CELEX: 62016TJ0851
Prístup k dokumentom
Nariadenie (ES) č. 1049/2001
Vyhlásenia EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016
Vykonanie stanovených opatrení Európskou úniou alebo členskými štátmi
Dokumenty vypracované alebo prijaté právnym servisom inštitúcie
Právne stanoviská
Analýzy týkajúce sa zákonnosti opatrení stanovených v rámci vykonávania vyhlásenia EÚ a Turecka z 8. marca 2016
Zamietnutie prístupu
Článok 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001
Výnimka týkajúca sa ochrany verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy
Článok 4 ods. 2 druhá zarážka nariadenia č. 1049/2001
Výnimka vzťahujúca sa na ochranu súdnych konaní
Výnimka vzťahujúca sa na ochranu právneho poradenstva

Okolnosti predchádzajúce sporu
O vyhláseniach EÚ a Turecka
Dňa 15. októbra 2015 sa Turecká republika a Európska únia dohodli na spoločnom akčnom pláne nazvanom „EU‑Turkey joint action plan“ (ďalej len „spoločný akčný plán“), ktorého cieľom bolo posilniť ich spoluprácu v oblasti podpory sýrskych štátnych príslušníkov požívajúcich dočasnú medzinárodnú ochranu a v oblasti riadenia migrácie, aby reagovali na krízu spôsobenú situáciou v Sýrii.
Cieľom spoločného akčného plánu bolo reagovať na krízovú situáciu v Sýrii tromi spôsobmi, a to po prvé riešením zdroja príčin vedúcich k masívnemu exodu Sýrčanov, po druhé poskytnutím podpory Sýrčanom požívajúcim dočasnú medzinárodnú ochranu a ich hostiteľským komunitám v Turecku a po tretie posilnením spolupráce v oblasti predchádzania nelegálnym migračným tokom do Únie.
Dňa 29. novembra 2015 sa hlavy štátov alebo predsedovia vlád členských štátov Únie stretli so svojím tureckým náprotivkom. Po tomto stretnutí sa rozhodli spustiť spoločný akčný plán a najmä zintenzívniť svoju aktívnu spoluprácu týkajúcu sa migrantov, ktorí nepotrebujú medzinárodnú ochranu, tým, že im zabránia dostať sa do Turecka a do Únie, zaručia uplatňovanie dvojstranných opatrení, ktoré boli zavedené v oblasti readmisie, a že späť do krajiny ich pôvodu pošlú urýchlene migrantov, ktorí nepotrebujú medzinárodnú ochranu.
Vo vyhlásení hláv štátov alebo predsedov vlád Únie, ktoré 8. marca 2016 zverejnili spoločné oddelenia Európskej rady a Rady Európskej únie, sa uvádza, že hlavy štátov alebo predsedovia vlád Únie rokovali s tureckým predsedom vlády o vzťahoch medzi Úniou a Tureckou republikou a pokroku, ktorý sa dosiahol pri vykonávaní spoločného akčného plánu (ďalej len „vyhlásenie EÚ a Turecka z 8. marca 2016“). Toto rokovanie sa uskutočnilo 7. marca 2016.
Dňa 18. marca 2016 bolo na internetovej stránke Rady vo forme tlačovej správy č. 144/16 uverejnené vyhlásenie, ktoré informovalo o výsledkoch „tretie[ho] stretnuti[a] od novembra 2015 venované[ho] prehĺbeniu vzťahov medzi Tureckom a EÚ, ako aj riešeniu migračnej krízy“ medzi „člen[mi] Európskej rady“ a „[ich] tureckým náprotivkom“ (ďalej len „vyhlásenie EÚ a Turecka z 18. marca 2016“). Podľa tohto vyhlásenia všetci noví neregulárni migranti prichádzajúci z Turecka na grécke ostrovy budú od 20. marca 2016 vracaní do Turecka a za každého Sýrčana vráteného do Turecka z gréckych ostrovov bude iný Sýrčan presídlený z Turecka do Únie, pričom sa zohľadnia kritériá Organizácie Spojených národov týkajúce sa zraniteľnosti.
O žiadostiach o prístup k dokumentom
O žiadostiach o prístup k dokumentom, o ktoré ide v prejednávanej veci
Listom zo 17. marca 2016 žalobca, združenie Access Info Europe, požiadal na základe článku 6 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (
Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43
; Mim. vyd. 01/003, s. 331) generálne riaditeľstvo (GR) pre migráciu a vnútorné záležitosti Európskej komisie (ďalej len „GR pre vnútorné záležitosti“) o prístup ku „všetkým dokumentom, ktoré vytvorila alebo prijala Komisia a ktoré obsahujú právne stanoviská a/alebo analýzy zákonnosti [z pohľadu práva Únie] a medzinárodného práva, pokiaľ ide o dohodu medzi Európskou úniou a Tureckou republikou o readmisii osôb s neoprávneným pobytom (
Ú. v. EÚ L 134, 2014, s. 3
)“ (ďalej len „prvá žiadosť o prístup“), ako aj ku „všetkým dokumentom, ktoré vytvorila alebo prijala Komisia a ktoré obsahujú právne stanoviská a/alebo analýzy zákonnosti činností Únie a jej členských štátov v rámci vykonávania činností opísaných vo vyhlásení o dohode uzatvorenej s Tureckom na stretnutí 7. marca 2016,… a to dokumentom vypracovaným pred a počnúc týmto stretnutím až do dnešného dňa“ (ďalej len „druhá žiadosť o prístup“).
Rozhodnutím z 3. júna 2016 (ďalej len „pôvodné rozhodnutie o odmietnutí prístupu“) generálny riaditeľ právneho servisu Komisie (ďalej len „právny servis“) oznámil žalobcovi na jednej strane, že v súvislosti s prvou žiadosťou o prístup identifikoval dokument týkajúci sa dohody medzi Úniou a Tureckou republikou o readmisii osôb s neoprávneným pobytom, vo vzťahu ku ktorému však spresnil, že tento dokument je verejný. Na druhej strane v súvislosti s druhou žiadosťou o prístup mu oznámil, že identifikoval osem súborov dokumentov pozostávajúcich z poznámok a e‑mailov, ktoré si navzájom zasielali právny servis a GR pre vnútorné záležitosti od 7. do 31. marca 2016, ku ktorým mu bol prístup odmietnutý (ďalej len, pokiaľ ide o tieto dokumenty, „sporné dokumenty“).
Na podporu odmietnutia prístupu k sporným dokumentom boli uvedené po prvé porušenie ochrany právneho poradenstva a súdnych konaní v zmysle článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 a po druhé narušenie interného rozhodovacieho procesu Komisie v zmysle článku 4 ods. 3 tohto nariadenia. Po tretie ochrana medzinárodných vzťahov v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001 bola uvedená ako skutočnosť, ktorá v každom prípade odôvodňuje odmietnutie prístupu žalobcu.
Listom z 5. júla 2016 žalobca na základe článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 podal opakovanú žiadosť s požiadavkou, aby Komisia prehodnotila svoje stanovisko.
Rozhodnutím C(2016) 6029 final z 19. septembra 2016 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) Komisia v súvislosti s prvou žiadosťou o prístup identifikovala dokument právneho servisu vypracovaný 8. mája 2012 v rámci konzultácií, ktorý pripojila v prílohe tohto rozhodnutia. Pokiaľ ide o druhú žiadosť o prístup, v podstate potvrdila pôvodné rozhodnutie o odmietnutí prístupu a dôvody tohto odmietnutia, ako boli uvedené v pôvodnom rozhodnutí o odmietnutí prístupu, okrem jedného dokumentu, ku ktorému poskytla čiastočný prístup, keď priložila verejnú verziu, v ktorej je vynechaných niekoľko údajov a častí. Navyše Komisia uviedla, že časť druhej žiadosti o prístup k dokumentom týkajúca sa dokumentov v držbe GR pre vnútorné záležitosti bola postúpená tomuto GR, pričom toto GR rozhodnutím z 30. novembra 2016 žalobcovi sprístupnilo tri dokumenty vo svojej držbe, ale odmietlo prístup k štvrtému dokumentu, konkrétne k listu Úradu Vysokého komisára Organizácie Spojených národov pre utečencov, pričom uviedlo výnimku stanovenú v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001.
Sporné dokumenty v kontexte druhej žiadosti o prístup sú nasledujúce:
–
spoločné oznámenie právneho servisu a GR pre vnútorné záležitosti zo 7. marca 2016 vypracované pre kabinet predsedu Komisie Junckera k otázke vrátenia žiadateľov o azyl do Turecka so značkou Ares(2016) 2453347 (ďalej len „prvý sporný dokument“),
–
e‑mail právneho servisu z 9. marca 2016 so značkou Ares(2016) 2453181 adresovaný GR pre vnútorné záležitosti rôznym členom kabinetov Komisie a na generálny sekretariát s dvoma prílohami, ktorý obsahuje komentáre právneho servisu v režime sledovania zmien (ďalej len „druhý sporný dokument“),
–
súbor e‑mailov právneho servisu z 10. marca 2016 adresovaných GR pre vnútorné záležitosti, kabinetu predsedu a na generálny sekretariát, ktorý obsahuje prílohu a má značku Ares(2016) 2443418 (ďalej len „tretí sporný dokument“),
–
e‑mail právneho servisu zo 16. marca 2016 adresovaný GR pre vnútorné záležitosti o vrátení žiadateľov o azyl do Turecka so značkou Ares(2016) 2447514 (ďalej len „štvrtý sporný dokument“),
–
dve e‑mailové korešpondencie právneho servisu z 18. a 21. marca 2016 adresované GR pre vnútorné záležitosti vo veci gréckych odvolacích výborov so značkou Ares(2016) 2447359, ku ktorým však Komisia poskytla žalobcovi čiastočný prístup (ďalej len „piaty sporný dokument“),
–
e‑mail právneho servisu z 29. marca 2016 adresovaný GR pre vnútorné záležitosti ako odpoveď, ktorý obsahuje prílohu a má značku Ares(2016) 2444871 (ďalej len „šiesty sporný dokument“),
–
dva e‑maily právneho servisu z 28. a 29. marca 2016 adresované GR pre vnútorné záležitosti ako odpoveď vo veci readmisie žiadateľov o azyl so značkou Ares(2016) 1901172 (ďalej len „siedmy sporný dokument“),
–
e‑mail právneho servisu z 31. marca 2016 adresovaný GR pre vnútorné záležitosti ako odpoveď, ktorý údajne obsahuje komentáre právneho servisu o zdieľaní informácií s tureckými orgánmi so značkou Ares(2016) 1901080 (ďalej len „ôsmy sporný dokument“).
O následnej žiadosti o prístup k dokumentom
E‑mailom z 26. apríla 2016 žalobca požiadal na základe článku 6 nariadenia č. 1049/2001 právny servis o prístup ku „všetkým dokumentom, ktoré vytvorila alebo prijala Komisia a ktoré obsahujú právne stanoviská a/alebo analýzy zákonnosti činností Únie a jej členských štátov v rámci vykonávania činností opísaných vo vyhlásení o dohode uzatvorenej s Turecko[u republikou] na stretnutí 18. marca 2016,… a to dokumentom vypracovaným pred a počnúc týmto stretnutím až do dnešného dňa“.
Rozhodnutím zo 16. júna 2016 generálny riaditeľ právneho servisu žalobcovi oznámil, že identifikoval tri súbory dokumentov, ktoré boli vypracované v súvislosti s vyhlásením EÚ a Turecka z 18. marca 2016, teda spolu osem dokumentov, z toho sedem e‑mailov, ku ktorým odmietol prístup.
V nadväznosti na podanie opakovanej žiadosti žalobcu na základe článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 Komisia rozhodnutím C(2016) 6030 final z 19. septembra 2016 v podstate potvrdila pôvodné rozhodnutie o odmietnutí prístupu zo 16. júna 2016 a dôvody tohto odmietnutia, ktoré boli uvedené v tomto rozhodnutí. Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 30. novembra 2016 žalobca podal žalobu proti rozhodnutiu C(2016) 6030 final, ktorá bola zaregistrovaná pod číslom T‑852/16.
Konanie a návrhy účastníkov konania
Žalobca návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 30. novembra 2016 podal žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
V replike žalobca navrhol, aby Všeobecný súd vyzval žalovanú na predloženie sporných dokumentov formou nariadenia vykonania dokazovania. V súlade s článkom 88 ods. 3 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu Komisia mohla zaujať stanovisko k tomuto návrhu v rámci dupliky.
Keďže žalobca spochybnil zákonnosť rozhodnutia, ktorým sa mu odmieta prístup k dokumentom z dôvodu uplatnenia viacerých výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, a to tvrdením, že výnimky uvedené dotknutou inštitúciou sa na požadované dokumenty nevzťahujú, Všeobecný súd, ktorý je v tomto prípade povinný nariadiť predloženie týchto dokumentov a preskúmať ich (rozsudok z 28. novembra 2013, Jurašinović/Rada,
C‑576/12 P
,
EU:C:2013:777
, bod
), uznesením zo 4. júla 2017 nariadil Komisii na základe článku 91 písm. c) a článku 92 rokovacieho poriadku predložiť sporné dokumenty, pričom spresnil, že v súlade s článkom 104 rokovacieho poriadku nebudú oznámené žalobcovi.
Po opakovaných podaniach vyjadrení bola ukončená písomná časť konania a Všeobecný súd rozhodol o otvorení ústnej časti konania.
Dňa 13. júla 2017 Komisia predložila sporné dokumenty.
Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky položené Všeobecným súdom boli vypočuté na pojednávaní 8. novembra 2017, na základe ktorého bola prejednávaná vec spojená s konaním vo veci T‑852/16, Access Info Europe/Komisia. V rámci svojho prednesu žalobca okrem iného potvrdil, že jeho cieľom nebolo spochybniť tvrdenie Komisie, podľa ktorého nebola príjemcom dokumentov členských štátov obsahujúcich právne stanoviská takého druhu, aké vypracúva jej právny servis.
Žalobca navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zrušil napadnuté rozhodnutie,
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zamietol žalobu ako nedôvodnú,
–
uložil žalobcovi povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
Na podporu svojej žaloby žalobca uvádza v podstate štyri žalobné dôvody založené po prvé na porušení článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, po druhé na porušení článku 4 ods. 2 tohto nariadenia, po tretie na porušení článku 4 ods. 3 prvého a druhého pododseku uvedeného nariadenia a po štvrté a subsidiárne na porušení článku 4 ods. 6 toho istého nariadenia.
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001
Na podporu prvého žalobného dôvodu žalobca uvádza, že odmietnutím prístupu k sporným dokumentom z hypotetického dôvodu, že zverejnenie týchto dokumentov by poškodilo medzinárodné vzťahy, Komisia porušila článok 4 ods. 1 písm. a) tretiu zarážku nariadenia č. 1049/2001. Podľa judikatúry vyplývajúcej z bodu 64 rozsudku z 3. júla 2014, Rada/in ’t Veld (
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
), bola povinná preukázať, čo v prejednávanej veci neurobila, akým spôsobom by zverejnenie sporných dokumentov konkrétne a skutočne poškodilo pozíciu Únie voči Tureckej republike.
Tvrdiac, že sporné dokumenty obsahujú informácie o konkrétnych bodoch vyhlásenia EÚ a Turecka z 8. marca 2016 a o výklade pôsobnosti ustanovení rôznych aktov Únie relevantných vo vzťahu k predmetu tohto vyhlásenia, sa žalobca domnieva, že Komisia nemôže odôvodniť odmietnutie prístupu k sporným dokumentom obavou, aby ich zverejnenie neodhalilo rôzne názory na výber a zákonnosť určitých opatrení na vykonávanie vyhlásenia EÚ a Turecka z 8. marca 2016. Okrem toho tvrdí, že sporné dokumenty museli nevyhnutne obsahovať analýzy o právomociach Únie alebo acquis Únie v oblasti azylu, pretože Komisia uviedla na podporu odmietnutia ich zverejnenia výnimku založenú na ochrane súdnych konaní v súvislosti s vecami, v ktorých boli vydané uznesenia z 28. februára 2017, NF/Európska rada (
T‑192/16
,
EU:T:2017:128
); z 28. februára 2017, NG/Európska rada (
T‑193/16
,
EU:T:2017:129
), a z 28. februára 2017, NM/Európska rada (
T‑257/16
,
EU:T:2017:130
) (ďalej len „azylové veci“). Vzhľadom na otázky, o ktorých rozhodol Všeobecný súd v týchto nariadeniach, je jasné, že vyjadrenia vedľajšieho účastníka konania, ktoré Komisia mohla predložiť, ak by bola pribratá ako vedľajší účastník konania do uvedených konaní, sa nevyhnutne týkali otázky rozdelenia právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi.
Komisia teda nemôže bez predloženia ďalších dôkazov tvrdiť, že medzinárodné vzťahy Únie by boli zverejnením sporných dokumentov ovplyvnené. Okrem toho nespresňuje, akým spôsobom by údajný neustály dialóg medzi Úniou a Tureckou republikou mohol byť konkrétne ovplyvnený odhalením obsahu týchto dokumentov.
Okrem toho vo veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada (
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
), Súdny dvor v súvislosti s prístupom k takým dokumentom zdôraznil, že zverejnenie tohto druhu dokumentov inštitúciami prispieva k tomu, že je im udelená väčšia legitimita vo vnímaní občanov Únie a že sa zvyšuje dôvera týchto občanov v demokratický systém. Podľa žalobcu transparentná debata o vykonávaní vyhlásení EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016 by mala posilniť dôveru Tureckej republiky v opatrenia prijímané Úniou, a preto skôr posilniť vzťah Únie s týmto tretím štátom, než ho ohroziť. V tomto ohľade uvádza, že ovplyvnenie medzinárodných vzťahov nemožno konštatovať len z jediného dôvodu, že protistrana Únie, v prejednávanej veci Turecká republika, neuplatňuje zásadu transparentnosti a v dôsledku toho nie je povinná odhaliť obsah právnych stanovísk, ktoré vypracovali jej orgány v rámci diskusií s Úniou. V každom prípade je v záujme tohto tretieho štátu, aby opatrenia na vykonávanie vyhlásenia EÚ a Turecka z 8. marca 2016 mali platný právny základ umožňujúci predísť ich neskoršiemu súdnemu napadnutiu najmä z dôvodu založeného na nedostatku právomoci autorov týchto aktov.
Žalobca sa napokon domnieva, že zachovanie utajenia skutočnosti, že existujú pochybnosti o právnom základe a o použití určitých opatrení na vykonávanie vyhlásenia EÚ a Turecka z 8. marca 2016, by v konečnom dôsledku mohlo vážne poškodiť medzinárodné vzťahy Únie. Okrem toho, pokiaľ ide o tieto opatrenia, poznamenáva, že ku dňu prijatia napadnutého rozhodnutia proces prijímania zmien rozhodnutia Rady (EÚ) 2015/1601 z 22. septembra 2015 o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianska a Grécka (
Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 80
) a nariadenia Rady (ES) č. 539/2001 z 15. marca 2001 uvádzajúceho zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti (
Ú. v. EÚ L 81, 2001, s. 1
), bol v pokročilom štádiu. Dňa 4. mája 2016 totiž Komisia už prijala návrh COM(2016) 279 final nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa mení nariadenie č. 539/2001, zatiaľ čo 29. septembra 2016 Rada napokon prijala rozhodnutie (EÚ) 2016/1754, ktorým sa mení rozhodnutie 2015/1601 (
Ú. v. EÚ L 268, 2016, s. 82
).
Komisia navrhuje, aby bol prvý žalobný dôvod zamietnutý ako nedôvodný.
V tomto ohľade najprv pripomína, že v napadnutom rozhodnutí pre žalobcu uviedla, že „vyhlásenie EÚ a Turecka a jeho vykonávanie zo strany rôznych zainteresovaných strán [má] mimoriadny význam pre vonkajšie vzťahy Únie s Turecko[u republikou]“, a že konkrétne „zverejnenie právnej analýzy uvedenej v dokumentoch[, ku ktorým bol odmietnutý prístup], obsahujúcej právne poradenstvo v rámci Komisie, by predstavovalo konkrétne riziko komplikácie pozície Únie v dialógu s Turecko[u republikou], a tým by poškodilo medzinárodné vzťahy Únie“.
Ďalej pripomínajúc, že existuje trvalý dialóg medzi Úniou a Tureckou republikou o veľmi citlivej a dôležitej otázke vykonávania vyhlásení EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016 o migračnej kríze, Komisia sa domnieva, že je nevyhnutné, aby sa tento dialóg uskutočňoval v atmosfére vzájomnej dôvery a v rámci, v ktorom musia mať Únia a Turecká republika rovnaké postavenie. Zverejnenie sporných dokumentov obsahujúcich interné právne stanoviská, ktoré majú použiť zástupcovia Komisie v rámci vzťahov Únie s týmto tretím štátom, by narušilo túto rovnováhu jednak tým, že by uvedenému štátu umožnilo získať interné právne stanoviská Únie, a jednak vytvorením nedorozumenia v očiach občanov Únie. V tejto súvislosti treba zohľadniť citlivosť otázky migrácie a krehkosť situácie. Okrem toho na pojednávaní Komisia vysvetlila, že už preukázala transparentnosť, keď súhlasila s tým, že žalobcovi odhalí, čoho sa týkajú sporné dokumenty identifikované ako dokumenty, ktorých sa týka jeho žiadosť o prístup.
Napokon Komisia pripomína, že v rozpore s tým, čo uvádza žalobca, Komisia v napadnutom rozhodnutí jasne vysvetlila, že sporné dokumenty neobsahujú právne stanoviská v otázke rozdelenia právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi v oblasti dotknutej vyhláseniami EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016, ktoré podľa názoru tejto inštitúcie nie sú medzinárodnými dohodami v zmysle článku 218 ZFEÚ, bez ohľadu na formu a povahu, ktoré tieto akty majú. Pokiaľ ide o tento aspekt, uznesenia z 28. februára 2017, NF/Európska rada (
T‑192/16
,
EU:T:2017:128
); z 28. februára 2017, NG/Európska rada (
T‑193/16
,
EU:T:2017:129
), a z 28. februára 2017, NM/Európska rada (
T‑257/16
,
EU:T:2017:130
), vydané v azylových veciach, nie sú relevantné na účely posúdenia zákonnosti napadnutého rozhodnutia, keďže boli vydané až po prijatí uvedeného rozhodnutia.
Všeobecné úvahy o nariadení č. 1049/2001
Na úvod treba pripomenúť, že v súlade so svojím odôvodnením 1 je nariadenie č. 1049/2001 súčasťou vôle vyjadrenej v článku 1 druhom odseku Zmluvy o EÚ, „[vytvoriť] nové štádium v procese vytvárania stále užšieho zväzku medzi národmi Európy, v ktorom sa rozhodnutia prijímajú čo najotvorenejším spôsobom a čo najbližšie k občanom“. Ako je pripomenuté v odôvodnení 2 uvedeného nariadenia, právo na prístup verejnosti k dokumentom inštitúcií sa viaže na ich demokratickú povahu (rozsudky z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada,
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, bod
, a zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, bod
).
Cieľom nariadenia č. 1049/2001, ako uvádzajú jeho odôvodnenie 4 a článok 1, je priznať verejnosti čo najširšie právo na prístup k dokumentom inštitúcií (rozsudky z 1. februára 2007, Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, bod
; z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia,
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, bod
, a zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, bod
).
Toto právo nepochybne podlieha určitým obmedzeniam založeným na dôvodoch verejného alebo súkromného záujmu (rozsudok z 1. februára 2007, Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, bod
). Konkrétnejšie, v súlade so svojím odôvodnením 11 stanovuje nariadenie č. 1049/2001 vo svojom článku 4 režim výnimiek, ktoré oprávňujú inštitúcie odmietnuť prístup k dokumentu v prípade, keď by jeho zverejnenie poškodilo niektorý zo záujmov chránených týmto článkom (rozsudky z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia,
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, bod
, a zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, bod
).
Keďže takéto výnimky sa odchyľujú od zásady čo najširšieho prístupu verejnosti k dokumentom, treba ich vykladať a uplatňovať reštriktívne (rozsudky z 1. februára 2007, Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, bod
; z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada,
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, bod
, a zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, bod
), takže samotná okolnosť, že dokument sa týka záujmu chráneného výnimkou, ešte nestačí na odôvodnenie jej uplatnenia (rozsudky z 27. februára 2014, Komisia/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, bod
; z 13. apríla 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisia,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
, bod
, a zo 7. júna 2011, Toland/Parlament,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, bod
).
Pokiaľ totiž dotknutá inštitúcia rozhodne odmietnuť prístup k dokumentu, o ktorého sprístupnenie bola požiadaná, v zásade jej prislúcha poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne poškodiť záujem chránený výnimkou stanovenou v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, na ktorú sa táto inštitúcia odvoláva. Okrem toho riziko takéhoto poškodenia musí byť primerane predvídateľné, a nie len hypotetické (pozri rozsudky zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, bod
a citovanú judikatúru, a z 3. júla 2014, Rada/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, bod
).
O osobitnom režime článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 a jeho uplatnení v prejednávanej veci
Pokiaľ ide o záujmy chránené článkom 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001, Súdny dvor rozhodol, že treba priznať, že mimoriadna citlivosť a dôležitosť týchto záujmov v spojení so záväznou povahou odmietnutia prístupu, na ktoré sa podľa uvedeného ustanovenia musí inštitúcia odvolať, ak by zverejnenie dokumentu verejnosti mohlo poškodiť uvedené záujmy, priznávajú rozhodnutiu, ktoré má inštitúcia prijať, komplexný a chúlostivý charakter vyžadujúci si mimoriadny stupeň obozretnosti a že v takom prípade si také rozhodnutie vyžaduje určitú mieru voľnej úvahy (rozsudok z 1. februára 2007, Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, bod
). To je podporené skutočnosťou, že výnimky uvedené v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 sú formulované kogentne, a to z dôvodu, že inštitúcie sú povinné odmietnuť prístup k dokumentom, ktorých sa týkajú tieto povinné výnimky, ak sa predloží dôkaz o okolnostiach, ktorých sa uvedené výnimky týkajú, bez toho, aby bolo potrebné dosiahnuť rovnováhu medzi ochranou verejného záujmu a prevažujúcim všeobecným záujmom (pozri v tomto zmysle rozsudky z 25. apríla 2007, WWF European Policy Programme/Rada,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, body
a
, a z 12. septembra 2013, Besselink/Rada,
T‑331/11
, neuverejnený,
EU:T:2013:419
, bod
).
V tomto kontexte Súdny dvor zdôraznil, že kritériá uvedené v článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001 sú veľmi všeobecné, keďže prístup sa musí odmietnuť, ako to vyplýva zo znenia tohto ustanovenia, ak by zverejnenie dotknutého dokumentu „porušilo“ ochranu „verejného záujmu“ týkajúceho sa najmä „verejnej bezpečnosti“ alebo „medzinárodných vzťahov“, a nielen tak, ako to bolo navrhované v priebehu legislatívneho konania, ktoré viedlo k prijatiu tohto nariadenia, ak sa skutočne konštatuje „závažné“ porušenie tejto ochrany (rozsudok z 1. februára 2007, Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, body
až
).
Zásada reštriktívneho výkladu výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 teda nebráni tomu, pokiaľ ide o výnimky týkajúce sa verejného záujmu uvedené v odseku 1 písm. a) tohto článku, aby dotknutá inštitúcia disponovala širokou mierou voľnej úvahy pri rozhodovaní o tom, či zverejnenie dokumentu môže poškodiť záujmy chránené týmto ustanovením, a zároveň, aby sa preskúmavanie zákonnosti zo strany Všeobecného súdu, pokiaľ ide o rozhodnutie inštitúcie o odmietnutí prístupu k dokumentu na základe niektorej z uvedených výnimiek, obmedzovalo na overenie dodržiavania procesných pravidiel a pravidiel odôvodnenia, vecnej správnosti skutkových zistení, ako aj absencie zjavne nesprávneho posúdenia a zneužitia právomoci (rozsudky z 1. februára 2007, Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, bod
, a z 12. septembra 2013, Besselink/Rada,
T‑331/11
, neuverejnený,
EU:T:2013:419
, bod
).
V dôsledku toho treba v prejednávanej veci určiť, či Komisia v napadnutom rozhodnutí predložila hodnoverné vysvetlenia, pokiaľ ide o to, ako by prístup k sporným dokumentom mohol konkrétne a skutočne porušiť ochranu medzinárodných vzťahov Únie, a či v rámci medzí širokej miery voľnej úvahy Komisie na základe výnimiek uvedených v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 možno uvádzané porušenie považovať za primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické.
V tomto ohľade vysvetlenie poskytnuté Komisiou na účely odmietnutia prístupu k sporným dokumentom na základe článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 spočívalo v skutočnosti, že podľa jej názoru by sprístupnenie týchto dokumentov verejnosti vážne poškodilo zásadné vzťahy medzi Úniou a Tureckou republikou vo vysoko citlivej situácii, konkrétne v riadení migračnej krízy.
Pokiaľ ide o prvý sporný dokument pozostávajúci zo spoločného oznámenia právneho servisu a GR pre vnútorné záležitosti zo 7. marca 2016, ktorý bol vypracovaný pre kabinet predsedu Komisie Junckera k otázke vrátenia žiadateľov o azyl do Turecka, Všeobecný súd uvádza, že uvedený dokument popri tom, že obsahuje odsek, v ktorom sa sumárne pripomína dosah článkov 33 a 38 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (
Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60
, ďalej len „smernica o konaniach“), v podstate zdôrazňuje politické ciele Únie v riadení migračnej krízy, pričom obsahuje aj analýzu rizík.
V tejto súvislosti už bolo rozhodnuté, že zverejnenie skutočností súvisiacich s cieľmi sledovanými Úniou a jej členskými štátmi v rozhodnutiach, osobitne pokiaľ sa týkajú špecifického obsahu pripravovanej dohody alebo strategických cieľov sledovaných Úniou pri rokovaniach, by narušilo atmosféru dôvery v rokovaniach, ktoré prebiehajú v čase rozhodnutia o odmietnutí prístupu k dokumentom, ktoré obsahujú tieto skutočnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. mája 2012, In ’t Veld/Rada,
T‑529/09
,
EU:T:2012:215
, body
,
a
).
Za týchto podmienok Komisia uplatnila vo vzťahu k prvému spornému dokumentu bez toho, aby sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, výnimku týkajúcu sa ochrany medzinárodných vzťahov stanovenú v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001.
Pokiaľ ide o druhý sporný dokument, v sprievodnom e‑maile GR pre vnútorné záležitosti je uvedený tak, že predstavuje „pôvodnú úvahu [tohto GR] o spôsobe vykonávania bodov o vrátení… a presídlení… vo vyhlásení hláv štátov alebo predsedov vlád“, a bol jej zaslaný právnym servisom spolu s komentármi na účely objasnenia niektorých bodov.
Pokiaľ ide o prvú prílohu druhého sporného dokumentu, opisuje spôsob, akým môžu byť nelegálni migranti a neúspešní žiadatelia o azyl vrátení do Turecka z Grécka, najmä na základe článkov 33 a 38 smernice o konaniach, a tiež podrobne opisuje súbor operačných opatrení, ktoré majú byť prerokované a dohodnuté medzi týmito dvoma štátmi. Pokiaľ ide o druhú prílohu uvedeného dokumentu, podrobne opisuje dostupné právne možnosti na účely vykonania vyhlásenia EÚ a Turecka z 8. marca 2016, vrátane využitia programu dobrovoľných readmisií z humanitárnych dôvodov s Tureckom a možnosti zmeniť rozhodnutie 2015/1601, ako aj rozpočtové dôsledky.
V tomto ohľade je potrebné pripomenúť, že osobitne v kontexte medzinárodných rokovaní sa môžu postoje Únie prípadne vyvíjať v závislosti od priebehu týchto rokovaní, ústupkov a kompromisov dosiahnutých v tejto súvislosti jednotlivými stranami rokovaní. Formulácia stanovísk v rámci rokovaní tak môže zahŕňať určitý počet taktických úvah zo strany vyjednávačov vrátane samotnej Únie, takže zverejnenie stanovísk Únie v medzinárodných rokovaniach by mohlo porušiť ochranu verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy (rozsudok z 12. septembra 2013, Besselink/Rada,
T‑331/11
, neuverejnený,
EU:T:2013:419
, body
a
).
V prejednávanej veci Všeobecný súd zastáva názor, že obsah druhého sporného dokumentu, ktorý nemožno bližšie odhaliť bez toho, aby došlo k narušeniu významu záujmu chráneného týmto ustanovením, spadá pod ochranu medzinárodných vzťahov v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 najmä z dôvodu, že tento dokument predstavuje pre svojho adresáta, teda kabinet predsedu Komisie, strategický dokument v rámci rokovaní medzi Úniou, jej členskými štátmi a Tureckou republikou. Komisia sa teda nedopustila žiadneho zjavne nesprávneho posúdenia, keď v napadnutom rozhodnutí odmietla prístup k tomuto dokumentu.
Pokiaľ ide o tretí sporný dokument, predmetom e‑mailovej korešpondencie, ktorá ho tvorí, je poradiť sa s právnym servisom o dokumente, ktorý bol k tejto korešpondencii priložený. Tento dokument sa týka priamo obsahu stanoviska Únie v jej vzťahoch s Tureckou republikou v oblasti migračnej krízy. Preto tiež bez toho, aby došlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu, Komisia k nemu odmietla prístup žalobcu na základe článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001.
Pokiaľ ide o štvrtý sporný dokument, patrí do e‑mailovej korešpondencie, ktorou sa GR pre vnútorné záležitosti obrátilo na právny servis s cieľom získať objasnenia k otázke, či „[Helénska republika] mohla uplatniť postupy týkajúce sa neprípustnosti pred vedením konania ‚Dublin‘“. V rozpore s tým, čo tvrdila Komisia v napadnutom rozhodnutí, tento dokument ako taký teda neobsahuje zaujatie stanoviska Únie týkajúceho sa Tureckej republiky a všeobecnejšie sa netýka medzinárodných vzťahov Únie, aj keď ho bolo možné využiť v rámci vykonávania vyhlásenia EÚ a Turecka z 8. marca 2016 a na účely prípravy vyhlásenia z 18. marca 2016. Preto odmietnutím prístupu k uvedenému dokumentu s odvolaním sa na článok 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 sa Komisia dopustila zjavne nesprávneho posúdenia.
Piaty sporný dokument pozostáva z e‑mailovej korešpondencie medzi GR pre vnútorné záležitosti a právnym servisom, v rámci ktorej si toto GR na účely stretnutia s gréckymi orgánmi, ktoré sa malo konať, vyžiadalo od právneho servisu jeho stanovisko k rôznym aspektom gréckej právnej úpravy, pokiaľ ide o požiadavky článku 46 smernice o konaniach a článku 47 Charty základných práv Európskej únie. Opäť v rozpore s tým, čo tvrdila Komisia v napadnutom rozhodnutí, tento piaty sporný dokument, ku ktorému však Komisia poskytla čiastočný prístup, ako taký neobsahuje zaujatie stanoviska Únie týkajúceho sa Tureckej republiky a všeobecnejšie sa netýka medzinárodných vzťahov Únie, aj keď ho bolo možné využiť v rámci vykonávania vyhlásenia EÚ a Turecka z 18. marca 2016. Keďže teda Komisia čiastočne odmietla prístup k uvedenému dokumentu s odvolaním sa na článok 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001, dopustila sa zjavne nesprávneho posúdenia.
Šiesty a siedmy sporný dokument patria do e‑mailovej korešpondencie medzi GR pre vnútorné záležitosti a právnym servisom, pokiaľ ide o podrobnosti vykonávania vyhlásenia EÚ a Turecka z 18. marca 2016, a to s cieľom odpovedať na žiadosť holandských orgánov v tom čase zabezpečujúcich predsedníctvo Rady Európskej únie, pokiaľ ide o formuláciu reakcie na turecké orgány týkajúcej sa jednej z podmienok, ktorej nechceli vyhovieť v rámci prípravy vysvetľujúceho memoranda medzi Helénskou republikou a Tureckou republikou, ktoré bolo priložené k tejto e‑mailovej korešpondencii.
V tomto ohľade Všeobecný súd zastáva názor, že svojím obsahom, ktorý nemožno na účely tohto konania o predmetnej žalobe viac odhaliť, tento šiesty a siedmy sporný dokument spadá pod ochranu verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, takže Komisia sa nedopustila žiadneho zjavne nesprávneho posúdenia, keď žalobcovi odmietla prístup k týmto dvom dokumentom.
Okrem toho okolnosť, že v šiestom spornom dokumente sa stručne uvádza otázka účasti Únie na vysvetľujúcom memorande medzi Helénskou republikou a Tureckou republikou, nemôže toto konštatovanie spochybniť. Navyše Všeobecný súd uvádza, že na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobca, sporné dokumenty neobsahujú otázky vývoja alebo zisťovania rozdelenia právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi pri riadení migračnej krízy a prijímaní vyhlásení EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016.
Ôsmy sporný dokument patrí do e‑mailovej korešpondencie medzi GR pre vnútorné záležitosti a právnym servisom, ktorej účelom bolo, aby právny servis poskytol tomuto GR pomoc pri pochopení konkrétnych podmienok fungovania smernice o konaniach v prípade niektorých štátov, a to s ohľadom na ich vnútroštátnu právnu úpravu a prax, ako boli v danom čase známe uvedenému GR. Tento dokument predstavuje podrobné právne stanovisko k týmto otázkam. Aj keď obsahuje posúdenia uplatňovania azylového práva v týchto štátoch, Všeobecný súd sa domnieva, že bez ohľadu na širokú mieru voľnej úvahy Komisie v tomto ohľade sa však Komisii nepodarilo preukázať, ako by zverejnenie uvedeného dokumentu ovplyvnilo ochranu verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy Únie.
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že pokiaľ ide o odmietnutie prístupu zo strany Komisie k prvému až tretiemu, ako aj k šiestemu a siedmemu spornému dokumentu, prvý žalobný dôvod musí byť zamietnutý, keďže na jednej strane Komisia mohla bez toho, aby sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, odôvodniť toto odmietnutie skutočnosťou, že zverejnenie takýchto dokumentov predstavuje konkrétne riziko komplikácie pozície Únie v dialógu s Tureckou republikou, a teda ovplyvnenia vzťahov Únie, a keďže na druhej strane Komisia bola oprávnená obmedziť sa na vyjadrenie takéhoto dôvodu súhrnným spôsobom, pretože tak, ako to bolo v prejednávanej veci, poskytnutie podrobnejších vysvetlení by znamenalo odhalenie samotného obsahu dokumentov spadajúcich pod ochranu stanovenú týmto ustanovením v dôsledku porušenia rozsahu kogentnej ochrany stanovenej normotvorcom v znení článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001.
Naproti tomu je potrebné čiastočne vyhovieť prvému žalobnému dôvodu, pokiaľ ide o odmietnutie prístupu zo strany Komisie na základe článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001, pokiaľ ide o štvrtý, piaty a ôsmy sporný dokument.
V rozsahu, v akom bolo odmietnutie prístupu k sporným dokumentom tiež odôvodnené na základe článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001, je ešte potrebné určiť, či tieto iné dôvody odmietnutia boli v prejednávanej veci uplatniteľné tak, aby v každom prípade odôvodňovali znenie napadnutého rozhodnutia.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001
Svojím druhým žalobným dôvodom žalobca tvrdí, že Komisia v napadnutom rozhodnutí porušila článok 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001. Tento žalobný dôvod sa skladá z troch častí, ktoré treba preskúmať postupne.
O prvej časti druhého žalobného dôvodu týkajúcej sa ochrany súdnych konaní
Na podporu prvej časti druhého žalobného dôvodu žalobca uvádza, že napadnutým rozhodnutím Komisia porušila článok 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, keďže v prejednávanej veci uplatnila všeobecnú domnienku odmietnutia prístupu k sporným dokumentom. Na jednej strane totiž judikatúra uznáva možnosť uplatniť takú domnienku, iba pokiaľ ide o prebiehajúce súdne konania. K dátumu prijatia napadnutého rozhodnutia ale neprebiehalo žiadne súdne konanie. Na druhej strane a tiež v súlade s judikatúrou sa všeobecná domnienka porušenia ochrany súdnych konaní týka len vyjadrení predložených v rámci takých konaní, čo nebol prípad sporných dokumentov.
Žalobca navyše zastáva názor, že v prejednávanej veci Komisia nepreukázala, ako by zverejnenie sporných dokumentov konkrétne a skutočne porušilo ochranu súdnych konaní. V tomto ohľade zdôrazňuje, že sporné dokumenty neboli vyhotovené pre potreby súdneho konania. Žalobca totiž tvrdí, že napriek tomu, že po podaní druhej žiadosti o prístup boli podané žaloby, ktoré viedli k uzneseniam v azylových veciach, sporné dokumenty boli vypracované na účely preskúmania relevantného acquis Únie, čo ďaleko prekračuje predmet týchto žalôb.
V každom prípade žalobca na jednej strane poznamenáva, že Komisia nebola žalovanou stranou v azylových veciach a že v dôsledku toho sa nemôže dovolávať zásady rovnosti zbraní, ani všeobecnejšie sa odvolávať na ochranu súdnych konaní v súvislosti so všetkými dokumentmi, ktoré súvisia s predmetom týchto súdnych konaní, ktoré v tom čase prebiehali. Na druhej strane žalobca zastáva názor, že Komisia si protirečí, keď sa dovoláva tejto ochrany v prejednávanej veci s tvrdením, že sporné dokumenty súvisia s uvedenými vecami, pričom zároveň tvrdí, že tieto dokumenty sa týkajú predovšetkým zmeny rozhodnutia 2015/1601 a zmeny nariadenia č. 539/2001. V skutočnosti uvedené dokumenty obsahujú iba objektívne skutočnosti, ktorých zverejnenie nemohlo podľa žalobcu ovplyvniť pozíciu Komisie v uvádzaných súdnych konaniach.
Komisia navrhuje zamietnuť prvú časť druhého žalobného dôvodu, pričom na úvod uvádza, že na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobca, v napadnutom rozhodnutí sa nedovolávala všeobecnej domnienky nezverejnenia založenej na výnimke týkajúcej sa ochrany súdnych konaní alebo inej výnimke stanovenej v nariadení č. 1049/2001. O odmietnutí prístupu sa totiž rozhodlo po individuálnom preskúmaní obsahu sporných dokumentov a, pokiaľ ide o okolnosť, že sporné dokumenty nepredstavujú vyjadrenia predložené v rámci súdnych konaní, Komisia sa odvoláva na rozsudky z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia (
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, bod
), a z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia (
T‑18/15
, neuverejnený,
EU:T:2016:487
, bod
), ktoré žalobca považuje za odporujúce judikatúre Súdneho dvora, v ktorých Všeobecný súd rozhodol, že výnimka týkajúca sa ochrany súdnych konaní sa vzťahuje aj na dokumenty, ktoré neboli vypracované len na účely súdneho konania.
Podľa Komisie však v čase prijatia napadnutého rozhodnutia, ktoré je jediné relevantné v prejednávanej veci, by zverejnenie sporných dokumentov nevyhnutne viedlo k zverejneniu obsahu jej budúcich vyjadrení vedľajšieho účastníka konania v rámci azylových vecí, výslovne uvedených v napadnutom rozhodnutí, keďže sporné dokumenty mali v uvedenom čase relevantnú spojitosť s týmito konaniami. V mene zásady rovnosti zbraní a hoci Komisia nebola žalovanou v uvedených konaniach a napokon nebola pribratá do konania ako vedľajší účastník konania z dôvodu rozhodnutia týchto vecí uzneseniami, a teda nemohla predložiť vyjadrenia vedľajšieho účastníka konania, bolo potrebné a odôvodnené odmietnuť prístup k sporným dokumentom na základe článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001. V tomto kontexte Komisia spochybňuje tvrdenie žalobcu, podľa ktorého by sa jej budúce vyjadrenia vedľajšieho účastníka nevyhnutne týkali rozdelenia právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi, pričom zdôrazňuje, že v týchto veciach sa obmedzila na odpoveď na otázky položené Všeobecným súdom podľa článku 24 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie.
V tomto ohľade je potrebné pripomenúť, že na jednej strane, pokiaľ dotknutá inštitúcia rozhodne odmietnuť prístup k dokumentu, o ktorého sprístupnenie bola požiadaná, je v zásade povinná poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázky, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne poškodiť záujem chránený výnimkou stanovenou v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, na ktorú sa táto inštitúcia odvoláva, pričom treba zdôrazniť, že takéto poškodenie musí byť primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické (pozri rozsudok zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, bod
a citovanú judikatúru; rozsudok z 3. júla 2014, Rada/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, bod
).
Na druhej strane, keď inštitúcia uplatňuje niektorú z výnimiek uvedených v článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001, prináleží jej zvážiť osobitný záujem, ktorý sa má chrániť nezverejnením dotknutého dokumentu, a všeobecný záujem na tom, aby bol tento dokument sprístupnený, s ohľadom na výhody prameniace, ako uvádza odôvodnenie 2 nariadenia č. 1049/2001, zo zvýšenej transparentnosti, teda možnosti občanov tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu, ako aj väčšej legitimity, efektivity a zodpovednosti administratívy voči občanom v demokratickom systéme (pozri rozsudok zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, bod
a citovanú judikatúru; rozsudok z 3. júla 2014, Rada/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, bod
).
Pokiaľ ide o výnimku týkajúcu sa ochrany „súdnych konaní“ uvedenú v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001, znamená, že ochrana verejného záujmu bráni zverejneniu obsahu nielen dokumentov vypracovaných výlučne na účely konkrétneho súdneho konania (pozri rozsudky zo 6. júla 2006, Franchet a Byk/Komisia,
T‑391/03 a T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, body
a
a citovanú judikatúru, a z 3. októbra 2012, Jurašinović/Rada,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, bod
a citovanú judikatúru), teda predložených vyjadrení alebo aktov, ale tiež interných dokumentov inštitúcie týkajúcich sa vyšetrovania prejednávanej veci, ako aj komunikácie týkajúcej sa veci medzi dotknutým GR a právnym servisom inštitúcie alebo advokátskou kanceláriou, pričom cieľom takéhoto vymedzenia pôsobnosti výnimky v uvedenej veci je zabezpečiť jednak ochranu internej pracovnej činnosti Komisie a jednak dôvernosť a zachovanie zásady profesijného tajomstva advokátov (rozsudky z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, bod
, a z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia,
T‑18/15
, neuverejnený,
EU:T:2016:487
, bod
).
V tomto kontexte bola uznaná existencia všeobecnej domnienky nezverejnenia vyjadrení patriacich do súdneho konania, stanovená v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001, pokiaľ uvedené konanie ešte prebieha (rozsudky z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia,
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, bod
; z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia,
T‑796/14
,
EU:C:2016:483
, bod
, a z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia,
T‑18/15
, neuverejnený,
EU:T:2016:487
, bod
), aj keď sa táto domnienka uplatňuje iba v prebiehajúcom konkrétnom konaní a dotknutá inštitúcia sa jej už nemôže v zásade dovolávať, ak sa predmetné konanie skončilo súdnym rozhodnutím (rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia,
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, bod
).
Navyše Súdny dvor zastával názor, že výnimka týkajúca sa ochrany súdnych konaní znamená, že sa musí zaistiť dodržiavanie zásady rovnosti zbraní, ako aj riadny výkon spravodlivosti. Prístup k dokumentom jednou zo strán by totiž mohol narušiť nevyhnutnú rovnováhu medzi účastníkmi sporu, rovnováhu, ktorá je základom zásady rovnosti zbraní, keďže povinnosť zverejnenia by mala len inštitúcia, ktorá bola požiadaná o sprístupnenie dokumentov, a nie všetci účastníci konania (rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia,
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, body
až
).
Práve z tohto dôvodu, že v rámci vecí, ktoré sa týkajú prístupu k predbežným stanoviskám vypracovaným inštitúciou v súvislosti s prípravou legislatívneho návrhu, Všeobecný súd zastával názor, že bez ohľadu na to, ako rozhodol v rozsudku zo 6. júla 2006, Franchet a Byk/Komisia (
T‑391/03 a T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, body
až
a citovaná judikatúra), judikatúra uvedená v predchádzajúcom bode tohto rozsudku nevylučuje, aby iné dokumenty než vyjadrenia a dokumenty zasielané v rámci korešpondencie s právnym servisom inštitúcie konkrétne v súvislosti s prejednávanou vecou, mohli patriť do pôsobnosti výnimky týkajúcej sa ochrany súdnych konaní. V tejto súvislosti zdôrazňujúc, že zásada rovnosti zbraní, ako aj riadny výkon spravodlivosti sú v centre ochrany stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001, Všeobecný súd zastával názor, že potreba zabezpečiť rovnosť zbraní pred súdom odôvodňuje nielen ochranu dokumentov vypracovaných výlučne na účely konkrétneho sporu, ako sú vyjadrenia, ale aj dokumentov, ktorých zverejnenie by mohlo v rámci konkrétneho sporu ohroziť predmetnú rovnosť, ktorá predstavuje logický dôsledok samotného pojmu spravodlivý proces (rozsudky z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, bod
, a z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia,
T‑18/15
, neuverejnený,
EU:T:2016:487
, bod
).
Aj keď v oboch týchto prípadoch neboli uvedené dokumenty vypracované v rámci osobitného súdneho konania, integrita príslušného súdneho konania a rovnosť zbraní účastníkov konania by totiž mohli byť vážne narušené, ak by účastníci mali privilegovaný prístup k interným informáciám iného účastníka konania, ktoré majú úzky vzťah k právnym aspektom prebiehajúceho alebo bezprostredne očakávaného sporu (rozsudky z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, bod
, a z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia,
T‑18/15
, neuverejnený,
EU:T:2016:487
, bod
).
Na to, aby sa táto výnimka mohla uplatniť, je však potrebné, aby mali požadované dokumenty v momente prijatia rozhodnutia, ktorým sa k nim odmieta prístup, relevantný vzťah k súdnemu konaniu prebiehajúcemu pred súdom Únie, v súvislosti s ktorým sa dotknutá inštitúcia odvoláva na túto výnimku, alebo ku konaniu prebiehajúcemu pred vnútroštátnym súdom pod podmienkou, že nastoľuje otázku výkladu alebo platnosti aktu práva Únie, takže vzhľadom na kontext veci sa návrh na začatie prejudiciálneho konania zdá byť osobitne prijateľný (rozsudky z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, bod
a
, a z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia,
T‑18/15
, neuverejnený,
EU:T:2016:487
, bod
).
Práve s ohľadom na tieto úvahy vyplývajúce z judikatúry Všeobecného súdu je potrebné zaoberať sa prvou časťou druhého žalobného dôvodu, pričom je potrebné uviesť, že na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobca, podrobne opísaná judikatúra týkajúca sa výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001, ako bola pripomenutá vyššie a ktorá vyplýva z rozsudkov z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia (
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
), a z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia (
T‑18/15
, neuverejnený,
EU:T:2016:487
), nepristupuje k širokému výkladu tejto výnimky, ktorý by bol v rozpore s judikatúrou Súdneho dvora, ktorý navyše ku dnešnému dňu nerozhodoval priamo o takej otázke.
V prejednávanej veci je potrebné konštatovať, že sporné dokumenty neboli vypracované špecificky v súvislosti s prebiehajúcim súdnym konaním.
Na jednej strane je však potrebné zdôrazniť, že k 19. septembru 2016, keď bolo prijaté napadnuté rozhodnutie, ktoré je jediné relevantné v prejednávanej veci (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. januára 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisia,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, bod
), prebiehali tri súdne konania, konkrétne azylové veci, a týkali sa konkrétne zákonnosti vyhlásenia EÚ a Turecka z 18. marca 2016, ktoré nasledovalo po vyhlásení EÚ a Turecka z 8. marca 2016. Okrem toho v týchto veciach Komisia, ktorá nebola žalovaným účastníkom konania, už k tomuto dátumu predložila návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania podľa článku 143 rokovacieho poriadku.
Na druhej strane Všeobecný súd zdôrazňuje, že sporné dokumenty boli vypracované právnym servisom, ktorý je sám zodpovedný za zastupovanie Komisie v týchto súdnych konaniach, a sú úzko spojené s právnymi aspektmi sporu, ktorý je jadrom týchto súdnych konaní. Tieto dokumenty sa totiž týkajú podmienok vrátenia migrantov s neoprávneným pobytom v súlade s azylovými postupmi zavedenými právom Únie a najmä pojmu „bezpečná tretia krajina“, ktoré sú jadrom azylových vecí. Existovalo teda predvídateľné, a nie len hypotetické riziko, že zverejnenie uvedených dokumentov ovplyvní pozíciu Komisie ako vedľajšieho účastníka konania, keďže tieto dokumenty obsahujú zaujatie predovšetkým predbežných právnych stanovísk o aspektoch, ktoré sú predmetom azylových vecí.
Za týchto okolností treba pripustiť, že Komisia sa mohla v napadnutom rozhodnutí dovolávať výnimky týkajúcej sa ochrany súdnych konaní, tak ako ju uvádza článok 4 ods. 2 druhá zarážka nariadenia č. 1049/2001, pokiaľ ide o všetky sporné dokumenty.
V tomto ohľade v rozpore s tým, čo uvádza žalobca, Komisia neuplatnila domnienku nezverejnenia z dôvodu ochrany súdnych konaní, ale pristúpila k individualizovanému preskúmaniu každého zo sporných dokumentov. Toto je potvrdené skutočnosťou, že priznala čiastočný prístup k piatemu spornému dokumentu.
Prvá časť druhého žalobného dôvodu musí byť preto zamietnutá.
O druhej časti druhého žalobného dôvodu týkajúcej sa ochrany právneho poradenstva
V rámci druhej časti druhého žalobného dôvodu žalobca tvrdí, že stanoviská a právne analýzy, ktoré sú predmetom druhej žiadosti o prístup, sa týkajú prijatia právnych nástrojov, ktoré boli alebo budú prijaté na účely vykonávania vyhlásení EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016, takže podľa jeho názoru sa týkajú legislatívneho procesu, v tomto prípade legislatívneho procesu týkajúceho sa zmeny rozhodnutia 2015/1601 a nariadenia č. 539/2001, čo znamená, že Komisia nemohla odmietnuť ich zverejnenie.
Bez ohľadu na tento aspekt a aj za predpokladu, že „kontext predbežných stanovísk zahrnutých v požadovaných dokumentoch sa netýkal uvedených legislatívnych procesov“, sa žalobca domnieva, že Komisia v napadnutom rozhodnutí v žiadnom prípade nespresnila, ako by ju zverejnenie sporných dokumentov zbavilo možnosti dostať úprimné, objektívne a kompletné stanoviská v zmysle judikatúry. Komisia sa totiž v tomto ohľade obmedzila na kategorické tvrdenie, že ich zverejnenie „by ju zbavilo základného prvku… na vykonávanie vyhlásenia EÚ a Turecka“. V rozsudku z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada (
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, bod
až
), Súdny dvor stanovil zásadu, podľa ktorej sa právne stanoviská týkajúce sa legislatívnej oblasti majú zverejňovať. V každom prípade, keďže podľa žalobcu sporné dokumenty mali informovať Komisiu o právomoci Únie prijať vyhlásenia EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016 a o acquis Únie v oblasti azylu, táto inštitúcia nemohla rozumne očakávať, že tieto právne stanoviská zostanú dôverné. Mala očakávať naopak to, že jedného dňa budú zverejnené, a žalobcovi v tomto ohľade nie je jasné, ako by vo všeobecnosti zverejnenie takých dokumentov, ako sú sporné dokumenty, bránilo tejto inštitúcii požiadať o právne stanoviská.
V replike žalobca uvádza, že hoci ochrana právneho poradenstva mohla odôvodňovať napadnuté rozhodnutie, toto rozhodnutie by napriek tomu malo byť zrušené pre „nedostatok odôvodnenia“ („lack of reasoning“) v dôsledku nejednotného opisu a zmätenej argumentácie Komisie, pokiaľ ide o povahu, obsah a kontext vypracovania sporných dokumentov.
Komisia navrhuje zamietnuť druhú časť druhého žalobného dôvodu ako nedôvodnú, pričom na úvod spresňuje, že na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobca, sporné dokumenty neboli vypracované alebo získané v rámci postupov, ktorých cieľom je prijatie právne záväzných aktov v rámci členských štátov alebo pre ne v zmysle bodu 68 rozsudku z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada (
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Tieto dokumenty totiž predstavujú iba predbežné stanoviská týkajúce sa otázok, o ktorých sa súčasne rokovalo v rámci postupov prijatia návrhov na zmenu rozhodnutia 2015/1601 a nariadenia č. 539/2001. Nemožno ich teda považovať za dokumenty vypracované na účely legislatívnych procesov týkajúcich sa týchto dvoch právnych aktov Únie, ktoré sú v súčasnosti platné. Vzhľadom na skutočnosť, že predstavujú iba predbežné interné právne stanoviská inštitúcie, podľa Komisie by mohli byť nesprávne vykladané alebo nesprávne pochopené, ak by boli sprístupnené mimo kontextu, v ktorom boli vypracované.
V napadnutom rozhodnutí Komisia žalobcovi vysvetlila existenciu prác, ktoré prebiehajú v spolupráci s príslušnými vnútroštátnymi orgánmi a ktoré sa týkajú citlivej otázky utečeneckej krízy. Zverejnenie sporných dokumentov týkajúcich sa výkladu acquis Únie v oblasti azylu by malo vážny dopad na záujem Komisie získať úprimné, objektívne a kompletné stanoviská, a to v kontexte, v ktorom je táto inštitúcia od marca 2016 v stálom a intenzívnom kontakte s orgánmi dotknutých členských štátov, najmä Helénskej republiky, pokiaľ ide o opatrenia, ktoré je nevyhnutné prijať na zabezpečenie vykonávania vyhlásení EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016, ako aj na monitorovanie migračnej krízy.
V tomto ohľade okolnosť uvádzaná žalobcom, že sporné dokumenty obsahujú údajne objektívny výklad a že otázky riešené v týchto dokumentoch boli predmetom diskusií medzi odborníkmi, nie je takej povahy, aby zabránila Komisii chrániť svoju schopnosť získavať úprimné, objektívne a kompletné stanoviská v citlivej oblasti a počas obdobia, ktoré je pre vykonávanie vyhlásenia EÚ a Turecka z 18. marca 2016 veľmi delikátne, pričom je potrebné pripomenúť, že Komisia dbala o pravidelné poskytovanie informácií o vykonávaní uvedeného vyhlásenia verejnosti.
Napokon Komisia zastáva názor, že vzhľadom na skutočnosť, že žalobný dôvod týkajúci sa neplatnosti, ktorý je založený na údajnom „nedostatku odôvodnenia“ z jej strany, bol uplatnený až v replike, a pri neexistencii platných dôvodov, ktoré by žalobca uviedol na odôvodnenie jeho meškania, je potrebné tento žalobný dôvod zamietnuť ako neprípustný. V každom prípade žalobca nijako nepodložil toto tvrdenie, ktoré je teda navyše zjavne nedôvodné.
Na úvod je potrebné pripomenúť, že cieľom výnimky týkajúcej sa právnych stanovísk, stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001, je chrániť záujem inštitúcie požiadať o právne stanoviská a získať stanoviská, ktoré sú úprimné, objektívne a kompletné, a že na to, aby inštitúcia mohla túto výnimku uplatniť, je ešte potrebné, aby riziko poškodenia tohto záujmu bolo primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické (rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada,
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, body
a
).
V tomto ohľade, pokiaľ ide o skutočnosť, že zverejnenie stanoviska právneho servisu týkajúceho sa legislatívneho návrhu môže vytvoriť priestor pre pochybnosť o zákonnosti dotknutého legislatívneho aktu, bolo už rozhodnuté, že v tomto ohľade ide konkrétne o transparentnosť, ktorá tým, že umožňuje, aby sa o rozdieloch medzi rôznymi stanoviskami otvorene diskutovalo, prispieva k väčšej legitimite inštitúcií v očiach európskych občanov a zvyšuje ich dôveru. Pochybnosti u občanov, nielen pokiaľ ide o zákonnosť samotného aktu, ale aj pokiaľ ide o zákonnosť celého rozhodovacieho procesu, vyvoláva skôr nedostatok informácií a diskusií (rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada,
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, bod
).
V prejednávanej veci však treba konštatovať, že na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobca, keď sa odvoláva na odkaz v napadnutom rozhodnutí a v súvislosti s výnimkou uvedenou v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 na návrhy na zmenu rozhodnutia 2015/1601 a nariadenia č. 539/2001, sporné dokumenty nepredstavujú právne stanoviská týkajúce sa špecifického legislatívneho návrhu. Bez ohľadu na odkaz uvedený v druhom spornom dokumente na prípadnú nevyhnutnosť zmeniť rozhodnutie 2015/1601 totiž predstavujú zaujatie predbežných stanovísk právneho servisu k viacerým aspektom práva Únie v oblasti azylu a v súvislosti s politickými záväzkami dohodnutými a uzavretými pod názvom „vyhlásenia EÚ a Turecka“ medzi hlavami štátov alebo predsedami vlád Únie a ich tureckým náprotivkom.
Nelegislatívna činnosť inštitúcií sa však nevymyká pôsobnosti nariadenia č. 1049/2001. V tomto ohľade postačuje pripomenúť, že článok 2 ods. 3 tohto nariadenia spresňuje, že toto nariadenie „sa vzťahuje na všetky dokumenty zo všetkých oblastí činnosti [Ú]nie, ktoré niektorý z orgánov má, to znamená dokumenty, ktoré vypracoval alebo dostal a ktoré má v držbe“ (pozri v tomto zmysle rozsudky z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, body
,
a
, a z 3. júla 2014, Rada/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:T:2014:2039
, bod
a citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci sporné dokumenty obsahujú právne konzultácie medzi útvarmi v rámci Komisie, a nepredstavujú právne stanoviská, ktorými by sa s konečnou platnosťou stanovovalo stanovisko inštitúcie, a na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobca, nejedná sa ani o právne stanoviská vydávané v rámci legislatívnych procesov, o aké ide vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada (
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Tieto konzultácie, ktoré boli určené výlučne pre kabinety predsedu Komisie a člena Komisie zodpovedného za vnútorné veci, boli vyžiadané v krátkej lehote s cieľom pomôcť zástupcom Komisie v rámci ich stretnutí so zástupcami Helénskej republiky a Tureckej republiky o opatreniach, ktoré mali tieto štáty prijať v rámci vykonávania záväzkov prevzatých na základe vyhlásení EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016.
V tomto ohľade, ako to správne uvádza Komisia, zverejnenie takýchto právnych stanovísk, prípravných a interných, vypracovaných na účely politického dialógu medzi inštitúciou a zástupcami jedného členského štátu a jedného tretieho štátu by skutočne poškodilo, a to predvídateľným spôsobom, záujem Komisie požiadať o právne stanoviská a dostať úprimné, objektívne a kompletné právne stanoviská od svojich rôznych služieb s cieľom vypracovať svoje konečné stanovisko ako inštitúcia, a to navyše v oblasti, ktorá sa vyznačuje určitou politickou citlivosťou a v kontexte naliehavosti riešenia zložitej migračnej situácie. Konzultácie medzi útvarmi, ktoré sa materializovali do sporných dokumentov, ale ktoré sprevádzala telefonická komunikácia, predstavujú prípravné práce nevyhnutné na riadne fungovanie tejto inštitúcie.
Úprimnosť, objektívnosť, kompletnosť, rovnako ako rýchlosť týchto právnych konzultácií poskytnutých naliehavo, ako to potvrdzujú najmä časy, niekedy veľmi neskoré, odoslania predmetných e‑mailov zo strany členov právneho servisu predsedníctvu Komisie a GR, ktoré vedie člen Komisie zodpovedný za vnútorné záležitosti, by v prejednávanej veci boli ovplyvnené, ak by autori týchto konzultácií, vypracovaných narýchlo s cieľom pripraviť stretnutia medzi zodpovednými predstaviteľmi tejto inštitúcie a zodpovednými predstaviteľmi jedného členského štátu a jedného tretieho štátu, museli predvídať, že také e‑maily by mohli byť dané k dispozícii verejnosti.
Napokon, pokiaľ ide o výhradu formulovanú v replike žalobcom a založenú na „nedostatku odôvodnenia“ zo strany Komisie v napadnutom rozhodnutí alebo nedostatočnosti odôvodnenia, stačí konštatovať, že v rozpore s tým, čo tvrdí žalobca, opis povahy a obsahu dokumentov, ktorých sprístupnenie bolo odmietnuté, ako aj dôvody odmietnutia uvedené Komisiou v napadnutom rozhodnutí, vrátane uvedenia kontextu, v akom boli vypracované, nie sú kontradiktórne a zodpovedajú požiadavkám článku 296 ZFEÚ. V dôsledku toho treba túto výhradu v každom prípade odmietnuť bez toho, aby bolo potrebné preskúmať námietku neprípustnosti, ktorú k tomuto bodu uviedla Komisia v duplike.
Vzhľadom na uvedené sa musí druhá časť druhého žalobného dôvodu zamietnuť.
O tretej časti druhého žalobného dôvodu týkajúcej sa existencie prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení sporných dokumentov
Pre prípad, že by v prejednávanej veci bolo možné uznať existenciu všeobecnej domnienky porušenia alebo konkrétneho porušenia ochrany súdnych konaní a právneho poradenstva, žalobca subsidiárne v rámci tretej časti druhého žalobného dôvodu tvrdí, že existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení sporných dokumentov v zmysle článku 4 ods. 2 poslednej časti vety nariadenia č. 1049/2001. Inštitúcie Únie môžu totiž skladať účty a preukazovať legitimitu rozhodnutí, ktoré prijímajú v mene občanov, len vtedy, keď títo občania môžu porozumieť právnemu rámcu, v ktorom sú tieto rozhodnutia prijímané. Prístup k sporným dokumentom sa teda občanom musí priznať, aj keby toto zverejnenie malo potenciálne porušiť ochranu súdnych konaní a právneho poradenstva.
V každom prípade žalobca tvrdí, že napadnuté rozhodnutie porušuje článok 4 ods. 2 poslednú časť vety nariadenia č. 1049/2001 v rozsahu, v akom Komisia opomenula preskúmať existenciu verejného záujmu na zverejnení a všeobecnejšie zvážiť záujmy, ktorým slúži zverejnenie, a záujmy svedčiace v neprospech takéhoto zverejnenia. V tomto ohľade žalobca spochybňuje tvrdenie tejto inštitúcie, podľa ktorého predložil len všeobecné úvahy, ktoré svojou povahou nemôžu preukázať, že v prejednávanej veci by bola zásada transparentnosti osobitne naliehavá. Odkaz na osobitú povahu migračnej krízy a opatrenia prijaté na jej vyriešenie je totiž v prejednávanej veci dostatočný na preukázanie existencie osobitného verejného záujmu na zverejnení v zmysle článku 4 ods. 2 poslednej časti vety nariadenia č. 1049/2001.
Komisia navrhuje zamietnuť tretiu časť druhého žalobného dôvodu ako nedôvodnú, pričom zdôrazňuje, že v napadnutom rozhodnutí žalobcovi oznámila, že žalobca sa obmedzil len na uvedenie zásady transparentnosti bez toho, aby preukázal, v čom spočíva osobitná naliehavosť v prejednávanej veci, ktorá by mohla mať prednosť pred legitímnymi dôvodmi odôvodňujúcimi nezverejnenie sporných dokumentov.
V prejednávanej veci Komisia preskúmala existenciu prevažujúceho verejného záujmu, ale podľa tejto inštitúcie to nemá vplyv na skutočnosť, že prináležalo žalobcovi, aby preukázal existenciu takéhoto verejného záujmu. Pri tomto aspekte sa Komisia obmedzila na uvedenie všeobecných úvah týkajúcich sa práva spoločnosti byť informovaná a práva občanov na pochopenie predmetného právneho kontextu, ktoré podľa jej názoru neboli spôsobilé preukázať, že by zásada transparentnosti mala v prejednávanej veci osobitnú naliehavosť, ktorá by mala prednosť pred dôvodmi odôvodňujúcimi nezverejnenie sporných dokumentov, najmä preto, že Komisia dôsledne zabezpečila, aby boli občania informovaní prostredníctvom šírenia aktuálnych informácií, ako je oznámenie zo 16. marca 2016 s názvom „Ďalšie operatívne kroky v spolupráci EÚ a Turecka v oblasti migrácie“. Navyše existencia akademických debát nemôže predstavovať dôkaz o existencii prevažujúceho verejného záujmu v zmysle článku 4 ods. 2 poslednej časti vety nariadenia č. 1049/2001.
V každom prípade Komisia tvrdí, že v prípade niektorých sporných dokumentov bola výnimka týkajúca sa ochrany medzinárodných vzťahov uplatniteľná. Pokiaľ ide o túto výnimku upravenú článkom 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, normotvorca Únie nestanovil žiadne zváženie záujmov s ohľadom na prevažujúci verejný záujem na zverejnení.
Na úvod je potrebné pripomenúť, že keď inštitúcia uplatňuje niektorú z výnimiek uvedených v článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001, prináleží jej zvážiť osobitný záujem, ktorý sa má chrániť nezverejnením dotknutého dokumentu, a najmä všeobecný záujem na sprístupnení tohto dokumentu s ohľadom na výhody vyplývajúce, ako sa uvádza v odôvodnení 2 nariadenia č. 1049/2001, zo zvýšenej transparentnosti, konkrétne tesnejšieho zapojenia občanov do rozhodovacieho procesu, ako aj legitímnejšej, efektívnejšej a zodpovednejšej administratívy voči občanom v demokratickom systéme (pozri rozsudok zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, bod
a citovanú judikatúru).
Je však úlohou žiadateľa, aby konkrétne uviedol okolnosti zakladajúce takýto prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje zverejnenie dotknutých dokumentov (rozsudky zo 14. novembra 2013, LPN a Fínsko/Komisia,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, bod
; zo 16. júla 2015, ClientEarth/Komisia,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, bod
, a z 23. januára 2017, Justice & Environment/Komisia,
T‑727/15
, neuverejnený,
EU:T:2017:18
, bod
).
Vzhľadom na uvedené prevažujúci verejný záujem, ktorý môže odôvodňovať zverejnenie dokumentu, sa nemusí nevyhnutne líšiť od zásad, na ktorých spočíva nariadenie č. 1049/2001 (rozsudky zo 14. novembra 2013, LPN a Fínsko/Komisia,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, bod
, a zo 16. júla 2015, ClientEarth/Komisia,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, bod
).
V tomto ohľade zásada transparentnosti, na ktorej spočíva nariadenie č. 1049/2001 a ktorej sa dovoláva žalobca, prispieva k posilneniu demokracie tým, že občanom umožňuje kontrolovať všetky informácie, na základe ktorých bol vydaný legislatívny akt. Možnosť občanov oboznámiť sa so základmi legislatívnych činností je totiž podmienkou, aby mohli efektívne vykonávať svoje demokratické práva (rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada,
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, bod
).
V prejednávanej veci je potrebné pripomenúť, že sporné dokumenty neboli vypracované v rámci legislatívneho postupu v zmysle Zmluvy o FEÚ.
Žalobca však uviedol všeobecné úvahy týkajúce sa zásady transparentnosti, ktoré vo všeobecnom záujme znamenajú tesnejšie zapojenie občanov do rozhodovacieho procesu, ako aj legitímnejšiu, efektívnejšiu a zodpovednejšiu administratívu voči občanom v demokratickom systéme (rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada,
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, bod
).
V tomto ohľade najskôr v rozsahu, v akom bolo konštatované, že odmietnutie zverejnenia prvého až tretieho, ako aj šiesteho a siedmeho sporného dokumentu spadá pod výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001, je potrebné zamietnuť tretiu časť druhého žalobného dôvodu ako neúčinnú, pokiaľ ide o tieto dokumenty. V rámci tohto ustanovenia sú totiž inštitúcie povinné odmietnuť prístup k dokumentom patriacim do týchto povinných výnimiek, pokiaľ sú preukázané okolnosti stanovené v týchto výnimkách, a to bez toho, aby bolo potrebné zvážiť ochranu verejného záujmu a prevažujúci všeobecný záujem (rozsudky z 25. apríla 2007, WWF European Policy Programme/Rada,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, body
a
, a z 12. septembra 2013, Besselink/Rada,
T‑331/11
, neuverejnený,
EU:T:2013:419
, bod
).
Ďalej v rozpore s tým, čo tvrdí žalobca, všeobecné úvahy týkajúce sa zásady transparentnosti, ktoré uviedol v opakovanej žiadosti, Komisia v napadnutom rozhodnutí zohľadnila, ale zastávala názor, že nemôžu preukázať, že by zásada transparentnosti mala v prejednávanej veci osobitnú naliehavosť, ktorá by mohla mať prednosť pred dôvodmi odôvodňujúcimi odmietnutie zverejnenia sporných dokumentov.
V tomto ohľade je potrebné zdôrazniť, že v rozpore s tým, čo tvrdí žalobca, autori sporných dokumentov sa v týchto dokumentoch nevenovali posúdeniu rozdelenia právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi na účely prijatia vyhlásení EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016.
Toto konštatovanie nie je spochybnené skutočnosťou, že v medziach toho, čo možno o sporných dokumentoch prezradiť bez porušenia ochrany verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy, je v šiestom spornom dokumente veta, ktorá poukazuje na skutočnosť, že niektoré aspekty uvedené vo vysvetľujúcom memorande medzi Helénskou republikou a Tureckou republikou by mohli patriť do právomocí Únie, a teda svedčiť o účasti Únie na uvedenom memorande, a tiež, že v siedmom spornom dokumente sa v stručnosti uvádza skutočnosť, že účasť Únie v súlade s pravidlami ustanovenými v článku 218 ZFEÚ by mohla byť potrebná v prípade, ak sa majú vytvoriť záväzky v súvislosti s readmisnou dohodou medzi týmito dvoma štátmi. Takéto úvahy sa totiž týkajú vykonávania vyhlásení EÚ a Turecka, ale nesúvisia s otázkou uvádzanou žalobcom, ktorá sa týka právomoci Únie prijať tieto vyhlásenia, pričom je potrebné pripomenúť, že v azylových veciach Všeobecný súd rozhodol, že vyhlásenie EÚ a Turecka z 18. marca 2016 nemožno považovať za akt prijatý Európskou radou, ale ani inou inštitúciou, orgánom, úradom alebo agentúrou Únie.
Za týchto podmienok a vzhľadom na tvrdenia predložené žalobcom je potrebné konštatovať, že žalobca nepreukázal, v čom spočíva osobitná naliehavosť zásady transparentnosti v prejednávanej veci, ktorá by odôvodňovala, aspoň pokiaľ ide o dokumenty, na ktoré sa nevzťahujú výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001, zverejnenie sporných dokumentov spadajúcich pod ochranu súdnych konaní a právneho poradenstva. Platí to o to viac v kontexte, v ktorom Komisia pravidelne šírila všeobecné informácie vo vzťahu k verejnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. januára 2017, Justice & Environment/Komisia,
T‑727/15
, neuverejnený,
EU:T:2017:18
, bod
). Pre úplnosť Všeobecný súd konštatuje, že to platí aj pre dokumenty, na ktoré sa vzťahujú výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001.
Tretiu časť treba zamietnuť, a v dôsledku toho treba zamietnuť druhý žalobný dôvod ako celok.
O štvrtom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001
V rámci štvrtého žalobného dôvodu, ktorý bol predložený subsidiárne a ktorý je potrebné preskúmať pred tretím, žalobca spochybňuje tvrdenie Komisie, podľa ktorého čiastočný prístup k sporným dokumentom nebol možný. Vzhľadom na povahu týchto dokumentov je totiž nepredstaviteľné, aby sa na celý text, ktorý je v nich uvedený, vzťahovali výnimky uvádzané Komisiou. Preto tým, že Komisia v napadnutom rozhodnutí odmietla žalobcovi priznať čiastočný prístup, porušila článok 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001.
Komisia navrhuje žalobný dôvod zamietnuť, pričom zdôrazňuje, že v napadnutom rozhodnutí vysvetlila, že zvažovala možnosť priznať čiastočný prístup k sporným dokumentom, ale túto možnosť odmietla z dôvodu, že tieto dokumenty ako celok spadajú pod výnimky odôvodňujúce nezverejnenie na základe nariadenia č. 1049/2001.
V tomto ohľade v súlade s článkom 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 „ak sa ktorákoľvek z výnimiek vzťahuje iba na niektoré časti požadovaného dokumentu, zostávajúce časti dokumentu sa uvoľnia na zverejnenie.“
Podľa ustálenej judikatúry sa skúmanie čiastočného prístupu k dokumentu inštitúcií Únie musí uskutočniť so zreteľom na zásadu proporcionality (rozsudok z 12. septembra 2013, Besselink/Rada,
T‑331/11
, neuverejnený,
EU:T:2013:419
, bod
; pozri tiež v tomto zmysle rozsudok zo 6. decembra 2001, Rada/Hautala,
C‑353/99 P
,
EU:C:2001:661
, body
a
).
Zo samotného znenia článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 vyplýva, že inštitúcia je povinná skúmať, či treba priznať čiastočný prístup k dokumentom uvedeným v žiadosti o prístup s tým, že sa ohraničí prípadné odmietnutie len na údaje, na ktoré sa vzťahujú uvedené výnimky. Inštitúcia musí priznať takýto čiastočný prístup, ak cieľ sledovaný touto inštitúciou v prípade, že odmietne prístup k dokumentu, môže byť dosiahnutý za predpokladu, že by sa uvedená inštitúcia obmedzila na zatajenie častí, ktoré môžu porušiť chránený verejný záujem (rozsudky z 25. apríla 2007, WWF European Policy Programme/Rada,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, bod
, a z 12. septembra 2013, Besselink/Rada,
T‑331/11
, neuverejnený,
EU:T:2013:419
, bod
; pozri tiež v tomto zmysle rozsudok zo 6. decembra 2001, Rada/Hautala,
C‑353/99 P
,
EU:C:2001:661
, bod
).
V prejednávanej veci je potrebné konštatovať, že Komisia v napadnutom rozhodnutí, a tak ako to uviedla v tomto rozhodnutí, posudzovala možnosť poskytnúť žalobcovi čiastočný prístup k sporným dokumentom. Uvedené je okrem iného potvrdené skutočnosťou, že žalobcovi poskytla čiastočný prístup k piatemu spornému dokumentu.
Ďalej Všeobecný súd zastáva názor, že tak, ako v prípade piateho sporného dokumentu, Komisia mohla poskytnúť čiastočný prístup k prvej vete časti s názvom „Legal framework“ v rámci prvého sporného dokumentu, ako aj k prvej vete bodu I písm. a) s názvom „EU Legal Framework“ v rámci prílohy 1 druhého sporného dokumentu. Tieto časti sa totiž zdajú byť čisto opisné vo vzťahu k predmetným ustanoveniam, ale neobsahujú zaujatie stanoviska právnej alebo strategickej povahy spadajúceho pod výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1049/2001.
Naproti tomu zo sporných dokumentov predložených Komisiou v konaní pred Všeobecným súdom nevyplýva, že bolo možné poskytnúť čiastočný prístup k ostatným dokumentom bez toho, aby to znamenalo odhalenie obsahu častí dokumentov, ku ktorým bolo odmietnutie prístupu odôvodnené, a najmä strategických cieľov, z ktorých vychádzali diskusie o vykonávaní vyhlásení EÚ a Turecka Helénskou republikou a Tureckou republikou na podnet Únie.
V tomto ohľade už súd Únie uznal, že v takom prípade žalovaná inštitúcia, v prejednávanej veci Komisia, nie je povinná v odôvodnení napadnutého aktu identifikovať citlivý obsah sporných dokumentov, ktorý nemožno odhaliť zverejnením, ak by takýto krok znamenal prezradenie informácií, na ochranu ktorých sa vzťahuje uvádzaná výnimka týkajúca sa ochrany verejného záujmu v oblasti medzinárodných vzťahov (pozri v tomto zmysle rozsudky z 1. februára 2007, Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, bod
, a z 12. septembra 2013, Besselink/Rada,
T‑331/11
, neuverejnený,
EU:T:2013:419
, bod
).
To isté platí o štvrtom a ôsmom spornom dokumente, ako aj o neodkrytej časti piateho sporného dokumentu, ktorého obsah nebolo možné čiastočne odhaliť bez porušenia ochrany priznanej súdnym konaniam a právnemu poradenstvu.
V dôsledku toho je potrebné v rámci hraníc toho, čo bolo konštatované v bode 120 tohto rozsudku, čiastočne vyhovieť štvrtému žalobnému dôvodu a vo zvyšnej časti ho zamietnuť.
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001
Keďže jednak zamietnutie prvého a druhého žalobného dôvodu, ako aj čiastočného zamietnutia štvrtého žalobného dôvodu znamená, že Komisia bola oprávnená – s výnimkou častí dokumentov uvedených v bode 120 tohto rozsudku – dovolať sa výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1049/2001, a jednak úvahy týkajúce sa štvrtého žalobného dôvodu platia aj v prípade uplatnenia výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 tohto nariadenia, nie je už nevyhnutné preskúmať dôvodnosť tretieho žalobného dôvodu, pokiaľ ide o uvedenú výnimku.
Preto bez toho, aby bolo potrebné rozhodnúť o treťom žalobnom dôvode, je potrebné:
–
zrušiť napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom Komisia odmietla poskytnúť čiastočný prístup k prvej vete časti s názvom „Legal framework“ v rámci prvého sporného dokumentu, ako aj k prvej vete bodu I písm. a) s názvom „EU Legal Framework“ v rámci prílohy 1 druhého sporného dokumentu,
–
v zostávajúcej časti žalobu zamietnuť.
O trovách
Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Podľa článku 134 ods. 3 tohto rokovacieho poriadku, ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania.
Keďže žalobca mal úspech len v časti predmetu konania, je opodstatnené rozhodnúť tak, že každý účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (prvá komora)
rozhodol takto:

1.
Rozhodnutie Európskej komisie C(2016) 6029 final z 19. septembra 2016 sa zrušuje v rozsahu, v akom sa ním odmieta poskytnutie čiastočného prístupu združeniu Access Info Europe k prvej vete časti s názvom „Legal framework“ v rámci dokumentu Komisie so značkou Ares(2016) 2453347, ako aj k prvej vete bodu I písm. a) s názvom „EU Legal Framework“ v rámci prílohy 1 dokumentu Komisie so značkou Ares(2016) 2453181.

2.
V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.

3.
Každý účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 7. februára 2018.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.