CELEX: 62018CJ0094
Procedimiento prejudicial
Ciudadanía de la Unión
Artículo 21 TFUE
Derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia de circular y de residir libremente en el territorio de un Estado miembro
Directiva 2004/38/CE
Artículos 3, apartado 1, 15, 27, 28, 30 y 31
Concepto de “beneficiario”
Nacional de un tercer Estado cónyuge de un ciudadano de la Unión que ha ejercido su libertad de circulación
Regreso del ciudadano de la Unión al Estado miembro del que es nacional, donde cumple una pena privativa de libertad
Exigencias que debe cumplir el Estado miembro de acogida en virtud de la Directiva 2004/38/CE al adoptar una decisión de expulsión de dicho nacional de un tercer Estado

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 14, 15, 27 y 28 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.
o
1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (
DO 2004, L 158, p. 77
; corrección de errores en
DO 2004, L 229, p. 35
).
Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre la Sra. Nalini Chenchooliah, nacional de un tercer Estado, y el Minister for Justice and Equality (Ministro de Justicia e Igualdad, Irlanda; en lo sucesivo, «Ministro»), relativo a una decisión de expulsión adoptada contra ella a raíz del regreso de su cónyuge, ciudadano de la Unión, al Estado miembro del que es nacional, donde cumple una pena privativa de libertad.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Los considerandos 5, 23 y 24 de la Directiva 2004/38 son del tenor siguiente:
«(5)
El derecho de todo ciudadano de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, para que pueda ejercerse en condiciones objetivas de libertad y dignidad, debe serle reconocido también a los miembros de su familia, cualquiera que sea su nacionalidad. […]
[…]
(23)
La expulsión de un ciudadano de la Unión y los miembros de su familia por razones de orden público o seguridad pública constituye una medida que puede perjudicar seriamente a las personas que, haciendo uso de los derechos y libertades conferidas por el Tratado, se integraron verdaderamente en el Estado miembro de acogida. Conviene, por lo tanto, limitar el alcance de estas medidas de conformidad con el principio de proporcionalidad para tener en cuenta el grado de integración de las personas en cuestión, la duración de la residencia en el Estado miembro de acogida, su edad, su estado de salud y la situación familiar y económica, así como los vínculos con el país de origen.
(24)
En consecuencia, cuanto mayor sea la integración de los ciudadanos de la Unión Europea y de los miembros de su familia en el Estado miembro de acogida, tanto mayor debería ser la protección contra la expulsión. […]»
El artículo 1 de dicha Directiva, cuyo epígrafe es «Objeto», dispone lo siguiente:
«La presente Directiva establece:
a)
las condiciones de ejercicio del derecho de libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia;
b)
el derecho de residencia permanente en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia;
c)
las limitaciones a los derechos establecidos en las letras a) y b) por razones de orden público, seguridad pública o salud pública.»
Bajo el epígrafe «Definiciones», el artículo 2 de la citada Directiva establece lo siguiente:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1)
“Ciudadano de la Unión”: toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro.
2)
“Miembro de la familia”:
a)
el cónyuge;
[…]».
El artículo 3 de la misma Directiva, cuyo epígrafe es «Beneficiarios», dispone en su apartado 1:
«La presente Directiva se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia, tal como se definen en el punto 2 del artículo 2, que le acompañen o se reúnan con él.»
El capítulo III de la Directiva 2004/38, cuyo epígrafe es «Derecho de residencia», comprende sus artículos 6 a 15.
El artículo 6 de dicha Directiva, bajo el epígrafe «Derecho de residencia por un período de hasta tres meses», dispone lo siguiente:
«1.   Los ciudadanos de la Unión tendrán derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período de hasta tres meses sin estar sometidos a otra condición o formalidad que la de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos.
2.   Las disposiciones del apartado 1 se aplicarán asimismo a los miembros de la familia en posesión de un pasaporte válido que no sean nacionales de un Estado miembro y acompañen al ciudadano de la Unión, o se reúnan con él.»
A tenor del artículo 7 de la citada Directiva:
«1.   Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:
a)
es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, o
b)
dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida, o
c)
–
está matriculado en un centro público o privado, reconocido o financiado por el Estado miembro de acogida con arreglo a su legislación o a su práctica administrativa, con la finalidad principal de cursar estudios, inclusive de formación profesional, y
–
cuenta con un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en el Estado miembro de acogida y garantiza a la autoridad nacional competente, mediante una declaración o por cualquier otro medio equivalente de su elección, que posee recursos suficientes para sí y los miembros de su familia para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, o
[…]
2.   El derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro cuando acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él en el Estado miembro de acogida, siempre que dicho ciudadano cumpla las condiciones contempladas en las letras a), b) o c) del apartado 1.
[…]»
El artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2004/38 contiene normas relativas al mantenimiento del derecho de residencia de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro en caso de fallecimiento del ciudadano de la Unión.
El artículo 13, apartado 2, de dicha Directiva regula el mantenimiento del derecho de residencia de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro en caso de divorcio, anulación del matrimonio o fin de la unión registrada.
A tenor del artículo 14 de la citada Directiva, cuyo epígrafe es «Mantenimiento del derecho de residencia»:
«1.   Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia previsto en el artículo 6 mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.
2.   Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia establecido en los artículos 7, 12 y 13 mientras cumplan las condiciones en ellos previstas.
[…]
4.   No obstante lo dispuesto en los apartados 1 y 2 y sin perjuicio de las disposiciones del capítulo VI, en ningún caso podrá adoptarse una medida de expulsión contra ciudadanos de la Unión o miembros de su familia si:
a)
los ciudadanos de la Unión son trabajadores por cuenta ajena o propia, o
b)
los ciudadanos de la Unión entraron en el territorio del Estado miembro de acogida para buscar trabajo. En este caso, los ciudadanos de la Unión o los miembros de sus familias no podrán ser expulsados mientras los ciudadanos de la Unión puedan demostrar que siguen buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser contratados.»
El artículo 15 de la misma Directiva, bajo el epígrafe «Garantías de procedimiento», dispone lo siguiente:
«1.   Los procedimientos previstos en los artículos 30 y 31 se aplicarán, por analogía, a toda decisión que restrinja la libertad de circulación del ciudadano de la Unión o los miembros de su familia por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública.
[…]
3.   El Estado miembro de acogida no podrá acompañar la decisión de expulsión, contemplada en el apartado 1, de una prohibición de entrada en el territorio.»
Los artículos 27, 28, 30 y 31 de la Directiva 2004/38 figuran en capítulo VI de esta, cuyo epígrafe es «Limitaciones del derecho de entrada y del derecho de residencia por razones de orden público, seguridad pública o salud pública».
El artículo 27 de dicha Directiva, bajo el epígrafe «Principios generales», establece lo siguiente:
«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente capítulo, los Estados miembros podrán limitar la libertad de circulación y residencia de un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia, independientemente de su nacionalidad, por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. Estas razones no podrán alegarse con fines económicos.
2.   Las medidas adoptadas por razones de orden público o seguridad pública deberán ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado. La existencia de condenas penales anteriores no constituirá por sí sola una razón para adoptar dichas medidas.
La conducta personal del interesado deberá constituir una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. No podrán argumentarse justificaciones que no tengan relación directa con el caso concreto o que se refieran a razones de prevención general.
[…]»
A tenor del artículo 28 de la citada Directiva, cuyo epígrafe es «Protección contra la expulsión»:
«1.   Antes de tomar una decisión de expulsión del territorio por razones de orden público o seguridad pública, el Estado miembro de acogida deberá tener en cuenta, en particular, la duración de la residencia del interesado en su territorio, su edad, estado de salud, situación familiar y económica, su integración social y cultural en el Estado miembro de acogida y la importancia de los vínculos con su país de origen.
2.   El Estado miembro de acogida no podrá tomar una decisión de expulsión del territorio contra un ciudadano de la Unión Europea o un miembro de su familia, independientemente de su nacionalidad, que haya adquirido un derecho de residencia permanente en su territorio, excepto por motivos graves de orden público o seguridad pública.
[…]»
El artículo 30 de la misma Directiva, bajo el epígrafe «Notificación de las decisiones», es del tenor siguiente:
«1.   Toda decisión adoptada en virtud del apartado 1 del artículo 27 deberá notificarse al interesado por escrito, en condiciones tales que le permitan entender su contenido e implicaciones.
2.   Se comunicarán al interesado, con precisión y por extenso, las razones de orden público, seguridad pública o salud pública en las que se base la decisión que le afecte, a menos que a ello se opongan razones de seguridad del Estado.
3.   En la notificación se indicará la jurisdicción o instancia administrativa ante la cual el interesado puede interponer recurso, así como el plazo establecido para ello y, cuando proceda, el plazo concedido para abandonar el territorio del Estado miembro. Excepto en casos urgentes debidamente justificados, dicho plazo no podrá ser inferior a un mes a partir de la fecha de notificación.»
El artículo 31 de la Directiva 2004/38, cuyo epígrafe es «Garantías procesales», establece lo siguiente:
«1.   Cuando se tome una decisión contra él por razones de orden público, seguridad pública o salud pública, el interesado podrá interponer los recursos judiciales y, en su caso, administrativos del Estado miembro de acogida o solicitar la revisión de la misma.
2.   Cuando la solicitud de recurso judicial o administrativo de la decisión de expulsión vaya acompañada de la solicitud de una orden provisional de suspensión de la ejecución de dicha decisión, no podrá producirse la expulsión en sí hasta el momento en que se haya adoptado la decisión sobre la orden provisional, excepto si:
–
la decisión de expulsión se basa en una decisión judicial anterior, o si
–
las personas afectadas han tenido acceso previo a la revisión judicial, o si
–
la decisión de expulsión se basa en motivos imperiosos de seguridad pública conforme al apartado 3 del artículo 28.
3.   El procedimiento de recurso permitirá el examen de la legalidad de la decisión, así como de los hechos y circunstancias en que se basa la medida propuesta. Garantizará asimismo que la decisión no sea desproporcionada, en particular, respecto de los requisitos establecidos en el artículo 28.
4.   Los Estados miembros podrán rechazar la presencia del interesado en su territorio durante el procedimiento de recurso, pero no podrán prohibirle que presente su defensa en persona en la vista excepto por motivos graves de orden público o seguridad pública o cuando el recurso judicial o administrativo se refiera a una denegación de entrada en el territorio.»
Derecho irlandés
La normativa irlandesa de transposición de la Directiva 2004/38 se contiene en el European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 [Reglamento relativo a las Comunidades Europeas (Libre Circulación de Personas) de 2015], disposiciones que sustituyeron, a partir del 1 de febrero de 2016, al European Communities (Free Movement of Persons) (n.
o
2) Regulations 2006 [Reglamento relativo a las Comunidades Europeas (Libre Circulación de Personas) (n
o
2) de 2006], de 18 de diciembre de 2006 (en lo sucesivo, «Reglamento de 2006»).
El artículo 20 del Reglamento de 2006 regulaba las competencias del Ministro en materia de adopción de decisiones de expulsión (
removal orders
).
La Immigration Act 1999 (Ley de Inmigración de 1999) contiene las normas de Derecho nacional de extranjería aplicables fuera del ámbito cubierto por la Directiva 2004/38.
El artículo 3 de dicha Ley regula la competencia del Ministro para adoptar decisiones por las que se ordena abandonar el territorio nacional (
deportation orders
).
De conformidad con el artículo 3, apartado 1, de la citada Ley, el Ministro podrá adoptar una decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional «para conminar a cualquier extranjero contra el que la misma vaya dirigida a abandonar el territorio en el plazo indicado por esta y mantenerse fuera del territorio en el futuro».
En virtud del artículo 3, apartado 2, letras h) e i), de la Ley de Inmigración de 1999, la decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional podrá adoptarse, respectivamente, contra aquellas personas que «según el Ministro, hubieran incumplido una restricción o un requisito que se les hubiera impuesto en relación con el desembarco o la entrada en el territorio o con la autorización para residir en el territorio» o «respecto de las cuales, según el Ministro, la decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional redundaría en el bien común».
Con arreglo al artículo 3, apartado 3, letra a), de dicha Ley, cuando el Ministro adopte un proyecto de decisión que ordene abandonar el territorio nacional, deberá notificarlo por escrito, junto con la correspondiente motivación, a la persona afectada.
El artículo 3, apartado 4, de la citada Ley establece que la notificación de dicho proyecto de decisión deberá incluir, entre otras, las siguientes indicaciones:
–
la mención de que el interesado podrá formular observaciones en un plazo de quince días hábiles;
–
la mención de que el interesado tiene derecho a abandonar el territorio voluntariamente antes de que el Ministro se pronuncie sobre el expediente y de que deberá comunicar al Ministro las medidas adoptadas para abandonar el territorio, y
–
la mención de que el interesado podrá aceptar la adopción de una decisión por la que se le ordene abandonar el territorio nacional en un plazo de quince días hábiles, tras lo cual el Ministro estará obligado a gestionar la expulsión de dicha persona del territorio nacional lo antes posible.
Una vez adoptada, la decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional permanece en vigor por un plazo indefinido. No obstante, la persona afectada podrá solicitar su modificación o revocación al amparo del artículo 3, apartado 11, de la Ley de Inmigración de 1999. Al examinar dicha solicitud, el Ministro habrá de determinar si el solicitante demuestra un cambio de circunstancias acaecido desde la adopción de dicha decisión que justifique su revocación. Tales circunstancias pueden concurrir, en particular, cuando el interesado sea miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que ejerza en Irlanda los derechos de libre circulación que le confiere el Derecho de la Unión.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
La Sra. Chenchooliah, nacional de Mauricio, llegó a Irlanda hacia el mes de febrero de 2005 provista de un visado de estudiante y residió en dicho Estado miembro hasta el 7 de febrero de 2012 en virtud de sucesivos permisos de residencia.
El 13 de septiembre de 2011, contrajo matrimonio con un nacional portugués que residía en Irlanda.
Mediante escrito de 2 de febrero de 2012, la Sra. Chenchooliah solicitó que se le concediera una tarjeta de residencia como cónyuge de un ciudadano de la Unión.
A raíz de lo anterior, el Ministro solicitó, en varias ocasiones, información adicional que la Sra. Chenchooliah aportó, parcialmente, mediante escrito de 25 de mayo de 2012. Mediante escrito de 27 de agosto de 2012, la Sra. Chenchooliah solicitó un plazo adicional para presentar un contrato de trabajo, indicando que su esposo acababa de comenzar a trabajar.
Mediante decisión de 11 de septiembre de 2012, el Ministro denegó la solicitud de concesión de una tarjeta de residencia formulada por la Sra. Chenchooliah por los siguientes motivos:
«No ha demostrado que el ciudadano de la Unión ejerza una actividad económica en Irlanda, de modo que el Ministro no está convencido de que este ejerza sus derechos al trabajar por cuenta ajena o propia, estudiar, estar en situación de desempleo involuntario o disponer de recursos suficientes, de conformidad con los requisitos establecidos en el artículo 6, apartado 2 letra a), del Reglamento [de 2006]. Por consiguiente, usted no tiene derecho a residir [en Irlanda] de conformidad con el artículo 6, apartado 2, letra a), del Reglamento [de 2006].»
Mediante escrito de 15 de octubre de 2012, la Sra. Chenchooliah aportó pruebas de que su esposo había trabajado en un restaurante durante dos semanas y solicitó una prórroga del plazo concedido para presentar una solicitud de revisión de la decisión de 11 de septiembre de 2012.
Mediante escrito de 31 de octubre de 2012, el Ministro aceptó prorrogar el citado plazo. Seguidamente, solicitó información suplementaria, indicando que, si no se aportaba en un plazo de diez días hábiles, se daría traslado del expediente al servicio responsable de las medidas de expulsión.
Dado que, durante un período de cerca de dos años, la Sra. Chenchooliah no comunicó ningún tipo de información, la decisión de 11 de septiembre de 2012 adquirió firmeza.
Mediante escrito de 17 de julio de 2014, dirigido directamente al Ministro, la Sra. Chenchooliah señaló que, a raíz de una condena penal, su marido llevaba en prisión en Portugal desde el 16 de junio de 2014 y solicitó autorización para permanecer en territorio irlandés invocando su situación personal.
Mediante escrito de 3 de septiembre de 2014, el Ministro comunicó a la Sra. Chenchooliah que se había previsto adoptar una decisión de expulsión en su contra, a la vista de que su esposo, ciudadano de la Unión, había residido en Irlanda durante un período de más de tres meses sin cumplir los requisitos del artículo 6, apartado 2, del Reglamento de 2006, por el que se transpone al Derecho irlandés el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2004/38, por lo que la Sra. Chenchooliah ya no tenía derecho a permanecer en Irlanda.
A continuación, mediante escrito de 26 de noviembre de 2015, la representación letrada de la Sra. Chenchooliah solicitó que el Ministro concediera a esta un permiso de residencia en aplicación de la facultad discrecional que le confiere el Derecho irlandés, invocando, en particular, el prolongado período durante el cual su representada había residido en Irlanda, su trayectoria profesional y sus perspectivas de empleo.
Mediante escrito de 15 de noviembre de 2016, el Ministro notificó a la Sra. Chenchooliah que se había resuelto no dar continuidad al procedimiento de expulsión y que, en su lugar, se abriría un procedimiento para ordenarle abandonar el territorio nacional al amparo del artículo 3 de la Ley de Inmigración de 1999.
A dicho escrito se adjuntaba un proyecto de decisión por el que se ordenaba a la Sra. Chenchooliah abandonar el territorio nacional, proyecto sobre el cual esta podía formular observaciones. Dicho proyecto de decisión se basaba en el carácter irregular de la residencia de la Sra. Chenchooliah en Irlanda desde el 7 de febrero de 2012 y en la opinión del Ministro de que la orden de abandono del territorio nacional redundaba en el bien común.
A dicho escrito se adjuntaba asimismo una decisión anterior, de 21 de octubre de 2016, en la que se confirmaba que se había resuelto no adoptar una decisión de expulsión respecto de la Sra. Chenchooliah al amparo del Reglamento de 2006 y de las disposiciones transitorias del Reglamento relativo a las Comunidades Europeas (Libre Circulación de Personas) de 2015.
El 12 de diciembre de 2016, el tribunal remitente autorizó a la Sra. Chenchooliah a interponer un recurso contencioso-administrativo contra la decisión ministerial de 21 de octubre de 2016 y a solicitar, con carácter cautelar, que se prohibiera al Ministro adoptar una decisión por la que se le ordenara abandonar el territorio nacional. Por otro lado, dicho tribunal adoptó medidas provisionales para impedir que, antes de la resolución del recurso judicial, siguiera su curso el procedimiento para ordenar a la Sra. Chenchooliah que abandonara el territorio nacional.
El tribunal remitente considera que el Tribunal de Justicia aún no se ha pronunciado sobre la cuestión de si, en una situación como la del caso de autos, en la que un ciudadano de la Unión regresa al Estado miembro del que es nacional, para cumplir en este caso una pena privativa de libertad, y en la que, por tanto, ya no ejerce en el Estado miembro de acogida su derecho a la libre circulación en virtud del Derecho de la Unión, el nacional de un tercer Estado, cónyuge de dicho ciudadano de la Unión, sigue estando comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38 en calidad de «beneficiario», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva, de forma que su expulsión del Estado miembro de acogida, en el que ahora reside ilegalmente, sigue rigiéndose, en particular, por los artículos 27, 28 y 31 de la citada Directiva.
La High Court (Tribunal Superior, Irlanda) alude a este respecto a su propia sentencia de 29 de abril de 2014 en la que, ante una situación análoga a la controvertida en el litigio principal, resolvió que la anterior cuestión debe tener una respuesta afirmativa. Según dicha sentencia, esta solución puede basarse en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, en particular, en la sentencia de 25 de julio de 2008, Metock y otros (
C‑127/08
,
EU:C:2008:449
).
El tribunal remitente destaca que en el procedimiento de que conoce se han debatido las posibles consecuencias para el presente asunto que se derivan de la referida sentencia de 29 de abril de 2014.
En este contexto, el Ministro censuró lo declarado en la mencionada sentencia alegando, en particular, que en la misma no se tenía en cuenta el hecho esencial de que el miembro de la familia de un ciudadano de la Unión no está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38 si dicho ciudadano no ejerce efectiva y actualmente su derecho de libre circulación. En tal supuesto, la decisión de expulsión se rige, según el Ministro, no por las disposiciones del capítulo VI de dicha Directiva, sino por el Derecho nacional aplicable fuera del ámbito cubierto por la citada Directiva.
En su opinión, la interpretación contraria requiere demostrar la existencia de un peligro para el orden o la seguridad públicos, haciendo muy difícil, cuando no prácticamente imposible, la expulsión de un nacional de un tercer Estado cónyuge de un ciudadano de la Unión que se haya beneficiado apenas en un determinado momento de un derecho de residencia temporal a causa de las actividades del cónyuge en el Estado miembro de acogida, independientemente de la actividad actual de ese ciudadano de la Unión o del lugar en el que ahora resida, que bien podría encontrarse fuera del territorio de aquella.
Por el contrario, la Sra. Chenchooliah sostuvo ante el tribunal remitente que la sentencia de 29 de abril de 2014 pronunciada por ese mismo tribunal corrobora su postura según la cual, como persona que, por razón de su matrimonio, se ha beneficiado en un determinado momento al menos de un derecho de residencia temporal de tres meses en virtud del artículo 6 de la Directiva 2004/38, sigue estando comprendida en el ámbito de aplicación de esta misma Directiva, por lo que solo puede ser expulsada del territorio del Estado miembro de acogida respetando las normas y garantías que establece dicha Directiva, y, entre ellas, las previstas en sus artículos 27 y 28.
En estas circunstancias, la High Court (Tribunal Superior) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
Cuando al cónyuge de un ciudadano de la Unión que ha ejercido su derecho de libre circulación con arreglo al artículo 6 de la Directiva 2004/38 le ha sido denegada la concesión de un derecho de residencia en virtud del artículo 7, basándose en que ese ciudadano de la Unión no ejerció, o ya no ejerce, los derechos emanados de los Tratados de la Unión en el Estado miembro de acogida, y en caso de que se proponga que el cónyuge sea expulsado de ese Estado miembro, ¿debe llevarse a cabo la expulsión de conformidad con lo dispuesto en la Directiva, o se trata de un asunto correspondiente al ámbito de competencia de la legislación nacional del Estado miembro?
2)
En caso de que se responda a la primera cuestión prejudicial en el sentido de que la expulsión ha de llevarse a cabo de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 2004/38, ¿debe esta efectuarse con arreglo a los requisitos del capítulo VI de la Directiva, concretamente con sus artículos 27 y 28, o puede el Estado miembro, en tales circunstancias, atender a otras disposiciones de la Directiva, en particular sus artículos 14 y 15?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente pide sustancialmente que se dilucide si las disposiciones, por una parte, del capítulo VI de la Directiva 2004/38, en particular los artículos 27 y 28, y, por otra, de sus artículos 14 y 15, deben interpretarse en el sentido de que tanto unas como otras resultan de aplicación a una decisión de expulsión adoptada contra un nacional de un tercer Estado basándose en que este ya no tiene derecho de residencia con arreglo a dicha Directiva, en una situación, como la del litigio principal, en la que el nacional del tercer Estado contrajo matrimonio con un ciudadano de la Unión en un momento en que este último ejercía su libertad de circulación, trasladándose al Estado miembro de acogida y residiendo en este Estado junto con el nacional del tercer Estado, y en la que el ciudadano de la Unión regresa posteriormente al Estado miembro del que es nacional.
Antes de examinar estas cuestiones, procede delimitar con carácter previo el alcance de las mismas.
En el presente caso, la Sra. Chenchooliah, nacional de un tercer Estado, no reclama un derecho de residencia derivado del derecho de residencia de su cónyuge, ciudadano de la Unión, con arreglo a la Directiva 2004/38. La solicitud para poder acogerse a tal derecho al amparo del artículo 7 de dicha Directiva fue efectivamente denegada mediante una decisión que ha adquirido firmeza y que la Sra. Chenchooliah no impugna.
En cambio, sí sostiene que su actual residencia irregular en el territorio de Irlanda, que es el Estado miembro de acogida, no puede sancionarse mediante una orden de abandono del territorio nacional adoptada en virtud del artículo 3 de la Ley de Inmigración de 1999, que lleva aparejada de oficio una prohibición de entrada en el territorio por tiempo indefinido, sino que únicamente puede dar lugar a una orden de expulsión adoptada con arreglo a las garantías de que disfruta en virtud de la Directiva 2004/38 y, en particular, de los artículos 27 y 28 de esta.
Aclarado lo anterior, procede, en primer lugar, recordar que, de conformidad con el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, quedan comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha Directiva y son beneficiarios de los derechos que esta confiere los ciudadanos de la Unión que se trasladen a un Estado miembro distinto de aquel del que sean nacionales o residan en ese Estado, así como los miembros de sus familias, tal como se definen en el artículo 2, punto 2, de la citada Directiva, que los acompañen o se reúnan con ellos (sentencia de 14 de noviembre de 2017, Lounes,
C‑165/16
,
EU:C:2017:862
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, consta que el cónyuge de la Sra. Chenchooliah, nacional portugués y por tanto ciudadano de la Unión, al abandonar Portugal y desplazarse a Irlanda, ejerció su libertad de circulación, trasladándose a un Estado miembro distinto de aquel del que es nacional y residiendo en dicho Estado.
Tampoco es objeto de discusión el hecho de que la Sra. Chenchooliah, debido a su matrimonio con ese ciudadano de la Unión en un momento en que este estaba ejerciendo su libertad de circulación, residió durante cierto tiempo con su cónyuge en Irlanda en virtud del derecho de residencia derivado que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2004/38 confiere a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión.
Por otro lado, el hecho de que la Sra. Chenchooliah hubiera entrado en Irlanda antes que su cónyuge y antes de convertirse en miembro de la familia de este último no resulta pertinente, puesto que ha quedado acreditado que residió con su cónyuge en el Estado miembro de acogida.
En efecto, tal como el Tribunal de Justicia ya ha destacado, debe interpretarse que los términos «los miembros de [la] familia [de un ciudadano de la Unión] que le acompañen», que figuran en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, hacen referencia al mismo tiempo a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que hayan entrado con este en el Estado miembro de acogida y a aquellos que residen con él en ese Estado miembro, sin que sea necesario, en este segundo caso, distinguir en función de que los nacionales de un país tercero hayan entrado en dicho Estado miembro antes o después que el ciudadano de la Unión, o antes o después de que se hayan convertido en miembros de su familia (sentencia de 25 de julio de 2008, Metock y otros,
C‑127/08
,
EU:C:2008:449
, apartado
).
No obstante, desde el regreso de su cónyuge a Portugal, la Sra. Chenchooliah no dispone ya de la condición de «beneficiaria», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
En efecto, desde el momento en que se quedó en Irlanda, donde no convive ya con su cónyuge portugués, y, por más que en el pasado este último hubiera hecho uso de su libertad de circulación al trasladarse a Irlanda y haber residido allí con ella durante cierto tiempo, la Sra. Chenchooliah ya no cumple el requisito que establece el mencionado artículo 3, apartado 1, de acompañar a un ciudadano de la Unión o de reunirse con él.
Como ha recordado el Tribunal de Justicia, este requisito, que también se reproduce, entre otros, en los artículos 6, apartado 2, y 7, apartado 2, de la Directiva 2004/38, responde a la finalidad y a la razón de ser de los derechos derivados de entrada y de residencia que dicha Directiva establece para los miembros de la familia de los ciudadanos de la Unión. La finalidad y la justificación de tales derechos derivados obedecen, en efecto, a la consideración de que no reconocerlos puede suponer un menoscabo, en particular, del ejercicio efectivo por parte del ciudadano de la Unión de que se trate de su libertad de circulación, así como del ejercicio y efecto útil de los derechos que este tiene en virtud del artículo 21 TFUE, apartado 1 (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de noviembre de 2012, Iida,
C‑40/11
,
EU:C:2012:691
, apartados
y
, y de 14 de noviembre de 2017, Lounes,
C‑165/16
,
EU:C:2017:862
, apartado
).
Por otra parte, el concepto de «beneficiario», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, es un concepto dinámico por cuanto tal condición, aunque haya sido adquirida en el pasado, puede perderse posteriormente si dejan de cumplirse los requisitos establecidos en dicha disposición (véase, por analogía, la sentencia de 14 de noviembre de 2017, Lounes,
C‑165/16
,
EU:C:2017:862
, apartados
a
).
En este contexto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la aplicación de la Directiva 2004/38 únicamente a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que lo «acompañen» o «se reúnan» con él, en el sentido del artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva, equivale a limitar los derechos de entrada y de residencia de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión al Estado miembro en el que este reside (sentencia de 25 de julio de 2008, Metock y otros,
C‑127/08
,
EU:C:2008:449
, apartado
).
El Tribunal de Justicia ha precisado que, desde el momento en que la Directiva 2004/38 confiere al nacional de un tercer Estado, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, el derecho de entrada y de residencia en el Estado miembro de acogida, dicho Estado miembro solo puede restringir esos derechos respetando los artículos 27 y 35 de dicha Directiva (sentencia de 25 de julio de 2008, Metock y otros,
C‑127/08
,
EU:C:2008:449
, apartado
).
Por lo tanto, en la medida en que el nacional de un tercer Estado, cónyuge de un ciudadano de la Unión que ejerce su libertad de circulación, reside con ese ciudadano en el Estado miembro de acogida y es, por tanto, «beneficiario», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, solo puede restringirse el derecho de residencia que le confiere dicha Directiva, en particular, su artículo 7, apartado 2, si se respetan, entre otros, los artículos 27 y 35 de dicha Directiva.
No obstante, un supuesto de hecho como el anterior es diferente del que se plantea en el litigio principal, caracterizado por que el nacional de un tercer Estado ya no reside con su cónyuge, ciudadano de la Unión, en el Estado miembro de acogida tras la partida de este y por que se le ha denegado el derecho de residencia con arreglo al artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2004/38. En consecuencia, ya no es beneficiario del derecho de residencia con arreglo a la citada Directiva, dado que tampoco le es de aplicación ninguno de los supuestos regulados en los artículos 12, apartado 2, y 13, apartado 2, de la misma Directiva, en los que se mantiene el derecho de residencia en favor de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro.
De lo anterior se desprende que no cabe aplicar lo declarado en el apartado 95 de la sentencia de 25 de julio de 2008, Metock y otros (
C‑127/08
,
EU:C:2008:449
), a una situación como la que se plantea en el litigio principal.
Se suscita, no obstante, el interrogante de si la pérdida por parte de la Sra. Chenchooliah de la condición de «beneficiaria», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, implica que la decisión de expulsión, que se adopta esencialmente porque se le denegó el derecho de residencia en virtud del artículo 7, apartado 2, de dicha Directiva, debe regirse no ya con arreglo a la citada Directiva, sino con arreglo exclusivamente al Derecho nacional aplicable fuera del ámbito cubierto por la propia Directiva.
La respuesta a esta cuestión debe ser negativa.
A este respecto, cabe señalar que la Directiva 2004/38 no contiene únicamente normas que regulan los requisitos de obtención de alguno de los diferentes tipos de derechos de residencia que prevé, o los requisitos que deben cumplirse para poder continuar beneficiándose de los derechos correspondientes. Esta Directiva establece, además, un conjunto de normas cuyo objeto es regular la situación resultante de la pérdida del disfrute de cualquiera de esos derechos, entre otros, en caso de partida del ciudadano de la Unión del Estado miembro de acogida.
En tal sentido, el artículo 15 de la Directiva 2004/38, bajo el epígrafe «Garantías de procedimiento», dispone, en su apartado 1, que los procedimientos previstos en los artículos 30 y 31 de dicha Directiva se aplicarán, por analogía, a toda decisión que limite la libertad de circulación de un ciudadano de la Unión o los miembros de su familia por motivos que no sean de orden público, de seguridad pública o de salud pública.
Además, el artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2004/38 preceptúa que el Estado miembro de acogida no podrá acompañar tal decisión de expulsión de una prohibición de entrada en el territorio.
A tenor de los propios términos del artículo 15 de la Directiva 2004/38 y so pena de privar a esta última disposición de buena parte de su contenido y efecto útil, el ámbito de aplicación de dicho precepto contempla una decisión de expulsión adoptada, como en el litigio principal, por motivos que no guardan relación con cualquier riesgo para el orden público, la seguridad pública o la salud pública, sino con el hecho de que un miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que, al amparo de la citada Directiva, ha disfrutado en el pasado de un derecho de residencia temporal derivado del ejercicio, por parte del ciudadano de la Unión, de su libertad de circulación, deja de tener tal derecho de residencia cuando este último abandona el Estado miembro de acogida y regresa al Estado miembro del que es nacional.
Efectivamente, dicho precepto, que figura en el capítulo III de la Directiva 2004/38, que a su vez lleva por epígrafe «Derecho de residencia», establece el régimen aplicable cuando finaliza un derecho de residencia temporal en virtud de dicha Directiva y, en particular, cuando un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia que en el pasado ha disfrutado de un derecho de residencia de hasta tres meses o de más de tres meses, con arreglo, respectivamente, al artículo 6 o al artículo 7 de la citada Directiva, no cumple ya los requisitos para disfrutar del derecho de residencia de que se trate y por tanto puede ser, en principio, expulsado por el Estado miembro de acogida.
En el caso de autos, la Sra. Chenchooliah disfrutó, durante un cierto tiempo, del derecho de residencia en Irlanda con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2004/38, a raíz de su matrimonio con un ciudadano de la Unión que ejerció su derecho de libre circulación en dicho Estado miembro.
Sin embargo, a consecuencia de la partida de su cónyuge, perdió aquel derecho de residencia puesto que ya no cumplía el requisito relativo a la exigencia de acompañar a un ciudadano de la Unión que esté ejerciendo su derecho a la libre circulación o de reunirse con él, lo que determinó la denegación de su solicitud de concesión del derecho de residencia en virtud del artículo 7 de dicha Directiva.
Dado que, como se ha declarado en el apartado 66 de la presente sentencia, tal situación no está comprendida en ninguna de las contempladas en los artículos 12, apartado 2, y 13, apartado 2, de la Directiva 2004/38, en las que se mantiene el derecho de residencia de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro, el Estado miembro de acogida puede adoptar una decisión de expulsión con respecto a la Sra. Chenchooliah en virtud del artículo 15 de dicha Directiva. Tal decisión de expulsión, en cualquier caso, solo podrá adoptarse respetando los requisitos que establece dicha disposición.
Como también señaló, en esencia, el Abogado General en el punto 75 de sus conclusiones, en una situación como la que se plantea en el litigio principal, esta aseveración no es incompatible con la circunstancia de que la persona afectada haya perdido la condición de «beneficiario», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
En efecto, la pérdida de dicha condición tiene como consecuencia que la persona afectada ya no disfrute de los derechos de circulación y de residencia en el territorio del Estado miembro de acogida de los que fue titular durante un cierto tiempo, puesto que ya no cumple los requisitos a los que se supeditan tales derechos. En cambio, no implica, como se desprende del apartado 74 de la presente sentencia, que la Directiva 2004/38 no se aplique ya a la adopción, por parte del Estado miembro de acogida, de la decisión de expulsar por tal motivo a la persona afectada.
Por lo que respecta a las consecuencias de la aplicabilidad del artículo 15 de la Directiva 2004/38 a una situación como la controvertida en el litigio principal, del apartado 1 de dicha disposición se desprende que se aplicarán «por analogía» las garantías establecidas en los artículos 30 y 31 de dicha Directiva.
La expresión «por analogía» debe entenderse en el sentido de que las disposiciones de los artículos 30 y 31 de la Directiva 2004/38 solo se aplicarán en relación con el artículo 15 si es efectivamente posible aplicarlas, en su caso mediante los ajustes necesarios, a decisiones adoptadas por motivos que no sean de orden público, de seguridad pública o de salud pública.
Pues bien, no es este el caso del artículo 30, apartado 2, de la Directiva 2004/38, ni del artículo 31, apartado 2, tercer guion, ni del artículo 31, apartado 4, de la misma Directiva.
Estas disposiciones, cuya aplicación debe reservarse estrictamente a decisiones de expulsión adoptadas por motivos de orden público, de seguridad pública o de salud pública, no resultan por tanto aplicables a las decisiones de expulsión previstas en el artículo 15 de la Directiva 2004/38.
En cuanto a las disposiciones de los artículos 30 y 31 de la Directiva 2004/38 que pueden aplicarse en relación con el artículo 15 de aquella, procede indicar, por lo que respecta, en particular, al artículo 31, apartado 1, de dicha Directiva y al derecho de acceso a los recursos judiciales, que debe garantizarse con arreglo a la citada disposición, que, en la medida en que tales recursos se refieran a la «aplicación del Derecho de la Unión», en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, la regulación procesal de dichos recursos, destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos conferidos por la Directiva 2004/38, habrá de respetar, entre otras, las exigencias derivadas del derecho a la tutela judicial efectiva consagrada en el artículo 47 de dicha Carta.
Por otro lado, de conformidad con el artículo 31, apartado 3, de la Directiva 2004/38, disposición aplicable en relación con el artículo 15 de esta Directiva, los procedimientos de recurso no solo deben permitir el examen de la legalidad de la decisión correspondiente y de los hechos y circunstancias en que se base, sino también garantizar que la decisión de que se trate no sea desproporcionada.
Procede señalar, asimismo, que dado que el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2004/38 se refiere únicamente a la aplicación analógica de los artículos 30 y 31 de esta, no cabe que, en relación con las decisiones adoptadas con arreglo al citado artículo 15, se apliquen otras disposiciones del capítulo VI de la misma Directiva, entre ellas sus artículos 27 y 28.
Tal como se ha recordado en el apartado 65 de la presente sentencia, las disposiciones de los artículos 27 y 28 de la Directiva 2004/38 solo se aplican si la persona de que se trate disfruta actualmente, con arreglo a dicha Directiva, de un derecho de residencia, ya sea temporal o permanente, en el Estado miembro de acogida (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de julio de 2008, Metock y otros,
C‑127/08
,
EU:C:2008:449
, apartado
).
Procede, por último, subrayar que, con arreglo al artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2004/38, la decisión de expulsión que puede adoptarse en el litigio principal no podrá ir en ningún caso acompañada de una prohibición de entrada en el territorio.
En atención a todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 15 de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que se aplica a una decisión de expulsión adoptada contra un nacional de un tercer Estado basándose en que este ya no tiene derecho de residencia con arreglo a dicha Directiva, en una situación como la del litigio principal, en la que el nacional del tercer Estado contrajo matrimonio con un ciudadano de la Unión en un momento en que este último ejercía su libertad de circulación, trasladándose al Estado miembro de acogida y residiendo en este Estado junto con el nacional del tercer Estado, y en la que el ciudadano de la Unión regresa posteriormente al Estado miembro del que es nacional. De ello se deduce que, al adoptar esta decisión de expulsión, deben respetarse las garantías pertinentes establecidas en los artículos 30 y 31 de la Directiva 2004/38, sin que en ningún caso pueda acompañarse tal decisión de una prohibición de entrada en el territorio.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

El artículo 15 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.
o
1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, debe interpretarse en el sentido de que se aplica a una decisión de expulsión adoptada contra un nacional de un tercer Estado basándose en que este ya no tiene derecho de residencia con arreglo a dicha Directiva, en una situación como la del litigio principal, en la que el nacional del tercer Estado contrajo matrimonio con un ciudadano de la Unión en un momento en que este último ejercía su libertad de circulación, trasladándose al Estado miembro de acogida y residiendo en este Estado junto con el nacional del tercer Estado, y en la que el ciudadano de la Unión regresa posteriormente al Estado miembro del que es nacional. De ello se deduce que, al adoptar esta decisión de expulsión, deben respetarse las garantías pertinentes establecidas en los artículos 30 y 31 de la Directiva 2004/38, sin que en ningún caso pueda acompañarse tal decisión de una prohibición de entrada en el territorio.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.