CELEX: 62014CJ0431
Žalba
Državne potpore
Potpore u obliku kompenzacija koje je Grčki zavod za poljoprivredno osiguranje (ELGA) isplatio tijekom 2008. i 2009.
Odluka kojom se potpore proglašavaju nespojivima s unutarnjim tržištem i kojom se nalaže njihov povrat
Pojam ‚državna potpora’
Članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a
Smjernice o državnim potporama u sektoru poljoprivrede
Obveza obrazlaganja
Iskrivljavanje dokaza

Svojom žalbom Helenska Republika zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 16. srpnja 2014., Grčka/Komisija (
T‑52/12
,
EU:T:2014:677
, u daljnjem tekstu: pobijana presuda), kojom je taj sud odbio njezinu tužbu radi poništenja Odluke Komisije 2012/157/EU od 7. prosinca 2011. o potporama u obliku kompenzacija koje je Grčki zavod za poljoprivredno osiguranje (ELGA) isplatio tijekom 2008. i 2009. (
SL 2012., L 78, str. 21
.; u daljnjem tekstu: sporna odluka).
Pravni okvir
Pravo Unije
Točka 4.1. Privremenog okvira Zajednice za državne potpore kojima se podupire pristup financiranju u trenutačnoj financijskoj i gospodarskoj krizi, kako proizlazi iz Komunikacije Europske komisije od 17. prosinca 2008. (
SL 2009., C 16, str. 1
., u daljnjem tekstu: POZ), propisuje:
„[…]
S obzirom na ozbiljnost trenutačne financijske krize i njezin utjecaj na cjelokupno gospodarstvo država članica, Komisija smatra da su određene kategorije državnih potpora tijekom ograničenog razdoblja opravdane radi rješavanja tih poteškoća i da ih se može proglasiti spojivima s [unutarnjim] tržištem na temelju članka [107.] stavka 3. [točke] (b) [UFEU‑a].“ [neslužbeni prijevod]
U skladu s točkom 4.2.2. trećim stavkom POZ‑a:
„Komisija će utvrditi da su te državne potpore spojive sa zajedničkim tržištem na temelju članka [107.] stavka 3. [točke] (b) [UFEU‑a] ako su kumulativno ispunjeni sljedeći uvjeti:
[…]
(h)
program potpore ne primjenjuje se na poduzetnike specijalizirane za primarnu poljoprivrednu proizvodnju […]“. [neslužbeni prijevod]
U skladu s točkom 7. POZ‑a:
„[…]
U skladu s Obaviješću Komisije o utvrđivanju pravila koja se primjenjuju na ocjenu nezakonite državne potpore [(
SL 2002., C 119, str. 22
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 110.)] Komisija na neprijavljene potpore primjenjuje sljedeće odredbe:
(a)
ovu obavijest, ako je potpora dodijeljena nakon 17. prosinca 2008.;
(b)
smjernice ili okvire koji su bili primjenjivi u trenutku kada je potpora dodijeljena, u svim drugim slučajevima.“
[…]“ [neslužbeni prijevod]
POZ je izmijenjen Komunikacijom Komisije objavljenom u
Službenom listu Europske unije
31. listopada 2009. (C 261, str. 2., u daljnjem tekstu: izmijenjeni POZ). U skladu s točkom 1. te komunikacije:
„[…]
Mogućnost dodjeljivanja ograničenog iznosa spojive potpore predviđena u točki 4.2. [POZ‑a] ne primjenjuje se na poduzetnike koji se bave primarnom poljoprivrednom proizvodnjom. Međutim, zbog financijske krize poljoprivrednicima je sve teže dobiti kredit.
[…] potrebno je predvidjeti ograničeni iznos koji se razlikuje od spojive državne potpore za poduzetnike koji se bave primarnom poljoprivrednom proizvodnjom.“ [neslužbeni prijevod]
Točka 4.2.2. treći stavak izmijenjenog POZ‑a određuje:
„Komisija će smatrati da su te državne potpore spojive sa zajedničkim tržištem na temelju članka [107.] stavka 3. [točke] (b) [UFEU‑a] ako su kumulativno ispunjeni sljedeći uvjeti:
[…]
(h)
[…] Ako je potpora dodijeljena poduzetnicima koji se bave primarnom proizvodnjom poljoprivrednih proizvoda […], iznos izravne potpore (ili bruto ekvivalent potpore) ne prelazi 15000 [eura] po poduzetniku […]“. [neslužbeni prijevod]
Izmijenjeni POZ stupio je na snagu 28. listopada 2009.
Grčko pravo
Zakonom 1790/1988 o organizaciji i djelovanju Grčkog zavoda za poljoprivredno osiguranje i drugim odredbama (FEK A’ 134/20.6.1988, u daljnjem tekstu: Zakon br. 1790/1988) osnovano je tijelo koje djeluje u javnu korist, koje se naziva „Grčki zavod za poljoprivredno osiguranje“ (ELGA). ELGA je pravna osoba privatnog prava koja u cijelosti pripada državi, čija je djelatnost među ostalim osiguranje proizvodnje bilja i životinja te biljnih i životinjskih osnovnih sredstava za poljoprivredna gospodarstva u slučaju šteta koje potječu od prirodnih rizika.
U skladu s člankom 3.a Zakona 1790/1988, u verziji koja se primjenjuje na spor, sustav osiguranja kod ELGA‑e obvezan je i pokriva prirodne rizike.
Prema članku 5.a Zakona 1790/1988, u verziji koja se primjenjuje na spor, poseban doprinos za osiguranje u korist ELGA‑e nametnut je proizvođačima poljoprivrednih proizvoda koji su korisnici tog sustava osiguranja. Ta odredba glasi kako slijedi:
„1.   Poseban doprinos za osiguranje u korist ELGA‑e plaća se na sljedeće proizvode i nusproizvode nacionalne poljoprivredne proizvodnje:
(a)
proizvode biljnog, životinjskog […] podrijetla
[…] [neslužbeni prijevod]
3.   Poseban doprinos za osiguranje utvrđen je po stopi od 2% za proizvode biljnog podrijetla i po stopi od 0,5% za proizvode životinjskog podrijetla […]. Te se stope obračunavaju na vrijednost tih proizvoda.
[…] [neslužbeni prijevod]
7.   […] poseban doprinos plaća se upravi za doprinose nadležnoj za obveznike definirane zakonom […].
8.   […] dužne su platiti poseban doprinos za osiguranje [nadležnoj upravi za doprinose] osobe koje […] su dužne izdati kupoprodajne račune poljoprivrednih proizvoda i nusproizvoda […].
[…] [neslužbeni prijevod]
15.   Ako se poljoprivredni proizvodi kupuju izravno od proizvođača i ako je njemu cijena isplaćena platnim nalogom putem banke, banka zadržava poseban doprinos za osiguranje i isplaćuje ga ELGA‑i […].
16.   Prihodi ELGA‑e koji potječu od posebnog doprinosa za osiguranje, koje ubiru službe za javne financije, ulaze u državni proračun kao državni prihodi i upisuju se pod posebnu rubriku prihoda. Ti prihodi isplaćuju se ELGA‑i iz proračuna Ministarstva poljoprivrede, godišnjim prijenosom sredstava u jednakom iznosu, na prijedlog ELGA‑e tom ministarstvu. Država kao naknadu za ubiranje zadržava dva posto (2%) od gore navedenih iznosa posebnog doprinosa za osiguranje, koje u korist ELGA‑e ubiru službe za javne financije. Isto tako, od tih iznosa koje ubiru službe za javne financije, na temelju izjava o prinosu osoba koje su dužne platiti taj doprinos i drugih dokumenata o naplati, država zadržava tri posto (3%) kao naknadu za utvrđenje […]“
Okolnosti spora i sporna odluka
Nakon prosvjeda velikog broja grčkih poljoprivrednih proizvođača u siječnju 2009. zbog gubitaka koje su tijekom 2008. pretrpjeli uslijed nepovoljnih vremenskih uvjeta, Helenska Republika je Međuministarskom odlukom 262037 Ministarstva gospodarstva i Ministarstva ruralnog razvoja i hrane od 30. siječnja 2009. o izvanrednoj naknadi štete koju je pretrpjela poljoprivredna proizvodnja (FEK B’ 155/2.2.2009, u daljnjem tekstu: međuministarska odluka) predvidjela da će ELGA proizvođačima iznimno isplatiti potpore u obliku kompenzacija u iznosu od 425 milijuna eura. Iz te odluke proizlazi da se troškovi koji su uzrokovani njezinom primjenom i koji terete proračun ELGA‑e financiraju putem zajma koji je to tijelo ugovorilo kod banaka uz državno jamstvo.
Dopisom od 20. ožujka 2009. poslanim kao odgovor na zahtjev Europske komisije za pružanje dodatnih informacija, Helenska Republika je odgovorila da je ELGA poljoprivrednicima u 2008. isplatila odštete pokrivene osiguranjem za iznos od 386986648 eura. Taj je iznos potjecao dijelom od doprinosa za osiguranje koje su isplatili proizvođači u visini od 88353000 eura, a dijelom od prihoda od zajma od 444 milijuna eura koji je ELGA ugovorila i koji se mora otplatiti u deset godina banci uz državno jamstvo.
Odlukom od 27. siječnja 2010. (
SL C 72, str. 12
.) Komisija je pokrenula formalni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a u predmetu C‑3/10 (prije NN 39/09) u vezi s isplatama u obliku kompenzacija koje je ELGA isplatila tijekom 2008. i 2009. (u daljnjem tekstu: predmetne potpore). Komisija je 7. prosinca 2011. donijela spornu odluku.
Izreka sporne odluke glasi:
„Članak 1.
1.   Odštete koje je [ELGA] isplatila proizvođačima poljoprivrednih proizvoda za 2008. i 2009. predstavljaju državne potpore.
2.   Potpore u obliku kompenzacija dodijeljene u 2008. na osnovi sustava posebnog obveznog osiguranja spojive su s unutarnjim tržištem u pogledu potpora u visini od 349493652,03 [eura] koje je ELGA dodijelila proizvođačima radi naknade njihovih gubitaka u proizvodnji bilja kao i u pogledu potpora za gubitke u proizvodnji bilja koje su uzrokovali medvjedi u visini od 91500 [eura] i za korektivne mjere donesene u okviru gore navedenih potpora. Potpore u obliku kompenzacija koje su odgovarale preostalom iznosu i koje su isplaćene 2008. na osnovi posebnog osiguranja nisu spojive s unutarnjim tržištem.
3.   Potpore u obliku kompenzacija u visini od 27614905 [eura] koje su dodijeljene 2009. na osnovi [međuministarske odluke] spojive su s unutarnjim tržištem.
Potpore u obliku kompenzacija u visini od 387404547 [eura] koje su dodijeljene proizvođačima na datume prije 28. listopada 2009. nespojive su s unutarnjim tržištem. Taj zaključak ne dovodi u pitanje potpore koje su, u trenutku dodjeljivanja, ispunjavale sve uvjete utvrđene Uredbom [Komisije] (EZ) br. 1535/2007 [od 20. prosinca 2007. o primjeni članaka [107. i 108. UFEU‑a] na potpore male vrijednosti u sektoru poljoprivredne proizvodnje (
SL L 337, str. 35
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 75.)].
Članak 2.
1.   [Helenska Republika] donosi sve potrebne mjere kako bi od korisnika vratila nespojive potpore navedene u članku 1., a koje su im već nezakonito na raspolaganju.
[…]“
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 8. veljače 2012. Helenska Republika pokrenula je postupak radi poništenja sporne odluke. Zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda istog dana Helenska Republika podnijela je na temelju članaka 278. i 279. UFEU‑a zahtjev za privremenu pravnu zaštitu radi suspenzije primjene te odluke. Rješenjem predsjednika Općeg suda Grčka/Komisija (
T‑52/12 R
,
EU:T:2012:447
) suspendirana je primjena te odluke u dijelu u kojem je ona obvezivala Helensku Republiku da vrati nespojive potpore navedene u članku 1. iste odluke isplaćene njihovim korisnicima.
U prilog svojem zahtjevu za poništenje sporne odluke Helenska Republika istaknula je sedam tužbenih razloga. Opći je sud pobijanom presudom u cijelosti odbio tužbu.
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
Zahtjevom podnesenim tajništvu Suda 30. rujna 2014. Helenska Republika pokrenula je postupak privremene pravne zaštite na temelju članaka 278. i 279. UFEU‑a predlažući, među ostalim, da Sud suspendira izvršenje pobijane presude do proglašenja presude o žalbi.
Navedeni zahtjev za privremenu pravnu zaštitu odbijen je rješenjem potpredsjednika Suda Grčka/Komisija (
C‑431/14 P‑R
,
EU:C:2014:2418
), s obrazloženjem da uvjet u pogledu
fumus boni iuris
nije bio ispunjen.
Dopisom podnesenim tajništvu Suda 2. ožujka 2015. grčka vlada je na temelju članka 16. trećeg stavka Statuta Suda Europske unije zatražila da Sud zasjeda u velikom vijeću. Tom je zahtjevu udovoljeno.
Svojom žalbom Helenska Republika od Suda zahtijeva da:
—
ukine pobijanu presudu i poništi spornu odluku kao i
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Suda zahtijeva da:
—
žalbu odbaci kao nedopuštenu ili odbije kao neosnovanu i
—
naloži Helenskoj Republici snošenje troškova.
O žalbi
Prvi žalbeni razlog, koji se odnosi na pojam državne potpore, obvezu obrazlaganja i iskrivljavanje dokaza
Argumentacija stranaka
Prvim dijelom prvog žalbenog razloga Helenska Republika Općem sudu prigovara da je povrijedio članak 107. stavak 1. UFEU‑a time što je iskrivio i pogrešno ocijenio činjenice kada je utvrdio da doprinosi za obvezno osiguranje koje su 2008. i 2009. platili poljoprivrednici, kojima je ELGA tijekom tih godina isplatila potpore u obliku kompenzacija, predstavljaju državna sredstva.
Kao prvo, Opći sud se oslonio na presudu Freskot (
C‑355/00
,
EU:C:2003:298
) kako bi zaključio da navedene potpore predstavljaju državne potpore. Međutim, u točki 87. te presude Sud je naprotiv presudio da u predmetu u kojem je donesena navedena presuda nije raspolagao činjeničnim i pravnim elementima nužnima za donošenje odluke o tome mogu li se ELGA‑ina davanja smatrati državnom potporom.
Kao drugo, Opći sud je pogrešno isključio da doprinosi koje su platili poljoprivrednici imaju narav privatnih sredstava jer su se u skladu s člankom 5.a Zakona 1790/1988 knjižili kao državni prihodi. Helenska Republika ističe da iz tog članka proizlazi da su država ili banke ubrali poseban doprinos za osiguranje u korist ELGA‑e prije nego što je isplaćen ELGA‑i.
Međutim, činjenica da zakonodavac utvrđuje detaljna pravila u skladu s kojima se poseban doprinos za osiguranje koji ubire država pridržava za ELGA‑u od tog doprinosa ne čini državno sredstvo. Naime, ako bi se prihvatilo takvo tumačenje, kvalifikacija navedenog doprinosa kao privatnih ili javnih sredstava ovisila bi o njihovu načinu ubiranja i tada bi valjalo razlikovati doprinose koje ubire država od onih koji se ubiru posredstvom banaka i koji se uplaćuju ELGA‑i. Usto, da je država ubirala predmetna sredstva a da ih nije bila dužna u cijelosti uplatiti, u članku 5.a stavku 16. Zakona 1790/1988 ne bi propisala naplatu posredničke naknade.
Slijedom toga, država ili banke obični su posrednici ili osobe koje uz naknadu ubiru poseban doprinos za osiguranje. Potonji doprinos predstavlja isključivo ELGA‑in prihod i ne podliježe javnom nadzoru, već ga jednostavno ubiru bankarske institucije i država kako bi se uplatio ELGA‑i a da nikada nije bio na raspolaganju nadležnom tijelu.
Drugim dijelom prvog žalbenog razloga Helenska Republika Općem sudu prigovara da je povrijedio svoju obvezu obrazlaganja time što nije odgovorio na argument u skladu s kojim je posebne doprinose za osiguranje trebalo odbiti od iznosa državne potpore koju treba vratiti jer oni, uzimajući u obzir činjenicu da su ih poljoprivrednici koji su korisnici navodnih potpora platili tijekom 2008. i 2009., ne ispunjavaju uvjet vezan uz postojanje gospodarske prednosti.
Podredno, Helenska Republika tvrdi da je Opći sud navedeni uvjet pogrešno primijenio na činjenice u ovom slučaju jer je, zbog postojanja navedenih doprinosa, isplata potpore u obliku kompenzacija imala samo ograničeni učinak na tržišno natjecanje, odnosno nije ni utjecala na njega. Svojom ocjenom Opći sud je čak prihvatio tumačenje sporne odluke koje je protivno načelu zabrane
reformatio in pejus
.
Komisija osporava kako dopuštenost argumenta koji se temelji na iskrivljavanju činjenica tako i osnovanost dvaju dijelova ovog žalbenog razloga.
Ocjena Suda
Kada je riječ o prvom dijelu prvog žalbenog razloga, valja kao prvo podsjetiti da, što se tiče argumenta u skladu s kojim je Opći sud iskrivio činjenice, iz članka 256. stavka 1. drugog podstavka UFEU‑a i članka 58. prvog stavka Statuta Suda Europske unije proizlazi da je Opći sud isključivo nadležan, s jedne strane, za utvrđivanje činjenica, osim u slučaju kada materijalna netočnost njegovih utvrđenja proizlazi iz sadržaja spisa koji mu je podnesen i, s druge strane, za ocjenjivanje tih činjenica (presude General Motors/Komisija,
C‑551/03 P
,
EU:C:2006:229
, t.
51.
i ThyssenKrupp Nirosta/Komisija,
C‑352/09 P
,
EU:C:2011:191
, t.
179.
).
Stoga, ocjena činjenica ne predstavlja, osim u slučaju iskrivljavanja dokaza podnesenih Općem sudu, pravno pitanje koje je, kao takvo, podložno nadzoru Suda (presude Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients/Komisija,
C‑397/03 P
,
EU:C:2006:328
, t.
85.
kao i ThyssenKrupp Nirosta/Komisija,
C‑352/09 P
,
EU:C:2011:191
, t.
180.
).
Kada navodi da je Opći sud iskrivio dokaze, žalitelj treba primjenom članka 256. UFEU‑a, članka 58. prvog stavka Statuta Suda Europske unije i članka 168. stavka 1. točke (d) Poslovnika Suda precizno navesti dokaze koji su prema njegovu mišljenju iskrivljeni i dokazati pogreške u analizi koja je prema njegovoj procjeni dovela do toga da je Opći sud iskrivio dokaze. Usto, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda iskrivljavanje mora očito proizlaziti iz sadržaja spisa a da nije potrebno provoditi novu ocjenu činjenica i dokaza (presude Lafarge/Komisija,
C‑413/08 P
,
EU:C:2010:346
, t.
16.
i navedena sudska praksa i Autriche/Scheucher‑Fleisch i dr.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, t.
59.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju Opći sud je u točkama 122. do 128. i 130. do 132. pobijane presude zaključio sljedeće:
„122
Komisija je u [spornoj] odluci podsjetila da je Sud u presudi Freskot [(
C‑355/00
,
EU:C:2003:298
)] već presudio da ‚[je] nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku jasno [propisivalo] da su davanja ELGA‑e financirana državnim sredstvima te ih se [moglo] pripisati državi u smislu sudske prakse Suda (vidjeti osobito presudu Francuska/Komisija,
C‑482/99
, [
EU:C:2002:294
], t.
24.
)’ (uvodna izjava 58.).
U tom pogledu Komisija je utvrdila:
‚[…] iz članka 5.a Zakona […] 1790/1988 […] i drugih važećih odredbi grčkog zakonodavstva na snazi proizlazi [da] ELGA‑ine prihode koji potječu od posebnog doprinosa ubire uprava za doprinose, [da] ulaze u državni proračun kao državni prihodi i [da] se plaćaju ELGA‑i iz proračuna Ministarstva poljoprivrede (koje je postalo Ministarstvo ruralnog razvoja i hrane). Slijedom toga, činjenica da se predmetni doprinosi knjiže kao državni prihodi dovoljna je kako bi se smatralo da se ELGA‑ina davanja financiraju iz držanih sredstava’ (uvodna izjava 58.).
Ta utvrđenja, koja Helenska Republika ne osporava, dovoljna su za zaključak da su isplate u obliku kompenzacija, u dijelu koji odgovara doprinosima poljoprivrednika, državna sredstva i da ih se može pripisati državi.
Stoga, suprotno onomu što tvrdi Helenska Republika, dio isplata koji odgovara doprinosima poljoprivrednika ne može se smatrati privatnim sredstvima. Pritom, činjenica da je dio isplata izvršenih 2008. financiran doprinosima poljoprivrednika ne sprečava zaključak da je riječ o državnim potporama koje se financiraju sredstvima koja se mogu pripisati državi.
Usto, suprotno onomu što navodi Helenska Republika, kvalifikacija kao državne potpore ne odnosi se na doprinose koje su platili poljoprivrednici, nego na isplate izvršene 2008. Međutim, u tom pogledu, valja podsjetiti da je u okviru prvog i drugog tužbenog razloga utvrđeno da ni kompenzacijski karakter mjera ni činjenica da su one opravdane socijalnim ciljem ne sprečava da se uplate koje je izvršila ELGA kvalificiraju kao prednosti.
Nadalje, Helenska Republika priznaje da doprinosi koje su platili poljoprivrednici nisu proporcionalni riziku i da je moguće da određeni poljoprivrednici plate doprinos a da pritom ELGA ne izvrši kompenzacijske isplate. Isplate izvršene 2008. bile su stoga neovisne o doprinosima koje su platili poljoprivrednici i predstavljale su prednost koju poduzetnik korisnik ne bi mogao ostvariti u uobičajenim tržišnim uvjetima.
Iz prethodno navedenog proizlazi da je Komisija ispravno smatrala da su isplate koje je ELGA izvršila 2008. bile prednosti koje su financirane državnim sredstvima, iako su djelomično financirane doprinosima poljoprivrednika. Helenska Republika nije dokazala da je Komisija počinila pogrešku kada je te isplate kvalificirala kao državne potpore.
[…]
Iz [sporne] odluke proizlazi da su isplate u obliku kompenzacija koje je ELGA izvršila 2009. u ukupnom iznosu od 415019452 eura izvršene na temelju međuministarske odluke. Valja podsjetiti da je međuministarska odluka propisivala da su kompenzacije u visini 425 milijuna eura iznimno predviđene za štetu nastalu 2008. i da će, u svrhu plaćanja tih kompenzacija, ELGA sklopiti ugovor o zajmu s bankom uz državno jamstvo, za taj cjelokupni iznos […].
Iz toga slijedi da je Komisija opravdano utvrdila da isplate u obliku kompenzacija izvršene 2009. nisu bile financirane doprinosima plaćenima na ime ELGA‑ina obveznog sustava osiguranja […].
Stoga, suprotno onomu što tvrdi Helenska Republika, doprinosi koje su poljoprivrednici 2009. platili na ime obveznog sustava osiguranja ne mogu se smatrati financiranjem dijela potpora isplaćenih 2009.“
S obzirom na tako navedene ocjene Općeg suda, najprije treba odbiti argument koji se temelji na iskrivljavanju činjenica, s obzirom na to da Helenska Republika svojom argumentacijom ne dokazuje da iskrivljavanje očito proizlazi iz sadržaja spisa.
Kao drugo, kada je riječ o argumentu u skladu s kojim je Opći sud pogrešno ocijenio činjenice, valja navesti da, nakon što je, prije svega, u točki 126. pobijane presude podsjetio da se kvalifikacija kao državne potpore ne odnosi na plaćanje posebnog doprinosa za osiguranje od poljoprivrednika, nego na ELGA‑inu isplatu potpore u obliku kompenzacija, a nakon toga u točki 127. te presude utvrdio da su isplate izvršene tijekom 2008. bile neovisne o navedenim doprinosima i naposljetku, u točkama 130. do 132. navedene presude istaknuo da isplate izvršene tijekom 2009. nisu financirane doprinosima već zajmom koji je u tu svrhu ugovoren kod banke uz državno jamstvo, Opći sud je mogao zaključiti a da pritom ne počini pogrešku koja se tiče prava da su te isplate bile prednosti financirane državnim sredstvima.
Kao treće, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava ni kada se, u točki 122. pobijane presude, pozvao na točku 81. presude Freskot (
C‑355/00
,
EU:C:2003:298
), s obzirom na to da je Sud, u potonjoj točki i u pogledu ranije verzije članka 5.a Zakona 1790/1988, koja je u biti istovjetna verziji primjenjivoj na spor, presudio da je to zakonodavstvo „jasno [propisivalo] da su davanja ELGA‑e financirana državnim sredstvima te da ih se [moglo] pripisati državi u smislu sudske prakse Suda“.
Usto, valja istaknuti da Helenska Republika ne osporava da plaćanje posebnih doprinosa za osiguranje, s obzirom na to da ih ubire uprava za doprinose, ulazi u državni proračun.
Kada je riječ o drugom dijelu prvog žalbenog razloga, valja podsjetiti da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, obveza obrazlaganja presuda, koju Opći sud ima na temelju članka 36. i članka 53. stavka 1. Statuta Suda Europske unije, njemu ne nalaže da pruži obrazloženje kojim bi se, iscrpno i pojedinačno, osvrnuo na sve tvrdnje koje su iznijele stranke u sporu. Obrazloženje stoga može biti implicitno pod uvjetom da se njime zainteresiranim osobama omogućava da saznaju razloge na kojima je Opći sud utemeljio odluku, a Sudu da raspolaže s dovoljno elemenata za obavljanje nadzora u okviru žalbe (vidjeti, osobito, presudu A2A/Komisija,
C‑320/09 P
,
EU:C:2011:858
, t.
97.
).
U ovom slučaju, Opći sud je u točki 126. pobijane presude istaknuo da se, suprotno onomu što je navela Helenska Republika, kvalifikacija kao državne potpore nije odnosila na doprinose koje su platili poljoprivrednici, nego na isplate koje je tijekom 2008. izvršila ELGA.
Osim toga, u toj istoj točki 126. Opći sud je uputio na svoje ocjene izvršene u okviru ispitivanja prvog i drugog tužbenog razloga. U okviru tog ispitivanja Opći sud je u točki 70. pobijane presude pojasnio „da činjenica da je cilj isplata koje je ELGA izvršila 2009. bio naknaditi štetu nanesenu poljoprivrednoj proizvodnji zbog nepovoljnih vremenskih uvjeta [nije isključivala] postojanje prednosti i kvalifikaciju kao državnih potpora“ i, u točki 102. te presude, „da je prema ustaljenoj sudskoj praksi tržišno natjecanje narušeno kada mjera ublažava teret za poduzetnika korisnika i time ojačava njegov položaj u odnosu na druge konkurentske poduzetnike“.
U tim okolnostima, potrebno je utvrditi da obrazloženje pobijane presude ispunjava zahtjeve navedene u točki 38. ove presude.
Usto, nakon što je utvrdio da su isplate potpore u obliku kompenzacija izvršene 2008. i 2009. neovisne o doprinosima koje su uplatili poljoprivrednici, Opći sud je mogao zaključiti a da pritom ne počini pogrešku koja se tiče prava da su te isplate bile prednost koju poduzetnik korisnik ne bi mogao ostvariti u uobičajenim tržišnim uvjetima i da su stoga utjecale na tržišno natjecanje.
Naime, uzimajući u obzir neovisnost doprinosa koje su platili poljoprivrednici u odnosu na potpore u obliku kompenzacija koje su potonji primili, ne može se smatrati da su ti doprinosi bili poseban teret koji opterećuje prednost koju bi u ovom slučaju činila isplata tih potpora niti da bi navedeni doprinosi bili svojstveni dodjeljivanju te prednosti. Stoga, Opći sud je mogao s pravom zaključiti da je, u ovom slučaju, Komisija pravilno, u okviru članka 107. stavka 1. UFEU‑a, odbila kompenzirati navedene prednosti tim istim doprinosima (vidjeti, u tom smislu, presudu France Télécom/Komisija,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, t.
43.
i
48.
).
Slijedom toga prvi žalbeni razlog treba djelomično odbaciti kao nedopušten i djelomično odbiti kao neosnovan.
Drugi žalbeni razlog, koji se odnosi na pojam državne potpore i obvezu obrazlaganja
Argumentacija stranaka
Helenska Republika Općem sudu prigovara da je njezin prvi i drugi tužbeni razlog odbio oslonivši se na ustaljenu sudsku praksu Suda u skladu s kojom se državnim potporama smatraju intervencije koje su bez obzira na svoj oblik takve da mogu staviti poduzetnike izravno ili neizravno u povoljniji položaj ili koje treba smatrati gospodarskom prednošću koju poduzetnik korisnik ne bi ostvario u normalnim tržišnim uvjetima (presuda Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, t.
84.
i navedena sudska praksa). Naime, iznošenjem takvog obrazloženja Opći sud nije poštovao činjenicu da su ta načela valjana samo u uobičajenim tržišnim i gospodarskim uvjetima, a ne u izvanrednim uvjetima helenskoga gospodarstva tijekom 2009.
U tim izvanrednim okolnostima Opći sud je, prema mišljenju Helenske Republike, trebao drukčije tumačiti i primijeniti članak 107. UFEU‑a i, posebice, ocijeniti jesu li potpore u obliku kompenzacija isplaćene grčkim poljoprivrednicima tijekom 2009. njima doista dale prednost i jesu li ih stavile u povoljniji položaj u okviru njihovih trgovinskih transakcija unutar Europske unije.
Naime, dok se grčko gospodarstvo tijekom tog razdoblja moralo nositi sa skupinom proračunskih mjera, poput dodatnog oporezivanja poljoprivrednika, kojima je cilj bio stabilizirati uvođenje izvanrednih doprinosa i doprinosa solidarnosti, ukidanje socijalne države, povećanje poreza na dodanu vrijednost, povećanje cijena loživog ulja i smanjenje plaća i mirovina, svaka „gospodarska prednost“ koju su poljoprivrednici mogli dobiti od ELGA‑e bila bi automatski onemogućena.
Međutim, Opći sud je propustio ispitati je li, u takvim izvanrednim okolnostima, financijski učinak mjera koje su donesene međuministarskom odlukom doista mogao utjecati na trgovinu među državama članicama i prijetiti narušavanjem tržišnog natjecanja. Posebice, trebalo je utvrditi jesu li te izvanredne okolnosti mogle izmijeniti uvjete primjene pravila
de minimis
vezanog uz potpore koje nemaju znatan učinak na trgovinu i tržišno natjecanje među državama članicama.
Naposljetku, Helenska Republika podredno ističe da je Opći sud propustio potpuno ispitati njezine argumente.
Komisija osporava dopuštenost i osnovanost ovog žalbenog razloga.
Ocjena Suda
Iz spisa prvostupanjskog postupka proizlazi da argumentacija koju je pred Sudom iznijela Helenska Republika, koja se temelji na tome da je ustaljena sudska praksa Suda vezana uz pojam državne potpore, spomenuta u točki 45. ove presude, neprimjenjiva na ovaj slučaj zbog izvanrednih gospodarskih uvjeta u kojima se Helenska Republika našla tijekom 2009., nije iznesena pred Općim sudom.
Naime, u prvostupanjskom postupku Helenska Republika je Komisiji prigovorila da je u spornoj odluci nedovoljno obrazložila kako su kompenzacijske isplate predmetnim poljoprivrednicima donijele konkurentsku prednost koja utječe na trgovinu među državama članicama i kako su se stoga mogle kvalificirati kao državne potpore, unatoč teškoj krizi u kojoj se u tom razdoblju nalazilo grčko gospodarstvo.
Međutim, ne može se smatrati da je iznošenjem takvog argumenta Helenska Republika iznijela prigovor koji se razlikuje od onog koji se temelji na nepostojanju obrazloženja sporne odluke.
Stoga, argument da Opći sud time što je propustio utvrditi da isplate potpore u obliku kompenzacija u kontekstu teške krize u kojoj se tijekom 2009. nalazilo grčko gospodarstvo nisu predmetnim poljoprivrednicima donijele nikakvu konkurentsku prednost niti utjecale na trgovinu među državama članicama nije poštovao članak 107. stavak 1. UFEU‑a, predstavlja novi argument.
Stoga taj argument treba odbaciti kao nedopušten. Naime, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, dopuštanje stranci da pred Sudom prvi put iznese neki razlog koji nije iznijela pred Općim sudom dovelo bi do toga da joj se dopusti da pred Sudom, čija je nadležnost ograničena u žalbenom postupku, pokrene postupak o sporu koji je širi od onoga o kojem je odlučivao Opći sud (vidjeti, u tom smislu, presude Alliance One International i Standard Commercial Tobacco/Komisija i Komisija/Alliance One International i dr.,
C‑628/10 P i C‑14/11 P
,
EU:C:2012:479
, t.
111.
kao i Groupe Gascogne/Komisija,
C‑58/12 P
,
EU:C:2013:770
, t.
35.
).
Iz toga slijedi da je drugi žalbeni razlog dopušten samo u dijelu u kojem Helenska Republika njime Općem sudu u biti prigovara da nije odgovorio na prigovor nedostatnosti obrazloženja sporne odluke.
U tom pogledu, kao što je to navedeno u točki 38. ove presude, obveza Općeg suda da obrazloži svoje presude njemu ne nalaže da pruži obrazloženje kojim bi se, iscrpno i pojedinačno, osvrnuo na sve tvrdnje koje su iznijele stranke u sporu. Obrazloženje stoga može biti implicitno pod uvjetom da se njime zainteresiranim osobama omogućava da saznaju razloge na kojima je Opći sud utemeljio odluku, a Sudu da raspolaže s dovoljno elemenata za obavljanje nadzora u okviru žalbe (presuda Isdin/Bial‑Portela,
C‑597/12 P
,
EU:C:2013:672
, t.
21.
).
Međutim, u točki 41. ove presude već je utvrđeno da je obrazloženje pobijane presude strankama, a osobito Helenskoj Republici, omogućilo da saznaju razloge na kojima se Opći sud temeljio za utvrđenje da postoji gospodarska prednost koja može narušiti tržišno natjecanje.
Potrebno je dodati da je Opći sud, u odgovoru na prigovor koji se temelji na nedostatnom obrazloženju glede uvjeta vezanog uz narušavanje tržišnog natjecanja i utjecaj na trgovinu, u točki 108. pobijane presude pojasnio da „[g]ospodarska kriza koja je u Uniji započela 2008. ne predstavlja okolnost koja može dovesti u pitanje činjenicu da je poljoprivredni sektor izložen jakom tržišnom natjecanju u Uniji“ i da je „Komisija uostalom usvojila posebna pravila čiji je cilj dopustiti određene državne potpore tijekom gospodarske krize, osobito [POZ] koji je isključivao mogućnost proglašenja spojivima s unutarnjim tržištem potpora dodijeljenih u primarnom poljoprivrednom sektoru“.
Slijedom toga, drugi žalbeni razlog valja djelomično odbaciti kao nedopušten i djelomično odbiti kao neosnovan.
Treći žalbeni razlog, koji se odnosi na pogrešno tumačenje i primjenu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a te na obvezu obrazlaganja
Prvi dio trećeg žalbenog razloga, koji se odnosi na pogrešno tumačenje i primjenu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a
– Argumentacija stranaka
Helenska Republika Općem sudu prigovara da je povrijedio članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU‑a time što je propustio ispitati je li Komisija počinila barem očitu pogrešku u ocjeni time što je odbila primijeniti tu odredbu unatoč ozbiljnim poremećajima u grčkom gospodarstvu.
Osim toga, Opći sud nije ispitao njezine argumente vezane uz Komisijino pogrešno ograničavanje područja primjene članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, uzimajući u obzir izvanredne uvjete u grčkom gospodarstvu tijekom 2009. koji su se razlikovali od onih razmotrenih u POZ‑u. Opći sud je, temeljeći se na izmijenjenom POZ‑u, odbio izravno primijeniti tu odredbu, iako je podsjetio da valjanost Komisijinih komunikacija ovisi o njihovoj usklađenosti s odredbama UFEU‑a.
Komisija smatra da se Helenska Republika nepravodobno poziva na izvanredne okolnosti gospodarske krize u Grčkoj u vrijeme odvijanja činjenica koje nisu dokazane pred Općim sudom. Slijedom toga, ona pred Sudom ne može valjano tvrditi da su te okolnosti, koje nisu dokazane, Opći sud trebale navesti na drukčiji zaključak što se tiče primjene članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a. Komisija osporava i osnovanost te argumentacije.
– Ocjena Suda
Kada je riječ o dopuštenosti prvog dijela trećeg žalbenog razloga, iz spisa prvostupanjskog postupka proizlazi da je Helenska Republika, u potporu četvrtom tužbenom razlogu, kojim je Komisiji prigovarala da je pogrešno upotrijebila svoju diskrecijsku ovlast kao i da je pogrešno tumačila i primijenila članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU‑a, iznijela dokaze koji su, s njezine točke gledišta, bili takve naravi da se njima, među ostalim, može utvrditi postojanje vrlo ozbiljnih poremećaja u cjelokupnom grčkom gospodarstvu tijekom 2009.
Slijedom toga, kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točkama 32. i 34. svojega mišljenja, iako iz točaka 185. do 188. pobijane presude proizlazi da se u odgovoru na četvrti tužbeni razlog Opći sud nije izjasnio o tome je li tijekom 2009. postojao vrlo ozbiljan poremećaj s kojim se suočavalo grčko gospodarstvo, Helenskoj je Republici dopušteno pred Sudom tvrditi da je Opći sud, odbivši njezinu argumentaciju u skladu s kojom je takav poremećaj opravdavao primjenu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a na činjenično stanje ovog slučaja, počinio pogrešku koja se tiče prava.
Što se tiče merituma, valja podsjetiti da je Opći sud u točkama 185. do 188. pobijane presude presudio sljedeće:
„185
Kada je riječ o argumentima iznesenima u okviru četvrtog tužbenog razloga, potrebno je utvrditi da je Komisija, suprotno onomu što tvrdi Helenska Republika, kako bi ocijenila usklađenost isplata koje je ELGA izvršila 2009. zbog gospodarske krize u Grčkoj, svoju odluku trebala temeljiti na [POZ‑u] i da nije smjela izravno primijeniti članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU‑a.
Naime, iz sudske prakse proizlazi da donijevši pravila postupanja i najavivši njihovom objavom da će ih odsad nadalje primjenjivati na slučajeve na koje se ona odnose, Komisija sama sebe ograničava u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti i ne može odstupiti od primjene tih pravila kako ne bi bila sankcionirana, ovisno o okolnostima slučaja, zbog povrede općih načela prava kao što su jednako postupanje ili zaštita legitimnih očekivanja (vidjeti presudu Njemačka i dr./Kronofrance (
C‑75/05 P i C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
), t.
60.
i navedenu sudsku praksu; presudu […] Holland Malt/Komisija,
C‑464/09 P
, (
EU:C:2010:733
), t.
46.
).
Komisija je tako u specifičnom području državnih potpora vezana okvirima i obavijestima koje donosi, u mjeri u kojoj oni ne odstupaju od odredbi Ugovora (vidjeti presudu Holland Malt/Komisija, (
C‑464/09 P
,
EU:C:2010:733
), t.
47.
i navedenu sudsku praksu).
Stoga, argumente Helenske Republike u skladu s kojima je zbog ozbiljnog poremećaja u grčkom gospodarstvu uzrokovanog gospodarskom krizom, koja je u Grčkoj trajala od kraja 2008. i tijekom 2009., Komisija trebala isplate koje je ELGA izvršila 2009. proglasiti spojivima s unutarnjim tržištem izravno na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, valja odbiti.“
U skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a „[m]ogu se smatrati spojivima s unutarnjim tržištem […] potpore za […] otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice“.
Kao što je to naveo Opći sud u točkama 159. do 161. pobijane presude, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda radi primjene članka 107. stavka 3. UFEU‑a Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću čije izvršavanje uključuje složene ekonomske i socijalne procjene (presude Njemačka i dr./Kronofrance,
C‑75/05 P i C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, t.
59.
kao i Banco Privado Português i Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, t.
67.
).
Osim toga, kao što je to naveo Opći sud u točkama 186. i 187. pobijane presude, iz ustaljene sudske prakse Suda također proizlazi da, donijevši pravila postupanja i najavivši njihovom objavom da će ih odsad nadalje primjenjivati na slučajeve na koje se ona odnose, Komisija sama sebe ograničava u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti i ne može odstupiti od primjene tih pravila kako ne bi bila sankcionirana, ovisno o okolnostima slučaja, zbog povrede općih načela prava kao što su jednako postupanje ili zaštita legitimnih očekivanja (presude Holland Malt/Komisija,
C‑464/09 P
,
EU:C:2010:733
, t.
46.
kao i Banco Privado Português i Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, t.
69.
).
Međutim, Komisija je u specifičnom području državnih potpora vezana okvirima koje donosi, u mjeri u kojoj oni ne odstupaju od odredbi UFEU‑a, među kojima je osobito članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a (vidjeti, u tom smislu, presudu Holland Malt/Komisija,
C‑464/09 P
,
EU:C:2010:733
, t.
47.
) i u kojoj se njihovom primjenom ne povređuju opća načela prava, kao što su jednako postupanje, osobito kada su izvanredne okolnosti, koje se razlikuju od onih predviđenih tim okvirima, svojstvene određenom gospodarskom sektoru države članice.
Slijedom toga, s jedne strane, donošenjem okvira zahvaćenih pogreškom koja se tiče prava ili očitom pogreškom u ocjeni Komisija ne smije povrijediti članak 107. stavak 3. UFEU‑a niti se odreći, donošenjem okvira, izvršavanja diskrecijske ovlasti koju joj ta odredba dodjeljuje. U tom pogledu, kada u sklopu tog izvršavanja donosi okvire takve naravi, oni se moraju neprekidno provjeravati u svrhu razmatranja svake veće promjene koja nije obuhvaćena tim aktima.
S druge strane, donošenje takvih okvira Komisiju ne oslobađa obveze ispitivanja specifičnih izvanrednih okolnosti na koje se država članica u određenom slučaju poziva kako bi zatražila izravnu primjenu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a i obrazlaganja, po potrebi, svoje odluke o odbijanju takvog zahtjeva.
U ovom slučaju, nije sporno da je Komisija, upravo kada je riječ o učinku gospodarske krize u državama članicama, a osobito u Helenskoj Republici, na primarni poljoprivredni sektor Unije, izvršila svoju diskrecijsku ovlast dodijeljenu joj člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a donijevši POZ, a nakon toga izmijenjeni POZ, s obzirom na to da su i prvi i drugi POZ izričito spominjali taj sektor.
Međutim, potrebno je utvrditi da iako se Helenska Republika, unatoč postojanju pravila postupanja određenih POZ‑om i izmijenjenim POZ‑om, pred Općim sudom pozvala na izravnu primjenu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a na činjenično stanje u predmetnom slučaju, ona u potporu tom zahtjevu nije istaknula da su u ovom slučaju postojale specifične izvanredne okolnosti u odnosnom primarnom poljoprivrednom sektoru, poput onih navedenih u točkama 70. i 72. ove presude.
Naime, iz sadržaja spisa proizlazi da je svrha činjenica koje je Helenska Republika navela pred Općim sudom bila dokazati postojanje ozbiljnog poremećaja koji je od kraja 2008. i tijekom 2009. pogodio grčko gospodarstvo, ali koje nisu bile takve naravi da u dovoljnoj mjeri dokažu da je to gospodarstvo bilo suočeno sa specifičnim izvanrednim okolnostima koje su, u tom slučaju, Komisiju trebale navesti na to da sporne potpore ocijeni s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU‑a.
Slijedom toga, prvi dio trećeg žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
Drugi dio trećeg žalbenog razloga, koji se odnosi na obvezu obrazlaganja
– Argumentacija stranaka
Helenska Republika Općem sudu prigovara da je propustio odgovoriti na njezinu argumentaciju u skladu s kojom se spornom odlukom pretjeralo u dijelu u kojem se njome također zahtijevao povrat onih potpora u obliku kompenzacija koje su predstavljale naknadu stvarne štete. Osim toga, situacija grčkog poljoprivrednog sektora, koja je kada su potpore u obliku kompenzacija isplaćene već bila iznimno teška, bila je još gora na datum donošenja sporne odluke.
Osobito, Opći sud nije ispitao u kojoj je mjeri sporna odluka, s obzirom na to da se njome naložio povrat doprinosa isplaćenih poljoprivrednicima, bila sukladna odredbama članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a i članka 14. stavka 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (
SL L 83, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.).
Komisija smatra da je ta argumentacija suviše nejasna jer ne određuje dovoljno precizno prigovor istaknut u prvostupanjskom postupku na koji Opći sud nije odgovorio i da je, u svakom slučaju, neosnovana.
– Ocjena Suda
S jedne strane, kao što to pravilno ističe Komisija, Opći sud je podrobno odgovorio kako na prigovor vezan uz navodnu povredu načela proporcionalnosti, istaknut u okviru petog tužbenog razloga, tako i na onaj vezan uz izračun iznosa potpora koje je potrebno vratiti, istaknut u okviru šestog tužbenog razloga iste tužbe.
S druge strane, Helenska Republika ne navodi dovoljno precizno koji su ostali prigovori koje je istaknula u prvostupanjskom postupku a na koje Opći sud nije odgovorio.
U tim okolnostima, drugi dio trećeg žalbenog razloga treba djelomično odbiti kao neosnovan i djelomično odbaciti kao nedopušten.
Iz toga slijedi da treći žalbeni razlog i time žalbu treba djelomično odbaciti kao nedopuštene i djelomično odbiti kao neosnovane.
Troškovi
Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. istog poslovnika, koji se na temelju članka 184. stavka 1. tog poslovnika primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Budući da Helenska Republika nije uspjela sa svojim žalbenim razlozima te s obzirom na to da je Komisija zatražila da ona snosi troškove, treba joj naložiti snošenje troškova.

Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Žalba se odbija.

2.
Helenskoj Republici nalaže se snošenje troškova.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: grčki