CELEX: 62016CJ0196
Eelotsusetaotlus
Keskkond
Direktiiv 85/337/EMÜ
Direktiiv 2011/92/EL
Uue loa saamiseks olemasoleva biogaasielektrijaama keskkonnamõju tagantjärele hindamise võimalus

Eelotsusetaotlused puudutavad ELTL artikli 191 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (
ELT 2012, L 26, lk 1
) artikli 2 tõlgendamist.
Taotlused on esitatud Comune di Corridonia (Corridonia omavalitsusüksus, Itaalia) ja Comune di Loro Piceno (Loro Piceno omavalitsusüksus, Itaalia) ning Marcello Bartolini ja teiste eraisikute (edaspidi „M. Bartolini jt“) kohtuvaidlustes Provincia di Macerataga (Macerata provints, Itaalia) otsuste üle, millega provints pärast elektrijaamade valmisehitamist ja käikuandmist ning esimese loa tühistamist läbi viidud hindamismenetluste tulemusena tagantjärele tuvastas, et äriühingutele VBIO1 Società Agricola Srl (edaspidi „VBIO1“) ja VBIO2 Società Agricola Srl (edaspidi „VBIO2“) kuuluvad biogaasielektrijaamad vastavad keskkonnanõuetele.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiivi 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (
EÜT 1985, L 175, lk 40
; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiviga 2009/31/EÜ (
ELT 2009, L 140, lk 114
), (edaspidi „direktiiv 85/337“) põhjenduses 6 on märgitud:
„[T]õenäolise olulise keskkonnamõjuga riiklike ja eraprojektide teostusluba tuleks anda ainult pärast nende projektide tõenäolise olulise keskkonnamõju eelnevat hindamist; […]“
Direktiivi 85/337 artikli 2 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagamaks, et enne loa andmist hinnatakse muu hulgas oma laadi, mahu või asukoha tõttu keskkonda oluliselt mõjutada võivaid projekte. Sellised projektid on määratletud artiklis 4.“
Direktiivi artikli 4 lõigetes 1–3 on nähtud ette:
„1.   „Kui artikli 2 lõikest 3 ei tulene teisiti, hinnatakse I lisas loetletud klassidesse kuuluvaid projekte artiklite 5–10 kohaselt.
2.   „Kui artikli 2 lõikest 3 ei tulene teisiti, teevad liikmesriigid II lisas loetletud tööde puhul:
a)
üksikjuhtumite uurimise
või
b)
endi kehtestatud künniste või tingimuste
abil kindlaks, kas tööd hinnatakse artiklite 5–10 kohaselt.
Liikmesriigid võivad teha otsuse kohaldada mõlemaid alapunktides a ja b nimetatud võimalusi.
3.   Lõike 2 alusel üksikjuhtumeid uurides või künniseid või tingimusi kehtestades võetakse arvesse asjakohaseid III lisas sätestatud valikutingimusi.“
Direktiiv 85/337 on asendatud direktiiviga 2011/92, mis näeb ette eelmistes punktides osundatud sätetega sisuliselt identsed sätted.
Itaalia õigus
3. aprilli 2006. aasta seadusandliku dekreedi nr 152 keskkonnaõigusnormide kohta (decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale;
GURI
nr 88 regulaarne lisa, 14.4.2006) artikkel 29 näeb ette:
„1.   Selliste ehitus- ja tööprojektide puhul, mille suhtes kohaldatakse käesoleva dekreedi sätteid, on keskkonnamõju hindamine loa või nõusoleku andmise eeltingimus või vastava menetluse lahutamatu osa. Loa või nõusoleku andmise otsused, mis on vastu võetud ilma keskkonnamõju eelneva hindamiseta, kui see oli nõutav, võidakse seaduse rikkumise tõttu tühistada.
[…]
4.   Juhul kui on tehtud ehitus- ja muid töid, mille projekt ei ole läbinud esialgset kontrolli või hindamist, mistõttu on rikutud käesoleva III jaotise sätteid, ja juhul kui on tegemist lõplikes otsustes ette nähtud olulise rikkumisega, hindab pädev asutus juba tekitatud ja sanktsiooni määramisest tuleneva keskkonnakahju suurust ning annab seejärel korralduse tööd peatada ja võib anda lammutamiskorralduse ning keskkonna ja asukoha endise seisukorra taastamise korralduse vastutava isiku poolt ja kulul, määrates kindlaks selle tähtajad ja korra. Korralduse täitmata jätmise korral võtab pädev asutus meetmeid omal algatusel rikkumise toime pannud isiku kulul. Kulude hüvitamine toimub riigi tulude sissenõudmist käsitleva 14. aprilli 1910. aasta kuningliku dekreediga nr 639 kinnitatud riigi tulude sissenõudmist reguleerivate seadusesätete konsolideeritud redaktsiooniga ette nähtud alustel ja korras.
5.   Kui pärast eelnevat keskkonnamõju hindamist antud load või kontsessioonid või projekti keskkonnasõbralikkusele antud hinnang tühistatakse kohtus või teeb seda ametiasutus oma kaalutlusõiguse alusel, kasutatakse lõikes 4 nimetatud volitusi pärast uut keskkonnamõju hindamist.“
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimus
Kohtuasi C‑196/16
VBIO1 esitas 19. oktoobril 2011 Regione Marchele (Marche maakond, Itaalia) taotluse loa saamiseks, et rajada Corridonia omavalitsusüksuse territooriumile jaam, kus elektrienergiat toodetakse biomassi anaeroobsel lagundamisel saadud biogaasist, ning seda seal käitada.
Vastavalt Marche maakonna seadusele nr 7/2004 (legge Regione Marche n. 7/2004) esitas VBIO1 selle projekti 4. oktoobril 2011 ka Macerata provintsile, et viimane teeks esialgse analüüsi keskkonnamõju hindamise vajaduse kohta.
See menetlus siiski lõpetati 26. jaanuaril 2012 pärast seda, kui Marche maakonna seadust nr 7/2004 muudeti Marche maakonna seadusega nr 20/2011 (legge Regione Marche n. 20/2011), mis jõustus 9. novembril 2011 ja mille kohaselt on keskkonnamõju hindamisest vabastatud projektid, mille soojusvõimsus ei ületa teatavat künnist.
Sellest tulenevalt andis Marche maakond 5. juuni 2012. aasta otsusega loa kõnealuse käitise rajamiseks ja käitamiseks Corridonia omavalitsusüksuses, kes vaidlustas selle otsuse Tribunale amministrativo regionale per le Marches (Marche maakonna halduskohus, Itaalia).
Nimetatud kohus tühistas selle otsuse 10. oktoobri 2013. aasta kohtuotsusega põhjusel, et Marche maakonna seadus nr 20/2011 ei ole kohaldatav ja igal juhul on selle seaduse asjasse puutuvad sätted vastuolus direktiiviga 2011/92. Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu, Itaalia) jättis selle kohtuotsuse muutmata.
Tühistamise tagajärgi arvestades peatas VBIO1 asjaomase käitise rajamise ja esitas Macerata provintsile taotluse teha esialgne analüüs käitise keskkonnamõju hindamise vajaduse kohta.
Macerata provints otsustas 15. novembril 2013, et hindamine on vajalik, ning seejärel andis 7. juulil 2014 hinnangu, et käitis vastab keskkonnaalastele nõuetele.
Corridonia omavalitsusüksus esitas Tribunale amministrativo regionale per le Marchele (Marche maakonna halduskohus) kaebuse nende otsuste tühistamise nõudes, väites, et hindamine, mis läbi viidi, ei ole kooskõlas ei ELTL artikliga 191 ega direktiivi 85/337, mis on asendatud direktiiviga 2011/92, artikli 2 lõigetega 1–3, kuna see on korraldatud pärast asjaomase käitise rajamist.
Kohtuasi C‑197/16
VBIO2 esitas 16. detsembril 2011 Marche maakonnale taotluse loa saamiseks, et rajada Loro Piceno omavalitsusüksuse territooriumile sama liiki elektrijaam, nagu on arutusel kohtuasjas C‑196/16, ning seda seal käitada.
Luba väljastati VBIO2le 29. juunil 2012, korraldamata eelnevalt käitise keskkonnamõju hindamist.
Loro Piceno omavalitsusüksus ning M. Bartolini jt vaidlustasid selle otsuse Tribunale amministrativo regionale per le Marches (Marche maakonna halduskohus).
Corte costituzionale (Itaalia konstitutsioonikohus) tuvastas 22. mai 2013. aasta otsusega (nr 93/2013), et Marche maakonna seadus nr 3/2012 (legge Regione Marche n. 3/2012), millega tunnistati kehtetuks Marche maakonna 20. aprilli 2012. aasta seadus nr 7/2004 – muutmata siiski nende projektide kindlakstegemise kriteeriume, mille puhul keskkonnamõju hindamine on nõutav – oli põhiseadusega vastuolus põhjusel, et see ei vastanud liidu õigusele, kuna ei kehtestanud nõuet võtta arvesse direktiivi 2011/92 III lisas sätestatud kriteeriume kooskõlas selle direktiivi artikli 4 lõikega 3.
Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Marche maakonna halduskohus) tühistas 10. oktoobri 2013. aasta VBIO2le väljastatud loa ja VBIO2 esitas selle peale kaebuse Consiglio di Statole (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu).
VBIO2 esitas Macerata provintsile taotluse teha esialgne analüüs asjaomase käitise keskkonnamõju hindamise vajaduse kohta.
Macerata provints leidis 19. novembri 2013. aasta otsuses, et hindamise läbiviimine on vajalik.
Loro Piceno omavalitsusüksus ning M. Bartolini jt esitasid Tribunale amministrativo regionale per le Marchele (Marche maakonna halduskohus) kaebuse otsuse tühistamise nõudes ja taotluse otsuse kehtivuse peatamiseks esialgse õiguskaitse raames.
Kohus jättis kaebuse rahuldamata põhjendusel, et pelgalt asjaolu, et kõnealuse käitise keskkonnamõju hindamise läbiviimine on vajalik, ei tekita ümbruskonna elanikele suurt ja korvamatut kahju.
Macerata provintsi pädevad asutused võtsid 10. veebruaril 2015 vastu otsuse, millega tuvastati, et põhikohtuasjas arutusel olev käitis vastab keskkonnanõuetele.
Loro Piceno omavalitsusüksus ning M. Bartolini jt esitasid Tribunale amministrativo regionale per le Marchele (Marche maakonna halduskohus) kaebuse selle otsuse tühistamise nõudes.
Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Marche maakonna halduskohus) otsustas seonduvalt kohtuasjadega C‑196/16 ja C‑197/16 menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas ELTL artiklis 191 ja direktiivi [2011/92] artiklis 2 sätestatut silmas pidades on liidu õigusega kooskõlas keskkonnamõju hindamise vajalikkuse kontrollimise menetluse korraldamine (ja hiljem ehk ka keskkonnamõju hindamine) pärast rajatise valmimist, juhul kui liikmesriigi kohus on loa tühistanud keskkonnamõju hindamise vajalikkuse kontrollimata jätmise pärast, sest projekt oli sellest kontrollimisest vabastatud liikmesriigi õigusnormide alusel, mis on liidu õigusega vastuolus?“
Eelotsuse küsimuse analüüs
Neis kahes kohtuasjas soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitust, kas ELTL artikliga 191 ja direktiivi 2011/92 artikliga 2 on sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjas vastuolus see, et olukord, kus direktiivi 85/337 kohaselt nõutav rajatise projekti keskkonnamõju hindamine on tegemata jäetud, seadustatakse pärast käitise jaoks väljastatud loa tühistamist hindamise läbiviimisega tagantjärele, kui rajatis on valminud ja käiku antud.
Sissejuhatuseks olgu märgitud, et ELTL artikkel 191, mille lõikes 2 on sätestatud keskkonna valdkonna üldised eesmärgid (vt selle kohta kohtuotsus, 4.3.2015, Fipa Group jt,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika), ei ole esitatud küsimustele vastamisel asjassepuutuv.
Pealegi põhinevad eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused eeldusel, mille kohaselt mõlema põhikohtuasjas arutusel oleva käitise keskkonnamõju hindamine oleks direktiivi 85/337 artikli 2 lõike 1 alusel tulnud eelnevalt läbi viia, mille hindamine on selle kohtu pädevuses.
Lõpuks seoses probleemiga, kas esitatud küsimusele vastamisel tuleb arvesse võtta direktiivi 85/337, mis kehtis VBIO1 ja VBIO2 esimese loataotluse esitamise ajal, või direktiivi 2011/92, mis kehtis teise taotluse esitamise ajal, kui neile väljastatud esimene luba oli tühistatud, piisab sedastamisest, et mõlema direktiivi sätted, mis omavad või võivad omada asjas tähtsust, eeskätt artikli 2 lõige 1, on igal juhul sisult identsed.
Seoses võimalusega seadustada tagantjärele olukord sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjas, kus direktiivi 85/337 kohaselt nõutav rajatise projekti keskkonnamõju hindamine on tegemata jäetud, tuleb osundada direktiivi artikli 2 lõiget 1, mis nõuab, et keskkonda oluliselt mõjutada võivaid projekte artikli 4 tähenduses koostoimes sama direktiivi I ja II lisaga hinnataks enne loa andmist (kohtuotsus, 7.1.2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punkt
).
Ka Euroopa Kohus on rõhutanud, et keskkonnamõju tuleb hinnata eelnevalt, mis on põhjendatud vajadusega, et pädev asutus võtaks keskkonnale avaldatavat mõju otsustamisel arvesse kogu tehnilise kavandamise ja otsustamise võimalikult varajases etapis, kusjuures reostuse või saaste tekkimist tuleb pigem takistada nende tekkekohas, kui võidelda nende tagajärgede hilisema kõrvaldamise eest (kohtuotsus, 3.7.2008, komisjon vs. Iirimaa,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punkt
).
Samas ei leidu ei direktiivis 85/337 ega direktiivis 2011/92 sätteid, mis reguleeriksid eelneva hindamise kohustuse rikkumise tagajärgi.
ELL artiklis 4 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtte kohaselt on aga liikmesriigid kohustatud kõrvaldama liidu õiguse sellise rikkumise õigusvastased tagajärjed. Liikmesriigi pädevad asutused on seega kohustatud võtma oma pädevuse piires kõik vajalikud meetmed tekkinud keskkonnamõju hindamise tegemata jätmise heastamiseks, näiteks juba väljastatud loa ära võtma või selle kehtivuse peatama, et hindamine läbi viia (vt selle kohta kohtuotsused, 7.1.2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punktid
ja
; 3.7.2008, komisjon vs. Iirimaa,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punkt
, ja 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, punktid
,
ja
).
Ühtlasi on asjaomane liikmesriik kohustatud hüvitama kogu keskkonnamõju hindamata jätmise tõttu tekkinud kahju, kui hindamine oli liidu õiguse kohaselt nõutav (kohtuotsus, 7.1.2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punkt
).
Euroopa Kohus on siiski selgitanud, et liidu õigus ei takista seda, et liikmesriigi õigusnormid lubavad teatud juhtudel seadustada liidu õigusega vastuolus olevaid toiminguid või akte (kohtuotsused, 3.7.2008, komisjon vs. Iirimaa,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punkt
; 15.1.2013, Križan jt,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, punkt
, ja 17.11.2016, Stadt Wiener Neustad,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punkt
).
Euroopa Kohus on täpsustanud, et seadustamise võimalus peab olema allutatud tingimusele, et seeläbi ei anta huvitatud isikutele võimalust hiilida kõrvale liidu õiguse eeskirjade täitmisest või olla vabastatud nende täitmisest ning et selline võimalus on rakendatav vaid erandkorras (kohtuotsused, 3.7.2008, komisjon vs. Iirimaa,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punkt
; 15.1.2013, Križan jt,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, punkt
, ja 17.11.2016, Stadt Wiener Neustad,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punkt
).
Sellest tulenevalt on Euroopa Kohus tuvastanud, et õigusnormid, mille kohaselt seadustamise luba, mille võib anda isegi siis, kui see ei ole erandlike asjaolude tõttu põhjendatud, tekitab samasuguse tagajärje kui eelnevalt väljastatud ehitusluba, ei vasta direktiivi 85/337 nõuetele (vt selle kohta kohtuotsused, 3.7.2008, komisjon vs. Iirimaa,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punkt
, ja 17.11.2016, Stadt Wiener Neustad,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punkt
).
Sama kehtib ka seadusandliku meetme kohta, mis isegi tagantjärele hindamist nõudmata ning ilma, et tegemist oleks konkreetsete erakorraliste asjaoludega, lubaks lugeda keskkonnamõju hindamise läbinuks projekti, mille keskkonnamõju oleks direktiivi 85/337 artikli 2 lõike 1 kohaselt pidanud hindama, ja see kehtib isegi siis, kui meede hõlmab üksnes projekte, millele antud luba ei saa enam siseriiklikus õiguses sätestatud vaidlustamistähtaja möödumise tõttu vahetult vaidlustada (vt selle kohta kohtuotsus, 17.11.2016, Stadt Wiener Neustad,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punktid
ja
).
Lisaks hindamine, mis on läbi viidud pärast käitise valmisehitamist ja käikuandmist, ei saa piirduda rajatise tulevase keskkonnamõju hindamisega, vaid peab võtma ühtlasi arvesse pärast rajatise valmimist avaldunud keskkonnamõju.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on hinnata, kas põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid vastavad neile nõuetele. Siiski tuleb juhtida selle kohtu tähelepanu, et asjaolu, et asjaomased äriühingud on võtnud vajalikke meetmeid, et lasta võimalusel korraldada oma projekti keskkonnamõju hindamine, et pädevate asutuste keeldumine nende taotluste rahuldamisest põhines siseriiklikel sätetel, mille vastuolu liidu õigusega on alles hiljem Corte costituzionale (konstitutsioonikohus) otsusega tuvastatud, ja et asjaomaste rajatiste tegevus on peatatud, näitab pigem seda, et toimunud seadustamine ei olnud riigisisese õigusega lubatud tingimustel, mis sarnaneksid tingimustega, mis olid arutusel kohtuasjas, milles on tehtud 3. juuli 2008. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punkt
), ja sellega ei ole püütud kõrvale hiilida liidu õiguse sätete kohaldamisest.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimusele vastata, et juhul kui direktiivi 85/337 kohaselt nõutav projekti keskkonnamõju hindamine on tegemata jäetud, siis liidu õigus ühelt poolt nõuab, et liikmesriigid kõrvaldaksid selle tegematajätmise õigusvastased tagajärjed, ja teiselt poolt ei takista keskkonnamõju hindamise läbiviimist olukorra seadustamiseks pärast asjaomase rajatise valmimist ja käikuandmist, tingimusel et:
–
riigisiseste õigusnormidega, mis seadustamist lubavad, ei anta huvitatud isikutele võimalust liidu õigusnormide täitmisest kõrvale hiilida või olla nende täitmisest vabastatud ja
–
olukorra seadustamiseks läbiviidav hindamine ei puuduta üksnes rajatise tulevast keskkonnamõju, vaid võtab arvesse ka pärast rajatise valmimist avaldunud keskkonnamõju.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:

Juhul kui on tegemata jäetud projekti keskkonnamõju hindamine, mis on nõutav tulenevalt nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiivist 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiviga 2009/31/EÜ, siis liidu õigus ühelt poolt nõuab, et liikmesriigid kõrvaldaksid selle tegematajätmise õigusvastased tagajärjed, ja teiselt poolt ei takista keskkonnamõju hindamise läbiviimist olukorra seadustamiseks pärast asjaomase rajatise valmimist ja käikuandmist, tingimusel et:

–
riigisiseste õigusnormidega, mis seadustamist lubavad, ei anta huvitatud isikutele võimalust liidu õigusnormide täitmisest kõrvale hiilida või olla nende täitmisest vabastatud ja

–
olukorra seadustamiseks läbiviidav hindamine ei puuduta üksnes rajatise tulevast keskkonnamõju, vaid võtab arvesse ka pärast rajatise valmimist avaldunud keskkonnamõju.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.