CELEX: 62020CJ0278
Παράβαση κράτους μέλους
Ευθύνη των κρατών μελών για ζημίες που προκαλούνται σε ιδιώτες από παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης
Παραβίαση του δικαίου της Ένωσης καταλογιστέα στον εθνικό νομοθέτη
Παραβίαση του Συντάγματος κράτους μέλους καταλογιστέα στον εθνικό νομοθέτη
Αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας

Με την προσφυγή της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ το άρθρο 32, παράγραφοι 3 έως 6, και το άρθρο 34, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (νόμου 40/2015 περί του νομικού καθεστώτος του δημόσιου τομέα), της 1ης Οκτωβρίου 2015 (BOE αριθ. 236, της 2ας Οκτωβρίου 2015, σ. 89411, στο εξής: νόμος 40/2015), καθώς και το άρθρο 67, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (νόμου 39/2015 περί κοινής διοικητικής διαδικασίας των δημόσιων υπηρεσιών), της 1ης Οκτωβρίου 2015 (BOE αριθ. 236, της 2ας Οκτωβρίου 2015, σ. 89343, στο εξής: νόμος 39/2015), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει των αρχών της αποτελεσματικότητας και της ισοδυναμίας.
I.

Το ισπανικό δίκαιο
Α.

Το Σύνταγμα
Το ισπανικό Σύνταγμα (στο εξής: Σύνταγμα) προβλέπει στο άρθρο 106, παράγραφος 2, ότι «[ο]ι ιδιώτες έχουν, σύμφωνα με τους όρους που καθορίζονται από τον νόμο, δικαίωμα αποζημιώσεως για κάθε βλάβη που έχουν υποστεί στην περιουσία ή στα δικαιώματά τους, εκτός από τις περιπτώσεις ανωτέρας βίας, όταν η βλάβη αυτή είναι συνέπεια της λειτουργίας των δημόσιων υπηρεσιών».
Β.

Ο οργανικός νόμος 6/1985
Ο Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial (οργανικός νόμος 6/1985 περί δικαστικής εξουσίας), της 1ης Ιουλίου 1985 (BOE αριθ. 157, της 2ας Ιουλίου 1985, σ. 20632), όπως τροποποιήθηκε με τον οργανικό νόμο 7/2015, της 21ης Ιουλίου 2015 (BOE αριθ. 174, της 22ας Ιουλίου 2015, σ. 61593) (στο εξής: οργανικός νόμος 6/1985), προβλέπει στο άρθρο 4 bis, παράγραφος 1, ότι «[ο]ι δικαστές και τα δικαστήρια εφαρμόζουν το δίκαιο της […] Ένωσης σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης».
Γ.

Ο νόμος 29/1998
Ο Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (νόμος 29/1998 περί οργανώσεως της διοικητικής δικαιοσύνης), της 13ης Ιουλίου 1998 (BOE αριθ. 167, της 14ης Ιουλίου 1998, σ. 23516), όπως τροποποιήθηκε με τον Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado (νόμο 20/2013 για τη διασφάλιση της ενότητας της αγοράς), της 9ης Δεκεμβρίου 2013 (BOE αριθ. 295, της 10ης Δεκεμβρίου 2013, σ. 97953) (στο εξής: νόμος 29/1998), ορίζει στο άρθρο 31 τα ακόλουθα:
«1.   Ο προσφεύγων μπορεί να ζητήσει να κριθούν παράνομες και, κατά περίπτωση, να ακυρωθούν οι πράξεις και διατάξεις που δύνανται να προσβληθούν δυνάμει του προηγούμενου κεφαλαίου[, το οποίο επιγράφεται “Διοικητική δραστηριότητα που μπορεί να προσβληθεί”].
2.   Μπορεί επίσης να ζητήσει την αναγνώριση εξατομικευμένης νομικής καταστάσεως και τη λήψη κατάλληλων μέτρων για την πλήρη επαναφορά της εν λόγω καταστάσεως, συμπεριλαμβανομένης της αποζημιώσεως, εφόσον συντρέχει περίπτωση.»
Το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου αυτού προβλέπει τα εξής:
«Όταν η προσφυγή έχει ως αντικείμενο υλική ενέργεια που τελέστηκε εκτός πεδίου αρμοδιότητας ή χωρίς να τηρηθεί η νόμιμη διαδικασία, ο προσφεύγων μπορεί να ζητήσει να κηρυχθεί παράνομη, να διαταχθεί η παύση της ενέργειας αυτής και να ληφθούν, κατά περίπτωση, τα λοιπά μέτρα που προβλέπονται στο άρθρο 31, παράγραφος 2.»
Το άρθρο 37, παράγραφοι 2 και 3, του εν λόγω νόμου έχει ως εξής:
«2.   Όταν ενώπιον δικαστή ή δικαστηρίου εκκρεμούν πλείονες προσφυγές με πανομοιότυπο αντικείμενο, ο δικαστής ή το δικαστήριο, σε περίπτωση μη συνεκδικάσεως των προσφυγών, οφείλει, αφού ακούσει τους διαδίκους εντός κοινής προθεσμίας πέντε ημερών, να εκδικάσει κατά προτεραιότητα μία ή περισσότερες από αυτές και να αναστείλει την εκδίκαση των λοιπών προσφυγών μέχρις ότου εκδοθεί απόφαση επί των πρώτων.
3.   Μόλις η απόφαση [επί της υποθέσεως που εκδικάστηκε κατά προτεραιότητα] καταστεί τελεσίδικη, ο Γραμματέας […] την κοινοποιεί στους προσφεύγοντες τους οποίους αφορά η αναστολή, προκειμένου αυτοί να μπορέσουν, εντός πέντε ημερών, να ζητήσουν την επέκταση των αποτελεσμάτων της υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 111 ή τη συνέχιση της διαδικασίας ή να παραιτηθούν από την προσφυγή.»
Το άρθρο 71, παράγραφος 1, στοιχείο d, του ίδιου νόμου ορίζει τα εξής:
«Όταν η δικαστική απόφαση δέχεται την ένδικη διοικητική προσφυγή:
[…]
d)
Εάν γίνει δεκτό αίτημα προς αποκατάσταση ζημίας, το δικαίωμα αποκαταστάσεως της ζημίας αναγνωρίζεται σε κάθε περίπτωση και ορίζεται, επίσης, ο υπόχρεος καταβολής αποζημιώσεως. […]»
Κατά το άρθρο 110, παράγραφος 1, του νόμου 29/1998:
«Σε φορολογικές υποθέσεις, υποθέσεις του προσωπικού της δημόσιας διοικήσεως και υποθέσεις ενότητας της αγοράς, τα αποτελέσματα τελεσίδικης αποφάσεως που αναγνωρίζει εξατομικευμένη νομική κατάσταση υπέρ ενός ή περισσοτέρων προσώπων μπορούν να επεκταθούν και σε άλλα πρόσωπα, σε εκτέλεση της εν λόγω αποφάσεως, εφόσον συντρέχουν οι ακόλουθες περιστάσεις:
a)
Οι ενδιαφερόμενοι βρίσκονται στην ίδια νομική κατάσταση με τα πρόσωπα που επωφελούνται από την ευνοϊκή απόφαση.
b)
Ο δικαστής ή το δικαστήριο που εξέδωσε την απόφαση έχει επίσης κατά τόπον αρμοδιότητα να αποφανθεί επί των αιτημάτων τους περί αναγνωρίσεως της εν λόγω εξατομικευμένης καταστάσεως.
c)
Οι ενδιαφερόμενοι ζητούν την επέκταση των αποτελεσμάτων της αποφάσεως εντός ενός έτους από την τελευταία κοινοποίηση της αποφάσεως στα πρόσωπα που ήταν διάδικοι. Σε περίπτωση ασκήσεως αναιρέσεως υπέρ του νόμου ή από διάδικο, η προθεσμία αυτή αρχίζει από την τελευταία κοινοποίηση της αποφάσεως που περατώνει την αναιρετική δίκη.»
Το άρθρο 111 του εν λόγω νόμου ορίζει τα εξής:
«Όταν έχει αποφασιστεί η αναστολή της εκδικάσεως μίας ή περισσοτέρων προσφυγών σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 37, παράγραφος 2, και μόλις καταστεί τελεσίδικη η απόφαση που εκδόθηκε επί της διαφοράς που εκδικάστηκε κατά προτεραιότητα, ο Γραμματέας ζητεί από τους προσφεύγοντες τους οποίους αφορά η αναστολή να δηλώσουν, εντός πέντε ημερών, αν επιθυμούν την επέκταση των αποτελεσμάτων της αποφάσεως ή τη συνέχιση της ανασταλείσας διαδικασίας ή αν παραιτούνται από την προσφυγή.
Αν ζητηθεί η επέκταση των αποτελεσμάτων της αποφάσεως αυτής, ο δικαστής ή το δικαστήριο τη χορηγεί, εκτός αν συντρέχει η περίπτωση του άρθρου 110, παράγραφος 5, στοιχείο b, ή ένας από τους λόγους απαραδέκτου της προσφυγής που προβλέπονται στο άρθρο 69 του παρόντος νόμου.»
Δ.

Ο γενικός φορολογικός κώδικας
Το άρθρο 221 του Ley 58/2003, General Tributaria (νόμου 58/2003 περί γενικού φορολογικού κώδικα), της 17ης Δεκεμβρίου 2003 (BOE αριθ. 302, της 18ης Δεκεμβρίου 2003, σ. 44987), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υπό κρίση υπόθεσης (στο εξής: γενικός φορολογικός κώδικας), ορίζει τα εξής:
«1.   Η διαδικασία αναγνωρίσεως του δικαιώματος επιστροφής αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών κινείται αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν αιτήματος του ενδιαφερόμενου, στις ακόλουθες περιπτώσεις:
a)
Όταν υπήρξε διπλή καταβολή φορολογικών οφειλών ή προστίμων.
b)
Όταν το καταβληθέν ποσό ήταν μεγαλύτερο από το ποσό που οφειλόταν κατόπιν διοικητικής πράξεως ή ιδίου υπολογισμού.
[…]»
Ε.

Ο νόμος 39/2015
Το άρθρο 67 του νόμου 39/2015, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αιτήσεις κινήσεως διαδικασιών λόγω ευθύνης», ορίζει τα εξής:
«1.   Οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να ζητήσουν την κίνηση διαδικασίας λόγω ευθύνης μόνον όταν η αξίωσή τους για αποζημίωση δεν έχει παραγραφεί. Η αξίωση αποζημιώσεως παραγράφεται ένα έτος μετά την επέλευση του ζημιογόνου γεγονότος ή την έκδοση της ζημιογόνου πράξεως ή μετά την εκδήλωση των επιζήμιων αποτελεσμάτων τους. Σε περίπτωση επελεύσεως σωματικής ή ψυχολογικής βλάβης σε πρόσωπα, η προθεσμία αρχίζει από τη θεραπεία ή τον προσδιορισμό της εκτάσεως των επιπτώσεων της βλάβης.
[…]
Στις περιπτώσεις ευθύνης που αναφέρονται στο άρθρο 32, παράγραφοι 4 και 5, του νόμου [40/2015], η αξίωση αποζημιώσεως παραγράφεται ένα έτος μετά τη δημοσίευση, στο “
Boletín Oficial del Estado
” ή στην “
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
”, ανάλογα με την περίπτωση, της αποφάσεως που απαγγέλλει την αντισυνταγματικότητα του κανόνα ή τον κηρύσσει αντίθετο προς το δίκαιο της […] Ένωσης.
[…]»
Το άρθρο 106, παράγραφος 4, του νόμου 39/2015 προβλέπει τα εξής:
«Οι διοικητικές αρχές, όταν κηρύσσουν την ακυρότητα διατάξεως ή πράξεως, μπορούν να καθορίσουν, με την ίδια απόφαση, την αποζημίωση που πρέπει να αναγνωριστεί στους ενδιαφερομένους, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις που αναφέρονται [στο άρθρο] 32, παράγραφος 2, και [στο άρθρο] 34, παράγραφος 1, του [νόμου 40/2015] […]».
ΣΤ.

Ο νόμος 40/2015
Ο νόμος 40/2015 περιέχει στον εισαγωγικό του τίτλο το κεφάλαιο IV, το οποίο επιγράφεται «Περί ευθύνης των διοικητικών αρχών» και στο οποίο περιλαμβάνονται τα άρθρα 32 έως 37 του νόμου.
Το άρθρο 32 του εν λόγω νόμου, το οποίο αφορά τις αρχές που διέπουν την ευθύνη των διοικητικών αρχών, προβλέπει τα εξής:
«1.   Οι ιδιώτες έχουν δικαίωμα αποζημιώσεως από τις οικείες διοικητικές αρχές για οποιαδήποτε προσβολή των αγαθών ή των δικαιωμάτων τους, όταν η προσβολή αυτή είναι το αποτέλεσμα της συνήθους ή μη συνήθους λειτουργίας των δημόσιων υπηρεσιών, πλην των περιπτώσεων ανωτέρας βίας ή ζημίας την οποία, κατά νόμον, ο ιδιώτης έχει τη νομική υποχρέωση να αναλάβει.
Η ακύρωση, διά της διοικητικής οδού ή κατόπιν δικαστικής αποφάσεως σε διοικητική διαφορά, των διοικητικών πράξεων ή διατάξεων δεν γεννά, αυτή καθεαυτήν, δικαίωμα αποζημιώσεως.
2.   Εν πάση περιπτώσει, η προβαλλόμενη ζημία πρέπει να είναι πραγματική, να μπορεί να αποτιμηθεί οικονομικώς και να είναι εξατομικευμένη σε σχέση με ένα πρόσωπο ή ομάδα προσώπων.
3.   Ομοίως, οι ιδιώτες έχουν δικαίωμα αποζημιώσεως από τις διοικητικές αρχές για οποιαδήποτε προσβολή στα αγαθά και στα δικαιώματά τους, απορρέουσα από την εφαρμογή νομοθετικών πράξεων που δεν συνιστούν πράξεις απαλλοτριώσεως δικαιωμάτων, τις συνέπειες της οποίας δεν έχουν τη νομική υποχρέωση να φέρουν οι ίδιοι, εφόσον τούτο προβλέπεται από τις εν λόγω νομοθετικές πράξεις και υπό τους όρους που αυτές καθορίζουν.
Η ευθύνη του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας μπορεί επίσης να θεμελιωθεί στις ακόλουθες περιπτώσεις, υπό τον όρο ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις που προβλέπονται στις προηγούμενες παραγράφους:
a)
Όταν οι ζημίες απορρέουν από την εφαρμογή κανόνα με τυπική ισχύ νόμου που κηρύχθηκε αντισυνταγματικός, υπό την προϋπόθεση ότι πληρούνται οι απαιτήσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 4.
b)
Όταν οι ζημίες απορρέουν από την εφαρμογή κανόνα αντίθετου προς το δίκαιο της […] Ένωσης, σύμφωνα με τις διατάξεις της παραγράφου 5.
4.   Εάν η ζημία προκύπτει από την εφαρμογή κανόνα με τυπική ισχύ νόμου που κηρύχθηκε αντισυνταγματικός, ο ιδιώτης μπορεί να αποζημιωθεί εάν έχει εκδοθεί ως προς αυτόν, από οποιοδήποτε δικαστήριο, τελεσίδικη απορριπτική απόφαση επί προσφυγής που ασκήθηκε κατά της ζημιογόνου διοικητικής πράξεως, υπό την προϋπόθεση ότι ο ιδιώτης επικαλέστηκε την αντισυνταγματικότητα που αναγνωρίστηκε στη συνέχεια.
5.   Εάν η ζημία προκύπτει από την εφαρμογή κανόνα που κηρύχθηκε αντίθετος προς το δίκαιο της […] Ένωσης, ο ιδιώτης μπορεί να αποζημιωθεί εάν έχει εκδοθεί ως προς αυτόν, από οποιοδήποτε δικαστήριο, τελεσίδικη απορριπτική απόφαση επί προσφυγής που ασκήθηκε κατά της ζημιογόνου διοικητικής πράξεως, υπό την προϋπόθεση ότι ο ιδιώτης επικαλέστηκε την παραβίαση του δικαίου της […] Ένωσης η οποία αναγνωρίστηκε στη συνέχεια. Επιπλέον, πρέπει να πληρούνται όλες οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
a)
Ο κανόνας δικαίου πρέπει να αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες.
b)
Η παραβίαση πρέπει να είναι κατάφωρη.
c)
Πρέπει να υφίσταται άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της μη τηρήσεως της υποχρεώσεως που υπέχει η υπεύθυνη διοικητική αρχή βάσει του δικαίου της […] Ένωσης και της βλάβης που υπέστησαν οι ιδιώτες.
6.   Η απόφαση που απαγγέλλει την αντισυνταγματικότητα του κανόνα με τυπική ισχύ νόμου ή κηρύσσει τον κανόνα αντίθετο προς το δίκαιο της […] Ένωσης αναπτύσσει τα αποτελέσματά της από τη δημοσίευσή της στο “
Boletín Oficial del Estado
” ή στην “
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
”, ανάλογα με την περίπτωση, εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά στην απόφαση αυτή.
7.   Η ευθύνη του κράτους λόγω της λειτουργίας της απονομής δικαιοσύνης διέπεται από τον [Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (οργανικό νόμο 6/1985 περί δικαστικής εξουσίας), της 1ης Ιουλίου 1985].
[…]»
Το άρθρο 34 του νόμου 40/2015, με τίτλο «Αποζημίωση», προβλέπει στην παράγραφο 1, δεύτερο εδάφιο, τα εξής:
«Στις περιπτώσεις ευθύνης που αναφέρονται στις παραγράφους 4 και 5 του άρθρου 32, μπορεί να χορηγηθεί αποζημίωση για ζημία που επήλθε εντός χρονικού διαστήματος πέντε ετών πριν από την ημερομηνία δημοσιεύσεως της αποφάσεως που απαγγέλλει την αντισυνταγματικότητα του κανόνα με τυπική ισχύ νόμου ή κηρύσσει τον κανόνα αντίθετο προς το δίκαιο της […] Ένωσης, εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά στην εν λόγω απόφαση.»
II.

Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
Κατόπιν καταγγελιών που υπέβαλαν ιδιώτες, η Επιτροπή, στις 25 Ιουλίου 2016, κίνησε διαδικασία EU Pilot κατά του Βασιλείου της Ισπανίας, σχετικά με τα άρθρα 32 και 34 του νόμου 40/2015. Η Επιτροπή επικαλέστηκε πιθανή παραβίαση των αρχών της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, καθόσον οι εν λόγω αρχές περιορίζουν την αυτονομία την οποία διαθέτουν τα κράτη μέλη κατά τον καθορισμό των προϋποθέσεων που διέπουν την ευθύνη τους για τις καταλογιστέες σε αυτά παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης. Η ως άνω διαδικασία, δεδομένου ότι δεν τελεσφόρησε, περατώθηκε και η Επιτροπή κίνησε διαδικασία λόγω παραβάσεως.
Με έγγραφο της 15ης Ιουνίου 2017, το θεσμικό όργανο κάλεσε το εν λόγω κράτος μέλος να υποβάλει τις παρατηρήσεις του επί των επιφυλάξεων του θεσμικού οργάνου σχετικά με τα άρθρα 32 και 34 του νόμου 40/2015 και το άρθρο 67, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του νόμου 39/2015, υπό το πρίσμα των δύο ως άνω αρχών. Με έγγραφο της 4ης Αυγούστου 2017, το κράτος μέλος εξέθεσε στο θεσμικό όργανο τους λόγους για τους οποίους εκτιμούσε ότι οι διατάξεις αυτές ήταν σύμφωνες με τις εν λόγω αρχές.
Η Επιτροπή διαφώνησε με τις εξηγήσεις αυτές και εξέδωσε στις 26 Ιανουαρίου 2018 αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία επανέλαβε και ανέπτυξε τους λόγους για τους οποίους θεωρούσε ότι το άρθρο 32, παράγραφοι 3 έως 6, και το άρθρο 34, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του νόμου 40/2015 καθώς και το άρθρο 67, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του νόμου 39/2005 αντέβαιναν στις ως άνω αρχές.
Κατόπιν συνάντησης με τις υπηρεσίες της Επιτροπής που πραγματοποιήθηκε στις 14 Μαρτίου 2018, το Βασίλειο της Ισπανίας απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη με έγγραφο της 26ης Μαρτίου 2018, εμμένοντας στην άποψή του. Ωστόσο, με έγγραφο της 20ής Νοεμβρίου 2018, το εν λόγω κράτος μέλος ενημέρωσε την Επιτροπή ότι αναθεώρησε την άποψή του και ότι θα κοινοποιούσε ταχέως σχέδιο νόμου με σκοπό να καταστεί το ισπανικό δίκαιο σύμφωνο με τις απαιτήσεις του δικαίου της Ένωσης. Το σχέδιο αυτό κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή στις 21 Δεκεμβρίου 2018.
Κατόπιν νέας συνάντησης που πραγματοποιήθηκε στις 18 Μαρτίου 2019, η Επιτροπή απέστειλε στις 15 Μαΐου 2019 έγγραφο στο Βασίλειο της Ισπανίας, με το οποίο εξέθετε τους λόγους βάσει των οποίων ήταν δυνατόν, κατά την άποψή της, να θεωρηθεί ότι το κοινοποιηθέν σχέδιο θα μπορούσε να θέσει τέρμα στην παραβίαση της αρχής της ισοδυναμίας, χωρίς ωστόσο να θέτει τέρμα στην παραβίαση της αρχής της αποτελεσματικότητας.
Με έγγραφο της 31ης Ιουλίου 2019, το Βασίλειο της Ισπανίας επισήμανε ότι η κυβέρνηση του εν λόγω κράτους μέλους δεν ήταν σε θέση να καταρτίσει νέες νομοθετικές προτάσεις, διότι η κυβέρνηση αυτή ήταν υπηρεσιακή και διαχειριζόταν μόνον τις τρέχουσες υποθέσεις (Gobierno en funciones).
Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.
III.

Επί της προσφυγής
Α.

Επί του παραδεκτού
Το Βασίλειο της Ισπανίας υποστηρίζει ότι η υπό κρίση προσφυγή είναι απαράδεκτη κατά το μέρος που, με αυτήν, η Επιτροπή ζητεί την τροποποίηση του ισπανικού καθεστώτος περί ευθύνης του κράτους και αναφέρεται σε άλλες περιπτώσεις πλην της περίπτωσης της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας, πράγμα το οποίο βαίνει πέραν του αντικειμένου της προσφυγής όπως αυτό οριοθετήθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη.
Υπενθυμίζεται ότι το αντικείμενο προσφυγής λόγω παραβάσεως που ασκείται κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 258 ΣΛΕΕ οριοθετείται από την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής, οπότε η προσφυγή πρέπει να στηρίζεται στους ίδιους με την αιτιολογημένη γνώμη λόγους και ισχυρισμούς [απόφαση της 24ης Ιουνίου 2021, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Υποβάθμιση της φυσικής περιοχής Doñana),
C‑559/19
,
EU:C:2021:512
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
Εν προκειμένω, είναι αληθές ότι, με το δικόγραφο της προσφυγής της, η Επιτροπή εξέθεσε πλείονες γενικές σκέψεις σχετικά με το προβλεπόμενο στο ισπανικό δίκαιο καθεστώς περί ευθύνης του κράτους. Ωστόσο, από τα αιτήματα του δικογράφου αυτού καθώς και από την επιχειρηματολογία που αναπτύχθηκε προς στήριξή τους προκύπτει σαφώς ότι, με την υπό κρίση προσφυγή, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο μόνο να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει των αρχών της αποτελεσματικότητας και της ισοδυναμίας διότι θέσπισε και διατήρησε σε ισχύ το άρθρο 32, παράγραφοι 3 έως 6, και το άρθρο 34, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του νόμου 40/2015 καθώς και το άρθρο 67, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του νόμου 39/2015 (στο εξής: επίμαχες διατάξεις).
Επιπλέον, από την αιτιολογημένη γνώμη, η οποία επισυνάπτεται στο δικόγραφο της προσφυγής, προκύπτει ότι, στην εν λόγω γνώμη, η Επιτροπή αναφερόταν στις ίδιες διατάξεις με αυτές που αποτελούν αντικείμενο της υπό κρίση προσφυγής.
Εξάλλου, τόσο στην αιτιολογημένη γνώμη όσο και στο δικόγραφο της προσφυγής οι εν λόγω διατάξεις διαλαμβάνονται μόνον καθόσον διέπουν ειδικώς την ευθύνη του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας λόγω καταλογιστέας σε αυτό παραβίασης του δικαίου της Ένωσης. Επιπροσθέτως, στην αιτιολογημένη γνώμη, η Επιτροπή ανέπτυξε τους ίδιους λόγους και ισχυρισμούς με αυτούς που αναπτύσσει στο δικόγραφο της προσφυγής.
Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί να διαπιστωθεί διεύρυνση του αντικειμένου της προσφυγής. Επομένως, η ένσταση απαραδέκτου που προέβαλε συναφώς το Βασίλειο της Ισπανίας πρέπει να απορριφθεί και η παρούσα προσφυγή πρέπει να κριθεί παραδεκτή.
Β.

Επί της ουσίας
1.

Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
Προκαταρκτικώς, υπενθυμίζεται ότι η αρχή της ευθύνης του κράτους για ζημίες που προκαλούνται στους ιδιώτες από παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης καταλογιστέες στο κράτος είναι σύμφυτη προς το σύστημα των Συνθηκών στις οποίες στηρίζεται η Ένωση (αποφάσεις της 26ης Ιανουαρίου 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, καθώς και της 18ης Ιανουαρίου 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Η αρχή αυτή ισχύει για κάθε περίπτωση παραβίασης του δικαίου της Ένωσης από κράτος μέλος, ανεξαρτήτως του ποιο είναι το όργανο του κράτους μέλους του οποίου η πράξη ή παράλειψη προκάλεσε την παραβίαση, συμπεριλαμβανομένου του εθνικού νομοθέτη, και ανεξαρτήτως του ποια δημόσια αρχή φέρει κατ’ αρχήν, κατά το δίκαιο του οικείου κράτους μέλους, το βάρος της αποκατάστασης της εν λόγω ζημίας (πρβλ. αποφάσεις της 5ης Μαρτίου 1996, Brasserie du pêcheur και Factortame,
C‑46/93 και C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, σκέψεις
και
, καθώς και της 25ης Νοεμβρίου 2010, Fuß,
C‑429/09
,
EU:C:2010:717
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Όσον αφορά τις προϋποθέσεις θεμελίωσης της ευθύνης του κράτους για τις ζημίες που υπέστησαν ιδιώτες λόγω καταλογιστέων σε αυτό παραβιάσεων του δικαίου της Ένωσης, το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως κρίνει ότι οι ζημιωθέντες ιδιώτες έχουν δικαίωμα αποκατάστασης της ζημίας που έχουν υποστεί εφόσον συντρέχουν τρεις προϋποθέσεις, συγκεκριμένα δε ότι ο παραβιαζόμενος κανόνας δικαίου της Ένωσης αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες, ότι η παράβαση του κανόνα αυτού είναι κατάφωρη και ότι υφίσταται άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της εν λόγω παράβασης και της ζημίας που υπέστησαν οι ιδιώτες (αποφάσεις της 26ης Ιανουαρίου 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, καθώς και της 18ης Ιανουαρίου 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Οι τρεις αυτές προϋποθέσεις είναι αναγκαίες και ικανές να στοιχειοθετήσουν αξίωση των ιδιωτών προς αποζημίωση, χωρίς πάντως να αποκλείουν τη δυνατότητα θεμελίωσης της ευθύνης του κράτους υπό λιγότερο περιοριστικές προϋποθέσεις, βάσει του εθνικού δικαίου (αποφάσεις της 5ης Μαρτίου 1996, Brasserie du pêcheur και Factortame,
C‑46/93 και C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, σκέψη
, καθώς και της 29ης Ιουλίου 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe,
C‑620/17
,
EU:C:2019:630
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Υπό την επιφύλαξη του δικαιώματος αποζημίωσης το οποίο στηρίζεται, κατά τα προεκτεθέντα, απευθείας στο δίκαιο της Ένωσης, εφόσον συντρέχουν οι τρεις προϋποθέσεις που υπομνήσθηκαν στη σκέψη 31 της παρούσας απόφασης, το κράτος υποχρεούται να θεραπεύσει τις συνέπειες της προκληθείσας ζημίας στο πλαίσιο του εθνικού δικαίου περί ευθύνης, εξυπακουομένου ότι οι προϋποθέσεις τις οποίες ορίζουν οι εθνικές νομοθεσίες σχετικά με την αποκατάσταση της ζημίας δεν μπορεί να είναι λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που αφορούν παρόμοιες απαιτήσεις στηριζόμενες στο εσωτερικό δίκαιο (αρχή της ισοδυναμίας) ούτε μπορούν να είναι τέτοιες ώστε να καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την αποζημίωση (αρχή της αποτελεσματικότητας) (αποφάσεις της 26ης Ιανουαρίου 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, καθώς και της 4ης Οκτωβρίου 2018, Kantarev,
C‑571/16
,
EU:C:2018:807
, σκέψη
).
Η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να εξεταστεί υπό το πρίσμα της νομολογίας που μνημονεύεται στις σκέψεις 29 έως 33 της παρούσας απόφασης.
Προς στήριξη της προσφυγής της, η Επιτροπή προβάλλει δύο αιτιάσεις οι οποίες αφορούν, η μεν πρώτη, παραβίαση της αρχής της αποτελεσματικότητας, η δε δεύτερη, παραβίαση της αρχής της ισοδυναμίας. Το Βασίλειο της Ισπανίας απαντά, κυρίως, ότι η προσφυγή αυτή πρέπει να απορριφθεί εκ προοιμίου για τον λόγο ότι η Επιτροπή προέβη σε μερική ανάλυση των διαθέσιμων στην Ισπανία μέσων έννομης προστασίας που καθιστούν δυνατή την αποκατάσταση της ζημίας την οποία προκάλεσε το κράτος λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης, μεταξύ άλλων στο πλαίσιο της νομοθετικής του δραστηριότητας, στοιχείο το οποίο καθιστά αβάσιμη την προσφυγή στο σύνολό της. Επικουρικώς, υποστηρίζει ότι καμία από τις δύο αυτές αιτιάσεις δεν είναι βάσιμη.
Πρέπει να αναλυθεί η κύρια επιχειρηματολογία του Βασιλείου της Ισπανίας πριν εξεταστεί καθεμία από τις αιτιάσεις της Επιτροπής.
2.

Επί της στόχευσης, από την Επιτροπή, ορισμένων διατάξεων της εθνικής έννομης τάξης
α)

Επιχειρήματα των διαδίκων
Το Βασίλειο της Ισπανίας υποστηρίζει ότι η Επιτροπή περιορίστηκε σε μερική ανάλυση των μέσων έννομης προστασίας που προβλέπει η ισπανική έννομη τάξη προκειμένου να αρθούν οι παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης από τις δημόσιες αρχές. Κατά συνέπεια, η ανάλυση που έγινε προς στήριξη της υπό κρίση προσφυγής δεν αρκεί για να αποδειχθεί η προσαπτόμενη παράβαση και συνεπάγεται παράνομη αντιστροφή του βάρους αποδείξεως.
Κατά πρώτον, η δυνατότητα θεμελίωσης της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας αποτελεί απλώς έναν «μηχανισμό ολοκληρώσεως του ισπανικού νομικού συστήματος» (cláusula de cierre del sistema), ο οποίος λειτουργεί ως μηχανισμός υπολειμματικού χαρακτήρα ή εφαρμόζεται σε τελικό στάδιο και δεν μπορεί να εξεταστεί μεμονωμένα. Το ζήτημα αν η ρύθμιση περί ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας για τις ζημίες που προκαλούνται στους ιδιώτες λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης είναι αντίθετη προς τις αρχές της αποτελεσματικότητας και της ισοδυναμίας μπορεί να κριθεί μόνο λαμβανομένου υπόψη του συνόλου του συστήματος αποκατάστασης των ζημιών που προκαλούνται από δημόσιες αρχές στην Ισπανία, το οποίο δεν έλαβε υπόψη η Επιτροπή.
Ειδικότερα, το ισπανικό δίκαιο προβλέπει, κατ’ αρχάς, μια σειρά διαδικασιών βάσει των οποίων είναι δυνατόν να ζητηθεί αποζημίωση για την επιζήμια δράση των δημόσιων αρχών εκτός των περιπτώσεων ευθύνης του κράτους, ήτοι, πρώτον, τη δυνατότητα χορήγησης αποζημίωσης στο πλαίσιο της ένδικης προσφυγής-αγωγής του διοικητικού δικαίου που βάλλει κατά της ζημιογόνου πράξης, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 31, παράγραφος 2, στο άρθρο 32, παράγραφος 2, και στο άρθρο 71, παράγραφος 1, στοιχείο d, του νόμου 29/1998, δεύτερον, τη διαδικασία αυτεπάγγελτης αναθεώρησης των διοικητικών πράξεων, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 106, παράγραφος 4, του νόμου 39/2015 και στο πλαίσιο της οποίας η διοίκηση μπορεί να χορηγήσει αποζημίωση, καθώς και, τρίτον, τη διαδικασία επιστροφής αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών στον τομέα της φορολογίας, η οποία προβλέπεται στα άρθρα 221 επ. του γενικού φορολογικού κώδικα.
Στο πλαίσιο των ως άνω διαδικασιών, δεν υφίσταται κανένας περιορισμός στην επίκληση του δικαίου της Ένωσης ούτε στη δυνατότητα εθνικού δικαστηρίου να εκδώσει απόφαση σχετικά με την τήρηση του δικαίου αυτού ή να επιδικάσει πλήρη αποζημίωση. Το Βασίλειο της Ισπανίας παραπέμπει, συναφώς, στο άρθρο 4 bis του οργανικού νόμου 6/1985, στην απόφαση του Tribunal Supremo (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Ισπανία) της 7ης Φεβρουαρίου 2012 (προσφυγή-αγωγή 419/2010, απόφαση 1425/2012, ES:TS:2012:1425), με την οποία αναγνωρίστηκε το δικαίωμα της προσφεύγουσας-ενάγουσας για επιστροφή των ποσών που καταβλήθηκαν για τη χρηματοδότηση της προκαθορισμένης εκπτώσεως με την αιτιολογία ότι η επίμαχη απόφαση της διοίκησης εφάρμοζε διάταξη πράξεως νομοθετικού περιεχομένου η οποία κηρύχθηκε ανεφάρμοστη λόγω της αντίθεσής της προς το δίκαιο της Ένωσης, καθώς και στη νομολογία του Tribunal Constitucional (Συνταγματικού Δικαστηρίου, Ισπανία).
Περαιτέρω, το ως άνω κράτος μέλος επικαλείται το δικονομικό μέσο της επέκτασης των αποτελεσμάτων δικαστικής απόφασης, το οποίο προβλέπεται στο άρθρο 37, παράγραφος 3, και στα άρθρα 110 και 111 του νόμου 29/1998. Το μέσο αυτό καθιστά δυνατή, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις των εν λόγω διατάξεων, την αναγνώριση της ευθύνης του κράτους που απορρέει από απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η ασυμβατότητα εθνικού κανόνα προς το δίκαιο της Ένωσης.
Τέλος, σύμφωνα με το άρθρο 106 του Συντάγματος, οι ιδιώτες έχουν τη δυνατότητα να αποζημιώνονται για τις ενέργειες των δημόσιων αρχών που τους προκαλούν ζημία η οποία θεωρείται παράνομη, δηλαδή ζημία την οποία ο ζημιωθείς ιδιώτης δεν είναι νομικά υποχρεωμένος να αναλάβει, εφόσον υφίσταται αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της εν λόγω ζημίας και της δραστηριότητας της διοίκησης και η αγωγή ασκείται εντός της προβλεπόμενης προθεσμίας παραγραφής. Η διαδικασία αυτή τίθεται σε εφαρμογή με το άρθρο 32 του νόμου 40/2015.
Η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού αφορά την αποκατάσταση των ζημιών που προκαλούνται σε περίπτωση συνήθους ή μη συνήθους λειτουργίας των δημόσιων υπηρεσιών –με δεδομένο ότι ο όρος «δημόσια υπηρεσία» νοείται υπό την ευρεία έννοια της διοικητικής δράσης, ήτοι των ενεργειών και πράξεων της διοίκησης, συμπεριλαμβανομένων των αμιγώς υλικών ενεργειών ή παραλείψεων– και καθιστά δυνατή την αποκατάσταση των ζημιών που προκαλούνται, πρώτον, από τις πράξεις που εκδίδονται κατ’ εφαρμογήν νόμων ή κανονιστικών αποφάσεων σύμφωνων προς το Σύνταγμα ή τους κανόνες δικαίου εν γένει όταν υφίσταται ατομική και ιδιαίτερα έντονη θυσία, δεύτερον, από τις πράξεις που εκδίδονται κατ’ εφαρμογήν κανονιστικών αποφάσεων που έχουν κηρυχθεί παράνομες, ανεξάρτητα από το αν η παρανομία απορρέει από το εθνικό δίκαιο ή το δίκαιο της Ένωσης, καθώς και, τρίτον, από τις διοικητικές πράξεις που έχουν κηρυχθεί παράνομες στο πλαίσιο διοικητικής διαδικασίας ή ένδικης διαδικασίας επί διοικητικής διαφοράς, ανεξάρτητα από το αν η παρανομία απορρέει από το εθνικό δίκαιο ή το δίκαιο της Ένωσης.
Επιπλέον, η παράγραφος 4 του εν λόγω άρθρου επιτρέπει την αποκατάσταση των ζημιών που προκαλούνται από πράξεις εκδοθείσες κατ’ εφαρμογήν νόμων που έχουν κηρυχθεί αντίθετοι προς το Σύνταγμα, ενώ η παράγραφος 5 του ίδιου άρθρου προβλέπει δικαίωμα αποκατάστασης των ζημιών που προκαλούνται από πράξεις εκδοθείσες κατ’ εφαρμογήν νόμων τους οποίους το Δικαστήριο έχει κρίνει ασύμβατους προς το δίκαιο της Ένωσης.
Συνεπώς, κατά το Βασίλειο της Ισπανίας, η δυνατότητα λήψης αποζημίωσης λόγω ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας, όπως αυτή ρυθμίζεται στις ως άνω παραγράφους 4 και 5, συνιστά μόνον ειδικό μέσο ένδικης προστασίας υπολειμματικού χαρακτήρα που μπορεί να ασκηθεί από ιδιώτες οι οποίοι είχαν ήδη ασκήσει άλλο ένδικο βοήθημα επί του οποίου εκδόθηκε απορριπτική απόφαση που δεν έλαβε υπόψη, αντιστοίχως, την αντισυνταγματικότητα του επίμαχου κανόνα ή την ασυμβατότητά του προς το δίκαιο της Ένωσης.
Κατά δεύτερον, από συγκριτική ανάλυση του ισπανικού καθεστώτος περί ευθύνης του κράτους και του καθεστώτος περί εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης προκύπτει, κατά το Βασίλειο της Ισπανίας, ότι δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να συναχθεί ότι παραβιάστηκε η αρχή της αποτελεσματικότητας για τον λόγο ότι θεσπίστηκε ειδικό μέσο με το οποίο μπορεί να ζητηθεί περαιτέρω αποζημίωση, όπως αυτό που προβλέπεται στο άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015, δεδομένου ότι το ισπανικό καθεστώς είναι ευνοϊκότερο για τους πολίτες απ’ ό,τι το καθεστώς περί ευθύνης της Ένωσης. Ειδικότερα, η αγωγή λόγω εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί για να παρακαμφθεί το απαράδεκτο προσφυγής ακυρώσεως που αφορά την ίδια παρανομία και επιδιώκει τους ίδιους χρηματικής φύσεως σκοπούς. Αντιθέτως, το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 προβλέπει μέσο ένδικης προστασίας για τα πρόσωπα των οποίων τα ένδικα βοηθήματα απορρίφθηκαν με τελεσίδικη απόφαση, μέσο το οποίο προστίθεται σε εκείνο της ένδικης προσφυγής-αγωγής του διοικητικού δικαίου στο πλαίσιο της οποίας επιτρέπεται ήδη η σώρευση ακυρωτικού αιτήματος και αιτήματος αποζημίωσης. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Βασίλειο της Ισπανίας υποστηρίζει ότι η αρχή της αποτελεσματικότητας δεν μπορεί να ερμηνεύεται διαφορετικά αναλόγως του αν η ζημιογόνος πράξη διενεργείται από κράτος μέλος ή από θεσμικό όργανο της Ένωσης.
Κατά τρίτον, ελλείψει εναρμόνισης σε επίπεδο Ένωσης, το ευρύ περιθώριο εκτίμησης που διαθέτουν τα κράτη μέλη όσον αφορά τη θέσπιση του καθεστώτος εξωσυμβατικής ευθύνης τους επέβαλλε στην Επιτροπή να λάβει υπόψη, πριν μπορέσει να κρίνει αν οι επίμαχες αρχές παραβιάστηκαν στην Ισπανία, το σύνολο του ισπανικού καθεστώτος περί αποκατάστασης των ζημιών που προκαλούνται από το κράτος καθώς και τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την ευθύνη των κρατών μελών και της Ένωσης.
Κατά τέταρτον, η ανάλυση της Επιτροπής ενέχει, κατά το Βασίλειο της Ισπανίας, σφάλμα συλλογισμού το οποίο καθιστά αβάσιμη την προσφυγή στο σύνολό της. Συγκεκριμένα, το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 έχει ως σκοπό να καταστήσει δυνατή την αποκατάσταση ζημίας σε περιπτώσεις που έχουν ήδη τελεσιδίκως κριθεί, καθόσον έχει επ’ αυτών εκδοθεί απορριπτική απόφαση κατόπιν άσκησης των τακτικών ενδίκων βοηθημάτων και μέσων, παρέχοντας δυνατότητα αποζημίωσης η οποία άλλως δεν θα υφίστατο. Μολονότι το δίκαιο της Ένωσης επιτρέπει σε εθνικό δικαστήριο να μην εφαρμόσει νόμο για τον λόγο ότι είναι ασύμβατος προς το δίκαιο της Ένωσης, δεν του παρέχει την εξουσία να ακυρώσει νομοθετική διάταξη με ισχύ erga omnes εάν η εθνική έννομη τάξη δεν προβλέπει τέτοια εξουσία, ούτε απαιτεί να αποζημιωθούν όλοι οι ιδιώτες στους οποίους εφαρμόστηκε κανόνας δικαίου που κηρύχθηκε ασύμβατος προς το δίκαιο της Ένωσης από εθνικό δικαστήριο, όποιο και αν είναι αυτό. Απαιτεί απλώς να υφίσταται μέσο αποκατάστασης της ζημίας σε περίπτωση παραβίασης του δικαίου της Ένωσης, σύμφωνα με τις αρχές της αποτελεσματικότητας και της ισοδυναμίας. Τέτοια μέσα υφίστανται στο ισπανικό δίκαιο.
Ωστόσο, το γεγονός ότι εθνικό δικαστήριο στο οποίο προσέφυγε ιδιώτης διαπίστωσε, με απόφασή του, ότι ένας κανόνας με τυπική ισχύ νόμου είναι ασύμβατος προς το δίκαιο της Ένωσης δεν μπορεί να αποτελέσει επαρκή λόγο ώστε άλλος ιδιώτης να δύναται να κινήσει, βάσει της απόφασης αυτής, διαδικασία λόγω ευθύνης του κράτους δυνάμει του άρθρου 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015. Η προσέγγιση αυτή είναι αντίθετη προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Τα erga omnes αποτελέσματα της κήρυξης ασυμβατότητας παράγονται μόνο δυνάμει απόφασης του Δικαστηρίου ή του Tribunal Constitucional (Συνταγματικού Δικαστηρίου) ή σε ορισμένες περιπτώσεις ακύρωσης κανονιστικών διατάξεων από τα δικαστήρια στα οποία έχει ανατεθεί η αρμοδιότητα αυτή. Η Επιτροπή συγχέει τις αγωγές αποζημιώσεως με το καθεστώς περί ευθύνης του κράτους.
Επομένως, θα ήταν εσφαλμένο να υποστηριχθεί, όπως έπραξε η Επιτροπή κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, ότι ένας πολίτης μπορεί, για τον λόγο και μόνον ότι εκδόθηκε ως προς άλλον πολίτη δικαστική απόφαση με την οποία ένας κανόνας με τυπική ισχύ νόμου κηρύσσεται ασύμβατος προς το δίκαιο της Ένωσης, να ασκήσει, βάσει της απόφασης αυτής, αγωγή αποζημιώσεως κατά του κράτους δυνάμει του άρθρου 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015. Το μέσο αυτό ένδικης προστασίας μπορεί να ασκηθεί μόνον όταν το Δικαστήριο, με απόφασή του, έχει κηρύξει έναν τέτοιο κανόνα ασύμβατο προς το δίκαιο της Ένωσης, τούτο δε ακριβώς λόγω των erga omnes αποτελεσμάτων μιας τέτοιας απόφασης.
Εν πάση περιπτώσει, κατά το Βασίλειο της Ισπανίας, η Επιτροπή δεν μπορεί να αμφισβητήσει, βάσει της αρχής της αποτελεσματικότητας, τον ίδιο τον τρόπο με τον οποίο είναι δομημένο το καθεστώς περί ευθύνης του κράτους στην ισπανική έννομη τάξη, η οποία δεν προβλέπει τη δυνατότητα άσκησης ευθείας προσφυγής-αγωγής, ενώπιον δικαστηρίου, λόγω ευθύνης του κράτους. Ένας ιδιώτης ο οποίος επιδιώκει την αποκατάσταση ζημίας που προκλήθηκε από τις δημόσιες αρχές πρέπει πάντοτε να απευθύνεται αρχικώς στη διοίκηση προκειμένου αυτή να αναγνωρίσει την ευθύνη των δημόσιων αρχών και, κατά περίπτωση, να κάνει δεκτή την αίτηση αποκατάστασης της ζημίας, ανεξαρτήτως του αν η ευθύνη αυτή απορρέει από πράξη της διοίκησης, των δικαστηρίων ή του νομοθέτη. Σε περίπτωση ρητής ή σιωπηρής απόρριψης της εν λόγω αίτησης, ο ιδιώτης πρέπει να προσφύγει ενώπιον του διοικητικού δικαστηρίου, το οποίο είναι αρμόδιο να εκτιμήσει τη νομιμότητα της απόφασης περί μη αναγνώρισης της ευθύνης αυτής. Γενικώς, η έλλειψη νομιμότητας κηρύσσεται και η αποκατάσταση της ζημίας επιτυγχάνεται στο πλαίσιο μιας τέτοιας διαδικασίας.
Η ευθύνη του κράτους που απορρέει από ασυμβατότητα την οποία κήρυξε το Δικαστήριο, όπως προβλέπεται στην παράγραφο 5 του άρθρου 32 του νόμου 40/2015, συνιστά ένα άλλο μέσο αποκατάστασης της ζημίας, συμπληρωματικό και όχι αποκλειστικό, το οποίο μπορεί να ασκηθεί από εκείνους των οποίων τα αιτήματα απορρίφθηκαν αρχικώς. Η ύπαρξη του εν λόγω μέσου ένδικης προστασίας δεν εμποδίζει σε καμία περίπτωση τα εθνικά δικαστήρια να αφήνουν ανεφάρμοστους τους αντίθετους προς το δίκαιο της Ένωσης νόμους και να επιδικάζουν αποζημίωση, στο πλαίσιο της αντίστοιχης προσφυγής ή κατόπιν άσκησης εξατομικευμένης αγωγής αποζημιώσεως. Ο συμπληρωματικός χαρακτήρας του ως άνω μέσου ένδικης προστασίας επιβεβαιώνεται από την παράγραφο 3 του άρθρου αυτού, η οποία εισάγει το εν λόγω μέσο με το επίρρημα «επίσης».
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η ενδεχόμενη ύπαρξη άλλων μέσων ένδικης προστασίας που συνάδουν προς τις αρχές της αποτελεσματικότητας και της ισοδυναμίας δεν διασφαλίζει ότι το ισχύον καθεστώς περί ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας συνάδει προς τις αρχές αυτές. Μολονότι οι επίμαχες διατάξεις πρέπει να αναλυθούν εντός του πλαισίου στο οποίο εντάσσονται, σκοπός της ανάλυσης αυτής είναι να κριθεί αν οι εν λόγω διατάξεις, και όχι το σύνολο των μέσων έννομης προστασίας που υφίστανται στην εθνική έννομη τάξη, είναι ικανές να διασφαλίσουν ότι υπάρχουν κατάλληλα και αποτελεσματικά μέσα προκειμένου να γίνονται σεβαστά τα δικαιώματα που απονέμει η έννομη τάξη της Ένωσης όταν ο νομοθέτης παραβιάζει το δίκαιο της Ένωσης. Λόγω των ως άνω διατάξεων, όμως, όλα τα ισπανικά δικαστήρια, οποιουδήποτε βαθμού δικαιοδοσίας, υποχρεούνται να απορρίψουν τα αιτήματα θεμελίωσης εξωσυμβατικής ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας τα οποία δεν στηρίζονται σε προγενέστερη απόφαση του Δικαστηρίου ή να υποβάλουν αίτηση προδικαστικής αποφάσεως στο Δικαστήριο πριν μπορέσουν να κάνουν δεκτά τα αιτήματα αυτά, τούτο δε ακόμη και αν δεν υπέχουν τέτοια υποχρέωση βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ.
Κατά την Επιτροπή, οι διάφορες διαδικασίες τις οποίες επικαλείται το Βασίλειο της Ισπανίας έχουν διαφορετικό αντικείμενο από τη διαδικασία που αποσκοπεί στη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης, η οποία είναι η μόνη επίμαχη εν προκειμένω. Επομένως, δεν ασκούν επιρροή στην υπό κρίση υπόθεση.
Όσον αφορά, ειδικότερα, την αρχή της αποτελεσματικότητας, ο έμμεσος τρόπος αποκατάστασης της ζημίας μέσω της ευθύνης της διοίκησης μπορεί να έχει αποτέλεσμα μόνον όταν το Δικαστήριο έχει ήδη διαπιστώσει ότι ο επίμαχος κανόνας με τυπική ισχύ νόμου είναι αντίθετος προς το δίκαιο της Ένωσης. Συναφώς, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, στην ισπανική έννομη τάξη, το δικαιοδοτικό όργανο που επιλαμβάνεται ένδικων βοηθημάτων κατά διοικητικών πράξεων δεν είναι αρμόδιο να αποφανθεί επί του ζητήματος αν νομοθετικές διατάξεις αντιβαίνουν στο δίκαιο της Ένωσης. Κατά συνέπεια, εάν η διοικητική πράξη που παραβιάζει το δίκαιο της Ένωσης συνάδει με την εθνική νομοθεσία, το δικαστήριο αυτό δεν μπορεί, σύμφωνα με το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015, να επιδικάσει αποζημίωση για τη ζημία που προκλήθηκε από την εν λόγω παραβίαση χωρίς να υποβάλει προδικαστικό ερώτημα, όπερ αντιβαίνει στην αρχή της αποτελεσματικότητας.
Το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 δεν μπορεί να θεωρηθεί ως διάταξη υπολειμματικού χαρακτήρα, διότι ρυθμίζει ειδικώς την αποκατάσταση των ζημιών που προκαλούνται από κανόνα με τυπική ισχύ νόμου ο οποίος είναι αντίθετος προς το δίκαιο της Ένωσης. Εν πάση περιπτώσει, εάν ένα κράτος μέλος αποφασίσει να διαχωρίσει την ευθύνη του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας από το γενικό καθεστώς περί ευθύνης του κράτους, υπάγοντάς την σε ειδικές διατάξεις, οι διατάξεις αυτές πρέπει να είναι σύμφωνες με τις αρχές της αποτελεσματικότητας και της ισοδυναμίας.
Όσον αφορά τις προϋποθέσεις που διέπουν την εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης, ούτε αυτές ασκούν επιρροή στην υπό κρίση υπόθεση. Μόνον οι διαδικαστικές απαιτήσεις του άρθρου 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 επικρίνονται βάσει της αρχής της αποτελεσματικότητας, ενώ οι ουσιαστικές προϋποθέσεις της διάταξης αυτής επικρίνονται υπό το πρίσμα της αρχής της ισοδυναμίας.
β)

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Προκαταρκτικώς, διαπιστώνεται ότι, ακόμη και στην περίπτωση που τα επιχειρήματα του Βασιλείου της Ισπανίας τα οποία εκτίθεται στις σκέψεις 37 έως 52 της παρούσας απόφασης είναι βάσιμα, ασκούν επιρροή μόνο στην εκτίμηση της αιτίασης που αφορά παραβίαση της αρχής της αποτελεσματικότητας. Συγκεκριμένα, η αιτίαση με την οποία η Επιτροπή προβάλλει παραβίαση της αρχής της ισοδυναμίας περιορίζεται στη σύγκριση του μέσου ένδικης προστασίας λόγω ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας που απορρέει από παραβίαση του δικαίου της Ένωσης, το οποίο προβλέπεται στο άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015, με το μέσο ένδικης προστασίας λόγω ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας που απορρέει από παραβίαση του Συντάγματος, το οποίο προβλέπεται στο άρθρο 32, παράγραφος 4, του νόμου αυτού. Επομένως, για την ανάλυση της δεύτερης αυτής αιτίασης, δεν ασκεί εν πάση περιπτώσει επιρροή το γεγονός ότι το ισπανικό δίκαιο προβλέπει, κατά περίπτωση, και άλλα μέσα έννομης προστασίας τα οποία παρέχουν στους ιδιώτες τη δυνατότητα να αποζημιωθούν για τις ζημίες που τους προκάλεσαν οι δημόσιες αρχές λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης.
Κατόπιν της διευκρίνισης αυτής, πρέπει να υπομνησθεί, όσον αφορά, πρώτον, την εκτεθείσα στις σκέψεις 38 έως 45 της παρούσας απόφασης επιχειρηματολογία του Βασιλείου της Ισπανίας, ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου επί της αρχής της αποτελεσματικότητας, οσάκις τίθεται το ζήτημα αν εθνική δικονομική διάταξη καθιστά πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων τα οποία απονέμει στους ιδιώτες η έννομη τάξη της Ένωσης, η περίπτωση πρέπει να εξετάζεται λαμβανομένων υπόψη της θέσης της διάταξης αυτής στην όλη διαδικασία καθώς και της εξέλιξης και των ιδιαιτεροτήτων της εν λόγω διαδικασίας ενώπιον των διαφόρων εθνικών οργάνων, συνεκτιμωμένων, κατά περίπτωση, των αρχών στις οποίες βασίζεται το οικείο εθνικό δικαιοδοτικό σύστημα, όπως είναι, μεταξύ άλλων, η αρχή της ασφάλειας δικαίου και η ανάγκη εύρυθμης διεξαγωγής της διαδικασίας (αποφάσεις της 6ης Οκτωβρίου 2015, Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, σκέψεις
και
καθώς και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 6ης Οκτωβρίου 2021, Consorzio Italian Management και Catania Multiservizi,
C‑561/19
,
EU:C:2021:799
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Ωστόσο, εξ αυτού δεν προκύπτει ότι, σε κάθε περίπτωση κατά την οποία η Επιτροπή εκτιμά ότι εθνική δικονομική διάταξη που εφαρμόζεται σε μέσο ένδικης προστασίας προβλεπόμενο από κράτος μέλος θίγει την αρχή της αποτελεσματικότητας, το θεσμικό αυτό όργανο υποχρεούται, προκειμένου να αποδείξει το βάσιμο της θέσης του, να εξετάσει συστηματικά το σύνολο των μέσων έννομης προστασίας που υφίστανται στο νομικό σύστημα του εν λόγω κράτους μέλους. Πράγματι, κατά τη νομολογία αυτή, η εκτίμηση της τήρησης της αρχής της αποτελεσματικότητας δεν απαιτεί την ανάλυση του συνόλου των μέσων έννομης προστασίας που υφίστανται σε ένα κράτος μέλος, αλλά μια ανάλυση της, κατά τα προβαλλόμενα, θίγουσας την εν λόγω αρχή διάταξης με βάση το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται, όπερ μπορεί να συνεπάγεται, όπως επισήμανε επίσης ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 40 των προτάσεών του, την ανάλυση και άλλων δικονομικών διατάξεων που εφαρμόζονται στο πλαίσιο του μέσου ένδικης προστασίας του οποίου η αποτελεσματικότητα αμφισβητείται ή την ανάλυση μέσων ένδικης προστασίας που έχουν το ίδιο αντικείμενο με το προαναφερθέν μέσο.
Εν προκειμένω, η αιτίαση της Επιτροπής περί παραβίασης της αρχής της αποτελεσματικότητας αφορά μόνον ορισμένους δικονομικούς κανόνες, προβλεπόμενους στις διατάξεις που μνημονεύθηκαν στη σκέψη 25 της παρούσας απόφασης, οι οποίοι εφαρμόζονται στο μέσο ένδικης προστασίας λόγω ευθύνης του κράτους για καταλογιστέες στον νομοθέτη παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης.
Επομένως, η επιχειρηματολογία του Βασιλείου της Ισπανίας που παρατίθεται στις σκέψεις 38 έως 45 της παρούσας απόφασης θα μπορούσε να αποδείξει το αβάσιμο της αιτίασης περί παραβίασης της αρχής της αποτελεσματικότητας μόνον εάν μία ή περισσότερες από τις διαδικασίες ή τα μέσα έννομης προστασίας που επικαλείται το κράτος μέλος αυτό παρείχαν στους ιδιώτες τη δυνατότητα να αποζημιωθούν για τη ζημία που τους προκάλεσε ο νομοθέτης λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης.
Συναφώς, όσον αφορά, κατ’ αρχάς, τις διαδικασίες που μνημονεύονται στη σκέψη 39 της παρούσας απόφασης, διαπιστώνεται ότι η δυνατότητα αποκατάστασης ενδεχόμενης ζημίας στο πλαίσιο ένδικης προσφυγής-αγωγής του διοικητικού δικαίου, όπως προβλέπεται στο άρθρο 31, παράγραφος 2, και στο άρθρο 71, παράγραφος 1, στοιχείο d, του νόμου 29/1998, διακρίνεται, ως εκ της φύσεώς της, από το καθεστώς περί ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας.
Βεβαίως, όσον αφορά την περίπτωση στην οποία, αφενός, η ζημία απορρέει από πράξη ή παράλειψη του νομοθέτη, αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης, και, αφετέρου, υφίσταται διοικητική πράξη δεκτική προσφυγής, το Βασίλειο της Ισπανίας, με τα υπομνήματά του και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, παρέπεμψε μεταξύ άλλων στην απόφαση του Tribunal Supremo (Ανωτάτου Δικαστηρίου) που μνημονεύεται στη σκέψη 40 της παρούσας απόφασης, προς στήριξη της θέσης του κατά την οποία το δικαστήριο αυτό αναγνωρίζει ότι τα διοικητικά δικαστήρια είναι αρμόδια να εκτιμήσουν τη συμβατότητα με το δίκαιο της Ένωσης ενός κανόνα που έχει τυπική ισχύ νόμου, προκειμένου να τον κηρύξουν ανεφάρμοστο σε συγκεκριμένη περίπτωση λόγω μη συμβατότητας με το δίκαιο της Ένωσης, και να κάνουν δεκτή, κατά συνέπεια, ένδικη προσφυγή-αγωγή κατά της διοικητικής πράξης με την οποία εφαρμόζεται ο κανόνας αυτός, καθώς και να αποκαταστήσουν, κατά περίπτωση, στο πλαίσιο μιας τέτοιας διαδικασίας, τη νομική κατάσταση του προσφεύγοντος-ενάγοντος, εν προκειμένω με την επιστροφή των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών.
Επομένως, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο η προβλεπόμενη στο άρθρο 31, παράγραφος 2, του νόμου 29/1998 ένδικη προσφυγή-αγωγή του διοικητικού δικαίου να παρέχει σε ιδιώτη ο οποίος θίγεται από πράξη ή παράλειψη του νομοθέτη, αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης, τη δυνατότητα, σε ορισμένες περιπτώσεις, να αποκατασταθεί στα δικαιώματά του τα οποία του απονέμει το δίκαιο της Ένωσης.
Ωστόσο, επισημαίνεται ότι από τα στοιχεία που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο δεν προκύπτει ότι τούτο ισχύει σε όλες τις περιπτώσεις στις οποίες ένας ιδιώτης υφίσταται ζημία λόγω πράξης του νομοθέτη, ιδίως όταν η διάταξη του δικαίου της Ένωσης της οποίας προβάλλεται η παράβαση δεν μπορεί, ελλείψει άμεσου αποτελέσματος, να έχει ως αποτέλεσμα τη μη εφαρμογή του επίμαχου κανόνα με τυπική ισχύ νόμου (πρβλ. απόφαση της 24ης Ιουνίου 2019, Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, σκέψη
) ή όταν η ζημία οφείλεται σε παράλειψη του νομοθέτη.
Συναφώς, μολονότι είναι αληθές ότι, αφενός, το Βασίλειο της Ισπανίας υποστήριξε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι το ισπανικό δίκαιο δεν διακρίνει αναλόγως του αν η επίμαχη διάταξη του δικαίου της Ένωσης έχει άμεσο αποτέλεσμα ή όχι και, αφετέρου, το Δικαστήριο δέχεται ότι, βάσει και μόνον του εσωτερικού δικαίου, ένα εθνικό δικαστήριο μπορεί να αφήσει ανεφάρμοστη κάθε διάταξη του εθνικού δικαίου που αντιβαίνει προς διάταξη του δικαίου της Ένωσης η οποία δεν έχει τέτοιο αποτέλεσμα (πρβλ. απόφαση της 18ης Ιανουαρίου 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, σκέψη
), γεγονός παραμένει ότι, εάν δεν υφίσταται διοικητική πράξη δεκτική προσφυγής, το ως άνω ένδικο βοήθημα δεν μπορεί να ασκηθεί από τους ιδιώτες, υπό την έννοια ότι αυτοί δεν μπορούν να χρησιμοποιήσουν το εν λόγω βοήθημα για την αποκατάσταση ζημίας η οποία, ενώ οφείλεται σε πράξη ή παράλειψη του εθνικού νομοθέτη, δεν έλαβε συγκεκριμένη μορφή στο πλαίσιο διοικητικής πράξης ή όταν το αίτημα αναγνώρισης δεν μπορεί να οδηγήσει στην έκδοση τέτοιας διοικητικής πράξης βάσει του άρθρου 31, παράγραφος 2, του νόμου 29/1998.
Όσον αφορά, τέλος, την επιχειρηματολογία που παρατίθεται στη σκέψη 51 της παρούσας απόφασης, το Βασίλειο της Ισπανίας υποστήριξε, αφενός, ότι, στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 31, παράγραφος 2, του νόμου 29/1998, είναι «σχεδόν πάντοτε» δυνατή η υποβολή αιτήματος αποκατάστασης ζημίας απορρέουσας από την εκ μέρους του νομοθέτη παραβίαση του δικαίου της Ένωσης, δεχόμενο, επομένως, σιωπηρά ότι τούτο δεν ισχύει σε κάθε περίπτωση. Αφετέρου, το γεγονός ότι ένας ιδιώτης μπορεί να προκαλέσει την έκδοση διοικητικής πράξης υποβάλλοντας αίτηση αποζημίωσης ενώπιον της διοίκησης δεν καθιστά δυνατή τη θεμελίωση της ευθύνης του νομοθέτη σε όλες τις περιπτώσεις τις οποίες αφορά η νομολογία που μνημονεύθηκε στις σκέψεις 30 και 31 της παρούσας απόφασης, δεδομένου ότι το ίδιο το Βασίλειο της Ισπανίας αναφέρθηκε με τα δικόγραφά του στην απόφαση του Tribunal Supremo (Ανωτάτου Δικαστηρίου), της 18ης Νοεμβρίου 2020 (προσφυγή-αγωγή 404/2019, απόφαση 1534/2020, ES:TS:2020:3936), από την οποία προκύπτει ότι ο κανόνας που παραβίασε το δίκαιο της Ένωσης πρέπει να έχει αποτελέσει τη βάση της συγκεκριμένης διοικητικής δραστηριότητας που προκάλεσε τη ζημία για την οποία ζητείται αποζημίωση.
Για όλους τους λόγους που εκτέθηκαν στις σκέψεις 64 έως 68 της παρούσας απόφασης, η ύπαρξη του ένδικου βοηθήματος του διοικητικού δικαίου που προβλέπεται στο άρθρο 31, παράγραφος 2, του νόμου 29/1998 δεν αρκεί για να απορριφθεί εκ προοιμίου η πρώτη αιτίαση της Επιτροπής.
Ομοίως, το προβλεπόμενο στο άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου 29/1998 ένδικο βοήθημα, το οποίο αφορά μόνον τις περιπτώσεις ενέργειας της διοίκησης που τελέστηκε εκτός του πεδίου αρμοδιότητάς της ή χωρίς να τηρηθεί η νόμιμη διαδικασία, και η προβλεπόμενη στα άρθρα 221 επ. του γενικού φορολογικού κώδικα διαδικασία επιστροφής αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών στον τομέα της φορολογίας, σκοπός της οποίας είναι μόνο να παράσχει σε ιδιώτη τη δυνατότητα να ανακτήσει από την οικεία δημόσια αρχή χρηματικά ποσά τα οποία η αρχή αυτή, εξ ορισμού, εισέπραξε παράνομα, δεν αρκούν επίσης προς τούτο, ιδίως λόγω του ότι το πεδίο εφαρμογής τους περιορίζεται σε πολύ συγκεκριμένους τομείς που δεν καλύπτουν όλες τις περιπτώσεις στις οποίες μπορεί να θεμελιωθεί ευθύνη του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης και να καταβληθεί, ως εκ τούτου, αποζημίωση.
Όσον αφορά τη διαδικασία αυτεπάγγελτης αναθεώρησης των διοικητικών πράξεων, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 106, παράγραφος 4, του νόμου 39/2015, η διαδικασία αυτή επιτρέπει σε διοικητική αρχή η οποία κηρύσσει άκυρη μια πράξη ή διάταξη να καθορίσει, με την ίδια απόφαση, την αποζημίωση που πρέπει να αναγνωριστεί στους ενδιαφερομένους. Ωστόσο, από το γράμμα της εν λόγω διάταξης προκύπτει ότι η δυνατότητα αυτή παρέχεται μόνον όσον αφορά τις ζημίες που προκαλούνται από τις διοικητικές αρχές και δεν υπάρχει καμία ένδειξη ότι η διάταξη παρέχει σε ιδιώτη τη δυνατότητα να αποζημιωθεί για ζημία που υπέστη λόγω πράξης ή παράλειψης του νομοθέτη αντίθετης προς το δίκαιο της Ένωσης.
Περαιτέρω, με το δικονομικό μέσο της επέκτασης των αποτελεσμάτων δικαστικής απόφασης, το οποίο προβλέπεται στο άρθρο 110, παράγραφος 1, του νόμου 29/1998, τα αποτελέσματα τελεσίδικης απόφασης που αναγνωρίζει εξατομικευμένη νομική κατάσταση υπέρ ενός προσώπου μπορούν, υπό τις προϋποθέσεις που θέτει η διάταξη αυτή, να επεκταθούν και σε άλλα πρόσωπα που βρίσκονται στην ίδια νομική κατάσταση. Ωστόσο, η χρήση της εν λόγω δυνατότητας προϋποθέτει ότι έχει προηγουμένως διαπιστωθεί η νομική αυτή κατάσταση. Ως εκ τούτου, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι επιτρέπει να επεκταθεί η αναγνώριση της ευθύνης του εθνικού νομοθέτη λόγω καταλογιστέας σε αυτόν παραβίασης του δικαίου της Ένωσης σε ενδιαφερόμενα μέρη ευρισκόμενα στην ίδια νομική κατάσταση με τα πρόσωπα υπέρ των οποίων εκδόθηκε δικαστική απόφαση αναγνωρίζουσα ότι έναντι αυτών υφίσταται τέτοια ευθύνη, η εφαρμογή της εν λόγω διαδικασίας επέκτασης απαιτεί να έχει προηγουμένως διαπιστωθεί η ευθύνη αυτή στο πλαίσιο προγενέστερου ένδικου βοηθήματος. Επομένως, δεν μπορεί να θεραπεύσει τις ελλείψεις που προβάλλει η Επιτροπή στο πλαίσιο της πρώτης αιτίασής της.
Το ίδιο ισχύει και για τη δυνατότητα επέκτασης των αποτελεσμάτων δικαστικής απόφασης που προβλέπεται στο άρθρο 37, παράγραφος 3, και στο άρθρο 111 του νόμου 29/1998, η οποία, κατ’ ουσίαν, εφαρμόζεται μόνο στις υποθέσεις των οποίων η εκδίκαση ανεστάλη εν αναμονή της οριστικής έκβασης συναφούς υπόθεσης που εκδικάστηκε κατά προτεραιότητα.
Τέλος, όσον αφορά το μέσο ένδικης προστασίας που καθιστά δυνατή ακριβώς τη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους, επισημαίνεται ότι, όπως αναφέρει το Βασίλειο της Ισπανίας, το άρθρο 32 του νόμου 40/2015 προβλέπει διάφορες περιπτώσεις στις οποίες μπορεί να θεμελιωθεί τέτοια ευθύνη. Ωστόσο, μόνον οι παράγραφοι 3 έως 6 του άρθρου αυτού αφορούν ειδικά την ευθύνη του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας.
Συγκεκριμένα, η παράγραφος 1 του εν λόγω άρθρου προβλέπει τη δυνατότητα των ιδιωτών να αποζημιώνονται από τις οικείες διοικητικές αρχές για κάθε προσβολή των αγαθών ή των δικαιωμάτων τους, όταν η προσβολή αυτή είναι συνέπεια της συνήθους ή μη συνήθους λειτουργίας των δημόσιων υπηρεσιών, πλην των περιπτώσεων ανωτέρας βίας ή ζημίας την οποία, κατά νόμον, ο ιδιώτης έχει τη νομική υποχρέωση να αναλάβει, η δε εν λόγω διάταξη διευκρινίζει ότι η ακύρωση, διά της διοικητικής οδού ή κατόπιν δικαστικής απόφασης σε διοικητική διαφορά, των διοικητικών πράξεων ή διατάξεων δεν γεννά, αυτή καθεαυτήν, δικαίωμα αποζημίωσης.
Επομένως, μολονότι το εν λόγω ένδικο βοήθημα μπορεί να θεωρηθεί ως το τακτικό μέσο έννομης προστασίας για τη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους, η άσκησή του προϋποθέτει τη «λειτουργία των δημόσιων υπηρεσιών», έννοια η οποία δεν αναφέρεται στον νομοθέτη. Ως εκ τούτου, το ένδικο αυτό βοήθημα δεν καλύπτει την αποκατάσταση ζημιών που προκαλούνται άμεσα από πράξη ή παράλειψη του εθνικού νομοθέτη λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης όταν οι ζημίες αυτές δεν μπορούν να αποδοθούν σε δραστηριότητα των δημόσιων υπηρεσιών.
Κατά τα λοιπά, όπως παρατήρησε και ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 57 των προτάσεών του, οι ειδικές διατάξεις σχετικά με τη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας, οι οποίες προβλέπονται στο άρθρο 32, παράγραφοι 3 έως 6, του νόμου 40/2015, δεν θα είχαν λόγο ύπαρξης εάν το ένδικο βοήθημα που προβλέπεται στο άρθρο 32, παράγραφος 1, του νόμου αυτού καθιστούσε ήδη δυνατή τη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους για τις ζημίες που προκάλεσε ο εθνικός νομοθέτης.
Όσον αφορά την παράγραφο 3, πρώτο εδάφιο, του άρθρου 32 του εν λόγω νόμου, ως προς την οποία το Βασίλειο της Ισπανίας υπογράμμισε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι αποτελεί το γενικό μέσο ένδικης προστασίας για τη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας, συμπεριλαμβανομένων των καταλογιστέων σε αυτό παραβιάσεων του δικαίου της Ένωσης, επισημαίνεται ότι, όπως παρατήρησε το εν λόγω κράτος μέλος, το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 3 διευκρινίζει ότι η ευθύνη του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας μπορεί «επίσης» να θεμελιωθεί όταν πληρούνται οι απαιτήσεις της παραγράφου 4 ή της παραγράφου 5 του άρθρου 32. Εξ αυτού συνάγεται ότι, όπως υποστηρίζει το ως άνω κράτος μέλος, τα μέσα ένδικης προστασίας που προβλέπονται στις δύο τελευταίες αυτές παραγράφους συνιστούν πρόσθετα ή συμπληρωματικά μέσα ένδικης προστασίας τα οποία καθιστούν δυνατή τη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας, μεταξύ άλλων σε περίπτωση παραβίασης του δικαίου της Ένωσης, πέραν του γενικού μέσου που προβλέπεται στο πρώτο εδάφιο της παραγράφου 3 του εν λόγω άρθρου.
Ωστόσο, το πρώτο αυτό εδάφιο εξαρτά τη δυνατότητα λήψης αποζημίωσης δυνάμει της εν λόγω διάταξης από την προϋπόθεση ότι τούτο προβλέπεται από τη νομοθετική πράξη στην οποία οφείλεται η ζημία και ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις που ορίζει η πράξη αυτή. Πέραν του ότι δεν υφίσταται, εκ προοιμίου, τέτοια δυνατότητα όταν η ζημία απορρέει από παράλειψη του νομοθέτη, το γεγονός και μόνον ότι η λήψη αποζημίωσης δυνάμει του εν λόγω εδαφίου εξαρτάται, κατά τα ανωτέρω, από προϋποθέσεις αρκεί για να αποκλειστεί το ότι το ένδικο βοήθημα που προβλέπεται στο ίδιο εδάφιο μπορεί να θεωρηθεί ως μέσο έννομης προστασίας δυνάμενο να θεραπεύσει τις ελλείψεις που προβάλλει η Επιτροπή όσον αφορά την αποτελεσματικότητα του καθεστώτος περί ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας για τις καταλογιστέες σε αυτό παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης.
Το γεγονός ότι, όπως προέβαλε το Βασίλειο της Ισπανίας κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το πρώτο εδάφιο της παραγράφου 3 του άρθρου 32 του νόμου 40/2015 ερμηνεύεται ελαστικά από το Tribunal Supremo (Ανώτατο Δικαστήριο), το οποίο το εφαρμόζει κατά τρόπο ευέλικτο προκειμένου να διασφαλίσει την αποτελεσματική δικαστική προστασία των δικαιωμάτων των πολιτών, δεν ανατρέπει τη διαπίστωση που έγινε στην προηγούμενη σκέψη.
Πράγματι, υπενθυμίζεται ότι, μολονότι το περιεχόμενο των εθνικών νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων πρέπει να εκτιμάται λαμβανομένης υπόψη της ερμηνείας τους από τα εθνικά δικαστήρια (αποφάσεις της 8ης Ιουνίου 1994, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου,
C‑382/92
,
EU:C:1994:233
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, καθώς και της 16ης Σεπτεμβρίου 2015, Επιτροπή κατά Σλοβακίας,
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), η ύπαρξη νομολογίας, ακόμη και αν πρόκειται για νομολογία ανωτάτου δικαστηρίου, δεν αρκεί, λαμβανομένου υπόψη του θεμελιώδους χαρακτήρα της αρχής της ευθύνης του κράτους για τις καταλογιστέες σε αυτό παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης (πρβλ. απόφαση της 9ης Σεπτεμβρίου 2015, Ferreira da Silva e Brito κ.λπ.,
C‑160/14
,
EU:C:2015:565
, σκέψη
) και λαμβανομένων υπόψη των εκτιμήσεων που εκτίθενται στη σκέψη 76 της παρούσας απόφασης, ώστε να διασφαλιστεί με την απαιτούμενη σαφήνεια και ακρίβεια ότι το άρθρο 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του νόμου 40/2015 παρέχει ένδικο βοήθημα το οποίο καθιστά δυνατή την εκ προοιμίου απόρριψη των επικρίσεων που διατυπώνει η Επιτροπή στο πλαίσιο της πρώτης αιτίασής της.
Κατά συνέπεια, δεδομένου ότι καμία από τις διαδικασίες ή τα μέσα έννομης προστασίας που επικαλείται το Βασίλειο της Ισπανίας στις σκέψεις 38 έως 45 της παρούσας απόφασης δεν παρέχει πράγματι στους ιδιώτες τη δυνατότητα να θεμελιώσουν την ευθύνη του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας προκειμένου να επιτύχουν την αποκατάσταση των ζημιών που τους προκάλεσαν οι καταλογιστέες στο κράτος παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι επικέντρωσε την ανάλυσή της στην παράγραφο 5 του άρθρου 32 του νόμου 40/2015, σε συνδυασμό με τις παραγράφους 3, 4 και 6 του άρθρου αυτού, καθώς και στο άρθρο 34, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του νόμου 40/2015 και στο άρθρο 67, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του νόμου 39/2015, καθόσον οι διατάξεις αυτές είναι οι μόνες εθνικές διατάξεις που προβλέπουν ειδικά τη δυνατότητα θεμελίωσης της εν λόγω ευθύνης.
Όσον αφορά, δεύτερον, το ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη το καθεστώς περί εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης, από τη νομολογία που υπομνήσθηκε στη σκέψη 59 της παρούσας απόφασης προκύπτει ότι η εκτίμηση του ζητήματος αν μια δικονομική διάταξη είναι σύμφωνη με την αρχή της αποτελεσματικότητας απαιτεί να γίνει η εκτίμηση αυτή όχι σε σχέση με διατάξεις που προβλέπονται σε άλλα νομικά συστήματα, αλλά λαμβανομένης υπόψη της θέσης της υπό εξέταση διάταξης στην όλη διαδικασία ενώπιον των διαφόρων εθνικών οργάνων του οικείου κράτους μέλους, της εξέλιξης της διαδικασίας και των ιδιαιτεροτήτων της. Ως εκ τούτου, οι επικρίσεις που διατυπώνει το Βασίλειο της Ισπανίας κατά του αποτελεσματικού χαρακτήρα του καθεστώτος περί εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης δεν μπορούν, εν πάση περιπτώσει, να οδηγήσουν στην εκ προοιμίου απόρριψη της πρώτης αιτίασης της Επιτροπής.
Τρίτον, το περιθώριο εκτίμησης που διαθέτουν τα κράτη μέλη όσον αφορά τη θέσπιση του καθεστώτος ευθύνης τους για τις ζημίες που προκαλούνται στους ιδιώτες από καταλογιστέες σε αυτά παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης δεν τα απαλλάσσει, κατά την άσκηση του εν λόγω περιθωρίου εκτίμησης, από την τήρηση των υποχρεώσεων που υπέχουν από το δίκαιο της Ένωσης (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 18ης Μαΐου 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România κ.λπ.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 και C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη εξακολουθούν, μεταξύ άλλων, να υποχρεούνται, στο πλαίσιο της άσκησης αυτής, να τηρούν την αρχή της αποτελεσματικότητας.
Τέταρτον, όσον αφορά την επιχειρηματολογία που εκτίθεται στις σκέψεις 48 έως 51 της παρούσας απόφασης, πρέπει να διαπιστωθεί ότι η Επιτροπή δεν αμφισβητεί τον ίδιο τον τρόπο με τον οποίο είναι δομημένο το καθεστώς περί ευθύνης του κράτους στην ισπανική έννομη τάξη. Πράγματι, αποκλειστικός σκοπός της υπό κρίση προσφυγής είναι να διαπιστωθεί αν το καθεστώς περί ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας, όπως αυτό προβλέπεται στις επίμαχες διατάξεις, παρέχει στους ιδιώτες τη δυνατότητα να επιτύχουν, τηρουμένων των αρχών της αποτελεσματικότητας και της ισοδυναμίας, την αποκατάσταση των ζημιών που τους προκάλεσε ο εθνικός νομοθέτης λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης.
Δεδομένου όμως ότι, αφενός, καμία από τις διαδικασίες ή τα μέσα έννομης προστασίας που επικαλείται το Βασίλειο της Ισπανίας και που μνημονεύονται στις σκέψεις 38 έως 45 της παρούσας απόφασης δεν καθιστά δυνατό να διαπιστωθεί εκ προοιμίου ότι συντρέχει τέτοια περίπτωση και, αφετέρου, η γενική διάταξη η οποία, σύμφωνα με τους ισχυρισμούς του κράτους μέλους αυτού κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ασκεί συναφώς επιρροή, ήτοι το άρθρο 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του νόμου 40/2015, δεν παρέχει, όπως διαπιστώθηκε στις σκέψεις 79 έως 81 της παρούσας απόφασης, πραγματική δυνατότητα θεμελίωσης της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας σε όλες τις περιπτώσεις στις οποίες η παραβίαση του δικαίου της Ένωσης πρέπει να οδηγήσει σε αποζημίωση κατ’ εφαρμογήν της νομολογίας που μνημονεύεται στις σκέψεις 30 και 31 της παρούσας απόφασης, το μοναδικό μέσο ένδικης προστασίας που προβλέπεται για τον σκοπό αυτόν σε περιπτώσεις παραβίασης του δικαίου της Ένωσης, ήτοι το προβλεπόμενο στο άρθρο 32, παράγραφος 5, του εν λόγω νόμου, πρέπει να έχει διαμορφωθεί κατά τρόπον ώστε, μεταξύ άλλων, να μην καθιστά πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την αποζημίωση.
Τέλος, αφενός, δεδομένου ότι από όλα τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι επικέντρωσε την υπό κρίση προσφυγή μόνο στις διατάξεις του ισπανικού δικαίου που αφορούν τη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας για τις καταλογιστέες σε αυτό παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η ανάλυση της Επιτροπής είχε ως συνέπεια την παράνομη αντιστροφή του βάρους αποδείξεως.
Αφετέρου, λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, το γεγονός ότι το καθεστώς περί ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας, όπως αυτό προβλέπεται από τις επίμαχες διατάξεις, συνιστά «μηχανισμό ολοκληρώσεως του ισπανικού νομικού συστήματος» δεν συνεπάγεται, επίσης, ότι η προσφυγή της Επιτροπής, καθόσον αποσκοπεί στην αμφισβήτηση της αποτελεσματικότητας μόνον αυτού του καθεστώτος ευθύνης, πρέπει να απορριφθεί εκ προοιμίου ως αβάσιμη.
Από όλα τα ανωτέρω προκύπτει ότι πρέπει να απορριφθεί η κύρια επιχειρηματολογία του Βασιλείου της Ισπανίας και να συνεχιστεί η εξέταση της υπό κρίση προσφυγής με την ανάλυση των αιτιάσεων της Επιτροπής.
3.

Επί της πρώτης αιτίασης, η οποία αφορά παραβίαση της αρχής της αποτελεσματικότητας
α)

Επί των διατάξεων του άρθρου 32 του νόμου 40/2015
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι τρεις σωρευτικές προϋποθέσεις από τις οποίες το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 εξαρτά την αποζημίωση για τις ζημίες που προκάλεσε στους ιδιώτες ο Ισπανός νομοθέτης λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης, εξεταζόμενες μεμονωμένα ή στο σύνολό τους, καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την αποζημίωση.
1)

Επί του πρώτου σκέλους, το οποίο αφορά την προϋπόθεση να έχει κηρυχθεί, από το Δικαστήριο, ο εφαρμοζόμενος κανόνας ασύμβατος προς το δίκαιο της Ένωσης
i)

Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή παρατηρεί, προκαταρκτικώς, ότι το γεγονός ότι η αποκατάσταση της ζημίας που προκάλεσε το κράτος ως νομοθετική εξουσία λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης εξαρτάται από την ύπαρξη απόφασης του Δικαστηρίου κηρύσσουσας ασύμβατο προς το δίκαιο της Ένωσης τον εφαρμοζόμενο κανόνα με τυπική ισχύ νόμου απορρέει από το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015, καθόσον η διάταξη αυτή προβλέπει ότι η ζημία πρέπει να προκύπτει «από την εφαρμογή κανόνα που κηρύχθηκε αντίθετος προς το δίκαιο της Ένωσης», σε συνδυασμό με την παράγραφο 6 του άρθρου αυτού και το άρθρο 67, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του νόμου 39/2015, που αναφέρονται στη δημοσίευση στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
της απόφασης με την οποία διαπιστώνεται η παραβίαση του δικαίου της Ένωσης.
Συναφώς, η Επιτροπή υποστηρίζει, πρώτον, ότι μόνον οι αποφάσεις του Δικαστηρίου που εκδίδονται στο πλαίσιο προσφυγής λόγω παραβάσεως περιλαμβάνουν κήρυξη της ασυμβατότητας του εθνικού δικαίου προς το δίκαιο της Ένωσης. Επιπλέον, ακόμη και αν υποτεθεί ότι αρκεί οποιαδήποτε απόφαση του Δικαστηρίου ώστε να πληρούται η προϋπόθεση την οποία αφορά το υπό κρίση πρώτο σκέλος, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι δεν είναι απαραίτητο να έχει εκδώσει απόφαση το Δικαστήριο προκειμένου να μπορεί να διαπιστωθεί η ύπαρξη κατάφωρης παραβίασης του δικαίου της Ένωσης και ότι αντιβαίνει στην αρχή της αποτελεσματικότητας η εξάρτηση της αποκατάστασης της ζημίας που προκλήθηκε από καταλογιστέα σε κράτος μέλος παραβίαση του δικαίου της Ένωσης από την απαίτηση περί προηγούμενης απόφασης του Δικαστηρίου.
Δεύτερον, τα δικαστήρια που είναι αρμόδια να εκδικάσουν αγωγή αποζημιώσεως κατά του κράτους, μεταξύ άλλων ως συνέπεια της δραστηριότητας του νομοθέτη, πρέπει να έχουν αρμοδιότητα να αποφανθούν τα ίδια, για τους σκοπούς της συγκεκριμένης υπόθεσης, επί όλων των προϋποθέσεων θεμελίωσης της ευθύνης του κράτους, συμπεριλαμβανομένης της προϋπόθεσης περί παραβίασης του δικαίου της Ένωσης, χωρίς να οφείλουν να στηριχθούν σε προγενέστερη απόφαση του Δικαστηρίου και χωρίς να πρέπει κατ’ ανάγκη να υποβάλουν αίτηση προδικαστικής αποφάσεως στο Δικαστήριο ή να αναμείνουν την έκδοση απόφασης του Δικαστηρίου στο πλαίσιο προσφυγής λόγω παραβάσεως. Τούτο δεν συνεπάγεται ότι κάθε δικαστήριο πρέπει να έχει την εξουσία να ακυρώσει έναν εθνικό κανόνα με ισχύ erga omnes.
Τρίτον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας παραδέχεται ότι το ως άνω μέσο ένδικης προστασίας μπορεί να ασκηθεί μόνον εάν υφίσταται προηγούμενη απόφαση του Δικαστηρίου, αλλά ότι τούτο δικαιολογείται, κατά το εν λόγω κράτος μέλος, από το ότι, όταν εθνικό δικαστήριο έχει απορρίψει την προσφυγή κατά της διοικητικής πράξης που προκάλεσε τη ζημία, είναι αναγκαίο να υφίσταται απόφαση του Δικαστηρίου έχουσα αποτέλεσμα erga omnes, προκειμένου να είναι δυνατή, στο πλαίσιο μεταγενέστερης αγωγής αποζημιώσεως, η κάμψη του δεδικασμένου της απόφασης του εθνικού αυτού δικαστηρίου και η διαφύλαξη της ασφάλειας δικαίου. Ωστόσο, από την απόφαση της 30ής Σεπτεμβρίου 2003, Köbler (
C‑224/01
,
EU:C:2003:513
), προκύπτει ότι δικαστική απόφαση η οποία απορρίπτει προσφυγή κατά διοικητικής πράξης έχει, ενώπιον οποιουδήποτε δικαστηρίου, ισχύ δεδικασμένου μόνον ως προς το κύρος της διοικητικής πράξης και όχι ως προς την ύπαρξη ή μη δικαιώματος αποζημίωσης.
Το Βασίλειο της Ισπανίας υποστηρίζει ότι το ισπανικό δίκαιο δεν εξαρτά σε καμία περίπτωση την αποκατάσταση της ζημίας που προκλήθηκε από παραβίαση του δικαίου της Ένωσης από την ύπαρξη προηγούμενης απόφασης του Δικαστηρίου. Στο πλαίσιο της ένδικης προσφυγής-αγωγής του διοικητικού δικαίου, της αγωγής για την επιστροφή αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών στον τομέα της φορολογίας ή, ακόμη, της αγωγής που αποσκοπεί στη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους για τις πράξεις των διοικητικών αρχών δεν γίνεται καμία σχετική διάκριση ή εξειδίκευση.
Κατά το Βασίλειο της Ισπανίας, κάθε ισπανικό δικαστήριο μπορεί να κηρύξει έναν κανόνα με τυπική ισχύ νόμου ασύμβατο προς το δίκαιο της Ένωσης και μπορεί, όταν διαπιστώσει τον παράνομο χαρακτήρα πράξης, ενέργειας ή παράλειψης του εθνικού νομοθέτη λόγω ασυμβατότητας προς το δίκαιο της Ένωσης, να μην εφαρμόσει τον ως άνω κανόνα και, κατά περίπτωση, να επιδικάσει την αναγκαία αποζημίωση συνεπεία της ακύρωσης της πράξης, της ενέργειας ή της διαπίστωσης του παράνομου χαρακτήρα της παράλειψης, χωρίς να είναι αναγκαία η ύπαρξη προηγούμενης απόφασης του Δικαστηρίου που να διαπιστώνει την ασυμβατότητα αυτή. Το γεγονός ότι στο άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 προβλέπεται ειδική περίπτωση, συνδεόμενη με την ύπαρξη απόφασης του Δικαστηρίου με την οποία ένας κανόνας με τυπική ισχύ νόμου κηρύσσεται ασύμβατος προς το δίκαιο της Ένωσης, δεν στερεί από τους Ισπανούς δικαστές τις ως άνω εξουσίες. Επιπλέον, κάθε ιδιώτης, εάν εκτιμά ότι δεν αποκαταστάθηκαν όλες οι ζημίες που υπέστη, μολονότι η παράνομη πράξη ακυρώθηκε, μπορεί να ζητήσει αποζημίωση από τη διοίκηση, σύμφωνα με το άρθρο 4 bis του οργανικού νόμου 6/1985 και τον νόμο 29/1998.
Με το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015, το ισπανικό δίκαιο προβλέπει επιπλέον ότι, ακόμη και στις περιπτώσεις κατά τις οποίες απορρίφθηκε το αίτημα ακύρωσης της διοικητικής πράξης, η οποία κατέστη ως εκ τούτου απρόσβλητη, ο απρόσβλητος αυτός χαρακτήρας μπορεί να αρθεί μεταγενέστερα με την άσκηση αγωγής αποζημιώσεως. Ωστόσο, για να καμφθεί κατ’ αυτόν τον τρόπο το δεδικασμένο της απορριπτικής απόφασης ενός ισπανικού δικαστηρίου, είναι αναγκαία η έκδοση απόφασης του Δικαστηρίου και δεν προκύπτει εξ αυτού παραβίαση της αρχής της αποτελεσματικότητας.
Η Επιτροπή αγνοεί τη λειτουργία του καθεστώτος περί ευθύνης του κράτους στην Ισπανία καθώς και την εξουσία αναθεώρησης που ασκεί το διοικητικό δικαστήριο. Με τις ειδικές απαιτήσεις του, το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 αποσκοπεί μόνο στο να αποτρέψει το ενδεχόμενο ένας ιδιώτης να κινήσει εκ νέου διαδικασία αποζημίωσης για τον λόγο και μόνον ότι ως προς άλλον ιδιώτη, ενώπιον άλλου εθνικού δικαστηρίου, εκδόθηκε ευνοϊκή απόφαση. Μόνο μια απόφαση με αποτέλεσμα erga omnes μπορεί να παραγάγει ένα τέτοιο αποτέλεσμα «αναθεώρησης» των λοιπών δικαστικών αποφάσεων, διότι άλλως θα θιγόταν η ασφάλεια δικαίου, και, στην ισπανική έννομη τάξη, μόνον ορισμένα δικαστήρια είναι αρμόδια να ακυρώσουν με ισχύ erga omnes μια διάταξη γενικού χαρακτήρα.
Κατά το Βασίλειο της Ισπανίας, το να απαιτείται η θέσπιση αυτοτελούς ενδίκου βοηθήματος λόγω εξωσυμβατικής ευθύνης για ζημίες προκληθείσες από τον εθνικό νομοθέτη συνεπεία παραβίασης του δικαίου της Ένωσης, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η εξατομικευμένη εφαρμογή του οικείου κανόνα με τυπική ισχύ νόμου και χωρίς να χρειάζεται να τηρηθεί κάποια προθεσμία για την άσκηση ενός τέτοιου βοηθήματος, θα έβαινε πέραν των απαιτήσεων της αρχής της αποτελεσματικότητας και θα καθιστούσε κενή περιεχομένου την αρμοδιότητα των κρατών μελών να ρυθμίζουν την εξωσυμβατική ευθύνη του κράτους.
Η Επιτροπή υπέπεσε επίσης σε σφάλμα όσον αφορά το είδος της απόφασης για το οποίο γίνεται λόγος στο άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015. Ο όρος «incumplimiento» δεν πρέπει να νοηθεί υπό την αυστηρή έννοια της «παράβασης υποχρεώσεως», αλλά υπό την έννοια της «παραβίασης» ή «προσβολής». Επομένως, η ως άνω διάταξη του νόμου 40/2015 δεν παραπέμπει αποκλειστικώς σε απόφαση του Δικαστηρίου που εκδίδεται στο πλαίσιο διαδικασίας κινηθείσας βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ.
ii)

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 προβλέπει ότι, εάν η ζημία οφείλεται στην εφαρμογή κανόνα ο οποίος κηρύχθηκε αντίθετος προς το δίκαιο της Ένωσης, ο ιδιώτης μπορεί να αποζημιωθεί εάν έχει εκδοθεί ως προς αυτόν, από οποιοδήποτε δικαστήριο, τελεσίδικη απορριπτική απόφαση επί προσφυγής που ασκήθηκε κατά της ζημιογόνου διοικητικής πράξης, υπό την προϋπόθεση ότι ο ιδιώτης επικαλέστηκε την παραβίαση του δικαίου της Ένωσης η οποία αναγνωρίστηκε στη συνέχεια και εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις των στοιχείων a έως c της διάταξης αυτής. Εξάλλου, δεν αμφισβητείται από τους διαδίκους ότι ο όρος «κανόνας» που χρησιμοποιείται στην εν λόγω διάταξη πρέπει να νοηθεί υπό την έννοια ότι αφορά, όπως και στην παράγραφο 4 του άρθρου 32 του νόμου αυτού, «κανόνα με τυπική ισχύ νόμου».
Το άρθρο 34, παράγραφος 1, του νόμου 40/2015 διευκρινίζει, στο δεύτερο εδάφιό του, ότι, στις περιπτώσεις ευθύνης που αναφέρονται στην παράγραφο 5 του άρθρου 32 του νόμου αυτού, μπορεί να χορηγηθεί αποζημίωση για ζημία που επήλθε εντός χρονικού διαστήματος πέντε ετών πριν από την ημερομηνία δημοσίευσης της απόφασης που κηρύσσει τον κανόνα αντίθετο προς το δίκαιο της Ένωσης, εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά στην εν λόγω απόφαση, ενώ το άρθρο 67, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του νόμου 39/2015 ορίζει ότι, στις ίδιες αυτές περιπτώσεις ευθύνης, η αξίωση αποζημίωσης παραγράφεται ένα έτος μετά τη δημοσίευση της ως άνω απόφασης στην Επίσημη Εφημερίδα.
Επομένως, ορθώς η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι επίμαχες διατάξεις ορίζουν, ως προϋπόθεση για να μπορεί ένας ιδιώτης να αποζημιωθεί για ζημία που του προκάλεσε παραβίαση του δικαίου της Ένωσης καταλογιστέα στον εθνικό νομοθέτη, ότι η παραβίαση αυτή πρέπει να έχει προηγουμένως διαπιστωθεί από το Δικαστήριο.
Το Δικαστήριο, όμως, έχει κρίνει ότι η εξάρτηση της αποκατάστασης, από το κράτος μέλος, της ζημίας που αυτό προκάλεσε σε ιδιώτη παραβιάζοντας το δίκαιο της Ένωσης από την προϋπόθεση να έχει προηγουμένως διαπιστώσει το Δικαστήριο ότι υφίσταται παράβαση του δικαίου της Ένωσης καταλογιζόμενη στο εν λόγω κράτος μέλος αντιβαίνει στην αρχή της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης (πρβλ. απόφαση της 5ης Μαρτίου 1996, Brasserie du pêcheur και Factortame,
C‑46/93 και C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, σκέψη
). Ομοίως, έχει κρίνει ότι η αποκατάσταση της ζημίας που προκλήθηκε από παραβίαση του δικαίου της Ένωσης καταλογιστέα σε κράτος μέλος δεν μπορεί να υπόκειται στην προϋπόθεση ότι η παραβίαση προκύπτει από προδικαστική απόφαση που εξέδωσε το Δικαστήριο (απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επιπλέον, από τη νομολογία που υπομνήσθηκε στη σκέψη 30 της παρούσας απόφασης προκύπτει ότι οι αρχές αυτές ισχύουν ανεξαρτήτως του ποιο είναι το όργανο του κράτους μέλους του οποίου η πράξη ή παράλειψη προκάλεσε την παραβίαση του δικαίου της Ένωσης.
Κατά συνέπεια, προκειμένου να εκτιμηθεί το βάσιμο του υπό κρίση σκέλους, είναι αδιάφορο αν, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, οι επίμαχες διατάξεις απαιτούν να έχει εκδοθεί απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται ότι το Βασίλειο της Ισπανίας παρέβη μια από τις υποχρεώσεις που υπέχει από το δίκαιο της Ένωσης ή αν, όπως υποστηρίζει το εν λόγω κράτος μέλος, οι διατάξεις αυτές πρέπει να νοούνται ως αναφερόμενες σε οποιαδήποτε απόφαση του Δικαστηρίου από την οποία μπορεί να συναχθεί ότι μια πράξη ή παράλειψη του Ισπανού νομοθέτη είναι ασύμβατη προς το δίκαιο της Ένωσης. Πράγματι, από τη νομολογία που υπομνήσθηκε στη σκέψη 104 της παρούσας απόφασης προκύπτει ότι, σε κάθε περίπτωση, η αποκατάσταση της ζημίας που προκλήθηκε από κράτος μέλος, συμπεριλαμβανομένου του εθνικού νομοθέτη, λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης δεν μπορεί να εξαρτάται από την προηγούμενη έκδοση απόφασης του Δικαστηρίου με την οποία να διαπιστώνεται ότι το οικείο κράτος μέλος παρέβη το δίκαιο της Ένωσης ή από την οποία να προκύπτει ότι η πράξη ή παράλειψη που προκάλεσε τη ζημία είναι ασύμβατη προς το δίκαιο της Ένωσης, άλλως παραβιάζεται η αρχή της αποτελεσματικότητας.
Εντούτοις, για τον σκοπό αυτό, πρέπει να εκτιμηθεί αν, όπως υποστηρίζει το Βασίλειο της Ισπανίας, υπάρχουν άλλα μέσα έννομης προστασίας που καθιστούν δυνατή τη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας, χωρίς να απαιτείται, στο πλαίσιο των μέσων αυτών, η ύπαρξη τέτοιας προηγούμενης απόφασης του Δικαστηρίου.
Κατ’ αρχάς, στις σκέψεις 63 έως 82 της παρούσας απόφασης διαπιστώθηκε ότι καμία από τις διαδικασίες ή τα μέσα έννομης προστασίας που επικαλείται το Βασίλειο της Ισπανίας στις σκέψεις 95 και 96, ή στις σκέψεις 38 έως 45, της παρούσας απόφασης δεν εγγυάται ότι ένας ιδιώτης μπορεί, σε όλες τις περιπτώσεις στις οποίες η παραβίαση του δικαίου της Ένωσης πρέπει να οδηγήσει σε αποζημίωση κατ’ εφαρμογήν της νομολογίας που μνημονεύεται στις σκέψεις 30 και 31 της παρούσας απόφασης, να λάβει προσήκουσα αποζημίωση για τη ζημία που υπέστη λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης καταλογιστέας στον εθνικό νομοθέτη.
Περαιτέρω, η επιχειρηματολογία που εκτίθεται στις σκέψεις 97 έως 99 της παρούσας απόφασης, στο μέτρο που αντιστοιχεί, κατ’ ουσίαν, στην επιχειρηματολογία που απορρίφθηκε με τις σκέψεις 85, 86 και 88 της απόφασης αυτής, πρέπει επίσης, για τους ίδιους λόγους, να απορριφθεί.
Τέλος, στο μέτρο που με την επιχειρηματολογία αυτή το Βασίλειο της Ισπανίας υποστηρίζει εν συνόψει ότι, με την υπό κρίση προσφυγή, η Επιτροπή επιδιώκει να επιβάλει τη θέσπιση μέσου ένδικης προστασίας που να παρέχει σε κάθε πρόσωπο τη δυνατότητα να επιτύχει τη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας χωρίς να γίνεται εξατομικευμένη εκτίμηση ή να χρειάζεται να τηρηθεί προθεσμία για την άσκηση ενός τέτοιου μέσου, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η επιχειρηματολογία αυτή στηρίζεται σε εσφαλμένη παραδοχή όσον αφορά το περιεχόμενο της υπό κρίση προσφυγής και πρέπει, ως εκ τούτου, να απορριφθεί.
Συγκεκριμένα, μολονότι, με την υπό κρίση προσφυγή, η Επιτροπή επιδιώκει να διασφαλίσει ότι ένας ιδιώτης που θίγεται από παραβίαση του δικαίου της Ένωσης καταλογιστέα στον Ισπανό νομοθέτη μπορεί να επιτύχει την αποκατάσταση της προκληθείσας σε αυτόν ζημίας ακόμη και αν δεν υπάρχει διοικητική πράξη δεκτική προσφυγής, το εν λόγω θεσμικό όργανο ουδόλως θέτει υπό αμφισβήτηση την προϋπόθεση της παραγράφου 2 του άρθρου 32 του νόμου 40/2015, κατά την οποία η ζημία της οποίας ζητείται η αποκατάσταση πρέπει, μεταξύ άλλων, να είναι εξατομικευμένη σε σχέση με ένα πρόσωπο ή μια ομάδα προσώπων και η οποία, δυνάμει της παραγράφου 3, δεύτερο εδάφιο, του άρθρου αυτού, εφαρμόζεται επίσης στα μέσα ένδικης προστασίας που προβλέπονται στο άρθρο 32, παράγραφος 5, του εν λόγω νόμου.
Η Επιτροπή δεν βάλλει ούτε κατά του γεγονότος ότι η άσκηση του μέσου ένδικης προστασίας λόγω ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας υπόκειται σε προθεσμία παραγραφής, δεδομένου, άλλωστε, ότι ο καθορισμός εύλογων αποκλειστικών προθεσμιών για την άσκηση ενδίκου βοηθήματος είναι, κατ’ αρχήν, συμβατός με την αρχή της αποτελεσματικότητας, τούτο δε έστω και αν, εξ ορισμού, η παρέλευση των εν λόγω προθεσμιών συνεπάγεται την απόρριψη, εν όλω ή εν μέρει, του ασκηθέντος ενδίκου βοηθήματος (πρβλ. απόφαση της 7ης Νοεμβρίου 2019, Flausch κ.λπ.,
C‑280/18
,
EU:C:2019:928
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων αυτών, το πρώτο σκέλος της πρώτης αιτίασης πρέπει να γίνει δεκτό.
2)

Επί του δεύτερου σκέλους, το οποίο αφορά την προϋπόθεση ότι πρέπει να έχει εκδοθεί ως προς τον ζημιωθέντα ιδιώτη, από οποιοδήποτε δικαστήριο, τελεσίδικη απορριπτική απόφαση επί προσφυγής που ασκήθηκε κατά της ζημιογόνου διοικητικής πράξης
i)

Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, μολονότι το δίκαιο της Ένωσης δεν αντιτίθεται στην εφαρμογή εθνικής ρύθμισης η οποία προβλέπει ότι ένας ιδιώτης δεν μπορεί να επιτύχει την αποκατάσταση ζημίας της οποίας την επέλευση παρέλειψε, εκ προθέσεως ή εξ αμελείας, να αποτρέψει ασκώντας μέσο έννομης προστασίας, τούτο ισχύει μόνον υπό την προϋπόθεση ότι η άσκηση του εν λόγω μέσου έννομης προστασίας δεν συνεπάγεται υπερβολικές δυσχέρειες και μπορεί ευλόγως να απαιτηθεί από τον ζημιωθέντα. Δεδομένου, όμως, ότι η απαίτηση αυτή επιβάλλεται από το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 κατά τρόπο απόλυτο και ανεπιφύλακτο, είναι αντίθετη προς την αρχή της αποτελεσματικότητας.
Ούτε το γεγονός ότι το μέσο ένδικης προστασίας λόγω ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας συνιστά συμπληρωματικό μηχανισμό του κοινού καθεστώτος περί ευθύνης του κράτους, ούτε το γεγονός ότι είναι αναγκαία η διαφύλαξη της ασφάλειας δικαίου, ούτε το γεγονός ότι υφίστανται, στην Ισπανία, και άλλες διαδικαστικές οδοί για την άσκηση των δικαιωμάτων που παρέχει η έννομη τάξη της Ένωσης καθιστούν δυνατή την άρση της εν λόγω παραβίασης της αρχής της αποτελεσματικότητας.
Επιπλέον, κατά την Επιτροπή, η διοίκηση περιορίζεται συχνά στην έκδοση κανονιστικών πράξεων με τις οποίες εφαρμόζονται οι νομοθετικές διατάξεις, χωρίς να διαθέτει κανένα περιθώριο εκτίμησης, οι δε εθνικοί νομοθέτες βρίσκονται σε ιδιαίτερη θέση όσον αφορά το δίκαιο της Ένωσης, καθώς οφείλουν να τηρούν το σύνολο του πρωτογενούς και του παράγωγου δικαίου της Ένωσης. Ως εκ τούτου, οι άμεσες παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης από τους εθνικούς νομοθέτες δεν είναι ασυνήθιστες ούτε είναι δύσκολο να προβλεφθούν.
Εξάλλου, από την άποψη της αρχής της αποτελεσματικότητας, δεν ασκεί επιρροή το γεγονός ότι η απαιτούμενη τελεσίδικη απόφαση μπορεί να έχει εκδοθεί από οποιοδήποτε δικαστήριο, δεδομένου ότι η ίδια η απαίτηση περί ύπαρξης τέτοιας απόφασης είναι ασύμβατη προς την αρχή αυτή, στο μέτρο που καμία εξαίρεση δεν προβλέπεται για τις περιπτώσεις στις οποίες η άσκηση του απαιτούμενου ένδικου βοηθήματος προκαλεί στους ζημιωθέντες υπερβολικές δυσχέρειες ή δεν μπορεί ευλόγως να απαιτηθεί από αυτούς.
Το Βασίλειο της Ισπανίας υποστηρίζει, κατ’ αρχάς, ότι η επίμαχη στο πλαίσιο του υπό κρίση δεύτερου σκέλους προϋπόθεση επιβάλλεται λόγω του συμπληρωματικού χαρακτήρα του καθεστώτος περί ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας και της ανάγκης συμβιβασμού της αρχής της αποκατάστασης των ζημιών που προκαλεί ο νομοθέτης με την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Δύσκολα μπορεί να προκληθεί ζημία από πράξη του νομοθέτη χωρίς να έχει μεσολαβήσει διοικητική πράξη εφαρμογής και, προκειμένου να κριθεί αν υπάρχει δικαίωμα αποζημίωσης, είναι, εν πάση περιπτώσει, αναγκαίο να εκτιμηθεί κατά περίπτωση ο παράνομος χαρακτήρας της προκληθείσας ζημίας, δεδομένου ότι η κήρυξη μιας διάταξης ως ασύμβατης προς το δίκαιο της Ένωσης δεν γεννά αυτομάτως δικαίωμα αποζημίωσης.
Όταν η αιτίαση αφορά την ασυμβατότητα ενός νόμου προς το δίκαιο της Ένωσης, ο ιδιώτης πρέπει επομένως να αιτιολογήσει γιατί ο νόμος αυτός του προκαλεί ατομική ζημία και να αποδείξει ότι η αιτία της ζημίας είναι «η εφαρμογή του νόμου». Εάν δεν υπάρχει βάση που να δικαιολογεί την ύπαρξη «ζημιογόνου γεγονότος», δεν είναι δυνατή η άσκηση ενδίκου βοηθήματος λόγω ευθύνης. Οι ιδιώτες δεν μπορούν να αξιώνουν οι νόμοι οι οποίοι έχουν εκτεταμένα χρονικά αποτελέσματα και οι οποίοι αποδεικνύονται ασύμβατοι προς το δίκαιο της Ένωσης να δημιουργούν χρονικά απεριόριστο δικαίωμα αποζημίωσης.
Περαιτέρω, κατά το Βασίλειο της Ισπανίας, μολονότι απαιτείται να έχει εκδοθεί τελεσίδικη απόφαση περί απόρριψης της προηγούμενης προσφυγής, δεν είναι αναγκαίο να έχουν εξαντληθεί τα μέσα ένδικης προστασίας, δεδομένου ότι η τελεσίδικη απόφαση μπορεί, κατά το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015, να έχει εκδοθεί «από οποιοδήποτε δικαστήριο».
Τέλος, και εν πάση περιπτώσει, το Tribunal Supremo (Ανώτατο Δικαστήριο) ερμηνεύει την επίμαχη στο πλαίσιο του υπό κρίση σκέλους προϋπόθεση κατά τρόπο ευνοϊκό για τους ιδιώτες, όπερ διασφαλίζει την τήρηση της αρχής της αποτελεσματικότητας.
ii)

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 προβλέπει ότι, εάν η ζημία οφείλεται στην εφαρμογή κανόνα με τυπική ισχύ νόμου που κηρύχθηκε αντίθετος προς το δίκαιο της Ένωσης, ο ιδιώτης μπορεί να αποζημιωθεί μόνον υπό την προϋπόθεση, μεταξύ άλλων, ότι έχει εκδοθεί ως προς αυτόν, από οποιοδήποτε δικαστήριο, τελεσίδικη απορριπτική απόφαση επί προσφυγής που ασκήθηκε κατά της ζημιογόνου διοικητικής πράξης.
Όσον αφορά την ευθύνη κράτους μέλους λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει ότι ο εθνικός δικαστής μπορεί να ερευνήσει αν ο ζημιωθείς επέδειξε τη δέουσα επιμέλεια ώστε να αποφύγει τη ζημία ή να περιορίσει την έκτασή της και, ιδίως, αν χρησιμοποίησε εγκαίρως όλα τα μέσα έννομης προστασίας που είχε στη διάθεσή του. Πράγματι, κατά γενική αρχή κοινή στα νομικά συστήματα των κρατών μελών, ο ζημιωθείς, προκειμένου να μην επιβαρυνθεί ο ίδιος με τη ζημία, οφείλει να επιδείξει τη δέουσα επιμέλεια για να περιορίσει την έκτασή της. Αντιθέτως, θα αντέβαινε προς την αρχή της αποτελεσματικότητας το να υποχρεώνονται οι ζημιωθέντες να ασκούν συστηματικά όλα τα μέσα έννομης προστασίας που έχουν στη διάθεσή τους, έστω και αν τούτο θα προκαλούσε υπερβολικές δυσχέρειες ή δεν θα μπορούσε ευλόγως να απαιτηθεί από αυτούς (πρβλ. αποφάσεις της 24ης Μαρτίου 2009, Danske Slagterier,
C‑445/06
,
EU:C:2009:178
, σκέψεις
έως
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, καθώς και της 4ης Οκτωβρίου 2018, Kantarev,
C‑571/16
,
EU:C:2018:807
, σκέψεις
έως
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Κατά συνέπεια, μολονότι το δίκαιο της Ένωσης δεν αντιτίθεται στην εφαρμογή εθνικής ρύθμισης η οποία προβλέπει ότι ένας ιδιώτης δεν μπορεί να επιτύχει την αποκατάσταση ζημίας της οποίας την επέλευση παρέλειψε, εκ προθέσεως ή εξ αμελείας, να αποτρέψει ασκώντας μέσο έννομης προστασίας, τούτο ισχύει μόνον υπό την προϋπόθεση ότι η άσκηση του εν λόγω μέσου δεν συνεπάγεται υπερβολικές δυσχέρειες ή μπορεί ευλόγως να απαιτηθεί από τον ζημιωθέντα (πρβλ. απόφαση της 24ης Μαρτίου 2009, Danske Slagterier,
C‑445/06
,
EU:C:2009:178
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, όπως επισήμανε και ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 82 των προτάσεών του, αυτό ακριβώς προβλέπεται στο άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015. Πράγματι, προσβάλλοντας εγκαίρως τη διοικητική πράξη με την οποία προκαλείται η ζημία, ο ενδιαφερόμενος ιδιώτης μπορεί, κατ’ αρχήν, να αποτρέψει την επέλευση της ζημίας ή, τουλάχιστον, να περιορίσει την έκτασή της.
Επιπλέον, η διάταξη αυτή δεν επιβάλλει να έχει εξαντλήσει ο ιδιώτης το σύνολο των μέσων ένδικης προστασίας που έχει στη διάθεσή του, αλλά μόνον να έχει εκδοθεί τελεσίδικη απόφαση επί προσφυγής ασκηθείσας κατά της εν λόγω διοικητικής πράξης, τούτο δε ενώπιον οποιουδήποτε δικαστηρίου, στοιχείο το οποίο μπορεί να διευκολύνει την πλήρωση της προϋπόθεσης αυτής.
Επιβάλλεται, εντούτοις, η διαπίστωση ότι, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, όταν η ζημία απορρέει από πράξη ή παράλειψη του νομοθέτη αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης, χωρίς να υφίσταται διοικητική πράξη την οποία να μπορεί να προσβάλει ο ιδιώτης, η εν λόγω διάταξη καθιστά αδύνατη την αποκατάσταση της ζημίας, δεδομένου ότι ο ζημιωθείς ιδιώτης δεν μπορεί, σε μια τέτοια περίπτωση, να ασκήσει προσφυγή όπως αυτή που απαιτείται. Συναφώς, λαμβανομένης υπόψη της νομολογίας που υπομνήσθηκε στη σκέψη 124 της παρούσας απόφασης, αποκλείεται το ενδεχόμενο ο ζημιωθείς ιδιώτης που βρίσκεται σε μια τέτοια κατάσταση να υποχρεωθεί, με ενεργό συμπεριφορά, να προκαλέσει την έκδοση διοικητικής πράξης την οποία να δύναται στη συνέχεια να προσβάλει, καθώς μια τέτοια πράξη δεν θα μπορούσε, εν πάση περιπτώσει, να θεωρηθεί ότι προκάλεσε την προβαλλόμενη ζημία.
Κατά συνέπεια, το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 είναι αντίθετο προς την αρχή της αποτελεσματικότητας, καθόσον δεν προβλέπει εξαίρεση για τις περιπτώσεις στις οποίες η άσκηση της προσφυγής την οποία επιβάλλει θα προκαλούσε υπερβολικές δυσχέρειες ή δεν θα μπορούσε ευλόγως να απαιτηθεί από τον ζημιωθέντα, περίπτωση η οποία θα συνέτρεχε όταν η ζημία απορρέει από πράξη ή παράλειψη του νομοθέτη, αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης, χωρίς να υφίσταται διοικητική πράξη δεκτική προσφυγής.
Συναφώς, ο ισχυρισμός ότι δύσκολα μπορεί να προκληθεί ζημία, με τέτοιον άμεσο τρόπο, από πράξη ή παράλειψη του εθνικού νομοθέτη δεν ασκεί επιρροή στην εκτίμηση αυτή. Αφενός, το γεγονός ότι, ενώ δεν προβλέπονται εξαιρέσεις όπως οι περιγραφείσες στην προηγούμενη σκέψη, σπανίως θίγεται η αρχή της αποτελεσματικότητας δεν μπορεί να δικαιολογήσει την παραβίαση της αρχής αυτής. Αφετέρου, λαμβανομένων υπόψη των ειδικών υποχρεώσεων που υπέχουν οι εθνικοί νομοθέτες όσον αφορά τη μεταφορά του δικαίου της Ένωσης στο εσωτερικό δίκαιο, δεν είναι στην πραγματικότητα ασυνήθιστο η δραστηριότητά τους να προκαλεί άμεσα ζημία στους ιδιώτες.
Ομοίως, το γεγονός ότι η άσκηση προηγούμενης προσφυγής με σκοπό την αποτροπή ή τον περιορισμό της ζημίας δεν μπορεί, κατ’ εφαρμογήν της αρχής της αποτελεσματικότητας, να απαιτείται στις περιπτώσεις στις οποίες η άσκηση αυτή θα προκαλούσε υπερβολικές δυσχέρειες ή δεν θα μπορούσε ευλόγως να απαιτηθεί από τον ζημιωθέντα δεν σημαίνει ότι ο ιδιώτης που επιθυμεί να επιτύχει τη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας απαλλάσσεται από την υποχρέωση να αποδείξει, στο πλαίσιο μέσου ένδικης προστασίας έχοντος τέτοιο αντικείμενο, ότι συντρέχουν οι αναγκαίες προϋποθέσεις για τη θεμελίωση της ευθύνης αυτής στη συγκεκριμένη περίπτωση που τον αφορά. Κατά συνέπεια, τα επιχειρήματα του Βασιλείου της Ισπανίας τα οποία εκτέθηκαν στις σκέψεις 118 και 119 της παρούσας απόφασης πρέπει να απορριφθούν.
Ο δε ισχυρισμός ότι το Tribunal Supremo (Ανώτατο Δικαστήριο) ερμηνεύει την επίμαχη προϋπόθεση κατά τρόπο ευνοϊκό για τους ιδιώτες πρέπει να απορριφθεί για λόγους παρόμοιους με εκείνους που εκτέθηκαν στη σκέψη 81 της παρούσας απόφασης.
Επομένως, το δεύτερο σκέλος της πρώτης αιτίασης πρέπει να γίνει δεκτό στο μέτρο που το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 εξαρτά την αποκατάσταση των ζημιών που προκάλεσε σε ιδιώτες ο Ισπανός νομοθέτης από την προϋπόθεση να έχει εκδοθεί ως προς τον ζημιωθέντα ιδιώτη, από οποιοδήποτε δικαστήριο, τελεσίδικη απορριπτική απόφαση επί προσφυγής που ασκήθηκε κατά της ζημιογόνου διοικητικής πράξης, χωρίς να προβλέπει εξαίρεση για τις περιπτώσεις στις οποίες η ζημία απορρέει άμεσα από πράξη ή παράλειψη του νομοθέτη αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης και δεν υφίσταται διοικητική πράξη δεκτική προσφυγής.
3)

Επί του τρίτου σκέλους, το οποίο αφορά την προϋπόθεση ότι ο ζημιωθείς ιδιώτης πρέπει να έχει επικαλεστεί την παραβίαση του δικαίου της Ένωσης στο πλαίσιο της προσφυγής κατά της ζημιογόνου διοικητικής πράξης
i)

Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η προϋπόθεση κατά την οποία ο ζημιωθείς ιδιώτης πρέπει να έχει επικαλεστεί την παραβίαση του δικαίου της Ένωσης στο πλαίσιο της προσφυγής κατά της ζημιογόνου διοικητικής πράξης φαίνεται να περιορίζει το δικαίωμα αποζημίωσης στις περιπτώσεις στις οποίες η παραβιασθείσα διάταξη του δικαίου της Ένωσης παράγει άμεσο αποτέλεσμα, ενώ η ευθύνη του κράτους μπορεί να θεμελιωθεί ακόμη και σε περίπτωση παράβασης διάταξης του δικαίου της Ένωσης η οποία δεν έχει τέτοιο αποτέλεσμα.
Δεδομένου ότι, κατά την Επιτροπή, όταν η παραβιασθείσα διάταξη του δικαίου της Ένωσης δεν παράγει άμεσο αποτέλεσμα, οι ιδιώτες δεν μπορούν να επιτύχουν την προστασία των δικαιωμάτων τους ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων μέσω της μη εφαρμογής του εσωτερικού δικαίου και της εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, είναι περιττό, όσον αφορά αυτό το είδος διατάξεων, να απαιτείται να έχει επικαλεστεί ο ζημιωθείς την παραβίαση του δικαίου της Ένωσης στο πλαίσιο προηγούμενης ένδικης διαδικασίας. Ως εκ τούτου, η προϋπόθεση αυτή καθιστά υπερβολικά δυσχερή την αποκατάσταση των ζημιών που προκάλεσε ο εθνικός νομοθέτης λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης.
Η διαπίστωση αυτή δεν αναιρείται από το γεγονός ότι οι ιδιώτες μπορούν να επικαλεστούν οποιαδήποτε διάταξη του δικαίου της Ένωσης στο πλαίσιο διαδικασίας ακύρωσης διοικητικής πράξης, δεδομένου ότι τα εθνικά δικαστήρια υποχρεούνται να μην εφαρμόζουν εθνικό μέτρο και να προστατεύουν άμεσα τα δικαιώματα που απονέμει η έννομη τάξη της Ένωσης μόνο στην περίπτωση διατάξεων του δικαίου της Ένωσης που έχουν άμεσο αποτέλεσμα.
Το Βασίλειο της Ισπανίας επαναλαμβάνει ότι η προϋπόθεση αυτή επιβάλλεται λόγω του συμπληρωματικού χαρακτήρα του καθεστώτος περί ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας και της ανάγκης συμβιβασμού της αρχής της αποκατάστασης των ζημιών που προκαλεί ο νομοθέτης με την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Επομένως, η υποχρέωση επίκλησης, στο πλαίσιο προηγούμενης προσφυγής, της παραβίασης του δικαίου της Ένωσης δεν είναι υπερβολική, δεδομένου ότι κάθε προσφεύγων υποχρεούται να ασκεί επιμελώς τα δικαιώματά του και ότι το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 επιτρέπει την εκ νέου κίνηση της διαδικασίας αποζημίωσης σε καταστάσεις οι οποίες έχουν κριθεί τελεσιδίκως.
Επιπλέον, κατά το Βασίλειο της Ισπανίας, το ισπανικό δίκαιο ουδόλως περιορίζει το δικαίωμα αποζημίωσης στις περιπτώσεις στις οποίες η παραβιασθείσα διάταξη του δικαίου της Ένωσης έχει άμεσο αποτέλεσμα. Επομένως, καθόσον η υποθετική αυτή περίπτωση δεν βρίσκει κανένα έρεισμα στις επίμαχες διατάξεις και το βάρος αποδείξεως φέρει η Επιτροπή, το υπό κρίση σκέλος πρέπει να απορριφθεί. Εν πάση περιπτώσει, αφενός, η υποχρέωση του ιδιώτη να ασκήσει προηγουμένως προσφυγή επικαλούμενος παραβίαση του δικαίου της Ένωσης δεν σημαίνει ότι στο πλαίσιο της προσφυγής αυτής μπορεί να γίνει επίκληση μόνο διάταξης έχουσας άμεσο αποτέλεσμα, δεδομένου ότι μπορούν να προβληθούν επιχειρήματα αντλούμενα από την ασυμβατότητα του ισπανικού δικαίου προς το δίκαιο της Ένωσης ανεξαρτήτως του άμεσου αποτελέσματος του κανόνα του δικαίου της Ένωσης του οποίου γίνεται επίκληση. Αφετέρου, το Tribunal Supremo (Ανώτατο Δικαστήριο) ερμηνεύει την υποχρέωση αυτή κατά τρόπο ευνοϊκό για τους ιδιώτες.
ii)

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 προβλέπει, μεταξύ των προϋποθέσεων από τις οποίες εξαρτάται η δυνατότητα του ιδιώτη να αποζημιωθεί για ζημία οφειλόμενη σε παραβίαση του δικαίου της Ένωσης καταλογιστέα στον εθνικό νομοθέτη, την προϋπόθεση ότι ο ιδιώτης αυτός πρέπει να έχει επικαλεστεί, στο πλαίσιο της προσφυγής κατά της ζημιογόνου διοικητικής πράξης, την παραβίαση του δικαίου της Ένωσης η οποία αναγνωρίστηκε στη συνέχεια.
Προκαταρκτικώς, διευκρινίζεται ότι το υπό κρίση σκέλος πρέπει να αναλυθεί μόνο στο μέτρο που η άσκηση μιας τέτοιας προσφυγής μπορεί εγκύρως να επιβληθεί στους ζημιωθέντες ιδιώτες, λαμβανομένων υπόψη των εκτιμήσεων που εκτίθενται στις σκέψεις 125 έως 128 της παρούσας απόφασης.
Με το υπό κρίση σκέλος, η Επιτροπή περιορίζεται στο να αμφισβητήσει τη συμβατότητα με την αρχή της αποτελεσματικότητας της γενικής υποχρέωσης του ζημιωθέντος ιδιώτη να επικαλεστεί, στο πλαίσιο της προσφυγής η οποία προηγείται της αγωγής αποζημιώσεως λόγω ευθύνης και της οποίας η άσκηση μπορεί να επιβληθεί στον ιδιώτη προκειμένου να αποτραπεί η ζημία ή να περιοριστεί η έκτασή της, την παραβίαση του δικαίου της Ένωσης, καθώς η επίκληση αυτή είναι καταδικασμένη σε αποτυχία όταν η οικεία διάταξη του δικαίου της Ένωσης δεν έχει άμεσο αποτέλεσμα, δεδομένου ότι η επίκληση μιας τέτοιας διάταξης δεν μπορεί, ελλείψει άμεσου αποτελέσματος, να οδηγήσει στην αποτροπή ή τον περιορισμό της ζημίας.
Συναφώς, μολονότι, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, ένα εθνικό δικαστήριο δεν υποχρεούται, βάσει του δικαίου της Ένωσης και μόνον, να αφήσει ανεφάρμοστη διάταξη του εθνικού δικαίου αντίθετη προς διάταξη του δικαίου της Ένωσης αν η τελευταία αυτή διάταξη στερείται άμεσου αποτελέσματος (απόφαση της 24ης Ιουνίου 2019, Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, σκέψη
), εντούτοις η εκτίμηση αυτή δεν θίγει τη δυνατότητα του εν λόγω δικαστηρίου να μην εφαρμόσει, βάσει του εσωτερικού δικαίου, κάθε διάταξη του εθνικού δικαίου που αντιβαίνει προς διάταξη του δικαίου της Ένωσης η οποία δεν έχει άμεσο αποτέλεσμα (απόφαση της 18ης Ιανουαρίου 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, σκέψη
).
Επιπλέον, ο δεσμευτικός χαρακτήρας των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, ακόμη και αν δεν έχουν άμεσο αποτέλεσμα, συνεπάγεται ότι τα εθνικά δικαστήρια υποχρεούνται να ερμηνεύουν το εθνικό δίκαιο σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές (πρβλ. αποφάσεις της 13ης Νοεμβρίου 1990, Marleasing,
C‑106/89
,
EU:C:1990:395
, σκέψεις
και
, καθώς και της 21ης Ιανουαρίου 2021, Whiteland Import Export,
C‑308/19
,
EU:C:2021:47
, σκέψη
). Η εν λόγω υποχρέωση οριοθετείται από τις γενικές αρχές του δικαίου, ιδίως τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της μη αναδρομικότητας, και δεν μπορεί να αποτελέσει έρεισμα για contra legem ερμηνεία του εθνικού δικαίου (πρβλ. αποφάσεις της 4ης Ιουλίου 2006, Αδενελέρ κ.λπ.,
C‑212/04
,
EU:C:2006:443
, σκέψη
, καθώς και της 18ης Ιανουαρίου 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, σκέψη
).
Λαμβανομένων υπόψη των ως άνω στοιχείων, η επιχειρηματολογία της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί κατά το μέρος που, με αυτήν, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι μόνο διατάξεις του δικαίου της Ένωσης που έχουν άμεσο αποτέλεσμα μπορούν να προβληθούν λυσιτελώς στο πλαίσιο της προσφυγής κατά της διοικητικής πράξης διά της οποίας υλοποιείται η ζημία, δεδομένου ότι δεν αποκλείεται, όπως άλλωστε υποστήριξε το Βασίλειο της Ισπανίας κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι εξουσίες του εθνικού δικαστηρίου να μην διαφέρουν ανάλογα με το αν η επίμαχη διάταξη του δικαίου της Ένωσης έχει ή όχι άμεσο αποτέλεσμα και το εθνικό δικαστήριο να διαθέτει, βάσει του εσωτερικού δικαίου, ευρύτερες εξουσίες από εκείνες που του παρέχει το δίκαιο της Ένωσης. Επιπλέον, μπορεί, ανάλογα με την περίπτωση, να γίνει επίσης επίκληση διάταξης του δικαίου της Ένωσης η οποία δεν έχει άμεσο αποτέλεσμα, με σκοπό τη σύμφωνη προς το δίκαιο της Ένωσης ερμηνεία του εθνικού δικαίου.
Ωστόσο, πρέπει να επισημανθεί, εν πάση περιπτώσει, ότι το γεγονός ότι απαιτείται από τον ζημιωθέντα ιδιώτη να έχει επικαλεστεί, ήδη από το προηγούμενο στάδιο της προσφυγής κατά της διοικητικής πράξης διά της οποίας υλοποιείται η ζημία, με σκοπό την αποτροπή ή τον περιορισμό της ζημίας, την παραβίαση του δικαίου της Ένωσης η οποία αναγνωρίζεται στη συνέχεια, διότι άλλως δεν θα έχει τη δυνατότητα να λάβει αποζημίωση για τη ζημία που υπέστη, ενδέχεται να συνιστά υπέρμετρη δικονομική δυσχέρεια, αντίθετη προς την αρχή της αποτελεσματικότητας. Πράγματι, σε ένα τέτοιο στάδιο, μπορεί να είναι εξαιρετικά δύσκολο, αν όχι αδύνατο, να προβλεφθεί ποια παραβίαση του δικαίου της Ένωσης θα αναγνωριστεί τελικά από το Δικαστήριο.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το τρίτο σκέλος της πρώτης αιτίασης πρέπει να απορριφθεί.
β)

Επί των διατάξεων του άρθρου 67, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του νόμου 39/2015 και του άρθρου 34, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του νόμου 40/2015
1)

Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι την αρχή της αποτελεσματικότητας παραβιάζουν επίσης, αφενός, το άρθρο 67, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του νόμου 39/2015, κατά το οποίο η αξίωση αποζημίωσης παραγράφεται ένα έτος μετά τη δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα της απόφασης με την οποία ο επίμαχος κανόνας με τυπική ισχύ νόμου κηρύσσεται αντίθετος προς το δίκαιο της Ένωσης, και, αφετέρου, το άρθρο 34, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του νόμου 40/2015, κατά το οποίο οι ζημίες για τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί αποζημίωση περιορίζονται στις ζημίες που επήλθαν εντός των πέντε ετών που προηγούνται της ημερομηνίας της δημοσίευσης αυτής, εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά στην εν λόγω απόφαση.
Πρώτον, κατά την Επιτροπή, δεν είναι αποδεκτό να αρχίζει να τρέχει η προθεσμία παραγραφής της αξίωσης από ημερομηνία εξαρτώμενη από απόφαση του Δικαστηρίου η οποία δεν είναι αναγκαία προκειμένου ένα εθνικό δικαστήριο να είναι σε θέση όχι μόνο να διαπιστώσει ότι θεμελιώνεται η ευθύνη του κράτους, αλλά και να υποχρεώσει το οικείο κράτος μέλος να αποκαταστήσει ζημία προκληθείσα λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης. Τούτο έχει ως αποτέλεσμα να ανάγεται η προηγούμενη απόφαση του Δικαστηρίου σε συστατικό στοιχείο της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας, όπως εξάλλου επιβεβαιώνεται από το γράμμα του άρθρου 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015, κατά παράβαση της νομολογίας του Δικαστηρίου.
Δεύτερον, το γεγονός ότι οι ζημίες για τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί αποζημίωση περιορίζονται στις ζημίες που επήλθαν εντός των πέντε ετών που προηγούνται της δημοσίευσης της απόφασης με την οποία η επίμαχη διάταξη κηρύσσεται αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης παραβιάζει διττώς την αρχή της αποτελεσματικότητας. Αφενός, ένα τέτοιο χρονικό διάστημα δεν μπορεί να καθοριστεί με βάση ημερομηνία εξαρτώμενη από απόφαση του Δικαστηρίου η οποία δεν μπορεί να απαιτηθεί. Αφετέρου, ένας τέτοιος περιορισμός είναι αντίθετος προς την αρχή της πλήρους αποκατάστασης της ζημίας, η οποία είναι συμφυής με την αρχή της αποτελεσματικότητας, δεδομένου ότι η νομολογία του Δικαστηρίου απαιτεί την πλήρη αποκατάσταση της ζημίας, συμπεριλαμβανομένης της καταβολής τόκων υπερημερίας.
Μολονότι, κατ’ αρχήν, το δίκαιο της Ένωσης δεν αποκλείει την εφαρμογή, στις απαιτήσεις έναντι του κράτους, πενταετούς προθεσμίας παραγραφής, υπό την επιφύλαξη ότι η προθεσμία αυτή ισχύει για τις παρόμοιες απαιτήσεις του εσωτερικού δικαίου, είναι προφανές εν προκειμένω ότι, επειδή το σύστημα που καθιερώνεται από το άρθρο 32, παράγραφοι 5 και 6, του νόμου 40/2015 απαιτεί μακρά δικαστική διαδρομή, κατά πάσα πιθανότητα θα παρέλθουν περισσότερα από πέντε έτη έως ότου το Δικαστήριο εκδώσει την απόφασή του. Επομένως, λόγω της διάρκειας της διαδικασίας του άρθρου 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015, εάν ληφθεί υπόψη το προβλεπόμενο στο άρθρο 34, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του νόμου αυτού σημείο αναφοράς, τούτο ενδέχεται να εμποδίσει την πλήρη αποκατάσταση της προκληθείσας ζημίας.
Όσον αφορά τη διευκρίνιση ότι ο χρονικός περιορισμός των ζημιών για τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί αποζημίωση ανέρχεται σε πέντε έτη «εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά» στην απόφαση με την οποία ο κανόνας με τυπική ισχύ νόμου κηρύσσεται αντίθετος προς το δίκαιο της Ένωσης, η διευκρίνιση αυτή δεν περιλαμβάνεται στο άρθρο 34, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του νόμου 40/2015, αλλά στο άρθρο 32, παράγραφος 6, του εν λόγω νόμου. Επομένως, δεν αφορά δυνατότητα που παρέχεται στον εθνικό δικαστή ο οποίος επιλαμβάνεται αιτήματος αποζημίωσης, αλλά μόνον το περιεχόμενο απόφασης του Δικαστηρίου.
Το Βασίλειο της Ισπανίας απαντά όσον αφορά, πρώτον, το χρονικό σημείο έναρξης της προθεσμίας παραγραφής της επίμαχης αξίωσης ότι, δεδομένου ότι η απαίτηση περί προηγούμενης απόφασης του Δικαστηρίου δεν αντιβαίνει στην αρχή της αποτελεσματικότητας, η επίκριση που διατυπώνει συναφώς η Επιτροπή πρέπει να απορριφθεί. Εν πάση περιπτώσει, οποιοδήποτε ισπανικό δικαστήριο μπορεί να κρίνει ότι ένας κανόνας με τυπική ισχύ νόμου είναι αντίθετος προς το δίκαιο της Ένωσης, χωρίς να έχει εκδοθεί σχετική απόφαση του Δικαστηρίου.
Εξάλλου, αφενός, δεδομένου ότι η ζημία απορρέει, εν προκειμένω, από κανόνα δικαίου γενικής ισχύος, η προθεσμία αυτή μπορεί να αρχίσει να τρέχει μόνον από τη δημοσίευση της δικαστικής απόφασης με την οποία διαπιστώνεται ο παράνομος χαρακτήρας του κανόνα δικαίου, καθώς μόνο η εν λόγω δημοσίευση καθιστά δυνατή τη γνώση του παράνομου αυτού χαρακτήρα και, κατά συνέπεια, της ζημίας. Η δημοσίευση σε επίσημη εφημερίδα συγκαταλέγεται μεταξύ των αποτελεσματικότερων μέσων για τη γνωστοποίηση ενός νομικού γεγονότος.
Επιπλέον, το γεγονός ότι η προθεσμία αρχίζει να τρέχει από την ημερομηνία δημοσίευσης της απόφασης δεν σημαίνει ότι δεν μπορεί να κινηθεί διαδικασία πριν από την ημερομηνία αυτή διά της οδού των τακτικών ένδικων βοηθημάτων καθώς και διά της οδού του γενικού καθεστώτος περί ευθύνης των δημόσιων αρχών το οποίο μνημονεύεται στο άρθρο 106 του Συντάγματος και διέπεται από το άρθρο 32, παράγραφος 1, του νόμου 40/2015.
Όσον αφορά, δεύτερον, τον χρονικό περιορισμό των ζημιών για τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί αποζημίωση, το Βασίλειο της Ισπανίας υποστηρίζει ότι από τις σκέψεις 68 και 69 της απόφασης της 21ης Δεκεμβρίου 2016, Gutiérrez Naranjo κ.λπ. (
C‑154/15, C‑307/15 και C‑308/15
,
EU:C:2016:980
), προκύπτει ότι, παρά την κήρυξη ασυμβατότητας προς το δίκαιο της Ένωσης, είναι αναγκαίο να γίνονται σεβαστές οι νομικές καταστάσεις που έχουν κριθεί τελεσιδίκως. Συναφώς, υπογραμμίζει ακόμη μία φορά ότι η παράγραφος 5 του άρθρου 32 του νόμου 40/2015 αφορά, όπως και η παράγραφος 4 του άρθρου αυτού, μια πρόσθετη περίπτωση στην οποία αρχίζει να τρέχει εκ νέου μια προθεσμία που θα είχε λήξει εάν ακολουθείτο η οδός των τακτικών μέσων ένδικης προστασίας, όπερ καθιστά δυνατή τη λήψη αποζημίωσης σε περιπτώσεις στις οποίες, κατ’ αρχήν, θα αποκλειόταν οποιαδήποτε αποζημίωση. Επομένως, η παράγραφος 5 θεσπίζει κανόνα δικαίου ευνοϊκό για τους ιδιώτες, ο οποίος επιτρέπει την άσκηση μέσου ένδικης προστασίας λόγω ευθύνης η έκβαση του οποίου ενδέχεται να είναι αντίθετη προς απόφαση που έχει ήδη αποκτήσει ισχύ δεδικασμένου.
Εν πάση περιπτώσει, ένας ιδιώτης μπορεί να επιτύχει την πλήρη αποκατάσταση της ζημίας του ασκώντας τις αξιώσεις του με τα κατάλληλα ένδικα βοηθήματα πριν αυτές παραγραφούν, συναφώς δε το Βασίλειο της Ισπανίας παραπέμπει στο άρθρο 34, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του νόμου 40/2015, το οποίο έχει εφαρμογή στη γενική περίπτωση της ευθύνης των δημόσιων αρχών στην οποία αναφέρεται το άρθρο 32, παράγραφος 1, του νόμου αυτού.
Εξάλλου, η νομολογία δεν προβλέπει ότι οφείλεται αποζημίωση για όλες τις ζημίες που συνδέονται με πράξεις οι οποίες έχουν ήδη υποπέσει σε παραγραφή. Θα ήταν δυσανάλογο να απαιτείται πλήρης αποκατάσταση ζημιών σε περίπτωση νόμων που ισχύουν εδώ και δεκαετίες. Η πλήρης αποκατάσταση των ζημιών δεν αποτελεί απόλυτη αρχή και πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι δυνητικές συνέπειες για το Δημόσιο Ταμείο.
Τέλος, κατά το Βασίλειο της Ισπανίας, δεδομένου ότι το άρθρο 34, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του νόμου 40/2015 διευκρινίζει ότι αυτό εφαρμόζεται «εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά στην [απόφαση που κηρύσσει τον κανόνα αντίθετο προς το δίκαιο της Ένωσης]», το δικαστήριο που αποφαίνεται επί του μέσου ένδικης προστασίας λόγω ευθύνης δύναται να προσαρμόσει την αποζημίωση αναλόγως των περιστάσεων και να αποφασίσει να μην εφαρμόσει τον προβλεπόμενο στη διάταξη αυτή χρονικό περιορισμό των ζημιών για τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί αποζημίωση.
2)

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Όσον αφορά, πρώτον, το σκέλος της επιχειρηματολογίας της Επιτροπής το οποίο αφορά το άρθρο 67, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του νόμου 39/2015, υπενθυμίζεται ότι η διάταξη αυτή προβλέπει ότι, στις περιπτώσεις ευθύνης στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015, η αξίωση αποζημίωσης παραγράφεται ένα έτος μετά τη δημοσίευση, στην Επίσημη Εφημερίδα, της απόφασης με την οποία ο κανόνας με τυπική ισχύ νόμου κηρύσσεται αντίθετος προς το δίκαιο της Ένωσης. Επιπλέον, η Επιτροπή βάλλει κατά του άρθρου 67, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του νόμου 39/2015 μόνον καθόσον η διάταξη αυτή ορίζει την ημερομηνία έναρξης της προθεσμίας παραγραφής της αξίωσης που αφορά την ευθύνη του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας για τις καταλογιστέες σε αυτό παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης.
Εφόσον, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 106 της παρούσας απόφασης, η αποκατάσταση ζημίας προκληθείσας σε ιδιώτη από τον εθνικό νομοθέτη λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης δεν μπορεί να εξαρτάται από την προϋπόθεση να υφίσταται απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία να διαπιστώνεται ότι το οικείο κράτος μέλος παρέβη το δίκαιο της Ένωσης ή από την οποία να προκύπτει ότι η πράξη ή παράλειψη που προκάλεσε τη ζημία είναι ασύμβατη προς το δίκαιο της Ένωσης, διότι άλλως παραβιάζεται η αρχή της αποτελεσματικότητας, ούτε η δημοσίευση μιας τέτοιας απόφασης στην Επίσημη Εφημερίδα μπορεί να αποτελεί το μόνο δυνατό σημείο έναρξης της προθεσμίας παραγραφής της αξίωσης περί θεμελίωσης της ευθύνης του εθνικού νομοθέτη για τις καταλογιστέες σε αυτόν παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης, διότι άλλως παραβιάζεται η ίδια ως άνω αρχή.
Συναφώς, πρέπει να απορριφθεί ο ισχυρισμός του Βασιλείου της Ισπανίας ότι ένας ζημιωθείς ιδιώτης μπορεί να επιτύχει την πλήρη αποκατάσταση της ζημίας του διά των τακτικών ένδικων βοηθημάτων και μέσων καθώς και διά της οδού του γενικού καθεστώτος περί ευθύνης των δημόσιων αρχών το οποίο διαλαμβάνεται στο άρθρο 32, παράγραφος 1, του νόμου 40/2015. Αφενός, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 63 έως 82 της παρούσας απόφασης, καμία από τις λοιπές διαδικασίες ή μέσα έννομης προστασίας που επικαλείται το Βασίλειο της Ισπανίας δεν εγγυάται ότι η ευθύνη του κράτους για τις καταλογιστέες στον εθνικό νομοθέτη παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης μπορεί να θεμελιωθεί σε όλες τις περιπτώσεις στις οποίες ένας ιδιώτης υφίσταται ζημία εξαιτίας μιας τέτοιας παραβίασης εκ μέρους του νομοθέτη. Αφετέρου, η ύπαρξη τέτοιας απόφασης συνιστά, σύμφωνα με το ίδιο το γράμμα των επίμαχων διατάξεων, προϋπόθεση η οποία πρέπει κατ’ ανάγκη να πληρούται πριν καν να είναι δυνατή η άσκηση του σχετικού μέσου ένδικης προστασίας.
Ως εκ τούτου, διαπιστώνεται ότι το σκέλος της επιχειρηματολογίας της Επιτροπής το οποίο αφορά το χρονικό σημείο έναρξης της προθεσμίας παραγραφής που προβλέπεται στο άρθρο 67, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του νόμου 39/2015 είναι βάσιμο στο μέτρο που η διάταξη αυτή καλύπτει μόνον τις περιπτώσεις στις οποίες υφίσταται απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία ο εφαρμοζόμενος κανόνας με τυπική ισχύ νόμου κηρύσσεται ασύμβατος προς το δίκαιο της Ένωσης.
Δεύτερον, όσον αφορά τον χρονικό περιορισμό των ζημιών για τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί αποζημίωση, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 34, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του νόμου 40/2015 προβλέπει ότι, στην περίπτωση ευθύνης στην οποία αναφέρεται η παράγραφος 5 του άρθρου 32 του νόμου αυτού, μπορεί να χορηγηθεί αποζημίωση για τις ζημίες που επήλθαν εντός των πέντε ετών που προηγούνται της ημερομηνίας δημοσίευσης της απόφασης με την οποία ο επίμαχος κανόνας με τυπική ισχύ νόμου κηρύσσεται αντίθετος προς το δίκαιο της Ένωσης, εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά στην εν λόγω απόφαση.
Επιβάλλεται, επομένως, η διαπίστωση ότι η διάταξη αυτή έχει ως αποτέλεσμα ότι, στις περιπτώσεις ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας για τις καταλογιστέες σε αυτό παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης, οι ζημίες για τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί αποζημίωση περιορίζονται στις ζημίες που επήλθαν εντός των πέντε ετών που προηγούνται της ημερομηνίας δημοσίευσης, στην Επίσημη Εφημερίδα, της απόφασης του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται ότι το Βασίλειο της Ισπανίας παρέβη το δίκαιο της Ένωσης ή από την οποία προκύπτει ότι η πράξη ή παράλειψη του νομοθέτη που προκάλεσε τις ζημίες είναι ασύμβατη προς το δίκαιο της Ένωσης.
Συναφώς, μολονότι, ελλείψει σχετικών διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, εναπόκειται στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους να καθορίσει την έκταση της αποζημίωσης καθώς και τους κανόνες σχετικά με τον υπολογισμό του ύψους των ζημιών που προκαλούνται λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης, οι εθνικές ρυθμίσεις οι οποίες θεσπίζουν τα κριτήρια καθορισμού της έκτασης αυτής καθώς και τους ως άνω κανόνες πρέπει, μεταξύ άλλων, να τηρούν την αρχή της αποτελεσματικότητας (πρβλ. αποφάσεις της 25ης Νοεμβρίου 2010, Fuß,
C‑429/09
,
EU:C:2010:717
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, καθώς και της 28ης Ιουλίου 2016, Tomášová,
C‑168/15
,
EU:C:2016:602
, σκέψη
). Συνακόλουθα, το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως κρίνει ότι η αποκατάσταση των ζημιών που προκαλούνται στους ιδιώτες από παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης πρέπει να είναι ανάλογη προς την προκληθείσα βλάβη (βλ. αποφάσεις της 5ης Μαρτίου 1996, Brasserie du pêcheur και Factortame,
C‑46/93 και C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, σκέψη
, καθώς και της 29ης Ιουλίου 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe,
C‑620/17
,
EU:C:2019:630
, σκέψη
), υπό την έννοια ότι πρέπει, κατά περίπτωση, να αποκαθιστά στο ακέραιο τις ζημίες που πράγματι προκλήθηκαν (πρβλ. αποφάσεις της 2ας Αυγούστου 1993, Marshall,
C‑271/91
,
EU:C:1993:335
, σκέψη
, και της 15ης Απριλίου 2021, Braathens Regional Aviation,
C‑30/19
,
EU:C:2021:269
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, αρκεί η διαπίστωση ότι, προβλέποντας, στο άρθρο 34, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του νόμου 40/2015, ότι για τις ζημίες που προκαλούνται από τον νομοθέτη στους ιδιώτες λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης μπορεί να χορηγηθεί αποζημίωση μόνον εάν αυτές επήλθαν κατά τη διάρκεια των πέντε ετών που προηγούνται της ημερομηνίας δημοσίευσης απόφασης του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται ότι το Βασίλειο της Ισπανίας παρέβη το δίκαιο της Ένωσης ή από την οποία προκύπτει ότι η πράξη ή παράλειψη του νομοθέτη που προκάλεσε τις ζημίες είναι ασύμβατη προς το δίκαιο της Ένωσης, το Βασίλειο της Ισπανίας θέτει εμπόδια στη δυνατότητα των ζημιωθέντων ιδιωτών να λάβουν, σε κάθε περίπτωση, αποζημίωση ανάλογη προς τη ζημία που υπέστησαν.
Πράγματι, πέραν του ότι η αποζημίωση για ζημία προκληθείσα από τον νομοθέτη λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης δεν μπορεί, εν πάση περιπτώσει, να εξαρτάται από την ύπαρξη τέτοιας απόφασης, η προϋπόθεση αυτή έχει ως αποτέλεσμα, λαμβανομένης υπόψη της διάρκειας της διαδικασίας κατά το πέρας της οποίας εκδίδεται μια τέτοια απόφαση, ήτοι της διαδικασίας διαπίστωσης παράβασης κατά την έννοια του άρθρου 258 ΣΛΕΕ ή της διαδικασίας προδικαστικής παραπομπής δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, να καθιστά πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την αποζημίωση. Επιπλέον, η διάρκεια της διαδικασίας αυξάνεται με την εφαρμογή του άρθρου 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015, στο οποίο παραπέμπει το άρθρο 34, παράγραφος 1, του νόμου αυτού και το οποίο απαιτεί να έχει εκδοθεί τελεσίδικη απορριπτική απόφαση επί της προσφυγής που ασκήθηκε κατά της ζημιογόνου διοικητικής πράξης.
Επομένως, η εν λόγω προϋπόθεση είναι επίσης αντίθετη προς την αρχή της αποτελεσματικότητας. Συναφώς, το Βασίλειο της Ισπανίας δεν μπορεί, για τους ίδιους λόγους με αυτούς που εκτέθηκαν, αντιστοίχως, στις σκέψεις 85, 86 και 88 καθώς και στις σκέψεις 63 έως 82 της παρούσας απόφασης, να αντλήσει λυσιτελές επιχείρημα ούτε από το γεγονός ότι το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 συνιστά συμπληρωματικό μέσο ένδικης προστασίας ούτε από τις λοιπές διαδικασίες ή μέσα έννομης προστασίας που επικαλείται.
Ομοίως, η αναφορά του άρθρου 34, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του νόμου 40/2015 στο γεγονός ότι μπορεί να «προβλέπεται διαφορετικά στην εν λόγω απόφαση» δεν συνηγορεί υπέρ της θέσης του άνω κράτους μέλους, δεδομένου ότι από τη διάταξη αυτή προκύπτει χωρίς αμφισημία ότι ο όρος «απόφαση» παραπέμπει, όσον αφορά τις ζημίες που προκλήθηκαν από παραβίαση του δικαίου της Ένωσης καταλογιστέα στον νομοθέτη, στην «απ[όφαση] που […] κηρύσσει τον κανόνα αντίθετο προς το δίκαιο της […] Ένωσης», δηλαδή σε απόφαση του Δικαστηρίου.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, διαπιστώνεται ότι είναι βάσιμο το σκέλος της επιχειρηματολογίας της Επιτροπής το οποίο αφορά τον προβλεπόμενο στο άρθρο 34, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του νόμου 40/2015 χρονικό περιορισμό των ζημιών για τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί αποζημίωση.
Κατά συνέπεια, πρέπει να γίνει εν μέρει δεκτή η πρώτη αιτίαση, η οποία αφορά παραβίαση της αρχής της αποτελεσματικότητας.
4.

Επί της δεύτερης αιτίασης, η οποία αφορά παραβίαση της αρχής της ισοδυναμίας
α)

Επιχειρήματα των διαδίκων
Με τη δεύτερη αιτίασή της, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, προβλέποντας, στο άρθρο 32, παράγραφος 5, στοιχεία a και b, του νόμου 40/2015, ως προϋπόθεση θεμελίωσης της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας σε περίπτωση παραβίασης του δικαίου της Ένωσης, αντιστοίχως, ότι ο παραβιασθείς κανόνας δικαίου πρέπει να αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες και ότι η παραβίαση αυτή πρέπει να είναι κατάφωρη, παραβαίνει τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει της αρχής της ισοδυναμίας.
Κατά το ως άνω θεσμικό όργανο, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η αρχή της ισοδυναμίας ασκεί επιρροή για την εκτίμηση όχι μόνον των δικονομικών προϋποθέσεων οι οποίες διέπουν τις αγωγές αποζημιώσεως κατά του κράτους για τις ζημίες που αυτό προκαλεί κατά παραβίαση του δικαίου της Ένωσης, αλλά και των ουσιαστικών προϋποθέσεων που διέπουν την άσκηση των αγωγών αυτών. Συνεπώς, δεν ασκεί επιρροή το γεγονός ότι το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 επαναλαμβάνει τις τρεις προϋποθέσεις οι οποίες, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, αρκούν για τη θεμελίωση της ευθύνης ενός κράτους μέλους για τις ζημίες που αυτό προκαλεί στους ιδιώτες κατά παραβίαση του δικαίου της Ένωσης, δεδομένου ότι το εθνικό δίκαιο μπορεί να επιβάλλει τις εν λόγω τρεις προϋποθέσεις μόνον εάν αυτές εφαρμόζονται και επί των παρόμοιων αιτημάτων αποζημίωσης εσωτερικής φύσεως, άλλως παραβιάζεται η αρχή της ισοδυναμίας.
Εν προκειμένω, οι δύο προϋποθέσεις που μνημονεύονται στη σκέψη 171 της παρούσας απόφασης δεν προβλέπονται στην παράγραφο 4 του άρθρου 32 του νόμου 40/2015 σχετικά με τη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας σε περίπτωση παραβίασης του Συντάγματος, μολονότι από την απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
), προκύπτει ότι, λαμβανομένου υπόψη του αντικειμένου τους και των ουσιωδών στοιχείων τους, οι αγωγές αποζημιώσεως κατά του κράτους οι οποίες στηρίζονται σε παραβίαση του δικαίου της Ένωσης προκύπτουσα από κανόνα με τυπική ισχύ νόμου και εκείνες που στηρίζονται σε παραβίαση του Συντάγματος προκύπτουσα από κανόνα με τυπική ισχύ νόμου, παραβίαση διαπιστωθείσα από το Tribunal Constitucional (Συνταγματικό Δικαστήριο), είναι παρόμοιες για τους σκοπούς της εφαρμογής της αρχής της ισοδυναμίας.
Το Βασίλειο της Ισπανίας υποστηρίζει ότι η δεύτερη αιτίαση της Επιτροπής δεν είναι βάσιμη, διότι τα δύο επίμαχα μέσα ένδικης προστασίας δεν μπορούν να θεωρηθούν ως παρόμοια. Οι περιπτώσεις αντισυνταγματικότητας ενός νόμου ενδέχεται να διαφέρουν πολύ από τις περιπτώσεις ασυμβατότητας ενός κανόνα δικαίου προς το δίκαιο της Ένωσης, δεδομένου ότι ορισμένες περιπτώσεις αντισυνταγματικότητας ενδέχεται, μεταξύ άλλων, να μην αφορούν την προσβολή δικαιωμάτων των ιδιωτών. Επιπλέον, υπάρχει ουσιώδης διαφορά μεταξύ της ευθύνης του κράτους που απορρέει από παραβίαση του δικαίου της Ένωσης και εκείνης που απορρέει από την κήρυξη της αντισυνταγματικότητας ενός νόμου, καθόσον η τελευταία συνεπάγεται ότι ο νόμος καθίσταται ex tunc ανίσχυρος, με αποτέλεσμα οι διοικητικές πράξεις που εκδόθηκαν δυνάμει νόμου ο οποίος στη συνέχεια κηρύχθηκε αντισυνταγματικός να είναι επίσης πλημμελείς. Τούτο δεν συμβαίνει στην περίπτωση απόφασης του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται παράβαση ή απόφασης εκδοθείσας στο πλαίσιο προδικαστικής διαδικασίας.
Εξάλλου, ακόμη και αν υποτεθεί ότι τα δύο αυτά μέσα ένδικης προστασίας είναι παρόμοια, το άρθρο 32, παράγραφος 5, του νόμου 40/2015 απλώς κωδικοποιεί τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η νομολογία του Δικαστηρίου, προκειμένου να ενισχύσει την ασφάλεια δικαίου. Οι προϋποθέσεις αυτές είναι εγγενείς στο καθεστώς περί ευθύνης του κράτους στην Ισπανία, ακόμη και στις περιπτώσεις ευθύνης που απορρέει από την κήρυξη της αντισυνταγματικότητας ενός κανόνα με τυπική ισχύ νόμου. Επομένως, πρόκειται, εν πάση περιπτώσει, για απλώς τυπική διαφορά.
β)

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Σύμφωνα με όσα υπομνήσθηκαν στη σκέψη 33 της παρούσας απόφασης, υπό την επιφύλαξη του δικαιώματος αποζημίωσης το οποίο στηρίζεται απευθείας στο δίκαιο της Ένωσης εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις που εκτέθηκαν στη σκέψη 31 της παρούσας απόφασης, η εκ μέρους του κράτους μέλους θεραπεία των συνεπειών της ζημίας που προκάλεσε παραβιάζοντας το δίκαιο της Ένωσης πρέπει να λάβει χώρα στο πλαίσιο του εθνικού δικαίου περί ευθύνης.
Πράγματι, ελλείψει σχετικής ρύθμισης του δικαίου της Ένωσης, είναι ζήτημα της εσωτερικής έννομης τάξης κάθε κράτους μέλους να ορίσει τα αρμόδια δικαστήρια και να θεσπίσει τους δικονομικούς κανόνες άσκησης των ενδίκων βοηθημάτων που αποσκοπούν στη διασφάλιση των δικαιωμάτων τα οποία αντλούν οι πολίτες από το δίκαιο της Ένωσης, πλην όμως η αρχή της ισοδυναμίας επιτάσσει οι προϋποθέσεις που θέτουν οι εθνικές νομοθεσίες σχετικά με την αποκατάσταση των ζημιών να μην είναι λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που αφορούν παρόμοιες απαιτήσεις στηριζόμενες στο εσωτερικό δίκαιο (πρβλ. αποφάσεις της 19ης Νοεμβρίου 1991, Francovich κ.λπ.,
C‑6/90 και C‑9/90
,
EU:C:1991:428
, σκέψεις
έως
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 19ης Μαΐου 2011, Iaia κ.λπ.,
C‑452/09
,
EU:C:2011:323
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επομένως, σκοπός της αρχής της ισοδυναμίας είναι να οριοθετήσει τη διαδικαστική αυτονομία την οποία διαθέτουν τα κράτη μέλη όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης και το δίκαιο της Ένωσης δεν προβλέπει σχετική διάταξη. Εξ αυτού συνάγεται ότι, στον τομέα της ευθύνης του κράτους λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης, η ως άνω αρχή εφαρμόζεται μόνον όταν η ευθύνη αυτή θεμελιώνεται βάσει του δικαίου της Ένωσης και, ως εκ τούτου, όταν πληρούνται οι σχετικές προϋποθέσεις, όπως αυτές υπομνήσθηκαν στη σκέψη 31 της παρούσας απόφασης (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 9ης Δεκεμβρίου 2010, Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie κ.λπ.,
C‑568/08
,
EU:C:2010:751
, σκέψη
).
Πράγματι, όπως επισήμανε και ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 122 των προτάσεών του, η αρχή αυτή δεν μπορεί να θεμελιώσει υποχρέωση των κρατών μελών να επιτρέπουν τη γένεση δικαιώματος αποζημίωσης υπό προϋποθέσεις ευνοϊκότερες από εκείνες που προβλέπει η νομολογία του Δικαστηρίου.
Εν προκειμένω, η Επιτροπή, με τη δεύτερη αιτίαση, δεν επιδιώκει να θέσει υπό αμφισβήτηση τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες τίθεται σε εφαρμογή, στην Ισπανία, η αρχή της ευθύνης του κράτους για τις καταλογιστέες σε αυτό παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης, όπως η εν λόγω αρχή έχει διευκρινιστεί από το Δικαστήριο, αλλά τις ίδιες τις προϋποθέσεις θεμελίωσης της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας για τις καταλογιστέες σε αυτό παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης, όπως αυτές ορίζονται στο ισπανικό δίκαιο, ως προς τις οποίες εξάλλου δεν αμφισβητείται ότι αναπαράγουν πιστά τις προϋποθέσεις που θέτει η νομολογία του Δικαστηρίου.
Όπως, όμως, προκύπτει από τη διαπίστωση που έγινε στη σκέψη 179 της παρούσας απόφασης, ακόμη και αν υποτεθεί ότι οι προϋποθέσεις θεμελίωσης της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας για τις καταλογιστέες σε αυτό παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης είναι λιγότερο ευνοϊκές από τις προϋποθέσεις θεμελίωσης της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας λόγω παραβίασης του Συντάγματος, η αρχή της ισοδυναμίας δεν εφαρμόζεται σε μια τέτοια περίπτωση.
Εξάλλου, το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως διευκρινίσει ότι, μολονότι τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι η ευθύνη τους θεμελιώνεται υπό προϋποθέσεις λιγότερο περιοριστικές από εκείνες που θέτει το Δικαστήριο, στις περιπτώσεις αυτές πρέπει να θεωρηθεί ότι η ευθύνη αυτή θεμελιώνεται όχι βάσει του δικαίου της Ένωσης, αλλά βάσει του εθνικού δικαίου (πρβλ. αποφάσεις της 5ης Μαρτίου 1996, Brasserie du pêcheur και Factortame,
C‑46/93 και C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, σκέψη
, και της 8ης Ιουλίου 2021, Koleje Mazowieckie,
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Άλλωστε, γενικώς, η αρχή της ισοδυναμίας δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι υποχρεώνει ένα κράτος μέλος να επεκτείνει το πλέον ευνοϊκό εσωτερικό καθεστώς του στο σύνολο των ενδίκων βοηθημάτων που ασκούνται σε ορισμένο τομέα του δικαίου (απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι, βεβαίως, όπως αναφέρει η Επιτροπή, το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως διευκρινίσει ότι τόσο οι τυπικές όσο και οι ουσιαστικές προϋποθέσεις που θέτουν οι εθνικές νομοθεσίες σχετικά με την αποκατάσταση των ζημιών τις οποίες προκαλούν τα κράτη μέλη λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης δεν μπορούν, ιδίως, να είναι λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που αφορούν παρόμοιες απαιτήσεις στηριζόμενες στο εσωτερικό δίκαιο (πρβλ. αποφάσεις της 19ης Νοεμβρίου 1991, Francovich κ.λπ.,
C‑6/90 και C‑9/90
,
EU:C:1991:428
, σκέψη
, της 5ης Μαρτίου 1996, Brasserie du pêcheur και Factortame,
C‑46/93 και C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, σκέψεις
και
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 17ης Απριλίου 2007, AGM-COS.MET,
C‑470/03
,
EU:C:2007:213
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Ωστόσο, όπως προκύπτει από την ίδια τη διατύπωση της νομολογίας αυτής, η εν λόγω διευκρίνιση αφορά πάντοτε τις προϋποθέσεις που θέτουν οι εθνικές νομοθεσίες σχετικά με την αποκατάσταση των ζημιών αφού έχει γεννηθεί το δικαίωμα αποζημίωσης βάσει του δικαίου της Ένωσης.
Επομένως, η δεύτερη αιτίαση στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία της νομολογίας του Δικαστηρίου. Κατά συνέπεια, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη.
Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, διαπιστώνεται ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ τις επίμαχες διατάξεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει της αρχής της αποτελεσματικότητας, καθόσον οι διατάξεις αυτές προβλέπουν για την αποκατάσταση των ζημιών που προκάλεσε στους ιδιώτες ο Ισπανός νομοθέτης λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης:
–
την προϋπόθεση να υφίσταται απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία ο εφαρμοζόμενος κανόνας με τυπική ισχύ νόμου κηρύσσεται ασύμβατος προς το δίκαιο της Ένωσης·
–
την προϋπόθεση να έχει εκδοθεί ως προς τον ζημιωθέντα ιδιώτη, από οποιοδήποτε δικαστήριο, τελεσίδικη απορριπτική απόφαση επί προσφυγής που ασκήθηκε κατά της ζημιογόνου διοικητικής πράξης, χωρίς να προβλέπεται εξαίρεση για τις περιπτώσεις στις οποίες η ζημία απορρέει άμεσα από πράξη ή παράλειψη του νομοθέτη αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης και δεν υφίσταται διοικητική πράξη δεκτική προσφυγής·
–
προθεσμία παραγραφής ενός έτους από τη δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα της απόφασης του Δικαστηρίου με την οποία ο εφαρμοζόμενος κανόνας με τυπική ισχύ νόμου κηρύσσεται ασύμβατος προς το δίκαιο της Ένωσης, χωρίς να καλύπτονται οι περιπτώσεις στις οποίες δεν υφίσταται τέτοια απόφαση, και
–
την προϋπόθεση ότι μπορεί να χορηγηθεί αποζημίωση μόνο για τις ζημίες που επήλθαν εντός των πέντε ετών που προηγούνται της ημερομηνίας της δημοσίευσης αυτής, εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά στην εν λόγω απόφαση.
IV.

Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 3, του Κανονισμού αυτού, σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του.
Δεδομένου ότι τόσο η Επιτροπή όσο και το Βασίλειο της Ισπανίας ζήτησαν την καταδίκη του ετέρου διαδίκου στα δικαστικά έξοδα και ηττήθηκαν μερικώς, καθένας από τους διαδίκους αυτούς πρέπει να φέρει τα δικαστικά έξοδά του.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφασίζει:

1)
Το Βασίλειο της Ισπανίας, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ το άρθρο 32, παράγραφοι 3 έως 6, και το άρθρο 34, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (νόμου 40/2015 περί του νομικού καθεστώτος του δημόσιου τομέα), της 1ης Οκτωβρίου 2015, καθώς και το άρθρο 67, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (νόμου 39/2015 περί κοινής διοικητικής διαδικασίας των δημόσιων υπηρεσιών), της 1ης Οκτωβρίου 2015, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει της αρχής της αποτελεσματικότητας, καθόσον οι διατάξεις αυτές προβλέπουν για την αποκατάσταση των ζημιών που προκάλεσε στους ιδιώτες ο Ισπανός νομοθέτης λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης:
–
την προϋπόθεση να υφίσταται απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία ο εφαρμοζόμενος κανόνας με τυπική ισχύ νόμου κηρύσσεται ασύμβατος προς το δίκαιο της Ένωσης·
–
την προϋπόθεση να έχει εκδοθεί ως προς τον ζημιωθέντα ιδιώτη, από οποιοδήποτε δικαστήριο, τελεσίδικη απορριπτική απόφαση επί προσφυγής που ασκήθηκε κατά της ζημιογόνου διοικητικής πράξης, χωρίς να προβλέπεται εξαίρεση για τις περιπτώσεις στις οποίες η ζημία απορρέει άμεσα από πράξη ή παράλειψη του νομοθέτη αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης και δεν υφίσταται διοικητική πράξη δεκτική προσφυγής·
–
προθεσμία παραγραφής ενός έτους από τη δημοσίευση, στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
, της απόφασης του Δικαστηρίου με την οποία ο εφαρμοζόμενος κανόνας με τυπική ισχύ νόμου κηρύσσεται ασύμβατος προς το δίκαιο της Ένωσης, χωρίς να καλύπτονται οι περιπτώσεις στις οποίες δεν υφίσταται τέτοια απόφαση, και
–
την προϋπόθεση ότι μπορεί να χορηγηθεί αποζημίωση μόνο για τις ζημίες που επήλθαν εντός των πέντε ετών που προηγούνται της ημερομηνίας της δημοσίευσης αυτής, εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά στην εν λόγω απόφαση.

2)
Απορρίπτει κατά τα λοιπά την προσφυγή.

3)
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Βασίλειο της Ισπανίας φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ισπανική.