CELEX: 62015CJ0368
Begäran om förhandsavgörande
Direktiv 97/67/EG
Artikel 9
Frihet att tillhandahålla tjänster
Posttjänster
Begreppen samhällsomfattande tjänster och väsentliga krav
Allmänna och enskilda tillstånd
Tillstånd att tillhandahålla posttjänster i enlighet med avtal som ingåtts på individuell basis
Villkor

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (
EGT L 15, 1998, s. 14
), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 (
EUT L 52, 2008, s. 3
) (nedan kallat direktiv 97/67).
Begäran har framställts i ett mål i vilket Ilves Jakelu Oy har väckt talan mot det beslut som valtioneuvosto (statsrådet, Finland) fattat den 30 januari 2017 enligt vilket ett tillstånd för att bedriva postverksamhet villkoras av att vissa krav uppfylls.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
I skäl 15 i direktiv 97/67 anges följande:
”Bestämmelsen i detta direktiv om tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster påverkar inte den rätt som tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster har att träffa avtal med kunder på individuell basis.”
I artikel 2 i detta direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
13)
tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster
: den offentliga eller privata tillhandahållare av posttjänster som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster eller delar därav inom en medlemsstat och vars identitet har meddelats kommissionen i enlighet med artikel 4.
14)
tillstånd
: en tillåtelse med angivande av de rättigheter och skyldigheter som är utmärkande för postsektorn och som gör det möjligt för företag att tillhandahålla posttjänster och, i förekommande fall, inrätta och/eller driva postnäten för att tillhandahålla sådana tjänster, genom ett allmänt tillstånd eller ett enskilt tillstånd enligt definitionerna nedan:
—
allmänt tillstånd
: ett tillstånd som – oberoende av om det är reglerat av en ”kategorilicens” eller av allmän lag och oberoende av om en sådan reglering kräver registrerings- eller anmälningsförfaranden – inte kräver att den berörda tillhandahållaren av posttjänster har erhållit ett uttryckligt beslut från den nationella tillsynsmyndigheten innan denne utövar de rättigheter som härrör från tillståndet.
—
enskilt tillstånd
: ett tillstånd som beviljas av en nationell tillsynsmyndighet och som ger en tillhandahållare av posttjänster särskilda rättigheter eller ställer särskilda villkor för det företagets verksamhet, vilka eventuellt kompletterar det allmänna tillståndet, där tillhandahållaren av posttjänster inte får utöva de ifrågavarande rättigheterna förrän denne har erhållit den nationella tillsynsmyndighetens beslut om detta.
…
19)
väsentliga krav
: allmänna icke-ekonomiska skäl som kan föranleda en medlemsstat att införa villkor för tillhandahållandet av posttjänster. Dessa skäl är posthemlighet, säkerheten för nätet med hänsyn till transport av farligt gods, iakttagande av anställningsvillkor och system för social trygghet som fastställts genom lag, förordning eller administrativ bestämmelse och/eller genom kollektivavtal som förhandlats fram mellan de nationella parterna på arbetsmarknaden i enlighet med gemenskapsrätt och nationell lagstiftning och, när det är berättigat, dataskydd, miljöskydd och regionplanering. Dataskydd får omfatta skydd för personuppgifter, förtrolighet med avseende på information som överförs eller lagras samt skydd för privatlivet.
…”
Kapitel 2 i direktiv 97/67 avser samhällsomfattande tjänster. Artikel 3 i nämnda direktiv har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare.
…
4.   Varje medlemsstat skall besluta om nödvändiga åtgärder för att de samhällsomfattande tjänsterna skall omfatta följande minimiprestationer:
—
Insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser som väger högst 2 kg.
—
Insamling, sortering, transport och utdelning av postpaket som väger högst 10 kg.
—
Tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser.”
I artikel 9 i direktivet föreskrivs följande:
”1.   För tjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd får medlemsstaterna, i den utsträckning som är nödvändig för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls, införa allmänna tillstånd.
2.   För tjänster som ligger inom de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd får medlemsstaterna införa tillståndsförfaranden, inbegripet enskilda tillstånd, i den omfattning detta är nödvändigt för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls och för att säkerställa tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna.
Beviljandet av tillstånd får
—
villkoras av skyldigheter att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster,
—
om det är nödvändigt och motiverat innebära krav på de berörda tjänsternas kvalitet, tillgänglighet och utförande,
—
om så är lämpligt villkoras av en skyldighet att bidra ekonomiskt till fördelningssystemet som avses i artikel 7, om tillhandahållandet av den samhällsomfattande tjänsten innebär en nettokostnad och innebär en orättvis ekonomisk belastning för den eller de tillhandahållare som utsetts i enlighet med artikel 4,
—
om så är lämpligt villkoras av en skyldighet att bidra ekonomiskt till den nationella tillsynsmyndighetens operativa kostnader som avses i artikel 22,
—
om så är lämpligt villkoras av eller ålägga skyldigheten att beakta de arbetsvillkor som fastställs i den nationella lagstiftningen.
De skyldigheter och krav som avses i första strecksatsen och i artikel 3 får endast åläggas dem som har utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
Utom för företag som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i enlighet med artikel 4 får tillstånd inte
—
begränsas till antalet,
—
för samma delar av samhällsomfattande tjänster eller delar av det nationella territoriet samtidigt medföra både skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och ekonomiskt bidra till ett fördelningssystem,
—
upprepa villkor som gäller för företagen enligt annan, icke sektorsspecifik nationell lagstiftning,
—
uppställa andra tekniska krav eller verksamhetskrav än vad som krävs för att fullgöra skyldigheterna enligt detta direktiv.
3.   De förfaranden, skyldigheter och krav som avses i punkterna 1 och 2 ska vara öppna för insyn, tillgängliga, icke-diskriminerande, proportionella, exakta och otvetydiga, ska offentliggöras på förhand och grundas på objektiva kriterier. Medlemsstaterna ska säkerställa att sökanden underrättas om skälen till att ett tillstånd, helt eller delvis, vägras eller dras tillbaka och införa ett förfarande för överklagande.”
Skäl 33 i direktiv 2008/6 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna bör tillåtas använda allmänna tillstånd och individuella licenser när detta är befogat och står i proportion till det mål som eftersträvas. …”
Finsk rätt
I 1 § 1 mom postlagen 415/2011, i den lydelse som var tillämplig vid tiden för händelserna i det nationella målet (nedan kallad postlagen), är lagens syfte att säkerställa att posttjänster och i synnerhet att samhällsomfattande tjänster finns att tillgå på rättvisa villkor i hela landet.
Enligt 3 § postlagen kräver tillhandahållande av posttjänster som gäller brevförsändelser koncession. Enligt 4 § 1 mom postlagen ska ansökan om koncession för tillhandahållande av posttjänster göras hos statsrådet. Koncessioner lediganslås inte.
Enligt 6 § postlagen ska koncession beviljas, om
”1)
sökanden är ett företag eller en sammanslutning som har tillräckliga ekonomiska resurser för att sköta de skyldigheter som postföretag har,
2)
det inte finns någon motiverad anledning att ifrågasätta sökandens förmåga att iaktta de bestämmelser och föreskrifter som gäller postverksamhet,
3)
sökanden har förmåga att bedriva regelbunden verksamhet i enlighet med koncessionen,
4)
området för vilket koncession söks uppfyller förutsättningarna i 7 §, samt
5)
statsrådet inte har synnerligen vägande grunder att misstänka att beviljande av koncessionen uppenbarligen skulle äventyra den nationella säkerheten.”
11 9
§ postlagen avser innehållet i koncessionen. Enligt 2 mom punkt 5 i denna paragraf bör statsrådet förena koncessionen med villkor som kompletterar bestämmelserna i denna lag eller de bestämmelser som utfärdats med stöd av den och som gäller övriga villkor som är jämförbara med villkoren i 9 § 2 mom punkterna 1–4 och som är nödvändiga för att säkerställa kvaliteten på, tillgången till och effektiviteten hos tjänster.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
I beslut av den 30 januari 2014 beviljade statsrådet Ilves Jakelu ett tillstånd för att bedriva postverksamhet som gäller brevförsändelser, i den mening som avses i 3 § postlagen. I punkt 1 i detta tillstånd räknas de kommuner i Finland upp vilka täcks av den sökta koncessionen. Enligt punkt 2 i nämnda tillstånd, vilken avser verksamhetens utsträckning, har Ilves Jakelu rätt att bedriva en obegränsad postverksamhet inom detta territorium gentemot kunder med vilka avtal har ingåtts.
Punkterna 4–8 i tillståndet har som syfte att säkerställa kvaliteten på, tillgången till och effektiviteten hos tjänsterna. Enligt punkt 4 i denna koncession ska Ilves Jakelu sätta upp leveransvillkoren innan tillhandahållandet av posttjänster som gäller utdelning av post upptas. Enligt punkt 5 i det tillstånd som beviljades i beslut av den 30 januari 2014 ska Ilves Jakelu se till att dess tjänster organiseras på så sätt att ej avhämtade försändelser delas ut minst en gång per vecka, med undantag för helgdagar. Enligt punkt 6 ska Ilves Jakelu inrätta en tjänst för önskat avbrott i utdelningen och för adressändring. Enligt punkt 7 ska Ilves Jakelu märka sina försändelser på ett sådant sätt att de kan identifieras och skiljas från liknande försändelse som delats ut av andra koncessionsinnehavare. Enligt punkt 8 ska Ilves Jakelu i varje kommun i det område som koncessionen omfattar inrätta minst ett avhämtningsställe för återsändande av sådana försändelser som avses i 47 § postlagen, och som delats ut felaktigt.
Enligt Ilves Jakelu är 9 § postlagen inte förenlig med direktiv 97/67 i den del den inte föreskriver ett allmänt tillståndsförfarande och i den del den tillåter att ett tillstånd för tjänster som inte kan betraktas som samhällsomfattande tjänster får villkoras av andra krav än de som omfattas av de väsentliga kraven.
Det nationella målet avser frågan huruvida statsrådet som villkor för det tillstånd som beviljats Ilves Jakelu kan kräva att punkterna 4–8 i tillståndet ska iakttas. Enligt den finska regeringen är dessa punkter nödvändiga för att säkerställa kvaliteten på, tillgången till och effektiviteten hos de posttjänster som omfattas av koncessionen.
Mot denna bakgrund beslutade Högsta förvaltningsdomstolen att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska vid tolkningen av artikel 9 i [direktiv 97/67], utdelning av avtalskunders postförsändelser betraktas som en i punkt 1 i bestämmelsen avsedd tjänst som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd eller en i punkt 2 i bestämmelsen avsedd tjänst som ligger inom de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd, när ett postföretag ingår avtal med sina kunder om villkoren för utdelning av postförsändelser och fakturerar kunderna en avgift som man avtalar om separat?
2)
Om den ovan nämnda utdelningen av avtalskunders postförsändelser ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd, ska artikel 9.1 och artikel 2.14 [i direktiv 97/67] tolkas så att det under sådana omständigheter som i det nationella målet, är möjligt att ställa krav på en sådan enskild koncession som föreskrivs i postlagen för att posttjänster av ovan nämnd art ska få tillhandahållas?
3)
Om den ovan nämnda utdelningen av avtalskunders postförsändelser är en tjänst som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd, ska artikel 9.1 tolkas så att en koncession för dessa tjänster kan villkoras endast för att genom villkoren garantera att de i artikel 2.19 [i direktiv 97/67] avsedda väsentliga kraven uppfylls och så att villkor som hänför sig till tjänsternas kvalitet, tillgänglighet eller utförande inte kan ställas för beviljandet av en koncession avseende sådana tjänster?
4)
Om en koncession för utdelning av … [avtalskunders] postförsändelser kan villkoras endast för att genom villkoren garantera att väsentliga krav tillgodoses, kan sådana koncessionsvillkor som det är fråga om i det nationella målet, det vill säga villkor som hänför sig till leveransvillkoren för posttjänsterna, försändelsernas utdelningsintervall, tjänster vid adressförändring och önskat avbrott i utdelningen, märkning av försändelser samt insamlingsställen, anses motsvara de väsentliga krav som avses i artikel 2.19 [i direktiv 97/67] och kan de på det sätt som avses i artikel 9.1 [i detta direktiv] anses vara nödvändiga för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls?”
Domstolens bedömning
Den första och den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, som ska besvaras tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 9.1 i direktiv 97/67 ska tolkas så, att sådana posttjänster som de som är aktuella i det nationella målet ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd när postföretaget som tillhandahåller tjänsterna ingår avtal med sina kunder om villkoren för utdelning av postförsändelser och fakturerar kunderna en separat avtalad avgift. I förekommande fall vill den hänskjutande domstolen ha klarhet i huruvida tillhandahållandet av sådana posttjänster under de omständigheter som föreligger i det nationella målet kan villkoras av att ett enskilt tillstånd beviljas.
För att kunna avgöra, för det första, huruvida en tjänst som innebär utdelande av postförsändelser från kunder med vilka avtal har ingåtts, såsom i det nationella målet, omfattas av nämnda artikel, eller av artikel 9.2 i nämnda direktiv, ska domstolen först avgöra huruvida denna tjänst omfattas av begreppet ”samhällsomfattande tjänst”, i den mening som avses i artikel 3 i nämnda direktiv. Det ankommer följaktligen på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida Ilves Jakelus verksamhet, som är föremål för en tillståndsansökan, uppfyller kriterierna härför enligt direktiv 97/67.
Av artikel 2.13 i detta direktiv framgår att tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster är den offentliga eller privata tillhandahållare av posttjänster som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster eller delar därav inom en medlemsstat och vars identitet har meddelats kommissionen.
Enligt artikel 3.1 i direktiv 97/67 inbegriper samhällsomfattande tjänster stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare.
En av de omständigheter som härvid kan beaktas är att, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, Ilves Jakelu aldrig har ålagts att tillhandahålla någon samhällsomfattande tjänst. Detta konstaterande framgår också av de skriftliga yttranden som den finska regeringen har inkommit med och enligt vilka Ilves Jakelu inte är den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster, i den mening som avses i artikel 2.13 i direktiv 97/67, och vars identitet har meddelats kommissionen.
Samma sak gäller den omständigheten att Ilves Jakelu ansökt om ett tillstånd för att tillhandahålla posttjänster i vissa kommuner. Såsom anförts i punkt 20 i denna dom ska samhällsomfattande posttjänster tillhandahållas inom hela territoriet.
Den finska regeringen anförde dessutom i sina skriftliga yttranden att Ilves Jakelu erbjuder sina tjänster enbart till kunder med vilka det har ingått avtal. Det framgår nämligen av begäran om förhandsavgörande att priserna för de posttjänster som nämnda bolag tillhandahåller förhandlas fram enskilt och faktureras.
Domstolen erinrar i detta avseende om att expressleveranstjänster skiljer sig från samhällsomfattande posttjänster genom det mervärde som de ger kunderna, vilket kunderna är villiga att betala mer för. Sådana tjänster utgör särskilda tjänster som kan särskiljas från tjänster av allmänintresse, däribland sådana tjänster som tillgodoser särskilda behov hos ekonomiska operatörer och som kräver vissa tilläggsprestationer som den traditionella posttjänsten inte erbjuder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 maj 1993, Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, punkt
).
Av skäl 15 i direktiv 97/67 framgår dessutom att möjligheten att träffa avtal med kunder på individuell basis
a priori
inte svarar mot begreppet tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster (dom av den 23 april 2009, TNT Post UK,
C‑357/07
,
EU:C:2009:248
, punkt
).
Artikel 9.1 i detta direktiv ska följaktligen tolkas så, att en sådan postförsändelseverksamhet som den i det nationella målet ska betraktas som en tjänst som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd om de inte inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra.
Vad för det andra gäller frågan huruvida den i det nationella målet aktuella verksamheten kan villkoras av att ett enskilt tillstånd beviljas, erinrar domstolen om att artikel 9.1 i direktiv 97/67 ger medlemsstaterna en möjlighet att införa allmänna tillstånd för företag inom postsektorn för tjänster som inte ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, medan det i artikel 9.2 första stycket föreskrivs en möjlighet för medlemsstaterna att införa tillståndsförfaranden, inbegripet enskilda tillstånd, för tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 november 2016, DHL Express (Österrike),
C‑2/15
,
EU:C:2016:880
, punkt
).
Domstolen konstaterar att även om det av skäl 33 i direktiv 2008/6 framgår att medlemsstaterna bör tillåtas använda allmänna tillstånd och individuella tillstånd när detta är befogat och står i proportion till det mål som eftersträvas, föreskriver artikel 9.1 i direktiv 97/67, till skillnad från artikel 9.2 i nämnda direktiv, inte någon möjlighet att underkasta tillhandahållandet av posttjänster ett krav på enskilt tillstånd.
Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att en sådan verksamhet enbart kan underkastas krav på ett allmänt tillstånd, i den mening som avses i artikel 2.14 i detta direktiv.
Mot bakgrund av det ovanstående ska den första och den andra frågan besvaras enligt följande: Artikel 9.1 i direktiv 97/67 ska tolkas så, att en sådan postförsändelseverksamhet som den i det nationella målet ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd om den inte inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. Tillhandahållande av postförsändelsetjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd kan enbart underkastas krav på ett allmänt tillstånd.
Den tredje frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 9.1 i direktiv 97/67 ska tolkas så, att tillhandahållandet av posttjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd kan villkoras av sådana krav som de som avses i artikel 9.2 andra stycket andra strecksatsen i detta direktiv.
Domstolen har redan uttalat sig i denna fråga i sin dom av den 16 november 2016, DHL Express (Österrike) (
C‑2/15
,
EU:C:2016:880
) och det svar som gavs där är också överförbart på förevarande mål.
I punkt 26 i den domen konstaterade domstolen att artikel 9.2 andra stycket andra strecksatsen i nämnda direktiv ger medlemsstaterna en möjlighet att som villkor för tillstånd ange att vissa krav måste vara uppfyllda i fråga om de berörda tjänsternas kvalitet, tillgänglighet och utförande. Domstolen fann att eftersom det inte preciseras vilka tjänster denna skyldighet avser kan det konstateras att det av förarbetena till direktiv 2008/6 framgår att unionslagstiftaren har avsett att avskaffa inte bara alla kvarvarande hinder för en fri marknad för vissa leverantörer av samhällsomfattande tjänster, utan även alla andra hinder för tillhandahållande av posttjänster. Domstolen drog därav slutsatsen att så länge det inte finns något som tyder på motsatsen och mot bakgrund av arten av den berörda skyldigheten, framstår det således som om samtliga postföretag kan åläggas den skyldighet som avses i artikel 9.2 andra stycket andra strecksatsen i direktiv 97/67.
Under dessa omständigheter ska den tredje frågan besvaras enligt följande: Artikel 9.1 i direktiv 97/67 ska tolkas så, att tillhandahållandet av posttjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd kan villkoras av sådana krav som de som avses i artikel 9.2 andra stycket andra strecksatsen i detta direktiv.
Den fjärde frågan
Den fjärde frågan ska förstås så, att den ställts enbart för det fall att artikel 9.1 i direktiv 97/67 skulle ha tolkats så, att ett tillstånd för att tillhandahålla posttjänster som inte utgör samhällsomfattande tjänster enbart kan villkoras av sådana krav som är nödvändiga för att garantera att väsentliga krav, i den mening som avses i artikel 2.19 i detta direktiv, uppfylls. Med hänsyn till svaret på den tredje frågan saknas skäl att besvara den fjärde frågan.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande:

1)
Artikel 9.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008, ska tolkas så, att en sådan postförsändelseverksamhet som den i det nationella målet ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd om den inte inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. Tillhandahållande av postförsändelsetjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd kan enbart underkastas krav på ett allmänt tillstånd.

2)
Artikel 9.1 i direktiv 97/67, i dess lydelse enligt direktiv 2008/6, ska tolkas så, att tillhandahållandet av posttjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd kan villkoras av sådana krav som de som avses i artikel 9.2 andra stycket andra strecksatsen i detta direktiv, i dess ändrade lydelse.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: finska.