CELEX: 62017TJ0747
Pomoc państwa
System zwolnienia z podatku od osób prawnych wdrożony przez Francję na rzecz portów
Decyzja uznająca system pomocy za niezgodny z rynkiem wewnętrznym
Pomoc istniejąca
Pojęcie działalności gospodarczej
Obowiązek uzasadnienia
Zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi
Zasada dobrej administracji

Okoliczności powstania sporu
W 2013 r. służby Komisji Europejskiej wysłały do wszystkich państw członkowskich kwestionariusz dotyczący funkcjonowania i opodatkowania ich portów w celu uzyskania ogólnego oglądu całej dziedziny i wyjaśnienia sytuacji portów w świetle przepisów prawa Unii w dziedzinie pomocy państwa. Następnie pomiędzy służbami Komisji i władzami francuskimi doszło do wymiany szeregu pism dotyczących tej kwestii.
Pismem z dnia 9 lipca 2014 r., zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 traktatu WE (
Dz.U. 1999, L 83, s. 1
), Komisja poinformowała władze francuskie o swej wstępnej ocenie przepisów dotyczących opodatkowania portów w odniesieniu do możliwego zakwalifikowania ich jako pomocy państwa oraz ich zgodności z rynkiem wewnętrznym. W podsumowaniu tego pisma Komisja uznała wstępnie, że zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych przyznane portom francuskim stanowiło istniejącą pomoc państwa, niezgodną z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i wezwała władze francuskie do przedstawienia uwag w przedmiocie tej wstępnej oceny.
Władze francuskie przedstawiły swe uwagi w piśmie z dnia 7 listopada 2014 r. W dniu 12 grudnia 2014 r. odbyło się spotkanie służb Komisji z władzami francuskimi. W dniu 15 stycznia 2015 r. władze francuskie przesłały Komisji dodatkowe uwagi. Pismem z dnia 1 czerwca 2015 r. służby Komisji udzieliły odpowiedzi na to pismo, wyjaśniając, że na tym etapie podtrzymują swoje wstępne stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 9 lipca 2014 r.
Pismem z dnia 21 stycznia 2016 r. Komisja potwierdziła swoje stanowisko i zasugerowała władzom francuskim, na podstawie art. 108 ust. 1 TFUE i art. 22 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (
Dz.U. 2015, L 248, s. 9
), że właściwym środkiem będzie wycofanie zwolnienia z podatku od osób prawnych przysługującego portom w odniesieniu do dochodów z ich działalności gospodarczej uzyskanych od początku roku podatkowego 2017. Władze francuskie wezwano do ustosunkowania się bezwarunkowo i jednoznacznie do propozycji Komisji w terminie dwóch miesięcy, zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. władze francuskie przekazały Komisji swoje uwagi. W dniu 27 czerwca 2016 r. zorganizowano spotkanie z udziałem władz francuskich i służb Komisji.
Ponieważ władze francuskie w sposób bezwarunkowy i jednoznaczny odmówiły zastosowania właściwych środków zaproponowanych przez Komisję, instytucja ta postanowiła wszcząć postępowanie przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE, na podstawie art. 23 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589. Decyzję Komisji o wszczęciu postępowania opublikowano w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
(
Dz.U. 2016, C 302, s. 23
, decyzja ta zwana będzie dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”). Komisja wezwała Francję do przedstawienia uwag w odniesieniu do treści decyzji. Wezwała ona również zainteresowane strony do przedstawienia uwag w przedmiocie spornego środka.
Władze francuskie przedstawiły swe uwagi w piśmie z dnia 19 września 2016 r. Komisja otrzymała uwagi od szeregu zainteresowanych stron, w tym od skarżącej, Union des ports de France – UPF. Komisja przekazała te uwagi Republice Francuskiej, aby ta mogła się do nich ustosunkować. Komentarze w przedmiocie tych uwag Komisja otrzymała w piśmie z dnia 3 listopada 2016 r. W dniu 16 listopada 2016 r. odbyło się spotkanie z udziałem władz francuskich i służb Komisji.
W dniu 27 lipca 2017 r. Komisja przyjęła decyzję (UE) 2017/2116 w sprawie pomocy państwa SA.38398 (2016/C) (ex 2015/E) wdrożonej przez Francję – Opodatkowanie portów we Francji (
Dz.U. 2017, L 332, s. 24
; zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
W dniu 14 grudnia 2017 r. zaskarżoną decyzję opublikowano w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
. Decyzja ta została ponadto doręczona skarżącej, jako stronie zainteresowanej, która w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego przedstawiła uwagi, pismem z dnia 6 września 2017 r.
Artykuł 1 zaskarżonej decyzji ma następujące brzmienie:
„Zwolnienie od podatku od osób prawnych portów autonomicznych (które w części przekształcono w duże porty morskie), izb handlu morskiego, izb handlowo-przemysłowych zarządzających obiektami portowymi, gmin posiadających koncesje na eksploatację infrastruktury publicznej będącej własnością państwa w portach morskich, a także przedsiębiorstw, którym zastępczo powierzono eksploatację takiej infrastruktury, stanowi istniejący program pomocy państwa niezgodny z rynkiem wewnętrznym”.
Zgodnie z art. 2 zaskarżonej decyzji:
„1.   Francja jest zobowiązana do zniesienia zwolnienia od podatku od osób prawnych, o którym mowa w art. 1, oraz do opodatkowania podatkiem od osób prawnych podmiotów, do których przedmiotowe zwolnienie ma zastosowanie.
2.   Środek, poprzez który Francja wywiąże się z obowiązków wynikających z ust. 1, należy przyjąć przed końcem roku kalendarzowego notyfikacji niniejszej decyzji. Środek ten musi mieć zastosowanie najpóźniej w odniesieniu do dochodów uzyskanych z tytułu działalności gospodarczej od początku roku podatkowego następującego po jego przyjęciu”.
Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 listopada 2017 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności
Komisja kwestionuje dopuszczalność skargi. Po wydaniu wyroku z dnia 6 listopada 2018 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja, Komisja/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisja/Ferracci (od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
), Komisja wyjaśniła swoje stanowisko podczas rozprawy, podnosząc, że mimo iż zaskarżona decyzja stanowiła akt regulacyjny, wymagała ona środków wykonawczych wobec członków skarżącej, w związku z czym powinni oni wykazać, że decyzja ta dotyczy ich bezpośrednio i indywidualnie.
Następnie, co się tyczy indywidualnego oddziaływania na członków skarżącej, Komisja podnosi, że członkowie ci należą do otwartego kręgu podmiotów mogących korzystać ze zwolnienia z podatku od osób prawnych i mają status jedynie potencjalnych beneficjentów rozpatrywanego systemu. Ponadto uważa ona, że zaskarżona decyzja nie zmienia praw nabytych przez rzeczonych członków, gdyż co do zasady nie istnieje prawo nabyte do utrzymania systemu podatkowego na przyszłość. Członkowie ci nie mogą zatem twierdzić, że zaskarżona decyzja dotyczy ich indywidualnie.
Komisja utrzymuje wreszcie, że skarżąca nie może powoływać się na przewidziane w jej wewnętrznym regulaminie zadania w zakresie obrony i reprezentacji interesów swych członków przed organami Unii w celu wykazania wpływu na jej własne interesy, ponieważ akt ten nie stanowi przepisu prawa Unii, który przyznawałby jej wyraźnie pewne uprawnienia proceduralne. Instytucja ta uważa również, że samo uczestnictwo skarżącej w formalnym postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym rozpatrywanego systemu pomocy nie może oznaczać przyznania jej legitymacji procesowej.
Skarżąca kwestionuje te argumenty i podnosi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej członków bezpośrednio i indywidualnie, wobec czego ona sama ma legitymację procesową.
Należy przypomnieć w tym względzie, że art. 263 akapit czwarty TFUE określa dwie sytuacje, w których uznaje się istnienie po stronie osoby fizycznej lub prawnej legitymacji procesowej do wniesienia skargi na akt, którego nie jest ona adresatem. Po pierwsze, skargę taką można wnieść, pod warunkiem że akt dotyczy tej osoby bezpośrednio i indywidualnie. Po drugie, osoba taka może wnieść skargę na akt regulacyjny niewymagający środków wykonawczych, jeżeli dotyczy on jej bezpośrednio (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonpunt i in./Komisja,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Następnie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem skargi wniesione przez stowarzyszenia takie jak skarżąca są dopuszczalne w trzech przypadkach, a mianowicie wtedy, gdy reprezentują one interesy swych członków, którzy sami mogą wnieść skargę, gdy indywidualizuje je to, iż kwestia dotyczy ich własnych interesów jako stowarzyszenia, w szczególności dlatego, że akt, którego stwierdzenia nieważności się domagają, zmienił ich pozycję negocjacyjną, bądź gdy konkretny przepis prawny wyraźnie przyznaje im uprawnienia o charakterze proceduralnym (zob. podobnie wyrok z dnia 18 marca 2010 r., Forum 187/Komisja,
T‑189/08
,
EU:T:2010:99
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 26 kwietnia 2016 r., EGBA i RGA/Komisja,
T‑238/14
, niepublikowane,
EU:T:2016:259
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy zgodzić się ze stanowiskiem Komisji i stwierdzić, że żaden przepis prawa Unii nie przyznaje wyraźnie skarżącej uprawnień o charakterze proceduralnym. Sam fakt, że wewnętrzny regulamin skarżącej powierza jej zadanie obrony ogólnych interesów jej członków oraz reprezentowania owych członków przed organami Unii nie jest w tym względzie wystarczający (zob. podobnie wyrok z dnia 6 lipca 1995 r., AITEC i in./Komisja, od
T‑447/93 do T‑449/93
,
EU:T:1995:130
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto legitymacji procesowej skarżącej nie można wywodzić z samego jej uczestnictwa w formalnym postępowaniu wyjaśniającym w charakterze strony zainteresowanej, nawet jeśli okoliczność ta może stanowić istotny element w ramach oceny legitymacji procesowej przedsiębiorstwa (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 listopada 2007 r., Sniace/Komisja,
C‑260/05 P
,
EU:C:2007:700
, pkt
; z dnia 5 listopada 2014 r., Vtesse Networks/Komisja,
T‑362/10
,
EU:T:2014:928
, pkt
).
Skarżąca nie twierdzi ponadto, że jej pozycja negocjacyjna została osłabiona przez zaskarżoną decyzję, tak jak w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 2 lutego 1988 r., Kwekerij van der Kooy i in./Komisja (
67/85, 68/85 i 70/85
,
EU:C:1988:38
).
Należy zatem zbadać, czy skarżąca ma legitymację procesową w zakresie, w jakim reprezentuje ona interesy swych członków, którzy sami mają taką legitymację, zgodnie z orzecznictwem wspomnianym w pkt 20 powyżej.
W tym względzie należy wyjaśnić, że zgodnie z orzecznictwem w takim wypadku legitymacja procesowa stowarzyszenia jest oparta na założeniu, że wniesienie skargi przez stowarzyszenie przynosi korzyści proceduralne, ponieważ pozwala uniknąć wnoszenia znacznej liczby skarg na te same akty, jako że stowarzyszenie zastępuje jednego lub większą liczbę swych członków, których interesy reprezentuje, przy czym członkowie ci znajdują się w takiej sytuacji, że sami mogli wnieść dopuszczalną skargę (wyroki: z dnia 6 lipca 1995 r., AITEC i in./Komisja, od
T‑447/93 do T‑449/93
,
EU:T:1995:130
, pkt
; z dnia 15 września 2016 r., Molinos Río de la Plata i in./Rada, od
T‑112/14 do T‑116/14 i T‑119/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:509
, pkt
).
Tak więc stowarzyszenie nie może powoływać się na fakt, że reprezentuje ono interesy swych członków, którzy sami wnieśli skargi, reprezentując przy tym własne interesy (zob. wyrok z dnia 15 września 2016 r., Molinos Río de la Plata i in./Rada, od
T‑112/14 do T‑116/14 i T‑119/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:509
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Wynika stąd, że skargi wniesionej w niniejszym postępowaniu nie można uznać za dopuszczalną na tej podstawie, że skarżąca reprezentuje chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-ouest (port de Brest), ponieważ podmiot ten wniósł własną skargę na zaskarżoną decyzję, w sprawie T‑754/17, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-ouest (port de Brest)/Komisja, przy czym nie ma potrzeby wypowiadania się w przedmiocie dopuszczalności skargi wniesionej przez ów podmiot (zob. podobnie postanowienie z dnia 29 marca 2012 r., Asociación Española de Banca/Komisja,
T‑236/10
,
EU:T:2012:176
, pkt
).
Natomiast skarżąca może skutecznie reprezentować interesy swych członków, którzy sami nie wnieśli własnych skarg, pod warunkiem że członkowie ci sami mają legitymację procesową, co należy zbadać.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że członkowie skarżącej nie są adresatami zaskarżonej decyzji, gdyż akt ten został skierowany do Republiki Francuskiej.
W drugiej kolejności należy zaznaczyć, że skoro zaskarżona decyzja ma zastosowanie do obiektywnie określonych sytuacji i wywiera skutki prawne względem pewnej kategorii osób określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny, to stanowi ona akt regulacyjny (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 września 2016 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja,
T‑220/13
, niepublikowany,
EU:T:2016:484
, pkt
,
).
Należy jednak stwierdzić, że nie może ona wywierać skutków prawnych względem podmiotów prowadzących działalność w sektorze portowym, takich jak członkowie skarżącej, bez przyjęcia przez władze francuskie środków wykonawczych (zob. podobnie wyrok z dnia 26 września 2014 r., Royal Scandinavian Casino Århus/Komisja,
T‑615/11
, niepublikowany,
EU:T:2014:838
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Artykuł 2 zaskarżonej decyzji stanowi bowiem, że „Francja jest zobowiązana do zniesienia zwolnienia od podatku od osób prawnych, o którym mowa w art. 1, oraz do opodatkowania podatkiem od osób prawnych podmiotów, do których przedmiotowe zwolnienie ma zastosowanie”. W braku przyjęcia takich środków wykonawczych w dalszym ciągu zastosowanie miałby obowiązujący system podatkowy, przewidujący zwolnienie z podatku od osób prawnych w szczególności niezależnych portów oraz izb handlowo-przemysłowych (
chambres de commerce et d’industrie
, CCI), których zadaniem jest eksploatacja infrastruktury portowej.
Ponadto – jak podniosła Komisja na rozprawie – zniesienie zwolnienia z podatku od osób prawnych, w wykonaniu zaskarżonej decyzji, skutkować będzie, co do zasady, dla członków skarżącej wydaniem decyzji podatkowej odzwierciedlającej te zmiany. Decyzje takie stanowią względem członków skarżącej środki wykonawcze podlegające, jak twierdzi Komisja, zaskarżeniu przed sądami krajowymi, które w stosownym wypadku mogą zwrócić się do Trybunału, na podstawie art. 267 TFUE, w wypadku powzięcia wątpliwości co do ważności zaskarżonej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 15 września 2016 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja,
T‑220/13
, niepublikowany,
EU:T:2016:484
, pkt
,
).
Wynika stąd, że zaskarżona decyzja wymaga środków wykonawczych w odniesieniu do członków skarżącej, wobec czego powinni oni wykazać, że decyzja ta dotyczy ich bezpośrednio i indywidualnie.
Co się tyczy, po pierwsze, bezpośredniego oddziaływania na członków skarżącej, które w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, należy zaznaczyć, że choć zaskarżona decyzja jest skierowana do władz francuskich, to nie pozostawia ona tym władzom żadnego zakresu uznania i zobowiązuje je do zniesienia zwolnienia z podatku od osób prawnych, z którego korzystają podmioty takie jak członkowie skarżącej (art. 2 ust. 1 zaskarżonej decyzji) w odniesieniu do dochodów z ich działalności gospodarczej, nie później niż na początku roku podatkowego następującego po jej przyjęciu (art. 2 ust. 2 zaskarżonej decyzji). Zaskarżona decyzja dotyczy zatem bezpośrednio członków skarżącej (zob. podobnie wyrok z dnia 15 czerwca 1999 r., Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Komisja,
T‑288/97
,
EU:T:1999:125
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co się tyczy, po drugie, indywidualnego oddziaływania na członków skarżącej, należy przede wszystkim stwierdzić, że nie zostali oni imiennie ani indywidualnie wskazani w zaskarżonej decyzji. Artykuł 1 zaskarżonej decyzji odnosi się bowiem ogólnie do portów autonomicznych (które w części przekształcono w duże porty morskie), izb handlu morskiego, izb handlowo-przemysłowych zarządzających obiektami portowymi, gmin posiadających koncesje na eksploatację infrastruktury publicznej będącej własnością państwa w portach morskich, a także przedsiębiorstw, którym zastępczo powierzono eksploatację takiej infrastruktury.
Tymczasem zgodnie z orzecznictwem decyzja skierowana do jednego podmiotu może dotyczyć indywidualnie innego podmiotu tylko wówczas, gdy decyzja ta ma wpływ na sytuację tego drugiego podmiotu ze względu na szczególne dla niego cechy charakterystyczne lub na sytuację faktyczną, która odróżnia go od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje go w sposób podobny jak adresata decyzji (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonpunt i in./Komisja,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie – jak przypomniała Komisja na rozprawie – z samego istnienia możliwości ustalenia z większą lub mniejszą dokładnością liczby czy też nawet tożsamości podmiotów prawa, wobec których ma zastosowanie dany środek, w żaden sposób nie wynika, że należy uznać, iż środek ten dotyczy ich indywidualnie, skoro stosowany jest on ze względu na zaistnienie określonej w danym akcie obiektywnej sytuacji prawnej lub faktycznej (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonpunt i in./Komisja,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże, gdy decyzja dotyczy grupy osób, które były lub mogły być zidentyfikowane w chwili wydania tego aktu ze względu na określone cechy właściwe członkom tej grupy, akt ten może dotyczyć tych osób w sposób indywidualny, ponieważ należą one do ograniczonego kręgu podmiotów gospodarczych i może to mieć miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja zmienia prawa nabyte przez jednostkę przed jej wydaniem (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonpunt i in./Komisja,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie należy zaznaczyć, po pierwsze, że wszyscy członkowie skarżącej to porty lub duże francuskie porty morskie lub izby handlowo-przemysłowe zarządzające takimi portami, które zgodnie z prawem korzystały z systemu zwolnień od podatku od osób prawnych aż do dnia, w którym ów system został zakwestionowany przez Komisję w efekcie przyjęcia zaskarżonej decyzji.
Po drugie, jak przypomniała skarżąca na rozprawie, beneficjenci kwestionowanego w niniejszej sprawie systemu pomocy są osobami prawnymi prawa publicznego, które zostały utworzone na podstawie dekretu i które nie powstają z inicjatywy prywatnej.
Należy zatem stwierdzić, że członkowie skarżącej należą do zamkniętego kręgu podmiotów, które można było zidentyfikować w chwili przyjęcia zaskarżonej decyzji.
W tym względzie należy wskazać – wbrew temu, co Komisja podniosła na rozprawie – że ów krąg nie może później zostać powiększony, ponieważ, choć istnieje możliwość, że w przyszłości na podstawie dekretu zostanie utworzony kolejny port lub kolejna izba handlowo-przemysłowa, to nie będą to podmioty mogące powoływać się na status rzeczywistego beneficjenta systemu pomocy istniejącego przed przyjęciem zaskarżonej decyzji, w odróżnieniu od członków skarżącej.
Po trzecie, sytuację członków skarżącej należy także odróżnić od sytuacji skarżących w sprawie, w której zostało wydane przytoczone przez Komisję postanowienie z dnia 26 kwietnia 2016 r., EGBA i RGA/Komisja (
T‑238/14
, niepublikowane,
EU:T:2016:259
). W odróżnieniu od niniejszej sprawy, która dotyczy istniejącego systemu pomocy, decyzja, która została zaskarżona we wskazanej sprawie, dotyczyła bowiem nowego systemu pomocy, odnoszącego się do projektu opłaty parafiskalnej od zakładów online dotyczących wyścigów konnych, mającej na celu sfinansowanie zadań z zakresu usług publicznych powierzonych spółkom działającym w sektorze wyścigów konnych. Członkowie skarżących, wszyscy będący podmiotami prowadzącymi działalność w sektorze gier pieniężnych i hazardowych, mogli zatem powołać się wyłącznie na status konkurentów przyszłych beneficjentów tego systemu, zważywszy, że nie został on jeszcze wprowadzony w życie w chwili wydania decyzji, która została zaskarżona. Tak więc, jak wskazał Sąd w owej sprawie, decyzja ta oddziaływała na interesy wszystkich podmiotów prowadzących działalność w sektorze zakładów online dotyczących wyścigów konnych we Francji: tych, które były obecne na tym rynku przed wydaniem zaskarżonej decyzji, tych, które weszły na rynek po przyjęciu owej decyzji i tych, które wejdą na rynek w przyszłości. Członkowie skarżących należeli zatem do nieokreślonej grupy podmiotów gospodarczych, których krąg mógł powiększyć się po wydaniu decyzji, która została zaskarżona. Nie należeli oni do zamkniętego kręgu, to znaczy grupy, która nie mogła już zostać rozszerzona po przyjęciu zaskarżonego aktu. Decyzja, która została zaskarżona w owej sprawie, dotyczyła zatem członków skarżących wyłącznie ze względu na ich obiektywny status podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty parafiskalnej, na tej samej podstawie co każdy inny konkurent w rozpatrywanym sektorze (zob. podobnie postanowienie z dnia 26 kwietnia 2016 r., EGBA i RGA/Komisja,
T‑238/14
, niepublikowane,
EU:T:2016:259
, pkt
,
).
W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie dotyczy członków skarżącej indywidualnie, ponieważ należą oni do zamkniętego kręgu podmiotów, które można było zidentyfikować w momencie przyjęcia zaskarżonej decyzji.
W związku z tym, skoro członkowie skarżącej mają legitymację procesową do wniesienia skargi na decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie, to tym samym skarżąca również ma legitymację procesową w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, o ile reprezentuje ona interesy swoich członków, którzy sami nie wnieśli skargi na tę decyzję.
Co do istoty
W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi pięć zarzutów dotyczących, po pierwsze, naruszenia prawa w zakresie kwalifikacji całego środka podatkowego jako pomocy państwa, po drugie, naruszenia prawa w zakresie oceny charakteru gospodarczego działalności prowadzonej przez porty francuskie, po trzecie, błędu w ocenie w odniesieniu do przesłanek dotyczących zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi w odniesieniu do portów francuskich w ogólności, a w szczególności do portów wyspiarskich i portów zamorskich, oraz niewystarczającego uzasadnienia w ramach tej analizy, po czwarte, naruszenia prawa w ramach przeprowadzenia postępowania w sprawie kontroli istniejącej pomocy i naruszenia art. 108 ust. 1 i 2 TFUE, dotyczących „postępowania w sprawie stosownych środków”, w połączeniu z zasadą proporcjonalności, a po piąte, naruszenia zasady dobrej administracji.
W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia prawa polegającego na błędnym uznaniu przez Komisję za pomoc państwa całego systemu zwolnień z podatku od osób prawnych ustanowionego na rzecz portów francuskich
Skarżąca przypomina, że podmiot, który prowadzi jednocześnie działalność związaną z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej i działalność gospodarczą, podlega zasadom dotyczącym pomocy państwa wyłącznie w odniesieniu do swej działalności gospodarczej. Twierdzi ona, że Komisja naruszyła prawo, ponieważ nie uściśliła, iż przyjęta kwalifikacja jako pomocy odnosi się jedynie do działalności gospodarczej portów francuskich. W związku z tym wnosi ona do Sądu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w tym zakresie lub co najmniej o zmianę sentencji tej decyzji w celu wyraźnego wyłączenia z obowiązku uiszczania podatku od osób prawnych działalności francuskich portów niemającej charakteru gospodarczego.
Komisja kwestionuje te argumenty.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że z brzmienia sentencji zaskarżonej decyzji jasno wynika (zob. pkt 10 i 11 powyżej), że środek pomocy dotyczy zwolnienia podmiotów będących jego beneficjentami z podatku od osób prawnych wyłącznie w odniesieniu do dochodów uzyskanych z tytułu działalności gospodarczej. Pierwszy zarzut skarżącej opiera się zatem na błędnym rozumieniu sentencji zaskarżonej decyzji.
Ponadto, ponieważ sporny środek podatkowy stosuje się w jednolity sposób do dochodów podmiotów będących jego beneficjentami, niezależnie od rodzaju ich działalności, Komisja mogła logicznie wymagać zniesienia tego systemu jako takiego, aby upewnić się, że zwolnienie z podatku od osób prawnych, z którego podmioty te korzystają w odniesieniu do dochodów uzyskanych z ich działalności gospodarczej i które zostało uznane za niezgodne z rynkiem wewnętrznym, zostało zniesione.
W drugiej kolejności należy przypomnieć, że sentencja aktu jest nierozerwalnie związana z jego uzasadnieniem, w związku z czym w razie potrzeby jego wykładnia winna być dokonywana z uwzględnieniem motywów, które doprowadziły do jego wydania (wyroki: z dnia 15 maja 1997 r., TWD/Komisja,
C‑355/95 P
,
EU:C:1997:241
, pkt
; z dnia 2 marca 2012 r., Niderlandy/Komisja,
T‑29/10 i T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, pkt
).
Tymczasem w motywach 42–61 zaskarżonej decyzji Komisja skoncentrowała się na wykazaniu, w jakim zakresie porty, przynajmniej w części, prowadzą działalność gospodarczą i stanowią w związku z tym przedsiębiorstwa w rozumieniu postanowień traktatu FUE dotyczących reguł konkurencji.
W motywie 44 zaskarżonej decyzji Komisja wyjaśniła, iż nie zaprzecza, że portom można delegować wykonywanie niektórych zadań władzy publicznej lub zadań o charakterze pozagospodarczym, takich jak sprawowanie kontroli nad ruchem morskim oraz zapewnianie jego bezpieczeństwa lub sprawowanie nadzoru w celu zapobiegania emisji zanieczyszczeń, ani że w ramach wykonywania tych zadań porty nie stanowią przedsiębiorstw w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Komisja wyjaśniła w związku z tym, że zwolnienie z podatku od osób prawnych, o którym mowa w niniejszym postępowaniu, może zatem stanowić pomoc państwa wyłącznie wówczas, gdy odnosi się do dochodów uzyskanych z tytułu działalności gospodarczej. Według Komisji fakt, że dany podmiot prowadzi jeden rodzaj działalności należącej do zadań państwa lub szereg rodzajów takiej działalności lub też jeden rodzaj działalności o charakterze pozagospodarczym lub szereg jej rodzajów, nie wystarcza natomiast co do zasady, aby cofnąć jego kwalifikację jako „przedsiębiorstwa”. Dany port będzie zatem uznawany za „przedsiębiorstwo”, jeżeli – oraz w zakresie, w jakim – faktycznie prowadzi jeden rodzaj lub wiele rodzajów działalności gospodarczej.
W motywie 45 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała następnie kilka rodzajów działalności gospodarczej odpowiadających świadczeniu różnych usług na szeregu rynków, które mogą być wykonywane przez porty francuskie. Po pierwsze, porty zapewniają obsługę ogólną statków, udzielając im dostępu do infrastruktury portowej za wynagrodzeniem. Po drugie, niektóre porty świadczą bardziej specjalistyczne usługi dla statków, w szczególności pilotaż, podnoszenie, przeładunek i cumowanie, również w zamian za wynagrodzenie. W tych dwóch pierwszych przypadkach wynagrodzenie pobierane przez port jest na ogół nazywane „opłatą portową”. Po trzecie, w zamian za wynagrodzenie, porty udostępniają pewne obiekty infrastruktury lub pewne grunty przedsiębiorstwom, które wykorzystują te obszary do swoich własnych potrzeb lub w celu świadczenia statkom niektórych z wymienionych wyżej usług.
W motywie 61 zaskarżonej decyzji Komisja uznała zatem, że „[p]orty autonomiczne […], izby handlu morskiego, izby handlowo-przemysłowe zarządzające obiektami portowymi, gminy posiadające koncesje na eksploatację infrastruktury publicznej będącej własnością państwa w portach morskich, a także przedsiębiorstwa, którym zastępczo powierzono eksploatację takiej infrastruktury, bezpośrednio eksploatujące infrastrukturę lub świadczące usługi w porcie, stanowią – w odniesieniu do działalności gospodarczej […] – »przedsiębiorstwa« w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE”.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zatem wystarczająco jasno, że podmioty będące beneficjentami zostały uznane za przedsiębiorstwa, do których zastosowanie mają postanowienia traktatu FUE dotyczące pomocy państwa, wyłącznie w odniesieniu do prowadzonej przez nie działalności gospodarczej.
W trzeciej kolejności, w zakresie, w jakim skarżąca wnosi do Sądu o zmianę sentencji zaskarżonej decyzji w celu wyraźnego wyłączenia z obowiązku uiszczania podatku od osób prawnych działalności francuskich portów niemającej charakteru gospodarczego, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zadaniem sądu Unii nie jest kierowanie nakazów do instytucji Unii ani zastępowanie tych instytucji w ramach sprawowanej przezeń kontroli legalności (zob. wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Hamr – Sport/Komisja,
T‑693/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:292
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W każdym razie taka zmiana sentencji zaskarżonej decyzji byłaby bezpodstawna, ponieważ opierałaby się ona na błędnym rozumieniu zaskarżonej decyzji, która wymaga jedynie, aby podmioty korzystające ze spornego zwolnienia były opodatkowane podatkiem od osób prawnych w odniesieniu do dochodów uzyskiwanych z tytułu swej działalności gospodarczej.
W związku z tym zarzut pierwszy należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia prawa w zakresie oceny charakteru gospodarczego działalności wykonywanej przez porty francuskie
W ramach tego zarzutu skarżąca twierdzi zasadniczo, że Komisja, po pierwsze, nie przeprowadziła szczegółowej analizy działalności portów w celu ustalenia, jakie rodzaje działalności stanowią działalność gospodarczą, a po drugie, błędnie zakwalifikowała niektóre rodzaje działalności jako działalność gospodarczą, podczas gdy nie mają one takiego charakteru.
W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że w przypadku decyzji dotyczącej systemu pomocy, takiego jak rozpatrywany w niniejszej sprawie, Komisja może ograniczyć się do zbadania w sposób generalny i abstrakcyjny cech danego systemu, aby ocenić w uzasadnieniu decyzji, czy ze względu na szczegółowe zasady tego systemu stanowi on, co do zasady, pomoc państwa na rzecz jego beneficjentów. A zatem Komisja nie ma obowiązku przeprowadzać analizy pomocy przyznanej w każdym indywidualnym przypadku na podstawie takiego systemu (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 czerwca 2011 r., Comitato Venezia vuole vivere i in./Komisja,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, pkt
; z dnia 26 listopada 2015 r., Navarra de Servicios y Tecnologías/Komisja,
T‑487/13
, niepublikowany,
EU:T:2015:899
, pkt
).
Następnie należy przypomnieć – jak uczyniła to Komisja w motywie 42 zaskarżonej decyzji – że zgodnie z orzecznictwem pojęcie „przedsiębiorstwa” obejmuje każdą jednostkę wykonującą działalność gospodarczą niezależnie od jej formy prawnej i sposobu finansowania. W tym kontekście działalność gospodarczą stanowi każda działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku (wyrok z dnia 12 września 2000 r., Pavlov i in., od
C‑180/98 do C‑184/98
,
EU:C:2000:428
, pkt
,
; zob. także podobnie wyroki: z dnia 16 czerwca 1987 r., Komisja/Włochy,
118/85
,
EU:C:1987:283
, pkt
; z dnia 23 kwietnia 1991 r., Höfner i Elser,
C‑41/90
,
EU:C:1991:161
, pkt
).
W niniejszej sprawie Komisja przyznała w sposób ogólny, że porty mogą wykonywać zarówno działalność gospodarczą, jak i niemającą charakteru gospodarczego. W ten sposób ustaliła ona, że porty francuskie mogą wykonywać wiele rodzajów działalności gospodarczej, które wymieniła w szczególności w motywie 45 zaskarżonej decyzji (zob. pkt 51–54 powyżej).
Tymczasem, po pierwsze, należy stwierdzić, że skarżąca w ogóle nie kwestionuje tego opisu, lecz ogranicza się do stwierdzenia, że niektóre rodzaje działalności portów mają charakter pozagospodarczy lub że analiza Komisji nie była w tym względzie wystarczająco szczegółowa.
Po drugie, jak wskazała Komisja w motywie 44 zaskarżonej decyzji, bezsporne jest to, że portom można delegować wykonywanie niektórych zadań władzy publicznej lub zadań o charakterze pozagospodarczym, takich jak sprawowanie kontroli nad ruchem morskim oraz zapewnianie jego bezpieczeństwa lub sprawowanie nadzoru w celu zapobiegania emisji zanieczyszczeń, ani że w ramach wykonywania tych zadań porty nie stanowią przedsiębiorstw w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Fakt, że dany podmiot prowadzi jeden rodzaj działalności należącej do zadań państwa lub szereg rodzajów takiej działalności lub też jeden rodzaj działalności o charakterze pozagospodarczym lub szereg jej rodzajów, nie wystarcza natomiast co do zasady, aby cofnąć jego kwalifikację jako „przedsiębiorstwa”. W celu stwierdzenia, czy sporna działalność jest działalnością przedsiębiorstwa w rozumieniu traktatu FUE, należy bowiem ustalić, jaki jest charakter tej działalności. Dany port będzie zatem uznawany za „przedsiębiorstwo”, jeżeli – oraz w zakresie, w jakim – faktycznie prowadzi jeden rodzaj lub wiele rodzajów działalności gospodarczej (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 października 2002 r., Aéroports de Paris/Komisja,
C‑82/01 P
,
EU:C:2002:617
, pkt
,
; z dnia 12 lipca 2012 r., Compass-Datenbank,
C‑138/11
,
EU:C:2012:449
, pkt
).
W orzecznictwie uznano ponadto, że budowa infrastruktury lotniskowej lub portowej z zamiarem wykorzystywania jej do celów komercyjnych stanowi działalność gospodarczą (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 października 2002 r., Aéroports de Paris/Komisja,
C‑82/01 P
,
EU:C:2002:617
, pkt
; z dnia19 grudnia 2012 r., Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig-Halle/Komisja,
C‑288/11 P
,
EU:C:2012:821
, pkt
–
; z dnia 15 marca 2018 r., Naviera Armas/Komisja,
T‑108/16
, postępowanie odwoławcze w toku,
EU:T:2018:145
, pkt
).
W motywie 61 zaskarżonej decyzji Komisja słusznie uznała zatem, że „[p]orty autonomiczne […], izby handlu morskiego, izby handlowo-przemysłowe zarządzające obiektami portowymi, gminy posiadające koncesje na eksploatację infrastruktury publicznej będącej własnością państwa w portach morskich, a także przedsiębiorstwa, którym zastępczo powierzono eksploatację takiej infrastruktury, bezpośrednio eksploatujące infrastrukturę lub świadczące usługi w porcie, stanowią – w odniesieniu do działalności gospodarczej […]– »przedsiębiorstwa« w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE”.
Żaden z argumentów skarżącej nie umożliwia podważenia tego wniosku.
Po pierwsze, skarżąca utrzymuje, że w odniesieniu do infrastruktury portowej w ogólności Komisja niesłusznie oparła się na rozróżnieniu infrastruktury wejścia do portu w zależności od tego, czy znajduje się ona wewnątrz, czy na zewnątrz portu, aby dojść do wniosku, że zastosowanie mają reguły w dziedzinie pomocy państwa. W tym względzie kryterium decydującym nie jest kryterium geograficznego umiejscowienia infrastruktury, lecz to, czy z infrastruktury tej korzysta cała wspólnota morska, czy też jest ona wykorzystywana do celów gospodarczych wyłącznie przez port. Z jednej strony skarżąca zarzuca Komisji, że bez uzasadnienia odstąpiła ona od decyzji o wszczęciu postępowania, w której jako działalność pozagospodarczą zakwalifikowała ona inwestycje publiczne w drogi dostępu do portów morskich, urządzenia służące do transportu naziemnego w strefie portowej oraz inną infrastrukturę morską, z której korzysta cała wspólnota.
Należy stwierdzić, że taki argument jest bezskuteczny, ponieważ nie podważa on wniosku Komisji sformułowanego w motywie 61 zaskarżonej decyzji, który opiera się na fakcie, że porty i inne podmioty będące beneficjentami prowadzą, przynajmniej częściowo, działalność gospodarczą wskazaną w motywie 45 zaskarżonej decyzji, niezależnie od umiejscowienia takiej działalności.
W każdym razie należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji Komisja nie odstąpiła od jej „tradycyjnego” podejścia, zgodnie z którym budowa, utrzymanie, wymiana lub modernizacja infrastruktury wejścia do portu są zwykle uznawane za środki ogólne o charakterze niegospodarczym, jeżeli infrastruktura ta jest udostępniana wszystkim użytkownikom w sposób niedyskryminujący i bez świadczenia wzajemnego. Jak przypomniała bowiem Komisja w motywie 53 zaskarżonej decyzji, założenie to dotyczy sytuacji, w której dostęp do infrastruktury odbywa się nieodpłatnie, bez wzajemnego świadczenia finansowego, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Tak więc przedstawiona w tym samym motywie zaskarżonej decyzji analiza Komisji, według której, o ile pewne szczególne okoliczności sprawy nie prowadzą do przyjęcia odmiennego wniosku, z infrastruktury wejścia do portu znajdującej się na zewnątrz portu korzysta cała wspólnota morska, podczas gdy finansowanie ze środków publicznych infrastruktury wejścia do portu znajdującej się wewnątrz portu ma co do zasady służyć konkretnie eksploatacji samego portu, nie stoi w sprzeczności z tym podejściem, wobec czego nie jest w żaden sposób wadliwa pod względem prawnym.
Po drugie, skarżąca zarzuca Komisji odstąpienie od uzasadnienia zawartego w decyzji o wszczęciu postępowania i we wcześniejszych sprawach, w których twierdziła ona, że budowa, utrzymanie, wymiana lub modernizacja infrastruktury, która została udostępniona użytkownikom nieodpłatnie i w sposób niedyskryminacyjny, nie stanowią działalności gospodarczej. Dlatego uważa ona, że Komisja powinna wyłączyć z zakresu działalności gospodarczej portów niektóre konkretne działania w zakresie zagospodarowania.
W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem praktyka decyzyjna Komisji dotycząca innych spraw nie może mieć wpływu na ważność zaskarżonej decyzji, która może być oceniana wyłącznie w świetle obiektywnych postanowień traktatu FUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 lipca 2014 r., Niemcy/Komisja,
T‑295/12
, niepublikowany,
EU:T:2014:675
, pkt
; z dnia 9 czerwca 2016 r., Magic Mountain Kletterhallen i in./Komisja,
T‑162/13
, niepublikowany,
EU:T:2016:341
, pkt
).
Następnie należy zaznaczyć, że w pkt 21 decyzji o wszczęciu postępowania Komisja stwierdziła, z uwzględnieniem okoliczności niniejszej sprawy, że pewne rodzaje działalności podejmowanej przez porty (inwestycje publiczne w drogi dostępu do portów morskich – falochrony, śluzy, kanały żeglowne, pogłębienia, urządzenia służące do transportu naziemnego w strefie portowej i inną infrastrukturę morską, z której korzysta cała wspólnota morska) nie stanowią działalności gospodarczej, powołując się w tym względzie na pkt 35 decyzji z dnia 20 października 2004 r. w sprawie pomocy państwa N 520/2003 – Belgia – Wsparcie finansowe na rzecz robót w zakresie infrastruktury w portach flamandzkich (
Dz.U. 2005, C 176, s. 11
).
W motywie 53 zaskarżonej decyzji Komisja wyjaśniła jednak, w odpowiedzi na uwagi przedstawione przez duży port morski w Hawrze (Francja), które odnosiły się do decyzji przytoczonej w pkt 72 powyżej, że jej praktyka zmieniła się od 2004 r. w związku ze zmianami w orzecznictwie Trybunału. Komisja powołała się także na decyzję z dnia 30 kwietnia 2015 r. w sprawie pomocy państwa SA.39608 – na rzecz rozbudowy portu w Wismarze (
Dz.U. 2015, C 203, s. 1
oraz na dwa punkty schematu analizy infrastruktury portowej zamieszczonego na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej (DG) ds. Konkurencji.
Tymczasem należy przypomnieć, że wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego ma właśnie na celu umożliwienie Komisji zebrania wszelkich niezbędnych opinii, tak aby była ona w stanie podjąć ostateczną decyzję w przedmiocie zakwalifikowania badanego środka jako pomocy państwa (zob. wyrok z dnia 23 października 2002 r., Diputación Foral de Guipúzcoa i in./Komisja,
T‑269/99, T‑271/99 i T‑272/99
,
EU:T:2002:258
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Oceny sformułowane przez Komisję w ramach takiej decyzji mają zatem siłą rzeczy charakter tymczasowy i służą ustaleniu, czy dany środek ma charakter pomocy, a także przedstawieniu argumentów, które wzbudzają wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym (zob. podobnie wyrok z dnia 19 maja 2015 r., Diputación Foral de Bizkaia/Komisja,
T‑397/12
, niepublikowany,
EU:T:2015:291
, pkt
). W rezultacie ostateczna decyzja może zawierać pewne różnice w stosunku do decyzji o wszczęciu dochodzenia, niepowodujące jednak wadliwości ostatecznej decyzji (wyroki: z dnia 4 marca 2009 r., Włochy/Komisja,
T‑424/05
, niepublikowany,
EU:T:2009:49
, pkt
; z dnia 19 maja 2015 r., Diputación Foral de Bizkaia/Komisja,
T‑397/12
, niepublikowany,
EU:T:2015:291
, pkt
).
Jedynie w przypadku gdy Komisja zorientuje się, po wydaniu decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, że decyzja ta opiera się na niepełnych okolicznościach faktycznych lub na ich błędnej kwalifikacji prawnej, powinna ona mieć możliwość dostosowania swojego stanowiska poprzez wydanie decyzji korygującej lub nowej decyzji o wszczęciu postępowania, tak aby umożliwić danemu państwu członkowskiemu i innym zainteresowanym stronom skuteczne przedstawienie uwag (zob. podobnie wyrok z dnia 20 września 2011 r., Regione autonoma della Sardegna i in./Komisja,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 i T‑454/08
,
EU:T:2011:493
, pkt
,
).
Jedynie bowiem w sytuacji, gdy Komisja zmieni swój tok rozumowania – po wydaniu decyzji o wszczęciu dochodzenia – w odniesieniu do okoliczności faktycznych lub kwalifikacji prawnej tych okoliczności, które okazują się decydujące dla oceny istnienia pomocy lub jej zgodności z rynkiem wewnętrznym, musi ona sprostować decyzję o wszczęciu postępowania lub rozszerzyć ją, aby umożliwić danemu państwu członkowskiemu i innym zainteresowanym stronom skuteczne przedstawienie uwag.
Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie w odniesieniu do ocen sformułowanych przez Komisję w motywie 53 zaskarżonej decyzji. O ile bowiem oceny te świadczą o pewnej zmianie praktyki tej instytucji w odniesieniu do sposobu rozważania kwestii, czy udostępnianie infrastruktury portowej ma generalnie charakter gospodarczy, o tyle nie chodzi tu o kwestię decydującą dla oceny Komisji co do istnienia pomocy, ani co do kwalifikacji jako „przedsiębiorstw” portów będących jej beneficjentami w niniejszej sprawie, ponieważ nie zostało zakwestionowane, że owe porty prowadzą działalność gospodarczą wymienioną w szczególności w motywie 45 zaskarżonej decyzji.
Ponadto oceny te nie różnią się zasadniczo od podejścia przyjętego przez Komisję w szczególności w pkt 21 decyzji o wszczęciu postępowania. Jak bowiem wyjaśniła Komisja w swoich pismach, kryterium rozróżniającym, które wykorzystała ona w celu odróżnienia działalności gospodarczej od działalności niemającej charakteru gospodarczego – jak wynika z motywów 53 i 56 zaskarżonej decyzji – jest to, czy infrastruktura może być wykorzystywana przez wszystkich użytkowników bez dyskryminacji i bez świadczenia wzajemnego, jako środek o charakterze ogólnym przyjęty przez państwo w ramach jego obowiązków w zakresie rozwoju transportu morskiego. Jedynie dla uproszczenia instytucja ta uściśliła, że kryterium lokalizacji, rozróżniające infrastrukturę w zależności od tego, czy znajduje się ona w obrębie portu czy poza nim, pozwala co do zasady – poza szczególnymi okolicznościami – na ustalenie, czy dana infrastruktura ma charakter gospodarczy, czy też nie ma ona takiego charakteru.
Po trzecie, skarżąca utrzymuje, że ze względu na to, iż Komisja nie zbadała w sposób wystarczająco szczegółowy charakteru każdego z rodzajów działalności wykonywanych przez porty francuskie, nie mogła ona ustalić, czy dana działalność gospodarcza ma charakter działalności akcesoryjnej czy głównej, choć od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy zastosowanie przepisów dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do infrastruktury będącej przedmiotem mieszanego użytku, takiej jak infrastruktura, o której mowa w niniejszej sprawie.
W tym względzie należy przypomnieć, że okoliczność, iż dany podmiot dysponuje, w zakresie wykonywania części swej działalności, prerogatywami władzy publicznej, nie stanowi sama w sobie przeszkody w uznaniu go za przedsiębiorstwo w świetle postanowień traktatu dotyczących reguł konkurencji w odniesieniu do pozostałej części jego działalności gospodarczej (wyroki: z dnia 24 października 2002 r., Aéroports de Paris/Komisja,
C‑82/01 P
,
EU:C:2002:617
, pkt
; z dnia 1 lipca 2008 r., MOTOE,
C‑49/07
,
EU:C:2008:376
, pkt
).
Wprawdzie zgodnie z orzecznictwem w zakresie, w jakim jednostka publiczna prowadzi działalność gospodarczą, która może zostać oddzielona od wykonywania prerogatyw władzy publicznej, jednostka ta działa jako przedsiębiorstwo, podczas gdy jeżeli tej działalności gospodarczej nie można oddzielić od wykonywania prerogatyw władzy publicznej, całość działalności wykonywanej przez daną jednostkę pozostaje działalnością związaną z wykonywaniem tych prerogatyw (wyroki: z dnia 12 lipca 2012 r., Compass-Datenbank,
C‑138/11
,
EU:C:2012:449
, pkt
; z dnia 12 września 2013 r., Niemcy/Komisja,
T‑347/09
, niepublikowany,
EU:T:2013:418
, pkt
; zob. także podobnie wyrok z dnia 26 marca 2009 r., SELEX Sistemi Integrati/Komisja,
C‑113/07 P
,
EU:C:2009:191
, pkt
–
).
Nie istnieje jednak żaden próg, poniżej którego należałoby uznać, że całość działalności danego podmiotu jest działalnością niemającą charakteru gospodarczego, ponieważ działalność gospodarcza jest mniejszościowa. Zgodnie bowiem z orzecznictwem, jeżeli działalność gospodarcza danego podmiotu można oddzielić od wykonywania przezeń prerogatyw władzy publicznej, to ów podmiot należy uznać za przedsiębiorstwo w odniesieniu do tej części jego działalności (zob. podobnie wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, pkt
–
).
Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu w celu wykazania, że działalność gospodarcza wykonywana przez porty, określona w ten sposób przez Komisję w motywie 45 zaskarżonej decyzji, a mianowicie w szczególności udzielanie dostępu do infrastruktury portowej za wynagrodzeniem, jest nierozerwalnie związana z prerogatywami władzy publicznej, takimi jak sprawowanie kontroli nad ruchem morskim oraz zapewnianie jego bezpieczeństwa lub sprawowanie nadzoru w celu zapobiegania emisji zanieczyszczeń. Jak podniosła Komisja na rozprawie, sama okoliczność, że może istnieć związek gospodarczy pomiędzy tymi rodzajami działalności, jako że działalność gospodarcza portów umożliwia finansowanie, w całości lub w części, ich działalności niemającej charakteru gospodarczego, nie wystarczy, by stwierdzić, że oba te rodzaje działalności są ze sobą nierozerwalnie związane w rozumieniu orzecznictwa.
W zakresie, w jakim skarżąca powołuje się na komunikat Komisji – Zasady ramowe dotyczące pomocy państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną (
Dz.U. 2014, C 198, s. 1
), który przewiduje wynoszący 80% próg w odniesieniu do działalności związanej z infrastrukturą badawczą, powyżej którego działalność tę uważa się w całości za niemającą charakteru gospodarczego, wystarczy stwierdzić, jak uczyniła to Komisja, że niniejsza sprawa nie odnosi się w żaden sposób do pomocy na badania, rozwój lub innowacje, wobec czego komunikat ten nie ma zastosowania.
Następnie, co się tyczy pkt 207 zawiadomienia [komunikatu] Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE] (
Dz.U. 2016, C 262, s. 1
), przewiduje on, że „[w] przypadkach infrastruktury podwójnego wykorzystania, jeżeli, jest ona prawie wyłącznie wykorzystywana do celów działalności niegospodarczej, Komisja uważa, że finansowanie takiej infrastruktury może w całości wykraczać poza zakres [zostać wyłączone z zakresu zastosowania] zasad pomocy państwa, pod warunkiem że użytkowanie do celów działalności gospodarczej ma charakter czysto pomocniczy, tj. działalności bezpośrednio powiązanej z eksploatacją infrastruktury, koniecznej do eksploatacji infrastruktury lub nieodłącznie związanej z podstawowym wykorzystaniem o charakterze niegospodarczym”. Jak podnosi Komisja, punkt ten dotyczy zatem finansowania infrastruktury, która jest prawie wyłącznie wykorzystywana do celów niegospodarczych. Natomiast w niniejszej sprawie rozpatrywanym środkiem pomocy jest zwolnienie podatkowe niemające bezpośredniego związku z finansowaniem infrastruktury i niezależne od tego, czy działalność, do której wykorzystywana jest ta infrastruktura, ma charakter gospodarczy czy pozagospodarczy.
W każdym razie nie wydaje się, aby działalność gospodarcza portów francuskich miała charakter czysto pomocniczy względem ich działalności pozagospodarczej. Przeciwnie, z przypisu 39 do zaskarżonej decyzji wynika, że w przypadku dużego portu morskiego w Bordeaux właściwy udział opłat portowych i przychodów z tytułu koncesji, czyli zasadnicza cześć przychodów z działalności gospodarczej portów, stanowił 55% kosztów eksploatacyjnych. Ponadto Komisja potwierdziła na rozprawie, że te dane liczbowe są reprezentatywne dla całego sektora.
Zarzut drugi należy zatem oddalić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego dotyczącego zasadniczo błędów w ocenie i braku wystarczającego uzasadnienia w odniesieniu do przesłanek dotyczących zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi
Skarżąca podnosi przede wszystkim, że zaskarżona decyzja jest obarczona szeregiem naruszeń „prawa” w odniesieniu do oceny przesłanek dotyczących zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Posiłkowo, na wypadek gdyby Sąd uznał, ze Komisja nie naruszyła prawa, skarżąca podnosi, że decyzja nie zawiera wystarczającego uzasadnienia.
Komisja kwestionuje te argumenty.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odnośnie do przesłanek zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową w celu zakwalifikowania środka krajowego jako pomocy państwa nie jest konieczne stwierdzenie faktycznego wpływu pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i rzeczywistego zakłócenia konkurencji, lecz jedynie zbadanie, czy pomoc może mieć wpływ na tę wymianę handlową i zakłócać konkurencję (zob. wyrok z dnia 14 stycznia 2015 r., Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W szczególności gdy pomoc przyznana przez państwo członkowskie umacnia pozycję niektórych przedsiębiorstw w stosunku do innych przedsiębiorstw konkurujących z nimi w ramach wymiany handlowej między państwami członkowskimi, należy uznać, że pomoc wywiera wpływ na tę wymianę handlową (zob. wyrok z dnia 14 stycznia 2015 r., Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie nie jest konieczne, aby same przedsiębiorstwa będące beneficjentami uczestniczyły w wymianie handlowej między państwami członkowskimi. Jeżeli bowiem państwo członkowskie przyznaje pomoc przedsiębiorstwom, działalność krajowa może być dzięki temu utrzymana lub zwiększona z tym skutkiem, że zmniejszą się szanse wejścia na rynek tego państwa członkowskiego przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich (zob. wyrok z dnia 14 stycznia 2015 r., Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto zgodnie z orzecznictwem Trybunału nie istnieje próg lub procent, poniżej którego można uznać, że wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi nie zachodzi. Ani stosunkowo niewielkie znaczenie pomocy, ani stosunkowo niewielki rozmiar przedsiębiorstwa będącego beneficjentem nie wykluczają bowiem a priori ewentualnego wpływu na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi (zob. wyrok z dnia 14 stycznia 2015 r., Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co się tyczy ściślej przesłanki wpływu na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, z orzecznictwa wynika, iż udzielenie pomocy przez państwo członkowskie w postaci ulgi podatkowej na rzecz niektórych podatników należy uznać za mogące mieć wpływ na wymianę handlową i w związku z tym, za spełniające wspomnianą przesłankę, jeżeli podatnicy prowadzą działalność gospodarczą, w ramach której dochodzi do takiej wymiany handlowej, lub gdy nie można wykluczyć, że konkurują oni z podmiotami mającymi siedzibę w innych państwach członkowskich (zob. wyrok z dnia 30 kwietnia 2009 r., Komisja/Włochy i Wam,
C‑494/06 P
,
EU:C:2009:272
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W odniesieniu do przesłanki zakłócenia konkurencji należy pamiętać, że pomoc, która ma na celu zwolnienie przedsiębiorstwa z kosztów, jakie w normalnych warunkach przedsiębiorstwo musiałoby ponieść w związku z codziennym zarządzaniem lub zwykłą działalnością, zakłóca warunki konkurencji (zob. wyrok z dnia 30 kwietnia 2009 r., Komisja/Włochy i Wam,
C‑494/06 P
,
EU:C:2009:272
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie Komisja zbadała obie te przesłanki w motywach 79–93 zaskarżonej decyzji. Motywy 82 i 83 zaskarżonej decyzji stanowią w szczególności, co następuje:
„[K]orzyść podatkowa na rzecz portów, których dotyczy środek pomocy, polega na ich zwolnieniu z bieżących kosztów, które musiałyby ponieść w normalnych warunkach. Skutkiem tej korzyści jest uprzywilejowana sytuacja tych portów w stosunku do portów francuskich i portów zagranicznych w Unii Europejskiej, które nie korzystają z takiego środka. Może ona zatem wpływać na wewnątrzunijną wymianę handlową i zakłócać konkurencję.
W sektorze portowym istnieje bowiem konkurencja i jest to ostra konkurencja ze względu na charakter i szczególne cechy działalności transportowej, w szczególności w zakresie transportu morskiego i śródlądowego. Chociaż można uznać, że operatorzy portów korzystają na mocy prawa z monopolu w zakresie oferowania usług portowych w obsługiwanym porcie, oferowane przez nich usługi transportowe konkurują – przynajmniej w pewnym stopniu – z usługami oferowanymi przez inne porty lub w innych portach oraz przez inne podmioty świadczące usługi transportowe, zarówno we Francji, jak i w innych państwach członkowskich”.
Co się tyczy w szczególności sytuacji portów wyspiarskich i portów zamorskich, Komisja poprzestała na stwierdzeniu w motywie 84 zaskarżonej decyzji, że „[o] ile istnieją lub mogą istnieć inne rozwiązania umożliwiające dostarczanie towarów w regionach zamorskich, środek może prowadzić do zakłócenia konkurencji i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi również w przypadku tych portów odległych od Francji metropolitalnej lub innych portów europejskich”. Komisja dołożyła jednak starań, by wyjaśnić, w motywie 92 zaskarżonej decyzji, że nie wyklucza, iż „w konkretnym przypadku niektórych portów – w szczególności tych, które spełniają warunki określone w jej praktyce decyzyjnej – można uznać, iż przedmiotowy środek nie wpływa na wymianę handlową”. Zważywszy jednak, że chodzi tu o system pomocy w postaci ogólnego zwolnienia z podatku od osób prawnych wszystkich beneficjentów wskazanych w decyzjach ministerialnych z 1942 r. i 1943 r., w motywie 93 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że środek ten, jako taki, może zakłócać konkurencję wewnątrz Unii i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że – wbrew temu, co podniosła posiłkowo skarżąca – uzasadnienie takie jest wystarczające, by umożliwić jej zrozumienie przyjętego przez Komisję toku rozumowania i umożliwić Sądowi przeprowadzenie kontroli.
W drugiej kolejności należy zbadać argumenty skarżącej, według których zaskarżona decyzja jest obarczona błędami w ocenie odnośnie do przesłanek zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
W tym względzie skarżąca podnosi, po pierwsze, że zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego konkretnego dowodu, który pozwalałby poprzeć argumentację dotyczącą wpływu badanego środka podatkowego na wymianę handlową między państwami członkowskimi i konkurencję. Jednakże zgodnie z orzecznictwem wpływ systemu pomocy na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi nie może być jedynie hipotetyczny lub domniemany.
Tymczasem, jak wskazała Komisja w motywie 87 zaskarżonej decyzji, jeśli chodzi o system pomocy, który ma zastosowanie do portów bardzo zróżnicowanych pod względem wielkości, położenia geograficznego, rodzaju (port żeglugi śródlądowej, port morski) lub prowadzonej działalności, nie ma konieczności indywidualnego wykazywania – w celu stwierdzenia, że badany środek stanowi pomoc państwa –, że ów środek prowadzi w przypadku każdego portu do zakłócenia konkurencji i wpływa na wymianę handlową. W przypadku systemu pomocy Komisja może ograniczyć się do zbadania cech danego systemu, aby ocenić w uzasadnieniu decyzji, czy ze względu na szczegółowe zasady tego systemu zapewnia on swym beneficjentom, w porównaniu z ich konkurentami, znaczną korzyść i prowadzi zasadniczo do uprzywilejowania przedsiębiorstw uczestniczących w wymianie handlowej pomiędzy państwami członkowskimi. W decyzji dotyczącej takiego systemu Komisja nie jest zatem zobowiązana przeprowadzać analizy pomocy przyznanej w każdym indywidualnym przypadku na podstawie tego systemu (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 czerwca 2011 r., Comitato Venezia vuole vivere i in./Komisja,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, pkt
; z dnia 26 listopada 2015 r., Navarra de Servicios y Tecnologías/Komisja,
T‑487/13
, niepublikowany,
EU:T:2015:899
, pkt
).
Ponadto należy zauważyć, że mimo iż w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 91 powyżej Komisja nie była zobowiązana do wykazania, że rozpatrywany środek pomocy mógł wywrzeć realny lub przewidywalny wpływ na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi, jak podnosi skarżąca, z zaskarżonej decyzji wynika, że w odniesieniu do większości portów, których środek ten dotyczy, w szczególności w odniesieniu do dużych portów francuskich, takich jak porty w Hawrze, Rouen czy Marsylii, bezsporne jest, że konkurują one z innymi portami Unii, wobec czego ów środek ma rzeczywisty wpływ na konkurencję i na wymianę handlową między państwami członkowskimi (zob. motyw 88 zaskarżonej decyzji). Również w odniesieniu do małych portów, w szczególności tych położonych w pobliżu strefy granicznej, Komisja mogła uznać, nie popełniając przy tym błędu w ocenie, że także te porty odnotowują istnienie faktycznej konkurencji transgranicznej (zob. motyw 91 zaskarżonej decyzji). Należy stwierdzić, że taka ogólna analiza istnienia zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową w odniesieniu do określonych kategorii portów jest wystarczająca w świetle obowiązków, jakie ciążą na Komisji w dziedzinie badania systemów pomocy (pkt 102 powyżej).
Po drugie, skarżąca niesłusznie twierdzi, że Komisja była zobowiązana udowodnić, iż sporny środek podatkowy, z którego korzystali budowniczowie lub właściciele infrastruktury portowej, przysporzył korzyści gospodarczej operatorom i użytkownikom końcowym tej infrastruktury.
W zaskarżonej decyzji wyraźnie zidentyfikowano bowiem beneficjentów rozpatrywanego środka pomocy jako „porty autonomiczne (które w części przekształcono w duże porty morskie), izby handlu morskiego, izby handlowo-przemysłowe zarządzające obiektami portowymi, gminy posiadające koncesje na eksploatację infrastruktury publicznej będącej własnością państwa w portach morskich, a także przedsiębiorstwa, którym zastępczo powierzono eksploatację takiej infrastruktury” (art. 1 zaskarżonej decyzji). Komisja słusznie zbadała zatem, czy przesłanki istnienia pomocy, w szczególności te dotyczące zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi, są spełnione w odniesieniu do tych beneficjentów, a nie w odniesieniu do innych kategorii podmiotów, takich jak operatorzy czy użytkownicy końcowi infrastruktury portowej. W każdym razie, jako że skarżąca reprezentuje porty francuskie oraz izby handlowo-przemysłowe, których zadaniem jest ich eksploatacja, trudno jest dostrzec, w jaki sposób ewentualny brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w odniesieniu do ewentualnej pomocy pośredniej na rzecz innych kategorii podmiotów mógłby wpłynąć na ważność owej decyzji w odniesieniu do członków skarżącej.
Po trzecie, skarżąca jest zdania, że nawet przy założeniu, iż sporny środek podatkowy mógł wywrzeć wpływ na poziom cen stosowanych przez porty francuskie, nie może on wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi ani zakłócać konkurencji, ponieważ cena nie stanowi elementu determinującego atrakcyjność portów, która jest związana z wieloma innymi czynnikami, takimi jak zakres i jakość połączeń z obszarami oddalonymi od wybrzeża, ich położenie geograficzne lub korzyści, jakich mogą one przysporzyć szerszemu systemowi logistycznemu.
W tym względzie wystarczy stwierdzić, jak uczyniła to Komisja w motywie 85 zaskarżonej decyzji, że nie jest kwestionowana okoliczność, iż poziom stosowanych cen jest jednym z parametrów konkurencyjności portów. Okoliczność, że inne elementy mogą mieć większy lub mniejszy wpływ na atrakcyjność portu, nie może zatem podważyć wniosku, do którego doszła w tej kwestii Komisja. Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem nie istnieje próg lub procent, poniżej którego można uznać, że wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi nie zachodzi (pkt 94 powyżej). Przedstawione przez skarżącą statystyki dotyczące udziałów w rynku portów francuskich w porównaniu z innymi portami Unii nie pozwalają zatem na podanie w wątpliwość wniosków sformułowanych przez Komisję w tym względzie.
Po czwarte, zdaniem skarżącej przesłanki dotyczące wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócenia konkurencji nie są w każdym razie spełnione w odniesieniu do portów wyspiarskich i portów zamorskich. W odniesieniu do portów wyspiarskich twierdzi ona, że Komisja powinna wziąć pod uwagę szczególną sytuację tych portów, zgodnie z jej komunikatem dotyczącym pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, zważywszy, że ich głównym celem jest w szczególności zapewnienie stałego kontaktu pomiędzy metropolią a wyspą. Co się tyczy portów zamorskich, powołuje się ona z jednej strony na oddalenie geograficzne terytoriów zamorskich od terytorium Unii, a z drugiej strony na brak znaczącej roli tych portów w systemie transportowym Unii, o którym świadczy przewidziana w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/352 z dnia 15 lutego 2017 r. ustanawiającym ramy w zakresie świadczenia usług portowych oraz wspólne zasady dotyczące przejrzystości finansowej portów (
Dz.U. 2017, L 57, s. 1
) możliwość wyłączenia tych portów z zakresu zastosowania wskazanego aktu. Ponadto twierdzi ona, że w motywie 84 zaskarżonej decyzji Komisja błędnie uznała, iż rozpatrywany środek podatkowy zachęcał niektóre przedsiębiorstwa do preferowania przewozów drogą wodną, zamiast przewozów lotniczych, przy realizacji dostaw swych towarów w regionach zamorskich, a tym samym prowadził do zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi w odniesieniu do portów zamorskich.
W tym względzie należy przypomnieć, że decyzja Komisji nie dotyczy pomocy indywidualnej, która odnosiłaby się do konkretnej sytuacji portów wyspiarskich czy portów zamorskich, ale systemu pomocy, którego beneficjenci zostali zdefiniowani w sposób ogólny w decyzjach ministerialnych z 1942 r. i 1943 r. jako „porty autonomiczne (które w części przekształcono w duże porty morskie), izby handlu morskiego, izby handlowo-przemysłowe zarządzające obiektami portowymi, gminy posiadające koncesje na eksploatację infrastruktury publicznej będącej własnością państwa w portach morskich, a także przedsiębiorstwa, którym zastępczo powierzono eksploatację takiej infrastruktury” (zob. art. 1 zaskarżonej decyzji).
W tym względzie jednak, w świetle wymogów ustanowionych w orzecznictwie (zob. pkt 91–96 i 102 powyżej), rozumowanie przedstawione w motywach 82–93 zaskarżonej decyzji jest wystarczające dla wykazania, że przesłanki zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową są spełnione.
Nawet bowiem przy założeniu, że analiza indywidualnej sytuacji niektórych portów wyspiarskich lub zamorskich mogłaby wykazać, że przesłanki te nie są spełnione w odniesieniu do nich, to jeśli chodzi o istniejący system pomocy – jak w niniejszej sprawie – analiza ta powinna zostać przeprowadzona przez państwo członkowskie na etapie odzyskiwania pomocy lub na późniejszym etapie, z poszanowaniem zasady lojalnej współpracy między Komisją a danym państwem członkowskim (zob. podobnie wyrok z dnia 9 czerwca 2011 r., Comitato Venezia vuole vivere i in./Komisja,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, pkt
,
).
W konsekwencji argumenty skarżącej dotyczące indywidualnej sytuacji portów wyspiarskich i portów zamorskich należy oddalić jako bezskuteczne, bez konieczności wypowiadania się w przedmiocie zasadności analizy zawartej w motywie 84 zdanie ostatnie zaskarżonej decyzji, ponieważ analiza tego rodzaju ma charakter uzupełniający.
W świetle tych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest uzasadniona w wymagany prawem sposób i nie jest obarczona żadnym błędem w ocenie odnośnie do przesłanek zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
W związku z tym zarzut trzeci należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu czwartego dotyczącego naruszenia prawa przy prowadzeniu postępowania w sprawie kontroli pomocy istniejącej oraz naruszenia art. 108 ust. 2 TFUE w związku z zasadą proporcjonalności
Skarżąca utrzymuje, że Komisja naruszyła postanowienia art. 108 ust. 1 i 3 TFUE w związku z zasadą proporcjonalności.
W tym względzie skarżąca utrzymuje przede wszystkim, że Komisja naruszyła prawo przy prowadzeniu postępowania w sprawie kontroli rozpatrywanego systemu pomocy. Konkretnie skarżąca podnosi, że uznając, iż zadaniem władz francuskich było wykazanie zgodności rozpatrywanego środka podatkowego z rynkiem wewnętrznym, Komisja postąpiła tak, jak gdyby rozpatrywała wniosek o zatwierdzenie nowej pomocy państwa, podczas gdy miała do czynienia z pomocą istniejącą, w wypadku której ciężar udowodnienia niezgodności z rynkiem wewnętrznym spoczywał na tej instytucji, w myśl art. 108 ust. 1 i 2 TFUE.
Skarżąca podnosi następnie, że w ramach procedury właściwych środków przewidzianej w art. 22 rozporządzenia nr 2015/1589 Komisja nie może żądać zniesienia istniejącego systemu pomocy, jeżeli do usunięcia stwierdzonej niezgodności wystarczy prosta zmiana niektórych jego cech. Tak więc w myśl zasady proporcjonalności zniesienie systemu pomocy może wchodzić w grę jedynie w sytuacji, gdy jest całkowicie wykluczone, że dzięki zmianom, które mogą zostać wprowadzone do tego systemu, stanie się on zgodny z normami traktatu. Zdaniem skarżącej Komisja powinna była zatem zbadać, czy dzięki pewnym zmianom rozpatrywanego systemu zwolnienie podatkowe mogło spełnić warunki dotyczące finansowania usług w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG) i w konsekwencji zostać uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE.
Ponadto skarżąca twierdzi, że Komisja przeinaczyła znaczenie art. 93 TFUE, uznając, iż pomoc dozwolona na podstawie tego postanowienia powinna być związana z pewnymi kosztami i ograniczona do pewnej wysokości oraz ograniczając przedmiotowy zakres stosowania tego postanowienia do pomocy inwestycyjnej, z wyłączeniem pomocy operacyjnej. Na poparcie tego argumentu skarżąca powołuje się na decyzję Komisji SA.37402 z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie pomocy przyznanej na rzecz portu w Budapeszcie (Węgry) (
Dz.U. 2014, C 141, s. 1
), a także na komunikat Komisji C(2004) 43 – Wytyczne wspólnotowe w sprawie pomocy państwa na rzecz transportu morskiego (
Dz.U. 2004, C 13, s. 3
).
Z tych samych powodów skarżąca uważa, że Komisja błędnie odrzuciła zastosowanie art. 107 ust. 3 lit. a) i b) TFUE oraz art. 349 TFUE z tego tylko względu, że środek podatkowy nie jest ukierunkowany na realizację przedsięwzięcia leżącego w interesie europejskim, ani na porty zamorskie.
Skarżąca utrzymuje wreszcie, że naruszenie art. 108 ust. 1 i 2 TFUE w związku z zasadą proporcjonalności jest tym bardziej oczywiste, że zaskarżona decyzja została wydana po wejściu w życie dwóch rozporządzeń dotyczących portów, a mianowicie rozporządzenia 2017/352 i rozporządzenia Komisji 2017/1084 z dnia 14 czerwca 2017 r. zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 651/2014 w odniesieniu do pomocy na infrastrukturę portową i infrastrukturę portów lotniczych, progów powodujących obowiązek zgłoszenia pomocy na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego, pomocy na infrastrukturę sportową i wielofunkcyjną infrastrukturę rekreacyjną, a także programów regionalnej pomocy operacyjnej skierowanych do regionów najbardziej oddalonych oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 702/2014 w odniesieniu do obliczania kosztów kwalifikowalnych (
Dz.U. 2017, L 156, s. 1
), zważywszy, że to ostatnie rozporządzenie przewiduje rozszerzenie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych na infrastrukturę portową, a także możliwość przyznawania pomocy operacyjnej w regionach najbardziej oddalonych.
Komisja kwestionuje te argumenty.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że art. 108 ust. 1 TFUE stanowi, że „Komisja we współpracy z państwami członkowskimi stale bada systemy pomocy istniejące w tych państwach” i że „[p]roponuje im ona stosowne środki konieczne ze względu na stopniowy rozwój lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego”. Artykuł 108 ust. 2 TFUE stanowi dalej, że „[j]eśli Komisja stwierdzi, po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, że pomoc przyznana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu 107, lub że pomoc ta jest nadużywana, decyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane państwo w terminie, który ona określa”.
Rozporządzenie 2015/1589 określa szczegółowo, w rozdziale VI, procedurę dotyczącą istniejących systemów pomocy. W art. 21 rozporządzenia nr 2015/1589 określono przede wszystkim mechanizm współpracy między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim, przewidziany w art. 108 ust. 1 TFUE. W art. 22 rozporządzenia 2015/1589 określono następnie rodzaj właściwych środków, jakie Komisja może zaproponować państwu członkowskiemu, gdy uzna, że istniejący system pomocy nie jest lub przestaje być zgodny z rynkiem wewnętrznym. Środki te mogą polegać w szczególności na rzeczowej zmianie danego systemu pomocy lub na wycofaniu takiego systemu. Wreszcie w art. 23 rozporządzenia 2015/1589 wyjaśniono skutki prawne propozycji właściwych środków. Artykuł ten stanowi mianowicie, że w przypadku gdy państwo członkowskie nie przyjmuje proponowanych środków, a Komisja, po uwzględnieniu przedstawionych przez to państwo argumentów nadal uważa, że środki te są konieczne, wszczyna formalne postępowanie wyjaśniające. Wskazano w nim także, że artykuły dotyczące formalnego postępowania wyjaśniającego i rodzajów decyzji, jakie mogą zostać podjęte przez Komisję po przeprowadzeniu tego postępowania, stosuje się odpowiednio.
W świetle brzmienia tych przepisów należy zatem stwierdzić, że Komisja ani nie odwróciła ciężaru dowodu, ani nie naruszyła reguł postępowania, które powinna przeprowadzić w ramach badania istniejącego systemu pomocy.
W niniejszej sprawie należy bowiem przypomnieć, że Komisja najpierw przystąpiła do badania systemu pomocy we współpracy z władzami francuskimi, a następnie, po zaproponowaniu właściwych środków, które zostały odrzucone przez te władze, postanowiła wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 2015/1589 i art. 108 ust. 2 TFUE (zob. pkt 2–7 powyżej).
Tymczasem, chociaż przepisy przytoczone w pkt 122 powyżej określają mechanizm współpracy między państwem członkowskim a Komisją na etapie gromadzenia informacji i proponowania właściwych środków, to przewidują one wyraźnie, że w sytuacji gdy Komisja postanawia wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające przepisy dotyczące przebiegu tego postępowania, które mają zwykle zastosowanie do nowej pomocy, stosuje się także odpowiednio w ramach postępowania dotyczącego istniejącego systemu pomocy.
Wobec tego, jak podnosi Komisja, nie ma żadnego powodu, dla którego na etapie formalnego postępowania wyjaśniającego należałoby dokonywać rozróżnienia między procedurą mającą zastosowanie do nowej pomocy a procedurą mającą zastosowanie do pomocy istniejącej.
A fortiori nie ma też żadnego powodu, by uznać, że ciężar dowodu został odwrócony w odniesieniu do kwestii badania zgodności z rynkiem wewnętrznym istniejącego systemu pomocy. Jak podnosi Komisja, w toku formalnego postępowania wyjaśniającego dane państwo członkowskie i zainteresowane strony mogą kwestionować wstępne rozumowanie Komisji odnoszące się do tej kwestii. Państwo członkowskie oraz, w mniejszym stopniu, zainteresowane strony są ogólnie lepiej umiejscowione, aby wykazać istnienie celu interesu ogólnego, który był realizowany na etapie przyjmowania spornego środka, co pozwoliłoby na uznanie tego środka w całości lub w części za zgodny z rynkiem wewnętrznym.
W tym względzie należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji Komisja przeanalizowała różne argumenty podniesione w toku formalnego postępowania wyjaśniającego na poparcie zgodności z rynkiem wewnętrznym i że wyjaśniła ona powody, dla których żaden z nich nie pozwolił uznać rozpatrywanego środka, choćby w części, za zgodny z rynkiem wewnętrznym.
Po pierwsze, jeśli chodzi o art. 93 TFUE, to stanowi on, że „zgodna z [t]raktatami jest pomoc, która odpowiada potrzebom koordynacji transportu lub stanowi zwrot za wykonanie pewnych świadczeń nierozerwalnie związanych z pojęciem potrzeby publicznej”.
W odniesieniu do tej kwestii Komisja stwierdziła w motywie 97 zaskarżonej decyzji, że o ile porty śródlądowe odgrywają istotną rolę w rozwoju transportu multimodalnego, o tyle nie wszystkie inwestycje portów są objęte zakresem stosowania art. 93 TFUE ograniczającego się do pomocy, która odpowiada potrzebom koordynacji transportu. Według Komisji zwolnienie z podatku od osób prawnych nie stanowi zresztą pomocy inwestycyjnej, lecz pomoc operacyjną, która nie jest ukierunkowana na inwestycje. Środek nie jest również, jak wskazano, ukierunkowany na zwrot za wykonanie pewnych świadczeń nierozerwalnie związanych z pojęciem usługi publicznej. Ponadto korzyść uzyskana z tytułu zwykłego zwolnienia od podatku nie ogranicza się do kwoty koniecznej do zapewnienia koordynacji transportu ani zwrotu za wykonanie pewnych świadczeń nierozerwalnie związanych z pojęciem usługi publicznej, a zatem nie zapewnia przestrzegania zasady proporcjonalności. Nie wywołuje również wyraźnie zidentyfikowanego efektu zachęty, w szczególności ponieważ zwolnienie jest korzystniejsze dla portów, które są najbardziej rentowne, a zatem dysponują największą ilością środków oraz potrzebują najmniejszej liczby zachęt. Wobec powyższego w ocenie Komisji art. 93 nie znajduje zastosowania.
Wbrew temu, o twierdzi skarżąca, rozumowanie to nie zawiera żadnego oczywistego błędu w ocenie. Skarżąca nie wyjaśniła bowiem w szczególności, na jakiej podstawie twierdzi, że zwolnienie portów z podatku od osób prawnych jest ściśle związane z koordynacją transportu i niezbędne do owej koordynacji.
Tymczasem należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Komisja może uznać pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym jedynie wówczas, gdy może stwierdzić, że pomoc ta przyczynia się do realizacji jednego z celów wskazanych w podstawie prawnej powołanej dla uzasadnienia tej zgodności, a celów tych przedsiębiorstwo otrzymujące pomoc nie mogłoby osiągnąć w normalnych warunkach rynkowych za pomocą samodzielnie podejmowanych działań. Innymi słowy, aby pomoc mogła zostać objęta jednym ze wyjątków przewidzianych w traktacie, powinna ona nie tylko być zgodna z jednym z wskazanych w nim celów, ale także powinna być niezbędna do osiągnięcia tych celów (zob. analogicznie wyrok z dnia 13 grudnia 2017 r., Grecja/Komisja,
T‑314/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:903
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co więcej, choć ani w art. 93 TFUE, ani w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, nie dokonano, co prawda, rozróżnienia między pomocą operacyjną a pomocą inwestycyjną, to należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pomocy operacyjnej, przeznaczonej na utrzymanie dotychczasowej sytuacji lub na uwolnienie przedsiębiorstwa od kosztów, które musi ono normalnie ponosić w ramach bieżącego zarządu lub zwyczajowej działalności, nie można co do zasady uważać za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
Natomiast pomocy ograniczającej się do zmniejszenia kosztów bieżących i kosztów zwykłej działalności, które przedsiębiorstwa musiałyby w każdym wypadku ponieść w ramach swojej zwyczajowej działalności, nie można uważać za zmierzającą do celu uzasadnionego interesem publicznym w rozumieniu art. 93 TFUE ani art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Ponieważ taka pomoc faworyzuje bowiem te przedsiębiorstwa w stosunku do ich konkurentów bez uzasadnienia w postaci realizacji celu związanego z interesem publicznym, nie można jej uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym (wyrok z dnia 12 lipca 2018 r., Austria/Komisja,
T‑356/15
, postępowanie odwoławcze w toku,
EU:T:2018:439
, pkt
; zob. także podobnie wyrok z dnia 8 czerwca 1995 r., Siemens/Komisja,
T‑459/93
,
EU:T:1995:100
, pkt
).
Poza tym skarżąca bezskutecznie powołuje się na decyzję Komisji SA.37402 z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie pomocy przyznanej na rzecz portu w Budapeszcie, próbując wykazać, że rozpatrywany system pomocy jest zgodny z rynkiem wewnętrznym. Jak podnosi Komisja, z jednej strony jej praktyka decyzyjna nie może bowiem wpływać na ważność zaskarżonej decyzji (zob. pkt 72 powyżej). W każdym razie wystarczy stwierdzić, że w odróżnieniu od środka rozpatrywanego w niniejszej sprawie, pomoc analizowana w powołanej sprawie była pomocą na rzecz inwestycji w infrastrukturę portową, udzieloną w jasno określonym celu.
Co się tyczy komunikatu Komisji w sprawie pomocy na rzecz transportu morskiego, jak wskazuje tytuł tego komunikatu, dotyczy on wyłącznie pomocy na rzecz transportu morskiego, a nie pomocy na rzecz portów czy infrastruktury portowej. Ponadto środki podatkowe, o których mowa w tym komunikacie, nie dotyczą ogólnego zwolnienia z podatku od osób prawnych, jak w niniejszej sprawie, ale zastąpienia podatku określonego rodzaju innym podatkiem, opartym na tonażu, w celu przeciwdziałania przeniesieniom. Skarżąca nie może zatem wywodzić z tego komunikatu ogólnej zasady, w myśl której pomoc w postaci obniżenia podatku jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. Z komunikatu tego wynika, co najwyżej, że określona pomoc operacyjna w formie ulg podatkowych może w pewnych wyjątkowych przypadkach zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, czego Komisja nie kwestionuje (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lipca 2018 r., Austria/Komisja,
T‑356/15
, postępowanie odwoławcze w toku,
EU:T:2018:439
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Po drugie, co się tyczy art. 107 ust. 3 lit. a) i b) TFUE oraz art. 349 TFUE, Komisja zbadała możliwość zastosowania tych postanowień w motywach 98–100 zaskarżonej decyzji. Tymczasem skarżąca nie wyjaśniła, na czym polega oczywisty błąd w ocenie, którym jest jej zdaniem obarczone to rozumowanie, ale ograniczyła się do stwierdzenia, że art. 349 TFUE stanowi niezaprzeczalnie wystarczającą podstawę prawną do uznania, że system zwolnienia z podatku portów zamorskich jest zgodny z traktatem.
W tym względzie należy jednak zaznaczyć, z jednej strony, że rozpatrywany środek pomocy nie jest skierowany do portów zamorskich, ale do wszystkich portów i beneficjentów wskazanych w art. 1 zaskarżonej decyzji. Z drugiej strony art. 349 TFUE stanowi, że prawodawca Unii może przyjmować specyficzne środki zmierzające w szczególności do określenia warunków stosowania traktatów w regionach wskazanych w tym postanowieniu, zważywszy, że ich strukturalna sytuacja gospodarcza i społeczna jest pogorszona przez pewne czynniki, których trwałość i połączenie poważnie szkodzą ich rozwojowi (wyrok z dnia 10 września 2009 r., Banco Comercial dos Açores/Komisja,
T‑75/03
, niepublikowany,
EU:T:2009:322
, pkt
). Artykuł 349 akapit trzeci TFUE stanowi jednak, że Rada przyjmuje wskazane środki, biorąc pod uwagę szczególne cechy charakterystyczne i ograniczenia regionów najbardziej oddalonych, bez podważania integralności i spójności porządku prawnego Unii, w tym rynku wewnętrznego i wspólnych polityk. Tymczasem należy stwierdzić, że skarżąca nie powołała się na żaden przepis prawa wtórnego, który wskazywałby, że Rada postanowiła zatwierdzić pomoc w formie zwolnienia z podatku od osób prawnych na rzecz portów położonych na terytoriach zamorskich.
W zakresie, w jakim skarżąca powołuje się na rozporządzenie 2017/352, wystarczy stwierdzić – jak uczyniła to Komisja w motywie 111 zaskarżonej decyzji – że celem ani skutkiem tego rozporządzenia nie jest wywarcie wpływu na działania Komisji na podstawie art. 107 i 108 TFUE. Przeciwnie, rozporządzenie to, które zmierza do ustanowienia ram dla świadczenia usług portowych oraz wspólnych reguł dotyczących przejrzystości finansowej portów, przewiduje, że należy umożliwić „sprawiedliwe i skuteczne kontrolowanie pomocy państwa” (motyw 6), że „nie [należy] wykluczać przyznawania przez właściwe organy rekompensaty za działania podjęte w celu spełnienia obowiązków świadczenia usługi publicznej, pod warunkiem że taka rekompensata jest zgodna z obowiązującymi przepisami w zakresie pomocy państwa” (motyw 32) i że „[w] każdym przypadku należy zapewnić zgodność z zasadami pomocy państwa” (motyw 43).
Jeśli chodzi o rozporządzenie 2017/1084, na które również powołuje się skarżąca, to zmienia ono rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 traktatu (
Dz.U. 2014, L 187, s. 1
) poprzez dodanie do niego między innymi art. 56b i art. 56c, które przewidują możliwość wyłączenia określonej pomocy na rzecz portów morskich i portów śródlądowych. Tymczasem rozporządzenie nr 651/2014, które przyjęto na podstawie art. 108 ust. 4 TFUE i rozporządzenia Rady (WE) nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczącego stosowania art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa (
Dz.U. 1998, L 142, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 1, s. 312), ma na celu umożliwienie zwolnienia państw członkowskich z ciążącego na nich obowiązku zgłaszania określonych kategorii pomocy, pod pewnymi warunkami. Jednakże, jak podnosi Komisja, rozporządzenie to nie przewiduje innych sytuacji, w których pomoc należy uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym, niż te przewidziane w traktacie. A zatem, skoro w motywach 95–104 zaskarżonej decyzji Komisja ustaliła, że rozpatrywanego środka nie można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym, nie popełniając w tym względzie oczywistego błędu w ocenie (zob. powyżej), to nie mogła, a fortiori, uznać go za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie rozporządzenia nr 651/2014. Ponadto art. 56b i art. 56c rozporządzenia nr 651/2014 przewidują pewne warunki odnoszące się w szczególności do kosztów kwalifikowalnych, intensywności pomocy czy też jej niezbędności, przy czym skarżąca nie próbowała wykazać, że w niniejszej sprawie warunki te są spełnione.
Należy zatem oddalić zastrzeżenie skarżącej dotyczące naruszenia szczegółowych zasad procedury dotyczącej pomocy istniejącej, odwrócenia ciężaru dowodu i oczywistych błędów w ocenie w odniesieniu do analizy zgodności rozpatrywanego systemu z rynkiem wewnętrznym.
W drugiej kolejności skarżąca poodnosi, że Komisja naruszyła zasadę proporcjonalności, wymagając w zaskarżonej decyzji konkretnie zniesienia rozpatrywanego systemu, zamiast zażądać wprowadzenia w nim zmian lub uznać go za zgodny z rynkiem wewnętrznym pod pewnymi warunkami.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem zasada proporcjonalności wymaga, aby akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji zamierzonych celów, przy czym w przypadku gdy istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować to najmniej dotkliwe (zob. wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Komisja,
T‑457/09
,
EU:T:2014:683
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku, zdaniem Komisji, ponieważ badany środek był w oczywisty sposób niezgodny z rynkiem wewnętrznym, nie mógł zostać ani poddany zmianom, ani obwarowany warunkami, które sprawiłyby, że stałby się on zgodny z rynkiem wewnętrznym. Instytucja ta podnosi również, że jakakolwiek zmiana rozpatrywanego systemu pomocy zmierzająca do uczynienia go zgodnym z rynkiem wewnętrznym byłaby szczególnie skomplikowana, ponieważ sam charakter korzyści, tj. zwolnienia z podatku od osób prawnych związanego z osiągniętym zyskiem, jest trudny do pogodzenia z kryteriami zgodności, w szczególności zaś z proporcjonalnością i przejrzystością środka w kontekście wyznaczonego celu.
W tym względzie należy zaznaczyć, po pierwsze, że art. 22 rozporządzenia nr 2015/1589 stanowi, że Komisja może zaproponować, jako właściwy środek, albo rzeczową zmianę danego systemu pomocy, albo wprowadzenie szeregu wymogów proceduralnych, albo wreszcie wycofanie danego systemu pomocy. Możliwość wycofania rozpatrywanego systemu pomocy została zatem wyraźnie przewidziana już na etapie proponowania właściwych środków, poprzedzającym etap formalnego postępowania wyjaśniającego.
Po drugie, uprawnienie Komisji do zażądania całkowitego zniesienia istniejącego systemu pomocy, w sytuacji gdy po przeprowadzeniu formalnego postępowania wyjaśniającego uzna ona, że system ten nie jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, nie jest obwarowane żadnym dodatkowym wymogiem w porównaniu z badaniem istniejącego systemu pomocy, zważywszy na istniejącą zbieżność tych dwóch procedur od chwili wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego (zob. pkt 127 powyżej).
Jednakże, jak podnosi skarżąca, uprawnienie takie powinno być wykonywane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, co oznacza, że jeśli zmiana lub pewne dostosowania rozpatrywanego systemu są możliwe i pozwalają uczynić go zgodnym z rynkiem wewnętrznym, to Komisja powinna przynajmniej rozważyć tę możliwość wraz z zainteresowanym państwem członkowskim na etapie proponowania właściwych środków.
Należy jednak zauważyć, jak uczyniła to Komisja, że tego rodzaju zmiana rozpatrywanego systemu pomocy, której zresztą Republika Francuska najwyraźniej nie przewidywała, wydawała się w tym wypadku skomplikowana, a wręcz niemożliwa. Jeśli chodzi o środek przewidujący bezwarunkowe zwolnienie z podatku od osób prawnych na rzecz określonych ogólnych kategorii beneficjentów, bez żadnego związku z jasno zdefiniowanym celem interesu ogólnego, to zmiana tego systemu wiązałaby się ze zgłoszeniem przez Republikę Francuską innego systemu, zasadniczo różniącego się od istniejącego systemu pomocy badanego przez Komisję. I tak należałoby w szczególności ograniczyć korzyść i jej wysokość do – oraz uzależnić ją od – niepokrytych kosztów określonych inwestycji lub rekompensaty z tytułu kosztów ewentualnych UOIG, których charakter i zakres należałoby określić dla każdej kategorii portu, a nawet dla każdego konkretnego portu, w skali rocznej, z uwzględnieniem specyfiki finansowej około 500 francuskich portów i potencjalnie odmiennych zasad zgodności mających zastosowanie do każdego z nich, a w szczególności do portów zamorskich.
Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, należy zatem stwierdzić, że Komisja nie naruszyła zasady proporcjonalności, rezygnując ze zbadania, czy w wyniku pewnych zmian rozpatrywanego środka pomocy mógłby on spełnić warunki dotyczące finansowania UOIG i zostać uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym.
Jak podnosi skarżąca, w decyzjach Komisji z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie pomocy państwa SA.14175 (ex E 2/2005 i N 642/2009) – Niderlandy –
Existing and special projet aid to housing corporations
(
Dz.U. 2010, C 31, s. 4
) i z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie pomocy państwa E/2005 – Niderlandy –
Existing aid to housing corporations: decision amending paragraphs 22–24 of the Commission Decision of 15 December 2009
(
Dz.U. 2010, C 250, s. 1
) Komisja zaproponowała wprawdzie władzom niderlandzkim nie wycofanie istniejącego systemu pomocy, ale zmianę tego systemu w celu dostosowania go do uregulowań Unii w dziedzinie pomocy państwa.
Jednakże we wspomnianych w pkt 150 powyżej decyzjach dotyczących niderlandzkich mieszkań socjalnych Królestwo Niderlandów zaproponowało zobowiązania umożliwiające dostosowanie się do zaproponowanych przez Komisję właściwych środków w celu uczynienia tego systemu zgodnym z rynkiem wewnętrznym. Końcowa decyzja Komisji została zatem wydana na podstawie art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, który przewidywał skutki prawne zaakceptowania przez państwo członkowskie właściwych środków Komisji.
Natomiast w niniejszej sprawie, jako że państwo członkowskie nie zaakceptowało właściwych środków zaproponowanych przez Komisję, ani nie zaproponowało zobowiązań umożliwiających uwzględnienie podniesionych przez Komisję zastrzeżeń, co instytucja ta potwierdziła na rozprawie, zaskarżona decyzja została przyjęta po przeprowadzeniu formalnego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 2015/1589. Nie można zatem w niniejszej sprawie dokonywać żadnych porównań z decyzjami wspomnianymi w pkt 150 powyżej.
Mając na względzie całość tych rozważań, zarzut czwarty należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu piątego dotyczącego naruszenia zasady dobrej administracji
W ramach tego zarzutu skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązku obiektywnej bezstronności, który spoczywa na Komisji w myśl zasady dobrej administracji zagwarantowanej w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Ściślej rzecz ujmując, skarżąca zarzuca Komisji bezczynność wobec systemów pomocy, z których korzystają niektóre porty Unii na podstawie przepisów podatkowych obowiązujących w innych państwach członkowskich, z czego wynikają nowe zakłócenia konkurencji i co stanowi bezpośrednie naruszenie pełnionej przez tę instytucję roli strażnika prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego.
Komisja kwestionuje te argumenty.
Na wstępie należy zbadać, czy – jak podnosi skarżąca – ewentualne naruszenie zasady dobrej administracji, o ile zostanie stwierdzone, stanowi niezależną wadę prawną, która sama w sobie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Komisja zasadniczo zwraca bowiem uwagę, że naruszenie tej zasady może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jedynie w połączeniu z naruszeniem innej zasady prawa Unii. W tym względzie powołuje się ona na pkt 43 wyroku z dnia 6 grudnia 2001 r., Area Cova i in./Rada i Komisja (
T‑196/99
,
EU:T:2001:281
), z którego wynika, że zasada dobrej administracji nie należy do norm prawnych mających na celu przyznanie uprawnień jednostkom, na których naruszenie można powołać się w celu stwierdzenia odpowiedzialności pozaumownej Unii.
Należy jednak zaznaczyć, że przywołane przez Komisję orzecznictwo dotyczy kwestii, czy prawo do dobrej administracji stanowi normę prawną mającą na celu przyznanie uprawnień jednostkom, która to kwestia jest istotna w ramach skargi o stwierdzenie odpowiedzialności, o której mowa w art. 268 TFUE, a nie w ramach skargi o stwierdzenie nieważności opartej na art. 263 TFUE, jak w niniejszej sprawie.
W ramach zarzutu opartego na naruszeniu prawa do dobrej administracji skarżąca powołuje się zasadniczo na naruszenie obowiązku staranności i obowiązku bezstronności.
Zgodnie z orzecznictwem obowiązek staranności jest związany z zasadą dobrej administracji. Ma ona zastosowanie ogólnie do działań administracji Unii w jej stosunkach ze społeczeństwem i oznacza, że administracja Unii powinna działać ze starannością i z ostrożnością oraz starannie i bezstronnie badać wszystkie istotne okoliczności danego przypadku [zob. w szczególności podobnie wyroki: z dnia 16 grudnia 2008 r., Masdar (UK)/Komisja,
C‑47/07 P
,
EU:C:2008:726
, pkt
,
; z dnia 15 stycznia 2015 r., Ziegler i Ziegler Relocation/Komisja,
T‑539/12 i T‑150/13
, niepublikowany,
EU:T:2015:15
, pkt
].
Ponadto zgodnie z art. 41 karty praw podstawowych każdy ma prawo w szczególności do bezstronnego rozpatrzenia swojej sprawy przez instytucje Unii. Ten wymóg bezstronności obejmuje z jednej strony subiektywną bezstronność, rozumianą w ten sposób, że żaden pracownik danej instytucji zajmującej się daną sprawą nie może w jakikolwiek sposób okazywać stronniczości lub osobistych uprzedzeń, a z drugiej strony obiektywną bezstronność, rozumianą w ten sposób, że po stronie instytucji muszą istnieć dostateczne gwarancje, by wykluczyć w tym względzie wszelkie uzasadnione wątpliwości (zob. wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., Ziegler/Komisja,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ciążący na Komisji obowiązek bezstronności nie może jednak oznaczać, że przy badaniu istniejących systemów pomocy w kilku państwach członkowskich instytucja ta powinna przeprowadzać dochodzenia równocześnie lub przyjmować wiążące decyzje w tym samym momencie w odniesieniu do wszystkich państw członkowskich. W niniejszej sprawie, o ile prawdą jest, że z komunikatu prasowego Komisji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie zwolnień podatkowych przyznanych niderlandzkim przedsiębiorstwom publicznym wynika, że „w niektórych państwach członkowskich porty nie podlegają podatkowi dochodowemu od osób prawnych, lecz innemu systemowi podatkowemu, który może być korzystniejszy”, podczas gdy „w innych państwach członkowskich porty w ogóle nie płacą podatku dochodowego od osób prawnych, ponieważ są deficytowe”, o tyle skarżąca nie może wywodzić z tych ogólnych rozważań wniosku, że Komisja naruszyła wymóg bezstronności przez to, że w pierwszej kolejności przeanalizowała belgijski, niderlandzki i francuski system podatkowy i przyjęła negatywne decyzje końcowe dotyczące tych systemów przed zbadaniem całości systemów podatkowych innych państw członkowskich, które także mogą zawierać pomoc państwa.
Ponadto należy zauważyć, że podobne argumenty zostały zbadane i oddalone w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 31 maja 2018 r., Groningen Seaports i in./Komisja (
T‑160/16
, niepublikowany,
EU:T:2018:317
), a której przedmiotem była wniesiona przez pewne niderlandzkie porty skarga na decyzję Komisji (UE) 2016/634 z dnia 21 stycznia 2016 r. w sprawie pomocy państwa SA.25338 (2014/C) (ex E 3/2008 i ex CP 115/2004) wdrożonej przez Niderlandy – Zwolnienie z podatku od osób prawnych przedsiębiorstw publicznych (
Dz.U. 2016, L 113, s. 148
).
W tej sprawie Sąd orzekł bowiem, że ewentualne naruszenie przez państwo członkowskie obowiązku ciążącego na nim na mocy traktatu, a w szczególności zakazu z art. 107 ust. 1 TFUE, nie może być usprawiedliwione okolicznością, że inne państwa członkowskie również uchybiają temu obowiązkowi i że wpływ kilku zakłóceń konkurencji na wymianę handlową między państwami członkowskimi nie neutralizuje się wzajemnie, lecz przeciwnie, ma charakter kumulatywny, co zwiększa skutki szkodliwe dla rynku wewnętrznego (zob. wyrok z dnia 31 maja 2018 r., Groningen Seaports i in./Komisja,
T‑160/16
, niepublikowany,
EU:T:2018:317
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tak więc nawet jeśli inne państwa członkowskie przyznają pomoc państwa swym portom morskim, nie zmienia to faktu, że Komisja w zaskarżonej decyzji, uznając rozpatrywany system pomocy za niezgodny z rynkiem wewnętrznym i nakazując jego zniesienie, ma na celu przywrócenie sprawiedliwych warunków konkurencji w sektorze portowym, a zatem osiągnięcie celów przepisów dotyczących pomocy państwa (zob. analogicznie wyrok z dnia 31 maja 2018 r., Groningen Seaports i in./Komisja,
T‑160/16
, niepublikowany,
EU:T:2018:317
, pkt
).
Sąd przypomniał również, że poszanowanie zasady równego traktowania musi iść w parze z poszanowaniem zasady legalności, co oznacza, że nikt nie może powoływać się na swoją korzyść na niezgodne z prawem działanie, którego dopuszczono się na rzecz innej osoby (zob. wyrok z dnia 31 maja 2018 r., Groningen Seaports i in./Komisja,
T‑160/16
, niepublikowany,
EU:T:2018:317
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Dlatego też należy odrzucić argument skarżącej, zgodnie z którym Komisja naruszyła zasadę dobrej administracji, gdy wszczęła postępowania w sprawie pomocy państwa jedynie w odniesieniu do trzech państw (Republiki Francuskiej, Królestwa Belgii i Królestwa Niderlandów), podczas gdy z odpowiedzi udzielonych na jej kwestionariusz wynika, że połowa państw członkowskich przyznała, że zastrzegła dla swoich portów systemy podatkowe stanowiące odstępstwo od powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
W każdym razie argument taki jest bezskuteczny, ponieważ nie jest on w stanie podważyć zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jako takiej, lecz ma raczej na celu wykazanie ewentualnej bezczynności Komisji w odniesieniu do podobnych systemów pomocy, które są również obowiązujące w innych państwach członkowskich. Tymczasem, jak podnosi Komisja, w takim wypadku skarżąca może wnieść do Komisji skargę dotyczącą systemów pomocy, które nadal istnieją w innych państwach członkowskich, a w przypadku nieuzasadnionego i przedłużonego braku działania tej instytucji, wnieść skargę na bezczynność w rozumieniu art. 265 TFUE.
W świetle wszystkich powyższych rozważań należy oddalić zarzut piąty, a w konsekwencji – całą skargę.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów
SĄD (szósta izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Union des ports de France – UPF zostaje obciążona kosztami postępowania.

Berardis
Papasavvas
Spineanu-Matei
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 30 kwietnia 2019 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

Postępowanie i żądania stron

Co do prawa

W przedmiocie dopuszczalności

Co do istoty

W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia prawa polegającego na błędnym uznaniu przez Komisję za pomoc państwa całego systemu zwolnień z podatku od osób prawnych ustanowionego na rzecz portów francuskich

W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia prawa w zakresie oceny charakteru gospodarczego działalności wykonywanej przez porty francuskie

W przedmiocie zarzutu trzeciego dotyczącego zasadniczo błędów w ocenie i braku wystarczającego uzasadnienia w odniesieniu do przesłanek dotyczących zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi

W przedmiocie zarzutu czwartego dotyczącego naruszenia prawa przy prowadzeniu postępowania w sprawie kontroli pomocy istniejącej oraz naruszenia art. 108 ust. 2 TFUE w związku z zasadą proporcjonalności

W przedmiocie zarzutu piątego dotyczącego naruszenia zasady dobrej administracji

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: francuski.