CELEX: 62017CJ0239
Vorlage zur Vorabentscheidung
Gemeinsame Agrarpolitik
Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe
Verordnung (EG) Nr. 1782/2003
Art. 6 Abs. 1
Verordnung (EG) Nr. 73/2009
Art. 23 Abs. 1
Verordnung (EG) Nr. 796/2004
Art. 66 Abs. 1
Verordnung (EG) Nr. 1122/2009
Art. 70 Abs. 8 Buchst. a
Anderweitige Verpflichtungen
Kürzung von Direktzahlungen wegen Nichteinhaltung der Grundanforderungen an die Betriebsführung oder das Kriterium des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands
Bestimmung des Jahres, auf das für die Berechnung des Prozentsatzes der Kürzung abzustellen ist
Jahr der Nichteinhaltung

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Bestimmungen mehrerer Verordnungen, die zur im Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeit in Kraft waren, nämlich Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001 (
ABl. 2003, L 270, S. 1
), Art. 66 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (
ABl. 2004, L 141, S. 18
), Art. 23 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung Nr. 1782/2003 (
ABl. 2009, L 30, S. 16
) sowie Art. 70 Abs. 4 und Abs. 8 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (
ABl. 2009, L 316, S. 65
).
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Gert Teglgaard und der Fløjstrupgård I/S auf der einen und dem Fødevareministeriets Klagecenter (Rechtsbehelfsstelle des Ministeriums für Ernährung, Dänemark) auf der anderen Seite über die Bestimmung des Jahres, für das die Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe wegen Nichterfüllung der Grundanforderungen an die Betriebsführung oder das Kriterium des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands – die anderweitige Verpflichtungen darstellen – gekürzt werden können.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Der zweite Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1782/2003 lautete:
„Die volle Zahlung von Direktbeihilfen sollte an die Einhaltung verbindlicher Vorschriften in Bezug auf landwirtschaftliche Flächen, landwirtschaftliche Erzeugung und Tätigkeit gebunden sein. Durch diese Vorschriften sollten grundlegende Anforderungen des Umweltschutzes, der Lebensmittelsicherheit, der Tiergesundheit und des Tierschutzes sowie der Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand in die gemeinsamen Marktorganisationen einbezogen werden. Werden diese Anforderungen nicht erfüllt, so sollten die Beihilfen von den Mitgliedstaaten nach verhältnismäßigen, objektiven und abgestuften Kriterien ganz oder teilweise entzogen werden. Diese Entziehung sollte bisher oder künftig geltende Sanktionen nach anderen Gemeinschafts- oder einzelstaatlichen Vorschriften unberührt lassen.“
Art. 6 („Kürzung oder Ausschluss von Direktzahlungen“) Abs. 1 dieser Verordnung bestimmte:
„Werden die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder der gute landwirtschaftliche und ökologische Zustand aufgrund einer unmittelbar dem einzelnen Betriebsinhaber zuzuschreibenden Handlung oder Unterlassung nicht erfüllt, so wird der Gesamtbetrag der in dem betreffenden Kalenderjahr nach Anwendung der Artikel 10 und 11 zu gewährenden Direktzahlungen gemäß Artikel 7 gekürzt oder ausgeschlossen.“
Art. 7 („Durchführungsbestimmungen zu Kürzungen und Ausschlüssen“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 sah vor:
„Durchführungsbestimmungen zu den Kürzungen und Ausschlüssen gemäß Artikel 6 werden nach dem in Artikel 144 Absatz 2 genannten Verfahren erlassen. …“
Die Erwägungsgründe 55 bis 57 der Verordnung Nr. 796/2004 lauteten:
„(55)
Um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft wirksam zu schützen, sind geeignete Maßnahmen zur Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten und Betrug zu treffen. Für die Behandlung festgestellter Unregelmäßigkeiten in Bezug auf die Beihilfevoraussetzungen sollten dabei gesonderte Vorschriften bei den unterschiedlichen Beihilferegelungen gelten.
(56)
Das in der Verordnung … Nr. 1782/2003 vorgesehene System von Kürzungen und Ausschlüssen im Zusammenhang mit den einzuhaltenden anderweitigen Verpflichtungen verfolgt jedoch ein anderes Ziel, indem es für die Betriebsinhaber insbesondere einen Anreiz schaffen soll, die bereits bestehenden Rechtsvorschriften in den verschiedenen Bereichen der anderweitigen Verpflichtungen einzuhalten.
(57)
Kürzungen und Ausschlüsse sollten unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips und im Fall der Beihilfevoraussetzungen unter Berücksichtigung bestimmter Probleme infolge höherer Gewalt sowie außergewöhnlicher oder natürlicher Umstände festgelegt werden. Im Zusammenhang mit den anderweitigen Verpflichtungen dürfen die Kürzungen und Ausschlüsse nur dann angewendet werden, wenn der Betriebsinhaber fahrlässig oder vorsätzlich gehandelt hat. Die Kürzungen und Ausschlüsse sollten je nach Schwere der festgestellten Unregelmäßigkeit gestaffelt sein und bis zum vollständigen Ausschluss von einer oder mehreren Beihilferegelungen während eines bestimmten Zeitraums reichen. Mit Blick auf die Beihilfevoraussetzungen sollten sie den Besonderheiten der verschiedenen Beihilferegelungen Rechnung tragen.“
Teil II Titel IV („Berechnungsgrundlage für die Beihilfen sowie die Kürzungen und Ausschlüsse“) der Verordnung Nr. 796/2004 enthielt ein Kapitel I („Feststellungen in Bezug auf die Beihilfevoraussetzungen“) und ein Kapitel II („Feststellungen in Bezug auf die anderweitigen Verpflichtungen“), in dem u. a. die Art. 65 und 66 enthalten waren.
Art. 65 Abs. 4 dieser Verordnung bestimmte:
„Nichteinhaltungen gelten als festgestellt, sofern sie sich als Folge jedweder Kontrollen nach Maßgabe der vorliegenden Verordnung ergeben oder der zuständigen Kontrollbehörde auf andere Weise zur Kenntnis gelangt sind.“
Art. 66 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 lautete:
„Ist die festgestellte Nichteinhaltung auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers zurückzuführen, so wird unbeschadet des Artikels 71 eine Kürzung des Gesamtbetrags der Direktzahlungen im Sinne von Artikel 2 Buchstabe d) der Verordnung … Nr. 1782/2003 vorgenommen, der dem betreffenden Betriebsinhaber aufgrund von Beihilfeanträgen bereits gewährt worden oder noch zu gewähren ist, die er während des Kalenderjahres der Feststellung gestellt hat bzw. stellen wird. Diese Kürzung beträgt in der Regel 3 % des Gesamtbetrags.“
Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 wurde durch Art. 1 Nr. 1 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 146/2008 des Rates vom 14. Februar 2008 zur Änderung der Verordnung Nr. 1782/2003 und der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (
ABl. 2008, L 46, S. 1
) wie folgt geändert:
„Werden die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder das Kriterium des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands in einem bestimmten Kalenderjahr (im Folgenden als ‚betreffendes Kalenderjahr‘ bezeichnet) zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt und ist dieser Verstoß das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung, die unmittelbar dem Betriebsinhaber anzulasten ist, der den Beihilfeantrag in dem betreffenden Kalenderjahr gestellt hat, so wird der Gesamtbetrag der Direktzahlungen, der nach Anwendung der Artikel 10 und 11 diesem Betriebsinhaber zu gewähren ist, nach den Durchführungsbestimmungen gemäß Artikel 7 gekürzt oder gestrichen.
Unterabsatz 1 findet auch in den Fällen Anwendung, in denen der betreffende Verstoß das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung ist, die unmittelbar der Person anzulasten ist, an die oder von der die landwirtschaftlichen Flächen übertragen wurden.
Für die Zwecke der Anwendung der Unterabsätze 1 und 2 im Jahr 2008 entspricht das Kalenderjahr dem Zeitraum 1. April bis 31. Dezember 2008.
…“
Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 146/2008 bestimmte:
„Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a gilt ab dem 1. April 2008.“
Die Verordnung Nr. 1782/2003 wurde durch die Verordnung Nr. 73/2009 aufgehoben und ersetzt. Deren Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 1 lautete:
„Werden die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder das Kriterium des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands in einem bestimmten Kalenderjahr (nachstehend ‚betreffendes Kalenderjahr‘ genannt) zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt, und ist dieser Verstoß das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung, die unmittelbar dem Betriebsinhaber anzulasten ist, der den Beihilfeantrag in dem betreffenden Kalenderjahr gestellt hat, so wird der Gesamtbetrag der Direktzahlungen, der nach Anwendung der Artikel 7, 10 und 11 diesem Betriebsinhaber gewährt wurde oder zu gewähren ist, nach den Durchführungsbestimmungen gemäß Artikel 24 gekürzt oder gestrichen.“
Art. 24 („Durchführungsbestimmungen zu den Kürzungen und Ausschlüssen bei Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 sah vor:
„Durchführungsbestimmungen zu den Kürzungen und Ausschlüssen gemäß Artikel 23 werden nach dem Verfahren des Artikels 141 Absatz 2 erlassen. …“
Art. 146 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 lautete:
„Die Verordnung … Nr. 1782/2003 wird aufgehoben.“
Art. 149 der Verordnung Nr. 73/2009 bestimmte:
„Diese Verordnung tritt am Tag nach ihrer Veröffentlichung im
Amtsblatt der Europäischen Union
in Kraft.
Sie gilt ab dem 1. Januar 2009.
…“
Die Verordnung Nr. 796/2004 wurde durch die Verordnung Nr. 1122/2009 aufgehoben und ersetzt.
Teil II Titel IV („Berechnungsgrundlage für die Beihilfen sowie die Kürzungen und Ausschlüsse“) der Verordnung Nr. 1122/2009 enthielt ein Kapitel II („Feststellungen in Bezug auf die Beihilfevoraussetzungen“) und ein Kapitel III („Feststellungen in Bezug auf die anderweitigen Verpflichtungen“). Dessen Art. 70 Abs. 4 und 8 bestimmte:
„(4)   Verstöße gelten als festgestellt, sofern sie sich als Folge jedweder Kontrollen nach Maßgabe der vorliegenden Verordnung ergeben oder der zuständigen Kontrollbehörde bzw. Zahlstelle auf andere Weise zur Kenntnis gelangt sind.
…
(8)   Zur Anwendung der Kürzungen wird der Kürzungsprozentsatz auf folgende Gesamtbeträge angewandt:
a)
den Gesamtbetrag der Direktzahlungen, der dem betreffenden Betriebsinhaber aufgrund von Beihilfeanträgen bereits gewährt worden oder noch zu gewähren ist, die er während des Kalenderjahres der Feststellung gestellt hat bzw. stellen wird …
…“
Dänisches Recht
§ 3 der Bekendtgørelse nr. 1697 om krydsoverensstemmelse (Verordnung Nr. 1697 über anderweitige Verpflichtungen) vom 15. Dezember 2010 (im Folgenden: Verordnung Nr. 1697) bestimmte:
„1.   Landwirte, die Beihilfen erhalten, müssen sicherstellen, dass in ihrem Betrieb die Anforderungen des Anhangs 1 dieser Verordnung während des gesamten Kalenderjahres erfüllt werden.
…“
§ 4 der Verordnung Nr. 1697 lautete:
„1.   Die in § 3 Abs. 2 genannten Kontrollbehörden teilen der FødevareErhverv [Dienststelle für die Lebensmittelwirtschaft] jeden Verstoß gegen die Anforderungen des Anhangs 1 dieser Verordnung mit. …
2.   Ein Verstoß gegen die Anforderungen des Anhangs 1 dieser Verordnung kann zu einer prozentualen Kürzung der Beihilfe in dem Kalenderjahr führen, in dem der Beihilfe- oder Zahlungsantrag entgegengenommen und der Verstoß festgestellt worden ist. Die Dienststelle für die Lebensmittelwirtschaft entscheidet gemäß den einschlägigen unionsrechtlichen Bestimmungen über die Höhe der Kürzung.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Bei polizeilichen Ermittlungen wurde festgestellt, dass im Zeitraum 2006–2009 viele dänische Landwirte Kunstdünger von einem Importeur gekauft hatten, ohne dass dieser die Verkäufe zum Liefererregister angemeldet hatte und ohne dass der in den Düngemitteln enthaltene Stickstoff in den Düngerkonten der Landwirte erfasst worden war.
Aufgrund von Unterlagen, die bei dem Importeur beschlagnahmt wurden, unterzog das Plantedirektorat (Kontrollbehörde für Pflanzen, Dänemark) die Düngerkonten der Landwirte einer Verwaltungskontrolle und verschickte am 4. Januar 2011 Auskunftsersuchen an 125 Landwirte, mit der Begründung, diese hätten die nach den nationalen Düngemittel-Vorschriften erlaubten Stickstoffquoten überschritten und damit gegen die auf Direktzahlungen anwendbaren Vorschriften zu den anderweitigen Verpflichtungen verstoßen.
Die Kontrollergebnisse wurden an die NaturErhvervstyrelse (Landwirtschafts- und Fischereibehörde, Dänemark, im Folgenden: Zahlstelle) weitergeleitet, die gegen diese Landwirte Verfahren wegen der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen einleitete.
Die Zahlstelle erließ Bescheide über die Kürzung der den betreffenden Landwirten gewährten Beihilfen für das Jahr/die Jahre, in dem/denen die anderweitigen Verpflichtungen nicht eingehalten worden waren. Am 26. November 2012 wandte sie sich sodann an die Europäische Kommission, um zu wissen, ob die Beihilfekürzungen für das Jahr der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen vorzunehmen waren oder für das Jahr, in dem die Nichteinhaltung entdeckt worden war.
Die Zahlstelle meinte nämlich, die Kommission habe im Jahresbericht des Rechnungshofs über die Ausführung des Haushaltsplans zum Haushaltsjahr 2011 zusammen mit den Antworten der Organe (
ABl. 2012, C 344, S. 1
) offensichtlich den Standpunkt vertreten, dass die den Landwirten auferlegten Kürzungen wegen Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen für die Jahre vorzunehmen seien, in denen die Nichteinhaltung festgestellt worden sei.
In ihrer Antwort vom 7. Februar 2013 bestätigte die Kommission, dass das Jahr, in dem die zuständige Kontrollbehörde Kenntnis einer Nichteinhaltung erlangt habe, als das Jahr der Feststellung der Nichteinhaltung zu gelten habe, für das die entsprechende Sanktion zu erlassen sei.
Folglich kürzte die Zahlstelle gemäß der Verordnung Nr. 1697 die Direktzahlungen an die Kläger des Ausgangsverfahrens für das Jahr, in dem die Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen von der Kontrollbehörde für Pflanzen festgestellt worden war, also 2011.
Die von diesen Klägern bei der Rechtsbehelfsstelle des Ministeriums für Ernährung eingereichten Verwaltungsrechtsbehelfe wurden zurückgewiesen.
Daraufhin erhoben die Kläger beim Østre Landsret (Landgericht der Region Ost, Dänemark) Klage wegen Ungültigkeit dieser Entscheidungen.
Unter Verweis auf den Wortlaut von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 macht Herr Teglgaard geltend, das maßgebliche Jahr für Beihilfekürzungen sei das der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen. Diese Verordnung werde von der Verordnung Nr. 796/2004, in der lediglich klargestellt werde, dass eine Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen erst dann geahndet werden könne, wenn sie festgestellt worden sei, nicht berührt. Nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen sei die Nichteinhaltung nach Maßgabe der Umstände zum Zeitpunkt des maßgeblichen Sachverhalts zu ahnden. Die Verordnung Nr. 73/2009 könne nicht als Grundlage für Beihilfekürzungen wegen Sachverhalten dienen, die sich vor deren Inkrafttreten zugetragen hätten. Ferner habe die angebliche Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen in seinem Fall unvorhersehbare Folgen, da die Sanktion aufgrund der Erweiterung der beihilfefähigen Flächen zwischen dem Jahr der Nichteinhaltung und dem der Feststellung um 1908483,08 dänische Kronen (DKK) (etwa 256157 Euro) erhöht werden könne.
Fløjstrupgård ist der Ansicht, aus Art. 23 der Verordnung Nr. 73/2009 gehe nicht eindeutig hervor, ob die Kürzung der Direktzahlungen für das Zahlungsjahr vorzunehmen sei, in dem die anderweitigen Verpflichtungen nicht eingehalten worden seien, oder für das Zahlungsjahr, in dem die Nichteinhaltung festgestellt worden sei. In ihrem Fall sei die Kürzung der Direktzahlungen höher, wenn sie das Jahr der Feststellung der Nichteinhaltung betreffe, weil die beihilfefähigen Flächen zwischen dem Jahr der Nichteinhaltung und dem der Feststellung erweitert worden seien. Dieser Umstand stehe im Widerspruch zu den Grundsätzen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes und stelle, vertragsrechtlich betrachtet, eine unvorhersehbare Folge dar.
Der Rechtsbehelfsstelle des Ministeriums für Ernährung zufolge wird mit den Unionsregeln zu den Direktzahlungen speziell das Ziel verfolgt, Landwirte dazu anzuhalten, die Vorschriften zu den verschiedenen anderweitigen Verpflichtungen einzuhalten, und sie seien im Licht dieses Ziels auszulegen. Daher habe die Zahlstelle zu Recht entschieden, die Kürzung der von den Klägern des Ausgangsverfahrens erhaltenen Direktzahlungen für das Jahr vorzunehmen, in dem die Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen festgestellt worden sei.
Das vorlegende Gericht legt dar, der Gerichtshof habe sich noch nicht zu der Frage geäußert, für welches Jahr Direktzahlungen aufgrund der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen zu kürzen seien, wenn die Nichteinhaltung und ihre Feststellung nicht in dasselbe Kalenderjahr fielen. Außerdem sei der Wortlaut von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 in den verschiedenen Sprachfassungen unterschiedlich.
Unter diesen Umständen hat das Østre Landsret (Landgericht der Region Ost) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten und zur zweiten Frage
Mit seiner ersten und seiner zweiten Frage, die zusammen zu beantworten sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob zum einen Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003, Art. 6 Abs. 1 dieser Verordnung in seiner durch die Verordnung Nr. 146/2008 geänderten Fassung und Art. 66 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 und zum anderen Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 und Art. 70 Abs. 4 und Abs. 8 Buchst. a der Verordnung Nr. 1122/2009 dahin auszulegen sind, dass Kürzungen von Direktzahlungen wegen der Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen auf der Grundlage der im Kalenderjahr der Nichteinhaltung oder der im Kalenderjahr der Feststellung der Nichteinhaltung gewährten oder zu gewährenden Zahlungen zu berechnen sind.
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (Urteile vom 6. November 2014, Feakins,
C‑335/13
,
EU:C:2014:2343
, Rn.
, und vom 12. November 2015, Jakutis und Kretingalės kooperatinė ŽŪB,
C‑103/14
,
EU:C:2015:752
, Rn.
).
In der französischen Fassung von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 heißt es zwar: „le montant total des paiements directs à octroyer au titre de l’année civile au cours de laquelle le non-respect est constaté est réduit ou supprimé“ („der Gesamtbetrag der in dem Kalenderjahr, in dem die Nichteinhaltung festgestellt wird, zu gewährenden Direktzahlungen wird gekürzt oder ausgeschlossen“); in beinah allen anderen zum Zeitpunkt der Annahme der Verordnung verfügbaren Sprachfassungen sieht dieser Artikel jedoch vor, dass der Gesamtbetrag der im Kalenderjahr der Nichteinhaltung zu gewährenden Direktzahlungen gekürzt oder ausgeschlossen wird.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die in einer der Sprachfassungen einer Vorschrift des Unionsrechts verwendete Formulierung nicht als alleinige Grundlage für die Auslegung dieser Vorschrift herangezogen werden oder Vorrang vor den anderen sprachlichen Fassungen beanspruchen kann (Urteil vom 17. März 2016, Kødbranchens Fællesråd,
C‑112/15
,
EU:C:2016:185
, Rn.
).
Die Bestimmungen des Unionsrechts müssen nämlich im Licht der Fassungen in allen Sprachen der Union einheitlich ausgelegt und angewandt werden. Weichen die verschiedenen Fassungen voneinander ab, muss die fragliche Vorschrift nach dem Zusammenhang und dem Zweck der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört (Urteile vom 5. Mai 2011, Kurt und Thomas Etling u. a.,
C‑230/09 und C‑231/09
,
EU:C:2011:271
, Rn.
, sowie vom 17. März 2016, Kødbranchens Fællesråd,
C‑112/15
,
EU:C:2016:185
, Rn.
).
Da die verschiedenen Sprachfassungen von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 voneinander abweichen (s. Rn. 36 des vorliegenden Urteils), ist diese Bestimmung demnach insbesondere nach dem Zusammenhang und dem Zweck der Regelung auszulegen, zu der sie gehört.
In Bezug auf die Regelungen zu anderweitigen Verpflichtungen ergeben sich Zusammenhang und Zweck der Verordnung Nr. 1782/2003 aus ihrem zweiten Erwägungsgrund, der die volle Zahlung von Direktbeihilfen an die Einhaltung verbindlicher Vorschriften in Bezug auf landwirtschaftliche Flächen, landwirtschaftliche Erzeugung und Tätigkeit bindet, wobei durch diese Vorschriften grundlegende Anforderungen des Umweltschutzes, der Lebensmittelsicherheit, der Tiergesundheit und des Tierschutzes sowie der Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand in die gemeinsamen Marktorganisationen einbezogen werden sollen. Werden diese Anforderungen nicht erfüllt, so werden die Beihilfen von den Mitgliedstaaten nach verhältnismäßigen, objektiven und abgestuften Kriterien ganz oder teilweise entzogen.
Nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 werden die Beihilfen gekürzt oder ausgeschlossen, wenn die anderweitigen Verpflichtungen aufgrund einer unmittelbar dem einzelnen Betriebsinhaber zuzuschreibenden Handlung oder Unterlassung nicht erfüllt werden.
Die Verordnung Nr. 1782/2003 schreibt den Betriebsinhabern folglich vor, in jedem Betriebsjahr die Grundanforderungen an die Betriebsführung und den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand – die anderweitigen Verpflichtungen – einzuhalten.
Der Einhaltung dieser Regeln kommt jedoch erst dann ihre volle Bedeutung zu, wenn eine Sanktion im Fall ihrer – fahrlässigen oder vorsätzlichen – Nichtbeachtung durch Kürzung oder Ausschluss der im Kalenderjahr der Nichtbeachtung gewährten oder zu gewährenden Direktzahlungen erfolgt. Nur bei dieser Entsprechung bleibt nämlich der Zusammenhang zwischen dem zu ahnenden Verhalten des Betriebsinhabers und der Sanktion bestehen.
Zwar sieht Art. 66 der Verordnung Nr. 796/2004 in allen zum Zeitpunkt der Annahme dieser Verordnung verfügbaren Sprachfassungen vor, dass eine Kürzung der Direktzahlungen vorgenommen wird, die dem Betriebsinhaber aufgrund von Beihilfeanträgen bereits gewährt worden oder noch zu gewähren sind, die er während des Kalenderjahres der Feststellung der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen gestellt hat bzw. stellen wird.
Aus dem Wortlaut von Art. 66 kann hingegen nicht abgeleitet werden – wie es die Kommission vorträgt –, dass die Kürzung nach dem Betrag der im Kalenderjahr der Feststellung gewährten oder zu gewährenden Direktzahlungen zu berechnen wäre. Eine Durchführungsverordnung, die aufgrund einer Ermächtigung in einer Grundverordnung erlassen wurde, darf von deren Bestimmungen nicht abweichen (Urteil vom 2. März 1999, Spanien/Kommission,
C‑179/97
,
EU:C:1999:109
, Rn.
). Der Wortlaut von Art. 66 Abs. 1 ist somit nicht dahin auszulegen, dass er den Zusammenhang zwischen dem zu ahnenden Verhalten des Betriebsinhabers und der Sanktion in Frage stellt und dadurch von der in Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 aufgestellten Grundregel abweicht, wonach die Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen zur Kürzung oder zum Ausschluss der im Kalenderjahr der Nichteinhaltung gewährten oder zu gewährenden Direktzahlungen führt.
Bei einer Auslegung im Licht der Verordnung Nr. 1782/2003 zeigt sich vielmehr, dass, wie in Art. 7 Abs. 1 dieser Verordnung vorgesehen, Art. 66 der Verordnung Nr. 796/2004 die detaillierten Regeln über die Kürzung der Direktzahlungen wegen Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen enthält, nämlich die Regeln darüber, wie eine Kürzung der Direktzahlungen wegen Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen verrechnet wird, nicht jedoch die Regeln für die Berechnung der Kürzung. Indem eine Kürzung mit den im Kalenderjahr der Feststellung der Nichteinhaltung gewährten oder zu gewährenden Direktzahlungen verrechnet wird, gewährleistet Art. 66 der Verordnung Nr. 796/2004, dass der Kürzungsbetrag tatsächlich eingenommen wird, indem er von den dem Betriebsinhaber geschuldeten Zahlungen abgezogen wird. Dadurch werden mit Art. 66 sowohl die Effizienz der Kürzungen wegen Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen als auch die sinnvolle Nutzung der Mittel der Agrarfonds der Union gesichert.
Diese Auslegung wird durch die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Verhältnismäßigkeit und der Rechtssicherheit bestätigt.
Zunächst bleibt, gleich ob die Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen noch im Jahr der Nichteinhaltung oder in einem späteren Jahr festgestellt wird, die Berechnungsgrundlage für die Kürzung gleich: In beiden Fällen besteht sie aus den Direktzahlungen für das Jahr der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen. Durch diese Lösung lässt sich die Gefahr verhindern, dass der Betrag der Zahlungen, auf den die Kürzung angewandt wird, erheblich höher ist als der im Jahr der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen oder, umgekehrt, dass die Kürzung erheblich niedriger ausfällt, weil die Direktzahlungen zwischen dem Jahr der Nichteinhaltung und dem der Feststellung abgenommen haben. Dadurch wird die Gleichbehandlung aller Betriebsinhaber gewährleistet.
Sodann müssen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die Handlungen der Unionsorgane geeignet sein, die mit der fraglichen Regelung verfolgten legitimen Ziele zu erreichen, ohne die Grenzen dessen zu überschreiten, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist. Stehen dabei mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl, ist die am wenigsten belastende zu wählen, und die verursachten Nachteile dürfen nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen (Urteil vom 14. Juni 2017, TofuTown.com,
C‑422/16
,
EU:C:2017:458
, Rn.
).
Hier hat jedoch die Kommission in ihrer schriftlichen Stellungnahme selbst eingeräumt, dass unter den von der Generalanwältin in Nr. 96 ihrer Schlussanträge beschriebenen Umständen der Zusammenhang zwischen dem zur Kürzung oder zum Ausschluss der Direktzahlungen führenden Verhalten des Betriebsinhabers und diesen Sanktionen nicht gewahrt wird, wenn für die Berechnung der Kürzung oder des Ausschlusses auf das Jahr der Feststellung der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen abgestellt wird.
Hingegen wird der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stets eingehalten, wenn die Kürzung oder der Ausschluss der Direktzahlungen nach dem Betrag der im Kalenderjahr der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen gewährten oder zu gewährenden Direktzahlungen berechnet wird, da der Zusammenhang dann besteht. Die so berechneten Kürzungen oder Ausschlüsse sind nämlich geeignet, das Ziel von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 zu erreichen, also Fälle der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen zu ahnden, und gehen auch nicht über das zur Erreichung dieses Ziels Erforderliche hinaus.
Schließlich verlangt der Grundsatz der Rechtssicherheit, dass eine Unionsregelung es den Betroffenen ermöglicht, den Umfang der ihnen damit auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen; sie müssen ihre Rechte und Pflichten eindeutig erkennen und sich darauf einstellen können (Urteile vom 9. März 2017, Doux,
C‑141/15
,
EU:C:2017:188
, Rn.
, und vom 20. Dezember 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse,
C‑516/16
,
EU:C:2017:1011
, Rn.
).
Die Kläger des Ausgangsverfahrens tragen zu Recht vor, dass es für die betroffenen Betriebsinhaber schwierig wäre, die von ihnen zu tragenden finanziellen Konsequenzen vorauszusehen, wenn für die Berechnung der Kürzung der Direktzahlungen auf das Jahr der Feststellung der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen abgestellt würde, da die tatsächlichen Umstände, auf deren Grundlage die Direktzahlungen gewährt werden – wie die bewirtschaftete Hektarfläche –, sich von Jahr zu Jahr stark ändern können und Kontrollen der Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen zu beliebigen Zeitpunkten stattfinden. Diese Gefahr besteht nicht, wenn die Kürzung oder der Ausschluss der Direktzahlungen auf der Grundlage der für das Kalenderjahr der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen gewährten oder zu gewährenden Direktzahlungen berechnet wird, da dann eine etwaige nach der Nichteinhaltung eintretende Änderung der tatsächlichen Umstände auf die vom Betriebsinhaber zu tragenden finanziellen Konsequenzen keine Auswirkung hat.
Folglich sind gemäß Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 die Kürzungen der Direktzahlungen wegen Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen auf der Grundlage der im Kalenderjahr der Nichteinhaltung gewährten oder zu gewährenden Zahlungen zu berechnen. Nach Art. 66 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 werden die so berechneten Kürzungen mit den für das Jahr der Feststellung der Nichteinhaltung erhaltenen oder zu erhaltenden Zahlungen verrechnet.
Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 in der durch die Verordnung Nr. 146/2008 geänderten Fassung ist in derselben Weise auszulegen. Er lautet in allen Sprachfassungen gleich und bezieht sich nicht mehr auf das Jahr der Feststellung der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen. Im Gegenteil: Indem in Art. 6 Abs. 1 in seiner geänderten Fassung von einem „bestimmten Kalenderjahr“ bzw. von dem „betreffenden Kalenderjahr“ die Rede ist – und zwar sowohl in Bezug auf die Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen als auch auf den Beihilfeantrag des Betriebsinhabers, dem eine Handlung oder Unterlassung unmittelbar anzulasten ist –, wird im Hinblick auf die Berechnung der Kürzung oder des Ausschlusses der Direktzahlungen ganz besonders das Jahr der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen betont. Der indirekte Verweis auf die Verordnung Nr. 796/2004 durch den Satzteil „wird der Gesamtbetrag der Direktzahlungen, der … diesem Betriebsinhaber zu gewähren ist, nach den Durchführungsbestimmungen gemäß Artikel 7 gekürzt oder gestrichen“ ist – wie in Rn. 46 des vorliegenden Urteils festgestellt wurde – lediglich ein Verweis auf die Art der Verrechnung der Kürzung oder des Ausschlusses mit den für das Jahr der Feststellung der Nichteinhaltung erhaltenen oder zu erhaltenden Direktzahlungen.
Diese Feststellungen gelten auch für die Auslegung von Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009, der Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 in seiner durch die Verordnung Nr. 146/2008 geänderten Fassung im Wesentlichen entspricht.
Was Art. 70 Abs. 4 und Abs. 8 Buchst. a der Verordnung Nr. 1122/2009 betrifft, ist zum einen nur Abs. 8 Buchst. a unmittelbar einschlägig, da er bestimmt, dass „[z]ur Anwendung der Kürzungen … der Kürzungsprozentsatz auf … den Gesamtbetrag der Direktzahlungen [angewandt wird], der dem betreffenden Betriebsinhaber aufgrund von Beihilfeanträgen bereits gewährt worden oder noch zu gewähren ist, die er während des Kalenderjahres der Feststellung gestellt hat bzw. stellen wird“.
Zum anderen sind die Feststellungen in Rn. 46 des vorliegenden Urteils zur Auslegung von Art. 66 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 auch auf Art. 70 Abs. 8 Buchst. a der Verordnung Nr. 1122/2009 anzuwenden, der die Methode der Verrechnung einer Kürzung von Direktzahlungen wegen Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen betrifft und nicht die Berechnungsweise dieser Kürzung.
Nach alledem ist auf die erste und die zweite Frage wie folgt zu antworten:
–
Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003, Art. 6 Abs. 1 dieser Verordnung in seiner durch die Verordnung Nr. 146/2008 geänderten Fassung und Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 sind dahin auszulegen, dass Kürzungen von Direktzahlungen wegen der Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen auf der Grundlage der im Kalenderjahr der Nichteinhaltung gewährten oder zu gewährenden Zahlungen zu berechnen sind.
–
Art. 66 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 und Art. 70 Abs. 8 Buchst. a der Verordnung Nr. 1122/2009 sind dahin auszulegen, dass die derart berechneten Kürzungen der Direktzahlungen mit den im Kalenderjahr der Feststellung der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen erhaltenen oder zu erhaltenden Zahlungen verrechnet werden.
Zur dritten Frage
Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, welche Unionsregelung für die Berechnung der Kürzung der Direktzahlungen anzuwenden ist, wenn ein Betriebsinhaber die anderweitigen Verpflichtungen in den Jahren 2007 und 2008 nicht eingehalten hat, diese Nichteinhaltung aber erst 2011 festgestellt wurde.
Zum einen ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangt, dass jeder Sachverhalt normalerweise, soweit nicht ausdrücklich etwas Gegenteiliges bestimmt ist, anhand der seinerzeit geltenden Rechtsvorschriften beurteilt wird (Urteil vom 14. Februar 2012, Toshiba Corporation u. a.,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Weder der Wortlaut noch die Zielsetzung noch der Aufbau von Art. 23 Art. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 enthalten jedoch einen klaren Hinweis auf eine rückwirkende Anwendbarkeit dieser Bestimmung.
Was Kürzungen der Direktzahlungen wegen der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen betrifft, ist somit für die Berechnung der Kürzung die zum Zeitpunkt der betreffenden Nichteinhaltung anwendbare Unionsregelung heranzuziehen.
Zum anderen ergibt sich aus Art. 146 und 149 der Verordnung Nr. 73/2009, dass die Verordnung Nr. 1782/2003 mit Wirkung vom 1. Januar 2009 aufgehoben wurde. Aus Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 146/2008 ergibt sich außerdem, dass die Änderung von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 durch Art. 1 der Verordnung Nr. 146/2008 ab dem 1. April 2008 galt. Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 war demnach 2007 und bis zum 31. März 2008 anwendbar, während Art. 6 Abs. 1 dieser Verordnung in seiner durch die Verordnung Nr. 146/2008 geänderten Fassung vom 1. April bis zum 31. Dezember 2008 anwendbar war.
Nach Art. 2 Buchst. e der Verordnung Nr. 1782/2003 sind „Zahlungen in einem bestimmten Kalenderjahr“ oder „Zahlungen im Bezugszeitraum“ die für das betreffende Jahr/die betreffenden Jahre gewährten oder zu gewährenden Zahlungen, einschließlich aller Zahlungen für andere Zeiträume, die in dem betreffenden Kalenderjahr/den betreffenden Kalenderjahren beginnen.
Demnach war Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 auf Direktzahlungen anwendbar, die für das Jahr 2007 und die ersten drei Monate des Jahres 2008 gewährt wurden, sowie auf Zahlungen, die für Zeiträume zu gewähren waren, die 2007 oder während der ersten drei Monate des Jahres 2008 begannen; Art. 6 Abs. 1 dieser Verordnung in seiner durch die Verordnung Nr. 146/2008 geänderten Fassung war auf Direktzahlungen anwendbar, die für April bis Dezember 2008 gewährt wurden, sowie auf Zahlungen, die für Zeiträume zu gewähren waren, die in diesen neun Monaten begannen.
Nach alledem ist auf die dritte Frage zu antworten, dass die Unionsregelung, die für die Berechnung der Kürzung der Direktzahlungen anzuwenden ist, wenn ein Betriebsinhaber die anderweitigen Verpflichtungen in den Jahren 2007 und 2008 nicht eingehalten hat, diese Nichteinhaltung aber erst 2011 festgestellt wurde, Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 für 2007 und die ersten drei Monate des Jahres 2008 ist und Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 in seiner durch die Verordnung Nr. 146/2008 geänderten Fassung für den Zeitraum von April bis Dezember 2008.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:

1.
Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001, Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 in seiner durch die Verordnung (EG) Nr. 146/2008 des Rates vom 14. Februar 2008 geänderten Fassung und Art. 23 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung Nr. 1782/2003 sind dahin auszulegen, dass Kürzungen von Direktzahlungen wegen der Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen auf der Grundlage der im Kalenderjahr der Nichteinhaltung gewährten oder zu gewährenden Zahlungen zu berechnen sind.
Art. 66 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung Nr. 1782/2003 und Art. 70 Abs. 8 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 73/2009 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor sind dahin auszulegen, dass die derart berechneten Kürzungen der Direktzahlungen mit den im Kalenderjahr der Feststellung der Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen erhaltenen oder zu erhaltenden Zahlungen verrechnet werden.

2.
Die Unionsregelung, die für die Berechnung der Kürzung der Direktzahlungen anzuwenden ist, wenn ein Betriebsinhaber die anderweitigen Verpflichtungen in den Jahren 2007 und 2008 nicht eingehalten hat, diese Nichteinhaltung aber erst 2011 festgestellt wurde, ist Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 für 2007 und die ersten drei Monate des Jahres 2008 und Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 in seiner durch die Verordnung Nr. 146/2008 geänderten Fassung für den Zeitraum von April bis Dezember 2008.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Dänisch.