CELEX: 62019CJ0940
Rinvio pregiudiziale
Riconoscimento delle qualifiche professionali
Direttiva 2005/36/CE
Articolo 4 septies, paragrafo 6
Normativa nazionale
Possibilità autorizzata di un accesso parziale ad una delle professioni che rientrano nel meccanismo di riconoscimento automatico delle qualifiche professionali

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 4 septies, paragrafo 6, della direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali (
GU 2005, L 255, pag. 22
), come modificata dalla direttiva 2013/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 novembre 2013 (
GU 2013, L 354, pag. 132
) (in prosieguo: la «direttiva 2005/36, come modificata»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra Les chirurgiens-dentistes de France, già Confédération nationale des syndicats dentaires, la Confédération des syndicats médicaux français, la Fédération des syndicats pharmaceutiques de France, il Syndicat des biologistes, il Syndicat des laboratoires de biologie clinique, il Syndicat des médecins libéraux e la Union dentaire, nonché il Conseil national de l’ordre des chirurgiens-dentistes, il Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes e il Conseil national de l’ordre des infirmiers (l’Unione chirurghi odontoiatrici di Francia, già Confederazione nazionale dei sindacati odontoiatrici; la Confederazione dei sindacati medici francesi; la Federazione dei sindacati farmaceutici di Francia; l’Unione biologi; l’Unione dei laboratori di biologia clinica; il Sindacato dei medici libero-professionisti; l’Unione odontoiatrica; il Consiglio nazionale dell’ordine dei chirurghi odontoiatrici; il Consiglio nazionale dell’ordine dei massaggiatori fisioterapisti e cinesiterapisti e il Consiglio nazionale dell’ordine degli infermieri; in prosieguo, congiuntamente: «Les chirurgiens-dentistes de France e a.»), da una parte, e la Ministre des Solidarités et de la Santé, la Ministre de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation, nonché il Premier ministre (la Ministra della Solidarietà e della Sanità; la Ministra dell’Istruzione superiore, della Ricerca e dell’Innovazione, e il Primo ministro), dall’altra, con riferimento a una domanda diretta all’annullamento di atti normativi relativi a taluni aspetti dell’accesso parziale alle professioni sanitarie.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Direttiva 2013/55
Secondo il considerando 1 della direttiva 2013/55, la direttiva 2005/36, nella sua versione iniziale, prevede il riconoscimento automatico per un numero limitato di professioni, sulla base di requisiti minimi di formazione armonizzati.
Il considerando 7 della direttiva 2013/55 è così formulato:
«La direttiva 2005/36/CE si applica unicamente ai professionisti che intendono esercitare la medesima professione in un altro Stato membro. Vi sono casi in cui, nello Stato membro ospitante, le attività interessate fanno parte di una professione con un ambito di attività più esteso che nello Stato membro di origine. Se le differenze tra ambiti di attività sono così vaste da esigere che il professionista segua un programma completo di istruzione e formazione per compensare le lacune e se il professionista stesso ne fa richiesta, in presenza di tali circostanze particolari lo Stato membro ospitante dovrebbe garantire un accesso parziale. Ciononostante, qualora vi siano motivi imperativi di interesse generale, quali definiti dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella giurisprudenza concernente gli articoli 49 e 56 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e suscettibili di ulteriori evoluzioni, uno Stato membro dovrebbe poter rifiutare tale accesso parziale. Questo può essere il caso delle professioni sanitarie se hanno implicazioni sulla salute pubblica o sulla sicurezza dei pazienti. La concessione dell’accesso parziale dovrebbe avvenire senza pregiudizio del diritto delle parti sociali di organizzarsi».
La direttiva 2005/36 modificata
I considerando 1 e 19 della direttiva 2005/36 modificata enunciano quanto segue:
«(1)
Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera c) del trattato, l’eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione di persone e servizi tra Stati membri è uno degli obiettivi della Comunità. Per i cittadini degli Stati membri, essa comporta, tra l’altro, la facoltà di esercitare, come lavoratore autonomo o subordinato, una professione in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno acquisito la relativa qualifica professionale. Inoltre, l’articolo 47, paragrafo 1 del trattato prevede l’approvazione di direttive miranti al reciproco riconoscimento di diplomi, certificati e altri titoli.
(...)
(19)
La libera circolazione e il riconoscimento reciproco dei titoli di formazione di medico, infermiere responsabile dell’assistenza generale, dentista, veterinario, ostetrica, farmacista e architetto dovrebbero fondarsi sul principio fondamentale del riconoscimento automatico dei titoli di formazione in base al coordinamento delle condizioni minime di formazione. (...)».
L’articolo 1 di tale direttiva, rubricato «Oggetto», prevede quanto segue:
«La presente direttiva fissa le regole con cui uno Stato membro (in seguito denominato “Stato membro ospitante”), che sul proprio territorio subordina l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio al possesso di determinate qualifiche professionali, riconosce, per l’accesso alla professione e il suo esercizio, le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri (in seguito denominati “Stati membri d’origine”) e che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitarvi la stessa professione.
La presente direttiva definisce altresì le regole relative all’accesso parziale a una professione regolamentata nonché al riconoscimento di tirocini professionali effettuati in un altro Stato membro».
L’articolo 4 di detta direttiva, intitolato «Effetti del riconoscimento», dispone quanto segue:
«1.   Il riconoscimento delle qualifiche professionali da parte dello Stato membro ospitante permette ai beneficiari di accedere in tale Stato membro alla stessa professione per la quale essi sono qualificati nello Stato membro d’origine e di esercitarla nello Stato membro ospitante alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato membro.
2.   Ai fini della presente direttiva, la professione che l’interessato intende esercitare nello Stato membro ospitante sarà quella per la quale è qualificato nel proprio Stato membro d’origine, se le attività coperte sono comparabili.
3.   In deroga al paragrafo 1, l’accesso parziale a una professione nello Stato membro ospitante è garantito alle condizioni stabilite all’articolo 4 septies».
L’articolo 4 septies della direttiva 2005/36 modificata, intitolato «Accesso parziale», recita come segue:
«1.   L’autorità competente dello Stato membro ospitante accorda l’accesso parziale, previa valutazione di ciascun singolo caso, a un’attività professionale sul proprio territorio unicamente se sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni:
a)
il professionista è pienamente qualificato per esercitare nello Stato membro d’origine l’attività professionale per la quale si chiede un accesso parziale nello Stato membro ospitante;
b)
le differenze tra l’attività professionale legalmente esercitata nello Stato membro d’origine e la professione regolamentata nello Stato membro ospitante sono così rilevanti che l’applicazione di misure compensative comporterebbe per il richiedente di portare a termine il programma completo di istruzione e formazione previsto dallo Stato membro ospitante al fine di avere accesso all’intera professione regolamentata in detto Stato;
c)
l’attività professionale può essere oggettivamente separata da altre attività che rientrano nella professione regolamentata dello Stato membro ospitante.
Ai fini della lettera c), l’autorità competente dello Stato membro ospitante prende in considerazione se l’attività professionale può essere esercitata autonomamente nello Stato membro d’origine.
2.   L’accesso parziale può essere rifiutato se ciò è giustificato da un motivo imperativo di interesse generale, che permette di conseguire l’obiettivo perseguito e si limita a quanto necessario per raggiungere tale obiettivo.
3.   Le domande ai fini dello stabilimento in uno Stato membro ospitante sono esaminate conformemente al titolo III, capi I e IV.
4.   Le domande ai fini della prestazione di servizi temporanei e occasionali nello Stato membro ospitante, concernenti attività professionali che hanno implicazioni a livello di salute pubblica o di sicurezza, sono oggetto di esame conformemente al titolo II.
5.   In deroga all’articolo 7, paragrafo 4, sesto comma, e all’articolo 52, paragrafo 1, l’attività professionale è esercitata con il titolo professionale dello Stato membro d’origine una volta accordato l’accesso parziale. Lo Stato membro ospitante può richiedere che tale titolo professionale sia utilizzato nelle lingue di tale Stato membro. I professionisti che beneficiano dell’accesso parziale indicano chiaramente ai destinatari del servizio l’ambito delle proprie attività professionali.
6.   Il presente articolo non si applica ai professionisti che beneficiano del riconoscimento automatico delle qualifiche professionali a norma del titolo III, capi II, III e III bis».
Il capo III del titolo III della direttiva 2005/36, come modificata, relativo al «[r]riconoscimento in base al coordinamento delle condizioni minime di formazione», contiene l’articolo 21, paragrafo 1, primo comma, di tale direttiva, intitolato «Principio di riconoscimento automatico», il quale prevede che «[o]gni Stato membro riconosce i titoli di formazione di medico, che danno accesso alle attività professionali di medico con formazione di base e di medico specialista, di infermiere responsabile dell’assistenza generale, di dentista, di dentista specialista, di veterinario, di farmacista e di architetto, di cui all’allegato V e rispettivamente ai punti 5.1.1, 5.1.2, 5.2.2, 5.3.2, 5.3.3, 5.4.2, 5.6.2 e 5.7.1, conformi alle condizioni minime di formazione di cui rispettivamente agli articoli 24, 25, 31, 34, 35, 38, 44 e 46, e attribuisce loro, ai fini dell’accesso alle attività professionali e del loro esercizio, gli stessi effetti sul suo territorio che hanno i titoli di formazione che esso rilascia».
Diritto francese
L’articolo L. 4002-3 del Codice sanitario nazionale offre la possibilità di un accesso parziale a tutte le professioni sanitarie disciplinate dalla parte quarta del medesimo codice, ivi comprese, di conseguenza, le professioni alle quali si applica il meccanismo del riconoscimento automatico delle qualifiche professionali.
Il decreto 2017-1520, del 2 novembre 2017, relativo al riconoscimento delle qualifiche professionali in campo sanitario, è stato emanato in attuazione, in particolare, dell’articolo L. 4002-3 del Codice sanitario nazionale.
I decreti della Ministra della Solidarietà e della Sanità del 4 e 8 dicembre 2017 sono stati emanati in attuazione del decreto 2017-1520, del 2 novembre 2017.
Procedimento principale e questione pregiudiziale
Les chirurgiens-dentistes de France e a. hanno proposto diversi ricorsi per eccesso di potere dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia), chiedendo, a seconda dei casi, l’annullamento, totale o parziale, del decreto 2017-1520, del 2 novembre 2017, e/o l’annullamento delle ordinanze della Ministra della Solidarietà e della Sanità del 4 dicembre 2017 e/o dell’8 dicembre 2017.
Con riferimento a tale decreto, Les chirurgiens-dentistes de France e a. che lo contestano hanno asserito, tra l’altro, che l’articolo L. 4002-3 del Codice sanitario nazionale, fondamento giuridico di tale decreto, sarebbe incompatibile, nella misura in cui si applica alle professioni di medico, dentista, ostetrica e infermiere, con l’articolo 4 septies, paragrafo 6, della direttiva 2005/36, come modificata, di modo che il medesimo decreto avrebbe, di conseguenza, illegittimamente incluso, nell’ambito di applicazione dell’accesso parziale, le professioni contemplate dal capo III del titolo III di tale direttiva.
Per quanto riguarda le due ordinanze di cui trattasi nel procedimento principale, si è sostenuto, in particolare, che esse sarebbero illegittime nella misura in cui riguardano le professioni di cui al capo III del titolo III della direttiva 2005/36, come modificata, essendo tali professioni escluse dal meccanismo di accesso parziale previsto dall’articolo 4 septies, paragrafo 6, di tale direttiva.
Secondo il giudice del rinvio, dal momento che il decreto 2017-1520, del 2 novembre 2017, è stato adottato sulla base delle disposizioni dell’articolo L. 4002‑3 del Codice sanitario nazionale, la questione se l’articolo 4 septies, paragrafo 6, della direttiva 2005/36, come modificata, debba essere inteso nel senso che esso osta a che uno Stato membro introduca la possibilità di un accesso parziale ad una delle professioni alle quali si applica il meccanismo di riconoscimento automatico delle qualifiche professionali, previsto dalle disposizioni del capo III del titolo III di tale direttiva, sarebbe determinante per la soluzione della controversia e presenterebbe notevole difficoltà. Quanto alla legittimità delle due ordinanze impugnate, essa dipenderebbe dalla legittimità del decreto stesso, che ne costituisce la base giuridica.
Alla luce di queste considerazioni, il Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se il paragrafo 6 dell’articolo 4 septies della [direttiva 2005/36, come modificata] escluda che uno Stato membro introduca la possibilità di un accesso parziale a una delle professioni alle quali si applica il meccanismo del riconoscimento automatico delle qualifiche professionali, previsto dalle disposizioni del capo III del titolo III della medesima direttiva».
Sulla questione pregiudiziale
Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 4 septies, paragrafo 6, della direttiva 2005/36, come modificata, debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa che ammette la possibilità di accesso parziale ad una delle professioni rientranti nel meccanismo di riconoscimento automatico delle qualifiche professionali, previsto dalle disposizioni del capo III del titolo III di tale direttiva.
Al riguardo, secondo una giurisprudenza costante della Corte, le disposizioni del diritto dell’Unione, nei limiti in cui non rinviano al diritto degli Stati membri ai fini della determinazione del proprio significato e della propria portata, devono essere oggetto, nell’intera Unione, di un’interpretazione autonoma e uniforme, da effettuarsi tenendo conto non solo dei termini della medesima, ma anche del contesto della disposizione e dello scopo perseguito dalla normativa di cui trattasi (sentenza del 21 ottobre 2020, Möbel Kraft,
C‑529/19
,
EU:C:2020:846
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Come risulta dal considerando 19 della direttiva 2005/36 modificata, quest’ultima prevede, per quanto riguarda i titoli di formazione quale medico, infermiere responsabile dell’assistenza generica, dentista, veterinario, ostetrica, farmacista e architetto, un sistema di riconoscimento automatico dei titoli di formazione basato sul coordinamento delle condizioni minime di formazione (v., in tal senso, sentenza del 30 aprile 2014, Ordre des architectes,
C‑365/13
,
EU:C:2014:280
, punto
).
In virtù dell’articolo 4 septies, paragrafo 6, della direttiva 2005/36, come modificata, tale articolo non si applica ai professionisti che beneficiano del riconoscimento automatico delle loro qualifiche professionali conformemente ai capi II, III e III bis del titolo III di tale direttiva.
Pertanto, dal tenore letterale di tale disposizione risulta che l’accesso parziale previsto dall’articolo 4 septies, paragrafi da 1 a 5, della direttiva 2005/36, come modificata, esclude i professionisti che beneficiano del riconoscimento automatico delle loro qualifiche professionali in conformità ai capi II, III e III bis del titolo III di tale direttiva, e non le professioni oggetto di tale riconoscimento automatico.
La formulazione dell’articolo 4 septies, paragrafo 6, della direttiva 2005/36, come modificata, afferma pertanto che essa si riferisce a persone fisiche.
Una siffatta interpretazione testuale di tale disposizione è coerente con il contesto e l’obiettivo di tale direttiva.
A tal proposito, occorre rilevare che sia la genesi della direttiva 2005/36 sia la sua struttura confermano che il legislatore dell’Unione ha inteso distinguere tra l’uso del termine «professioni» e quello del termine «professionisti».
Infatti, da un lato, dall’esame del fascicolo presentato alla Corte emerge che, mentre la proposta della Commissione di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2005/36 [COM(2011) 883 definitivo] non includeva una disposizione come quella dell’attuale articolo 4 septies, paragrafo 6, della direttiva 2005/36, il Parlamento europeo ha proposto un emendamento per escludere dall’accesso parziale le professioni che beneficiano del riconoscimento automatico.
Orbene, è il termine «professionisti» quello che è stato prescelto in seguito a un accordo raggiunto tra le istituzioni coinvolte nel processo legislativo.
Per quanto riguarda, dall’altro lato, l’economia del riconoscimento automatico, mentre l’articolo 4 septies, paragrafo 6, della direttiva 2005/36, come modificata, fa riferimento ai «professionisti» che ne beneficiano, altre disposizioni di tale direttiva, come quelle menzionate dall’avvocato generale al paragrafo 23 e alla nota 4 delle sue conclusioni, fanno invece riferimento alle «professioni» che ne beneficiano o meno.
Inoltre, è importante ricordare che, secondo il considerando 7 della direttiva 2013/55, qualora sussistano motivi imperativi di pubblico interesse, uno Stato membro dovrebbe poter rifiutare l’accesso parziale, in particolare per le professioni sanitarie, se hanno implicazioni per la salute generale o la sicurezza dei pazienti. Le professioni sanitarie comprendono, in particolare, le professioni interessate dal riconoscimento automatico delle qualifiche professionali, come quelle di medico, infermiere responsabile dell’assistenza generica, dentista, veterinario, ostetrica e farmacista, di cui all’articolo 21 della direttiva 2005/36, come modificata, che beneficiano del riconoscimento automatico. Di conseguenza, la possibilità di rifiutare l’accesso parziale a tali professioni presuppone che, in linea di principio, l’accesso parziale non sia escluso.
L’accesso parziale in parola risponde, da un lato, all’obiettivo generale, affermato dal considerando 1 della direttiva 2005/36, come modificata, di eliminare fra gli Stati membri gli ostacoli alla libera circolazione delle persone e dei servizi. Dall’altro, esso risponde altresì all’obiettivo più specifico risultante dal considerando 7 della direttiva 2013/55, vale a dire andare oltre la direttiva 2005/36, la quale si applicava solo ai professionisti che vogliono esercitare la stessa professione in un altro Stato membro, e concedere al professionista che ne faccia richiesta un accesso parziale qualora, nello Stato membro ospitante, le attività di cui trattasi rientrino in una professione il cui ambito di attività è più ampio rispetto allo Stato membro d’origine e le differenze tra i settori di attività siano così grandi da rendere necessario esigere dal professionista che egli segua un programma completo di insegnamento e formazione per colmare le sue lacune.
In assenza di una possibilità di accesso parziale alle professioni sanitarie elencate al punto 28 della presente sentenza, vale a dire le professioni menzionate nel capo III del titolo III della direttiva 2005/36, come modificata, molti professionisti sanitari qualificati in uno Stato membro per esercitare ivi determinate attività che rientrano nell’ambito di una di queste professioni ma che non corrispondono, nello Stato membro ospitante, a una professione esistente, continuerebbero a incontrare ostacoli alla mobilità.
Peraltro, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 33 delle sue conclusioni, il fatto di autorizzare un accesso parziale alle attività comprese nelle professioni interessate dal riconoscimento automatico conformemente, in particolare, al titolo III, capo III, della direttiva 2005/36, come modificata, non è tale da pregiudicare l’armonizzazione dei requisiti minimi di formazione richiesti per tali professioni, quale enunciata al considerando 1 della direttiva 2013/55.
Dall’articolo 4 septies, paragrafo 5, della direttiva 2005/36, come modificata, risulta infatti che le attività autorizzate nell’ambito dell’accesso parziale a una professione regolamentata sono esercitate con il titolo professionale dello Stato membro d’origine, tradotto, se del caso, nelle lingue dello Stato membro ospitante, e a condizione che il professionista interessato indichi chiaramente ai destinatari dei servizi la portata delle sue attività professionali. Pertanto, il fatto che una persona sia autorizzata ad esercitare solo una parte delle attività comprese in una professione oggetto di riconoscimento automatico non rimette in discussione il sistema istituito da tale direttiva, in base al quale solo le persone che soddisfano i requisiti minimi di formazione previsti da tale direttiva per una professione oggetto di riconoscimento automatico possono effettivamente beneficiare di un tale riconoscimento, ed esercitare tutte le attività che tale professione comprende.
Di conseguenza, l’articolo 4 septies, paragrafo 6, della direttiva 2005/36, come modificata, implica pertanto, come la Commissione ha affermato in sostanza nelle sue osservazioni scritte, che i professionisti che beneficiano del riconoscimento automatico delle loro qualifiche professionali in conformità, in particolare, al capo III del titolo III di tale direttiva, abbiano accesso a tutte le attività contemplate dalla professione corrispondente nello Stato membro ospitante e che non siano quindi interessati da un accesso parziale. Per contro, questa disposizione non implica che le professioni di cui al capo III del titolo III non siano interessate da un accesso parziale.
Alla luce delle considerazioni che precedono, la questione pregiudiziale deve essere risolta dichiarando che l’articolo 4 septies, paragrafo 6, della direttiva 2005/36, come modificata, deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una normativa che ammette la possibilità di accesso parziale ad una delle professioni rientranti nel meccanismo di riconoscimento automatico delle qualifiche professionali, previsto dalle disposizioni del capo III del titolo III di tale direttiva.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:

L’articolo 4 septies, paragrafo 6, della direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 novembre 2013, deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una normativa che ammette la possibilità di accesso parziale ad una delle professioni rientranti nel meccanismo di riconoscimento automatico delle qualifiche professionali, previsto dalle disposizioni del capo III del titolo III di tale direttiva, come modificata.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.