CELEX: 62017TJ0778
Državne pomoči
Koncesija za cestninsko avtocesto
Zakon, ki določa oprostitev plačila cestnine za nekatera vozila
Nadomestilo, ki ga država članica dodeli koncesionarju zaradi izgube prejemkov
Virtualna cestnina
Sklep, s katerim je bila pomoč razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom in s katerim je bilo naloženo vračilo te pomoči
Procesne pravice zainteresiranih strank
Obveznost Komisije, da je posebno pazljiva
Pojem državne pomoči
Prednost
Izboljšanje pričakovanega finančnega položaja koncesionarja
Merilo zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu
Člen 107(3)(a) PDEU
Regionalna državna pomoč

)
Dejansko stanje
Ozadje
Republika Poljska je 10. marca 1997 na podlagi javnega razpisa tožeči stranki, družbi Autostrada Wielkopolska S.A., dodelila koncesijo za izgradnjo in upravljanje odseka avtoceste A 2, ki leži med krajema Nowy Tomyśl (Poljska) in Konin (Poljska) (v nadaljevanju: zadevni odsek avtoceste A 2) za obdobje štiridesetih let.
Tožeča stranka se je na podlagi koncesijskega sporazuma, podpisanega 12. septembra 1997, zavezala, da bo na lastne stroške in lastno tveganje pridobila zunanja finančna sredstva za izgradnjo in upravljanje zadevnega odseka avtoceste A 2 in bo zato upravičena do pobiranja cestnin, ki se zaračunajo uporabnikom avtoceste. Na podlagi tega sporazuma ji je bilo dovoljeno tudi, da zviša cestnine, da bi povečala prihodek, do najvišjih dovoljenih cen, določenih po kategorijah vozil.
Republika Poljska je morala po pristopu k Evropski uniji leta 2004 v nacionalno pravo prenesti Direktivo 1999/62/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. junija 1999 o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 4, str. 372). Člen 7(3) te direktive določa, da za uporabo enega cestnega odseka ni dovoljeno hkrati zaračunavati cestnin in uporabnin.
Zato je poljski parlament sprejel ustawa o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (zakon o spremembi zakona o cestninskih avtocestah in nacionalnem skladu za ceste ter zakona o cestnem prometu) z dne 28. julija 2005 (Dz. U. št. 155, pozicija 1297) (v nadaljevanju: zakon z dne 28. julija 2005). Ta zakon je odpravil dvojno zaračunavanje cestnin in uporabnin za težka tovorna vozila za uporabo enega cestnega odseka. Tako so bila od 1. septembra 2005 težka tovorna vozila, ki imajo vinjeto (cestninska kartica) za uporabo nacionalnih cest na Poljskem, oproščena plačevanja cestnine na avtocestah, zajetih s koncesijskimi sporazumi.
Na podlagi zakona z dne 28. julija 2005 bi moral nacionalni sklad za ceste koncesionarjem izplačati nadomestilo za izgubljeni prihodek, ki je nastal zaradi oprostitve plačevanja cestnine. Ta zakon je določal, da so koncesionarji upravičeni do povračila 70 % zneska, dobljenega tako, da se je dejansko število poti težkih tovornih vozil na cestninski avtocesti pomnožilo z virtualnimi cestninami, dogovorjenimi s koncesionarji, za težka tovorna vozila glede na kategorijo, v katero spadajo. Znižanje na 70 %, ki ga določa ta zakon, je bilo namenjeno izravnavi povečanja prometa težkih tovornih vozil na plačljivih avtocestah, potem ko so bila oproščena plačevanja cestnine. Zadevni zakon je določal tudi, da virtualne cestnine ne morejo preseči dejanskih tarif, ki se uporabljajo za ustrezno kategorijo vozil. Določal je tudi, da je treba način izravnave določiti v vsakem posameznem koncesijskem sporazumu.
V primeru tožeče stranke so bili način izravnave in virtualne cestnine po pogajanjih s poljskimi organi določeni v prilogi 6 h koncesijskemu sporazumu (v nadaljevanju: priloga 6), sklenjenemu 14. oktobra 2005.
[…]
Generalna Dyrekcja dróg krajowych i autostrad (generalni direktorat za nacionalne ceste in avtoceste, Poljska) je z dopisom z dne 28. novembra 2007 tožečo stranko obvestil, da zaradi pomislekov v zvezi s pravilnostjo predpostavk, uporabljenih za namene priloge 6, ni sprejel predloga za ponovni pregled virtualnih cestnin. Kljub temu dopisu pa je tožeča stranka v skladu z določbami navedene priloge še vedno prejemala mesečna izplačila iz naslova virtualnih cestnin. Nato je poljsko ministrstvo za infrastrukturo 13. novembra 2008 podalo izjavo o izogibanju uporabe te priloge, pri čemer je med drugim trdilo, da jo je sklenilo pomotoma.
Republika Poljska meni, da je tožeča stranka z uporabo zastarelih napovedi prometa in prihodkov precenila interno stopnjo donosnosti modela dejanskega cestninjenja. Tožeča stranka naj bi uporabila študijo o prometu in prihodkih, ki jo je leta 1999 opravilo svetovalno podjetje Wilbur Smith Associates (WSA) (v nadaljevanju: študija WSA iz leta 1999), čeprav je bila na voljo novejša študija podjetja WSA iz junija 2004 (v nadaljevanju: študija WSA iz leta 2004). Glede na poročilo z dne 24. septembra 2010, ki ga je naročilo poljsko ministrstvo za infrastrukturo ter pripravila družba PricewaterhouseCoopers (v nadaljevanju: poročilo PwC), je uporaba predpostavk o prometu in prihodkih iz študije WSA iz leta 2004 namesto iz študije WSA iz leta 1999 povzročila znižanje interne stopnje donosnosti v modelu dejanskega cestninjenja z 10,77 % na 7,42 %.
Tako je po mnenju poljskega ministrstva za infrastrukturo tožeča stranka iz naslova virtualne cestnine prejela prekomerno nadomestilo. Ker je tožeča stranka zavrnila vračilo preplačila, ki ga je zahtevala Republika Poljska, je navedeno ministrstvo predlagalo uvedbo sodnega postopka za vračilo tega preplačila.
Hkrati je tožeča stranka zavrnitvi izvajanja priloge 6 nasprotovala in zadevo predložila arbitražnemu sodišču. Arbitražno sodišče je s sodbo z dne 20. marca 2013 ugodilo tožeči stranki in ugotovilo, da je bila navedena priloga veljavna in da bi morala Republika Poljska spoštovati njene določbe. Sąd Okręgowy w Warszawie, I Wydział Cywilny (regionalno sodišče v Varšavi, prvi civilni oddelek, Poljska) je s sodbo z dne 26. januarja 2018 zavrnilo pritožbo poljskega ministrstva za infrastrukturo zoper sodbo arbitražnega sodišča z dne 20. marca 2013. Zoper to sodbo je bila vložena pritožba, ki je še v obravnavi pred Sąd Apelacyjny w Warszawie (višje sodišče v Varšavi, Poljska).
[…]
Upravni postopek in izpodbijani sklep
Republika Poljska je 31. avgusta 2012 Evropsko komisijo obvestila o ukrepu dodelitve finančnega nadomestila tožeči stranki, v obliki virtualne cestnine zaradi izgube prihodka, ki ji je nastala zaradi zakona z dne 28. julija 2005.
[…]
Komisija je 25. avgusta 2017 sprejela Sklep Komisije (EU) 2018/556 z dne 25. avgusta 2017 o državni pomoči SA.35356 (2013/C) (ex 2013/NN, ex 2012/N), ki jo je Poljska dodelila podjetju Autostrada Wielkopolska (
UL 2018, L 92, str. 19
, v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
[…]
Izrek izpodbijanega sklepa se glasi:
„Člen 1
Prekomerno nadomestilo za obdobje od 1. septembra 2005 do 30. junija 2011 v višini [223,74 milijonov EUR], ki ga je [Republika] Poljska dodelila [tožeči stranki] na podlagi zakona [z dne 28. julija 2005], pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe.
Člen 2
Državna pomoč iz člena 1 je nezakonita, ker so bile pri njeni dodelitvi kršene obveznosti glede priglasitve in mirovanja iz člena 108(3) [PDEU].
Člen 3
Pomoč iz člena 1 ni združljiva z notranjim trgom.
Člen 4
1.   [Republika] Poljska od upravičenca izterja pomoč iz člena 1.“
[…]
Pravo
[…]
Prvi tožbeni razlog: kršitev pravice do udeležbe v upravnem postopku
Tožeča stranka trdi, da Komisija ni spoštovala njene pravice do poštenega sojenja, načel dobrega upravljanja in varstva njenih legitimnih pričakovanj. Natančneje, meni, da ji je bila odvzeta možnost sodelovanja v formalnem postopku preiskave, kolikor je bilo ustrezno ob upoštevanju okoliščin tega primera.
[…]
V skladu z ustaljeno sodno prakso je spoštovanje pravice do obrambe v vsakem postopku zoper določeno osebo, ki lahko vodi v sprejetje akta zoper njo, temeljno načelo prava Evropske unije in mora biti zagotovljeno tudi brez posebne ureditve (glej sodbo z dne 16. marca 2016, Frucona Košice/Komisija,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar se upravni postopek na področju državnih pomoči vodi samo proti zadevni državi članici. Zato se podjetja, upravičena do pomoči, štejejo samo za „zainteresirane stranke“ v tem postopku in sama ne morejo zahtevati kontradiktorne razprave s Komisijo, kot je na voljo zadevni državi članici (glej sodbo z dne 16. marca 2016, Frucona Košice/Komisija,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, točka
in navedena sodna praksa). To velja tudi, čeprav imajo lahko zadevna država članica in podjetja, ki so prejemniki pomoči, različne interese v okviru takega postopka (glej v tem smislu sodbo z dne 16. marca 2016, Frucona Košice/Komisija,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, točka
in navedena sodna praksa).
Tako imajo zainteresirane strani glede na sodno prakso med upravnim postopkom na podlagi člena 108(2) PDEU v bistvu vlogo vira informacij za Komisijo. Iz tega sledi, da imajo zadevne stranke – daleč od tega, da bi lahko uveljavljale pravico do obrambe, ki se priznava osebam, zoper katere se vodi postopek – samo pravico do vključitve v upravni postopek, če je to primerno glede na okoliščine zadeve (glej sodbo z dne 16. marca 2016, Frucona Košice/Komisija,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem je treba spomniti, da na podlagi člena 108(2) PDEU in člena 6(1) Uredbe Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339), če se Komisija odloči uvesti formalni postopek preiskave za predlog pomoči, mora zainteresiranim strankam omogočiti, da predložijo svoja stališča. To pravilo je bistvena postopkovna zahteva v smislu člena 263 PDEU (sodba z dne 11. decembra 2008, Komisija/Freistaat Sachsen,
C‑334/07
,
EU:C:2008:709
, točka
). V zvezi s to obveznostjo je Sodišče odločilo, da je objava obvestila v Uradnem listu Evropske unije ustrezen način za seznanitev vseh zainteresiranih strank z začetkom postopka, pri čemer je navedlo, da je to obvestilo namenjeno izključno temu, da se od zainteresiranih strank pridobijo vse informacije, ki bodo Komisiji pomagale pri nadaljnjem ravnanju (glej sodbo z dne 16. marca 2016, Frucona Košice/Komisija,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega sklep o začetku postopka v skladu s členom 6(1) Uredbe 659/1999 vsebuje povzetek bistvenih dejanskih in pravnih vprašanj, vključuje predhodno oceno Komisije ter izpostavi dvome o združljivosti ukrepa z notranjim trgom. Ker je namen formalnega postopka preiskave Komisiji omogočiti, da se vprašanja iz sklepa o začetku postopka temeljito analizirajo in razjasnijo, med drugim tako, da zbere pripombe zadevne države članice in drugih zainteresiranih strank, se lahko zgodi, da med navedenim postopkom Komisija pridobi nova dejstva in dokaze oziroma da njena analiza napreduje. V zvezi s tem je treba spomniti, da so lahko v končnem sklepu Komisije neskladja s sklepom o začetku formalnega postopka preiskave, ki pa ne vplivajo na veljavnost tega končnega sklepa (sodba z dne 2. julija 2015, Francija in Orange/Komisija,
T‑425/04 RENV in T‑444/04 RENV
,
EU:T:2015:450
, točka
).
Kljub temu je nujno, da Komisija, ki sicer ne more biti zavezana k predložitvi dokončne analize zadevne pomoči, zadostno opredeli okvir preiskave, da pravica zainteresiranih strank, da predložijo pripombe, ne bi izgubila pomena (sodba z dne 31. maja 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Komisija,
T‑354/99
,
EU:T:2006:137
, točka
). Sodišče je med drugim odločilo, da ker se je pravna ureditev, med veljavnostjo katere je država članica priglasila načrtovano pomoč, spremenila, preden je Komisija sprejela sklep, mora Komisija glede sklepa, ki ga mora sprejeti na podlagi novih predpisov, zainteresirane stranke zaprositi, naj izrazijo stališče glede združljivosti te pomoči z omenjenimi predpisi (glej sodbo z dne 11. decembra 2008, Komisija/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, točka
in navedena sodna praksa). Sodišče je odločilo tudi, da le če bi Komisija po sprejetju sklepa o začetku formalnega postopka preiskave ugotovila, da ta sklep temelji bodisi na nepopolnih dejstvih bodisi na napačni pravni opredelitvi teh dejstev, bi lahko imela možnost oziroma dolžnost, da s sprejetjem sklepa o popravku ali novega sklepa o začetku postopka prilagodi svoje stališče, da bi lahko zadevna država članica in druge zainteresirane stranke učinkovito predložile pripombe (glej v tem smislu sodbo z dne 30. aprila 2019, UPF/Komisija,
T‑747/17
,
EU:T:2019:271
, točka
in navedena sodna praksa). Namreč, le kadar Komisija po sklepu o začetku postopka preiskave spremeni svojo obrazložitev o dejstvih ali pravni opredelitvi teh dejstev, ki so odločilna pri njeni presoji glede obstoja pomoči ali njene združljivosti z notranjim trgom, mora sklep o začetku postopka popraviti ali ga razširiti, da lahko zadevna država članica in druge zainteresirane stranke učinkovito predložijo svoje pripombe (glej v tem smislu sodbo z dne 30. aprila 2019, UPF/Komisija,
T‑747/17
,
EU:T:2019:271
, točka
).
Prvi tožbeni razlog je treba preučiti z vidika teh načel.
Najprej je treba poudariti, da – kot pravilno trdi tožeča stranka – se ta zadeva razlikuje od večine zadev v zvezi s pomočmi, ki jih dodelijo države, saj je Republika Poljska, ki je imela ne samo drugačne, ampak tudi nasprotne interese kot tožeča stranka, med upravnim postopkom trdila, da je bil priglašen ukrep, ker je tožeči stranki omogočil, da dobi prekomerno nadomestilo, državna pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom. V teh okoliščinah je bilo zlasti pomembno, da Komisija tožeči stranki omogoči, da učinkovito predloži svoje pripombe, da zagotovi, da se Komisija lahko seznani z informacijami, na podlagi katerih je mogoče dokazati, da priglašeni ukrep ni bil državna pomoč oziroma ni bil državna pomoč, ki je nezdružljiva z notranjim trgom. Ta postopkovna obveznost je veljala še toliko bolj, ker je bila tožeča stranka upravičena do nadomestila zaradi oprostitve cestnin na zadevnem odseku avtoceste A 2 in ker je pred nacionalnimi sodišči potekal spor med Republiko Poljsko glede obsega tega nadomestila. V takih okoliščinah je bila Komisija dolžna dokazati, da je bila posebno pazljiva glede spoštovanja pravice tožeče stranke, da jo vključi v upravni postopek.
Čeprav je Komisija objavila sklep o začetku postopka v Uradnem listu in tožečo stranko pozvala, naj ob tem predstavi svoje pripombe, pa tožeči stranki ni omogočila, da predloži pripombe v obdobju treh let pred izpodbijanim sklepom. Nasprotno, iz točk od 8 do 13 obrazložitve navedenega sklepa je razvidno, da si je Komisija po prejetju pripomb tožeče stranke 7. oktobra 2014 z Republiko Poljsko izmenjala več dopisov, ne da bi bila tožeča stranka pri tem udeležena. Natančneje, Komisija je pripombe tožeče stranke Republiki Poljski posredovala 26. novembra 2014 in je njene pripombe prejela 23. februarja 2015. Nato je Republiko Poljsko zaprosila za dodatne informacije z dopisoma z dne 26. junija 2015 in 20. aprila 2016, na katera je ta odgovorila z dopisi z dne 10. in 17. julija 2015 ter 18. maja 2016. Nazadnje so se 7. decembra 2016 službe Komisije in poljski organi udeležili telekonference, po kateri je Komisija Republiko Poljsko ponovno zaprosila za dodatne informacije, ki ji jih je ta predložila 23. maja 2017.
V posebnih okoliščinah, navedenih v točki 58 zgoraj, bi Komisija glede na trajanje in intenzivnost dopisovanj z Republiko Poljsko po začetku postopka morala tožeči stranki ponovno omogočiti, da predloži svoje pripombe. Komisija s tem, da tožeče stranke ni ustrezno vključila v upravni postopek, potem ko je 7. oktobra 2014 prejela njene pripombe, ni izkazala posebne pazljivosti, kar je bila v obravnavanem primeru njena dolžnost.
Vendar okoliščina, da Komisija tožeče stranke ni vključila v izmenjavo mnenj z Republiko Poljsko po sklepu o začetku postopka, naj bo še tako obžalovanja vredna, ne more povzročiti razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa, ker v okoliščinah tega primera, če te opustitve ne bi bilo, pravna analiza, ki jo je podala Komisija v zadnjenavedenem sklepu, ne bi mogla biti drugačna.
Navesti je namreč treba, prvič, da je Komisija 20. septembra 2014 v Uradnem listu objavila sklep o začetku postopka in pozvala zainteresirane stranke, naj predložijo svoje pripombe o priglašenem ukrepu, kar je tožeča stranka storila 7. oktobra 2014.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da sklep o začetku postopka dovolj natančno navaja dejanske in pravne elemente, ki so upoštevni v tej zadevi, vključuje predhodno oceno in navaja razloge, iz katerih Komisija dvomi o metodi izračuna nadomestila, ki je bilo dodeljeno tožeči stranki, stopnji tega nadomestila in združljivosti priglašenega ukrepa z notranjim trgom. V točkah od 76 do 78 obrazložitve sklepa o začetku postopka je navedeno, da so se dvomi Komisije nanašali med drugim na interno stopnjo donosnosti modela dejanskega pobiranja cestnine, drugič, da je po mnenju Republike Poljske tožeča stranka uporabila študijo o napovedi prometa in prihodkov iz leta 1999 namesto novejše študije iz leta 2004, in tretjič, da ker je bila interna stopnja donosnosti modela dejanskega pobiranja cestnine višja kakor interna stopnja donosnosti pred uvedbo sistema virtualne cestnine, je prišlo do preveč plačanega nadomestila.
Drugič, iz elementov spisa je razvidno, da Komisija izpodbijanega sklepa ni utemeljila na dejstvih ali pravni opredelitvi teh dejstev, odločilnih za njeno pravno analizo v smislu sodne prakse, navedene v točki 56 zgoraj, ki ne bi bili navedeni v sklepu o začetku postopka ali ki bi jih Republika Poljska sporočila po sklepu o začetku postopka.
Tretjič, trditev tožeče stranke, da bi morala Komisija dokaze, ki so bili predloženi v okviru arbitraže, preučiti med upravno fazo postopka, je treba zavrniti, ker tožeča stranka ne pojasnjuje narave zadevnih elementov in ker je bila poleg tega Komisija pravilno obveščena o obstoju in vsebini arbitražne sodbe, kot izhaja iz točke 46 obrazložitve izpodbijanega sklepa in stališč tožeče stranke z dne 7. oktobra 2014.
[…]
Iz zgoraj navedenega izhaja, da je Komisija v sklepu o začetku postopka zadostno opredelila okvir svoje presoje in s tem tožeči stranki omogočila, da ji predloži vse informacije o dejstvih in pravnih opredelitvah teh dejstev, ki so za izpodbijani sklep odločilni. Iz tega izhaja tudi, da v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, ni izkazano, da čeprav bi ji Komisija dovolila, da ponovno predloži pripombe zaradi izmenjave dopisov z Republiko Poljsko, do katerih je prišlo po sklepu o začetku postopka, bi to lahko vplivalo na pravno analizo izpodbijanega sklepa, zato ta opustitev ne more povzročiti razglasitve ničnosti zadnjenavedenega sklepa.
Zato je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
[…]

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Družba Autostrada Wielkopolska S.A. nosi svoje stroške in stroške Evropske komisije.

3.
Republika Poljska nosi svoje stroške.

Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 24. oktobra 2019.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.
(
)	Navedene so le točke te sodbe, za katere Splošno sodišče meni, da je njihova objava koristna.