CELEX: 62018CJ0060
Trimitere preliminară
Mediu
Deșeuri
Directiva 2008/98/CE
Reutilizarea și valorificarea deșeurilor
Criterii specifice referitoare la încetarea statutului de deșeu al nămolurilor de epurare după o tratare de valorificare
Lipsa unor criterii definite la nivelul Uniunii Europene sau la nivel național

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 6 alineatul (4) din Directiva 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive (
JO 2008, L 312, p. 3
).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Tallinna Vesi AS, pe de o parte, și Keskkonnaamet (Oficiul pentru Protecția Mediului, Estonia), pe de altă parte, în legătură cu adoptarea de către acesta din urmă a două decrete emise în privința Tallinna Vesi în vederea valorificării unor deșeuri și prin care s‑a refuzat să se constate încetarea statutului de deșeu al nămolurilor de epurare după o tratare de valorificare.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Considerentul (1) al Directivei 2008/98 are următorul cuprins:
„Directiva 2006/12/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 5 aprilie 2006 privind deșeurile [(
JO 2006, L 114, p. 9
, Ediție specială, 15/vol. 16, p. 45)] stabilește cadrul legislativ pentru manipularea deșeurilor în cadrul Comunității. Aceasta definește noțiuni de bază, precum deșeuri, valorificare și eliminare și stabilește cerințele esențiale pentru gestionarea deșeurilor, în special obligația pentru unitatea sau întreprinderea care efectuează operațiuni de gestionare a deșeurilor de a deține o autorizație sau de a fi înregistrată și o obligație a statelor membre de a elabora planuri de gestionare a deșeurilor. Aceasta instituie, de asemenea, principii majore, cum ar fi obligația de a trata deșeurile într‑o manieră care să nu aibă efecte negative asupra mediului și sănătății populației, încurajarea punerii în aplicare a ierarhiei deșeurilor și, în conformitate cu principiul «poluatorul plătește», cerința conform căreia costurile de eliminare a deșeurilor să fie suportate de către deținătorul deșeurilor, de către deținătorii anteriori sau de către producătorii produsului din care derivă deșeurile respective.”
Considerentele (28) și (29) ale Directivei 2008/98 enunță:
„(28)
Prezenta directivă ar trebui să contribuie la realizarea de către Uniunea Europeană a obiectivului «o societate a reciclării», urmărind evitarea generării de deșeuri și utilizarea deșeurilor ca resursă. […]
(29)
Statele membre ar trebui să sprijine utilizarea materialelor reciclate […] în conformitate cu ierarhia deșeurilor și în vederea realizării unei societăți a reciclării și nu ar trebui să sprijine depozitarea materialelor reciclate în depozite de deșeuri sau incinerarea acestora, atunci când acest lucru este posibil.”
Considerentul (30) al acestei directive are următorul cuprins:
„În vederea punerii în aplicare a principiilor precauției și acțiunii preventive enunțate la articolul [191] alineatul (2) [TFUE], este necesar să se stabilească obiective generale de protecție a mediului pentru gestionarea deșeurilor în cadrul Comunității. În temeiul acestor principii, Comunitatea și statele membre trebuie să instaureze un cadru pentru prevenirea, reducerea și, în măsura posibilului, eliminarea de la bun început a surselor de poluare sau de noxe prin adoptarea unor măsuri de natură să elimine riscurile recunoscute.”
Potrivit articolului 3 punctul 1 din directiva menționată:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
1.
«deșeuri» înseamnă orice substanță sau obiect pe care deținătorul le aruncă sau are intenția sau obligația să le arunce;”.
Articolul 4 alineatul (1) din aceeași directivă, intitulat „Ierarhia deșeurilor”, este redactat după cum urmează:
„(1) Ierarhia deșeurilor, astfel cum este prezentată mai jos, se aplică în calitate de ordine a priorităților în cadrul legislației și al politicii în materie de prevenire a generării și de gestionare a deșeurilor:
(a)
prevenirea;
(b)
pregătirea pentru reutilizare;
(c)
reciclarea;
(d)
alte operațiuni de valorificare, de exemplu valorificarea energetică, și
(e)
eliminarea.”
Potrivit articolului 6 din Directiva 2008/98, intitulat „Încetarea statutului de deșeu”:
„(1)   Anumite categorii de deșeuri încetează să mai fie considerate deșeuri, în sensul articolului 3 punctul 1, în momentul în care au trecut printr‑o operațiune de valorificare, inclusiv reciclarea, și îndeplinesc o serie de criterii specifice care urmează să fie definite conform următoarelor condiții:
(a)
substanța sau obiectul sunt utilizate în mod curent pentru îndeplinirea unor scopuri specifice;
(b)
există o piață sau o cerere pentru substanța sau pentru obiectul în cauză;
(c)
substanța sau obiectul îndeplinește cerințele tehnice pentru îndeplinirea scopurilor specifice și respectă legislația și normele aplicabile produselor și
(d)
utilizarea substanței sau a obiectului nu produce efecte nocive asupra mediului sau a sănătății.
Criteriile includ și valorile‑limită pentru poluanți, dacă este necesar, și iau în considerare orice eventuale efecte negative asupra mediului ale substanței sau produsului în cauză.
(2)   Măsurile respective, destinate să modifice elemente neesențiale ale prezentei directive prin completarea acesteia, cu privire la adoptarea criteriilor prevăzute la alineatul (1) și care precizează tipurile de deșeuri cărora li se aplică respectivele criterii se adoptă în conformitate cu procedura de reglementare cu control menționată la articolul 39 alineatul (2). Criteriile specifice încetării statutului de deșeu trebuie luate în considerare, printre altele, cel puțin în cazul agregatelor, hârtiei, sticlei, metalelor, anvelopelor și al textilelor.
[…]
(4)   În cazul în care nu există criterii stabilite la nivel comunitar în conformitate cu procedura prevăzută la alineatele (1) și (2), statele membre pot decide de la caz la caz dacă un anumit deșeu a încetat să fie considerat ca atare, luând în considerare jurisprudența aplicabilă. Astfel de decizii sunt notificate Comisiei în conformitate cu Directiva 98/34/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 iunie 1998 de stabilire a unei proceduri pentru furnizarea de informații în domeniul standardelor și reglementărilor tehnice și al normelor privind serviciile societății informaționale [(
JO 1998, L 204, p. 37
, Ediție specială, 13/vol. 23, p. 207), astfel cum a fost modificată prin Directiva 98/48/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 iulie 1998 (
JO 1998, L 217, p. 18
, Ediție specială, 13/vol. 23, p. 282)], atunci când directiva respectivă o impune.”
Dreptul estonian
La 28 ianuarie 2004, Riigikogu (Parlamentul) din Republica Estonia a adoptat jäätmeseadus (Legea privind deșeurile). Articolele 2 și 2
din Legea privind deșeurile, în vigoare de la 18 iulie 2014 până la 31 decembrie 2015, erau redactate după cum urmează:
„Articolul 2 – Deșeurile
(1)   Constituie deșeuri orice bun mobil sau navă înregistrată pe care deținătorul o aruncă sau are intenția sau obligația să o arunce.
(2)   «A arunca» înseamnă a scoate bunul mobil din uz, a renunța la utilizarea acestuia sau a‑l lăsa neutilizat, din moment ce utilizarea acestui bun nu este posibilă din punct de vedere tehnic sau nu pare rezonabilă ținând seama de circumstanțele economice sau de mediu.
[…]
(4)   Guvernul stabilește o listă a deșeurilor, care cuprinde și deșeurile periculoase, care îndeplinesc condițiile prevăzute la alineatul (1) al prezentului articol […], prin norme de punere în aplicare.
Articolul 2
– Încetarea statutului de deșeu
(1)   Deșeurile încetează să mai fie considerate deșeuri în momentul în care au trecut printr‑o operațiune de valorificare, inclusiv un proces de reciclare, și îndeplinesc criteriile stabilite pe baza articolului 6 alineatul (2) din Directiva 2008/98[…] și care trebuie stipulate conform următoarelor condiții:
1)
substanța sau obiectul este utilizat în mod curent pentru îndeplinirea unor scopuri specifice;
2)
există o piață sau o cerere pentru substanța sau pentru obiectul în cauză;
3)
substanța sau obiectul îndeplinește cerințele tehnice și respectă legislația și normele aplicabile produselor pentru îndeplinirea scopurilor specifice;
4)
utilizarea substanței sau a obiectului nu produce efecte nocive asupra mediului sau a sănătății.
(2)   În cazul în care nu s‑au stabilit criterii în sensul alineatului (1) de mai sus, în conformitate cu dispozițiile articolului 6 alineatul (2) din Directiva 2008/98/CE, ministrul de resort va putea decide prin regulament, cu respectarea condițiilor prevăzute la alineatul (1) punctele 1-4, criteriile potrivit cărora anumite tipuri de deșeuri nu mai trebuie considerate deșeuri.
(3)   Dacă este necesar, criteriile trebuie să includă valori‑limită pentru poluanți și să țină seama de eventuale efecte nocive asupra mediului și a sănătății umane.
(4)   Operațiunea de valorificare prin care deșeurile încetează să mai fie considerate ca atare trebuie să fie indicată într‑o autorizație pentru deșeuri sau într‑o autorizație integrată de mediu, eliberată întreprinderii care a efectuat operațiunea de valorificare, în temeiul tööstusheite seadus (Legea privind emisiile industriale).”
Litigiul principal și întrebările preliminare
Tallinna Vesi se ocupă de canalizarea apelor uzate menajere din orașul Tallinn (Estonia) și din împrejurimile sale, precum și de tratarea apelor uzate într‑o stație de epurare cu nămoluri active. Reiese din cererea de decizie preliminară că nămolurile de epurare rezultate din procesul de epurare sunt transferate în cisterne în vederea unei digestii anaerobe (metanizare). După un proces de digestie anaerobă de 15 zile, aceste nămoluri sunt deshidratate cu ajutorul unor prese centrifuge (filtre) și transferate către locul de compostare în vederea unei digestii aerobe.
Tallinna Vesi dorea să comercializeze nămolurile de epurare a apelor uzate menajere astfel prelucrate de aceasta ca mraniță pentru spațiile verzi. Ea consideră că acest proces corespunde unei reciclări biologice (cod de operațiune R3o) și dorește să obțină o autorizație corespunzătoare în materie de deșeuri.
În conformitate cu dreptul național, reciclarea biologică este o operațiune de valorificare a deșeurilor în cursul căreia deșeurile sunt tratate și încetează să mai fie deșeuri în cazul în care sunt îndeplinite cerințele tehnice specifice și sunt respectate normele juridice, precum și standardele aplicabile produselor, în sensul articolului 2
alineatul (1) punctul 3 din Legea privind deșeurile.
Republica Estonia a transpus articolul 6 din Directiva 2008/98 prevăzând la articolul 2
din Legea privind deșeurile că încetarea statutului de deșeu nu poate interveni decât pe baza unui act al Uniunii sau a unui regulament al ministrului mediului care definește criteriile în cauză. În special, în conformitate cu alineatul (2) al acestui articol, constatarea încetării statutului de deșeu al nămolurilor de epurare tratate de un operator precum Tallinna Vesi presupune ca, în prealabil, ministrul mediului să fi definit prin regulament, în ceea ce privește tipul de deșeuri în cauză, criteriile pe baza cărora Oficiul pentru protecția mediului poate aprecia dacă nămolurile de epurare tratate au încetat să mai fie deșeuri. Acest oficiu nu poate, așadar, în temeiul dreptului estonian, să se bazeze numai pe principiile enunțate la articolul 2
alineatul (1) din Legea privind deșeurile pentru a decide dacă, în speță, ca urmare a aplicării de către Tallinna Vesi a procedeelor de stabilizare și de igienizare a nămolurilor de epurare, acestea au încetat să mai fie deșeuri și au devenit produse.
Or, la data eliberării autorizațiilor în discuție în litigiul principal, nici dreptul Uniunii, nici dreptul estonian nu prevedeau astfel de criterii. Prin urmare, Oficiul pentru protecția mediului nu a acordat codul R3o pentru operațiunea de valorificare a nămolurilor de epurare a apelor uzate menajere întrucât condiția prevăzută la articolul 2
alineatul (1) punctul 3 din Legea privind deșeurile nu era îndeplinită. În consecință, operațiunile de tratare a deșeurilor efectuate de Tallinna Vesi au fost calificate, prin două decrete adoptate de Oficiul pentru protecția mediului, drept „tratare biologică care precede valorificarea deșeurilor (cod de operațiune R12o)”.
La 1 decembrie 2014 și la 20 iulie 2015, Tallinna Vesi a introdus acțiuni la Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn, Estonia) în vederea anulării parțiale a acestor două decrete și a obligării Oficiului pentru protecția mediului să modifice autorizațiile eliberate pe baza lor sau, în cazul în care acest lucru nu este posibil, să emită noi autorizații întemeiate pe codul de operațiune R3o. Aceste acțiuni au fost respinse prin hotărârea din 15 iulie 2016 din cauza lipsei unor cerințe tehnice, a unor norme juridice și a unor standarde aplicabile produselor. Tallinna Vesi a declarat atunci apel împotriva acestei hotărâri.
În aceste condiții, Tallinna Ringkonnakohus (Curtea de Apel din Tallinn, Estonia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolul 6 alineatul (4) din Directiva 2008/98 trebuie interpretat în sensul că este compatibil cu această dispoziție un act juridic național care prevede că, în lipsa unor criterii stabilite la nivelul Uniunii Europene pentru încetarea statutului de deșeu în raport cu un anumit tip de deșeuri, încetarea acestui statut depinde de stabilirea, printr‑un act juridic național, a unor asemenea criterii, de aplicabilitate generală, pentru un anumit tip de deșeuri?
2)
În lipsa stabilirii la nivelul Uniunii Europene a unor criterii pentru încetarea statutului de deșeu în raport cu un anumit tip de deșeuri, articolul 6 alineatul (4) prima teză din Directiva 2008/98 acordă deținătorului deșeurilor dreptul să solicite autorității competente sau unei instanțe dintr‑un stat membru să constate încetarea statutului de deșeu în conformitate cu jurisprudența aplicabilă a Curții de Justiție a Uniunii Europene, indiferent dacă pentru un anumit tip de deșeuri există criterii de aplicabilitate generală stabilite printr‑un act juridic național?”
Cu privire la întrebările preliminare
Prin intermediul întrebărilor formulate, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 6 alineatul (4) din Directiva 2008/98 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, în temeiul căreia, în cazul în care niciun criteriu nu a fost definit la nivelul Uniunii pentru determinarea încetării statutului de deșeu în ceea ce privește un anumit tip de deșeuri, încetarea unui asemenea statut depinde de existența unor criterii definite de un act intern cu aplicabilitate generală privind acest tip de deșeuri și dacă, în astfel de împrejurări, un deținător de deșeuri poate solicita constatarea încetării statutului de deșeu de către autoritatea competentă a statului membru sau de către o instanță din acest stat membru, conform jurisprudenței Curții.
Trebuie amintit că articolul 3 punctul 1 din Directiva 2008/98 definește noțiunea „deșeu” ca fiind orice substanță sau obiect pe care deținătorul o aruncă sau are intenția sau obligația să o arunce.
Articolul 6 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2008/98 prevede condițiile pe care trebuie să le îndeplinească criteriile specifice care permit să se determine care deșeuri încetează să mai fie considerate deșeuri, în sensul articolului 3 punctul 1 din această directivă, atunci când au fost supuse unei operațiuni de valorificare sau de reciclare.
În temeiul articolului 6 alineatul (2) din Directiva 2008/98, stabilirea normelor de aplicare a alineatului (1) al acestui articol este încredințată Comisiei în vederea adoptării criteriilor specifice care permit determinarea încetării statutului de deșeu. Este cert că astfel de norme nu au fost adoptate în ceea ce privește nămolurile de epurare, precum cele din cauza principală, care au făcut obiectul unei tratări de valorificare.
În astfel de împrejurări, statele membre pot, după cum reiese din textul articolului 6 alineatul (4) din Directiva 2008/98, să decidă de la caz la caz dacă anumite deșeuri au încetat să mai fie deșeuri, fiind totodată obligate, atunci când Directiva 98/34, așa cum a fost modificată prin Directiva 98/48, impune acest lucru, să notifice Comisiei standardele și normele tehnice adoptate în această privință.
Trebuie să se constate, în primul rând, că legiuitorul Uniunii a prevăzut astfel în mod expres că statele membre sunt autorizate să adopte măsuri privind încetarea statutului de deșeu al unei substanțe sau al unui obiect, fără a preciza însă natura acestor măsuri.
În această privință, este necesar să se precizeze că, din moment ce măsurile adoptate în temeiul articolului 6 alineatul (4) din Directiva 2008/98, la fel ca reglementările Uniunii adoptate în temeiul alineatului (2) al acestui articol, conduc la încetarea statutului de deșeu și, prin urmare, la încetarea protecției pe care dreptul care guvernează deșeurile o garantează în ceea ce privește mediul și sănătatea umană, acestea trebuie să asigure respectarea condițiilor prevăzute la alineatul (1) literele (a)-(d) al articolului menționat și în special să țină cont de orice eventuale efecte negative ale substanței sau ale obiectului în cauză asupra mediului și a sănătății umane.
Rezultă în plus din textul articolului 6 alineatul (4) din Directiva 2008/98 că statele membre pot prevedea posibilitatea adoptării unor decizii referitoare la cazuri individuale, în special pe baza unor cereri prezentate de deținătorii substanței sau ai obiectului calificat drept „deșeuri”, însă ele pot de asemenea să adopte un standard sau o reglementare tehnică privind deșeuri de o anumită categorie sau un anumit tip de deșeuri. Astfel, după cum a arătat doamna avocată generală la punctul 49 din concluzii, obligația care figurează la această dispoziție, de a notifica aceste măsuri Comisiei atunci când Directiva 98/34, așa cum a fost modificată prin Directiva 98/48, impune acest lucru, se referă la proiectele de reglementare tehnică, iar nu la deciziile individuale.
Articolul 6 alineatul (4) din Directiva 2008/98 nu se opune, așadar, unei reglementări naționale în temeiul căreia, în lipsa unor criterii stabilite la nivelul Uniunii pentru determinarea încetării statutului de deșeu în ceea ce privește un anumit tip de deșeuri, încetarea unui asemenea statut depinde de existența unor criterii definite de un act intern cu aplicabilitate generală privind acest tip de deșeuri.
În al doilea rând, reiese din caracterul facultativ al acțiunii statului membru, care rezultă din utilizarea verbului „a putea” în prima teză a acestei dispoziții, că acesta poate de asemenea să considere că anumite deșeuri nu pot înceta să mai fie deșeuri și să renunțe să adopte o reglementare referitoare la încetarea statutului lor de deșeu.
Cu toate acestea, după cum a arătat doamna avocată generală la punctul 44 din concluzii, revine acestuia sarcina de a se asigura că o astfel de abținere nu constituie un obstacol în calea realizării obiectivelor Directivei 2008/98, cum ar fi încurajarea aplicării ierarhiei deșeurilor prevăzute la articolul 4 din această directivă sau, după cum reiese din considerentele (8) și (29) ale acesteia, în calea valorificării deșeurilor și a utilizării materialelor valorificate pentru a conserva resursele naturale și a permite dezvoltarea unei economii circulare. În acest context, revine Comisiei și, în absența unei intervenții a acesteia, statelor membre sarcina de a ține cont de toate elementele pertinente și de stadiul cel mai recent al cunoștințelor științifice și tehnice pentru a adopta criteriile specifice care să permită autorităților și instanțelor naționale să constate încetarea statutului de deșeu al unui deșeu care a fost supus unei operațiuni de valorificare care permite transformarea acestuia într‑un obiect utilizabil fără a pune în pericol sănătatea umană și fără a dăuna mediului.
În speță, reiese din elementele dosarului prezentat Curții că valorificarea nămolurilor de epurare comportă anumite riscuri pentru mediu și sănătatea umană, în special cele legate de prezența unor substanțe periculoase. Or, în ceea ce privește astfel de substanțe, un stat membru poate, ținând seama de marja de apreciere de care dispune potrivit considerațiilor din cuprinsul celor două puncte anterioare, să nu constate încetarea statutului de deșeu al unui produs sau al unei substanțe sau să nu definească niciun standard a cărui respectare ar conduce la încetarea statutului de deșeu al acestui produs sau al acestei substanțe.
Pe de altă parte, trebuie amintit că condițiile prevăzute la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/98, pe care trebuie să le îndeplinească criteriile specifice care permit să se determine care deșeuri încetează să mai fie considerate deșeuri, în sensul articolului 3 punctul 1 din această directivă, în cazul în care au trecut printr‑o operațiune de valorificare sau de reciclare, nu pot, prin ele însele, să permită să se stabilească în mod direct că anumite deșeuri sau anumite categorii de deșeuri nu mai trebuie să fie considerate ca atare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 martie 2013, Lapin ELY‑keskus, Liikenne ja infrastruktuuri,
C‑358/11
,
EU:C:2013:142
, punctul
).
Prin urmare, este necesar să se considere că articolul 6 alineatul (4) din Directiva 2008/98 nu permite unui deținător de deșeuri precum Tallinna Vesi să solicite, în împrejurări precum cele din cauza principală, constatarea încetării statutului de deșeu de către autoritatea competentă a statului membru sau de către o instanță din acest stat membru.
Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că articolul 6 alineatul (4) din Directiva 2008/98 trebuie interpretat în sensul că:
–
nu se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, în temeiul căreia, în cazul în care nu a fost definit niciun criteriu la nivelul Uniunii pentru determinarea încetării statutului de deșeu în ceea ce privește un anumit tip de deșeuri, încetarea unui asemenea statut depinde de existența unor criterii definite de un act intern cu aplicabilitate generală privind acest tip de deșeuri și
–
nu permite unui deținător de deșeuri, în împrejurări precum cele din cauza principală, să solicite constatarea încetării statutului de deșeu de către autoritatea competentă a statului membru sau de către o instanță din acest stat membru.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară:

Articolul 6 alineatul (4) din Directiva 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive trebuie interpretat în sensul că:

–
nu se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, în temeiul căreia, în cazul în care nu a fost definit niciun criteriu la nivelul Uniunii Europene pentru determinarea încetării statutului de deșeu în ceea ce privește un anumit tip de deșeuri, încetarea unui asemenea statut depinde de existența unor criterii definite de un act intern cu aplicabilitate generală privind acest tip de deșeuri și
–
nu permite unui deținător de deșeuri, în împrejurări precum cele din cauza principală, să solicite constatarea încetării statutului de deșeu de către autoritatea competentă a statului membru sau de către o instanță din acest stat membru.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: estona.