CELEX: 62017CJ0123
Prejudiciële verwijzing
Associatie EEG-Turkije
Besluit nr. 2/76
Artikel 7
Standstill-bepaling
Verblijfsrecht van de gezinsleden van een Turkse werknemer
Visumplicht voor toegang tot een lidstaat

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 7 van besluit nr. 2/76 van 20 december 1976, dat is vastgesteld door de Associatieraad die is ingesteld bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, die op 12 september 1963 te Ankara is ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, en die namens laatstgenoemde is gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 (
PB 1964, 217, blz. 3685
; hierna: „Associatieovereenkomst”), en de uitlegging van artikel 13 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen mevrouw Nefiye Yön en de Landeshauptstadt Stuttgart (Stuttgart, hoofdstad van de deelstaat Baden-Württemberg, Duitsland; hierna: „stad Stuttgart”) over de afwijzing door deze laatste van het verzoek van mevrouw Yön tot afgifte van een verblijfsvergunning voor gezinshereniging in Duitsland.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Associatieovereenkomst
De Associatieovereenkomst heeft volgens artikel 2, lid 1, ervan tot doel de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de overeenkomstsluitende partijen te bevorderen, met volledige inachtneming van de noodzaak de versnelde ontwikkeling van de economie van de Republiek Turkije en de verruiming van de werkgelegenheid en de verbetering van de levensomstandigheden van het Turkse volk te verzekeren.
Daartoe voorziet de Associatieovereenkomst in een voorbereidende fase, die de Republiek Turkije de mogelijkheid biedt om haar economie met steun van de Gemeenschap te versterken (artikel 3), in een overgangsfase, tijdens welke de overeenkomstsluitende partijen zorg dragen voor het geleidelijk tot stand brengen van een douane-unie en het nader tot elkaar brengen van het economische beleid (artikel 4), en in een definitieve fase, die op de douane-unie is gegrondvest en die de versterking van de coördinatie van het economische beleid van de overeenkomstsluitende partijen inhoudt (artikel 5).
Artikel 6 van de Associatieovereenkomst luidt:
„Teneinde de toepassing en de geleidelijke ontwikkeling van de associatieregeling te verzekeren, verenigen de overeenkomstsluitende partijen zich in een Associatieraad, die handelt binnen de grenzen van de hem door de [Associatie]overeenkomst verleende bevoegdheden.”
Artikel 8 van de Associatieovereenkomst, dat deel uitmaakt van titel II, met als opschrift „Tenuitvoerlegging van de overgangsfase”, luidt:
„Teneinde de in artikel 4 genoemde doelstellingen te verwezenlijken, stelt de Associatieraad voor de aanvang van de overgangsfase, en volgens de in artikel 1 van het [Aanvullend] Protocol vermelde procedure, de voorwaarden van, de wijze waarop en het ritme voor de tenuitvoerlegging van de bepalingen vast betreffende de in het [EG‑Verdrag] bedoelde onderwerpen die in aanmerking genomen moeten worden, met name die welke zijn bedoeld in deze titel, alsmede elke vrijwaringsclausule die dienstig zou kunnen blijken.”
Artikel 12 van de Associatieovereenkomst, dat is opgenomen in hoofdstuk 3, met als opschrift „Andere bepalingen van economische aard”, van titel II, luidt:
„De overeenkomstsluitende partijen komen overeen zich te laten leiden door de artikelen [39], [40] en [41 EG], teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen.”
Aanvullend Protocol
Het Aanvullend Protocol, ondertekend te Brussel op 23 november 1970 en namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760/72 van de Raad van 19 december 1972 (
PB 1972, L 293, blz. 1
; hierna: „Aanvullend Protocol”), dat overeenkomstig artikel 62 deel uitmaakt van de Associatieovereenkomst, bepaalt in artikel 1 de voorwaarden waaronder, de wijze waarop en het tempo waarin de in artikel 4 van die overeenkomst bedoelde overgangsfase zal verlopen.
Het Aanvullend Protocol bevat een titel II, met als opschrift „Verkeer van personen en diensten”, waarvan hoofdstuk I betrekking heeft op „[w]erknemers” en hoofdstuk II „Recht van vestiging, diensten en vervoer” als titel heeft.
Artikel 36 van het Aanvullend Protocol, dat deel uitmaakt van dat hoofdstuk I, luidt:
„Het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije wordt overeenkomstig de in artikel 12 van de Associatieovereenkomst neergelegde beginselen geleidelijk tot stand gebracht tussen het einde van het twaalfde en het tweeëntwintigste jaar na de inwerkingtreding van genoemde overeenkomst.
De hiertoe nodige regels worden bepaald door de Associatieraad.”
Artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol, dat is opgenomen in hoofdstuk II van titel II, luidt:
„De overeenkomstsluitende partijen voeren onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.”
Besluit nr. 2/76
Artikel 1 van besluit nr. 2/76 luidt:
„1.   Dit besluit bevat voor een eerste fase de regels voor de tenuitvoerlegging van artikel 36 van het Aanvullend Protocol.
2.   Die eerste fase zal vier jaar duren, gerekend vanaf 1 december 1976.”
Artikel 7 van dat besluit luidt:
„De lidstaten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot werkgelegenheid van werknemers wier verblijf en arbeid op hun grondgebied legaal zijn.”
Volgens artikel 9 van besluit nr. 2/76 worden „[d]e bepalingen van dit besluit [...] toegepast onder voorbehoud van beperkingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid”.
Artikel 11 van dat besluit luidt:
„Een jaar voor het einde van de eerste fase maakt de Associatieraad in het licht van de in deze fase behaalde resultaten een begin met besprekingen om de inhoud van de volgende fase te bepalen en ervoor te zorgen dat het besluit over deze fase ten uitvoer wordt gelegd bij het verstrijken van de eerste fase. Dit besluit is van toepassing tot het begin van de volgende fase.”
Besluit nr. 2/76 is volgens artikel 13 ervan op 20 december 1976 in werking getreden.
Besluit nr. 1/80
Besluit nr. 1/80 dient volgens de derde overweging op sociaal gebied de regeling voor Turkse werknemers en hun gezinsleden te verbeteren ten opzichte van de regeling die is ingevoerd bij besluit nr. 2/76.
Deel 1, met als opschrift „Vragen betreffende werkgelegenheid en vrij verkeer van werknemers”, van hoofdstuk II, met als opschrift „Sociale bepalingen”, van besluit nr. 1/80 bevat artikel 13, dat luidt:
„De lidstaten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.”
Artikel 14 van dat besluit, dat eveneens deel uitmaakt van dat deel 1, luidt:
„1.   De bepalingen van dit deel worden toegepast onder voorbehoud van beperkingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.
2.   Zij doen geen afbreuk aan de rechten en verplichtingen die voortvloeien uit nationale wetgevingen of uit bilaterale overeenkomsten tussen Turkije en de lidstaten van de Gemeenschap, voor zover daarbij voor hun onderdanen een gunstigere regeling is vastgesteld.”
Overeenkomstig artikel 16 van besluit nr. 1/80 zijn de bepalingen van deel I van hoofdstuk II ervan van toepassing met ingang van 1 december 1980.
Duits recht
§ 1 van het Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (wet betreffende het verblijf, de beroepswerkzaamheid en de integratie van vreemdelingen op het grondgebied van de Bondsrepubliek) van 30 juli 2004 (BGBl. 2004 I, blz. 1950; hierna: „AufenthG”), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, met als opschrift „Doel van de wet; werkingssfeer”, bepaalt in lid 1, eerste volzin:
„Deze wet heeft tot doel de toevloed van vreemdelingen in de Bondsrepubliek Duitsland te controleren en te beperken.”
§ 4 AufenthG, met als opschrift „Vereiste van een verblijfstitel”, bepaalt in lid 1:
„Voor de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de Bondsrepubliek [Duitsland] dienen vreemdelingen over een verblijfstitel te beschikken, tenzij het recht van de Europese Unie of een verordening anders bepaalt of een verblijfsrecht bestaat op grond van [de Associatieovereenkomst]. De verblijfstitel wordt toegekend in de vorm van een:
1.
visum in de zin van § 6, lid 1, punt 1, en lid 3,
2.
verblijfsvergunning (§ 7),
[...]”
§ 5 AufenthG, met als opschrift „Algemene voorwaarden voor de afgifte”, bepaalt in lid 2:
„De afgifte van een verblijfvergunning [...] is bovendien onderworpen aan de voorwaarden [...] dat de vreemdeling
1.
met het vereiste visum is binnengekomen en
2.
reeds bij de aanvraag van het visum de informatie heeft verstrekt die nodig is om [een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd] uit te reiken.
Er kan ontheffing van die voorwaarden worden verleend indien is voldaan aan de voorwaarden voor de afgifte of indien, gelet op de bijzondere omstandigheden van de zaak, het niet redelijk zou zijn de visumprocedure opnieuw te starten.”
§ 6 AufenthG, met als opschrift „Visum”, bepaalt:
„(1)   Aan een vreemdeling kunnen op grond van [verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) (
PB 2009, L 243, blz. 1
)] de volgende visa worden verleend:
1.
een visum voor de doorreis over of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de Schengenlanden van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden vanaf de datum van de eerste binnenkomst (Schengenvisum);
[...]
(3)   Voor langdurig verblijf is een visum voor het grondgebied van de Bondsrepubliek (nationaal visum) vereist, dat vóór de binnenkomst wordt verleend.”
§ 30 AufenthG, met als opschrift „Gezinshereniging van echtgenoten”, bepaalt in lid 1:
„Aan de echtgenoot van een vreemdeling wordt een verblijfsvergunning verleend wanneer
[...]
2.
de echtgenoot zich ten minste in eenvoudig Duits verstaanbaar kan maken, en
[...]
Niettegenstaande punt 2 van de eerste volzin kan een verblijfsvergunning worden verleend wanneer
[...]
2.
de echtgenoot wegens een lichamelijke, geestelijke of psychische ziekte of handicap niet in staat is aan te tonen dat hij over een eenvoudige kennis van het Duits beschikt,
[...]
6.
het wegens de bijzondere omstandigheden van de zaak niet mogelijk of niet redelijk is te verwachten dat de echtgenoot vóór binnenkomst zich ertoe inspant een eenvoudige kennis van het Duits te verwerven,
[...]”
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de visumplicht voor gezinshereniging is ingevoerd bij artikel 1 van de Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (elfde verordening tot wijziging van de verordening tot uitvoering van de vreemdelingenwet) van 1 juli 1980 (BGBl. 1980 I, blz. 782), die op 5 oktober 1980 in werking is getreden.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Verzoekster in het hoofdgeding, mevrouw Yön, is Turks staatsburger. Haar echtgenoot, die ook de Turkse nationaliteit heeft, verblijft sinds 1995 in Duitsland. Hij beschikt sinds 2005 over een permanente verblijfsvergunning in die lidstaat en sinds april 2009 is hij in dienst bij een bakkerij. De heer en mevrouw Yön zijn in augustus 2004 gehuwd. Het echtpaar heeft drie volwassen kinderen, die in Turkije, Duitsland en Oostenrijk woonachtig zijn.
In 2007 en 2011 heeft mevrouw Yön bij de Duitse ambassade te Ankara (Turkije) drie opeenvolgende verzoeken tot afgifte van een visum ingediend om zich te voegen bij haar echtgenoot in Duitsland. Die verzoeken zijn afgewezen op grond van het feit dat verzoekster in het hoofdgeding de Duitse taal onvoldoende kende.
In maart 2013 heeft mevrouw Yön zich met een door de Nederlandse ambassade te Ankara afgegeven Schengenvisum naar Nederland begeven om daar haar zus een bezoek te brengen. In april 2013 is zij vanuit Nederland Duitsland binnengekomen om zich daar te voegen bij haar echtgenoot.
In mei 2013 heeft mevrouw Yön de Duitse autoriteiten verzocht om afgifte van een tijdelijke verblijfsvergunning voor gezinshereniging. Daarbij heeft zij opgemerkt dat zij wegens haar gezondheidstoestand en haar analfabetisme was aangewezen op de hulp van haar echtgenoot.
Bij besluit van maart 2014 heeft de stad Stuttgart dat verzoek afgewezen op grond dat mevrouw Yön niet had aangetoond dat zij over de op grond van § 30, lid 1, eerste volzin, punt 2, AufenthG vereiste talenkennis beschikte en omdat zij zonder het vereiste nationale visum het grondgebied van de Bondsrepubliek was binnengekomen.
Het Verwaltungsgericht (bestuursrechter in eerste aanleg, Duitsland), waarbij door mevrouw Yön beroep was ingesteld tegen dat besluit, heeft bij vonnis van 21 juli 2014 dat beroep toegewezen en het recht van verzoekster in het hoofdgeding op de gevraagde afgifte van de verblijfsvergunning erkend, aangezien zowel het vereiste van talenkennis als de visumplicht voor gezinshereniging een met de standstillbepalingen als bedoeld in de Associatieovereenkomst strijdige nieuwe beperking vormde. Die rechter heeft geoordeeld dat de visumplicht in strijd was met de standstillbepaling van artikel 7 van besluit nr. 2/76.
De stad Stuttgart heeft bij het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland) tegen dat vonnis beroep in Revision ingesteld.
De verwijzende rechter vraagt zich af of de aan een staatsburger van een derde land door het nationale recht van een lidstaat opgelegde visumplicht om zich te voegen bij haar echtgenoot met de Turkse nationaliteit die op het grondgebied van die staat werkt, verenigbaar is met de standstillbepaling van artikel 7 van besluit nr. 2/76.
Die rechter heeft daarentegen geen twijfels over de verenigbaarheid van het vereiste van talenkennis met het Unierecht. Hij merkt in dit verband op dat bij het Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung (wet op de hervorming van het verblijfsrecht en de beëindiging van het verblijf) van 27 juli 2015 (BGBl. 2015 I, blz. 1386) in § 30, lid 1, derde volzin, punt 6, AufenthG een hardheidsclausule is opgenomen om het arrest van 10 juli 2014, Dogan (
C‑138/13
,
EU:C:2014:2066
), uit te voeren. Aangezien die hardheidsclausule tijdens de beroepsprocedure in het hoofdgeding in werking is getreden en het Verwaltungsgericht derhalve nooit heeft onderzocht of in casu ontheffing van het vereiste bewijs van elementaire talenkennis overeenkomstig die clausule kon worden verleend, is de verwijzende rechter ook van oordeel dat dit onderzoek in voorkomend geval moet worden verricht nadat het Hof zich zal hebben uitgesproken over de verenigbaarheid van de visumplicht met het Unierecht.
Het Bundesverwaltungsgericht heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Is de standstillbepaling van artikel 7 van [besluit nr. 2/76] volledig vervangen door de standstillbepaling van artikel 13 van [besluit nr. 1/80] of dient de rechtmatigheid van nieuwe beperkingen van het vrije verkeer van werknemers die tussen de inwerkingtreding van besluit nr. 2/76 en de toepasselijkheid van artikel 13 van besluit nr. 1/80 zijn ingevoerd, nog steeds te worden beoordeeld overeenkomstig artikel 7 van besluit nr. 2/76?
2)
Indien de eerste vraag aldus moet worden beantwoord dat artikel 7 van besluit nr. 2/76 niet volledig is opgevolgd, dient de rechtspraak van het Hof met betrekking tot artikel 13 van besluit nr. 1/80 dan volledig ook op de toepassing van artikel 7 van besluit nr. 2/76 te worden toegepast, met als gevolg dat [deze bepaling] in wezen ook een nationale regeling omvat die per 5 oktober 1980 is ingevoerd en waarbij de gezinshereniging van Turkse werknemers met hun echtgenoten afhankelijk wordt gemaakt van het verkrijgen van een nationaal visum?
3)
Wordt de invoering van een dergelijke nationale regeling gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, in het bijzonder door het doel van een effectieve immigratiecontrole en het beheer van de migratiestromen, wanneer door middel van een hardheidsclausule rekening wordt gehouden met de bijzondere omstandigheden van het concrete geval?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn drie vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 7 van besluit nr. 2/76 of artikel 13 van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een maatregel van nationaal recht, zoals die welke aan de orde is in het hoofdgeding en is ingevoerd in de periode van 20 december 1976 tot en met 30 november 1980, die de afgifte van een verblijfsvergunning voor gezinshereniging aan staatsburgers van derde landen die gezinslid zijn van een Turkse werknemer die wettig in de betrokken lidstaat verblijft, afhankelijk stelt van de verkrijging door deze staatsburgers, vóór de binnenkomst op het nationale grondgebied, van een visum voor gezinshereniging, een „nieuwe beperking” in de zin van deze bepalingen vormt en, zo ja, of een dergelijke maatregel niettemin kan worden gerechtvaardigd door redenen die verband houden met de effectieve immigratiecontrole en het beheer van de migratiestromen.
Zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof, bevat zowel artikel 7 van besluit nr. 2/76 als artikel 13 van besluit nr. 1/80 een volstrekt duidelijke standstillclausule, die de invoering verbiedt van nieuwe beperkingen voor de toegang tot de arbeidsmarkt van werknemers wier verblijf en arbeid op het grondgebied van de overeenkomstsluitende staten legaal zijn (arrest van 20 september 1990, Sevince,
C‑192/89
,
EU:C:1990:322
, punt
).
De in artikel 7 van besluit nr. 2/76 en artikel 13 van besluit nr. 1/80 vervatte standstillbepalingen verbieden derhalve in algemene zin de invoering van nieuwe nationale maatregelen die tot doel of tot gevolg hebben dat aan de gebruikmaking door een Turks staatsburger van het vrije verkeer van werknemers op het nationale grondgebied strengere voorwaarden worden gesteld dan die welke golden bij de inwerkingtreding van die besluiten voor de betrokken lidstaat (zie in die zin arrest van 29 maart 2017, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Toepassing ratione temporis van artikel 7 van besluit nr. 2/76 of artikel 13 van besluit nr. 1/80 op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel
Zoals blijkt uit punt 26 van het onderhavige arrest, is de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel, namelijk de visumplicht voor gezinshereniging, ingevoerd bij een nationale regeling van 1 juli 1980 die op 5 oktober 1980 in werking is getreden. Derhalve moet in de eerste plaats worden nagegaan of een dergelijke maatregel binnen de temporele werkingssfeer van besluit nr. 2/76 of van besluit nr. 1/80 valt.
In dit verband moet vooraf eraan worden herinnerd dat de Associatieovereenkomst volgens artikel 2, lid 1, ervan tot doel heeft de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de overeenkomstsluitende partijen te bevorderen.
Daartoe wordt bij die overeenkomst tussen de Gemeenschap en de Republiek Turkije een associatie tot stand gebracht die een voorbereidende fase omvat, tijdens welke de Republiek Turkije met steun van de Gemeenschap haar economie kan versterken, alsook een overgangsfase, tijdens welke geleidelijk een douane-unie tot stand wordt gebracht en het economisch beleid nader tot elkaar wordt gebracht, en een definitieve fase, die is gegrondvest op de douane-unie en een versterkte coördinatie van het economisch beleid inhoudt (arrest van 30 september 1987, Demirel,
12/86
,
EU:C:1987:400
, punt
).
Wat met name het vrije verkeer van werknemers betreft, bepaalt artikel 12 van de Associatieovereenkomst, dat deel uitmaakt van titel II van deze overeenkomst betreffende de tenuitvoerlegging van de overgangsfase van de associatie, dat de overeenkomstsluitende partijen overeenkomen zich te laten leiden door de artikelen 39, 40 en 41 EG teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen. In artikel 36 van het Aanvullend Protocol zijn de termijnen voor de geleidelijke totstandbrenging van dat vrije verkeer vastgesteld en wordt bepaald dat de hiertoe nodige regels door de Associatieraad worden bepaald (arrest van 10 februari 2000, Nazli,
C‑340/97
,
EU:C:2000:77
, punten
en
).
Op de grondslag van artikel 12 van de Associatieovereenkomst en artikel 36 van het Aanvullend Protocol heeft de Associatieraad, die bij bedoelde overeenkomst is ingesteld om de toepassing en de geleidelijke ontwikkeling van het associatiestelsel te verzekeren, allereerst op 20 december 1976 besluit nr. 2/76 vastgesteld, dat blijkens artikel 1 ervan bedoeld is als een eerste stap op weg naar de verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers tussen de Gemeenschap en Turkije, waarvan de duur is bepaald op vier jaar, ingaande op 1 december 1976 (arrest van 10 februari 2000, Nazli,
C‑340/97
,
EU:C:2000:77
, punt
). Dat besluit is volgens artikel 13 ervan op 20 december 1976 in werking getreden.
Artikel 11 van besluit nr. 2/76 voorzag in de vaststelling door de Associatieraad van een later besluit tot uitvoering, voor een tweede fase, van artikel 36 van het Aanvullend Protocol. Het bepaalde dat een dergelijk besluit bij het verstrijken van de eerste fase ten uitvoer moest worden gelegd en voorts dat besluit nr. 2/76 moest worden toegepast tot het begin van de tweede fase.
In deze context heeft de Associatieraad vervolgens op 19 september 1980 besluit nr. 1/80 vastgesteld, dat blijkens de derde overweging strekt tot verbetering op sociaal gebied van de regeling die de werknemers en hun gezinsleden vergeleken bij de regeling van besluit nr. 2/76 genieten (arrest van 23 januari 1997, Tetik,
C‑171/95
,
EU:C:1997:31
, punt
).
De bepalingen van deel 1, met als opschrift „Vragen betreffende werkgelegenheid en vrij verkeer van werknemers”, van hoofdstuk II, met als opschrift „Sociale bepalingen”, van besluit nr. 1/80, waartoe artikel 13 behoort, vormen derhalve een etappe verder op weg naar de verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers (zie in die zin arrest van 23 januari 1997, Tetik,
C‑171/95
,
EU:C:1997:31
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak) en zijn overeenkomstig artikel 16 van dat besluit van toepassing sinds 1 december 1980.
Uit het voorgaande volgt dat artikel 7 van besluit nr. 2/76 ratione temporis van toepassing is op de nationale maatregelen die zijn ingevoerd in de periode van 20 december 1976, de datum van de inwerkingtreding van dat besluit, tot en met 30 november 1980, de datum waarop de eerste fase van de verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers tussen de Gemeenschap en Turkije is verstreken. Artikel 13 van besluit nr. 1/80 is ratione temporis van toepassing op de nationale maatregelen die zijn ingevoerd vanaf 1 december 1980, de datum van inwerkingtreding van dat besluit en het begin van de tweede fase van de verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers tussen de Gemeenschap en Turkije.
Aan deze beoordeling kan niet worden afgedaan door het betoog van de stad Stuttgart en de Duitse regering dat artikel 7 van besluit nr. 2/76 is vervangen door artikel 13 van besluit nr. 1/80 zodat sinds de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 alleen in het licht van de standstillbepaling van artikel 13 van dat besluit moet worden beoordeeld of in het nationale recht een „nieuwe beperking” in de zin van deze bepaling is ingevoerd.
Anders dan de stad Stuttgart en de Duitse regering beweren, kan een dergelijk gevolg immers niet worden afgeleid uit de vaststelling die door het Hof is gedaan bij de uitlegging van artikel 2 van besluit nr. 2/76 en artikel 6 van besluit nr. 1/80 in punt 14 van het arrest van 6 juni 1995, Bozkurt (
C‑434/93
,
EU:C:1995:168
), waarnaar wordt verwezen door de verwijzende rechter, volgens welke de bepalingen van artikel 6 van besluit nr. 1/80 met ingang van 1 december 1980 in de plaats zijn gekomen van de overeenkomstige, minder gunstige bepalingen van besluit nr. 2/76.
Het is weliswaar zo dat besluit nr. 2/76 is vervallen bij het verstrijken van de eerste fase van de verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers tussen de Gemeenschap en Turkije, namelijk op 30 november 1980, en met ingang van 1 december 1980 is vervangen door besluit nr. 1/80, zoals volgt uit de punten 44 tot en met 47 van het onderhavige arrest, maar deze vervanging kan niet aldus worden uitgelegd dat besluit nr. 2/76 met terugwerkende kracht is ingetrokken bij besluit nr. 1/80 zodat het eerste besluit niet langer van toepassing is.
Het is namelijk zo dat noch besluit nr. 1/80 noch een andere Unierechtelijke bepaling in een dergelijke terugwerkende kracht voorziet.
Voorts zou de intrekking met terugwerkende kracht van besluit nr. 2/76 tot een verslechtering van de rechtspositie van de Turkse werknemers leiden, aangezien de „nieuwe beperkingen” in de zin van artikel 7 van dat besluit die door de lidstaten na de datum van inwerkingtreding van die bepaling maar vóór de datum van inwerkingtreding van artikel 13 van besluit nr. 1/80 zijn ingevoerd, onder geen enkele standstillbepaling meer zouden vallen, hetgeen in strijd zou zijn met de verbetering van de regeling voor Turkse werknemers en hun gezinsleden als bedoeld in besluit nr. 1/80 en met het basisproject voor de geleidelijke totstandbrenging van het vrije verkeer van werknemers tussen de Gemeenschap en Turkije dat ten grondslag ligt aan de Associatieovereenkomst.
Aangezien besluit nr. 2/76 niet met terugwerkende kracht is ingetrokken, moet de standstillbepaling van artikel 7 van dat besluit, zoals is vastgesteld in punt 48 van het onderhavige arrest, derhalve worden toegepast op alle maatregelen die door een lidstaat zijn ingevoerd in de periode van 20 december 1976 tot en met 30 november 1980.
Dientengevolge valt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel binnen de temporele werkingssfeer van artikel 7 van besluit nr. 2/76.
Bijgevolg moet de verwijzende rechter de verenigbaarheid van die maatregel toetsen aan de standstillbepaling van artikel 7 van besluit nr. 2/76 en derhalve moet alleen die bepaling worden uitgelegd.
Toepassing ratione materiae van artikel 7 van besluit nr. 2/76 op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel
In de tweede plaats moet worden nagegaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel binnen de materiële werkingssfeer van artikel 7 van besluit nr. 2/76 valt.
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat die maatregel, die op 5 oktober 1980 in werking is getreden, de afgifte van een verblijfsvergunning voor gezinshereniging afhankelijk stelt van de voorwaarde dat vóór de binnenkomst op het Duitse grondgebied een visum voor gezinshereniging wordt verkregen, en dat deze voorwaarde vóór die datum niet gold.
Derhalve blijkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel de voorwaarden voor gezinshereniging voor staatsburgers van derde landen die wettig in Duitsland verblijven als werknemer, waaronder met name Turkse werknemers zoals de echtgenoot van mevrouw Yön, strenger heeft gemaakt ten opzichte van die welke golden op de datum van inwerkingtreding van besluit nr. 2/76 in deze lidstaat.
In deze context zij eraan herinnerd dat het Hof eerst, bij de uitlegging van de standstillbepaling van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol, heeft geoordeeld dat een regeling die gezinshereniging bemoeilijkt, aangezien zij de voorwaarden voor de eerste toelating van de echtgenoten van Turkse staatsburgers tot het grondgebied van de betrokken lidstaat strenger maakt ten opzichte van die welke golden bij de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol, een „nieuwe beperking” van de uitoefening van de vrijheid van vestiging door die Turkse staatsburgers vormt in de zin van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol (arrest van 10 juli 2014, Dogan,
C‑138/13
,
EU:C:2014:2066
, punt
).
Het Hof heeft verduidelijkt dat dit het geval was aangezien het besluit van een Turks staatsburger in een lidstaat te gaan wonen om aldaar duurzaam een economische activiteit uit te oefenen, ongunstig kan worden beïnvloed wanneer de wettelijke regeling van die staat gezinshereniging moeilijk of onmogelijk maakt, zodat die staatsburger zich mogelijkerwijs genoopt ziet te kiezen tussen zijn activiteit in de betrokken lidstaat en zijn gezinsleven in Turkije (zie in die zin arrest van 10 juli 2014, Dogan,
C‑138/13
,
EU:C:2014:2066
, punt
).
Vervolgens heeft het Hof, bij de uitlegging van artikel 13 van besluit nr. 1/80, opgemerkt dat de in punt 60 van het onderhavige arrest vermelde uitlegging van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol ook op artikel 13 van besluit nr. 1/80 moest worden toegepast (zie in die zin arrest van 12 april 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, punt
).
Het is namelijk zo dat, zoals het Hof heeft opgemerkt, aangezien de standstillbepaling van artikel 13 van besluit nr. 1/80 eenzelfde soort standstillbepaling is als die van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol en deze twee bepalingen hetzelfde doel hebben, de uitlegging van dat artikel 41, lid 1, ook dient te gelden voor de standstillverplichting die ten grondslag ligt aan genoemd artikel 13 met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers (arrest van 12 april 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, punt
).
Het Hof heeft derhalve geoordeeld dat een nationale regeling die de voorwaarden voor gezinshereniging voor Turkse werknemers die wettig in de betrokken lidstaat verblijven, strenger maakt ten opzichte van de voorwaarden die golden bij de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 in deze lidstaat, een in artikel 13 van dit besluit bedoelde nieuwe beperking vormt van de uitoefening van het vrije verkeer van werknemers in die lidstaat door die Turkse werknemers (arrest van 29 maart 2017, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Opgemerkt zij dat, zoals het Hof reeds heeft vastgesteld, de standstillbepaling van artikel 7 van besluit nr. 2/76 van dezelfde aard is als die van artikel 13 van besluit nr. 1/80 en artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol (zie in die zin arrest van 11 mei 2000, Savas,
C‑37/98
,
EU:C:2000:224
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts moet de standstillbepaling van artikel 7 van besluit nr. 2/76 – in het licht van de aard, de context en het doel van zowel het Aanvullend Protocol en besluiten nr. 2/76 en nr. 1/80, waarvan artikel 41, lid 1, alsook de artikelen 7 en 13 respectievelijk deel uitmaken, als de Associatieovereenkomst, waarmee die bepalingen samenhangen, zoals uiteengezet in de punten 41 tot en met 47 van het onderhavige arrest – worden geacht met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers hetzelfde doel te hebben als de standstillbepalingen van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol en artikel 13 van besluit nr. 1/80, namelijk, zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof, met name uit het arrest van 21 oktober 2003, Abatay e.a. (
C‑317/01 en C‑369/01
,
EU:C:2003:572
, punt
), gunstige voorwaarden scheppen voor de geleidelijke invoering van respectievelijk het recht van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting alsook van het vrije verkeer van werknemers, door de nationale autoriteiten te verbieden nieuwe belemmeringen voor die vrijheden op te werpen, teneinde de geleidelijke verwezenlijking van die vrijheden tussen de lidstaten en de Republiek Turkije niet te bemoeilijken.
Bovendien kan het verschil in formulering tussen artikel 7 van besluit nr. 2/76 en artikel 13 van besluit nr. 1/80, waarbij in dit laatste artikel voor het eerst naast de werknemers hun gezinsleden worden vermeld, niet rechtvaardigen dat met betrekking tot de nationale maatregelen inzake gezinshereniging van Turkse werknemers die wettig in de betrokken lidstaat verblijven, aan de eerste van deze twee standstillbepalingen een minder ruime werkingssfeer wordt toegekend.
In dit verband volstaat de opmerking dat, zoals het Hof reeds heeft verduidelijkt, een nationale regeling waarbij de voorwaarden voor gezinshereniging worden aangescherpt, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, enkel dient te worden geacht binnen de werkingssfeer van de standstillbepaling van artikel 13 van besluit nr. 1/80 te vallen, indien zij de verrichting van arbeid in loondienst op het grondgebied van de betrokken lidstaat door Turkse staatsburgers die wettig in die staat verblijven, zoals de echtgenoot van mevrouw Yön, ongunstig kan beïnvloeden (zie in die zin arrest van 12 april 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, punt
).
Een regeling zoals die welke in het vorige punt van het onderhavige arrest is beschreven, vormt bijgevolg een nieuwe beperking voor de Turkse werknemer met wie het betrokken gezinslid wil herenigd worden, en niet voor dat gezinslid.
Uit het voorgaande volgt dat de door het Hof in punt 31 van het arrest van 29 maart 2017, Tekdemir (
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
), gegeven uitlegging van artikel 13 van besluit nr. 1/80, zoals vermeld in punt 64 van het onderhavige arrest, ook voor artikel 7 van besluit nr. 2/76 moet gelden.
Een nationale maatregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, vormt bijgevolg een „nieuwe beperking” van de uitoefening van het vrije verkeer van werknemers in de betrokken lidstaat door een Turks staatsburger in de zin van artikel 7 van besluit nr. 2/76 en valt derhalve binnen de materiële werkingssfeer van die bepaling.
Eventuele toelaatbaarheid van de nieuwe beperking in de zin van artikel 7 van besluit nr. 2/76
Bij de uitlegging van artikel 13 van besluit nr. 1/80 heeft het Hof opgemerkt dat een beperking die tot doel of tot gevolg heeft dat de gebruikmaking door een Turks staatsburger van het vrije verkeer van werknemers op het nationale grondgebied aan strengere voorwaarden wordt onderworpen dan die welke bij de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 golden, is verboden, tenzij deze beperking tot een van de in artikel 14 van dit besluit bedoelde beperkingen behoort dan wel rechtvaardiging vindt in een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde legitieme doel te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te verwezenlijken (arrest van 12 april 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Deze beoordeling geldt ook voor artikel 7 van besluit nr. 2/76.
Volgens artikel 12 van de Associatieovereenkomst zijn de overeenkomstsluitende partijen immers – overeenkomstig de louter economische doelstelling die aan de Associatie tussen de Gemeenschap en de Republiek Turkije ten grondslag ligt – overeengekomen zich te laten leiden door de bepalingen van het primaire Unierecht inzake het vrije verkeer van werknemers, zodat de beginselen die in het kader van deze bepalingen gelden, voor zover mogelijk moeten worden toegepast op Turkse staatsburgers die rechten ontlenen aan deze overeenkomst (arrest van 12 april 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Derhalve moet in de derde plaats worden nagegaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel voldoet aan de in punt 72 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel niet onder de in artikel 9 van besluit nr. 2/76 – dat overeenkomt met artikel 14 van besluit nr. 1/80 – bedoelde beperkingen valt, aangezien deze maatregel, zoals blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte informatie, zijn rechtvaardiging vindt in redenen die verband houden met de effectieve immigratiecontrole en het beheer van de migratiestromen.
Voorts blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat het doel van een efficiënt beheer van de migratiestromen een dwingende reden van algemeen belang kan vormen die een nieuwe beperking in de zin van artikel 7 van besluit nr. 2/76 kan rechtvaardigen (zie naar analogie arrest van 29 maart 2017, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, punt
).
Derhalve moet worden nagegaan of, zoals de stad Stuttgart en de Duitse regering aanvoeren, de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te verwezenlijken.
Wat allereerst de geschiktheid van deze maatregel voor het nagestreefde doel betreft, is het zeker zo dat de verplichting die wordt opgelegd aan staatsburgers van derde landen die gezinslid zijn van een Turkse werknemer die wettig in de betrokken lidstaat verblijft, om vóór de binnenkomst op het Duitse grondgebied een visum voor gezinshereniging te verkrijgen, als voorwaarde voor de verlening van een verblijfsvergunning voor gezinshereniging, toestaat om de rechtmatigheid van het verblijf van die staatsburgers in deze lidstaat te controleren. Voor zover het efficiënte beheer van de migratiestromen een controle van die stromen vereist, is een dergelijke maatregel dus geschikt om de verwezenlijking van dat doel te waarborgen.
Wat vervolgens de vraag betreft of de voornoemde maatregel verder gaat dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te verwezenlijken, moet worden opgemerkt dat de aan staatsburgers van derde landen opgelegde verplichting een visum te verkrijgen voor binnenkomst en verblijf in Duitsland uit hoofde van gezinshereniging, in beginsel op zich niet kan worden geacht onevenredig te zijn aan het nagestreefde doel.
Het evenredigheidsbeginsel vereist evenwel tevens dat de regels voor de uitvoering van een dergelijke verplichting niet verder gaan dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te verwezenlijken (arrest van 29 maart 2017, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, punt
).
In dit verband moet worden opgemerkt dat, zoals blijkt uit punt 23 van het onderhavige arrest, het nationale recht in een hardheidsclausule voorziet die de mogelijkheid biedt om ontheffing van de visumplicht te verlenen indien is voldaan aan de voorwaarden voor de afgifte of indien, gelet op de bijzondere omstandigheden van de zaak, het niet redelijk zou zijn te eisen dat de visumprocedure vanuit het land van oorsprong opnieuw wordt gestart.
In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat mevrouw Yön Duitsland vanuit Nederland is binnengekomen met een door de Nederlandse ambassade te Ankara afgegeven Schengenvisum, en niet met het vereiste visum voor gezinshereniging.
Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, kan de binnenkomst op het Duitse grondgebied van mevrouw Yön zonder het vereiste visum, naar nationaal recht niet automatisch leiden tot afwijzing van haar verzoek tot afgifte van een verblijfsvergunning voor gezinshereniging. Het behoort echter tot de beoordelingsbevoegdheid van de bevoegde autoriteiten om, rekening houdend met de bijzondere omstandigheden van de bij hen aanhangige zaak, te besluiten op grond van de hardheidsclausule ontheffing te verlenen van de verplichting het vereiste visum te verkrijgen.
Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, beroept mevrouw Yön zich in casu op haar afhankelijkheid van haar echtgenoot wegens haar gezondheidstoestand en haar analfabetisme.
De toepassing van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel zou verder gaan dan noodzakelijk is om het met deze maatregel nagestreefde doel te verwezenlijken, indien enerzijds mevrouw Yön wegens gezondheidsproblemen of andere problemen zozeer afhankelijk is van de bijstand en de persoonlijke steun van haar echtgenoot dat deze laatste met haar moet meegaan naar Turkije opdat zij de procedure tot verkrijging van het vereiste visum vanuit deze derde staat opnieuw kan starten, en anderzijds de bevoegde autoriteiten op grond van de beoordelingsmarge waarover zij beschikken, in dergelijke omstandigheden kunnen besluiten dat er echter geen reden is om ontheffing te verlenen van de verplichting het vereiste visum te verkrijgen, ook al beschikken zij reeds over alle noodzakelijke gegevens om uitspraak te doen over het verblijfsrecht van verzoekster in het hoofdgeding in Duitsland, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
In dergelijke omstandigheden kan immers niet op goede gronden worden betoogd dat alleen het verlaten van het Duitse grondgebied door mevrouw Yön om vanuit Turkije de procedure tot verkrijging van het vereiste visum in te stellen, de bevoegde autoriteit in staat zou stellen om de rechtmatigheid van haar verblijf op grond van gezinshereniging te beoordelen en aldus de verwezenlijking te waarborgen van het doel van een effectieve immigratiecontrole en het beheer van de migratiestromen.
Integendeel, in dergelijke omstandigheden zou de echtgenoot van mevrouw Yön wegens haar afhankelijkheid van hem zijn werkzaamheden in loondienst in Duitsland moeten stopzetten om met zijn echtgenote naar Turkije te gaan teneinde de visumprocedure te starten, zonder garantie op re‑integratie in de arbeidsmarkt bij zijn eventuele terugkeer uit Turkije, terwijl de voorwaarden voor gezinshereniging door de bevoegde autoriteiten in Duitsland kunnen worden onderzocht zodat het voornoemde doel kan worden verwezenlijkt zonder de vermelde nadelen.
Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de prejudiciële vragen worden geantwoord dat artikel 7 van besluit nr. 2/76 aldus moet worden uitgelegd dat een maatregel van nationaal recht, zoals die welke aan de orde is in het hoofdgeding en is ingevoerd in de periode van 20 december 1976 tot en met 30 november 1980, die de afgifte van een verblijfsvergunning voor gezinshereniging aan staatsburgers van derde landen die gezinslid zijn van een Turkse werknemer die wettig in de betrokken lidstaat verblijft, afhankelijk stelt van de verkrijging door deze staatsburgers, vóór de binnenkomst op het nationale grondgebied, van een visum voor gezinshereniging, een „nieuwe beperking” in de zin van deze bepaling vormt. Een dergelijke maatregel kan niettemin worden gerechtvaardigd door redenen die verband houden met de effectieve immigratiecontrole en het beheer van de migratiestromen, maar is enkel toegestaan indien de regels voor de uitvoering ervan niet verder gaan dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te verwezenlijken. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit laatste het geval is.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 7 van besluit nr. 2/76 van 20 december 1976, dat is vastgesteld door de Associatieraad die is ingesteld bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, die op 12 september 1963 te Ankara is ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, en die namens laatstgenoemde is gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963, moet aldus worden uitgelegd dat een maatregel van nationaal recht, zoals die welke aan de orde is in het hoofdgeding en is ingevoerd in de periode van 20 december 1976 tot en met 30 november 1980, die de afgifte van een verblijfsvergunning voor gezinshereniging aan staatsburgers van derde landen die gezinslid zijn van een Turkse werknemer die wettig in de betrokken lidstaat verblijft, afhankelijk stelt van de verkrijging door deze staatsburgers, vóór de binnenkomst op het nationale grondgebied, van een visum voor gezinshereniging, een „nieuwe beperking” in de zin van deze bepaling vormt.

Een dergelijke maatregel kan niettemin worden gerechtvaardigd door redenen die verband houden met de effectieve immigratiecontrole en het beheer van de migratiestromen, maar is enkel toegestaan indien de regels voor de uitvoering ervan niet verder gaan dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te verwezenlijken. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit laatste het geval is.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.