CELEX: 62014TJ0716
Aktindsigt
forordning (EF) nr. 1049/2001
dokumenter vedrørende toksicitetstest udført i forbindelse med fornyelsen af godkendelsen af aktivstoffet glyphosat
delvist afslag på aktindsigt
undtagelse vedrørende beskyttelsen af forretningsmæssige interesser
mere tungtvejende offentlig interesse
forordning (EF) nr. 1367/2006
begrebet oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet

Tvistens baggrund
Glyphosat er et kemisk produkt, der anvendes i pesticider, som er plantebeskyttelsesmidler.
Med henblik på optagelse som aktivstof i bilag I til Rådets direktiv 91/414/EØF af 15. juli 1991 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler (
EFT 1991, L 230, s. 1
) blev der udarbejdet en vurderingsrapport vedrørende glyphosat af Forbundsrepublikken Tyskland, og på grundlag af denne vedtog Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber den 29. juni 2001 en undersøgelsesrapport vedrørende glyphosat, som blev offentliggjort den 21. januar 2002.
Glyphosat blev optaget i listen over aktivstoffer i bilag I til direktiv 91/414 ved Kommissionens direktiv 2001/99/EF af 20. november 2001 om ændring af bilag I til direktiv 91/414 med henblik på optagelse af glyphosat og thifensulfuron-methyl som aktive stoffer (
EFT 2001, L 304, s. 14
). Optagelsen af glyphosat som aktivstof var gældende fra den 1. juli 2002 til den 30. juni 2012.
Efter at Kommissionen havde modtaget en ansøgning om fornyelse af godkendelsen af glyphosat som aktivstof, blev optagelsen af glyphosat i listen over aktivstoffer i bilag I til direktiv 91/414 midlertidigt forlænget til den 31. december 2015 ved Kommissionens direktiv 2010/77/EU af 10. november 2010 om ændring af direktiv 91/414 for så vidt angår udløbsdatoerne for optagelse af visse aktivstoffer i bilag I (
EUT 2010, L 293, s. 48
).
Efter vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1107/2009 af 21. oktober 2009, om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler og om ophævelse af Rådets direktiv 79/117/EØF og 91/414 (
EUT 2009, L 309, s. 1
) blev glyphosat optaget i bilaget til Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 540/2011 af 25. maj 2011 om gennemførelse af forordning nr. 1107/2009 for så vidt angår listen over godkendte aktivstoffer (
EUT 2011, L 153, s. 1
). Udløbsdatoen for godkendelsen forblev uændret den 31. december 2015.
Ved Kommissionens forordning (EU) nr. 1141/2010 af 7. december 2010 om en procedure for forlængelse af optagelsen af en anden gruppe af aktivstoffer i bilag I til direktiv 91/414 og om fastlæggelse af en liste over disse stoffer (
EUT 2010, L 322, s. 10
) blev Forbundsrepublikken Tyskland udpeget til rapporterende medlemsstat og Republikken Slovakiet til medrapporterende medlemsstat for proceduren for fornyelse af godkendelsen af aktivstoffet glyphosat.
Med henblik på fornyelsen af godkendelsen af aktivstoffet glyphosat forelagde Forbundsrepublikken Tyskland i overensstemmelse med forordning nr. 1141/2009 Kommissionen og Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) et »udkast til vurderingsrapport om fornyelsen« (herefter »vurderingsrapporten«), dateret den 18. december 2013, som i sin offentligt tilgængelige udgave blev publiceret af EFSA den 12. marts 2014.
Ved skrivelse af 11. april 2014, som blev sendt pr. e-mail dagen efter, indgav sagsøgeren, Anthony C. Tweedale, til EFSA en begæring om aktindsigt i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (
EFT 2001, L 145, s. 43
) og i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århus-konventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (
EUT 2006, L 264, s. 13
).
Aktindsigtsbegæringen vedrørte toksicitetstestene ASB2012-11499 og TOX95552393, der var »de to »nøgletest«, som var blevet brugt til at fastsætte den acceptable daglige indtagelse (ADI) af glyphosat« (herefter »de test, der er begæret aktindsigt i«, eller »testene«).
I sagsøgerens begæring var det angivet, at »vurderingsrapporten ikke indehold[t] de offentlige resuméer af disse [test] eller ikke indehold[t] nærmere oplysninger om protokollerne for eller resultaterne af dem, som [var] nødvendige for at vurdere deres pålidelighed, hvilket [var] en opgave, som ikke alene påhvile[de] EFSA«, og at »[d]e ønskede oplysninger [var] den rapport, som var udarbejdet om dyreforsøget og alle rådata eller andre supplerende data vedrørende dette forsøg«.
Ved skrivelse af 5. juni 2014 gav EFSA afslag på aktindsigt i testene. EFSA bemærkede, at den i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001 havde rådført sig med ejerne af testene. EFSA anførte, at det fulgte af deres holdning og af EFSA’s egen vurdering, at disse test var omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 vedrørende beskyttelsen af forretningsmæssige interesser, herunder intellektuelle ejendomsrettigheder, og at fuld beskyttelse af dem ligeledes fulgte direkte af deres berettigelse til »fortrolig behandling« som omhandlet i artikel 63 i forordning nr. 1107/2009. EFSA var af den opfattelse, at udbredelse af testene ville afsløre ejernes knowhow inden for videnskabelig ekspertise og forretningsstrategi, herunder deres knowhow inden for indsamling af sagsakter, og skade deres forretningsmæssige interesser.
EFSA tilføjede, at med hensyn til interesseafvejningen og efterprøvelsen af, om der var en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af testene, var offentlighedens interesse i at få aktindsigt i videnskabelige oplysninger i tilknytning til uskadeligheden af aktivstoffet glyphosat helt og fuldt tilgodeset ved offentliggørelsen af den offentligt tilgængelige version af vurderingsrapporten (tilgængelig på EFSA’s websted). EFSA afslog at udlevere testene til sagsøgeren i henhold til undtagelserne i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, sammenholdt med denne forordnings bestemmelser om fortrolig behandling af forretningsmæssige oplysninger, som er modtaget med henblik på videnskabelig vurdering, med forbehold af forordning nr. 1367/2006.
Ved e-mail af 24. juni 2014 genfremsatte sagsøgeren sin begæring med anmodning om, at EFSA genovervejede sin holdning.
Ved afgørelse af 30. juli 2014 bekræftede EFSA på grundlag af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 og artikel 63 i forordning nr. 1107/2009 sit afslag på aktindsigt i testene. EFSA anførte ligeledes, at disse test ikke udgjorde oplysninger, der »vedrører emissioner til miljøet«, som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006.
Efter anlæggelsen af nærværende sag blev godkendelsesperioden for aktivstoffet glyphosat – fordi vurderingen af det var blevet forsinket – forlænget til den 30. juni 2016 ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/1885 af 20. oktober 2015 om ændring af gennemførelsesforordning (EU) nr. 540/2011 for så vidt angår forlængelse af godkendelsesperioderne for aktivstofferne 2,4-D, acibenzolar-s-methyl, amitrol, bentazon, cyhalofopbutyl, diquat, esfenvalerat, famoxadon, flumioxazin, DPX KE 459 (flupyrsulfuron-methyl), glyphosat, iprovalicarb, isoproturon, lambda-cyhalothrin, metalaxyl-M, metsulfuronmethyl, picolinafen, prosulfuron, pymetrozin, pyraflufen-ethyl, thiabendazol, thifensulfuron-methyl og triasulfuron (
EUT 2015, L 276, s. 48
).
Den rapporterende medlemsstats risikovurdering af aktivstoffet glyphosat i vurderingsrapporten blev underkastet et peerreview i EFSA-regi (herefter »peerreviewet«). Konklusionerne af peerreviewet blev vedtaget den 30. oktober 2015 og offentliggjort den 12. november 2015.
Ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2016/1056 af 29. juni 2016 om ændring af gennemførelsesforordning (EU) nr. 540/2011 for så vidt angår forlængelse af godkendelsesperioden for aktivstoffet glyphosat (
EUT 2016, L 173, s. 52
) blev optagelsen af glyphosat i bilaget til forordning nr. 540/2011 forlænget til den 31. december 2017, da vurderingen af aktivstoffet og afgørelsen om fornyelse af godkendelsen var blevet forsinket.
Den 16. oktober 2017 vedtog EFSA en ny bekræftende afgørelse, som ophævede og erstattede afgørelsen af 30. juli 2014, og som gav sagsøgeren delvis aktindsigt i testene.
I denne afgørelse præciserede EFSA, at de test, der var begæret aktindsigt i, var blevet identificeret som værende følgende:
–
1991, Brooker m.fl., »The Effect of Glyphosate on Pregnancy of the Rabbit (Incorporates Preliminary Investigations)«, Huntingdon Research Centre, dato: 14.10.1991, reference: TOX95552393
–
1996, Coles m.fl., »Glyphosate technical: oral gavage teratology study in the rabbit Safepharm Laboratories Limited«, Shardlow Business Park, dateret 4.7.1996.
EFSA besluttede under hensyntagen til sagsøgerens argumenter i nærværende sag at give denne aktindsigt i testenes rådata og konklusioner (samlet i tabeller og skemaer). EFSA var af den opfattelse, at de anmodninger om fortrolig behandling, som testejerne havde indgivet på grundlag af forordning nr. 1049/2001, sammenholdt med artikel 63, stk. 2, i forordning nr. 1107/2009, ikke fandt anvendelse på disse oplysninger.
Derimod var EFSA for det første af den opfattelse, at de dele af testene, som var identificeret som henhørende under listen over oplysninger, som kan skade ejernes forretningsmæssige interesser som omhandlet i artikel 63, stk. 2, i forordning nr. 1107/2009, skulle beskyttes i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001. For det andet fandt EFSA, at oplysningerne vedrørende »videnskabelig knowhow« i testene, dvs. indledningen, som indeholder administrative oplysninger om testene, og de dele, som vedrører materialer og metoder, og som indeholder oplysninger om partier og analysemetoder, ligeledes var omfattet af undtagelsen vedrørende beskyttelsen af forretningsmæssige interesser i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001. For det tredje var EFSA af den opfattelse, at bilagene og de andre administrative dele af testene, som indeholdt den lovbestemte certificering af disse test foretaget af specialiserede laboratorier og omfattede erklæringen om overholdelse af god laboratoriepraksis, samt de protokoller, som testejerne fulgte, var beskyttede i henhold til samme bestemmelse.
EFSA anførte ligeledes, at navne og underskrifter i testene, som ikke allerede var offentliggjort, var omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001.
EFSA anførte desuden, at den havde foretaget interesseafvejningen i overensstemmelse med forordning nr. 1049/2001 og nr. 1367/2006 og konkluderet, at der ikke forelå en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af testene. EFSA var af den opfattelse, at de oplysninger, som blev udleveret til sagsøgeren, opfyldte offentlighedens behov for viden og gjorde det muligt at gengive EFSA’s vurdering, samtidig med at testejernes interesser blev beskyttet. Ifølge EFSA var rådataene og konklusionerne tilstrækkelige til at foretage en omhyggelig granskning af den evaluering af resultaterne af testene, som blev udført i forbindelse med vurderingen af glyphosat og fastlæggelsen af de valgte »niveauer uden observerede negative effekter« (NOAEL), og sammen med de allerede offentliggjorte oplysninger var de tilstrækkelige til at efterprøve deres betydning for fastsættelsen af den foreslåede acceptable daglige indtagelse (ADI).
Endelig var EFSA af den opfattelse, at de dele af testene, som ikke blev udleveret, hverken indeholdt oplysninger vedrørende emissioner af plantebeskyttelsesmidler eller rester heraf til miljøet eller oplysninger vedrørende emissioner eller andre udslip af glyphosat eller virkninger heraf i miljøet, og at formodningen i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006 derfor ikke fandt anvendelse.
Ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2017/2324 af 12. december 2017 om fornyelse af godkendelsen af aktivstoffet glyphosat, jf. forordning nr. 1107/2009, og om ændring af bilaget til gennemførelsesforordning nr. 540/2011 (
EUT 2017, L 333, s. 10
) blev godkendelsen af glyphosat i øvrigt fornyet til den 15. december 2022 på de betingelser, der er fastsat i bilag I.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 9. oktober 2014 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 19. januar 2015 har EFSA begæret udsættelse af sagen, indtil der er afsagt dom i sag C-673/13 P, Kommissionen mod Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe, og i sag C-442/14, Bayer CropScience og Stichting De Bijenstichting. Sagsøgeren har ikke fremsat bemærkninger vedrørende denne begæring.
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 22. januar 2015 har Kongeriget Sverige anmodet om at måtte intervenere i den foreliggende sag til støtte for sagsøgerens påstande.
Ved kendelse af 14. april 2015 har formanden for Rettens Femte Afdeling taget begæringen om udsættelse til følge på grundlag af artikel 54, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 77, litra a), i Rettens procesreglement af 2. maj 1991.
Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger i henhold til artikel 27, stk. 5, i Rettens procesreglement er den refererende dommer blevet tilknyttet Fjerde Afdeling, hvortil denne sag følgelig er blevet henvist.
Efter afsigelsen af dom af 23. november 2016, Kommissionen mod Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe (
C-673/13 P
,
EU:C:2016:889
), og af 23. november 2016, Bayer CropScience og Stichting De Bijenstichting (
C-442/14
,
EU:C:2016:890
), er behandlingen af sagen blevet genoptaget.
Ved afgørelse af 8. december 2016 har formanden for Rettens Fjerde Afdeling givet tilladelse til, at Kongeriget Sverige intervenerer i sagen, hvorefter Kongeriget Sverige har indgivet interventionsindlæg den 28. februar 2017. Sagsøgeren og EFSA har fremsat deres bemærkninger til dette indlæg inden for den fastsatte frist.
Ved afgørelse truffet af Rettens præsident er den foreliggende sag blevet fordelt til en ny refererende dommer i Ottende Afdeling.
Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 19. oktober 2017 har EFSA givet Retten meddelelse om vedtagelsen af afgørelsen af 16. oktober 2017.
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 22. december 2017 har sagsøgeren tilpasset sine påstande med henblik på ligeledes at opnå annullation af afgørelsen af 16. oktober 2017.
EFSA og Kongeriget Sverige har indleveret deres bemærkninger til anmodningen om tilpasning af påstandene henholdsvis den 9. februar og den 19. marts 2018.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten i retsmødet den 13. september 2018.
I anmodningen om tilpasning af påstandene har sagsøgeren, støttet af Kongeriget Sverige, nedlagt følgende påstande:
–
Afgørelserne af 30. juli 2014 og 16. oktober 2017 annulleres.
–
EFSA tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
EFSA har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
I retsmødet har sagsøgeren frafaldet påstanden om annullation af EFSA’s afgørelse af 30. juli 2014. Sagsøgeren har ligeledes anført, at han ikke har anmodet om udlevering af navne og underskrifter på de personer, som er nævnt i de test, der er begæret aktindsigt i. Nærværende sag skal derfor anses for at vedrøre en påstand om delvis annullation af afgørelsen af 16. oktober 2017 (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Retlige bemærkninger
Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren fremsat to anbringender i stævningen og fire nye anbringender i anmodningen om tilpasning af påstandene.
Det første anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 og af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006, for så vidt som de test, der er begæret aktindsigt i, kan kvalificeres som oplysninger, der »vedrører emissioner til miljøet«, som omhandlet i sidstnævnte bestemmelse.
Det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 og artikel 4 i konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, der blev undertegnet i Århus den 25. juni 1998 og godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 2005/370/EF af 17. februar 2005 (
EUT 2005, L 124, s. 1
, herefter »Århuskonventionen«), for så vidt som EFSA ikke har foretaget en vurdering af den konkrete risiko for skade, som udbredelsen af testene ville kunne tilføje de påberåbte forretningsmæssige interesser.
Det tredje anbringende vedrører fejlagtig anvendelse af artikel 63, stk. 2, i forordning nr. 1107/2009.
Det fjerde anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, for så vidt som EFSA ikke har anerkendt, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse, der begrunder udbredelse af testene.
Det femte anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, for så vidt som EFSA har undladt at afveje offentlighedens interesse i at få adgang til miljøoplysningerne i testene mod virksomhedernes interesse i at beskytte deres forretningsmæssige interesser og/eller ladet disse virksomheders økonomiske interesser have forrang.
Det sjette anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 2 og 4 i forordning nr. 1049/2001 og af artikel 41 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 178/2002 af 28. januar 2002 om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af EFSA og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed (
EFT 2002, L 31, s. 1
), for så vidt som EFSA har benægtet, at der forelå en offentlig interesse, og at sagsøgeren havde en interesse, som begrundede udbredelse af testene.
Med det første anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at EFSA har tilsidesat artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006 ved ikke at anerkende, at testene kunne kvalificeres som oplysninger, der »vedrører emissioner til miljøet«, som omhandlet i sidstnævnte bestemmelse.
Ifølge sagsøgeren skal anvendelsen af den undtagelse til udbredelsen af dokumenter, der er støttet på beskyttelsen af forretningsmæssige interesser, som er fastsat i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, lades ude af betragtning på grund af eksistensen af en mere tungtvejende offentlig interesse. Ifølge artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006 vil der nemlig anses at foreligge en mere tungtvejende offentlig interesse i offentliggørelsen, når de oplysninger, der anmodes om, »vedrører emissioner til miljøet«. De test, der er begæret aktindsigt i, vil derfor, for så vidt angår glyphosat, udgøre oplysninger, der »vedrører emissioner til miljøet«, i denne bestemmelses forstand, og de burde derfor have været udleveret.
Artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 fastsætter følgende:
»2.   Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af:
–
en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser, herunder intellektuelle ejendomsrettigheder
–
retslige procedurer og juridisk rådgivning
–
formålet med inspektioner, undersøgelser og revision
medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.«
I 15. betragtning til forordning nr. 1367/2006 anføres følgende:
»Undtagelserne i forordning [...] nr. 1049/2001 bør med forbehold af mere specifikke bestemmelser i nærværende forordning finde anvendelse på anmodninger om miljøoplysninger. Grundene til afslag for så vidt angår adgang til miljøoplysninger bør fortolkes restriktivt, idet der tages hensyn til den offentlige interesse, der tilgodeses ved oplysningernes offentliggørelse, og til, hvorvidt de oplysninger, der anmodes om, vedrører emissioner til miljøet. Begrebet »forretningsmæssige interesser« dækker aftaler om tavshedspligt indgået af institutioner eller organer, der handler som bank.«
Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006 fastsætter følgende:
»For så vidt angår artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning [...] nr. 1049/2001 anses der med undtagelse af undersøgelser, navnlig dem, der vedrører mulige overtrædelser af fællesskabslovgivningen, at foreligge en tungtvejende offentlig interesse i oplysningernes offentliggørelse, når de oplysninger, der anmodes om, vedrører emissioner til miljøet. For så vidt angår de andre undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i forordning [...] nr. 1049/2001, fortolkes grundene til afslag restriktivt under hensyntagen til den offentlige interesse i, at oplysningerne offentliggøres, og om oplysningerne, der anmodes om, vedrører emissioner til miljøet.«
Artikel 6 i forordning nr. 1367/2006 tilføjer til forordning nr. 1049/2001 specifikke regler, som vedrører begæringer om aktindsigt i miljøoplysninger (dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen,
C-514/11 P og C-605/11 P
,
EU:C:2013:738
, præmis
).
Hvad angår begrebet oplysninger, »[der] vedrører emissioner til miljøet«, som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006, bemærkes, at Domstolen har fastslået, at det følger af anden betragtning til forordning nr. 1049/2001, at åbenhed sikrer EU-institutionerne en større legitimitet og effektivitet og gør dem mere ansvarlige over for Unionens borgere i et demokratisk system, og at denne åbenhed, ved at tillade en åben debat af forskellige synspunkter, bl.a. bidrager til at styrke borgernes tillid (dom af 4.9.2018, ClientEarth mod Kommissionen,
C-57/16 P
,
EU:C:2018:660
, præmis
).
I overensstemmelse hermed er formålet med forordning nr. 1049/2001, således som det anføres i fjerde betragtning til denne og i dennes artikel 1, at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter. Tilsvarende har forordning nr. 1367/2006, som dennes artikel 1 fastsætter, til formål at sikre, at miljøoplysninger, der er i EU-institutioners eller ‑organers besiddelse, i videst muligt omfang systematisk stilles til rådighed for og formidles til offentligheden (jf. dom af 23.11.2016, Kommissionen mod Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe,
C-673/13 P
,
EU:C:2016:889
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 4.9.2018, ClientEarth mod Kommissionen,
C-57/16 P
,
EU:C:2018:660
, præmis
).
Således er det alene i det omfang, at disse undtagelser afviger fra princippet om offentlighedens videst mulige adgang til aktindsigt i dokumenterne ved at begrænse denne adgang, at undtagelser fra dette princip – bl.a. dem, der er fastsat i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 – i henhold til Domstolens faste praksis skal fortolkes og anvendes strengt. Nødvendigheden af en sådan indskrænkende fortolkning bekræftes i øvrigt af 15. betragtning til forordning nr. 1367/2006 (jf. dom af 23.11.2016, Kommissionen mod Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe,
C-673/13 P
,
EU:C:2016:889
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Til gengæld er det rigtigt, at artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 ved at skabe en retlig formodning om, at udbredelsen af oplysninger, »[der] vedrører emissioner til miljøet«, med undtagelse af oplysninger, der omhandler undersøgelser, anses for at udgøre en offentlig interesse, der er mere tungtvejende end interessen vedrørende beskyttelsen af en bestemt fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser, således at de nævnte forretningsmæssige interesser ikke kan være til hinder for udbredelsen af disse oplysninger, afviger fra reglen om en interesseafvejning i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. Imidlertid muliggør den nævnte artikel 6, stk. 1, første punktum, herigennem den praktiske gennemførelse af princippet om offentlighedens videst mulige adgang til aktindsigt i oplysninger, der er i EU-institutioners eller ‑organers besiddelse, således at en indskrænkende fortolkning af denne bestemmelse ikke kan være begrundet (dom af 23.11.2016, Kommissionen mod Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe,
C-673/13 P
,
EU:C:2016:889
, præmis
).
Dette indebærer, at en EU-institution, som modtager en begæring om aktindsigt i et dokument, ikke kan begrunde et afslag på at udlevere det på grundlag af undtagelsen vedrørende beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser som omhandlet i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, når oplysningerne i dette dokument udgør oplysninger, »[der] vedrører emissioner til miljøet«, som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006.
Det bemærkes, at i den foreliggende sag har EFSA i den anfægtede afgørelse begrundet afslaget på at udlevere visse dele af de test, der er begæret aktindsigt i, på grundlag af artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, idet EFSA har påberåbt sig beskyttelsen af testejernes forretningsmæssige interesser.
Sagsøgeren har i begæringen om aktindsigt angivet testene som værende »de to »nøgletest«, som er blevet brugt til at fastsætte (ADI) af glyphosat«. Der er tale om to udviklingstoksicitetstest, som er blevet anvendt i forbindelse med ansøgningen om fornyelse af godkendelsen af aktivstoffet glyphosat.
Der er enighed mellem parterne om, at disse to test er udført i laboratorier på drægtige kaniner, som via sonde har fået tilført høje doser af glyphosat. Formålet med testene var at evaluere virkningerne på embryonet og fosterets udvikling ved eksponering for aktivstoffet glyphosat og at fastlægge niveauet uden observerede negative effekter (NOAEL) for maternel toksicitet og fosterets udvikling.
Parterne er ligeledes enige om, at NOAEL på grundlag af testene blev fastsat til 50 mg pr. kg kropsvægt pr. dag (herefter »mg/kg kropsvægt pr. dag«), og at ADI for glyphosat, beregnet på grundlag af NOAEL med anvendelse af en sikkerhedsfaktor på 100, blev fastsat til 0,5 mg/kg kropsvægt pr. dag i vurderingsrapporten.
I artikel 3, stk. 2, litra j), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 396/2005 af 23. februar 2005 om maksimalgrænseværdier for pesticidrester i eller på vegetabilske og animalske fødevarer og foderstoffer og om ændring af direktiv 91/414 (
EUT 2005, L 70, s. 1
) defineres ADI som »den skønnede mængde af et stof i fødevarer, udtrykt i relation til kropsvægten, der ifølge alle foreliggende oplysninger på vurderingstidspunktet og under hensyntagen til følsomme befolkningsgrupper (f.eks. børn og ufødte børn) kan indtages daglig gennem et helt liv uden nogen nævneværdig risiko for nogen forbruger«.
Det fremgår af afsnit 2.6 i bind 1 af vurderingsrapporten vedrørende aktivstoffet glyphosats virkninger på menneskers og dyrs sundhed, at det NOAEL, som blev fastlagt ud fra de test, der er begæret aktindsigt i, ligeledes gjorde det muligt at fastsætte den »akutte referencedosis« (ARfD), som ved anvendelse af en sikkerhedsfaktor på 100 blev bestemt til 0,5 mg pr. kg kropsvægt.
I artikel 3, stk. 2, litra i), i forordning (EF) nr. 396/2005 defineres »akut referencedosis« som »den skønnede mængde af et stof i fødevarer, udtrykt i relation til kropsvægten, der ifølge de data, der tilvejebringes ved relevante undersøgelser, og under hensyntagen til følsomme befolkningsgrupper (f.eks. børn og ufødte børn) kan indtages i en kort periode, normalt i løbet af en enkelt dag, uden nogen nævneværdig risiko for forbrugeren«.
For det første skal det bemærkes, at testene, der er blevet betegnet som »»nøgletest«, som er blevet brugt til at fastsætte [ADI] af glyphosat«, udgør nødvendige oplysninger, som skal være indeholdt i fornyelsesdossieret.
Artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1107/2009 fastsætter nemlig, at en ansøgning om godkendelse af et aktivstof skal indgives af producenten af aktivstoffet til den rapporterende medlemsstat sammen med navnlig et fuldstændigt dossier og et resumé heraf, jf. artikel 8, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1107/2009.
I punkt 3.1 i bilag II til forordning nr. 1107/2009 er det bl.a. angivet, at »[d]ossierer, der forelægges i henhold til artikel 7, stk. 1, skal indeholde de oplysninger, der er nødvendige for, hvor det er relevant, at fastlægge [ADI], den acceptable eksponering af sprøjtepersonale (AOEL) og [ARfD]«.
For det andet skal det fastslås, at de test, der er begæret aktindsigt i, tager sigte på at fastlægge virkningerne af eksponering for glyphosat på menneskers sundhed.
Ifølge artikel 3, nr. 23), i forordning nr. 1107/2009 forstås ved »forsøg og undersøgelser«»undersøgelser eller forsøg, der har til formål at fastlægge et aktivstofs eller plantebeskyttelsesmidlers egenskaber og opførsel, forudsige eksponeringen for aktivstoffer og/eller deres relevante metabolitter, bestemme sikre eksponeringsniveauer og fastlægge betingelserne for sikker anvendelse af plantebeskyttelsesmidler«.
Desuden fastsættes det i artikel 3 i Kommissionens forordning (EU) nr. 283/2013 af 1. marts 2013 om fastsættelse af datakrav vedrørende aktivstoffer i henhold til forordning nr. 1107/2009 (
EUT 2013, L 93, s. 1
), at Kommissionens forordning (EU) nr. 544/2011 af 10. juni 2011 om gennemførelse af forordning nr. 1107/2009 (
EUT 2011, L 155, s. 1
) finder anvendelse på procedurer vedrørende fornyelse af godkendelsen af et aktivstof, som er indledt senest den 31. december 2013. Forordning nr. 544/2011 finder således anvendelse på proceduren vedrørende fornyelse af godkendelsen af glyphosat (jf. præmis 4 ovenfor).
Bilaget til forordning nr. 544/2011 fastsætter datakravene vedrørende aktivstoffer, jf. artikel 8, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1107/2009.
Hvad angår toksikologiske undersøgelser og metabolismeundersøgelser fastsættes i indledningen til punkt 5 i bilaget til forordning nr. 544/2011 bl.a. følgende:
»i)
De meddelte oplysninger skal sammen med oplysninger, der gives om et eller flere præparater, som indeholder aktivstoffet, være tilstrækkelige til, at der kan foretages en vurdering af risiciene for mennesker ved håndtering og anvendelse af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder aktivstoffet, og risikoen for mennesker i tilknytning til rester, der bliver tilbage i føde og vand. Desuden skal oplysningerne være tilstrækkelige som grundlag for:
–
at træffe beslutning om, hvorvidt aktivstoffet kan godkendes
–
at fastsætte relevante betingelser eller begrænsninger, der skal knyttes til enhver godkendelse
–
at klassificere aktivstoffet efter farlighed
–
at fastsætte et relevant [ADI] for mennesker
–
at fastsætte en eller flere grænser for [AOEL]
–
[...]«
Hvad nærmere angår udviklingstoksicitetstest – som de test, der begæres aktindsigt i, er – anføres følgende i punkt 5.6.2. i bilaget til forordning nr. 544/2011:
»De fremlagte test skal sammen med andre relevante data og oplysninger om aktivstoffet være tilstrækkelige til, at man kan vurdere virkninger på embryo- og fosterudvikling efter gentagen eksponering for aktivstoffet, idet de navnlig skal gøre det muligt at:
–
identificere direkte og indirekte virkninger på embryo- og fosterudvikling som følge af eksponering for aktivstoffet
[...]
–
fastlægge NOAEL.«
Det følger heraf, at de test, der er begæret aktindsigt i, ved at gøre det muligt at fastsætte bl.a. ADI og ARfD for glyphosat – som er den skønnede mængde i fødevarer, der kan indtages dagligt gennem et helt liv uden risiko for forbrugernes sundhed – indgår i processen for vurdering af aktivstoffets risici for menneskers sundhed med henblik på fornyelsen af godkendelsen af glyphosat.
Henset til ovenstående betragtninger skal det undersøges, om oplysningerne i testene udgør oplysninger, »[der] vedrører emissioner til miljøet«, som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006, hvilket EFSA har bestridt.
EFSA har for det første gjort gældende, at de test, der er begæret aktindsigt i, hverken vedrører faktiske eller forudsigelige emissioner til miljøet eller virkningerne af sådanne emissioner.
Ifølge Domstolens praksis fremgår det i det væsentlige af artikel 1, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1367/2006, sammenholdt med dennes artikel 2, stk. 1, litra d), at den nævnte forordning har til formål at sikre retten til adgang til oplysninger om faktorer som f.eks. emissioner, der påvirker eller kan påvirke miljøelementer, herunder luft og atmosfære, vand og jord. Dette er imidlertid ikke tilfældet med emissioner, der udelukkende er hypotetiske (jf. dom af 23.11.2016, Kommissionen mod Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe,
C-673/13 P
,
EU:C:2016:889
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Dog kan begrebet oplysninger, »[der] vedrører emissioner til miljøet«, imidlertid ikke begrænses til alene at omfatte oplysninger vedrørende emissioner, der rent faktisk er blevet udsat i miljøet i forbindelse med anvendelsen af det pågældende plantebeskyttelsesmiddel eller aktivstof på planter eller jorden, i hvilken forbindelse disse emissioner bl.a. afhænger af, hvor store mængder af produktet der reelt anvendes af landmændene, såvel som af den nøjagtige sammensætning af det endelige markedsførte produkt (dom af 23.11.2016, Kommissionen mod Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe,
C-673/13 P
,
EU:C:2016:889
, præmis
).
På det grundlag henhører oplysninger om forudsigelige emissioner af det pågældende plantebeskyttelsesmiddel eller aktivstof til miljøet i forbindelse med normal eller realistisk brug af midlet eller stoffet ligeledes under det nævnte begreb, svarende til den brug, hvortil markedsføringsgodkendelsen af det omhandlede middel eller stof er udstedt, og som gælder i det område, hvor midlet eller stoffet skal bruges (jf. dom af 23.11.2016, Kommissionen mod Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe,
C-673/13 P
,
EU:C:2016:889
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Selv om markedsføring af et produkt eller et stof nemlig generelt ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at antage, at dette produkt eller stof nødvendigvis vil blive udledt i miljøet, og at oplysningerne om det »vedrører emissioner til miljøet«, forholder det sig anderledes for så vidt angår et produkt såsom et plantebeskyttelsesmiddel og de stoffer, som dette middel indeholder, der inden for rammerne af almindelig brug er bestemt til at frisættes i miljøet som følge af selve deres funktion. I dette tilfælde er de forudsigelige emissioner til miljøet i forbindelse med normal eller realistisk brug af det pågældende produkt eller de stoffer, som det indeholder, ikke hypotetiske og henhører under begrebet »emissioner til miljøet« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 (jf. dom af 23.11.2016, Kommissionen mod Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe,
C-673/13 P
,
EU:C:2016:889
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger heraf, at et aktivstof, som er indeholdt i plantebeskyttelsesmidler, såsom glyphosat, inden for rammerne af almindelig brug af stoffet er bestemt til at frisættes i miljøet som følge af selve dets funktion, og de forudsigelige emissioner heraf kan således ikke anses for at være rent hypotetiske.
Under alle omstændigheder kan emissioner af glyphosat ikke kvalificeres som emissioner, som blot er forudsigelige. Testene udgjorde således en del af dossieret i forbindelse med fornyelsen af godkendelsen af aktivstoffet glyphosat.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at glyphosat har været optaget som aktivstof fra den 1. juli 2002. Siden denne dato har glyphosat været godkendt i medlemsstaterne og faktisk anvendt i plantebeskyttelsesmidler. Som det er anført i 19. betragtning til gennemførelsesforordning 2017/2324, er glyphosat et af de mest anvendte herbicider i Unionen.
Emissionerne af glyphosat til miljøet er derfor reelle. Dette aktivstof forekommer navnlig som rester i planter, vand og fødevarer.
Testene er således undersøgelser, som skal bestemme toksiciteten af et aktivstof, som faktisk findes i miljøet.
EFSA kan derfor ikke gøre gældende, at testene hverken vedrører reelle emissioner eller virkningerne af reelle emissioner.
EFSA har for det andet gjort gældende, at testene blev udført for at bestemme glyphosats farlige egenskaber og ikke for at fastlægge det emissionsniveau, som kunne godkendes, og at testene derfor ikke har til formål at vurdere de faktiske eller forudsigelige emissioner. En forbindelse med emissioner til miljøet vil ikke være tilstrækkelig til, at disse test er omfattet af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006.
Domstolen har ganske vist fastslået, at begrebet oplysninger, »[der] vedrører emissioner til miljøet«, selv om der ikke er grundlag for en indskrænkende fortolkning heraf, imidlertid ikke kan omfatte enhver oplysning, som på en eller anden måde har en – selv direkte – forbindelse med emissioner til miljøet. Såfremt det nævnte begreb blev fortolket således, at det omfattede sådanne oplysninger, ville det nemlig stort set udhule begrebet »miljøoplysninger« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1367/2006. En sådan fortolkning ville således fratage den i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 fastsatte mulighed, som institutionerne har for at nægte at offentliggøre miljøoplysninger – bl.a. med den begrundelse, at en sådan udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser og kunne bringe den ligevægt, som EU-lovgiver har haft til hensigt at tilvejebringe mellem gennemsigtighedsformålet og beskyttelsen af disse interesser, i fare – enhver effektiv virkning. Den ville ligeledes udgøre et uforholdsmæssigt indgreb i den beskyttelse af erhvervsmæssige hemmeligheder, der sikres i artikel 339 TEUF (dom af 23.11.2016, Kommissionen mod Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe,
C-673/13 P
,
EU:C:2016:889
, præmis
).
Det skal imidlertid bemærkes, at ifølge den retspraksis, der er nævnt i præmis 55 ovenfor, har forordning nr. 1367/2006 i overensstemmelse med dennes artikel 1 til formål at sikre, at miljøoplysninger i videst muligt omfang systematisk stilles til rådighed for og formidles til offentligheden. Det følger nemlig i det væsentlige af anden betragtning til denne forordning, at adgangen til miljøoplysninger, der sikres ved denne forordning, bl.a. har til formål at fremme en mere effektiv inddragelse af offentligheden i beslutningsprocessen for derved at fremme de kompetente organers ansvarlighed i beslutningsprocessen og bidrage til offentlighedens bevidsthed om og støtte til de afgørelser, der vedtages (dom af 23.11.2016, Kommissionen mod Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe,
C-673/13 P
,
EU:C:2016:889
, præmis
, og af 4.9.2018, ClientEarth mod Kommissionen,
C-57/16 P
,
EU:C:2018:660
, præmis
).
Imidlertid skal offentligheden med henblik på at kunne sikre, at de beslutninger, der træffes af de kompetente myndigheder på miljøområdet, er velbegrundede, og for at kunne deltage effektivt i beslutningsprocessen på miljøområdet have adgang til oplysninger, der gør det muligt for denne at kontrollere, om emissionerne er blevet vurderet korrekt, og skal sættes i stand til i rimeligt omfang at forstå den måde, hvorpå miljøet risikerer at blive påvirket af de nævnte emissioner. Domstolen fastslog på denne baggrund, at oplysninger, der gør det muligt for offentligheden at kontrollere, om den vurdering af faktiske og forudsigelige emissioner, på grundlag af hvilken den kompetente myndighed har godkendt det pågældende produkt eller stof, er korrekt, såvel som oplysninger vedrørende disse emissioners påvirkning af miljøet, ligeledes skulle inkluderes i begrebet oplysninger, »[der] vedrører emissioner til miljøet« (dom af 23.11.2016, Kommissionen mod Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe,
C-673/13 P
,
EU:C:2016:889
, præmis
).
Det fremgår af denne retspraksis, at begrebet oplysninger, »[der] vedrører emissioner til miljøet«, som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006, ikke er begrænset til oplysninger, der gør det muligt at vurdere emissionerne som sådanne, men også omfatter oplysninger vedrørende virkningerne af disse emissioner.
I denne henseende har Domstolen givet nogle retningslinjer i forbindelse med dens fortolkning af begrebet »oplysninger om emissioner til miljøet« som omhandlet i artikel 4, stk. 2, andet afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF (
EUT 2003, L 41, s. 26
).
Artikel 4, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2003/4 tager sigte på at gennemføre artikel 4, stk. 4, litra d), i Århuskonventionen, hvis bestemmelser udgør en integreret del af Unionens retsorden (jf. dom af 15.3.2018, North East Pylon Pressure Campaign og Sheehy,
C-470/16
,
EU:C:2018:185
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Denne konvention har forrang for afledte EU-retsakter, som så vidt muligt skal fortolkes i overensstemmelse med denne (jf. analogt dom af 11.7.2018, Bosphorus Queen Shipping,
C-15/17
,
EU:C:2018:557
, præmis
).
Der skal således tages hensyn til Århuskonventionen ved fortolkningen af direktiv 2003/4 (dom af 23.11.2016, Bayer CropScience og Stichting De Bijenstichting,
C-442/14
,
EU:C:2016:890
, præmis
) og forordning nr. 1367/2006 (dom af 23.11.2016, Kommissionen mod Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe,
C-673/13 P
,
EU:C:2016:889
, præmis
).
Det skal bemærkes, at artikel 4, stk. 2, litra d), i direktiv 2003/4 og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006 tager sigte på at gennemføre samme bestemmelse i Århuskonventionen.
Som generaladvokat Szpunar har anført i punkt 40 i forslag til afgørelse Saint-Gobain Glass Deutschland mod Kommissionen (
C-60/15 P
,
EU:C:2016:778
), skal det tilstræbes at sikre sammenhæng i fortolkningen af disse to retsakter (direktiv 2003/4 og forordning nr. 1367/2006), for så vidt som de gennemfører Århuskonventionens bestemmelser. Det kan med rimelighed antages, at EU-lovgiver, da der ikke udtrykkeligt er nævnt andet, har tilsigtet at gennemføre denne konvention ensartet i EU-retten for såvel medlemsstaterne som EU-institutionerne.
Det må følgelig lægges til grund, at den fortolkning, som Domstolen anlagde i dom af 23. november 2016, Bayer CropScience og Stichting De Bijenstichting (
C-442/14
,
EU:C:2016:890
), af begrebet »oplysninger om emissioner til miljøet« som omhandlet i artikel 4, stk. 2, litra d), i direktiv 2003/4, ligeledes finder anvendelse på begrebet oplysninger, »[der] vedrører emissioner til miljøet«, som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006.
Domstolen har fastslået, at offentligheden skal have adgang ikke alene til oplysninger om selve emissionerne, men også til de oplysninger, der vedrører konsekvenserne på lang eller kort sigt af disse emissioner for miljøtilstanden såsom virkningerne af de nævnte emissioner på organismer uden for målgruppen. Offentlighedens interesse i at få adgang til oplysninger om emissioner til miljøet er nemlig netop at vide ikke alene, hvad der udledes eller forudsigeligt vil blive udledt til miljøet, men ligeledes at forstå måden, hvorpå miljøet risikerer at blive påvirket af de pågældende emissioner (jf. analogt dom af 23.11.2016, Bayer CropScience og Stichting De Bijenstichting,
C-442/14
,
EU:C:2016:890
, præmis
).
Det følger heraf, at begrebet oplysninger, »[der] vedrører emissioner til miljøet«, som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006 skal fortolkes således, at det omfatter ikke alene oplysninger om selve emissionerne, dvs. oplysninger vedrørende arten, sammensætningen, mængden, datoen og stedet for emissionerne, men også oplysninger om de nævnte emissioners indvirkninger på miljøet på lang eller kort sigt (jf. analogt dom af 23.11.2016, Bayer CropScience og Stichting De Bijenstichting,
C-442/14
,
EU:C:2016:890
, præmis
).
I denne henseende skal de test, der er begæret aktindsigt i, idet de gør det muligt at fastsætte NOAEL og ADI for glyphosat, dvs. den maksimale dosis for eksponering for aktivstoffet, hvor ingen negative effekter er observeret, og den skønnede mængde af stoffet, som kan indtages dagligt gennem et helt liv uden nogen nævneværdig risiko for forbrugeren, anses for i overensstemmelse med definitionen i artikel 3, nr. 23), i forordning nr. 1107/2009 at have ført til, at man kunne »bestemme sikre eksponeringsniveauer« og »fastlægge betingelserne for sikker anvendelse« af glyphosat.
Endvidere følger det af punkt 5 i bilaget til forordning nr. 544/2011, at testene ved at gøre det muligt at fastsætte ADI for glyphosat udgør oplysninger, som muliggør en »vurdering af risiciene for mennesker ved håndtering og anvendelse af [...] aktivstoffet« og af »risikoen for mennesker i tilknytning til rester, der bliver tilbage i føde og vand«. Testene har som udviklingstoksicitetstest ifølge punkt 5.6.2 i bilaget til forordning nr. 544/2011 nærmere bestemt til formål at »[gøre det muligt at] vurdere virkninger på embryo- og fosterudvikling efter gentagen eksponering for aktivstoffet«.
Det må således lægges til grund, at testene ved at fastlægge NOAEL, på grundlag af hvilket ADI og ARfD er beregnet, har gjort det muligt at fastsætte de grænser, inden for hvilke glyphosat – når det forekommer i fødevarer – hverken på kortere eller længere sigt udgør en risiko for menneskers sundhed, og dermed at bestemme de forskellige værdier vedrørende virkningen af udledninger af glyphosat på menneskers sundhed.
Desuden repræsenterer ADI som anført af Kongeriget Sverige en grænseværdi for sikker eksponering på lang sigt for forbrugerne. Hvis anvendelse eller rester af et plantebeskyttelsesmiddel bevirker, at ADI overskrides, anses anvendelsen eller resterne således for at være sundhedsskadelige.
Hvad dette angår har EFSA anerkendt, at ADI indgår i risikovurderingsprocessen med henblik på godkendelse af et aktivstof, som forudsætter, at betingelserne i artikel 4 i forordning nr. 1107/2009 er opfyldt. EFSA har anført, at det med henblik herpå skal vurderes, om aktivstoffet eller resterne af det har skadelige virkninger på menneskers sundhed. EFSA har gjort opmærksom på, at i en første fase er den toksikologiske referenceværdi, som anvendes til at vurdere menneskers langtidseksponering, ADI beregnet på grundlag af NOAEL, og i en anden fase vurderes og sammenlignes eksponeringen for aktivstoffet og resterne heraf med ADI.
Det fremgår således af peerreviewet, og der er enighed mellem parterne om, at på grundlag af de test, der er begæret aktindsigt i, er ADI for glyphosat gået fra 0,3 mg/kg kropsvægt pr. dag ved den første godkendelse af glyphosat til 0,5 mg/kg kropsvægt pr. dag i forbindelse med fornyelsen af godkendelsen af dette aktivstof.
En forhøjelse af ADI indebærer mulighed for en forhøjelse af de restkoncentrationer af glyphosat, der anses for ikke at have skadelige virkninger på sundheden. Som Kongeriget Sverige har anført, betyder en forhøjelse af ADI, at de kompetente myndigheder vil acceptere en højere restkoncentration af glyphosat i fødevarer.
EFSA har for det tredje anført, at de doser, der er blevet administreret til hvirveldyr i laboratorier, ikke svarer til de doser, som mennesker vil komme i kontakt med i forbindelse med anvendelse af stoffet, og at de pågældende laboratorieforsøg er uafhængige af den påtænkte brug og ikke afspejler realistiske forhold. De eksponeringsforhold, som er anvendt i laboratorietestene, er ikke sammenlignelige med eksponeringsintervallet for mennesker og miljø ved sprøjtning med glyphosat ifølge god landbrugspraksis.
Det er korrekt, at det i den foreliggende sag er ubestridt, at testene er udført i laboratorier på drægtige hunkaniner, som via sonde har fået tilført høje doser af glyphosat, som ikke svarer til de doser, som et menneske vil blive udsat for ved normal anvendelse af dette stof.
Domstolen har imidlertid fastslået, at det, der har betydning, ikke så meget er, at de omhandlede oplysninger hidrører fra studier, der helt eller delvist er foretaget i felten eller i et laboratorium eller i forbindelse med en translokationsundersøgelse, men at de nævnte studier har til formål at vurdere »emissioner til miljøet« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006, dvs. de reelle eller forudsigelige emissioner fra det omhandlede produkt eller stof til miljøet under omstændigheder, der svarer til en normal eller realistisk brug af dette produkt eller stof, eller til formål at analysere virkningerne af disse emissioner (jf. analogt dom af 23.11.2016, Bayer CropScience og Stichting De Bijenstichting,
C-442/14
,
EU:C:2016:890
, præmis
).
Således udgør bl.a. oplysninger, der er uddraget af prøver, som har til formål at undersøge virkningerne af brug af en dosis af det omhandlede produkt eller stof, der er klart større end den maksimale dosis, for hvilken der er udstedt en markedsføringsgodkendelse, og som vil blive brugt i praksis, eller i en højere koncentration, ikke oplysninger, »[der] vedrører emissioner til miljøet«, idet sådanne oplysninger vedrører emissioner, der ikke er forudsigelige i forbindelse med normal eller realistisk brug (jf. analogt dom af 23.11.2016, Bayer CropScience og Stichting De Bijenstichting,
C-442/14
,
EU:C:2016:890
, præmis
).
Derimod er studier, der har til formål at bestemme toksicitet, virkninger og andre aspekter af et produkt eller stof under de mest ugunstige realistiske omstændigheder, som med rimelighed kan forventes at opstå, og studier foretaget under omstændigheder, der ligger så tæt som muligt på normal landbrugspraksis, og under de omstændigheder, der foreligger i det område, hvor dette produkt eller stof skal bruges, omfattet af begrebet oplysninger, »[der] vedrører emissioner til miljøet« (jf. analogt dom af 23.11.2016, Bayer CropScience og Stichting De Bijenstichting,
C-442/14
,
EU:C:2016:890
, præmis
).
Det følger heraf, at for at test kan kvalificeres som oplysninger, »[der] vedrører emissioner til miljøet«, som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006, er det, der har betydning, ikke så meget omstændighederne, hvorunder de er udført, herunder navnlig om de er udført i laboratorium eller ej, men deres formål.
EFSA kan derfor ikke gøre gældende, at idet de høje doser, som er anvendt i de test, der er begæret aktindsigt i, med henblik på at fastsætte ADI, ikke svarer til de doser, der faktisk udledes i miljøet, har testene ikke forbindelse med den påtænkte brug og er rent teoretiske.
Dette ville nemlig betyde, at testene har bestemt NOAEL for mennesker, og på grundlag heraf er ADI blevet beregnet ud fra rent hypotetiske data, som ikke har nogen forbindelse med måden, hvorpå mennesker udsættes for glyphosat ved brug heraf.
EFSA’s argument om, at omstændighederne, hvorunder testene er udført, ikke har forbindelse med emissionerne, er derfor ikke relevant. Det, der har betydning, er ikke så meget omstændighederne, hvorunder testene er udført, men deres formål, som er at bestemme NOAEL, der har tjent som grundlag for fastsættelsen af såvel ADI som ARfD. Det følger heraf, at formålet med testene er at fastsætte grænseværdierne for, hvornår eksponering for aktivstoffet glyphosat medfører risici for menneskers sundhed.
Ved at gøre det muligt at fastlægge den maksimale dosis for eksponering for glyphosat, over hvilken resterne af aktivstoffet vil blive anset for skadelig for menneskers sundhed, udgør de test, der er begæret aktindsigt i, følgelig test, der har til formål at bestemme toksiciteten af glyphosat under de mest ugunstige realistiske omstændigheder, der med rimelighed kan forventes at opstå.
I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 91 ovenfor, hvorefter offentligheden skal sættes i stand til i rimeligt omfang at forstå den måde, hvorpå miljøet risikerer at blive påvirket af emissionerne, må det desuden lægges til grund, at sagsøgerens aktindsigt i testene ville gøre det muligt for ham at forstå den måde, hvorpå menneskers sundhed risikerer at blive påvirket af udslip af glyphosat til miljøet.
Det fremgår af det ovenstående, at testene skal anses for at udgøre oplysninger, »[der] vedrører emissioner til miljøet«, som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006.
I henhold til denne bestemmelse anses der at foreligge en tungtvejende offentlig interesse i offentliggørelse af testene, og EFSA kunne således ikke afslå at udlevere dem med den begrundelse, at dette ville være til skade for beskyttelsen af testejernes forretningsmæssige interesser som omhandlet i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.
Det følger heraf, at EFSA’s argument om, at idet de udleverede dele af testene gør det muligt at kontrollere testresultaterne eller den foretagne vurdering, er aktindsigt i testene som helhed ikke nødvendig, ikke er relevant.
I den anfægtede afgørelse har EFSA i øvrigt i forbindelse med anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 anført, at artikel 63, stk. 2, i forordning nr. 1107/2009 indeholder en ikke-udtømmende liste over følsomme oplysninger, hvis udbredelse sædvanligvis anses for at være til skade for beskyttelsen af de berørte personers forretningsmæssige interesser. EFSA vurderede, at de dele af testene, der blev identificeret som henhørende under denne liste, skulle beskyttes i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.
For det første fremgår det af den anfægtede afgørelse, at EFSA ikke har angivet, hvilke dele af testene der skulle være blevet identificeret som henhørende under listen i artikel 63, stk. 2, i forordning nr. 1107/2009.
I denne forbindelse skal det bemærkes, at med hensyn til oplysninger om navne og adresser på de personer, der var involveret i forsøgene med hvirveldyr, som omhandlet i artikel 63, stk. 2, litra g), i forordning nr. 1107/2009, har EFSA udtrykkeligt anført, at disse oplysninger var beskyttede i medfør af undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001. Det bemærkes, at disse oplysninger imidlertid ikke er genstand for nærværende sag.
Til gengæld har EFSA ikke anført, hvilke oplysninger i testene der skulle henhøre under en af de andre undtagelser i listen i artikel 63, stk. 2, i forordning nr. 1107/2009. I denne forbindelse bemærkes det, at der i tabellen i bilaget til den anfægtede afgørelse – hvori det angives, hvilke dele af testene der er blevet udleveret, hvilke der ikke er det og af hvilke grunde – kun henvises til artikel 63, stk. 2, i forordning nr. 1107/2009 hvad angår de dele af disse test, som er blevet udleveret, nemlig titlen, indholdsfortegnelsen og de tabeller, skemaer og bilag, som indeholder testenes rådata.
For det andet har EFSA udtrykkeligt i den anfægtede afgørelse angivet, at den anvendte artikel 63, stk. 2, i forordning nr. 1107/2009 i forbindelse med undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, dvs. vedrørende beskyttelsen af forretningsmæssige interesser.
Det fremgår imidlertid af det ovenstående, at undtagelsen vedrørende beskyttelsen af forretningsmæssige interesser i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 ikke kan påberåbes med henblik på at modsætte sig udleveringen af testene, som anses for at udgøre oplysninger, »[der] vedrører emissioner til miljøet«, som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006.
Det må derfor lægges til grund, at EFSA ikke har begrundet anvendelsen af artikel 63, stk. 2, i forordning nr. 1107/2009.
Under hensyn til det ovenstående skal det første anbringende tages til følge, og den anfægtede afgørelse skal derfor annulleres, for så vidt som der heri gives afslag på at udlevere de test, der er begæret aktindsigt i, i deres helhed, med undtagelse af navne og underskrifter på de personer, som er nævnt deri.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
EFSA har tabt sagen og bør derfor pålægges at bære sine egne omkostninger og at betale sagsøgerens omkostninger i overensstemmelse med sagsøgerens påstand herom.
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Kongeriget Sverige bærer således sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):

1)
Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritets (EFSA) afgørelse af 16. oktober 2017, hvormed afgørelsen af 30. juli 2014 blev annulleret og erstattet, og der blev givet delvis aktindsigt i to toksicitetstest vedrørende aktivstoffet glyphosat, som er blevet udført i forbindelse med fornyelsen af godkendelsen af dette aktivstof, annulleres, for så vidt som EFSA giver afslag på at udlevere disse test i deres helhed, med undtagelse af navne og underskrifter på de personer, som er nævnt deri.

2)
EFSA bærer sine egne omkostninger og betaler de omkostninger, der er afholdt af Anthony Tweedale.

3)
Kongeriget Sverige bærer sine egne omkostninger.

Collins
Kancheva
De Baere
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 7. marts 2019.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.