CELEX: 62021CJ0241
Преюдициално запитване
Директива 2008/115/ЕО
Връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни
Член 15, параграф 1
Задържане
Основания за задържане
Общ критерий за наличието на опасност от осуетяване на ефективното изпълнение на извеждането
Опасност от извършване на престъпление
Последици от установяването на престъплението и налагането на наказание
Усложняване на процеса на извеждане
Член 6 от Хартата на основните права на Европейския съюз
Ограничаване на основното право на свобода
Изискване за наличие на правно основание
Изисквания за яснота, предвидимост и достъпност
Защита от произвол

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 15, параграф 1 Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (
ОВ L 348, 2008 г., стр. 98
).
Запитването е отправено в рамките на спор между пребиваващия в Естония молдавски гражданин I. L., срещу когото е издадена заповед да напусне територията ѝ, и Politsei- ja Piirivalveamet (Служба за полицейска и гранична охрана, наричана по-нататък „PPA“), по повод на решение, с което PPA разпорежда задържането на I. L., на основание че има реална опасност той да извърши престъпление, установяването и наказването на което можели значително да усложнят процеса на извеждане.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображения 16 и 17 от Директива 2008/115 гласят:
„(16)
Използването на задържане с цел извеждане следва да бъде ограничено и подчинено на принципа на пропорционалност относно предприеманата мярка и преследваните цели. Задържане е оправдано единствено с цел да се подготви връщането или да се извърши процесът на извеждането, и когато прилагането на по-леки принудителни мерки не би било достатъчно.
(17)
Задържаните граждани на трети страни следва да се третират по хуманен и достоен начин, като се зачитат техните основни права и се спазва международното и националното право. Без да се засяга първоначалното задържане от правоприлагащите органи, което се урежда от националното законодателство, задържането следва по правило да се извършва в специализирани места за задържане“.
Съгласно определението в член 3, точка 7 от Директивата „опасност от укриване“ е „наличието в конкретен случай на основания, които са породени от обективни критерии, определени в законодателството, да се смята, че гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, може да се укрие“.
Член 15, параграф 1 от Директивата гласи:
„Освен ако в конкретния случай не могат да се приложат ефективно други достатъчни, но по-леки принудителни мерки, държавите членки могат да задържат гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, само за да се подготви връщането и/или да се извърши процес[ът] на извеждане, и по-специално когато:
a)
е налице опасност от укриване; или
б)
засегнатият гражданин на трета страна избягва или възпрепятства подготовката на връщането или процеса по извеждането.
Всяко едно задържане е за възможно най-кратък срок и продължава единствено по време на процедурите по извеждане и при надлежно изпълнение на тези процедури“.
Естонското право
Член 6
от Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seadus (Закон за задължението за напускане на страната и за забраната за влизане) от 21 октомври 1998 г. (RT I 1998 г., 98, 1575) в редакцията, приложима към спора в главното производство (наричан по-нататък „VSS „), е озаглавен „Опасност от укриване на чужденеца“ и гласи следното:
„При приемането на заповед за напускане на територията на страната или при задържането на чужденец се прави оценка на опасността от укриване. Опасност от укриване на чужденеца е налице, когато:
1)
не е напуснал Естония или държава членка — страна по Шенгенската конвенция, след изтичането на срока за доброволно напускане, определен в заповедта за напускане на страната;
2)
е представил невярна информация или подправени документи при подаването на молба за законно пребиваване в Естония, молба за продължаване на пребиваването, молба за получаване на естонско гражданство, молба за международна закрила или молба за документи за самоличност;
3)
има основателно съмнение относно неговата самоличност или гражданство;
4)
многократно е извършвал умишлени нарушения или престъпление, за които е осъден на лишаване от свобода;
5)
не е спазил мерките за наблюдение, които са му наложени, за да се гарантира изпълнението на заповедта за напускане на страната;
6)
е уведомил [PPA] или Kaitsepolitseiamet (Агенция за вътрешна сигурност, Естония) за намерението си да не изпълни заповедта за напускане на територията или до такъв извод е достигнал административният орган с оглед на отношението и поведението на чужденеца;
7)
е влязъл в Естония при действието на наложената му забрана за влизане,
8)
е задържан поради незаконно преминаване на външната граница на Естония и не е получил разрешение или право на пребиваване в Естония;
9)
е напуснал без разрешение определеното място за пребиваване или друга държава членка — страна по Шенгенската конвенция;
10)
издадената за чужденеца заповед за напускане на страната подлежи на изпълнение по силата на съдебно решение“.
Член 15 от VSS е озаглавен „Задържане на чужденеца и механизъм за извеждане“ и предвижда:
„(1)   Чужденецът може да бъде задържан на основание параграф 2 по-долу, когато предвидените в настоящия закон мерки за наблюдение не могат да бъдат приложени ефективно. Задържането трябва да е съобразено с принципа на пропорционалност и във всеки отделен случай трябва да се отчитат свързаните с чужденеца обстоятелства.
(2)   Чужденецът може да бъде задържан, когато прилагането на предвидените в настоящия закон мерки за наблюдение не гарантира ефективното изпълнение на заповедта за напускане на страната, и по-специално когато:
1)
има опасност от укриване на чужденеца;
2)
чужденецът не изпълнява задължението си за сътрудничество; или
3)
чужденецът не притежава необходими документи за завръщането си или получаването на тези документи от приемащата държава или държавата на транзитно преминаване се бави.
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
I. L. е молдовски гражданин, който пребивава в Естония въз основа на освобождаване от изискването за виза.
На 12 октомври 2020 г. той е задържан по подозрение, че е причинил на партньорката си и на друга пострадала жена физическа болка и е увредил здравето им.
С решение от 13 октомври 2020 г. Harju Maakohus (Първоинстанционен съд Харю, Естония) обявява I.L. за виновен за престъплението физическо малтретиране и го осъжда на лишаване от свобода за срок от една година, един месец и двадесет и осем дни, с изпитателен срок от две години. Посоченият съд обаче разпорежда освобождаването на I. L.
Същия ден PPA прекратява преждевременно пребиваването на I.L. на естонска територия и разпорежда I.L. да бъде задържан в помещенията на Harju Maakohus (Първоинстанционен съд Харю). PPA обосновава посоченото решение с наличието на „опасност от укриване“ по смисъла на член 15, параграф 2, точка 1 от VSS. В протокола за задържането се посочва, че съответното лице е задържано с оглед на неговото отношение към извършеното престъпление и на поведението му след осъждането му. Според PPA при тези условия имало основания да се смята, че заинтересованото лице можело да се опита да избегне извеждането, въпреки обещанието си доброволно да напусне страната и подаденото от него искане да му се издаде заповед за доброволно напускане.
PPA издава на I. L. и заповед за напускане на територията на Естония, тъй като пребиваването му в нея е незаконно.
С определение от 15 октомври 2020 г., с което уважава искането на PPA, Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин, Естония) разрешава задържането на I.L. до датата на неговото извеждане, като това задържане не може да продължи след 15 декември 2020 г.
С определение от 2 декември 2020 г. Tallinna Ringkonnakohus (Апелативен съд Талин, Естония) отхвърля подадената от I.L. жалба за отмяна на определението на Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин).
Междувременно, на 23 ноември 2020 г. I.L. е изведен в Молдова.
I. L. подава жалба до Riigikohus (Върховен съд, Естония), като иска да се отмени определението на Tallinna Ringkonnakohus (Апелативен съд Талин) и да се установи незаконосъобразността на задържането му. В жалбата си I. L. уточнява, че имал основание да предяви иск за обезщетение срещу PPA, ако Riigikohus (Върховен съд) постанови решение, в което установи незаконосъобразността на задържането му.
Запитващата юрисдикция уточнява, че спорът в главното производство се отнася само до разрешението за задържане на I. L.
Противно на преценката на PPA тази юрисдикция счита, че задържането на I. L. не може да бъде разпоредено, на основание че е налице „опасност от укриване“ по смисъла на член 15, параграф 2, точка 1 от VSS. В това отношение посочената юрисдикция констатира, че при обстоятелствата по спора в главното производство не е изпълнен нито един от критериите по член 6
от този закон, който има за цел да се установи определение на понятието „опасност от укриване“.
Що се отнася по-специално до критерия, установен в член 6
, точка 4 от VSS, който се отнася до хипотезата на осъдителна присъда, с която е наложено наказание лишаване от свобода, запитващата юрисдикция подчертава, че той предполага наличието на влязла в сила присъда. Осъдителната присъда на I. L. обаче е влязла в сила едва след решението на Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин), с което се разрешава задържането му.
Запитващата юрисдикция добавя, че основание за задържането не може да бъдат и член 15, параграф 2, точки 2 и 3 от VSS, които се отнасят съответно до неизпълнение на задължението за сътрудничество и до липсата на необходимите документи за завръщане.
Поради това запитващата юрисдикция счита, че законосъобразността на задържането на I. L. зависи от обстоятелството дали изброяването в член 15, параграф 2 от VSS е изчерпателно.
Съгласно едно тълкуване трите основания за задържане, предвидени в член 15, параграф 2 от VSS, са изчерпателно уредени. Тъй като по отношение на I. L. не е налице нито едно от тези три основания, задържането му трябвало да се счита за незаконосъобразно.
Съгласно друго тълкуване посочените основания не са изчерпателни, а онагледяват произтичащия от член 15, параграф 2, първо изречение от VSS общ критерий, а именно опасността от осуетяване на ефективното изпълнение на извеждането.
Запитващата юрисдикция счита, че обстоятелствата по делото в главното производство действително биха могли да породят такава опасност, доколкото съществува реална опасност I. L. да се опита да разреши конфликта със своята бивша партньорка, и по този повод да извърши ново престъпление. Установяването и наказването по съдебен ред на такова престъпление и съответно изпълнението на наложеното наказание обаче можели да отложат изпълнението на извеждането му до неопределена дата.
Посочената юрисдикция иска да се установи дали такова тълкуване е съвместимо с член 15, параграф 1 от Директива 2008/115.
По-специално тази юрисдикция иска да се установи дали член 15, параграф 1 от Директива 2008/115 може да се тълкува в смисъл, че допуска задържането въз основа на посочения по-горе общ критерий, а именно опасността от осуетяване на ефективното изпълнение на извеждането, или трябва да е налице едно от двете изрично посочени в тази разпоредба основания.
При тези обстоятелства Riigikohus (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 15, параграф 1, първо изречение от [Директива 2008/115] да се тълкува в смисъл, че държавите членки могат да задържат гражданин на трета държава, когато е налице реална опасност, докато е на свобода, преди да бъде изведен от страната, той да извърши престъпление, чието разследване и наказване могат в значителна степен да затруднят осъществяването на извеждането?“.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 15, параграф 1 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска държава членка да разпореди задържането на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна само въз основа на общ критерий за наличието на опасност от осуетяване на ефективното изпълнение на извеждането, без да е налице някое от специалните основания за задържане, предвидени и ясно определени в законодателството за транспониране на тази разпоредба в националното право.
Съгласно обясненията, предоставени от запитващата юрисдикция на Съда, тя констатира, че при обстоятелствата по спора в главното производство не е налице нито едно от специалните основания за задържане, предвидени в член 15, параграф 2 от VSS, чиято е цел да транспонира член 15, параграф 1 от Директива 2008/115 в естонското право, като тези основания са съответно наличието на опасност от укриване, неизпълнение на задължението за сътрудничество и липса на необходимите документи за завръщане. Посочената юрисдикция обаче счита, че общият критерий, посочен в отправения въпрос, а именно наличието на опасност от осуетяване на ефективното изпълнение на извеждането, е изпълнен, доколкото е съществувала реална опасност заинтересованото лице да извърши престъпление, чието установяване и наказване можели да отложат извеждането за неопределен срок.
Следва да се отбележи, че съгласно член 15, параграф 1 от Директива 2008/115 задържането на заинтересованото лице е допустимо само „за да се подготви връщането и/или да се извърши процес[ът] на извеждане“.
В това отношение Съдът е уточнил, че единствено в хипотезата, когато има опасност с оглед на преценката на всеки конкретен случай поведението на заинтересованото лице да осуети изпълнението на решението за връщане под формата на извеждане, държавите членки могат да го лишат от свобода, като го задържат (решение от 10 март 2022 г., Landkreis Gifhorn,
C‑519/20
,
EU:C:2022:178
, т.
и цитираната съдебна практика).
От това следва, че когато е постановено с цел извеждане, задържането на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна е предназначено само да гарантира ефективността на процедурата по връщане и не преследва никаква наказателна цел (решение от 10 март 2022 г., Landkreis Gifhorn,
C‑519/20
,
EU:C:2022:178
, т.
).
Ето защо мярка за задържане, постановена от държава членка въз основа на националното законодателство за транспониране на член 15, параграф 1 от Директива 2008/115, трябва да отговаря на общия критерий за наличие на опасност от осуетяване на ефективното изпълнение на извеждането.
Това обаче не означава, че член 15, параграф 1 от Директива 2008/115 трябва да се разбира в смисъл, че общият критерий сам по себе си установява основание за задържане и допуска държава членка да постанови мярка за задържане само въз основа на него.
Всъщност член 15, параграф 1 от Директива 2008/115 изрично предвижда две основания за задържане, от една страна — наличието на опасност от укриване съгласно определението по член 3, точка 7 от Директивата и от друга страна — обстоятелството, че заинтересованото лице избягва или възпрепятства подготовката на връщането или процеса по извеждането.
Несъмнено, както отбелязва генералният адвокат в точки 30—34 от заключението си, от първото изречение на член 15, параграф 1 от Директива 2008/115, и по-специално от думата „по-специално“, следва, че тези две основания не са изчерпателни. Ето защо държавите членки могат да предвидят други специални основания за задържане в допълнение към двете изрично предвидени в тази разпоредба основания.
Важно е обаче да се подчертае, че предоставената на държавите членки възможност да приемат допълнителни основания за задържане, е стриктно ограничена както от произтичащите от самата Директива 2008/115 изисквания, така и от изискванията, произтичащи от защитата на основните права, по-специално на основното право на свобода, закрепено в член 6 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
В това отношение, на първо място, следва да се подчертае, че както бе припомнено в точки 30—33 от настоящото решение, мярка за задържане може да бъде постановена само ако има опасност поведението на заинтересованото лице да осуети изпълнението на решението за връщане под формата на извеждане, и трябва да има за цел само да гарантира ефективността на процедурата по връщане.
В случая следва да се констатира, че е в съответствие с това изискване общ критерий като посочения в поставения въпрос, а именно наличието на опасност от осуетяване на ефективното изпълнение на извеждането.
На второ място, използването на задържане с цел извеждане следва да бъде ограничено и подчинено на принципа на пропорционалност, както се потвърждава и от съображение 16 от Директива 2008/115.
Следва да се припомни, че Директива 2008/115 има за цел да се установи ефективна политика за извеждане и репатриране при пълно зачитане на основните права и на достойнството на засегнатите лица (решение от 10 март 2022 г., Landkreis Gifhorn,
C‑519/20
,
EU:C:2022:178
, т.
и цитираната съдебна практика).
Ето защо всяко разпоредено на основание на Директива 2008/115 задържане е строго регламентирано от разпоредбите на глава IV от същата директива, така че да се гарантира спазването на принципа на пропорционалност на предприеманите мерки и преследваните цели, от една страна, и спазването на основните права на съответните граждани на трети страни, от друга (решение от 10 март 2022 г., Landkreis Gifhorn,
C‑519/20
,
EU:C:2022:178
, т.
и цитираната съдебна практика).
От това следва, че добавянето на допълнително основание за задържане от държава членка в никакъв случай не може да се отнася до положение, при което прилагането на по-леки принудителни мерки, които по-специално зачитат основните права на засегнатите лица, е достатъчно, за да се гарантира ефективността на процедурата за връщане.
Що се отнася по-специално до изискванията, произтичащи от защитата на основното право на свобода, закрепено в член 6 от Хартата, следва да се изтъкнат изводите от решение от 15 март 2017 г., Al Chodor (
C‑528/15
,
EU:C:2017:213
).
В посоченото решение Съдът отбелязва, че като допуска задържането на кандидат, за да се осигури изпълнението на процедурите за прехвърляне в съответствие с Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (
ОВ L 180, 2013 г., стр. 31
), когато съществува значителен риск от укриване на кандидата, член 28 от посочения регламент предвижда ограничаване на упражняването на основното право на свобода (решение от 15 март 2017 г., Al Chodor,
C‑528/15
,
EU:C:2017:213
, т.
).
По същия начин, като допуска задържането на гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, за да се подготви връщането и/или да се извърши процесът на извеждане, член 15, параграф 1 от Директива 2008/115 предвижда ограничение на основното право на свобода, закрепено в член 6 от Хартата.
В това отношение от член 52, параграф 1 от Хартата следва, че всяко ограничаване на упражняването на това право трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното му съдържание, както и принципа на пропорционалност. Доколкото Хартата съдържа права, съответстващи на гарантираните от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), член 52, параграф 3 от Хартата предвижда, че техният смисъл и обхват са същите като дадените им в ЕКПЧ, като уточнява, че правото на Съюза може да предоставя по-широка защита. За целите на тълкуването на член 6 от Хартата член 5 от ЕКПЧ следва да се разглежда като минимален праг на закрила (решение от 15 март 2017 г., Al Chodor,
C‑528/15
,
EU:C:2017:213
, т.
).
По отношение на изискванията, на които трябва да отговаря правното основание за ограничаване на правото на свобода, в светлината на решение на ЕСПЧ от 21 октомври 2013 г., Del Río Prada с/у Испания (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009), Съдът посочва, че за да е в съответствие с изискванията по член 52, параграф 1 от Хартата, национален закон, който допуска лишаване от свобода, трябва да бъде достатъчно достъпен, точен и предвидим при прилагането му, за да се избегне всякакъв риск от произвол (решение от 15 март 2017 г., Al Chodor,
C‑528/15
,
EU:C:2017:213
, т.
; вж. в този смисъл и решение от 17 септември 2020 г., JZ (Наказание лишаване от свобода в случай на забрана за влизане),
C‑806/18
,
EU:C:2020:724
, т.
).
В това отношение Съдът също така подчертава, че целта на гаранциите на свободата, закрепени както в член 6 от Хартата, така и в член 5 от ЕКПЧ, по-специално се изразява в защитата на лицата от произвол. Следователно, за да съответства на тази цел, изпълнението на мярка за лишаване от свобода трябва в частност да е лишено от всякакъв елемент на недобросъвестност или измама от страна на властите (решения от 15 март 2017 г., Al Chodor,
C‑528/15
,
EU:C:2017:213
, т.
и от 12 февруари 2019 г., TC,
C‑492/18 PPU
,
EU:C:2019:108
, т.
).
От гореизложеното следва, че тъй като задържането на гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, засяга сериозно правото му на свобода, то е обвързано със спазването на стриктни гаранции, а именно наличието на правно основание, яснота, предвидимост, достъпност и защита от произвол (решение от 15 март 2017 г., Al Chodor,
C‑528/15
,
EU:C:2017:213
, т.
).
В настоящия случай, що се отнася до изискването да е налице правно основание, следва да се констатира, че при обстоятелствата по спора в главното производство ограничението на правото на свобода е на основание член 15 от VSS, т.е. законодателна разпоредба от националното право, която е предназначена да транспонира член 15, параграф 1 от Директива 2008/115.
След така направеното уточнение следва да се постави въпросът дали са спазени другите посочени по-горе гаранции в очертаната в поставения въпрос хипотеза, в която заинтересованото лице е задържано само въз основа на общия критерий, че е налице опасност от осуетяване на ефективното изпълнение на извеждането, без да е налице някое от специалните основания за задържане, предвидени в посочената национална законодателна разпоредба.
В съответствие със съдебната практика, припомнена в точки 47—49 от настоящото решение, в това отношение следва да се подчертае, че правото на индивидуална преценка, с което разполагат съответните органи, трябва да се вписва в рамките на някои предварително установени граници. Ето защо е от съществено значение критериите, определящи основанието за задържането, да са ясно определени в задължителен и предвидим при прилагането му акт (вж. в този смисъл решение от 15 март 2017 г., Al Chodor,
C‑528/15
,
EU:C:2017:213
, т.
).
Налага се обаче изводът, че както правилно отбелязва Европейската комисия, общият критерий за наличието на опасност от осуетяване на ефективното изпълнение на извеждането не съответства на изискванията за яснота, предвидимост и защита от произвол. Всъщност, тъй като не е прецизен, по-специално що се отнася до определянето на обстоятелствата, които компетентните национални органи трябва да вземат предвид, за да преценят дали е налице опасността, върху която се основава, такъв критерий не дава възможност на заинтересованите лица да предвидят с необходимата степен на сигурност, в кои случаи биха могли да бъдат задържани. По същите съображения такъв критерий не предоставя на тези лица подходяща защита от произвол.
По изложените съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 15, параграф 1 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска държава членка да разпореди задържането на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна само въз основа на общ критерий за наличието на опасност от осуетяване на ефективното изпълнение на извеждането, без да е налице някое от специалните основания за задържане, предвидени и ясно определени в законодателството за транспониране на тази разпоредба в националното право.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

Член 15, параграф 1 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни

трябва да се тълкува в смисъл, че:

не допуска държава членка да разпореди задържането на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна само въз основа на общ критерий за наличието на опасност от осуетяване на ефективното изпълнение на извеждането, без да е налице някое от специалните основания за задържане, предвидени и ясно определени в законодателството за транспониране на тази разпоредба в националното право.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: естонски.