CELEX: 62020CJ0278
Tagállami kötelezettségszegés
A tagállamok felelőssége az uniós jog megsértésével magánszemélyeknek okozott károkért
Az uniós jog nemzeti jogalkotónak felróható megsértése
Valamely tagállami alkotmány nemzeti jogalkotónak felróható megsértése
Az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elve

Keresetlevelében az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Spanyol Királyság – mivel elfogadta és hatályban tartotta a 2015. október 1‑jei Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (a közszféra jogi szabályozásáról szóló 40/2015. sz. törvény; a BOE 2015. október 2‑i 236. száma, 89411. o.; a továbbiakban: 40/2015. sz. törvény) 32. cikke (3)–(6) bekezdését és 34. cikke (1) bekezdésének második albekezdését, valamint a 2015. október 1‑jei Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (a közigazgatási szervekre vonatkozó egységes közigazgatási eljárásról szóló 39/2015. sz. törvény; a BOE 2015. október 2‑i 236. száma, 89343. o., a továbbiakban: 39/2015. sz. törvény) 67. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdését – nem teljesítette a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvéből eredő kötelezettségeit.
I.

A spanyol jog
A.

Az alkotmány
A spanyol alkotmány (a továbbiakban: alkotmány) 106. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy „[a] magánszemélyek a törvényben meghatározott feltételek szerint kártérítésre jogosultak a tulajdonukat és a jogaikat ért kárért, a
vis maior
eseteit kivéve, feltéve hogy a kár a közigazgatási szervek tevékenységének következménye”.
B.

A 6/1985. sz. alkotmányos törvény
A 2015. július 21‑i 7/2015. sz. alkotmányos törvénnyel (a BOE 2015. július 22‑i 174. száma, 61593. o.) módosított, 1985. július 1‑jei Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial (az igazságszolgáltatásról szóló 6/1985. sz. alkotmányos törvény; a BOE 1985. július 2‑i 157. száma, 20632. o.; a továbbiakban: 6/1985. sz. alkotmányos törvény) 4 bis cikkének (1) bekezdése előírja, hogy „[a] bírák és a bíróságok az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatával összhangban alkalmazzák az […] uniós jogot.”
C.

A 29/1998. sz. törvény
A 2013. december 9‑i Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado‑val (a piac egységének biztosításáról szóló 20/2013. sz. törvény; a BOE 2013. december 10‑i 295. száma, 97953. o.) módosított 1998. július 13‑i Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso‑Administrativa (a közigazgatási peres eljárásról szóló 29/1998. sz.törvény; a BOE 1998. július 14‑i 167. száma, 23516. o.; a továbbiakban: 29/1998. sz. törvény) 31. cikke kimondja:
„(1)   A felperes kérheti az előző [»Megtámadható közigazgatási tevékenység« című] fejezet alapján megtámadható jogi aktusok és rendelkezések jogellenességének megállapítását, és adott esetben azok megsemmisítését.
(2)   Kérheti továbbá valamely egyedi jogi helyzet elismerését és megfelelő intézkedések elfogadását e helyzet teljes helyreállítása érdekében, adott esetben a károk megtérítését is beleértve.”
E törvény 32. cikkének (2) bekezdése előírja:
„Ha a kereset tárgya egy jogellenes cselekménynek minősülő anyagi jogi aktus, a felperes kérheti annak jogellenessé nyilvánítását, ezen aktus megszűnésének elrendelését és adott esetben a 31. cikk (2) bekezdésében előírt egyéb intézkedések elfogadását.”
Az említett törvény 37. cikke (2) és (3) bekezdésének szövege a következő:
„(2)   Ha egy bíró vagy bíróság előtt több azonos tárgyú kereset van folyamatban, a bírónak vagy bíróságnak – amennyiben e kereseteket nem egyesítették – a felek közös, ötnapos határidőn belül történő meghallgatását követően egy vagy több keresetet elsőbbséggel kell elbírálnia, és a többi kereset elbírálását az első keresettel kapcsolatos határozathozatalig fel kell függesztenie.
(3)   Az [elsőbbségi eljárásban hozott] ítélet jogerőre emelkedését követően a hivatalvezető […] közli azt a felfüggesztéssel érintett felperesekkel, hogy öt napon belül kérhessék ezen ítélet joghatásainak a 111. cikkben előírt feltételek szerinti kiterjesztését, az eljárás folytatását, vagy elállhassanak a keresettől.”
Ugyanezen törvény 71. cikke (1) bekezdésének d) pontja a következőképpen rendelkezik:
„Amennyiben az ítélet a közigazgatási bírósági keresetnek helyt ad:
[…]
d)
Amennyiben a bíróság a kártérítés iránti kérelemnek helyt ad, a kártérítéshez való jogot minden esetben megállapítja, és megnevezi, hogy ki köteles a kárt megtéríteni. […]”.
A 29/1998. sz. törvény 110. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„Az adózás, a közigazgatásban foglalkoztatott személyi állomány és a piac egysége kapcsán az egy vagy több személy javára egyedi jogi helyzetet megállapító jogerős ítélet joghatásai ezen ítélet végrehajtása során más személyekre is kiterjeszthetők, amennyiben a következő körülmények megvalósulnak:
a)
Az érdekelt felek ugyanabban a jogi helyzetben vannak, mint a kedvező elbírálásban részesülő személyek.
b)
A határozatot hozó bíró vagy bíróság az ezen egyedi helyzet elismerésére irányuló kérelmek elbírálására is területi alapon illetékes.
c)
Az érintett személyek az ítéletnek az eljárásban részt vevő személyek részére történő legutóbbi közlésétől számított egyéves határidőn belül kérik az ítélet joghatásainak kiterjesztését. A törvényesség érdekében bejelentett jogorvoslat vagy felülvizsgálati kérelem esetében e határidő a jogorvoslati kérelmet jogerősen elbíráló határozat legutóbbi közlésétől kezdődik.”
E törvény 111. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Amennyiben a 37. cikk (2) bekezdése rendelkezéseinek megfelelően egy vagy több keresettel kapcsolatban az eljárás felfüggesztéséről határoztak, és ha a bíróság jogerősnek nyilvánította az elsőbbséget élvező jogvitában hozott ítéletet, a hivatalvezető öt napon belül felhívja a felfüggesztéssel érintett felpereseket annak közlésére, hogy kérik‑e az ítélet joghatásainak kiterjesztését, a felfüggesztett eljárás folytatását, vagy hogy elállnak‑e a keresettől.
Ha ezen ítélet joghatásainak kiterjesztését kérik, a bíró vagy bíróság annak helyt ad, kivéve ha a jelen törvény 110. cikke (5) bekezdésének b) pontjában meghatározott körülmény vagy a kereset elfogadhatatlanságának a jelen törvény 69. cikkében meghatározott okai közül valamelyik fennáll.”
D.

Az általános adótörvénykönyv
A 2003. december 17‑i Ley 58/2003, General Tributaria (az általános adótörvénykönyvről szóló 58/2003. sz. törvény; a BOE 2003. december 18‑i 302. száma, 44987. o.) alapügy tényállására alkalmazandó változatának (a továbbiakban: általános adótörvénykönyv) 221. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A jogalap nélkül fizetett összeg visszatérítéséhez való jog elismerésére irányuló eljárás hivatalból vagy az érdekelt kérelmére indul az alábbi esetekben:
a)
Adótartozás vagy bírság kétszeres megfizetése esetén.
b)
Ha a kifizetett összeg meghaladta a közigazgatási aktus vagy önértékelés alapján fizetendő összeget.
[…]”.
E.

A 39/2015. sz. törvény
A 39/2015. sz. törvény „A felelősség megállapítása iránti eljárások megindítása iránti kérelmek” című 67. cikkében a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Az érintett személyek csak akkor kérhetik a felelősség megállapítása iránti eljárás megindítását, ha kártérítési igényük nem évült el. A kártérítési igény a kártérítésre okot adó tény vagy intézkedés bekövetkezésének vagy hátrányos következményeinek felmerülését követő egy év elteltével évül el. A személyeknek okozott fizikai vagy pszichológiai kár esetén a határidő a gyógyulástól vagy a következmények mértékének meghatározásától kezdődik.
[…]
A [40/2015. sz.] törvény 32. cikkének (4) és (5) bekezdésében hivatkozott felelősség esetén a kártérítési igény a jogszabály alkotmányellenességét megállapító vagy azt az […] Unió jogával ellentétesnek nyilvánító határozatnak – az esettől függően – a
Boletín Oficial del Estadóban
vagy az
Európai Unió Hivatalos Lapjában
való közzétételét követő egy év elteltével évül el.
[…]”
A 39/2015. sz. törvény 106. cikkének (4) bekezdése a következőket írja elő:
„A közigazgatási szervek valamely rendelkezés vagy jogi aktus semmisségének megállapítása esetén ugyanabban a határozatban megállapíthatják az érintett személyeknek nyújtandó kártérítést, ha teljesülnek a [40/2015. sz.] törvény 32. cikkének (2) bekezdésében és 34. cikkének (1) bekezdésében foglalt feltételek […]”
F.

A 40/2015. sz. törvény
A 40/2015. sz. törvény bevezető címe tartalmazza „A közigazgatási szervek felelőssége” című IV. fejezetet, amelyben e törvény 32–37. cikke található.
Az említett törvénynek a közigazgatási szervek felelősségét szabályozó elvekre vonatkozó 32. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A magánszemélyek jogosultak arra, hogy a megfelelő közigazgatási szerv megtérítse számukra a vagyontárgyaikban keletkezett vagy jogaik megsértése miatt őket ért kárt, amennyiben e kár a közigazgatási szervek szokásos vagy rendkívüli tevékenységének következménye, kivéve a
vis maior
vagy olyan kár esetét, amelyet jogszabály alapján a magánszemélynek kell viselnie.
A közigazgatási jogi aktusok vagy rendelkezések közigazgatási vagy közigazgatási bírósági úton történő megsemmisítése önmagában nem keletkeztet kártérítéshez való jogot.
(2)   Mindenesetre a hivatkozott kárnak ténylegesnek, gazdaságilag megbecsülhetőnek és valamely személy vagy személycsoport tekintetében egyéniesítettnek kell lennie.
(3)   A magánszemélyek arra is jogosultak, hogy a közigazgatási szerv megtérítse számukra a vagyontárgyaikban keletkezett vagy jogaik megsértése miatt őket ért, kisajátítási aktusoknak nem minősülő jogalkotási aktusok alkalmazásából eredő olyan kárt, amelyet nem kötelesek jogszabály alapján viselni, amennyiben a szóban forgó jogalkotási aktusok azt előírják, és az általuk meghatározott feltételek mellett.
A jogalkotó állam felelőssége az alábbi esetekben is megállapítható, feltéve hogy teljesülnek a korábbi bekezdésekben előírt feltételek:
a)
Ha a kár alkotmányellenesnek nyilvánított törvényi szintű jogszabály alkalmazásából ered, feltéve hogy a (4) bekezdésben említett követelmények teljesülnek.
b)
Ha a kár az […] uniós joggal ellentétes jogszabály alkalmazásából ered, az (5) bekezdésnek megfelelően.
(4)   Ha a kár alkotmányellenesnek nyilvánított törvényi szintű jogszabály alkalmazásából ered, a magánszemély kára akkor téríthető meg, ha bármely fórum a kárt okozó közigazgatási aktussal szemben benyújtott jogorvoslati kérelmét jogerős határozattal elutasította, feltéve hogy a magánszemély az ezt követően elismert alkotmányellenességre hivatkozott.
(5)   Ha a kár az […] uniós joggal ellentétesnek nyilvánított jogszabály alkalmazásából ered, a magánszemély kára akkor téríthető meg, ha bármely fórum a kárt okozó közigazgatási aktussal szemben benyújtott jogorvoslati kérelmét jogerős határozattal elutasította, feltéve hogy a magánszemély az […] uniós jog ezt követően elismert megsértésére hivatkozott. Ezenfelül az összes alábbi feltételnek teljesülnie kell:
a)
A jogszabálynak arra kell irányulnia, hogy jogokat biztosítson az egyének számára.
b)
A jogsértésnek kellően súlyosnak kell lennie.
c)
Közvetlen okozati összefüggésnek kell fennállnia az [uniós] jog által a felelős hatósággal szemben előírt kötelezettség be nem tartása és a magánszemélyek által elszenvedett kár között.
(6)   A törvényi szintű jogszabály alkotmányellenességét megállapító vagy a jogszabályt az […] uniós joggal ellentétesnek nyilvánító határozat – esettől függően – a
Boletín Oficial del Estadóban
vagy az
Európai Unió Hivatalos Lapjában
történő közzétételétől kezdve hatályos, amennyiben e határozat másként nem rendelkezik.
(7)   Az államnak az igazságszolgáltatás működésével kapcsolatos felelősségét az [1985. július 1‑jei Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial (az igazságszolgáltatásról szóló 6/1985. sz. alkotmányos törvény)] szabályozza.
[…]”
A 40/2015. sz. törvény „Kártérítés” című 34. cikke (1) bekezdésének második albekezdése a következőket írja elő:
„A 32. cikk (4) és (5) bekezdésében említett felelősség esetén a törvényi szintű jogszabály alkotmányellenességét megállapító vagy a jogszabályt az […] uniós joggal ellentétesnek nyilvánító határozat közzétételét megelőző öt éven belül felmerülő károk téríthetők meg, amennyiben e határozat másként nem rendelkezik.”
II.

A pert megelőző eljárás
Magánszemélyek által benyújtott panaszokat követően a Bizottság 2016. július 25‑én EU Pilot eljárást indított a Spanyol Királysággal szemben a 40/2015. sz. törvény 32. és 34. cikkével kapcsolatban. A Bizottság az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének esetleges megsértésére hivatkozott, amennyiben ezek korlátozzák a tagállamokat az uniós jog nekik felróható megsértéséért fennálló felelősségük feltételeinek meghatározása során megillető autonómiát. Mivel ez az eljárás eredménytelen volt, azt megszüntették, és a Bizottság jogsértési eljárást indított.
2017. június 15‑i levelében ezen intézmény felszólította e tagállamot, hogy e két elvre tekintettel terjessze elő észrevételeit a 40/2015. sz. törvény 32. és 34. cikkével, valamint a 39/2015. sz. törvény 67. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésével kapcsolatos aggályaira vonatkozóan. 2017. augusztus 4‑i levelében az említett tagállam kifejtette az említett intézmény számára azokat az okokat, amelyek miatt úgy ítéli meg, hogy e rendelkezések megfelelnek az említett elveknek.
A Bizottság, mivel nem értett egyet e magyarázatokkal, 2018. január 26‑án indokolással ellátott véleményt adott ki, amelyben megismételte és kifejtette azokat az okokat, amelyek miatt úgy ítélte meg, hogy a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (3)–(6) bekezdése és 34. cikke (1) bekezdésének második albekezdése, valamint a 39/2005. sz. törvény 67. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése ugyanezen elvekkel ellentétes.
A Bizottság szervezeti egységeivel 2018. március 14‑én tartott találkozót követően a Spanyol Királyság 2018. március 26‑i levelében válaszolt az indokolással ellátott véleményre, megismételve álláspontját. 2018. november 20‑i levelében e tagállam ugyanakkor jelezte a Bizottságnak, hogy felülvizsgálta álláspontját, és haladéktalanul közöl egy jogalkotási tervezetet, amely a spanyol jog uniós jogi követelményekkel való összhangba hozatalát célozza. Erről a tervezetről 2018. december 21‑én értesítették a Bizottságot.
A 2019. március 18‑án tartott újabb találkozót követően a Bizottság 2019. május 15‑én egy dokumentumot küldött a Spanyol Királyságnak, amelyben kifejtette azokat az okokat, amelyek véleménye szerint lehetővé tették annak megállapítását, hogy a közölt tervezet megszüntetheti az egyenértékűség elvének megsértését, anélkül azonban, hogy megszüntetné a tényleges érvényesülés elvének megsértését.
2019. július 31‑i levelében a Spanyol Királyság jelezte, hogy e tagállam kormánya nem képes új jogalkotási javaslatokat készíteni, mivel kizárólag ügyviteli kormányként látja el feladatát
(Gobierno en funciones)
.
Ebben a helyzetben a Bizottság a jelen kereset benyújtása mellett döntött.
III.

A keresetről
A.

Az elfogadhatóságról
A Spanyol Királyság arra hivatkozik, hogy a jelen kereset elfogadhatatlan, mivel azzal a Bizottság az állam felelősségével kapcsolatos spanyol szabályozás átalakítását kéri, és a jogalkotó állam felelősségétől eltérő esetekre vonatkozik, ami túlmutat a keresetnek az indokolással ellátott véleményben körülírt tárgyán.
Emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 258. cikk alapján benyújtott, kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset tárgyát a Bizottság indokolással ellátott véleményének tartalma határozza meg, így a keresetet ugyanazokra az indokokra és jogalapokra kell alapozni, mint a véleményt (2021. június 24‑iBizottság kontra Spanyolország [A Doñana természeti terület állapotromlása] ítélet,
C‑559/19
,
EU:C:2021:512
,
160.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben igaz, hogy a Bizottság keresetlevelében több általános megfontolást fejtett ki az állami felelősség spanyol jog által előírt szabályozására vonatkozóan. Mindazonáltal e kereseti kérelmekből, valamint az azok alátámasztására előadott érvelésből egyértelműen kitűnik, hogy a jelen keresettel a Bizottság kizárólag annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Spanyol Királyság – mivel elfogadta és hatályban tartotta a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (3)–(6) bekezdését és 34. cikke (1) bekezdésének második albekezdését, valamint a 39/2015. sz. törvény 67. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdését (a továbbiakban: vitatott rendelkezések) – nem teljesítette a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvéből eredő kötelezettségeit.
A keresetlevélhez csatolt indokolással ellátott véleményből ráadásul kitűnik, hogy abban a Bizottság ugyanazon rendelkezésekre hivatkozott, mint amelyek a jelen kereset tárgyát képezik.
Egyébiránt mind az indokolással ellátott vélemény, mind a keresetlevél csak annyiban hivatkozik ezen rendelkezésekre, amennyiben azok kifejezetten a jogalkotó államnak az uniós jog neki felróható megsértéséért fennálló felelősségét szabályozzák. Ezenkívül ebben az indokolással ellátott véleményben a Bizottság már kifejtette ugyanazon indokokat és jogalapokat, mint amelyeket a keresetlevélben kifejtett.
Ilyen körülmények között nem állapítható meg a kereset tárgyának kiterjesztése. Ebből következik, hogy a Spanyol Királyság által e tekintetben felhozott elfogadhatatlansági kifogást el kell utasítani, és a jelen keresetet elfogadhatónak kell nyilvánítani.
B.

Az ügy érdeméről
1.

Előzetes észrevételek
Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy azon elv, mely szerint az állam felelős az uniós jog neki betudható megsértésével a magánszemélyeknek okozott károkért, szerves része az Unió alapját képező Szerződések rendszerének (2010. január 26‑iTransportes Urbanos y Servicios Generales ítélet,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
,
29.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2022. január 18‑iThelen Technopark Berlin ítélet,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
,
42.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ezen elv alkalmazandó minden ügyre, amelyben valamely tagállam megsérti az uniós jogot, függetlenül attól, hogy a tagállam mely szervének – ideértve a nemzeti jogalkotót is – cselekvése vagy mulasztása okozta e jogsértést, és függetlenül attól, hogy az érintett tagállam joga alapján főszabály szerint melyik szerv felelős az említett kár megtérítéséért (lásd ebben az értelemben: 1996. március 5‑iBrasserie du pêcheur és Factortame ítélet,
C‑46/93 és C‑48/93
,
EU:C:1996:79
,
32.
és
36.
pont; 2010. november 25‑iFuß ítélet,
C‑429/09
,
EU:C:2010:717
,
46.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az uniós jog valamely államnak felróható megsértésével a magánszemélyeknek okozott károkért való állami felelősség megállapításának feltételeit illetően a Bíróság több alkalommal is megállapította, hogy a jogsérelmet szenvedett magánszemélyek három feltétel együttes fennállásakor rendelkeznek kártérítéshez való joggal, nevezetesen, ha a megsértett uniós jogi szabály célja, hogy a magánszemélyeket jogokkal ruházza fel, e szabály megsértése kellően súlyos, és fennáll a közvetlen okozati összefüggés e jogsértés és a jogsérelmet szenvedett magánszemélyek kára között (2010. január 26‑iTransportes Urbanos y Servicios Generales ítélet,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
,
30.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2022. január 18‑iThelen Technopark Berlin ítélet,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
,
44.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E három feltétel szükséges és elégséges a magánszemélyek számára a kártérítéshez való jog megalapozására, bár ez nem jelenti azt, hogy az állam felelőssége nem állapítható meg a nemzeti jog kevésbé szigorú feltételei alapján (1996. március 5‑iBrasserie du pêcheur és Factortame ítélet,
C‑46/93 és C‑48/93
,
EU:C:1996:79
,
66.
pont; 2019. július 29‑iHochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe ítélet,
C‑620/17
,
EU:C:2019:630
,
37.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az uniós jogból ily módon közvetlenül eredő kártérítéshez való jog sérelme nélkül, ha a jelen ítélet 31. pontjában felidézett három feltétel teljesül, az adott államnak a nemzeti jog felelősségi szabályainak keretei között kell az okozott kár következményeit orvosolnia azzal, hogy a károk megtérítésére vonatkozó, a nemzeti jogszabályok által meghatározott feltételek nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint azok, amelyek a hasonló jellegű, nemzeti jogon alapuló igényekre vonatkoznak (egyenértékűség elve), és nem lehetnek olyanok, hogy a gyakorlatban lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tegyék a kártérítés megszerzését (a tényleges érvényesülés elve) (2010. január 26‑iTransportes Urbanos y Servicios Generales ítélet,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
,
31.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2018. október 4‑iKantarev ítélet,
C‑571/16
,
EU:C:2018:807
,
123.
pont).
A Bizottság keresetét a jelen ítélet 29–33. pontjában említett ítélkezési gyakorlat fényében kell megvizsgálni.
Ennek alátámasztására e kereset két kifogást fogalmaz meg, amelyek közül az első a tényleges érvényesülés elvének megsértésén, a második pedig az egyenértékűség elvének megsértésén alapul. A Spanyol Királyság elsődlegesen azt válaszolja, hogy e keresetet eleve el kell utasítani azzal az indokkal, hogy a Bizottság részlegesen elemezte a Spanyolországban rendelkezésre álló olyan jogorvoslati lehetőségeket, amelyek lehetővé teszik az állam által – akár jogalkotói tevékenysége keretében – az uniós jog megsértésével okozott károk megtérítését, ami az említett kereset egészét megalapozatlanná teszi. Másodlagosan azt állítja, hogy e két kifogás egyike sem megalapozott.
A Spanyol Királyság fő érvelését a Bizottság által előterjesztett egyes kifogások vizsgálata előtt meg kell vizsgálni.
2.

A nemzeti jogrend bizonyos rendelkezéseinek a Bizottság általi kiválasztásáról
a)

A felek érvei
A Spanyol Királyság arra hivatkozik, hogy a Bizottság a spanyol jogrend által előírt, a hatóságok által elkövetett uniós jogsértések orvoslását lehetővé tévő jogorvoslati lehetőségek részleges elemzésére szorítkozott. A jelen kereset alátámasztására előterjesztett elemzés következésképpen nem elegendő a felrótt kötelezettségszegés megállapításához, és a bizonyítási teher jogellenes megfordításához vezet.
Elsősorban a jogalkotó állam felelőssége megállapításának lehetősége csupán „a spanyol jogrendszert kiegészítő mechanizmust”
(cláusula de cierre del sistema)
jelent, amely maradvány‑ vagy végső jelleggel működik, és nem fogható fel elszigetelten. Csak a hatóságok által Spanyolországban okozott károk megtérítésére vonatkozó teljes szabályozást figyelembe véve lehet meghatározni, hogy a jogalkotó államnak az uniós jog megsértésével magánszemélyeknek okozott károkért fennálló felelősségére vonatkozó szabályozás ellentétes‑e a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvével, amit a Bizottság nem tett meg.
Így a spanyol jog mindenekelőtt számos olyan eljárást ír elő, amelyek lehetővé teszik a hatóságok kárt okozó cselekménye miatti kártérítés igénylését az állami felelősség esetein kívül, nevezetesen először is a kártérítés lehetőségét a kárt okozó aktus elleni, a 29/1998. sz. törvény 31. cikkének (2) bekezdésében, 32. cikkének (2) bekezdésében és 71. cikke (1) bekezdésének d) pontjában előírt közigazgatási bírósági kereset keretében, másodszor, a 39/2015. sz. törvény 106. cikkének (4) bekezdésében előírt, a közigazgatási aktusok hivatalból történő felülvizsgálatára irányuló eljárást, amelynek keretében a közigazgatás kártérítést nyújthat, valamint harmadszor, az általános adótörvénykönyv 221. és azt követő cikkeiben előírt, a jogalap nélkül kifizetett összeg adóügyekben való visszakövetelésére irányuló eljárást.
Ezen eljárások keretében nincs semmilyen korlátozás az uniós jogra való hivatkozásra, sem a nemzeti bíróság azon lehetőségére, hogy e jog tiszteletben tartására vonatkozóan határozatot hozzon, vagy teljes kártérítést nyújtson. A Spanyol Királyság e tekintetben hivatkozik a 6/1985. sz. alkotmányos törvény 4 bis cikkére, a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság, Spanyolország) 2012. február 7‑i ítéletére (419/2010. sz. kereset, 1425/2012. sz. ítélet, ES:TS:2012:1425), amelyben elismerték a felperesnek a szociális csekk finanszírozására kifizetett összegek visszatérítéséhez való jogát azon az alapon, hogy a szóban forgó rendelkezés egy királyi törvényerejű rendeletnek az uniós joggal ellentétes volta miatt alkalmazhatatlannak nyilvánított rendelkezését alkalmazta, valamint a Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság, Spanyolország) ítélkezési gyakorlatára.
Ezt követően e tagállam az ítélet joghatásainak kiterjesztését lehetővé tevő, a 29/1998. sz. törvény 37. cikkének (3) bekezdésében, valamint 110. és 111. cikkében előírt jogorvoslati lehetőségre hivatkozik. Ez lehetővé teszi, hogy az e rendelkezésekben foglalt feltételek teljesülése esetén elismerjék a Bíróságnak valamely nemzeti rendelkezés uniós joggal való összeegyeztethetetlenségét megállapító ítéletéből eredő állami felelősséget.
Végül az alkotmány 106. cikkének megfelelően a magánszemélyeknek lehetőségük van arra, hogy kártérítésben részesüljenek a hatóságok azon cselekményeiért, amelyek jogellenesnek minősülő, azaz olyan kárt okoznak nekik, amely viselésére a károsult magánszemélynek nincs jogszabályi kötelezettsége, amennyiben okozati összefüggés áll fenn e kár és a közigazgatási szerv cselekménye között, és a keresetet az előírt elévülési időn belül nyújtották be. Ezt az eljárást a 40/2015. sz. törvény 32. cikke hajtja végre.
E cikk (1) bekezdése a közigazgatási szervek szokásos vagy rendkívüli tevékenysége esetén elszenvedett károk megtérítésére vonatkozik – a „közigazgatási szervek” fogalmát a közigazgatási tevékenység tágabb értelmében értve, azaz mint a közigazgatás tényei és aktusai, ideértve a tisztán anyagi jellegű cselekményeket vagy mulasztásokat –, és lehetővé teszi a kártérítést először is az Alkotmánnyal vagy általában a joggal összhangban lévő törvények vagy rendeletek alapján elfogadott aktusok által okozott károkért, ha egyedi és különösen intenzív áldozathozatalról van szó, másodszor a jogellenesnek nyilvánított rendeletek alapján elfogadott jogi aktusok által okozott károkért, függetlenül attól, hogy a jogellenesség a nemzeti vagy az uniós jogból ered, valamint harmadszor az olyan közigazgatási aktusok által okozott károkért, amelyek jogellenességét közigazgatási vagy közigazgatási peres eljárás során állapították meg, függetlenül attól, hogy e jogellenesség a nemzeti jogból vagy az uniós jogból ered.
Ezenkívül az említett cikk (4) bekezdése lehetővé teszi az alkotmánnyal ellentétesnek nyilvánított törvények alapján elfogadott jogi aktusok által okozott károk megtérítését, míg ugyanezen cikk (5) bekezdése a Bíróság által az uniós joggal összeegyeztethetetlennek nyilvánított törvények alapján elfogadott jogi aktusok által okozott károk megtérítéséhez való jogot ír elő.
Ennélfogva a jogalkotó állam felelőssége alapján történő kártérítésnek az e (4) és (5) bekezdésben szabályozott lehetősége csupán azon magánszemélyek számára biztosított különleges és kisegítő jogorvoslati lehetőség, akik, mivel már benyújtottak egy másik keresetet, olyan kedvezőtlen határozatot kaptak, amely nem vette figyelembe a szóban forgó rendelkezés alkotmányellenességét, illetve uniós joggal való összeegyeztethetetlenségét.
Másodsorban, a jogalkotó állam felelősségére vonatkozó spanyolországi szabályozás és az uniós szerződésen kívüli felelősségi rendszer összehasonlító elemzése azt bizonyítja, hogy semmi esetre sem lehet arra következtetni, hogy sérült a tényleges érvényesülés elve azzal az indokkal, hogy a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdésében előírthoz hasonló különleges kiegészítő kártérítési lehetőséget vezettek be, mivel a spanyol rendszer kedvezőbb a polgárok számára, mint az Unió felelősségi rendszere. Közelebbről, az Unió szerződésen kívüli felelősségének megállapítása iránti keresetet nem lehet arra felhasználni, hogy megkerüljék az ugyanazon jogellenességre és azonos pénzügyi célokra irányuló megsemmisítés iránti kereset elfogadhatatlanságát. Ezzel szemben a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése jogorvoslati lehetőséget biztosít azon személyek számára, akiknek a keresetét jogerős ítélettel elutasították, a közigazgatási kereseten túlmenően, amely már lehetővé teszi a megsemmisítés iránti kérelem és a kártérítés iránti kérelem halmozását. E körülmények között a Spanyol Királyság azt állítja, hogy a tényleges érvényesülés elve nem értelmezhető eltérően attól függően, hogy a kárt okozó cselekményt valamely tagállam vagy valamely uniós intézmény követte el.
Harmadsorban, uniós szintű harmonizáció hiányában azon széles mérlegelési mozgástér, amellyel a tagállamok a szerződésen kívüli felelősségi rendszerük kialakítása tekintetében rendelkeznek, arra kötelezte volna a Bizottságot, hogy – mielőtt megállapítja, hogy a szóban forgó elvek Spanyolországban sérültek‑e – vegye figyelembe az állam által okozott károk megtérítésére vonatkozó spanyol rendszer egészét, valamint a Bíróságnak a tagállamok és az Unió felelősségére vonatkozó ítélkezési gyakorlatát.
Negyedsorban, a Bizottság az elemzését olyan érvelési hibára alapította, amely teljes egészében megalapozatlanná teszi keresetét. A 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése ugyanis arra irányul, hogy lehetővé tegye a kártérítést olyan helyzetekben, amelyek véglegessé váltak, mivel rendes jogorvoslati úton elutasító ítélet tárgyát képezték, és ezzel olyan kártérítést biztosítson, amely egyébként lehetetlen lenne. Bár az uniós jog lehetővé teszi a nemzeti bíróság számára, hogy ne alkalmazzon egy jogszabályt az uniós joggal való összeegyeztethetetlensége miatt, nem ad felhatalmazást a nemzeti bíróságnak arra, hogy
erga omnes
hatállyal megsemmisítsen egy jogalkotási szintű rendelkezést, ha a nemzeti jogrend nem ír elő ilyen hatáskört, és nem követeli meg valamennyi olyan magánszemély kárának megtérítését sem, akikre valamely nemzeti bíróság által az uniós joggal összeegyeztethetetlennek nyilvánított jogi szabályt alkalmaztak, bármilyen is legyen az. Csupán azt követeli meg, hogy az uniós jog megsértése esetén a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvének megfelelően legyen lehetőség kártérítést kérni. Márpedig a spanyol jogban léteznek ilyen jogorvoslatok.
Ugyanakkor az a tény, hogy egy magánszemély keresete nyomán eljáró nemzeti bíróság ítéletében megállapította valamely törvényi szintű jogszabály uniós joggal való összeegyeztethetetlenségét, nem minősülhet elegendő indoknak ahhoz, hogy egy másik magánszemély ezen ítélet alapján az állam felelősségének megállapítása iránti eljárást indítson a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése alapján. E megközelítés ellentétes lenne a jogbiztonság elvével. Az összeegyeztethetetlenség kimondásának
erga omnes
hatálya csak a Bíróság vagy a Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság) által hozott ítélet alapján vagy bizonyos esetekben a szabályozási rendelkezéseknek azon bíróságok általi megsemmisítése esetén érvényesülhet, amelyeknek e hatáskört biztosítják. A Bizottság összekeveri a kártérítési kereseteket az állami felelősségre vonatkozó szabályozással.
Téves lenne tehát azt állítani – amint azt a Bizottság a pert megelőző eljárás során tette –, hogy valamely polgár kizárólag azon az alapon, hogy egy másik polgár olyan ítéletet kapott, amely az uniós joggal összeegyeztethetetlennek nyilvánított egy törvényi szintű jogszabályt, ezen ítélet alapján az állam felelősségének megállapítása iránti keresetet indíthat a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése alapján. E jogorvoslati lehetőség csak akkor áll rendelkezésre, ha a Bíróság ítélete az ilyen jogszabályt az uniós joggal összeegyeztethetetlennek nyilvánítja, mégpedig éppen az ilyen ítélet
erga omnes
hatálya miatt.
Mindenesetre a Bizottság a tényleges érvényesülés elve alapján nem kérdőjelezheti meg az állami felelősségre vonatkozó szabályozásnak a spanyol jogrendben alkalmazott felépítését, amely jogrend nem ír elő az állam felelősségének megállapítása iránti olyan közvetlen keresetet, amelyet bíróság elé lehet terjeszteni. A hatóságok által okozott kárért kártérítést kérő magánszemélynek mindig azzal kell kezdenie, hogy a közigazgatási szervhez fordul annak érdekében, hogy az elismerje a hatóságok felelősségét, és adott esetben helyt adjon e kártérítés iránti kérelemnek, függetlenül attól, hogy e felelősség közigazgatási, bírósági vagy jogalkotási aktusból ered. Az említett kérelem kifejezett vagy hallgatólagos elutasítása esetén a magánszemélynek a közigazgatási bírósághoz kell fordulnia, amelynek feladata az e felelősséget elutasító határozat jogszerűségének értékelése. Általában megállapítják a jogellenességet, és a kártérítésre ilyen eljárás keretében kerül sor.
Az államnak a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdésében előírt, az összeegyeztethetetlenség Bíróság általi megállapításából eredő felelőssége egy másik, kiegészítő és nem kizárólagos kártérítési lehetőséget jelent azok számára, akiknek a kérelmét eredetileg elutasították. E jogorvoslati lehetőség fennállása semmi esetre sem akadályozza meg a nemzeti bíróságokat abban, hogy mellőzzék az uniós joggal ellentétes jogszabályok alkalmazását, és kártérítést nyújtsanak a megfelelő jogorvoslat keretében vagy a felelősség megállapítása iránti egyedi kereset útján. E jogorvoslati lehetőség kiegészítő jellegét megerősíti e cikk (3) bekezdése, amely az említett jogorvoslatot az „is” kötőszóval vezeti be.
A Bizottság arra hivatkozik, hogy a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvének megfelelő egyéb jogorvoslati lehetőségek esetleges fennállása nem biztosítja, hogy a jogalkotó állam felelősségére alkalmazandó szabályozás összhangban van ezen elvekkel. Jóllehet a vitatott rendelkezéseket összefüggésükben kell elemezni, ezen elemzés célja annak meghatározása, hogy e rendelkezések – és nem a nemzeti jogrendben rendelkezésre álló valamennyi jogorvoslati lehetőség – alkalmasak‑e arra, hogy garantálják az uniós jogrend által biztosított jogok érvényesítésére szolgáló megfelelő és hatékony eszközök meglétét, amennyiben a jogalkotó megsérti az uniós jogot. Márpedig az említett rendelkezések miatt valamennyi spanyol bíróság köteles – függetlenül attól, hogy milyen szintű – elutasítani a jogalkotó állam szerződésen kívüli felelősségének megállapítása iránti, a Bíróság korábbi ítéletével nem alátámasztott kérelmeket, vagy előzetes döntéshozatal céljából a Bírósághoz fordulni azt megelőzően, hogy az ilyen kérelmeknek helyt adna, még akkor is, ha az EUMSZ 267. cikk értelmében nem terheli ilyen kötelezettség.
A Spanyol Királyság által hivatkozott különböző eljárások tárgya eltér a jogalkotó állam uniós jog megsértéséért fennálló felelősségének megállapítására irányuló, a jelen ügyben egyedül szóban forgó eljárás tárgyától. Ezek tehát nem relevánsak a jelen ügy szempontjából.
Ami különösen a tényleges érvényesülés elvét illeti, a kártérítésnek a közigazgatás felelőssége miatti közvetett érvényesítésének csak akkor lehet joghatása, ha a Bíróság már megállapította, hogy a szóban forgó törvényi szintű jogszabály ellentétes az uniós joggal. E tekintetben a Bizottság azt állítja, hogy a spanyol jogrendben a közigazgatási aktusokkal szembeni keresetek elbírálásával megbízott igazságszolgáltatási szerv nem rendelkezik hatáskörrel azon kérdés eldöntésére, hogy jogszabályi rendelkezések ellentétesek‑e az uniós joggal. Következésképpen, ha az uniós jogot sértő közigazgatási aktus összhangban van a nemzeti jogszabályokkal, e bíróság a 40/2015. sz. törvény 32. cikke (5) bekezdésének megfelelően – anélkül, hogy előzetes döntéshozatal céljából kérdést ne terjesztene elő – nem állapíthatja meg azt, hogy meg kell téríteni az e jogsértés által okozott kárt, ami ellentétes a tényleges érvényesülés elvével.
A 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése nem tekinthető kisegítő rendelkezésnek, mivel kifejezetten az uniós joggal ellentétesnek bizonyuló, törvényi szintű jogszabály által okozott károk megtérítését szabályozza. Mindenesetre, ha valamely tagállam úgy dönt, hogy elválasztja a jogalkotó állam felelősségét az állami felelősségre vonatkozó általános szabályozástól azáltal, hogy azt különös rendelkezések hatálya alá helyezi, e rendelkezéseknek tiszteletben kell tartaniuk a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvét.
Ami az Unió szerződésen kívüli felelősségét szabályozó feltételeket illeti, azok a jelen ügyben szintén nem relevánsak. Kizárólag a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdésében előírt eljárási követelmények kifogásolhatók a tényleges érvényesülés elve alapján, míg az e rendelkezésben szereplő anyagi jogi feltételek az egyenértékűség elvére tekintettel kifogásolhatók.
b)

A Bíróság álláspontja
Előzetesen meg kell állapítani, hogy még ha a Spanyol Királyságnak a jelen ítélet 37–52. pontjában kifejtett érvelése megalapozott is lenne, az csak a tényleges érvényesülés elvének megsértésére alapított kifogás értékelésére lenne hatással. A Bizottság által az egyenértékűség elvének megsértésére alapított kifogás ugyanis arra szorítkozik, hogy a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdésében szabályozott, a jogalkotó állam felelősségének megállapítása iránti, az uniós jog megsértésére alapított keresetet összehasonlítja az e törvény 32. cikkének (4) bekezdésében szabályozott, a jogalkotó állam felelősségének megállapítása iránti, alkotmányellenességre alapított keresettel. Így e második kifogás elemzése céljából semmiképpen nincs jelentősége annak, hogy a spanyol jog adott esetben előír ezenkívül olyan egyéb jogorvoslati lehetőségeket, amelyek lehetővé teszik a magánszemélyek számára, hogy kártérítésben részesüljenek a hatóságok által az uniós jog megsértése miatt nekik okozott kárért.
Ennek pontosítását követően elsősorban a Spanyol Királyság által a jelen ítélet 38–45. pontjában kifejtett érvelést illetően emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróságnak a tényleges érvényesülés elvére vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlata szerint minden esetben, amikor felmerül a kérdés, hogy valamely nemzeti eljárási rendelkezés gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé teszi‑e az uniós jogrend által a magánszemélyekre ruházott jogok alkalmazását, meg kell vizsgálni e rendelkezésnek az eljárás egészéhez viszonyított helyzetét, valamint az eljárás lefolytatásának a különböző nemzeti fórumok előtti módját és sajátosságait, adott esetben figyelembe véve azon elveket, amelyek az adott nemzeti bírósági rendszer alapjául szolgálnak, mint például a jogbiztonság elve és az eljárás szabályos lefolytatása szükségességének elve (2015. október 6‑iTârşia ítélet,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
,
36.
és
37.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2021. október 6‑iConsorzio Italian Management és Catania Multiservizi ítélet,
C‑561/19
,
EU:C:2021:799
,
63.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ebből azonban nem következik az, hogy minden olyan esetben, amikor a Bizottság úgy véli, hogy egy tagállam által előírt jogorvoslatra alkalmazandó nemzeti eljárási rendelkezés sérti a tényleges érvényesülés elvét, álláspontja megalapozottságának bizonyítása érdekében köteles lenne szisztematikusan megvizsgálni az e tagállam jogrendszerében rendelkezésre álló valamennyi jogorvoslati lehetőséget. Ezen ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis a tényleges érvényesülés elve tiszteletben tartásának értékelése nem a valamely tagállamban rendelkezésre álló valamennyi jogorvoslati lehetőség vizsgálatát követeli meg, hanem az ezen elvet állítólagosan sértő rendelkezés kontextuális elemzését, ami – amint arra a főtanácsnok indítványának 40. pontjában szintén rámutatott – magában foglalhatja más olyan eljárási rendelkezések elemzését is, amelyek azon jogorvoslattal – vagy azzal azonos tárgyú jogorvoslatokkal – összefüggésben alkalmazandók, amelynek hatékonyságát kétségbe vonják.
Márpedig a jelen ügyben a Bizottságnak a tényleges érvényesülés elvének megsértésére vonatkozó kifogása csak bizonyos, a jelen ítélet 25. pontjában említett rendelkezésekben előírt, a jogalkotónak felróható uniós jogsértésekért való állami felelősség megállapítása iránti keresetekre alkalmazandó eljárási szabályokat érinti,
Ebből következik, hogy a Spanyol Királyságnak a jelen ítélet 38–45. pontjában kifejtett érvelése csak akkor bizonyíthatja a tényleges érvényesülés elvének megsértésére vonatkozó kifogás megalapozottságának hiányát, ha az e tagállam által hivatkozott egy vagy több eljárás vagy jogorvoslati lehetőség lehetővé tenné a magánszemélyek számára a jogalkotó által az uniós jog megsértése miatt nekik okozott károk megtérítését.
E tekintetben először is a jelen ítélet 39. pontjában meghatározott eljárásokat illetően meg kell állapítani, hogy a 29/1998. sz. törvény 31. cikkének (2) bekezdésében és 71. cikke (1) bekezdésének d) pontjában előírthoz hasonló közigazgatási kereset keretében történő esetleges kártérítés lehetősége jellegénél fogva különbözik a jogalkotó állam felelősségére vonatkozó szabályozástól.
Kétségkívül azon helyzetet illetően, amelyben egyrészt a kár a jogalkotó uniós joggal ellentétes cselekményéből vagy mulasztásából ered, másrészt van megtámadható közigazgatási aktus, a Spanyol Királyság a beadványaiban és a tárgyaláson többek között a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) jelen ítélet 40. pontjában említett ítéletére hivatkozott azon álláspontjának alátámasztása érdekében, amely szerint e bíróság elismeri, hogy a közigazgatási bíróságok hatáskörrel rendelkeznek arra, hogy értékeljék egy törvényi szintű jogszabály uniós joggal való összeegyeztethetőségét, e jogszabályt egy adott ügyben az ilyen összeegyeztethetőség hiánya miatt alkalmazhatatlannak nyilvánítsanak, és ennek következtében az e jogszabályt alkalmazó közigazgatási aktusra vonatkozó közigazgatási keresetnek helyt adjanak, valamint adott esetben az ilyen eljárás keretében biztosítsák a felperes jogi helyzetének helyreállítását, jelen esetben a jogosulatlanul kifizetett összegek visszatérítése révén.
Nem zárható ki tehát, hogy a 29/1998. sz. törvény 31. cikkének (2) bekezdésében előírt közigazgatási jogorvoslati lehetőség a jogalkotó uniós joggal ellentétes cselekménye vagy mulasztása által kárt szenvedett magánszemély számára bizonyos esetekben lehetőséget nyújt az uniós jog által számára biztosított jogaiba való visszahelyezésre.
Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy a Bíróság elé terjesztett ügyiratokból nem tűnik ki, hogy ez lenne a helyzet minden olyan esetben, amikor valamely magánszemélyt a jogalkotó cselekménye vagy mulasztása miatt kár ér, többek között akkor, ha az uniós jog azon rendelkezése, amelynek megsértésére hivatkoznak, közvetlen hatályának hiányában nem teszi lehetővé a vitatott törvényi szintű jogszabály alkalmazhatatlanná tételét (lásd ebben az értelemben: 2019. június 24‑iPopławski ítélet,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
,
68.
pont), vagy ha a kár a jogalkotó mulasztásából ered.
E tekintetben jóllehet a Spanyol Királyság a tárgyaláson azt állította, hogy a spanyol jog nem tesz különbséget aszerint, hogy a szóban forgó uniós jogi rendelkezés közvetlen hatállyal bír‑e, vagy sem, és hogy a Bíróság elismeri, hogy egy nemzeti bíróság kizárólag a belső jog alapján mellőzheti a belső jognak az ilyen hatállyal nem rendelkező uniós jogi rendelkezéssel ellentétes bármely rendelkezésének alkalmazását (lásd ebben az értelemben: 2022. január 18‑iThelen Technopark Berlin ítélet,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
,
33.
pont), megtámadható közigazgatási aktus hiányában e jogorvoslati lehetőség nem áll a magánszemélyek rendelkezésére abban az értelemben, hogy az említett jogorvoslatot nem vehetik igénybe olyan kár megtérítése érdekében, amely bár a nemzeti jogalkotó cselekményéből vagy mulasztásából ered, nem ölt testet közigazgatási aktusban, vagy ha az elismerés iránti kérelem nem eredményezheti ilyen közigazgatási aktus elfogadását a 29/1998. sz. törvény 31. cikkének (2) bekezdése alapján.
Végül a jelen ítélet 51. pontjában ismertetett érvelést illetően a Spanyol Királyság egyrészt arra hivatkozott, hogy a 29/1998. sz. törvény 31. cikkének (2) bekezdésében előírt eljárás alapján „szinte mindig” lehetséges az uniós jog jogalkotó általi megsértéséből eredő kár megtérítése iránti kérelem benyújtása, és ezzel hallgatólagosan elismerte, hogy nem ez nem minden esetben áll fenn. Másrészt az a tény, hogy egy magánszemély közigazgatási aktus elfogadását kezdeményezheti azáltal, hogy kártérítés iránti kérelmet nyújt be a hatósághoz, nem teszi lehetővé a jogalkotó felelősségének megállapítását a jelen ítélet 30. és 31. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatban említett valamennyi helyzetben, mivel beadványaiban maga a Spanyol Királyság hivatkozott a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) 2020. november 18‑i ítéletére (404/2019. sz. kereset, 1534/2020 ítélet, ES:TS:2020:3936), amelyből kitűnik, hogy az uniós jogot sértő normának kellett megalapoznia azt a konkrét közigazgatási tevékenységet, amely a kártérítés iránti kérelem tárgyát képező kárt okozta.
A jelen ítélet 64–68. pontjában kifejtett okok összessége miatt a 29/1998. sz. törvény 31. cikkének (2) bekezdésében előírt közigazgatási bírósági jogorvoslat fennállása nem elegendő a Bizottság első kifogásának azonnali elutasításához.
Ugyanígy sem a 29/1998. sz. törvény 32. cikkének (2) bekezdésében előírt jogorvoslati lehetőség, amely csak a közigazgatás jogellenes cselekményeire vonatkozik, sem pedig az adózás területén a jogalap nélkül fizetett összeg visszatérítésére irányuló, az általános adótörvénykönyv 221. és azt követő cikkeiben előírt eljárás, amely kizárólag arra irányul, hogy lehetővé tegye egy magánszemély számára, hogy az érintett hatóságtól visszakapja azon pénzösszegeket, amelyeket ez utóbbi feltételezhetően jogtalanul szedett be, nem elegendő e tekintetben, különösen azért, mert hatályuk nagyon speciális területekre korlátozódik, és nem terjed ki minden olyan helyzetre, amelyben a jogalkotó államnak az uniós jog megsértésén alapuló felelőssége megállapítható és kártérítésre adhat okot.
Ami a 39/2015. sz. törvény 106. cikkének (4) bekezdésében előírt, a közigazgatási aktusok hivatalból történő felülvizsgálatára irányuló eljárást illeti, az lehetővé teszi a valamely jogi aktus vagy rendelkezés semmisségét megállapító közigazgatási szerv számára, hogy ugyanabban a határozatban megállapíthassa az érintett személyeknek nyújtandó kártérítést. E rendelkezés szövegéből azonban az következik, hogy e lehetőség csak a közigazgatási szervek által okozott károk tekintetében áll fenn, és semmi nem utal arra, hogy az lehetővé tenné, hogy egy magánszemélyt kártérítésben részesítsenek a jogalkotónak az uniós joggal ellentétes cselekménye vagy mulasztása által neki okozott kárért.
Ezt követően, ami a 29/1998. sz. törvény 110. cikkének (1) bekezdésében előírt, az ítélet joghatásainak kiterjesztését lehetővé tevő eljárási lehetőséget illeti, az lehetővé teszi, hogy a valamely személy javára egyedi jogi helyzetet elismerő jogerős ítélet joghatásait az e rendelkezésben meghatározott feltételek mellett kiterjesszék az ugyanabban a jogi helyzetben lévő más személyekre is. Mindazonáltal e lehetőség igénybevétele feltételezi e jogi helyzet előzetes megállapítását. Következésképpen, még ha el is ismerjük, hogy az lehetővé teszi a nemzeti jogalkotónak az uniós jog neki felróható megsértéséért fennálló felelőssége elismerésének kiterjesztését azon érintett személyekre, akik ugyanabban a jogi helyzetben vannak, mint azon személyek, akik tekintetében e felelősséget elismerő ítéletet hoztak, e kiterjesztési eljárás végrehajtása megköveteli, hogy e felelősséget egy korábbi eljárás során előzetesen megállapítsák. Ezért nem tudja orvosolni a Bizottság által az első kifogásában állított hiányosságokat.
Ugyanez vonatkozik a 29/1998. sz. törvény 37. cikkének (3) bekezdésében és 111. cikkében előírt, az ítélet joghatásainak kiterjesztésére vonatkozó lehetőségre, amely lényegében csak azon ügyekre vonatkozik, amelyek elbírálását egy soron kívül tárgyalt kapcsolódó ügy jogerős elbírálásáig felfüggesztették.
Végül, ami pontosan az állam felelősségének megállapítását lehetővé tévő jogorvoslati lehetőséget illeti, meg kell állapítani, hogy – amint arra a Spanyol Királyság rámutat – a 40/2015. sz. törvény 32. cikke különböző esetekről rendelkezik, amelyekben e felelősség megállapítható. Mindazonáltal kizárólag e cikk (3)–(6) bekezdése vonatkozik kifejezetten a jogalkotó állam felelősségére.
Így az említett cikk (1) bekezdése előírja azt a lehetőséget, hogy a magánszemélyek számára a megfelelő közigazgatási szerv megtérítse a vagyontárgyaikban keletkezett vagy jogaik megsértése miatt őket ért kárt, amennyiben e kár a közigazgatási szervek szokásos vagy rendkívüli tevékenységének következménye, kivéve a
vis maior
vagy olyan kár esetét, amelyet jogszabály alapján a magánszemélynek kell viselnie, és e rendelkezés pontosítja, hogy a közigazgatási jogi aktusok vagy rendelkezések közigazgatási vagy közigazgatási bírósági úton történő megsemmisítése önmagában nem keletkeztet kártérítéshez való jogot.
Jóllehet tehát e jogorvoslati lehetőség az állami felelősség megállapítására szolgáló rendes jogorvoslati útnak tekinthető, megnyílása „a közigazgatási szervek […] tevékenységét” feltételezi, amely fogalom nem a jogalkotóra irányul. Ennélfogva az említett jogorvoslat nem terjed ki az uniós jog megsértése miatt közvetlenül a nemzeti jogalkotó valamely cselekménye vagy mulasztása által okozott károk megtérítésére, amennyiben e károk nem tudhatók be a közigazgatási szervek tevékenységének.
Végezetül, amint azt a főtanácsnok is megjegyezte indítványának 57. pontjában, a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (3)–(6) bekezdésében előírt, a jogalkotó állam felelősségének megállapítására vonatkozó különös rendelkezések feleslegesek lennének, ha az e törvény 32. cikkének (1) bekezdésében előírt jogorvoslati lehetőség már lehetővé tenné az állam felelősségének megállapítását a nemzeti jogalkotó által okozott károkért.
Ami az említett törvény 32. cikke (3) bekezdésének első albekezdését illeti, amely tekintetében a Spanyol Királyság a tárgyaláson hangsúlyozta, hogy az általános jogorvoslati lehetőséget jelent a jogalkotó állam felelősségének megállapítása esetén, ideértve az uniós jog neki felróható megsértését is, meg kell állapítani, hogy – amint azt e tagállam megjegyezte – e (3) bekezdés második albekezdése pontosítja, hogy a jogalkotó állam felelőssége akkor „is” megállapítható, ha az e cikk (4) vagy (5) bekezdésében említett feltételek teljesülnek. Ebből azt a következtetést kell levonni, hogy – amint azt e tagállam állítja – az e két utóbbi bekezdésben előírt jogorvoslati lehetőségek olyan további vagy kiegészítő jogorvoslati lehetőségeknek minősülnek, amelyek lehetővé teszik a jogalkotó állam felelősségének megállapítását, különösen az uniós jog megsértése esetén, az említett cikk (3) bekezdésének első albekezdésében előírt általános jogorvoslaton túlmenően.
Mindazonáltal ezen első albekezdés az annak alapján történő kártérítés lehetőségét attól a feltételtől teszi függővé, hogy a kárt okozó jogalkotási aktus rendelkezik‑e erről, és hogy teljesülnek‑e az ezen aktus által pontosított feltételek. Márpedig azonkívül, hogy e lehetőség eleve kizártnak tűnik, ha a kár a jogalkotó cselekvésének elmulasztásából ered, pusztán az a körülmény, hogy az említett albekezdés alapján történő kártérítésben részesülés ily módon feltételhez kötött, elegendő annak kizárásához, hogy az ugyanezen albekezdésben előírt keresetet olyan jogorvoslatnak lehessen tekinteni, amely alkalmas lehet a jogalkotó államnak az uniós jog neki felróható megsértéséért fennálló felelősségére vonatkozó szabályozás hatékonysága tekintetében a Bizottság által állított hiányosságok orvoslására.
A Spanyol Királyság által a tárgyaláson előadott azon körülmény, hogy a 40/2015. sz. törvény 32. cikke (3) bekezdésének első albekezdését a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) rugalmasan értelmezi és rugalmasan alkalmazza a jogalanyok jogai hatékony bírói védelmének biztosítása érdekében, nem teszi lehetővé az előző pontban tett megállapítás megváltoztatását.
Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy bár a nemzeti törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések hatályát a nemzeti bíróságok által történő értelmezésük figyelembevételével kell megállapítani (1994. június 8‑iBizottság kontra Egyesült Királyság ítélet,
C‑382/92
,
EU:C:1994:233
,
36.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2015. szeptember 16‑iBizottság kontra Szlovákia ítélet,
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
,
81.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), valamely ítélkezési gyakorlat megléte – még ha az egy legfelsőbb szintű bíróságtól származik is –, az államnak az uniós jog neki felróható megsértése miatt fennálló felelőssége elvének alapvető jellegét figyelembe véve (lásd ebben az értelemben: 2015. szeptember 9‑iFerreira da Silva e Brito és társai ítélet,
C‑160/14
,
EU:C:2015:565
,
59.
pont), és a jelen ítélet 76. pontjában kifejtett megfontolásokra tekintettel nem lehet elegendő ahhoz, hogy a megkövetelt egyértelműséggel és pontossággal garantálja azt, hogy a 40/2015. sz. törvény 32. cikke (3) bekezdésének első albekezdése olyan jogorvoslatot biztosít, amely lehetővé teszi a Bizottság által az első kifogása keretében felvetett bírálatok azonnali elutasítását.
Következésképpen, mivel a Spanyol Királyság által a jelen ítélet 38–45. pontjában hivatkozott eljárások és jogorvoslatok egyike sem teszi ténylegesen lehetővé, hogy a magánszemélyek a jogalkotó állam felelősségére hivatkozzanak annak érdekében, hogy kártérítésben részesüljenek az uniós jog ezen államnak felróható megsértésével nekik okozott károkért, nem kifogásolható az, hogy a Bizottság elemzését a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (3), (4) és (6) bekezdésével összefüggésben értelmezett (5) bekezdésére, a 40/2015. sz. törvény 34. cikke (1) bekezdésének második albekezdésére és a 39/2015. sz. törvény 67. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésére összpontosította, mivel e rendelkezések az egyetlen olyan nemzeti rendelkezések, amelyek kifejezetten előírják az említett felelősség megállapításának lehetőségét.
Másodsorban, ami azt illeti, hogy a Bizottság nem vette figyelembe az Unió szerződésen kívüli felelősségére vonatkozó szabályozást, a jelen ítélet 59. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy azt, hogy valamely eljárási rendelkezés megfelel‑e a tényleges érvényesülés elvének, nem a más jogrendszerekben előírt rendelkezések vonatkozásában, hanem a vizsgált rendelkezésnek az eljárás egészéhez viszonyított helyzetét és az eljárás lefolytatásának az érintett tagállam különböző nemzeti fórumai előtti módját és sajátosságait figyelembe véve szükséges értékelni. Következésképpen a Spanyol Királyság által az Unió szerződésen kívüli felelősségére vonatkozó szabályozás hatékony jellegével kapcsolatban megfogalmazott bírálatok semmi esetre sem vezethetnek a Bizottság első kifogásának azonnali elutasításához.
Harmadsorban a tagállamok mérlegelési jogköre, amellyel az uniós jog nekik felróható megsértésével magánszemélyeknek okozott károkért fennálló felelősségi rendszerük kialakítása tekintetében rendelkeznek, nem mentesíti őket e mérlegelési jogkör gyakorlása során az uniós jogból eredő kötelezettségeik betartása alól (lásd analógia útján: 2021. május 18‑iAsociaţia Forumul Judecătorilor din România ítélet,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19
,
EU:C:2021:393
,
111.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Következésképpen e jogkör gyakorlása során továbbra is tiszteletben kell tartaniuk többek között a tényleges érvényesülés elvét.
Negyedsorban, a jelen ítélet 48–51. pontjában kifejtett érvelést illetően meg kell állapítani, hogy a Bizottság nem kívánja megkérdőjelezni magát az állami felelősség rendszerének a spanyol jogrendben való felépítését. A jelen kereset tárgya ugyanis kizárólag annak megállapítása, hogy a vitatott rendelkezések által a jogalkotó állam felelősségére vonatkozóan előírt szabályozás lehetővé teszi‑e a magánszemélyek számára, hogy a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvének tiszteletben tartása mellett kártérítésben részesüljenek a nemzeti jogalkotó által az uniós jog megsértése miatt nekik okozott kárért.
Márpedig, mivel egyrészt a Spanyol Királyság által hivatkozott, a jelen ítélet 38–45. pontjában említett eljárások vagy jogorvoslatok egyike sem teszi lehetővé, hogy eleve megállapítható legyen, hogy ez a helyzet áll fenn, másrészt pedig az általános rendelkezés, amely e tagállam által a tárgyaláson tett kijelentések szerint e tekintetben releváns, azaz a 40/2015. sz. törvény 32. cikke (3) bekezdésének első albekezdése nem biztosít – amint az a jelen ítélet 79–81. pontjában már megállapításra került – tényleges lehetőséget a jogalkotó állam felelősségének megállapítására minden olyan helyzetben, amikor az uniós jog megsértését a jelen ítélet 30. és 31. pontjában említett ítélkezési gyakorlat alapján orvosolni kell, az szükséges, hogy az uniós jog megsértése esetén e célból előírt egyetlen jogorvoslat, azaz az e törvény 32. cikkének (5) bekezdésében előírt jogorvoslat ne legyen olyan, hogy a gyakorlatban lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tegye a kártérítés megszerzését.
Végül egyrészt, mivel a fentiekből az következik, hogy nem róható fel a Bizottságnak, hogy a jelen keresetet kizárólag a spanyol jog azon rendelkezéseire összpontosította, amelyek a jogalkotó államnak az uniós jog neki felróható megsértéséért fennálló felelősségének megállapítására vonatkoznak, nem tekinthető úgy, hogy a Bizottság elemzése a bizonyítási teher jogellenes megfordítását eredményezte volna.
Másrészt, mindezen megfontolásokra tekintettel az a körülmény, hogy a jogalkotó állam felelősségére vonatkozó szabályozás, ahogyan azt a vitatott rendelkezések kialakították, „a spanyol jogrendszert kiegészítő mechanizmusnak” minősül, szintén nem jár azzal a következménnyel, hogy a Bizottság keresetét, amennyiben az kizárólag e felelősségi rendszer hatékonyságának vitatására irányul, megalapozatlanként eleve el kell utasítani.
A fentiek összességéből következik, hogy a Spanyol Királyság által elsődlegesen előadott érvelést el kell utasítani, és a jelen kereset vizsgálatát a Bizottság által hivatkozott kifogások elemzésével kell folytatni.
3.

A tényleges érvényesülés elvének megsértésére alapított első kifogásról
a)

A 40/2015. sz. törvény 32. cikkének rendelkezéseiről
A Bizottság azt állítja, hogy az a három kumulatív feltétel, amelytől a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése a spanyol jogalkotó által az uniós jog megsértése miatt a magánszemélyeknek okozott károk megtérítését függővé teszi – külön‑külön vagy együttesen –, a gyakorlatban lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé teszi a kártérítés megszerzését.
1)

Az alkalmazott jogszabály uniós joggal való összeegyeztethetetlenségére vonatkozó, a Bíróság által tett nyilatkozat meglétével kapcsolatos feltételre vonatkozó első részről
i)

A felek érvei
A Bizottság elöljáróban megjegyzi, hogy az, hogy a jogalkotó állam által az uniós jog megsértése miatt okozott kár megtérítése a Bíróság azon határozatának meglététől függ, amely megállapítja az alkalmazott, törvényi szintű jogszabály uniós joggal való összeegyeztethetetlenségét, a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdéséből következik, mivel e rendelkezés azt írja elő, hogy a kárnak „az uniós joggal ellentétesnek nyilvánított jogszabály alkalmazásából” kell erednie, összefüggésben az e cikk (6) bekezdésével és a 39/2015. sz. törvény 67. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésével, amelyek az uniós jog megsértését megállapító határozatnak az
Európai Unió Hivatalos Lapjában
történő közzétételére utalnak.
E tekintetben a Bizottság először is arra hivatkozik, hogy kizárólag a Bíróságnak a kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetekre vonatkozó határozatai tartalmazzák a nemzeti jog uniós joggal való összeegyeztethetetlenségének megállapítását. Ráadásul, még ha feltételezzük is, hogy a Bíróság bármely határozata elegendő a jelen első részben szóban forgó feltétel teljesítéséhez, az állandó ítélkezési gyakorlat azt támasztja alá, hogy az uniós jog kellően súlyos megsértésének megállapításához nem szükséges, hogy a Bíróság határozatot hozzon, és a tényleges érvényesülés elvével ellentétes az uniós jog valamely tagállamnak felróható megsértésével okozott kár megtérítésének a Bíróság előzetes határozatától való függővé tétele.
Másodszor, az állami felelősségre – beleértve a jogalkotó tevékenységét is – irányuló keresetek elbírálására hatáskörrel rendelkező bíróságoknak hatáskörrel kell rendelkezniük arra, hogy a szóban forgó ügyben maguk döntsenek az állami felelősség megállapításának valamennyi feltételéről, ideértve az uniós jog megsértésére vonatkozó feltételt is, anélkül hogy a Bíróság valamely korábbi ítéletére kellene támaszkodniuk, és anélkül, hogy szükségszerűen a Bírósághoz kellene fordulniuk előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel, vagy meg kellene várniuk a Bíróság határozatát a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset esetében. Ez nem jelenti azt, hogy minden bíróságnak képesnek kell lennie arra, hogy
erga omnes
hatállyal semmissé nyilvánítson egy nemzeti jogszabályt.
Harmadszor a Bizottság megjegyzi, hogy a Spanyol Királyság elismeri, hogy e jogorvoslati lehetőséggel csak akkor lehet élni, ha a Bíróság előzetes határozatot hozott, de ezt azzal indokolja, hogy amennyiben a nemzeti bíróság elutasította a kárt okozó közigazgatási aktus elleni keresetet, a Bíróság
erga omnes
hatályú határozatára van szükség ahhoz, hogy egy későbbi kártérítés iránti kereset keretében felül lehessen bírálni az e bíróság által hozott határozat jogerőre emelkedését és biztosítani lehessen a jogbiztonságot. A 2003. szeptember 30‑iKöbler ítéletből (
C‑224/01
,
EU:C:2003:513
) azonban az következik, hogy a közigazgatási aktus ellen benyújtott keresetet elutasító ítélet bármely bíróság előtt csak a közigazgatási aktus érvényessége tekintetében bír jogerővel, a kártérítéshez való jog fennállása vagy annak hiánya tekintetében nem.
A Spanyol Királyság arra hivatkozik, hogy a spanyol jog az uniós jog megsértésével okozott kár megtérítését semmilyen esetben sem teszi függővé attól, hogy a Bíróság előzetesen határozatot hozott. A közigazgatási kereset, a jogalap nélkül kifizetett összeg adóügyekben való visszakövetelésére irányuló eljárás vagy az állam közigazgatási aktusokért fennálló felelősségének megállapítása iránti kereset nem tesz különbséget, és nem is tartalmaz ilyen értelemben semmilyen előírást.
Bármely spanyol bíróság kimondhatja, hogy egy törvényi szintű jogszabály összeegyeztethetetlen az uniós joggal, és amennyiben megállapítja, hogy a nemzeti jogalkotó valamely jogi aktusa, intézkedése vagy mulasztása az uniós joggal való összeegyeztethetetlenség miatt jogellenes, mellőzheti e jogszabály alkalmazását, és adott esetben megítélheti a szükséges kártérítést a jogi aktus, intézkedés megsemmisítése vagy a mulasztás jogellenességének megállapítása következtében, anélkül, hogy a Bíróságnak ezen összeegyeztethetetlenséget megállapító előzetes határozatára lenne szükség. Az a tény, hogy a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése a Bíróság valamely törvényi szintű jogszabály uniós joggal való összeegyeztethetetlenségét megállapító határozatának meglétéhez kapcsolódó konkrét esetről rendelkezik, nem fosztja meg a spanyol bíróságokat az ilyen hatásköröktől. Ezenkívül minden magánszemély kártérítést kérhet a hatóságtól a 6/1985. sz. alkotmányos törvény 4 bis cikke és a 29/1998. sz. törvény alapján, ha úgy ítéli meg, hogy az általa elszenvedett valamennyi kárt nem térítették meg annak ellenére, hogy a jogellenes aktust megsemmisítették.
A 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdésében a spanyol jog előírja továbbá, hogy még azokban az esetekben is, amikor a közigazgatási aktus megsemmisítése iránti kérelmet elutasították, és így az jogerőre emelkedett, később kártérítési keresettel orvosolható e végleges jelleg. A spanyol bíróság elutasító határozata jogerejének ily módon történő felülbírálásához azonban a Bíróság ítélete szükséges, és ebből nem következik a tényleges érvényesülés elvének megsértése.
A Bizottság figyelmen kívül hagyja az állami felelősségre vonatkozó spanyolországi szabályozás működését, valamint a közigazgatási bíróság felülvizsgálati jogkörét. A 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése konkrét követelményei révén kizárólag annak elkerülésére irányul, hogy egy magánszemély pusztán azzal az indokkal újraindíthasson egy jogorvoslati eljárást, hogy egy másik magánszemély tekintetében egy másik nemzeti bíróság kedvező ítéletet hozott. Csak egy
erga omnes
hatályú ítéletnek lehet ilyen „felülvizsgálati” joghatása más ítéletek tekintetében, különben sérülne a jogbiztonság, és a spanyol jogrendben kizárólag bizonyos bíróságok rendelkeznek hatáskörrel arra, hogy
erga omnes
hatállyal megsemmisítsenek egy általános jellegű rendelkezést.
Annak megkövetelése, hogy a nemzeti jogalkotó által az uniós jog megsértése miatt okozott károk tekintetében önálló, szerződésen kívüli felelősség megállapítása iránti jogorvoslati lehetőséget biztosítsanak, elvonatkoztatva az érintett törvényi szintű jogszabály egyedi alkalmazásától, és függetlenül az ilyen kereset benyújtására nyitva álló határidő tiszteletben tartásától, jóval túlmutatna a tényleges érvényesülés elvének követelményein, és megfosztaná tartalmától a tagállamok arra vonatkozó hatáskörét, hogy az állam szerződésen kívüli felelősségét szabályozzák.
A Bizottság a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdésében említett határozat típusát illetően is téved. Az „
incumplimiento
” kifejezést nem a „kötelezettségszegés” értelemben kell érteni, hanem a „jogsértés” vagy a „megsértés” értelmében. E rendelkezés tehát nem korlátozódik arra, hogy a Bíróságnak az EUMSZ 258. cikk alapján indított eljárásban hozott ítéletére hivatkozzon.
ii)

A Bíróság álláspontja
A 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése előírja, hogy ha a kár az uniós joggal ellentétesnek nyilvánított jogszabály alkalmazásából ered, a magánszemély kára akkor téríthető meg, ha bármely fórum a kárt okozó közigazgatási aktussal szemben benyújtott jogorvoslati kérelmét jogerős határozattal elutasította, feltéve hogy a magánszemély az uniós jog ezt követően elismert megsértésére hivatkozott, és feltéve, hogy az e rendelkezés a)–c) pontjában meghatározott feltételek teljesülnek. Egyébiránt a felek között nem vitatott, hogy az említett rendelkezésben alkalmazott „jogszabály” kifejezést úgy kell érteni, mint amely – e törvény 32. cikkének (4) bekezdéséhez hasonlóan – „törvényi szintű jogszabályra” vonatkozik.
A 40/2015. sz. törvény 34. cikkének (1) bekezdése a második albekezdésében pontosítja, hogy az e törvény 32. cikkének (5) bekezdésében említett felelősség esetén a törvényi szintű jogszabályt az uniós joggal ellentétesnek nyilvánító határozat közzétételét megelőző öt éven belül felmerülő károk téríthetők meg, amennyiben e határozat másként nem rendelkezik, míg a 39/2015. sz. törvény 67. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése rámutat arra, hogy ugyanezen felelősségi esetekben a kártérítési igény az említett határozatnak a Hivatalos Lapban való közzétételét követő egy év elteltével évül el.
Ebből következik, hogy a Bizottság helyesen állítja, hogy a vitatott rendelkezések annak feltételeként, hogy egy magánszemély jogosult legyen az uniós jog nemzeti jogalkotónak felróható megsértésével neki okozott kár megtérítésére, azt írják elő, hogy a Bíróság e jogsértést előzetesen megállapítsa.
Márpedig a Bíróság már kimondta, hogy a tagállam által a magánszemélynek az uniós jog megsértésével okozott kár tagállam általi megtérítésének az e tagállamnak betudható uniós jogsértés Bíróság általi előzetes megállapításától való függővé tétele ellentétes az uniós jog hatékonyságának elvével (lásd ebben az értelemben: 1996. március 5‑iBrasserie du pêcheur és Factortame ítélet,
C‑46/93 és C‑48/93
,
EU:C:1996:79
,
95.
pont). Ugyanígy a Bíróság már kimondta, hogy az uniós jog valamely tagállamnak felróható megsértése által okozott kár megtérítésének nem követelménye, hogy e jogsértés megállapítása a Bíróság előzetes döntéshozatal keretében hozott ítéletének legyen következménye (2010. január 26‑iTransportes Urbanos y Servicios Generales ítélet,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
,
38.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ezenkívül a jelen ítélet 30. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatból következik, hogy ezen elvek attól függetlenül érvényesek, hogy melyik az a tagállami szerv, amelynek cselekménye vagy mulasztása az uniós jog megsértését okozta.
Következésképpen a jelen rész megalapozottságának értékelése szempontjából közömbös annak meghatározása, hogy – amint azt a Bizottság állítja – a vitatott rendelkezések megkövetelik‑e, hogy a Bíróság olyan határozatot hozzon, amely megállapítja, hogy a Spanyol Királyság nem teljesítette az uniós jogból eredő valamely kötelezettségét, vagy – amint azt e tagállam állítja – e rendelkezéseket úgy kell érteni, mint amelyek a Bíróság bármely olyan határozatára utalnak, amelyből levezethető a spanyol jogalkotó valamely cselekményének vagy mulasztásának uniós joggal való összeegyeztethetetlensége. A jelen ítélet 104. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatból ugyanis az következik, hogy a valamely tagállam – ideértve a nemzeti jogalkotót is – által az uniós jog megsértése miatt okozott kár megtérítése a tényleges érvényesülés elvének megsértése hiányában semmiképpen sem tehető attól függővé, hogy a Bíróság előzetesen olyan határozatot hozzon, amelyben megállapítja, hogy az érintett tagállam megsértette az uniós jogot, vagy amelyből kitűnik, hogy a kárt okozó cselekmény vagy mulasztás nem egyeztethető össze az uniós joggal.
Mindazonáltal e célból fontos annak értékelése, hogy – amint azt a Spanyol Királyság állítja – más jogorvoslati lehetőségek lehetővé teszik‑e a jogalkotó állam felelősségének megállapítását anélkül, hogy azok keretében megkövetelnék azt, hogy a Bíróság ilyen előzetes határozatot hozzon.
Márpedig mindenekelőtt a jelen ítélet 63–82. pontjában már megállapításra került, hogy a Spanyol Királyság által a jelen ítélet 95. és 96. pontjában, illetve 38–45. pontjában hivatkozott eljárások és jogorvoslatok egyike sem garantálja, hogy egy magánszemély minden olyan helyzetben, amikor az uniós jog megsértését a jelen ítélet 30. és 31. pontjában említett ítélkezési gyakorlat alapján orvosolni kell, megfelelő kártérítésben részesüljön az uniós jog nemzeti jogalkotónak felróható megsértése által neki okozott károkért.
Ezt követően, amennyiben a jelen ítélet 97–99. pontjában kifejtett érvelés lényegében megfelel a jelen ítélet 85., 86. és 88. pontjában már elutasított érvelésnek, azt ugyanezen okokból szintén el kell utasítani.
Végül, mivel ezen érveléssel a Spanyol Királyság lényegében azt állítja, hogy a jelen keresettel a Bizottság olyan jogorvoslati lehetőség bevezetését kívánja előírni, amely bárki számára lehetővé teszi a jogalkotó állam felelősségének megállapítását, elvonatkoztatva minden egyedi értékeléstől vagy az ilyen kereset benyújtására nyitva álló határidő betartásától, meg kell állapítani, hogy ezen érvelés a jelen kereset hatályára vonatkozó téves előfeltevésen alapul, és ezért azt el kell utasítani.
Ugyanis, noha a jelen keresettel a Bizottság azt kívánja biztosítani, hogy az uniós jog spanyol jogalkotónak felróható megsértése miatt károsult magánszemély megtámadható közigazgatási aktus hiányában is kártérítésben részesüljön az őt ért kárért, ezen intézmény egyáltalán nem kérdőjelezi meg a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (2) bekezdésében előírt azon feltételt, amely szerint a megtéríteni kért kárnak többek között valamely személy vagy személycsoport tekintetében egyéniesítettnek kell lennie, és amely e cikk (3) bekezdésének második albekezdése értelmében az említett törvény 32. cikkének (5) bekezdésében előírt keresetekre is alkalmazandó.
Azt sem vitatja, hogy a jogalkotó állam felelősségének megállapítása iránti kereset megindítására elévülési határidő vonatkozik, mivel a jogorvoslati kérelem előterjesztésére nyitva álló észszerű jogvesztő határidők egyébiránt főszabály szerint összeegyeztethetőek a tényleges érvényesülés elvével, még akkor is, ha e határidők letelte eleve a tervezett jogorvoslati kérelem teljes vagy részleges elutasítását vonja maga után (lásd ebben az értelemben: 2019. november 7‑iFlausch és társai ítélet,
C‑280/18
,
EU:C:2019:928
,
54.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E tényezőkre tekintettel az első kifogás első részének helyt kell adni.
2)

Az azzal kapcsolatos feltételre vonatkozó második részről, amely szerint a károsult magánszemélynek a kárt okozó közigazgatási aktussal szemben benyújtott jogorvoslati kérelmét bármely bíróságnak jogerős határozattal el kell utasítania
i)

A felek érvei
A Bizottság arra hivatkozik, hogy bár az uniós joggal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás alkalmazása, amely előírja, hogy a magánszemély nem kérheti olyan kárának megtérítését, amelynek bekövetkezését szándékosan vagy gondatlanságból elmulasztotta jogorvoslat igénybevételével elkerülni, ez csak azzal a feltétellel igaz, hogy e jogorvoslat igénybevétele ne okozzon túlzott nehézségeket, és észszerűen megkövetelhető legyen a károsult személytől. Márpedig, mivel e követelményt a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése abszolút és feltétlen módon írja elő, az ellentétes a tényleges érvényesülés elvével.
Sem az, hogy a jogalkotó állam felelősségének megállapítása iránti kereset az állam felelősségének általános szabályozását kiegészítő mechanizmusnak minősül, sem az, hogy szükséges a jogbiztonság védelme, sem pedig az, hogy Spanyolországban léteznek más eljárási lehetőségek is az uniós jogrend által biztosított jogok érvényesítése érdekében, nem teszi lehetővé a tényleges érvényesülés elve e megsértésének orvoslását.
Ezenkívül a közigazgatás gyakran a jogszabályi rendelkezéseket alkalmazó rendeleti jellegű jogi aktusok elfogadására szorítkozik, anélkül hogy bármilyen mérlegelési mozgástérrel rendelkezne, és a nemzeti jogalkotók az uniós joghoz képest különleges helyzetben vannak, mivel tiszteletben kell tartaniuk az elsődleges és a másodlagos uniós jog egészét. Következésképpen az uniós jog nemzeti jogalkotók általi közvetlen megsértése nem szokatlan, és nem is nehezen elképzelhető.
Egyébiránt a tényleges érvényesülés elve szempontjából nincs jelentősége annak, hogy a megkövetelt jogerős ítéletet bármely bíróság meghozhatta volna, mivel magára az ilyen ítéletre vonatkozó követelmény összeegyeztethetetlen ezen elvvel, amennyiben semmilyen kivétel nem áll fenn azokban az esetekben, amelyekben a kért jogorvoslat igénybevétele a károsult személyeknek túlzott nehézségeket okozna, vagy észszerűen nem lenne megkövetelhető tőlük.
A Spanyol Királyság mindenekelőtt arra hivatkozik, hogy a jelen második részben szóban forgó feltételt a jogalkotó állam felelősségére vonatkozó szabályozás kiegészítő jellege, valamint a jogalkotó által okozott károk megtérítése elvének a jogbiztonság elvével való összeegyeztethetőségének szükségessége alapozza meg. Aligha okozhatna kárt a jogalkotó aktusa bármilyen végrehajtó közigazgatási aktus hiányában, és a kártérítéshez való jog fennállásának megállapításához mindenképpen esetről esetre kell értékelni az elszenvedett kár jogellenességét, mivel valamely rendelkezés uniós joggal való összeegyeztethetetlenségének megállapítása nem keletkeztet automatikusan kártérítéshez való jogot.
Amennyiben a kifogás valamely törvénynek az uniós joggal való összeegyeztethetetlenségén alapul, a magánszemélynek tehát igazolnia kell azokat az okokat, amelyek miatt e törvény egyéniesített kárt okoz számára, és bizonyítania kell, hogy annak oka „a törvény alkalmazása”. A „káresemény” fennállását igazoló jogalap hiányában nem lehet bírósági úton felelősség megállapítása iránti keresetet indítani. Magánszemélyek nem hivatkozhatnak arra, hogy a kiterjesztett időbeli hatályú és az uniós joggal összeegyeztethetetlennek bizonyuló törvények időben korlátlan kártérítéshez való jogot keletkeztetnek.
Továbbá, jóllehet a jogorvoslati kérelmet elutasító előzetes jogerős határozatra van szükség, nem szükséges, hogy a bírósági jogorvoslati lehetőségeket kimerítsék, mivel a jogerős határozatot a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése értelmében „bármely fórum” meghozhatja.
Végül és mindenesetre a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) a jelen részben szóban forgó feltételt a magánszemélyek számára kedvezően értelmezi, ami biztosítja a tényleges érvényesülés elvének tiszteletben tartását.
ii)

A Bíróság álláspontja
A 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése előírja, hogy ha a kár az uniós joggal ellentétesnek nyilvánított törvényi szintű jogszabály alkalmazásából ered, a magánszemély kára többek között csak akkor téríthető meg, ha bármely fórum a kárt okozó közigazgatási aktussal szemben benyújtott jogorvoslati kérelmét jogerős határozattal elutasította.
Márpedig a tagállamnak az uniós jog megsértéséért fennálló felelősségét illetően a Bíróság már elismerte, hogy a nemzeti bíróság vizsgálhatja, hogy a károsult személy elvárható gondossággal járt‑e el a kár elhárítása vagy enyhítése érdekében, különösen, hogy időben igénybe vette‑e a rendelkezésére álló valamennyi jogorvoslati lehetőséget. Ugyanis a tagállamok jogrendszerének közös alapelve szerint a károsult személynek, a kárviselés terhének kockázata mellett, elvárható gondossággal kell eljárnia a kár enyhítése érdekében. Ezzel szemben ellentétes lenne a tényleges érvényesülés elvével, ha előírnák, hogy a károsult személyek minden egyes esetben kötelesek igénybe venni a rendelkezésükre álló valamennyi jogorvoslati lehetőséget, még ha az túlzott nehézséggel járna is, vagy észszerűen nem követelhető meg tőlük (lásd ebben az értelemben: 2009. március 24‑iDanske Slagterier ítélet,
C‑445/06
,
EU:C:2009:178
,
–
62.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2018. október 4‑iKantarev ítélet,
C‑571/16
,
EU:C:2018:807
,
–
142.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Következésképpen, noha az uniós joggal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás alkalmazása, amely előírja, hogy valamely magánszemély nem kérheti azon kárának megtérítését, amelynek bekövetkezését szándékosan vagy gondatlanságból elmulasztotta elkerülni jogorvoslat igénybevételével, ez csak azzal a feltétellel igaz, hogy e jogorvoslat igénybevétele ne okozzon túlzott nehézségeket, és észszerűen megkövetelhető legyen a károsult személytől (lásd ebben az értelemben: 2009. március 24‑iDanske Slagterier ítélet,
C‑445/06
,
EU:C:2009:178
,
69.
pont).
A jelen ügyben, amint arra a főtanácsnok az indítványának 82. pontjában szintén rámutatott, a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése éppen ezt írja elő. Azáltal ugyanis, hogy megfelelő időben vitatja a kárt okozó közigazgatási aktust, az érintett magánszemély főszabály szerint elkerülheti a kár bekövetkeztét, vagy legalábbis enyhítheti azt.
Ezenkívül e rendelkezés nem azt írja elő, hogy a magánszemélynek ki kell merítenie a rendelkezésére álló valamennyi jogorvoslati lehetőséget, hanem csak azt, hogy az e közigazgatási aktussal szemben benyújtott jogorvoslati kérelemről bármely fórum jogerős határozatot hozzon, ami megkönnyítheti e feltétel teljesülését.
Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy – amint arra a Bizottság hivatkozik – amennyiben a kár a jogalkotó uniós joggal ellentétes cselekményéből vagy mulasztásából ered, de nincs a magánszemély által megtámadható közigazgatási aktus, az említett rendelkezés lehetetlenné teszi a kártérítés megszerzését, mivel ilyen esetben a károsult magánszemély nem fordulhat bírósághoz az előírthoz hasonló keresettel. E tekintetben, figyelemmel a jelen ítélet 124. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatra, az ilyen helyzetben lévő károsult magánszemélyt nem lehet arra kötelezni, hogy aktív magatartásával olyan közigazgatási aktus elfogadását idézze elő, amelyet később vitathat, mivel az ilyen aktus semmi esetre sem tekinthető az állítólagos kárt okozó aktusnak.
Következésképpen a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése ellentétes a tényleges érvényesülés elvével, amennyiben nem ír elő kivételt azon esetekre, amikor az általa előírt jogorvoslat igénybevétele túlzott nehézséggel járna, vagy észszerűen nem lenne megkövetelhető a károsult személytől, amely eset akkor áll fenn, ha a kár a jogalkotó uniós joggal ellentétes cselekményéből vagy mulasztásából ered, de nincs megtámadható közigazgatási aktus.
E tekintetben az az állítás, amely szerint a nemzeti jogalkotó cselekménye vagy mulasztása aligha okozhat kárt ilyen azonnali módon, nem befolyásolja ezt az értékelést. Egyrészt az a körülmény, hogy az előző pontban leírthoz hasonló kivételek hiányában a tényleges érvényesülés elve csak ritkán sérülne, nem igazolhatja ezen elv megsértését. Másrészt, figyelembe véve a nemzeti jogalkotót az uniós jog belső jogba való átültetése terén terhelő sajátos kötelezettségeket, valójában nem szokatlan, hogy a jogalkotók tevékenysége azonnali módon kárt okoz a magánszemélyeknek.
Ugyanígy az a tény, hogy a kár elkerülésére vagy korlátozására irányuló előzetes jogorvoslat igénybevétele a tényleges érvényesülés elve alapján nem követelhető meg abban az esetben, ha e jogorvoslat igénybevétele túlzott nehézséggel járna vagy észszerűen nem lenne megkövetelhető a károsult személytől, nem jelenti azt, hogy a jogalkotó állam felelősségére hivatkozni kívánó magánszemély egy ilyen tárgyú eljárás során mentesülne annak bizonyítása alól, hogy az adott esetben teljesülnek az e felelősség megállapításához szükséges feltételek. Következésképpen a Spanyol Királyságnak a jelen ítélet 118. és 119. pontjában kifejtett érveit el kell utasítani.
Ami azon állítást illeti, amely szerint a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) a vitatott feltételt a magánszemélyek számára kedvezően értelmezi, azt a jelen ítélet 81. pontjában kifejtettekhez hasonló indokok alapján el kell utasítani.
Következésképpen helyt kell adni az első kifogás második részének, amennyiben a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése a spanyol jogalkotó által a magánszemélyeknek okozott károk megtérítését attól a feltételtől teszi függővé, hogy a károsult magánszemély kárt okozó közigazgatási aktussal szemben benyújtott jogorvoslati kérelmét bármely fórum jogerős határozattal elutasította, azon esetekre vonatkozó kivétel előírása nélkül, amelyekben a kár közvetlenül a jogalkotó uniós joggal ellentétes cselekményéből vagy mulasztásából ered, de nincs megtámadható közigazgatási aktus.
3)

Az azzal kapcsolatos feltételre vonatkozó harmadik részről, amely szerint a károsult magánszemélynek a kárt okozó közigazgatási aktus ellen benyújtott keresetében hivatkoznia kell az uniós jog megsértésére
i)

A felek érvei
A Bizottság azt állítja, hogy az a feltétel, amely szerint a károsult magánszemélynek a kárt okozó közigazgatási aktus elleni kereset keretében hivatkoznia kell az uniós jog megsértésére, úgy tűnik, hogy a kártérítéshez való jogot azokra az esetekre korlátozza, amelyekben a megsértett uniós jogi rendelkezés közvetlen hatállyal bír, miközben az állam felelőssége még az ilyen hatállyal nem rendelkező uniós jogi rendelkezés megsértése esetén is megállapítható.
Márpedig, mivel a Bizottság szerint, ha a megsértett uniós jogi rendelkezés nem bír közvetlen hatállyal, a magánszemélyek nem élvezhetik jogaik védelmét a nemzeti bíróságok előtt a belső jog alkalmazásának mellőzése és az uniós jog alkalmazása révén, az ilyen típusú rendelkezéseket illetően felesleges lenne megkövetelni, hogy a károsult fél egy előzetes bírósági eljárás keretében az uniós jog megsértésére hivatkozzon. Következésképpen e feltétel rendkívül nehézzé teszi a nemzeti jogalkotó által az uniós jog megsértése miatt okozott károk megtérítésének elérését.
E megállapítást nem kérdőjelezheti meg az a tény, hogy a magánszemélyek valamely közigazgatási aktus megsemmisítése iránti eljárás keretében az uniós jog bármely rendelkezésére hivatkozhatnak, mivel a nemzeti bíróságok csak a közvetlen hatállyal bíró uniós jogi rendelkezések esetében kötelesek mellőzni valamely nemzeti intézkedés alkalmazását, és közvetlenül megvédeni az uniós jogrend által biztosított jogokat.
A Spanyol Királyság megismétli, hogy e feltételt a jogalkotó állam felelősségére vonatkozó szabályozás kiegészítő jellege, valamint a jogalkotó által okozott károk megtérítése elvének a jogbiztonság elvével való összeegyeztethetőségének szükségessége alapozza meg. Így az előzetes jogorvoslat keretében az uniós jog megsértésére való hivatkozás kötelezettsége nem túlzott, mivel valamennyi felperesnek körültekintően kell gyakorolnia jogait, és a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése lehetővé teszi a kártérítési eljárásnak a véglegessé vált helyzetekben való újbóli megindítását.
Ezenkívül a spanyol jog egyáltalán nem korlátozza a kártérítéshez való jogot azokra az esetekre, amelyekben a megsértett uniós jogi rendelkezés közvetlen hatállyal bír. Mivel e feltételezés a vitatott rendelkezésekben semmilyen alappal nem rendelkezik, és a bizonyítási teher a Bizottságra hárul, a jelen részt el kell utasítani. Mindenesetre egyrészt a magánszemély azon kötelezettsége, hogy az uniós jog megsértésére hivatkozva előzetes jogorvoslattal éljen, nem jelenti azt, hogy e kereset keretében csak közvetlen hatállyal bíró rendelkezésre lehet hivatkozni, mivel a spanyol jog uniós joggal való összeegyeztethetetlenségére alapított érveket a hivatkozott uniós jogi szabály közvetlen hatályától függetlenül elő lehet terjeszteni. Másrészt a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) e kötelezettséget a magánszemélyek számára kedvezően értelmezi.
ii)

A Bíróság álláspontja
A 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése az uniós jog nemzeti jogalkotónak felróható megsértéséből eredő kár magánszemély részére történő megtérítésének feltételei között előírja, hogy e magánszemélynek a kárt okozó közigazgatási aktus ellen benyújtott kereset keretében hivatkoznia kell az uniós jog később elismert megsértésére.
Elöljáróban pontosítani kell, hogy a jelen részt csak annyiban szükséges elemezni, amennyiben a jelen ítélet 125–128. pontjában kifejtett megfontolásokra figyelemmel az ilyen jogorvoslat gyakorlása érvényesen előírható a károsult magánszemélyek tekintetében.
A jelen részben a Bizottság annak vitatására szorítkozik, hogy összeegyeztethető‑e a tényleges érvényesülés elvével a károsult magánszemélyt terhelő azon általános kötelezettség, hogy a felelősség megállapítására vonatkozó, a kár elkerülése vagy enyhítése érdekében számára előírható jogorvoslat előzetes igénybevétele keretében az uniós jog megsértésére hivatkozzon, mivel az ilyen hivatkozás szükségképpen kudarcra van ítélve, ha az érintett uniós jogi rendelkezésnek nincs közvetlen hatálya, ugyanis ilyen hatály hiányában az ilyen rendelkezésre való hivatkozás nem eredményezheti a kárának elkerülését vagy korlátozását.
E tekintetben, bár – amint arra a Bizottság hivatkozik – a nemzeti bíróság kizárólag az uniós jog alapján nem köteles mellőzni a nemzeti jogának az uniós jog valamely rendelkezésével ellentétes rendelkezésének alkalmazását, ha az utóbbi rendelkezés nem bír közvetlen hatállyal (2019. június 24‑iPopławski ítélet,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
,
68.
pont), e megfontolás nem érinti e bíróság számára nyitva álló azon lehetőséget, hogy a belső jognak az ilyen hatállyal nem rendelkező uniós jogi rendelkezéssel ellentétes bármely rendelkezésének alkalmazását a belső jog alapján mellőzze (2022. január 18‑iThelen Technopark Berlin ítélet,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
,
33.
pont).
Ezenkívül az uniós jogi rendelkezések kötelező jellege – még ha nincs is közvetlen hatályuk – a nemzeti bíróságok számára kötelezettséget keletkeztet a nemzeti jognak az e rendelkezésekkel összhangban történő értelmezésére (lásd ebben az értelemben: 1990. november 13‑iMarleasing ítélet,
C‑106/89
,
EU:C:1990:395
,
6.
és
8.
pont; 2021. január 21‑iWhiteland Import Export ítélet,
C‑308/19
,
EU:C:2021:47
,
30.
pont). E kötelezettséget az általános jogelvek, különösen a jogbiztonság és a visszaható hatály tilalma korlátozzák, továbbá nem szolgálhat a nemzeti jog
contra legem
értelmezésének alapjául (lásd ebben az értelemben: 2006. július 4‑iAdeneler és társai ítélet,
C‑212/04
,
EU:C:2006:443
,
110.
pont; 2022. január 18‑iThelen Technopark Berlin ítélet,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
,
28.
pont).
E körülményekre tekintettel a Bizottság érvelését el kell utasítani abban a részében, amelyben arra hivatkozik, hogy kizárólag a közvetlen hatállyal bíró uniós jogi rendelkezésekre lehet eredményesen hivatkozni a kárt okozó közigazgatási aktus ellen benyújtott kereset keretében, mivel nem kizárt, hogy – amint azt a Spanyol Királyság egyébként a tárgyaláson állította – a nemzeti bíróság hatáskörei nem változnak aszerint, hogy a szóban forgó uniós jogi rendelkezés közvetlen hatállyal rendelkezik‑e, és hogy e bíróság a nemzeti jog alapján szélesebb hatáskörrel rendelkezik‑e, mint amelyet az uniós jog biztosít számára. Ezenkívül adott esetben hivatkozni lehet a közvetlen hatállyal nem rendelkező uniós jogi rendelkezésre is a nemzeti jog uniós joggal összhangban történő értelmezése érdekében.
Mindenesetre ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy a tényleges érvényesülés elvével ellentétes túlzott eljárási komplikációnak minősülhet, ha a károsult magánszemélytől azt követelik meg, hogy a kárt okozó közigazgatási aktus elleni és a kár megelőzésére vagy korlátozására irányuló kereset előzetes szakaszától kezdve az uniós jog később elismert megsértésére hivatkozzon, különben nem részesülhet kártérítésben az elszenvedett kárért. Egy ilyen szakaszban ugyanis rendkívül nehéz, sőt lehetetlen előre látni, hogy a Bíróság végül milyen uniós jogsértést ismer el.
E körülmények között az első kifogás harmadik részét el kell utasítani.
b)

A 39/2015. sz. törvény 67. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdésének és a 40/2015. sz. törvény 34. cikke (1) bekezdése második albekezdésének rendelkezéseiről
1)

A felek érvei
A Bizottság azt állítja, hogy sérti a tényleges érvényesülés elvét is egyrészt a 39/2015. sz. törvény 67. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése, amelynek értelmében a kártérítési igény a szóban forgó törvényi szintű jogszabályt az uniós joggal ellentétesnek nyilvánító határozatnak a Hivatalos Lapban való közzétételét követő egy év elteltével évül el, másrészt a 40/2015. sz. törvény 34. cikke (1) bekezdésének második albekezdése, amely a megtéríthető károkat az e közzététel időpontját megelőző öt éven belül felmerülő károkra korlátozza, amennyiben e határozat másként nem rendelkezik.
Elsősorban nem fogadható el, hogy a keresetindítási határidő a Bíróság határozatától függő olyan időponttól kezdődjön, amely nem szükséges ahhoz, hogy valamely nemzeti bíróság ne csak megállapítsa az állam felelősségének fennállását, hanem az érintett tagállamot az uniós jog megsértése miatt okozott kár megtérítésére is kötelezze. Ez azzal a hatással jár, hogy a Bíróság előzetes határozata a jogalkotó állam felelősségének alkotóelemévé válik, amint azt egyébként a 40/2015. sz. törvény 32. cikke (5) bekezdésének szövege is megerősíti, ami ellentétes a Bíróság ítélkezési gyakorlatával.
Másodsorban a megtérítendő károknak a szóban forgó rendelkezést az uniós joggal ellentétesnek nyilvánító határozat közzétételét megelőző öt év során felmerült kárra való korlátozása két szempontból is sérti a tényleges érvényesülés elvét. Egyrészt az ilyen határidő nem állapítható meg a Bíróság olyan határozatától függő időponttól kezdve, amelyet nem lehet megkövetelni. Másrészt az ilyen korlátozás ellentétes a teljes kártérítés elvével, amely elv a tényleges érvényesülés elvének szerves részét képezi, mivel a kár teljes megtérítését írja elő a Bíróság ítélkezési gyakorlata, ideértve a késedelmi kamatok megítélését is.
Bár főszabály szerint az uniós joggal nem ellentétes az ötéves elévülési időnek az állammal szembeni követelésekre történő alkalmazása, amennyiben az ötéves elévülési időt kell alkalmazni a belső jog szerinti hasonló követelésekre, a jelen ügyben nyilvánvaló, hogy mivel a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) és (6) bekezdése által létrehozott rendszer hosszú bírósági eljárást igényel, nagyon valószínű, hogy több mint öt év telik el, mielőtt a Bíróság határozatot hoz. Ennélfogva a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdésében előírt eljárás időtartama miatt az e törvény 34. cikke (1) bekezdésének második albekezdésében meghatározott hivatkozás figyelembevétele megakadályozhatja az elszenvedett kár teljes megtérítését.
Ami azt a pontosítást illeti, amely szerint a megtérítendő károk időbeli korlátozása öt év, „amennyiben […] másként nem rendelkezik” a törvényi szintű jogszabályt az uniós joggal ellentétesnek nyilvánító határozat, e pontosítás nem a 40/2015. sz. törvény 34. cikke (1) bekezdésének második albekezdésében, hanem e törvény 32. cikkének (6) bekezdésében szerepel. Az tehát nem a kártérítés iránti kérelem tárgyában eljáró nemzeti bíróság számára biztosított lehetőségre, hanem kizárólag a Bíróság határozatának tartalmára vonatkozik.
A Spanyol Királyság elsősorban a szóban forgó kereset elévülési idejének kezdő időpontját illetően azt válaszolja, hogy mivel a Bíróság előzetes ítéletére vonatkozó követelmény nem ellentétes a tényleges érvényesülés elvével, a Bizottság által e tekintetben megfogalmazott bírálatot el kell utasítani. Mindenesetre bármely spanyol bíróság kimondhatja, hogy egy törvényi szintű jogszabály ellentétes az uniós joggal, anélkül hogy a Bíróság ilyen értelmű határozatot hozna.
Egyébiránt egyrészt, mivel a kár a jelen ügyben egy általános hatályú jogi szabályból ered, e határidő csak az e jogi szabály jogellenességét megállapító ítélet közzétételétől kezdődhet, mivel csak e közzététel teszi lehetővé e jogellenességről, és ebből következően a kárról való tudomásszerzést. Márpedig a hivatalos lapban történő közzététel az egyik leghatékonyabb módja a jogi esemény nyilvánosságra hozatalának.
Ezenkívül az a tény, hogy a határidő az ítélet közzétételének időpontjától kezdődik, nem jelenti azt, hogy ezen időpontot megelőzően nem indítható kereset rendes jogorvoslati lehetőségek, valamint a közigazgatási szervek felelősségének az alkotmány 106. cikkében említett és a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (1) bekezdésében szabályozott általános rendszere útján.
Másodsorban a megtérítendő károk időbeli korlátozását illetően a Spanyol Királyság azt állítja, hogy a 2016. december 21‑iGutiérrez Naranjo és társai ítélet (
C‑154/15, C‑307/15 és C‑308/15
,
EU:C:2016:980
)
68.
és
69.
pontjából kitűnik, hogy az uniós joggal való összeegyeztethetetlenség megállapítása ellenére tiszteletben kell tartani a végleges jogi helyzeteket. E tekintetben ismét hangsúlyozza, hogy a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése – e cikk (4) bekezdéséhez hasonlóan – egy olyan további esetre vonatkozik, amelyben olyan határidő nyílik meg újra, amely a rendes jogorvoslati lehetőségek alapján lejárt, ami lehetővé teszi a kártérítést olyan esetekben, amelyekben főszabály szerint minden kártérítés kizárt. Ezen (5) bekezdés tehát a magánszemélyek számára kedvező jogi szabályt állapít meg, amely lehetővé teszi olyan, a felelősség megállapítása iránti kereset indítását, amelynek kimenetele ellentétes lehet egy már jogerős határozattal.
Mindenesetre a magánszemély teljes kártérítésben részesülhet, ha a megfelelő cselekményeket még azok elévülése előtt megteszi, és a Spanyol Királyság e tekintetben a 40/2015. sz. törvény 34. cikke (1) bekezdésének első albekezdésére hivatkozik, amely a közigazgatási szervek felelősségének az e törvény 32. cikkének (1) bekezdésében említett általános esetére alkalmazandó.
Egyébiránt az ítélkezési gyakorlat nem írja elő, hogy kártérítést kell fizetni minden olyan kárért, amely már elévült cselekményekhez kapcsolódik. Aránytalan lenne feltétlen kártérítést követelni az évtizedek óta hatályban lévő törvények esetében. A teljes kártérítés nem abszolút elv, és figyelembe kell venni az államkincstárra gyakorolt lehetséges következményeket.
Végül, mivel a 40/2015. sz. törvény 34. cikke (1) bekezdésének második albekezdése pontosítja, hogy e törvényt akkor kell alkalmazni, ha a „[a jogi szabályt az uniós joggal ellentétesnek nyilvánító határozat] másként nem rendelkezik”, a felelősség megállapítása iránti keresetről határozó bíróság a körülményektől függően módosíthatja a kártérítést, és dönthet úgy, hogy nem alkalmazza a megtérítendő károk e rendelkezésben előírt időbeli korlátozását.
2)

A Bíróság álláspontja
Elsősorban, ami a Bizottság érvelésének a 39/2015. sz. törvény 67. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésére vonatkozó részét illeti, emlékeztetni kell arra, hogy e rendelkezés előírja, hogy a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdésében hivatkozott felelősség esetén a kártérítési igény a törvényi szintű jogszabályt az uniós joggal ellentétesnek nyilvánító határozatnak a Hivatalos Lapban való közzétételét követő egy év elteltével évül el, Ezenkívül a Bizottság csak annyiban kifogásolja a 39/2015. sz. törvény 67. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdését, amennyiben e rendelkezés rögzíti azt az időpontot, amelytől a jogalkotó államnak az uniós jog neki felróható megsértéséért fennálló felelősségének megállapítása iránti kereset elévülési ideje kezdődik.
Márpedig, mivel – amint az a jelen ítélet 106. pontjában megállapításra került – a nemzeti jogalkotó által az uniós jog megsértése miatt valamely magánszemélynek okozott kár megtérítése – a tényleges érvényesülés elvének megsértése nélkül – nem köthető ahhoz a feltételhez, hogy a Bíróság hozzon olyan határozatot, amely megállapítja, hogy az érintett tagállam nem tartotta be az uniós jogot, vagy amelyből kitűnik a kárt okozó cselekmény vagy mulasztás uniós joggal való összeegyeztethetetlensége, az ilyen határozat Hivatalos Lapban való közzététele ugyanezen elv megsértése nélkül nem képezheti az e jogalkotónak az uniós jog neki felróható megsértéséért fennálló felelősségének megállapítása iránti kereset elévülési idejének egyetlen lehetséges kezdő időpontját sem.
E tekintetben el kell utasítani a Spanyol Királyság azon állítását, amely szerint a károsult magánszemély a rendes jogorvoslati lehetőségek alapján, valamint a hatóságok felelősségének a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (1) bekezdésében említett általános rendszere útján teljes kártérítésben részesülhet. Egyrészt, amint az a jelen ítélet 63–82. pontjából következik, a Spanyol Királyság által hivatkozott egyéb eljárások és jogorvoslatok egyike sem biztosítja azt, hogy az államnak az uniós jog nemzeti jogalkotónak felróható megsértése miatti felelőssége megállapítható minden olyan esetben, amikor valamely magánszemély a jogalkotó ilyen jogsértése miatt kárt szenved. Másrészt az ilyen határozat megléte magának a vitatott rendelkezéseknek a szövege szerint olyan feltételnek minősül, amelynek még az ilyen kereset megindítása előtt szükségképpen teljesülnie kell.
Következésképpen meg kell állapítani, hogy a Bizottság érvelésének a 39/2015. sz. törvény 67. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében előírt elévülési idő kezdő időpontjára vonatkozó része megalapozott, amennyiben e rendelkezés csak azokra az esetekre vonatkozik, amelyekben a Bíróság az alkalmazott törvényi szintű jogszabály uniós joggal való összeegyeztethetetlenségét megállapító határozatot hozott.
Másodsorban, a megtérítendő károk időbeli korlátozását illetően emlékeztetni kell arra, hogy a 40/2015. sz. törvény 34. cikke (1) bekezdésének második albekezdése előírja, hogy az e törvény 32. cikkének (5) bekezdésében említett felelősség esetén a szóban forgó törvényi szintű jogszabályt az uniós joggal ellentétesnek nyilvánító határozat közzétételét megelőző öt éven belül felmerülő károk téríthetők meg, amennyiben e határozat másként nem rendelkezik.
Meg kell tehát állapítani, hogy e rendelkezés azzal a hatással jár, hogy a jogalkotó államnak az uniós jog neki felróható megsértéséért fennálló felelőssége esetén a megtéríthető károk körét azon károkra korlátozza, amelyek a Bíróság azon határozatának a Hivatalos Lapban való közzétételét megelőző öt évben merültek fel, amely megállapítja, hogy a Spanyol Királyság nem tartotta be az uniós jogot, vagy amelyből kitűnik, hogy a jogalkotó kárt okozó cselekménye vagy mulasztása összeegyeztethetetlen az uniós joggal.
E tekintetben bár az e területre vonatkozó uniós jogi rendelkezések hiányában a tagállamok nemzeti jogrendszerének feladata a kártérítés mértékének, valamint az uniós jog megsértése által okozott kár értékelésére vonatkozó szabályoknak a megállapítása, az e mérték megállapítását lehetővé tévő szempontokat, valamint az említett szabályokat meghatározó tagállami szabályozásoknak tiszteletben kell tartaniuk többek között a tényleges érvényesülés elvét (lásd ebben az értelemben: 2010. november 25‑iFuß ítélet,
C‑429/09
,
EU:C:2010:717
,
93.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2016. július 28‑iTomášová ítélet,
C‑168/15
,
EU:C:2016:602
,
39.
pont). Így a Bíróság több alkalommal kimondta, hogy az uniós jog megsértésével magánszemélyeknek okozott károk megtérítésének az elszenvedett sérelem kiegyenlítésének kell megfelelnie (lásd: 1996. március 5‑iBrasserie du pêcheur és Factortame ítélet,
C‑46/93 és C‑48/93
,
EU:C:1996:79
,
82.
pont; 2019. július 29‑iHochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe ítélet,
C‑620/17
,
EU:C:2019:630
,
46.
pont) a ténylegesen elszenvedett kár adott esetben teljes megtérítésének lehetővé tétele érdekében (lásd ebben az értelemben: 1993. augusztus 2‑iMarshall ítélet,
C‑271/91
,
EU:C:1993:335
,
26.
pont; 2021. április 15‑iBraathens Regional Aviation ítélet,
C‑30/19
,
EU:C:2021:269
,
49.
pont).
Márpedig a jelen ügyben elegendő megállapítani, hogy a 40/2015. sz. törvény 34. cikke (1) bekezdésének második albekezdésében annak előírásával, hogy a jogalkotó által az uniós jog megsértése miatt magánszemélyeknek okozott károk csak akkor téríthetők meg, ha azok a Bíróság olyan határozatának közzétételét megelőző öt évben merültek fel, amely megállapítja, hogy a Spanyol Királyság nem tartotta be az uniós jogot, vagy amelyből kitűnik, hogy a jogalkotó kárt okozó cselekménye vagy mulasztása összeegyeztethetetlen az uniós joggal, a Spanyol Királyság megakadályozza, hogy a károsult magánszemélyek minden esetben megfelelő kártérítésben részesüljenek az őket ért kárért.
Azon túl ugyanis, hogy a jogalkotó által az uniós jog megsértése miatt okozott kár megtérítése semmi esetre sem tehető függővé ilyen határozat meglététől, e feltétel azzal a hatással jár, hogy azon eljárás időtartamára figyelemmel, amelynek végén az ilyen határozatot meghozzák – azaz az EUMSZ 258. cikk szerinti kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás vagy az EUMSZ 267. cikk szerinti előzetes döntéshozatali eljárás –, a gyakorlatban lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé teszi az ilyen kártérítés megszerzését. Ráadásul az eljárás időtartamát növeli a 40/2015. sz. törvény 32. cikke (5) bekezdésének alkalmazása, amelyre e törvény 34. cikkének (1) bekezdése utal, és amely előírja a kárt okozó közigazgatási aktussal szemben benyújtott jogorvoslati kérelem jogerős határozattal történő elutasítását.
Az említett feltétel tehát szintén ellentétes a tényleges érvényesülés elvével. E tekintetben a Spanyol Királyság – a jelen ítélet 85., 86. és 88., valamint 63–82. pontjában már kifejtettekkel azonos okok miatt – nem nem érvelhet sikeresen sem azzal, hogy a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése kiegészítő jogorvoslati lehetőségnek minősül, sem pedig az általa hivatkozott egyéb eljárásokkal vagy jogorvoslati lehetőségekkel.
Hasonlóképpen, a 40/2015. sz. törvény 34. cikke (1) bekezdésének második albekezdésében szereplő hivatkozás arra, hogy „e határozat másként […] [rendelkezhet]”, semmilyen segítséget nem jelent e tagállam számára, mivel e rendelkezésből egyértelműen kitűnik, hogy a „határozat” kifejezés az uniós jog jogalkotónak felróható megsértéséből eredő károkat illetően „a jogszabályt az uniós joggal ellentétesnek nyilvánító határozatra”, azaz a Bíróság határozatára utal.
A fenti megfontolásokra tekintettel meg kell állapítani, hogy a Bizottság érvelésének a 40/2015. sz. törvény 34. cikke (1) bekezdésének második albekezdésében előírt, a megtérítendő károk időbeli korlátozására vonatkozó része megalapozott.
Következésképpen az első, a tényleges érvényesülés elvének megsértésére alapított kifogásnak részben helyt kell adni.
4.

A második, az egyenértékűség elvének megsértésére alapított kifogásról
a)

A felek érvei
Második kifogásával a Bizottság arra hivatkozik, hogy a Spanyol Királyság – mivel a 40/2015. sz. törvény 32. cikke (5) bekezdésének a) és b) pontjában a jogalkotó állam uniós jog megsértése esetén fennálló felelőssége megállapításának feltételeként azt írta elő, hogy a megsértett jogi szabálynak arra kell irányulnia, hogy jogokat biztosítson az egyének számára, és e jogsértésnek kellően súlyosnak kell lennie – nem teljesíti az egyenértékűség elvéből eredő kötelezettségeit.
Ezen intézmény szerint a Bíróság ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az egyenértékűség elve nemcsak az állam által az uniós jog megsértésével okozott károk esetén fennálló állami felelősség megállapítása iránti keresetekre irányadó eljárási feltételek, hanem az e keresetek megindítására irányadó anyagi jogi feltételek értékelése szempontjából is releváns. Következésképpen irreleváns az, hogy a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése megismétli azon három feltételt, amely a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően elegendő valamely tagállamnak az uniós jog megsértésével magánszemélyeknek okozott károkért fennálló felelőssége megállapításához, mivel a nemzeti jog – az egyenértékűség elvének megsértése nélkül – csak akkor írhatja elő e három feltételt, ha azok a hasonló, belső jellegű kártérítés iránti kérelmekre is alkalmazandók.
Márpedig a jelen ügyben a jelen ítélet 171. pontjában említett két feltételt a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (4) bekezdése az alkotmány jogalkotó állam általi megsértését illetően nem írja elő, noha a 2010. január 26‑iTransportes Urbanos y Servicios Generales ítéletből (
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
) az következik, hogy – tárgyukat és lényeges elemeiket figyelembe véve – az egyenértékűség elvének alkalmazása szempontjából az uniós jog törvényi szintű jogszabály általi megsértése alapján, illetve az alkotmány Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság) által megállapított, törvényi szintű jogszabály általi megsértése alapján indított, az állam felelősségének megállapítása iránti keresetek hasonlók.
A Spanyol Királyság arra hivatkozik, hogy a Bizottság által előterjesztett második kifogás nem megalapozott, mivel a szóban forgó két kereset nem tekinthető hasonlónak. Valamely törvény alkotmányellenességének esetei nagymértékben különbözhetnek valamely jogi szabály uniós joggal való összeegyeztethetetlenségének eseteitől, mivel az alkotmányellenességnek lehetnek bizonyos esetei, amelyek például nem a magánszemélyek jogainak megsértésére vonatkoznak. Ráadásul lényeges különbség van az államnak az uniós jog megsértéséből eredő felelőssége és valamely törvény alkotmányellenesnek nyilvánításából eredő felelőssége között, mivel ez utóbbi a törvény
ex tunc
érvénytelenségét vonja maga után, így a később alkotmányellenesnek nyilvánított törvény alapján elfogadott közigazgatási aktusok is érvénytelenek. Nem ez a helyzet a Bíróság kötelezettségszegést megállapító határozata, vagy az előzetes döntéshozatali eljárás keretében hozott határozat esetén.
Egyébiránt, még ha feltételezzük is, hogy e két kereset hasonló, a 40/2015. sz. törvény 32. cikkének (5) bekezdése csak kodifikálja a Bíróság ítélkezési gyakorlatában a jogbiztonság növelése érdekében megállapított feltételeket. E feltételek az állam felelősségére vonatkozó spanyolországi szabályozás velejárói, ideértve a törvényi szintű jogszabály alkotmányellenességének megállapításából eredő felelősség eseteit is. Mindenesetre tehát csupán formális különbségről van szó.
b)

A Bíróság álláspontja
A jelen ítélet 33. pontjában már felidézetteknek megfelelően, a kártérítéshez való jogra figyelemmel, amely közvetlenül az uniós jogon alapul, amennyiben a jelen ítélet 31. pontjában kifejtett feltételek teljesülnek, a tagállamnak a nemzeti felelősségi jog alapján kell megtérítenie az általa az uniós jog megsértésével okozott kár következményeit.
Vonatkozó uniós szabályozás hiányában ugyanis az egyes tagállamok belső jogrendjének feladata, hogy kijelölje a hatáskörrel rendelkező bíróságokat, és meghatározza az azon jogok védelmének biztosítását szolgáló keresetek eljárási szabályait, amelyek az uniós jogból erednek a jogalanyok számára, az egyenértékűség elve ugyanakkor előírja azt, hogy a kártérítésre vonatkozó nemzeti jogszabályok által meghatározott feltételek nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint azok, amelyek a hasonló belső természetű követelésekre vonatkoznak (lásd ebben az értelemben: 1991. november 19‑iFrancovich és társai ítélet,
C‑6/90 és C‑9/90
,
EU:C:1991:428
,
–
43.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2011. május 19‑iIaia és társai ítélet,
C‑452/09
,
EU:C:2011:323
,
16.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az egyenértékűség elvének célja tehát azon eljárási autonómia körülhatárolása, amellyel a tagállamok az uniós jog végrehajtása során rendelkeznek, és amelyről az uniós jog nem rendelkezik. Ebből következik, hogy az uniós jog megsértéséért való állami felelősség tekintetében ezen elv csak akkor alkalmazandó, ha e felelősséget az uniós jog alapján állapítják meg, és ezért ha a jelen ítélet 31. pontjában felidézett vonatkozó feltételek teljesülnek (lásd analógia útján: 2010. december 9‑iCombinatie Spijker Infrabouw‑De Jonge Konstruktie és társai ítélet,
C‑568/08
,
EU:C:2010:751
,
92.
pont).
Ugyanis, amint arra a főtanácsnok is rámutatott indítványának 122. pontjában, ez az elv nem alapozhatja meg a tagállamok azon kötelezettségét, hogy kedvezőbb feltételek mellett tegyék lehetővé a kártérítéshez való jog létrejöttét, mint amelyeket a Bíróság ítélkezési gyakorlata előír.
A jelen ügyben a Bizottság második kifogásával nem azon feltételeket kívánja megkérdőjelezni, amelyek mellett az államnak az uniós jog neki felróható megsértése miatt fennálló felelőssége elvét Spanyolországban alkalmazzák, amint azt a Bíróság pontosította, hanem éppen a jogalkotó államnak az uniós jog neki felróható megsértéséért fennálló felelősségének megállapításával kapcsolatban a spanyol jogban meghatározott feltételeket, amelyeket illetően nem vitatott, hogy hűen tükrözik a Bíróság ítélkezési gyakorlatában meghatározott feltételeket.
Márpedig, amint az a jelen ítélet 179. pontjában tett megállapításból következik, még ha feltételezzük is, hogy a jogalkotó államnak az uniós jog neki felróható megsértéséért fennálló felelőssége megállapításának feltételei kevésbé kedvezőek, mint a jogalkotó állam felelőssége megállapításának feltételei az alkotmány megsértése esetén, az egyenértékűség elvét ilyen esetben nem kell alkalmazni.
A Bíróság egyébként már több alkalommal pontosította, hogy bár a tagállamok előírhatják, hogy felelősségük a Bíróság által meghatározottaknál kevésbé szigorú feltételek mellett állapítható meg, e felelősséget úgy kell tekinteni, mint amelyet nem az uniós jog, hanem a nemzeti jog alapján kell megállapítani (lásd ebben az értelemben: 1996. március 5‑iBrasserie du pêcheur és Factortame ítélet,
C‑46/93 és C‑48/93
,
EU:C:1996:79
,
66.
pont; 2021. július 8‑iKoleje Mazowieckie ítélet,
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
,
62.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Általában véve az egyenértékűség elvét egyébként nem lehet úgy értelmezni, mint amely arra kötelezné a tagállamokat, hogy a legkedvezőbb belső jogi szabályozásukat terjesszék ki egy adott jogterületet illetően benyújtott valamennyi keresetre (lásd: 2010. január 26‑iTransportes Urbanos y Servicios Generales ítélet,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
,
34.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Meg kell állapítani továbbá, hogy kétségkívül – amint arra a Bizottság rámutat – a Bíróság több alkalommal pontosította, hogy a nemzeti jogban a tagállamok által az uniós jog megsértésével okozott károk megtérítésére vonatkozóan előírt formai és tartalmi feltételek többek között nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint a belső jogon alapuló hasonló igényekre vonatkozók (lásd ebben az értelemben: 1991. november 19‑iFrancovich és társai ítélet,
C‑6/90 és C‑9/90
,
EU:C:1991:428
,
43.
pont; 1996. március 5‑iBrasserie du pêcheur és Factortame ítélet,
C‑46/93 és C‑48/93
,
EU:C:1996:79
,
98.
és
99.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2007. április 17‑iAGM‑COS.MET ítélet,
C‑470/03
,
EU:C:2007:213
,
89.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Mindazonáltal, amint az magából ezen ítélkezési gyakorlat szövegéből kitűnik, e pontosítás mindig a nemzeti szabályozás által a kártérítésre vonatkozóan megállapított feltételekre vonatkozik, amennyiben a kártérítéshez való jog az uniós jog alapján keletkezett.
Ebből következik, hogy a második kifogás a Bíróság ítélkezési gyakorlatának téves értelmezésén alapul. Következésképpen e kifogást mint megalapozatlant el kell utasítani.
A fenti megfontolások összességére tekintettel meg kell állapítani, hogy a Spanyol Királyság nem teljesítette a tényleges érvényesülés elvéből eredő kötelezettségeit, mivel elfogadta és hatályban tartotta a vitatott rendelkezéseket, amennyiben e rendelkezések előírják a spanyol jogalkotó által az uniós jog megsértése miatt a magánszemélyeknek okozott károk megtérítését:
–
feltéve, hogy a Bíróság az alkalmazott törvényi szintű jogszabály uniós joggal való összeegyeztethetetlenségét megállapító határozatot hozott;
–
feltéve, hogy a károsult magánszemély kárt okozó közigazgatási aktussal szemben benyújtott jogorvoslati kérelmét bármely fórum jogerős határozattal elutasította, azon esetekre vonatkozó kivétel előírása nélkül, amelyekben a kár közvetlenül a jogalkotó uniós joggal ellentétes cselekményéből vagy mulasztásából ered, de nincs megtámadható közigazgatási aktus;
–
a Bíróságnak az alkalmazott törvényi szintű jogszabály uniós joggal való összeegyeztethetetlenségét megállapító határozatának a Hivatalos Lapban való közzétételétől számított egyéves elévülési időn belül, anélkül, hogy kiterjednének azon esetekre, amelyekben ilyen határozat nem létezik, és
–
feltéve, hogy csak az e közzétételt megelőző öt éven belül felmerülő károk téríthetők meg, amennyiben e határozat másként nem rendelkezik.
IV.

A költségekről
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése értelmében a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Az eljárási szabályzat 138. cikkének (3) bekezdése értelmében részleges pernyertesség esetén mindegyik fél maga viseli saját költségeit.
Mivel a Bizottság és a Spanyol Királyság kérte a másik költségviselésre való kötelezését, és egy vagy több kérelem tekintetében mindketten pervesztesek lettek, úgy kell határozni, hogy mindketten maguk viselik saját költségeiket.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:

1)
A Spanyol Királyság nem teljesítette a tényleges érvényesülés elvéből eredő kötelezettségeit, mivel elfogadta és hatályban tartotta a 2015. október 1‑jei Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (a közszféra jogi szabályozásáról szóló 40/2015. sz. törvény) 32. cikke (3)–(6) bekezdését és 34. cikke (1) bekezdésének második albekezdését, valamint a 2015. október 1‑jei Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (a közigazgatási szervekre vonatkozó egységes közigazgatási eljárásról szóló 39/2015. sz. törvény) 67. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdését, amennyiben e rendelkezések előírják a spanyol jogalkotó által az uniós jog megsértése miatt a magánszemélyeknek okozott károk megtérítését:
–
feltéve, hogy a Bíróság az alkalmazott törvényi szintű jogszabály uniós joggal való összeegyeztethetetlenségét megállapító határozatot hozott;
–
feltéve, hogy a károsult magánszemély kárt okozó közigazgatási aktussal szemben benyújtott jogorvoslati kérelmét bármely fórum jogerős határozattal elutasította, azon esetekre vonatkozó kivétel előírása nélkül, amelyekben a kár közvetlenül a jogalkotó uniós joggal ellentétes cselekményéből vagy mulasztásából ered, de nincs megtámadható közigazgatási aktus;
–
a Bíróságnak az alkalmazott törvényi szintű jogszabály uniós joggal való összeegyeztethetetlenségét megállapító határozatának az
Európai Unió Hivatalos Lapjában
való közzétételétől számított egyéves elévülési időn belül, anélkül hogy kiterjednének azon esetekre, amelyekben ilyen határozat nem létezik, és
–
feltéve, hogy csak az e közzétételt megelőző öt éven belül felmerülő károk téríthetők meg, amennyiben e határozat másként nem rendelkezik.

2)
A Bíróság a keresetet az ezt meghaladó részében elutasítja.

3)
Az Európai Bizottság és a Spanyol Királyság maguk viselik saját költségeiket.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: spanyol.