CELEX: 62017CJ0247
Преюдициално запитване
Гражданство на Европейския съюз
Членове 18 ДФЕС и 21 ДФЕС
Молба, отправена до държава членка от трета държава, за екстрадиция на гражданин на Съюза, който е гражданин на друга държава членка и е упражнил правото си на свободно движение в първата държава членка
Молба, подадена с цел изпълнение на наказание лишаване от свобода, а не с цел наказателно преследване
Забрана за екстрадиране, прилагана само за гражданите на съответната държава
Ограничаване на свободното движение
Обосноваване с предотвратяването на безнаказаността
Пропорционалност

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 18, първа алинея ДФЕС и член 21 ДФЕС.
Запитването е отправено във връзка с молба за екстрадиция, изпратена от руските до финландските власти, по отношение на г‑н Denis Raugevicius, с литовско и руско гражданство, с оглед изпълнението на наказание лишаване от свобода.
Правна уредба
Европейската конвенция за екстрадиция
Член 1 от Европейската конвенция за екстрадиция от 13 декември 1957 г. (наричана по-нататък „Европейската конвенция за екстрадиция“) гласи:
„Договарящите страни се задължават да си предават взаимно съгласно разпоредбите и условията, установени в тази конвенция, всички лица, които компетентните органи на молещата страна преследват заради престъпление или издирват за изпълнение на присъда или на наложена мярка за неотклонение“.
Член 6 („Екстрадиция на граждани“) от тази конвенция предвижда:
a)
Всяка договаряща страна има право да откаже екстрадиция на свои граждани.
b)
Всяка договаряща страна може чрез декларация, направена при подписването или при депозирането на документ за ратификация или присъединяване, да определи, доколкото е заинтересувана, термина „граждани“ по смисъла на тази конвенция.
c)
Гражданството се определя към момента на решението за екстрадиция. […]
2.   Ако замолената страна не екстрадира свой гражданин, тя трябва по молба на молещата страна да предостави случая на своите компетентни органи с цел провеждане на наказателно преследване, ако има основания за това. За тази цел делата, информацията и вещите, свързани с престъплението, се предават безплатно по начина, предвиден в чл. 12, ал. 1. Молещата страна се уведомява за резултата от молбата ѝ“.
Съгласно член 10 („Давност“) от посочената конвенция:
„Екстрадицията не се разрешава, ако давностният срок за наказателното преследване или наказанието е изтекъл съгласно законодателството на молещата или на замолената страна“.
Съгласно член 17 от същата конвенция:
„Ако екстрадиция е поискана едновременно от повече от една държава за едно и също или за различни престъпления, замолената страна взема решение, като преценява всички обстоятелства и по-специално относителната тежест и мястото на извършване на престъпленията, съответните дати на молбите, гражданството на исканото лице и възможността за последваща екстрадиция в друга държава“.
Република Финландия е направила декларация по член 6 от Европейската конвенция за екстрадиция (наричана по-нататък „декларацията“) в следния смисъл:
„По смисъла на тази конвенция „граждани“ са гражданите на Финландия, Дания, Исландия, Норвегия и Швеция, както и чужденците с местожителство в тези държави“.
Финландското право
Съгласно член 9, трета алинея от Конституцията на Финландия в редакцията, приложима за фактите по делото в главното производство, „[г]ражданин на Финландия не може да бъде екстрадиран или предаден против волята му на друга държава. Ако е предвидено в закон обаче, финландски гражданин може да бъде екстрадиран или предаден на друга държава за извършено престъпление или за целите на съдебно производство […], ако в тази държава са гарантирани човешките му права и съдебната му защита“.
Съгласно член 2 от rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta annettu laki (456/1970) (Закон (456/1970) за екстрадицията при престъпление, наричан по-нататък „Законът за екстрадицията“) гражданин на Финландия не може да бъде екстрадиран.
Член 14, първа алинея от Закона за екстрадицията предвижда:
„Министерството на правосъдието се произнася по въпроса дали молбата за екстрадиция да бъде уважена“.
Член 16, първа алинея от този закон гласи:
„Ако в хода на разследването или в акт, отправен до Министерството на правосъдието, преди да е постановено решение по делото, лицето, чиято екстрадиция се иска, посочи, че според него не са изпълнени предвидените в закона условия за екстрадиция, и ако молбата за екстрадиция не бъде отхвърлена незабавно, преди да се произнесе по случая, министерството отправя искане за становище до Korkein oikeus (Върховен съд, Финландия). Министерството може да поиска становище и в други случаи, в които прецени, че това е необходимо“.
Член 17 от Закона за екстрадицията гласи:
„Korkein oikeus (Върховният съд) проверява дали молбата за екстрадиция може да бъде уважена, като взема предвид разпоредбите на членове 1—10 от този закон и съответните разпоредби на международно споразумение, по което Финландия е страна.
Ако Korkein oikeus (Върховният съд) намери, че съществуват пречки за екстрадицията, молбата за екстрадиция не може да бъде уважена“.
Наказание лишаване от свобода, наложено от съд на държава, която не е член на Европейския съюз, може да бъде изпълнено във Финландия съгласно kansainvälisestä yhteistoiminnasta eräiden rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanosta annettu laki (21/1987) (Закон (21/1987) за международно сътрудничество при изпълнението на някои наказателноправни санкции). Член 3 от този закон предвижда:
„Наказание, наложено от съд на чужда държава, може да бъде изпълнено във Финландия, ако:
1)
присъдата е влязла в сила и подлежи на изпълнение в държавата, в която е постановена,
[…]
3)
държавата, в която е наложено наказанието, е поискала или се е съгласила с това.
Наказанието лишаване от свобода може да бъде изпълнено във Финландия съгласно първа алинея, ако осъденият е финландски гражданин или постоянно пребиваващ във Финландия чужденец и ако е съгласен с това. […]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
На 1 февруари 2011 г. г‑н Raugevicius е осъден от руски съд за престъпление, свързано с наркотични вещества, а именно притежаване, без цел продажба, на смес, съдържаща 3,040 грама хероин, за което му е наложено наказание лишаване от свобода, чието изпълнение е отложено.
На 16 ноември 2011 г. съд в Ленинградска област (Русия) отменя отлагането на изпълнението поради неспазването на задължения, свързани с мерките за контрол, и осъжда г‑н Raugevicius да изтърпи наказание лишаване от свобода за срок от четири години.
На 12 юли 2016 г. срещу г‑н Raugevicius е издадена международна заповед за арест.
На 12 декември 2016 г. първоинстанционен съд във Финландия налага на г‑н Raugevicius забрана за напускане на тази държава членка.
На 27 декември 2016 г. Руската федерация подава до финландските власти молба за екстрадиция, с която иска задържането на г‑н Raugevicius и екстрадирането му в Русия за изпълнение на наказанието лишаване от свобода.
Г‑н Raugevicius възразява срещу екстрадицията си, като изтъква по-специално че от дълго време живее във Финландия и има две деца, които живеят в тази държава членка и са финландски граждани.
На 7 февруари 2017 г. Министерството на правосъдието отправя до Korkein oikeus (Върховния съд) искане за становище по въпроса дали са налице правни пречки за екстрадицията на г‑н Raugevicius в Русия.
Korkein oikeus (Върховният съд) счита, че дори когато дава становище по молба за екстрадиция, е „юрисдикция“ по смисъла на практиката на Съда по член 267 ДФЕС. Посочва, че отговаря на всички критерии на това понятие, които Съдът припомня по-специално в решение от 19 декември 2012 г., Epitropos tou Elegktikou Synedriou (
C‑363/11
,
EU:C:2012:825
, т.
), като се има предвид, че е законоустановен постоянно действащ орган, юрисдикцията му е задължителна, производството пред него е състезателно, прилага правни норми и е независим. Освен това е сезиран по повод на спор, тъй като г‑н Raugevicius възразява срещу екстрадицията си, а според Министерството на правосъдието молбата на Руската федерация не следва да се отхвърли незабавно. На последно място, Korkein oikeus (Върховният съд) добавя, че становището, което трябва да даде, е обвързващо в смисъл, че молбата за екстрадиция не се уважава, ако съществува пречка за исканата екстрадиция.
Според запитващата юрисдикция в решение от 6 септември 2016 г., Petruhhin (
C‑182/15
,
ECLI:EU:C:2016:630
), на основание членове 18 ДФЕС и 21 ДФЕС Съдът приема, че правилата за екстрадиция могат да засегнат свободата на гражданите на други държави членки да се движат и да пребивават на територията на държави членки. Ето защо тя смята, че тези правила трябва да бъдат разгледани и от гледна точка на принципа на недопускане на дискриминация.
Korkein oikeus (Върховният съд) обаче посочва, че има разлики между настоящото дело във връзка с молба за екстрадиция за изтърпяване на наказание и делото, по което е постановено посоченото решение, във връзка с молба за екстрадиция с цел наказателно преследване.
Тази юрисдикция в частност посочва, че макар по принцип замолената държава членка да има задължение да започне наказателно преследване срещу собствените си граждани, ако не ги екстрадира, тя няма равностойно задължение да изпълни на своя територия наказанието, наложено им в трета държава.
При тези условия Korkein oikeus (Върховният съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1.
Трябва ли националните разпоредби относно екстрадицията за престъпление да се преценяват по един и същ начин с оглед на свободата на движение на гражданите на друга държава членка, независимо дали, на основание на договор за екстрадиция, трета държава е подала молба за екстрадиция за изпълнение на наказание лишаване от свобода или — както в решение от 6 септември 2016 г., Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
) — с цел наказателно преследване? Има ли значение дали лицето, чиято екстрадиция се иска, е не само гражданин на Съюза, но и гражданин на държавата, която е подала молбата за екстрадиция?
2.
Поставя ли национална правна уредба, според която само собствените граждани не се екстрадират извън Съюза за изпълнение на наказание, гражданите на друга държава членка в необосновано по-неблагоприятно положение? Трябва ли да се прилагат механизми на правото на Съюза, посредством които легитимна сама по себе си цел може да бъде постигната по по-малко ограничителен начин и когато става въпрос за изпълнението на наказание? Как трябва да се отговори на молба за екстрадиция, ако при прилагане на такива механизми другата държава членка е била уведомена за молбата, но тя не предприема мерки по отношение на своите граждани, например поради пречки от правно естество?“.
По преюдициалните въпроси
С въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 18 ДФЕС и 21 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че при молба за екстрадиция на упражнил правото си на свободно движение гражданин на Съюза, подадена от трета държава не с цел наказателно преследване, а с цел изпълнението на наказание лишаване от свобода, замолената държава членка, чието национално право забранява екстрадицията на собствените ѝ граждани извън Съюза за изпълнението на наказание и предвижда възможността такова наложено в чужбина наказание да бъде изтърпяно на нейна територия, е длъжна да провери дали не съществува алтернативна на екстрадицията мярка, която засяга в по-малка степен упражняването на правото на свободно движение.
В тази насока следва да се припомни, че гражданин на Съюза като г‑н Raugevicius, гражданин на държава членка, в случая Република Литва, който се е преместил в друга държава членка, в случая Република Финландия, е упражнил правото си на свободно движение, така че положението му попада в приложното поле на член 18 ДЕФС, който установява принципа на недопускане на дискриминация, основана на гражданство (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2016 г., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, т.
).
Освен това национално правило, което забранява екстрадицията само на финландските граждани, въвежда разлика в третирането между тях и гражданите на другите държави членки. Следователно такова правило създава неравно третиране, което може да засегне свободата на движение на последните в Съюза (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2016 г., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, т.
).
Фактът, че гражданин на държава членка, различна от сезираната с молбата за екстрадиция държава членка, като г‑н Raugevicius, има и гражданство на третата държава, подала тази молба, не поставя под въпрос тази констатация. Всъщност двойното гражданство — на държава членка и на трета държава — не би могло да лиши заинтересованото лице от свободите, които то черпи от правото на Съюза като гражданин на държава членка (вж. в този смисъл решение от 7 юли 1992 г., Micheletti и др.,
C‑369/90
,
EU:C:1992:295
, т.
).
Оттук следва, че при положение като разглежданото в главното производство неравното третиране, състоящо се в допускането на екстрадиция на гражданин на Съюза, който е гражданин на друга държава членка, като г‑н Raugevicius, ограничава свободата на движение по смисъла на член 21 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2016 г., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, т.
).
Едно такова ограничение би могло да бъде обосновано само ако се основава на обективни съображения и е пропорционално на легитимно преследваната от националното право цел (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2016 г., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение Съдът приема, че целта за избягване на опасността от безнаказаност на извършилите престъпление лица трябва да се счита за легитимна и позволява да се оправдае ограничаваща мярка, при условие че тя е необходима за защита на интересите, които цели да гарантира и доколкото тези цели не могат да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки (решение от 6 септември 2016 г., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, т.
и
).
Така в точка 39 от решение от 6 септември 2016 г., Petruhhin (
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
), Съдът постановява, че екстрадицията е процедура, чиято цел е да се бори срещу безнаказаността на лице, което се намира на територия, различна от територията, на която, както се твърди, е извършило престъпление. В това решение, предмет на което е молба за екстрадиция с цел наказателно преследване, в същата точка Съдът посочва, че недопускането от дадена държава на екстрадиция на нейните граждани най-общо се компенсира от възможността замолената държава членка да преследва собствените си граждани за тежки престъпления, извършени извън територията ѝ, докато по принцип тази държава членка не е компетентна да се произнесе по такива деяния, когато нито извършителят, нито пострадалият от предполагаемото престъпление са граждани на посочената държава членка. Оттук Съдът стига до извода, че така екстрадицията позволява да се избегне оставането на ненаказани престъпления, извършени на територията на друга държава от лица, които са избягали от нея.
Запитващата юрисдикция обаче иска да се установи дали тези съображения се прилагат и в случай на молба за екстрадиция за изпълнение на наказание.
Запитващата юрисдикция изразява съмнение по този въпрос, като твърди, че макар в член 6, втора алинея от Европейската конвенция за екстрадиция да се предвижда възможност замолената държава да проведе наказателно преследване срещу своите граждани, които не екстрадира, тази конвенция не задължава държавата, която отказва да екстрадира свои граждани, да приеме мерки за изпълнение на наказание, наложено от съд на друга държава — страна по тази конвенция. Посочената юрисдикция и някои от правителствата, представили становища пред Съда, също така считат, че започването на ново наказателно преследване срещу лице, което вече е било разследвано и осъдено в молещата държава, може да противоречи на принципа ne bis in idem, че никой не може да бъде съден и наказван два пъти за едно и също престъпление.
Действително принципът ne bis in idem, гарантиран от националното право, може да бъде пречка за наказателно преследване от държава членка на лицата, посочени в молба за екстрадиция за изпълнението на наказание, но това не променя факта, че за да се избегне опасността такива лица да останат ненаказани, в националното и/или в международното право съществуват механизми, които позволяват тези лица да изтърпят наказанията си именно в държавата, чиито граждани са, като така се увеличават възможностите им за социална реинтеграция след изпълнението на наказанията им.
Това важи по-специално за Конвенцията за трансфер на осъдени лица от 21 март 1983 г., по която са страни всички държави членки, както и Руската федерация. Всъщност съгласно член 2 от тази конвенция лицето, осъдено на територията на подписала Конвенцията държава, може да поиска да бъде предадено на територията на страната си по произход, за да изтърпи наложеното му наказание, като съображенията към същата конвенция посочват, че целта на това предаване е по-специално да се подпомага социалното приобщаване на осъдените лица, позволявайки на чужденците, лишени от свобода поради извършване на престъпление, да изтърпят наказанието в тяхната собствена социална среда (вж. в този смисъл решение от 20 януари 2005 г., Laurin Effing,
C‑302/02
,
EU:C:2005:36
, т.
и
).
Освен това някои държави като Република Финландия предвиждат и възможност собствените им граждани да изтърпят на тяхна територия наложено в друга държава наказание.
Ето защо по отношение на молбата за екстрадиция за изпълнението на наказание следва да се посочи, от една страна, че макар замолената държава членка да не може непременно да започне наказателно преследване спрямо собствените си граждани, все пак съществуват механизми, които позволяват те да изтърпят наказанието си на територията на тази държава членка. От друга страна, и за сметка на това, екстрадицията позволява да не се допусне гражданите на Съюза, които не са граждани на посочената държава членка, да се отклонят от изпълнението на наказанията им.
Доколкото, както бе припомнено в точка 33 от настоящото решение, с екстрадицията може да се избегне опасността от безнаказаност на гражданите на държави членки, различни от замолената държава членка, и разглежданата в главното производство национална правна уредба позволява да се екстрадират гражданите на държави членки, различни от Република Финландия, следва да се разгледа пропорционалността на тази правна уредба, като се провери дали има мерки, които позволяват тази цел да бъде постигната също толкова ефикасно, но засягат в по-малка степен свободата на движение на последните граждани (решение от 6 септември 2016 г., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, т.
), като се вземат предвид всички обстоятелства по делото от фактическа и от правна страна.
В настоящия случай от акта за преюдициално запитване е видно, че г‑н Raugevicius възразява срещу екстрадицията си, защото живеел от дълго време във Финландия и имал две деца с финландско гражданство, които живеят в тази държава членка. Тези обстоятелства не са поставени под въпрос в производството пред Съда. В този смисъл не е изключена възможността г‑н Raugevicius да се счита за чуждестранен гражданин, постоянно пребиваващ във Финландия по смисъла на член 3, втора алинея от Закона за международно сътрудничество при изпълнението на някои наказателноправни санкции.
Ако случаят е такъв, от тази разпоредба следва, че г‑н Raugevicius може да изтърпи на финландска територия наказанието, наложено му в Русия, стига последната държава, както и самият г‑н Raugevicius да са съгласни с това.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика статутът на гражданин на Съюза е предвиден да бъде основният статут на гражданите на държавите членки (вж. по-специално решения от 20 септември 2001 г., Grzelczyk,
C‑184/99
,
EU:C:2001:458
, т.
, от 8 март 2011 г., Ruiz Zambrano,
C‑34/09
,
EU:C:2011:124
, т.
и от 5 юни 2018 г., Coman и др.,
C‑673/16
,
EU:C:2018:385
, т.
).
Следователно всеки гражданин на Съюза може да се позовава на предвидената в член 18 ДФЕС забрана на дискриминацията, основана на гражданство, във всички случаи, които попадат в приложното поле ratione materiae на правото на Съюза, включително, както в спора по главното производство, при упражняването на основната свобода на движение и пребиваване на територията на държавите членки съгласно член 21 ДФЕС (вж. решения от 4 октомври 2012 г., Комисия/Австрия,
C‑75/11
,
EU:C:2012:605
, т.
и от 11 ноември 2014 г., Dano,
C‑333/13
,
EU:C:2014:2358
, т.
).
Освен това, макар при липсата в правото на Съюза на правила, уреждащи екстрадицията на граждани на държавите членки към Русия, държавите членки да остават компетентни да приемат такива правила, същите държави членки са длъжни да упражняват тази компетентност при спазване на правото на Съюза, и по-специално на забраната за дискриминация, предвидена в член 18 ДФЕС, и на свободата на движение и пребиваване на територията на държавите членки, гарантирана в член 21, параграф 1 ДФЕС.
С оглед на целта да се избегне опасността от безнаказаност финландските граждани, от една страна, и гражданите на други държави членки, които постоянно пребивават във Финландия и така доказват определена степен на интеграция в обществото на тази държава, от друга страна, се намират в сходно положение (вж. по аналогия решение от 6 октомври 2009 г., Wolzenburg,
C‑123/08
,
EU:C:2009:616
, т.
). Запитващата юрисдикция следва да установи дали г‑н Raugevicius спада към тази категория граждани на други държави членки.
Ето защо членове 18 ДФЕС и 21 ДФЕС изискват гражданите на други държави членки, които постоянно пребивават във Финландия и за които има молба от трета държава за екстрадиция за изпълнението на наказание лишаване от свобода, да се ползват от прилаганото към финландските граждани правило, забраняващо екстрадиция, и да могат при същите условия като последните да изтърпят наказанието си на финландска територия.
Ако пък гражданин като г‑н Raugevicius не може да се счита за постоянно пребиваващ в замолената държава членка, въпросът за екстрадицията му се урежда съгласно приложимото национално или международно право.
Следва също да се уточни, че в случай че замолената държава членка възнамерява да екстрадира гражданин на друга държава членка по молба на трета държава, първата държава членка трябва да провери дали с екстрадицията няма да бъдат нарушени правата, гарантирани с Хартата на основните права на Европейския съюз, и по-специално с член 19 от нея (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2016 г., Petruhhin,
C‑182/15
,
EU:C:2016:630
, т.
).
С оглед на всички предходни съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че членове 18 ДФЕС и 21 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че при молба за екстрадиция на упражнил правото си на свободно движение гражданин на Съюза, подадена от трета държава не с цел наказателно преследване, а с цел изпълнението на наказание лишаване от свобода, замолената държава членка, чието национално право забранява екстрадицията на собствените ѝ граждани извън Съюза за изпълнението на наказание и предвижда възможността такова наложено в чужбина наказание да бъде изтърпяно на нейна територия, е длъжна да осигури на този гражданин на Съюза, след като той пребивава постоянно на нейна територия, същото третиране като предвиденото от нея за собствените ѝ граждани при екстрадиция.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

Членове 18 ДФЕС и 21 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че при молба за екстрадиция на упражнил правото си на свободно движение гражданин на Европейския съюз, подадена от трета държава не с цел наказателно преследване, а с цел изпълнението на наказание лишаване от свобода, замолената държава членка, чието национално право забранява екстрадицията на собствените ѝ граждани извън Съюза за изпълнението на наказание и предвижда възможността такова наложено в чужбина наказание да бъде изтърпяно на нейна територия, е длъжна да осигури на този гражданин на Съюза, след като той пребивава постоянно на нейна територия, същото третиране като предвиденото от нея за собствените ѝ граждани при екстрадиция.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: фински.