CELEX: 62021CJ0144
Tužba za poništenje
Provedbena odluka C(2020) 8797
Autorizacija određenih uporaba kromova trioksida
Uredba (EZ) br. 1907/2006
Registracija, evaluacija, autorizacija i ograničavanje kemikalija
Članak 60.
Davanje autorizacija
Obveza dokazivanja da socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz uporabe te tvari i da ne postoje prikladne alternativne tvari odnosno tehnologije
Članak 62.
Zahtjevi za davanje autorizacije
Članak 64.
Postupak odlučivanja o autorizacijama

Svojom tužbom Europski parlament zahtijeva od Suda da poništi članak 1. stavke 1. i 5. kao i članke 2. do 5., 7., 9. i 10. Provedbene odluke Komisije C(2020) 8797 od 18. prosinca 2020. o djelomičnom davanju autorizacije za određene uporabe kromova trioksida u okviru Uredbe (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća (Chemservice GmbH i drugi) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka), u dijelu u kojem se ti članci odnose na autorizacije za uporabe 2, 4 i 5 te uporabu 1 u pogledu formuliranja smjesa za uporabe 2, 4 i 5.
Pravni okvir
U skladu s uvodnim izjavama 1., 8., 12., 22., 69., 70., 72., 73., 77., 82. i 119. Uredbe (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH) i osnivanju Europske agencije za kemikalije te o izmjeni Direktive 1999/45/EZ i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 793/93 i Uredbe Komisije (EZ) br. 1488/94 kao i Direktive Vijeća 76/769/EEZ i direktiva Komisije 91/155/EEZ, 93/67/EEZ, 93/105/EZ i 2000/21/EZ (
SL 2006., L 396, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 23., str. 3. i ispravak
SL 2017., L 135, str. 46
.), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 1272/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. (
SL 2008., L 353, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 20., str. 3.) (u daljnjem tekstu: Uredba REACH):
„(1)
Ova bi Uredba trebala osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša kao i slobodu kretanja tvari pojedinačno, u smjesama i proizvodima, uz istovremeno povećavanje konkurentnosti i inovativnosti. Ova bi Uredba također trebala potaknuti razvoj alternativnih metoda procjene opasnosti tvari.
[…]
(8)
Posebno treba voditi računa o mogućem utjecaju ove Uredbe na malo i srednje poduzetništvo i potrebi da se izbjegne njihova diskriminacija.
[…]
(12)
Važan cilj novog sustava koji se uspostavlja ovom Uredbom je potaknuti, a u pojedinim slučajevima i osigurati, da se tamo gdje su raspoložive prikladne i ekonomski i tehnički održive alternative, zabrinjavajuće tvari postupno zamijene manje opasnim tvarima i tehnologijama. […]
(22)
Odredbe o autorizaciji trebale bi osigurati dobro funkcioniranje unutarnjega tržišta i odgovarajuću kontrolu rizika posebno zabrinjavajućih tvari. [Europska] [k]omisija bi trebala davati autorizacije za stavljanje na tržište i uporabu tvari samo ako su rizici koji proizlaze iz njihove uporabe podvrgnuti odgovarajućoj kontroli, ako je to moguće, odnosno ako je njihova uporaba opravdana socioekonomskim razlozima, a nisu raspoložive prikladne alternative koje bi bile ekonomski i tehnički održive.
[…]
(69)
Kako bi se osigurala dovoljno visoka razina zaštite zdravlja ljudi i okoliša, između ostalog uzimajući u obzir relevantne skupine ljudske populacije i eventualno određene ranjive podskupine, posebno zabrinjavajućim tvarima trebalo bi posvetiti osobitu pozornost, u skladu s načelom predostrožnosti. Autorizaciju bi trebalo dati ako fizičke i pravne osobe koje podnose zahtjev pruže dokaz tijelu zaduženom za davanje autorizacije da su rizici za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlaze iz uporabe tvari podvrgnuti odgovarajućoj kontroli. U protivnom se uporaba tvari može odobriti ako se dokaže da socioekonomske koristi od uporabe tvari nadmašuju rizike vezane uz njezinu uporabu i da ne postoje prikladne alternativne tvari odnosno tehnologije koje bi bile ekonomski i tehnički održive. Sa stajališta dobrog funkcioniranja unutarnjega tržišta bilo bi prikladno da tijelo zaduženo za davanje autorizacije bude Komisija.
(70)
Da bi se izbjegli štetni učinci posebno zabrinjavajućih tvari na zdravlje ljudi i okoliš, trebalo bi primijeniti odgovarajuće mjere upravljanja rizikom koje osiguravaju primjerenu kontrolu svih rizika uporabe tvari, s ciljem postupne zamjene tih tvari prikladnim, sigurnijim tvarima. Mjere upravljanja rizikom kod proizvodnje, stavljanja na tržište i uporabe proizvoda trebalo bi primjenjivati tako da se izloženost tim tvarima, uključujući ispuštanja, emisije i gubitke, tijekom čitavog životnog ciklusa zadrži ispod granične vrijednosti iznad koje mogu nastupiti štetni učinci. U slučaju tvari za koje je dana autorizacija te u slučaju svih ostalih tvari kod kojih nije moguće utvrditi sigurnu razinu izloženosti, trebalo bi stalno poduzimati mjere za smanjivanje izloženosti i emisija, u mjeri u kojoj je to tehnički i praktično izvedivo, kako bi se umanjila vjerojatnost nastanka štetnih učinaka. U svakom izvješću o kemijskoj sigurnosti trebalo bi utvrditi mjere kojima će se osigurati odgovarajuća kontrola. Te bi mjere trebalo primjenjivati te prema potrebi preporučiti ostalim subjektima u daljnjem lancu opskrbe.
[…]
(72)
Kako bi se postigao cilj postupne zamjene posebno zabrinjavajućih tvari prikladnim alternativnim tvarima i tehnologijama, svi podnositelji zahtjeva za davanje autorizacije trebali bi dostaviti analizu alternativa, uzimajući u obzir svoje rizike i tehničku i ekonomsku izvedivost zamjene, uključujući informacije o istraživanju i razvoju koji provode ili namjeravaju provesti. Nadalje, autorizacije bi trebale biti podložne vremenski ograničenom preispitivanju, čije se trajanje utvrđuje za svaki slučaj pojedinačno, i vezane uz određene uvjete, uključujući praćenje.
(73)
Zamjenu tvari pojedinačno, u smjesi ili proizvodu trebalo bi zahtijevati ako proizvodnjom, uporabom ili stavljanjem tvari na tržište nastaje neprihvatljiv rizik za zdravlje ljudi ili okoliš, uzimajući u obzir raspoloživost prikladnih sigurnijih alternativnih tvari i tehnologija te socioekonomske koristi od uporabe tvari koja predstavlja neprihvatljiv rizik.
[…]
(77)
U interesu izvedivosti i praktičnosti, uzimajući u obzir fizičke i pravne osobe koje moraju pripremiti zahtjeve za davanje autorizacije i pripadajuću dokumentaciju te poduzeti odgovarajuće mjere upravljanja rizikom, ali i službe koje zahtjeve trebaju obraditi, trebalo bi ograničiti broj tvari koje se istovremeno mogu nalaziti u postupku za davanje autorizacije i odrediti realne rokove za podnošenje zahtjeva te omogućiti izuzeća za određene uporabe. Tvari koje ispunjavaju kriterije za davanje autorizacije trebalo bi staviti na popis tvari koje se predlažu za uvrštenje u postupak davanja autorizacije. Na tom popisu treba jasno naznačiti tvari obuhvaćene programom rada Agencije.
[…]
(82)
Da bi se omogućilo učinkovito praćenje i provedba zahtjeva autorizacije, daljnji korisnici koji imaju koristi od autorizacije dane njihovom dobavljaču trebali bi obavijestiti Agenciju o svojoj uporabi tvari.
[…]
(119)
Budući da su bliska dionicima u državama članicama, nadležna tijela država članica trebala bi ne samo sudjelovati u provedbi zakonodavstva Zajednice, već i igrati ulogu u razmjeni informacija o rizicima tvari i obvezama fizičkih i pravnih osoba na temelju zakonodavstva o kemikalijama. Istovremeno je potrebna uska suradnja između Agencije, Komisije i nadležnih tijela država članica, kako bi se osigurala dosljednost i učinkovitost cjelokupnog komunikacijskog procesa.”
Članak 1. Uredbe REACH, naslovljen „Cilj i područje primjene”, u stavcima 1. do 3. određuje:
„1.   Svrha je ove Uredbe osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša, uključujući promicanje alternativnih metoda za procjenu opasnosti tvari, kao i stavljanje u slobodan promet tvari na unutarnjem tržištu te istovremeno povećati konkurentnost i inovativnost.
2.   Ovom se Uredbom utvrđuju odredbe o tvarima i smjesama u smislu članka 3. Te se odredbe primjenjuju na proizvodnju, stavljanje na tržište i uporabu tih tvari pojedinačno, u smjesama ili proizvodima te na stavljanje na tržište smjesa.
3.   Ova se Uredba temelji na načelu da su proizvođači, uvoznici i daljnji korisnici dužni osigurati da tvari koje proizvode, stavljaju na tržište odnosno koriste ne budu štetne za zdravlje ljudi ili okoliš. Njezine se odredbe temelje na načelu predostrožnosti.”
U skladu s člankom 3. te uredbe, naslovljenim „Definicije”:
„U smislu ove Uredbe:
1.
tvar je kemijski element i njegovi spojevi u prirodnom stanju ili dobiveni proizvodnim postupkom, uključujući i dodatke (aditive) koji su nužni za održavanje stabilnosti te nečistoće koje proizlaze iz primijenjenog postupka, ali isključujući otapala koja se mogu izdvojiti bez utjecaja na stabilnost tvari i promjene njezinog sastava;
2.
smjesa je smjesa ili otopina sastavljena od dvije ili više tvari;
3.
proizvod je predmet kojem se tijekom proizvodnje daje poseban oblik, površina ili obličje koji određuju njegovu funkciju u većoj mjeri nego njegov kemijski sastav;
[…]
13.
daljnji korisnik je fizička ili pravna osoba s poslovnim nastanom u Zajednici, osim proizvođača i uvoznika, koja koristi tvari pojedinačno ili u smjesi u okviru svoje industrijske ili profesionalne djelatnosti. Distributer i potrošač nisu daljnji korisnici. Osoba koja obavlja ponovni uvoz izuzeta na temelju članka 2. stavka 7. točke (c) smatra se daljnjim korisnikom;
[…]
18.
Agencija je Europska agencija za kemikalije uspostavljena ovom Uredbom;
[…]
24.
uporaba je prerada, formuliranje, potrošnja, skladištenje, držanje, obrada, punjenje u spremnike, premještanje iz jednog spremnika u drugi, miješanje, proizvodnja proizvoda ili bilo kakvo drugo korištenje;
[…]
37.
scenarij izloženosti je skup uvjeta, uključujući radne uvjete i mjere upravljanja rizikom, koji opisuju kako se tvar proizvodi odnosno koristi za vrijeme svog životnog ciklusa i kako proizvođač ili uvoznik sâm kontrolira izloženost ljudi i okoliša i preporuča daljnjim korisnicima da to čine. Ti scenariji izloženosti mogu obuhvaćati jedan određeni postupak ili uporabu ili više postupaka ili uporaba;
38.
kategorija uporabe i izloženosti je scenarij izloženosti koji obuhvaća široku paletu postupaka ili uporaba i u kojemu su postupci odnosno uporabe prikazani barem u obliku kratkog općeg opisa uporabe;
[…]”
Glava VII. Uredbe REACH, koja obuhvaća njezine članke 55. do 66., odnosi se na autorizaciju „posebno zabrinjavajućih tvari” zbog njihovih ozbiljnih i često ireverzibilnih učinaka na zdravlje ljudi i okoliš.
Članak 55. te uredbe, naslovljen „Cilj autorizacije i mogućnosti zamjene”, predviđa:
„Cilj je ove glave osigurati dobro funkcioniranje unutarnjega tržišta i istovremeno osigurati primjerenu kontrolu rizika posebno zabrinjavajućih tvari te njihovu postupnu zamjenu prikladnim alternativnim tvarima ili tehnologijama, ako su one ekonomski i tehnički održive. U tu svrhu svi proizvođači, uvoznici i daljnji korisnici koji podnose zahtjev za davanje autorizacije analiziraju raspoloživost alternativa i njihove rizike te tehničku i ekonomsku izvedivost zamjene.”
Članak 56. navedene uredbe, naslovljen „Opće odredbe”, u stavku 1. određuje:
„Proizvođač, uvoznik ili daljnji korisnik stavlja na tržište tvar iz Priloga XIV. za određenu uporabu odnosno sam koristi tu tvar samo ako:
(a)
je uporaba(-e) te tvari pojedinačno ili u smjesi odnosno ugradnja tvari u proizvod radi koje se tvar stavlja na tržište ili zbog koje on sam koristi tvar autorizirana u skladu s člancima od 60. do 64.; ili
[…]
(d)
je nastupio datum iz članka 58. stavka 1. točke (c) podtočke i., ali je on 18 mjeseci prije tog datuma podnio zahtjev za davanje autorizacije o kojem još nije donesena odluka; ili
[…]”
Prema članku 57. Uredbe REACH, naslovljenom „Tvari koje se uvrštavaju u Prilog XIV.”:
„U Prilog XIV. mogu se uvrstiti sljedeće tvari, u skladu s postupkom predviđenim u članku 58.:
(a)
tvari koje ispunjavaju kriterije za razvrstavanje u razred opasnosti ‚karcinogenost’, 1.A ili 1.B kategorija, u skladu s odjeljkom 3.6. Priloga I. Uredbi (EZ) br. 1272/2008 [Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o razvrstavanju, označivanju i pakiranju tvari i smjesa, o izmjeni i stavljanju izvan snage Direktive 67/548/EEZ i Direktive 1999/45/EZ i o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1907/2006 (
SL 2008., L 353, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 20., str. 3.)];
(b)
tvari koje ispunjavaju kriterije za razvrstavanje u razred opasnosti ‚mutageni učinak na zametne stanice’, 1.A ili 1.B kategorije, u skladu s odjeljkom 3.5. Priloga I. Uredbi (EZ) br. 1272/2008;
[…]”
Članak 58. te uredbe, naslovljen „Uvrštavanje tvari u Prilog XIV.”, određuje:
„1.   Svaka odluka o uvrštavanju tvari iz članka 57. u Prilog XIV. donosi se u skladu s postupkom iz članka 133. stavka 4. U njoj se za svaku tvar navodi:
(a)
identitet tvari, kako je predviđeno u odjeljku 2. Priloga VI.;
(b)
unutarnje(-a) svojstvo(-a) tvari iz članka 57.;
(c)
prijelazna rješenja:
i.
datum(i) od kad je stavljanje na tržište i uporaba tvari zabranjena ako se ne pribavi autorizacija (dalje u tekstu ‚datum povlačenja’), pri čemu bi prema potrebi trebalo uzeti u obzir proizvodni ciklus naveden za tu uporabu;
ii.
datum(i) najmanje 18 mjeseci prije datuma povlačenja, do kada osobe koje žele nastaviti koristiti tvar ili stavljati tvar na tržište za određene uporabe i nakon datuma povlačenja trebaju dostaviti svoje zahtjeve; u tom je slučaju dopušten nastavak tih uporaba nakon datuma povlačenja dok se ne donese odluka o zahtjevu za davanje autorizacije;
[…]
3.   […]
Pri određivanju broja tvari koje se uvrštavaju u Prilog XIV. i datuma određenih u stavku 1. također treba voditi računa o tome je li Agencija u mogućnosti obraditi zahtjeve u predviđenom roku. Agencija donosi svoju prvu preporuku u vezi s tvarima koje treba prioritetno uvrstiti u Prilog XIV. do 1. lipnja 2009. Agencija daje daljnje preporuke za uvrštenje tvari u Prilog XIV. najmanje svake dvije godine.
[…]”
U skladu s Uredbom Komisije (EU) br. 348/2013 od 17. travnja 2013. o izmjeni Priloga XIV. Uredbi (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH) (
SL 2013., L 108, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 25., str. 238.), kromov trioksid uvršten je u taj prilog kao karcinogena tvar kategorije 1.A i mutagena tvar kategorije 1.B zbog svojih unutarnjih svojstava.
U skladu s člankom 60. Uredbe REACH, naslovljenim „Davanje autorizacije”:
„1.   Komisija donosi odluke o zahtjevima za davanje autorizacije u skladu s odredbama ove glave.
2.   Ne dovodeći u pitanje stavak 3., autorizacija se daje ako je rizik za zdravlje ljudi ili okoliš koji proizlazi iz uporabe tvari zbog unutarnjih svojstava utvrđenih u Prilogu XIV. podvrgnut odgovarajućoj kontroli u skladu s odjeljkom 6.4. Priloga I. i na način kako je dokumentirano u izvješću o kemijskoj sigurnosti podnositelja zahtjeva, uzimajući u obzir mišljenje Odbora za procjenu rizika iz članka 64. stavka 4. točke (a). Komisija pri davanju autorizacije i postavljanju eventualnih uvjeta u odobrenjima uzima u obzir sva ispuštanja, emisije i gubitke kao i rizike koji proizlaze iz difuznih ili disperzivnih uporaba koji su poznati u vrijeme donošenja odluke.
[…]
4.   Ako se autorizacija ne može dati na temelju stavka 2. kao i u slučaju tvari iz stavka 3., autorizaciju je moguće dati samo ako se dokaže da socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz uporabe te tvari i ako ne postoje prikladne alternativne tvari odnosno tehnologije. Odluka o tome donosi se nakon što se razmotre svi sljedeći elementi, uzimajući u obzir mišljenje Odbora za procjenu rizika i Odbora za socioekonomsku analizu iz članka 64. stavka 4. točaka (a) i (b):
(a)
rizik koji predstavljaju uporabe tvari, uključujući primjerenost i učinkovitost predloženih mjera upravljanja rizikom;
(b)
socioekonomske koristi koje proizlaze iz njezine uporabe i socioekonomske posljedice odbijanja zahtjeva, u skladu s dokazima koje je pružio podnositelj zahtjeva ili druge zainteresirane strane;
(c)
analiza alternativa koju je dostavio podnositelj zahtjeva na temelju članka 62. stavka 4. točke (e) ili plan zamjene koji je dostavio podnositelj zahtjeva na temelju članka 62. stavka 4. točke (f) kao i svi doprinosi trećih osoba dostavljeni na temelju članka 64. stavka 2.;
(d)
raspoložive informacije o rizicima alternativnih tvari i tehnologija za zdravlje ljudi ili okoliš.
5.   Komisija pri procjeni raspoloživosti prikladnih alternativnih tvari i tehnologija uzima u obzir sve relevantne aspekte, uključujući:
(a)
da li bi prijelaz na alternative doveo do smanjenja ukupnih rizika za zdravlje ljudi i okoliš, uzimajući u obzir primjerenost i učinkovitost mjera upravljanja rizikom;
(b)
tehničku i ekonomsku izvedivost alternativa za podnositelja zahtjeva.
[…]
7.   Autorizacija se izdaje samo ako je zahtjev podnesen u skladu sa zahtjevima članka 62.
[…]”
Članak 62. te uredbe, naslovljen „Zahtjevi za davanje autorizacije”, u stavku 4. predviđa:
„Zahtjev za davanje autorizacije sadrži sljedeće informacije:
(a)
identitet tvari, kako je predviđeno u odjeljku 2. Priloga VI.;
(b)
ime i podaci kontakt osobe ili osoba koje podnose zahtjev;
(c)
zahtjev za davanje autorizacije u kojemu se navodi za koju se uporabu odnosno uporabe traži autorizacija, uključujući, ako je to relevantno, uporabu tvari u smjesama i/ili ugradnju tvari u proizvode;
(d)
ako nije dostavljeno u okviru registracije, izvješće o kemijskoj sigurnosti u skladu s Prilogom I. – koje obuhvaća rizike za zdravlje ljudi i/ili okoliš koji proizlaze iz uporabe tvari zbog unutarnjih svojstava utvrđenih u Prilogu XIV.;
(e)
analiza alternativa, uzimajući u obzir njihove rizike i tehničku i ekonomsku izvedivost zamjene, uključujući eventualne informacije o relevantnim aktivnostima istraživanja i razvoja podnositelja zahtjeva;
(f)
ako analiza iz točke (e) pokaže da su raspoložive prikladne alternative, uzimajući u obzir elemente iz članka 60. stavka 5., plan zamjene s vremenskim rasporedom mjera koje predlaže podnositelj zahtjeva.”
Članak 64. navedene uredbe, naslovljen „Postupak odlučivanja o autorizacijama”, određuje:
„1.   Agencija potvrđuje datum primitka zahtjeva. Odbori Agencije za procjenu rizika i za socioekonomsku analizu daju svoj nacrt mišljenja u roku od deset mjeseci od primitka zahtjeva.
2.   Agencija, uzimajući u obzir članke 118. i 119. o pristupu informacijama, na svojim internetskim stranicama čini dostupnima opće informacije o uporabama za koje su zaprimljeni zahtjevi kao i za preispitivanje autorizacije, s rokom do kojega zainteresirane treće osobe mogu dostaviti informacije o alternativnim tvarima odnosno tehnologijama.
3.   Odbori iz stavka 1. pri izradi mišljenja prvo provjeravaju sadrži li zahtjev sve informacije iz članka 62. koje su bitne za njihov djelokrug rada. Odbori prema potrebi i nakon što se međusobno savjetuju upućuju podnositelju zahtjeva zajednički zahtjev za dostavu dodatnih informacija radi ispunjavanja zahtjeva članka 62. Odbor za socioekonomsku analizu može, ako to smatra potrebnim, zahtijevati da podnositelj u određenom roku dostavi dodatne informacije o mogućim alternativnim tvarima ili tehnologijama ili pozvati treće strane da to učine. Odbori također uzimaju u obzir informacije koje dostave treće strane.
4.   Nacrti mišljenja sadrže sljedeće elemente:
(a)
Odbor za procjenu rizika: procjena rizika za zdravlje ljudi i/ili okoliš koji proizlazi iz uporabe ili uporaba tvari, uključujući primjerenost i učinkovitost mjera upravljanja rizikom opisanih u zahtjevu, i, prema potrebi, procjena rizika koji proizlaze iz mogućih alternativa;
(b)
Odbor za socioekonomsku analizu: procjena socioekonomskih čimbenika i raspoloživosti, prikladnosti i tehničke izvedivosti alternativa u vezi s uporabom ili uporabama tvari navedenim u zahtjevu, ako je zahtjev podnesen u skladu s člankom 62., te svih doprinosa trećih strana koji su dostavljeni na temelju stavka 2. ovog članka.
[…]
8.   Komisija izrađuje nacrt odluke o autorizaciji u roku od tri mjeseca od primitka mišljenja od Agencije. Konačna odluka o davanju autorizacije odnosno odbijanju zahtjeva donosi se u skladu s postupkom iz članka 133. stavka 3.
[…]”
Prilog I. Uredbi REACH, naslovljen „Opće odredbe za procjenjivanje tvari i izradu izvješća o kemijskoj sigurnosti”, sadržava odjeljak 5., naslovljen „Procjena izloženosti”, u kojem se pojašnjava da je ta procjena podijeljena na dva koraka. Što se tiče drugog koraka, koji se odnosi na „procjenu izloženosti”, točka 5.2.4. sadržava sljedeći tekst:
„Procjena razina izloženosti provodi se za sve ljudske populacije (radnici, potrošači i osobe koje mogu biti izložene neizravno putem okoliša) […] Kod procjene izloženosti posebno se uzimaju u obzir:
–
reprezentativni podaci o izloženosti, izmjerenim na prikladan način,
[…]”
Činjenice iz kojih proizlazi spor
Zbog svojih kancerogenih i toksičnih svojstava, kromov trioksid potpada pod tvari koje su označene kao „posebno zabrinjavajuće” i uvrštene u Prilog XIV. Uredbi REACH. Uporabe te tvari podliježu obvezi autorizacije na temelju članka 56. stavka 1. točke (a) te uredbe.
Društvo Lanxess Deutschland GmbH i drugi gospodarski subjekti (u daljnjem tekstu: podnositelji zahtjeva) podnijeli su 2015. zahtjev za izdavanje autorizacije za šest kategorija uporaba kromova trioksida.
Šest kategorija uporaba za koje se zahtijevala autorizacija jesu: uporabe kromova trioksida za formuliranje smjesa („kategorija 1”); uporabe za tvrdo kromiranje („kategorija 2”); uporabe za tvrdo kromiranje ukrasnog karaktera („kategorija 3”); uporabe prilikom površinske obrade za primjene u aeronautičkoj i svemirskoj industriji (koja nije povezana s tvrdim kromiranjem ili tvrdim kromiranjem ukrasnog tipa) („kategorija 4”); uporabe prilikom površinske obrade (osim pasivacije čelika prevučenog kositrom odnosno elektrolitičke pasivacije čelika prevučenog kositrom – ETP) radi korištenja u sektoru arhitekture, automobilske industrije, metalurgije i završnoj obradi metala te općenito industrijskom inženjerstvu (koja nije povezana s tvrdim kromiranjem ili tvrdim kromiranjem ukrasnog tipa) („kategorija 5”); te uporabe prilikom pasivacije čelika prevučenog kositrom (ETP) („kategorija 6”).
Mišljenja Odbora za procjenu rizika (u daljnjem tekstu: RAC) i Odbora za socioekonomsku analizu (u daljnjem tekstu: SEAC), u skladu s člankom 64. Uredbe REACH, objavljena su u rujnu 2016.
Parlament je 27. ožujka 2019. donio rezoluciju kojom je izrazio svoje protivljenje prvom nacrtu odluke. U biti, prigovor Parlamenta temeljio se na činjenici da su informacije koje su dostavili podnositelji zahtjeva sadržavale ozbiljne nedostatke te da se stoga nije moglo pravilno ocijeniti jesu li ispunjeni uvjeti za davanje autorizacije i, konkretno, jesu li dostupne sigurnije alternative. Parlament smatra da je to tim točnije jer je opis predviđenih uporaba predmetne tvari toliko općenit da dovodi do iznimno širokog područja primjene autorizacije. Parlament je u tom pogledu također smatrao da Komisijin pristup koji se sastojao od toga da se nedostaci u zahtjevu uklone na način da se od podnositelja zahtjeva zatraži dostava podataka koji nedostaju u izvješću nije u skladu s presudom Općeg suda od 7. ožujka 2019., Švedska/Komisija (
T‑837/16
,
EU:T:2019:144
).
Nakon što je donesena rezolucija Parlamenta, Komisija je iz područja primjene svojeg nacrta odluke isključila kategoriju 3 (uporabe za tvrdo kromiranje ukrasnog karaktera). Što se ostalog tiče, Komisija je zadržala svoj početni pristup, koji se sastojao od dodjele autorizacije uz određene dodatne uvjete i ograničenja.
Komisija je 18. prosinca 2020. donijela pobijanu odluku.
Pobijana odluka
Komisija je u uvodnoj izjavi 8. pobijane odluke navela da se autorizacija za kromov trioksid može dati samo u skladu s člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH.
Komisija je u uvodnim izjavama 9. do 15. ispitala prvi od dvaju uvjeta predviđenih tom odredbom, odnosno da socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz uporabe te tvari.
Konkretno, uvodne izjave 10. do 12. i 15. glase:
„(10)
Što se tiče uporaba 1, 2, 4 i 5, RAC je također zaključio da postoje znatne nesigurnosti u pogledu izloženosti radnikâ zbog ograničene dostupnosti podataka o izmjerenoj izloženosti. Osim toga, RAC je zaključio da je prevladavajući manjak kontekstualnih informacija otežao utvrđivanje poveznice radnih uvjeta i mjera upravljanja rizikom opisanih u zahtjevu s razinama izloženosti koje su utvrđene za posebne zadaće i mjesta, što je onemogućilo RAC‑ovu dodatnu ocjenu. Te nesigurnosti odnose se na pouzdanost i reprezentativnost podataka o izloženosti te na način na koji se u tim podacima upućuje na posebne mjere upravljanja rizikom koje su na snazi, posebno uporabe 4 u pogledu koje se zahtjev, osim na potapanje u spremniku, odnosi i na razne aktivnosti kao što su prskanje, valjanje, četkanje i postupci obrade, a podnositelji zahtjeva nisu mogli u potpunosti ocijeniti kombiniranu izloženost za sve te zadaće. Međutim, Komisija napominje da te nesigurnosti nisu spriječile SEAC da dodatno razmotri zahtjev.
(11)
Što se tiče uporaba 1, 2, 4 i 5, RAC je također zaključio da postoje nesigurnosti i u pogledu ocjene načina na koji je opća populacija preko okoliša na lokalnoj razini izložena tvari, što se konkretno odnosi na emisiju kroma (VI) u otpadne vode. To je osobito relevantno kad je riječ o oralnoj izloženosti preko vode za piće. Međutim, RAC je smatrao da je ocjena rizika za opću populaciju koji proizlaze iz okoliša dovoljna za dodatnu analizu koju treba provesti SEAC, pri čemu je napomenuo da se pristup podnositeljâ zahtjeva temelji na pretpostavkama koje bi mogle dovesti do toga da se precijene rizici za opću populaciju. Iako su je podnositelji zahtjeva procijenili, regionalna izloženost nije se smatrala relevantnom jer se krom (VI) brzo preoblikuje u nekancerogeni krom (III) u većini okolišnih uvjeta.
(12)
RAC je u svojim mišljenjima o uporabama 1, 2, 4 i 5, preporučio da se odrede dodatni uvjeti i načini praćenja zbog nesigurnosti u procjeni rizika za radnike i za opću populaciju koji proizlaze iz okoliša. Nakon što je ispitala RAC‑ovu ocjenu, Komisija se složila s tim zaključkom.
[…]
(15)
SEAC je u svojim mišljenjima o uporabama kromova trioksida 1, 2, 4, 5 i 6 koje se opisuju u zahtjevu zaključio da ukupne socioekonomske koristi koje proizlaze iz svake od tih uporaba nadilaze rizik koji iz tih uporaba proizlazi za zdravlje ljudi. […] U pogledu uporaba 2, 4, 5 i 6 SEAC je smatrao da bi socioekonomske koristi koje proizlaze iz uporabe tvari, utvrđene na temelju procjene gubitaka i socijalnih troškova koji su povezani samo s gubitkom radnih mjesta, znatno nadmašile monetizirani utjecaj na ljudsko zdravlje, koji se izračunava na temelju najnepovoljnijeg scenarija. […]”
Komisija je u uvodnim izjavama 16. do 24. pobijane odluke analizirala drugi od uvjeta koji se člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH predviđaju za davanje autorizacije, odnosno nepostojanje prikladnih alternativnih tvari ili tehnologija.
Konkretno, uvodne izjave 18. do 20. i 22. glase:
„(18)
SEAC je u svojim mišljenjima o uporabama 2, 4 i 5 zaključio da ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije. Međutim, zbog vrlo širokog opsega zahtijevanih uporaba, SEAC nije mogao isključiti moguće nesigurnosti u pogledu tehničke izvedivosti alternativa za ograničen broj posebnih primjena koje su uključene u opis tih uporaba. Komisija se slaže sa SEAC‑ovim zaključkom.
(19)
Kako bi se osiguralo da su autorizacijom obuhvaćene samo uporabe za koje nisu dostupne prikladne alternative, potrebno je dodatno pobliže odrediti opis uporaba 2, 4 i 5 na način koji je u skladu sa zaključcima analize alternativa kako se navode u zahtjevu i kako ih je ocijenio SEAC. Komisija smatra da su podnositelji zahtjeva ispunili obvezu koju imaju u pogledu tereta dokazivanja time što su dokazali da ne postoje prikladne alternative za uporabe 2, 4 i 5 samo u pogledu tog ograničenog opsega uporaba.
(20)
Stoga, opis uporaba 2, 4 i 5 treba dodatno pobliže odrediti, pri čemu treba uputiti na uporabe u kojima su za predviđenu uporabu potrebne sljedeće ključne funkcionalnosti […]
[…]
(22)
Osim toga, Komisija je uzela u obzir složenost lanaca opskrbe na koje se odnose zatražene uporabe, rokove i ulaganja koji su potrebni za moguću alternativu kao i vrijeme potrebno za njezinu industrijalizaciju i kvalifikaciju rezultirajućih proizvoda u opskrbnim lancima. Komisija se, nakon ispitivanja SEAC‑ove ocjene, pri čemu je uzela u obzir prethodno navedena razmatranja, slaže sa zaključkom da ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije za uporabe 2, 4 i 5.”
Nadalje, uvodne izjave 26. i 27. glase:
„(26)
Komisija je svoju ocjenu temeljila na svim relevantnim znanstvenim dokazima koji su trenutačno dostupni, kao što je to ocijenio RAC, te je svoje zaključke temeljila na tome da postoje dostatni dokazi kako bi se to moglo zaključiti. Međutim, Komisiji bi dodatni znanstveni podaci omogućili da ubuduće svoju ocjenu provede na temelju čvršćih i širih dokaza. Stoga je potrebno zatražiti dostavu dodatnih informacija o izloženosti i emisijama.
(27)
Nadalje, radi olakšavanja primjene te odluke u pogledu uporaba 2, 4 i 5, od daljnjih korisnika nositelja autorizacije treba zatražiti da u obavijest koju dostavljaju Agenciji u skladu s člankom 66. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 1907/2006 uključe objašnjenje ključnih funkcionalnosti koje se navode u pobijanoj odluci i koje su potrebne za njihovu uporabu, što uključuje opravdanje razloga zbog kojeg su te funkcionalnosti potrebne za takvu uporabu.”
Člankom 1. stavkom 1. pobijane odluke daje se autorizacija za pet zatraženih kategorija uporabe kromova trioksida, u granicama koje određuje:
–
kategoriju uporabe 1 za formuliranje smjesa za uporabe 2, 4, 5 i 6;
–
kategoriju uporabe 2 za tvrdo kromiranje kad je jedna od sljedećih ključnih funkcionalnosti potrebna za predviđenu uporabu: otpornost na habanje, tvrdoća, debljina sloja, otpornost na koroziju, koeficijent trenja ili utjecaj na morfologiju površine;
–
kategoriju uporabe 4 za površinsku obradu za primjene u aeronautičkoj i svemirskoj industriji, koja nije povezana s tvrdim kromiranjem ili tvrdim kromiranjem ukrasnog tipa, kad je jedna od sljedećih ključnih funkcionalnosti potrebna za predviđenu uporabu: otpornost na koroziju, aktivno sprečavanje korozije, kemijska otpornost, tvrdoća, poboljšanje prianjanja (na naknadni premaz ili boju), toplinska otpornost, otpornost na krhki lom, otpornost na trošenje, površinska svojstva koja sprječavaju nakupljanje organizama, debljina sloja, fleksibilnost i otpornost;
–
kategoriju uporabe 5 za površinsku obradu, osim pasivacije čelika prevučenog kositrom (elektrolitička pasivacija čelika prevučenog kositrom – ETP) radi korištenja u sektoru arhitekture, automobilske industrije, metalurgije i završnoj obradi metala te općenito industrijskom inženjerstvu, koja nije povezana s tvrdim kromiranjem ili tvrdim kromiranjem ukrasnog tipa, kad je jedna od sljedećih ključnih funkcionalnosti potrebna za predviđenu uporabu: otpornost na koroziju, aktivno sprečavanje korozije, debljina sloja, otpornost na vlagu, poboljšanje prianjanja (na naknadni premaz ili boju), otpornost, kemijska otpornost, otpornost na trošenje, električna vodljivost, kompatibilnost sa supstratom, (termo)optička svojstva (vizualni izgled), otpornost na toplinu, sigurnost hrane, napetost premaza, električna izolacija, brzina taloženja;
–
kategoriju uporabe 6 za pasivaciju čelika prevučenog kositrom (ETP).
U skladu s člankom 2. stavkom 2. te odluke:
„Nositelji autorizacije izrađuju posebne scenarije izloženosti za specifične procese, postupke i zadaće (uključujući za automatizirane i ručne sustave te otvorene i zatvorene sustave i njihove kombinacije) te za svaki od posebnih scenarija opisuju mjere upravljanja rizikom i radne uvjete za nadziranje izloženosti radnikâ kromu (VI) i emisija te tvari u okoliš, što su mjere i uvjeti koji su reprezentativni za sva mjesta na kojima dolazi do autorizirane uporabe. Scenariji izloženosti sadržavaju informacije o razinama izloženosti koje proizlaze iz provedbe tih mjera upravljanja rizikom i radnih uvjeta.
U skladu s člankom 5. Direktive 2004/37/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o zaštiti radnika od rizika zbog izloženosti karcinogenim ili mutagenim tvarima na radu (šesta pojedinačna direktiva u smislu članka 16. stavka 1. Direktive Vijeća 89/391/EEZ) (
SL 2004., L 158, str. 50
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 4., str. 258.)], nositelji autorizacije odabiru mjere upravljanja rizikom koje se opisuju u scenarijima izloženosti. Nositelji autorizacije dokumentiraju i opravdavaju svoj odabir mjera upravljanja rizikom te na zahtjev stavljaju na raspolaganje relevantne dokumente nadležnim tijelima države članice u kojoj dolazi do autorizirane uporabe.”
Člankom 5. te odluke određuje se da u pogledu autorizacije za uporabe 2, 4 i 5 „daljnji korisnici u obavijest koju dostavljaju Agenciji u skladu s člankom 66. stavkom 1. Uredbe [REACH] trebaju uključiti objašnjenje ključnih funkcionalnosti kromova trioksida koje se navode u članku 1. stavku 1. i koje su potrebne za njihovu uporabu, što uključuje opravdanje razloga zbog kojeg su te ključne funkcionalnosti potrebne za takvu uporabu”.
Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
Parlament zahtijeva od Suda da:
–
poništi članak 1. stavke 1. i 5. kao i članke 2. do 5., 7., 9. i 10. pobijane odluke u dijelu u kojem se odnose na autorizacije za uporabe 2, 4 i 5 kao i za uporabu 1 u pogledu formuliranja smjesa za uporabe 2, 4 i 5;
–
podredno, poništi pobijanu odluku i
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija zahtijeva od Suda da:
–
primarno, odbije zahtjev za djelomično poništenje pobijane odluke;
–
podredno, odbije zahtjev za poništenje pobijane odluke u cijelosti;
–
u slučaju da Sud poništi pobijanu odluku, naloži zadržavanje na snazi njezinih učinaka i
–
naloži Parlamentu snošenje troškova.
Aktom podnesenim tajništvu Suda 27. svibnja 2021. Europska agencija za kemikalije (ECHA) na temelju članka 40. drugog stavka Statuta Suda Europske unije i članka 130. Poslovnika Suda zatražila je intervenciju u ovom predmetu u potporu Komisijinu zahtjevu. Rješenjem od 17. rujna 2021. predsjednik Suda prihvatio je taj zahtjev.
ECHA je podnijela intervencijski podnesak u potporu Komisijinu zahtjevu.
Zahtjev za poništenje
Dopuštenost zahtjeva za djelomično poništenje
Parlament primarno zahtijeva od Suda da poništi članak 1. stavke 1. i 5. kao i članke 2. do 5., 7., 9. i 10. pobijane odluke u dijelu u kojem se odnose na autorizacije za uporabe 2, 4 i 5 kao i za uporabu 1 u pogledu formuliranja smjesa za uporabe 2, 4 i 5.
Na temelju ustaljene sudske prakse Suda, djelomično poništenje akta Unije moguće je samo u mjeri u kojoj su elementi čije se poništenje traži odvojivi od ostatka akta. U tom smislu Sud je više puta presudio da taj zahtjev nije zadovoljen ako bi djelomično poništenje akta imalo za učinak izmjenu biti dijela tog akta koji nije poništen (vidjeti u tom smislu presudu od 9. studenoga 2017., SolarWorld/Vijeće,
C‑205/16 P
,
EU:C:2017:840
, t.
38.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju pobijana odluka sastoji se od skupa autorizacija koje se odnose na različite uporabe kromova trioksida, a primarni zahtjev Parlamenta odnosi se na poništenje pobijane odluke samo u dijelu u kojem se odnosi na autorizacije za uporabe 2, 4 i 5 kao i za uporabu 1 u pogledu formuliranja smjesa za te uporabe.
Posljedično, eventualno poništenje autorizacije koja je pobijanom odlukom dodijeljena za navedenu uporabu ne bi utjecalo na autorizaciju izdanu za druge uporabe i stoga ne bi izmijenilo bit dijela te odluke koji nije poništen.
U tim okolnostima primarni zahtjev Parlamenta kojim se traži djelomično poništenje pobijane odluke odnosi se na elemente koji su odvojivi od ostatka te odluke te je stoga dopušten.
Meritum
Uvodna očitovanja
Valja podsjetiti na to da se autorizacija tvari uvrštene u Prilog XIV. Uredbi REACH, poput kromova trioksida, može dodijeliti u dva slučaja, tj.:
–
u skladu s člankom 60. stavkom 2. Uredbe REACH, ako je rizik za zdravlje ljudi ili okoliš koji proizlazi iz njezine uporabe podvrgnut odgovarajućoj kontroli;
–
ili, ako to nije slučaj, u skladu s člankom 60. stavkom 4. te uredbe, ako se dokaže da socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz uporabe te tvari i ako ne postoje prikladne alternativne tvari odnosno tehnologije.
U ovom slučaju Komisija je smatrala da rizik za zdravlje ljudi od predviđenih uporaba kromova trioksida nije podvrgnut odgovarajućoj kontroli te se slijedom toga oslonila na članak 60. stavak 4. Uredbe REACH kako bi pobijanom odlukom odobrila određene uporabe te tvari.
U prilog svojoj tužbi Parlament ističe jedan tužbeni razlog, koji se temelji na tome da Komisija nije dovoljno provjerila jesu li poštovani uvjeti propisani člankom 60. stavcima 4. i 7. Uredbe REACH.
U tom pogledu Sud je presudio, kao prvo, da iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH u vezi s njezinom uvodnom izjavom 69. proizlazi da je na podnositelju zahtjeva za autorizaciju da dokaže da su ispunjeni uvjeti predviđeni u tom članku za izdavanje autorizacije (vidjeti u tom smislu presudu od 25. veljače 2021., Komisija/Švedska, C‑389/19 P, t. 33.).
Članak 62. stavak 4. Uredbe REACH pojašnjava informacije koje podnositelj zahtjeva za autorizaciju mora dostaviti prilikom podnošenja svojeg zahtjeva za autorizaciju. Tako, na temelju točke (d) te odredbe, tom zahtjevu treba priložiti izvješće o kemijskoj sigurnosti u skladu s Prilogom I. toj uredbi, koje obuhvaća rizike za zdravlje ljudi ili okoliš koji proizlaze iz uporabe tvari zbog unutarnjih svojstava utvrđenih u Prilogu XIV. toj uredbi.
Na temelju točke 5.2.4. tog Priloga I., procjena razina izloženosti za sve ljudske populacije (radnici, potrošači i osobe koje mogu biti izložene neizravno putem okoliša), koja se provodi u izvješću o kemijskoj sigurnosti, mora se temeljiti, među ostalim, na „reprezentativnim podacima o izloženosti, izmjerenima na prikladan način”.
Kao drugo, Sud je također presudio da članak 60. stavci 4. i 5. Uredbe REACH obvezuje Komisiju da provjeri jesu li doista ispunjeni uvjeti iz članka 60. stavka 4. Komisija mora odbiti zatraženu autorizaciju ako nakon završetka ispitivanja i s obzirom na sve elemente koje su dostavili podnositelj zahtjeva i druge osobe ili koje je ona sama prikupila smatra da podnositelj zahtjeva nije podnio dokaze koje je trebao podnijeti (vidjeti u tom smislu presudu od 25. veljače 2021., Komisija/Švedska, C‑389/19 P, t. 33.).
U izvršavanju te nadležnosti Komisiji pomaže ECHA, pri čemu članak 64. Uredbe REACH predviđa da dva njezina odbora – RAC i SEAC – daju mišljenje o zahtjevu za autorizaciju.
Tako, što se tiče RAC‑a, člankom 64. stavkom 4. točkom (a) te uredbe predviđa se da on provodi „procjenu rizika za zdravlje ljudi i/ili okoliš koji proizlazi iz uporabe ili uporaba tvari, uključujući primjerenost i učinkovitost mjera upravljanja rizikom opisanih u zahtjevu, i, prema potrebi, procjenu rizika koji proizlaze iz mogućih alternativa”. Što se tiče SEAC‑a, on na temelju članka 64. stavka 4. točke (b) te uredbe mora provesti „procjenu socioekonomskih čimbenika i raspoloživosti, prikladnosti i tehničke izvedivosti alternativa u vezi s uporabom ili uporabama tvari navedenim u zahtjevu, ako je zahtjev podnesen u skladu s člankom 62., te svih doprinosa trećih strana koji su dostavljeni na temelju stavka 2. ovog članka”.
Prvi dio jedinog tužbenog razloga
–
Argumentacija stranaka
Prvim dijelom svojeg jedinog tužbenog razloga Parlament tvrdi da je Komisija povrijedila članak 60. stavak 4. Uredbe REACH time što je odobrila uporabe posebno zabrinjavajuće tvari, odnosno kromova trioksida, a da prethodno nije provela uvjerljivu procjenu rizika za zdravlje ljudi koja sadržava te uporabe. U tim okolnostima Komisija se nije mogla uvjeriti da „socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz uporabe te tvari”, kao što se to zahtijeva navedenom odredbom.
Parlament podsjeća na to da članak 62. stavak 4. točka (d) Uredbe REACH zahtijeva da zahtjev za autorizaciju sadržava „izvješće o kemijskoj sigurnosti sastavljeno u skladu s Prilogom I., koje obuhvaća rizike za zdravlje ljudi i/ili okoliš koji proizlaze iz uporabe tvari” i da točka 5.2.4. tog priloga predviđa da procjena izloženosti uzima u obzir, među ostalim, „reprezentativne podatke o izloženosti, izmjerene na prikladan način”.
Međutim, iz RAC‑ovih mišljenja, čiji se zaključci navode u uvodnim izjavama 10. i 11. pobijane odluke, proizlazi da su informacije koje su dostavili podnositelji zahtjeva za uporabe 1, 2, 4 i 5 nedovoljno reprezentativne s obzirom na smanjen broj izmjerenih podataka o izloženosti i neizvjesnu pouzdanost, osobito u pogledu izloženosti radnika, u nedostatku dovoljnih informacija o uvjetima rada, mjerama upravljanja rizicima i vrijednostima izloženosti za posebne zadatke i lokacije.
Osim toga, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 12. pobijane odluke, Komisija je na izričitu preporuku RAC‑a odlučila odrediti dodatne uvjete i načine nadzora. Tako je članak 2. stavak 2. pobijane odluke uvjetovao izdavanje autorizacija time da njihovi nositelji u izvješću o ispitivanju pruže ključne podatke, kao što su scenariji izloženosti i povezane mjere upravljanja rizicima, kojih nema u procjeni rizika. Takav uvjet dokazuje da Komisija nije mogla pouzdano i konačno utvrditi da „socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz uporabe te tvari”.
U svoju obranu Komisija ističe da svaka znanstvena procjena po svojoj prirodi sadržava neizvjesnosti. Unatoč nesigurnostima koje je naveo tužitelj, kako su već utvrđene u mišljenju RAC‑a i također u potpunosti priznate u uvodnim izjavama pobijane odluke, Komisija smatra da su podnositelji zahtjeva ispunili svoj teret dokazivanja. Smatra da je mogla ocijeniti činjenicu da socioekonomske koristi nadilaze rizike za zdravlje ljudi.
Što se tiče nesigurnosti u pogledu izloženosti radnikâ, Komisija pojašnjava, kao prvo, razloge zbog kojih je RAC, unatoč ograničenoj količini prikupljenih podataka o izloženosti sadržanih u izvješću o kemijskoj sigurnosti, smatrao da su dostavljeni podaci dovoljni kako bi se provela procjena i SEAC‑u omogućilo da provede odvagivanje između koristi i rizika, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 10. pobijane odluke.
Kao drugo, od podnositelja zahtjeva nije se moglo očekivati da dostave izmjerene podatke izloženosti koji se odnose na više od 1500 mjesta daljnjih korisnika, s obzirom na to da se ni njihov broj nije mogao znati u trenutku davanja autorizacije.
Kao treće, činjenica da relevantne vrijednosti izloženosti od 2 μg/m
za kategorije uporaba 2, 4 i 5 i 0,5 μg/m
za kategoriju uporabe 1 čine petinu odnosno dvadesetinu obvezujućih vrijednosti profesionalne izloženosti Europske unije za spojeve kroma (VI), koje se primjenjuju u skladu s Direktivom (EU) 2017/2398 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2017. o izmjeni Direktive 2004/37/EZ o zaštiti radnika od rizika zbog izloženosti karcinogenim ili mutagenim tvarima na radu (
SL 2017., L 345, str. 87
.), pokazuje da pobijana odluka pridonosi smanjenju izloženosti poboljšanjem zaštite radnika i da je stoga u skladu s ciljevima autorizacije.
Kao četvrto, RAC je također preporučio dodatne uvjete i načine nadzora koji su preuzeti u pobijanoj odluci i čiji je cilj bio da se dodatno smanji izloženost na radnom mjestu.
S obzirom na nesigurnosti koje je istaknuo RAC i radi provjere pouzdanosti omjera koristi i rizika, SEAC se, kao što je to Komisija objasnila u uvodnoj izjavi 15. pobijane odluke, oslonio na najnepovoljniji scenarij, iz kojeg je zaključio da koristi od daljnje uporabe kromova trioksida nadilaze rizike za zdravlje ljudi.
Komisija je detaljno ispitala RAC‑ova i SEAC‑ova mišljenja te je ocijenila da su potpuna, usklađena i relevantna. Suprotno onomu što tvrdi Parlament, zahtjevi u području nadzora navedeni u članku 2. stavku 2. pobijane odluke nisu namijenjeni otklanjanju „nedostataka u zahtjevu”, nego imaju za cilj dobivanje dodatnih informacija o izloženosti i emisijama, u skladu s preporukama iznesenima u ECHA‑inim mišljenjima. Taj je zahtjev dio opće logike Uredbe REACH, koja se temelji na načelu stalnog poboljšavanja i posebno se odnosi na poboljšanje kvalitete propisa o kemikalijama tijekom vremena zahvaljujući stalnom prikupljanju i poboljšanju podataka o tvarima u regulatorne svrhe.
U svojem intervencijskom podnesku podnesenom u potporu Komisijinu zahtjevu ECHA tvrdi da je SEAC uzeo u obzir nesigurnosti koje postoje u pogledu izloženosti radnika time što je odabrao najnepovoljniji scenarij, tako da te nesigurnosti ne dovode u pitanje zaključak tog odbora da socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi.
–
Ocjena Suda
Prvim dijelom jedinog tužbenog razloga Parlament prigovara Komisiji da je smatrala da socioekonomske koristi kategorija uporaba 1, 2, 4 i 5 kromova trioksida koje je odobrila nadilaze rizike koje te uporabe uzrokuju za zdravlje ljudi, iako prije svoje ocjene nije raspolagala dovoljno potpunom i pouzdanom procjenom tih rizika.
Kao prvo, RAC je u svojim mišljenjima naglasio, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 10. pobijane odluke, nepouzdanost podataka o izloženosti radnika za sve predmetne uporabe zbog „prevladavajućeg manjka kontekstualnih informacija” o uvjetima u kojima su izmjereni.
Konkretno, u svojem mišljenju o kategoriji uporabe 2 (tvrdo kromiranje) RAC je tu poteškoću opisao na sljedeći način: „[v]elika nesigurnost proizlazi iz nedostatka jasne veze između radnih uvjeta, mjera upravljanja rizikom i vrijednosti izloženosti za određene zadatke i mjesta, koji bi mogli opravdano predstavljati zahtjev. RAC smatra da je riječ o znatnoj slabosti zahtjeva jer postoje velike razlike između mjestâ kromiranja, primjerice u pogledu uređenja zgrade, opsega i učestalosti operacija kromiranja, razine automatizacije procesa, upotrebe elektrolize, veličine obrađenih dijelova i dostupnosti lokalne ispušne ventilacije, koja se odražava na izloženosti i mjere upravljanja rizikom potrebne za ograničavanje izloženosti”.
Kao drugo, kao što je to sama Komisija priznala u uvodnoj izjavi 10. pobijane odluke, RAC je u svojim mišljenjima utvrdio velike nesigurnosti u pogledu izloženosti radnika koje se mogu pripisati ograničenoj dostupnosti izmjerenih podataka o izloženosti.
Stoga, iako su podnositelji zahtjeva procijenili broj potencijalnih mjesta u Uniji na kojima se provodi tvrdo kromiranje (kategorija uporabe 2) na 1590, oni su svoju procjenu izloženosti radnika temeljili na podacima koje su izmjerila 23 društva sa sjedištima u 7 različitih država, što čini manje od 2 % društava koja obavljaju tu uporabu. Isto tako, dok su podnositelji zahtjeva procijenili broj potencijalnih mjesta u Uniji koja provode površinske obrade (kategorije uporaba 4 i 5) na 374 i 515, oni su svoju procjenu izloženosti radnika temeljili na podacima koje je izmjerilo 11 društava koja čine manje od 3 % društava koja obavljaju navedene uporabe i koji potječu iz studija koje se uglavnom provode u zemljama zapadne Europe.
Stoga valja istaknuti da podaci o izloženosti o radnicima koje su dostavili podnositelji zahtjeva nisu reprezentativni s obzirom na velike razlike koje postoje između mjesta kromiranja u više odlučujućih aspekata, navedenih u točki 63. ove presude, na mali broj mjesta kromiranja iz kojih potječu podaci na kojima su podnositelji zahtjeva temeljili svoju procjenu i na nepostojanje kontekstualnih informacija o uvjetima koji prevladavaju na tim mjestima.
Kao treće, kad je riječ o procjeni rizika koji proizlaze iz izloženosti opće populacije zbog ispuštanja tvari u okoliš, RAC je izrazio žaljenje što podnositelji zahtjeva nisu podnijeli procjenu takvih ispuštanja u otpadne vode. Međutim, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 11. pobijane odluke, taj odbor nije ocijenio tu prazninu odlučujućom zbog dvostrukog razloga da su pretpostavke podnositelja zahtjeva vjerojatno precijenile rizike za opću populaciju i da se krom (VI) brzo preoblikuje u nekancerogeni krom (III) u većini okolišnih uvjeta.
Iz prethodno navedenog proizlazi da podaci koje su dostavili podnositelji zahtjeva koji se odnose na izloženost kromovom trioksidu radnika i opće populacije zbog uporaba za koje je zatražena autorizacija nisu bili reprezentativni, pouzdani i potpuni. Uostalom, u uvodnim izjavama 10. do 12. pobijane odluke Komisija je sama priznala da je procjena te izloženosti kromovu trioksidu bila zahvaćena nesigurnostima.
Točno je, kao što to Komisija pravilno ističe, da svaka znanstvena procjena po svojoj prirodi sadržava nesigurnosti, tako da se njezin autoritet ne može uvjetovati time da su one u potpunosti uklonjene.
Međutim, Komisija može izdati autorizaciju zatraženu na temelju članka 60. stavka 4. Uredbe REACH samo ako su uvjeti iz te odredbe stvarno ispunjeni i ako nakon temeljitog ispitivanja i provjere dovoljnog broja bitnih i pouzdanih informacija smatra da su nesigurnosti u tom pogledu zanemarive (vidjeti u tom smislu presudu od 25. veljače 2021., Komisija/Švedska,
C‑389/19 P
,
EU:C:2021:131
, t.
33.
i
35.
).
Međutim, u ovom slučaju, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 124. svojeg mišljenja, nesigurnosti koje se odnose i na izloženost radnikâ i na neizravnu izloženost populacije zbog ispuštanja kromova trioksida u okoliš nisu kvalificirane kao „zanemarive” ni u pobijanoj odluci ni u RAC‑ovim mišljenjima. Naprotiv, u uvodnoj izjavi 10. te odluke Komisija je nesigurnosti u pogledu izloženosti radnika sama kvalificirala kao „značajne”. Kao što je to također istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 119. svojeg mišljenja, RAC je čak smatrao „velikom nesigurnošću”, koji u zahtjev unosi „bitan nedostatak” za četiri kategorije predmetnih uporaba, nepostojanje jasne veze između operativnih uvjeta koji se razlikuju ovisno o zadaćama i mjestima, mjerama upravljanja rizikom i utvrđenim vrijednostima izloženosti.
Osim toga, valja podsjetiti na to da je kromov trioksid jedna od „posebno zabrinjavajućih tvari” kojima, u skladu s uvodnom izjavom 69. Uredbe REACH, treba posvetiti posebnu pozornost u skladu s načelom predostrožnosti. Međutim, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 133. svojeg mišljenja, pristup koji omogućuje odobravanje uporaba kromova trioksida na temelju vrlo ograničenog broja podataka o tim uporabama očito bi bio protivan cilju obrade te tvari s posebnom pozornošću.
Međutim, Komisija osporava važnost nesigurnosti u procjeni rizika time što ističe, kao prvo, da se od podnositelja zahtjeva ne može zahtijevati da dostave podatke o izloženosti na svim mjestima na koje se odnosi zahtjev za davanje autorizacije, s obzirom na njihov vrlo velik broj. Primjerice, Komisija navodi da je za kategoriju uporabe 2 (tvrdo kromiranje) taj broj veći od 1500.
Točno je, kao što to ističe Komisija, da mogućnost subjekata na početku lanca, u pravilu, proizvođača ili uvoznika tvari, da podnesu zahtjev za cijeli lanac opskrbe ima prednost u pogledu racionalizacije sustava autorizacije i da bi ta prednost bila ugrožena ako bi se od podnositelja zahtjeva zahtijevalo da dostave podatke o svim mjestima daljnjih korisnika.
Ostaje činjenica da točka 5.2.4. Priloga I. Uredbi REACH nalaže podnositelju zahtjeva za autorizaciju da dostavi „reprezentativne podatke o izloženosti, izmjerene na prikladan način”.
U tom pogledu, što se tiče Komisijine argumentacije da se mali broj procijenjenih mjesta opravdava vrlo velikim brojem mjesta za koje se traži autorizacija, valja istaknuti, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 134. svojeg mišljenja, da obveze koje proizlaze iz tereta dokazivanja koji je na podnositelju zahtjeva ne mogu ovisiti o broju uporaba za koje se traži autorizacija ni o broju potencijalno uključenih mjesta i poduzetnika. Naime, prema takvom pristupu, standard procjene rizika to je niži što je opseg zahtjeva širi, čime se istodobno povređuje načelo jednakog postupanja prema podnositeljima zahtjeva i cilj zaštite zdravlja ljudi i okoliša.
Kao drugo, Komisija tvrdi da u svakom slučaju pobijana odluka pridonosi smanjenju izloženosti kromovu trioksidu poboljšanjem zaštite radnika. Naime, relevantne vrijednosti izloženosti korisnika iznose 2 μg/m
za kategorije 2, 4 i 5 i 0,5 μg/m
za kategoriju 1, što je jedna petina odnosno dvadesetina obveznih vrijednosti profesionalne izloženosti Unije za spojeve kroma (VI) koje se trenutačno primjenjuju na temelju važećih propisa.
Međutim, RAC je u svojim mišljenjima naveo da je vrijednost izloženosti od 2 μg/m
bila samo procjena podnositelja zahtjeva, da dostupni podaci pokazuju varijacije izloženosti, uključujući razine veće od 2 μg/m
, i da „očito ne odobrava izloženosti od 2 μg/m
Cr(VI) koje su podnositelji zahtjeva predložili kao sigurne”.
U svakom slučaju, činjenica da su vrijednosti izloženosti radnika niže od najvećih dopuštenih vrijednosti izloženosti kromu (VI), pod pretpostavkom da je dokazana, ne može osloboditi podnositelje zahtjeva obveze da provedu procjenu rizika u skladu sa zahtjevima iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH, osobito u vezi s točkom 5.2.4. Priloga I. toj uredbi, na temelju pouzdanih i reprezentativnih podataka.
Kao treće, Komisija naglašava da je uzela u obzir nesigurnosti u procjeni rizika time što je na preporuku RAC‑a propisala dodatne uvjete i načine nadzora kako bi se dodatno smanjila izloženost radnika kromovu trioksidu.
U tom je pogledu točno da članak 2. pobijane odluke predviđa niz obveza za nositelje autorizacije i daljnje korisnike. Tako nositelji autorizacije moraju izraditi posebne scenarije izloženosti za specifične procese, postupke i zadaće (stavak 2.); moraju staviti na raspolaganje daljnjim korisnicima specifične scenarije izloženosti, koji moraju bez nepotrebne odgode primijeniti mjere upravljanja rizikom i radne uvjete iz tih scenarija (stavak 3.); moraju provjeriti i potvrditi specifične scenarije izloženosti analizom zadataka koji se temelje na podacima o izloženosti i emisijama koje mjere daljnji korisnici (stavak 4.). Nositelji autorizacije i daljnji korisnici moraju primijeniti programe nadzora koji su reprezentativni za radne uvjete i mjere upravljanja rizikom (stavak 6.). Daljnji korisnici moraju ECHA‑i učiniti dostupnima informacije prikupljene na temelju tih programa nadzora, radi njihova slanja nositeljima autorizacije, kako bi se provjerili i potvrdili scenariji izloženosti (stavak 9.).
Međutim, kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 70. ove presude, Komisija mora provjeriti jesu li uvjeti navedeni u članku 60. stavku 4. Uredbe REACH stvarno ispunjeni prije davanja autorizacije na temelju te odredbe.
Međutim, iako dodatni uvjeti i načini nadzora koje je Komisija propisala u članku 2. stavku 2. pobijane odluke mogu, ovisno o slučaju, smanjiti izloženost korisnika kromova trioksida riziku, takvim se mjerama, suprotno tomu, ne može otkloniti nedostatak procjene rizika na dan donošenja te odluke.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da je pobijanom odlukom Komisija odobrila uporabe kromova trioksida na temelju procjene njihovih rizika za zdravlje ljudi koja je previše manjkava da bi ispunila zahtjeve iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH.
Stoga Parlament osnovano tvrdi da Komisija nije mogla zaključiti da socioekonomske koristi tih uporaba nadilaze rizike za zdravlje ljudi koji iz njih proizlaze.
Stoga prvi dio jedinog tužbenog razloga treba prihvatiti.
Drugi dio jedinog tužbenog razloga
–
Argumentacija stranaka
Drugim dijelom svojeg jedinog tužbenog razloga Parlament tvrdi da je Komisija povrijedila svoju obvezu provjere postoji li prikladna alternativa za kategorije odobrenih uporaba 2, 4 i 5, kao što to zahtijeva članak 60. stavak 4. Uredbe REACH.
Naime, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 18. pobijane odluke, Komisija se sama složila sa zaključkom SEAC‑a koji se odnosi na kategorije uporaba 2, 4 i 5, prema kojem, zbog vrlo širokog opsega uporaba navedenih u zahtjevu, on nije mogao isključiti moguću nesigurnost u pogledu tehničke izvedivosti alternativa za ograničeni broj posebnih primjena.
Točno je da je Komisija, kako bi osigurala da autorizacija obuhvaća samo uporabe za koje nije dostupna nikakva prikladna alternativa, odlučila ograničiti opseg autorizacije za kategorije 2, 4 i 5 tako što je umetnula upućivanje na „ključne funkcionalnosti potrebne za predviđenu uporabu”, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 19. i 20. pobijane odluke. Tako ta odluka utvrđuje popis ključnih funkcionalnosti potrebnih za svaku od tih triju kategorija uporaba i dopušta uporabu tvari samo ako je, i u mjeri u kojoj je, za tu uporabu potrebna barem jedna od odgovarajućih ključnih funkcionalnosti.
Komisija je stoga smatrala da su podnositelji zahtjeva ispunili teret dokazivanja time što su dokazali da ne postoje prikladne alternative za kategorije uporaba 2, 4 i 5 samo u tim granicama.
Međutim, prema mišljenju Parlamenta, upućivanje na te „ključne funkcionalnosti potrebne za predviđenu uporabu” ne može otkloniti nesigurnost koju je utvrdila sama Komisija. Osim toga, Opći sud izričito je presudio da mogućnost uvjetovanja autorizacije određenim uvjetima, poput onih predviđenih u članku 60. stavku 8. i članku 60. stavku 9. točki (d) Uredbe REACH, ne omogućuje Komisiji da otkloni nedostatke u analizi alternativa koje su pružili podnositelji zahtjeva ili nedostatke ili manjkavosti u Komisijinoj ocjeni (vidjeti u tom smislu presudu od 7. ožujka 2019., Švedska/Komisija,
T‑837/16
,
EU:T:2019:144
, t.
81.
do
83.
).
Usto, Komisija nije sama provjerila nedostupnost prikladnih alternativa, kao što to potvrđuju uvodna izjava 27. i članak 5. pobijane odluke. Naime, tim se člankom daljnjim korisnicima nalaže da u obavijest koju dostavljaju ECHA‑i u skladu s člankom 66. stavkom 1. Uredbe REACH uključe objašnjenje ključnih funkcionalnosti koje se navode u članku 1. stavku 1. pobijane odluke i koje su potrebne za njihovu uporabu, što uključuje opravdanje njihove potrebe za takvu uporabu.
Taj zahtjev obavješćivanja pokazuje da, čak i u granicama autorizacije koja je navodno ograničena zahtjevom koji se odnosi na „ključne funkcionalnosti potrebne za predviđenu uporabu” postoji nesigurnost u pogledu nepostojanja prikladnih alternativa u pogledu kategorija uporaba 2, 4 i 5. Člankom 1. stavkom 1. pobijane odluke u vezi s njezinim člankom 5. daljnjim korisnicima povjerava se zadaća objašnjavanja ključnih funkcionalnosti navedenih u toj odluci i naknadnog opravdavanja da je jedna od tih funkcionalnosti stvarno potrebna za predviđene uporabe.
Osim toga, dodavanje upućivanja na „ključne funkcionalnosti” ne čini pravo ograničenje područja primjene autorizacije. Naime, budući da Komisija u pobijanoj odluci nije utvrdila kada su i u kojim okolnostima te „ključne funkcionalnosti” potrebne za predmetne uporabe, taj navod samo podsjeća na jedan od općih zahtjeva iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH, odnosno na to da se tvar može odobriti samo ako je potrebna za predviđenu uporabu. To ograničenje tim više nema smisla jer su „ključne funkcionalnosti” navedene u članku 1. stavku 1. pobijane odluke zapravo sve funkcionalnosti kromova trioksida za kategorije uporaba 2, 4 i 5.
Komisija u svoju obranu smatra da je ispunila svoju obvezu provjere da ne postoji prikladna alternativa za odobrene uporabe, kao što to zahtijeva članak 60. stavak 4. Uredbe REACH.
Komisija navodi da, iako je mogla pouzdano utvrditi da ne postoji prikladna alternativa za sve uporabe kategorija 2, 4 i 5, kako su definirane u zahtjevu, to nije mogla učiniti i za svaku daljnju uporabu na koju se odnosi zahtjev. Zato je nabrojila „ključne funkcionalnosti” tvari koje nijedna alternativa ne može ponuditi te je odobrila samo uporabe za koje su te „ključne funkcionalnosti” potrebne.
Stoga je doseg pobijane odluke ograničen objektivnim kriterijima, poput otpornosti na koroziju, prianjanja, sigurnosti hrane, na temelju kojih se može utvrditi njezino područje primjene. Daljnji korisnici ili nadležna tijela ni u kojem slučaju ne bi smjeli provoditi novu procjenu tvari ili alternativa niti provoditi usporedbu među njima. Pobijanom odlukom utvrđena je nužnost tvari za sve kategorije daljnje uporabe.
Pobijana odluka stoga je samo djelomična autorizacija za uporabe kromova trioksida koje su predmet zahtjeva, kao što to jasno proizlazi iz njezina članka 1. stavaka 2. do 4. Svi daljnji korisnici koji namjeravaju upotrebljavati tvar na koju se odnosi autorizacija trebali bi ECHA‑i prijaviti svoje uporabe u okviru te autorizacije i navesti jednu ključnu funkcionalnost tvari ili više njih koje su tehnički potrebne za njihove aktivnosti te objasniti razlog za to. Nadležna tijela koja imaju pristup ECHA‑inu registru daljnjih korisnika obvezna su, na temelju Uredbe REACH, osigurati da se taj registar provodi i primjenjuje na odgovarajući način.
Komisija navodi da nije provela zasebnu ocjenu alternativa za svakog daljnjeg korisnika ili proizvod jer bi to zahtijevalo tisuće ili čak milijune zasebnih ocjena, ovisno o stupnju posebnosti, što se uopće ni ne zahtijeva Uredbom REACH, čak ni implicitno.
Nadalje, cijeli bi postupak zahtijevanja i procjene postao umnogome složeniji nego što je sada kada bi Sud u pogledu daljnjih uporaba koje su obuhvaćene područjem primjene određenog zahtjeva za davanje autorizacije zahtijevao ocjenu koja je detaljnija i konkretnija od one koja se trenutačno provodi. Taj bi zahtjev bio u suprotnosti s ciljem Uredbe REACH da se potakne konkurentnost industrije Unije, osobito uzimajući u obzir mogući utjecaj na malo i srednje poduzetništvo, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 8. Uredbe REACH. Također bi zanemario činjenicu da je cilj navedene uredbe također, kao što se to naglašava u njezinu članku 55., postupna zamjena posebno zabrinjavajućih tvari drugim tvarima kao i kontinuirano unošenje novih tvari u sustav autorizacije i poboljšanje regulatornih mjera tijekom vremena, osobito putem redovitih revizija danih autorizacija.
Osim toga, zahtjevniji koncept ocjene alternativa prelazio bi ECHA‑ine administrativne mogućnosti te bi zahtijevao da se ograniči broj tvari koje podliježu autorizaciji. Članak 58. stavak 3. Uredbe REACH usto izričito propisuje da „[p]ri određivanju broja tvari koje se uvrštavaju u Prilog XIV. i datuma određenih u stavku 1. također treba voditi računa o tome je li Agencija u mogućnosti obraditi zahtjeve u predviđenom roku”. Porast broja ocjena alternativa doveo bi do toga da se ograniči određivanje novih posebno zabrinjavajućih tvari, što bi dovelo do prekomjerne regulacije malog broja tvari. To bi dovelo do zamjene određenih tvari drugim manje reguliranim tvarima koje su manje poznate i za koje postoji manje podataka te bi ubrzalo samo zamjenu posebno zabrinjavajućih tvari uvrštenih u Prilog XIV. Uredbi REACH.
Naposljetku, Komisija navodi da tu uredbu ne valja tumačiti statički. U skladu s načelom stupnjevitosti, Komisijina diskrecijska ocjena trebala bi s vremenom postati zahtjevnija. Pristup u pogledu ocjene zahtjevâ za davanje autorizacije koji primjenjuju Komisija i ECHA plod je dugogodišnjeg iskustva u upravljanju sustavom autorizacije i temelji se na vrlo osjetljivoj ravnoteži između znanstvenih i socioekonomskih razmatranja te višestrukih ciljeva koji se nastoje postići tom uredbom, uz stalno naglašavanje cilja zaštite zdravlja ljudi i okoliša.
U svojem intervencijskom podnesku ECHA ističe da se Komisija nije oslonila ni na kakvu subjektivnu ocjenu daljnjih korisnika u pogledu nepostojanja prikladne alternative, s obzirom na to da su potonji samo dužni nadzornim tijelima dostaviti informacije kojima se dokazuje da je zbog objektivnih tehničkih zahtjeva ili regulatornih normi potrebna uporaba kromova trioksida.
–
Ocjena Suda
Drugim dijelom jedinog tužbenog razloga Parlament tvrdi da je Komisija povrijedila svoju obvezu provjere drugog uvjeta iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH za kategorije odobrenih uporaba 2, 4 i 5, tj. nepostojanje prikladne alternative za te uporabe.
U tom pogledu iz uvodne izjave 12. Uredbe REACH proizlazi da taj uvjet ispunjava važan cilj sustava koji se uspostavlja tom uredbom, a koji je potaknuti, a u pojedinim slučajevima i osigurati, da se tamo gdje su raspoložive prikladne i ekonomski i tehnički održive alternative, zabrinjavajuće tvari postupno zamijene manje opasnim tvarima i tehnologijama.
Kao što je to navedeno u točki 46. ove presude, članak 60. stavci 4. i 5. Uredbe REACH nalaže Komisiji da provjeri je li navedeni uvjet, poput prvog uvjeta iz članka 60. stavka 4. te uredbe, doista ispunjen.
Također valja podsjetiti na to da Komisiji u tu svrhu pomažu ECHA i osobito SEAC, koji mora dati mišljenje koje se osobito odnosi na dostupnost, prikladnost i tehničku izvedivost alternativa.
U ovom je slučaju SEAC za kategoriju uporabe 2 i, gotovo istovjetno, za kategorije uporaba 4 i 5, izdao sljedeću ocjenu:
„Podnositelji zahtjeva proveli su opsežnu ocjenu alternativa, osobito u pogledu aspekta tehničke izvedivosti.
[…]
Međutim, budući da je uporaba za koju se zahtijevala autorizacija izuzetno širokog opsega, SEAC ne može isključiti to da stvarno postoji ograničen broj primjena u kojima je već moguća zamjena ili će ona ubrzo postati moguća. Naime, SEAC‑u nije poznato kada će eventualno postati dostupne alternative za posebne primjene. U idealnom slučaju SEAC‑u je trebalo dostaviti iscrpan popis svih primjena odnosno komponenti obuhvaćenih područjem uporabe [o kojoj je riječ] kako bi se ocijenila stvarna izvedivost ili neizvedivost alternativa i osiguralo da se zamjena provede u slučajevima u kojima je ona već moguća. Međutim, SEAC priznaje da je to teško izvedivo za zahtjeve za davanje autorizacije koji imaju toliko širok doseg i koji stoga [obuhvaćaju] tako velik broj proizvoda. Podnositelji zahtjeva dostavili su popis koji sadržava opći okvir predmetnih sektora, primjere relevantnih članaka te [analizu pitanja] mogu li se primijeniti tehnologije za koje su treće osobe smatrale da su izvedive, neovisno o tome jesu li te tehnologije alternativne ili nisu. Zbog širokog opsega uporabe za koju se zahtijevala autorizacija i činjenice da su brojne primjene obuhvaćene tom uporabom, ne može se smatrati da je navedeni popis iscrpan. Podnositelji zahtjeva smatraju da primjene u pogledu kojih je već moguća zamjena u svakom slučaju nisu obuhvaćene područjem primjene zahtjeva za davanje autorizacije. Međutim, podnositelji zahtjeva nisu pojasnili te primjene ni povezane tehničke zahtjeve. SEAC je utvrdio da pristup koji su podnositelji zahtjeva primijenili kako bi riješili navedeno pitanje nije bio posve prikladan te naglašava potrebu da podnositelji zahtjeva konkretnije dokažu da je zamjena provedena u slučajevima u kojima je ona stvarno moguća. To bi bilo moguće da se u pogledu uporabe provela preciznija i konkretnija ocjena alternativa. Općenito, podnositelji zahtjeva trebaju pojasniti koje su tehničke primjene obuhvaćene područjem zahtijevane uporabe, a koje to nisu.
Međutim, na temelju dostupnih informacija SEAC se slaže sa zaključkom podnositelja zahtjeva u skladu s kojim se činilo da u načelu prije isteka roka [u pogledu relevantne uporabe] nisu postojale tehnički izvedive alternative za kromov trioksid. SEAC je prethodno navedene nesigurnosti uzeo u obzir u okviru preporuke koja se odnosila na razdoblje revizije i uvjete za izvješće o reviziji.”
U uvodnoj izjavi 18. pobijane odluke Komisija se složila s mišljenjem SEAC‑a o tom pitanju na sljedeći način:
„SEAC je u svojem mišljenju o uporabama 2, 4 i 5 zaključio da ne postoje prikladne alternativne tvari ili tehnologije. Međutim, zbog vrlo širokog opsega zahtijevanih uporaba, SEAC nije mogao isključiti moguće nesigurnosti u pogledu tehničke izvedivosti alternativa za ograničen broj posebnih primjena koje su uključene u opis tih uporaba. Komisija se slaže sa SEAC‑ovim zaključkom.”
Komisija je tako priznala, prihvativši zaključke iz mišljenja SEAC‑a, da i dalje postoje nesigurnosti u pogledu postojanja alternativnih tvari ili tehnologija prikladnih za određene primjene obuhvaćene uporabama za koje se traži autorizacija.
Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 19. pobijane odluke, Komisija je zatražila pojašnjenja u pogledu opisa uporaba 2, 4 i 5 kako bi autorizacija obuhvaćala samo uporabe za koje ne postoji prikladna alternativa.
Zbog toga je Komisija odlučila, kao što je to navela u uvodnoj izjavi 20. te odluke, ograničiti opseg autorizacije na uporabe za koje su potrebne „ključne funkcionalnosti” kromova trioksida, pri čemu su te funkcionalnosti, na primjer za tvrdo kromiranje (kategorija 2), otpornost na habanje, tvrdoća, debljina sloja, otpornost na koroziju, koeficijent trenja ili utjecaj na morfologiju površine.
Međutim, ograničenje dosega autorizacije upućivanjem na „ključne funkcionalnosti” kromova trioksida ne može jamčiti poštovanje drugog uvjeta predviđenog u članku 60. stavku 4. Uredbe REACH.
Kao prvo, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 178. svojeg mišljenja, iz toga što je jedna od „ključnih funkcionalnosti” utvrđenih u pobijanoj odluci potrebna za danu uporabu nije, naime, moguće zaključiti da ne postoje alternativne tvari ili tehnologije prikladne za tu uporabu. Stoga ograničenje autorizacije uporabe kromova trioksida na uporabe za koje su potrebne ključne funkcionalnosti te tvari ne može ukloniti nesigurnosti koje se odnose na nepostojanje alternativa za određene uporabe.
Kao drugo, upućivanje na „ključne funkcionalnosti” potrebne za predviđenu uporabu, navedene u članku 1. stavku 1. pobijane odluke, u stvarnosti ne ograničava područje primjene dodijeljene autorizacije.
S jedne strane, kao što to Parlament tvrdi u svojim pismenima, a da mu u tome nitko nije proturječio, čini se da navedene „ključne funkcionalnosti” zapravo obuhvaćaju sve funkcionalnosti kromova trioksida za kategorije uporaba 2, 4 i 5.
S druge strane, pojam „ključna funkcionalnost” nema objektivan sadržaj, s obzirom na to da razina učinkovitosti koja se zahtijeva za takvu funkcionalnost nije određena. Tako upućivanje na „tvrdoću” kao ključnu funkcionalnost nema koristan doseg jer zahtijevani stupanj tvrdoće nije određen. Isto tako, upućivanje na „otpornost na koroziju” ne može imati za učinak ograničavanje autorizacije uporabe jer trajanje te otpornosti i uvjeti u kojima se zahtijeva također nisu određeni.
U tim okolnostima ograničenje opsega autorizacije koje se navodno postiže upućivanjem na „ključne funkcionalnosti” kromova trioksida zapravo nije ograničenje jer se njime samo podsjeća na uvjet autorizacije posebno zabrinjavajuće tvari, tj. na to da ta tvar mora biti potrebna za predviđenu uporabu (vidjeti u tom smislu presudu od 25. veljače 2021., Komisija/Švedska,
C‑389/19 P
,
EU:C:2021:131
, t.
44.
).
Kao treće, s obzirom na nepreciznost pojma „ključna funkcionalnost”, granice autorizacije koje iz njega proizlaze u svakom slučaju teško mogu biti predmet djelotvornog nadzora.
To je utvrđenje potkrijepljeno obvezom daljnjih korisnika iz članka 5. pobijane odluke da ECHA‑i pruže objašnjenje ključnih funkcionalnosti kromova trioksida koje su potrebne za predviđenu uporabu, uključujući opravdanje razloga zbog kojih su te ključne funkcionalnosti potrebne za tu uporabu.
Točno je da uvodna izjava 82. Uredbe REACH navodi da, „[d]a bi se omogućilo učinkovito praćenje i provedba zahtjeva autorizacije, daljnji korisnici koji imaju koristi od autorizacije dane njihovom dobavljaču trebali bi obavijestiti Agenciju o svojoj uporabi tvari”.
Međutim, u ovom slučaju obveza navedena u članku 5. pobijane odluke dovodi, s jedne strane, do toga da se od daljnjih korisnika zahtijeva da dostave dodatne informacije namijenjene ocjeni uvjeta nedostupnosti alternativa za razmatrane uporabe, i to nakon što je Komisija odobrila te uporabe. S druge strane, budući da se u pobijanoj odluci ne pojašnjava na odgovarajući način, kao što je to navedeno u točki 117. ove presude, sadržaj „ključnih funkcionalnosti”, odgovornost za utvrđivanje je li uporaba kromova trioksida potrebna za postizanje potrebne razine učinkovitosti
de facto
se prenosi na daljnje korisnike, pri čemu potonji imaju potpunu slobodu određivanja potrebne razine učinkovitosti i, prema tome, postoje li alternative ili ne.
Međutim, kao što je to navedeno u točkama 46. i 82. ove presude, provjera uvjeta propisanih u članku 60. stavku 4. Uredbe REACH, s jedne strane, mora se provesti prije izdavanja autorizacije na temelju te odredbe i, s druge strane, u isključivoj je nadležnosti Komisije.
Iz prethodno navedenog proizlazi da Komisija nije mogla zaključiti da ne postoji nikakva prikladna alternativa za uporabe kromova trioksida koje je odobrila pobijanom odlukom.
Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje obrazloženjem, kao prvo, da dovodi do stupnja obveze koji je nespojiv, s jedne strane, s ciljem Uredbe REACH u pogledu poticanja konkurentnosti industrije Unije i, s druge strane, s ECHA‑inom sposobnošću da zahtjeve za davanje autorizacije obrađuje u predviđenim rokovima.
Naime, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 1. Uredbe REACH, ciljevi te uredbe jesu osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša kao i slobodu kretanja tvari na unutarnjem tržištu te istodobno povećati konkurentnost i inovativnost (presuda od 7. srpnja 2009., S. P. C. M. i dr.,
C‑558/07
,
EU:C:2009:430
, t.
35.
). Nadalje, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 22. te uredbe, autorizacija bi trebala osigurati dobro funkcioniranje unutarnjega tržišta i odgovarajuću kontrolu rizika posebno zabrinjavajućih tvari. Stoga se razmatranjima koja se odnose samo na konkurentnost industrije Unije ne može opravdati autorizacija uporabe tvari koja je posebno zabrinjavajuća za zdravlje ljudi i okoliš, a koja nije nužno potrebna.
Kao drugo, iako broj tvari uvrštenih u Prilog XIV. Uredbi REACH mora također uzeti u obzir sposobnost ECHA‑e da zahtjeve obrađuje u predviđenim rokovima, kao što to izričito predviđa članak 58. stavak 3. te uredbe, ta okolnost ne znači, kao što je to pravilno istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 191. svojeg mišljenja, da se procjene koje se zahtijevaju postupkom autorizacije za posebno zabrinjavajuću tvar zbog ograničenja te sposobnosti mogu provesti na manje detaljan način nego što se to zahtijeva načelom opreznosti, na koje upućuje članak 1. stavak 3. navedene uredbe.
Drugi dio jedinog tužbenog razloga stoga također treba prihvatiti.
Iz toga slijedi da je Komisija, time što je odobrila uporabe 2, 4 i 5 kromova trioksida kao i uporabu 1 u pogledu formuliranja smjesa za uporabe 2, 4 i 5, povrijedila obvezu koju ima na temelju članka 60. stavka 4. Uredbe REACH.
Stoga valja prihvatiti jedini tužbeni razlog a da pritom nije potrebno odlučiti o njegovu trećem dijelu.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da članak 1. stavke 1. i 5. kao i članke 2. do 5., 7., 9. i 10. pobijane odluke treba poništiti u dijelu u kojem se odnose na autorizacije za uporabe 2, 4 i 5 kromova trioksida i za uporabu 1 u pogledu formuliranja smjesa za uporabe 2, 4 i 5.
Zahtjev za privremeno održavanje na snazi učinaka pobijane odluke
Argumentacija stranaka
U interesu zaštite zdravlja ljudi Komisija traži održavanje na snazi učinaka pobijane odluke do donošenja nove odluke.
Navodi da članak 56. stavak 1. točka (d) Uredbe REACH u vezi s člankom 58. stavkom 1. točkom (c) te uredbe predviđa prijelazni mehanizam koji podnositelju zahtjeva za davanje autorizacije i povezanim daljnjim korisnicima omogućuje da nastave stavljati na tržište i upotrebljavati tvar, čak i nakon datuma isteka, ako je uporaba obuhvaćena zahtjevom za davanje autorizacije, pod uvjetom da je taj zahtjev podnesen najmanje 18 mjeseci prije datuma isteka i da Komisija još nije odlučila o zahtjevu za davanje autorizacije.
Posljedično, prema Komisijinu mišljenju, poništenje pobijane odluke, ako ne bi bilo popraćeno održavanjem njezinih učinaka na snazi, imalo bi za posljedicu omogućavanje podnositeljima zahtjeva i daljnjim korisnicima da nastave stavljati na tržište i upotrebljavati kromov trioksid za zatražene uporabe dok Komisija ne donese novu odluku, i to bez podvrgavanja različitim mjerama upravljanja rizicima i nadzora predviđenima pobijanom odlukom, a koje su posebno namijenjene zaštiti zdravlja ljudi.
Parlament se ne protivi Komisijinu zahtjevu.
Ocjena Suda
U skladu s člankom 264. drugim stavkom UFEU‑a, Sud, ako to smatra potrebnim, navodi koji se učinci akta koji je proglasio ništavim moraju smatrati konačnima. Kako bi izvršio ovlast koja mu je dodijeljena tim člankom, Sud uzima u obzir poštovanje načela pravne sigurnosti i drugih javnih ili privatnih interesa (presuda od 25. veljače 2021., Komisija/Švedska,
C‑389/19 P
,
EU:C:2021:131
, t.
72.
i navedena sudska praksa).
Uvodno valja istaknuti da se zahtjev za privremeno održavanje na snazi učinaka pobijane odluke može odnositi samo na odredbe navedene u točki 138. ove presude u dijelu u kojem se odnose na autorizacije za uporabe 2, 4 i 5 i za uporabu 1 u pogledu formuliranja smjesa za uporabe 2, 4 i 5.
Kao što to proizlazi iz točaka 84. i 124. ove presude, Komisija je, s jedne strane, odobrila uporabe kromova trioksida na temelju procjene njihovih rizika za zdravlje ljudi koja je previše manjkava da bi ispunila zahtjeve iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH i, s druge strane, nije mogla zaključiti da ne postoji nikakva prikladna alternativa za uporabe kromova trioksida koje je odobrila, tako da je Komisija morala odbiti zahtjev.
Ipak, između dana objave ove presude i odluke te institucije o odbijanju nužno će proći određeno vrijeme. Međutim, kao što to navodi Komisija, prema članku 56. stavku 1. točki (d) Uredbe REACH, proizvođač, uvoznik ili daljnji korisnik ne smije staviti na tržište tvar za uporabu ili je sam upotrebljavati ako je ta tvar uvrštena u Prilog XIV., „osim ako je nastupio datum iz članka 58. stavka 1. točke (c) podtočke i., ali je on 18 mjeseci prije tog datuma podnio zahtjev za davanje autorizacije o kojem još nije donesena odluka”.
Taj članak 56. stavak 1. točka (d) odnosi se tako na dva datuma na koja upućuje članak 58. stavak 1. točka (c) podtočke i. i ii. Uredbe REACH, koji se odnose, redom, na „datum povlačenja”, odnosno na datum od kojeg su stavljanje na tržište i uporaba tvari zabranjeni, osim ako je dana autorizacija, kao i datum koji za barem 18 mjeseci prethodi datumu povlačenja, kojim se određuje vremensko ograničenje do kojeg trebaju biti zaprimljeni zahtjevi za davanje autorizacije ako podnositelj zahtjeva želi nastaviti upotrebljavati tvar ili je stavljati na tržište za određene uporabe nakon datuma povlačenja. U potonjem slučaju nastavak tih uporaba dopušten je nakon datuma povlačenja do donošenja odluke o zahtjevu za davanje autorizacije.
Što se tiče kromova trioksida, iz Priloga XIV. Uredbi REACH proizlazi da je krajnji rok za podnošenje zahtjeva za davanje autorizacije bio 21. ožujka 2016., odnosno 18 mjeseci prije datuma povlačenja određenog za 21. rujna 2017. Međutim, u ovom su slučaju podnositelji zahtjeva podnijeli svoj zahtjev u 2015.
Iz toga slijedi da bi tijekom vremenskog razmaka između objave ove presude i Komisijine odluke u kojoj se izvode posljedice iz te presude podnositelji zahtjeva i daljnji korisnici kromova trioksida mogli upotrebljavati tu tvar a da pritom nisu podvrgnuti različitim mjerama upravljanja rizicima i nadzora predviđenima pobijanom odlukom. Stoga je u interesu zaštite zdravlja ljudi nužno predvidjeti privremeno održavanje na snazi učinaka pobijane odluke.
Međutim, uzimajući u obzir nesigurnosti u pogledu dosega pobijane odluke, kao što je to istaknuto u točki 124. ove presude, ne može se isključiti da se njome odobravaju uporabe iz spornih kategorija za koje postoje prikladne alternative i da se stoga zdravlje ljudi, osobito zdravlje radnika koji upotrebljavaju kromov trioksid, izlaže neopravdanim rizicima. U tim okolnostima, treba predvidjeti privremeno održavanje na snazi učinaka pobijane odluke za razdoblje koje ne može biti dulje od jedne godine računajući od datuma objave ove presude.
Troškovi
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Budući da je Parlament podnio zahtjev da se Komisiji naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Poništavaju se članak 1. stavci 1. i 5. kao i članci 2. do 5., 7., 9. i 10. Provedbene odluke Komisije C(2020) 8797 od 18. prosinca 2020. o djelomičnom davanju autorizacije za određene uporabe kromova trioksida u okviru Uredbe (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća (Chemservice GmbH i drugi), u dijelu u kojem se ti članci odnose na autorizacije za uporabe 2, 4 i 5 te za uporabu 1 u pogledu formuliranja smjesa za uporabe 2, 4 i 5.

2.
Učinci Provedbene odluke C(2020) 8797 održavaju se na snazi za razdoblje koje ne može biti dulje od jedne godine računajući od datuma objave ove presude.

3.
Europskoj komisiji nalaže se snošenje vlastitih troškova.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski