CELEX: 62016CJ0266
Procedimiento prejudicial
Acuerdo de colaboración entre la Comunidad Europea y el Reino de Marruecos en el sector pesquero
Protocolo por el que se fijan las posibilidades de pesca previstas en dicho Acuerdo
Actos por los que se aprueba la celebración del Acuerdo y del Protocolo
Reglamentos por los que se reparten entre los Estados miembros las posibilidades de pesca fijadas en el Protocolo
Competencia judicial
Interpretación
Validez a la luz del artículo 3 TUE, apartado 5, y del Derecho internacional
Aplicabilidad de dicho Acuerdo y dicho Protocolo al territorio del Sáhara Occidental y a las aguas adyacentes

La petición de decisión prejudicial versa sobre la validez del Acuerdo de colaboración en el sector pesquero entre la Comunidad Europea y el Reino de Marruecos (
DO 2006, L 141, p. 4
; en lo sucesivo, «Acuerdo de Colaboración»), aprobado y aplicado mediante el Reglamento (CE) n.
o
764/2006 del Consejo, de 22 de mayo de 2006, relativo a la celebración del Acuerdo de Colaboración en el sector pesquero entre la Comunidad Europea y el Reino de Marruecos (
DO 2006, L 141, p. 1
), mediante la Decisión 2013/785/UE del Consejo, de 16 de diciembre de 2013, relativa a la celebración, en nombre de la Unión Europea, del Protocolo entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos por el que se fijan las posibilidades de pesca y la contrapartida financiera establecidas en el Acuerdo de Colaboración en el sector pesquero entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos (
DO 2013, L 349, p. 1
), y mediante el Reglamento (UE) n.
o
1270/2013 del Consejo, de 15 de noviembre de 2013, relativo al reparto de las posibilidades de pesca en virtud del Protocolo entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos por el que se fijan las posibilidades de pesca y la contrapartida financiera previstas en el Acuerdo de Colaboración en el sector pesquero entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos (
DO 2013, L 328, p. 40
).
Esta petición se presentó en el contexto de dos litigios seguidos entre Western Sahara Campaign UK y los Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Administración Fiscal y Aduanera, Reino Unido), en el primer caso, y el Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs (Ministro de Medio Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales, Reino Unido), en el segundo caso, en relación con la aplicación por parte de dicha Administración Fiscal y dicho Ministerio de los acuerdos internacionales celebrados entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos y de los actos de Derecho derivado vinculados a dichos acuerdos.
Marco jurídico
Derecho internacional
Carta de las Naciones Unidas
Según el artículo 1 de la Carta de las Naciones Unidas, firmada en San Francisco el 26 de junio de 1945:
«Los propósitos de las Naciones Unidas son:
[...]
2.
Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos [...]
[...]»
El capítulo XI de la Carta de las Naciones Unidas, titulado «Declaración relativa a territorios no autónomos», incluye su artículo 73, a tenor del cual:
«Los Miembros de las Naciones Unidas que tengan o asuman la responsabilidad de administrar territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado todavía la plenitud del gobierno propio, reconocen el principio de que los intereses de los habitantes de esos territorios están por encima de todo, aceptan como un encargo sagrado la obligación de promover en todo lo posible, dentro del sistema de paz y de seguridad internacionales establecido por esta Carta, el bienestar de los habitantes de esos territorios [...]
[...]»
Convención sobre el Derecho del Mar
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, hecha en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982 (
Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas
, vol. 1833, 1834 y 1835, p. 3; en lo sucesivo, «Convención sobre el Derecho del Mar»), entró en vigor el 16 de noviembre de 1994. Su celebración se aprobó en nombre de la Comunidad mediante la Decisión 98/392/CE del Consejo, de 23 de marzo de 1998 (
DO 1998, L 179, p. 1
).
La parte II de la Convención sobre el Derecho del Mar, titulada «El mar territorial y la zona contigua», incluye, entre otros, su artículo 2, titulado «Régimen jurídico del mar territorial, del espacio aéreo situado sobre el mar territorial y de su lecho y subsuelo», cuyos apartados 1 y 3 establecen lo siguiente:
«1.   La soberanía del Estado ribereño se extiende más allá de su territorio y de sus aguas interiores y, en el caso del Estado archipelágico, de sus aguas archipelágicas, a la franja de mar adyacente designada con el nombre de mar territorial.
[...]
3.   La soberanía sobre el mar territorial se ejerce con arreglo a esta Convención y otras normas de derecho internacional.»
La parte V de la Convención sobre el Derecho del Mar, titulada «Zona económica exclusiva», incluye, entre otros, sus artículos 55 y 56.
A tenor del artículo 55 de la Convención sobre el Derecho del Mar, titulado intitulé «Régimen jurídico específico de la zona económica exclusiva», «la zona económica exclusiva es un área situada más allá del mar territorial y adyacente a éste, sujeta al régimen jurídico específico establecido en esta Parte, de acuerdo con el cual los derechos y la jurisdicción del Estado ribereño y los derechos y libertades de los demás Estados se rigen por las disposiciones pertinentes de esta Convención».
El artículo 56 de la Convención sobre el Derecho del Mar, titulado «Derechos, jurisdicción y deberes del Estado ribereño en la zona económica exclusiva», preceptúa lo siguiente en su apartado 1:
«En la zona económica exclusiva, el Estado ribereño tiene:
a)
Derechos de soberanía para los fines de exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar, y con respecto a otras actividades con miras a la exploración y explotación económicas de la zona [...]
b)
Jurisdicción, con arreglo a las disposiciones pertinentes de esta Convención, con respecto a:
[...]
ii)
La investigación científica marina;
[...]
c)
Otros derechos y deberes previstos en esta Convención.»
Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados
El Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados fue celebrado en Viena el 23 de mayo de 1969 (
Recopilación
de Tratados de las Naciones Unidas
, vol. 1155, p. 331; en lo sucesivo, «Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados»).
El artículo 3 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, titulado «Acuerdos internacionales no comprendidos en el ámbito de la presente Convención», preceptúa lo siguiente:
«El hecho de que la presente Convención no se aplique ni a los acuerdos internacionales celebrados entre Estados y otros sujetos de derecho internacional o entre esos otros sujetos de derecho internacional, ni a los acuerdos internacionales no celebrados por escrito, no afectará:
[...]
b)
A la aplicación a los mismos de cualquiera de las normas enunciadas en la presente Convención a que estuvieren sometidos en virtud del derecho internacional independientemente de esta Convención;
[...]»
A tenor del artículo 31 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, titulado «Regla general de interpretación»:
«1.   Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin.
2.   Para los efectos de la interpretación de un tratado, el contexto comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos:
a)
todo acuerdo que se refiera al tratado y haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebración del tratado;
b)
todo instrumento formulado por una o más partes con motivo de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente al tratado.
3.   Juntamente con el contexto, habrá de tenerse en cuenta:
a)
todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretación del tratado o de la aplicación de sus disposiciones;
b)
toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado;
c)
toda forma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes.
4.   Se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de las partes.»
Según el artículo 34 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, titulado «Norma general concerniente a terceros Estados», «un tratado no crea obligaciones ni derechos para un tercer Estado sin su consentimiento».
Derecho de la Unión
Acuerdo de Asociación
El Acuerdo euromediterráneo por el que se crea una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y el Reino de Marruecos, por otra, se firmó en Bruselas el 26 de febrero de 1996 (
DO 2000, L 70, p. 2
; en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación») y se aprobó en nombre de dichas Comunidades mediante la Decisión 2000/204/CE, CECA, del Consejo y de la Comisión, de 24 de enero de 2000 (
DO 2000, L 70, p. 1
). De conformidad con su artículo 96, el Acuerdo de Asociación entró en vigor el 1 de marzo de 2000, según indica la información publicada en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
(
DO 2000, L 70, p. 228
).
El título VIII del Acuerdo de Asociación, «Disposiciones institucionales, generales y finales», incluye, entre otros, su artículo 94, a tenor del cual «el presente Acuerdo será aplicable, por una parte, en los territorios en los cuales se aplican los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea y la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y con arreglo a las condiciones establecidas en dichos Tratados y, por otra, en el territorio del Reino de Marruecos».
Acuerdo de Colaboración
De conformidad con su artículo 17, el Acuerdo de Colaboración entró en vigor el 28 de febrero de 2007, según indica la información publicada en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(
DO 2007, L 78, p. 31
).
Tal como resulta de su preámbulo y de sus artículos 1 y 3, el Acuerdo de colaboración pretende consolidar las relaciones de cooperación establecidas entre la Unión y el Reino de Marruecos, especialmente en el contexto del Acuerdo de Asociación, mediante la creación en el sector pesquero de una colaboración cuyo objetivo sea impulsar una pesca responsable en las zonas de pesca marroquíes y aplicar de manera eficaz la política pesquera de Marruecos. Con ese fin, el Acuerdo de Colaboración fija en particular normas relativas a la cooperación económica, financiera, técnica y científica entre las partes, a las condiciones de acceso de los buques que enarbolen pabellón de un Estado miembro de la Unión a las zonas de pesca marroquíes y a las disposiciones para el control de las actividades pesqueras en dichas zonas.
En ese marco, y según el artículo 5 del Acuerdo de Colaboración, titulado «Acceso de los buques [de la Unión] a las pesquerías de las zonas de pesca marroquíes», y más concretamente sus apartados 1 y 4, y el artículo 6 del mismo, titulado «Condiciones para el ejercicio de la pesca», y en especial su apartado 1, el Reino de Marruecos se compromete a «autorizar a los buques [de la Unión] el ejercicio de las actividades pesqueras en sus zonas de pesca de conformidad con el [Acuerdo de Colaboración], incluidos el Protocolo y el anexo», a condición de que dichos buques posean una licencia de pesca expedida por las autoridades del Estado tercero a petición de las autoridades de la Unión. Por su parte, la Unión se compromete a «adoptar todas las medidas pertinentes para garantizar que sus buques cumplen las disposiciones del [Acuerdo de Colaboración], así como la legislación que regule la pesca en aguas bajo la jurisdicción [del Reino] de Marruecos, de conformidad con la Convención [...] sobre el Derecho del Mar».
Conforme al artículo 11 del Acuerdo de Colaboración, titulado «Zona de aplicación», éste se aplica, por lo que se refiere al Reino de Marruecos, «en el territorio de Marruecos y en las aguas bajo jurisdicción marroquí». Por otra parte, y con el título «Definiciones», el artículo 2 del Acuerdo de Colaboración precisa en su letra a) que por el concepto de «zona de pesca marroquí» deben entenderse, a efectos del propio Acuerdo de Colaboración, del Protocolo que lo acompaña y de su anexo, «las aguas bajo soberanía o jurisdicción del Reino de Marruecos».
El artículo 16 del Acuerdo de Colaboración establece que forma parte integrante del mismo el Protocolo que lo acompaña, al igual que el anexo y los apéndices adjuntos al mismo.
Protocolo de 2013
En un principio, el Acuerdo de Colaboración llevaba anexo un protocolo (en lo sucesivo, «Protocolo Inicial») cuyo objetivo era fijar para un período de cuatro años las posibilidades de pesca previstas en el artículo 5 del propio protocolo.
El Protocolo Inicial fue sustituido por otro protocolo, al cual siguió a su vez en 2013 el Protocolo entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos por el que se fijan las posibilidades de pesca y la contrapartida financiera previstas en el Acuerdo de Colaboración en el sector pesquero entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos (
DO 2013, L 328, p. 2
; en lo sucesivo, «Protocolo de 2013»). El Protocolo de 2013 se aprobó mediante la Decisión 2013/785 y entró en vigor el 15 de julio de 2014, tal como indica la información publicada en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(
DO 2014, L 228, p. 1
).
A tenor del artículo 1 del Protocolo de 2013, titulado «Principios generales», «el [...] Protocolo, con el anexo y sus apéndices, forma parte integrante del Acuerdo de Colaboración [...], que se inscribe en el marco del [...] Acuerdo de asociación». Por otra parte, el Protocolo de 2013 «contribuye a la realización de los objetivos generales del Acuerdo de Asociación».
En virtud del artículo 2 del Protocolo de 2013, titulado «Período de aplicación, duración y posibilidades de pesca», a los buques que enarbolen pabellón de un Estado miembro de la Unión, siempre que posean una licencia expedida de conformidad con el Acuerdo de Colaboración y con el propio Protocolo de 2013 y su anexo, se les concederán, para un período de cuatro años y en la zona de pesca marroquí, posibilidades de pesca artesanal, demersal y pelágica, según las disposiciones que se prevén en el cuadro adjunto al Protocolo de 2013. En virtud del artículo 5 del Protocolo de 2013, dichas posibilidades de pesca son revisables de común acuerdo.
El anexo del Protocolo de 2013, titulado «Condiciones para el ejercicio de la pesca en la zona de pesca marroquí por parte de los buques de la Unión Europea», incluye un capítulo III, titulado a su vez «Zonas de pesca» y cuya redacción es la siguiente:
«Antes de la fecha de aplicación del Protocolo, [el Reino de] Marruecos comunicará a la Unión [...] las coordenadas geográficas de las líneas de base y de su zona de pesca, así como todas las zonas de veda dentro de esta [...]
Las zonas de pesca de cada categoría en la zona atlántica de Marruecos se definen en las fichas técnicas (apéndice 2).»
El apéndice 2 del anexo mencionado recoge seis fichas técnicas, numeradas del 1 al 6. Cada ficha técnica se ocupa de una categoría determinada de pesca y define las condiciones de ejercicio de la pesca de la misma. Entre las condiciones previstas por todas las fichas está el «límite geográfico de la zona autorizada».
Con el título de «Coordenadas de las zonas de pesca», el apéndice 4 del anexo mencionado indica, entre otras cosas, que, «antes de la entrada en vigor [del Protocolo de 2013], el Departamento [de Pesca Marítima del Ministerio de Agricultura y Pesca Marítima del Reino de Marruecos] comunicará a la Comisión las coordenadas geográficas de la línea de base marroquí, de la zona de pesca marroquí y de las zonas en las que están prohibidas la navegación y la pesca».
Actos de aplicación del Acuerdo de Colaboración y del Protocolo de 2013
Tal como indicaba su considerando 3, el Reglamento n.
o
764/2006 tenía por objeto, en particular, determinar para el período de aplicación del Protocolo Inicial la clave de reparto entre los Estados miembros de las posibilidades de pesca previstas en el Acuerdo de Colaboración. El artículo 2 de dicho Reglamento atribuía al Reino Unido, en concepto de pesca pelágica industrial, una cuota de 2500 toneladas.
De un modo semejante, el Reglamento n.
o
1270/2013 tenía por objeto determinar para el período de aplicación del Protocolo de 2013 el método de reparto entre los Estados miembros de las posibilidades de pesca previstas en el Acuerdo de Colaboración. El artículo 1 de dicho Reglamento atribuía al Reino Unido, en concepto de pesca pelágica industrial, una cuota de 4525 toneladas.
Procedimientos principales, procedimiento seguido ante el Tribunal de Justicia y cuestiones prejudiciales
Western Sahara Campaign UK es una organización de voluntariado cuya finalidad es fomentar el reconocimiento del derecho del pueblo del Sáhara Occidental a la libre determinación.
La organización mencionada presentó en su momento dos recursos ante la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Tribunal Superior de Justicia (Inglaterra y País de Gales), Queen’s Bench Division (Sala de lo Contencioso-Administrativo), Reino Unido]. El primero de los procedimientos versa sobre si la Administración Fiscal y Aduanera está facultada para aceptar la importación al Reino Unido de productos procedentes del territorio del Sáhara Occidental certificados, a efectos del Acuerdo de Asociación, como originarios del Reino de Marruecos. El segundo cuestiona la política pesquera formulada por el Ministro de Medio Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales del Reino Unido al entender que supone la inclusión de las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental en el ámbito de aplicación de las medidas de Derecho interno cuyo objeto es la aplicación del Acuerdo de Colaboración, del Protocolo de 2013 y de los actos de Derecho derivado mediante los que la Unión ha atribuido a los Estados miembros posibilidades de pesca en virtud del Acuerdo de Colaboración y del Protocolo de 2013.
Western Sahara Campaign UK sostiene ante el órgano jurisdiccional remitente que, en la medida en que son de aplicación al territorio del Sáhara Occidental y aguas adyacentes a dicho territorio, el Acuerdo de Asociación, el Acuerdo de Colaboración, el Protocolo de 2013 y los actos de Derecho derivado que, basándose en esos actos, atribuyen a los Estados miembros posibilidades de pesca infringen el artículo 3 TUE, apartado 5, a tenor del cual la Unión contribuirá al estricto respeto del Derecho internacional y, en particular, al respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas, en sus relaciones con el resto del mundo. Afirma al efecto que la inclusión de ese territorio y sus aguas en el ámbito territorial de aplicación de dichos actos es manifiestamente incompatible con el Derecho internacional y, más en concreto, con el derecho a la libre determinación, el artículo 73 de la Carta de las Naciones Unidas, lo dispuesto en la Convención sobre el Derecho del Mar y las obligaciones que recaen sobre los Estados y demás sujetos de Derecho internacional de poner fin a las infracciones graves de las normas imperativas de Derecho internacional, de no reconocer situaciones resultantes de dichas infracciones y de no prestar asistencia a la comisión de ilícitos internacionales. Además, arguye que el Acuerdo de Asociación, el Acuerdo de Colaboración y el Protocolo de 2013 no se celebraron en nombre del pueblo del Sáhara Occidental ni en consulta con sus representantes. Por último, aduce que no existe prueba alguna de que de esos tres acuerdos internacionales resulte un beneficio para dicho pueblo.
El órgano jurisdiccional remitente indica que, por su parte, las partes demandadas en los asuntos principales alegan que el Consejo de la Unión Europea y la Comisión no incurrieron en error manifiesto de apreciación cuando estimaron que la celebración de acuerdos internacionales como el Acuerdo de Asociación, el Acuerdo de Colaboración y el Protocolo de 2013 no era contraria al Derecho internacional.
Habida cuenta de las argumentaciones mencionadas, el órgano jurisdiccional remitente acordó suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia cuatro cuestiones prejudiciales, las dos primeras referidas a la interpretación y validez del Acuerdo de Asociación y las dos últimas a la validez del Acuerdo de Colaboración y de los distintos actos de Derecho derivado con él vinculados.
Mediante su primera cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente se interesaba ante el Tribunal de Justicia acerca de la interpretación del Acuerdo de Asociación, preguntando si las menciones al «Reino de Marruecos» en dicho Acuerdo debían interpretarse en el sentido de que hacían referencia solo al territorio soberano de ese Estado y, por tanto, impedían la importación a la Unión, exentos de derechos de aduana en virtud del Acuerdo, de productos procedentes del territorio del Sáhara Occidental.
Mediante su segunda cuestión prejudicial, planteada para el supuesto de que el Acuerdo de Asociación permita la importación a la Unión, exentos de derechos de aduana, de los productos procedentes del territorio del Sáhara Occidental, el órgano jurisdiccional remitente preguntaba si dicho Acuerdo era válido a la luz del artículo 3 TUE, apartado 5.
Mediante su tercera cuestión prejudicial, y partiendo de una hipótesis análoga a la que era la base de la segunda, el órgano jurisdiccional remitente se interesaba ante el Tribunal de Justicia acerca de la validez del Acuerdo de Colaboración y del Protocolo de 2013. Preguntaba en esencia en qué medida, habida cuenta del artículo 3 TUE, apartado 5, la Unión estaba facultada para celebrar con el Reino de Marruecos acuerdos internacionales que permitieran la explotación de los recursos naturales procedentes de las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental. Para el órgano jurisdiccional remitente, cabe considerar que la celebración de dichos acuerdos internacionales no está prohibida de modo general y absoluto, pese, por un lado, a la falta de reconocimiento de la soberanía del Reino de Marruecos sobre el Sáhara Occidental por parte de la comunidad internacional y, por otro, a la ocupación prolongada del territorio no autónomo por el Estado mencionado, pero, en tal caso, dicha celebración estaría supeditada a dos requisitos: que sea conforme con los deseos del pueblo del Sáhara Occidental y que beneficie a ese mismo pueblo. A juicio del órgano jurisdiccional remitente, corresponde, por tanto, al Tribunal de Justicia apreciar en qué medida el Acuerdo de Colaboración y el Protocolo de 2013 cumplen esos dos requisitos.
Mediante su cuarta cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente preguntaba en esencia si podía autorizarse a una persona jurídica cuya legitimación activa, como es el caso de la demandante de los asuntos principales, está acreditada en el Derecho interno a impugnar, por motivos basados en que la Unión haya infringido el Derecho internacional, la validez de acuerdos internacionales como el Acuerdo de Asociación, el Acuerdo de Colaboración y el Protocolo de 2013 y la validez de los actos por los que éstos se celebraron y aplicaron. El órgano jurisdiccional remitente indicaba al respecto que, si hubiera que resolver los litigios principales únicamente a la luz del Derecho interno, las demandas serían desestimadas porque obligan a pronunciarse sobre la legalidad de actos de autoridades extranjeras. Destacaba asimismo que en su sentencia de 15 de junio de 1954, Caso del oro amonedado sacado de Roma en 1943 (
CIJ Recueil
, 1954, p. 19), la Corte Internacional de Justicia declaró que su Estatuto le impedía dictar sentencias que censuraran una conducta o afectaran a los derechos de un Estado que no es parte ante dicha Corte y que no ha dado su consentimiento para quedar vinculado por las decisiones de la misma. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente añadía que el objeto de los litigios principales era la validez de actos de la Unión y que, si el Tribunal de Justicia declarara su incompetencia en un caso en que existen dudas serias sobre la validez de los actos en cuestión, ello podría menoscabar el efecto útil del artículo 3 TUE, apartado 5.
Con posterioridad a la presentación de la petición de decisión prejudicial, el Tribunal de Justicia declaró que el Acuerdo de Asociación debía interpretarse, de conformidad con las normas de Derecho internacional que vinculan a la Unión, en el sentido de que no es de aplicación al territorio del Sáhara Occidental (sentencia de 21 de diciembre de 2016, Consejo/Frente Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
).
Después de haberse dictado la sentencia mencionada, se preguntó al órgano jurisdiccional remitente si deseaba mantener o retirar sus dos primeras cuestiones prejudiciales (relativas a la interpretación y validez del Acuerdo de Asociación), a lo que contestó que debían considerarse retiradas.
Así las cosas, la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Tribunal Superior de Justicia (Inglaterra y País de Gales), Queen’s Bench Division (Sala de lo Contencioso-Administrativo)], acordó mantener las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Es válido el [Acuerdo de Colaboración], aprobado y desarrollado mediante el Reglamento n.
o
764/2006, la Decisión 2013/785 y el Reglamento n.
o
1270/2013, a la luz de la exigencia prevista [para la Unión] en el artículo 3 TUE, apartado 5, de contribuir al respeto de cualquier principio pertinente de Derecho internacional y al respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas, y habida cuenta de la medida en que [dicho Acuerdo] se celebró en interés del pueblo saharaui, en su nombre, conforme a sus deseos y/o consultando a sus representantes autorizados?
2)
¿Está legitimada la parte demandante en los asuntos principales para impugnar la validez de actos de la Unión sobre la base de una supuesta violación del Derecho internacional por la Unión, habida cuenta, en particular, de:
a)
el hecho de que, si bien está legitimada conforme al Derecho nacional para impugnar la validez de los actos de la Unión mencionados, no invoca ningún derecho al amparo del Derecho de la Unión, y/o
b)
el principio formulado en el Caso del oro amonedado [sentencia de 15 de junio de 1954,
CIJ Recueil
, 1954, p. 19], según el cual la Corte Internacional de Justicia no puede dictar sentencias que censuren una conducta o afecten a los derechos de un Estado que no es parte ante dicha Corte y que no ha dado su consentimiento para quedar vinculado por las decisiones de dicha Corte?»
Sobre la competencia del Tribunal de Justicia
El Consejo considera que el Tribunal de Justicia no tiene competencia para abordar en el contexto de un procedimiento prejudicial la validez de acuerdos internacionales como el Acuerdo de Colaboración y el Protocolo de 2013, estimando que el Tribunal de Justicia es competente únicamente para pronunciarse sobre la validez de los actos de la Unión mediante los que se celebran dichos acuerdos.
Sobre ese particular, el artículo 19 TUE, apartado 3, letra b), y el artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b), establecen que el Tribunal de Justicia tendrá competencia para pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre la interpretación del Derecho de la Unión y la validez de los actos adoptados por las instituciones de la Unión.
De acuerdo con las disposiciones mencionadas, el Tribunal de Justicia tiene competencia para pronunciarse con carácter prejudicial, sin excepción alguna, acerca de la interpretación y la validez de los actos adoptados por las instituciones de la Unión (sentencias de 13 de diciembre de 1989, Grimaldi,
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
, apartado
, y de 13 de junio de 2017, Florescu y otros,
C‑258/14
,
EU:C:2017:448
, apartado
).
Pues bien, es jurisprudencia reiterada que los acuerdos internacionales celebrados por la Unión en virtud de lo dispuesto en los Tratados constituyen, por lo que respecta a la Unión, actos adoptados por sus instituciones (sentencias de 16 de junio de 1998, Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, apartado
, y de 25 de febrero de 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, apartado
).
En consonancia con lo anterior, los acuerdos de esas características forman parte integrante, a partir de su entrada en vigor, del ordenamiento jurídico de la Unión (véanse, en ese sentido, las sentencias de 30 de abril de 1974, Haegeman,
181/73
,
EU:C:1974:41
, apartado
, y de 22 de noviembre de 2017, Aebtri,
C‑224/16
,
EU:C:2017:880
, apartado
). Por lo tanto, sus disposiciones deben ser plenamente compatibles con los Tratados y con los principios constitucionales que se derivan de ellos [véanse, en ese sentido, la sentencia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión,
C‑402/05 P y C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, apartado
, y el dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017,
EU:C:2017:592
, apartado
]. Más en concreto, por una parte, su contenido material debe ser compatible con las normas que rigen las competencias de las instituciones de la Unión y con las normas sustantivas relevantes. Por otra parte, sus modalidades de celebración deberán ser conformes con las normas de forma y procedimiento que sean de aplicación en el Derecho de la Unión [véanse, en ese sentido, los dictámenes 1/75 (Acuerdo OCDE — Norma sobre gastos locales), de 11 de noviembre de 1975,
EU:C:1975:145
, pp. 1360 y 1361, y 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017,
EU:C:2017:592
, apartados
y
].
Por otra parte, de conformidad con jurisprudencia reiterada, la Unión está obligada a respetar todo el Derecho internacional, incluidas no solo las normas y principios de Derecho internacional general y consuetudinario, sino también las disposiciones de los convenios internacionales que la vinculen (véanse, en ese sentido, las sentencias de 24 de noviembre de 1992, Poulsen y Diva Navigation,
C‑286/90
,
EU:C:1992:453
, apartado
, de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión,
C‑402/05 P y C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, apartado
, y de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, apartados
y
).
Por consiguiente, el Tribunal de Justicia tiene competencia, tanto en el contexto de los recursos de anulación como en el de las peticiones de decisión prejudicial, para analizar si los acuerdos internacionales celebrados por la Unión son compatibles con los Tratados [véanse, en ese sentido, el dictamen 1/75 (Acuerdo OCDE — Norma sobre gastos locales), de 11 de noviembre de 1975,
EU:C:1975:145
, p. 1361] y con las normas de Derecho internacional que, de conformidad con los mismos, vinculen a la Unión.
Ha de añadirse que los acuerdos internacionales celebrados por la Unión vinculan no solo a sus instituciones, de conformidad con el artículo 216 TFUE, apartado 2, sino también a los Estados terceros que sean parte en los acuerdos.
Así pues, procede considerar que en los supuestos, como sucede en el caso de autos, en que el Tribunal de Justicia conoce de una petición de decisión prejudicial referida a la validez de acuerdos internacionales celebrados por la Unión, debe entenderse que la petición tiene por objeto a los actos mediante los que la Unión celebró los acuerdos internacionales (véanse, por analogía, las sentencias de 9 de agosto de 1994, Francia/Comisión,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, apartado
, y de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión,
C‑402/05 P y C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, apartados
y
).
No obstante, habida cuenta de las obligaciones de la Unión que se han enumerado en los apartados 46 y 47 anteriores, el análisis de validez que el Tribunal de Justicia puede tener que realizar en un contexto de esas características puede versar sobre la legalidad del acto a la luz del propio contenido del acuerdo internacional de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión (
C‑402/05 P y C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión prejudicial
Observaciones preliminares
Mediante su primera cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que examine la validez, a la luz del artículo 3 TUE, apartado 5, en primer lugar, del Reglamento n.
o
764/2006, en segundo, de la Decisión 2013/785 y, en tercero, del Reglamento n.
o
1270/2013.
Tal como se indica en el apartado 37 anterior, la cuestión prejudicial se plantea partiendo de la hipótesis de que el Acuerdo de Asociación y el Protocolo de 2013 permitan la explotación de los recursos procedentes de las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental. La propia hipótesis supone en sí misma que esas aguas estén incluidas en los ámbitos territoriales de aplicación respectivos del Acuerdo y del Protocolo, de manera que, en virtud de ambos acuerdos internacionales, los buques que enarbolen pabellón de un Estado miembro puedan acceder a las mismas para explotar los recursos en cuestión.
Por tanto, en esencia, lo que el órgano jurisdiccional remitente pretende averiguar mediante la primera cuestión prejudicial es si el hecho de que el Acuerdo de Colaboración y el Protocolo de 2013 permitan la explotación de los recursos procedentes de las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental acarrea la ineficacia del Reglamento n.
o
764/2006, de la Decisión 2013/785 y del Reglamento n.
o
1270/2013.
Ahora bien, esa cuestión sobre análisis de validez es procedente únicamente si la hipótesis en que se basa es correcta.
Por lo tanto, procede antes comprobar si las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental están comprendidas en el ámbito de aplicación del Acuerdo de Colaboración y del Protocolo de 2013. A su vez, esa comprobación supone analizar las disposiciones que fijan los ámbitos territoriales de aplicación respectivos de ambos acuerdos internacionales.
Sobre el ámbito territorial de aplicación del Acuerdo de Colaboración
El Acuerdo de Colaboración incluye tres disposiciones que fijan su ámbito territorial de aplicación. Para empezar, su artículo 11 precisa que el Acuerdo se aplicará, por lo que se refiere al Reino de Marruecos, «en el territorio de Marruecos y en las aguas bajo jurisdicción marroquí». Además, en lo que atañe más en concreto a las actividades pesqueras, el artículo 5 del Acuerdo establece que se autorizará a los buques que enarbolen pabellón de un Estado miembro «el ejercicio de las actividades pesqueras en [las] zonas de pesca [del Reino de Marruecos]». Por último, el artículo 2, letra a), precisa que por el concepto de «zona de pesca marroquí» se entenderán «las aguas bajo soberanía o jurisdicción del Reino de Marruecos».
Para interpretar las disposiciones mencionadas procede remitirse a las normas de Derecho internacional consuetudinario que se ven reflejadas en el artículo 31 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, las cuales vinculan a las instituciones de la Unión y forman parte de su ordenamiento (véanse, en ese sentido, la sentencia de 25 de febrero de 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, apartados
a
y jurisprudencia citada), y a la Convención sobre el Derecho del Mar, que vincula a la Unión y que se menciona expresamente en el párrafo segundo del preámbulo y en el artículo 5, apartado 4, del Acuerdo de Colaboración.
Conviene señalar al respecto, en primer lugar, que, según el párrafo primero del preámbulo del Acuerdo de Colaboración, en éste se concreta el deseo común de la Unión y del Reino de Marruecos de consolidar las estrechas relaciones de cooperación que han forjado, en particular, en el contexto del Acuerdo de Asociación. Por lo tanto, el Acuerdo de Colaboración se sitúa dentro de un conjunto de convenios cuyo marco es el Acuerdo de Asociación.
La estructura de ese conjunto de convenios se ve resaltada con claridad por el Protocolo de 2013, que ha de ser tenido en cuenta a la hora de interpretar el Acuerdo de Colaboración, puesto que, a los efectos del artículo 31, apartado 3, letra a), del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, es un acuerdo ulterior celebrado entre las mismas partes. De hecho, el artículo 1 del Protocolo de 2013 indica que tanto éste como el Acuerdo de Colaboración se inscriben en el marco del Acuerdo de Asociación y contribuyen a la realización de los objetivos del mismo.
Habida cuenta de la existencia de ese conjunto de convenios, procede entender el concepto de «territorio de Marruecos» que figura en el artículo 11 del Acuerdo de Colaboración del mismo modo que el de «territorio del Reino de Marruecos» que figura en el artículo 94 del Acuerdo de Asociación.
Pues bien, el Tribunal de Justicia ya señaló en su momento que por este último concepto deberá comprenderse el espacio geográfico en el que el Reino de Marruecos ejerza la plenitud de aquéllas de sus competencias que reconoce a las entidades soberanas el Derecho internacional, con exclusión de cualquier otro territorio, como puede ser el del Sáhara Occidental (sentencia de 21 de diciembre de 2016, Consejo/Frente Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, apartados
y
).
Ello se debe a que incluir el territorio del Sáhara Occidental en el ámbito de aplicación del Acuerdo de Asociación conculcaría determinadas normas de Derecho internacional general que son de aplicación a las relaciones de la Unión con el Reino de Marruecos, como son el principio de libre determinación —que se reitera en el artículo 1 de la Carta de las Naciones Unidas— y el principio de efecto relativo de los tratados —del que el artículo 34 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados constituye una expresión concreta— (sentencia de 21 de diciembre de 2016, Consejo/Frente Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, apartados
a
,
,
a
y
).
Así las cosas, a efectos del artículo 11 del Acuerdo de Colaboración, el territorio del Sáhara Occidental no está comprendido en el concepto de «territorio de Marruecos».
En segundo lugar, el Acuerdo de Colaboración no se aplica solo al territorio del Reino de Marruecos, sino también a «las aguas bajo soberanía o jurisdicción» de dicho Estado, tal como se ha indicado en el apartado 57 anterior. Por su parte, el Acuerdo de Asociación no utiliza tal expresión.
Pues bien, a efectos de interpretar la expresión mencionada, y tal como se ha indicado en el apartado 58 anterior, es oportuno remitirse a la Convención sobre el Derecho del Mar.
Sobre ese particular, y según el artículo 2, apartado 1, de la Convención sobre el Derecho del Mar, la soberanía del Estado ribereño se extiende más allá de su territorio y de sus aguas interiores a la franja de mar adyacente designada con el nombre de «mar territorial». Además, en virtud de sus artículos 55 y 56 se reconoce al Estado ribereño jurisdicción (a la que se añaden determinados derechos) en una zona situada más allá del mar territorial y adyacente a éste, que se denominará «zona económica exclusiva».
De ello resulta que las aguas sobre las que, en virtud de la Convención sobre el Derecho del Mar, el Estado ribereño tiene derecho a ejercer su soberanía o jurisdicción están limitadas a las adyacentes a su territorio y comprendidas en su mar territorial o su zona económica exclusiva.
Como consecuencia de lo anterior y habida cuenta de que, tal como se ha recordado en los apartados 62 a 64 anteriores, el territorio del Sáhara Occidental no forma parte del territorio del Reino de Marruecos, las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental no están comprendidas en la zona de pesca marroquí que es objeto del artículo 2, letra a), del Acuerdo de Colaboración.
En tercer lugar, cierto es que, según el artículo 31, apartado 4, del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados es legítimo que las partes de un tratado acuerden que un término del mismo tenga un sentido especial.
Sin embargo, por lo que se refiere a la expresión «las aguas bajo soberanía [...] del Reino de Marruecos» del artículo 2, letra a), del Acuerdo de Colaboración, debe señalarse que resultaría contrario a las normas de Derecho internacional a que se refiere el apartado 63 anterior, las cuales deben ser respetadas por la Unión y se aplican
mutatis mutandis
al caso de autos, subsumir bajo esa denominación en el ámbito de aplicación del Acuerdo de Colaboración las aguas adyacentes directamente a la costa del territorio del Sáhara Occidental. Por consiguiente, la Unión no ha de ser partícipe de la intención que pudiera tener el Reino de Marruecos de subsumir bajo esa denominación las aguas en cuestión en ese mismo ámbito de aplicación.
Por lo que atañe a la expresión «las aguas bajo [...] jurisdicción del Reino de Marruecos» que figura en la misma disposición, el Consejo y la Comisión han contemplado entre otras posibilidades que pueda considerarse que el Reino de Marruecos es «potencia administradora
de facto
» o potencia ocupante del territorio del Sáhara Occidental y que esa calificación resulte relevante a la hora de fijar el ámbito de aplicación del Acuerdo de Colaboración. No obstante, sin que sea siquiera necesario analizar si la posible intención común de las partes del Acuerdo de Colaboración de dar a la expresión un sentido especial para tener en cuenta las circunstancias mencionadas hubiera sido conforme con las normas de Derecho internacional que vinculan a la Unión, baste señalar al respecto que en el presente asunto no puede en ningún caso hablarse de tal intención común, puesto que el Reino de Marruecos ha negado categóricamente ser potencia ocupante o potencia administradora del Sáhara Occidental.
De todos los razonamientos anteriores se deduce que las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental no están comprendidas en la expresión «las aguas bajo soberanía o jurisdicción del Reino de Marruecos» que figura en el artículo 2, letra a), del Acuerdo de Colaboración.
Sobre el ámbito territorial de aplicación del Protocolo de 2013
En cuanto al Protocolo de 2013, resulta oportuno recordar, en primer lugar, que se enmarca en una serie de protocolos cuyo objeto común es fijar para períodos determinados las posibilidades de pesca previstas en el artículo 5 del Acuerdo de Colaboración, y ello en favor de los buques que enarbolen pabellón de un Estado miembro, tal como se ha expuesto en los apartados 21 y 22 anteriores.
A diferencia del Acuerdo de Colaboración, el Protocolo de 2013 no recoge disposición concreta alguna que fije su ámbito territorial de aplicación.
No obstante, varias de las disposiciones del Protocolo de 2013 usan la expresión «zona de pesca marroquí».
Pues bien, esa expresión es idéntica a la que figura en el artículo 2, letra a), del Acuerdo de Colaboración, según el cual, por un lado, por la misma deberán entenderse «las aguas bajo soberanía o jurisdicción del Reino de Marruecos» y, por otro lado, la definición no solo es válida para el Acuerdo de Colaboración sino también para el protocolo que lo acompaña y para su anexo. Además, de conformidad con el artículo 16 del Acuerdo de Colaboración y el artículo 1 del Protocolo de 2013, éste último, su anexo y sus apéndices forman parte integrante del propio Acuerdo de Colaboración.
De ello se colige que por la expresión «zona de pesca marroquí» que aparece en el Acuerdo de Colaboración y en el Protocolo de 2013 y que fija el ámbito territorial de aplicación de ambos deben entenderse las aguas bajo soberanía o jurisdicción del Reino de Marruecos.
Como consecuencia de lo anterior y de acuerdo con la interpretación hecha en el apartado 73 anterior, debe considerarse que, a efectos del Protocolo de 2013, la expresión «zona de pesca marroquí» no incluye las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental.
En segundo lugar, resulta oportuno observar, por un lado, que el anexo del Protocolo de 2013 establece en su capítulo III, titulado «Zonas de pesca», que, «antes de la fecha de aplicación [de dicho] Protocolo, [el Reino de] Marruecos comunicará a la Unión [...] las coordenadas geográficas de las líneas de base y de su zona de pesca». Por otro lado, el apéndice 4 del anexo, titulado «Coordenadas de las zonas de pesca», precisa en el mismo contexto que, «antes de la entrada en vigor [de dicho Protocolo], el Departamento [de Pesca Marítima del Ministerio de Agricultura y Pesca Marítima del Reino de Marruecos] comunicará a la Comisión las coordenadas geográficas de la línea de base marroquí [y] de la zona de pesca marroquí».
Los autos que obran ante el Tribunal de Justicia indican al respecto que la comunicación de las coordenadas geográficas a las que se refieren las disposiciones citadas en el apartado anterior no tuvo lugar hasta el 16 de julio de 2014. Teniendo en cuenta que el Protocolo de 2013 entró en vigor el 15 de julio de 2014, dichas coordenadas no forman parte del texto que acordaron las partes.
En cualquiera de los casos, habida cuenta de la interpretación hecha en el apartado 79 anterior y de las razones en que se basa, procede señalar que, aun si se hubieran comunicado esas coordenadas antes de la entrada en vigor del Protocolo de 2013, en modo alguno habrían podido cuestionar la interpretación de la expresión «zona de pesca marroquí» que figura en el apartado mencionado ni ampliar el ámbito de aplicación del Protocolo de 2013 mediante la inclusión de las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental.
Así pues, de todos los razonamientos anteriores se deduce que, de conformidad con las normas de Derecho internacional que vinculan a la Unión y que son de aplicación a las relaciones de la Unión con el Reino de Marruecos, el Acuerdo de Colaboración y el Protocolo de 2013 se interpretarán en el sentido de que las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental no están comprendidas en los ámbitos territoriales de aplicación respectivos del Acuerdo de Colaboración y del Protocolo de 2013.
Por lo tanto, la hipótesis
a contrario
en la que, según se ha indicado en los apartados 53 y 54 anteriores, el órgano jurisdiccional remitente basa sus preguntas acerca de la validez del Reglamento n.
o
764/2006, de la Decisión 2013/785 y del Reglamento n.
o
1270/2013 es incorrecta.
Así las cosas, ha de responderse a la primera cuestión prejudicial que, dado que ni el Acuerdo de Colaboración ni el Protocolo de 2013 son de aplicación a las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental, el análisis de dicha cuestión no ha revelado ningún elemento que, a la luz del artículo 3 TUE, apartado 5, pueda afectar a la validez del Reglamento n.
o
764/2006, de la Decisión 2013/785 ni del Reglamento n.
o
1270/2013.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia si un justiciable que, como la demandante de los asuntos principales, posee legitimación activa conforme al Derecho nacional, puede impugnar, alegando la violación del Derecho internacional por la Unión, la validez de los actos de celebración y aplicación del Acuerdo de Colaboración y del Protocolo de 2013.
Habida cuenta de la contestación dada a la primera cuestión, no procede responder a la segunda.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los litigios principales, el carácter de incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes de los litigios principales, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

Dado que ni el Acuerdo de Colaboración en el sector pesquero entre la Comunidad Europea y el Reino de Marruecos ni el Protocolo entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos por el que se fijan las posibilidades de pesca y la contrapartida financiera previstas en el Acuerdo de Colaboración en el sector pesquero entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos son de aplicación a las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental, el análisis de la primera cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que, a la luz del artículo 3 TUE, apartado 5, pueda afectar a la validez del Reglamento (CE) n.
o
764/2006 del Consejo, de 22 de mayo de 2006, relativo a la celebración de dicho Acuerdo, de la Decisión 2013/785/UE del Consejo, de 16 de diciembre de 2013, relativa a la celebración de dicho Protocolo, ni del Reglamento (UE) n.
o
1270/2013 del Consejo, de 15 de noviembre de 2013, relativo al reparto de las posibilidades de pesca en virtud de dicho Protocolo.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.