CELEX: 62017CJ0002
Prejudiciële verwijzing
Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van personen
Sociale zekerheid van migrerende werknemers
Verordening (EG) nr. 883/2004
Bijlage XI, rubriek ‚Spanje’, punt 2
Ouderdomspensioen
Berekeningswijze
Theoretisch bedrag
Relevante bijdragegrondslag
Bijzondere overeenkomst
Keuze voor de bijdragegrondslag
Nationale wettelijke regeling waarbij de werknemer wordt verplicht om bijdragen te betalen op basis van de minimale bijdragegrondslag

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (
PB 2004, L 166, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2004, L 200, blz. 1
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 988/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 (
PB 2009, L 284, blz. 423
) (hierna: „verordening nr. 883/2004”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen het Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) (nationaal instituut voor sociale zekerheid, Spanje; hierna: „INSS”) enerzijds en de Tesorería General de la Seguridad Social (algemene socialezekerheidskas, Spanje) en Jesús Crespo Rey anderzijds, betreffende de berekening van het ouderdomspensioen van laatstgenoemde.
Toepasselijke bepalingen
Overeenkomst over het vrije verkeer van personen
Volgens artikel 1, onder a) en d), van de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van personen, ondertekend te Luxemburg op 21 juni 1999 (
PB 2002, L 114, blz. 6
; hierna: „overeenkomst over het vrije verkeer van personen”), heeft deze overeenkomst tot doel aan onderdanen van de lidstaten van de Europese Unie en van Zwitserland een recht op toegang, verblijf, toegang tot een economische activiteit in loondienst, vestiging als zelfstandige en voortzetting van het verblijf op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen toe te kennen, alsook dezelfde levensomstandigheden, arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden als die welke voor de eigen onderdanen gelden.
Artikel 2 van deze overeenkomst bepaalt dat onderdanen van een der overeenkomstsluitende partijen die legaal verblijven op het grondgebied van een andere overeenkomstsluitende partij, bij de toepassing van deze overeenkomst en overeenkomstig het bepaalde in de bijlagen I, II en III erbij, geen discriminatie ondervinden op grond van hun nationaliteit.
Artikel 8 van die overeenkomst luidt:
„De overeenkomstsluitende partijen coördineren overeenkomstig bijlage II hun stelsels voor sociale zekerheid, met name met het oog op:
a)
gelijke behandeling;
b)
vaststelling van de toepasselijke wetgeving;
c)
cumulatie van de perioden die volgens de verschillende nationale wetgevingen bepalend zijn voor het verkrijgen en behouden van het recht op uitkeringen en voor het berekenen van deze uitkeringen;
d)
betaling van uitkeringen aan personen die op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen verblijven;
e)
wederzijdse administratieve bijstand en samenwerking tussen de autoriteiten en de instellingen.”
Artikel 9 van bijlage I bij de overeenkomst over het vrije verkeer van personen, met als opschrift „Gelijke behandeling”, bepaalt in de leden 1 en 2:
„1.   Ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden, met name op het gebied van bezoldiging, ontslag en herintreding en herplaatsing na een periode van werkloosheid, mogen werknemers die onderdaan zijn van een overeenkomstsluitende partij op het grondgebied van de andere overeenkomstsluitende partij niet op grond van hun nationaliteit anders worden behandeld dan nationale werknemers.
2.   Werknemers in loondienst en hun in artikel 3 van deze bijlage bedoelde gezinsleden genieten op het grondgebied van de andere overeenkomstsluitende partij dezelfde fiscale en sociale voordelen als nationale werknemers en hun gezinsleden.”
Bijlage II bij de overeenkomst over het vrije verkeer van personen, met als opschrift „Coördinatie van de socialezekerheidsstelsels”, is gewijzigd door de bijlage bij besluit nr. 1/2012 van 31 maart 2012 van het gemengd comité ingesteld krachtens die overeenkomst (
PB 2012, L 103, blz. 51
).
Artikel 1 van bijlage II bij de overeenkomst over het vrije verkeer van personen, zoals gewijzigd door de bijlage bij besluit nr. 1/2012, luidt als volgt:
„1.   De overeenkomstsluitende partijen komen overeen ten aanzien van de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels onderling de rechtshandelingen van de Europese Unie toe te passen zoals vermeld in en gewijzigd bij deel A van deze bijlage, of daarmee gelijkwaardige regels.
2.   In de in deel A van deze bijlage genoemde rechtshandelingen [omvatten] de [uitdrukkingen] ‚lidstaat/lidstaten’ niet alleen de staten die vallen onder de desbetreffende rechtshandelingen van de Europese Unie, maar tevens Zwitserland.”
In deel A van bijlage II bij de overeenkomst over het vrije verkeer van personen, zoals gewijzigd, worden de „Rechtshandelingen waarnaar wordt verwezen” opgesomd, waaronder verordening nr. 833/2004.
Verordening nr. 883/2004
Artikel 52 van verordening nr. 833/2004, met als opschrift „Toekenning van uitkeringen”, dat behoort tot titel III „Bijzondere bepalingen voor verschillende categorieën uitkeringen” en meer bepaald hoofdstuk 5 ervan inzake „ouderdoms- en nabestaandenpensioenen”, bepaalt in lid 1:
„Het bevoegde orgaan berekent het bedrag van de verschuldigde uitkering:
a)
krachtens de door het orgaan toegepaste wetgeving alleen als uitsluitend op grond van de nationale wetgeving is voldaan aan de voorwaarden die recht geven op een uitkering (autonoom pensioen);
b)
door eerst een theoretisch bedrag en vervolgens het werkelijke bedrag (uitkering pro rata) als volgt te berekenen:
i)
het theoretische bedrag van de uitkering is gelijk aan de uitkering waarop de betrokkene aanspraak zou kunnen maken indien alle tijdvakken van verzekering en/of wonen, welke krachtens de wetgevingen van de andere lidstaten vervuld zijn, zouden zijn vervuld overeenkomstig de wetgeving die het orgaan op de datum van vaststelling van de uitkering toepast. Indien het bedrag van de uitkering volgens deze wetgeving onafhankelijk is van de duur van de vervulde tijdvakken, wordt dit bedrag beschouwd als het theoretische bedrag;
ii)
vervolgens stelt het bevoegde orgaan het werkelijke bedrag van de pro-rata-uitkering vast door op het theoretische bedrag het verhoudingsgetal van de duur van de tijdvakken van verzekering en/of van wonen, welke vóór het intreden van de verzekerde gebeurtenis krachtens de door het orgaan toegepaste wetgeving zijn vervuld, en van de totale duur van de tijdvakken van verzekering en van wonen welke vóór het intreden van de verzekerde gebeurtenis krachtens de wetgevingen van alle betrokken lidstaten zijn vervuld.”
Artikel 56 van deze verordening, dat tot datzelfde hoofdstuk 5 behoort, heeft als opschrift „Aanvullende bepalingen voor de berekening van de uitkeringen” en bepaalt in lid 1:
„De berekening van het in artikel 52, lid 1, onder b), bedoelde theoretische bedrag en pro-ratabedrag vindt als volgt plaats:
[...]
c)
indien de wetgeving van een lidstaat bepaalt dat voor de berekening van de uitkeringen wordt uitgegaan van gemiddelde, pro rata, vaste of toegerekende inkomsten, bijdragen of premies, grondslagen voor premies of bijdragen, verhogingen, verdiensten, andere bedragen of een combinatie daarvan, wordt door het bevoegde orgaan:
i)
de berekeningsgrondslag van de uitkeringen uitsluitend bepaald aan de hand van de verzekeringstijdvakken die krachtens de door het orgaan toegepaste wetgeving zijn vervuld;
ii)
het bedrag dat op basis van de tijdvakken van verzekering en/of wonen die krachtens de wetgeving van de andere lidstaten zijn vervuld, bepaald aan de hand van dezelfde elementen, als die welke worden bepaald of geconstateerd over de tijdvakken van verzekering die krachtens de door het orgaan toegepaste wetgeving zijn vervuld,
waar nodig overeenkomstig de procedures die voor de betrokken lidstaat in bijlage XI zijn vastgelegd;
[...]”
Bijlage XI bij die verordening heeft als opschrift „Bijzondere bepalingen voor de toepassing van de wetgeving van de lidstaten” en is bedoeld om rekening te houden met de bijzonderheden van de verschillende socialezekerheidsstelsels van de lidstaten teneinde de toepassing van de voorschriften ter coördinatie van de socialezekerheidsstelsels te vergemakkelijken. Uit overweging 3 van verordening nr. 988/2009 blijkt dat een aantal lidstaten hebben verzocht om vermeldingen betreffende de toepassing van hun socialezekerheidswetgeving in deze bijlage op te nemen, en dat zij de Commissie toelichtingen van juridische en praktische aard hebben verstrekt betreffende hun wetgevingen en stelsels.
Bijlage XI, rubriek „Spanje”, punt 2, bij verordening nr. 883/2004 luidt:
„a)
Ingevolge artikel 56, lid 1, onder c), van deze verordening wordt de theoretische Spaanse uitkering berekend op basis van de feitelijke bijdragen van de betrokkene in de jaren onmiddellijk voorafgaande aan de betaling van de laatste bijdrage aan de Spaanse sociale zekerheid. Indien bij de berekening van het basisbedrag voor het pensioen rekening moet worden gehouden met de onder de wetgeving van andere lidstaten vervulde tijdvakken van verzekering en/of wonen, wordt de Spaanse bijdragegrondslag die in de tijd het dichtst bij de referentietijdvakken ligt, toegepast op genoemde tijdvakken, rekening houdende met de ontwikkeling van het indexcijfer van de consumentenprijzen.
b)
Het bedrag van het verkregen pensioen wordt verhoogd met het bedrag van de verhogingen en aanpassingen die in de volgende jaren op pensioenen van dezelfde aard worden toegepast.”
Spaans recht
Algemene wet op de sociale zekerheid
Artikel 162 van de Ley General de la Seguridad Social (algemene wet op de sociale zekerheid), in de geconsolideerde versie ervan die is goedgekeurd bij Real Decreto Legislativo 1/1994 (koninklijk wetgevend decreet 1/1994) van 20 juni 1994 (BOE nr. 154 van 29 juni 1994, blz. 20658; hierna: „algemene wet op de sociale zekerheid”), dat ratione temporis van toepassing is op het hoofdgeding, bepaalt hoe het basisbedrag van het ouderdomspensioen wordt berekend in de bijdrageregeling.
De vijfde overgangsbepaling van de algemene wet op de sociale zekerheid, met als opschrift „Overgangsbepalingen inzake de grondslag van het ouderdomspensioen”, bepaalt in de eerste zin van lid 1 dat „[v]anaf 1 januari 2013 de berekeningsgrondslag van het ouderdomspensioen [wordt] verkregen door de bijdragegrondslagen tijdens de 192 maanden juist vóór de maand voorafgaand aan de gebeurtenis die daarop recht geeft, te delen door 224”.
Ministerieel besluit van 2003
Orden TAS/2865/2003 (ministerieel besluit TAS/2865/2003) van 13 oktober 2003 (BOE nr. 250 van 18 oktober 2003; hierna: „ministerieel besluit van 2003”), bepaalt de voorwaarden waaronder men zich bij het Spaanse socialezekerheidsstelsel kan aansluiten middels een bijzondere overeenkomst.
Artikel 2 van het ministerieel besluit van 2003 bepaalt wie normalerwijze een dergelijke overeenkomst kan afsluiten. Het gaat hierbij hoofdzakelijk om werknemers die niet gedekt zijn door de sociale zekerheid.
Artikel 6 van dat ministerieel besluit bepaalt voor degenen die een dergelijke overeenkomst afsluiten welke bijdragegrondslag van toepassing is. Laatstgenoemden kunnen bij de sluiting van de overeenkomst kiezen uit de volgende maandelijkse bijdragegrondslagen:
–
de maximale grondslag voor de gewone risico’s van de bijdragegroep die overeenstemt met de beroepscategorie van de betrokkene, of in het stelsel waartoe hij behoort, onder bepaalde voorwaarden;
–
de bijdragegrondslag die verkregen wordt wanneer men de som van de grondslagen voor gewone risico’s die tijdens een bepaalde periode voor de betaling van de bijdragen worden gebruikt, door 12 deelt;
–
de minimale grondslag die op datum van de inwerkingtreding van de bijzondere overeenkomst geldt in de bijzondere socialezekerheidsregeling voor zelfstandigen;
–
een bijdragegrondslag die tussen de drie voorgaande bijdragegrondslagen ligt.
Hoofdstuk II van het ministerieel besluit van 2003, met als opschrift „Nadere regels voor de bijzondere overeenkomst”, bevat een afdeling 3 waarin alle bepalingen staan die gelden voor Spaanse onderdanen, en hun kinderen, die in het buitenland werken en voor begunstigden van een buitenlands socialezekerheidsstelsel die in Spanje wonen.
Zo regelt artikel 15 van afdeling 3 van dat ministerieel besluit de „bijzondere overeenkomst voor Spaanse emigranten, en hun kinderen, die in het buitenland werken” (hierna: „bijzondere overeenkomst”). Dit artikel bepaalt in lid 1 dat de betrokken overeenkomst kan worden gesloten door „Spaanse emigranten en hun kinderen met de Spaanse nationaliteit, ongeacht of zij voorheen bij de Spaanse sociale zekerheid waren aangesloten, ongeacht het land waar zij werken en ongeacht of dit land een akkoord of overeenkomst op het gebied van sociale zekerheid heeft afgesloten met het Koninkrijk Spanje” en door „Spaanse emigranten en hun kinderen met de Spaanse nationaliteit, ongeacht het land waar zij werken, op het moment dat zij naar het Spaanse grondgebied terugkeren, voor zover zij in Spanje niet verplicht onder een openbare socialebeschermingsregeling vallen”.
Verder bepaalt het voormelde artikel in lid 4:
„De maandelijkse bijdragegrondslag in deze vorm van bijzondere overeenkomst zal steeds de minimale bijdragegrondslag zijn die is vastgesteld in de algemene socialezekerheidsregeling [...].”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Crespo Rey heeft de Spaanse nationaliteit. Nadat hij in Spanje gedurende verschillende perioden tussen augustus 1965 en juni 1980 bijdragen heeft betaald op basis van hogere grondslagen dan de in de Spaanse algemene socialezekerheidsregeling vastgestelde minimale grondslag, heeft hij zich in Zwitserland gevestigd. De verwijzende rechter merkt op dat hij tussen 1 mei 1984 en 30 november 2007 heeft bijgedragen aan het socialezekerheidsstelsel van die staat.
Op 1 december 2007 heeft Crespo Rey een bijzondere overeenkomst afgesloten bij de Spaanse sociale zekerheid (hierna: „bijzondere overeenkomst van 1 december 2007”), met als gevolg dat hij vanaf dat moment tot en met 1 januari 2014 bijdragen heeft betaald die werden berekend op basis van de minimale bijdragegrondslag die in de Spaanse algemene socialezekerheidsregeling is vastgesteld.
Bij beslissing van 26 september 2014 heeft het INSS Crespo Rey in Spanje een ouderdomspensioen toegekend.
Bij de berekening van dit pensioen heeft het INSS, overeenkomstig de vijfde overgangsbepaling van de algemene wet op de sociale zekerheid, rekening gehouden met de bijdragen die de betrokkene had betaald in de 192 maanden voorafgaand aan zijn pensioen, te weten het tijdvak van 1 januari 1998 tot 31 december 2013.
Het INSS heeft het tijdvak van 1 december 2007 tot 31 december 2013, waarvoor de bijzondere overeenkomst van 1 december 2007 gold, gelijkgesteld met een in Spanje vervuld tijdvak. Het heeft dus de regels van bijlage XI, rubriek „Spanje”, punt 2, bij verordening nr. 883/2004 toegepast en voor deze periode de door Crespo Rey in het kader van die overeenkomst betaalde bijdragen als berekeningsgrondslag genomen.
Voor het tijdvak van 1 januari 1998 tot 30 november 2007, waarin Crespo Rey voorafgaand aan de sluiting van de voormelde overeenkomst in Zwitserland heeft gewerkt, heeft het INSS overeenkomstig bijlage XI, rubriek „Spanje”, punt 2, bij verordening nr. 883/2004, rekening gehouden met de Spaanse bijdragegrondslag die in de tijd het dichtst bij de referentietijdvakken ligt. Het INSS heeft geoordeeld dat het hierbij over de bijdragegrondslag van december 2007 ging, op basis waarvan de eerste door Crespo Rey in het kader van diezelfde overeenkomst betaalde minimale bijdrage was berekend.
Crespo Rey is tegen deze beslissing in beroep gegaan bij de Juzgado de lo Social n
o
1 de La Coruňa (arbeidsrechtbank nr. 1 La Coruňa, Spanje) en is daarbij opgekomen tegen de door het INSS gemaakte berekening van zijn ouderdomspensioen.
Die rechter heeft het beroep van Crespo Rey toegewezen, waarna het INSS tegen de beslissing van de Juzgado de lo Social n
o
1 de La Coruňa hoger beroep heeft ingesteld bij de verwijzende rechter, de Tribunal Superior de Justicia de Galicia (hooggerechtshof Galicië, Spanje).
De verwijzende rechter vraagt zich af of de nationale regeling die in de bij hem aanhangige zaak aan de orde is, verenigbaar is met artikel 45, lid 1, VWEU, aangezien, ten eerste, artikel 15 van het ministerieel besluit van 2003 de migrerende werknemer de verplichting oplegt om bijdragen te betalen op basis van de minimale bijdragegrondslag, zonder dat deze een andere bijdragegrondslag kan kiezen en, ten tweede, het INSS het tijdvak waarin die overeenkomst geldt, gelijkstelt met een in Spanje vervuld tijdvak, met als gevolg dat bij de berekening van het theoretische bedrag van het ouderdomspensioen van deze werknemer enkel rekening wordt gehouden met de minimale bijdragen die hij in het kader van die overeenkomst heeft betaald, ook al heeft de betrokken werknemer, vóórdat hij zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend, in Spanje bijdragen betaald op basis van grondslagen die hoger waren dan de minimale bijdragegrondslag.
Voor het geval dat het Hof zou oordelen dat er sprake is van onverenigbaarheid, vraagt de verwijzende rechter zich ook af of voor de berekening van het theoretische bedrag van het ouderdomspensioen van de migrerende werknemer, overeenkomstig artikel 45 VWEU en bijlage XI, rubriek „Spanje”, punt 2, bij verordening nr. 883/2004, rekening moet worden gehouden met de laatste grondslag op basis waarvan hij in Spanje feitelijk bijdragen heeft betaald vóórdat hij zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend, te weten een hogere bijdragegrondslag dan de bijdragegrondslag op basis waarvan de bijdragen zijn berekend die de werknemer heeft betaald in het kader van de bijzondere overeenkomst van 1 december 2007.
In die omstandigheden heeft de Tribunal Superior de Justicia de Galicia de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een beslissing over de volgende prejudiciële vragen:
„1)
Moeten van de uitdrukking ‚de Spaanse bijdragegrondslag die in de tijd het dichtst bij de referentietijdvakken ligt’, waarnaar wordt verwezen in bijlage XI, rubriek ‚Spanje’, punt 2, bij verordening nr. 883/2004, worden geacht te zijn uitgesloten de bijdragegrondslagen die voortvloeien uit de toepassing van een Spaans nationaal voorschrift, volgens hetwelk een migrerende werknemer die is teruggekeerd en van wie de laatste in Spanje betaalde feitelijke bijdragen hoger waren dan de minimale grondslagen, enkel een overeenkomst kan sluiten waarbij de bijdragen worden gehandhaafd overeenkomstig de minimale bijdragegrondslag, terwijl hij de mogelijkheid zou hebben gehad om een dergelijke overeenkomst te sluiten voor hogere grondslagen indien hij een niet-migrerende werknemer zou zijn?
2)
Indien de [eerste] vraag bevestigend wordt beantwoord, is het dan gelet op bijlage XI, rubriek ‚Spanje’, punt 2, bij verordening nr. 883/2004 passend om ter vergoeding van de door de migrerende werknemer geleden schade uit te gaan van de naar behoren aangepaste laatste in Spanje betaalde feitelijke bijdragen en het tijdvak waarin desbetreffende werknemer bijdragen heeft betaald krachtens de overeenkomst inzake handhaving van de bijdragen te beschouwen als een neutraal tijdvak of een onderbreking?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid
Volgens de Spaanse regering is het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk omdat de verwijzende rechter de feiten, die niet zijn onderzocht in de beroepsprocedure, onjuist heeft beoordeeld, met als gevolg dat de gevraagde uitlegging geen verband houdt met de realiteit van het hoofdgeding.
In dit verband zij eraan herinnerd dat in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU, die op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof berust, elke beoordeling van de feiten tot de bevoegdheid van de nationale rechter behoort. Het is tevens uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging van het recht van de Unie, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie met name arresten van 10 februari 2011, Haribo Lakritzen Hans Riegel en Österreichische Salinen,
C‑436/08 en C‑437/08
,
EU:C:2011:61
, punt
, en 22 oktober 2009, Zurita García en Choque Cabrera,
C‑261/08 en C‑348/08
,
EU:C:2009:648
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof kan enkel weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arresten van 5 december 2006, Cipolla e.a.,
C‑94/04 en C‑202/04
,
EU:C:2006:758
, punt
, en 22 september 2016, Breitsamer und Ulrich,
C‑113/15
,
EU:C:2016:718
, punt
).
Dat vermoeden van relevantie kan niet worden weerlegd door de loutere omstandigheid dat een van de partijen in het hoofdgeding bepaalde feiten betwist ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is om de juistheid te verifiëren en die bepalend zijn voor het voorwerp van het geschil (arresten van 5 december 2006, Cipolla e.a.,
C‑94/04 en C‑202/04
,
EU:C:2006:758
, punt
, en 22 september 2016, Breitsamer und Ulrich,
C‑113/15
,
EU:C:2016:718
, punt
).
In casu hebben de Spaanse regering en het INSS voor het Hof betoogd dat Crespo Rey, anders dan de verwijzende rechter aangeeft, in het tijdvak van 1 december 2007 – de dag waarop hij de bijzondere overeenkomst van 1 december 2007 heeft gesloten – tot 31 december 2013 – dag waarop hij met pensioen is gegaan, in Zwitserland is blijven werken en daar bijdragen is blijven betalen.
De vraag of Crespo Rey bij de sluiting van die overeenkomst is teruggekeerd naar Spanje dan wel in Zwitserland is blijven werken en daar bijdragen is blijven betalen, valt echter binnen het feitelijke kader van het hoofdgeding dat door het Hof niet kan worden nagetrokken.
In deze omstandigheden moet de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Spaanse regering worden verworpen.
Ten gronde
Er zij aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof, het in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, aan het Hof staat om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Met het oog hierop staat het aan het Hof om de voorgelegde vragen in voorkomend geval opnieuw te formuleren. Het Hof heeft immers tot taak alle bepalingen van het recht van de Unie uit te leggen die noodzakelijk zijn voor de beslechting van bij de nationale rechterlijke instanties aanhangige gedingen, ook wanneer die bepalingen niet uitdrukkelijk worden genoemd in de door deze rechterlijke instanties aan het Hof voorgelegde vragen (arrest van 19 oktober 2017, Otero Ramos,
C‑531/15
,
EU:C:2017:789
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Derhalve belet de omstandigheid dat de verwijzende rechter zijn vragen formeel heeft beperkt tot de uitlegging van bijlage XI, rubriek „Spanje”, punt 2, bij verordening nr. 883/2004, het Hof niet om hem alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het recht van de Unie te verschaffen die van nut kunnen zijn voor de beslechting van de bij hem aanhangige zaak, ongeacht of deze rechter er in zijn vragen melding van heeft gemaakt. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechterlijke instantie verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven (zie naar analogie arrest van 19 oktober 2017, Otero Ramos,
C‑531/15
,
EU:C:2017:789
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de verwijzende rechter zich afvraagt of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling verenigbaar is met artikel 45 VWEU, aangezien de migrerende werknemer die bij de Spaanse sociale zekerheid een bijzondere overeenkomst afsluit, de verplichting wordt opgelegd om bijdragen te betalen op basis van de minimale bijdragegrondslag, met als gevolg dat het bevoegde orgaan bij de berekening van het theoretische bedrag van het ouderdomspensioen van deze werknemer, overeenkomstig bijlage XI, rubriek „Spanje”, punt 2, bij verordening nr. 883/2004, het door die overeenkomst gedekte tijdvak gelijkstelt met een in Spanje vervuld tijdvak en enkel rekening houdt met de bijdragen die de werknemer op grond van die overeenkomst heeft betaald, ook al heeft hij, vóórdat hij zijn recht op vrij verkeer uitoefende, in Spanje bijdragen betaald op basis van grondslagen die hoger waren dan de minimale bijdragegrondslag.
In een situatie zoals die in het hoofdgeding, waarin een migrerende werknemer die onderdaan is van lidstaat gedurende een bepaalde periode in Zwitserland heeft gewerkt en bijdragen heeft betaald, moet de nationale regeling die aan de orde is in het hoofdgeding worden beoordeeld aan de hand van de bepalingen van de overeenkomst over het vrije verkeer van personen.
Rekening houdend met deze overwegingen dienen de vragen van de verwijzende rechter, die samen moeten worden onderzocht, aldus te worden opgevat dat hij in wezen wenst te vernemen of de overeenkomst over het vrije verkeer van personen aldus moet worden uitgelegd dat deze overeenkomst zich verzet tegen een regeling van een lidstaat zoals die in het hoofdgeding, waarbij de migrerende werknemer die bij de sociale zekerheid van deze lidstaat een bijzondere overeenkomst afsluit, wordt verplicht om bij te dragen op basis van de minimale bijdragegrondslag, met als gevolg dat het bevoegde orgaan van die lidstaat bij de berekening van het theoretische bedrag van zijn ouderdomspensioen het door die overeenkomst gedekte tijdvak gelijkstelt met een in diezelfde lidstaat vervuld tijdvak en bij deze berekening enkel rekening houdt met de bijdragen die de werknemer in het kader van die overeenkomst heeft betaald, ook al heeft laatstgenoemde, vóórdat hij zijn recht op vrij verkeer uitoefende, in die lidstaat bijgedragen op basis van grondslagen die hoger waren dan de minimale bijdragegrondslag, terwijl een niet-migrerende werknemer die zijn recht op vrij verkeer niet heeft uitgeoefend en die een dergelijke overeenkomst afsluit, de mogelijkheid heeft om bij te dragen op basis van grondslagen die hoger zijn dan de minimale bijdragegrondslag.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Om te beginnen moet in herinnering worden gebracht dat verordening nr. 883/2004 geen gemeenschappelijk stelsel van sociale zekerheid heeft ingevoerd, maar verschillende nationale stelsels laat voortbestaan, waarvan zij slechts de coördinatie beoogt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof blijven de lidstaten derhalve bevoegd om hun stelsels van sociale zekerheid in te richten (zie met name arresten van 21 februari 2013, Salgado González,
C‑282/11
,
EU:C:2013:86
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 7 december 2017, Zaniewicz-Dybeck,
C‑189/16
,
EU:C:2017:946
, punt
).
Bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie staat het elke lidstaat dan ook vrij met name de voorwaarden vast te stellen waaronder recht bestaat op uitkeringen (arresten van 21 februari 2013, Salgado González,
C‑282/11
,
EU:C:2013:86
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 7 december 2017, Zaniewicz-Dybeck,
C‑189/16
,
EU:C:2017:946
, punt
).
Bij de uitoefening van die bevoegdheid dienen de lidstaten niettemin het Unierecht in acht te nemen, en, in het bijzonder, de bepalingen van het VWEU betreffende de vrijheid van elke burger van de Unie om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (arresten van 21 februari 2013, Salgado González,
C‑282/11
,
EU:C:2013:86
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 7 december 2017, Zaniewicz-Dybeck,
C‑189/16
,
EU:C:2017:946
, punt
).
Zoals uit de preambule, uit artikel 1 en uit artikel 16, lid 2, van de overeenkomst over het vrije verkeer van personen blijkt, beoogt deze overeenkomst ten behoeve van de onderdanen van de Unie en die van de Zwitserse Bondsstaat het vrije verkeer van personen op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen tot stand te brengen, uitgaande van de in de Unie toepasselijke bepalingen, waarvan de begrippen moeten worden uitgelegd overeenkomstig de rechtspraak van het Hof (arresten van 19 november 2015, Bukovansky,
C‑241/14
,
EU:C:2015:766
, punt
, en 21 september 2016, Radgen,
C‑478/15
,
EU:C:2016:705
, punt
).
Dienaangaande moet erop worden gewezen dat deze doelstelling, krachtens artikel 1, onder a) en d), van die overeenkomst, het doel omvat om deze onderdanen onder meer een recht op toegang, verblijf, toegang tot een economische activiteit in loondienst alsmede dezelfde levensomstandigheden, arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden toe te kennen (arrest van 21 september 2016, Radgen,
C‑478/15
,
EU:C:2016:705
, punt
).
Aldus preciseert artikel 8, onder a), van de overeenkomst over het vrije verkeer van personen dat de overeenkomstsluitende partijen overeenkomstig bijlage II ervan hun stelsels voor sociale zekerheid coördineren met het oog op gelijke behandeling.
Artikel 9 van bijlage I bij de overeenkomst over het vrije verkeer van personen, met als opschrift „Gelijke behandeling”, waarborgt de toepassing van het in artikel 2 ervan vastgelegde beginsel van non-discriminatie op het gebied van het vrije verkeer van werknemers (arresten van 19 november 2015, Bukovansky,
C‑241/14
,
EU:C:2015:766
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 21 september 2016, Radgen,
C‑478/15
,
EU:C:2016:705
, punt
).
Met betrekking tot het hoofdgeding moet erop worden gewezen dat Crespo Rey, onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter in dit verband te verrichten controle, gebruik blijkt te hebben gemaakt van zijn recht op vrij verkeer door op het grondgebied van Zwitserland een activiteit in loondienst uit te oefenen. Bijgevolg valt hij binnen de werkingssfeer van de overeenkomst over het vrije verkeer van personen en kan hij zich op deze overeenkomst beroepen jegens zijn land van oorsprong.
In het onderhavige geval moet erop worden gewezen dat het referentietijdvak voor de berekening van het ouderdomspensioen van Crespo Rey, overeenkomstig de vijfde overgangsbepaling van de algemene wet op de sociale zekerheid, het tijdvak is van 1 januari 1998 tot 31 december 2013.
Uit de feiten zoals die in punt 23 van dit arrest in herinnering zijn gebracht, blijkt dat Crespo Rey op 1 december 2007 een bijzondere overeenkomst heeft afgesloten op grond waarvan hij tot 31 december 2013 heeft bijgedragen op basis van de minimale bijdragegrondslag.
In het hoofdgeding heeft de sluiting door Crespo Rey van de bijzondere overeenkomst van 1 december 2007 tot gevolg gehad dat het INSS zich bij de berekening van het theoretische bedrag van zijn ouderdomspensioen heeft gebaseerd op de minimale bijdragegrondslag.
Om de voor dat tijdvak relevante bijdragegrondslag te bepalen heeft het INSS aldus, overeenkomstig bijlage XI, rubriek „Spanje”, punt 2, bij verordening nr. 883/2004, rekening gehouden met de feitelijke bijdragen die Crespo Rey heeft betaald in de jaren onmiddellijk voorafgaand aan de betaling van de laatste bijdrage aan de sociale zekerheid, te weten de minimale bijdragen die hij bij toepassing van de bijzondere overeenkomst van 1 december 2007 heeft betaald.
Voor het tijdvak van 1 januari 1998 tot 30 november 2007 – toen Crespo Rey in Zwitserland werkte maar hij die overeenkomst nog niet had gesloten – heeft het INSS, overeenkomstig bijlage XI, rubriek „Spanje”, punt 2, bij verordening nr. 883/2004, rekening gehouden met de Spaanse bijdragegrondslag die in de tijd het dichtst bij de referentietijdvakken lag. Het INSS heeft daarbij geoordeeld dat het om de bijdragegrondslag van december 2007 ging, te weten, zoals reeds gezegd, de minimale bijdragegrondslag op basis waarvan Crespo Rey bijdragen had betaald in het kader van die overeenkomst.
Doordat het INSS het door de bijzondere overeenkomst van 1 december 2007 gedekte tijdvak heeft gelijkgesteld met een in Spanje vervuld tijdvak, heeft het bij de berekening van het theoretische bedrag van het ouderdomspensioen van Crespo Rey dus enkel rekening gehouden met de minimale grondslag op basis waarvan hij bijdragen had betaald in het kader van die overeenkomst.
In dit verband moet worden benadrukt dat uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat Crespo Rey, vóórdat hij zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend en de bijzondere overeenkomst van 1 december 2007 heeft afgesloten, aan het Spaanse socialezekerheidsstelsel heeft bijgedragen op basis van grondslagen die hoger waren dan de minimale bijdragegrondslag die werd toegepast in het kader van die overeenkomst.
Volgens artikel 15, lid 4, van het ministerieel besluit van 2003, kan de migrerende werknemer in het kader van de bijzondere overeenkomst echter niet blijven bijdragen op basis van hogere grondslagen, maar moet het bedrag van de bijdragen worden bepaald op basis van de minimale bijdragegrondslag die in de algemene Spaanse socialezekerheidsregeling is vastgesteld.
Wanneer, zoals in het hoofdgeding, de migrerende werknemer, vóórdat hij zijn recht op vrij verkeer uitoefent en een bijzondere overeenkomst afsluit, aan de sociale zekerheid van de betrokken lidstaat heeft bijgedragen op basis van hogere grondslagen dan de minimale bijdragegrondslag, komen de bijdragen die hij in het kader van die overeenkomst betaalt dus niet overeen met de bijdragen die hij feitelijk zou hebben betaald indien hij in dezelfde omstandigheden zijn activiteit in de voormelde lidstaat zou zijn blijven uitoefenen.
Bovendien moet worden onderstreept dat het INSS en de Spaanse regering zowel in hun schriftelijke opmerkingen als tijdens de terechtzitting voor het Hof hebben erkend dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling de desbetreffende verplichting niet oplegt aan niet-migrerende werknemers die geen gebruik maken van hun recht op vrij verkeer en die dus gedurende hun volledige loopbaan in Spanje werken. Deze laatsten kunnen immers bijdragen op basis van hogere grondslagen dan de minimale bijdragegrondslag.
Bijgevolg creëert de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, doordat migrerende werknemers die een bijzondere overeenkomst afsluiten worden verplicht bijdragen te betalen die op basis van de minimale bijdragegrondslag worden berekend, een verschil in behandeling waarbij migrerende werknemers worden benadeeld ten opzichte van niet-migrerende werknemers die gedurende hun volledige loopbaan in de betrokken lidstaat hebben gewerkt.
Het INSS en de Spaanse regering betogen in dit verband dat de bijzondere overeenkomst ertoe strekt migrerende werknemers in staat te stellen, te vermijden dat het bedrag van hun Spaans ouderdomspensioen vermindert omdat zij hun recht op vrij verkeer hebben uitgeoefend.
Vast staat echter dat in een situatie zoals die in het hoofdgeding, de werknemer die een bijzondere overeenkomst afsluit in werkelijkheid met aan aanzienlijke vermindering van zijn ouderdomspensioen kan worden geconfronteerd, wanneer bij de berekening van het theoretische bedrag ervan, zoals in punt 59 van dit arrest reeds is geconstateerd, alleen rekening wordt gehouden met de bijdragen die hij in het kader van die overeenkomst heeft betaald, dit wil zeggen bijdragen die op basis van de minimale bijdragegrondslag zijn berekend.
Hieraan moet worden toegevoegd dat dit niet het geval zou zijn indien de betrokken werknemer, na zijn recht op vrij verkeer te hebben uitgeoefend, uitsluitend in een andere lidstaat zou hebben bijgedragen zonder een bijzondere overeenkomst af te sluiten.
Bijlage XI, rubriek „Spanje”, punt 2, bij verordening nr. 883/2004 bepaalt immers dat bij de berekening van het basisbedrag van het pensioen van de migrerende werknemer, voor de tijdvakken die laatstgenoemde in andere lidstaten heeft vervuld, rekening moet worden gehouden met „de Spaanse bijdragegrondslag die in de tijd het dichtst bij de referentietijdvakken ligt”.
In een situatie zoals die in het hoofdgeding, waarin de betrokken werknemer, vóór de uitoefening van zijn recht op vrij verkeer, aan de sociale zekerheid van de lidstaat in kwestie heeft bijgedragen op basis van hogere grondslagen dan de minimale bijdragegrondslag, zou de voor de berekening van zijn pensioenbedrag relevante bijdragegrondslag dus de laatste bijdrage zijn die hij in die lidstaat heeft betaald, te weten een hogere bijdragegrondslag dan de in de bijzondere overeenkomst bepaalde minimale bijdragegrondslag.
Bijgevolg kan een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding, die de migrerende werknemer die bij de sociale zekerheid van de betrokken lidstaat een bijzondere overeenkomst afsluit, de verplichting oplegt om bij te dragen op basis van de minimale bijdragegrondslag, ook al heeft hij, vóórdat hij zijn recht op vrij verkeer uitoefende, in die lidstaat bijgedragen op basis van grondslagen die hoger waren dan de minimale grondslag, met als gevolg dat het bevoegde orgaan van de betrokken lidstaat bij de berekening van het theoretische bedrag van het ouderdomspensioen van de werknemer, het door die overeenkomst gedekte tijdvak gelijkstelt met een op zijn grondgebied vervuld tijdvak en bij deze berekening enkel rekening houdt met de minimale bijdragen die de werknemer bij toepassing van die overeenkomst heeft betaald, een dergelijke werknemer benadelen ten opzichte van werknemers die gedurende hun volledige loopbaan in de betrokken lidstaat hebben gewerkt.
Voor zover de verwijzende rechter zich afvraagt welke gevolgen hij dient te verbinden aan een eventuele onverenigbaarheid van de nationale regeling met het Unierecht, zij eraan herinnerd dat het beginsel van Unierechtconforme uitlegging vereist dat de nationale rechter binnen zijn bevoegdheden, met inachtneming van het gehele nationale recht en onder toepassing van de daarin erkende uitleggingsmethoden, al het mogelijke doet om de volle werking van het Unierecht te verzekeren en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met de daarmee nagestreefde doelstelling (arrest van 13 juli 2016, Pöpperl,
C‑187/15
,
EU:C:2016:550
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Stellig gelden voor dit beginsel van Unierechtconforme uitlegging van het nationale recht bepaalde beperkingen. Zo wordt de verplichting voor de nationale rechter om bij de uitlegging en de toepassing van de relevante bepalingen van zijn nationale recht aan de inhoud van het Unierecht te refereren, begrensd door de algemene rechtsbeginselen en kan zij niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht (arrest van 13 juli 2016, Pöpperl,
C‑187/15
,
EU:C:2016:550
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Indien een dergelijke conforme uitlegging onmogelijk is, is de nationale rechter gehouden het Unierecht in volle omvang toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen, waarbij hij zo nodig elke bepaling buiten toepassing dient te laten waarvan de toepassing in de omstandigheden van het geval zou leiden tot een met het Unierecht strijdig resultaat (arrest van 13 juli 2016, Pöpperl,
C‑187/15
,
EU:C:2016:550
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wanneer het nationale recht, in strijd met het Unierecht, voorziet in een verschillende behandeling van verscheidene groepen personen, moeten de leden van de benadeelde groep op dezelfde wijze worden behandeld en moet op hen dezelfde regeling worden toegepast als op de andere belanghebbenden. De regeling die geldt voor de leden van de bevoordeelde groep blijft, zolang het Unierecht niet naar behoren wordt toegepast, het enige bruikbare referentiekader (arrest van 13 juli 2016, Pöpperl,
C‑187/15
,
EU:C:2016:550
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt en in punt 63 van dit arrest reeds is opgemerkt, hebben niet-migrerende werknemers die een bijzondere overeenkomst afsluiten de mogelijkheid om bijdragen te betalen op basis van grondslagen die hoger zijn dan de minimale bijdragegrondslag. Het is dan ook dit juridische kader dat een dergelijk geldig referentiekader vormt.
Het staat weliswaar aan de aangezochte rechter om te bepalen welke middelen in het interne recht het meest gepast zijn om tot een gelijke behandeling van migrerende en niet-migrerende werknemers te komen, maar daarbij dient te worden beklemtoond dat dit doel a priori zou kunnen worden bereikt door ook migrerende werknemers die een bijzondere overeenkomst afsluiten voornoemde mogelijkheid te bieden, alsook door hen toe te staan met terugwerkende kracht bijdragen te betalen op basis van hogere grondslagen dan de minimale bijdragegrondslag, en bijgevolg hun pensioenrechten op basis van deze nieuwe grondslagen te doen gelden.
Gelet op een en ander dient op de gestelde vragen te worden geantwoord dat de overeenkomst over het vrije verkeer van personen aldus moet worden uitgelegd dat deze overeenkomst zich verzet tegen een regeling van een lidstaat zoals die in het hoofdgeding, waarbij de migrerende werknemer die bij de sociale zekerheid van deze lidstaat een bijzondere overeenkomst afsluit, wordt verplicht om bijdragen te betalen op basis van de minimale bijdragegrondslag, zodat het bevoegde orgaan van die lidstaat bij de berekening van het theoretische bedrag van zijn ouderdomspensioen het door die overeenkomst gedekte tijdvak gelijkstelt met een in diezelfde lidstaat vervuld tijdvak en bij deze berekening enkel rekening houdt met de bijdragen die in het kader van die overeenkomst zijn betaald, ook al heeft de werknemer, vóórdat hij zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend, in de betrokken lidstaat bijdragen betaald op basis van grondslagen die hoger waren dan de minimale bijdragegrondslag, terwijl een niet-migrerende werknemer die zijn recht op vrij verkeer niet heeft uitgeoefend en die een dergelijke overeenkomst sluit, de mogelijkheid heeft om bijdragen te betalen op basis van hogere grondslagen dan de minimale bijdragegrondslag.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht:

De overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van personen, ondertekend te Luxemburg op 21 juni 1999, moet aldus worden uitgelegd dat deze overeenkomst zich verzet tegen een regeling van een lidstaat zoals die in het hoofdgeding, waarbij de migrerende werknemer die bij de sociale zekerheid van deze lidstaat een bijzondere overeenkomst afsluit, wordt verplicht om bijdragen te betalen op basis van de minimale bijdragegrondslag, zodat het bevoegde orgaan van die lidstaat bij de berekening van het theoretische bedrag van zijn ouderdomspensioen, het door die overeenkomst gedekte tijdvak gelijkstelt met een in diezelfde lidstaat vervuld tijdvak en bij deze berekening enkel rekening houdt met de bijdragen die in het kader van die overeenkomst zijn betaald, ook al heeft de werknemer, vóórdat hij zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend, in de betrokken lidstaat bijdragen betaald op basis van grondslagen die hoger waren dan de minimale bijdragegrondslag, terwijl een niet-migrerende werknemer die zijn recht op vrij verkeer niet heeft uitgeoefend en die een dergelijke overeenkomst afsluit, de mogelijkheid heeft om bijdragen te betalen op basis van hogere grondslagen dan de minimale bijdragegrondslag.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Spaans.