CELEX: 62018CJ0797
Αίτηση αναιρέσεως
Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ)
Δαπάνες αποκλειόμενες από τη χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν από την Ελληνική Δημοκρατία
Κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003
Κανονισμός (ΕΚ) 796/2004
Κανονισμός (ΕΚ) 1120/2009
Κανονισμός (ΕΕ) 1306/2013
Καθεστώς στρεμματικών ενισχύσεων
Έννοια του “μόνιμου βοσκότοπου”
Kατ’ αποκοπήν δημοσιονομικές διορθώσεις
Κανονισμός (ΕΚ) 1698/2005
Εκτίμηση της επιλεξιμότητας των δαπανών
Διαχειριστική αρχή
Κανονισμός (ΕΚ) 1290/2005
Δαπάνες καλυπτόμενες από την προθεσμία των 24 μηνών
Κανονισμός (ΕΚ) 817/2004
Σύστημα αποτελεσματικών, ανάλογων με τις παραβάσεις και αποτρεπτικών κυρώσεων
Μέθοδος υπολογισμού της διόρθωσης

Με την αίτηση αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία ζητεί να αναιρεθεί η απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 4ης Οκτωβρίου 2018, Ελλάδα κατά Επιτροπής (T-272/16, μη δημοσιευθείσα, στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση,
EU:T:2018:651
), με την οποία το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή του εν λόγω κράτους μέλους κατά της εκτελεστικής απόφασης (ΕΕ) 2016/417 της Επιτροπής, της 17ης Μαρτίου 2016, για τον αποκλεισμό από τη χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (
ΕΕ 2016, L 75, σ. 16
, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
Το νομικό πλαίσιο
Ο κανονισμός (ΕΚ) 2988/95
Ο κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (
ΕΕ 1995, L 312, σ. 1
) (στο εξής: κανονισμός 2988/1995), περιέχει τον τίτλο ΙΙ, ο οποίος επιγράφεται «Διοικητικά μέτρα και κυρώσεις» και στον οποίο περιλαμβάνεται το άρθρο 5 του κανονισμού αυτού. Η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού ορίζει τα εξής:
«Οι εκ προθέσεως ή εξ αμελείας παρατυπίες μπορούν να επισύρουν τις ακόλουθες διοικητικές κυρώσεις:
[...]
γ)
ολική ή μερική αφαίρεση του παρασχεθέντος από την κοινοτική νομοθεσία οφέλους, ακόμη και αν ο φορέας έχει λάβει αδικαιολογήτως μέρος μόνο αυτού του οφέλους·
δ)
απαγόρευση παροχής ή αφαίρεση του οφέλους για περίοδο μεταγενέστερη της περιόδου της παρατυπίας·
[...]».
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου, της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 2019/93, (ΕΚ) αριθ. 1452/2001, (ΕΚ) αριθ. 1453/2001, (ΕΚ) αριθ. 1454/2001, (ΕΚ) αριθ. 1868/94, (ΕΚ) αριθ. 1251/1999, (ΕΚ) αριθ. 1254/1999, (ΕΚ) αριθ. 1673/2000, (ΕΟΚ) αριθ. 2358/71 και (ΕΚ) αριθ. 2529/2001 (
ΕΕ 2003, L 270, σ. 1
) (στο εξής: κανονισμός 1782/2003), περιείχε τον τίτλο ΙΙΙ, ο οποίος επιγραφόταν «Καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης» και περιλάμβανε ένα κεφάλαιο 3, σχετικό με τα «δικαιώματα ενίσχυσης». Το τμήμα 1 του κεφαλαίου αυτού, το οποίο αφορούσε τα «δικαιώματα ενίσχυσης με βάση την έκταση», περιείχε το άρθρο 43 του κανονισμού αυτού, που αφορούσε τον «καθορισμ[ό] των δικαιωμάτων ενίσχυσης». Το άρθρο αυτό προέβλεπε τα ακόλουθα:
«1.   Με την επιφύλαξη του άρθρου 48, κάθε γεωργός λαμβάνει δικαίωμα ενίσχυσης ανά εκτάριο που υπολογίζεται από τη διαίρεση του ποσού αναφοράς με τον τριετή μέσο αριθμό όλων των εκταρίων τα οποία κατά την περίοδο αναφοράς έδωσαν δικαίωμα στις άμεσες ενισχύσεις του παραρτήματος VI.
Ο συνολικός αριθμός δικαιωμάτων ενισχύσεως είναι ίσος προς τον προαναφερόμενο μέσο αριθμό εκταρίων.
[...]
2.   Ο αριθμός των εκταρίων που αναφέρεται στην παράγραφο 1 περιλαμβάνει επίσης:
[...]
β)
όλες τις κτηνοτροφικές εκτάσεις κατά την περίοδο αναφοράς.
3.   Για τους σκοπούς του στοιχείου β) της παραγράφου 2 του παρόντος άρθρου, ως “κτηνοτροφική έκταση” νοείται η έκταση της εκμετάλλευσης που διατίθεται κατά τη διάρκεια ολόκληρου του ημερολογιακού έτους, σύμφωνα με το άρθρο 5 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2419/2001 της Επιτροπής, [της 11ης Δεκεμβρίου 2001, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου για ορισμένα καθεστώτα κοινοτικών ενισχύσεων που θεσπίστηκαν με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 3508/92 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2001, L 327, σ. 11
)] για την εκτροφή ζώων, συμπεριλαμβανομένων εκτάσεων από κοινού χρήσης και εκτάσεων που χρησιμοποιούνται για μικτές καλλιέργειες. Η κτηνοτροφική έκταση δεν περιλαμβάνει:
–
κτήρια, πυκνές συδενδρίες, λίμνες, μονοπάτια,
–
[...]».
Το άρθρο 44 του κανονισμού 1782/2003, το οποίο αφορούσε τη «χρήση των δικαιωμάτων ενίσχυσης», όριζε στην παράγραφο 2 τα εξής:
«Ο όρος “επιλέξιμα εκτάρια” σημαίνει κάθε γεωργική έκταση της εκμετάλλευσης που καλύπτεται από αρόσιμη γη και μόνιμους βοσκοτόπους, εκτός από εκτάσεις που χρησιμοποιούνται για μόνιμες καλλιέργειες, δάση ή εκτάσεις που χρησιμοποιούνται για μη γεωργικές δραστηριότητες.»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 796/2004
Το άρθρο 2, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΚ) 796/2004 της Επιτροπής, της 21ης Απριλίου 2004, σχετικά με τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή της πολλαπλής συμμόρφωσης, της διαφοροποίησης και του ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου που προβλέπονται από τους κανονισμούς του Συμβουλίου (ΕΚ) αριθ. 1782/2003 και (ΕΚ) αριθ. 73/2009, καθώς και για την εφαρμογή της πολλαπλής συμμόρφωσης που προβλέπει ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 479/2008 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2004, L 141, σ. 18
), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 380/2009 της Επιτροπής, της 8ης Μαΐου 2009 (
ΕΕ 2009, L 116, σ. 9
) (στο εξής: κανονισμός 796/2004), είχε ως εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
[...]
1α)
“Αγροτεμάχιο”: είναι μια συνεχής έκταση γης επί της οποίας καλλιεργείται μία μόνο ομάδα καλλιεργειών από έναν μόνο γεωργό· εντούτοις, όταν στο πλαίσιο του παρόντος κανονισμού απαιτείται χωριστή δήλωση της χρήσης μιας έκτασης η οποία αποτελεί μέρος μιας καλλιεργητικής ομάδας, η ειδική αυτή χρήση περιορίζει περαιτέρω το αγροτεμάχιο·
[...]
2)
“Μόνιμος βοσκότοπος”: είναι η γη που χρησιμοποιείται για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών με φυσικό τρόπο (αυτοφυή) ή μέσω καλλιέργειας (σπαρμένα) και δεν έχει περιληφθεί στην εναλλαγή καλλιεργειών της εκμετάλλευσης για διάστημα πενταετίας ή μεγαλύτερο, εξαιρουμένης της γης που υπάγεται σε καθεστώτα παύσης καλλιέργειας σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1782/2003, των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2078/92 του Συμβουλίου[, της 30ής Ιουνίου 1992, σχετικά με μεθόδους γεωργικής παραγωγής που συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος καθώς και με τη διατήρηση του φυσικού χώρου (
ΕΕ 1992, L 215, σ. 85
)], των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με τα άρθρα 22, 23 και 24 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1257/1999 του Συμβουλίου[, της 17ης Μαΐου 1999 για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ) και για την τροποποίηση και κατάργηση ορισμένων κανονισμών (
ΕΕ 1999, L 160, σ. 80
)] και των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με το άρθρο 39 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου[, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (
ΕΕ 2005, L 277, σ. 1
)]·
2α)
“Αγρωστώδη ή άλλα ποώδη κτηνοτροφικά φυτά”: είναι όλα τα ποώδη φυτά που παραδοσιακά απαντούν στους φυσικούς βοσκότοπους ή συνήθως περιλαμβάνονται στα μείγματα σπόρων προς σπορά βοσκοτόπων ή λιβαδιών στο κράτος μέλος (είτε χρησιμοποιούνται για τη βοσκή ζώων είτε όχι). Τα κράτη μέλη μπορούν να συμπεριλαμβάνουν τα φυτά που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΧ του κανονισμού [1782/2003]».
Συναφώς, η αιτιολογική σκέψη 1 του κανονισμού (ΕΚ) 239/2005 της Επιτροπής, της 11ης Φεβρουαρίου 2005 (
ΕΕ 2005, L 42, σ. 3
), ο οποίος τροποποίησε τον κανονισμό 796/2004 ως είχε αρχικώς, ανέφερε τα εξής:
«Το άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 796/2004 [...] περιέχει διάφορους ορισμούς που πρέπει να διευκρινιστούν. Ειδικότερα είναι ανάγκη να διευκρινισθεί ο ορισμός του “μόνιμου βοσκότοπου” στο σημείο 2 του εν λόγω άρθρου και επίσης να εισαχθεί ο ορισμός για τη χρήση του όρου “αγρωστώδη ή άλλα ποώδη κτηνοτροφικά φυτά”. Ωστόσο, στο πλαίσιο αυτό πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι τα κράτη μέλη χρειάζεται να διαθέτουν κάποια ευελιξία, ώστε να μπορούν να συνεκτιμούν τις τοπικές αγρονομικές συνθήκες.»
Το άρθρο 8 του κανονισμού 796/2004, με τίτλο «Γενικές αρχές για τα αγροτεμάχια», προέβλεπε στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Με την επιφύλαξη του άρθρου 34 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 [του Συμβουλίου, της 19ης Ιανουαρίου 2009, σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης για τους γεωργούς στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς, για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1290/2005, (ΕΚ) αριθ. 247/2006, (ΕΚ) αριθ. 378/2007 και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1782/2003 (
ΕΕ 2009, L 30, σ. 16
) (στο εξής: κανονισμός 73/2009)], ένα γεωτεμάχιο στο οποίο υπάρχουν δένδρα θεωρείται επιλέξιμη έκταση για την εφαρμογή των καθεστώτων στρεμματικής ενίσχυσης, υπό τον όρο ότι οι γεωργικές δραστηριότητες ή, κατά περίπτωση, η προβλεπόμενη παραγωγή μπορούν να πραγματοποιηθούν υπό συνθήκες αντίστοιχες με εκείνες των γεωτεμαχίων της ίδιας περιοχής στα οποία δεν υπάρχουν δένδρα.»
Ο τίτλος III του κανονισμού 796/2004, ο οποίος αφορούσε τους «ελέγχ[ους]», περιλάμβανε το άρθρο 30, με τίτλο «Προσδιορισμός των εκτάσεων». Η παράγραφος 2 του άρθρου αυτού όριζε τα εξής:
«Η συνολική έκταση ενός αγροτεμαχίου μπορεί να λαμβάνεται υπόψη, υπό τον όρο ότι χρησιμοποιείται πλήρως σύμφωνα με τα συνήθη πρότυπα του οικείου κράτους μέλους ή περιφέρειας. Στις άλλες περιπτώσεις, λαμβάνεται υπόψη η πραγματικά χρησιμοποιούμενη έκταση.
Όσον αφορά τις περιφέρειες όπου ορισμένα στοιχεία, όπως φράκτες, τάφροι και τοιχία, εντάσσονται κατά παράδοση σε ορθές πρακτικές καλλιέργειας ή γεωργικής εκμετάλλευσης, τα κράτη μέλη δύνανται να αποφασίζουν ότι η αντίστοιχη επιφάνεια αποτελεί τμήμα της πλήρως χρησιμοποιούμενης έκτασης, υπό τον όρο ότι δεν υπερβαίνει ένα συνολικό πλάτος που καθορίζεται από τα κράτη μέλη. Το πλάτος αυτό πρέπει να αντιστοιχεί στο παραδοσιακό πλάτος στη συγκεκριμένη περιφέρεια και να μην υπερβαίνει τα 2 μέτρα.
[…]»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1290/2005
Στον επιγραφόμενο «Εκκαθάριση των λογαριασμών και εποπτεία από την Επιτροπή» τίτλο IV του κανονισμού (ΕΚ) 1290/2005 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 2005, για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (
ΕΕ 2005, L 209, σ. 1
), περιλαμβανόταν το άρθρο 31, με τίτλο «Εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση». Οι παράγραφοι 2 έως 4 του άρθρου αυτού είχαν ως εξής:
«2.   Η Επιτροπή εκτιμά τα προς αποκλεισμό ποσά με γνώμονα κυρίως την έκταση της έλλειψης συμμόρφωσης που διαπίστωσε. Η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη το είδος και τη σοβαρότητα της παράβασης, καθώς και την οικονομική ζημία που υπέστη η Κοινότητα.
3.   Πριν από κάθε απόφαση απόρριψης της χρηματοδότησης, τα αποτελέσματα των ελέγχων της Επιτροπής και οι απαντήσεις του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους κοινοποιούνται εγγράφως και, κατόπιν, τα δύο μέρη επιχειρούν να καταλήξουν σε συμφωνία για τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν.
Εάν δεν επιτευχθεί συμφωνία, το κράτος μέλος δύναται να ζητήσει, εντός τεσσάρων μηνών, την έναρξη διαδικασίας συμβιβασμού των αντίστοιχων θέσεων. Τα αποτελέσματα της διαδικασίας αυτής ανακοινώνονται με έκθεση προς την Επιτροπή, η οποία τα εξετάζει, πριν αποφασίσει να απορρίψει ενδεχομένως τη χρηματοδότηση.
4.   Η απόρριψη χρηματοδότησης δεν μπορεί να αφορά:
α)
δαπάνες που αναφέρονται στο άρθρο 3 παράγραφος 1 και πραγματοποιήθηκαν νωρίτερα από είκοσι τέσσερις μήνες πριν από την έγγραφη ανακοίνωση των αποτελεσμάτων των ελέγχων στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος από την Επιτροπή·
β)
δαπάνες για πολυετή μέτρα που εντάσσονται στις αναφερόμενες στο άρθρο 3 παράγραφος 1 δαπάνες ή στα προγράμματα του άρθρου 4 και για τις οποίες η τελευταία υποχρέωση που υπέχει ο δικαιούχος ανελήφθη περισσότερο από είκοσι τέσσερις μήνες πριν από την έγγραφη ανακοίνωση των αποτελεσμάτων των ελέγχων στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος από την Επιτροπή·
γ)
δαπάνες για τα μέτρα που προβλέπονται από τα προγράμματα που αναφέρονται στο άρθρο 4, πλην αυτών του στοιχείου β), για τις οποίες η εξόφληση, ή ενδεχομένως η εξόφληση του υπολοίπου, από τον οργανισμό πληρωμών, έγινε περισσότερο από είκοσι τέσσερις μήνες πριν από την έγγραφη ανακοίνωση των αποτελεσμάτων των ελέγχων στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος από την Επιτροπή.»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 817/2004
Το άρθρο 73 του κανονισμού (ΕΚ) 817/2004 της Επιτροπής, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με τους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1257/1999 του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ) (
ΕΕ 2004, L 153, σ. 30
, και διορθωτικό
ΕΕ 2004, L 231, σ. 24
), όριζε τα κατωτέρω:
«Tα κράτη μέλη καθοριζουν το συʹστημα κυρωʹσεων που επιβαʹλλονται σε περιʹπτωση παραʹβασης των διαταʹξεων του παροʹντος κανονισμουʹ και λαμβαʹνουν οʹλα τα αναγκαιʹα μεʹτρα για να διασφαλιʹσουν την εφαρμογηʹ του. Οι εν λοʹγω κυρωʹσεις πρεʹπει να ειʹναι αποτελεσματικεʹς, αναʹλογες των παραβαʹσεων και αποτρεπτικεʹς.»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1698/2005
Οι αιτιολογικές σκέψεις 61 και 64 του κανονισμού 1698/2005 του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (
ΕΕ 2005, L 277, σ. 1
) (στο εξής: κανονισμός 1698/2005), ανέφεραν τα εξής:
«(61)
Σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας και με την επιφύλαξη εξαιρέσεων, θα πρέπει να υπάρχουν εθνικοί κανόνες σχετικά με την επιλεξιμότητα των δαπανών.
[...]
(64)
Τα κράτη μέλη θα πρέπει να λαμβάνουν μέτρα, για να εξασφαλίζουν την ορθή λειτουργία των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου. Προς τούτο, είναι αναγκαίο να θεσπισθούν οι γενικές αρχές και οι βασικές λειτουργίες που θα πρέπει να εξασφαλίζει κάθε σύστημα διαχείρισης και ελέγχου. Επομένως, είναι αναγκαίο να διατηρηθεί οTα κράτησμός μιας και μόνης διαχειριστικής αρχής και να προσδιορισθούν οι αρμοδιότητές της.»
Ο κανονισμός αυτός περιείχε τον τίτλο V, ο οποίος επιγραφόταν «Συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ» και περιλάμβανε το άρθρο 71, σχετικά με την «επιλεξιμότητα των δαπανών». Οι παράγραφοι 2 και 3 του άρθρου αυτού προέβλεπαν τα εξής:
«2.   Οι δαπάνες είναι επιλέξιμες για συνεισφορά του [Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ)] μόνον εάν πραγματοποιούνται για πράξεις που έχουν αποφασισθεί από τη διαχειριστική αρχή του σχετικού προγράμματος ή υπ’ ευθύνη της, σύμφωνα με τα κριτήρια επιλογής που καθορίζονται από το αρμόδιο σώμα.
3.   Οι κανόνες επιλεξιμότητας των δαπανών θεσπίζονται σε εθνικό επίπεδο, με την επιφύλαξη των ειδικών όρων που προβλέπονται από τον παρόντα κανονισμό για ορισμένα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης.
[...]»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1974/2006
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1974/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θεʹσπιση λεπτομερωʹν κανοʹνων εφαρμογηʹς του Κανονισμουʹ (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2006, L 368, σ. 15
), περιείχε το κεφάλαιο ΙΙΙ, με τίτλο «Μέτρα αγροτικής ανάπτυξης», στο οποίο περιλαμβανόταν ένα τμήμα 2 σχετικά με τις «κοινές διατάξεις για σειρά μέτρων». Το άρθρο 43 του κανονισμού αυτού, το οποίο περιεχόταν στο εν λόγω τμήμα, όριζε τα εξής:
«Όσον αφορά τα μέτρα με επενδύσεις, τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι η στήριξη στοχεύει σε σαφώς καθορισμένους στόχους οι οποίοι αντικατοπτρίζουν τις διαρθρωτικές και κατά περιοχή ανάγκες καθώς και τα διαθρωτικά μειονεκτήματα που έχουν προσδιοριστεί.»
Το τμήμα 1, με τίτλο «Δυνατότητα επαλήθευσης και ελέγχου μέτρων και κανόνες επιλεξιμότητας», του κεφαλαίου IV του εν λόγω κανονισμού, με τίτλο «Επιλεξιμότητα και διοικητικές διατάξεις», περιλάμβανε το άρθρο 48 του κανονισμού αυτού, το οποίο προέβλεπε τα εξής:
«1.   Για τους σκοπούς της εφαρμογής του άρθρου 74 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005, τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι το σύνολο των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης που πρόκειται να εφαρμόσουν είναι δυνατόν να επαληθευτεί και να ελεγχθεί. Για τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη καθορίζουν ρυθμίσεις ελέγχου οι οποίες τους παρέχουν εύλογες εγγυήσεις για την τήρηση των κριτηρίων επιλεξιμότητας και των λοιπών δεσμεύσεων.
2.   Για τον σκοπό της τεκμηρίωσης και της επιβεβαίωσης της καταλληλότητας και της ακρίβειας των υπολογισμών των πληρωμών που προβλέπονται στα άρθρα 31, 38, 39, 40 και 43 έως 47 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005, τα κράτη μέλη μεριμνούν για την παροχή της ενδεικνυόμενης εμπειρογνωμοσύνης από φορείς ή υπηρεσίες που είναι λειτουργικά ανεξάρτητοι από τους φορείς ή τις υπηρεσίες που είναι υπεύθυνοι για τους εν λόγω υπολογισμούς. Αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με την παροχή της σχετικής εμπειρογνωμοσύνης παρέχονται στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης.»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 73/2009
Το κεφάλαιο 1, σχετικά με τις «[διατάξεις] γενική[ς] εφαρμογή[ς]», του τίτλου ΙΙΙ, που επιγραφόταν «Καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης», του κανονισμού 73/2009 περιλάμβανε το άρθρο 34 σχετικά με την «ενεργοποίηση των δικαιωμάτων ενίσχυσης ανά επιλέξιμο εκτάριο». Η παράγραφος 1 του εν λόγω άρθρου είχε ως εξής:
«Η στήριξη δυνάμει του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης χορηγείται στους γεωργούς με την ενεργοποίηση δικαιώματος ενίσχυσης ανά επιλέξιμο εκτάριο. Τα ενεργοποιημένα δικαιώματα ενίσχυσης θεμελιώνουν την καταβολή των ποσών που καθορίζονται σε αυτά.»
Το άρθρο 36 του εν λόγω κανονισμού, με τίτλο «Τροποποίηση δικαιωμάτων ενίσχυσης», περιλαμβανόταν στο ίδιο αυτό κεφάλαιο και όριζε τα ακόλουθα:
«Τα δικαιώματα ενίσχυσης ανά εκτάριο δεν τροποποιούνται, εκτός αντιθέτων διατάξεων του παρόντος κανονισμού.
H Επιτροπή θεσπίζει, με τη διαδικασία του άρθρου 141 παράγραφος 2, λεπτομερείς κανόνες για την τροποποίηση, από το 2010, των δικαιωμάτων ενίσχυσης, ιδίως στην περίπτωση των υποδιαιρέσεων δικαιωμάτων.»
Το άρθρο 137 του ίδιου κανονισμού, με τίτλο «Επιβεβαίωση των δικαιωμάτων ενίσχυσης», περιλαμβανόταν στον τίτλο VII του κανονισμού αυτού, ο οποίος αφορούσε τις «διατάξεις εφαρμογής, μεταβατικές και τελικές διατάξεις». Η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού όριζε τα εξής:
«Τα δικαιώματα ενίσχυσης που χορηγήθηκαν σε γεωργούς πριν από την 1η Ιανουαρίου 2009 θεωρούνται νόμιμα και κανονικά από την 1η Ιανουαρίου 2010.»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1120/2009
Tο άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΚ) 1120/2009 της Επιτροπής, της 29ης Οκτωβρίου 2009, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης που προβλέπεται στον τίτλο ΙΙΙ του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2009, L 316, σ. 1
) (στο εξής: κανονισμός 1120/2009), είχε ως εξής:
«Για τους σκοπούς του τίτλου III του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 και του παρόντος κανονισμού, νοούνται ως:
[...]
γ)
“μόνιμος βοσκότοπος”: η γη που χρησιμοποιείται για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών με φυσικό τρόπο (αυτοφυή) ή με καλλιέργεια (σπαρμένα) και δεν έχει περιληφθεί στην αμειψισπορά για πενταετές ή μεγαλύτερο διάστημα, εξαιρουμένων των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2078/92 του Συμβουλίου, [της 30ής Ιουνίου 1992, σχετικά με μεθόδους γεωργικής παραγωγής που συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος καθώς και με τη διατήρηση του φυσικού χώρου (
ΕΕ 1992, L 215, σ. 85
),] των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με τα άρθρα 22, 23 και 24 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1257/1999 [...] και των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με το άρθρο 39 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου· για τον σκοπό αυτό, ως “αγρωστώδη ή άλλα ποώδη κτηνοτροφικά φυτά” νοούνται όλα τα ποώδη φυτά που παραδοσιακά απαντούν στους φυσικούς βοσκότοπους ή συνήθως περιλαμβάνονται στα μείγματα σπόρων προς σπορά βοσκοτόπων ή λιβαδιών στο κράτος μέλος (είτε χρησιμοποιούνται για τη βοσκή ζώων είτε όχι). Τα κράτη μέλη μπορούν να συμπεριλάβουν τις αροτραίες καλλιέργειες που περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι·
[...]».
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1122/2009
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1122/2009 της Επιτροπής, της 30ής Νοεμβρίου 2009, σχετικά με τη θέσπιση λεπτομερών διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συμβουλίου όσον αφορά την πολλαπλή συμμόρφωση, τη διαφοροποίηση και το ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου, στο πλαίσιο των καθεστώτων άμεσης στήριξης για τους γεωργούς που προβλέπονται στον εν λόγω κανονισμό, καθώς και λεπτομερών διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1234/2007 του Συμβουλίου όσον αφορά την πολλαπλή συμμόρφωση στο πλαίσιο του καθεστώτος στήριξης που προβλέπεται για τον αμπελοοινικό τομέα (
EE 2009, L 316, σ. 65
) (στο εξής: κανονισμός 1122/2009), περιείχε το άρθρο 34, σχετικά με τον «προσδιορισμ[ό] των εκτάσεων». Το άρθρο αυτό, που περιλαμβανόταν στον τίτλο ΙΙΙ «Έλεγχοι» του κανονισμού αυτού, προέβλεπε στις παραγράφους 2 και 4 τα εξής:
«2.   Η συνολική έκταση ενός αγροτεμαχίου μπορεί να λαμβάνεται υπόψη, υπό τον όρο ότι χρησιμοποιείται πλήρως σύμφωνα με τα συνήθη πρότυπα του οικείου κράτους μέλους ή περιφέρειας. Στις άλλες περιπτώσεις, λαμβάνεται υπόψη η πραγματικά χρησιμοποιούμενη έκταση.
Όσον αφορά τις περιφέρειες όπου ορισμένα στοιχεία, όπως φράκτες, τάφροι και τοιχία, εντάσσονται κατά παράδοση σε ορθές πρακτικές καλλιέργειας ή γεωργικής εκμετάλλευσης, τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίζουν ότι η αντίστοιχη επιφάνεια αποτελεί τμήμα της πλήρως χρησιμοποιούμενης έκτασης, υπό τον όρο ότι δεν υπερβαίνει ένα συνολικό πλάτος που καθορίζεται από τα κράτη μέλη. Το πλάτος αυτό πρέπει να αντιστοιχεί στο παραδοσιακό πλάτος στη συγκεκριμένη περιφέρεια και να μην υπερβαίνει τα 2 μέτρα.
Ωστόσο, εάν τα κράτη μέλη γνωστοποίησαν στην Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 30 παράγραφος 2 τρίτο εδάφιο του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 796/2004, πριν από την έναρξη ισχύος του παρόντος κανονισμού, πλάτος άνω των 2 μέτρων, το πλάτος αυτό μπορεί να εξακολουθήσει να ισχύει.
[...]
4.   Με την επιφύλαξη του άρθρου 34 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009, αγροτεμάχιο στο οποίο υπάρχουν δένδρα θεωρείται επιλέξιμη έκταση για την εφαρμογή των καθεστώτων στρεμματικής ενίσχυσης, υπό τον όρο ότι οι γεωργικές δραστηριότητες ή, κατά περίπτωση, η προβλεπόμενη παραγωγή μπορούν να πραγματοποιηθούν υπό συνθήκες αντίστοιχες με εκείνες των αγροτεμαχίων της ίδιας περιοχής στα οποία δεν υπάρχουν δένδρα.»
Ο κανονισμός(ΕΕ) 1306/2013
Το άρθρο 52, σχετικά με την «εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση», του κανονισμού (ΕΕ) 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 352/78, (ΕΚ) αριθ. 165/94, (ΕΚ) αριθ. 2799/98, (ΕΚ) αριθ. 814/2000, (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 και (ΕΚ) αριθ. 485/2008 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2013, L 347, σ. 549
, και διορθωτικό
ΕΕ 2016, L 130, σ. 7
), περιλαμβάνεται στο τμήμα ΙΙ, με τίτλο «Εκκαθάριση», του κεφαλαίου IV που επιγράφεται «Εκκαθάριση λογαριασμών». Στις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου αυτού ορίζονται τα εξής:
«2.   Η Επιτροπή εκτιμά τα ποσά που πρέπει να αποκλειστούν με βάση τη σοβαρότητα της διαπιστούμενης μη συμμόρφωσης. Η Επιτροπή λαμβάνει δεόντως υπόψη το είδος της παράβασης και την οικονομική ζημία που υπέστη η Ένωση. Βασίζει τον αποκλεισμό στον προσδιορισμό των αχρεωστήτως δαπανηθέντων ποσών και, σε περίπτωση [που] ο υπολογισμός των εν λόγω ποσών απαιτεί δυσανάλογη προσπάθεια, δύναται να εφαρμόζει διορθώσεις κατά παρεκβολή ή κατ’ αποκοπήν. Οι κατ’ αποκοπήν διορθώσεις εφαρμόζονται μόνο όταν, λόγω της φύσης της περίπτωσης ή επειδή το κράτος μέλος δεν διαβίβασε στην Επιτροπή τις απαραίτητες πληροφορίες, δεν είναι εφικτό, με μια λογική προσπάθεια, να προσδιοριστεί ακριβέστερα η οικονομική ζημία που υπέστη η Ένωση.
3.   Πριν από τη λήψη οιασδήποτε απόφασης απόρριψης της χρηματοδότησης, τα αποτελέσματα των ελέγχων της Επιτροπής και οι απαντήσεις του σχετικού κράτους μέλους κοινοποιούνται εγγράφως και, κατόπιν, τα δύο μέρη επιχειρούν να καταλήξουν σε συμφωνία για τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν. Σε αυτό το σημείο της διαδικασίας, δίνεται στα κράτη μέλη η δυνατότητα να αποδείξουν ότι ο πραγματικός βαθμός της μη συμμόρφωσης είναι μικρότερος από αυτόν που εκτιμά η Επιτροπή.
Εάν δεν υπάρξει συμφωνία, το κράτος μέλος δύναται να ζητήσει την έναρξη διαδικασίας με σκοπό να επιτευχθεί εντός τεσσάρων μηνών συμβιβασμός των θέσεων των μερών. Τα αποτελέσματα της διαδικασίας αυτής ανακοινώνονται με έκθεση προς την Επιτροπή. H Επιτροπή λαμβάνει υπόψη τις συστάσεις της έκθεσης προτού να αποφασίσει τυχόν απόρριψη της χρηματοδότησης και αιτιολογεί την απόφασή της αν αγνοήσει τις εν λόγω συστάσεις.»
Ο κανονισμός (ΕΕ) 1307/2013
Το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο ηʹ, του κανονισμού (ΕΕ) 1307/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί θεσπίσεως κανόνων για άμεσες ενισχύσεις στους γεωργούς βάσει καθεστώτων στήριξης στο πλαίσιο της Κοινής γεωργικής πολιτικής και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 637/2008 και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2013, L 347, σ. 608
), ως ίσχυε αρχικώς (στο εξής: κανονισμός 1307/2013), περιλάμβανε τον ακόλουθο ορισμό:
«ως “μόνιμος βοσκότοπος και μόνιμος λειμώνας”, (που αναφέρονται από κοινού ως “μόνιμος βοσκότοπος”) νοείται η γη που χρησιμοποιείται για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών με φυσικό τρόπο (αυτοφυή) ή με καλλιέργεια (σπαρμένα) και δεν έχει περιληφθεί στην αμειψισπορά επί πέντε έτη ή περισσότερο· μπορεί να περιλαμβάνει άλλα είδη, όπως θάμνους και/ή δένδρα που προσφέρονται για βοσκή, υπό τον όρο ότι επικρατούν τα αγρωστώδη και λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά, καθώς και, εφόσον ληφθεί σχετική απόφαση των κρατών μελών, γη που προσφέρεται για βοσκή και εντάσσεται σε καθιερωμένες τοπικές πρακτικές όπου τα αγρωστώδη και λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά παραδοσιακά δεν επικρατούν στις εκτάσεις βοσκής».
Κατόπιν τροποποίησής της με τον κανονισμό (ΕΕ) 2017/2393 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2017 (
ΕΕ 2017, L 350, σ. 15
), η διάταξη αυτή έχει ως εξής:
«ως “μόνιμος βοσκότοπος και μόνιμος λειμώνας” (που αναφέρονται από κοινού ως “μόνιμος βοσκότοπος”) νοείται η γη που χρησιμοποιείται για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών με φυσικό τρόπο (αυτοφυή) ή με καλλιέργεια (σπαρμένα) και δεν έχει περιληφθεί στην αμειψισπορά επί πέντε έτη ή περισσότερο, καθώς και, εφόσον ληφθεί σχετική απόφαση των κρατών μελών, που δεν έχει οργωθεί επί πέντε έτη ή περισσότερο. Μπορούν να περιλαμβάνονται άλλα είδη όπως θάμνοι και/ή δέντρα που προσφέρονται για βοσκή και, εφόσον ληφθεί σχετική απόφαση των κρατών μελών, άλλα είδη όπως θάμνοι και/ή δέντρα που παράγουν ζωοτροφές, υπό τον όρο ότι επικρατούν τα αγρωστώδη και λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά. Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να αποφασίζουν να θεωρούν μόνιμο βοσκότοπο:
i)
γη που προσφέρεται για βοσκή και εντάσσεται σε καθιερωμένες τοπικές πρακτικές όπου τα αγρωστώδη και λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά δεν επικρατούν παραδοσιακά στις εκτάσεις βοσκής, και/ή
ii)
γη που προσφέρεται για βοσκή όπου τα αγρωστώδη και λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά δεν επικρατούν στις εκτάσεις βοσκής ή απουσιάζουν από αυτές».
Ο εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 809/2014
Το άρθρο 63, με τίτλο «Μερική ή πλήρης ανάκτηση της στήριξης και διοικητικές κυρώσεις», του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) 809/2014 της Επιτροπής, της 17ης Ιουλίου 2014, για τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά το ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου, τα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης και την πολλαπλή συμμόρφωση (
ΕΕ 2014, L 227, σ. 69
) (στο εξής: κανονισμός 809/2014), προβλέπει τα εξής:
«1.   Οι πληρωμές υπολογίζονται βάσει των ποσών που διαπιστώνεται ότι είναι επιλέξιμα κατά τους διοικητικούς ελέγχους που αναφέρονται στο άρθρο 48.
Η αρμόδια αρχή εξετάζει την αίτηση πληρωμής που υποβάλλεται από τον δικαιούχο και καθορίζει τα ποσά που είναι επιλέξιμα για παροχή στήριξης. Καθορίζονται τα εξής:
α)
το ποσό προς καταβολή στον δικαιούχο βάσει της αίτησης πληρωμής και της απόφασης χορήγησης·
β)
το ποσό προς καταβολή στον δικαιούχο κατόπιν εξέτασης της επιλεξιμότητας των δαπανών στην αίτηση πληρωμής.
Εάν το ποσό που καθορίζεται δυνάμει του δεύτερου εδαφίου στοιχείο α) υπερβαίνει το ποσό που καθορίζεται δυνάμει του στοιχείου β) του εν λόγω εδαφίου κατά ποσοστό μεγαλύτερο του 10 %, επιβάλλεται διοικητική κύρωση στο ποσό που καθορίζεται δυνάμει του εν λόγω στοιχείου β). Το ύψος της κύρωσης είναι η διαφορά μεταξύ των δύο αυτών ποσών αλλά δεν υπερβαίνει την πλήρη ανάκτηση της στήριξης.
Ωστόσο, δεν επιβάλλονται κυρώσεις εάν ο δικαιούχος είναι σε θέση να καταδείξει σε βαθμό ικανοποιητικό για την αρμόδια αρχή ότι δεν ευθύνεται για την ένταξη του μη επιλέξιμου ποσού ή εάν η αρμόδια αρχή κρίνει με άλλο τρόπο που την ικανοποιεί ότι ο εν λόγω δικαιούχος δεν υπέχει ευθύνη.
2.   Η διοικητική κύρωση που αναφέρεται στην παράγραφο 1 επιβάλλεται κατ’ αναλογία σε μη επιλέξιμες δαπάνες που εντοπίζονται κατά τη διάρκεια των επιτόπιων ελέγχων που αναφέρονται στο άρθρο 49. Σε αυτή την περίπτωση, οι δαπάνες που εξετάζονται είναι οι σωρευτικές δαπάνες που προκύπτουν για την εν λόγω ενέργεια. Αυτό ισχύει με την επιφύλαξη των αποτελεσμάτων των προηγούμενων επιτόπιων ελέγχων των εν λόγω ενεργειών».
Ο εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 908/2014
Το άρθρο 34 του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) 908/2014 της Επιτροπής, της 6ης Αυγούστου 2014, για τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά τους οργανισμούς πληρωμών και άλλους οργανισμούς, τη δημοσιονομική διαχείριση, την εκκαθάριση λογαριασμών, τους κανόνες σχετικά με τους ελέγχους, τις εγγυήσεις και τη διαφάνεια (
ΕΕ 2014, L 255, σ. 59
) (στο εξής: κανονισμός 908/2014), προβλέπει στις παραγράφους 2 και 3 τα εξής:
«2.   Εάν, ως αποτέλεσμα έρευνας, η Επιτροπή θεωρήσει ότι οι δαπάνες δεν πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τους ενωσιακούς κανόνες, κοινοποιεί τα πορίσματά της στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, προσδιορίζοντας τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα για να διασφαλιστεί η μελλοντική συμμόρφωση με τους εν λόγω κανόνες και αναφέροντας το προσωρινό ύψος της δημοσιονομικής διόρθωσης που θεωρεί ότι αντιστοιχεί στα εν λόγω πορίσματα σε εκείνο το στάδιο της διαδικασίας. Η εν λόγω κοινοποίηση περιέχει επίσης χρονοδιάγραμμα διμερούς σύσκεψης εντός τεσσάρων μηνών από τη λήξη της προθεσμίας για την απάντηση του κράτους μέλους. Η κοινοποίηση περιέχει παραπομπή στο παρόν άρθρο.
Το κράτος μέλος απαντά εντός δύο μηνών από την παραλαβή της κοινοποίησης. Στην απάντησή του, το κράτος μέλος έχει τη δυνατότητα, ιδίως, να:
α)
αποδείξει στην Επιτροπή ότι η πραγματική έκταση της μη συμμόρφωσης ή του κινδύνου για [το ΕΓΤΑΑ ή το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ)] είναι μικρότερη από αυτήν που ανέφερε η Επιτροπή·
β)
ενημερώσει την Επιτροπή σχετικά με τα διορθωτικά μέτρα που έχει λάβει για να διασφαλίσει τη συμμόρφωση με τους ενωσιακούς κανόνες και την πραγματική ημερομηνία εφαρμογής τους.
Σε αιτιολογημένες περιπτώσεις, η Επιτροπή δύναται, κατόπιν αιτιολογημένου αιτήματος του κράτους μέλους, να επιτρέψει παράταση της δίμηνης περιόδου κατά δύο μήνες κατ’ ανώτατο όριο. Το αίτημα απευθύνεται στην Επιτροπή πριν από την εκπνοή του εν λόγω διαστήματος.
Εάν το κράτος μέλος θεωρεί ότι μια διμερής σύσκεψη δεν είναι αναγκαία, ενημερώνει την Επιτροπή στην απάντησή του στην προαναφερθείσα κοινοποίηση.
3.   Κατά τη διμερή σύσκεψη, και τα δύο μέρη καταβάλλουν προσπάθειες να καταλήξουν σε συμφωνία σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν καθώς και με την εκτίμηση της σοβαρότητας της παράβασης και της οικονομικής ζημίας που προκλήθηκε στον ενωσιακό προϋπολογισμό.
[...]»
Το έγγραφο VI/5330/97
Οι κατευθυντήριες οδηγίες για την εφαρμογή κατ’ αποκοπήν διορθώσεων καθορίστηκαν με το έγγραφο VI/5330/97 της Επιτροπής, της 23ης Δεκεμβρίου 1997, με τίτλο «Κατευθυντήριες οδηγίες για τον υπολογισμό των οικονομικών συνεπειών κατά την κατάρτιση της αποφάσεως σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ – Τομέας Εγγυήσεων» (στο εξής: έγγραφο VI/5330/97). Όταν τα στοιχεία που προέκυπταν από την έρευνα δεν παρείχαν τη δυνατότητα αποτίμησης των ζημιών της Κοινότητας με παρέκταση των ζημιών αυτών, με στατιστικά μέσα ή με παραπομπή σε άλλα επαληθεύσιμα στοιχεία, μπορούσε να επιβληθεί κατ’ αποκοπήν διόρθωση. Ο εφαρμοζόμενος συντελεστής διόρθωσης αποτελούσε συνάρτηση της σοβαρότητας των παραβάσεων που είχαν διαπιστωθεί στο πλαίσιο εφαρμογής των ελέγχων. Το έγγραφο αυτό όριζε ειδικότερα τα εξής:
«Όταν ένας ή περισσότεροι από τους βασικούς ελέγχους δεν εφαρμόζονται ή εφαρμόζονται ελλιπώς ή με περιορισμένη συχνότητα, ώστε να μην επαρκούν για τον προσδιορισμό της επιλεξιμότητας του αιτήματος ή για την πρόληψη των ανωμαλιών, αιτιολογείται ένα ποσοστό διόρθωσης 10%, καθώς εύλογα συμπεραίνεται ότι υπάρχει υψηλός κίνδυνος εκτεταμένων απωλειών για το [Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ)].
[...]
Όμως, όταν η εφαρμογή του συστήματος ελέγχου από ένα κράτος μέλος είναι ανύπαρκτη ή παρουσιάζει σοβαρές ελλείψεις και υπάρχουν ενδείξεις εκτεταμένων ανωμαλιών και αμέλεια στην αντιμετώπιση των παράτυπων ή δολίων πρακτικών, τότε αιτιολογείται ποσοστό διόρθωσης 25 %, καθώς εύλογα μπορούμε να υποθέσουμε ότι η ελευθερία υποβολής παράτυπων αιτήσεων, άνευ κυρώσεων, θα προκαλέσει εξαιρετικά υψηλές απώλειες στο [ΕΓΤΠΕ].
[...]
[Οι συντελεστές της κατ’ αποκοπήν διόρθωσης] εφαρμόζονται στις δαπάνες που απομένουν μετά από αφαίρεση των ποσών που απορρίφθηκαν για τους μεμονωμένους φακέλους ή κατ’ εφαρμογή του κανονισμού 296/96 [...]».
Το ιστορικό της διαφοράς
Το ιστορικό της διαφοράς παρατέθηκε από το Γενικό Δικαστήριο στις σκέψεις 1 έως 22 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης και μπορεί να συνοψισθεί ως εξής.
Τον Σεπτέμβριο του 2012, η Επιτροπή διεξήγαγε έρευνα σχετικά με τις δαπάνες που πραγματοποίησε η Ελληνική Δημοκρατία στο πλαίσιο των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης ΕΓΤΑΑ (2007-2013) για τα οικονομικά έτη 2010 έως 2013. Εν συνεχεία, τον Νοέμβριο του 2013, το θεσμικό αυτό όργανο διεξήγαγε έρευνα σχετικά με τις δαπάνες που πραγματοποίησε η Ελληνική Δημοκρατία στο πλαίσιο των στρεμματικών ενισχύσεων για τα έτη υποβολής αιτήσεων 2012 και 2013.
Όσον αφορά τις στρεμματικές ενισχύσεις, με έγγραφο της 15ης Ιανουαρίου 2014, η Επιτροπή γνωστοποίησε τις παρατηρήσεις της στην Ελληνική Δημοκρατία. Η Ελληνική Δημοκρατία απάντησε σχετικώς στις 17 Μαρτίου 2014 και, στη συνέχεια, η Επιτροπή διαβίβασε εκ νέου τις παρατηρήσεις της στην Ελληνική Δημοκρατία στις 28 Μαΐου 2014.
Στις 23 Ιουνίου 2014 πραγματοποιήθηκε διμερής σύσκεψη, κατόπιν της οποίας η Ελληνική Δημοκρατία απέστειλε έγγραφο στις 18 Σεπτεμβρίου 2014.
Στη συνέχεια, η Επιτροπή πρότεινε τον εις βάρος της Ελληνικής Δημοκρατίας καταλογισμό κατ’ αποκοπήν και εφάπαξ συνολικού ποσού 167399260,04 ευρώ, λόγω του ότι, κατά το θεσμικό αυτό όργανο, η εφαρμογή του συστήματος χορήγησης των άμεσων στρεμματικών ενισχύσεων στην Ελλάδα δεν ήταν σύμφωνη με τους ισχύοντες κανόνες της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τα έτη υποβολής αιτήσεων 2012 και 2013.
Κινήθηκε διαδικασία συμβιβασμού, κατόπιν της οποίας το όργανο συμβιβασμού διατύπωσε τη γνώμη του στις 13 Ιουλίου 2015.
Στις 23 Νοεμβρίου 2015, η Επιτροπή διατύπωσε την τελική της θέση, εμμένοντας στην αρχική της τοποθέτηση και προτείνοντας να αποκλεισθεί από τη χρηματοδότηση το ακαθάριστο τελικό ποσό της δημοσιονομικής διόρθωσης που επιβλήθηκε στην Ελληνική Δημοκρατία στον τομέα των άμεσων ενισχύσεων, και το οποίο ανερχόταν στο ύψος των 167399260,04 ευρώ.
Όσον αφορά τα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης, η Επιτροπή γνωστοποίησε, με έγγραφο της 9ης Ιανουαρίου 2013, τις παρατηρήσεις της στην Ελληνική Δημοκρατία. Η Ελληνική Δημοκρατία απάντησε σχετικώς στις 6 Μαρτίου 2013.
Στις 5 Σεπτεμβρίου 2013 πραγματοποιήθηκε διμερής σύσκεψη, κατόπιν της οποίας η Ελληνική Δημοκρατία διαβίβασε τις παρατηρήσεις της στις 27 Δεκεμβρίου 2013.
Στις 27 Μαΐου 2014, η Επιτροπή γνωστοποίησε στην Ελληνική Δημοκρατία την πρόθεσή της να αποκλείσει ποσό ύψους 4106349,91 ευρώ από τη χρηματοδότηση της Ένωσης. Συγκεκριμένα, το θεσμικό αυτό όργανο έκρινε ότι διαπιστώθηκαν αδυναμίες κατά την εφαρμογή, στην Ελλάδα, του καθεστώτος των μέτρων που εντάσσονται στο πλαίσιο του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης του ΕΓΤΑΑ (2007-2013) για τα οικονομικά έτη 2010 έως 2013.
Κατόπιν της αίτησης συμβιβασμού που υπέβαλε η Ελληνική Δημοκρατία την 1η Ιουλίου 2014, το όργανο συμβιβασμού διατύπωσε τη γνώμη του με την τελική έκθεση της 28ης Ιανουαρίου 2015.
Η Επιτροπή διατύπωσε την τελική της θέση στις 29 Σεπτεμβρίου 2015, περιορίζοντας την προτεινόμενη διόρθωση στο ποσό των 3880460,50 ευρώ, ήτοι ποσό 3107504,18 ευρώ για το μέτρο 125 του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης του ΕΓΤΑ περί του οποίου γίνεται λόγος στη σκέψη 35 της παρούσας απόφασης (στο εξής: μέτρο 125), στο οποίο προστέθηκε ποσό 772956,32 ευρώ για το μέτρο 121 του ίδιου προγράμματος (στο εξής: μέτρο 121).
Στις 17 Μαρτίου 2016, η Επιτροπή εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση με την οποία παρέθεσε τα ποσά των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του ΕΓΤΕ και του ΕΓΤΑΑ τα οποία απέκλεισε από τη χρηματοδότηση της Ένωσης. Όσον αφορά την Ελληνική Δημοκρατία, η Επιτροπή εφάρμοσε κατ’ αποκοπήν και εφάπαξ διορθώσεις για τα οικονομικά έτη 2010 έως 2013 στους σχετικούς με την υπό κρίση υπόθεση τομείς, ήτοι τις αποσυνδεδεμένες άμεσες ενισχύσεις και την αγροτική ανάπτυξη ΕΓΤΑΑ. Όσον αφορά τις άμεσες ενισχύσεις, η Επιτροπή επέβαλε διόρθωση συνολικού καθαρού ποσού 167399260,04 ευρώ, εκ των οποίων το καθαρό ποσό των 166797866,22 ευρώ αφορούσε ειδικότερα αδυναμίες στον καθορισμό των επιλέξιμων μονίμων βοσκοτόπων, πρόδηλα σφάλματα και αδυναμίες στους επιτόπιους ελέγχους με τηλεπισκόπηση. Όσον αφορά την αγροτική ανάπτυξη, η Επιτροπή επέβαλε διόρθωση καθαρού ποσού 3880460,50 ευρώ.
Με τη συνημμένη στην προσβαλλόμενη απόφαση συνοπτική έκθεση που μνημονεύεται στις σκέψεις 16 έως 22 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης (στο εξής: συνοπτική έκθεση), η Επιτροπή δικαιολόγησε την επιβολή των επίμαχων κατ’ αποκοπήν και εφάπαξ διορθώσεων με την ακόλουθη αιτιολογία.
Όσον αφορά τις αποσυνδεδεμένες άμεσες ενισχύσεις, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι, κατά τα έτη υποβολής αιτήσεων 2012 και 2013, η Ελληνική Δημοκρατία είχε θεωρήσει ως επιλέξιμους για ενίσχυση μόνιμους βοσκοτόπους που δεν πληρούσαν τα κριτήρια του άρθρου 34 του κανονισμού 73/2009 και του άρθρου 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009, επειδή η βλάστηση στις εκτάσεις αυτές δεν μπορούσε να θεωρηθεί ότι συνιστά «αγρωστώδη ή άλλα ποώδη κτηνοτροφικά φυτά», κατά την έννοια των ως άνω διατάξεων. Ο εσφαλμένος αυτός χαρακτηρισμός εκ μέρους των ελληνικών αρχών χρησιμοποιήθηκε επίσης για τους διασταυρωτικούς ελέγχους δυνάμει του κανονισμού 1122/2009.
Για το έτος υποβολής αιτήσεων 2012, οι ελληνικές αρχές υπολόγισαν τις συνέπειες του σφάλματος στο ποσό των 40113184,84 ευρώ. Ωστόσο, η Επιτροπή εκτίμησε ότι το ποσό αυτό προέκυψε από την εφαρμογή των ποσοστών επιλεξιμότητας τα οποία καθορίστηκαν τον Οκτώβριο του 2013 και τα οποία δεν λάμβαναν υπόψη την οριστικοποίηση του αναθεωρημένου σχεδίου δράσης του Απριλίου του 2014. Έκρινε επίσης ότι το ποσό που υπολογίστηκε από τις ελληνικές αρχές δεν είχε λάβει υπόψη τις κυρώσεις που έπρεπε να επιβληθούν σε περίπτωση δήλωσης έκτασης μεγαλύτερης από την πραγματική. Για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013, το θεσμικό αυτό όργανο διαπίστωσε ότι το ποσό που υπολογίστηκε από τις ελληνικές αρχές δεν είχε λάβει υπόψη τις κυρώσεις που έπρεπε να επιβληθούν σε περίπτωση δήλωσης έκτασης μεγαλύτερης από την πραγματική για τα μη καταβληθέντα ποσά. Επιπλέον, όσον αφορά τα ανωτέρω δύο έτη υποβολής αιτήσεων, η Επιτροπή έκρινε επίσης ότι τα ποσά αυτά είχαν προκύψει χωρίς να ληφθούν υπόψη οι δημοσιονομικές επιπτώσεις των τροποποιήσεων που είχαν ολοκληρωθεί στις 30 Απριλίου 2014 ως προς τους παράγοντες pro rata σχετικά με τους μόνιμους βοσκοτόπους.
Εκτός αυτού, η Επιτροπή διαπίστωσε επίσης ανεπάρκειες των επιτόπιων ελέγχων, των οποίων τα συμπεράσματα ήταν, σε ορισμένες περιπτώσεις, ουσιωδώς διαφορετικά από εκείνα της τηλεπισκόπησης, γεγονός που οδήγησε σε επανέλεγχο 9470 αγροτεμαχίων για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013 (αλλά όχι για το έτος υποβολής αιτήσεων 2012). Τέλος, η Επιτροπή έκρινε ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις και κατά διασταλτική εφαρμογή της σχετικής πρακτικής, οι ελληνικές αρχές είχαν θεωρήσει ότι υπάρχει «πρόδηλο σφάλμα» προκειμένου να διορθώσουν το ποσό των πληρωμών, χωρίς να εφαρμόσουν τις προβλεπόμενες κυρώσεις.
Στις 4 Δεκεμβρίου 2014, οι πληροφορίες που διαβίβασαν οι ελληνικές αρχές στην Επιτροπή ανέφεραν ότι οι εν λόγω αρχές πρότειναν διόρθωση ποσού 52225465,79 ευρώ για το έτος υποβολής αιτήσεων 2012 και ποσού 37133161,78 ευρώ για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013. Εντούτοις, η Επιτροπή έκρινε ότι οι διορθώσεις αυτές ήταν ανεπαρκείς, λόγω του υψηλού ποσοστού σφαλμάτων τα οποία είχαν διαπιστωθεί κατά τους ελέγχους και τα οποία αποτελούσαν ένδειξη εκτεταμένων παρατυπιών που δεν είχαν ακόμη αντιμετωπιστεί επαρκώς.
Ως εκ τούτου, όσον αφορά το έτος υποβολής αιτήσεων 2012, η Επιτροπή επέβαλε διόρθωση ύψους 25 % ως προς τον πληθυσμό που παρουσιάζει κίνδυνο. Λαμβανομένης υπόψη της βελτίωσης της κατάστασης, το θεσμικό αυτό όργανο μείωσε τη διόρθωση στο 10 % για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013, επί βάσης μειωμένης κατά το ποσό των 37163161,78 ευρώ που οι ελληνικές αρχές είχαν δηλώσει ως γνωστό σφάλμα.
Όσον αφορά την αγροτική ανάπτυξη, και ειδικότερα το μέτρο 125, το οποίο αφορά κυρίως τις αρδευτικές υποδομές, η Επιτροπή έκρινε ότι η επιλογή των επιλέξιμων έργων δεν πληρούσε τις απαιτήσεις του άρθρου 71 του κανονισμού 1698/2005. Συγκεκριμένα, η έρευνα κατέδειξε ότι η επιλογή αυτή περιλάμβανε ένα προβληματικό δεύτερο στάδιο προεπιλογής από τη Διεύθυνση Τεχνικών Μελετών και Κατασκευών του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων της Ελλάδας (στο εξής: ΔΤΜΚ). Ειδικότερα, κατά τη διάρκεια αυτού του σταδίου προεπιλογής, ελεγχόταν όχι μόνον η ωριμότητα των σχεδίων, αλλά και η καταλληλότητά τους ως προς τις προτεραιότητες, βάσει κριτηρίων τα οποία ήταν γνωστά μόνο στη Διεύθυνση αυτή. Ως εκ τούτου, εισήχθησαν κριτήρια επιλογής τα οποία δεν ήταν εκείνα που καθορίζονταν από την αρμόδια διαχειριστική αρχή (ΟΠΕΚΕΠΕ). Κατά συνέπεια, η Επιτροπή αποφάσισε να επιβάλει κατ’ αποκοπήν διόρθωση 5 %, η οποία αντιστοιχούσε σε ποσό 3107504,18 ευρώ.
Ως προς το μέτρο 121, το οποίο αφορά κυρίως τον εκσυγχρονισμό επιχειρήσεων, από την έρευνα προέκυψε ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις δήλωσης μη επιλέξιμων δαπανών, οι απαιτήσεις των δικαιούχων περιορίστηκαν χωρίς να τους επιβληθεί καμία κύρωση. Η ατιμωρησία όμως θα μπορούσε, κατά την Επιτροπή, να ενθαρρύνει τους δικαιούχους να δηλώνουν μη επιλέξιμες δαπάνες, δεδομένου ότι, στη χειρότερη περίπτωση, θα απορριπτόταν απλώς η αίτησή τους για την καταβολή του αντίστοιχου ποσού. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή έκρινε ότι η πρακτική αυτή δημιουργούσε κίνδυνο για το Ταμείο και αποφάσισε να επιβάλει, βάσει κατ’ αναλογίαν εφαρμογής του άρθρου 63 του εκτελεστικού κανονισμού 809/2014, δημοσιονομική διόρθωση που αντιστοιχούσε σε ποσό 772956,32 ευρώ.
Η διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου και η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 25 Μαΐου 2016, η Ελληνική Δημοκρατία άσκησε προσφυγή ακυρώσεως κατά της προσβαλλόμενης απόφασης επικαλούμενη, κατ’ ουσίαν, τρεις λόγους.
Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως αφορούσε την κατ’ αποκοπήν διόρθωση 25 % για το έτος υποβολής αιτήσεων 2012, την κατ’ αποκοπήν διόρθωση 10 % για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013 καθώς και την εφάπαξ διόρθωση ποσού 37163161,78 ευρώ, οι οποίες επιβλήθηκαν λόγω αδυναμιών που διαπιστώθηκαν ως προς τον καθορισμό των επιλέξιμων μονίμων βοσκοτόπων. Ο λόγος αυτός ακυρώσεως στηριζόταν σε εσφαλμένη ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 2, πρώτο εδάφιο, σημείο 2, του κανονισμού 796/2004 και του άρθρου 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009.
Ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως στηριζόταν σε εσφαλμένη ερμηνεία και εφαρμογή του εγγράφου VI/5330/97 όσον αφορά τη συνδρομή των προϋποθέσεων επιβολής κατ’ αποκοπήν διόρθωσης 25 % για το έτος υποβολής αιτήσεων 2012.
Ο τρίτος λόγος ακυρώσεως αφορούσε την κατ’ αποκοπήν διόρθωση 10 % και την εφάπαξ διόρθωση που επιβλήθηκαν λόγω των αδυναμιών και των σφαλμάτων στον καθορισμό και τον έλεγχο των επιλέξιμων μονίμων βοσκοτόπων για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013 και στηριζόταν στον παράνομο και καταχρηστικό χαρακτήρα των διορθώσεων αυτών, στην αντιφατική αιτιολόγησή τους, σε εσφαλμένη ερμηνεία και εφαρμογή του εγγράφου VI/5330/97 όσον αφορά τη συνδρομή των προϋποθέσεων επιβολής κατ’ αποκοπήν διόρθωσης 10 %, σε παραβίαση των αρχών της χρηστής διοίκησης, της αναλογικότητας και ne bis in idem, καθώς και σε προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας.
Ο τέταρτος και ο πέμπτος λόγος ακυρώσεως αφορούσαν την προσβαλλόμενη απόφαση κατά το μέρος που με αυτήν επιβλήθηκε κατ’ αποκοπήν διόρθωση 5 % λόγω αδυναμιών στην εφαρμογή των κριτηρίων επιλογής των έργων του μέτρου 125. Ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως στηριζόταν σε έλλειψη νόμιμης βάσης και αιτιολογίας της προσβαλλόμενης απόφασης, καθώς και σε πλάνη περί τα πράγματα όσον αφορά την εν λόγω κατ’ αποκοπήν διόρθωση που επιβλήθηκε για τα οικονομικά έτη 2010 έως 2013, ενώ ο πέμπτος λόγος ακυρώσεως στηριζόταν σε παράβαση του άρθρου 31 του κανονισμού 1290/2005.
Ο έκτος και ο έβδομος λόγος ακυρώσεως αφορούσαν εφάπαξ διόρθωση που επιβλήθηκε για τα οικονομικά έτη 2011 έως 2013 λόγω αδυναμιών που διαπιστώθηκαν ως προς την εφαρμογή της πολιτικής κυρώσεων όσον αφορά το μέτρο 121. Ο έκτος λόγος ακυρώσεως στηριζόταν στο παράνομο της μεθόδου υπολογισμού της διόρθωσης, μεθόδου η οποία, κατά την Ελληνική Δημοκρατία, οδηγεί σε δυσανάλογα αποτελέσματα σε σχέση με τις διαπιστωθείσες αδυναμίες, ενώ ο έβδομος λόγος ακυρώσεως στηριζόταν σε έλλειψη νόμιμης βάσης και αιτιολογίας της προσβαλλόμενης απόφασης καθώς και σε παράβαση του εγγράφου VI/5330/97.
Η Ελληνική Δημοκρατία παραιτήθηκε από τον όγδοο λόγο ακυρώσεως κατά τη διάρκεια της διαδικασίας ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου.
Με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή.
Τα αιτήματα των διαδίκων ενώπιον του Δικαστηρίου
Η Ελληνική Δημοκρατία ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να αναιρέσει την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση·
–
να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση, και
–
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Η Επιτροπή ζητεί την απόρριψη της αιτήσεως αναιρέσεως ως αβάσιμης. Ζητεί επίσης να καταδικαστεί η Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Επί της αιτήσεως αναιρέσεως
Προς στήριξη της αιτήσεως αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία προβάλλει έξι λόγους. Ο πρώτος λόγος αναιρέσεως αφορά την προσβαλλόμενη απόφαση κατά το μέρος που με αυτήν εφαρμόσθηκαν κατ’ αποκοπήν διορθώσεις 25 % και 10 % στις στρεμματικές ενισχύσεις για τους βοσκοτόπους όσον αφορά τα έτη υποβολής αιτήσεων 2012 και 2013, καθώς και εφάπαξ διόρθωση ποσού 37163161,78 ευρώ για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013. Ο λόγος αυτός αναιρέσεως στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία, από το Γενικό Δικαστήριο, της έννοιας του «μόνιμου βοσκότοπου» κατά το άρθρο 2, πρώτο εδάφιο, σημείο 2, του κανονισμού 796/2004 και το άρθρο 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009. Ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία και εφαρμογή, από το Γενικό Δικαστήριο, του εγγράφου VI/5330/97 ως προς τη συνδρομή των προϋποθέσεων εφαρμογής κατ’ αποκοπήν δημοσιονομικής διόρθωσης 25 % στις στρεμματικές ενισχύσεις για τους βοσκοτόπους όσον αφορά το έτος υποβολής αιτήσεων 2012. Ο τρίτος λόγος αναιρέσεως στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία και εφαρμογή, από το Γενικό Δικαστήριο, του άρθρου 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005, του άρθρου 52, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 και του άρθρου 34 του εκτελεστικού κανονισμού 908/2014, όπως διαλαμβάνονται στο έγγραφο VI/5330/97, της αρχής non bis in idem και της αρχής της αναλογικότητας, λόγω της σώρευσης της κατ’ αποκοπήν δημοσιονομικής διόρθωσης του 10 % που εφαρμόσθηκε στις στρεμματικές ενισχύσεις για τους βοσκοτόπους όσον αφορά το έτος υποβολής αιτήσεων 2013 αφενός και της εφάπαξ διόρθωσης αφετέρου. Ο τέταρτος και ο πέμπτος λόγος αναιρέσεως αφορούν την εκτίμηση, από το Γενικό Δικαστήριο, της κατ’ αποκοπήν δημοσιονομικής διόρθωσης του 5 % που επιβλήθηκε στην Ελληνική Δημοκρατία λόγω αδυναμιών στην εφαρμογή των κριτηρίων επιλογής των έργων του μέτρου 125 για τα οικονομικά έτη 2010 έως 2013. Ενώ ο τέταρτος λόγος αναιρέσεως στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 71, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1698/2005 καθώς και σε ανεπαρκή αιτιολογία της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ο πέμπτος λόγος αναιρέσεως στηρίζεται σε παράβαση του άρθρου 31, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1290/2005 καθώς και σε ανεπαρκή και αντιφατική αιτιολογία της απόφασης αυτής. Ο έκτος λόγος αναιρέσεως αφορά την εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου σχετικά με την εφάπαξ διόρθωση που επιβλήθηκε στην Ελληνική Δημοκρατία για τα οικονομικά έτη 2011 έως 2013 λόγω αδυναμιών που διαπιστώθηκαν ως προς την εφαρμογή της πολιτικής κυρώσεων όσον αφορά το μέτρο 121. Ο λόγος αυτός αναιρέσεως στηρίζεται σε παράβαση του άρθρου 73 του κανονισμού 817/2004 και του άρθρου 63 του εκτελεστικού κανονισμού 809/2014.
Επί του πρώτου λόγου αναιρέσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
Με τον πρώτο λόγο αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία προσάπτει, κατ’ ουσίαν, στο Γενικό Δικαστήριο ότι ερμήνευσε και εφάρμοσε εσφαλμένως, με τις σκέψεις 35 έως 66 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το άρθρο 2, πρώτο εδάφιο, σημείο 2, του κανονισμού 796/2004 καθώς και το άρθρο 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009, τα οποία περιέχουν τον ορισμό του «μόνιμου βοσκότοπου».
Η Ελληνική Δημοκρατία προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι, με τις σκέψεις 39, 40, 49 και 56 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, δέχθηκε εσφαλμένο κριτήριο σχετικά με το είδος βλάστησης που καλύπτει τις εκτάσεις τις οποίες έλαβε υπόψη η Επιτροπή για να καθορίσει αν οι εκτάσεις αυτές αποτελούσαν πράγματι «μόνιμους βοσκότοπους» κατά την έννοια του δικαίου της Ένωσης. Συγκεκριμένα, το Γενικό Δικαστήριο απέδωσε τον χαρακτηρισμό των «μονίμων βοσκοτόπων» αποκλειστικά και μόνο στις εκτάσεις που καλύπτονται από αγρωστώδη ή άλλα ποώδη κτηνοτροφικά φυτά, αποκλείοντας τις εκτάσεις που καλύπτονται από θάμνους και ξυλώδη φυτά, τα οποία χαρακτηρίζουν τους αποκαλούμενους «μεσογειακούς βοσκοτόπους». Κατά την Ελληνική Δημοκρατία, όμως, το Γενικό Δικαστήριο θα έπρεπε να έχει επιλέξει άλλο κριτήριο βάσει του οποίου συνιστούν «μόνιμους βοσκότοπους» οι εκτάσεις οι οποίες εντάσσονται σε καθιερωμένες τοπικές πρακτικές, οι οποίες χρησιμοποιούνται παραδοσιακά για βόσκηση και στις οποίες δεν επικρατούν τα αγρωστώδη και λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά. Επομένως, η επικράτηση ξυλώδους βλάστησης στις επίμαχες εκτάσεις δεν μπορεί να χρησιμεύσει ως ενδεικτικό στοιχείο της εγκατάλειψης της γεωργικής δραστηριότητας στις εκτάσεις αυτές.
Κατά την Ελληνική Δημοκρατία, η ερμηνεία αυτή είναι δυνατή υπό το πρίσμα του γράμματος του άρθρου 2 του κανονισμού 796/2004 και του άρθρου 2 του κανονισμού 1120/2009, καθώς και του σχετικού πλαισίου και των σκοπών που επιδιώκουν οι εν λόγω κανονισμοί. Η Ελληνική Δημοκρατία υπογραμμίζει ότι αυτή η ευρεία ερμηνεία της έννοιας του «μόνιμου βοσκότοπου» απορρέει από τον οδηγό που προορίζεται να δώσει στα κράτη μέλη κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τους καλύτερους τρόπους τηρήσεως των ισχυουσών νομικών διατάξεων σχετικά με την Κοινή Γεωργική Πολιτική (ΚΓΠ), που δημοσιεύτηκε από το Κοινό Κέντρο Ερευνών (JRC) της Επιτροπής στις 2 Απριλίου 2008, καθώς και από το σχέδιο δράσης που εκπονήθηκε τον Οκτώβριο του 2012 από τις ελληνικές αρχές σε συνεργασία με την Επιτροπή, το οποίο περιλαμβάνει την αξιολόγηση της επιλεξιμότητας των βοσκοτόπων μέσω φωτοερμηνείας δορυφορικών εικόνων σε επίπεδο αγροτεμαχίου αναφοράς (ενότητα) και την εφαρμογή αναλογικού συστήματος (pro rata) υπολογισμού στις περιπτώσεις ύπαρξης θάμνων σε διάσπαρτη μορφή (στο εξής: σχέδιο δράσης του 2012). Επιπλέον, η εν λόγω ευρεία ερμηνεία της έννοιας του «μόνιμου βοσκότοπου» επιβεβαιώνεται και από το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο ηʹ, του κανονισμού 1307/2013, τόσο όπως ίσχυε αρχικώς, όσο και κατόπιν της τροποποίησής του με το άρθρο 3 του κανονισμού 2017/2393.
Η Επιτροπή ζητεί την απόρριψη του λόγου αυτού αναιρέσεως ως αβάσιμου. Το εν λόγω θεσμικό όργανο είναι της γνώμης ότι το Γενικό Δικαστήριο ερμήνευσε και εφάρμοσε ορθώς την έννοια του «μόνιμου βοσκότοπου» του άρθρου 2, πρώτο εδάφιο, σημείο 2, του κανονισμού 796/2004 καθώς και του άρθρου 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009. Όπως προκύπτει από τον ανωτέρω ορισμό, το κριτήριο που σχετίζεται με τη φύση της βλάστησης που καλύπτει την οικεία γεωργική έκταση είναι καθοριστικής σημασίας. Επιπλέον, ούτε οι κατευθυντήριες οδηγίες που μνημονεύονται στη σκέψη 60 της παρούσας απόφασης ούτε το σχέδιο δράσης του 2012 αλλά ούτε και ο κανονισμός 1307/2013, ο οποίος τέθηκε σε εφαρμογή την 1η Ιανουαρίου 2015 και περιέχει διευρυμένο ορισμό της έννοιας του «μόνιμου βοσκότοπου», ασκούν επιρροή στην ερμηνεία του εφαρμοστέου δικαίου κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υπό κρίση υπόθεσης καθώς και στην εκτίμηση της δημοσιονομικής διόρθωσης που αποφάσισε η Επιτροπή.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με τον πρώτο λόγο αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία προσάπτει κατ’ ουσίαν στο Γενικό Δικαστήριο ότι υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο στο πλαίσιο της ερμηνείας της έννοιας του «μόνιμου βοσκότοπου» κατά το άρθρο 2, πρώτο εδάφιο, σημείο 2, του κανονισμού 796/2004, καθώς και κατά το άρθρο 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009, διαπιστώνοντας, με τη σκέψη 40 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι στην έννοια αυτή εμπίπτουν μόνον οι εκτάσεις που καλύπτονται από αγρωστώδη και ποώδη κτηνοτροφικά φυτά, αποκλείοντας τις εκτάσεις που καλύπτονται από ξυλώδη φυτά ή θάμνους, τα οποία χαρακτηρίζουν τους αποκαλούμενους «μεσογειακούς βοσκοτόπους». Συγκεκριμένα, κατά την Ελληνική Δημοκρατία, το κριτήριο σχετικά με τη φύση της βλάστησης η οποία καλύπτει την οικεία γεωργική έκταση δεν είναι καθοριστικό όσον αφορά τον χαρακτηρισμό του «μόνιμου βοσκότοπου».
Συναφώς, επισημαίνεται, αφενός, ότι το άρθρο 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009 περιέχει ορισμό της έννοιας του «μόνιμου βοσκότοπου» του οποίου το γράμμα αντιστοιχεί σε μεγάλο βαθμό προς το γράμμα του ορισμού που περιλαμβάνεται στο άρθρο 2, πρώτο εδάφιο, σημείο 2, του κανονισμού 796/2004. Αφετέρου, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι το καθοριστικό κριτήριο για τον ορισμό του «μόνιμου βοσκότοπου» δεν είναι το είδος της βλάστησης που καλύπτει τη γεωργική έκταση, αλλά η πραγματική χρήση της εν λόγω έκτασης για γεωργική δραστηριότητα χαρακτηριστική των «μονίμων βοσκοτόπων». Κατά συνέπεια, η παρουσία ξυλωδών φυτών ή θάμνων δεν μπορεί αφ’ εαυτής να αποκλείσει τον χαρακτηρισμό μιας έκτασης ως «μόνιμου βοσκότοπου», εφόσον δεν επηρεάζεται κατ’ αυτόν τον τρόπο η αποτελεσματική χρήση της επιφάνειας για σκοπούς γεωργικής δραστηριότητας (αποφάσεις της 15ης Μαΐου 2019, Ελλάδα κατά Επιτροπής,
C-341/17 P
,
EU:C:2019:409
, σκέψη
, και της 13ης Φεβρουαρίου 2020, Ελλάδα κατά Επιτροπής,
C‑252/18 P
,
EU:C:2020:95
, σκέψη
).
Ως εκ τούτου, κρίνοντας, με τη σκέψη 40 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι το αποφασιστικό κριτήριο είναι το είδος της βλάστησης που απαντά στην οικεία έκταση και προβαίνοντας εν συνεχεία στη σχετική εξέταση υπό το πρίσμα του κριτηρίου αυτού, το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή της έννοιας του «μόνιμου βοσκότοπου», όπως αυτή προκύπτει από το άρθρο 2, πρώτο εδάφιο, σημείο 2, του κανονισμού 796/2004 και από το άρθρο 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009. Επομένως, είναι εσφαλμένη η εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου η οποία περιλαμβάνεται στη σκέψη 46 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης και σύμφωνα με την οποία η Ελληνική Δημοκρατία δεν απέδειξε την ανακρίβεια των εκτιμήσεων της Επιτροπής.
Κατά συνέπεια, ο πρώτος λόγος αναιρέσεως που προβάλλει η Ελληνική Δημοκρατία πρέπει να γίνει δεκτός. Επομένως, πρέπει να αναιρεθεί το σημείο 1 του διατακτικού της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, κατά το μέρος που το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή της Ελληνικής Δημοκρατίας σχετικά με τις κατ’ αποκοπήν διορθώσεις ύψους 25 % και 10 % που εφαρμόσθηκαν στις στρεμματικές ενισχύσεις για τους βοσκοτόπους όσον αφορά τα έτη υποβολής αιτήσεων 2012 και 2013 καθώς και με την εφάπαξ διόρθωση ποσού 37163161,78 ευρώ για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013, οι οποίες επιβλήθηκαν λόγω αδυναμιών κατά τον καθορισμό και τον έλεγχο των επιλέξιμων μονίμων βοσκοτόπων για τα έτη υποβολής αιτήσεων 2012 και 2013.
Επί του δεύτερου λόγου αναιρέσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
Με τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι το Γενικό Δικαστήριο, με τις σκέψεις 78, 93, 96, 101, 104, 106 και 107 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ερμήνευσε και εφάρμοσε εσφαλμένως το έγγραφο VI/5330/97 όσον αφορά τη συνδρομή των αναγκαίων προϋποθέσεων για την εφαρμογή συντελεστή διόρθωσης 25 % ως προς το έτος υποβολής αιτήσεων 2012. Ο λόγος αυτός έχει εννέα σκέλη.
Με το πρώτο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, με τη σκέψη 85 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο έκανε δεκτό ότι οι τελικές πληρωμές για το έτος υποβολής αιτήσεων 2012 πραγματοποιήθηκαν στις 30 Ιουνίου 2013, μετά την επανεξέταση των αιτήσεων βάσει του σχεδίου δράσης του 2012, όπως εφαρμοζόταν κατά την εν λόγω ημερομηνία. Ως εκ τούτου, κατά την Ελληνική Δημοκρατία, η διενέργεια επανεξέτασης, αποκλείει την ύπαρξη κινδύνου ιδιαίτερα υψηλών ζημιών ο οποίος να δικαιολογεί την εφαρμογή συντελεστή κατ’ αποκοπήν διόρθωσης 25 % και καταδεικνύει ότι δεν υφίσταται επαναλαμβανόμενη αδυναμία, αμέλεια ή υποτροπή από το εν λόγω κράτος μέλος. Επομένως, οι σκέψεις 78, 93, 96, 101, 104, 106 και 107 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης στερούνται νομικής βάσης.
Με το δεύτερο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως προβάλλεται ότι το Γενικό Δικαστήριο παραμόρφωσε το περιεχόμενο της συνοπτικής έκθεσης και μετέβαλε το αντικείμενο της διαφοράς καθόσον έκρινε, με τη σκέψη 79 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι τα όρια των αγροτεμαχίων αναφοράς και η μέγιστη επιλέξιμη έκτασή τους πρέπει να καθορίζονται με ακρίβεια. Το αντικείμενο της διαφοράς όμως, κατά την Ελληνική Δημοκρατία, δεν αφορά τον ακριβή καθορισμό των ορίων των αγροτεμαχίων αλλά την επιλεξιμότητά τους υπό το πρίσμα του ορισμού του «μόνιμου βοσκότοπου».
Το τρίτο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας στηρίζεται σε αντιφατική αιτιολογία, καθόσον το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, με τη σκέψη 88 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι, παρά τη σταδιακή εφαρμογή του σχεδίου δράσης του 2012, ο κίνδυνος για το ΕΓΤΕ αυξήθηκε και ότι ήταν πιθανή η πρόκληση εξαιρετικά υψηλών ζημιών, με αποτέλεσμα να δικαιολογείται συντελεστής 25 %.
Με το τέταρτο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο παρέβη το έγγραφο VI/5330/97 καθόσον έκρινε, με τη σκέψη 88 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι για τη μείωση του συντελεστή της δημοσιονομικής διόρθωσης είναι αναγκαίο το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος να έχει εξαλείψει κάθε κίνδυνο για το ΕΓΤΕ.
Με το πέμπτο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, με τη σκέψη 89 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο παρέβη τα άρθρα 34 και 36 του κανονισμού 73/2009 καθώς και τα άρθρα 43 και 44 του κανονισμού 1782/2003, καθόσον έκρινε ότι το σφάλμα ως προς την επιλεξιμότητα των βοσκοτόπων που προσάπτεται στο εν λόγω κράτος μέλος είχε ήδη εμφιλοχωρήσει στον υπολογισμό των δικαιωμάτων ενίσχυσης των γεωργών και, ως εκ τούτου, είχε επηρεάσει τον αριθμό των δικαιωμάτων αυτών, δημιουργώντας πολύ υψηλό κίνδυνο για το ΕΓΤΕ. Εξάλλου, η εκτίμηση αυτή ενέχει παρανομία διότι στηρίζεται στην αναδρομική εφαρμογή των άρθρων 2 των κανονισμών 796/2004 και 73/2009 ως προς την περίοδο αναφοράς για τον υπολογισμό των δικαιωμάτων ενίσχυσης (2000-2002).
Με το έκτο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο παραμόρφωσε το περιεχόμενο της τελικής έκθεσης του οργάνου συμβιβασμού που μνημονεύεται στη σκέψη 36 της παρούσας απόφασης κρίνοντας, με τη σκέψη 92 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι μερικές από τις εκτάσεις για τις οποίες χορηγήθηκε ενίσχυση δεν ήταν επιλέξιμες για την εν λόγω ενίσχυση. Από την έκθεση αυτή προκύπτει όμως ότι, μετά το σχέδιο δράσης του 2012, απέμεινε επιλέξιμη για ενίσχυση έκταση 1,6 εκατομμυρίων εκταρίων βοσκοτόπων.
Με το έβδομο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, με τη σκέψη 100 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο παρέβη το άρθρο 52, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1306/2013, περιοριζόμενο στη διαπίστωση ότι η Επιτροπή δεν δεσμεύεται από τις εκθέσεις του οργάνου συμβιβασμού, χωρίς να ελέγξει αν το θεσμικό αυτό όργανο είχε αιτιολογήσει την απόφασή του να αποστεί από τα πορίσματα των εν λόγω εκθέσεων.
Το όγδοο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως στηρίζεται σε αντίφαση μεταξύ, αφενός, της αιτιολογίας που παρατίθεται στη σκέψη 85 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης και, αφετέρου, της αιτιολογίας που παρατίθεται στη σκέψη 104 της ίδιας απόφασης, στο μέτρο που δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις που στοιχειοθετούν την έννοια της «εξαιρετικής περίστασης» κατά το έγγραφο VI/5330/97.
Με το ένατο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο, με τις σκέψεις 114 έως 116 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ερμήνευσε και εφάρμοσε εσφαλμένα τις κατευθυντήριες γραμμές που περιλαμβάνονται στο έγγραφο VI/5330/97, καθόσον δεν έλαβε υπόψη την αναδρομική εφαρμογή του σχεδίου δράσης του 2012. Η εν λόγω αναδρομική εφαρμογή ήρε τις αδυναμίες σχετικά με τον εσφαλμένο προσδιορισμό των εκτάσεων βοσκοτόπων στο σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων (στο εξής: ΣΑΑ), οπότε, ακόμη και αν υποτεθεί ότι μπορούσε να επιβληθεί κατ’ αποκοπήν διόρθωση, δεν δικαιολογείται συντελεστής διόρθωσης 25 %.
Η Επιτροπή ζητεί να απορριφθεί ο λόγος αυτός αναιρέσεως ως αβάσιμος, καθόσον καμία από τις αιτιάσεις που προβάλλει η Ελληνική Δημοκρατία προς στήριξη του λόγου αυτού δεν είναι ικανή να κλονίσει την εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου όσον αφορά τη νομιμότητα της εφαρμογής συντελεστή κατ’ αποκοπήν διόρθωσης 25 %.
Ειδικότερα, απαντώντας στο πρώτο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, η Επιτροπή αντιτείνει ότι, στο πλαίσιο της αιτήσεως αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία απομονώνει το στοιχείο της επανεξέτασης των αιτήσεων βάσει του σχεδίου δράσης του 2012 και σιωπά ως προς πολυάριθμες άλλες σοβαρές παρατυπίες και ελλείψεις του συστήματος ελέγχου τις οποίες υπενθύμισε το Γενικό Δικαστήριο με τη σκέψη 77 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης και οι οποίες, εξεταζόμενες από κοινού, δικαιολόγησαν την ύπαρξη κινδύνου εξαιρετικά υψηλών ζημιών για το ΕΓΤΕ.
Απαντώντας στο δεύτερο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, με τη σκέψη 77 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο υπενθύμισε τις πολλές σοβαρές ελλείψεις του συστήματος ελέγχου που δικαιολογούν την κατ’ αποκοπήν διόρθωση 25 %. Το ζήτημα της οριοθέτησης των αγροτεμαχίων, που θίγεται με τη σκέψη 79 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, συνιστά απλώς γενικό στοιχείο αιτιολογίας που προστίθεται στην αιτιολογία του Γενικού Δικαστηρίου και αποσκοπεί στο να τονίσει τη σπουδαιότητα της ύπαρξης αποτελεσματικού συστήματος ελέγχου.
Όσον αφορά το τρίτο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, το οποίο στηρίζεται σε αντιφατική αιτιολογία, η Επιτροπή απαντά ότι, με τη σκέψη 85 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο αρκέστηκε στη διαπίστωση ότι η σταδιακή εφαρμογή του σχεδίου δράσης του 2012 περιλάμβανε μέτρα που δεν αποσκοπούσαν όλα στην παραγωγή άμεσων αποτελεσμάτων και, επομένως, η σταδιακή εφαρμογή του εν λόγω σχεδίου δράσης απέβη ανεπαρκής για την εξάλειψη του κινδύνου για το έτος υποβολής αιτήσεων 2012.
Απαντώντας στο τέταρτο σκέλος του ίδιου λόγου αναιρέσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, με τη σκέψη 88 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο δεν έθεσε ως προϋπόθεση για τη μείωση της κατ’ αποκοπήν διόρθωσης την απόδειξη της απουσίας κινδύνου, αλλά διαπίστωσε απλώς ότι η εφαρμογή του σχεδίου δράσης του 2012 δεν είχε καμία συγκεκριμένη επίδραση στον κίνδυνο που διέτρεξε το ΕΓΤΕ το 2012.
Η Επιτροπή προβάλλει ότι το πέμπτο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, το οποίο βάλλει κατά της σκέψης 89 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, είναι αλυσιτελές, καθόσον αφορά επικουρική αιτιολογία. Εν πάση περιπτώσει, κατά την Επιτροπή, η Ελληνική Δημοκρατία δεν αντικρούει επιτυχώς τη διαπίστωση στην οποία προέβη το Γενικό Δικαστήριο, με τη σκέψη αυτή της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, δηλαδή ότι το σφάλμα υπολογισμού σχετικά με τα διαθέσιμα εκτάρια δημιούργησε πολύ υψηλό κίνδυνο για το ΕΓΤΕ.
Απαντώντας στο έκτο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, το οποίο αφορά τη σκέψη 92 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ελληνική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί το γεγονός ότι πολλές εκτάσεις για τις οποίες χορηγήθηκε ενίσχυση δεν ήταν γενικώς επιλέξιμες για την εν λόγω ενίσχυση διότι δεν πληρούσαν τις απαιτούμενες προϋποθέσεις για να χαρακτηριστούν ως μόνιμοι βοσκότοποι.
Όσον αφορά το έβδομο σκέλος του ίδιου λόγου αναιρέσεως, το οποίο βάλλει κατά της σκέψης 100 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ελληνική Δημοκρατία δεν προέβαλε ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου λόγο ακυρώσεως στηριζόμενο σε έλλειψη αιτιολογίας της προσβαλλόμενης απόφασης λόγω του ότι, με την απόφαση αυτή, η Επιτροπή απέστη από τις συστάσεις του οργάνου συμβιβασμού. Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε επαρκώς κατά νόμον τα σχετικά επιχειρήματα της Ελληνικής Δημοκρατίας.
Απαντώντας στο όγδοο σκέλος του ίδιου λόγου αναιρέσεως, το οποίο βάλλει κατά της σκέψης 104 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή αντιτείνει ότι, με αυτή την επάλληλη αιτιολογία, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι, ακόμη και αν ήταν αναγκαία η απόδειξη της συνδρομής «εξαιρετικής περίστασης» για να δικαιολογηθεί η εφαρμογή συντελεστή κατ’ αποκοπήν διόρθωσης 25 %, η συνδρομή τέτοιας περίστασης έχει αποδειχθεί εν προκειμένω.
Τέλος, όσον αφορά το ένατο σκέλος του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, το οποίο στηρίζεται στην παράλειψη συνεκτίμησης του σχεδίου δράσης του 2012 και βάλλει κατά των σκέψεων 114 έως 116 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή επαναλαμβάνει τη θέση της ότι το σχέδιο αυτό δεν ασκεί επιρροή όσον αφορά το ζήτημα αν μπορεί να διαπιστωθεί με ακρίβεια το οικονομικό εύρος της παρατυπίας ή αν πρέπει να επιβληθεί δημοσιονομική διόρθωση.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Από το έγγραφο VI/5330/97 προκύπτει ότι ο συντελεστής κατ’ αποκοπήν διόρθωσης 25 % δικαιολογείται όταν οι πληρούνται οι εκεί προβλεπόμενες σωρευτικές προϋποθέσεις, ήτοι όταν η εφαρμογή του συστήματος ελέγχου από κράτος μέλος είναι παντελώς ανύπαρκτη ή παρουσιάζει σοβαρές ελλείψεις καθώς και όταν υπάρχουν ενδείξεις εκτεταμένων ανωμαλιών και αμέλειας στην αντιμετώπιση των παράτυπων ή δολίων πρακτικών, στο μέτρο που μπορεί ευλόγως να θεωρηθεί ότι η ελευθερία υποβολής παράτυπων αιτήσεων, άνευ κυρώσεων, θα προκαλέσει εξαιρετικά υψηλές απώλειες για το ΕΓΤΕ.
Με τις σκέψεις 78 έως 82 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι, εν προκειμένω, καλώς έκρινε η Επιτροπή ότι μπορούσε να προσαφθεί στην Ελληνική Δημοκρατία ότι η εφαρμογή του συστήματος ελέγχου παρουσίαζε σοβαρές ελλείψεις, υπό το πρίσμα ενός συνδυασμού επαναλαμβανόμενων παρατυπιών μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονταν, όπως εκτίθεται στη σκέψη 77 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, οι αδυναμίες στον καθορισμό των επιλέξιμων μονίμων βοσκοτόπων που είχαν οδηγήσει στην εκ μέρους του εν λόγω κράτους μέλους μη ορθή διενέργεια των διασταυρωτικών και των επιτόπιων ελέγχων.
Δεδομένου, αφενός, ότι η εκτίμηση από το Γενικό Δικαστήριο των αδυναμιών κατά τον καθορισμό και τον έλεγχο των επιλέξιμων μονίμων βοσκοτόπων στηρίζεται, εξ ορισμού, στην ερμηνεία της έννοιας του «μόνιμου βοσκότοπου» και, αφετέρου, ότι, όπως διαπιστώθηκε με τη σκέψη 65 της παρούσας απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο ερμήνευσε εσφαλμένα την έννοια αυτή, το σφάλμα αυτό επηρεάζει κατ’ ανάγκην την εκτίμηση στην οποία προέβη, με τη σκέψη 78 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, όσον αφορά την προϋπόθεση σχετικά με τις σοβαρές ελλείψεις στην εφαρμογή του συστήματος ελέγχου, υπό το πρίσμα ενός συνδυασμού παρατυπιών.
Κατά συνέπεια, λαμβανομένου υπόψη ότι οι αιτιάσεις τις οποίες προέβαλε η Ελληνική Δημοκρατία σε σχέση με τον έλεγχο των επιλέξιμων μονίμων βοσκοτόπων αφορούν όλες την εσφαλμένη ερμηνεία της έννοιας του «μόνιμου βοσκότοπου» που δέχτηκε το Γενικό Δικαστήριο, ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως πρέπει να γίνει δεκτός στο σύνολό του.
Επί του τρίτου λόγου αναιρέσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
Με τον τρίτο λόγο αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι, με τις σκέψεις 138 έως 141 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο ερμήνευσε εσφαλμένα το άρθρο 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005, το άρθρο 52, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013, το άρθρο 34 του εκτελεστικού κανονισμού 908/2014 καθώς και το έγγραφο VI/5330/97 όσον αφορά τη μέθοδο υπολογισμού της κατ’ αποκοπήν διόρθωσης για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013, με αποτέλεσμα να κρίνει ότι η σώρευση κατ’ αποκοπήν διόρθωσης 10 % και εφάπαξ διόρθωσης για τις ίδιες παρατυπίες είναι νόμιμη και σύμφωνη με την αρχή ne bis in idem και με την αρχή της αναλογικότητας. Κατά την Ελληνική Δημοκρατία, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει όμως ότι η σώρευση κατ’ αποκοπήν διόρθωσης και εφάπαξ διόρθωσης επιτρέπεται μόνο στην περίπτωση περισσότερων διαπιστώσεων παρατυπιών.
Η Επιτροπή ζητεί την απόρριψη αυτού του λόγου αναιρέσεως ως αβάσιμου.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Υπενθυμίζεται ότι, αφενός, το άρθρο 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005 καθώς και το άρθρο 52, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 δεν απαγορεύουν στην Επιτροπή να επιβάλλει σωρευτικώς εφάπαξ διόρθωση και κατ’ αποκοπήν διόρθωση.
Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο έχει δεχτεί τη δυνατότητα σώρευσης κατ’ αποκοπήν δημοσιονομικών διορθώσεων και άλλων διορθώσεων. Εφόσον προκύπτει ότι ο κίνδυνος για το ΕΓΤΕ δεν μπορεί να καλυφθεί αποκλειστικά με εφάπαξ διορθώσεις, πρέπει να είναι δυνατή η επιβολή και άλλων κατ’ αποκοπήν διορθώσεων. Πράγματι, στην περίπτωση που υπάρχουν λόγοι οι οποίοι υπαγορεύουν την επιβολή εφάπαξ διόρθωσης, θα ήταν αντίθετο προς το σύστημα χρηματοδότησης του ΕΓΤΕ το να εξακολουθούν να επιβαρύνουν το ΕΓΤΕ άλλες ζημίες ή κίνδυνοι που δεν είναι δυνατόν να προσδιορισθούν με την ίδια σαφήνεια. Συνεπώς, κατ’ αρχήν, δεν υπάρχει κανένας λόγος που να εμποδίζει τη σώρευση εφάπαξ διόρθωσης με κατ’ αποκοπήν διόρθωση (πρβλ. αποφάσεις της 28ης Οκτωβρίου 1999, Ιταλία κατά Επιτροπής,
C‑253/97
,
EU:C:1999:527
, σκέψεις
έως
, και της 15ης Ιουνίου 2017, Ισπανία κατά Επιτροπής
C‑279/16 P
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2017:461
, σκέψη
).
Αφετέρου, από το έγγραφο VI/5330/97 προκύπτει ότι η σώρευση εφάπαξ διόρθωσης και κατ’ αποκοπήν διόρθωσης είναι δυνατή, όπως υπενθύμισε το Γενικό Δικαστήριο με τη σκέψη 136 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, στο μέτρο που το έγγραφο αυτό προβλέπει ότι οι κατ’ αποκοπήν συντελεστές εφαρμόζονται στο υπόλοιπο των δαπανών μετά την αφαίρεση των ποσών που απορρίφθηκαν για τους μεμονωμένους φακέλους.
Εν προκειμένω, επισημαίνεται ότι, προς στήριξη του τρίτου λόγου αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία προσάπτει απλώς στο Γενικό Δικαστήριο ότι, με τις σκέψεις 138 έως 141 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, παρέβη το άρθρο 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005, το άρθρο 52, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013, καθώς και το έγγραφο VI/5330/97 απορρίπτοντας την επιχειρηματολογία της σχετικά με τη διπλή διόρθωση για τις ίδιες παρατυπίες και για το ίδιο έτος υποβολής αιτήσεων 2013.
Στο πλαίσιο του λόγου αυτού, η Ελληνική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί τις εκτιμήσεις του Γενικού Δικαστηρίου ο οποίες περιλαμβάνονται στις σκέψεις 120 έως 125 και 131 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης και με τις οποίες προσδιορίζονται σαφώς οι λόγοι που οδήγησαν την Επιτροπή στο να επιβάλει την κατ’ αποκοπήν διόρθωση του 10 % και την εφάπαξ διόρθωση.
Συγκεκριμένα, από τη σκέψη 123 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης προκύπτει ότι ο συντελεστής κατ’ αποκοπήν διόρθωσης 10 % που εφαρμόστηκε για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013 ήταν δικαιολογημένος υπό το πρίσμα, αφενός, σωρείας σφαλμάτων που επισήμανε η Επιτροπή όσον αφορά τα στοιχεία σχετικά με την επιλεξιμότητα των βοσκοτόπων και με το σύστημα ελέγχου που έθεσε σε εφαρμογή η Ελληνική Δημοκρατία και, αφετέρου, της βελτίωσης της κατάστασης σε σχέση με το έτος υποβολής αιτήσεων 2012. Με τη σκέψη 124 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι ο υπολογισμός του κινδύνου για το ΕΓΤΕ, ύψους 37163161,78 ευρώ, στον οποίο προέβησαν οι ελληνικές αρχές βάσει νέων στοιχείων που προέκυψαν από την επικαιροποίηση του ΣΑΑ, δεν καθιστούσε δυνατό να καθοριστεί το συνολικό ύψος του κινδύνου στον οποίο εκτέθηκε το Ταμείο αυτό, λόγω ιδίως της μη συνεκτίμησης των κυρώσεων που έπρεπε να έχουν επιβληθεί και του γεγονότος ότι μια αποστολή ελέγχου του Νοεμβρίου του 2014 είχε αποκαλύψει την ύπαρξη σφαλμάτων όσον αφορά το ΣΑΑ. Με τη σκέψη 125 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο συνήγαγε εξ αυτών ότι, δεδομένων των τελευταίων αυτών ελλείψεων, η Επιτροπή αδυνατούσε να προσδιορίσει με ακρίβεια το συνολικό ύψος του κινδύνου για το εν λόγω Ταμείο, οπότε, αφενός, η επιβολή κατ’ αποκοπήν διόρθωσης ήταν δικαιολογημένη και, αφετέρου, οι υπολογισμοί που πραγματοποιήθηκαν από τις ελληνικές αρχές σχετικά με τις ελεγχθείσες εκτάσεις δεν καθιστούσαν δυνατό τον καθορισμό του συνολικού ύψους του κινδύνου στον οποίο εκτέθηκε το ίδιο Ταμείο.
Εκ των ανωτέρω συνάγεται ότι το Γενικό Δικαστήριο εφάρμοσε ορθώς το άρθρο 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005, το άρθρο 52, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 καθώς και το έγγραφο VI/5330/97 στο μέτρο που έκρινε ότι η Επιτροπή, αφαιρώντας το ποσό που υπολόγισαν οι ελληνικές αρχές από το ποσό βάσει του οποίου υπολόγισε την κατ’ αποκοπήν διόρθωση 10 %, εξασφάλισε τη μη επιβολή διπλής διόρθωσης στους ιδιώτες δικαιούχους που ήδη είχαν ληφθεί υπόψη κατά τον υπολογισμό του ποσού από τις ελληνικές αρχές. Πράγματι, η κατ’ αποκοπήν διόρθωση 10 % δεν κάλυπτε τις εκτάσεις που είχαν αποτελέσει αντικείμενο ελέγχων από τις ελληνικές αρχές και βάσει των οποίων οι εν λόγω αρχές είχαν υπολογίσει το ποσό των 37163161,78 ευρώ.
Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο καθόσον έκρινε, με τις σκέψεις 138 και 141 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι η μέθοδος υπολογισμού που υιοθέτησε η Επιτροπή δεν κατέληξε σε διπλή διόρθωση για τις ίδιες παρατυπίες και για το ίδιο έτος υποβολής αιτήσεων.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, ο τρίτος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Επί του τέταρτου λόγου αναιρέσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
Ο τέταρτος λόγος αναιρέσεως που προβάλλει η Ελληνική Δημοκρατία στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 71, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1698/2005, καθώς και σε πλείονες παραβάσεις εκ μέρους του Γενικού Δικαστηρίου της υποχρέωσης αιτιολόγησης την οποία υπέχει.
Με το πρώτο σκέλος του τέταρτου λόγου αναιρέσεως, το οποίο βάλλει κατά των σκέψεων 158 έως 160 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο ερμήνευσε και εφάρμοσε εσφαλμένα το άρθρο 71, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1698/2005, προσάπτοντας στην Ελληνική Δημοκρατία ότι, σε στάδιο προγενέστερο εκείνου της επιλογής εκ μέρους της διαχειριστικής αρχής, η ΔΤΜΚ πραγματοποιούσε προεπιλογή των έργων στηριζόμενη σε κριτήρια που μόνον αυτή γνώριζε, προεπιλογή η οποία, ως εκ τούτου, δεν συνιστούσε απλή τυπική αξιολόγηση των έργων αλλά πραγματικό έλεγχο επί της ουσίας, τούτο δε παρά το γεγονός ότι, δυνάμει των άρθρων αυτών, μόνον η διαχειριστική αρχή έχει εξουσία να αξιολογεί την επιλεξιμότητα των έργων που μπορούν να ενταχθούν στο μέτρο 125. Κατά την Ελληνική Δημοκρατία, το άρθρο 71, παράγραφος 3, του κανονισμού 1698/2005 παρέχει στα κράτη μέλη καταρχήν την αρμοδιότητα να καθορίζουν τους κανόνες επιλεξιμότητας των δαπανών προκειμένου να εξασφαλίζουν αποτελεσματικότερη κατανομή των πόρων του ΕΓΤΑΑ και, ως εκ τούτου, δεν τους απαγορεύει να προβλέπουν την παρεμβολή εθνικού οργανισμού όπως η ΔΤΜΚ, η οποία εφαρμόζει τα κριτήρια επιλεξιμότητας των έργων που μπορούν να ενταχθούν στο μέτρο 125, εντός του πλαισίου των στόχων του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης που έχει εγκριθεί από την Επιτροπή.
Το δεύτερο σκέλος του τέταρτου λόγου αναιρέσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας στηρίζεται σε έλλειψη αιτιολογίας, στο μέτρο που, με τη σκέψη 158 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η ΔΤΜΚ προέβαινε σε πραγματική επί της ουσίας αξιολόγηση των έργων που της υποβάλλονταν βάσει τριών κριτηρίων τα οποία μόνον αυτή γνώριζε. Ωστόσο, το Γενικό Δικαστήριο δεν διευκρίνισε ποια ήταν τα κριτήρια αυτά.
Με το τρίτο σκέλος του υπό κρίση λόγου αναιρέσεως, το εν λόγω κράτος μέλος υποστηρίζει ότι, με τη σκέψη 160 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο συμπλήρωσε το περιεχόμενο της συνοπτικής έκθεσης και, ως εκ τούτου, την αιτιολογία της προσβαλλόμενης απόφασης, κρίνοντας ότι, κατόπιν του προηγούμενου ελέγχου που διενεργούσε η ΔΤΜΚ, ορισμένα έργα δεν διαβιβάζονταν στη διαχειριστική αρχή.
Το τέταρτο σκέλος του ίδιου λόγου αναιρέσεως στηρίζεται σε παράβαση της υποχρέωσης αιτιολόγησης, καθόσον με το σκέλος αυτό προβάλλεται ότι το Γενικό Δικαστήριο παρέλειψε να απαντήσει στο επιχείρημα της Ελληνικής Δημοκρατίας σχετικά με το γεγονός ότι ο προηγούμενος έλεγχος που διενεργούσε η ΔΤΜΚ αποτελούσε θεσμοθετημένη διαδικασία ακολουθούμενη για δεκαετίες, χωρίς ποτέ να διατυπωθεί οποιαδήποτε σχετική παρατήρηση από την Επιτροπή και χωρίς να προκληθεί οποιαδήποτε παρατυπία εξαιτίας της παρέμβασης αυτής.
Με το πέμπτο σκέλος του τέταρτου λόγου αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο παρέλειψε επίσης να απαντήσει στο επιχείρημα ότι όλες οι πράξεις που ενέπιπταν στο μέτρο 125 αφορούσαν μεγάλα δημόσια έργα υποδομής και ότι, στο πλαίσιο αυτό, η ΔΤΜΚ παρενέβαινε μόνον κατά τη διάρκεια προπαρασκευαστικών πράξεων που δεν επηρέαζαν την ίδια την επιλογή.
Η Επιτροπή ζητεί να απορριφθεί ο τέταρτος λόγος αναιρέσεως ως εν μέρει απαράδεκτος και εν μέρει αβάσιμος.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Όσον αφορά το πρώτο σκέλος, που στηρίζεται σε παράβαση του άρθρου 71 του κανονισμού 1698/2005 και βάλλει κατά των σκέψεων 158 έως 160 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, επισημαίνεται ότι, όπως προκύπτει από το γράμμα της παραγράφου 3 του άρθρου αυτού, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψης 61 του κανονισμού αυτού, οι κανόνες επιλεξιμότητας των δαπανών θεσπίζονται, στο πλαίσιο της αρχής της επικουρικότητας, κατά κανόνα, σε εθνικό επίπεδο (πρβλ. απόφαση της 7ης Ιουλίου 2016, Občina Gorje,
C‑111/15
,
EU:C:2016:532
, σκέψεις
και
).
Ωστόσο, ο εκ μέρους των κρατών μελών καθορισμός των εν λόγω κανόνων επιλεξιμότητας των δαπανών δεν σημαίνει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να αναθέτουν την εξουσία επιλογής των έργων σε άλλη οντότητα πλην της διαχειριστικής αρχής του προγράμματος ή σε οντότητα μη υπαγόμενη στην ευθύνη της τελευταίας.
Πράγματι, το άρθρο 71, παράγραφος 3, του ως άνω κανονισμού, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψης 64 του κανονισμού αυτού, παρέχει την εν λόγω εξουσία λήψης αποφάσεων αποκλειστικά και μόνο στη διαχειριστική αρχή ή σε οντότητα που ενεργεί υπ’ ευθύνη της εν λόγω αρχής και ασκεί την εξουσία αυτή σύμφωνα με τα κριτήρια επιλογής που καθορίζει το αρμόδιο όργανο.
Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο καθόσον έκρινε, με τις σκέψεις 158 έως 160 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι ο εκ μέρους της ΔΤΜΚ έλεγχος προεπιλογής των έργων που θα μπορούσαν να ενταχθούν στο μέτρο 125 ήταν αντίθετος προς το άρθρο 71 του εν λόγω κανονισμού, καθόσον συνιστούσε επί της ουσίας έλεγχο της επιλεξιμότητας των έργων βάσει κριτηρίων που γνώριζε μόνον η διεύθυνση αυτή και τα οποία δεν είχαν καθοριστεί από το αρμόδιο όργανο.
Εκ των ανωτέρω συνάγεται ότι το σκέλος αυτό του τέταρτου λόγου αναιρέσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμο.
Όσον αφορά το δεύτερο σκέλος του ίδιου αυτού λόγου αναιρέσεως, το οποίο στηρίζεται σε έλλειψη αιτιολογίας της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, καθόσον, με τη σκέψη 158 της απόφασης αυτής, το Γενικό Δικαστήριο δεν διευκρίνισε τα κριτήρια τα οποία αξιολογούσε η ΔΤΜΚ στο πλαίσιο της επί της ουσίας εξέτασης των έργων, αρκεί η επισήμανση ότι το υπό εξέταση σκέλος του τέταρτου λόγου αναιρέσεως θεμελιώνεται σε εσφαλμένη ερμηνεία της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, στο μέτρο που, με την ως άνω σκέψη 158, το Γενικό Δικαστήριο μνημονεύει τρία κριτήρια και συντελεστές στάθμισης που γνώριζε μόνον η ΔΤΜΚ και που διέφεραν από τα κριτήρια και τους συντελεστές στάθμισης που εφάρμοζε η διαχειριστική αρχή.
Επομένως, το δεύτερο σκέλος του τέταρτου λόγου αναιρέσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας είναι αβάσιμο.
Όσον αφορά το τρίτο σκέλος του ίδιου αυτού λόγου αναιρέσεως, το οποίο στηρίζεται σε παράβαση της υποχρέωσης αιτιολόγησης που υπέχει το Γενικό Δικαστήριο και με το οποίο προσάπτεται στο Γενικό Δικαστήριο ότι συμπλήρωσε το περιεχόμενο της συνοπτικής έκθεσης κρίνοντας, με τη σκέψη 160 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι η εφαρμογή των ανωτέρω κριτηρίων είχε ως συνέπεια να μη διαβιβάζονται ορισμένα έργα στη διαχειριστική αρχή, μολονότι είναι βεβαίως ακριβές ότι η εκτίμηση αυτή δεν περιλαμβάνεται ρητώς στη συνοπτική έκθεση, εντούτοις συνιστά απλώς και μόνο λογικό συμπέρασμα συναγόμενο από την εφαρμογή κριτηρίων προεπιλογής. Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το Γενικό Δικαστήριο παρέβη την υποχρέωση αιτιολόγησης την οποία υπέχει.
Επομένως, το τρίτο σκέλος του τέταρτου λόγου αναιρέσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας είναι αβάσιμο.
Όσον αφορά το τέταρτο σκέλος του ίδιου αυτού λόγου αναιρέσεως, το οποίο στηρίζεται σε παράλειψη του Γενικού Δικαστηρίου να απαντήσει στο επιχείρημα της Ελληνικής Δημοκρατίας σχετικά με το γεγονός ότι ο προηγούμενος έλεγχος που διενεργούσε η ΔΤΜΚ αποτελούσε θεσμοθετημένη διαδικασία ακολουθούμενη για δεκαετίες, αρκεί η επισήμανση ότι, με τη σκέψη 161 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την επιχειρηματολογία αυτή ως στερούμενη σημασίας όσον αφορά την επίμαχη διαδικασία.
Επομένως, αντιθέτως προς τα όσα ισχυρίζεται η Ελληνική Δημοκρατία, το Γενικό Δικαστήριο απάντησε στο επιχείρημα αυτό απορρίπτοντάς το και, ως εκ τούτου, δεν παρέβη την υποχρέωση αιτιολόγησης την οποία υπέχει.
Επομένως, το τέταρτο σκέλος του τέταρτου λόγου αναιρέσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας είναι αβάσιμο.
Όσον αφορά το πέμπτο σκέλος του ίδιου αυτού λόγου αναιρέσεως, το οποίο στηρίζεται σε παράλειψη του Γενικού Δικαστηρίου να απαντήσει στο επιχείρημα της Ελληνικής Δημοκρατίας ότι όλες οι πράξεις που ενέπιπταν στο μέτρο 125 αφορούσαν μεγάλα έργα υποδομής, επισημαίνεται ότι το επιχείρημα αυτό δεν προβλήθηκε πρωτοδίκως.
Πράγματι, το σημείο 69 του δικογράφου της προσφυγής, στο οποίο παραπέμπει η Ελληνική Δημοκρατία με το δικόγραφο της αιτήσεως αναιρέσεως, είναι αμιγώς περιγραφικό και αρκείται στην επισήμανση ότι οι πράξεις που εμπίπτουν στο μέτρο 125 αφορούσαν μεγάλα δημόσια έργα υποδομής και αποτελούσαν δημόσιες επενδύσεις σημαντικές για την εθνική οικονομία, χωρίς η Ελληνική Δημοκρατία να αντλεί οποιαδήποτε έννομη συνέπεια από αυτή τη γενική δήλωση.
Επομένως, το επιχείρημα αυτό πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτο λόγω του ότι προβλήθηκε για πρώτη φορά κατ’ αναίρεση. Πράγματι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, δεδομένου ότι, στο πλαίσιο αιτήσεως αναιρέσεως, ο έλεγχος του Δικαστηρίου περιορίζεται στην εκτίμηση της νομικής λύσεως που δόθηκε βάσει των λόγων και των επιχειρημάτων που προβλήθηκαν ενώπιον του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου, ο διάδικος δεν μπορεί να προβάλει για πρώτη φορά ενώπιον του Δικαστηρίου λόγους ή επιχειρήματα που δεν είχε προβάλει ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου (απόφαση της 28ης Νοεμβρίου 2019, ABB κατά Επιτροπής,
C‑593/18 P
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2019:1027
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι ο τέταρτος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του, ως εν μέρει απαράδεκτος και εν μέρει αβάσιμος.
Επί του πέμπτου λόγου αναιρέσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
Ο πέμπτος λόγος αναιρέσεως υποδιαιρείται σε δύο σκέλη.
Με το πρώτο σκέλος του πέμπτου λόγου αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι παρέβη το άρθρο 31, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1290/2005, καθώς και ότι παρέθεσε πλημμελή και αντιφατική αιτιολογία στις σκέψεις 183, 185, 186, 189 και 193 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης.
Ειδικότερα, η Ελληνική Δημοκρατία βάλλει κατά της ερμηνείας του άρθρου 31 του κανονισμού αυτού την οποία δέχτηκε το Γενικό Δικαστήριο με τις ως άνω σκέψεις της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης και σύμφωνα με την οποία, όσον αφορά μέτρα σχετικά με τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης, όταν πριν από την εξόφληση του υπολοίπου της ενίσχυσης πραγματοποιούνται ενδιάμεσες ή προσωρινές πληρωμές, θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη μόνον η οριστική εξόφληση του εν λόγω υπολοίπου για την εφαρμογή της προθεσμίας των 24 μηνών την οποία θέτει το άρθρο αυτό για τον αποκλεισμό από τη χρηματοδότηση όλων των δαπανών των επίμαχων προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης. Αφενός, η ερμηνεία αυτή προσκρούει στο γράμμα του άρθρου 31, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, του εν λόγω κανονισμού, κατά το οποίο η προθεσμία αυτή των 24 μηνών αφορά αδιακρίτως τόσο τις οριστικές εξοφλήσεις του υπολοίπου όσο και τις ενδιάμεσες πληρωμές ή τις προκαταβολές. Συναφώς, κατά την Ελληνική Δημοκρατία, η νομολογία την οποία παραθέτει το Γενικό Δικαστήριο προς στήριξη της ερμηνείας του δεν ασκεί επιρροή διότι αφορά προσωρινές καταβολές εξαρτώμενες από τη σύσταση εγγυήσεων στον τομέα του ΕΓΤΠΕ. Αφετέρου, η ερμηνεία την οποία προτείνει η Ελληνική Δημοκρατία επιβεβαιώνεται από τον σκοπό που συνίσταται στην επιβολή χρονικού ορίου στην αρμοδιότητα της Επιτροπής να απορρίπτει τη χρηματοδότηση ορισμένων δαπανών.
Με το δεύτερο σκέλος του πέμπτου λόγου αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι το Γενικό Δικαστήριο παρέθεσε πλημμελή και αντιφατική αιτιολογία με τη σκέψη 189 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, καθόσον δεν έλεγξε αν η εξόφληση του υπολοίπου για τα επίμαχα έργα που εντάσσονταν στο μέτρο 125 πραγματοποιήθηκε εντός του εν λόγω χρονικού διαστήματος των 24 μηνών.
Η Επιτροπή ζητεί την απόρριψη του πέμπτου λόγου αναιρέσεως στο σύνολό του.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Όσον αφορά το πρώτο σκέλος του πέμπτου λόγου αναιρέσεως, από το άρθρο 31, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1290/2005 προκύπτει ότι η απόρριψη χρηματοδότησης δεν μπορεί να αφορά άλλες δαπάνες για τα μέτρα που προβλέπονται από τα προγράμματα του άρθρου 4 του κανονισμού αυτού, πλην των δαπανών του άρθρου 31, παράγραφος 4, στοιχείο βʹ, του εν λόγω κανονισμού, για τις οποίες η εξόφληση, ή ενδεχομένως η εξόφληση του υπολοίπου, από τον οργανισμό πληρωμών έγινε περισσότερο από 24 μήνες πριν από την έγγραφη ανακοίνωση των αποτελεσμάτων των ελέγχων στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος από την Επιτροπή.
Επομένως, από το άρθρο 31, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, του εν λόγω κανονισμού προκύπτει ρητώς ότι το χρονικό διάστημα των 24 μηνών πριν από την έγγραφη ανακοίνωση των αποτελεσμάτων των ελέγχων από την Επιτροπή υπολογίζεται από την ημερομηνία εξόφλησης ή εξόφλησης του υπολοίπου, ήτοι την ημερομηνία της οριστικής πληρωμής.
Κατά συνέπεια, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η Ελληνική Δημοκρατία, το Γενικό Δικαστήριο δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο καθόσον έκρινε, με τις σκέψεις 183, 185 και 186 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι, όταν πραγματοποιούνται ενδιάμεσες και προσωρινές πληρωμές πριν από την εξόφληση του υπολοίπου, θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη μόνον η τελευταία αυτή πληρωμή για τον υπολογισμό της προθεσμίας των 24 μηνών.
Όσον αφορά το δεύτερο σκέλος του πέμπτου λόγου αναιρέσεως, το οποίο στηρίζεται σε έλλειψη αιτιολογίας, καθόσον το Γενικό Δικαστήριο δεν έλεγξε αν η εξόφληση του υπολοίπου για τα επίμαχα έργα πραγματοποιήθηκε εντός του εν λόγω χρονικού διαστήματος, επισημαίνεται ότι, με τις σκέψεις 189 έως 191 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, οι οποίες εν μέρει δεν βάλλονται από την Ελληνική Δημοκρατία, το Γενικό Δικαστήριο αιτιολόγησε εκτενώς την εκτίμησή του ως προς την προϋπόθεση αυτή.
Πράγματι, με τη σκέψη 189 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η δημοσιονομική διόρθωση για το μέτρο 125 εφαρμόσθηκε στο σύνολο των δαπανών των ετών 2010 έως 2013 καθόσον, κατά την περίοδο εκείνη, κανένα από αυτά τα έργα δεν είχε ολοκληρωθεί και καμία από τις πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν για το οικονομικό έτος 2010 δεν ήταν τελική πληρωμή.
Επιπλέον, με τις σκέψεις 190 και 191 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο, στο πλαίσιο της πραγματικής εκτίμησης ενός ανακεφαλαιωτικού πίνακα των δαπανών για τα έτη 2010 και εντεύθεν οι οποίες καταβλήθηκαν για το μέτρο 125 στο πλαίσιο του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης 2007-2013, παρατήρησε ότι, αφενός, για το έργο με αριθμό αναφοράς 109464, οι πληρωμές άρχισαν το 2010 και δεν διήρκεσαν πέραν του έτους 2012, χωρίς η Ελληνική Δημοκρατία να αποδείξει ότι οι πληρωμές αυτές δεν δύνανται να θεωρηθούν τελικές, κατά την έννοια του άρθρου 31, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1290/2005. Αφετέρου, για τα λοιπά έργα που απαριθμούνται στον πίνακα αυτόν και για τα οποία πραγματοποιήθηκαν πληρωμές για τα έτη 2010 έως 2013, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η Ελληνική Δημοκρατία δεν προσκόμισε στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι αυτά τα έργα δεν είχαν ακόμη ολοκληρωθεί και ότι δεν είχε πραγματοποιηθεί καμία τελική πληρωμή.
Επομένως, το δεύτερο σκέλος του υπό κρίση λόγου αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί και, ως εκ τούτου, ο πέμπτος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του ως αβάσιμος.
Επί του έκτου λόγου αναιρέσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
Ο έκτος λόγος αναιρέσεως που προβάλλει η Ελληνική Δημοκρατία υποδιαιρείται σε δύο σκέλη.
Με το πρώτο σκέλος αυτού του λόγου αναιρέσεως, το οποίο περιλαμβάνει τρεις αιτιάσεις, η Ελληνική Δημοκρατία αμφισβητεί, κατ’ ουσίαν, την εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου ότι το εν λόγω κράτος μέλος δεν διέθετε σύστημα αποτελεσματικών, ανάλογων με τις παραβάσεις και αποτρεπτικών κυρώσεων, σύμφωνα με τις επιταγές του άρθρου 73 του κανονισμού 817/2004.
Με την πρώτη αιτίαση, η Ελληνική Δημοκρατία προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο με τις σκέψεις 207 έως 209 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, καθόσον δεν θεώρησε τα μέτρα μείωσης του ποσού της ενίσχυσης και τον αποκλεισμό από το πλεονέκτημα της ενίσχυσης ως «κυρώσεις», κατά την έννοια του άρθρου 73 του κανονισμού 817/2004, όπως έπραξε για το μέτρο του διετούς αποκλεισμού από κάθε ενίσχυση του ΕΓΤΑΑ. Κατά την Ελληνική Δημοκρατία, τόσο από το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχεία γʹ και δʹ, του κανονισμού 2988/95 όσο και από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η ολική ή μερική αφαίρεση πλεονεκτήματος προβλεπόμενου από το δίκαιο της Ένωσης καθώς και ο αποκλεισμός ή η αφαίρεση του πλεονεκτήματος για χρονική περίοδο μεταγενέστερη αυτής κατά την οποία διαπράχθηκε η παρατυπία συνιστούν διοικητικές κυρώσεις. Επομένως, η απαίτηση επιστροφής σε περίπτωση διαπίστωσης παρατυπίας, είτε μέσω μείωσης είτε μέσω αποκλεισμού του δικαιούχου της ενίσχυσης, συνιστά αφ’ εαυτής κύρωση. Δεχόμενο το αντίθετο, το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο.
Με τη δεύτερη αιτίαση, η Ελληνική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι η σκέψη 208 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης ενέχει πλάνη περί το δίκαιο. Συγκεκριμένα, υποστηρίζει ότι, με τη σκέψη αυτή, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι μόνον ένα μέτρο αποκλεισμού έργου λόγω παρατυπίας σχετικής με προϋπόθεση επιλεξιμότητας του έργου αυτού μπορεί να χαρακτηριστεί ως κύρωση. Κατά την Ελληνική Δημοκρατία, όμως, η έννοια της παρατυπίας είναι ευρύτερη και καλύπτει κάθε παράβαση διάταξης του κανονισμού 817/2004.
Με την τρίτη αιτίαση, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, με τη σκέψη 206 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο παραμόρφωσε προδήλως τη συνοπτική έκθεση. Συγκεκριμένα, με τη σκέψη αυτή της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο κάνει λόγο για δύο πραγματικές διαπιστώσεις στις οποίες προέβη η Επιτροπή, μολονότι οι διαπιστώσεις αυτές δεν περιλαμβάνονταν στη συνοπτική έκθεση και μολονότι η Επιτροπή ανακάλεσε ρητώς μία από τις εν λόγω διαπιστώσεις κατά τη διοικητική διαδικασία.
Με το δεύτερο σκέλος του έκτου λόγου αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η κατ’ αναλογίαν εφαρμογή του άρθρου 63 του εκτελεστικού κανονισμού 809/2014, ο οποίος τέθηκε σε ισχύ μετά την επέλευση των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς, για τον εκ μέρους της Επιτροπής υπολογισμό της εφαρμοστέας δημοσιονομικής διόρθωσης, συνιστά πλάνη περί το δίκαιο και στερείται αιτιολογίας. Ειδικότερα, για να δικαιολογήσει την επιβολή δημοσιονομικής διόρθωσης ύψους 772956,32 ευρώ, χαμηλότερης εκείνης που θα έπρεπε να έχει επιβληθεί κατ’ εφαρμογήν των ratione temporis εφαρμοστέων κανόνων, το Γενικό Δικαστήριο αναφέρθηκε, με τις σκέψεις 224 έως 229 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, σε νομολογία σχετική με την αναδρομική εφαρμογή της ηπιότερης ποινής και παρέπεμψε στον κανονισμό 2988/95 για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων. Οι εκτιμήσεις όμως αυτές είναι ξένες προς τον καθορισμό της βάσης της δημοσιονομικής διόρθωσης που επιβάλλεται δυνάμει του άρθρου 52 του κανονισμού 1306/2013. Επομένως, κατά την Ελληνική Δημοκρατία, το γεγονός ότι το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε βάσει των εν λόγω εκτιμήσεων την αιτίαση με την οποία το εν λόγω κράτος μέλος έβαλε κατά της κατ’ αναλογίαν εφαρμογής του άρθρου 63 του εκτελεστικού κανονισμού 809/2014 πρέπει να εξομοιωθεί με έλλειψη αιτιολογίας της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης επί του σημείου αυτού.
Η Επιτροπή ζητεί να απορριφθεί ως αβάσιμο στο σύνολό του το πρώτο σκέλος του υπό κρίση λόγου αναιρέσεως. Απαντώντας στο δεύτερο σκέλος του ίδιου λόγου αναιρέσεως, η Επιτροπή φρονεί ότι το σκέλος αυτό πρέπει να απορριφθεί διότι στηρίζεται σε αλυσιτελή επιχειρηματολογία και, επικουρικώς, διότι είναι αβάσιμο.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Όσον αφορά την πρώτη αιτίαση προς στήριξη του πρώτου σκέλους του έκτου λόγου αναιρέσεως, επισημαίνεται ότι το άρθρο 73 του κανονισμού 817/2004 απαιτεί από τα κράτη μέλη να καθοριʹζουν συʹστημα κυρωʹσεων που επιβαʹλλονται σε περιʹπτωση παραʹβασης των διαταʹξεων του κανονισμουʹ αυτού και οι οποίες πρεʹπει να ειʹναι αποτελεσματικεʹς, αναʹλογες των παραβαʹσεων και αποτρεπτικεʹς.
Επομένως, μολονότι το άρθρο αυτό δεν προσδιορίζει επακριβώς το σύστημα κυρώσεων που πρέπει να θεσπίζει ένα κράτος μέλος, εντούτοις του επιβάλλει την υποχρέωση να προβλέπει σύνολο μέτρων τα οποία να είναι αρκούντως αποτελεσματικά, ανάλογα των παραβάσεων και αποτρεπτικά ώστε να προλαμβάνεται κάθε παράβαση του κανονισμού αυτού.
Συνεπώς, κρίνοντας, με τις σκέψεις 207 και 208 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι οι ενέργειες για την εξακρίβωση της επιλεξιμότητας των αιτήσεων πληρωμών και των δαπανών, η μηδενική ανοχή της υπέρβασης των επιλέξιμων δαπανών, η απαίτηση επιστροφής των σχετικών ποσών σε περίπτωση διαπιστωθεισών παρατυπιών ή ακόμη η ανάκτηση των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών δεν συνιστούν κυρώσεις, αλλά αναγκαίες ενέργειες για τον έλεγχο των προϋποθέσεων επιλεξιμότητας των έργων για τη χορήγηση ενίσχυσης, το Γενικό Δικαστήριο δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο. Πράγματι, τα μέτρα αυτά δεν έχουν αποτρεπτικό χαρακτήρα, αλλά απλώς εξασφαλίζουν τη νομιμότητα της αίτησης χρηματοδότησης και αποκλείουν από τη στήριξη του ΕΓΤΑΑ δαπάνες μη επιλέξιμες εν όλω ή εν μέρει, ήτοι, εν ολίγοις, προλαμβάνουν κάθε αχρεώστητη παροχή πλεονεκτήματος.
Αφού εξέτασε τα μέτρα που η Ελληνική Δημοκρατία θεωρεί ότι συνιστούν σύστημα κυρώσεων, κατά την έννοια του άρθρου 73 του κανονισμού 817/2004, το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε, με τη σκέψη 209 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι μόνον το μέτρο του διετούς αποκλεισμού από κάθε ενίσχυση εκ μέρους του ΕΓΤΑΑ προσομοιάζει με πραγματική κύρωση.
Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο καθόσον έκρινε, με τις σκέψεις 207 έως 214 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι το φάσμα των μέτρων που προβλέπει η ελληνική νομοθεσία δεν μπορεί να συνιστά σύστημα αποτελεσματικών, αναʹλογων με τις παραβαʹσεις και αποτρεπτικών κυρώσεων, κατά την έννοια του άρθρου 73 του κανονισμού 817/2004. Πράγματι, μολονότι το εν λόγω μέτρο προσωρινού αποκλεισμού ενδέχεται να θεωρηθεί κύρωση, λαμβανομένου υπόψη του προσήκοντος τιμωρητικού και αποτρεπτικού χαρακτήρα του, εντούτοις δεν αρκεί αφ’ εαυτού για να διαπιστωθεί η ύπαρξη συστήματος κυρώσεων σύμφωνου με το άρθρο 73 του κανονισμού 817/2004.
Επομένως, η πρώτη αιτίαση προς στήριξη του πρώτου σκέλους του έκτου λόγου αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη.
Όσον αφορά τη δεύτερη αιτίαση αυτού του σκέλους, αρκεί η επισήμανση ότι η επιχειρηματολογία που προέβαλε η Ελληνική Δημοκρατία θεμελιώνεται σε εσφαλμένη ερμηνεία της σκέψης 208 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης.
Πράγματι, με τη σκέψη αυτή της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο δεν έκρινε ότι η παρατυπία πρέπει κατ’ ανάγκην να αφορά ορισμένη προϋπόθεση επιλεξιμότητας, αλλά έδωσε απλώς απάντηση στην επιχειρηματολογία που άντλησε η Ελληνική Δημοκρατία από το γεγονός ότι οι αρμόδιες αρχές του εν λόγω κράτους μέλους έλαβαν μέτρα αποκλεισμού με σκοπό την επιβολή κυρώσεων σε έργα μη ανταποκρινόμενα προς τις προϋποθέσεις επιλεξιμότητας.
Ως εκ τούτου, η δεύτερη αιτίαση που προβλήθηκε προς στήριξη του υπό κρίση σκέλους πρέπει να απορριφθεί.
Όσον αφορά την τρίτη αιτίαση, που στηρίζεται σε προβαλλόμενη παραμόρφωση της συνοπτικής έκθεσης, είναι όντως ακριβές ότι, με τη σκέψη 206 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο κάνει λόγο για δύο περιπτώσεις μείωσης της ενίσχυσης οι οποίες δεν περιλαμβάνονται στην έκθεση αυτή. Εντούτοις, οι περιπτώσεις αυτές μνημονεύονται στην εν λόγω σκέψη της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης απλώς ως παραδείγματα, προκειμένου να δοθεί μια εικόνα της θέσης σε εφαρμογή της «πολιτικής κυρώσεων» της Ελληνικής Δημοκρατίας, χωρίς η τελευταία να αμφισβητεί την εκτίμηση της Επιτροπής ότι το εν λόγω κράτος μέλος προέβαινε απλώς σε μείωση της ενίσχυσης δίχως να επιβάλλει κύρωση.
Όσον αφορά το δεύτερο σκέλος του έκτου λόγου αναιρέσεως, το οποίο στηρίζεται, κατ’ ουσίαν, στην αναδρομική και κατ’ αναλογίαν εφαρμογή του άρθρου 63 του εκτελεστικού κανονισμού 809/2014 και βάλλει κατά των σκέψεων 224 έως 229 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, διαπιστώνεται ότι, με τις σκέψεις 216 έως 221 της απόφασης αυτής, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, καταρχάς, ότι, σύμφωνα με το έγγραφο VI/5330/97, η μη επιβολή κυρώσεων στο πλαίσιο του μέτρου 121 έπρεπε να τύχει αντιμετώπισης ανάλογης με την αντιμετώπιση μιας ανεπάρκειας βασικού ελέγχου, πράγμα που δικαιολογούσε την επιβολή κατ’ αποκοπήν διόρθωσης τουλάχιστον 5 %.
Εν συνεχεία, με τη σκέψη 222 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, κατά της οποίας άλλωστε δεν βάλλει η Ελληνική Δημοκρατία, το Γενικό Δικαστήριο διευκρίνισε ρητώς ότι η νομική βάση της διόρθωσης αυτής ήταν το άρθρο 52 του κανονισμού 1306/2013, το οποίο αντικατέστησε το άρθρο 31 του κανονισμού 1290/2005.
Τέλος, μόνο με τις σκέψεις 223 έως 229 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης ενέκρινε το Γενικό Δικαστήριο την κατ’ αναλογίαν εφαρμογή του άρθρου 63 του εκτελεστικού κανονισμού 809/2014, στο μέτρο που η Επιτροπή, εφαρμόζοντας την ευνοϊκότερη για την Ελληνική Δημοκρατία μεταγενέστερη αυτή διάταξη, μείωσε το ποσό της εν λόγω διόρθωσης.
Ως εκ τούτου, η επιχειρηματολογία που προέβαλε η Ελληνική Δημοκρατία θεμελιώνεται σε εσφαλμένη ερμηνεία της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης. Πράγματι, αντιθέτως προς τα όσα ισχυρίζεται το κράτος μέλος αυτό, το Γενικό Δικαστήριο, με τις σκέψεις 224 έως 229 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, δεν στήριξε τη συλλογιστική του σε νομική βάση μη εφαρμοστέα εν προκειμένω.
Εκτός αυτού, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι, μνημονεύοντας, αφενός, στη σκέψη 225 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, την αρχή της αναδρομικής εφαρμογής της ηπιότερης ποινής και, αφετέρου, στη σκέψη 226 της ίδιας απόφασης, τον κανονισμό 2988/95, το Γενικό Δικαστήριο αντικατέστησε με την αρχή αυτή ή με τον κανονισμό αυτόν το άρθρο 52 του κανονισμού 1306/2013 ως νομική βάση της δημοσιονομικής διόρθωσης. Αντιθέτως, οι αναφορές αυτές εντάσσονται στη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία η εν λόγω αρχή, ως γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, τυγχάνει εφαρμογής στις ηπιότερες διοικητικές κυρώσεις (πρβλ. αποφάσεις της 1ης Ιουλίου 2004, Gerken,
C‑295/02
,
EU:C:2004:400
, σκέψεις
και
, της 8ης Μαρτίου 2007, Campina,
C‑45/06
,
EU:C:2007:154
, σκέψεις
,
και
, καθώς και της 11ης Μαρτίου 2008, Jager,
C‑420/06
,
EU:C:2008:152
, σκέψεις
και
).
Κατά συνέπεια, αντιθέτως προς τα προβαλλόμενα από την Ελληνική Δημοκρατία, η αιτιολογία που παρέθεσε το Γενικό Δικαστήριο με τις σκέψεις 224 έως 229 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης δεν είναι ούτε ανεπαρκής ούτε εσφαλμένη.
Κατά συνέπεια, ο έκτος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του ως αβάσιμος.
Από το σύνολο των ανωτέρω εκτιμήσεων προκύπτει ότι, δεδομένου ότι έγιναν δεκτοί ο πρώτος και ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως, πρέπει, αφενός, να αναιρεθεί το σημείο 1 του διατακτικού της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, κατά το μέρος που το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή της Ελληνικής Δημοκρατίας σχετικά με τις κατ’ αποκοπήν διορθώσεις ύψους 25 % και 10 % που εφαρμόσθηκαν στις στρεμματικές ενισχύσεις για τους βοσκοτόπους όσον αφορά τα έτη υποβολής αιτήσεων 2012 και 2013 καθώς και με την εφάπαξ διόρθωση ποσού 37163161,78 ευρώ για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013, οι οποίες επιβλήθηκαν λόγω αδυναμιών στον καθορισμό και τον έλεγχο των επιλέξιμων μονίμων βοσκοτόπων και, αφετέρου, να απορριφθεί η αίτηση αναιρέσεως κατά τα λοιπά.
Επί της προσφυγής ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου
Κατά το άρθρο 61, πρώτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σε περίπτωση αναιρέσεως της αποφάσεως του Γενικού Δικαστηρίου, το Δικαστήριο μπορεί είτε να αναπέμψει την υπόθεση στο Γενικό Δικαστήριο για να την κρίνει είτε να αποφανθεί το ίδιο οριστικά επί της διαφοράς, εφόσον είναι ώριμη προς εκδίκαση.
Εν προκειμένω, το Δικαστήριο πρέπει να αποφανθεί οριστικά επί της διαφοράς, η οποία είναι ώριμη προς εκδίκαση.
Όπως προκύπτει από τη σκέψη 63 της παρούσας απόφασης, προκειμένου να κριθεί αν η οικεία έκταση πρέπει να χαρακτηριστεί ως «μόνιμος βοσκότοπος», κατά την έννοια του άρθρου 2, πρώτο εδάφιο, σημείο 2, του κανονισμού 796/2004 και του άρθρου 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009, το καθοριστικό κριτήριο που πρέπει να ληφθεί υπόψη είναι όχι το είδος της βλάστησης που καλύπτει την έκταση αυτή, αλλά η πραγματική χρήση της για γεωργική δραστηριότητα χαρακτηριστική των «μονίμων βοσκοτόπων».
Διαπιστώνεται όμως ότι, όσον αφορά τις στρεμματικές ενισχύσεις για το έτος υποβολής αιτήσεων 2012, η Επιτροπή δικαιολόγησε, στη συνοπτική έκθεση, την εφαρμογή συντελεστή κατ’ αποκοπήν διόρθωσης 25 % βάσει ενός συνόλου παρατυπιών σχετικών με τον καθορισμό και τον έλεγχο των μονίμων βοσκοτόπων, από τις οποίες, συνολικά θεωρούμενες, το θεσμικό αυτό όργανο ήταν σε θέση να συναγάγει ότι η εφαρμογή του συστήματος ελέγχου που έπρεπε να διασφαλίζει την κανονικότητα των δαπανών παρουσίαζε σοβαρές ελλείψεις και προκάλεσε κατά πάσα πιθανότητα εξαιρετικά υψηλές ζημίες στο ΕΓΤΕ.
Δεδομένου, αφενός, ότι η κατ’ αποκοπήν διόρθωση του 25 % στηρίχθηκε σε σύνολο διαπιστώσεων περί παρατυπιών, εκ των οποίων μία οφείλεται ωστόσο σε εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 2, πρώτο εδάφιο, σημείο 2, του κανονισμού 796/2004 και του άρθρου 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009, και, αφετέρου, ότι η εκ μέρους της Επιτροπής εκτίμηση των λοιπών ελλείψεων που αυτή διαπίστωσε είναι δυνατόν να επηρεάστηκε από την ως άνω εσφαλμένη ερμηνεία, απόκειται, στο πλαίσιο αυτό, στο εν λόγω θεσμικό όργανο να προβεί σε νέα συνολική εκτίμηση προκειμένου να εξακριβώσει αν ο εν λόγω συντελεστής διόρθωσης παραμένει δικαιολογημένος.
Όσον αφορά τις στρεμματικές ενισχύσεις για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013, με τη συνοπτική έκθεση η Επιτροπή δικαιολόγησε, αφενός, την εφαρμογή εφάπαξ διόρθωσης ύψους 37163161,78 βάσει ενός συνόλου παρατυπιών, στις οποίες συγκαταλέγονταν αδυναμίες σχετικές με τον καθορισμό των μονίμων βοσκοτόπων και, αφετέρου, την εφαρμογή συντελεστή κατ’ αποκοπήν διόρθωσης 10 % βάσει ενός συνόλου παρεμφερών παρατυπιών, στις οποίες συγκαταλεγόταν επίσης ο καθορισμός των μονίμων βοσκοτόπων. Ωστόσο, όσον αφορά την τελευταία αυτή κατ’ αποκοπήν διόρθωση, η Επιτροπή θεώρησε ότι ο συντελεστής 10 % ήταν κατάλληλος λαμβανομένων υπόψη των διαπιστωθεισών παρατυπιών για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013 καθώς και των προσπαθειών που κατέβαλε η Ελληνική Δημοκρατία κατά τη διάρκεια του έτους αυτού προκειμένου να βελτιώσει την κατάσταση.
Πρέπει επίσης να γίνει δεκτό ότι, δεδομένου ότι, αφενός, οι διορθώσεις για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013 στηρίχθηκαν σε ένα σύνολο διαπιστώσεων περί παρατυπιών, εκ των οποίων η μία οφείλεται σε εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 2, πρώτο εδάφιο, σημείο 2, του κανονισμού 796/2004 και του άρθρου 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009, και, αφετέρου, η εκ μέρους της Επιτροπής εκτίμηση των λοιπών ελλείψεων που αυτή διαπίστωσε είναι δυνατόν να επηρεάστηκε από την ως άνω εσφαλμένη ερμηνεία, απόκειται, στο πλαίσιο αυτό, στο εν λόγω θεσμικό όργανο να προβεί σε νέα συνολική εκτίμηση προκειμένου να εξακριβώσει αν η εφάπαξ διόρθωση καθώς και ο συντελεστής κατ’ αποκοπήν διόρθωσης 10 % εξακολουθούν να δικαιολογούνται.
Εκ των ανωτέρω συνάγεται ότι ο πρώτος λόγος ακυρώσεως που προέβαλε η Ελληνική Δημοκρατία με την προσφυγή της ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου πρέπει να γίνει δεκτός και, κατά συνέπεια, πρέπει να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη απόφαση κατά το μέρος που επιβάλλει τις κατ’ αποκοπήν διορθώσεις ύψους 25 % και 10 % που εφαρμόσθηκαν στις στρεμματικές ενισχύσεις για τους βοσκοτόπους όσον αφορά τα έτη υποβολής αιτήσεων 2012 και 2013 καθώς και την εφάπαξ διόρθωση ποσού 37163161,78 ευρώ που εφαρμόσθηκε για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013, λόγω αδυναμιών κατά τον καθορισμό και τον έλεγχο των επιλέξιμων μονίμων βοσκοτόπων.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 184, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, όταν η αίτηση αναιρέσεως είναι βάσιμη και το Δικαστήριο κρίνει το ίδιο οριστικά τη διαφορά, αποφαίνεται και επί των δικαστικών εξόδων.
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας, το οποίο έχει εφαρμογή στην αναιρετική δίκη δυνάμει του άρθρου 184, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του.
Δεδομένου ότι η Ελληνική Δημοκρατία και η Επιτροπή ηττήθηκαν ως προς ένα ή πλείονα αιτήματά τους, καθεμία πρέπει να φέρει τα δικαστικά έξοδά της στην πρωτοβάθμια και στην αναιρετική διαδικασία.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (ένατο τμήμα) αποφασίζει:

1)
Αναιρεί το σημείο 1 του διατακτικού της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 4ης Οκτωβρίου 2018, Ελλάδα κατά Επιτροπής (
T-272/16
, μη δημοσιευθείσα,
EU:T:2018:651
), κατά το μέρος που το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή που άσκησε η Ελληνική Δημοκρατία σχετικά με τις κατ’ αποκοπήν διορθώσεις ύψους 25 % και 10 % που εφαρμόσθηκαν στις στρεμματικές ενισχύσεις για τους βοσκοτόπους όσον αφορά τα έτη υποβολής αιτήσεων 2012 και 2013 καθώς και με την εφάπαξ διόρθωση ποσού 37163161,78 ευρώ για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013, οι οποίες επιβλήθηκαν με την εκτελεστική απόφαση (ΕΕ) 2016/417 της Επιτροπής, της 17ης Μαρτίου 2016, για τον αποκλεισμό από τη χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ), λόγω αδυναμιών κατά τον καθορισμό και τον έλεγχο των επιλέξιμων μονίμων βοσκοτόπων.

2)
Αναιρεί το σημείο 2 του διατακτικού της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 4ης Οκτωβρίου 2018, Ελλάδα κατά Επιτροπής (
T-272/16
, μη δημοσιευθείσα,
EU:T:2018:651
), κατά το μέρος που αποφαίνεται επί των δικαστικών εξόδων.

3)
Απορρίπτει την αίτηση αναιρέσεως κατά τα λοιπά.

4)
Ακυρώνει την εκτελεστική απόφαση 2016/417 κατά το μέρος που επιβάλλει στην Ελληνική Δημοκρατία τις κατ’ αποκοπήν διορθώσεις ύψους 25 % και 10 % που εφαρμόσθηκαν στις στρεμματικές ενισχύσεις για τους βοσκοτόπους όσον αφορά τα έτη υποβολής αιτήσεων 2012 και 2013 καθώς και την εφάπαξ διόρθωση ποσού 37163161,78 ευρώ που εφαρμόσθηκε για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013, λόγω αδυναμιών κατά τον καθορισμό και τον έλεγχο των επιλέξιμων μονίμων βοσκοτόπων.

5)
Η Ελληνική Δημοκρατία και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρουν τα δικαστικά έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν στο πλαίσιο της πρωτοβάθμιας και της αναιρετικής διαδικασίας.

Rodin
Šváby
Jürimäe
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο, στις 30 Απριλίου 2020.
Ο Γραμματέας
A. Calot Escobar
Ο Πρόεδρος του ενάτου τμήματος
S. Rodin
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ελληνική.