CELEX: 62014TJ0710
A dokumentumokhoz való hozzáférés
1049/2001/EK rendelet
A tagállamoknak a dohánytermékek és kapcsolódó termékek gyártására, kiszerelésére és értékesítésére vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről szóló irányelv elfogadását megelőző megbeszélésekre vonatkozó dokumentumok
A hozzáférés megtagadása
A jogi vélemények védelmére vonatkozó kivétel
Védelemhez való jog
Nyomós közérdek

A jogvita előzményei
2014. április 16‑i levelében a felperes, a Herbert Smith Freehills LLP az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL 2001. L 145., 43. o.
; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.) alapján az Európai Unió Tanácsához fordult „a Tanács jogi szolgálatának tisztviselői által készített, a tagállamoknak a dohánytermékek és kapcsolódó termékek gyártására, kiszerelésére és értékesítésére vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről szóló új európai parlamenti és tanácsi irányelvjavaslat jogalapjának jogi szolgálat általi értékelésére vonatkozó” hozzáférés iránti kérelemmel „[...] az [ezen irányelvvel] kapcsolatos 2013. évi háromoldalú egyeztetések előkészítése keretében, ezen egyeztetésekre válaszul vagy ezen egyeztetéseket követően vagy azokra vonatkozóan született valamennyi dokumentumot (beleértve a belső dokumentumokat és a tervezeteket)” illetően. A felperes továbbá rámutatott arra, hogy „azon válaszban, amelyet a Tanács jogi szolgálata e kérelemre ad, [azt várta el, hogy] megkapja (legalább) az [irányelv]‑tervezet 24. cikkéről a jogi szolgálat által készített vizsgálatokkal vagy tanulmányokkal kapcsolatos dokumentumokat (beleértve a belső dokumentumokat és a tervezeteket)”.
2014. június 4‑én a Tanács válaszolt a felperes kérelmére, és megtagadta valamennyi kért dokumentumhoz való hozzáférést.
E hozzáférést megtagadó első határozatban a Tanács kijelentette, hogy jogi szolgálata nem készített a kérelemmel érintett szempontokra vonatkozó semmilyen írásos véleményt. A belső dokumentumokat és tervezeteket illetően a Tanács megjegyezte, hogy korlátozott számú írásbeli véleménycserére került sor a Tanács jogi szolgálatának egyik tisztviselője, az Európai Parlament és az Európai Bizottság jogi szolgálatainak tisztviselői, valamint a tagállamok képviselői között, és e levelezés bizonyos elemei mellékletként tartalmazták a tagállamoknak a dohánytermékek és kapcsolódó termékek gyártására, kiszerelésére és értékesítésére vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről szóló parlamenti és tanácsi irányelv (a továbbiakban: dohánytermék‑irányelv) javaslata 24. cikkének időközi változatait, és a javaslat arra vonatkozó részeit. A Tanács úgy ítélte meg, hogy e dokumentumok közzététele sértené az őszinte, objektív és teljes körű jogi vélemények kérelmezéséhez és ilyen véleményekhez való jutáshoz fűződő érdeket, a személyes adatokat illetően pedig az e levelezésben részt vevő személyek magánélethez fűződő érdekét.
A felperes 2009. június 16‑i levelében az első kérelmében említett dokumentumokhoz való hozzáférés iránti megerősítő kérelmet nyújtott be.
2014. július 23‑i határozatában (a továbbiakban: megtámadott határozat), amelyet a felperesnek 2014. július 24‑én kézbesítettek, a Tanács elutasította a felperes megerősítő kérelmét, és megtagadta a meghatározott dokumentumokhoz való hozzáférést.
A megtámadott határozat tartalmából kitűnik, hogy azon dokumentumok, amelyeket a felperes úgy tekintett, mint amelyekhez megtagadták a hozzáférést, a következők (a továbbiakban együttesen: kért dokumentumok):
—
2013. november 21‑i, a Tanács jogi szolgálatának egyik tisztviselője által a Parlament és a Bizottság jogi szolgálatainak tisztviselői részére címzett levél, amely a dohánytermék‑irányelv 24. cikkének megfogalmazására vonatkozó előzetes jogi álláspontokat tartalmazott (a továbbiakban: 1. dokumentum);
—
2013. november 26‑i, a Tanács jogi szolgálatának egyik tisztviselője által egy tagállami jogtanácsos részére címzett levél, amely egy konkrét tervezet jogi célkitűzésének nagyon rövid magyarázatát tartalmazta; mellékletben a dohánytermék‑irányelv 24. cikkének egy időközi változata és a bizottsági javaslat arra vonatkozó részei (a továbbiakban: 2. dokumentum);
—
2013. december 2‑i, a Tanács jogi szolgálatának egyik tisztviselője által a Parlament és a Bizottság jogi szolgálatainak tisztviselői részére címzett levél, amely egy szöveg lehetséges értelmezésére vonatkozó nagyon rövid megjegyzést tartalmazott; mellékletben a dohánytermék‑irányelv 24. cikkének egyik időközi változata és a bizottsági javaslat arra vonatkozó részei (a továbbiakban: 3. dokumentum);
—
2013. december 3‑i, a Tanács jogi szolgálatának egyik tisztviselője által a Tanács főtitkársága „B 4B” főigazgatóságának egyik tisztviselője részére címzett levél, amely nagyon röviden utalt a mellékletében szereplő egyik tervezetre; mellékletben a dohánytermék‑irányelv 24. cikkének egy időközi változata és a bizottsági javaslat arra vonatkozó részei (a továbbiakban: 4. dokumentum);
—
2013. december 4‑i, a Tanács jogi szolgálatának egyik tisztviselője által a Parlament és a Bizottság jogi szolgálatainak tisztviselői részére címzett levél, amely egy ítéletre utalt, és ezen ítélet relevanciájára vonatkozó rövid előzetes álláspontokat tartalmazott (a továbbiakban: 5. dokumentum);
A megtámadott határozatban a Tanács megállapította, hogy a kért dokumentumok a dohánytermék‑irányelv egyik olyan rendelkezésére vonatkozó előzetes jogi álláspontokkal kapcsolatos informális véleménycserék formájában született jogi véleményeket tartalmaznak, amely különösen ellentmondásos volt, és amely a Tanácson belül és az intézmények között összetett és nehéz tárgyalások tárgyát képezte.
Továbbá a Tanács megállapította, hogy a dohányipar erőteljesen vitatta a dohánytermék‑irányelvet a jogalkotási eljárás során, egy másik dohánygyártó a dohánytermék‑irányelv jogszerűségét kétségbe vonva bírósági eljárást indított az angol bíróságok előtt, és emiatt fennáll annak a valós és előre látható kockázata, hogy előzetes döntéshozatali eljárásra kerül sor. A Tanács azon jelzésekre is hivatkozott, amelyek szerint Lengyelország vizsgálja a dohánytermék‑irányelv megsemmisítése iránti keresetnek az Európai Unió Bírósága elé terjesztésére vonatkozó lehetőséget. Hasonlóan, a Tanács úgy ítélte meg, hogy a dohánytermék‑irányelv 24. cikkében szereplő és a kért dokumentumokban elemzett „szabad mozgásról szóló záradék” elkerülhetetlenül részét képezné a jelzett bírósági eljárásnak. Ilyen körülmények között a Tanács megállapította, hogy a kért dokumentumok közzététele sértené a bíróságok előtti védelmének hatékonyságát, következésképpen a fegyveregyenlőség elvét és a védelemhez való jogot.
A Tanács továbbá hangsúlyozta, hogy a jogi szolgálatának tisztviselői által informálisan és előzetesen készített dokumentumoknak különleges védelemben kell részesülniük, pontosan informális és időközi jellegüknél fogva. A Tanács álláspontja szerint az ilyen dokumentumok közzététele jelentős következményekkel járna a jogi szolgálat működési módját és a Tanács álláspontjának szabad kifejezését illetően, és, mindent egybevetve, sértené az „őszinte, objektív és teljes körű” jogi vélemény kérelmezésére és az ilyen véleményhez jutásra vonatkozó lehetőségét.
Következésképpen ez alapján a Tanács megállapította, hogy a kért dokumentumok az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének a jogi vélemények védelmére vonatkozó második francia bekezdésének hatálya alá tartoznak.
A közzétételt igazoló esetleges nyomós érdek fennállását illetően a Tanács a szóban forgó, olyan kérdésekre vonatkozó jogi vélemények különösen érzékeny természetére figyelemmel, amelyek bírósági eljárás tárgyát képezhetik, úgy ítélte meg, hogy az átláthatósághoz és a jogalkotási eljárásban való részvételhez fűződő érdek a jelen ügyben nem előzi meg a kért dokumentumokban szereplő jogi álláspontok védelmének szükségességét, amelyek mindenképpen csak előzetes jellegűek, és nem tükrözik a Tanács hivatalos álláspontját.
Arra vonatkozóan, hogy részleges hozzáférés biztosítható‑e, a Tanács ezzel kapcsolatban arra a következtetésre jutott, hogy a kért dokumentumoknak a részleges hozzáférés iránti kérelemmel érintett részei teljes terjedelmükben a hivatkozott kivétel hatálya alá tartoznak.
Végül a Tanács az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján megtagadta a dokumentumokban szereplő személyes adatokhoz való hozzáférést.
Az eljárás és a felek kérelmei
A Törvényszék Hivatalához 2014. október 6‑án benyújtott keresetlevelével a felperes előterjesztette a jelen keresetet, amelyhez gyorsított eljárás iránti kérelmet mellékelt.
2014. november 7‑i határozatával a Törvényszék (nyolcadik tanács) elutasította a gyorsított eljárás iránti kérelmet.
A Tanács 2014. december 19‑én nyújtotta be ellenkérelmét.
A választ 2015. február 25‑án nyújtották be a Törvényszék Hivatalához.
A Bizottság a Törvényszék Hivatalához 2015. január 8‑án benyújtott iratában kérelmezte, hogy a jelen eljárásba a Tanács kérelmeinek támogatása végett beavatkozhasson. 2015. március 3‑i végzésével a Törvényszék nyolcadik tanácsának elnöke engedélyezte a beavatkozást.
A Bizottság 2015. április 15‑én benyújtotta a beavatkozási beadványát.
A viszonválasz 2015. április 16‑án érkezett meg a Törvényszék Hivatalába.
A felperesnek a beavatkozási beadvánnyal kapcsolatos észrevételeit 2015. május 29‑én nyújtották be.
Az előadó bíró jelentése alapján a Törvényszék (nyolcadik tanács) az eljárás szóbeli szakaszának megnyitásáról határozott.
2015. november 11‑i végzésében a Törvényszék a Törvényszék eljárási szabályzata 91. cikkének c) pontja alapján felhívta a Tanácsot, hogy nyújtsa be a kért dokumentumok másolatát, és jelezte, hogy ugyanezen eljárási szabályzat 104. cikke alapján e dokumentumokat nem küldik meg a felperesnek. A Tanács e felhívásnak a megszabott határidőn belül eleget tett.
A felek előadásait és a Törvényszék által feltett szóbeli kérdésekre adott válaszait a 2016. január 22‑én megtartott tárgyaláson hallgatták meg.
A felperes azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
semmisítse meg a megtámadott határozatot;
—
a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.
A Tanács és a Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
utasítsa el a keresetet;
—
kötelezze a felperest a költségek viselésére.
A jogkérdésről
Megsemmisítés iránti kérelme alátámasztására a felperes – miután válaszában lemondott a harmadik jogalapjáról – két jogalapot terjeszt elő, amelyek közül az elsőt az 1049/2001 rendelet (2) bekezdése második francia bekezdésének megsértésére, a másodikat az említett rendelet 4. cikke (6) bekezdésének megsértésére alapítja.
Előzetes észrevételek
Emlékeztetni kell arra, hogy az 1049/2001 rendelet az (1) preambulumbekezdésének megfelelően az EUSZ 1. cikk második albekezdésében kifejezett szándék kereteibe illeszkedik, amely egy új szakaszt kíván jelenteni „az Európa népei közötti egyre szorosabb egység” létrehozásának folyamatában, amelyben a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és az állampolgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg. Amint arra e rendelet (2) preambulumbekezdése emlékeztet, az intézmények dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés joga ez utóbbiak demokratikus jellegéhez kapcsolódik (2008. július 1‑jeiSvédország és Turco kontra Tanács ítélet,
C‑39/05 P és C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
34.
pont; 2010. szeptember 21‑iSvédország és társai kontra API és Bizottság ítélet,
C‑514/07 P, C‑528/07 P és C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
,
68.
pont; 2011. július 21‑iSvédország kontra MyTravel és Bizottság ítélet,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
,
72.
pont).
E tekintetben az 1049/2001 rendelet célja – amint az a rendelet (4) preambulumbekezdéséből és 1. cikkéből kitűnik –, hogy a nyilvánosság számára a lehető legszélesebb körű hozzáférési jogot biztosítsa az intézmények dokumentumaihoz (2008. július 1‑jeiSvédország és Turco kontra Tanács ítélet,
C‑39/05 P és C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
33.
pont; 2010. szeptember 21‑iSvédország és társai kontra API és Bizottság ítélet,
C‑514/07 P, C‑528/07 P és C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
,
69.
pont; 2011. július 21‑iSvédország kontra MyTravel és Bizottság ítélet,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
,
73.
pont).
E jogra azonban a köz‑ vagy magánérdekkel kapcsolatos okokon alapuló bizonyos korlátozások vonatkoznak. Konkrétabban, és (11) preambulumbekezdésével összhangban, az 1049/2001 rendelet a 4. cikkében olyan kivételrendszert határoz meg, amely feljogosítja az intézményeket, hogy megtagadják valamely dokumentumhoz való hozzáférést, ha e dokumentum közzététele sértené az e cikkel védett valamely érdeket (2010. szeptember 21‑iSvédország és társai kontra API és Bizottság ítélet,
C‑514/07 P, C‑528/07 P és C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
,
70.
és
71.
pont; 2011. július 21‑iSvédország kontra MyTravel és Bizottság ítélet,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
,
74.
pont; 2013. október 17‑iTanács kontra Access Info Europe ítélet,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
,
29.
pont).
Mindazonáltal az ilyen kivételeket, mivel eltérnek a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés elvétől, megszorítóan kell értelmezni és alkalmazni (2007. február 1‑jeiSison kontra Tanács ítélet,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
,
63.
pont; 2008. július 1‑jeiSvédország és Turco kontra Tanács ítélet,
C‑39/05 P és C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
36.
pont; 2010. szeptember 21‑iSvédország és társai kontra API és Bizottság ítélet,
C‑514/07 P, C‑528/07 P és C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
,
73.
pont; 2011. július 21‑iSvédország kontra MyTravel és Bizottság ítélet,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
,
75.
pont).
Az a puszta körülmény azonban, hogy valamely dokumentum a hozzáférési jog alóli, az 1049/2001 rendelet 4. cikkében előírt kivétellel védett érdekre vonatkozik, nem elegendő e kivétel alkalmazásának igazolásához (2014. július 3‑iTanács kontra in ’t Veld ítélet,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
,
51.
pont; 2005. április 13‑iVerein für Konsumenteninformation kontra Bizottság,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
,
69.
pont).
Egyfelől ugyanis, az érintett intézménynek – ha úgy dönt, hogy megtagadja a hozzáférést egy olyan dokumentumhoz, amelynek a hozzáférhetővé tételét kérték tőle – főszabály szerint magyarázatot kell adnia arra a kérdésre, hogy e dokumentum hozzáférhetővé tétele konkrétan és ténylegesen miként sérthetné az 1049/2001 rendelet 4. cikkében előírt, az általa hivatkozott bármely kivétellel védett érdeket. Továbbá az ilyen sérelem veszélyének észszerűen előreláthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie (2011. július 21‑iSvédország kontra MyTravel és Bizottság ítélet,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
,
76.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Másrészt, ha egy intézmény az 1049/2001 rendelet 4. cikkében meghatározott egyik kivételt alkalmazza, egyensúlyt kell teremtenie az érintett dokumentum közzétételének mellőzésével védeni kívánt különleges érdek, valamint különösen az e dokumentum hozzáférhetővé tételéhez fűződő közérdek között, tekintettel azokra az előnyökre, amelyek – mint azt az 1049/2001 rendelet (2) preambulumbekezdése megállapítja – a nagyobb átláthatóságból származnak, vagyis hogy a polgárok még inkább részt vehetnek a döntéshozatali eljárásban, valamint biztosítva van a polgárok irányában a közigazgatás nagyobb legitimációja, hatékonysága és felelőssége a demokratikus rendszerben (2008. július 1‑jeiSvédország és Turco kontra Tanács ítélet,
C‑39/05 P és C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
45.
pont; 2013. október 17‑iTanács kontra Access Info Europe ítélet,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
,
32.
pont; 2014. július 3‑iTanács kontra in ’t Veld ítélet,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
,
53.
pont).
Egyébiránt a Bíróság azt is megállapította, hogy ezek a megfontolások nyilvánvalóan rendkívüli jelentőséggel bírnak abban az esetben, ha a Tanács jogalkotói minőségében jár el, mint az az 1049/2001 rendelet (6) preambulumbekezdéséből is következik, amely szerint pontosan az ilyen esetekben szélesebb körű hozzáférést kell biztosítani a dokumentumokhoz. Az átláthatóság ebből a szempontból hozzájárul a demokrácia megerősítéséhez, mivel lehetővé teszi a polgárok számára mindazon információk ellenőrzését, amelyek valamely jogalkotási aktus alapjául szolgáltak. Annak lehetősége ugyanis, hogy az állampolgárok megismerjék a jogalkotási tevékenységek alapjait, a demokratikus jogaik tényleges gyakorlásának feltételét képezi (2008. július 1‑jeiSvédország és Turco kontra Tanács ítélet,
C‑39/05 P és C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
46.
pont; 2013. október 17‑iTanács kontra Access Info Europe ítélet,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
,
33.
pont).
Az első, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése második francia bekezdésének megsértésére alapított jogalapról
Első jogalapjával, amely két részből áll, a felperes a Tanácsnak az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése második francia bekezdésének kétszeri megsértését rója fel.
Az első részben a felperes arra hivatkozik, hogy az 1., 2., 3. és 5. dokumentum nem tartozik a jogi véleményekre vonatkozó, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése második francia bekezdésében előírt kivétel hatálya alá.
A második részben a felperes arra hivatkozik, hogy még ha az 1., 2., 3. és 5. dokumentum az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése hatálya alá tartozna is, e dokumentumokat, valamint a 4. dokumentumot közölni kellett volna, mivel a közzétételükhöz fűződő nyomós közérdek áll fenn.
Az első jogalap első részéről
A felperes álláspontja szerint a jogi véleményekre vonatkozó, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése második francia bekezdésében előírt kivételt nem lehet kiterjeszteni harmadik személyekkel valamely jogalkotási eljárás keretében folytatott levélváltásokra. Az 1., 2., 3. és 5. dokumentum ugyanis csupán a javasolt jogalkotási aktus tartalmára vonatkozó intézményközi eszmecsere eredménye. Az említett kivétel csak a szóban forgó intézmény jogi szolgálata által nyújtott belső véleményekre vonatkozik. A Tanács tehát tévedett, amikor az érintett kivételre hivatkozott a Parlament és a Bizottság jogi szolgálatainak tisztviselői, valamint egy tagállami jogtanácsos részére küldött közlemények kapcsán.
A Parlament és a Bizottság vitatja a felperes érveit.
Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése értelmében az intézmények megtagadják a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha a közzététel hátrányosan befolyásolná a jogi vélemények védelmét, kivéve ha az említett dokumentum közzétételéhez nyomós közérdek fűződik.
Emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint, ha kérelmet nyújtanak be valamely dokumentum közzététele iránt, a Tanács által lefolytatandó vizsgálatnak – a jogi véleményekre vonatkozó, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt kivétel kapcsán – az e rendelkezésben szereplő három kritériumnak megfelelően szükségképpen három lépésben kell történnie (2008. július 1‑jeiSvédország és Turco kontra Tanács ítélet,
C‑39/05 P és C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
37.
pont; 2014. július 3‑iTanács kontra in ’t Veld ítélet,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
,
95.
pont).
A Tanácsnak ekként első lépésben arról kell meggyőződnie, hogy a közzétenni kért dokumentum valóban jogi véleményre vonatkozik‑e. A Tanácsnak második lépésben azt kell megvizsgálnia, hogy a kérdéses dokumentum jogi véleményekre vonatkozóként azonosított részeinek közzététele sértené‑e a jogi vélemények védelmét, abban az értelemben, hogy a hozzáférhetővé tétel sértené valamely intézménynek azt az érdekét, hogy jogi véleményeket kérhessen, valamint őszinte, objektív és teljes körű véleményeket kaphasson. Ahhoz, hogy az ezen érdek sérelmének kockázatára hivatkozni lehessen, e kockázatnak észszerűen előre láthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie. Harmadik és utolsó lépésként, amennyiben a Tanács úgy ítéli meg, hogy valamely dokumentum közzététele sértené a jogi véleményeknek a fentiekben meghatározott védelmét, meg kell bizonyosodnia arról, hogy nem áll fenn olyan nyomós közérdek, amely a közzétételből eredő, a Tanács azon képessége vonatkozásában felmerülő sérelem ellenére is igazolná a hozzáférhetővé tételt, hogy jogi véleményeket kérhessen, valamint őszinte, objektív és teljes körű véleményeket kaphasson (2008. július 1‑jeiSvédország és Turco kontra Tanács ítélet,
C‑39/05 P és C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
–
44.
pont; 2014. július 3‑iTanács kontra in ’t Veld ítélet,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
,
96.
pont).
A Bíróság továbbá megállapította, hogy amennyiben a Tanács jogi szolgálata jogalkotási eljárásokban kiadott véleményeinek közzététele hátrányosan befolyásolhatná a Tanács jogi szolgálata függetlenségének védelméhez fűződő érdeket, ezt a kockázatot olyan nyomós közérdekeknek kell ellensúlyozniuk, amelyek áthatják az 1049/2001 rendeletet. Ilyen nyomós közérdeket képez az a körülmény, ha valamely intézmény jogi szolgálatának a jogalkotási kezdeményezések vitája idején felmerülő jogi kérdésekkel kapcsolatos véleményét tartalmazó dokumentumok közzététele növelheti az átláthatóságot és a jogalkotási folyamat nyitottságát, valamint megerősítheti az európai polgárok azon demokratikus jogát, hogy ellenőrizzék mindazon információkat, amelyek valamely jogalkotási aktus alapjául szolgáltak, amint azt különösen az említett rendelet (2) és (6) preambulumbekezdése megállapítja. A fenti megfontolásokból az következik, hogy az 1049/2001 rendelet főszabály szerint előírja a Tanács jogi szolgálata valamely jogalkotási eljárásra vonatkozó véleményeinek közzétételével kapcsolatos kötelezettséget (2008. július 1‑jeiSvédország és Turco kontra Tanács ítélet,
C‑39/05 P és C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
67.
és
68.
pont).
Ez a megállapítás ugyanakkor nem képezi akadályát annak, hogy a jogi vélemények védelmére hivatkozva megtagadják az olyan egyedi jogi vélemény közzétételét, amelynek összeállítása jogalkotási folyamat keretében történt, viszont különösen érzékeny kérdésre vonatkozik, vagy a szóban forgó jogalkotási folyamat keretein túlmutató, különösen széles terjedelemmel bír. Ilyen esetben az érintett intézmény feladata, hogy a közzététel megtagadását részletesen megindokolja (2008. július 1‑jeiSvédország és Turco kontra Tanács ítélet,
C‑39/05 P és C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
69.
pont).
Amint a fenti 39. pontból következik, a felperes az első részben első lépésként a Tanács által lefolytatott vizsgálatot vonja kétségbe.
A „jogi vélemény” fogalmát illetően meg kell jegyezni, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke nem szolgál a felperes ezen fogalomról alkotott értelmezése alapjául.
Először is meg kell állapítani, hogy a „jogi vélemény” fogalmát az 1049/2001 rendelet nem határozza meg. A 2008. július 1‑jeiSvédország és Turco kontra Tanács ítéletből (
C‑39/05 P és C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
38.
és
39.
pont) következő ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a „jogi vélemény” fogalma valamely dokumentum tartalmához, nem pedig szerzőjéhez vagy címzettjeihez kapcsolódik. Amint a „jogi vélemény” kifejezés szó szerinti értelmezéséből következik, valamely jogkérdésre vonatkozó tanácsadásról van szó, azon módozatoktól függetlenül, amelyek szerint e vélemény adására sor került. Másképpen szólva a jogi vélemények védelmére vonatkozó kivétel alkalmazása szempontjából nincs jelentősége annak, hogy az ilyen véleményt tartalmazó dokumentum kiadására a döntéshozatali folyamat korai, előrehaladott vagy végső szakaszában került‑e sor. Hasonlóan e kifejezés értelmezése szempontjából irreleváns, hogy a véleményadás formális vagy informális keretek között történt.
Másodszor, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése nem teszi lehetővé az arra való következtetést, hogy e rendelkezés kizárólag valamely intézmény által házon belül adott vagy kapott véleményre vonatkozik.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 2008. július 1‑jeiSvédország és Turco kontra Tanács ítéletből (
C‑39/05 P és C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
42.
pont) az következik, hogy a jogi véleményekre vonatkozó, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt kivételt úgy kell értelmezni, mint amelynek célja valamely intézmény jogi vélemények kérelmezéséhez és őszinte, objektív és teljes körű véleményekhez való jutáshoz fűződő érdekének védelme.
Jóllehet főszabály szerint valamely intézmény saját jogi szolgálatához fordul, semmi nem zárja ki azt, hogy az említett intézmény adott esetben kiszervezze az ilyen vélemény iránti kérelmet. Ez az eset áll fenn például akkor, ha a szóban forgó intézmény egy ügyvédi irodától kér véleményt.
Ennélfogva annak, hogy a jogi tanácsadás belső vagy külső szerzőtől ered‑e, nincs jelentősége azon intézmény szempontjából, amely a vélemények védelmére vonatkozó kivételre hivatkozik.
Végül semmi sem zárja ki azt sem, hogy a jogi vélemények védelmére vonatkozó kivételre hivatkozó intézmény e véleményt „harmadik személlyel” megossza. Márpedig az, hogy valamely intézmény által kiadott jogi véleményt tartalmazó dokumentumot megküldtek más intézmények jogi szolgálatainak vagy egy tagállamnak, önmagában nem változtat e dokumentum jellegén.
Következésképpen a felperes állításával ellentétben az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdéséből nem következik az, hogy valamely jogi véleményt egy intézménynek kizárólag belső használatra kell kiadnia.
E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy a jelen ügyben, amint arra a Tanács hivatkozott, és ahogy azt a Törvényszék megállapíthatta a dokumentumoknak a fenti 23. pontban bemutatott pervezető intézkedés keretében történő bemutatását követően, a három intézmény között háromoldalú egyeztetés keretében folytatott véleménycseréről van szó, amely valamely végleges jogszabály elfogadása céljából jellegénél fogva maga után von az érintett intézményen „kívüli” véleménycseréket.
A háromoldalú egyeztetés három fél részvételével zajló, informális megbeszélés, amelyen a Parlament, a Tanács és a Bizottság képviselői vesznek részt. E találkozások célja gyors megállapodásra törekvés a Parlament és a Tanács számára elfogadható módosítások egy csoportjáról. Bár valamely háromoldalú egyeztetés során lefolytatott, jogalkotáshoz kapcsolódó megbeszélések gyakran politikai kérdésekre vonatkoznak, néha jogtechnikai kérdésekre is vonatkozhatnak. Ez utóbbi esetben megtörténhet, hogy a három intézmény jogi szolgálatának egy álláspont kapcsán kell tárgyalnia és megállapodásra jutnia, amely megállapodást ezt követően még mindhárom intézménynek jóvá kell hagynia a saját belső eljárásának megfelelően.
Ily módon az EUMSZ 294. cikkben előírt rendes jogalkotási eljárás, amely szerint a dohánytermék‑irányelvet elfogadták, három szakaszból áll (első olvasat, második olvasat és harmadik olvasat egyeztetéssel), de az eljárás e három szakasz bármelyikében befejezhető, ha a Parlament és a Tanács megállapodásra jutnak. Jóllehet az eljárás akár három olvasatot is szükségessé tehet, a háromoldalú egyeztetések fokozott igénybevétele azt tanúsítja, hogy gyakran az első olvasat során megállapodásra jutnak.
A jelen ügyben a dohánytermék‑irányelvet a Parlament első olvasata alapján elfogadták. A Parlament és a Tanács megbízatásának – 2014. júniusi, illetve októberi – lejártát szem előtt tartva a háromoldalú egyeztetéseket a Parlament, a Tanács és a Bizottság között folytatták le a Parlament kérésére többek között annak érdekében, hogy megtárgyalják a dohánytermék‑irányelv 24. cikkét, és megállapodjanak e cikk szövegéről.
Márpedig a három intézmény jogi szolgálatai között annak érdekében folytatott jogi szempontú véleménycserék, hogy valamely jogalkotási szöveg kapcsán háromoldalú egyeztetés keretében kompromisszumot találjanak, adott esetben jogi véleménynek tekinthetők, és ennélfogva a jogi véleményekre vonatkozó kivétel hatálya alá tartozhatnak.
A jogi szolgálatok ugyanis megbízás alapján és megállapodás elérése céljából járnak el. A jogi szolgálatok tehát egyszerre járnak el tárgyalóként és jogi kérdésekkel kapcsolatos tanácsadóként.
Végül a felperes azon érvét illetően, amely szerint a 2. dokumentum, a Tanács által egy tagállamnak küldött levél – tehát a felperes álláspontja szerint egy harmadik személlyel megosztott dokumentum – ennélfogva nem tartozik a jogi véleményekre vonatkozó kivétel hatálya alá, meg kell jegyezni, hogy a tagállamok alkotják a Tanácsot. Következésképpen a Tanács szolgálatai és a tagállamok állandó képviseletei között valamely jogalkotási eljárásban történő levélváltás adott esetben a jogi véleményekre vonatkozó, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt kivétel alá eshet.
A fentiekből az következik, hogy a Tanács helyesen ítélte meg úgy, hogy a vitatott dokumentumok az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése értelmében vett jogi véleményekre vonatkoznak. Ennélfogva az első jogalap első részét el kell utasítani.
Az első jogalap második részéről
A második rész keretében a felperes arra hivatkozik, hogy amennyiben az 1., 2., 3., 4. és 5. dokumentum az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése második francia bekezdésének oltalma alá tartozik, nyomós közérdek fűződik e dokumentumok közzétételéhez.
A felperes e tekintetben a 2008. július 1‑jeiSvédország és Turco kontra Tanács ítéletre (
C‑39/05 P és C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
46.
pont) hivatkozik. Ebből az következik, hogy valamely jogalkotás keretében kiadott jogi véleményeket főszabály szerint közzé kell tenni, és közzétételük növelheti az átláthatóságot és a jogalkotási folyamat nyitottságát, valamint megerősítheti az európai polgárok azon demokratikus jogát, hogy ellenőrizzék mindazon információkat, amelyek valamely jogalkotási aktus alapjául szolgáltak. Ezzel összefüggésben a felperes előadja, hogy a kért dokumentumok az Európai Unió alkotmányos rendjének alapvető elemére, nevezetesen a dohánytermék‑irányelv jogalapjára vonatkoznak, amely az EUSZ 5. cikkben rögzített hatáskör‑átruházás elvéhez kapcsolódik. Továbbá ezen alapvető elem a High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [legfelsőbb bíróság (Anglia és Wales), királynői fellebbviteli kollégium (közigazgatási bíróság), Egyesült Királyság] előtt felhozott értelmezési kérdés tárgyát is képezte, ami a felperes álláspontja szerint szintén fontos közérdeket bizonyít.
A Bizottság által támogatott Tanács vitatja, hogy a jogalkotás területén mindig fennállna a kért dokumentumok közzétételéhez fűződő nyomós érdek. A két intézmény e tekintetben a dohánytermék‑irányelv 24. cikkéről kiadott egyedi véleményekre hivatkozik, amely vélemények érzékeny és vitatott jellegűek. E vélemények közzététele sértené az őszinte, objektív és teljes körű jogi vélemények kérelmezéséhez és ilyen véleményekhez való jutáshoz fűződő érdeket, a Tanács és a Bizottság azon képességét, hogy védelmi vonalát kialakítsa a jövőbeni bírósági eljárás során, és az uniós bíróságok előtti jogi viták nyugalmát és feddhetetlenségét. E kockázatokra tekintettel a felperes által hivatkozott, a közzétételt igazoló állítólagos közérdek nem előzheti meg a szóban forgó jogi vélemények védelméhez fűződő közérdeket.
Elöljáróban meg kell állapítani, hogy a felperes nem hozott fel olyan kivételt, amely vitatná azon valós, észszerűen előre látható és nem pusztán feltételezésen alapuló kockázat fennállását, amely szerint valamennyi kért dokumentum közzététele sértené a jogi vélemények 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése értelmében vett védelmét. Az a körülmény, hogy a felperes beadványaiban céloz a szóban forgó dokumentumok különösen érzékeny jellegével kapcsolatos kétségeire, kizárólag a Tanács szóban forgó vélemények védelméhez fűződő érdeke és az e vélemények közzétételét igazoló nyomós érdek mérlegelése keretében értelmezhető. Ennélfogva a Tanács által olyan valós kockázat fennállására vonatkozóan elvégzett vizsgálat, amely szerint a kért dokumentumok közzététele sértheti a Tanács jogi vélemények kérelmezéséhez és őszinte, objektív és teljes körű véleményekhez való jutáshoz fűződő érdekét, nem képezi a jelen jogvita tárgyát.
Amennyiben valamely jogi vélemény közzététele sértheti a védett érdeket, ezt a kockázatot olyan nyomós közérdekeknek kell ellensúlyozniuk, amelyek áthatják az 1049/2001 rendeletet. Amint az a fenti 34. pontban idézett ítélkezési gyakorlatból következik, az érintett intézmény feladata, hogy egyensúlyt teremtsen az érintett dokumentum közzétételének mellőzésével védeni kívánt különleges érdek, valamint különösen az e dokumentum hozzáférhetővé tételéhez fűződő közérdek között, tekintettel azokra az előnyökre, amelyek – mint azt az 1049/2001 rendelet (2) preambulumbekezdése megállapítja – a nagyobb nyitottságból származnak, vagyis hogy a polgárok még inkább részt vehetnek a döntéshozatali eljárásban, valamint biztosítva van a polgárok irányában a közigazgatás nagyobb legitimációja, hatékonysága és felelőssége a demokratikus rendszerben.
A valamely dokumentum közzétételének igazolására alkalmas nyomós közérdeknek nem kell szükségszerűen elkülönülnie az 1049/2001 rendeletet átható elvektől (lásd ebben az értelemben: 2008. július 1‑jeiSvédország és Turco kontra Tanács ítélet,
C‑39/05 P és C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
74.
és
75.
pont; 2013. november 14‑iLPN és Finnország kontra Bizottság ítélet,
C‑514/11 P és C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
,
92.
pont).
Mindazonáltal a pusztán általános jellegű megfontolások kifejtése nem elegendő annak megállapításához, hogy valamely nyomós közérdek előbbre való a kérdéses dokumentumok közzétételének megtagadását igazoló indokoknál (lásd ebben az értelemben: 2010. szeptember 21‑iSvédország és társai kontra API és Bizottság ítélet,
C‑514/07 P, C‑528/07 P és C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
,
158.
pont; 2013. november 14‑iLPN és Finnország kontra Bizottság ítélet,
C‑514/11 P és C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
,
93.
pont; 2014. február 27‑iBizottság kontra EnBW ítélet,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
,
105.
pont; 2014. október 2‑iStrack kontra Bizottság ítélet,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
,
131.
pont).
A jelen ügyben a megtámadott határozatból kitűnik, hogy a Tanács álláspontja szerint semmilyen nyomós közérdek nem igazolta a kért dokumentumok közzétételét. Amint ugyanis a megtámadott határozatnak a fenti 11. pontban összefoglalt 26. pontjából kitűnik, a Tanács a szóban forgó, olyan kérdésekre vonatkozó jogi vélemények különösen érzékeny természetére figyelemmel, amelyek bírósági eljárás tárgyát képezhetik, úgy ítélte meg, hogy az átláthatósághoz és a jogalkotási eljárásban való részvételhez fűződő érdek a jelen ügyben nem előzi meg a kért dokumentumokban szereplő jogi álláspontok védelmének szükségességét.
A felperes által előadott, a fenti 64. pontban összefoglalt érvek egyike sem alkalmas ezen értékelés megkérdőjelezésére.
Először is az arra alapított érvvel kapcsolatban, miszerint a jogalkotási eljárás megértéséhez szükséges átláthatóság önmagában olyan közérdeknek minősül, amely védelemre tart igényt, és amelyet a Tanács elmulasztott figyelembe venni, meg kell állapítani, hogy a fenti 69. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat fényében ennyire általános megfontolás alapján nem lehet megállapítani, hogy a jelen ügyben az átláthatóság elve olyan különös nyomatékkal bírt, amely esetleg előbbre való lehetett volna a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadását igazoló okoknál (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2010. szeptember 21‑iSvédország és társai kontra API és Bizottság ítélet,
C‑514/07 P, C‑528/07 P és C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
,
157.
és
158.
pont).
Másodszor azon érvet illetően, amely szerint a nyomós közérdeket az alapján is meg lehetett volna állapítani, hogy jogvita van folyamatban a High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [legfelsőbb bíróság (Anglia és Wales), királynői fellebbviteli kollégium (közigazgatási bíróság), Egyesült Királyság] előtt, emlékeztetni kell arra, hogy a felperes a British American Tobacco UK Ltd nevében jár el, amely 2014. június 27‑én a dohánytermék‑irányelv érvényességét és különösen annak 24. cikkét az EUMSZ 114. cikk fényében vitatva megindította az említett eljárást, és kérte, hogy e bíróság a dohánytermék‑irányelv érvényességére vonatkozó előzetes döntéshozatali kérelemmel forduljon az Európai Unió Bíróságához. Márpedig az, hogy a felperes keresetet indított a High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [legfelsőbb bíróság (Anglia és Wales), királynői fellebbviteli kollégium (közigazgatási bíróság), Egyesült Királyság] előtt, azt mutatja, hogy inkább magánérdekről, mint nyomós közérdekről van szó. Továbbá a felperes az említett bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelmére várva gyorsított eljárást kért (lásd a fenti 14. pontot), arra hivatkozva, hogy nyilvánvaló érdeke fűződik a szóban forgó dokumentumokhoz való hozzáféréshez észrevételeinek a várt előzetes döntéshozatali eljárás keretében történő jobb előkészítése és ezen iratoknak az Európai Unió Bírósága elé terjesztése céljából, ami a felperes magánérdekét támasztja alá.
Meg kell jegyezni, hogy annak szükségességét illetően, hogy nyomós érdek alapján el kell érni a kért dokumentumok közzétételét azért, hogy a felperes jobban előkészíthesse a fent említett bírósági eljárásba való beavatkozását, egy ilyen érv önmagában nem minősül a közzétételt igazoló olyan közérdeknek, amely erősebb lehet a titkosságnak az 1049/2001 rendelet 4. cikke értelmében vett védelménél. A dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó, az EUMSZ 15. cikkben és az említett rendelet (1) és (2) preambulumbekezdésében megállapított általános elvre figyelemmel ennek az érdeknek objektív és általános jellegűnek kell lennie, és nem keverhető össze egyedi vagy magánérdekekkel.
Következésképpen a fentiek alapján az első jogalap második része nem fogadható el.
A második, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (6) bekezdésének megsértésére alapított jogalapról
A második jogalap keretében a felperes arra hivatkozik, hogy a Tanács nem alkalmazta helyesen az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (6) bekezdését, amennyiben nem biztosított részleges hozzáférést a kért dokumentumokhoz. A jogi vélemények védelmét fenyegető minden veszély érzékelhetően csökkenthető lett volna, ha az elektronikus levélváltásokat anonimizálják. Ezenkívül a felperes úgy véli, hogy a dohánytermék‑irányelv 24. cikkének legalább a 2., 3. és 4. dokumentumhoz mellékelt előzetes időközi változatait közölni kellene.
Emlékeztetni kell arra, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (6) bekezdése értelmében, ha az említett cikk szerinti kivételek bármelyike a kért dokumentumnak csak részeit érinti, a dokumentum fennmaradó részei közzétehetők.
A jelen ügyben a Tanács a megtámadott határozatban megállapította, hogy a levélváltásnak a felperes hozzáférés iránti kérelmével érintett részei teljes terjedelmükben a jogi vélemények védelmére vonatkozó kivétel hatálya alá tartoztak, tehát nem lehetett részleges hozzáférést biztosítani.
A Tanács ellenkérelmében azt is hozzátette, hogy a meghatározott dokumentumokban szereplő köszöntések és jelentéktelen munkaszervezési információk közzététele semmilyen releváns információt nem szolgáltatna a felperes számára, tehát haszontalan lenne.
E tekintetben a Tanácshoz hasonlóan meg kell jegyezni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az intézményeknek jogukban áll, hogy ne adjanak részleges hozzáférést, ha a szóban forgó dokumentumok vizsgálata nyilvánvalóvá teszi, hogy az említett részleges hozzáférés értelmetlen amiatt, hogy e dokumentumok részei közzétételük esetén a hozzáférést kérő számára nem hasznosak (2001. július 12‑iMattila kontra Tanács és Bizottság ítélet,
T‑204/99
,
EU:T:2001:190
,
69.
pont).
Következésképpen mivel a felperes hozzáférés iránti kérelmével érintett szóban forgó dokumentumok teljes terjedelmükben a jogi vélemények védelmére vonatkozó kivétel hatálya alá tartoznak, és a fennmaradó részek csak köszöntésekkel és jelentéktelen munkaszervezési információkkal kapcsolatosak, a Tanács helyesen következtetett arra, hogy a részleges hozzáférésnek nem lenne értelme.
A dohánytermék‑irányelv 24. cikke szövegének a 2., 3. és 4. dokumentumhoz mellékelt időközi változatait illetően meg kell állapítani, hogy a három jogi szolgálat közötti véleménycserét e változatok szövegében a „Módosítások követése” című rész tükrözi, és e vélemények teljes terjedelmükben a jogi vélemények részét képezik. Ennélfogva a fenti 71–75. pontban bemutatott ugyanezen érvelés alkalmazandó.
Mindebből következik, hogy a második jogalapot, és ennélfogva a kereset egészét el kell utasítani.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése értelmében a pervesztes felet kötelezik a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a felperes pervesztes lett, a Tanács kérelmének megfelelően kötelezni kell a saját költségei, valamint a Tanács részéről felmerült költségek viselésére.
Az eljárási szabályzat 138. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában az eljárásba beavatkozó intézmények maguk viselik saját költségeiket. A Bizottság tehát maga viseli saját költségeit.

A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (nyolcadik tanács)
a következőképpen határozott:

1)
A Törvényszék a keresetet elutasítja.

2)
A Herbert Smith Freehills LLP maga viseli saját költségeit, valamint az Európai Unió Tanácsa részéről felmerült költségeket.

3)
Az Európai Bizottság maga viseli saját költségeit.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Kihirdetve Luxembourgban, a 2016. szeptember 15‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol