CELEX: 62018TJ0257
Državne pomoči
Rudarski sektor
Ukrep, ki na eni strani vključuje zmanjšanje finančnih garancij za sanacijo rudnikov in na drugi državne naložbe za sanacijo rudnikov za zagotovitev višje stopnje varstva okolja
Sklep, s katerim je bil del pomoči razglašen za nezdružljiv z notranjim trgom in odrejena njena izterjava
Pojem pomoči
Prednost
Prenos državnih sredstev
Selektivnost
Legitimno pričakovanje
Pravna varnost
Izračun zneska pomoči

Dejansko stanje
Tožeča stranka, družba Iberpotash, SA, je delniška družba španskega prava, ki ima v lasti in upravlja obratujoča rudnika kalijevega oksida v Kataloniji (Španija), in sicer enega v občini Súria ter drugega v občinah Sallent in Balsareny (v nadaljevanju skupaj: rudnika tožeče stranke). Poleg tega je tožeča stranka lastnica jalovišča odpadne soli Vilafruns (v nadaljevanju: jalovišče Vilafruns), kjer so se rudarske dejavnosti končale leta 1973.
Tožeča stranka je hčerinska družba družbe ICL Fertilisers, izraelske multinacionalke, ki je največja proizvajalka gnojil na svetu. Od Španske države je rudnika pridobila na podlagi kupoprodajne pogodbe, ki jo je 21. oktobra 1998 sklenila z družbo Sociedad Estatal de Participaciones Industriales – SEPI, španskim državnim holdingom.
Tožeča stranka je 9. novembra 2006 dobila okoljsko dovoljenje za pridobivanje kalijevega oksida v rudniku Súria, znesek finančne garancije za ta rudnik pa je bil določen na 773.682,28 EUR (zvišan na 828.013,24 EUR leta 2008). Tožeča stranka je 28. aprila 2008 dobila okoljsko dovoljenje za pridobivanje kalijevega oksida v rudniku Salent/Balsareny, za ta rudnik pa je bil znesek finančne garancije določen na 1.130.128 EUR. Ti dovoljenji sta posamični in posebni upravni odločbi, ki ju je sprejela Generalidad de Cataluña (regionalna vlada Katalonije, Španija).
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (višje sodišče Katalonije, Španija) je v sodbi z dne 11. oktobra 2011 odločilo, da načrt za sanacijo rudnika Sallent/Balsareny ni popoln in da je zato znesek finančne garancije v zvezi s tem načrtom prenizek. To sodbo je v pritožbenem postopku potrdilo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija).
Znesek finančnih garancij, navedenih zgoraj v točki 3, je bil revidiran šele leta 2015, ko so španski organi predlagali bistveno višja zneska, in sicer 6.979.471,83 EUR za rudnik Sallent/Balsareny (znesek, veljaven šele po odobritvi Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (višje sodišče Katalonije) decembra 2016) in 6.160.872,35 EUR za rudnik Súria.
Ministerio de Medio Ambiente (ministrstvo za okolje, Španija) in Agencia Catalana del Agua (katalonska agencija za vodo, Španija) sta 17. decembra 2007 podpisala sporazum, na podlagi katerega sta se odločila prekriti nekdanje jalovišče Vilafruns. Na podlagi tega sporazuma so se avgusta 2008 začela dela za prekritje jalovišča Vilafruns, ki so trajala 18 mesecev. Ta dela sta v celoti financirala Ministerio de Hacienda (ministrstvo za finance, Španija) in katalonska agencija za vodo.
Upoštevne nacionalne zakonske določbe
Okoljske obveznosti upravljavcev rudnikov v zvezi z delujočimi rudniki v španski avtonomni pokrajini Kataloniji so določene z Ley 12/1981 por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas (zakon št. 12/1981 o dodatnih standardih za varstvo območij posebnega naravnega pomena, namenjenih za ekstraktivne dejavnosti) z dne 24. decembra 1981 (BOE št. 30 z dne 4. februarja 1982, str. 2874; v nadaljevanju: katalonski zakon št. 12/1981) in z Decreto 202/1994 por el que se establecen los criterios para la determinación de las fianzas relativas a los programas de restauración de actividades extractivas (odlok št. 202/1994 o vzpostavitvi meril za določitev garancij v zvezi s sanacijskimi programi, povezanimi z ekstraktivnimi dejavnostmi) z dne 14. junija 1994 (v nadaljevanju: odlok št. 202/1994).
Odlok št. 202/1994 je bil nadomeščen z Real Decreto 975/2009 sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades de mineras (kraljevi odlok št. 975/2009 o ravnanju z odpadki pri pridobivanju rudnin in kamnin ter varstvu in sanaciji območij, na katera so vplivale ekstraktivne dejavnosti) z dne 12. junija 2009 (BOE št. 143 z dne 13. junija 2009, str. 49948; v nadaljevanju: kraljevi odlok št. 975/2009), s katerim je bila prenesena Direktiva 2006/21/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o ravnanju z odpadki iz rudarskih in drugih ekstraktivnih dejavnosti ter o spremembi Direktive 2004/35/ES (
UL 2006, L 102, str. 15
) in ki se uporablja od 1. maja 2014 za rudnike, ki so se izkoriščali pred 1. majem 2008, kot to velja za rudnika tožeče stranke.
Člen 4 katalonskega zakona št. 12/1981 določa, da mora vsak zahtevek za dovoljenje za ekstraktivne dejavnosti vključevati sanacijski program. V skladu s členom 5 katalonskega zakona št. 12/1981 morajo biti v sanacijskem programu opredeljeni ukrepi za preprečitev in ublažitev škodljivih posledic predvidenih ekstraktivnih dejavnosti na okolje. Vključevati mora sanacijske ukrepe, ki jih je treba izvesti ob koncu različnih faz izkoriščanja in ob prenehanju ekstraktivnih dejavnosti.
Člen 8(1), (1a) in (2) katalonskega zakona št. 12/1981 določa, da mora upravljavec rudnika kot jamstvo, da bo sanacijski program izveden, zagotoviti finančno garancijo. Finančna garancija se določi ob upoštevanju območja, na katero vpliva sanacija, ali skupnih stroškov sanacije.
Člen 9 katalonskega zakona št. 12/1981 določa, da lahko pristojni organi odredijo prisilno izvršitev sanacijskega programa, če ga nosilec dejavnosti ni zmožen izvršiti ali njegovo izvršitev zavrne. Stroški prisilne izvršitve bremenijo upravljavca rudnika, ki mu lahko pristojni organi naložijo periodično denarno kazen.
Člen 2 odloka št. 202/1994 določa dodatna merila za določitev zneska finančne garancije. Vsa ta merila so povezana s stroški ukrepov in posebnih del, vključenih v sanacijski program. Za rudnike, ki niso na območjih posebnega naravnega pomena, kot to velja za rudnika tožeče stranke, člen 3 odloka določa, da se znesek finančne garancije, določene na podlagi člena 2 istega odloka, zniža za polovico.
Glede rudnikov, ki so prenehali obratovati, člen 121 Ley 22/1973 de Minas (zakon št. 22/1973 o rudnikih) z dne 21. julija 1973 (BOE št. 176 z dne 24. julija 1973, str. 15056; v nadaljevanju: španski zakon o rudnikih) določa, da mora lastnik rudnika, ki več ne obratuje, ravnati v skladu s sanacijskimi načrti, ki so jih odobrili organi, pristojni za rudarske dejavnosti.
Upravni postopek
Evropska komisija je 30. novembra 2012 prejela anonimno pritožbo, v skladu s katero je Kraljevina Španija izvedla več domnevnih ukrepov pomoči v korist tožeče stranke.
Komisija je 10. januarja 2013 poslala prvo zahtevo za informacije. Kraljevina Španija je odgovorila 8. marca 2013. Dodatne zahteve za informacije so bile poslane 14. maja 2013 ter 16. januarja in 26. marca 2014, na katere je Kraljevina Španija odgovorila z dopisi z dne 13. junija 2013 ter 14. februarja in 15. aprila 2014.
Komisija je 30. januarja 2015 pritožniku poslala dopis o predhodni oceni, ta pa je 5. marca in 21. aprila 2015 predložil dodatne informacije. Poleg tega je 9. marca 2015 potekal sestanek s pritožnikom, ki je druge dodatne informacije predložil 4. junija 2015.
Komisija je 9. junija 2015 Kraljevini Španiji poslala končni odgovor pritožnika na dopis o predhodni oceni skupaj z zahtevo po dodatnih informacijah. Kraljevina Španija je odgovorila 8. julija 2015. Kraljevini Španiji je bila na njeno zahtevo 31. julija 2015 poslana nezaupna različica dopisa o predhodni oceni.
Komisija je 26. januarja 2016 začela formalni postopek preiskave v zvezi z domnevnima ukrepoma pomoči, in sicer v zvezi s tem, da je Kraljevina Španija tožeči stranki na eni strani dodelila ugodnost v obliki nižjih provizij za garancijo in na drugi pomoč za naložbe za prekritje jalovišča Vilafruns. Ta sklep je bil objavljen v Uradnem listu (
UL 2016, C 142, str. 18
). Komisija je španske organe zaprosila, naj predložijo pripombe in dodatne informacije, kar so ti storili 28. novembra 2016.
Komisija je prejela pripombe zainteresiranih oseb in tožeče stranke ter jih predložila Kraljevini Španiji, ki je svoje pripombe predložila 27. julija 2016 in 6. aprila 2017.
Izpodbijani sklep
Komisija je 31. avgusta 2017 sprejela Sklep (EU) 2018/118 o državni pomoči SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP), ki jo je Španija izvedla za družbo Iberpotash (
UL 2018, L 28, str. 25
; v nadaljevanju: izpodbijani sklep), s katerim sta bila zadevna ukrepa pomoči razglašena za nezdružljiva z notranjim trgom (člen 1(1) in (3)) in odrejena izterjava teh pomoči (člena 2 in 3).
V izreku izpodbijanega sklepa je določeno:
„Člen 1
1.   Državna pomoč, ki jo je Španija nezakonito dodelila družbi Iberpotash v obliki neupravičeno nizkih provizij za garancije, ki so bile posledica neupravičeno nizke ravni garancij za obdobje 2006–2016, v višini 1.864.622 EUR, in s tem kršila člen 108(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije, ni združljiva z notranjim trgom.
2.   Državna pomoč za prekritje jalovišča Vilafruns v višini 3.902.461,30 EUR, ki jo je Španija nezakonito dodelila družbi Iberpotash in s tem kršila člen 108(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije, je združljiva z notranjim trgom v smislu člena 107(3)(c).
3.   Preostali del državne pomoči za prekritje jalovišča Vilafruns v višini 3.985.109,70 EUR, ki jo je Španija nezakonito dodelila družbi Iberpotash in s tem kršila člen 108(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije, ni združljiv z notranjim trgom.
Člen 2
1.   Španija od upravičenca izterja pomoč iz člena 1(1) in (3).
2.   Zneski, ki jih je treba izterjati, morajo vključevati obresti od datuma, ko so bili dani na voljo upravičencu, do datuma dejanske izterjave.
3.   Obresti se izračunajo z obrestnoobrestnim računom v skladu s poglavjem V Uredbe Komisije (ES) št. 794/2004 in Uredbo Komisije (ES) št. 271/2008 o spremembi Uredbe (ES) št. 794/2004.
4.   Španija prekliče vsa neizvedena plačila pomoči iz člena 1(1) in (3), z začetkom veljavnosti na datum sprejetja tega sklepa.
Člen 3
1.   Vračilo pomoči iz člena 1(1) in (3) je takojšnje in učinkovito.
2.   Španija zagotovi, da se ta sklep izvede v štirih mesecih po uradnem obvestilu o tem sklepu.
[…]“
V izpodbijanem sklepu sta opredeljena dva ukrepa pomoči.
Prvič, državna pomoč v obliki nižjih bančnih provizij za znižano raven garancij za obdobje 2006–2016 v višini 1.864.622 EUR (v nadaljevanju: ukrep 1).
Drugič, ukrep v zvezi z naložbo za prekritje jalovišča Vilafruns (v nadaljevanju: ukrep 4), ki ga na eni strani v delu v višini 3.902.461,30 EUR sestavlja ukrep, združljiv z notranjim trgom, v smislu člena 107(3)(c) PDEU, saj je ta del v skladu s Smernicami skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja (2008/C 82/01) (
UL 2008, C 82, str. 1
; v nadaljevanju: smernice iz leta 2008), na drugi strani pa pomoč, nezdružljiva z notranjim trgom, zlasti v delu, ki presega največjo intenzivnost pomoči za naložbe, ki omogoča izboljšanje ravni varstva okolja, v višini 3.985.109,70 EUR.
Komisija v okviru presoje obstoja državne pomoči glede „ukrepa 1“ v točki 54 obrazložitve izpodbijanega sklepa zlasti z vidika obstoja prednosti pojasnjuje, da je treba najprej oceniti, ali je bila raven finančnih garancij, kot so jo določili španski organi, nižja, kot se je zahtevalo z veljavnimi pravili, kar analizira v točkah od 56 do 59 obrazložitve izpodbijanega sklepa.
Komisija v točki 60 obrazložitve izpodbijanega sklepa opozarja, da je znesek finančnih garancij določila regionalna vlada Katalonije v dveh posamičnih in posebnih odločbah, sprejetih v zvezi s tožečo stranko: v prvem dovoljenju, izdanem 9. novembra 2006, na podlagi katerega je bilo tožeči stranki omogočeno izvajanje dejavnosti izkoriščanja rudnika Súria, je bila določena finančna garancija v znesku 773.682,28 EUR (ki je bil leta 2008 zvišan na 828.013,24 EUR); v drugem, izdanem 28. aprila 2008 za rudnik Sallent/Balsareny, je bila določena finančna garancija v znesku 1.130.128 EUR. Ta zneska sta bila revidirana leta 2015, ko so španski organi predlagali bistveno višja zneska, in sicer 6.979.471,83 EUR za rudnik Sallent/Balsareny (znesek, veljaven šele po odobritvi Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (višje sodišče Katalonije) decembra 2016) in 6.160.872,35 EUR za rudnik Súria (znesek, veljaven od maja 2015).
V zvezi z ravnjo finančnih garancij, ki jih je zagotovila tožeča stranka, Komisija poudarja:
„(61)
[P]ristojni okoljski organi [morajo] zneske finančnih garancij najprej določiti in odobriti na podlagi nacionalnih ali regionalnih pravil, ki se uporabljajo v obravnavani zadevi. Čeprav je Komisija odgovorna za zagotovitev pravilnega prenosa in izvajanja direktive [2006/21] o rudarskih odpadkih, ki se za finančne garancije [tožeče stranke] uporablja od 1. maja 2014, ta direktiva državam članicam pušča precejšen manevrski prostor pri določitvi natančnega zneska garancij. Iz tega razloga Komisija ni izvedla svoje ocene pravilnih ravni finančnih garancij v skladu z direktivo o rudarskih odpadkih, temveč svojo presojo omejuje na oceno obstoječih dokazov o nezadostnosti finančnih garancij. Več dokazov namreč kaže, da je bil znesek finančnih garancij, kot so ga javni organi določili leta 2006 in 2008, dejansko nižji, kot se je zahtevalo z veljavno zakonodajo.
(62)
Kar je najpomembneje, višje sodišče Katalonije (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) je 11. oktobra 2011 razsodilo, da je bil znesek finančne garancije za jalovišče Cogulló [tožeče stranke] na območju njenega rudnika Balsareny/Sallent v višini 585.153 EUR nižji od zahtevanega. V sodbi je ugotovljeno, da znesek garancije ne upošteva pravnih in regulativnih parametrov, določenih z nacionalno zakonodajo, pri čemer se sklicuje zlasti na člen 8(2) [katalonskega] zakona št. 12/1981 in odlok št. 202/1994 […]. Ta sodba je bila v pritožbenem postopku v celoti potrjena s sodbo vrhovnega sodišča (Tribunal Supremo) z dne 9. julija 2014. Nazadnje, kot ugotavljajo španski organi, je višje sodišče Katalonije s sklepom z dne 14. decembra 2016 potrdilo, da je novi predlagani znesek v višini 6.979.471,83 EUR za celotno območje rudnika Balsareny/Sallent ustrezen.
(63)
Komisija glede na nacionalno sodbo višjega sodišča Katalonije z dne 11. oktobra 2011, s katero so bila merodajno razložena zadevna nacionalna pravila, šteje za dokazano, da je bil prvotni znesek finančne garancije [tožeče stranke] za območje rudnika Balsareny/Sallent, ki je bil leta 2006 določen na 1.130.128 EUR […], znatno nezadosten […]
(64)
Čeprav v zvezi z garancijo za rudnik Súria ni nobene podobne sodne odločbe, obstajajo prepričljivi dokazi, da bi bila ugotovitev o jasni nezadostnosti ravni garancije v morebitnem sodnem postopku enako verjetna. V znesku prvotne garancije v višini 773.682,28 EUR (v letu 2008 zvišan na 828.013,24 EUR) je sorazmerno upoštevano dejstvo, da je rudnik Súria manjši od rudnika Balsareny/Sallent, kar zadeva količino nakopičenih odpadkov in skupno površino jalovišč. Poleg tega se je garancija za rudnik Suria bistveno zvišala na 6.160.872,35 EUR hkrati z garancijo za rudnik Balsareny/Sallent (tj. šele po sklepu sodišča in njegovi potrditvi v pritožbenem postopku) in v še večjem deležu (več kot sedemkrat višja). Ker torej ni drugih dejavnikov, ki bi pojasnjevali razliko med zneskoma garancij za rudnik Súria in za rudnik Balsareny/Sallent, se lahko tudi znesek garancije za rudnik Súria šteje za nezadosten.
[…]
(66)
Poleg uradne ugotovitve nacionalnega sodišča je preiskava razkrila še več drugih dokazov, ki potrjujejo ugotovitev, da je bila prvotna raven finančnih garancij neupravičeno nizka.
(67)
[Uradni] zapisnik[i] obravnave pred okoljskim odborom katalonskega parlamenta z dne 2. oktobra 2013 […] vsebujejo izrecne izjave generalnega direktorja za okolje pri [regionalni vladi Katalonije], da so bile garancije očitno nezadostne […] Čeprav v zapisnikih politične razprave v parlamentu ni ustrezne utemeljitve navedenega zneska in jih je treba zato obravnavati previdno, pa obseg in razlika v primerjavi z dejanskim zneskom dejansko potrjujeta ugotovitve strokovnjakov s tega področja, ki so menili, da je bil znesek garancij, določenih v letih 2006 in 2008, očitno nezadosten.
(68)
Drugič, pritožnik je predložil študijo iz avgusta 2012, ki jo je naročil pri okoljskih strokovnjakih (v nadaljnjem besedilu: študija ERF). Študija je strokovna raziskava, s katero se analizirajo in zberejo izčrpne obstoječe informacije (pravne in akademske informacije ali informacije na podlagi tržne raziskave) o zadevni temi. V študiji ERF sta se analizirala obstoječe stanje, kar zadeva vpliv rudnikov [tožeče stranke] na okolje, in predviden prihodnji razvoj, kar zadeva skupno količino materiala, nakopičenega na jaloviščih. Ugotovljeno je bilo, da so vplivi jalovišč na okolje precejšnji in naj bi se v prihodnosti še povečali.
[…]
(72)
Na tej podlagi je v študiji ERF ugotovljeno, da znesek finančne garancije na podlagi novih zakonodajnih pravilih iz kraljevega odloka št. 975/2009 nikakor ne bi smel biti nižji od osnovnih stroškov sanacije v letu 2012, ki so znašali 71 milijonov EUR za oba rudnika, tako da bi moral njen ustrezni znesek ob upoštevanju skupnih stroškov v prihodnosti znašati približno 100 milijonov EUR.
[…]
(75)
Komisija [glede kritik tožeče stranke, da študija ERF ne more biti podlaga za izračun zneska garancij] priznava, da študija ne upošteva ustreznih določb odloka št. 202/1994 in je bolj osredotočena na pogoje iz kraljevega odloka št. 975/2009, s katerim je bila prenesena direktiva [2006/21] o rudarskih odpadkih, pri čemer se osredotoča na pričakovane stroške sanacije. Vendar njeni rezultati, iz katerih so razvidni ocenjeni stroški sanacije območij posameznih rudnikov [tožeče stranke], temeljijo na zanesljivi metodologiji in razumnih predpostavkah, kot so opisane v uvodnih izjavah [točkah] od 68 do 73 [obrazložitve], tako da je dejansko upoštevna za izračun garancij tudi na podlagi odloka št. 202/1994. To dokazuje zlasti člen 2(4)(h) odloka št. 202/1994, ki se sklicuje na stroške drugih posameznih sanacijskih ukrepov, ki so morda potrebni, tako da izračun ni omejen na ukrepe, ki so posamično našteti v predhodnih točkah člena 2.“
Komisija je na podlagi teh elementov v točkah 82 in 83 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da zbrani dokazi in predložena strokovna poročila potrjujejo ugotovitev nacionalnega sodišča, da sta bila prvotna zneska finančnih garancij očitno nezadostna za zagotovitev pravilne sanacije, in da sta zato ta zneska dejansko nižja od ravni, ki se običajno zahteva v skladu z veljavno nacionalno zakonodajo. Tožeči stranki naj bi bila tako dodeljena gospodarska prednost v obliki nižjih bančnih provizij, ki se letno plačujejo za finančno garancijo. Zato naj bi prejela selektivno prednost v obliki nižjih bančnih provizij zaradi nižjih garancij, kot se zahtevajo od drugih upravljavcev, ki so bili v podobnem položaju.
Glede merila, ki se nanaša na uporabo državnih sredstev, Komisija navaja:
„(88)
Komisija opozarja, da se sporne garancije v tej zadevi v okviru pravil o državni pomoči ne preiskujejo v zvezi z zneskom provizije, ki bi se mu izdajatelj garancije (tj. zasebna banka, ne država) morda odpovedal glede na prevzeto tveganje ali izpostavljenost, temveč v zvezi s tveganjem za državo, če je znesek garancije nižji od dejanskih stroškov okoljske škode in če družba, ki je prejela garancijo, ne bo plačala ali ne bo mogla plačati celotnih stroškov sanacije.
[…]
(90)
Finančna garancija [tožeče stranke] je zagotovljena v obliki bančne garancije, ki državi ni prosto na voljo. Uporabi se lahko le za ukrepe, ki so strogo opredeljeni z zakonom, zlasti za financiranje odstranjevanja odpadkov, sanacijo območja rudnika in druge okoljske ukrepe, če [tožeča stranka] ne izpolni svojih okoljskih obveznosti. Država ne dobi obresti na sredstva garancije niti katere koli druge finančne ugodnosti, ki bi se v primeru nižjega zneska garancije zmanjšala. Poleg tega država še ni bila v položaju, ko bi morala garancijo uporabiti za katerega od zgoraj navedenih namenov. Čeprav znižani znesek garancije do zdaj še ni imel dejanskega učinka na državna sredstva, pa to samo po sebi ne izključuje obstoja potencialnega učinka na državna sredstva zaradi povečanega tveganja države, da bo morala v prihodnje porabiti svoja sredstva.
(91)
Ustvarjanje dejanskega tveganja, da bo državi v prihodnje naloženo dodatno breme, namreč zadostuje za opredelitev državne pomoči v skladu s členom 107(1) Pogodbe. Sodišče [Evropske unije] je tudi odločilo, da za izpolnitev tega merila ni nujno, da sta povezava ukrepa državne pomoči z državnimi sredstvi in njegov učinek nanje neposredna.
(92)
Take finančne garancije so namenjene prav zagotovitvi, da imajo rudarske družbe prihranjena zadostna sredstva za kritje prihodnjih stroškov sanacije, ne glede na to, v kakšnem finančnem položaju bi se lahko znašle v (pogosto precej oddaljeni) prihodnosti. Zato je jasno, da če je znesek garancije bistveno nižji od pričakovanih stroškov sanacije, obstaja vsaj povečano tveganje, da bo to lahko v prihodnje vplivalo na državna sredstva. Tveganje morebitnih stroškov za javni proračun je nedvomno večje, kot če bi bil znesek garancije pravilno določen v skladu z veljavno zakonodajo ob ustreznem upoštevanju pričakovanih stroškov sanacije. Če so ta sredstva bistveno nižja od potrebnih, bi bilo treba z državnimi sredstvi nazadnje pokriti večji del teh stroškov, če [tožeča stranka] iz katerega koli razloga tega ne bi bila pripravljena ali zmožna storiti. Poleg tega v primeru nezmožnosti [tožeče stranke], da v prihodnje plača stroške sanacije, domnevna možnost španskih organov, da zasežejo njeno premoženje, verjetno ne bo prinesla veliko dodatnih sredstev, saj sta edino premoženje [tožeče stranke] (in celotne skupine ICL) v Španiji njena rudnika kalijevega oksida. Ko pa bosta rudnika kalijevega oksida zaprta, bo vrednost tega premoženja vprašljiva.
(93)
Dejstvo, da bi morala država vskočiti za svoj račun, če [tožeča stranka] ne bi bila pripravljena ali zmožna sprejeti potrebnih sanacijskih ukrepov v zvezi s svojimi jalovišči, je dobro uveljavljeno v veljavni zakonodaji.
(94)
Prvič, v skladu s členom 102 zakona št. 39/2015 lahko država sprejme ukrepe namesto stranke, ki je pravno odgovorna za sprejetje takih ukrepov. Španija bi morala (i) [tožeči stranki] ukazati sprejetje izrecno opredeljenih ukrepov; (ii) [tožečo stranko] obvestiti, da bo uprava v nasprotnem primeru take ukrepe sprejela sama in za kakšno ceno; (iii) izvesti take ukrepe in (iv) poskušati izterjati stroške od [tožeče stranke], kar po definiciji ne bo mogoče, če mora Španija uveljaviti nezadostno finančno garancijo. Čeprav odločitev za to uradno ni obvezna, pa Španija, če [tožeča stranka] ne izpolni obveznosti za sanacijo svojih rudnikov, ne bi imela druge možnosti, kot da za tako sanacijo plača vnaprej, saj sicer ne bi izpolnila lastnih obveznosti.
(95)
Drugič, kot je navedeno v [točki] 13 [obrazložitve], bi lahko Španija kršila svoje obveznosti na podlagi direktive o rudarskih odpadkih in okvirne direktive o vodah. Če bi torej [tožeča stranka] po izčrpanju mineralnih virov svoja rudnika opustila in ju ne bi sanirala, bi bilo to, da bi Španija sama plačala odstranitev jalovišč ali enako učinkovito sanacijo, glede na nezadostno garancijo edini način, da bi izpolnila svoje obveznosti na podlagi navedenih direktiv in se po možnosti izognila dnevnim denarnim kaznim, ki bi jih naložilo Sodišče Evropske unije.
(96)
Tretjič, v skladu z določbami španskega zakona št. 27/2006 z dne 18. julija 2006 je mogoče španske organe prisiliti k izpolnitvi obveznosti na podlagi okoljske zakonodaje. Katera koli nevladna organizacija, ki izpolnjuje merila iz zakona št. 27/2006, lahko v primeru okoljske kršitve, navedene v členu 18(1) zakona št. 27/2006 (npr. vključno s kršitvami obveznosti na področju varstva voda), vloži tožbo na sodišču in tako upravo prisili k izpolnitvi okoljskih obveznosti.
[…]
(98)
Nazadnje, španski organi sami navajajo, da lahko [regionalna vlada Katalonije] v skladu s členom 9 [katalonskega] zakona št. 12/1981, če upravljavec ne izpolni obveznosti, te ukrepe prisilno izvrši na stroške upravljavca. Kot navajajo, v praksi uprava izvede ustrezne ukrepe, ki se nato financirajo iz finančne garancije ali, če garancija ne zadostuje, iz prodaje premoženja upravljavca. Zato je javna uprava, če je finančna garancija bistveno nižja od zahtevane, izpostavljena tveganju, da premoženje upravljavca ne bo zadostovalo za financiranje ustreznih ukrepov, ki jih je izvedla. To potrjuje, da se zaradi prenizke finančne garancije poveča tveganje, da sanacijski ukrepi, ki jih sprejme uprava, ne bodo zadostno pokriti s premoženjem upravljavca (zlasti kadar nima drugih dejavnosti v Španiji, kot v primeru [tožeče stranke]) in jih bo treba plačati iz javnih sredstev.
(99)
Zato raven garancij, ki je bistveno nižja od potrebne, kot se zahteva po zakonu, državo izpostavi dejanskemu tveganju dodatne obremenitve njenih sredstev. Povečano tveganje dodatne obremenitve države je torej dovolj konkretno, da zaradi pretirano nizke finančne garancije vsaj potencialno vpliva na državna sredstva.“
Glede obstoja izkrivljanja konkurence in vpliva na trgovino med državami članicami Komisija meni, da:
„(102)
[Z]nižani stroški [tožeče stranke] zaradi nižje ravni finančnih garancij, kot se zahteva z zadevno zakonodajo, [lahko] izkrivljajo konkurenco na trgih, na katerih deluje [tožeča stranka] – večinoma trgih kalijevega oksida in soli. Kot je pojasnjeno v nadaljevanju (glej uvodno izjavo [točko] 110 [obrazložitve] in naslednje), je to znižanje stroškov v zadevnem obdobju znašalo približno 1,8 milijona EUR, tako da v nasprotju s trditvami španskih organov ni bilo zanemarljivo.
(103)
Poleg tega dejstvo, da je [tožeča stranka] edina španska proizvajalka kalijevega oksida, ne izključuje morebitnega izkrivljanja konkurence, saj je zadevni geografski trg nedvomno večji od španskega nacionalnega trga.
[…]
(106)
Kot je bilo že navedeno zgoraj, sta trga kalijevega oksida in soli nedvomno čezmejna trga, pri čemer se 50 % proizvodnje [tožeče stranke] izvozi v druge evropske države. Zato bi lahko znižana raven finančnih garancij vplivala na trgovino med državami članicami EU.“
Glede količinske opredelitve zneska pomoči Komisija meni:
„(109)
Za določitev dejanskega zneska pomoči je treba najprej določiti vsaj približno ‚pravilen‘ znesek finančnih garancij na podlagi veljavnih zakonodajnih pravil v zadevnem obdobju. Nato bi znesek pomoči ustrezal razliki med pričakovanim zneskom bančnih provizij, ki bi jih morala [tožeča stranka] plačati, da bi zagotovila ta pravilno določen znesek garancije, in dejanskim zneskom bančnih provizij, ki jih je družba plačala.
[…]
(111)
Ker je po navedbah španskih organov višje sodišče Katalonije decembra 2016 ugotovilo, da je zvišani znesek v višini 6.979.471,83 EUR za območje rudnika Balsareny/Sallent v skladu z veljavno zakonodajo, Komisija meni, da ‚pravilni‘ znesek garancij za Balsareny/Sallent zdaj ustreza temu trenutno veljavnemu znesku, ki ga je odobrilo sodišče.
(112)
Poleg tega Komisija po analogiji (glej tudi uvodno izjavo [točko] 64 [obrazložitve]) meni, da se lahko tudi zvišani znesek v višini 6.160.872,35 EUR za garancijo za rudnik Suria, ki velja od leta 2015, šteje za skladen z veljavno zakonodajo. Čeprav v zvezi s tem rudnikom ni merodajnega sklepa sodišča, je zvišani znesek garancije za manjši rudnik Suria dejansko skoraj primerljiv z odobrenim zneskom za rudnik Balsareny/Sallent. To potrjuje, da se lahko znesek šteje za ustrezen in skladen z veljavno zakonodajo.
[…]
(123)
[S]kupni znesek pomoči, dodeljene [tožeči stranki] v obliki nižjih bančnih provizij za znižano raven garancij, za celotno obdobje 2006–2016 znaša 1.864.622 EUR.“
Komisija v okviru presoje obstoja državne pomoči v zvezi z ukrepom 4, zlasti glede obstoja prednosti, pojasnjuje:
„(125)
Špansko ministrstvo za okolje in [regionalna vlada Katalonije] sta 17. decembra 2007 podpisala sporazum, s katerim sta se dogovorila o sodelovanju in delitvi stroškov v zvezi s projektom, namenjenim prekritju jalovišča Vilafruns in s tem zmanjšanju njegovega negativnega vpliva na okolje […] Skupni stroški naložbe so znašali 7.887.571 EUR in so jih v celoti krili javni organi, kot je bilo dogovorjeno v sporazumu iz leta 2007.
[…]
(131)
[Odgovornost tožeče stranke za upravljanje rudarskih odpadkov, nastalih na jalovišču Vilafruns,] je temeljila na španskem zakonu št. 6/1993 z dne 15. julija 1993 o ravnanju z odpadki, pa tudi na kraljevem zakonodajnem odloku št. 1/2001 z dne 20. julija 2001 o prenovitvi španskega zakona o vodah. Tretja oseba trdi, da je dejstvo, da jalovišče Vilafruns, ko ga je [tožeča stranka] kupila, ni bilo več delujoče, brezpredmetno, saj mora vsak imetnik rudarske koncesije ravnati z vsemi rudarskimi odpadki, tj. vključno z vsemi odpadki, ki so nastali pred njegovo pridobitvijo koncesije.
[…]
(138)
Komisija meni, da ne glede na obseg obveznosti [tožeče stranke] v zvezi z jaloviščem Vilafruns, ni sprejemljivo, da javna naložba v višini 7,9 milijona EUR v bistveno boljše varstvo okolja, ki načeloma omogoča sanacijo rudnika brez stroškov naložbe za [tožečo stranko], [tožeči stranki] dejansko ni prinesla nobene gospodarske prednosti. Izvedba prekritja jalovišča je bila namenjena bistvenemu zmanjšanju onesnaženja, ki ga je povzročalo izpiranje iz jalovišča Vilafruns. Alternativni ukrepi, če ne bi bilo pomoči, ne bi zagotovili tako dobre in dolgotrajne zaščite ter bi [tožečo stranko] izpostavili tveganjem, da bi morala nositi posledice onesnaženja (kot dokazujeta kazenski sodbi z dne 18. decembra 2014 in 25. februarja 2015 v zvezi z njenimi preostalimi območji rudnikov – glej uvodni izjavi [točki] 27 in 94 [obrazložitve] sklepa o začetku postopka). Zato je izgradnja objekta, plačana iz javnih sredstev, [tožeči stranki] omogočila boljše preprečevanje onesnaženja, zmanjšanje njenih prihodnjih okoljskih tveganj in zagotovitev dolgotrajne sanacije jalovišča (v skladu s podobnimi sanacijami jalovišč odpadne soli v Franciji ali Nemčiji, kot je pojasnjeno zgoraj v uvodnih izjavah [točkah] 26 in 32 [obrazložitve]). [Tožeča stranka] naj bi bila na koncu zavezana zagotoviti pravilno sanacijo jalovišča Vilafruns.
(139)
Nazadnje, Komisija meni, da je ukrep selektiven, ker je izrecno namenjen javnemu financiranju prekritja jalovišča Vilafruns, ki je v lasti [tožeče stranke].
[…]
(148)
Komisija glede na navedeno meni, da ukrep 4 pomeni državno pomoč v višini 7.887.571 EUR, zato bo ocenila njeno zakonitost in združljivost z notranjim trgom.“
Komisija je v zvezi z analizo združljivosti pomoči v točki 152 obrazložitve izpodbijanega sklepa pojasnila, da ukrep 1 pomeni pomoč za tekoče poslovanje tožeče stranke, saj je omogočil, da so bili stroški provizij za garancijo v obdobju med letoma 2006 in 2016 nižji od stroškov, ki se običajno uporabljajo, kar ni združljivo z notranjim trgom, saj Komisija ni našla nobenega dokaza v podporo morebitni združljivosti te pomoči, ki je bila dodeljena, ne da bi izpolnjevala kakršen koli očiten cilj v skupnem interesu.
Glede ukrepa 4 pa je Komisija, nasprotno, v točkah od 156 do 164 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da je prekritje jalovišča Vilafruns združljiva pomoč na podlagi točke 3.1.1 smernic iz leta 2008 o pomočeh podjetjem, ki presežejo raven varstva okolja, določeno s standardi Evropske unije, ali ki povečujejo to raven v odsotnosti standardov Unije.
Komisija je namreč menila, da je prekritje jalovišča Vilafruns tožeči stranki omogočilo, da poveča raven varstva okolja, ki izhaja iz njenih dejavnosti, v odsotnosti standardov Unije. Poleg tega je Komisija, prvič, izračunala skupni znesek upravičenih stroškov, ki znaša 7.804.922,60 EUR, drugič, določila največjo intenzivnost dovoljene pomoči za tožečo stranko kot veliko podjetje, to je 50 % upravičenih stroškov, in tretjič, določila preostanek skupnega zneska nezdružljive pomoči v višini 3.985.109,70 EUR.
Postopek in predlogi strank
Tožeča stranka je 24. aprila 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
Komisija je 23. julija 2018 vložila odgovor na tožbo.
Tožeča stranka je 27. septembra 2018 vložila repliko. Komisija je 12. novembra 2018 vložila dupliko.
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijani sklep razglasi za ničen;
–
podredno, izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem je z njim ugotovljeno, da ukrep 1 pomeni državno pomoč, in je naloženo njeno vračilo;
–
podredno, izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem določa znesek pomoči, ki ni zakonita, vendar je združljiva, in znesek nezakonite pomoči, ki jo je treba vrniti, v okviru ukrepa 4;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne kot neutemeljeno;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja pet tožbenih razlogov. Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 107(1) PDEU, ker naj bi Komisija napačno ugotovila, da ukrep 1 vključuje prenos državnih sredstev. Drugi tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 107(1) PDEU, ker naj bi Komisija napačno ugotovila, da ukrep 1 zagotavlja prednost ali, podredno, ker naj ne bi dokazala, da so prvotni zneski finančnih garancij prenizki. Tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev načel varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti. Četrti tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 107(1) PDEU, ker je Komisija ugotovila, da se z ukrepom 4 zagotavlja selektivna prednost. Peti tožbeni razlog, naveden podredno, se nanaša na kršitev člena 16(1) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU (
UL 2015, L 248, str. 9
), ker naj Komisija ne bi pravilno določila zneska morebitne pomoči, ki izvira iz ukrepa 4.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 107(1) PDEU, ker naj bi Komisija napačno ugotovila, da ukrep 1 vključuje prenos državnih sredstev
Tožeča stranka trdi, da ukrep 1 ne izpolnjuje merila o prenosu državnih sredstev, saj ni povzročil nikakršnega zmanjšanja državnega proračuna.
Na prvem mestu, finančnih garancij, ki jih je morala zagotoviti tožeča stranka za sanacijo rudnikov, naj ne bi podelila država, ampak zasebne banke, ki naj bi jim morala tožeča stranka, če bi jih bilo treba uporabiti, plačati premije. Iz tega naj bi izhajalo, da država ni izgubila prihodkov zaradi garancij, ki naj bi bile določene na domnevno nižji ravni od zahtevane, in da naj v obravnavani zadevi ne bi obstajala dovolj neposredna zveza med podeljeno prednostjo in zmanjšanjem državnega proračuna.
Tožeča stranka na drugem mestu meni, da ni obstajalo dovolj konkretno gospodarsko tveganje za državni proračun. To bi se zgolj zgodilo, če bi se izkazalo, da stroškov sanacije od tožeče stranke ni mogoče izterjati. Taka potencialna obveznost, da mora država nositi del stroškov, in potencialno breme, ki bi iz tega izhajalo za državni proračun, naj bi bila tako preveč oddaljena in hipotetična. Po mnenju tožeče stranke se načela s področja državnih garancij v obravnavani zadevi ne morejo uporabljati. Po eni strani naj trditve Komisije, ki napotujejo nanje, ne bi bile dopustne, saj naj ta nanje ne bi napotila v izpodbijanem sklepu, po drugi strani pa naj bi bila analogija s temi načeli napačna. Prvič, v primeru državnih garancij naj bi obstajal prenos sredstev, ker naj bi se država odpovedala delu prihodkov zaradi sprejetja premije v znesku, nižjem od zneska premije, ki bi se zahtevala od zasebnega poroka. Nasprotno pa naj bi v obravnavani zadevi tožeča stranka plačala premijo po tržni ceni. Drugič, v okviru državne garancije naj bi bila prednost za njenega prejemnika jasna, saj za državno garancijo plača nižjo premijo kot za podobno garancijo, ki mu jo odobri banka, zato se poveča njegova solventnost s posledico, da plačuje manj obresti. V obravnavani zadevi naj ne bi bil izpolnjen nobeden od teh dveh pogojev. Tretjič, pri državnih garancijah se država zaveže plačati tretjino zajamčenega zneska, če prejemnik garancije ne izpolni obveznosti vračila zajamčenega posojila, medtem ko naj se v obravnavani zadevi država ne bi zavezala k plačilu nikakršnega zneska, če garancija ne bi bila zadostna. Iz tega naj bi izhajalo, da se sodna praksa v zvezi z državnimi garancijami v obravnavani zadevi ne uporablja.
V skladu z upoštevno sodno prakso naj bi bilo mogoče tako hipotetično tveganje obremenitve državnega proračuna dokazati le, če je država ena od glavnih upnic podjetja v težavah in je podjetje insolventno. V obravnavani zadevi naj bi tožeča stranka lahko zagotovila izpolnitev svojih obveznosti, saj je del mednarodne skupine podjetij (ne zgolj skupine v Španiji), ki razpolaga s precejšnjimi sredstvi, ki naj ne bi izgubila vrednosti po zaprtju rudnikov kalijevega oksida, in ki je v preteklosti že pokazala, da razpolaga s potrebno finančno sposobnostjo za kritje vseh zahtevanih sanacijskih ukrepov ne glede na določeno raven garancij. Ker okoljsko odgovornost podjetja nosijo tudi družbe nadzorne skupine, naj tveganje, da bo država obremenjena zaradi morebitne insolventnosti tožeče stranke, ne bi bilo dovolj konkretno. V skladu s sodno prakso (sodba z dne 1. decembra 1998, Ecotrade,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
) naj bi morale obstajati posebne okoliščine, zaradi katerih postane zmanjšanje državnih sredstev več kot verjetno, medtem ko naj obstoj zelo majhnega ali hipotetičnega tveganja ne bi mogel zadostovati za to, da se ugotovi obstoj prenosa državnih sredstev.
Tožeča stranka na tretjem mestu pojasnjuje, da naj znesek finančnih garancij – ker jih je mogoče v skladu tako z nacionalno zakonodajo kot z zakonodajo Unije uporabiti šele po prenehanju rudarskih dejavnosti, medtem ko je treba med izkoriščanjem znesek garancije periodično prilagajati glede na potrebna sanacijska dela – ne bi bil fiksen, ampak naj bi se sčasoma spreminjal. Torej naj bi tveganje za državni proračun nastalo šele po prenehanju rudarskega izkoriščanja. Ker je bil v obravnavani zadevi znesek finančnih garancij leta 2015 za rudnik Súria in leta 2016 za rudnik Sallent/Balsareny popravljen na ustrezno raven pred kakršnim koli prenehanjem rudarske dejavnosti, naj bi to pomenilo, da ni španska država pred sprejetjem izpodbijanega sklepa v nobenem trenutku nosila gospodarskega tveganja. Tožeča stranka v odgovor Komisiji zlasti pojasnjuje, da po eni strani poleg rudnikov kalijevega oksida razpolaga s precejšnjimi drugimi sredstvi v Španiji, z uporabo katerih bi lahko država izvršila obveznost plačila obveznih sanacijskih ukrepov, in da po drugi strani španska zakonodaja omogoča, da se upravljavcem in vodjem podjetij naloži izvršitev ukrepov, s katerimi se zagotovi spoštovanje okoljskih obveznosti.
Tožeča stranka se na četrtem mestu sklicuje na predhodni sklep Komisije (Sporočilo Komisije, SNIACE; Državna pomoč C 68/97 (NN 118/97) Španija,
UL 1998, C 49, str. 2
; v nadaljevanju: sklep SNIACE) v zadevi, ki naj bi bila podobna obravnavani. V tej zadevi naj se nezagotovitev spoštovanja okoljskih obveznosti ne bi obravnavala, kot da pomeni prenos državnih sredstev in torej kot da je državna pomoč.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
V skladu s členom 107(1) PDEU je „pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.
Spomniti je treba tudi, da morajo biti prednosti, da bi jih bilo mogoče opredeliti kot „pomoči“ v smislu člena 107(1) PDEU, neposredno ali posredno podeljene iz državnih sredstev in morajo biti pripisljive državi (glej sodbo z dne 15. maja 2019, Achema in drugi,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, točka
in navedena sodna praksa). Ta pogoja sta različna in kumulativna (glej sodbo z dne 30. junija 2015, Nizozemska in drugi/Komisija,
T‑186/13, T‑190/13 in T‑193/13
, neobjavljena,
EU:T:2015:447
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s pogojem uporabe državnih sredstev je iz sodne prakse razvidno, da v vsakem primeru ni treba dokazati obstoja prenosa državnih sredstev, da bi se prednost, podeljena enemu ali več podjetjem, lahko štela za državno pomoč v skladu s členom 107(1) PDEU. Tako se za pomoč štejejo zlasti posegi, ki v različnih oblikah zmanjšujejo stroške, ki običajno bremenijo proračun podjetja, in so zato, ne da bi bili subvencije v pravem pomenu besede, enake narave in imajo enake učinke (glej sodbo z dne 19. marca 2013, Bouygues in Bouygues Télécom/Komisija in drugi ter Komisija/Francija in drugi,
C‑399/10 P in C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
V skladu z ustaljeno sodno prakso namreč člen 107(1) PDEU državne posege opredeljuje glede na njihove učinke (glej sodbi z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 19. marca 2013, Bouygues in Bouygues Télécom/Komisija in drugi ter Komisija/Francija in drugi,
C‑399/10 P in C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, točka
).
Tako lahko poseg države, ki utegne podjetja, za katera velja, postaviti v ugodnejši položaj kot druga podjetja in hkrati ustvariti dovolj konkretno tveganje, da bo v prihodnje nastal dodaten strošek za državo, bremeni državna sredstva (glej sodbo z dne 19. marca 2013, Bouygues in Bouygues Télécom/Komisija in drugi ter Komisija/Francija in drugi,
C‑399/10 P in C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega je Sodišče pojasnilo, da prednost, odobrena v obliki jamstva države, lahko pomeni dodaten strošek za državo (sodba z dne 19. marca 2013, Bouygues in Bouygues Télécom/Komisija in drugi ter Komisija/Francija in drugi,
C‑399/10 P in C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, točka
; glej v tem smislu tudi sodbi z dne 1. decembra 1998, Ecotrade,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
, točka
, in z dne 8. decembra 2011, Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, točke od 39 do 42).
Poleg tega je iz sodne prakse razvidno, da je ekonomsko gledano sprememba tržnih pogojev, ki ustvari posredno prednost za nekatera podjetja, posledica izgube sredstev javnih organov, zato niti to, da vlagatelji sprejmejo avtonomno odločitev, ne povzroči odprave povezave med navedeno izgubo sredstev in prednostjo, ki jo pridobijo zadevna podjetja (sodba z dne 19. marca 2013, Bouygues in Bouygues Télécom/Komisija in drugi ter Komisija/Francija in drugi,
C‑399/10 P in C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, točka
).
Zato mora Komisija za ugotovitev obstoja državne pomoči dokazati dovolj neposredno povezavo med prednostjo, dodeljeno prejemniku, na eni strani in zmanjšanjem državnega proračuna ali dovolj konkretnim gospodarskim tveganjem za bremenitev tega proračuna na drugi strani (sodba z dne 19. marca 2013, Bouygues in Bouygues Télécom/Komisija in drugi ter Komisija/Francija in drugi,
C‑399/10 P in C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, točka
).
Glede pripisljivosti ukrepa 1 državi je v obravnavani zadevi iz točke 60 obrazložitve izpodbijanega sklepa na eni strani razvidno, da med strankama ni sporno, da je zneska finančnih garancij, ki jih je morala zagotoviti tožeča stranka, določila regionalna vlada Katalonije v dveh posamičnih upravnih odločbah, in sicer dovoljenjih, ki ju je podelila tožeči stranki 9. novembra 2006 in 28. aprila 2008 za izkoriščanje rudnika Súria oziroma Sallent/Balsareny.
Na drugi strani, v zvezi z merilom državnih sredstev iz točke 88 obrazložitve izpodbijanega sklepa je Komisija glede ukrepa 1 menila, da se zadevne finančne garancije v okviru pravil o državni pomoči ne preiskujejo v zvezi z zneskom provizije, ki bi se mu izdajatelj garancije (to je zasebna banka, ne država) morda odpovedal glede na prevzeto tveganje ali izpostavljenost, temveč v zvezi s tveganjem za državo, če je znesek garancije nižji od dejanskih stroškov okoljske škode in če družba, ki je prejela garancijo, ne bo plačala ali ne bo mogla plačati celotnih stroškov sanacije. Komisija v točki 90 obrazložitve izpodbijanega sklepa ponavlja, da obstaja dejansko tveganje za potencialni učinek na državna sredstva zaradi povečanega tveganja, da bo država v prihodnosti morala uporabiti svoja sredstva. Poleg tega v točki 91 obrazložitve navedenega sklepa meni, da ustvarjanje dejanskega tveganja, da bo državi v prihodnje naloženo dodatno breme, zadostuje za opredelitev državne pomoči ter da za izpolnitev tega merila ni nujno, da sta povezava ukrepa državne pomoči z državnimi sredstvi in njegov učinek nanje neposredna.
Komisija v točkah od 92 do 99 obrazložitve izpodbijanega sklepa pojasnjuje, da je povečano tveganje, da bodo v prihodnje morda dodeljena državna sredstva, posledica tega, da je znesek garancij precej nižji od predvidenih morebitnih stroškov sanacije, saj bi se moral večji del teh stroškov, če tožeča stranka ne bi bila pripravljena ali zmožna plačati te sanacije, kriti z državnimi sredstvi: obveznost države, da vskoči za svoj račun, če tožeča stranka ne bi bila pripravljena ali zmožna sprejeti potrebnih sanacijskih ukrepov, je namreč določena v upoštevni nacionalni zakonodaji in zakonodaji Unije. Komisija iz tega sklepa, da raven garancij, ki je bistveno nižja od potrebne, kot se zahteva po zakonu, državo izpostavi tveganju dodatne obremenitve njenih sredstev. Povečano tveganje naj bi bilo torej dovolj konkretno, da vsaj potencialno vpliva na državna sredstva. Komisija poleg tega poudarja, da bi se lahko sredstva tožeče stranke, ki bi jih država lahko zasegla v primeru prisilne izvršitve, izkazala za nezadostna.
Vendar na prvem mestu tožeča stranka ne izpodbija tega, da je bil znesek finančnih garancij, kakršen je bil določen z upravnima odločbama regionalne vlade Katalonije, prenizek. Res je, da v okviru drugega tožbenega razloga izpodbija analitično metodo in dokaze, na katere se je Komisija oprla pri ugotovitvi, da je bil znesek teh garancij dejansko prenizek in da so ji prinesle gospodarsko prednost. Vendar ne trdi, da je bila raven garancij, prvotno določenih z upravnima odločbama regionalne vlade Katalonije, pravilen ali zadosten.
Na drugem mestu je treba ugotoviti, da je za špansko državo veljala obveznost subsidiarnega ukrepanja v primeru nespoštovanja okoljevarstvenih obveznosti, naloženih podjetjem, ki opravljajo rudarsko dejavnost, kot je bilo to jasno poudarjeno v točkah od 93 do 98 obrazložitve izpodbijanega sklepa. Po eni strani je lahko namreč organom na podlagi nacionalnega prava, še zlasti določb Ley 27/2006 por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) (zakon št. 27/2006 o določbah glede pravic do dostopa do informacij, sodelovanja javnosti in dostopa do pravnega varstva na okoljskem področju (prenos direktiv 2003/4/ES in 2003/35/ES)) z dne 18. julija 2006 (BOE št. 171 z dne 19. julija 2006, str. 27109), naloženo, da izpolnijo svoje obveznosti, ki izhajajo iz okoljske zakonodaje. Poleg tega lahko država v skladu s členom 102 Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (zakon št. 39/2015 o skupnem upravnem postopku javnih uprav) z dne 1. oktobra 2015 (BOE št. 236 z dne 2. oktobra 2015, str. 89343) sprejme ukrepe namesto stranke, ki je pravno odgovorna za sprejetje takih ukrepov. Po drugi strani lahko v skladu s pravom Unije in zlasti s členom 6(3) Direktive 2004/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o okoljski odgovornosti v zvezi s preprečevanjem in sanacijo okoljske škode (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 8, str. 357), če upravljavec, odgovoren za sprejetje sanacijskih ukrepov v zvezi z okoljsko škodo, ne izpolni svojih obveznosti, pristojni organ v skrajnem primeru sam sprejme take ukrepe. Poleg tega, če podjetja ne bi izpolnila svojih okoljskih obveznosti in država ne bi ukrepala namesto njih, s tem morda ne bi izpolnila svojih obveznosti na podlagi Direktive 2006/21, s čimer bi tvegala, da bi bil zoper njo uveden postopek za ugotavljanje kršitev in bi bila obsojena na plačilo periodičnih denarnih kazni, dokler navedenih obveznosti ne bi izpolnila.
Na tretjem mestu, namen zakonske obveznosti iz člena 14 Direktive 2006/21 – to je, da se od podjetij, ki izkoriščajo rudnike, zahteva zagotovitev garancije za njihovo sanacijo in kritje stroškov morebitne okoljske škode, ki jo povzroči rudarsko izkoriščanje, katere znesek je treba izračunati na podlagi elementov, navedenih v odstavku 2 iste določbe – je zagotoviti, da imajo rudarske družbe na voljo dovolj sredstev za kritje prihodnjih stroškov sanacije rudnikov ne glede na svoj finančni položaj v prihodnosti, in zlasti preprečiti, da bi morala za kritje teh stroškov namesto njih poskrbeti država.
Prav zaradi obveznosti države, da vskoči namesto podjetja, ki je pravno odgovorno za sprejetje potrebnih sanacijskih ukrepov kot posledice rudarskega izkoriščanja, lahko raven garancij, ki jih zagotovi navedeno podjetje, vpliva na državna sredstva, saj se gospodarsko tveganje subsidiarnega ukrepanja države, če je raven garancij določena na prenizki ravni, količinsko poveča, še zlasti v primeru insolventnosti tega podjetja.
Na četrtem mestu, iz sodne prakse, navedene zgoraj v točki 53, je razvidno, da je mogoče šteti, da je nastala obremenitev za državna sredstva, tudi če je dokazano „dovolj konkretno tveganje“, da bo v prihodnje nastal dodaten strošek za državo.
Prvič, tožeča stranka v zvezi s tem trdi, da v obravnavani zadevi tveganje bremenitve državnih sredstev ni dovolj konkretno zaradi finančne sposobnosti, ki jo ima za kritje morebitne okoljske škode kot posledice svojega rudarskega izkoriščanja. Na vprašanje Splošnega sodišča v zvezi s tem v okviru ukrepa procesnega vodstva je predložila seznam sredstev (premoženja v nepremičninah), s katerim je razpolagala v letih od 2012 do 2016, in sicer tudi na ravni skupine družb, ki ji pripada, in del svojih letnih bilanc v zvezi z navedenimi sredstvi. Komisija je na obravnavi opozorila na dejstvo, da v dokumentih, ki jih je predložila tožeča stranka, niso navedeni obveznosti in dolgovi družbe ter da so sredstva, ki jih imata v lasti ona in njena skupina, navedena zgolj za obdobje od leta 2012 do let 2015–2017, ni pa predložila podatkov v zvezi s preostankom upoštevnega obdobja med letoma 2006 in 2012.
Ugotoviti je treba, da so elementi, ki jih je tožeča stranka predložila za opredelitev svoje finančne sposobnosti za to, da bo lahko nosila morebitne stroške okoljske škode, povezane z izkoriščanjem svojih rudnikov, delni in na njihovi podlagi ni mogoče z gotovostjo ugotoviti, da bi imela v trenutku morebitne uresničitve okoljskih tveganj potrebno finančno sposobnost za njihovo kritje.
Vsekakor je treba šteti, da tudi ob predpostavki, da bi imela tožeča stranka zadostno finančno sposobnost, da bi lahko zmanjšala tveganje, da bo morala vskočiti država – ob upoštevanju dejstva, da se lahko finančni položaj družbe kadar koli spremeni zaradi različnih nepredvidljivih gospodarskih okoliščin, in ker je na splošno namen finančne garancije prav zagotoviti, da bodo sredstva na voljo kadar koli in neodvisno od finančne sposobnosti subjekta, ki mora navedeno garancijo zagotoviti – finančna sposobnost zadevnega subjekta ne vpliva na določitev ustreznega zneska garancij in končno na presojo obstoja dovolj konkretnega tveganja za obremenitev državnega proračuna.
Poleg tega člen 14(2) Direktive 2006/21 po eni strani določa, da se garancija iz odstavka 1 izračuna na podlagi verjetnih vplivov objekta za ravnanje z odpadki na okolje, upoštevajoč zlasti kategorijo objekta za odstranjevanja odpadkov, značilnosti odpadkov in nadaljnjo rabo saniranega zemljišča, ter domneve, da bo vsa sanacijska dela ocenila in izvedla neodvisna, za to ustrezno usposobljena tretja oseba. Finančna sposobnost družbe, ki upravlja objekt, torej ni upoštevno merilo za določitev zneska garancij.
Po drugi strani je iz sodne prakse, navedene zgoraj v točki 55, razvidno, da so pomembne spremembe normalnih tržnih razmer, ki lahko vplivajo na državni proračun, ne glede na verjetno ravnanje zasebnih subjektov in v obravnavani zadevi možnost, da bo tožeča stranka sama krila konkretne stroške morebitne okoljske škode, povezane z njenimi rudniki.
Drugič, tožeča stranka izpodbija dopustnost in utemeljenost trditev Komisije v zvezi s tem, da bi bilo v obravnavani zadevi mogoče po analogiji uporabiti sodno prakso v zvezi z državnimi garancijami. Glede dopustnosti navedenih trditev je treba pripomniti, da se je Komisija pred Splošnim sodiščem sklicevala zlasti na sodbi z dne 1. decembra 1998, Ecotrade (
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
), in z dne 19. marca 2013, Bouygues in Bouygues Télécom/Komisija in drugi ter Komisija/Francija in drugi (
C‑399/10 P in C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
), s katerima je želela podkrepiti predpostavko, da to, da uporaba državnih sredstev ni takojšnja in gotova, še ne izključuje dodatne obremenitve državnega proračuna. Ta predpostavka Komisije je popolnoma nedvoumno vključena v točko 91 obrazložitve izpodbijanega sklepa. Torej Komisija – v nasprotju s trditvijo tožeče stranke pred Splošnim sodiščem – ni izoblikovala nadomestne ali dopolnilne obrazložitve v primerjavi s tisto iz izpodbijanega sklepa. Trditve Komisije so zato dopustne. Glede utemeljenosti teh trditev je treba poudariti, da je res, da je v primeru državnih garancij proračun države obremenjen zlasti zaradi zmanjšanja premij, ki jih prejme sama država, in torej zaradi neposrednega zmanjšanja njenih prihodkov, vendar tudi v položaju, kakršen je ta iz obravnavane zadeve, po eni strani obstaja prednost v korist tožeče stranke zaradi zmanjšanja premij, ki jih mora plačati od nižjega zneska garancij, kot bi ga morala zagotoviti, s čimer se spremenijo običajni tržni pogoji. Okoliščina, da se izguba prihodkov nanaša na proračun zasebne bančne ustanove, še ne preprečuje ugotovitve obstoja prednosti za tožečo stranko zaradi določitve finančnih garancij, ki jih je morala zagotoviti, na nižji ravni od potrebne.
Po drugi strani je iz ugotovitev iz točk od 61 do 63 zgoraj razvidno, da tveganje dodatne obremenitve za proračun države obstaja tudi v položaju, kakršen je ta iz obravnavane zadeve, v katerem se z upoštevnimi določbami zahteva določitev garancij, ki omogočajo kritje okoljskih tveganj – pa čeprav se te zagotovijo pri zasebni banki – in v katerem obstaja obveznost subsidiarnega ukrepanja države za kritje navedenih tveganj, saj se s tem, da rudarsko podjetje zagotovi garancijo na prenizki ravni, poveča tveganje, da bo morala ukrepati država. To povečano tveganje bremeni državni proračun, povečanje tega tveganja pa je neposredna posledica določitve zneska dolgovanih garancij na prenizki ravni.
Določitev prenizkega zneska garancij, namenjenih kritju okoljskih tveganj, ki primarno bremenijo tožečo stranko, subsidiarno pa državo, namreč povečuje tveganje dodatne obremenitve za oba nosilca okoljevarstvenih obveznosti. To povečanje tveganja je konkretno dodatno breme, ki bremeni proračuna obeh nosilcev, to je tožeče stranke in subsidiarno države.
Tretjič, v nasprotju s trditvijo tožeče stranke negotovost ali stopnja verjetnosti uresničitve tveganja za državo ni element, zaradi katerega bi postala zveza med prednostjo, podeljeno tožeči stranki, in dodatnim bremenom za državni proračun povsem hipotetična, ampak je to zgolj značilnost, neločljivo povezana s pojmom „tveganja“.
Četrtič, tožeča stranka v bistvu trdi, da ni pred sprejetjem izpodbijanega sklepa za državni proračun nastalo nikakršno gospodarsko tveganje, saj je mogoče finančne garancije uporabiti šele po prenehanju rudarskih dejavnosti in so bile med izkoriščanjem v letih 2015 in 2016 spremenjene na ustrezno raven.
Vendar je treba ugotoviti – kot upravičeno navaja Komisija – da dejstvo, da se tveganje ni uresničilo, še ne izključuje dodatnega tveganja, ki ga je povzročil ukrep 1, pri čemer se to tveganje presoja v obdobju, ko je bila garancija zagotovljena, in je trajalo, dokler je bila raven te garancije prenizka.
Na petem mestu, v delu, v katerem se tožeča stranka sklicuje na sklep SNIACE, naveden zgoraj v točki 47, je treba opozoriti, da so v tej zadevi domnevni ukrepi pomoči, ki jih je analizirala Komisija, vključevali zatrjevano prednost, ki je za družbo SNIACE izhajala iz dejstva, da ji španski organi niso naložili obveznosti izpolnjevanja okoljevarstvene zakonodaje, zlasti z zgraditvijo čistilne naprave za odplake in odpravo ekološke škode, ki jo je povzročila. Po mnenju pritožnika v tej zadevi so bila državna sredstva vključena, ker je država dopustila kršitev okoljske zakonodaje, ki jo je storilo to podjetje, saj naj bi navedena država nase prevzela stroške te škode.
Po mnenju Komisije se ti zadevi med seboj razlikujeta, saj v zadevi, v kateri je bil sprejet sklep SNIACE, država od podjetja zgolj ni zahtevala spoštovanja okoljskih obveznosti, ne da bi bila sama zavezana k zgraditvi čistilne naprave namesto njega, medtem ko je bila v obravnavani zadevi v skladu z nacionalno zakonodajo in zakonodajo Unije državi naložena obveznost ukrepanja namesto tožeče stranke, če ta ne bi izpolnila obveznosti glede sanacije svojih rudnikov.
Pa tudi ob predpostavki, ki jo zagovarja tožeča stranka, in sicer, da bi bila zadeva, v kateri je bil sprejet sklep SNIACE, podobna obravnavani zadevi, ker se je prav tako nanašala na prihodnje in hipotetično tveganje, da bo morala država nositi okoljsko škodo, ker so podjetja kršila svoje obveznosti, zadostuje ugotovitev, da v skladu z ustaljeno sodno prakso predhodna praksa odločanja Komisije te institucije ne zavezuje.
Zakonitost sklepa Komisije, s katerim je ugotovljeno, da ukrep pomeni pomoč, je namreč treba presojati le v okviru člena 107 PDEU, in ne glede na domnevno prejšnjo prakso (glej v tem smislu v zvezi s presojo združljivosti pomoči z notranjim trgom sodbo z dne 21. julija 2011, Freistaat Sachsen in Land Sachsen‑Anhalt/Komisija,
C‑459/10 P
, neobjavljena,
EU:C:2011:515
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz vsega navedenega je razvidno, da Komisija ni storila napake pri presoji, ker je v točki 90 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da obstaja potencialni učinek ukrepa 1 na državna sredstva zaradi povečanega tveganja, da bo država v prihodnosti morala uporabiti svoja sredstva, v točki 91 istega sklepa pa, da v skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 56, ustvarjanje dejanskega tveganja, da bo državi v prihodnje naloženo dodatno breme, zadostuje za opredelitev državne pomoči v skladu s členom 107(1) PDEU.
Prvi tožbeni razlog je zato treba zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 107(1) PDEU, ker naj bi Komisija napačno ugotovila, da ukrep 1 zagotavlja prednost ali, podredno, ker naj ne bi dokazala, da so prvotni zneski finančnih garancij prenizki
Tožeča stranka na prvem mestu trdi, da Komisija ni pozitivno dokazala, da ji je bila z ukrepom 1 podeljena selektivna prednost, saj se je preprosto oprla na sodbo Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (višje sodišče Katalonije), ki jo je potrdilo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče), ni pa samostojno določila domnevno pravilnega zneska garancij, ki naj bi jih zagotovila. Vendar naj nacionalna sodna odločba ne bi mogla zavezovati Komisije, ki naj s sklicevanjem na tako odločbo ne bi mogla biti razbremenjena obveznosti, da dokaže obstoj prednosti.
Komisija naj bi še manj spoštovala svoje obveznosti preučitve glede rudnika Súria, v zvezi s katerim ni bila na nacionalni ravni sprejeta nobena sodna odločba, Komisija pa naj bi preprosto razširila ugotovitev nacionalnih sodišč, navedeno zgoraj v točki 82, glede prenizkega zneska garancij za območje rudnika Sallent/Balsareny še na območje tega rudnika, pri čemer naj bi v točki 64 obrazložitve izpodbijanega sklepa zgolj trdila, da bi bilo treba tudi znesek garancije za območje tega rudnika obravnavati kot prenizek, saj je bil prav tako povečan in ni mogoče z nobenim drugim dejavnikom pojasniti razlike med prvotno določenim zneskom in zneskom, spremenjenim leta 2015. Komisija naj bi storila napako pri presoji, saj naj bi bil ta znesek posodobljen zaradi redne posodobitve sanacijskih načrtov.
Na drugem mestu, Komisija naj bi storila napako v točki 75 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ker se je po eni strani za podkrepitev svoje ugotovitve oprla na strokovne študije – zlasti na študijo iz avgusta 2012, naročeno pri okoljskih strokovnjakih (v nadaljevanju: študija ERF) – v katerih naj ne bi bile upoštevane ustrezne določbe, ki se uporabljajo, ter ki naj bi temeljile na nerealističnih predpostavkah, neuradnih podatkih in dvomljivi metodologiji brez znanstvene in tehnične doslednosti, po drugi strani pa ni upoštevala strokovnega poročila, ki ga je predložila tožeča stranka (v nadaljevanju: strokovno poročilo Amphos) in ki naj bi dokazovalo nezanesljivost študije ERF. Dejstva, da Komisija med upravnim postopkom tega poročila ni imela na voljo, naj ne bi bilo mogoče upoštevati, saj naj bi tožeča stranka zanesljivost študije ERF izpodbijala že v tem postopku, Komisija pa naj bi Komisija razpolagala z indici, ki naj bi kazali na to, da se ne more opreti nanjo.
Na tretjem mestu, Komisija naj bi se v točki 67 obrazložitve izpodbijanega sklepa napačno oprla na parlamentarne razprave, čeprav naj bi tudi sama menila, da jih je treba obravnavati previdno.
Na četrtem mestu, Komisija naj v točki 84 obrazložitve izpodbijanega sklepa ne bi dokazala, da je bila razlaga zakonskih določb za določitev zneskov garancije za rudnike z vidika tožeče stranke selektivna.
Če bi Splošno sodišče menilo, da je bila z ukrepom 1 podeljena selektivna prednost, tožeča stranka podredno trdi, da je Komisija v točkah od 109 do 122 obrazložitve izpodbijanega sklepa znesek pomoči ugotovila v nasprotju s členom 16(1) Uredbe 2015/1589, pri čemer se je sklicevala na študijo ERF, čeprav naj bi bilo iz strokovnega poročila Amphos razvidno, da ta študija ni zanesljiva, in na sodbo Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (višje sodišče Katalonije), pri čemer je znesek iz te sodbe obravnavala kot „pravilen“, kar naj bi bila špekulativna ocena. Poleg tega naj Komisija ne bi izoblikovala metode, ki bi jo Kraljevina Španija morala uporabiti za izračun zneska pomoči za izterjavo.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
Najprej je treba opozoriti, da člen 14(1) Direktive 2006/21 določa, da „[p]ristojni organ pred začetkom vsakršne dejavnosti, ki vključuje odlaganje odpadkov na objektu za ravnanje z odpadki, zahteva finančno garancijo (npr. v obliki pologa, vključno z vzajemnim zajamčenim kapitalom, financiranim s strani industrije) ali enakovredno jamstvo v skladu s postopki, o katerih odločajo države članice“.
Člen 14(2) Direktive 2006/21 določa:
„Izračun garancije iz odstavka 1 temelji na naslednjem:
–
verjetnih vplivih objekta za ravnanje z odpadki na okolje, upoštevajoč zlasti kategorijo objekta za odstranjevanja odpadkov, značilnosti odpadkov in nadaljnjo rabo saniranega zemljišča;
–
domnevi, da bo vsa sanacijska dela ocenila in izvedla neodvisna, za to ustrezno usposobljena tretja oseba.“
Člen 16(1) Uredbe 2015/1589 določa:
„Če se v primerih nezakonite pomoči sprejmejo negativni sklepi, Komisija odloči, da mora zadevna država članica sprejeti vse potrebne ukrepe, da upravičenec vrne pomoč […] Komisija ne zahteva vračila pomoči, če bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prava Unije.“
Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da je treba na vprašanje, ali gre za državno pomoč v smislu PDEU, odgovoriti na podlagi objektivnih dejstev, ki se presojajo na datum, ko Komisija sprejme sklep. Zato se nadzor sodišča Unije nanaša na presojo položaja, kot jo opravi Komisija na ta dan (glej sodbo z dne 11. decembra 2008, Komisija/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega je iz sodne prakse razvidno, da je treba zakonitost sklepa na področju državnih pomoči presojati glede na elemente, ki jih je Komisija imela na voljo ob sprejetju tega sklepa (glej sodbo z dne 20. marca 2013, Rousse Industry/Komisija,
T‑489/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:144
, točka
in navedena sodna praksa). Podobno Komisiji ni mogoče očitati, da ni upoštevala morebitnih pravnih in dejanskih elementov, ki bi ji lahko bili predloženi v upravnem postopku, vendar ji niso bili, saj Komisija ni dolžna po uradni dolžnosti in na podlagi ocene ugotavljati, kateri elementi bi ji lahko bili predloženi (glej v tem smislu sodbo z dne 27. septembra 2012, Wam Industriale/Komisija,
T‑303/10
, neobjavljena,
EU:T:2012:505
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi je morala Komisija za to, da bi določitev zneska finančnih garancij obravnavala kot ukrep pomoči, ki spada na področje uporabe člena 107 PDEU, dokazati, da je raven teh garancij dejansko ni bila ustrezna in da je bila precej nižja od ravni, ki bi bila potrebna za kritje stroškov sanacije rudnikov, ki jih je izkoriščala tožeča stranka.
Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da ima pojem državne pomoči, kot je opredeljen v PDEU, pravno naravo in ga je treba razlagati na podlagi objektivnih dejavnikov. Zato mora sodišče Unije načeloma ter upoštevajoč konkretne dejavnike spora, o katerem odloča, ter tehničnost ali zapletenost presoje, ki jo je opravila Komisija, opraviti celosten nadzor glede vprašanja, ali ukrep spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU (glej sodbo z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar sodišče Unije v okviru tega nadzora ne sme s svojo gospodarsko presojo nadomestiti presoje Komisije. Nadzor, ki ga sodišča Unije izvajajo nad gospodarskimi presojami Komisije, je omejen, in sicer nujno omejen na preverjanje spoštovanja pravil postopka in obrazložitve, pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja ter neobstoja očitnih napak pri presoji in zlorabe pooblastil (glej sodbo z dne 12. oktobra 2016, Land Hessen/Pollmeier Massivholz,
C‑242/15 P
, neobjavljena,
EU:C:2016:765
, točka
in navedena sodna praksa).
Na prvem mestu je treba poudariti, da je Komisija v točki 61 obrazložitve izpodbijanega sklepa kot predpostavko za svojo presojo navedla, da ni izvedla svoje ocene pravilnih ravni finančnih garancij v skladu z Direktivo 2006/21, temveč je svojo presojo omejila na oceno obstoječih dokazov o nezadostnosti finančnih garancij, glede na to, da je več dokazov kazalo, da je bil znesek finančnih garancij, kot so ga javni organi določili leta 2006 in 2008, dejansko nižji, kot se je zahtevalo z veljavno zakonodajo.
Tak pristop glede določitve zneskov garancij je upravičen zaradi diskrecijske pravice, priznane državam članicam, za kar so v členu 14 Direktive 2006/21 opredeljene zgolj smernice ali merila, ki jih morajo države članice upoštevati pri izračunu navedenih garancij. Tako Komisija v obravnavani zadevi ne bi mogla samostojno določiti zneska ustrezne garancije, ne da bi presegla meje svoje pristojnosti. Torej trditve, v kateri se tožeča stranka sklicuje na to, da je Komisija kršila dolžnost skrbnega ravnanja, ker ni samostojno določila zneska garancije, ni mogoče sprejeti.
Na drugem mestu, ker so bili Komisiji predloženi indici o tem, da je bila garancija določena na prenizki ravni, je imela pravico zadevni nacionalni ukrep preučiti ob upoštevanju pravil o državnih pomočeh, in sicer na podlagi informacij, ki so ji bile dane na voljo med upravnim postopkom, kot to izhaja iz sodne prakse, navedene zgoraj v točkah 92 in 93.
Prvič, Komisija je upoštevala sodbo Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (višje sodišče Katalonije) z dne 11. oktobra 2011, v kateri je bilo odločeno, da sanacijski načrt za rudnik Sallent/Balsareny ni popoln in da je določena raven garancije v zvezi z njim prenizka.
V zvezi s tem tožeča stranka s svojimi trditvami ni uspela dokazati, da je Komisija storila napako, ker je pri svoji presoji upoštevala to sodbo. Kot namreč upravičeno poudarja Komisija, je bilo nacionalno sodišče, v katerega pristojnosti sta razlaga in uporaba nacionalnega prava, v najboljšem položaju za presojo, ali je bil sanacijski načrt, predviden za zadevni rudnik, z vidika upoštevne nacionalne zakonodaje zadosten. Komisija v izpodbijanem sklepu podrobno analizira to sodbo. V točki 62 obrazložitve navedenega sklepa je poudarila, da je nacionalno sodišče menilo, da znesek garancije ne upošteva pravnih in regulativnih parametrov, določenih s členom 8(2) katalonskega zakona št. 12/1981 in odlokom št. 202/1994, ter da je, tudi če ni neizpodbitnih dokazov o pravilnosti zneska garancije, mogoče ugotoviti, da znesek, ki je bil določen, očitno ni zadosten in je v nasprotju s temi določbami, zato je od nacionalnih organov zahtevalo, naj določijo novo raven finančne garancije.
Torej tudi nacionalno sodišče ni določilo zneska garancij, ki bi bil pravilen. Ta znesek so spremenili in ponovno določili pristojni nacionalni organi, ki so se oprli na ugotovitve navedenega sodišča. V točki 62 obrazložitve izpodbijanega sklepa je namreč pojasnjeno, da so nacionalni organi, pristojni za določitev zneska garancij, ob upoštevanju sodbe Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (višje sodišče Katalonije) z dne 11. oktobra 2011 revidirali te zneske, to pa potrjuje upoštevnost navedene sodbe v okviru presoje, ki jo je morala opraviti Komisija. Poleg tega je bila navedena sodba v pritožbenem postopku potrjena s sodbo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) z dne 9. julija 2014.
Dalje, čeprav odločbe nacionalnih sodišč Komisije ne zavezujejo (sklepni predlogi generalnega pravobranilca L. A. Geelhoeda v zadevi Lucchini,
C‑119/05
,
EU:C:2006:576
, točka
), jih ta vsekakor lahko upošteva, če meni, da so upoštevne za njeno presojo.
Vsekakor je treba poudariti, da Komisija ni zgolj sledila sodbi Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (višje sodišče Katalonije) z dne 11. oktobra 2011, ampak jo je upoštevala v okviru vrste indicev, ki jih je imela in katerih namen je bil dokazati nezadostnost zneskov finančnih garancij, ki jih je zagotovila tožeča stranka.
Glede trditve tožeče stranke v zvezi z zatrjevano napako Komisije v točki 64 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ker je sklepe iz sodbe Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (višje sodišče Katalonije) po analogiji uporabila za izračun zneska finančne garancije v zvezi z rudnikom Súria, čeprav se je sodba nanašala zgolj na rudnik Sallent/Balsareny, Komisija poudarja – tožeča stranka pa ji v zvezi s tem ne nasprotuje – da tožeča stranka ni predložila (in sicer niti v okviru te tožbe) indicev, s katerimi bi dokazala, da bi bilo treba pri določitvi zneska za drugonavedeni rudnik uporabiti drugačna merila, kot so bila opredeljena v zgoraj navedeni sodbi. Ker niso na voljo drugi elementi, zaradi katerih bi Komisija lahko podvomila o možnosti uporabe navedenih meril tudi za rudnik Súria ali ki bi kazali na razlike med sanacijskima načrtoma, potrebnima za obe rudniški območji, tožeča stranka ne more izpodbijati tega, da se merila za izračun iz sodbe Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (višje sodišče Katalonije) po analogiji uporabijo tudi za območje rudnika Súria.
Predvsem ni mogoče sprejeti očitka, s katerim tožeča stranka izpodbija ugotovitev Komisije in v skladu s katerim naj to, da so pristojni organi leta 2015 revidirali znesek garancije glede rudnika Súria, ne bi bil indic, da je bil tudi ta znesek določen na prenizki ravni, kot je ugotovila Komisija, ampak naj bi šlo za običajno periodično revizijo tega zneska. Tožeča stranka te navedbe namreč ne utemeljuje z nikakršno razlago metode periodične revizije garancij, intervalov, v katerih naj bi se te revizije izvedle, ali trditve, da je bila revizija iz leta 2015 res del ene od teh periodičnih revizij, niti z nikakršnim elementom, s katerim bi bilo mogoče dokazati tako trditev.
V skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 93, Komisiji ni mogoče očitati, da ni upoštevala morebitnih pravnih in dejanskih elementov, ki bi ji lahko bili predloženi v upravnem postopku, vendar ji niso bili, saj Komisija ni dolžna po uradni dolžnosti in na podlagi ocene ugotavljati, kateri elementi bi ji lahko bili predloženi.
Drugič, kot je navedeno v točki 66 obrazložitve izpodbijanega sklepa, je Komisija upoštevala druge dokaze, ki potrjujejo ugotovitev nacionalnih sodišč, da je bila raven spornih finančnih garancij neupravičeno nizka. Komisija je zlasti preučila uradne zapisnike obravnave pred okoljskim odborom katalonskega parlamenta z dne 2. oktobra 2013, v katerih je bila navedena izjava generalne direktorice za okolje regionalne vlade Katalonije, da navedene garancije očitno niso bile zadostne.
Tožeča stranka izpodbija upoštevanje teh razprav, saj naj bi Komisija tudi sama menila, da jih je treba obravnavati previdno. Toda čeprav je treba ugotoviti, da je Komisija menila, da navedenih razprav ni primerno upoštevati pri določitvi točnega zneska garancij, je izjavo, navedeno zgoraj v točki 108, lahko upoštevala kot indic v podporo ugotovitvi, da je bil znesek garancij prenizek.
Tretjič, Komisija je upoštevala študijo okoljskih strokovnjakov iz avgusta 2012, torej študijo ERF, ki jo je predložil pritožnik ter je vsebovala analizo sedanjega okoljskega vpliva rudnikov na območju Bages (Španija), na katerem so rudniki tožeče stranke, in ukrepov, ki so jih javni organi sprejeli za zmanjšanje tega vpliva. Poleg tega je ta študija vsebovala predvidevanja glede prihodnjega razvoja skupne količine nakopičenega materiala v jaloviščih, pri čemer je bilo ugotovljeno, da je okoljski vpliv teh jalovišč precejšen in da se bo v prihodnje še povečeval. Ta študija je vsebovala tudi analizo različnih možnosti sanacije drugih rudnikov kalijevega oksida in njihovih stroškov, pri čemer je bilo ugotovljeno, da je najustreznejša metoda za rudnika tožeče stranke metoda prekritja jalovišč.
Tožeča stranka izpodbija upoštevanje te študije, pri čemer izpodbija njeno zanesljivost, popolnost, znanstveno doslednost in uporabljeno analitično metodo, pred Splošnim sodiščem pa je prvič predložila drugo študijo, ki jo je naročila sama, to je strokovno poročilo Amphos, v katerem naj bi bile izpostavljene pomanjkljivosti študije ERF.
V zvezi s tem je treba po eni strani najprej opozoriti, da tožeča stranka v skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 92, Komisiji ne more očitati, da ni upoštevala pomanjkljivosti študije ERF, kakršne so bile opredeljene v strokovnem poročilu Amphos, saj to poročilo ni bilo eden od elementov, ki jih je imela Komisija na voljo v času sprejetja izpodbijanega sklepa. Poleg tega je treba podobno kot Komisija ugotoviti, da se je to poročilo, kot je navedeno že v njegovem naslovu, nanašalo izključno na tehnično analizo študije ERF in v njem niso bile ponujene druge samostojne vsebine. Nazadnje, v strokovnem poročilu Amphos ni bil predlagan znesek garancij, drugačen od zneska, ki ga je konec koncev upoštevala Komisija na podlagi študije ERF. Torej tožeča stranka ni dokazala, kako naj bi zatrjevane napake iz študije ERF vplivale na določitev pravilnega zneska spornih garancij.
Po drugi strani, v delu, v katerem tožeča stranka trdi, da je imela Komisija že v predhodnem postopku na voljo njena stališča, v katerih je izpostavila zatrjevane pomanjkljivosti študije ERF, je treba podobno kot Komisija ugotoviti, da v skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v točkah 95 in 96, presoja Komisije v zvezi z metodo, na kateri je temeljila študija ERF in je vključevala opredelitev različnih možnosti sanacije, med katerimi se izbere najprimernejša za zadevna rudnika, da se nato izračunajo verjetni stroški, ki naj bi jih taka metoda povzročila, ni očitno napačna. Kot namreč upravičeno navaja Komisija, je v obeh odlokih, torej tako kraljevem odloku št. 975/2009, ki je bil uporabljen kot podlaga za študijo ERF, kot tudi odloku št. 202/1994, ki bi ga bilo treba kot podlago upoštevati po mnenju tožeče stranke, vzpostavljena povezava med izračunom zneska garancij in predvidenimi stroški sanacije rudniških območij. Poleg tega izračun predvidenih stroškov iz študije ERF temelji na analizi stroškov na enoto za posamezne komponente prekritja jalovišča na podlagi tržne raziskave, ki so jo strokovnjaki izvedli pri zadevnih podjetnikih in ponudnikih. Rezultate tega izračuna so primerjali tudi s skupnimi stroški sanacije za različne možnosti sanacije, kot so bili ocenjeni v drugi študiji, izvedeni za Generalni direktorat (GD) Komisije za okolje. V takih okoliščinah tožeča stranka Komisiji ne more očitati, da je v točki 75 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da je študija ERF zanesljiva ter da temelji na dosledni metodologiji in razumnih predpostavkah, s čimer je zagotovljena ustrezna podlaga za oceno predvidenih sanacijskih stroškov, in sicer še toliko bolj, ker je rezultate te študije primerjala tudi s tistimi za podobne objekte v drugih delih sveta.
Zato ni mogoče šteti, da je bila v točki 75 obrazložitve izpodbijanega sklepa storjena očitna napaka pri presoji.
Četrtič, tožeča stranka trdi, da Komisija ni dokazala, da je bil ukrep selektiven, to je, da so bile nacionalne določbe, ki določajo znesek spornih garancij, v zvezi z njo razložene selektivno.
V zvezi s tem zadostuje ugotovitev, da je bil zadevni ukrep 1 – kot je navedeno v točki 60 obrazložitve izpodbijanega sklepa – dodeljen na podlagi posamičnih odločb o podelitvi dovoljenja za uporabo, naslovljenih na tožečo stranko. Torej tožeča stranka ne more izpodbijati dejstva, da je bila edino podjetje, na katero se je ta ukrep nanašal.
Iz sodne prakse je razvidno, da se zahteva selektivnosti razlikuje glede na to, ali je zadevni ukrep predviden kot splošen sistem pomoči ali pa kot individualna pomoč. V zadnjenavedenem primeru opredelitev gospodarske prednosti načeloma omogoča domnevo, da je ukrep selektiven (sodba z dne 4. junija 2015, Komisija/MOL,
C‑15/14 P
,
EU:C:2015:362
, točka
; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 26. oktobra 2016, Orange/Komisija,
C‑211/15 P
,
EU:C:2016:798
, točki
in
).
Iz navedenega je razvidno, da Komisija ni storila napake pri presoji, ker je v točkah od 82 do 85 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da je bila z ukrepom 1 tožeči stranki podeljena selektivna prednost.
Petič, glede trditve, ki jo je tožeča stranka navedla podredno in se nanaša na domnevno napako pri izračunu zneska pomoči v nasprotju s členom 16(1) Uredbe 2015/1589, je treba ugotoviti, da tožeča stranka v tem okviru ponavlja večino očitkov, že navedenih v okviru tega tožbenega razloga, ki so bili zavrnjeni zgoraj v točkah od 100 do 113.
Zlasti je treba poudariti, da je Komisija menila, da je mogoče znesek garancij, kot so ga nacionalni organi revidirali leta 2015 in 2016 na podlagi sodb Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (višje sodišče Katalonije), v skladu z rezultati študije ERF obravnavati kot ustrezen.
Kot pa je bilo navedeno zgoraj v točkah od 99 do 113, Komisija ni storila niti očitne napake pri presoji, ker je upoštevala študijo ERF, niti napake pri presoji, ker se je oprla na sodbi Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (višje sodišče Katalonije).
Komisija je poleg tega še pripomnila – tožeča stranka pa tega vidika ni izpodbijala – da je bil upoštevani znesek sanacijskih stroškov najnižji med vsemi razpoložljivimi ocenami in da je bil ta znesek še znižan v skladu s členom 3 odloka št. 202/1994, ki je določal 50‑odstotno znižanje za rudarske dejavnosti, ki ne potekajo na območjih posebnega naravnega pomena.
Ob upoštevanju navedenega podredne trditve tožeče stranke ni mogoče sprejeti, zato je treba drugi tožbeni razlog v celoti zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev načel varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti
Tožeča stranka trdi, da bi moralo Splošno sodišče, če bi menilo, da je ukrep 1 državna pomoč, nezdružljiva z notranjim trgom, izpodbijani sklep razglasiti za ničen v delu, v katerem je z njim naložena izterjava te pomoči.
Na prvem mestu, z odločitvijo o izterjavi naj bi bilo namreč poseženo v varstvo legitimnih pričakovanj tožeče stranke glede zakonitosti prvotno določenih zneskov finančnih garancij. Čeprav je bilo v sodni praksi pojasnjeno, da se podjetje za izpodbijanje izterjave nezakonite pomoči ne more sklicevati na varstvo legitimnih pričakovanj, naj bi bile okoliščine obravnavane zadeve izjemne in naj bi utemeljevale taka pričakovanja. Prvič, tožeča stranka naj bi legitimno pričakovala, da ne prejema nezakonite pomoči, ob upoštevanju predhodne odločitve Komisije v zadevi, v kateri je bil sprejet sklep SNIACE, naveden zgoraj v točki 47, in postopka za ugotavljanje kršitev zoper špansko državo zaradi neizpolnitve obveznosti, ki izhajajo iz Direktive 2006/21. Ta postopek za ugotavljanje kršitev naj se ne bi nanašal na znesek finančnih garancij, določenih s členom 14 navedene direktive. Če bi Splošno sodišče menilo, da ti elementi ne zadostujejo za utemeljitev takih pričakovanj, tožeča stranka trdi, da so bila ta v njenem primeru kljub vsemu upravičena, saj so bili pogoji, ki omogočajo opredelitev, ali je ukrep mogoče šteti za pomoč, ki jo je treba priglasiti, v obravnavani zadevi kompleksni in jih je bilo težko uporabiti, zato naj bi bila postavljena v položaj negotovosti.
Drugič, tožeča stranka trdi, da kot razumen in skrben gospodarski subjekt ni mogla predvideti, da bo Komisija ob upoštevanju izjemnih okoliščin, navedenih zgoraj v točki 125, menila, da je določitev zneskov finančnih garancij za kritje stroškov, povezanih z okoljskimi obveznostmi, nezakonita pomoč. Tožeča stranka zlasti meni, da novost obravnavane zadeve ni povezana z odgovorom na vprašanje, ali je bila dodeljena prednost, ampak je to, da je Komisija ugotovila prenos državnih sredstev. Poleg tega naj bi bilo iz predhodne prakse odločanja Komisije, zlasti iz Odločbe 2006/621/ES z dne 2. avgusta 2014 o državni pomoči, ki jo izvaja Francija v korist podjetja France Télécom (
UL 2006, L 257, str. 11
), razvidno, da izterjava nezakonite državne pomoči ni primerna, saj bi bila v nasprotju z varstvom legitimnih pričakovanj prejemnika.
Tretjič, v obravnavani zadevi naj bi varstvo legitimnih pričakovanj prevladalo nad kakršnim koli drugim interesom javnega reda, h kateremu bi lahko pripomogla izterjava. Prenizek znesek garancij naj bi imel namreč kvečjemu zanemarljive učinke na trg, zato naj izterjava pomoči v obravnavani zadevi ne bi bila utemeljena kot popravek izkrivljanj konkurence.
Tožeča stranka na drugem mestu trdi, da se z izpodbijanim sklepom krši tudi načelo pravne varnosti, saj naj ugotovitev, da določitev nezadostnega zneska finančnih garancij za zagotovitev spoštovanja okoljskih obveznosti pomeni nezakonito državno pomoč, ne bi temeljila na dovolj jasni in natančni podlagi z vidika pravil s področja državnih pomoči, kršen pa naj bi bil tudi člen 16 Uredbe 2015/1589. Tožeča stranka se poleg tega sklicuje še na Odločbo Komisije 2009/174/ES z dne 21. oktobra 2008 o ukrepu C 35/04 Madžarske za banko Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt. (
UL 2009, L 62, str. 14
), v kateri naj bi se Komisija raje odločila za neizterjavo nezakonite pomoči, ker naj bi bilo s to izterjavo poseženo v načelo pravne varnosti.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je logična posledica ugotovitve nezakonitosti pomoči njena odprava z izterjavo, tako da se vzpostavi prejšnje stanje. Glavni cilj izterjave nezakonito izplačane državne pomoči je namreč odprava izkrivljenja konkurence, ki je bilo povzročeno s konkurenčno prednostjo, dodeljeno s tako pomočjo. Z vračilom pomoči pa prejemnik izgubi prednost, ki jo je imel na trgu na voljo v razmerju do konkurentov, s čimer se vzpostavi položaj pred izplačilom pomoči (sodba z dne 5. marca 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, točka
).
Iz te funkcije vračila prav tako izhaja, da Komisija s tem, da državi članici naloži vračilo nezakonitih pomoči, praviloma – razen v izjemnih okoliščinah – ne krši svoje diskrecijske pravice, saj zgolj vzpostavlja prejšnje stanje (sodba z dne 9. septembra 2009, Diputación Foral de Álava in drugi/Komisija,
od T‑227/01 do T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 in T‑270/01
,
EU:T:2009:315
, točka
).
Glede trditve v zvezi s kršitvijo načela varstva legitimnih pričakovanj ima v skladu z ustaljeno sodno prakso pravico do sklicevanja na to načelo vsak posameznik, ki mu je institucija Unije s tem, da mu je dala natančna zagotovila, vzbudila legitimna pričakovanja (glej sodbo z dne 21. julija 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisija,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, točka
in navedena sodna praksa). Taka zagotovila so ne glede na obliko, v kateri so sporočena, natančne, brezpogojne ter usklajene informacije, pridobljene od pooblaščenih in zanesljivih virov. Nasprotno pa se nihče ne more sklicevati na kršitev tega načela, ne da bi mu uprava dala natančna zagotovila (glej sodbo z dne 14. februarja 2006, TEA-CEGOS in drugi/Komisija,
T‑376/05 in T‑383/05
,
EU:T:2006:47
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz tega načela, ki se uporablja posebej pri nadzoru nad državnimi pomočmi na podlagi člena 16 Uredbe 2015/1589, izhaja, da se je na varstvo legitimnih pričakovanj prejemnika pomoči mogoče sklicevati, če ima ta dovolj natančna zagotovila na podlagi pozitivnega ukrepanja Komisije, tako da lahko sklepa, da neki ukrep ni državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU (glej po analogiji sodbo z dne 30. novembra 2009, Francija in France Télécom/Komisija,
T‑427/04 in T‑17/05
,
EU:T:2009:474
, točka
).
Poleg tega je treba opozoriti, da je obveznost priglasitve eden od temeljnih elementov nadzornega sistema, uvedenega s PDEU na področju državnih pomoči. V okviru tega sistema so države članice po eni strani dolžne Komisiji priglasiti vsak ukrep, s katerim se podeli ali spremeni pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, po drugi strani pa v skladu s členom 108(3) PDEU takega ukrepa ne smejo izvesti, dokler ta institucija ne sprejme dokončne odločitve glede tega ukrepa.
Zato lahko podjetja, ki so prejela pomoč, ob upoštevanju nujnosti nadzora nad državnimi pomočmi, ki ga izvaja Komisija, načeloma legitimno pričakujejo, da je bila pomoč zakonita, samo če je bila dodeljena v skladu s postopkom iz člena 108 PDEU, skrben gospodarski subjekt pa mora biti običajno sposoben ugotoviti, ali se je ravnalo v skladu z navedenim postopkom. Predvsem če je bil ukrep pomoči izveden brez predhodne priglasitve Komisiji in torej v skladu s členom 108(3) PDEU ni zakonit, prejemnik pomoči ne more imeti legitimnih pričakovanj glede zakonitosti dodelitve te pomoči (sodbi z dne 11. novembra 2004, Demesa in Territorio Histórico de Álava/Komisija,
C‑183/02 P in C‑187/02 P
,
EU:C:2004:701
, točki
in
, in z dne 8. decembra 2011, France Télécom/Komisija,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, točka
).
Vendar sodna praksa ne izključuje možnosti, da se prejemnik nezakonite pomoči sklicuje na izjemne okoliščine, zaradi katerih je lahko upravičeno pričakoval, da je ta pomoč zakonita, in tako nasprotuje njenemu vračilu (glej v tem smislu sodbo z dne 9. septembra 2009, Diputación Foral de Álava in drugi/Komisija,
od T‑30/01 do T‑32/01 in od T‑86/02 do T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, točka
in navedena sodna praksa).
Prav tako je bilo razsojeno, da mora biti skrben gospodarski subjekt običajno sposoben ugotoviti, ali se je ravnalo v skladu s postopkom priglasitve (glej v tem smislu sodbi z dne 20. septembra 1990, Komisija/Nemčija,
C‑5/89
,
EU:C:1990:320
, točka
, in z dne 14. januarja 1997, Španija/Komisija,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
, točka
).
Poleg tega v skladu z ustaljeno sodno prakso načelo pravne varnosti pomeni, da mora biti zakonodaja Unije jasna in da mora biti njena uporaba predvidljiva za pravne subjekte (glej sodbo z dne 21. julija 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisija,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, točka
in navedena sodna praksa).
Na prvem mestu, glede domnevne kršitve načela varstva legitimnih pričakovanj je iz sodne prakse, navedene zgoraj v točkah od 132 do 136, razvidno, da mora tožeča stranka za uspešno sklicevanje na to načelo dokazati, da je prejela dovolj natančna, brezpogojna in usklajena zagotovila na podlagi pozitivnega ukrepanja Komisije, ki so ji omogočila sklep, da ukrep ni državna pomoč, ali da so obstajale izjemne okoliščine, zaradi katerih je lahko upravičeno pričakovala, da je ta pomoč zakonita.
V obravnavani zadevi se tožeča stranka po eni strani v bistvu sklicuje na sklep SNIACE, naveden zgoraj v točki 47, saj je Komisija v tej zadevi domnevno ugotovila, da to, da španska država ni zagotovila spoštovanja zakonskih obveznosti s področja okolja, ni pomenilo državne pomoči, ker ni vključevalo nikakršnega prenosa sredstev, po drugi strani pa na postopek za ugotavljanje kršitev, ki ga je Komisija uvedla zoper špansko državo zaradi nespoštovanja obveznosti na podlagi Direktive 2006/21 in Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 5, str. 275), saj se ta postopek ni nanašal na določitev prenizkih zneskov finančnih garancij z vidika člena 14 Direktive 2006/21. Tožeča stranka meni, da ni torej nič dopuščalo domneve, da Komisija način, kako to direktivo izvajajo španski organi, obravnava kot dodelitev prednosti v smislu člena 107(1) PDEU.
Vendar, prvič, precedens ne more pomeniti natančnih, brezpogojnih in usklajenih zagotovil, saj njegov namen ni bil analiza posebnega položaja tožeče stranke.
Vsekakor je bilo glede predhodne praks že zgoraj v točki 79 opozorjeno, da ta Komisije ne zavezuje, saj mora ta institucija svojo presojo utemeljiti zgolj na upoštevnih pravnih določbah PDEU in sekundarne zakonodaje.
Ob upoštevanju navedenega se tožeča stranka ne more sklicevati na predhodno odločitev v zadevi SNIACE niti v zvezi z natančnimi, brezpogojnimi in usklajenimi zagotovili niti v zvezi z izjemnimi okoliščinami.
Drugič, glede postopka za ugotavljanje kršitev, uvedenega zoper špansko državo zaradi kršitve Direktive 2006/21 in Direktive 2000/60, je treba po zgledu Komisije poudariti, da dejstvo, da se ta institucija v okviru takega postopka, ki je imel drug predmet, to je kršitev okoljske zakonodaje Unije, ni sklicevala na kršitev člena 107 PDEU, ni moglo utemeljiti legitimnih pričakovanj tožeče stranke glede tega, da Komisija ne bo več preučila drugih vidikov, ki bi lahko povzročili kršitev člena 107 PDEU.
Torej dejstvo, da to, da se Komisija ni sklicevala na kršitev pravil s področja državnih pomoči v zvezi s prenizkimi finančnimi garancijami, ki jih je zagotovil prejemnik ukrepa v okviru postopka za ugotavljanje kršitev, navedenega zgoraj v točki 144, ne more pomeniti niti natančnih, brezpogojnih in usklajenih zagotovil niti izjemne okoliščine, s katerimi bi bilo mogoče utemeljiti kakršna koli legitimna pričakovanja tožeče stranke glede tega, da je ukrep 1 zakonit.
Tretjič, glede trditve tožeče stranke, da v obravnavani zadevi varstvo legitimnih pričakovanj ob upoštevanju nizkega zneska pomoči prevlada nad kakršnim koli drugim interesom javnega reda za izterjavo, je dovolj opozoriti, da mora po eni strani Komisija v skladu s členom 16(1) Uredbe 2015/1589, če ugotovi, da pomoč ni zakonita, načeloma odločiti, da jo država izterja, in da s tem členom ni določen prag, pod katerim bi imela Komisija glede odločitve o izterjavi diskrecijsko pravico.
Kot je bilo po drugi strani ugotovljeno zgoraj v točki 130, je treba pomoč izterjati, da se vzpostavijo konkurenčni pogoji na notranjem trgu. Ker torej dejstvo, da je znesek pomoči nizek, še ne izključuje izkrivljanja konkurence (glej v tem smislu sodbo z dne 24. julija 2003, Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, točka
in navedena sodna praksa), niti s tem ni mogoče utemeljiti odločitve, da se navedena pomoč ne izterja.
Trditve tožeče stranke zato ni mogoče sprejeti.
Na drugem mestu, glede domnevne kršitve načela pravne varnosti, opredelitve pomoči kot razbremenitev proračuna tožeče stranke, ki jo je povzročila določitev finančnih garancij na prenizki ravni, ni mogoče obravnavati, kot da je bila zanjo nepredvidljiva v smislu sodne prakse, navedene zgoraj v točki 138, in torej kot da je bilo zato kršeno načelo pravne varnosti, in sicer iz istih razlogov, kot so bili navedeni v točkah zgoraj od 141 do 145 in 147.
Glede pojasnila tožeče stranke, da sta domnevna novost in nepredvidljivost opredelitve Komisije zajeti v ugotovitvi, da je ukrep 1 povzročil prenos državnih sredstev, je treba šteti, da za pozoren in preudaren gospodarski subjekt ni bila nepredvidljiva niti ugotovitev, da je ukrep 1 vključeval povečano tveganje za državni proračun zaradi obveznosti subsidiarnega ukrepanja, naložene španski državi, glede izpolnjevanja okoljskih obveznosti tožeče stranke, in sicer kljub neobstoju enakih precedensov v praksi odločanja Komisije. Ukrep 1 je namreč nujno povzročil povečano tveganje za državo, saj je bilo v upoštevni zakonodaji, s katero je bila tožeča stranka seznanjena, določeno, da mora država vskočiti v primeru njene insolventnosti.
Poleg tega, v delu, v katerem se tožeča stranka sklicuje na predhodni sklep Komisije v zadevi Postabank, naveden zgoraj v točki 128, v katerem se je Komisija odločila, da zadevne pomoči ne bo izterjala, ker bi bila izterjava v nasprotju z načelom pravne varnosti, je treba to trditev zavrniti, in sicer po eni strani po analogiji s sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 79, po drugi strani pa ob upoštevanju velikih dejanskih razlik med obravnavano zadevo in zadevo Postabank. Dovolj je namreč po zgledu Komisije ugotoviti, da je bila zadnjenavedena zadeva umeščena v zelo poseben okvir pristopa Madžarske k Uniji in negotovosti gospodarskih subjektov v zvezi z obveznostmi, ki jih bo ta povzročil. Nasprotno pa se je v obravnavani zadevi tožeča stranka od izreka sodbe Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (višje sodišče Katalonije) z dne 11. oktobra 2011 zavedala, da je bila raven zagotovljenih finančnih garancij prenizka za ustrezno sanacijo njenih rudniških območij.
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba tretji tožbeni razlog v celoti zavrniti.
Četrti tožbeni razlog: kršitev člena 107(1) PDEU, ker je Komisija ugotovila, da se z ukrepom 4 zagotavlja selektivna prednost
Tožeča stranka trdi, da Komisija ni dokazala, da je prekritje jalovišča Vilafruns spadalo med njene okoljske obveznosti, niti da so bili stroški, ki so jih nosili španski javni organi, stroški, ki bi jih morala nositi sama, če javni organi ne bi prekrili jalovišča, in v bistvu izpodbija točko 138 obrazložitve izpodbijanega sklepa. Po mnenju tožeče stranke bi morala Komisija dokazati, da je bil njen finančni položaj zaradi ukrepa 4 boljši v primerjavi s položajem, v kakršnem bi bila, če navedenega ukrepa ne bi bilo. Tako analizo naj bi bilo treba opraviti na podlagi ocene natančnega obsega in razsežnosti zakonskih obveznosti tožeče stranke ter potrebnih stroškov za njihovo izpolnitev. Edina obveznost, ki je bila tožeči stranki naložena v skladu s členom 121 španskega zakona o rudnikih, naj bi bila obveznost sprejetja sanacijskih ukrepov. Tožeča stranka naj bi take ukrepe sprejela. Ker naj bi odločitev španskih organov o prekritju jalovišča Vilafruns povzročila stroške, veliko višje od ocenjenih v sanacijskem načrtu tožeče stranke, naj bi se ta znašla v manj ugodnem (ne pa v ugodnejšem) položaju v primerjavi s položajem, v kakršnem bi bila, če prekritja jalovišča Vilafruns ne bi bilo. Torej naj ji ne bi bila podeljena nikakršna prednost.
Tožeča stranka pojasnjuje, da Komisija ni dokazala, da se je zaradi financiranja prekritja jalovišča Vilafruns dejansko izboljšal njen finančni položaj ali da se je zmanjšalo breme, ki bi v običajnih razmerah bremenilo njen proračun. Tožeča stranka poleg tega opozarja, da rudniki jalovišča Vilafruns niso več obratovali in da to jalovišče torej ni več ustvarjalo odpadkov ali dodatnih tveganj za onesnaženje. Poleg tega naj Komisija ne bi podkrepila svoje trditve, da je tožeča stranka tvegala, da se bo zoper njo uveljavljala civilna in kazenske odgovornost v zvezi z rudnikom, ki v nasprotju z drugimi rudniki v njeni lasti ni več obratoval. Torej naj sodnih odločb, na kateri je napoteno v točki 138 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ne bi bilo mogoče upoštevati za podkrepitev kakršnega koli tveganja za odgovornost v zvezi z rudniki Vilafruns, zato naj bi bilo to tveganje popolnoma hipotetično. Poleg tega naj bi bilo dejstvo, da je prekritje jalovišč pogosta praksa v drugih državah članicah, element, ki ga nikakor ni mogoče upoštevati za podkrepitev ugotovitve, da bi morala tožeča stranka sprejeti dodatne ukrepe poleg tistih, določenih v njenem sanacijskem načrtu iz leta 2008.
Komisija naj poleg tega ne bi podkrepila trditve, da je tožeči stranki vsekakor koristila večja zaščita, ker se je tako zmanjšalo tveganje za onesnaženje in za to, da bi morala plačati odškodnino za morebitno okoljsko škodo. Poleg tega naj ne bi nikakor podkrepila ugotovitve, do katere je prišla v točki 159 obrazložitve izpodbijanega sklepa, in sicer, da naj ukrepi, ki jih je tožeča stranka predvidela v okviru svojega sanacijskega načrta, ne bi zagotovili ustrezne ravni varstva okolja. Poleg tega naj bi se zaradi prekritja jalovišča Vilafruns zmanjšala gospodarska vrednost tega jalovišča, saj naj ne bi mogel noben gospodarski subjekt, ki bi ga potencialno zanimal njegov nakup, izkoriščati obstoječe soli iz tega jalovišča. Iz vsega navedenega naj bi bilo razvidno, da Komisija ni pravno zadostno dokazala, da je tožeča stranka z ukrepom 4 pridobila gospodarsko prednost.
Komisija zavrača trditve tožeče stranke.
V skladu z ustaljeno sodno prakso pojem „pomoč“ ne zajema le pozitivnih storitev, kot so subvencije, temveč tudi ukrepe, ki na različne načine zmanjšujejo bremena, ki jih po navadi nosijo podjetja, in torej imajo, ne da bi bili subvencije v ozkem pomenu besede, enako naravo in enake učinke (glej sodbo z dne 20. septembra 2017, Komisija/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, točka
in navedena sodna praksa). Za državne pomoči se tako štejejo vsi državni ukrepi v katerikoli obliki, ki lahko neposredno ali posredno dajejo prednost podjetjem ali ki jih je treba obravnavati kot gospodarsko korist, ki je upravičeno podjetje v normalnih tržnih razmerah ne bi dobilo (sodbi z dne 24. julija 2003, Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, točka
, in z dne 8. septembra 2011, Komisija/Nizozemska,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, točka
).
Komisija mora torej v navedeni preučitvi vprašanja, kaj je prednost, oceniti, ali je bila tožeča stranka neposredno ali posredno postavljena v ugodnejši položaj oziroma ali je pridobila prednost, ki je v normalnih tržnih razmerah ne bi mogla pridobiti.
V obravnavani zadevi je Komisija v točki 138 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da ne glede na obseg obveznosti tožeče stranke v zvezi z jaloviščem Vilafruns ni mogoče sprejeti, da javna naložba v višini 7,9 milijona EUR v bistveno boljše varstvo okolja, ki načeloma omogoča sanacijo rudnika brez stroškov naložbe za tožečo stranko, tožeči stranki ni prinesla nobene gospodarske prednosti.
Komisija je poleg tega pojasnila, da alternativni ukrepi, če ne bi bilo te pomoči, ne bi zagotovili tako dobre in dolgotrajne zaščite ter bi tožečo stranko izpostavili tveganjem, da bi morala nositi posledice onesnaženja, ter da je zato zgraditev objekta, plačana iz javnih sredstev, tožeči stranki omogočila boljše preprečevanje onesnaženja, zmanjšanje njenih prihodnjih okoljskih tveganj in zagotovitev dolgotrajne sanacije jalovišča.
Tožeča stranka to presojo izpodbija, pri čemer v bistvu meni, da je bilo prekritje jalovišča Vilafruns neodvisna odločitev javnih organov, s katero so ti presegli njene okoljske obveznosti in ki ji je ni bilo treba sprejeti, zato naj ne bi bilo mogoče trditi, da ji je prinesla prednost.
Na prvem mestu je treba navesti, da ni sporno, da je bilo prekritje jalovišča Vilafruns učinkovit in trajen ukrep za preprečevanje onesnaževanja. Tožeča stranka je na obravnavi potrdila, da ne izpodbija take ugotovitve, in je zgolj trdila, da bi sanacijski ukrepi, predvideni v njenem načrtu iz leta 2008, zagotovili enako učinkovito zaščito. Torej ni trdila niti tega, da ukrep prekritja jalovišča ni bil sorazmeren.
Na drugem mestu, dejstvo, da je bilo prekritje jalovišča učinkovit, trajen in ne nesorazmeren ukrep za spopadanje z onesnaževanjem, že samo po sebi pomeni, da je ta ukrep pripomogel k rešitvi težave onesnaževanja, katerega posledice bi nosila tožeča stranka. Neodvisno od posebnih obveznosti in zlasti tehnično zadostnih ali ustreznejših ukrepov za zagotovitev sanacije rudnika Vilafruns je treba ugotoviti, da je bila tožeči stranki v skladu z upoštevnima nacionalno zakonodajo in zakonodajo Unije ter pogodbo o prodaji objekta tožeči stranki, navedenimi v točkah od 131 do 136 obrazložitve izpodbijanega sklepa, naložena splošna odgovornost stalnega odpravljanja morebitnih negativnih posledic onesnaževanja in upravljanja navedenega objekta.
Iz navedenega je razvidno, da trditev tožeče stranke glede tega, da ji ni bila naložena obveznost prekritja jalovišča ali sprejetja dražjih sanacijskih ukrepov od zgolj zadrževalnih ukrepov, predvidenih v njenem sanacijskem načrtu iz leta 2008, ki naj bi po njenem mnenju glede na to, da rudnik Vilafruns ni več deloval, zadostovali za izpolnitev njenih zakonskih okoljskih obveznosti, ni mogoče upoštevati pri presoji, ali ji je bila z ukrepom 4 podeljena prednost, saj je treba upoštevati dejstvo, da je prekritje jalovišča pomenilo učinkovit in trajen ukrep, zaradi katerega tožeči stranki v zelo dolgem obdobju ne bo treba več sprejeti drugih okoljevarstvenih ukrepov.
Na tretjem mestu, poseg države v obliki naložbe v višini 7,9 milijona EUR, namenjene prekritju jalovišča Vilafruns, za katero so se odločili in ga v celoti financirali javni organi, pomeni pozitivno storitev v enakem smislu kot subvencija in nujno povzroči prednost za tožečo stranko, ki ji zaradi prekritja jalovišča v zelo dolgem obdobju ne bo treba več sprejeti nobenega drugega okoljevarstvenega ukrepa. Čeprav bi se poleg tega predpostavilo – kot trdi tožeča stranka – da bi se z zadrževalnimi ukrepi, predvidenimi v sanacijskem načrtu iz leta 2008, kratkoročno lahko zagotovil nadzor nad izpiranjem iz jalovišča, nič manj ne drži, da bi morala tožeča stranka, če bi morala srednje‑ ali dolgoročno izvesti še druge pomembnejše ukrepe, v prihodnje nositi njihove stroške. Torej je bila tožeča stranka z ukrepom 4 nedvomno postavljena v ugodnejši položaj, saj so se zmanjšala okoljska tveganja, povezana z rudnikom Vilafruns, v prihodnje.
V delu, v katerem tožeča stranka trdi, da Komisija teh prihodnjih tveganj ni dokazala, je treba po eni strani poudariti, da Komisija ni mogla predvideti obsega teh tveganj ali jih številčno opredeliti. V točki 158 obrazložitve izpodbijanega sklepa je priznala, da nobena posebna določba Unije ne določa ravni varstva, ki bi jo bilo treba z okoljskega vidika doseči v zvezi z jaloviščem Vilafruns. Po drugi strani se je Komisija zato oprla na nacionalni sodni odločbi, v katerih je bila ugotovljena odgovornost tožeče stranke za okoljsko škodo tako na civilni kot tudi na kazenski ravni za druge rudnike, in sicer zaradi izpiranj iz rudnikov, za katere so bili sprejeti le „blagi“ ukrepi, iz česar je dejansko izpeljala, da bi taka prihodnja tveganja lahko obstajala tudi za območje Vilafruns. Poleg tega je Komisija ugotovila, da je bil tudi v drugih državah za rešitev stalnih težav z izpiranjem iz rudnikov kalijevega oksida sprejet ukrep prekritja jalovišča. V nasprotju s trditvijo tožeče stranke je Komisija te informacije lahko upoštevala pri dokazovanju, ali verjetno obstajajo prihodnja tveganja tudi za jalovišče Vilafruns, čeprav jih ni mogla natančno količinsko opredeliti.
Na četrtem mestu je treba poudariti, da je iz točk 159 in 162 obrazložitve izpodbijanega sklepa – tudi ob predpostavki, da Komisija prihodnjih tveganj v izpodbijanem sklepu ni dokazala – vsekakor razvidno, da je ta institucija priznala, da je bila tožeča stranka glede spoštovanja svojih okoljskih obveznosti v popolnoma zakonitem položaju in da se je država z ukrepom 4 odločila sprejeti višjo raven varstva okolja, kot je bila potrebna v času sprejetja izpodbijanega sklepa. Navedeni ukrep je bil namreč del pilotnega projekta, katerega cilj je bil preveriti ustreznost metode prekritja jalovišč za spopadanje z okoljskimi težavami regije Llobregat (Španija) in je bil torej v splošnem javnem interesu.
Vendar, prvič, država lahko v splošnem javnem interesu uporabi višjo raven varstva okolja, kot je najnižja zahtevana raven, in se lahko še toliko bolj odloči za sprejetje ukrepov, ki v danem trenutku še niso potrebni, bi pa lahko takšni postali v prihodnje. To pa še ne pomeni, da tožeči stranki kot podjetju lastniku enega od zadevnih rudnikov, na katere se državni ukrep nanaša, ni treba nositi s tem povezanih stroškov.
Kot je bilo namreč opozorjeno v odstavku 9 smernic iz leta 2008, lahko države članice uvedejo zahteve za varstvo okolja, ki presegajo zahteve Unije, in čim bolj zmanjšajo negativne zunanje učinke gospodarskih dejavnosti, ki so lahko zaradi onesnaževanja, ki ga povzročajo, škodljive za okolje.
V skladu z načelom „plača povzročitelj obremenitve“, na katero je napoteno v odstavkih 7 in 8 smernic iz leta 2008, se lahko ti negativni zunanji učinki razrešijo tako, da se zagotovi, da povzročitelj obremenitve plača za svoje onesnaženje, kar pomeni, da povzročitelj obremenitve v celoti internalizira okoljevarstvene stroške, s čimer naj bi se zagotovilo, da zasebni stroški (ki jih krije podjetje) odražajo resnične družbene stroške gospodarskih dejavnosti. Načelo „plača povzročitelj obremenitve“ je mogoče izvajati bodisi z določitvijo obveznih okoljskih standardov bodisi s tržnimi instrumenti. Nekateri tržni instrumenti lahko vključujejo dodelitev državne pomoči vsem ali nekaterim podjetjem, za katera veljajo. Prav s ciljem oblikovanja spodbud na posamični ravni za doseganje višje ravni varstva okolja, kot jo zahtevajo standardi Unije, ali za okrepitev varstva okolja v odsotnosti takih standardov lahko države članice v skladu z odstavkom 10 smernic iz leta 2008 uporabijo državno pomoč.
Na drugem mestu, lastnik rudnika, ki več ne obratuje, mora v skladu z upoštevno nacionalno zakonodajo, zlasti členom 121 španskega zakona o rudnikih, ravnati v skladu s sanacijskimi načrti, ki so jih odobrili organi, pristojni za rudarske dejavnosti. Ugotoviti je treba, da so v obravnavani zadevi pristojni organi odobrili ukrep prekritja jalovišča Vilafruns.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Komisija upoštevala okoliščino, da se je španska država odločila za višjo raven varstva okolja, iz česar je izpeljala ustrezne ugotovitve v okviru preučitve združljivosti pomoči, saj je ugotovila, da je treba v skladu s smernicami iz leta 2008 od podjetja izterjati zgolj znesek v višini 3.985.109,70 EUR, ne pa celotne državne naložbe, ki je znašala 7.887.571 EUR.
Na petem mestu, v delu, v katerem tožeča stranka trdi, da je prekritje jalovišča Vilafruns prej poslabšalo njen gospodarski položaj, ker naj bi jalovišče zaradi tega ukrepa izgubilo gospodarsko vrednost, saj naj ga ne bi bilo mogoče več izkoriščati za pridobivanje in prodajo soli, zadostuje ugotovitev, da tožeča stranka ni niti dokazala niti podkrepila pomembnosti prihodkov, ki naj bi jih izgubila, niti tega, ali bi bilo treba morebitne prihodke uravnotežiti s stroški sanacije, ki bi jo morala zagotavljati med izkoriščanjem.
Vsekakor domnevno zmanjšanje vrednosti jalovišča Vilafruns ne more vplivati na ugotovitev obstoja prednosti, razen če se ne bi štelo, da je to zmanjšanje vrednosti z gospodarskega vidika pomembnejše kot prednost, pridobljena s trajno sanacijo, česar pa tožeča stranka ni nikakor dokazala.
Iz navedenega izhaja, da je treba četrti tožbeni razlog zavrniti.
Peti tožbeni razlog: kršitev člena 16(1) Uredbe 2015/1589, ker naj Komisija ne bi pravilno določila zneska morebitne pomoči, ki izvira iz ukrepa 4
Tožeča stranka trdi, da je bil z izpodbijanim sklepom – tudi če bi Splošno sodišče ugotovilo, da je ukrep 4 pomoč – kršen člen 16 Uredbe 2015/1589, ker naj v njem ne bi bil pravilno določen znesek te domnevne državne pomoči. Komisija naj bi namreč napačno upoštevala naložbene stroške, ki so jih javni organi plačali za prekritje jalovišča, povečane za ugodnosti poslovanja, ki izhajajo iz te naložbe, in zmanjšane za stroške vzdrževanja in izkoriščanja, ki jih nosi prejemnik zaradi naložbe. Vendar naj bi morala Komisija upoštevati kvečjemu znesek, ki izhaja iz gospodarske prednosti, ki se ujema z zneski, ki bi jih morala porabiti za sanacijske ukrepe, h katerih izvedbi je bila zavezana v okviru svojega sanacijskega načrta iz leta 2008, če bi ti presegli stroške vzdrževanja in izkoriščanja, povezane z ukrepom 4. Ta znesek naj bi bil enak nič, zato bi morala Komisija ugotoviti neobstoj prednosti. Tožeča stranka ponavlja, da ji je prekritje jalovišča Vilafruns, nasprotno, povzročilo izgubo prihodkov in oportunitetne stroške zaradi nezmožnosti izkoriščanja nahajališča soli v tem jalovišču.
Komisija zavrača trditve tožeče stranke.
Ta tožbeni razlog je tesno povezan s četrtim tožbenim razlogom in je bil v razmerju do njega naveden podredno.
Najprej, kot je bilo navedeno zgoraj v točki 172, je treba poudariti, da je Komisija upoštevala dejstvo, da je bil ukrep 4 ukrep za izboljšanje varstva okolja, za katero so se odločili javni organi za zagotovitev višje ravni varstva, kot se zahteva s standardi Unije in ki je torej preseglo obstoječe potrebe v času sprejetja izpodbijanega sklepa, kar v bistvu tudi sama priznava v točki 162 obrazložitve izpodbijanega sklepa.
Ob upoštevanju navedenega je Komisija najprej v točki 157 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da lahko uporabi točko 3.1.1 smernic iz leta 2008, v skladu s katero se pomoč za naložbe, ki podjetjem omogoča preseganje standardov Unije za varstvo okolja ali zvišanje ravni varstva okolja v odsotnosti takih standardov, lahko šteje za združljivo z notranjim trgom.
Dalje, Komisija je v točkah 161 in 162 obrazložitve izpodbijanega sklepa v skladu z odstavkom 80 smernic iz leta 2008 za določitev zneska upravičenih stroškov upoštevala dodatne stroške naložbe, ki bi bili nujni za dosego višje ravni varstva okolja, kakor je tista, ki bi jo podjetje doseglo brez vsakršne pomoči (torej razliko med zneskom državne naložbe in stroški, predvidenimi za zadrževalne ukrepe, določene v sanacijskem načrtu iz leta 2008). V točki 165 obrazložitve izpodbijanega sklepa je od tega zneska odbila znesek ugodnosti poslovanja, ki so bile za nedelujoči rudnik, kot je Vilafruns, enaki nič, in dodala stroške obratovanja za prvih pet let. Komisija je tako ugotovila, da skupni znesek upravičenih stroškov znaša 7.804.922,60 EUR.
Nazadnje, Komisija je v skladu z najvišjim dovoljenim pragom, ki se uporablja za velika podjetja, v točkah 171 in 172 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da je mogoče 50 % upravičenih stroškov, torej 3.902.461,30 EUR, šteti za združljive z notranjim trgom, zato je znesek izterljive pomoči znižala na 3.985.109,70 EUR.
Komisija je tako odredila, naj se od tožeče stranke izterja pomoč, ki jo je predstavljal ukrep 4, zgolj v znesku 3.985.109,70 EUR.
Tožeča stranka se na prvem mestu sklicuje na napako pri izračunu zneska pomoči, ki jo predstavlja ukrep 4, ker Komisija kot izhodišče za ta izračun ni upoštevala njenega sanacijskega načrta iz leta 2008, ampak naložbo v višini 7,9 milijona EUR, ki jo je uresničila španska država.
Ker pa je bilo zgoraj v točkah od 162 do 171 ugotovljeno, da je ukrep prekritja jalovišča Vilafruns po eni strani pomenil pozitivno storitev in učinkovit, trajen in ne nesorazmeren ukrep za odpravo izpiranja in tveganj onesnaževanja, povezanih z navedenim jaloviščem, ki bi jih v skladu s splošno obveznostjo sanacije jalovišča, naloženo tožeči stranki, vsekakor morala nositi zadnjenavedena, zato je ta ukrep vključeval srednje‑ ali dolgoročno prednost zanjo, ter da je po drugi strani država podjetjem, zadolženim za upravljanje rudnikov, lahko naložila višjo raven varstva okolja, je treba ugotoviti, da je Komisija v točki 165 obrazložitve izpodbijanega sklepa kot izhodišče za izračun zneska pomoči upravičeno upoštevala znesek naložbe, ki jo je uresničila država.
Na drugem mestu, če tožeča stranka Komisiji očita, da ni upoštevala izgub in stroškov, ki naj bi jih imela zaradi nezmožnosti izkoriščanja nahajališča soli, je treba ugotoviti, da te preproste trditve, ki ni podkrepljena z dokazi, ni mogoče sprejeti. Iz točke 137 obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da je Kraljevina Španija v upravnem postopku napotila na oportunitetne stroške, ki naj bi jih imela tožeča stranka, ker rudnika ni mogla več izkoriščati za pridobivanje soli. Vendar iz teh ugotovitev ni razvidno, da bi bile take izgube v upravnem postopku količinsko opredeljene ali podkrepljene. Ker taki elementi niso na voljo, je treba domnevne stroške in izgube obravnavati kot hipotetične.
Komisiji zato pri izračunu zneska pomoči ni treba upoštevati teh hipotetičnih izgub, kot je razvidno iz sodne prakse, v skladu s katero vračilo pomoči zajema povračilo prednosti, ki jo je z njo dobil prejemnik, in ne povračila ekonomske koristi, ki jo je ta morda pridobil z izkoriščanjem te prednosti (sodba z dne 21. decembra 2016, Komisija/Aer Lingus in Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P in C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
, točka
).
Iz navedenega izhaja, da je treba zavrniti tudi peti tožbeni razlog in zato tudi tožbo v celoti.
Stroški
V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Tožeča stranka s predlogi ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Družbi Iberpotash, SA se naloži plačilo stroškov.

Buttigieg
Berke
Costeira
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 16. januarja 2020.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.