CELEX: 62019CJ0940
Procedimiento prejudicial
Reconocimiento de cualificaciones profesionales
Directiva 2005/36/CE
Artículo 4 septies, apartado 6
Normativa nacional
Admisión de la posibilidad del acceso parcial a una de las profesiones a las que se aplica el mecanismo de reconocimiento automático de las cualificaciones profesionales

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 4
septies
, apartado 6, de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (
DO 2005, L 255, p. 22
), en su versión modificada por la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013 (
DO 2013, L 354, p. 132
) (en lo sucesivo, «Directiva 2005/36 modificada»).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre, por una parte, les chirurgiens-dentistes de France, anteriormente la confédération nationale des syndicats dentaires, la confédération des syndicats médicaux français, la fédération des syndicats pharmaceutiques de France, el syndicat des biologistes, el syndicat des laboratoires de biologie clinique, el syndicat des médecins libéraux y la Union dentaire, así como el conseil national de l’ordre des chirurgiens-dentistes, el conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes y el conseil national de l’ordre des infirmiers (en lo sucesivo, conjuntamente, «les chirurgiens-dentistes de France y otros»), y, por otra, la ministre des Solidarités et de la Santé (ministra de Solidaridad y Sanidad), la ministre de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation (ministra de Enseñanza Superior, Investigación e Innovación) y el Premier ministre (primer ministro), en relación con un recurso que tiene por objeto la anulación de actos reglamentarios relativos a determinados aspectos del acceso parcial a las profesiones sanitarias.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2013/55
A tenor del considerando 1 de la Directiva 2013/55, la Directiva 2005/36, en su versión inicial, prevé un reconocimiento automático de un número limitado de profesiones, sobre la base de requisitos de formación mínimos armonizados.
El considerando 7 de la Directiva 2013/55 tiene el siguiente tenor:
«La Directiva 2005/36/CE se aplica únicamente a aquellos profesionales que desean ejercer la misma profesión en otro Estado miembro. En algunos casos, en el Estado miembro de acogida, las actividades consideradas son parte de una profesión cuyo ámbito de actividad es mayor que en el Estado miembro de origen. Si las diferencias entre los ámbitos de actividad son tan importantes que en realidad es necesario exigir al profesional que realice un programa completo de enseñanza y de formación para paliar sus lagunas y si este profesional lo solicita, el Estado miembro de acogida debe, en estas circunstancias particulares, concederle un acceso parcial. Sin embargo, por razones imperiosas de interés general, tal como las define el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su jurisprudencia relativa a los artículos 49 y 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y que puede seguir evolucionando, un Estado miembro debe poder denegar el acceso parcial. Este puede ser el caso, en particular, de las profesiones sanitarias con implicaciones en materia de salud pública y de seguridad de los pacientes. La concesión de un acceso parcial no debe afectar al derecho de los interlocutores sociales a organizarse.»
Directiva 2005/36 modificada
A tenor de los considerandos 1 y 19 de la Directiva 2005/36 modificada:
«(1)
En virtud de lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, letra c), del Tratado, la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de personas y servicios constituye uno de los objetivos de la Comunidad. Dicha supresión supone concretamente para los nacionales de los Estados miembros la facultad de ejercer una profesión, por cuenta propia o ajena, en un Estado miembro que no sea aquel en que hayan adquirido sus cualificaciones profesionales. Además, en el artículo 47, apartado 1, del Tratado se establece que se adoptarán directivas para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de formación.
[…]
(19)
La libre circulación y el reconocimiento mutuo de los títulos de formación de médico, enfermero responsable de cuidados generales, odontólogo, veterinario, matrona, farmacéutico y arquitecto deben basarse en el principio fundamental del reconocimiento automático de los títulos de formación sobre la base de la coordinación de las condiciones mínimas de formación. […]»
El artículo 1 de la referida Directiva, titulado «Objeto», dispone:
«La presente Directiva establece las normas según las cuales un Estado miembro que subordina el acceso a una profesión regulada o su ejercicio, en su territorio, a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales (en lo sucesivo denominado “Estado miembro de acogida”) reconocerá para el acceso a dicha profesión y su ejercicio las cualificaciones profesionales adquiridas en otro u otros Estados miembros (en lo sucesivo denominado “Estado miembro de origen”) y que permitan al titular de las mencionadas cualificaciones ejercer en él la misma profesión.
La presente Directiva establece asimismo normas relativas al acceso parcial a una profesión regulada y al reconocimiento de un período de prácticas profesionales efectuadas en otro Estado miembro.»
El artículo 4 de dicha Directiva, que lleva por epígrafe «Efectos del reconocimiento», establece lo siguiente:
«1.   El reconocimiento de las cualificaciones profesionales por el Estado miembro de acogida permitirá a los beneficiarios acceder en ese Estado miembro a la misma profesión que aquella para la que están cualificados en el Estado miembro de origen y ejercerla en el Estado miembro de acogida en las mismas condiciones que sus nacionales.
2.   A efectos de la presente Directiva, la profesión que se propone ejercer el solicitante en el Estado miembro de acogida es la misma que aquella para la que está cualificado en su Estado miembro de origen si las actividades cubiertas son similares.
3.   No obstante lo dispuesto en el apartado 1, se concederá acceso parcial a una profesión en el Estado miembro de acogida en las condiciones establecidas en el artículo 4
septies
.»
El artículo 4
septies
de la Directiva 2005/36 modificada, con el epígrafe «Acceso parcial», tiene el siguiente tenor:
«1.   La autoridad competente del Estado miembro de acogida concederá el acceso parcial a una actividad profesional en su territorio caso por caso y únicamente cuando se cumplan todas las condiciones siguientes:
a)
que el profesional esté plenamente cualificado para ejercer en el Estado miembro de origen la actividad profesional para la que se solicita el acceso parcial en el Estado miembro de acogida;
b)
que las diferencias entre la actividad profesional legalmente ejercida en el Estado miembro de origen y la profesión regulada en el Estado miembro de acogida sean tan importantes que la aplicación de medidas compensatorias equivaldría a exigir al solicitante que realizara el programa completo de formación exigido en el Estado miembro de acogida para poder tener acceso pleno a la profesión regulada en el Estado miembro de acogida;
c)
que la actividad profesional pueda separarse objetivamente de otras actividades de la profesión regulada en el Estado miembro de acogida.
A los efectos de la letra c), la autoridad competente del Estado miembro de acogida tendrá en cuenta si la actividad profesional puede ejercerse de forma autónoma en el Estado miembro de origen.
2.   El acceso parcial podrá denegarse si esta denegación está justificada por una razón imperiosa de interés general, adecuada para la consecución del objetivo perseguido y si no va más allá de lo necesario para conseguir dicho objetivo.
3.   Las solicitudes a efectos del establecimiento en un Estado miembro de acogida serán examinadas con arreglo a lo dispuesto en el título III, capítulos I y IV.
4.   Las solicitudes a efectos de prestación de servicios temporales y ocasionales en el Estado miembro de acogida en relación con actividades profesionales que tengan implicaciones en materia de salud o de seguridad públicas se examinarán con arreglo a lo dispuesto en el título II.
5.   No obstante lo dispuesto en el artículo 7, apartado 4, párrafo sexto, y en el artículo 52, apartado 1, la actividad profesional se ejercerá con el nombre correspondiente al título profesional del Estado miembro de origen, una vez concedido el acceso parcial. El Estado miembro de acogida podrá exigir la utilización de ese título profesional en las lenguas del Estado miembro de acogida. Los profesionales que se beneficien del acceso parcial indicarán claramente a los destinatarios de los servicios el ámbito de sus actividades profesionales.
6.   El presente artículo no se aplicará a los profesionales que gocen del reconocimiento automático de sus cualificaciones profesionales en virtud del título III, capítulos II, III y III
bis
.»
En el capítulo III del título III de la Directiva 2005/36 modificada, que se refiere al «Reconocimiento basado en la coordinación de las condiciones mínimas de formación», el artículo 21, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva, con el epígrafe «Principio de reconocimiento automático», dispone que «los Estados miembros reconocerán los títulos de formación de médico que den acceso a las actividades profesionales de médico con formación básica y médico especialista, de enfermero responsable de cuidados generales, de odontólogo, de odontólogo especialista, de veterinario, de farmacéutico y de arquitecto, mencionados, respectivamente, en los puntos 5.1.1, 5.1.2, 5.2.2, 5.3.2, 5.3.3, 5.4.2, 5.6.2 y 5.7.1 del anexo V, que se ajusten a las condiciones mínimas de formación contempladas en los artículos 24, 25, 31, 34, 35, 38, 44 y 46, otorgándoles, para el acceso a las actividades profesionales y su ejercicio, el mismo efecto en su territorio que a los títulos de formación que ese Estado miembro expide».
Derecho francés
El artículo L. 4002‑3 del code de la santé publique (Código de Salud Pública) permite el acceso parcial a todas las profesiones sanitarias que se rigen por lo dispuesto en la parte IV del mismo Código, incluidas, por lo tanto, las profesiones a las que se aplica el mecanismo de reconocimiento automático de las cualificaciones profesionales.
El décret n.
o
2017-1520 du 2 novembre 2017, relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (Decreto n.
o
2017‑1520, de 2 de noviembre de 2017, relativo al reconocimiento de las cualificaciones profesionales en el ámbito de la salud), fue adoptado para la aplicación, en particular, del artículo L. 4002‑3 del Código de Salud Pública.
Las órdenes ministeriales de la ministre des Solidarités et de la Santé (ministra de Solidaridad y Sanidad) de 4 y 8 de diciembre de 2017 fueron adoptadas a fin de aplicar el Decreto n.
o
2017‑1520, de 2 de noviembre de 2017.
Litigio principal y cuestión prejudicial
Mediante varios escritos, les chirurgiens-dentistes de France y otros interpusieron un recurso contencioso-administrativo ante el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia) en el que solicitaban la anulación, total o parcial, según el caso, del Decreto n.
o
2017‑1520, de 2 de noviembre de 2017, y/o la anulación de las órdenes ministeriales de la ministra de Solidaridad y Sanidad de 4 de diciembre de 2017 y/o de 8 de diciembre de 2017.
Por lo que respecta al referido Decreto, les chirurgiens-dentistes de France y otros, que lo han impugnado, alegaron, en particular, que el artículo L. 4002‑3 del Código de Salud Pública, que es el fundamento legal de dicho Decreto, en la medida en que se aplica a las profesiones de médico, cirujano-dentista, matrona y enfermero, era incompatible con el artículo 4
septies
, apartado 6, de la Directiva 2005/36 modificada, puesto que ese mismo Decreto incluye, en consecuencia, ilegalmente en el ámbito del acceso parcial, las profesiones comprendidas en el título III, capítulo III, de dicha Directiva.
Por lo que respecta a las dos órdenes ministeriales controvertidas en el litigio principal, se ha alegado, en particular, que son ilegales en la medida en que se refieren a las profesiones comprendidas en el título III, capítulo III, de la Directiva 2005/36 modificada, ya que estas profesiones están excluidas del mecanismo de acceso parcial previsto en el artículo 4
septies
, apartado 6, de dicha Directiva.
Según el órgano jurisdiccional remitente, al haberse adoptado el Decreto n.
o
2017‑1520, de 2 de noviembre de 2017, sobre la base de lo dispuesto en el artículo L. 4002‑3 del Código de Salud Pública, la cuestión de si el artículo 4
septies
, apartado 6, de la Directiva 2005/36 modificada debe entenderse en el sentido de que excluye que un Estado miembro establezca la posibilidad del acceso parcial a una de las profesiones a las que se aplica el mecanismo de reconocimiento automático de cualificaciones profesionales previsto en las disposiciones del título III, capítulo III, de dicha Directiva es determinante para la solución del litigio y presenta serias dificultades. Considera que la legalidad de las dos órdenes ministeriales impugnadas depende de la legalidad de dicho Decreto, que constituye su base jurídica.
En este contexto, el Conseil d’État (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se opone el artículo 4
septies
, apartado 6, de la Directiva 2005/36 [modificada] a que un Estado miembro establezca la posibilidad del acceso parcial a una de las profesiones a las que se aplica el mecanismo de reconocimiento automático de las cualificaciones profesionales previsto en las disposiciones del capítulo III del título III de la misma Directiva?»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 4
septies
, apartado 6, de la Directiva 2005/36 modificada debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa que admite la posibilidad del acceso parcial a una de las profesiones incluidas en el mecanismo de reconocimiento automático de las cualificaciones profesionales previsto en las disposiciones del título III, capítulo III, de dicha Directiva.
A este respecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando las disposiciones del Derecho de la Unión no contengan una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance, deben ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme en toda la Unión, que ha de buscarse teniendo en cuenta no solo su tenor, sino también el contexto de dichas disposiciones y el objetivo que la normativa de que se trate pretende alcanzar (sentencia de 21 de octubre de 2020, Möbel Kraft,
C‑529/19
,
EU:C:2020:846
, apartado
y jurisprudencia citada).
Como se desprende del considerando 19 de la Directiva 2005/36 modificada, esta prevé, en lo que respecta a los títulos de formación de médico, enfermero responsable de cuidados generales, odontólogo, veterinario, matrona, farmacéutico y arquitecto, un sistema de reconocimiento automático de los títulos de formación basado en la coordinación de las condiciones mínimas de formación (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de abril de 2014, Ordre des architectes,
C‑365/13
,
EU:C:2014:280
, apartado
).
En virtud del artículo 4
septies
, apartado 6, de la Directiva 2005/36 modificada, este artículo no se aplicará a los profesionales que gocen del reconocimiento automático de sus cualificaciones profesionales en virtud del título III, capítulos II, III y III
bis
, de dicha Directiva.
Así, del tenor de dicha disposición se desprende que están excluidos del acceso parcial previsto en el artículo 4
septies
, apartados 1 a 5, de la Directiva 2005/36 modificada los profesionales que se beneficien del reconocimiento automático de sus cualificaciones profesionales en virtud del título III, capítulos II, III y III
bis
, de dicha Directiva, y no las profesiones a que se refiere tal reconocimiento automático.
Por lo tanto, el tenor del artículo 4
septies
, apartado 6, de la Directiva 2005/36 modificada indica claramente que se refiere a individuos.
Tal interpretación literal de dicha disposición concuerda con el contexto y el objetivo de esta Directiva.
A este respecto, es preciso señalar que tanto la génesis de la Directiva 2005/36 como su sistema confirman que el legislador de la Unión tuvo la voluntad de diferenciar el uso de los términos «profesiones» y «profesionales».
En efecto, por una parte, del examen de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que, mientras que la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica la Directiva 2005/36, procedente de la Comisión [COM(2011) 883 final], no contenía ninguna disposición como el actual artículo 4
septies
, apartado 6, de la Directiva 2005/36, el Parlamento Europeo propuso una enmienda dirigida a excluir del acceso parcial las profesiones que gozan del reconocimiento automático.
Pues bien, a raíz de un acuerdo alcanzado entre las instituciones participantes en el proceso legislativo, se optó por el término «profesionales».
Por otra parte, en lo que atañe a la estructura del reconocimiento automático, si bien el artículo 4
septies
, apartado 6, de la Directiva 2005/36 modificada se refiere a los «profesionales» que se benefician de él, otras disposiciones de esta Directiva, como las mencionadas por el Abogado General en el punto 23 y en la nota 4 de sus conclusiones, se refieren, por el contrario, a las «profesiones» que se benefician de él o no.
Además, es preciso recordar que, a tenor del considerando 7 de la Directiva 2013/55, en caso de razones imperiosas de interés general, un Estado miembro debe poder denegar el acceso parcial, en particular para las profesiones sanitarias con implicaciones en materia de salud pública y de seguridad de los pacientes. Las profesiones sanitarias incluyen, en particular, profesiones a las que se aplica el reconocimiento automático de cualificaciones profesionales, como las de médico, enfermero responsable de cuidados generales, odontólogo, veterinario, matrona y farmacéutico, a las que se refiere el artículo 21 de la Directiva 2005/36 modificada y que se benefician del reconocimiento automático. Por consiguiente, la posibilidad de que se deniegue el acceso parcial a dichas profesiones supone que, en principio, no está excluido el acceso parcial a ellas.
Este acceso parcial responde, por una parte, al objetivo general de suprimir, entre los Estados miembros, los obstáculos a la libre circulación de personas y servicios, tal como se enuncia en el considerando 1 de la Directiva 2005/36 modificada. Por otra parte, responde también al objetivo más específico que se desprende del considerando 7 de la Directiva 2013/55, a saber, ir más allá de la Directiva 2005/36, que solo se aplicaba a los profesionales que deseaban ejercer la misma profesión en otro Estado miembro, y conceder al profesional que lo solicite un acceso parcial cuando, en el Estado miembro de acogida, las actividades de que se trate formen parte de una profesión cuyo ámbito de actividad sea mayor que en el Estado miembro de origen y cuando las diferencias entre los ámbitos de actividad sean tan grandes que sea necesario exigir al profesional que realice un programa completo de enseñanza y de formación para paliar sus lagunas.
De no ser posible el acceso parcial a las profesiones sanitarias enunciadas en el apartado 28 de la presente sentencia, a saber, las profesiones que figuran en el título III, capítulo III, de la Directiva 2005/36 modificada, gran número de profesionales sanitarios cualificados en un Estado miembro para ejercer en él determinadas actividades correspondientes a una de dichas profesiones, pero que no corresponden, en el Estado miembro de acogida, a una profesión existente, seguirían encontrándose ante obstáculos a la movilidad.
Por otra parte, como señala, en esencia, el Abogado General en el punto 33 de sus conclusiones, la autorización del acceso parcial para ejercer actividades comprendidas en las profesiones que se benefician del reconocimiento automático con arreglo, en particular, al título III, capítulo III, de la Directiva 2005/36 modificada no es contraria a la armonización de los requisitos mínimos de formación requeridos para esas profesiones, tal como se enuncia en el considerando 1 de la Directiva 2013/55.
En efecto, del artículo 4
septies
, apartado 5, de la Directiva 2005/36 modificada se desprende que las actividades autorizadas en el marco del acceso parcial a una profesión regulada se ejercen con el título profesional del Estado miembro de origen, traducido, en su caso, a las lenguas del Estado miembro de acogida, y siempre que el profesional de que se trate indique claramente a los destinatarios de los servicios el ámbito de sus actividades profesionales. Asimismo, el hecho de estar habilitado únicamente para ejercer una parte de las actividades que forman parte de una profesión a la que se aplica el reconocimiento automático no pone en entredicho el sistema establecido por dicha Directiva y en virtud del cual únicamente las personas que cumplen los requisitos mínimos de formación exigidos por esta para una profesión a la que se aplica el reconocimiento automático pueden beneficiarse efectivamente de tal reconocimiento y ejercer la totalidad de las actividades que forman parte de esa profesión.
En consecuencia, el artículo 4
septies
, apartado 6, de la Directiva 2005/36 modificada implica, pues, como alegó esencialmente la Comisión en sus observaciones escritas, que los profesionales que se benefician del reconocimiento automático de sus cualificaciones profesionales con arreglo, en particular, al título III, capítulo III, de dicha Directiva tienen acceso a la totalidad de las actividades que abarca la profesión correspondiente en el Estado miembro de acogida, por lo que no se ven afectados por el acceso parcial. En cambio, esta disposición no implica que el acceso parcial no se aplique a las profesiones contempladas en el título III, capítulo III.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 4
septies
, apartado 6, de la Directiva 2005/36 modificada debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa que admite la posibilidad del acceso parcial a una de las profesiones a las que se aplica el mecanismo de reconocimiento automático de las cualificaciones profesionales previsto en las disposiciones del título III, capítulo III, de dicha Directiva.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

El artículo 4
septies
, apartado 6, de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, en su versión modificada por la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa que admite la posibilidad del acceso parcial a una de las profesiones a las que se aplica el mecanismo de reconocimiento automático de las cualificaciones profesionales previsto en las disposiciones del título III, capítulo III, de dicha Directiva, en su versión modificada.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.