CELEX: 62017TJ0778
Държавни помощи
Концесия на магистрала с такса за изминато разстояние
Закон, предвиждащ освобождаване от такси за изминато разстояние на някои превозни средства
Компенсация за пропуснати приходи, предоставена от държавата членка на концесионера
Виртуална такса
Решение, с което помощта се обявява за несъвместима с вътрешния пазар и се разпорежда нейното възстановяване
Процесуални права на заинтересованите страни
Задължение на Комисията да проявява особена бдителност
Понятието „държавна помощ“
Предимство
Подобряване на очакваното финансово положение на концесионера
Критерий за частния оператор в условията на пазарна икономика
Член 107, параграф 3, буква а) ДФЕС
Държавна помощ с регионално предназначение

(
)

Обстоятелствата по спора

Контекст
На 10 март 1997 г. в резултат на публична тръжна процедура Република Полша предоставя на жалбоподателя, Autostrada Wielkopolska S.A., концесията за изграждането и експлоатацията на участъка от магистрала А2 между Нови Томишъл (Полша) и Конин (Полша) (наричан по-нататък „засегнатият участък от магистрала А2“) за срок от 40 години.
Съгласно договора за концесия, подписан на 12 септември 1997 г., жалбоподателят се ангажира да привлече, за своя сметка и на свой риск, външно финансиране за изграждането и експлоатацията на засегнатия участък от магистрала А2 и в замяна на това получава правото да събира таксите за изминато разстояние, платени от ползващите магистралата. Този договор му позволявал също така да увеличава ставките на таксата за изминато разстояние, за да максимизира приходите до размера на максимални ставки, определени според категорията на превозните средства.
След присъединяването си към Европейския съюз през 2004 г. Република Полша трябва да транспонира в полския правов ред Директива 1999/62/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17 юни 1999 година относно заплащането на такси от тежкотоварни автомобили за използване на определени инфраструктури (ОВ L 187, 1999 г., стр. 42; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 7, стр. 88). Член 7, параграф 3 от посочената директива предвижда, че не могат да бъдат налагани едновременно такси за изминат участък и за ползване на инфраструктура по един и същи пътен участък.
В резултат от това полският парламент приема ustawa o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Закон за изменение на Закона за магистралите с такса за изминато разстояние и за Националния пътен фонд и на Закон за автомобилния транспорт) от 28 юли 2005 г. (Dz. U. № 155, позиция 1297) (наричан по-нататък „Законът от 28 юли 2005 г.“). С този закон се премахва двойното таксуване на тежкотоварни превозни средства за използването на един и същ пътен участък. В съответствие с това, считано от 1 септември 2005 г., тежкотоварните превозни средства, които имат винетка (такса за използването на пътната мрежа) за използването на националните пътища в Полша, са освободени от таксите за изминато разстояние по магистралите, обхванати от договори за концесия.
Съгласно Закона от 28 юли 2005 г. концесионерите трябва да бъдат компенсирани от Националния пътен фонд за пропуснатите приходи вследствие на освобождаването от такси за изминато разстояние. Този закон е предвиждал, че концесионерите имат право да им бъдат възстановени средства, равняващи се на 70 % от сумата, получена чрез умножаване на действителния брой преминавания на тежкотоварни превозни средства с винетка по ставката на виртуалната такса за изминато разстояние, договорена с концесионерите за всяка категория тежкотоварни превозни средства. Намаляването на 70 %, установено с посочения закон, е целяло да компенсира очакваното увеличение на трафика на тежкотоварни превозни средства по концесионните магистрали след освобождаване от таксите за изминато разстояние. Този закон е предвиждал също, че ставките на виртуалната такса за изминато разстояние не могат да надхвърлят реалните ставки, прилагани за съответната категория превозни средства. Накрая той е уточнявал, че методът на компенсиране трябва да бъде определен във всеки договор за концесия.
В случая на жалбоподателя в резултат на преговори с полските власти методът на компенсиране и ставките на виртуалните такси за изминато разстояние са определени в приложение 6, прието на 14 октомври 2005 г., към договор за концесия (наричано по-нататък „приложение 6“).
[…]
С писмо от 28 ноември 2007 г. Generalna Dyrekcja dróg krajowych i autostrad (Генерална дирекция „Национални пътища и магистрали“, Полша) информира жалбоподателя, че с оглед на съмненията във връзка с верността на направените допускания за целите на приложение 6, тя не приема предложените коригирани ставки  на виртуалната такса за изминато разстояние. Въпреки писмото жалбоподателят продължава да получава месечни плащания въз основа на виртуалната такса за изминато разстояние в съответствие с условията на посоченото приложение. Поради това с писмо от 13 ноември 2008 г. полският министър на инфраструктурата обявява, че преустановява действието на това приложение, посочвайки по-специално, че е допуснал грешка със сключването му.
Според Република Полша жалбоподателят е надценил вътрешната норма на възвръщаемост в рамките на модела на реално събиране на такси за изминато разстояние, като е използвал остарели прогнози за трафика и приходите. Жалбоподателят използвал проучване на трафика и приходите, изготвено от консултантската фирма Wilbur Smith Associates (WSA) през 1999 г. (наричано по-нататък „проучването на WSA от 1999 г.“), вместо наличното по-актуално проучване на WSA от юни 2004 г. (наричано по-нататък „проучването на WSA от 2004 г.“). Съгласно доклад от 24 септември 2010 г., чието изготвяне е възложено от полското министерство на инфраструктурата на дружеството PricewaterhouseCoopers (наричан по-нататък „докладът на PwC“), използването на допусканията за трафика и приходите от проучването на WSA от 2004 г. вместо от проучването на WSA от 1999 г. водело до намаляване на ВНВ в рамките на модела на реално събиране на такси за изминато разстояние от 10,77 % на 7,42 %.
Така според полския министър на инфраструктурата жалбоподателят получавал прекомерна компенсация въз основа на виртуалната такса за изминато разстояние. Тъй като жалбоподателят отказва да възстанови поисканата от Република Полша и получена без основание от него сума, споменатото министерство иска образуване на съдебно производство за възстановяване на така получената без основание сума.
Същевременно жалбоподателят оспорва отказа да се изпълнява приложение 6, като отнася въпроса пред арбитражен съд. С арбитражно решение от 20 март 2013 г. арбитражният съд уважава исканията на жалбоподателя, като приема, че въпросното приложение е действително и Република Полша трябва да спазва уговореното в него. С решение от 26 януари 2018 г. Sąd Okręgowy w Warszawie, I Wydział Cywilny (Окръжен съд Варшава, I‑во гражданско отделение, Полша) отхвърля иска на полския министър на инфраструктурата за отмяна на решението на арбитражния съд от 20 март 2013 г. Това съдебно решение се обжалва по въззивен ред в производство, висящо пред Sąd Apelacyjny w Warszawie (Апелативен съд Варшава, Полша).
[…]

Административното производство и обжалваното решение
На 31 август 2012 г. Република Полша уведомява Европейската комисия относно мярка, изразяваща се в предоставянето на жалбоподателя на финансова компенсация, под формата на виртуална такса за изминато разстояние, за пропуснатите приходи в резултат от приемането на Закона от 28 юли 2005 г.
[…]
На 25 август 2017 г. Комисията приема Решение (ЕС) 2018/556 на Комисията от 25 август 2017 година относно Държавна помощ SA.35356 (2013/C) (ex 2013/NN, ex 2012/N), приведена в действие от Полша в полза на Autostrada Wielkopolska (ОВ L 92, 2018 г., стр. 19, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
[…]
Разпоредителната част на обжалваното решение гласи:
„Член 1
Свръхкомпенсацията за периода от 1 септември 2005 г. до 30 юни 2011 г. в размер на [223,74 милиона евро], предоставена от [Република] Полша на [жалбоподателя] въз основа на Закона [от 28 юли 2005 г.], представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
Член 2
Държавната помощ, посочена в член 1, е неправомерна, тъй като е била предоставена в нарушение на задълженията за уведомяване и непредприемане на действия, произтичащи от член 108, параграф 3 ДФЕС.
Член 3
Държавната помощ, посочена в член 1, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 4
1.      [Репубика] Полша си възстановява посочената в член 1 помощ от получателя. […]“.
[…]

От правна страна
[…]

По първото твърдение за нарушение на правото на участие в административното производство
Жалбоподателят твърди, че Комисията е нарушила правото му на справедлив процес, принципите на добра администрация и закрила на оправданите му правни очаквания. По-точно той счита, че е бил лишен от възможност за участие в официалната процедура по разследване в степента, адекватна с оглед на обстоятелствата в случая.
[…]
Според утвърдената съдебна практика във всяко производство срещу лице, което може да завърши с увреждащ го акт, спазването на правото на защита представлява основен принцип на правото на Европейския съюз и трябва да бъде гарантирано дори когато липсва специална правна уредба (вж. решение от 16 март 2016 г., Frucona Košice/Комисия, T‑103/14, EU:T:2016:152, т. 51 и цитираната съдебна практика).
Същевременно административното производство в областта на държавните помощи се образува единствено срещу засегнатата държава членка. Следователно предприятията — получатели на помощи, са разглеждани единствено като „заинтересовани страни“ в това производство и не могат да претендират за участие в обсъждане с Комисията при условията на състезателност, каквато възможност е предвидена в полза на въпросната държава членка (вж. решение от 16 март 2016 г., Frucona Košice/Комисия, T‑103/14, EU:T:2016:152, т. 52 и цитираната съдебна практика). Този извод се налага дори ако съответната държава членка и предприятията — получатели на помощи, евентуално имат различни интереси в такова производство (вж. в този смисъл решение от 16 март 2016 г., Frucona Košice/Комисия, T‑103/14, EU:T:2016:152, т. 54 и цитираната съдебна практика).
Така съдебната практика по същество отрежда на заинтересованите страни главно ролята на източници на информация за Комисията в рамките на административното производство, образувано на основание член 108, параграф 2 ДФЕС. Оттук следва, че заинтересованите страни нямат право на защита, каквото е признато на лицата, срещу които се води производството, а разполагат само с правото да участват в административното производство в степен,  адекватна с оглед на конкретните обстоятелства в случая (вж. решение от 16 март 2016 г., Frucona Košice/Комисия, T‑103/14, EU:T:2016:152, т. 53 и цитираната съдебна практика).
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 108, параграф 2 ДФЕС и член 6, параграф 1 от Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (ОВ L 83, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41), когато реши да открие официална процедура по разследване по повод на проект за помощ, Комисията трябва да даде възможност на заинтересованите страни  да представят коментар. Това правило има характера на процесуално изискване, чието нарушаване е съществено по смисъла на член 263 ДФЕС (решение от 11 декември 2008 г., Комисия/Freistaat Sachsen, C‑334/07, EU:C:2008:709, т. 55). По отношение на това задължение Съдът приема, че публикуването на обявление в Официален вестник представлява подходящо средство за оповестяване на началото на процедурата на всички заинтересовани страни, като уточнява, че с това известие се цели единствено от заинтересованите страни да бъде получена всякаква информация, предназначена да даде яснота на Комисията при бъдещите ѝ действия (вж. решение от 16 март 2016 г., Frucona Košice/Комисия, T‑103/14, EU:T:2016:152, т. 56 и цитираната съдебна практика).
Освен това съгласно член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999 в решението за започване на официалната процедура по разследване се обобщават релевантните фактически и правни въпроси, включва се предварителната оценка на Комисията и се излагат съмненията по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар. Като се има предвид, че целта на официалната процедура по разследване е да позволи на Комисията да задълбочи и да изясни въпросите, повдигнати в решението за започване на тази процедура, в частност като се запознае със становищата на съответната държава членка и на останалите заинтересовани страни, напълно възможно е в хода на тази процедура Комисията да установи нови факти и доказателства и изводите ѝ да претърпят промяна. В това отношение следва да се припомни, че крайното решение на Комисията може в известна степен да се разминава с решението за започване на официалната процедура по разследване, без обаче това да опорочава крайното решение (решение от 2 юли 2015 г., Франция и Orange/Комисия, T‑425/04 RENV и T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, т. 134).
Все пак, без да е задължена да представя завършен анализ по отношение на разглежданата помощ, е необходимо в решението за започването му Комисията в достатъчна степен да очертае рамките на провежданото от нея разследване, за да не лиши от смисъл правото на заинтересованите страни да представят коментари (решение от 31 май 2006 г., Kuwait Petroleum (Nederland)/Комисия, T‑354/99, EU:T:2006:137, т. 85). Съдът по-специално постановява, че ако правният режим, при действието на който държава членка е извършила уведомление за предвидена помощ, бъде изменен, преди Комисията да приеме своето решение, за да се произнесе надлежно въз основа на новите норми, последната е длъжна да поиска заинтересованите страни да изразят своята позиция относно съвместимостта на тази помощ с новите норми (вж. решение от 11 декември 2008 г., Комисия/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, т. 56 и цитираната съдебна практика). Също е постановено, че само в хипотезата, в която Комисията забележи след приемането на решение за започване на официална процедура по разследване, че последното се е основало на непълнота на фактите или на неправилна правна квалификация на тези факти, тя трябва да разполага с възможността и дори със задължението да коригира своята позиция, като приеме решение за коригиране или ново решение за започване на процедурата, с цел да се позволи на заинтересованите страни да представят по полезен начин своите коментари (вж. в този смисъл решение от 30 април 2019 г., UPF/Комисия, T‑747/17, EU:T:2019:271, т. 76 и цитираната съдебна практика). Всъщност само ако вследствие на решението за започване на разследване Комисията промени становището си относно фактите или правната квалификация на тези факти, които се явяват определящи за преценката ѝ относно наличието на помощ или нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя трябва да коригира решението за започване на официалната процедура или да го разшири, с цел да се позволи на заинтересованите страни да представят по полезен начин своите коментари (вж. в този смисъл решение от 30 април 2019 г., UPF/Комисия, T‑747/17, EU:T:2019:271, т. 77).
Първото твърдение по жалбата следва да се разгледа именно с оглед на тези принципи.
Следва най-напред да се подчертае, че както правилно сочи жалбоподателят, настоящото дело се отличава от повечето дела за предоставени от държавите помощи, тъй като Република Полша, която е имала не само различни, но и противоположни на тези на жалбоподателя интереси, в хода на административното производство твърди, че нотифицираната мярка, доколкото е позволила на жалбоподателя да получи свръхкомпенсация, представлява несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ. В този контекст е било особено наложително Комисията да даде на жалбоподателя възможност да представи коментар по полезен начин, за да гарантира, че информацията, годна да установи, че нотифицираната мярка не е била държавна помощ или че не е била несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ, ще може да бъде узната от нея. Това процесуално задължение е било още по-значимо, като се има предвид, че жалбоподателят е имал право да получи компенсация заради освобождаването от такса за изминато разстояние по засегнатия участък от магистрала А2 и пред националните съдилища е имало висящ спор между него и Република Полша относно обхвата на тази компенсация. При това положение Комисията е следвало да прояви особена бдителност по отношение на спазването на правото на жалбоподателя да участва в административното производство.
Макар Комисията да е публикувала решението за започване на официалната процедура в Официален вестник и по този начин да е приканила жалбоподателя да представи коментар, тя не му е предоставила последваща възможност да представи коментар в продължение на около трите години, предхождащи обжалваното решение. За сметка на това от съображения 8—13 от това решение личи, че след получаване на коментар от жалбоподателя на 7 октомври 2014 г., Комисията няколко пъти е била в контакт с Република Полша, без жалбоподателят да е вземал участие в производството. По-конкретно Комисията предава коментара на жалбоподателя на Република Полша на 26 ноември 2014 г. и получава нейния коментар на 23 февруари 2015 г. Впоследствие тя иска допълнителна информация от Република Полша с писма от 26 юни 2015 г. и 20 април 2016 г., на които последната отговаря в писмен вид на 10 и 17 юли 2015 г. и на 18 май 2016 г. Най-сетне на 7 декември 2016 г. службите на Комисията и полските власти провеждат конферентен разговор, след който Комисията отново иска от Република Полша допълнителна информация, която последната предава на 23 май 2017 г.
При особените обстоятелства, припомнени в точка 58 по-горе, предвид продължителността и интензитета на контактите с Република Полша след решението за започване на официалната процедура, Комисия е трябвало отново да даде на жалбоподателя възможност да представи коментар. Като не е включила  в адекватна степен жалбоподателя в административното производство, след като е получила коментара му от 7 октомври 2014 г., Комисията не е проявила особена бдителност, каквато е била задължена да засвидетелства в случая.
При все това обстоятелството, че Комисията е пропуснала да включи жалбоподателя в контактите с Република Полша след решението за започване на официалната процедура, макар и да буди съжаление, не може да доведе до отмяна на обжалваното решение, тъй като с оглед на обстоятелствата в случая, при липсата на този пропуск правният анализ, възприет от Комисията в посоченото решение, не би могъл да бъде по-различен.
Действително, следва да се отбележи, първо, че на 20 септември 2014 г. Комисията публикува в Официален вестник решението за започване на официалната процедура и приканва заинтересованите страни да представят коментари относно нотифицираната мярка, което жалбоподателят прави на 7 октомври 2014 г.
В това отношение следва да се констатира, че решението за започване на официалната процедура упоменава достатъчно точно релевантните в случая фактически и правни обстоятелства, включва предварителна оценка и излага основанията, пораждащи у Комисията съмнения относно метода за изчисляване на компенсацията, предоставена на жалбоподателя, относно размера на тази компенсация и относно съвместимостта на нотифицираната мярка с вътрешния пазар. Решението за започване на официалната процедура сочи по-конкретно в съображения 76—78, първо, че съмненията на Комисията са най-вече относно ВНВ в рамките на модела на реално събиране на такси за изминато разстояние, второ, че според Република Полша жалбоподателят е използвал проучване на прогнозите за трафика и приходите от 1999 г., а не по-скорошно проучване от 2004 г., и трето, че ако ВНВ в рамките на модела на реално събиране на такси за изминато разстояние е по-висока от ВНВ в рамките на проекта преди въвеждането на системата на виртуалните такси за изминато разстояние, е налице свръхкомпенсация.
Второ, от доказателствата по делото е видно, че в обжалваното решение Комисията не се е основала на факти или правна квалификация на същите, определящи за нейния правен анализ по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 56 по-горе, които да не са били упоменати в решението за започване на официалната процедура или които да са били съобщени от Република Полша след решението за започване на официалната процедура.
Трето, доводът на жалбоподателя, че представените в арбитражното производство доказателства е следвало да бъдат разгледани от Комисията в административната фаза на производството, трябва да се отхвърли, тъй като жалбоподателят не уточнява естеството на съответните доказателства и освен това Комисията е била надлежно информирана относно съществуването и съдържанието на решението на арбитражния съд, видно от съображение 46 от обжалваното решение и коментара на жалбоподателя от 7 октомври 2014 г.
[…]
От изложеното следва, че Комисията в достатъчна степен е очертала рамките на провежданото от нея разследване в решението за започване на официалната процедура и по този начин е дала възможност на жалбоподателя да ѝ представи цялата полезна информация относно фактите и правната им квалификация, които се явяват определящи в обжалваното решение. От това следва също, противно на твърденията на жалбоподателя, че не се установява, че ако Комисията му бе позволила отново да представи коментар поради контактите с Република Полша, осъществени след решението за започване на официалната процедура, това би могло да повлияе на възприетия в обжалваното решение правен анализ, поради което този пропуск не може да доведе до отмяна на това решение.
Поради това първото твърдение трябва да бъде отхвърлено.
[…]
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (девети състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Autostrada Wielkopolska S.A. да понесе собствените си съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия.
3)
Република Полша понася собствените си съдебни разноски.
Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 24 октомври 2019 година.
Подписи
*
Език на производството: английски.
Възпроизвеждат се само точките от настоящото съдебно решение, които Общият съд счита за уместно да публикува.