CELEX: 62018TJ0257
Állami támogatások
Bányaágazat
Egyrészt a bányászati területek helyreállításához nyújtott pénzügyi biztosítékok csökkentésében, másrészt pedig a bányászati területek magasabb szintű környezetvédelmet biztosító helyreállítása érdekében történő állami beruházásban álló intézkedés
A támogatást a belső piaccal részben összeegyeztethetetlennek nyilvánító és a visszatéríttetését elrendelő határozat
A támogatás fogalma
Előny
Állami források átruházása
Szelektív jelleg
Jogos bizalom
Jogbiztonság
A támogatás összegének kiszámítása

A jogvita előzményei
A felperes, az Iberpotash, SA egy spanyol jog szerinti részvénytársaság, amely Katalóniában (Spanyolország) két aktív kálisóbányát birtokol és működtet, amelyek közül az egyik Súria településen, a másik pedig Sallent és Balsareny településeken található (a továbbiakban együtt: a felperes bányái). Ezenkívül a felperes tulajdonában van a vilafrunsi sómeddőhányó (a továbbiakban: vilafrunsi meddőhányó), ahol a bányaművelési tevékenység 1973‑ban véget ért.
A felperes az ICL Fertilities, egy izraeli multinacionális vállalat leányvállalata, amely vállalat a legnagyobb műtrágyatermelő a világon. A felperes a Sociedad Estatal de Participaciones Industrialesszel (SEPI) – egy, a spanyol államhoz tartozó vállalatcsoporttal – 1998. október 21‑én kötött adásvételi szerződés keretében szerezte meg a bányákat a spanyol államtól.
2006. november 9‑én a felperes környezetvédelmi engedélyt kapott a súriai bányatelepen való kálisókitermeléshez, és az e bányatelepre vonatkozó pénzügyi biztosíték összegét 773682,28 euróban állapították meg (amely összeget 2008‑ban 828013,24 euróra emeltek). 2008. április 28‑án a felperes környezetvédelmi engedélyt kapott a sallenti/balsarenyi bányatelepen való kálisókitermeléshez, és az e bányatelepre vonatkozó pénzügyi biztosíték összegét 1130128 euróban állapították meg. Ezen engedélyek a Generalidad de Cataluña (katalán kormány, Spanyolország) által hozott egyedi és különös közigazgatási határozatoknak minősülnek.
2011. október 11‑i ítéletében a Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Katalónia felsőbírósága, Spanyolország) úgy ítélte meg, hogy a sallenti/balsarenyi telephely helyreállítási terve hiányos, következésképpen az e tervre vonatkozó pénzügyi biztosíték összege túl alacsony. Ezen ítéletet a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság, Spanyolország) fellebbezés keretében helybenhagyta.
A fenti 3. pontban említett pénzügyi biztosítékok összegét csak 2015‑ben vizsgálták felül, amikor a spanyol hatóságok jóval magasabb, 6979471,83 euró összeget javasoltak a sallenti/balsarenyi telephely vonatkozásában (amely összeg kizárólag a Tribunal Superior de Justicia de Cataluña [Katalónia felsőbírósága] által 2016 decemberében történt jóváhagyását követően vált hatályossá), 6160872,35 eurót pedig a súriai telephely vonatkozásában.
2007. december 17‑én a Ministerio de Medio Ambiente (környezetvédelmi minisztérium, Spanyolország) és az Agencia Catalana del Agua (katalán vízügynökség, Spanyolország) olyan megállapodást írt alá, amelyben a régi vilafrunsi meddőhányó lefedése mellett döntöttek. E megállapodás értelmében a vilafrunsi meddőhányó lefedési munkálatai 2008 augusztusában kezdődtek, és 18 hónapon keresztül folytatódtak. E munkálatokat teljes egészében a Ministerio de Hacienda (pénzügyminisztérium, Spanyolország) és a katalán vízügynökség finanszírozta.
A releváns nemzeti jogszabályi rendelkezések
A Katalónia spanyol autonóm közösségben aktív bányát működtető gazdasági szereplők környezetvédelmi kötelezettségeit az 1981. december 24‑i Ley 12/1981 por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas (a bányaművelési tevékenységgel érintett különleges természeti területek védelmét szolgáló kiegészítő rendelkezésekről szóló 12/1981. sz. törvény; a BOE 1982. február 4‑i 30. száma, 2874. o.; a továbbiakban: 12/1981. sz. katalán törvény) és az 1994. június 14‑i Decreto 202/1994 por el que se establecen los criterios para la determinación de las fianzas relativas a los programas de restauración de actividades extractivas (a bányaművelési tevékenységekhez kapcsolódó helyreállítási programokra vonatkozó biztosítékok meghatározására szolgáló kritériumok megállapításáról szóló 202/1994. sz. rendelet (a továbbiakban: 202/1994. sz. rendelet) határozza meg.
A 202/1994. sz. rendelet helyébe a 2009. június 12‑i Real Decreto 975/2009 sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades de mineras (a ásványinyersanyag‑kitermelő iparban keletkező hulladék kezeléséről, valamint a bányaművelési tevékenységek által érintett területek védelméről és helyreállításáról szóló 975/2009. sz. királyi rendelet; a BOE 2009. június 13‑i 143. száma, 49948. o.; a továbbiakban: 975/2009. sz. királyi rendelet) lépett, amely az ásványinyersanyag‑kitermelő iparban keletkező hulladék kezeléséről és a 2004/35/EK irányelv módosításáról szóló, 2006. március 15‑i 2006/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (
HL 2006. L 102., 15. o.
) ültette át, és amely a 2008. május 1‑jét megelőzően megművelt bányákra – többek között a felperes bányáira – 2014. május 1‑jétől alkalmazandó.
A 12/1981. sz. katalán törvény 4. cikke úgy rendelkezik, hogy bármely kitermelő tevékenység engedélyezése iránti kérelemnek tartalmaznia kell egy helyreállítási programot. A 12/1981. sz. katalán törvény 5. cikke alapján a helyreállítási programnak meg kell határoznia a tervezett kitermelő tevékenységek által a környezetre gyakorolt káros következmények megelőzésére és ellensúlyozására irányuló intézkedéseket. Tartalmaznia kell azokat a helyreállítási intézkedéseket, amelyeket a bányaművelés különböző szakaszainak végén, illetve a kitermelő tevékenység végén kell végrehajtani.
A 12/1981. sz. katalán törvény 8. cikkének (1), (1a) és (2) bekezdése előírja, hogy a helyreállítási program végrehajthatóságának biztosítása érdekében a bányaművelő köteles pénzügyi biztosítékot nyújtani. A biztosíték összegét a helyreállítással érintett területre vagy a helyreállítás teljes költségére figyelemmel állapítják meg.
A 12/1981. sz. katalán törvény 9. cikke előírja, hogy az illetékes hatóságok hajthatják végre a helyreállítási programot akkor, ha a bányaművelésre jogosult nem képes arra, hogy azt végrehajtsa, vagy a végrehajtást megtagadja. A hatósági végrehajtás költségeit a bányaművelő viseli, és az illetékes hatóságok a bányaművelővel szemben kényszerítő bírságot szabhatnak ki.
A 202/1994. sz. rendelet 2. cikke további kritériumokat állapít meg a pénzügyi biztosíték összegének meghatározására. E kritériumok mindegyike a helyreállítási programban szereplő különleges intézkedések és munkák költségeire vonatkozik. A nem különleges természeti területen lévő, a felperes bányáihoz hasonló bányák vonatkozásában a rendelet 3. cikke előírja, hogy az ugyanezen rendelet 2. cikke alapján meghatározott pénzügyi biztosíték összege a felére csökken.
A már nem aktív bányák vonatkozásában az 1973. július 21‑i Ley 22/1973 de Minas (a bányákról szóló 22/1973. sz. törvény; a BOE 1973. július 24‑i 176. száma, 15056. o.; a továbbiakban: spanyol bányatörvény) 121. cikke előírja, hogy a már nem aktív bánya tulajdonosának eleget kell tennie a bányaművelési tevékenységért felelős hatóságok által jóváhagyott helyreállítási tervekben foglaltaknak.
A közigazgatási eljárás
2012. november 30‑án az Európai Bizottság névtelen panaszt kapott, amely szerint a Spanyol Királyság a felperes javára több feltételezett támogatási intézkedést hozott.
2013. január 10‑én a Bizottság megküldte az első tájékoztatáskérést. A Spanyol Királyság 2013. március 8‑án válaszolt. A Bizottság 2013. május 14‑én, valamint 2014. január 16‑án és március 26‑án további tájékoztatáskéréseket küldött, amelyekre a Spanyol Királyság a 2013. június 13‑i, valamint 2014. február 14‑i és április 15‑i levelében válaszolt.
2015. január 30‑án a Bizottság előzetes értékelő levelet küldött a panaszosnak, aki 2015. március 5‑én és április 21‑én további információkat nyújtott be. Ezenkívül 2015. március 9‑én találkozóra került sor a panaszos jelenlétében, aki 2015. június 4‑én további információkat nyújtott be.
2015. június 9‑én a Bizottság kiegészítő tájékoztatás iránti kérelemmel együtt megküldte a Spanyol Királyságnak a panaszos előzetes értékelő levélre adott végleges válaszát. A Spanyol Királyság 2015. július 8‑án válaszolt. A Spanyol Királyság kérésére 2015. július 31‑én megküldték részére az előzetes értékelő levél bizalmas adatokat nem tartalmazó változatát.
2016. január 26‑án a Bizottság hivatalos vizsgálati eljárást indított két feltételezett támogatási intézkedés miatt, nevezetesen egyrészt a Spanyol Királyság által a felperesnek alacsonyabb biztosítéki díjak formájában nyújtott előny, másrészt pedig a vilafrunsi meddőhányó lefedéséhez nyújtott beruházási támogatás tárgyában. E határozatot közzétették a Hivatalos Lapban (
HL 2016. C 142., 18. o.
). A Bizottság arra kérte a spanyol hatóságokat, hogy nyújtsák be észrevételeiket és az esetleges kiegészítő információkat, amit 2016. november 28‑án meg is tettek.
A Bizottság megkapta az érintett felek és a felperes észrevételeit, és megküldte azokat a Spanyol Királyságnak, amely 2016. július 27‑én és 2017. április 6‑án előterjesztette észrevételeit.
A megtámadott határozat
2017. augusztus 31‑én a Bizottság elfogadta a Spanyolország által az Iberpotash javára nyújtott SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP) számú állami támogatásról szóló (EU) 2018/118 határozatot (
HL 2018. L 28., 25. o.
; a továbbiakban: megtámadott határozat), amely a szóban forgó két támogatási intézkedést a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánította (az 1. cikk (1) és (3) bekezdése), és elrendelte azok visszatéríttetését (2. és 3. cikk).
A megtámadott határozat rendelkező részének szövege a következő:
„1. cikk
(1)   A Spanyolország által az Iberpotash javára jogellenesen, a 2006 és 2016 közötti időszakra vonatkozó biztosítékok túlzottan alacsony szintjéből következő túlzottan alacsony biztosítéki díjak formájában, az [EUMSZ] 108. [cikk] (3) bekezdését megsértve nyújtott, 1864622 EUR összegű állami támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
(2)   A Spanyolország által a vilafrunsi meddőhányó lefedéséért az Iberpotash javára jogellenesen, az [EUMSZ] 108. [cikk] (3) bekezdését megsértve nyújtott, 3902461,30 EUR összegű állami támogatás [az EUMSZ] 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja értelmében összeegyeztethető a belső piaccal.
(3)   A Spanyolország által a vilafrunsi meddőhányó lefedéséért az Iberpotash javára jogellenesen, az [EUMSZ] 108. [cikk] (3) bekezdését megsértve nyújtott állami támogatás 3985109,70 EUR összegű fennmaradó része összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
2. cikk
(1)   Spanyolország visszafizetteti a kedvezményezettel az 1. cikk (1) és (3) bekezdésében említett támogatást.
(2)   A visszafizettetendő összeget a kedvezményezett rendelkezésére bocsátásának időpontjától a visszafizetés tényleges időpontjáig tartó időszakra vonatkozóan kamat terheli.
(3)   A kamatot a 794/2004/EK bizottsági rendelet V. fejezetével és a 794/2004/EK rendeletet módosító 271/2008/EK bizottsági rendelettel összhangban, kamatos kamattal kell kiszámítani.
(4)   Spanyolország megszünteti az 1. cikk (1) és (3) bekezdésében említett támogatás valamennyi függőben lévő kifizetését, az e határozat elfogadásától számított hatállyal.
3. cikk
(1)   Az 1. cikk (1) és (3) bekezdésében említett támogatás visszafizetése késedelem nélkül és hatékonyan történik.
(2)   Spanyolország biztosítja, hogy e határozatot a kihirdetésétől számított négy hónapon belül végrehajtják.
[…]”
A megtámadott határozat két támogatási intézkedést azonosít.
Egyrészt azon állami támogatást, amely a 2006 és 2016 közötti időszakban az alacsony biztosítékok következtében alacsonyabb banki költségek formájában jelent meg, és amelynek összege 1864622 eurót tesz ki (a továbbiakban: 1. intézkedés).
Másrészt a vilafrunsi meddőhányó lefedésével kapcsolatos beruházást (a továbbiakban: 4. intézkedés) azonosította, amely egyrészt a 3902461,30 eurót kitevő részében az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja értelmében a belső piaccal összeegyeztethető intézkedésnek minősül, mivel megfelel a környezetvédelem állami támogatásáról szóló iránymutatásnak (2008/C 82/01) (
HL 2008. C 82., 1. o.
; a továbbiakban: 2008. évi iránymutatás), másrészt pedig a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatást jelent, többek között a környezetvédelmi szint növelését lehetővé tevő beruházási támogatás maximális intenzitását meghaladó, 3985109,70 eurót kitevő rész tekintetében.
Az állami támogatás fennállásának értékelése keretében az „1. intézkedést” illetően a Bizottság a megtámadott határozat (54) preambulumbekezdésében többek között az előny fennállása tekintetében kifejti, hogy mindenekelőtt meg kell vizsgálni, hogy a spanyol hatóságok által megállapított pénzügyi biztosítékok szintje alacsonyabb volt‑e az alkalmazandó szabályozás által megkövetelt szintnél, amit a Bizottság a megtámadott határozat (56)–(59) preambulumbekezdésében elemez.
A megtámadott határozat (60) preambulumbekezdésében a Bizottság emlékeztet arra, hogy a pénzügyi biztosítékok összegét a katalán kormány a felperes vonatkozásában hozott két egyedi és különös határozatban állapította meg: az első, 2006. november 9‑én kiadott engedély, amely lehetővé tette a felperes számára, hogy a súriai bányatelepen bányaművelési tevékenységet folytasson, a pénzügyi biztosíték összegét 773682,28 euróban állapította meg (amely összeget 2008‑ban 828013,24 euróra emelték); a második, a sallenti/balsarenyi bányatelepre vonatkozóan 2008. április 28‑án kiadott engedély pedig a pénzügyi biztosíték összegét 1130128 euróban állapította meg. Ezen összegeket csak 2015‑ben vizsgálták felül, amikor a spanyol hatóságok jóval magasabb összeget, 6979471,83 eurót javasoltak a sallenti/balsarenyi telephely vonatkozásában (amely összeg kizárólag a Tribunal Superior de Justicia de Cataluña [Katalónia felsőbírósága] általi jóváhagyását követően vált hatályossá), 6160872,35 eurót pedig a súriai telephely vonatkozásában (amely összeg 2015 májusában vált hatályossá).
A felperes által nyújtott pénzügyi biztosítékok szintjét illetően a Bizottság a következőket hangsúlyozza:
„(61)
[E]lsősorban az illetékes környezetvédelmi hatóságok feladata, hogy a szóban forgó ügyre alkalmazandó nemzeti vagy regionális szabályok szerint meghatározzák és jóváhagyják a pénzügyi biztosítékok összegét. Habár a Bizottság felel [a bányászati] hulladékokról szóló [2006/21] irányelv helyes átültetésének és végrehajtásának biztosításáért, amely 2014. május 1‑jétől alkalmazandó [a felperes] pénzügyi biztosítékaira, az irányelv igen széles mérlegelési szabadságot biztosít a tagállamok számára a biztosítékok pontos összegének meghatározásában. Ezen okból a Bizottság nem vizsgálta saját kezűleg a pénzügyi biztosítékok[nak a bányászati] hulladékokról szóló irányelv szerinti helyes szintjét, hanem a pénzügyi biztosítékok elégtelenségét alátámasztó meglévő bizonyítékok értékelésére korlátozza vizsgálatát. Számos bizonyíték utal arra, hogy a közigazgatási szervek által 2006‑ban és 2008‑ban megállapított pénzügyi biztosítékok összege valójában alacsonyabb volt a vonatkozó jogszabályok által megkövetelt szintnél.
(62)
A leglényegesebb fejlemény, hogy a Katalán Felsőbíróság (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) 2011. október 11‑én úgy határozott, hogy [a felperes] Balsareny/Sallent telephelyén található cogullói meddőhányóra nyújtott 585153 EUR összegű pénzügyi biztosíték alacsonyabb volt az előírtnál. Az ítélet kimondja, hogy a biztosíték összege nem tartja tiszteletben a nemzeti jogszabályokban meghatározott jogi és szabályozási paramétereket, különösen a 12/1981. [katalán] törvény 8. cikkének (2) bekezdésére és a 202/1994. rendeletre hivatkozással […]. Az ítéletet annak fellebbezését követően a Legfelsőbb Bíróság (Tribunal Supremo) 2014. július 9‑i ítéletében teljeskörűen helybenhagyta. Végezetül, ahogy a spanyol hatóságok is megjegyezték, a Katalán Felsőbíróság 2016. december 14‑i [határozatában] megerősítette, hogy a balsarenyi/sallenti egész telephelyre vonatkozóan újonnan javasolt 6979471,83 EUR összegű biztosíték megfelelő.
(63)
A vonatkozó nemzeti szabályokat hitelt érdemlően értelmező Katalán Felsőbíróság 2011. október 11‑i nemzeti ítéletére tekintettel a Bizottság bizonyítottnak véli, hogy [a felperes] balsarenyi/sallenti telephelyére vonatkozó pénzügyi biztosítékának 2006‑ban megállapított eredeti, 1130128 [euró] összege […] igencsak elégtelen volt. […]
(64)
Habár a súriai telephely biztosítéka tekintetében nem született hasonló bírósági ítélet, meggyőző bizonyíték áll rendelkezésre, hogy az egyértelműen elégtelen szintű biztosítékra vonatkozó megállapítás bármilyen bírósági határozatban egyaránt lehetséges lett volna. Az eredetileg 773682,28 [euró] összegű biztosíték (melyet 2008‑ban 828013,24 [euróra] emeltek) arányosan tükrözi azt, hogy a súriai telephely a felhalmozódott hulladék tömegét és a meddőhányók teljes területét tekintve kisebb, mint a balsarenyi/sallenti telephely. Ezenkívül a súriai biztosítékot jelentős mértékben és még nagyobb arányban (több mint hétszeres összegre,) 6160872,35 EUR‑ra emelték meg akkor, amikor a balsarenyi/sallenti telephely biztosítékát is (azaz csak a bíróság határozatát és annak fellebbezés utáni helybenhagyását követően). Ennélfogva az egyrészt a súriai, másrészt a balsarenyi/sallenti telephely biztosítékai összegének különbségét magyarázó tények hiányában a súriai telephely biztosítékának összege szintén elégtelennek tekinthető.
[….]
(66)
A nemzeti bíróság hitelt érdemlő megállapítása mellett a vizsgálat számos egyéb bizonyítékot is felszínre hozott, amelyek alátámaszt[ott]ák azt a megállapítást, hogy a pénzügyi biztosítékok eredeti mértéke túlzottan alacsony volt.
(67)
[A] Katalán Parlament Környezetvédelmi Bizottsága előtti 2013. október 2‑i meghallgatás hivatalos átiratai [tartalmazták] a Katalán Kormány környezetvédelmi főigazgatójának kifejezett kijelentései[t] arra vonatkozóan, hogy a biztosítékok mértéke egyértelműen elégtelen volt. […] Habár egy, a parlamentben tartott politikai megbeszélés átiratai nem foglalják magukban a megelőlegezett összeg releváns indokolását, ezért azokat óvatosan kell kezelni, a nagyságrendek és a tényleges összegtől való eltérés mértéke megerősíti a terület szakértői által levont következtetéseket, akik egyértelműen elégtelennek találták a biztosítékok 2006‑ban és 2008‑ban megállapított mértékét.
(68)
Másodszor, a panaszos benyújtott egy 2012. augusztusi tanulmányt, amelyet környezetvédelmi szakértőktől rendelt meg (a továbbiakban: ERF‑tanulmány). A tanulmány egy, az adott témáról szóló meglévő, kiterjedt (jogi, tudományos vagy piacvizsgálatból származó) információkat elemző és összeállító szakértői felmérés. Az ERF‑tanulmány elemezte [a felperes] bányatelkeinek környezeti hatásával kapcsolatos fennálló helyzetet, és előre jelezte a meddőhányón felhalmozott anyagok összmennyiségének jövőbeli fejleményeit. Arra a következtetésre jut, hogy a meddőhányók környezeti hatásai jelentősek voltak, és a jövőben várhatóan tovább erősödnek.
[….]
(72)
Ezek alapján az ERF‑tanulmány megállapítja, hogy a 975/2009. királyi rendelet új jogi rendelkezései alapján a pénzügyi biztosíték mértéke határozottan nem lehet alacsonyabb, mint a két telephely vonatkozásában felmerült 71 millió [euró] összegű, 2012. évi helyreállítás alapvető költségei, és a helyes összegnek – a jövőbeli összes költséget figyelembe véve – inkább 100 millió [euró] körül kellene lennie.
[….]
(75)
[A felperes azon kifogásaival kapcsolatban, amelyek szerint az ERF‑tanulmány nem szolgálhat alapul a biztosítékok összegének kiszámításához, a] Bizottság [elismeri], hogy a tanulmány nem követi a 202/1994. rendelet vonatkozó rendelkezéseit, és inkább a helyreállítás várható költségeivel foglalkozó, [a bányászati] hulladékokról szóló [2006/21] irányelvet átültető 975/2009. királyi rendelet feltételeire összpontosít. Ugyanakkor [a felperes] egyes telephelyeinek becsült helyreállítási költségeit jelző eredményei a (68)–(73) preambulumbekezdésben ismertetett megbízható módszeren és észszerű feltételezéseken alapulnak, ezért a biztosítékok 202/1994. rendelet szerinti kiszámítása szempontjából is relevánsak. Ezt bizonyítja különösen a 202/1994. rendelet 2.4. cikkének h) pontja, amely bármely egyéb esetlegesen szükséges konkrét helyreállító intézkedés költségeire vonatkozik, és így nem korlátozza a számolást [a] 2. cikk előző pontjaiban egyesével felsorolt intézkedésekre.”
E tényezők alapján a Bizottság a megtámadott határozat (82) és (83) preambulumbekezdésében arra a következtetésre jutott, hogy a beszerzett bizonyítékok és a szakértői jelentések megerősítik a nemzeti bíróság azon állítását, amely szerint a pénzügyi biztosítékok eredeti összege nyilvánvalóan nem volt elegendő a megfelelő helyreállítás biztosításához, és hogy következésképpen ezen összegek ténylegesen alacsonyabbak voltak, mint az alkalmazandó nemzeti jogszabályok értelmében rendes körülmények között megkövetelt szint. Ezért a felperes a pénzügyi biztosítékért fizetett alacsonyabb éves banki díjak formájában gazdasági előnyben részesült. A felperes így a hasonló helyzetben lévő más bányaművelőktől megkövetelt biztosítékoknál alacsonyabb biztosítékok után fizetendő alacsonyabb banki díjak formájában szelektív előnyhöz jutott.
Az állami források felhasználásával kapcsolatos kritériumot illetően a Bizottság a következőket állapítja meg:
„(88)
A Bizottság megjegyzi, hogy az adott eset tárgyát képező biztosítékokat nem aszerint vizsgálják az állami támogatási szabályok szerint, hogy mekkora az esetlegesen elmaradt díj a kezesnél (azaz egy magánbanknál, nem az államnál) felmerült kockázat vagy kitettség fényében, hanem hogy mekkora az állam kockázata, ha a biztosított összeg alacsonyabb a környezeti károk tényleges költségeinél, és ha a biztosított vállalat nem tudja vagy nem akarja kifizetni a helyreállítás teljes költségét.
[…]
(90)
[A felperes] a pénzügyi biztosítékot bankgarancia formájában nyújtja, amely nem férhető hozzá szabadon az állam számára. Ez csak a törvényben szigorúan meghatározott intézkedések esetében használható fel, különösen a hulladék eltávolításának finanszírozására, a telephely helyreállítására és más környezetvédelmi intézkedésekre, amennyiben [a felperes] nem teljesíti környezetvédelmi kötelezettségeit. Az állam nem kap kamatot a biztosíték összege után, illetve nem jut egyéb pénzügyi előnyhöz, amelyet az alacsonyabb összegű biztosíték csökkentene. Ezenkívül az állam eddig nem került olyan helyzetbe, hogy fel kellett volna használnia a biztosítékot a fent említett célok valamelyikére. Ugyanakkor, még ha a csökkentett összegű biztosíték eddig nem is volt semmilyen tényleges hatással az állami forrásokra, ez önmagában nem zárja ki az állami forrásokra gyakorolt esetleges hatás meglétét, mivel az állam számára fokozott a kockázata annak, hogy forrásait a jövőben el kell költenie.
(91)
Ha konkrét kockázata merül fel annak, hogy az államot a jövőben pótlólagos terhek sújthatják, e kockázat létrejötte elegendő [az EUMSZ] 107. [cikk] (1) bekezdése szerinti állami támogatás fogalmának teljesítéséhez. A[z Európai Unió] Bíróság[a] szintén kimondta, hogy az állami támogatási intézkedés állami forrásokkal való kapcsolatának és az azokra gyakorolt hatásának nem kell közvetlennek lennie e kritérium teljesüléséhez.
(92)
Az ilyen pénzügyi biztosítékok valódi célja, hogy biztosítsák, hogy a bányavállalatok elegendő forrásokat különítsenek el a jövőbeni helyreállítási költségek fedezéséhez, függetlenül a jövőbeni (gyakran igen távoli) pénzügyi helyzetükről. Ezért egyértelmű, hogy ha a biztosíték mértéke lényegesen alacsonyabb a várható helyreállítási költségeknél, minimum fokozott kockázata áll fenn annak, hogy állami források érintettek lesznek a jövőben. Az állami költségvetésnek okozott potenciális költségek kockázata egyértelműen magasabb, mint abban az esetben, ha a biztosított összeget a vonatkozó jogszabályokkal összhangban helyesen állapították volna meg, kellően figyelembe véve a várható helyreállítási költségeket. Ha ezek a források a szükségesnél lényegesen alacsonyabbak, az állami forrásoknak kell végső soron fedezniük ezeknek a költségeknek a nagyobbik részét, amennyiben [a felperes] bármilyen okból kifolyólag nem akarja vagy nem tudja ezeket kifizetni. Ezenkívül, ha [a felperes] a jövőben nem képes kifizetni a helyreállítás költségeit, az az állítólagos lehetőség, hogy a spanyol hatóságok lefoglalják [a felperes] eszközeit, valószínűleg nem hoz jelentős többletforrásokat, mivel [a felperes] (és az egész ICL csoport) egyetlen spanyol eszközei a kálisóbányái. Ám amint bezárják a kálisóbányákat, ezen eszközök értéke kétségessé válik.
(93)
Az, hogy az államnak a saját nevében be kellene avatkoznia, ha [a felperes] nem akarja vagy nem képes meghozni a meddőhányóihoz kapcsolódó szükséges helyreállító intézkedéseket, kellően meg van határozva a vonatkozó jogszabályokban.
(94)
Elsősorban, a 39/2015. törvény 102. cikke értelmében az állam az ilyen intézkedések meghozataláért jogilag felelős fél helyett intézkedéseket hozhat. Spanyolországnak i. fel kellene szólítania [a felperest] konkrétan meghatározott intézkedések meghozatalára; ii. tájékoztatnia kellene [a felperest], hogy egyebekben a közigazgatás saját maga fogja meghozni ezeket az intézkedéseket, és milyen áron; iii. végre kellene hajtania ezeket az intézkedéseket; és iv. meg kellene kísérelnie visszafizettetni a költségeket [a felperessel], ami a dolog meghatározásánál fogva nem lesz lehetséges, ha Spanyolországnak végre kell hajtania az elégtelen mértékű pénzügyi biztosítékot [helyesen: elégtelen mértékű pénzügyi biztosítékot kell érvényesítenie]. Bár ez a döntés formálisan fakultatív, ha [a felperes] nem teljesíti a telephelyei helyreállítására vonatkozó kötelezettségeit, Spanyolországnak nem lesz más választása, mint előre kifizetni a helyreállítást, mivel Spanyolország egyebekben nem teljesítené a saját kötelezettségeit.
(95)
Másodsorban, a (13) preambulumbekezdésben megállapítottak szerint Spanyolország megsérthetné [a bányászati] hulladékokról szóló irányelv és a vízkeretirányelv szerinti kötelezettségeit. Ezért ha [a felperes] az ásványkincsek kimerítése után elhagyja a telephelyeit és azokat nem állítja helyre, az elégtelen biztosíték miatt Spanyolország számára az egyetlen mód, hogy teljesítse az említett irányelvek szerinti kötelezettségeit és végső soron elkerülje az Európai Unió Bírósága által kiszabott napi büntetés [helyesen: napi kényszerítő bírság] megfizetését, az, ha saját maga fizeti ki a só meddőhányók eltávolítását vagy ugyanolyan hatékony helyreállítását.
(96)
Harmadsorban, a 2006. július 18‑i 27/2006. spanyol törvény rendelkezései szerint a spanyol hatóságok kötelezhetők arra, hogy megfeleljenek a környezetvédelmi jogszabályok szerinti kötelezettségeiknek. Bármely nem kormányzati szervezet, amely teljesíti a 27/2006. törvényben meghatározott kritériumokat, bírósághoz fordulhat a 27/2006. törvény 18. cikkének (1) bekezdésében felsorolt környezetvédelmi jogsértések esetén (ideértve például a vízvédelem területén fennálló kötelezettségek megsértését), hogy kötelezze a közigazgatást a környezetvédelmi kötelezettségeinek való megfelelésre.
[…]
(98)
Végezetül maguk a spanyol hatóságok jelezték, hogy a 12/1981. [katalán] törvény 9. cikke szerint, ha a gazdasági szereplő nem teljesíti a kötelezettségeit, [a katalán kormány] […] végrehajthatja ezeket az intézkedéseket a gazdasági szereplő költségére. Rámutatnak arra, hogy a gyakorlatban a közigazgatás hajtja végre a vonatkozó intézkedéseket, amelyeket ezután a pénzügyi biztosítékból vagy – ha a biztosíték nem elegendő – a gazdasági szereplő eszközeinek értékesítéséből finanszíroznak. Ezért, ha a pénzügyi biztosíték az előírtnál lényegesen alacsonyabb, a közigazgatás kockázatot vállal azzal, hogy a gazdasági szereplő eszközei esetleg nem elegendőek az általa végrehajtott vonatkozó intézkedések finanszírozására. Ez megerősíti azt, hogy a túl alacsony pénzügyi biztosíték növeli annak kockázatát, hogy a közigazgatás által meghozandó helyreállító intézkedéseket nem fogják kellőképpen fedezni a gazdasági szereplő eszközei (különösen akkor, ha nincs más spanyolországi tevékenysége, ahogy [a felperes] esetében is), és azokat állami forrásokból kell finanszírozni.
(99)
Ezért a törvény által előírt szintnél lényegesen alacsonyabb biztosíték konkrét kockázatnak teszi ki az államot, hogy a jövőben a saját forrásait pótlólagos terhek sújthatják. Az államot sújtó pótlólagos terhek megnövekedett kockázata ezért kellően konkrét ahhoz, hogy legalább potenciális hatást gyakoroljon az állami forrásokra a pénzügyi biztosíték túlságosan alacsony szintje miatt.”
A versenytorzulás és a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatás fennállását illetően a Bizottság úgy véli, hogy:
„(102)
[A felperesnek] a vonatkozó jogszabályokban előírt szintnél alacsonyabb pénzügyi biztosítékoknak köszönhetően fizetendő csökkentett költségei torzíthatják a versenyt azokon a piacokon, ahol [a felperes] aktív, azaz főként a kálisó és a só piacán. Amint az az alábbi magyarázatból is kitűnik (lásd a (110) és az azt követő preambulumbekezdést), ez a költségcsökkenés a szóban forgó időszak alatt körülbelül 1,8 millió [eurót] ért el, ezért a spanyol hatóságok állításaival ellentétben nem elhanyagolható.
(103)
Ezenfelül az, hogy [a felperes] az egyetlen spanyol kálisótermelő, nem zárja ki a potenciális versenytorzulást, mivel az érintett földrajzi piac egyértelműen szélesebb a spanyol nemzeti piacnál.
[…]
(106)
Amint már fentebb jeleztük, a kálisó és a só piaca egyértelműen határokon átnyúló piac, ahol [a felperes] a termelésének 50%‑át más európai országokba exportálja. Ezért a pénzügyi biztosítékok csökkentett mértéke hátrányosan befolyásolhatja a tagállamok közötti kereskedelmet [az Európai Unióban].”
A támogatás számszerűsítését illetően a Bizottság a következőket állapítja meg:
„(109)
A támogatás tényleges összegének meghatározásához először legalább az adott időszakban alkalmazandó jogszabályok szerinti pénzügyi biztosítékok hozzávetőleges »helyes« összegét kell megállapítani. A támogatás összege ez alapján megegyezik azon banki díjak és a vállalat által ténylegesen megfizetett banki díjak különbözetével, amelyeket [a felperesnek] e helyesen megállapított biztosítéki összeg után meg kellett volna fizetnie.
[…]
(111)
Mivel a spanyol hatóságok szerint a Katalán Felsőbíróság 2016 decemberében megállapította, hogy a balsarenyi/sallenti telephelyre vonatkozó, 6979471,83 [euró] összegű megemelt biztosíték összhangban van a vonatkozó jogszabályokkal, a Bizottság úgy véli, hogy jelenleg a balsarenyi/sallenti telephelyre vonatkozó biztosíték »helyes« összege megegyezik a bíróság által jóváhagyott, aktuálisan alkalmazandó összeggel.
(112)
Ezenkívül a Bizottság ennek analógiájára (lásd még a (64) preambulumbekezdést) úgy véli, hogy a súriai telephelyre vonatkozó, 2015 óta alkalmazandó 6160872,35 [euró] összegű megemelt biztosíték szintén összhangban van a vonatkozó jogszabályokkal. Habár ennek a telephelynek a vonatkozásában nincs hitelt érdemlő bírósági határozat, a kisebb, súriai telephelyre vonatkozó megemelt biztosítéki összeg valójában csaknem megegyezik a balsarenyi/sallenti telephelyre vonatkozó jóváhagyott összeggel. Ez megerősíti, hogy az összeg megfelelőnek tekinthető, és összhangban áll a vonatkozó jogszabályokkal.
[…]
(123)
[A felperes] javára csökkentett összegű biztosítékért fizetendő alacsonyabb banki díjak formájában nyújtott támogatás teljes összege a 2006 és 2016 közötti időszakra 1864622 [eurót] tesz ki.”
A 4. intézkedést illetően az állami támogatás fennállásának értékelése keretében a Bizottság többek között az előny fennállására tekintettel kifejti:
„(125)
A spanyol Környezetvédelmi Minisztérium és a Katalán Kormány 2007. december 17‑én egyezményt írtak alá, amelyben megállapodtak, hogy együttműködnek és megosztják a vilafrunsi meddőhányó lefedésére (és ezáltal a meddőhányó negatív környezeti hatásainak csökkentésére) irányuló projekthez kapcsolódó költségeket. […] A teljes beruházási költség 7887571 [euró] volt, és azt teljes mértékben közigazgatási szervek finanszírozták a 2007‑es egyezménynek megfelelően.
[…]
(131)
[A felperest terhelő ezen, a vilafrunsi meddőhányón keletkező bányászati hulladék kezelésére vonatkozó] felelősség a hulladékgazdálkodásról szóló, 1993. július 15‑i 6/1993. spanyol törvényen és a spanyol víztörvény átdolgozásáról szóló, 2001. július 20‑i 1/2001. királyi törvényerejű rendeleten alapul. A harmadik fél azt állítja, hogy irreleváns az, hogy a vilafrunsi telephely már nem volt aktív, amikor [a felperes] megszerezte azt, mivel a bányászati koncesszió jogosultjának a bányászati hulladékot teljes egészében kezelnie kell, azaz azt a hulladékot is, amely azelőtt keletkezett, hogy a jogosult megszerezte volna a koncessziót.
[…]
(138)
A Bizottság úgy véli, hogy [a felperes] Vilafrunsra vonatkozó kötelezettségeinek mértékétől függetlenül nem elfogadható az, hogy a lényegesen jobb környezetvédelmet biztosító 7,9 millió [euró] összegű állami beruházás, amely elvileg megegyezik a bányatelek helyreállításával anélkül, hogy bármilyen beruházási költséggel járna [a felperes] számára, nem nyújtott semmilyen gazdasági előnyt [a felperes] számára. A meddőhányó lefedésének megépítése arra szolgált, hogy jelentősen csökkentse a vilafrunsi meddőhányóból származó szivárgások okozta szennyezést. A támogatás hiányában az alternatív intézkedések nem nyújtottak volna ilyen jó és hosszú távú védelmet, és azzal fenyegették volna [a felperest], hogy viselje a szennyezés következményeit (ahogy azt a [felperes] más bányatelke[i]re vonatkozó 2014. december 18‑i és 2015. február 25‑i büntetőjogi ítéletek is bizonyít[ják] – lásd az eljárás megindításáról szóló határozat (27) és (94) preambulumbekezdését). Ezért a létesítmény állami forrásokból finanszírozott megépítése lehetővé tette [a felperesnek], hogy könnyebben megakadályozza a szennyezést, csökkentse környezeti kockázatait a jövőben, és biztosítsa a meddőhányó hosszú távú helyreállítását (a Franciaországban vagy Németországban található sómeddőhányók hasonló helyreállításával összhangban, a fenti (26) és (32) preambulumbekezdésben kifejtetteknek megfelelően). [A felperest] végül kötelezték volna a vilafrunsi meddőhányó megfelelő helyreállításának biztosítására.
(139)
Végezetül a Bizottság úgy véli, hogy az intézkedés szelektív, mivel konkrétan [a felperes] tulajdonában lévő vilafrunsi meddőhányó lefedésének közfinanszírozására irányult.
[…]
(148)
A fentiek fényében a Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy a 4. számú intézkedés 7887571 [euró] összegű állami támogatásnak minősül, ezért megvizsgálja annak jogszerűségét és a belső piaccal való összeegyeztethetőségét.”
Ami a támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálatát illeti, a Bizottság a megtámadott határozat (152) preambulumbekezdésében kifejtette, hogy az 1. intézkedés a felperesnek nyújtott működési támogatásnak minősül, mivel lehetővé tette, hogy a biztosítéki díjak költségei alacsonyabbak legyenek a 2006 és 2016 közötti időszakban rendes körülmények között felmerülő költségeknél, ami összeegyeztethetetlen a belső piaccal, mivel a Bizottság semmilyen bizonyítékot nem talált e támogatások esetleges összeegyeztethetőségének alátámasztására, amelyeket anélkül nyújtottak, hogy azok bármilyen nyilvánvaló közérdekű célt követnének.
A 4. intézkedést illetően a Bizottság ezzel szemben a megtámadott határozat (156)–(164) preambulumbekezdésében megjegyezte, hogy a vilafrunsi meddőhányó lefedése a 2008. évi iránymutatásnak az európai uniós szabványokat meghaladó vagy uniós szabványok hiányában a környezetvédelmet javító vállalkozásoknak nyújtott támogatásról szóló 3.1.1 pontja alapján a belső piaccal összeegyeztethető támogatásnak minősül.
A Bizottság ugyanis úgy ítélte meg, hogy a vilafrunsi meddőhányó lefedése lehetővé tette a felperes számára, hogy uniós szabványok hiányában emelje a tevékenységeiből eredően biztosítandó környezetvédelmi szintet. A Bizottság ezenkívül először is kiszámította a támogatható költségek teljes összegét, amely 7804922,60 eurót tesz ki, másodszor meghatározta a felperes mint nagyvállalkozás esetében megengedett, a támogatható költségek 50%‑ának megfelelő maximális támogatási intenzitást, harmadszor pedig 3985109,70 euróban állapította meg a támogatás fennmaradó, a belső piaccal összeegyeztethetetlen teljes összegét.
Az eljárás és a felek kérelmei
A Törvényszék Hivatalához 2018. április 24‑én benyújtott keresetlevelével a felperes előterjesztette a jelen keresetet.
A Bizottság 2018. július 23‑án nyújtotta be ellenkérelmét.
A felperes 2018. szeptember 27‑én nyújtotta be válaszát. A Bizottság 2018. november 12‑én nyújtotta be viszonválaszát.
A felperes azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
semmisítse meg megtámadott határozatot;
–
másodlagosan semmisítse meg a megtámadott határozatot annyiban, amennyiben az megállapítja, hogy az 1. intézkedés állami támogatásnak minősül, és elrendeli annak visszatéríttetését;
–
másodlagosan semmisítse meg a megtámadott határozatot annyiban, amennyiben az a 4. intézkedés keretében megállapítja a jogellenes, de a belső piaccal összeegyeztethető támogatás összegét, valamint a jogellenes és visszatéríttetendő támogatás összegét;
–
kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére.
A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
a keresetet mint megalapozatlant utasítsa el;
–
kötelezze a felperest a költségek viselésére.
A jogkérdésről
Keresete alátámasztása érdekében a felperes öt jogalapra hivatkozik. Az első jogalap az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének azáltal történő megsértésén alapul, hogy a Bizottság tévesen állapította meg, hogy az 1. intézkedés állami források átruházásával járt. A második jogalap az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének azáltal történő megsértésén alapul, hogy a Bizottság tévesen állapította meg, hogy az 1. intézkedés előnyt biztosít, illetve másodlagosan, mivel nem bizonyította, hogy a pénzügyi biztosítékok eredeti összege túl alacsony volt. A harmadik jogalap a bizalomvédelem és a jogbiztonság elvének megsértésén alapul. A negyedik jogalap az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének azáltal történő megsértésén alapul, hogy a Bizottság tévesen állapította meg, hogy a 4. intézkedés szelektív előnnyel járt. A másodlagosan előterjesztett ötödik jogalap az EUMSZ 108. cikk alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2015. július 13‑i (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet (
HL 2015. L 248., 9. o.
) 16. cikke (1) bekezdésének amiatti megsértésén alapul, hogy a Bizottság nem határozta meg helyesen a 4. intézkedésből eredő esetleges támogatás összegét.
Az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének azáltal történő megsértésére alapított, első jogalapról, hogy a Bizottság tévesen állapította meg, hogy az 1. intézkedés állami források átruházásával járt
A felperes azt állítja, hogy az 1. intézkedés nem felel meg az állami források átruházására vonatkozó szempontnak, mivel semmilyen módon nem csökkentette az állami költségvetést.
Elsősorban a felperes által a bányatelepek helyreállítása érdekében nyújtandó pénzügyi biztosítékokat nem az állam, hanem magánbankok nyújtották, és a biztosítékok érvényesítése esetén a felperesnek díjakat kellett volna fizetnie e bankoknak. Ebből következik, hogy az államot nem érte bevételkiesés amiatt, hogy a biztosítékokat a megköveteltnél állítólag alacsonyabb szinten állapították meg, és hogy a jelen ügyben a nyújtott előny és az állami költségvetés csökkenése között nem áll fenn kellően közvetlen kapcsolat.
Másodsorban a felperes szerint az állami költségvetésre nézve nem állt fenn kellően konkrét gazdasági kockázat. Ez az eset kizárólag akkor állt volna fenn, ha a helyreállítási költségeket nem tudták volna a felperessel megtéríttetni. Egy ilyen potenciális kötelezettség, amely értelmében az államnak kell viselnie a költségek egy részét, és az állami költségvetés számára ebből eredő potenciális teher így túlságosan távoli és hipotetikus. A felperes szerint az állami kezességvállalással kapcsolatos elvek a jelen ügyben nem alkalmazhatók. Egyrészt a Bizottság ezzel kapcsolatos érvei elfogadhatatlanok, mivel ezen intézmény azokra nem hivatkozott a megtámadott határozatban, másrészt pedig az ezen elvekkel való analógia téves. Először is az állami kezességvállalások esetében források átruházása valósul meg akkor, ha az állam lemond a bevételek egy részéről azáltal, hogy alacsonyabb összegű díjat fogad el annál, mint amelyet egy magánkezes kérne. A jelen ügyben azonban a felperes a piaci feltételeknek megfelelő díjat fizetett. Másodszor egy állami kezességvállalás keretében a kedvezményezett számára biztosított előny egyértelmű, mivel alacsonyabb díjat fizet az állami kezességvállalásért annál, mint amelyet egy bank által nyújtott hasonló kezességvállalásért fizetne, és fizetőképessége megnő, következésképpen pedig kevesebb kamatot fizet. A jelen ügyben azonban e két feltétel egyike sem teljesül. Harmadszor állami kezességvállalás esetén az állam kötelezettséget vállal arra, hogy egy garantált összeget fizet harmadik személynek abban az esetben, ha a kezességvállalás kedvezményezettje nem teljesíti a biztosított kölcsön visszafizetésére vonatkozó kötelezettségét, míg a jelen ügyben az állam nem vállalt kötelezettséget arra, hogy valamilyen összeget fizet abban az esetben, ha a biztosíték elégtelennek bizonyul. Ebből következik, hogy az állami kezességvállalásokra vonatkozó ítélkezési gyakorlat a jelen ügyben nem alkalmazható.
Az alkalmazandó ítélkezési gyakorlat szerint az állami költségvetésre nehezedő teherrel kapcsolatos ilyen feltételezett kockázat csak akkor állapítható meg, ha az állam a nehéz helyzetben lévő vállalkozás egyik fő hitelezője, és a vállalkozás fizetésképtelen. A jelen ügyben a felperes garantálni tudja kötelezettségeinek teljesítését, mivel egy olyan multinacionális vállalatcsoport (nemcsak a spanyolországi csoport) részét képezi, amely olyan jelentős eszközökkel rendelkezik, amelyek nem veszítik el értéküket a kálisóbányák bezárását követően, és amely korábban már bizonyította, hogy a biztosítékok megállapított szintjétől függetlenül rendelkezik a megkövetelt helyreállítási intézkedések költségeinek fedezéséhez szükséges fizetőképességgel. Mivel egy vállalkozás környezetvédelmi felelőssége az irányító cégcsoport társaságaira is kiterjed, annak kockázata, hogy az állam viseli a felperes esetleges fizetésképtelenségének következményeit, nem elég konkrét. Az ítélkezési gyakorlat szerint (1998. december 1‑jei Ecotrade ítélet,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
) olyan sajátos körülményeknek kell fennállniuk, amelyek több mint valószínűvé teszik az állami források csökkenését, mivel a teljesen minimális vagy hipotetikus kockázat fennállása nem lehet elegendő annak megállapításához, hogy állami források átruházásáról van szó.
Harmadsorban a felperes kifejti, hogy mivel a pénzügyi biztosítékok mind a nemzeti jogszabályok, mind pedig az uniós jogszabályok alapján csak a bányaművelési tevékenységek megszűnését követően érvényesíthetők, és mivel a bányaművelés ideje alatt a biztosíték összegét rendszeresen, a szükséges helyreállítási munkák függvényében ki kell igazítani, e biztosítékok összege nem állandó, hanem idővel változik. Következésképpen az állami költségvetésre nézve csak akkor áll fenn kockázat, ha a bányaművelési tevékenység megszűnt. A jelen ügyben, mivel a pénzügyi biztosítékok összegét a súriai telephely vonatkozásában 2015‑ben, a sallenti/balsarenyi telephely vonatkozásában pedig 2016‑ban a megfelelő szintre emelték a bányaművelési tevékenység bármiféle megszűnését megelőzően, ez azt jelenti, hogy a megtámadott határozatot megelőzően a spanyol állam sosem volt kitéve gazdasági kockázatnak. A felperes a Bizottságnak adott válaszában többek között kifejti egyrészt, hogy a kálisóbányákon kívül más jelentős eszközökkel is rendelkezik Spanyolországban, amelyeket az állam a kötelező helyreállítási intézkedések finanszírozására vonatkozó kötelezettség teljesítése érdekében igénybe vehet, másrészt pedig, hogy a spanyol jogszabály lehetővé teszi, hogy a vállalkozás ügyvezetőit és tisztségviselőit a környezetvédelmi kötelezettségek betartását biztosító intézkedések végrehajtására kötelezzék.
Negyedsorban a felperes a Bizottság egy korábbi határozatára hivatkozik (a Bizottság közleménye, SNIACE; C 68/97 (NN 118/97) állami támogatás, Spanyolország;
HL 1998. C. 49., 2. o
.; a továbbiakban: SNIACE határozat), amely a felperes szerint egy, a jelen ügyhöz hasonló ügyben született. Ebben az ügyben a környezetvédelmi kötelezettségek betartásának elmulasztását nem tekintették úgy, hogy az állami források átruházásával jár, és így állami támogatásnak minősül.
A Bizottság vitatja a felperes érveit.
Az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése szerint „a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet”.
Emlékeztetni kell továbbá arra, hogy ahhoz, hogy az előnyöket az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében „támogatásnak” lehessen minősíteni, azoknak egyrészt közvetlenül vagy közvetve állami forrásból kell származniuk, másrészt pedig az államnak betudhatóknak kell lenniük (lásd: 2019. május 15‑iAchema és társai ítélet,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
,
47.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ez két különálló és kumulatív feltétel (lásd: 2015. június 30‑iHollandia és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑186/13, T‑190/13 és T‑193/13
, nem tették közzé,
EU:T:2015:447
,
63.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az állami források felhasználásával kapcsolatos feltételt illetően az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy nem szükséges minden esetben bizonyítani, hogy állami források átruházása történt, ahhoz, hogy az egy vagy több vállalkozásnak biztosított előnyt az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak lehessen tekinteni. Így támogatásoknak kell tekinteni többek között azokat a beavatkozásokat, amelyek különböző formában enyhítik a vállalkozás költségvetésére általában nehezedő terheket, és amelyek ezáltal, anélkül hogy a szó szoros értelmében szubvenciók lennének, azokkal azonos jellegűek és hatásúak (lásd: 2013. március 19‑iBouygues és Bouygues Télécom kontra Bizottság és társai, és Bizottság kontra Franciaország és társai ítélet,
C‑399/10 P és C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
,
100.
és
101.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Állandó ítélkezési gyakorlat ugyanis, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése az állami beavatkozásokat a hatásaik alapján határozza meg (lásd: 2012. június 5‑iBizottság kontra EDF ítélet,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
,
77.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2013. március 19‑iBouygues és Bouygues Télécom kontra Bizottság és társai, és Bizottság kontra Franciaország és társai ítélet,
C‑399/10 P és C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
,
102.
pont).
Így az állami forrásokat terhelheti az olyan állami beavatkozás, amely egyszerre alkalmas arra, hogy az általa érintett vállalkozásokat a többi vállalkozáshoz képest kedvező helyzetbe hozza, valamint az állam számára a jövőre nézve további teher keletkezésének kellőképpen konkrét kockázatával járjon (lásd: 2013. március 19‑iBouygues és Bouygues Télécom kontra Bizottság és társai, és Bizottság kontra Franciaország és társai ítélet,
C‑399/10 P és C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
,
106.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ezenkívül a Bíróság kifejtette, hogy az állami kezességvállalás formájában nyújtott előnyök további teherrel járhatnak az állam számára (2013. március 19‑iBouygues és Bouygues Télécom kontra Bizottság és társai, és Bizottság kontra Franciaország és társai ítélet,
C‑399/10 P és C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
,
107.
pont; lásd továbbá ebben az értelemben: 1998. december 1‑jei Ecotrade ítélet,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
,
43.
pont; 2011. december 8‑iResidex Capital IV ítélet,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
,
–
42.
pont).
Egyébiránt az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy ha gazdasági szempontból a piaci feltételek azon megváltozása, amely bizonyos vállalkozásoknak közvetetten nyújtott előnyt keletkeztet, az állami hatóságok részéről forrásveszteség eredménye, még a befektetők által meghozott önálló döntés közbeiktatása sem jár azzal a hatással, hogy megszüntesse az említett forrásveszteség és az érintett vállalkozások javát szolgáló előny között fennálló kapcsolatot (2013. március 19‑iBouygues és Bouygues Télécom kontra Bizottság és társai, és Bizottság kontra Franciaország és társai ítélet,
C‑399/10 P és C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
,
108.
pont).
Következésképpen az állami támogatás fennállásának megállapítása céljából a Bizottságnak egyrészt a kedvezményezettnek nyújtott előny, másrészt pedig az állami költségvetés csökkenése, vagy akár az e költségvetésre háruló terhek kellőképpen konkrét gazdasági kockázata közötti kellőképpen közvetlen kapcsolatot kell bizonyítania (2013. március 19‑iBouygues és Bouygues Télécom kontra Bizottság és társai, és Bizottság kontra Franciaország és társai ítélet,
C‑399/10 P és C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
,
109.
pont).
A jelen ügyben egyrészt az 1. intézkedés államnak való betudhatóságát illetően a megtámadott határozat (60) preambulumbekezdéséből kitűnik, és a felek között nem vitatott, hogy a felperes által nyújtandó pénzügyi biztosítékok összegét a katalán kormány állapította meg két egyedi közigazgatási határozatban, azaz a súriai bányatelep, illetve a sallenti/balsarenyi bányatelep művelésére vonatkozóan a felperes számára 2006. november 9‑én és 2008. április 28‑án kiadott engedélyben.
Másrészt az állami forrásokra vonatkozó kritériumot illetően a Bizottság a megtámadott határozat (88) preambulumbekezdésében az 1. intézkedést illetően megállapította, hogy a szóban forgó pénzügyi biztosítékokat az állami támogatásokra vonatkozó szabályok alapján nem aszerint vizsgálják, hogy mekkora az elmaradt díjak összege a kezesnél (azaz egy magánbanknál, nem az államnál) felmerülő kockázat vagy kitettség fényében, hanem hogy mekkora az állam kockázata, ha a biztosított összeg alacsonyabb a környezeti károk tényleges költségénél, és ha a biztosított vállalat nem akarja vagy nem tudja kifizetni a helyreállítás teljes költségét. A megtámadott határozat (90) preambulumbekezdésében a Bizottság megismétli, hogy fennáll az állami forrásokra gyakorolt esetleges hatás konkrét kockázata, mivel fokozott a kockázata annak, hogy az államnak a jövőben fel kell használnia a forrásait. Ezenkívül az említett határozat (91) preambulumbekezdésében a Bizottság megállapítja, hogy ha konkrét kockázata merül fel annak, hogy az állami forrásokat a jövőben pótlólagos terhek sújthatják, e kockázat felmerülése elegendő az állami támogatás fogalmának hatálya alá tartozáshoz, és hogy a támogatás állami forrásokkal való kapcsolatának és azokra gyakorolt hatásának nem kell szükségképpen közvetlennek lennie ahhoz, hogy e kritérium teljesüljön.
A megtámadott határozat (92)–(99) preambulumbekezdésében a Bizottság kifejti, hogy az állami források jövőbeli felhasználásának megnövekedett kockázata abból ered, hogy a biztosítékok összege lényegesen alacsonyabb az esetleges tervezett helyreállítási költségeknél, mivel abban az esetben, ha a felperes ezt a helyreállítást nem akarja vagy nem tudja fizetni, az állami forrásoknak kell e költségek nagyobb részét fedezniük, mivel az alkalmazandó nemzeti és uniós jogszabályok alapján az állam köteles arra, hogy a saját javára beavatkozzon, amennyiben a felperes a szükséges helyreállító intézkedéseket nem akarja vagy nem tudja megtenni. A Bizottság ebből arra következtet, hogy a törvény által előírt szintnél lényegesen alacsonyabb biztosíték azon kockázatnak teszi ki az államot, hogy forrásait pótlólagos terhek sújtják. A megnövekedett kockázat tehát kellően konkrét ahhoz, hogy legalább potenciális hatást gyakoroljon az állami forrásokra. A Bizottság ezenkívül hangsúlyozza, hogy a felperes azon eszközei, amelyeket az állam hatósági végrehajtás esetén lefoglalhat, elégtelennek bizonyulhatnak.
Márpedig elsősorban a felperes nem vitatja, hogy a pénzügyi biztosítékoknak a katalán kormány közigazgatási határozataiban meghatározott összege túl alacsony volt. Kétségtelen, hogy a felperes a második jogalapja keretében vitatja azon elemzési módszert és bizonyítékokat, amelyek alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy e biztosítékok összege túlságosan alacsony volt, és hogy az említett biztosítékok gazdasági előnnyel jártak a számára. Mindazonáltal nem állítja, hogy a biztosítékoknak a katalán kormány által hozott közigazgatási határozatokban eredetileg meghatározott szintje helyes vagy kellően magas volt.
Másodsorban meg kell állapítani, hogy a bányaművelési tevékenységet folytató vállalkozásokat terhelő környezetvédelmi kötelezettségek be nem tartása esetén a spanyol államot kiegészítő beavatkozási kötelezettség terhelte, amint az a megtámadott határozat (93)–(98) preambulumbekezdésében egyértelműen kiemelésre került. Egyrészt ugyanis a nemzeti jog, és különösen a 2006. július 18‑i Ley 27/2006 por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) (a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló 27/2006. sz. törvény [a 2003/4/EK és a 2003/35/EK irányelvet átültető törvény]) (a BOE 2006. július 19‑i 171. száma, 27109. o.) rendelkezései alapján a hatóságok kötelezhetők arra, hogy tegyenek eleget a környezetvédelmi jogszabályokból eredő kötelezettségeiknek. Ezenkívül a 2015. október 1‑jei Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (a közigazgatási szervek általános közigazgatási eljárásáról szóló 39/2015. sz. törvény) (a BOE 2015. október 2‑i 236. száma, 89343. o.) 102. cikke értelmében bizonyos intézkedések meghozatalára jogszabály alapján köteles jogalany helyett másodlagosan az állam is megteheti ezen intézkedéseket. Másrészt az uniós jog, és különösen a környezeti károk megelőzése és felszámolása tekintetében a környezeti felelősségről szóló, 2004. április 21‑i 2004/35/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2004. L 143., 156. o.
; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 8. kötet, 357. o.) 6. cikkének (3) bekezdés értelmében, ha a környezeti károk következtében felszámolási intézkedések meghozatalára köteles gazdasági szereplő nem teljesíti kötelezettségeit, az illetékes hatóság végső esetben saját maga is megteheti ezeket az intézkedéseket. Ezenkívül az állam, ha nem avatkozik be a vállalkozások helyett abban az esetben, ha ez utóbbiak nem teljesítik környezetvédelmi kötelezettségeiket, megsértheti a 2006/21 irányelvből eredő kötelezettségeit, és fennáll annak a kockázata, hogy jogsértési eljárást indítanak vele szemben, továbbá kényszerítő bírság megfizetésére kötelezik mindaddig, amíg az említett kötelezettségeknek eleget nem tesz.
Harmadsorban a 2006/21 irányelv 14. cikkében előírt azon jogi kötelezettség, miszerint a bányatelepet üzemeltető vállalkozások kötelesek biztosítékot nyújtani a területek helyreállítása, valamint a bányaművelési tevékenység által okozott esetleges környezeti károk költségeinek fedezése érdekében, amely költségek összegét az ugyanezen rendelkezés (2) bekezdésében megjelölt elemek alapján kell kiszámítani, azt hivatott biztosítani, hogy a bányavállalkozások a pénzügyi helyzetüktől függetlenül elegendő forrással rendelkezzenek a bányatelepek jövőbeli helyreállítási költségeinek fedezéséhez, továbbá különösen annak elkerülését célozza, hogy az államnak a bányatelepek e vállalkozások helyett való helyreállítása érdekében be kelljen avatkoznia.
Márpedig azon kötelezettség miatt, miszerint a bányaművelési tevékenységből eredően a szükséges helyreállítási intézkedések meghozatalára jogszabály alapján köteles vállalkozás helyett másodlagosan az állam gondoskodik a helyreállításról, az említett vállalkozás vonatkozásában megállapított biztosítékok szintje hatással lehet az állami forrásokra, mivel a túl alacsony szinten megállapított biztosítékok esetén az állam nagyobb gazdasági kockázatnak van kitéve abban a tekintetben, hogy különösen a vállalkozás fizetésképtelensége esetén e vállalkozás helyett másodlagosan be kell avatkoznia.
Negyedsorban a fenti 53. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy úgy tekinthető, hogy az állami források tehernek vannak kitéve akkor is, ha megállapítható az állam számára jelentett további teher jövőbeli konkretizálódásának „kellőképpen konkrét kockázata”.
E tekintetben a felperes először is azt állítja, hogy az állami források megterhelésének kockázata a jelen ügyben nem kellően konkrét, mivel a bányaművelési tevékenységéből eredő esetleges környezeti károk fedezéséhez megfelelő fizetőképességgel rendelkezik. A Törvényszék által pervezető intézkedés keretében ezzel kapcsolatban feltett kérdésre válaszolva a felperes benyújtott egy listát a 2012 és 2016 közötti időszakban rendelkezésére állt eszközökről (ingatlan materiális javakról), azon vállalatcsoport szintjén is, amelyhez tartozik, valamint benyújtotta éves mérlegének az említett eszközökre vonatkozó részét is. A tárgyaláson a Bizottság felhívta a figyelmet arra, hogy a felperes által benyújtott dokumentumok nem utalnak a társaság passzíváira és tartozásaira, és azon eszközöket mutatják be, amelyekkel a felperes és csoportja kizárólag a 2012‑től 2015–2017‑ig terjedő időszakban rendelkezett, és hogy a felperes a releváns időszak 2006 és 2012 közötti éveire vonatkozóan nem szolgált adatokkal.
Meg kell állapítani, hogy a felperes által annak érdekében szolgáltatott információk, hogy megállapítsák a bányatelepek műveléséből eredő esetleges környezeti károk költségeinek viseléséhez szükséges fizetőképességét, csupán részlegesek, és nem teszik lehetővé annak teljes bizonyossággal való megállapítását, hogy a felperes a környezeti kockázatok esetleges bekövetkezésekor rendelkezett volna az e költségek fedezéséhez szükséges fizetőképességgel.
Mindenesetre, még ha feltételezzük is, hogy a felperes megfelelő fizetőképességgel rendelkezett, amely csökkentette az állami beavatkozás kockázatát, meg kell állapítani, hogy tekintettel arra, hogy valamely társaság pénzügyi helyzete bármikor változhat különböző gazdasági kockázatok miatt, és mivel a pénzügyi biztosíték nyújtására vonatkozó kötelezettség általában éppen arra irányul, hogy az említett biztosíték nyújtására köteles jogalany fizetőképességétől függetlenül bármikor rendelkezésre álljanak pénzeszközök, az utóbbi fizetőképessége nem befolyásolja e biztosítékok megfelelő összegének a meghatározását, és végső soron az állami költségvetésre háruló teher kellőképpen konkrét kockázata fennállásának értékelését.
Ezenkívül, egyrészt a 2006/21 irányelv 14. cikkének (2) bekezdése kifejti, hogy az (1) bekezdésben említett biztosíték kiszámításakor figyelembe kell venni a hulladékkezelő létesítmény várható környezeti hatását, különösen figyelembe véve a létesítmény osztályát, a hulladék jellemzőit és a rehabilitált talaj jövőbeni felhasználását, valamint annak feltételezését, hogy minden szükséges rehabilitációs munkálatot független és megfelelően képzett harmadik fél értékel és végez. A létesítményt üzemeltető társaság fizetőképessége tehát nem releváns szempont a biztosítékok összegének meghatározása során.
Másrészt a fenti 55. pontban felidézett ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy e tekintetben a rendes piaci feltételek olyan megváltozásának van döntő jelentősége, amely hatással lehet az állami költségvetésre, függetlenül a piaci magánszereplők valószínű magatartásától, és a jelen esetben a felperes azon lehetőségétől, hogy a bányaművelési tevékenységéből eredő esetleges környezeti károk költségeit
in concreto
maga fedezi.
Másodszor a felperes a Bizottság arra vonatkozó érveinek elfogadhatóságát és megalapozottságát vitatja, hogy a jelen ügyben analógia útján alkalmazható az állami kezességvállalásokra vonatkozó ítélkezési gyakorlat. Az említett érvek elfogadhatóságát illetően meg kell jegyezni, hogy a Bizottság a Törvényszék előtt többek között az 1998. december 1‑jei Ecotrade ítéletre (
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
) és a 2013. március 19‑iBouygues és Bouygues Télécom kontra Bizottság és társai, és Bizottság kontra Franciaország és társai ítéletre (
C‑399/10 P és C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
) hivatkozik azon állításának alátámasztására, miszerint az állami források azonnali és biztos felhasználásának hiánya nem zárja ki az állami költségvetésre háruló további terhet. Márpedig a Bizottság ezen állítását a megtámadott határozat (91) preambulumbekezdése egyértelműen tartalmazza. Következésképpen a felperes állításával ellentétben a Bizottság a Törvényszék előtt nem adott elő a megtámadott határozatban foglalt indokolást helyettesítő vagy azt kiegészítő indokolást. Következésképpen a Bizottság érvei elfogadhatók. Ezen érvek megalapozottságát illetően hangsúlyozni kell, hogy noha állami kezességvállalás esetén az állami költségvetést különösen a maga az állam által kapott díjak csökkenéséből, tehát bevételeinek azonnali csökkenéséből eredően sújtja teher, a jelen ügyhöz hasonló helyzetben egyrészt a felperes javára előny is fennáll azon díjak csökkenéséből fakadóan, amelyeket egy olyan összegű biztosíték után kell fizetnie, amely alacsonyabb annál, mint amelyet nyújtania kellett volna, torzítva ezáltal a rendes piaci feltételeket. Az a körülmény, hogy a bevételkiesés egy magánbank költségvetését érinti, nem akadályozza annak megállapítását, hogy a felperesnek előnye származott abból, hogy az általa nyújtandó pénzügyi biztosítékokat a szükségesnél alacsonyabb szinten állapították meg.
Másrészt a fenti 61–63. pontban kifejtett megfontolásokból az következik, hogy az állami költségvetésre háruló további teher kockázata a jelen ügyhöz hasonló olyan helyzetben is fennáll, amelyben az alkalmazandó rendelkezések a környezeti kockázatok fedezését lehetővé tevő olyan biztosítékok megállapítását követelik meg, amelyeket kétségtelenül magánbank nyújt, és amelyben fennáll az állam másodlagos beavatkozási kötelezettsége az említett kockázatok fedezése tekintetében, mivel a bányavállalkozó által nyújtott, túl alacsony szintű biztosíték növeli annak kockázatát, hogy az államnak a jövőben be kell avatkoznia. E megnövekedett kockázat az állami költségvetést terheli, és e kockázat növekedése annak a közvetlen következménye, hogy a fizetendő biztosítékok összegét túl alacsony szinten állapították meg.
A környezeti kockázatok fedezésére szolgáló biztosítékok túl alacsony összegben történő rögzítése ugyanis, mivel e kockázatok elsődlegesen a felperest, másodlagosan pedig az államot terhelik, növeli a környezetvédelmi kötelezettségek mindkét kötelezettjére háruló további teher kockázatát. E kockázatnövekedés további konkrét terhet jelent a két kötelezett, azaz a felperes és másodlagosan az állam költségvetésére nézve.
Harmadszor, a felperes állításával ellentétben az állam számára jelentett kockázat bekövetkezésével kapcsolatos bizonytalanság vagy annak bizonyos szintű valószínűsége nem alkalmas arra, hogy tisztán hipotetikus jellegűvé tegye a felperest ért előny és az állami költségvetésre nehezedő további teher közötti kapcsolatot, hanem kizárólag a „kockázat” fogalmának egyik lényegi jellemzője.
Negyedszer a felperes lényegében azt állítja, hogy az állami költségvetés a megtámadott határozat elfogadását megelőzően semmilyen gazdasági kockázatnak nem volt kitéve, mivel a pénzügyi biztosítékok csak a bányaművelési tevékenység megszűnését követően érvényesíthetők, és hogy e tevékenység során 2015‑ben és 2016‑ban módosították azokat, és megfelelő szintet értek el.
Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy – amint arra a Bizottság helyesen rámutat – az a tény, hogy a kockázat nem konkretizálódott, nem zárja ki az 1. intézkedés által okozott további kockázatot, amelyet a biztosíték nyújtásának időpontjában értékelnek, és amely azon időszak alatt tartott, amely során e biztosíték mértéke túl alacsony volt.
Ötödször, amennyiben a felperes a fenti 47. pontban említett SNIACE határozatra hivatkozik, emlékeztetni kell arra, hogy ebben az ügyben a Bizottság által elemzett feltételezett támogatási intézkedések között szerepelt a SNIACE számára abból eredő állítólagos előny, hogy a spanyol hatóságok nem kötelezték őt a környezetvédelmi jogszabályoknak való megfelelésre, többek között arra, hogy építsen egy szennyvízkezelő üzemet, és állítsa helyre a társaság által okozott ökológiai károkat. A panaszos szerint ebben az ügyben az állami források felhasználása abból eredt, hogy az állam eltűrte a környezetvédelmi jogszabályok e vállalkozás általi megsértését, mivel e károk költségeit az említett államnak kellett volna viselnie.
A Bizottság szerint a két ügy eltér egymástól, mivel a SNIACE határozat alapjául szolgáló ügyben az állam csupán nem követelte meg a környezetvédelmi kötelezettségek betartását a vállalkozással szemben, anélkül hogy ő maga köteles lett volna a vállalkozás helyett a üzemet megépíteni, miközben a jelen ügyben az állam a nemzeti és az uniós jogszabályok alapján köteles lett volna beavatkozni a felperes helyett, ha ez utóbbi nem tesz eleget a bányatelepek helyreállítására vonatkozó kötelezettségeinek.
Márpedig, még ha feltételezzük is, hogy – amint azt a felperes állítja – a SNIACE ügyben hozott határozat alapjául szolgáló ügy hasonló a jelen ügyhöz, mivel szintén arra a jövőbeli és hipotetikus kockázatra vonatkozott, hogy az államnak kell viselnie a vállalkozásokat terhelő kötelezettségek megszegéséből eredő környezeti károk költségeit, elegendő megállapítani, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bizottságot nem köti a korábbi gyakorlata.
A valamely intézkedést támogatásnak minősítő bizottsági határozat jogszerűségét ugyanis nem az állítólagos korábbi gyakorlat fényében, hanem kizárólag az EUMSZ 107. cikk keretében kell megvizsgálni (lásd ebben az értelemben a támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését illetően: 2011. július 21‑iFreistaat Sachsen és Land Sachsen‑Anhalt kontra Bizottság ítélet,
C‑459/10 P
, nem tették közzé,
EU:C:2011:515
,
38.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A fentiek összességéből az következik, hogy a Bizottság nem követett el mérlegelési hibát, amikor a megtámadott határozat (90) preambulumbekezdésében arra a következtetésre jutott, hogy az 1. intézkedésnek potenciális hatása volt az állami forrásokra, tekintettel annak a megnövekedett kockázatára, hogy az államnak a jövőben mozgósítania kell a forrásait, és amikor ugyanezen határozat (91) preambulumbekezdésében megállapította, hogy egy olyan konkrét kockázat létrejötte, amely a jövőben további terhet ró az állami forrásokra, elegendő ahhoz, hogy a fenti 56. pontban felidézett ítélkezési gyakorlat értelmében az állami támogatásnak az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésében meghatározott fogalma alá tartozzon.
Következésképpen az első jogalapot el kell utasítani.
Az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének azáltal történő megsértésére alapított, második jogalapról, hogy a Bizottság tévesen állapította meg, hogy az 1. intézkedés előnyt biztosított, illetve másodlagosan, mivel nem bizonyította, hogy a pénzügyi biztosítékok eredeti összege túl alacsony volt
A felperes elsősorban azt állítja, hogy a Bizottság nem bizonyította meggyőzően, hogy az 1. intézkedés szelektív előnyt biztosított a számára, mivel csupán a Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Katalónia felsőbírósága) által hozott, a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) által helybenhagyott ítéletre támaszkodott, és nem önállóan határozta meg az általa nyújtott biztosítékok állítólag helyes összegét. Valamely nemzeti bírósági határozat azonban nem kötheti a Bizottságot, és ez utóbbi ilyen határozatra hivatkozva nem mentesülhet az előny fennállásának bizonyítására vonatkozó kötelezettsége alól.
A Bizottság még kevésbé tartotta tiszteletben a vizsgálati kötelezettségeit a súriai telephelyet illetően, amely tekintetében nemzeti szinten nem hoztak bírósági határozatot, és a Bizottság e telephelyre egyszerűen kiterjesztette a fenti 82. pontban említett nemzeti bíróságok azon megállapítását, miszerint a sallenti/balsarenyi telephely vonatkozásában túlzottan alacsony összegű biztosítékot nyújtottak, mivel a megtámadott határozat (64) preambulumbekezdésében csupán azt állította, hogy az e telephely vonatkozásában nyújtott biztosíték összegét is túl alacsonynak kell tekinteni, mivel azt szintén megemelték, és mivel az eredetileg meghatározott összeg és a 2015‑ben módosított összeg közötti különbséget semmilyen más tényező nem indokolta. A Bizottság mérlegelési hibát követett el, mivel ezen összeget a helyreállítási tervek rendszeres naprakésszé tétele miatt kellett aktualizálni.
Másodsorban a Bizottság hibát követett el a megtámadott határozat (75) preambulumbekezdésében egyrészt akkor, amikor a következtetésének alátámasztására olyan szakértői tanulmányokra támaszkodott, többek között egy környezetvédelmi szakértőktől megrendelt, 2012. augusztusi tanulmányra (a továbbiakban: ERF‑tanulmány), amely tanulmányok nem tettek eleget az alkalmazandó releváns rendelkezéseknek, és amelyek irreális feltételezéseken, nem hivatalos információkon, valamint a tudományos és technikai alaposságot nélkülöző kétes módszeren alapulnak, másrészt pedig figyelmen kívül hagyta a felperes által benyújtott szakértői jelentést (a továbbiakban: Amphos szakértői jelentés), amely az ERF‑tanulmány megbízhatóságának hiányát bizonyítja. Az a tény, hogy a Bizottság a közigazgatási eljárás során nem rendelkezett e jelentéssel, a felperes szerint nem releváns, mivel a felperes már ezen eljárás során megkérdőjelezte az ERF‑tanulmány megbízhatóságát, és a Bizottság rendelkezett arra utaló valószínűsítő körülményekkel, hogy nem támaszkodhat e tanulmányra.
Harmadsorban a Bizottság a megtámadott határozat (67) preambulumbekezdésében tévesen támaszkodott a parlamenti vitákra, noha saját maga is úgy ítélte meg, hogy óvatosan kell kezelni azokat.
Negyedsorban a Bizottság a megtámadott határozat (84) preambulumbekezdésében nem bizonyította, hogy a bányákra vonatkozó biztosítékok összegének meghatározására vonatkozó jogszabályi rendelkezések értelmezése a felperes tekintetében szelektív volt.
Másodlagosan a felperes azt állítja, hogy abban az esetben, ha a Törvényszék úgy ítélné meg, hogy az 1. intézkedés szelektív előnyt biztosított, a Bizottság a megtámadott határozat (109)–(122) preambulumbekezdésében a 2015/1589 rendelet 16. cikkének (1) bekezdését megsértve állapította meg a támogatás összegét az ERF‑tanulmányra hivatkozva, miközben az Amphos szakértői jelentés kimutatta, hogy az előbbi tanulmány nem megbízható, továbbá a Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Katalónia felsőbírósága) ítéletére támaszkodott, mivel az ezen ítéletben hivatkozott összeget „megfelelőnek” tekintette, és spekulatív becslésbe kezdett. Egyébiránt a Bizottság nem határozta meg azt a módszert, amelyet a Spanyol Királyságnak a visszatéríttetendő támogatás összegének kiszámításához kellene használnia.
A Bizottság vitatja a felperes érveit.
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy a 2006/21 irányelv 14. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy „[a] hulladék hulladékkezelő létesítményben való felhalmozását vagy elhelyezését is magában foglaló bármely művelet megkezdése előtt az illetékes hatóság pénzügyi biztosítékot (pl. pénzügyi letétet, beleértve az ipar által finanszírozott kölcsönös garanciaalapokat) vagy ennek megfelelőjét kér, a tagállamok által meghatározott eljárás szabályainak megfelelően”.
A 2006/21 irányelv 14. cikkének (2) bekezdése a következőképpen szól:
„Az (1) bekezdésben említett biztosíték kiszámítása az alábbiak alapján történik:
–
a létesítmény várható környezeti hatása, különösen figyelembe véve a létesítmény osztályát, a hulladék jellemzőit és a rehabilitált talaj jövőbeni felhasználását;
–
annak feltételezése, hogy minden szükséges rehabilitációs munkálatot független és megfelelően képzett harmadik fél értékel és végez.”
A 2015/1589 rendelet 16. cikkének (1) bekezdése ekként rendelkezik:
„Amennyiben a jogellenes támogatások esetén elutasító határozat születik, a Bizottság dönt arról, hogy az érintett tagállam hozza meg a szükséges intézkedéseket a támogatásnak a kedvezményezettől történő visszavételére […]. A Bizottság nem követeli meg a támogatás visszatérítését [helyesen: visszatéríttetését], amennyiben az ellentétes az uniós jog valamelyik általános elvével.”
Az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy azon kérdést, hogy valamely támogatás az EUM‑Szerződés értelmében vett állami támogatásnak minősül‑e, olyan objektív elemek alapján kell eldönteni, amelyeket a bizottsági határozat meghozatalának időpontjában értékelnek. Következésképpen az uniós bíróság felülvizsgálata a helyzetnek a Bizottság által ebben az időpontban elvégzett értékelésére vonatkozik (lásd: 2008. december 11‑iBizottság kontra Freistaat Sachsen ítélet,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
,
50.
pont, valamint azt ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ezenkívül az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy az állami támogatással kapcsolatos határozat jogszerűségét azon információk alapján kell megítélni, amelyek a határozat meghozatalakor a Bizottság rendelkezésére álltak (lásd: 2013. március 20‑iRousse Industry kontra Bizottság ítélet,
T‑489/11
, nem tették közzé,
EU:T:2013:144
,
33.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ugyanígy nem kifogásolható, hogy a Bizottság nem vett figyelembe olyan esetleges ténybeli vagy jogi elemeket, amelyeket a közigazgatási eljárás során közölni lehetett volna vele, de nem adták elő azokat, mivel a Bizottság nem köteles annak hivatalból és feltételezések alapján történő vizsgálatára, hogy milyen tényeket lehetett volna közölni vele (lásd ebben az értelemben: 2012. szeptember 27‑iWam Industriale kontra Bizottság ítélet,
T‑303/10
, nem tették közzé,
EU:T:2012:505
,
119.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben annak megállapítása érdekében, hogy a pénzügyi biztosítékok összegének rögzítése az EUMSZ 107. cikk hatálya alá tartozó támogatási intézkedésnek minősül, a Bizottságnak azt kellett bizonyítania, hogy e biztosítékok szintje ténylegesen nem volt megfelelő, és lényegesen alacsonyabb volt annál, mint ami a felperes által üzemeltetett bányatelepek helyreállítási költségeinek fedezéséhez szükséges lett volna.
Az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy az állami támogatás fogalma, amint azt az EUM‑Szerződés meghatározza, jogi természetű, és azt objektív körülmények alapján kell értelmezni. Emiatt az uniós bíróságnak főszabály szerint – mind az előtte folyamatban lévő jogvita konkrét tényeinek, mind a Bizottság által előterjesztett értékelés szakmai vagy összetett jellegének figyelembevételével – teljes felülvizsgálatot kell gyakorolnia azon kérdés vonatkozásában, hogy valamely intézkedés az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozik‑e (lásd: 2008. december 22‑iBritish Aggregates kontra Bizottság ítélet,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
,
111.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Mindazonáltal az uniós bíróság e felülvizsgálat keretében a Bizottság gazdasági értékelését nem helyettesítheti a sajátjával. A Bizottság által végzett összetett gazdasági értékelések felett az uniós bíróságok által gyakorolt felülvizsgálat olyan korlátozott ellenőrzést jelent, amely szükségképpen annak vizsgálatára szorítkozik, hogy tiszteletben tartották‑e az eljárási szabályokat és az indokolási kötelezettséget, a tényállás tárgyi szempontból pontos‑e, valamint nem követtek‑e el nyilvánvaló mérlegelési hibát, illetve hatáskörrel való visszaélést (lásd: 2016. október 12‑iLand Hessen kontra Pollmeier Massivholz ítélet,
C‑242/15 P
, nem tették közzé,
EU:C:2016:765
,
28.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Elsősorban hangsúlyozni kell, hogy a Bizottság a megtámadott határozat (61) preambulumbekezdésében a vizsgálatának kiindulópontjaként kifejtette, hogy saját maga nem vizsgálta meg a pénzügyi biztosítékoknak a 2006/21 irányelv értelmében vett megfelelő szintjét, hanem a pénzügyi biztosítékok elégtelenségét alátámasztó meglévő bizonyítékok értékelésére korlátozta vizsgálatát, mivel számos valószínűsítő körülmény utal arra, hogy a hatóságok által 2006‑ban és 2008‑ban megállapított pénzügyi biztosítékok összege valójában alacsonyabb volt az alkalmazandó jogszabályok által megkövetelt szintnél.
Ezt a megközelítést indokolja a biztosítékok összegének meghatározása során a tagállamok rendelkezésére álló mérlegelési mozgástér, amelyre vonatkozóan a 2006/21 irányelv 14. cikke csak iránymutatásokat vagy szempontokat szolgáltat, amelyeket a tagállamoknak az említett biztosítékok kiszámításakor figyelembe kell venniük. Így a Bizottság a jelen ügyben nem határozhatta volna meg önállóan a megfelelő biztosíték összegét anélkül, hogy ne lépte volna túl hatáskörének korlátait. Ennélfogva nem lehet helyt adni a felperes azon érvének, hogy a Bizottság megsértette gondossági kötelezettségét, mivel nem határozta meg önállóan a biztosíték összegét.
Másodsorban, mivel a biztosíték túl alacsony összegben való meghatározására utaló valószínűsítő körülményekre hivatkoztak a Bizottság előtt, ezen intézmény a fenti 92. és 93. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében jogszerűen vizsgálta a szóban forgó nemzeti intézkedést az állami támogatásokra vonatkozó szabályok fényében, éspedig a közigazgatási eljárás során rendelkezésére álló információk alapján.
Először is a Bizottság figyelembe vette a Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Katalónia felsőbírósága) 2011. október 11‑i ítéletét, amelyben e bíróság úgy ítélte meg, hogy a sallenti/balsarenyi telephely helyreállítására vonatkozó terv hiányos, és hogy az e telephelyre vonatkozóan megállapított biztosíték mértéke túl alacsony.
E tekintetben a felperes érvei nem bizonyítják azt, hogy a Bizottság hibát követett el azáltal, hogy az értékelése során figyelembe vette az említett ítéletet. Amint ugyanis a Bizottság helyesen hangsúlyozza, a nemzeti jog értelmezésére és alkalmazására hivatott nemzeti bíróság volt leginkább abban a helyzetben, hogy megítélje, vajon a szóban forgó bányatelepre vonatkozó helyreállítási terv az alkalmazandó nemzeti jogszabályok fényében megfelelő volt‑e. A megtámadott határozatban a Bizottság részletesen elemzi az említett ítéletet. Az említett határozat (62) preambulumbekezdésében a Bizottság hangsúlyozza, hogy a nemzeti bíróság úgy ítélte meg, hogy a biztosíték összege nem felel meg a 12/1981. sz. katalán törvény és a 202/1994. sz. rendelet által előírt törvényi és rendeleti előírásoknak, és hogy még a pontos összeg meghatározására vonatkozó meggyőző bizonyíték hiányában is megállapítható, hogy a megállapított összeg egyértelműen elégtelen, és ellentétes e rendelkezésekkel, és a pénzügyi biztosíték új szintjének meghatározására kötelezte a nemzeti hatóságokat.
Tehát a nemzeti bíróság sem határozta meg, hogy milyen összegű biztosítékok lettek volna megfelelőek. Ezt az illetékes nemzeti hatóságok tették meg, amelyek az említett bíróság észrevételei alapján módosították és állapították meg újból a biztosítékok összegét. A megtámadott határozat (62) preambulumbekezdésében ugyanis az szerepel, hogy a biztosítékok összegének megállapítására hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok a Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Katalónia felsőbírósága) 2011. október 11‑i ítélete alapján felülvizsgálták ezen összegeket, ami megerősíti az említett ítéletnek a Bizottság által elvégzendő értékelés keretében való relevanciáját. Egyébiránt az említett ítéletet a fellebbezési eljárásban a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) 2014. július 9‑i ítélete is helybenhagyta.
Ezenkívül, noha a Bizottságot nem kötik a nemzeti bíróságok határozatai (Geelhoed főtanácsnok Lucchini ügyre vonatkozó indítványa,
C‑119/05
,
EU:C:2006:576
,
24.
pont), minden bizonnyal figyelembe veheti azokat, ha az értékelése szempontjából relevánsnak ítéli meg azokat.
Mindenesetre rá kell mutatni arra, hogy a Bizottság nem szorítkozott a Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Katalónia felsőbírósága) 2011. október 11‑i ítéletének követésére, hanem azt a birtokában lévő valószínűsítő körülmények csoportja keretében vette figyelembe, amely valószínűsítő körülmények arra utaltak, hogy a felperes által nyújtott pénzügyi biztosítékok összege nem volt megfelelő.
Ami a felperesnek a Bizottság által a megtámadott határozat (64) preambulumbekezdésében állítólag azáltal elkövetett hibával kapcsolatos érvét illeti, hogy a Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Katalónia felsőbírósága) ítéletében foglalt megállapításokat analógia útján alkalmazta a súriai telephelyre vonatkozó pénzügyi biztosíték összegének kiszámításakor, noha az ítélet kizárólag a sallenti/balsarenyi telephelyre vonatkozott, amint azt a Bizottság hangsúlyozza, anélkül hogy ezt a felperes vitatná, a felperes nem hivatkozott – még a jelen kereset keretében sem – arra utaló valószínűsítő körülményekre, hogy az e második telephelyre vonatkozó összeg meghatározásánál a fent említett ítéletben meghatározottaktól eltérő számítási szempontokat kellett volna követni. Olyan egyéb körülmények hiányában, amelyek kétséget kelthettek volna a Bizottságban azzal kapcsolatban, hogy az említett kritériumok a súriai telephely vonatkozásában is alkalmazhatók‑e, illetve amelyek a két telephely vonatkozásában szükséges helyreállítási tervek közötti különbségekre világítottak volna rá, a felperes nem vitathatja a Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Katalónia felsőbírósága) által hozott ítéletben foglalt számítási kritériumoknak a súriai telephelyre való, analógia útján történő alkalmazását.
Közelebbről nem lehet helyt adni a felperes azon kifogásának, amely a Bizottság azon következtetésének megkérdőjelezésére irányul, amely szerint a súriai telephelyre vonatkozó biztosíték összegének az illetékes hatóságok által 2015‑ben elvégzett felülvizsgálata nem minősül arra utaló valószínűsítő körülménynek, hogy e biztosíték összegét is túl alacsony szinten határozták meg, ahogyan azt a Bizottság megállapította, hanem ezen összeg szokásos időszakos felülvizsgálatának minősült. A felperes ezen állítást ugyanis nem támasztja alá olyan magyarázattal, amely a biztosítékok időszakos felülvizsgálatának módszerével, e felülvizsgálatok elvégzésének gyakoriságával, vagy azzal lenne kapcsolatos, hogy a 2015. évi felülvizsgálat valójában ezen időszakos felülvizsgálatok részét képezte, és nem adott elő semmilyen, ezen állítást alátámasztó bizonyítékot sem.
A fenti 93. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat alapján nem kifogásolható, hogy a Bizottság nem vett figyelembe olyan esetleges ténybeli vagy jogi elemeket, amelyeket a közigazgatási eljárás során közölni lehetett volna vele, de nem adták elő azokat, mivel a Bizottság nem köteles annak hivatalból és feltételezések alapján történő vizsgálatára, hogy milyen tényeket lehetett volna közölni vele.
Másodszor, amint arra a megtámadott határozat (66) preambulumbekezdése rámutat, a Bizottság más olyan bizonyítékokat is figyelembe vett, amelyek alátámasztották a nemzeti bíróságok azon következtetését, miszerint a vitatott pénzügyi biztosítékok szintje túl alacsony volt. A Bizottság megvizsgálta többek között a katalán parlament környezetvédelmi bizottsága előtti 2013. október 2‑i meghallgatás hivatalos jegyzőkönyvét, amelyben szerepelt többek között a katalán kormány környezetvédelmi főigazgatójának azon kijelentése, miszerint az említett biztosítékok egyértelműen elégtelenek.
A felperes vitatja e viták figyelembevételét, mivel a Bizottság maga is úgy vélte, hogy óvatosan kell kezelni azokat. Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy bár a Bizottság nem tartotta célszerűnek azt, hogy a biztosítékok pontos összegének megállapítása céljából figyelembe vegye az említett vitákat, a fenti 108. pontban említett nyilatkozatot figyelembe vehette olyan valószínűsítő körülményként, amely alátámasztja azt a következtetést, hogy a biztosítékok összege túl alacsony volt.
Harmadszor, a Bizottság figyelembe vett egy 2012 augusztusában készített környezetvédelmi szakértői tanulmányt, azaz a panaszos által benyújtott ERF‑tanulmányt, amely a Bages járásban (Spanyolország) – ahol a felperes telephelyei is találhatók – lévő bányatelkek jelenlegi környezeti hatását, valamint a hatóságok által e hatás csökkentése érdekében hozott intézkedéseket elemezte. E tanulmány továbbá a meddőhányókon felhalmozódott anyagok összmennyiségének jövőbeli alakulását illetően előrejelzéseket fogalmazott meg, és megállapította, hogy e meddőhányók jelentős környezeti hatást fejtettek ki, amely hatás a jövőben várhatóan tovább erősödik. E tanulmány más kálisóbányák helyreállításának különböző lehetőségeit és azok költségeit is elemezte, és azt a következtetést vonta le, hogy a felperes telephelyei vonatkozásában a legmegfelelőbb módszer a meddőhányók lefedése.
A felperes vitatja e tanulmány figyelembevételét, vitatva annak megbízhatóságát, teljességét, tudományos alaposságát és az alkalmazott elemzési módszert, és első alkalommal a Törvényszék előtt benyújtott egy másik, saját maga által megrendelt tanulmányt, azaz az Amphos szakértői jelentést, amely szerinte rámutat az ERF‑tanulmány hiányosságaira.
E tekintetben egyrészt emlékeztetni kell mindenekelőtt arra, hogy a fenti 92. pontban említett ítélkezési gyakorlat értelmében a felperes nem kifogásolhatja, hogy a Bizottság nem vette figyelembe az ERF‑tanulmánynak az Amphos szakértői jelentésben megjelölt hiányosságait, mivel ez utóbbi a megtámadott határozat meghozatalakor nem volt a Bizottság birtokában lévő dokumentumok között. Egyébként a Bizottsághoz hasonlóan meg kell állapítani, hogy e jelentés egyedüli célja az ERF‑tanulmány technikai elemzése volt, amint azt a címe is jelzi, és más önálló tartalmakat nem javasolt. Végül az Amphos szakértői jelentés nem javasolt a Bizottság által végül az ERF‑tanulmányra figyelemmel megállapított összegtől eltérő összegű biztosítékokat. Ennélfogva a felperes nem bizonyította, hogy az ERF‑tanulmányban lévő állítólagos hibák milyen módon érintik a vitatott biztosítékok helyes összegének meghatározását.
Másrészt, amennyiben a felperes azt állítja, hogy a Bizottság már a pert megelőző eljárás során rendelkezett a felperesnek az ERF‑tanulmány állítólagos hiányosságaira rámutató észrevételeivel, a fenti 95. és 96. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat alapján meg kell állapítani, amint azt a Bizottság is tette, hogy nem nyilvánvalóan téves a Bizottság azon módszerre vonatkozó értékelése, amelyen az ERF‑tanulmány alapult, és amely abban állt, hogy azonosítják a szóban forgó telephelyek vonatkozásában rendelkezésre álló különböző helyreállítási lehetőségeket, illetve azt, hogy ezek közül melyik a legmegfelelőbb, majd ezt követően kiszámítják e módszer valószínű költségeit. Ugyanis, amint arra a Bizottság helyesen rámutat, az ERF‑tanulmány alapját képező 975/2009. sz. királyi rendelet, valamint a 202/1994. sz. rendelet, amely rendeletet kellett volna a felperes szerint az említett tanulmány alapjaként figyelembe venni, egyaránt kapcsolatot hoz létre a biztosítékok összegének kiszámítása és a bányatelepek helyreállításának tervezett költségei között. Ezenkívül a tervezett költségeknek az ERF‑tanulmányban elvégzett számítása a meddőhányó lefedéséhez szükséges különböző elemek egységköltségének elemzésén alapul, amely figyelembe veszi az érintett vállalkozások és beszállítók megkeresésével szakértők által készített piackutatás eredményét. E számítás eredményét összehasonlították a különböző helyreállítási lehetőségeknek a Bizottság Környezetvédelmi Főigazgatósága által készített másik tanulmány által megbecsült összköltségével is. E körülmények között a felperes nem kifogásolhatja, hogy a Bizottság a megtámadott határozat (75) preambulumbekezdésében úgy ítélte meg, hogy az ERF‑tanulmány megbízható, továbbá hogy az olyan koherens módszeren és észszerű feltételezéseken alapul, amelyek megfelelő alapot szolgáltatnak a tervezett helyreállítási költségek becsléséhez, annál is inkább, mivel a Bizottság e tanulmány eredményeit a világ más részein található hasonló létesítményekre vonatkozó eredményekkel is összehasonlította.
Ennélfogva nem tekinthető úgy, hogy a megtámadott határozat (75) preambulumbekezdését nyilvánvaló mérlegelési hiba jellemzi.
Negyedszer a felperes arra hivatkozik, hogy a Bizottság nem bizonyította, hogy az intézkedés szelektív volt, vagyis hogy a vitatott biztosítékok összegét meghatározó nemzeti rendelkezéseket az ő esetében szelektíven értelmezték.
E tekintetben elegendő megállapítani, hogy a szóban forgó 1. intézkedést, amint azt a megtámadott határozat (60) preambulumbekezdése jelezte, a felperesnek címzett, bányaművelési engedélyt tartalmazó egyedi határozatok révén nyújtották. Ennélfogva a felperes nem vitathatja azt a tényt, hogy ezen intézkedés kizárólag a felperes vállalkozást érintette.
Márpedig az ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a szelektivitás követelménye különbözik attól függően, hogy a szóban forgó intézkedést általános támogatási programként vagy egyedi támogatásként alakították ki. Ez utóbbi esetben a gazdasági előny azonosítása főszabály szerint lehetővé teszi a szelektivitásának vélelmezését (2015. június 4‑iBizottság kontra MOL ítélet,
C‑15/14 P
,
EU:C:2015:362
,
60.
pont; lásd továbbá ebben az értelemben: 2016. október 26‑iOrange kontra Bizottság ítélet,
C‑211/15 P
,
EU:C:2016:798
,
53.
és
54.
pont).
A fentiekből következik, hogy a Bizottság nem követett el mérlegelési hibát, amikor a megtámadott határozat (82)–(85) preambulumbekezdésében arra a következtetésre jutott, hogy az 1. intézkedés szelektív előnyt nyújtott a felperesnek.
Ötödször, ami a felperes által másodlagosan felhozott, a támogatás összegének kiszámításakor állítólag elkövetett, a 2015/1589 rendelet 16. cikke (1) bekezdésének megsértését eredményező hibára vonatkozó érvét illeti, meg kell állapítani, hogy a felperes ebben az összefüggésben megismétli a jelen jogalap keretében már megfogalmazott és a fenti 100–113. pontban elutasított kifogások nagy részét.
Hangsúlyozni kell különösen, hogy a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a biztosítékoknak a Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Katalónia felsőbírósága) által hozott ítéletek alapján a nemzeti hatóságok által 2015‑ben és 2016‑ban felülvizsgált összege az ERF‑tanulmány eredményei alapján megfelelőnek tekinthető.
Márpedig, amint az a fenti 99–113. pontban kifejtésre került, a Bizottság az ERF‑tanulmány figyelembevételével nem követett el nyilvánvaló mérlegelési hibát, és nem követett el mérlegelési hibát akkor sem, amikor a Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Katalónia felsőbírósága) ítéleteire támaszkodott.
Egyébiránt a Bizottság – anélkül, hogy ezt a felperes vitatná – megjegyzi, hogy a helyreállítási költségek megállapított összege az összes rendelkezésre álló becslés közül a legalacsonyabb volt, és hogy ezen összeget a 202/1994. sz. rendelet 3. cikke alapján tovább csökkentették, amely rendelkezés 50%‑os csökkentést írt elő azon bányaművelési tevékenységek esetén, amelyeket nem különleges természetvédelmi területen végeznek.
A fentiekre tekintettel a felperes által másodlagosan felhozott érvnek nem lehet helyt adni, következésképpen a második jogalapot teljes egészében el kell utasítani.
A bizalomvédelem és a jogbiztonság elvének megsértésére alapított, harmadik jogalapról
A felperes azt állítja, hogy még ha feltételezzük is, hogy a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy az 1. intézkedés a belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősül, a Törvényszéknek a megtámadott határozatot meg kell semmisítenie annyiban, amennyiben az előírja e támogatás visszatéríttetését.
Elsősorban ugyanis a visszatéríttetési határozat sérti a felperesnek a pénzügyi biztosítékok eredetileg megállapított összegének jogszerűségébe vetett jogos bizalmát. Bár az ítélkezési gyakorlat egyértelművé tette, hogy valamely vállalkozás a jogellenes támogatás visszatéríttetésének vitatása érdekében nem hivatkozhat jogos bizalomra, a jelen ügyet olyan rendkívüli körülmények jellemzik, amelyek megalapozhatták e bizalmat. Először is a felperes jogosan bízott abban, hogy nem kap jogellenes támogatást, figyelemmel a fenti 47. pontban említett, a SNIACE határozat alapjául szolgáló ügyben hozott korábbi bizottsági határozatra, valamint a spanyol állammal szemben a 2006/21 irányelvből eredő kötelezettségek nemteljesítése miatt indított jogsértési eljárásra. E jogsértési eljárás nem vonatkozott az említett irányelv 14. cikkében előírt pénzügyi biztosítékok összegére. Amennyiben a Törvényszék úgy ítélné meg, hogy e tényezők nem elegendőek ilyen bizalom megalapozásához, a felperes arra hivatkozik, hogy okkal táplált ilyen bizalmat, mivel az annak megállapítását lehetővé tevő feltételek, hogy valamely intézkedés bejelentés tárgyát képező támogatásnak tekinthető‑e, a jelen ügyben összetettek és nehezen alkalmazhatók voltak, ami bizonytalan helyzetbe hozta őt.
Másodszor a felperes arra hivatkozik, hogy mint észszerű és gondos gazdasági szereplő a fenti 125. pontban említett rendkívüli körülményekre is figyelemmel nem láthatta előre, hogy a Bizottság majd úgy véli, hogy a környezetvédelmi kötelezettségekkel kapcsolatos költségek fedezését szolgáló pénzügyi biztosítékok összegének megállapítása jogellenes támogatásnak minősül. A felperes közelebbről úgy véli, hogy a jelen ügy újszerű jellege nem attól a kérdéstől függ, hogy nyújtottak‑e előnyt, hanem abban áll, hogy a Bizottság megállapította állami források átruházását. Ráadásul a Bizottság korábbi határozathozatali gyakorlatából, különösen a Franciaország részéről a France Télécom részére biztosított állami támogatásról szóló, 2014. augusztus 2‑i 2006/621/EK határozatból (
HL 2006. L 257., 11. o.
) az következik, hogy a jogellenes állami támogatás visszatéríttetése nem megfelelő, mivel sérti a kedvezményezett jogos bizalmát.
Harmadszor a jelen ügyben a jogos bizalom elsőbbséget élvez minden olyan más közérdekkel szemben, amelyet a visszatéríttetés szolgálhat. A biztosítékok túl alacsony összege ugyanis legfeljebb elhanyagolható hatást gyakorolt a piacra, így a jelen ügyben a támogatás visszatéríttetését nem igazolhatja a verseny torzulásának kiküszöbölése.
Másodsorban a felperes azt állítja, hogy a megtámadott határozat a jogbiztonság elvét is sérti, mivel azon megállapításnak, miszerint a környezetvédelmi kötelezettségek tiszteletben tartásának biztosításához elégtelen összegű pénzügyi biztosítékok megállapítása jogellenes állami támogatásnak minősül, az állami támogatásokra vonatkozó szabályokra tekintettel nincs kellően világos és pontos jogalapja, továbbá sérti a 2015/1589 rendelet 16. cikkét is. A felperes továbbá a Magyar Köztársaság által a Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt. tekintetében végrehajtott C 35/04. számú intézkedésről szóló, 2008. október 21‑i 2009/174/EK bizottsági határozatra (
HL 2009. L 62., 14. o.
) hivatkozik, amelyben a Bizottság úgy döntött, hogy inkább nem rendeli el a jogellenes támogatás visszatéríttetését, azzal az indokkal, hogy e visszatéríttetés sértené a jogbiztonság elvét.
A Bizottság vitatja a felperes érveit.
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a támogatás jogellenessége megállapításának logikus következménye az, hogy az eredeti állapot helyreállítása érdekében a támogatást visszatéríttetés útján meg kell szüntetni. A jogellenesen folyósított állami támogatás visszatéríttetésének fő célkitűzése ugyanis azon versenytorzulás megszüntetése, amelyet az ilyen támogatás által létrehozott versenyelőny okozott. Márpedig a támogatás visszatérítésével a kedvezményezett elveszíti azt az előnyt, amelyet a piacon versenytársaival szemben élvezett, és visszaáll a támogatás kifizetése előtti helyzet (2019. március 5‑iEesti Pagar ítélet,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
,
131.
pont).
A visszatérítés e funkciójából következik továbbá az is, hogy főszabály szerint – rendkívüli körülmények kivételével – a Bizottság nem sérti meg a diszkrecionális jogkörét, amikor a jogellenes támogatások címén nyújtott összegek visszatéríttetését kéri a tagállamtól, mivel csak a korábbi helyzetet állítja vissza (2009. szeptember 9‑iDiputación Foral de Álava és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑227/01–T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 és T‑270/01
,
EU:T:2009:315
,
373.
pont).
Ami a bizalomvédelem elvének állítólagos megsértését illeti, az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az említett elvre való hivatkozás joga minden jogalanyt megillet, amennyiben valamely uniós intézmény a részére tett pontos ígéretekkel megalapozott várakozásokat keltett benne (lásd: 2011. július 21‑iAlcoa Trasformazioni kontra Bizottság ítélet,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
,
71.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ilyen várakozás keltésére alkalmas biztosítéknak minősül a közlés formájától függetlenül az arra felhatalmazott és megbízható forrásból származó, pontos, feltételhez nem kötött és egybehangzó tájékoztatás. Ezzel szemben az adminisztráció által adott egyértelmű biztosítékok hiányában senki nem hivatkozhat ezen elv megsértésére (lásd: 2006. február 14‑iTEA‑CEGOS és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑376/05 és T‑383/05
,
EU:T:2006:47
,
88.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A 2015/1589 rendelet 16. cikke alapján különösen az állami támogatások ellenőrzésére alkalmazandó ezen elvből következik, hogy akkor lehet a támogatás kedvezményezettjét megillető bizalomvédelemre hivatkozni, ha ez utóbbi a Bizottság pozitív cselekvéséből származó, kellően egyértelmű biztosítékokkal rendelkezik, amelyek alapján úgy vélheti, hogy az intézkedés nem minősül az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak (lásd analógia útján: 2009. november 30‑iFrance és France Télécom kontra Bizottság ítélet,
T‑427/04 és T‑17/05
,
EU:T:2009:474
,
261.
pont).
Egyébiránt emlékeztetni kell arra, hogy a bejelentési kötelezettség az EUM‑Szerződés által az állami támogatások területén bevezetett ellenőrzési rendszer egyik alapvető eleme. E rendszer keretében a tagállamok kötelezettsége egyrészről, hogy bejelentsenek a Bizottság részére minden, az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett támogatás nyújtására vagy módosítására irányuló intézkedést, másrészről pedig, hogy az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének megfelelően addig ne hajtsák végre ezen intézkedést, amíg az említett intézmény arról nem hozott végleges határozatot.
Következésképpen – az állami támogatások Bizottság általi ellenőrzésének kötelező jellegére tekintettel – a támogatás által kedvezményezett vállalkozások főszabály szerint csak akkor bízhatnak jogosan a támogatás szabályszerűségében, ha azt az EUMSZ 108. cikkben előírt eljárás betartásával nyújtották, és a gondos piaci szereplőnek rendszerint meg kell tudnia bizonyosodni arról, hogy ezen eljárást betartották‑e. Különösen, ha a támogatást a Bizottsághoz való előzetes bejelentés nélkül hajtották végre, és így az az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése értelmében jogellenes, a támogatás kedvezményezettjének ebben az időpontban nem állhat fenn jogos bizalma arra vonatkozóan, hogy a támogatást szabályszerűen nyújtották (2004. november 11‑iDemesa és Territorio Histórico de Álava kontra Bizottság ítélet,
C‑183/02 P és C‑187/02 P
,
EU:C:2004:701
,
44.
és
45.
pont; 2011. december 8‑iFrance Télécom kontra Bizottság ítélet,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
,
59.
pont).
Az ítélkezési gyakorlat azonban nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a jogellenes támogatásban részesülő kedvezményezett olyan kivételes körülményekre hivatkozzon, amelyek jogszerűen megalapozhatták az e támogatás jogszerűségébe vetett bizalmát, és hogy ebből következően megtagadja annak visszafizetését (lásd ebben az értelmében: 2009. szeptember 9‑iDiputación Foral de Álava és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑30/01–T‑32/01 és T‑86/02–T‑88/02
,
EU:T:2009:314
,
282.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A Bíróság azt is kimondta, hogy a gondos gazdasági szereplőnek rendszerint meg kell tudnia bizonyosodni arról, hogy a bejelentési eljárást betartották‑e (lásd ebben az értelemben: 1990. szeptember 20‑iBizottság kontra Németország ítélet,
C‑5/89
,
EU:C:1990:320
,
14.
pont; 1997. január 14‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
,
51.
pont).
Továbbá az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a jogbiztonság elve megköveteli, hogy az uniós jogszabályok a jogalanyok számára egyértelműek, alkalmazásuk szempontjából pedig kiszámíthatók legyenek (lásd: 2011. július 21‑iAlcoa Trasformazioni kontra Bizottság ítélet,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
,
71.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Elsősorban, ami a bizalomvédelem elvének állítólagos megsértését illeti, a fenti 132–136. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a felperes akkor hivatkozhat eredményesen ezen elvre, ha bizonyítja, hogy a Bizottság pozitív cselekvéséből eredően olyan kellően pontos, feltételhez nem kötött és egybehangzó biztosítékokat kapott, amelyek alapján úgy vélhette, hogy az adott intézkedés nem minősül állami támogatásnak, vagy ha olyan rendkívüli körülmények fennállását bizonyítja, amelyek jogszerűen megalapozhatták az e támogatás szabályszerűségébe vetett bizalmát.
A jelen ügyben a felperes lényegében egyrészt a fenti 47. pontban említett SNIACE határozatra hivatkozik, mivel a Bizottság ebben az ügyben állítólag arra a következtetésre jutott, hogy az, hogy a spanyol állam a környezetvédelem területén nem biztosította a jogszabályi kötelezettségek betartását, nem minősül állami támogatásnak, mivel nem járt források átruházásával, másrészt pedig a 2006/21 irányelvből, illetve a vízpolitika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról szóló, 2000. október 23‑i 2000/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvből (
HL 2000. L 327., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 5. kötet, 275. o.) eredő kötelezettségek nemteljesítése miatt a Bizottság által a spanyol állammal szemben indított jogsértési eljárásra hivatkozik, mivel ez az eljárás nem vonatkozott a 2006/21 irányelv 14. cikkére tekintettel túl alacsony összegű pénzügyi biztosítékok megállapítására. A felperes szerint tehát semmi nem engedett arra következtetni, hogy a Bizottság ezen irányelv spanyol hatóságok általi végrehajtását úgy tekinti majd, hogy az az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett előnyt biztosít.
Mindazonáltal, először is, egy precedens nem jelenthet pontos, feltételhez nem kötött és egybehangzó ígéretet, mivel nem a felperes konkrét helyzetének elemzésére irányult.
Mindenesetre a korábbi gyakorlatot illetően a fenti 79. pont már felidézte, hogy e gyakorlat nem köti a Bizottságot, amelynek az értékelését kizárólag az EUM‑Szerződés és a másodlagos jog alkalmazandó rendelkezéseire kell alapoznia.
A fentiekre tekintettel a felperes a SNIACE ügyben hozott korábbi határozatra sem pontos, feltételhez nem kötött és egybehangzó ígéret címén, sem rendkívüli körülmények címén nem hivatkozhat.
Másodszor, ami a spanyol állammal szemben a 2006/21 irányelv és a 2000/60 irányelv megsértése miatt indított jogsértési eljárást illeti, a Bizottsághoz hasonlóan hangsúlyozni kell, hogy az a tény, hogy a Bizottság ezen eljárás keretében nem hivatkozott az EUMSZ 107. cikk megsértésére, amely eljárásnak más volt a tárgya, vagyis az uniós környezetvédelmi jogszabályok megsértése, nem kelthetett jogos bizalmat a felperesben arra vonatkozóan, hogy a Bizottság már nem fog olyan egyéb szempontokat vizsgálni, amelyek az EUMSZ 107. cikk megsértésével járhatnak.
Következésképpen az a tény, hogy a Bizottság a fenti 144. pontban említett jogsértési eljárás keretében nem hivatkozott az állami támogatásra vonatkozó szabályok amiatti megsértésére, hogy az intézkedés kedvezményezettje túl alacsony pénzügyi biztosítékokat nyújtott, nem minősülhet sem pontos, feltételhez nem kötött és egybehangzó ígéretnek, sem pedig olyan rendkívüli körülménynek, amely bármilyen jogos bizalmat kelthetett a felperesben az 1. intézkedés jogszerű jellegére vonatkozóan.
Harmadszor, ami a felperes azon állítását illeti, miszerint a jelen ügyben a támogatás alacsony összegére tekintettel a jogos bizalom elsőbbséget élvez minden olyan más közérdekkel szemben, amelyet a visszatéríttetés szolgálhat, elegendő emlékeztetni arra, hogy egyrészt a 2015/1589 rendelet 16. cikkének (1) bekezdése értelmében a Bizottság főszabály szerint köteles úgy határozni, hogy az államnak a támogatást vissza kell téríttetnie, ha a Bizottság megállapítja annak jogellenességét, és hogy e rendelkezés nem állapít meg olyan küszöböt, amely alatt a Bizottság a visszatéríttetést elrendelő határozatot illetően mérlegelési mozgástérrel rendelkezne.
Másrészt, amint az a fenti 130. pontban megállapításra került, a támogatást a belső piacon fennálló versenyfeltételek visszaállítása érdekében vissza kell téríttetni. Mivel a támogatás csekély összege nem zárja ki a versenytorzulást (lásd ebben az értelemben: 2003. július 24‑iAltmark Trans és Regierungspräsidium Magdeburg ítélet,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
,
81.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), az ilyen összeg sem igazolhatja az említett támogatás visszatéríttetésének elrendelését mellőző határozatot.
A felperes érvét tehát nem lehet elfogadni.
Másodsorban, ami a jogbiztonság elvének állítólagos megsértését illeti, a fenti 141–145. és 147. pontban foglaltakkal megegyező okokból és a fenti 138. pontban felidézett ítélkezési gyakorlat értelmében nem tekinthető úgy, hogy a felperes nem láthatta előre azt, hogy a költségvetésére nehezedő terheknek a pénzügyi biztosítékok túl alacsony szinten való megállapításából eredő könnyítése támogatásnak minősül, tehát nem tekinthető úgy, hogy e minősítés sérti a jogbiztonság elvét.
Amennyiben a felperes azzal érvel, hogy a Bizottság által alkalmazott minősítés állítólagosan újszerű és előre nem látható jellege annak megállapításában rejlik, hogy az 1. intézkedés állami források átruházásával járt, meg kell állapítani, hogy az a következtetés, amely szerint az 1. intézkedés növelte az állami költségvetést érintő kockázatot, figyelemmel arra, hogy a felperes környezetvédelmi kötelezettségeinek teljesítését illetően a spanyol államot másodlagos beavatkozási kötelezettség terhelte, annak ellenére, hogy a Bizottság határozathozatali gyakorlatában nincs hasonló precedens, a figyelmes és körültekintő gazdasági szereplő számára szintén nem volt előre nem látható. Az 1. intézkedés ugyanis szükségszerűen a felperes által ismert alkalmazandó jogszabályok alapján az államra nehezedő azon kockázat növekedését vonta maga után, hogy a felperes fizetésképtelensége esetén az állam köteles fellépni.
Egyébiránt, amennyiben a felperes a Bizottságnak a Postabank ügyben hozott, a fenti 128. pontban említett korábbi határozatára hivatkozik, amelyben a Bizottság úgy határozott, hogy nem térítteti vissza a szóban forgó támogatást azzal az indokkal, hogy a visszatéríttetés ellentétes lenne a jogbiztonság elvével, ezen érvet egyrészt a fenti 79. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlattal való analógia útján, másrészt a jelen ügy és a Postabank ügy közötti jelentős ténybeli különbségekre tekintettel el kell utasítani. A Bizottsághoz hasonlóan ugyanis elegendő azt megállapítani, hogy ez utóbbi ügy Magyarország Unióhoz való csatlakozásának, illetve a gazdasági szereplőknek a csatlakozással együtt járó kötelezettségek tekintetében fennálló bizonytalanságának igen sajátos összefüggésébe illeszkedett. Ezzel szemben a jelen ügyben a felperes a Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Katalónia felsőbírósága) 2011. október 11‑i ítélete óta tudatában volt annak, hogy a nyújtott pénzügyi biztosítékok szintje túl alacsony a telephelyeinek megfelelő helyreállításához.
A fentiek összességéből kitűnik, hogy a harmadik jogalapot teljes egészében el kell utasítani.
Az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének azáltal történő megsértésére alapított, negyedik jogalapról, hogy a Bizottság megállapította, hogy a 4. intézkedés szelektív előnnyel járt
A felperes arra hivatkozik, hogy a Bizottság nem bizonyította sem azt, hogy a vilafrunsi meddőhányó lefedése az őt terhelő környezetvédelmi kötelezettségek részét képezte, sem pedig azt, hogy a spanyol hatóságok által viselt költségek olyan költségek, amelyeket a meddőhányó hatóságok általi lefedése hiányában neki kellett volna viselnie, és lényegében a megtámadott határozat (138) preambulumbekezdését vitatja. A felperes szerint a Bizottságnak bizonyítania kellett volna, hogy pénzügyi helyzete a 4. intézkedés révén javult ahhoz képest, amilyen az említett intézkedés hiányában lett volna. Az ilyen elemzést a felperes jogi kötelezettségei pontos hatályának és terjedelmének, valamint az azok teljesítéséhez szükséges költségeknek az értékelése alapján kellett volna elvégezni. A felperest a spanyol bányatörvény 121. cikke értelmében terhelő egyetlen kötelezettség az volt, hogy meghozza a helyreállításhoz szükséges intézkedéseket. A felperes hozott ilyen intézkedéseket. Mivel a spanyol hatóságok azon döntése, hogy a vilafrunsi meddőhányót lefedik, jóval nagyobb költségekkel járt, mint amelyeket a felperes a helyreállítási tervben megbecsült, a felperes (nem kedvezőbb, hanem) kedvezőtlenebb helyzetbe került, mint amelyben abban az esetben lett volna, ha a vilafrunsi meddőhányót nem fedik le. Következésképpen nem jutott semmilyen előnyhöz.
A felperes kifejti, hogy a Bizottság nem bizonyította, hogy a vilafrunsi meddőhányó lefedésének finanszírozása ténylegesen javította a pénzügyi helyzetét, vagy könnyített volna valamely, rendes körülmények között a költségvetésére háruló terhet. A felperes továbbá emlékeztet arra, hogy a vilafrunsi meddőhányó bányái már nem voltak aktívak, így e meddőhányó nem termel hulladékot, illetve nem jelent további szennyezési kockázatot. Ráadásul a Bizottság nem támasztotta alá azon állítását, amely szerint fennállt annak a kockázata, hogy megállapítják a felperes polgári és büntetőjogi felelősségét egy olyan bányával kapcsolatban, amely – a birtokában lévő többi bányától eltérően – már nem volt aktív. Ennélfogva a megtámadott határozat (138) preambulumbekezdésében hivatkozott bírósági határozatok nem relevánsak a vilafrunsi bányákkal kapcsolatos felelősség bármiféle kockázatának alátámasztásához, amely tehát tisztán hipotetikus jellegű. Egyébiránt az a tény, hogy a meddőhányók lefedése más tagállamokban bevett gyakorlat volt, egyáltalán nem releváns körülmény azon megállapítás alátámasztása vonatkozásában, amely szerint a felperesnek a 2008. évi helyreállítási tervében előírt intézkedésekhez képest további intézkedéseket kellett volna hoznia.
A Bizottság ezenkívül nem támasztotta alá azt az állítást, amely szerint a fokozott védelem mindenképpen előnyös volt a felperes számára a szennyezés kockázatának csökkentése és az esetleges környezeti károk miatt fizetendő kártérítések miatt. Továbbá a Bizottság semmilyen módon nem támasztotta alá a megtámadott határozat (159) preambulumbekezdésében levont azon következtetését, miszerint a felperes által a helyreállítási terve keretében előírt intézkedések nem biztosítottak megfelelő szintű környezetvédelmet. Ezenkívül a vilafrunsi meddőhányó lefedése csökkentette az említett meddőhányó gazdasági értékét, mivel az annak megszerzésében potenciálisan érdekelt egyetlen gazdasági szereplő sem tudná kitermelni az e meddőhányóban lévő sót. A fentiek összességéből az következik, hogy a Bizottság nem bizonyította a jogilag megkövetelt módon, hogy a felperes a 4. intézkedéssel gazdasági előnyhöz jutott.
A Bizottság vitatja a felperes érveit.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a „támogatás” fogalma nemcsak a szubvencióhoz hasonló pozitív juttatásokat foglalja magában, hanem azokat a beavatkozásokat is, amelyek különböző formában enyhítik a vállalkozás költségvetésére általában nehezedő terheket, és amelyek ezáltal, anélkül hogy a szó szoros értelmében szubvenciók lennének, azokkal azonos természetűek és hatásúak (lásd: 2017. szeptember 20‑iBizottság kontra Frucona Košice ítélet,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
,
20.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Formájától függetlenül ekképpen támogatásnak minősül minden olyan állami beavatkozás, amely közvetlenül vagy közvetve alkalmas vállalkozások előnyben részesítésére, illetve amely olyan gazdasági előnynek tekinthető, amelyben a kedvezményezett vállalkozás szokásos piaci feltételek között nem részesült volna (2003. július 24‑iAltmark Trans és Regierungspräsidium Magdeburg ítélet,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
,
84.
pont; 2011. szeptember 8‑iBizottság kontra Hollandia ítélet,
C‑279/08
,
EU:C:2011:551
,
87.
pont).
Annak vizsgálata során, hogy mi minősül előnynek, a Bizottságnak tehát azt kell értékelnie, hogy a felperest közvetlenül vagy közvetve előnyben részesítették‑e, vagy olyan előnyt kapott‑e, amelyhez szokásos piaci feltételek között nem tudott volna hozzájutni.
A jelen ügyben a megtámadott határozat (138) preambulumbekezdésében a Bizottság megállapította, hogy a felperes Vilafrunsra vonatkozó kötelezettségeinek mértékétől függetlenül nem elfogadható az, hogy a lényegesen jobb környezetvédelmet biztosító 7,9 millió euró összegű állami beruházás, amely elvileg megegyezik a bányatelek helyreállításával, anélkül hogy bármilyen beruházási költséggel járna a felperes számára, ez utóbbi számára semmilyen gazdasági előnnyel nem járt.
A Bizottság ezenkívül kifejtette, hogy e támogatás nélkül az alternatív intézkedések nem biztosítottak volna ugyanolyan hatékony és tartós védelmet, és a felperest azon kockázatnak tették volna ki, hogy viselnie kell a szennyezés következményeit, és hogy következésképpen az állami forrásokból finanszírozott létesítmény megépítése lehetővé tette a felperes számára a szennyezés hatékonyabb megelőzését, a jövőbeli környezeti kockázatok csökkentését és a meddőhányó tartós helyreállításának megkönnyítését.
A felperes vitatja ezt az értékelést, mivel lényegében úgy ítéli meg, hogy a vilafrunsi meddőhányó lefedését célzó intézkedés a hatóságok független határozata volt, amely túlment a felperes környezetvédelmi kötelezettségein, és amelyet a felperes nem volt köteles megtenni, tehát nem állapítható meg, hogy abból előnyhöz jutott.
Márpedig elsősorban nem vitatott, hogy a vilafrunsi meddőhányó lefedése a szennyezés elleni hatékony és tartós védelmet biztosító intézkedésnek minősült. A felperes a tárgyaláson megerősítette, hogy nem vitatja ezt a következtetést, és annak kijelentésére szorítkozott, hogy a 2008. évi tervében előirányzott helyreállítási intézkedések ugyanolyan hatékony védelmet biztosítottak volna. A felperes tehát már nem állította, hogy a meddőhányó lefedésére irányuló intézkedés aránytalan volt.
Másodsorban az a tény, hogy a meddőhányó lefedése a szennyezés leküzdésére irányuló, hatékony, tartós és nem aránytalan intézkedés volt, önmagában azzal jár, hogy ezen intézkedés hozzájárult a szennyezés problémájának megoldásához, amely szennyezés következményei a felperest terhelték volna. A különleges kötelezettségektől, és különösen a vilafrunsi lelőhely helyreállításának biztosításához szükséges, műszakilag elegendő vagy megfelelőbb intézkedésektől függetlenül meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozat (131)–(136) preambulumbekezdésében említett, alkalmazandó nemzeti és uniós jogszabályok, valamint a létesítménynek a felperes részére történő értékesítésére vonatkozó szerződés értelmében a felperest általános felelősség terhelte az említett létesítmény szennyezésének és működtetésének esetleges negatív következményei folyamatos orvoslása vonatkozásában.
A fentiekből következik, hogy a felperes arra vonatkozó érvei, hogy nem volt köteles a meddőhányót lefedni, illetve a 2008. évi helyreállítási tervében előírt egyszerű szigetelési intézkedéseknél költségesebb helyreállítási intézkedéseket tenni, amelyek véleménye szerint elegendőek lettek volna ahhoz, hogy teljesítse környezetvédelmi jogi kötelezettségeit, mivel a vilafrunsi lelőhely már nem volt aktív, nem relevánsak a 4. intézkedés által számára nyújtott előny fennállásának értékelése keretében, tekintettel arra, hogy a meddőhányó lefedése olyan hatékony és tartós intézkedésnek minősült, amely lehetővé tette a felperes számára, hogy igen hosszú időszakon keresztül már ne kelljen további környezetvédelmi intézkedéseket hoznia.
Harmadsorban a teljes egészében állami szervek által elhatározott és finanszírozott, a vilafrunsi meddőhányó lefedésére szolgáló, 7,9 millió eurós beruházás által jelentett állami beavatkozás a szubvencióhoz hasonló olyan pozitív juttatásnak minősül, amely szükségszerűen előnnyel jár a felperes számára, akinek – a meddőhányó lefedésének köszönhetően – igen hosszú időszakon keresztül nem kell majd semmilyen más helyreállítási intézkedést hoznia. Egyébként, még ha feltételezzük is, hogy – amint azt a felperes állítja – a 2008. évi helyreállítási tervben előirányzott szigetelési intézkedések rövid távon biztosítani tudták a meddőhányóból eredő szivárgások ellenőrzését, ez nem változtat azon, hogy ha a felperesnek közép‑ vagy hosszú távon más jelentősebb intézkedéseket kellett volna hoznia, akkor a jövőben viselnie kellett volna azok költségeit. Következésképpen a 4. intézkedés tagadhatatlanul kedvezett a felperesnek azzal, hogy csökkentette a vilafrunsi meddőhányó által jelentett jövőbeni környezeti kockázatokat.
Amennyiben a felperes azt állítja, hogy a Bizottság nem bizonyította e jövőbeli kockázatokat, rá kell mutatni egyrészt arra, hogy e kockázatok jelentősége a Bizottság számára nem volt előre látható, illetve számszerűsíthető. A megtámadott határozat (158) preambulumbekezdésében a Bizottság elismerte, hogy egyetlen konkrét uniós rendelkezés sem határozza meg azt, hogy a vilafrunsi meddőhányónak környezeti értelemben milyen szintű védelmet kellene biztosítania. Másrészt ezen okból a Bizottság két olyan nemzeti bírósági határozatra hivatkozott, amelyekben más bányatelepek tekintetében megállapították a felperes környezeti károkért való polgári és büntetőjogi felelősségét, tekintettel a bányatelepekből eredő szivárgásokra, amelyek tekintetében csak „könnyű” intézkedéseket hoztak, és ebből azt a következtetést vonta le, hogy a jövőbeli kockázatok ténylegesen fennállhatnak a vilafrunsi lelőhelyen is. Ezenkívül a Bizottság úgy ítélte meg, hogy más országokban is a meddőhányók lefedését alkalmazták a kálisóbányák szivárgása által okozott tartós problémára megoldást jelentő intézkedésként. A felperes állításával ellentétben a Bizottság jogosan vette figyelembe ezeket az információkat annak megállapítása érdekében, hogy valószínűleg a vilafrunsi meddőhányó vonatkozásában is fennállnak‑e jövőbeli kockázatok, jóllehet azokat nem tudta pontosan számszerűsíteni.
Negyedsorban hangsúlyozni kell, hogy mindenesetre, még ha feltételezzük is, hogy a Bizottság a megtámadott határozatban nem bizonyította a jövőbeli kockázatokat, a megtámadott határozat (159) és (162) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a Bizottság elismerte, hogy a felperes a környezetvédelmi kötelezettségeinek betartását illetően teljesen jogszerű helyzetben volt, és hogy az állam a 4. intézkedéssel úgy döntött, hogy a megtámadott határozat meghozatalának időpontjában szükséges szintet meghaladó környezetvédelmi szintet biztosít. Az említett intézkedés ugyanis egy olyan kísérleti projekt részét képezte, amelynek célja annak vizsgálata volt, hogy a meddőhányók lefedése hatékony módszert jelent‑e a llobregati régió (Spanyolország) környezeti problémáinak megoldására, tehát általános közérdeket szolgált.
Márpedig először is az állam határozhat úgy, hogy a megkövetelt minimumnál magasabb környezetvédelmi szintet alkalmaz, és
a fortiori
dönthet arról, hogy valamely általános közérdekű cél érdekében olyan intézkedéseket hoz, amelyek egy adott időpontban még nem szükségesek, de a jövőben szükségesek lehetnek. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a felperes mint az állami intézkedés által érintett lelőhelyek egyikének tulajdonosaként eljáró vállalkozás mentesülne ezen intézkedés költségeinek viselése alól.
Amint ugyanis arra a 2008. évi iránymutatás (9) bekezdése emlékeztet, a tagállamok a környezetvédelem terén olyan követelményeket támaszthatnak, amelyek meghaladják az uniós követelményeket, annak érdekében, hogy a lehető legnagyobb mértékben csökkentsék a gazdasági tevékenységek által okozott negatív externáliákat, amely tevékenységek az általuk okozott szennyezés miatt károsak lehetnek a környezetre.
A „szennyező fizet elve” értelmében, amelyre a 2008. évi iránymutatás (7) és (8) bekezdése utal, e negatív externáliák annak biztosítása által kezelhetők, hogy a szennyező fizet az által okozott szennyezésért, ami azt jelenti, hogy a környezetvédelemmel kapcsolatos költségeket teljes mértékben a szennyező internalizálja, mivel a cél annak biztosítása, hogy a (vállalkozás által viselt) saját költségek a gazdasági tevékenység tényleges társadalmi költségeit tükrözzék. A szennyező fizet elve kötelező környezetvédelmi előírások révén vagy piaci alapú eszközökkel valósítható meg. A piaci alapú eszközök közül néhány tartalmazhat állami támogatást, amelyet az érintett összes vállalkozásnak vagy egy részüknek nyújthatnak. Éppen ezért a 2008. évi iránymutatás (10) bekezdése szerint előfordulhat, hogy a tagállamok állami támogatást kívánnak felhasználni ahhoz, hogy egyéni szinten ösztönzőket teremtsenek az uniós jogszabályokban előírtnál magasabb szintű környezetvédelem megvalósításához vagy ilyen jogszabályok hiányában a környezetvédelem szintjének növeléséhez.
Másodszor az alkalmazandó nemzeti szabályozás, és különösen a spanyol bányatörvény 121. cikke értelmében egy már nem aktív bánya tulajdonosának eleget kell tennie a bányaművelési tevékenységért felelős hatóságok által jóváhagyott helyreállítási tervekben foglaltaknak. Figyelembe kell venni, hogy a jelen ügyben az illetékes hatóságok a vilafrunsi meddőhányó lefedésére irányuló intézkedést jóváhagyták.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a Bizottság figyelembe vette azt a körülményt, hogy a spanyol állam a magasabb szintű környezetvédelmet választotta, és a támogatás összeegyeztethetőségének vizsgálata során ebből levonta a következtetéseket éppen annak megállapításával, hogy a 2008. évi iránymutatás alapján csak a 3985109,70 euró összeget kell a vállalkozással visszatéríttetni, és nem a 7887571 eurót kitevő állami beruházás egészét.
Ötödsorban, amennyiben a felperes arra hivatkozik, hogy a vilafrunsi meddőhányó lefedése inkább rontott a gazdasági helyzetén, mivel ezen intézkedést követően a meddőhányó elveszítette gazdasági értékét, mivel só kitermelése és értékesítése érdekében már nem művelhető, elegendő megállapítani, hogy a felperes nem bizonyította és nem is támasztotta alá az általa állítólag elveszített bevételek nagyságát, sem pedig azt, hogy ezeket az esetleges bevételeket mérlegelni kellett volna‑e azon helyreállítási költségekkel szemben, amelyeket a bányaművelés során kellett volna viselnie.
Mindenesetre a vilafrunsi meddőhányó állítólagos értékcsökkenése nem változtat az előny fennállásának megállapításán, kivéve ha ezen értékcsökkenés gazdaságilag jelentősebb mértékű, mint a meddőhányó tartós helyreállítása által jelentett előny, amit a felperes egyáltalán nem bizonyított.
A fentiekből következik, hogy a negyedik jogalapot el kell utasítani.
A 2015/1589 rendelet 16. cikke (1) bekezdésének azáltal történő megsértésére alapított, ötödik jogalapról, hogy a Bizottság nem határozta meg helyesen a 4. intézkedésből eredő esetleges támogatás összegét
A felperes azt állítja, hogy abban az esetben, ha a Törvényszék azt állapítaná meg, hogy a 4. intézkedés támogatásnak minősül, a megtámadott határozat sérti a 2015/1589 rendelet 16. cikkét, mivel nem határozta meg helyesen ezen állítólagos állami támogatás összegét. A Bizottság ugyanis tévesen vette figyelembe a hatóságok által a meddőhányó lefedése érdekében fizetett beruházási költségeket, amely költségeket növelte az e beruházásból eredő működési előnyökkel, és csökkentette a kedvezményezett által a beruházás miatt viselt karbantartási és működési költségekkel. Márpedig a Bizottságnak legfeljebb az azon gazdasági előnyből eredő összeget lehetett volna figyelembe vennie, amely azon összegeknek felel meg, amelyeket a felperesnek azon helyreállítási intézkedésekre kellett volna költenie, amelyeket a 2008. évi helyreállítási terve keretében köteles volt meghozni, amennyiben ezen összegek meghaladták volna a 4. intézkedéssel kapcsolatos karbantartási és működési költségeket. Ezen összeg nulla volt, tehát a Bizottságnak azt kellett volna megállapítania, hogy nem áll fenn előny. A felperes ismételten előadja, hogy a vilafrunsi meddőhányó lefedése – éppen ellenkezőleg – bevételkiesést és alternatív költségeket okozott neki, mivel az e meddőhányón lévő sóbánya művelése lehetetlenné vált.
A Bizottság vitatja a felperes érveit.
A jelen jogalap szorosan kapcsolódik a negyedik jogalaphoz, és arra a negyedik jogalaphoz képest másodlagosan hivatkoztak.
Elöljáróban hangsúlyozni kell – amint az a fenti 172. pontban is említésre került –, hogy a Bizottság figyelembe vette azt a tényt, hogy a 4. intézkedés a környezetvédelem javítására irányuló intézkedés volt, amelyet a hatóságok az uniós jogszabályok által előírtnál magasabb szintű védelem biztosítása érdekében hoztak meg, és amely tehát túlment a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában fennálló szükségleteken, amit a Bizottság a megtámadott határozat (162) preambulumbekezdésében lényegében maga is elismer.
A fentiekre tekintettel a Bizottság a megtámadott határozat (157) preambulumbekezdésében először is úgy ítélte meg, hogy alkalmazhatja a 2008. évi iránymutatás 3.1.1 pontját, amely szerint a vállalkozások számára az uniós szabványokat meghaladó vagy uniós szabványok hiányában a környezetvédelem javítását lehetővé tevő beruházási támogatást a belső piaccal összeegyeztethető támogatásnak lehet tekinteni.
Ezt követően, a 2008. évi iránymutatás (80) bekezdésének megfelelően, a támogatható költségek összegének meghatározása érdekében a Bizottság a megtámadott határozat (161) és (162) preambulumbekezdésében figyelembe vette azokat a további beruházási költségeket, amelyek ahhoz lettek volna szükségesek, hogy magasabb szintű környezetvédelmet érjenek el annál, mint amelyet a vállalkozás támogatás hiányában ért volna el (vagyis az állami beruházás összege és a 2008‑as helyreállítási tervben megállapított szigetelési intézkedések tekintetében előirányzott költségek közötti különbséget). A megtámadott határozat (165) preambulumbekezdésében a Bizottság ebből az összegből levonta a működési előnyöket, amelyek egy, a vilafrunsi lelőhelyhez hasonló, nem működő lelőhely esetében nullát tesznek ki, és hozzáadta az első öt év működési költségeit. A Bizottság így arra a következtetésre jutott, hogy a támogatható költségek teljes összege 7804922,60 eurót tesz ki.
Végül a nagy vállalkozások számára megengedett felső határt alkalmazva a Bizottság a megtámadott határozat (171) és (172) preambulumbekezdésében úgy ítélte meg, hogy a támogatható költségek 50%‑át, azaz 3902461,30 eurót a belső piaccal összeegyeztethetőnek lehet tekinteni, ezáltal a visszatéríttetendő támogatás összegét 3985109,70 euróra csökkentette.
Így a Bizottság a 4. intézkedés révén nyújtott támogatás felperessel való visszatéríttetését kizárólag a 3985109,70 eurót kitevő összeg tekintetében rendelte el.
Elsősorban a felperes a 4. intézkedés révén nyújtott támogatás összegének kiszámítása során elkövetett hibára hivatkozik, mivel a Bizottság e számítás kiindulópontjaként nem a felperes 2008. évi helyreállítási tervét, hanem a spanyol állam által megvalósított 7,9 millió eurós beruházást vette figyelembe.
Márpedig, mivel a Törvényszék a fenti 162–171. pontban arra a következtetésre jutott, hogy egyrészt a vilafrunsi meddőhányó lefedésére irányuló intézkedés pozitív juttatásnak, valamint az említett meddőhányóból eredő szivárgások és az általa jelentett szennyezési kockázatok leküzdésére irányuló, hatékony, tartós és nem aránytalan intézkedésnek minősül, amely kockázatokat a felperest terhelő, a meddőhányó helyreállítására vonatkozó általános kötelezettség értelmében mindenképpen neki kellett volna viselnie, és így ezen intézkedés közép‑ vagy hosszú távon előnnyel járt a felperes számára, másrészt pedig az állam előírhatott magasabb környezetvédelmi szintet a bányatelepek működtetésével megbízott vállalkozások számára, meg kell állapítani, hogy a Bizottság a megtámadott határozat (165) preambulumbekezdésében jogosan vette figyelembe a támogatás összegének kiszámításához kiindulópontként az állam által megvalósított beruházás összegét.
Másodsorban, amennyiben a felperes azt rója fel a Bizottságnak, hogy nem vette figyelembe az általa amiatt elszenvedett veszteségeket és költségeket, hogy a sóbánya művelése lehetetlenné vált, meg kell állapítani, hogy ezen, bizonyítékokkal alá nem támasztott puszta állítás nem fogadható el. A megtámadott határozat (137) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a Spanyol Királyság a közigazgatási eljárás során hivatkozott a felperes abból eredő alternatív költségeire, hogy a lelőhelyet már nem művelheti só kitermelése érdekében. Ezen észrevételekből azonban nem tűnik ki, hogy e veszteségeket a közigazgatási eljárás során számszerűsítették vagy alátámasztották volna. Ilyen bizonyítékok hiányában az állítólagos költségeket és veszteségeket ennélfogva hipotetikusnak kell tekinteni.
Következésképpen az ilyen feltételezett veszteségeket a Bizottságnak nem kellett figyelembe vennie a támogatás összegének kiszámítása során, amint ez az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, amely szerint a támogatás visszatéríttetése az általa a kedvezményezettjének biztosított előny visszatérítését jelenti, nem pedig a kedvezményezett által az említett előny kihasználásával esetlegesen elért gazdasági előny visszatérítését (2016. december 21‑iBizottság kontra Aer Lingus és Ryanair Designated Activity ítélet,
C‑164/15 P és C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
,
100.
pont).
A fentiekből következik, hogy az ötödik jogalapot is, és következésképpen a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
A Törvényszék eljárási szabályzata 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a felperes pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (második tanács)
a következőképpen határozott:

1)
A Törvényszék a keresetet elutasítja.

2)
A Törvényszék az Iberpotash, SA‑t kötelezi a költségek viselésére.

Buttigieg
Berke
Costeira
Kihirdetve Luxembourgban, a 2020. január 16‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol.