CELEX: 62014CJ0455
Muutoksenhaku
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP)
Päätös 2009/906/YUTP
Euroopan unionin poliisioperaatio (EUPM) Bosnia ja Hertsegovinassa
Lähetetty kansallinen henkilöstön jäsen
Siirtäminen kyseisen operaation alueelliseen toimistoon
SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeinen virke
SEUT 275 artiklan ensimmäinen kohta
Kumoamis- ja vahingonkorvauskanne
Euroopan unionin tuomioistuimen toimivalta
SEUT 263 artikla, SEUT 268 artikla ja SEUT 340 artiklan toinen kohta

H vaatii valituksessaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 10.7.2014 antaman määräyksen H v. neuvosto ym. (
T-271/10
, ei julkaistu,
EU:T:2014:702
; jäljempänä valituksenalainen määräys), jolla unionin yleinen tuomioistuin jätti tutkimatta hänen kanteensa, jossa vaadittiin yhtäältä Euroopan unionin poliisioperaation (EUPM) henkilöstöpäällikön allekirjoittaman, 7.4.2010 tehdyn sellaisen päätöksen kumoamista, jolla valittaja siirrettiin ”Criminal Justice Adviser – Prosecutor” ‑toimeen Banja Lukan (Bosnia ja Hertsegovina) alueelliseen toimistoon, ja tarvittaessa Euroopan unionin poliisioperaatiosta (EUPM) Bosnia ja Hertsegovinassa 8.12.2009 tehdyn neuvoston päätöksen 2009/906/YUTP (
EUVL 2009, L 322, s. 22
) 6 artiklassa tarkoitetun kyseisen operaation johtajan allekirjoittaman, 30.4.2010 tehdyn sellaisen päätöksen kumoamista, jolla vahvistettiin 7.4.2010 tehty päätös, ja toisaalta sitä, että neuvosto, Euroopan komissio ja EUPM velvoitetaan maksamaan vahingonkorvausta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Euroopan unionin poliisioperaatiosta 11.3.2002 hyväksytyn neuvoston yhteisen toiminnan 2002/210/YUTP (
EYVL 2002, L 70, s. 1
) 1 artiklan 1 kohdan nojalla perustettiin EUPM Yhdistyneiden Kansakuntien kansainvälisten poliisijoukkojen toiminnan jatko-operaation varmistamiseksi Bosnia ja Hertsegovinassa.
SEU 28 artiklan ja SEU 43 artiklan 2 kohdan perusteella EUPM:ää jatkettiin useaan otteeseen, viimeksi päätöksellä 2009/906, 31.12.2011 saakka.
Kyseisen päätöksen 2 artiklan, jonka otsikko on ”Operaation tehtävänmäärittely”, ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Osana laajempaa oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvää lähestymistapaa Bosnia ja Hertsegovinassa ja sen lähialueella EUPM säilyttää voimavaroja poliisialan uudistuksen ja vastuuvelvollisuuden aloilla, mutta tukee ensisijaisesti [Bosnia ja Hertsegovinan] asiaankuuluvia lainvalvontaviranomaisia järjestäytyneen rikollisuuden ja lahjonnan torjunnassa keskittyen erityisesti valtion tason lainvalvontaviranomaisten toimintaan, poliisin ja syyttäjälaitoksen välisen vuorovaikutuksen parantamiseen sekä alueelliseen ja kansainväliseen yhteistyöhön.”
Mainitun päätöksen 4 artiklan, jonka otsikko on ”Operaation rakenne”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”EUPM:n rakenne on seuraava:
a)
päämaja Sarajevossa, jossa toimivat operaation johtaja sekä henkilöstöä operaatiosuunnitelman (OPLAN) mukaisesti;
b)
neljä alueellista toimistoa Sarajevossa, Banja Lukassa, Mostarissa ja Tuzlassa;
– –”
Saman päätöksen 5 artiklan, jonka otsikko on ”Siviilioperaatiokomentaja”, 2–4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2.   Siviilioperaatiokomentaja vastaa poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean (PTK) poliittisen valvonnan ja strategisen johdon alaisena ja unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan yleisen toimivallan alaisuudessa EUPM:n strategisen tason johtamisjärjestelystä.
3.   Siviilioperaatiokomentaja varmistaa, että neuvoston päätökset, mukaan lukien PTK:n päätökset, pannaan asianmukaisesti ja tehokkaasti täytäntöön myös antamalla tarvittaessa operaation johtajalle strategisen tason ohjeita sekä neuvoja ja teknistä tukea.
4.   Kaikki lähetetyn henkilöstön jäsenet pysyvät täysin asianomaisen lähettäjävaltion viranomaisten tai asianomaisen EU:n toimielimen alaisina. Kansalliset viranomaiset siirtävät henkilöstöä, ryhmiä ja yksikköjä koskevan operatiivisen johtosuhteen (OPCON) siviilioperaatiokomentajalle.”
Päätöksen 2009/906 6 artiklan, jonka otsikko on ”Operaation johtaja”, 1–5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Operaation johtaja vastaa EUPM:stä ja sen johtamisjärjestelystä operaatioalueella.
2.   Operaation johtajalla on siviilioperaatiokomentajan hänelle osoittama vastuu osallistuvien valtioiden henkilöstön, ryhmien ja yksiköiden johtamisesta sekä hallinnollinen ja logistinen vastuu, johon kuuluu myös vastuu EUPM:n käyttöön annetuista varoista, resursseista ja tiedoista.
3.   Operaation johtaja antaa EUPM:n koko henkilöstölle ohjeet EUPM:n toteuttamiseksi tehokkaalla tavalla operaatioalueella ja vastaa EUPM:n koordinoinnista ja päivittäisestä hallinnoinnista noudattaen siviilioperaatiokomentajan strategisen tason ohjeita.
4.   Operaation johtaja vastaa EUPM:n talousarvion toteuttamisesta. Tätä varten operaation johtaja allekirjoittaa sopimuksen komission kanssa.
5.   Operaation johtaja vastaa henkilöstön kurinpidollisesta valvonnasta. Lähetetyn henkilöstön osalta asianomainen kansallinen tai EU:n viranomainen vastaa kurinpitotoimista.”
Kyseisen päätöksen 7 artiklassa, jonka otsikko on ”EUPM:n henkilöstö”, säädetään seuraavaa:
”– –
2.   EUPM muodostuu pääasiassa jäsenvaltioiden tai EU:n toimielinten lähettämästä henkilöstöstä. Kukin jäsenvaltio tai EU:n toimielin vastaa lähettämästään henkilöstöstä aiheutuvista kuluista, kuten matkakuluista asemapaikkaan ja takaisin, palkoista, terveydenhuollosta sekä kulukorvauksista, lukuun ottamatta asiaankuuluvia päivärahoja, sekä vaikeiden ja vaarallisten olosuhteiden perusteella maksettavista korvauksista.
3.   EUPM voi myös ottaa palvelukseen sopimussuhteista kansainvälistä siviilihenkilöstöä ja paikallista henkilöstöä tarpeen mukaan, jos jäsenvaltioiden lähettämää henkilöstöä ei ole huolehtimaan tarvittavista tehtävistä. – –
4.   Kaikkien henkilöstön jäsenten on noudatettava operaatiokohtaisia turvallisuutta koskevia vähimmäisvaatimuksia sekä kentällä tapahtuvan toiminnan turvallisuutta koskevaa EU:n politiikkaa tukevaa operaation turvallisuussuunnitelmaa. Kaikkien henkilöstön jäsenten on tehtävissään haltuunsa saamien EU:n turvallisuusluokiteltujen tietojen suojaamisen osalta noudatettava neuvoston turvallisuussääntöjen vahvistamisesta 19 päivänä maaliskuuta 2001 tehdyssä neuvoston päätöksessä 2001/264/EY [(
EYVL 2001, L 101, s. 1
)] – – säädettyjä turvallisuutta koskevia periaatteita ja vähimmäisvaatimuksia.”
Mainitun päätöksen 8 artiklaan, jonka otsikko on ”Operaation ja EUPM:n henkilöstön asema”, sisältyy 2 kohta, jonka sanamuoto on seuraava:
”Henkilöstön jäsenen lähettänyt valtio tai EU:n toimielin vastaa tämän lähettämiseen liittyvien, asianomaisen esittämien tai häntä koskevien vaatimusten ratkaisemisesta. Kyseinen valtio tai EU:n toimielin on vastuussa sellaisten menettelyjen vireillepanosta, joihin mahdollisesti ryhdytään lähetettyä henkilöä vastaan.”
Saman päätöksen 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Komentoketju”, säädetään seuraavaa:
”1.   EUPM:llä on kriisinhallintaoperaationa yhtenäinen komentoketju.
2.   Poliittisten ja turvallisuusasioiden komitea (PTK) vastaa neuvoston alaisuudessa operaation poliittisesta valvonnasta ja strategisesta johdosta.
3.   Siviilioperaatiokomentaja toimii PTK:n poliittisen valvonnan ja strategisen johdon alaisena sekä unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan yleisen toimivallan alaisuudessa EUPM:n strategisen tason komentajana ja antaa siinä ominaisuudessa operaation johtajalle ohjeita, neuvoja ja teknistä tukea.
– –
5.   Operaation johtaja vastaa EUPM:n johtamisjärjestelystä operaatioalueella ja on suoraan vastuussa siviilioperaatiokomentajalle.”
Päätöksen 2009/906 10 artiklan, jonka otsikko on ”Poliittinen valvonta ja strateginen johto”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”PTK vastaa EUPM:n poliittisesta valvonnasta ja strategisesta johdosta neuvoston alaisuudessa. Neuvosto valtuuttaa täten PTK:n tekemään asiaankuuluvat päätökset [SEU] 38 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti. Tähän valtuutukseen sisältyy toimivalta nimittää operaation johtaja unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ehdotuksesta sekä muuttaa operaation toiminta-ajatusta – – ja operaatiosuunnitelmaa – –. EUPM:n tavoitteita ja sen päättämistä koskeva päätöksentekovalta kuuluu edelleen neuvostolle.”
Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja näiden yhteisöjen muuta henkilöstöä koskevien palvelussuhteen ehtojen vahvistamisesta ja komission virkamiehiin väliaikaisesti sovellettavista erityistoimenpiteistä 29.2.1968 annetulla neuvoston asetuksella (ETY, Euratom, EHTY) N:o 259/68 (
EYVL 1968, L 56, s. 1
) vahvistettujen Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen, sellaisina kuin ne ovat muutettuina 24.11.2010 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU, Euratom) N:o 1080/2010 (
EUVL 2010, L 311, s. 1
ja oikaisu
EUVL 2012, L 144, s. 48
; jäljempänä henkilöstösäännöt), 91 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”Euroopan unionin tuomioistuimella on toimivalta ratkaista kaikki unionin ja henkilöstösäännöissä tarkoitetun henkilön väliset riidat, jotka koskevat sellaisen toimenpiteen laillisuutta, joka – – vaikuttaa kielteisesti kyseiseen henkilöön”.
Asian tausta ja riidanalaiset päätökset
H on italialainen tuomari, joka lähetettiin EUPM:ään Sarajevoon (Bosnia ja Hertsegovina) Italian oikeusministerin 16.10.2008 antamalla asetuksella ”Criminal Justice Unit Adviser” ‑toimeen 14.11.2008 lähtien.
Valittajan komennusta jatkettiin mainitun ministerin 7.4.2009 antamalla asetuksella 31.12.2009 asti, jotta hän voisi hoitaa ”Chief Legal Officer” ‑toimeen kuuluvia tehtäviä. Valittajan komennusta jatkettiin uudelleen saman ministerin 9.12.2009 antamalla asetuksella 31.12.2010 asti, jotta hän voisi jatkaa kyseisten tehtävien hoitamista.
EUPM:n henkilöstöpäällikön allekirjoittamalla, 7.4.2010 tehdyllä päätöksellä valittaja siirrettiin operatiivisista syistä ”Criminal Justice Adviser – Prosecutor” ‑toimeen Banja Lukan alueelliseen toimistoon 19.4.2010 alkaen.
Saatuaan 7.4.2010 tehdyn päätöksen valittaja otti yhteyttä Italian viranomaisiin ja kanteli niille.
Virkailija Italian tasavallan pysyvässä edustustossa unionissa ilmoitti valittajalle 15.4.2010 sähköpostilla, että 7.4.2010 tehdyn päätöksen täytäntöönpanoa oli lykätty.
Päätöksen 2009/906 6 artiklassa tarkoitettu operaation johtaja vastasi 30.4.2010 allekirjoittamallaan päätöksellä valittajan tekemään kanteluun vahvistamalla 7.4.2010 tehdyn päätöksen (jäljempänä yhdessä riidanalaiset päätökset). Tässä yhteydessä operaation johtaja täsmensi, että hän itse oli tehnyt kyseisen 7.4.2010 tehdyn päätöksen ja että valittajan siirtämisen operatiivinen syy oli se, että Banja Lukan toimistossa tarvittiin rikosasioita koskevia neuvontapalveluja.
Valittaja nosti 4.6.2010 Tribunale amministrativo regionale del Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) kanteen EUPM:ää vastaan 7.4.2010 tehdyn päätöksen kumoamiseksi ja korvauksen saamiseksi väitetysti aiheutuneesta vahingosta. Valittaja ilmoitti unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa, että kyseinen oikeudenkäynti oli yhä vireillä. Valittaja on myös esittänyt mainitulle italialaiselle tuomioistuimelle kyseisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäämistä koskevan hakemuksen.
Asian käsittelyn vaiheet unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen määräys
Valittaja nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 16.6.2010 toimittamallaan kannekirjelmällä kanteen, jossa vaadittiin riidanalaisten päätösten kumoamista ja vahingonkorvauksen myöntämistä.
Neuvosto ja komissio esittivät kumpikin erillisillä asiakirjoilla tuolloin voimassa olleen unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan nojalla oikeudenkäyntiväitteen, jonka mukaan riidanalaiset päätökset ovat toimia, jotka kuuluvat yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) yhteydessä hyväksytyn ja suoritettavan operatiivisen toiminnan piiriin, joten unionin yleinen tuomioistuin ei ole toimivaltainen ratkaisemaan unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettua kannetta, kun otetaan huomioon SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeinen virke ja SEUT 275 artiklan ensimmäinen kohta.
Valittaja vaati molempien esitettyjen väitteiden hylkäämistä sillä perusteella, että riidanalaiset päätökset eivät ole YUTP:hen liittyviä poliittisia tai strategisia toimia ja että se, että unionin yleisellä tuomioistuimella ei olisi toimivaltaa, veisi valittajalta oikeuden tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, koska kansallinen tuomioistuin ei voi kumota mainittuja päätöksiä eikä määrätä unionin toimielimiä korvaamaan niiden aiheuttamaa vahinkoa.
Unionin yleinen tuomioistuin, joka katsoi, että se ei ollut toimivaltainen ratkaisemaan kannetta, jätti valituksenalaisella määräyksellä kanteen tutkimatta.
Asianosaisten vaatimukset
Valittaja vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin
—
kumoaa valituksenalaisen määräyksen siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin jätti valittajan nostaman kanteen tutkimatta
—
palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi ja
—
velvoittaa vastaajat ensimmäisessä oikeusasteessa korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin
—
hylkää valituksen
—
korvaa perustelut uusilla perusteluilla toimivallan siirron osalta ja
—
velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
—
kumoaa valituksenalaisen määräyksen
—
jättää kanteen tutkimatta
—
toissijaisesti jättää kanteen tutkimatta siltä osin kuin se on nostettu komissiota vastaan ja palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi ja
—
velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Valituksen tarkastelu
Valittaja esittää valituksensa tueksi kaksi valitusperustetta. Ensimmäinen valitusperuste koskee valituksenalaisen määräyksen antamishetkellä voimassa olleen unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan rikkomista ja puolustautumisoikeuksien loukkaamista. Toinen valitusperuste koskee sitä, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisia virheitä, kun se on todennut, että se ei ole toimivaltainen ratkaisemaan kannetta.
Asianosaisten lausumat
Toisen valitusperusteensa, jota on tarkasteltava ensimmäiseksi, ensimmäisessä osassa valittaja moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on katsonut, että riidanalaiset päätökset eivät kuuluneet sen toimivallan piiriin SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeisen virkkeen ja SEUT 275 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla, ja toisessa osassa siitä, että se on katsonut, että kansalliset viranomaiset ovat vastuussa kyseisistä päätöksistä.
Kyseisen valitusperusteen ensimmäisen osan yhteydessä valittaja väittää, että riidanalaiset päätökset ovat pelkkiä hallintotoimia, jotka koskevat henkilöstöresurssien kohdentamista ja jotka kuuluvat siten EUPM Bosnia ja Hertsegovinan toimien päivittäisen hallinnoinnin piiriin. Ainoastaan SEU 25 artiklassa tarkoitetut Eurooppa-neuvoston ja neuvoston toimet, jotka on toteutettu SEU 31 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen, ovat YUTP:hen liittyviä toimia.
Lisäksi valittaja katsoo, että unionin tuomioistuinten toimivalta tutkia riidanalaisten päätösten laillisuus ilmenee SEUT 215 artiklan ja SEUT 275 artiklan toisen kohdan sanamuodosta ja kyseisillä määräyksillä, joissa unionin tuomioistuimelle annetaan toimivalta tutkia luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin kohdistuvia rajoittavia toimenpiteitä sisältävien päätösten laillisuus, tavoitelluista päämääristä. Koska riidanalaisilla päätöksillä on käsiteltävässä asiassa ollut valittajaan kohdistuvia oikeusvaikutuksia, niiden lainmukaisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi 8.10.2008 annetun tuomion Sogelma v. EAR (
T-411/06
,
EU:T:2008:419
) mukaisesti.
Komissio, joka viittaa 27.2.2007 annettuun tuomioon Segi ym. v. neuvosto (
C‑355/04 P
,
EU:C:2007:116
,
–
kohta) ja 24.6.2014 annettuun tuomioon parlamentti v. neuvosto (
C-658/11
,
EU:C:2014:2025
,
kohta), väittää, että SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeinen virke ja SEUT 275 artiklan ensimmäinen kohta eivät merkitse sitä, että kaikki YUTP:n yhteydessä toteutetut toimet jäävät automaattisesti unionin tuomioistuinten toimivallan ulkopuolelle. Koska unionin tuomioistuimen toimivallan rajoittaminen YUTP:n alalla on poikkeus SEU 19 artiklassa määrätystä yleisestä toimivaltasäännöstä, sitä on tulkittava suppeasti. Tulkinta, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole toimivaltainen ja jonka unionin yleinen tuomioistuin on omaksunut pelkästään sillä perusteella, että EU-sopimuksen V osaston 2 luvun nojalla toteutetulla toimella perustettu elin on tehnyt riidanalaiset päätökset, on mainittujen perussopimusten määräysten sanamuodon, systematiikan ja tavoitteiden vastainen.
Komission mukaan unionin toimielimet saattavat nimittäin toteuttaa sellaisia toimia tai olla sellaisen toiminnan tai sellaisten laiminlyöntien alullepanijoita, jotka – vaikka ne tapahtuvat YUTP:n yhteydessä – eivät hallintotoimina liity YUTP:n harjoittamiseen. Perussopimusten laatijoiden tarkoituksena ei ollut jättää ainoastaan kyseiset toimet unionin tuomioistuimen toimivallan ulkopuolelle. Perussopimuksilla perustetussa järjestelmässä tehdään siten ero hallintotoimien ja ensiksi mainittujen toimien perusteella toteutettujen täytäntöönpanotoimien välillä. Vaikka viimeksi mainitut toimet toteutetaan EU-sopimuksen V osaston 2 luvun nojalla, niitä koskeva unionin tuomioistuimen toimivalta ilmenee SEUT 263 artiklassa määrätyistä yleisistä säännöistä eikä sitä tarvitse vahvistaa nimenomaisesti.
Lisäksi komissio väittää, että perussopimusten, joille on ominaista se, että niiden osalta edellytetään perusoikeuksien noudattamista, teleologinen tulkinta edellyttää sitä, että SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeisessä virkkeessä käytettyä ilmaisua ”erä[ät SEUT] 275 artiklan toisessa kohdassa tarkoitet[ut] päätö[kset]” tulkitaan siten, että sillä tarkoitetaan kaikkia unionin toimielimen henkilöön kohdistamia toimia, joilla on kyseiseen henkilöön kohdistuvia oikeusvaikutuksia, jotka ovat omiaan loukkaamaan hänen perusoikeuksiaan.
Komissio ehdottaa näin ollen kahta SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeisen virkkeen ja SEUT 275 artiklan ensimmäisen kohdan vaihtoehtoista tulkintaa, jotka johtavat osittain erilaisiin unionin tuomioistuinten toimivaltaa koskeviin lopputuloksiin ja joista ensimmäinen muodostuu kyseisen toimen, toiminnan tai laiminlyönnin sisällön tutkimisesta ja toinen perustuu unionin tuomioistuimissa esitettyihin perusteisiin. Ensimmäisen tulkinnan mukaan unionin tuomioistuimen olisi katsottava, että unionin tuomioistuimet eivät ole toimivaltaisia ratkaisemaan käsiteltävää asiaa, koska riidanalaiset päätökset ovat YUTP:hen liittyviä operatiivisia toimia, joilla ei ole valittajaan kohdistuvia oikeusvaikutuksia tavalla, joka olisi omiaan loukkaamaan valittajan perusoikeuksia. Toisen tulkinnan soveltamisen olisi johdettava ensimmäisessä oikeusasteessa nostetussa kanteessa esitettyjen kanneperusteiden tutkimiseen. Jos unionin tuomioistuin omaksuisi mainitun tulkinnan, sen olisi jätettävä kanne osittain tutkimatta toimivallan puuttumisen vuoksi ja muilta osin palautettava asia unionin yleiseen tuomioistuimeen tai lausuttava tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä ja ratkaistava asiakysymys.
Neuvosto vaatii toisen valitusperusteen ensimmäisen osan hylkäämistä. Se katsoo ensinnäkin, että YUTP:hen liittyvien toimien jättäminen unionin tuomioistuinten toimivallan ulkopuolelle ulottuu SEUT 275 artiklan ensimmäisen kohdan sanamuodon mukaisesti kaikkiin YUTP:tä koskeviin perussopimuksen määräyksiin ja kaikkiin ”näiden määräysten nojalla hyväksytty[ihin]” toimiin. Tämä toimivallan ulkopuolelle jättäminen koskee myös ”YUTP-operaation” toimintaa. SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan ensimmäisen kohdan piiriin eivät nimittäin kuulu pelkästään Eurooppa-neuvoston ja neuvoston rooli vaan myös unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ja jäsenvaltioiden rooli YUTP:tä toteutettaessa.
Seuraavaksi neuvosto väittää, ettei voida katsoa, että SEUT 275 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetulla käsitteellä ”rajoittav[at] toimenpite[et]” olisi laaja ulottuvuus. Kyseinen käsite koskee nimittäin ainoastaan unionin pakotepolitiikkaa. Lisäksi kyseisessä määräyksessä käytetyn ilmaisun merkitys on suppeampi kuin SEUT 263 artiklassa tarkoitettujen toimien, ”joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia”, merkitys. Tämän tilanteen ei voida katsoa olevan analoginen 8.10.2008 annetussa tuomiossa Sogelma v. EAR (
T-411/06
,
EU:T:2008:419
,
–
kohta) kyseessä olleen tilanteen kanssa, koska yhtäältä kyseisen tuomion taustalla ollut asia koski aikaisemman ensimmäisen pilarin alaan kuuluvaa ”yhteisön” elintä vastaan nostettua kannetta eikä YUTP:tä koskevaa päätöstä ja toisaalta EUPM ei ole – toisin kuin mainitussa asiassa kyseessä ollut elin – oikeuskelpoinen.
Lopuksi neuvosto toteaa riidanalaisten päätösten luonteesta, että se katsoo, että kyseiset päätökset ovat turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alaan kuuluvia operatiivisia päätöksiä, jotka eivät kuulu unionin tuomioistuinten toimivallan piiriin. Syyttäjän uudelleensijoittamista sellaisen kriisinhallintaoperaation yhteydessä, joka toimii arkaluonteisessa asiayhteydessä, ei voida nimittäin pitää pelkästään hallinnollisena päätöksenä. Tässä yhteydessä se, että tällaista päätöstä voidaan luonnehtia ”päivittäiseen hallinnointiin” liittyväksi toimeksi, ei voi merkitä sitä, että kyseinen päätös on pelkästään hallinnollinen, koska päivittäisen hallinnoinnin alaan kuuluviin päätöksiin kuuluu suurin osa operatiivisista päätöksistä, kuten muun muassa päätökset, joiden tarkoituksena on määrittää intervention paikka ja interventiota koskevat yksityiskohdat.
Neuvosto väittää toissijaisesti, että siltä osin kuin riidanalaisiin päätöksiin sisältyy luonteeltaan hallinnollisia osatekijöitä, näitä osatekijöitä ei voida erottaa operatiivisista osatekijöistä. Päätöksen 2009/906 8 artiklaan sisältyvää ilmaisua ”lähettämiseen liittyv[ät] vaatimu[kset]” ei nimittäin voida millään perusteella tulkita suppeasti siten, että lähettämistä koskeva päätös ja sen sopimuksella tapahtuva täytäntöönpano erotettaisiin toisistaan. Kyseisen päätöksen 6 artiklan 5 kohdasta, jossa säädetään, että lähetetyn henkilöstön osalta lähettävä hallinnollinen viranomainen vastaa kurinpitotoimista, käy päinvastoin ilmi, että päätökset, jotka koskevat lähettämisen täytäntöönpanoa koskevia edellytyksiä, kuuluvat jäsenvaltioiden toimivallan piiriin.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
On muistutettava, että SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeisen virkkeen ja SEUT 275 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla unionin tuomioistuimella ei lähtökohtaisesti ole toimivaltaa YUTP:tä koskevien määräysten eikä niiden nojalla annettujen toimien osalta (tuomio 24.6.2014, parlamentti v. neuvosto,
C-658/11
,
EU:C:2014:2025
,
kohta ja tuomio 12.11.2015, Elitaliana v. Eulex Kosovo,
C‑439/13 P
,
EU:C:2015:753
,
kohta).
Mainituissa määräyksissä esitetään kuitenkin poikkeus säännöstä, joka koskee yleistä toimivaltaa, joka SEU 19 artiklassa annetaan unionin tuomioistuimelle sen turvaamiseksi, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia, ja niitä on näin ollen tulkittava suppeasti (tuomio 24.6.2014, parlamentti v. neuvosto,
C-658/11
,
EU:C:2014:2025
,
kohta ja tuomio 12.11.2015, Elitaliana v. Eulex Kosovo,
C‑439/13 P
,
EU:C:2015:753
,
kohta).
Tässä yhteydessä on korostettava sitä, että – kuten sekä SEU 2 artiklasta, joka kuuluu EU-sopimuksen yhteisiin määräyksiin, että SEU 21 artiklasta, joka koskee unionin ulkoista toimintaa ja johon YUTP:tä koskevassa SEU 23 artiklassa viitataan, ilmenee – unionin perustana olevat arvot ovat muun muassa tasa-arvo ja oikeusvaltio (ks. vastaavasti mm. tuomio 27.2.2007, Segi ym. v. neuvosto,
C‑355/04 P
,
EU:C:2007:116
,
kohta ja lausunto 2/13, 18.12.2014,
EU:C:2014:2454
,
ja
kohta). Unionin oikeuden määräysten ja säännösten noudattamisen varmistamiseen tarkoitetun tehokkaan tuomioistuinvalvonnan itse olemassaolo kuuluu erottamattomana osana tällaiseen oikeusvaltioon (ks. tuomio 6.10.2015, Schrems,
C-362/14
,
EU:C:2015:650
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa on tosin todettava, että riidanalaiset päätökset liittyvät YUTP:n yhteyteen. Kyseiset päätökset, jotka EUPM Bosnia ja Hertsegovinan, joka on perustettu SEU 28 artiklan ja SEU 43 artiklan 2 kohdan perusteella, johtaja on tehnyt täyttääkseen siirrolla toimen kyseisen operaation alueellisessa toimistossa, liittyvät nimittäin YUTP:n yhteydessä hyväksyttyyn ja suoritettavaan unionin operatiiviseen toimintaan, jonka pääasiallisena tarkoituksena on avustaa – kuten päätöksen 2009/906 2 artiklan ensimmäisestä kohdasta ilmenee – Bosnia ja Hertsegovinan lainvalvontaviranomaisia järjestäytyneen rikollisuuden ja lahjonnan torjunnassa.
Tämä seikka ei kuitenkaan välttämättä johda siihen, että unionin tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa (ks. vastaavasti tuomio 24.6.2014, parlamentti v. neuvosto,
C-658/11
,
EU:C:2014:2025
,
–
kohta ja tuomio 12.11.2015, Elitaliana v. Eulex Kosovo,
C‑439/13 P
,
EU:C:2015:753
,
–
kohta).
Näin ollen käsiteltävässä asiassa on todettava, että – kuten neuvosto on itse todennut unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa – unionin tuomioistuimet ovat SEUT 270 artiklan mukaisesti toimivaltaisia ratkaisemaan kaikki niiden unionin henkilöstön jäsenten, jotka on lähetetty EUPM:ään, nostamat kanteet. Kyseisiin henkilöstön jäseniin sovelletaan nimittäin yhä henkilöstösääntöjä sinä aikana, jona he ovat lähetettyinä EUPM:ään, ja he kuuluvat näin ollen unionin tuomioistuinten toimivallan piiriin kyseisten henkilöstösääntöjen 91 artiklan mukaisesti.
Päätöksestä 2009/906 käy tosin ilmi, että jäsenvaltioiden EUPM Bosnia ja Hertsegovinaan lähettämät henkilöstön jäsenet ja unionin toimielinten EUPM Bosnia ja Hertsegovinaan lähettämät henkilöstön jäsenet eivät joiltain osin ole samankaltaisessa tai samanlaisessa tilanteessa.
Erityisesti jäsenvaltioiden lähettämät henkilöstön jäsenet pysyvät kyseisen päätöksen 5 artiklan 4 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla täysin valtionsa kansallisten viranomaisten alaisina, kun taas unionin toimielinten lähettämät henkilöstön jäsenet pysyvät kyseisen säännöksen mukaan unionin toimielinten alaisina.
Samoin mainitun päätöksen 6 artiklan 5 kohdasta käy ilmi, että jäsenvaltioiden lähettämiin henkilöstön jäseniin kohdistettavat kurinpitotoimet kuuluvat kansallisten viranomaisten toimivallan piiriin, kun taas samat toimet kuuluvat unionin toimielinten toimivallan piiriin, kun ne kohdistetaan unionin toimielinten lähettämiin henkilöstön jäseniin.
Lisäksi saman päätöksen 7 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on vastattava lähettämistään henkilöstön jäsenistä aiheutuvista kuluista, kuten muun muassa matkakuluista asemapaikkaan ja takaisin, palkoista, terveydenhuollosta sekä tietyistä kulukorvauksista, kun taas unionin toimielimet ovat puolestaan velvollisia vastaamaan kyseisistä kuluista, kun ne aiheutuvat sen omista lähetetyistä henkilöstön jäsenistä.
Lisäksi päätöksen 2009/906 8 artiklan 2 kohdan nojalla jäsenvaltioiden viranomaiset ovat toimivaltaisia vastaamaan lähettämiseen liittyvien, jäsenvaltioiden lähettämän henkilöstön jäsenen esittämien tai tällaista henkilöstön jäsentä koskevien vaatimusten ratkaisemisesta, kun taas unionin toimielimet ovat toimivaltaisia vastaamaan tällaisen vaatimuksen ratkaisemisesta siinä tapauksessa, että vaatimuksen on esittänyt niiden lähettämä henkilöstön jäsen tai vaatimus koskee tällaista henkilöstön jäsentä.
On kuitenkin todettava, että kyseisen päätöksen säännöksistä käy myös ilmi, että jäsenvaltioiden lähettämiin henkilöstön jäseniin ja unionin toimielinten lähettämiin henkilöstön jäseniin sovelletaan samoja sääntöjä, kun kyse on heidän tehtäviensä hoitamisesta ”operaatioalueella”.
Mainitun päätöksen 5 artiklan 4 kohdan toisen virkkeen nojalla kansalliset viranomaiset ovat nimittäin siirtäneet henkilöstöä, ryhmiä ja yksikköjä koskevan operatiivisen johtosuhteen siviilioperaatiokomentajalle, joka vastaa kyseisen artiklan 2 kohdan mukaan EUPM Bosnia ja Hertsegovinan strategisen tason johtamisjärjestelystä ja antaa tässä ominaisuudessa mainitun artiklan 3 kohdan ja saman päätöksen 9 artiklan 3 kohdan mukaisesti ohjeita operaation johtajalle.
Lisäksi – kuten päätöksen 2009/906 6 artiklan 1–3 kohdasta ja 9 artiklan 5 kohdasta käy ilmi – operaation johtajalla, joka vastaa kyseisestä EUPM:stä ”operaatioalueella”, on siviilioperaatiokomentajan hänelle osoittama vastuu muun muassa ”osallistuvien valtioiden” henkilöstön, ryhmien ja yksiköiden johtamisesta kyseisessä operaatiossa, ja mainitun operaation johtajan tehtävänä on myös vastata EUPM Bosnia ja Hertsegovinan koordinoinnista ja päivittäisestä hallinnoinnista antamalla kaikki tarvittavat ohjeet ”koko” henkilöstölle kyseisen operaation toteuttamiseksi tehokkaalla tavalla kyseisellä operaatioalueella.
Samoin kyseisen päätöksen 7 artiklan 4 kohdasta käy ilmi, että kaikkien mainitun operaation henkilöstön jäsenten on noudatettava operaatiokohtaisia turvallisuutta koskevia vähimmäisvaatimuksia sekä ”kentällä tapahtuvan toiminnan” turvallisuutta koskevaa unionin politiikkaa tukevaa kyseisen operaation turvallisuussuunnitelmaa.
Vaikka kyseisen operaation toimivaltaisten viranomaisten tekemillä päätöksillä, jotka koskevat niiden henkilöstöresurssien kohdentamista, jotka jäsenvaltiot ja unionin toimielimet ovat osoittaneet kyseiselle operaatiolle operaatioalueella toteutettavien toimien suorittamista varten, on YUTP:hen liittyvä operatiivinen puoli, ne ovat myös pohjimmiltaan henkilöstöhallintoon liittyviä toimia kaikkien muiden sellaisten samankaltaisten päätösten tavoin, jotka unionin toimielimet ovat tehneet toimivaltaansa käyttäessään.
Näissä olosuhteissa ei voida katsoa, että SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeisessä virkkeessä ja SEUT 275 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettu unionin tuomioistuimen toimivallan poikkeuksenluonteinen rajoitus ulottuisi niin pitkälle, että sillä suljettaisiin pois unionin tuomioistuinten toimivalta valvoa henkilöstöhallintoon liittyviä toimia, jotka koskevat jäsenvaltioiden lähettämiä henkilöstön jäseniä ja joiden tarkoituksena on vastata mainitun operaation tarpeisiin operaatioalueella, vaikka unionin tuomioistuimet ovat joka tapauksessa toimivaltaisia valvomaan tällaisia toimia, kun ne koskevat unionin toimielinten lähettämiä henkilöstön jäseniä (ks. analogisesti tuomio 24.6.2014, parlamentti v. neuvosto,
C-658/11
,
EU:C:2014:2025
,
kohta ja tuomio 12.11.2015, Elitaliana v. Eulex Kosovo,
C‑439/13 P
,
EU:C:2015:753
,
kohta).
Tätä tulkintaa tukee unionin tuomioistuimelle annettu toimivalta ratkaista yhtäältä Euroopan puolustusviraston perussäännöstä, kotipaikasta ja sen toimintaa koskevista säännöistä 12.10.2015 annetun neuvoston päätöksen (YUTP) 2015/1835 (
EUVL 2015, L 266, s. 55
) 11 artiklan 3 kohdan b alakohdan ja 6 kohdan nojalla kyseiseen virastoon lähetettyjen kansallisten asiantuntijoiden nostamat kanteet ja toisaalta Euroopan ulkosuhdehallinnon palvelukseen määräaikaisesti siirrettyihin kansallisiin asiantuntijoihin sovellettavista säännöistä 23.3.2011 annetun unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan päätöksen 2012/C 12/04 (
EUVL 2012, C 12, s. 8
) 42 artiklan 1 kohdan nojalla ulkosuhdehallintoon lähetettyjen kansallisten asiantuntijoiden nostamat kanteet.
Toisenlaisesta tulkinnasta seuraisi muun muassa, että silloin, kun sama henkilöstöhallintoon liittyvä toimi, joka koskee ”kentällä tapahtuvaa toimintaa”, koskee sekä jäsenvaltioiden lähettämiä henkilöstön jäseniä että unionin toimielinten lähettämiä henkilöstön jäseniä, ensiksi mainittujen osalta annettu ratkaisu saattaisi olla sellainen, että se ei sopisi yhteen unionin tuomioistuinten viimeksi mainittujen osalta antaman ratkaisun kanssa.
Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin ja muutoksenhaun kyseessä ollessa unionin tuomioistuin ovat toimivaltaisia valvomaan tällaisia toimia. Tämä toimivalta perustuu mainittujen toimien laillisuuden valvonnan osalta SEUT 263 artiklaan ja sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevien riita-asioiden osalta SEUT 268 artiklaan, luettuna yhdessä SEUT 340 artiklan toisen kohdan kanssa, kun otetaan huomioon SEU 19 artiklan 1 kohta ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla.
Käsiteltävässä asiassa on todettava, että siltä osin kuin valittaja on siirretty riidanalaisissa päätöksissä toisiin tehtäviin EUPM Bosnia ja Hertsegovinassa, kyseiset päätökset ovat henkilöstöhallintoon liittyviä toimia, joiden tarkoituksena on operaation henkilöstön jäsenten uudelleensijoittaminen operaatioalueella, eivätkä – toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin on katsonut valituksenalaisen määräyksen 45 ja 46 kohdassa – toimia, jotka koskevat päätöksen 2009/906 8 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja lähettämiseen liittyviä kysymyksiä. Näin ollen kyseiset päätökset eivät ole – vaikka ne on tehty YUTP:n yhteydessä – SEU 24 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa ja SEUT 275 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuja toimia. Ne kuuluvat näin ollen unionin tuomioistuinten toimivallan piiriin tämän tuomion edellisessä kohdassa mainittujen EUT-sopimuksen yleisten määräysten nojalla.
Tästä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, kun se on katsonut valituksenalaisen määräyksen 58 kohdassa, että se ei ollut toimivaltainen ratkaisemaan kannetta, jossa valittaja vaati ensimmäisessä oikeusasteessa kyseisten päätösten kumoamista ja vahingonkorvauksen myöntämistä.
Näin ollen toisen valitusperusteen ensimmäinen osa on hyväksyttävä.
Edellä esitetyn perusteella valituksenalainen määräys on kumottava pelkästään tästä syystä ilman, että on tarpeen tutkia ensimmäistä valitusperustetta ja toisen valitusperusteen toista osaa.
Asian palauttaminen unionin yleiseen tuomioistuimeen
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklassa määrätään, että jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi, unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun. Se voi joko itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
Tämän tuomion 39–60 kohdassa esitetyistä syistä neuvoston ja komission unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämät oikeudenkäyntiväitteet on hylättävä perusteettomina siltä osin kuin ne koskevat sitä, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole toimivaltainen ratkaisemaan kannetta.
Lisäksi siitä, että komissio katsoo unionin yleisessä tuomioistuimessa esitetyssä oikeudenkäyntiväitteessä, että kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee komissiota, on todettava, että koska kyseinen toimielin ei osallistu EUPM Bosnia ja Hertsegovinan komentoketjuun ja koska riidanalaiset päätökset eivät koske EUPM:n talousarvion toteuttamista, joka edellyttää päätöksen 2009/906 6 artiklan 4 kohdan mukaan sitä, että operaation johtaja ja komissio tekevät sopimuksen, ei voida katsoa, että komissio olisi vastuussa näistä päätöksistä. Näin ollen kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee komissiota.
Sitä vastoin päätöksen 2009/906 10 artiklan 1 kohdasta käy ilmi, että SEU 38 artiklassa tarkoitettu PTK nimittää EUPM Bosnia ja Hertsegovinan johtajan, joka on tehnyt riidanalaiset päätökset, ja että kyseinen johtaja on kyseisen päätöksen 5 artiklan 3 kohdan ja 9 artiklan 3 ja 5 kohdan nojalla siviilioperaatiokomentajan, joka on mainitun päätöksen 5 artiklan 2 kohdan ja 9 artiklan 3 kohdan mukaan itse PTK:n valvonnan alaisena ja unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan yleisen toimivallan alaisuudessa, alainen.
Kuten päätöksen 2009/906 5 artiklan 2 kohdasta, 9 artiklan 2 kohdasta ja 10 artiklan 1 kohdasta käy ilmi, yhtäältä PTK vastaa EUPM:n poliittisesta valvonnasta ja strategisesta johdosta neuvoston alaisuudessa. Toisaalta kyseisen päätöksen 5 artiklan 3 kohdan mukaan siviilioperaatiokomentajan on varmistettava, että sekä PTK:n päätökset että neuvoston päätökset pannaan asianmukaisesti ja tehokkaasti täytäntöön.
Tästä seuraa, että neuvosto on vastuussa riidanalaisista päätöksistä ja että kanne voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi ainoastaan siltä osin kuin se koskee neuvostoa.
Siihen kysymykseen vastaaminen, ovatko riidanalaiset päätökset lainvastaisia tai voivatko ne johtaa unionin vahingonkorvausvastuuseen, edellyttää monitahoisten tosiseikkoja koskevien kysymysten tutkimista asiayhteydessä, jossa unionin toimielimillä on laaja harkintavalta, sellaisten seikkojen perusteella, joita unionin yleinen tuomioistuin ei ole tutkinut ja joista asianosaisilla ei ole ollut tilaisuutta lausua unionin tuomioistuimessa.
Näissä olosuhteissa on ilmeistä, että käsiteltävä asia ei ole ratkaisukelpoinen.
Kyseinen asia on näin ollen palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta se ratkaisee kanteen aineellisesti siltä osin kuin kanne koskee neuvostoa, ja oikeudenkäyntikuluista on päätettävä myöhemmin.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Unionin yleisen tuomioistuimen 10.7.2014 antama määräys H vastaan neuvosto ym. (
T-271/10
, ei julkaistu,
EU:T:2014:702
) kumotaan.

2)
H:n kanne jätetään tutkimatta siltä osin kuin se koskee Euroopan komissiota ja Euroopan unionin poliisioperaatiota (EUPM) Bosnia ja Hertsegovinassa.

3)
Asia palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta se ratkaisee kanteen aineellisesti siltä osin kuin kanne koskee Euroopan unionin neuvostoa.

4)
Oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.