CELEX: 62015CJ0696
Hogere voorziening
Vervoer
Richtlijn 2010/40/EU
Invoeren van intelligente vervoerssystemen op het gebied van wegvervoer
Artikel 7
Delegatie van bevoegdheid aan de Europese Commissie
Grenzen
Gedelegeerde verordening (EU) nr. 885/2013
Verstrekken van informatiediensten voor veilige en beveiligde parkeerplaatsen voor vrachtwagens en bedrijfsvoertuigen
Gedelegeerde verordening (EU) nr. 886/2013
Gegevens en procedures voor het aanbieden van minimale universele wegverkeersveiligheidsinformatie die kosteloos is voor de gebruikers
Artikel 290 VWEU
Uitdrukkelijke afbakening van de doelstellingen, de inhoud, de strekking en de duur van de bevoegdheidsdelegatie
Essentieel onderdeel van het betrokken gebied
Oprichting van een toezichthoudende instantie

Met haar hogere voorziening verzoekt de Tsjechische Republiek het Hof om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 8 oktober 2015, Tsjechië/Commissie (
T‑659/13 en T‑660/13
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:771
; hierna: „bestreden arrest”) houdende verwerping enerzijds van haar beroep in zaak T‑659/13, welk beroep primair een verzoek om nietigverklaring van gedelegeerde verordening (EU) nr. 885/2013 van de Commissie van 15 mei 2013 ter aanvulling van richtlijn 2010/40/EU van het Europees Parlement en de Raad (de ITS‑richtlijn) met betrekking tot het verstrekken van informatiediensten voor veilige en beveiligde parkeerplaatsen voor vrachtwagens en bedrijfsvoertuigen (
PB 2013, L 247, blz. 1
) behelsde en subsidiair een verzoek om nietigverklaring van artikel 3, lid 1, artikel 8 en artikel 9, lid 1, onder a), van gedelegeerde verordening nr. 885/2013, en anderzijds van haar beroep in zaak T‑660/13, welk beroep primair een verzoek om nietigverklaring van gedelegeerde verordening (EU) nr. 886/2013 van de Commissie van 15 mei 2013 tot aanvulling van richtlijn 2010/40/EU van het Europees Parlement en de Raad met betrekking tot de gegevens en procedures voor het aanbieden, waar mogelijk, van minimale universele verkeersveiligheidsinformatie die kosteloos is voor de gebruikers (
PB 2013, L 247, blz. 6
) behelsde en subsidiair een verzoek om nietigverklaring van artikel 5, lid 1, artikel 9 en artikel 10, lid 1, onder a), van gedelegeerde verordening nr. 886/2013.
Toepasselijke bepalingen
Richtlijn 2010/40
Uit artikel 1, leden 1 en 2, van richtlijn 2010/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 7 juli 2010 betreffende het kader voor het invoeren van intelligente vervoerssystemen op het gebied van wegvervoer en voor interfaces met andere vervoerswijzen (
PB 2010, L 207, blz. 1
) blijkt dat deze richtlijn een kader vestigt ter ondersteuning van het op gecoördineerde en coherente wijze invoeren en gebruiken van intelligente vervoerssystemen (ITS) binnen de Europese Unie, met name over de grenzen tussen de lidstaten heen, de daarvoor benodigde algemene voorwaarden vaststelt en voorziet in de ontwikkeling van specificaties voor acties op de in artikel 2 vermelde prioritaire gebieden, alsmede in de ontwikkeling, waar dat passend is, van vereiste normen.
In artikel 2, lid 1, van deze richtlijn worden de prioritaire gebieden voor het ontwikkelen en toepassen van specificaties en normen vastgesteld.
Artikel 3 van de richtlijn draagt het opschrift „Prioritaire acties” en bepaalt:
„Binnen de prioritaire gebieden zijn voor de ontwikkeling en de toepassing van specificaties en normen de volgende acties, zoals in bijlage I nader omschreven, prioritair:
[...]
c)
gegevens en procedures voor de verlening, waar mogelijk, van minimale universele verkeersinformatie in verband met de veiligheid op de weg die kosteloos is voor de gebruikers;
[...]
e)
verlening van informatiediensten voor veilige en beveiligde parkeerplaatsen voor vrachtwagens en bedrijfsvoertuigen;
[...]”
In artikel 4, punt 1, van de richtlijn worden ITS (Intelligent Transport Systems) gedefinieerd als systemen waarin informatie‑ en communicatietechnologie wordt toegepast, op het gebied van het wegvervoer, met inbegrip van infrastructuur, voertuigen en gebruikers, en in het verkeers‑ en mobiliteitsbeheer, alsook voor interfaces met andere vervoerswijzen.
Volgens artikel 4, punt 17, van richtlijn 2010/40 is een specificatie een bindende maatregel houdende bepalingen betreffende eisen, procedures of eventuele andere relevante voorschriften.
Artikel 5, lid 1, van deze richtlijn heeft als opschrift „Invoering van ITS” en luidt als volgt:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om erop toe te zien dat de overeenkomstig artikel 6 door de Commissie vastgestelde specificaties worden toegepast op de ITS‑toepassingen en ‑diensten, wanneer deze overeenkomstig de beginselen in bijlage II worden ingevoerd. Dit laat het recht van de lidstaten om zelf over de invoering van deze toepassingen en diensten op hun grondgebied te besluiten, onverlet. Dit recht laat de op grond van artikel 6, lid 2, tweede alinea, vastgestelde wetgevingshandelingen onverlet.”
Artikel 6 van de richtlijn draagt het opschrift „Specificaties” en bepaalt:
„1.   De Commissie stelt eerst de specificaties vast die noodzakelijk zijn om te zorgen voor compatibiliteit, interoperabiliteit en continuïteit bij de invoering en het operationele gebruik van ITS ten behoeve van de prioritaire acties.
[...]
4.   Voor zover relevant, en afhankelijk van het onder de specificatie vallende gebied, bevat de specificatie een of meer:
a)
functionele bepalingen, betreffende de rol van de verschillende belanghebbenden en de informatiestroom tussen hen;
b)
technische bepalingen, die voorzien in de technische middelen om aan de functionele bepalingen te voldoen;
c)
organisatorische bepalingen, betreffende de procedurele verplichtingen van de verschillende belanghebbenden;
d)
bepalingen over diensten, betreffende de verschillende dienstenniveaus en hun inhoud voor ITS‑toepassingen en ‑diensten.
5.   Onverminderd de procedures van richtlijn 98/34/EG vermelden de specificaties waar passend de voorwaarden waaronder de lidstaten, na kennisgeving aan de Commissie, op hun grondgebied of een gedeelte daarvan extra regels voor het aanbieden van ITS‑diensten kunnen vaststellen, voor zover die regels geen belemmering vormen voor de interoperabiliteit.
6.   De specificaties stoelen, waar passend, op normen zoals bedoeld in artikel 8.
De specificaties voorzien, waar passend, in conformiteitsbeoordeling overeenkomstig besluit nr. 768/2008/EG.
De specificaties stroken met de beginselen die zijn vervat in bijlage II.
[...]”
Artikel 7, leden 1 en 2, van de richtlijn heeft als opschrift „Gedelegeerde handelingen” en luidt:
„1.   De Commissie kan met betrekking tot specificaties overeenkomstig artikel 290 van het VWEU gedelegeerde handelingen vaststellen. Zij stelt deze handelingen vast overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van deze richtlijn, met name artikel 6 en bijlage II.
2.   Voor elke prioritaire actie wordt een afzonderlijke gedelegeerde handeling vastgesteld.”
Gedelegeerde verordening nr. 885/2013
Blijkens artikel 1 van gedelegeerde verordening nr. 885/2013 worden in deze verordening de specificaties vastgesteld die nodig zijn om de compatibiliteit, interoperabiliteit en continuïteit van de uitrol en het operationele gebruik van informatiediensten voor veilige en beveiligde parkeerplaatsen voor vrachtwagens en bedrijfsvoertuigen te waarborgen in de hele Unie, overeenkomstig richtlijn 2010/40, en is deze verordening van toepassing op de verlening van informatiediensten op het trans‑Europese wegennet.
Artikel 3 van de verordening heeft als opschrift „Eisen voor het verlenen van informatiediensten” en luidt als volgt:
„1.   De lidstaten bakenen zones af waar de verkeers‑ en beveiligingsomstandigheden vereisen dat informatiediensten over veilige en beveiligde parkeerplaatsen worden uitgerold.
Zij definiëren ook de prioritaire zones waar dynamische informatie wordt verstrekt.
2.   De verlening van informatiediensten moet beantwoorden aan de in de artikelen 4 tot en met 7 uiteengezette voorschriften.”
Artikel 8 van gedelegeerde verordening nr. 885/2013 luidt:
„1.   De lidstaten wijzen een bevoegd nationaal orgaan aan om na te gaan of de dienstverleners, exploitanten van parkeerterreinen en wegenexploitanten de in de artikelen 4 tot en met 7 uiteengezette eisen naleven. Dit orgaan moet onpartijdig zijn en onafhankelijk van de hierboven vermelde entiteiten.
Twee of meer lidstaten mogen een gemeenschappelijk regionaal orgaan aanwijzen om na te gaan of op hun grondgebied aan de eisen voldaan is.
De lidstaten melden het aangewezen orgaan aan bij de Commissie.
2.   Alle dienstverleners dienen bij de aangewezen organen een verklaring in over de naleving van de in de artikelen 4 tot en met 7 vermelde eisen.
Deze verklaring bevat de volgende elementen:
a)
de overeenkomstig artikel 4 verzamelde gegevens over veilige en beveiligde parkeerplaatsen voor vrachtwagens en bedrijfsvoertuigen, inclusief het percentage parkeerplaatsen dat geregistreerd is in de informatiedienst;
b)
de middelen voor de verspreiding van de informatiediensten onder de gebruikers;
c)
de dekking van dynamische informatiediensten over veilige en beveiligde parkeerplaatsen;
d)
de kwaliteit en beschikbaarheid van de verstrekte informatie, het toegangspunt tot de informatie en het formaat waarin de informatie wordt verstrekt.
3.   De aangewezen organen controleren willekeurig of de verklaringen van een aantal publieke en particuliere dienstverleners en exploitanten van parkeerterreinen correct zijn en vragen hen aan te tonen dat zij de eisen van de artikelen 4 tot en met 7 hebben nageleefd.
De kwaliteit van de dienst kan eveneens worden beoordeeld aan de hand van opmerkingen van de gebruikers.
Elk jaar brengen de aangewezen organen bij de relevante nationale autoriteiten verslag uit over de ingediende verklaringen en over de resultaten van hun willekeurige controles.”
Gedelegeerde verordening nr. 886/2013
Blijkens artikel 1 van gedelegeerde verordening nr. 886/2013 worden bij deze verordening de nodige specificaties vastgesteld om de compatibiliteit, interoperabiliteit en continuïteit te waarborgen voor de invoering en exploitatie van gegevens en procedures om, waar mogelijk, op Unieniveau minimale universele verkeersinformatie kosteloos aan eindgebruikers aan te bieden overeenkomstig richtlijn 2010/40, en is deze verordening van toepassing op minimale universele verkeersveiligheidsinformatiediensten op het trans‑Europese wegennet.
Artikel 5 van gedelegeerde verordening nr. 886/2013 draagt het opschrift „Verlening van de informatiedienst” en luidt als volgt:
„1.   De lidstaten selecteren de wegvakken van het trans‑Europees wegennetwerk waar de minimale universele verkeersveiligheidsinformatiedienst moet worden ingevoerd vanwege de verkeers‑ en veiligheidssituatie.
Zij stellen de Commissie in kennis van de geselecteerde wegvakken.
2.   De informatiedienst wordt verleend overeenkomstig de eisen van de artikelen 6 tot en met 8.”
Artikel 9 van deze verordening luidt:
„1.   De lidstaten wijzen een onpartijdige en onafhankelijke nationale instantie aan die bevoegd is om te beoordelen of de eisen van de artikelen 3 tot en met 8 worden nageleefd door de publieke en private wegbeheerders, dienstverleners en omroepen voor verkeersinformatie. Voor de beoordeling van de naleving van die eisen op hun grondgebied mogen twee of meer lidstaten één gemeenschappelijke instantie aanwijzen.
De lidstaten melden de nationale instanties aan bij de Commissie.
2.   Publieke en private wegbeheerders, dienstverleners en omroepen voor verkeersinformatie stellen de aangewezen nationale instanties in kennis van hun contactgegevens en de beschrijving van de informatiedienst die zij verlenen en dienen een verklaring van conformiteit met de eisen van de artikelen 3 tot en met 8 in.
De verklaring bevat de volgende elementen, voor zover van toepassing:
a)
de verkeersveiligheidscategorieën en het wegennet die de informatiedienst bestrijkt;
b)
informatie over hun toegangspunt tot verkeersveiligheidsgegevens en de voorwaarden voor het gebruik daarvan;
c)
het formaat van de via hun toegangspunt beschikbare verkeersveiligheidsgegevens;
d)
de middelen om de informatie aan de eindgebruikers te communiceren.
Publieke en private wegbeheerders, dienstverleners en omroepen voor verkeersinformatie dienen hun verklaring van conformiteit onmiddellijk te actualiseren na elke wijziging aan hun dienstverlening.
3.   De aangewezen nationale instanties controleren willekeurig de correctheid van een aantal verklaringen van publieke en private wegbeheerders, dienstverleners en omroepen voor verkeersinformatie en verlangen een bewijs van de naleving van de eisen van de artikelen 3 tot en met 8.
Elk jaar brengen de aangewezen instanties aan de nationale autoriteiten verslag uit over de ingediende verklaringen en de resultaten van hun willekeurige controles.”
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 12 december 2013, heeft de Tsjechische Republiek twee beroepen ingesteld strekkende tot nietigverklaring van de gedelegeerde verordeningen nr. 885/2013 en nr. 886/2013 (hierna tezamen: „litigieuze verordeningen”).
Ter ondersteuning van die beroepen voerde de Tsjechische Republiek drie middelen aan. Het eerste middel betrof schending van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2010/40 juncto artikel 5, lid 1, en artikel 6 van die richtlijn, doordat de Commissie met de vaststelling van de litigieuze verordeningen de grenzen had overschreden van de bevoegdheden die haar bij dat artikel zijn toegekend. Het tweede middel was schending van artikel 290 VWEU, aangezien de Commissie met de vaststelling van de litigieuze verordeningen de aan haar overgedragen bevoegdheid om overeenkomstig dat artikel niet‑wetgevingshandelingen vast te stellen, te buiten was gegaan. Het derde middel zag op schending van artikel 13, lid 2, VEU, daar de Commissie met de vaststelling van de litigieuze verordeningen de grenzen had overschreden van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld.
In het bestreden arrest heeft het Gerecht alle middelen ongegrond verklaard en daarmee beide beroepen in hun geheel verworpen.
Conclusies van partijen voor het Hof
Primair verzoekt de Tsjechische Republiek het Hof:
–
het bestreden arrest te vernietigen;
–
de litigieuze verordeningen in hun geheel nietig te verklaren, en
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
Subsidiair verzoekt de Tsjechische Republiek het Hof:
–
het bestreden arrest te vernietigen;
–
artikel 3, lid 1, artikel 8 en artikel 9, lid 1, onder a), van verordening nr. 885/2013 alsmede artikel 5, lid 1, artikel 9 en artikel 10, lid 1, onder a), van verordening nr. 886/2013 nietig te verklaren, en
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Hof:
–
de hogere voorziening af te wijzen, en
–
de Tsjechische Republiek te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
Eerste middel
Argumenten van partijen
Met het eerste middel verwijt de Tsjechische Republiek het Gerecht het rechtszekerheidsbeginsel te hebben geschonden door in de punten 38 tot en met 44 van het bestreden arrest te oordelen dat de litigieuze verordeningen de lidstaten niet verplichten tot het invoeren van ITS‑toepassingen en ‑diensten op hun grondgebied. Gesteld wordt dat die verordeningen immers standaardbepalingen bevatten die behelzen dat zij verbindend zijn in al hun onderdelen en rechtstreeks toepasselijk zijn in elke lidstaat. Bovendien is in de overwegingen van de verordeningen expliciet aangegeven dat de Commissie de verplichte invoering van ITS in alle lidstaten wilde opleggen, aldus de Tsjechische Republiek. Door te oordelen dat de litigieuze verordeningen moeten worden gelezen in samenhang met richtlijn 2010/40, heeft het Gerecht een uitlegging gegeven die contra legem is. Hierdoor worden de lidstaten in een onzekere rechtspositie gebracht die onaanvaardbaar is in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel.
De Commissie is van mening dat het eerste middel ongegrond moet worden verklaard.
Beoordeling door het Hof
Met het eerste middel verwijt de Tsjechische Republiek het Gerecht in wezen dat het heeft geoordeeld dat de litigieuze verordeningen de lidstaten niet verplichten tot het invoeren van ITS‑toepassingen en ‑diensten op hun grondgebied.
Dienaangaande moet om te beginnen worden vastgesteld dat, anders dan de Tsjechische Republiek betoogt, die verordeningen nergens uitdrukkelijk bepalen dat de lidstaten verplicht zijn ITS‑toepassingen en ‑diensten op hun grondgebied in te voeren.
Een dergelijke expliciete verplichting volgt met name niet uit de standaardbepaling aan het einde van beide litigieuze verordeningen, volgens welke bepaling deze verordeningen verbindend zijn in al hun onderdelen en rechtstreeks toepasselijk zijn in elke lidstaat. Met deze standaardbepaling, die overeenkomt met de bewoordingen van artikel 288, tweede alinea, tweede zin, VWEU, wordt immers alleen de inhoud van de litigieuze verordeningen, zoals die naar voren komt in de overige bepalingen van de verordeningen, verplicht gesteld in alle lidstaten, maar wordt niet aangegeven of die inhoud ook ziet op een verplichting tot het invoeren van ITS‑toepassingen en ‑diensten.
Ten aanzien van de overige bepalingen van de litigieuze verordeningen voert de Tsjechische Republiek niet aan dat deze bepalingen expliciet bepalen dat de lidstaten ITS‑toepassingen en ‑diensten op hun grondgebied moeten invoeren. Van een dergelijke verplichting is hoe dan ook geen sprake. Met name artikel 3, lid 1, van gedelegeerde verordening nr. 885/2013 en artikel 5, lid 1, van gedelegeerde verordening nr. 886/2013 bevatten dienaangaande geen uitdrukkelijke bepalingen.
Aangezien er geen sprake is van een expliciete, uit de bewoordingen van de litigieuze verordeningen voortvloeiende verplichting op grond waarvan alle lidstaten verplicht zijn om ITS‑toepassingen en ‑diensten op hun grondgebied in te voeren, kan het betoog van de Tsjechische Republiek, dat de door het Gerecht gegeven uitlegging dat die verordeningen moeten worden gelezen in samenhang met richtlijn 2010/40, contra legem is, niet slagen.
Geconstateerd moet integendeel worden dat, zoals de advocaat‑generaal in de punten 27 en 28 van zijn conclusie heeft opgemerkt, elk van deze verordeningen in artikel 1 ervan aangeeft dat de nodige specificaties worden vastgesteld „overeenkomstig richtlijn [2010/40]”. Krachtens artikel 5, lid 1, van deze richtlijn dienen de lidstaten de nodige maatregelen te treffen om erop toe te zien dat de door de Commissie vastgestelde specificaties op ITS‑toepassingen en ‑diensten worden toegepast „wanneer deze [...] worden ingevoerd”. Hieraan wordt toegevoegd dat deze verplichting „het recht van de lidstaten om zelf over de invoering van deze [ITS‑]toepassingen en [‑]diensten op hun grondgebied te besluiten, onverlet [laat]”.
Uit de in artikel 1 van beide litigieuze verordeningen opgenomen verwijzing naar richtlijn 2010/40 volgt dus ondubbelzinnig dat die verordeningen de lidstaten niet verplichten tot het invoeren van ITS‑toepassingen en ‑diensten op hun grondgebied, maar slechts tot het treffen van de nodige maatregelen om erop toe te zien dat de in de verordeningen vastgestelde specificaties op ITS‑toepassingen en ‑diensten worden toegepast wanneer dergelijke toepassingen en diensten worden ingevoerd.
Het door de Tsjechische Republiek aangevoerde argument dat uit de overwegingen van de litigieuze verordeningen expliciet blijkt dat de Commissie alle lidstaten wilde verplichten tot het invoeren van ITS‑toepassingen en ‑diensten, treft evenmin doel.
Zoals de advocaat‑generaal in de punten 31 en 32 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijkt een dergelijke bedoeling immers niet uit die overwegingen. Er is weliswaar sprake dat de voorkeur van de Commissie uitgaat naar de verplichte invoering van ITS‑toepassingen en ‑diensten in alle lidstaten, maar uit de overwegingen kan niet worden afgeleid dat de litigieuze verordeningen dat scenario beoogden uit te werken.
Met betrekking tot het argument van de Tsjechische Republiek dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 40 van het bestreden arrest de litigieuze verordeningen in het licht van richtlijn 2010/40 uit te leggen, moet erop worden gewezen dat volgens vaste rechtspraak van het Hof handelingen van afgeleid Unierecht indien mogelijk conform de basishandeling worden uitgelegd (zie in die zin arrest van 19 juli 2012, Pie Optiek,
C‑376/11
,
EU:C:2012:502
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals volgt uit de punten 27 tot en met 29 van het onderhavige arrest, is de door het Gerecht gegeven uitlegging van de litigieuze verordeningen in overeenstemming zowel met de bewoordingen van die verordeningen als met richtlijn 2010/40.
Het Gerecht heeft in de punten 42 en 43 van het bestreden arrest dus terecht geoordeeld dat artikel 3, lid 1, van gedelegeerde verordening nr. 885/2013 en artikel 5, lid 1, van gedelegeerde verordening nr. 886/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat de in deze artikelen genoemde verplichtingen tot het afbakenen van zones en het selecteren van wegvakken voor het invoeren van ITS‑toepassingen en ‑diensten slechts gelden als een lidstaat heeft besloten over te gaan tot invoering van dergelijke toepassingen en diensten.
Het eerste middel dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
Tweede middel
Argumenten van partijen
Met het tweede middel verwijt de Tsjechische Republiek het Gerecht artikel 290 VWEU te hebben geschonden door met name in de punten 58 tot en met 63 van het bestreden arrest te oordelen dat de Commissie de grenzen van de in artikel 7 van richtlijn 2010/40 omschreven bevoegdheidsdelegatie niet te buiten is gegaan bij het verplichten van de lidstaten om over te gaan tot oprichting van de toezichthoudende instantie waarnaar wordt verwezen in artikel 8, lid 1, van gedelegeerde verordening nr. 885/2013 en artikel 9, lid 1, van gedelegeerde verordening nr. 886/2013, volgens welke bepalingen de lidstaten een nationale instantie aanwijzen die bevoegd is om te beoordelen of de in die verordeningen genoemde eisen worden nageleefd door de diverse betrokkenen (hierna: „toezichthoudende instantie”).
Gesteld wordt dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat in de basishandeling de inhoud en de strekking van de aan de Commissie toegedeelde bevoegdheid niet uitdrukkelijk hoefden te worden afgebakend en dat het voldoende was dat naar mening van de Commissie, die in dit verband discretionaire bevoegdheid heeft, de toezichthoudende instantie moest worden opgericht om de doelstellingen van de basishandeling te bereiken. Volgens de Tsjechische Republiek volgt de afbakening van de inhoud en de strekking van de in artikel 7 van richtlijn 2010/40 omschreven bevoegdheidsdelegatie uit de soorten bepalingen die expliciet worden genoemd in artikel 6, lid 4, van die richtlijn. Dergelijke bepalingen staan niet toe dat de toezichthoudende instantie wordt opgericht, aldus de Tsjechische Republiek.
De Commissie betoogt evenwel dat de Uniewetgever krachtens artikel 290 VWEU de inhoud van een bevoegdheidsdelegatie naar eigen inzicht mag afbakenen en wel algemeen of juist gedetailleerd, met als enige beperking dat de bevoegdheidsdelegatie geen betrekking mag hebben op essentiële onderdelen van de basishandeling.
Wat de in richtlijn 2010/40 omschreven bevoegdheidsdelegatie betreft, stelt de Commissie dat zij uit hoofde van artikel 7 van die richtlijn „specificaties” kan vaststellen overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van de richtlijn in haar geheel en met name, maar niet uitsluitend, overeenkomstig artikel 6 van en bijlage II bij die richtlijn. Artikel 6, lid 4, van de richtlijn geeft dan ook slechts een niet uitputtende lijst van de soorten bepalingen die een dergelijke specificatie kan bevatten. Met betrekking tot de soorten bepalingen die een specificatie mogelijkerwijs bevat, wijst de Commissie erop dat in artikel 6, lid 4, onder c), van richtlijn 2010/40 hoe dan ook expliciet sprake is van „organisatorische bepalingen”, hetgeen op zichzelf rechtvaardigt dat de Commissie de lidstaten kan verplichten om de aan de orde zijnde toezichthoudende instantie op te richten.
Beoordeling door het Hof
Met het tweede middel voert de Tsjechische Republiek in wezen aan dat het Gerecht artikel 290, lid 1, tweede alinea, eerste zin, VWEU heeft geschonden door de bevoegdheidsdelegatie in artikel 7 van richtlijn 2010/40 aldus uit te leggen dat de Commissie de lidstaten kan verplichten om de toezichthoudende instantie op te richten.
Zoals het Gerecht in punt 51 van het bestreden arrest heeft overwogen, kan de Commissie krachtens artikel 7, lid 1, van richtlijn 2010/40 „met betrekking tot specificaties” overeenkomstig artikel 290 VWEU gedelegeerde handelingen vaststellen en stelt zij deze handelingen vast „overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van deze richtlijn, met name artikel 6 [van] en bijlage II [bij]” de richtlijn.
Het begrip „specificatie” wordt in artikel 4, punt 17, van de richtlijn gedefinieerd als een „bindende maatregel houdende bepalingen betreffende eisen, procedures of eventuele andere relevante voorschriften”.
Ingevolge artikel 6, lid 1, van richtlijn 2010/40 stelt de Commissie eerst de specificaties vast die noodzakelijk zijn om te zorgen voor compatibiliteit, interoperabiliteit en continuïteit bij de invoering en het operationele gebruik van ITS ten behoeve van de prioritaire acties.
In de punten 58 tot en met 62 van het bestreden arrest heeft het Gerecht de bevoegdheidsdelegatie in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2010/40 aldus uitgelegd dat de Commissie op grond daarvan specificaties kan vaststellen „overeenkomstig alle bepalingen van richtlijn 2010/40 en niet slechts overeenkomstig artikel 6 van die richtlijn”. Na te hebben verwezen naar artikel 4, punt 17, artikel 5, lid 1, en artikel 6, lid 4, onder c), en lid 6, van de richtlijn, heeft het Gerecht in punt 62 van dat arrest geoordeeld dat de Commissie op grond van die bevoegdheidsdelegatie een toezichtmechanisme in het leven kan roepen „overeenkomstig alle bepalingen van richtlijn 2010/40 en met name overeenkomstig de in artikel 6, lid 1, van en bijlage II bij die richtlijn omschreven doelstellingen”.
In punt 63 van dat arrest heeft het Gerecht erop gewezen dat „[h]et [...] voldoende [was] dat naar mening van de Commissie, die discretionaire bevoegdheid [had], een [toezichthoudende] instantie moest worden opgericht om te zorgen voor de beoogde compatibiliteit, interoperabiliteit en continuïteit bij de invoering” van ITS.
Deze uitlegging van het Gerecht berust op een onjuiste rechtsopvatting.
Krachtens artikel 7 van richtlijn 2010/40 was de Commissie weliswaar verplicht om bij het vaststellen van specificaties niet alleen artikel 6, maar ook alle andere toepasselijke bepalingen van die richtlijn in acht te nemen, doch, gelet op het bepaalde in artikel 290 VWEU, kan de bevoegdheidsdelegatie in artikel 7 niet aldus worden uitgelegd dat de Commissie het kader te buiten mag gaan dat artikel 6 van die richtlijn biedt. Dat artikel bevat een uitdrukkelijke afbakening zowel van het doel van de vast te stellen specificaties, namelijk in lid 1, als van hun inhoud en hun strekking, aangezien uitdrukkelijk is bepaald, met name in lid 4, op welke maatregelen specificaties betrekking kunnen hebben.
Volgens artikel 290, lid 1, tweede alinea, eerste zin, VWEU worden in de wetgevingshandelingen immers niet alleen de doelstellingen, maar ook de inhoud, de strekking en de duur van de bevoegdheidsdelegatie uitdrukkelijk afgebakend.
Met betrekking tot dit vereiste heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat het impliceert dat een gedelegeerde bevoegdheid wordt verleend voor de vaststelling van regels die aansluiten bij de in de basiswetgevingshandeling vastgestelde regeling (arresten van 18 maart 2014, Commissie/Parlement en Raad,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
, punt
; 16 juli 2015, Commissie/Parlement en Raad,
C‑88/14
,
EU:C:2015:499
, punt
, en 17 maart 2016, Parlement/Commissie,
C‑286/14
,
EU:C:2016:183
, punt
). Volgens de rechtspraak van het Hof dient de verleende bevoegdheid met name voldoende nauwkeurig afgebakend te zijn, in die zin dat de grenzen van die bevoegdheid duidelijk worden aangegeven en dat de uitvoering die de Commissie aan de bevoegdheid geeft, kan worden getoetst aan objectieve, door de Uniewetgever vastgestelde criteria (zie in die zin arresten van 5 juli 1988, Central‑Import Münster,
291/86
,
EU:C:1988:361
, punt
, en 12 juli 2005, Alliance for Natural Health e.a.,
C‑154/04 en C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, punt
).
De door de Commissie voorgestane uitlegging van artikel 290 VWEU dat de enige beperking die voor de Uniewetgever geldt bij het regelen van een bevoegdheidsdelegatie is dat essentiële onderdelen van het betrokken gebied geen voorwerp kunnen zijn van de bevoegdheidsdelegatie, kan bij voorbaat worden uitgesloten.
Een dergelijke uitlegging verdraagt zich niet met de letter en de geest van die bepaling. Wordt op grond van artikel 290 VWEU bevoegdheid overgedragen, dan kan de Commissie immers optreden als Uniewetgever, aangezien zij niet‑essentiële onderdelen van wetgevingshandelingen kan aanvullen of wijzigen. Met het in artikel 290, lid 1, tweede alinea, eerste zin, VWEU neergelegde vereiste wordt juist beoogd ervoor te zorgen dat de bevoegdheid voortvloeit uit een expliciete beslissing van de wetgever en dat de uitvoering die de Commissie eraan geeft, in overeenstemming is met de regeling die de wetgever zelf heeft vastgesteld in de basishandeling. Hiertoe moeten overeenkomstig die bepaling in de basishandeling de grenzen van de daarin opgenomen bevoegdheidsoverdracht aan de Commissie worden aangegeven, namelijk de doelstellingen, de inhoud, de strekking en de duur van de overdracht.
De Commissie betoogt terecht dat artikel 290, lid 1, tweede alinea, eerste zin, VWEU de Uniewetgever de mogelijkheid biedt om de Commissie beoordelingsruimte te laten bij de uitoefening van de overgedragen bevoegdheid, welke beoordelingsruimte, afhankelijk van de kenmerken van het betrokken onderwerp, ruimer of beperkter kan zijn. Een bevoegdheidsdelegatie als bedoeld in artikel 290 VWEU, en de beoordelingsruimte waarvan mogelijkerwijs sprake is, moeten evenwel binnen de grenzen blijven die in de basishandeling worden aangegeven (zie in die zin arrest van 11 mei 2017, Dyson/Commissie,
C‑44/16 P
,
EU:C:2017:357
, punt
).
Deze uitlegging van artikel 290 VWEU vindt overigens steun in punt 52 van de richtsnoeren van de Commissie van 24 juni 2011 inzake gedelegeerde handelingen [SEC(2011) 855], die weliswaar niet bindend zijn voor het Hof, maar een nuttige inspiratiebron kunnen vormen (arrest van 17 maart 2016, Parlement/Commissie,
C‑286/14
,
EU:C:2016:183
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). De Commissie wijst er in de richtsnoeren immers op dat „[d]e wetgever [...] de bevoegdheden die hij aan de Commissie wil overdragen, expliciet en nauwkeurig [moet] omschrijven”, dat „[e]r [...] geen vage bewoordingen [...] [mogen] worden gebruikt” en dat „er geen bevoegdheden aan de Commissie [mogen] worden toegekend door simpelweg een niet uitputtende lijst van te treffen maatregelen op te stellen”.
Artikel 290, lid 1, tweede alinea, eerste zin, VWEU staat de Unierechter dan ook niet toe om in te grijpen bij het ontbreken van de door deze bepaling opgelegde grenzen, die door de wetgever zelf moeten worden aangegeven en waaraan de Commissie zich moet houden bij de uitvoering van de bevoegdheidsdelegatie.
In het onderhavige geval is het Gerecht, anders dan die bepaling voorschrijft, voorbijgegaan aan hetgeen door de wetgever wordt verlangd, en heeft het bij de uitlegging van de in artikel 7 van richtlijn 2010/40 omschreven bevoegdheidsdelegatie slechts gekeken naar de doelstellingen van de bevoegdheidsdelegatie, zonder zich ervan te vergewissen of de inhoud en de strekking van de overgedragen bevoegdheid ook afgebakend waren, welke afbakening aan de Commissie werd overgelaten.
Er moet evenwel aan worden herinnerd dat wanneer in de motivering van een beslissing van het Gerecht blijk is gegeven van schending van het Unierecht, maar het dictum van die beslissing op andere rechtsgronden gerechtvaardigd voorkomt, deze schending niet betekent dat de beslissing moet worden vernietigd, maar dat een andere motivering in de plaats moet worden gesteld (zie in die zin arresten van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punt
, en 5 maart 2015, Commissie e.a./Versalis e.a.,
C‑93/13 P en C‑123/13 P
,
EU:C:2015:150
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dit is in casu het geval.
Zoals de advocaat‑generaal in de punten 59 tot en met 65 van zijn conclusie heeft opgemerkt, biedt artikel 7, lid 1, van richtlijn 2010/40, gelezen in samenhang met artikel 6, lid 4, onder c), van die richtlijn, de Commissie voldoende rechtsgrondslag om de toezichthoudende instantie op te richten.
Zoals blijkt uit punt 47 van het onderhavige arrest, bevat artikel 6 van de richtlijn immers een expliciete afbakening zowel van het doel als van de inhoud en de strekking van de specificaties die door de Commissie kunnen worden vastgesteld. Volgens artikel 6, lid 4, onder c), kan bij een specificatie sprake zijn van „organisatorische bepalingen, betreffende de procedurele verplichtingen van de verschillende belanghebbenden”.
De in de litigieuze verordeningen opgenomen bepalingen met betrekking tot de oprichting van de toezichthoudende instantie, namelijk artikel 8 van gedelegeerde verordening nr. 885/2013 en artikel 9 van gedelegeerde verordening nr. 886/2013, zijn organisatorische bepalingen betreffende de procedurele verplichtingen van de verschillende belanghebbenden.
Zoals het Gerecht in de punten 57 en 64 van het bestreden arrest heeft overwogen, volgt uit die artikelen immers dat de toezichthoudende instantie als taak heeft om te beoordelen of de in de litigieuze verordeningen vastgestelde specificaties worden nageleefd door de diverse betrokkenen. Hierbij wordt verlangd dat de toezichthoudende instantie onafhankelijk en onpartijdig is. Voorts dienen de betrokkenen krachtens die artikelen hun contactgegevens, een beschrijving van de door hen verleende informatiedienst en een conformiteitsverklaring te verstrekken aan die instantie. Ten slotte is bepaald dat de toezichthoudende instantie willekeurig controleert of de verklaringen van een aantal betrokkenen correct zijn en elk jaar aan de relevante nationale autoriteiten verslag uitbrengt over de ingediende verklaringen en de resultaten van de willekeurige controles.
Artikel 8 van gedelegeerde verordening nr. 885/2013 en artikel 9 van gedelegeerde verordening nr. 886/2013 zijn dus bepalingen van „organisatorische” aard omdat zij voorzien in de oprichting en organisatie van een toezichthoudende instantie die als taak heeft om te beoordelen of de in de litigieuze verordeningen vastgestelde specificaties worden nageleefd door de diverse betrokkenen, waarbij als voorwaarde geldt dat de toezichthoudende instantie onafhankelijk en onpartijdig is.
Voorts gaat het om bepalingen „betreffende de procedurele verplichtingen van de verschillende belanghebbenden” aangezien zij de betrokkenen verplichten tot het verstrekken aan die instantie van hun contactgegevens, een beschrijving van de door hen verleende informatiedienst en conformiteitsverklaringen aan de hand waarvan de toezichthoudende instantie jaarlijks verslag moet uitbrengen aan de relevante nationale autoriteiten.
Het door de Tsjechische Republiek naar voren gebrachte argument dat artikel 5, lid 1, van richtlijn 2010/40 de keuze van de middelen die nodig zijn om de toepassing van ITS‑toepassingen en ‑diensten te garanderen, aan de lidstaten overlaat, doet niet af aan deze uitlegging van artikel 6, lid 4, onder c), van richtlijn 2010/40.
Artikel 5, lid 1, bepaalt slechts dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten treffen om erop toe te zien dat de door de Commissie vastgestelde specificaties op ITS‑toepassingen en ‑diensten worden toegepast wanneer deze toepassingen en diensten worden ingevoerd. Het heeft derhalve geen gevolgen voor de inhoud van die specificaties.
Aangezien het dictum van het bestreden arrest dus gerechtvaardigd is, kan het tweede middel niet slagen.
Derde middel
Argumenten van partijen
Met het eerste onderdeel van het derde middel stelt de Tsjechische Republiek dat het Gerecht haar in eerste aanleg aangevoerde betoog onjuist heeft opgevat door in punt 39 van het bestreden arrest te constateren dat zij het met de Commissie eens was dat de litigieuze verordeningen niet van toepassing zijn zolang een lidstaat niet heeft besloten ITS‑toepassingen en ‑diensten op zijn grondgebied in te voeren.
Met het tweede onderdeel van dit middel verwijt de Tsjechische Republiek het Gerecht dat het voorbijgegaan is aan haar argument dat de bedoeling van de Commissie om alle lidstaten te verplichten tot het invoeren van ITS‑toepassingen en ‑diensten expliciet blijkt uit de overwegingen van de litigieuze verordeningen.
Ten slotte wordt met het derde onderdeel van dit middel betoogd dat het Gerecht ten onrechte het argument heeft verworpen dat de toezichthoudende instantie een essentieel onderdeel van het betrokken onderwerp is en geen voorwerp kan zijn van bevoegdheidsdelegatie.
De Commissie is het niet eens met de aangevoerde argumenten.
Beoordeling door het Hof
Zoals de advocaat‑generaal in punt 85 van zijn conclusie heeft opgemerkt, berust het eerste onderdeel van het derde middel op een onjuiste lezing van de eerste zin van punt 39 van het bestreden arrest. Anders dan de Tsjechische Republiek betoogt, heeft het Gerecht immers niet geconstateerd dat partijen het eens waren over de uitlegging van de litigieuze verordeningen, maar wel dat zij het eens waren over de uitlegging van richtlijn 2010/40.
Met betrekking tot het tweede onderdeel van het derde middel, waarmee de Tsjechische Republiek in wezen aanvoert dat het Gerecht niet expliciet is ingegaan op haar betoog omtrent de overwegingen van de litigieuze verordeningen, moet eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de ingevolge artikel 36 en artikel 53, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie op het Gerecht rustende verplichting om zijn arresten te motiveren, niet inhoudt dat het Gerecht bij zijn redenering alle door de partijen bij het geding uiteengezette argumenten één voor één uitputtend dient te behandelen. De motivering kan dus impliciet zijn, mits de belanghebbenden de redenen kunnen kennen waarom de betrokken maatregelen zijn getroffen, en het Hof over voldoende elementen beschikt om zijn rechterlijk toezicht uit te oefenen (arresten van 29 maart 2011, ArcelorMittal Luxembourg/Commissie en Commissie/ArcelorMittal Luxembourg e.a.,
C‑201/09 P en C‑216/09 P
,
EU:C:2011:190
, punt
, en 8 maart 2016, Griekenland/Commissie,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals de advocaat‑generaal in punt 89 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is de door het Gerecht in de punten 35 tot en met 44 van het bestreden arrest gevolgde redenering duidelijk en is het zo dat de Tsjechische Republiek de redenen kan kennen waarom het Gerecht het desbetreffende middel ongegrond heeft verklaard, en het Hof over voldoende elementen beschikt om zijn rechterlijk toezicht uit te oefenen. Hieruit volgt dat het bestreden arrest niet ontoereikend is gemotiveerd op dit punt.
Met het derde onderdeel van het derde middel verwijt de Tsjechische Republiek het Gerecht dat het haar argument heeft verworpen dat de toezichthoudende instantie een „essentieel onderdeel” als bedoeld in artikel 290 VWEU is en geen voorwerp kan zijn van bevoegdheidsdelegatie.
Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat volgens artikel 290, lid 1, tweede alinea, tweede zin, VWEU essentiële onderdelen van een gebied uitsluitend bij een wetgevingshandeling worden geregeld en derhalve niet het voorwerp kunnen zijn van bevoegdheidsdelegatie.
Dit voor essentiële onderdelen van het betrokken onderwerp geldende verbod van bevoegdheidsdelegatie is bovendien in lijn met de vaste rechtspraak van het Hof (zie in die zin arresten van 17 december 1970, Köster, Berodt & Co.,
25/70
,
EU:C:1970:115
, punt
, en 5 september 2012, Parlement/Raad,
C‑355/10
,
EU:C:2012:516
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens die rechtspraak staat het niet alleen aan de Uniewetgever om te beoordelen welke onderdelen van een onderwerp „essentieel” zijn; deze beoordeling moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. In dit verband moet rekening worden gehouden met de kenmerken en de bijzonderheden van het betrokken gebied (arresten van 5 september 2012, Parlement/Raad,
C‑355/10
,
EU:C:2012:516
, punten
en
, en 22 juni 2016, DK Recycling und Roheisen/Commissie,
C‑540/14 P
,
EU:C:2016:469
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Van een essentieel onderdeel in de zin van artikel 290, lid 1, tweede alinea, tweede zin, VWEU is met name sprake als bij de vaststelling van dat onderdeel politieke keuzes worden gemaakt die tot de eigen verantwoordelijkheden van de Uniewetgever behoren, aangezien aan de hand van diverse beoordelingen een evenwicht moet worden gezocht tussen de uiteenlopende belangen die aan de orde zijn, of als die vaststelling dermate belangrijke inmengingen in grondrechten van de betrokkenen mogelijk maakt dat het optreden van de Uniewetgever vereist is (zie in die zin arrest van 5 september 2012, Parlement/Raad,
C‑355/10
,
EU:C:2012:516
, punten
,
en 77).
In het onderhavige geval heeft het Gerecht in punt 72 van het bestreden arrest het argument van de Tsjechische Republiek dat de oprichting van een toezichthoudende instantie een essentieel onderdeel van het betrokken onderwerp is en geen voorwerp kan zijn van bevoegdheidsdelegatie, verworpen door te oordelen dat kon worden volstaan met de constatering dat de Commissie de middels richtlijn 2010/40 aan haar overgedragen bevoegdheid niet te buiten was gegaan.
Deze redenering geeft blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
Door uitdrukkelijk te bepalen dat essentiële onderdelen van een gebied uitsluitend bij een wetgevingshandeling worden geregeld en derhalve niet het voorwerp kunnen zijn van bevoegdheidsdelegatie, stelt artikel 290, lid 1, tweede alinea, tweede zin, VWEU namelijk grenzen aan de discretionaire bevoegdheid van de Uniewetgever bij het regelen van een bevoegdheidsdelegatie. Met deze bepaling wordt immers beoogd ervoor te zorgen dat beslissingen omtrent dergelijke onderdelen uitsluitend door de wetgever worden genomen.
In het bestreden arrest is het Gerecht evenwel niet nagegaan of de oprichting van de toezichthoudende instantie al dan niet een essentieel onderdeel in de zin van die bepaling is, en heeft het dus niet uitgesloten dat dit mogelijk wel het geval is. Het heeft ermee volstaan te verwijzen naar de omvang van de bevoegdheidsdelegatie in artikel 7 van richtlijn 2010/40.
Het Gerecht heeft aldus artikel 290, lid 1, tweede alinea, tweede zin, VWEU geschonden. Anders dan die bepaling voorschrijft, heeft het Gerecht zich er immers niet van vergewist of in casu het vaststellen van voorschriften met betrekking tot essentiële onderdelen van het betrokken gebied voorbehouden bleef aan de Uniewetgever en geen voorwerp was van bevoegdheidsdelegatie.
Aangezien het dictum van het bestreden arrest echter vanwege een andere rechtsgrond gerechtvaardigd is, moet overeenkomstig de in punt 56 aangehaalde rechtspraak een andere motivering in de plaats worden gesteld.
In dit verband moet erop worden gewezen dat het aanmerken van een onderdeel als „essentieel” niet mag worden overgelaten aan de Uniewetgever, maar afhangt van criteria die voortvloeien uit een objectieve uitlegging van artikel 290, lid 1, tweede alinea, tweede zin, VWEU, waaronder met name de in punt 78 van het onderhavige arrest genoemde criteria.
In het onderhavige geval moet wat de in punt 61 van het onderhavige arrest beschreven organisatie van de toezichthoudende instantie betreft, worden vastgesteld dat bij de oprichting van die instantie geen sprake is van politieke keuzes of dermate belangrijke inmengingen in de grondrechten van de betrokkenen dat het optreden van de Uniewetgever vereist is. De bevoegdheden van de toezichthoudende instantie blijven met name in wezen beperkt tot het verzamelen van informatie en het uitbrengen van evaluatieverslagen. De gevolgen die de oprichting van de toezichthoudende instantie heeft voor de betrokkenen, zijn beperkt tot een verplichting tot het verstrekken aan die instantie van hun contactgegevens, een beschrijving van de door hen verleende informatiedienst en conformiteitsverklaringen.
Anders dan de Tsjechische Republiek stelt, is bij de oprichting van de toezichthoudende instantie dan ook geen sprake van een „essentieel onderdeel” van het betrokken onderwerp als bedoeld in artikel 290, lid 1, tweede alinea, tweede zin, VWEU.
Het derde middel moet dus in zijn geheel ongegrond worden verklaard.
Aangezien de drie middelen niet slagen, dient de hogere voorziening te worden afgewezen.
Kosten
Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat krachtens artikel 184, lid 1, van dit Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
Aangezien de Tsjechische Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart:

1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.

2)
De Tsjechische Republiek wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Tsjechisch.