CELEX: 62016CJ0196
Prejudiciële verwijzing
Milieu
Richtlijn 85/337/EEG
Richtlijn 2011/92/EU
Mogelijkheid om de milieueffecten van een in gebruik genomen installatie voor de productie van energie uit biogas achteraf te beoordelen om een nieuwe vergunning te verkrijgen

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 191 VWEU en van artikel 2 van richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (
PB 2012, L 26, blz. 1
).
Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen enerzijds Comune di Corridonia (gemeente Corridonia, Italië), Comune di Loro Piceno (gemeente Loro Piceno, Italië) en Marcello Bartolini en andere particulieren (hierna: „Bartolini e.a.”), en anderzijds Provincia di Macerata (provincie Macerata, Italië), over besluiten waarmee die provincie tot de conclusie kwam dat installaties voor de productie van elektriciteit uit biogas van VBIO1 Società Agricola Srl (hierna: „VBIO1”) en van VBIO2 Società Agricola Srl (hierna: „VBIO2”) aan de milieuvoorschriften voldeden na afloop van beoordelingsprocedures die plaatsvonden na de bouw en ingebruikneming van die installaties en na de nietigverklaring van een eerste vergunning.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De zesde overweging van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (
PB 1985, L 175, blz. 40
), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 (
PB 2009, L 140, blz. 114
) (hierna: „richtlijn 85/337”), luidt als volgt:
„[...] [V]oor openbare en particuliere projecten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben [dient] alleen een vergunning [...] te worden verleend na een voorafgaande beoordeling van de aanzienlijke milieueffecten die deze projecten kunnen hebben; [...]”
Artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337 bepaalt het volgende:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat een vergunning vereist is voor projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging, en een beoordeling van hun effecten moet plaatsvinden alvorens een vergunning wordt verleend. Deze projecten worden omschreven in artikel 4.”
In artikel 4, leden 1 tot en met 3, van die richtlijn is bepaald:
„1.   Onder voorbehoud van artikel 2, lid 3, worden de in bijlage I genoemde projecten onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.
2.   Onder voorbehoud van artikel 2, lid 3, bepalen de lidstaten voor de in bijlage II genoemde projecten:
a)
door middel van een onderzoek per geval, of
b)
aan de hand van door de lidstaten vastgestelde drempelwaarden of criteria,
of het project al dan niet moet worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.
De lidstaten kunnen besluiten om beide onder a) en b) genoemde procedures toe te passen.
3.   Bij het onderzoek per geval of bij de vaststelling van drempelwaarden of criteria bij de toepassing van lid 2 moet met de relevante selectiecriteria van bijlage III rekening worden gehouden.”
Richtlijn 2011/92, die in de plaats is gekomen van richtlijn 85/337, bevat bepalingen die in wezen overeenkomen met die welke in de vorige punten zijn aangehaald.
Italiaans recht
Artikel 29 van decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (wetsdecreet nr. 152 houdende milieuvoorschriften) van 3 april 2006 (supplemento ordinario bij GURI nr. 88 van 14 april 2006), bepaalt het volgende:
„1.   De milieueffectbeoordeling voor de projecten voor werken en verrichtingen waarop de bepalingen van het onderhavige decreet van toepassing zijn, is een voorwaarde voorgaand aan of maakt integrerend deel uit van de vergunnings- of goedkeuringsprocedure. Vergunnings- en goedkeuringsbesluiten die in weerwil van een daartoe strekkende verplichting zonder voorafgaande milieueffectbeoordeling worden vastgesteld, kunnen nietig worden verklaard wegens schending van de wet.
[...]
4.   Wanneer werken of verrichtingen zijn uitgevoerd zonder dat voor een project vooraf een vooronderzoek of een milieueffectbeoordeling is verricht, in strijd met het bepaalde in deze titel III, en in geval van significante afwijkingen van het bepaalde in eindbesluiten, gelast de bevoegde autoriteit, nadat zij de omvang van de veroorzaakte milieuschade en de resterende schade na de toepassing van de sanctie heeft vastgesteld, de opschorting van de werkzaamheden en kan zij bevelen dat wordt overgegaan tot afbraak en tot herstel van de vroegere toestand van het gebied en van het milieu door en op kosten van de verantwoordelijke, waarbij zij de termijnen en modaliteiten vaststelt. Wordt daaraan geen gevolg gegeven, laat de bevoegde autoriteit dit ambtshalve doen op kosten van degene die in gebreke blijft. Voor de terugbetaling van die kosten gelden de modaliteiten en gevolgen van de gecoördineerde tekst van de bepalingen van de wet inzake de terugvordering van overheidsinkomsten, goedgekeurd bij koninklijk besluit nr. 639 van 14 april 1910 betreffende de terugvordering van overheidsinkomsten.
5.   In geval van nietigverklaring door de rechter of intrekking door de overheid van vergunningen of concessies die zijn verleend zonder dat de milieueffecten vooraf zijn beoordeeld, of in geval van nietigverklaring van de beoordeling van de overeenstemming met de milieuvoorschriften, worden de in lid 4 bedoelde bevoegdheden slechts uitgeoefend nadat de milieueffecten opnieuw zijn beoordeeld.
[...]”
Hoofdgedingen en de prejudiciële vraag
Zaak C‑196/16
Op 19 oktober 2011 heeft VBIO1 de Regione Marche (regio Marche, Italië) verzocht om een vergunning om in de gemeente Corridonia een installatie voor de productie van elektriciteit uit biogas dat is verkregen door de anaerobe vergisting van biomassa, te bouwen en te exploiteren.
Ingevolge de legge Regione Marche n. 7/2004 (wet nr. 7/2004 van de regio Marche) heeft VBIO1 dat project op 4 oktober 2011 ook voorgelegd aan de Provincia di Macerata (provincie Macerata, Italië), met het verzoek om een vooronderzoek naar de noodzaak van een milieueffectbeoordeling.
Die procedure is evenwel afgesloten op 26 januari 2012, na de wijziging van wet nr. 7/2004 van de regio Marche bij legge Regione Marche n. 20/2011 (wet nr. 20/2011 van de regio Marche), die op 9 november 2011 in werking is getreden en op grond waarvan voor projecten waarvan het thermisch vermogen lager dan een bepaalde drempel lag, de milieueffecten niet langer dienden te worden beoordeeld.
Dientengevolge heeft de regio Marche bij besluit van 5 juni 2012 een vergunning verleend voor de bouw en exploitatie van die installatie in de gemeente Corridonia, die tegen dat besluit is opgekomen bij de Tribunale amministrativo regionale per le Marche (bestuursrechter in eerste aanleg Marche, Italië).
Bij vonnis van 10 oktober 2013 heeft die rechter voormeld besluit nietig verklaard omdat wet nr. 20/2011 van de regio Marche niet van toepassing was en omdat de relevante bepalingen van die wet hoe dan ook onverenigbaar waren met richtlijn 2011/92. Dat vonnis werd bevestigd door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië).
VBIO1 heeft de gevolgen getrokken uit die nietigverklaring en bijgevolg de betrokken installatie stilgelegd en de provincie Macerata verzocht om uitvoering van een vooronderzoek naar de noodzaak van een milieueffectbeoordeling voor die installatie.
Op 15 november 2013 heeft de provincie Macerata beslist dat een dergelijke beoordeling moest worden uitgevoerd, en op 7 juli 2014 heeft zij, na die beoordeling, beslist dat bedoelde installatie in overeenstemming was met de milieuvoorschriften.
De gemeente Corridonia heeft een beroep tot nietigverklaring van die beslissingen ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per le Marche, waarbij zij aanvoerde dat de uitgevoerde beoordeling niet in overeenstemming was met artikel 191 VWEU en evenmin met artikel 2, leden 1 tot en met 3, van richtlijn 85/337, welke is vervangen door richtlijn 2011/92, aangezien zij was uitgevoerd na de bouw van de betrokken installatie.
Zaak C‑197/16
Op 16 december 2011 heeft VBIO2 de Regione Marche verzocht om een vergunning om in de gemeente Loro Piceno een installatie voor de productie van elektriciteit van hetzelfde type als in zaak C‑196/16 te bouwen en te exploiteren.
Op 29 juni 2012 is die vergunning verleend aan VBIO2, zonder dat vooraf een milieueffectbeoordeling voor die installatie was uitgevoerd.
De gemeente Loro Piceno en Bartolini e.a. zijn tegen het vergunningsbesluit opgekomen bij de Tribunale amministrativo regionale per le Marche.
Bij arrest nr. 93/2013 van 22 mei 2013 heeft de Corte costituzionale (grondwettelijk hof, Italië) geoordeeld dat de legge Regione Marche n. 3/2012 (wet nr. 3/2012 van de regio Marche) waarbij wet nr. 7/2004 van de Regione Marche met ingang van 20 april 2012 werd ingetrokken, evenwel zonder wijziging van de criteria voor de identificatie van de projecten waarvoor een milieueffectbeoordeling moest worden uitgevoerd, ongrondwettig was omdat hij niet in overeenstemming met het Unierecht was aangezien daarin niet werd voorgeschreven dat rekening moest worden gehouden met de criteria van bijlage III bij richtlijn 2011/92, zoals artikel 4, lid 3, van deze richtlijn bepaalt.
Op 10 oktober 2013 heeft de Tribunale amministrativo regionale per le Marche de aan VBIO2 verleende vergunning nietig verklaard. Daarop heeft VBIO2 hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato.
VBIO2 heeft de provincie Macerata verzocht om een vooronderzoek uit te voeren naar de noodzaak om de milieueffecten van de betrokken installatie te beoordelen.
Bij besluit van 19 november 2013 heeft de provincie Macerata vastgesteld dat een dergelijke beoordeling moest worden uitgevoerd.
De gemeente Loro Piceno en Bartolini e.a. hebben de Tribunale amministrativo regionale per le Marche verzocht om nietigverklaring van dat besluit en, als voorlopige maatregel, om opschorting ervan.
Die rechter heeft dat verzoek om opschorting afgewezen omdat louter het feit dat de betrokken installatie wordt onderworpen aan de milieueffectbeoordelingsprocedure niet resulteert in ernstige en onherroepelijke schade voor particulieren die in het gebied in kwestie wonen.
De bevoegde autoriteiten van de provincie Macerata hebben bij besluit van 10 februari 2015 vastgesteld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde installatie in overeenstemming was met de milieuvoorschriften.
De gemeente Loro Piceno en Bartolini e.a. hebben de Tribunale amministrativo regionale per le Marche verzocht om nietigverklaring van dat besluit.
In de zaken C‑196/16 en C‑197/16 heeft de Tribunale amministrativo regionale per le Marche de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Is, gelet op artikel 191 VWEU en artikel 2 van [richtlijn 2011/92], de uitvoering van een procedure om na te gaan of een milieueffectbeoordeling moet worden uitgevoerd (en eventueel de uitvoering van een dergelijke milieueffectbeoordeling) na de verwezenlijking van een installatie, verenigbaar met het Unierecht wanneer de vergunning door de nationale rechter nietig is verklaard omdat niet was nagegaan of een milieueffectbeoordeling moest worden uitgevoerd om reden dat met het Unierecht strijdige nationale voorschriften bepaalden dat dit niet moest worden nagegaan?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
In de twee zaken wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 191 VWEU en artikel 2 van richtlijn 2011/92 zich in omstandigheden als die van de hoofdgedingen ertegen verzetten dat het verzuim om een door richtlijn 85/337 voorgeschreven milieueffectbeoordeling voor een project voor een installatie uit te voeren wordt geregulariseerd nadat de voor die installatie verleende vergunning nietig is verklaard, door na de bouw en de ingebruikneming van die installatie een dergelijke beoordeling uit te voeren.
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat artikel 191 VWEU, waarvan lid 2 de algemene doelstellingen op milieugebied vaststelt (zie in die zin arrest van 4 maart 2015, Fipa Group e.a.,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
, punt
en de aldaar aangehaalde rechtspraak), niet relevant is om de gestelde vraag te beantwoorden.
Bovendien berust de vraag van de verwijzende rechter op de premisse dat voor de twee in geding zijnde installaties een vooronderzoek van de milieueffecten had moeten worden uitgevoerd ingevolge artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337, hetgeen ter beoordeling van die rechter staat.
Ten slotte kan, wat de vraag betreft of bij de beantwoording van de gestelde vraag moet worden gezien naar richtlijn 85/337, die gold ten tijde van de eerste vergunningsaanvraag van VBIO1 en VBIO2, dan wel naar richtlijn 2011/92, die gold ten tijde van hun tweede aanvraag, na de nietigverklaring van de hun verleende eerste vergunning, worden volstaan met de vaststelling dat de bepalingen van die twee richtlijnen, die relevant (zouden kunnen) zijn, en in het bijzonder artikel 2, lid 1, ervan, hoe dan ook in wezen identiek zijn.
Wat de mogelijkheid betreft om a posteriori het achterwege blijven van een door richtlijn 85/337 voorgeschreven beoordeling van de milieueffecten van een project te regulariseren in omstandigheden als in de hoofdgedingen, zij eraan herinnerd dat krachtens artikel 2, lid 1, van die richtlijn projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, in de zin van artikel 4 van deze richtlijn, gelezen in samenhang met de bijlagen I of II daarbij, aan een beoordeling van die effecten moeten worden onderworpen voordat de vergunning wordt verleend (arrest van 7 januari 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punt
).
Zoals het Hof eveneens heeft benadrukt, vindt de omstandigheid dat een dergelijke beoordeling vooraf dient te worden uitgevoerd, haar rechtvaardiging in de noodzaak dat de bevoegde instantie in het besluitvormingsproces zo vroeg mogelijk rekening houdt met de milieueffecten van alle technische plannings‑ en beslissingsprocessen om het ontstaan van vervuiling of hinder van meet af aan te vermijden, in plaats van later de gevolgen ervan te bestrijden (arrest van 3 juli 2008, Commissie/Ierland,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punt
).
Richtlijn 85/337 noch richtlijn 2011/92 bevatten daarentegen bepalingen betreffende de gevolgen die moeten worden verbonden aan een schending van die verplichting tot voorafgaande beoordeling.
Krachtens het in artikel 4 VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking zijn de lidstaten niettemin verplicht de onwettige gevolgen van die schending van het Unierecht ongedaan te maken. Aldus zijn de bevoegde nationale autoriteiten verplicht, in het kader van hun bevoegdheden alle nodige maatregelen te treffen om het verzuim van een milieueffectbeoordeling te herstellen, bijvoorbeeld door een reeds verleende vergunning in te trekken of op te schorten teneinde een dergelijke beoordeling alsnog te verrichten (zie in die zin arresten van 7 januari 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punten
en
; 3 juli 2008, Commissie/Ierland,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punt
, en 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, punten
,
en 46).
Evenzo dient de betrokken lidstaat alle schade ten gevolge van het verzuim van een door het Unierecht voorgeschreven beoordeling van de milieueffecten te vergoeden (arrest van 7 januari 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punt
).
Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat het Unierecht zich er niet tegen verzet dat verrichtingen of handelingen die naar Unierecht onregelmatig zijn, ingevolge nationale regels in bepaalde gevallen kunnen worden geregulariseerd (arresten van 3 juli 2008, Commissie/Ierland,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punt
; 15 januari 2013, Križan e.a.,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, punt
, en 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punt
).
Het Hof heeft opgemerkt dat een dergelijke regularisatiemogelijkheid onderworpen moet zijn aan de voorwaarde dat zij de belanghebbenden niet in de gelegenheid stelt de Unierechtelijke regels te omzeilen of buiten toepassing te laten, en uitzondering blijft (arresten van 3 juli 2008, Commissie/Ierland,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punt
; 15 januari 2013, Križan e.a.,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, punt
, en 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punt
).
Bijgevolg heeft het Hof geoordeeld dat een wetgeving die aan de regulariserende vergunning, die zelfs zonder buitengewone omstandigheden kan worden verleend, dezelfde gevolgen toekent als aan een vooraf verleende bouwvergunning, de vereisten van richtlijn 85/337 miskent (zie in die zin arresten van 3 juli 2008, Commissie/Ierland,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punt
, en 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punt
).
Hetzelfde zou gelden voor een wetgevende maatregel die zou toestaan dat een project dat aan een milieueffectbeoordeling in de zin van artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337 had moeten worden onderworpen, moet worden geacht aan een dergelijke beoordeling te zijn onderworpen zonder dat ook maar is voorzien in een beoordeling achteraf of sprake is van enige buitengewone omstandigheid, ook al zag die maatregel uitsluitend op projecten met een vergunning waartegen geen rechtstreeks beroep meer kan worden ingesteld omdat de in de nationale wetgeving bepaalde beroepstermijn is verstreken (zie in die zin arrest van 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punten
en
).
Bovendien mag een beoordeling die na de bouw en de ingebruikneming van een installatie wordt uitgevoerd niet beperkt blijven tot de toekomstige milieueffecten van die installatie, maar dient zij ook de milieueffecten die zich sinds de verwezenlijking ervan hebben voorgedaan in aanmerking te nemen.
Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde wetgevingen voldoen aan die voorwaarden. De verwijzende rechter zij evenwel erop gewezen dat uit de omstandigheid dat de betrokken vennootschappen de nodige stappen hebben ondernomen om voor hun project in voorkomend geval een milieueffectbeoordeling te laten uitvoeren, dat de weigering van de bevoegde autoriteiten om gevolg te geven aan die verzoeken gebaseerd was op nationale bepalingen waarvan de strijdigheid met het Unierecht pas later is vastgesteld, in een arrest van de Corte costituzionale, en dat de activiteiten van de betrokken installaties zijn opgeschort, veeleer blijkt dat de uitgevoerde regularisaties niet op grond van het nationale recht zijn toegestaan in omstandigheden die vergelijkbaar zijn met die in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 3 juli 2008, Commissie/Ierland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punt
), en dat met bedoelde regularisaties niet werd beoogd de Unierechtelijke voorschriften te omzeilen.
Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat wanneer in weerwil van richtlijn 85/337 voor een project geen milieueffectbeoordeling wordt uitgevoerd, het Unierecht verlangt dat de lidstaten de onrechtmatige gevolgen daarvan ongedaan maken, en er zich niet tegen verzet dat na de bouw en de ingebruikneming van de betrokken installatie ter regularisatie een beoordeling van die gevolgen wordt uitgevoerd, mits:
–
de nationale regels die voorzien in die regularisatiemogelijkheid de betrokkenen niet in de gelegenheid stellen de Unierechtelijke voorschriften te omzeilen of buiten toepassing te laten, en
–
de ter regularisatie uitgevoerde beoordeling niet alleen ziet op de toekomstige milieueffecten van die installatie, maar de milieueffecten die zich sinds de verwezenlijking ervan hebben voorgedaan eveneens in aanmerking neemt.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Wanneer in weerwil van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009, voor een project geen milieueffectbeoordeling wordt uitgevoerd, verlangt het Unierecht dat de lidstaten de onrechtmatige gevolgen daarvan ongedaan maken, en verzet het er zich niet tegen dat na de bouw en de ingebruikneming van de betrokken installatie ter regularisatie een beoordeling van die gevolgen wordt uitgevoerd, mits:

–
de nationale regels die voorzien in die regularisatiemogelijkheid de betrokkenen niet in de gelegenheid stellen de Unierechtelijke voorschriften te omzeilen of buiten toepassing te laten, en

–
de ter regularisatie uitgevoerde beoordeling niet alleen ziet op de toekomstige milieueffecten van die installatie, maar de milieueffecten die zich sinds de verwezenlijking ervan hebben voorgedaan eveneens in aanmerking neemt.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.
(
)	De formulering van punt 43 en het dictum van de Nederlandse tekst is gewijzigd na de oorspronkelijke publicatie.