CELEX: 62021CJ0207
Impugnazione
Annullamento della decisione di esecuzione (UE) 2017/1442
Articolo 16, paragrafi 4 e 5, TUE
Articolo 3, paragrafi 2 e 3, del Protocollo (n. 36) sulle disposizioni transitorie
Applicazione ratione temporis
Regole di voto del Consiglio
Maggioranza qualificata

Con la presente impugnazione, la Commissione europea chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 27 gennaio 2021, Polonia/Commissione (T‑699/17, in prosieguo: la «sentenza impugnata»,
EU:T:2021:44
), con la quale il Tribunale ha annullato la decisione di esecuzione (UE) 2017/1442 della Commissione, del 31 luglio 2017, che stabilisce le conclusioni sulle migliori tecniche disponibili (BAT), a norma della direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, per i grandi impianti di combustione (
GU 2017, L 212, pag. 1
; in prosieguo: la «decisione controversa»).
Contesto normativo
Trattato UE e protocollo n. 36
L’articolo 16, paragrafi 4 e 5, TUE, stabilisce:
«4.   A decorrere dal 1
o
novembre 2014, per maggioranza qualificata si intende almeno il 55% dei membri del Consiglio [dell’Unione europea], con un minimo di quindici, rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65% della popolazione dell’Unione [europea].
La minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro membri del Consiglio; in caso contrario la maggioranza qualificata si considera raggiunta.
Le altre modalità che disciplinano il voto a maggioranza qualificata sono stabilite all’articolo 238, paragrafo 2[, TFUE].
5.   Le disposizioni transitorie relative alla definizione della maggioranza qualificata applicabili fino al 31 ottobre 2014 e quelle applicabili tra il 1
o
novembre 2014 e il 31 marzo 2017 sono stabilite dal protocollo sulle disposizioni transitorie».
Il protocollo (n. 36) sulle disposizioni transitorie (in prosieguo: il «protocollo n. 36»), contiene, nel suo titolo II, rubricato «Disposizioni concernenti la maggioranza qualificata», un articolo 3, che è formulato nel seguente modo:
«1.   Conformemente all’articolo 16, paragrafo 4 [TUE], le disposizioni di tale paragrafo e le disposizioni dell’articolo 238, paragrafo 2 [TFUE], relative alla definizione della maggioranza qualificata in seno al Consiglio europeo e al Consiglio, prendono effetto il 1
o
novembre 2014.
2.   Nel periodo dal 1
o
novembre 2014 al 31 marzo 2017, quando una deliberazione deve essere adottata a maggioranza qualificata, un membro del Consiglio può chiedere che la deliberazione sia adottata in base alla maggioranza qualificata ai sensi del paragrafo 3. In tal caso si applicano i paragrafi 3 e 4.
3.   Fino al 31 ottobre 2014 sono in vigore le disposizioni seguenti, fatto salvo l’articolo 235, paragrafo 1, secondo comma [TFUE].
Per le deliberazioni del Consiglio europeo e del Consiglio che richiedono una maggioranza qualificata, ai voti dei membri è attribuita la seguente ponderazione:
(...)».
Direttiva 2010/75/UE
L’articolo 13 della direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento) (
GU 2010, L 334, pag. 17
), rubricato «Documenti di riferimento sulle BAT e scambio di informazioni», ai paragrafi 1, 5 e 6 enuncia quanto segue:
«1.   Al fine di elaborare, riesaminare e, se necessario, aggiornare i documenti di riferimento sulle BAT, la Commissione organizza uno scambio di informazioni tra gli Stati membri, le industrie interessate, le organizzazioni non governative che promuovono la protezione ambientale e la Commissione.
(...)
5.   Decisioni sulle conclusioni sulle [migliori tecniche disponibili (BAT)] sono adottate secondo la procedura di regolamentazione di cui all’articolo 75, paragrafo 2.
6.   A seguito dell’adozione di una decisione ai sensi del paragrafo 5, la Commissione rende pubblico senza indugio il documento di riferimento sulle BAT e provvede affinché le conclusioni sulle BAT siano rese disponibili in tutte le lingue ufficiali dell’Unione».
L’articolo 14 di tale direttiva, intitolato «Condizioni di autorizzazione», al suo paragrafo 3 così dispone:
«Le conclusioni sulle BAT fungono da riferimento per stabilire le condizioni di autorizzazione».
L’articolo 75 della citata direttiva, intitolato «Procedura di comitato», è così formulato:
«1.   La Commissione è assistita da un comitato.
2.   Nei casi in cui è fatto riferimento al presente paragrafo, si applicano gli articoli 5 e 7 della decisione 1999/468/CE [del Consiglio del 28 giugno 1999 recante modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (
GU 1999, L 184, pag. 23
),] tenendo conto delle disposizioni dell’articolo 8 della stessa.
Il termine stabilito dall’articolo 5, paragrafo 6, della decisione 1999/468/CE è fissato a tre mesi».
Regolamento (UE) n. 182/2011
L’articolo 5 del regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione (
GU 2011, L 55, pag. 13
), rubricato, «Procedura d’esame», ai suoi paragrafi 1 e 2, prevede quanto segue:
«1.   Nei casi in cui si applica la procedura d’esame, il comitato esprime il proprio parere con la maggioranza prevista dall’articolo 16, paragrafi 4 e 5, [TUE] e, ove applicabile, dall’articolo 238, paragrafo 3, TFUE, per gli atti che devono essere adottati su proposta della Commissione. I voti dei rappresentanti degli Stati membri all’interno del comitato sono ponderati nel modo stabilito nei suddetti articoli.
2.   Nei casi in cui il comitato esprime un parere positivo, la Commissione adotta il progetto di atto di esecuzione».
Ai sensi dell’articolo 12, primo comma, di tale regolamento, «la decisione 1999/468/CE è abrogata».
L’articolo 13, paragrafo 1, di detto regolamento precisa quanto segue:
«Laddove gli atti di base adottati prima dell’entrata in vigore del presente regolamento prevedano l’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione conformemente alla decisione 1999/468/CE, si applicano le seguenti disposizioni:
(...)
c)
qualora l’atto di base faccia riferimento all’articolo 5 della decisione 1999/468/CE, si applica la procedura d’esame di cui all’articolo 5 del presente regolamento (...);
(...)
e)
qualora l’atto di base faccia riferimento agli articoli 7 e 8 della decisione 1999/468/CE, si applicano gli articoli 10 e 11 del presente regolamento».
Fatti
I fatti della controversia sono esposti nei punti da 8 a 15 della sentenza impugnata e possono essere sintetizzati come segue.
Il 9 marzo 2017 la Commissione, nella sua qualità di presidente del comitato istituito all’articolo 75 della direttiva 2010/75 (in prosieguo: il «comitato»), ha presentato a quest’ultimo un progetto di decisione di esecuzione che elaborava le conclusioni sulle BAT, ai sensi di tale direttiva, per i grandi impianti di combustione e, il 23 marzo 2017, ha invitato i membri di tale comitato a una riunione che doveva aver luogo il 28 aprile 2017, il cui scopo consisteva nel procedere ad una votazione sul parere relativo a tale progetto di decisione di esecuzione.
Il 30 marzo 2017 la Repubblica di Polonia ha chiesto che il comitato votasse su tale parere secondo le regole di voto enunciate all’articolo 3, paragrafo 3, del protocollo n. 36.
Il 4 aprile 2017 il servizio giuridico del Consiglio ha inviato al comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri un parere in base al quale, in sostanza, affinché una votazione su un progetto di atto fosse svolta secondo le norme applicabili prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, era necessario che fossero soddisfatte due condizioni, ovvero, da un lato, che lo Stato membro presentasse una domanda in tal senso al più tardi il 31 marzo 2017 e, dall’altro lato, che il voto, oggetto della domanda, intervenisse anch’esso prima di tale data.
Il 10 aprile 2017, la direzione generale Ambiente della Commissione ha respinto la domanda della Repubblica di Polonia del 30 marzo 2017, con la motivazione che il voto sul parere era previsto per il 28 aprile 2017, ossia dopo il 31 marzo 2017, data prevista all’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36.
Il 28 aprile 2017 i membri del comitato hanno votato per adottare un parere su un progetto modificato di decisione di esecuzione. La delibera è avvenuta in applicazione delle regole di voto stabilite dall’articolo 16, paragrafo 4, TUE e non di quelle di cui all’articolo 3, paragrafo 3, del protocollo n. 36. Dalla votazione è emerso un parere favorevole del comitato riguardo al progetto in seguito al voto positivo di 20 Stati membri rappresentanti il 65,14% della popolazione dell’Unione e il 71,43% dei membri di detto comitato. Otto Stati membri, tra cui la Repubblica di Polonia, hanno espresso un voto negativo.
Il 31 luglio 2017 la Commissione ha adottato la decisione impugnata, che stabilisce le conclusioni sulle BAT per i grandi impianti di combustione e impone, tra l’altro, i livelli di emissione associati a tali BAT per quanto riguarda le emissioni di ossidi di azoto (NOx), mercurio (Hg) e cloruro di idrogeno (HCl).
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’11 ottobre 2017, la Repubblica di Polonia ha proposto un ricorso diretto all’annullamento della decisione controversa.
Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente il 4 e il 15 gennaio 2018, l’Ungheria e la Repubblica di Bulgaria hanno chiesto di essere ammesse ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica di Polonia. Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 16 e il 25 gennaio 2018, il Regno del Belgio, la Repubblica francese, e il Regno di Svezia hanno chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni della Commissione. Con decisioni del 19 e del 21 febbraio 2018 del presidente della Terza Sezione del Tribunale (vecchia composizione) sono state ammesse tali domande.
A sostegno del suo ricorso la Repubblica di Polonia ha dedotto cinque motivi.
Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha accolto il primo motivo, vertente su una violazione delle disposizioni applicabili in materia di maggioranza qualificata, e ha annullato la decisione controversa, senza esaminare gli altri motivi dedotti dalla Repubblica di Polonia.
Più precisamente, nell’ambito dell’analisi del primo motivo, il Tribunale ha esaminato la portata dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 e la questione se, per beneficiare dell’applicazione delle regole della maggioranza qualificata previste da tale articolo 3, paragrafo 3, corrispondenti a quelle previste dal Trattato di Nizza, sia sufficiente che uno Stato membro ne faccia domanda tra il 1
o
novembre 2014 e il 31 marzo 2017 o se risulti necessario che la decisione di cui trattasi sia altresì adottata durante tale periodo.
A tale proposito, il Tribunale, in primo luogo, ai punti 35 e 36 della sentenza impugnata, ha esaminato il testo dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 e ha concluso che nessuna versione linguistica di tale disposizione consentiva di fugare il dubbio circa la portata esatta di quest’ultima.
In secondo luogo, al punto 37 di tale sentenza, il Tribunale ha effettuato un’analisi storica di tale articolo 3, paragrafo 2, esaminando se il mandato conferito alla conferenza intergovernativa, convocata allo scopo di elaborare un progetto di trattato volto a modificare il Trattato UE e il Trattato CE, fornisse indicazioni che consentissero di chiarire il tenore letterale di tale disposizione. Esso ha ritenuto che la formulazione contenuta in tale mandato fosse molto simile a quella di detta disposizione, cosicché nemmeno la stessa consentiva di superare l’ambiguità quanto all’esatta portata di quest’ultima.
In terzo luogo, il Tribunale, ai punti da 38 a 42 della sentenza impugnata, ha esaminato se un’interpretazione teleologica consentisse di determinare tale portata. A tal riguardo, il Tribunale ha anzitutto ricordato che l’obiettivo del protocollo n. 36 era, secondo il suo unico considerando, «organizzare la transizione dalle disposizioni istituzionali dei trattati applicabili prima dell’entrata in vigore del trattato di Lisbona a quelle previste da detto trattato».
Successivamente, il Tribunale, da un lato, ha altresì ricordato che l’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 attribuiva a uno Stato membro il diritto di chiedere, nel periodo compreso tra il 1
o
novembre 2014 e il 31 marzo 2017, l’applicazione delle norme relative alla definizione della maggioranza qualificata previste all’articolo 3, paragrafo 3, di tale protocollo, corrispondenti a quelle del Trattato di Nizza. Dall’altro, esso ha constatato che tale diritto implicava necessariamente che, a seguito della presentazione di una domanda in tal senso da parte di uno Stato membro, la votazione si svolgesse secondo tali regole, e ciò anche qualora tale votazione avesse luogo dopo il 31 marzo 2017. Il Tribunale ha ritenuto che solo una siffatta interpretazione è idonea a garantire che uno Stato membro possa utilmente esercitare, durante tutto tale periodo, e ciò fino all’ultimo giorno del termine previsto, detto diritto.
Infine, il Tribunale ha dichiarato che qualsiasi interpretazione contraria priverebbe del suo effetto utile l’espressa fissazione di un periodo che va dal 1
o
novembre 2014 al 31 marzo 2017 per esercitare il diritto di cui trattasi, e ridurrebbe significativamente il termine entro il quale una votazione ai sensi delle regole del Trattato di Nizza potrebbe effettivamente essere chiesta da uno Stato membro. Quest’ultimo ha ritenuto che una tale interpretazione avrebbe come risultato che una domanda presentata alla fine di tale periodo sarebbe, in pratica, tardiva per far scattare l’applicazione di tali regole. Gli Stati membri sarebbero pertanto costretti a presentare, se del caso, la loro domanda molto prima, in funzione della data – non prevedibile – della votazione, e ciò li priverebbe quindi della possibilità di chiedere una votazione, secondo dette regole, fino all’ultimo giorno del periodo previsto all’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36.
Pertanto, il Tribunale ha dichiarato che da un’interpretazione teleologica di tale articolo 3, paragrafo 2, risulta che le disposizioni previste da detto articolo 3, paragrafo 3, potevano essere applicate a un voto svolto anche dopo il 31 marzo 2017, a condizione che la loro applicazione fosse stata richiesta da uno Stato membro prima di tale data.
In quarto luogo, il Tribunale ha rilevato, ai punti da 43 a 52 della sentenza impugnata, che tale interpretazione era sostenuta altresì da un’interpretazione contestuale dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36. A tale riguardo, il Tribunale ha identificato e analizzato le tre fasi relative all’entrata in vigore delle norme relative alla definizione della maggioranza qualificata previste dall’articolo 16, paragrafo 4, TUE.
Anzitutto, il Tribunale ha osservato che, nel periodo dal 1
o
dicembre 2009 al 31 ottobre 2014, si applicavano le norme relative alla definizione della maggioranza qualificata previste all’articolo 3, paragrafo 3, del protocollo n. 36, corrispondenti a quelle del Trattato di Nizza. Esso ha poi rilevato che, durante il periodo dal 1
o
novembre 2014 al 31 marzo 2017, un membro del Consiglio poteva chiedere, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36, che fosse adottata una deliberazione secondo tali norme del Trattato di Nizza, altrimenti si applicava la definizione di maggioranza qualificata di cui all’articolo 16, paragrafo 4, TUE. Infine, il Tribunale ha indicato che, durante il periodo decorrente dal 1
o
aprile 2017, la maggioranza qualificata è definita secondo quanto previsto all’articolo 16, paragrafo 4, TUE, senza possibilità di chiedere un diverso metodo di calcolo dei voti.
Il Tribunale ha respinto l’argomento della Commissione secondo cui l’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 costituiva un’eccezione alla regola fissata dall’articolo 16, paragrafo 4, TUE. Esso ha concluso che tale articolo 3, paragrafo 2, costituiva una disposizione transitoria, come confermato dal considerando unico del protocollo n. 36 nonché dal testo del titolo di quest’ultimo e da quello dell’articolo 16, paragrafo 5, TUE. A tale proposito, il Tribunale ha osservato che la sua interpretazione di detto articolo 3, paragrafo 2, enunciata al punto 27 della presente sentenza, era, da un lato, conforme al requisito, risultante da una giurisprudenza costante, secondo il quale una disposizione transitoria deve essere interpretata restrittivamente e, dall’altro, indispensabile affinché uno Stato membro possa utilmente ed effettivamente esercitare il diritto di cui al punto 25 della presente sentenza fino all’ultimo giorno del termine previsto dal medesimo articolo 3, paragrafo 2.
In quinto e ultimo luogo, ai punti da 53 a 56 della sentenza impugnata, il Tribunale ha osservato che tale interpretazione è suffragata dal principio della certezza del diritto e che l’interpretazione sostenuta dalla Commissione non solo darebbe luogo a una mancanza di prevedibilità, in quanto comporterebbe, alla fine del periodo transitorio, un’incertezza riguardo all’applicazione nel tempo della maggioranza qualificata come definita all’articolo 3, paragrafo 3, del protocollo n. 36, ma potrebbe anche portare a un’elusione dell’articolo 3, paragrafo 2, di tale protocollo, fissando la data della votazione a un momento successivo al 31 marzo 2017.
Ritenendo che le regole relative alla definizione della maggioranza qualificata previste all’articolo 3, paragrafo 3, del protocollo n. 36 avrebbero dovuto essere applicate al momento della votazione, il 28 aprile 2017, sul progetto della decisione controversa e che il mancato rispetto delle modalità di voto costituisse una violazione delle forme sostanziali ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il Tribunale ha annullato la decisione controversa. Peraltro, per ragioni di certezza del diritto e al fine di evitare una discontinuità o una regressione nell’attuazione di politiche condotte o sostenute dall’Unione, il Tribunale ha deciso di mantenere gli effetti della decisione controversa fino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole che non può eccedere i dodici mesi a decorrere dalla data di pronuncia della sentenza impugnata, di un nuovo atto diretto a sostituire tale decisione e adottato secondo le regole della maggioranza qualificata previste da tale articolo 3, paragrafo 3.
Conclusioni delle parti
La Commissione chiede che la Corte voglia:
–
annullare la sentenza impugnata;
–
respingere il primo motivo del ricorso di cui al punto 17 della presente sentenza;
–
rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché statuisca sui motivi dal secondo al quinto di tale ricorso, che non sono stati esaminati in primo grado;
–
riservare le spese relative al ricorso in primo grado e all’impugnazione.
La Repubblica di Polonia chiede che la Corte voglia:
–
respingere l’impugnazione, e
–
condannare la Commissione alle spese del procedimento di impugnazione.
In subordine, nell’ipotesi in cui la Corte accolga l’impugnazione e annulli la sentenza impugnata, la Repubblica di Polonia chiede alla Corte di rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché quest’ultimo statuisca sui motivi dal secondo al quinto del ricorso di cui al punto 17 della presente sentenza.
Procedimento dinanzi alla Corte
Con atto separato presentato presso la cancelleria della Corte al momento del deposito della sua impugnazione, la Commissione ha chiesto che la presente causa fosse sottoposta al procedimento accelerato previsto agli articoli da 133 a 136 del regolamento di procedura della Corte, applicabili alle impugnazioni in forza dell’articolo 190, paragrafo 1, di tale regolamento.
A sostegno di tale domanda, la Commissione ha osservato che, a causa della decisione del Tribunale di mantenere gli effetti della decisione controversa fino all’entrata in vigore di un nuovo atto entro un termine non superiore a dodici mesi calcolati a decorrere dalla data di pronuncia della sentenza impugnata, le BAT definite dalla decisione controversa potevano applicarsi solo fino al 27 gennaio 2022. Data l’incertezza giuridica così generata quanto alle condizioni di esercizio dei grandi impianti di combustione e tenuto conto del numero di operatori interessati e delle somme investite, era necessario, secondo la Commissione, conoscere rapidamente l’esito dell’impugnazione di cui trattasi e sapere, in tal modo, se fosse effettivamente necessario adottare un nuovo atto prima del 27 gennaio 2022. Infatti, se la Corte dovesse accogliere l’impugnazione, non occorrerebbe adottare una nuova decisione di esecuzione sulle BAT per tali impianti.
Dall’articolo 133 del regolamento di procedura risulta che, su istanza del ricorrente o del convenuto, quando la natura della controversia impone un suo rapido trattamento, il presidente della Corte può decidere, sentiti la controparte, il giudice relatore e l’avvocato generale, di trattare una causa con il procedimento accelerato di cui a tale regolamento.
Orbene, da una giurisprudenza costante risulta, anzitutto, che né l’incertezza giuridica attorno alla legittimità o all’interpretazione di un atto né il numero rilevante di persone o di situazioni giuridiche potenzialmente interessate possono, in quanto tali, costituire circostanze eccezionali atte a giustificare che una causa sia sottoposta a tale procedimento (ordinanza del presidente della Corte del 7 aprile 2016, Consiglio/Front Polisario,
C‑104/16 P
, non pubblicata,
EU:C:2016:232
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Per quanto riguarda, poi, il fatto che la necessità dell’adozione di un nuovo atto dipende dall’esito del procedimento di impugnazione, occorre ricordare che neppure il mero interesse dei singoli, indubbiamente legittimo, ad accertare il più rapidamente possibile la portata dei diritti ad essi conferiti dal diritto dell’Unione è idoneo a dimostrare l’esistenza di una circostanza eccezionale atta a giustificare che una causa sia sottoposta a detto procedimento (v., in tal senso, sentenza del 28 aprile 2022, Caruter,
C‑642/20
,
EU:C:2022:308
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Infine, secondo costante giurisprudenza gli interessi economici, per quanto importanti e legittimi, non sono di per sé tali da giustificare il ricorso a detto procedimento (ordinanza del presidente della Corte del 16 marzo 2017, Abanca Corporación Bancaria,
C‑70/17
, non pubblicata,
EU:C:2017:227
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In tali circostanze, il 7 luglio 2021, il presidente della Corte ha deciso, sentiti il giudice relatore e l’avvocato generale, di non accogliere la domanda di procedimento accelerato.
Sull’impugnazione
A sostegno della sua impugnazione, la Commissione deduce un motivo unico, suddiviso in due parti, vertenti, la prima, su una violazione dell’articolo 16, paragrafo 5, TUE, e, la seconda, su una violazione di tale articolo 16, paragrafo 4.
Sulla prima parte del motivo unico
Argomenti delle parti
La Commissione rileva che l’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 accolta dal Tribunale ai punti 42, 56 e 57 della sentenza impugnata viola l’articolo 16, paragrafo 5, TUE.
A tale proposito, la Commissione sostiene che, contrariamente a quanto constatato dal Tribunale al punto 49 della sentenza impugnata, la formulazione dell’articolo 16, paragrafo 5, TUE non solleva alcun dubbio quanto alla sua interpretazione. Essa sostiene che tale disposizione non prevede alcun periodo transitorio dopo il 31 marzo 2017, cosicché, dopo tale data, non è più possibile applicare le disposizioni del protocollo n. 36 relative alla definizione della maggioranza qualificata. Orbene, l’interpretazione accolta dal Tribunale la obbligherebbe ad applicare tali disposizioni dopo tale data.
La Commissione sostiene che, a prescindere dal fatto che tanto le disposizioni dell’articolo 16 TUE quanto quelle del protocollo n. 36 costituiscono disposizioni di diritto primario dell’Unione, l’articolo 16 TUE ha un carattere fondamentale, dal momento che definisce l’oggetto delle regole enunciate in tale protocollo e il suo periodo di applicazione. Essa ritiene che il Tribunale sia incorso in un errore di diritto in quanto non ha accolto un’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, di detto protocollo che consenta di garantire la coerenza di quest’ultima disposizione con l’articolo 16, paragrafo 5, TUE.
Inoltre, la Commissione ritiene che un’interpretazione restrittiva delle disposizioni transitorie e il principio generale della certezza del diritto confermino che il Tribunale ha commesso un errore di diritto. A tale proposito, essa ricorda che le norme procedurali sono applicabili alla data in cui esse entrano in vigore e che la situazione è diversa solo se la nuova norma è accompagnata da disposizioni particolari che determinano specificamente le sue condizioni di applicazione nel tempo. Pertanto, il periodo di applicazione delle disposizioni transitorie dovrebbe essere interpretato restrittivamente al fine di ridurre il ritardo nell’applicazione delle nuove disposizioni.
La Commissione ritiene che la questione di stabilire quale maggioranza qualificata sia applicabile a una votazione non possa essere artificiosamente dissociata dalla data di tale votazione, dal momento che il metodo di calcolo di tale maggioranza costituisce uno degli elementi delle modalità di voto. A suo avviso, il Tribunale si è limitato ad analizzare, al punto 48 della sentenza impugnata, l’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36, basandosi unicamente sul fatto che lo Stato membro interessato aveva presentato una domanda ai sensi di tale disposizione prima del 31 marzo 2017. Tuttavia, secondo la Commissione, il Tribunale ha omesso di tener conto degli effetti di tale domanda, vale a dire un’applicazione dell’articolo 3, paragrafo 3, di tale protocollo dopo il 31 marzo 2017, ovvero dopo la data espressamente prevista all’articolo 16, paragrafo 5, TUE. Pertanto, la Commissione ritiene che il Tribunale abbia adottato un’interpretazione estensiva di una disposizione transitoria, nella fattispecie l’articolo 3, paragrafo 2, di detto protocollo, e del periodo di validità dell’articolo 3, paragrafo 3, del medesimo protocollo, al quale rinvia tale disposizione transitoria.
Per quanto riguarda il principio generale della certezza del diritto, la Commissione sostiene che il Tribunale, nell’interpretare l’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36, non ha tenuto conto del punto di vista di tutti gli interessati. Oltre a tutti gli Stati membri che partecipano a una votazione del comitato, la Commissione, autrice del progetto di atto sottoposto al voto, è una delle parti interessate, i cui diritti e obblighi derivano da una corretta definizione della maggioranza qualificata per tale votazione. La Commissione ricorda, da un lato, che essa esercita la presidenza del comitato ed è, a tale titolo, responsabile dell’organizzazione e dello svolgimento di tale votazione e, dall’altro, che essa è destinataria del parere del comitato, al quale è subordinata l’adozione di un progetto di atto di esecuzione o delle altre misure di cui all’articolo 5 del regolamento n. 182/2011.
Orbene, secondo la Commissione, il Tribunale è incorso in un errore di diritto avendo tenuto conto, ai punti da 53 a 55 della sentenza impugnata, solo degli interessi di uno Stato membro che presenta una domanda ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36. A tale proposito, essa sostiene che, al punto 55 della sentenza impugnata, il Tribunale ha omesso di tenere conto dell’interesse della Commissione, e degli altri Stati membri partecipanti alla votazione di cui trattasi, di potersi basare su un calendario chiaramente definito per quanto riguarda l’applicazione delle disposizioni transitorie. La Commissione conclude che il disagio risultante dalla necessità, per uno Stato membro, di adottare misure concrete tempestive per garantire l’effetto utile di una domanda presentata ai sensi di tale disposizione non dovrebbe prevalere sugli interessi delle altre parti nel procedimento del comitato e degli altri soggetti.
La Commissione ritiene che l’interpretazione accolta dal Tribunale pregiudichi il principio generale della certezza del diritto in quanto implica che, dopo l’adozione del Trattato di Lisbona e del protocollo n. 36, i singoli non sono stati in grado di prevedere il periodo di applicazione della maggioranza qualificata definito secondo le regole del Trattato di Nizza. Orbene, a suo avviso, contrariamente a tale interpretazione, quella secondo cui l’ultima votazione a tale maggioranza qualificata poteva aver luogo il 31 marzo 2017, è fondata su una data precisa, menzionata all’articolo 16, paragrafo 5, TUE, e risponde al requisito di prevedibilità che consente a tale istituzione di elaborare un progetto di atto al fine di raggiungere tale maggioranza.
Inoltre, la Commissione sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto avendo dichiarato, al punto 54 della sentenza impugnata, che un’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 che facesse dipendere l’applicazione di tale disposizione dalla data della domanda prevista in quest’ultima era limitata nel tempo, in quanto le deliberazioni che conducevano al voto ponevano fine a tale applicazione. A suo avviso, tale interpretazione lede la certezza del diritto in quanto, limitandosi a definire il periodo di applicazione di detta disposizione, il Tribunale non ha tenuto conto della validità prolungata per una durata indeterminata dell’articolo 3, paragrafo 3, di tale protocollo. Orbene, la durata del procedimento che precede la data della votazione definitiva dipenderebbe da numerosi fattori esterni e imprevedibili.
La Commissione osserva che, sebbene la sentenza impugnata verta sulla procedura di voto in seno al comitato, l’interpretazione adottata dal Tribunale dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 riguarda anche la procedura di voto in seno al Consiglio nell’ambito della procedura legislativa. Orbene, tale interpretazione comporterebbe che una domanda di voto a maggioranza qualificata, quale definita dal Trattato di Nizza, sin dall’avvio di una procedura legislativa da parte della Commissione vincolerebbe il Consiglio per tutti i voti sul progetto rientrante in tale procedura, indipendentemente dal numero effettivo di voti al Consiglio ai sensi dell’articolo 294 TFUE e dalla durata effettiva di detta procedura, che si estende talvolta su più anni.
La Commissione ritiene che una siffatta interpretazione ponga, altresì, problemi pratici, in quanto il recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione influenza il calcolo della maggioranza qualificata quale definito all’articolo 3, paragrafo 3, del protocollo n. 36.
Essa aggiunge che il ragionamento del Tribunale, contenuto al punto 55 della sentenza impugnata, secondo il quale l’interpretazione sostenuta dalla Commissione potrebbe condurre ad un’elusione dell’articolo 3, paragrafo 2, di tale protocollo fissando la data di una votazione dopo il 31 marzo 2017, è puramente speculativo.
La Repubblica di Polonia contesta gli argomenti della Commissione.
Giudizio della Corte
Ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 5, TUE le disposizioni transitorie relative alla definizione della maggioranza qualificata che sono applicabili fino al 31 ottobre 2014 e quelle che saranno applicabili tra il 1
o
novembre 2014 e il 31 marzo 2017 sono stabilite dal protocollo n. 36. L’articolo 3, paragrafo 2, di tale protocollo prevede che, nel periodo dal 1
o
novembre 2014 al 31 marzo 2017, quando una deliberazione deve essere adottata a maggioranza qualificata, un membro del Consiglio può chiedere che la deliberazione sia adottata in base alla maggioranza qualificata ai sensi dell’articolo 3, del paragrafo 3 di detto protocollo, ossia quella definita nel Trattato UE prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.
Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha ritenuto che l’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 dovesse essere interpretato nel senso che, affinché un progetto di atto fosse adottato secondo le regole della maggioranza qualificata definite all’articolo 3, paragrafo 3, di tale protocollo, era sufficiente che l’applicazione di tali norme fosse richiesta da uno Stato membro tra il 1
o
novembre 2014 e il 31 marzo 2017, senza che fosse necessario che anche il voto del progetto di atto in questione intervenisse tra tali date.
Così facendo, l’interpretazione adottata dal Tribunale non ha violato l’articolo 16, paragrafo 5, TUE.
Tale disposizione rinvia, per quanto riguarda, segnatamente, la definizione della maggioranza qualificata applicabile tra il 1
o
novembre 2014 e il 31 marzo 2017, al protocollo n. 36. Orbene, dalla formulazione dell’articolo 3, paragrafo 2, di tale protocollo risulta che ogni membro del Consiglio poteva, nel corso di tutto tale periodo, e quindi fino al 31 marzo 2017 incluso, chiedere l’applicazione della maggioranza qualificata ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, di detto protocollo.
Nulla nel testo dell’articolo 16, paragrafo 5, TUE, né in quello dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36, esclude che un voto a maggioranza qualificata ai sensi di tale articolo 3, paragrafo 3, possa aver luogo dopo il 31 marzo 2017, purché una domanda in tal senso sia stata presentata tra il 1
o
novembre 2014 e il 31 marzo 2017. A tale proposito, occorre sottolineare che la fissazione della data di tale voto sfugge, in larga misura, al controllo dei singoli membri del Consiglio presi individualmente.
Vero è che, come osservato dalla Commissione, è necessario che l’articolo 16, paragrafo 5, TUE e il protocollo al quale esso rinvia siano applicati in un modo che rispetti i principi generali del diritto dell’Unione, tra cui il principio della certezza del diritto, e che assicura, mediante un’interpretazione restrittiva del regime transitorio stabilito dall’articolo 3, paragrafo 2, di tale protocollo, che l’applicabilità del regime di cui trattasi non sia prorogata oltre il periodo compreso tra il 1
o
novembre 2014 e il 31 marzo 2017.
Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, la portata attribuita dal Tribunale a dette disposizioni è conforme a tali requisiti.
Per quanto riguarda, da un lato, il principio generale della certezza del diritto, occorre ricordare che quest’ultimo esige che le norme di diritto siano chiare e precise e, dall’altro, che la loro applicazione sia prevedibile per i soggetti dell’ordinamento (sentenza del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
A tale proposito, è giocoforza constatare, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 56 delle sue conclusioni, che la valutazione del Tribunale sulla portata dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 chiarisce tale disposizione in modo da garantire la prevedibilità delle modalità di voto applicabili. Infatti, secondo tale valutazione, quando una domanda ai sensi di tale articolo 3, paragrafo 2, era presentata tra il 1
o
novembre 2014 e il 31 marzo 2017, tutti gli interessati erano in grado di conoscere, sin dalla presentazione di tale domanda, le modalità di voto. Per contro, l’interpretazione sostenuta dalla Commissione equivarrebbe a privare detto articolo 3, paragrafo 2, di una parte del suo effetto utile in quanto anche una domanda presentata durante il periodo considerato da tale disposizione non garantirebbe che una votazione in seno al comitato sia organizzata conformemente alle norme del Trattato di Nizza. Di conseguenza, gli interessati non sarebbero in grado di conoscere le modalità di voto applicabili fino alla fissazione di una data di votazione da parte della presidenza del comitato, il che assoggetterebbe, in violazione del principio della certezza del diritto, l’applicazione di tali regole alla volontà discrezionale di tale presidenza.
Dall’altro lato, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 54 delle sue conclusioni, la valutazione del Tribunale non ha l’effetto di prolungare in modo indefinito il periodo transitorio che va dal 1
o
novembre 2014 al 31 marzo 2017, previsto dall’articolo 16, paragrafo 5, TUE e dall’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36. Infatti, secondo tale valutazione, solo le domande presentate entro e non oltre il 31 marzo 2017 e relative a un progetto di atto dell’Unione già proposto ma non ancora approvato potevano far scattare l’applicazione delle regole di voto definite all’articolo 3, paragrafo 3, di tale protocollo. La possibilità che la votazione su tale progetto di atto possa aver luogo dopo il 31 marzo 2017 è inerente al regime transitorio previsto all’articolo 3, paragrafo 2, di detto protocollo, che si fonda sulla data di presentazione della domanda di applicazione di tali regole di voto e non sulla data in cui tale votazione ha luogo. Risulta, quindi, che il Tribunale ha seguito un’interpretazione restrittiva di tale regime transitorio, basandosi su una lettura fedele della formulazione del protocollo n. 36, cui fa riferimento l’articolo 16, paragrafo 5, TUE. Non si può, pertanto, contestare al Tribunale di aver prolungato la durata di detto regime al di là di quella che deriva intrinsecamente da quanto enunciato, dagli estensori del Trattato di Lisbona, in tale protocollo.
Tali considerazioni, come sottolineato dall’avvocato generale ai paragrafi 58 e 59 delle sue conclusioni, non possono essere rimesse in discussione dall’argomento della Commissione relativo alle conseguenze del recesso del Regno Unito dall’Unione. È sufficiente constatare, al riguardo, che né un evento successivo sia all’adozione e all’entrata in vigore del protocollo n. 36 sia alla votazione sfociata nell’adozione della decisione controversa, né le conseguenze pratiche di tale recesso costituiscono circostanze pertinenti ai fini dell’interpretazione delle disposizioni di tale protocollo.
Risulta da quanto precede che l’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36, accolta dal Tribunale ai punti 42, 56 e 57 della sentenza impugnata, non viola l’articolo 16, paragrafo 5, TUE.
Dal complesso delle considerazioni che precedono deriva che la prima parte del motivo unico dev’essere dichiarata infondata.
Sulla seconda parte del motivo unico di impugnazione
Argomenti delle parti
La Commissione rileva che l’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 accolta dal Tribunale ai punti 42, 56 e 57 della sentenza impugnata pregiudica l’effetto utile dell’articolo 16, paragrafo 4, TUE.
A tale proposito, la Commissione ricorda che tale disposizione stabilisce una regola generale, ossia la definizione di maggioranza qualificata applicabile dal 1
o
novembre 2014, e che solo nei casi previsti da tale articolo 16, paragrafo 4, terzo comma, si applicano, in deroga a tale regola generale, a decorrere da tale data, le «altre modalità» stabilite all’articolo 238, paragrafo 2, TFUE. A suo parere, le disposizioni transitorie del protocollo n. 36 sono applicabili fino al 31 marzo 2017. Se così non fosse, detto articolo 16, paragrafo 4, avrebbe esplicitamente qualificato tali disposizioni transitorie come «altre modalità».
Inoltre, la Commissione sostiene che, conformemente all’articolo 3, paragrafo 1, del protocollo n. 36, l’articolo 16, paragrafo 4, TUE è entrato in vigore il 1
o
novembre 2014. Per di più, essa rileva che l’articolo 3, paragrafo 3, di tale protocollo indica che la maggioranza qualificata definita dal Trattato di Nizza si applica fino al 31 ottobre 2014, fatto salvo l’articolo 235, paragrafo 1, secondo comma, TFUE, che rinvia all’articolo 16, paragrafo 4, TUE. Di conseguenza, secondo la Commissione, dal testo dell’articolo 3, paragrafi 1 e 3, del protocollo suddetto risulta che la mancata applicazione della maggioranza qualificata definita all’articolo 16, paragrafo 4, TUE dopo il 1
o
novembre 2014, sulla base dell’articolo 3, paragrafo 2, del medesimo protocollo, non può pregiudicare l’effetto utile di tale articolo 16, paragrafo 4. Orbene, la Commissione ritiene che l’interpretazione di tale articolo 3, paragrafo 2, accolta dal Tribunale violi l’articolo 16, paragrafo 4, TUE, in quanto ha l’effetto di ampliare l’applicabilità dell’articolo 3, paragrafo 3, del protocollo n. 36 anche oltre il 31 marzo 2017.
La Commissione sostiene che un’interpretazione dell’articolo 3, paragrafi 2 e 3, del protocollo n. 36 che consenta l’applicazione della maggioranza qualificata definita dal Trattato di Nizza dopo il 31 marzo 2017 compromette del pari l’effetto utile dell’articolo 16, paragrafo 4, TUE in quanto è contraria agli obiettivi di quest’ultima disposizione.
A tale proposito, la Commissione fa valere che la finalità dell’articolo 16, paragrafo 4, TUE era di istituire un nuovo sistema di voto a maggioranza qualificata al Consiglio, che richiedeva la maggioranza degli Stati membri e della popolazione dell’Unione. Pertanto, essa ritiene che il sistema di maggioranza qualificata previsto dal Trattato di Nizza fosse molto più complesso e meno democratico, cosicché, introducendo un criterio che tiene direttamente conto della popolazione degli Stati membri, la nuova definizione di maggioranza qualificata enunciata all’articolo 16, paragrafo 4, TUE ha avuto l’effetto di accrescere la legittimità democratica delle decisioni adottate dal Consiglio. La Commissione sostiene che tale nuova definizione ha consentito di realizzare l’obiettivo dell’Unione consistente nel fondarne il funzionamento sulla democrazia rappresentativa.
La Commissione ritiene che la limitazione dell’effetto utile dell’articolo 16, paragrafo 4, TUE comporti una restrizione del principio di democrazia, che, secondo una giurisprudenza costante, figura tra i valori fondamentali sui quali si fonda l’Unione. Orbene, secondo la Commissione, il Tribunale ha opposto a tale obiettivo l’interesse particolare di un solo Stato membro a beneficiare, dopo il 31 marzo 2017, a seguito di una domanda formulata il 30 marzo 2017, di una maggioranza qualificata ad esso più favorevole, fondata su voti ponderati che non rispecchiano la rappresentanza democratica dei cittadini dell’Unione.
Inoltre, la Commissione fa valere che la finalità specifica del combinato disposto dell’articolo 16, paragrafo 5, TUE e dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 non era quella di mantenere le norme relative alla definizione della maggioranza qualificata applicabili prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona per un periodo praticamente indeterminato, ma di ritardare, fino al 31 marzo 2017, l’applicazione integrale di quelle relative alla nuova definizione di tale maggioranza, enunciate all’articolo 16, paragrafo 4, TUE, al fine di tutelare l’interesse di Stati membri il cui peso relativo in occasione delle votazioni è stato ridotto dalle regole del Trattato di Lisbona.
La Commissione ritiene che i tre periodi di cui al punto 45 della sentenza impugnata si iscrivano parimenti in una siffatta logica di applicazione differita di tali norme relative alla nuova definizione generale della maggioranza qualificata di cui all’articolo 16, paragrafo 4, TUE: il primo periodo è caratterizzato da un’inapplicabilità totale di tali norme, il secondo periodo da una loro applicabilità, fatta salva la possibilità di derogarvi in caso di previa domanda di uno Stato membro, e il terzo periodo, che, a differenza dei primi due periodi, non può essere qualificato come «transitorio», è caratterizzato da un’applicabilità automatica, sistematica e senza eccezioni di dette regole.
Di conseguenza, la Commissione ritiene che l’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 accolta dal Tribunale ai punti 42, 56 e 57 della sentenza impugnata pregiudichi questi tre periodi introducendo, de facto, dopo il 31 marzo 2017, un terzo periodo transitorio di durata indeterminata. Tale istituzione conclude che, tenuto conto dell’obiettivo dell’articolo 16, paragrafo 4, TUE, che consiste nello stabilire una definizione della maggioranza qualificata come regola generale, qualsiasi interpretazione restrittiva della portata temporale di tale regola, come quella accolta dal Tribunale ai punti 40 e 41 della sentenza impugnata, deve essere considerata come una limitazione del suo pieno effetto utile.
La Repubblica di Polonia contesta gli argomenti della Commissione.
Giudizio della Corte
In via preliminare, occorre respingere l’argomentazione della Commissione secondo cui l’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 accolta dal Tribunale pregiudica l’effetto utile dell’articolo 16, paragrafo 4, TUE, in quanto tale argomentazione si fonda sulla tesi, respinta nell’ambito dell’esame della prima parte del motivo unico della Commissione, secondo cui tale interpretazione ha l’effetto di prorogare l’applicabilità dell’articolo 3, paragrafo 3, del protocollo n. 36 dopo il 31 marzo 2017.
Relativamente agli argomenti della Commissione vertenti sul principio di democrazia, è vero che, ai termini dell’articolo 10, paragrafo 1, TUE, il funzionamento dell’Unione si fonda sul principio della democrazia rappresentativa, il quale concretizza il valore della democrazia citato all’articolo 2 TUE (sentenza del 19 dicembre 2019, Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, punto
, e giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, come ha rilevato l’avvocato generale ai paragrafi 63 e 64 delle sue conclusioni, l’argomentazione della Commissione relativa all’importanza dell’articolo 16, paragrafo 4, TUE per la legittimità democratica degli atti dell’Unione non ha, di per sé, alcuna pertinenza ai fini dell’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36. L’adozione di tale protocollo riflette l’intenzione chiaramente espressa dai redattori del Trattato di Lisbona di garantire una transizione flessibile alle regole sulla definizione della maggioranza qualificata enunciate in tale articolo 16, paragrafo 4. Non si può contestare al Tribunale di aver violato, nella sua valutazione della portata di tale articolo 3, paragrafo 2, il principio di democrazia rappresentativa mentre invece, con tale valutazione, il Tribunale ha garantito, mediante un’interpretazione restrittiva delle norme transitorie e conformemente al principio della certezza del diritto, che ogni membro del Consiglio aveva il diritto di presentare, durante tutto il periodo dal 1
o
novembre 2014 al 31 marzo 2017, la domanda di cui al suddetto articolo 3, paragrafo 2.
Risulta da quanto precede che l’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 accolta dal Tribunale ai punti 42, 56 e 57 della sentenza impugnata non viola l’articolo 16, paragrafo 4, TUE.
Ne consegue che la seconda parte del motivo unico deve essere respinta in quanto infondata.
Poiché le due parti del motivo unico sono state respinte in quanto infondate, occorre respingere integralmente l’impugnazione.
Sulle spese
A norma dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è respinta, la Corte statuisce sulle spese. Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento, applicabile al procedimento d’impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, di detto regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Nel caso di specie, poiché la Repubblica di Polonia ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente nel suo motivo unico, dev’essere condannata a farsi carico, oltre che delle proprie spese, di quelle sostenute da tale Stato membro.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara e statuisce:

1)
L’impugnazione è respinta.

2)
La Commissione europea si farà carico, oltre che delle proprie spese, anche di quelle sostenute dalla Repubblica di Polonia.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il polacco.