CELEX: 62019CJ0167
Apeliacinis skundas
Valstybės pagalba
Pagalba Vokietijos pieno sektoriui
Pieno kokybės patikrų finansavimas
SESV 108 straipsnio 2 dalis
Sprendimas pradėti oficialią tyrimo procedūrą
Reglamentas (EB) Nr. 659/1999
6 straipsnio 1 dalis
Europos Komisijos pareiga šiame sprendime apibendrinti reikšmingas faktines ir teisines aplinkybes
Apimtis
Suinteresuotųjų šalių teisės dalyvauti administracinėje procedūroje
Esminio procedūrinio reikalavimo pažeidimas
Pasekmės galutinio sprendimo teisėtumui

Savo apeliaciniais skundais Europos Komisija prašo panaikinti 2018 m. gruodžio 12 d. Europos Sąjungos Bendrojo Teismo sprendimą Freistaat Bayern / Komisija (
T‑683/15
,
EU:T:2018:916
; toliau – pirmasis skundžiamas sprendimas) ir 2018 m. gruodžio 12 d. Sprendimą Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns ir kt. / Komisija (
T‑722/15–T‑724/15
, nepaskelbtas Rink.,
EU:T:2018:920
; toliau – antrasis skundžiamas sprendimas); jais jis patenkino atitinkamai
Freistaat Bayern
(Bavarijos federalinė žemė, Vokietija) (byla C‑167/19 P) ir
Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV
,
Genossenschaftsverband Bayern eV
ir
Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV
(byla C‑171/19 P) (toliau – interesų grupė) ieškinius, kuriuose buvo prašoma iš dalies panaikinti 2015 m. rugsėjo 18 d. Komisijos sprendimą (ES) 2015/2432 dėl valstybės pagalbos SA.35484 (2013/C) [
ex
SA.35484 (2012/NN)], kurią Vokietija suteikė pieno kokybės patikroms pagal Pieno ir riebalų įstatymą (
OL L 334, 2015, p. 23
; toliau – ginčijamas sprendimas).
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Šios bylos faktinėms aplinkybėms
ratione temporis
taikomo 1999 m. kovo 22 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 659/1999, nustatančio išsamias EB Sutarties 93 straipsnio taikymo taisykles (
OL L 83, 1999, p. 1
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 8 sk., 1 t., p. 339), 8 ir 16 konstatuojamosiose dalyse buvo nustatyta:
„(8)
<...> visais atvejais, kai po pirminio patikrinimo Komisija nustato, kad pagalba prieštarauja bendrajai rinkai, reikėtų pradėti formalų tyrimą [oficialią tyrimo procedūrą], kad Komisija galėtų surinkti visą informaciją, kurios reikia norint nustatyti pagalbos atitikimą bendrajai rinkai ir pateikti suinteresuotųjų šalių pastaboms; <...> suinteresuotųjų šalių teises geriausiai galima apsaugoti taikant Sutarties 93 straipsnio 2 dalyje nustatytą formalaus tyrimo procesą [oficialią tyrimo procedūrą];
<...>
(16)
<...> derėtų nustatyti visus atvejus, kai trečiosios šalys turi ginti savo interesus svarstant bylas, susijusias su valstybės teikiama pagalba.“
Šio reglamento 1 straipsnyje buvo numatyta:
„Šiame reglamente:
<...>
h)
„suinteresuotoji šalis“ – tai kiekviena valstybė narė ir bet kuris asmuo, įmonė arba įmonių asociacija, kurios interesams gali turėti įtakos pagalbos skyrimas, ypač pagalbos gavėjas, konkuruojančios įmonės ir prekybinės asociacijos.“
Minėto reglamento 6 straipsnio „Formalaus tyrimo procesas [Oficiali tyrimo procedūra]“ 1 dalyje buvo nustatyta:
„Sprendime pradėti formalaus tyrimo procesą [oficialią tyrimo procedūrą] apibendrinami reikšmingi ginčytini faktai ir teisės klausimai [apibendrinamos reikšmingos faktinės ir teisinės aplinkybės], pateikiamas pirminis Komisijos atliktas pasiūlytos pagalbos pobūdžio priemonės įvertinimas ir išdėstomos abejonės dėl pagalbos atitikimo bendrajai rinkai. Sprendime reikalaujama, kad suinteresuotoji valstybė narė ir kitos suinteresuotosios šalys pateiktų pastabas per nustatytą laikotarpį, kuris paprastai yra ne ilgesnis kaip vienas mėnuo. Deramai pateisintais atvejais Komisija gali pratęsti nustatytą laikotarpį.“
To paties reglamento 13 straipsnio „Komisijos sprendimai“ 1 dalyje buvo įtvirtinta:
„<...> Jeigu priimami sprendimai pradėti formalaus tyrimo procesą [oficialią tyrimo procedūrą], bylos svarstymas užbaigiamas priimant sprendimą pagal 7 straipsnį. <...>“
Vokietijos teisė
Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten 1952
(1952 m. Pieno ir riebalų įstatymas, toliau – MFG) (
BGBl
. 1952 I, p. 811), iš dalies pakeisto 2015 m. rugpjūčio 31 d. potvarkio (
BGBl
. 2015 I, p. 1474) 397 straipsniu, 22 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad federalinių žemių vyriausybės, pasikonsultavusios su atitinkama asociacija, kurią sudaro pieno sektoriaus įmonės ir vartotojai, bendrai ginantys savo ekonominius interesus, arba su atitinkamomis profesinėmis organizacijomis, pieno sektoriaus rėmimo tikslais gali iš pieninių, pieno surinkimo centrų ir pieno perdirbimo centrų rinkti mokestį.
MFG 22 straipsnio 2 ir 2a dalyse nustatyta, kad pagal 1 dalį gautos lėšos gali būti naudojamos tik šiame įstatyme numatytiems tikslams finansuoti, įskaitant pieno kokybės gerinimą ir išlaikymą.
Pagal 1980 m. liepos 9 d.
Milch-Güteverordnung
(Potvarkis dėl pieno kokybės) (
BGBl
. 1980 I, p. 878), iš dalies pakeisto 2010 m. gruodžio 17 d. potvarkiu (
BGBl
. 2010 I, p. 2132), 1 straipsnio 1 dalį pristatyto pieno supirkėjai privalo jį patikrinti arba pateikti patikrai.
Pagal 2007 m. spalio 17 d.
Bayerische Milchumlageverordnung
(Bavarijos federalinės žemės potvarkis dėl pieno mokesčio) (
BayGVBl
. 2007, p. 727) 1 straipsnį, priimtą remiantis MFG 22 straipsnio 1 dalimi, pieninių operatoriams nustatomas mokestis, apskaičiuojamas remiantis jiems pristatyto žalio pieno kiekiu.
Pagal 1971 m. gruodžio 8 d.
Haushaltsordnung des Freistaates Bayern
(Bavarijos federalinės žemės biudžeto potvarkis) (
BayRS
630-1-F) 23 straipsnį, įtvirtintą šios tvarkos II dalyje „Biudžeto ir finansinio plano parengimas“, išlaidos ir paskolos ne valstybės institucijoms, skirtos tam tikriems tikslams įgyvendinti, gali būti įtrauktos į šios federalinės žemės biudžetą tik tuomet, jeigu ji turi su šiuo įgyvendinimu susijusį svarbų interesą, kurio negalima bent jau tiek, kiek būtina, patenkinti be atitinkamų subsidijų.
Šio Bavarijos federalinės žemės biudžeto potvarkio III dalies „Biudžeto įgyvendinimas“ 44 straipsnyje nustatyta, kad šios subsidijos gali būti pervedamos tik šio potvarkio 23 straipsnyje nustatytomis sąlygomis.
Ginčo aplinkybės ir ginčijamas sprendimas
2013 m. liepos 17 d. raštu Komisija informavo Vokietijos Federacinę Respubliką apie savo sprendimą pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytą nagrinėjimo procedūrą (toliau – sprendimas pradėti procedūrą) dėl įvairių keliose Vokietijos federalinėse žemėse pagal Potvarkį dėl pieno kokybės įgyvendintų priemonių, siekiant remti pieno sektorių. To sprendimo 264 konstatuojamojoje dalyje Komisija, remdamasi 2003 m. spalio 21 d. Sprendimu van Calster ir kt. (
C‑261/01 ir C‑262/01
,
EU:C:2003:571
), priminė, kad jei, kaip šiuo atveju, vertinamos priemonės finansuojamos iš parafiskalinio mokesčio, ji privalo išnagrinėti ir šią pagalbą, ir jos finansavimo būdą.
Komisija konstatavo, kad laikotarpiu nuo 2001 m. lapkričio 28 d. iki 2006 m. gruodžio 31 d. nagrinėjama pagalbos priemonė buvo suderinama su vidaus rinka, tačiau išreiškė abejonių dėl šios pagalbos suderinamumo su vidaus rinka nuo 2007 m. sausio 1 d.
2013 m. rugsėjo 20 d. raštu Vokietijos Federacinė Respublika pateikė savo pastabas dėl sprendimo pradėti procedūrą. Komisija taip pat gavo septynis suinteresuotųjų šalių pranešimus su pastabomis. Šios pastabos buvo persiųstos Vokietijos Federacinei Respublikai; ši į jas atsakė 2014 m. vasario 27 d., kovo 3 d. ir spalio 3 d. raštais. 2014 m. gruodžio 3 d. raštu ši valstybė narė išdėstė savo poziciją dėl kitų papildomų 2014 m. liepos 8 d. pateiktų pastabų.
2015 m. rugsėjo 18 d. ginčijamas sprendimas susijęs tik su nuo 2007 m. sausio 1 d. Badeno-Viurtembergo ir Bavarijos federalinėse žemėse vykdytų pieno kokybės patikrų finansavimu.
Pirma, Komisija nagrinėjo, ar pieno mokesčio pajamos laikomos valstybės pagalba, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Ji pažymėjo, kad šios pajamos, kurias galima panaudoti MFG 22 straipsnio 2 dalies 1–6 punktuose nurodytiems tikslams, laikytinos kontroliuojamomis valstybės ir kad iš šių pieno mokesčio pajamų finansuotos priemonės buvo suteiktos iš valstybinių išteklių ir priskirtinos valstybei.
Antra, Komisija konstatavo, kad Bavarijos federalinės žemės pieninėms, kurios laikomos „įmonėmis“, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, buvo suteiktas atrankusis pranašumas, kompensavus jų su pieno kokybės patikromis susijusias išlaidas. Ginčijamo sprendimo 145 konstatuojamojoje dalyje ji pažymėjo, kad nagrinėjama priemonė finansuojama ne tik pieno mokesčio pajamomis, bet ir papildomomis šios federalinės žemės bendrojo biudžeto lėšomis, todėl padarė išvadą, kad nauda, kurią Bavarijos federalinės žemės pieninės gavo, nes buvo finansuojamos jų pieno kokybės patikrų išlaidos, nebūtinai atitiko sumą, kurią jos sumokėjo kaip pieno mokestį.
Trečia, dėl esamos pagalbos buvimo Komisija pabrėžė, kad, išskyrus MFG, kuris, jos teigimu, nenustato aptariamos pagalbos schemos, Vokietijos valdžios institucijos nepateikė jokios informacijos, kuri įrodytų, kad tyrimo laikotarpiu vis dar buvo taikomas iki 1958 m. priimtas pirminės redakcijos teisinis pagrindas.
Ketvirta, Komisija konstatavo, kad įprastai pieno kokybės kontrolei suteikta pagalba neatitinka Sąjungos gairių dėl valstybės pagalbos žemės ūkio ir miškininkystės sektoriams 2007–2013 m. (
OL C 319, 2006, p. 1
) 109 punkte, siejamame su 2006 m. gruodžio 15 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 1857/2006 dėl [SESV 107] ir [108] straipsnių taikymo valstybės pagalbai mažoms ir vidutinėms įmonėms, kurios verčiasi žemės ūkio produktų gamyba, iš dalies keičiančio Reglamentą (EB) Nr. 70/2001 (
OL L 358, 2006, p. 3
), 16 straipsnio 1 dalimi, į kurį daroma nuoroda tame 109 punkte, nustatytų sąlygų.
Tokiomis aplinkybėmis Komisija ginčijamo sprendimo 1 straipsnyje konstatavo, kad Vokietijos Federacinėje Respublikoje pažeidžiant SESV 108 straipsnio 3 dalį suteikta pagalba Badeno-Viurtembergo ir Bavarijos federalinėse žemėse atliktoms pieno kokybės patikroms finansuoti atitinkamų šių federalinių žemių pieno ūkių naudai yra nesuderinama su vidaus rinka nuo 2007 m. sausio 1 d. To sprendimo 2–4 straipsniuose Komisija nurodė susigrąžinti pagalbą ir nustatė išsamias jos susigrąžinimo taisykles.
Procesas Bendrajame Teisme ir skundžiami sprendimai
Bendrojo Teismo kanceliarija atitinkamai 2015 m. lapkričio 26 d. ir 2015 m. gruodžio 4 d. gavo du Bavarijos federalinės žemės ir interesų grupės pagal SESV 263 straipsnį pareikštus ieškinius, juose prašoma iš dalies panaikinti ginčijamą sprendimą.
2016 m. vasario 16 d. Bendrojo Teismo antrosios kolegijos pirmininko sprendimu bylos T‑722/15–T‑724/15 buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdoma rašytinė ir žodinė proceso dalys. 2018 m. vasario 26 d. posėdyje Bendrojo Teismo ketvirtosios kolegijos pirmininkas nusprendė sujungti šias bylas, kad būtų priimtas sprendimas, kuriuo užbaigiamas procesas.
Pirmasis Bavarijos federalinės žemės ir interesų grupės ieškinių pagrindas buvo susijęs su tariamu SESV 108 straipsnio 2 dalies ir Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies ir 20 straipsnio 1 dalies pažeidimu.
Antrasis interesų grupės ieškinio pagrindas buvo grindžiamas tariamu SESV 107 straipsnio 1 dalies pažeidimu, nes pieno mokesčio pajamos buvo laikomos „valstybiniais ištekliais“.
Bavarijos federalinės žemės ieškinio antrojo pagrindo pirmoji dalis ir interesų grupės ieškinio trečiojo pagrindo pirmoji dalis buvo grindžiamos tuo, kad pieno supirkėjams nebuvo suteikta pranašumo. Bavarijos federalinės žemės ieškinio antrojo pagrindo antroji dalis susijusi su tuo, kad Bavarijos federalinės žemės pieninėms nebuvo pritaikytas atrankumas. Interesų grupės ieškinio trečiojo pagrindo antroji dalis susijusi su Bavarijos federalinės žemės pieno perdirbimo įmonių gautos naudos kompensavimu jų sumokėto pieno mokesčio lėšomis.
Papildomai Bavarijos federalinės žemė ieškinio trečiajame pagrinde ir interesų grupė ieškinio penktajame pagrinde nurodė Komisiją pažeidus pareigą pranešti ir tuo pagrindu padarė išvadą, kad ginčijamame sprendime nurodytas reikalavimas susigrąžinti pagalbą yra neteisėtas.
Taip pat papildomai pateiktame ieškinio ketvirtajame pagrinde Bavarijos federalinė žemė ir interesų grupė priekaištavo Komisijai dėl to, kad ši pripažino nagrinėjamą pagalbą nesuderinama su vidaus rinka.
Papildomuose Bavarijos federalinės žemės ieškinio penktajame pagrinde ir interesų grupės ieškinio šeštajame pagrinde nurodytas teisėtų lūkesčių apsaugos principo pažeidimas.
Dėl ieškinio pagrindo, grindžiamo SESV 108 straipsnio 2 dalies ir Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies bei 20 straipsnio 1 dalies pažeidimu, pirmojo skundžiamo sprendimo 46 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 41–43 punktuose Bendrasis Teismas pirmiausia priminė, kad suinteresuotosios šalys, kaip jos suprantamos pagal Reglamento Nr. 659/1999 1 straipsnio h punktą, turi teisę dalyvauti nagrinėjamos pagalbos priemonės tyrimo procedūroje. Pirmojo skundžiamo sprendimo 47 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 44 punkte Bendrasis Teismas pažymėjo, kad šiuo tikslu pagal šio reglamento 6 straipsnio 1 dalį sprendime pradėti procedūrą turi būti apibendrintos reikšmingos faktinės ir teisinės aplinkybės, nes tam, kad suinteresuotųjų šalių teisė pateikti pastabas neprarastų prasmės, Komisija turi pakankamai apibrėžti šios priemonės tyrimo ribas.
Antra, pirmojo skundžiamo sprendimo 52–58 punktuose ir antrojo skundžiamo sprendimo 47–54 punktuose Bendrasis Teismas išnagrinėjo ginčijamą sprendimą atsižvelgdamas į sprendimą pradėti procedūrą, siekdamas nustatyti, ar šiuo sprendimu buvo bandoma iš dalies finansuoti nagrinėjamą priemonę papildomomis Bavarijos federalinės žemės bendrojo biudžeto lėšomis. Jis pažymėjo, kad sprendime pradėti procedūrą Komisija nenurodė, kad pagalba buvo finansuojama šiomis lėšomis. Tuo pagrindu Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad suinteresuotosios šalys galėjo pagrįstai manyti, jog Komisija nagrinės tik pieno mokesčio pajamas.
Trečia, Bendrasis Teismas pirmojo skundžiamo sprendimo 65 ir 66 punktuose ir antrojo skundžiamo sprendimo 62 ir 63 punktuose pažymėjo, kad SESV 107 straipsnio 1 dalyje nurodyta sąvoka „valstybiniai ištekliai“ suprantama labai plačiai, todėl Komisija turi nustatyti ir ištirti įvairius valstybinius išteklius, nes jie yra sudedamoji „pagalbos“ apibrėžimo dalis. Šiuo klausimu jis nurodė, kad nors sprendime pradėti procedūrą vartojama sąvoka „finansinė parama“ gali būti aiškinama kaip susijusi su abiem nagrinėjamos priemonės finansavimo šaltiniais, ji turi būti laikoma nepakankamai tikslia. Bendrasis Teismas pažymėjo, kad nors galutinis Komisijos sprendimas gali tam tikrais atžvilgiais skirtis nuo sprendimo pradėti procedūrą, esami šių dviejų sprendimų skirtumai šiuo atveju nėra pateisinami, nes Komisija pripažino, kad apie šios priemonės finansavimą, be kita ko, Bavarijos federalinės žemės bendrojo biudžeto lėšomis, jai buvo pranešta anksčiau, negu buvo priimtas sprendimas pradėti procedūrą.
Be to, Bendrasis Teismas pirmojo skundžiamo sprendimo 67 ir 68 punktuose ir antrojo skundžiamo sprendimo 64 ir 65 punktuose nurodė, kad Komisija ginčijamame sprendime aiškiai pabrėžia, jog pagalba buvo finansuojama šio biudžeto lėšomis. Pasak Bendrojo Teismo, tai rodo, kad šis finansavimo būdas buvo reikšmingas Komisijai atliekant nagrinėjamos pagalbos priemonės analizę. Jis padarė išvadą, kad ginčijamas sprendimas buvo priimtas nesuteikus suinteresuotosioms šalims galimybės pateikti pastabų dėl finansavimo šios federalinės žemės bendrojo biudžeto lėšomis.
Tuo pagrindu pirmojo skundžiamo sprendimo 69–71 punktuose ir antrojo skundžiamo sprendimo 66–68 punktuose Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad ginčijamas sprendimas buvo priimtas pažeidžiant ieškovių teisę dalyvauti administracinėje procedūroje, vadinasi, pažeidžiant SESV 108 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalį. Remdamasis 2008 m. gruodžio 11 d. Sprendimu Komisija / Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
) jis taip pat nusprendė, kad Komisijos pareiga sprendimo pradėti procedūrą priėmimo etape suteikti suinteresuotosioms šalims galimybę pateikti savo pastabas yra esminis procedūrinis reikalavimas, kurį pažeidus aktas panaikinamas, nepaisant to, ar šiuo pažeidimu buvo padaryta žalos asmeniui, kuris juo remiasi, ir ar administracinės procedūros baigtis galėjo būti kitokia. Tuo pagrindu ieškinio pirmąjį pagrindą jis pripažino pagrįstu.
Dėl išsamumo Bendrasis Teismas pirmojo skundžiamo sprendimo 72–75 punktuose ir antrojo skundžiamo sprendimo 69–72 punktuose nusprendė, jog negalima atmesti tikimybės, kad, nesant nustatyto procedūrinio pažeidimo, procedūros baigtis galėjo būti kitokia. Jis pažymėjo, kad ginčijamame sprendime nebuvo atlikta atskiros kiekvieno iš dviejų aptariamų finansavimo būdų analizės, todėl negalima atmesti galimybės, kad, jeigu ieškovės būtų galėjusios pateikti argumentus dėl finansavimo papildomomis Bavarijos federalinės žemės bendrojo biudžeto lėšomis per oficialią tyrimo procedūrą, tai būtų nulėmę skirtingą baigtį.
Nepriimdamas sprendimo dėl kitų ieškovių nurodytų ieškinio pagrindų Bendrasis Teismas panaikino ginčijamo sprendimo 1–4 straipsnius tiek, kiek juose pripažinta, kad nagrinėjama Vokietijos Federacinės Respublikos suteikta valstybės pagalba, skirta Bavarijoje atliktoms pieno kokybės patikroms, yra nesuderinama su vidaus rinka, ir nurodyta šią pagalbą susigrąžinti.
Apeliacinių bylų šalių reikalavimai
Apeliaciniais skundais Komisija Teisingumo Teismo prašo:
–
panaikinti skundžiamus sprendimus,
–
pripažinti Bendrajame Teisme pareikštuose ieškiniuose nurodytą pirmąjį pagrindą nepagrįstu,
–
grąžinti bylą Bendrajam Teismui, kad šis priimtų sprendimą dėl kitų ieškinių pagrindų, ir
–
priteisti iš kitų proceso šalių bylinėjimosi išlaidas, patirtas pirmojoje ir apeliacinėje instancijose, o jeigu byla būtų grąžinta Bendrajam Teismui, atidėti sprendimų dėl išlaidų pirmojoje ir apeliacinėje instancijose priėmimą.
Bavarijos federalinė žemė ir interesų grupė prašo:
–
atmesti apeliacinius skundus ir
–
įpareigoti Komisiją padengti savo ir kitų proceso šalių bylinėjimosi išlaidas, patirtas per procesą Bendrajame Teisme ir Teisingumo Teisme.
Dėl apeliacinių skundų
Abiem apeliaciniams skundams pagrįsti Komisija nurodė keturis pagrindus.
2019 m. balandžio 1 d. Teisingumo Teismo pirmininkas nusprendė sujungti abu apeliacinius skundus, kad būtų bendrai vykdomos rašytinė ir žodinė proceso dalys ir priimtas sprendimas.
2019 m. liepos 4 d. Teisingumo Teismo pirmininko sprendimu šalims buvo leista pateikti atsiliepimus, pirma, dėl Komisijos pateiktų apeliacinių skundų pagrindų priimtinumo ir, antra, dėl kitų proceso šalių atsiliepime į apeliacinius skundus pirmą kartą išdėstytų argumentų.
2020 m. spalio 1 d. Teisingumo Teismas, remdamasis Procedūros reglamento 61 straipsnio 1 dalimi, išsiuntė šių bylų šalims klausimą raštu ir paprašė pareikšti savo nuomonę dėl galimos 2020 m. kovo 11 d. Sprendimo Komisija / Gmina Miasto Gdynia ir Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
) įtakos šioms byloms. Šalys į šį klausimą atsakė per Teisingumo Teismo nustatytą terminą.
Dėl apeliacinio skundo pirmojo pagrindo, grindžiamo teisės klaida aiškinant ir taikant SESV 108 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalį
Šalių argumentai
Komisija teigia, kad priekaištaudamas Komisijai, kad ji pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalį priimtame sprendime pradėti procedūrą nenurodė biudžeto eilutės dalies „pajamos“, t. y. pagalbos finansavimo šaltinių, nors ji tos pagalbos biudžeto eilutę nurodė Bavarijos federalinės žemės biudžeto dalyje „išlaidos“, Bendrasis Teismas nustatė naują formalų jokio teisinio pagrindo neturintį reikalavimą. Grįsdama savo poziciją ji nurodo 2011 m. liepos 21 d. Sprendimą Alcoa Trasformazioni / Komisija (
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
).
Komisija teigia, kad iš 2003 m. spalio 21 d. Sprendimo van Calster ir kt. (
C‑261/01 ir C‑262/01
,
EU:C:2003:571
) matyti, kad valstybės narės atliktas pagalbos schemos pakeitimas taip pat turi būti susijęs su šios tvarkos finansavimo būdu ar šaltiniu tik išimtiniais atvejais, kai pajamos yra neatsiejamos nuo išlaidų, ir yra požymių, iš kurių matyti, kad pajamų rinkimo būdas pažeidžia Sąjungos teisės nuostatą.
Šiuo atveju finansavimas yra mišrus, o problemų kilo tik dėl finansavimo iš pieno mokesčio. Todėl Komisija teigia, kad sprendime pradėti procedūrą neprivalėjo aiškiai nurodyti nagrinėjamos pagalbos priemonės finansavimo būdo papildomomis Bavarijos federalinės žemės bendrojo biudžeto lėšomis. Akivaizdu, kad šį finansavimo būdą sudaro valstybiniai ištekliai. Pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį pagalbos buvimas nustatomas pagal tai, kad ji finansuojama iš valstybinių išteklių, taigi tiksli tų išteklių kilmė neturi reikšmės.
Savo dublike Komisija teigia nagrinėjamą pagalbos priemonę vienodai apibūdinusi tiek ginčijamame sprendime, tiek sprendime pradėti procedūrą. Iš tuose sprendimuose aprašyto bendrojo biudžeto aiškiai matyti, kad tik ta priemonė buvo finansuojama iš dviejų šaltinių. Šiuo klausimu ji remiasi 2019 m. birželio 13 d. Sprendimu Copebi (
C‑505/18
,
EU:C:2019:500
), kuriame Teisingumo Teismas, jos teigimu, patvirtino, kad sprendime pradėti procedūrą neprivaloma pažodžiui ir labai išsamiai nurodyti pagalbos priemonės finansavimo šaltinių.
Bavarijos federalinė žemė ir interesų grupė teigia, kad šis pirmasis apeliacinio skundo pagrindas yra nepriimtinas, nes, pirma, juo ginčijamas Bendrojo Teismo atliktas faktinių aplinkybių vertinimas, nenurodant jokio jų iškraipymo, o antra, jame pakartojami Bendrajam Teismui išdėstyti pagrindai ir argumentai. Nepatenkinus šio reikalavimo, jos tvirtina, kad šis pagrindas yra nepagrįstas.
Teisingumo Teismo vertinimas
–
Dėl priimtinumo
Nagrinėdamas šį apeliacinio skundo pagrindą Teisingumo Teismas turi patikrinti, ar Bendrasis Teismas skundžiamuose sprendimuose teisingai išaiškino SESV 108 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalį, vertindamas ginčijamo sprendimo teisėtumą pagal šias nuostatas, ir ar šiuo tikslu jis teisingai išaiškino visą sprendimą, įskaitant parengiamąjį sprendimą, t. y. sprendimą pradėti procedūrą. Toks aiškinimas yra priimtinas teisės klausimas nagrinėjant apeliacinį skundą (pagal analogiją žr. 2020 m. kovo 11 d. Sprendimo Komisija / Gmina Miasto Gdynia ir Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
,
punktą).
Be to, kadangi atsakovės laikosi nuomonės, kad pirmajame Komisijos nurodytame apeliacinio skundo pagrinde tik pakartojami Bendrajame Teisme pateikti argumentai, pakanka pažymėti, kad jeigu šalis ginčija tai, kaip pirmojoje instancijoje Bendrasis Teismas išaiškino ar taikė Sąjungos teisę, toje instancijoje nagrinėti teisės klausimai gali būti iš naujo aptariami apeliaciniame procese. Jeigu šalis negalėtų grįsti savo skundo Bendrajame Teisme pateiktais ieškinio pagrindais ir argumentais, būtų iš dalies sumažinta apeliacinio proceso reikšmė (2010 m. rugsėjo 21 d. Sprendimo Švedija ir kt. / API ir Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P ir C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
,
punktas).
Taigi apeliacinio skundo pirmasis pagrindas yra priimtinas.
–
Dėl esmės
Teisės klaida, kurią tariamai padarė Bendrasis Teismas, aiškindamas ir taikydamas SESV 108 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalį, iš esmės susijusi su iš šių nuostatų kylančiais sprendimo pradėti procedūrą turinio reikalavimais.
Šiuo klausimu svarbu priminti, kaip Bendrasis Teismas padarė pirmojo skundžiamo sprendimo 46 ir 61 punktuose ir antrojo skundžiamo sprendimo 41 ir 44 punktuose, kad pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį nagrinėjamos pagalbos priemonės oficialios tyrimo procedūros etape Komisija privalo suinteresuotosioms šalims pateikti oficialų pranešimą, kad jos galėtų pateikti savo pastabas, o Komisija gautų išsamią informaciją, kuri padėtų jai imtis tolesnių šio tyrimo veiksmų.
Nors šios suinteresuotosios šalys negali pasinaudoti teise į gynybą, jos turi teisę dalyvauti Komisijos vykdomoje administracinėje procedūroje tiek, kiek yra tinkama atsižvelgiant į nagrinėjamo atvejo aplinkybes. Šiuo klausimu pranešimo paskelbimas
Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje
yra tinkama priemonė pranešti visoms suinteresuotosioms šalims apie sprendimą pradėti procedūrą; taip užtikrinama, kad kitos valstybės narės ir atitinkami sektoriai galėtų pateikti savo nuomonę (šiuo klausimu žr. 2020 m. kovo 11 d. Sprendimo Komisija / Gmina Miasto Gdynia ir Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
,
ir
punktus).
Šiuo tikslu pagal Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalį Komisija sprendime pradėti procedūrą įpareigojama „apibendrinti“ reikšmingas faktines ir teisines aplinkybes, pateikti pirminį šios priemonės įvertinimą, siekiant nustatyti, ar ji yra pagalbos pobūdžio, ir išdėstyti abejones dėl minėtos priemonės suderinamumo su vidaus rinka.
Tokios priemonės finansavimo būdas yra „reikšminga aplinkybė“ siekiant nustatyti, ar ji gali būti laikoma „valstybės pagalba“, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Iš tiesų tam, kad ši priemonė būtų laikoma tokia pagalba, jos suteikiama nauda turi būti, pirma, suteikta tiesiogiai ar netiesiogiai iš valstybinių išteklių ir, antra, priskirta valstybei (šiuo klausimu žr. 2013 m. gruodžio 19 d. Sprendimo Association Vent De Colère! ir kt.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
,
ir
punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją). Šiuo klausimu, priešingai, nei teigia Komisija, siekiant nustatyti, ar taip yra, sumos pervedimo pagalbos priemonės gavėjams negalima nagrinėti atskirai nuo šios priemonės finansavimo būdo (šiuo klausimu žr. 2003 m. spalio 21 d. Sprendimo van Calster ir kt.,
C‑261/01 ir C‑262/01
,
EU:C:2003:571
,
punktą ir 2008 m. gruodžio 22 d. Sprendimo Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
,
punktą).
Taigi, jei finansavimo būdas atitinka pripažinimo „valstybės pagalba“, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, sąlygas, tai yra reikšminga aplinkybė, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį, ir, kaip teisingai pažymėjo Bendrasis Teismas pirmojo skundžiamo sprendimo 62 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 56 ir 57 punktuose, turi būti nurodyta sprendime pradėti procedūrą.
Be to, nepaisant didelės Komisijos diskrecijos priimant tokį sprendimą (šiuo klausimu žr. 2011 m. liepos 21 d. Sprendimo Alcoa Trasformazioni / Komisija,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
,
punktą ir 2016 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Komisija / Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
,
punktą), reikšmingų faktinių ir teisinių aplinkybių apibendrinimas, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį, negali priklausyti nuo subjektyvių kriterijų, pavyzdžiui, Komisijos nuomonės, kad finansavimas iš bendrojo valstybės narės akivaizdžiai reiškia finansavimą valstybiniais ištekliais.
Dėl neišsamaus reikšmingų faktinių ir teisinių aplinkybių apibendrinimo suinteresuotosios šalys negali pateikti pastabų dėl tų aplinkybių, kurių atžvilgiu Komisija pradėjo oficialią tyrimo procedūrą, vadinasi, neužtikrinamas SESV 108 straipsnio 2 dalies veiksmingumas.
Šios išvados nepaneigia 2019 m. birželio 13 d. Sprendime Copebi (
C‑505/18
,
EU:C:2019:500
) suformuota jurisprudencija, iš kurios Komisija daro išvadą, kad sprendime pradėti procedūrą neprivaloma pažodžiui ir labai išsamiai nurodyti pagalbos priemonės finansavimo šaltinių. Kaip generalinis advokatas nurodė išvados 68 punkte, šiame sprendime buvo nurodyti abu nagrinėjamos priemonės finansavimo šaltiniai. Šiose bylose Komisijai priekaištaujama, kad sprendime pradėti procedūrą ji nenurodė Bavarijos federalinės žemės bendrojo biudžeto finansavimo šaltinio, apie kurį jai jau buvo žinoma toje procedūros stadijoje, nors į šią aplinkybę buvo atsižvelgta ginčijamame sprendime ir juo remtasi atliekant vertinimus, visų pirma to sprendimo 145 konstatuojamojoje dalyje nurodytą ir šio sprendimo 17 punkte cituojamą vertinimą.
Taigi Bendrasis Teismas nepadarė teisės klaidos, aiškindamas ir taikydamas SESV 108 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalį, kai pirmojo skundžiamo sprendimo 68 ir 69 punktuose ir antrojo skundžiamo sprendimo 65 ir 66 punktuose nusprendė: kadangi sprendime pradėti procedūrą nebuvo apibendrintas nagrinėjamos priemonės finansavimas Bavarijos federalinės žemės bendrojo biudžeto lėšomis (o šis sprendimas laikomas reikšminga faktine ir teisine aplinkybe, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą), ginčijamas sprendimas buvo priimtas Komisijai neįvykdžius pareigos suteikti suinteresuotosioms šalims galimybę pateikti pastabas šiuo klausimu, taigi, buvo pažeista šiomis nuostatomis garantuojama šių šalių teisė dalyvauti administracinėje procedūroje.
Vadinasi, pirmasis apeliacinio skundo pagrindas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
Dėl apeliacinio skundo antrojo pagrindo, grindžiamo pareigos motyvuoti nevykdymu, kurį lėmė neteisingas sprendimo pradėti procedūrą aiškinimas
Šalių argumentai
Pateikdama šį apeliacinio skundo pagrindą, kurį sudaro dvi dalys, Komisija priekaištauja Bendrajam Teismui, kad šis neteisingai išaiškino sprendimą pradėti procedūrą ir skundžiamuose sprendimuose nepateikė motyvų.
Šio apeliacinio skundo pagrindo pirmoje dalyje Komisija primena, kad sprendimo pradėti procedūrą 2.3 punkte ir 5 konstatuojamojoje dalyje atitinkamai nurodytos „sumos iš biudžeto“ ir „pagalbai skirtos sumos“. Nors pastarasis žodžių junginys susijęs su priemonių, dėl kurių atliekama oficiali tyrimo procedūra, finansavimu iš pieno mokesčio pajamų, jos manymu, akivaizdu, kad šis žodžių junginys taip pat susijęs su finansavimu Bavarijos federalinės žemės bendrojo biudžeto lėšomis. Iš sprendimo pradėti procedūrą 18 konstatuojamosios dalies taip pat matyti, kad nagrinėjamas finansavimas teikiamas iš biudžeto ir iš pieno mokesčio pajamų, o pieno mokestis yra konkrečiai įvertintas šiame sprendime, atsižvelgiant į Vokietijos Federacinės Respublikos per pirminio tyrimo etapą pareikštus prieštaravimus.
Vis dėlto Bendrasis Teismas pirmojo skundžiamo sprendimo 53 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 48 punkte apsiribojo atrankiniu vieno sprendimo pradėti procedūrą poskyrio nagrinėjimu, neatsižvelgė į visas jo konstatuojamąsias dalis ir neatsakė į Komisijos išdėstytus argumentus. Todėl Bendrasis Teismas, neišnagrinėjęs visų gynybos pateiktų argumentų, pažeidė pareigą motyvuoti ir padarė pirmąją teisės klaidą.
Antroji teisės klaida, kuria remiasi Komisija, yra susijusi su pirmojo skundžiamo sprendimo 54–57 punktais ir antrojo skundžiamo sprendimo 49–53 punktais; juose Bendrasis Teismas nusprendė, kad padaryta teisės klaida, nes sprendime pradėti procedūrą nebuvo nurodyti Bavarijos federalinės žemės finansinio reglamento 23 ir 44 straipsniai, vadinasi, nebuvo nurodyta, kad nagrinėjama priemonė finansuojama šios federalinės žemės bendrojo biudžeto lėšomis. Komisija mano, kad iš to, kad sprendimo pradėti procedūrą 17 konstatuojamojoje dalyje ji kaip pavyzdį nurodė Badeno-Viurtembergo federalinės žemės finansinio reglamento nuostatas, Bavarijos federalinė žemė galėjo suprasti, kad sprendimas pradėti procedūrą apima ir identiškas jos finansinio reglamento nuostatas. Ji priduria, kad bet kuriuo atveju akivaizdu, jog valstybė narė žino savo biudžeto įstatymus, todėl šiuo atveju nebūtina jų aiškiai nurodyti.
Trečioji ir ketvirtoji teisės klaidos, dėl kurių Komisija priekaištauja Bendrajam Teismui, susijusios su pirmojo skundžiamo sprendimo 55 ir 56 punktais ir antrojo skundžiamo sprendimo 50 ir 51 punktais. Komisijos teigimu, Bendrasis Teismas išaiškino sprendimo pradėti procedūrą 3.1 skirsnį, ypač 3.3.1 poskirsnį, ir 264 konstatuojamąją dalį taip, kad pirminio tyrimo etapas apsiriboja tik vienu nagrinėjamų priemonių finansavimo iš pieno mokesčio būdu, nors šiame sprendime pateiktas tik pirminis šių priemonių pagalbos pobūdžio vertinimas. Bendrajame Teisme Komisija paaiškino, kad sprendime pradėti procedūrą atlikta analizė apima tik šių priemonių finansavimą iš pieno mokesčio, nes tik toks finansavimo būdas gali kelti abejonių dėl valstybinių išteklių panaudojimo. Kadangi Bendrasis Teismas neatsakė į šį argumentą, jis neišnagrinėjo Komisijos pateiktos gynybos pozicijos ir taip neįvykdė pareigos motyvuoti.
Apeliacinio skundo pagrindo antroje dalyje Komisija priekaištauja Bendrajam Teismui, kad šis pirmojo skundžiamo sprendimo 62 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 56 punkte nurodė, kad anksčiau už sprendimą pradėti procedūrą iškeltos administracinės bylos medžiagos turinys neturi reikšmės šio sprendimo aiškinimui. Ji teigia, kad susipažinus su raštais, kuriais buvo pasikeista per pirminį patikrinimą, nei Bavarijos federalinei žemei, nei Bendrajam Teismui neturėjo kilti abejonių, kad oficiali tyrimo procedūra buvo susijusi ir su nagrinėjamų pagalbos priemonių finansavimu iš bendrųjų mokestinių pajamų.
Komisija taip pat teigia, kad Bendrasis Teismas pirmojo skundžiamo sprendimo 53–58 ir 62 punktuose bei antrojo skundžiamo sprendimo 47–53 punktuose nepaisė Teisingumo Teismo jurisprudencijos, išdėstytos 2011 m. liepos 21 d. Sprendime Alcoa Trasformazioni / Komisija (
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
) ir 1998 m. balandžio 2 d. Sprendime Komisija / Sytraval ir Brink’s France (
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
), pagal kurią, pirma, motyvavimas turi atitikti atitinkamo akto pobūdį ir aiškiai bei nedviprasmiškai atskleisti aktą priėmusios institucijos argumentus, kad suinteresuotosios šalys galėtų sužinoti patvirtintą priemonę pagrindžiančius motyvus, o kompetentingas teismas – vykdyti jos kontrolę, ir, antra, kad ši institucija neprivalo pareikšti nuomonės dėl aplinkybių, kurios yra akivaizdžiai nesusijusios su ginču, nereikšmingos arba aiškiai antraeilės.
Bavarijos federalinė žemė ir interesų grupė tvirtina, pirma, kad Komisijos apeliacinio skundo antrojo pagrindo pirmoji ir antroji dalys yra nepriimtinos, nes jomis siekiama, kad Teisingumo Teismas iš naujo įvertintų faktines aplinkybes, ir jose tik pakartojami Bendrajame Teisme išdėstyti pagrindai ir argumentai.
Antra, jos taip pat teigia, kad visos šio apeliacinio skundo pagrindo dalys yra nepagrįstos.
Teisingumo Teismo vertinimas
Bavarijos federalinės žemės ir interesų grupės išdėstytus argumentus dėl nepriimtinumo reikia atmesti dėl tų pačių šio sprendimo 47 ir 48 punktuose nurodytų priežasčių; dėl esmės pirmiausia reikia pažymėti, kad Komisijos pateikti argumentai, susiję su šiuo iš dviejų dalių sudarytu apeliacinio skundo pagrindu, t. y. kad sprendime pradėti procedūrą netiesiogiai nurodomas antrasis nagrinėjamos priemonės finansavimo būdas (Bavarijos federalinės žemės biudžeto lėšos), grindžiami prielaida, kad Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje Komisijai nustatyta pareiga apibendrinti šiame sprendime nurodytas reikšmingas faktines ir teisines aplinkybes yra įvykdyta, nes šios aplinkybės yra nurodytos netiesiogiai arba atitinkama valstybė narė gali jas numanyti iš šio sprendimo.
Vis dėlto, kaip matyti iš pačios nuostatos formuluotės ir ypač iš joje vartojamos sąvokos „apibendrinti“ reikšmės, kaip ji visuotinai suprantama, sprendime pradėti procedūrą būtina aiškiai ir nedviprasmiškai nurodyti visas reikšmingas faktines ir teisines aplinkybes, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą.
Šią išvadą patvirtina SESV 108 straipsnio 2 dalis, pagal kurią, kaip generalinis advokatas nurodė išvados 42 punkte, oficialaus valstybės pagalbos priemonės tyrimo etape Komisija privalo suinteresuotosioms šalims pateikti oficialų pranešimą, kad jos galėtų pateikti savo pastabas.
Šiuo oficialiu pranešimu priimamas sprendimas pradėti procedūrą, o šis sprendimas, kaip nurodyta Reglamento 659/1999 8 ir 16 konstatuojamosiose dalyse, yra skirtas tam, kad Komisija galėtų surinkti visą informaciją, reikalingą sprendimui dėl pagalbos priemonės kvalifikavimo ir jos suderinamumo su vidaus rinka priimti, kartu geriausiai užtikrindama suinteresuotųjų šalių teises dalyvauti Komisijos vykdomoje administracinėje procedūroje ir suteikdama joms visas galimybes ginti savo interesus.
Taigi, atsižvelgiant į sprendimo pradėti procedūrą pobūdį ir tikslą, nors reikšmingų faktinių ir teisinių aplinkybių apibendrinimas, Komisijai atlikus preliminarų tyrimą siekiant nustatyti, ar valstybės pagalba buvo suteikta, ir priimti sprendimą, ar ji suderinama su vidaus rinka, gali būti glaustas, tačiau būtinai turi būti aiškus, kad būtų aiškiai ir nedviprasmiškai matyti Komisijos atlikto tyrimo tikslas, o suinteresuotosios šalys galėtų pateikti pastabų šiuo klausimu.
Be to, teisinio saugumo principą, pagal kurį reikalaujama, kad Sąjungos teisės aktai būtų aiškūs ir tikslūs, o jų poveikį galima būtų numatyti, atitinka tik aiškus objektyviai reikšmingų faktinių aplinkybių nagrinėjant aptariamą pagalbos priemonę apibendrinimas, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį (šiuo klausimu žr. 1996 m. vasario 15 d. Sprendimo Duff ir kt.,
C‑63/93
,
EU:C:1996:51
,
punktą; 2008 m. lapkričio 18 d. Sprendimo Förster,
C‑158/07
,
EU:C:2008:630
,
punktą ir 2011 m. gruodžio 8 d. Sprendimo France Télécom / Komisija,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
,
punktą).
Taigi, kadangi prielaida, kuria remiasi Komisija, t. y. kad sprendime pradėti procedūrą leidžiama netiesiogiai nurodyti reikšmingas faktines ar teisines aplinkybes, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį, yra teisiškai klaidinga, visi argumentai dėl to, kad Bendrasis Teismas tariamai klaidingai aiškino sprendimo pradėti procedūrą, taip pat turi būti atmesti kaip nepagrįsti.
Antra, dėl Komisijos teiginių, kad Bendrasis Teismas tariamai neįvykdė pareigos motyvuoti, visų pirma reikia pažymėti, kad ši pareiga yra esminis procedūrinis reikalavimas, kuris turi būti atskiriamas nuo motyvų pagrįstumo, susijusio su ginčijamo akto teisėtumu iš esmės, klausimu (1998 m. balandžio 2 d. Sprendimo Komisija / Sytraval ir Brink's France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
,
punktas; 2016 m. lapkričio 30 d. Sprendimo Komisija / Prancūzija ir Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
,
punktas ir 2021 m. balandžio 29 d. Sprendimo Achemos Grupė ir Achema / Komisija,
C‑847/19 P
, nepaskelbtas Rink.,
EU:C:2021:343
,
punktas).
Taip pat reikia priminti, kad, nors skundžiamo sprendimo motyvavimas turi aiškiai ir nedviprasmiškai atskleisti Bendrojo Teismo argumentus, kad suinteresuotosios šalys galėtų sužinoti priimtą sprendimą pagrindžiančius motyvus, o Teisingumo Teismas – vykdyti jo kontrolę, Bendrajam Teismui tenkanti pareiga motyvuoti vis dėlto nereiškia, kad jis privalo išsamiai vieną po kito išnagrinėti visus ginčo šalių argumentus, su sąlyga, kad jie leidžia suinteresuotosioms šalims sužinoti, dėl kokių priežasčių Bendrasis Teismas priėmė sprendimą, o Teisingumo Teismui – turėti pakankamai informacijos, kad galėtų vykdyti kontrolę (2013 m. liepos 11 d. Sprendimo Ziegler / Komisija,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
,
ir
punktai ir 2021 m. balandžio 29 d. Sprendimo Achemos Grupė ir Achema / Komisija,
C‑847/19 P
, nepaskelbtas Rink.,
EU:C:2021:343
,
ir
punktai).
Bendrasis Teismas pirmojo skundžiamo sprendimo 53 ir 55–57 punktuose ir antrojo skundžiamo sprendimo 48 ir 50–52 punktuose pažymėjo, kad sprendime pradėti procedūrą buvo aiškiai nurodytas tik finansavimas iš pieno mokesčio, o pirmojo skundžiamo sprendimo 57 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 53 punkte konstatavo, kad šiame sprendime nebuvo aiškiai nurodytas finansavimas Bavarijos federalinės žemės bendrojo biudžeto lėšomis.
Tuo remdamasis pirmojo skundžiamo sprendimo 58 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 54 punkte jis padarė išvadą, kad suinteresuotosios šalys galėjo pagrįstai preziumuoti, kad Komisijos atliktas tyrimas buvo susijęs tik su pieno mokesčio pajamomis. Be to, pirmojo skundžiamo sprendimo 60 ir 61 punktuose ir antrojo skundžiamo sprendimo 58 ir 59 punktuose Bendrasis Teismas nurodė, kad, atsižvelgiant į Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalyje nustatytus reikalavimus, nors Komisija neprivalo pateikti išsamios nagrinėjamos priemonės analizės, ji negali teigti, kad sprendime pradėti procedūrą buvo galima nenurodyti finansavimo Bavarijos federalinės žemės bendrojo biudžeto lėšomis, nes tam, kad suinteresuotųjų šalių teisė pateikti pastabas neprarastų prasmės, Komisija privalo pakankamai apibrėžti tyrimo ribas. Taigi iš abiejų skundžiamų sprendimų matyti, kad sprendime pradėti procedūrą turėjo būti aiškiai nurodytas finansavimas Bavarijos federalinės žemės bendrojo biudžeto lėšomis.
Taigi, net darant prielaidą, kad būtų galima manyti, jog Bendrasis Teismas išsamiai neatsakė į visus Komisijos argumentus, kuriais ši siekė įrodyti, kad toks finansavimo būdas buvo netiesiogiai nurodytas sprendime pradėti procedūrą (arba jį buvo galima numanyti iš šio sprendimo), reikia pažymėti, kad skundžiamuose sprendimuose aiškiai ir nedviprasmiškai išdėstyti Bendrojo Teismo motyvai, leidžiantys suinteresuotosioms šalims sužinoti, dėl kokių priežasčių Bendrasis Teismas priėmė sprendimą, o Teisingumo Teismui – atlikti jo kontrolę, todėl šie sprendimai nėra ydingi, nes juose trūksta motyvų.
Vadinasi, apeliacinio skundo antrasis pagrindas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
Dėl apeliacinio skundo trečiojo pagrindo, grindžiamo aiškinant SESV 263 straipsnio 2 dalį padaryta teisės klaida
Šalių argumentai
Šiame apeliacinio skundo trečiajame pagrinde Komisija iš esmės teigia, kad esminis procedūrinis reikalavimas yra tik pareiga pradėti oficialią pagalbos priemonės suderinamumo su vidaus rinka, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnį, tyrimo procedūrą. Tai, kad reikšmingos faktinės ar teisinės aplinkybės galbūt nebuvo apibendrintos sprendime pradėti procedūrą, nėra esminio procedūrinio reikalavimo pažeidimas. Be to, trečiųjų šalių teisės dalyvauti oficialioje tyrimo procedūroje būtų pažeistos tik tuomet, jei, šių aplinkybių neapibendrinus, jos negalėtų dėl aptariamų aplinkybių pateikti pastabų. Dėl šio pažeidimo galutinis sprendimas būtų panaikintas tik tuo atveju, jei suinteresuotosios šalys įrodytų, kad dėl informacijos, kurią jos būtų pateikusios šiuo klausimu, galėjo pasikeisti galutinio sprendimo turinys.
Pirma, Bavarijos federalinė žemė ir interesų grupė mano, kad šis apeliacinio skundo pagrindas yra nepriimtinas, nes jis pats savaime negali lemti skundžiamų sprendimų panaikinimo. Toks panaikinimas būtų galimas tik patenkinus ne tik šį, bet ir ketvirtąjį apeliacinio skundo pagrindą, grindžiamą tuo, kad suinteresuotųjų šalių teisės dalyvauti oficialioje tyrimo procedūroje pažeidimas neturėjo įtakos ginčijamam sprendimui.
Antra, Bavarijos federalinė žemė ir interesų grupė taip pat laikosi nuomonės, kad trečiasis Komisijos nurodytas apeliacinio skundo pagrindas yra nepagrįstas.
Teisingumo Teismo vertinimas
–
Dėl priimtinumo
Svarbu pažymėti, kad, priešingai, nei teigia Bavarijos federalinė žemė ir interesų grupė, nors trečiasis ir ketvirtasis apeliacinio skundo pagrindai yra tarpusavyje susiję, kartu jie nepriklausomi. Apeliacinio skundo trečiajame pagrinde Komisija priekaištauja Bendrajam Teismui, kad šis padarė teisės klaidą, kai pirmojo skundžiamo sprendimo 70 ir 71 punktuose ir antrojo skundžiamo sprendimo 67 ir 68 punktuose konstatavo, kad Komisijos pareiga sprendimo pradėti procedūrą priėmimo etapu suteikti suinteresuotoms šalims galimybę pateikti savo pastabas yra esminis procedūrinis reikalavimas, kurį pažeidus ginčijamas sprendimas panaikinamas, o ketvirtajame pagrinde Komisija teigia, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, kai dėl išsamumo konstatavo, jog negalima atmesti tikimybės, kad, nesant nustatyto pažeidimo, valstybės pagalbos priemonės tyrimo procedūros baigtis galėjo būti kitokia.
Kaip generalinis advokatas nurodė išvados 102 punkte, to, kad apeliacinio skundo trečiasis ir ketvirtasis pagrindai yra susiję, savaime nepakanka, kad bet kuris iš jų būtų pripažintas nepriimtinu.
Taigi apeliacinio skundo trečiasis pagrindas yra priimtinas.
–
Dėl esmės
Kalbant apie tai, ar Bendrasis Teismas, kaip teigia Komisija, padarė teisės klaidą, kai konstatavo, jog Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje nustatyta pareiga sprendime pradėti procedūrą apibendrinti reikšmingas faktines ir teisines aplinkybes, atliekant oficialią pagalbos priemonės suderinamumo su vidaus rinka tyrimo procedūrą, yra esminis procedūrinis reikalavimas, kaip tai suprantama pagal SESV 263 straipsnio antrą pastraipą, kaip ir pareiga pradėti tokią procedūrą pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį, iš pradžių svarbu pažymėti, kad Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, jog iš SESV 108 straipsnio 2 dalies ir Reglamento Nr. 659/1999 1 straipsnio h punkto matyti, kad, kai Komisija nusprendžia pradėti oficialią tyrimo procedūrą dėl pagalbos projekto, ji privalo suteikti suinteresuotosioms šalims, įskaitant atitinkamą (‑as) įmonę (‑es), galimybę pateikti pastabas, ir kad ši pareiga yra „esminis procedūrinis reikalavimas“ (žr. 2008 m. gruodžio 11 d. Sprendimo Komisija / Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
,
punktą). Taip yra todėl, kad tokia pareiga – tai esminė procedūrinė sąlyga, neatsiejamai susieta su nagrinėjamą aktą priėmusios institucijos valios suformavimu arba pareiškimu.
Pareiga, kurią Teisingumo Teismas laiko „esminiu procedūriniu reikalavimu“, visų pirma konkrečiai apibrėžta Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalyje, pagal kurią Komisija, be kita ko, įpareigojama sprendime pradėti procedūrą apibendrinti reikšmingas faktines ir teisines aplinkybes, susijusias su nagrinėjamos pagalbos arba pagalbos projekto tyrimu, taip užtikrinant SESV 108 straipsnio 2 dalies veiksmingumą.
Pranešimo paskelbimas
Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje
yra tinkama priemonė pranešti visoms suinteresuotosioms šalims apie sprendimą pradėti oficialią procedūrą, leidžianti Komisijai gauti išsamią informaciją, kuri padėtų jai imtis tolesnių veiksmų; taip užtikrinama, kad kitos valstybės narės ir atitinkami sektoriai galėtų pateikti savo nuomonę (šiuo klausimu žr. 2020 m. kovo 11 d. Sprendimo Komisija / Gmina Miasto Gdynia ir Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
,
ir
punktus). Vis dėlto suinteresuotosios šalys gali pateikti pastabas tik tuomet, jei paskelbtame sprendime yra aiškiai ir nedviprasmiškai nurodytos reikšmingos faktinės ir teisinės aplinkybės, kaip numatyta Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje.
Vadinasi, vien sprendimo pradėti oficialią tyrimo procedūrą paskelbimas, jei tokio sprendimo turinys neatitinka šios nuostatos reikalavimų, neleidžia daryti išvados, kad Komisijos pareiga oficialios tyrimo procedūros (ši pareiga laikoma „esminiu procedūriniu reikalavimu“, kaip tai suprantama pagal SESV 263 straipsnio antrą pastraipą) pradžios dieną yra įvykdyta.
Šiuo atveju iš šio sprendimo 54 ir 55 punktų matyti, kad pagalbos priemonės finansavimo būdas yra reikšminga aplinkybė, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį. Todėl ši aplinkybė, kurios pagrindu Komisija ginčijamame sprendime priemonę pripažįsta „valstybės pagalba“, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnį, turėjo būti aiškiai nurodyta sprendime pradėti nagrinėjamą oficialią tyrimo procedūrą.
Taigi, jei tokia aplinkybė nenurodoma sprendime pradėti oficialią tyrimo procedūrą (kiek ji svarbi ginčijamo sprendimo motyvavimui), tai laikytina „esminio procedūrinio reikalavimo“ pažeidimu, kaip tai suprantama pagal 2008 m. gruodžio 11 d. Sprendimo Komisija / Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
)
punktą, o tai automatiškai lemia šio sprendimo panaikinimą (šiuo klausimu žr. 1980 m. spalio 29 d. Sprendimo Roquette Frères / Taryba,
138/79
,
EU:C:1980:249
,
punktą ir 2017 m. rugsėjo 6 d. Sprendimo Slovakija ir Vengrija / Taryba,
C‑643/15 ir C‑647/15
,
EU:C:2017:631
,
punktą).
Šiuo klausimu reikia aiškiai atmesti Komisijos argumentą, kad esminis procedūrinis reikalavimas yra tik pareiga pradėti oficialią tyrimo procedūrą. Toks argumentas ne tik akivaizdžiai prieštarauja Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies pirmam sakiniui, kuriame Komisijai nustatytos aiškios pareigos dėl sprendimo pradėti procedūrą turinio, bet ir reiškia, kad šis sprendimas, kuriuo siekiama suteikti suinteresuotosioms šalims galimybę veiksmingai pateikti Komisijai pastabas, tampa visiškai neveiksmingas. Šalims turi būti sudaryta galimybė susipažinti su reikšmingomis faktinėmis ir teisinėmis aplinkybėmis, kuriomis grindžiamas oficialus nagrinėjamos pagalbos priemonės tyrimas, visų pirma su aplinkybėmis, susijusiomis su tos priemonės finansavimo būdu ir turinčiomis lemiamos reikšmės pripažįstant tą priemonę „valstybės pagalba“, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
Atvirkščiai, esminio procedūrinio reikalavimo pažeidimo, kaip tai suprantama pagal 2008 m. gruodžio 11 d. Sprendimo Komisija / Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
)
punktą, nėra tuomet, kai aplinkybė, kurios, kaip teigiama, Komisija nenurodė sprendime pradėti procedūrą, nėra nagrinėjamos tariamos pagalbos tyrimui reikšminga faktinė ar teisinė aplinkybė, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį.
Be to, Komisija negali remtis jurisprudencija, išdėstyta 2008 m. gegužės 8 d. Sprendime Ferriere Nord / Komisja (
C‑49/05 P
, nepaskelbtas Rink.,
EU:C:2008:259
) ir 2008 m. gruodžio 11 d. Sprendime Komisija / Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), tvirtindama, kad reikšmingos aplinkybės sprendime pradėti procedūrą nenurodymas nereiškia esminio procedūrinio reikalavimo pažeidimo. Bylos, kuriose priimti abu šie sprendimai, buvo susijusios su pasikeitusia teisine sistema vykstant oficialiai pagalbos priemonės tyrimo procedūrai, o ne – kaip šiuo atveju – su Komisijai Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje nustatytais reikalavimais dėl tyrimo sistemos apibrėžimo priimant sprendimą pradėti procedūrą.
2008 m. gegužės 8 d. Sprendime Ferriere Nord / Komisija, (
C‑49/05 P
, nepaskelbtas Rink.,
EU:C:2008:259
) Teisingumo Teismas patvirtino Bendrojo Teismo analizę ir pripažino, kad jei naujose gairėse dėl valstybės pagalbos aplinkos apsaugos srityje nustatyti principai ir kriterijai iš esmės nesiskyrė nuo sprendimo pradėti tyrimo procedūrą priėmimo dieną galiojusiose gairėse įtvirtintų principų ir kriterijų, Komisija nepažeidė suinteresuotųjų šalių teisės dalyvauti procedūroje, nes suteikė joms galimybės pateikti pastabas dėl šių naujų gairių. Šiomis konkrečiomis aplinkybėmis nereikėjo iš naujo konsultuotis su suinteresuotosiomis šalimis pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį, siejamą su Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 2 dalies antru sakiniu.
Dėl 2008 m. gruodžio 11 d. Sprendimo Komisija / Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
) Teisingumo Teismas pažymėjo, kad Komisijos pareiga pasiūlyti suinteresuotosioms šalims per oficialią tyrimo procedūrą pateikti pastabas yra esminis procedūrinis reikalavimas, ir, remdamasis 2008 m. gegužės 8 d. Sprendimu Ferriere Nord / Komisija, (
C‑49/05 P
, nepaskelbtas Rink.,
EU:C:2008:259
), nurodė, kad jeigu naujoje teisinėje tvarkoje, įsigaliojusioje jau valstybei narei pranešus apie planuojamą pagalbą, nėra esminių pakeitimų (palyginti su anksčiau galiojusia tvarka), ta aplinkybė, kad Komisija nesikonsultavo su suinteresuotosiomis šalimis dėl pakeistos teisinės tvarkos, nereiškia esminio procedūrinio reikalavimo pažeidimo.
Po skundžiamų sprendimų paskelbimo priimtas 2020 m. kovo 11 d. Sprendimas Komisija / Gmina Miasto Gdynia ir Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
) taip pat nepaneigia Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje, siejamame su SESV 108 straipsnio 2 dalimi, nustatytos pareigos pripažinimo „esminiu procedūriniu reikalavimu“.
Kaip pats Teisingumo Teismas konstatavo šio sprendimo 88 punkte, tas sprendimas nėra susijęs su Komisijos pareigomis oficialios tyrimo procedūros pradžios dieną, vadinasi, nėra susijęs su pareigomis, kurioms taikoma Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalis, o šios dalies aiškinimas yra šios bylos dalykas.
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad remdamasis 2008 m. gruodžio 11 d. Sprendimo Komisija / Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
) 55 punktu Bendrasis Teismas pirmojo skundžiamo sprendimo 70 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 67 punkte pagrįstai nusprendė, kad Komisijos pareiga sprendimo pradėti procedūrą priėmimo etape suteikti suinteresuotosioms šalims galimybę pateikti savo pastabas yra esminis procedūrinis reikalavimas, kurį pažeidus trūkumų turintis aktas panaikinamas, nepaisant to, ar šiuo pažeidimu buvo padaryta žalos asmeniui, kuris juo remiasi, ir ar administracinės procedūros baigtis galėjo būti kitokia.
Vadinasi, apeliacinio skundo trečiasis pagrindas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
Dėl apeliacinio skundo ketvirtojo pagrindo, grindžiamo teisės klaida, padaryta aiškinant SESV 108 straipsnio 2 ir 3 dalyse ir Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalyje numatytą suinteresuotųjų šalių teisę dalyvauti procedūroje, SESV 107 straipsnio 1 dalyje nurodytą sąvoką „valstybiniai ištekliai“ ir SESV 108 straipsnio 1 dalyje nurodytą sąvoką „esama pagalba“, taip pat faktinių aplinkybių iškraipymu ir atsakymų į gynybos išdėstytus argumentus nepateikimu
Šalių argumentai
Komisija priekaištauja Bendrajam Teismui, kad šis pirmojo skundžiamo sprendimo 72–75 punktuose ir antrojo skundžiamo sprendimo 70–72 punktuose nepagrįstai nusprendė, kad, jei Bavarijos federalinė žemė būtų galėjusi pateikti pastabas dėl to, ar biudžeto lėšos yra valstybiniai ištekliai, procedūros baigtis galėjo būti kitokia. Ji teigia, kad Bendrasis Teismas pažeidė ne tik SESV 108 straipsnio 2 ir 3 dalis bei Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalį, bet ir SESV 107 straipsnio 1 dalį, nes neteisingai išaiškino sąvoką „valstybiniai ištekliai“, taip pat SESV 108 straipsnio 1 dalį, nes neteisingai išaiškino sąvoką „esama pagalba“. Ji taip priekaištauja Bendrajam Teismui iškraipius ginčijamame sprendime nustatytas faktines aplinkybes ir neišnagrinėjus gynybos argumentų.
Bavarijos federalinė žemė ir interesų grupė teigia, kad šis apeliacinio skundo pagrindas yra nepriimtinas, nes pirmojo skundžiamo sprendimo 72 ir 75 punktuose Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad suinteresuotųjų šalių teisės pateikti pastabas procedūrai pasibaigus buvo pažeistos, remdamasis išimtinai faktinėmis aplinkybėmis, o jų Teisingumo Teismas negali peržiūrėti. Be to, šiame apeliacinio skundo pagrinde daugiausia tik pakartojami Bendrajame Teisme jau išdėstyti ieškinio pagrindai ir argumentai.
Bavarijos federalinė žemė ir interesų grupė taip pat teigia, kad apeliacinio skundo ketvirtasis pagrindas yra nepagrįstas, nes grindžiamas neteisingu skundžiamo sprendimo aiškinimu.
Teisingumo Teismo vertinimas
Kadangi Bavarijos federalinės žemės argumentus, kuriais grindžiamas šio apeliacinio skundo pagrindo nepriimtinumas, reikia atmesti dėl tų pačių priežasčių, kaip nurodyta šio sprendimo 47 ir 48 punktuose, iš esmės pakanka konstatuoti, kad tik dėl išsamumo Bendrasis Teismas nusprendė, kad jeigu suinteresuotosios šalys būtų galėjusios pateikti pastabas dėl finansavimo būdo iš Bavarijos federalinės žemės bendrojo biudžeto, procedūros baigtis galėjo būti kitokia.
Pagal suformuotą jurisprudenciją dėl ginčijamo sprendimo perteklinių motyvų pateikti pagrindai negali lemti šio sprendimo panaikinimo, taigi yra nereikšmingi (žr., be kita ko, 2005 m. birželio 28 d. Sprendimo Dansk Rørindustri ir kt. / Komisija,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ir C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
,
punktą ir 2019 m. kovo 26 d. Sprendimo Komisija / Italija,
C‑621/16 P
,
EU:C:2019:251
,
punktą).
Atsižvelgiant į tai, kad Teisingumo Teismas nusprendė, jog Bendrasis Teismas pirmojo skundžiamo sprendimo 70 punkte ir antrojo skundžiamo sprendimo 67 punkte pagrįstai konstatavo, kad, ginčijamu sprendimu nesuteikus suinteresuotosioms šalims galimybės pateikti savo pastabas, buvo pažeistas esminis procedūrinis reikalavimas, kurį pažeidus trūkumų turintis aktas panaikinamas, apeliacinio skundo ketvirtasis pagrindas turi būti atmestas kaip nereikšmingas.
Kadangi visi keturi pagrindai, kuriais Komisija grindė savo apeliacinį skundą, buvo atmesti, visas apeliacinis skundas turi būti atmestas.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį, taikomą apeliaciniame procese pagal šio reglamento 184 straipsnio 1 dalį, iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Komisija bylą pralaimėjo, o Bavarijos federalinė žemė ir interesų grupė prašė priteisti iš jos bylinėjimosi išlaidas, Komisija turi padengti bylinėjimosi išlaidas.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (ketvirtoji kolegija) nusprendžia:

1.
Atmesti apeliacinį skundą.

2.
Priteisti iš Europos Komisijos bylinėjimosi išlaidas.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: vokiečių.