CELEX: 62016CJ0266
Trimitere preliminară
Acord de parteneriat între Comunitatea Europeană și Regatul Maroc în domeniul pescuitului
Protocolul de stabilire a posibilităților de pescuit prevăzute de acest acord
Acte de încheiere a acordului și a protocolului
Regulamente prin care se alocă posibilitățile de pescuit stabilite prin protocol între statele membre
Competență judiciară
Interpretare
Validitate în raport cu articolul 3 alineatul (5) TUE și cu dreptul internațional
Aplicabilitatea acordului și a protocolului menționat pe teritoriul Saharei Occidentale și al apelor adiacente

Cererea de decizie preliminară privește validitatea Acordului de parteneriat în domeniul pescuitului între Comunitatea Europeană și Regatul Maroc (
JO 2006, L 141, p. 4
, Ediție specială, 04/vol. 8, p. 219, denumit în continuare „acordul de parteneriat”), astfel cum a fost aprobat și pus în aplicare prin Regulamentul (CE) nr. 764/2006 al Consiliului din 22 mai 2006 privind încheierea Acordului de parteneriat în domeniul pescuitului între Comunitatea Europeană și Regatul Maroc (
JO 2006, L 141, p. 1
, Ediție specială, 04/vol. 8, p. 216), prin Decizia 2013/785/UE a Consiliului din 16 decembrie 2013 privind încheierea în numele Uniunii Europene a protocolului între Uniunea Europeană și Regatul Maroc de stabilire a posibilităților de pescuit și a contribuției financiare prevăzute de acordul de parteneriat în domeniul pescuitului între Uniunea Europeană și Regatul Maroc (
JO 2013, L 349, p. 1
) și prin Regulamentul (UE) nr. 1270/2013 al Consiliului din 15 noiembrie 2013 privind alocarea posibilităților de pescuit în temeiul protocolului între Uniunea Europeană și Regatul Maroc de stabilire a posibilităților de pescuit și a contribuției financiare prevăzute de acordul de parteneriat în domeniul pescuitului între Uniunea Europeană și Regatul Maroc (
JO 2013, L 328, p. 40
).
Această cerere a fost formulată în cadrul a două litigii între Western Sahara Campaign UK, pe de o parte, și Commissionners for Her Majesty’s Revenue and Customs (administrația fiscală și vamală, Regatul Unit) și, respectiv, Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs (ministrul mediului, alimentației și afacerilor rurale, Regatul Unit), pe de altă parte, în legătură cu punerea în aplicare de către această administrație și de către acest ministru a unor acorduri internaționale încheiate între Uniunea Europeană și Regatul Maroc, precum și a unor acte de drept derivat legate de aceste acorduri.
Cadrul juridic
Dreptul internațional
Carta Organizației Națiunilor Unite
Articolul 1 din Carta Organizației Națiunilor Unite, semnată la San Francisco la 26 iunie 1945, enunță:
„Scopurile Națiunilor Unite sunt următoarele:
[…]
2.
Să dezvolte relații prietenești între națiuni, întemeiate pe respectarea principiului egalității în drepturi a popoarelor și dreptului lor de a dispune de ele însele […]
[…]”
Capitolul XI din această cartă, intitulat „Declarație privind teritoriile care nu se autoguvernează”, cuprinde articolul 73, potrivit căruia:
„Membrii Națiunilor Unite care au sau care își asumă răspunderea pentru administrarea unor teritorii ale căror popoare nu au atins încă un grad deplin de autoguvernare recunosc principiul că interesele locuitorilor acestor teritorii au întâietate. Ei acceptă ca o misiune sacră obligația de a promova la maximum bunăstarea locuitorilor acestor teritorii, în cadrul sistemului de pace și securitate internațională stabilit prin prezenta [c]artă […]
[…]”
Convenția privind dreptul mării
Convenția Organizației Națiunilor Unite privind dreptul mării, încheiată la Montego Bay la 10 decembrie 1982 (
Recueil des traités des Nations unies
, vol. 1833, 1834 și 1835, p. 3, denumită în continuare „Convenția privind dreptul mării”), a intrat în vigoare la 16 noiembrie 1994. Încheierea sa a fost aprobată în numele Comunității prin Decizia 98/392/CE a Consiliului din 23 martie 1998 (
JO 1998, L 179, p. 1
, Ediție specială, 04/vol. 4, p. 103).
Partea II din Convenția privind dreptul mării, intitulată „Marea teritorială și zona limitrofă”, cuprinde printre altele articolul 2, intitulat „Regimul juridic al mării teritoriale, al spațiului aerian de deasupra mării teritoriale și al fundului și subsolului acesteia”, ale cărui alineate (1) și (3) stipulează:
„(1)   Suveranitatea unui stat de coastă se extinde, dincolo de teritoriul său și de apele sale interioare, iar în cazul unui stat arhipelag, dincolo de apele sale arhipelagice, asupra unei zone de mare adiacente desemnate sub numele de mare teritorială.
[…]
(3)   Suveranitatea asupra mării teritoriale se exercită în condițiile prevăzute de dispozițiile prezentei convenții și de celelalte norme de drept internațional.”
Partea V din această convenție, intitulată „Zona economică exclusivă”, cuprinde printre altele articolele 55 și 56.
Potrivit articolului 55 din convenția menționată, intitulat „Regimul juridic special al zonei economice exclusive”, „[z]ona economică exclusivă este o zonă situată dincolo de marea teritorială și adiacentă acesteia, supusă regimului juridic special stabilit de prezenta parte, în temeiul căruia drepturile și jurisdicția statului de coastă și drepturile și libertățile celorlalte state sunt reglementate de dispozițiile relevante ale prezentei convenții”.
Articolul 56 din aceeași convenție, intitulat „Drepturi, jurisdicție și obligații ale statului de coastă în zona economică exclusivă”, stipulează, la alineatul (1):
„În zona economică exclusivă, statul de coastă are:
(a)
drepturi suverane în sensul explorării și exploatării, conservării și gestionării resurselor naturale, regenerabile sau neregenerabile, ale apelor supraiacente fundului mării, ale fundului mărilor și subsolului acestora, precum și cu privire la alte activități de explorare și exploatare a zonei în scopuri economice, […]
(b)
jurisdicție, în conformitate cu dispozițiile relevante ale prezentei convenții, cu privire la:
[…]
(ii)
cercetarea științifică marină;
[…]
(c)
alte drepturi și obligații prevăzute de prezenta convenție.”
Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor
Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor a fost încheiată la Viena la 23 mai 1969 (
Recueil des traités des Nations unies
, vol. 1155, p. 331, denumită în continuare „Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor”).
Articolul 3 din această convenție, intitulat „Acorduri internaționale care nu intră în cadrul prezentei [c]onvenții”, stipulează:
„Faptul că prezenta [c]onvenție nu se aplică nici acordurilor internaționale încheiate între state și alte subiecte de drept internațional ori între aceste alte subiecte de drept internațional și nici acordurilor internaționale care nu au fost încheiate în formă scrisă nu aduce vreo atingere:
[…]
b)
aplicării la aceste acorduri a tuturor regulilor enunțate în prezenta [c]onvenție, cărora ar fi supuse în temeiul dreptului internațional independent de [c]onvenție;
[…]”
Potrivit articolului 31 din convenția menționată, intitulat „Regula generală de interpretare”:
„1.   Un tratat trebuie să fie interpretat cu bună‑credință potrivit sensului obișnuit ce urmează a fi atribuit termenilor tratatului în contextul lor și în lumina obiectului și scopului său.
2.   În scopul interpretării unui tratat, contextul cuprinde, în afară de text, preambul și anexe:
a)
orice acord în legătură cu tratatul și care a intervenit între părți cu prilejul încheierii tratatului;
b)
orice instrument stabilit de către una sau mai multe părți cu prilejul încheierii tratatului și acceptat de celelalte părți ca instrument având legătură cu tratatul.
3.   Se va ține seama, odată cu contextul:
a)
de orice acord ulterior intervenit între părți cu privire la interpretarea tratatului sau la aplicarea dispozițiilor sale;
b)
de orice practică urmată ulterior în aplicarea tratatului prin care este stabilit acordul părților în privința interpretării tratatului;
c)
de orice regulă pertinentă de drept internațional aplicabilă relațiilor dintre părți.
4.   Un termen va fi înțeles într‑un sens special dacă este stabilit că aceasta a fost intenția părților.”
Potrivit articolului 34 din aceeași convenție, intitulat „Regula generală privind statele terțe”, „[u]n tratat nu creează nici obligații, nici drepturi pentru un stat terț fără consimțământul său”.
Dreptul Uniunii
Acordul de asociere
Acordul euro‑mediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Regatul Maroc, pe de altă parte, a fost semnat la Bruxelles la 26 februarie 1996 (
JO 2000, L 70, p. 2
, Ediție specială, 11/vol. 73, p. 3, denumit în continuare „acordul de asociere”) și aprobat în numele Comunităților Europene prin Decizia 2000/204/CE, CECO a Consiliului și a Comisiei din 24 ianuarie 2000 (
JO 2000, L 70, p. 1
, Ediție specială, 11/vol. 20, p. 184). În conformitate cu articolul 96 din acesta, el a intrat în vigoare la 1 martie 2000, astfel cum reiese din informarea publicată în
Jurnalul Oficial al Comunităților Europene
(
JO 2000, L 70, p. 228
).
Titlul VIII din acest acord, intitulat „Dispoziții instituționale, generale și finale”, cuprinde printre altele articolul 94, potrivit căruia „[p]rezentul acord se aplică, pe de o parte, teritoriilor în care se aplică Tratatul de instituire a Comunității Europene și Tratatul de instituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului, în condițiile prevăzute de tratatele respective și, pe de altă parte, teritoriului Regatului Maroc”.
Acordul de parteneriat
În conformitate cu articolul 17 din acesta, acordul de parteneriat a intrat în vigoare la 28 februarie 2007, astfel cum reiese din informarea publicată în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
(
JO 2007, L 78, p. 31
).
După cum reiese din preambulul său și din articolele 1 și 3 din acesta, acordul respectiv urmărește să intensifice relațiile de cooperare stabilite între Uniune și Regatul Maroc, în special în cadrul acordului de asociere, prin instituirea, în domeniul pescuitului, a unui parteneriat destinat promovării unui pescuit responsabil în zonele de pescuit marocane și punerii în aplicare în mod eficient a politicii marocane în domeniul pescuitului. În acest scop, acordul de parteneriat stabilește printre altele norme privind cooperarea economică, financiară, tehnică și științifică între părți, condițiile de acces al navelor care arborează pavilionul statelor membre în zonele de pescuit marocane, precum și modalitățile de control al activităților de pescuit în aceste zone.
În acest cadru, rezultă din articolul 5 din acordul de parteneriat, intitulat „Accesul navelor [Uniunii] la pescuit în zonele de pescuit marocane”, mai precis din alineatele (1) și (4), precum și din articolul 6 din acesta, intitulat „Condițiile de exercitare a activităților de pescuit”, în special din cuprinsul alineatului (1), că Regatul Maroc s‑a angajat „să autorizeze navele [Uniunii] să desfășoare activități de pescuit în zonele sale de pescuit în conformitate cu [acest] acord, inclusiv protocolul și anexa la acesta”, cu condiția ca aceste nave să dețină o licență de pescuit emisă de autoritățile acestui stat terț la cererea autorităților Uniunii. La rândul său, Uniunea s‑a angajat „să ia toate măsurile corespunzătoare necesare pentru a asigura respectarea de către navele sale a […] acord[ului menționat] și a legislației care reglementează pescuitul în apele aflate sub jurisdicți[a Regatului Maroc], în conformitate cu Convenția […] privind dreptul mării”.
Articolul 11 din acordul de parteneriat, intitulat „Zona de aplicare”, enunță că acesta se aplică, în ceea ce privește Regatul Maroc, „teritoriului Marocului și apelor aflate sub jurisdicție marocană”. Pe de altă parte, sub titlul „Definiții”, articolul 2 din acest acord precizează, la litera (a), că noțiunea „zonă de pescuit marocană” trebuie înțeleasă, în sensul acestui acord, al protocolului care îl însoțește, precum și al anexei sale, ca făcând referire la „apele care se află sub suveranitatea sau jurisdicția Regatului Maroc”.
Articolul 16 din acordul de parteneriat prevede că protocolul care îl însoțește face parte integrantă din acest acord, la fel ca anexa și apendicele care sunt atașate la protocolul menționat.
Protocolul din 2013
Acordul de parteneriat era însoțit inițial de un protocol (denumit în continuare „protocolul inițial”) care avea ca obiect să stabilească, pentru o perioadă de patru ani, posibilitățile de pescuit prevăzute la articolul 5 din acesta.
Acest protocol inițial a fost înlocuit de un alt protocol, căruia i‑a succedat, la rândul său, în anul 2013, Protocolul între Uniunea Europeană și Regatul Maroc de stabilire a posibilităților de pescuit și a contribuției financiare prevăzute de acordul de parteneriat în domeniul pescuitului între Uniunea Europeană și Regatul Maroc (
JO 2013, L 328, p. 2
, denumit în continuare „Protocolul din 2013”). Acesta din urmă a fost aprobat prin Decizia 2013/785 și a intrat în vigoare la 15 iulie 2014, astfel cum reiese din informarea publicată în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
(
JO 2014, L 228, p. 1
).
Potrivit articolului 1 din Protocolul din 2013, intitulat „Principii generale”, „[acest protocol], împreună cu anexa și apendicele la aceasta, face parte integrantă din [a]cordul de parteneriat […], care se înscrie în cadrul [a]cordului [de asociere]”. Pe de altă parte, protocolul menționat „contribuie la realizarea obiectivelor generale din acordul de asociere”.
În temeiul articolului 2 din Protocolul din 2013, intitulat „Perioada de aplicare, durata și posibilitățile de pescuit”, navelor care arborează pavilionul unui stat membru al Uniunii, dacă dețin o licență emisă în conformitate cu acordul de parteneriat și cu protocolul respectiv, precum și cu anexa la acesta, li se alocă pentru o perioadă de patru ani, în zona de pescuit marocană, posibilități de pescuit artizanal, demersal și pelagic după modalitățile prevăzute în tabelul anexat la protocolul menționat. Aceste posibilități de pescuit pot fi revizuite de comun acord, în temeiul articolului 5 din același protocol.
Anexa la Protocolul din 2013, intitulată „Condiții de desfășurare a activităților de pescuit de către navele Uniunii Europene în zona de pescuit marocană”, conține un capitol III, intitulat „Zone de pescuit”, care are următorul cuprins:
„Înainte de data aplicării protocolului, [Regatul Maroc] comunică Uniunii […] coordonatele geografice ale liniilor de bază și ale zonei sale de pescuit, precum și ale tuturor zonelor din interiorul acesteia unde pescuitul este interzis […]
Zonele de pescuit pentru fiecare categorie de pescuit în zona atlantică a Marocului sunt definite în fișele tehnice (apendicele 2).”
Apendicele 2 la această anexă cuprinde șase fișe tehnice, numerotate de la 1 la 6. Fiecare din aceste fișe tehnice se referă la o anumită categorie de pescuit și definește condițiile de desfășurare a activităților de pescuit pentru această categorie. Printre condițiile prevăzute de fiecare din aceste fișe figurează „[l]imita geografică a zonei autorizate”.
Apendicele 4 la anexa menționată, intitulat „Coordonatele zonelor de pescuit”, arată în special că „[î]nainte de intrarea în vigoare [a Protocolului din 2013], [D]epartamentul [pescuitului maritim din Ministerul Agriculturii și Pescuitului Maritim din Regatul Maroc] comunică Comisiei coordonatele geografice ale liniei de bază marocane, ale zonei de pescuit marocane și ale zonelor interzise pentru navigație și pescuit”.
Actele de punere în aplicare a acordului de parteneriat și a Protocolului din 2013
Regulamentul nr. 764/2006 a avut drept obiectiv în special, astfel cum reiese din considerentul (3) al acestuia, să definească metoda de repartiție între statele membre a posibilităților de pescuit prevăzute de acordul de parteneriat, în perioada de aplicare a protocolului inițial. Articolul 2 din acesta a alocat o cotă de 2500 de tone Regatului Unit pentru pescuitul pelagic industrial.
În mod similar, Regulamentul nr. 1270/2013 a avut drept obiect definirea metodei de repartizare între statele membre a posibilităților de pescuit prevăzute de acordul de parteneriat în perioada de aplicare a Protocolului din 2013. Articolul 1 din acest regulament a alocat o cotă de 4525 de tone Regatului Unit pentru pescuitul pelagic industrial.
Litigiile principale, procedura în fața Curții și întrebările preliminare
Western Sahara Campaign UK este o organizație benevolă care are drept obiect promovarea recunoașterii dreptului la autodeterminare al poporului din Sahara Occidentală.
Aceasta a formulat două acțiuni în fața High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Înalta Curte de Justiție (Anglia și Țara Galilor), Secția Queen’s Bench (Camera administrativă), Regatul Unit]. Primul dintre aceste litigii privește aspectul dacă administrația fiscală și vamală din Regatul Unit are dreptul să accepte importul în acest stat membru de produse care provin de pe teritoriul Saharei Occidentale, în calitate de produse certificate ca fiind originare din Regatul Maroc în sensul acordului de asociere. Cel de al doilea pune în discuție politica în domeniul pescuitului elaborată de ministrul mediului, alimentației și afacerilor rurale al Regatului Unit, pentru motivul că aceasta prevede includerea apelor adiacente teritoriului Saharei Occidentale în domeniul de aplicare al măsurilor de drept intern destinate punerii în aplicare a acordului de parteneriat, a Protocolului din 2013, precum și a actelor de drept derivat prin care Uniunea a alocat posibilități de pescuit statelor membre în temeiul acestui acord și al acestui protocol.
În fața instanței de trimitere, Western Sahara Campaign UK susține că acordul de asociere, acordul de parteneriat, Protocolul din 2013 și actele de drept derivat care alocă posibilități de pescuit statelor membre în temeiul acestora din urmă încalcă articolul 3 alineatul (5) TUE, potrivit căruia Uniunea contribuie la respectarea strictă a dreptului internațional, inclusiv a principiilor Cartei Organizației Națiunilor Unite, în relațiile sale cu restul comunității internaționale, în măsura în care aceste diferite acorduri internaționale sunt aplicabile teritoriului Saharei Occidentale, precum și apelor adiacente acestui teritoriu. Astfel, includerea acestui teritoriu și a acestor ape în domeniul lor de aplicare teritorial ar fi în mod evident incompatibilă cu dreptul internațional, mai precis cu dreptul la autodeterminare, cu articolul 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite, cu dispozițiile Convenției privind dreptul mării, precum și cu obligațiile impuse statelor și celorlalte subiecte de drept internațional de a pune capăt unei încălcări grave a unei norme imperative a acestui drept, de a nu recunoaște o situație creată de o astfel de încălcare și de a nu oferi asistență la săvârșirea unui fapt internațional ilicit. În plus, acordul de asociere, acordul de parteneriat și Protocolul din 2013 nu ar fi fost încheiate în numele poporului din Sahara Occidentală sau în consultare cu reprezentanții acestuia. În sfârșit, nu ar exista nicio dovadă a existenței unui beneficiu în favoarea acestui popor care ar rezulta din aceste trei acorduri internaționale.
Instanța de trimitere precizează că pârâții din litigiile principale susțin, la rândul lor, că Consiliul Uniunii Europene și Comisia nu au săvârșit o eroare vădită de apreciere atunci când au considerat că încheierea de acorduri internaționale precum acordul de asociere, acordul de parteneriat și Protocolul din 2013 nu era contrară dreptului internațional.
Având în vedere aceste argumente, instanța de trimitere a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții patru întrebări preliminare, dintre care primele două se referă la interpretarea și la validitatea acordului de asociere, în timp ce ultimele două privesc validitatea acordului de parteneriat și a diferitor acte de drept derivat legate de acest din urmă acord.
Prin intermediul primei întrebări, ea a solicitat Curții să se pronunțe cu privire la interpretarea acordului de asociere, ridicând problema dacă referirile la „Regatul Maroc” care figurează în acest acord trebuiau interpretate în sensul că făceau trimitere doar la teritoriul suveran al acestui stat, excluzând astfel ca produse originare de pe teritoriul Saharei Occidentale să fie admise la import în Uniune cu scutire de taxe vamale în temeiul acordului menționat.
Prin intermediul celei de a doua întrebări, adresată în ipoteza în care acordul de asociere ar permite ca produse originare de pe teritoriul Saharei Occidentale să fie admise la import în Uniune cu scutire de taxe vamale, instanța de trimitere a ridicat problema dacă acest acord era valabil în raport cu articolul 3 alineatul (5) TUE.
Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța națională a solicitat Curții, în temeiul unei ipoteze analoge cu cea subiacentă celei de a doua întrebări, să se pronunțe cu privire la validitatea acordului de parteneriat și a Protocolului din 2013. În această privință, ea a solicitat în esență să se stabilească în ce măsură Uniunea avea dreptul, având în vedere articolul 3 alineatul (5) TUE, să încheie cu Regatul Maroc acorduri internaționale care permit exploatarea resurselor naturale originare din apele adiacente teritoriului Saharei Occidentale. În opinia sa, este posibil să se considere că încheierea unor asemenea acorduri internaționale nu este interzisă în mod general și absolut, în pofida lipsei recunoașterii suveranității Regatului Maroc asupra Saharei Occidentale de către comunitatea internațională, pe de o parte, și a ocupării prelungite a acestui teritoriu neautonom de către statul respectiv, pe de altă parte. Cu toate acestea, încheierea acestora ar fi condiționată de dubla cerință ca ele să fie conforme cu voința poporului din Sahara Occidentală și ca ele să profite acestuia din urmă. În speță, este, așadar, de competența Curții să aprecieze în ce măsură acordul de parteneriat și Protocolul din 2013 respectă această dublă cerință.
Prin intermediul celei de a patra întrebări, instanța de trimitere a solicitat în esență să se stabilească dacă o persoană precum reclamanta din litigiile principale, a cărei calitate procesuală activă este stabilită în dreptul intern, poate fi autorizată să conteste validitatea unor acorduri internaționale precum acordul de asociere, acordul de parteneriat și Protocolul din 2013, precum și validitatea actelor de încheiere și de punere în aplicare a acestora, pentru motive întemeiate pe faptul că Uniunea ar fi încălcat dreptul internațional. În această privință, ea a arătat că, în cazul în care litigiile principale ar trebui soluționate exclusiv în lumina dreptului intern, acțiunile ar fi respinse pentru motivul că presupun efectuarea unei aprecieri cu privire la legalitatea comportamentului unor autorități străine. Aceasta a subliniat de asemenea că, în Hotărârea din 15 iunie 1954, Cauza privind aurul monetar luat din Roma în 1943 (
CIJ Recueil
, 1954, p. 19), Curtea Internațională de Justiție a decis că statutul său îi interzicea să efectueze constatări care pun în discuție conduita sau care aduc atingere drepturilor unui stat care nu este parte în procedura în fața sa și care nu a consimțit să fie obligat prin deciziile sale. Instanța de trimitere a adăugat însă că litigiile principale au drept obiect validitatea actelor Uniunii și că o declarație de necompetență a Curții, în cazul în care există o îndoială serioasă în legătură cu validitatea actelor în cauză, ar putea aduce atingere efectului util al articolului 3 alineatul (5) TUE.
Ulterior depunerii cererii de decizie preliminară, Curtea a statuat că acordul de asociere trebuie interpretat, în conformitate cu normele de drept internațional care sunt obligatorii pentru Uniune, în sensul că acest acord nu este aplicabil teritoriului Saharei Occidentale (Hotărârea din 21 decembrie 2016, Consiliul/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
).
În urma pronunțării acestei hotărâri, instanței de trimitere i s‑a solicitat să se pronunțe cu privire la aspectul dacă dorea să își mențină sau să își retragă primele două întrebări, referitoare la interpretarea și la validitatea acordului de asociere. În răspunsul său, ea a indicat că acestea trebuiau considerate retrase.
În aceste condiții, High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Înalta Curte de Justiție (Anglia și Țara Galilor), Secția Queen’s Bench (Camera administrativă)], a hotărât să mențină următoarele întrebări preliminare:
„1)
[Acordul de parteneriat], astfel cum a fost aprobat și pus în aplicare prin Regulamentul nr. 764/2006, prin Decizia 2013/785 și prin Regulamentul nr. 1270/2013, este valid, având în vedere dispozițiile articolului 3 alineatul (5) TUE, care prevăd obligația [Uniunii] de a contribui la respectarea principiilor de drept internațional relevante, precum și de a respecta principiile Cartei Organizației Națiunilor Unite și ținând seama de măsura în care [acest acord] a fost încheiat în beneficiul poporului din Sahara Occidentală, în numele acestuia, în conformitate cu dorințele sale și/sau în urma consultării cu reprezentanții săi recunoscuți?
2)
Reclamanta din litigiile principale are dreptul de a contesta validitatea actelor Uniunii în temeiul unei pretinse încălcări a dreptului internațional de către Uniune, având în vedere în special:
a)
faptul că, deși reclamanta, în temeiul dreptului național, poate contesta în justiție validitatea actelor în discuție ale Uniunii, aceasta nu invocă niciun drept prevăzut de legislația Uniunii și/sau
b)
principiul stabilit în Cauza privind aurul monetar [Hotărârea din 15 iunie 1954,
CIJ Recueil
1954, p. 19], potrivit căruia Curtea Internațională de Justiție nu poate adopta soluții care afectează conduita sau drepturile unui stat care nu este parte în procedura în fața Curții și nu a consimțit să fie obligat prin deciziile acesteia?”
Cu privire la competența Curții
Consiliul consideră că Curtea nu este competentă să examineze validitatea unor acorduri internaționale precum acordul de parteneriat și Protocolul din 2013 în cadrul unei proceduri preliminare. El consideră astfel că Curtea este competentă să se pronunțe numai cu privire la validitatea actelor Uniunii prin care sunt încheiate aceste acorduri.
În această privință, articolul 19 alineatul (3) litera (b) TUE și articolul 267 primul paragraf litera (b) TFUE prevăd că Curtea este competentă să se pronunțe cu titlu preliminar cu privire la interpretarea dreptului Uniunii și la validitatea actelor adoptate de instituțiile Uniunii.
Din aceste dispoziții rezultă că Curtea este competentă să se pronunțe cu titlu preliminar cu privire la interpretarea și la validitatea actelor adoptate de instituțiile Uniunii, fără nicio excepție (Hotărârea din 13 decembrie 1989, Grimaldi,
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
, punctul
, precum și Hotărârea din 13 iunie 2017, Florescu și alții,
C‑258/14
,
EU:C:2017:448
, punctul
).
Or, potrivit unei jurisprudențe constante, acordurile internaționale încheiate de Uniune în temeiul dispozițiilor tratatelor constituie, în ceea ce o privește, acte adoptate de instituțiile acesteia (Hotărârea din 16 iunie 1998, Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, punctul
, și Hotărârea din 25 februarie 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, punctul
).
În acest temei, astfel de acorduri fac parte integrantă, începând de la intrarea lor în vigoare, din ordinea juridică a Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 aprilie 1974, Haegeman,
181/73
,
EU:C:1974:41
, punctul
, și Hotărârea din 22 noiembrie 2017, Aebtri,
C‑224/16
,
EU:C:2017:880
, punctul
). Din acest motiv, dispozițiile lor trebuie să fie pe deplin compatibile cu dispozițiile tratatelor și cu principiile constituționale care decurg din acestea [a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia,
C‑402/05 P și C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punctul
, precum și Avizul
1/15
(Acordul PNR UE‑Canada) din 26 iulie 2017,
EU:C:2017:592
, punctul
]. Mai precis, pe de o parte, conținutul lor material trebuie să fie compatibil cu normele care reglementează competențele instituțiilor Uniunii, precum și cu normele de drept substanțial relevante. Pe de altă parte, modalitățile lor de încheiere trebuie să fie conforme cu regulile de formă și de procedură aplicabile în dreptul Uniunii [a se vedea în acest sens Avizul
1/75
(Aranjamentul OCDE – Normă referitoare la cheltuielile locale) din 11 noiembrie 1975,
EU:C:1975:145
, p. 1360 și 1361, precum și Avizul
1/15
(Acordul PNR UE‑Canada) din 26 iulie 2017,
EU:C:2017:592
, punctele
și
].
Pe de altă parte, Uniunea este obligată, conform unei jurisprudențe constante, să își exercite competențele cu respectarea dreptului internațional în ansamblul său, din acesta făcând parte nu numai normele și principiile dreptului internațional general și cutumiar, ci și dispozițiile convențiilor internaționale care sunt obligatorii pentru aceasta (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 noiembrie 1992, Poulsen și Diva Navigation,
C‑286/90
,
EU:C:1992:453
, punctul
, Hotărârea din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia,
C‑402/05 P și C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punctul
, precum și Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punctele
și
).
Prin urmare, Curtea este competentă, atât în cadrul unei acțiuni în anulare, cât și în cel al unei cereri de decizie preliminară, să aprecieze dacă un acord internațional încheiat de Uniune este compatibil cu tratatele [a se vedea în acest sens Avizul
1/75
(Aranjamentul OCDE – Normă referitoare la cheltuielile locale) din 11 noiembrie 1975,
EU:C:1975:145
, p. 1361] și cu normele de drept internațional care, în conformitate cu acestea, sunt obligatorii pentru Uniune.
Trebuie adăugat că acordurile internaționale încheiate de Uniune sunt obligatorii nu numai pentru instituțiile acesteia, conform articolului 216 alineatul (2) TFUE, ci și pentru statele terțe părți la acordurile respective.
Astfel, trebuie considerat că, în ipoteza în care, precum în speță, Curtea este sesizată cu o cerere de decizie preliminară referitoare la validitatea unui acord internațional încheiat de Uniune, această cerere trebuie înțeleasă în sensul că vizează actul prin care Uniunea a încheiat un asemenea acord internațional (a se vedea prin analogie Hotărârea din 9 august 1994, Franța/Comisia,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, punctul
, precum și Hotărârea din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia,
C‑402/05 P și C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punctele
și
).
Având în vedere obligațiile Uniunii enunțate la punctele 46 și 47 din prezenta hotărâre, controlul de validitate pe care Curtea poate fi determinată să îl efectueze într‑un asemenea context este însă susceptibil să privească legalitatea acestui act din perspectiva conținutului însuși al acordului internațional în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia,
C‑402/05 P și C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punctul
și jurisprudența citată).
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima întrebare
Observații introductive
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită Curții să aprecieze validitatea în raport cu articolul 3 alineatul (5) TUE, mai întâi, a Regulamentului nr. 764/2006, apoi, a Deciziei 2013/785 și, în sfârșit, a Regulamentului nr. 1270/2013.
Astfel cum reiese din cuprinsul punctului 37 din prezenta hotărâre, această întrebare este adresată plecând de la ipoteza că acordul de parteneriat și Protocolul din 2013 permit exploatarea resurselor originare din apele adiacente teritoriului Saharei Occidentale. O asemenea ipoteză presupune prin ea însăși că aceste ape sunt incluse în domeniul de aplicare teritorial al acordului și, respectiv, al protocolului menționate, astfel încât navele care arborează pavilionul statelor membre pot avea acces la ele, în temeiul acestor două acorduri internaționale, în vederea exploatării resurselor în cauză.
Prin intermediul acestei întrebări, instanța de trimitere solicită, așadar, în esență să se stabilească dacă împrejurarea că exploatarea resurselor originare din apele adiacente teritoriului Saharei Occidentale este permisă de acordul de parteneriat și de Protocolul din 2013 determină nevaliditatea Regulamentului nr. 764/2006, a Deciziei 2013/785 și a Regulamentului nr. 1270/2013.
Or, o asemenea întrebare privind aprecierea validității nu se justifică decât dacă ipoteza pe care se întemeiază este corectă.
Prin urmare, este necesar să se verifice în prealabil dacă apele adiacente teritoriului Saharei Occidentale intră sub incidența acordului de parteneriat și a Protocolului din 2013. Această verificare presupune, la rândul său, examinarea dispozițiilor care stabilesc domeniul de aplicare teritorial respectiv al acestor două acorduri internaționale.
Cu privire la domeniul de aplicare teritorial al acordului de parteneriat
Acordul de parteneriat conține trei dispoziții care stabilesc domeniul său de aplicare teritorial. Mai întâi, articolul 11 din acest acord precizează că acesta se aplică, în ceea ce privește Regatul Maroc, „teritoriului Marocului și apelor aflate sub jurisdicție marocană”. Apoi, articolul 5 din acordul menționat prevede, în ceea ce privește mai precis activitățile de pescuit, că navele care arborează pavilionul statelor membre sunt autorizate „să desfășoare activități de pescuit în zonele […] de pescuit [ale Regatului Maroc]”. În sfârșit, articolul 2 litera (a) din acesta precizează că noțiunea „zonă de pescuit marocană” se referă la „apele care se află sub suveranitatea sau jurisdicția Regatului Maroc”.
Pentru interpretarea acestor dispoziții, este necesar să se facă referire la normele de drept internațional cutumiar reflectate de dispozițiile articolului 31 din Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor, care sunt obligatorii pentru instituțiile Uniunii și fac parte din ordinea juridică a acesteia din urmă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 februarie 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, punctele
-
, precum și jurisprudența citată), precum și la Convenția privind dreptul mării, care este obligatorie pentru Uniune și la care se referă în mod explicit al doilea paragraf al preambulului la acordul de parteneriat, precum și articolul 5 alineatul (4) din acest acord.
În această privință trebuie să se arate, în primul rând, că reiese din primul paragraf al preambulului la acordul de parteneriat că acesta concretizează dorința comună a Uniunii și a Regatului Maroc de a intensifica relațiile strânse de cooperare pe care le‑au stabilit în special în cadrul acordului de asociere. În acest sens, acordul de parteneriat se înscrie într‑un ansamblu convențional care are drept cadru acordul de asociere.
Structura acestui ansamblu convențional este pusă în evidență în mod clar de Protocolul din 2013, care trebuie luat în considerare în vederea interpretării acordului de parteneriat din moment ce acesta constituie un acord ulterior încheiat de cele două părți la respectivul acord, în sensul articolului 31 alineatul 3 litera a) din Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor. Astfel, articolul 1 din Protocolul din 2013 enunță că atât acesta, cât și acordul de parteneriat se înscriu în cadrul acordului de asociere, la obiectivele căruia contribuie.
Având în vedere existența acestui ansamblu convențional, noțiunea „teritoriul Marocului”, care figurează la articolul 11 din acordul de parteneriat, trebuie înțeleasă în același mod ca noțiunea „teritoriul Regatului Maroc”, care figurează la articolul 94 din acordul de asociere.
Or, Curtea a arătat deja că această din urmă noțiune trebuie înțeleasă în sensul că se referă la spațiul geografic în care Regatul Maroc exercită totalitatea competențelor recunoscute entităților suverane de dreptul internațional, excluzând orice alt teritoriu, precum cel al Saharei Occidentale (Hotărârea din 21 decembrie 2016, Consiliul/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, punctele
și
).
Astfel, includerea teritoriului Saharei Occidentale în domeniul de aplicare al acordului de asociere ar încălca anumite norme de drept internațional general aplicabile în relațiile dintre Uniune și Regatul Maroc, și anume principiul autodeterminării, amintit la articolul 1 din Carta Organizației Națiunilor Unite, și principiul efectului relativ al tratatelor, articolul 34 din Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor constituind o expresie specifică a acestuia (Hotărârea din 21 decembrie 2016, Consiliul/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, punctele
-
,
,
-
și
).
În aceste condiții, teritoriul Saharei Occidentale nu intră sub incidența noțiunii „teritoriul Marocului”, în sensul articolului 11 din acordul de parteneriat.
În al doilea rând, acordul de parteneriat este aplicabil nu numai teritoriului Regatului Maroc, ci și „apel[or] care se află sub suveranitatea sau jurisdicția” acestui stat, după cum se arată la punctul 57 din prezenta hotărâre. În ceea ce privește acordul de asociere, acesta nu utilizează o asemenea expresie.
Or, pentru interpretarea expresiei menționate, trebuie să se facă referire la Convenția privind dreptul mării, astfel cum s‑a arătat la punctul 58 din prezenta hotărâre.
În această privință, din articolul 2 alineatul (1) din convenția menționată rezultă că suveranitatea statului de coastă se extinde, dincolo de teritoriul său și de apele sale interioare, asupra unei zone de mare adiacente desemnate sub numele „mare teritorială”. În plus, în temeiul articolelor 55 și 56 din aceasta, statului de coastă i se recunoaște jurisdicția însoțită de anumite drepturi într‑o zonă situată dincolo de marea sa teritorială și adiacentă acesteia, care este desemnată sub numele „zonă economică exclusivă”.
Rezultă din aceasta că apele asupra cărora statul de coastă are dreptul să își exercite suveranitatea sau jurisdicția, în temeiul Convenției privind dreptul mării, se limitează exclusiv la apele adiacente teritoriului său și care fac parte din marea sa teritorială sau din zona sa economică exclusivă.
În consecință și având în vedere faptul că teritoriul Saharei Occidentale nu face parte din teritoriul Regatului Maroc, astfel cum s‑a amintit la punctele 62-64 din prezenta hotărâre, apele adiacente teritoriului Saharei Occidentale nu sunt incluse în zona de pescuit marocană vizată la articolul 2 litera (a) din acordul de parteneriat.
În al treilea și ultimul rând, rezultă, desigur, din articolul 31 alineatul 4 din Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor că părțile la un tratat pot să convină că un termen care figurează în acesta va avea un sens special.
Cu toate acestea, în ceea ce privește expresia „apele aflate sub suveranitatea […] Regatului Maroc”, utilizată la articolul 2 litera (a) din acordul de parteneriat, trebuie să se arate că ar fi contrar normelor de drept internațional menționate la punctul 63 din prezenta hotărâre, pe care Uniunea trebuie să le respecte și care se aplică
mutatis mutandis
în speță, să se includă, în acest temei, apele adiacente în mod direct coastei teritoriului Saharei Occidentale în domeniul de aplicare al acestui acord. În consecință, Uniunea nu poate în mod valabil să se asocieze unei intenții a Regatului Maroc de a include, într‑un asemenea temei, apele în discuție în domeniul de aplicare al acordului menționat.
În ceea ce privește expresia „apele care se află sub […] jurisdicția Regatului Maroc”, care figurează în această dispoziție, Consiliul și Comisia au preconizat, printre alte ipoteze, că Regatul Maroc ar putea fi considerat o „putere care administrează
de facto
” sau o putere ocupantă a teritoriului Saharei Occidentale și că o astfel de calificare s‑ar putea dovedi relevantă în vederea stabilirii domeniului de aplicare al acordului de parteneriat. În această privință este însă suficient să se arate că, chiar fără a fi necesar să se examineze dacă o eventuală intenție comună a părților la acordul de parteneriat de a da acestei expresii un sens special, pentru a ține seama de asemenea împrejurări, ar fi fost conformă cu normele de drept internațional care sunt obligatorii pentru Uniune, o asemenea intenție comună nu poate, în orice caz, să fie constatată în speță, din moment ce Regatul Maroc a exclus în mod categoric că este o putere ocupantă sau o putere care administrează teritoriul Saharei Occidentale.
Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că apele adiacente teritoriului Saharei Occidentale nu intră sub incidența expresiei „apele care se află sub suveranitatea sau jurisdicția Regatului Maroc”, care figurează la articolul 2 litera (a) din acordul de parteneriat.
Cu privire la domeniul de aplicare teritorial al Protocolului din 2013
În ceea ce privește Protocolul din 2013, trebuie să se amintească, în primul rând, că acesta se înscrie în cadrul unei succesiuni de protocoale care au avut, toate, ca obiect să stabilească, pentru o anumită perioadă, posibilitățile de pescuit prevăzute la articolul 5 din acordul de parteneriat în beneficiul navelor care arborează pavilionul statelor membre, astfel cum s‑a arătat la punctele 21 și 22 din prezenta hotărâre.
Spre deosebire de acordul de parteneriat, Protocolul din 2013 nu cuprinde nicio dispoziție specifică menită să îi stabilească domeniul de aplicare teritorial.
Cu toate acestea, diferite dispoziții din acest protocol utilizează expresia „zonă de pescuit marocană”.
Or, această expresie este identică cu cea care figurează la articolul 2 litera (a) din acordul de parteneriat, care enunță, pe de o parte, că ea trebuie înțeleasă în sensul că se referă la „apele care se află sub suveranitatea sau jurisdicția Regatului Maroc” și, pe de altă parte, că o asemenea definiție este valabilă nu numai pentru acest acord, ci și pentru protocolul care îl însoțește, precum și pentru anexa sa. În plus, rezultă din articolul 16 din acordul de parteneriat și din articolul 1 din Protocolul din 2013 că acest protocol, anexa sa și apendicele sale fac parte integrantă din acordul menționat.
Reiese că expresia „zonă de pescuit marocană”, utilizată atât de acordul de parteneriat, cât și de Protocolul din 2013, căruia îi stabilește domeniul de aplicare teritorial, trebuie înțeleasă în sensul că se referă la apele care se află sub suveranitatea sau jurisdicția Regatului Maroc.
În consecință și în conformitate cu interpretarea care figurează la punctul 73 din prezenta hotărâre, trebuie să se considere că expresia „zonă de pescuit marocană”, în sensul protocolului menționat, nu include apele adiacente teritoriului Saharei Occidentale.
În al doilea rând, trebuie să se constate, pe de o parte, că anexa la Protocolul din 2013 prevede, în capitolul III din aceasta, intitulat „Zone de pescuit”, că „[Regatul] Maroc comunică Uniunii […] înainte de data aplicării [acestui protocol], coordonatele geografice ale liniilor de bază și ale zonei sale de pescuit”. Pe de altă parte, apendicele 4 la această anexă, intitulat „Coordonatele zonelor de pescuit”, precizează, în același context, că, „[î]nainte de intrarea în vigoare [a protocolului menționat], [D]epartamentul [pescuitului maritim din Ministerul Agriculturii și Pescuitului Maritim din Regatul Maroc] comunică Comisiei coordonatele geografice ale liniei de bază marocane [și ale] zonei de pescuit marocane”.
În această privință, din dosarul prezentat Curții reiese că comunicarea coordonatelor geografice vizate de dispozițiile citate la punctul precedent a intervenit abia la 16 iulie 2014. Întrucât Protocolul din 2013 a intrat în vigoare la 15 iulie 2014, respectivele coordonate geografice nu fac parte din textul acestuia, convenit de către părți.
În orice caz, având în vedere interpretarea care figurează la punctul 79 din prezenta hotărâre și motivele pe care se întemeiază aceasta, trebuie să se arate că, chiar dacă coordonatele geografice menționate ar fi fost comunicate înainte de intrarea în vigoare a Protocolului din 2013, ele nu ar fi putut în niciun fel să repună în discuție interpretarea expresiei „zonă de pescuit marocană” care figurează la punctul menționat și nu ar fi putut să extindă domeniul de aplicare al acestui protocol prin includerea apelor adiacente teritoriului Saharei Occidentale.
Astfel, din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că acordul de parteneriat și Protocolul din 2013 trebuie interpretate, în conformitate cu normele de drept internațional care sunt obligatorii pentru Uniune și care sunt aplicabile în relațiile dintre aceasta și Regatul Maroc, în sensul că apele adiacente teritoriului Saharei Occidentale nu intră în domeniul de aplicare teritorial al acestui acord și, respectiv, al acestui protocol.
Prin urmare, ipoteza inversă, pe care, după cum s‑a arătat la punctele 53 și 54 din prezenta hotărâre, se întemeiază îndoielile instanței de trimitere cu privire la validitatea Regulamentului nr. 764/2006, a Deciziei 2013/785 și a Regulamentului nr. 1270/2013, se dovedește eronată.
În aceste condiții, trebuie să se răspundă la prima întrebare că, întrucât nici acordul de parteneriat, nici Protocolul din 2013 nu sunt aplicabile apelor adiacente teritoriului Saharei Occidentale, examinarea acesteia nu a evidențiat niciun element de natură să afecteze validitatea Regulamentului nr. 764/2006, a Deciziei 2013/785 și a Regulamentului nr. 1270/2013 în raport cu articolul 3 alineatul (5) TUE.
Cu privire la a doua întrebare
Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă un justițiabil care are calitate procesuală activă în temeiul dreptului național, precum reclamanta din litigiile principale, are dreptul de a contesta validitatea actelor de încheiere și de punere în aplicare a acordului de parteneriat și a Protocolului din 2013 pentru motivul că Uniunea a încălcat dreptul internațional.
Având în vedere răspunsul dat la prima întrebare, nu este necesar să se răspundă la această a doua întrebare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiile principale, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară:

Întrucât nici Acordul de parteneriat în domeniul pescuitului între Comunitatea Europeană și Regatul Maroc, nici Protocolul între Uniunea Europeană și Regatul Maroc de stabilire a posibilităților de pescuit și a contribuției financiare prevăzute de acordul de parteneriat în domeniul pescuitului între Uniunea Europeană și Regatul Maroc nu sunt aplicabile apelor adiacente teritoriului Saharei Occidentale, examinarea primei întrebări preliminare nu a evidențiat niciun element de natură să afecteze validitatea Regulamentului (CE) nr. 764/2006 al Consiliului din 22 mai 2006 privind încheierea acestui acord, a Deciziei 2013/785/UE a Consiliului din 16 decembrie 2013 privind încheierea acestui protocol și a Regulamentului (UE) nr. 1270/2013 al Consiliului din 15 noiembrie 2013 privind alocarea posibilităților de pescuit în temeiul protocolului menționat, în raport cu articolul 3 alineatul (5) TUE.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.