CELEX: 62016TJ0653
Přístup k dokumentům
Nařízení (ES) č. 1049/2001
Dokumenty v držení Komise
Dokumenty pocházející z členského státu
Dokumenty vyměňované v rámci kontrolního režimu k zajištění dodržování pravidel společné rybářské politiky
Článek 113 nařízení (ES) č. 1224/2009
Přístup veřejnosti k dokumentům v návaznosti na žádost podanou nevládní organizací
Žaloba na neplatnost
Přípustnost
Povinnost uvést odůvodnění
Loajální spolupráce
Volba právního základu

I.

Skutečnosti předcházející sporu
V březnu 2010 zaslala organizace na ochranu životního prostředí Greenpeace Evropské komisi informace o údajně protiprávní zásilce živého tuňáka modroploutvého z Tuniska na rybí farmu pro chov tuňáků, jež se nachází na Maltě.
Komise na základě těchto informací informovala prostřednictvím rozhodnutí C(2010) 7791 final ze dne 12. listopadu 2010 Maltskou republiku o nedostatcích zjištěných v oblasti kontroly činností souvisejících s tuňákem modroploutvým a požadovala od ní, aby zahájila správní šetření podle čl. 102 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 1224/2009 ze dne 20. listopadu 2009 o zavedení kontrolního režimu Společenství k zajištění dodržování pravidel společné rybářské politiky, o změně nařízení (ES) č. 847/96, (ES) č. 2371/2002, (ES) č. 811/2004, (ES) č. 768/2005, (ES) č. 2115/2005, (ES) č. 2166/2005, (ES) č. 388/2006, (ES) č. 509/2007, (ES) č. 676/2007, (ES) č. 1098/2007, (ES) č. 1300/2008 a (ES) č. 1342/2008 a o zrušení nařízení (EHS) č. 2847/93, (ES) č. 1627/94 a (ES) č. 1966/2006 (
Úř. věst. 2009, L 343, s. 1
).
V návaznosti na výsledek správního šetření, jež provedla Maltská republika (dále jen „správní šetření“), Komise rozhodnutím C(2011) 6257 final ze dne 12. září 2011 a na základě čl. 102 odst. 4 nařízení č. 1224/2009 vytvořila společně s tímto členským státem akční plán, jenž má za cíl odstranit nedostatky maltského režimu kontroly rybolovu (dále jen „akční plán“). Komise má za to, že tento akční plán Maltská republika řádně provedla v únoru 2013.
V mezidobí požádala organizace Greenpeace dopisem ze dne 14. dubna 2010 Komisi na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (
Úř. věst. 2001, L 145, s. 43
; Zvl. vyd. 01/03, s. 331), aby jí poskytla přístup k dokumentům, jež se týkají zásilky tuňáka modroploutvého uvedené v bodě 1 výše, včetně dokumentů, jež si v této souvislosti vyměnila Maltská republika a Komise (dále jen „žádost ze dne 14. dubna 2010“). Tento přístup jí Komise odepřela, a to naposledy potvrzujícím rozhodnutím ze dne 3. března 2011. Organizace Greenpeace se poté obrátila na Evropského veřejného ochránce práv se stížností předloženou dne 23. května 2012.
Dopisem ze dne 19. dubna 2012 požádala organizace Greenpeace Komisi, aby jí poskytla přístup k jiným dokumentům pocházejícím z období, které následovalo po podání žádosti ze dne 14. dubna 2010, a to zejména ke korespondenci mezi Maltskou republikou a Komisí, jež byla vypracována nebo obdržena posledně uvedenou po 3. březnu 2011 (dále jen „žádost ze dne 19. dubna 2012“). Komise odepřela organizaci Greenpeace přístup k těmto dokumentům, a to naposledy potvrzujícím rozhodnutím ze dne 25. září 2012. Organizace Greenpeace se poté znovu obrátila na Evropského veřejného ochránce práv se stížností předloženou dne 26. dubna 2013.
Tento ochránce práv v doporučení ze dne 29. června 2015 dospěl k závěru, že Komise dostatečně neodůvodnila své odepření přístupu k dokumentům, jichž se týkaly žádosti ze dne 14. dubna 2010 a ze dne 19. dubna 2012, a vyzval Komisi, aby poskytla přístup k dotčeným dokumentům nebo uvedla oprávněné důvody pro jeho odepření.
Dopisem ze dne 29. července 2015 (dále jen „původní žádost“) organizace Greenpeace zopakovala své žádosti ze dne 14. dubna 2010 a ze dne 19. dubna 2012, přičemž v něm odkázala na doporučení evropského veřejného ochránce práv a požadovala znovu přístup k veškerým dokumentům, jichž se týkaly obě tyto žádosti a obě stížnosti, jež byly podány evropskému veřejnému ochránci práv, tj. přístup k následujícím dokumentům:
„–
veškeré písemné dokumenty, jež se týkají přemístění tuňáka modroploutvého […] z Tuniska na Maltu, jakož i jeho umísťování do klecí anebo následného usmrcování na Maltě ve dnech 20., 21. a 22. března [2010], včetně např. kopií hlášení o úlovcích a přemístění, zprávy pozorovatelů, atd.;
–
veškeré videozáznamy dokumentující přepravu, umísťování do klecí a případně usmrcování tohoto tuňáka […];
–
veškerá písemná komunikace, jež se týká výše uvedených okolností, mezi Komisí a maltskou [vládou] […];
–
rozhodnutí Komise C(2010) 7791 [final] ze dne 12. listopadu 2010 […], včetně všech jeho příloh;
–
zprávu vyhotovenou maltskými orgány v odpovědi na tuto žádost [podle] čl. 102 odst. 3 nařízení [č. 1224/2009];
–
veškeré dokumenty týkající se posouzení zprávy uvedené v předchozí [odrážce] Komisí;
–
akční plán […], a
–
veškerá korespondence mezi [Maltskou republikou] a Komisí, jež se týká nesrovnalostí zjištěných v oblasti kontrol činností souvisejících s tuňákem modroploutvým na Maltě, jež byla vypracována nebo obdržena po 3. březnu 2011.“
E-mailem ze dne 28. září 2015 informovala Komise Maltskou republiku o původní žádosti a obrátila se na ni s otázkou v tom smyslu, že ve lhůtě pěti pracovních dnů potřebuje vědět, zda je Maltská republika proti zpřístupnění dokumentů, které od ní pocházejí a jež Komise v tomto stadiu identifikovala.
Dne 30. září 2015 požádala Maltská republika o prodloužení lhůty pro odpověď.
Dne 5. listopadu 2015 Komise prodloužila lhůtu pro odpověď stanovenou Maltské republice o patnáct pracovních dnů. Při této příležitost ji Komise informovala o tom, že se rozhodla poskytnout organizaci Greenpeace přístup k dokumentům pocházejícím od Komise a pokračovat v konzultacích s Maltskou republikou ohledně dokumentů pocházejících od maltských orgánů.
Dopisem ze dne 30. listopadu 2015 Maltská republika sdělila Komisi své připomínky, v nichž uvedla důvody, proč má za to, že nelze zpřístupnit dokumenty pocházející jak od ní samé, tak i od Komise.
Dne 23. prosince 2015 odepřel generální ředitel Generálního ředitelství (GŘ) pro námořní záležitosti a rybolov Komise organizaci Greenpeace přístup k dokumentům, jež pocházely od Maltské republiky a byly v tomto stadiu určeny, z toho důvodu, že posledně uvedená je proti zpřístupnění veškerých dokumentů, které od ní pocházejí (dále jen „původní rozhodnutí“).
Dne 20. ledna 2016 podala organizace Greenpeace potvrzující žádost (dále jen „potvrzující žádost“).
Dopisem ze dne 13. dubna 2016 Komise informovala Maltskou republiku o obdržení potvrzující žádosti. V témže dopise Komise uvedla, že na základě přezkumu rozsahu původní žádosti určila další dokumenty, jež pocházejí od útvarů a orgánů Maltské republiky a na které se vztahuje tato žádost. Komise se proto rovněž prostřednictvím uvedeného dopisu obrátila na Maltskou republiku s otázkou v tom smyslu, že ve lhůtě pěti pracovních dnů od ní potřebuje vědět, zda je stále proti zpřístupnění dokumentů, které od ní pocházejí, a to v částečném či úplném rozsahu, včetně nově určených dokumentů.
Dne 18. dubna 2016 požádala Maltská republika o prodloužení lhůty pro odpověď.
Dne 27. dubna 2016 Komise prodloužila lhůtu pro odpověď stanovenou Maltské republice o deset pracovních dnů.
Dne 3. května 2016 Maltská republika informovala Komisi o tom, že je proti zpřístupnění veškerých dokumentů pocházejících od maltských orgánů, včetně dokumentů určených ve stadiu přezkumu potvrzující žádosti.
Dne 19. května 2016 vyzvala Komise Maltskou republiku, aby ve lhůtě deseti pracovních dnů upřesnila důvody, na jejichž základě odmítá zpřístupnit dotčené dokumenty, a rozsah tohoto odmítnutí.
Dne 27. května 2016 Maltská republika na tuto výzvu odpověděla v tom smyslu, že v plném rozsahu trvá na stanovisku, jež podle ní dostatečně přesně vyjádřila ve svém dopise ze dne 3. května 2016.
Dne 13. července 2016 přijal generální tajemník Komise rozhodnutí o potvrzující žádosti organizace Greenpeace (dále jen „napadené rozhodnutí“). Dopisem z téhož dne Komise vyrozuměla Maltskou republiku o přijetí napadeného rozhodnutí.
V napadeném rozhodnutí Komise zejména zpřístupnila v podobě, v níž byly odstraněny osobní údaje, organizaci Greenpeace různé dokumenty pocházející jak od jejích útvarů, tak i od maltských orgánů. Pokud jde o dokumenty pocházející od Komise, odpovídaly dokumenty, o jejichž zpřístupnění bylo rozhodnuto, buď dokumentům určeným ve stadiu zkoumání původní žádosti, jež však v důsledku pochybení nebyly následně předány organizaci Greenpeace (dokumenty uvedené v příloze F napadeného rozhodnutí), nebo dokumentům, jež byly určeny až ve stadiu přezkumu potvrzující žádosti (dokumenty uvedené v příloze D napadeného rozhodnutí). Pokud jde o dokumenty pocházející od Maltské republiky, bylo rozhodnuto o zpřístupnění dokumentů, které zahrnovaly jak dokumenty určené ve stadiu zkoumání původní žádosti (dokumenty uvedené v příloze B napadeného rozhodnutí pod čísly 112 až 230, dále jen „dokumenty čísel 112 až 230“), tak i dokumenty určené ve stadiu přezkumu potvrzující žádosti (dokumenty uvedené v příloze B napadeného rozhodnutí pod čísly 1 až 111 a 231 až 240, dále jen „dokumenty čísel 1 až 111 a 231 až 240“).
II.

Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 19. září 2016 podala Maltská republika projednávanou žalobu.
Samostatnými podáními došlými kanceláři Tribunálu téhož dne podala Maltská republika jednak návrh na předběžné opatření, v němž se domáhala odkladu vykonatelnosti napadeného rozhodnutí, a jednak žádost o neveřejné zacházení s určitými údaji uvedenými v žalobním návrhu, návrhu na předběžné opatření a jejich přílohách.
Komise předložila svou žalobní odpověď dne 12. prosince 2016.
Žalobkyně předložila repliku dne 30. března 2017 a Komise předložila dupliku dne 19. května 2017.
Usnesením ze dne 25. srpna 2017, Malta v. Komise, (
T‑653/16 R
, nezveřejněné,
EU:T:2017:583
), vyhověl předseda Tribunálu návrhu na předběžné opatření a rozhodl, že o nákladech řízení bude rozhodnuto později.
Maltská republika navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž zpřístupňuje dokumenty pocházející od maltských orgánů;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl,
–
uložit Maltské republice náhradu nákladů řízení.
III.

Právní otázky
Na podporu své žaloby uvádí Maltská republika v žalobě čtyři žalobní důvody, přičemž první vychází z nedodržení procesních lhůt stanovených v nařízení č. 1049/2001 a z porušení povinnosti loajální spolupráce, druhý vychází z nerespektování rozsahu původní žádosti a z toho, že s ní bylo nesprávně zacházeno jako s novou žádostí o přístup k dokumentům, třetí z neoprávněného rozšíření rozsahu žádosti o přístup k dokumentům ve stadiu přezkumu potvrzující žádosti a z porušení zásady řádné správy a čtvrtý z porušení článku 113 nařízení č. 1224/2009. Maltská republika mimoto v replice vznáší pátý žalobní důvod vycházející z porušení povinnosti uvést odůvodnění.
A.

K přípustnosti
Komise tvrdí, že návrhová žádání Maltské republiky a každopádně veškeré žalobní důvody, které uvedla na podporu těchto návrhových žádání, jsou nepřípustné.
1.

K přípustnosti návrhových žádání Maltské republiky a prvních čtyř žalobních důvodů, které uvedla na podporu těchto návrhových žádání
Komise především tvrdí, že žaloba Maltské republiky je nepřípustná v rozsahu, v němž se domáhá zrušení „potvrzujícího rozhodnutí v širokém smyslu“, a nikoli „samostatného rozhodnutí“ Komise o zpřístupnění dokumentů pocházejících od maltských orgánů přes nesouhlas, který tyto orgány vyjádřily podle čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001. Podpůrně Komise tvrdí, že první čtyři žalobní důvody, které Maltská republika uvedla na podporu své žaloby, jsou nepřípustné, neboť tyto důvody „nemají oporu v hmotněprávních výjimkách [bránících v přístupu veřejnosti k dokumentům] stanovených v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení […] č. 1049/2001“.
Maltská republika tento důvod nepřípustnosti zpochybňuje.
Je třeba připomenout, že Evropská unie je Unií práva, v níž veškeré akty jejích orgánů podléhají přezkumu jejich souladu zejména se Smlouvami a obecnými právními zásadami (viz rozsudek ze dne 6. října 2015, Schrems,
C‑362/14
,
EU:C:2015:650
, bod
a citovaná judikatura). Smlouvy totiž zavedly úplný systém procesních prostředků a řízení určený k tomu, aby byl Soudnímu dvoru Evropské unie svěřen přezkum legality aktů orgánů (rozsudek ze dne 23. dubna 1986, Les Verts v. Parlament,
294/83
,
EU:C:1986:166
, bod
).
Tato zásada je konkrétně vyjádřena v článku 263 SFEU, podle kterého Soudní dvůr přezkoumává legalitu aktů Komise, s výjimkou doporučení a stanovisek, a za tím účelem má pravomoc rozhodovat o žalobách pro nedostatek příslušnosti, pro porušení podstatných formálních náležitostí, pro porušení Smluv nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejich provádění anebo pro zneužití pravomoci.
Členské státy proto mohou prostřednictvím žaloby na neplatnost napadnout jakýkoli akt, kterým Komise rozhoduje, ať již se jedná o nařizovací akt, či akt individuální, a uvádět při této příležitosti na podporu svých návrhových žádání jakýkoli žalobní důvod vycházející zejména z porušení podstatných formálních náležitostí nebo z porušení právních předpisů přijatých za účelem provádění Smluv (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. března 1985, Itálie v. Komise,
41/83
,
EU:C:1985:120
, bod
).
Zaprvé z uvedeného vyplývá, že členský stát je oprávněn napadnout žalobou na neplatnost rozhodnutí, které Komise přijala na základě nařízení č. 1049/2001 a jímž se zpřístupňují fyzické nebo právnické osobě dokumenty, jež má Komise v držení a které pocházejí od tohoto členského státu, aniž by bylo třeba označit samostatné rozhodnutí Komise nevyhovět námitce členského státu proti zpřístupnění dotčených dokumentů, které by bylo jako jediné napadnutelným rozhodnutím.
Zadruhé členský stát může uvádět na podporu své žaloby, jež směřuje proti rozhodnutí Komise o udělení přístupu k dokumentům třetím osobám, veškeré žalobní důvody, jež souvisí s jedním ze čtyř případů, kdy lze podat žalobu na neplatnost, jež jsou stanoveny v článku 263 SFEU, a zejména jakýkoli žalobní důvod vycházející z porušení hmotněprávního nebo procesního pravidla, jež takový členský stát považuje za relevantní, aniž je tím dotčena skutečná relevantnost takového důvodu. Pokud jde o přípustnost žalobního důvodu vzneseného proti takovému rozhodnutí, není tudíž třeba rozlišovat podle toho, zda pravidlo, jehož porušení je tvrzeno, je stanoveno v nařízení č. 1049/2001 nebo v jiném právním nástroji.
Tyto úvahy nejsou zpochybněny argumentací Komise, která v podstatě vychází z toho, že čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 podle ní ohraničuje a omezuje právo členských států bránit zpřístupnění dokumentů, které předaly orgánu.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 stanoví, že „členský stát může požádat orgán, aby nezveřejňoval dokument pocházející z tohoto členského státu bez jeho předchozího souhlasu“.
Zajisté platí, že čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 byl vyložen v tom smyslu, že umožňuje dotyčnému členskému státu, aby bránil zpřístupnění dokumentů, které od něj pocházejí, pouze na základě hmotněprávních výjimek stanovených v čl. 4 odstavcích 1 až 3 téhož nařízení, přičemž je povinen svůj postoj v tomto ohledu náležitě odůvodnit (rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, bod
; rozsudek ze dne 21. června 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. Komise,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, bod
).
Nicméně, toto omezení pravomoci podílet se na rozhodování Unie, jež je udělena dotčenému členskému státu na základě čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001, nemůže tomuto členskému státu bránit, aby se domáhal zrušení rozhodnutí Komise o zpřístupnění dotčených dokumentů a aby se za tímto účelem dovolával i jiných protiprávností, než které vycházejí z porušení článku 4 nařízení č. 1049/2001. Opačný výklad, který navrhuje Komise, by totiž znamenal, že unijní normotvůrce by mohl omezit rozsah práva na prostředek právní nápravy, který členským státům přiznává článek 263 SFEU, čímž by byl porušen úplný systém procesních prostředků a řízení zavedený Smlouvami, který svěřuje Soudnímu dvoru Evropské unie přezkum legality aktů orgánů.
Pro doplnění je třeba uvést, že článek 42 Listiny základních práv Evropské unie a čl. 15 odst. 3 SFEU, jež jsou oba zmíněny Komisí, zajisté zakotvují právo každého občana Unie a každé fyzické osoby s bydlištěm nebo právnické osoby se sídlem v členském státě na přístup k dokumentům orgánů. Nicméně skutečnost, že členským státům je umožněno podat žalobu na neplatnost proti rozhodnutí Komise o zpřístupnění dokumentů a vznášet za tímto účelem jakýkoli žalobní důvod, který zpochybňuje legalitu tohoto rozhodnutí, neznamená, že by docházelo k bezdůvodnému omezování práva na přístup k dokumentům, nýbrž unijnímu soudu toliko umožňuje přezkoumat legalitu uvedeného rozhodnutí s ohledem na veškerá použitelná procesní a hmotněprávní ustanovení a zajistit tak právo dotčeného členského státu na účinný prostředek nápravy.
Z toho plyne, že jsou přípustná jak návrhová žádání Maltské republiky znějící na částečné zrušení napadeného rozhodnutí, tak i první čtyři žalobní důvody vznesené na podporu těchto návrhových žádání.
Námitku nepřípustnosti, kterou Komise vznesla proti těmto návrhovým žádáním Maltské republiky a proti prvním čtyřem žalobním důvodům vzneseným na podporu těchto návrhových žádání je proto třeba zamítnout.
2.

K přípustnosti pátého žalobnímu důvodu vycházejícího z porušení povinnosti uvést odůvodnění
Komise tvrdí, že pátý žalobní důvod vycházející z nedostatečného odůvodnění napadeného rozhodnutí byl vznesen poprvé v replice, a je tudíž podle čl. 84 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu nepřípustný.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 84 odst. 1 jednacího řádu nelze předkládat nové důvody v průběhu řízení, ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení.
Podle ustálené judikatury však spadá neexistence či nedostatek odůvodnění pod porušení podstatných formálních náležitostí ve smyslu článku 263 SFEU a představuje nepominutelný důvod, který unijní soudce může, nebo dokonce musí uplatnit i bez návrhu (rozsudek ze dne 20. března 1959, Nold v. Vysoký úřad,
18/57
,
EU:C:1959:6
, s. 115; viz rovněž rozsudek ze dne 2. prosince 2009, Komise v. Irsko a další,
C‑89/08 P
,
EU:C:2009:742
, bod
a citovaná judikatura).
Za těchto podmínek může Tribunál rozhodnout o žalobním důvodu uplatněném žalobci, jenž vychází z porušení povinnosti uvést odůvodnění, aniž je přitom povinen ověřit, zda tento žalobní důvod, který byl poprvé vznesen v replice, splňuje požadavky podle čl. 84 odst. 1 jednacího řádu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. července 2017, Badica a Kardiam v. Rada,
T‑619/15
,
EU:T:2017:532
, bod
).
Opodstatněnost pátého žalobního důvodu bude tudíž zkoumána v níže uvedených bodech 51 až 65.
B.

K věci samé
Tribunál má za to, že je nejprve třeba zkoumat pátý žalobní důvod vycházející z nedostatečného odůvodnění napadeného rozhodnutí, následně společně první tři žalobní důvody, jež se týkají postupu přijímání téhož rozhodnutí, a nakonec čtvrtý žalobní důvod vycházející z porušení článku 113 nařízení č. 1224/2009.
1.

K pátému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení povinnosti uvést odůvodnění
Maltská republika tvrdí, že Komise v napadeném rozhodnutí ani v dopise ze dne 13. července 2016, jimž byly maltské orgány vyrozuměny o přijetí tohoto rozhodnutí, dostatečně nevysvětlila důvody, jež ji vedly k tomu, že se odklonila od své dřívější praxe, která se týká zaprvé požadavku přesnosti žádostí o přístup k dokumentům, zadruhé nepřípustnosti potvrzujících žádostí, jež překračují rozsah původních žádostí, a zatřetí nezpřístupnění dokumentů, jež nejsou v žádosti o přístup konkrétně určeny, zejména pokud pocházejí od třetích osob. Maltská republika rovněž vytýká Komisi, že jí neposkytla žádné vysvětlení stran důvodů, na základě nichž měla za to, že se žádost o přístup k dokumentům vztahuje na řadu dokumentů pocházejících od maltských orgánů, a že tyto dokumenty tudíž musí být zpřístupněny, byť Maltská republika ve fázi konzultací několikrát Komisi o toto vysvětlení požádala.
Komise s argumentací Maltské republiky nesouhlasí.
Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí být odůvodnění vyžadované článkem 296 SFEU přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonávat svůj přezkum. Požadavek na odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (rozsudek ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, bod
; viz rovněž rozsudek ze dne 1. července 2008, Chronopost a La Poste v. UFEX a další,
C‑341/06 P a C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, bod
a citovaná judikatura).
Z judikatury dále vyplývá, že pokud jde Komise v rozhodnutí významně nad rámec dřívějších rozhodnutí a odklání se od své ustálené rozhodovací praxe, má povinnost výslovně rozvinout své úvahy (rozsudek ze dne 26. listopadu 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique a další v. Komise,
73/74
,
EU:C:1975:160
, bod
, a rozsudek ze dne 29. září 2011, Elf Aquitaine v. Komise,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, bod
).
V projednávané věci je třeba úvodem konstatovat, že Maltská republika nezpochybňuje existenci a dostatečnost odůvodnění napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž je v něm posuzováno, zda se na dokumenty, které pocházejí od maltských orgánů a jež jsou určeny Komisí, vztahují výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001, a zda je lze v návaznosti na výsledek tohoto posouzení na základě tohoto nařízení zpřístupnit. Maltská republika navíc nezpochybňuje skutečnost, že Komise mimo jiné v napadeném rozhodnutí podrobně vysvětlila důvody, proč podle ní článek 113 nařízení č. 1224/2009 nebrání použití ustanovení nařízení č. 1049/2001. Maltská republika konečně nezpochybňuje, že jí bylo umožněno seznámit se s důvody, jež vedly k přijetí napadeného rozhodnutí, a v rámci projednávané žaloby napadnout jeho odůvodnění.
Maltská republika naproti tomu Komisi v podstatě na prvním místě vytýká, že se bez uvedení konkrétního odůvodnění odklonila od své dřívější ustálené rozhodovací praxe stran vyřizování nepřesných žádostí o přístup k dokumentům, určování dokumentů, jichž se žádost o přístup týká, a vyřizování potvrzujících žádostí, jež překračují rozsah původních žádostí.
Je nicméně třeba podotknout, že Maltská republika k prokázání existence takové rozhodovací praxe odkazuje pouze na rozsudek ze dne 2. července 2015, Typke v. Komise (
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, bod
), který uvádí příklad, v němž generální tajemník Komise odmítl potvrzující žádost, neboť se vztahovala na prvek, na který se původní žádost nevztahovala. Odkazem na tento jediný rozsudek přitom nelze prokázat existenci ustálené rozhodovací praxe stran vyřizování nepřesných žádostí o přístup k dokumentům, určování dokumentů, jichž se žádost o přístup týká, a dokonce ani stran vyřizování potvrzujících žádostí, jež překračují rozsah původních žádostí. Maltská republika tudíž nemůže v případě, kdy není prokázána existence dřívější ustálené praxe, od které se měla Komise odchýlit, vytýkat tomuto orgánu, že nevysvětlil důvody, jež jej vedly k této údajné změně přístupu (v tomto smyslu rozsudek ze dne 28. dubna 2010, Amann & Söhne a Cousin Filterie v. Komise,
T‑446/05
,
EU:T:2010:165
, body
a
, a rozsudek ze dne 20. září 2012, Polsko v. Komise,
T‑333/09
, nezveřejněný,
EU:T:2012:449
, bod
).
Maltská republika na druhém místě rovněž Komisi vytýká, že v napadeném rozhodnutí ani v období, jež mu předcházelo, dostatečně neodůvodnila spojitost určitých dokumentů se žádostí o přístup k dokumentům, i přes její žádosti o vysvětlení v tomto smyslu, jež podala ve fázi konzultací, mimo jiné ve svých dopisech ze dne 30. září 2015, 30. listopadu 2015 a 27. května 2016.
V tomto ohledu je třeba předně uvést, že Maltská republika zajisté ve svém dopise ze dne 30. září 2015 požádala Komisi o uvedení důvodů, které ji přiměly přehodnotit dříve vyjádřený postoj a přiřadit k původní žádosti dokumenty, jež si mezi sebou vyměňovaly, a zejména e-maily a zápisy z jednání. Dále je zjevné, že Maltská republika ve svém dopise ze dne 30. listopadu 2015 uvedla, že má za to, že se žádost o přístup k dokumentům nevztahuje na řadu dokumentů, jež jsou podle Komise v této souvislosti relevantní. Konečně je nesporné, že Maltská republika ve svém dopise ze dne 27. května 2016 vznesla námitku proti tomu, že Komise určila nové dokumenty ve stadiu potvrzující žádosti, neboť tímto postupem došlo podle Maltské republiky k rozšíření rozsahu žádosti, což ustanovení čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 nepřipouštějí.
Nicméně zaprvé je třeba uvést, že byť dopis ze dne 30. září 2015 výslovně od Komise požaduje podání vysvětlení, tento dopis pochází z období, jež předchází původnímu rozhodnutí, kterým bylo vyhověno námitce Maltské republiky a organizaci Greenpeace byl odepřen přístup k dokumentům čísel 112 až 230. Za těchto okolností nemůže Maltská republika vytýkat Komisi, že neodpověděla na její žádost o vysvětlení původního rozhodnutí, a vzhledem k tomu, že následně uvedenou žádost o vysvětlení nezopakovala, nemůže vytýkat ani tu skutečnost, že Komise na tuto žádost neodpověděla v napadeném rozhodnutí.
Zadruhé je třeba poznamenat, že v dopise ze dne 30. listopadu 2015, který pocházel rovněž z období před původním rozhodnutím, nebylo uvedeno žádné upřesnění, jež by umožnilo určit dokumenty, jichž se týká, a pochopit, proč se na dotčené dokumenty nemá vztahovat žádost o přístup. Navíc v tomto dopise nebylo požadováno žádné vysvětlení Komise, a tudíž tento dopis nevyžadoval žádnou odpověď z její strany.
Zatřetí je třeba uvést, že Maltská republika ve svém dopise ze dne 27. května 2016 nezpochybňovala konkrétní přiřazení jednotlivých dokumentů určených Komisí ve stadiu přezkumu potvrzující žádosti k žádosti o přístup ani nepožadovala od Komise, aby tuto otázku vysvětlila. Maltská republika totiž ve svém dopise ze dne 27. května 2016 pouze zpochybnila samotný princip postupu spočívajícího v tom, že k žádosti o přístup k dokumentům jsou ve stadiu přezkumu potvrzující žádosti přiřazovány dokumenty, které nebyly určeny ve stadiu zkoumání původní žádosti.
V tomto ohledu přitom Komise v napadeném rozhodnutí připomněla, že v návaznosti na přezkum žádosti o přístup určila další dokumenty, kterých se týká rozsah této žádosti (dokumenty čísel 1 až 111 a 231 až 240). Je zajisté nesporné, že Komise v tomto rozhodnutí nevysvětlila důvody, na jejichž základě měla za to, že byla oprávněna přiřadit k žádosti o přístup ve stadiu přezkumu potvrzující žádosti určité dokumenty, přestože při posuzování původní žádosti nerozhodovala o zpřístupnění těchto dokumentů. Nicméně je třeba podotknout, že Komise již v dopise ze dne 27. dubna 2016 Maltské republice vysvětlila, že úkolem generálního tajemníka Komise je nezávislý přezkum původního rozhodnutí, které přijal generální ředitel GŘ pro námořní záležitosti a rybolov, a že v rámci tohoto přezkumu generálnímu tajemníkovi přísluší, aby ověřil, zda byly ve stadiu původního rozhodnutí řádně určeny veškeré dokumenty, na které se vztahuje rozsah žádosti, a to zejména – jako je tomu v projednávané věci – pokud žadatel zpochybňuje úplnost seznamu dokumentů, jež byly určeny ve stadiu původního rozhodnutí. Za těchto okolností nebylo nezbytné, aby Komise v napadeném rozhodnutí znovu uvedla důvody, které ji opravňovaly k tomu, aby k žádosti o přístup přiřadila nové dokumenty, které byly poprvé určeny až ve stadiu přezkumu potvrzující žádosti.
Z výše uvedeného vyplývá, že napadené rozhodnutí není stiženo vadou odůvodnění, jak tvrdí Maltská republika.
Pátý žalobní důvod, který Tribunál zkoumal na základě své pravomoci uplatnit nepominutelné důvody i bez návrhu, musí být tudíž zamítnut jako neopodstatněný.
2.

K prvním třem žalobním důvodům, jež se týkají postupu přijetí napadeného rozhodnutí
Ve svém prvním žalobním důvodu Maltská republika v podstatě tvrdí, že Komise nevyřídila původní ani potvrzující žádost ve lhůtách stanovených v článcích 7 a 8 nařízení č. 1049/2001 a že v této souvislosti porušila svou povinnost loajální spolupráce s maltskými orgány. S ohledem na argumentaci Maltské republiky lze tento žalobní důvod rozdělit na tři výtky, z nichž první vychází z opožděného sdělení původní a potvrzující žádosti maltským orgánům za účelem konzultace, druhý ze stanovení nepřiměřeně krátkých lhůt pro odpověď maltských orgánů a třetí z opožděnosti původního a napadeného rozhodnutí, neboť tato rozhodnutí byla přijata po uplynutí lhůt stanovených nařízením č. 1049/2001 a napadené rozhodnutí bylo mimoto přijato po vzniku implicitního rozhodnutí o zamítnutí potvrzující žádosti.
Ve svém druhém žalobním důvodu Maltská republika v podstatě tvrdí, že Komise nerespektovala působnost původní žádosti, neboť s ní zacházela jako s novou žádostí o přístup k dokumentům, jež se vztahovala na řadu dokumentů, které neměly spojitost s předchozími žádostmi nebo nebyly konkrétně určeny organizací Greenpeace. V rámci tohoto žalobního důvodu Maltská republika vytýká Komisi zejména to, že do rozsahu žádosti o přístup k dokumentům zahrnula i většinou novější dokumenty, které jednak nebyly výslovně uvedeny v žádostech ze dne 14. dubna 2010 a ze dne 19. dubna 2012 a jednak obsahově nesouvisely s nesrovnalostmi, na které poukazovala organizace Greenpeace v roce 2010, ani se správním šetřením.
Ve svém třetím žalobním důvodu Maltská republika v podstatě tvrdí, že Komise protiprávně rozšířila rozsah žádosti o přístup k dokumentům a porušila zásadu řádné správy tím, že ve stadiu přezkumu potvrzující žádosti a na základě nedostatečně přesné žádosti určila nové dokumenty, u nichž nebylo až do uvedeného okamžiku určeno, že se jich tato žádost týká. V rámci tohoto žalobního důvodu Maltská republika vytýká Komisi zejména to, že zaprvé podle čl. 6 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 nevyzvala organizaci Greenpeace, aby svou žádost o přístup k dokumentům vyjasnila, zadruhé původní žádost o přístup k dokumentům důkladně nezkoumala, zatřetí zkoumala určité dokumenty pouze ve stadiu přezkumu potvrzující žádosti v rozporu s články 7 a 8 nařízení č. 1049/2001, podle nichž probíhá zkoumání žádostí o přístup k dokumentům ve dvou stadiích, a začtvrté se dopustila zjevně nesprávného posouzení, pokud jde o určení předmětu a rozsahu žádosti o přístup k dokumentům.
Z argumentů, které Maltská republika uvádí na podporu prvních tří žalobních důvodů, vyplývá, že vytýká Komisi porušení různých procesních pravidel stanovených v článcích 4 a 6 až 8 nařízení č. 1049/2001, z nichž některá vyplývají rovněž z povinnosti loajální spolupráce.
Za účelem případného přezkumu opodstatněnosti prvních třech žalobních důvodů je předně třeba určit, zda a v jakém rozsahu jsou tyto žalobní důvody relevantní.
a)

Relevantnost prvních třech žalobních důvodů
Tribunál má za to, že pro posouzení, zda a v jakém rozsahu jsou první tři žalobní důvody relevantní, je třeba na úvod pojednat o podmínkách a účelech postupu zkoumání žádostí o přístup k dokumentům. V tomto ohledu je třeba rozlišovat mezi procesními pravidly, jež jsou stanovena v článcích 6 až 8 nařízení č. 1049/2001, a procesními pravidly, jež jsou stanovena v čl. 4 odst. 4 a 5 téhož nařízení nebo vyplývají z povinnosti loajální spolupráce.
1)

Procesní pravidla stanovená v článcích 6 až 8 nařízení č. 1049/2001
Procesní pravidla stanovená v článcích 6 až 8 nařízení č. 1049/2001 lze shrnout takto.
Zaprvé žádosti o přístup musí být dostatečně přesné, aby orgán mohl požadovaný dokument přesně určit (čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1049/2001). Pokud žádost není dostatečně přesná, orgán žadatele požádá, aby žádost upřesnil, a žadateli přitom pomůže například tím, že mu poskytne informace o použití veřejných rejstříků dokumentů (čl. 6 odst. 2 téhož nařízení). V případě žádosti, která se vztahuje k velmi rozsáhlému dokumentu nebo k velkému počtu dokumentů, se dotyčný orgán může rovněž s žadatelem neformálně poradit s cílem nalézt přijatelné a praktické řešení (čl. 6 odst. 3 uvedeného nařízení). Obecněji platí, že orgány poskytují občanům informace o podmínkách přístupu k dokumentům a jsou jim přitom nápomocny (čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1049/2001).
Zadruhé původní žádosti i potvrzující žádosti se vyřizují bez prodlení, přičemž orgán musí o těchto žádostech rozhodnout ve lhůtě do patnácti pracovních dnů a v případě zamítnutí musí uvést jeho důvody (stran původních žádostí viz čl. 7 odst. 1 a stran potvrzujících žádostí viz čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1049/2001). Ve výjimečných případech, například když se původní nebo potvrzující žádost týká velmi rozsáhlého dokumentu nebo velkého počtu dokumentů, může být tato lhůta prodloužena o 15 pracovních dnů (stran původních žádostí viz čl. 7 odst. 3 a stran potvrzujících žádostí viz čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1049/2001). Pokud orgán neodpoví na původní žádost ve stanovené lhůtě, je žadatel oprávněn podat potvrzující žádost směřující k tomu, aby orgán svůj postoj změnil (čl. 7 odst. 4 uvedeného nařízení). Pokud orgán neodpoví na potvrzující žádost ve stanovené lhůtě, považuje se to za zamítavou odpověď a žadatel je oprávněn zahájit proti dotčenému orgánu soudní řízení (čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1049/2001).
Z procesních pravidel, jež jsou stanovena v článcích 6 až 8 nařízení č. 1049/2001, a obecněji ze všech ustanovení tohoto nařízení lze vyvodit několik závěrů.
Předně z ustanovení článků 6 až 8 nařízení č. 1049/2001 vyplývá, že upravují podmínky podávání žádostí o přístup k dokumentům a postup vyřizování těchto žádostí dotčeným orgánem. Tato ustanovení se tudíž týkají pouze vztahů mezi žadatelem a dotčeným orgánem s vyloučením vztahů orgánu s třetími osobami, jako jsou členské státy, od nichž pocházejí určité dokumenty.
Dále, hlavním cílem postupu stanoveného v článcích 6 až 8 nařízení č. 1049/2001 je umožnit rychlé a jednoduché vyřizování žádostí o přístup k dokumentům a jeho vedlejším cílem je, aby se v souladu se zásadou řádné správy zabránilo tomu, aby orgán nesl nepřiměřenou pracovní zátěž (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. října 2014, Strack v. Komise,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, body
,
a
). Tento postup byl tudíž zaveden v zájmu osob žádajících o přístup k dokumentům se současným zohledněním omezení na straně orgánů. Cílem tohoto postupu jako takového naproti tomu není chránit zájem třetích osob, a zejména pak členských států, spočívající v bránění ve zpřístupnění určitých dokumentů, jež od nich pocházejí, a nezohledňuje ani omezení, jimž čelí třetí osoby a členské státy v případě, když jsou s nimi vedeny konzultace stran případného zpřístupnění těchto dokumentů.
Toto konstatování podporuje okolnost, že cílem nařízení č. 1049/2001 je podle jeho čl. 1 písm. a) „zajistit co nejširší přístup k dokumentům“ a že se opírá o zásadu, která je uvedena v bodě 11 jeho odůvodnění, podle níž „by měly být veřejnosti přístupné všechny dokumenty orgánů“. Z tohoto důvodu toto nařízení a zejména jeho procesní ustanovení sledují co největší usnadnění výkonu práva na přístup k dokumentům (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Bavarian Lager,
C‑28/08 P
,
EU:C:2010:378
, bod
), a nikoli to, aby výkon tohoto práva byl obtížnější, zejména kvůli tomu, že by byl podmíněn formálními omezeními, která nejsou nezbytná.
Konečně podání žádosti o přístup k dokumentům není jediným způsobem přístupu k dokumentům. Podle čl. 2 odst. 4 nařízení č. 1049/2001 se totiž dokumenty, které drží orgány, zpřístupní veřejnosti buď na písemnou žádost, nebo přímo v elektronické formě nebo prostřednictvím rejstříku. Z tohoto důvodu nařízení č. 1049/2001 obsahuje vedle článků 6 až 10, jež se týkají vyřizování žádostí o přístup k dokumentům a podmínek přístupu v návaznosti na žádost, ustanovení, jež se týkají vedení rejstříků dokumentů (článek 11 tohoto nařízení), přímého přístupu v elektronické formě nebo prostřednictvím rejstříku (článek 12 uvedeného nařízení) a zveřejnění určitých dokumentů v Úředním věstníku (článek 13 uvedeného nařízení).
Nic proto orgánu nezakazuje, aby zveřejnil dokumenty, ač mu nebyla podána žádná žádost v tomto smyslu, nebo aby z důvodu transparentnosti a úplnosti poskytl osobě, která podala žádost podle nařízení č. 1049/2001, dokumenty, které tato osoba výslovně ve své žádosti neurčila ani na ně neodkázala.
Za těchto podmínek nemůže být porušením pravidel, jež se týkají zkoumání žádostí o přístup k dokumentům a která jsou stanovena v článcích 6 až 8 nařízení č. 1049/2001, byť jím může být za určitých předpokladů dotčena legalita rozhodnutí o odepření přístupu k dokumentům, dotčena legalita rozhodnutí o zpřístupnění dokumentů.
Konkrétně stran článku 6 nařízení č. 1049/2001 je třeba zaprvé uvést, že ač orgán nemůže zamítnout žádost pro její nedostatečnou přesnost, aniž by předtím vyzval žadatele k jejímu upřesnění (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. října 2011, Dufour v. ECB,
T‑436/09
,
EU:T:2011:634
, bod
, a rozsudek ze dne 22. května 2012, Internationaler Hilfsfonds v. Komise,
T‑300/10
,
EU:T:2012:247
, body
až
), nelze orgánu důvodně vytýkat, že zpřístupnil dokumenty na základě údajně nepřesné žádosti, aniž by předtím vyzval žadatele k jejímu upřesnění.
Pokud totiž žadatel nebyl vyzván k upřesnění své žádosti, nemohou se orgán, a tím spíše ani třetí osoba, důvodně dovolávat údajné neurčitosti žádosti navrhovatele (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. listopadu 2014, Ntouvas v. ECDC,
T‑223/12
, nezveřejněný,
EU:T:2014:975
, bod
). Pokud má orgán za to, že je sám schopen určit, aniž by nesl nepřiměřenou pracovní zátěž, veškeré dokumenty, jež mohou mít spojitost s určitou žádostí, ač byla formulována obecně a týká se velkého počtu dokumentů, může tento orgán proto rozhodnout o této žádosti, aniž by předem vyzval žadatele k jejímu upřesnění, a následně případně zpřístupnit veškeré určené dokumenty, a to s výhradou, že se na posledně uvedené dokumenty nevztahují výjimky, jež jsou stanoveny zejména v článku 4 nařízení č. 1049/2001.
Mimoto vzhledem k tomu, že je orgán povinen provést úplný přezkum všech dokumentů, na které se žádost o zpřístupnění vztahuje (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. května 2012, Internationaler Hilfsfonds v. Komise,
T‑300/10
,
EU:T:2012:247
, bod
), může tento orgán kdykoli, včetně poprvé ve stadiu přezkumu potvrzující žádosti, určit nové dokumenty, které mohou mít spojitost se žádostí.
Zadruhé, pokud jde o články 7 a 8 nařízení č. 1049/2001, je třeba uvést, že jediným cílem lhůt, jež jsou v nich stanoveny, je umožnit rychlé vyřízení žádostí o přístup k dokumentům a urychlit zpřístupnění vyžádaných dokumentů, je-li toto zpřístupnění možné.
Rovněž je třeba připomenout, že v důsledku překročení lhůt stanovených v článcích 7 a 8 nařízení č. 1049/2001 není orgán zbaven pravomoci přijmout rozhodnutí a samo o sobě to nemůže vést k protiprávnosti rozhodnutí o odepření přístupu k dokumentům, jež by odůvodňovala jeho zrušení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. června 2012, Komise v. Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, bod
; rozsudek ze dne 14. července 2016, Sea Handling v. Komise,
C‑271/15 P
, nezveřejněný,
EU:C:2016:557
, body
,
a
, a rozsudek ze dne 19. ledna 2010, Co-Frutta v. Komise,
T‑355/04 a T‑446/04
,
EU:T:2010:15
, body
a
).
Tato neexistence vlivu překročení výše uvedených lhůt platí tím spíše u rozhodnutí o zpřístupnění dokumentů, jelikož v takovém případě byl žadatel i přes překročení těchto lhůt, jež byly stanoveny jen v jeho prospěch, úspěšný.
Vzhledem k předchozím úvahám se členský stát nemůže proti rozhodnutí orgánu o zpřístupnění dokumentů účinně dovolávat žalobních důvodů vycházejících z porušení článků 6 až 8 nařízení č. 1049/2001.
V projednávané věci je přitom s ohledem na argumenty, jež vznesla Maltská republika na podporu prvních tří žalobních důvodů a které jsou shrnuty v bodech 66 až 68 výše, třeba konstatovat, že se Maltská republika v rámci těchto tří žalobních důvodů dovolává nesrovnalostí, které se dotýkají postupu stanoveného v článcích 6 až 8 nařízení č. 1049/2001, jako jsou zejména zpřístupnění dokumentů, jež nebyly konkrétně uvedeny v původní ani potvrzující žádosti, určení dokumentů ve stadiu přezkumu potvrzující žádosti a nedodržení lhůt pro vyřizování původních a potvrzujících žádostí.
Z důvodů uvedených v bodech 72 až 88 výše jsou proto žalobní důvody vycházející z takových nesrovnalostí ve vztahu k napadenému rozhodnutí irelevantní.
2)

Procesní pravidla, která jsou stanovena v čl. 4 odst. 4 a 5 nařízení č. 1049/2001 nebo vyplývají z povinnosti loajální spolupráce
Procesní pravidla, která jsou stanovena v čl. 4 odst. 4 a 5 nařízení č. 1049/2001 nebo vyplývají z povinnosti loajální spolupráce, lze shrnout následovně.
Zaprvé čl. 4 odst. 4 nařízení č. 1049/2001 stanoví, že v případě dokumentů pocházejících od třetích osob je orgán povinen konzultovat třetí osobu pro posouzení, zda má uplatnit výjimku uvedenou v čl. 4 odst. 1 nebo 2, není-li zřejmé, zda dokument má nebo nemá být zpřístupněn.
V tomto ohledu bylo rozhodnuto, že právo členského státu být konzultován před zpřístupněním dokumentů, které jsou v držení orgánu a které pocházejí od dotčeného členského státu, již takový členský stát do značné míry nabývá na základě čl. 4 odst. 4 nařízení č. 1049/2001 (rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, bod
).
Zadruhé čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 stanoví, jak již bylo uvedeno v bodě 39 výše, že členský stát může požádat orgán, aby nezveřejňoval dokument pocházející z tohoto členského státu bez jeho předchozího souhlasu.
V tomto ohledu je třeba upřesnit, že jelikož se čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 omezuje na stanovení požadavku předběžného souhlasu dotčeného členského státu, pokud posledně uvedený předem učinil žádost v tomto smyslu, má uvedené ustanovení procesní povahu (rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, body
a
, a rozsudek ze dne 21. června 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. Komise,
C‑135/11 P
,
EU:C:2012:376
, body
a
).
Zatřetí orgán, který má v úmyslu zveřejnit dokumenty, a členský stát, od něhož tyto dokumenty pocházejí, jsou v souladu s povinností loajální spolupráce uvedenou v čl. 4 odst. 3 SEU povinny jednat a spolupracovat tak, aby ustanovení nařízení č. 1049/2001 mohla být účinně použita (rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, bod
).
Z toho konkrétně vyplývá, že orgán, jemuž byla předložena žádost o přístup k dokumentu pocházejícímu z členského státu, a tento členský stát musejí, jakmile orgán tuto žádost oznámí zmíněnému členskému státu, bez prodlení zahájit loajální dialog týkající se případného použití výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001 a dbají přitom zejména na nutnost umožnit uvedenému orgánu zaujmout stanovisko ve lhůtách, v nichž má uvedený orgán na základě článků 7 a 8 tohoto nařízení povinnost rozhodnout o této žádosti o přístup (rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, bod
).
Z ustanovení čl. 4 odst. 4 a 5 nařízení č. 1049/2001, vykládaných v souladu s povinností loajální spolupráce, tedy vyplývá, že upravují podmínky konzultací, které vede orgán se třetí osobou, od níž pocházejí dotčené dokumenty, jakož i podmínky účasti členských států, od nichž pocházejí dokumenty, na postupu přijímání rozhodnutí orgánu, jež se týká přístupu k dokumentům.
Na rozdíl od ustanovení článků 6 až 8 nařízení č. 1049/2001 proto ustanovení čl. 4 odst. 4 a 5 téhož nařízení upravují vztahy mezi orgánem a třetími osobami, zejména členskými státy, pokud jde o dokumenty, které pocházejí od posledně uvedených, a mají za cíl chránit zájem uvedených třetích osob a členských států spočívající v bránění ve zpřístupnění uvedených dokumentů.
Za těchto podmínek může být porušením ustanovení čl. 4 odst. 4 a 5 nařízení č. 1049/2001, jakož i zásady loajální spolupráce mezi orgánem a členským státem dotčena legalita rozhodnutí o zpřístupnění dokumentů pocházejících z tohoto členského státu.
Vzhledem k výše uvedeným úvahám se členský stát může proti rozhodnutí orgánu o zpřístupnění dokumentů, jež od něj pocházejí, účinně dovolávat žalobních důvodů vycházejících z porušení čl. 4 odst. 4 a 5 nařízení č. 1049/2001, jakož i porušení zásady loajální spolupráce při uplatňování postupu stanoveného v tomto článku.
V projednávané věci je přitom třeba konstatovat, že Maltská republika rovněž v rámci první a druhé výtky prvního žalobního důvodu tvrdí, že když se na ni v rámci konzultace podle čl. 4 odst. 4 nařízení č. 1049/2001 Komise obrátila s dotazem, zda bude bránit zpřístupnění sporných dokumentů, tento orgán s ní plně nespolupracoval, neboť poté, co ji opožděně vyrozuměl o původní a potvrzující žádosti organizace Greenpeace, stanovil jí nepřiměřeně krátké lhůty pro odpověď. Maltská republika se touto argumentací ve skutečnosti dovolává protiprávnosti, jíž je stižen postup stanovený v čl. 4 odst. 4 a 5 nařízení č. 1049/2001, jakož i porušení zásady loajální spolupráce v rámci tohoto postupu.
Z důvodů uvedených výše v bodech 91 až 101 je proto taková argumentace vůči napadenému rozhodnutí relevantní.
V důsledku toho je třeba zkoumat opodstatněnost pouze bodů žalobního důvodu vycházejících ze stanovení nedostatečných lhůt pro odpověď, jakož i z porušení povinnosti loajální spolupráce.
b)

Zkoumání opodstatněnosti bodů žalobního důvodu vycházejících z poskytnutí nedostatečných lhůt pro odpověď a z porušení povinnosti loajální spolupráce
V projednávané věci vytýká Maltská republika Komisi nejen to, že jí sdělila původní žádost a potvrzující žádost až po několika měsících od jejich obdržení, ale rovněž zejména to, že jí následně poskytla pouze pětidenní lhůtu pro posouzení sdělitelnosti dotčených dokumentů s ohledem na výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001 a pro rozhodování o tom, zda využije či nikoli své možnosti, jež je stanovena v čl. 4 odst. 5 téhož nařízení, požádat o to, aby tyto dokumenty nebyly zpřístupněny.
V tomto ohledu je třeba předně připomenout, že i když články 7 a 8 nařízení č. 1049/2001 ukládají orgánům povinnost odpovědět na původní a potvrzující žádosti o přístup k dokumentům ve stanovených lhůtách, žádné ustanovení v tomto nařízení nestanovuje lhůtu, v níž by orgán měl povinnost vyrozumět členský stát o podání žádosti o přístup k dokumentům, které od něj pocházejí, a sdělit mu uvedenou žádost. A především, nařízení č. 1049/2001 nestanovuje, jakou lhůtu pro odpověď musí orgán stanovit členskému státu, aby mu členský stát mohl sdělit svou případnou námitku proti zpřístupnění dotčených dokumentů.
Nicméně s ohledem na judikaturu uvedenou v bodech 96 a 97 výše z povinnosti loajální spolupráce vyplývá, že Komise má povinnost jednat v rámci svých vztahů s dotčeným členským státem s náležitou péčí, aby mohla sama rozhodnout ve lhůtách, jež jsou pro ni stanoveny podle článků 7 a 8 nařízení č. 1049/2001.
V projednávané věci je třeba konstatovat, že Komise sdělila původní žádost ze dne 29. července 2015 Maltské republice až 28. září 2015, tj. téměř dva měsíce poté, co ji obdržela, a že při této příležitost tento členský stát požádala, aby jí do pěti pracovních dnů sdělil, zda bude bránit zpřístupnění dokumentů pocházejících od maltských orgánů, jež byly určeny v tomto stadiu (dokumenty čísel 112 až 230).
Dále je nesporné, že Komise sdělila Maltské republice potvrzující žádost podanou dne 20. ledna 2016 až dne 13. dubna 2016, tj. téměř tři měsíce poté, co ji obdržela, a že při této příležitosti znovu uvedenému členskému státu stanovila lhůtu pouze v délce pěti pracovních dnů, aby vyjádřil své případné námitky proti zpřístupnění veškerých dokumentů, jež pocházejí od maltských orgánů, tedy včetně těch dokumentů, jež byly poprvé určeny až ve stadiu přezkumu potvrzující žádosti (dokumenty čísel 1 až 111 a 231 až 240).
Je však třeba rovněž uvést, že zaprvé Komise na žádost Maltské republiky prodloužila o patnáct pracovních dnů lhůtu, jež byla původně stanovena tomuto členskému státu po sdělení původní žádosti (viz bod 10 výše). Maltská republika se totiž ve skutečnosti vyslovila proti zpřístupnění dokumentů čísel 112 až 230 dne 30. listopadu 2015, zatímco původní žádost organizace Greenpeace jí byla sdělena dne 28. září 2015, tedy více než o dva měsíce dříve.
Zadruhé Komise prodloužila na žádost Maltské republiky o deset pracovních dnů lhůtu, jež byla původně stanovena tomuto členskému státu po sdělení potvrzující žádosti (viz bod 16 výše). Maltská republika se totiž ve skutečnosti vyslovila proti zpřístupnění všech dotčených dokumentů dne 3. května 2016, zatímco potvrzující žádost organizace Greenpeace jí byla sdělena dne 13. dubna 2016, tedy téměř o tři týdny dříve. Navíc Komise po obdržení odpovědi Maltské republiky dne 3. května 2016 tento členský stát vyzvala, aby ve lhůtě deseti pracovních dnů upřesnil konkrétní důvody pro použití výjimek stanovených v nařízení č. 1049/2001 a části dokumentů, na které se tyto výjimky mají vztahovat (viz bod 18 výše). Maltská republika dne 27. května 2016 přitom pouze zopakovala, že je proti zpřístupnění, když uvedla, že posouzení uvedené v jejím dopise ze dne 3. května 2016 postačovalo k určení výjimek, na které tento dopis odkazuje (viz bod 19 výše).
Ukazuje se tak, že Maltská republika měla ve skutečnosti k dispozici několik týdnů pro posouzení dokumentů, jež Komise určila ve stadiu zkoumání původní žádosti a následně ve stadiu přezkumu potvrzující žádosti. Navíc, i přes značný počet dotčených dokumentů byla Maltská republika s to tyto dokumenty posoudit a v případě každého z nich uplatnit některé z výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, jakož i v článku 113 nařízení č. 1224/2009, a to ještě před tím, než Komise rozhodla o původní žádosti a o potvrzující žádosti.
Dále je třeba s ohledem na judikaturu citovanou v bodě 97 výše zohlednit okolnost, že podle čl. 7 odst. 1 a 3 a čl. 8 odst. 1 a 2 nařízení č. 1049/2001 měla sama Komise povinnost odpovědět na původní žádost a následně na potvrzující žádost organizace Greenpeace ve lhůtách, jež nemohou překročit maximálně 30 dnů.
Za těchto okolností Maltská republika nemůže důvodně tvrdit, že Komise tím, že jí opožděně sdělila původní a potvrzující žádost a následně jí stanovila nepřiměřeně krátké lhůty pro odpověď, porušila povinnost loajální spolupráce.
První tři žalobní důvody je tudíž třeba zčásti odmítnout jako irelevantní a zčásti zamítnout jako neopodstatněné.
3.

Ke čtvrtému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 113 nařízení č. 1224/2009
Ve svém čtvrtém žalobním důvodu Maltská republika v podstatě tvrdí, že Komise porušila ustanovení čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009, když organizaci Greenpeace zpřístupnila dokumenty čísel 112 až 230. Podle Maltské republiky tato ustanovení zakazují zpřístupnění dokumentů veřejnosti, které tyto orgány sdělily Komisi podle nařízení č. 1224/2009, bez výslovného souhlasu maltských orgánů. Maltská republika má totiž za to, že se jedná o zvláštní ustanovení, která se v oblasti kontroly dodržování pravidel společné rybářské politiky odchylují od obecných pravidel přístupu veřejnosti k dokumentům, jež jsou stanovena v nařízení č. 1049/2001 a zejména v článku 4 tohoto nařízení.
Komise s argumentací Maltské republiky nesouhlasí. Komise zejména tvrdí, že ustanovení čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 musí být nahlížena ve spojení a v souladu s ustanoveními nařízení č. 1049/2001, a konkrétně pak s ustanoveními čl. 4 odst. 5 posledně uvedeného nařízení, který členským státům umožňuje odepřít zpřístupnění dokumentů, jež od nich pocházejí, výlučně na základě hmotněprávních výjimek, jež jsou stanoveny v čl. 4 odst. 1 až 3 téhož nařízení.
S ohledem na argumentaci účastnic řízení je třeba určit, zda a v jakém rozsahu ustanovení čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009, případně ve spojení s ustanoveními článku 4 nařízení č. 1049/2001, brání tomu, aby byly organizaci Greenpeace zpřístupněny dokumenty čísel 112 až 230 bez souhlasu Maltské republiky, od níž tyto dokumenty pocházejí.
K tomu je třeba předně vylíčit relevantní ustanovení článku 113 nařízení č. 1224/2009 v jejich kontextu a následně zkoumat, jaký je vztah mezi těmito ustanoveními a ustanoveními nařízení č. 1049/2001.
a)

Vylíčení článku 113 nařízení č. 1224/2009 a jeho kontextu
Úvodem je třeba podotknout, že nařízení č. 1224/2009 obsahuje v hlavě XII, nadepsané „Údaje a informace“, kapitolu II, která se vztahuje na „[d]ůvěrnost údajů“. Tuto kapitolu tvoří pouze dva články, a sice článek 112, který se týká „[o]chrany osobních údajů“, a článek 113, který se týká „ochrany profesního a obchodního tajemství“.
Rovněž je třeba uvést, že články 112 a 113 nařízení č. 1224/2009 nahradily článek 37 nařízení Rady (EHS) č. 2847/93 ze dne 12. října 1993 o zavedení kontrolního režimu pro společnou rybářskou politiku (
Úř. věst. 1993, L 261, s. 1
; Zvl. vyd. 04/02, s. 70). Vzhledem k tomu, že v okamžiku přijetí nařízení č. 2847/93 neexistovala obecná právní úprava v oblasti ochrany osobních údajů ze strany orgánů a členských států, totiž článek 37 uvedeného nařízení upravoval jednak ve svých odstavcích 2 a 7 až 10 ochranu jmenných údajů a jednak ve svých odstavcích 1 a 3 až 6 důvěrnost údajů získaných a vyměňovaných v rámci uvedeného nařízení na základě profesního a obchodního tajemství.
Unijní normotvůrce při přijetí nařízení č. 1224/2009 zohlednil, že došlo k přijetí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 45/2001 ze dne 18. prosince 2000 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů (
Úř. věst. 2001, L 8, s. 1
; Zvl. vyd. 13/26, s. 102) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (
Úř. věst. 1995, L 281, s. 31
; Zvl. vyd. 13/15, s. 355).
Článek 112 nařízení č. 1224/2009 proto nyní upravuje zvlášť ochranu osobních údajů, neboť v podstatné části odkazuje na nařízení č. 45/2001 a na vnitrostátní právní předpisy, které provádějí směrnici 95/46.
Ustanovení článku 113 nařízení č. 1224/2009 z velké části přebírají ostatní ustanovení článku 37 nařízení č. 2847/93, které neupravovaly ochranu osobních údajů.
Článek 113 nařízení č. 1224/2009 předně obsahuje ustanovení, jež zajišťují důvěrnost údajů, na které se vztahuje profesní a obchodní tajemství. Konkrétně je stanoveno, že členské státy a Komise přijmou veškeré nezbytné kroky s cílem zajistit, aby bylo s údaji shromážděnými a získanými na základě nařízení č. 1224/2009 nakládáno v souladu s platnými pravidly ochrany profesního a obchodního tajemství (čl. 113 odst. 1 nařízení č. 1224/2009). Údaje sdělované v rámci uvedeného nařízení proto podléhají použitelným pravidlům utajení, pokud by jejich zpřístupnění bylo na újmu určitým zájmům, jako je ochrana soukromí a osobnosti – a to v souladu s unijními právními předpisy o ochraně osobních údajů – obchodní zájmy fyzické nebo právnické osoby, soudní řízení a právní poradenství, nebo inspekční nebo vyšetřovací činnosti. Informace související s těmito údaji je však možné zpřístupnit vždy, je-li to nutné pro ukončení nebo zákaz porušování pravidel společné rybářské politiky (čl. 113 odst. 4 nařízení č. 1224/2009).
Článek 113 nařízení č. 1224/2009 dále obsahuje ustanovení, která se týkají konkrétně údajů pocházejících z členských států, a jichž se z tohoto důvodu v rámci projednávaného sporu dovolává Maltská republika. V tomto ohledu je třeba připomenout ustanovení čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009, jež jsou téměř totožná s ustanoveními čl. 37 odst. 3 a 5 nařízení č. 2847/93 a jež stanoví:
„2.   Údaje vyměňované mezi členskými státy a Komisí [na základě tohoto nařízení] nelze předat osobám jiným než těm, jejichž funkce v členských státech nebo v orgánech Společenství vyžaduje, aby k nim měly přístup, ledaže k tomu členské státy, které údaje sdělují, udělily výslovný souhlas.
3.   Údaje [shromážděné a získané na základě tohoto nařízení] nesmějí být použity pro žádný jiný účel, než je účel stanovený v tomto nařízení, ledaže orgány, které tyto údaje sdělují, udělí výslovný souhlas k použití těchto údajů pro jiné účely a za podmínky, že platné předpisy členského státu orgánu, který údaje obdrží, takové užití těchto údajů nezakazují.“
Článek 113 nařízení č. 1224/2009 konečně obsahuje i obecnější ustanovení. Tento článek zejména stanoví, že jej nelze vykládat tak, že brání využívání údajů získaných na základě uvedeného nařízení při následném soudním řízení z důvodu nedodržování pravidel společné rybářské politiky. Příslušné orgány členského státu předkládajícího údaje jsou informovány o všech případech, v nichž jsou zmíněné údaje použity pro tyto účely (čl. 113 odst. 6 nařízení č. 1224/2009).
V této fázi lze z ustanovení nařízení č. 1224/2009 uvedených v bodech 120 až 127 výše vyvodit několik závěrů.
Zaprvé ustanovení článků 112 a 113 nařízení č. 1224/2009 se sama o sobě nemohou vztahovat na dokumenty, ale pouze na údaje shromážděné na základě tohoto nařízení.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že nařízení č. 1224/2009 nedefinuje obecný pojem „údaje“, ale pouze konkrétnější pojem „údaje ze systému sledování plavidel“ (čl. 4 bod 12 nařízení č. 1224/2009).
Ze souhrnu ustanovení tohoto nařízení, a zejména z jeho článků 12, 33, 34, 63, 78, 93, 101, 109 a 116, nicméně vyplývá, že údaji, na které odkazuje, jsou zejména údaje zaznamenané členskými státy v různých počítačových databázích, které tyto členské státy zavedly a zpřístupnily v zabezpečené části oficiálních webových stránek omezenému počtu uživatelů schválených členskými státy a Komisí. Toto nařízení se tedy týká konkrétně údajů ze systému sledování plavidel, údajů o rybolovné činnosti, zejména údajů z lodního deníku rybolovu, prohlášení o vykládce, prohlášení o překládce a předchozího oznámení, údajů pocházejících z prohlášení o převzetí, přepravních dokladů a prodejních dokladů, údajů na základě licencí k rybolovu, oprávnění k rybolovu, údajů týkajících se vyčerpání rybolovných práv, údajů vyplývajících z inspekčních zpráv a ze zpráv o dohledu, údajů týkajících se výkonu motoru, údajů ze systému detekce plavidel, údajů týkajících se pozorování, údajů týkajících se mezinárodních dohod v oblasti rybolovu, údajů o vplutích do rybolovných oblastí, námořních oblastí, regulačních oblastí určitých regionálních organizací a vod třetích zemí a vyplutí z těchto oblastí, údajů systému automatické identifikaci, jakož i údajů z vnitrostátních rejstříků porušení předpisů.
Zadruhé z článků 112 a 113 nařízení č. 1224/2009 vyplývá, že stanoví tři druhy ochrany údajů shromážděných na základě tohoto nařízení, přičemž první se použije na osobní údaje [článek 112 a čl. 113 odst. 4 písm. a) uvedeného nařízení], druhý na důvěrné údaje, na které se vztahuje profesní a obchodní tajemství [čl. 113 odst. 1 a 4 písm. b) téhož nařízení], a třetí na údaje sdělené členským státem (čl. 113 odst. 2 a 3 uvedeného nařízení). V projednávané věci je předmětem sporu posledně uvedený druh ochrany údajů.
Zatřetí ze samotného znění čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 vyplývá, že údaje shromážděné a předané členským státem Komisi na základě tohoto nařízení nelze v zásadě předat osobám jiným než těm, jejichž funkce vyžaduje, aby k nim měly přístup, a že tyto údaje nesmějí být použity pro žádný jiný účel, než je účel stanovený v tomto nařízení, ledaže by k tomu členské státy, které údaje sdělují, udělily výslovný souhlas.
Pouze ustanovení čl. 113 odst. 4 a 6 nařízení č. 1224/2009 by případně bylo možné vykládat tak, že výjimečně a ve zvláštních případech umožňují zpřístupnění údajů pocházejících z členského státu bez jeho souhlasu. Tato ustanovení, jež jsou připomenuta v bodech 125 a 127 výše, totiž podle všeho umožňují zpřístupnění nebo využití určitých údajů vždy, je-li to nutné pro ukončení nebo postižení porušování pravidel společné rybářské politiky. Článek 113 odst. 6 nařízení č. 1224/2009 dále stanoví, že členský stát předkládající údaje je pouze informován o použití uvedených údajů v rámci soudních nebo správních řízení.
Zbývá posoudit vztah mezi ustanoveními čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 a ustanoveními nařízení č. 1049/2001.
b)

Vztah mezi článkem 113 nařízení č. 1224/2009 a nařízením č. 1049/2001
V prvním sledu je třeba konstatovat, že nařízení č. 1049/2001 a č. 1224/2009 sledují rozdílné cíle. První z těchto nařízení směřuje k zajištění co největší možné transparentnosti rozhodovacího procesu veřejných orgánů, jakož i informací, na kterých se jejich rozhodnutí zakládají. Jeho cílem je tedy co největší usnadnění výkonu práva na přístup k dokumentům, jakož i podporování řádné správní praxe (v obdobném smyslu viz rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Bavarian Lager,
C‑28/08 P
,
EU:C:2010:378
, bod
). Účelem druhého z nich je podle znění jeho článku 1 zavedení režimu pro kontrolu, inspekci a vynucování s cílem zajistit dodržování pravidel společné rybářské politiky.
V projednávané věci neobsahují nařízení č. 1049/2001 a č. 1224/2009 ustanovení, které by výslovně upravovalo přednost jednoho před druhým. Proto je třeba zajistit použití každého z těchto nařízení, které bude slučitelné s použitím druhého z nich, a umožní tak jejich soudržné uplatňování (v obdobném smyslu viz rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Bavarian Lager,
C‑28/08 P
,
EU:C:2010:378
, bod
, a rozsudek ze dne 28. června 2012, Komise v. Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, bod
).
Ve druhém sledu s ohledem na to, co bylo uvedeno v bodě 129 výše, je třeba konstatovat, že cílem ustanovení čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 jako takových není upravit podmínky přístupu veřejnosti k dokumentům, které na základě tohoto nařízení členský stát předal Komisi. Cílem těchto ustanovení je totiž pouze upřesnit podmínky, za nich lze předávat a používat údaje, jež členský stát shromažďuje a předává na základě uvedeného nařízení.
Z toho vyplývá, že ustanovení čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 jako taková nejsou zvláštní právní úpravou, která by se odchylovala od obecných pravidel pro přístup veřejnosti k dokumentům, jež jsou stanovena v nařízení č. 1049/2001, ale podobají se spíše zvláštním pravidlům, jež zajišťují posílenou ochranu určitých údajů, bez ohledu na to, zda jsou osobními údaji, a nezávisle na míře jejich důvěrnosti, která vyplývá z pouhé skutečnosti, že tyto údaje byly sděleny členským státem. To vysvětluje, proč nařízení č. 1224/2009, které neobsahuje žádné ustanovení o přístupu veřejnosti k dokumentům, neodkazuje na nařízení č. 1049/2001, třebaže v rozsahu, v němž obsahuje ustanovení týkající se ochrany údajů, a zvláště osobních údajů, zmiňuje, mimo jiné v článku 112, nařízení č. 45/2001.
Nic to však nemění na tom, jak bylo uvedeno výše v bodě 137, že je třeba konzistentním způsobem použít jak nařízení č. 1049/2001, tak i nařízení č. 1224/2009.
Pravidla pro přístup k dokumentům, jež jsou uvedena mimo jiné v článku 4 nařízení č. 1049/2001, nemohou tedy být, pokud se dokumenty, na které se vztahuje žádost o přístup – jako v projednávané věci – týkají zvláštní oblasti unijního práva, kterou je v projednávané věci kontrolní režim k zajištění dodržování pravidel společné rybářské politiky, použita a vykládána bez zohlednění zvláštních pravidel upravujících předávání a používání údajů, jež jsou obsaženy v těchto dokumentech, která jsou v projednávané věci stanovena v čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 (v obdobném smyslu viz rozsudek ze dne 27. února 2014, Komise v. EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, bod
, a rozsudek ze dne 26. dubna 2016, Strack v. Komise,
T‑221/08
,
EU:T:2016:242
, nezveřejněný, bod 154).
Z toho vyplývá, že pokud žádost založená na nařízení č. 1049/2001 usiluje o přístup k dokumentům, jež obsahují údaje ve smyslu nařízení č. 1224/2009, budou ustanovení čl. 113 odst. 2 a 3 posledně uvedeného nařízení plně použitelná (v obdobném smyslu viz rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Bavarian Lager,
C‑28/08 P
,
EU:C:2010:378
, bod
, a rozsudek ze dne 2. října 2014, Strack v. Komise,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, bod
).
Ve třetím sledu s ohledem na to, co bylo uvedeno v bodech 133 a 134 výše, je nutno konstatovat, s jedinou výhradou uplatnění výjimek, jež jsou případně stanoveny podle ustanovení čl. 113 odst. 4 a 6 nařízení č. 1224/2009, že ustanovení čl. 113 odst. 2 a 3 téhož nařízení, jež se použijí na údaje obsažené v dokumentu, který členský stát na základě uvedeného nařízení sdělil Komisi, podmiňují veškeré předávání nebo používání uvedených údajů pro jiné účely, než jsou stanoveny v uvedeném nařízení, výslovným souhlasem členského státu.
V tomto ohledu se zaprvé znění čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009, které bylo připomenuto v bodě 126 výše, jasně liší od znění čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001, které bylo připomenuto v bodech 39 a 94 výše. Ustanovení čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 totiž v zásadě zakazují určité způsoby předávání a používání údajů sdělených členským státem, ledaže by k tomu posledně uvedený udělil výslovný souhlas. Naopak – a zatímco z čl. 2 odst. 1 nařízení č. 1049 vyplývá, že dokumenty orgánů, včetně dokumentů pocházejících od členských států, mohou být v zásadě zveřejněny – ustanovení čl. 4 odst. 5 téhož nařízení pouze stanoví, že členský stát může požádat o to, aby dokument, který od něj pochází, nebyl zveřejněn bez jeho předchozího souhlasu.
Naproti tomu znění čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 je obdobné znění čl. 9 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, podle kterého „[se c]itlivé dokumenty […] uvolňují pouze se souhlasem jejich původce“. Z článku 9 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 přitom vyplývá, že jakýkoli původce citlivého dokumentu je oprávněn bránit zpřístupnění obsahu uvedeného dokumentu (rozsudek ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, bod
).
Z toho vyplývá, že ustanovení čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 se neomezují jen na to, aby jako čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 stanovily, že pokud členský stát učiní zvláštní žádost v tomto smyslu, nelze dokument, jenž od něj pochází, následně zpřístupnit bez jeho předchozího souhlasu, ale obdobně jako čl. 9 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 zakotvuje předchozí a výslovný souhlas jakožto absolutní podmínku pro určité formy předávání a používání údajů sdělených tímto členským státem (v tomto smyslu rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, body
a
).
Zadruhé je zřejmé, že unijní normotvůrce měl stran údajů sdělovaných členským státem na základě nařízení č. 1224/2009 v úmyslu zachovat v určité podobě pravidlo autora, přestože bylo v zásadě v oblasti přístupu veřejnosti k dokumentům zrušeno nařízením č. 1049/2001. V podobě, která byla uplatňována před vstupem nařízení č. 1049/2001 v platnost, toto pravidlo znamenalo, že pokud byla autorem dokumentu v držení orgánu třetí osoba, žádost o přístup k dokumentu bylo třeba zaslat přímo autorovi tohoto dokumentu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, bod
).
V tomto ohledu bylo již v bodě 126 výše uvedeno, že ustanovení čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 jsou v podstatě totožná s ustanoveními čl. 37 odst. 3 a 5 nařízení č. 2847/93, jež byla přijata před vstupem nařízení č. 1049/2001 v platnost. Během přijímání nařízení č. 1224/2009 a v rámci pracovní skupiny pro vnitřní a vnější rybářskou politiku Rady Evropské unie švédská delegace nesouhlasila se zachováním pravidla autora, o kterém měla za to, že je v rozporu s nařízením č. 1049/2001, jež mezitím vstoupilo v platnost. Tato delegace tudíž navrhla jiné znění ustanovení, jež jsou nyní ustanoveními čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009, s cílem stanovit pouze povinnost konzultovat orgány, které údaje sdělily. Rada nicméně nakonec schválila návrh Komise, který spočíval v převzetí ustanovení, jež byla dříve obsažena v čl. 37 odst. 3 a 5 nařízení č. 2847/93, do nařízení č. 1224/2009, aniž byla jakkoli podstatným způsobem změněna.
Ukazuje se tedy, že unijní normotvůrce měl v úmyslu přijetím čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 zachovat pravomoc členského státu, který sdělil údaje na základě tohoto nařízení, kontrolovat a rozhodovat o jakékoli podobě předávání a používání těchto údajů, jež nebyla stanovena uvedeným nařízením.
Zatřetí zákaz předávání či používání údajů sdělených členským státem stanovený v čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 se použije ve všech případech, kdy tento členský stát neudělil výslovný souhlas k tomuto předání či použití.
Z toho vyplývá, že na rozdíl od toho, co bylo rozhodnuto stran omezení, jež je stanoveno v oblasti přístupu veřejnosti k dokumentům podle čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, body
a
), není použití omezení stanoveného v čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 podmíněno výslovným a předchozím projevem vůle dotčeného členského státu ani tím, že by posledně uvedený musel uplatnit hmotněprávní výjimku, jež je stanovena v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001 nebo v čl. 113 odst. 4 nařízení č. 1224/2009, a ani odůvodněním námitky, kterou by případně tento členský stát vyjádřil.
Začtvrté vzhledem k tomu, že zákaz předávání nebo používání stanovený v čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 je přímým důsledkem neexistence výslovného souhlasu členského státu, který sdělil údaje, jeho základem není hmotněprávní výjimka, jako je ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu, která je uvedena v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, jakož i v čl. 113 odst. 4 písm. d) nařízení č. 1224/2009. Tento zákaz tudíž nezaniká, jak tvrdí Komise, v okamžiku ukončení správního šetření zahájeného na základě čl. 102 odst. 2 nařízení č. 1224/2009, ale pouze v okamžiku, kdy členský stát, který sdělil dotčené údaje, vyjádří výslovný souhlas s jejich předáním nebo použitím.
Ve čtvrtém sledu a závěrem, sdělení dokumentu, který obsahuje údaje sdělené členským státem na základě nařízení č. 1224/2009, veřejnosti a zejména nevládní organizaci je jednoznačně jednou z podob předávání a používání uvedených údajů, jež není v tomto nařízení stanovena. Maltská republika ostatně tvrdí, že Komise při přijímání nařízení č. 1224/2009 a konkrétněji stran ustanovení, které je nyní čl. 113 odst. 3 uvedeného nařízení a které zakazuje použití tohoto typu údajů pro „jiný účel, než je účel stanovený v [uvedeném] nařízení“, v rámci pracovní skupiny pro vnitřní a vnější rybářskou politiku Rady a v odpovědi na otázku finské delegace uvedla, že pojem „jiné účely“, který je uveden v tomto ustanovení, může odkazovat mimo jiné na zveřejnění údajů nevládní organizací.
S ohledem na výše uvedené úvahy ustanovení čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 v zásadě zakazují, aby veřejnosti, a zejména nevládní organizaci, byly na základě nařízení č. 1049/2001 zpřístupněny dokumenty, z nichž nebyly odstraněny údaje, jež sdělil členský stát na základě nařízení č. 1224/2009 Komisi, pokud k tomu členský stát neudělil výslovný souhlas, a tím spíše pokud, jak je tomu v projednávané věci, uvedený členský stát vyjádřil výslovný nesouhlas s tímto zpřístupněním.
Tento výklad nemůže být zpochybněn ani argumentací Komise, jež vychází z toho, že unijní normotvůrce nemohl platně stanovit pravidlo, kterým by bylo ohroženo použití nařízení č. 1049/2001, aniž by to vedlo k neexistenci právního základu ustanovení čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 nebo k nepřiměřenému zásahu do práva na přístup k dokumentům, jež je zakotveno v článku 42 Listiny základních práv a v čl. 15 odst. 3 SFEU.
Zaprvé z ustálené judikatury totiž vyplývá, že se volba právního základu unijního aktu musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří cíl a obsah aktu. Jestliže přezkum unijního aktu ukáže, že sleduje dvojí účel nebo že má dvě složky a jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek je možné označit za hlavní nebo převažující, zatímco druhý účel či druhá složka je pouze vedlejší, musí být akt založen na jediném právním základě, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím účelem nebo složkou (viz rozsudek ze dne 30. ledna 2001, Španělsko v. Rada,
C‑36/98
,
EU:C:2001:64
, body
a
a citovaná judikatura, a rozsudek ze dne 14. června 2016, Parlament v. Rada,
C‑263/14
,
EU:C:2016:435
, body
a
a citovaná judikatura).
Přitom je nesporné, jak bylo uvedeno v bodě 136 výše, že hlavním cílem nařízení č. 1224/2009 je zavést režim pro kontrolu, inspekci a vynucování, který má zajistit dodržování pravidel společné rybářské politiky. Hmotněprávní obsah nařízení č. 1224/2009 se mimoto týká převážně společné rybářské politiky, i když upravuje i shromažďování a výměnu různých údajů souvisejících s touto politikou. Nařízení č. 1224/2009 obsahuje pouze jako vedlejší ustanovení, mimo jiné v článcích 112 a 113, ustanovení, která se týkají ochrany údajů, a zejména ustanovení, která upravují a omezují předávání a používání údajů sdělených členskými státy.
Za těchto podmínek musela Rada přijmout nařízení č. 1224/2009 na jediném základě, jímž je článek 43 SFEU, který se týká společné zemědělské politiky, která zahrnuje společnou rybářskou politiku. Rada zejména nemohla přijmout čl. 113 odst. 2 a 3 tohoto nařízení na základě článku 16 SFEU, který se týká ochrany osobních údajů, ani na základě čl. 15 odst. 3 SFEU, který se týká přístupu k dokumentům. Rada tudíž mohla v rámci nařízení č. 1224/2009 platně stanovit zvláštní pravidla, která upravují přístup k dokumentům sdělovaným členským státem podle tohoto nařízení, a to i když důsledkem těchto zvláštních pravidel by v praxi bylo omezení přístupu veřejnosti k dokumentům, jež obsahují takové údaje.
Zadruhé zajisté platí, jak bylo uvedeno v bodě 42 výše, že se v článku 42 Listiny základních práv a v čl. 15 odst. 3 SFEU stanoví, že každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se statutárním sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie bez ohledu na použitý nosič.
Nicméně je třeba připomenout, že v čl. 15 odst. 3 SFEU se stanoví, že podmínky a omezení práva na přístup k dokumentům stanoví unijní normotvůrce formou nařízení. Z toho vyplývá, že právo na přístup k dokumentům orgánů, jak je zakotveno a zaručeno Smlouvami, není obecným a absolutním právem a že může podléhat omezením a podmínkám.
Zejména je třeba podotknout, že omezení přístupu k údajům, jež je stanoveno v čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009, se vztahuje pouze na údaje pocházející z členských států a vyplývá, jak bylo uvedeno v bodě 147 výše, z vůle unijního normotvůrce zachovat v určité podobě pravidlo autora, které umožňuje obracet se s žádostí o přístup k dokumentu přímo na jeho autora. Nic tedy nebrání osobě, která usiluje o přístup k dokumentu, jež obsahuje údaje, které sdělil členský stát na základě nařízení č. 1224/2009, aby si vyžádala tento dokument přímo od tohoto členského státu. V takovém případě bude žádost o přístup k dokumentům posuzována podle vnitrostátních právních předpisů dotčeného členského státu.
Z toho vyplývá, že i když ustanovení čl. 113 odst. 2 a 3 stanovují předchozí a výslovný souhlas dotčeného členského státu jakožto absolutní podmínku pro zpřístupnění údajů, jež členský stát sdělil na základě nařízení č. 1224/2009, tato ustanovení neznemožňují ani nadměrně neztěžují přístup k dokumentům obsahujícím tyto údaje. Tato ustanovení tudíž nejsou nepřiměřeným zásahem do práva na přístup k dokumentům, které je stanoveno v článku 42 Listiny základních práv a v čl. 15 odst. 3 SFEU.
S ohledem na tyto úvahy je třeba zkoumat, zda v projednávané věci bránil čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009 ve sdělení dokumentů čísel 112 až 230 organizaci Greenpeace.
c)

Zkoumání opodstatněnosti žalobního důvodu vycházejícího z porušení článku 113 nařízení č. 1224/2009
Předně je třeba podotknout, že Maltská republika uvádí, že dokumenty čísel 112 až 230 byly vyměňovány mezi ní a Komisí na základě nařízení č. 1224/2009 a že obsahují údaje ve smyslu tohoto nařízení. Některé z těchto dokumentů tudíž například obsahují údaje, které se týkají polohy rybářských plavidel či činností libyjských rybářských plavidel. Dalšími dokumenty jsou podrobné zprávy, inspekční zprávy, prohlášení o překládce a umísťování do klecí, jež byly vypracovány maltskými a mezinárodními pozorovateli. Konečně některé dokumenty byly vypracovány v rámci správního šetření, které zahájila Maltská republika, a kroků, jež v návaznosti na toto šetření učinila Komise.
Komise tento popis dotčených dokumentů nezpochybňuje. Komise zejména nezpochybňuje skutečnost, že tyto dokumenty byly vyměňovány na základě nařízení č. 1224/2009 a že obsahují údaje ve smyslu tohoto nařízení.
Tribunál konstatuje, že dokumenty čísel 112 až 230, předložené Maltskou republikou, odpovídají popisu, který Maltská republika uvedla, a že obsahují údaje, mimo jiné v číselné podobě a technického charakteru, téhož druhu jako údaje uvedené v nařízení č. 1224/2009, které byly připomenuty v bodě 131 výše.
Za těchto podmínek se na údaje obsažené v dokumentech čísel 112 až 230 vztahoval čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009.
Z toho vyplývá, že Komise nemohla zveřejnit, a zejména předat nevládní organizaci, údaje obsažené v dokumentech čísel 112 až 230 bez výslovného souhlasu Maltské republiky, ledaže by se případně dovolávala ustanovení čl. 113 odst. 4 a 6 nařízení č. 1224/2009.
V projednávané věci je přitom nesporné, že Maltská republika nikdy nevyjádřila výslovný souhlas s předáním údajů obsažených v dokumentech čísel 112 až 230 organizaci Greenpeace, a že s tím naopak výslovně nesouhlasila, mimo jiné ve svých dopisech ze dne 30. listopadu 2015, 3. a 27. května 2016. Dále Komise nikdy neprokázala, a dokonce ani netvrdila, že sdělení údajů obsažených v těchto dokumentech organizaci Greenpeace by bylo nutné pro ukončení nebo postižení porušování pravidel společné rybářské politiky.
Navíc s ohledem na to, co bylo uvedeno v bodě 153 výše, Komise nemůže důvodně tvrdit, že výslovný souhlas Maltské republiky s předáním či použitím údajů, které sdělily maltské orgány, již nebyl zapotřebí z toho důvodu, že správní šetření bylo ukončeno v roce 2011 a Maltská republika v únoru 2013 řádně provedla akční plán, který byl vypracován v návaznosti na toto šetření.
Komise tudíž nemohla bez souhlasu maltských orgánů legálně zpřístupnit dotčené dokumenty, pokud z nich neodstranila veškeré údaje, na které se vztahuje nařízení č. 1224/2009 a jež v nich byly obsaženy.
Je však nutno konstatovat, že se Komise rozhodla sdělit organizaci Greenpeace dokumenty čísel 112 až 230, z nichž byly odstraněny pouze osobní údaje, jež v nich byly obsaženy, aniž zohlednila skutečnost, že tyto dokumenty obsahovaly rovněž údaje v obecnějším smyslu nařízení č. 1224/2009. V tomto ohledu Tribunál uvádí, že Komise nikdy neposuzovala, zda lze posledně uvedené údaje skutečně oddělit od dokumentů, jež je obsahují, a zda tudíž mohla v projednávané věci dotčené dokumenty zpřístupnit v podobě, v níž by z nich byly uvedené údaje odstraněny.
Za těchto podmínek může Maltská republika důvodně tvrdit, že Komise porušila ustanovení čl. 113 odst. 2 a 3 nařízení č. 1224/2009, když organizaci Greenpeace zpřístupnila dokumenty čísel 112 až 230, a tudíž i údaje, jež v nich byly obsaženy.
Z toho vyplývá, že čtvrtému žalobnímu důvodu, který je vznesen pouze ve vztahu k dokumentům čísel 112 až 230, je třeba vyhovět.
Z výše uvedeného vyplývá, že napadené rozhodnutí je třeba zrušit v rozsahu, v němž organizaci Greenpeace zpřístupňuje dokumenty čísel 112 až 230, a dále, že ve zbývající části je návrhová žádání žaloby třeba zamítnout.
IV.

K nákladům řízení
Článek 134 odst. 3 jednacího řádu stanoví, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení.
V projednávané věci měla Komise částečný neúspěch, pokud jde o zpřístupnění dokumentů čísel 112 až 230, a Maltská republika měla neúspěch, pokud jde o zpřístupnění dokumentů čísel 1 až 111 a 231 až 240. Je tudíž třeba rozhodnout, že každý účastník řízení ponese vlastní náklady řízení, včetně nákladů spojených s řízením o předběžném opatření.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (devátý senát)
rozhodl takto:

1)
Rozhodnutí generálního tajemníka Evropské komise ze dne 13. července 2016, kterým bylo rozhodnuto o potvrzující žádosti organizace Greenpeace o přístup k dokumentům, které se týkají údajně protiprávního přemístění živého tuňáka modroploutvého z Tuniska na Maltu, se zrušuje v rozsahu, v němž zpřístupňuje organizaci Greenpeace dokumenty označené v příloze B uvedeného rozhodnutí pod čísly 112 až 230.

2)
Ve zbývající části se žaloba zamítá.

3)
Každý účastník řízení ponese vlastní náklady řízení, včetně nákladů spojených s řízením o předběžném opatření.

Gervasoni
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 3. května 2018.
Podpisy.
Obsah

I. Skutečnosti předcházející sporu

II. Řízení a návrhová žádání účastníků řízení

III. Právní otázky

A. K přípustnosti

1. K přípustnosti návrhových žádání Maltské republiky a prvních čtyř žalobních důvodů, které uvedla na podporu těchto návrhových žádání

2. K přípustnosti pátého žalobnímu důvodu vycházejícího z porušení povinnosti uvést odůvodnění

B. K věci samé

1. K pátému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení povinnosti uvést odůvodnění

2. K prvním třem žalobním důvodům, jež se týkají postupu přijetí napadeného rozhodnutí

a) Relevantnost prvních třech žalobních důvodů

1) Procesní pravidla stanovená v článcích 6 až 8 nařízení č. 1049/2001

2) Procesní pravidla, která jsou stanovena v čl. 4 odst. 4 a 5 nařízení č. 1049/2001 nebo vyplývají z povinnosti loajální spolupráce

b) Zkoumání opodstatněnosti bodů žalobního důvodu vycházejících z poskytnutí nedostatečných lhůt pro odpověď a z porušení povinnosti loajální spolupráce

3. Ke čtvrtému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 113 nařízení č. 1224/2009

a) Vylíčení článku 113 nařízení č. 1224/2009 a jeho kontextu

b) Vztah mezi článkem 113 nařízení č. 1224/2009 a nařízením č. 1049/2001

c) Zkoumání opodstatněnosti žalobního důvodu vycházejícího z porušení článku 113 nařízení č. 1224/2009

IV. K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.