CELEX: 62015CJ0549
Prejudiciële verwijzing
Bevordering van energie uit hernieuwbare bronnen
Voor vervoer gebruikte biobrandstoffen
Richtlijn 2009/28/EG
Artikel 18, lid 1
Massabalanssysteem, dat moet garanderen dat biogas voldoet aan de voorgeschreven duurzaamheidscriteria
Geldigheid
Artikelen 34 en 114 VWEU
Nationale regeling die voorschrijft dat de massabalans op een duidelijk bepaalde locatie wordt uitgevoerd
Praktijk waarmee de bevoegde nationale autoriteit erkent dat aan die voorwaarde kan worden voldaan wanneer duurzaam biogas wordt getransporteerd via het nationale gasnet
Bevel van die autoriteit dat uitsluit dat aan die voorwaarde kan worden voldaan bij invoer van duurzaam biogas uit andere lidstaten via gekoppelde nationale gasnetten
Vrij verkeer van goederen

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging en de geldigheid van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG (
PB 2009, L 140, blz. 16
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen E.ON Biofor Sverige AB (hierna: „E.ON Biofor”) en Statens energimyndighet (Zweeds nationaal energieagentschap; hierna: „Energieagentschap”) over een bevel dat het aan E.ON Biofor heeft gegeven met betrekking tot het door haar ingevoerde duurzaamheidsverificatiesysteem voor biogas.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De overwegingen 1, 12, 65, 76 en 94 van richtlijn 2009/28 luiden als volgt:
„(1)
Beperking van het Europese energieverbruik en veelvuldiger gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen vormen, samen met energiebesparing en grotere energie-efficiëntie, belangrijke onderdelen van het pakket maatregelen dat nodig is om de broeikasgasemissies te doen dalen en om te voldoen aan het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en aan de strengere communautaire en internationale toezeggingen inzake de beperking van broeikasgasemissies na 2012. […]
[…]
(12)
Het gebruik van landbouwmaterialen zoals mest, drijfmest en andere dierlijke en organische afvalstoffen voor de productie van biogas biedt heeft een groot broeikasgasemissiereducerend potentieel en levert daarom aanzienlijke milieuvoordelen op bij warmte- en elektriciteitsproductie en het gebruik ervan als biobrandstof. Vanwege hun gedecentraliseerde aard en regionale investeringsstructuur kunnen biogasinstallaties in aanzienlijke mate bijdragen aan de duurzame ontwikkeling in plattelandsgebieden en kunnen zij voor landbouwers een nieuwe bron van inkomsten worden.
[…]
(65)
Biobrandstoffen moeten op duurzame wijze worden geproduceerd. Biobrandstoffen die worden gebruikt om de streefcijfers van deze richtlijn na te leven en deze die steun genieten vanuit nationale steunregelingen moeten dan ook voldoen aan duurzaamheidscriteria.
[…]
(76)
De duurzaamheidscriteria zullen alleen effect hebben als ze een wijziging van het gedrag van de marktdeelnemers tot gevolg hebben. Deze wijzigingen zullen pas gebeuren als biobrandstoffen en vloeibare biomassa die aan deze criteria beantwoorden een prijsverhoging gebieden ten opzichte van die welke niet aan deze criteria voldoen. Volgens de massabalansmethode voor het verifiëren van de naleving bestaat er een fysiek verband tussen de productie van biobrandstoffen en vloeibare biomassa die aan de duurzaamheidscriteria beantwoorden en het verbruik van biobrandstoffen en vloeibare biomassa in de Gemeenschap, die een correct evenwicht doet ontstaan tussen vraag en aanbod en zorgt voor een prijsverhoging die groter is dan in systemen zonder dit verband. Om te garanderen dat biobrandstoffen en vloeibare biomassa die aan de duurzaamheidscriteria voldoen tegen een hogere prijs kunnen worden verkocht, moet de naleving derhalve worden geverifieerd op basis van de massabalansmethode. Daardoor blijft de integriteit van het systeem behouden en worden onredelijke lasten voor het bedrijfsleven vermeden. Andere verificatiesystemen moeten echter worden herzien.
[…]
(94)
Daar de maatregelen bepaald in de artikelen 17 tot en met 19 tevens gevolgen hebben voor de werking van de interne markt, omdat zij de duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa voor de berekening van de streefcijfers uit hoofde van deze richtlijn harmoniseren, en aldus de handel tussen de lidstaten in biobrandstoffen en vloeibare biomassa die aan deze voorwaarden voldoen, overeenkomstig artikel 17, lid 8, van deze richtlijn, vergemakkelijken, zijn zij gegrond op artikel 95 van het Verdrag.”
Volgens artikel 1 van richtlijn 2009/28, met als opschrift „Voorwerp en toepassingsgebied”, wordt in deze richtlijn „een gemeenschappelijk kader vastgesteld voor het bevorderen van energie uit hernieuwbare bronnen. Voorts worden bindende nationale streefcijfers vastgesteld voor het totale aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie en voor het aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het vervoer. […] Zij stelt duurzaamheidscriteria vast voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa”.
Artikel 2, tweede alinea, onder a), e) en i), van die richtlijn bevat de volgende definities:
„a)
‚energie uit hernieuwbare bronnen’: energie uit hernieuwbare niet-fossiele bronnen, namelijk: wind, zon, aerothermische, geothermische, hydrothermische energie en energie uit de oceanen, waterkracht, biomassa, stortgas, gas van rioolzuiveringsinstallaties en biogassen;
[…]
e)
‚biomassa’: de biologisch afbreekbare fractie van producten, afvalstoffen en residuen van biologische oorsprong uit de landbouw (met inbegrip van plantaardige en dierlijke stoffen), de bosbouw en aanverwante bedrijfstakken, met inbegrip van de visserij en de aquacultuur, alsmede de biologisch afbreekbare fractie van industrieel en huishoudelijk afval;
[…]
i)
‚biobrandstof’: vloeibare of gasvormige brandstof voor vervoer die geproduceerd is uit biomassa;”
Artikel 3 van richtlijn 2009/28 bepaalt het volgende:
„1.   Elke lidstaat dient ervoor te zorgen dat zijn aandeel energie uit hernieuwbare bronnen, berekend in overeenstemming met de artikelen 5 tot en met 11, in het bruto-eindverbruik van energie in 2020 minstens gelijk is aan zijn nationaal algemeen streefcijfer voor het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen voor dat jaar, zoals uiteengezet in de derde kolom van de tabel in bijlage I, deel A. […]
[…]
4.   Elke lidstaat ziet erop toe dat het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in alle vormen van vervoer in 2020 minstens 10 % bedraagt van het eindverbruik van energie in het vervoer in die lidstaat.
[…]”
Artikel 5 van die richtlijn, met als opschrift „Berekening van het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen”, bepaalt in lid 1:
„Het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen in elke lidstaat wordt berekend als de som van:
a)
het bruto-eindverbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen;
b)
het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen voor verwarming en koeling;
c)
het eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen in het vervoer.
Gas, elektriciteit en waterstof uit hernieuwbare energiebronnen worden slechts een keer in aanmerking genomen in de punten a), b) of c), van de eerste alinea, voor het berekenen van het aandeel van het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen.
[…] [B]iobrandstoffen en vloeibare biomassa die niet aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 6, voldoen, [worden] niet in aanmerking genomen.
[…]”
In artikel 17 van die richtlijn, met als opschrift „Duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa”, heet het:
„1.   Ongeacht of de grondstoffen op of buiten het grondgebied van de Gemeenschap werden geteeld, wordt energie uit biobrandstoffen en vloeibare biomassa enkel in aanmerking genomen voor de doeleinden genoemd onder a), b) en c) hieronder, indien ze voldoen aan de duurzaamheidscriteria van de leden 2 tot en met 6:
a)
het meten van de naleving van de voorschriften van deze richtlijn inzake nationale streefcijfers;
b)
het meten van de naleving van de verplichtingen tot het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen;
c)
het in aanmerking komen voor financiële steun voor het verbruik van biobrandstoffen en vloeibare biomassa.
[…]
2.   De broeikasgasemissiereductie ten gevolge van het gebruik van biobrandstoffen en vloeibare biomassa, die voor de in lid 1, onder a), b) en c), bedoelde doeleinden in aanmerking wordt genomen, bedraagt minstens 35 %.
[…]
3.   De biobrandstoffen en vloeibare biomassa die in aanmerking worden genomen voor de doeleinden van lid 1, onder a), b) en c), mogen niet geproduceerd zijn uit grondstoffen verkregen van land met een grote biodiversiteit, […]
4.   […] mogen niet geproduceerd zijn uit grondstoffen verkregen van land met hoge koolstofvoorraden, […]
5.   […] mogen niet geproduceerd zijn uit grondstoffen verkregen van land dat in januari 2008 veengebied was […]
6.   Landbouwgrondstoffen die in de Gemeenschap worden geteeld en gebruikt voor de productie van biobrandstoffen en vloeibare biomassa die in aanmerking worden genomen voor de doeleinden genoemd in lid 1, onder a), b) en c), worden verkregen overeenkomstig de eisen en normen genoemd onder het opschrift ‚Milieu’ in deel A en in punt 9 van bijlage II bij verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers [
PB 2009, L 30, blz. 16
], alsmede overeenkomstig de in artikel 6, lid 1, van die verordening vastgestelde minimumeisen voor goede landbouw- en milieuconditie.
[…]
8.   Voor de doeleinden genoemd in lid 1, onder a), b) en c), weigeren de lidstaten niet, wegens andere duurzaamheidsredenen, overeenkomstig dit artikel verkregen biobrandstoffen en vloeibare biomassa in aanmerking te nemen.
[…]”
Artikel 18 van richtlijn 2009/28, met als opschrift „Controle van de naleving van de duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa”, luidt als volgt:
„1.   Wanneer biobrandstoffen en vloeibare biomassa in aanmerking moeten worden genomen voor de doeleinden, genoemd in artikel 17, lid 1, onder a), b) en c), verplichten de lidstaten de marktpartijen om aan te tonen dat voldaan is aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5. Zij verplichten de marktpartijen daartoe gebruik te maken van een massabalanssysteem dat:
a)
toelaat leveringen van grondstoffen of biobrandstoffen met verschillende duurzaamheidskenmerken te mengen;
b)
vereist dat informatie over de duurzaamheidskenmerken en omvang van de onder a) bedoelde leveringen aan het mengsel toegewezen blijven;
c)
voorziet dat de som van alle leveringen die uit het mengsel zijn gehaald dezelfde duurzaamheidscriteria heeft, in dezelfde hoeveelheden, als de som van alle leveringen die aan het mengsel worden toegevoegd.
2.   De Commissie brengt in 2010 en 2012 bij het Europees Parlement en de Raad verslag uit over de werking van de in lid 1 beschreven massabalansverificatiemethode en over de mogelijkheid om andere verificatiemethoden toe te staan voor sommige of alle typen grondstoffen, biobrandstoffen of vloeibare biomassa. De Commissie beoordeelt daarbij de verificatiemethoden waarbij informatie over duurzaamheidskenmerken niet fysiek moet worden toegewezen aan bepaalde leveringen of mengsels. Bij de beoordeling houdt zij rekening met de behoefte om de integriteit en doeltreffendheid van het verificatiesysteem te behouden en tegelijk te vermijden dat onredelijke lasten worden opgelegd aan het bedrijfsleven. Indien nodig gaat dit verslag gepaard met voorstellen aan het Europees Parlement en de Raad voor het gebruik van andere verificatiemethoden.
3.   De lidstaten nemen maatregelen om ervoor te zorgen dat de marktpartijen betrouwbare informatie indienen en de gegevens die gebruikt zijn om die informatie op te stellen, op verzoek ter beschikking van de lidstaat stellen. De lidstaten verplichten de marktpartijen om een passende norm op te stellen voor onafhankelijke audits van de door hen ingediende informatie, en om aan te tonen dat dit gebeurd is. Tijdens de audits moet worden nagegaan of de door de marktpartijen gebruikte systemen nauwkeurig en betrouwbaar zijn en bestand zijn tegen fraude. Voorts wordt ook de frequentie en de methode van de monsterneming gecontroleerd en wordt de robuustheid van de gegevens beoordeeld.
De in de eerste alinea bedoelde informatie heeft met name betrekking op informatie betreffende de naleving van de in artikel 17, leden 2 tot en met 5, bedoelde duurzaamheidscriteria, passende en relevante informatie over maatregelen ter bescherming van bodem, water en lucht, voor herstel van aangetast land, ter voorkoming van overmatig watergebruik in gebieden waar water schaars is, alsmede passende en relevante informatie over maatregelen die zijn genomen om rekening te houden met de in artikel 17, lid 7, tweede alinea, bedoelde elementen.
[…]
4.   […]
De Commissie kan besluiten dat vrijwillige nationale of internationale systemen waarbij normen worden bepaald voor de productie van biomassaproducten, accurate gegevens bevatten met het oog op de toepassing van artikel 17, lid 2, of aantonen dat leveringen van biobrandstoffen voldoen aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 3 tot en met 5. […]
[…]
5.   De Commissie neemt de in lid 4 vermelde besluiten alleen als […] het systeem in kwestie voldoet aan passende normen inzake betrouwbaarheid, transparantie en onafhankelijke auditing. […]
[…]
7.   Als een marktpartij bewijsmiddelen of gegevens indient die zijn verkregen overeenkomstig een […] systeem waarvoor een in lid 4 bedoeld besluit is genomen, mag een lidstaat de leverancier, voor zover dat besluit van toepassing is, niet verplichten om verder aan te tonen dat hij voldoet aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5, noch dat hij de in lid 3, tweede alinea, van dit artikel bedoelde gegevens over maatregelen verstrekt.
[…]”
Punt 2.2.3., „Massabalanssysteem”, van de mededeling van de Commissie over vrijwillige regelingen en standaardwaarden in de EU-regeling betreffende de duurzaamheid van biobrandstoffen en vloeibare biomassa (
PB 2010, C 160, blz. 1
), luidt als volgt:
„[…]
De methode waarbij een verband wordt gelegd tussen informatie of verklaringen over grondstoffen of tussenproducten en verklaringen over eindproducten staat bekend als de ‚chain of custody’. De ‚chain of custody’ heeft normaal betrekking op alle fasen, van de productie van de grondstoffen tot de vrijgave van de eindproducten voor consumptie. De methode die in de richtlijn is vastgesteld voor de ‚chain of custody’ is de massabalansmethode. […]
In de vrijwillige regeling moet worden vereist dat het massabalanssysteem en de correcte naleving van de criteria van de regeling tegelijk worden gecontroleerd […]. Dit betekent ook dat alle bewijsstukken of systemen die worden gebruikt om aan te tonen dat aan de eisen van het massabalanssysteem is voldaan, moeten worden gecontroleerd.
Het massabalanssysteem is een systeem waarin ‚duurzaamheidskenmerken’ toegewezen blijven aan ‚leveringen’.
[…]
Wanneer leveringen met verschillende (of geen) duurzaamheidskenmerken worden gemengd […], blijven de afzonderlijke groottes […] en duurzaamheidskenmerken van elke levering toegewezen aan het mengsel […]. Als een mengsel wordt gesplitst, kan om het even welke reeks duurzaamheidskenmerken […] (samen met de groottes) worden toegewezen aan om het even welke levering, voor zover de combinatie van alle leveringen die uit het mengsel worden gehaald dezelfde grootte hebben voor alle reeksen duurzaamheidskenmerken in het mengsel. Een ‚mengsel’ kan elke vorm aannemen waarbij de leveringen normaal gezien met elkaar in contact staan, zoals een container, verwerkings- of logistiekfaciliteit of -vestiging (gedefinieerd als een geografische locatie met nauwkeurige grenzen waarbinnen producten kunnen worden gemengd).
[…]”
Zweeds recht
Wet nr. 598
De lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen [wet (2010:598) betreffende de duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa; hierna: „wet nr. 598”) geeft uitvoering aan bepaalde voorschriften van richtlijn 2009/28.
§ 3 van hoofdstuk 1 van wet nr. 598 bepaalt het volgende:
„Alleen energie die is geproduceerd met biobrandstoffen en vloeibare biomassa die voldoen aan de duurzaamheidscriteria van de §§ 1 tot en met 5 van hoofdstuk 2 kan in aanmerking worden genomen om te voldoen aan het in artikel 3, leden 1, 2 en 4, van richtlijn 2009/28 voorgeschreven aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het eindverbruik van energie. […]”
Artikel 1 van hoofdstuk 3 van die wet luidt:
„Rapportageplichtig is wie:
a)
krachtens hoofdstuk 4 van de lagen (1994:1776) om skatt på energi [wet (1994:1776) betreffende de energiebelasting] onderworpen is aan de belasting op brandstof die geheel of gedeeltelijk bestaat uit biobrandstoffen of vloeibare biomassa, of
[…]”
§ 1a van hoofdstuk 3 van wet nr. 598 bepaalt het volgende:
„De rapportageplichtige garandeert door middel van een verificatiesysteem dat de biobrandstoffen en de vloeibare biomassa waarvoor een aangifte moet worden ingediend, worden geacht duurzaam te zijn.
De rapportageplichtige garandeert middels directe of indirecte overeenkomsten, gesloten met alle marktpartijen in de gehele productieketen, en middels bij die partijen genomen monsters, dat is voldaan aan het vereiste van de eerste alinea.
Op het door de rapportageplichtige toegepaste verificatiesysteem moet toezicht worden gehouden door een onafhankelijke controleur die nagaat of het verificatiesysteem nauwkeurig, betrouwbaar en fraudebestendig is. Dat toezicht omvat tevens een beoordeling van de wijze van monsterneming in het kader van het verificatiesysteem, alsook van de frequentie van de monsterneming.
Het toezicht omvat daarenboven een beoordeling van de door de rapportageplichtige verstrekte informatie over zijn verificatiesysteem.
De onafhankelijke controleur brengt, door middel van een verklaring, advies uit over het verificatiesysteem.
De regering of de door haar aangewezen autoriteit kan aanvullende maatregelen treffen inzake het verificatiesysteem en het toezicht erop.”
Besluit nr. 1088
§ 14 van de förordning (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen [besluit (2011:1088) betreffende de duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa; hierna: „besluit nr. 1088”] luidt als volgt:
„Het in § 1a van [hoofdstuk] 3 van wet [nr. 598] bedoelde verificatiesysteem moet voorzien in procedures om te garanderen dat in de verschillende fasen van de productieketen een massabalanssysteem wordt toegepast dat:
1.   toelaat leveringen van grondstoffen of biobrandstoffen met verschillende duurzaamheidskenmerken te mengen;
2.   vereist dat informatie over de duurzaamheidskenmerken en omvang van de in punt 1 bedoelde leveringen aan het mengsel toegewezen blijven;
3.   voorziet dat de som van alle leveringen die uit het mengsel zijn gehaald dezelfde duurzaamheidscriteria heeft, in dezelfde hoeveelheden, als de som van alle leveringen die aan het mengsel worden toegevoegd.
[…]
Het nationale energieagentschap kan extra maatregelen nemen inzake het verificatiesysteem en het toezicht daarop.”
Voorschriften van 2011 van het Energieagentschap
De §§ 2 tot en met 4 van hoofdstuk 3 van het Statens energimyndighets föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (voorschriften van het nationaal energieagentschap betreffende de duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa; hierna: „voorschriften van 2011 van het Energieagentschap”) bepalen het volgende:
„§ 2
De rapportageplichtige moet door middel van zijn verificatiesysteem als bedoeld in § 14 van besluit nr. 1088, garanderen dat de biobrandstoffen en vloeibare biomassa traceerbaar zijn vanaf de plaats waar de grondstoffen worden geteeld, gegenereerd of verzameld tot het verbruik van de brandstof of het tijdstip waarop de belasting opeisbaar wordt uit hoofde van hoofdstuk 5 van wet (1994:1776) betreffende de energiebelasting.
§ 3
Overeenkomstig § 14, eerste alinea, punt 3, van besluit [nr. 1088], moet de massabalans worden uitgevoerd op een duidelijk bepaalde locatie en binnen een op de productieketen afgestemde termijn.
Alle aan een rapportageplichtige toebehorende belastingentrepots in de zin van wet (1994:1776) betreffende de energiebelasting kunnen een locatie in de zin van de eerste alinea vormen.
§ 4
De leveringen die normaal gesproken in fysiek contact staan met elkaar vormen een mengsel in de zin van § 14, eerste alinea, van besluit [nr. 1088]. […]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
E.ON Biofor, een in Zweden gevestigde vennootschap, heeft voor de verwijzende rechter uiteengezet dat zij van een in Duitsland gevestigde zustervennootschap leveringen duurzaam biogas betrekt die door die laatste vennootschap in die lidstaat zijn geproduceerd. Vervolgens transporteert E.ON Biofor die leveringen naar Zweden via het Duitse en het Deense gasnet, waarbij dit biogas in alle fasen van het transport eigendom blijft van vennootschappen van de groep. Nadat zij door die zustervennootschap op een duidelijk bepaalde locatie aan het Duitse gasnet zijn toegevoerd, worden die leveringen door E.ON Biofor afgenomen op het grenspunt tussen het Duitse en het Deense gasnet; zij gaan te allen tijde vergezeld van een overeenkomstig het Duitse nationale massabalansverificatiesysteem afgegeven duurzaamheidscertificaat REDCert DE, dat rechtstreeks door die zustervennootschap aan E.ON Biofor wordt overhandigd. Aldus wordt tegelijkertijd gegarandeerd dat de betrokken leveringen duurzaam zijn en dat zij niet elders in Duitsland zijn verkocht, aangezien die certificaten slechts één keer kunnen worden gegenereerd in het certificatiesysteem en elke toevoer aan of afname uit een nationaal gasnet plaatsvindt onder de verantwoordelijkheid van één enkele exploitant, die over een leverings- of koopovereenkomst aan een grenspunt beschikt.
Op 3 september 2013 heeft het Energieagentschap E.ON Biofor het bevel gegeven haar systeem voor de verificatie van de duurzaamheid van biogas te wijzigen om ervoor te zorgen dat de massabalans wordt uitgevoerd „op een duidelijk bepaalde locatie”, zoals voorgeschreven door § 3 van hoofdstuk 3 van de voorschriften van 2011 van het Energieagentschap (hierna: „litigieus bevel”). Inachtneming van dat bevel heeft tot gevolg dat het in Duitsland geproduceerde biogas dat door E.ON Biofor in Zweden wordt ingevoerd via het Duitse en het Deense gasnet niet kan worden opgenomen in voormeld verificatiesysteem omdat die netten geen dergelijke duidelijk bepaalde locatie kunnen uitmaken, en dat het dus ook niet kan worden aangemerkt als „duurzaam” in de zin van wet nr. 598 en van richtlijn 2009/28.
E.ON Biofor heeft bij de Förvaltningsrätt i Linköping (bestuursrechter in eerste aanleg Linköping, Zweden) beroep tot nietigverklaring van het litigieuze bevel ingesteld.
Omdat zij als gevolg van dit bevel niet meer in aanmerking komt voor de aanzienlijke kortingen op de kooldioxidebelasting en de energiebelasting, die duurzaam biogas geniet op grond van wet (1994:1776) betreffende de energiebelasting, betoogt E.ON Biofor dat de uit dat bevel voortvloeiende inperking van het massabalanssysteem tot een duidelijk bepaalde locatie en tot de Zweedse grenzen in strijd is met zowel richtlijn 2009/28 als artikel 34 VWEU.
Wat artikel 34 VWEU betreft, betoogt E.ON Biofor inzonderheid dat het Energieagentschap erkent dat duurzaam biogas dat direct aan het Zweedse gasnet wordt toegevoerd, als duurzaam biogas kan worden verkocht, terwijl er geen enkel verschil inzake traceerbaarheid van het duurzaam karakter van biogas bestaat tussen die situatie en die in het hoofdgeding, zodat er in casu sprake is van een discriminatoire belemmering van de invoer van duurzaam biogas uit andere lidstaten.
Het Energieagentschap betoogt dat het massabalanssysteem vereist dat er een fysiek verband blijft bestaan tussen de informatie betreffende de duurzaamheidskenmerken en de „leveringen” wanneer deze worden toegevoegd aan een „mengsel” in de zin van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28; dit is, volgens punt 2.2.3. van de in punt 10 van het onderhavige arrest vermelde mededeling van de Commissie, een begrip dat aldus wordt gedefinieerd dat het van toepassing is „binnen” een „geografische locatie met nauwkeurige grenzen”.
Hoewel het Koninkrijk Zweden inderdaad heeft erkend, zoals ook de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk der Nederlanden dit – in tegenstelling tot andere lidstaten – hebben gedaan, dat de massabalans kan worden uitgevoerd binnen een nationaal gasnet, aangezien het daarbij gaat om een duidelijk bepaalde locatie, zou een dergelijke plaats niet bestaan in het geval van het door E.ON Biofor uit Duitsland ingevoerde biogas, en evenmin zou er sprake zijn van een verificatiesysteem van de massabalans. Een dergelijk systeem zou vereisen dat er voor de betrokken plaats een marktpartij is die verifieert dat op die plaats dezelfde hoeveelheid duurzame biobrandstof wordt toegevoerd en vervolgens afgenomen, en een dergelijke globale Europese marktpartij bestaat er niet voor het Europese gasnet.
Aangezien het litigieuze bevel dus in overeenstemming is met artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28, hoeft het niet te worden getoetst aan artikel 34 VWEU.
Daarop heeft de Förvaltningsrätt i Linköping de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Dienen de begrippen ‚massabalans’ en ‚mengsel’ in artikel 18, lid 1, van de richtlijn hernieuwbare energie aldus te worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn de handel in biogas tussen lidstaten via een gekoppeld gasnet toe te staan?
2)
Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, is de betreffende richtlijnbepaling dan verenigbaar met artikel 34 VWEU, ook al kan de toepassing ervan worden geacht de handel te belemmeren?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Om te beginnen moet worden gepreciseerd dat, zoals blijkt uit zowel de feitelijke context van het hoofdgeding als uit de bewoordingen van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28, waarin het gaat over de verificatie van de inachtneming van de in artikel 17, leden 2 tot en met 5, van die richtlijn vermelde duurzaamheidscriteria, de verwijzende rechter, waar hij in zijn prejudiciële vragen refereert aan „biogas”, kennelijk alleen doelt op biogas dat voldoet aan die duurzaamheidscriteria en bestemd is om te worden gebruikt als biobrandstof (hierna: „duurzaam biogas”).
De eerste vraag moet dan ook in die zin worden opgevat dat daarmee in wezen wordt gevraagd of artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28 aldus moet worden uitgelegd dat het voor de lidstaten een verplichting in het leven roept om toe te staan dat duurzaam biogas via hun gekoppelde nationale gasnetten wordt ingevoerd.
In dat verband zij om te beginnen erop gewezen dat, zoals blijkt uit artikel 17 van richtlijn 2009/28, gelezen tegen de achtergrond van de overwegingen 65 en 94 ervan, de Uniewetgever, door zich te baseren op met name artikel 95 EG (thans artikel 114 VWEU), een harmonisatie tot stand heeft willen brengen van de duurzaamheidscriteria waaraan biobrandstoffen dwingend dienen te voldoen opdat de daarmee geproduceerde energie binnen iedere lidstaat in aanmerking kan worden genomen voor de drie doeleinden bedoeld in de punten a), b) respectievelijk c), van lid 1 van artikel 17. Die doeleinden zijn het nagaan in hoeverre de lidstaten voldoen aan hun nationale streefcijfers als bedoeld in artikel 3 van richtlijn 2009/28, enerzijds, en aan hun verplichtingen inzake energie uit hernieuwbare bronnen, anderzijds, alsook de eventuele toekenning van nationale financiële steun voor het verbruik van biobrandstoffen.
Er zij aan herinnerd dat artikel 114, lid 1, VWEU bepaalt dat het Parlement en de Raad de maatregelen vaststellen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.
Met de uitdrukking „maatregelen inzake de onderlinge aanpassing” in die bepaling hebben de auteurs van het VWEU de wetgever van de Unie naargelang van de algemene context en de specifieke omstandigheden van de te harmoniseren materie een beoordelingsmarge willen toekennen met betrekking tot de meest geschikte harmonisatietechniek om het gewenste resultaat te bereiken, met name op gebieden die worden gekenmerkt door ingewikkelde technische bijzonderheden. De Uniewetgever kan in de uitoefening van deze beoordelingsmarge de harmonisatie dus slechts stapsgewijs uitvoeren en enkel een geleidelijke afschaffing van de unilateraal door de lidstaten genomen maatregelen verlangen (zie met name arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Afhankelijk van de omstandigheden kunnen de in artikelen 114, lid 1, VWEU bedoelde maatregelen daarin bestaan dat alle lidstaten worden verplicht het in de handel brengen van het betrokken product of de betrokken producten toe te staan, aan welke verplichting bepaalde voorwaarden kunnen worden verbonden, of zelfs worden verplicht het in de handel brengen van een product of van bepaalde producten voorlopig of voorgoed te verbieden (zie in die zin arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu is de in artikel 17 van richtlijn 2009/28 tot stand gebrachte harmonisatie zeer specifiek van aard, aangezien zij alleen betrekking heeft op biobrandstoffen, die in artikel 2, tweede alinea, onder i), van die richtlijn worden gedefinieerd als vloeibare of gasvormige brandstof voor vervoer die geproduceerd is uit biomassa, en zij alleen preciseert aan welke duurzaamheidscriteria dergelijke biobrandstoffen moeten voldoen opdat de daarmee geproduceerde energie door de lidstaten in aanmerking kan worden genomen voor de drie bijzondere doeleinden die in artikel 17, lid 1, van die richtlijn zijn vermeld en in punt 28 van het onderhavige arrest in herinnering zijn gebracht. Binnen het aldus geschetste kader is die harmonisatie bovendien volledig, aangezien artikel 17, lid 8, van richtlijn 2009/28 immers aangeeft dat de lidstaten voor die drie doeleinden niet wegens andere duurzaamheidsredenen mogen weigeren de biobrandstoffen in aanmerking te nemen die beantwoorden aan de in dat artikel vermelde duurzaamheidscriteria.
Artikel 17 van richtlijn 2009/28 strekt aldus ertoe, enerzijds, te verzekeren – teneinde het hoge niveau van bescherming van het milieu te waarborgen waarnaar wordt verwezen in artikel 95, lid 3, EG, thans artikel 114, lid 3, VWEU – dat biobrandstoffen slechts door de lidstaten voor de drie in artikel 17, lid 1, van die richtlijn vermelde milieudoelen in aanmerking mogen worden genomen wanneer zij voldoen aan de in casu door de Uniewetgever opgelegde duurzaamheidscriteria.
Artikel 17 heeft anderzijds tot doel, zoals met name blijkt uit overweging 94 van richtlijn 2009/28, de handel in duurzame biobrandstoffen tussen de lidstaten te vergemakkelijken. Een dergelijke vergemakkelijking resulteert voornamelijk uit het in punt 32 van het onderhavige arrest vermelde feit dat wanneer biobrandstoffen, daaronder begrepen die welke afkomstig zijn uit andere lidstaten, voldoen aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17 van richtlijn 2009/28, lid 8 van dat artikel de lidstaten verbiedt te weigeren die duurzame biobrandstoffen in aanmerking te nemen voor de drie in artikel 17, lid 1, van die richtlijn vermelde doeleinden, wegens andere duurzaamheidsredenen dan die welke in dat artikel zijn vermeld.
Ofschoon artikel 17 van richtlijn 2009/28 het in zoverre mogelijk maakt de handel in duurzaam biogas te vergemakkelijken, kan uit het voorgaande evenwel niet worden afgeleid dat dat artikel ertoe strekt de invoer van duurzame biobrandstoffen tussen lidstaten te regelen, en meer in het bijzonder dat het de lidstaten verplicht een dergelijke invoer onvoorwaardelijk toe te staan. Zoals zonet is uiteengezet, heeft dat artikel immers enkel ten doel, de duurzaamheidsvoorwaarden waaraan biobrandstoffen moeten voldoen om door de lidstaten in aanmerking te kunnen worden genomen voor de drie in artikel 17, lid 1, van die richtlijn vermelde specifieke doeleinden, te regelen door deze te harmoniseren. Zoals de advocaat-generaal in punt 57 van zijn conclusie heeft opgemerkt, bevat richtlijn 2009/28 overigens geen enkele bepaling waarin wordt gesteld dat er sprake is van een onvoorwaardelijke vrijheid van verkeer van duurzaam biogas tussen de lidstaten.
Artikel 18, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2009/28 bepaalt alleen dat wanneer biobrandstoffen in aanmerking moeten worden genomen voor de drie in artikel 17, lid 1, van die richtlijn genoemde doeleinden, de lidstaten de marktpartijen verplichten om aan te tonen dat voldaan is aan de duurzaamheidscriteria van de leden 2 tot en met 5 van dat artikel.
Daartoe zijn de lidstaten met name gehouden, zoals blijkt uit artikel 18, lid 1, tweede volzin, van richtlijn 2009/28, die marktpartijen te verplichten gebruik te maken van een zogenoemd „massabalanssysteem” dat moet voldoen aan bepaalde algemene kenmerken die worden gepreciseerd in de punten a) tot en met c) van deze bepaling. Volgens die punten moet een dergelijk systeem, ten eerste, het mogelijk maken om leveringen van grondstoffen of biobrandstoffen met verschillende duurzaamheidskenmerken te mengen, ten tweede, vereisen dat informatie over de duurzaamheidskenmerken en omvang van bedoelde leveringen aan het mengsel toegewezen blijft, en, ten derde, voorzien dat de som van alle leveringen die uit het mengsel zijn gehaald dezelfde duurzaamheidscriteria heeft, in dezelfde hoeveelheden, als de som van alle leveringen die aan het mengsel worden toegevoegd.
Een dergelijke bepaling mag evenwel niet aldus worden uitgelegd dat zij voor de lidstaten een verplichting in het leven roept om de invoer van duurzaam biogas via hun gekoppelde gasnetten toe te staan.
Immers, ten eerste mag artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28, dat alleen beoogt verificatiemechanismen in te voeren om de correcte toepassing van artikel 17 van die richtlijn te verzekeren, gelet op het verband dat tussen die twee bepalingen bestaat, net zomin als artikel 17 aldus worden uitgelegd dat het ertoe strekt de lidstaten onvoorwaardelijk te verplichten de invoer van duurzaam biogas uit andere lidstaten toe te staan.
Ten tweede, zoals de advocaat-generaal in punt 57 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, mag die bepaling, gelet op de algemene bewoordingen waarin de in de punten a) tot en met c) van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28 vermelde criteria zijn geformuleerd, evenmin worden geacht een volledige harmonisatie tot stand te hebben gebracht van de verificatiemethode voor het massabalanssysteem. Uit die punten volgt juist dat de lidstaten een beoordelingsmarge en manoeuvreerruimte behouden wanneer zij de concrete voorwaarden nader moeten vaststellen waaraan de door de marktpartijen in te voeren massabalanssystemen dienen te voldoen. Bijgevolg kan een dergelijke bepaling, op zichzelf beschouwd, er evenmin automatisch toe leiden dat het vrije verkeer van duurzaam biogas via een grensoverschrijdend gasnet wordt gewaarborgd wanneer het biogas in de lidstaat van productie wettelijk wordt aangemerkt als duurzaam.
Overigens zij eraan herinnerd dat, zoals de advocaat-generaal in punt 48 van zijn conclusie heeft opgemerkt, de systemen voor de verificatie van de duurzaamheidscriteria die in voorkomend geval door de lidstaten aan de marktpartijen worden opgelegd overeenkomstig artikel 18, leden 1 en 3, van richtlijn 2009/28, slechts een van de mogelijkheden vormen om te zorgen voor een dergelijke verificatie uit hoofde van die richtlijn. Zoals blijkt uit artikel 18, leden 4 en 5, van die richtlijn, kan de Commissie immers „vrijwillige” nationale of internationale systemen goedkeuren, welke ook inzonderheid bepalingen bevatten betreffende het massabalanssysteem. Lid 7 van dat artikel bepaalt in dat verband dat wanneer bewijzen of gegevens voorliggen die zijn verkregen in het kader van een dergelijk systeem, de lidstaten de leverancier niet mogen verplichten om verder aan te tonen dat is voldaan aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17 van richtlijn 2009/28.
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling er niet toe strekt voor de lidstaten een verplichting in het leven te roepen om toe te staan dat duurzaam biogas via hun gekoppelde nationale gasnetten wordt ingevoerd.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of, voor zover de toepassing van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28 tot gevolg kan hebben dat de handel in duurzaam biogas wordt belemmerd, die bepaling de toetsing aan artikel 34 VWEU kan doorstaan.
Geldigheid van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28
Om te beginnen zij er ten eerste aan herinnerd dat artikel 34 VWEU, dat maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen tussen de lidstaten verbiedt, op alle nationale maatregelen doelt die rechtstreeks of indirect, daadwerkelijk of potentieel het intracommunautaire handelsverkeer kunnen belemmeren (zie met name arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dat verbod geldt niet enkel voor nationale maatregelen, maar evenzeer voor maatregelen die van de instellingen van de Unie uitgaan (zie met name arresten van 29 februari 1984, Rewe-Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, punt
; 14 december 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punt
, en 12 juli 2005, Alliance for Natural Health e.a.,
C‑154/04 en C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, punt
).
Volgens vaste rechtspraak vormt artikel 34 VWEU echter geen beletsel voor verboden of beperkingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde een van de in artikel 36 VWEU omschreven redenen van algemeen belang of in dwingende vereisten, tot welke vereisten met name de bescherming van het milieu behoort. In beide gevallen dient de nationale maatregel, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, geschikt te zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en mag hij niet verder gaan dan voor het bereiken van dat doel noodzakelijk is (zie in die zin met name arresten van 12 juli 2005, Alliance for Natural Health e.a.,
C‑154/04 en C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, punten
en
, en 1 juli 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, punten
en
).
Ten tweede dient te worden benadrukt dat, zoals reeds in punt 28 van het onderhavige arrest is opgemerkt, de artikelen 17 tot en met 19 van richtlijn 2009/28 zijn vastgesteld op basis van artikel 95 EG, thans artikel 114 VWEU.
In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 11 VWEU bepaalt dat de eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Unie, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling (zie met name advies
2/15
van 16 mei 2017,
EU:C:2017:376
, punt
), en dat artikel 114, lid 3, VWEU uitdrukkelijk verlangt dat bij de harmonisatie een hoog niveau van bescherming van het milieu wordt gewaarborgd (zie naar analogie, wat de bescherming van de gezondheid betreft, arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voor het geval dat er belemmeringen voor het handelsverkeer bestaan of het waarschijnlijk is dat dergelijke belemmeringen in de toekomst zullen ontstaan, omdat de lidstaten ten opzichte van een product of een categorie van producten uiteenlopende maatregelen hebben genomen of nemen die geen gelijk beschermingsniveau verzekeren, geeft artikel 114 EG de Uniewetgever dus de bevoegdheid in te grijpen door de vereiste maatregelen te nemen met inachtneming van, enerzijds, lid 3 van dit artikel en, anderzijds, de in het VWEU genoemde of in de rechtspraak ontwikkelde rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel (zie in die zin arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat het rechterlijk toezicht op de in het vorige punt genoemde voorwaarden betreft, dient daarenboven tevens in herinnering te worden gebracht dat de Uniewetgever, wanneer hij wetgeving dient vast te stellen op een gebied waarin van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarin hij ingewikkelde beoordelingen moet maken, over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt. Derhalve is een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts onrechtmatig wanneer hij kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel (zie in die zin op het gebied van de bescherming van de gezondheid, arresten van 14 december 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punt
, en 12 juli 2005, Alliance for Natural Health e.a.,
C‑154/04 en C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, punt
; zie eveneens in die zin, wat het milieubeleid van de Unie betreft, arresten van 15 december 2005, Griekenland/Commissie,
C‑86/03
,
EU:C:2005:769
, punten
en
, en 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, punt
).
Wat artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28 betreft, zij er in de eerste plaats op gewezen dat, zoals het Parlement en de Raad hebben betoogd, de criteria waaraan de door de lidstaten in te voeren massabalanssystemen dienen te voldoen, gelet op de algemene bewoordingen waarin deze in de punten a) tot en met c) van die bepaling zijn geformuleerd, niet bij voorbaat uitsluiten dat een dergelijk systeem kan worden toegepast in geval van transport van leveringen duurzaam biogas via een nationaal gasnet of via gekoppelde nationale netten.
Niets lijkt immers eraan in de weg te staan dat een lidstaat marktpartijen verplicht gebruik te maken van een verificatiesysteem dat het mogelijk maakt binnen een dergelijk nationaal net of binnen gekoppelde nationale netten verschillende leveringen gas „met verschillende duurzaamheidskenmerken te mengen” in de zin van artikel 18, lid 1, onder a), van richtlijn 2009/28, waarvan een aantal leveringen voldoen aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17 van die richtlijn en andere niet.
Evenmin lijkt iets eraan in de weg te staan dat in dat verband wordt vereist dat bedoeld systeem voldoet aan voorwaarden die kunnen waarborgen dat informatie over de duurzaamheidskenmerken en de omvang van de betrokken leveringen aan het mengsel toegewezen blijft zolang dat blijft bestaan, zoals artikel 18, lid 1, onder b), van richtlijn 2009/28 bepaalt.
Ten slotte blijkt evenmin dat het de lidstaten onmogelijk zou zijn om aan de marktpartijen de verplichting op te leggen, dat de kenmerken van het betrokken verificatiesysteem kunnen waarborgen dat de som van de leveringen die door een marktpartij zijn gehaald uit het mengsel dat aldus vooraf tot stand is gebracht in een nationaal gasnet of in gekoppelde nationale netten, en waaraan de in artikel 17 van richtlijn 2009/28 bedoelde duurzaamheidskenmerken worden toegekend, in omvang niet groter is dan de som van de leveringen met dergelijke kenmerken die vooraf door die marktpartij aan het mengsel zijn toegevoegd.
Dienaangaande moet overigens worden opgemerkt dat het Energieagentschap zowel voor de verwijzende rechter als voor het Hof uitdrukkelijk heeft erkend dat volgens de Zweedse wetgeving het toevoeren aan het Zweedse nationaal gasnet van leveringen biogas die voldoen aan de duurzaamheidskenmerken van artikel 17 van richtlijn 2009/28, en hun vermenging in dat net met andere gassen, er niet aan in de weg staat dat aan dergelijke leveringen, wanneer zij uit dat net worden afgenomen, voor dezelfde hoeveelheden opnieuw die duurzaamheidskenmerken worden toegekend, met name voor één van de in artikel 17, lid 1, vermelde doeleinden, namelijk de verlening van financiële steun voor het verbruik ervan.
Uit hetgeen voorafgaat volgt dat niet kan worden overwogen dat artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28 als zodanig resulteert in een onmogelijkheid om, wanneer duurzaam biogas via gekoppelde nationale gasnetten tussen de lidstaten wordt getransporteerd, de duurzaamheid ervan te erkennen in de lidstaat van invoer voor de in artikel 17, lid 1, van die richtlijn vermelde doeleinden, en evenmin dat artikel 18, lid 1, uit dien hoofde het in artikel 34 VWEU gewaarborgde vrije verkeer van goederen belemmert.
In de tweede plaats dient ook, zoals de verwijzende rechter verlangt in zijn vraag, te worden ingegaan op de omstandigheid dat, zoals blijkt uit het antwoord op de eerste vraag, artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28 echter evenmin tot gevolg heeft dat de lidstaten verplicht zouden zijn om toe te staan dat duurzaam biogas via hun gekoppelde gasnetten wordt ingevoerd.
In dat verband zij evenwel eraan herinnerd, zoals reeds is opgemerkt in punt 34 van het onderhavige arrest en inzonderheid blijkt uit artikel 17, lid 8, van richtlijn 2009/28 en overweging 94 van die richtlijn, dat de artikelen 17 tot en met 19 van de richtlijn de handel in duurzaam biogas tussen de lidstaten vergemakkelijken door de harmonisatie van de duurzaamheidskenmerken waaraan biogas moet voldoen met het oog op de drie in artikel 17, lid 1, van die richtlijn vermelde doelstellingen, en door voorts te voorzien in de mogelijkheid, middels de in artikel 18 van die richtlijn neergelegde regels betreffende de verificatie, dat die kenmerken voor die doeleinden verbonden blijven aan het biogas, ook al wordt dat vermengd met andere gassen.
In dat opzicht wordt het vrije verkeer van goederen door de aldus door de artikelen 17 tot en met 19 van richtlijn 2009/28 ingevoerde regeling dan ook eerder bevorderd dan beperkt (zie naar analogie arresten van 29 februari 1984, Rewe-Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, punt
, en 12 juli 2012, Association Kokopelli,
C‑59/11
,
EU:C:2012:447
, punt
).
De artikelen 17 en 18 van richtlijn 2009/28 hebben daarom nog niet ten doel, te garanderen dat duurzaam biogas onvoorwaardelijk en met behoud van zijn duurzaamheidskenmerken zal kunnen worden ingevoerd van een lidstaat naar een andere. Deze omstandigheid is het onvermijdbare gevolg van de harmonisatietechniek die in dit geval is gekozen door de wetgever van de Unie, die, zoals in de punten 30 en 31 van dit arrest in herinnering is geroepen, over een beoordelingsmarge beschikt, met name met betrekking tot de mogelijkheid de harmonisatie slechts stapsgewijs uit te voeren en enkel een geleidelijke afschaffing van de unilateraal door de lidstaten genomen maatregelen te verlangen (zie naar analogie arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punten
en
).
In de derde plaats en zoals de advocaat-generaal in punt 63 van zijn conclusie onder de aandacht heeft gebracht, moet worden opgemerkt dat het feit zelf dat de invoering van een massabalanssysteem, zoals dat waarin is voorzien bij artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28, wordt opgelegd aan de marktpartijen die zich willen kunnen beroepen op het feit dat het door hen verkochte biogas duurzaam is, en dit met name in andere lidstaten waarnaar bedoeld biogas is uitgevoerd, die uitvoer en verkoop complexer en duurder kan maken, vanwege de administratieve en financiële lasten die een dergelijk systeem met zich meebrengt.
Wat betreft de aldus door de Uniewetgever gemaakte keuze, die er meer bepaald in bestond de voorkeur te geven aan het massabalansverificatiesysteem boven twee andere a priori beschikbare methoden, namelijk de „methode van identiteitbehoud” en de „methode van verhandelbare certificaten”, ook „book and claim” genoemd, moet evenwel het volgende worden opgemerkt.
Ten eerste staat vast dat de methode van identiteitsbehoud, door het uitsluiten van elke mogelijkheid om een levering duurzaam biogas te vermengen met een gaslevering die geen dergelijke duurzaamheidskenmerken heeft, niet in dezelfde mate zou bijdragen aan de handel in duurzaam biogas tussen de lidstaten, aangezien een dergelijke methode met name automatisch tot gevolg heeft dat het in de praktijk uitgesloten is duurzaam biogas toe te voeren aan een gasnet, en dus om het via een net te transporteren en uit te voeren met behoud van de duurzaamheidskenmerken ervan voor de drie in artikel 17, lid 1, van richtlijn 2009/28 vermelde doeleinden.
Wat ten tweede het feit betreft dat de voorkeur is gegeven aan het massabalanssysteem boven het systeem van verhandelbare certificaten, dat niet vereist dat er een fysiek verband blijft bestaan tussen de informatie betreffende de duurzaamheidskenmerken en leveringen of gemengde leveringen, blijkt enerzijds uit overweging 76 van richtlijn 2009/28 dat de Uniewetgever die keuze heeft gemaakt om te garanderen dat er een dergelijk fysiek verband blijft bestaan tussen het moment van de productie van duurzame biobrandstof en dat van het verbruik ervan. Volgens die overweging is de voorkeur gegeven aan een dergelijk fysiek verband omdat het een evenwicht tussen vraag en aanbod kan doen ontstaan en kan zorgen voor een verhoging van de prijs van duurzame biobrandstof die voldoende groot is om de nodige wijzigingen van het gedrag van de marktpartijen tot stand te brengen, en aldus het nut zelf van de duurzaamheidscriteria te waarborgen. In overweging 76 heeft de Uniewetgever er bovendien op gewezen dat door de toepassing van de massabalansmethode om de naleving te verifiëren, de integriteit van het systeem behouden blijft en onredelijke lasten voor het bedrijfsleven worden vermeden.
Anderzijds moet worden opgemerkt dat de Uniewetgever in overweging 76 niettemin heeft opgemerkt dat andere verificatiemethoden verder moesten worden onderzocht. Artikel 18, lid 2, van richtlijn 2009/28 bepaalt aldus dat de Commissie verslag uitbrengt over de werking van de massabalansverificatiemethode en over de mogelijkheid om andere verificatiemethoden toe te staan, in het bijzonder de verificatiemethoden waarbij informatie over duurzaamheidskenmerken niet fysiek moet worden toegewezen aan bepaalde leveringen of mengsels, daarbij ook rekening houdend met de behoefte om de integriteit en doeltreffendheid van het verificatiesysteem te behouden en tegelijk te vermijden dat onredelijke lasten worden opgelegd aan het bedrijfsleven. In dat verband is de Commissie tot de conclusie gekomen dat het wenselijk is te blijven bij de massabalansmethode [zie met name Commissie Staff Working Document: Report on the operation of the mass balance verification method for the biofuels and bioliquids sustainability scheme in accordance with Article 18(2) of Directive 2009/28/EC (SEC/2010/0129 final)].
Er is geen reden om aan te nemen dat de Uniewetgever de grenzen van zijn in punt 50 van het onderhavige arrest aangehaalde ruime beoordelingsmarge heeft overschreden of heeft gehandeld in strijd met de uit het evenredigheidsbeginsel voortvloeiende eisen door te hebben beslist, bij het nastreven van het door artikel 114, lid 3, VWEU gestelde doel, een hoog niveau van bescherming van het milieu te verzekeren en met het oog op de meer in het bijzonder in overweging 76 van richtlijn 2009/28 vermelde doeleinden, de voorkeur te geven aan de invoering van een systeem voor de verificatie van de duurzaamheidscriteria dat zowel integer en doeltreffend is en moet waarborgen dat er een fysiek verband bestaat tussen de productie van duurzame biobrandstoffen en het verbruik ervan in de Unie, en tegelijkertijd op die wijze het gedrag van de marktpartijen doeltreffender beïnvloedt.
Zoals de advocaat-generaal in punt 70 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is het duidelijk dat het specifieke domein waarop de Uniewetgever in casu wetgeving diende vast te stellen, van hem verlangt dat hij keuzes moet maken die tegelijkertijd politiek, wetenschappelijk en economisch van aard zijn, en dat hij daarbij bijzonder ingewikkelde beoordelingen, met name van technische en economische aard, dient te maken.
De Uniewetgever kon in casu zonder de grenzen van voormelde beoordelingsmarge te overschrijden overwegen dat, gelet op, ten eerste, de door hem ingestelde wijze van traceerbaarheid en de krachtens artikel 18 van richtlijn 2009/28 aan het verificatiesysteem verbonden voorwaarden die beogen de doeltreffendheid en integriteit ervan te waarborgen, en ten tweede, de invloed die hij daarmee beoogt uit te oefenen op de prijs van biobrandstoffen en op de marktpartijen, waarbij tegelijkertijd het frauderisico wordt verlaagd, het verificatiesysteem waarbij gebruik wordt gemaakt van de techniek van de massabalans geschikt leek om een hoog niveau van bescherming van het milieu te bereiken.
Evenzo kon de Uniewetgever in dat verband redelijkerwijs en zonder overschrijding van de grenzen van zijn beoordelingsmarge overwegen dat een dergelijk verificatiesysteem noodzakelijk was en dat er in het bijzonder geen alternatieve maatregel bestond waarmee de in casu aldus nagestreefde legitieme doelstellingen even doeltreffend zouden kunnen worden bereikt, terwijl de marktpartijen zouden worden onderworpen aan geringere economische en administratieve lasten. In het bijzonder kon de wetgever, zonder een kennelijke beoordelingsfout te begaan, het systeem van de „verhandelbare certificaten” uitsluiten op grond dat dit systeem niet verzekerde dat er een fysiek verband bestond tussen de geproduceerde levering duurzaam biogas en de hoeveelheid later verbruikt gas, en geringere garanties bood op het gebied van doeltreffendheid en integriteit, met name gelet op de doelstelling om te verzekeren dat alleen duurzaam biogas dat voldoet aan de in artikel 17 van richtlijn 2009/28 vermelde strikte vereisten in aanmerking kan worden genomen voor de drie in lid 1 van dat artikel vermelde doeleinden.
Om dezelfde redenen mag de in punt 61 van het onderhavige arrest aangehaalde belemmering van het vrije verkeer van goederen, die aldus, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, haar rechtvaardiging vindt in redenen van bescherming van het milieu, niet, zoals blijkt uit de rechtspraak waarnaar in punt 46 van dit arrest wordt verwezen, worden geacht in strijd te zijn met de bepalingen van artikel 34 VWEU (zie naar analogie arrest van 14 december 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punt
).
Uit een en ander volgt dat bij beoordeling van de tweede vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28.
Uitlegging van artikel 34 VWEU
Blijkens de rechtspraak van het Hof staat de omstandigheid dat een nationale rechter bij de formulering van de prejudiciële vraag formeel heeft verwezen naar sommige bepalingen van het Unierecht, er niet aan in de weg dat het Hof deze rechter alle uitleggingsgegevens verschaft die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van de bij hem aanhangige zaak, ongeacht of deze in zijn vragen worden genoemd. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven (zie met name arrest van 27 oktober 2009, ČEZ,
C‑115/08
,
EU:C:2009:660
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hoewel in casu de verwijzende rechter met zijn tweede vraag het Hof formeel slechts heeft gevraagd of artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28 verenigbaar is met artikel 34 VWEU, dient, zoals zowel de Raad als E.ON Biofor hebben gesuggereerd en de advocaat-generaal in punt 73 van zijn conclusie heeft aanbevolen, ook te worden onderzocht of artikel 34 VWEU in voorkomend geval in die zin moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een bevel als het litigieuze bevel.
Zoals uiteengezet in de punten 18 tot en met 20 van het onderhavige arrest, blijkt immers uit de verwijzingsbeslissing dat E.ON Biofor, met haar beroep in het hoofdgeding, de nietigverklaring nastreeft van het litigieuze bevel, omdat dat bevel tot gevolg heeft gehad dat het in Duitsland geproduceerde, voor vervoer bestemde duurzame biogas dat E.ON Biofor in Zweden invoert via het Duitse en het Deense gasnet, niet kan worden opgenomen in het systeem voor de verificatie van de duurzaamheid van het biogas en dus evenmin kan worden gekwalificeerd als „duurzaam” in de zin van wet nr. 598 en richtlijn 2009/28 en in aanmerking kan komen voor bepaalde kortingen op de kooldioxidebelasting en de energiebelasting.
De voorwaarde dat de massabalans „op een duidelijk bepaalde locatie” wordt uitgevoerd, waarop het Energieagentschap zich in casu heeft gebaseerd, staat echter niet in artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28, maar vloeit voort uit Zweedse interne uitvoeringsbepalingen voor die bepaling. In § 14 van besluit nr. 1088, waarmee die uitvoering wordt beoogd, zijn immers enerzijds de drie algemene criteria uit de punten a) tot en met c) van artikel 18, lid 1, overgenomen, en is anderzijds bepaald dat het Energieagentschap aanvullende bepalingen kan vaststellen betreffende het verificatiesysteem en het toezicht daarop. § 3 van hoofdstuk 3 van de voorschriften van 2011 van het Energieagentschap, waarin is aangegeven dat de massabalans „op een duidelijk bepaalde locatie” moet worden uitgevoerd, is op basis van die laatste machtiging aangenomen.
Dienaangaande dient er inderdaad aan te worden herinnerd dat het vaste rechtspraak is dat wanneer een materie op Unieniveau uitputtend is geharmoniseerd, alle daarop betrekking hebbende nationale maatregelen moeten worden getoetst aan de bepalingen van die harmonisatiemaatregel en niet aan die van het primaire recht (zie met name arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals reeds is opgemerkt in punt 38 van het onderhavige arrest, heeft artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28 de verificatiemethode voor het massabalanssysteem echter niet volledig geharmoniseerd, zodat de lidstaten, mits zij de in de punten a) tot en met c) van die bepaling vermelde algemene eisen in acht nemen, een aanzienlijke manoeuvreerruimte behouden wanneer zij de voorwaarden waaronder de betrokken marktpartijen een dergelijk systeem moeten gebruiken, nader moeten vaststellen.
Hieruit volgt, zoals de advocaat-generaal in punt 72 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat de lidstaten bij een dergelijke uitvoering van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28, nog steeds met name artikel 34 VWEU in acht dienen te nemen.
Wat in de eerste plaats het bestaan van een belemmering van het handelsverkeer in de zin van voormeld artikel 34 betreft, moet worden vastgesteld dat het litigieuze bevel minstens indirect en potentieel de invoer van duurzaam biogas naar Zweden uit andere lidstaten kan belemmeren in de zin van de in punt 44 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 75, 76 en 78 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft dat bevel immers tot gevolg dat geen massabalans kan worden uitgevoerd voor duurzaam biogas dat via de gekoppelde nationale gasnetten wordt ingevoerd, en dat wordt uitgesloten dat bedoeld biogas, na op die wijze in Zweden te zijn ingevoerd, de duurzaamheidskenmerken behoudt op grond waarvan dat biogas in aanmerking kan komen voor een gunstige belastingregeling die in die lidstaat geldt voor het verbruik van duurzame biobrandstoffen.
In dat verband zij erop gewezen dat het Energieagentschap zowel in zijn schriftelijke opmerkingen als ter terechtzitting heeft verklaard dat duurzaam biogas uit andere lidstaten in aanmerking kwam voor bedoeld belastingvoordeel in Zweden, met name wanneer het naar die lidstaat werd getransporteerd met vervoermiddelen, zoals bijvoorbeeld vrachtwagens, die niet meebrengen dat het duurzaam biogas wordt vermengd met andere gasleveringen. Hieruit volgt dus dat in casu alleen de – uit het litigieuze bevel en uit § 3 van hoofdstuk 3 van de voorschriften van 2011 van het Energieagentschap resulterende – onmogelijkheid om een massabalans uit te voeren in geval van invoer via gekoppelde nationale gasnetten, eraan in de weg staat dat het op die wijze ingevoerde duurzame biogas in aanmerking komt voor bedoeld belastingvoordeel.
Wat de mogelijkheid betreft om gebruik te maken van andere vervoerswijzen moet worden opgemerkt dat vaststaat dat het transport via de gekoppelde nationale gasnetten in het algemeen en vanwege de kostprijs ervan, de enige grensoverschrijdende vervoerswijze is die daadwerkelijk concurrerend is voor de betrokken marktpartijen.
Wat ten slotte de omstandigheid betreft dat het Energieagentschap zich bereid verklaart tot erkenning van het duurzaam karakter van biogas dat in Zweden zou worden ingevoerd via de gekoppelde gasnetten, voor zover een dergelijke invoer plaatsvindt in de context van door de Commissie overeenkomstig artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28 goedgekeurde vrijwillige internationale systemen, moet worden vastgesteld dat die verklaring uiterst vaag blijft. Het Energieagentschap heeft immers op geen enkele wijze voor het Hof aangetoond hoe de door haar aangehaalde aldus goedgekeurde systemen E.ON Biofor concreet in staat zouden kunnen stellen in dergelijke netwerken mengsels van duurzaam biogas tot stand te brengen met inachtneming van de vereisten verbonden aan het massabalanssysteem. Zoals de advocaat-generaal in punt 79 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft E.ON Biofor daarenboven ter terechtzitting aangevoerd, zonder op dit punt door het Energieagentschap te zijn weersproken, dat een eventuele gebruikmaking van een dergelijk goedgekeurd vrijwillig systeem voor haar extra kosten zou meebrengen.
Aangezien de belemmering voor het handelsverkeer dus vaststaat, dient in de tweede plaats en in overeenstemming met de in punt 46 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak te worden nagegaan of de nationale maatregel die aan de grondslag van die belemmering ligt niettemin gerechtvaardigd kan zijn door een van de in artikel 36 VWEU vermelde redenen van algemeen belang of door erkende dwingende eisen zoals de bescherming van het milieu, en of die maatregel voldoet aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel.
In dat verband zij er ten eerste aan herinnerd dat het gebruik van hernieuwbare energiebronnen voor de productie van biogas, welk gebruik een nationale wettelijke regeling als die waarvan § 3 van hoofdstuk 3 van de voorschriften van 2011 van het Energieagentschap deel uitmaakt uiteindelijk beoogt te bevorderen, in beginsel de bescherming van het milieu ten goede komt. Een dergelijke regeling heeft immers, in het verlengde van de in dat verband door richtlijn 2009/28, en met name de artikelen 17 en 18 ervan, nagestreefde doelstellingen, waarvan zij de concrete uitvoering beoogt te verzekeren, ten doel bij te dragen aan een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen, die een van de belangrijkste oorzaken van klimaatverandering is, die de Europese Unie en haar lidstaten hebben besloten tegen te gaan (zie naar analogie arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat specifiek de in artikel 17 van richtlijn 2009/28 geharmoniseerde duurzaamheidscriteria betreft, waarvan een maatregel als in het hoofdgeding in beginsel beoogt de naleving te verzekeren, benadrukt overweging 65 van die richtlijn dat die criteria beogen te waarborgen dat de biobrandstoffen die worden gebruikt voor het bereiken van de door de richtlijn gestelde doelen, werkelijk duurzaam zijn.
Zoals overweging 12 van richtlijn 2009/28 meer in het algemeen benadrukt, biedt het gebruik van landbouwmaterialen zoals mest, drijfmest en andere dierlijke en organische afvalstoffen voor de productie van biogas een groot broeikasgasemissiereducerend potentieel en levert daarom aanzienlijke milieuvoordelen op bij warmte- en elektriciteitsproductie en het gebruik ervan als biobrandstof.
In dat opzicht vormt de verhoging van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen, zoals met name in overweging 1 van richtlijn 2009/28 staat te lezen, een belangrijk onderdeel van het pakket maatregelen die nodig zijn om die uitstoot te doen dalen en om te voldoen aan het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en aan de overige communautaire en internationale toezeggingen inzake de beperking van broeikasgasemissies na 2012 (zie in die zin arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft er al op gewezen dat een dergelijke verhoging ook strekt tot de bescherming van de gezondheid en het leven van personen en dieren of planten, doelstellingen die in artikel 36 VWEU als redenen van algemeen belang zijn vermeld (arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten tweede zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de nationale autoriteiten dienen aan te tonen dat de door hen ingevoerde uitzondering op het beginsel van het vrije verkeer van goederen noodzakelijk is ter verwezenlijking van de betrokken doelstellingen en zij in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. Bijgevolg staat het aan die autoriteiten, wanneer zij een grond ter rechtvaardiging van een beperking van het vrije verkeer van goederen aanvoeren, om concreet aan te tonen dat er een reden van algemeen belang bestaat en dat die maatregel evenredig is aan het nagestreefde doel (zie in die zin arrest van 8 mei 2003, ATRAL,
C‑14/02
,
EU:C:2003:265
, punten
‑
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu moet worden vastgesteld dat het Energieagentschap voor het Hof niet heeft aangetoond dat een maatregel als het litigieuze bevel, dat is vastgesteld op basis van § 3 van hoofdstuk 3 van de voorschriften van 2011 van dat agentschap, voldoet aan die vereisten.
In dat verband zij eraan herinnerd dat voormelde § 3 preciseert dat de massabalans moet plaatsvinden „op een duidelijk bepaalde locatie”, en dat het Energieagentschap, door de vaststelling van het litigieuze bevel, zich op het standpunt heeft gesteld dat gekoppelde nationale gasnetten zoals die welke Duitsland, Denemarken en Zweden verbinden, geen dergelijke duidelijk bepaalde locatie uitmaken.
Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing en zoals het Energieagentschap voor het Hof heeft bevestigd, bestaat de interpretatieve praktijk van dat agentschap er anderzijds in aan te nemen dat wanneer duurzaam biogas wordt toegevoerd aan het Zweedse nationaal gasnet, een dergelijke omstandigheid er niet aan in de weg staat dat voor dit biogas een massabalans wordt uitgevoerd.
Vastgesteld moet worden dat het Energieagentschap niet in staat is gebleken om op objectieve wijze uit te leggen hoe het standpunt kon worden ingenomen, enerzijds, dat het Zweedse nationale gasnet waarin verschillende typen biogas worden vermengd, een „duidelijk bepaalde locatie”, in de zin van § 3 van hoofdstuk 3 van de voorschriften van 2011 van het Energieagentschap vormde, en anderzijds, dat, wanneer het gaat om gasnetten van andere lidstaten of om gekoppelde nationale netten, dergelijke nationale netten, afzonderlijk of tezamen beschouwd, geen dergelijke „duidelijk bepaalde locatie” vormden.
Bovendien heeft het Energieagentschap ook herhaaldelijk – in zijn schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting – verklaard dat wanneer duurzaam biogas via gekoppelde nationale gasnetten werd ingevoerd in het kader van door de Commissie overeenkomstig artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28 goedgekeurde vrijwillige nationale of internationale systemen, het geen bezwaar zag om het aldus uit andere lidstaten ingevoerde biogas als duurzaam te erkennen, waardoor het lijkt toe te geven dat de omstandigheid dat duurzaam biogas in dergelijke netten wordt vermengd niet eraan in de weg staat dat een massabalans wordt uitgevoerd in verband met het aldus tot stand gebrachte mengsel.
Wat betreft de door het Energieagentschap eveneens ter rechtvaardiging van de vaststelling van het litigieuze bevel aangevoerde uitleg dat er geen Europese autoriteit bestaat die in staat is toezicht te houden op het geheel van de gekoppelde nationale gasnetten, moet worden opgemerkt, ten eerste, dat een dergelijke uitleg afwijkt van de rechtsgrondslag die het Energieagentschap uitdrukkelijk aan het litigieuze bevel heeft gegeven en die is ontleend aan het ontbreken van een „duidelijk bepaalde locatie” in de zin van § 3 van hoofdstuk 3 van de voorschriften van 2011 van bedoeld agentschap.
Ten tweede, en ongeacht de inconsequente houding die zonet onder de aandacht is gebracht, kan een dergelijke uitleg evenmin overtuigen. Zoals blijkt uit § 1a van hoofdstuk 3 van wet nr. 598, staat het immers aan de marktpartijen die zich beroepen op het duurzame karakter van het door hen verkochte biogas om te waarborgen, met name door directe en indirecte overeenkomsten, gesloten met alle marktpartijen in de gehele productieketen, en middels de invoering van een verificatiesysteem waarop toezicht wordt gehouden door een onafhankelijke controleur die nagaat of dit verificatiesysteem nauwkeurig, betrouwbaar en fraudebestendig is, dat het biogas waarvoor zij een fiscaal voordeel wensen te verkrijgen voldoet aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17 van richtlijn 2009/28.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 89 en 90 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijkt niet, en heeft het Energieagentschap op geen enkele wijze aangetoond, dat het zich niet kon vergewissen van het duurzame karakter van het uit andere lidstaten via gekoppelde nationale gasnetten ingevoerde biogas, door van de betrokken marktpartijen de overlegging te verlangen van de door het nationale recht voorgeschreven gegevens, tegelijkertijd rekening te houden met de informatie en documenten die eventueel afkomstig zijn uit het massabalanssysteem dat is ingevoerd in de lidstaat van oorsprong van de betrokken levering duurzaam biogas, en zich ervan te vergewissen dat die levering, met het oog op de in artikel 17, lid 1, van richtlijn 2009/28 aangegeven doeleinden, wordt geacht slechts één keer te zijn afgenomen uit het mengsel of uit de mengsels, zoals het in artikel 18, lid 1, van die richtlijn georganiseerde massabalanssysteem vereist.
Hieruit volgt dat het Energieagentschap niet heeft aangetoond dat het litigieuze bevel, dat is vastgesteld op basis van § 3 van hoofdstuk 3 van de voorschriften van 2011 van dat agentschap, noodzakelijk zou zijn om zich met het oog op de in artikel 17, lid 1, van richtlijn 2009/28 vermelde doeleinden te vergewissen van het duurzame karakter van het uit andere lidstaten ingevoerde biogas, zodat een dergelijke maatregel in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en dus niet kan worden gerechtvaardigd.
Gelet op een en ander moet de verwijzende rechter erop worden gewezen dat artikel 34 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een bevel als in het hoofdgeding, waarmee een nationale overheidsinstantie beoogt uit te sluiten dat een marktpartij een massabalanssysteem in de zin van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28 kan toepassen met betrekking tot duurzaam biogas dat wordt getransporteerd via gekoppelde nationale gasnetten, op grond van een door die overheidsinstantie vastgestelde bepaling volgens welke een dergelijke massabalans moet worden uitgevoerd „op een duidelijk bepaalde locatie”, terwijl die instantie op grond van die bepaling erkent dat een massabalanssysteem kan worden toegepast met betrekking tot duurzaam biogas dat wordt getransporteerd via het nationale gasnet van de lidstaat waaronder de instantie ressorteert.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG moet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling er niet toe strekt voor de lidstaten een verplichting in het leven te roepen om toe te staan dat biogas dat voldoet aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17 van die richtlijn en bestemd is om te worden gebruikt als biobrandstof, wordt ingevoerd via hun gekoppelde nationale gasnetten.

2)
Bij beoordeling van de tweede vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28.

3)
Artikel 34 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een bevel als in het hoofdgeding, waarmee een nationale overheidsinstantie beoogt uit te sluiten dat een marktpartij een massabalanssysteem in de zin van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28 kan toepassen met betrekking tot duurzaam biogas dat wordt getransporteerd via gekoppelde nationale gasnetten, op grond van een door die overheidsinstantie vastgestelde bepaling volgens welke een dergelijke massabalans moet worden uitgevoerd „op een duidelijk bepaalde locatie”, terwijl die instantie op grond van die bepaling erkent dat een massabalanssysteem kan worden toegepast met betrekking tot duurzaam biogas dat wordt getransporteerd via het nationale gasnet van de lidstaat waaronder de instantie ressorteert.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Zweeds.
(
)	De formulering van punt 99 van de Nederlandse tekst is gewijzigd na de oorspronkelijke publicatie.