CELEX: 62014TJ0817
Извъндоговорна отговорност
Ветеринарно-санитарни изисквания
Борба с инфлуенцата по птиците
Забрана за внос в Съюза на уловени диви птици
Регламент (ЕО) № 318/2007 и Регламент за изпълнение (ЕС) № 139/2013
Достатъчно съществено нарушение на норми, предоставящи права на частноправните субекти
Явно и сериозно нарушаване на пределите на правото на преценка
Пропорционалност
Задължение за полагане на грижа
Членове 15
17 от Хартата на основните права

Обстоятелства, предхождащи спора
Представяне на ищците
Ищците, Zoofachhandel Züpke GmbH, Zoohaus Bürstadt, Helmut Ofenloch GmbH & Co. KG, Zoofachgeschäft — Vogelgroßhandel Import-Export Heinz Marche, г‑жа Rita Bürgel и г‑н Norbert Kass, са търговци на животни със седалище или местоживеене в Германия, които по-конкретно осъществяват или са осъществявали внос в Европейския съюз на уловени в дивата природа птици, например папагали, за да бъдат излагани във волиери.
По Директиви 91/496/ЕИО и 92/65/ЕИО
На 15 юли 1991 г. на основание член 37 ЕО, който урежда общата селскостопанска политика, Съветът на Европейските общности приема Директива 91/496/ЕИО относно определяне на принципите на организация на ветеринарните проверки на животни, въведени в Общността от трети страни, и за изменение на Директиви 89/662/ЕИО, 90/425/ЕИО и 90/675/ЕИО (
ОВ L 268, стр. 56
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 10, стр. 151). Относно общите условия, които следва да бъдат изпълнени от карантинните центрове, член 10, параграф 3 от Директива 91/496 препраща към приложение Б към тази директива.
На 13 юли 1992 г. Съветът приема Директива 92/65/ЕИО за определяне на ветеринарно-санитарните изисквания относно търговията и вноса в Общността на животни, сперма, яйцеклетки и ембриони, които не са предмет на ветеринарно-санитарните изисквания, определени в специалните правила на Общността, посочени в приложение А, раздел I към Директива 90/425/ЕИО (
ОВ L 268, стр. 54
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 11, стр. 143). Директива 92/65 определя особените изисквания, на които трябва да отговарят държавите и операторите по произход, въвежда правила относно здравните сертификати, които трябва да придружават внасяните животни, и определя вида на проверки за животните. По-конкретно съгласно член 17, параграфи 2 и 3 от тази директива по същество в Съюза могат да бъдат внасяни само животни, които идват от трети страни, включени в списъка с третите страни или територии в трети страни, предоставящи гаранции, еквивалентни на изискванията, приложими спрямо търговския обмен във вътрешния пазар на Съюза, при което могат да бъдат въвеждани специфични ветеринарно-санитарни изисквания, и по-специално за защитата на Съюза от някои екзотични заболявания.
Относно становището на ЕОБХ от 2005 г.
На 14 и 15 септември 2005 г. по искане на Комисията на Европейските общности от 2004 г. Европейският орган за безопасност на храните (ЕОБХ) представя научно становище относно аспектите на здравето на животните и хуманното отношение към тях във връзка с инфлуенцата по птиците (
The EFSA Journal
(2005) 266, р. 1—21) (наричано по нататък „становището на ЕОБХ от 2005 г.“). С оглед на предоставените му правомощия ЕОБХ се произнася в посоченото становище само по опасността от заразяване на домашните птици в Съюза с инфлуенца по птиците, тоест с птичи грип.
В уводната част на своето становище от 2005 г. ЕОБХ припомня, че при домашните птици инфлуенцата по птиците се проявява в две различни клинични форми — високопатогенна (наричана по-нататък „ВПИП“) и нископатогенна (наричана по-нататък „НПИП“). ВПИП се причинява от вируси с определени молекулярни характеристики от подвидове H5 и H7, които могат да причинят системна инфекция, но които не са налице при НПИП. Един от тези причиняващи ВПИП подвидове вируси е вирусът H5N1.
ЕОБХ също така уточнява, че малко преди да приеме становището си вследствие на необичайната ситуация на ендемия с вирус H5N1 по домашните птици в някои азиатски държави, популацията както на прелетните, така и на зимуващите диви птици е била заразена с вирус H5N1. Тази епидемиологична ситуация, която според ЕОБХ не е възниквала изобщо преди, е могла да се окаже в основата на пандемичен вирус за човека и да доведе до непредсказуеми последици. При все това, поради липсата на познания относно инфекциите от вида на ВПИП при дивите птици, ЕОБХ счита, че оценката на ситуацията и прогнозите относно развитието в бъдеще не могат да бъдат подкрепени с достатъчно научни данни.
По отношение на риска, който представляват за домашните птици в Съюза отглежданите в клетки птици, сред които са по-специално декоративните птици и птиците — домашни любимци, ЕОБХ приема, че тези птици могат да бъдат заразени с вируси на инфлуенцата по птиците, включително с тези от подвидове H5 и H7, поради което в случай на внос те могат да представляват риск от въвеждането на тези вируси в Съюза.
Относно Решение 2005/760/ЕО и продължаването на приетите мерки
На 27 октомври 2005 г. Комисията приема Решение 2005/760/ЕО относно някои защитни мерки във връзка с ВПИП в някои трети страни при вноса на птици, отглеждани на закрито (
ОВ L 285, стр. 60
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 198), с което се преустановява вносът в Съюза на живи птици, с изключение на домашните. Тези мерки е следвало да се прилагат до 30 ноември 2005 г.
Приетите с Решение 2005/760 мерки са изменяни и продължавани до 30 юни 2007 г. с различни решения на Комисията, последното от които е Решение 2007/183/ЕО от 23 март 2007 г. за изменение на Решение 2005/760 (
ОВ L 84, стр. 44
).
Относно становището на ЕОБХ от 2006 г.
На 27 октомври 2006 г. в отговор на отправено от Комисията искане от 25 април 2005 г. ЕОБХ представя научно становище относно рисковете за здравето на животните и хуманното отношение към тях, които произтичат от вноса в Съюза на диви птици, различни от домашните (
The EFSA Journal
(2006) 410, р. 1—55) (наричано по-нататък „становището на ЕОБХ от 2006 г.“). В становището се правят препоръки относно здравето на уловените в естествената им среда птици и хуманното отношение към тях, като се разглеждат различни причинители на зарази по птиците, сред които е инфлуенцата по птиците.
По отношение на свързаните със здравето аспекти ЕОБХ приема, че вероятността причинителите на зарази да бъдат внесени в Съюза вследствие на освобождаването от карантина на уловените диви птици варира от „пренебрежимо малка“ до „много голяма“. Според ЕОБХ вероятността уловена дива птица да е заразена при освобождаването ѝ от карантина е различна при различните видове птици и зависи от вероятността от заразяване в предклиничните стадии. Въз основа на тези констатации ЕОБХ препоръчва да бъде внимателно разгледана необходимостта от продължаването на вноса на уловени диви птици. ЕОБХ също така посочва, че дивите птици могат да бъдат заразени посредством странична контаминация, произтичаща от други заразени диви птици, от заразена среда или от заразени домашни птици.
Освен това ЕОБХ посочва, че 95 % от внесените в Съюза птици са от едно от трите съставни семейства, съответно пойни птици (64 %), папагалоподобни (17 %) и кокошоподобни (14 %), че през 2005 г. 88 % от вноса на диви птици е с произход от Африка, а 78 % — с произход от пет африкански държави, и че като цяло уловените в дивата природа птици са по-евтини от тези, които са отглеждани на закрито.
Най-напред, по отношение на инфлуенцата по птиците ЕОБХ счита, че внасяните в най-големи количества птичи видове, а именно пойните птици и папагалоподобните, не играят важна роля в епидемиологията на инфлуенцата по птиците. Освен това всички вируси по птиците, причиняващи ВПИП, имали ограничен зооничен потенциал. При все това според ЕОБХ, тъй като геномът на вируса на инфлуенца по птиците или част от него са били замесени в значителни пандемии в миналото, а към момента на съставянето на становището — и в пандемията с вирус H5N1, то посредством добра програма за наблюдение може да се избегне навлизането в Съюза на вирусите на инфлуенца по птиците посредством законно внасяни птици.
ЕОБХ изтъква също така, че по-специално при пойните птици и кокошоподобните вирусите на ВПИП имат много кратки инкубационни периоди и клинични етапи, като водят до висок процент на смъртност в рамките на няколко дни, докато при гъскоподобните инкубационният период може да е много по-дълъг. Освен това ЕОБХ счита, че поради краткия инкубационен период птица, която при поставянето ѝ под карантина вече е била заразена с вирус на инфлуенца по птиците или се е заразила с този вирус през карантинния срок, щяла да прояви клинични симптоми през карантинния срок. Поради това ЕОБХ приема, че вероятността подобна птица да бъде освободена от карантина, без да бъде открита заразата, била малка или дори незначителна. Той обаче посочва, че съществувала опасност засегнати от субклинични инфекции птици да бъдат освободени, докато са заразени.
На последно място ЕОБХ препоръчва да бъде внимателно разгледана необходимостта от продължаването на вноса на диви птици и да се отдаде предпочитание на вноса на яйца, като се има предвид рискът от въвеждането в Съюза на сериозни причинители на зарази. Препоръчва също така да се извършва редовна оценка на риска от въвеждането на заразни болести, за да се установят районите и държавите с повишен риск, както и високорисковите видове, тъй като с течение на времето те се променяли.
Относно Регламент (ЕО) № 318/2007
На 23 март 2007 г. Комисията приема Регламент (ЕО) № 318/2007 за определяне на ветеринарно-санитарните условия за внос на някои птици в Общността и на съответните карантинни срокове (
ОВ L 84, стр. 7
). Правното основание за Регламента е член 10, параграф 3, втора алинея и параграф 4, първа алинея от Директива 91/496, както и член 17, параграф 2, буква б) и параграф 3, и член 18, параграф 1, първо и четвърто тире от Директива 92/65. Съгласно член 20 от този регламент той влиза в сила на 1 юли 2007 г.
Съображения 4, 5 и 8—10 от Регламент № 318/2007 гласят следното:
Член 1 от Регламент № 318/2007, озаглавен „Предмет“, гласи:
„Настоящият регламент определя ветеринарно-санитарните условия за внос в [Съюза] на някои птици от трети страни или територии от същите, посочени в приложение I, както и карантинните условия за такъв внос“.
Член 2 от Регламент № 318/2007, озаглавен „Обхват“, предвижда Регламентът да се отнася за животни от вида птици, с изключение на домашните птици.
Член 4 от Регламент № 318/2007, озаглавен „Одобрено развъдно стопанство“, по същество предвижда вносът на птици да се осъществява от развъдни стопанства, одобрени от компетентния орган на третата държава на произход, ако този орган е изпълнил условията в приложение II към същия регламент и е уведомил Комисията за съответния номер на одобрение.
Член 5 от Регламент № 318/2007, озаглавен „Условия за внос“, изменен, предвижда:
„Вносът на птици е разрешен само ако птиците отговарят на следните условия:
a)
птиците са отгледани на закрито; [съгласно определението по член 3, буква в) от същия регламент това са „птици, които не са уловени [в] дивата природа, а са родени и отгледани на закрито от родители, чифтосани, или чиито гамети са предадени по друг начин в условия на плен;“];
б)
птиците произхождат от третите страни или техните територии, посочени в приложение I;
ба)
птиците идват от одобрени развъдни стопанства, които отговарят на условията, определени в член 4;
в)
птиците са подложени на лабораторно изследване за наличие на вируси от 7 до 14 дни преди изпращането им с отрицателен резултат за всички вируси на инфлуенца по птиците и нюкасълска болест;
г)
птиците не са били ваксинирани срещу инфлуенца по птиците;
д)
птиците са придружени с ветеринарен здравен сертификат, съответстващ на образеца, установен в приложение III („ветеринарен здравен сертификат“);
е)
птиците са идентифицирани с индивидуален идентификационен номер […]“.
Член 11, параграф 1 от Регламент № 318/2007, озаглавен „Карантинни разпоредби“, предвижда:
„Птиците трябва да се поставят под карантина за най-малко 30 дни в одобрено карантинно депо или център („карантина“)“.
Приложение I към Регламент № 318/2007, озаглавено „Списък на трети страни, които имат право да използват ветеринарния здравен сертификат от приложение III“, предвижда:
Решение 2006/696/ЕО на Комисията от 28 август 2006 година за определяне на списъци на трети страни, от които е разрешен вносът и транзитът през Общността на домашни птици, яйца за люпене, еднодневни пилета, месо от домашни птици, щраусови и дивечови птици, яйца и яйчни продукти и яйца, свободни от определени патогени и приложимите условия за ветеринарно сертифициране, и за изменение на решения 93/342/ЕИО, 2000/585/ЕО и 2003/812/ЕО (
ОВ L 295, стр. 1
), което е посочено в приложение I към Регламент № 318/2007, е отменено и заменено с Регламент № 798/2008 на Комисията от 8 август 2008 година за установяване на списък от трети страни, територии, зони или компартменти, от които са разрешени вносът и транзитът през Общността на домашни птици и продукти от домашни птици, и относно изискванията за ветеринарно сертифициране (
ОВ L 226, стр. 1
и поправка в
ОВ L 169, стр. 78
), изменян многократно.
Относно становището на ЕОБХ от 2008 г.
На 7 май 2008 г., в отговор на искане на Комисията от 2007 г., ЕОБХ представя становище относно рисковете за здравето на животните и хуманното отношение към тях, които произтичат от внасянето на инфлуенцата по птиците в птицефермите на Европейския съюз (
The EFSA Journal
(2008) 715, р. 1—161) (наричано по-нататък „становището на ЕОБХ от 2008 г.“). Комисията иска от ЕОБХ да обобщи основните изводи и препоръки от предишните свои становища, и с оглед на новите научни познания да направи преоценка на риска от прехвърляне на птичия грип в европейските птицеферми. Във връзка с приемането на Регламент № 318/2007 не е преразглеждан конкретно рискът от въвеждане на вируса, причиняващ НПИП или ВПИП, посредством забранения вече внос на уловени в природата диви птици.
Най-напред ЕОБХ посочва, че съгласно направените в държавите — членки на Съюза, анализи на щамове всички вируси, установени при домашните и дивите птици от 2006 г. насам, са били тясно свързани. По отношение на патогенезата и пренасянето той счита, че вирусът H5N1 е запазил способността си да причини значителна смъртност в популациите на диви птици, посочвайки, че съгласно експерименталните проучвания някои видове са могли да бъдат заразени дори без да проявяват клинични признаци.
По-нататък, що се отнася до риска от пренасяне на инфлуенцата при птиците от страна на диви птици, ЕОБХ припомня, че те са могли да бъдат въвлечени в пренасянето през Азия, Близкия Изток, Европа и Африка. Той посочва, че макар сравнително малко видове да са били предмет на експериментално заразяване след представянето на становището му от 2006 г., въпреки това въвлечените в това пренасяне диви птици са обхващали повече видове от предварително очакваното, по-конкретно чрез разнасянето на заразени екскременти, преди да се проявят симптоми или дори без да се проявят. Предвид броя на наблюдаваните при дивите птици между 2006 г. и 2008 г. случаи на зараза с вируса H5N1, рискът от пренасяне на ВПИП от страна на диви птици изглеждал по-скоро като „редовно“, а не като много рядко или често срещано явление. Постоянното наличие от 2006 г. насам на този вирус в популацията на диви птици не можело да се изключи, тъй като вирусът има способност да се разпространява, без това да може да се установи. Поради това според ЕОБХ съществува „постоянен“ риск от заразяване на европейските птици от страна на заразени диви птици.
Накрая, що се отнася до риска за пренасяне на инфлуенцата при птиците посредством вноса на диви птици от трети страни, ЕОБХ установява, че:
Относно Регламент за изпълнение (ЕС) № 139/2013
Регламент за изпълнение (ЕС) № 139/2013 на Комисията от 7 януари 2013 година за определяне на ветеринарно-санитарните условия за внос на някои птици в Съюза и на карантинните условия за този внос (
ОВ L 47, стр. 1
) е в сила от 12 март 2013 г.
Съгласно съображение 1 от Регламент за изпълнение № 139/2013, отменен с Регламент № 318/2007, Регламентът представлява „кодификация“ на последния. Така съображения 4, 5 и 8—10 от Регламент № 318/2007 са станали съображения 3—7 от Регламент за изпълнение № 139/2013, но номерацията на членовете не е променена. Приложение I към Регламент за изпълнение № 139/2013 препраща вече към списъка с третите страни в Регламент № 798/2008 (вж. т. 24 по-горе), като са добавени Република Аржентина и един регион от Филипинската република.
Относно решение ATC и др./Комисия от 2013 г.
В решение от 16 септември 2013 г., ATC и др./Комисия (T‑333/10, Сб., наричано по-нататък „решение ATC и др.,
EU:T:2013:451
), произнасяйки се с междинно решение, Общият съд (първи състав) приема, че както с Решение 2005/760, така и с последвалите го решения за продължаване на неговото действие Комисията е допуснала редица правонарушения, изразяващи се в нарушаване на принципа на пропорционалност и на задължението за полагане на грижа, от което е възникнала отговорност за Съюза за обезщетяване на вредите, които ищците по това дело са понесли поради спирането на вноса на диви птици с произход от трети страни, членуващи в регионалните комисии на Международното бюро по епизотии (МБЕ, понастоящем Световната организация за здравеопазване на животните) (решение ATC и др., посочено по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
).
Общият съд отхвърля иска в останалата му част, а именно по отношение на Регламент № 318/2007, като приема във връзка с изложените от ищците твърдения, че с приемането на този регламент Комисията не е допуснала достатъчно съществено нарушение на предоставяща закрила на частноправните субекти правна разпоредба, което да е от естество да ангажира отговорността на Съюза (решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
). Относно законосъобразността на този регламент Общият съд приема, че твърденията на ищците не се отнасят до нарушение на принципа на пропорционалност по-специално с оглед на географския обхват на забраната за внос на диви птици в Съюза, така че той не е бил сезиран с този въпрос, по който не следва да се произнася, тъй като в противен случай би се произнесъл ultra petita (решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
и
).
С определение от 17 септември 2014 г., ATC и др./Комисия (
T‑333/10
,
EU:T:2014:842
), вземайки предвид споразумението между страните по делото относно размера на обезщетението за понесените от ищците вреди вследствие на незаконосъобразността на Решение 2005/760 и на решенията за продължаване на неговото действие, Общият съд (осми състав) приема, че вече няма основание за произнасяне по иска.
Относно становището на ЕОБХ от 2014 г.
На 15 декември 2014 г., в отговор на ново искане на Комисията от същата година, ЕОБХ представя становище относно високопатогенния подтип H5N8 на инфлуенцата при птиците (
The EFSA Journal
2014;12(12):3941, р. 32) (наричано по-нататък „становището на ЕОБХ от 2014 г.“).
В новото становище ЕОБХ посочва, че случаи на заразени с вируса H5N8 домашни птици са били установени в птицеферми в Азия и Европа съответно от януари и от ноември 2014 г. насам. С оглед на все още съществуващата неяснота относно източника на вируса, той излага различни хипотези на заразяване, сред които е непрякото предаване чрез хора, превозни средства или живи домашни животни, като приема, че прекият контакт с диви птици във фермите не е сред най-правдоподобните хипотези. Въпреки това, предвид явно ниската патогенност на този вирус за някои видове диви птици, ЕОБХ посочва, че засиленото активно и пасивно наблюдение на живите или мъртви техни екземпляри би подобрило изучаването на риска от прехвърляне върху домашни птици и би улеснило предвиждането на конкретни мерки. Той посочва също така, че този вирус е бил установен в популации на диви птици в Германия и Нидерландия.
Производство и искания на страните
На 18 декември 2014 г. ищците подават настоящия иск за обезщетение в секретариата на Общия съд.
Ищците искат от Общия съд:
—
да осъди Комисията да обезщети вредите, които те твърдят, че са претърпели след 1 януари 2010 г. поради въвеждането на действаща почти в световен мащаб забрана за внос в Съюза на птици, уловени в дивата природа, които са включени в Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията иска от Общия съд:
—
да отхвърли иска,
—
да осъди ищците да заплатят съдебните разноски.
От правна страна
Съгласно член 340, втора алинея ДФЕС в случай на извъндоговорна отговорност, в съответствие с основните принципи на правото, които са общи за държавите членки, Съюзът е длъжен да поправи вредите, причинени от негови институции или служители при изпълнението на техните задължения.
Съгласно постоянната съдебна практика ангажирането на извъндоговорната отговорност на Съюза за неправомерно поведение на неговите институции или органи по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС е подчинено на кумулирането на съвкупност от условия, а именно неправомерност на поведението, в което се упреква институцията или органът на Съюза, наличие на вреда и наличие на причинно-следствена връзка между твърдяното поведение и претендираната вреда (вж. решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
и цитираната съдебна практика).
По-конкретно във връзка с първото условие, отнасящо се до неправомерното поведение, в което се упреква съответната институция или орган, съгласно съдебната практика е необходимо да се установи наличието на достатъчно съществено нарушение на правна разпоредба, която има за цел предоставянето на права на частноправните субекти. Решаващият критерий, който позволява да се смята, че дадено нарушение е достатъчно съществено, е явното и грубо незачитане от съответната институция или орган на Съюза на наложените на тяхното право на преценка предели. Когато тази институция или орган разполага само със значително ограничена свобода на преценка или дори не разполага с такава, самото неспазване на правото на Съюза може да бъде достатъчно, за да се установи наличието на достатъчно съществено нарушение (вж. решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
и цитираната съдебна практика).
Относно прилагането в случая на критерия за достатъчно съществено нарушение, следва да се уточни, че евентуалното достатъчно съществено нарушение на норми трябва да се основава на явно и сериозно нарушаване на пределите на правото на преценка, с което разполага законодателят на Съюза при упражняването на правомощията по член 43 ДФЕС в областта на общата селскостопанска политика. Всъщност упражняването на правото на преценка предполага необходимостта законодателят на Съюза да предвиди и прецени проявленията на сложно и несигурно развитие в областта на екологията, науката и икономиката (вж. в този смисъл решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
и цитираната съдебна практика). Във връзка с това, макар да е необходимо проучванията и научните становища да се вземат предвид от институциите на Съюза, политическият избор, какъвто е определянето на допустимото за обществото равнище на защита, се взема от тези институции, а не от учените (решение от 12 април 2013 г., Du Pont de Nemours (Франция) и др./Комисия,
T‑31/07
,
EU:T:2013:167
, т.
).
Освен това следва да се припомни, че изискването за достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза има за цел, независимо от характера на съответния незаконосъобразен акт, да не се допусне рискът от възникване на задължение за обезщетяване на вредите, които претендират засегнатите предприятия, да накърни способността на съответната институция да упражни в пълна степен правомощията си в обществен интерес както в рамките на нормативната си дейност или на дейността, включваща упражняването на избор от областта на политическата икономия, така и в сферата на административните ѝ правомощия, без обаче тежестта на последиците от явни и непростими нарушения да бъде за сметка на частноправните субекти (вж. решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая ищците твърдят по същество, че като е въвела посредством приемането на Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013 „de facto“ на действаща почти в световен мащаб забрана за внос на уловени диви птици в Съюза, Комисията е допуснала достатъчно съществено нарушение на правни норми, които са им предоставяли права, с което им е била нанесена действителна и сигурна вреда.
Във връзка с това следва да се посочи, че ищците се позовават на незаконосъобразността на Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013 в тяхната съвкупност, без да уточнят конкретните разпоредби, от които произтича забраната за внос на уловени диви птици в Съюза. Общият съд счита все пак, че доводите на ищците са достатъчно ясни, за да могат Комисията и съдът на Съюза лесно да установят кои са тези разпоредби (вж. по аналогия и решение от 10 май 2006 г., Galileo International Technology и др./Комисия,
T‑279/03
, Rec,
EU:T:2006:121
, т.
).
С оглед на изложените в точки 39—43 по-горе принципи следва да се разгледа най-напред дали е налице неправомерно поведение от страна на Комисията.
По наличието на неправомерно поведение
За да докажат наличието на неправомерно поведение на Комисията, ищците изтъкват по същество три основания, изведени съответно, първото, от съществено нарушение на свободата на стопанска инициатива, на свободата на упражняване на професия и на правото на собственост, гарантирани от членове 15—17 от Хартата на основните права на Европейския съюз, второто, от съществено нарушение на принципа на пропорционалност, и третото, от съществено нарушение на задължението за полагане на грижа.
Общият съд счита за подходящо да разгледа последователно второто, третото и първото основание.
По второто основание, изведено от съществено нарушение на принципа на пропорционалност
С второто основание ищците твърдят, че като е приела и оставила в сила Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013, Комисията е нарушила по съществен начин принципа на пропорционалност. Във връзка с това те излагат три оплаквания, изведени, първото, от твърде широкия географски обхват на забраната за внос на уловени диви птици в Съюза, с която се нарушавал и принципът на предпазни мерки, второто, от неприлагането на карантината в качеството на създаващо по-малко ограничения средство за борба с инфлуенцата при птиците, и третото, от неприлагането на по-интензивно наблюдение на прелетните птици в качеството на по-ефикасно средство за тази борба.
Във връзка с това следва да се напомни, че принципът на пропорционалност, който е част от общите принципи на правото на Съюза и е възпроизведен в член 5, параграф 4 ДЕС, изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, преследвани от разглежданата правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели. Що се отнася до съдебния контрол върху спазването на принципа на пропорционалност, предвид широкото право на преценка, с което разполага законодателят на Съюза в областта на общата селскостопанска политика, единствено явно неподходящият характер на приета в тази област мярка с оглед на целта, която компетентната институция възнамерява да постигне, може да засегне законността на подобна мярка. Следователно не става дума да се установи дали приетите от законодателя на Съюза мерки са единствените или най-добрите възможни, а дали те са явно неподходящи по отношение на преследваната цел (вж. решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Също така следва да се припомни, че принципът на предпазни мерки е общ за правото на Съюза принцип, произтичащ от член 11 ДФЕС, член 168, параграф 1 ДФЕС, член 169, параграфи 1 и 2 ДФЕС и член 191, параграфи 1 и 2 ДФЕС, който задължава съответните органи да предприемат подходящи мерки в конкретните рамки на упражняване на техните правомощия съгласно приложимото законодателство с оглед предотвратяването на някои възможни рискове за общественото здраве, сигурността и околната среда, като дадат предимство на изискванията, свързани със защитата на тези интереси, пред икономическите интереси. По този начин принципът на предпазни мерки позволява на институциите, при несигурност от научна гледна точка относно наличието или обхвата на рисковете за здравето на хората, да вземат мерки за защита, без да е необходимо да се изчаква пълното и имащо тежки последици реално проявление на тези рискове или материализирането на отрицателните за здравето проявления. Освен това, когато се окаже невъзможно да се определи със сигурност съществуването или обхватът на твърдения риск поради недостатъчния, неубедителен или неточен характер на резултатите от направените научни изследвания, а вероятността от действително увреждане на общественото здраве продължава да съществува, в случай че рискът настъпи, принципът на предпазните мерки обосновава приемането на ограничителни мерки, при условие че те не са дискриминационни и са обективни (вж. в този смисъл решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
—
и цитираната съдебна практика).
Най-напред, в случая е безспорно, че целта, която се преследва от Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013, е свързана със защитата на здравето на хората и на животните, доколкото с тях се определят ветеринарно-санитарните изисквания, както и че тази цел е правомерна.
– По първото оплакване, изведено от твърде широкия географски обхват на забраната за внос на уловени диви птици в Съюза
С първото оплакване ищците твърдят, че Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013 имат твърде широк географски обхват, предвиждайки „пълна търговска забрана“ в световен мащаб за уловените диви птици, въпреки че съгласно обобщените научни знания от 2010 г. насам, и по-конкретно от тези, които са предоставени от МБЕ, някои трети държави, в частност от Южна Америка и Океания, не са засегнати от птичи грип. Като се основават главно на решение ATC и др., точка
по-горе (
EU:T:2013:451
), те твърдят, че спрямо тези регламенти следва да се прилага същата преценка за нарушението на принципа на пропорционалност поради твърде широкия географски обхват на забраната за внос на уловени диви птици в Съюза, като направената от Общия съд преценка в посоченото решение по отношение на Решение 2005/760, и продължаването на действието на приетите мерки (вж. т. 8 и 9 по-горе).
Освен това според ищците Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013, в съответствие с тяхната правна основа, каквито са Директиви 91/496 и 92/65, имали за цел не, както твърди Комисията, да предоставят равностойни гаранции в третите страни, а установяването на принципа на предпазни мерки и защита на здравето на човека и на животните срещу заразяването с вируса на птичия грип. Тези цели за защита на здравето обаче не позволявали да се отхвърля всякаква териториална обвързаност и всякакъв конкретен риск от пренасяне на вируса от трета страна с обосновката за неопределено разпространение в световен мащаб. Напротив, единствено правна уредба, която отчита различните степени на конкретна опасност, каквато предполагат държавите и континентите, можела да съответства на принципите на предпазни мерки и на пропорционалност.
Комисията отхвърля доводите на ищците.
В случая е необходимо, на първо място, да се уточни правният обхват на правонарушенията, установени с решение ATC и др., точка
по-горе (
EU:T:2013:451
), на второ място, да се прецени с оглед на принципите на предпазни мерки и на пропорционалност правомерността на правната уредба, която определя условията за внос в Съюза на птици, по-специално за да бъдат отглеждани на закрито, и за произхода им от трети страни, в състояние да предоставят гаранции, равностойни на преимуществено съществуващите в Съюза, и на трето място, произнасяне по пропорционалния в случая характер на географския обхват на забраната за внос на уловени диви птици в Съюза, предвидена по-конкретно в член 5 от Регламент № 318/2007 и в член 5 от Регламент за изпълнение № 139/2013 във връзка с член 3, буква в) от двата регламента (вж. т. 21 и 45 по-горе).
На първо място, що се отнася до правния обхват на правонарушенията, установени с решение ATC и др., точка
по-горе (
EU:T:2013:451
), следва най-напред да се припомни, че в него Общият съд не се е произнасял с оглед правомерността на Регламент № 318/2007 по евентуалното нарушаване на принципа на пропорционалност поради твърде широкия географски обхват на забраната за внос на уловени диви птици в Съюза (вж. т. 32 по-горе).
По-нататък, следва да се посочи, че мерките, които в решение ATC и др., точка
по-горе (
EU:T:2013:451
), Общият съд е приел за непропорционални предвид техния твърде широк географски обхват и е обявил за незаконни, а именно предвидените в Решение 2005/760 мерки, чието действие впоследствие е било продължено, са представлявали защитни мерки, основани на член 18, параграф 1 от Директива 91/496.
Условието за прилагане обаче по-конкретно на член 18, параграф 1 от Директива 91/496 е, че „зооноза или друга болест или явление, което може да представлява сериозна опасност за здравето на животните или на хората, се появи или се разпространи върху територията на трета страна“. В такъв случай Комисията предприема незабавно мярка, като „спира целия или част от вноса от съответната трета страна и, когато е приложимо, от третата страна на транзит, [или] определя специални условия за животните, идващи от цялата или от част от съответната трета страна“. Следователно тази разпоредба се позовава на конкретна трета държава, в която съществува установен риск от заразяване. Оттук Общият съд прави извода в решение ATC и др., точка
по-горе (
EU:T:2013:451
), че разглежданите защитни мерки трябва да имат достатъчно пряка връзка с „цялата или част от съответната трета страна“ по смисъла на тази разпоредба (решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
).
От друга страна, в правните основания за приемането на приложимите в случая Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013 не се съдържа никакво позоваване на конкретна трета страна, в която да е налице установен риск от заразяване. Член 17, параграф 3, буква a) от Директива 92/65 по-скоро оправомощава Комисията да определи общи ветеринарно-санитарни изисквания, осигуряващи постъпването на вноса единствено от трети страни, които „са в състояние да предоставят на държавите членки и Комисията еквивалентни на гаранциите, предвидени в глава II, относно животните, спермата, яйцеклетките и ембрионите“. По същия начин, когато в член 17, параграф 3, буква в) от същата директива се споменават „специфичните ветеринарно-санитарни изисквания и по-специално за защитата на [Съюза] от определени екзотични заболявания или гаранции, еквивалентни на гаранциите, предвидени в настоящата директива“, с това се имат предвид също общи изисквания от географска гледна точка, без да става дума за конкретна трета страна. Другите правни основания за посочените регламенти, а именно член 18, параграф 1, първо и четвърто тире от Директива 92/65, както и член 10, параграф 3, втора алинея и член 10, параграф 4, първа алинея от Директива 91/496, също не се позовават на съответна трета страна.
Поради това Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013 не представляват мерки за защита, а в съответствие с правните основания за тяхното приемане определят за всички трети страни общи ветеринарно-санитарни изисквания за вноса на животни в Съюза.
Поради това установените от Общия съд с решение ATC и др., точка
по-горе (
EU:T:2013:451
) случаи на незаконосъобразност се вписват в особения контекст на мерките за защита и в това им качество не могат да бъдат съотнесени към Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013.
На второ място, що се отнася до законосъобразността, с оглед на принципите на предпазни мерки и на пропорционалност, на правна уредба, която определя условията за внос в Съюза на птици, по-специално за да бъдат отглеждани на закрито, и за произхода им от трети страни, в състояние да предоставят равностойни гаранции на гаранциите, които преимуществено съществуват в Съюза, следва да се отбележи най-напред, че съгласно глава 1 от приложение II към Регламент № 318/2007 и към Регламент за изпълнение № 139/2013 условията за вписването на трета страна в списъка по член 17, параграф 3, буква в) от Директива 92/65 по същество се състоят от предоставянето на двойна гаранция. От една страна, страната по произход трябва да има ефикасна ветеринарна система, която разполага с компетентни лаборатории. От друга страна, внасяните в Съюза животни трябва да произхождат от получили одобрение в тази страна развъдници и съответно да са били отгледани в тях на закрито. Тези две условия имат за цел да се позволи засилен контрол над животните и бързо изпълнение на мерките за борба със заболяванията.
Във връзка с това следва да се припомни, че в решение ATC и др., точка
по-горе (
EU:T:2013:451
), Общият съд приема, че принципът на получаване на предварително разрешение е основополагащ за режима, определящ ветеринарно-санитарните изисквания относно обмена и вноса на животни в Съюза, въведен с Директива 92/65, и по-точно с член 17, параграфи 2 и 3 и член 18, параграф 1, първо и четвърто тире от нея, на които се основава Регламент № 318/2007. Съгласно този принцип по ветеринарно-санитарни причини и превантивно се забранява поначало вносът на животни от трети страни, освен ако не е налице изрично разрешение, свързано с осъществени формалности и предварителни задължителни проверки, довели до съставянето на списък с третите страни, от които вносът е разрешен (вж. в този смисъл решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
и
). Поради това въз основа на член 17, параграф 2 от Директива 92/65 Комисията е оправомощена да изключва или заличава трети страни от този списък, така че всякакъв внос на животни от тях автоматично да бъде забранен (вж. в този смисъл решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
и
).
Следователно Комисията разполага с широко право на преценка по отношение на това „да бъдат приети ветеринарно-санитарни правила за пускането на пазара на животни“ по смисъла на пето съображение от Директива 92/65, което по необходимост включва възможността да не се разрешава вносът в Съюза на някои животински видове от определени държави, които не отговарят на предвидените условия за внос (вж. в този смисъл решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
). Освен това по силата на член 17, параграф 3, буква в) от Директива 92/65, в който се посочва правото на Комисията да установява „специфичните ветеринарно-санитарни изисквания и по-специално за защитата на [Съюза] от определени екзотични заболявания“, е изпълнена присъщата на принципа на предпазните мерки цел за защита и превенция, за прилагането на която в дадения контекст Комисията разполага с широко право на преценка (вж. в този смисъл решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
).
Така в решение ATC и др., т.
по-горе (
EU:T:2013:451
), Общият съд приема по същество, че правна уредба, която определя условията за внос в Съюза на птици от трети страни, в състояние да предоставят гаранции, равностойни на преимуществено съществуващите в Съюза, каквито са съдържащите се в Регламент № 318/2007, е съобразена с целите и предписанията на Директива 92/65, както и с принципа на предпазни мерки, без при това да бъде непропорционална.
При обстоятелствата по настоящото дело следва да се приеме, че този принципен извод е приложим по отношение както на Регламент № 318/2007, така и на Регламент за изпълнение № 139/2013, който представлява „кодификация“ на Регламент № 318/2007 и възпроизвежда като цяло неговото съдържание (вж. т. 30 по-горе).
Освен това следва да се посочи, че твърдяната „пълна забрана за внос“ на уловени диви птици е само последица от изискването животните да бъдат с произход от получили одобрение развъдници, където са били отглеждани на закрито, а не в естествената им среда.
Предвид съществуващата обаче несигурност относно ветеринарно-санитарното състояние на уловените диви птици (вж. в този смисъл решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
), следва да се приеме, че изискването животните да бъдат с произход от получили одобрение развъдници, където са били отглеждани на закрито, заедно с изискването за наличието на ефикасна ветеринарна система, представляват необходими условия за санитарен и превантивен контрол в третата страна по произход, които от своя страна предопределят спазването в тази страна на гаранции, равностойни на преимуществено съществуващите в Съюза, както и вписването на страната в списъка с трети страни, от които се разрешава внос на животни в Съюза.
Следователно посоченият в точка 64 по-горе принцип на получаване на предварително разрешение, установен съгласно правните основания за приемането на Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013, и в съответствие с принципа на предпазни мерки, трябва да се прилага въз основа не на презумпции относно общото ветеринарно-санитарно състояние в третата страна по произход, а след получаването на гаранции за санитарния контрол над птиците, отглеждани в получили одобрение в тази страна развъдници. По-специално тези гаранции позволяват да се определи с достатъчна научна увереност доколко в тази страна отсъстват дадени заболявания, независимо от географското ѝ местоположение и от подобни презумпции.
Поради това, доколкото твърдяната „пълна забрана за внос“ на уловени диви птици в Съюза е последица от условията, които са изискуеми в съответствие с принципа на получаване на предварително разрешение в третите страни, Комисията не е допуснала никаква явна грешка, нито съществено нарушение на принципа на пропорционалност или принципа на предпазни мерки, като чрез Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013 е изискала подобни гаранции в рамките на своето широко право на преценка (вж. т. 42 по-горе).
На трето място, що се отнася в случая до пропорционалния характер на географския обхват на забраната за внос на уловени диви птици в Съюза, следва да се посочи, че Комисията е могла да надхвърли своето право на преценка и да наруши принципа на пропорционалност единствено ако не бе разрешила вноса на такива птици с произход от зони, в които явно не е налице инфлуенца по птиците.
Трябва обаче да се констатира, с оглед на представените от страните научни данни към материалите по делото, че формите ВПИП и НПИП на инфлуенцата по птиците би могла да бъде налице при дивите птици на всички континенти.
Първо, съгласно член 10.4.27, втора алинея от приетия от МБЕ 23‑ти Здравен кодекс за сухоземните животни:
„Особен проблем представлява наличието на вируса на инфлуенца от вид А при дивите птици. По същество никоя държава не може да твърди, че не е засегната от инфлуенцата от вид А при дивите птици [предвид ограничаването по отношение на тези птици на общото задължение за уведомяване и на обмена на данни, каквито са предвидените за домашните птици]“.
Също така в представено от Комисията съобщение на МБЕ от 19 май 2015 г. се подчертава ролята на дивите птици като източник и средство за пренасяне на вируси при различни проявления на епидемии на инфлуенцата при птиците, като се обръща внимание на наличието на други фактори за преноса, по-специално между развъдници за домашни птици, в които не са взети подходящи предпазни мерки.
Второ, следва да се посочи, че Южна Америка и Океания вече са били засегнати от вирус на инфлуенцата при птиците, при което са били заразени диви птици. Противоположните твърдения на ищците се основават на неясни карти на МБЕ, които се отнасят само до ограничени периоди (2010 г., 2011 г. и 2013 г.), и на документи, изключително отнасящи се до вируса H5N1, докато в становищата си от 2005 г., 2006 г. и 2008 г. ЕОБХ е разгледал различните вируси от подвидове H5 и H7.
Във връзка с това трябва да се отбележи, че съгласно представените от Комисията научни данни, чиято надеждност не се опровергава от ищците, най-напред Организацията по прехрана и земеделие (ОПЗ) на Организацията на обединените нации потвърждава в доклада си относно ВПИП в Мексико („Highly Pathogenic Avian Influenza in Mexico (H7N3)“ (Високопатогенна инфлуенца по птиците в Мексико (H7N3), Empres Watch, Vol. 26, 08.2012, 63—71), че вирусът H7N3 е налице при дивите птици по целия свят, както става ясно от проверка, осъществена в Европа, Азия, Северна и Южна Америка (по-точно в Перу), при което се посочва, че начинът за внасяне или разпространение на най-често наблюдавания вирус е миграцията на дивите птици и техният контакт с домашни птици. По-нататък, съгласно представена от Комисията научна статия („Avian Influenza in wild birds from Chile, 2007—2009“ (Инфлуенца по птиците при дивите птици в Чили, 2007—2009 г.), Virus Research 199 (2015), 42—45) вирусът H5N9 е бил открит също и при дивите птици в Чили между 2007 г. и 2009 г. Съгласно интернет сайта на МБЕ епидемии на вируса H7N7 са били установени и в Австралия през 2012 г. и 2013 г. Освен това нови вируси, причиняващи ВПИП, по-специално вирусът H5N8, са били наблюдавани в Съединените щати и в Мексико през 2014 г., като те биха могли да се разпространят в Южна Америка и там да се рекомбинират със съществуващи вируси в популациите от диви птици. На последно място, появил се е вирусът H7N9, който е слабопатогенен и почти без клиническо проявление при птиците, но представлява голяма опасност за човека.
Що се отнася до твърдението на ищците, че установените случаи на инфектиране в Южна Америка засягат единствено изолирани диви птици, които са намерени по пътищата на миграция по тихоокеанското крайбрежие, а не огнища, каквито са птицефермите, следва да се посочи, че това различие би могло да се обясни с невъзможността дивите птици да бъдат стриктно наблюдавани, както това се прави с домашните птици в птицефермите, така че подобни съобщения не може да не са изолирани, а наличните научни данни не могат да бъдат представителни за общия брой на заразените диви птици.
Всъщност редица трети страни не разполагат с необходимите ресурси за констатирането на вируса при дивите птици, което предполага ветеринарна система за наблюдение върху цялата територия и диагностициране от компетентни лаборатории. Като се има предвид обаче, че Комисията не следва да провежда програми за наблюдение или да създава лаборатории за диагностициране в трети страни, държавата по произход трябва да докаже, че не е засегната от дадена болест чрез предоставянето гаранции, които съответстват на съществуващите в Съюза изисквания, каквито са предвидените в приложение II към Регламент № 318/2007 и в Регламент за изменение № 139/2013. Във връзка с това, подобно на Комисията, следва да се посочи, че някои страни от Южна Америка (Многонационална държава Боливия, Гвиана, Република Парагвай, Република Суринам и Боливарска република Венесуела) дори не са поискали да бъдат вписани в списъка по Регламент № 798/2008 (вж. т. 24 по-горе) със страните, на които е разрешен вносът на домашни птици в Съюза, като се има предвид, че съгласно приложение I към Регламент № 139/2013 (вж. т. 30 по-горе) този списък е приложим и към другите птици, разрешени за внос, каквито са дивите птици, отглеждани на закрито.
Трето, от приложените от страните към материалите по делото различни документи е видно, че вносът от трети страни на уловени диви птици остава високо рискован способ за пренасяне на заразата, най-вече в период на мигриране, който предполага по-конкретно опасност от внасяне на несъществуващи до настоящия момент в Съюза нови щамове на вирусите на ВПИП и НПИП, доколкото те биха могли да се рекомбинират в много патогенни вируси, пренасяйки се пряко или непряко в европейски популации от диви или домашни птици.
По този начин, съгласно представеното от самите ищци становище на Friedrich-Loeffler-Institut (институтът „Friedrich Loeffler“) от 25 ноември 2014 г., опасността от пренасяне на вируса на ВПИП върху домашни птици в Германия от страна на диви птици е определен като „висока“, както и тази, която произтича от незаконния внос от трети страни, докато опасността, която произтича от законния внос от трети страни, т.е. от вноса на отгледани на закрито птици след приемането на Регламент № 318/2007, или от търговията между държави членки е определена като „пренебрежима“, а опасността, свързана с движението на хора и превозни средства в Съюза, е определена като „слаба“.
В представеното от Комисията следващо становище на Friedrich-Loeffler-Institut от 3 юни 2015 г. се констатира още в началото, че „предизвиканото от различни щамове положение с ВПИП в света е достигнало непознати досега размери“. По-нататък се посочва, че „взаимното пренасяне на [вируса H5N8] между диви и домашни птици е възможно чрез пряк досег и чрез досег до заразен с екскременти материал“, както и че „с оглед на високата честота на рекомбиниране на американския континент може да се предположи, че [този вирус] би следвало вече да се е разпространил широко сред популацията от диви птици в Северна Америка още от 2014 г. насам“. Разбира се, опасността, която е свързана с дивите птици в Германия, е сведена до „умерено слаба“, но само до август 2015 г., тоест до периода на миграция на тези птици.
От съвкупността на представените от Комисията и неоспорени от ищците научни данни следва по-специално, първо, че няма страна, която да може съгласно действащите към момента на настъпване на обстоятелствата по делото правила на МБЕ да се обяви за незасегната или освободена от вирусите на НПИП и ВПИП при дивите птици, второ, че случаи на инфектиране с вируса са били установени в Южна Америка и в Океания, докато други евентуални случаи там не биха могли да се установят с наличните средства, и трето, че вносът в Съюза на уловени диви птици остава високорисков способ за пренасяне на вируса.
Ищците обаче не представят никакъв документ, който да доказва ясно и в достатъчна степен, че държави или континенти, в частност Южна Америка и Океания, са трайно незасегнати или са освободени от вируса на инфлуенцата по птиците, или че като цяло уловените диви птици не представляват изобщо опасност за разпространяването на този вирус.
Поради това трябва да се приеме, че в значителна степен налице има научна неопределеност относно риска от разпространяване на инфлуенцата по птиците в Съюза чрез вноса на уловени диви птици с произход от трети страни от целия свят.
От изложените по-горе съображения следва, че първото оплакване, изведено от съществено нарушение на принципа на пропорционалност поради твърде широкия географски обхват на забраната за внос на уловени диви птици в Съюза, за която се твърди, че се съдържа в Регламент № 318/2007 и в Регламент за изпълнение № 139/2013, не следва да бъде уважено.
– По второто оплакване, изведено от неприлагането на карантината в качеството на създаващо по-малко ограничения средство
С второто оплакване ищците твърдят, че с оглед на забавянето в разпространението на инфекциите в засегнатите от птичия грип страни Комисията е трябвало да предпочете в качеството на създаващо по-малко ограничения средство за борба срещу това разпространение налагането на карантина, включително удвоена, тоест едновременно в третите страни и в държавата членка, в която се осъществява вносът.
Комисията отхвърля доводите на ищците.
Най-напред следва да се посочи, че настоящото оплакване е аналогично на оплакване, което Общият съд е разгледал в решение ATC и др., т.
по-горе (
EU:T:2013:451
).
Във връзка с това трябва да се припомни приетото от Общия съд в решение ATC и др., т.
по-горе (
EU:T:2013:451
, т.
и
):
Също така Общият съд подчертава в решение ATC и др., т.
по-горе (
EU:T:2013:451
), че относно предотвратяването на рисковете дивите птици се различават от птиците, отглеждани на закрито. Всъщност по отношение на птиците, отглеждани на закрито, е възможно да се наложи стриктен ветеринарен контрол от момента на тяхното излюпване, който може да продължи, докато те бъдат отгледани в затворените помещения, или да предполага тяхното изолиране спрямо домашните птици. С оглед на това Общият съд приема, че ищците по делото, по което е постановено посоченото решение, не могат да упрекват Комисията, че е приела явно непропорционална мярка, като е направила разграничение между дивите птици и птиците, отглеждани на закрито (вж. в този смисъл решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
и
).
В настоящия случай следва да се посочи, че ищците не представят никакъв документ, който да е в състояние да обори преценката на Общия съд, съответстваща както на принципите на пропорционалност и на предпазни мерки, така и на становищата на ЕОБХ от 2006 г. и от 2008 г. Напротив, с оглед на представените от Комисията научни данни (вж. т. 74—82 по-горе) твърдяното от ищците „забавяне в разпространението на инфекциите“ поражда съмнение.
Следователно при обстоятелствата по настоящото дело трябва да се приеме, че посоченият в точка 91 по-горе извод е приложим поради същите мотиви както по отношение на Регламент № 318/2007, така и на Регламент за изпълнение № 139/2013, който представлява „кодификация“ на Регламент № 318/2007 и по същество възпроизвежда неговото съдържание (вж. т. 30 по-горе).
Поради това не може да се приеме второто оплакване, изведено от съществено нарушение на принципа на пропорционалност поради неприлагането на карантината в качеството на създаващо по-малко ограничения средство за борба с инфлуенцата по птиците.
– По третото оплакване, изведено от неприлагането на по-интензивно наблюдение на прелетните птици в качеството на по-ефикасно средство
С третото оплакване ищците твърдят, че по-интензивното наблюдение на прелетните птици, евентуално придружено от задължително превантивно изолиране на домашните птици, които се отглеждат по пътищата на миграция, би било за Комисията по-ефикасно средство за борба с разпространението на птичия грип.
Комисията отхвърля доводите на ищците.
Най-напред може да се посочи, че пренасянето на вируса на инфлуенцата по птиците от страна на мигриращи диви птици представлява паралелно средство за пренасяне, което не изключва пренасянето на вируса да се осъществи от диви птици, уловени в естествената им среда. Поради това по-интензивното наблюдение на прелетните птици, включително чрез използването на засилени мерки за биологична сигурност, каквото е задължителното изолиране на домашните птици, отглеждани по пътищата на миграция в Съюза, не би могло да бъде по-ефикасно заместващо средство спрямо забраната за внос на уловени диви птици в Съюза.
Освен това трябва да се посочи, че наблюдението на мигриращите птици, придружено с тестирането на диви птици, не представлява реалистично заместващо средство поради неговата сложност, висока стойност и слаба представителност на извадките. Затова самата Комисия признава, че осъществените в Съюза тестове на около 50000 диви птици през 2008 г. посредством мобилизирането на значителни ресурси се отнася до толкова малък брой птици, че резултатът от тях не би могъл да се счита за представителен.
При всички случаи следва да се отбележи, че Съюзът не би могъл да налага на трети страни, и по-специално на тези в Южна Америка и Африка, предприемането на по-интензивно наблюдение на дивите птици.
Поради това следва да се приеме, че ветеринарно-санитарното състояние на дивите птици може да бъде проследено и установено с достатъчна научна увереност само ако тези птици се отглеждат на закрито и се наблюдават постоянно посредством ефикасна ветеринарна система в одобрени за тази цел развъдници.
Следователно не може да се приеме третото оплакване, изведено от наличието на съществено нарушение на принципа на пропорционалност поради неприлагането на по-интензивно наблюдение на прелетните птици в качеството на създаващо по-малко ограничения средство за борба с инфлуенцата по птиците.
От всички изложени по-горе съображения следва, че приемайки в рамките на своето широко право на преценка Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013, Комисията не е допуснала изобщо явно грешка, нито каквото и да е съществено нарушение на принципа на предпазни мерки или принципа на пропорционалност, по-специално по отношение на географския обхват на забраната за внос на уловени диви птици в Съюза.
Следователно второто основание трябва се отхвърли.
По третото основание, изведено от съществено нарушение на задължението за полагане на грижа
С третото основание ищците твърдят, основавайки се по-конкретно на решение ATC и др., точка
по-горе (
EU:T:2013:451
), че Комисията е нарушила по съществен начин задължението си за полагане на грижа в рамките на законодателното производство, тъй като все още основава забраната за внос на уловени диви птици в Съюза „напълно безкритично“ на становищата на ЕОБХ от 2005 г. и 2006 г., без да поиска от ЕОБХ по-ново становище и без да отчита настоящото състояние на научните познания, по-специално с оглед на осъщественото от МБЕ тяхно обобщаване от 2010 г. насам. В частност те твърдят, че след като вече почти десет години се наблюдават и изучават способите за пренасяне и рисковете от заразяване с вируса на птичия грип, при приемането на Регламент № 139/2013 Комисията е трябвало да вземе под внимание данните на МБЕ за пълната липса на случаи на инфектиране с птичи грип при дивите птици в Южна Америка, както и пълната липса на контакт между дивите птици в Южна Америка или Океания и тези в засегнатите азиатски страни.
Според ищците, с оглед на тези научни познания някои незасегнати от инфекции страни е трябвало да бъдат освободени от забраната за внос на уловени диви птици в Съюза, при което по-подходящо средство е могло да бъде налагането на карантина, придружена с по-интензивно наблюдение на прелетните птици. Също така Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013 трябвало вярно да отразяват състоянието на научните познания не само към момента на тяхното приемане, но и през целия период на действието им, което предполагало евентуалната необходимост те да бъдат адаптирани с течение на времето. Освен това Комисията пропуснала да поиска от ЕОБХ да проучи специфичните рискове, свързани с международната търговия с домашни птици.
Комисията отхвърля доводите на ищците.
Съгласно постоянната съдебна практика, когато институция на Съюза разполага с широко право на преценка, проверката за спазването на гаранциите, предоставени от правния ред на Съюза в административните процедури, е от основополагащо значение. Сред тези гаранции попадат по-конкретно задължението за компетентната институция да разгледа внимателно и безпристрастно всички материали, относими към случая, и задължението да изложи пълни мотиви в решението си. Всъщност спазването на задължението на Комисията да събере с дължимата грижа фактическите данни, необходими за упражняването на нейното широко право на преценка, както и упражняването на контрол върху нея от съда на Съюза са от още по-голямо значение, тъй като упражняването на посоченото право на преценка подлежи само на ограничен по отношение на въпросите по същество съдебен контрол, който се свежда до търсенето на явна грешка (вж. в този смисъл решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
и цитираната съдебна практика).
На първо място в случая следва да се уточни какъв е правният обхват на установените с решение ATC и др., точка
по-горе (
EU:T:2013:451
), правонарушения, а на второ място, се налага произнасяне по наличието в дадения случай на нарушение на задължението на Комисията за полагане на грижа.
На първо място, що се отнася до обхвата на установените с решение ATC и др., точка
по-горе (
EU:T:2013:451
), правонарушения поради неспазване на задължението за полагане на грижа, важно е веднага да се направи разграничение между фактическия контекст по настоящия случай от този в делото, по което е постановено това решение.
В решение ATC и др., точка
по-горе (
EU:T:2013:451
), Общият съд установява по-специално че Комисията най-напред е основала Решение 2005/760 (вж. т. 8 по-горе) на допусната фактическа грешка, а именно размяната на проби, при което заразена с вируса H5N1 птица, открита в карантинния център в Есекс (Обединено кралство), е била първоначално неправилно регистрирана като произхождаща от Суринам, Южна Америка, а по-късно е станало ясно, че тя произхожда всъщност от Тайван, Азия, след което Комисия е нарушила своето задължение за полагане на грижа, приемайки редица решения за продължаване на своето първоначално решение (вж. т. 9 по-горе), без да вземе под внимание резултатите от посочващ тази грешка доклад. По този начин Комисията не е обяснила по какви причини все пак тя е приела за необходимо да запази спирането на вноса на диви птици с произход от Южна Америка и да определи зоните на риск въз основа на член 18, параграф 1 от Директива 91/496 (вж. в този смисъл решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
).
Приложимите в настоящия случай обаче Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013, с които се въвеждат общи ветеринарно-санитарни изисквания в съответствие с член 17 от Директива 92/65, се отличават съществено от Решение 2005/760 и от решенията за неговото продължаване, по отношение на които Общият съд е приел в решение ATC и др., точка
по-горе (
EU:T:2013:451
), че са неправомерни. Всъщност, от една страна, за разлика от посочените решения, тези регламенти не представляват мерки за защита, отнасящи се до зони на риск по смисъла на член 18, параграф 1 от Директива 91/496, по отношение на които специфичният риск в съответните трети страни е бил надлежно разгледан. От друга страна, за разлика от посочените решения, приложението на тези регламенти не е ограничено във времето, което да води до необходимост да бъдат преразглеждани при изтичане на срока на действие на мярката, така че да има основание за нейното евентуално продължаване.
Освен това в настоящия случай Комисията не се е основала на констатирана впоследствие грешка, поради което не е могла да наруши своето задължение за полагане на грижа, невземайки под внимание доклад, в който тази грешка е посочена.
Следователно установените от Общия съд в решение ATC и др., точка
по-горе (
EU:T:2013:451
) неправомерности се вписват в особен контекст, обхващащ защитни мерки, които се основават на установена грешка и не биха могли да се съотнесат в този им вид към Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013.
На второ място, трябва да се приеме, че в случая, като е основала най-напред приемането на Регламент № 318/2007 по-специално на научната неопределеност, която произтичала от становището на ЕОБХ от 2006 г. по отношение на рисковете, свързани с вноса на уловени диви птици (вж. т. 17 по-горе), и която освен това се потвърждава от представените от нея по-нови научни данни (вж. т. 74—82 по-горе), Комисията е изпълнила своето задължение за полагане на грижа по отношение на научните мотиви за въвеждането на забрана за внос на уловени диви птици в Съюза, по-конкретно предвид съществуването на различни подвидове вируси, освен вируса H5N1.
Също така през 2007 г. Комисията е поискала ново консолидирано становище от ЕОБХ (вж. т. 25 по-горе). Трябва обаче да се отбележи, както посочва и Комисията, че консолидираното становище на ЕОБХ от 2008 г. относно рисковете за здравето на животните и хуманното отношение към тях, които произтичат от внасянето на инфлуенцата по птиците в птицефермите на Съюза, е потвърдило основната хипотеза в становището на ЕОБХ от 2006 г., че дивите птици представляват естествен източник на инфлуенцата по птиците, а размерът на разпространение на тяхната инфекция може да бъде установен много трудно, тъй като при тях не се проявяват или се проявяват в малка степен клинически симптоми на болестта.
По отношение на Регламент за изпълнение № 139/2013 също следва да се констатира, че с неговото приемане Комисията не е нарушила задължението си за полагане на грижа. Всъщност ищците не представят никакъв документ, от който да може да се установи, че най-новите научни данни опровергават основните изводи от становището на ЕОБХ от 2006 г., въз основа на което е приет Регламент № 318/2007, чиято „кодификация“ представлява Регламент за изпълнение № 139/2013.
Освен това, преди да бъде предявен настоящият иск, в началото на 2014 г., Комисията е поискала ново становище от ЕОБХ (вж. т. 34 по-горе). Макар това становище да се е отнасяло само до вируса H5N8, следва да се приеме, че подобно поръчение означава, че Комисията е реагирала по надлежен начин на развитието на съответната обстановка с цел преоценка на приетите от нея мерки за борба с инфлуенцата при птиците.
Също така от материалите по делото е видно, че становищата на ЕОБХ от 2008 г. и от 2014 г. са потвърдили рисковете, свързвани с дивите птици, по-конкретно уловените диви птици и преобладаващата научна неопределеност по отношение на пренасянето на инфлуенцата при птиците. Също така в Здравния кодекс на МБЕ е посочено, че „[п]о същество никоя държава не може да твърди, че не е засегната от инфлуенцата от вид А при дивите птици“ (вж. т. 74 по-горе).
По този начин запазването на забраната за внос на уловени диви птици в Съюза не е следствие от съществено нарушение на задължението за полагане на грижа, а напротив, се основава на научните становища на ЕОБХ, които не са опровергани от Здравния кодекс на МБЕ, в рамките на упражненото, без да бъде допусната явна грешка, широко право на преценка на Комисията.
Също така, що се отнася до твърдението, че Комисията не поискала от ЕОБХ да проучи конкретно рисковете, свързани с международната търговия с домашни птици, следва да се приеме, от една страна, че то не е състоятелно, тъй като става дума за паралелно средство за пренасяне на вируса на инфлуенцата при птиците, който не отслабва риска, свързан с уловените диви птици, и от друга страна, че всъщност то не е основателно, тъй като още през 2000 г. Комисията е поискала от ЕОБХ подробни научни становища относно свързаните с вноса на домашни птици рискове, приемайки с оглед на това различни актове, след които и Регламент № 798/2008 (вж. т. 24 по-горе). Освен това начинът на разпространение на този вирус посредством домашните птици е бил разгледан отново в становището на ЕОБХ от 2014 г.
Накрая, без да бъде опровергана от ищците, Комисията посочва, че предвид установените наскоро значителни огнища на инфлуенца при птиците и с оглед на рекомбинирането на вируса H5N8 и на други вируси от подвид H5, тя е приканила ЕОБХ на 31 март 2015 г. да направи ново проучване за способите на пренасяне, и в частност ролята на вирусите, причиняващи НПИП, които са трудно откриваеми в дивите птици, но биха могли да бъдат опасни за хората.
От всички изложени по-горе съображения следва, че с приемането и запазването в сила на Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013 Комисията не е допуснала явна грешка при упражняването на своето широко право на преценка, нито съществено нарушение на задължението си за полагане на грижа.
Следователно третото основание трябва да се отхвърли.
По първото основание, изведено от съществено нарушение на свободата на упражняване на професия, на свободата на стопанска инициатива и на правото на собственост (членове 15—17 от Хартата на основните права)
С първото основание ищците твърдят, че предвидената в Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013 забрана за внос на диви птици в Съюза съществено нарушавала тяхната свобода на упражняване на професия, свободата им на стопанска инициатива и правото им на собственост, както те са гарантирани от членове 15—17 от Хартата на основните права. В частност те твърдят, че тази забрана е направила невъзможно упражняването на тяхната дейност по внос, препродажбата на уловени диви птици и работата на карантинните центрове, създадени за тази цел от тях преди 2005 г. По този начин те били доведени до „ръба на бедността“ и дори до „ръба на разорението“ поради снизяването на търговския им оборот и загубата на направените от тях инвестиции в тези карантинни центрове. В рамките на това основание те подновяват своите оплаквания относно непропорционалния характер на тази забрана най-вече с оглед на твърде широкия ѝ географски обхват.
Комисията отхвърля доводите на ищците.
Съгласно постоянната съдебна практика свободата на упражняване на професия, свободата на стопанска инициатива и правото на собственост са основни права, признати в членове 15—17 от Хартата на основните права. Тези права обаче не са абсолютни, а трябва да се разглеждат във връзка с тяхната обществена функция. Следователно върху упражняването на тези права могат да бъдат налагани ограничения, при условие че тези ограничения действително отговарят на преследваните от Съюза цели от общ интерес и че не представляват, от гледна точка на преследваната цел, непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на така гарантираните права (вж. в този смисъл решение ATC и др., т.
по-горе,
EU:T:2013:451
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая веднага следва да се отбележи, че настоящото основание е аналогично на основание, което Общият съд е разгледал в решение ATC и др., точка
по-горе (
EU:T:2013:451
).
Във връзка с това трябва да се припомни, че в решение ATC и др., точка
по-горе (
EU:T:2013:451
, т.
), Общият съд е приел следното:
В настоящия случай следва да се посочи, че изложеният в точка 128 по-горе извод е приложим поради същите мотиви както по отношение на Регламент № 318/2007, така и на Регламент за изпълнение № 139/2013, който е „кодификация“ на Регламент № 318/2007 и възпроизвежда като цяло неговото съдържание (вж. т. 30 по-горе).
Всъщност ищците не доказват, нито дори твърдят в рамките на настоящото дело, че Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013 засягат по същество техните основни права.
Освен това ищците сами признават, че все още осъществяват своята дейност по търговия с птици, с уточнението че тя вече е свързана с отгледани в Съюза птици, които са закупени от трети лица или са „отгледани с големи усилия“ в собствените им птицеферми.
Трябва обаче да се посочи, че възможното намаляване на търговския оборот или евентуално по-малките печалби, свързани с различната себестойност на птиците, отгледани на закрито, и тази на уловените в дивата природа птици, очевидно не би могло да представлява засягане по същество на основните права, далеч надхвърлящо търговската целесъобразност.
Във връзка с това е важно да се подчертае, че ищците, в качеството им на търговци на животни, запазват пълната си свобода да внасят отгледани на закрито декоративни птици, да търгуват с тях и да използват за целта своите карантинни центрове. По силата на член 5 от Регламент № 318/2007 и на Регламент за изпълнение № 139/2013 вносът на отгледани на закрито декоративни птици, за разлика от този на уловените в естествената им среда птици, е бил и остава разрешен при спазването на определени ветеринарно-санитарни изисквания.
Така съгласно предоставената от Комисията статистика относно вноса на диви птици в Съюза, която не е опровергана от ищците, след спада между 2005 г. и 2006 г. е настъпил дори ръст между 2006 г. и 2010 г. и още по-голям ръст между 2010 г. и 2014 г. Комисията предостави също списък с тринадесет обекта, намиращи се в шест на брой трети страни, а именно Република Аржентина, Канада, Република Чили, Съединените американски щати, държавата Израел и Филипинската република, които са получили разрешение съгласно член 4 от Регламент № 318/2007 и приложение II към него, а впоследствие съгласно Регламент за изпълнение № 139/2013 (вж. т. 20 по-горе) за износ в Съюза на отгледани на закрито диви птици.
Също така следва да се посочи, подобно на Комисията и за разлика от ищците, че карантинните центрове продължават да се използват в Съюза. Всъщност за отгледаните на закрито диви птици, както и за някои диви птици, вносът на които е разрешен с оглед на изключенията по член 2 от Регламент № 318/2007 и по Регламент за изпълнение № 139/2013, задължението за карантина е удвоено, тъй като то се прилага едновременно в страната износител и в Съюза.
По този начин съгласно предоставената от Комисията статистика, която не е опровергана от ищците, от 2007 г. насам броят на карантинните центрове в Съюза не само не е съществено намален, но дори е било разрешено създаването на нови центрове. През 2014 г. например, както и през 2007 г., в Германия е имало 24 действащи карантинни центрове.
От всички изложени по-горе обстоятелства следва, че съдържащите се в Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013 мерки представляват по смисъла на цитираната в точка 126 по-горе съдебна практика правомерни и пропорционални ограничения на свободата на упражняване на професия, на свободата на стопанска инициатива и на правото на собственост на ищците, които съответстват на член 52, параграф 1 от Хартата на основните права, при което, с приемането на тези регламенти в рамките на широкото си право на преценка и със запазването им в сила, Комисията не е допуснала никаква явна грешка, нито съществено нарушение на тези основни права.
Следователно първото основание трябва да се отхвърли.
Тъй като с приемането на Регламент № 318/2007 и Регламент за изпълнение № 139/2013 в рамките на широкото си право на преценка, и със запазването им в сила Комисията не е допуснала никаква явна грешка, нито съществено нарушение на принципа на пропорционалност, доколкото е взела под внимание принципа на предпазни мерки, нито е нарушила задължението си за полагане на грижа и основните права на ищците по членове 15—17 от Хартата на основните права, следва да се приеме, че в случая ищците не доказват наличието на неправомерно поведение от страна на Комисията.
По иска за обезщетение
Установената в случая липса на неправомерно поведение на Комисията е достатъчна, за да се изключи извъндоговорната отговорност на тази институция, без да е необходимо да се разглеждат, от една страна, нейните собствени твърдения за недопустимост и неоснователност относно причинно-следствената връзка и претендираните от ищците вреди, нито е необходимо, от друга страна, да се уважава искането на последните за призоваване в качеството на експерт на директора на МБЕ, г‑н B. V.
Следователно искът за обезщетение трябва да бъде отхвърлен изцяло.
По съдебните разноски
По смисъла на член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако има такова искане.
Тъй като ищците са загубили делото, те следва да понесат, освен собствените си разноски, и разноските на Комисията, съгласно направените от нея искания.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав)
реши:

1)
Отхвърля иска.

2)
Осъжда Zoofachhandel Züpke GmbH, Zoohaus Bürstadt, Helmut Ofenloch GmbH & Co. KG, Zoofachgeschäft — Vogelgroßhandel Import-Export Heinz Marche, г‑жа Rita Bürgel и г‑н Norbert Kass да понесат направените от тях съдебни разноски, както и съдебните разноски, направени от Европейската комисия.

Gratsias
Кънчева
Wetter
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 17 март 2016 година.
Подписи
Съдържание

Обстоятелства, предхождащи спора

Представяне на ищците

По Директиви 91/496/ЕИО и 92/65/ЕИО

Относно становището на ЕОБХ от 2005 г.

Относно Решение 2005/760/ЕО и продължаването на приетите мерки

Относно становището на ЕОБХ от 2006 г.

Относно Регламент (ЕО) № 318/2007

Относно становището на ЕОБХ от 2008 г.

Относно Регламент за изпълнение (ЕС) № 139/2013

Относно решение ATC и др./Комисия от 2013 г.

Относно становището на ЕОБХ от 2014 г.

Производство и искания на страните

От правна страна

По наличието на неправомерно поведение

По второто основание, изведено от съществено нарушение на принципа на пропорционалност

– По първото оплакване, изведено от твърде широкия географски обхват на забраната за внос на уловени диви птици в Съюза

– По второто оплакване, изведено от неприлагането на карантината в качеството на създаващо по-малко ограничения средство

– По третото оплакване, изведено от неприлагането на по-интензивно наблюдение на прелетните птици в качеството на по-ефикасно средство

По третото основание, изведено от съществено нарушение на задължението за полагане на грижа

По първото основание, изведено от съществено нарушение на свободата на упражняване на професия, на свободата на стопанска инициатива и на правото на собственост (членове 15—17 от Хартата на основните права)

По иска за обезщетение

По съдебните разноски
(
*1
)   Език на производството: немски.