CELEX: 62020CJ0499
Prejudiciële verwijzing
Harmonisatie van de wetgevingen
Richtlijn 97/23/EG
Drukapparatuur
CE-markering
In de handel brengen en in bedrijf stellen
Beperkingen om de bescherming van personen te waarborgen
Artikelen 34 en 36 VWEU
Nationale regeling die beperkingen stelt aan de aanleg van gasleidingen

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, artikel 4, lid 1, punt 1.1, artikel 7, lid 4, en artikel 8 van alsook bijlage I bij richtlijn 97/23/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 mei 1997 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende drukapparatuur (
PB 1997, L 181, blz. 1
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1882/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 29 september 2003 (
PB 2003, L 284, blz. 1
) (hierna: „richtlijn 97/23”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen DIMCO Dimovasili M.I.K.E. (hierna: „Dimco”) en Ypourgos Perivallontos kai Energeias (minister van Milieu en Energie, Griekenland) over de wettigheid van een ministerieel besluit van 20 maart 2012 houdende goedkeuring van het technisch reglement betreffende de inpandige aanleg van aardgasinstallaties die onder een druk van ten hoogste 0,5 bar staan.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De overwegingen 3 en 6 van richtlijn 97/23 luiden als volgt:
„(3)
Overwegende dat harmonisatie van de nationale wetgevingen het enige middel is tot opheffing van deze belemmeringen voor het vrije handelsverkeer; dat deze doelstelling niet naar behoren door de lidstaten afzonderlijk kan worden verwezenlijkt; dat in deze richtlijn uitsluitend voorschriften zijn vastgesteld die absoluut noodzakelijk zijn voor het vrije verkeer van de apparatuur waarop de richtlijn van toepassing is;
[...]
(6)
[...] [D]eze richtlijn [harmoniseert] de nationale bepalingen met betrekking tot het drukrisico [...]; [...] eventuele andere risico’s van dergelijke apparatuur [vallen] bijgevolg, indien van toepassing, onder andere richtlijnen [...] waarin die risico’s specifiek worden behandeld; [...] in bepaalde producten die vallen onder richtlijnen op basis van artikel 100 A van het [EG-]Verdrag [kan echter drukapparatuur] zijn opgenomen; [...] een aantal van die richtlijnen [bevat] bepalingen inzake het drukrisico [...] [die], zolang het gaat om apparatuur met een gering risico, [...] voldoende worden geacht om de drukrisico’s van die apparatuur op passende wijze te voorkomen; [...] die apparatuur [moet] derhalve van het toepassingsgebied van deze richtlijn [...] worden uitgesloten”.
Artikel 1 van die richtlijn, met als opschrift „Toepassingsgebied en definities”, luidt:
„1.   Deze richtlijn is van toepassing op het ontwerp, de fabricage en de overeenstemmingsbeoordeling van drukapparatuur en samenstellen waarvan de maximaal toelaatbare druk PS meer dan 0,5 bar bedraagt.
2.   Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
2.1.
‚drukapparatuur’ of ‚drukapparaten’: drukvaten, installatieleidingen, veiligheidsappendages en onder druk staande appendages.
Voor zover van toepassing omvat de drukapparatuur ook de elementen die bevestigd zijn aan onder druk staande delen, zoals flenzen, tubulures, koppelingen, hijsogen enz.;
[...]
2.1.2.
‚installatieleidingen’: onderdelen van een leidingenstelsel die voor de verplaatsing van stoffen dienen, wanneer zij zijn verbonden om in een onder druk staand systeem te worden geïntegreerd. [...]
[...]”
Artikel 2 van deze richtlijn, met als opschrift „Markttoezicht”, bepaalt in de leden 1 en 2:
„1.   De lidstaten treffen alle dienstige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in artikel 1 omschreven drukapparaten en samenstellen uitsluitend in de handel gebracht en in bedrijf gesteld kunnen worden, indien zij geen gevaar opleveren voor de veiligheid en de gezondheid van personen en, in voorkomend geval, van huisdieren of van goederen, wanneer zij op passende wijze worden geïnstalleerd en onderhouden en worden gebruikt voor het doel waarvoor zij zijn bestemd.
2.   Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten om, met inachtneming van de bepalingen van het Verdrag, de eisen vast te stellen die zij noodzakelijk achten voor de bescherming van personen en inzonderheid werknemers die gebruikmaken van de betrokken drukapparaten of samenstellen, voor zover zulks niet inhoudt dat die apparaten of samenstellen veranderingen moeten ondergaan ten opzichte van de bepalingen van deze richtlijn.”
Artikel 3 van richtlijn 97/23, met als opschrift „Technische eisen”, bepaalt in lid 1:
„De in de punten 1.1, 1.2, 1.3 en 1.4 genoemde drukapparatuur moet aan de in bijlage I vermelde essentiële eisen voldoen [...]”
Artikel 4 van deze richtlijn, met als opschrift „Vrij verkeer”, bepaalt in lid 1, punt 1.1:
„De lidstaten mogen het in de handel brengen of onder de door de fabrikant voorgeschreven voorwaarden in bedrijf stellen van drukapparatuur of samenstellen als bedoeld in artikel 1 die voldoen aan deze richtlijn en de CE-markering dragen die aangeeft dat zij een overeenstemmingsbeoordeling overeenkomstig artikel 10 hebben ondergaan, niet verbieden, beperken of belemmeren op grond van risico’s in verband met de druk.”
Artikel 7 van deze richtlijn, met als opschrift „Comité ‚drukapparatuur’”, bepaalt dat wanneer een lidstaat op grond van zwaarwegende veiligheidsredenen van mening is dat artikel 3 van of bijlage II bij richtlijn 97/23 moet worden toegepast op een drukapparaat, een samenstel of een groep samenstellen van die apparaten, deze lidstaat de Europese Commissie, die wordt bijgestaan door een permanent comité, verzoekt om de nodige maatregelen te treffen. Het comité kan zich overeenkomstig artikel 7, lid 4, ook buigen over ieder probleem in verband met de tenuitvoerlegging en praktische toepassing van deze richtlijn, dat de voorzitter op eigen initiatief of op verzoek van een lidstaat aan de orde stelt.
Artikel 8 van deze richtlijn, met als opschrift „Vrijwaringsclausule”, bepaalt in lid 1 dat wanneer een lidstaat vaststelt dat in artikel 1 bedoelde drukapparatuur of samenstellen die de CE-markering dragen en overeenkomstig hun gebruiksdoel worden gebruikt, de veiligheid van personen en, in voorkomend geval, van huisdieren of goederen in gevaar dreigen te brengen, hij alle nodige maatregelen neemt om die drukapparatuur uit de handel te nemen, het in de handel brengen en het in bedrijf stellen ervan te verbieden of het vrije verkeer ervan te beperken. Hij stelt de Commissie onmiddellijk van deze maatregelen in kennis en geeft de redenen van zijn besluit aan.
Bijlage I bij richtlijn 97/23, met als opschrift „Essentiële veiligheidseisen”, bepaalt in deel 1 („Algemeen”):
„1.1.
Drukapparatuur moet zodanig worden ontworpen, vervaardigd en gecontroleerd en, indien van toepassing, uitgerust en geïnstalleerd dat de veiligheid ervan gewaarborgd is indien de apparatuur overeenkomstig de instructies van de fabrikant of onder redelijkerwijs te verwachten omstandigheden in bedrijf wordt gesteld.
[...]”
Grieks recht
Bij besluit D3/Α’/oik.6598 van 20 maart 2012 heeft de staatssecretaris van Milieu, Energie en Klimaatverandering het reglement voor de inpandige aanleg van aardgasinstallaties die onder een werkdruk van ten hoogste 0,5 bar staan, goedgekeurd en richtsnoeren vastgesteld voor de voorbereidende studie, de materialen, de installatie, de inspectie, het testen, de veiligheid en de werking van inpandige leidingsystemen en -installaties bij aardgasgebruikers (FEK B’ 976/28.3.2012; hierna: „reglement van 20 maart 2012”).
Punt 1.2.4 van dit reglement bepaalt:
„De aanleg van gasleidingen valt niet onder de werkingssfeer van [richtlijn 97/23 of andere] richtlijnen en wordt beheerst door dit reglement, waarbij rekening wordt gehouden met de nationale bijzonderheden (zoals aardbevingen).”
Bijlage 9 bij die verordening, met als opschrift „Vereisten voor het leidingenstelsel”, bepaalt in punt P.9.5.6.9 („Aanleg in loze ruimten”):
„Wanneer leidingen worden aangelegd in bouwkundig loze ruimten, zoals bij verlaagde plafonds, moet die ruimte worden geventileerd, bijvoorbeeld door:
–
openingen rondom in de omringende wanden,
–
twee diagonaal aangebrachte luchtopeningen met een oppervlak van 20 cm
elk.
Aanbevolen wordt dat het netwerk wordt gelast en, indien mogelijk, door mantelbuizen wordt beschermd.”
Punt P.9.5.8.2 van bijlage 9 bij dit reglement bepaalt:
„De gasleidingen mogen niet worden geplaatst in betonplaten of in vloeren. Zij kunnen worden geplaatst in gootjes, in de lege ruimten van een verlaagd plafond of in een geluidsisolerende laag (of iets dergelijks) op een verlaagd plafond, indien de maatregelen ter bescherming tegen corrosie worden getroffen waarin is voorzien voor de aanleg van leidingen in de vloer.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Dimco verhandelt, importeert en distribueert hoogtechnologische producten die worden gebruikt voor de aanleg van aardgasinstallaties in gebouwen. Zij importeert vanuit het Verenigd Koninkrijk buigbare roestvrijstalen buizen en verkoopt die in Griekenland.
Op 16 mei 2012 heeft Dimco bij de Symvoulio tis Epikrateias (hoogste bestuursrechter, Griekenland) beroep ingesteld tot nietigverklaring van verschillende bepalingen van het reglement van 20 maart 2012, waarbij zij met name aanvoerde dat deze bepalingen het gebruik van conventionele stalen en koperen gasleidingen beogen te bevorderen ten koste van die welke zij in de handel brengt, en het gebruik en dus de verkoop van de installatieleidingen die zij importeert nagenoeg onmogelijk maken. Zij is dan ook van mening dat punt 1.2.4 van dit reglement en de punten P.9.5.6.9 en P.9.5.8.2 van bijlage 9 daarbij in strijd zijn met artikel 4, lid 1, punt 1.1, van richtlijn 97/23.
Dimco benadrukt in dit verband dat de installatieleidingen die zij verkoopt een CE-markering dragen. Uit bijlage I bij en artikel 4, lid 1, punt 1.1, van richtlijn 97/23 volgt dat de aanvullende voorwaarden en beperkingen die uit hoofde van bescherming tegen aardbevingen worden opgelegd, niet kunnen worden toegepast op gasleidingen die zijn voorzien van de CE-markering en volgens de verklaring van de fabrikant in de gebruiksaanwijzing veilig kunnen worden aangelegd en gebruikt.
De verwijzende rechter is van oordeel dat de bepalingen van het reglement van 20 maart 2012, die voorwaarden en beperkingen stellen aan de aanleg van gasleidingen, gelet op de bijzondere kenmerken van het land en in het bijzonder seismische verschijnselen, zijn gebaseerd op artikel 2 van richtlijn 97/23 en met dat artikel in overeenstemming zijn. Volgens deze rechter zijn deze voorwaarden en beperkingen in overeenstemming met artikel 36 VWEU – aangezien zij zonder onderscheid van toepassing zijn op alle soorten installatieleidingen, ongeacht het materiaal waarvan zij zijn vervaardigd of het land van oorsprong, door de bevoegde nationale autoriteit noodzakelijk zijn geacht om de gezondheid en de veiligheid van personen te waarborgen en in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel – en houden zij niet in dat het door verzoekster in het hoofdgeding in de handel gebrachte materiaal veranderingen moet ondergaan. De verwijzende rechter is dan ook van oordeel dat het door verzoekster in het hoofdgeding gedane verzoek tot nietigverklaring van die bepalingen ongegrond kan worden verklaard. Hij betwijfelt echter of een aantal bepalingen van het reglement van 20 maart 2012 in overeenstemming is met de gecombineerde bepalingen van artikel 4, lid 1, punt 1.1, artikel 7, lid 4, artikel 8 van richtlijn 97/23 en bijlage I daarbij.
In deze omstandigheden heeft de Symvoulio tis Epikrateias de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moeten artikel 4, lid 1, punt 1.1, artikel 7, lid 4, en artikel 8 van [richtlijn 97/23], gelezen in samenhang met bijlage I bij die richtlijn, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen nationale regelingen als vervat in de punten 1.2.4, P 9.5.6.9 en P 9.5.8.2 van bijlage 9 bij het [reglement van 20 maart 2012] voor de inpandige aanleg van aardgasinstallaties die onder een werkdruk van ten hoogste 0,5 bar staan, die – om personen te beschermen tegen voornamelijk aardbevingen – de aanleg van drukapparatuur (gasleidingen) aan voorwaarden en beperkingen onderwerpen (ventilatieverplichting, verbod van leidingaanleg onder de vloer), wanneer die voorwaarden en beperkingen gelijkelijk van toepassing zijn op leidingen die, zoals in casu, de CE-markering dragen en volgens de verklaring van de fabrikant veilig gebruikt en aangelegd kunnen worden zonder inachtneming van bedoelde voorwaarden en beperkingen?
2)
Of dienen de genoemde bepalingen van richtlijn 97/23, in samenhang met artikel 2 ervan, daarentegen aldus te worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen voorwaarden en beperkingen met betrekking tot de aanleg van drukapparatuur (gasleidingen) als de onderhavige?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn twee vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4, lid 1, punt 1.1, van en bijlage I bij richtlijn 97/23, gelezen in samenhang met artikel 2 ervan, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die, om de veiligheid van personen te waarborgen, met name in geval van aardbevingen, voorwaarden stelt aan de aanleg van drukapparatuur, waaronder drukapparatuur die is voorzien van de CE-markering.
In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat artikel 1, lid 1, van richtlijn 97/23 bepaalt dat deze richtlijn van toepassing is op het ontwerp, de fabricage en de overeenstemmingsbeoordeling van drukapparatuur en dat deze apparatuur volgens artikel 3 van die richtlijn moet voldoen aan bepaalde in bijlage I bij die richtlijn vermelde essentiële technische eisen.
Zo volgt uit deze bepalingen, gelezen in samenhang met overweging 6 van richtlijn 97/23, dat deze richtlijn strekt tot harmonisatie van de essentiële eisen die worden gesteld aan het ontwerp en de fabricage van drukapparatuur met betrekking tot het drukrisico, zodat deze apparatuur van een CE-markering kan worden voorzien (zie naar analogie arrest van 17 december 2020, Duitsland/Commissie,
C‑475/19 P en C‑688/19 P
,
EU:C:2020:1036
, punt
), en niet van de voorwaarden voor de aanleg van die apparatuur.
Het is juist dat bijlage I bij richtlijn 97/23, waarin de essentiële technische eisen worden vermeld waaraan drukapparatuur overeenkomstig artikel 3 van deze richtlijn moet voldoen, in punt 1.1 van het deel met als opschrift „Algemeen” bepaalt dat „drukapparatuur [zodanig moet] worden ontworpen, vervaardigd en gecontroleerd en, indien van toepassing, uitgerust en geïnstalleerd dat de veiligheid ervan gewaarborgd is”. De voorwaarden voor de aanleg van die apparatuur worden in deze bepaling echter uitsluitend genoemd in de vorm van een verwijzing naar andere regels die op dit gebied van toepassing zijn. Deze bijlage bevat dus geen enkele specifieke voorwaarde voor de aanleg van die apparatuur.
Hetzelfde geldt voor de verwijzing naar de normale voorwaarden voor aanleg en gebruik in artikel 2, lid 1, van richtlijn 97/23, dat de lidstaten verplicht alle dienstige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat drukapparaten uitsluitend in de handel kunnen worden gebracht en in bedrijf kunnen worden gesteld indien zij geen gevaar opleveren voor de veiligheid en de gezondheid van personen, „wanneer zij op passende wijze worden geïnstalleerd en onderhouden en worden gebruikt voor het doel waarvoor zij zijn bestemd”. Deze bepaling stelt geen voorwaarde met betrekking tot de aanleg van deze apparatuur.
In de tweede plaats blijkt uit artikel 4, lid 1, punt 1.1, van richtlijn 97/23 dat de lidstaten het in de handel brengen of onder de door de fabrikant voorgeschreven voorwaarden in bedrijf stellen van drukapparatuur die voldoet aan deze richtlijn en de CE-markering draagt, niet mogen verbieden, beperken of belemmeren op grond van risico’s in verband met de druk, om geen afbreuk te doen aan de door deze richtlijn nagestreefde doelstelling van harmonisatie van de nationale bepalingen met betrekking tot deze risico’s. Deze bepaling verbiedt de lidstaten daarentegen niet om ter voorkoming van andere risico’s dan risico’s in verband met de druk maatregelen te nemen die ervoor zorgen dat deze apparatuur in de handel wordt gebracht en in bedrijf wordt gesteld zonder gevaar voor de gezondheid en de veiligheid van personen.
In de derde plaats bepaalt artikel 2, lid 2, van richtlijn 97/23 uitdrukkelijk dat deze richtlijn geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de lidstaten om, met inachtneming van de bepalingen van het Verdrag, de eisen vast te stellen die zij noodzakelijk achten voor de bescherming van personen en inzonderheid personen die gebruikmaken van die apparatuur, voor zover dit niet inhoudt dat die apparaten of samenstellen veranderingen moeten ondergaan wanneer zij in overeenstemming zijn met deze richtlijn.
Van de specifieke Verdragsbepalingen die de lidstaten in acht moeten nemen bij de uitoefening van de bevoegdheid die hun bij artikel 2, lid 2, van richtlijn 97/23 is verleend, dient in het licht van het door deze richtlijn nagestreefde doel, namelijk de opheffing van de belemmeringen voor het vrije verkeer van drukapparatuur op de interne markt, te worden verwezen naar de artikelen 34 en 36 VWEU, die het vrije verkeer van goederen regelen en kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten verbieden.
In dit verband volgt uit vaste rechtspraak dat als bij artikel 34 VWEU verboden maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen moeten worden beschouwd, de maatregelen van een lidstaat die tot doel of tot gevolg hebben dat uit andere lidstaten afkomstige producten minder gunstig worden behandeld, alsmede elke andere maatregel die de toegang tot de markt van een lidstaat voor uit andere staten afkomstige producten belemmert, tenzij zij objectief kunnen worden gerechtvaardigd door een van de in artikel 36 VWEU genoemde dwingende redenen van algemeen belang of door andere dwingende vereisten van algemeen belang. In beide gevallen dienen die nationale maatregelen geschikt te zijn om de verwezenlijking van het gestelde doel te waarborgen en mogen zij niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is (zie in die zin arrest van 10 februari 2009, Commissie/Italië,
C‑110/05
,
EU:C:2009:66
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu merkt de verwijzende rechter op dat de bij het reglement van 20 maart 2012 opgelegde voorwaarden, namelijk de verplichting om de ruimten waarin aardgasleidingen zijn aangelegd te ventileren en het verbod om deze leidingen aan te leggen in betonplaten en in vloeren zodat zij toegankelijk blijven, niet inhouden dat de door verzoekster in het hoofdgeding in de handel gebrachte apparatuur veranderingen moet ondergaan, hetgeen overigens door partijen in het hoofdgeding niet wordt betwist, en ertoe strekken de veiligheid van personen te waarborgen met betrekking tot risico’s die worden veroorzaakt door factoren die losstaan van de drukapparatuur, zoals aardbevingen.
Voorts is de verwijzende rechter van oordeel dat de bepalingen van het reglement van 20 maart 2012 in overeenstemming zijn met artikel 36 VWEU aangezien zij van toepassing zijn op alle soorten installatieleidingen, ongeacht het gebruikte materiaal of het land van oorsprong, door de bevoegde nationale autoriteit noodzakelijk zijn geacht om de gezondheid en de veiligheid van personen te waarborgen en in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.
Gelet op een en ander dient op de vragen van de verwijzende rechter te worden geantwoord dat artikel 4, lid 1, punt 1.1, van en bijlage I bij richtlijn 97/23, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 2, ervan, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling die, om de veiligheid van personen te waarborgen, met name in geval van aardbevingen, voorwaarden stelt aan de aanleg van drukapparatuur (zoals gasleidingen), waaronder drukapparatuur die is voorzien van de CE-markering, mits dat reglement niet leidt tot een verandering van die apparatuur en geen belemmering vormt die verboden is bij de artikelen 34 en 36 VWEU.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Negende kamer) verklaart voor recht:

Artikel 4, lid 1, punt 1.1, van en bijlage I bij richtlijn 97/23/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 mei 1997 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende drukapparatuur, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1882/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 29 september 2003, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 2, van deze richtlijn, moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling die, om de veiligheid van personen te waarborgen, met name in geval van aardbevingen, voorwaarden stelt aan de aanleg van drukapparatuur (zoals gasleidingen), waaronder drukapparatuur die is voorzien van de CE-markering, mits dat reglement niet leidt tot een verandering van die apparatuur en geen belemmering vormt die verboden is bij de artikelen 34 en 36 VWEU.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Grieks.