CELEX: 62016CJ0266
Zahtjev za prethodnu odluku
Sporazum o partnerstvu u ribarstvu između Europske zajednice i Kraljevine Maroka
Protokol o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti predviđenih tim sporazumom
Akti o sklapanju sporazuma i protokola
Uredbe o raspodjeli ribolovnih mogućnosti utvrđenih protokolom između država članica
Sudska nadležnost
Tumačenje
Valjanost s obzirom na članak 3. stavak 5. UEU-a i na međunarodno pravo
Primjenjivost navedenih sporazuma i protokola na područje Zapadne Sahare i na vode koje se uz njega nalaze

Zahtjev za prethodnu odluku se odnosi na valjanost Sporazuma o partnerstvu u ribarstvu između Europske zajednice i Kraljevine Maroka (
SL 2006., L 141, str. 4
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 8., str. 156.; u daljnjem tekstu: Sporazum o partnerstvu), kako je odobren i proveden Uredbom Vijeća (EZ) br. 764/2006 od 22. svibnja 2006. o sklapanju Sporazuma o partnerstvu u ribarstvu između Europske zajednice i Kraljevine Maroka (
SL 2006., L 141, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 8., str. 153.), Odlukom Vijeća 2013/785/EU оd 16. prosinca 2013. o sklapanju, u ime Europske unije, Protokola između Europske unije i Kraljevine Maroka o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti i financijskog doprinosa predviđenih u Sporazumu o partnerstvu u ribarstvu između Europske unije i Kraljevine Maroka (
SL 2013., L 349, str. 1
.) i Uredbom Vijeća (EU) br. 1270/2013 od 15. studenoga 2013. o raspodjeli ribolovnih mogućnosti na temelju Protokola između Europske unije i Kraljevine Maroka o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti i financijskog doprinosa predviđenih u Sporazumu o partnerstvu u ribarstvu između Europske unije i Kraljevine Maroka (
SL 2013., L 328, str. 40
.).
Zahtjev je podnesen u okviru spora između organizacije Western Sahara Campaign UK i, redom, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Porezna i carinska uprava, Ujedinjena Kraljevina) i Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs (Ministarstvo okoliša, prehrane i poljoprivrede, Ujedinjena Kraljevina), povodom provedbe navedene uprave i navedenog ministarstva međunarodnih sporazuma zaključenih između Europske unije i Kraljevine Maroka kao i akata sekundarnog prava povezanih s tim sporazumima.
Pravni okvir
Međunarodno pravo
Povelja Ujedinjenih naroda
Članak 1. Povelje Ujedinjenih naroda, potpisane u San Franciscu 26. lipnja 1945., glasi:
„Ciljevi su Ujedinjenih naroda:
[…]
2.
Razvijati prijateljske odnose među narodima, utemeljene na poštovanju načela ravnopravnosti i samoodređenja naroda […]
[…]”
Glava XI. te povelje, pod naslovom „Deklaracija o nesamoupravnim područjima”, sadržava članak 73., koji propisuje:
„Članovi Ujedinjenih naroda koji su odgovorni ili preuzmu odgovornost za upravljanje područjima kojih pučanstvo još nije postiglo punu mjeru samouprave priznaju načelo da su interesi stanovnika tih područja prvenstveni. Oni prihvaćaju kao svetu dužnost obvezu da što je više moguće unapređuju, unutar sustava međunarodnog mira i sigurnosti uspostavljenog ovom [p]oveljom, blagostanje stanovnika tih područja […]
[…]”
Konvencija o pravu mora
Konvencija Ujedinjenih naroda o pravu mora, zaključena u Montego Bayu 10. prosinca 1982. (
Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda
, sv. 1833., 1834. i 1835., str. 3., u daljnjem tekstu: Konvencija o pravu mora), stupila je na snagu 16. studenoga 1994. Njezino je sklapanje odobreno u ime Zajednice Odlukom Vijeća 98/392/EZ od 23. ožujka 1998. (
SL 1998., L 179, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 2., str. 86.).
Drugi dio Konvencije o pravu mora, naslovljen „Teritorijalno more i vanjski pojas”, sadržava, među ostalima, njezin članak 2., naslovljen „Pravni položaj teritorijalnog mora, zračnog prostora iznad teritorijalnog mora i njegovog dna i podzemlja”, čiji stavci 1. i 3. predviđaju:
„1.   Suverenost obalne države proteže se izvan njezinoga kopnenog područja i njezinih unutrašnjih voda i, ako se radi o arhipelaškoj državi, njezinih arhipelaških voda na susjedni pojas mora, koji se naziva teritorijalnim morem.
[…]
3.   Suverenost nad teritorijalnim morem ostvaruje se prema odredbama ove [k]onvencije i prema drugim pravilima međunarodnog prava.”
Peti dio te konvencije, naslovljen „Isključivi gospodarski pojas”, sadržava, među ostalima, članke 55. i 56.
Sukladno članku 55. te konvencije, naslovljenom „Poseban pravni režim isključivoga gospodarskog pojasa”, „[i]sključivi gospodarski pojas je područje koje se nalazi izvan teritorijalnog mora i uz njega, podvrgnuto posebnom pravnom režimu ustanovljenom u ovome dijelu, na temelju kojega su prava i jurisdikcija obalne države i prava i slobode drugih država uređeni relevantnim odredbama [k]onvencije”.
Članak 56. navedene konvencije, naslovljen „Prava, jurisdikcija i dužnosti obalne države u isključivom gospodarskom pojasu”, u stavku 1. određuje:
„U isključivom gospodarskom pojasu obalna država ima:
(a)
suverena prava radi istraživanja i iskorištavanja, očuvanja i gospodarenja živim i neživim prirodnim bogatstvima voda nad morskim dnom i onih morskog dna i njegova podzemlja, te glede drugih djelatnosti radi gospodarskog istraživanja i iskorištavanja pojasa, […]
(b)
jurisdikciju, u skladu s relevantnim odredbama [k]onvencije, glede:
[…]
(ii)
znanstvenog istraživanja mora;
[…]
(c)
druga prava i dužnosti predviđene u ovoj [k]onvenciji.”
Bečka konvencija o pravu međunarodnih ugovora
Bečka konvencija o pravu međunarodnih ugovora sklopljena je u Beču 23. svibnja 1969. (
Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda
, sv. 1155., str. 331., u daljnjem tekstu: Bečka konvencija o pravu međunarodnih ugovora).
Članak 3. te konvencije, naslovljen „Međunarodni sporazumi koji nisu obuhvaćeni ovom Konvencijom”, određuje:
„Činjenica što se ova [k]onvencija ne primjenjuje na međunarodne sporazume sklopljene između država i drugih subjekata međunarodnog prava ili između tih drugih subjekata međunarodnog prava, niti na međunarodne sporazume koji nisu sklopljeni u pismenom obliku, nije na štetu:
[…]
(b)
primjene na te sporazume svih pravila izloženih u ovoj [k]onvenciji kojima bi bili podvrgnuti prema međunarodnom pravu neovisno o [k]onvenciji;
[…]”
Sukladno članku 31. te konvencije, naslovljenom „Opće pravilo o tumačenju”:
„1.   Ugovor se mora tumačiti u dobroj vjeri, prema uobičajenom smislu izraza iz ugovora u njihovu kontekstu i u svjetlu predmeta i svrhe ugovora.
2.   U svrhu tumačenja ugovora, osim teksta, uključujući preambulu i priloge, kontekst obuhvaća:
(a)
svaki sporazum koji se odnosi na ugovor, a koji su sve stranke sklopile u svezi s ugovorom;
(b)
svaku ispravu koju jedna ili više stranaka sastave u svezi s ugovorom, a koju ostale stranke prihvate kao ispravu koja se odnosi na ugovor.
3.   Zajedno s kontekstom, vodit će se računa:
(a)
o svakom naknadnom sporazumu između stranaka o tumačenju ugovora ili o primjeni njegovih odredba;
(b)
o svakoj naknadnoj praksi u primjeni ugovora kojom se ustanovljuje sporazum između stranaka o tumačenju ugovora;
(c)
o svakom mjerodavnom pravilu međunarodnog prava primjenjivom na odnose između stranaka.
4.   Poseban smisao pridaje se nekom izrazu ako je ustanovljeno da je to bila namjera stranaka.”
Prema članku 34. navedene konvencije, naslovljenom „Opće pravilo o trećim Državama”, „[u]govor ne stvara ni obveze ni prava za treću državu bez njezina pristanka”.
Pravo Unije
Sporazum o pridruživanju
Euro‑mediteranski sporazum o uspostavi pridruživanja između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, te Kraljevine Maroko, s druge strane, potpisan je u Bruxellesu 26. veljače 1996. (
SL 2000., L 70, str. 2
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 26., str. 4.; u daljnjem tekstu: Sporazum o pridruživanju) i odobren u ime Europskih zajednica Odlukom Vijeća i Komisije 2000/204/EZ, EZUČ od 24. siječnja 2000. (
SL 2000., L 70, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 26., str. 3.). U skladu sa svojim člankom 96., Sporazum o pridruživanju stupio je na snagu 1. ožujka 2000., kao što to proizlazi iz informacija objavljenih u
Službenom listu Europskih zajednica
(
SL 2000., L 70, str. 228
.).
Glava VIII. navedenog sporazuma, naslovljena „Institucionalne, opće i završne odredbe”, sadržava, među ostalima, članak 94., prema kojem „[o]vaj Sporazum se, s jedne strane, primjenjuje na područjima na kojima se primjenjuju Ugovori o osnivanju Europske zajednice i Europske zajednice za ugljen i čelik, pod uvjetima utvrđenim u tim Ugovorima, i s druge strane na državnom području Kraljevine Maroko”.
Sporazum o partnerstvu
U skladu sa svojim člankom 17., Sporazum o partnerstvu stupio je na snagu 28. veljače 2007., kako to proizlazi iz informacija objavljenih u
Službenom listu Europske unije
(
SL 2007., L 78, str 31
.).
Kako to proizlazi iz njegove preambule i članaka 1. i 3., tim se sporazumom želi produbiti suradnja između Unije i Kraljevine Maroka, osobito u okviru Sporazuma o pridruživanju, uspostavljanjem partnerstva u sektora ribarstva s ciljem promicanja odgovornog ribolova u marokanskim ribolovnim zonama i učinkovite provedbe marokanske ribarstvene politike. U tu svrhu navedenim se sporazumom utvrđuju osobito pravila o gospodarskoj, financijskoj, tehničkoj i znanstvenoj suradnji između stranaka, uvjetima koji uređuju pristup ribarskih plovila koja plove pod zastavama država članica marokanskim ribolovnim zonama kao i o mjerama za nadzor ribolova u tim zonama.
U tom okviru iz članka 5. Sporazuma o partnerstvu, naslovljenog „Pristup plovila [Unije] ribolovnim područjima u marokanskim ribolovnim zonama”, konkretnije iz njegovih stavaka 1. i 4., kao i iz njegova članka 6., naslovljenog „Uvjeti za obavljanje ribolovnih aktivnosti”, osobito iz stavka 1., proizlazi da se Kraljevina Maroko obvezuje da će „plovilima [Unije] odobriti obavljanje ribolovnih aktivnosti u svojim ribolovnim zonama u skladu s [tim] Sporazumom, uključujući Protokol i njegov Prilog”, pod uvjetom da ta plovila imaju povlasticu za ribolov koju su izdala tijela navedene treće zemlje na zahtjev tijela Unije. S druge se strane Unija obvezuje „poduzeti sve potrebne mjere kako bi se osiguralo da njezina plovila budu u skladu s [tim] Sporazumom i zakonskim propisima koji uređuju ribolov u vodama pod jurisdikcijom [Kraljevine] Maroka, u skladu s Konvencijom […] o pravu mora”.
Članak 11. Sporazuma o partnerstvu, naslovljen „Područje primjene”, određuje da se on primjenjuje, kad je riječ o Kraljevini Maroku, „na području Maroka i vodama pod marokanskom jurisdikcijom”. Osim toga, članak 2. tog sporazuma, naslovljen „Definicije”, u točki (a) precizira da pojam „marokanska ribolovna zona” za potrebe tog sporazuma, protokola kojim je popraćen i njegova priloga znači „vode koje su pod suverenitetom ili jurisdikcijom Kraljevine Maroko”.
Članak 16. Sporazuma o partnerstvu predviđa da protokol koji se nalazi u njegovu prilogu čini njegov sastavni dio, isto kao i prilog i dodaci tom protokolu.
Protokol iz 2013.
Sporazum o partnerstvu prvotno je bio popraćen protokolom (u daljnjem tekstu: prvotni protokol) koji je za predmet imao utvrđivanje, za razdoblje od četiri godine, ribolovnih mogućnosti predviđenih njegovim člankom 5.
Taj je prvotni protokol zamijenjen drugim protokolom, koji je pak u 2013. zamijenjen Protokolom između Europske unije i Kraljevine Maroka o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti i financijskog doprinosa predviđenih u Sporazumu o partnerstvu u ribarstvu između Europske unije i Kraljevine Maroka (
SL 2013., L 328, str. 2
.; u daljnjem tekstu: Protokol iz 2013.). Taj je protokol odobren Odlukom 2013/785 te je stupio na snagu 15. srpnja 2014., kako to proizlazi iz informacija objavljenih u
Službenom listu Europske unije
(
SL 2014., L 228, str. 1
.).
Sukladno članku 1. Protokola iz 2013., naslovljenom „Opća načela”, „Protokol, njegov Prilog i njegovi dodaci sastavni su dio Sporazuma o partnerstvu […] koji je sklopljen u okviru [Sporazuma o pridruživanju]”. Osim toga, navedeni protokol „doprinosi ostvarivanju općih ciljeva Sporazuma o pridruživanju”.
U skladu s člankom 2. Protokola iz 2013., naslovljenim „Razdoblje primjene, trajanje i ribolovne mogućnosti”, plovila koja plove pod zastavom države članice Unije, ako imaju dozvolu za ribolov izdanu na temelju Sporazuma o partnerstvu, tog protokola i priloga tom protokolu, dobivaju za razdoblje od četiri godine ribolovne mogućnosti za mali, pridneni i pelagični ribolov u marokanskoj ribolovnoj zoni, sukladno modalitetima predviđenima u tablici priloženoj tom protokolu. Te ribolovne mogućnosti mogu se sporazumno preispitati, sukladno članku 5. navedenog protokola.
Prilog Protokolu iz 2013., naslovljen „Uvjeti ribolova u marokanskoj ribolovnoj zoni od strane plovila iz Europske unije”, sadržava poglavlje III., naslovljeno „Ribolovne zone”, koje glasi:
„Prije datuma početka primjene Protokola, [Kraljevina] Maroko dostavlja Europskoj uniji zemljopisne koordinate polaznih crta i svoje ribolovne zone te svih zona zabrane ribolova unutar te ribolovne zone […]
Ribolovne zone za svaku kategoriju u atlantskoj zoni Maroka određene su tehničkim specifikacijama (Dodatak 2.).”
Dodatak 2. sadržava šest tehničkih specifikacija numeriranih od 1 do 6. Svaka od tehničkih specifikacija odnosi se na jednu određenu kategoriju ribolova te određuje uvjete ribolova za tu kategoriju. Među tim uvjetima određenima svakom od navedenih specifikacija nalazi se „[z]emljopisna granica dopuštene zone”.
Dodatak 4. tom dodatku, naslovljen „Koordinate ribolovnih zona”, navodi osobito da „[p]rije stupanja na snagu [Protokola iz 2013.], [o]djel [za morsko ribarstvo Ministarstva za poljoprivredu i morsko ribarstvo Kraljevine Maroka] dostavlja Komisiji zemljopisne koordinate marokanske polazne crte, marokanske ribolovne zone i zona u kojima su plovidba i ribolov zabranjeni”.
Akti za provedbu Sporazuma o partnerstvu i Protokola iz 2013.
Cilj je Uredbe br. 764/2006, kako to proizlazi iz njezine uvodne izjave 3., odrediti način raspodjele ribolovnih mogućnosti predviđenih Sporazumom o partnerstvu između država članica tijekom razdoblja primjene prvotnog protokola. Njezinim člankom 2. Ujedinjenoj Kraljevini dodjeljuje se kvota od 2500 tona na ime gospodarskog pelagičnog ribolova.
Slično tomu, cilj je Uredbe br. 1270/2013 definiranje metode raspodjele ribolovnih mogućnosti predviđenih Sporazumom o partnerstvu između država članica tijekom razdoblja primjene Protokola iz 2013. Člankom 1. te uredbe Ujedinjenoj Kraljevini dodjeljuje se kvota od 4525 tona na ime gospodarskog pelagičnog ribolova.
Činjenice glavnog postupka, postupak pred Sudom i prethodna pitanja
Western Sahara Campaign UK humanitarna je organizacija čiji je cilj promicanje priznanja prava naroda Zapadne Sahare na samoodređenje.
Ona je podnijela dvije tužbe pred High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud, Engleska i Wales, Odjel Queen’s Bench, Upravni sud, Ujedinjena Kraljevina). Prva se odnosi na pitanje ima li Porezna i carinska uprava Ujedinjene Kraljevine pravo prihvatiti uvoz u tu državu članicu proizvoda podrijetlom iz Zapadne Sahare kao proizvoda označenih kao podrijetlom iz Kraljevine Maroka u smislu Sporazuma o pridruživanju. Drugom se dovodi u pitanje ribolovna politika koju je razradilo Ministarstvo okoliša, prehrane i poljoprivrede Ujedinjene Kraljevine, zbog toga što se njome predviđa uključivanje voda koje se nalaze uz područje Zapadne Sahare u područje primjene mjera nacionalnog prava namijenjenih provedbi Sporazuma o partnerstvu, Protokola iz 2013. kao i akata sekundarnog prava kojima je Unija dodijelila državama članicama ribolovne mogućnosti na temelju tog sporazuma i tog protokola.
Western Sahara Campaign UK pred sudom koji je uputio zahtjev navodi da Sporazum o pridruživanju, Sporazum o partnerstvu, Protokol iz 2013. i akti sekundarnog prava koji na osnovi potonjih dodjeljuju ribolovne mogućnosti državama članicama povređuju članak 3. stavak 5. UEU‑a, prema kojem Unija doprinosi strogom poštovanju međunarodnog prava, osobito Povelje Ujedinjenih naroda, u odnosima s ostatkom svijeta, s obzirom na to da su navedeni različiti međunarodni sporazumi primjenjivi na područje Zapadne Sahare kao i na vode koje se uz njega nalaze. Naime, uključivanje tog područja i tih voda u njihovo teritorijalno područje primjene očito je nespojivo s međunarodnim pravom i, preciznije, s pravom na samoodređenje, člankom 73. Povelje Ujedinjenih naroda, odredbama Konvencije o pravu mora kao i obvezama država i drugih subjekata međunarodnog prava da okončaju tešku povredu kogentne odredbe međunarodnog prava prema kojoj se ne smije priznati situacija nastala takvom povredom kao ni pružiti pomoć počinjenju radnje nezakonite sa stajališta međunarodnog prava. Osim toga, Sporazum o pridruživanju, Sporazum o partnerstvu i Protokol iz 2013. nisu zaključeni u ime naroda Zapadne Sahare ili uz savjetovanje s njegovim predstavnicima. Naposljetku, ne postoji nijedan dokaz o postojanju bilo kakve koristi za taj narod koja bi proizlazila iz tih triju međunarodnih sporazuma.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da tuženici iz glavnog postupka ističu da Vijeće Europske unije i Komisija nisu počinili očitu pogrešku u ocjeni smatrajući da zaključenje međunarodnih sporazuma kao što su Sporazum o pridruživanju, Sporazum o partnerstvu i Protokol iz 2013. nije suprotno međunarodnom pravu.
Imajući te argumente u vidu, sud koji je uputio zahtjev odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu četiri prethodna pitanja, od kojih se prva dva odnose na tumačenje i valjanost Sporazuma o pridruživanju, dok se druga dva odnose na valjanost Sporazuma o partnerstvu i različitih akata sekundarnog prava povezanih s njim.
Svojim prvim pitanjem on pita Sud o tumačenju Sporazuma o pridruživanju, želeći znati treba li upućivanja na „Kraljevinu Maroko” iz tog sporazuma tumačiti na način da se odnose samo na suvereno državno područje te države, isključujući time da se proizvode podrijetlom s područja Zapadne Sahare prihvati za uvoz u Uniju bez carine na temelju tog sporazuma.
Svojim drugim pitanjem, koje je postavljeno za slučaj da Sporazum o pridruživanju dopušta da se proizvodi podrijetlom s područja Zapadne Sahare prihvate za uvoz u Uniju bez carine, sud koji je uputio zahtjev je pitao je li taj sporazum valjan s obzirom na članak 3. stavak 5. UFEU‑a.
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pitao je Sud, na osnovi pretpostavke analogne onoj na kojoj se zasniva drugo pitanje, o valjanosti Sporazuma o partnerstvu i Protokola iz 2013. U tom pogledu on je u biti pitao u kojoj mjeri Unija može – imajući u vidu članak 3. stavak 2. UEU‑a – zaključiti s Kraljevinom Maroko međunarodne sporazume koji omogućuju iskorištavanje prirodnih resursa podrijetlom iz voda koje se nalaze uz područje Zapadne Sahare. Prema njegovu mišljenju, moguće je smatrati da zaključenje takvih međunarodnih sporazuma nije općenito i apsolutno zabranjeno, unatoč nepostojanju priznanja suverenosti Kraljevine Maroka nad Zapadnom Saharom od strane međunarodne zajednice, s jedne strane, i unatoč produženoj okupaciji tog neautonomnog područja od strane navedene države, s druge strane. Međutim, taj sud smatra da je njihovo sklapanje podvrgnuto dvostrukom zahtjevu da budu sukladni volji naroda Zapadne Sahare i da mu koriste. U konkretnom je slučaju stoga na Sudu da ocijeni u kojoj mjeri Sporazum o partnerstvu i Protokol iz 2013. poštuju taj dvostruki zahtjev.
Svojim četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u osnovi je pitao može li osoba kao što je tužitelj iz glavnog postupka, čija je aktivna procesna legitimacija utvrđena nacionalnim pravom, biti ovlaštena osporavati valjanost međunarodnih sporazuma kao što su Sporazum o pridruživanju, Sporazum o partnerstvu i Protokol iz 2013. kao i akata koji se odnose na njihovo sklapanje i provedbu zbog razloga koji se temelje na tome da je Unija povrijedila međunarodno pravo. U tom pogledu on je naveo da bi – ako bi u glavnim postupcima trebalo odlučiti samo na temelju nacionalnog prava – tužbe bile odbijene zato što uključuju ocjenjivanje zakonitosti postupanja inozemnih tijela. Također je naglasio da je Međunarodni sud u svojoj presudi od 15. lipnja 1954. u predmetu Monetarno zlato oduzeto iz Rima 1943. (Zbornik Međunarodnog suda iz 1954., str. 19.) presudio da mu njegov statut zabranjuje da donese utvrđenja kojima se osuđuje postupanje ili negativno utječe na prava države koja nije stranka pred tim sudom i koja nije pristala da je obvezuju njegove odluke. Sud koji je uputio zahtjev dodao je, međutim, da glavni postupci za predmet imaju valjanost akata Unije i da bi utvrđivanje nenadležnosti Suda, u slučaju u kojem postoji ozbiljna sumnja u pogledu valjanosti predmetnih akata, moglo ugroziti koristan učinak članka 3. stavka 5. UEU‑a.
Nakon podnošenja zahtjeva za prethodnu odluku, Sud je donio presudu prema kojoj Sporazum o pridruživanju treba tumačiti, sukladno pravilima međunarodnog prava koja obvezuju Uniju, na način da nije primjenjiv na područje Zapadne Sahare (presuda od 21. prosinca 2016., Vijeće/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
).
Nakon donošenja te presude sud koji je uputio zahtjev upitan je o tome želi li ostaviti na snazi ili povući svoja prva dva pitanja, koja se odnose na tumačenje i valjanost Sporazuma o pridruživanju. On je u odgovoru naveo da navedena pitanja valja smatrati povučenima.
U tim je okolnostima High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud, Engleska i Wales, Odjel Queen’s Bench, Upravni sud) odlučio zadržati na snazi sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li valjan Sporazum [o partnerstvu] (kako je odobren i proveden Uredbom br. 764/2006, Odlukom 2013/785 i Uredbom br. 1270/2013), s obzirom na zahtjev iz članka 3. stavka 5. UEU‑a u pogledu doprinosa poštovanju relevantnih načela međunarodnog prava i poštovanju načela Povelje Ujedinjenih naroda te s obzirom na mjeru u kojoj je [taj sporazum] sklopljen u korist naroda Sahrawi, u njegovo ime, u skladu s njegovim željama ili uz savjetovanje s njegovim priznatim predstavnicima?
2.
Ima li tužitelj pravo osporavati valjanost akata Unije na temelju navodne povrede međunarodnog prava koju je počinila Unija, osobito s obzirom na:
(a)
činjenicu da, iako on ima aktivnu procesnu legitimaciju za osporavanje valjanosti predmetnih akata Unije na temelju nacionalnog prava, on ne ističe nikakva prava na temelju prava Unije; i
(b)
načelo iz predmeta Monetarno zlato oduzeto iz Rima 1943. [presuda od 15. lipnja 1954., Zbornik Međunarodnog suda iz 1954., str. 19.] da Međunarodni sud ne može donijeti utvrđenja kojima se osuđuje postupanje ili negativno utječe na prava države koja nije stranka pred tim sudom i nije pristala da je obvezuju njegove odluke?”
Nadležnost Suda
Vijeće smatra da Sud u prethodnom postupku nije nadležan za ispitivanje valjanosti međunarodnih sporazuma kao što su Sporazum o partnerstvu i Protokol iz 2013. Naime, ono smatra da je Sud jedino nadležan očitovati se o valjanosti akata Unije o sklapanju tih sporazuma.
U tom pogledu člankom 19. stavkom 3. točkom (b) UEU‑a i člankom 267. prvim stavkom točkom (b) UFEU‑a određeno je da je Sud nadležan u prethodnom postupku odlučivati o tumačenju prava Unije i valjanosti akata institucija Unije.
Iz navedenih odredaba proizlazi da je Sud u prethodnom postupku nadležan odlučivati o valjanosti i tumačenju akata institucija Unije bez ikakve iznimke (presude od 13. prosinca 1989., Grimaldi,
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
, t.
8.
i od 13. lipnja 2017., Florescu i dr.,
C‑258/14
,
EU:C:2017:448
, t.
30.
).
Međutim, ustaljena je sudska praksa da međunarodni sporazumi koje zaključi Unija na temelju odredaba Ugovora za nju predstavljaju akte institucija Unije (presude od 16. lipnja 1998., Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, t.
41.
i od 25. veljače 2010., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, t.
39.
).
Kao takvi, oni od svojeg stupanja na snagu čine sastavni dio pravnog poretka Unije (vidjeti u tom smislu presude od 30. travnja 1974., Haegeman,
181/73
,
EU:C:1974:41
, t.
5.
i od 22. studenoga 2017., Aebtri,
C‑224/16
,
EU:C:2017:880
, t.
50.
). Zbog toga njihove odredbe moraju biti u cijelosti sukladne s odredbama Ugovora i s ustavnim načelima koja iz njih proizlaze (vidjeti u tom smislu presudu od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija,
C‑402/05 P i C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, t.
285.
i mišljenje 1/15 (Sporazum između Kanade i Europske unije o prijenosu i obradi podataka iz popisa imena putnika) od 26. srpnja 2017.,
EU:C:2017:592
, t.
67.
). Konkretnije, s jedne strane, njihov materijalni sadržaj mora biti usklađen s pravilima o nadležnosti institucija Unije kao i s relevantnim materijalnim pravilima. S druge strane, modaliteti njihova sklapanja moraju biti u skladu s postupovnim pravilima primjenjivima u pravu Unije (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/75 (Pravilo o lokalnim troškovima) od 11. studenoga 1975.,
EU:C:1975:145
, str. 1360. i 1361. i mišljenje 1/15 (Sporazum između Kanade i Europske unije o prijenosu i obradi podataka iz popisa imena putnika) od 26. srpnja 2017., t. 69. i 70.).
Osim toga, Unija je obvezna, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, svoje nadležnosti izvršavati poštujući cjelokupno međunarodno pravo, što uključuje ne samo pravila i načela općeg i običajnog međunarodnog prava već i odredbe međunarodnih konvencija koje ju obvezuju (vidjeti u tom smislu presude od 24. studenoga 1992., Poulsen i Diva Navigation,
C‑286/90
,
EU:C:1992:453
, t.
9.
; od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija,
C‑402/05 P i C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, t.
291.
i od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, t.
101.
i
123.
).
Stoga je Sud nadležan, kako u okviru tužbe za poništenje tako i u okviru zahtjeva za prethodnu odluku, ocijeniti je li neki međunarodni sporazum koji je sklopila Unija usklađen s Ugovorima (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/75 (Pravilo o lokalnim troškovima) od 11. studenoga 1975.,
EU:C:1975:145
, str. 1361.) i s pravilima međunarodnog prava koja, sukladno Ugovorima, obvezuju Uniju.
Valja dodati da međunarodni sporazumi koje je zaključila Unija obvezuju ne samo njezine institucije, u skladu s člankom 216. stavkom 2. UFEU‑a, već i treće države koje su stranke tih sporazuma.
Imajući navedeno u vidu, valja smatrati da, kada je, kao što je to u ovom slučaju, Sudu upućen zahtjev za prethodnu odluku koji se odnosi na valjanost međunarodnog sporazuma koji je sklopila Unija, taj zahtjev valja shvatiti kao da se odnosi na akt kojim je Unija zaključila takav sporazum (vidjeti po analogiji presude od 9. kolovoza 1994., Francuska/Komisija,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, t.
17.
i od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija,
C‑402/05 P i C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, t.
286.
i
289.
).
Imajući u vidu Unijine obveze navedene u točkama 46. i 47. ove presude, kontrola valjanosti koju Sud može provesti u takvom kontekstu može se odnositi i na zakonitost tog akta u pogledu sadržaja samog predmetnog međunarodnog sporazuma (vidjeti u tom smislu presudu od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija,
C‑402/05 P i C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, t.
289.
i navedenu sudsku praksu).
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Uvodna zapažanja
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da ocijeni valjanost – u odnosu na članak 3. stavak 5. UEU‑a – kao prvo, Uredbe br. 764/2006, potom Odluke 2013/785 i, naposljetku, Uredbe br. 1270/2013.
Kako to proizlazi iz točke 37. ove presude, to se pitanje upućuje polazeći od pretpostavke da Sporazum o partnerstvu i Protokol iz 2013. omogućuju iskorištavanje resursa podrijetlom iz voda koje se nalaze uz područje Zapadne Sahare. Takva pretpostavka implicira da su te vode uključene u teritorijalno područje primjene navedenog sporazuma i navedenog protokola, na način da plovila koja plove pod zastavom država članica mogu istima pristupiti na temelju tih dvaju međunarodnih sporazuma kako bi iskorištavala predmetne resurse.
Tim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi, dakle, u biti doznati čini li okolnost da je iskorištavanje resursa podrijetlom iz voda koje se nalaze uz područje Zapadne Sahare dopušteno Sporazumom o partnerstvu i Protokolom iz 2013. nevaljanima Uredbu br. 764/2006, Odluku 2013/785 i Uredbu br. 1270/2013.
Međutim, takvo pitanje ocjene valjanosti može postojati samo ako je pretpostavka na kojoj se ono temelji točna.
Stoga valja prethodno provjeriti jesu li vode koje se nalaze uz područje Zapadne Sahare obuhvaćene Sporazumom o partnerstvu i Protokolom iz 2013. Ta provjera, pak, zahtijeva da se ispitaju odredbe kojima se utvrđuje teritorijalno područje primjene svakog od tih dvaju međunarodnih sporazuma.
Teritorijalno područje primjene Sporazuma o partnerstvu
Sporazum o partnerstvu sadržava tri odredbe kojima se određuje njegovo teritorijalno područje primjene. Kao prvo, njegov članak 11. određuje da se on u pogledu Kraljevine Maroka primjenjuje „na području Maroka i vodama pod marokanskom jurisdikcijom”. Potom, članak 5. tog sporazuma predviđa, što se, konkretnije, tiče djelatnosti ribolova, da su plovila koja plove pod zastavom država članica ovlaštena na „obavljanje ribolovnih aktivnosti u […] ribolovnim zonama [Kraljevine Maroka]”. Naposljetku, u njegovu članku 2. točki (a) precizira se da pojam „marokanska ribolovna zona” znači „vode koje su pod suverenitetom ili jurisdikcijom Kraljevine Maroko”.
Kako bi se navedene odredbe protumačile, treba uzeti u obzir pravila običajnog međunarodnog prava koja se odražavaju u članku 31. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora, a koja obvezuju institucije Unije i predstavljaju dio njezina pravnog poretka (vidjeti u tom smislu presudu od 25. veljače 2010., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, t.
40.
do
43.
i navedenu sudsku praksu), kao i Konvenciju o pravu mora, koja obvezuje Uniju i na koju se izričito referiraju drugi stavak preambule Sporazuma o partnerstvu i njegov članak 5. stavak 4.
U tom je pogledu važno istaknuti, kao prvo, da iz prvog stavka preambule Sporazuma o partnerstvu proizlazi da se njime ostvaruje obostrana želja Unije i Kraljevine Maroka za produbljivanje bliske suradnje između njih, uspostavljene osobito u okviru Sporazuma o pridruživanju. U skladu s time, Sporazum o partnerstvu predstavlja dio skupa ugovora kojem je okvir Sporazum o pridruživanju.
Struktura tog skupa ugovora jasno je istaknuta Protokolom iz 2013., koji treba uzeti u obzir u svrhu tumačenja Sporazuma o partnerstvu jer predstavlja naknadni sporazum koji su zaključile stranke navedenog sporazuma, u smislu članka 31. stavka 3. točke (a) Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora. Naime, članak 1. Protokola iz 2013. određuje da su i on i Sporazum o partnerstvu sklopljeni u okviru Sporazuma o pridruživanju te da doprinose ostvarivanju njegovih ciljeva.
Imajući postojanje tog skupa sporazuma u vidu, pojam „područje Maroka” iz članka 11. Sporazuma o partnerstvu treba shvatiti na isti način kao i pojam „državno područje Kraljevine Maroko” iz članka 94. Sporazuma o pridruživanju.
No, Sud je već istaknuo da potonji pojam treba shvatiti kao da upućuje na zemljopisno područje na kojem Kraljevina Maroko izvršava puninu ovlasti priznatih suverenim subjektima međunarodnim pravom, isključujući svako drugo područje, kao što je to područje Zapadne Sahare (presuda od 21. prosinca 2016., Vijeće/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, t.
95.
i
132.
).
Naime, uključivanje područja Zapadne Sahare u područje primjene Sporazuma o pridruživanju povrijedilo bi određena pravila općeg međunarodnog prava primjenjiva u odnosima između Unije i Kraljevine Maroka, odnosno načelo samoodređenja, navedeno u članku 1. Povelje Ujedinjenih naroda, i načelo relativnog učinka sporazuma, čiji poseban izraz predstavlja članak 34. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora (presuda od 21. prosinca 2016., Vijeće/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, t.
88.
do
93.
,
100.
,
103.
do
107.
i
123.
).
U tim okolnostima područje Zapadne Sahare nije obuhvaćeno pojmom „područje Maroka” u smislu članka 11. Sporazuma o partnerstvu.
Kao drugo, Sporazum o partnerstvu primjenjuje se ne samo na područje Kraljevine Maroka već i na „vode koje su pod suverenitetom ili jurisdikcijom” te države, kako je to navedeno u točki 57. ove presude. Sporazum o pridruživanju ne upotrebljava takav izraz.
Međutim, u svrhu tumačenja tog izraza treba se referirati na Konvenciju o pravu mora, kako je to navedeno u točki 58. ove presude.
U tom pogledu iz članka 2. stavka 1. navedene konvencije proizlazi da se suverenost obalne države proteže – izvan njezina kopnenog područja i njezinih unutrašnjih voda – na susjedni pojas mora, koji se naziva „teritorijalnim morem”. Osim toga, sukladno njezinim člancima 55. i 56., obalnoj državi priznaje se jurisdikcija, zajedno s određenim pravima, u području koje se nalazi izvan njezina teritorijalnog mora i uz njega, a koje je označeno nazivom „isključivi gospodarski pojas”.
Iz toga proizlazi da su vode nad kojima obalna država ima pravo izvršavati suverenost ili jurisdikciju, na temelju Konvencije o pravu mora, ograničene isključivo na vode koje se nalaze uz njezino državno područje i spadaju u njezino teritorijalno more ili njezin isključivi gospodarski pojas.
Posljedično i imajući u vidu činjenicu da područje Zapadne Sahare ne čini dio Kraljevine Maroka, kako je to navedeno u točkama 62. do 64. ove presude, vode koje se nalaze uz područje Zapadne Sahare ne spadaju u marokansku ribolovnu zonu iz članka 2. točke (a) Sporazuma o partnerstvu.
Kao treće i posljednje, točno je da iz članka 31. stavka 4. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora proizlazi da stranke nekog ugovora mogu ugovoriti da neki izraz koji se u njemu nalazi ima poseban smisao.
Međutim, kada je riječ o izrazu „vode koje su pod suverenitetom […] Kraljevine Maroko”, upotrijebljenom u članku 2. točki (a) Sporazuma o partnerstvu, mora se istaknuti da bi bilo suprotno pravilima međunarodnog prava navedenima u točki 63. ove presude, koja Unija mora poštovati i koja se u ovom predmetu primjenjuju
mutatis mutandis
, da se po toj osnovi u područje primjene navedenog sporazuma uključe vode koje se nalaze izravno uz obalu područja Zapadne Sahare. Stoga Unija ne može valjano dijeliti namjeru Kraljevine Maroka da po toj osnovi uključi dotične vode u područje primjene navedenog sporazuma.
Što se tiče izraza „vode koje su pod […] jurisdikcijom Kraljevine Maroko”, koji se nalazi u toj odredbi, Vijeće i Komisija smatrali su, među ostalim, da se Kraljevinu Maroko može smatrati „upravnom vlasti
de facto
” ili okupacijskom vlasti područja Zapadne Sahare i da se takva kvalifikacija može pokazati relevantnom za potrebe utvrđivanja područja primjene Sporazuma o partnerstvu. U tom pogledu dovoljno je, međutim, primijetiti da se – a da nije potrebno ispitati je li eventualna namjera ugovornih strana Sporazuma o partnerstvu da tom izrazu daju poseban smisao, kako bi uzele u obzir navedene okolnosti, bila sukladna pravilima međunarodnog prava koja obvezuju Uniju – takva zajednička namjera u svakom slučaju u ovom predmetu ne bi mogla utvrditi, s obzirom na to da je Kraljevina Maroko kategorički isključila da je okupacijska ili upravna vlast područja Zapadne Sahare.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da vode koje se nalaze uz područje Zapadne Sahare nisu obuhvaćene izrazom „vode koje su pod suverenitetom ili jurisdikcijom Kraljevine Maroko” iz članka 2. točke (a) Sporazuma o partnerstvu.
Teritorijalno područje primjene Protokola iz 2013.
Što se tiče Protokola iz 2013., valja, kao prvo, podsjetiti da je on jedan u nizu protokola koji su svi imali za cilj utvrditi u određenom razdoblju ribolovne mogućnosti predviđene člankom 5. Sporazuma o partnerstvu u korist plovila koja plove pod zastavom država članica, kako je to izneseno u točkama 21. i 22. ove presude.
Za razliku od Sporazuma o partnerstvu, Protokol iz 2013. ne sadržava nijednu posebnu odredbu kojom se utvrđuje njegovo teritorijalno područje primjene.
Međutim, u različitim odredbama tog protokola upotrebljava se izraz „marokanska ribolovna zona”.
Međutim, taj je izraz istovjetan izrazu iz članka 2. točke (a) Sporazuma o partnerstvu, koji određuje, s jedne strane, da ga treba shvatiti kao da upućuje na „vode koje su pod suverenitetom ili jurisdikcijom Kraljevine Maroko” i, s druge strane, da takva definicija ne vrijedi samo za taj sporazum već i za protokol koji se nalazi uz njega kao i njegov prilog. Osim toga, iz članka 16. Sporazuma o partnerstvu i članka 1. Protokola iz 2013. proizlazi da su taj protokol, njegov prilog i njegovi dodaci sastavni dio tog sporazuma.
Iz navedenog slijedi da izraz „marokanska ribolovna zona”, koji se upotrebljava i u Sporazumu o partnerstvu i u Protokolu iz 2013., čije teritorijalno područje primjene određuje, valja shvatiti kao da upućuje na vode koje se nalaze pod suverenitetom ili jurisdikcijom Kraljevine Maroka.
Slijedom toga i u skladu s tumačenjem iz točke 73. ove presude, mora se smatrati da izraz „marokanska ribolovna zona” u smislu navedenog protokola ne obuhvaća vode koje se nalaze uz područje Zapadne Sahare.
Kao drugo, treba utvrditi, s jedne strane, da prilog Protokolu iz 2013. u poglavlju III., naslovljenom „Ribolovne zone”, predviđa da „[p]rije datuma početka primjene [ovog] Protokola, [Kraljevina] Maroko dostavlja […] [U]niji zemljopisne koordinate polaznih crta i svoje ribolovne zone”. S druge strane, Dodatak 4. tom prilogu, naslovljen „Koordinate ribolovnih zona”, u istom kontekstu precizira da „[p]rije stupanja na snagu [tog protokola], [o]djel [za morsko ribarstvo Ministarstva za poljoprivredu i morsko ribarstvo Kraljevine Maroka] dostavlja Komisiji zemljopisne koordinate marokanske polazne crte [i] marokanske ribolovne zone”.
U tom pogledu iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da su zemljopisne koordinate iz odredaba navedenih u prethodnoj točki dostavljene tek 16. srpnja 2014. S obzirom na to da je Protokol iz 2013. stupio na snagu 15. srpnja 2014., te zemljopisne koordinate ne predstavljaju dio njegova teksta, kako su ga stranke utvrdile.
U svakom slučaju, imajući u vidu tumačenje iz točke 79. ove presude i razloge na kojima se temelji, treba istaknuti da, čak i da su navedene zemljopisne koordinate dostavljene prije stupanja na snagu Protokola iz 2013., one ni na koji način ne bi mogle dovesti u pitanje tumačenje izraza „marokanska ribolovna zona” koji se nalazi u toj točki ni proširiti područje primjene tog protokola uključujući u njega vode koje se nalaze uz područje Zapadne Sahare.
Stoga iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da Sporazum o partnerstvu i Protokol iz 2013., u skladu s pravilima međunarodnog prava koja obvezuju Uniju i koja se primjenjuju u odnosima između nje i Kraljevine Maroka, treba tumačiti na način da vode koje se nalaze uz područje Zapadne Sahare nisu obuhvaćene teritorijalnim područjem primjene navedenog sporazuma i navedenog protokola.
Stoga se suprotna pretpostavka, na kojoj se – kako je to navedeno u točkama 53. i 54. ove presude – temelje sumnje suda koji je uputio zahtjev u pogledu valjanosti Uredbe br. 764/2006, Odluke 2013/785 i Uredbe br. 1270/2013, pokazuje netočnom.
U tim okolnostima na prvo pitanje valja odgovoriti da – s obzirom na to da ni Sporazum o partnerstvu ni Protokol iz 2013. nisu primjenjivi na vode koje se nalaze uz područje Zapadne Sahare – njegovo ispitivanje nije otkrilo nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost Uredbe br. 764/2006, Odluke 2013/785 i Uredbe br. 1270/2013 s obzirom na članak 3. stavak 5. UEU‑a.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita ima li pravni subjekt koji na temelju nacionalnog prava posjeduje aktivnu procesnu legitimaciju, kao što je to slučaj s tužiteljem iz glavnog postupka, pravo osporavati valjanost akata koji se odnose na sklapanje i provedbu Sporazuma o partnerstvu i Protokola iz 2013. zbog toga što je Unija povrijedila međunarodno pravo.
Uzimajući u obzir odgovor na prvo pitanje, na drugo pitanje nije potrebno odgovoriti.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:

Budući da ni Sporazum o partnerstvu u ribarstvu između Europskih zajednica i Kraljevine Maroka ni Protokol između Europske unije i Kraljevine Maroka o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti i financijskog doprinosa predviđenih u Sporazumu o partnerstvu u ribarstvu između Europske unije i Kraljevine Maroka nisu primjenjivi na vode koje se nalaze uz područje Zapadne Sahare, ispitivanje prvog prethodnog pitanja nije otkrilo nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost Uredbe Vijeća (EZ) br. 764/2006 od 22. svibnja 2006. o sklapanju navedenog sporazuma, Odluke Vijeća 2013/785/EU o sklapanju navedenog protokola i Uredbe Vijeća (EU) br. 1270/2013 od 15. studenoga 2013. o raspodjeli ribolovnih mogućnosti na temelju navedenog protokola s obzirom na članak 3. stavak 5. UEU‑a.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski