CELEX: 62016CJ0184
Ennakkoratkaisupyyntö
Direktiivi 2004/38/EY
Direktiivi 2008/115/EY
Vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskeva oikeus
Jäsenvaltion kansalaisen oleskelu toisen jäsenvaltion alueella tämän valtion asettamasta maahantulokiellosta huolimatta
Rekisteröintitodistuksen peruuttamispäätöksen ja toisen karkottamispäätöksen laillisuus
Mahdollisuus vedota lainvastaisuusväitteellä aikaisemman päätöksen lainvastaisuuteen
Kääntämisvelvollisuus

Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY (
EUVL 2004, L 158, s. 77
ja oikaisut
EUVL 2004, L 229, s. 35
ja
EUVL 2005, L 197, s. 34
) 27, 28 ja 30–32 artiklan, jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (
EUVL 2008, L 348, s. 98
) 6 artiklan 1 kohdan sekä tehokkuusperiaatteen ja luottamuksensuojan periaatteen tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Ovidiu-Mihăiță Petrea ja Ypourgos Dimosias Taxis kai Prostasias tou Politi (yleisestä järjestyksestä ja kansalaisten suojelusta vastaava ministeri), josta on tullut Ypourgos Esoterikon kai Dioikitikis Anasygkrotisis (sisäasiain- ja hallintouudistusministeri), ja joka koskee sellaisen hallintopäätöksen laillisuutta, jolla viimeksi mainittu on peruuttanut asianomaiselle myönnetyn rekisteröintitodistuksen ja määrännyt hänet palautettavaksi Romaniaan.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2004/38
Direktiivin 2004/38 johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Unionin kansalaisille on perustamissopimuksessa myönnetty suoraan henkilökohtainen perusoikeus oleskella toisessa jäsenvaltiossa, eikä tämä edellytä hallinnollisten menettelyjen noudattamista.”
Direktiivin 8 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Kun oleskelu kestää yli kolme kuukautta, vastaanottava jäsenvaltio voi vaatia unionin kansalaisia rekisteröitymään asianomaisen viranomaisen luona, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 5 artiklan 5 kohdan soveltamista.
2.   Rekisteröinnille asetettavan määräajan on oltava vähintään kolme kuukautta maahantulopäivästä. Asianomaiselle on välittömästi annettava rekisteröintitodistus, jossa mainitaan rekisteröidyn henkilön nimi ja osoite sekä rekisteröinnin päivämäärä. Rekisteröintivelvollisuuden laiminlyönnistä saatetaan määrätä asianomaiselle henkilölle seuraamuksia, joiden on oltava oikeasuhteisia ja syrjimättömiä.”
Direktiivin 15 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäljempänä 30 ja 31 artiklassa säädettyjä menettelyjä on soveltuvin osin sovellettava kaikkiin päätöksiin, joilla rajoitetaan unionin kansalaisen tai tämän perheenjäsenten vapaata liikkuvuutta muista kuin yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen perustuvista syistä.”
Saman direktiivin 27 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jollei tämän luvun säännöksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Näihin perusteisiin ei saa vedota taloudellisista syistä.
2.   Yleisen järjestyksen tai [yleisen] turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, ja niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen. Aiemmat rikostuomiot eivät yksin saa olla perusteena tällaisten toimenpiteiden toteuttamiselle.
Asianomaisen yksilön käyttäytymisen on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun. Perustelut, jotka eivät liity yksittäiseen tapaukseen tai jotka johtuvat yleisestävistä näkökohdista, eivät ole hyväksyttäviä.”
Direktiivin 2004/38 28 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Vastaanottavan jäsenvaltion on ennen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin perustuvan karkottamispäätöksen tekemistä otettava huomioon se, kuinka kauan asianomainen on oleskellut sen alueella, asianomaisen ikä, terveydentila, perhe- ja taloudellinen tilanne, kuinka hyvin asianomainen on kotoutunut vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan ja kulttuuriin, sekä se, missä määrin asianomaisella on yhteyksiä kotimaahansa.”
Direktiivin 30 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Edellä 27 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyistä päätöksistä on ilmoitettava asianomaiselle henkilölle kirjallisesti siten, että hän ymmärtää päätöksen sisällön ja seuraukset.
2.   Asianomaiselle henkilölle on ilmoitettava täsmällisesti ja täydellisinä ne yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvät seikat, joihin hänen tapauksessaan tehty päätös perustuu, jollei tämä ole vastoin valtion turvallisuusetuja.
3.   Ilmoituksessa on mainittava, missä tuomioistuimessa tai miltä hallintoviranomaiselta asianomainen henkilö voi hakea päätökseen muutosta sekä missä ajassa tämä on tehtävä, ja tarvittaessa mainittava aika, jonka kuluessa henkilön on poistuttava jäsenvaltion alueelta. Asianmukaisesti perusteltuja kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta alueelta poistumiseen varatun ajan on oltava vähintään yksi kuukausi ilmoittamispäivästä lukien.”
Direktiivin 31 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Henkilöllä, jonka osalta on tehty päätös yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä, on oltava vastaanottavassa jäsenvaltiossa mahdollisuus hakea siihen muutosta tuomioistuimessa tai soveltuvissa tapauksissa hallinnollisella muutoksenhakumenettelyllä.
2.   Jos karkottamispäätöstä koskevan muutoksenhaun yhteydessä haetaan väliaikaismääräystä kyseisen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämiseksi, ei alueelta poistamista saa suorittaa ennen kuin on tehty väliaikaismääräystä koskeva päätös, paitsi jos
–
karkottamispäätös perustuu aikaisemmin annettuun oikeuden päätökseen, tai
–
asianomaisilla henkilöillä on aikaisemmin ollut mahdollisuus hakea muutosta, tai
–
karkottamispäätös perustuu 28 artiklan 3 kohdan mukaisiin yleistä turvallisuutta koskeviin pakottaviin syihin.
3.   Muutoksenhakumenettelyssä on voitava tarkastaa päätöksen laillisuus sekä suunnitellun toimenpiteen perusteena olevat tosiseikat ja olosuhteet. Menettelyssä on varmistettava, ettei päätös ole suhteeton erityisesti 28 artiklassa säädettyihin vaatimuksiin nähden.
4.   Jäsenvaltiot voivat kieltää asianomaiselta maahantulon muutoksenhakumenettelyn ollessa vireillä, mutta ne eivät kuitenkaan saa estää tätä esittämästä vastinettaan henkilökohtaisesti, paitsi jos tämän esiintyminen oikeudessa saattaa vakavasti häiritä yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta tai jos muutoksenhaku koskee maahantulokieltoa.”
Direktiivin 2004/38 32 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Henkilö, jolta on kielletty maahantulo yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, voi hakea maahantulokiellon poistamista olosuhteisiin nähden kohtuullisen ajan kuluttua ja joka tapauksessa kolmen vuoden kuluttua yhteisön lainsäädännön mukaisesti asianmukaisesti tehdyn lopullisen maahantulokieltopäätöksen täytäntöönpanosta, sillä perusteella, että maahantulokieltopäätöksen perusteena olleet aineelliset olosuhteet ovat muuttuneet.
Asianomaisen jäsenvaltion on tehtävä päätös tällaisen hakemuksen johdosta kuuden kuukauden kuluessa sen tekemisestä.
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitetulla henkilöllä ei ole oikeutta tulla kyseisen jäsenvaltion alueelle sinä aikana, jona hänen hakemustaan tutkitaan.”
Direktiivin 37 artiklassa täsmennetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin säännökset eivät vaikuta sellaisiin jäsenvaltion lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin, jotka ovat tämän direktiivin piiriin kuuluvien henkilöiden kannalta edullisempia.”
Direktiivi 2008/115
Direktiivin 2008/115 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on yhteisön oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet.”
Direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin.”
Direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2–5 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista.”
Saman direktiivin 12 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Palauttamispäätökset sekä mahdollisesti annetut maahantulokieltoa ja maastapoistamista koskevat päätökset on annettava kirjallisina, ja niissä on mainittava ratkaisun tosiseikkoihin liittyvät ja oikeudelliset perusteet sekä käytettävissä olevat oikeussuojakeinot.
– –
2.   Jäsenvaltioiden on pyynnöstä laadittava kirjallinen tai suullinen käännös 1 kohdassa tarkoitettujen palauttamiseen liittyvien päätösten keskeisestä sisällöstä sekä käytettävissä olevista oikeussuojakeinoista kielellä, jota kolmannen maan kansalainen ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän.
3.   Jäsenvaltiot voivat päättää olla soveltamatta 2 kohtaa kolmannen maan kansalaisiin, jotka ovat tulleet laittomasti jonkin jäsenvaltion alueelle eivätkä ole sen jälkeen saaneet lupaa tai oikeutta oleskella kyseisessä jäsenvaltiossa.
Tällaisessa tapauksessa 1 kohdassa tarkoitetut palauttamiseen liittyvät päätökset annetaan kansallisen lainsäädännön mukaisella vakiomuotoisella lomakkeella.
Jäsenvaltioiden on asetettava saataville yleisiä tiedotteita, joissa selitetään vakiomuotoisen lomakkeen keskeinen sisältö vähintään viidellä niistä kielistä, joita kyseiseen jäsenvaltioon tulevat laittomat maahanmuuttajat yleisimmin käyttävät tai ymmärtävät.”
Kreikan oikeus
Direktiivi 2004/38 on pantu täytäntöön presidentin asetuksella 106/2007 Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä vapaasta liikkumisesta ja oleskelusta Kreikan alueella (FEK A’ 135/21.6.2007).
Direktiivi 2008/115 on pantu täytäntöön lailla 3907/2011 turvapaikkaa ja ensivastaanottoa koskevista palveluista, laittomasti oleskelevien henkilöiden palauttamisesta, oleskeluluvista, ym. (FEK A’ 7/26.1.2011).
Tämän lain 40 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Henkilöiden, joilla on oikeus vapaaseen liikkuvuuteen Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 5 alakohdan ja presidentin asetuksen 106/2007 mukaan, palauttamisen osalta sovelletaan tämän lain C luvun säännöksiä viranomaisista, menettelyistä, menettelyllisistä takeista ja palautettavien ulkomaalaisten oikeussuojasta, jollei presidentin asetuksen 106/2007 22–24 § sisällä edullisempia säännöksiä.
2.   Edellisessä momentissa tarkoitettuihin henkilöihin kohdistettavien palauttamispäätösten aineellisten edellytysten ja näiden päätösten tekemistä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen osalta sovelletaan edelleen presidentin asetuksen 106/2007 22–24 §:n säännöksiä.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Monomeles Plimmeleiodikeio Peiraia (Pireuksen rikostuomioistuin, Kreikka) tuomitsi vuonna 2011 Romanian kansalaisen Ovidiu-Mihăiță Petrean usean henkilön suorittamaan varkauteen osallistumisesta kahdeksan kuukauden ehdolliseen vankeusrangaistukseen kolmen vuoden koeajalla.
Päätöksellään 30.10.2011 Kreikan viranomaiset yhtäältä määräsivät Petrean karkotettavaksi Romaniaan, koska hän oli vakava uhka yleiselle järjestykselle ja yleiselle turvallisuudelle, ja toisaalta kirjasivat hänet kansalliseen ei-toivottujen ulkomaalaisten rekisteriin ja Schengenin tietojärjestelmään 30.10.2018 saakka, minkä seurauksena hän joutui maahantulokieltoon mainittuun ajankohtaan saakka.
Kyseisessä päätöksessä täsmennettiin, että Petrealle oli 27.10.2011 toimitettu maasta poistettaville ulkomaalaisille tarkoitettu tiedote, jossa hän sai osaamallaan kielellä tiedon oikeuksistaan ja käytettävissään olleista muutoksenhakukeinoista sekä mahdollisuudesta pyytää kirjallista tai suullista käännöstä palauttamispäätöksen pääkohdista.
Petrea ilmoitti 1.11.2011 kirjallisesti luopuvansa kaikesta muutoksenhausta ja haluavansa palata lähtömaahansa. Hänet karkotettiin kyseiseen jäsenvaltioon 5.11.2011.
Petrea palasi Kreikkaan 1.9.2013 ja haki 25.9.2013 unionin kansalaisen rekisteröintitodistusta, joka hänelle myönnettiinkin samana päivänä.
Havaittuaan Petrean olleen edelleen maahantulokiellossa ulkomaalaisasioita käsittelevät poliisiviranomaiset päättivät kuitenkin 14.10.2014 peruuttaa kyseisen todistuksen ja määrätä Petrean palautettavaksi Romaniaan.
Petrea teki päätöksestä oikaisuvaatimuksen, jossa hän vetosi paitsi siihen, että 30.10.2011 päivätystä karkottamispäätöksestä ei direktiivin 2004/38 30 artiklan vaatimusten vastaisesti ollut ilmoitettu hänelle kirjallisesti hänen ymmärtämällään kielellä, myös siihen, että joka tapauksessa oli niin, ettei hänestä ollut enää vaaraa yleiselle järjestykselle ja yleiselle turvallisuudelle.
Oikaisuvaatimus hylättiin 10.11.2014 päivätyllä päätöksellä sillä perusteella, että Petrea oli edelleen maahantulokiellossa. Hänelle ilmoitettiin myös, ettei hän voinut lainvastaisuusväitteellä vedota 30.10.2011 päivätyn karkottamispäätöksen lainvastaisuuteen.
Petrea on vaatinut, että Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Thessalonikin ensimmäisen oikeusasteen hallintotuomioistuin, Kreikka) kumoaa tämän viimeksi mainitun päätöksen ja 14.10.2014 päivätyn päätöksen.
Tässä tilanteessa Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Kun direktiivin 2004/38 27 ja 32 artiklaa tulkitaan SEUT 45 ja SEUT 49 artiklan valossa ja kun huomioon otetaan myös jäsenvaltioiden menettelyllinen itsemääräämisoikeus sekä luottamuksensuojan ja hyvän hallinnon periaatteet, onko direktiivin näitä artikloja tulkittava siten, että niissä velvoitetaan peruuttamaan toisen jäsenvaltion kansalaiselle presidentin asetuksen 106/2007 8 §:n 1 momentin nojalla aikaisemmin annettu unionin kansalaisen rekisteröintitodistus ja toteuttamaan toimenpide, jolla hänet palautetaan vastaanottavan valtion alueelta, tai siten, että niissä sallitaan tällainen rekisteröintitodistuksen peruuttaminen ja palauttamistoimenpiteen toteuttaminen, kun on kysymys tilanteesta, jossa tämä unionin kansalainen oli merkitty kansalliseen ei-toivottujen ulkomaalaisten rekisteriin, sen jälkeen kun hänelle oli asetettu maahantulokielto yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, mutta hän on tästä huolimatta saapunut uudelleen kyseisen jäsenvaltion alueelle ja aloittanut siellä yritystoiminnan käyttämättä direktiivin 2004/38 32 artiklassa säädettyä muutoksenhakukeinoa eli hakematta maahantulokiellon poistamista, kun otetaan huomioon, että maahantulokiellon asettaminen oli perustunut yleistä järjestystä koskevaan itsenäiseen perusteeseen, joka oikeuttaa peruuttamaan jäsenvaltion kansalaisen rekisteröintitodistuksen?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, voidaanko tämä tilanne rinnastaa jäsenvaltion kansalaisen laittomaan oleskeluun vastaanottavan jäsenvaltion alueella, jolloin viranomainen, joka on toimivaltainen peruuttamaan rekisteröintitodistuksen, saa direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdan nojalla tehdä palauttamispäätöksen siitä huolimatta, että yhtäältä – kuten yleisesti katsotaan – rekisteröintitodistus ei ole laillinen oleskelulupa ja että toisaalta direktiivin 2008/115 henkilölliseen soveltamisalaan kuuluvat vain kolmansien maiden kansalaiset?
3)
Jos tähän samaan kysymykseen vastataan kieltävästi, onko silloin kun kansalliset viranomaiset, jotka toimivat vastaanottavan jäsenvaltion menettelyllisen itsemääräämisoikeuden puitteissa, peruuttavat yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä toisen jäsenvaltion kansalaisen rekisteröintitodistuksen, joka ei ole laillinen oleskelulupa, ja samanaikaisesti määräävät tämän henkilön palautettavaksi, katsottava, että kyse on oikean oikeudellisen luonnehdinnan mukaisesti yhdestä yhtenäisestä direktiivin 2004/38 27 ja 28 artiklassa tarkoitetusta hallinnollisesta karkottamistoimesta, johon kohdistetaan tuomioistuinvalvontaa edellytyksin, joista säädetään näissä säännöksissä, joissa otetaan käyttöön mahdollisesti ainoa hallinnollinen menettely unionin kansalaisten karkottamiseksi vastaanottavan jäsenvaltion alueelta?
4)
Jos ensimmäiseen ja toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan joko myöntävästi tai kieltävästi, onko tehokkuusperiaate esteenä kansalliselle oikeuskäytännölle, jonka mukaan tilanteessa, jossa unionin kansalaisen rekisteröintitodistus peruutetaan tai vastaanottava jäsenvaltio toteuttaa karkottamistoimenpiteen ja tätä perustellaan toisen jäsenvaltion kansalaista koskevan maahantulokiellon olemassaololla, hallintoviranomaiset ja sittemmin toimivaltaiset tuomioistuimet, joiden käsiteltäväksi asia on saatettu, eivät saa tutkia, missä määrin direktiivin 2004/38 30 ja 31 artiklassa säädettyjä menettelyä koskevia takeita on noudatettu maahantulokieltopäätöstä tehtäessä?
5)
Jos neljänteen kysymykseen vastataan myöntävästi, seuraako direktiivin 2004/38 32 artiklasta, että jäsenvaltion toimivaltaisilla hallintoviranomaisilla on toisen jäsenvaltion kansalaisen pyynnöstä riippumatta kaikissa tapauksissa velvollisuus ilmoittaa hänelle häntä koskevasta karkottamispäätöksestä kielellä, jota hän ymmärtää, jotta hän voi tehokkaasti käyttää hänelle direktiivin edellä mainituissa säännöksissä annettuja menettelyllisiä oikeuksia?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
Ennakkoratkaisupyynnön sanamuodosta ilmenee, että Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis katsoo, että 30.10.2011 päivätyllä karkottamispäätöksellä on ollut tarkoitus yhtäältä määrätä Petrea lähtemään Kreikan alueelta ja toisaalta kieltää häntä 30.10.2018 saakka palaamasta sinne. Unionin tuomioistuimelle esitettyjen kysymysten kannalta kyseistä päätöstä on siis pidettävä maahantulokieltopäätöksenä.
Niinpä ensimmäisestä kysymyksestä on katsottava, että sillä tiedustellaan pääasiallisesti, ovatko direktiivi 2004/38, erityisesti sen 27 ja 32 artikla, ja luottamuksensuojan periaate esteenä sille, että jäsenvaltio peruuttaa maahantulokiellossa edelleen olleelle unionin kansalaiselle virheellisesti myönnetyn rekisteröintitodistuksen ja päättää karkottaa hänet pelkän sen toteamuksen perusteella, että maahantulokielto oli edelleen voimassa.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii muun muassa sitä, onko toimivaltaisilla viranomaisilla direktiivin 2004/38 27 artiklan nojalla velvollisuus tarkastaa tässä yhteydessä, onko asianomainen edelleen todellinen uhka yleiselle järjestykselle, vai onko kyseisen tuomioistuimen pitäydyttävä arviossa, joka tehtiin alkuperäisen päätöksen eli tässä tapauksessa 30.10.2011 päivätyn päätöksen ajankohtana.
Siltä osin kuin on ensinnäkin kyse rekisteröintitodistuksen peruuttamisesta, unionin tuomioistuin on katsonut, että jäsenvaltion kansalaisten oikeus saapua toisen jäsenvaltion alueelle ja oleskella siellä EY:n perustamissopimuksessa esitetyissä tarkoituksissa on suoraan tällä perustamissopimuksella tai kulloisenkin tapauksen mukaan mainitun sopimuksen täytäntöön panemiseksi annetuilla säännöksillä annettu oikeus. Niinpä oleskeluluvan antamista jäsenvaltion kansalaiselle ei ole pidettävä oikeuksia luovana toimena vaan sellaisena jäsenvaltion toimena, jolla on tarkoitus todeta, millaisessa asemassa toisen jäsenvaltion kansalainen on unionin oikeussääntöjen perusteella (tuomio 21.7.2011, Dias,
C‑325/09
,
EU:C:2011:498
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen tällainen toteava luonne on esteenä paitsi sille, että unionin kansalaisen oleskelua pidetään unionin oikeudessa tarkoitetulla tavalla lainvastaisena pelkästään siksi, ettei hänellä ole oleskelulupaa, myös sille, että unionin kansalaisen oleskelua pidetään unionin oikeudessa tarkoitetulla tavalla lainmukaisena pelkästään siksi, että oleskelulupa on annettu hänelle pätevästi (tuomio 21.7.2011, Dias,
C‑325/09
,
EU:C:2011:498
,
kohta).
Kuten julkisasiamies on huomauttanut ratkaisuehdotuksensa 42 kohdassa, tällaista ratkaisua sovelletaan a fortiori EUT-sopimuksen yhteydessä, kuten sitä paitsi direktiivin 2004/38 johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan.
Tällainen toteava luonne on siis direktiivin 2004/38 8 artiklan 2 kohdassa säädetyllä rekisteröintitodistuksellakin, joten tämän asiakirjan antaminen ei sinällään voi olla perustana asianomaisen perustellulle luottamukselle oikeuteensa oleskella asianomaisen jäsenvaltion alueella.
Lisäksi pääasiassa on niin, ettei minkään ennakkoratkaisupyynnössä kuvatun olosuhteen perusteella voida katsoa, että toimivaltaiset viranomaiset olisivat synnyttäneet asianomaisen oleskeluoikeudesta toiveita täsmällisillä vakuutuksilla, joita niiden väitetään hänelle esittäneen.
Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee lisäksi, että Kreikan viranomaiset ovat perustelleet rekisteröintitodistuksen peruuttamisen legitiimeillä syillä, erityisesti sillä, että todistus oli annettu erehdyksessä.
Edellä esitetystä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa direktiivi 2004/38 ja luottamuksensuojan periaate eivät ole esteenä tämän direktiivin 8 artiklan 2 kohdassa säädetyn rekisteröintitodistuksen peruuttamiselle.
Palauttamispäätöksen tekemisen yksityiskohtaisista säännöistä pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa on muistutettava, että direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jollei tämän direktiivin VI luvun säännöksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Direktiivin 27 artiklan 2 kohdassa täsmennetään muun muassa, että asianomaisen yksilön käyttäytymisen on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun.
Direktiivin 28 artiklan 1 kohdan mukaan puolestaan toimivaltaisten viranomaisten on ennen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin perustuvan karkottamispäätöksen tekemistä otettava huomioon muun muassa se, kuinka kauan asianomainen on oleskellut sen alueella, asianomaisen ikä, terveydentila, perhe- ja taloudellinen tilanne, kuinka hyvin asianomainen on kotoutunut vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan ja kulttuuriin, sekä se, missä määrin asianomaisella on yhteyksiä kotimaahansa.
Näitä säännöksiä, jotka pätevät kaikkiin karkottamispäätöksiin, sovelletaan siis erityisesti maahantulokieltopäätöksiin, jotka direktiivin 2004/38 32 artiklassa nimenomaisesti mainitaan.
Vaikkei direktiivi 2004/38 sisällä erityisiä säännöksiä sen tapauksen varalta, jossa tällaisen kiellon kohteena oleva henkilö palaa asianomaiseen jäsenvaltioon kyseisen kiellon vastaisesti, kaikista direktiivin säännöksistä ja erityisemmin tällaisen kiellon mahdollista poistamista koskevista säännöksistä ilmenee, että toimivaltaisilla viranomaisilla on valtuudet, joilla ne voivat varmistaa kyseisen kiellon noudattamisen.
Tässä yhteydessä on huomattava, että direktiivissä 2004/38 säädetään edellytyksistä, joilla toimivaltaiset viranomaiset voivat poistaa kyseisen kiellon, koska olosuhteet ovat muuttuneet.
Direktiivin 2004/38 32 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa nimittäin säädetään, että henkilö, jolta on kielletty maahantulo, voi hakea kiellon poistamista olosuhteisiin nähden kohtuullisen ajan kuluttua ja joka tapauksessa kolmen vuoden kuluttua maahantulokieltopäätöksen täytäntöönpanosta sillä perusteella, että tällaisen päätöksen perusteena olleet aineelliset olosuhteet ovat muuttuneet.
Direktiivin 32 artiklan 2 kohdassa kuitenkin säädetään, että tällaisella henkilöllä ”ei ole oikeutta tulla kyseisen jäsenvaltion alueelle” sinä aikana, jona hänen hakemustaan tutkitaan.
Niinpä kyseisten säännösten sanamuodosta ilmenee nimenomaisesti, ettei direktiivi 2004/38 mitenkään estä jäsenvaltiota päättämästä palauttaa henkilö, joka on hakenut maahantulokieltonsa poistamista direktiivin 32 artiklan 1 kohdan mukaisesti, niin kauan kuin tällaisen hakemuksen tutkinta ei ole johtanut myönteiseen lopputulokseen.
Näin on välttämättä myös silloin, kun – kuten pääasiassa – asianomainen on palannut asianomaisen jäsenvaltion alueelle hakematta maahantulokieltonsa poistamista.
Sen osalta, onko toimivaltaisten viranomaisten selvitettävä uudelleen, täyttyvätkö direktiivin 2004/38 27 ja 28 artiklassa säädetyt edellytykset, maahantulokiellon luonteestakin jo ilmenee, että se pysyy voimassa niin kauan kuin sitä ei ole poistettu ja että jo pelkkä toteamus sen rikkomisesta antaa kyseisille viranomaisille mahdollisuuden kohdistaa asianomaiseen uuden karkottamispäätöksen.
Ensimmäiseen kysymykseen on siis vastattava edellä esitetyn perusteella, että direktiivi 2004/38 ja luottamuksensuojan periaate eivät ole esteenä sille, että jäsenvaltio yhtäältä peruuttaa maahantulokiellossa edelleen olleelle unionin kansalaiselle virheellisesti myönnetyn rekisteröintitodistuksen ja toisaalta päättää karkottaa hänet pelkän sen toteamuksen perusteella, että maahantulokielto oli edelleen voimassa.
Toinen ja kolmas kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella ja kolmannella kysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, pääasiallisesti, onko unionin oikeus esteenä sille, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen päätös unionin kansalaisen palauttamisesta tehdään samoissa viranomaisissa ja saman menettelyn mukaan kuin direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu päätös laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisesta.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin perustelee kysymykset sillä, että kansallinen lainsäätäjä on säätänyt sovellettavaksi jäsenvaltioiden kansalaisiin tiettyjä niistä menettelyllisistä säännöksistä, joista direktiivissä 2008/115 säädetään kolmansien maiden kansalaisten osalta, jollei edullisemmista kansallisista säännöksistä muuta johdu.
Tässä yhteydessä on todettava, että jäsenvaltiot voivat antaa direktiivin 2008/115 säännöksiä mukailevia säännöksiä osoittaakseen toimivaltaiset viranomaiset ja määritelläkseen menettelyn, jota sovelletaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen sellaisen päätöksen tekemiseen, jossa määrätään unionin kansalaisen palauttamisesta, jollei mikään unionin oikeuden säännös ole sen esteenä (ks. analogisesti määräys 10.2.2004, Mavrona,
C‑85/03
,
EU:C:2004:83
,
kohta).
Direktiivissä 2004/38 säädettyjen eri toimenpiteiden toteuttamisessa toimivaltaisten viranomaisten määrittäminen nimittäin kuuluu jäsenvaltioiden menettelylliseen itsemääräämisoikeuteen, koska mainittu direktiivi ei sisällä kyseisestä asiasta mitään säännöksiä.
Noudatettavan menettelyn osalta ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että direktiivissä 2008/115, johon pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa oikeudessa viitataan, säädetään paitsi sen III lukuun sisältyvien menettelyllisten takeiden soveltamisesta myös ja varsinkin siitä, että kansallisessa oikeudessa voidaan joka tapauksessa säätää sellaisten direktiivin 2004/38 täytäntöönpanotoimenpiteiden soveltamisesta, jotka ovat unionin kansalaisille edullisempia.
Niinpä unionin tuomioistuimen käytettävissä olevassa asiakirja-aineistossa ei ole mitään seikkaa, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että direktiivi 2004/38 olisi esteenä sille, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen palauttamispäätös tehdään samoissa viranomaisissa ja saman menettelyn mukaan kuin direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu päätös laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisesta.
Toiseen ja kolmanteen kysymykseen on vastattava edellä esitetyn perusteella, että direktiivit 2004/38 ja 2008/115 eivät ole esteenä sille, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen päätös unionin kansalaisen palauttamisesta tehdään samoissa viranomaisissa ja saman menettelyn mukaan kuin direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu päätös laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisesta, kun sovelletaan sellaisia direktiivin 2004/38 täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka ovat kyseiselle unionin kansalaiselle edullisempia.
Neljäs kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee neljännellä kysymyksellään, onko tehokkuusperiaate esteenä oikeuskäytännölle, jonka mukaan pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa palauttamispäätöksen kohteena oleva jäsenvaltion kansalainen ei voi vedota kyseiseen päätökseen tekemänsä muutoksenhaun tueksi maahantulokieltopäätöksen, joka häneen on aikaisemmin kohdistettu, lainvastaisuuteen.
Tässä yhteydessä unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että silloin, kun unionin oikeuden säännöksiä ei ole annettu, jäsenvaltioiden asiana on määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan unionin oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet. Nämä menettelysäännöt eivät kuitenkaan saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tuomio 29.4.2004, Orfanopoulos ja Oliveri,
C‑482/01 ja C‑493/01
,
EU:C:2004:262
,
kohta ja tuomio 13.3.2014, Global Trans Lodzhistik,
C‑29/13 ja C‑30/13
,
EU:C:2014:140
,
kohta).
Unionin oikeus ei ole mitenkään esteenä sille, ettei kansallisessa laissa sallita vetoamista palauttamispäätöksen kaltaista, yksittäistapausta koskevaa toimea vastaan sellaisen maahantulokieltopäätöksen lainvastaisuuteen, josta on tullut lopullinen joko siksi, että kyseiseen päätökseen tehtävän muutoksenhaun määräaika on päättynyt, tai siksi, että muutoksenhaku päätökseen on hylätty.
On nimittäin niin, että – kuten unionin tuomioistuin on useaan otteeseen katsonut – oikeusvarmuutta edistävien kohtuullisten määräaikojen asettaminen oikeussuojakeinojen käyttämiselle, millä suojellaan samalla yksityisiä ja viranomaista, on unionin oikeuden mukaista (tuomio 17.11.2016, Stadt Wiener Neustad,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Asianomaisella on kuitenkin pitänyt olla tehokkaasti käytössään mahdollisuus riitauttaa ajoissa alkuperäinen maahantulokieltopäätös ja mahdollisuus vedota direktiivin 2004/38 säännöksiin.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Petrea väittää pääasiassa, että 30.10.2011 päivätystä maahantulokieltopäätöksestä, johon 14.10.2014 päivätty karkottamispäätös perustuu, ei ilmoitettu hänelle edellytyksin, jotka täyttävät direktiivin 2004/38 30 artiklan vaatimukset, eli siten, että ”hän ymmärtää päätöksen sisällön ja seuraukset”. Hänen mielestään tällöin tehokkuusperiaate on esteenä sille, että ensimmäiseen päätökseen tehtävän muutoksenhaun määräajan katsotaan päättyneen, ja tämän päätöksen lainvastaisuuteen voidaan edelleen vedota jälkimmäiseen päätökseen tehtävän muutoksenhaun tueksi.
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä näyttää ilmenevän, että Petrea sai tiedon 30.10.2011 päivätystä päätöksestä, että hän noudatti sitä ja että ennen sen tekemistä hänelle oli myös toimitettu karkotettaville ulkomaalaisille tarkoitettu tiedote, jossa hän sai osaamallaan kielellä tiedon oikeuksistaan ja käytettävissään olleista muutoksenhakukeinoista sekä mahdollisuudesta pyytää kirjallista tai suullista käännöstä palauttamispäätöksen pääkohdista. Lisäksi asianomaisen todetaan ilmoittaneen kirjallisesti luopuvansa kaikesta muutoksenhausta 30.10.2011 päivättyyn päätökseen.
Niinpä olisi katsottava, että asianomaisella oli tiedossaan riittävät seikat voidakseen vedota tuomioistuimessa direktiivin 2004/38 30 artiklassa asetettujen ilmoittamisvaatimusten mahdolliseen rikkomiseen, minkä selvittäminen on kuitenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana.
Neljänteen kysymykseen on siis vastattava, ettei tehokkuusperiaate ole esteenä oikeuskäytännölle, jonka mukaan pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa palauttamispäätöksen kohteena oleva jäsenvaltion kansalainen ei voi vedota kyseiseen päätökseen tekemänsä muutoksenhaun tueksi maahantulokieltopäätöksen, joka häneen on aikaisemmin kohdistettu, lainvastaisuuteen, kunhan asianomaisella on ollut tehokkaasti käytössään mahdollisuus riitauttaa ajoissa tämä viimeksi mainittu päätös direktiivin 2004/38 säännösten kannalta.
Viides kysymys
Aluksi on huomattava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa viidennen kysymyksen yhteydessä direktiivin 2004/38 32 artiklaan, joka koskee maahantulokiellon voimassaoloa, vaikka sen kysymyksen sanamuodosta ilmenee selvästi, että kysymys liittyy mainitun direktiivin 30 artiklaan, joka koskee ilmoittamisia tämän direktiivin 27 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyistä päätöksistä.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee lisäksi, ettei asianomainen ole pyytänyt 30.10.2011 päivätyn päätöksen kääntämistä.
Niinpä on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee viidennellä kysymyksellään pääasiallisesti, edellytetäänkö direktiivin 2004/38 30 artiklassa, että direktiivin 27 artiklan 1 kohdan nojalla tehdystä päätöksestä ilmoitetaan asianomaiselle tämän ymmärtämällä kielellä, vaikkei hän ole pyytänyt tällaista ilmoitusta.
Ensinnäkin on huomattava, ettei tällainen vaatimus ilmene kyseisen direktiivin 30 artiklan 1 kohdan sanamuodosta, jossa säädetään yleisemmin, että saman direktiivin 27 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyistä päätöksistä on ilmoitettava asianomaiselle henkilölle kirjallisesti ”siten, että hän ymmärtää päätöksen sisällön ja seuraukset”.
Seuraavaksi on todettava, että direktiivin 2004/38 esitöistä ja erityisesti Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella annettavaa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä koskevasta ehdotuksesta (KOM(2001) 257 lopullinen) ilmenee, että direktiivin 2004/38 30 artiklan 1 kohta ei edellytä karkottamispäätöksen kääntämistä asianomaisen kielelle vaan sitä vastoin siinä velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta asianomainen henkilö voi ymmärtää päätöksen sisällön ja vaikutukset, kuten yhteisöjen tuomioistuin katsoi 18.5.1982 antamassaan tuomiossa Adoui ja Cornuaille (
115/81 ja 116/81
,
EU:C:1982:183
,
kohta).
Lopuksi on todettava, että kolmansien maiden kansalaisiin kohdistettavien palauttamispäätösten osalta direktiivin 2008/115 12 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on pyynnöstä laadittava kirjallinen tai suullinen käännös palauttamiseen liittyvien päätösten keskeisestä sisällöstä sekä käytettävissä olevista oikeussuojakeinoista kielellä, jota kolmannen maan kansalainen ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän.
Viidenteen kysymykseen on vastattava edellä esitetyn perusteella, että direktiivin 2004/38 30 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta asianomainen ymmärtää mainitun direktiivin 27 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyn päätöksen sisällön ja seuraukset, mutta siinä ei edellytetä, että tällaisesta päätöksestä ilmoitetaan hänelle kielellä, jota hän ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän, kun hän ei ole pyytänyt tällaista ilmoitusta.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY ja luottamuksensuojan periaate eivät ole esteenä sille, että jäsenvaltio yhtäältä peruuttaa maahantulokiellossa edelleen olleelle Euroopan unionin kansalaiselle virheellisesti myönnetyn rekisteröintitodistuksen ja toisaalta päättää karkottaa hänet pelkän sen toteamuksen perusteella, että maahantulokielto oli edelleen voimassa.

2)
Direktiivi 2004/38 ja jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY eivät ole esteenä sille, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen päätös Euroopan unionin kansalaisen palauttamisesta tehdään samoissa viranomaisissa ja saman menettelyn mukaan kuin direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu päätös laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisesta, kun sovelletaan sellaisia direktiivin 2004/38 täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka ovat kyseiselle unionin kansalaiselle edullisempia.

3)
Tehokkuusperiaate ei ole esteenä oikeuskäytännölle, jonka mukaan pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa palauttamispäätöksen kohteena oleva jäsenvaltion kansalainen ei voi vedota kyseiseen päätökseen tekemänsä muutoksenhaun tueksi maahantulokieltopäätöksen, joka häneen on aikaisemmin kohdistettu, lainvastaisuuteen, kunhan asianomaisella on ollut tehokkaasti käytössään mahdollisuus riitauttaa ajoissa tämä viimeksi mainittu päätös direktiivin 2004/38 säännösten kannalta.

4)
Direktiivin 2004/38 30 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta asianomainen ymmärtää mainitun direktiivin 27 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyn päätöksen sisällön ja seuraukset, mutta siinä ei edellytetä, että tällaisesta päätöksestä ilmoitetaan hänelle kielellä, jota hän ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän, kun hän ei ole pyytänyt tällaista ilmoitusta.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: kreikka.