CELEX: 62016CJ0266
Predhodno odločanje
Sporazum med Evropsko skupnostjo in Kraljevino Maroko o partnerstvu v ribiškem sektorju
Protokol o določitvi ribolovnih možnosti iz tega sporazuma
Akta o sklenitvi Sporazuma in Protokola
Uredbi, s katerima so bile med države članice razdeljene ribolovne možnosti, določene s Protokolom
Sodna pristojnost
Razlaga
Veljavnost z vidika člena 3(5) PEU in mednarodnega prava
Uporaba navedenega sporazuma in navedenega protokola za ozemlje Zahodne Sahare in vode ob njegovi obali

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša veljavnost Sporazuma med Evropsko skupnostjo in Kraljevino Maroko o partnerstvu v ribiškem sektorju (
UL 2006, L 141, str. 4
, v nadaljevanju: Sporazum o partnerstvu), kakor je bil odobren in izveden z Uredbo Sveta (ES) št. 764/2006 z dne 22. maja 2006 o sklenitvi Sporazuma med Evropsko skupnostjo in Kraljevino Maroko o partnerstvu v ribiškem sektorju (
UL 2006, L 141, str. 1
), s Sklepom Sveta z dne 16. decembra 2013 o podpisu Protokola med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko o določitvi ribolovnih možnosti in finančnega prispevka iz Sporazuma med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko o partnerstvu v ribiškem sektorju, v imenu Evropske unije (2013/785/EU) (
UL 2013, L 349, str. 1
) in z Uredbo Sveta (EU) št. 1270/2013 z dne 15. novembra 2013 o razdelitvi ribolovnih možnosti v skladu s Protokolom med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko o določitvi ribolovnih možnosti in finančnega prispevka iz Sporazuma med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko o partnerstvu v ribiškem sektorju (
UL 2013, L 328, str. 40
).
Ta predlog je bil vložen v okviru dveh sporov med Western Sahara Campaign UK na eni strani ter Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (davčna in carinska uprava, Združeno kraljestvo) in Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs (minister za okolje, prehrano in kmetijske zadeve, Združeno kraljestvo) na drugi, ker sta ta uprava in ta minister izvajala mednarodne sporazume, sklenjene med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko, in akta sekundarnega prava, povezana s temi sporazumi.
Pravni okvir
Mednarodno pravo
Ustanovna listina Združenih narodov
Člen 1 Ustanovne listine Združenih narodov, podpisane v San Franciscu 26. junija 1945, določa:
„Cilji Združenih narodov so:
[…]
2.
razvijati med narodi prijateljske odnose, sloneče na spoštovanju načela enakopravnosti ljudstev in njihove samoodločbe […]
[…]“
Poglavje XI te listine, naslovljeno „Deklaracija glede nesamoupravnih ozemelj“, vsebuje člen 73, ki določa:
„Člani Združenih narodov, ki so odgovorni ali pa prevzemajo odgovornost za upravljanje ozemelj, katerih ljudstva še niso dosegla polne stopnje samouprave, pripoznavajo načelo, da so dolžni gledati v prvi vrsti na koristi prebivalcev teh ozemelj, in sprejemajo kot sveto dolžnost obveznost, da bodo v okviru sistema mednarodnega miru in varnosti, postavljenega s to [l]istino, kar največ mogoče skrbeli za blaginjo prebivalcev teh ozemelj. […]
[…]“
Konvencija o pomorskem pravu
Konvencija Združenih narodov o pomorskem pravu, sklenjena 10. decembra 1982 v Montego Bayu (
Recueil des traités des Nations unies
, zv. 1833, 1834 in 1835, str. 3, v nadaljevanju: Konvencija o pomorskem pravu), je začela veljati 16. novembra 1994. Svet je v imenu Skupnosti njeno sklenitev odobril s Sklepom 98/392/ES z dne 23. marca 1998 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 4, zvezek 3, str. 260).
Del II Konvencije o pomorskem pravu, naslovljen „Teritorialno morje in zunanji pas“, med drugim vsebuje člen 2 z naslovom „Pravni položaj teritorialnega morja, zračnega prostora nad teritorialnim morjem, njegovega dna in podzemlja“, ki v odstavkih 1 in 3 določa:
„1.   Suverenost obalne države se preko njenega kopnega in notranjih morskih voda, za arhipelaško državo pa preko njenih arhipelaških voda, razteza na morski pas ob obali, imenovan teritorialno morje.
[…]
3.   Suverenost nad teritorialnim morjem se izvaja v skladu s to konvencijo in drugimi pravili mednarodnega prava.“
Del V te konvencije, naslovljen „Izključna ekonomska cona“, med drugim zajema člena 55 in 56.
V skladu s členom 55 navedene konvencije, naslovljenim „Poseben pravni režim izključne ekonomske cone“, „[je] izključna ekonomska cona […] območje zunaj teritorialnega morja in ob njem, za katero velja poseben pravni režim, določen v tem delu, na podlagi katerega so pravice in jurisdikcija obalne države ter pravice in svobode drugih držav urejene z ustreznimi določbami te konvencije“.
Člen 56 iste konvencije, naslovljen „Pravice, jurisdikcija in dolžnosti obalne države v izključni ekonomski coni“, v odstavku 1 določa:
„V izključni ekonomski coni ima obalna država:
(a)
suverene pravice, da raziskuje in izkorišča, ohranja ter gospodari z živimi in neživimi naravnimi bogastvi voda nad morskim dnom in tistimi z morskega dna in morskega podzemlja,ter glede drugih dejavnosti za ekonomsko raziskovanje in izkoriščanje cone […];
(b)
jurisdikcijo na podlagi ustreznih določb te konvencije za:
[…]
(ii)
znanstveno raziskovanje morja;
[…]
(c)
druge pravice in dolžnosti, predvidene v tej konvenciji.“
Dunajska konvencija o pogodbenem pravu
Dunajska konvencija o pogodbenem pravu je bila sklenjena 23. maja 1969 na Dunaju (
Recueil des traités des Nations unies
, zv. 1155, str. 331, v nadaljevanju: Dunajska konvencija o pogodbenem pravu).
Člen 3 te konvencije, naslovljen „Mednarodni sporazumi, ki jih ta konvencija ne zajema“, določa:
„Dejstvo, da se ta konvencija ne uporablja za mednarodne sporazume, sklenjene med državami in drugimi subjekti mednarodnega prava ali med temi drugimi subjekti mednarodnega prava, in mednarodne sporazume, ki niso sklenjeni pisno, ne vpliva na:
[…]
b)
uporabo vseh v tej konvenciji navedenih pravil, ki bi za te sporazume veljala v skladu z mednarodnim pravom ne glede na to konvencijo;
[…]“
Člen 31 navedene konvencije, naslovljen „Splošno pravilo o razlagi“, določa:
„1.   Mednarodna pogodba se razlaga v dobri veri v skladu z običajnim pomenom izrazov v mednarodni pogodbi v njihovem kontekstu ter glede na njen predmet in namen.
2.   Za razlago mednarodne pogodbe kontekst poleg besedila, vključno z uvodom in prilogami, zajema:
a)
vsak dogovor v zvezi z mednarodno pogodbo, ki ga ob njeni sklenitvi dosežejo vse pogodbenice;
b)
vsako listino, ki jo sestavi ena ali več pogodbenic ob sklenitvi mednarodne pogodbe in jo druge pogodbenice sprejmejo kot listino, ki se nanaša na mednarodno pogodbo.
3.   Skupaj s kontekstom se upoštevajo:
a)
vsak poznejši dogovor med pogodbenicami glede razlage mednarodne pogodbe ali uporabe njenih določb;
b)
vsaka poznejša dejanska uporaba mednarodne pogodbe, na podlagi katere nastane dogovor pogodbenic v zvezi z razlago mednarodne pogodbe;
c)
vsako ustrezno pravilo mednarodnega prava, ki se lahko uporablja v odnosih med pogodbenicami.
4.   Izraz se lahko razlaga drugače, če se ugotovi, da je bil tak namen pogodbenic.“
V skladu s členom 34 iste konvencije, naslovljenim „Splošno pravilo v zvezi s tretjimi državami“, „[m]ednarodna pogodba tretji državi brez njene privolitve ne nalaga obveznosti niti ji ne daje pravic“.
Pravo Unije
Pridružitveni sporazum
Evro-mediteranski pridružitveni sporazum med državami članicami Evropske skupnosti na eni strani in Kraljevino Maroko na drugi je bil podpisan 26. februarja 1996 v Bruslju (
UL 2000, L 70, str. 2
, v nadaljevanju: Pridružitveni sporazum), v imenu Evropskih skupnosti pa je bil odobren s Sklepom Sveta in Komisije z dne 24. januarja 2000 (2000/204/ES, ESPJ) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 33, str. 175). V skladu s členom 96 tega sklepa je začel ta sporazum veljati 1. marca 2000, kot je to razvidno iz obvestila, objavljenega v
Uradnem listu Evropskih skupnosti
(
UL 2000, L 70, str. 228
).
Naslov VIII tega sporazuma, naslovljen „Institucionalne, splošne in končne določbe“, med drugim zajema člen 94 tega sporazuma, v skladu s katerim „[se] [t]a sporazum […] uporablja na ozemljih, na katerih se uporabljata pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti in Evropske skupnosti za premog in jeklo, pod pogoji, določenimi v tej pogodbi, na eni strani in na ozemlju Kraljevine Maroko na drugi strani“.
Sporazum o partnerstvu
Sporazum o partnerstvu je v skladu s členom 17 začel veljati 28. februarja 2007, kot je to razvidno iz obvestila, objavljenega v
Uradnem listu Evropske unije
(
UL 2007, L 78, str. 31
).
Ta sporazum, kot je razvidno iz njegove preambule ter členov 1 in 3, želi okrepiti sodelovanje med Unijo in Kraljevino Maroko, zlasti v okviru Pridružitvenega sporazuma, z uvedbo partnerstva v ribiškem sektorju, ki bo spodbujalo odgovoren ribolov v maroških ribolovnih conah in učinkovito izvajalo maroško ribiško politiko. V ta namen Sporazum o partnerstvu uvaja zlasti pravila o gospodarskem, finančnem, tehničnem in znanstvenem sodelovanju med strankami, pogojih za dostop plovil, ki plujejo pod zastavo držav članic, v maroške ribolovne cone in podrobnih določilih za nadzor ribolovnih dejavnosti v teh conah.
V tem okviru je iz člena 5 Sporazuma o partnerstvu, naslovljenega „Dostop plovil [Unije] do maroških ribolovnih con“, zlasti iz njegovih odstavkov 1 in 4, ter iz člena 6, naslovljenega „Pogoji za izvajanje ribolova“, zlasti iz njegovega odstavka 1, razvidno, da se Kraljevina Maroko obvezuje, da „bo plovilom [Unije] omogočil[a] izvajanje ribolovnih dejavnosti v svojih ribolovnih conah v skladu s tem sporazumom, vključno s Protokolom in Prilogo k Sporazumu“, če imajo ta plovila dovoljenje za ribolov, ki ga izdajo organi te tretje države na zahtevo organov Unije. Unija pa se zavezuje k „sprejetju vseh ustreznih določb za zagotovitev, da so njena plovila v skladu z določbami tega sporazuma in zakonodajo, ki ureja ribolov v zadevnih vodah pod jurisdikcijo [Kraljevine] Marok[o], v skladu s Konvencijo […] o pomorskem pravu“.
Člen 11 Sporazuma o partnerstvu, naslovljen „Teritorialna uporaba“, določa, da se ta sporazum – v zvezi s Kraljevino Maroko – uporablja „na ozemlju Maroka in v vodah pod maroško suverenostjo“. Člen 2 tega sporazuma z naslovom „Opredelitve pojmov“ v točki (a), dalje, določa, da pojem „maroška ribolovna cona“ v tem sporazumu, njegovemu protokolu in njegovi prilogi pomeni „vode, ki so pod suverenostjo ali jurisdikcijo Kraljevine Maroko“.
Člen 16 Sporazuma o partnerstvu določa, da sta njegova protokol in priloga z dodatki sestavni del tega sporazuma.
Protokol iz leta 2013
Sporazumu o partnerstvu je bil prvotno priložen protokol (v nadaljevanju: prvotni protokol), katerega cilj je bil določiti ribolovne možnosti iz člena 5 za obdobje štirih let.
Ta prvotni protokol je bil nadomeščen z drugim protokolom, ki ga je leta 2013 nasledil Protokol med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko o določitvi ribolovnih možnosti in finančnega prispevka iz Sporazuma med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko o partnerstvu v ribiškem sektorju (
UL 2013, L 328, str. 2
, v nadaljevanju: Protokol iz leta 2013). Zadnjenavedeni protokol je bil odobren s Sklepom 2013/785 in je začel veljati 15. julija 2014, kot je to razvidno iz obvestila, objavljenega v
Uradnem listu Evropske unije
(
UL 2014, L 228, str. 1
).
V skladu s členom 1 Protokola iz leta 2013, naslovljenim „Splošna načela“, „[so] [t]a protokol, njegova priloga in dodatki […] sestavni del Sporazuma o partnerstvu […], ki spada v okvir [Pridružitvenega] sporazuma […]“. Poleg tega navedeni protokol „prispeva k uresničitvi splošnih ciljev [Pridružitvenega] sporazuma […]“.
V skladu s členom 2 Protokola iz leta 2013, naslovljenim „Obdobje uporabe, trajanje in ribolovne možnosti“, se plovilom, ki plujejo pod zastavo države članice Unije, če imajo dovoljenje, izdano na podlagi Sporazuma o partnerstvu, navedenega protokola in Priloge k njemu, za obdobje štirih let odobrijo možnosti malega, pridnenega in pelagičnega ribolova na maroškem ribolovnem območju v skladu s pravili iz preglednice, ki je priložena k navedenemu protokolu. Te ribolovne možnosti se lahko v skladu s členom 5 istega protokola sporazumno spremenijo.
Priloga k Protokolu iz leta 2013, naslovljena „Pogoji za izvajanje ribolova s plovili EU na maroškem ribolovnem območju“, vsebuje poglavje III, naslovljeno „Ribolovna območja“, v katerem je določeno:
„[Kraljevina] Maroko pred začetkom uporabe Protokola […] [U]niji sporoči zemljepisne koordinate temeljnih črt, svojega ribolovnega območja in vseh območij znotraj tega ribolovnega območja, v katerih je ribolov prepovedan […].
Ribolovna območja za vsako kategorijo v atlantskem območju Maroka so določena v tehničnih dokumentih (Dodatek 2).“
Dodatek 2 k tej prilogi obsega šest tehničnih dokumentov, oštevilčenih od 1 do 6. Vsak od teh tehničnih dokumentov se nanaša na določeno kategorijo ribolova in opredeljuje pogoje za izvajanje ribolova za to kategorijo. Med pogoji, določenimi z vsakim navedenim dokumentom, je „[g]eografska omejitev dovoljenega območja“.
V dodatku 4 k navedeni prilogi, naslovljenem „Koordinate ribolovnih območij“, je med drugim navedeno, da „[o]ddelek [za morski ribolov ministrstva Kraljevine Maroko za kmetijstvo in morski ribolov] pred začetkom veljavnosti Protokola [iz leta 2013] Komisiji sporoči zemljepisne koordinate maroške temeljne črte, maroškega ribolovnega območja in območij, v katerih sta plovba in ribolov prepovedana […]“.
Akta o izvajanju Sporazuma o partnerstvu in Protokola iz leta 2013
Namen Uredbe št. 764/2006 je bil zlasti – kot je razvidno iz njene uvodne izjave 3 – določiti razdelitveni ključ za ribolovne možnosti, določene v Sporazumu o partnerstvu, med države članice za obdobje uporabe prvotnega protokola. Združenemu kraljestvu je bila s členom 2 te uredbe odobrena kvota 2500 ton za industrijski pelagični ribolov.
Podobno je bil namen Uredbe št. 1270/2013 opredeliti način razdelitve ribolovnih možnosti, določenih v Sporazumu o partnerstvu, med države članice za obdobje uporabe Protokola iz leta 2013. Združenemu kraljestvu je bila s členom 1 te uredbe dodeljena kvota 4525 ton za industrijski pelagični ribolov.
Spor o glavni stvari, postopek pred Sodiščem in vprašanji za predhodno odločanje
Western Sahara Campaign UK je prostovoljna organizacija, katere cilj je spodbujati priznanje pravice ljudstva Zahodne Sahare do samoodločbe.
Pri High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (višje sodišče (Anglija in Wales), oddelek Queen’s Bench (upravni senat), Združeno kraljestvo)), je vložila dve tožbi. Prvi od teh sporov se nanaša na vprašanje, ali ima davčna in carinska uprava Združenega kraljestva pravico, da odobri uvoz v to državo članico proizvodov s poreklom z ozemlja Zahodne Sahare, za katere je bilo potrjeno, da so iz Kraljevine Maroko, v smislu Pridružitvenega sporazuma. V drugem sporu se izpodbija ribiška politika, ki jo je pripravil minister za okolje, prehrano in kmetijske zadeve Združenega kraljestva, ker ta politika določa, da se na področje uporabe ukrepov nacionalnega prava za izvajanje Sporazuma o partnerstvu, Protokola iz leta 2013 in aktov sekundarnega prava, s katerima je Unija na podlagi tega sporazuma in tega protokola dodelila ribolovne možnosti državam članicam, vključijo vode ob obali ozemlja Zahodne Sahare.
Western Sahara Campaign UK pred predložitvenim sodiščem trdi, da Pridružitveni sporazum, Sporazum o partnerstvu, Protokol iz leta 2013 in akti sekundarnega prava, ki na podlagi dveh zadnjenavedenih aktov državam članicam dodeljujejo ribolovne možnosti, kršijo člen 3(5) PEU, v skladu s katerim Unija v odnosih s preostalim svetom prispeva k doslednemu spoštovanju mednarodnega prava, zlasti načel Ustanovne listine Združenih narodov, ker se ti različni mednarodni sporazumi uporabljajo na ozemlju Zahodne Sahare in v vodah ob obali tega ozemlja. Vključitev tega ozemlja in teh voda na ozemeljsko področje uporabe teh sporazumov naj bi bila namreč v očitnem neskladju z mednarodnim pravom, natančneje s pravico do samoodločbe, členom 73 Ustanovne listine Združenih narodov, določbami Konvencije o pomorskem pravu ter obveznostmi držav in drugih subjektov mednarodnega prava, da prenehajo resno kršiti kogentne določbe tega prava, da ne priznajo položaja, nastalega s to kršitvijo, in da ne zagotavljajo pomoči pri storitvi nedopustnega mednarodnega dejanja. Poleg tega naj Pridružitveni sporazum, Sporazum o partnerstvu in Protokol iz leta 2013 ne bi bili sklenjeni v imenu ljudstva Zahodne Sahare ali po posvetovanju z njegovimi predstavniki. Nazadnje, nobenega dokaza naj ne bi bilo glede obstoja ugodnosti v korist tega ljudstva, ki naj bi izhajala iz teh treh mednarodnih sporazumov.
Predložitveno sodišče navaja, da toženi stranki iz postopkov v glavni stvari zatrjujeta, da Svet Evropske unije in Komisija z ugotovitvijo, da sklenitev mednarodnih sporazumov, kot so Pridružitveni sporazum, Sporazum o partnerstvu in Protokol iz leta 2013, ni bila v nasprotju z mednarodnim pravom, nista storila očitne napake pri presoji.
Glede na te argumente je predložitveno sodišče odločilo, da prekine odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predloži štiri vprašanja, pri čemer se prvi dve nanašata na razlago in veljavnost Pridružitvenega sporazuma, preostali dve pa na veljavnost Sporazuma o partnerstvu in različnih aktov sekundarnega prava, povezanih s tem sporazumom.
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem Sodišče sprašuje o razlagi Pridružitvenega sporazuma in o tem, ali je treba omembe „Kraljevine Maroko“ iz tega sporazuma razlagati tako, da se nanašajo samo na suvereno ozemlje te države, pri čemer se zato proizvodi s poreklom z ozemlja Zahodne Sahare ne smejo uvoziti v Unijo brez plačila carinskih dajatev na podlagi navedenega sporazuma.
Z drugim vprašanjem, ki je postavljeno za primer, da bi Pridružitveni sporazum dovoljeval, da se proizvodi s poreklom z ozemlja Zahodne Sahare uvozijo v Unijo brez plačila carinskih dajatev, je predložitveno sodišče zanimalo, ali je ta sporazum veljaven z vidika člena 3(5) PEU.
Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem na podlagi primera, ki je podoben tistemu iz drugega vprašanja, Sodišče sprašuje o veljavnosti Sporazuma o partnerstvu in Protokola iz leta 2013. V zvezi s tem je v bistvu vprašalo, v kolikšnem obsegu je bila Unija – ob upoštevanju člena 3(5) PEU – upravičena, da s Kraljevino Maroko sklene mednarodne sporazume, ki dopuščajo izkoriščanje naravnih virov iz voda ob obali ozemlja Zahodne Sahare. Po njegovem mnenju je možna ugotovitev, da sklenitev takih mednarodnih sporazumov ni splošno in absolutno prepovedana, kljub temu, da mednarodna skupnost ni priznala suverenosti Kraljevine Maroko nad ozemljem Zahodne Sahare na eni strani in da je ta država dalj časa okupirala to nesamoupravno ozemlje na drugi. Vendar naj bi bila za sklenitev navedenih sporazumov določena dvojna zahteva, in sicer da so v skladu z željami ljudstva Zahodne Sahare in da imajo ti od njih koristi. V obravnavanem primeru mora torej Sodišče presoditi, v kolikšnem obsegu Sporazum o partnerstvu in Protokol iz leta 2013 to dvojno zahtevo upoštevata.
Predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je subjektu, kot je tožeča stranka iz postopkov v glavni stvari, katere aktivna legitimacija je določena v nacionalnem pravu, mogoče dovoliti, da izpodbija veljavnost mednarodnih sporazumov, kot so Pridružitveni sporazum, Sporazum o partnerstvu in Protokol iz leta 2013, ter veljavnost aktov o njihovi sklenitvi in izvajanju, ker naj bi Unija kršila mednarodno pravo. Glede tega je navedlo, da če bi bilo treba o sporih o glavni stvari odločati le glede na nacionalno pravo, bi se tožbi zavrnili, ker se z njima predlaga izvedba presoje o zakonitosti ravnanja tujih organov. Poudarilo je tudi, da je Meddržavno sodišče v sodbi z dne 15. junija 1954, Monetarno zlato, odpeljano iz Rima leta 1943 (CIJ, Recueil 1954, str. 19), presodilo, da mu njegov status prepoveduje sprejeti ugotovitve, s katerimi se obsoja ravnanje ali vpliva na pravice države, ki ni stranka pred tem sodiščem in ki ni pristala, da jo zavezujejo njegove odločitve. Predložitveno sodišče je vendarle dodalo, da je predmet sporov o glavni stvari veljavnost aktov Unije in da bi izjava o nepristojnosti Sodišča, če bi obstajal resen dvom o veljavnosti zadevnih aktov, lahko ogrozila polni učinek člena 3(5) PEU.
Potem ko je bil vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, je Sodišče presodilo, da je treba v skladu s pravili mednarodnega prava, ki zavezujejo Unijo, Pridružitveni sporazum razlagati tako, da se ta sporazum ne uporablja za ozemlje Zahodne Sahare (sodba z dne 21. decembra 2016, Svet/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
).
Predložitveno sodišče je bilo po razglasitvi te sodbe vprašano, ali želi ohraniti ali umakniti prvi dve vprašanji v zvezi z razlago in veljavnostjo Pridružitvenega sporazuma. V odgovor je navedlo, da ju je treba šteti za umaknjeni.
V teh okoliščinah je High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (višje sodišče (Anglija in Wales), oddelek Queen’s Bench (upravni senat)), odločilo, da ohrani ti vprašanji:
„1.
Ali je [Sporazum o partnerstvu], kot je bil potrjen in uveljavljen z Uredbo št. 764/2006, Sklepom 2013/785 in Uredbo št. 1270/2013, veljaven, če se upošteva zahteva iz člena 3(5) PEU[, naložena Uniji,] po spoštovanju upoštevnih načel mednarodnega prava in spoštovanju načel Ustanovne listine Združenih narodov, in v kolikšni meri je bil [ta sporazum] sklenjen v korist saharskega ljudstva, v njegovem imenu, v skladu z njegovimi željami ali po posvetovanju z njegovimi priznanimi predstavniki?
2.
Ali je tožeča stranka iz postopkov v glavni stvari upravičena izpodbijati veljavnost aktov Unije, ker naj bi Unija kršila mednarodno pravo, zlasti glede na:
(a)
dejstvo, da tožeča stranka kljub aktivni legitimaciji na podlagi nacionalnega prava za izpodbijanje veljavnosti aktov Unije ne zatrjuje nobenih pravic na podlagi prava Unije, in
(b)
načelo iz zadeve Monetarno zlato, odpeljano iz Rima leta 1943 [(sodba z dne 15. junija 1954, CIJ, Recueil 1954, str. 19)], da Meddržavno sodišče ne more sprejeti ugotovitev, s katerimi se obsoja ravnanje ali vpliva na pravice države, ki ni stranka pred tem sodiščem in ki ni pristala, da jo zavezujejo odločitve tega sodišča?“
Pristojnost Sodišča
Po prepričanju Sveta Sodišče ni pristojno za preučitev veljavnosti mednarodnih sporazumov, kot sta Sporazum o partnerstvu in Protokol iz leta 2013 v okviru postopka predhodnega odločanja. Meni namreč, da je Sodišče pristojno le za odločanje o veljavnosti aktov Unije o sklenitvi teh sporazumov.
V zvezi s tem člen 19(3)(b) PEU in člen 267, prvi odstavek, točka (b), PDEU določata, da je Sodišče pristojno za predhodno odločanje o vprašanjih glede razlage prava Unije in veljavnosti aktov institucij Unije.
Iz teh določb je razvidno, da je Sodišče pristojno za predhodno odločanje o razlagi in veljavnosti aktov institucij Unije brez kakršne koli izjeme (sodbi z dne 13. decembra 1989, Grimaldi,
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
, točka
, in z dne 13. junija 2017, Florescu in drugi,
C‑258/14
,
EU:C:2017:448
, točka
).
V skladu z ustaljeno sodno prakso pa mednarodni sporazumi, ki jih Unija sklene na podlagi določb Pogodb, kar zadeva Unijo, pomenijo akte, ki jih sprejmejo same institucije (sodbi z dne 16. junija 1998, Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, točka
, in z dne 25. februarja 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, točka
).
Taki sporazumi so tako od svojega začetka veljavnosti sestavni del pravnega reda Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 30. aprila 1974, Haegeman,
181/73
,
EU:C:1974:41
, točka
, in z dne 22. novembra 2017, Aebtri,
C‑224/16
,
EU:C:2017:880
, točka
). Njihove določbe morajo biti torej popolnoma v skladu z določbami Pogodb in ustavnimi načeli, ki iz njiju izhajajo (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija,
C‑402/05 P in C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, točka
, in Mnenje 1/15 (Sporazum PNR med EU in Kanado) z dne 26. julija 2017,
EU:C:2017:592
, točka
). Natančneje, po eni strani mora biti njihova materialna vsebina v skladu s pravili o pristojnostih institucij Unije in z upoštevnimi materialnopravnimi pravili. Po drugi strani mora biti postopek sklenitve v skladu s formalnimi in postopkovnimi pravili, ki se uporabljajo v pravu Unije (glej v tem smislu Mnenje 1/75 (Sporazum OECD – Standard za lokalne izdatke) z dne 11. novembra 1975,
EU:C:1975:145
, str. 1360 in 1361, ter Mnenje 1/15 (Sporazum PNR med EU in Kanado) z dne 26. julija 2017,
EU:C:2017:592
, točki
in
).
Poleg tega mora Unija v skladu z ustaljeno sodno prakso svoje pristojnosti izvajati ob spoštovanju mednarodnega prava kot celote, v katero niso vključena le pravila in načela splošnega in običajnega mednarodnega prava, ampak tudi določbe mednarodnih konvencij, ki jo zavezujejo (glej v tem smislu sodbe z dne 24. novembra 1992, Poulsen in Diva Navigation,
C‑286/90
,
EU:C:1992:453
, točka
; z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija,
C‑402/05 P in C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, točka
, in z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, točki
in
).
Zato je Sodišče tako v okviru ničnostne tožbe kot v okviru postopka predhodnega odločanja pristojno za presojo, ali je mednarodni sporazum, ki ga sklene Unija, v skladu s Pogodbama (glej v tem smislu Mnenje 1/75 (Sporazum OECD – Standard za lokalne izdatke) z dne 11. novembra 1975,
EU:C:1975:145
, str. 1361) in pravili mednarodnega prava, ki zavezujejo Unijo.
Dodati je treba, da mednarodni sporazumi, ki jih sklene Unija, v skladu s členom 216(2) PDEU ne zavezujejo le njenih institucij, ampak tudi tretje države, ki so pogodbenice teh sporazumov.
Zato je treba šteti, da je treba, če je – kot v obravnavani zadevi – Sodišče prejelo predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanaša na veljavnost mednarodnega sporazuma, ki ga je sklenila Unija, ta predlog razumeti, kot da se nanaša na akt, s katerim je Unija sklenila tak mednarodni sporazum (glej po analogiji sodbi z dne 9. avgusta 1994, Francija/Komisija,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, točka
, in z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija,
C‑402/05 P in C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, točki
in
).
Ob upoštevanju obveznosti Unije, ki so navedene v točkah 46 in 47 te sodbe, se nadzor nad veljavnostjo, ki ga Sodišče lahko izvede v tem okviru, vseeno lahko nanaša na zakonitost tega akta z vidika same vsebine zadevnega mednarodnega sporazuma (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija,
C‑402/05 P in C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, točka
in navedena sodna praksa).
Vprašanji za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
Uvodne ugotovitve
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem Sodišču predlaga, naj preuči veljavnost, najprej, Uredbe št. 764/2006, nato, Sklepa 2013/785 in, nazadnje, Uredbe št. 1270/2013 z vidika člena 3(5) PEU.
Kot je razvidno iz točke 37 te sodbe, je to vprašanje postavljeno na podlagi predpostavke, da Pridružitveni sporazum in Protokol iz leta 2013 dovoljujeta izkoriščanje naravnih virov voda ob obali ozemlja Zahodne Sahare. Taka predpostavka sama po sebi pomeni, da so te vode vključene na ozemeljsko področje uporabe navedenega sporazuma in navedenega protokola, tako da lahko plovila, ki plujejo pod zastavo držav članic, na podlagi teh dveh mednarodnih sporazumov v te vode dostopajo za izkoriščanje zadevnih virov.
Predložitveno sodišče torej želi z navedenim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali so zaradi okoliščine, da je izkoriščanje virov iz voda ob obali ozemlja Zahodne Sahare dovoljeno s Sporazumom o partnerstvu in Protokolom iz leta 2013, Uredba št. 764/2006, Sklep 2013/785 in Uredba št. 1270/2013 neveljavni.
Vendar se tako vprašanje presoje veljavnosti postavlja le, če je predpostavka, na kateri temelji, pravilna.
Zato je treba najprej preveriti, ali vode ob obali ozemlja Zahodne Sahare spadajo v Sporazum o partnerstvu in Protokol iz leta 2013. Ta preveritev zajema preučitev določb, ki določajo ozemeljsko področje uporabe teh dveh mednarodnih sporazumov.
Ozemeljsko področje uporabe Sporazuma o partnerstvu
Sporazum o partnerstvu vsebuje tri določbe, ki določajo njegovo ozemeljsko področje uporabe. Najprej, člen 11 tega sporazuma določa, da se ta sporazum uporablja, kar zadeva Kraljevino Maroko, „na ozemlju Maroka in v vodah pod maroško suverenostjo“. Dalje, člen 5 navedenega sporazuma, kar zadeva, natančneje, ribolovne dejavnosti, določa, da je plovilom, ki plujejo pod zastavo držav članic, omogočeno „izvajanje ribolovnih dejavnosti v […] ribolovnih conah [Kraljevine Maroko]“. Nazadnje, člen 2(a) tega sporazuma določa, da pojem „maroška ribolovna cona“ pomeni „vode, ki so pod suverenostjo ali jurisdikcijo Kraljevine Maroko“.
Za razlago teh določb se je treba opreti na pravila običajnega mednarodnega prava, ki se odražajo v določbah člena 31 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu, ki zavezuje institucije Unije in je del njenega pravnega reda (glej v tem smislu sodbo z dne 25. februarja 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, točke od
do
in navedena sodna praksa), ter na Konvencijo o pomorskem pravu, ki zavezuje Unijo in na katero se izrecno sklicujeta drugi odstavek preambule Sporazuma o partnerstvu in člen 5(4) tega sporazuma.
V zvezi s tem je treba na prvem mestu navesti, da iz prvega odstavka preambule Sporazuma o partnerstvu izhaja, da ta sporazum uresničuje skupno željo Unije in Kraljevine Maroko po okrepitvi tesnega sodelovanja, ki sta ga vzpostavili med drugim v okviru Pridružitvenega sporazuma. Sporazum o partnerstvu je tako del konvencijske ureditve, katere okvir je Pridružitveni sporazum.
Strukturo te konvencijske ureditve jasno poudarja Protokol iz leta 2013, ki ga je treba upoštevati pri razlagi Sporazuma o partnerstvu, saj gre za poznejši sporazum, ki sta ga sklenili dve pogodbeni stranki k temu sporazumu, v smislu člena 31(3)(a) Dunajske konvencije o pogodbenem pravu. Člen 1 Protokola iz leta 2013 namreč določa, da sta tako ta protokol kot Sporazum o partnerstvu del Pridružitvenega sporazuma, k ciljem katerega prispevata.
Ob upoštevanju obstoja te konvencijske ureditve je treba pojem „ozemlje Maroka“ iz člena 11 Sporazuma o partnerstvu razumeti na enak način kot pojem „ozemlje Kraljevine Maroko“ iz člena 94 Pridružitvenega sporazuma.
Vendar je Sodišče že navedlo, da je ta zadnjenavedeni pojem treba razumeti, kot da napotuje na geografski prostor, na katerem Kraljevina Maroko v celoti izvršuje pristojnosti, ki jih mednarodno pravo priznava suverenim subjektom, z izjemo katerega koli drugega ozemlja, kot je ozemlje Zahodne Sahare (sodba z dne 21. decembra 2016, Svet/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, točki
in
).
Vključitev ozemlja Zahodne Sahare na področje uporabe Pridružitvenega sporazuma bi namreč kršila nekatera pravila splošnega mednarodnega prava, ki se uporabljajo v odnosih med Unijo in Kraljevino Maroko, in sicer načelo samoodločbe, na katero je opozorjeno v členu 1 Ustanovne listine Združenih narodov, in načelo relativnega učinka pogodb, ki je izrecno navedeno v členu 34 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu (sodba z dne 21. decembra 2016, Svet/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, točke od
do
,
, od
do
in
).
V teh okoliščinah ozemlje Zahodne Sahare ne spada v pojem „ozemlje Maroka“ v smislu člena 11 Sporazuma o partnerstvu.
Na drugem mestu, Sporazum o partnerstvu se ne uporablja le za ozemlje Kraljevine Maroko, temveč tudi za „vode pod suverenostjo ali jurisdikcijo“ te države, kot je navedeno v točki 57 te sodbe. Ta izraz v Sporazumu o partnerstvu ni uporabljen.
Vendar se je za razlago tega izraza treba opreti na Konvencijo o pomorskem pravu, kot je to navedeno v točki 58 te sodbe.
Glede tega je iz člena 2(1) omenjene konvencije razvidno, da se suverenost obalne države prek njenega kopnega in notranjih morskih voda razteza na morski pas ob obali, imenovan „teritorialno morje“. Poleg tega je obalni državi na podlagi členov 55 in 56 te konvencije priznana jurisdikcija z nekaterimi pravicami na območju zunaj njenega teritorialnega morja in ob njem, ki je imenovano „izključna ekonomska cona“.
Iz tega izhaja, da so vode, v katerih je obalna država upravičena izvajati suverenost ali jurisdikcijo na podlagi Konvencije o pomorskem pravu, omejene le na vode ob obali njenega ozemlja, ki spadajo v njeno teritorialno morje ali njeno izključno ekonomsko cono.
Posledično in ob upoštevanju dejstva, da ozemlje Zahodne Sahare ni del ozemlja Kraljevine Maroko, na kar je bilo opozorjeno v točkah od 62 do 64 te sodbe, vode ob obali ozemlja Zahodne Sahare ne spadajo v maroško ribolovno cono iz člena 2(a) Sporazuma o partnerstvu.
Na tretjem in zadnjem mestu, iz člena 31(4) Dunajske konvencije o pogodbenem pravu sicer izhaja, da se pogodbenice lahko dogovorijo, da bo izraz, ki se pojavlja v pogodbi, imel poseben pomen.
Vendar je glede izraza „vode, ki so pod suverenostjo […] Kraljevine Maroko“, uporabljenega v členu 2(a) Sporazuma o partnerstvu, treba navesti, da bi bilo v nasprotju s pravili mednarodnega prava, navedenimi v točki 63 te sodbe, ki jih Unija mora spoštovati in ki se v obravnavanem primeru smiselno uporabljajo, da se iz tega naslova vode, ki so neposredno ob obali ozemlja Zahodne Sahare, vključijo na področje uporabe tega sporazuma. Posledično Unija ne more veljavno soglašati z namenom Kraljevine Maroko, da zadevne vode na osnovi tega vključi na področje uporabe navedenega sporazuma.
Glede izraza „vode, ki so pod […] jurisdikcijo Kraljevine Maroko“ iz te določbe sta Svet in Komisija med preostalimi hipotezami predvidela, da bi bilo Kraljevino Maroko mogoče šteti za „
de facto
upravno oblast“ ali okupacijsko silo na ozemlju Zahodne Sahare in da bi se taka opredelitev lahko izkazala za upoštevno za določitev področja uporabe Sporazuma o partnerstvu. V zvezi s tem vendarle zadošča navesti – ne da bi bilo treba preučiti, ali bi bil morebiten skupni namen pogodbenic Sporazuma o partnerstvu, da se temu izrazu da poseben pomen, da bi se upoštevale take okoliščine, v skladu s pravili mednarodnega prava, ki zavezujejo Unijo – takega skupnega namena v obravnavanem primeru nikakor ni mogoče ugotoviti, ker je Kraljevina Maroko kategorično zavrnila, da bi bila okupacijska ali administrativna sila na ozemlju Zahodne Sahare.
Iz vseh navedenih preudarkov izhaja, da vode ob obali ozemlja Zahodne Sahare ne spadajo v izraz „vode, ki so pod suverenostjo ali jurisdikcijo Kraljevine Maroko“ iz člena 2(a) Sporazuma o partnerstvu.
Ozemeljsko področje uporabe Protokola iz leta 2013
Kar zadeva Protokol iz leta 2013, je treba na prvem mestu opozoriti, da se uvršča v okvir nasledstva protokolov, ki imajo vsi cilj, da se za določeno obdobje določijo ribolovne možnosti iz člena 5 Sporazuma o partnerstvu v korist plovil, ki plujejo pod zastavo držav članic, kot je bilo navedeno v točkah 21 in 22 te sodbe.
Drugače kot Sporazum o partnerstvu Protokol iz leta 2013 ne vsebuje nobene posebne določbe o svojem ozemeljskem področju uporabe.
Vendar je v različnih določbah tega protokola uporabljen izraz „maroško ribolovno območje“.
Ta izraz pa je enakovreden izrazu iz člena 2(a) Sporazuma o partnerstvu, ki na eni strani določa, da ga je treba razumeti, kot da napotuje na „vode, ki so pod suverenostjo ali jurisdikcijo Kraljevine Maroko“, na drugi strani pa, da taka opredelitev ne velja samo za ta sporazum, temveč tudi za protokol, ki ga spremlja, in za Prilogo k njemu. Poleg tega iz člena 16 Sporazuma o partnerstvu in člena 1 Protokola iz leta 2013 izhaja, da so ta protokol, Priloga k njemu in njegovih dodatkov sestavni del navedenega sporazuma.
Iz tega sledi, da je treba izraz „maroška ribolovna cona“, ki je bil uporabljen tako v Sporazumu o partnerstvu kot v Protokolu iz leta 2013, katerega ozemeljsko področje uporabe ta sporazum določa, razumeti, kot da napotuje na vode, ki so pod suverenostjo ali jurisdikcijo Kraljevine Maroko.
Posledično in v skladu z razlago iz točke 73 te sodbe je treba šteti, da izraz „maroško ribolovno območje [maroška ribolovna cona]“ v smislu navedenega protokola ne vključuje voda ob obali ozemlja Zahodne Sahare.
Na drugem mestu, ugotoviti je treba, prvič, da Priloga k Protokolu iz leta 2013 v poglavju III, naslovljenem „Ribolovna območja [Ribolovne cone]“, določa, da „[Kraljevina] Maroko pred začetkom uporabe [tega] [p]rotokola […] [U]niji sporoči zemljepisne koordinate temeljnih črt [in] svojega ribolovnega območja“. Drugič, dodatek 4 k tej prilogi, naslovljen „Koordinate ribolovnih območij“, v istem kontekstu določa, da „[o]ddelek [za morski ribolov ministrstva Kraljevine Maroko za kmetijstvo in morski ribolov] pred začetkom veljavnosti [navedenega protokola] Komisiji sporoči zemljepisne koordinate maroške temeljne črte [in] maroškega ribolovnega območja“.
V zvezi s tem je iz spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da so bile zemljepisne koordinate, določene z določbami iz prejšnje točke, poslane šele 16. julija 2014. Ker je Protokol iz leta 2013 začel veljati 15. julija 2014, te zemljepisne koordinate niso del njegovega besedila, o katerem sta se dogovorili stranki.
V vsakem primeru je treba glede na razlago, navedeno v točki 79 te sodbe, in razloge, na katerih ta razlaga temelji, navesti, da četudi so bile navedene zemljepisne koordinate sporočene po začetku veljavnosti Protokola iz leta 2013, te ne bi mogle nikakor izpodbiti razlage izraza „maroška ribolovna cona“ iz navedene točke in področja uporabe tega protokola razširiti tako, da bi se vanj vključile vode ob obali ozemlja Zahodne Sahare.
Tako iz vseh navedenih preudarkov izhaja, da je treba Sporazum o partnerstvu in Protokol iz leta 2013 v skladu s pravili mednarodnega prava, ki zavezujejo Unijo in se uporabljajo za odnose med Unijo in Kraljevino Maroko, razlagati tako, da vode ob obali ozemlja Zahodne Sahare ne spadajo na ozemeljsko področje uporabe tega sporazuma in tega protokola.
Zato obratna predpostavka, na kateri – kot je navedeno v točkah 52 in 53 te sodbe – temeljita vprašanji predložitvenega sodišča glede veljavnosti Uredbe št. 764/2006, Sklepa 2013/785 in Uredbe št. 1270/2013, ni pravilna.
V teh okoliščinah je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da ker se niti Sporazum o partnerstvu niti Protokol iz leta 2013 ne uporabljata za vode ob obali ozemlja Zahodne Sahare, njegova preučitev ni pokazala ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost Uredbe št. 764/2006, Sklepa 2013/785 in Uredbe št. 1270/2013 z vidika člena 3(5) PEU.
Drugo vprašanje
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je pravni subjekt, ki ima aktivno legitimacijo po nacionalnem pravu, kot je tožeča stranka iz postopkov v glavni stvari, upravičen izpodbijati veljavnost aktov o sklenitvi in izvajanju Sporazuma o partnerstvu in Protokola iz leta 2013 iz razloga, da je Unija kršila mednarodno pravo.
Glede na odgovor na prvo vprašanje na to drugo vprašanje ni treba odgovoriti.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

Ker se niti Sporazum med Evropsko skupnostjo in Kraljevino Maroko o partnerstvu v ribiškem sektorju niti Protokol med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko o določitvi ribolovnih možnosti in finančnega prispevka iz Sporazuma med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko o partnerstvu v ribiškem sektorju ne uporabljata za vode ob obali ozemlja Zahodne Sahare, preučitev prvega vprašanja za predhodno odločanje ni pokazala ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost Uredbe Sveta (ES) št. 764/2006 z dne 22. maja 2006 o sklenitvi tega sporazuma, Sklepa Sveta 2013/785/EU z dne 16. decembra 2013 o sklenitvi tega protokola in Uredbe Sveta (EU) št. 1270/2013 z dne 15. novembra 2013 o razdelitvi ribolovnih možnosti v skladu s tem protokolom z vidika člena 3(5) PEU.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.