CELEX: 62017TJ0747
Ayudas de Estado
Régimen de exención del impuesto de sociedades aplicado por Francia en favor de sus puertos
Decisión por la que se declara el régimen de ayudas incompatible con el mercado interior
Ayudas existentes
Concepto de actividad económica
Obligación de motivación
Falseamientos de la competencia y perjuicio para los intercambios entre Estados miembros
Principio de buena administración

Antecedentes del litigio
A lo largo del año 2013, los servicios de la Comisión Europea enviaron a todos los Estados miembros un cuestionario sobre el funcionamiento y la fiscalidad de sus puertos con el fin de obtener una visión de conjunto del asunto y aclarar la situación de los puertos por lo que respecta a las normas de la Unión Europea en materia de ayudas de Estado. Posteriormente, los servicios de la Comisión intercambiaron varios escritos con las autoridades francesas relativos a esta cuestión.
Mediante escrito de 9 de julio de 2014, con arreglo al artículo 17 del Reglamento (CE) n.
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (
DO 1999, L 83, p. 1
), la Comisión puso en conocimiento de las autoridades francesas su valoración inicial de las normas sobre fiscalidad de los puertos en cuanto a su posible calificación como ayudas de Estado y su compatibilidad con el mercado interior. Como conclusión de dicho escrito, la Comisión consideró, con carácter preliminar, que la exención del impuesto de sociedades (en lo sucesivo, «IS») concedida a los puertos franceses constituye una ayuda de Estado existente incompatible a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, e instó a las autoridades francesas a presentar observaciones acerca de esa valoración inicial.
Las autoridades francesas transmitieron sus observaciones mediante escrito de 7 de noviembre de 2014. El 12 de diciembre de 2014 se celebró una reunión entre los servicios de la Comisión y las autoridades francesas. El 15 de enero de 2015, las autoridades francesas enviaron observaciones complementarias a la Comisión. Mediante escrito de 1 de junio de 2015, los servicios de la Comisión respondieron a dicho escrito precisando que, por el momento, mantenían su posición inicial explicada en el escrito de 9 de julio de 2014.
Mediante escrito de 21 de enero de 2016, la Comisión confirmó su posición y propuso a las autoridades francesas, como medida apropiada y de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 1, y el artículo 22 del Reglamento (UE) n.
o
2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (
DO 2015, L 248, p. 9
), suprimir, desde comienzos del ejercicio fiscal 2017, la exención del IS concedida a los puertos por los ingresos generados por sus actividades económicas. De conformidad con el artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.
o
2015/1589, se invitó a las autoridades francesas a manifestar su opinión sobre la propuesta de la Comisión, de manera incondicional e inequívoca y en el plazo de dos meses.
Mediante escrito de 11 de abril de 2016, las autoridades francesas transmitieron sus observaciones a la Comisión. El 27 de junio de 2016, se celebró una reunión entre las autoridades francesas y los servicios de la Comisión.
Dado que las autoridades francesas rechazaron de manera incondicional e inequívoca las medidas apropiadas propuestas por la Comisión, esta decidió incoar el procedimiento previsto por el artículo 108 TFUE, apartado 2, en cumplimiento del artículo 23, apartado 2, del Reglamento n.
o
2015/1589. La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(
DO 2016, C 302, p. 23
; en lo sucesivo, «Decisión de incoar el procedimiento»). La Comisión invitó a la República francesa a presentar observaciones sobre el contenido de la Decisión. También invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre la medida controvertida.
Las autoridades francesas transmitieron sus observaciones mediante escrito de 19 de septiembre de 2016. La Comisión recibió las observaciones de las diversas partes interesadas, en particular de la demandante, la Union des ports de France (Unión de puertos de Francia; en lo sucesivo, «UPF»). La Comisión comunicó dichas observaciones a la República de Francia, dándole la posibilidad de comentarlas. Recibió dichos comentarios mediante escrito de 3 de noviembre de 2016. El 16 de noviembre de 2016 se celebró una reunión entre las autoridades francesas y los servicios de la Comisión.
El 27 de julio de 2017, la Comisión adoptó la Decisión (UE) 2017/2116 relativa al régimen de ayudas SA.38398 (2016/C, ex 2015/E) aplicado por Francia — Impuestos portuarios en Francia (
DO 2017, L 332, p. 24
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
La Decisión impugnada se publicó en el
Diario Oficial de la Unión Europea
el 14 de diciembre de 2017. Asimismo, mediante escrito de 6 de septiembre de 2017, esta Decisión se notificó a la demandante que, dada su condición de parte interesada, presentó observaciones durante el procedimiento de investigación formal.
El artículo 1 de la Decisión impugnada dispone lo siguiente:
«La exención del impuesto sobre sociedades concedida a los puertos autónomos (algunos de los cuales pasaron a ser grandes puertos marítimos), a las cámaras de comercio marítimas, a las cámaras de comercio e industria que gestionan instalaciones portuarias, a los municipios concesionarios de equipamiento público perteneciente al Estado y ubicado en puertos marítimos, y a empresas similares que hayan asumido la explotación de ese equipamiento constituye un régimen de ayuda de Estado existente e incompatible con el mercado interior.»
A tenor del artículo 2 de la Decisión impugnada:
«1.   Francia deberá suprimir la exención a la que se refiere el artículo 1 y obligar a las entidades que se benefician de dicha exención al pago del impuesto sobre sociedades.
2.   La medida por la que Francia cumplirá las obligaciones que se desprenden del apartado 1 deberá aprobarse antes de que finalice el año civil en curso en la fecha de notificación de la presente Decisión. Esta medida deberá aplicarse a los ingresos generados por las actividades económicas a más tardar desde el inicio del año fiscal siguiente a su adopción.»
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 15 de noviembre de 2017, la demandante interpuso el presente recurso.
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
La Comisión refuta la admisibilidad del presente recurso. A raíz de la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci (
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
), la Comisión aclaró su postura cuando, en la vista, alegó que, aunque la Decisión impugnada constituye un acto reglamentario, incluye medidas de ejecución respecto de los miembros de la demandante, de modo que estos deben demostrar estar directa e individualmente afectados por esta Decisión.
A continuación, en lo que se refiere a la afectación individual de los miembros de la demandante, la Comisión aduce que estos pertenecen a un círculo abierto de entidades que pueden beneficiarse de la exención del IS y son meros beneficiarios potenciales del régimen en cuestión. Por otra parte, la Comisión considera que la Decisión impugnada no modifica los derechos adquiridos de dichos miembros, dado que, en principio, no existe un derecho adquirido al mantenimiento de un régimen fiscal en el futuro. Por lo tanto, dichos miembros no pueden alegar que se ven afectados individualmente por la Decisión impugnada.
Por último, la Comisión sostiene que la demandante no puede invocar su misión de defensa y representación de los intereses de sus miembros ante las instancias de la Unión prevista en sus estatutos internos para probar que sus intereses propios resultan afectados, ya que ese acto no constituye una disposición legal del Derecho de la Unión que le reconozca expresamente determinadas facultades procesales. Asimismo, la Comisión considera que la mera participación de la demandante en el procedimiento de investigación formal del régimen de ayudas de que se trata no puede conferirle legitimación activa.
La demandante rechaza estas alegaciones y sostiene que la Decisión impugnada afecta directa e individualmente a sus miembros, lo que le confiere legitimación activa.
A este respecto, procede recordar que el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, prevé dos supuestos en los que se reconoce legitimación activa a una persona física o jurídica para recurrir contra un acto del que no es destinataria. Por una parte, dicha persona puede interponer recurso siempre que el acto le afecte directa e individualmente. Por otra parte, esa persona puede interponer recurso contra un acto reglamentario que no incluya medidas de ejecución si dicho acto le afecta directamente (véase la sentencia de 27 de febrero de 2014, Stichting Woonpunt y otros/Comisión,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, apartado
y jurisprudencia citada).
A continuación, ha de recordarse que, según la jurisprudencia, los recursos interpuestos por asociaciones, como la demandante, son admisibles en tres situaciones, a saber, cuando estas representan los intereses de sus miembros que estarían legitimados para interponer recurso, cuando se singularizan por la afectación de sus propios intereses en tanto que asociación, en especial porque su posición de negociadora se ha visto afectada por el acto cuya anulación se solicita, o, también, cuando una disposición legislativa les reconoce expresamente una serie de facultades de carácter procedimental (véanse, en este sentido, la sentencia de 18 de marzo de 2010, Forum 187/Comisión,
T‑189/08
,
EU:T:2010:99
, apartado
y jurisprudencia citada, y el auto de 26 de abril de 2016, EGBA y RGA/Comisión,
T‑238/14
, no publicado,
EU:T:2016:259
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, es preciso señalar, en línea con lo sostenido por la Comisión, que ninguna disposición legal del Derecho de la Unión reconoce expresamente a la demandante facultades de carácter procesal. El mero hecho de que sus estatutos le confieran la misión de defender los intereses generales de sus miembros y de representarlos ante las instancias de la Unión no es suficiente a este respecto (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de julio de 1995, AITEC y otros/Comisión,
T‑447/93 a T‑449/93
,
EU:T:1995:130
, apartado
y jurisprudencia citada).
Además, la legitimación activa de la demandante no puede inferirse únicamente de su participación en el procedimiento de investigación formal, en su condición de parte interesada, aun cuando tal elemento pueda ser relevante respecto de la apreciación de la legitimación activa de una empresa (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de noviembre de 2007, Sniace/Comisión,
C‑260/05 P
,
EU:C:2007:700
, apartado
, y de 5 de noviembre de 2014, Vtesse Networks/Comisión,
T‑362/10
,
EU:T:2014:928
, apartado
).
Por lo demás, la demandante no sostiene que su posición de negociadora se haya visto afectada por la Decisión impugnada, como sucedía en el asunto en que recayó la sentencia de 2 de febrero de 1988, Kwekerij van der Kooy y otros/Comisión (
67/85, 68/85 y 70/85
,
EU:C:1988:38
).
Por tanto, procede examinar, de conformidad con la jurisprudencia mencionada en el apartado 20 anterior, si la demandante ostenta legitimación activa en la medida en que representa los intereses de sus miembros, quienes, a su vez, tienen legitimación activa.
Debe precisarse a este respecto que, según la jurisprudencia, en este supuesto la legitimación activa de la asociación se basa en la consideración de que la interposición de un recurso por una asociación presenta ventajas de orden procesal, ya que permite evitar la presentación de un elevado número de recursos distintos contra los mismos actos, dado que la asociación se subroga en los derechos de uno o varios de los miembros cuyos intereses representa, los cuales, a su vez, hubieran podido interponer válidamente un recurso por sí mismos (sentencias de 6 de julio de 1995, AITEC y otros/Comisión,
T‑447/93 a T‑449/93
,
EU:T:1995:130
, apartado
, y de 15 de septiembre de 2016, Molinos Río de la Plata y otros/Consejo,
T‑112/14 a T‑116/14 y T‑119/14
, no publicada,
EU:T:2016:509
, apartado
).
Por consiguiente, una asociación no puede invocar el hecho de que representa los intereses de sus miembros que han interpuesto sus propios recursos, puesto que son ellos quienes defienden sus propios intereses (véase la sentencia de 15 de septiembre de 2016, Molinos Río de la Plata y otros/Consejo,
T‑112/14 a T‑116/14 y T‑119/14
, no publicada,
EU:T:2016:509
, apartado
y jurisprudencia citada). De lo anterior se desprende que no puede declararse la admisibilidad del presente recurso sobre la base de la representación por parte de la demandante de la chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-ouest (port de Brest), ya que esta interpuso su propio recurso contra la Decisión impugnada en el asunto T‑754/17, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-ouest (port de Brest)/Comisión, sin que resulte necesario para ello pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso interpuesto por esta última (véase, en este sentido, el auto de 29 de marzo de 2012, Asociación Española de Banca/Comisión,
T‑236/10
,
EU:T:2012:176
, apartado
).
En cambio, la demandante puede representar válidamente los intereses de aquellos de sus miembros que no han interpuesto sus propios recursos, siempre que estos, a su vez, tengan legitimación activa, lo que procede examinar.
En primer lugar, es preciso observar que los miembros de la demandante no son los destinatarios de la Decisión impugnada, dado que está dirigida a la República Francesa.
En segundo lugar, puesto que la Decisión impugnada se aplica a situaciones determinadas objetivamente e implica efectos jurídicos en relación con una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta, la Decisión impugnada constituye un acto reglamentario (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de septiembre de 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión,
T‑220/13
, no publicada,
EU:T:2016:484
, apartados
y
).
No obstante, es preciso señalar que la Decisión impugnada no puede producir efectos jurídicos frente a los operadores activos en el sector portuario, como los miembros de la demandante, sin que las autoridades francesas adopten medidas de ejecución (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de septiembre de 2014, Royal Scandinavian Casino Århus/Comisión,
T‑615/11
, no publicada,
EU:T:2014:838
, apartado
y jurisprudencia citada). El artículo 2 de la Decisión impugnada prevé, en efecto, que «Francia deberá suprimir la exención a la que se refiere el artículo 1 y obligar a las entidades que se benefician de dicha exención al pago del impuesto sobre sociedades». A falta de la adopción de tales medidas de ejecución, sigue siendo aplicable el régimen fiscal en vigor, que establece la exención del IS en favor, en particular, de los puertos autónomos y de las cámaras de comercio e industria (CCI) encargadas de la explotación de infraestructuras portuarias.
Además, como alegó la Comisión durante la vista, la supresión de la exención del IS en ejecución de la Decisión impugnada supondrá, en principio, para los miembros de la demandante, la emisión de liquidaciones del impuesto que reflejen estas modificaciones. Estas liquidaciones constituyen medidas de ejecución respecto de los miembros de la demandante que, según la Comisión, podrían ser objeto de recurso ante los órganos jurisdiccionales nacionales, los cuales podrían, en su caso, consultar al Tribunal de Justicia sobre la base del artículo 267 TFUE en caso de duda sobre la validez de la Decisión impugnada (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de septiembre de 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión,
T‑220/13
, no publicada,
EU:T:2016:484
, apartados
y
).
De ello se deduce que la Decisión impugnada incluye medidas de ejecución respecto de los miembros de la demandante, de forma que estos deben demostrar que la Decisión impugnada les afecta directa e individualmente.
En lo que atañe, por un lado, a la afectación directa de los miembros de la demandante, no discutida en el caso de autos, procede señalar que, aun cuando la Decisión impugnada está dirigida a las autoridades francesas, esta no les deja ningún margen de apreciación y les obliga a suprimir la exención del IS de la que se beneficiaban entidades como los miembros de la demandante (artículo 2, apartado 1, de la Decisión impugnada) en lo que respecta a los ingresos generados por sus actividades económicas, a más tardar al inicio del año fiscal siguiente a su adopción (artículo 2, apartado 2, de la Decisión impugnada). Por tanto, la Decisión impugnada afecta directamente a los miembros de la demandante (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de junio de 1999, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Comisión,
T‑288/97
,
EU:T:1999:125
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por otro lado, por lo que respecta a la afectación individual de los miembros de la demandante, debe señalarse, en primer lugar, que la Decisión impugnada ni los nombra ni los designa individualmente. El artículo 1 de la Decisión impugnada se refiere, en efecto, con carácter general, a los puertos autónomos (algunos de los cuales pasaron a ser grandes puertos marítimos), a las cámaras de comercio marítimas, a las CCI que gestionan instalaciones portuarias, a los municipios que son concesionarios de equipamiento público perteneciente al Estado y ubicado en puertos marítimos, y a empresas similares que explotan ese equipamiento.
Ahora bien, según la jurisprudencia, los terceros únicamente pueden verse afectados individualmente por una decisión dirigida a otra persona si dicha decisión les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello los individualiza de manera análoga a la del destinatario (véase la sentencia de 27 de febrero de 2014, Stichting Woonpunt y otros/Comisión,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, como recordó la Comisión durante la vista, la mera posibilidad de determinar, con mayor o menor precisión, el número e incluso la identidad de los sujetos de Derecho a los que se aplica una medida no implica en absoluto que se deba considerar a estos sujetos individualmente afectados por dicha medida, cuando esta aplicación se efectúa en virtud de una situación objetiva de Derecho o de hecho definida por el acto de que se trate (véase la sentencia de 27 de febrero de 2014, Stichting Woonpunt y otros/Comisión,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, apartado
y jurisprudencia citada).
No obstante, cuando una decisión afecta a un grupo de personas identificadas o identificables en el momento de la adopción del acto y en función de criterios que caracterizan a los miembros de dicho grupo, estos pueden considerarse individualmente afectados por dicho acto en la medida en que formen parte de un círculo restringido de operadores económicos, y que dicho supuesto puede darse particularmente cuando la decisión modifica los derechos que el particular había adquirido antes de que fuese adoptada (véase la sentencia de 27 de febrero de 2014, Stichting Woonpunt y otros/Comisión,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, debe observarse, en primer lugar, que todos los miembros de la demandante son puertos o grandes puertos marítimos franceses o CCI que gestionan dichos puertos y que se han beneficiado legalmente del régimen de exención del IS hasta que la Comisión lo ha cuestionado a raíz de la adopción de la Decisión impugnada.
En segundo lugar, como recordó la demandante durante la vista, los beneficiarios del régimen de ayudas controvertido en el caso de autos son personas jurídicas de Derecho público creadas por decreto, y no por iniciativa privada.
En consecuencia, procede señalar que los miembros de la demandante forman parte de un círculo restringido de operadores identificables en el momento de la adopción de la Decisión impugnada.
A este respecto, contrariamente a lo alegado por la Comisión durante la vista, dicho círculo no puede ampliarse posteriormente, ya que, incluso suponiendo que otro puerto u otra CCI puedan crearse por decreto en el futuro, no serían entidades que, a diferencia de los miembros de la demandante, puedan invocar su condición de beneficiarias efectivas del régimen de ayudas existente antes de la adopción de la Decisión impugnada.
En tercer lugar, la situación de los miembros de la demandante debe también distinguirse de la de los miembros de las partes demandantes en el asunto que dio lugar al auto de 26 de abril de 2016, EGBA y RGA/Comisión (
T‑238/14
, no publicado,
EU:T:2016:259
), citado por la Comisión. En efecto, a diferencia del presente asunto, que se refiere a un régimen de ayudas existente, la Decisión que se impugnaba en dicho asunto versaba sobre un nuevo régimen de ayudas, relativo a un proyecto de tasa parafiscal sobre las apuestas hípicas en línea destinada a financiar una misión de servicio público encomendada a las empresas de apuestas hípicas. Por lo tanto, los miembros de las partes demandantes, todos operadores del sector de juegos de azar, únicamente podían invocar su condición de competidores de los futuros beneficiarios de este régimen, dado que todavía no se había aplicado en el momento de la adopción de la Decisión que se impugnaba. Por consiguiente, como señaló el Tribunal en dicho asunto, esta Decisión afectaba a los intereses de todos los actores presentes en el sector de las apuestas hípicas en línea en Francia: los que estaban presentes en ese mercado antes de la adopción de la Decisión impugnada, los que penetraron en ese mercado después de la adopción de esa Decisión y los que penetraron en ese mercado en el futuro. Los miembros de las partes demandantes formaban parte de un conjunto indeterminado de operadores económicos cuyo círculo podría haberse ampliado tras la adopción de la Decisión impugnada. No formaban parte de un círculo cerrado, es decir, de un grupo que no podía ampliarse después de la adopción del acto impugnado. Así pues, la Decisión que se impugnaba únicamente afectaba a los miembros de las partes demandantes en su condición objetiva de sujetos pasivos de una tasa parafiscal, en pie de igualdad con cualquier otro competidor en el sector en cuestión (véase, en este sentido, el auto de 26 de abril de 2016, EGBA y RGA/Comisión,
T‑238/14
, no publicado,
EU:T:2016:259
, apartados
y
).
Habida cuenta del conjunto de las consideraciones anteriores, procede concluir que en el caso de autos la Decisión impugnada afecta individualmente a los miembros de la demandante, en cuanto forman parte de un círculo cerrado de operadores identificables en el momento de la adopción de la Decisión impugnada.
Por consiguiente, dado que los miembros de la demandante tienen legitimación activa respecto a la Decisión impugnada en el caso de autos, la demandante, por ello, también está legitimada con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, ya que representa los intereses de sus miembros que no han interpuesto sus propios recursos contra dicha Decisión.
Sobre el fondo
En apoyo del recurso, la demandante invoca cinco motivos, basados, en primer lugar, en un error de Derecho al calificar de ayuda de Estado la medida fiscal en su conjunto; en segundo lugar, en un error de Derecho en relación con la apreciación del carácter económico de las actividades que llevan a cabo los puertos franceses; en tercer lugar, en un error de apreciación en relación con los requisitos de falseamiento de la competencia y de perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros en lo que respecta a los puertos franceses en general y, en particular, a los puertos insulares y los puertos de ultramar, y en la insuficiencia de motivación en el marco de este análisis; en cuarto lugar, en un error de Derecho en la tramitación del procedimiento de control de las ayudas existentes y en la infracción del artículo 108 TFUE, apartados 1 y 2, relativos al «procedimiento de medidas apropiadas», en relación con el principio de proporcionalidad, y, en quinto lugar, en la vulneración del principio de buena administración.
Sobre el primer motivo, basado en un error de Derecho por haber calificado la Comisión indebidamente el régimen de exención del IS establecido en favor de los puertos franceses como ayuda de Estado en su conjunto.
La demandante recuerda que una entidad que realiza tanto actividades vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público como actividades económicas solo está sujeta al cumplimiento de las normas sobre ayudas de Estado en lo que respecta a sus actividades económicas. Sostiene que la Comisión cometió un error de Derecho al no precisar que la calificación de ayuda se limitaba únicamente a las actividades económicas de los puertos franceses. Por consiguiente, solicita al Tribunal que anule la Decisión impugnada en este sentido o, cuando menos, modifique la parte dispositiva de esta Decisión con objeto de excluir expresamente de la obligación de sujeción al IS las actividades de los puertos franceses que no revisten carácter económico.
La Comisión refuta estas alegaciones.
En primer lugar, procede observar que del tenor de la parte dispositiva de la Decisión impugnada (véanse los apartados 10 y 11 anteriores) se desprende claramente que la medida de ayuda afecta a la exención del IS concedida a las entidades beneficiarias por los ingresos generados únicamente por sus actividades económicas. Por lo tanto, el primer motivo de la demandante se basa en una interpretación errónea de la parte dispositiva de la Decisión impugnada.
Por otro lado, dado que la medida fiscal en cuestión se aplica indistintamente a los ingresos de las entidades beneficiarias con independencia de la naturaleza de sus actividades, la Comisión podía en buena lógica exigir la supresión de este régimen como tal para garantizar que desapareciera la exención del IS de la que se beneficiaban estas entidades en lo que respecta a los ingresos generados por sus actividades económicas, que ha sido declarada incompatible con el mercado interior.
En segundo lugar, procede recordar que la parte dispositiva de un acto no puede disociarse de su motivación, por lo que, en caso necesario, debe interpretarse teniendo en cuenta los motivos que han llevado a su adopción (sentencias de 15 de mayo de 1997, TWD/Comisión,
C‑355/95 P
,
EU:C:1997:241
, apartado
, y de 2 de marzo de 2012, Países Bajos/Comisión,
T‑29/10 y T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, apartado
).
Ahora bien, en los considerandos 42 a 61 de la Decisión impugnada, la Comisión se centró en demostrar en qué medida los puertos realizan, al menos en parte, actividades económicas y constituyen, por tanto, empresas en el sentido de las disposiciones del Tratado FUE sobre las normas de competencia.
En el considerando 44 de la Decisión impugnada, la Comisión precisó que no niega que se delegue en los puertos la realización de determinadas tareas que son competencia de la autoridad pública o de naturaleza no económica, como el control y la seguridad del tráfico marítimo o la vigilancia para combatir la contaminación, ni que, al realizar esas tareas, los puertos no sean empresas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. A este respecto, la Comisión precisó que, por lo tanto, la exención del IS a la que se refería el presente procedimiento solo podía constituir una ayuda estatal en cuanto afectara a ingresos generados por actividades económicas. En cambio, según la Comisión, el hecho de que una entidad realice una o más actividades estatales o no económicas no basta para retirarle de manera general la calificación de «empresa». Por consiguiente, un puerto será considerado una «empresa» siempre que efectivamente realice una o más actividades económicas.
A continuación, en el considerando 45 de la Decisión impugnada, la Comisión expuso varios tipos de actividades económicas relacionadas con la prestación de diferentes servicios en diversos mercados que los puertos franceses pueden realizar. En primer lugar, los puertos brindan un servicio general a los barcos, al darles acceso a la infraestructura portuaria a cambio de una remuneración. En segundo lugar, algunos puertos brindan servicios más específicos a los barcos, en particular, el practicaje, la elevación, la manipulación y el amarre, también a cambio de una remuneración. En esos dos casos, la remuneración percibida por los puertos suele llamarse «derecho portuario». En tercer lugar, los puertos, a cambio de una remuneración, ponen determinadas infraestructuras o terrenos a disposición de las empresas que utilizan esos espacios para atender sus propias necesidades o para brindar a los barcos algunos de los servicios portuarios mencionados anteriormente.
Así pues, la Comisión concluyó, en el considerando 61 de la Decisión impugnada, que «los puertos autónomos […], las cámaras de comercio marítimas, las cámaras de comercio e industria que gestionan instalaciones portuarias, los municipios concesionarios de equipamiento público perteneciente al Estado y ubicado en puertos marítimos, y empresas similares que exploten ese equipamiento, que exploten directamente las infraestructuras o brinden servicios en un puerto son, en lo que respecta a sus actividades económicas […], “empresas” en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE».
En consecuencia, de los motivos de la Decisión impugnada se desprende con claridad suficiente que las entidades beneficiarias han sido consideradas como empresas, a las que son aplicables las disposiciones del Tratado FUE en materia de ayudas estatales solo en lo que respecta a sus actividades económicas.
En tercer lugar, dado que la demandante solicita al Tribunal que modifique la parte dispositiva de la Decisión impugnada con objeto de excluir expresamente de la obligación de sujeción al IS de las actividades de los puertos franceses que no revisten carácter económico, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia, no corresponde al juez de la Unión dirigir órdenes conminatorias a las instituciones de la Unión o sustituir a estas en el marco del control de legalidad que ejerce (véase la sentencia de 12 de mayo de 2016, Hamr — Sport/Comisión,
T‑693/14
, no publicada,
EU:T:2016:292
, apartado
y jurisprudencia citada).
En cualquier caso, tal modificación de la parte dispositiva de la Decisión impugnada carece de fundamento, puesto que se basa en una interpretación errónea de la Decisión impugnada, que solo exige que las entidades beneficiarias de la exención en cuestión estén sujetas al IS por los beneficios que obtienen de sus actividades económicas.
Por consiguiente, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en un error de Derecho respecto de la apreciación del carácter económico de las actividades que asumen los puertos franceses
Mediante este motivo, la demandante reprocha, en esencia, a la Comisión, por una parte, no haber llevado a cabo un análisis detallado de las actividades de los puertos con objeto de establecer qué tipos de actividades revisten o no carácter económico y, por otra parte, haber calificado erróneamente determinadas actividades como económicas cuando, en su opinión, no tendrían tal carácter.
A este respecto, en primer lugar, debe recordarse que, en el caso de una decisión que verse sobre un régimen de ayudas, como sucede en el presente asunto, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del régimen en cuestión para apreciar, en la motivación de la decisión, si, en razón de las reglas fijadas en dicho régimen, este constituye, en principio, una ayuda de Estado para sus beneficiarios. Así, la Comisión no está obligada a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de este régimen (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de junio de 2011, ComitatoVenezia vuole vivere y otros/Comisión,
C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, apartado
, y de 26 de noviembre de 2015, Navarra de Servicios y Tecnologías/Comisión,
T‑487/13
, no publicada,
EU:T:2015:899
, apartado
).
A continuación, procede recordar que, en línea de lo expuesto por la Comisión en el considerando 42 de la Decisión impugnada, según la jurisprudencia, el concepto de empresa comprende toda entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación. A este respecto, se entiende por actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado (sentencia de 12 de septiembre de 2000, Pavlov y otros,
C‑180/98 a C‑184/98
,
EU:C:2000:428
, apartados
y
; véanse, asimismo, en este sentido, las sentencias de 16 de junio de 1987, Comisión/Italia,
118/85
,
EU:C:1987:283
, apartado
, y de 23 de abril de 1991, Höfner y Elser,
C‑41/90
,
EU:C:1991:161
, apartado
).
En el caso de autos, la Comisión reconoció, de manera general, que los puertos podían realizar tanto actividades económicas como no económicas. Así pues, estableció que los puertos franceses podían realizar varios tipos de actividades económicas, que enumeró en particular en el considerando 45 de la Decisión impugnada (véanse los apartados 51 a 54 anteriores).
Ahora bien, por una parte, es preciso constatar que la demandante no cuestiona en modo alguno esta descripción, sino que se limita a afirmar que determinadas actividades de los puertos no revisten carácter económico o que el análisis de la Comisión no es lo suficientemente detallado a este respecto.
Por otra parte, como ha señalado la Comisión en el considerando 44 de la Decisión impugnada, en particular, no se discute que se delegue en los puertos la realización de determinadas tareas que son competencia de la autoridad pública o de naturaleza no económica, como el control y la seguridad del tráfico marítimo o la vigilancia para combatir la contaminación, ni que, al realizar esas tareas, los puertos no sean empresas a tenor del artículo 107 TFUE, apartado 1. En cambio, el hecho de que una entidad realice una o más actividades estatales o no económicas no basta para retirarle de manera general la calificación de «empresa». En efecto, para determinar si las actividades de que se trata son las propias de una empresa en el sentido del Tratado FUE, procede examinar cuál es la naturaleza de dichas actividades. Por consiguiente, un puerto será considerado una «empresa» siempre que realice de forma efectiva una o más actividades económicas (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de octubre de 2002, Aéroports de Paris/Comisión,
C‑82/01 P
,
EU:C:2002:617
, apartados
y
, y de 12 de julio de 2012, Compass-Datenbank,
C‑138/11
,
EU:C:2012:449
, apartado
).
Por otro lado, la jurisprudencia ha reconocido que la explotación comercial y la construcción de infraestructuras aeroportuarias o portuarias con el fin de llevar a cabo tal explotación comercial constituyen actividades económicas (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de octubre de 2002, Aéroports de Paris/Comisión,
C‑82/01 P
,
EU:C:2002:617
, apartado
; de 19 de diciembre de 2012, Mitteldeutsche Flughafen y Flughafen Leipzig-Halle/Comisión,
C‑288/11 P
,
EU:C:2012:821
, apartados
a
, y de 15 de marzo de 2018, Naviera Armas/Comisión,
T‑108/16
, recurrida en casación,
EU:T:2018:145
, apartado
).
Por tanto, la Comisión concluyó acertadamente en el considerando 61 de la Decisión impugnada que «los puertos autónomos […], las cámaras de comercio marítimas, las cámaras de comercio e industria que gestionan instalaciones portuarias, los municipios concesionarios de equipamiento público perteneciente al Estado y ubicado en puertos marítimos, y empresas similares que exploten ese equipamiento, que exploten directamente las infraestructuras o brinden servicios en un puerto son, en lo que respecta a sus actividades económicas […], “empresas” en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE».
Ninguna de las alegaciones de la demandante permite poner en entredicho esta conclusión.
En primer lugar, la demandante sostiene que, en relación con la infraestructura portuaria en general, la Comisión se basó erróneamente en una distinción entre las infraestructuras de acceso marítimas según su ubicación en el interior o en el exterior de los puertos para llegar a una conclusión en lo que se refiere a la aplicación de las normas en materia de ayudas de Estado. A este respecto, la demandante sostiene que el criterio decisivo no es el de la ubicación geográfica de las infraestructuras, sino si estas benefician a toda la comunidad marítima o, en cambio, únicamente a la explotación económica del puerto. La demandante reprocha a la Comisión, por una parte, que se apartara, sin motivación, de la Decisión de incoar el procedimiento en la cual había calificado como actividades que no revisten carácter económico las inversiones públicas en las rutas de acceso marítimas, en las instalaciones de transporte terrestre dentro de la zona portuaria y en otras infraestructuras marítimas que benefician a toda la comunidad.
Es preciso señalar que esta alegación es inoperante dado que no refuta la conclusión de la Comisión en el considerando 61 de la Decisión impugnada, que se basa en el hecho de que los puertos y las otras entidades beneficiarias realizan, al menos en parte, actividades económicas, como las que se identifican en el considerando 45 de la Decisión impugnada, con independencia de la ubicación de dichas actividades.
En cualquier caso, procede observar que la Comisión no se apartó, en la Decisión impugnada, de su planteamiento «tradicional», según el cual la construcción, el mantenimiento, la sustitución o la mejora de las infraestructuras de acceso suelen considerarse como medidas generales que no revisten carácter económico, cuando se ponen a disposición de todos los usuarios de forma no discriminatoria y sin contraprestación. En efecto, como ha recordado la Comisión en el considerando 53 de la Decisión impugnada, este supuesto se refiere a la situación en la que el acceso a la infraestructura se proporciona de forma gratuita, sin contrapartida económica, lo que no es el caso en el presente asunto. Por consiguiente, el análisis de la Comisión que figura en el mismo considerando de la Decisión impugnada, según el cual, a menos que determinadas particularidades del asunto impongan una condición diferente, las infraestructuras de acceso situadas en el exterior de los puertos benefician a toda la comunidad marítima, mientras que la financiación pública de infraestructuras de acceso ubicadas dentro del puerto favorece concretamente, en principio, a la explotación del propio puerto, no entra en contradicción con este planteamiento y, por tanto, no adolece de error de Derecho alguno.
En segundo lugar, la demandante reprocha a la Comisión que se apartara de los motivos que figuran en la Decisión de incoar el procedimiento y de asuntos previos en los que consideró que la construcción, el mantenimiento, la sustitución o la mejora de las infraestructuras puestas a disposición de los usuarios de forma gratuita y no discriminatoria no constituyen actividades económicas. Por consiguiente, la demandante considera que la Comisión debe excluir de las actividades económicas de los puertos determinadas operaciones específicas de ordenación de instalaciones.
A este respecto, es preciso comenzar recordando que, según reiterada jurisprudencia, la práctica decisoria de la Comisión relativa a otros asuntos no puede afectar a la validez de la Decisión impugnada, que solo puede apreciarse a la luz de las normas objetivas del Tratado FUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de julio de 2014, Alemania/Comisión,
T‑295/12
, no publicada,
EU:T:2014:675
, apartado
, y de 9 de junio 2016, Magic Mountain Kletterhallen y otros/Comisión,
T‑162/13
, no publicaba,
EU:T:2016:341
, apartado
).
A continuación, procede señalar que en el apartado 21 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión consideró, habida cuenta de las circunstancias del caso de autos, que determinadas actividades que asumen los puertos (inversiones públicas en las rutas de acceso marítimas —escolleras, esclusas, canales navegables, dragados—, en las instalaciones de transporte terrestre dentro de la zona portuaria y en otras infraestructuras marítimas que benefician a toda la comunidad) no constituyen actividades económicas, haciendo referencia, a este respecto, al apartado 35 de su Decisión de 20 de octubre de 2004 relativa a la ayuda estatal N 520/2003 — Bélgica — Ayuda financiera a obras de infraestructura en puertos flamencos (
DO 2005, C 176, p. 11
).
No obstante, en el considerando 53 de la Decisión impugnada, la Comisión explicó, en respuesta a las observaciones del gran puerto marítimo de El Havre (Francia), el cual se había referido a la Decisión citada en el apartado 72 anterior, que su práctica había evolucionado desde 2004 de forma paralela a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Asimismo, la Comisión hizo referencia a su Decisión de 30 de abril de 2015, relativa a la ayuda estatal SA.39608 — Ampliación del puerto de Wismar (
DO 2015, C 203, p. 1
), y a dos puntos de su cuadro de análisis para las infraestructuras portuarias que figura en el sitio web de la dirección general (DG) de «Competencia».
Pues bien, debe recordarse que la incoación del procedimiento de investigación formal tiene por objeto permitir que la Comisión disponga de todos los informes necesarios para poder adoptar una decisión definitiva sobre la calificación de una medida como ayuda de Estado (véase la sentencia de 23 de octubre de 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa y otros/Comisión,
T‑269/99, T‑271/99 y T‑272/99
,
EU:T:2002:258
, apartado
y jurisprudencia citada). Por consiguiente, las apreciaciones realizadas por la Comisión en el marco de dicha decisión son de naturaleza necesariamente provisional con el fin de determinar si tiene el carácter de una ayuda y exponer las razones que llevan a dudar de su compatibilidad con el mercado interior (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de mayo de 2015, Diputación Foral de Bizkaia/Comisión,
T‑397/12
, no publicada,
EU:T:2015:291
, apartado
). De ello resulta que pueden existir determinadas divergencias entre la decisión final de la Comisión y la decisión de incoación de la investigación, sin que, no obstante, las mismas vicien la decisión final (sentencias de 4 de marzo de 2009, Italia/Comisión,
T‑424/05
, no publicada,
EU:T:2009:49
, apartado
, y de 19 de mayo de 2015, Diputación Foral de Bizkaia/Comisión,
T‑397/12
, no publicada,
EU:T:2015:291
, apartado
).
Solo en el supuesto de que, tras la adopción de una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión se apercibiera de que tal decisión se basa ya en hechos incompletos, ya en una calificación jurídica errónea de tales hechos, tendría la posibilidad de adaptar su posición, adoptando una decisión de rectificación o una nueva Decisión de incoar el procedimiento, con el fin de permitir al Estado miembro de que se trate y a las demás partes interesadas presentar en tiempo útil sus observaciones (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2011, Regione autonoma della Sardegna y otros/Comisión,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08
,
EU:T:2011:493
, apartados
y
).
En efecto, solo cuando la Comisión modifica su razonamiento, a raíz de la decisión de incoar una investigación sobre los hechos o una calificación jurídica de tales hechos que resultan determinantes para su apreciación sobre la existencia de una ayuda o de su compatibilidad con el mercado interior, debe rectificar la decisión de incoación o ampliarla, con el fin de permitir al Estado miembro de que se trate y a las demás partes interesadas presentar en tiempo útil sus observaciones.
Sin embargo, este no es el caso en el presente asunto en lo que respecta a las apreciaciones que realizó la Comisión en el considerando 53 de la Decisión impugnada. En efecto, si bien estas apreciaciones revelan una cierta evolución de su práctica en la forma de abordar el carácter económico o no económico del acceso a la infraestructura portuaria en general, no se trata de un punto decisivo en la apreciación de la Comisión sobre la existencia de una ayuda, ni sobre la calificación como «empresas» de los puertos beneficiarios en el caso de autos, dado que no se discute que estos realizan actividades económicas, enumeradas en el considerando 45 de la Decisión impugnada, en particular.
Asimismo, estas apreciaciones no difieren fundamentalmente del planteamiento adoptado por la Comisión, en particular, en el apartado 21 de la Decisión de incoar el procedimiento. En efecto, como ha explicado la Comisión en sus escritos procesales, el criterio de distinción que utilizó para distinguir las actividades económicas de las actividades no económicas, como se desprende de los considerandos 53 y 56 de la Decisión impugnada, es el de si las infraestructuras están a disposición de todos los usuarios sin distinción ni contraprestación, como medida general a cargo del Estado, en cumplimiento de su responsabilidad de desarrollar el transporte marítimo. Únicamente en aras de la simplificación, la Comisión precisó que el criterio de ubicación, basado en si la infraestructura se encuentra en el interior o en el exterior del puerto, permite, en principio, salvo excepciones, determinar el carácter económico o no económico de dicha infraestructura.
En tercer lugar, la demandante sostiene que, dado que la Comisión no analizó con suficiente detalle la naturaleza de cada una de las actividades realizadas por los puertos franceses, no pudo determinar el carácter accesorio o principal de sus actividades económicas, requisito que condiciona la aplicabilidad de las normas sobre ayudas de Estado al tratarse de infraestructuras que, como en el caso de autos, son objeto de un uso mixto.
A este respecto, procede recordar que el hecho de que una entidad disponga de prerrogativas de poder público para el ejercicio de una parte de sus actividades no impide calificarla de empresa a efectos de las disposiciones del Tratado relativas a las normas de competencia en lo que respecta al resto de sus actividades económicas (sentencias de 24 de octubre de 2002, Aéroports de Paris/Comisión,
C‑82/01 P
,
EU:C:2002:617
, apartado
, y de 1 de julio de 2008, MOTOE,
C‑49/07
,
EU:C:2008:376
, apartado
).
Es cierto que, según la jurisprudencia, en la medida en que un organismo público ejerce una actividad económica que puede disociarse del ejercicio de sus prerrogativas de poder público, dicho organismo, por lo que respecta a esa actividad, actúa como una empresa, mientras que si dicha actividad económica es indisociable del ejercicio de sus prerrogativas de poder público, todas las actividades ejercidas por dicho organismo permanecen actividades vinculadas al ejercicio de esas prerrogativas (sentencias de 12 de julio de 2012, Compass-Datenbank,
C‑138/11
,
EU:C:2012:449
, apartado
, y de 12 de septiembre de 2013, Alemania/Comisión,
T‑347/09
, no publicada,
EU:T:2013:418
, apartado
; véase, asimismo, en este sentido, la sentencia de 26 de marzo de 2009, SELEX Sistemi Integrati/Comisión,
C‑113/07 P
,
EU:C:2009:191
, apartados
a
).
Sin embargo, no hay un umbral por debajo del cual deba considerarse que todas las actividades de una entidad son actividades no económicas puesto que las actividades económicas son minoritarias. En efecto, según la jurisprudencia, si la actividad económica de la entidad de que se trata puede disociarse del ejercicio de sus prerrogativas de poder público, dicha entidad debe calificarse como empresa en relación con esa parte de sus actividades (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, apartados
a
).
Pues bien, en el caso de autos, la demandante no ha aportado ningún dato para demostrar que las actividades económicas de los puertos, tal como las identifica la Comisión en el considerando 45 de la Decisión impugnada, a saber, en particular, la puesta a disposición de un acceso a la infraestructura portuaria a cambio de una remuneración, no pueden disociarse de las prerrogativas de poder público de los puertos, como el control y la seguridad del tráfico marítimo o la vigilancia para combatir la contaminación. Como alegó la Comisión durante la vista, con arreglo a la jurisprudencia, el mero hecho de que pueda existir un vínculo económico entre estas actividades, en el sentido de que las actividades económicas de los puertos permiten financiar, total o parcialmente, sus actividades no económicas, no basta para constatar el carácter indisociable de estas actividades.
En la medida en que la demandante invoca la Comunicación de la Comisión relativa al marco sobre ayudas estatales de investigación y desarrollo e innovación (
DO 2014, C 198, p. 1
), que establece un umbral del 80 % para las actividades de infraestructuras de investigación a partir del cual se considera que estas actividades carecen en su conjunto de carácter económico, basta con señalar, en línea de lo sostenido por la Comisión, que, en el caso de autos, la cuestión en modo alguno versa sobre ayudas para la investigación, al desarrollo o a la investigación, por lo que esta comunicación no es aplicable.
A continuación, en cuanto al punto 207 de la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de «ayuda estatal» conforme a lo dispuesto en el artículo 107 TFUE, apartado 1 (
DO 2016, C 262, p. 1
), este establece que «[s]i, en casos de uso mixto, la infraestructura se utiliza casi exclusivamente para una actividad no económica, la Comisión considera que su financiación podrá quedar excluida en su totalidad del ámbito de aplicación de las normas sobre ayudas estatales, siempre que el uso económico sea puramente accesorio, es decir, una actividad que esté relacionada directamente con el funcionamiento de la infraestructura y sea necesaria para el mismo, o que esté estrechamente vinculada a su principal uso no económico». Como alega la Comisión, dicho punto tiene por objeto la financiación de infraestructuras que se utilizan casi exclusivamente con fines no económicos. En cambio, en el caso de autos, la medida de ayuda de que se trata es una exención fiscal sin vínculo directo con la financiación de infraestructuras y que no tiene en consideración las actividades —económicas o no— para las que se utilizan estas infraestructuras.
En cualquier caso, no parece que las actividades económicas de los puertos franceses sean puramente auxiliares de sus actividades no económicas. Por el contrario, de la nota 39 de la Decisión impugnada se deprende que los derechos portuarios y los ingresos por el uso de bienes de dominio público, es decir, la mayor parte de los ingresos derivados de las actividades económicas de los puertos, representan el 55 % de los gastos de explotación del gran puerto marítimo de Burdeos. Por lo demás, la Comisión confirmó durante la vista que estas cifras eran representativas de todo el sector.
Por consiguiente, procede desestimar el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado, en esencia, en errores de apreciación y en una insuficiente motivación en relación con los requisitos de falseamiento de la competencia y de perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros
La demandante sostiene, con carácter principal, que la Decisión impugnada adolece de diversos errores «de Derecho» en relación con la apreciación de los requisitos de falseamiento de la competencia y de perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros. Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el Tribunal concluya que la Comisión no incurrió en error de Derecho, la demandante afirma que la Decisión adolece de insuficiente motivación.
La Comisión refuta estas alegaciones.
Con carácter preliminar, ha de recordarse que, según la jurisprudencia, por lo que respecta a los requisitos de falseamiento de la competencia y de perjuicio para los intercambios comerciales a efectos de la calificación como ayuda de Estado de una medida nacional, no es necesario acreditar la incidencia real de la ayuda de que se trate en los intercambios comerciales entre los Estados miembros ni el falseamiento efectivo de la competencia, sino únicamente examinar si tal ayuda puede afectar a dichos intercambios y falsear la competencia (véase la sentencia de 14 de enero de 2015, Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, apartado
y jurisprudencia citada).
En particular, cuando una ayuda otorgada por un Estado miembro sirve para reforzar la posición de determinadas empresas frente a la de otras empresas que compiten con estas en los intercambios comerciales entre los Estados miembros, dichos intercambios deben considerarse afectados por la ayuda (véase la sentencia de 14 de enero de 2015, Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, no es necesario que las empresas beneficiarias participen en los intercambios comerciales entre los Estados miembros. De hecho, cuando un Estado miembro concede una ayuda a empresas, la actividad interior puede mantenerse o aumentar, con la consecuencia de que disminuyen con ello las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de penetrar en el mercado del Estado miembro en cuestión (véase la sentencia de 14 de enero de 2015, Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por otro lado, según la jurisprudencia, no existe un umbral o porcentaje por debajo del cual pueda considerarse que los intercambios entre Estados miembros no se ven afectados. En efecto, la cuantía relativamente reducida de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria no excluyen
a priori
la posibilidad de que se vean afectados los intercambios entre Estados miembros (véase la sentencia de 14 de enero de 2015, Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, apartado
y jurisprudencia citada).
En lo que se refiere más precisamente al requisito del perjuicio para los intercambios entre los Estados miembros, de la jurisprudencia resulta que procede considerar que la concesión de una ayuda por un Estado miembro, bajo la forma de una reducción fiscal, a algunos sujetos pasivos suyos puede afectar a estos intercambios y, por consiguiente, cumple este requisito, siempre que dichos sujetos pasivos ejerzan una actividad económica que sea objeto de tales intercambios o no pueda excluirse que compitan con operadores establecidos en otros Estados miembros (véase la sentencia de 30 de abril de 2009, Comisión/Italia y Wam,
C‑494/06 P
,
EU:C:2009:272
, apartado
y jurisprudencia citada).
En cuanto al requisito de la distorsión de la competencia, hay que recordar que las ayudas que tienen el objetivo de liberar a una empresa de los costes propios de su gestión corriente o de sus actividades normales, con los que normalmente debería haber cargado, falsean las condiciones de competencia (véase la sentencia de 30 de abril de 2009, Comisión/Italia y Wam,
C‑494/06 P
,
EU:C:2009:272
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, la Comisión examinó estos dos requisitos en los considerandos 79 a 93 de la Decisión impugnada. Los considerandos 82 y 83 de la Decisión impugnada tienen, en particular, la siguiente redacción:
«La ventaja fiscal concedida a los puertos en cuestión los libera de una carga corriente que normalmente deberían haber soportado. Les concede una ventaja respecto de los puertos franceses y de otros puertos extranjeros de la Unión Europea que no cuentan con el mismo beneficio. Por consiguiente, puede afectar a los intercambios comerciales intracomunitarios y falsear la competencia.
En efecto, existe competencia en el sector portuario y dicha competencia se ve acentuada por la naturaleza y las características propias del transporte, en particular, el marítimo y fluvial. Aunque se considere que los puertos gozan de un monopolio legal para ofrecer servicios en su interior, los servicios de transporte que ofrecen compiten, al menos hasta cierto punto, con los ofrecidos por o en otros puertos, así como con los ofrecidos por otros proveedores de servicios de transporte en Francia y en otros Estados miembros.»
Por lo que respecta, en particular, a la situación de los puertos insulares y los puertos de ultramar, la Comisión se limitó a constatar en el considerando 84 de la Decisión impugnada que «mientras existan o puedan existir otras alternativas para transportar bienes en las regiones de ultramar, la medida puede provocar una distorsión de la competencia y afectar los intercambios comerciales entre Estados miembros, incluso en los puertos que se encuentran lejos de la Francia metropolitana o de otros puertos europeos». No obstante, la Comisión tomó la precaución de precisar en el considerando 92 de la Decisión impugnada que no descarta que, «en determinados puertos, en particular —los que reúnen las condiciones exigidas por su práctica decisoria— pueda considerarse que la medida en cuestión no afecta a los intercambios comerciales». Sin embargo, dado que se trata de un régimen de ayudas relativo a una exención general del IS concedido a todos los beneficiarios mencionados en las decisiones ministeriales de 1942 y 1943, la Comisión estimó en el considerando 93 de la Decisión impugnada que esta medida podía, como tal, falsear la competencia en la Unión y afectar a los intercambios entre Estados miembros.
En primer lugar, debe apreciarse que, en contra de lo que la demandante alega con carácter subsidiario, tal motivación es suficiente para permitirle comprender el razonamiento de la Comisión y para permitir al Tribunal ejercer su control.
En segundo lugar, procede analizar los argumentos de la demandante según los cuales la Decisión impugnada adolece de errores de apreciación en relación con los requisitos de falseamiento de la competencia y de perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros.
A este respecto, la demandante alega, en primer lugar, que la Decisión impugnada no contiene ninguna prueba concreta que sustente su alegación relativa a los efectos de la medida fiscal de que se trata sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros y la competencia. Ahora bien, a juicio de la demandante, la jurisprudencia exige que el efecto sobre la competencia y los intercambios comerciales entre Estados miembros de una medida o de un régimen de ayudas no sea simplemente de naturaleza hipotética o presunta.
No obstante, como alegó la Comisión en el considerando 87 de la Decisión impugnada, tratándose de un régimen de ayudas que beneficia a puertos muy distintos unos de otros en cuanto a su tamaño, a su situación geográfica, a su tipo (puerto interior, puerto marítimo) o sus actividades, para apreciar que la medida analizada es una ayuda estatal, no es necesario demostrar en cada caso particular, y respecto de cada uno de los puertos, que a través de dicha medida se falsea la competencia y quedan afectados los intercambios comerciales. En el caso de un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características controvertidas para apreciar, en la motivación de la decisión, si, en razón de las reglas fijadas en dicho régimen, este garantiza a sus beneficiarios una ventaja significativa frente a sus competidores y puede beneficiar esencialmente a las empresas que participen en los intercambios comerciales entre los Estados miembros. Así pues, en una decisión relativa a un régimen de esa índole, la Comisión no está obligada a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de este régimen (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de junio de 2011, ComitatoVenezia vuole vivere y otros/Comisión,
C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, apartado
, y de 26 de noviembre de 2015, Navarra de Servicios y Tecnologías/Comisión,
T‑487/13
, no publicada,
EU:T:2015:899
, apartado
).
Además, procede señalar que, aunque la Comisión no estaba obligada —tal como se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado 91 anterior — a probar que la medida de ayuda de que se trata podía producir un efecto real o previsible sobre la competencia y los intercambios comerciales entre Estados miembros, como alega la demandante, se desprende de la Decisión impugnada que, en lo que se refiere a la mayoría de los puertos contemplados —en particular los grandes puertos franceses como los de Le Havre, Ruan o Marsella— no se discute que compitan con otros puertos de la Unión, de forma que la medida tiene un efecto real sobre la competencia y los intercambios comerciales entre Estados miembros (véase el considerando 88 de la Decisión impugnada). Asimismo, en cuanto atañe a los puertos pequeños, en particular los situados cerca de una zona fronteriza, la Comisión pudo considerar sin incurrir en error de apreciación que estos también están sujetos a una competencia transfronteriza efectiva (véase el considerando 91 de la Decisión impugnada). Ahora bien, es preciso señalar que este examen general de la existencia de un falseamiento de la competencia y del perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros para determinadas categorías de puertos satisface las obligaciones que incumben a la Comisión en lo que respecta al examen de un régimen de ayudas (apartado 102 anterior).
En segundo lugar, la demandante considera erróneamente que la Comisión está obligada a probar que la medida fiscal en cuestión de la que se beneficiaban los promotores o los propietarios de las infraestructuras portuarias también ha proporcionado una ventaja económica a los operadores y a los usuarios finales de dichas infraestructuras.
En efecto, la Decisión impugnada identifica claramente a los beneficiarios de la medida de ayuda de que se trata como «los puertos autónomos (algunos de los cuales pasaron a ser grandes puertos marítimos), las cámaras de comercio marítimas, las cámaras de comercio e industria que gestionan instalaciones portuarias, los municipios concesionarios de equipamiento público perteneciente al Estado y ubicado en puertos marítimos, y las empresas similares que explotan ese equipamiento» (artículo 1 de la Decisión impugnada). Por lo tanto, la Comisión actuó acertadamente al examinar si los requisitos relativos a la existencia de una ayuda, en particular aquellos en relación con el falseamiento de la competencia y el perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros, concurrían en estos beneficiarios y no en otras categorías de operadores como los operadores o usuarios finales de las infraestructuras portuarias. En cualquier caso, dado que la demandante representa a los puertos franceses y a las CCI encargadas de su explotación, resulta difícil discernir de qué manera un posible defecto de motivación de la Decisión impugnada por lo que respecta a una eventual ayuda indirecta concedida a otras categorías de operadores podría afectar la validez de dicha Decisión en lo que concierne a sus miembros.
En tercer lugar, la demandante opina que, aun suponiendo que la medida fiscal de que se trata puede haber ejercido una influencia en el nivel de los precios que cobran los puertos franceses, esta no puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros y falsear la competencia, dado que el precio no constituye un elemento decisivo del atractivo de los puertos, el cual está vinculado a muchos otros factores, como el alcance y la calidad de sus conexiones con la zona de influencia (
hinterland
), su ubicación geográfica o las ventajas que pueden aportar al sistema logístico más global.
A este respecto, basta señalar, en línea con lo sostenido por la Comisión en el considerando 85 de la Decisión impugnada, que no se discute que el nivel de los precios constituye un factor, entre otros, de la competitividad de los puertos. En consecuencia, el hecho de que otros factores puedan tener una mayor o menor influencia sobre el atractivo de un puerto no puede poner en entredicho la conclusión de la Comisión a este respecto. Asimismo, debe recordarse que, según la jurisprudencia, no existe un umbral o porcentaje por debajo del cual pueda considerarse que los intercambios entre Estados miembros no se ven afectados (apartado 94 anterior). Por lo tanto, las estadísticas proporcionadas por la demandante, relativas a las cuotas de mercado de los puertos franceses en relación con otros puertos de la Unión, no permiten rebatir las conclusiones de la Comisión al respecto.
En cuarto lugar, según la demandante, en cualquier caso, no concurren los requisitos relativos al perjuicio para los intercambios entre los Estados miembros y al falseamiento de la competencia en lo que respecta a los puertos insulares y los puertos de ultramar. En cuanto a los puertos insulares, la demandante sostiene que la Comisión debe tener en cuenta la situación particular de estos puertos, de conformidad con su Comunicación relativa al concepto de ayuda de Estado contemplada en el artículo 107 TFUE, apartado 1, habida cuenta de su finalidad principal relativa, en particular, al mantenimiento de la continuidad entre la metrópolis y la isla. En lo tocante a los puertos de ultramar, la demandante alega, por una parte, la lejanía geográfica de los territorios de ultramar en relación con el territorio de la Unión y, por otra parte, el hecho de que estos puertos no desempeñan un papel importante en el sistema de transporte de la Unión, como se desprende de la posibilidad prevista en el Reglamento (UE) 2017/352 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de febrero de 2017, por el que se crea un marco para la prestación de servicios portuarios y se adoptan normas comunes sobre la transparencia financiera de los puertos (
DO 2017, L 57, p. 1
), de excluir estos puertos de su ámbito de aplicación. Asimismo, la demandante afirma que la Comisión estimó erróneamente en el considerando 84 de la Decisión impugnada que la medida fiscal de que se trata incitó a determinadas empresas a dar preferencia al transporte por vías navegables en detrimento del aéreo para el transporte de sus mercancías en las regiones de ultramar y, de este modo, falseó la competencia y provocó un perjuicio para los intercambios comerciales entre los Estados miembros en lo que respecta a los puertos de ultramar.
A este respecto, procede recordar que la Decisión de la Comisión no versa sobre ayudas individuales, que tendrían por objeto la situación concreta de los puertos insulares o de los puertos de ultramar, sino sobre un régimen de ayudas, cuyos beneficiarios se identifican de manera general en las decisiones ministeriales de 1942 y 1943 como «los puertos autónomos (algunos de los cuales pasaron a ser grandes puertos marítimos), las cámaras de comercio marítimas, las cámaras de comercio e industria que gestionan instalaciones portuarias, los municipios concesionarios de equipamiento público perteneciente al Estado y ubicado en puertos marítimos, y empresas similares que explotan ese equipamiento» (véase el artículo 1 de la Decisión impugnada).
Pues bien, cabe afirmar sobre este particular que, habida cuenta de los requisitos establecidos por la jurisprudencia (véanse los apartados 91 a 96 y 102 anteriores), el razonamiento que figura en los considerandos 82 a 93 de la Decisión impugnada basta para acreditar que concurren los requisitos de falseamiento de la competencia y de perjuicio para los intercambios comerciales.
En efecto, aun suponiendo que el examen de la situación individual de determinados puertos insulares o de ultramar pueda revelar que, respecto a ellos, no concurren estos requisitos, en relación con un régimen de ayudas existente, como en el caso de autos, dicho examen debe realizarse por el Estado miembro en la fase de recuperación de las ayudas o en una fase posterior, respetando siempre el principio de cooperación leal entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de junio de 2011, ComitatoVenezia vuole vivere y otros/Comisión,
C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, apartados
y
).
Por consiguiente, las alegaciones de la demandante sobre la situación individual de los puertos insulares y los puertos de ultramar deben desestimarse por inoperantes, sin que sea necesario pronunciarse sobre el fundamento del análisis que figura en el considerando 84, última frase, de la Decisión impugnada, dado que dicho análisis se ha formulado a mayor abundamiento.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede concluir que la Decisión impugnada está motivada de manera suficiente con arreglo a Derecho y que no adolece de ningún error de apreciación en lo que respecta a los requisitos de falseamiento de la competencia y de perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros.
Por consiguiente, debe desestimarse el tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en un error de Derecho en la tramitación del procedimiento de control de las ayudas existentes y en la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con el principio de proporcionalidad
La demandante sostiene que la Comisión infringió lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartados 1 y 3, en relación con el principio de proporcionalidad.
A este respecto, la demandante estima, en primer lugar, que la Comisión incurrió en un error de Derecho en la tramitación del procedimiento de control del régimen de ayudas existente. Más concretamente, según la demandante, la Comisión, al considerar que correspondía a las autoridades francesas demostrar la compatibilidad de la medida fiscal de que se trata con el mercado interior, actuó como si conociese de una petición de aprobación de una ayuda de Estado nueva, cuando se trataba de una ayuda de Estado existente, cuya falta de conformidad incumbía probar a la Comisión en virtud del artículo 108 TFUE, apartados 1 y 2.
A continuación, la demandante alega que, en el marco del procedimiento de medidas apropiadas previsto en el artículo 22 del Reglamento n.
o
2015/1589, la Comisión no puede solicitar la supresión de un régimen de ayudas existente si la simple modificación de determinadas características es suficiente para poner remedio a la incompatibilidad constatada. En consecuencia, en virtud del principio de proporcionalidad, solo cabría considerar la supresión de un régimen de ayudas cuando se excluye totalmente que las posibles modificaciones del régimen puedan adecuarlo a las normas del Tratado. Según la demandante, la Comisión debería haber examinado si, introduciendo determinadas modificaciones del régimen controvertido, la exención habría podido cumplir los requisitos relativos a la financiación de servicios de interés económico general (SIEG) y, por consiguiente, considerarse compatible con el mercado interior de conformidad con el artículo 106 TFUE, apartado 2.
Por otro lado, la demandante sostiene que la Comisión desnaturalizó el sentido del artículo 93 TFUE al considerar que las ayudas autorizadas en virtud de dicho artículo debían estar vinculadas a determinados costes y estar limitadas a un tope máximo, y al reducir el ámbito de aplicación material de esta disposición a las ayudas a la inversión, con exclusión de las ayudas al funcionamiento. La demandante invoca en apoyo de esta alegación la Decisión de la Comisión SA.37402, de 18 de diciembre de 2013, relativa a la ayuda concedida al puerto de Budapest (Hungría) (
DO 2014, C 141, p. 1
), así como la Comunicación C(2004) 43 de la Comisión — Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado al transporte marítimo (
DO 2004, C 13, p. 3
).
Por las mismas razones, la demandante considera que la Comisión se equivocó al rechazar la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 3, letras a) y b), y del artículo 349 TFUE, solo porque la medida fiscal no está destinada a la realización de un proyecto importante de interés europeo ni a los puertos de ultramar.
Por último, la demandante sostiene que la infracción del artículo 108 TFUE, apartados 1 y 2, en relación con el principio de proporcionalidad, resulta especialmente manifiesta si se tiene en cuenta que la Decisión impugnada se adoptó tras la entrada en vigor de dos reglamentos relativos a los puertos, a saber, el Reglamento 2017/352 y el Reglamento 2017/1084 de la Comisión, de 14 de junio de 2017, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.
o
651/2014 en lo relativo a las ayudas a infraestructuras portuarias y aeroportuarias, los umbrales de notificación para las ayudas a la cultura y la conservación del patrimonio y para las ayudas a infraestructuras deportivas y recreativas multifuncionales, así como los regímenes de ayudas de funcionamiento de finalidad regional, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.
o
702/2014 en lo relativo al cálculo de los costes subvencionables (
DO 2017, L 156, p. 1
), en cuanto este último establece una extensión del Reglamento general de exención por categorías a las infraestructuras portuarias, así como la posibilidad de conceder ayudas de funcionamiento en las regiones ultraperiféricas.
La Comisión refuta estas alegaciones.
En primer lugar, procede recordar que el artículo 108 TFUE, apartado 1, prevé que «la Comisión examinará permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados» y que «propondrá a estos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado interior». El artículo 108 TFUE, apartado 2, dispone a continuación que «si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine».
El Reglamento n.
o
2015/1589 detalla, en su capítulo VI, el procedimiento aplicable a los regímenes de ayudas existentes. El artículo 21 del Reglamento n.
o
2015/1589 precisa, en primer lugar, el mecanismo de cooperación entre la Comisión y el Estado miembro interesado, establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 1. El artículo 22 del Reglamento n.
o
2015/1589 establece, acto seguido, el tipo de medidas apropiadas que la Comisión puede proponer al Estado miembro cuando considere que un régimen de ayudas existente no es o ha dejado de ser compatible con el mercado interior. Estas medidas pueden consistir, en particular, en una modificación de fondo del régimen de ayudas o en la supresión del régimen de ayudas. Por último, el artículo 23 del Reglamento n.
o
2015/1589 explica las consecuencias jurídicas de una proposición de medidas apropiadas. Asimismo, establece que, cuando el Estado miembro no acepte las medidas propuestas y la Comisión, tras examinar los argumentos de dicho Estado miembro, continúe estimando que las medidas apropiadas son necesarias, incoará el procedimiento de investigación formal. Se prevé además que los artículos relativos al procedimiento de investigación formal y a los tipos de decisiones que la Comisión puede adoptar al término de este procedimiento serán de aplicación
mutatis mutandis
.
A la luz del tenor de estas disposiciones, procede considerar que la Comisión ni invirtió la carga de la prueba ni vulneró el procedimiento que debe seguir en el marco del examen de un régimen de ayudas existente.
En efecto, en el caso de autos, ha de recordarse que la Comisión, en primer lugar, examinó el régimen de ayudas en cooperación con las autoridades francesas, y, tras proponer las medidas apropiadas, que dichas autoridades rechazaron, decidió incoar el procedimiento de investigación formal de conformidad con el artículo 23, apartado 2, del Reglamento n.
o
2015/1589 y del artículo 108 TFUE, apartado 2 (véanse los apartados 2 a 7 anteriores).
Ahora bien, aunque las disposiciones citadas en el apartado 122 anterior establecen un mecanismo de cooperación entre el Estado miembro y la Comisión en la fase de información y de proposición de medidas apropiadas, también disponen expresamente que, cuando la Comisión decide incoar el procedimiento de investigación formal, las disposiciones relativas al desarrollo de dicho procedimiento, que normalmente se aplican a las ayudas nuevas, también serán de aplicación
mutatis mutandis
en el marco de un procedimiento relativo a un régimen de ayudas existente.
En consecuencia, como alega la Comisión, no existe ninguna razón para establecer, en la fase del procedimiento de investigación formal, una distinción entre el procedimiento aplicable a las ayudas nuevas y el aplicable a las ayudas existentes.
A fortiori
, tampoco hay razón para considerar que la carga de la prueba se invierte en lo que respecta al examen de la compatibilidad con el mercado interior de un régimen de ayudas existente. Como aduce la Comisión, el Estado miembro de que se trate y las partes interesadas tienen libertad para discutir el razonamiento provisional de la Comisión al respecto durante el procedimiento de investigación formal. El Estado miembro y, en menor medida, las partes interesadas están generalmente en mejores condiciones para demostrar la existencia de un objetivo de interés general que habría sido perseguido cuando se adoptó la medida en cuestión, lo que permitiría declararla total o parcialmente compatible.
A este respecto, procede señalar que la Comisión analizó los diferentes motivos de compatibilidad invocados durante el procedimiento de investigación formal en la Decisión impugnada y explicó las razones por las que ninguno de ellos permitía declarar, siquiera parcialmente, la compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado interior.
En primer término, el artículo 93 TFUE establece que «serán compatibles con los Tratados las ayudas que respondan a las necesidades de coordinación de los transportes o que correspondan al reembolso de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público».
A este respecto, la Comisión declaró en el considerando 97 de la Decisión impugnada que, aunque los puertos interiores desempeñan un papel importante en el desarrollo del transporte multimodal, no todas las inversiones de los puertos entran dentro del ámbito de aplicación del artículo 93 TFUE, que se limita a las ayudas que responden a las necesidades de coordinación de los transportes. Por lo demás, según la Comisión, la exención del IS no constituye una ayuda a la inversión, sino una ayuda al funcionamiento no dirigida a la inversión. Como se ha señalado, la medida tampoco está destinada a compensar los costes de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público. Por otro lado, la ventaja de una exención fiscal total no está limitada al importe necesario para garantizar la coordinación del transporte ni al reembolso de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público, por lo que no garantiza el respeto del principio de proporcionalidad. Tampoco tiene un efecto incentivador claramente definido, en particular, porque la exención beneficia sobre todo a los puertos más rentables y que, por ende, tienen más recursos y menor necesidad de un incentivo. Por consiguiente, según la Comisión, el artículo 93 TFUE no es aplicable.
A diferencia de cuanto alega la demandante, el razonamiento no adolece de ningún error manifiesto de apreciación. De hecho, la demandante no explica, en particular, de qué manera la exención del IS concedida a los puertos está estrechamente vinculada a la coordinación de los transportes y resulta necesaria a tal efecto.
Pues bien, debe recordarse que, según la jurisprudencia, la Comisión solo puede declarar una ayuda compatible cuando puede constatar que esta contribuye a la realización de uno de los objetivos contemplados en la base jurídica invocada en cuanto a su compatibilidad, objetivos que la empresa beneficiaria no podría alcanzar por sus propios medios en condiciones normales de mercado. En otros términos, para que una ayuda pueda beneficiarse de una de las excepciones previstas en el Tratado, esta no solo debe ser conforme a uno de los objetivos contemplados en el Tratado, sino que también debe ser necesaria para lograr estos objetivos (véase, por analogía, la sentencia de 13 de diciembre de 2017, Grecia/Comisión,
T‑314/15
, no publicada,
EU:T:2017:903
, apartado
y jurisprudencia citada).
Además, si bien es cierto que ni el artículo 93 TFUE ni el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), diferencian las ayudas al funcionamiento de las ayudas a la inversión, procede recordar que, según una jurisprudencia consolidada, las ayudas al funcionamiento destinadas al mantenimiento del
statu quo
o a liberar a una empresa de los costes que normalmente hubiera debido soportar en el marco de su gestión corriente o de sus actividades normales no pueden considerarse compatibles con el mercado interior.
En efecto, no se puede considerar que las ayudas que se limitan a reducir los gastos corrientes y los gastos habituales de explotación que las empresas deben, en cualquier caso, soportar en el marco de sus actividades normales persiguen un objetivo de interés público ni en el sentido del artículo 93 TFUE ni del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c). Dado que dichas ayudas favorecen a estas empresas frente a sus competidores sin que lo justifique la realización de un objetivo de interés público, no puede considerarse que sean compatibles con el mercado interior (sentencia de 12 de julio de 2018, Austria/Comisión,
T‑356/15
, recurrida en casación,
EU:T:2018:439
, apartado
; véase asimismo, en este sentido, la sentencia de 8 de junio de 1995, Siemens/Comisión,
T‑459/93
,
EU:T:1995:100
, apartado
).
Por otro lado, la demandante invoca inútilmente, para intentar demostrar la compatibilidad con el mercado interior del régimen de ayudas controvertido, la Decisión de la Comisión en el asunto SA.37402, de 18 de diciembre de 2014, relativa a la ayuda concedida al puerto de Budapest. En efecto, como alega la Comisión, por una parte, su práctica decisoria no puede afectar a la validez de la Decisión impugnada (véase el apartado 72 anterior). En cualquier caso, basta señalar que la ayuda controvertida en dicho asunto era una ayuda a la inversión en infraestructuras portuarias que, a diferencia de la medida controvertida en el caso de autos, perseguía un objetivo claramente establecido.
En cuanto a la Comunicación de la Comisión sobre ayudas al transporte marítimo, como su propio nombre indica, únicamente se refiere a las ayudas concedidas a los transportes marítimos y no a las concedidas a los puertos o a las infraestructuras marítimas. Asimismo, las medidas fiscales mencionadas en esta Comunicación no hacen referencia a una exención generalizada del IS, como en el caso de autos, sino a la sustitución de un determinado tipo de tributación por otro basado en el tonelaje, con el fin de evitar las deslocalizaciones. Por lo tanto, la demandante no puede extraer de esta Comunicación un principio general según el cual las ayudas en forma de reducción del impuesto son compatibles con el mercado interior. Esta Comunicación demuestra, a lo sumo, que determinadas ayudas de funcionamiento en forma de reducción fiscal pueden, en casos excepcionales, declararse compatibles con el mercado interior, cuestión esta que la Comisión no discute (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de julio de 2018, Austria/Comisión,
T‑356/15
, recurrida en casación,
EU:T:2018:439
, apartado
y jurisprudencia citada).
En segundo término, en relación con el artículo 107 TFUE, apartado 3, letras a) y b), y el artículo 349 TFUE, la Comisión examinó la aplicabilidad de estas disposiciones en los considerandos 98 a 100 de la Decisión impugnada. Ahora bien, la demandante no explica por qué este razonamiento adolece de un error manifiesto de apreciación, sino que se limita a afirmar que el artículo 349 TFUE constituye indiscutiblemente una base jurídica suficiente para considerar que un régimen de exención fiscal de los puertos de ultramar es compatible con el Tratado.
No obstante, procede observar a este respecto, por una parte, que la medida de ayuda controvertida no está destinada a los puertos de ultramar, sino a todos los puertos y entidades beneficiarias mencionadas en el artículo 1 de la Decisión impugnada. Por otra parte, el artículo 349 TFUE establece que el legislador de la Unión puede adoptar medidas específicas orientadas, en particular, a fijar las condiciones para la aplicación del Tratado en las regiones mencionadas, teniendo en cuenta que su situación estructural social y económica se caracteriza por determinados factores cuya persistencia y combinación perjudican gravemente a su desarrollo (sentencia de 10 de septiembre de 2009, Banco Comercial dos Açores/Comisión,
T‑75/03
, no publicada,
EU:T:2009:322
, apartado
). Sin embargo, el artículo 349 TFUE, párrafo tercero, establece que el Consejo adoptará las medidas contempladas teniendo en cuenta las características y exigencias especiales de las regiones ultraperiféricas, sin poner en peligro la integridad y coherencia del ordenamiento jurídico de la Unión, incluido el mercado interior y las políticas comunes. Pues bien, es preciso señalar que la demandante no invoca ninguna disposición del Derecho derivado que indique que el Consejo haya decidido autorizar las ayudas en forma de una exención del IS concedida a los puertos situados en los territorios de ultramar.
En la medida en que la demandante invoca el Reglamento 2017/352, basta señalar, en línea con lo sostenido por la Comisión en el considerando 111 de la Decisión impugnada, que este Reglamento no tiene por objeto ni como efecto influenciar los actos de la Comisión basados en los artículos 107 TFUE y 108 TFUE. En cambio, este Reglamento, que tiene por objeto crear un marco para la prestación de servicios portuarios y adoptar normas comunes sobre la transparencia financiera de los puertos, dispone que debe permitir «un control justo y efectivo de las ayudas estatales» (considerando 6), que «no debe impedir que las autoridades competentes concedan una compensación por las actividades efectuadas en cumplimiento de las obligaciones de servicio público, siempre que dicha compensación se ajuste a las normas aplicables a las ayudas estatales» (considerando 32) y que, «en cualquier caso, debe garantizarse el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales» (considerando 43).
En cuanto al Reglamento 2017/1084, que la demandante también invoca, este modifica el Reglamento (UE) n.
o
651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado (
DO 2014, L 187, p. 1
), añadiéndole, en particular, el artículo 56
ter
y el artículo 56
quater
, que establecen la posibilidad de eximir determinadas ayudas concedidas a los puertos marítimos y los puertos interiores. Ahora bien, el Reglamento n.
o
651/2014, adoptado sobre le base del artículo 108 TFUE, apartado 4, y del Reglamento (CE) n.
o
994/98 del Consejo, de 7 de mayo de 1998, sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea a determinadas categorías de ayudas estatales horizontales (
DO 1998, L 142, p. 1
), tiene como objetivo permitir bajo ciertas condiciones eximir a los Estados miembros de su obligación de notificar determinadas categorías de ayudas. Sin embargo, como alega la Comisión, este Reglamento no establece más supuestos de compatibilidad que los previstos en el Tratado. Por lo tanto, dado que la Comisión estableció en los considerandos 95 a 104 de la Decisión impugnada, sin incurrir por ello en un error manifiesto de apreciación al respecto (véase con anterioridad), que la medida controvertida no puede declararse compatible con el mercado interior, la Comisión no puede,
a fortiori
, declararla compatible sobre la base del Reglamento n.
o
651/2014. Además, el artículo 56
ter
y el artículo 56
quater
del Reglamento n.
o
651/2014 establecen determinadas condiciones en términos, en particular, de costes subvencionables, de magnitud de la ayuda o incluso de necesidad de la ayuda, sin que la demandante haya tratado de demostrar que en el caso de autos concurren estas condiciones.
En consecuencia, procede desestimar la imputación de la demandante basada en el incumplimiento de las particularidades del procedimiento aplicable a las ayudas existentes, en una inversión de la carga de la prueba y en errores manifiestos de apreciación respecto al análisis de compatibilidad con el mercado interior del régimen de ayudas controvertido.
En segundo lugar, la demandante aduce que la Comisión vulneró el principio de proporcionalidad al exigir en la Decisión impugnada la supresión total del régimen controvertido, en lugar de solicitar su modificación o de declararlo compatible bajo ciertas condiciones.
A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia, el principio de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones de la Unión no excedan de los límites de lo apropiado y necesario para conseguir el fin perseguido, quedando claro que, cuando deba elegirse entre varias medidas apropiadas, debe recurrirse a la menos gravosa (véase la sentencia de 17 de julio de 2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Comisión,
T‑457/09
,
EU:T:2014:683
, apartado
y jurisprudencia citada).
Según la Comisión, dado que en el presente asunto la medida examinada es manifiestamente incompatible con el mercado interior, esta no se presta ni a una modificación ni al establecimiento de condiciones que puedan hacerla compatible con el mercado interior. La Comisión también alega que cualquier modificación del régimen de ayudas controvertido para hacerlo compatible con el mercado interior habría sido especialmente compleja, puesto que la propia naturaleza de la ventaja, una exención del IS vinculada al beneficio obtenido, tiene difícil encaje con los criterios de compatibilidad, en particular, con la proporcionalidad y la transparencia de la medida habida cuenta de un objetivo definido.
A este respecto, debe señalarse, por una parte, que el artículo 22 del Reglamento n.
o
2015/1589 dispone que la Comisión puede proponer, en concepto de medidas apropiadas, bien una modificación de fondo del régimen de ayudas, bien la fijación de requisitos de procedimiento o, incluso, la supresión del régimen de ayudas. Por lo tanto, la posibilidad de suprimir el régimen de ayudas controvertido está expresamente prevista en la proposición de medidas apropiadas, que precede a la fase formal de examen.
Por otra parte. la posibilidad que tiene la Comisión al término del procedimiento de investigación formal de exigir la supresión total de un régimen de ayudas existente cuando concluye que este no es compatible con el mercado interior no está supeditada a ningún requisito adicional en relación con el examen de un régimen de ayudas nuevo, habida cuenta del paralelismo existente entre estos dos procedimientos de incoación del procedimiento de investigación formal (véase el apartado 127 anterior).
No obstante, como alega la demandante, dicha posibilidad debe ejercerse respetando el principio de proporcionalidad, lo que supone que, si la reforma o determinadas modificaciones del régimen controvertido son posibles y permiten hacerlo compatible con el mercado interior, la Comisión debe, cuando menos, explorar esta opción con el Estado miembro interesado en la fase de su proposición de medidas apropiadas.
Sin embargo, ha de señalarse, en línea con lo sostenido por la Comisión, que tal reforma del régimen de ayudas controvertido, la cual, por lo demás, la República Francesa no parece haber considerado, resultaría compleja o incluso imposible en el caso de autos. En efecto, en lo que respecta a una medida que establece una exención incondicional del IS concedida a determinadas categorías generales de beneficiarios sin ningún vínculo con un objetivo de interés general claramente definido, una modificación de este régimen habría implicado que la República Francesa notificara otro régimen esencialmente diferente del régimen de ayudas existente examinado por la Comisión. Así, habría sido necesario, en particular, limitar y condicionar la ventaja y su importe a los costes no cubiertos de determinadas inversiones o a la compensación de costes de eventuales SIEG cuya naturaleza y alcance deberían haber sido definidos por categoría de puerto, o incluso puerto por puerto con periodicidad anual, habida cuenta de las particularidades financieras de los aproximadamente quinientos puertos franceses y de las normas potencialmente diferentes en materia de compatibilidad que se aplican a cada uno de ellos, en particular, a los puertos de ultramar.
En consecuencia, contrariamente a lo que alega la demandante, procede señalar que la Comisión no vulneró el principio de proporcionalidad al abstenerse de examinar si, introduciendo determinadas modificaciones en la medida de ayuda controvertida, esta habría podido cumplir los requisitos relativos a la financiación de SIEG y considerarse compatible con el mercado interior.
Es cierto que, como alega la demandante, en las Decisiones de la Comisión de 15 de diciembre de 2009, relativa a la ayuda estatal SA.14175 (ex E 2/2005 y N 642/2009) — Países Bajos —
Existing and special projet aid to housing corporations
(
DO 2010, C 31, p. 4
), y de 30 de agosto de 2010, relativa a la ayuda estatal E/2005 — Países Bajos —
Existing aid to housing corporations : decision amending paragraphs 22-24 of the Commission Decision of 15 December 2009
(
DO 2010, C 250, p. 1
), la Comisión no propuso a las autoridades neerlandesas suprimir el régimen de ayudas existente, sino modificarlo con el fin de armonizarlo con las normas de la Unión que regulan las ayudas de Estado.
Sin embargo, en las Decisiones mencionadas en el apartado anterior relativas a las viviendas sociales neerlandesas, el Reino de los Países Bajos propuso compromisos que permitían responder a las medidas apropiadas propuestas por la Comisión para hacer compatible el régimen con el mercado interior. La decisión final de la Comisión se adoptó de conformidad con el artículo 19, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, que establece las consecuencias jurídicas de la aceptación por parte del Estado miembro de las medidas apropiadas propuestas por la Comisión.
En cambio, en el caso de autos, dado que el Estado miembro no aceptó las medidas apropiadas propuestas por la Comisión ni, como confirmó esta última durante la vista, propuso compromisos que permitieran responder a las objeciones que estas planteaban, la Decisión impugnada se adoptó al término del procedimiento de investigación formal de conformidad con el artículo 23, apartado 2, del Reglamento n.
o
2015/1589. Por lo tanto, no es posible establecer ningún paralelismo con las Decisiones mencionadas en el apartado 151 anterior.
Habida cuenta del conjunto de las consideraciones anteriores, procede desestimar el cuarto motivo.
Sobre el quinto motivo, basado en la vulneración del principio de buena administración
Mediante este motivo, la demandante sostiene que al adoptar la Decisión impugnada la Comisión infringió la obligación de imparcialidad objetiva que le incumbe en virtud del principio de buena administración, garantizado por el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Más concretamente, la demandante reprocha a la Comisión su inacción frente a los regímenes de ayudas que benefician a determinados puertos de la Unión en virtud de la normativa fiscal en vigor en otros Estados miembros, lo que, en consecuencia, conduce a nuevos falseamientos de la competencia que suponen una violación directa de su papel de garante del buen funcionamiento del mercado interior.
La Comisión refuta estas alegaciones.
Con carácter preliminar, procede examinar si, como alega la demandante, una eventual vulneración del principio de buena administración, suponiendo que se acreditara, constituye un vicio de legalidad autónomo que puede por sí solo dar lugar a la anulación de la Decisión impugnada. En efecto, la Comisión señala, con carácter principal, que una vulneración de este principio solo podría dar lugar a la anulación de la Decisión impugnada si fuera acompañada de la infracción de otra norma del Derecho de la Unión. A este respecto, la Comisión menciona el apartado 43 de la sentencia de 6 de diciembre de 2001, Area Cova y otros/Consejo y Comisión (
T‑196/99
,
EU:T:2001:281
), de la que se desprende que el principio de buena administración no forma parte de las normas jurídicas que tienen por objeto conferir derechos a los particulares, cuya violación podría invocarse para establecer la responsabilidad extracontractual de la Unión.
Sin embargo, procede señalar que la jurisprudencia invocada por la Comisión versa sobre si el derecho a una buena administración constituye una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares, cuestión pertinente en el marco del recurso por responsabilidad contemplado en el artículo 268 TFUE y no, como en el caso de autos, en el marco de un recurso de anulación basado en el artículo 263 TFUE.
En el marco de su motivo basado en una infracción del derecho a una buena administración, la demandante invoca, en esencia, un incumplimiento del deber de diligencia y de la obligación de imparcialidad.
Según la jurisprudencia, la obligación de diligencia es inherente al principio de buena administración. Esta se aplica con carácter general a la acción de la Administración de la Unión en sus relaciones con el público e implica que la Administración de la Unión debe actuar con cuidado y prudencia y examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trata [véanse, en particular, en este sentido, las sentencias de 16 de diciembre de 2008, Masdar (UK)/Comisión,
C‑47/07 P
,
EU:C:2008:726
, apartados
y
, y de 15 de enero de 2015, Ziegler y Ziegler Relocation/Comisión,
T‑539/12 y T‑150/13
, no publicada,
EU:T:2015:15
, apartado
].
Asimismo, a tenor del artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales, toda persona tiene derecho, en particular, a que las instituciones de la Unión traten sus asuntos imparcialmente. Esta exigencia de imparcialidad abarca, por un lado, la imparcialidad subjetiva, en el sentido de que ninguno de los miembros de la institución interesada a cuyo cargo esté el asunto tome partido o tenga prejuicios personales y, por otro, la imparcialidad objetiva, en el sentido de que la institución debe ofrecer garantías suficientes para descartar cualquier duda legítima a este respecto (véase la sentencia de 11 de julio de 2013, Ziegler/Comisión,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sin embargo, la obligación de imparcialidad que recae sobre la Comisión no puede exigirle que, al examinar los regímenes de ayudas existentes en varios Estados miembros, conduzca estas investigaciones de forma simultánea o adopte al mismo tiempo decisiones vinculantes para todos los Estados miembros. En el caso de autos, si bien es cierto que del comunicado de prensa de la Comisión de 9 de julio de 2014 relativo a las exenciones fiscales concedidas a empresas públicas neerlandesas se desprende que, «en determinados Estados miembros, los puertos no están sujetos al impuesto de sociedades, sino a otro régimen fiscal que puede ser más favorable», mientras que «en otros Estados miembros los puertos no pagan por el impuesto de sociedades porque son deficitarios», la demandante no puede deducir de estas consideraciones generales que la Comisión incumpliera la exigencia de imparcialidad analizando, en primer lugar, los regímenes fiscales belga, neerlandés y francés, y adoptando decisiones finales negativas relativas a estos regímenes antes de haber examinado el conjunto de regímenes fiscales de otros Estados miembros que, en su opinión, también contendrían, en su caso, ayudas de Estado.
Asimismo, procede observar que alegaciones similares fueron examinadas y desestimadas en el asunto en que recayó la sentencia de 31 de mayo de 2018, Groningen Seaports y otros/Comisión (
T‑160/16
, no publicada,
EU:T:2018:317
), relativa al recurso interpuesto por determinados puertos neerlandeses contra la Decisión (UE) 2016/634 de la Comisión, de 21 de enero de 2016, relativa a la ayuda estatal SA.25338 (2014/C) (ex E 3/2008 ex CP 115/2004) ejecutada por los Países Bajos — Exención del impuesto de sociedades para empresas públicas (
DO 2016, L 113, p. 148
).
En efecto, el Tribunal declaró en este asunto que el posible incumplimiento por parte de un Estado miembro de una obligación que le incumbe en virtud del Tratado, en particular, en relación con la prohibición del artículo 107 TFUE, apartado 1, no puede justificarse por el hecho de que otros Estados miembros incumplan igualmente dicha obligación, y que el efecto de varias distorsiones de la competencia sobre los intercambios entre los Estados miembros no puede neutralizarse recíprocamente, sino que, al contrario, es de naturaleza acumulativa, lo cual aumenta sus consecuencias perjudiciales para el mercado interior (véase la sentencia de 31 de mayo de 2018, Groningen Seaports y otros/Comisión,
T‑160/16
, no publicada,
EU:T:2018:317
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, aun suponiendo que otros Estados miembros concedan ayudas de Estado a sus puertos marítimos, no es menos cierto que la Comisión, en la Decisión impugnada, al declarar la incompatibilidad del régimen en cuestión con el mercado interior y ordenar que se suprima, pretende restablecer unas condiciones de competencia equitativas en el sector portuario y, por tanto, cumplir los objetivos de las normas en materia de ayudas de Estado (véase, por analogía, la sentencia de 31 de mayo de 2018, Groningen Seaports y otros/Comisión,
T‑160/16
, no publicada,
EU:T:2018:317
, apartado
).
El Tribunal también ha recordado que el respeto del principio de igualdad de trato debe conciliarse con el principio de legalidad, lo que supone que nadie puede invocar en beneficio propio una ilegalidad cometida en favor de otros (véase la sentencia de 31 de mayo de 2018, Groningen Seaports y otros/Comisión,
T‑160/16
, no publicada,
EU:T:2018:317
, apartado
y jurisprudencia citada).
En consecuencia, debe desestimarse la alegación de la demandante según la cual la Comisión vulneró el principio de buena administración al incoar procedimientos de ayudas de Estado únicamente contra tres Estados, la República Francesa, el Reino de Bélgica y el Reino de los Países Bajos, pese a que de las respuestas a su cuestionario se desprendía que la mitad de los Estados miembros habían admitido haber concedido a sus puertos regímenes fiscales especiales que constituyen excepciones a las normas de Derecho común.
En cualquier caso, dicha alegación es inoperante dado que no puede poner en entredicho la legalidad, como tal, de la Decisión impugnada, sino que más bien pretende poner en evidencia una eventual omisión de la Comisión con respecto a regímenes de ayudas similares que están, asimismo, en vigor en otros Estados miembros. Ahora bien, como alega la Comisión, en tal caso la demandante está facultada para presentar una denuncia ante la Comisión en relación con los regímenes de ayudas que aún existan en otros Estados miembros y, en el supuesto de omisión injustificada y prolongada por parte de esta, interponer un recurso por omisión con arreglo al artículo 265 TFUE.
En consecuencia, habida cuenta del conjunto de las consideraciones anteriores, procede desestimar el quinto motivo, así como el recurso en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, de conformidad con las pretensiones de la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a la Union des ports de France — UPF.

Berardis
Papasavvas
Spineanu-Matei
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 30 de abril de 2019.
Firmas
Índice

Antecedentes del litigio

Procedimiento y pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

Sobre la admisibilidad

Sobre el fondo

Sobre el primer motivo, basado en un error de Derecho por haber calificado la Comisión indebidamente el régimen de exención del IS establecido en favor de los puertos franceses como ayuda de Estado en su conjunto.

Sobre el segundo motivo, basado en un error de Derecho respecto de la apreciación del carácter económico de las actividades que asumen los puertos franceses

Sobre el tercer motivo, basado, en esencia, en errores de apreciación y en una insuficiente motivación en relación con los requisitos de falseamiento de la competencia y de perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros

Sobre el cuarto motivo, basado en un error de Derecho en la tramitación del procedimiento de control de las ayudas existentes y en la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con el principio de proporcionalidad

Sobre el quinto motivo, basado en la vulneración del principio de buena administración

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.