CELEX: 62020CJ0278
Traktatbrud
medlemsstaternes ansvar for skader, som er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af EU-retten
tilsidesættelse af EU-retten, der kan tilregnes den nationale lovgiver
tilsidesættelse af en medlemsstats forfatning, der kan tilregnes den nationale lovgiver
ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet

Europa-Kommissionen har med sin stævning nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet, idet det har vedtaget og opretholdt artikel 32, stk. 3-6, og artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (lov nr. 40/2015 om reglerne for den offentlige sektor) af 1. oktober 2015 (BOE nr. 236 af 2.10.2015, s. 89411, herefter »lov nr. 40/2015«) og artikel 67, stk. 1, tredje afsnit, i Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (lov nr. 39/2015 om fælles administrative procedurer for offentlige myndigheder) af 1. oktober 2015 (BOE nr. 236 af 2.10.2015, s. 89343, herefter »lov nr. 39/2015«).
I.

Spansk ret
A.

Forfatningen
Artikel 106, stk. 2, i den spanske forfatning (herefter »forfatningen«) fastsætter, at »[b]orgerne […] på de vilkår, der er fastsat i loven, [har] ret til erstatning for enhver skade, der forvoldes på deres ejendom og rettigheder, medmindre der foreligger force majeure, såfremt denne skade skyldes den offentlige forvaltnings funktion«.
B.

Organisk lov nr. 6/1985
Artikel 4a, stk. 1, i Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial (organisk lov nr. 6/1985 om retsvæsenet) af 1. juli 1985 (BOE nr. 157 af 2.7.1985, s. 20632), som ændret ved organisk lov nr. 7/2015 af 21. juli 2015 (BOE nr. 174 af 22.7.2015, s. 61593) (herefter »organisk lov nr. 6/1985«), fastsætter, at »[d]ommere og retsinstanser anvender [EU-retten] i overensstemmelse med Den Europæiske Unions Domstols praksis«.
C.

Lov nr. 29/1998
Artikel 31 i Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (lov nr. 29/1998 om forvaltningsdomstolenes kompetence) af 13. juli 1998 (BOE nr. 167 af 14.7.1998, s. 23516), som ændret ved Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado (lov nr. 20/2013 om markedsenhed) af 9. december 2013 (BOE nr. 295 af 10.12.2013, s. 97953) (herefter »lov nr. 29/1998«) har følgende ordlyd:
»1.   Sagsøgeren kan nedlægge påstand om, at retsakter og bestemmelser, der kan anfægtes i henhold til det foregående kapitel [med overskriften »Administrativt virke, der kan anfægtes«], erklæres ulovlige og i givet fald annulleres.
2.   Sagsøgeren kan ligeledes anmode om anerkendelse af en konkret retsstilling og om vedtagelse af passende foranstaltninger til fuld genoprettelse af denne retsstilling, herunder erstatning for eventuelle skader.«
Denne lovs artikel 32, stk. 2, fastsætter:
»Når genstanden for et søgsmål er en materiel handling, der udgør en faktisk handling, kan sagsøgeren anmode om, at det fastslås, at den er ulovlig, og at det anordnes, at handlingen bringes til ophør, og at de øvrige foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 31, stk. 2, i givet fald vedtages.«
Denne lovs artikel 37, stk. 2 og 3, har følgende ordlyd:
»2.   Når flere søgsmål, der har samme genstand, verserer for en dommer eller en domstol, er denne, såfremt disse søgsmål ikke er blevet forenet, efter at have hørt parterne inden for en fælles frist på fem dage forpligtet til at behandle en eller flere af disse sager først og at udsætte behandlingen af de øvrige sager, indtil der er truffet afgørelse om den eller de førstnævnte sager.
3.   Når dommen [i den sag, der behandles først,] er blevet endelig, meddeler justitssekretæren […] den til de sagsøgere, der berøres af udsættelsen, således at de inden for en frist på fem dage kan anmode om, at virkningerne forlænges på de betingelser, der er fastsat i artikel 111, eller at sagen fortsættes, eller at sagen hæves.«
Samme lovs artikel 71, stk. 1, litra d), bestemmer:
»Når sagsøgeren får medhold i en forvaltningssag, gælder følgende:
[…]
d)
Hvis et erstatningskrav tages til følge, fastslås retten til erstatning i alle tilfælde, og det præciseres ligeledes, hvem der er erstatningspligtig. […]«
Artikel 110, stk. 1, i lov nr. 29/1998 har følgende ordlyd:
»I forbindelse med beskatning, personalet i den offentlige forvaltning og markedets enhed kan virkningerne af en endelig dom, hvori en konkret retsstilling er blevet anerkendt for en eller flere personer, udvides til at omfatte andre personer i medfør af denne dom, hvis følgende omstændigheder foreligger:
a)
De berørte personer har den samme retsstilling som de personer, der har fået medhold i sagen.
b)
Den dommer eller retsinstans, der har truffet afgørelsen, har ligeledes stedlig kompetence til at træffe afgørelse om deres anmodninger om anerkendelse af denne konkrete retsstilling.
c)
De berørte personer anmoder om udvidelse af dommens virkninger senest et år efter den sidste forkyndelse af denne dom for de personer, der var parter i sagen. Hvis der iværksættes appel i lovens interesse eller revisionsappel, regnes denne frist fra den sidste forkyndelse af den afgørelse, hvorved denne afgøres endeligt.«
Denne lovs artikel 111 præciserer følgende:
»Når det er blevet besluttet at udsætte en eller flere sager i henhold til artikel 37, stk. 2, og når afgørelsen i den førsteprioriterede sag er blevet endelig, anmoder justitssekretæren de sagsøgere, der berøres af udsættelsen, om inden for en frist på fem dage at angive, om de ønsker udvidelse af dommens virkninger eller at fortsætte sagen, eller om de ønsker, at sagen hæves.
Såfremt der nedlægges påstand om en udvidelse af virkningerne af denne dom, kan dommeren eller domstolen tillade en sådan udvidelse, medmindre den i artikel 110, stk. 5, litra b), omhandlede omstændighed eller en af de formalitetsgrunde, der er fastsat i denne lovs artikel 69, er opfyldt.«
D.

Den almindelige lov om skatter og afgifter
Artikel 221 i Ley 58/2003, General Tributaria (lov nr. 58/2003 om den almindelige lov om skatter og afgifter) af 17. december 2003 (BOE nr. 302 af 18.12.2003, s. 44987) i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag (herefter »den almindelige skatte- og afgiftslov«), bestemmer:
»1.   Proceduren for anerkendelse af retten til tilbagesøgning af beløb erlagt i urigtig formening om skyld indledes af egen drift eller efter anmodning fra den berørte part i følgende tilfælde:
a)
Hvis der er foretaget dobbelt indbetaling af skattegæld eller bøder.
b)
Hvis det indbetalte beløb er højere end det beløb, der skal betales som følge af en forvaltningsakt eller en egenvurdering.
[…]«
E.

Lov nr. 39/2015
Artikel 67 i lov nr. 39/2015 med overskriften »Anmodninger om indledning af erstatningssager« bestemmer:
»1.   De berørte personer kan kun anmode om, at der indledes en erstatningssag, hvis deres ret til at kræve erstatning ikke er forældet. Retten til at kræve erstatning forældes et år efter, at den handling eller den retsakt, der ligger til grund for erstatningen, er foretaget eller vedtaget, eller et år efter, at dens skadelige virkning har vist sig. I tilfælde af fysisk eller psykisk personskade regnes fristen fra det tidspunkt, hvor den pågældende er blevet rask, eller følgevirkningernes omfang er blevet fastslået.
[…]
Når der foreligger økonomisk ansvar som omhandlet i artikel 32, stk. 4 og 5, i [lov nr. 40/2015], forældes retten til at kræve erstatning et år efter, at den afgørelse, hvorved bestemmelsen kendes forfatningsstridig eller erklæres uforenelig med EU-retten, alt efter omstændighederne er blevet offentliggjort i
Boletín Oficial del Estado
eller i
Den Europæiske Unions Tidende
.
[…]«
Artikel 106, stk. 4, i lov nr. 39/2015 fastsætter:
»Når de offentlige myndigheder erklærer en bestemmelse eller en retsakt ugyldig, kan de i den samme afgørelse fastslå, at de berørte personer skal tilkendes erstatning, hvis de i artikel 32, stk. 2, og artikel 34, stk. 1, i [lov nr. 40/2015] nævnte omstændigheder foreligger […]«
F.

Lov nr. 40/2015
Lov nr. 40/2015 indeholder i det indledende afsnit et kapitel IV med overskriften »Offentlige myndigheders ansvar«, som omfatter denne lovs artikel 32-37.
Nævnte lovs artikel 32, der vedrører principperne for de offentlige myndigheders ansvar, bestemmer:
»1.   Borgerne har ret til erstatning fra de relevante offentlige myndigheder for enhver skade, der forvoldes på deres ejendom eller rettigheder, såfremt denne skade skyldes den offentlige forvaltnings korrekte eller fejlagtige funktion, medmindre der er tale om force majeure eller en skade, som borgeren hæfter for i overensstemmelse med loven.
Hvis forvaltningsakter eller administrative bestemmelser annulleres af en administrativ myndighed eller af en forvaltningsdomstol, giver dette ikke i sig selv ret til erstatning.
2.   Den påberåbte skade skal under alle omstændigheder være reel, økonomisk målbar og individualiseret i forhold til en person eller en gruppe af personer.
3.   Borgerne har endvidere ret til erstatning fra de offentlige myndigheder for enhver skade på deres ejendom og rettigheder som følge af anvendelsen af lovgivningsmæssige retsakter, der ikke vedrører ekspropriation af rettigheder, som de ikke hæfter for, såfremt dette fremgår af de pågældende lovgivningsmæssige retsakter og af de heri angivne vilkår.
Staten kan ligeledes drages til ansvar som lovgiver i følgende tilfælde, såfremt de krav, der er fastsat i de foregående stykker, er opfyldt:
a)
Når skaderne skyldes anvendelsen af en lovbestemmelse, der erklæres forfatningsstridig, og forudsat at de i stk. 4 nævnte krav er opfyldt.
b)
Når skaderne skyldes anvendelsen af en bestemmelse, der er uforenelig med [EU-retten], jf. stk. 5.
4.   Hvis skaden skyldes anvendelsen af en lovbestemmelse, der erklæres forfatningsstridig, kan borgeren tilkendes erstatning, såfremt den pågældende ved en hvilken som helst instans har opnået en endelig afgørelse, hvorved sagen til prøvelse af den forvaltningsakt, der har forvoldt skaden, forkastes, og forudsat at borgeren har påberåbt sig den senere fastslåede forfatningsstridighed.
5.   Hvis skaden skyldes anvendelsen af en bestemmelse, der erklæres uforenelig med [EU-retten], kan borgeren tilkendes erstatning, såfremt den pågældende ved en hvilken som helst instans har opnået en endelig afgørelse, hvorved sagen til prøvelse af den forvaltningsakt, der har forvoldt skaden, forkastes, og forudsat at borgeren har påberåbt sig den senere fastslåede tilsidesættelse af [EU-retten]. Desuden skal alle de følgende betingelser være opfyldt:
a)
Bestemmelsen skal have til formål at tillægge borgerne rettigheder.
b)
Tilsidesættelsen skal være tilstrækkeligt kvalificeret.
c)
Der skal være en direkte årsagsforbindelse mellem den ansvarlige myndigheds manglende opfyldelse af den forpligtelse, der følger af [EU-retten], og den skade, som borgerne har lidt.
6.   Den afgørelse, hvorved en lovbestemmelse kendes forfatningsstridig, eller hvorved en bestemmelse erklæres uforenelig med [EU-retten], har retsvirkning, når den alt efter omstændighederne er blevet offentliggjort i »
Boletín Oficial del Estado
« eller i »
Den Europæiske Unions Tidende
«, medmindre andet er bestemt i denne afgørelse.
7.   Medlemsstatens ansvar som følge af retsplejens funktionsmåde er reguleret ved [Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (organisk lov nr. 6/1985 om retsvæsenet) af 1. juli 1985].
[…]«
Artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i lov nr. 40/2015 med overskriften »Erstatning« fastsætter:
»Når der foreligger økonomisk ansvar som omhandlet i artikel 32, stk. 4 og 5, kan der ydes erstatning for skader, som er indtrådt op til fem år før datoen for offentliggørelse af den afgørelse, hvorved lovbestemmelsen kendes forfatningsstridig, eller hvorved lovbestemmelsen erklæres uforenelig med [EU-retten], medmindre andet er bestemt i denne afgørelse.«
II.

Den administrative procedure
Efter at have modtaget en række klager fra borgere indledte Kommissionen den 25. juli 2016 en EU-pilotprojektprocedure mod Kongeriget Spanien vedrørende artikel 32 og 34 i lov nr. 40/2015. Kommissionen påberåbte sig en mulig tilsidesættelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, for så vidt som disse princippet begrænser medlemsstaternes autonomi, når de fastsætter betingelserne for deres ansvar for tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes dem. Da denne procedure ikke fik det ønskede resultat, blev den afsluttet, og Kommissionen indledte en traktatbrudsprocedure.
Ved skrivelse af 15. juni 2017 opfordrede Kommissionen denne medlemsstat til at fremsætte bemærkninger til denne institutions betænkeligheder vedrørende artikel 32 og 34 i lov nr. 40/2015 samt vedrørende artikel 67, stk. 1, tredje afsnit, i lov nr. 39/2015 med hensyn til disse to principper. Ved skrivelse af 4. august 2017 redegjorde medlemsstaten over for nævnte institution for grundene til, at den fandt, at disse bestemmelser var i overensstemmelse med de nævnte principper.
Da Kommissionen var uenig i disse forklaringer, fremsatte den den 26. januar 2018 en begrundet udtalelse, hvori den gentog og redegjorde for grundene til, at den fandt, at artikel 32, stk. 3-6, og artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i lov nr. 40/2015 samt artikel 67, stk. 1, tredje afsnit, i lov nr. 39/2005 var i strid med de samme principper.
Efter et møde med Kommissionens tjenestegrene den 14. marts 2018 besvarede Kongeriget Spanien den begrundede udtalelse ved skrivelse af 26. marts 2018, hvori det fastholdt sit standpunkt. Ved skrivelse af 20. november 2018 meddelte denne medlemsstat imidlertid Kommissionen, at den havde ændret holdning, og at den inden længe ville fremlægge et lovforslag, der skulle bringe spansk ret i overensstemmelse med de EU-retlige krav. Dette forslag blev fremlagt for Kommissionen den 21. december 2018.
Efter et nyt møde afholdt den 18. marts 2019 fremsendte Kommissionen den 15. maj 2019 et dokument til Kongeriget Spanien med angivelse af grundene til, at den fandt, at det meddelte udkast kunne bringe tilsidesættelsen af ækvivalensprincippet til ophør, uden dog at bringe tilsidesættelsen af effektivitetsprincippet til ophør.
Ved skrivelse af 31. juli 2019 oplyste Kongeriget Spanien, at denne medlemsstats regering ikke var i stand til at udarbejde nye lovforslag, idet denne alene havde til opgave at ekspedere løbende forretninger (
Gobierno en funciones
).
På denne baggrund har Kommissionen besluttet at anlægge denne sag.
III.

Om søgsmålet
A.

Formaliteten
Kongeriget Spanien har gjort gældende, at det foreliggende søgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som Kommissionen med dette søgsmål har nedlagt påstand om omlægning af den spanske ordning om statens ansvar og vedrører andre tilfælde end statens ansvar som lovgiver, hvilket går ud over sagens genstand, således som den er afgrænset i den begrundede udtalelse.
Det bemærkes, at genstanden for et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF fastlægges af Kommissionens begrundede udtalelse, således at søgsmålet skal støttes på de samme grunde og anbringender som denne udtalelse (dom af 24.6.2021, Kommissionen mod Spanien (Forringelse af naturområdet Doñana),
C-559/19
,
EU:C:2021:512
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag er det korrekt, at Kommissionen i stævningen har fremført flere generelle betragtninger vedrørende den ordning for statens ansvar, der er fastsat i spansk ret. Det fremgår imidlertid utvetydigt af påstandene i denne stævning og af den argumentation, der er fremført til støtte herfor, at Kommissionen med dette søgsmål alene ønsker, at Domstolen fastslår, at Kongeriget Spanien, idet det har vedtaget og opretholdt artikel 32, stk. 3-6, og artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i lov nr. 40/2015 samt artikel 67, stk. 1, tredje afsnit, i lov nr. 39/2015 (herefter »de anfægtede bestemmelser«) har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet.
Det fremgår endvidere af den begrundede udtalelse, der er vedlagt stævningen, at Kommissionen i denne udtalelse henviste til de samme bestemmelser som dem, der er genstand for nærværende søgsmål.
Desuden er de nævnte bestemmelser både i den begrundede udtalelse og i stævningen kun nævnt, for så vidt som de specifikt regulerer statens ansvar som lovgiver som følge af en tilsidesættelse af EU-retten, der kan tilregnes staten. Desuden redegjorde Kommissionen allerede i den begrundede udtalelse for de samme grunde og anbringender som i stævningen.
Under disse omstændigheder kan der ikke konstateres nogen udvidelse af sagens genstand. Det følger heraf, at den formalitetsindsigelse, som Kongeriget Spanien har fremsat i denne henseende, skal forkastes, og at det foreliggende søgsmål skal antages til realitetsbehandling.
B.

Realiteten
1.

Indledende bemærkninger
Indledningsvis bemærkes, at princippet om, at staten er ansvarlig for tab, som er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af EU-retten, der må tilregnes staten, udgør en væsentlig del af systemet i traktaterne, som Unionen er baseret på (dom af 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C-118/08
,
EU:C:2010:39
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin,
C-261/20
,
EU:C:2022:33
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Dette princip gælder i alle tilfælde, hvor en medlemsstat har overtrådt EU-retten, uanset hvilket organ i medlemsstaten der ved sin handling eller undladelse har været årsag til overtrædelsen, herunder den nationale lovgiver, og uanset hvilken offentlig myndighed der i princippet er forpligtet til at betale erstatningen for disse skader i henhold til den pågældende medlemsstats lovgivning (jf. i denne retning dom af 5.3.1996, Brasserie du pêcheur og Factortame,
C-46/93 og C-48/93
,
EU:C:1996:79
, præmis
og
, og af 25.11.2010, Fuß,
C-429/09
,
EU:C:2010:717
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår betingelserne for statens erstatningsansvar for skader, som er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af EU-retten, der må tilregnes staten, har Domstolen endvidere gentagne gange fastslået, at skadelidte borgere har en ret til erstatning, såfremt tre betingelser er opfyldt, nemlig at den EU-retlige bestemmelse, der er tilsidesat, har til formål at tillægge dem rettigheder, at tilsidesættelsen af denne bestemmelse er tilstrækkeligt kvalificeret, og at der er en direkte årsagsforbindelse mellem denne tilsidesættelse og den af disse borgere lidte skade (dom af 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C-118/08
,
EU:C:2010:39
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin,
C-261/20
,
EU:C:2022:33
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Disse tre betingelser er nødvendige for og tilstrækkelige til, at borgerne har en ret til erstatning, uden at det af denne grund er udelukket, at en stat kan ifalde ansvar efter mindre restriktive betingelser i henhold til national ret (dom af 5.3.1996, Brasserie du pêcheur og Factortame,
C-46/93 og C-48/93
,
EU:C:1996:79
, præmis
, og af 29.7.2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe,
C-620/17
,
EU:C:2019:630
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Bortset fra selve retten til erstatning, der følger direkte af EU-retten, når de tre betingelser, som er nævnt i denne doms præmis 31, er opfyldt – er det inden for rammerne af de nationale erstatningsregler, at staten skal erstatte det forvoldte tab, idet betingelserne i de nationale lovgivninger for erstatning af skader dog ikke må være mindre fordelagtige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål efter national ret (ækvivalensprincippet), eller være udformet således, at de i praksis gør det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnå erstatning (effektivitetsprincippet) (dom af 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C-118/08
,
EU:C:2010:39
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 4.10.2018, Kantarev,
C-571/16
,
EU:C:2018:807
, præmis
).
Det er i lyset af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 29-33, at Kommissionens søgsmål skal undersøges.
Til støtte herfor har sidstnævnte fremført to klagepunkter, hvoraf det første vedrører en tilsidesættelse af effektivitetsprincippet og det andet en tilsidesættelse af ækvivalensprincippet. Kongeriget Spanien har heroverfor principalt gjort gældende, at dette søgsmål umiddelbart skal afvises, med den begrundelse, at Kommissionen har foretaget en delvis analyse af de retsmidler, der er til rådighed i Spanien, og som gør det muligt at erstatte det tab, som staten har forvoldt som følge af en tilsidesættelse af EU-retten, herunder i forbindelse med dens lovgivningsvirksomhed, hvilket ville fratage det nævnte søgsmål hele sit grundlag. Subsidiært har det gjort gældende, at ingen af Kommissionens to klagepunkter er begrundede.
Kongeriget Spaniens principale argument skal først undersøges, inden hvert af de af Kommissionen fremførte klagepunkter undersøges.
2.

Om Kommissionens fokusering på visse bestemmelser i den nationale retsorden
a)

Parternes argumentation
Kongeriget Spanien har gjort gældende, at Kommissionen har begrænset sig til en delvis analyse af de retsmidler, der er fastsat i den spanske retsorden, og som gør det muligt for de offentlige myndigheder at afhjælpe tilsidesættelser af EU-retten. Den analyse, der er fremlagt til støtte for den foreliggende sag, er følgelig utilstrækkelig til at godtgøre det påståede traktatbrud og fører til en ulovlig omvendelse af bevisbyrden.
For det første udgør muligheden for, at staten som lovgiver ifalder ansvar, kun en »afslutningsmekanisme for det spanske retssystem« (
cláusula de cierre del sistema
), der fungerer som supplerende eller endelig foranstaltning, og som ikke kan betragtes isoleret. Det er kun under hensyntagen til hele ordningen for erstatning for skader forvoldt af offentlige myndigheder i Spanien, at det er muligt at afgøre, om lovgivningen om statens ansvar for tab, der er forvoldt borgerne på grund af en tilsidesættelse af EU-retten, er i strid med effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet, hvilket Kommissionen ikke har gjort.
Spansk ret fastsætter således indledningsvis en række procedurer, der gør det muligt at kræve erstatning for en skadegørende handling begået de offentlige myndigheder, bortset fra tilfælde, hvor der er tale om, at staten ifalder ansvar, nemlig for det første muligheden for at opnå erstatning i forbindelse med en administrativ klage over den akt, der har forårsaget skaden som fastsat i artikel 31, stk. 2, artikel 32, stk. 2, og artikel 71, stk. 1, litra d), i lov nr. 29/1998, for det andet den procedure for ex officio-prøvelse af forvaltningsakter, der er fastsat i artikel 106, stk. 4, i lov nr. 39/2015, i henhold til hvilken administrationen kan yde erstatning, samt for det tredje proceduren for inddrivelse af uretmæssigt udbetalte beløb på skatteområdet, jf. artikel 221 ff. i den almindelige skatte- og afgiftslov.
Inden for rammerne af disse procedurer er der ingen begrænsning for påberåbelsen af EU-retten eller for en national domstols mulighed for at træffe afgørelse om overholdelsen af denne ret eller tilkende fuld erstatning. Kongeriget Spanien har i denne forbindelse henvist til artikel 4a i organisk lov nr. 6/1985, til dom afsagt af Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) den 7. februar 2012 (sag 419/2010, dom 1425/2012 ES:TS:2012:1425), hvorved sagsøgerens ret til tilbagebetaling af de beløb, der var betalt i forbindelse med finansieringen af den sociale check, blev anerkendt med den begrundelse, at den omhandlede bekendtgørelse anvendte en bestemmelse i et kongeligt lovdekret, som blev erklæret uanvendelig på grund af dens uforenelighed med EU-retten, og til praksis fra Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol, Spanien).
Dernæst har denne medlemsstat påberåbt sig det retsmiddel, der gør det muligt at udvide virkningerne af en dom, som er fastsat i artikel 37, stk. 3, og artikel 110 og 111 i lov nr. 29/1998. Den gør det muligt, når de betingelser, der er opstillet i disse bestemmelser, er opfyldt, at anerkende, at staten ifalder ansvar som følge af en dom afsagt af Domstolen, hvorved det fastslås, at en national bestemmelse er uforenelig med EU-retten.
Endelig har borgerne i henhold til forfatningens artikel 106 mulighed for at få erstatning for de offentlige myndigheders handlinger, som forvolder dem en skade, der anses for at være ulovlig, dvs. et tab, som den skadelidte borger ikke har en lovbestemt forpligtelse til at påtage sig, når der er årsagsforbindelse mellem denne og forvaltningens virksomhed, og sagen anlægges inden for den fastsatte forældelsesfrist. Denne procedure skal gennemføres ved artikel 32 i lov nr. 40/2015.
Stk. 1 i denne artikel giver mulighed for erstatning for skader, der er opstået i forbindelse med offentlige tjenesters normale eller unormale funktionsmåde – idet begrebet »offentlig tjeneste« forstås i bred forstand som en administrativ handling, dvs. administrationens handlinger og akter, herunder rent materielle handlinger eller undladelser – og giver mulighed for erstatning for skader, der for det første er forårsaget af retsakter, der er vedtaget i henhold til love eller administrative bestemmelser, som er i overensstemmelse med forfatningen eller loven i almindelighed, når der er tale om et individuelt og særligt intenst offer, for det andet ved retsakter, som er vedtaget i henhold til administrative bestemmelser, der er erklæret ulovlige, uanset om ulovligheden følger af national ret eller EU-retten, og for det tredje ved forvaltningsakter, hvis ulovlighed er blevet erklæret inden for rammerne af en administrativ eller retslig procedure, uanset om denne ulovlighed følger af national ret eller EU-retten.
Desuden gør artiklens stk. 4 det muligt at opnå erstatning for skader, der er forvoldt ved retsakter, som er vedtaget i henhold til love, der er erklæret forfatningsstridige, mens samme artikels stk. 5 fastsætter en ret til erstatning for skader, som er forvoldt ved retsakter, der er vedtaget i henhold til love, som Domstolen har erklæret uforenelige med EU-retten.
Muligheden for at opnå erstatning på grundlag af et ansvar for staten som lovgiver, således som der er fastsat i stk. 4 og 5, udgør således blot et specifikt og supplerende retsmiddel, som tilbydes borgere, der allerede har anlagt et andet søgsmål, og som har opnået en negativ afgørelse, hvori der ikke er taget hensyn til henholdsvis den omhandlede bestemmelses forfatningsstridighed eller uforenelighed med EU-retten.
For det andet fremgår det af en sammenlignende analyse af ordningen for statens ansvar i Spanien og af ordningen for Unionens ansvar uden for kontraktforhold, at det under ingen omstændigheder kan konkluderes, at effektivitetsprincippet er blevet tilsidesat med den begrundelse, at der er indført en særlig mulighed for supplerende erstatning som den, der er fastsat i artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015, idet den spanske ordning er mere fordelagtig for borgerne end ordningen for Unionens ansvar. Navnlig kan et søgsmål vedrørende Unionens ansvar uden for kontraktforhold ikke anvendes til at omgå afvisningen af et annullationssøgsmål, der vedrører den samme ulovlighed og tilsigter samme økonomiske formål. Derimod giver artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 personer, der har fået afvist deres søgsmål ved en endelig dom, en klageadgang ud over den forvaltningsretlige klageadgang, der allerede gør det muligt at kumulere en annullationspåstand med en erstatningspåstand. Under disse omstændigheder har Kongeriget Spanien gjort gældende, at effektivitetsprincippet ikke kan fortolkes forskelligt, alt efter om den skadevoldende handling er begået af en medlemsstat eller af en EU-institution.
I mangel af harmonisering på EU-plan ville den vide skønsbeføjelse, som medlemsstaterne råder over med hensyn til fastlæggelsen af deres ordning for ansvar uden for kontraktforhold, for det tredje pålægge Kommissionen, inden denne kan afgøre, om de omhandlede principper er tilsidesat i Spanien, at tage hele den spanske ordning vedrørende erstatning for tab forårsaget af staten og Domstolens praksis vedrørende medlemsstaternes og Unionens ansvar i betragtning.
For det fjerde har Kommissionen behæftet sin analyse med en fejl i ræsonnementet, som fratager hele søgsmålet sit grundlag. Artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 har nemlig til formål at give mulighed for erstatning for en skade i situationer, der er blevet endelige, for så vidt som disse allerede har været genstand for en afgørelse om afvisning efter en prøvelse via almindelige retsmidler, ved at tilbyde en erstatning, som ellers ville være umulig. Selv om EU-retten giver en national retsinstans mulighed for at undlade at anvende en lov med den begrundelse, at den er uforenelig med EU-retten, giver den ikke den nationale retsinstans beføjelse til at annullere en lovbestemmelse med virkning erga omnes, hvis den nationale retsorden ikke fastsætter en sådan beføjelse, eller kræver erstatning til alle borgere, for hvem en lovbestemmelse, der er blevet erklæret uforenelig med EU-retten, er blevet anvendt af en national retsinstans, uanset hvilken bestemmelse der er tale om. Den kræver blot, at der findes en mulighed til at opnå erstatning i tilfælde af tilsidesættelse af EU-retten i overensstemmelse med effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet. Der findes imidlertid sådanne muligheder i spansk ret.
Den omstændighed, at en national domstol, for hvilken en borger har anlagt sag, i en dom har fastslået, at en lovbestemmelse er uforenelig med EU-retten, kan imidlertid ikke udgøre en tilstrækkelig begrundelse for, at en anden borger på grundlag af denne dom kan anlægge en erstatningssag mod staten i henhold til artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015. Denne fremgangsmåde ville være i strid med retssikkerhedsprincippet. Virkningerne erga omnes af en erklæring om uforenelighed indtræder kun i medfør af en dom afsagt af Domstolen eller af Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol) eller i visse tilfælde af annullation af lovbestemmelser foretaget af de retsinstanser, som har fået tillagt denne kompetence. Kommissionen har forvekslet erstatningssager med ordningen om statens ansvar.
Det ville således være forkert at gøre gældende, således som Kommissionen gjorde det under den administrative procedure, at en borger alene af den grund, at en anden borger har opnået en dom, hvorved en lovbestemmelse er blevet erklæret uforenelig med EU-retten, på grundlag af denne dom kan anlægge et erstatningssøgsmål mod staten i henhold til artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015. Dette retsmiddel er kun tilgængeligt, når Domstolen ved en dom fastslår, at en sådan bestemmelse er uforenelig med EU-retten, netop fordi en sådan dom har virkning erga omnes.
Under alle omstændigheder kan Kommissionen ikke på grundlag af effektivitetsprincippet rejse tvivl om selve den måde, hvorpå ordningen om statens ansvar er struktureret i den spanske retsorden, som ikke fastsætter muligheden for adgang til at indbringe et direkte erstatningssøgsmål mod staten for en domstol. En borger, der søger at opnå erstatning for en skade, der er forvoldt af de offentlige myndigheder, bør altid begynde med at henvende sig til administrationen med henblik på, at den anerkender de offentlige myndigheders ansvar, og i givet fald for at denne kan tage erstatningskravet til følge, uanset om dette ansvar følger af en handling fra administrationens, retsinstansernes eller lovgivers side. I tilfælde af en udtrykkelig eller stiltiende afvisning af det nævnte erstatningskrav bør borgeren anlægge sag ved forvaltningsdomstolen, som har til opgave at vurdere lovligheden af afgørelsen om at afvise dette ansvar. Almindeligvis vil ulovligheden blive fastslået, og der vil blive tildelt erstatning i forbindelse med en sådan procedure.
Statens ansvar som følge af en erklæring fra Domstolen om uforenelighed, der er fastsat i artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015, udgør en anden supplerende og ikke-eksklusiv erstatningsmulighed, der er tilgængelig for dem, hvis krav oprindeligt er blevet afvist. Den omstændighed, at der findes et sådant retsmiddel, er under ingen omstændigheder til hinder for, at de nationale domstole undlader at anvende love, der er i strid med EU-retten, og at tilkende erstatning i forbindelse med det tilsvarende søgsmål eller ved at anlægge et individuelt erstatningssøgsmål. Den supplerende karakter af dette retsmiddel bekræftes af denne artikels stk. 3, som indfører det nævnte retsmiddel med adverbiet »ligeledes«.
Kommissionen har gjort gældende, at den omstændighed, at der eventuelt findes andre retsmidler, der er i overensstemmelse med effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet, ikke sikrer, at den ordning, der finder anvendelse på statens ansvar som lovgiver, er i overensstemmelse med disse principper. Selv om de anfægtede bestemmelser skal analyseres i den sammenhæng, hvori de indgår, er formålet med denne analyse at afgøre, om disse bestemmelser – og ikke alle de retsmidler, der findes i den nationale retsorden – kan sikre, at der findes egnede og effektive midler til at sikre overholdelsen af de rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten, når lovgiver tilsidesætter EU-retten. På grund af disse bestemmelser er alle de spanske retsinstanser uanset på hvilket niveau, imidlertid forpligtede til at afvise påstandene om, at staten som lovgiver ifalder ansvar uden for kontraktforhold, som ikke er underbygget af en tidligere dom afsagt af Domstolen, eller til at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål, inden sådanne påstande kan tages til følge, og dette gælder, selv om de ikke er underlagt en sådan forpligtelse i henhold til artikel 267 TEUF.
De forskellige procedurer, som Kongeriget Spanien har påberåbt sig, har andre formål end en procedure med henblik på, at staten som lovgiver ifalder ansvar som følge af en tilsidesættelse af EU-retten, som er den eneste procedure, der er omhandlet i den foreliggende sag. De er derfor ikke relevante for den foreliggende sag.
Hvad navnlig angår effektivitetsprincippet kan det indirekte middel til at opnå erstatning via administrationens ansvar kun have virkning, når Domstolen allerede har fastslået, at den pågældende lovbestemmelse er i strid med EU-retten. I denne henseende har Kommissionen anført, at det retslige organ, der behandler klager over forvaltningsakter, i den spanske retsorden ikke har kompetence til at træffe afgørelse om spørgsmålet om, hvorvidt lovbestemmelser er i strid med EU-retten. Hvis den forvaltningsakt, der tilsidesætter EU-retten, er i overensstemmelse med den nationale lovgivning, kan denne retsinstans, jf. artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015, følgelig ikke konkludere, at der skal betales erstatning for den skade, der er forvoldt ved denne tilsidesættelse, uden at forelægge et præjudicielt spørgsmål, hvilket er i strid med effektivitetsprincippet.
Artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 kan ikke anses for en opsamlingsbestemmelse, da den specifikt regulerer erstatning for skader forårsaget af en lovbestemmelse, som viser sig at være i strid med EU-retten. Hvis en medlemsstat beslutter at adskille statens ansvar som lovgiver fra den almindelige ordning om statens ansvar ved at lade den være omfattet af særlige bestemmelser, skal disse under alle omstændigheder overholde effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet.
Hvad angår betingelserne for Unionens ansvar uden for kontraktforhold er disse heller ikke relevante for den foreliggende sag. Det er alene de proceduremæssige krav, der er fastsat i artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015, der rejses indvendinger imod på grundlag af effektivitetsprincippet, mens der rejses indvendinger imod de materielle betingelser i denne bestemmelse på baggrund af ækvivalensprincippet.
b)

Domstolens bemærkninger
Det skal indledningsvis fastslås, at selv hvis Kongeriget Spaniens argumentation, der er anført i denne doms præmis 37-52, tages til følge, ville den kun påvirke vurderingen af klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af effektivitetsprincippet. Det klagepunkt, som Kommissionen har udledt af en tilsidesættelse af ækvivalensprincippet, begrænser sig til at sammenligne erstatningssøgsmålet mod staten som lovgiver på grundlag af en tilsidesættelse af EU-retten som fastsat i artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015, med erstatningssøgsmålet mod staten som lovgiver på grundlag af en tilsidesættelse af forfatningen som fastsat i denne lovs artikel 32, stk. 4. Med henblik på undersøgelsen af dette andet klagepunkt er det således under alle omstændigheder uden betydning, at spansk ret i øvrigt i givet fald fastsætter andre retsmidler, der gør det muligt for borgerne at opnå erstatning for skader, som de offentlige myndigheder måtte have forvoldt dem som følge af en tilsidesættelse af EU-retten.
Når dette er sagt, skal det med hensyn til Kongeriget Spaniens argumentation, der er anført i denne doms præmis 38-45, bemærkes, at i overensstemmelse med Domstolens faste praksis vedrørende effektivitetsprincippet skal hvert enkelt tilfælde, hvor der opstår spørgsmål om, hvorvidt en national processuel bestemmelse gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, som tillægges borgerne i henhold til Unionens retsorden, skal bedømmes under hensyn til, hvilken stilling den pågældende bestemmelse indtager i den samlede procedure for de forskellige nationale instanser, herunder procedurens forløb og særlige kendetegn, og i givet fald skal der tages hensyn til de principper, der ligger til grund for den pågældende nationale retsplejeordning, såsom bl.a. retssikkerhedsprincippet og nødvendigheden af en hensigtsmæssig sagsbehandling (dom af 6.10.2015, Târşia,
C-69/14
,
EU:C:2015:662
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis, og af 6.10.2021, Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi,
C-561/19
,
EU:C:2021:799
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger imidlertid ikke heraf, at Kommissionen i hvert enkelt tilfælde, hvor den finder, at en national processuel bestemmelse, der finder anvendelse på et retsmiddel, der er fastsat af en medlemsstat, tilsidesætter effektivitetsprincippet, er forpligtet til systematisk at undersøge samtlige eksisterende retsmidler i denne medlemsstats retssystem med henblik på at godtgøre, at dens standpunkt er begrundet. Det fremgår nemlig af denne retspraksis, at vurderingen af, om effektivitetsprincippet er overholdt, ikke kræver en undersøgelse af alle de retsmidler, der findes i en medlemsstat, men en undersøgelse af den sammenhæng, hvori den bestemmelse, som påstås at være i strid med dette princip, indgår, hvilket, således som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 40 i forslaget til afgørelse, kan indebære en undersøgelse af andre processuelle bestemmelser, der finder anvendelse inden for rammerne af det retsmiddel, hvis effektivitet er blevet draget i tvivl, eller som vedrører selve genstanden for sidstnævnte.
I det foreliggende tilfælde vedrører Kommissionens klagepunkt om tilsidesættelse af effektivitetsprincippet imidlertid kun visse processuelle foranstaltninger, der er fastsat i de bestemmelser, som er nævnt i denne doms præmis 25, og som finder anvendelse på erstatningssøgsmål mod staten for overtrædelser af EU-retten, der kan tilregnes lovgiver.
Det følger heraf, at Kongeriget Spaniens argumentation, der er gengivet i denne doms præmis 38-45, kun kan godtgøre, at klagepunktet om tilsidesættelse af effektivitetsprincippet er ugrundet, hvis en eller flere af de procedurer eller retsmidler, som denne medlemsstat har påberåbt sig, gør det muligt for borgerne at opnå erstatning for de skader, som lovgiver har forvoldt dem som følge af en tilsidesættelse af EU-retten.
Hvad for det første angår de procedurer, der er nævnt i denne doms præmis 39, skal det i denne henseende fastslås, at muligheden for at opnå erstatning for en eventuel skade i forbindelse med en forvaltningsretlig sag som fastsat i artikel 31, stk. 2, og artikel 71, stk. 1, litra d), i lov nr. 29/1998, adskiller sig på grund af sin art fra ordningen om statens ansvar som lovgiver.
Hvad angår en situation, som kendetegnes dels af, at skaden følger af en handling eller en undladelse fra lovgivers side, der er i strid med EU-retten, dels af, at der foreligger en anfægtelig forvaltningsakt, har Kongeriget Spanien ganske vist i sine skriftlige indlæg og i retsmødet bl.a. henvist til den dom fra Tribunal Supremo (øverste domstol), der er nævnt i denne doms præmis 40, til støtte for sit synspunkt om, at Tribunal Supremo (øverste domstol) anerkender, at forvaltningsdomstolene har kompetence til at vurdere, om en lovbestemmelse er i overensstemmelse med EU-retten, og fastslå, at den i et konkret tilfælde ikke finder anvendelse på grund af en sådan manglende overensstemmelse, og som følge heraf at tillade en forvaltningsretlig sag rettet mod forvaltningsakten til gennemførelse af denne bestemmelse samt i givet fald inden for rammerne af en sådan procedure give sagsøgeren ret til at få genoprettet sin retsstilling, i det foreliggende tilfælde ved tilbagebetaling af de uretmæssigt udbetalte beløb.
Det kan således ikke udelukkes, at muligheden for at anlægge et forvaltningsretligt søgsmål i henhold til artikel 31, stk. 2, i lov nr. 29/1998 giver en borger, der har lidt skade på grund af en handling eller undladelse fra lovgivers side i strid med EU-retten, mulighed for i visse tilfælde at genindtræde i sine rettigheder, således som de er tillagt borgeren i henhold til EU-retten.
Det skal imidlertid bemærkes, at det ikke fremgår af de for Domstolen fremlagte oplysninger, at dette er tilfældet i alle situationer, hvor en borger lider skade som følge af en retsakt fra lovgiver, navnlig når den EU-retlige bestemmelse, hvis tilsidesættelse påberåbes, ikke muliggør, at den anfægtede lovbestemmelse ikke finder anvendelse, fordi den EU-retlige bestemmelse ikke har direkte virkning (jf. i denne retning dom af 24.6.2019, Popławski,
C-573/17
,
EU:C:2019:530
, præmis
), eller såfremt skaden skyldes en undladelse fra lovgivers side.
Selv om det er korrekt, at Kongeriget Spanien i retsmødet har bekræftet, at spansk ret ikke sondrer mellem, om den omhandlede EU-retlige bestemmelse har direkte virkning eller ej, og at Domstolen har anerkendt, at en national retsinstans har mulighed for i medfør af national ret at undlade at anvende enhver national bestemmelse, der er i strid med en bestemmelse i EU-retten, som ikke har en sådan virkning (jf. i denne retning dom af 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin,
C-261/20
,
EU:C:2022:33
, præmis
), forholder det sig ikke desto mindre således, at i tilfælde, hvor der ikke foreligger en anfægtelig forvaltningsakt, har borgerne ikke adgang til dette retsmiddel i den forstand, at de ikke kan anvende nævnte retsmiddel til at opnå erstatning for en skade, der, selv om den udspringer af en handling eller en undladelse fra den nationale lovgivers side, ikke er kommet til udtryk i en forvaltningsakt, eller når ansøgningen om anerkendelse ikke kan føre til, at der udstedes en sådan forvaltningsakt på grundlag af artikel 31, stk. 2, i lov nr. 29/1998.
Hvad endelig angår den argumentation, der er gengivet i denne doms præmis 51, har Kongeriget Spanien for det første gjort gældende, at det inden for rammerne af den procedure, der er fastsat i artikel 31, stk. 2, i lov nr. 29/1998, »næsten altid« var muligt at nedlægge påstand om erstatning for en skade, der følger af lovgivers tilsidesættelse af EU-retten, hvorved det således implicit medgives, at dette ikke er tilfældet under alle omstændigheder. For det andet giver den omstændighed, at en borger kan udløse en vedtagelse af en forvaltningsakt ved at indgive et erstatningskrav til administrationen, ikke mulighed for, at lovgiver ifalder ansvar i alle de situationer, der er omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 30 og 31, eftersom Kongeriget Spanien selv i sine skriftlige indlæg har henvist til dom afsagt af Tribunal Supremo (øverste domstol) den 18. november 2020 (sag 404/2019, dom 1534/2020, ES:TS:2020:3936), hvoraf det fremgår, at den bestemmelse, der har tilsidesat EU-retten, skal have givet anledning til de skader, der kræves erstattet.
Af samtlige de grunde, der er anført i denne doms præmis 64-68, er den omstændighed, at der findes et retsmiddel til prøvelse af forvaltningsretlige sager i henhold til artikel 31, stk. 2, i lov nr. 29/1998, ikke tilstrækkelig til umiddelbart at forkaste Kommissionens første klagepunkt.
På samme måde er hverken det retsmiddel, der er fastsat i artikel 32, stk. 2, i lov nr. 29/1998, som kun omhandler administrationens faktiske handlinger, eller proceduren for tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalte beløb på beskatningsområdet som fastsat i den almindelige skatte- og afgiftslovs artikel 221 ff., der alene har til formål at gøre det muligt for en borger at opnå erstatning fra den berørte offentlige myndighed for pengebeløb, som denne myndighed teoretisk set har modtaget ulovligt, tilstrækkeligt i denne henseende, navnlig på grund af deres anvendelsesområde, som er begrænset til meget specifikke områder, som ikke dækker alle de situationer, hvor staten som lovgiver kan ifalde et ansvar på grund af en tilsidesættelse af EU-retten, som kan give anledning til erstatning.
Hvad angår den procedure for ex officio-prøvelse af forvaltningsakter, der er fastsat i artikel 106, stk. 4, i lov nr. 39/2015, gør den det muligt for en administration, der erklærer en retsakt eller en bestemmelse for ugyldig, at fastsætte erstatningen til de berørte personer i samme afgørelse. Det fremgår imidlertid af denne bestemmelses ordlyd, at denne mulighed kun indrømmes for så vidt angår skader forvoldt af de offentlige administrationer, og der er intet, der tyder på, at den gør det muligt for en borger at få erstatning for en skade, som vedkommende er blevet påført ved en handling eller undladelse fra lovgivers side, som er i strid med EU-retten.
Hvad dernæst angår det processuelle retsmiddel, der gør det muligt at udvide virkningerne af en dom i henhold til artikel 110, stk. 1, i lov nr. 29/1998, tillader dette retsmiddel, at virkningerne af en endelig dom, hvorved der anerkendes en individuel retsstilling for en person, under de betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse, udvides til at omfatte andre personer, der befinder sig i samme retlige situation. Anvendelsen af denne mulighed forudsætter imidlertid, at denne retlige situation er blevet fastlagt på forhånd. Selv om det anerkendes, at retsmidlet gør det muligt at udvide anerkendelsen af den nationale lovgivers ansvar for en tilsidesættelse af EU-retten, som kan tilregnes denne, over for berørte parter, der befinder sig i samme retlige situation som de personer, der har draget fordel af en dom, som anerkender dette ansvar i forhold til dem, kræver gennemførelsen af denne udvidelsesprocedure følgelig, at dette ansvar forinden er blevet fastslået i forbindelse med et forudgående søgsmål. Det kan derfor ikke afhjælpe de mangler, som Kommissionen har påberåbt sig i forbindelse med sit første klagepunkt.
Det samme gælder muligheden for at udvide virkningerne af en dom i henhold til artikel 37, stk. 3, og artikel 111 i lov nr. 29/1998, der i det væsentlige kun finder anvendelse på sager, hvis behandling er blevet udsat, indtil der er truffet endelig afgørelse i en konneks sag, der behandles først.
Hvad endelig angår det retsmiddel, der netop gør det muligt at drage staten til ansvar, bemærkes, at artikel 32 i lov nr. 40/2015, som Kongeriget Spanien har anført, fastsætter forskellige tilfælde, hvor dette ansvar kan pådrages. Det er imidlertid kun denne artikels stk. 3-6, der specifikt omhandler statens ansvar som lovgiver.
Nævnte artikels stk. 1 giver således borgerne mulighed for at opnå erstatning fra de tilsvarende offentlige myndigheder for enhver krænkelse af deres ejendom eller rettigheder, i tilfælde hvor dette indgreb er en følge af de offentlige tjenesters normale eller unormale funktionsmåde, undtagen i tilfælde af force majeure eller skader, som borgeren ifølge loven er forpligtet til at dække, idet denne bestemmelse præciserer, at annullation af forvaltningsakter eller administrative bestemmelser, der træffes af en administrativ myndighed eller en forvaltningsdomstol, ikke i sig selv giver ret til erstatning.
Selv om dette retsmiddel således kan anses for at være det almindelige retsmiddel til at drage staten til ansvar, forudsætter dets iværksættelse, at der er tale om »offentlige tjenesters […] funktionsmåde«, hvilket er et begreb, der ikke er rettet mod lovgiver. Nævnte retsmiddel omfatter således ikke erstatning for skader, der direkte er forvoldt ved en handling eller undladelse fra den nationale lovgivers side som følge af en tilsidesættelse af EU-retten, når disse skader ikke kan tilregnes en aktivitet, der henhører under offentlige tjenester.
Som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 57 i forslaget til afgørelse, ville de specifikke bestemmelser om statens ansvar som lovgiver, der er fastsat i artikel 32, stk. 3-6, i lov nr. 40/2015, i øvrigt være overflødige, hvis det retsmiddel, der er fastsat i denne lovs artikel 32, stk. 1, allerede gjorde det muligt at drage staten til ansvar for de skader, der er forvoldt af den nationale lovgiver.
Hvad angår den nævnte lovs artikel 32, stk. 3, første afsnit, som Kongeriget Spanien i retsmødet har fremhævet som et generelt retsmiddel med henblik på at drage staten til ansvar som lovgiver, herunder for tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes staten, skal det bemærkes, således som denne medlemsstat har anført, at det i stk. 3, andet afsnit, præciseres, at staten »ligeledes« kan ifalde ansvar, når de krav, der er nævnt i denne artikels stk. 4 eller 5, er opfyldt. Det må heraf udledes, således som denne medlemsstat har gjort gældende, at de retsmidler, der er fastsat i de to sidstnævnte stykker, udgør yderligere eller supplerende retsmidler, der gør det muligt at drage staten som lovgiver til ansvar, bl.a. i tilfælde af tilsidesættelse af EU-retten, som føjes til det generelle retsmiddel, der er fastsat i artiklens stk. 3, første afsnit.
Dette første afsnit betinger imidlertid muligheden for at opnå erstatning i denne henseende af, at den lovgivning, der ligger til grund for skaden, fastsætter, at betingelserne i denne retsakt er opfyldt. Ud over den omstændighed, at denne mulighed umiddelbart forekommer ikke-eksisterende, når skaden skyldes lovgivers undladelse af at handle, er den omstændighed alene, at opnåelsen af erstatning i henhold til det nævnte afsnit således er underlagt en betingelse, tilstrækkelig til at udelukke, at det søgsmål, der er fastsat i samme afsnit, kan anses for et retsmiddel, der kan afhjælpe de af Kommissionen påståede mangler med hensyn til effektiviteten af ordningen for statens ansvar som lovgiver for de tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes staten.
Den omstændighed, som Kongeriget Spanien har fremført i retsmødet, at artikel 32, stk. 3, første afsnit, i lov nr. 40/2015 er genstand for en fleksibel fortolkning fra Tribunal Supremo (øverste domstol), som anvender bestemmelsen fleksibelt med henblik på at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse af borgernes rettigheder, gør det ikke muligt at afkræfte konstateringen i den foregående præmis.
Det skal således bemærkes, at selv om rækkevidden af nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser skal bedømmes under hensyntagen til de nationale domstoles fortolkning af dem (dom af 8.6.1994, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige,
C-382/92
,
EU:C:1994:233
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 16.9.2015, Kommissionen mod Slovakiet,
C-433/13
,
EU:C:2015:602
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), kan den omstændighed, at der foreligger retspraksis, også selv om denne stammer fra en øverste domstol, henset til den grundlæggende karakter af princippet om statens ansvar for tilsidesættelser af EU-retten, der må tilregnes staten (jf. i denne retning dom af 9.9.2015, Ferreira da Silva e Brito m.fl.,
C-160/14
,
EU:C:2015:565
, præmis
) og til de betragtninger, der er anført i denne doms præmis 76, ikke med den fornødne klarhed og præcision sikre, at artikel 32, stk. 3, første afsnit, i lov nr. 40/2015 indeholder et retsmiddel, der gør det muligt umiddelbart at forkaste den af Kommissionen fremførte kritik i forbindelse med dens første klagepunkt.
Da ingen af de procedurer eller retsmidler, som Kongeriget Spanien har påberåbt sig i denne doms præmis 38-45, faktisk giver borgerne mulighed for at gøre den lovgivende stats ansvar gældende med henblik på at opnå erstatning for den skade, som de har lidt som følge af de tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes denne stat, kan Kommissionen ikke foreholdes at have fokuseret sin analyse på artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015, sammenholdt med samme bestemmelses stk. 3, 4 og 6, samt på artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i lov nr. 40/2015 og på artikel 67, stk. 1, tredje afsnit, i lov nr. 39/2015, idet disse bestemmelser er de eneste nationale bestemmelser, der specifikt giver mulighed for at gøre dette ansvar gældende.
Hvad for det andet angår Kommissionens manglende hensyntagen til ordningen for Unionens ansvar uden for kontraktforhold følger det af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 59, at vurderingen af, om en processuel bestemmelse er forenelig med effektivitetsprincippet, ikke forudsætter, at denne vurdering foretages i forhold til bestemmelser, der er fastsat i andre retssystemer, men under hensyntagen til, hvilken stilling bestemmelsen indtager i den samlede procedure, herunder dens forløb og dens særlige kendetegn, for de forskellige nationale instanser i den pågældende medlemsstat. Kongeriget Spaniens kritik af effektiviteten af ordningen for Unionens ansvar uden for kontraktforhold kan derfor under alle omstændigheder ikke føre til, at Kommissionens første klagepunkt umiddelbart forkastes.
For det tredje fritager den skønsmargen, som medlemsstaterne råder over med hensyn til fastlæggelsen af deres ordning for ansvar for skader, der forvoldes borgerne på grund af tilsidesættelser af EU-retten, som kan tilregnes medlemsstaterne, dem ikke under udøvelsen af denne skønsmargen for at overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten (jf. analogt dom af 18.5.2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România m.fl.,
C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 og C-397/19
,
EU:C:2021:393
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Følgelig er de i forbindelse med denne udøvelse bl.a. forpligtede til at overholde effektivitetsprincippet.
Hvad for det fjerde angår den argumentation, der er anført i denne doms præmis 48-51, skal det fastslås, at Kommissionen ikke tilsigter at rejse tvivl om selve den måde, hvorpå ordningen for statens ansvar er struktureret i den spanske retsorden. Nærværende søgsmål har således udelukkende til formål at fastslå, om ordningen for ansvar for staten som lovgiver, således som den er fastsat i de anfægtede bestemmelser, giver borgerne mulighed for under overholdelse af effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet at opnå erstatning for skader, der er blevet forvoldt dem af den nationale lovgiver på grund af en tilsidesættelse af EU-retten.
Da ingen af de procedurer eller retsmidler, som Kongeriget Spanien har påberåbt sig, og som er nævnt i denne doms præmis 38-45, gør det muligt på forhånd at fastslå, at dette er tilfældet, og da den generelle bestemmelse, som ifølge denne medlemsstats forklaringer i retsmødet er relevant i denne henseende, nemlig artikel 32, stk. 3, første afsnit, i lov nr. 40/2015, således som det allerede er blevet bemærket i denne doms præmis 79-81, ikke åbner en reel mulighed for, at den lovgivende stat i alle de situationer, hvor tilsidesættelsen af EU-retten skal afhjælpes i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 30 og 31, ifalder ansvar, er det påkrævet, at det eneste retsmiddel, der er fastsat til dette formål i tilfælde af tilsidesættelse af EU-retten, dvs. denne lovs artikel 32, stk. 5, udformes på en sådan måde, at det navnlig ikke i praksis gøres umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at opnå erstatning.
Endelig bemærkes for det første, at eftersom det følger af det ovenstående, at Kommissionen ikke kan foreholdes at have fokuseret det foreliggende søgsmål på de eneste bestemmelser i spansk ret om, at staten som lovgiver ifalder ansvar for tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes staten, kan det ikke antages, at Kommissionens analyse har medført en ulovlig omvendt bevisbyrde.
Henset til samtlige disse betragtninger har den omstændighed, at statens ansvar som fastsat i de anfægtede bestemmelser udgør en »afslutningsmekanisme for det spanske retssystem«, for det andet heller ikke til følge, at Kommissionens søgsmål, for så vidt som det tilsigter at anfægte effektiviteten af denne ansvarsordning, umiddelbart skal forkastes som ugrundet.
Det følger af det ovenstående, at den argumentation, som Kongeriget Spanien principalt har fremført, må forkastes, og at behandlingen af det foreliggende søgsmål skal fortsættes med en undersøgelse af de klagepunkter, som Kommissionen har gjort gældende.
3.

Om det første klagepunkt vedrørende tilsidesættelse af effektivitetsprincippet
a)

Bestemmelserne i artikel 32 i lov nr. 40/2015
Kommissionen har anført, at de tre kumulative betingelser, som i henhold til artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 skal være opfyldt for at opnå erstatning for skader, som den spanske lovgiver har forvoldt borgerne på grund af en tilsidesættelse af EU-retten, isoleret eller samlet, i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at opnå erstatning.
1)

Om det første led vedrørende betingelsen om, at Domstolen skal fastslå, at den anvendte bestemmelse er uforenelig med EU-retten
i)

Parternes argumentation
Kommissionen har indledningsvis anført, at den omstændighed, at erstatning for den skade, som staten som lovgiver har forvoldt som følge af en tilsidesættelse af EU-retten, er betinget af, at der foreligger en afgørelse fra Domstolen, hvorved det fastslås, at en lovbestemmelse er uforenelig med EU-retten, følger af artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015, for så vidt som denne bestemmelse fastsætter, at tabet skal følge af »anvendelsen af en bestemmelse, der erklæres uforenelig med [EU-retten]«, sammenholdt med denne artikels stk. 6 og artikel 67, stk. 1, tredje afsnit, i lov nr. 39/2015, der henviser til offentliggørelsen i
Den Europæiske Unions Tidende
af den afgørelse, hvorved det fastslås, at EU-retten er blevet tilsidesat.
Kommissionen har i denne forbindelse for det første gjort gældende, at kun de afgørelser, som Domstolen træffer i forbindelse med et traktatbrudssøgsmål, omfatter en erklæring om, at national ret er uforenelig med EU-retten. Selv hvis det antages, at enhver afgørelse fra Domstolen er tilstrækkelig til at opfylde den omhandlede betingelse inden for rammerne af dette første led, fremgår det endvidere af fast retspraksis, at det ikke er nødvendigt, at Domstolen har truffet afgørelse, for at det kan fastslås, at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten, og at det er i strid med effektivitetsprincippet at gøre erstatningen for en skade, der er forårsaget af en tilsidesættelse af EU-retten, som kan tilregnes en medlemsstat, betinget af, at Domstolen træffer en forudgående afgørelse.
For det andet bør de retsinstanser, der har kompetence til at påkende et erstatningssøgsmål mod staten, herunder på grund af lovgivers virksomhed, have kompetence til selv at træffe afgørelse i den foreliggende sag om alle betingelserne for, at staten ifalder ansvar, herunder betingelsen om tilsidesættelse af EU-retten, uden at skulle basere sig på en tidligere dom fra Domstolen og uden nødvendigvis at skulle forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål eller afvente en afgørelse fra Domstolen inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål. Dette indebærer ikke, at enhver domstol skal kunne annullere en national bestemmelse med virkning erga omnes.
For det tredje har Kommissionen anført, at Kongeriget Spanien har medgivet, at dette retsmiddel kun kan anvendes, hvis der foreligger en forudgående afgørelse fra Domstolen, men at det begrunder dette med den omstændighed, at når en national retsinstans har afvist det søgsmål, der er anlagt til prøvelse af den forvaltningsakt, som har forvoldt skaden, er en afgørelse fra Domstolen, der har virkning erga omnes, nødvendig for inden for rammerne af et senere erstatningssøgsmål at kunne overskride retskraften af den afgørelse, som denne ret har truffet, og garantere retssikkerheden. Det følger imidlertid af dom af 30. september 2003, Köbler (
C-224/01
,
EU:C:2003:513
), at en dom, hvorved en klage over en forvaltningsakt afvises, kun har retskraft for en hvilken som helst retsinstans med hensyn til gyldigheden af forvaltningsakten, og ikke med hensyn spørgsmålet om, hvorvidt der består en ret til erstatning eller ej.
Kongeriget Spanien har gjort gældende, at spansk ret på ingen måde gør erstatning for skade forårsaget af en tilsidesættelse af EU-retten betinget af, at der forinden foreligger en afgørelse fra Domstolen. Forvaltningsretlige søgsmål, søgsmål om tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalt skat, eller søgsmål med påstand om, at staten ifalder ansvar for de offentlige myndigheders retsakter, indeholder ingen sondring eller nogen form for specifikation i denne retning.
Enhver spansk retsinstans kan erklære en lovbestemmelse uforenelig med EU-retten og kan, når den fastslår, at en retsakt, en handling eller en undladelse fra den nationale lovgivers side er ulovlig på grund af uforenelighed med EU-retten, undlade at anvende den og i givet fald yde den nødvendige erstatning som følge af annullationen af retsakten, søgsmålet eller konstateringen af, at undladelsen er ulovlig, uden at det er nødvendigt, at Domstolen forinden har truffet en afgørelse, der fastslår denne uforenelighed. Den omstændighed, at der i artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 er nævnt et særligt tilfælde, der vedrører eksistensen af en afgørelse fra Domstolen, hvorved det fastslås, at en lovbestemmelse er uforenelig med EU-retten, fratager ikke de spanske dommere sådanne beføjelser. Desuden kan enhver borger, der er af den opfattelse, at ikke alle de skader, som vedkommende har lidt, er blevet erstattet, selv om denne har opnået annullation af den ulovlige retsakt, kræve erstatning fra administrationen i henhold til artikel 4a i organisk lov nr. 6/1985 og lov nr. 29/1998.
Endvidere bestemmer spansk ret i artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015, at selv i de tilfælde, hvor påstanden om annullation af forvaltningsakten er blevet afvist, idet denne således blev endelig, kan denne endelige karakter afhjælpes senere ved et erstatningssøgsmål. For således at overskride retskraften af en afgørelse om afvisning, der er truffet af en spansk retsinstans, kræves imidlertid en dom fra Domstolen, og dette medfører ikke en tilsidesættelse af effektivitetsprincippet.
Kommissionen har set bort fra den måde, hvorpå ordningen for statens ansvar i Spanien fungerer, og det samme gælder den beføjelse til at efterprøve afgørelser, der udøves af forvaltningsdomstolene. Artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 har med sine særlige krav alene til formål at undgå, at en borger kan genoptage en erstatningssag alene med den begrundelse, at en anden borger ved en anden national retsinstans har modtaget en begunstigende afgørelse. Kun en dom, der har virkning erga omnes, kan have en sådan »efterprøvende« virkning af de øvrige domme uden at krænke retssikkerheden, og i spansk retsorden er det kun visse retsinstanser, der har kompetence til at ophæve en bestemmelse af generel karakter med virkning erga omnes.
Et krav om indførelse af et selvstændigt retsmiddel vedrørende ansvar uden for kontraktforhold for skader forårsaget af en national lovgiver som følge af en tilsidesættelse af EU-retten, idet der ses bort fra den individualiserede anvendelse af den pågældende lovbestemmelse, og uden hensyntagen til overholdelsen af nogen frist for anlæggelse af et sådant søgsmål, ville gå langt ud over effektivitetsprincippets krav og gøre medlemsstaternes kompetence til at regulere statens ansvar uden for kontraktforhold indholdsløs.
Kommissionen har ligeledes begået en fejl med hensyn til den type beslutning, der er omhandlet i artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015. Begrebet »
incumplimiento
« skal ikke forstås som »traktatbrud«, men i betydningen »overtrædelse« eller »tilsidesættelse«. Denne bestemmelse begrænser sig således ikke til at henvise til en dom afsagt af Domstolen inden for rammerne af en procedure, der er indledt i henhold til artikel 258 TEUF.
ii)

Domstolens bemærkninger
Artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 fastsætter, at hvis skaden skyldes anvendelsen af en forskrift, der erklæres uforenelig med EU-retten, kan borgeren tilkendes erstatning, såfremt den pågældende ved en hvilken som helst instans har opnået en endelig afgørelse, hvorved sagen til prøvelse af den forvaltningsakt, der har forvoldt skaden, forkastes, og forudsat at borgeren har påberåbt sig den senere fastslåede tilsidesættelse af EU-retten, såfremt betingelserne i denne bestemmelses litra a)-c) er opfyldt. Det er i øvrigt ubestridt mellem parterne, at udtrykket »forskrift«, der anvendes i den nævnte bestemmelse, skal forstås således, at det i lighed med denne lovs artikel 32, stk. 4, omhandler en »lovbestemmelse«.
Artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i lov nr. 40/2015 præciserer for sit vedkommende, at der i de tilfælde af ansvar, der er omhandlet i lovens artikel 32, stk. 5, kan søges erstatning for skader, der er opstået inden for fem år fra datoen for offentliggørelsen af afgørelsen om, at forskriften er i strid med EU-retten, medmindre andet er bestemt i denne afgørelse, mens det i artikel 67, stk. 1, tredje afsnit, i lov nr. 39/2015 er fastsat, at retten til at søge erstatning i disse samme tilfælde af erstatningsansvar forældes et år efter offentliggørelsen af denne afgørelse i EU-Tidende.
Det følger heraf, at det er med rette, at Kommissionen har anført, at de anfægtede bestemmelser som betingelse for, at en borger kan opnå erstatning for en skade, som er forårsaget af en tilsidesættelse af EU-retten, som kan tilregnes den nationale lovgiver, kræver, at Domstolen tidligere har fastslået denne tilsidesættelse.
Domstolen har allerede fastslået, at det er i strid med princippet om EU-rettens effektive virkning at gøre medlemsstatens erstatning for skade, som denne har forvoldt en borger ved at tilsidesætte EU-retten, betinget af, at Domstolen forinden har fastslået, at der foreligger en overtrædelse af EU-retten, der må tilregnes en medlemsstat (jf. i denne retning dom af 5.3.1996, Brasserie du pêcheur og Factortame,
C-46/93 og C-48/93
,
EU:C:1996:79
, præmis
). Domstolen har ligeledes allerede fastslået, at erstatning for den skade, der er forårsaget af en tilsidesættelse af EU-retten, som kan tilregnes en medlemsstat, ikke er betinget af, at denne tilsidesættelse er fastslået i en dom afsagt af Domstolen i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse (dom af 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C-118/08
,
EU:C:2010:39
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger desuden af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 30, at disse principper gælder, uanset hvilket organ i medlemsstaten der ved sin handling eller undladelse har været årsag til tilsidesættelsen af EU-retten.
Det er følgelig uden betydning for bedømmelsen af, om dette led er begrundet, om de anfægtede bestemmelser, således som Kommissionen har gjort gældende, kræver, at der er blevet truffet en afgørelse fra Domstolen, hvori det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat en af de forpligtelser, der påhviler det i henhold til EU-retten, eller om disse bestemmelser, således som denne medlemsstat har gjort gældende, skal forstås således, at de henviser til enhver afgørelse fra Domstolen, hvoraf det kan udledes, at en retsakt eller en undladelse fra den spanske lovgivers side er uforenelig med EU-retten. Det følger nemlig af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 104, at erstatning for en skade, der er forvoldt af en medlemsstat, herunder den nationale lovgiver, på grund af en tilsidesættelse af EU-retten, under alle omstændigheder – og ikke uden at tilsidesætte effektivitetsprincippet – ikke kan gøres betinget af, at der forinden er truffet en afgørelse fra Domstolen, hvorved det fastslås, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat EU-retten, eller hvoraf det fremgår, at den handling eller undladelse, der ligger til grund for skaden, er uforenelig med EU-retten.
Med henblik herpå skal det ikke desto mindre vurderes, om andre retsmidler, således som Kongeriget Spanien har gjort gældende, gør det muligt at drage staten som lovgiver til ansvar, uden at det inden for rammerne af disse er et krav, at der foreligger en sådan forudgående afgørelse fra Domstolen.
Det er imidlertid allerede blevet fastslået i denne doms præmis 63-82, at ingen af de procedurer eller retsmidler, som Kongeriget Spanien har påberåbt sig i denne doms præmis 95 og 96 eller i præmis 38-45, sikrer, at en borger i alle de situationer, hvor tilsidesættelsen af EU-retten skal være genstand for erstatning i henhold til den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 30 og 31, kan opnå en passende erstatning for det tab, som den pågældende har lidt som følge af en tilsidesættelse af EU-retten, der kan tilregnes den nationale lovgiver.
For så vidt som den argumentation, der er anført i denne doms præmis 97-99, i det væsentlige svarer til den, der allerede er blevet forkastet i denne doms præmis 85, 86 og 88, skal den af de samme grunde ligeledes forkastes.
For så vidt som Kongeriget Spanien med denne argumentation i det væsentlige har gjort gældende, at Kommissionen med dette søgsmål søger at indføre et retsmiddel, der gør det muligt for enhver at drage staten som lovgiver til ansvar uden at tage hensyn til enhver individuel vurdering eller overholdelse af en frist for anlæggelse af et sådant søgsmål, skal det endelig fastslås, at argumentationen hviler på en fejlagtig forudsætning om rækkevidden af nærværende søgsmål, og at den følgelig skal forkastes.
Selv om Kommissionen med det foreliggende søgsmål tilsigter at sikre, at en borger, der har lidt skade som følge af en tilsidesættelse af EU-retten, som kan tilregnes den spanske lovgiver, kan opnå erstatning for skaden, herunder når der ikke foreligger en anfægtelig forvaltningsakt, har denne institution på ingen måde rejst tvivl om den betingelse, der er fastsat i artikel 32, stk. 2, i lov nr. 40/2015, hvorefter den skade, der kræves erstattet, bl.a. skal være individualiseret i forhold til en person eller en gruppe af personer, og som i medfør af samme artikels stk. 3, andet afsnit, også finder anvendelse på de søgsmål, der er omhandlet i lovens artikel 32, stk. 5.
Kommissionen har heller ikke bestridt, at den lovgivende stats anlæggelse af erstatningssøgsmål er underlagt en forældelsesfrist, idet fastsættelsen af rimelige, præklusive søgsmålsfrister i øvrigt i princippet er forenelig med effektivitetsprincippet, selv om udløbet af disse frister i sagens natur medfører en hel eller delvis afvisning af sagen (jf. i denne retning dom af 7.11.2019, Flausch m.fl.,
C-280/18
,
EU:C:2019:928
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
På baggrund af disse forhold skal det første klagepunkts første led tages til følge.
2)

Klagepunktets andet led vedrørende betingelsen om, at den skadelidte borger ved en hvilken som helst retsinstans skal have opnået en endelig afgørelse, hvorved søgsmålet til prøvelse af den skadevoldende forvaltningsakt er blevet forkastet
i)

Parternes argumentation
Kommissionen har gjort gældende, at selv om EU-retten ikke er til hinder for anvendelsen af en national lovgivning, hvorefter en borger ikke kan opnå erstatning for en skade, som han forsætligt eller uagtsomt har undladt at afværge, ved at gøre brug af et retsmiddel, er dette kun tilfældet, såfremt anvendelsen af dette retsmiddel ikke giver anledning til urimelige vanskeligheder og med rimelighed kan kræves af skadelidte. Da dette krav i artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 er absolut og ubetinget, er det i strid med effektivitetsprincippet.
Hverken den omstændighed, at et erstatningssøgsmål for staten som lovgiver udgør en deklaratorisk mekanisme i forhold til den almindelige ordning for statens ansvar, den omstændighed, at det er nødvendigt at beskytte retssikkerheden, eller den omstændighed, at der i Spanien findes andre processuelle midler til at gøre de rettigheder gældende, der tillægges i henhold til Unionens retsorden, gør det muligt at afhjælpe denne tilsidesættelse af effektivitetsprincippet.
Desuden vil administrationen ofte begrænse sig til at vedtage retsakter ved at anvende lovbestemmelserne uden at have nogen skønsmargen, og de nationale lovgivere vil være i en særlig situation med hensyn til EU-retten, da de skal overholde den primære og afledte EU-ret. De nationale lovgiveres direkte tilsidesættelser af EU-retten er derfor hverken usædvanlige eller vanskelige at forestille sig.
Det er i øvrigt uden relevans for effektivitetsprincippet, at den endelige dom, som kræves, kan være blevet afsagt af en hvilken som helst retsinstans, eftersom det er selve kravet om en sådan dom, der er uforeneligt med dette princip, for så vidt som der ikke er fastsat nogen undtagelse for de tilfælde, hvor udøvelsen af det krævede retsmiddel vil medføre urimelige ulemper for de skadelidte, eller hvor de ikke med rimelighed vil kunne kræves af dem.
Kongeriget Spanien har for det første gjort gældende, at den betingelse, der er omhandlet i dette andet led, er indført på grund af den deklaratoriske karakter af ordningen for statens ansvar som lovgiver og nødvendigheden af at forene princippet om erstatning for skader forvoldt af lovgiver med retssikkerhedsprincippet. En skade kan vanskeligt forvoldes af en retsakt fra lovgiver, når der ikke foreligger nogen gennemførelsesretsakt, og for at afgøre, om der består en ret til erstatning, vil det under alle omstændigheder være nødvendigt fra sag til sag at vurdere, om den lidte skade er ulovlig, idet en erklæring om, at en bestemmelse er uforenelig med EU-retten, ikke automatisk giver ret til erstatning.
Når klagepunktet vedrører en lovs uforenelighed med EU-retten, skal borgeren således begrunde, hvorfor denne lov påfører ham en individuel skade, og godtgøre, at årsagen er »anvendelsen af loven«. Hvis der ikke er grundlag for at antage, at der foreligger en »skadevoldende begivenhed«, er det ikke muligt at anlægge et erstatningssøgsmål ved domstolene. Borgerne kan ikke gøre gældende, at der i de love, der har omfattende tidsmæssige virkninger, og som viser sig at være uforenelige med EU-retten, opstår en tidsubegrænset ret til erstatning.
For det andet er det, selv om der kræves en endelig afgørelse om det tidligere søgsmåls forkastelse, ikke nødvendigt, at retsmidlerne er blevet udtømt, da den endelige afgørelse, som det fremgår af artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015, kan være opnået »ved en hvilken som helst instans«.
Endelig og under alle omstændigheder fortolker Tribunal Supremo (øverste domstol) den omhandlede betingelse inden for rammerne af dette led på en måde, der er til fordel for borgerne, hvilket sikrer overholdelsen af effektivitetsprincippet.
ii)

Domstolens bemærkninger
Artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 bestemmer, at hvis skaden skyldes anvendelsen af en lovbestemmelse, der er erklæret uforenelig med EU-retten, kan en borger kun tilkendes erstatning, såfremt vedkommende for en hvilken som helst instans har opnået en endelig afgørelse, hvorved søgsmålet til prøvelse af forvaltningsakten, der har forvoldt skaden, blev forkastet.
Hvad angår en medlemsstats erstatningsansvar for tilsidesættelse af EU-retten har Domstolen allerede fastslået, at den nationale domstol kan undersøge, om den skadelidte på passende måde havde søgt at undgå skaden eller begrænse dens omfang, og navnlig om skadelidte i rette tid havde gjort brug af alle de retsmidler, der stod til vedkommendes rådighed. Ifølge en almindelig retsgrundsætning, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, skal skadelidte nemlig på passende måde søge at begrænse skadens omfang, idet vedkommende ellers selv må bære tabet. Det ville derimod være i strid med effektivitetsprincippet at pålægge de skadelidte systematisk at anvende alle de retsmidler, som står til rådighed, når dette vil føre til uforholdsmæssige vanskeligheder eller ikke med rimelighed kan kræves af dem (jf. i denne retning dom af 24.3.2009, Danske Slagterier,
C-445/06
,
EU:C:2009:178
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis, og af 4.10.2018, Kantarev,
C-571/16
,
EU:C:2018:807
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis).
Selv om EU-retten ikke er til hinder for at anvende en national lovgivning, hvorefter en borger ikke kan opnå erstatning for en skade, som vedkommende forsætligt eller uagtsomt har undladt at afværge ved at gøre brug af et retsmiddel, et dette følgelig kun tilfældet, såfremt brugen heraf ikke er kilde til uforholdsmæssige vanskeligheder, og at det med rimelighed kan kræves af dem (jf. i denne retning dom af 24.3.2009, Danske Slagterier,
C-445/06
,
EU:C:2009:178
, præmis
).
I den foreliggende sag er det, som generaladvokaten ligeledes har bemærket i punkt 82 i forslaget til afgørelse, netop det, der er fastsat i artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015. Ved i tide at anfægte den forvaltningsakt, hvorved skaden indtræder, kan den berørte borger nemlig principielt undgå, at der opstår en skade, eller i det mindste begrænse omfanget heraf.
Desuden kræver denne bestemmelse ikke, at borgeren har udtømt alle de retsmidler, som står til vedkommendes rådighed, men alene, at der er opnået en endelig afgørelse vedrørende en klage over denne administrative afgørelse, og det for en hvilken som helst instans, hvilket kan lette opfyldelsen af denne betingelse.
Det må ikke desto mindre, som Kommissionen har gjort gældende, konstateres, at når skaden skyldes en handling eller undladelse fra lovgivers side, der er i strid med EU-retten, uden at der foreligger en forvaltningsakt, som borgeren kan anfægte, gør den nævnte bestemmelse det umuligt at opnå erstatning, idet den skadelidte borger i et sådant tilfælde ikke kan anlægge sag ved en domstol som krævet. I denne henseende er det, henset til den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 124, udelukket, at en skadelidt borger, der befinder sig i en sådan situation, ved en aktiv adfærd er forpligtet til at fremkalde vedtagelsen af en forvaltningsakt, som han efterfølgende kan anfægte, eftersom en sådan handling under alle omstændigheder ikke kan anses for at have forvoldt den angivelige skade.
Følgelig er artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 i strid med effektivitetsprincippet, for så vidt som den ikke fastsætter nogen undtagelse for de tilfælde, hvor udøvelsen af det søgsmål, som den pålægger, vil give anledning til urimelige byrder eller ikke med rimelighed kan kræves af skadelidte, hvilket er tilfældet, når skaden skyldes en handling eller en undladelse fra lovgivers side, som er i strid med EU-retten, uden at der foreligger en anfægtelig forvaltningsakt.
I denne henseende har påstanden om, at en skade kun vanskeligt kan følge så umiddelbart af en national lovgivers handling eller undladelse, ingen betydning for denne vurdering. For det første kan den omstændighed, at effektivitetsprincippet i mangel af de undtagelser, der er beskrevet i den foregående præmis, kun sjældent overtrædes, ikke begrunde en tilsidesættelse af dette princip. Henset til de specifikke forpligtelser, der påhviler de nationale lovgivere på området for gennemførelse af EU-retten i national ret, er det for det andet i realiteten ikke usædvanligt, at disses virke umiddelbart er årsag til en skade, der er forvoldt borgerne.
På samme måde betyder den omstændighed, at det i medfør af effektivitetsprincippet ikke kan kræves, at et forudgående retsmiddel, der har til formål at undgå eller begrænse skaden, skal anvendes i tilfælde, hvor dette ville være uforholdsmæssigt vanskeligt eller ikke med rimelighed kan kræves af den skadelidte, ikke, at en person, der ønsker at gøre den lovgivende stats ansvar gældende, er fritaget for i forbindelse med et søgsmål med et sådant formål at godtgøre, at de nødvendige betingelser for at gøre dette ansvar gældende i vedkommendes særlige tilfælde er opfyldt. Kongeriget Spaniens argumenter, der er gengivet i denne doms præmis 118 og 119, skal følgelig forkastes.
Hvad angår udsagnet om, at Tribunal Supremo (øverste domstol) har fortolket den anfægtede betingelse på en måde, der er gunstig for borgerne, skal dette forkastes af tilsvarende grunde som dem, der er anført i denne doms præmis 81.
Følgelig skal det første klagepunkts andet led tages til følge, for så vidt som artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 underlægger erstatningen for skader, der er forvoldt borgerne af den spanske lovgiver, en betingelse om, at den skadelidte borger for en hvilken som helst instans har opnået en endelig afgørelse, hvorved det søgsmål til prøvelse af den forvaltningsakt, der har forvoldt skaden, er blevet forkastet, uden at der er fastsat en undtagelse for de tilfælde, hvor skaden følger direkte af en handling eller en undladelse fra lovgivers side, som er i strid med EU-retten, uden at der foreligger en anfægtelig forvaltningsakt.
3)

Om det tredje led vedrørende betingelsen om, at den skadelidte skal have påberåbt sig en tilsidesættelse af EU-retten i forbindelse med søgsmålet til prøvelse af den forvaltningsakt, der har forvoldt skaden
i)

Parternes argumentation
Kommissionen har anført, at betingelsen om, at den skadelidte borger skal have påberåbt sig en tilsidesættelse af EU-retten i forbindelse med søgsmålet til prøvelse af den forvaltningsakt, der har forvoldt skaden, synes at begrænse retten til erstatning til de tilfælde, hvor den tilsidesatte EU-retlige bestemmelse har direkte virkning, mens staten kan ifalde ansvar selv i tilfælde af tilsidesættelse af en EU-retlig bestemmelse, der ikke har en sådan virkning.
Da borgerne, når den tilsidesatte bestemmelse ikke har direkte virkning, ifølge Kommissionen ikke kan opnå beskyttelse af deres rettigheder ved de nationale domstole ved at undlade at anvende national ret og anvende EU-retten, ville det i forbindelse med sådanne bestemmelser være overflødigt at kræve, at den skadelidte skal have påberåbt sig tilsidesættelsen af EU-retten i forbindelse med en forudgående retssag. Denne betingelse gør det derfor uforholdsmæssigt vanskeligt at opnå erstatning for skader forvoldt af den nationale lovgiver som følge af en tilsidesættelse af EU-retten.
Denne konstatering kan ikke drages i tvivl af den omstændighed, at borgerne kan påberåbe sig enhver EU-retlig bestemmelse i forbindelse med en sag om annullation af en forvaltningsakt, idet de nationale retsinstanser kun er forpligtede til at undlade at anvende en national foranstaltning og direkte at beskytte de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden, når der er tale om EU-retlige bestemmelser med direkte virkning.
Kongeriget Spanien har gentaget, at denne betingelse er indført på grund af den deklaratoriske karakter af ordningen for statens ansvar som lovgiver og nødvendigheden af at forene princippet om erstatning for skader forvoldt af lovgiver med retssikkerhedsprincippet. Forpligtelsen til inden for rammerne af et forudgående søgsmål at påberåbe sig en tilsidesættelse af EU-retten er således ikke uforholdsmæssig, idet enhver sagsøger er forpligtet til at udøve sine rettigheder med omhu, og artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 gør det muligt at genåbne erstatningsproceduren i situationer, der er blevet endelige.
Desuden begrænser spansk ret på ingen måde retten til erstatning til de tilfælde, hvor den tilsidesatte EU-retlige bestemmelse har direkte virkning. Da denne formodning ikke har noget grundlag i de anfægtede bestemmelser, og bevisbyrden påhviler Kommissionen, bør dette led derfor forkastes. Under alle omstændigheder betyder den omstændighed, at en borger er forpligtet til at anlægge et forudgående søgsmål ved at påberåbe sig en tilsidesættelse af EU-retten, for det første ikke, at kun en bestemmelse med direkte virkning kan påberåbes i forbindelse med dette søgsmål, idet argumenter om, at spansk ret er uforenelig med EU-retten, kan gøres gældende uafhængigt af den direkte virkning af den påberåbte EU-retlige regel. For det andet vil Tribunal Supremo (øverste domstol) fortolke denne forpligtelse på en måde, der er gunstig for borgeren.
ii)

Domstolens bemærkninger
I artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 er det blandt betingelserne for, at en borger kan få erstatning for en skade som følge af en tilsidesættelse af EU-retten, der kan tilregnes den nationale lovgiver, fastsat, at den pågældende i det søgsmål, der er anlagt til prøvelse af den forvaltningsakt, der har forvoldt skaden, skal have påberåbt sig den senere fastslåede tilsidesættelse af EU-retten.
Det skal indledningsvis præciseres, at det kun er nødvendigt at undersøge dette led, for så vidt som udøvelsen af et sådant søgsmål gyldigt kan pålægges skadelidte borgere, henset til de betragtninger, der er anført i denne doms præmis 125-128.
Med dette led har Kommissionen begrænset sig til at anfægte foreneligheden af effektivitetsprincippet med den generelle forpligtelse, der påhviler den skadelidte borger, til inden for rammerne af det søgsmål, der går forud for erstatningssøgsmålet, som kan pålægges denne person med henblik på at undgå skaden eller begrænse dennes rækkevidde, at påberåbe sig en tilsidesættelse af EU-retten, eftersom en sådan påberåbelse nødvendigvis er dømt til at mislykkes, når den pågældende EU-retlige bestemmelse ikke har direkte virkning, da påberåbelsen af en sådan bestemmelse i mangel af en sådan virkning ikke kan føre til, at vedkommendes skade undgås eller begrænses.
Selv om en national ret, således som Kommissionen har gjort gældende i denne henseende, ikke er forpligtet til alene på grundlag af EU-retten at undlade at anvende en national bestemmelse, der er i strid med en EU-retlig bestemmelse, såfremt sidstnævnte bestemmelse ikke har direkte virkning (dom af 24.6.2019, Popławski,
C-573/17
,
EU:C:2019:530
, præmis
), berører denne betragtning dog ikke denne rets og enhver kompetent national forvaltnings mulighed for i medfør af national ret at undlade at anvende enhver national bestemmelse, der er i strid med en bestemmelse i EU-retten, som ikke har en sådan virkning (dom af 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin,
C-261/20
,
EU:C:2022:33
, præmis
).
Desuden indebærer de EU-retlige bestemmelsers bindende virkning, selv om de ikke har direkte virkning, en forpligtelse for de nationale retter til at anlægge en fortolkning af national ret i overensstemmelse med disse bestemmelser (jf. i denne retning dom af 13.11.1990, Marleasing,
C-106/89
,
EU:C:1990:395
, præmis
og
, og af 21.1.2021, Whiteland Import Export,
C-308/19
,
EU:C:2021:47
, præmis
). Denne begrænses af generelle retsprincipper, navnlig af retssikkerhedsprincippet og forbuddet mod tilbagevirkende kraft, og kan ikke tjene som grundlag for en fortolkning contra legem af national ret (jf. i denne retning dom af 4.7.2006, Adeneler m.fl.,
C-212/04
,
EU:C:2006:443
, præmis
, og af 18.1.2022, Thelen Technopark Berlin,
C-261/20
,
EU:C:2022:33
, præmis
).
Henset til disse forhold skal Kommissionens argumentation forkastes, for så vidt som den herved har gjort gældende, at kun EU-retlige bestemmelser, der har direkte virkning, med føje kan påberåbes i forbindelse med et søgsmål anlagt til prøvelse af den forvaltningsakt, der har forårsaget skaden, eftersom det ikke er udelukket, at den nationale domstols beføjelser, således som Kongeriget Spanien i øvrigt bekræftede i retsmødet, varierer alt efter, om den pågældende EU-retlige bestemmelse har direkte virkning eller ej, og at den nationale domstol har mere vidtgående beføjelser i henhold til national ret end dem, der er tillagt den i henhold til EU-retten. Desuden kan en EU-retlig bestemmelse, der ikke har direkte virkning, efter omstændighederne også påberåbes med henblik på at opnå en fortolkning af national ret, der er i overensstemmelse med EU-retten.
For alle tilfældes skyld skal det imidlertid bemærkes, at den omstændighed, at det kræves, at den skadelidte borger allerede på det indledende stadium af søgsmålet til prøvelse af forvaltningsakten, der medfører skaden, og som har til formål at forebygge eller begrænse skaden, har påberåbt sig en tilsidesættelse af EU-retten, som efterfølgende anerkendes, idet vedkommende ellers ikke kan opnå erstatning for den lidte skade, kan udgøre en uforholdsmæssig processuel vanskelighed i strid med effektivitetsprincippet. Det kan nemlig på et sådant tidspunkt være uforholdsmæssigt vanskeligt eller endog umuligt at forudse, hvilken tilsidesættelse af EU-retten Domstolen i sidste ende vil anerkende.
På denne baggrund skal det første klagepunkts tredje led ligeledes forkastes.
b)

Om bestemmelserne i artikel 67, stk. 1, tredje afsnit, i lov nr. 39/2015 og artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i lov nr. 40/2015
1)

Parternes argumentation
Kommissionen har anført, at effektivitetsprincippet ligeledes krænkes af dels artikel 67, stk. 1, tredje afsnit, i lov nr. 39/2015, hvorefter retten til at kræve erstatning forældes et år efter offentliggørelsen i EU-Tidende af afgørelsen om, at den pågældende lovbestemmelse er i strid med EU-retten, dels artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i lov nr. 40/2015, der begrænser de skader, som kan erstattes, til skader, der er indtrådt inden for fem år forud for datoen for denne offentliggørelse, medmindre andet er bestemt i denne afgørelse.
Det er for det første ikke acceptabelt at lade forældelsesfristen for søgsmål løbe fra et tidspunkt, der afhænger af en afgørelse fra Domstolen, som ikke er nødvendig for, at en national retsinstans ikke blot kan fastslå, at staten er ansvarlig, men ligeledes forpligte den pågældende medlemsstat til at erstatte en skade, der er forvoldt på grund af en tilsidesættelse af EU-retten. Dette ville medføre, at Domstolens forudgående afgørelse ophøjes til et grundlag for statens ansvar som lovgiver, hvilket i øvrigt bekræftes af ordlyden af artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015, hvilket er i strid med Domstolens praksis.
For det andet tilsidesætter begrænsningen af erstatningsberettigede skader til skader, der er indtrådt i de fem år, der går forud for offentliggørelsen af afgørelsen om, at den omhandlede bestemmelse er i strid med EU-retten, effektivitetsprincippet i to henseender. Dels kan en sådan frist ikke fastsættes fra et tidspunkt, der afhænger af en afgørelse fra Domstolen, som ikke kan kræves. Dels er en sådan begrænsning i strid med princippet om fuld erstatning for skaden, som følger af effektivitetsprincippet, idet fuld erstatning for skaden er påkrævet i henhold til Domstolens praksis, herunder tilkendelse af morarenter.
Selv om EU-retten i princippet ikke er til hinder for, at der på fordringer mod staten anvendes en forældelsesfrist på fem år, forudsat at den finder anvendelse på lignende fordringer i henhold til national ret, er det i det foreliggende tilfælde åbenbart, at eftersom den ordning, der er indført ved artikel 32, stk. 5 og 6, i lov nr. 40/2015, kræver en lang retssag, er det mere sandsynligt, at der går mere end fem år, før Domstolen træffer afgørelse. På grund af varigheden af den procedure, der er fastsat i artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015, vil en hensyntagen til henvisningen i denne lovs artikel 34, stk. 1, andet afsnit, således kunne forhindre fuld erstatning for den lidte skade.
Hvad angår præciseringen af, at tidsbegrænsningen af de erstatningsberettigede skader er på fem år, »medmindre andet er bestemt« i afgørelsen om, at lovbestemmelsen er i strid med EU-retten, fremgår den ikke af artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i lov nr. 40/2015, men af denne lovs artikel 32, stk. 6. Den vedrører således ikke en mulighed, som er tildelt den nationale domstol, der har fået forelagt et erstatningskrav, men alene indholdet af en afgørelse fra Domstolen.
Hvad for det første angår begyndelsestidspunktet for forældelsesfristen for det omhandlede søgsmål har Kongeriget Spanien svaret, at eftersom kravet om en forudgående dom fra Domstolen ikke er i strid med effektivitetsprincippet, skal Kommissionens kritik i denne henseende forkastes. Under alle omstændigheder kan enhver spansk retsinstans fastslå, at en lovbestemmelse er i strid med EU-retten, uden at Domstolen træffer afgørelse herom.
Da skaden i det foreliggende tilfælde er en følge af en retsregel, der har generel virkning, kan denne frist først begynde at løbe fra offentliggørelsen af den dom, hvorved det fastslås, at denne retsregel er ulovlig, idet kun denne offentliggørelse gør det muligt at få kendskab til denne ulovlighed og dermed til skaden. Offentliggørelsen i en officiel avis er blandt de mest effektive midler til at give oplysning om en retlig begivenhed.
Den omstændighed, at fristen begynder at løbe fra tidspunktet for dommens offentliggørelse, betyder desuden ikke, at et søgsmål ikke kan anlægges før dette tidspunkt via de ordinære retsmidler eller gennem den almindelige ordning for myndighedernes ansvar, der er nævnt i forfatningens artikel 106 og reguleret ved artikel 32, stk. 1, i lov nr. 40/2015.
Hvad for det andet angår den tidsmæssige begrænsning af de erstatningsberettigede skader har Kongeriget Spanien anført, at det af præmis 68 og 69 i dom af 21. december 2016, Gutiérrez Naranjo m.fl. (
C-154/15, C-307/15 og C-308/15
,
EU:C:2016:980
), fremgår, at uanset, at der truffet afgørelse om uforenelighed med EU-retten, er det nødvendigt at respektere retsforhold, der er blevet endelige. Kongeriget Spanien har i denne forbindelse endnu engang fremhævet, at artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015, ligesom artiklens stk. 4, omhandler et yderligere tilfælde, hvor der genåbnes en frist, der er udløbet i henhold til de ordinære retsmidler, hvilket gør det muligt at opnå erstatning i tilfælde, hvor enhver erstatning i princippet er udelukket. Stk. 5 indfører således en retsregel, der er til gunst for borgerne, og som gør det muligt at anlægge et erstatningssøgsmål, hvis udfald kan være i strid med en afgørelse, der allerede har fået retskraft.
Under alle omstændigheder vil en borger kunne opnå fuld erstatning for sin skade ved at indlede de passende søgsmål, inden de forældes, idet Kongeriget Spanien i denne forbindelse har henvist til artikel 34, stk. 1, første afsnit, i lov nr. 40/2015, der finder anvendelse på det tilfælde, som omfatter de offentlige myndigheders generelle ansvar som omhandlet i denne lovs artikel 32, stk. 1.
I øvrigt fremgår det ikke af retspraksis, at der skal betales erstatning for alle skader, der er forbundet med allerede forældede retsakter. Det ville være uforholdsmæssigt at kræve absolut erstatning for love, der har været i kraft i en årrække. Fuld erstatning er ikke et absolut princip, og der skal tages hensyn til de potentielle konsekvenser for statskassen.
Eftersom artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i lov nr. 40/2015 præciserer, at den finder anvendelse, »medmindre andet er bestemt i [afgørelsen om, at reglen er i strid med EU-retten]«, kan den retsinstans, der træffer afgørelse om erstatningssøgsmålet, graduere erstatningen efter omstændighederne og beslutte ikke at anvende den tidsmæssige begrænsning af de erstatningsberettigede skader, således som det er fastsat i denne bestemmelse.
2)

Domstolens bemærkninger
Hvad for det første angår det led i Kommissionens argumentation, der vedrører artikel 67, stk. 1, tredje afsnit, i lov nr. 39/2015, skal det bemærkes, at denne bestemmelse fastsætter, at i tilfælde af ansvar som omhandlet i artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 forældes retten til at kræve erstatning et år efter offentliggørelsen i EU-Tidende af afgørelsen om, at lovbestemmelsen er i strid med EU-retten. Kommissionen har desuden kun rejst indvendinger mod artikel 67, stk. 1, tredje afsnit, i lov nr. 39/2015, for så vidt som denne bestemmelse fastsætter det tidspunkt, hvor forældelsesfristen for erstatningssøgsmål mod staten som lovgiver på grund af tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes staten, begynder at løbe.
Eftersom erstatning for en skade, som den nationale lovgiver har forvoldt en borger som følge af en tilsidesættelse af EU-retten, således som det er blevet fastslået i denne doms præmis 106, ikke uden at tilsidesætte effektivitetsprincippet kan underlægges en betingelse om, at der skal foreligge en afgørelse fra Domstolen, der fastslår, at den pågældende medlemsstat har begået en overtrædelse af EU-retten, eller af hvilken det fremgår, at den handling eller undladelse, der ligger til grund for skaden, er uforenelig med EU-retten, kan offentliggørelsen af en sådan afgørelse imidlertid ikke uden at tilsidesætte samme princip udgøre det eneste starttidspunkt for forældelsesfristen for søgsmålet med påstand om, at denne lovgiver ifalder ansvar for de tilsidesættelser af EU-retten, som kan tilregnes denne.
I denne henseende skal Kongeriget Spaniens udsagn om, at en skadelidt borger kan opnå fuld erstatning for sin skade på grundlag af de ordinære retsmidler og i henhold til den almindelige ordning for myndighedernes ansvar, der er omhandlet i artikel 32, stk. 1, i lov nr. 40/2015, forkastes. For det første sikrer ingen af de øvrige procedurer eller retsmidler, som Kongeriget Spanien har påberåbt sig, således som det fremgår af denne doms præmis 63-82, at staten som følge af tilsidesættelser af EU-retten, som kan tilregnes den nationale lovgiver, kan pådrage sig et ansvar under alle omstændigheder, hvor en borger lider skade som følge af en sådan handling fra lovgivers side. For det andet udgør eksistensen af en sådan afgørelse ifølge selve ordlyden af de anfægtede bestemmelser en betingelse, som nødvendigvis skal være opfyldt, allerede inden der kan anlægges en sådan sag.
Det skal følgelig fastslås, at den del af Kommissionens argumentation, der vedrører begyndelsestidspunktet for forældelsesfristen i artikel 67, stk. 1, tredje afsnit, i lov nr. 39/2015, er begrundet, for så vidt som denne bestemmelse kun omfatter de tilfælde, hvor der foreligger en afgørelse fra Domstolen, hvorved det fastslås, at den gældende lovbestemmelse er uforenelig med EU-retten.
Hvad for det andet angår den tidsmæssige begrænsning af de erstatningsberettigede skader skal det bemærkes, at artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i lov nr. 40/2015 fastsætter, at i et sådant tilfælde angående ansvar, som der er henvist til i denne lovs artikel 32, stk. 5, kan skader, der er indtrådt inden for fem år forud for datoen for offentliggørelsen af afgørelsen om, at den omhandlede lovbestemmelse er i strid med EU-retten, erstattes, medmindre andet er bestemt i denne afgørelse.
Det må således konstateres, at denne bestemmelse i de tilfælde, hvor staten som lovgiver ifalder ansvar for tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes staten, har til følge, at de skader, der kan erstattes, begrænses til skader, der er indtrådt inden for de seneste fem år forud for datoen for offentliggørelsen i EU-Tidende af den afgørelse fra Domstolen, hvorved det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat EU-retten, eller hvoraf det fremgår, at den handling eller undladelse fra lovgivers side, som foranledigede denne skade, er uforenelig med EU-retten.
Hvis der ikke foreligger EU-retlige bestemmelser på området, tilkommer det i denne henseende hver medlemsstat i deres nationale retsorden at fastsætte størrelsen af erstatningen og de regler vedrørende vurderingen af de skader, der er forvoldt af en tilsidesættelse af EU-retten, idet de nationale bestemmelser, der fastsætter de kriterier, som gør det muligt at fastsætte denne størrelse og de nævnte regler, bl.a. skal overholde effektivitetsprincippet (jf. i denne retning dom af 25.11.2010, Fuß,
C-429/09
,
EU:C:2010:717
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 28.7.2016, Tomášová,
C-168/15
,
EU:C:2016:602
, præmis
). Domstolen har gentagne gange fastslået, at erstatningen for skader, der er forvoldt borgerne ved tilsidesættelser af EU-retten, skal stå i passende forhold til den lidte skade (jf. dom af 5.3.1996, Brasserie du pêcheur og Factortame,
C-46/93 og C-48/93
,
EU:C:1996:79
, præmis
, og af 29.7.2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe,
C-620/17
,
EU:C:2019:630
, præmis
), for så vidt som den i givet fald skal gøre det muligt fuldt ud at genoprette de tab, der reelt er påført (jf. i denne retning dom af 2.8.1993, Marshall,
C-271/91
,
EU:C:1993:335
, præmis
, og af 15.4.2021, Braathens Regional Aviation,
C-30/19
,
EU:C:2021:269
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde er det tilstrækkeligt at konstatere, at idet artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i lov nr. 40/2015 bestemmer, at skader, som lovgiver har forvoldt borgerne på grund af en tilsidesættelse af EU-retten, kun kan erstattes, hvis de er indtrådt inden for de fem år, der går forud for offentliggørelsen af en afgørelse fra Domstolen, som fastslår, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EU-retten, eller hvoraf det fremgår, at den handling eller undladelse fra lovgivers side, som ligger til grund for disse skader, er uforenelig med EU-retten, hindrer Kongeriget Spanien skadelidte borgere under alle omstændigheder i at opnå en passende erstatning for deres tab.
Ud over erstatningen for en skade, som lovgiver har forvoldt som følge af en tilsidesættelse af EU-retten, under alle omstændigheder ikke kan gøres betinget af, at der foreligger en sådan afgørelse, bevirker denne betingelse, henset til varigheden af den procedure, hvorved der træffes en sådan afgørelse, nemlig en traktatbrudsprocedure som omhandlet i artikel 258 TEUF, eller en præjudiciel forelæggelsesprocedure i henhold til artikel 267 TEUF, at det i praksis bliver umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at opnå en sådan erstatning. Endvidere forlænges procedurens varighed ved anvendelsen af artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015, hvortil denne lovs artikel 34, stk. 1, henviser, og som kræver en endelig afgørelse om, at søgsmålet til prøvelse af den forvaltningsakt, der har forvoldt skaden, er blevet forkastet.
Den nævnte betingelse er således ligeledes i strid med effektivitetsprincippet. I denne henseende kan Kongeriget Spanien af de samme grunde som dem, der allerede er anført i denne doms præmis 85, 86 og 88 samt præmis 63-82, ikke udlede et nyttigt argument hverken af den omstændighed, at artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 udgør et supplerende retsmiddel, eller af de øvrige procedurer eller retsmidler, som det har påberåbt sig.
Tilsvarende er henvisningen i artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i lov nr. 40/2015 til den omstændighed, at »andet« kan være »bestemt i denne afgørelse«, ikke til nogen hjælp for denne medlemsstat, eftersom det entydigt fremgår af denne bestemmelse, at udtrykket »afgørelse« for så vidt angår skader, der følger af en tilsidesættelse af EU-retten, som kan tilregnes lovgiver, henviser til »afgørelsen […], hvorved det fastslås, at reglen er i strid med EU-retten«, dvs. en afgørelse truffet af Domstolen.
Henset til ovenstående betragtninger skal det fastslås, at den del af Kommissionens argumentation, der vedrører den tidsmæssige begrænsning af de erstatningsberettigede skader, der er fastsat i artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i lov nr. 40/2015, er begrundet.
Følgelig skal det første klagepunkt om tilsidesættelse af effektivitetsprincippet delvist tages til følge.
4.

Om det andet klagepunkt om tilsidesættelse af ækvivalensprincippet
a)

Parternes argumentation
Med det andet klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til ækvivalensprincippet, idet det i artikel 32, stk. 5, litra a) og b), i lov nr. 40/2015 som betingelse for, at staten som lovgiver ifalder ansvar i tilfælde af tilsidesættelse af EU-retten, fastsætter, at den tilsidesatte bestemmelse skal have til formål at tillægge borgerne rettigheder, og at denne tilsidesættelse skal være tilstrækkelig kvalificeret.
Ifølge denne institution følger det af Domstolens praksis, at ækvivalensprincippet er relevant med henblik på at vurdere ikke blot de processuelle betingelser, der regulerer erstatningssøgsmål mod staten for de skader, som den forvolder i strid med EU-retten, men ligeledes de væsentlige betingelser for iværksættelsen af disse søgsmål. Den omstændighed, at artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 gentager de tre betingelser, som i henhold til Domstolens praksis er tilstrækkelige til, at en medlemsstat ifalder ansvar for skader, som den har forvoldt borgerne i strid med EU-retten, er følgelig uden relevans, idet national ret kun kan pålægge disse tre betingelser, hvis de ligeledes finder anvendelse på lignende erstatningskrav i henhold til national ret, idet ækvivalensprincippet ellers ville blive tilsidesat.
I det foreliggende tilfælde er de to betingelser, der er nævnt i denne doms præmis 171, imidlertid ikke fastsat i artikel 32, stk. 4, i lov nr. 40/2015 for så vidt angår statens ansvar som lovgiver i tilfælde af tilsidesættelse af forfatningen, selv om det følger af dom af 26. januar 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (
C-118/08
,
EU:C:2010:39
), at søgsmål om statens ansvar, der er anlagt på grundlag af en lovbestemmelses tilsidesættelse af EU-retten, og søgsmål, der er anlagt på grundlag af en lovbestemmelses tilsidesættelse af forfatningen, og som er fastslået af Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol), henset til deres genstand og væsentligste elementer, er ensartede med henblik på anvendelsen af ækvivalensprincippet.
Kongeriget Spanien har gjort gældende, at Kommissionens andet klagepunkt er ugrundet, idet de to omhandlede søgsmål ikke kan anses for at være ensartede. Sagerne om en lovs forfatningsstridighed kan være meget forskellige fra sagerne om en retsregels uforenelighed med EU-retten, da nogle sager om forfatningsstridighed f.eks. ikke kan vedrøre krænkelse af borgernes rettigheder. Endvidere er der en væsentlig forskel mellem statens ansvar som følge af en tilsidesættelse af EU-retten og det ansvar, der følger af en erklæring om en lovs forfatningsstridighed, for så vidt som denne medfører, at loven ex tunc erklæres ugyldig, således at de forvaltningsakter, der er vedtaget i henhold til en lov, der senere er erklæret forfatningsstridig, ligeledes er ugyldige. Dette er ikke tilfældet med en afgørelse fra Domstolen, der fastslår et traktatbrud eller en afgørelse truffet inden for rammerne af en præjudiciel procedure.
Selv hvis det antages, at disse to søgsmål ligner hinanden, er artikel 32, stk. 5, i lov nr. 40/2015 desuden blot en kodificering af de betingelser, der er fastsat i Domstolens praksis, med henblik på at øge retssikkerheden. Disse betingelser er uadskilleligt forbundet med ordningen om statens ansvar i Spanien, herunder i tilfælde af ansvar som følge af en erklæring om en lovbestemmelses forfatningsstridighed. Der er således under alle omstændigheder kun tale om en formel forskel.
b)

Domstolens bemærkninger
I overensstemmelse med det, der allerede er anført i denne doms præmis 33, påhviler det medlemsstaten, med forbehold for den ret til erstatning, som kan støttes direkte på EU-retten, når de betingelser, der er anført i denne doms præmis 31, er opfyldt, inden for rammerne af den nationale erstatningsret at erstatte følgerne af den skade, som den har forvoldt ved at tilsidesætte EU-retten.
I mangel af EU-retlige forskrifter på området tilkommer det således hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente domstole og fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne, idet ækvivalensprincippet imidlertid kræver, at betingelserne i de nationale lovgivninger for erstatning af skader ikke er mindre fordelagtige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål efter national ret (jf. i denne retning dom af 19.11.1991, Francovich m.fl.,
C-6/90 og C-9/90
,
EU:C:1991:428
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis, og af 19.5.2011, Iaia m.fl.,
C-452/09
,
EU:C:2011:323
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Ækvivalensprincippet har således til formål at opstille rammer for medlemsstaternes procesautonomi, når de gennemfører EU-retten, og når EU-retten ikke indeholder bestemmelser på området. Det følger heraf, at dette princip på området for statens ansvar for tilsidesættelse af EU-retten kun kan finde anvendelse, når dette ansvar er pådraget på grundlag af EU-retten, og følgelig når de dertil knyttede betingelser, således som de er anført i denne doms præmis 31, er opfyldt (jf. analogt dom af 9.12.2010, Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie m.fl.,
C-568/08
,
EU:C:2010:751
, præmis
).
Som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 122 i forslaget til afgørelse, kan dette princip således ikke begrunde en forpligtelse for medlemsstaterne til at tillade, at der opstår en ret til erstatning på betingelser, der er gunstigere end dem, der er fastsat i Domstolens praksis.
I den foreliggende sag tilsigter Kommissionen med det andet klagepunkt ikke at rejse tvivl om de betingelser, hvorunder princippet om statens ansvar for tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes staten, er blevet gennemført i Spanien, således som det er blevet præciseret af Domstolen, men selve betingelserne for, at staten som lovgiver ifalder ansvar for tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes staten, således som disse betingelser er fastlagt i spansk ret, og hvorom det i øvrigt står fast, at de loyalt gengiver de i Domstolens praksis fastsatte betingelser.
Som det fremgår af konstateringen i denne doms præmis 179, finder ækvivalensprincippet, selv hvis det antages, at betingelserne for, at staten som lovgiver ifalder ansvar for tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes staten, er mindre gunstige end betingelserne for, at staten som lovgiver ifalder ansvar i tilfælde af tilsidesættelse af forfatningen, ikke anvendelse på et sådant tilfælde.
Domstolen har allerede gentagne gange præciseret, at hvis medlemsstaterne kan fastsætte mindre restriktive betingelser for deres ansvar end dem, som Domstolen har fastsat, skal dette ansvar anses for at være opstået på grundlag af national ret og ikke på grundlag af EU-retten (jf. i denne retning dom af 5.3.1996, Brasserie du pêcheur og Factortame,
C-46/93 og C-48/93
,
EU:C:1996:79
, præmis
, og af 8.7.2021, Koleje Mazowieckie,
C-120/20
,
EU:C:2021:553
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Ækvivalensprincippet kan imidlertid ikke generelt set fortolkes således, at en medlemsstat er forpligtet til at udvide den gunstigste nationale ordning til at omfatte alle sager, der anlægges på et givent retsområde (dom af 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C-118/08
,
EU:C:2010:39
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal ydermere bemærkes, at Domstolen ganske vist, således som Kommissionen har anført, ved flere lejligheder har præciseret, at det både er de formelle og de materielle betingelser, der er fastsat i de nationale lovgivninger på området for erstatning for skader forvoldt af medlemsstaternes som følge af tilsidesættelse af EU-retten, der ikke kan være mindre fordelagtige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål efter national ret (jf. i denne retning dom af 19.11.1991, Francovich m.fl.,
C-6/90 og C-9/90
,
EU:C:1991:428
, præmis
, af 5.3.1996, Brasserie du pêcheur og Factortame,
C-46/93 og C-48/93
,
EU:C:1996:79
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis, og af 17.4.2007, AGM-COS.MET,
C-470/03
,
EU:C:2007:213
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Som det fremgår af selve ordlyden af denne retspraksis, forholder det sig ikke desto mindre således, at denne præcisering altid vedrører de betingelser, der er fastsat i de nationale lovgivninger om skadeserstatning, når retten til erstatning er opstået på grundlag af EU-retten.
Det følger heraf, at det andet klagepunkt hviler på en fejlagtig fortolkning af Domstolens praksis. Det skal følgelig forkastes som ugrundet.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til effektivitetsprincippet ved at vedtage og opretholde de anfægtede bestemmelser, for så vidt som disse bestemmelser underlægger erstatning for skader, som den spanske lovgiver har forvoldt borgerne som følge af en tilsidesættelse af EU-retten:
–
en betingelse om, at der foreligger en afgørelse fra Domstolen, hvorved det fastslås, at den anvendte lovbestemmelse er uforenelig med EU-retten
–
en betingelse om, at den skadelidte borger for en hvilken som helst instans har opnået en endelig afgørelse, hvorved søgsmålet til prøvelse af den forvaltningsakt, der har forvoldt skaden, er blevet forkastet, uden at der er fastsat en undtagelse for de tilfælde, hvor skaden følger direkte af en handling eller en undladelse fra lovgivers side, som er i strid med EU-retten, uden at der foreligger en anfægtelig forvaltningsakt
–
en forældelsesfrist på et år fra offentliggørelsen i EU-Tidende af Domstolens afgørelse, hvorved det fastslås, at lovbestemmelsen er uforenelig med EU-retten, uden at omfatte de tilfælde, hvor en sådan afgørelse ikke foreligger, og
–
en betingelse om, at der kun kan ydes erstatning for skader, der er indtrådt fem år forud for tidspunktet for denne offentliggørelse, medmindre andet er bestemt i denne afgørelse.
IV.

Sagsomkostninger
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. I medfør af procesreglementets artikel 138, stk. 3, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter.
Da Kommissionen og Kongeriget Spanien begge har nedlagt påstand om, at den anden part tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da de hver især har tabt på et eller flere punkter, bør det pålægges dem at bære deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):

1)
Kongeriget Spanien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til effektivitetsprincippet ved at vedtage og opretholde artikel 32, stk. 3-6, og artikel 34, stk. 1, andet afsnit, i Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (lov nr. 40/2015 om reglerne for den offentlige sektor) af 1. oktober 2015 og artikel 67, stk. 1, tredje afsnit, i Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (lov nr. 39/2015 om fælles administrative procedurer for offentlige myndigheder) af 1. oktober 2015, for så vidt som disse bestemmelser underlægger erstatning for skader, som den spanske lovgiver har forvoldt borgerne som følge af en tilsidesættelse af EU-retten:
–
en betingelse om, at der foreligger en afgørelse fra Domstolen, hvorved det fastslås, at den anvendte lovbestemmelse er uforenelig med EU-retten
–
en betingelse om, at den skadelidte borger for en hvilken som helst instans har opnået en endelig afgørelse, hvorved søgsmålet til prøvelse af den forvaltningsakt, der har forvoldt skaden, er blevet forkastet, uden at der er fastsat en undtagelse for de tilfælde, hvor skaden følger direkte af en handling eller en undladelse fra lovgivers side, som er i strid med EU-retten, uden at der foreligger en anfægtelig forvaltningsakt
–
en forældelsesfrist på et år fra offentliggørelsen i
Den Europæiske Unions Tidende
af Domstolens afgørelse, hvorved det fastslås, at lovbestemmelsen er uforenelig med EU-retten, uden at omfatte de tilfælde, hvor en sådan afgørelse ikke foreligger, og
–
en betingelse om, at der kun kan ydes erstatning for skader, der er indtrådt fem år forud for tidspunktet for denne offentliggørelse, medmindre andet er bestemt i denne afgørelse.

2)
I øvrigt frifindes Kongeriget Spanien.

3)
Europa-Kommissionen og Kongeriget Spanien bærer hver deres egne omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.