CELEX: 62016TJ0851
Acceso a los documentos
Reglamento (CE) n.º 1049/2001
Declaraciones UE-Turquía de 8 y de 18 de marzo de 2016
Aplicación por la Unión Europea o por los Estados miembros de las medidas previstas
Documentos elaborados o recibidos por el servicio jurídico de una institución
Asesoramiento jurídico
Análisis de la legalidad de las medidas previstas en el marco de la aplicación de la Declaración UE-Turquía de 8 de marzo de 2016
Denegación de acceso
Artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1049/2001
Excepción relativa a la protección del interés público por lo que respecta a las relaciones internacionales
Artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001
Excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales
Excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico

Antecedentes del litigio
Sobre las Declaraciones UE-Turquía
El 15 de octubre de 2015, la República de Turquía y la Unión Europea acordaron un Plan de Acción Conjunto titulado «EU-Turkey joint action plan» (en lo sucesivo, «Plan de Acción Conjunto») para reforzar su cooperación en materia de apoyo a los nacionales sirios que gozan de protección internacional temporal y en materia de gestión de la migración, con el fin de ofrecer una respuesta a la crisis creada por la situación en Siria.
El Plan de Acción Conjunto pretendía dar respuesta a la situación de crisis en Siria de tres maneras, a saber, en primer lugar, abordando en su origen las causas del éxodo masivo de sirios; en segundo lugar, brindando apoyo a los sirios que gozan de protección internacional temporal y a sus comunidades de acogida en Turquía, y, en tercer lugar, reforzando la cooperación en materia de prevención de los flujos migratorios irregulares con destino a la Unión.
El 29 de noviembre de 2015, los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la Unión se reunieron con su homólogo turco. A raíz de este encuentro, decidieron activar el Plan de Acción Conjunto y, en particular, intensificar su cooperación activa en lo que concierne a los inmigrantes que no precisan de protección internacional, impidiéndoles desplazarse a Turquía y a la Unión, garantizando la aplicación de las disposiciones bilaterales establecidas en materia de readmisión y repatriándolos con rapidez a sus países de origen.
El 8 de marzo de 2016, una declaración de los jefes de Estado o de Gobierno de la Unión, publicada por los servicios conjuntos del Consejo Europeo y del Consejo de la Unión Europea, indicaba que los jefes de Estado o de Gobierno de la Unión se habían reunido con el primer ministro turco para abordar las relaciones entre la Unión y la República de Turquía e informaba de que se habían realizado progresos en lo relativo a la puesta en práctica del Plan de Acción Conjunto (en lo sucesivo, «Declaración UE-Turquía de 8 de marzo de 2016»). Este encuentro tuvo lugar el 7 de marzo de 2016.
El 18 de marzo de 2016, se publicó en el sitio de Internet del Consejo, mediante el comunicado de prensa n.
o
144/16, una declaración para informar de los resultados de «la tercera sesión desde noviembre de 2015 dedicada a profundizar en las relaciones Turquía-UE, así como a tratar la crisis migratoria» entre «los miembros del Consejo Europeo» y «su homólogo turco» (en lo sucesivo, «Declaración UE-Turquía de 18 de marzo de 2016»). Según esta Declaración, todos los nuevos migrantes irregulares que pasen de Turquía a las islas griegas a partir del 20 de marzo de 2016 serán retornados a Turquía y, por cada sirio retornado a este país desde las islas griegas, se reasentará a otro sirio procedente de Turquía en la Unión, teniendo en cuenta los criterios de vulnerabilidad de las Naciones Unidas.
Sobre las solicitudes de acceso a los documentos
Sobre las solicitudes de acceso a los documentos de que se trata en el caso de autos
Mediante correo electrónico de 17 de marzo de 2016, la demandante, la asociación Access Info Europe, solicitó a la Dirección General (DG) de Migración y Asuntos de Interior de la Comisión Europea (en lo sucesivo, «DG Asuntos de Interior»), con arreglo al artículo 6 del Reglamento (CE) n.
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO 2001, L 145, p. 43
), acceso a«todos los documentos elaborados o recibidos por la Comisión que contengan asesoramiento jurídico o análisis de la legalidad, con arreglo al Derecho de la Unión y al Derecho internacional, del Acuerdo entre la Unión Europea y la República de Turquía sobre readmisión de residentes ilegales (DO [2014,] L 134[, p. 3])» (en lo sucesivo, «primera solicitud de acceso»), así como a «todos los documentos elaborados o recibidos por la Comisión que contengan asesoramiento jurídico o análisis de la legalidad de las acciones emprendidas por la Unión y los Estados miembros en el marco de la aplicación de las acciones descritas en la Declaración sobre el acuerdo alcanzado con Turquía en la reunión de 7 de marzo de 2016[,] [...] elaborados antes o después de la celebración de dicha reunión, hasta el día de hoy» (en lo sucesivo, «segunda solicitud de acceso»).
Mediante decisión de 3 de junio de 2016 (en lo sucesivo, «decisión inicial de denegación de acceso»), el director general del Servicio Jurídico de la Comisión (en lo sucesivo, «Servicio Jurídico») indicó a la demandante, por un lado, que había identificado, en relación con la primera solicitud de acceso, un documento relativo al Acuerdo entre la Unión y la República de Turquía sobre readmisión de residentes ilegales, precisando no obstante que dicho documento era público. Por otro lado, el director general señaló, en relación con la segunda solicitud de acceso, que había identificado ocho conjuntos de documentos, compuestos por notas y correos electrónicos intercambiados entre el Servicio Jurídico y la DG «Asuntos de Interior» entre el 7 y el 31 de marzo de 2016, a los cuales se le denegaba el acceso (en lo sucesivo, para referirse a estos últimos documentos, «documentos controvertidos»).
En apoyo de la denegación de acceso a los documentos controvertidos, se invocaba, en primer lugar, un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico y de los procedimientos judiciales, en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001, y, en segundo lugar, un perjuicio para el proceso interno de toma de decisiones de la Comisión, en el sentido del artículo 4, apartado 3, de este Reglamento. En tercer lugar, para justificar, en todo caso, la denegación del acceso a la demandante se invocaba la protección de las relaciones internacionales, en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.
o
1049/2001.
Mediante escrito de 5 de julio de 2016, la demandante presentó, con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001, una solicitud confirmatoria para que la Comisión reconsiderara su postura.
En su Decisión C(2016) 6029 final, de 19 de septiembre de 2016 (en lo sucesivo, «decisión impugnada»), la Comisión identificó, en relación con la primera solicitud de acceso, un documento del Servicio Jurídico, elaborado el 8 de mayo de 2012 en el marco de la evacuación de consultas, que adjuntó en anexo a dicha Decisión. En lo que atañe a la segunda solicitud de acceso, la Comisión confirmó en esencia la decisión inicial de denegación de acceso y los motivos de la denegación expuestos en ella, salvo por lo que respecta a un documento al que concedió un acceso parcial, adjuntando una versión pública en la que se habían omitido una serie de datos y de pasajes. La Comisión indicó además que se había dado traslado a la DG «Asuntos de Interior» de la parte de la segunda solicitud de acceso a los documentos referida a los documentos que obraban en poder de esta DG, la cual, mediante decisión de 30 de noviembre de 2016, concedió a la demandante acceso a tres documentos que estaban en su posesión, aunque denegó el acceso a un cuarto documento (a saber, un escrito de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados) amparándose en la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Los documentos controvertidos, en el contexto de la segunda solicitud de acceso, son los siguientes:
–
Una nota conjunta del Servicio Jurídico y de la DG «Asuntos de Interior» de 7 de marzo de 2016, dirigida al gabinete del Sr. Juncker, presidente de la Comisión, sobre la cuestión del retorno de los solicitantes de asilo a Turquía, con la referencia Ares(2016) 2453347 (en lo sucesivo, «primer documento controvertido»).
–
Un correo electrónico del Servicio Jurídico de 9 de marzo de 2016, con la referencia Ares(2016) 2453181, enviado a la DG «Asuntos de Interior», a distintos miembros de los gabinetes de la Comisión y a la Secretaría General, con dos anexos que incluyen comentarios del Servicio Jurídico sobre las modificaciones propuestas (en lo sucesivo, «segundo documento controvertido»).
–
Un correo electrónico del Servicio Jurídico de 10 de marzo de 2016, enviado a la DG «Asuntos de Interior», al gabinete del Presidente y a la Secretaría General, que incluye un anexo y lleva la referencia Ares(2016) 2443418 (en lo sucesivo, «tercer documento controvertido»).
–
Un correo electrónico del Servicio Jurídico de 16 de marzo de 2016, enviado a la DG «Asuntos de Interior», sobre el retorno de los solicitantes de asilo a Turquía, con la referencia Ares(2016) 2447514 (en lo sucesivo, «cuarto documento controvertido»).
–
Dos correos electrónicos del Servicio Jurídico de 18 y 21 de marzo de 2016, enviados a la DG «Asuntos de Interior», en relación con la cuestión de los comités de apelación griegos, con la referencia Ares(2016) 2447359, a los que la Comisión concedió, no obstante, acceso parcial a la demandante (en lo sucesivo, «quinto documento controvertido»).
–
Un correo electrónico del Servicio Jurídico de 29 de marzo de 2016, con la referencia Ares(2016) 2444871, enviado en respuesta a la DG «Asuntos de Interior» y que incluye un anexo (en lo sucesivo, «sexto documento controvertido»).
–
Dos correos electrónicos del Servicio Jurídico de 28 y 29 de marzo de 2016, enviados en respuesta a la DG «Asuntos de Interior», sobre la readmisión de solicitantes de asilo, con la referencia Ares(2016) 1901172 (en lo sucesivo, «séptimo documento controvertido»).
–
Un correo electrónico de 31 de marzo de 2016 del Servicio Jurídico, enviado en respuesta a la DG «Asuntos de Interior», que supuestamente contiene los comentarios del Servicio Jurídico acerca del intercambio de información con las autoridades turcas, con la referencia Ares(2016) 1901080 (en lo sucesivo, «octavo documento controvertido»).
Sobre la solicitud posterior de acceso a los documentos
Mediante correo electrónico de 26 de abril de 2016, la demandante solicitó al Servicio Jurídico, con arreglo al artículo 6 del Reglamento n.
o
1049/2001, acceso a «todos los documentos elaborados o recibidos por la Comisión que contengan asesoramiento jurídico o análisis de la legalidad de las acciones emprendidas por la Unión y los Estados miembros en el marco de la aplicación de las acciones descritas en la Declaración sobre el acuerdo alcanzado con [la República de] Turquía en la reunión de 18 de marzo de 2016[,] [...] elaborados antes o después de la celebración de dicha reunión, hasta el día de hoy».
Mediante decisión de 16 de junio de 2016, el director general del Servicio Jurídico indicó a la demandante que había identificado tres conjuntos de documentos elaborados en relación con la Declaración UE-Turquía de 18 de marzo de 2016, que sumaban ocho documentos en total, siete de ellos correos electrónicos, a los que le denegó el acceso.
Tras presentar la demandante, con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001, una solicitud confirmatoria, la Comisión, mediante la Decisión C(2016) 6030 final, de 19 de septiembre de 2016, confirmó en esencia la decisión inicial de denegación de acceso de 16 de junio de 2016 y los motivos de tal denegación expuestos en ella. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 30 de noviembre de 2016, la demandante interpuso, con arreglo al artículo 263 TFUE, un recurso contra la Decisión C(2016) 6030 final, que se registró con el número T‑852/16.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 30 de noviembre de 2016, la demandante interpuso el presente recurso.
En la réplica, la demandante solicitó al Tribunal que considerara la posibilidad de instar a la demandada a que presentara los documentos controvertidos mediante una diligencia de prueba. De conformidad con el artículo 88, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la Comisión tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre esta solicitud en su escrito de dúplica.
Habida cuenta de que la demandante cuestionaba la legalidad de una decisión por la que se le denegaba el acceso a ciertos documentos en aplicación de varias de las excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001, alegando que las excepciones invocadas por la institución de que se trata no eran aplicables a los documentos solicitados, el Tribunal, que en tal caso está obligado a ordenar la presentación de esos documentos y a examinarlos (sentencia de 28 de noviembre de 2013, Jurašinović/Consejo,
C‑576/12 P
,
EU:C:2013:777
, apartado
), dictó un auto de 4 de julio de 2017 por el que ordenaba a la Comisión, con arreglo a los artículos 91, letra c), y 92 del Reglamento de Procedimiento, la presentación de los documentos controvertidos, precisando que, de conformidad con el artículo 104 del Reglamento de Procedimiento, no serían comunicados a la demandante.
Tras un doble turno de escritos de alegaciones, se cerró la fase escrita del procedimiento y el Tribunal decidió iniciar la fase oral.
El 13 de julio de 2017, la Comisión presentó los documentos controvertidos.
Se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal en la vista celebrada el 8 de noviembre de 2017, para la cual el presente asunto se acumuló al asunto T‑852/16, Access Info Europe/Comisión. En su informe oral, la demandante confirmó, en particular, que no pretendía impugnar la afirmación de la Comisión según la cual esta institución no había recibido documentos de los Estados miembros que contuvieran asesoramiento jurídico del tipo de los elaborados por su Servicio Jurídico.
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule la decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso por infundado.
–
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
En apoyo de su recurso, la demandante formula, en esencia, cuatro motivos, basados, el primero, en la infracción del artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001; el segundo, en la infracción del artículo 4, apartado 2, de este Reglamento; el tercero, en la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafos primero y segundo, de dicho Reglamento, y, el cuarto, planteado con carácter subsidiario, en la infracción del artículo 4, apartado 6, de este mismo Reglamento.
Sobre el primer motivo de recurso, basado en la infracción del artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001
En apoyo del primer motivo de recurso, la demandante sostiene que, al denegar el acceso a los documentos controvertidos amparándose en que supuestamente su divulgación perjudicaría a las relaciones internacionales, la Comisión infringió el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001. En efecto, la demandante considera que, en virtud de la jurisprudencia dimanante del apartado 64 de la sentencia de 3 de julio de 2014, Consejo/in ’t Veld (
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
), la Comisión estaba obligada a demostrar, lo que no hizo en el presente caso, de qué manera la divulgación de los documentos controvertidos habría causado un perjuicio concreto y efectivo a la posición de la Unión frente a la República de Turquía.
La demandante, que afirma que los documentos controvertidos contenían información sobre aspectos concretos de la Declaración UE-Turquía de 8 de marzo de 2016 y sobre la interpretación del ámbito de aplicación de las disposiciones de diversos actos de la Unión pertinentes en relación con el objeto de esta Declaración, estima que la Comisión no puede justificar la denegación de acceso a los documentos controvertidos por el temor a que su divulgación revele opiniones divergentes en cuanto a la elección y a la legalidad de determinadas medidas de aplicación de la Declaración UE-Turquía de 8 de marzo de 2016. Por otra parte, la demandante afirma que los documentos controvertidos debían contener necesariamente análisis sobre las competencias de la Unión o su acervo jurídico en materia de asilo, puesto que la Comisión había invocado, en apoyo de la negativa a divulgarlos, la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales en relación con los asuntos en los que se dictaron los autos de 28 de febrero de 2017, NF/Consejo Europeo (
T‑192/16
,
EU:T:2017:128
), de 28 de febrero de 2017, NG/Consejo Europeo (
T‑193/16
,
EU:T:2017:129
), y de 28 de febrero de 2017, NM/Consejo Europeo (
T‑257/16
,
EU:T:2017:130
) (en lo sucesivo, «asuntos de asilo»). Pues bien, la demandante considera que, habida cuenta de las cuestiones dirimidas por el Tribunal en esos autos, resulta evidente que los escritos de formalización de la intervención —que la Comisión habría podido presentar de haberse admitido su intervención como coadyuvante en dichos asuntos— habrían versado necesariamente sobre la cuestión del reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros.
Así pues, en opinión de la demandante, la Comisión no puede sostener, sin aportar datos adicionales, que la divulgación de los documentos controvertidos causaría un perjuicio a las relaciones internacionales de la Unión. Por otra parte, la demandante considera que la Comisión no precisa de qué manera el supuesto diálogo permanente entre la Unión y la República de Turquía podría verse perjudicado concretamente por la revelación del contenido de esos documentos.
Por otra parte, la demandante alega que, en el asunto en que se dictó la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo (
C‑39/05 P y C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
), el Tribunal de Justicia subrayó, en favor del acceso a tales documentos, que la divulgación de este tipo de documentos por las instituciones contribuía a conferirles una mayor legitimidad a los ojos de los ciudadanos de la Unión y a aumentar la confianza de estos en el sistema democrático. Pues bien, según la demandante, un debate transparente sobre la aplicación de las Declaraciones UE-Turquía de 8 y de 18 de marzo de 2016 debería consolidar la confianza de la República de Turquía en las medidas adoptadas por la Unión y, por tanto, fortalecer su relación con este país tercero, en vez de ponerla en peligro. A este respecto, la demandante alega que no puede afirmarse la existencia de un perjuicio para las relaciones internacionales por el mero hecho de que el homólogo de la Unión, en el presente caso, la República de Turquía, no aplique un principio de transparencia y, por tanto, no esté obligado a revelar el contenido del asesoramiento jurídico prestado por sus servicios en el marco de las conversaciones con la Unión. La demandante considera que, en cualquier caso, redundaría en beneficio de ese Estado tercero que las medidas de aplicación de la Declaración UE-Turquía de 8 de marzo de 2016 tuvieran un fundamento jurídico válido que permitiera evitar su posterior impugnación en vía judicial, en particular por falta de competencia de los autores de tales actos.
La demandante estima, por lo demás, que mantener el secreto sobre el hecho de que existen dudas acerca de la base jurídica y de la utilización de determinadas medidas de aplicación de la Declaración UE-Turquía de 8 de marzo de 2016 podría en definitiva perjudicar gravemente a las relaciones internacionales de la Unión. Por otra parte, en lo que respecta a estas medidas, la demandante observa que en la fecha en que se adoptó la decisión impugnada estaba en una fase avanzada el proceso de adopción de las modificaciones de la Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo, de 22 de septiembre de 2015, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia (
DO 2015, L 248, p. 80
), y del Reglamento (CE) n.
o
539/2001 del Consejo, de 15 de marzo de 2001, por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación (
DO 2001, L 81, p. 1
). En efecto, el 4 de mayo de 2016, la Comisión ya había adoptado la propuesta COM(2016) 279 final de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento n.
o
539/2001, mientras que, el 29 de septiembre de 2016, el Consejo finalmente adoptó la Decisión (UE) 2016/1754, que modifica la Decisión 2015/1601 (
DO 2016, L 268, p. 82
).
La Comisión solicita que se desestime el primer motivo de recurso por infundado.
A este respecto, la Comisión recuerda, en primer lugar, que en la decisión impugnada indicó a la demandante que «la Declaración UE-Turquía y su aplicación por las distintas partes interesadas son de vital importancia para las relaciones exteriores de la Unión con [la República de] Turquía» y que, precisamente, «la divulgación del análisis jurídico recogido en los documentos [denegados], que contienen un dictamen jurídico evacuado en el seno de la Comisión, conllevaría un riesgo concreto de complicar la posición de la U[nión] en el diálogo con [la República de] Turquía y, por tanto, de perjudicar a las relaciones internacionales de la U[nión]».
A continuación, tras recordar la existencia de un diálogo permanente entre la Unión y la República de Turquía sobre la cuestión extremadamente sensible e importante de la aplicación de las Declaraciones UE-Turquía de 8 y de 18 de marzo de 2016 relativas a la crisis migratoria, la Comisión considera imprescindible que dicho diálogo se desarrolle en un clima de confianza mutua, en el marco del cual la Unión y la República de Turquía deben encontrarse en igualdad de condiciones. Pues bien, a su juicio, la divulgación de los documentos controvertidos, que contienen dictámenes jurídicos internos que los representantes de la Comisión debían utilizar en el marco de las relaciones de la Unión con ese Estado tercero, alteraría tal equilibrio, por un lado, al permitir que este último accediera a los dictámenes jurídicos internos de la Unión y, por otro lado, al crear un malentendido para los ciudadanos de la Unión. Esta institución considera que deben tenerse en cuenta a este respecto la sensibilidad de la cuestión migratoria y la fragilidad de la situación. Por otra parte, en la vista, la Comisión explicó que ya había dado pruebas de transparencia al aceptar revelar a la demandante la materia sobre la que trataban los documentos controvertidos que se consideraron incluidos en el ámbito de su solicitud de acceso.
Por último, la Comisión recuerda que, contrariamente a lo que afirma la demandante, ella explicó claramente en la decisión impugnada que los documentos controvertidos no contenían dictámenes jurídicos sobre la cuestión de la delimitación de las competencias entre la Unión y los Estados miembros en el ámbito afectado por las Declaraciones UE-Turquía de 8 y de 18 de marzo de 2016, las cuales, en opinión de esta institución, no constituían acuerdos internacionales en el sentido del artículo 218 TFUE, con independencia de la forma y de la naturaleza que revestían tales actos. Sobre este particular, la Comisión considera que los autos de 28 de febrero de 2017, NF/Consejo Europeo (
T‑192/16
,
EU:T:2017:128
), de 28 de febrero de 2017, NG/Consejo Europeo (
T‑193/16
,
EU:T:2017:129
), y de 28 de febrero de 2017, NM/Consejo Europeo (
T‑257/16
,
EU:T:2017:130
), dictados en los asuntos de asilo, no son pertinentes para apreciar la legalidad de la decisión impugnada, ya que son posteriores a la adopción de dicha decisión.
Consideraciones generales sobre el Reglamento n.
o
1049/2001
Con carácter preliminar, es preciso recordar que, a tenor de su primer considerando, el Reglamento n.
o
1049/2001 se inscribe en la voluntad, expresada en el artículo 1, párrafo segundo, del Tratado UE de «constitu[ir] una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible». Como recuerda el considerando segundo de dicho Reglamento, el derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones está ligado al carácter democrático de estas (sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo,
C‑39/05 P y C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, apartado
, y de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, apartado
).
Con este objetivo, el Reglamento n.
o
1049/2001 pretende, como indican su cuarto considerando y su artículo 1, garantizar al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones (sentencias de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, apartado
; de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión,
C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, apartado
, y de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, apartado
).
No por eso deja de estar sometido ese derecho a ciertos límites basados en razones de interés público o privado (sentencia de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, apartado
). Más concretamente, y de conformidad con su considerando 11, el Reglamento n.
o
1049/2001 establece, en su artículo 4, un régimen de excepciones que autoriza a las instituciones a denegar el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para alguno de los intereses protegidos por este artículo (sentencias de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión,
C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, apartado
, y de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, apartado
).
Al ser contrarias al principio del acceso más amplio posible del público a los documentos, estas excepciones deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (sentencias de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, apartado
; de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo,
C‑39/05 P y C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, apartado
, y de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, apartado
), por lo que el mero hecho de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no basta para justificar la aplicación de esta (sentencias de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, apartado
; de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisión,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
, apartado
, y de 7 de junio de 2011, Toland/Parlamento,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, apartado
).
En efecto, cuando la institución de que se trate decida denegar el acceso a un documento cuya comunicación se le solicitó, le corresponderá, en principio, explicar las razones por las que el acceso a ese documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001 que dicha institución invoca. Además, el riesgo de que se produzca dicho menoscabo debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético (véase la sentencia de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, apartado
y jurisprudencia citada; sentencia de 3 de julio de 2014, Consejo/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, apartado
).
Sobre el régimen específico del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001 y su aplicación al caso de autos
En lo que respecta a los intereses protegidos por el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.
o
1049/2001, el Tribunal de Justicia ha estimado que procedía reconocer que la naturaleza especialmente delicada y esencial de esos intereses, conjugada con el carácter obligatorio de la denegación de acceso que, según el tenor de la mencionada disposición, debe oponer la institución cuando la divulgación al público de un documento pudiera perjudicar dichos intereses, confiere a la decisión que debe adoptar la institución un carácter complejo y delicado que exige un grado de prudencia muy especial y que, en tal caso, una decisión de este tipo requiere, por tanto, un margen de apreciación (sentencia de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, apartado
). Corrobora esta conclusión el hecho de que las excepciones formuladas en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001 están redactadas en términos imperativos, pues las instituciones están obligadas a denegar el acceso a los documentos a los que se aplican estas excepciones obligatorias cuando se aporte la prueba de las circunstancias contempladas en ellas, sin necesidad de poner en la balanza la protección del interés público, por un lado, y el interés general superior, por otro (véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de abril de 2007, WWF European Policy Programme/Consejo,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, apartados
y
, y de 12 de septiembre de 2013, Besselink/Consejo,
T‑331/11
, no publicada,
EU:T:2013:419
, apartado
).
En este contexto, el Tribunal de Justicia ha subrayado que los criterios establecidos en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.
o
1049/2001 son muy generales, de modo que, como se desprende de los términos de dicha disposición, debía denegarse el acceso cuando la divulgación del documento en cuestión pudiera «suponer un perjuicio» para la protección del «interés público», concretamente por lo que respecta a la «seguridad pública» o a las «relaciones internacionales», y no únicamente, tal y como se había propuesto durante el procedimiento legislativo seguido para la adopción de este Reglamento, cuando se constatara efectivamente la existencia de un perjuicio «significativo» para dicha protección (sentencia de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, apartados
a
).
Así pues, el principio de interpretación estricta de las excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001 no impide que, en relación con las excepciones relativas al interés público establecidas en el apartado 1, letra a), de este artículo, la institución de que se trate goce de un amplio margen de apreciación para determinar si la divulgación al público de un documento puede perjudicar los intereses protegidos por dicha disposición ni que, correlativamente, el control de legalidad ejercido por el Tribunal en relación con una decisión de denegación de acceso a un documento adoptada por la institución invocando alguna de las mencionadas excepciones deba limitarse a comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos, la falta de error manifiesto de apreciación y la inexistencia de desviación de poder (sentencias de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, apartado
, y de 12 de septiembre de 2013, Besselink/Consejo,
T‑331/11
, no publicada,
EU:T:2013:419
, apartado
).
Por consiguiente, es preciso determinar en el presente asunto si la Comisión ofreció en la decisión impugnada explicaciones plausibles sobre cómo el acceso a los documentos controvertidos podría perjudicar concreta y efectivamente la protección de las relaciones internacionales de la Unión y sobre la cuestión de si, dentro de los límites de la amplia facultad de apreciación de la Comisión en relación con las excepciones contempladas en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001, el perjuicio alegado puede considerarse razonablemente previsible y no meramente hipotético.
A este respecto, la explicación presentada por la Comisión para denegar el acceso a los documentos controvertidos en virtud del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001 se basaba en que, según esta institución, permitir el acceso del público a estos documentos habría perjudicado gravemente las cruciales relaciones entre la Unión y la República de Turquía en una situación —a saber, la gestión de la crisis migratoria— en extremo sensible.
Por lo que se refiere al primer documento controvertido, que consiste en una nota conjunta del Servicio Jurídico y de la DG «Asuntos de Interior» de 7 de marzo de 2016, dirigida al gabinete del Sr. Juncker, presidente de la Comisión, sobre la cuestión del retorno de los solicitantes de asilo a Turquía, el Tribunal observa que tal documento, a pesar de que incluye un párrafo en el que se recuerda de manera sumaria el alcance de los artículos 33 y 38 de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (
DO 2013, L 180, p. 60
; en lo sucesivo, «Directiva “Procedimientos”»), indicaba fundamentalmente los objetivos políticos de la Unión en la gestión de la crisis migratoria y contenía asimismo un análisis de riesgos.
Pues bien, a este respecto, el Tribunal ya ha declarado que la divulgación de datos relacionados con los objetivos perseguidos por la Unión y los Estados miembros en ciertas negociaciones, en particular cuando en ellos se aborda el contenido específico de un acuerdo previsto o los objetivos estratégicos que persigue la Unión en las negociaciones, socavaría el clima de confianza en las negociaciones en curso en el momento en que se adopte la decisión de denegar el acceso a los documentos que contienen tales datos (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2012, In ’t Veld/Consejo,
T‑529/09
,
EU:T:2012:215
, apartados
,
y
).
Dadas estas circunstancias, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al invocar, con respecto al primer documento controvertido, la excepción relativa a la protección de las relaciones internacionales contemplada en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Por lo que respecta al segundo documento controvertido, en el correo electrónico remitido a la DG «Asuntos de Interior» se indica que dicho documento presenta «[la] reflexión inicial [de esta DG] sobre la forma de aplicar los puntos relativos al retorno [...] y al reasentamiento [...] de la Declaración de los jefes de Estado o de Gobierno», reflexión que le es devuelta por el Servicio Jurídico acompañada de comentarios destinados a aclarar ciertos puntos.
Por lo que se refiere al primer anexo del segundo documento controvertido, este describe la manera en que puede llevarse a cabo el retorno de Grecia a Turquía de los migrantes ilegales y de los solicitantes de asilo cuya solicitud haya sido rechazada, en particular con arreglo a los artículos 33 y 38 de la Directiva «Procedimientos», y detalla asimismo un conjunto de acuerdos operativos que estos dos Estados debían debatir y adoptar. El segundo anexo de dicho documento, por su parte, detalla las opciones jurídicas disponibles para la aplicación de la Declaración UE-Turquía de 8 de marzo de 2016, incluido el recurso al programa de readmisión humanitaria voluntaria con Turquía y la conveniencia de modificar la Decisión 2015/1601, así como las repercusiones presupuestarias.
Es preciso señalar a este respecto que, en particular en el contexto de las negociaciones internacionales, las posiciones adoptadas por la Unión pueden, por definición, evolucionar en función del desarrollo de esas negociaciones, de las concesiones y de los compromisos alcanzados en este marco por las distintas partes interesadas. Así pues, la formulación de posiciones negociadoras puede implicar la adopción de un cierto número de consideraciones tácticas por parte de los negociadores, y entre ellos la propia Unión, de modo que la divulgación de las posiciones de esta en negociaciones internacionales podría perjudicar la protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales (sentencia de 12 de septiembre de 2013, Besselink/Consejo,
T‑331/11
, no publicada,
EU:T:2013:419
, apartados
y
).
Pues bien, el Tribunal considera que, en el presente asunto, el contenido del segundo documento controvertido —que no puede desvelarse con mayor detalle sin vulnerar el alcance del interés protegido por esta disposición— estaba incluido en el ámbito de la protección de las relaciones internacionales en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, en particular porque dicho documento constituía para su destinatario, a saber, el gabinete del presidente de la Comisión, un documento estratégico en las negociaciones entre la Unión, los Estados miembros y la República de Turquía. Así pues, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación alguno al denegar el acceso a ese documento en la decisión impugnada.
En lo que respecta al tercer documento controvertido, los intercambios de correos electrónicos que en él se recogen tienen por objeto una consulta al Servicio Jurídico sobre un documento anexo a tales correos electrónicos. Este documento se refiere directamente al contenido de la posición de la Unión en sus relaciones con la República de Turquía sobre la cuestión de la crisis migratoria. Por tanto, la Comisión tampoco incurrió en un error manifiesto de apreciación al denegar a la demandante el acceso a dicho documento en virtud del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Por lo que atañe al cuarto documento controvertido, forma parte de un intercambio de correos electrónicos en los que la DG «Asuntos de Interior» formuló unas preguntas al Servicio Jurídico para que este le orientara acerca de si «[la República Helénica] p[odía] aplicar los procedimientos de inadmisibilidad antes de tramitar el procedimiento “Dublín”». Así pues, contrariamente a lo que afirmó la Comisión en la decisión impugnada, este documento, aunque pueda haber sido solicitado en el marco de la aplicación de la Declaración UE-Turquía del 8 de marzo de 2016 y para preparar la del 18 de marzo siguiente, no contenía, como tal, una toma de postura de la Unión en relación con la República de Turquía ni se refería, más en general, a las relaciones internacionales de la Unión. Por tanto, la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al denegar el acceso a dicho documento al amparo del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001.
El quinto documento controvertido consiste en un intercambio de correos electrónicos entre la DG «Asuntos de Interior» y el Servicio Jurídico, mediante el cual esta DG, con vistas a una reunión que debía celebrarse con las autoridades griegas, solicitó al Servicio Jurídico asesoramiento sobre distintos aspectos de la legislación griega en relación con las exigencias del artículo 46 de la Directiva «Procedimientos» y del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. De nuevo, contrariamente a lo que afirmó la Comisión en la decisión impugnada. aunque pueda haber sido solicitado en el marco de la aplicación de la Declaración UE-Turquía de 18 de marzo de 2016, este quinto documento controvertido, al que, no obstante, concedió acceso parcial a la demandante, no contenía, como tal, una toma de postura de la Unión en relación con la República de Turquía ni se refería, más en general, a las relaciones internacionales de la Unión. Por tanto, la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al denegar parcialmente el acceso a dicho documento acogiéndose al artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Los documentos controvertidos sexto y séptimo forman parte de un intercambio de correos electrónicos entre la DG «Asuntos de Interior» y el Servicio Jurídico sobre las modalidades de aplicación de la Declaración UE-Turquía de 18 de marzo de 2016, destinado a responder a una petición de las autoridades neerlandesas —que en aquel momento ostentaban la Presidencia del Consejo de la Unión Europea— destinada a ofrecer una respuesta a las autoridades turcas sobre una de las modalidades a la que estas últimas no deseaban dar su aprobación en el marco de la elaboración de un memorando explicativo entre la República Helénica y la República de Turquía, memorando que se adjuntaba a dicho intercambio de correos electrónicos.
A este respecto, el Tribunal considera que, por su contenido —que tampoco puede desvelarse en mayor medida a efectos del presente recurso—, dichos documentos controvertidos sexto y séptimo están comprendidos en el ámbito de aplicación de la protección del interés público por lo que respecta a las relaciones internacionales, en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, de modo que la Comisión no incurrió en ningún error manifiesto de apreciación al denegar a la demandante el acceso a esos dos documentos.
Por otra parte, no puede desvirtuar esta conclusión la circunstancia de que en el sexto documento controvertido se aluda brevemente a la cuestión de la participación de la Unión en el memorando explicativo entre la República Helénica y la República de Turquía. Además, el Tribunal observa que, contrariamente a lo que alega la demandante, los documentos controvertidos no contienen desarrollos o interrogantes sobre la delimitación de las competencias entre la Unión y los Estados miembros en la gestión de la crisis migratoria y la adopción de las Declaraciones UE-Turquía de 8 y de 18 de marzo de 2016.
El octavo documento controvertido forma parte de un intercambio de correos electrónicos entre la DG «Asuntos de Interior» y el Servicio Jurídico con la finalidad de que el segundo asistiera a la primera en la comprensión de las modalidades concretas de funcionamiento de la Directiva «Procedimientos» en el caso de determinados Estados, en relación con sus legislaciones y prácticas nacionales de las que dicha DG tenía conocimiento en aquel momento. Este documento constituye un dictamen jurídico pormenorizado sobre estas cuestiones. Sin embargo, a pesar de que contiene apreciaciones sobre la aplicación del derecho de asilo en esos Estados, el Tribunal considera que la Comisión, no obstante su amplia facultad de apreciación a este respecto, no consiguió demostrar cómo la divulgación de dicho documento podría perjudicar a la protección del interés público en lo que se respecta a las relaciones internacionales de la Unión.
De las consideraciones anteriores resulta que, en lo que respecta a la denegación de acceso a los documentos controvertidos primero, segundo, tercero, sexto y séptimo decidida por la Comisión, procede desestimar el primer motivo de recurso, ya que, por una parte, la Comisión pudo justificar tal denegación, sin incurrir en un error manifiesto de apreciación, por el hecho de que la divulgación de tales documentos suponía un riesgo concreto de complicar la posición de la Unión en su diálogo con la República de Turquía y, por consiguiente, de perjudicar las relaciones de la Unión y ya que, por otra parte, la Comisión tenía derecho a limitarse a exponer sumariamente ese motivo en unas circunstancias como las del presente asunto, en las que facilitar más información habría implicado revelar el propio contenido de los documentos amparados por la protección que establece el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001, sin respetar el alcance de la protección imperativa establecida por el legislador en el texto de dicha disposición.
En cambio, procede estimar parcialmente el primer motivo de recurso en lo que respecta a la denegación de acceso a los documentos controvertidos cuarto, quinto y octavo decidida por la Comisión al amparo del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Como la denegación de acceso a los documentos controvertidos se ha justificado igualmente invocando el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, es preciso determinar todavía si estos otros motivos de denegación eran aplicables en el presente asunto, lo que justificaría, en cualquier caso, el sentido de la decisión impugnada.
Sobre el segundo motivo de recurso, basado en la infracción del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001
En su segundo motivo de recurso, la demandante sostiene que la Comisión infringió en la decisión impugnada el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001. Este motivo se divide en tres partes, que es preciso examinar sucesivamente.
Sobre la primera parte del segundo motivo de recurso, relativa a la protección de los procedimientos judiciales
En apoyo de la primera parte del segundo motivo de recurso, la demandante sostiene que la Comisión infringió en la decisión impugnada el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001, en la medida en que aplicó, en el caso de autos, una presunción general de inaccesibilidad de los documentos controvertidos. En efecto, según la demandante, por una parte, la jurisprudencia solo reconoce la posibilidad de aplicar tal presunción en el caso de procedimientos judiciales en curso, pero en la fecha de adopción de la decisión impugnada no estaba en curso ningún procedimiento judicial. Por otra parte, a su juicio, siempre según la jurisprudencia, la presunción general de perjuicio para la protección de los procedimientos judiciales solo se aplica a los escritos procesales presentados en tales procedimientos, y no es este el caso de los documentos controvertidos.
Además, la demandante considera que, en el presente asunto, la Comisión no demostró cómo la divulgación de los documentos controvertidos podría perjudicar concreta y efectivamente a la protección de los procedimientos judiciales. A este respecto subraya que los documentos controvertidos no se redactaron por ser necesarios para un procedimiento judicial. En efecto, a pesar de la presentación —con posterioridad a la fecha de la presentación de la segunda solicitud de acceso— de los recursos que dieron lugar a los autos dictados en los asuntos de asilo, la demandante alega que los documentos controvertidos se elaboraron para examinar el acervo jurídico pertinente de la Unión, lo que a su entender excede ampliamente del objeto de dichos recursos.
En cualquier caso, por un lado, la demandante observa que la Comisión no era parte demandada en los asuntos de asilo y que, por consiguiente, no puede invocar el principio de igualdad de armas ni, más en general, invocar la protección de los procedimientos judiciales para todos los documentos relacionados con el objeto de esos procedimientos judiciales entonces pendientes. Por otro lado, la demandante considera que la Comisión se contradice cuando invoca tal protección en el caso de autos afirmando que los documentos controvertidos guardan relación con dichos asuntos, a la vez que aduce que esos documentos se referían fundamentalmente a la modificación de la Decisión 2015/1601 y a la del Reglamento n.
o
539/2001. La demandante estima que, en realidad, dichos documentos solo contienen datos objetivos cuya divulgación no podía perjudicar a la posición de la Comisión en los procedimientos judiciales mencionados.
La Comisión solicita que se desestime la primera parte del segundo motivo de recurso, señalando con carácter preliminar que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, no invocó en la decisión impugnada una presunción general de inaccesibilidad, basada en la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales o en otra excepción establecida por el Reglamento n.
o
1049/2001. En efecto, la Comisión afirma que decidió denegar el acceso tras examinar individualmente el contenido de los documentos controvertidos y, en lo que respecta al hecho de que los documentos controvertidos no constituyen escritos procesales presentados en el marco de procedimientos judiciales, invoca las sentencias de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión (
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
), apartado
, y de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión (
T‑18/15
, no publicada,
EU:T:2016:487
), apartado
, que la demandante considera contrarias a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en las que el Tribunal General declaró que la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales amparaba también documentos no redactados a los únicos efectos de un procedimiento judicial.
Pues bien, según la Comisión, en la fecha de adopción de la decisión impugnada, que es la única pertinente en el caso de autos, la divulgación de los documentos controvertidos habría conllevado inevitablemente la divulgación del contenido de sus futuros escritos de formalización de la intervención en los asuntos de asilo, expresamente mencionados en la decisión impugnada, puesto que los documentos controvertidos guardaban, en aquel momento, una relación pertinente con dichos asuntos. Así pues, en nombre del principio de igualdad de armas, la denegación de acceso a los documentos controvertidos con arreglo al artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 era necesaria y justificada, a pesar de que la Comisión no era parte demandada en dichos asuntos, su intervención no se admitió finalmente a causa de la resolución de dichos asuntos mediante autos y, por tanto, no pudo presentar los escritos de formalización de la intervención. En este contexto, la Comisión rebate la afirmación de la demandante según la cual sus futuros escritos de formalización de la intervención se habrían referido necesariamente al reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, a la vez que subraya que, en tales asuntos, se limitó a responder a las preguntas que el Tribunal le formuló con arreglo al artículo 24 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
A este respecto, es preciso recordar que, por una parte, cuando la institución de que se trate decide denegar el acceso a un documento cuya divulgación se le ha solicitado, le corresponde, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001 e invocada por dicha institución, debiendo subrayarse que tal perjuicio debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético (véase la sentencia de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, apartado
y jurisprudencia citada; sentencia de 3 de julio de 2014, Consejo/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, apartado
).
Por otra parte, cuando una institución aplica alguna de las excepciones previstas en el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, le corresponde poner en la balanza, por un lado, el interés específico que debe protegerse no divulgando el documento de que se trate y, por otro, en particular, el interés general en que dicho documento sea accesible, habida cuenta de las ventajas que se derivan, como señala el segundo considerando del Reglamento n.
o
1049/2001, de una mayor apertura, a saber, una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático (véase la sentencia de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, apartado
y jurisprudencia citada; sentencia de 3 de julio de 2014, Consejo/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, apartado
).
En lo que atañe a la excepción relativa a la protección de los «procedimientos judiciales», contemplada en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, esta implica que la protección del interés público se opone a la divulgación no solo del contenido de los documentos redactados a los únicos efectos de un procedimiento judicial concreto (véanse las sentencias de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión,
T‑391/03 y T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, apartados
y
y jurisprudencia citada, y de 3 de octubre de 2012, Jurašinović/Consejo,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, apartado
y jurisprudencia citada), es decir, no solo de los escritos procesales o documentos presentados, sino también del contenido de los documentos internos de la institución relativos a la instrucción del asunto en curso y de las comunicaciones relativas al asunto entre la DG interesada y el Servicio Jurídico o un bufete de abogados, ya que la finalidad de esta delimitación del ámbito de aplicación de la excepción en dicho asunto es garantizar, por una parte, la protección del trabajo interno de la Comisión y, por otra, la confidencialidad y la salvaguardia del principio del secreto profesional de los abogados (sentencias de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, apartado
, y de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión,
T‑18/15
, no publicada,
EU:T:2016:487
, apartado
).
En este contexto, se ha reconocido ya la existencia de una presunción general de inaccesibilidad de los escritos procesales relacionados con un procedimiento judicial, establecida por el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, mientras dicho procedimiento estuviera pendiente (sentencias de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión,
C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, apartado
; de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, apartado
, y de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión,
T‑18/15
, no publicada,
EU:T:2016:487
, apartado
), a pesar de que tal presunción únicamente era aplicable si existía un procedimiento específico pendiente y, en principio, la institución de que se trataba ya no podía invocarla si el procedimiento en cuestión había finalizado con una resolución judicial (sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión,
C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, apartado
).
Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha considerado que la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales suponía garantizar el respeto del principio de igualdad de armas y la buena administración de la justicia. En efecto, el acceso de una de las partes a los documentos podría falsear el equilibrio indispensable entre las partes en un litigio, equilibrio que está en la base del principio de igualdad de armas, en la medida en que únicamente estaría sometida a la obligación de divulgación la institución afectada por una solicitud de acceso a sus documentos, y no todas las partes en el procedimiento (sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión,
C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, apartados
a
).
Esta es precisamente la razón por la que el Tribunal General ha estimado, en unos asuntos referidos al acceso a dictámenes preliminares elaborados por una institución en relación con la elaboración de una proposición legislativa, que pese a lo que él había declarado en la sentencia de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión (
T‑391/03 y T‑70/04
,
EU:T:2006:190
), apartados
a
y jurisprudencia citada, la jurisprudencia mencionada en el apartado anterior de la presente sentencia no impedía que pudieran quedar incluidos en el ámbito de aplicación de la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales documentos distintos de los escritos procesales y de los documentos intercambiados con el servicio jurídico de una institución específicamente relacionados con un asunto pendiente. A este respecto, subrayando que el principio de igualdad de armas y la buena administración de la justicia constituían el núcleo de la protección establecida en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, el Tribunal estimó que la necesidad de garantizar la igualdad de armas ante el juez justificaba la protección no solo de los documentos redactados a los únicos efectos de un procedimiento judicial concreto, como los escritos procesales, sino también de los documentos cuya divulgación podía poner en peligro en el marco de un procedimiento concreto dicha igualdad, que constituía el corolario del propio concepto de proceso justo (sentencias de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, apartado
, y de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión,
T‑18/15
, no publicada,
EU:T:2016:487
, apartado
).
En efecto, en esos dos casos, aunque dichos documentos no hubieran sido elaborados en el marco de un procedimiento judicial concreto, la integridad del procedimiento judicial afectado y la igualdad de armas entre las partes habrían podido verse seriamente dañadas si algunas partes hubieran disfrutado de un acceso privilegiado a información interna de otra parte estrechamente relacionada con los aspectos jurídicos de un litigio pendiente o potencial, pero inminente (sentencias de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, apartado
, y de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión,
T‑18/15
, no publicada,
EU:T:2016:487
, apartado
).
No obstante, para que esta excepción pueda aplicarse, es preciso que, en el momento de la adopción de la decisión por la que se deniegue el acceso a los documentos solicitados, estos tengan un vínculo relevante, bien con un procedimiento judicial pendiente ante el juez de la Unión y para el cual la institución afectada invoca tal excepción, bien con un procedimiento pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, siempre y cuando en él se plantee una cuestión de interpretación o de validez de un acto del Derecho de la Unión, de modo que, habida cuenta del contexto del asunto, resulte especialmente probable que se produzca una remisión prejudicial (sentencias de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, apartados
y
, y de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión,
T‑18/15
, no publicada,
EU:T:2016:487
, apartado
).
Son estas consideraciones jurisprudenciales del Tribunal las que deben guiar el examen que este realice de la primera parte del segundo motivo de recurso, teniendo presente que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la jurisprudencia detallada relativa a la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, recordada más arriba y derivada de las sentencias de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión (
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
), y de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión (
T‑18/15
, no publicada,
EU:T:2016:487
), no proviene de una interpretación amplia de esta excepción que entre en conflicto con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el cual, por lo demás, no ha tenido hasta la fecha ocasión de conocer directamente de tal cuestión.
En el caso de autos, es preciso hacer constar que los documentos controvertidos no fueron específicamente elaborados en relación con un procedimiento judicial en curso.
Sin embargo, por una parte, debe señalarse que a 19 de septiembre de 2016, fecha en la que se adoptó la decisión impugnada y única pertinente en el caso de autos (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de enero de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comisión,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, apartado
), estaban sustanciándose tres procedimientos judiciales, a saber, los asuntos de asilo, en los que se dirimía específicamente la legalidad de la Declaración UE-Turquía de 18 de marzo de 2016, que había sucedido a la Declaración UE-Turquía de 8 de marzo de 2016. Además, en dichos asuntos, la Comisión, que no era parte demandada, había presentado ya en esa fecha una demanda de intervención con arreglo al artículo 143 del Reglamento de Procedimiento.
Por otra parte, el Tribunal observa que los documentos controvertidos fueron elaborados por el Servicio Jurídico, que también se encargaba de la representación de la Comisión en esos procedimientos judiciales, y presentan un estrecho vínculo con los aspectos jurídicos de la controversia que se dirimía en dichos procedimientos judiciales. En efecto, tales documentos se refieren a las modalidades de retorno de los migrantes en situación irregular con observancia de los procedimientos de asilo establecidos por el Derecho de la Unión y, en particular, al concepto de «país tercero seguro», cuestión central en los asuntos de asilo. Por tanto, existía un riesgo previsible y no hipotético de que la divulgación de dichos documentos afectara a la posición de la Comisión como parte coadyuvante, en la medida en que contienen tomas de posición jurídicas, fundamentalmente preliminares, sobre los aspectos controvertidos en los asuntos de asilo.
Dadas estas circunstancias, es preciso reconocer que la Comisión podía invocar en la decisión impugnada la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales que se formula en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, en lo que respecta a la totalidad de los documentos controvertidos.
A este respecto, contrariamente a lo que afirma la demandante, la Comisión no aplicó una presunción de inaccesibilidad basada en la protección de los procedimientos judiciales, sino que procedió a realizar un examen individualizado de cada uno de los documentos controvertidos. Así lo corrobora el hecho de que la Comisión concediera a la demandante un acceso parcial al quinto documento controvertido.
Por consiguiente, procede desestimar la primera parte del segundo motivo de recurso.
Sobre la segunda parte del segundo motivo de recurso, relativa a la protección del asesoramiento jurídico
En el marco de la segunda parte del segundo motivo de recurso, la demandante alega que los dictámenes y los análisis jurídicos objeto de la segunda solicitud de acceso se refieren a la adopción de los instrumentos jurídicos que han sido o serán adoptados para aplicar las Declaraciones UE-Turquía de 8 y de 18 de marzo de 2016, por lo que, desde su punto de vista, guardaban relación con un proceso legislativo, a saber, el proceso de modificación de la Decisión 2015/1601 y del Reglamento n.
o
539/2001, lo que implica que la Comisión no podía denegar su divulgación.
No obstante este aspecto, e incluso suponiendo que «el contexto de las posiciones preliminares recogidas en los documentos solicitados no se refiriese a los mencionados procedimientos legislativos», la demandante estima que, de todas formas, la Comisión no precisó en la decisión impugnada cómo la divulgación de los documentos controvertidos podría privarla de la posibilidad de recibir un asesoramiento sincero, objetivo y completo, en el sentido de la jurisprudencia. En efecto, la demandante considera que, a este respecto, la Comisión se limitó a afirmar categóricamente que su divulgación «la privaría de un dato esencial [...] sobre la aplicación de la Declaración UE-Turquía». Sin embargo, en la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo (
C‑39/05 P y C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, apartados
a
), el Tribunal de Justicia estableció el principio de que los dictámenes jurídicos relativos al ámbito legislativo debían divulgarse. En cualquier caso, según la demandante, como los documentos controvertidos tenían por objeto informar a la Comisión acerca de la competencia de la Unión para adoptar las Declaraciones UE-Turquía de 8 y de 18 de marzo de 2016 y acerca del acervo jurídico de la Unión en materia de asilo, esta institución no podía esperar razonablemente que se mantuviera la confidencialidad de esos dictámenes jurídicos. Por el contrario, la Comisión debería haber previsto que un día se publicarían y, a este respecto, la demandante no comprende cómo la divulgación de unos documentos de la índole de los controvertidos podría impedir, en general, que esta institución solicite dictámenes jurídicos.
En la réplica, la demandante indica que, aunque la protección del asesoramiento jurídico pudiera justificar la decisión impugnada, dicha decisión debería anularse en cualquier caso por «inexistencia de motivación» («lack of reasoning»), debido a la descripción incoherente y a la confusa argumentación de la Comisión sobre la naturaleza, el contenido y el contexto de elaboración de los documentos controvertidos.
La Comisión solicita que se desestime por infundada la segunda parte del segundo motivo de recurso, comenzando por precisar que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, los documentos controvertidos no fueron elaborados ni recibidos en el marco de procedimientos de adopción de actos jurídicamente vinculantes para o en los Estados miembros, en el sentido del apartado 68 de la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo (
C‑39/05 P y C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). En efecto, estos documentos eran meros dictámenes preliminares sobre cuestiones que se estaban debatiendo paralelamente en el marco de los procedimientos de adopción de las propuestas de modificación de la Decisión 2015/1601 y del Reglamento n.
o
539/2001. Así pues, no cabe considerar que estos documentos se elaboraran a efectos de los procedimientos legislativos relativos a esos dos actos del Derecho de la Unión, actualmente en vigor. A juicio de la Comisión, como constituían meros dictámenes jurídicos preliminares internos de la institución, podrían interpretarse o comprenderse de manera errónea si se divulgaran fuera del contexto en el que se elaboraron.
La Comisión afirma que, en la decisión impugnada, explicó a la demandante que se estaba llevando a cabo un trabajo, en cooperación con las autoridades nacionales competentes, sobre la delicada cuestión de la crisis de refugiados. Pues bien, en su opinión, la divulgación de los documentos controvertidos, que versan sobre la interpretación del acervo jurídico de la Unión en materia de asilo, tendría una grave repercusión sobre el interés de la Comisión en obtener un asesoramiento sincero, objetivo y completo en un contexto en el que esta institución estaba, desde marzo de 2016, en contacto permanente e intenso con las autoridades de los Estados miembros afectados, en particular la República Helénica, en relación con las medidas necesarias que debían adoptarse para garantizar la aplicación de las Declaraciones UE-Turquía de 8 y de 18 de marzo de 2016 y con el control de la crisis migratoria.
A este respecto, la Comisión considera que el hecho, mencionado por la demandante, de que los documentos controvertidos contengan una interpretación supuestamente objetiva y el de que las cuestiones así abordadas en ellos sean objeto de debate entre especialistas no tiene entidad suficiente para impedir que la Comisión proteja su capacidad de recibir un asesoramiento sincero, objetivo y completo en un ámbito sensible y durante un período muy delicado para la aplicación de la Declaración UE-Turquía de 18 de marzo de 2016, debiendo recordarse, por lo demás, que ella procedió regularmente a poner a disposición del público información sobre la aplicación de dicha Declaración.
Por último, la Comisión estima que el motivo de anulación basado en que ella incurrió en una supuesta «inexistencia de motivación» solo se ha invocado en la réplica y que, al no haber expuesto la demandante razones válidas para justificar su extemporaneidad, debería inadmitirse. En cualquier caso, la Comisión considera que la demandante no ha aportado prueba alguna en apoyo de esta pretensión, que por lo demás carece manifiestamente de fundamento.
Con carácter preliminar, procede recordar que la excepción relativa al asesoramiento jurídico contemplada en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 tiene por objeto proteger el interés de una institución en solicitar asesoramiento jurídico y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos y que, para que una institución pueda invocar esta excepción, también es necesario que el riesgo de menoscabar dicho interés sea razonablemente previsible y no puramente hipotético (sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo,
C‑39/05 P y C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, apartados
y
).
A este respecto, por lo que se refiere al hecho de que la divulgación de un dictamen del Servicio Jurídico relativo a una propuesta legislativa pueda inducir a dudar de la legalidad del acto legislativo de que se trate, ya se ha declarado que es precisamente la transparencia a este respecto lo que, al permitir que se debatan abiertamente las divergencias entre varios puntos de vista, contribuye a conferir una mayor legitimidad a las instituciones a los ojos de los ciudadanos europeos y a aumentar la confianza de estos. En efecto, es más bien la falta de información y de debate lo que puede suscitar dudas en los ciudadanos, no solo en cuanto a la legalidad de un acto aislado, sino también en cuanto a la legitimidad del proceso de toma de decisiones en su totalidad (sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo,
C‑39/05 P y C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, apartado
).
En el presente asunto, es preciso no obstante hacer constar que, contrariamente a lo que afirma la demandante al aludir a la referencia que se hace en la decisión impugnada, en relación con la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, a las propuestas de modificación de la Decisión 2015/1601 y del Reglamento n.
o
539/2001, los documentos controvertidos no constituyen dictámenes jurídicos relativos a una propuesta legislativa concreta. En efecto, a pesar de la referencia que en el segundo documento controvertido se hace a la posible necesidad de modificar la Decisión 2015/1601, dichos documentos constituyen tomas de posición, preliminares, del Servicio Jurídico sobre varios aspectos del Derecho de la Unión en materia de asilo y en relación con los compromisos políticos negociados y acordados, bajo la denominación de «Declaraciones UE-Turquía», entre los jefes de Estado o de Gobierno de la Unión y su homólogo turco.
Sin embargo, la actividad no legislativa de las instituciones no está excluida del ámbito de aplicación del Reglamento n.
o
1049/2001. A este respecto, basta con recordar que el artículo 2, apartado 3, de este Reglamento indica que el mismo «será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión» (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, apartados
,
y
, y de 3 de julio de 2014, Consejo/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, los documentos controvertidos contienen consultas jurídicas entre distintos servicios de la Comisión y no constituyen dictámenes jurídicos a través de los cuales se haya determinado definitivamente la postura de la institución y, contrariamente a lo que sostiene la demandante, tampoco se trata de dictámenes jurídicos evacuados en el marco de procedimientos legislativos, como los controvertidos en el asunto en que se dictó la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo (
C‑39/05 P y C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Estas consultas, remitidas exclusivamente a los gabinetes del presidente de la Comisión y del comisario responsable de los asuntos de interior, se solicitaron con escasa antelación, al objeto de asistir a los representantes de la Comisión en sus reuniones con los representantes de la República Helénica y de la República de Turquía sobre las medidas que estas últimas debían adoptar en el marco de la aplicación de los compromisos asumidos en virtud de las Declaraciones UE-Turquía de 8 y de 18 de marzo de 2016.
A este respecto, tal y como alega acertadamente la Comisión, la divulgación de tales dictámenes jurídicos, preparatorios e internos, elaborados a efectos de un diálogo político entre la institución y representantes de un Estado miembro y de un Estado tercero habría causado previsiblemente un perjuicio efectivo al interés de la Comisión en solicitar y recibir de sus distintos servicios un asesoramiento jurídico sincero, objetivo y completo a fin de preparar su postura definitiva como institución, especialmente en un ámbito que presenta una evidente sensibilidad política y en un contexto de emergencia para poner remedio a una situación migratoria delicada. En efecto, las consultas ente servicios, que cristalizaron en los documentos controvertidos, pero que habían estado acompañadas de conversaciones telefónicas, constituyen un trabajo preparatorio indispensable para el buen funcionamiento de esta institución.
Pues bien, la sinceridad, la objetividad y la completitud, así como la celeridad de estas consultas jurídicas, evacuadas de manera urgente —como lo muestran, en particular, las horas a veces avanzadas a las que los miembros del Servicio Jurídico enviaron los correos electrónicos en cuestión a la Presidencia de la Comisión y a la DG dependiente del comisario responsable de los asuntos de interior—, se habrían visto perjudicadas en el presente caso si los autores de dichas consultas, redactadas apresuradamente para preparar unas reuniones entre los responsables de esta institución y los de un Estado miembro y de un Estado tercero, hubieran debido anticipar que tales correos electrónicos podrían ponerse a disposición del público.
Por último, en lo que se refiere a la imputación que la demandante formula en la réplica a propósito de una «inexistencia de motivación» por parte de la Comisión en la decisión impugnada o de una insuficiencia de motivación, basta con hacer constar que, contrariamente a lo que alega la demandante, la descripción de la naturaleza y del contenido de los documentos denegados, así como los motivos de denegación expuestos por la Comisión en la decisión impugnada, incluida la exposición del contexto en que se elaboraron, no son contradictorios y se ajustan a las exigencias del artículo 296 TFUE. En consecuencia, es preciso desestimar en cualquier caso esta imputación, sin que sea necesario examinar la excepción de inadmisibilidad formulada al respecto por la Comisión en la dúplica.
Habida cuenta de las consideraciones expuestas, procede desestimar la segunda parte del segundo motivo de recurso.
Sobre la tercera parte del segundo motivo de recurso, relativa a la existencia de un interés público superior en favor de la divulgación de los documentos controvertidos
Para el supuesto de que en el caso de autos se reconociera la existencia de una presunción general de perjuicio o de un perjuicio concreto para la protección de los procedimientos judiciales y del asesoramiento jurídico, la demandante alega con carácter subsidiario, en la tercera parte del segundo motivo de recurso, que existe un interés público superior en favor de la divulgación de los documentos controvertidos en el sentido del artículo 4, apartado 2,
in fine
, del Reglamento n.
o
1049/2001. En efecto, la demandante considera que las instituciones de la Unión solo pueden rendir cuentas y demostrar la legitimidad de las decisiones que toman en nombre de los ciudadanos si estos pueden comprender el marco jurídico en el que aquellas se toman. Así pues, la demandante estima que debe concederse a los ciudadanos acceso a los documentos controvertidos, incluso si tal divulgación fuera potencialmente perjudicial para la protección de los procedimientos judiciales y del asesoramiento jurídico.
En cualquier caso, la demandante sostiene que la decisión impugnada infringe el artículo 4, apartado 2,
in fine
, del Reglamento n.
o
1049/2001, ya que la Comisión omitió examinar la existencia de un interés público en favor de la divulgación y, más en general, poner en la balanza, por un lado, los intereses protegidos por la divulgación y, por otro, los intereses contrarios a la misma. A este respecto, impugna la afirmación de esta institución según la cual la demandante se limitó a alegar consideraciones generales insuficientes para acreditar que el principio de transparencia cobraba especial importancia en el presente caso. En efecto, la demandante considera que la alusión a la especial naturaleza de la crisis migratoria y de las medidas adoptadas para remediarla bastaba para acreditar, en el presente caso, la existencia de un interés público especial en favor de la divulgación en el sentido del artículo 4, apartado 2,
in fine
, del Reglamento n.
o
1049/2001.
La Comisión solicita que se desestime la tercera parte del segundo motivo de recurso por infundada, subrayando que en la decisión impugnada indicó a la demandante que se había limitado a invocar el principio de transparencia, sin demostrar por qué este cobraba, en el presente caso, una especial importancia que prevalecía sobre los motivos legítimos que justificaban no divulgar los documentos controvertidos.
La Comisión afirma que, en el caso de autos, examinó la existencia de un interés público superior, pero no es menos cierto, en su opinión, que correspondía a la demandante acreditar su existencia. Ahora bien, sobre este particular, la demandante se limitó a mencionar consideraciones generales, relativas al derecho de la sociedad a estar informada y al derecho de los ciudadanos a comprender el contexto jurídico en cuestión, consideraciones que, desde su punto de vista, eran absolutamente inadecuadas para demostrar que, en el caso de autos, el principio de transparencia cobraba una especial importancia que prevalecía sobre los motivos que justificaban no divulgar los documentos controvertidos, máxime cuando la Comisión procuró informar a los ciudadanos difundiendo información actualizada, como la Comunicación de 16 de marzo de 2016 titulada «Nuevas medidas operativas de la cooperación UE-Turquía en el ámbito de la migración». Además, esta institución considera que la existencia de debates académicos no puede constituir la prueba de que existe un interés público superior, en el sentido del artículo 4, apartado 2,
in fine
, del Reglamento n.
o
1049/2001.
En cualquier caso, la Comisión alega que, por lo que respecta a algunos de los documentos controvertidos, era aplicable la excepción relativa a la protección de las relaciones internacionales. Pues bien, a su juicio, en lo que se refiere a esta excepción, regida por el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001, el legislador de la Unión no contempla la posibilidad de ponerla en la balanza para compararla con un interés público superior favorable a la divulgación.
Con carácter preliminar, es preciso recordar que, cuando una institución aplica una de las excepciones previstas en el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, le corresponde poner en la balanza, por un lado, el interés específico que debe protegerse no divulgando el documento de que se trate y, por otro, en particular, el interés general en que dicho documento sea accesible, habida cuenta de las ventajas que se derivan, como señala el segundo considerando del Reglamento n.
o
1049/2001, de una mayor apertura, a saber, una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático (véase la sentencia de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, apartado
y jurisprudencia citada).
No obstante, incumbe al solicitante invocar las circunstancias concretas que fundamenten el interés público superior que a su juicio justifica la divulgación de los documentos solicitados (sentencias de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
; de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, apartado
, y de 23 de enero de 2017, Justice & Environment/Comisión,
T‑727/15
, no publicada,
EU:T:2017:18
, apartado
).
Ahora bien, el interés público superior capaz de justificar la divulgación de un documento no debe ser necesariamente distinto de los principios que sustentan el Reglamento n.
o
1049/2001 (sentencias de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
, y de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, apartado
).
A este respecto, el principio de transparencia, subyacente al Reglamento n.
o
1049/2001 e invocado por la demandante, contribuye a reforzar la democracia al permitir que los ciudadanos controlen toda la información que ha constituido el fundamento de un acto legislativo. En efecto, la posibilidad de que los ciudadanos conozcan los fundamentos de la actividad legislativa es una condición para el ejercicio efectivo de sus derechos democráticos por parte de aquellos (sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo,
C‑39/05 P y C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, apartado
).
En el presente caso, es preciso recordar que los documentos controvertidos no se elaboraron en el marco de un procedimiento legislativo en el sentido del Tratado FUE.
No obstante, la demandante ha invocado unas consideraciones generales relativas al principio de transparencia, señalando que conlleva, en aras del interés general, una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático (sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo,
C‑39/05 P y C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, apartado
).
A este respecto, como se ha constatado ya que la negativa a divulgar los documentos controvertidos primero, segundo, tercero, sexto y séptimo estaba amparada por excepciones contempladas en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001, procede comenzar por declarar inoperante la tercera parte del segundo motivo de recurso en lo que respecta a estos documentos. En efecto, en el marco de esta disposición, las instituciones están obligadas a denegar el acceso a los documentos a los que se aplican estas excepciones obligatorias cuando se aporte la prueba de las circunstancias contempladas en las mismas, sin necesidad de poner en la balanza la protección del interés público, por un lado, y el interés general superior, por otro (sentencias de 25 de abril de 2007, WWF European Policy Programme/Consejo,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, apartados
y
, y de 12 de septiembre de 2013, Besselink/Consejo,
T‑331/11
, no publicada,
EU:T:2013:419
, apartado
).
A continuación, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Comisión tuvo en cuenta en la decisión impugnada las consideraciones generales relativas al principio de transparencia invocadas por aquella en la solicitud confirmatoria, aunque estimó que eran insuficientes para acreditar que el principio de transparencia cobraba, en el presente caso, una especial importancia que podía prevalecer sobre los motivos que justificaban la negativa a divulgar los documentos controvertidos.
A este respecto, es preciso señalar también que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, los autores de los documentos controvertidos no formularon en ellos apreciaciones sobre el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros a efectos de la adopción de las Declaraciones UE-Turquía de 8 y de 18 de marzo de 2016.
Dentro de los límites de lo que puede revelarse acerca de los documentos controvertidos sin menoscabar la protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales, procede afirmar que no desvirtúa la constatación anterior el hecho de que una frase del sexto de estos documentos indique que determinados aspectos mencionados en el memorando explicativo entre la República Helénica y la República de Turquía podrían ser competencia de la Unión y, por lo tanto, exigir la participación de esta en dicho memorando, ni tampoco la breve alusión, en el séptimo de dichos documentos, a la posibilidad de que fuera necesaria la participación de la Unión, conforme al procedimiento regulado en el artículo 218 TFUE, en caso de que se crearan obligaciones en relación con el acuerdo de readmisión celebrado entre estos dos Estados. En efecto, tales consideraciones se refieren a la aplicación de las Declaraciones UE-Turquía, pero son ajenas a la cuestión, mencionada por la demandante, de la competencia de la Unión para adoptar tales Declaraciones, siendo oportuno recordar que, en los asuntos de asilo, el Tribunal estimó que la Declaración UE-Turquía de 18 de marzo de 2016 no podía considerarse un acto adoptado por el Consejo Europeo ni por ninguna otra institución, órgano u organismo de la Unión.
Dadas estas circunstancias, y habida cuenta de las alegaciones formuladas por la demandante, es preciso concluir que esta parte no ha logrado acreditar que el principio de transparencia cobrara en el caso de autos una especial importancia que justificase —al menos en lo que se refiere a los documentos no amparados por las excepciones contempladas en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001— la divulgación de los documentos controvertidos amparados por la protección de los procedimientos judiciales y del asesoramiento jurídico. La conclusión anterior resulta especialmente válida en un contexto en el que la Comisión ha difundido con regularidad información general destinada al público (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de enero de 2017, Justice & Environment/Comisión,
T‑727/15
, no publicada,
EU:T:2017:18
, apartado
). A mayor abundamiento, el Tribunal observa que esta conclusión vale igualmente para los documentos amparados por las excepciones contempladas en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Así pues, procede desestimar esta tercera parte del motivo y, por lo tanto, el segundo motivo de recurso en su totalidad.
Sobre el cuarto motivo de recurso, basado en la infracción del artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.
o
1049/2001
En su cuarto motivo de recurso, formulado con carácter subsidiario y que procede examinar antes del tercero, la demandante impugna la afirmación de la Comisión según la cual no era posible conceder un acceso parcial a los documentos controvertidos. En efecto, alega, habida cuenta de la naturaleza de estos documentos, resulta inconcebible que la totalidad del texto contenido en estos estuviera amparada por las excepciones invocadas por la Comisión. Por consiguiente, la demandante considera que la Comisión infringió el artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.
o
1049/2001 al denegar un acceso parcial a la demandante en la decisión impugnada.
La Comisión solicita que se desestime este motivo de recurso, subrayando que explicó en la decisión impugnada que había considerado la posibilidad de conceder un acceso parcial a los documentos controvertidos, pero la había descartado porque estos estaban amparados en su totalidad por las excepciones que justificaban que no se divulgaran, con arreglo al Reglamento n.
o
1049/2001.
A este respecto, el artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.
o
1049/2001 dispone que, «en el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán».
Según reiterada jurisprudencia, el examen del acceso parcial a un documento de las instituciones de la Unión debe realizarse a la luz del principio de proporcionalidad (sentencia de 12 de septiembre de 2013, Besselink/Consejo,
T‑331/11
, no publicada,
EU:T:2013:419
, apartado
; véase también, en este sentido, la sentencia de 6 de diciembre de 2001, Consejo/Hautala,
C‑353/99 P
,
EU:C:2001:661
, apartados
y
).
Del propio tenor del artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.
o
1049/2001 resulta que una institución está obligada a examinar si procede conceder un acceso parcial a los documentos a que se refiere una solicitud de acceso y a limitar una eventual denegación de modo que únicamente afecte a los datos amparados por las excepciones establecidas. La institución debe conceder tal acceso parcial si le es posible alcanzar el objetivo que persigue al denegar el acceso al documento limitándose simplemente a ocultar los pasajes que puedan perjudicar el interés público protegido (sentencias de 25 de abril de 2007, WWF European Policy Programme/Consejo,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, apartado
, y de 12 de septiembre de 2013, Besselink/Consejo,
T‑331/11
, no publicada,
EU:T:2013:419
, apartado
; véase también, en este sentido, la sentencia de 6 de diciembre de 2001, Consejo/Hautala,
C‑353/99 P
,
EU:C:2001:661
, apartado
).
En el presente asunto, es preciso hacer constar que, tal y como lo indicó en la decisión impugnada, la Comisión sopesó la posibilidad de conceder a la demandante un acceso parcial a los documentos controvertidos. Así lo confirma el hecho de que concediera a la demandante un acceso parcial al quinto documento controvertido.
A continuación, el Tribunal considera que, al igual que lo hizo con respecto al quinto documento controvertido, la Comisión podía conceder un acceso parcial a la primera frase de la parte titulada «Legal framework» del primer documento controvertido y a la primera frase del punto I, letra a), titulado «EU Legal Framework», del anexo 1 del segundo documento controvertido. En efecto, tales pasajes son puramente descriptivos de las disposiciones en cuestión, pero no contienen ninguna toma de postura de naturaleza jurídica o estratégica amparada por las excepciones contempladas en el artículo 4, apartados 1 y 2, del Reglamento n.
o
1049/2001.
En cambio, no se desprende de los documentos controvertidos aportados por la Comisión ante el Tribunal que cupiera la posibilidad de conceder un acceso parcial a los demás documentos sin que tal actuación supusiera revelar el tenor de las partes de los documentos respecto de las cuales estaba justificada la denegación de acceso y, en particular, los objetivos estratégicos subyacentes a las conversaciones sobre la aplicación por parte de la República Helénica y de la República de Turquía, con el impulso de la Unión, de las Declaraciones UE-Turquía.
Pues bien, el juez de la Unión ya ha reconocido a este respecto que, en tal caso, la institución demandada —en el presente caso, la Comisión— no está obligada a identificar, en la motivación del acto impugnado, las partes sensibles del contenido de los documentos controvertidos que no pueden revelarse al divulgarlos, si obrar así implica desvelar información que pretende proteger la excepción invocada, relativa a la protección del interés público en materia de relaciones internacionales (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, apartado
, y de 12 de septiembre de 2013, Besselink/Consejo,
T‑331/11
, no publicada,
EU:T:2013:419
, apartado
).
Lo mismo puede decirse de los documentos controvertidos cuarto y octavo, así como de la parte no desvelada del quinto documento controvertido, cuyo contenido no podía revelarse parcialmente sin menoscabar la protección otorgada a los procedimientos judiciales y al asesoramiento jurídico.
Por consiguiente, procede estimar parcialmente el cuarto motivo dentro de los límites de lo indicado en el apartado 120 de la presente sentencia y desestimarlo en todo lo demás.
Sobre el tercer motivo de recurso, basado en la infracción del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001
Dado que, por un lado, la desestimación de los motivos de recurso primero y segundo y la desestimación parcial del cuarto motivo del recurso implican que la Comisión estaba facultada para invocar —salvo en lo que respecta a las partes de los documentos mencionadas en el apartado 120 de la presente sentencia— las excepciones contempladas en el artículo 4, apartados 1 y 2, del Reglamento n.
o
1049/2001 y que, por otro lado, las consideraciones relativas al cuarto motivo de recurso valen igualmente incluso en el supuesto de que fuera aplicable la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 3, de este Reglamento, ya no es necesario examinar el fundamento del tercer motivo, referido a esta última excepción.
Por tanto, sin necesidad de pronunciarse sobre el tercer motivo de recurso, procede:
–
Anular la decisión impugnada en la medida en que la Comisión denegó la concesión de un acceso parcial a la primera frase de la parte titulada «Legal framework» del primer documento controvertido y a la primera frase del punto I, letra a), titulado «EU Legal Framework», del anexo 1 del segundo documento controvertido.
–
Desestimar el recurso en todo lo demás.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. No obstante, con arreglo al artículo 134, apartado 3, de este Reglamento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas.
Como las pretensiones de la demandante solo han sido estimadas parcialmente, procede decidir que cada parte cargue con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:

1)
Anular la Decisión C(2016) 6029 final de la Comisión Europea, de 19 de septiembre de 2016, en la medida en que deniega a Access Info Europe un acceso parcial a la primera frase de la parte titulada «Legal framework» del documento de la Comisión que lleva la referencia Ares(2016) 2453347 y a la primera frase del punto I, letra a), titulado «EU Legal Framework», del anexo 1 del documento de la Comisión que lleva la referencia Ares(2016) 2453181.

2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.

3)
Cada parte cargará con sus propias costas.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 7 de febrero de 2018.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.