CELEX: 62022CJ0005
Begäran om förhandsavgörande
Inre marknaden för el
Direktiv 2009/72/EG
Artikel 37
Bilaga I
Den nationella tillsynsmyndighetens skyldigheter och befogenheter
Konsumentskydd
Administrationskostnader
Befogenhet för den nationella tillsynsmyndigheten att besluta om återbetalning av belopp som slutförbrukarna betalat i enlighet med avtalsklausuler för vilka denna myndighet vidtagit sanktionsåtgärder

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 37.1 och 37.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG (
EUT L 211, 2009, s. 55
).
Begäran har framställts i ett mål mellan Green Network SpA och Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (Tillsynsmyndigheten för energi-, nät- och miljöfrågor, Italien) (ARERA) angående den sistnämnda myndighetens beslut att påföra Green Network en straffavgift på 655000 euro och att ålägga detta företag att till sina slutförbrukare återbetala ett belopp på 13987495,22 euro avseende vissa administrationskostnader som företaget hade fakturerat dessa kunder.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Skälen 37, 42, 51 och 54 i direktiv 2009/72 hade följande lydelse:
”(37)
Energitillsynsmyndigheterna bör ha befogenhet att fatta bindande beslut avseende elföretag och antingen själva besluta, eller föreslå att en behörig domstol beslutar, om effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner för elföretag som inte fullgör sina skyldigheter. Energitillsynsmyndigheterna bör även ges befogenhet att, oavsett tillämpningen av konkurrensbestämmelserna, fatta beslut om lämpliga åtgärder som säkerställer fördelar för kunderna genom främjande av den effektiva konkurrens som är nödvändig för att den inre marknaden för el ska fungera korrekt. …
…
(42)
Av rättvise- och konkurrensskäl samt indirekt för att skapa arbetstillfällen bör industrin och handeln i hela [Europeiska unionen], inbegripet små och medelstora företag, och alla unionsmedborgare som åtnjuter de ekonomiska fördelarna med den inre marknaden också kunna åtnjuta en hög konsumentskyddsnivå, särskilt hushållskunder, och, när medlemsstater anser det lämpligt, bör småföretag också kunna komma i åtnjutande av garantier för tillhandahållande av allmännyttiga tjänster, särskilt med avseende på försörjningstrygghet och skäliga tariffer. Dessa kunder bör också ha rätt till valmöjligheter, rättvisa, representation och mekanismer för tvistlösning.
…
(51)
Konsumenternas intresse bör stå i centrum för detta direktiv och tjänsternas kvalitet bör höra till elföretagens centrala ansvarsområden. Befintliga konsumenträttigheter behöver stärkas och tryggas och bör innefatta ökad transparens. Konsumentskyddet bör säkerställa att alla konsumenter inom [unionens] utökade ansvarsområde kan dra nytta av en konkurrensutsatt marknad. Medlemsstaterna eller, om en medlemsstat föreskrivit detta, tillsynsmyndigheterna, bör se till att konsumenträttigheterna tillgodoses.
…
(54)
Effektiva möjligheter till tvistlösning för alla konsumenter borgar för ett bättre konsumentskydd. Medlemsstaterna bör införa snabba och effektiva förfaranden för behandling av klagomål.”
I artikel 1 i detta direktiv, som hade rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, föreskrevs följande:
”I detta direktiv fastställs gemensamma regler för produktion, överföring, distribution och leverans av el, samt bestämmelser om konsumentskydd, i syfte att förbättra och integrera konkurrensutsatta elmarknader i [unionen]. … Det fastställer även krav på samhällsomfattande tjänster och elkonsumenters rättigheter och klargör konkurrenskraven.”
Artikel 2 i nämnda direktiv hade rubriken ”Definitioner”. Där föreskrevs följande:
”I detta direktiv avses med
…
7.
kund
: grossist eller slutförbrukare av el.
8.
grossist
: varje fysisk eller juridisk person som köper el i syfte att återförsälja den inom eller utanför det system i vilket personen är etablerad.
9.
slutförbrukare
: kund som köper el för eget bruk.
…”
Artikel 3 i samma direktiv hade rubriken ”Skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och skyddet av kunderna”. I den artikeln föreskrevs följande:
”…
7.   Medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att skydda slutförbrukare, och de ska särskilt se till att utsatta kunder får tillräckligt skydd. … De ska säkerställa en hög konsumentskyddsnivå, särskilt vad gäller transparens i fråga om allmänna avtalsvillkor, allmän information och mekanismer för tvistlösning. …
…
9.   …
Tillsynsmyndigheten eller annan behörig nationell myndighet ska vidta nödvändiga åtgärder för att se till att den information som elhandlare tillhandahåller sina kunder i enlighet med denna artikel är tillförlitlig och att den, på nationell nivå, tillhandahålls på ett tydligt och jämförbart sätt.
…”
Artikel 36 i direktiv 2009/72 hade rubriken ”Tillsynsmyndighetens allmänna mål”. Där föreskrevs följande:
”När tillsynsmyndigheten utför de uppgifter som anges i detta direktiv ska den vidta alla rimliga åtgärder för att bidra till följande mål inom ramen för sina skyldigheter och befogenheter enligt artikel 37, i förekommande fall i samarbete med andra relevanta nationella myndigheter, inklusive konkurrensmyndigheterna, och utan att inkräkta på deras behörighet:
…
g)
Säkerställa att kunderna drar nytta av att den inhemska marknaden fungerar effektivt, främja effektiv konkurrens och bidra till att säkerställa konsumentskyddet.
…”
Artikel 37 i direktivet hade rubriken ”Tillsynsmyndighetens skyldigheter och befogenheter”. I punkterna 1 och 4 i denna artikel föreskrevs följande:
”1.   Tillsynsmyndigheten ska ha följande skyldigheter:
…
i)
Övervaka graden av transparens, också i grossistpriser, och säkerställa att elföretagen fullgör sina skyldigheter vad gäller transparens.
j)
Övervaka graden och effektiviteten av marknadsöppnande och konkurrens på grossist- och konsumentnivå, även när det gäller elbörser, priser för hushållskunder, inklusive system för förskottsbetalning, andel kunder som byter elhandlare, andel kunder som får sina leveranser avstängda, avgifterna för och utförandet av underhållstjänster och hushållskundernas klagomål, …
…
n)
Tillsammans med andra relevanta myndigheter bidra till att konsumentskyddsåtgärderna, inklusive åtgärderna i bilaga I, är effektiva och genomförs.
…
4.   Medlemsstaterna ska säkerställa att tillsynsmyndigheterna får befogenheter att kunna utföra de skyldigheter som anges i punkterna 1, 3 och 6 på ett effektivt och snabbt sätt. För detta ändamål ska tillsynsmyndigheten åtminstone få befogenheter att
…
d)
besluta om effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner för elföretag som inte fullgör sina skyldigheter enligt detta direktiv eller enligt relevanta och rättsligt bindande beslut som fattats av tillsynsmyndigheterna eller byrån, eller att föreslå en behörig domstol att besluta om sådana sanktioner; detta ska inbegripa befogenhet att besluta om eller att föreslå att det beslutas om sanktioner på upp till 10 % av den systemansvariges årliga omsättning eller på upp till 10 % av det vertikalt integrerade företagets årliga omsättning för den systemansvarige för överföringssystemet eller det vertikalt integrerade företaget, alltefter omständigheterna, för att de inte uppfyllt sina skyldigheter enligt detta direktiv, …
…”
Bilaga I till det nämnda direktivet hade rubriken ”Konsumentskyddsåtgärder”. I punkt 1 i denna bilaga föreskrevs följande:
”1. Om inte annat följer av [unions]reglerna om konsumentskydd … ska de åtgärder som avses i artikel 3 tillförsäkra kunderna följande:
a)
Rätt till ett avtal med sin elhandlare, i vilket följande anges:
…
–
Villkoren för ersättning och återbetalning om tjänsterna inte håller angiven kvalitet, inbegripet i händelse av inkorrekt eller försenad fakturering.
…
…
c)
Transparent information om priser, tariffer och standardvillkor för tillgång till och utnyttjande av eltjänster.
…
f)
Tillgång till transparenta, okomplicerade och billiga förfaranden för behandling av kundernas klagomål. Alla kunder ska framför allt ha rätt till en god standard på både tillhandahållandet av tjänster och behandlingen av klagomål från sin elhandlares sida. Sådana förfaranden för tvistlösning utanför domstol ska göra det möjligt att lösa tvister snabbt och rättvist, helst inom tre månader, och när det är befogat ska de innefatta ett system för återbetalning och/eller ersättning. …
…”
Italiensk rätt
I artikel 2.12 g i legge n. 481 – Norme per la concorrenza et la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (lag nr 481 om konkurrensregler för och reglering av allmännyttiga tjänster och om inrättande av myndigheter för tillsyn över tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster) av den 14 november 1995 (ordinarie tillägg nr 136 till GURI nr 270, av den 18 november 1995) ges ARERA i uppgift att ”[utöva tillsyn över] tillhandahållandet av tjänsterna, med befogenhet att göra inspektioner, få tillträde till lokaler och inhämta relevanta handlingar och information. ARERA ges i bestämmelsen även befogenhet att fastställa i vilka fall ersättning automatiskt ska utgå från tjänsteleverantören till förbrukaren om den förstnämnde bryter mot avtalsvillkoren eller tillhandahåller tjänster som inte håller den kvalitet som har fastställts i programavtalet”.
Enligt artikel 2.20 d i denna lag har ARERA befogenhet att förelägga tjänsteleverantören att upphöra med alla handlingar som kränker användarnas rättigheter och att med stöd av artikel 12 g i samma lag ålägga leverantören att betala ersättning.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
ARERA inledde ett förfarande mot Green Network, ett bolag som distribuerar elektricitet och naturgas, efter att ha tagit emot en rapport från Sportello per il consumatore Energia e Ambiente (Byrån för information till konsumenter i energi- och miljöfrågor, Italien), av vilken det framgick att Green Network på sina kundfakturor hade angett en avgift, vilken av kunderna bestritts med hänvisning till att uppgiften om avgiften var otydlig.
Efter denna rapport gjorde ARERA andra kontroller vid vilka den kunde konstatera att denna avgift föreskrevs i en av klausulerna i de allmänna villkoren i de avtal om energileveranser, både av el och av naturgas, som erbjöds av Green Network. Enligt denna klausul ingick administrationskostnader inte i de taxor som föreskrevs för energileveranser, utan leverantören kunde fakturera sin kund för dessa kostnader genom att ta ut en avgift som inte fick överstiga 5 euro eller, för vissa kunder, 10 euro per månad.
ARERA konstaterade att Green Networks fastställande av denna avgift i de allmänna villkoren var olaglig, eftersom den nämnda avgiften inte angavs vare sig i den jämförelsetabell som gjorde det möjligt att jämföra de olika affärserbjudandena på marknaden eller i systemet för att söka efter anbud. Myndigheten ålade därför, i beslut av den 20 juni 2019, Green Network att betala en straffavgift på 655000 euro för att ha gett sina slutförbrukare information om avtalen som stod i strid med de föreskrifter som utfärdats av ARERA. ARERA ålade i detta beslut Green Network att till de nämnda kunderna återbetala ett belopp på 13987495,22 euro, villket bolaget hade uppburit från kunderna för administrationskostnader.
Green Network överklagade det nämnda beslutet till Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Regionala förvaltningsdomstolen i Lombardiet, Italien), som avslog överklagandet.
Green Network överklagade denna dom till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som är den domstol som hänskjutit frågorna i målet, och gjorde bland annat gällande att ARERA:s befogenhet att ålägga företag att till sina kunder återbetala en uttagen avgift stred mot direktiv 2009/72, eftersom denna avgift hade bestämts genom privaträttsliga avtal.
Den hänskjutande domstolen har angett att det vid den anhängiga målet rör frågan huruvida ARERA:s befogenhet att ålägga företag att återbetala belopp som de fakturerat sina kunder kan härledas från direktiv 2009/72. De relevanta bestämmelser i detta direktiv som har åberopats av Green Network och vilkas innebörd inte framstår som klar, förefaller inte tidigare ha tolkats av EU-domstolen.
Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Kan unionsbestämmelserna i [direktiv 2009/72] – särskilt artikel 37.1 och 37.4 om tillsynsmyndigheternas befogenheter samt bilaga I till denna – tolkas så, att de även omfattar den bindande befogenhet som [ARERA] utövar gentemot de företag som är verksamma inom elsektorn och med stöd av vilken myndigheten ålägger dessa företag att till kunderna, inklusive tidigare kunder och kunder som är insolventa, återbetala en avgift som kunderna har betalat för att täcka administrationskostnader i enlighet med en avtalsklausul för vilken [ARERA] har påfört en straffavgift?
2)
Ska unionsbestämmelserna i [direktiv 2009/72] – särskilt artikel 37.1 och 37.4 om tillsynsmyndigheternas befogenheter samt bilaga I till direktivet – tolkas så, att de, inom ramen för ersättning och tillämpliga villkor för återbetalning till kunder på elmarknaden om marknadsaktörens tjänster inte håller den angivna kvaliteten, även omfattar återbetalning till kunder av en avgift, som uttryckligen anges i en klausul i ett undertecknat och godkänt avtal, som är helt oberoende av kvaliteten på själva tjänsten och som tagits ut för att täcka den ekonomiska aktörens administrationskostnader?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor för att få klarhet i huruvida artikel 37.1 i) och n och 37.4 d i direktiv 2009/72 samt bilaga I till detta direktiv ska tolkas så, att de utgör hinder för att en medlemsstat ger den nationella tillsynsmyndigheten befogenhet att ålägga elföretagen att till sina slutförbrukare återbetala belopp motsvarande den avgift som dessa betalat för ”administrationskostnader” i enlighet med en avtalsklausul som denna myndighet anser vara rättsstridig, och detta även i de fall där detta åläggande inte grundas på skäl som rör kvaliteten på den tjänst som dessa företag har tillhandahållit, utan på åsidosättandet av skyldigheter vad gäller transparens i fråga om priser.
Såsom domstolen tidigare har slagit fast följer det av artikel 1 i direktiv 2009/72, och av skälen 37, 42, 51 och 54 i detta direktiv, att direktivet syftar till att ge energitillsynsmyndigheterna befogenhet att säkerställa att konsumentskyddsåtgärderna får full verkan, att låta alla industri- och handelssektorer samt alla unionens medborgare komma i åtnjutande av höga konsumentskyddsnivåer och mekanismer för lösning av tvister, att säkerställa att konsumenternas intresse bör stå i centrum för detta direktiv, att säkerställa att tillsynsmyndigheterna, om en medlemsstat föreskrivit detta, ser till att elförbrukarnas rättigheter iakttas och att införa snabba och effektiva förfaranden för behandling av klagomål för alla konsumenter (dom av den 8 oktober 2020, Crown Van Gelder,
C‑360/19
,
EU:C:2020:805
, punkt
).
I artikel 3.7 i direktiv 20009/72 anges att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att skydda slutförbrukarna och tillförsäkra en hög konsumentskyddsnivå i fråga om, bland annat, klara och tydliga avtalsvillkor, allmän information och mekanismer för tvistlösning. Enligt denna bestämmelse gäller att dessa åtgärder, åtminstone när det gäller hushållskunder, bland annat inkluderar dem som anges i bilaga A till detta direktiv, bland vilka ingår åtgärder som syftar till att kunderna ska få klar och tydlig information om de priser och tariffer som tillämpas samt om tillämpliga standardvillkor.
Domstolen har dessutom redan konstaterat att medlemsstaterna, för att uppnå dessa mål, i direktiv 2009/72 åläggs att ge sina nationella tillsynsmyndigheter långtgående befogenheter i fråga om reglering och övervakning av elmarknaden (dom av den 11 juni 2020, Prezident Slovenskej republiky,
C‑378/19
,
EU:C:2020:462
, punkt
). Såsom framgår av artikel 36 g i detta direktiv ingår konsumentskyddet bland de allmänna mål som medlemsstaterna ska ålägga sina tillsynsmyndigheter att bidra till inom ramen för sina skyldigheter och befogenheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 januari 2020, Energiavirasto,
C‑578/18
,
EU:C:2020:35
, punkt
, och dom av den 8 oktober 2020, Crown Van Gelder,
C‑360/19
,
EU:C:2020:805
, punkt
).
I synnerhet föreskrivs i artikel 37.1 i) och n i direktiv 2009/72 att den nationella tillsynsmyndigheten ska åläggas en skyldighet att säkerställa att elföretagen fullgör sina skyldigheter vad gäller transparens, och en skyldighet att tillsammans med andra relevanta myndigheter bidra till att konsumentskyddsåtgärderna, inklusive de åtgärder som anges i bilaga I till detta direktiv, är effektiva och genomförs. I artikel 37.4 i det nämnda direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska ge tillsynsmyndigheterna de befogenheter som är nödvändiga för att de ska kunna fullgöra de skyldigheter som anges i artikel 37.1, 37.3 och 37.6 på ett effektivt och snabbt sätt och att tillsynsmyndigheterna för detta ändamål åtminstone ska få de befogenheter som anges i denna bestämmelse. Även om dessa befogenheter innefattar den i artikel 37.4 d i direktiv 2009/72 föreskrivna befogenheten att besluta om effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner för elföretag som inte fullgör sina skyldigheter enligt detta direktiv eller enligt relevanta och rättsligt bindande beslut som fattats av tillsynsmyndigheten, nämns i denna bestämmelse inte något om en befogenhet att ålägga dessa företag att återbetala alla belopp som tagits ut i enlighet med en avtalsklausul som anses vara rättsstridig.
Formuleringen ”tillsynsmyndigheten [ska] åtminstone få befogenheter att” i artikel 37.4 i direktiv 2009/72 tyder emellertid på att en sådan myndighet kan ges även andra befogenheter än dem som uttryckligen nämns i denna bestämmelse, för att kunna fullgöra de skyldigheter som avses i artikel 37.1, 37.3 och 37.6 i detta direktiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 januari 2020, Energiavirasto,
C‑578/18
,
EU:C:2020:35
, punkterna
,
och
).
Mot bakgrund av att säkerställandet av att elföretagen fullgör sina skyldigheter vad gäller transparens och säkerställandet av konsumentskyddet ingår bland de skyldigheter som avses i artikel 37.1, 37.3 och 37.6 i det nämnda direktivet kan konstateras att en medlemsstat får ge en sådan myndighet befogenhet att ålägga dessa aktörer att återbetala belopp som de tagit ut i strid med konsumentskyddskrav, särskilt kravet på en transparent och korrekt fakturering.
Denna bedömning påverkas inte av att det i artikel 36 i direktiv 2009/72 föreskrivs att den nationella tillsynsmyndigheten ska vidta de åtgärder som är nödvändiga ”i förekommande fall i samarbete med andra relevanta nationella myndigheter, inklusive konkurrensmyndigheterna, och utan att inkräkta på deras behörighet” eller av att artikel 37.1 n i detta direktiv innehåller formuleringen ”[t]illsammans med andra relevanta myndigheter”. Det framgår nämligen inte av dessa bestämmelser att det, i ett fall som det i det nationella målet, endast är en av dessa andra nationella myndigheter som får besluta om återbetalning av belopp som elföretagen tagit ut utan grund av slutförbrukarna. Användningen av uttrycket ”i förekommande fall” tyder tvärtom på att ett sådant samråd endast är nödvändigt när den tilltänkta åtgärden kan ha betydelse för andra behöriga myndigheter.
Den hänskjutande domstolen undrar dessutom huruvida artikel 37.1 i) och n och 37.4 d i direktiv 2009/72 samt bilaga I till direktivet ska tolkas så, att de tillåter att en nationell tillsynsmyndighet med stöd av en nationell bestämmelse, om automatisk ersättning till kunder för belopp som tagits ut av ett elföretag, när den erforderliga kvaliteten inte uppnås, ålägger detta elföretag att återbetala fakturerade belopp till sina slutförbrukare, när åläggandet att återbetala dessa belopp inte grundas på skäl som rör den aktuella tjänstens kvalitet utan på rättsstridigheten av en avtalsklausul om betalning av ”administrativa kostnader”.
Såsom framgår av punkt 25 ovan gäller att direktiv 2009/72, även om det inte innehåller någon skyldighet för medlemsstaterna att se till att nationella tillsynsmyndigheter har befogenhet att ålägga elföretag att återbetala belopp som de utan grund har tagit ut av sina kunder, inte utgör hinder för att medlemsstaterna ger dessa myndigheter en sådan befogenhet. Eftersom säkerställandet av konsumentskyddet och av fullgörandet av skyldigheter vad gäller transparens ingår bland de skyldigheter som tillsynsmyndigheterna ska åläggas enligt artikel 37.1 i) och n i det nämnda direktivet, saknar det relevans vilket som är det exakta skälet till att myndigheten, vid fullgörandet av en av dessa skyldigheter, ålägger ett sådant företag att återbetala belopp till sina kunder.
Det ankommer likväl på den nationella domstolen att bedöma huruvida nationell rätt faktiskt ger den nationella tillsynsmyndigheten befogenhet att ålägga företag att återbetala belopp som tagits ut utan grund i sådana fall som det som är aktuellt i det nationella målet, samt huruvida denna myndighet har tillämpat nationell rätt på ett korrekt sätt.
Av vad som anförts följer att de ställda frågorna ska besvaras enligt följande. Artikel 37.1 i) och n och 37.4 d i direktiv 2009/72 samt bilaga I till detta direktiv ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att en medlemsstat ger den nationella tillsynsmyndigheten befogenhet att ålägga elföretagen att till sina slutförbrukare återbetala belopp motsvarande den avgift som dessa betalat för ”administrationskostnader” i enlighet med en avtalsklausul som denna myndighet anser vara rättsstridig, och detta även i de fall där detta åläggande inte grundas på skäl som rör kvaliteten på den tjänst som dessa företag har tillhandahållit, utan på åsidosättandet av skyldigheter i fråga om transparenta priser.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

Artikel 37.1 i) och n och 37.4 d i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG samt bilaga I till detta direktiv

ska tolkas så,

att de inte utgör hinder för att en medlemsstat ger den nationella tillsynsmyndigheten befogenhet att ålägga elföretagen att till sina slutförbrukare återbetala belopp motsvarande den avgift som dessa betalat för ”administrationskostnader” i enlighet med en avtalsklausul som denna myndighet anser vara rättsstridig, och detta även i de fall där detta åläggande inte grundas på skäl som rör kvaliteten på den tjänst som dessa företag har tillhandahållit, utan på åsidosättandet av skyldigheter i fråga om transparenta priser.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.