CELEX: 62018TJ0257
Državne potpore
Sektor rudarstva
Mjera koja se sastoji, s jedne strane, od smanjenja financijskih jamstava za sanaciju rudnika, te, s druge strane, državnog ulaganja za sanaciju rudarskih lokacija kojom se osigurava viša razina zaštite okoliša
Odluka kojom se potpora proglašava djelomično nespojivom s unutarnjim tržištem i nalaže njezin povrat
Pojam potpore
Prednost
Prijenos državnih sredstava
Selektivnost
Legitimna očekivanja
Pravna sigurnost
Izračun iznosa potpore

62018TJ0257

PRESUDA OPĆEG SUDA (drugo vijeće)
16. siječnja 2020. (
*1
)
„Državne potpore – Sektor rudarstva – Mjera koja se sastoji, s jedne strane, od smanjenja financijskih jamstava za sanaciju rudnika, te, s druge strane, državnog ulaganja za sanaciju rudarskih lokacija kojom se osigurava viša razina zaštite okoliša – Odluka kojom se potpora proglašava djelomično nespojivom s unutarnjim tržištem i nalaže njezin povrat – Pojam potpore – Prednost – Prijenos državnih sredstava – Selektivnost – Legitimna očekivanja – Pravna sigurnost – Izračun iznosa potpore”
U predmetu T‑257/18,
Iberpotash, SA
, sa sjedištem u Súrii (Španjolska), koji zastupaju N. Niejahr i B. Hoorelbeke, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske komisije
, koju zastupaju G. Luengo i D. Recchia, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje Odluke Komisije (EU) 2018/118 оd 31. kolovoza 2017. o državnoj potpori SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP) koju je provela Španjolska za poduzetnika Iberpotash (
SL 2018., L 28, str. 25
.),
OPĆI SUD (drugo vijeće),
u sastavu: E. Buttigieg, u svojstvu predsjednika vijeća, B. Berke (izvjestitelj) i M. J. Costeira, suci,
tajnik: P. Cullen, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 12. srpnja 2019.,
donosi sljedeću
Presudu,
Okolnosti spora
Tužitelj, Iberpotash, SA, dioničko je društvo španjolskog prava koje je vlasnik dvaju aktivnih rudnika potaše u Kataloniji (Španjolska) i upravlja njima, od kojih je jedan u općini Súria, a drugi u općinama Sallent i Balsareny (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: tužiteljevi rudnici). Osim toga, tužitelj je vlasnik jalovišta Vilafruns (u daljnjem tekstu: jalovište Vilafruns) u kojem su rudarski radovi prestali 1973.
Tužitelj je društvo kći poduzetnika ICL Fertilisers, izraelskog multinacionalnog društva koje je najveći proizvođač gnojiva u svijetu. On je stekao rudnike od Španjolske Države na temelju kupoprodajnog ugovora sklopljenog 21. listopada 1998. sa španjolskim javnim holding‑društvom Sociedad Estatal de Participaciones Industriales – SEPI, koje je u državnom vlasništvu.
Tužitelj je 9. studenoga 2006. dobio okolišnu dozvolu za vađenje potaše u rudniku Súria te je financijsko jamstvo za tu lokaciju bilo određeno u iznosu od 773682,28 eura (povećano 2008. na 828013,24 eura). Tužitelj je 28. travnja 2008. dobio okolišnu dozvolu za vađenje potaše u rudniku Sallent/Balsareny za što je određeno financijsko jamstvo u iznosu od 1130128 eura. Te su dozvole bile pojedinačne i posebne upravne odluke koje je donio Generalidad de Cataluña (katalonska vlada, Španjolska).
Presudom od 11. listopada 2011. Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Viši sud Katalonije, Španjolska) presudio je da je plan sanacije lokacije Sallent/Balsareny nepotpun i da je slijedom toga iznos financijskog jamstva koje se odnosi na taj plan prenizak. Tu je presudu po žalbi potvrdio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska).
Iznos financijskih jamstava, spomenutih u točki 3. ove presude, nije bio revidiran prije 2015. kada su španjolska tijela predložila znatno više iznose, to jest 6979471,83 eura za lokaciju Sallent/Balsareny (na snazi tek nakon odobrenja Tribunala Superior de Justicia de Cataluña (Viši sud Katalonije) u prosincu 2016.) i 6160872,35 eura za lokaciju Súria.
Dana 17. prosinca 2007., Ministerio de Medio Ambiente (Ministarstvo okoliša, Španjolska) i Agencia Catalana del Agua (Katalonska agencija za vode, Španjolska) potpisali su sporazum kojim su odlučili prekriti bivše jalovište Vilafruns. Na temelju tog sporazuma radovi prekrivanja jalovišta Vilafruns počeli su u kolovozu 2008. i nastavili su se tijekom 18 mjeseci. Te je radove u cijelosti financirao Ministerio de Hacienda (Ministarstvo financija, Španjolska) i Katalonska agencija za vode.
Relevantne odredbe nacionalnog zakonodavstva
Obveze u području okoliša koje operateri rudnika imaju u vezi s aktivnim rudnicima u španjolskoj autonomnoj zajednici Katalonije utvrđene su u Ley 12/1981 por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas (Zakon br. 12/1981 o uspostavi dodatnih standarda za zaštitu prirodnih područja zahvaćenih rudarskim radovima) od 24. prosinca 1981. (BOE br. 30 od 4. veljače 1982., str. 2874.; u daljnjem tekstu: Katalonski zakon br. 12/1981) te u Decretu 202/1994 por el que se establecen los criterios para la determinación de las fianzas relativas a los programas de restauración de actividades extractivas (Uredba br. 202/1994 o uspostavi kriterija za određivanje jamstava povezanih sa sanacijskim programima u slučaju rudarskih radova) od 14. lipnja 1994. (u daljnjem tekstu: Uredba br. 202/1994).
Uredba br. 202/1994 zamijenjena je Real Decretom 975/2009 sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades de mineras (Kraljevska uredba br. 975/2009 o gospodarenju otpadom od vađenja ruda i kamena i zaštiti i sanaciji područja zahvaćenih rudarskim radovima) od 12. lipnja 2009. (BOE br. 143, od 13. lipnja 2009., str. 49948.; u daljnjem tekstu: Kraljevska uredba br. 975/2009), kojim je prenesena Direktiva 2006/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o gospodarenju otpadom od industrija vađenja minerala i o izmjeni Direktive 2004/35/EZ (
SL 2006., L 102, str. 15
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 68.) i koji se od 1. svibnja 2014. primjenjuje na rudnike koji su iskorištavani prije 1. svibnja 2008., kao što je to slučaj s tužiteljevim rudnicima.
Članak 4. Katalonskog zakona br. 12/1981 određuje da svaki zahtjev za izdavanje dozvole za rudarske radove mora uključivati sanacijski program. Primjenom članka 5. Katalonskog zakona br. 12/1981, sanacijski program mora definirati mjere za sprečavanje i otklanjanje štetnih posljedica predviđenih rudarskih radova po okoliš. Mora uključivati sanacijske mjere koje se moraju izvršiti u svrhu različitih faza iskorištavanja i u svrhu rudarskih radova.
Člankom 8. stavcima 1., 1.b i 2. Katalonskog zakona br. 12/1981 predviđeno je da je operater rudnika dužan pribaviti financijsko jamstvo kako bi zajamčio primjenjivost sanacijskog programa. Iznos jamstva određuje se uzimajući u obzir područje zahvaćeno sanacijom ili sveukupne troškove sanacije.
Članak 9. Katalonskog zakona br. 12/1981 predviđa da nadležna tijela mogu prisilno provesti sanacijski program ako ga operater nije u stanju provesti ili odbije to učiniti. Troškovi prisilnog izvršenja idu na teret rudarskog operatera i nadležna tijela mogu operateru izreći kaznu.
Člankom 2. Uredbe br. 202/1994 utvrđeni su dodatni kriteriji za određivanje iznosa financijskog jamstva. Svi ti kriteriji odnose se na troškove mjera i posebnih radova uključenih u sanacijski program. Za rudnike koji se ne nalaze u prirodnim područjima od posebnog interesa, poput tužiteljevih rudnika, članak 3. te uredbe predviđa da se iznos financijskog jamstva određenog na temelju članka 2. iste uredbe smanjuje za polovicu.
Glede rudnika koji više nisu aktivni, članak 121. Ley 22/1973 de Minas (Zakon br. 22/1973 o rudnicima) od 21. srpnja 1973. (BOE br. 176 od 24. srpnja 1973., str. 15056.; u daljnjem tekstu: španjolski Zakon o rudnicima), predviđa da se vlasnik rudnika koji više nije aktivan mora uskladiti sa sanacijskim planovima koje su odobrila tijela zadužena za rudarske radove.
Upravni postupak
Europska komisija primila je 30. studenoga 2012. anonimnu pritužbu prema kojoj je Kraljevina Španjolska provela nekoliko navodnih mjera potpore za tužitelja.
Dana 10. siječnja 2013. Komisija je poslala prvi zahtjev za pružanje informacija. Kraljevina Španjolska odgovorila je 8. ožujka 2013. Drugi zahtjevi za pružanje informacija poslani su 14. svibnja 2013., 16. siječnja 2014. i 26. ožujka 2014. na koje je Kraljevina Španjolska odgovorila dopisima od 13. lipnja 2013., 14. veljače 2014. odnosno 15. travnja 2014.
Komisija je dopis o prethodnoj ocjeni poslala podnositelju pritužbe 30. siječnja 2015., koji je 5. ožujka 2015. i 21. travnja 2015. dostavio dodatne informacije. Usto je 9. ožujka 2015. održan sastanak u prisutnosti podnositelja pritužbe koji je 4. lipnja 2015. dostavio dodatne informacije.
Konačni odgovor podnositelja pritužbe na dopis o prethodnoj ocjeni Komisija je Kraljevini Španjolskoj poslala 9. lipnja 2015. zajedno sa zahtjevom za pružanje dodatnih informacija. Kraljevina Španjolska odgovorila je 8. srpnja 2015. Na zahtjev Kraljevine Španjolske, dana 31. srpnja 2015. poslana joj je inačica dopisa o prethodnoj ocjeni koja nije povjerljiva.
Dana 26. siječnja 2016. Komisija je pokrenula službeni ispitni postupak u pogledu dviju navodnih mjera potpore, to jest glede toga što je Kraljevina Španjolska dodijelila tužitelju, s jedne strane, prednost u obliku nižih naknada za jamstva, te, s druge strane, potporu za ulaganje za prekrivanje jalovišta Vilafruns. Ta je odluka objavljena u
Službenom listu
od (
SL 2016., C 142, str. 18
.). Komisija je zatražila od španjolskih tijela da podnese svoja očitovanja i dodatne informacije, koje su ona dostavila 28. studenoga 2016.
Komisija je primila očitovanja zainteresiranih strana i tužitelja te ih je proslijedila Kraljevini Španjolskoj koja je 27. srpnja 2016. i 6. travnja 2017. podnijela svoja očitovanja.
Pobijana odluka
Dana 31. kolovoza 2017. Komisija je donijela Odluku (EU) 2018/118 o državnoj potpori SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP) koju je provela Španjolska za poduzetnika Iberpotash (
SL 2018., L 28, str. 25
.,; u daljnjem tekstu: pobijana odluka), kojom su dvije predmetne mjere potpore proglašene nespojivima s unutarnjim tržištem (članak 1. stavci 1. i 3.) i naložen njihov povrat (članci 2. i 3.).
Izreka pobijane odluke glasi:
„Članak 1.
1.   Državna potpora u ukupnom iznosu od 1864622 eura, koju je Španjolska protuzakonito dodijelila poduzetniku Iberpotash u obliku nepropisno niskih bankovnih naknada proizašlih iz nepropisno niskog iznosa jamstava za razdoblje 2006. – 2016. i time prekršila članak 108. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, nije spojiva s unutarnjim tržištem.
2.   Državna potpora za prekrivanje jalovišta Vilafruns u iznosu od 3902461,30 eura, koju je Španjolska protuzakonito dodijelila poduzetniku Iberpotash i time prekršila članak 108. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, spojiva je s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. točke (c).
3.   Preostali dio državne potpore za prekrivanje jalovišta Vilafruns u iznosu od 3985109,70 eura, koju je Španjolska protuzakonito dodijelila poduzetniku Iberpotash i time prekršila članak 108. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, nije spojiv s unutarnjim tržištem.
Članak 2.
1.   Španjolska mora od korisnika zatražiti povrat potpore iz članka 1. stavaka 1. i 3.
2.   Na iznose povrata naplaćuje se kamata od datuma kada su oni stavljeni na raspolaganje korisniku do stvarnog povrata.
3.   Kamatna stopa obračunava se složenim kamatnim računom u skladu s poglavljem V. Uredbe Komisije (EZ) br. 794/2004 i Uredbe Komisije (EZ) br. 271/2008 o izmjeni Uredbe (EZ) br. 794/2004.
4.   Španjolska od dana donošenja ove Odluke poništava sva plaćanja potpora iz članka 1. stavaka 1. i 3. koja su na čekanju.
Članak 3.
1.   Povrat državne potpore propisan člankom 1. stavcima 1. i 3. provodi se bez odgađanja.
2.   Španjolska osigurava provedbu ove Odluke u roku od četiri mjeseca od datuma obavijesti o njezinu donošenju.
[…]”
U pobijanoj odluci utvrđene su dvije mjere potpore.
S jedne strane, državna potpora koja ima oblik nižih bankovnih naknada za smanjeni iznos jamstava za razdoblje 2006. – 2016., a koja je iznosila ukupno 1864622 eura (u daljnjem tekstu: prva mjera).
S druge strane, mjera u vezi s ulaganjem radi prekrivanja jalovišta Vilafruns (u daljnjem tekstu: četvrta mjera), koja, s jedne strane, za dio jednak iznosu od 3902461,30 eura, čini mjeru spojivom s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a, jer je u skladu sa Smjernicama o državnim potporama za zaštitu okoliša (2008/C 82/01), (
SL 2008., C 82, str. 1
., SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 203.; u daljnjem tekstu: Smjernice iz 2008.), te, s druge strane, potporu nespojivu s unutarnjim tržištem, a osobito za dio koji premašuje maksimalan intenzitet potpore za ulaganje, kojom se omogućilo poboljšanje razine zaštite okoliša i koja je iznosila 3985109,70 eura.
U okviru svoje ocjene postojanja državne potpore glede „prve mjere” Komisija pojašnjava u uvodnoj izjavi 54. pobijane odluke, osobito s obzirom na postojanje prednosti, da se prvo mora procijeniti jesu li iznosi financijskih jamstava koje su odredila španjolska tijela doista bili niži od onoga što se zahtijeva primjenjivim propisima, a što ona analizira u uvodnim izjavama 56. do 59. pobijane odluke.
U uvodnoj izjavi 60. pobijane odluke Komisija podsjeća da je iznos financijskih jamstava odredila katalonska vlada u dvjema pojedinačnim i posebnim odlukama donesenima spram tužitelja: prvom dozvolom, koja je izdana 9. studenoga 2006. i dopušta tužitelju obavljanje rudarskih radova u rudniku Súria, određen je iznos financijskog jamstva od 773682,28 eura (uvećan na 828013,24 eura u 2008.), a drugom, koja je izdana 28. travnja 2008. za rudnik Sallent/Balsareny, određen je iznos financijske garancije od 1130128 eura. Ti su iznosi revidirani 2015. kada su španjolska tijela predložila znatno više iznose, to jest 6979471,83 eura za lokaciju Balsareny/Sallent (na snazi tek nakon odobrenja Tribunala Superior de Justicia de Cataluña (Viši sud Katalonije) u prosincu 2016.) odnosno 6160872,35 eura za lokaciju Súria (na snazi od svibnja 2015.).
Glede iznosa financijskih jamstava koja je tužitelj pružio, Komisija naglašava sljedeće:
„(61)
[N]adležno tijelo za zaštitu okoliša prvo mora odrediti i odobriti iznose financijskih jamstava utvrđenih nacionalnim ili regionalnim propisima primjenjivima na predmet pred njime. Iako je Komisija odgovorna za zaštitu ispravnog prijenosa i provedbe Direktive [2006/21] o otpadu od industrija vađenja minerala, koja je primjenjiva na financijska jamstva [tužitelja] od 1. svibnja 2014., tom Direktivom ostavljeno je državama članicama znatno prostora za određivanje točnog iznosa jamstava. Zbog toga se Komisija nije upuštala u vlastitu procjenu ispravnog iznosa financijskih jamstava na temelju Direktive o otpadu od industrija vađenja minerala, nego je ograničila svoju procjenu na evaluaciju postojećih dokaza o nedostatnosti [iznosa] financijskih jamstava […] koji su 2006. i 2008. odredila tijela javne vlasti zapravo bio niži od onoga koji je propisan primjenjivim zakonodavstvom.
(62)
Što je važnije, [Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Viši sud Katalonije)] presudio je 11. listopada 2011. da je iznos financijskog jamstva od 585153 [eura] za [tužiteljevo] jalovište Cogulló […] na lokaciji Balsareny/Sallent niži od propisanog. Presudom je odlučeno da iznos jamstva nije u skladu s pravnim i regulatornim parametrima utvrđenima nacionalnim zakonodavstvom, a posebno se upućuje na članak 8. stavak 2. [Katalonskog z]akona [br.] 12/1981 i Uredbu [br.] 202/1994. […] Ta je presuda nakon žalbi konačno potvrđena presudom [Tribunala Supremo (Vrhovni sud)] od 9. srpnja 2014. Naposljetku, kao što su španjolska nadležna tijela već navela, [Tribunal Superior de Justicia de [Cataluña] (Viši sud Katalonije)] svojom je odlukom od 14. prosinca 2016. potvrdio da je novopredloženi iznos od 6979471,83 [eura] za cijelu lokaciju Balsareny/Sallent odgovarajući.
(63)
Kad je riječ o nacionalnoj presudi [Tribunala Superior de Justicia de (Cataluña) (Viši sud Katalonije)] od 11. listopada 2011. kojom se vjerodostojno tumače mjerodavni nacionalni propisi, Komisija smatra da je, kao što je pokazano, izvorno financijsko jamstvo za rudnik [tužitelja] na lokaciji Balsareny/Sallent određeno 2006. u iznosu od 1130128 [eura] bilo nedostatno u znatnoj mjeri […]
(64)
Iako ne postoji druga slična sudska odluka o jamstvu za lokaciju Súria, postoje uvjerljivi dokazi da je jednako vjerojatno da bi se u bilo kojem sudskom postupku donijela odluka o očitoj nedostatnosti iznosa jamstva. Iznos izvornoga jamstva od 773682,28 [eura] (povećan na 828013,24 [eura] 2008.) razmjeran je veličini lokacije Súria, koja je manja od lokacije Balsareny/Sallent kad je riječ o količini nataloženog otpada i ukupnoj površini jalovišta. Nadalje, jamstvo za lokaciju Súria znatno je povećano na 6160872,35 [eura] u isto vrijeme kada je povećano jamstvo za lokaciju Balsareny/Sallent (odnosno tek nakon naloga suda i njegove potvrde nakon žalbi) i to čak u većem omjeru (više od sedam puta viši iznos). Stoga se – u nedostatku drugih čimbenika kojima bi se objasnila razlika u iznosima jamstava za lokaciju Súria, s jedne strane, i lokaciju Balsareny/Sallent, s druge strane – iznos jamstva za lokaciju Súria također može smatrati nedostatnim.
[…]
(66)
Osim mjerodavne presude nacionalnog suda istragom je otkriveno nekoliko drugih dokaza koji potvrđuju zaključak da je izvorni iznos financijskih jamstava bio neopravdano nizak.
(67)
[U] služben[im] prijepis[ima] saslušanja pred Odborom za zaštitu okoliša Katalonskog parlamenta od 2. listopada 2013. […] navodi [se] izričita izjava glavne ravnateljice Uprave za zaštitu okoliša katalonske vlade da su predmetna jamstva očito nedostatna […]. Iako se u prijepisima političke rasprave u parlamentu ne navodi nikakvo odgovarajuće opravdanje tog predloženog iznosa pa ih se mora uzeti u obzir s oprezom, naloženo povećanje iznosa i razlika između povećanog i početnog iznosa potvrđuju zaključke stručnjaka u tom području koji su smatrali da su iznosi jamstava određeni 2006. i 2008. očito bili nedostatni.
(68)
Drugo, podnositelj pritužbe dostavio je studiju iz kolovoza 2012. za čiju je izradu angažirao stručnjake za zaštitu okoliša („studija ERF‑a”). Studija je stručno ispitivanje u kojem se analiziraju i objedinjuju postojeće opsežne informacije (pravne, akademske ili nastale istraživanjem tržišta) o predmetnoj temi. U studiji ERF‑a analizirala se postojeća situacija u pogledu učinaka lokacija rudnika [tužitelja] na okoliš i predviđene buduće promjene količine materijala nataloženog na jalovištima. U njoj se zaključuje da jalovišta imaju znatan učinak na okoliš i očekuje se njihov daljnji rast u budućnosti.
[…]
(72)
Na temelju toga u studiji ERF‑a utvrđuje se da u skladu s novim zakonodavnim odredbama iz Kraljevske uredbe [br.] 975/2009 iznos financijskog jamstva ne smije nikako biti niži od osnovnih troškova sanacije u 2012. koji iznose 71 milijun [eura] za obje lokacije te da bi njihov odgovarajući iznos trebao biti otprilike 100 milijuna [eura] uzimajući u obzir ukupne troškove u budućnosti.
[…]
(75)
[Glede tužiteljevih kritika prema kojima studija ERF‑a ne može služiti kao osnova za izračun iznosa jamstava] Komisija uviđa da se u studiji ne uzimaju u obzir mjerodavne odredbe Uredbe [br.] 202/1994 i da je naglasak na zahtjevima iz Kraljevske uredbe [br.] 975/2009 o prijenosu Direktive [2006/21] o otpadu od industrija vađenja minerala odnosno na očekivanim troškovima sanacije. No njezini rezultati procjene troškova sanacije pojedinačnih lokacija [tužitelja] temelje se na pouzdanoj metodologiji i razumnim pretpostavkama kao što je prethodno opisano u uvodnim izjavama 68. – 73. i stoga je ta procjena doista važna za izračun jamstva i na temelju Uredbe [br.] 202/1994. To se osobito [vidi] iz članka 2. stavka 4. točke (h) Uredbe 202/1994, koja se odnosi na troškove bilo koje druge posebne mjere sanacije koja bi mogla biti potrebna pa se njome ne ograničava izračun na mjere pojedinačno navedene u prethodnim točkama članka 2.”
Na temelju tih elemenata, Komisija je u uvodnim izjavama 82. i 83. pobijane odluke došla do zaključka da prikupljeni dokazi i podnesena stručna izvješća potvrđuju zaključak nacionalnog suda da su izvorni iznosi financijskih jamstava očito bili nedostatni za osiguranje ispravne sanacije, i da su stoga ti iznosi bili niži od iznosa koji se u pravilu propisuje primjenjivim nacionalnim zakonodavstvom. Tužitelj je stoga ostvario gospodarsku prednost u obliku nižih bankovnih naknada plaćenih na godišnjoj razini za financijska jamstva. Tužitelj je ostvario selektivnu prednost u obliku nižih bankovnih naknada za niža jamstva u usporedbi s drugim operaterima u sličnom položaju.
Glede kriterija koji se odnosi na korištenje državnim sredstvima, Komisija opaža sljedeće:
„(88)
Komisija primjećuje da se jamstva u ovom predmetu ne preispituju u okviru propisa o državnoj potpori u smislu naknade koja bi mogla ostati nenaplaćena s obzirom na rizik i izloženost koju preuzima davatelj jamstva (tj. poslovna banka, a ne država), nego u smislu rizika koji država preuzima u slučaju da je jamstveni iznos niži od stvarnih troškova štete u okolišu i u slučaju da društvo primatelj jamstva propusti ili ne može platiti cjelokupne troškove sanacije.
[…]
(90)
Financijsko jamstvo [tužitelja] zapravo je bankovno jamstvo koje nije slobodno dostupno državi. Ono se može upotrebljavati samo za mjere izričito određene zakonom, osobito za financiranje uklanjanja otpada, sanacije rudnika i drugih mjera zaštite okoliša u slučaju da [tužitelj] ne ispuni svoje obveze u području okoliša. Država ne dobiva kamate na sredstva jamstava ili bilo koju drugu financijsku prednost koja bi bila manja u slučaju nižeg iznosa jamstava. Nadalje, država dosad nije bila u položaju da iskoristi jamstvo za bilo koju od prethodno navedenih svrha. Međutim, čak i ako niži iznos jamstava dosad nije imao nikakav učinak na državna sredstva, ta činjenica sama po sebi ne isključuje mogućnost da se ostvari učinak na državna sredstva zbog povećanog rizika od prisilnog trošenja državnih sredstava u budućnosti.
(91)
Stvaranje konkretnog rizika od budućeg nametanja dodatnog opterećenja na državu dovoljno je da bi se utvrdilo postojanje državne potpore utvrđene člankom 107. stavkom 1. Ugovora. Sud Europske unije smatrao je da se taj kriterij smatra ispunjenim ako veza mjere državne potpore s državnim sredstvima i njezin učinak na njih nisu izravni.
(92)
Svrha je takvih financijskih jamstava osigurati da rudarska društva imaju dovoljno sredstava odvojenih za pokrivanje budućih troškova sanacije neovisno o tome kakvo će u budućnosti (često dalekoj) biti njihovo financijsko stanje. Stoga je očito da u slučaju iznosa jamstva koji je znatno niži od očekivanih troškova sanacije postoji povećan rizik da bi to u budućnosti moglo imati učinak na državna sredstva. Rizik od potencijalnih troškova za državni proračun očito je viši nego u slučajevima kada je jamstveni iznos ispravno određen u skladu s primjenjivim zakonodavstvom uzimajući u obzir očekivane troškove sanacije. Ako su ta sredstva znatno niža od potrebnih, veći dio tih troškova trebao bi se pokriti iz državnih sredstava u slučaju da ih [tužitelj] iz nekog razloga ne želi ili ne može platiti. Osim toga, ako [tužitelj] ne bude u budućnosti mogao platiti troškove sanacije, nije vjerojatno da će se navodnom mogućnošću španjolskih nadležnih tijela da zaplijene imovinu poduzetnika [tužitelj] osigurati dodatan pozamašan iznos sredstava s obzirom na to da su jedina imovina [tužitelja] (i cijele grupe ICL) u Španjolskoj njegova rudarska postrojenja za potašu. No nakon zatvaranja rudnika potaše vrijednost te imovine mogla bi biti upitna.
(93)
Činjenica da bi država bila obvezna posegnuti u vlastita sredstva u slučaju da [tužitelj] želi ili ne može poduzeti potrebne mjere sanacije svojih jalovišta utvrđena je primjenjivim zakonodavstvom.
(94)
Prvo, u skladu s člankom 102. Zakona [br.] 39/2015 država će možda morati poduzeti mjere u ime strane pravno odgovorne za poduzimanje tih mjera. Španjolska bi trebala (i.) naložiti [tužitelju] da poduzme točno određene mjere, (ii.) obavijestiti [tužitelja] da će u suprotnom državna uprava sama poduzeti te mjere i koji će biti trošak, (iii.) provesti te mjere i (iv.) pokušati povratiti troškove [tužitelja], što samo po sebi neće biti moguće ako se Španjolska mora naplatiti iz nedovoljnog financijskog jamstva. Iako ta odluka službeno nije obvezna, u slučaju da [tužitelj] ispuni svoje obveze sanacije svojih postrojenja, Španjolska ne bi imala drugog izbora nego da unaprijed plati tu sanaciju jer bi u suprotnom ona kršila svoje obveze.
(95)
Drugo, kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 13., moguće je da je Španjolska prekršila svoju obvezu iz Direktive o otpadu od industrija vađenja minerala i Okvirne direktive o vodama. Stoga, kad bi [tužitelj] napustio svoja postrojenja nakon iscrpljivanja mineralnih resursa i kad ih ne bi sanirao, s obzirom na nedovoljno jamstvo, jedini način na koji bi Španjolska mogla ispuniti svoje obveze iz tih [d]irektiva i u konačnici izbjeći plaćanje dnevnih kazni koje nameće Sud Europske unije bio bi da sama plati uklanjanje jalovišta ili jednako djelotvornu sanaciju.
(96)
Treće, u skladu s odredbama španjolskog Zakona [br.] 27/2006 od 18. srpnja 2006. španjolska nadležna tijela mogu se prisiliti da ispune svoje obveze iz zakonodavstva o zaštiti okoliša. Sve nevladine organizacije koje ispunjavaju kriterije iz Zakona [br.] 27/2006 mogu, u slučaju kršenja obveza u području okoliša navedenih u članku 18. stavku 1. Zakona [br.] 27/2006 (uključujući npr. kršenja obveza u području zaštite vode), pokrenuti sudski postupak kako bi prisilila državnu upravu da ispuni svoje obveze u području okoliša.
[…]
(98)
Naposljetku, španjolska nadležna tijela sama su ukazala na to da u skladu s člankom 9. [Katalonskog z]akona [br.] 12/1981 uprava [katalonske] vlade može prisilno izvršiti te mjere o trošku operatera ako operater ne ispuni svoje obveze. Ukazala su i na to da državna uprava u praksi provodi relevantne mjere koje se potom financiraju iz financijskog jamstva ili, ako jamstvo nije dovoljno, iz prodaje imovine operatera. Stoga je u slučaju financijskog jamstva koje je znatno niže od potrebnog državna uprava izložena riziku da imovina operatera neće biti dovoljna za financiranje poduzetih relevantnih mjera. Time se potvrđuje da prenisko financijsko jamstvo povećava rizik da se mjere sanacije koje je poduzela državna uprava neće moći dovoljno pokriti imovinom operatera (osobito u slučaju kada se društvo ne bavi drugim djelatnostima u Španjolskoj kao što je slučaj s [tužiteljem] i da će ih trebati platiti iz državnih sredstava.
(99)
Stoga iznos jamstava koji je znatno niži od onog koji se zahtijeva zakonom izlaže državu konkretnom riziku od dodatnog opterećenja državnih sredstava. Povećan rizik od dodatnog opterećenja države stoga je dovoljno konkretan da bi se smatrao barem potencijalnim učinkom na državna sredstva zbog preniskog iznosa financijskog jamstva.”
Glede postojanja narušavanja tržišnog natjecanja i utjecaja na trgovinu između država članica, Komisija smatra da:
„(102)
[D]a bi se nižim troškovima [tužitelja] – zbog iznosa financijskih jamstava koji je niži od onoga koji se zahtijeva mjerodavnim zakonodavstvom – moglo narušiti tržišno natjecanje na tržištima na kojima je [on] aktivan, uglavnom tržištima potaše i soli. Kao što je objašnjeno u nastavku (vidjeti uvodnu izjavu 110. i naredne uvodne izjave), to je smanjenje troškova doseglo u predmetnom razdoblju iznos od oko 1,8 milijuna [eura] i stoga nije zanemarivo, suprotno tvrdnjama španjolskih nadležnih tijela.
(103)
Nadalje, činjenica da je [tužitelj] jedini španjolski proizvođač potaše ne isključuje mogućnost narušavanja tržišnog natjecanja s obzirom na to da je relevantno tržište u geografskom smislu šire od nacionalnog španjolskog tržišta.
[…]
(106)
Kao što je već prethodno navedeno, tržišta potaše i soli očito su prekogranična tržišta pri čemu se 50 % proizvoda [tužitelja] izvozi u druge europske zemlje. Stoga smanjenje iznosa financijskih jamstava može utjecati na trgovinu među državama članicama EU‑a.”
Glede kvantifikacije potpore, Komisija smatra sljedeće:
„(109)
Kako bi se utvrdio stvaran iznos potpore, najprije treba odrediti barem približan ‚ispravan’ iznos financijskih jamstava za predmetno razdoblje u skladu mjerodavnim zakonskim propisima. Tada bi iznos potpore bio jednak razlici između očekivanih iznosa bankovnih naknada koje bi [tužitelj] trebao platiti da bi se iznos jamstava mogao smatrati ispravno utvrđenim i stvarnih iznosa bankovnih naknada koje je društvo platilo.
[…]
(111)
Budući da su španjolska nadležna tijela ukazala na to da je Viši sud Katalonije u prosincu 2016. utvrdio da je povišeni iznos od 6979471,83 [eura] za lokaciju Balsareny/Sallent u skladu s primjenjivim zakonodavstvom, Komisija smatra da je u ovom trenutku ‚ispravan’ iznos jamstava za lokaciju Balsareny/Sallent jednak tom trenutačno primjenjivom iznosu koji je odobrio sud.
(112)
Nadalje, Komisija smatra da se po analogiji (vidjeti i prethodnu uvodnu izjavu 64.) može smatrati i da je [iznos povećan na] 6160872,35 [eura] za jamstvo za lokaciju Súria primjenjiv od 2015. u skladu s primjenjivim zakonodavstvom. Iako ne postoji mjerodavna sudska presuda za tu lokaciju, povećani iznos jamstva za manji rudnik na lokaciji Súria zapravo je gotovo usporediv s odobrenim iznosom za lokaciju Balsareny/Sallent. Time se potvrđuje da se može smatrati da je taj iznos prikladan i u skladu s primjenjivim zakonodavstvom.
[…]
(123)
[P]otpora dodijeljena [tužitelju] u obliku nižih bankovnih naknada za smanjene iznose jamstava za cijelo razdoblje 2006. – 2016. iznosi ukupno 1864622 [eura].”
U okviru svoje ocjene postoji li državna potpora glede četvrte mjere, Komisija je osobito s obzirom na postojanje prednosti pojasnila sljedeće:
„(125)
Španjolsko Ministarstvo okoliša i katalonska vlada potpisali su 17. prosinca 2007. ugovor o suradnji i dijeljenju troškova projekta čiji je cilj prekrivanje jalovišta Vilafruns, a time i smanjenje njegova negativnog utjecaja na okoliš […] Ukupni troškovi ulaganja iznosili su 7887571 [eura] i u potpunosti su ih pokrila tijela javne vlasti kako je dogovoreno ugovorom iz 2007.
[…]
(131)
[Odgovornost koju tužitelj snosi za gospodarenje jalovinom nastalom u jalovištu Vilafruns] proizlazi iz španjolskog Zakona [br.] 6/1993 od 15. srpnja 1993. o gospodarenju otpadom i Kraljevske uredbe [br.] 1/2001 od 20. srpnja 2001. kojom je preinačen španjolski Zakon o vodama. Treća strana tvrdi da činjenica da rudnik na lokaciji Vilafruns više nije bio aktivan u trenutku kada ga je stekao [tužitelj] nije relevantna jer svi koncesionari rudnika moraju gospodariti cjelokupnom jalovinom, uključujući i jalovinu nakupljenu prije nego što je koncesionar dobio koncesiju.
[…]
(138)
Komisija smatra neprihvatljivom tvrdnju da, neovisno o opsegu obveza [tužitelja] u pogledu jalovišta Vilafruns, javno ulaganje od 7,9 milijuna [eura] u znatno bolju zaštitu okoliša koja je u načelu istovjetna sanaciji lokacije rudnika bez ikakvih troškova ulaganja za [tužitelja] doista nije donijelo nikakvu gospodarsku prednost [tužitelju]. Cilj prekrivanja jalovišta bilo je znatno smanjenje onečišćenja uzrokovanog curenjem iz jalovišta Vilafruns. Alternativne mjere u izostanku potpore ne bi osigurale tako dobru i dugotrajnu zaštitu te bi izložile [tužitelja] riziku od snošenja posljedica onečišćenja (kao što je pokazano u kaznenim presudama od 18. prosinca 2014. i 25. veljače 2015. povezanima s drugim njegovim lokacijama rudnika, vidjeti uvodne izjave 27. i 94. odluke o otvaranju postupka). Stoga je izgradnja postrojenja financirana državnim sredstvima omogućila [tužitelju] bolje sprečavanje onečišćenja, smanjenje rizika za okoliš u budućnosti i osiguranje dugotrajne sanacije jalovišta (u skladu sa sličnim sanacijama jalovišta u Francuskoj ili Njemačkoj kao što je prethodno objašnjeno u uvodnim izjavama 26. i 32.). [Tužitelj] bi u konačnici imao obvezu osigurati ispravnu sanaciju jalovišta Vilafruns.
(139)
Naposljetku, Komisija smatra da je mjera selektivna jer je bila izričito usmjerena na javno financiranje prekrivanja jalovišta Vilafruns u vlasništvu [tužitelja].
[…]
(148)
S obzirom na prethodno navedeno Komisija zaključuje da 4. mjera jest državna potpora u iznosu od 7887571 [eura] i da će zato procijeniti njezinu zakonitost i spojivost s unutarnjim tržištem.”
Glede analize spojivosti potpore Komisija je u uvodnoj izjavi 152. pobijane odluke pojasnila da je prva mjera operativna potpora tužitelju jer su njome omogućeni niži troškovi naknada za jamstva od onih koji su bili potrebni u razdoblju od 2006. do 2016., što je nespojivo s unutarnjim tržištem jer ona nije otkrila nikakvu moguću osnovu za utvrđivanje spojivosti takve potpore koja je dodijeljena bez ikakvog očitog cilja zajedničkog interesa.
Glede četvrte mjere, Komisija je, s druge strane, primijetila u uvodnim izjavama 156. do 164. pobijane odluke, da je prekrivanje jalovišta Vilafruns spojiva potpora na temelju odjeljka 3.1.1. Smjernica iz 2008. koji se odnosi na potporu za zaštitu okoliša za poduzetnike koja premašuje standarde Europske unije ili povećava tu razinu u nedostatku standarda Unije.
Komisija je, naime, smatrala da je prekrivanje jalovišta Vilafruns omogućilo tužitelju da poveća razinu zaštite okoliša kao rezultat njegovih aktivnosti u nedostatku standarda Unije. Nadalje, Komisija je, kao prvo, izračunala ukupne opravdane troškove koji iznose 7804922,60 eura, kao drugo, odredila maksimalan intenzitet potpore dopušten za tužitelja, kao veliko poduzeće, koji odgovara 50 % opravdanih troškova, te, kao treće, utvrdila da je preostali dio ukupnog iznosa nespojive potpore 3985109,70 eura.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 24. travnja 2018. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
Komisija je svoj odgovor na tužbu podnijela 23. srpnja 2018.
Tužitelj je podnio repliku 27. rujna 2018. Komisija je podnijela odgovor na repliku 12. studenoga 2018.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
podredno, poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem je utvrđeno da prva mjera čini državnu potporu i naložen njezin povrat;
–
podredno, poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem je utvrđen iznos nezakonite, ali spojive potpore, i iznos nezakonite potpore koju treba vratiti u okviru četvrte mjere;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu kao neosnovanu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
U prilog svojoj tužbi tužitelj ističe pet tužbenih razloga. Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a jer je Komisija pogrešno zaključila da je prva mjera uključivala prijenos državnih sredstava. Drugi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a jer je Komisija pogrešno zaključila da je prvom mjerom dodijeljena prednost ili, podredno, jer ona nije dokazala da su izvorni iznosi financijskih jamstava bili preniski. Treći tužbeni razlog temelji se na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti. Četvrti tužbeni razlog temelji se na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a jer je Komisija smatrala da je četvrtom mjerom dodijeljena selektivna prednost. Peti tužbeni razlog, koji je podnesen podredno, temelji se na povredi članka 16. stavka 1. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. UFEU‑a (
SL 2015., L 248, str. 9
.), jer Komisija nije ispravno utvrdila iznos moguće potpore koja proizlazi iz četvrte mjere.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a jer je Komisija pogrešno zaključila da je prva mjera uključivala prijenos državnih sredstava
Tužitelj navodi da prva mjera ne ispunjava kriterij prijenosa državnih sredstava stoga što ne dovodi do nikakvog smanjenja državnog proračuna.
Kao prvo, financijska jamstva, koja je tužitelj morao pružiti za sanaciju rudnika, nije odobrila država nego poslovne banke kojima je tužitelj morao platiti premije u slučaju potrebe za aktivacijom. Iz toga proizlazi da država nije izgubila prihode zbog toga što su jamstva bila određena u navodno nižim iznosima od potrebnih i da u ovom slučaju ne postoji dovoljno izravna veza između dodijeljene prednosti i smanjenja državnog proračuna.
Kao drugo, tužitelj smatra da nije postojao dovoljno konkretan ekonomski rizik za državni proračun. To bi bio slučaj samo da se pokazalo da se troškovi sanacije ne mogu naplatiti od tužitelja. Takva moguća obveza da država mora snositi dio troškova i mogući teret koji iz tog proizlazi za državni proračun previše su udaljeni i hipotetski. Tužitelj smatra da se u ovom slučaju ne mogu primijeniti načela u vezi s državnim jamstvima. S jedne strane, Komisijini argumenti koji upućuju na njih su nedopušteni jer Komisija nije na njih uputila u pobijanoj odluci, te, s druge strane, analogija s tim načelima jest pogrešna. Kao prvo, u slučaju državnih jamstava postoji prijenos državnih sredstava jer se država odriče dijela prihoda po tome što prihvaća premiju iznosa koja je niža od one koju bi zahtijevao privatni davatelj jamstva. U ovom je slučaju tužitelj, naprotiv, platio premiju po tržišnim uvjetima. Kao drugo, u okviru državnog jamstva prednost za korisnika je jasna jer on plaća nižu premiju za državno jamstvo nego za slično jamstvo koje daje banka te se njegova solventnost povećava, s tom posljedicom da plaća nižu kamatu. U ovom slučaju niti jedan od tih dvaju uvjeta nije ispunjen. Kao treće, kod državnih jamstava država se obvezuje platiti trećoj osobi jamstveni iznos kada korisnik jamstva ne ispuni svoju obvezu otplate zajma za koji se jamči, dok se u ovom slučaju država nije obvezala isplatiti bilo kakav iznos u slučaju da jamstvo bude nedostatno. Iz toga proizlazi da sudska praksa u vezi s državnim jamstvima nije primjenjiva u ovom slučaju.
Prema mjerodavnoj sudskoj praksi, takav hipotetski rizik opterećenja za državni proračun mogao bi se pokazati samo ako je država jedan od glavnih vjerovnika poduzetnika u poteškoćama i ako je poduzetnik insolventan. U ovom slučaju tužitelj može jamčiti da će poštovati svoje obveze stoga što je on dio multinacionalne skupine poduzetnika (ne samo grupe u Španjolskoj) koja raspolaže znatnom imovinom, čija vrijednost ne pada nakon zatvaranja rudnika potaše, i koja je već u prošlosti pokazala da raspolaže financijskom sposobnošću koja je nužna za pokriće svih potrebnih sanacijskih mjera, neovisno o razini određenih jamstava. Budući da se odgovornost poduzetnika za okoliš proteže na društva kontrolne grupe, rizik da će država snositi posljedice moguće tužiteljeve insolventnosti nije dovoljno konkretan. Prema sudskoj praksi (presuda od 1. prosinca 1998., Ecotrade,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
), moraju postojati posebne okolnosti zbog kojih je više nego vjerojatno da će se državna sredstva umanjiti, pri čemu postojanje doista minimalnog ili hipotetskog rizika ne može biti dovoljno za zaključak da postoji prijenos državnih sredstava.
Kao treće, tužitelj objašnjava da stoga što se financijska jamstva mogu aktivirati tek nakon prestanka rudarskih aktivnosti kako na temelju nacionalnog zakonodavstva tako i na temelju zakonodavstva Unije i što se iznos jamstva tijekom iskorištavanja mora povremeno prilagođavati u skladu s radovima nužnim za sanaciju, iznos tih jamstava nije određen nego se s vremenom mijenja. Prema tome, rizik za državni proračun postoji tek nakon što prestane iskorištavanje rudnika. Budući da je u ovom slučaju iznos financijskih jamstava sveden na odgovarajuću razinu u 2015. za lokaciju Súria i u 2016. za lokaciju Sallent/Balsareny, prije prestanka rudarskih radova, to znači da prije pobijane odluke Španjolska Država nije ni u jednom trenutku snosila gospodarski rizik. Tužitelj pojašnjava, među ostalim, odgovarajući Komisiji, s jedne strane, da osim rudnikâ potaše raspolaže drugom znatnom imovinom u Španjolskoj kojom se država može koristiti radi ispunjenja obveze plaćanja za obvezne mjere sanacije i, s druge strane, da se na temelju španjolskog zakonodavstva može rukovoditeljima i upraviteljima poduzetnika naložiti provedba mjera kojima se osigurava poštovanje obveza u području okoliša.
Kao četvrto, tužitelj se poziva na raniju odluku Komisije (Komunikacija Komisije, SNIACE; državna potpora C 68/97 (NN 118/97) Španjolska,
SL 1998., C 49, str. 2
.; u daljnjem tekstu: SNIACE), u predmetu koji je sličan ovom predmetu. U tom se predmetu za propust da se osigura poštovanje obveza u području okoliša nije smatralo da uključuje prijenos državnih sredstava i time da je državna potpora.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a „svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama”.
Valja također podsjetiti da, kako bi se prednosti mogle kvalificirati kao „potpora” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, one moraju, s jedne strane, izravno ili neizravno biti dodijeljene putem državnih sredstava i, s druge strane, moraju se moći pripisati državi članici (vidjeti presudu od 15. svibnja 2019., Achema i dr.,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, t.
47.
i navedenu sudsku praksu). Ta su dva uvjeta kumulativna (vidjeti presudu od 30. lipnja 2015., Nizozemska i dr./Komisija,
T‑186/13, T‑190/13 i T‑193/13
, neobjavljenu,
EU:T:2015:447
, t.
63.
i navedenu sudsku praksu).
Glede uvjeta korištenja državnim sredstvima, iz sudske prakse proizlazi da u svakom slučaju nije potrebno utvrditi da postoji prijenos državnih sredstava kako bi se prednost dodijeljena jednom ili više poduzetnika mogla smatrati državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Tako se potporama osobito smatraju intervencije koje u različitim oblicima smanjuju troškove koji uobičajeno opterećuju proračun poduzetnika i koje su time, iako nisu subvencije u strogom značenju riječi, iste naravi i imaju identične učinke (vidjeti presudu od 19. ožujka 2013., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija i dr. i Komisija/Francuska i dr.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, t.
100.
i
101.
i navedenu sudsku praksu).
Naime, ustaljena je sudska praksa da članak 107. stavak 1. UFEU‑a definira državne intervencije s obzirom na njihove učinke (vidjeti presudu od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, t.
77.
i navedenu sudsku praksu; presuda od 19. ožujka 2013., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija i dr. i Komisija/Francuska i dr.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, t.
102.
).
Tako državna intervencija – koja može poduzetnike na koje se primjenjuje staviti u povoljniji položaj u odnosu na druge i istovremeno stvoriti dovoljno konkretan rizik da će u budućnosti nastati dodatan trošak za državu – može opteretiti državna sredstva (vidjeti presudu od 19. ožujka 2013., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija i dr., i Komisija/Francuska i dr.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, t.
106.
i navedenu sudsku praksu).
Usto, Sud je pojasnio da prednosti dodijeljene u obliku državnog jamstva mogu podrazumijevati dodatan teret za državu (presuda od 19. ožujka 2013., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija i dr. i Komisija/Francuska i dr.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, t.
107.
; vidjeti također u tom smislu presude od 1. prosinca 1998., Ecotrade,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
, t.
43.
, i od 8. prosinca 2011., Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, t.
39.
do
42.
).
Osim toga, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da kada, ekonomski gledano, izmjena tržišnih uvjeta koja dovodi do neizravno dodijeljene prednosti određenim poduzetnicima za posljedicu ima gubitak sredstava javnih vlasti, čak ni činjenica da su ulagači neovisno donijeli odluku ne može ukloniti vezu koja postoji između navedenoga gubitka sredstava i prednosti koju uživaju dotični poduzetnici (presuda od 19. ožujka 2013., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija i dr. i Komisija/Francuska i dr.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, t.
108.
).
Posljedično, u svrhu dokazivanja postojanja državne potpore Komisija mora dokazati dovoljno izravnu vezu između, s jedne strane, prednosti dodijeljene korisniku i, s druge strane, smanjenja državnog proračuna, odnosno dovoljno konkretnog gospodarskog rizika za opterećenje tog proračuna (presuda od 19. ožujka 2013., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija i dr. i Komisija/Francuska i dr.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, t.
109.
).
U ovom slučaju, što se tiče, s jedne strane, pripisivosti prve mjere državi, iz uvodne izjave 60. pobijane odluke proizlazi te je nesporno između stranaka da je iznose financijskih jamstava koje je tužitelj morao pribaviti katalonska vlada odredila u dvjema pojedinačnim upravnim odlukama, to jest dozvolama dodijeljenima tužitelju 9. studenoga 2006. i 28. travnja 2008. za iskorištavanje rudnika Súria i Sallent/Balsareny.
Što se tiče, s druge strane, kriterija državnih sredstava, u uvodnoj izjavi 88. pobijane odluke Komisija je smatrala da se glede prve mjere predmetna financijska jamstva ne preispituju u okviru propisa o državnoj potpori u smislu naknade koja bi mogla ostati nenaplaćena s obzirom na rizik i izloženost koju preuzima davatelj jamstva (tj. poslovna banka, a ne država), nego u smislu rizika koji država preuzima u slučaju da je jamstveni iznos niži od stvarnih troškova štete u okolišu i u slučaju da društvo primatelj jamstva propusti ili ne može platiti cjelokupne troškove sanacije. U uvodnoj izjavi 90. pobijane odluke Komisija ponavlja da postoji konkretan rizik mogućeg učinka na državna sredstva zbog povećanog rizika da država bude obvezana aktivirati svoja sredstva u budućnosti. Osim toga, u uvodnoj izjavi 91. navedene odluke, ona smatra da je stvaranje konkretnog rizika od budućeg nametanja dodatnog opterećenja na državu dovoljno da bi se utvrdilo postojanje državne potpore i da bi se taj kriterij smatrao ispunjenim ako veza mjere državne potpore s državnim sredstvima i njezin učinak na njih nisu izravni.
U uvodnim izjavama 92. do 99. pobijane odluke, Komisija pojašnjava da u slučaju iznosa jamstva koji je znatno niži od očekivanih troškova sanacije postoji povećan rizik da bi to u budućnosti moglo imati učinak na državna sredstva, stoga što bi se u slučaju, da tužitelj ne želi ili ne može platiti tu sanaciju, veći dio tih troškova trebao pokriti iz državnih sredstava jer je obveza države da posegne u vlastita sredstva u slučaju da tužitelj ne želi ili ne može poduzeti potrebne mjere sanacije utvrđena primjenjivim nacionalnim i Unijinim zakonodavstvom. Ona iz toga zaključuje da iznos jamstava koji je znatno niži od onog koji se zahtijeva zakonom izlaže državu riziku od dodatnog opterećenja državnih sredstava. Povećan rizik stoga je dovoljno konkretan da bi se smatrao barem potencijalnim učinkom na državna sredstva. Komisija naglašava, osim toga, da se tužiteljeva imovina koju država može u slučaju prisilnog izvršenja zaplijeniti može pokazati nedostatnom.
No, kao prvo tužitelj ne osporava da je iznos financijskih jamstava, kako je utvrđen upravnim odlukama katalonske vlade, bio prenizak. Doduše, tužitelj osporava, u okviru svojeg drugog tužbenog razloga, analitičku metodu i dokaze na koje se Komisija oslonila radi zaključka da je iznos tih jamstava bio prenizak i da su mu ona donijela gospodarsku prednost. Međutim, on ne tvrdi da je iznos jamstava koji je izvorno određen upravnim odlukama katalonske vlade bio točan ili dostatan.
Kao drugo, valja utvrditi da je Španjolska Država imala obvezu supsidijarne intervencije u slučaju nepoštovanja obveza zaštite okoliša koje imaju poduzetnici koji obavljaju rudarske radove, kao što je to jasno istaknuto u uvodnim izjavama 93. do 98. pobijane odluke. Naime, s jedne strane, na temelju nacionalnog prava, a osobito odredaba Ley 27/2006 por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) (Zakon br. 27/2006 koji uređuje prava na pristup informacijama, sudjelovanje javnosti i pristup pravosuđu u pitanjima okoliša (prenošenje direktiva 2003/4/EZ i 2003/35/EZ)) od 18. srpnja 2006. (BOE br. 171 od 19. srpnja 2006., str. 27109.), tijela mogu biti obvezana uskladiti se sa svojim obvezama koje proizlaze iz zakonodavstva u području okoliša. Osim toga, na temelju članka 102. Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Zakon br. 39/2015 o općem upravnom postupku javne uprave) od 1. listopada 2015. (BOE br. 236 od 2. listopada 2015., str. 89343.), država može poduzeti mjere u ime strane pravno odgovorne za poduzimanje tih mjera. S druge strane, na temelju prava Unije, a osobito članka 6. stavka 3. Direktive 2004/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o odgovornosti za okoliš u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu (
SL 2004., L 143, str. 156
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 58.), ako nakon štete u okolišu operater zadužen za poduzimanje mjera otklanjanja ne ispuni svoje obveze, nadležno tijelo može u krajnjem slučaju samo poduzeti te mjere. Osim toga, ako država ne intervenira umjesto poduzetnika, u slučaju da oni ne poštuju svoje obveze u području okoliša, ona bi mogla povrijediti svoje obveze na temelju Direktive 2006/21 i stvoriti rizik da se protiv nje pokrene postupak zbog povrede i da joj se naloži plaćanje novčane kazne dok se ne uskladi s navedenim obvezama.
Kao treće, svrha pravne obveze predviđene u članku 14. Direktive 2006/21 da se od poduzetnika operatera koji iskorištava rudnike zahtijeva da pruži jamstvo za sanaciju lokacija i za pokriće troškova moguće štete u okolišu nastale rudarskim radovima, a čiji se iznos mora izračunati na temelju elemenata navedenih u stavku 2. iste odredbe, jest osigurati da društva za iskorištavanje rudnih bogatstava raspolažu dostatnim sredstvima za pokriće budućih troškova sanacije rudnika, neovisno o svojem financijskom položaju u budućnosti, te izbjeći, među ostalim, da država mora intervenirati kako bi umjesto njih preuzela troškove.
No, zbog obveze koju država ima da poduzme sanacijske mjere u ime poduzetnika pravno odgovornog za poduzimanje tih mjera koje potječu od rudarskih radova, iznos jamstava pruženih za navedenog poduzetnika može imati utjecaja na državna sredstva jer se u slučaju da je iznos jamstava određen prenisko gospodarski rizik njezine supsidijarne intervencije kvantitativno povećava osobito u slučaju insolventnosti tog poduzetnika.
Kao četvrto, iz sudske prakse navedene u točki 53. ove presude proizlazi da se državna sredstva mogu smatrati opterećenima i ako se dokaže „dovoljno konkretan rizik” da će u budućnosti ostvariti dodatan teret za državu.
U tom pogledu, kao prvo, tužitelj navodi da rizik od opterećenja državnih sredstava nije dovoljno konkretan u ovom slučaju zbog financijske sposobnosti kojom raspolaže radi pokrića moguće štete u okolišu, koja bi proizašla iz njegovih rudarskih radova. Nakon što ga je u okviru mjere upravljanja postupkom Opći sud upitao s tim u vezi, tužitelj je podnio popis imovine (materijalne nepokretne imovine) kojom je raspolagao u razdoblju od 2012. do 2016., također na razini grupe društava kojoj pripada, kao i dio svojih godišnjih bilanci u vezi s navedenom imovinom. Komisija je na raspravi skrenula pažnju na činjenicu da u dokumentima koje je tužitelj dostavio nisu navedene obveze ni dugovi društva te je u njima prikazana imovina koju su on i njegova grupa posjedovali samo u razdoblju od 2012. do 2015. - 2017. i da nije iznio podatke u vezi s preostalim dijelom relevantnog razdoblja od 2006. do 2012.
Valja utvrditi da elementi, koje je tužitelj podnio kako bi se utvrdila njegova financijska sposobnost da snosi troškove moguće štete u okolišu povezane s rudarskim radovima u njegovim rudnicima, jesu djelomični i na temelju njih se ne može sa sigurnošću utvrditi da bi u trenutku mogućeg ostvarenja rizika za okoliš raspolagao financijskom sposobnošću da ih pokrije.
U svakom slučaju, pod pretpostavkom da tužitelj ima dostatnu financijsku sposobnost tako da za državu smanji rizik od potrebe za intervencijom, valja zaključiti da uzimajući u obzir činjenicu da se financijski položaj društva može promijeniti u svakom trenutku zbog različitih gospodarskih rizika, te stoga što, općenito, obveza pribavljanja financijskog jamstva ima, s pravom, za cilj da sredstva budu u svakom trenutku na raspolaganju i to neovisno o financijskoj sposobnosti subjekta koji je dužan pribaviti navedeno jamstvo, financijska sposobnost ovog potonjeg nema utjecaja na određivanje primjerenog iznosa tih jamstava te, u konačnici, na ocjenu o postojanju dovoljno konkretnog rizika od tereta koji opterećuje državni proračun.
Osim toga, s jedne strane, članak 14. stavak 2. Direktive 2006/21 određuje da se izračun jamstva iz stavka 1. obavlja na temelju vjerojatnih utjecaja postrojenja za gospodarenje otpadom na okoliš, uzimajući u obzir posebno kategoriju postrojenja, karakteristike otpada i buduću namjenu saniranog zemljišta, kao i pretpostavke da sve potrebne radove za sanaciju procjenjuje i vrši neovisna i za to stručno osposobljena treća osoba. Financijska sposobnost društva koje upravlja postrojenjem nije, dakle, kriterij relevantan za određivanje iznosa jamstava.
S druge strane, iz sudske prakse navedene u točki 55. ove presude proizlazi da ono što je bitno jesu promjene uobičajenih tržišnih uvjeta koji mogu utjecati na državni proračun, neovisno o vjerojatnom ponašanju privatnih subjekata, i u ovom slučaju mogućnost tužitelja da sam
in concreto
pokrije troškove moguće štete u okolišu povezane s njegovim rudarskim radovima.
Kao drugo, tužitelj osporava dopuštenost i osnovanost Komisijinih argumenata o tome da se sudska praksa u vezi s državnim jamstvima primjenjuje po analogiji u ovom slučaju. Glede dopuštenosti navedenih argumenata, valja primijetiti da se pred Općim sudom Komisija pozvala, među ostalim, na presude od 1. prosinca 1998., Ecotrade (
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
), i od 19. ožujka 2013., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija i dr. i Komisija/Francuska i dr. (
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
), kako bi poduprla pretpostavku da izostanak neposredne i izvjesne aktivacije državnih sredstava ne isključuje dodatan teret za državni proračun. Ta je Komisijina pretpostavka nedvojbeno sadržana u uvodnoj izjavi 91. pobijane odluke. Slijedom navedenog i nasuprot tužiteljevu navodu, pred Općim sudom Komisija nije iznijela zamjensko obrazloženje ili obrazloženje koje dopunjuje ono sadržano u pobijanoj odluci. Stoga su Komisijini argumenti dopušteni. Glede osnovanosti tih argumenata, valja naglasiti da iako u slučaju državnih jamstava državni proračun jest opterećen, među ostalim, zbog sniženja premija koje sam prima i dakle izravnog sniženja njegovih prihoda u situaciji poput one u ovom slučaju, s jedne strane, također postoji prednost u tužiteljevu korist zbog sniženja premija koje mora platiti na iznos jamstava nižeg od onog koje je morao pružiti, mijenjajući time uobičajene tržišne uvjete. Okolnost da se gubitak prihoda tiče proračuna privatne bankovne institucije ne onemogućava da se utvrdi postojanje prednosti za tužitelja koja proizlazi iz određivanja financijskih jamstava, koje je morao pribaviti, u iznosu nižem od onog koji je bio nužan.
S druge strane, iz razmatranja iznesenih u točkama 61. do 63. ove presude proizlazi da je rizik od dodatnog tereta koji opterećuje državni proračun također prisutan u situaciji poput one u ovom slučaju, a u kojoj mjerodavne odredbe zahtijevaju određivanje jamstva na temelju kojih se mogu pokriti rizici za okoliš i pribavljena su doduše od privatne bankovne institucije, te u kojoj postoji obveza države da supsidijarno intervenira radi pokrića navedenih rizika, stoga što činjenica da je rudarsko poduzeće pribavilo jamstvo u preniskom iznosu povećava rizik od potrebe za državnom intervencijom. Taj povećani rizik opterećuje državni proračun i povećanje tog rizika jest izravna posljedica određivanja preniskog iznosa jamstava koja se moraju pribaviti.
Naime, određivanje preniskog iznosa jamstava namijenjenih pokriću rizika po okoliš koji primarno opterećuje tužitelja, a podredno državu, povećava rizik od dodatnog tereta za oba nositelja obveza zaštite okoliša. To povećavanje rizika jest konkretan dodatan teret koji opterećuje proračune obaju nositelja, to jest tužitelja te, podredno, države.
Kao treće i suprotno onomu što tužitelj tvrdi, neizvjesnost ili stupanj vjerojatnosti glede ostvarenja rizika za državu nije element zbog kojeg veza između prednosti dodijeljene tužitelju i dodatnog tereta za državni proračun može postati hipotetska, nego je samo obilježje koje je svojstveno pojmu „rizik”.
Kao četvrto, tužitelj tvrdi u biti da državni proračun nije trpio nikakav gospodarski rizik prije donošenja pobijane odluke stoga što se financijska jamstva mogu aktivirati tek nakon prestanka rudarskih radova i da su tijekom iskorištavanja 2015. i 2016. ona bila izmijenjena i dosegla primjeren iznos.
Međutim, mora se utvrditi, kao što to Komisija s pravom ističe, da činjenica da rizik nije konkretiziran ne otklanja dodatan rizik nastao na temelju prve mjere koji se ocjenjuje u trenutku u kojem je jamstvo pribavljeno i koji je trajao tijekom razdoblja u kojem je iznos tog jamstva bio prenizak.
Kao peto, budući da se tužitelj poziva na odluku SNIACE, spomenutu u točki 47. ove presude, valja podsjetiti da se u tom predmetu, među navodnim mjerama potpore koje je Komisija analizirala, nalazila navodna prednost koja je za SNIACE proizlazila iz činjenice da ga španjolska tijela nisu obvezala da se uskladi sa zakonodavstvom o zaštiti okoliša, osobito time da izgradi postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda i otkloni ekološku štetu koju je uzrokovao. Prema stajalištu podnositelja pritužbe u tom predmetu državna su sredstva bila uključena zbog toga što je država trpjela povredu zakonodavstva u području okoliša koju je taj poduzetnik počinio, stoga što je navedena država morala snositi troškove te štete.
Komisija smatra da se ta dva predmeta razlikuju po tome što se u predmetu povodom kojeg je donesena odluka SNIACE država ograničila na to da od poduzetnika ne zahtijeva poštovanje obveza na području okoliša, pri čemu sama nije imala obvezu izgradnje objekta umjesto njega, dok je u ovom predmetu država bila, primjenom nacionalnog i Unijina zakonodavstva, obvezana da intervenira umjesto tužitelja, ako se ovaj potonji ne uskladi sa svojim obvezama sanacije svojih rudnika.
No, pod pretpostavkom da je, kao što to tužitelj tvrdi, predmet povodom kojeg je donesena odluka SNIACE sličan ovom predmetu jer se ticao također budućeg i hipotetskog rizika da država mora nadoknaditi štetu u okolišu koja proizlazi iz toga što su poduzetnici povrijedili svoje obveze, dovoljno je utvrditi da prema vrlo ustaljenoj sudskoj praksi Komisija nije vezana svojom ranijom praksom.
Naime, zakonitost Komisijine odluke kojom je utvrđeno da je mjera potpora treba ocijeniti samo u okviru članka 107. UFEU‑a, a ne s aspekta navodne ranije prakse (glede ocjene spojivosti potpore s unutarnjim tržištem vidjeti u tom smislu presudu od 21. srpnja 2011., Freistaat Sachsen i Land Sachsen‑Anhalt/Komisija,
C‑459/10 P
, neobjavljenu,
EU:C:2011:515
, t.
38.
i navedenu sudsku praksu).
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da Komisija nije počinila pogrešku u ocjeni kada je u uvodnoj izjavi 90. pobijane odluke zaključila da se ostvario učinak prve mjere na državna sredstva zbog povećanog rizika da država bude obvezana aktivirati svoja sredstva u budućnosti, te u uvodnoj izjavi 91. iste odluke da je stvaranje konkretnog rizika od budućeg nametanja dodatnog opterećenja na državu dovoljno da bi se utvrdilo postojanje državne potpore utvrđene člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a na temelju sudske prakse navedene u točki 56. ove presude.
Stoga prvi tužbeni razlog treba odbiti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a jer je Komisija pogrešno zaključila da je prvom mjerom dodijeljena prednost ili, podredno, jer ona nije dokazala da su izvorni iznosi financijskih jamstava bili preniski
Tužitelj navodi, kao prvo, da Komisija nije sa sigurnošću utvrdila da mu je prvom mjerom dodijeljena selektivna prednost jer se oslonila tek na presudu Tribunala Superior de Justicia de Cataluña (Viši sud Katalonije), koju je potvrdio Tribunal Supremo (Vrhovni sud), te nije samostalno utvrdila navodno točan iznos jamstva koja je pružio. Međutim, odluka nacionalnog suda ne može vezivati Komisiju i ona se upućivanjem na takvu odluku ne može osloboditi svoje obveze da dokaže postojanje prednosti.
Komisija je još manje poštovala svoje obveze ispitivanja glede lokacije Súria, s obzirom na koju nikakva sudska odluka nije bila donesena na nacionalnoj razini i Komisija je zaključak nacionalnih sudova spomenutih u točki 82. ove presude glede iznosa preniskih jamstava za lokaciju Sallent/Balsareny samo proširila na tu lokaciju, zadovoljivši se tvrdnjom u uvodnoj izjavi 64. pobijane odluke da i za iznos jamstva koje se odnosi na tu lokaciju treba smatrati da je prenizak, stoga što je također bio povećan i što se nikakvim drugim čimbenikom ne objašnjava razlika između izvorno utvrđenog iznosa i onog koji je izmijenjen 2015. Komisija je počinila pogrešku u ocjeni stoga što je do ažuriranja tog iznosa došlo zbog redovnog ažuriranja sanacijskih planova.
Kao drugo, Komisija je u uvodnoj izjavi 75. pobijane odluke počinila pogrešku time što se, s jedne strane, oslonila, kako bi potkrijepila svoj zaključak, na stručne studije, osobito na studiju iz kolovoza 2012. za čiju su izradu angažirani stručnjaci za zaštitu okoliša („studija ERF‑a”), a kojima nisu poštovane mjerodavne i relevantne odredbe i koje su se zasnivale na nerealnim pretpostavkama, na neslužbenim informacijama i na dvojbenoj metodologiji, bez znanstvene i tehničke strogosti, te što je, s druge strane, zanemarila stručno izvješće koje je tužitelj podnio (u daljnjem tekstu: stručno izvješće Amphos), koje dokazuje nepouzdanost studije ERF‑a. Činjenica da tijekom upravnog postupka Komisija nije raspolagala tim izvješćem jest irelevantna stoga što je tijekom tog postupka tužitelj već doveo u pitanje pouzdanost studije ERF‑a i što je Komisija raspolagala indicijama iz kojih je proizlazilo da se ne može osloniti na nju.
Kao treće, Komisija se u uvodnoj izjavi 67. pobijane odluke pogrešno oslonila na parlamentarne rasprave, iako je sama smatrala da ih treba uzeti u obzir s oprezom.
Kao četvrto, u uvodnoj izjavi 84. pobijane odluke Komisija nije utvrdila da tumačenje zakonodavnih odredbi radi određivanja iznosa jamstva u vezi s rudnicima jest selektivno u pogledu tužitelja.
Tužitelj podredno tvrdi da je za slučaj da Opći sud smatra da je prvom mjerom dodijeljena selektivna prednost Komisija utvrdila iznos potpore u uvodnim izjavama 109. do 122. pobijane odluke, kršeći članak 16. stavak 1. Uredbe 2015/1589 pozivajući se na studiju ERF‑a, dok stručno izvješće Amphos pokazuje da je pouzdanost prve studije manjkava, te na presudu Tribunala Superior de Justicia de Cataluña (Viši sud Katalonije), pri čemu je smatrala da je iznos na koji ta presuda upućuje „točan” te se upustila u špekulativnu procjenu. Osim toga, Komisija nije utvrdila metodu kojom se Kraljevina Španjolska trebala koristiti kako bi izračunala iznos potpore koji treba vratiti.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Uvodno valja podsjetiti da članak 14. stavak 1. Direktive 2006/21 predviđa da „[p]rije početka bilo kakve djelatnosti koja uključuje skupljanje ili zbrinjavanje otpada od vađenja minerala u postrojenju za gospodarenje otpadom, nadležno tijelo zahtijeva financijsko jamstvo (npr. u obliku financijskog depozita, uključujući uzajamne jamstvene fondove koje financira industrija) ili istovrijedno jamstvo u skladu s postupcima o kojima odlučuju države članice”.
Članak 14. stavak 2. Direktive 2006/21 određuje sljedeće:
„Izračun jamstva iz stavka 1. obavlja se na temelju:
–
vjerojatnih utjecaja postrojenja za gospodarenje otpadom na okoliš, uzimajući u obzir posebno kategoriju postrojenja, karakteristike otpada i buduću namjenu saniranog zemljišta;
–
pretpostavke da sve potrebne radove za sanaciju procjenjuje i vrši neovisna i za to stručno osposobljena treća osoba.”
Člankom 16. stavkom 1. Uredbe 2015/1589 određeno je sljedeće:
„Kada se u slučajevima nezakonite potpore donesu negativne odluke, Komisija donosi odluku kojom se od dotične države članice zahtijeva da poduzme sve potrebne mjere za povrat sredstava potpore od korisnika […]. Komisija ne smije zahtijevati povrat sredstava potpore ako bi to bilo u suprotnosti s općim načelima prava Unije.”
Iz vrlo ustaljene sudske prakse proizlazi da se pitanje o tome je li mjera državna potpora u smislu Ugovora o FEU‑u treba rješavati na temelju objektivnih elemenata koji se ocjenjuju na datum kada je Komisija donijela svoju odluku. Prema tome, kontrola suda Unije odnosi se na ocjenu situacije koju je Komisija obavila na taj datum (vidjeti presudu od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, t.
50.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, iz sudske prakse proizlazi da zakonitost odluke na području državnih potpora treba ocjenjivati s obzirom na informacije kojima je Komisija raspolagala u trenutku kada ju je donijela (vidjeti presudu od 20. ožujka 2013., Rousse Industry/Komisija,
T‑489/11
, neobjavljenu,
EU:T:2013:144
, t.
33.
i navedenu sudsku praksu). Isto tako, Komisiji se ne može prigovoriti da nije uzela u obzir moguće činjenične ili pravne elemente koji su joj mogli biti, ali nisu podneseni u upravnom postupku jer Komisija nije obvezna po službenoj dužnosti ili predviđanjem ispitati elemente koji su joj mogli biti podneseni (vidjeti u tom smislu presudu od 27. rujna 2012., Wam Industriale/Komisija,
T‑303/10
, neobjavljenu,
EU:T:2012:505
, t.
119.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju, kako bi zaključila da je određivanje iznosa financijskih jamstava bila mjera potpore koja ulazi u područje primjene članka 107. UFEU‑a Komisija je morala dokazati da je iznos tih jamstava bio zapravo neprimjeren i znatno niži od onog što je bilo nužno da se pokriju troškovi sanacije rudnika koje je tužitelj iskorištavao.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da pojam državne potpore onako kako je definiran u Ugovoru o FEU‑u, ima pravnu prirodu te ga je potrebno tumačiti na temelju objektivnih elemenata. Stoga, sud Unije treba u načelu i uzimajući u obzir kako konkretne elemente spora koji se pred njime vodi tako i tehnički karakter ili složenost procjena Komisije provesti cjelovit nadzor glede toga ulazi li mjera u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a (vidjeti presudu od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, t.
111.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, nije na sudu Unije da u okviru tog nadzora zamijeni Komisijinu ekonomsku ocjenu svojom. Nadzor koji sudovi Unije obavljaju nad složenim ekonomskim ocjenama Komisije jest ograničen i to na provjeru poštovanja pravila postupka i obrazloženja, materijalne točnosti utvrđenih činjenica, postojanja očite pogreške u ocjeni ili zlouporabe ovlasti (vidjeti presudu od 12. listopada 2016., Land Hessen/Pollmeier Massivholz,
C‑242/15 P
, neobjavljenu,
EU:C:2016:765
, t.
28.
i navedenu sudsku praksu).
Kao prvo, valja naglasiti da je u uvodnoj izjavi 61. pobijane odluke, preko pretpostavke u svojem ispitivanju, Komisija pojasnila da se nije upuštala u vlastitu procjenu ispravnog iznosa financijskih jamstava na temelju Direktive 2006/21, nego je svoju procjenu ograničila na evaluaciju postojećih dokaza o nedostatnosti financijskih jamstava, s obzirom na to da je riječ o nizu dokaza koji ukazuju na to da je iznos financijskih jamstava koji su 2006. i 2008. odredila tijela javne vlasti zapravo bio niži od onoga koji je propisan primjenjivim zakonodavstvom.
Taj je pristup opravdan zbog margine prosudbe priznate državama članicama glede određivanja iznosa jamstava za koje su člankom 14. Direktive 2006/21 pružene samo smjernice ili kriteriji koje države članice moraju uzeti u obzir prilikom izračuna navedenih jamstava. Tako Komisija nije mogla samostalno odrediti iznos odgovarajućeg jamstva u ovom slučaju, a da ne prekorači granice svoje nadležnosti. Prema tome, ne može se prihvatiti tužiteljev argument čiji je cilj istaknuti da Komisija nije postupala s dužnom pažnjom jer nije samostalno odredila iznos jamstva.
Kao drugo, budući da su joj iznesene indicije da je jamstvo određeno u preniskom iznosu Komisija je imala pravo ispitati predmetnu nacionalnu mjeru s obzirom na pravila o državnim potporama i to na temelju informacija koje su joj stavljene na raspolaganje tijekom upravnog postupka, na temelju sudske prakse navedene u točkama 92. i 93. ove presude.
Kao prvo, Komisija je uzela u obzir presudu Tribunala Superior de Justicia de Cataluña (Viši sud Katalonije) od 11. listopada 2011. u kojoj je odlučeno da je sanacijski plan za lokaciju Sallent/Balsareny bio nepotpun i da je iznos jamstva određen u odnosu na nju bio prenizak.
U tom pogledu tužitelj nije svojim argumentima uspio dokazati da je Komisija počinila pogrešku kada je tu presudu uzela u obzir prilikom svoje ocjene. Naime, kao što to Komisija s pravom naglašava, nacionalni sud, zadužen za tumačenje i primjenu nacionalnog prava, bio je u najboljem položaju da ocijeni, je li sanacijski plan predviđen za predmetni rudnik bio dostatan s obzirom na mjerodavno nacionalno zakonodavstvo. U pobijanoj odluci Komisija podrobno analizira navedenu presudu. U uvodnoj izjavi 62. navedene odluke, Komisija naglašava da je nacionalni sud zaključio da iznos jamstva nije u skladu s pravnim i regulatornim parametrima utvrđenima u članku 8. stavku 2. Zakona br. 12/1981 i Uredbi br. 202/1994. i da je, unatoč nedostatku nepobitnih dokaza o ispravnom iznosu, on mogao zaključiti da je iznos jamstva koji je bio utvrđen očito nedostatan i nije u skladu s tim pravnim odredbama te da je naredio nacionalnim tijelima da odrede novi iznos financijskog jamstva.
Niti nacionalni sud nije, dakle, odredio iznos jamstava koji bi bio točan. Nacionalna nadležna tijela su ta koja su izmijenila i ponovno odredila iznos jamstava oslanjajući se na opažanja navedenog suda. Naime, u uvodnoj izjavi 62. pobijane odluke pojašnjeno je da su se nacionalna tijela, nadležna za određivanja iznosa jamstava, oslonila na presudu Tribunala Superior de Justicia de Cataluña (Viši sud Katalonije) od 11. listopada 2011. da provedu reviziju tih iznosa, a što potvrđuje relevantnost navedene presude u okviru ocjene koju je Komisija bila dužna dati. Osim toga, navedena je presuda također potvrđena povodom žalbe presudom Tribunala Supremo (Vrhovni sud) od 9. srpnja 2014.
Osim toga, iako Komisija nije vezana odlukama nacionalnih sudova (mišljenje nezavisnog odvjetnika L. A. Geelhoeda u predmetu Lucchini,
C‑119/05
,
EU:C:2006:576
, t.
24.
), ona ih zasigurno može uzeti obzir ako bi smatrala da su relevantne za njezinu ocjenu.
U svakom slučaju valja istaknuti da se Komisija nije ograničila samo na to da slijedi presudu Tribunala Superior de Justicia de Cataluña (Viši sud Katalonije) od 11. listopada 2011., nego ju je uzela u obzir u okviru niza dokaza kojima je raspolagala i kojima se dokazuje nedostatnost iznosa financijskih jamstava koja je tužitelj pružio.
Glede tužiteljeva argumenta u vezi s navodnom pogreškom koju je Komisija počinila u uvodnoj izjavi 64. pobijane odluke, time što je po analogiji primijenila presudu Tribunala Superior de Justicia de Cataluña (Viši sud Katalonije) na izračun iznosa financijskog jamstva koje se odnosi na lokaciju Súria, dok se presuda odnosila samo na lokaciju Sallent/Balsareny, kao što to Komisija naglašava pri čemu joj tužitelj s tim u vezi ne proturječi, ovaj potonji nije dostavio, niti u okviru ove tužbe, indicije iz kojih proizlazi da se pri utvrđivanju iznosa za tu drugu lokaciju trebalo slijediti kriterije za izračun različite od onih koji su utvrđeni u gore navedenoj presudi. Uslijed izostanka drugih elemenata koji su mogli navesti Komisiju na dvojbu oko mogućnosti primjene navedenih kriterija i na lokaciju Súria, ili kojima se ističu razlike između sanacijskih planova nužnih za obje lokacije, tužitelj ne može dovesti u pitanje to da se kriteriji za izračun utvrđeni u presudi Tribunala Superior de Justicia de Cataluña (Viši sud Katalonije) primijene po analogiji na lokaciju Súria.
Konkretno, ne može se prihvatiti tužiteljeva kritika kako bi se doveo u pitanje Komisijin zaključak da revizija iznosa jamstva od strane nadležnih tijela glede lokacije Súria 2015. nije indicija da je njegov iznos bio također prenisko određen, kao što je to Komisija utvrdila, nego je uobičajena povremena revizija tog iznosa. Naime, tužitelj ne potkrepljuje tu tvrdnju nikakvim objašnjenjem za metodu povremene revizije jamstava, intervale u kojima su se revizije odvijale ili činjenicu da je revizija 2015. bila dio jedne od tih povremenih revizija, niti ikakvim elementom kojim se može dokazati takva tvrdnja.
Na temelju sudske prakse navedene u točki 93. ove presude, Komisiji se ne može prigovoriti da nije uzela u obzir moguće činjenične ili pravne elemente koji su joj mogli biti, ali nisu podneseni u upravnom postupku jer Komisija nije obvezna po službenoj dužnosti ili predviđanjem ispitati elemente koji su joj mogli biti podneseni.
Kao drugo te kako je navedeno u uvodnoj izjavi 66. pobijane odluke, Komisija je uzela u obzir druge dokaze koji potvrđuju zaključak do kojeg su došli nacionalni sudovi i prema kojem je iznos spornih financijskih jamstava bio neopravdano nizak. Komisija je, među ostalim, ispitala službene prijepise saslušanja pred Odborom za zaštitu okoliša Katalonskog parlamenta od 2. listopada 2013. u kojem se navodi izričita izjava glavne ravnateljice Uprave za zaštitu okoliša katalonske vlade da su predmetna jamstva očito nedostatna.
Tužitelj osporava to što se o tim raspravama vodi računa jer je sama Komisija smatrala da ih se mora uzeti u obzir s oprezom. Međutim, mora se utvrditi da je Komisija mogla, iako nije smatrala svrsishodnim uzeti u obzir navedene rasprave glede određivanja točnog iznosa jamstava, uzeti u obzir izjavu spomenutu u točki 108. ove presude kao indiciju koja potvrđuje zaključak da je iznos financijskih jamstava bio prenizak.
Kao treće, Komisija je uzela u obzir studiju stručnjaka za okoliš iz kolovoza 2012., to jest studiju ERF‑a koju je podnositelj pritužbe podnio i čiji je predmet bila analiza kakav trenutni učinak na okoliš imaju lokacije u području Bages (Španjolska), u kojem se nalaze tužiteljeve lokacije i mjere koje su donijela javna tijela radi umanjenja tog učinka. Štoviše, u toj su studiji iznesena predviđanja glede buduće promjene količine materijala nataloženog na jalovištima te je zaključeno da ta jalovišta imaju znatan učinak na okoliš i da se očekuje njihov daljnji rast u budućnosti. U toj se studiji također analiziraju različite mogućnosti sanacije drugih lokacija potaše i njihovi troškovi te je zaključeno da najprikladnija metoda za tužiteljeve lokacije jest metoda prekrivanja jalovišta.
Tužitelj osporava okolnost da je ta studija uzeta u obzir, a čiju pouzdanost, potpunost, znanstvenu strogost i analitičku metodu koja se slijedi dovodi u pitanje, te prvi put pred Općim sudom podnosi drugu studiju koju je on sam naručio, to jest stručno izvješće Amphos, u kojoj su istaknute manjkavosti studije ERF‑a.
U tom pogledu i s jedne strane, valja podsjetiti da prije svega na temelju sudske prakse spomenute u točki 92. ove presude, tužitelj ne može Komisiji predbacivati da u obzir nije uzela manjkavosti u studiji ERF‑a, kako su prepoznate u stručnom izvješću Amphos, stoga što ona nije bila dio dokaza u njezinu posjedu u trenutku u kojem je donijela pobijanu odluku. Osim toga, mora se utvrditi, kao što je to učinila i Komisija, da je jedini predmet tog izvješća tehnička analiza ERF‑a, kao što proizlazi iz njezina naslova, te nije pružila nikakav drugi samostalan sadržaj. Naposljetku, stručno izvješće Amphos nije upućivalo na iznos jamstava drukčiji od onoga koji je Komisija konačno odredila uzevši u obzir studiju ERF‑a. Prema tome, tužitelj nije dokazao na koji su način navodne pogreške sadržane u studiji ERF‑a utjecale na određivanje točnog iznosa spornih jamstava.
S druge strane, budući da tužitelj tvrdi da je Komisija već tijekom predsudskog postupka raspolagala njegovim opažanjima u kojima se ističu navodne manjkavosti studije ERF‑a, valja utvrditi, kao i Komisija, da na temelju sudske prakse navedene u točkama 95. i 96. ove presude Komisijina ocjena o metodi na kojoj se studija ERF‑a zasnivala i koja se sastojala od utvrđivanja različitih mogućnosti sanacije te, među njima, najprikladnije za predmetne lokacije, te potom od izračuna mogućih troškova koje bi takva metoda mogla obuhvaćati, nije očito pogrešna. Naime, kao što to s pravom Komisija ističe, i Kraljevska uredba br. 975/2009 na kojoj se zasniva studija ERF‑a i Uredba br. 202/1994, koja se prema tužiteljevu mišljenju morala uzeti kao temelj navedene studije, uspostavljaju vezu između izračuna iznosa jamstava i troškova predviđenih za sanaciju lokacija. Usto, izračun predviđenih troškova koji je izvršen studijom ERF‑a zasniva se na analizi jediničnih cijena pojedinačnih sastavnica postupka prekrivanja jalovišta koje su izvedene iz istraživanja tržišta koje su stručnjaci proveli među izvođačima različitih radova i dobavljačima. Rezultati tog izračuna bili su također uspoređeni s ukupnim troškovima različitih vrsta sanacije, kako su procijenjeni u drugoj studiji koju je provela Komisijina Glavna uprava za okoliš. U tim okolnostima tužitelj ne može predbacivati Komisiji da je u uvodnoj izjavi 75. pobijane odluke smatrala da je studija ERF‑a pouzdana i da se zasniva na pouzdanoj metodologiji i razumnim pretpostavkama pružajući odgovarajuću osnovu za predviđene troškove sanacije, i to tim više što je rezultate te studije usporedila s rezultatima dobivenima za slična postrojenja u drugim dijelovima svijeta.
Prema tome, za uvodnu izjavu 75. pobijane odluke ne može se smatrati da je zahvaćena očitom pogreškom u ocjeni.
Kao četvrto, tužitelj ističe da Komisija nije dokazala da je mjera selektivna, to jest da su nacionalne odredbe kojim se određuje iznos spornih jamstava bile protumačene selektivno u odnosu na njega.
S tim u vezi dovoljno je utvrditi da je prva mjera o kojoj je riječ bila određena, kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 60. pobijane odluke, pojedinačnim odlukama u vidu dozvola za iskorištavanje koje su upućene tužitelju. Prema tome, tužitelj ne može dovoditi u pitanje činjenicu da je on bio jedini poduzetnik na kojeg se ta mjera odnosila.
Međutim, iz sudske prakse proizlazi da se zahtjev za selektivnost razlikuje ovisno o tome je li predmetna mjera zamišljena kao opći sustav potpore ili kao pojedinačna potpora. U potonjem slučaju utvrđivanje ekonomske prednosti omogućuje, načelno, pretpostavku da je ona selektivna (presuda od 4. lipnja 2015., Komisija/MOL,
C‑15/14 P
,
EU:C:2015:362
, t.
60.
; vidjeti također u tom smislu presudu od 26. listopada 2016., Orange/Komisija,
C‑211/15 P
,
EU:C:2016:798
, t.
53.
i
54.
).
Iz prethodno navedenog proizlazi da Komisija nije počinila pogrešku kada je u uvodnim izjavama 82. do 85. pobijane odluke zaključila da je prvom mjerom tužitelju dodijeljena selektivna prednost.
Kao peto, glede argumenta koji je tužitelj podredno istaknuo u vezi s navodnom pogreškom u izračunu iznosa potpore, čime je prekršen članak 16. stavak 1. Uredbe 2015/1589, valja utvrditi da u tom okviru tužitelj ponavlja većinu kritika koje su već iznesene u sklopu ovog tužbenog razloga i odbijene u točkama 100. do 113. ove presude.
Konkretno, valja naglasiti da je Komisija smatrala da se iznos jamstava, kako su ih nacionalna tijela revidirala 2015. i 2016., na temelju presuda Tribunala Superior de Justicia de Cataluña (Visoki sud Katalonije) može smatrati primjerenim na temelju rezultata studije ERF‑a.
No, kao što je to izloženo u točkama 99. do 113. ove presude, Komisija nije počinila niti očitu pogrešku u ocjeni kada je uzela u obzir studiju ERF‑a niti pogrešku u ocjeni kada se oslonila na presude Tribunala Superior de Justicia de Cataluña (Viši sud Katalonije).
Osim toga, Komisija primjećuje, pri čemu joj tužitelj s tim u vezi ne proturječi, da je utvrđeni iznos troškova sanacije bio najniži od svih dostupnih procjena i da je taj iznos bio još snižen na temelju članka 3. Uredbe br. 202/1994 kojim je bilo predviđeno sniženje od 50 % za rudarske radove koji se ne obavljaju na prirodnim područjima od posebnog interesa.
S obzirom na prethodno navedeno, argument koji je tužitelj podredno istaknuo ne može se prihvatiti i, slijedom toga, drugi tužbeni razlog treba u cijelosti odbiti.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti
Tužitelj tvrdi da bi pod pretpostavkom da Opći sud smatra da prva mjera jest državna potpora nespojiva s unutarnjim tržištem, on morao poništiti pobijanu odluku u dijelu u kojem je njome naložen povrat te potpore.
Naime, kao prvo, odlukom o povratu krše se tužiteljeva legitimna očekivanja glede zakonitosti iznosa financijskih jamstava koji su izvorno određeni. Iako je sudskom praksom razjašnjeno da se poduzetnik ne može pozivati na legitimna očekivanja kako bi osporio povrat nezakonite potpore, ovaj slučaj obilježavaju iznimne okolnosti koje su mogle stvoriti takva očekivanja. Kao prvo, tužitelj je legitimna očekivanja gajio u činjenici da nije dobio nezakonitu potporu, uzimajući u obzir raniju odluku Komisije u predmetu povodom koje je donesena odluka SNIACE, spomenuta u točki 47. ove presude, te postupak zbog povrede pokrenut protiv Španjolske Države zbog nepoštovanja obveza koje proizlaze iz Direktive 2006/21. Taj postupak zbog povrede nije se odnosio na iznos financijskih jamstava predviđenih u članku 14. navedene direktive. Pod pretpostavkom da Opći sud smatra da ti elementi nisu dovoljni da se na njima takva očekivanja temelje, tužitelj ističe da je ipak s pravom gajio takva očekivanja, stoga što su uvjeti na temelju kojih se može utvrditi, treba li mjere smatrati potporom koja se mora prijaviti bili u ovom slučaju složeni i teški za primijeniti, a što ga je stavilo u neizvjestan položaj.
Kao drugo, tužitelj ističe da kao razuman i savjestan gospodarski subjekt nije mogao predvidjeti da će Komisija smatrati da određivanje iznosa financijskih jamstava za pokriće troškova povezanih s obvezama u području okoliša čini nezakonitu potporu, uzimajući u obzir iznimne okolnosti spomenute u točki 125. ove presude. Konkretno, tužitelj smatra da novost ovog predmeta nije povezana s pitanjem je li prednost dodijeljena, nego počiva u tome da je Komisija utvrdila prijenos državnih sredstava. Štoviše, iz Komisijine ranije prakse odlučivanja, a osobito Odluke Komisije 2006/621/EZ od 2. kolovoza 2004. o državnoj potpori koju je provela Francuska u korist France Télécoma (
SL 2006., L 257, str. 11
.), proizlazi da povrat nezakonite državne potpore nije primjeren jer je protivan legitimnim očekivanjima korisnika.
Kao treće, u ovom slučaju legitimna očekivanja prevladavaju nad bilo kojim drugim javnim interesom kojemu povrat može doprinijeti. Naime, prenizak iznos jamstava imao je u najboljem slučaju zanemarive učinke na tržište, tako da povrat potpore nije ovdje opravdan da se otkloni narušavanje tržišnog natjecanja.
Kao drugo, tužitelj navodi da pobijana odluka krši također načelo pravne sigurnosti jer zaključak, prema kojem određivanje iznosa financijskih jamstava nedostatnog da se zajamči poštovanje obveza u području okoliša čini nezakonitu državnu potporu, ne počiva na dovoljno jasnoj i preciznoj osnovi s obzirom na pravila o državnim potporama te krši i članak 16. Uredbe 2015/1589. Tužitelj se, osim toga, poziva na Odluku Komisije 2009/174/EZ od 21. listopada 2008. o državnoj potpori C 35/04 Republike Mađarske u korist Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt. (
SL 2009., L 62, str. 14
.), u kojoj je Komisija odlučila ne zatražiti povrat nezakonite potpore jer bi taj povrat prekršio načelo pravne sigurnosti.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Prema ustaljenoj praksi Suda, logična posljedica utvrđivanja nezakonitosti potpore jest njezino ukidanje kroz povrat radi vraćanja u prijašnje stanje. Naime, glavni cilj vraćanja nezakonito isplaćene državne potpore je otkloniti narušenost tržišnoga natjecanja uzrokovanu povoljnijim položajem u odnosu na konkurente koji je takva potpora omogućila. Međutim, vraćanjem potpore korisnik gubi prednost koju je imao na tržištu u odnosu na svoje konkurente te se ponovno uspostavlja stanje kakvo je bilo prije isplate potpore (presuda od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, t.
131.
).
Iz te funkcije povrata također proizlazi da, kao opće pravilo, osim u iznimnim okolnostima, Komisija neće prekršiti svoje diskrecijsko pravo kada od država članica zahtijeva povrat nezakonito dodijeljenih potpora jer ona samo uspostavlja prethodno stanje (presuda od 9. rujna 2009., Diputación Foral de Álava i dr./Komisija,
T‑227/01 do T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 i T‑270/01
,
EU:T:2009:315
, t.
373.
).
Glede navoda koji se temelji na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja, na temelju ustaljene sudske prakse, pravo pozivanja na navedeno načelo proširuje se na svakog pojedinca kod kojeg je neka institucija Unije stvorila očekivanja utemeljena na izričitim jamstvima koja mu je dala (vidjeti presudu od 21. srpnja 2011., Alcoa Trasformazioni/Komisija,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, t.
71.
i navedenu sudsku praksu). Precizne, bezuvjetne i usuglašene obavijesti koje dolaze iz ovlaštenih i pouzdanih izvora predstavljaju takva jamstva, kakav god bio oblik u kojem su priopćena. Suprotno tomu, nitko se ne može pozvati na povredu tog načela ako ne postoje precizna jamstva koja je dala administracija (vidjeti presudu od 14. veljače 2006., TEA‑CEGOS i dr./Komisija,
T‑376/05 i T‑383/05
,
EU:T:2006:47
, t.
88.
i navedenu sudsku praksu).
Iz tog načela, koje se posebno primjenjuje u području nadzora državnih potpora, proizlazi da se na temelju članka 16. Uredbe 2015/1589 na zaštitu legitimnih očekivanja korisnik potpore može pozvati pod uvjetom da raspolaže dovoljno preciznim jamstvima koja proizlaze iz pozitivne radnje Komisije koja mu omogućuju da zaključi da mjera nije državna potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a (vidjeti po analogiji presudu od 30. studenoga 2009., Francuska i France Télécom/Komisija,
T‑427/04 i T‑17/05
,
EU:T:2009:474
, t.
261.
).
U tom pogledu treba, osim toga, podsjetiti da je obveza prijave jedan od temeljnih elemenata sustava nadzora uspostavljenog UFEU‑om u području državnih potpora. U okviru tog sustava, države članice imaju obvezu, s jedne strane, prijaviti Komisiji svaku mjeru kojom se želi uvesti ili izmijeniti potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a i, s druge strane, ne primijeniti takvu mjeru sve dok ta institucija ne donese konačnu odluku o spomenutoj mjeri, u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a.
Slijedom toga, vodeći računa o obvezujućem karakteru nadzora državnih potpora, koji Komisija provodi, poduzetnici korisnici potpore načelno mogu imati legitimna očekivanja u vezi sa zakonitošću potpore samo ako je ona dodijeljena uz poštovanje postupka propisanog u članku 108. UFEU‑a i gospodarski subjekt koji postupa s dužnom pažnjom u pravilu mora imati mogućnost uvjeriti se da je taj postupak bio poštovan. Konkretno, kada je potpora primijenjena bez prethodne prijave Komisiji, tako da je nezakonita na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a, korisnik potpore u tom trenutku ne može imati legitimna očekivanja o zakonitosti njezine dodjele (presude od 11. studenoga 2004., Demesa i Territorio Histórico de Álava/Komisija,
C‑183/02 P i C‑187/02 P
,
EU:C:2004:701
, t.
44.
i
45.
, i od 8. prosinca 2011., France Télécom/Komisija,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, t.
59.
).
Međutim, sudska praksa ne isključuje mogućnost da će se korisnik nezakonite potpore pozvati na iznimne okolnosti, zbog kojih je opravdano mogao imati povjerenje u zakonitost te potpore, te da se posljedično protivi njezinu povratu (vidjeti u tom smislu presudu od 9. rujna 2009., Diputación Foral de Álava i dr./Komisija,
T‑30/01 do T‑32/01 i T‑86/02 do T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, t.
282.
i navedenu sudsku praksu).
Također je presuđeno da bi gospodarski subjekt koji postupa s dužnom pažnjom obično trebao biti u mogućnosti uvjeriti se da se poštovao postupak prijave (vidjeti u tom smislu presude od 20. rujna 1990., Komisija/Njemačka,
C‑5/89
,
EU:C:1990:320
, t.
14.
, i od 14. siječnja 1997., Španjolska/Komisija,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
, t.
51.
).
Nadalje, prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo pravne sigurnosti podrazumijeva da zakonodavstvo Unije mora biti izvjesno i njegova primjena predvidljiva za pojedince (vidjeti presudu od 21. srpnja 2011., Alcoa Trasformazioni/Komisija,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, t.
71.
i navedenu sudsku praksu).
Kao prvo, glede navodne povrede načela zaštite legitimnih očekivanja, iz sudske prakse navedene u točkama 132. do 136. ove presude proizlazi da kako bi se valjano pozvao na to načelo tužitelj mora dokazati da je dobio dovoljno precizna, bezuvjetna i usuglašena jamstva koja proizlaze iz pozitivne radnje Komisije koja mu omogućuje da zaključi da mjera nije državna potpora, ili na postojanje iznimnih okolnosti zbog kojih je opravdano mogao imati povjerenje u zakonitost te potpore.
U ovom slučaju tužitelj se u biti poziva, s jedne strane, na odluku SNIACE spomenutu u točki 47. ove presude, stoga što je u tom predmetu Komisija navodno zaključila da propust Španjolske Države da osigura poštovanje zakonskih obveza u području okoliša nije državna potpora jer je nije uključivala nikakav prijenos sredstava, te, s druge strane, na postupak zbog povrede koji je Komisija pokrenula protiv Španjolske Države zbog neispunjavanja obveza koje proizlaze iz Direktive 2006/21 i Direktive 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike (
SL 2000., L 327, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 48.) stoga što se taj postupak nije odnosio na određivanje preniskih iznosa financijskih jamstava s obzirom na članak 14. Direktive 2006/21. Tužitelj smatra da se ni na kakvu temelju ne može predmnijevati da je za provedbu te direktive od strane španjolskih tijela Komisija smatrala da dodjeljuje prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Međutim, kao prvo, presedan ne može činiti precizna, bezuvjetna i usuglašena jamstva stoga što njegova namjena nije analizirati tužiteljevu posebnu situaciju.
U svakom slučaju, glede ranije prakse već je navedeno u točki 79. ove presude da ona nije vezivala Komisiju koja svoju ocjenu mora zasnovati samo na mjerodavnim pravnim odredbama Ugovora o FEU‑u i sekundarnog prava.
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, tužitelj se ne može pozivati na raniju odluku u predmetu SNIACE niti po osnovi preciznih, bezuvjetnih i usuglašenih jamstava niti po osnovi iznimnih okolnosti.
Kao drugo, glede postupka zbog povrede pokrenutog protiv Španjolske Države zbog kršenja Direktive 2006/21 i Direktive 2000/60, valja naglasiti, poput Komisije, da činjenica da se ova potonja nije pozvala na povredu članka 107. UFEU‑a u okviru takvog postupka koji je imao drugi predmet, to jest povredu Unijina zakonodavstva u području okoliša, ne može kod tužitelja stvoriti legitimna očekivanja glede činjenice da Komisija neće više ispitivati druge aspekte koji mogu dovesti do povrede članka 107. UFEU‑a.
Prema tome, činjenica da se u okviru postupka zbog povrede spomenutog u točki 144. Komisija nije pozvala na povredu pravila u području državnih potpora s obzirom na preniska financijska jamstva koja je pružio korisnik mjere, ne može predstavljati niti precizna, bezuvjetna ili usuglašena jamstva, niti iznimnu okolnost koji kod tužitelja mogu stvoriti ikakva legitimna očekivanja glede činjenice da je prva mjera bila zakonita.
Kao treće, što se tiče tužiteljeva navoda prema kojem u ovom slučaju legitimna očekivanja prevladavaju nad bilo kojim drugim javnim interesom za povrat, uzimajući u obzir nizak iznos potpore, dovoljno je podsjetiti da je, s jedne strane, u skladu s člankom 16. stavkom 1. Uredbe 2015/1589 Komisija dužna, u načelu, odlučiti da država vrati potporu ako utvrdi nezakonitost i da tom odredbom nije utvrđen prag ispod kojeg Komisija ima marginu prosudbe glede odluke o povratu.
S druge strane i kao što je to utvrđeno u točki 130. ove presude, potpora se mora vratiti kako bi se ponovno uspostavili uvjeti tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu. Stoga što se za mali iznos potpore ne smatra da isključuje narušavanje tržišnog natjecanja (vidjeti u tom smislu presudu od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, t.
81.
i navedenu sudsku praksu), on se ne može opravdati niti odlukom da se navedena potpora ne vrati.
Stoga se tužiteljev argument ne može prihvatiti.
Kao drugo i glede navodne povrede načela pravne sigurnosti, iz istih razloga poput onih navedenih u točkama 141. do 145. i 147. ove presude, kvalifikacija ublažavanja tereta koji opterećuju tužiteljev proračun kao potpore, a koje proizlazi iz određivanja preniskog iznosa financijskih jamstava, ne može se smatrati nepredvidljivim za ovog potonjeg, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 138. ove presude i time suprotnim načelu pravne sigurnosti.
Budući da tužitelj pojašnjava da navodna novost i nepredvidivost kvalifikacije koju je Komisija dala počiva na utvrđenju da je prva mjera dovela do prijenosa državnih sredstava, valja uzeti u obzir to da zaključak – prema kojem je prva mjera uključivala povećanje rizika za državni proračun, uzimajući u obzir obvezu supsidijarne intervencije koju Španjolska Država ima prilikom ispunjavanja tužiteljevih obveza u području okoliša, unatoč nepostojanju istovjetnih presedana u Komisijinoj praksi odlučivanja –za pažljivog i opreznog gospodarskog subjekta nije niti bio nepredvidljiv. Naime, prva mjera nužno je dovela do povećanja rizika za državu na temelju mjerodavnog zakonodavstva koje je poznato tužitelju, i to u vidu potrebe za intervencijom u slučaju insolventnosti ovog potonjeg.
Osim toga, budući da se tužitelj poziva na raniju odluku Komisije u predmetu Postabank, spomenutu u točki 128. ove presude, u kojoj je Komisija odlučila ne vratiti predmetnu potporu iz razloga što bi povrat bio protivan načelu pravne sigurnosti, argument treba odbiti, s jedne strane, po analogiji sa sudskom praksom navedenom u točki 79. ove presude, te, s druge strane, uzimajući u obzir znatne činjenične razlike između ovog predmeta i predmeta Postbank. Naime, dovoljno je utvrditi, kao i Komisija, da je ovaj potonji predmet bio dio vrlo posebnog konteksta pristupanja Mađarske Uniji i neizvjesnosti gospodarskih subjekata glede obveza koje je ono stvorilo. S druge strane, u ovom slučaju tužitelj je od presude Tribunala Superior de Justicia de Cataluña (Viši sud Katalonije) od 11. listopada 2011. bio svjestan činjenice da je iznos pruženih financijskih jamstava bio prenizak za primjerenu sanaciju njegovih lokacija.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da treći tužbeni razlog treba u cijelosti odbiti.
Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a jer je Komisija smatrala da je četvrtom mjerom dodijeljena selektivna prednost
Tužitelj ističe da Komisija nije dokazala niti da je prekrivanje jalovišta Vilafruns bilo dio obveza u području okoliša kojima je podlijegao, niti da su troškovi koje su snosila španjolska tijela javne vlasti bili troškovi koje bi on morao snositi u slučaju da tijela javne vlasti nisu prekrila jalovište te osporava, u biti, uvodnu izjavu 138. pobijane odluke. Tužitelj smatra da je Komisija morala dokazati da bi se njegov financijski položaj popravio zbog četvrte mjere u odnosu na onaj u kojem bi se nalazio da nije bilo navedene mjere. Takva je analiza morala biti provedena na temelju procjene preciznog dosega i opsega tužiteljevih zakonskih obveza i troškova nužnih za ispunjavanje istih. Sama obveza koju je tužitelj imao na temelju članka 121. španjolskog Zakona o rudnicima sastojala se od poduzimanja sanacijskih mjera. Tužitelj je poduzeo takve mjere. Budući da je odluka španjolskih tijela o prekrivanju jalovišta Vilafruns podrazumijevala troškove koji su znatno viši od onih koji su procijenjeni u sanacijskom planu, tužitelj se nalazi u nepovoljnijem (a ne povoljnijem) položaju u odnosu na onaj u kojem bi se našao da jalovište Vilafruns nije prekriveno. Slijedom navedenog, nije mu dodijeljena nikakva prednost.
Tužitelj pojašnjava da Komisija nije dokazala da je financiranje prekrivanja jalovišta Vilafruns zapravo poboljšalo njegov financijski položaj ili ublažilo teret koji je uobičajeno opterećivao njegov proračun. Tužitelj podsjeća, osim toga, da rudnici na jalovištu Vilafruns nisu više bili aktivni i stoga ono nije stvaralo otpad ili dodatne rizike od onečišćenja. Štoviše, Komisija nije potkrijepila svoju tvrdnju da je tužitelju nastao rizik od nastanka njegove građanske i kaznenopravne odgovornosti u vezi s rudnikom koji, za razliku od drugih koje je posjedovao, nije više bio aktivan. Prema tome, sudske odluke, na koje se upućuje u uvodnoj izjavi 138. pobijane odluke, nisu relevantne da potkrijepe ikakav rizik od odgovornosti glede rudnika Vilafruns koji, dakle, ostaje isključivo hipotetski. Osim toga, činjenica da je prekrivanje jalovišta bila važeća praksa u drugim državama članicama uopće nije relevantna da se potkrijepi zaključak prema kojem je tužitelj morao poduzeti dodatne mjere uz one predviđene u njegovu sanacijskom planu iz 2008.
Usto, Komisija nije potkrijepila tvrdnju da je povećana zaštita u svakom slučaju koristila tužitelju zbog smanjenja rizika od onečišćenja i dužnosti plaćanja odštete zbog moguće štete u okolišu. Štoviše, ona uopće nije potkrijepila zaključak do kojeg je došla u uvodnoj izjavi 159. pobijane odluke i prema kojem mjere koje je tužitelj predvidio u okviru svojeg sanacijskog plana nisu zajamčile odgovarajuću razinu zaštite okoliša. Osim toga, prekrivanje jalovišta Vilafruns snizilo je ekonomsku vrijednost navedenog jalovišta jer niti jedan gospodarski subjekt potencijalno zainteresiran za njegovo stjecanje ne može iskorištavati sol koja postoji u tom jalovištu. Iz svega prethodno navedenog proizlazi da Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala da je četvrtom mjerom tužitelju dodijeljena gospodarska prednost.
Komisija opovrgava tužiteljeve argumente.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pojam „potpora” ne obuhvaća samo pozitivna davanja poput subvencija nego i intervencije koje u različitim oblicima smanjuju troškove koji uobičajeno opterećuju proračun poduzetnika i koje su time, iako nisu subvencije u strogom značenju riječi, iste naravi i imaju identične učinke (vidjeti presudu od 20. rujna 2017., Komisija/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, t.
20.
i navedenu sudsku praksu). Tako se potporama smatraju sve državne intervencije koje, u kojem god obliku bile, mogu izravno ili neizravno pogodovati poduzetnicima ili koje se mogu smatrati ekonomskom prednošću koju poduzetnik korisnik ne bi ostvario u uobičajenim tržišnim uvjetima (presude od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, t.
84.
, i od 8. rujna 2011., Komisija/Nizozemska,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, t.
87.
).
Prilikom tog ispitivanja onoga što čini prednost Komisija mora, dakle, ocijeniti je li se tužitelju izravno ili neizravno pogodovalo ili je ostvario prednost koju ne bi ostvario u uobičajenim tržišnim uvjetima.
U ovom slučaju, u uvodnoj izjavi 138. pobijane odluke Komisija je smatrala neprihvatljivom tvrdnju da, neovisno o opsegu obveza tužitelja u pogledu jalovišta Vilafruns, javno ulaganje od 7,9 milijuna eura u znatno bolju zaštitu okoliša koja je u načelu istovjetna sanaciji lokacije rudnika bez ikakvih troškova ulaganja za tužitelja doista nije donijelo nikakvu gospodarsku prednost tužitelju.
Komisija je pojasnila, osim toga, da alternativne mjere u izostanku potpore ne bi osigurale tako dobru i dugotrajnu zaštitu te bi izložile tužitelja riziku od snošenja posljedica onečišćenja i da je stoga izgradnja postrojenja financirana državnim sredstvima omogućila tužitelju bolje sprečavanje onečišćenja, smanjenje rizika za okoliš u budućnosti i osiguranje dugotrajne sanacije jalovišta.
Tužitelj osporava tu ocjenu smatrajući u biti da je mjera prekrivanja jalovišta Vilafruns odluka neovisna o tijelima javne vlasti koja je prekoračila njegove obveze u području okoliša i koju on nije bio dužan donijeti, te se dakle ne može utvrditi da je on iz nje izveo prednost.
No, kao prvo, nije sporno da je prekrivanje jalovišta Vilafruns djelotvorna i dugotrajna mjera zaštite od onečišćenja. Tužitelj je na raspravi potvrdio da ne osporava takav zaključak te se ograničio na tvrdnju da bi sanacijske mjere predviđene u njegovu planu 2008. osigurale isto tako djelotvornu zaštitu. On stoga nije ni tvrdio da je mjera prekrivanja jalovišta bila neproporcionalna.
Kao drugo, činjenica da je prekrivanje jalovišta djelotvorna, dugotrajna i proporcionalna mjera za suzbijanje onečišćenja podrazumijeva sama po sebi to da je ta mjera doprinijela rješavanju problema onečišćenja čije posljedice idu na teret tužitelja. Neovisno o posebnim obvezama, a osobito tehnički dostatnim ili prikladnijim mjerama da se osigura sanacija lokacije Vilafruns, valja utvrditi da je na temelju mjerodavnog nacionalnog i Unijina zakonodavstva kao i ugovora o prodaji postrojenja tužitelju, što je spomenuto u uvodnim izjavama 131. do 136. pobijane odluke, tužitelj imao opću odgovornost trajno otklanjati moguće negativne posljedice onečišćenja i upravljati navedenim postrojenjem.
Iz prethodno navedenog proizlazi da tužiteljevi argumenti, koji se odnose na nepostojanje obveze spram njega da prekrije jalovište ili poduzme sanacijske mjere tegobnije od jednostavnih mjera sigurnosti predviđenih u njegovu sanacijskom planu iz 2008. koje su prema njegovu mišljenju bile dovoljne da se oslobodi svojih zakonskih obveza u području okoliša stoga što lokacija Vilafruns nije više bila aktivna, nisu relevantni u okviru ocjene postojanja prednosti spram njega zbog četvrte mjere, s obzirom na to da je prekrivanje jalovišta bila djelotvorna i dugotrajna mjera zbog koje tužitelj nije više morao donijeti druge mjere zaštite okoliša u vrlo dugom razdoblju.
Kao treće, državna intervencija u obliku ulaganja od 7,9 milijuna eura namijenjenog prekrivanju jalovišta Vilafruns, o kojoj su odlučila i koju su u cijelosti financirala tijela javne vlasti, jest pozitivno davanje isto kao i subvencija te nužno dovodi do prednosti za tužitelja koji, zahvaljujući prekrivanju jalovišta, neće morati provesti nikakvu drugu sanacijsku mjeru u vrlo dugom razdoblju. Osim toga, čak i pod pretpostavkom da se, kao što to tužitelj tvrdi, mjerama sigurnosti predviđenima u sanacijskom planu iz 2008. mogla kratkoročno osigurati kontrola nad curenjem iz jalovišta, ostaje činjenica da bi tužitelj u slučaju da je morao poduzeti druge važnije radnje u srednjem ili dugoročnom razdoblju, on u budućnosti morao snositi troškove istih. Slijedom navedenog, četvrta mjera nedvojbeno je pogodovala tužitelju time što je smanjila rizike po okoliš u budućnosti povezane s lokacijom Vilafruns.
Budući da tužitelj navodi da Komisija nije dokazala te buduće rizike, valja istaknuti, s jedne strane, da značaj tih rizika nije bio predvidljiv za Komisiju niti ga je ona mogla brojčano izraziti. U uvodnoj izjavi 158. pobijane odluke, ova potonja priznala je da niti jednom posebnom Unijinom odredbom nije utvrđena razine zaštite koju jalovište Vilafruns treba postići glede okoliša. S druge strane, iz tog se razloga Komisija oslonila na dvije nacionalne sudske odluke u kojima je utvrđena tužiteljeva odgovornost za štetu u okolišu, kako s građanskog tako i s kaznenopravnog aspekta, i to za druga dva rudnika, s obzirom na curenja koja su potjecala iz rudnika za koju su donesene samo „ležerne” mjere, kako bi iz toga zapravo zaključila da takvi budući rizici mogu postojati također i za lokaciju Vilafruns. Štoviše, Komisija je smatrala da je, također i u drugim zemljama, mjera prekrivanja jalovišta bila donesena radi rješavanja stalnih problema curenja iz rudnika potaše. Nasuprot onomu što tužitelj tvrdi, Komisija je imala pravo uzeti u obzir te informacije kako bi utvrdila jesu li vjerojatno postojali budući rizici i za jalovište Vilafruns, iako ih nije mogla precizno kvantificirati.
Kao četvrto, valja naglasiti da u svakom slučaju i pod pretpostavkom da u pobijanoj odluci Komisija nije dokazala buduće rizike, iz uvodnih izjava 159. i 162. pobijane odluke proizlazi da je Komisija priznala da se tužitelj nalazio u potpuno zakonitom položaju glede poštovanja svojih obveza u području okoliša te da je četvrtom mjerom država odlučila usvojiti višu razinu zaštite okoliša od one koja je bila nužna u trenutku donošenja pobijane odluke. Naime, navedena mjera bila je dio pilot projekta čiji je cilj bio provjeriti relevantnost metode prekrivanja jalovišta radi suočavanja s problemima u okolišu u regiji Llobregat (Španjolska) te je stoga služila općem javnom interesu.
No, kao prvo, država može odlučiti da primijeni razinu zaštite okoliša višu od potrebne najniže razine, te,
a fortiori
, može odlučiti donijeti mjere koje još nisu nužne u danom trenutku, ali bi u budućnosti mogle postati nužne u općem javnom interesu. Međutim, to nije razlog da se tužitelja, kao poduzetnika vlasnika jedne od lokacija na koju se odnosi državna mjera, oslobodi snošenja troškova.
Naime, kao što je navedeno u točki 9. Smjernica iz 2008., države članice mogu utvrditi uvjete za zaštitu okoliša koji su stroži od uvjeta Unije kako bi svele negativne vanjske učinke na najmanju moguću mjeru koje uzrokuju gospodarske aktivnosti koje mogu štetiti okolišu kroz zagađivanje.
Na temelju načela „onečišćivač plaća” na koje upućuju točke 7. i 8. Smjernica iz 2008. mogu se ukloniti ti negativni vanjski učinci osiguravanjem da onečišćivač plati za svoje onečišćenje, što podrazumijeva da će on potpuno preuzeti troškove zaštite okoliša u svoju bilancu, pri čemu je cilj osigurati da privatni troškovi (koje snosi poduzetnik) ocrtavaju prave društvene troškove gospodarske djelatnosti. Načelo „onečišćivač plaća” može se provesti ili postavljanjem obveznih standarda zaštite okoliša ili tržišnim instrumentima. Neki tržišni instrumenti mogu uključivati dodjelu državnih potpora svim ili nekim poduzetnicima koji podliježu tim instrumentima. Prema točki 10. Smjernica iz 2008., države članice mogle bi koristiti državne potpore upravo s ciljem stvaranja poticaja na pojedinačnoj razini (na razini poduzetnika) radi postizanja više razine zaštite okoliša nego što to zahtijevaju standardi Unije odnosno da povećaju razinu zaštite okoliša u slučaju nepostojanja takvih standarda.
Kao drugo, na temelju mjerodavnog nacionalnog zakonodavstva, a osobito članka 121. španjolskog Zakona o rudnicima vlasnik rudnika koji više nije aktivan mora se uskladiti sa sanacijskim planovima koje su odobrila tijela zadužena za rudarske radove. Valja zaključiti da su u ovom slučaju nadležna tijela odobrila mjeru prekrivanja jalovišta Vilafruns.
U tom pogledu valja utvrditi da je Komisija uzela u obzir okolnost da se Španjolska Država odlučila za višu razinu zaštite okoliša i da je iz toga izvela zaključke u okviru ispitivanja spojivosti potpore, upravo time što je zaključila da je samo iznos od 3985109,70 eura trebalo vratiti od poduzetnika, a ne cjelokupno državno ulaganje koje je iznosilo 7887571 eura, u skladu sa Smjernicama iz 2008.
Kao peto, budući da tužitelj ističe da je prekrivanje jalovišta Vilafruns prije pogoršalo njegov gospodarski položaj stoga što je povodom te mjere jalovište izgubilo svoju ekonomsku vrijednost jer se više nije moglo iskorištavati za vađenje i prodaju soli, dovoljno je utvrditi da tužitelj nije dokazao niti potkrijepio veličinu prihoda koje je izgubio i je li se te moguće prihode moralo odvagnuti u odnosu na troškove sanacije koju je morao osigurati tijekom iskorištavanja.
U svakom slučaju, navodno smanjenje vrijednosti jalovišta Vilafruns ne može imati učinka na utvrđenje o postojanju prednosti, osim ako se zaključi da je to smanjenje vrijednosti veće s ekonomskog aspekta nego prednost stvorena njegovom dugotrajnom sanacijom, a što tužitelj uopće nije dokazao.
Iz prethodno navedenog proizlazi da se četvrti tužbeni razlog mora odbiti.
Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 16. stavka 1. Uredbe 2015/1589 jer Komisija nije pravilno utvrdila iznos moguće potpore koja proizlazi iz četvrte mjere
Tužitelj navodi da bi u slučaju da Opći sud zaključi da je četvrta mjera potpora, pobijanom odlukom bio prekršen članak 16. Uredbe 2015/1589 jer njome nije pravilno utvrđen iznos te navodne državne potpore. Naime, Komisija je pogrešno uzela u obzir troškove ulaganja koje su platila javna tijela za pokrivanje jalovišta, uvećane za dobit od iskorištavanja koja proizlazi iz tog ulaganja i umanjene za troškove održavanja i iskorištavanja koje je korisnik snosio zbog ulaganja. No, Komisija je morala uzeti u obzir najviše iznos koji proizlazi iz gospodarske prednosti koji odgovara svotama koje je on morao potrošiti za sanacijske mjere, a koje je bio dužan provesti u okviru svojeg plana iz 2008. jer su one premašile troškove održavanja i iskorištavanja povezane s četvrtom mjerom. Taj je iznos bio nula i Komisija je stoga morala zaključiti da prednost ne postoji. Tužitelj ponavlja da mu je prekrivanje jalovišta Vilafruns, naprotiv, uzrokovalo gubitak u prihodima i oportunitetne troškove zbog nemogućnosti iskorištavanja lokacije soli sadržane u tom jalovištu.
Komisija opovrgava tužiteljeve argumente.
Ovaj tužbeni razlog usko je povezan s četvrtim tužbenim razlogom i istaknut je podredno u odnosu na njega.
Uvodno valja naglasiti, kao što je to spomenuto u točki 172. ove presude, da je Komisija uzela u obzir činjenicu da je četvrta mjera bila mjera poboljšavanja zaštite okoliša o kojoj su odlučila javna tijela kako bi zajamčila višu razinu zaštite od onoga što se zahtijeva standardima Unije i koja je stoga premašivala potrebe koje su postojale u trenutku donošenja pobijane odluke, a što ona sama priznaje u biti u uvodnoj izjavi 162. pobijane odluke.
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, Komisija je prije svega smatrala, u uvodnoj izjavi 157. pobijane odluke, da je mogla primijeniti odjeljak 3.1.1. Smjernica iz 2008. prema kojem su se potpore za ulaganje – kojima se poduzetnicima omogućuje postizanje viših standarda od onih koji se primjenjuju u Uniji o zaštiti okoliša ili koje povećavaju razinu zaštite okoliša u nedostatku takvih standarda – mogle smatrati spojivima sa zajedničkim tržištem.
Potom, u skladu s točkom 80. Smjernica iz 2008., a kako bi utvrdila iznos opravdanih troškova, Komisija je u uvodnim izjavama 161. i 162. pobijane odluke uzela u obzir dodatne troškove ulaganja koji su bili nužni za postizanje više razine zaštite okoliša od one koju bi predmetni poduzetnik postigao u nedostatku ikakve potpore (to jest, razliku između iznosa državnog ulaganja i troškova predviđenih za mjere sigurnosti utvrđene u sanacijskom planu iz 2008.). U uvodnoj izjavi 165. pobijane odluke ona je iz tog iznosa izvela dobit od iskorištavanja koja je za neaktivnu lokaciju poput lokacije Vilafruns iznosila nula te je dodala troškove iskorištavanja za prvih pet godina. Komisija je tako zaključila da opravdani troškovi ukupno iznose 7804922,60 eura.
Naposljetku, primjenom najvišeg dopuštenog praga za velike poduzetnike Komisija je u uvodnim izjavama 171. i 172. pobijane odluke smatrala da se 50 % opravdanih troškova, to jest 3902461,30 eura, može smatrati spojivima s unutarnjim tržištem, smanjivši time iznos potpore koju treba vratiti na 3985109,70 eura.
Stoga je Komisija naložila da se potpora koju čini četvrta mjera vrati od tužitelja i to samo za iznos od 3985109,70 eura.
Kao prvo, tužitelj se poziva na pogrešku u izračunu iznosa potpore koju čini četvrta mjera jer Komisija nije kao referentnu točku za taj izračun uzela njegov sanacijski plan iz 2008., nego ulaganje od 7,9 milijuna eura koje je ostvarila Španjolska Država.
No, budući da je u točkama 162. do 171. ove presude zaključeno, s jedne strane, da je mjera prekrivanja jalovišta Vilafruns bila pozitivno davanje i djelotvorna, dugotrajna i proporcionalna mjera za otklanjanje curenja i rizika od onečišćenja povezanih s navedenim jalovištem, koje je u svakom slučaju tužitelj morao snositi na temelju svoje opće obveze sanacije jalovišta, i time da obuhvaća srednju ili dugoročnu prednost za njega, te, s druge strane, da je država mogla odrediti višu razinu zaštite okoliša poduzetnicima zaduženima za upravljanje rudnicima, valja zaključiti da je u uvodnoj izjavi 165. pobijane odluke Komisija s pravom uzela u obzir iznos ulaganja, koje je ostvarila država, kao polazište za izračun iznosa potpore.
Kao drugo, budući da tužitelj predbacuje Komisiji da nije uzela u obzir gubitke i troškove koje je snosio zbog nemogućnosti iskorištavanja lokacije soli, valja utvrditi da se taj puki navod koji nije potkrijepljen dokazima ne može prihvatiti. Iz uvodne izjave 137. pobijane odluke proizlazi da je tijekom upravnog postupka Kraljevina Španjolska uputila na oportunitetne troškove koje je tužitelj snosio zbog nemogućnosti da i dalje iskorištava lokaciju radi vađenja soli. Međutim, iz tih opažanja ne proizlazi da su takvi gubici bili kvantificirani ili potkrijepljeni tijekom upravnog postupka. Budući da takvi elementi nedostaju, navodni troškovi i gubici trebaju se stoga smatrati hipotetskim.
Slijedom navedenog, prilikom izračuna iznosa potpore Komisija nije morala uzeti takve hipotetske gubitke u obzir, kao što to proizlazi iz sudske prakse prema kojoj povrat potpore podrazumijeva povrat prednosti koja je njome nastala za njezina korisnika, a ne povrat ekonomske koristi koju je on eventualno ostvario korištenjem te prednosti (presuda od 21. prosinca 2016., Komisija/Aer Lingus i Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P i C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
, t.
100.
).
Iz svega prethodno navedenoga proizlazi da i peti tužbeni razlog, a slijedom toga, i tužbu u cijelosti treba odbiti.
Troškovi
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje troškova u skladu sa zahtjevom Komisije.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Društvu Iberpotash, SA nalaže se snošenje troškova.

Buttigieg
Berke
Costeira
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 16. siječnja 2020.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski.