CELEX: 62018CJ0621
Eelotsusetaotlus
ELL artikkel 50
Liikmesriigi teade oma kavatsuse kohta Euroopa Liidust välja astuda
Teate tagajärjed
Õigus teade ühepoolselt tagasi võtta
Tingimused

Eelotsusetaotlus käsitleb ELL artikli 50 tõlgendamist.
Taotlus on esitatud menetluses, mille pooled on ühelt poolt Andy Wightman, Ross Greer, Alyn Smith, David Martin, Catherine Stihler, Jolyon Maugham ja Joanna Cherry ning teiselt poolt Secretary of State for Exiting the European Union (Euroopa Liidust väljaastumise eest vastutav riigisekretär, Ühendkuningriik) ja mis puudutab võimalust ühepoolselt tagasi võtta teade Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi kavatsuse kohta Euroopa Liidust välja astuda.
Õiguslik raamistik
Rahvusvaheline õigus
23. mai 1969. aasta rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni (
United Nations Treaty Series
, 1155. kd, lk 331) artiklites 65, 67 ja 68 on ette nähtud:
„Artikkel 65. Lepingu kehtetusega seotud, lepingu lõpetamise, sellest taganemise või selle peatamise menetlus
1.   Osalisriik, kes käesoleva konventsiooni kohaselt viitab puudusele oma lepingu siduvuse kohta väljendatud nõusolekus või lepingu kehtivuse vaidlustamise, lepingu lõpetamise, sellest taganemise või selle peatamise alusele, peab teatama teistele osalisriikidele oma nõudest. Teates tuleb teha ettepanek lepingu suhtes võetavateks meetmeteks, samuti nende põhjendused.
2.   Kui kolme kuu jooksul teate saamisest arvates, välja arvatud eriti kiireloomulistel juhtudel, ei esita ükski osalisriik vastuväiteid, on teate saatnud osalisriigil õigus artiklis 67 kehtestatud korras võtta tema poolt ettenähtud meetmeid.
3.   Kui mõni osalisriik esitab vastuväite, lahendavad osalisriigid küsimuse Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja artiklis 33 märgitud vahendite abil.
[…]
Artikkel 67. Lepingu kehtetuks tunnistamisest, lepingu lõpetamisest, sellest taganemisest või selle peatamisest teatamise dokumendid
1.   Artikli 65 lõikes 1 nimetatud teade peab olema kirjalik.
2.   Lepingu kehtetuks tunnistamine, lõpetamine, sellest taganemine või selle peatamine lepingu sätete või artikli 65 lõigete 2 ja 3 kohaselt vormistatakse teistele osalisriikidele saadetava dokumendina. Kui dokumendile ei ole alla kirjutanud riigipea, valitsusjuht või välisminister, võib paluda seda üleandval riigi esindajal esitada volikiri.
Artikkel 68. Artiklitega 65 ja 67 ette nähtud teadete ja dokumentide tagasivõtmine
Artiklites 65 ja 67 ettenähtud teate või dokumendi võib tagasi võtta millal tahes enne nende jõustumist.“
Liidu õigus
EL lepingu artikli 1 teise lõigu kohaselt tähistab see leping uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik.
ELL artiklis 2 on sätestatud:
„Liit rajaneb sellistel väärtustel nagu inimväärikuse austamine, vabadus, demokraatia, võrdsus, õigusriik ja inimõiguste, kaasa arvatud vähemuste hulka kuuluvate isikute õiguste austamine. Need on liikmesriikide ühised väärtused ühiskonnas, kus valitsevad pluralism, mittediskrimineerimine, sallivus, õiglus, solidaarsus ning naiste ja meeste võrdõiguslikkus.“
ELL artiklis 50 on ette nähtud:
„1.   Iga liikmesriik võib kooskõlas oma põhiseadusest tulenevate nõuetega otsustada liidust välja astumise.
2.   Liikmesriik, kes otsustab välja astuda, teatab oma kavatsusest Euroopa Ülemkogule. Euroopa Ülemkogult saadud suuniste kohaselt räägib liit selle riigiga läbi ja sõlmib lepingu, milles sätestatakse riigi väljaastumise kord, võttes arvesse tema ja liidu tulevaste suhete raamistikku. Asjaomase lepingu üle peetakse läbirääkimisi [ELTL] artikli 218 lõike 3 kohaselt. Selle sõlmib nõukogu, tehes otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist.
3.   Aluslepingute kohaldamine asjaomase liikmesriigi suhtes lõpeb väljaastumislepingu jõustumise kuupäeval või lepingu puudumisel kahe aasta möödumisel lõikes 2 osutatud teatest, kui Euroopa Ülemkogu kokkuleppel asjaomase liikmesriigiga ei otsusta ühehäälselt seda tähtaega pikendada.
4.   Lõigete 2 ja 3 kohaldamisel väljaastuvat liikmesriiki esindav Euroopa Ülemkogu ja nõukogu liige ei osale seda liikmesriiki puudutavatel Euroopa Ülemkogu või nõukogu aruteludel ja otsuste tegemisel.
Kvalifitseeritud häälteenamust määratletakse [ELTL] artikli 238 lõike 3 punkti b kohaselt.
5.   Kui liidust välja astunud riik avaldab soovi uuesti liitu astuda, menetletakse tema taotlust artiklis 49 osutatud korras.“
Ühendkuningriigi õigus
2017. aasta seaduses Euroopa Liidust väljaastumisest teatamise kohta (European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017) on ette nähtud:
„[…]
Pädevus teatada [liidust] väljaastumisest:
(1)
Peaminister võib ELL artikli 50 lõike 2 kohaselt teatada Ühendkuningriigi kavatsusest [liidust] välja astuda.
(2)
Käesolev artikkel kehtib hoolimata mis tahes sätetest, mis on kehtestatud 1972. aasta Euroopa ühenduste seadusega (European Communities Act 1972) või selle seaduse alusel või mis tahes muu seadusandliku meetmega.
[…]“.
2018. aasta seaduse Euroopa Liidust väljaastumise kohta (European Union (Withdrawal) Act 2018), mis kuulutati välja 26. juunil 2018, artiklis 13 on sätestatud:
„(1)
Väljaastumislepingu võib ratifitseerida üksnes juhul, kui:
(a)
minister on parlamendi mõlemale kojale esitanud
(i)
avalduse, et poliitiline kokkulepe on saavutatud,
(ii)
läbiräägitud väljaastumislepingu ärakirja ja
(iii)
tulevaste suhete raamistiku ärakirja,
(b)
läbiräägitud väljaastumisleping ja tulevaste suhete raamistik on ministri ettepanekul heaks kiidetud House of Commonsi [(alamkoda)] resolutsiooniga,
(c)
minister on teinud House of Lordsile [(ülemkoda)] ettepaneku võtta teadmiseks läbiräägitud väljaastumisleping ja tulevaste suhete raamistik ning
(i)
ülemkoda on ettepanekut arutanud või
(ii)
ülemkoda ei ole ettepaneku arutamist lõpetanud viie istungipäeva jooksul alates ülemkoja esimesest istungipäevast, mis järgneb päevale, mil alamkoda võttis vastu punktis b nimetatud resolutsiooni,
ja
(d)
parlament on vastu võtnud väljaastumislepingu rakendamise seaduse.
(2)
Minister teeb kõik võimaliku, et alamkoda arutaks lõike 1 punktis b nimetatud ettepanekut ja hääletaks selle üle enne, kui Euroopa Parlament otsustab, kas ta nõustub väljaastumislepingu sõlmimisega [liidu] nimel vastavalt [ELL] artikli 50 lõikele 2.
[…]“.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
Ühendkuningriigis 23. juunil 2016 toimunud rahvahääletusel hääletas enamik selle poolt, et kõnealune liikmesriik Euroopa Liidust lahkuks. Olles saanud 2017. aasta seaduse alusel Euroopa Liidust väljaastumisest teatamise kohta vastava volituse, teatas Prime Minister (peaminister, Ühendkuningriik) 29. märtsil 2017 Euroopa Ülemkogule Ühendkuningriigi kavatsusest astuda ELL artikli 50 alusel liidust välja.
Põhikohtuasja avaldajad, kelle hulgas on üks Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Northern Irelandi (Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi parlament, edaspidi „Ühendkuningriigi parlament“) liige, kaks Scottish Parliamenti (Šoti parlament, Ühendkuningriik) liiget ja kolm Euroopa Parlamendi liiget, esitasid 19. detsembril 2017 Court of Sessionile (Scotland) (kõrge tsiviilkohus (Šotimaa), Ühendkuningriik) kohtuliku kontrolli avalduse (
judicial review
) tuvastusotsuse (
declarator
) tegemise nõudes, et kohus täpsustaks, kas, millal ja kuidas on võimalik kõnealust teadet ühepoolselt tagasi võtta. Avaldajad, kelle toetuseks astusid menetlusse veel kaks Ühendkuningriigi parlamendi liiget, soovivad teada saada, kas ELL artiklis 50 sätestatud teate võib enne selles artiklis ette nähtud kaheaastase perioodi möödumist ühepoolselt tagasi võtta, nii et juhul, kui Ühendkuningriigi esitatud teade tagasi võetaks, jääks see liikmesriik liitu. Nad palusid Court of Sessionil (Scotland) (kõrge tsiviilkohus (Šotimaa)) esitada selle kohta eelotsuse küsimus Euroopa Kohtule. Euroopa Liidust väljaastumise eest vastutav riigisekretär väitis vastu, et küsimus on hüpoteetiline ja akadeemiline, arvestades Ühendkuningriigi valitsuse seisukohta, et teadet ei võeta tagasi.
Lord Ordinary (esimese astme kohtunik, Ühendkuningriik) keeldus 8. juuni 2018. aasta otsusega Euroopa Kohtu poole pöördumast ja jättis kohtuliku kontrolli avalduse rahuldamata esiteks põhjendusel, et Ühendkuningriigi seisukohta arvestades on küsimus hüpoteetiline ja asjaolusid, mille alusel Euroopa Kohtule küsimus esitataks, ei ole võimalik kindlalt tuvastada, ning teiseks põhjendusel, et küsimus sekkub parlamendi suveräänsusse ja selle lahendamine ei kuulu liikmesriigi kohtu pädevusse.
Põhikohtuasja avaldajad esitasid selle otsuse peale apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et vastavalt 2018. aasta seaduse Euroopa Liidust väljaastumise kohta artiklile 13 on vajalik Ühendkuningriigi parlamendi nõusolek Ühendkuningriigi ja liidu vahel ELL artikli 50 alusel toimunud läbirääkimiste tulemusele. Väljaastumislepingu saab nimelt ratifitseerida üksnes juhul, kui see leping ning Ühendkuningriigi ja liidu tulevaste suhete raamistik on heaks kiidetud alamkoja resolutsiooniga ning kui ülemkoda on seda arutanud. Kui heakskiitu ei saada, peab Ühendkuningriigi valitsus selgitama, kuidas tema hinnangul tuleks edasi toimida. Kui peaminister teatab enne 21. jaanuari 2019, et kokkulepet ei ole põhimõtteliselt võimalik saavutada, peab valitsus taas teada andma, millise toimimisviisi ta välja pakub, ja esitama selle ettepaneku Ühendkuningriigi parlamendi mõlemale kojale.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kui Ühendkuningriigi ja liidu vahelist võimalikku lepingut heaks ei kiideta ja midagi muud ei toimu, lakkavad aluslepingud selle liikmesriigi suhtes kehtimast 29. märtsil 2019 ja liikmesriik lahkub liidust sel kuupäeval automaatselt.
21. septembri 2018. aasta kohtumäärusega rahuldas eelotsusetaotluse esitanud kohus Lord Ordinary (esimese astme kohtunik) otsuse peale esitatud apellatsioonkaebuse ja põhikohtuasja avaldajate nõude esitada ELTL artikli 267 alusel eelotsusetaotlus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et ei saa pidada akadeemiliseks ega ennatlikuks Euroopa Kohtule esitatavat küsimust, kas õiguslikult on liikmesriigil võimalik ELL artikli 50 lõike 2 alusel esitatud teade ühepoolselt tagasi võtta ja liitu jääda. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et selles küsimuses esineb kahtlusi ja et Euroopa Kohtu vastus teeks selgeks, millised valikuvõimalused on alamkoja liikmetel, kui nad peavad Ühendkuningriigi ja liidu vahel saavutatud võimaliku lepingu suhtes seisukoha võtma. Täpsemalt võimaldab niisugune vastus teada saada, kas ei ole olemas mitte kaks, vaid kolm valikuvõimalust – liidust väljaastumine ilma lepinguta, liidust väljaastumine lepinguga, mis on alamkojale esitatud, või väljaastumise kavatsuse kohta esitatud teate tagasivõtmine ja Ühendkuningriigi jäämine liitu.
Neil asjaoludel otsustas Court of Session, Inner House, First Division (Scotland) (kõrge tsiviilkohus teise astme kohtuna, esimene koda (Šotimaa), Ühendkuningriik) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas juhul, kui liikmesriik on Euroopa Liidu lepingu artikli 50 kohaselt teatanud Euroopa Ülemkogule oma kavatsusest astuda Euroopa Liidust välja, võimaldab liidu õigus teate esitanud liikmesriigil selle teate ühepoolselt tagasi võtta, ning kui võimaldab, siis millistel tingimustel ja milliste tagajärgedega liikmesriigi Euroopa Liitu jäämisele?“
Ühendkuningriigi valitsus taotles eelotsusetaotluse esitanud kohtult luba kaevata edasi käesoleva kohtuotsuse punktis 15 nimetatud 21. septembri 2018. aasta kohtumääruse ja 3. oktoobri 2018. aasta kohtumääruse peale, millega kõnealune kohus esitas käesoleva eelotsusetaotluse. Kuna loataotlus jäeti 8. novembri 2018. aasta otsusega rahuldamata, palus valitsus Supreme Court of the United Kingdomilt (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus) luba nende kahe kohtumääruse peale edasi kaevata. Supreme Court of the United Kingdomi (Ühendkuningriigi kõrgeim kohus) 20. novembri 2018. aasta määrusega keelduti talle luba andmast.
Menetlus Euroopa Kohtus
Eelotsusetaotluse esitanud kohus taotles Euroopa Kohtu kodukorra artikli 105 alusel kiirendatud menetluse kohaldamist.
19. oktoobri 2018. aastakohtumäärusega Wightman jt (
C‑621/18
,
EU:C:2018:851
) rahuldas Euroopa Kohtu president selle taotluse.
Eelotsuse küsimuse analüüs
Vastuvõetavus
Ühendkuningriigi valitsus väidab, et eelotsuse küsimus on vastuvõetamatu, kuna see on hüpoteetiline. Täpsemalt rõhutab valitsus, et ei ole vastu võetud ega isegi kavandatud ühtegi sellise akti eelnõu, millega võetaks tagasi teade Ühendkuningriigi kavatsuse kohta liidust välja astuda, põhikohtuasjas ei ole mingit vaidlust ja esitatud küsimuse eesmärk on tegelikult saada konstitutsioonilise tähendusega küsimuses nõuandev arvamus ehk ELL artikli 50 ja selle alusel vastu võetud õigusaktide õige tõlgendus.
Valitsuse sõnul puudub konkreetne vaidlus, kuna eelotsuse küsimus puudutab asjaolusid, mis ei ole aset leidnud ja mille suhtes ei ole kindel, et need aset leiavad. Ühendkuningriigi valitsus märgib, et nagu ta on pidevalt korranud, on tal alati kavas olnud austada rahvahääletuse tulemust, esitades ELL artiklis 50 ette nähtud teate ja astudes seega liidust välja – olgu siis lepingu alusel või ilma igasuguse lepinguta.
Küsimus käsitleb tegelikult muu kui praeguse olukorra õiguslikke tagajärgi. See lähtub esiteks eeldusest, et Ühendkuningriik oma parlamendi algatusel või muul viisil püüab teate tagasi võtta, ja teiseks eeldusest, et Euroopa Komisjon või ülejäänud 27 liikmesriiki on tagasivõtmisele vastu, kuna ainult sellise vastuseisu korral võib tekkida vaidlus.
Ühendkuningriigi valitsus on seisukohal, et põhikohtuasja avalduse esitamine koos eelotsusetaotlusega, selleks et saada Euroopa Kohtu õiguslik arvamus, on käsitatav möödahiilimisena EL toimimise lepingu sätetest, mis reguleerivad õiguskaitsevahendeid, õigust kohtusse pöörduda ja tähtaegu. Valitsus tuletab meelde, et arvamuse menetlust reguleerib ELTL artikli 218 lõige 11 ja seda saab kohaldada üksnes juhul, kui tekib küsimus, kas rahvusvahelise lepingu projekt on aluslepingutega kooskõlas.
Ainsad võimalikud õiguskaitsevahendid on hagid, juhul kui Ühendkuningriik võtab oma teate tagasi ja põhjustab vaidluse teiste liikmesriikide ja liidu institutsioonidega.
Komisjon leiab samuti, et otsus, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus teeb pärast Euroopa Kohtult eelotsuse küsimusele vastuse saamist, ei avalda põhikohtuasja pooltele siduvat mõju, mistõttu on küsimus hüpoteetiline. Ta tunnistas kohtuistungil siiski, et põhikohtuasjas on vaidlus olemas.
Sellega seoses väärib meeldetuletamist, et üksnes asja menetleva ja selle lahendamise eest vastutava liikmesriigi kohtu ülesanne on kohtuasja eripära arvesse võttes hinnata nii eelotsuse vajalikkust asjas otsuse langetamiseks kui ka Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust. Seega, kui küsimused on esitatud liidu õigusnormi tõlgendamise kohta, on Euroopa Kohus üldjuhul kohustatud vastama (16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Gauweiler jt,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punkt
, ning 7. veebruari 2018. aasta kohtuotsus American Express,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, punkt
).
Sellest järeldub, et eeldatakse, et liidu õigust puudutavad küsimused on asjakohased. Euroopa Kohus võib keelduda liikmesriigi kohtu esitatud eelotsuse küsimusele vastamast vaid siis, kui on ilmne, et taotletaval liidu õigusnormi tõlgendusel puudub igasugune seos põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele (16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Gauweiler jt,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punkt
, ning 7. veebruari 2018. aasta kohtuotsus American Express
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, punkt
).
Lisaks tuleb meeles pidada, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale ei õigusta eelotsusetaotluse esitamist mitte nõuandvate arvamuste andmine üldiste või hüpoteetiliste küsimuste kohta, vaid asjaolu, et see on vaidluse tõhusaks lahendamiseks olemuslikult vajalik (28. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika; vt selle kohta samuti 16. detsembri 1981. aasta kohtuotsus Foglia,
244/80
,
EU:C:1981:302
, punkt
, ja 12. juuni 2008. aasta kohtuotsus Gourmet Classic,
C‑458/06
,
EU:C:2008:338
, punkt
).
Käesolevas asjas tuleb märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohtule on esitatud apellatsioonkaebus esimese astme kohtuniku otsuse peale, mis on tehtud avalduse kohta, millega paluti teha tuvastusotsus küsimuses, kas ELL artikli 50 kohaselt esitatud teate Ühendkuningriigi kavatsuse kohta liidust välja astuda võib enne selles artiklis ette nähtud kaheaastase perioodi möödumist ühepoolselt tagasi võtta, nii et juhul, kui teade tagasi võetaks, jääks Ühendkuningriik liitu. Eelotsusetaotluse esitanud kohus mainib sellega seoses, et ta on kohustatud lahendama selle tõelise ja jätkuvalt esineva õigusküsimuse, mille tõttu on tekkinud vaidlus ja millel on märkimisväärne praktiline tähtsus. Kõnealune kohus rõhutab, et üks põhikohtuasja avaldajatest ja kaks menetlusse astujat, kes on Ühendkuningriigi parlamendi liikmed, peavad võtma seisukoha Ühendkuningriigi liidust väljaastumise suhtes ja eelkõige vastavalt 2018. aasta seaduse Euroopa Liidust väljaastumise kohta artiklile 13 selle suhtes, kas ratifitseerida Ühendkuningriigi valitsuse ja liidu vahel ELL artikli 50 alusel läbi räägitud leping. Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab, et Ühendkuningriigi parlamendi liikmetel on huvi sellele õigusküsimusele antava vastuse vastu, kuna see vastus võimaldab välja selgitada, millised on nende valikuvõimalused parlamendiliikme mandaadi teostamisel.
Euroopa Kohtu ülesanne ei ole aga seada kahtluse alla põhikohtuasja avalduse vastuvõetavusele eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt antud hinnangut, mis eelotsusemenetluses kuulub liikmesriigi kohtu pädevusse, ega ka kontrollida, kas otsus eelotsusetaotlus esitada on vastu võetud kooskõlas kohtukorraldust ja ‑menetlust reguleerivate riigisiseste õigusnormidega (vt selle kohta 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Gauweiler jt,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punkt
, ning 7. veebruari 2018. aasta kohtuotsus American Express,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, punkt
). Käesolevas asjas lükkas eelotsusetaotluse esitanud kohus tagasi vastuvõetavuse vastuväited, mis Ühendkuningriigi valitsus tema menetluses esitas seoses põhikohtuasja avalduse hüpoteetilise või akadeemilise laadiga. Sellest järeldub, et niivõrd, kuivõrd Ühendkuningriigi valitsuse ja komisjoni argumentide eesmärk on seada kahtluse alla kõnealuse avalduse vastuvõetavus, ei mõjuta need eelotsusetaotluse vastuvõetavusele antavat hinnangut (vt selle kohta 13. märtsi 2007. aasta kohtuotsus Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, punkt
).
Pealegi asjaolu, et põhikohtuasja avaldus on tuvastuslikku laadi, ei takista Euroopa Kohtul teha otsust eelotsuse küsimuse kohta, kui selline avaldus on riigisisese õiguse kohaselt lubatud ja küsimus on objektiivselt vajalik selle vaidluse lahendamiseks, millega on eelotsusetaotluse esitanud kohtu poole õiguspäraselt pöördutud (vt selle kohta 15. detsembri 1995. aasta kohtuotsus Bosman,
C‑415/93
,
EU:C:1995:463
, punkt
, ning 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Gauweiler jt,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punkt
).
Seega on eelotsusetaotluse esitanud kohtus tõepoolest vaidlus pooleli ning seda olenemata sellest, et põhikohtuasja vastustaja on otsustanud jätta põhikohtuasja avaldajate esitatud küsimuse sisu suhtes seisukoha võtmata ja väidab üksnes, et nende avaldus on vastuvõetamatu (vt selle kohta 8. juuli 2010. aasta kohtuotsus Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, punktid
ja
).
Mis puudutab eelotsuse küsimuse asjakohasust, siis selles ei ole kahtlust, kuna küsimus puudutab liidu õiguse, käesoleval juhul esmase õiguse sätte tõlgendamist ja kuna see küsimus on just põhikohtuasja ese.
Sellest tulenevalt ei ilmne selgelt, et ELL artikli 50 tõlgendamise kohta esitatud küsimusel puudub igasugune seos põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega või see puudutab hüpoteetilist probleemi.
Käesoleva kohtuotsuse punktis 23 nimetatud argumendi kohta, et eelotsusetaotluse esitanud kohus püüab saada Euroopa Kohtu arvamust, hiilides mööda ELTL artikli 218 lõikes 11 ette nähtud menetlusest, tuleb märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei taotle Euroopa Kohtult arvamust selle kohta, kas liidu kavandatav leping on kooskõlas aluslepingutega, vaid palub temalt liidu õigusnormi tõlgendust, selleks et teha põhikohtuasjas otsus.
Järelikult on eelotsuse küsimus vastuvõetav.
Sisulised küsimused
Põhikohtuasja avaldajad ja menetlusse astujad tõdevad küll, et ELL artiklis 50 puudub sõnaselge õigusnorm, mis reguleeriks liidust väljaastumise kavatsuse kohta esitatud teate tagasivõtmist, kuid väidavad, et niisugune õigus on olemas ja see on ühepoolne. Kõnealust õigust võib siiski teostada üksnes kooskõlas asjaomase liikmesriigi põhiseadusest tulenevate nõuetega analoogselt ELL artikli 50 lõikes 1 ette nähtud väljaastumisõiguse enda teostamisega. Põhikohtuasja poolte hinnangul kestab väljaastumismenetlus seega senikaua, kui asjaomane liikmesriik kavatseb liidust välja astuda, kuid lõpeb juhul, kui enne ELL artikli 50 lõikes 3 ette nähtud tähtaja möödumist muudab liikmesriik meelt ja otsustab liidust enam mitte välja astuda.
Nõukogu ja komisjon nõustuvad küll seisukohaga, et liikmesriigil on õigus võtta teade oma kavatsuse kohta välja astuda tagasi, enne kui aluslepingud lakkavad tema suhtes kehtimast, kuid ei nõustu, et see õigus on ühepoolne.
Nimetatud institutsioonide hinnangul võimaldaks ühepoolse tagasivõtmisõiguse tunnustamine liikmesriigil, kes on teatanud oma väljaastumiskavatsusest, hiilida mööda ELL artikli 50 lõigetes 2 ja 3 sätestatud õigusnormidest, mille eesmärk on tagada liidust väljaastumise korrakohane toimumine, ja annaks võimaluse asjaomasel liikmesriigil liitu ja selle institutsioone kahjustades olukorda kuritarvitada.
Nõukogu ja komisjon väidavad, et nii võiks asjaomane liikmesriik kasutada oma tagasivõtmisõigust lühikest aega enne ELL artikli 50 lõikes 3 ette nähtud tähtaja lõppu ja teatada uuest väljaastumiskavatsusest kohe pärast tähtaja möödumist, põhjustades seeläbi uue kaheaastase läbirääkimiste tähtaja kulgema hakkamise. Nii toimides oleks liikmesriigil tegelikkuses ajaliselt piiramatu õigus oma väljaastumise üle läbirääkimisi pidada ja ta võtaks ELL artikli 50 lõikes 3 sätestatud tähtajalt selle soovitava toime.
Lisaks on kõnealused institutsioonid seisukohal, et liikmesriik võiks igal ajal oma tagasivõtmisõigust kasutada läbirääkimiste hoovana. Juhul kui väljaastumislepingu tingimused talle ei sobi, võiks ta ähvardada oma teate tagasi võtta ja seega liidu institutsioone survestada, et muuta lepingu tingimusi endale soodsamaks.
Niisuguste ohtude ärahoidmiseks teevad nõukogu ja komisjon ettepaneku tõlgendada ELL artiklit 50 nii, et selle kohaselt on tagasivõtmine küll lubatud, kuid üksnes juhul, kui Euroopa Ülemkogu sellega ühehäälselt nõustub.
Ühendkuningriigi valitsus omalt poolt ei võtnud seisukohta küsimuses, kas liikmesriigil, kes on teatanud oma kavatsusest ELL artikli 50 alusel liidust välja astuda, on õigus see teade tagasi võtta.
Sellega seoses väärib meeldetuletamist, et asutamislepingud, mis kujutavad endast liidu põhiseaduslikku alust (23. aprilli 1986. aasta kohtuotsus Les Verts vs. parlament,
294/83
,
EU:C:1986:166
, punkt
), on erinevalt tavapärastest rahvusvahelistest lepingutest loonud uue õiguskorra, millel on omaenda institutsioonid, mille kasuks on liikmesriigid üha laiemates valdkondades piiranud oma suveräänseid õigusi ja mille subjektide hulka ei kuulu mitte ainult need riigid, vaid ka nende kodanikud (18. detsembri 2014. aasta arvamus
2/13
(liidu ühinemine EIÕKga),
EU:C:2014:2454
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on liidu õiguse autonoomia nii liikmesriikide õiguse kui ka rahvusvahelise õiguse seisukohast põhjendatud liidu ja selle õiguse põhitunnustega, mis on seotud eelkõige liidu konstitutsioonilise ülesehituse ja liidu õiguse olemuse endaga. Liidu õigust iseloomustavad nimelt asjaolu, et see tuleneb aluslepingutega loodud iseseisvast õigusallikast, selle esimus liikmesriikide õiguse suhtes ning liikmesriikide ja nende kodanike suhtes kohaldatavate paljude sätete vahetu õigusmõju. Sellised tunnused on olnud aluseks niisuguste põhimõtete, õigusnormide ja õigussuhete struktureeritud võrgustiku loomisele, mis on üksteisest sõltuvad ning mis vastastikku seovad liitu ja selle liikmesriike ning liikmesriike omavahel (6. märtsi 2018. aasta kohtuotsus Achmea,
C‑284/16
,
EU:C:2018:158
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Järelikult tuleb esitatud küsimuse analüüsimisel lähtuda aluslepingutest nende kogumis.
Sellega seoses on oluline meeles pidada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb liidu õigusnormi tõlgendamisel arvesse võtta mitte ainult normi sõnastust ja sellega taotletavaid eesmärke, vaid ka selle konteksti ning liidu õigusnorme nende kogumis. Ka liidu õigusnormi tekkelugu võib anda asjakohast teavet selle normi tõlgendamiseks (vt selle kohta 27. novembri 2012. aasta kohtuotsus Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, punkt
; 3. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus Inuit Tapiriit Kanatami jt vs. parlament ja nõukogu,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika, ning 17. märtsi 2016. aasta kohtuotsus parlament vs. komisjon,
C‑286/14
,
EU:C:2016:183
, punkt
).
Mis puudutab ELL artikli 50 sõnastust, siis tuleb tõdeda, et selles artiklis ei ole tagasivõtmise teemat sõnaselgelt käsitletud. Kõnealune artikkel ei keela ega luba seda konkreetselt.
Samas, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 99–102 on märkinud, nähtub ELL artikli 50 lõike 2 sõnastusest, et liikmesriik, kes otsustab välja astuda, peab oma „kavatsusest“ teatama Euroopa Ülemkogule. Kavatsus aga ei ole oma olemuselt ei lõplik ega tagasivõetamatu.
Pealegi on ELL artikli 50 lõikes 1 sätestatud, et iga liikmesriik võib kooskõlas oma põhiseadusest tulenevate nõuetega otsustada liidust välja astuda. Sellest järeldub, et asjaomane liikmesriik ei ole kohustatud tegema oma otsust kooskõlastatult teiste liikmesriikide ega ka liidu institutsioonidega. Väljaastumisotsuse võib teha ainult see liikmesriik oma tahte alusel, järgides oma põhiseadusest tulenevaid nõudeid, ning kõnealune otsus sõltub seega ainult tema suveräänsest valikust.
ELL artikli 50 lõigetes 2 ja 3 on seejärel ette nähud menetlus, mida tuleb väljaastumisotsuse korral järgida. Nagu Euroopa Kohus 19. septembri 2018. aasta kohtuotsuses RO (
C‑327/18 PPU
,
EU:C:2018:733
, punkt
) leidis, koosneb see menetlus esiteks Euroopa Ülemkogule väljaastumiskavatsusest teatamisest, teiseks läbirääkimistest ja lepingu sõlmimisest, milles sätestatakse väljaastumise kord, võttes arvesse asjaomase riigi ja liidu tulevasi suhteid, ning kolmandaks liidust tegelikult väljaastumisest nimetatud lepingu jõustumise kuupäeval või lepingu puudumise korral kahe aasta möödumisel Euroopa Ülemkogule teate esitamisest, kui kokkuleppel asjaomase liikmesriigiga ei otsusta viimane ühehäälselt seda tähtaega pikendada.
ELL artikli 50 lõikes 2 on viidatud ELTL artikli 218 lõikele 3, mille kohaselt komisjon annab soovitusi nõukogule, kes võtab vastu otsuse, millega antakse luba alustada läbirääkimisi ning nimetatakse liidu läbirääkija või läbirääkimisrühma juht.
ELL artikli 50 lõikes 2 on seega määratletud erinevate institutsioonide roll menetluses, mida tuleb järgida läbirääkimiste pidamisel ja väljaastumislepingu sõlmimisel, kusjuures lepingu sõlmimiseks on vaja nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega otsust pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist.
ELL artikli 50 lõikes 3 on ka kindlaks määratud, millal asjaomase liikmesriigi liidust väljaastumine jõustub, sätestades, et aluslepingute kohaldamine selle liikmesriigi suhtes lõpeb väljaastumislepingu jõustumise kuupäeval või lepingu puudumise korral kahe aasta möödumisel sellest, kui liikmesriik teatas oma väljaastumiskavatsusest. Alates teate esitamisest kulgev maksimaalselt kaheaastane tähtaeg on kohaldatav tingimusel, et Euroopa Ülemkogu kokkuleppel asjaomase liikmesriigiga ei otsusta ühehäälselt seda tähtaega pikendada.
Pärast liidust väljaastumist võib asjaomane liikmesriik uuesti taotleda liidu liikmeks astumist vastavalt ELL artiklis 49 sätestatud menetlusele.
Sellest järeldub, et ELL artiklil 50 on kaks eesmärki: esiteks sätestada liikmesriigi suveräänne õigus liidust välja astuda ja teiseks kehtestada menetlus, mis tagab, et väljaastumine toimub korrakohaselt.
Nagu kohtujurist aga oma ettepaneku punktides 94 ja 95 on märkinud, räägib ELL artikli 50 lõikega 1 kehtestatud väljaastumisõiguse suveräänsus selle kasuks, et asjaomasel liikmesriigil on õigus – seni, kuni liidu ja selle liikmesriigi vahel sõlmitud väljaastumisleping ei ole jõustunud, või lepingu puudumise korral seni, kuni ei ole möödunud ELL artikli 50 lõikes 3 ette nähtud kaheaastane tähtaeg, mida võib viimati nimetatud sätte alusel olla pikendatud – võtta tagasi teade oma kavatsuse kohta liidust välja astuda.
Kuna puudub sõnaselge säte, mis reguleeriks väljaastumiskavatuse kohta esitatud teate tagasivõtmist, kehtivad tagasivõtmise suhtes õigusnormid, mis on ELL artikli 50 lõikes 1 ette nähtud väljaastumise enda jaoks, mistõttu võib selle üle otsustada ühepoolselt kooskõlas asjaomase liikmesriigi põhiseadusest tulenevate nõuetega.
See, kui liikmesriik võtab enne, kui on toimunud üks käesoleva kohtuotsuse punktis 57 nimetatud sündmustest, oma väljaastumiskavatsuse kohta esitatud teate tagasi, väljendab selle riigi suveräänset otsust säilitada Euroopa Liidu liikmesriigi staatus, mis teate esitamise tagajärjel ei ole katkenud ega muutunud (vt selle kohta 19. septembri 2018. aasta kohtuotsus RO,
C‑327/18 PPU
,
EU:C:2018:733
, punkt
), välja arvatud ainsa erandina ELL artikli 50 lõikes 4 sätestatud juhtudel.
Niisugune tagasivõtmine on seetõttu põhiolemuselt erinev võimalikust taotlusest, millega asjaomane liikmesriik palub Euroopa Ülemkogult, et ta pikendaks ELL artikli 50 lõikes 3 sätestatud kaheaastast tähtaega, mistõttu ei saa nõustuda analoogiaga, mida nõukogu ja komisjon püüavad tuvastada tagasivõtmise ja pikendamistaotluse vahel.
Mis puudutab ELL artikli 50 konteksti, siis tuleb viidata EL lepingu preambuli kolmeteistkümnendale põhjendusele, EL toimimise lepingu preambuli esimesele põhjendusele ja ELL artiklile 1, millest nähtub, et aluslepingute eesmärk on luua Euroopa rahvaste üha tihedam liit, ning EL toimimise lepingu preambuli teisele põhjendusele, millest ilmneb, et liit püüab lammutada Euroopat jagavaid barjääre.
Samuti tuleb rõhutada EL lepingu preambuli teises ja neljandas põhjenduses väärtustena tunnustatud vabaduse ja demokraatia olulisust, mis kuuluvad ühiste väärtuste hulka, mida on silmas peetud selle aluslepingu artiklis 2 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta preambulis, ning mis selles tähenduses kuuluvad liidu õiguskorra alustalade hulka (vt selle kohta 3. septembri 2008. aasta kohtuotsus Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon,
C‑402/05 P ja C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punktid
ja
).
Nagu nähtub ELL artiklist 49, milles on ette nähtud iga Euroopa riigi võimalus esitada liidu liikmeks astumise avaldus ja millele väljaastumisõigust käsitlev ELL artikkel 50 on vastukaaluks, koondab liit endasse riike, kes vabalt ja vabatahtlikult jagavad neid väärtusi, ning liidu õigus tugineb seega põhieeldusele, et iga liikmesriik jagab kõikide teiste liikmesriikidega – ja ühtlasi tunnistab, et teised liikmesriigid jagavad ka temaga – neid samu väärtusi (vt selle kohta 25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Minister for Justice and Equality (Kohtusüsteemi puudused),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, punkt
).
Tuleb veel märkida, et kuna liidu kodaniku staatus on liikmesriikide kodanike põhistaatus (vt selle kohta 20. septembri 2001. aasta kohtuotsus Grzelczyk,
C‑184/99
,
EU:C:2001:458
, punkt
; 19. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus Zhu ja Chen,
C‑200/02
,
EU:C:2004:639
, punkt
, ning 2. märtsi 2010. aasta kohtuotsus Rottmann,
C‑135/08
,
EU:C:2010:104
, punkt
), võib liikmesriigi liidust väljaastumine märkimisväärselt mõjutada kõigi liidu kodanike õigusi, sealhulgas eeskätt nende õigust vabalt liikuda, mis puudutab nii asjaomase liikmesriigi kui ka teiste liikmesriikide kodanikke.
Neil asjaoludel tuleb märkida, et kui riiki ei saa sundida tema tahte vastaselt liitu astuma, ei saa teda ka sundida tema tahte vastaselt liidust välja astuma.
Kui aga väljaastumiskavatsusest teatamine peaks vältimatult kaasa tooma asjaomase liikmesriigi väljaastumise ELL artikli 50 lõikes 3 ette nähtud perioodi lõppedes, võiks see liikmesriik olla sunnitud liidust lahkuma vastupidi oma põhiseadusest tulenevate nõuetega kooskõlas oleva demokraatliku protsessi tulemusel väljendatud tahtele loobuda liidust väljaastumise otsusest ja seega liidu liikmeks jääda.
Tuleb tõdeda, et niisugune tulemus oleks vastuolus käesoleva kohtuotsuse punktides 61 ja 62 meelde tuletatud eesmärkide ja väärtustega. Täpsemalt oleks aluslepingute eesmärgiga luua Euroopa rahvaste üha tihedam liit vastuolus see, kui sunnitaks välja astuma liikmesriiki, kes on küll kooskõlas oma põhiseadusest tulenevate nõuetega demokraatliku protsessi tulemusel teatanud kavatsusest liidust välja astuda, kuid kes otsustab sellise protsessi raames selle kavatsuse kohta esitatud teate siiski tagasi võtta.
Ka ELL artikli 50 tekkelugu räägib kõnealuse sätte sellise tõlgenduse kasuks, mille kohaselt liikmesriigil on õigus ühepoolselt tagasi võtta teade kavatsuse kohta liidust välja astuda. Tuleb nimelt märkida, et selle artikli sõnastus kordab suures osas liidust väljaastumise sätet, mis esimest korda sisaldus Euroopa põhiseaduse lepingu projektis. Kuigi selle sätte koostamisel tehti ettepanekuid muuta sätet nii, et liikmesriiki oleks võimalik välja heita, et tagada kuritarvituste oht väljaastumismenetluses või ka muuta väljaastumisotsuse tegemine keerulisemaks, lükati kõik need ettepanekud tagasi projekti kommentaarides sõnaselgelt väljendatud põhjusel, et tuleb säilitada väljaastumisotsuse vabatahtlikkus ja ühepoolsus.
Nendest asjaoludest järeldub, et liikmesriigi teade väljaastumiskavatsuse kohta ei tohiks vältimatult viia liikmesriigi liidust väljaastumiseni. Vastupidi – liikmesriigil, kes on loobunud otsusest liidust välja astuda, on õigus teade tagasi võtta senikaua, kui liikmesriigi ja liidu vahel sõlmitud väljaastumisleping ei ole jõustunud, või lepingu puudumise korral seni, kuni ei ole möödunud ELL artikli 50 lõikes 3 ette nähtud kaheaastane tähtaeg, mida võib viimati nimetatud sätte alusel olla pikendatud.
Seda järeldust kinnitavad Euroopa põhiseaduse lepingu ettevalmistamisel arvesse võetud rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni sätted.
Nimelt juhuks, kui lepingu sätete kohaselt on väljaastumine lubatud, on selle konventsiooni artiklis 68 selges ja tingimusteta sõnastuses täpsustatud, et konventsiooni artiklites 65 ja 67 ette nähtud väljaastumisteate võib tagasi võtta millal tahes enne selle rakendumist.
Mis puudutab nõukogu ja komisjoni ettepanekut seada selle õiguse eelduseks, mis asjaomasel liikmesriigil on oma väljaastumiskavatsuse kohta esitatud teate tagasivõtmiseks, Euroopa Ülemkogu ühehäälne heakskiit, siis selline nõue muudaks suveräänse ühepoolse õiguse tingimuslikuks õiguseks, mille suhtes kehtib heakskiitmismenetlus. Niisugune heakskiitmismenetlus oleks aga vastuolus käesoleva kohtuotsuse punktides 65, 67 ja 69 meelde tuletatud põhimõttega, mille kohaselt liikmesriiki ei tohi sundida liidust tema tahte vastaselt välja astuma.
Sellest järeldub esiteks, et senikaua, kui liidu ja asjaomase liikmesriigi vahel sõlmitud väljaastumisleping ei ole jõustunud, või lepingu puudumise korral seni, kuni ei ole möödunud ELL artikli 50 lõikes 3 ette nähtud kaheaastane tähtaeg, mida võib viimati nimetatud sätte alusel olla pikendatud, säilitab liikmesriik, kellel on – välja arvatud ELL artikli 50 lõikes 4 nimetatud juhul – kõik õigused ja kellele jäävad kehtima kõik aluslepingutes ette nähtud kohustused, õiguse teade liidust väljaastumise kavatsuse kohta kooskõlas oma põhiseadusest tulenevate nõuetega ühepoolselt tagasi võtta.
Teiseks on vaja, et väljaastumiskavatsuse kohta esitatud teate tagasivõtmine oleks esiteks saadetud Euroopa Ülemkogule kirjalikult ning teiseks oleks tagasivõtmine üheti mõistetav ja tingimusteta selles tähenduses, et see kinnitab asjaomase liikmesriigi kuulumist liitu tema kui liikmesriigi suhtes muutumatutel tingimustel, kuna tagasivõtmine lõpetab väljaastumismenetluse.
Kõiki eespool toodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimusele vastata, et ELL artiklit 50 tuleb tõlgendada nii, et juhul, kui liikmesriik on Euroopa Ülemkogule selle artikli kohaselt teatanud oma kavatsusest liidust välja astuda, võimaldab kõnealune artikkel sellel liikmesriigil senikaua, kui liikmesriigi ja liidu vahel sõlmitud väljaastumisleping ei ole jõustunud, või lepingu puudumise korral seni, kuni ei ole möödunud sama artikli lõikes 3 ette nähtud kaheaastane tähtaeg, mida võib selle lõike alusel olla pikendatud, võtta teate ühepoolselt ning üheti mõistetavalt ja tingimusteta tagasi Euroopa Ülemkogule saadetud kirjaliku dokumendiga, pärast seda kui asjaomane liikmesriik on kooskõlas oma põhiseadusest tulenevate nõuetega teinud otsuse teade tagasi võtta. Tagasivõtmine kinnitab liikmesriigi kuulumist liitu tema kui liikmesriigi suhtes muutumatutel tingimustel, kuna tagasivõtmine lõpetab väljaastumismenetluse.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (täiskogu) otsustab:

ELL artiklit 50 tuleb tõlgendada nii, et juhul, kui liikmesriik on Euroopa Ülemkogule selle artikli kohaselt teatanud oma kavatsusest Euroopa Liidust välja astuda, võimaldab kõnealune artikkel sellel liikmesriigil senikaua, kui liikmesriigi ja Euroopa Liidu vahel sõlmitud väljaastumisleping ei ole jõustunud, või lepingu puudumise korral seni, kuni ei ole möödunud sama artikli lõikes 3 ette nähtud kaheaastane tähtaeg, mida võib selle lõike alusel olla pikendatud, võtta teate ühepoolselt ning üheti mõistetavalt ja tingimusteta tagasi Euroopa Ülemkogule saadetud kirjaliku dokumendiga, pärast seda kui asjaomane liikmesriik on kooskõlas oma põhiseadusest tulenevate nõuetega teinud otsuse teade tagasi võtta. Tagasivõtmine kinnitab liikmesriigi kuulumist Euroopa Liitu tema kui liikmesriigi suhtes muutumatutel tingimustel, kuna tagasivõtmine lõpetab väljaastumismenetluse.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.