CELEX: 62014CJ0431
Impugnazione
Aiuti di Stato
Pagamenti compensativi erogati dall’organismo greco di assicurazioni agricole (ELGA) nel 2008 e 2009
Decisione che dichiara gli aiuti incompatibili con il mercato interno e ne ordina il recupero
Nozione di “aiuto di Stato”
Articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE
Orientamenti relativi agli aiuti di Stato nel settore agricolo
Obbligo di motivazione
Snaturamento di elementi di prova

Con la sua impugnazione, la Repubblica ellenica chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 16 luglio 2014, Grecia/Commissione (
T‑52/12
,
EU:T:2014:677
; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha respinto il suo ricorso diretto all’annullamento della decisione 2012/157/UE della Commissione, del 7 dicembre 2011, relativa a pagamenti compensativi versati dall’organismo greco di assicurazioni agricole (ELGA) nel 2008 e 2009 (
GU 2012, L 78, pag. 21
; in prosieguo: la «decisione controversa»).
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Il punto 4.1 del quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed economica, quale risulta dalla comunicazione della Commissione europea del 17 dicembre 2008 (
GU 2009, C 16, pag. 1
; in prosieguo: il «QRTC»), prevede quanto segue:
«(...)
Vista la gravità dell’attuale crisi finanziaria e i suoi effetti per l’economia degli Stati membri nel suo complesso, la Commissione reputa che determinate categorie di aiuti di Stato siano giustificate, per un periodo di tempo limitato, per porre rimedio a tali difficoltà e ritiene che possano essere dichiarate compatibili con il mercato [interno] sulla base dell’articolo [107], paragrafo 3, lettera b)[, TFUE]».
Ai sensi del punto 4.2.2, terzo comma, del QRTC:
«La Commissione considererà questi aiuti di Stato compatibili con il mercato comune sulla base dell’articolo [107], paragrafo 3, lettera b)[, TFUE], purché siano rispettate tutte le seguenti condizioni:
(...)
h)
il regime di aiuto non si applica alle imprese che operano nel settore della produzione primaria di prodotti agricoli (...)».
Secondo il punto 7 del QRTC:
«(...)
In linea con la comunicazione della Commissione relativa alla determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di Stato illegali [
GU 2002, C 119, pag. 22
], la Commissione applica in caso di aiuti non notificati:
a)
la presente comunicazione, se gli aiuti sono stati concessi dopo il 17 dicembre 2008;
b)
gli orientamenti in vigore al momento della concessione degli aiuti, in tutti gli altri casi.
(...)».
Il QRTC è stato modificato dalla comunicazione della Commissione pubblicata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
il 31 ottobre 2009 (C 261, pag. 2: in prosieguo: il «QRTC modificato»). Secondo il punto 1 di tale comunicazione:
«(...)
La possibilità prevista al punto 4.2 [del QRTC] di assegnare un aiuto compatibile di importo limitato non concerne le imprese che operano nel settore della produzione primaria di prodotti agricoli. Tuttavia, in seguito alla crisi finanziaria gli agricoltori incontrano difficoltà sempre maggiori nell’accesso ai finanziamenti.
(...) è opportuno introdurre un aiuto compatibile distinto di importo limitato per le aziende attive nel settore della produzione primaria di prodotti agricoli».
Il punto 4.2.2, terzo comma, del QRTC modificato così dispone:
«La Commissione considererà questi aiuti di Stato compatibili con il mercato comune sulla base dell’articolo [107], paragrafo 3, lettera b), [TFUE], purché siano rispettate tutte le seguenti condizioni:
(...)
h)
(...) Se l’aiuto è concesso alle imprese attive nella produzione primaria di prodotti agricoli (...), la sovvenzione diretta in denaro (o l’equivalente sovvenzione lorda) non supera [EUR] 15000 per impresa (...)».
Il QRTC modificato è entrato in vigore il 28 ottobre 2009.
Diritto greco
La legge 1790/1988, relativa all’organizzazione e al funzionamento dell’organismo greco di assicurazioni agricole e altre disposizioni (FEK A’ 134/20.6.1988; in prosieguo: la «legge 1790/1988») ha istituito un organismo di pubblico servizio, denominato «Organismo greco di assicurazioni agricole» (ELGA). L’ELGA è una persona giuridica di diritto privato appartenente interamente allo Stato, la cui attività consiste segnatamente nell’assicurare la produzione vegetale e zootecnica nonché il capitale vegetale e zootecnico delle aziende agricole contro i danni causati da rischi naturali.
Conformemente all’articolo 3 bis della legge 1790/1988, nella sua versione applicabile alla controversia, il regime di assicurazione offerto dall’ELGA è obbligatorio e copre i rischi naturali.
Ai sensi dell’articolo 5 bis della legge 1790/1988, nella sua versione applicabile alla controversia, i produttori agricoli beneficiari di tale regime di assicurazione sono tenuti a versare un contributo assicurativo specifico a favore dell’ELGA. Tale disposizione è del seguente tenore:
«1.   Sono soggetti al contributo assicurativo specifico a favore dell’ELGA i seguenti prodotti e sottoprodotti della produzione agricola nazionale:
a)
i prodotti di origine vegetale, animale (...)
(...)
3.   Il contributo assicurativo specifico è fissato al 2% per i prodotti di origine vegetale e allo 0,5% per i prodotti di origine animale (...). Siffatti tassi sono calcolati sul valore dei prodotti di cui trattasi.
(...)
7.   (...) il contributo specifico viene versato all’amministrazione delle imposte competente dai soggetti passivi definiti dalla legge (...).
8.   (...) sono tenuti a versare il contributo assicurativo specifico [all’amministrazione delle imposte competente] le persone (...) che hanno l’obbligo di emettere fatture di acquisto o di vendita di prodotti e sottoprodotti agricoli (...).
(...)
15.   Se prodotti agricoli sono acquistati direttamente presso un produttore e il loro prezzo viene versato a quest’ultimo con un ordine di pagamento da parte di [una] banca, il contributo assicurativo specifico viene trattenuto dalla banca in questione e versato all’ELGA (...).
16.   Gli introiti dell’ELGA derivanti dal contributo assicurativo specifico e riscossi dagli uffici imposte vengono inclusi nel bilancio dello Stato come entrate dello Stato e sono iscritti in una specifica voce d’entrata. Tali introiti vengono versati all’ELGA dal bilancio del Ministero dell’Agricoltura mediante la costituzione annuale di una voce di capitale d’importo equivalente, su proposta dell’ELGA a tale Ministero. Sugli importi summenzionati del contributo assicurativo specifico, riscossi dagli uffici imposte a favore dell’ELGA, lo Stato effettua una trattenuta del due per cento (2%) per la riscossione. Del pari, su tali importi, riscossi dagli uffici imposte, in base alle dichiarazioni di rendimento delle persone tenute al versamento di tale contributo e in base ad altri documenti di riscossione, lo Stato effettua una trattenuta del tre per cento (3%) per l’accertamento (...)».
Fatti e decisione controversa
In seguito a proteste sollevate nel gennaio 2009 da un numero considerevole di produttori agricoli greci per le perdite da essi subite nel 2008 a causa di condizioni climatiche avverse, la Repubblica ellenica ha previsto, con decreto ministeriale 262037 del Ministero dell’Economia e del Ministero dello Sviluppo rurale e dell’Alimentazione del 30 gennaio 2009, relativo al risarcimento in via eccezionale di danni alla produzione agricola (FEK B’ 155/2.2.2009; in prosieguo: il «decreto interministeriale»), che pagamenti compensativi per un importo di EUR 425 milioni sarebbero stati erogati in via eccezionale ai produttori da parte dell’ELGA. Da tale decreto risultava che le spese generate dalla sua applicazione imputate al bilancio dell’ELGA sarebbero state finanziate mediante un prestito contratto da tale organismo presso talune banche, con la garanzia dello Stato.
Con lettera del 20 marzo 2009 inviata in risposta a una richiesta di informazioni della Commissione, la Repubblica ellenica ha informato quest’ultima che nel 2008 l’ELGA aveva versato risarcimenti agli agricoltori per i danni coperti dall’assicurazione, per un importo di EUR 386986648. Tale importo proveniva in parte dai contributi assicurativi versati dai produttori, pari a EUR 88353000, e in parte dalle entrate ottenute grazie a un prestito bancario di EUR 444 milioni contratto dall’ELGA, rimborsabile in dieci anni, con la garanzia dello Stato.
Con decisione del 27 gennaio 2010 (
GU C 72, pag. 12
), la Commissione ha avviato il procedimento di indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE nel caso C 3/10 (ex NN 39/09), relativo a pagamenti compensativi versati dall’ELGA nel 2008 e 2009 (in prosieguo: gli «aiuti di cui trattasi»). Il 7 dicembre 2011 la Commissione ha adottato la decisione controversa.
Il dispositivo della decisione controversa è così formulato:
«Articolo 1
1.   I risarcimenti versati dall’[ELGA] ai produttori di prodotti agricoli negli anni 2008 e 2009 costituiscono aiuti di Stato.
2.   I pagamenti compensativi concessi nel 2008 a titolo del regime di assicurazione speciale obbligatorio sono compatibili con il mercato interno limitatamente agli aiuti per un importo di [EUR] 349493652,03 che [l’]ELGA ha concesso ai produttori a titolo di risarcimento delle perdite alla produzione vegetale, agli aiuti relativi a perdite alla produzione vegetale causate da orsi, pari a [EUR] 91500, e alle azioni correttive adottate nell’ambito delle suddette misure di aiuto. I pagamenti compensativi che corrispondono all’importo rimanente ed erogati nel 2008 nell’ambito del regime di assicurazione speciale, sono incompatibili con il mercato interno.
3.   I pagamenti compensativi per un importo di [EUR] 27614905 concessi nel 2009, ai sensi del [decreto interministeriale] sono compatibili con il mercato interno.
I pagamenti compensativi per un importo di [EUR] 387404547 che sono stati concessi ai produttori in data anteriore al 28 ottobre 2009, sono incompatibili con il mercato interno. Tale conclusione non pregiudica gli aiuti che, al momento della concessione, soddisfacevano tutte le condizioni di cui al regolamento (CE) n. 1535/2007 [della Commissione, del 20 dicembre 2007, relativo all’applicazione degli articoli [107 TFUE e 108 TFUE] agli aiuti de minimis nel settore della produzione dei prodotti agricoli (
GU L 337, pag. 35
)].
Articolo 2
1.   La [Repubblica ellenica] prende tutti i provvedimenti necessari per recuperare presso i beneficiari gli aiuti incompatibili di cui all’articolo 1, già posti illegalmente a loro disposizione.
(...)».
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale l’8 febbraio 2012, la Repubblica ellenica ha proposto un ricorso diretto all’annullamento della decisione controversa. Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale in pari data, la Repubblica ellenica ha proposto, a norma degli articoli 278 TFUE e 279 TFUE, una domanda di provvedimenti provvisori diretta ad ottenere la sospensione dell’esecuzione della summenzionata decisione. Con ordinanza del presidente del Tribunale Grecia/Commissione (
T‑52/12 R
,
EU:T:2012:447
), è stata disposta la sospensione dell’esecuzione di detta decisione, nella parte in cui imponeva alla Repubblica ellenica di recuperare presso i rispettivi beneficiari gli aiuti incompatibili di cui all’articolo 1 della medesima decisione.
A sostegno della propria domanda di annullamento della decisione controversa, la Repubblica ellenica ha dedotto sette motivi. Con la sentenza impugnata il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso.
Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
Con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 30 settembre 2014, la Repubblica ellenica ha presentato una domanda di provvedimenti provvisori ai sensi degli articoli 278 TFUE e 279 TFUE diretta, in particolare, ad ottenere che la Corte sospenda l’esecuzione della sentenza impugnata fino alla pronuncia della sentenza sull’impugnazione.
Detta domanda di provvedimenti provvisori è stata respinta con l’ordinanza del vicepresidente della Corte Grecia/Commissione (
C‑431/14 P-R
,
EU:C:2014:2418
), in quanto non ricorreva il presupposto del fumus boni iuris.
Con lettera depositata presso la cancelleria della Corte il 2 marzo 2015, il governo ellenico, a norma dell’articolo 16, terzo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, ha chiesto alla Corte di riunirsi in Grande Sezione. Tale domanda è stata accolta.
Con la propria impugnazione, la Repubblica ellenica chiede alla Corte:
—
di annullare la sentenza impugnata e la decisione controversa, nonché
—
di condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede alla Corte:
—
di respingere l’impugnazione in quanto irricevibile o in quanto infondata, e
—
di condannare la Repubblica ellenica alle spese.
Sull’impugnazione
Sul primo motivo, relativo alla nozione di aiuto di Stato, all’obbligo di motivazione e ad uno snaturamento di elementi di prova
Argomenti delle parti
Con il primo capo del primo motivo, la Repubblica ellenica addebita al Tribunale di aver violato l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE avendo snaturato e qualificato erroneamente i fatti quando ha considerato che costituivano risorse statali i contributi assicurativi obbligatori versati negli anni 2008 e 2009 dagli agricoltori che hanno beneficiato dei pagamenti compensativi erogati dall’ELGA durante tali anni.
In primo luogo, il Tribunale si sarebbe basato sulla sentenza Freskot (
C‑355/00
,
EU:C:2003:298
) per concludere che detti pagamenti costituivano aiuti di Stato. Orbene, al punto 87 della citata sentenza, la Corte avrebbe al contrario statuito che essa non disponeva, nella causa sfociata in suddetta sentenza, degli elementi di fatto e di diritto necessari per pronunciarsi in ordine alla qualificazione come aiuto di Stato delle prestazioni fornite dall’ELGA.
In secondo luogo, il Tribunale avrebbe erroneamente negato il carattere di risorse private dei contributi versati dagli agricoltori con il pretesto che, conformemente all’articolo 5 bis della legge 1790/1988, essi erano stati contabilizzati come entrate dello Stato. La Repubblica ellenica rileva che da tale articolo risulta che il contributo assicurativo specifico a favore dell’ELGA veniva riscosso dallo Stato o da banche prima di essere versato all’ELGA.
Orbene, la circostanza che il legislatore fissi le modalità con cui il contributo assicurativo specifico riscosso dallo Stato viene ritrasferito all’ELGA non farebbe di tale contributo una risorsa statale. Infatti, qualora fosse ammessa una simile interpretazione, la qualificazione di siffatto contributo come risorsa privata o risorsa pubblica dipenderebbe dalle sue modalità di riscossione e occorrerebbe quindi distinguere i contributi riscossi dallo Stato da quelli riscossi tramite banche e ritrasferiti all’ELGA. Peraltro, se lo Stato riscuotesse le risorse in questione senza doverle ritrasferirle integralmente, esso non avrebbe previsto, all’articolo 5 bis, paragrafo 16, della legge 1790/1988, di percepire una commissione.
Di conseguenza, lo Stato o le banche sarebbero meri intermediari o anche esattori retribuiti del contributo assicurativo specifico. Quest’ultimo costituirebbe esclusivamente un introito dell’ELGA e non sarebbe soggetto al controllo pubblico, ma sarebbe semplicemente riscosso da organismi bancari e dallo Stato per essere ritrasferito all’ELGA senza essere mai stato a disposizione dell’autorità competente.
Con il secondo capo del primo motivo, la Repubblica ellenica addebita al Tribunale di aver violato il suo obbligo di motivazione non avendo risposto all’argomento secondo cui i contributi assicurativi specifici avrebbero dovuto essere detratti dall’importo degli aiuti di Stato da recuperare in quanto, tenuto conto del fatto che essi sono stati versati negli anni 2008 e 2009 dagli agricoltori beneficiari dei presunti aiuti, essi non soddisferebbero la condizione relativa alla sussistenza di un vantaggio economico.
In subordine, la Repubblica ellenica fa valere che il Tribunale ha applicato erroneamente detta condizione ai fatti del caso di specie, poiché, stante l’esistenza dei suddetti contributi, l’erogazione dei pagamenti compensativi ha avuto soltanto un effetto limitato sulla concorrenza, o persino alcun impatto sulla stessa. Con la sua valutazione, il Tribunale avrebbe anche adottato un’interpretazione della decisione controversa contraria al principio che vieta la reformatio in peius.
La Commissione contesta tanto la ricevibilità dell’argomento vertente su uno snaturamento dei fatti quanto la fondatezza dei due capi del presente motivo.
Giudizio della Corte
Per quanto riguarda il primo capo del primo motivo, si deve ricordare, in primo luogo, per quanto riguarda l’argomento secondo cui il Tribunale avrebbe snaturato i fatti, che dall’articolo 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE e dell’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea emerge che il Tribunale è l’unico competente, da un lato, ad accertare i fatti, salvo il caso in cui l’inesattezza materiale dei suoi accertamenti risultasse dagli atti del fascicolo sottopostogli e, dall’altro, a valutare tali fatti (sentenze General Motors/Commissione,
C‑551/03 P
,
EU:C:2006:229
, punto
, e ThyssenKrupp Nirosta/Commissione,
C‑352/09 P
,
EU:C:2011:191
, punto
).
Pertanto, salvo il caso di snaturamento degli elementi di prova dedotti dinanzi al Tribunale, la valutazione dei fatti non costituisce una questione di diritto soggetta, come tale, al sindacato della Corte (sentenze Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione,
C‑397/03 P
,
EU:C:2006:328
, punto
, nonché ThyssenKrupp Nirosta/Commissione,
C‑352/09 P
,
EU:C:2011:191
, punto
).
Qualora un ricorrente alleghi uno snaturamento di elementi di prova da parte del Tribunale, in forza dell’articolo 256 TFUE, dell’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e dell’articolo 168, paragrafo 1, lettera d), del regolamento di procedura di quest’ultima, egli deve indicare con precisione gli elementi che sarebbero stati snaturati dal Tribunale e dimostrare gli errori di valutazione che, a suo avviso, avrebbero portato il Tribunale a tale snaturamento. Peraltro, secondo costante giurisprudenza della Corte, uno snaturamento deve emergere in modo manifesto dagli atti di causa, senza che sia necessario procedere a una nuova valutazione dei fatti e delle prove (sentenze Lafarge/Commissione,
C‑413/08 P
,
EU:C:2010:346
, punto
e la giurisprudenza ivi citata, nonché Austria/Scheucher-Fleisch e a.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Nella specie, ai punti da 122 a 128 e da 130 a 132 della sentenza impugnata, il Tribunale ha considerato quanto segue:
«122
Nella decisione [controversa], la Commissione ha ricordato che nella sentenza Freskot [(
C‑355/00
,
EU:C:2003:298
)] la Corte aveva già statuito che “la normativa nazionale di cui trattasi nella causa principale stabili[va] chiaramente che le prestazioni fornite dall’ELGA [erano] finanziate da risorse statali e che queste ultime [erano] imputabili allo Stato ai sensi della giurisprudenza della Corte (v., segnatamente, sentenza Francia/Commissione,
C‑482/99
, [
EU:C:2002:294
], punto
)” (considerando 58).
A tale riguardo, la Commissione ha constatato:
“(...) a norma dell’articolo 5 bis della legge (...) 1790/1988 (...) e delle altre disposizioni della legislazione greca vigente, le entrate d[ell’]ELGA provenienti dal contributo speciale sono percepite dall’amministrazione delle imposte, entrano nel bilancio dello Stato come entrate dello Stato per poi essere versate a[ll’]ELGA dal bilancio del ministero dell’Agricoltura (ora ministero dello sviluppo rurale e dell’alimentazione). Pertanto, il fatto che i contributi in questione siano contabilizzati nelle entrate dello Stato è sufficiente per far ritenere che le prestazioni fornite da[ll’]ELGA siano prelevate su risorse statali” (considerando 58).
Tali rilievi, che non vengono contestati dalla Repubblica ellenica, sono sufficienti per concludere che i pagamenti compensativi, nella parte in cui corrispondono a contributi degli agricoltori, sono risorse statali e sono imputabili allo Stato.
Di conseguenza, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica ellenica, la parte dei pagamenti corrispondente a contributi degli agricoltori non può essere considerata come appartenente a fondi privati. Pertanto, la circostanza che una parte dei pagamenti effettuati nel 2008 sia finanziata da contributi degli agricoltori non impedisce di considerare che si tratti di aiuti di Stato finanziati da risorse imputabili allo Stato.
Peraltro, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica ellenica, la qualificazione come aiuto di Stato non riguarda i contributi versati dagli agricoltori bensì i pagamenti effettuati nel 2008. Orbene, a tal riguardo, va ricordato che è stato constatato nell’ambito del primo e secondo motivo che, né il carattere compensativo delle misure né il fatto che esse siano giustificate da un obiettivo sociale ostava a che i pagamenti effettuati dall’ELGA vengano qualificati come vantaggio.
Inoltre, la Repubblica ellenica riconosce che i contributi versati dagli agricoltori non sono proporzionati al rischio e che è possibile che taluni agricoltori versino un contributo senza beneficiare dei pagamenti compensativi erogati dall’ELGA. I pagamenti effettuati nel 2008 erano dunque indipendenti dai contributi versati dagli agricoltori e costituivano un vantaggio che l’impresa beneficiaria non avrebbe potuto ottenere in condizioni normali di mercato.
Da quanto precede risulta che la Commissione ha ritenuto a giusto titolo che i pagamenti effettuati dall’ELGA nel 2008 fossero vantaggi finanziati da risorse statali, anche se venivano in parte finanziati da contributi degli agricoltori. La Repubblica ellenica non ha dimostrato che la Commissione era incorsa in un errore nel qualificare tali pagamenti come aiuti di Stato.
(...)
Dalla decisione [controversa] emerge che i pagamenti compensativi erogati dall’ELGA nel 2009, di un importo complessivo pari a EUR 415019452, sono stati eseguiti in base al decreto interministeriale. Va ricordato che il decreto interministeriale disponeva che, in via eccezionale, erano previste compensazioni pari a EUR 425 milioni per danni verificatisi nel 2008 e che, al fine di pagare tali compensazioni, l’ELGA avrebbe contratto un prestito bancario, con la garanzia dello Stato, per la totalità di tale importo (...).
Ne consegue che la Commissione ha constatato a giusto titolo che i pagamenti compensativi erogati nel 2009 non erano stati finanziati da contributi versati a titolo del regime di assicurazione obbligatorio dell’ELGA (...).
Di conseguenza, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica ellenica, non si può considerare che i contributi versati nel 2009 dagli agricoltori a titolo del regime di assicurazione obbligatorio abbiano finanziato una parte degli aiuti versati nel 2009».
Alla luce delle valutazioni del Tribunale così richiamate, l’argomento vertente su uno snaturamento dei fatti deve essere senz’altro respinto in quanto, con la sua argomentazione, la Repubblica ellenica non dimostra che uno snaturamento emerge in modo manifesto dagli atti di causa.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento secondo cui il Tribunale avrebbe erroneamente qualificato i fatti, va rilevato che, dopo avere anzitutto ricordato, al punto 126 della sentenza impugnata, che la qualificazione come aiuto di Stato non riguarda i versamenti del contributo assicurativo specifico effettuati dagli agricoltori bensì l’erogazione dei pagamenti compensativi da parte dell’ELGA, constatato poi, al punto 127 della medesima sentenza, che le erogazioni effettuate nel corso del 2008 erano indipendenti dai suddetti versamenti e sottolineato infine, ai punti da 130 a 132 della sentenza di cui trattasi, che le erogazioni effettuate nel 2009 erano state finanziate non da contributi bensì per mezzo di un prestito contratto a tale fine presso una banca con la garanzia dello Stato, il Tribunale era legittimato a concludere, senza commettere un errore di diritto, che tali erogazioni costituivano vantaggi finanziati mediante risorse statali.
In terzo luogo, il Tribunale non ha neppure commesso un errore di diritto nel basarsi, al punto 122 della sentenza impugnata, sul punto 81 della sentenza Freskot (
C‑355/00
,
EU:C:2003:298
), dal momento che la Corte ha statuito, in quest’ultimo punto e in merito ad una versione anteriore dell’articolo 5 bis della legge 1790/1988, ma sostanzialmente identica alla versione applicabile alla controversia, che tale normativa «stabili[va] chiaramente che le prestazioni fornite dall’ELGA [erano] finanziate da risorse statali e che queste ultime [erano] imputabili allo Stato ai sensi della giurisprudenza della Corte».
Peraltro, va rilevato che la Repubblica ellenica non contesta che i versamenti del contributo assicurativo specifico, nei limiti in cui erano riscossi dall’amministrazione delle imposte, entravano nel bilancio dello Stato.
Per quanto riguarda il secondo capo del primo motivo, giova rammentare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, l’obbligo di motivare le sentenze, che incombe al Tribunale ai sensi degli articoli 36 e 53, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, non impone al Tribunale di fornire una spiegazione che ripercorra esaustivamente e singolarmente tutti i ragionamenti svolti dalle parti nella controversia. La motivazione può quindi essere implicita, a condizione che consenta agli interessati di conoscere i motivi sui quali si fonda il Tribunale e alla Corte di disporre di elementi sufficienti per esercitare il suo controllo in sede di impugnazione (v., in particolare, sentenza A2A/Commissione,
C‑320/09 P
,
EU:C:2011:858
, punto
).
Nel caso di specie, il Tribunale ha rilevato, al punto 126 della sentenza impugnata, che, contrariamente a quanto affermato dalla Repubblica ellenica, la qualificazione come aiuto di Stato non riguardava i contributi versati dagli agricoltori, bensì i pagamenti effettuati nel 2008 dall’ELGA.
Inoltre, allo stesso punto 126, il Tribunale ha fatto rinvio alle valutazioni da esso svolte nell’ambito dell’esame del primo e del secondo motivo di ricorso. Orbene, nell’ambito di tale esame, il Tribunale ha precisato, al punto 70 della sentenza impugnata, «che il fatto che i pagamenti effettuati dall’ELGA nel 2009 abbiano lo scopo di compensare i danni cagionati alla produzione agricola da condizioni climatiche avverse non esclude[va] l’esistenza di un vantaggio e la qualificazione come aiuto di Stato» e, al punto 102 di tale sentenza, «che, secondo una giurisprudenza costante, la concorrenza è falsata quando un provvedimento alleggerisce gli oneri dell’impresa beneficiaria e rafforza così la sua posizione rispetto ad altre imprese concorrenti».
Ciò premesso, occorre necessariamente constatare che la motivazione della sentenza impugnata soddisfa i requisiti ricordati al punto 38 della presente sentenza.
Peraltro, dopo aver constatato che le erogazioni dei pagamenti compensativi effettuate negli anni 2008 e 2009 erano indipendenti dai contributi versati dagli agricoltori, il Tribunale ha potuto concludere, senza incorrere in un errore di diritto, che tali erogazioni costituivano un vantaggio che l’impresa beneficiaria non avrebbe potuto ottenere in condizioni normali di mercato e che esse incidevano dunque sulla concorrenza.
Infatti, tenuto conto dell’indipendenza dei contributi versati dagli agricoltori rispetto ai pagamenti compensativi percepiti da questi ultimi, non si può ritenere che tali contributi fossero oneri specifici gravanti sul vantaggio che avrebbe costituito, nella specie, l’erogazione di tali pagamenti né che detti contributi sarebbero stati inerenti all’istituzione di tale vantaggio. Pertanto, il Tribunale ha potuto concludere a buon diritto che, nel caso di specie, la Commissione era legittimata, nell’ambito dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, a rifiutare di operare una compensazione tra detto vantaggio e i medesimi contributi (v., in tal senso, sentenza France Télécom/Commissione,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, punti
e
).
Ne consegue che il primo motivo dev’essere respinto in quanto, in parte, irricevibile e, in parte, infondato.
Sul secondo motivo, relativo alla nozione di aiuto di Stato e all’obbligo di motivazione
Argomenti delle parti
La Repubblica ellenica addebita al Tribunale di aver respinto il suo primo e secondo motivo di ricorso basandosi sulla giurisprudenza costante della Corte secondo cui vengono considerati aiuti di Stato gli interventi che, sotto qualsiasi forma, sono atti a favorire direttamente o indirettamente determinate imprese o che devono ritenersi un vantaggio economico che l’impresa beneficiaria non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato (sentenza Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, punto
e la giurisprudenza ivi citata). Infatti, ragionando in tal modo, il Tribunale non avrebbe tenuto conto del fatto che tali principi sono validi soltanto in condizioni di mercato e di economia normali e non nelle condizioni eccezionali in cui versava l’economia ellenica nel 2009.
In tale situazione eccezionale, a giudizio della Repubblica ellenica, il Tribunale avrebbe dovuto interpretare ed applicare in modo diverso l’articolo 107 TFUE e, più in particolare, valutare se i pagamenti compensativi erogati agli agricoltori greci nel 2009 avessero effettivamente procurato a questi ultimi un vantaggio e li avevano posti in un posizione più vantaggiosa nell’ambito delle loro operazioni commerciali all’interno dell’Unione europea.
Invero, mentre nel suddetto periodo l’economia greca doveva far fronte a un complesso di misure di bilancio finalizzate a stabilizzarla, quali la sovratassazione degli agricoltori, l’istituzione di contributi eccezionali e di solidarietà, lo smantellamento dello Stato provvidenza, l’aumento dell’imposta sul valore aggiunto, il rincaro del prezzo del petrolio da riscaldamento o la riduzione degli stipendi e delle pensioni, qualsiasi «vantaggio economico» che gli agricoltori avrebbero potuto ricevere da parte dell’ELGA sarebbe stato senz’altro vanificato.
Orbene, il Tribunale non avrebbe esaminato se, in siffatte condizioni eccezionali, l’impatto finanziario delle misure adottate mediante il decreto interministeriale potesse effettivamente incidere sul commercio tra Stati membri e minacciare di falsare la concorrenza. In particolare, si sarebbe dovuto esaminare se siffatte circostanze eccezionali fossero atte a modificare le condizioni di applicazione del regime de minimis relativo agli aiuti non aventi un impatto significativo sul commercio e sulla concorrenza tra gli Stati membri.
Infine, la Repubblica ellenica fa valere, in subordine, che il Tribunale non ha esaminato esaurientemente i suoi argomenti.
La Commissione contesta tanto la ricevibilità quanto la fondatezza del presente motivo.
Giudizio della Corte
Dal fascicolo del procedimento di primo grado emerge che non è stata sollevata dinanzi al Tribunale l’argomentazione addotta dalla Repubblica ellenica dinanzi alla Corte, vertente sul fatto che la giurisprudenza costante della Corte relativa alla nozione di aiuto di Stato, menzionata al punto 45 della presente sentenza, sarebbe inapplicabile al caso di specie a causa delle condizioni economiche eccezionali in cui versava la Repubblica ellenica nel 2009.
Infatti, in primo grado, la Repubblica ellenica ha addebitato alla Commissione di non avere chiarito a sufficienza, nella decisione controversa, in che modo l’erogazione di pagamenti compensativi avesse procurato agli agricoltori interessati un vantaggio concorrenziale che incideva sul commercio tra Stati membri e poteva dunque essere qualificato come aiuto di Stato, nonostante la grave crisi che l’economia greca attraversava in quel periodo.
Orbene, sollevando un siffatto argomento, non si può ritenere che la Repubblica ellenica abbia formulato una censura diversa da quella vertente su un difetto di motivazione della decisione controversa.
Di conseguenza, presenta carattere di novità l’argomento attinente al fatto che il Tribunale avrebbe violato l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, non avendo constatato che le erogazioni dei pagamenti compensativi, nella situazione di grave crisi attraversata dall’economia greca nel 2009, non avevano né procurato un qualsiasi vantaggio concorrenziale agli agricoltori interessati né inciso sul commercio tra gli Stati membri.
Pertanto, tale argomento dev’essere respinto in quanto irricevibile. Infatti, per costante giurisprudenza della Corte, il consentire a una parte di sollevare per la prima volta dinanzi alla Corte un motivo che essa non ha sollevato dinanzi al Tribunale si risolverebbe nel consentire alla stessa di sottoporre alla Corte, la cui competenza in sede di impugnazione è limitata, una controversia più ampia di quella su cui ha dovuto pronunciarsi il Tribunale (v., in tal senso, sentenze Alliance One International e Standard Commercial Tobacco/Commissione e Commissione/Alliance One International e a.,
C‑628/10 P e C‑14/11 P
,
EU:C:2012:479
, punto
, nonché Groupe Gascogne/Commissione,
C‑58/12 P
,
EU:C:2013:770
, punto
).
Ne consegue che il secondo motivo di impugnazione è ricevibile solo nei limiti in cui, con esso, la Repubblica ellenica imputa sostanzialmente al Tribunale di non aver risposto alla censura vertente su una motivazione insufficiente della decisione controversa.
A tale riguardo, come ricordato al punto 38 della presente sentenza, l’obbligo incombente al Tribunale di motivare le sue sentenze non impone al medesimo di fornire una spiegazione che ripercorra esaustivamente e singolarmente tutti i ragionamenti svolti dalle parti della controversia. La motivazione può quindi essere implicita, a condizione che consenta agli interessati di conoscere i motivi sui quali si fonda il Tribunale e alla Corte di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il suo controllo in sede di impugnazione (sentenza Isdin/Bial-Portela,
C‑597/12 P
,
EU:C:2013:672
, punto
).
Orbene, al punto 41 della presente sentenza è già stato rilevato che la motivazione della sentenza impugnata ha consentito alle parti, e segnatamente alla Repubblica ellenica, di conoscere i motivi su cui il Tribunale si è basato per accertare l’esistenza di un vantaggio economico atto a falsare la concorrenza.
Occorre aggiungere che il Tribunale, nella sua risposta alla censura vertente su una motivazione insufficiente riguardo alla condizione relativa al pregiudizio alla concorrenza e all’incidenza sugli scambi, ha precisato, al punto 108 della sentenza impugnata, che «[l]a crisi economica sopraggiunta nell’Unione a partire dal 2008 non costituisce una circostanza che possa rimettere in discussione il fatto che il settore agricolo è esposto ad una forte concorrenza nell’Unione» e che «[l]a Commissione ha d’altronde adottato norme specifiche volte ad autorizzare taluni aiuti di Stato durante la crisi economica, in particolare il [QRTC] il quale escludeva la possibilità di dichiarare compatibili con il mercato interno aiuti concessi nel settore agricolo primario».
Ne consegue che il secondo motivo dev’essere respinto in quanto, in parte, irricevibile e, in parte, infondato.
Sul terzo motivo, relativo ad un’erronea interpretazione ed applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e all’obbligo di motivazione
Sul primo capo del terzo motivo, relativo ad un’erronea interpretazione ed applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE
– Argomenti delle parti
La Repubblica ellenica imputa al Tribunale di aver violato l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE non avendo esaminato se la Commissione fosse incorsa perlomeno in un errore manifesto di valutazione a causa del suo rifiuto di applicare tale disposizione nonostante i gravi turbamenti che aveva conosciuto l’economia greca.
Inoltre, il Tribunale non avrebbe esaminato i suoi argomenti relativi a una limitazione erronea da parte della Commissione dell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, tenuto conto delle condizioni eccezionali in cui versava l’economia greca nel 2009 e che si distinguevano da quelle contemplate nel QRTC. Il Tribunale, basandosi sul QRTC modificato, avrebbe rifiutato di applicare direttamente tale disposizione, sebbene avesse ricordato che la validità delle comunicazioni della Commissione era subordinata alla loro conformità alle disposizioni del Trattato FUE.
Secondo la Commissione, la Repubblica ellenica invoca tardivamente le circostanze eccezionali della crisi economica in Grecia all’epoca dei fatti, i quali non sono stati dimostrati dinanzi al Tribunale. Di conseguenza, essa non può validamente far valere dinanzi alla Corte che tali circostanze, non dimostrate, avrebbero dovuto condurre il Tribunale a una conclusione diversa per quanto riguarda l’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3), lettera b), TFUE. La Commissione contesta altresì la fondatezza di tale argomento.
– Giudizio della Corte
Per quanto riguarda la ricevibilità del primo capo del terzo motivo di impugnazione, dal fascicolo del procedimento di primo grado emerge che, a sostegno del quarto motivo di ricorso, con cui essa imputava alla Commissione un esercizio scorretto del suo potere discrezionale nonché un’erronea interpretazione ed applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, la Repubblica ellenica ha dedotto elementi di prova che, a suo giudizio, erano atti a comprovare segnatamente l’esistenza di un turbamento molto grave di tutta l’economia greca nel 2009.
Di conseguenza, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 32 e 34 delle sue conclusioni, sebbene emerga dai punti da 185 a 188 della sentenza impugnata che, nella risposta da esso fornita al quarto motivo di ricorso, il Tribunale si è astenuto dal pronunciarsi sull’esistenza, nel 2009, di un grave turbamento cui sarebbe stata confrontata l’economia greca, la Repubblica ellenica è legittimata a sostenere dinanzi alla Corte che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel respingere la sua argomentazione secondo cui un siffatto turbamento giustificava l’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE ai fatti del caso di specie.
Per quanto attiene al merito, va ricordato che, ai punti da 185 a 188 della sentenza impugnata, il Tribunale ha statuito quanto segue:
«185
In merito agli argomenti addotti nell’ambito del quarto motivo, è giocoforza constatare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica ellenica, la Commissione doveva basarsi sul [QRTC] e non applicare direttamente l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE per valutare la compatibilità dei pagamenti effettuati dall’ELGA nel 2009 a causa della crisi economica manifestatasi in Grecia.
Si evince infatti dalla giurisprudenza che, adottando norme di condotta ed annunciando, con la loro pubblicazione, che esse verranno da quel momento in avanti applicate ai casi a cui esse si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio di detto potere discrezionale e non può discostarsi da tali norme, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi giuridici generali, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento (v. sentenza Germania e a./Kronofrance, [
C‑75/05 P e C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
], punto
e la giurisprudenza ivi citata, sentenza [...] Holland Malt/Commissione,
C‑464/09 P
, [
EU:C:2010:733
], punto
).
Pertanto, nell’ambito specifico degli aiuti di Stato, la Commissione è vincolata dalle discipline e dalle comunicazioni da essa emanate, nei limiti in cui non si discostino da norme del Trattato (v. sentenza Holland Malt/Commissione, [
C‑464/09 P
,
EU:C:2010:733
], punto
, e la giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, occorre respingere gli argomenti della Repubblica ellenica secondo cui, a causa del grave turbamento dell’economia greca dovuto alla crisi economica manifestatasi in Grecia dalla fine del 2008 e nel 2009, la Commissione avrebbe dovuto dichiarare i pagamenti effettuati dall’ELGA nel 2009 compatibili direttamente in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE».
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE «[p]ossono considerarsi compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati (...) a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro».
Come ricordato dal Tribunale ai punti da 159 a 161 della sentenza impugnata, per giurisprudenza costante della Corte, la Commissione gode, in applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, di un ampio potere discrezionale il cui esercizio implica valutazioni complesse di ordine economico e sociale (sentenze Germania e a./Kronofrance,
C‑75/05 P e C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, punto
, nonché Banco Privado Português e Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punto
).
Inoltre, come ricordato dal Tribunale ai punti 186 e 187 della sentenza impugnata, emerge altresì da una giurisprudenza costante della Corte che, adottando norme di condotta ed annunciando, con la loro pubblicazione, che esse verranno da quel momento in avanti applicate ai casi a cui esse si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio di detto potere discrezionale e non può, in linea di principio, discostarsi da tali norme, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi giuridici generali, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento (sentenze Holland Malt/Commissione,
C‑464/09 P
,
EU:C:2010:733
, punto
, nonché Banco Privado Português e Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punto
).
Tuttavia, nell’ambito specifico degli aiuti di Stato, la Commissione è vincolata alle discipline da essa emanate, nei limiti in cui non si discostino dalle norme del Trattato FUE, tra le quali figura, in particolare, l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE (v., in tal senso, sentenza Holland Malt/Commissione,
C‑464/09 P
,
EU:C:2010:733
, punto
), e la loro applicazione non violi i principi giuridici generali, quali la parità di trattamento, in particolare qualora circostanze eccezionali, che si distinguono da quelle oggetto delle suddette discipline, caratterizzino un determinato settore dell’economia di uno Stato membro.
Di conseguenza, da un lato, la Commissione non può violare l’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, adottando discipline viziate da un errore di diritto o da un errore manifesto di valutazione, né rinunciare, mediante l’adozione di tali discipline, all’esercizio del potere discrezionale che tale disposizione le conferisce. A tal riguardo, quando essa adotta, nell’ambito di detto esercizio, discipline di siffatta natura, queste devono essere sottoposte ad una verifica continua al fine di comprendere ogni evoluzione maggiore non coperta da tali atti.
Dall’altro, l’adozione di tali discipline non dispensa la Commissione dal suo obbligo di esaminare le specifiche circostanze eccezionali che uno Stato membro invoca, in un caso particolare, al fine di chiedere l’applicazione diretta dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e di motivare eventualmente il suo rifiuto di accogliere una richiesta del genere.
Nella specie, è pacifico che, per quanto attiene precisamente al pregiudizio arrecato al settore agricolo primario dell’Unione dalla crisi economica in cui versavano gli Stati membri, e segnatamente la Repubblica ellenica, la Commissione ha esercitato il potere discrezionale conferitole dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE adottando il QRTC e successivamente il QRTC modificato, giacché tanto il primo quanto il secondo menzionavano espressamente tale settore.
Orbene, è giocoforza constatare che, sebbene la Repubblica ellenica abbia invocato dinanzi al Tribunale un’applicazione diretta dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE ai fatti del caso di specie, nonostante l’esistenza delle norme di condotta enunciate dal QRTC e dal QRTC modificato, essa non ha fatto valere, a sostegno di tale domanda, che nel caso di specie sussistevano specifiche circostanze eccezionali nel settore agricolo primario interessato, come quelle evocate ai punti 70 e 72 della presente sentenza.
Infatti, dagli atti di causa emerge che gli elementi menzionati dalla Repubblica ellenica dinanzi al Tribunale tendevano a dimostrare l’esistenza di un grave turbamento dell’economia greca dalla fine del 2008 e nel 2009, ma non erano idonei a dimostrare adeguatamente che tale economia affrontava circostanze eccezionali specifiche che avrebbero dovuto, eventualmente, indurre la Commissione a valutare gli aiuti controversi direttamente alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.
Pertanto, il primo capo del terzo motivo dev’essere respinto in quanto infondato.
Sul secondo capo del terzo motivo, relativo all’obbligo di motivazione
– Argomenti delle parti
La Repubblica ellenica addebita al Tribunale di non aver risposto alla sua argomentazione secondo cui la decisione controversa era eccessiva in quanto richiedeva parimenti il recupero di quei pagamenti compensativi che costituivano risarcimenti di danni concreti. Inoltre, la situazione del settore agricolo greco, già eccezionalmente difficile quando sono stati erogati i pagamenti compensativi, sarebbe stata ancora più precaria alla data di adozione della decisione controversa.
Più particolarmente, il Tribunale non avrebbe esaminato in quale misura la decisione controversa, nei limiti in cui ha ordinato il recupero dei contributi versati agli agricoltori, fosse conforme alle disposizioni dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e a quelle dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (
GU L 83, pag. 1
).
La Commissione ritiene che tale argomentazione sia troppo vaga in quanto non individua con precisione la censura dedotta in primo grado alla quale il Tribunale non avrebbe risposto e che, ad ogni modo, essa non è fondata.
– Giudizio della Corte
Da un lato, come fatto valere giustamente dalla Commissione, il Tribunale ha risposto dettagliatamente tanto alla censura relativa ad una presunta violazione del principio di proporzionalità, dedotta nell’ambito del quinto motivo di ricorso, quanto a quella relativa al calcolo dell’importo degli aiuti da recuperare, dedotta nell’ambito del sesto motivo dello stesso ricorso.
Dall’altro, la Repubblica ellenica non indica con sufficiente precisione le altre censure da essa dedotte in primo grado e alle quali il Tribunale non avrebbe risposto.
Ciò premesso, il secondo capo deve essere respinto in quanto, in parte, infondato e, in parte, irricevibile.
Ne consegue che il terzo motivo e, pertanto, l’impugnazione devono essere respinti essendo in parte irricevibili ed in parte infondati.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è infondata la Corte statuisce sulle spese.
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del medesimo regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
La Repubblica ellenica, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:

1)
L’impugnazione è respinta.

2)
La Repubblica ellenica è condannata alle spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il greco.