CELEX: 62021CJ0207
Recurso de casación
Anulación de la Decisión de Ejecución (UE) 2017/1442
Artículo 16 TUE, apartados 4 y 5
Artículo 3, apartados 2 y 3, del Protocolo (n.o 36) sobre las disposiciones transitorias
Aplicación ratione temporis
Normas de votación del Consejo
Mayoría cualificada

Mediante el presente recurso de casación, la Comisión Europea solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 27 de enero de 2021, Polonia/Comisión (
T‑699/17
, en lo sucesivo, sentencia recurrida,
EU:T:2021:44
), mediante la que el Tribunal General anuló la Decisión de Ejecución (UE) 2017/1442 de la Comisión, de 31 de julio de 2017, por la que se establecen las conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles (MTD) conforme a la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo para las grandes instalaciones de combustión (
DO 2017, L 212, p. 1
; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
Tratado UE y Protocolo n.
o
36
El artículo 16 TUE, apartados 4 y 5, dispone lo siguiente:
«4.   A partir del 1 de noviembre de 2014, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55 % de los miembros del Consejo [de la Unión Europea] que incluya al menos a quince de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65 % de la población de la Unión [Europea].
Una minoría de bloqueo estará compuesta por al menos cuatro miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada.
Las demás modalidades reguladoras del voto por mayoría cualificada se establecen en el apartado 2 del artículo 238 del [TFUE].
5.   Las disposiciones transitorias relativas a la definición de la mayoría cualificada que serán de aplicación hasta el 31 de octubre de 2014, así como las aplicables entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, se establecerán en el Protocolo sobre las disposiciones transitorias.»
El Protocolo (n.
o
36) sobre las disposiciones transitorias (en lo sucesivo, «Protocolo n.
o
36») contiene, en su título II, que lleva por epígrafe «Disposiciones relativas a la mayoría cualificada», un artículo 3, con el siguiente tenor:
«1.   De conformidad con el apartado 4 del artículo 16 del [TUE], las disposiciones de dicho apartado y las disposiciones del apartado 2 del artículo 238 del [TFUE], relativas a la definición de la mayoría cualificada en el Consejo Europeo y en el Consejo, surtirán efecto el 1 de noviembre de 2014.
2.   Entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, cuando un acuerdo deba adoptarse por mayoría cualificada, cualquier miembro del Consejo podrá solicitar que el acuerdo se adopte por la mayoría cualificada que se define en el apartado 3. En este caso se aplicarán los apartados 3 y 4.
3.   Hasta el 31 de octubre de 2014, estarán en vigor las disposiciones siguientes, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 235 del [TFUE].
Cuando el Consejo Europeo o el Consejo deban adoptar un acuerdo por mayoría cualificada, los votos de los miembros se ponderarán del modo siguiente:
[…]».
Directiva 2010/75/UE
El artículo 13 de la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) (
DO 2010, L 334, p. 17
), titulado «Documentos de referencia MTD e intercambio de información», establece en sus apartados 1, 5 y 6 lo siguiente:
«1.   Con objeto de elaborar, revisar y, cuando sea necesario, actualizar los documentos de referencia MTD, la Comisión organizará un intercambio de información entre los Estados miembros, las industrias afectadas, las organizaciones no gubernamentales promotoras de la protección del medio ambiente y la Comisión.
[…]
5.   Se adoptarán decisiones sobre las conclusiones relativas a las [mejores técnicas disponibles (MTD)] de conformidad con el procedimiento de reglamentación contemplado en el artículo 75, apartado 2.
6.   Tras la adopción de una decisión conforme al apartado 5, la Comisión hará accesibles al público sin demora los documentos de referencia MTD y velará por la publicación de las conclusiones relativas a las MTD en todas las lenguas oficiales de la Unión.»
El artículo 14 de esta misma Directiva, titulado «Condiciones del permiso», preceptúa en su apartado 3 lo siguiente:
«Las conclusiones sobre las MTD deben constituir la referencia para el establecimiento de las condiciones del permiso.»
El artículo 75 de la citada Directiva, titulado «Procedimiento de comité», presenta la siguiente redacción:
«1.   La Comisión estará asistida por un Comité.
2.   Cuando se haga referencia al presente apartado, serán de aplicación los artículos 5 y 7 de la Decisión 1999/468/CE [del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (
DO 1999, L 184, p. 23
)], observando lo dispuesto en su artículo 8.
El plazo establecido en el artículo 5, apartado 6, de la Decisión 1999/468/CE queda fijado en tres meses.»
Reglamento (UE) n.
o
182/2011
El artículo 5 del Reglamento (UE) n.
o
182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión (
DO 2011, L 55, p. 13
), titulado «Procedimiento de examen», estipula en sus apartados 1 y 2 lo siguiente:
«1.   Cuando se aplique el procedimiento de examen, el comité emitirá su dictamen por la mayoría prevista en el artículo 16, apartados 4 y 5, del [TUE] y, cuando proceda, en el artículo 238, apartado 3, del TFUE, para los actos que deban adoptarse a partir de una propuesta de la Comisión. Los votos de los representantes de los Estados miembros en el comité se ponderarán del modo establecido en dichos artículos.
2.   Cuando el comité emita un dictamen favorable, la Comisión adoptará el proyecto de acto de ejecución.»
A tenor del artículo 12, párrafo primero, del referido Reglamento, «queda derogada la Decisión 1999/468/CE».
El artículo 13, apartado 1, del mismo Reglamento prescribe lo siguiente:
«Cuando los actos de base adoptados antes de la entrada en vigor del presente Reglamento establezcan el ejercicio de competencias de ejecución por la Comisión de conformidad con la Decisión 1999/468/CE, se aplicarán las normas siguientes:
[…]
c)
cuando el acto de base haga referencia al artículo 5 de la Decisión 1999/468/CE, se aplicará el procedimiento de examen contemplado en el artículo 5 del presente Reglamento […];
[…]
e)
cuando el acto de base haga referencia a los artículos 7 y 8 de la Decisión 1999/468/CE, se aplicarán los artículos 10 y 11 del presente Reglamento.»
Antecedentes del litigio
Los antecedentes del litigio se exponen en los apartados 8 a 15 de la sentencia recurrida y pueden resumirse como sigue.
El 9 de marzo de 2017, la Comisión, en su condición de presidente del Comité previsto en el artículo 75 de la Directiva 2010/75 (en lo sucesivo, «Comité»), presentó a este un proyecto de Decisión de Ejecución por la que se establecen las conclusiones sobre las MTD, con arreglo a dicha Directiva, para las grandes instalaciones de combustión y convocó, el 23 de marzo de 2017, a los miembros de ese Comité a una reunión que debía celebrarse el 28 de abril de 2017, cuyo objeto era proceder a una votación sobre el dictamen relativo al mencionado proyecto de Decisión de Ejecución.
El 30 de marzo de 2017, la República de Polonia solicitó que el Comité votase sobre el citado dictamen con arreglo a las normas de votación establecidas en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.
o
36.
El 4 de abril de 2017, el Servicio Jurídico del Consejo remitió al Comité de Representantes Permanentes de los Estados miembros un dictamen según el cual, en esencia, para que una votación sobre un proyecto de acto se realizase con arreglo a las normas aplicables antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, era necesario que concurrieran dos requisitos, a saber, por una parte, que el Estado miembro presentara una solicitud en este sentido a más tardar el 31 de marzo de 2017 y, por otra, que la votación objeto de la solicitud se produjera también antes de esta fecha.
El 10 de abril de 2017, la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión denegó la solicitud de la República de Polonia de 30 de marzo de 2017, debido a que la votación sobre el dictamen estaba prevista para el 28 de abril de 2017, es decir, después del 31 de marzo de 2017, fecha fijada en el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36.
El 28 de abril de 2017, los miembros del Comité votaron para adoptar un dictamen sobre un proyecto modificado de Decisión de Ejecución. La votación tuvo lugar con arreglo a las normas de votación establecidas en el artículo 16 TUE, apartado 4, y no conforme a las establecidas en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.
o
36. La votación tuvo como resultado un dictamen favorable del Comité sobre ese proyecto, a raíz del voto positivo de 20 Estados miembros que representaban a un 65,14 % de la población de la Unión y a un 71,43 % de los miembros del mencionado Comité. Ocho Estados miembros, entre ellos la República de Polonia, emitieron un voto negativo.
El 31 de julio de 2017, la Comisión adoptó la Decisión controvertida, que establece las conclusiones sobre las MTD para las grandes instalaciones de combustión e impone, en particular, los niveles de emisiones asociados a dichas MTD por lo que respecta a las emisiones de óxidos de nitrógeno (NOx), de mercurio (HG) y de cloruro de hidrógeno (HCl).
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 11 de octubre de 2017, la República de Polonia interpuso un recurso de anulación contra la Decisión controvertida.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal General los días 4 y 15 de enero de 2018, Hungría y la República de Bulgaria solicitaron intervenir en apoyo de las pretensiones de la República de Polonia. Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal General los días 16 y 25 de enero de 2018, el Reino de Bélgica, la República Francesa y el Reino de Suecia solicitaron intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante decisiones de 19 y 21 de febrero de 2018, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal General (antigua formación) estimó dichas solicitudes.
En apoyo de su recurso, la República de Polonia invocó cinco motivos.
Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General estimó el primer motivo, basado en la infracción de las disposiciones aplicables en materia de mayoría cualificada, y anuló la Decisión controvertida, sin examinar los demás motivos invocados por la República de Polonia.
Más concretamente, en el marco del análisis del primer motivo, el Tribunal General examinó el alcance del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36 y la cuestión de si, para que resultaran aplicables las normas de la mayoría cualificada previstas en este artículo 3, apartado 3, que se corresponden con las previstas por el Tratado de Niza, bastaba con que un Estado miembro lo solicitara entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 o, si era necesario, que la decisión de que se tratara fuera también adoptada en el curso de ese período.
A este respecto, el Tribunal General examinó, en primer lugar, en los apartados 35 y 36 de la sentencia recurrida, el tenor literal del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36 y concluyó que ninguna versión lingüística de esta disposición permitía despejar las dudas sobre su alcance exacto.
En segundo lugar, en el apartado 37 de la citada sentencia, el Tribunal General analizó la génesis de dicho artículo 3, apartado 2, examinando si el mandato conferido a la conferencia intergubernamental, convocada con el fin de elaborar un proyecto de Tratado por el que se modifican el Tratado UE y el Tratado CE, proporcionaba indicaciones que permitieran aclarar el tenor de esa disposición. Concluyó que la formulación que figura en tal mandato era muy similar a la de la mencionada disposición, de modo que tampoco permitía disipar la ambigüedad en cuanto al alcance exacto de esta última.
En tercer lugar, el Tribunal General examinó, en los apartados 38 a 42 de la sentencia recurrida, si una interpretación teleológica permitía determinar tal alcance. A este respecto, el Tribunal General recordó, antes de nada, que el objetivo del Protocolo n.
o
36 era, según su considerando único, «organizar la transición entre las disposiciones institucionales de los Tratados aplicables antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y las disposiciones de dicho Tratado».
A continuación, el Tribunal General, por una parte, recordó asimismo que el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36 atribuía a un Estado miembro el derecho a solicitar, durante el período comprendido entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, la aplicación de las normas relativas a la definición de la mayoría cualificada previstas en el artículo 3, apartado 3, de dicho Protocolo, que se corresponden con las del Tratado de Niza. Por otra parte, constató que este derecho implicaba necesariamente que, a raíz de la presentación de una solicitud en este sentido por un Estado miembro, la votación se organizara con arreglo a esas normas, aun cuando la votación tuviera lugar después del 31 de marzo de 2017. El Tribunal General consideró que solo tal interpretación era susceptible de garantizar que un Estado miembro pudiera ejercer eficazmente ese derecho durante todo ese período hasta el último día del plazo previsto.
Por último, el Tribunal General concluyó que cualquier interpretación contraria vaciaría de efecto útil la fijación expresa de un período comprendido entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 para ejercer el derecho de que se trata y reduciría significativamente el plazo dentro del cual un Estado miembro podría solicitar efectivamente una votación con arreglo a las normas del Tratado de Niza. Consideró que tal interpretación tendría como resultado que una solicitud presentada al final de dicho período sería, en la práctica, extemporánea para dar lugar a la aplicación de esas normas. Por lo tanto, los Estados miembros se verían obligados a presentar eventualmente su solicitud mucho antes, en función de la fecha —no previsible— de la votación, privando así a los Estados miembros de la posibilidad de solicitar una votación con arreglo a esas normas hasta el último día del período previsto en el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36.
Por lo tanto, el Tribunal General consideró que de una interpretación teleológica de dicho artículo 3, apartado 2, se desprendía que las disposiciones previstas en ese artículo 3, apartado 3, podían aplicarse a una votación que tuviera lugar incluso después del 31 de marzo de 2017, siempre que su aplicación hubiera sido solicitada por un Estado miembro antes de esta fecha.
En cuarto lugar, el Tribunal General consideró, en los apartados 43 a 52 de la sentencia recurrida, que esta interpretación se veía también respaldada por una interpretación contextual del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36. A este respecto, el Tribunal General identificó y analizó los tres períodos relativos a la entrada en vigor de las normas sobre la definición de la mayoría cualificada previstas en el artículo 16 TUE, apartado 4.
Antes de nada, el Tribunal General observó que, durante el período comprendido entre el 1 de diciembre de 2009 y el 31 de octubre de 2014, se aplicaban las normas sobre la definición de la mayoría cualificada previstas en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.
o
36, que se corresponden con las del Tratado de Niza. A continuación, señaló que, durante el período comprendido entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, un miembro del Consejo podía solicitar, con arreglo al artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36, que se adoptara un acuerdo conforme a estas normas del Tratado de Niza, en defecto de lo cual se aplicaba la definición de mayoría cualificada prevista en el artículo 16 TUE, apartado 4. Por último, el Tribunal General indicó que, en el período que transcurre a partir del 1 de abril de 2017, la mayoría cualificada se define según lo previsto en el artículo 16 TUE, apartado 4, sin posibilidad de solicitar un modo de cálculo de los votos diferente.
El Tribunal General desestimó la alegación de la Comisión según la cual el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36 constituía una excepción a la norma establecida en el artículo 16 TUE, apartado 4. Concluyó que dicho artículo 3, apartado 2, constituía una disposición transitoria, como confirma el considerando único del Protocolo n.
o
36 y el tenor del título de este Protocolo y el del artículo 16 TUE, apartado 5. A este respecto, el Tribunal General observó que su interpretación del citado artículo 3, apartado 2, enunciada en el apartado 27 de la presente sentencia, era, por un lado, conforme con la exigencia, resultante de reiterada jurisprudencia, según la cual una disposición transitoria es de interpretación estricta y, por otro lado, indispensable para que un Estado miembro pueda ejercer útil y efectivamente el derecho contemplado en el apartado 25 de la presente sentencia hasta el último día del plazo previsto en ese mismo artículo 3, apartado 2.
En quinto y último lugar, el Tribunal General señaló, en los apartados 53 a 56 de la sentencia recurrida, que esta interpretación se veía corroborada por el principio de seguridad jurídica y que la preconizada por la Comisión no solo daría lugar a una falta de previsibilidad, ya que, al final del período transitorio, provocaría incertidumbre en cuanto a la aplicación en el tiempo de la mayoría cualificada que se define en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.
o
36, sino que también podría llevar a eludir el artículo 3, apartado 2, de dicho Protocolo, fijando la fecha de la votación en una fecha posterior al 31 de marzo de 2017.
Al considerar que las normas relativas a la definición de la mayoría cualificada previstas en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.
o
36 deberían haberse aplicado en la votación, el 28 de abril de 2017, sobre el proyecto de la Decisión controvertida y que la inobservancia de las normas de votación constituye un vicio sustancial de forma en el sentido del artículo 263 TFUE, el Tribunal General anuló la Decisión controvertida. De otro lado, por razones de seguridad jurídica y para evitar una discontinuidad o una regresión en la aplicación de políticas realizadas o apoyadas por la Unión, el Tribunal General decidió mantener los efectos de la Decisión controvertida hasta la entrada en vigor, en un plazo razonable que no podía exceder de doce meses a partir de la fecha en que se dictó la sentencia recurrida, de un nuevo acto destinado a sustituir dicha Decisión y adoptado según las normas de la mayoría cualificada previstas en el mencionado artículo 3, apartado 3.
Pretensiones de las partes
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule la sentencia recurrida.
–
Desestime el primer motivo del recurso contemplado en el apartado 17 de la presente sentencia.
–
Devuelva el asunto al Tribunal General para que este se pronuncie sobre los motivos segundo a quinto de dicho recurso, que no fueron examinados en primera instancia.
–
Reserve la decisión sobre las costas correspondientes al recurso en primera instancia y al recurso de casación.
La República de Polonia solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Desestime el recurso de casación.
–
Condene a la Comisión a cargar con las costas del procedimiento de casación.
Con carácter subsidiario, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia estime el recurso de casación y anule la sentencia recurrida, la República de Polonia solicita al Tribunal de Justicia que devuelva el asunto al Tribunal General para que este se pronuncie sobre los motivos segundo a quinto del recurso contemplado en el apartado 17 de la presente sentencia.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia al interponer su recurso de casación, la Comisión solicitó que el presente asunto se tramitara mediante el procedimiento acelerado previsto en los artículos 133 a 136 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aplicables a los recursos de casación en virtud del artículo 190, apartado 1, de dicho Reglamento.
En apoyo de esta solicitud, la Comisión observó que, debido a la decisión del Tribunal General de mantener los efectos de la Decisión controvertida hasta la entrada en vigor de un nuevo acto en un plazo que no podía exceder de doce meses a partir de la fecha en que se dictó la sentencia recurrida, las MTD definidas por la Decisión controvertida solo podían aplicarse hasta el 27 de enero de 2022. Por la inseguridad jurídica así creada en cuanto a las condiciones de explotación de grandes instalaciones de combustión y habida cuenta del número de operadores afectados y de las cantidades invertidas, era necesario, según la Comisión, conocer rápidamente la resolución del presente recurso de casación y saber, de este modo, si era efectivamente necesario adoptar un nuevo acto antes del 27 de enero de 2022. En efecto, si el Tribunal de Justicia estimara el recurso de casación, no habría necesidad de adoptar una nueva Decisión de Ejecución sobre las MTD para dichas instalaciones.
Del artículo 133 del Reglamento de Procedimiento resulta que, a instancia de la parte demandante o de la parte demandada, el Presidente del Tribunal de Justicia podrá, tras oír a la otra parte, al Juez Ponente y al Abogado General, decidir tramitar un asunto mediante el procedimiento acelerado previsto en dicho Reglamento cuando la naturaleza del asunto exija resolverlo en breve plazo.
Pues bien, antes de nada, de reiterada jurisprudencia se desprende que ni la inseguridad jurídica que rodea la legalidad o la interpretación de un acto ni el número considerable de personas o de situaciones jurídicas potencialmente afectadas pueden, como tales, constituir circunstancias excepcionales que puedan justificar que un asunto se someta a dicho procedimiento (auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 7 de abril de 2016, Consejo/Frente Polisario,
C‑104/16 P
, no publicado,
EU:C:2016:232
, apartado
y jurisprudencia citada).
En lo que respecta, a continuación, al hecho de que la necesidad de la adopción de un nuevo acto dependa del resultado del procedimiento de casación, procede recordar que el mero interés de los justiciables, ciertamente legítimo, en determinar lo más rápidamente posible el alcance de los derechos que les confiere el Derecho de la Unión tampoco permite acreditar la existencia de una circunstancia excepcional que justifique que un asunto se someta a dicho procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de abril de 2022, Caruter,
C‑642/20
,
EU:C:2022:308
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por último, constituye reiterada jurisprudencia que intereses meramente económicos, por muy importantes y legítimos que sean, no pueden justificar por sí solos el uso del citado procedimiento (auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 16 de marzo de 2017, Abanca Corporación Bancaria,
C‑70/17
, no publicado,
EU:C:2017:227
, apartado
y jurisprudencia citada).
En estas circunstancias, el 7 de julio de 2021, el Presidente del Tribunal de Justicia decidió, tras oír al Juez Ponente y al Abogado General, denegar la solicitud de procedimiento acelerado.
Sobre el recurso de casación
En apoyo de su recurso de casación, la Comisión invoca un motivo único, dividido en dos partes, basadas, la primera, en la infracción del artículo 16 TUE, apartado 5, y, la segunda, en la infracción de este artículo 16, apartado 4.
Primera parte del motivo único
Alegaciones de las partes
La Comisión alega que la interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36 adoptada por el Tribunal General en los apartados 42, 56 y 57 de la sentencia recurrida infringe el artículo 16 TUE, apartado 5.
A este respecto, la Comisión aduce que, contrariamente a lo que constató el Tribunal General en el apartado 49 de la sentencia recurrida, el tenor literal del artículo 16 TUE, apartado 5, no plantea duda alguna en cuanto a su interpretación. Sostiene que esta disposición no prevé ningún período transitorio después del 31 de marzo de 2017, de modo que, después de esa fecha, ya no es posible aplicar las disposiciones del Protocolo n.
o
36 relativas a la definición de la mayoría cualificada. Pues bien, la interpretación adoptada por el Tribunal General le obligaría a aplicar estas disposiciones después de dicha fecha.
La Comisión alega que, con independencia del hecho de que tanto las disposiciones del artículo 16 TUE como las del Protocolo n.
o
36 constituyen disposiciones del Derecho primario de la Unión, el artículo 16 TUE reviste un carácter fundamental, ya que define el objeto de las normas establecidas en dicho Protocolo y su período de aplicación. Considera que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al no adoptar una interpretación del artículo 3, apartado 2, del citado Protocolo que permitiera garantizar la coherencia de esta última disposición con el artículo 16 TUE, apartado 5.
Además, la Comisión estima que una interpretación estricta de las disposiciones transitorias y el principio general de seguridad jurídica confirman que el Tribunal General incurrió en error de Derecho. A este respecto, recuerda que las normas de procedimiento son aplicables en la fecha en que entran en vigor y que solo deja de ser así cuando la nueva norma va acompañada de disposiciones particulares que determinan específicamente sus condiciones de aplicación en el tiempo. Así, según la Comisión, el período de aplicación de las disposiciones transitorias debe interpretarse de manera estricta a fin de reducir el retraso en la aplicación de las nuevas disposiciones.
La Comisión considera que la cuestión de determinar qué mayoría cualificada se aplica a una votación no puede disociarse artificialmente de la fecha de la votación, puesto que el modo de cálculo de dicha mayoría constituye uno de los elementos de las modalidades de votación. En su opinión, el Tribunal General se limitó a analizar, en el apartado 48 de la sentencia recurrida, el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36, basándose únicamente en el hecho de que el Estado miembro interesado había presentado una solicitud con arreglo a la referida disposición antes del 31 de marzo de 2017. Sin embargo, según la Comisión, el Tribunal General no tuvo en cuenta los efectos de esta solicitud, a saber, la aplicación del artículo 3, apartado 3, de ese Protocolo después del 31 de marzo de 2017, es decir, después de la fecha expresamente prevista en el artículo 16 TUE, apartado 5. Por lo tanto, la Comisión considera que el Tribunal General adoptó una interpretación extensiva de una disposición transitoria, en este caso el artículo 3, apartado 2, del mencionado Protocolo, y del período de validez del artículo 3, apartado 3, del mismo Protocolo, al que remite esta disposición transitoria.
Por lo que se refiere al principio general de seguridad jurídica, la Comisión alega que el Tribunal General no tuvo en cuenta el punto de vista de todos los interesados al interpretar el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36. Además de todos los Estados miembros que participan en una votación del Comité, la Comisión, que es el autor del proyecto de acto sometido a votación, entiende que también forma parte de los interesados, cuyos derechos y obligaciones derivan de una definición correcta de la mayoría cualificada en esa votación. La Comisión recuerda, por un lado, que ejerce la presidencia del Comité y es, por ello, responsable de la organización y del desarrollo de tal votación y, por otro, que es destinataria del dictamen del Comité, al que se supedita la adopción de un proyecto de acto de ejecución o de las demás medidas contempladas en el artículo 5 del Reglamento n.
o
182/2011.
Pues bien, según la Comisión, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al tener únicamente en cuenta, en los apartados 53 a 55 de la sentencia recurrida, los intereses de un Estado miembro que presenta una solicitud con arreglo al artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36. A este respecto, dicha institución alega que, en el apartado 55 de la sentencia recurrida, el Tribunal General no tuvo en cuenta el interés de la Comisión y de los demás Estados miembros participantes en la votación en cuestión en poder basarse en un calendario claramente definido en cuanto a la aplicación de las disposiciones transitorias. La Comisión concluye que la incomodidad resultante de la necesidad de que un Estado miembro adopte medidas concretas en tiempo útil para garantizar el efecto útil de una solicitud presentada en virtud de dicha disposición no debería prevalecer sobre los intereses de las demás partes en el procedimiento de comité y de los demás justiciables.
La Comisión considera que la interpretación adoptada por el Tribunal General vulnera el principio general de seguridad jurídica en la medida en que implica que, desde la adopción del Tratado de Lisboa y del Protocolo n.
o
36, los justiciables no han podido prever el período de aplicación de la mayoría cualificada definida según las normas del Tratado de Niza. Pues bien, a su juicio, contrariamente a esta interpretación, aquella según la cual la última votación por mayoría cualificada podía tener lugar el 31 de marzo de 2017 se basa en una fecha precisa, mencionada en el artículo 16 TUE, apartado 5, y responde a la exigencia de previsibilidad que le permite elaborar un proyecto de acto para alcanzar esa mayoría.
Además, la Comisión sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar, en el apartado 54 de la sentencia recurrida, que una interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36 que hiciera depender la aplicación de dicha disposición de la fecha de la solicitud contemplada en esta última estaba limitada en el tiempo, debido a que los acuerdos que culminaban en la votación ponían fin a tal aplicación. Según aquella institución, esta interpretación menoscaba la seguridad jurídica en la medida en que, al limitarse a definir el período de aplicación de la referida disposición, el Tribunal General no tuvo en cuenta la validez prolongada por tiempo indefinido del artículo 3, apartado 3, del citado Protocolo. Pues bien, a juicio de la Comisión, la duración del procedimiento anterior a la fecha de la votación definitiva depende de numerosos factores externos e imprevisibles.
La Comisión observa que, aunque la sentencia recurrida se refiere al procedimiento de votación en el Comité, la interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36 adoptada por el Tribunal General se refiere también al procedimiento de votación en el Consejo en el marco del procedimiento legislativo. Pues bien, esta interpretación llevaría a que una solicitud de votación por mayoría cualificada tal como la define el Tratado de Niza desde el inicio de un procedimiento legislativo por parte de la Comisión vinculara al Consejo respecto a todas las votaciones sobre el proyecto objeto de dicho procedimiento, con independencia del número efectivo de votaciones en el Consejo con arreglo al artículo 294 TFUE y de la duración efectiva de este procedimiento, a veces de varios años.
La Comisión considera que tal interpretación plantea también problemas prácticos, debido a que la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión incide en el cálculo de la mayoría cualificada que se define en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.
o
36.
La Comisión añade que el razonamiento del Tribunal General, que figura en el apartado 55 de la sentencia recurrida, según el cual la interpretación sostenida por la Comisión podría llevar a eludir el artículo 3, apartado 2, del citado Protocolo, fijando la fecha de una votación después del 31 de marzo de 2017, es puramente especulativo.
La República de Polonia rebate las alegaciones de la Comisión.
Apreciación del Tribunal de Justicia
A tenor del artículo 16 TUE, apartado 5, las disposiciones transitorias relativas a la definición de la mayoría cualificada que son de aplicación hasta el 31 de octubre de 2014, así como las aplicables entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, se establecerán en el Protocolo n.
o
36. El artículo 3, apartado 2, de este Protocolo dispone que, entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, cuando un acuerdo deba adoptarse por mayoría cualificada, cualquier miembro del Consejo podrá solicitar que el acuerdo se adopte por la mayoría cualificada que se define en el artículo 3, apartado 3, de dicho Protocolo, es decir, la definida en el Tratado UE antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
En la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36 debía interpretarse en el sentido de que, para adoptar un proyecto de acto según las normas de la mayoría cualificada definidas en el artículo 3, apartado 3, de dicho Protocolo, bastaba con que un Estado miembro solicitara la aplicación de tales normas entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, sin que fuera necesario que la votación del proyecto de acto en cuestión se produjera también entre esas fechas.
De este modo, la interpretación adoptada por el Tribunal General no infringió el artículo 16 TUE, apartado 5.
Esta disposición remite, en lo que respecta en particular a la definición de la mayoría cualificada aplicable entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, al Protocolo n.
o
36. Pues bien, del tenor literal del artículo 3, apartado 2, de dicho Protocolo se desprende que cualquier miembro del Consejo podía, durante todo ese período y, por tanto, hasta el 31 de marzo de 2017 incluido, solicitar la aplicación de la mayoría cualificada que se define en el artículo 3, apartado 3, del citado Protocolo.
Nada en el tenor literal del artículo 16 TUE, apartado 5, ni en el del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36, excluye que una votación por mayoría cualificada, tal como se define en dicho artículo 3, apartado 3, pudiera tener lugar después del 31 de marzo de 2017, siempre que se presentara una solicitud en este sentido entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017. A este respecto, procede subrayar que la fijación de la fecha de tal votación escapa, en gran medida, al control de los miembros del Consejo individualmente considerados.
Ciertamente, como ha observado la Comisión, es necesario que el artículo 16 TUE, apartado 5, y el Protocolo al que este remite se apliquen de un modo que respete los principios generales del Derecho de la Unión, entre ellos el principio de seguridad jurídica, y que, mediante una interpretación estricta del régimen transitorio establecido en el artículo 3, apartado 2, de dicho Protocolo, garantice que la aplicabilidad de este régimen no se prolongue más allá del período comprendido entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017.
No obstante, contrariamente a lo que alega la Comisión, el alcance atribuido por el Tribunal General a estas disposiciones es conforme con tales exigencias.
En lo atinente, por una parte, al principio general de seguridad jurídica, procede recordar que este exige que las normas de Derecho sean claras y precisas y que su aplicación sea previsible para los justiciables (sentencia de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, es preciso constatar que, tal como consideró el Abogado General en el punto 56 de sus conclusiones, la apreciación del Tribunal General sobre el alcance del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36 clarifica esta disposición de una manera que garantiza la previsibilidad de las normas de votación aplicables. En efecto, según esta apreciación, cuando se presentaba una solicitud con arreglo al mencionado artículo 3, apartado 2, entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, todos los interesados estaban en condiciones de conocer, desde la presentación de esa solicitud, las normas de votación. En cambio, la interpretación sostenida por la Comisión equivaldría a privar al citado artículo 3, apartado 2, de parte de su efecto útil, en la medida en que ni siquiera una solicitud presentada durante el período contemplado en dicha disposición garantizaría que se organice una votación en el Comité de conformidad con las normas del Tratado de Niza. Por consiguiente, los interesados no estarían en condiciones de conocer las normas de votación aplicables hasta la fijación de una fecha de votación por la presidencia del Comité, lo que sometería la aplicación de tales normas a la voluntad discrecional de esta presidencia, vulnerándose el principio de seguridad jurídica.
Por otra parte, tal como señaló el Abogado General en el punto 54 de sus conclusiones, la apreciación del Tribunal General no tiene por efecto prolongar indefinidamente el período transitorio que va del 1 de noviembre de 2014 al 31 de marzo de 2017, previsto en el artículo 16 TUE, apartado 5, y en el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36. En efecto, según esta apreciación, solo las solicitudes presentadas a más tardar el 31 de marzo de 2017 y relativas a un proyecto de acto de la Unión ya propuesto, pero aún no aprobado, podían desencadenar la aplicación de las normas de votación definidas en el artículo 3, apartado 3, de dicho Protocolo. La posibilidad de que la votación sobre tal proyecto de acto pudiera tener lugar después del 31 de marzo de 2017 es inherente al régimen transitorio previsto en el artículo 3, apartado 2, del mencionado Protocolo, que se basa en la fecha de presentación de la solicitud de la aplicación de estas normas de votación y no en la fecha en la que tiene lugar la votación. Así, es manifiesto que el Tribunal General siguió una interpretación estricta de este régimen transitorio, atendiendo a una interpretación fiel al tenor literal del Protocolo n.
o
36, al que se refiere el artículo 16 TUE, apartado 5. Por consiguiente, no cabe reprochar al Tribunal General el haber prolongado la duración de ese régimen más allá de la que se deriva intrínsecamente de lo enunciado por los autores del Tratado de Lisboa en el citado Protocolo.
Tal como subrayó el Abogado General en los puntos 58 y 59 de sus conclusiones, estas consideraciones no pueden ponerse en entredicho por la alegación de la Comisión relativa a las consecuencias de la retirada del Reino Unido de la Unión. Baste constatar, a este respecto, que ni un acontecimiento posterior tanto a la adopción y entrada en vigor del Protocolo n.
o
36 como a la votación que dio lugar a la adopción de la Decisión controvertida ni las consecuencias prácticas de esa retirada constituyen circunstancias pertinentes a efectos de la interpretación de las disposiciones del mencionado Protocolo.
De lo anterior resulta que la interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36 adoptada por el Tribunal General en los apartados 42, 56 y 57 de la sentencia recurrida no infringe el artículo 16 TUE, apartado 5.
De las consideraciones anteriores se desprende que debe desestimarse por infundada la primera parte del motivo único.
Segunda parte del motivo único
Alegaciones de las partes
La Comisión alega que la interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36 adoptada por el Tribunal General en los apartados 42, 56 y 57 de la sentencia recurrida menoscaba el efecto útil del artículo 16 TUE, apartado 4.
A este respecto, la Comisión recuerda que esta disposición establece una regla general, a saber, la definición de la mayoría cualificada aplicable desde el 1 de noviembre de 2014, y que solo en los supuestos contemplados en el referido artículo 16, apartado 4, párrafo tercero, se aplican, como excepción a esta regla general, a partir de dicha fecha, las «demás modalidades» establecidas en el artículo 238 TFUE, apartado 2. En su opinión, las disposiciones transitorias del Protocolo n.
o
36 son aplicables hasta el 31 de marzo de 2017. De no ser así, el citado artículo 16, apartado 4, habría calificado expresamente esas disposiciones transitorias de «demás modalidades».
Además, la Comisión alega que, de conformidad con el artículo 3, apartado 1, del Protocolo n.
o
36, el artículo 16 TUE, apartado 4, surtió efecto el 1 de noviembre de 2014. Por otro lado, señala que el artículo 3, apartado 3, de dicho Protocolo indica que la mayoría cualificada definida por el Tratado de Niza es aplicable hasta el 31 de octubre de 2014, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 235 TFUE, apartado 1, párrafo segundo, que remite al artículo 16 TUE, apartado 4. Por tanto, según la Comisión, del tenor literal del artículo 3, apartados 1 y 3, del mencionado Protocolo se desprende que la inaplicación de la mayoría cualificada definida en el artículo 16 TUE, apartado 4, después del 1 de noviembre de 2014, sobre la base del artículo 3, apartado 2, del mismo Protocolo, no puede menoscabar el efecto útil del citado artículo 16, apartado 4. Pues bien, la Comisión estima que la interpretación de ese artículo 3, apartado 2, adoptada por el Tribunal General vulnera el artículo 16 TUE, apartado 4, por cuanto tiene por efecto extender la aplicabilidad del artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.
o
36 incluso después del 31 de marzo de 2017.
La Comisión arguye que una interpretación del artículo 3, apartados 2 y 3, del Protocolo n.
o
36 que permita la aplicación de la mayoría cualificada definida por el Tratado de Niza después del 31 de marzo de 2017 menoscaba igualmente el efecto útil del artículo 16 TUE, apartado 4, por cuanto es contraria a los objetivos de esta última disposición.
A este respecto, la Comisión alega que la finalidad del artículo 16 TUE, apartado 4, era establecer un nuevo régimen de votación por mayoría cualificada en el Consejo, exigiendo la obtención de la mayoría de los Estados miembros y de la población de la Unión. Así, considera que el sistema de mayoría cualificada previsto por el Tratado de Niza era mucho más complejo y menos democrático, de modo que, al introducir un criterio que tiene directamente en cuenta la población de los Estados miembros, la nueva definición de la mayoría cualificada enunciada en el artículo 16 TUE, apartado 4, ha tenido por efecto incrementar la legitimidad democrática de las decisiones adoptadas por el Consejo. La Comisión aduce que esta nueva definición ha permitido alcanzar el objetivo de la Unión consistente en basar el funcionamiento de esta en la democracia representativa.
La Comisión considera que la limitación del efecto útil del artículo 16 TUE, apartado 4, conlleva una restricción del principio de democracia, que, según reiterada jurisprudencia, figura entre los valores fundamentales en los que se sustenta la Unión. Pues bien, según la Comisión, el Tribunal General opuso a este objetivo el interés particular de un solo Estado miembro en beneficiarse, después del 31 de marzo de 2017, a raíz de una solicitud formulada el 30 de marzo de 2017, de una mayoría cualificada que le es más favorable, basada en votos ponderados que no reflejaban la representación democrática de los ciudadanos de la Unión.
Además, la Comisión aduce que la finalidad específica del artículo 16 TUE, apartado 5, en relación con el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36, no era mantener las normas relativas a la definición de la mayoría cualificada aplicables antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa durante un período prácticamente indeterminado, sino retrasar, hasta el 31 de marzo de 2017, la aplicación íntegra de las normas relativas a la nueva definición de esta mayoría, enunciadas en el artículo 16 TUE, apartado 4, a fin de proteger el interés de Estados miembros cuyo peso relativo en los votos ha sido reducido por las normas del Tratado de Lisboa.
La Comisión estima que los tres períodos contemplados en el apartado 45 de la sentencia recurrida se inscriben también en tal lógica de aplicación diferida de estas normas relativas a la nueva definición general de la mayoría cualificada que contempla el artículo 16 TUE, apartado 4, dado que el primer período se caracteriza por la inaplicabilidad total de estas normas, el segundo período por su aplicabilidad, sin perjuicio de la posibilidad de establecer excepciones a las mismas en caso de solicitud previa de un Estado miembro, y el tercer período, que, a diferencia de los dos primeros períodos, no puede calificarse de «transitorio», por una aplicabilidad automática, sistemática y sin excepción de dichas normas.
Por lo tanto, la Comisión considera que la interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36 adoptada por el Tribunal General en los apartados 42, 56 y 57 de la sentencia recurrida perturba estos tres períodos introduciendo,
de facto
, después del 31 de marzo de 2017, un tercer período transitorio de duración indeterminada. Dicha institución concluye que, habida cuenta del objetivo del artículo 16 TUE, apartado 4, consistente en establecer una definición de la mayoría cualificada como regla general, debe considerarse que toda interpretación restrictiva del alcance temporal de esta regla, como la adoptada por el Tribunal General en los apartados 40 y 41 de la sentencia recurrida, constituye una limitación de su efecto útil pleno.
La República de Polonia refuta las alegaciones de la Comisión.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, procede desestimar la alegación de la Comisión de que la interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36 adoptada por el Tribunal General menoscaba el efecto útil del artículo 16 TUE, apartado 4, en la medida en que esta alegación se basa en la tesis, desestimada en el marco del examen de la primera parte del motivo único de la Comisión, según la cual esta interpretación tiene por efecto prolongar la aplicabilidad del artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.
o
36 después del 31 de marzo de 2017.
Por lo que respecta a la alegación de la Comisión relativa al principio de democracia, es cierto que, a tenor del artículo 10 TUE, apartado 1, el funcionamiento de la Unión se basa en el principio de la democracia representativa, que concreta el valor de democracia mencionado en el artículo 2 TUE (sentencia de 19 de diciembre de 2019, Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, apartado
y jurisprudencia citada).
No obstante, tal como señaló el Abogado General en los puntos 63 y 64 de sus conclusiones, la alegación de la Comisión relativa a la importancia del artículo 16 TUE, apartado 4, para la legitimidad democrática de los actos de la Unión no tiene, en sí misma, ninguna pertinencia a efectos de la interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36. La adopción de este Protocolo refleja la intención claramente expresada por los redactores del Tratado de Lisboa de garantizar una transición flexible hacia las normas relativas a la definición de la mayoría cualificada enunciadas en dicho artículo 16, apartado 4. No puede reprocharse al Tribunal General que pasara por alto, en su apreciación del alcance del citado artículo 3, apartado 2, el principio de democracia representativa a pesar de que, con esa apreciación, el Tribunal General aseguró, mediante una interpretación estricta de las normas transitorias y conforme al principio de seguridad jurídica, que cualquier miembro del Consejo tenía derecho a presentar, durante todo el período que va del 1 de noviembre de 2014 al 31 de marzo de 2017, la solicitud prevista en dicho artículo 3, apartado 2.
De lo anterior resulta que la interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.
o
36 adoptada por el Tribunal General en los apartados 42, 56 y 57 de la sentencia recurrida no infringe el artículo 16 TUE, apartado 4.
De ello se infiere que debe desestimarse por infundada la segunda parte del motivo único.
Dado que las dos partes del motivo único han sido desestimadas por infundadas, procede desestimar el recurso de casación en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado. Conforme al artículo 138, apartado 1, de ese mismo Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del propio Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
En este caso, al haber solicitado la República de Polonia la condena en costas de la Comisión y al haber sido desestimado el motivo único invocado por esta, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las de ese Estado miembro.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:

1)
Desestimar el recurso de casación.

2)
La Comisión Europea cargará, además de con sus propias costas, con las de la República de Polonia.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: polaco.