CELEX: 62021CJ0045
Predhodno odločanje
Evropski sistem centralnih bank
Nacionalna centralna banka
Direktiva 2001/24/ES
Reorganizacija in prenehanje kreditnih institucij
Povrnitev škode, nastale zaradi sprejetja reorganizacijskih ukrepov
Člen 123 PDEU in člen 21.1 Protokola (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke
Prepoved monetarnega financiranja držav članic euroobmočja
Člen 130 PDEU in člen 7 tega protokola
Neodvisnost
Razkritje zaupnih informacij

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 123 in 130 PDEU, členov 7 in 21 Protokola (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (v nadaljevanju: Protokol o ESCB in ECB), členov od 44 do 52 Direktive 2006/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (
UL 2006, L 177, str. 1
) ter členov od 53 do 62 Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (
UL 2013, L 176, str. 338
).
Ta predlog je bil vložen v okviru postopka za oceno ustavnosti nacionalnih zakonskih določb, s katerimi so opredeljeni pogoji za nastanek odgovornosti Banke Slovenije (centralna banka Slovenije) za škodo, povzročeno z izbrisom nekaterih finančnih instrumentov, in dostop do nekaterih informacij v zvezi s tem izbrisom, ki jih ima ta centralna banka.
Pravni okvir
Uredba (ES) št. 3603/93
V drugi uvodni izjavi Uredbe Sveta (ES) št. 3603/93 z dne 13. decembra 1993 o opredelitvi pojmov za uporabo prepovedi iz členov [123 PDEU] in [125(1) PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 10, zvezek 1, str. 27) je navedeno:
„ker bi morala biti opredeljena pojma ‚prekoračitev pozitivnega stanja na računu‘ in ‚druge oblike kreditov‘ iz člena [123 PDEU], zlasti v zvezi z obravnavanjem terjatev, obstoječih na dan 1. januar 1994“.
Člen 1(1) te uredbe določa:
„V členu [123 TFUE]:
(a)
‚prekoračitev pozitivnega stanja na računu‘ pomeni vsa sredstva v korist javnega sektorja, ki imajo ali utegnejo imeti za posledico negativni saldo v javnem sektorju;
(b)
‚druge oblike kreditov‘ pomenijo:
(i)
vse terjatve do javnega sektorja, ki so 1. januarja 1994 že obstajale, razen terjatev s fiksnim rokom dospelosti, pridobljenih pred tem datumom;
(ii)
vsa financiranja obveznosti javnega sektorja nasproti tretjim osebam;
(iii)
brez poseganja v določbo člena [123(2) PDEU], vsi posli z javnim sektorjem, ki imajo ali utegnejo imeti za posledico terjatev do tega sektorja.“
Direktiva 2000/12/ES
Člen 1, točka 4, Direktive 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. marca 2000 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 3, str. 272) je določal:
„Za namene te direktive:
[…]
4.
‚pristojni organi‘ pomenijo državne organe, ki so z zakonom ali predpisom pooblaščeni za nadzor kreditnih institucij“.
Direktiva 2001/24/ES
V uvodni izjavi 6 Direktive 2001/24/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. aprila 2001 o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 4, str. 15) je navedeno:
„Upravni ali sodni organi matične države članice morajo biti edini pristojni za odločanje o reorganizacijskih ukrepih in izvajanje teh ukrepov, predvidenih v pravnih predpisih in praksah, veljavnih v državi članici. Zaradi težavnega usklajevanja pravnih predpisov in praks držav članic morajo te uvesti vzajemno priznavanje ukrepov, ki jih sprejme vsaka država članica za ponovno vzpostavitev sposobnosti preživetja kreditnih institucij, ki jim je dala dovoljenje.“
Člen 2 te direktive je v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v postopku v glavni stvari, določal:
„V tej direktivi pomeni:
[…]
–
‚pristojni organi‘ pristojne organe v smislu točke (4) člena 1 Direktive [2000/12];
[…]“
Člen 3(1) Direktive 2001/24 določa:
„Samo upravni ali sodni organi matične države članice so pooblaščeni za odločanje o izvedbi enega ali več reorganizacijskih ukrepov v kreditni instituciji, vključno s podružnicami, ustanovljenimi v drugih državah članicah.“
Člen 33 te direktive določa:
„Vse osebe, ki v postopkih obveščanja ali posvetovanja iz členov 4, 5, 8, 9, 11 in 19 sprejemajo ali objavljajo informacije, so zavezane k varovanju poklicne skrivnosti v skladu s pravili in pogoji iz člena 30 Direktive [2000/12], razen sodišč, za katera se uporabljajo veljavne nacionalne določbe.“
Direktiva 2006/48
Člen 4, točka 4, Direktive 2006/48 je določal:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(4)
‚pristojni organi‘ pomeni državne organe, ki so z zakonom ali predpisom pooblaščeni za nadzor kreditnih institucij“.
Člen 44(1) te direktive je določal:
„Države članice predvidijo, da za vse osebe, ki delajo za ali so delale za pristojne organe, in revizorje ali strokovnjake, ki delajo v imenu pristojnih organov, velja dolžnost varovanja poklicne skrivnosti.
Nobeni osebi ali organu ne smejo razkriti nobenih zaupnih informacij, ki jih utegnejo prejeti med opravljanjem svojih nalog, razen v obliki povzetka ali zbirne informacije, tako da posameznih kreditnih institucij ni mogoče prepoznati[,] brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo.
Vendar pa je v primerih, ko je zoper kreditno institucijo uveden stečaj ali postopek prisilnega prenehanja, v civilnem ali gospodarskem postopku dovoljeno razkriti zaupne informacije, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki poskušajo rešiti to kreditno institucijo.“
Členi od 45 do 52 navedene direktive so določali več pravil o uporabi, izmenjavi, posredovanju in razkritju informacij s strani pristojnih organov v smislu člena 4, točka 4, iste direktive.
Člen 158 Direktive 2006/48 je določal:
„1.   Direktiva [2000/12], kakor je bila spremenjena z direktivami iz dela A Priloge XIII, se razveljavi brez poseganja v obveznosti držav članic glede rokov za prenos direktiv, navedenih v delu B Priloge XIII.
2.   Sklicevanje na razveljavljene direktive se razlaga kot sklicevanje na to direktivo in se bere v skladu s korelacijsko tabelo iz Priloge XIV.“
Direktiva 2013/36
Člen 3(1), točka 36, Direktive 2013/36 določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(36)
‚pristojni organ‘ pomeni pristojni organ, kakor je opredeljen v točki (40) člena 4(1) Uredbe (EU) št. 575/2013 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 (
UL 2013, L 176, str. 1
)]“.
Člen 53(1) te direktive določa:
„Države članice zagotovijo, da vse osebe, ki delajo ali so delale za pristojne organe, in revizorje ali strokovnjake, ki delajo v imenu pristojnih organov, zavezuje obveznost varovanja poklicne skrivnosti.
Zaupne informacije, ki jih te osebe, revizorji ali strokovnjaki prejmejo med opravljanjem svojih nalog, se lahko razkrijejo le v obliki povzetka ali zbirnih informacij, tako da posameznih kreditnih institucij ni mogoče prepoznati, brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo.
Vendar je v primerih, ko je zoper kreditno institucijo uveden stečaj ali postopek prisilne likvidacije, v civilnem ali gospodarskem postopku dovoljeno razkriti zaupne informacije, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki poskušajo rešiti to kreditno institucijo.“
Členi od 54 do 62 navedene direktive določajo več pravil o uporabi, izmenjavi, posredovanju in razkritju informacij s strani pristojnih organov v smislu člena 3(1), točka 36, iste direktive.
Člen 163 Direktive 2013/36 določa:
„Direktivi [2006/48] in 2006/49/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o kapitalski ustreznosti investicijskih podjetij in kreditnih institucij (
UL 2006, L 177, str. 201
)] se razveljavita z učinkom od 1. januarja 2014.
Sklicevanja na razveljavljeni direktivi se štejejo kot sklicevanja na to direktivo in Uredbo [št. 575/2013] ter se berejo v skladu s korelacijsko tabelo iz Priloge II k tej direktivi in Priloge IV k Uredbi [št. 575/2013].“
Uredba št. 575/2013
Člen 4(1), točka 40, Uredbe št. 575/2013 določa:
„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(40)
‚pristojni organ‘ pomeni javni organ ali telo, ki je v skladu z nacionalno zakonodajo uradno priznan in pooblaščen za nadzor institucij kot del delujočega sistema nadzora v zadevni državi članici“.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Ustavno sodišče (Slovenija) je z odločbo z dne 19. oktobra 2016 razsodilo, da zakonske določbe, na podlagi katerih lahko Banka Slovenije izbriše nekatere finančne instrumente, kadar grozi stečaj kreditne institucije in bi to lahko ogrozilo finančni sistem v celoti, niso v neskladju s slovensko ustavo. To sodišče pa je ugotovilo protiustavno pravno praznino, ker v zadevni zakonodaji ni bilo posebnih procesnih pravil za odškodninske tožbe, ki bi jih lahko vložili nekdanji imetniki izbrisanih finančnih instrumentov.
Državni zbor Republike Slovenije je za odpravo te pravne praznine sprejel Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (v nadaljevanju: ZPSVIKOB), ki določa pravila, katerih namen je zagotoviti učinkovito sodno varstvo nekdanjim imetnikom finančnih instrumentov, ki jih je Banka Slovenije izbrisala.
Banka Slovenije je vložila zahtevo za oceno ustavnosti več določb ZPSVIKOB in določbe Zakona o bančništvu, pri čemer je med drugim navedla, da pravila iz teh določb v zvezi z njeno odgovornostjo in dostopom do informacij, ki jih ima, niso v skladu s pravom Unije.
Predložitveno sodišče v zvezi s tem pojasnjuje, da se na podlagi ZPSVIKOB odgovornost Banke Slovenije za škodo, povzročeno z izbrisom nekaterih finančnih instrumentov, lahko uveljavlja v okviru dveh različnih in alternativnih ureditev.
Prvič, ta odgovornost načeloma lahko nastane, če se ugotovi, da izbris finančnega instrumenta ni bil nujen ukrep za preprečitev stečaja zadevne banke in za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema, ali da je bilo kršeno načelo, v skladu s katerim noben upnik ne sme biti na slabšem, kot bi bil v primeru stečaja banke. Vendar lahko navedena odgovornost nastane le, če Banka Slovenije ne dokaže, da so sama ali osebe, ki jih je pooblastila, da delujejo v njenem imenu, ravnale z zahtevano skrbnostjo, ob upoštevanju tega, da do takega izbrisa pride v posebnih okoliščinah kriznih razmer, ki zahtevajo hitro presojo kompleksnih vprašanj.
Drugič, fizične osebe, nekdanji imetniki izbrisanega finančnega instrumenta, katerih letni dohodki ne presegajo določenega praga, lahko od Banke Slovenije zahtevajo plačilo odškodnine v višini 80 % vrednosti kupnine, plačane ob nakupu tega finančnega instrumenta, do največ 20.000 EUR.
Predložitveno sodišče poleg tega poudarja, da za zagotovitev kritja stroškov, ki nastanejo ob uporabi teh ureditev odgovornosti, uvedenih z ZPSVIKOB, ta zakon določa, da se dobički Banke Slovenije, nastali od 1. januarja 2019, razporejajo v posebne namenske rezerve, namenjene temu kritju. Če bi se izkazalo, da te posebne rezerve za to ne zadostujejo, bi morala Banka Slovenije uporabiti do 50 % svojih splošnih rezerv, če pa se nato izkaže, da tudi te rezerve ne zadostujejo za zagotovitev navedenega kritja, bi se Banka Slovenije morala pri slovenskih organih zadolžiti v višini potrebnih zneskov.
Glede na te elemente se to sodišče sprašuje o združljivosti teh ureditev odgovornosti s členom 123 PDEU in členom 21 Protokola o ESCB in ECB v delu, v katerem bi bilo mogoče odgovornost, ki jo prevzame Banka Slovenije namesto slovenskih organov, enačiti z obliko financiranja teh organov, in z načelom neodvisnosti centralnih bank, ki izhaja iz člena 130 PDEU in člena 7 Protokola o ESCB in ECB.
Poleg tega navedeno sodišče opozarja, da ZPSVIKOB določa pravila o tem, da se vsem potencialnim tožečim strankam in njihovim zastopnikom po samem zakonu razkrijejo nekateri zaupni dokumenti, ki so bili uporabljeni za odločitev o izbrisu finančnih instrumentov, in o objavi bolj omejenega števila teh dokumentov. Navaja pa, da dvomi o združljivosti teh pravil z določbami o zaupnosti nekaterih informacij iz direktiv 2006/48 in 2013/36.
V teh okoliščinah je Ustavno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba 123. člen [PDEU] in 21. člen Protokola [o ESCB in ECB] razlagati tako, da prepovedujeta, da bi nacionalna centralna banka, ki je članica Evropskega sistema centralnih bank [(ESCB)], iz lastnih sredstev odškodninsko odgovarjala nekdanjim imetnikom izbrisanih finančnih instrumentov, o izbrisu katerih je odločila pri izvrševanju svoje zakonsko dodeljene pristojnosti izrednih ukrepov v javnem interesu zaradi preprečitve ogroženosti stabilnosti finančnega sistema, če se v poznejših sodnih postopkih izkaže, da pri izbrisu [teh finančnih instrumentov] ni bilo spoštovano načelo, da ne sme biti noben imetnik finančnega instrumenta zaradi izrednega ukrepa na slabšem, kot če izrednega ukrepa ne bi bilo, če pri tem nacionalna centralna banka odgovarja[, na eni strani,] za škodo, ki jo je bilo mogoče predvideti iz dejstev in okoliščin, kakršne so bile v času odločanja centralne banke in jih je imela pred očmi ali pa bi jih morala imeti pred očmi centralna banka, in[, na drugi strani,] za škodo, ki je posledica ravnanja oseb, ki so pri izvrševanju teh pristojnosti centralne banke delovale na podlagi njenega pooblastila, pri tem pa, upoštevaje dejstva in okoliščine, s katerimi so razpolagale oziroma s katerimi bi morale ob upoštevanju pooblastil razpolagati, niso ravnale kot dober strokovnjak?
2.
Ali je treba 123. člen [PDEU] in 21. člen Protokola [o ESCB in ECB] razlagati tako, da prepovedujeta, da bi nacionalna centralna banka, ki je članica [ESCB], iz lastnih sredstev izplačevala posebna denarna nadomestila delu nekdanjih imetnikov izbrisanih finančnih instrumentov (po kriteriju premoženjskega stanja) zaradi izbrisov [finančnih instrumentov], o katerih je odločila pri izvrševanju svoje zakonsko dodeljene pristojnosti izrednih ukrepov v javnem interesu zaradi preprečitve ogroženosti stabilnosti finančnega sistema, pri čemer za upravičenost do nadomestila zadošča, da je bil finančni instrument izbrisan, in ni pomembno, ali je bilo kršeno načelo, da ne sme biti noben imetnik finančnega instrumenta zaradi izrednega ukrepa na slabšem, kot če izrednega ukrepa ne bi bilo?
3.
Ali je treba 130. člen [PDEU] in 7. člen Protokola [o ESCB in ECB] razlagati tako, da nasprotujeta, da bi bilo nacionalni centralni banki naloženo plačilo odškodnin za škodo, nastalo kot posledica izvrševanja njenih zakonskih pristojnosti, v višini, ki lahko okrni njeno zmožnost za učinkovito opravljanje svojih nalog? Je v tej zvezi za sklep, da je bilo kršeno načelo finančne neodvisnosti nacionalne centralne banke, pomembno, pod kakšnimi zakonskimi pogoji je navedena odgovornost naložena?
4.
Ali je treba 53. do 62. člen Direktive [2013/36] oziroma 44. do 52. člen Direktive [2006/48], ki varujejo zaupnost pri bonitetnem nadzoru bank pridobljenih ali nastalih zaupnih informacij, razlagati tako, da ti direktivi varujeta tudi zaupnost informacij, ki so bile pridobljene ali so nastale pri izvedbi ukrepov, ki so bili namenjeni reševanju bank zaradi zagotavljanja stabilnosti finančnega sistema, ko nevarnosti za solventnost in likvidnost bank ni bilo moč odpraviti z običajnimi ukrepi bonitetnega nadzora, ti ukrepi pa so se šteli za reorganizacijske ukrepe iz Direktive [2001/24]?
5.
Če je odgovor na [četrto vprašanje] pozitiven, ali je treba 53. do 62. člen Direktive [2013/36] oziroma 44. do 52. člen Direktive [2006/48] glede varstva pri bonitetnem nadzoru pridobljenih ali nastalih zaupnih informacij razlagati tako, da je za njihovo varstvo relevantna poznejša Direktiva [2013/36] tudi tedaj, ko gre za zaupne informacije, pridobljene ali nastale v času uporabe Direktive [2006/48], če naj bi bile razkrite v času uporabe Direktive [2013/36]?
6.
Če je odgovor na [četrto vprašanje] pozitiven, ali je prvi odstavek 1. točke 53. člena Direktive [2013/36] (in prvi odstavek 1. točke 44. člena Direktive [2006/48], odvisno od odgovora na prejšnje vprašanje) treba razlagati tako, da niso več zaupne informacije, ki so zajete z obveznostjo ohranitve poklicne skrivnosti, informacije, ki jih ima nacionalna centralna banka kot nadzorni organ in ki so v določenem trenutku po svojem nastanku postale javne, oziroma informacije, ki bi lahko bile poslovna skrivnost, vendar so stare pet let ali več in se zato zaradi poteka časa načeloma šteje, da so zgodovinske in da so zato izgubile svojo zaupnost? Je v primeru zgodovinskih informacij, starih pet let ali več, ohranitev statusa zaupnosti odvisna od tega, ali bi bila zaupnost lahko utemeljena iz drugih razlogov, kot pa je poslovni položaj nadziranih bank ali drugih podjetij?
7.
Če je odgovor na [četrto vprašanje] pozitiven, ali je tretji odstavek 1. točke 53. člena Direktive [2013/36] (in tretji odstavek 1. točke 44. člena Direktive [2006/48], odvisno od odgovora na [peto vprašanje]) treba razlagati tako, da dovoljuje avtomatično razkritje zaupnih dokumentov, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki bi poskušale rešiti kreditno institucijo, in so pravno relevantni za odločitev sodišča v civilni odškodninski pravdi proti organu, pristojnemu za bonitetni nadzor, še pred začetkom pravdnega postopka vsem potencialnim tožnikom in njihovim pooblaščencem, brez posebnega konkretnega postopka odločanja o upravičenosti razkritja vsakega posameznega dokumenta vsakemu posameznemu upravičencu in brez tehtanja nasprotujočih si interesov v vsakem konkretnem primeru, in to celo, če gre za informacije v zvezi s kreditnimi institucijami, ki niso končale v stečaju ali prisilni likvidaciji, pač pa so bile deležne državne pomoči v postopku, v katerem so bili izbrisani finančni instrumenti delničarjev in podrejenih upnikov kreditnih institucij?
8.
Če je odgovor na [četrto vprašanje] pozitiven, ali je drugi odstavek 1. točke 53. člena Direktive [2013/36] (in drugi odstavek 1. točke 44. člena Direktive [2006/48], odvisno od odgovora na [peto vprašanje]) treba razlagati tako, da dovoljuje vsem dostopno objavo na spletni strani zaupnih dokumentov oziroma njihovih povzetkov, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki bi poskušale rešiti kreditno institucijo, in so pravno relevantni za odločitev sodišča v civilni odškodninski pravdi proti organu, pristojnemu za bonitetni nadzor, če gre za informacije v zvezi s kreditnimi institucijami, ki niso končale v stečaju ali prisilni likvidaciji, pač pa so bile deležne državne pomoči v postopku, v katerem so bili izbrisani finančni instrumenti delničarjev in podrejenih upnikov kreditnih institucij, obenem pa je predpisano, da naj bi pri zadevni javni objavi na spletni strani bile prekrite vse zaupne informacije?“
Postopek pred Sodiščem
Predlog za uporabo hitrega postopka
Predložitveno sodišče je predlagalo, naj se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 105 Poslovnika Sodišča obravnava po hitrem postopku.
To sodišče je svoj predlog utemeljilo za navedbo, da lahko nekdanjim imetnikom izbrisanih finančnih instrumentov v trenutnem stanju slovenskega pravnega reda le uporaba ZPSVIKOB omogoča povrnitev škode in da so bile odškodninske pravde, ki so jih ti nekdanji imetniki sprožili, prekinjene do odgovora Sodišča na ta predlog za sprejetje predhodne odločbe. Zato naj bi bila ogrožena integriteta trga vrednostnih papirjev in veliko število oseb naj bi bilo že več kot šest let prikrajšano za učinkovito pravno sredstvo za varstvo svoje lastninske pravice. Ker se poleg tega postavljena vprašanja med drugim nanašajo na prepoved monetarnega financiranja in na načelo neodvisnosti nacionalnih centralnih bank, bi odgovor Sodišča odpravil negotovost glede razlage temeljnih načel prava Unije in slovenskega ustavnega prava.
Člen 105(1) Poslovnika določa, da lahko predsednik Sodišča, če je treba zadevo zaradi njene narave obravnavati v kar najkrajšem času, na predlog predložitvenega sodišča ali izjemoma po uradni dolžnosti po opredelitvi sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odloči, da se z odstopanjem od določb tega poslovnika predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po hitrem postopku.
V obravnavani zadevi je predsednik Sodišča 9. februarja 2021 po opredelitvi sodnika poročevalca in generalne pravobranilke odločil, da se predlogu iz točke 29 te sodbe ne ugodi.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je hitri postopek, določen v členu 105 Poslovnika, procesni instrument, namenjen odzivu na položaj izjemne nujnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 10. marca 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Celovito zavarovalno kritje za primer bolezni),
C‑247/20
,
EU:C:2022:177
, točka
in navedena sodna praksa).
Zato s sicer legitimnim interesom posameznikov, da se čim prej določi obseg pravic, ki jih imajo na podlagi prava Unije, ni mogoče dokazati obstoja izjemne okoliščine v smislu tega člena 105(1) (glej v tem smislu sodbo z dne 28. aprila 2022, Phoenix Contact,
C‑44/21
,
EU:C:2022:309
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega ekonomska občutljivost zadeve ali zadevni ekonomski interesi, ne glede na to, kako pomembni in legitimni so, sami po sebi ne upravičujejo uporabe hitrega postopka iz navedenega člena 105 (glej v tem smislu sodbo z dne 28. aprila 2022, Phoenix Contact,
C‑44/21
,
EU:C:2022:309
, točka
in navedena sodna praksa). Veliko število oseb ali pravnih položajev, na katera bi se postavljena vprašanja lahko nanašala, tudi ne more pomeniti izjemne okoliščine, ki bi upravičila uporabo tega postopka (glej v tem smislu sodbo z dne 28. aprila 2022, Caruter,
C‑642/20
,
EU:C:2022:308
, točka
in navedena sodna praksa).
Čeprav je bilo razsojeno, da je, kadar so v zadevi podane resne negotovosti v zvezi s temeljnimi vprašanji nacionalnega ustavnega prava in prava Unije, glede na posebne okoliščine take zadeve lahko nujno, da se ta obravnava v kar najkrajšem času v skladu s členom 105(1) Poslovnika, pa to, da je zadeva iz postopka v glavni stvari odločilna za zagotovitev sodnega varstva lastninske pravice nekdanjih imetnikov izbrisanih finančnih instrumentov, glede na zelo posebne okoliščine te zadeve ne more upravičiti take obravnave (glej po analogiji sodbo z dne 3. marca 2022, Presidenza del Consiglio dei Ministri in drugi (Specialistično izobraževanje zdravnikov),
C‑590/20
,
EU:C:2022:150
, točka
in navedena sodna praksa).
Ravno tako, čeprav je uvedba hitrega postopka lahko nujna za odpravo negotovosti, ki lahko ovira delovanje ESCB (glej v tem smislu sklep predsednika Sodišča z dne 12. junija 2018, ECB/Latvija,
C‑238/18
, neobjavljen,
EU:C:2018:488
, točka
), obstoja take negotovosti v obravnavani zadevi ni mogoče ugotoviti, ker je namen postavljenih vprašanj le določiti posledice aktov, ki jih je sprejela Banka Slovenije v okviru specifične nacionalne politike, in ker delovanje ESCB do izida postopka v glavni stvari torej ni ovirano.
Predlog za ponovno odprtje ustnega dela postopka
Evropska centralna banka (ECB) je z vlogo, vloženo 10. maja 2022 v sodnem tajništvu Sodišča, predlagala ponovno odprtje ustnega dela postopka.
ECB je v utemeljitev tega predloga navedla nestrinjanje s sklepnimi predlogi generalne pravobranilke. Med drugim je trdila, da ti sklepni predlogi temeljijo na široki razlagi pojma „obveznosti javnega sektorja“ v smislu člena 1(1)(b)(ii) Uredbe št. 3603/93, ki naj bi imela občutne posledice za splošno organizacijo ekonomske in monetarne politike, in da se stranke na obravnavi o tem niso imele možnosti izreči.
V zvezi s tem je treba na eni strani opozoriti, da Statut Sodišča Evropske unije in Poslovnik strankam ne dajeta možnosti, da v odgovor na sklepne predloge, ki jih je predstavil generalni pravobranilec, predložijo stališča (sodba z dne 15. julija 2021, Komisija/Poljska (Disciplinska ureditev za sodnike),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, točka
).
Na drugi strani, generalni pravobranilec na podlagi člena 252, drugi odstavek, PDEU popolnoma nepristransko in neodvisno javno predstavi obrazložene sklepne predloge o zadevah, pri katerih je v skladu s Statutom Sodišča Evropske unije zahtevano njegovo sodelovanje. Sodišča ne zavezujejo niti ti predlogi niti obrazložitev, s katero jih generalni pravobranilec utemelji. Zato nestrinjanje stranke s sklepnimi predlogi generalnega pravobranilca, ne glede na vprašanja, ki jih ta obravnava v njih, samo po sebi ne more biti razlog, ki bi upravičeval ponovno odprtje ustnega dela postopka (sodba z dne 15. julija 2021, Komisija/Poljska (Disciplinska ureditev za sodnike),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, točka
).
Poleg tega lahko Sodišče na podlagi člena 83 svojega poslovnika po opredelitvi generalnega pravobranilca kadar koli odredi ponovno odprtje ustnega dela postopka, zlasti če meni, da zadeva ni dovolj razjasnjena.
V obravnavani zadevi pa Sodišče po opredelitvi generalne pravobranilke meni, da ima v nasprotju s trditvami ECB po koncu pisnega dela postopka in obravnave, ki je potekala pred njim, na voljo vse potrebne elemente za odločanje, saj so stranke med drugim obširno razpravljale o razlagi pojma „obveznosti javnega sektorja“ v smislu člena 1(1)(b)(ii) Uredbe št. 3603/93. V teh okoliščinah ponovnega odprtja ustnega dela postopka ni treba odrediti.
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
Glede na pojasnila predložitvenega sodišča v zvezi z nacionalno zakonodajo iz postopka v glavni stvari je treba šteti, da predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 123(1) PDEU in člen 21.1 Protokola o ESCB in ECB razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki določa, da je nacionalna centralna banka, ki je del ESCB, iz lastnih sredstev odgovorna za škodo, ki so jo utrpeli nekdanji imetniki finančnih instrumentov, ki jih je izbrisala na podlagi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24, ki jih je odredila ta centralna banka, kadar se v poznejšem sodnem postopku izkaže, da:
–
prvič, bodisi ta izbris ni bil nujen za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema bodisi so ti nekdanji imetniki finančnih instrumentov zaradi navedenega izbrisa utrpeli večje izgube, kot bi jih utrpeli v primeru stečaja zadevne finančne institucije, in
–
drugič, navedena centralna banka ni dokazala, da so ona sama ali osebe, ki jih je pooblastila za delovanje v njenem imenu, ravnale z zahtevano skrbnostjo v posebnih okoliščinah kriznih razmer, ki so zahtevale hitro presojo kompleksnih vprašanj.
Najprej je treba opozoriti, da iz člena 282(1) PDEU ter iz člena 1 in člena 14.3 Protokola o ESCB in ECB izhaja, da ECB in nacionalne centralne banke držav članic sestavljajo ESCB, pri čemer so te nacionalne centralne banke sestavni del tega sistema. Iz teh določb tudi izhaja, da ECB in nacionalne centralne banke držav članic, katerih valuta je euro in ki sestavljajo Eurosistem, vodijo monetarno politiko Evropske unije (glej v tem smislu sodbo z dne 17. decembra 2020, Komisija/Slovenija (Arhivi ECB),
C‑316/19
,
EU:C:2020:1030
, točka
).
Poleg tega v skladu s členom 9.2 Protokola o ESCB in ECB naloge, ki jih ima ESCB, opravljajo bodisi ECB bodisi nacionalne centralne banke.
Vendar je treba poudariti, da izvajanje reorganizacijskih ukrepov v kreditnih institucijah v smislu Direktive 2001/24, kakršni so ti, na katere se nanaša ureditev odgovornosti iz prvega vprašanja, ni naloga, ki bi jo na podlagi prava Unije imel ESCB na splošno oziroma konkretneje nacionalne centralne banke.
Taka naloga namreč ni navedena med temeljnimi nalogami ESCB, naštetimi v členu 127(2) PDEU in členu 3.1 Protokola o ESCB in ECB, in sicer opredeliti in izvajati monetarno politiko Unije, opravljati devizne posle v skladu z določbami člena 219, imeti in upravljati uradne devizne rezerve držav članic ter podpirati nemoteno delovanje plačilnih sistemov.
Poleg tega je treba navesti, da je bila Direktiva 2001/24 sprejeta na podlagi pristojnosti Unije na področju notranjega trga, natančneje, na podlagi pristojnosti za odpravo ovir za svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev v Uniji, in ne na podlagi njenih pristojnosti na področju ekonomske in monetarne politike.
Dalje, čeprav člen 127(5) PDEU in člen 3.3 Protokola o ESCB in ECB določata, da ESCB prispeva k nemotenemu vodenju politik glede bonitetnega nadzora kreditnih institucij in stabilnosti finančnega sistema, je iz teh določb jasno razvidno, da te politike ne vodi ESCB sam, temveč „pristojni organi“.
V zvezi s tem iz člena 2 in člena 3(1) Direktive 2001/24 v povezavi s členom 1, točka 4, Direktive 2000/12, ki so se uporabljali v času nastanka dejstev, upoštevnih v postopku v glavni stvari, izhaja, da so imele države članice možnost izbrati organ, pristojen za odločanje o izvedbi reorganizacijskih ukrepov v smislu prve od teh direktiv. Zato ta organ v tem času ni bil nujno centralna banka zadevne države članice.
ESCB je, kot je razsodilo Sodišče, v pravu Unije izvirni pravni sistem, ki združuje nacionalne institucije, in sicer nacionalne centralne banke, in institucijo Unije, to je ECB, ter ki zahteva tesno sodelovanje med njimi, pri čemer znotraj tega sistema prevladujeta drugačno razmerje in manj jasna ločnica med pravom Unije in nacionalnimi pravnimi redi. V tem zelo integriranem sistemu, ki so ga avtorji Pogodb želeli za ESCB, imajo nacionalne centralne banke in njihovi guvernerji hibridni status, saj so hkrati nacionalni organi in organi, ki delujejo v okviru ESCB (glej v tem smislu sodbo z dne 17. decembra 2020, Komisija/Slovenija (Arhivi ECB),
C‑316/19
,
EU:C:2020:1030
, točka
).
V tem okviru lahko nacionalne centralne banke v skladu s členom 14.4 Protokola o ESCB in ECB opravljajo tudi funkcije, ki niso navedene v tem protokolu, razen če Svet ECB ugotovi, da so te funkcije v nasprotju s cilji in nalogami ESCB.
Kadar zakonodajalec države članice dodeli tako funkcijo centralni banki te države članice, je treba to funkcijo v skladu s to določbo izvajati na lastno odgovornost in na lasten račun te centralne banke.
Glede, natančneje, konkretnih pogojev za nastanek odgovornosti nacionalne centralne banke, vključno v primeru, v katerem ta opravlja funkcijo, ki ji je bila dodeljena z nacionalnim pravom, Protokol o ESCB in ECB v členu 35.3 določa le, da je ta odgovornost določena s tem pravom.
Iz navedenega izhaja, da mora zadevna država članica opredeliti pogoje, pod katerimi lahko nastane odgovornost njene nacionalne centralne banke, ker je ta izvedla reorganizacijski ukrep v smislu Direktive 2001/24, če se je ta država članica, tako kot Republika Slovenija, odločila, da to centralno banko določi za organ, pristojen za izvedbo takega ukrepa.
Vendar morajo države članice pri izvajanju te pristojnosti spoštovati obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije, zlasti iz naslova VIII tretjega dela Pogodbe DEU, v katerem je člen 123 te pogodbe, ter iz Protokola o ESCB in ECB (glej po analogiji sodbo z dne 15. julija 2021, Komisija/Poljska (Disciplinska ureditev za sodnike),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, točka
).
Člen 131 PDEU in člen 14.1 tega protokola poleg tega izrecno zahtevata, da vsaka država članica zagotovi združljivost svoje nacionalne zakonodaje, tudi statuta nacionalne centralne banke, s Pogodbama in navedenim protokolom.
Med določbami, ki jih morajo v zvezi s tem spoštovati države članice, sta zlasti člen 123(1) PDEU in člen 21.1 Protokola o ESCB in ECB, na katera se nanaša prvo vprašanje.
Iz člena 123(1) PDEU je razvidno, da ta določba prepoveduje prekoračitve pozitivnega stanja na računu ali druge oblike kreditov pri ECB ali pri nacionalnih centralnih bankah v korist institucij in oseb javnega prava Unije in držav članic, pa tudi to, da bi ECB in nacionalne centralne banke neposredno od njih kupovale dolžniške instrumente (glej v tem smislu sodbo z dne 11. decembra 2018, Weiss in drugi,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, točka
). Ta prepoved je potrjena v členu 21.1 Protokola o ESCB in ECB.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da nastanka odgovornosti nacionalne centralne banke z lastnimi sredstvi zaradi izvajanja funkcije, ki ji je bila dodeljena z nacionalnim pravom, očitno ni mogoče opredeliti kot neposredno pridobitev dolžniških instrumentov osebe javnega prava.
Izraza „prekoračitev pozitivnega stanja na računu“ in „druga oblika kreditov“, uporabljena v členu 123 PDEU, sta, kot je navedeno v drugi uvodni izjavi Uredbe št. 3603/93, opredeljena s to uredbo.
Člen 1(1)(a) navedene uredbe tako določa, da izraz „prekoračitev pozitivnega stanja na računu“ za namene člena 123 PDEU pomeni vsa sredstva v korist javnega sektorja, katerih posledica je ali bi lahko bil negativni saldo v javnem sektorju.
Ker zakonodaja, kot je ta, na katero se nanaša prvo vprašanje, ne pomeni, da je bil v breme nacionalne centralne banke ustvarjen negativni saldo v korist javnega sektorja, za to zakonodajo ni mogoče šteti, da vodi v odobritev prekoračitve pozitivnega stanja na računu v smislu člena 123(1) PDEU za javne organe ali osebe javnega prava.
Člen 1(1)(b) Uredbe št. 3603/93 izraz „druge oblike kreditov“ za namene člena 123 PDEU opredeljuje tako, da pomeni vse terjatve do javnega sektorja, ki so 1. januarja 1994 že obstajale, vsa financiranja obveznosti javnega sektorja nasproti tretjim osebam in, brez poseganja v člen 123(2)PDEU, vse posle z javnim sektorjem, katerih posledica je ali bi lahko bila terjatev do tega sektorja.
Res je, da prva in tretja kategorija, navedeni v tem členu 1(1)(b), ne moreta zajemati odgovornosti nacionalne centralne banke z lastnimi sredstvi zaradi opravljanja funkcije, ki ji je bila dodeljena z nacionalnim pravom, ker nastanek te odgovornosti ne pomeni niti obstoja terjatve te centralne banke do javnega sektorja, ki bi obstajala že 1. januarja 1994, niti obstoja posla med navedeno centralno banko in javnim sektorjem, katerega posledica je ali bi lahko bila terjatev do tega sektorja.
Ni pa mogoče izključiti, da nastanek navedene odgovornosti lahko pomeni financiranje obveznosti javnega sektorja nasproti tretjim osebam v smislu navedenega člena 1(1)(b)(ii), če zaradi tega zadevna nacionalna centralna banka prevzame obveznosti do tretjih oseb, ki bi jih morda imel javni sektor.
V zvezi s tem je treba, na prvem mestu, takoj izključiti to, da bi bilo treba tako odgovornost v vseh okoliščinah šteti za financiranje obveznosti javnega sektorja do oseb, glede katerih ta odgovornost nastane.
Če bi namreč avtorji Pogodb menili, da odgovornost nacionalne centralne banke zaradi opravljanja funkcije, ki ji je bila dodeljena z nacionalnim pravom, nikakor ni združljiva s členom 123(1) PDEU, v členu 14.4 in členu 35.3 Protokola o ESCB in ECB ne bi izrecno določili, da nacionalne centralne banke take funkcije izvajajo na lastno odgovornost in za svoj račun pod pogoji, opredeljenimi z nacionalnim pravom.
Taka razlaga člena 123(1) PDEU bi bila v nasprotju z raznolikostjo nacionalnih praks na tem področju, ki so jo avtorji Pogodb želeli ohraniti s sprejetjem teh določb Protokola o ESCB in ECB.
Na drugem mestu, poudariti je treba, da kadar je podana odgovornost nacionalne centralne banke, ne zgolj zato, ker je ta opravljala funkcijo, ki ji je bila dodeljena z nacionalnim pravom in ki ne spada pod ESCB, ampak zato, ker ta centralna banka ni upoštevala pravil, ki veljajo zanjo v tem okviru, je povrnitev škode tretji osebi, ki je utrpela to škodo, posledica ravnanja navedene centralne banke in ne prevzem že obstoječe obveznosti do tretjih oseb, ki jo imajo drugi javni organi.
Na tretjem mestu, člen 1(1)(b)(ii) Uredbe št. 3603/93, katerega namen je pojasniti obseg člena 123(1) PDEU, je treba razlagati ob upoštevanju cilja te druge določbe, in sicer spodbuditi države članice k spoštovanju preudarne fiskalne politike tako, da monetarno financiranje javnega dolga ali privilegiran dostop javnih organov do finančnih trgov ne bi vodila do pretiranega zadolževanja ali prevelikega primanjkljaja držav članic (glej v tem smislu sodbi z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točka
, in z dne 11. decembra 2018, Weiss in drugi,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, točka
).
Pri uporabi ureditve, v kateri nastanek odgovornosti nacionalne centralne banke izhaja iz tega, da ta ni upoštevala pravil, ki urejajo opravljanje funkcije, ki ji je bila dodeljena z nacionalnim pravom, za dejansko financiranje obveznosti do tretjih oseb s strani te nacionalne centralne banke običajno ni mogoče šteti, da izhaja neposredno iz ukrepov, ki so jih sprejeli drugi javni organi zadevne države članice. Za tako financiranje tako načeloma ni mogoče šteti, da tem javnim organom dovoljuje, da imajo izdatke in se izogibajo spodbudi k spoštovanju preudarne fiskalne politike, ki izhaja iz člena 123(1) PDEU.
Glede na zgoraj navedeno za ureditev, v kateri je podana odgovornost nacionalne centralne banke, kadar ta banka ali osebe, ki jih je pooblastila za delovanje v njenem imenu, niso izpolnile dolžnosti skrbnega ravnanja, ki jim je bila naložena z nacionalnim pravom, pri opravljanju funkcije, ki je bila tej centralni banki dodeljena s tem pravom, načeloma ni mogoče šteti, da vključuje financiranje obveznosti javnega sektorja do tretjih oseb.
Vendar ob upoštevanju velike zapletenosti in nujnosti, ki je značilna za izvajanje reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24, take ureditve odgovornosti ni mogoče uporabiti za škodo, ki je posledica izvajanja teh ukrepov s strani nacionalne centralne banke, ne da bi se zahtevalo, da je kršitev dolžnosti skrbnega ravnanja, ki se ji očita, resna. V nasprotnem primeru bi to v resnici pripeljalo do tega, da se tej centralni banki naloži bistveni del finančnih tveganj, neločljivo povezanih s tem izvajanjem, in bi bilo zato navedeni centralni banki v nasprotju s prepovedjo monetarnega financiranja naloženo, da namesto drugih javnih organov zadevne države članice prevzame dejansko financiranje obveznosti do tretjih oseb, ki bi lahko izhajale iz odločitev ekonomske politike, ki jih sprejmejo ti javni organi.
Okoliščina, da v ureditvi odgovornosti, kakršna je ta, na katero se nanaša prvo vprašanje, dokazno breme v zvezi s spoštovanjem dolžnosti skrbnega ravnanja nosi zadevna nacionalna centralna banka in ne tožeče stranke, za namene člena 123(1) PDEU in člena 21.1 Protokola o ESCB in ECB ni odločilna, če se s to porazdelitvijo dokaznega bremena vsekakor ohrani možnost, da se ta nacionalna centralna banka razbremeni odgovornosti, tako da dokaže, da te obveznosti ni resno kršila.
Pojasniti je treba tudi, da ni mogoče sprejeti trditve ECB, da naj bi člen 17(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah državam članicam nalagal obveznost povrnitve škode nekdanjim imetnikom finančnih instrumentov, kadar so ti imetniki utrpeli večje izgube, kot bi jih utrpeli v primeru stečaja zadevne finančne institucije, tako da bi nacionalna ureditev, na podlagi katere lahko odgovornost centralne banke delno izhaja iz takih izgub, nujno pomenila, da ta centralna banka financira obveznosti javnega sektorja do tretjih oseb.
Opozoriti je namreč treba, da s tem členom 17(1) ni naložena uvedba ureditev odgovornosti, ki zagotavljajo sistematično povrnitev škode nekdanjim imetnikom finančnih instrumentov, ki so utrpeli take izgube (glej v tem smislu sodbo z dne 5. maja 2022, BPC Lux 2 in drugi,
C‑83/20
,
EU:C:2022:346
, točki
in
).
Glede na navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 123(1) PDEU in člen 21.1 Protokola o ESCB in ECB razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki določa, da je nacionalna centralna banka, ki je del ESCB, iz lastnih sredstev odgovorna za škodo, ki so jo utrpeli nekdanji imetniki finančnih instrumentov, ki jih je izbrisala na podlagi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24, ki jih je odredila ta centralna banka, kadar se v poznejšem sodnem postopku izkaže, da ta izbris bodisi ni bil nujen za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema bodisi so ti nekdanji imetniki finančnih instrumentov zaradi navedenega izbrisa utrpeli večje izgube, kot bi jih utrpeli v primeru stečaja zadevne finančne institucije, če je navedena centralna banka odgovorna le takrat, kadar so sama ali osebe, ki jih je pooblastila za delovanje v njenem imenu, resno kršile svojo dolžnost skrbnega ravnanja.
Drugo vprašanje
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 123(1) PDEU in člen 21.1 Protokola o ESCB in ECB razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki določa, da je nacionalna centralna banka, ki je del ESCB, iz lastnih sredstev v vnaprej določenih zgornjih mejah odgovorna za škodo, ki so jo utrpeli nekdanji imetniki finančnih instrumentov, ki jih je izbrisala na podlagi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24, ki jih je odredila ta nacionalna banka, zgolj pod pogojema, da:
–
prvič, so ti nekdanji imetniki fizične osebe, ki imajo letni dohodek, nižji od zgornje meje, določene s to zakonodajo, in
–
drugič, se navedeni nekdanji imetniki odpovejo uveljavljanju odškodnine za to škodo po drugi pravni poti.
Najprej je treba navesti, da iz preudarkov v točkah od 47 do 53 te sodbe izhaja, da ureditev odgovornosti, kakršni sta ti, na kateri se nanašata prvo in drugo vprašanje, prispeva k opredelitvi pogojev za opravljanje funkcije, ki ni ena od funkcij ESCB in ki je bila nacionalni centralni banki dodeljena z nacionalnim pravom na podlagi člena 14.4 Protokola o ESCB in ECB.
Vendar se ureditev odgovornosti, na katero se nanaša prvo vprašanje, razlikuje od ureditve, na katero se nanaša drugo vprašanje, zlasti v delu, v katerem zadnjenavedena ureditev zadevni nacionalni centralni banki nalaga obveznost, da nekaterim nekdanjim imetnikom finančnih instrumentov, ki jih je ta centralna banka izbrisala, povrne škodo zgolj zaradi tega izbrisa, tudi če se ugotovi, da je ta centralna banka v celoti spoštovala pravila, ki v zvezi s tem veljajo zanjo, zlasti da je ravnala z vso skrbnostjo.
Z ureditvijo odgovornosti, kakršna je ta, na katero se nanaša drugo vprašanje, je torej za uresničitev socialnega cilja zagotovljena povrnitev škode za neizogibne posledice odločitev, ki jih nacionalna centralna banka sprejme v skladu z odločitvami nacionalnega zakonodajalca pri opredelitvi njenih funkcij.
Čeprav lahko nacionalni zakonodajalec ob spoštovanju prava Unije zagotovi tako povrnitev škode, da učinki politik, ki se izvajajo za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema, ne bi pretirano bremenili fizične osebe z nizkimi dohodki, je vseeno treba ugotoviti, da ta zakonodajalec tako uvaja obveznost plačila, ki izhaja neposredno iz političnih odločitev navedenega zakonodajalca in ne iz načina, kako centralna banka zadevne države članice opravlja svoje funkcije, in iz njenih odločitev, ki jih sprejme v tem okviru.
Za plačilo take odškodnine iz lastnih sredstev, ki ga izvede nacionalna centralna banka, je zato treba šteti, da pripelje do tega, da ta centralna banka namesto drugih javnih organov zadevne države članice prevzame financiranje obveznosti javnega sektorja na podlagi nacionalne zakonodaje te države članice.
Kot pa je razvidno iz točk od 53 do 68 te sodbe, člen 123(1) PDEU in člen 21.1 Protokola o ESCB in ECB nasprotujeta uvedbi ureditve odgovornosti nacionalne centralne banke iz njenih lastnih sredstev zaradi opravljanja funkcije, ki ji je bila dodeljena z nacionalnim pravom, če uporaba te ureditve odgovornosti pomeni financiranje obveznosti javnega sektorja do oseb, glede katerih ta odgovornost nastane.
Okoliščina, da se taka ureditev odgovornosti uporablja le v obsegu določenih zgornjih mej, v zvezi s tem ni pomembna, saj iz teh določb nikakor ne izhaja, da je prepoved monetarnega financiranja, ki izhaja iz navedenih določb, pogojena z zneskom tega financiranja.
Poleg tega ni mogoče sprejeti trditve slovenske vlade, da bi bilo treba uporabo določb iz točke 86 te sodbe zavrniti iz razloga, da se ureditvi odgovornosti iz postopka v glavni stvari financirata zgolj na podlagi spremembe razdelitve letnih dobičkov Banke Slovenije, ki vključuje zmanjšanje ali celo odpravo dela teh dobičkov, ki ga je treba prenesti na Republiko Slovenijo, pri čemer ta porazdelitev izhaja iz pristojnosti nacionalnega zakonodajalca.
Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je namreč jasno razvidno, da se ta predlog nanaša na ureditvi odgovornosti, katerih financiranje ni zagotovljeno le s tako razdelitvijo dobička, temveč po potrebi tudi s črpanjem iz splošnih rezerv Banke Slovenije ali celo s posojilom Republike Slovenije tej centralni banki in torej z lastnimi sredstvi navedene centralne banke.
Zato je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 123(1) PDEU in člen 21.1 Protokola o ESCB in ECB razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki določa, da je nacionalna centralna banka, ki je del ESCB, iz lastnih sredstev v vnaprej določenih zgornjih mejah odgovorna za škodo, ki so jo utrpeli nekdanji imetniki finančnih instrumentov, ki jih je izbrisala na podlagi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24, ki jih je odredila ta nacionalna banka, zgolj pod pogojema, da:
–
prvič, so ti nekdanji imetniki fizične osebe, ki imajo letni dohodek, nižji od zgornje meje, določene s to zakonodajo, in
–
drugič, se navedeni nekdanji imetniki odpovejo uveljavljanju odškodnine za to škodo po drugi pravni poti.
Tretje vprašanje
Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 130 PDEU in člen 7 Protokola o ESCB in ECB razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki določa, da je nacionalna centralna banka, ki je del ESCB, odgovorna za škodo, povzročeno z izbrisom finančnih instrumentov na podlagi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24, ki jih je odredila ta centralna banka, v znesku, ki bi lahko vplival na njeno zmožnost učinkovitega izpolnjevanja svojih nalog in ki se financira po prednostnem vrstnem redu:
–
z razporejanjem vseh dobičkov, ki jih je navedena centralna banka ustvarila od določenega datuma, v posebne namenske rezerve;
–
z izplačilom iz splošnih rezerv iste centralne banke, ki ne sme presegati 50 % teh rezerv, in
–
s posojilom, ki se obrestuje, pri zadevni državi članici.
Najprej, iz odgovora na prvi dve vprašanji izhaja, da je razlaga člena 130 PDEU ter člena 7 Protokola o ESCB in ECB, ki je predmet tretjega vprašanja, za rešitev zadeve v glavni stvari koristna le glede ureditve odgovornosti, na katero se nanaša prvo vprašanje, saj ta ureditev Banki Slovenije omogoča, da se razbremeni svoje odgovornosti tako, da dokaže, da ni resno kršila dolžnosti skrbnega ravnanja, ki ji je naložena v okviru sprejemanja reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24.
Po tem pojasnilu je treba spomniti, da so želeli avtorji Pogodbe ES in nato Pogodbe DEU zagotoviti, da bosta lahko ECB in ESCB neodvisno opravljala naloge, ki so jima zaupane (glej v tem smislu sodbo z dne 26. februarja 2019, Rimšēvičs in ECB/Latvija,
C‑202/18 in C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, točka
in navedena sodna praksa).
Ta volja je primarno izražena v členu 130 PDEU, ki je v bistvu povzet v členu 7 Protokola o ESCB in ECB, v katerem je izrecno določena, prvič, prepoved ECB, nacionalnim centralnim bankam in članom njihovih organov odločanja, da zahtevajo ali sprejemajo navodila od institucij, organov, uradov ali agencij Unije, vlad držav članic ali katerih koli drugih organov, in drugič, prepoved navedenim institucijam, organom, uradom ali agencijam Unije ter vladam držav članic, da bi poskušali vplivati na člane organov odločanja ECB ali nacionalnih centralnih bank pri opravljanju njihovih nalog (glej v tem smislu sodbo z dne 26. februarja 2019, Rimšēvičs in ECB/Latvija,
C‑202/18 in C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, točka
in navedena sodna praksa).
Res je, da se glede na hibridni status nacionalnih centralnih bank, na katerega je opozorjeno v točki 52 te sodbe, načelo neodvisnosti teh centralnih bank nujno ne uporablja enako, kadar te banke opravljajo nalogo, ki spada v okvir ESCB, in kadar opravljajo funkcijo, ki ne spada v okvir zadnjenavedenega in ki jim je bila dodeljena z nacionalnim pravom na podlagi člena 14.4 Protokola o ESCB in ECB, kakršna je funkcija, na katero se nanaša tretje vprašanje.
Poleg tega, ker ta člen 14.4 določa – kot je bilo poudarjeno v točki 69 te sodbe – da nacionalne centralne banke opravljajo tako funkcijo na lastno odgovornost in za svoj račun, za uvedbo ureditve, ki omogoča nastanek njihove odgovornosti za škodo, povzročeno pri opravljanju te funkcije, ni mogoče šteti, da ni združljiva z neodvisnostjo teh centralnih bank.
Vendar z nacionalnimi pravili, sprejetimi za ta namen, zadevne nacionalne centralne banke ni mogoče – ne da bi bila kršena člen 130 PDEU in člen 7 Protokola o ESCB in ECB – postaviti v položaj, ki bi kakor koli ogrozil njeno sposobnost samostojnega opravljanja naloge, ki spada v okvir ESCB.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da so avtorji Pogodb za zagotovitev neodvisnosti ECB med drugim v členu 282(3), tretji stavek, PDEU določili, da je ta pri upravljanju svojih financ neodvisna (glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 2003, Komisija/ECB,
C‑11/00
,
EU:C:2003:395
, točki
in
).
Čeprav niti Pogodba DEU niti Protokol o ESCB in ECB ne določata enakovrednega pravila glede nacionalnih centralnih bank, pa so temeljne naloge ESCB, med katerimi sta v skladu s členom 127(2) PDEU in členom 3.1 tega protokola opredelitev in izvajanje monetarne politike Unije, prek ESCB naložene ne le ECB, ampak tudi nacionalnim centralnim bankam (glej v tem smislu sodbo z dne 17. decembra 2020, Komisija/Slovenija (Arhivi ECB),
C‑316/19
,
EU:C:2020:1030
, točka
).
Za sodelovanje pri izvajanju monetarne politike Unije pa je oblikovanje rezerv s strani nacionalnih centralnih bank nujno potrebno zlasti zato, da bi lahko nadomestile morebitne izgube, nastale zaradi operacij monetarne politike, in financirale operacije odprtega trga, določene v členu 18 Protokola o ESCB in ECB.
V tem okviru izplačilo iz splošnih rezerv nacionalne centralne banke v znesku, ki lahko vliva na njeno zmožnost učinkovitega izpolnjevanja nalog v okviru ESCB, skupaj z nezmožnostjo samostojnega ponovnega oblikovanja rezerv zaradi sistematičnega razporejanja vseh njenih dobičkov za povrnitev škode, ki jo je povzročila, to centralno banko postavlja v položaj odvisnosti od političnih organov države članice, ki ji pripada.
V takem primeru bo namreč navedena centralna banka, da bi imela na voljo potrebna sredstva za opravljanje svojih nalog v okviru ESCB, prisiljena te politične organe zaprositi za soglasje za pridobitev financiranja ali dokapitalizacije.
Prav tako nacionalno centralno banko to, da se ji v takih okoliščinah naloži zakonska obveznost najema posojila pri drugih javnih organih države članice, ki ji pripada, kadar so viri financiranja, povezani z rezervami, izčrpani, postavlja v položaj, v katerem se mora za to, da bi lahko izpolnjevala svoje naloge v okviru ESCB, s temi javnimi organi pogajati o znesku takega posojila in pogojih, ki veljajo zanj.
Zakonodaja, kakršna je ta, na katero se nanaša tretje vprašanje, torej zadevno nacionalno centralno banko postavlja v položaj, v katerem je potencialno izpostavljena političnim pritiskom, medtem ko je namen člena 130 PDEU in člena 7 Protokola o ESCB in ECB, nasprotno, zavarovati ESCB pred vsemi političnimi pritiski, da se mu omogoči učinkovito uresničevanje ciljev njegovih nalog z neodvisnim izvajanjem posebnih pristojnosti, ki jih ima za to na podlagi primarnega prava (glej v tem smislu sodbo z dne 26. februarja 2019, Rimšēvičs in ECB/Latvija,
C‑202/18 in C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar bi bilo drugače, če bi država članica, ki je uvedla odgovornost svoje nacionalne centralne banke, kakršna je ta, na katero se nanaša prvo vprašanje, predhodno zagotovila, da bo ta centralna banka imela na voljo sredstva, potrebna za to, da bo lahko plačala odškodnine, ki izhajajo iz te ureditve, obenem pa ohranila zmožnost učinkovitega in povsem neodvisnega izpolnjevanja svojih nalog v okviru ESCB. V obravnavani zadevi pa iz spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, ne izhaja, da bi bilo tako.
Iz navedenega izhaja, da je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 130 PDEU in člen 7 Protokola o ESCB in ECB razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki določa, da je nacionalna centralna banka, ki je del ESCB, odgovorna za škodo, povzročeno z izbrisom finančnih instrumentov na podlagi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24, ki jih je odredila ta centralna banka, v znesku, ki bi lahko vplival na njeno zmožnost učinkovitega izpolnjevanja svojih nalog in ki se financira po prednostnem vrstnem redu:
–
z razporejanjem vseh dobičkov, ki jih je navedena centralna banka ustvarila od določenega datuma, v posebne namenske rezerve;
–
z izplačilom iz splošnih rezerv iste centralne banke, ki ne sme presegati 50 % teh rezerv, in
–
s posojilom, ki se obrestuje, pri zadevni državi članici.
Četrto vprašanje
Predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člene od 44 do 52 Direktive 2006/48 oziroma člene od 53 do 62 Direktive 2013/36 razlagati tako, da se pravila, ki jih določajo ti členi, uporabljajo za informacije, ki so bile pridobljene ali so nastale pri izvedbi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24.
Člen 44 Direktive 2006/48 je določal dolžnosti varovanja poklicne skrivnosti in zaupnosti za vse osebe, ki delajo ali so delale za pristojne organe v smislu te direktive in revizorje ali strokovnjake, ki delajo v imenu teh pristojnih organov.
Členi od 45 do 52 te direktive so določali več pravil o uporabi, izmenjavi, posredovanju in razkritju informacij s strani navedenih pristojnih organov.
Člen 4, točka 4, navedene direktive je določal, da v tej direktivi „pristojni organi“ pomenijo državne organe, ki so z zakonom ali predpisom pooblaščeni za nadzor kreditnih institucij.
Dolžnosti iz člena 44 Direktive 2006/48 so bile v bistvu povzete v členu 53 Direktive 2013/36, s katero je bila, kot je navedeno v njenem členu 163, Direktiva 2006/48 razveljavljena z učinkom od 1. januarja 2014.
Členi od 54 do 62 Direktive 2013/36 določajo pravila o uporabi, izmenjavi, posredovanju in razkritju informacij s strani pristojnih organov v smislu te direktive.
V členu 3(1), točka 36, navedene direktive je pojem „pristojni organ“ opredeljen s sklicevanjem na pomen tega pojma v členu 4(1), točka 40, Uredbe št. 575/2013, ki napotuje na javni organ, ki je v skladu z nacionalno zakonodajo uradno priznan in pooblaščen za nadzor kreditnih institucij kot del delujočega sistema nadzora v zadevni državi članici.
Iz vseh teh določb izhaja, da se dolžnosti iz členov od 44 do 52 Direktive 2006/48 in členov od 53 do 62 Direktive 2013/36 uporabljajo za organe, ki jim je z nacionalnim pravom dodeljena funkcija nadzora kreditnih institucij.
Če nacionalnemu organu z zakonodajo države članice ni zaupana le ta funkcija, ampak tudi druge funkcije, ki ne spadajo na področje uporabe direktiv 2006/48 in 2013/36, dolžnosti varovanja poklicne skrivnosti in zaupnosti, ki ju določata ti direktivi, ni mogoče, ne da bi bil prekoračen obseg harmonizacije, opravljene z navedenima direktivama, naložiti za informacije, ki so bile pridobljene ali so nastale pri opravljanju teh drugih funkcij.
Iz tega sledi, na prvem mestu, da se pravila iz členov od 44 do 52 Direktive 2006/48 in členov od 53 do 62 Direktive 2013/36 na podlagi prava Unije uporabljajo le za informacije, ki so bile pridobljene ali so nastale pri opravljanju funkcije nadzora kreditnih institucij.
Četrto vprašanje pa se ne nanaša na take informacije, temveč izključno na informacije, ki so bile pridobljene ali so nastale pri izvedbi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24, ki ne spada v okvir bonitetnega nadzora, urejenega z direktivama 2006/48 in 2013/36.
Na drugem mestu, člen 33 Direktive 2001/24 določa tudi dolžnost varovanja poklicne skrivnosti s sklicevanjem na pravila in pogoje, določene v členu 30 Direktive 2000/12.
To sklicevanje je treba na podlagi člena 158(2) Direktive 2006/48, v povezavi s korelacijsko tabelo iz Priloge XIV k tej direktivi, in člena 163 Direktive 2013/36, v povezavi s korelacijsko tabelo iz Priloge II k tej direktivi, razumeti tako, da se glede na zadevni datum nanaša na člene od 44 do 52 Direktive 2006/48 in nato na člene od 53 do 61 Direktive 2013/36.
Vendar je iz člena 33 Direktive 2001/24 razvidno, da ta člen nalaga spoštovanje dolžnosti varovanja poklicne skrivnosti in zaupnosti le osebam, ki sprejemajo ali objavljajo informacije v postopkih obveščanja ali posvetovanja iz členov 4, 5, 8, 9, 11 in 19 te direktive.
Poleg tega je cilj te direktive, kot je razvidno iz njene uvodne izjave 6, uvedba sistema vzajemnega priznavanja reorganizacijskih ukrepov, brez namena harmonizacije nacionalne zakonodaje na tem področju (sodbi z dne 24. oktobra 2013, LBI,
C‑85/12
,
EU:C:2013:697
, točka
, in z dne 19. julija 2016, Kotnik in drugi,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, točka
).
V teh okoliščinah člena 33 navedene direktive ni mogoče razlagati tako, da na splošno harmonizira pravila v zvezi s poklicno skrivnostjo in zaupnostjo, ki se uporabljata na področju sanacije bank, tako da zanju določa uporabo pravil, ki veljajo na področju bonitetnega nadzora bančnih institucij, ampak ga je treba razlagati tako, da določa le uporabo takih pravil v postopkih obveščanja in posvetovanja med pristojnimi organi, katerih namen je zagotoviti vzajemno priznavanje reorganizacijskih ukrepov.
Zato ta člen 33 ne povzroči uporabe pravil iz členov od 44 do 52 Direktive 2006/48 in členov od 53 do 61 Direktive 2013/36 za informacije, ki so bile pridobljene ali so nastale pri izvedbi reorganizacijskih ukrepov in ki niso bile predmet postopkov obveščanja ali posvetovanja na podlagi Direktive 2001/24.
Zato je treba na četrto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 33 Direktive 2001/24, člene od 44 do 52 Direktive 2006/48 in člene od 53 do 62 Direktive 2013/36 razlagati tako, da se pravila, ki jih določajo ti členi, ne uporabljajo za informacije, ki so bile pridobljene ali so nastale pri izvedbi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24 in ki niso bile predmet postopkov obveščanja ali posvetovanja iz členov 4, 5, 8, 9, 11 in 19 zadnjenavedene direktive.
Peto, šesto, sedmo in osmo vprašanje
Glede na odgovor na četrto vprašanje na peto, šesto, sedmo in osmo vprašanje ni treba odgovoriti, saj jih je predložitveno sodišče postavilo le, če bi bil odgovor na četrto vprašanje pritrdilen.
Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Člen 123(1) PDEU in člen 21.1 Protokola (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki določa, da je nacionalna centralna banka, ki je del Evropskega sistema centralnih bank, iz lastnih sredstev odgovorna za škodo, ki so jo utrpeli nekdanji imetniki finančnih instrumentov, ki jih je izbrisala na podlagi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. aprila 2001 o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij, ki jih je odredila ta centralna banka, kadar se v poznejšem sodnem postopku izkaže, da ta izbris bodisi ni bil nujen za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema bodisi so ti nekdanji imetniki finančnih instrumentov zaradi navedenega izbrisa utrpeli večje izgube, kot bi jih utrpeli v primeru stečaja zadevne finančne institucije, če je navedena centralna banka odgovorna le takrat, kadar so sama ali osebe, ki jih je pooblastila za delovanje v njenem imenu, resno kršile svojo dolžnost skrbnega ravnanja.

2.
Člen 123(1) PDEU in člen 21.1 Protokola (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke je treba razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki določa, da je nacionalna centralna banka, ki je del Evropskega sistema centralnih bank, iz lastnih sredstev v vnaprej določenih zgornjih mejah odgovorna za škodo, ki so jo utrpeli nekdanji imetniki finančnih instrumentov, ki jih je izbrisala na podlagi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24, ki jih je odredila ta nacionalna banka, zgolj pod pogojema, da:
–
prvič, so ti nekdanji imetniki fizične osebe, ki imajo letni dohodek, nižji od zgornje meje, določene s to zakonodajo, in
–
drugič, se navedeni nekdanji imetniki odpovejo uveljavljanju odškodnine za to škodo po drugi pravni poti.

3.
Člen 130 PDEU in člen 7 Protokola (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke je treba razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki določa, da je nacionalna centralna banka, ki je del Evropskega sistema centralnih bank, odgovorna za škodo, povzročeno z izbrisom finančnih instrumentov na podlagi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24, ki jih je odredila ta centralna banka, v znesku, ki bi lahko vplival na njeno zmožnost učinkovitega izpolnjevanja svojih nalog in ki se financira po prednostnem vrstnem redu:
–
z razporejanjem vseh dobičkov, ki jih je navedena centralna banka ustvarila od določenega datuma, v posebne namenske rezerve;
–
z izplačilom iz splošnih rezerv iste centralne banke, ki ne sme presegati 50 % teh rezerv, in
–
s posojilom, ki se obrestuje, pri zadevni državi članici.

4.
Člen 33 Direktive 2001/24, člene od 44 do 52 Direktive 2006/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij in člene od 53 do 62 Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES
je treba razlagati tako:
pravila, ki jih določajo ti členi, se ne uporabljajo za informacije, ki so bile pridobljene ali so nastale pri izvedbi reorganizacijskih ukrepov v smislu Direktive 2001/24 in ki niso bile predmet postopkov obveščanja ali posvetovanja iz členov 4, 5, 8, 9, 11 in 19 zadnjenavedene direktive.

Lenaerts
Bay Larsen
Arabadjiev
Lycourgos
Regan
Rodin
Ilešič
Bonichot
Safjan
Kumin
Gratsias
Arastey Sahún
Gavalec
Csehi
Spineanu‑Matei
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 13. septembra 2022.
Sodni tajnik
A. Calot Escobar
Predsednik
K. Lenaerts
(
*1
)	Jezik postopka: slovenščina.