CELEX: 62020TJ0657
Valtiontuet
Lentoliikenteen Suomen markkinat
Suomen Finnairille covid-19-pandemian yhteydessä myöntämä tuki
Lentoyhtiön pääomitus, jonka sen julkiset ja yksityiset omistajat ovat toteuttaneet suhteessa olemassa olevaan omistusrakenteeseen
Vastustamatta jättämistä koskeva päätös
Tilapäiset puitteet valtiontukitoimenpiteille
Jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen tähtäävä toimenpide
Poikkeaminen tietyistä tilapäisten puitteiden vaatimuksista
Tuen myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia kaupankäynnin edellytyksiin ja vääristymättömän kilpailun ylläpitämiseen ei ole vertailtu keskenään
Yhdenvertainen kohtelu
Sijoittautumisvapaus
Palvelujen tarjoamisen vapaus
Perusteluvelvollisuus

Kantajana oleva Ryanair DAC vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan valtiontuesta SA.57410 (2020/N) – Suomi COVID-19: Finnairin pääomitus – 9.6.2020 annetun Euroopan komission päätöksen C(2020) 3970 final (jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamista.
Asian tausta
Suomen tasavalta ilmoitti 3.6.2020 komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti pääomituksen muodossa toteutettavasta tukitoimenpiteestä (merkintäoikeusannista), jonka määrä olisi merkintäoikeuksien antamisen lopullisista ehdoista riippuen 499–512 miljoonaa euroa (jäljempänä kyseessä oleva toimenpide). Uusia osakkeita tarjottiin kaikille tuensaajan eli Finnair, Plc:n (jäljempänä tuensaaja tai Finnair) osakkeenomistajille suhteessa niiden olemassa oleviin osuuksiin Finnairin pääomasta.
Kyseessä oleva toimenpide perustuu SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaan. Se on jatkoa Finnairille myönnetylle valtiontakaukselle, jonka komissio totesi valtiontuesta SA.56809 (2020/N) – Suomi covid-19: Finnairin hyväksi annettu valtiontakaus – 18.5.2020 annetussa päätöksessään C(2020) 3387 final sisämarkkinoiden kanssa yhteensopivaksi siltä osin kuin on kyse komission 19.3.2020 antaman tiedonannon, jonka otsikko on ”Tilapäiset puitteet valtiontukitoimenpiteille talouden tukemiseksi tämänhetkisessä covid-19-epidemiassa” (
EUVL 2020, C 91
I, s. 1) ja jota muutettiin 3.4.2020 ja 8.5.2020 (jäljempänä tilapäiset puitteet), 3.2 ja 3.4 kohdasta. Tämä valtiontakaus kattoi 90 prosenttia Finnairin eräältä eläkerahastolta saamasta, 600 miljoonan euron suuruisesta lainasta.
Komissio antoi 9.6.2020 riidanalaisen päätöksen, jossa se päätti olla esittämättä huomautuksia kyseessä olevasta toimenpiteestä, koska se soveltui sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla. Komissio arvioi molempien kokonaisoperaation osana olleiden toimenpiteiden – eli valtiontakauksen ja pääomituksen – soveltuvuuden sisämarkkinoille. Komissio tutki erityisesti, seurasiko näiden toimenpiteiden samanaikaisesta toteutuksesta kumulatiivisia vaikutuksia, ja selvitti näiden mahdollisten kumulatiivisten vaikutusten soveltuvuuden sisämarkkinoille.
Asianosaisten vaatimukset
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää kanteen tutkimatta ja/tai hylkää sen perusteettomana
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Ranskan tasavalta ja Suomen tasavalta vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen.
Oikeudellinen arviointi
Kantaja vetoaa kanteensa tueksi neljään kanneperusteeseen, joista ensimmäinen perustuu SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan rikkomiseen, toinen syrjintäkiellon, palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden periaatteiden loukkaamiseen, kolmas kantajan menettelyllisten oikeuksien loukkaamiseen ja neljäs perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämiseen.
Tutkittavaksi ottaminen
Komissio, jota Ranskan tasavalta tukee, riitauttaa kolmen ensimmäisen kanneperusteen tutkittavaksi ottamisen. Komissio esittää, että kantaja ei voi riitauttaa riidanalaisen päätöksen perusteltavuutta, koska se ei ole osoittanut, että sen kilpailuasema Suomen lentoliikennemarkkinoilla olisi olennaisesti kärsinyt. Komission mukaan kantaja oli vain ilmoittanut, että se oli liikennöinyt Helsingin (Suomi) ja Wienin (Itävalta) välisellä reitillä kesällä 2020 mutta lopettanut kyseisen reitin liikennöinnin. Komissio epäilee siis myös sitä, onko kantaja osoittanut olevansa asianomainen osapuoli, sillä kantaja ei komission mukaan ole esittänyt mitään todistetta siitä, että se olisi kilpaillut tuensaajan kanssa.
Kantaja kiistää nämä prosessinedellytysten puutteet.
On syytä muistaa, että kun komissio antaa SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (
EUVL 2015, L 248, s. 9
) 4 artiklan 3 kohdan nojalla vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, se ei pelkästään totea, että kyseessä olevat toimenpiteet soveltuvat sisämarkkinoille, vaan myös jättää implisiittisesti aloittamatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa ja mainitun asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn (ks. analogisesti tuomio 27.10.2011, Itävalta v. Scheucher-Fleisch ym.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille on epäilyjä, sen on päätettävä aloittaa asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdan nojalla SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätty ja mainitun asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa säädetty muodollinen tutkintamenettely. Jälkimmäisen säännöksen mukaan tällaisessa päätöksessä pyydetään asianomaista jäsenvaltiota ja muita asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa asetetussa määräajassa, joka yleensä on enintään yksi kuukausi (ks. analogisesti tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio päätti alustavan tutkinnan jälkeen SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla jättää vastustamatta kyseessä olevaa toimenpidettä sillä perusteella, että se oli sisämarkkinoille soveltuva. Koska muodollista tutkintamenettelyä ei aloitettu, asianomaiset osapuolet, jotka olisivat voineet esittää huomautuksia kyseisessä vaiheessa, eivät voineet käyttää tätä mahdollisuutta. Tilanteen korjaamiseksi niille on tunnustettu oikeus riitauttaa unionin tuomioistuimissa komission päätös olla aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä. Näin ollen riidanalaisen päätöksen kumoamiskanne, jonka on nostanut SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu asianomainen osapuoli, olisi otettava tutkittavaksi, jos kanteen nostaneen tarkoituksena olisi turvata sille tässä viimeksi mainitussa määräyksessä annetut menettelylliset oikeudet (ks. vastaavasti tuomio 18.11.2010, NDSHT v. komissio,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohdan perusteella tukitoimenpiteestä hyötyneen yrityksen kanssa kilpaileva yritys kuuluu kiistatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin asianomaisiin osapuoliin (tuomio 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ym. v. komissio,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
,
kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 18.11.2010, NDSHT v. komissio,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
,
kohta).
Toisin kuin komissio ja Ranskan tasavalta väittävät, kantaja on oikeudellisesti riittävällä tavalla osoittanut olleensa Finnairin kilpailija. Kantaja selitti näet, että se oli jo yli 17 vuoden ajan tarjonnut lentoliikenteen henkilöliikennepalveluja Suomeen ja Suomesta. On niin ikään kiistatonta, että kantajalla oli ennen covid-19-pandemian alkamista markkinaosuus näistä palveluista, vaikka se olikin pieni. Kantaja ilmoitti myös, että se oli vuonna 2019 kuljettanut yli 100000 matkustajaa Suomeen tai Suomesta ja että ennen covid-19-pandemian alkamista sillä oli ollut alkuperäisessä kesän 2020 ohjelmassaan kuusi reittiyhteyttä kolmelta suomalaiselta lentoasemalta. Kantaja selitti lisäksi, että sen Suomen-toiminta oli kärsinyt pandemiasta enemmän kuin tuensaajan, eikä tätä ole kiistetty.
Toisin kuin komissio väittää, tätä päätelmää ei kyseenalaista se, että kantaja oli lopettanut palvelujensa tarjoamisen Suomessa covid-19-pandemian vuoksi. Kun näet otetaan huomioon edellä 14 kohdassa selostetut seikat sekä olosuhteet, jotka aiheuttivat palvelujen lopettamisen, on todettava, että lopettaminen oli todennäköisesti väliaikaista ja että kantajan ja tuensaajan välinen kilpailutilanne ei ollut lakannut valituksen jättämisajankohtana (ks. vastaavasti tuomio 2.9.2021, NeXovation v. komissio,
C‑665/19 P
,
EU:C:2021:667
,
kohta). Kantaja ilmoitti lisäksi istunnossa, että se oli alkanut uudelleen liikennöidä lentoja Suomesta ja Suomeen.
Tästä seuraa, että tuensaajan kilpailijana oleva kantaja on osoittanut, että se oli asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohdassa tarkoitettu asianomainen osapuoli, jolla oli intressi varmistaa, että sen SEUT 108 artiklan 2 kohtaan perustuvat menettelylliset oikeudet turvataan.
Nyt käsiteltävässä asiassa kannekirjelmän 33–39 kohdasta ilmenee, että kantaja pyrkii kanteellaan vain siihen, että sen SEUT 108 artiklan 2 kohtaan perustuvia menettelyllisiä oikeuksia kunnioitetaan, vaikka kolmas kanneperuste onkin ainoa, joka nimenomaisesti koskee sen oikeuksien turvaamista. Kanne on siis otettava tutkittavaksi siltä osin kuin kantaja vetoaa menettelyllisten oikeuksiensa loukkaamiseen. Tästä seuraa, että on tärkeää määrittää, mitkä kanneperusteet voidaan ottaa tutkittaviksi siltä osin kuin niissä pyritään osoittamaan mainittu loukkaaminen.
Kolmas kanneperuste, joka koskee kantajan menettelyllisten oikeuksien turvaamista, on otettava tutkittavaksi. Lisäksi on muistettava, että osoittaakseen menettelyllisten oikeuksiensa loukkaamisen kantajalla on oikeus vedota perusteluihin, joilla pyritään osoittamaan, että komission tekemä päätelmä kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille on virheellinen, mikä on sitäkin suuremmalla syyllä omiaan näyttämään toteen, että komissiolle olisi arviointinsa aikana pitänyt herätä epäilyjä kyseisen toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Unionin yleisellä tuomioistuimella on näin ollen nyt käsiteltävässä asiassa toimivalta tutkia kantajan kahdessa ensimmäisessä kanneperusteessa esittämät asiakysymykseen liittyvät perustelut, joihin kantaja viittaa kolmannessa kanneperusteessaan, selvittääkseen, voidaanko niillä tukea kantajan nimenomaisesti esittämää kanneperustetta, joka koskee sellaisten epäilyjen olemassaoloa, jotka oikeuttavat aloittamaan SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn (ks. vastaavasti tuomio 13.6.2013, Ryanair v. komissio,
C‑287/12 P
, ei julkaistu,
EU:C:2013:395
,
–
kohta ja tuomio 6.5.2019, Scor v. komissio,
T‑135/17
, ei julkaistu,
EU:T:2019:287
,
kohta).
Neljännestä kanneperusteesta, joka koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä, on korostettava, että perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättäminen kohdistuu olennaisten menettelymääräysten rikkomiseen ja kuuluu oikeusjärjestyksen perusteisiin, ja unionin tuomioistuinten on tutkittava se viran puolesta, eikä se koske riidanalaisen päätöksen aineellista lainmukaisuutta (ks. vastaavasti tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
,
–
kohta).
Asiakysymys
Aluksi on palautettava mieleen, että riidanalaisen päätöksen kaltaisen, asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohtaan perustuvan vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen laillisuus riippuu siitä, olisiko komissiolla ilmoitettua toimenpidettä koskevassa alustavassa tutkintavaiheessa käytettävissä olleiden tietojen ja selvityksen arvioinnin pitänyt objektiivisesti herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, sillä tällaisten epäilyjen vuoksi on aloitettava muodollinen tutkintamenettely, johon saman asetuksen 1 artiklan h alakohdassa tarkoitetut asianomaiset osapuolet voivat osallistua (ks. analogisesti tuomio 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ym. v. komissio,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
,
kohta ja tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology,
C‑57/19 P
,
EU:C:2021:663
,
kohta).
Unionin tuomioistuinten on arvioitava alustavan tutkintamenettelyn päätteeksi tehtävän vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen lainmukaisuutta paitsi niiden tietojen perusteella, jotka komissiolla oli käytettävissään päätöstä tehdessään, myös niiden tietojen perusteella, joita komissiolla on voinut olla käytettävissään (tuomio 29.4.2021, Achemos Grupė ja Achema v. komissio,
C‑847/19 P
, ei julkaistu,
EU:C:2021:343
,
kohta ja tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology,
C‑57/19 P
,
EU:C:2021:663
,
kohta).
Vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen kumoamista vaativan on esitettävä useilla yhtäpitävillä viitteillä näyttö sellaisten epäilyjen olemassaolosta, jotka koskevat kyseisen tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille, jota on arvioitava ottamalla huomioon sekä olosuhteet, joiden vallitessa kyseinen päätös tehtiin, että sen sisältö (tuomio 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ym. v. komissio,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
,
kohta ja tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology,
C‑57/19 P
,
EU:C:2021:663
,
kohta).
Kun unionin yleinen tuomioistuin nyt käsiteltävässä asiassa valvoo riidanalaisen päätöksen laillisuutta, sen on tarkasteltava kantajan esittämiä perusteluja, joiden mukaan komissiolle olisi pitänyt alustavan tutkinnan jälkeen herätä asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 ja 4 kohdassa tarkoitettuja epäilyjä kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille.
Kolmas kanneperuste, jonka mukaan kantajan menettelyllisiä oikeuksia on loukattu
Kolmas kanneperuste, jossa kantaja viittaa myös ensimmäiseen ja toiseen kanneperusteeseensa, jakautuu kuuteen osaan, jotka koskevat eri viitteitä siitä, että komissiolle olisi pitänyt herätä epäilyjä asetuksen 2015/1589 4 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
–
Viite, joka koskee SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan rikkomista siltä osin kuin kyseessä olevalla toimenpiteellä ei poisteta Suomen taloudessa olevaa vakavaa häiriötä
Kantaja moittii komissiota olennaisesti siitä, että komissio ei osoittanut, että kyseessä olevan toimenpiteen tarkoituksena olisi ollut poistaa Suomen taloudessa oleva vakava häiriö.
Komissio, jota Ranskan tasavalta ja Suomen tasavalta tukevat, riitauttaa tämän argumentaation.
On muistettava, että SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan sanamuodon mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää tukea jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen.
SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta on poikkeus SEUT 107 artiklan 1 kohdassa ilmaistusta yleisestä periaatteesta, jonka mukaan valtiontuet ovat sisämarkkinoille soveltumattomia. Sitä on siis tulkittava suppeasti (ks. tuomio 9.4.2014, Kreikka v. komissio,
T‑150/12
, ei julkaistu,
EU:T:2014:191
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). SEUT 107 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista ”muodossa tai toisessa” myönnetty tuki ei sovellu sisämarkkinoille. SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaa sovelletaan näin ollen yksittäisiin tukiin (tuomio 14.4.2021, Ryanair v. komissio (Finnair I; Covid-19),
T‑388/20
, valitus vireillä,
EU:T:2021:196
,
kohta).
Oikeuskäytännön mukaan komissio voi todeta tuen SEUT 107 artiklan 3 kohdan mukaiseksi ainoastaan, jos se voi todeta, että kyseinen tuki edistää sellaisen kyseisessä määräyksessä tarkoitetun tavoitteen saavuttamista, joka ei olisi tuensaajana olevalle yritykselle mahdollinen tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Kyseessä olevaa toimenpidettä ei toisin sanoen voida todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi, jos sillä parannetaan tuensaajayrityksen taloudellista tilannetta ilman, että se olisi tarpeen SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrätyn päämäärän saavuttamiseksi eli Suomen taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 14.1.2009, Kronoply v. komissio,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. vastaavasti myös tuomio 14.4.2021, Ryanair v. komissio (Finnair I; Covid-19),
T‑388/20
, valitus vireillä,
EU:T:2021:196
,
kohta).
Ensinnäkin on todettava, että toisin kuin kantaja väittää, SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa ei edellytetä, että kyseessä olevalla tuella voidaan yksinään poistaa asianomaisen jäsenvaltion taloudessa oleva vakava häiriö. Kun komissio on kerran todennut, että jäsenvaltion taloudessa on todellakin vakava häiriö, jäsenvaltio voi näet saada luvan, jos muutkin kyseisessä artiklassa määrätyt edellytykset täyttyvät, myöntää valtiontukia tukiohjelmien tai yksittäisten tukien muodossa, mikä myötävaikuttaa mainitun vakavan häiriön poistamiseen. Kyse voisi siten olla useista tukitoimenpiteistä, jotka kukin osaltaan myötävaikuttavat tämän päämäärän saavuttamiseen. Ei siis voida edellyttää, että tukitoimenpiteellä poistetaan sellaisenaan jäsenvaltion taloudessa oleva vakava häiriö, jotta se voidaan pätevästi perustaa SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaan (tuomio 14.4.2021, Ryanair v. komissio (Finnair I; Covid-19),
T‑388/20
, valitus vireillä,
EU:T:2021:196
,
kohta).
Näissä olosuhteissa kantaja ei voi moittia komissiota siitä, että se totesi kyseessä olevan toimenpiteen täyttävän SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrätyt edellytykset, pelkästään sillä perusteella, että kyseisellä toimenpiteellä ei yksinään voida poistaa covid-19-pandemian Suomen taloudelle aiheuttamaa vakavaa häiriötä.
Toiseksi on niin, että siltä osin kuin kantaja väittää, että kyseessä olevalla toimenpiteellä ei poisteta Suomen taloudessa olevaa vakavaa häiriötä vaan päinvastoin pahennetaan sitä, koska tuki hyödyttää ainoastaan Finnairia, on tutkittava, oliko komissio oikeassa todetessaan, että kyseisellä toimenpiteellä myötävaikutettiin tämän SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetun tavoitteen saavuttamiseen edellä 29 kohdassa käsitellyn oikeuskäytännön mukaisesti.
Kantaja ei kiistä käsiteltävänä olevassa asiassa sitä, että covid-19-pandemiasta on aiheutunut vakavaa häiriötä Suomen taloudelle, eikä sitä, että tästä pandemian aiheuttamasta kriisistä on kärsinyt erityisesti koko lentoliikenneala.
Kantaja ei myöskään kiistä päätelmää, jonka mukaan valtiontakaus ja kyseessä oleva toimenpide liittyvät toisiinsa niin läheisesti, että ne on katsottava yhdeksi ainoaksi tueksi.
Kyseisten kahden toimenpiteen tarkoituksena on taata Finnairille riittävästi likviditeettiä sen elinkelpoisuuden ja sen lentoliikenteen säilyttämiseksi aikana, jolloin covid-19-pandemia häiritsee vakavasti koko Suomen taloutta, ja välttää se, että Finnairin mahdollinen konkurssi häiritsee asianomaisen jäsenvaltion taloutta entisestään (riidanalaisen päätöksen 41 perustelukappale).
Tältä osin komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että Finnairin konkurssi tai maksukyvyttömyys uhkasivat häiritä vakavasti Suomen taloutta, koska Finnairilla on huomattava rooli maan kansallisissa ja kansainvälisissä liikenneyhteyksissä sekä suuri taloudellinen ja yhteiskunnallinen merkitys useille suomalaisille tavarantoimittajille ja työntekijöille, ja päätteli näin ollen, että Finnairin tueksi suunnatut toimenpiteet myötävaikuttivat yhden SEUT 107 artiklan 3 kohdassa mainitun tavoitteen eli kyseisen maan taloudessa olevan vakavan häiriön poistamisen saavuttamiseen (riidanalaisen päätöksen 84–86 kohta).
Tältä osin on yhtäältä todettava, että Finnair ylläpiti sisäistä ja kansainvälistä verkostoa, jolla varmistettiin Suomen liikenneyhteydet. Finnair oli näet tärkein lentoliikenteen harjoittaja Suomessa vuonna 2019, jolloin se kuljetti lähes 15 miljoonaa matkustajaa eli 67 prosenttia kaikista niistä matkustajista, jotka kyseisenä vuonna kuljetettiin Suomeen, Suomesta tai Suomessa. Finnair harjoitti lentoliikennettä suurimmalle osalle Suomen alueellisista lentoasemista, ja sillä oli laaja kansainvälinen verkosto, joka muodostui yli sadasta reitistä, jotka yhdistävät Suomen Euroopan ja maailman muiden alueiden suurimpiin liikekeskuksiin (ks. vastaavasti tuomio 14.4.2021, Ryanair v. komissio (Finnair I; Covid-19),
T‑388/20
, valitus vireillä,
EU:T:2021:196
,
ja
kohta).
Lisäksi Finnair oli tärkein lentorahtiliikenteen harjoittaja Suomessa, ja sillä oli laaja Aasian verkosto. Vaikka kyseinen verkosto oli suomalaisten ja aasialaisten yritysten väliselle kaupalle olennainen, sen merkitys oli sitäkin suurempi covid-19-pandemiasta aiheutuneen kriisin yhteydessä. Finnair liikennöi näet päivittäin rahtireittejä Etelä-Koreaan, Kiinaan ja Japaniin sellaisten lääkkeiden ja terveydenhuollon laitteiden ja tarvikkeiden kysyntään vastaamiseksi Suomessa, joita tarvitaan covid-19-kriisistä selviytymiseen (tuomio 14.4.2021, Ryanair v. komissio (Finnair I; Covid-19),
T‑388/20
, valitus vireillä,
EU:T:2021:196
,
kohta).
Toisaalta on todettava, että Finnairilla oli Suomessa suuri taloudellinen ja yhteiskunnallinen merkitys, kuten komissio riidanalaisessa päätöksessä toi esille. Finnair oli näet vuonna 2017 Suomen 16:nneksi tärkein yhtiö, kun otetaan huomioon sen tuottama osuus maan bruttokansantuotteesta (BKT), ja sen luoma lisäarvo oli tuolloin suuruudeltaan 600 miljoonaa euroa, ja vuonna 2019 sillä oli noin 6800 työntekijää.
Kantaja väittää, että suhteessa Suomen BKT:hen (n. 241 miljardia euroa vuonna 2019) tai työllisten kokonaismäärään (2,5 miljoonaa henkeä) nämä luvut eivät riitä perustelemaan kyseessä olevaa toimenpidettä. On kuitenkin niin, että vaikka Finnairin arvonlisäys olisikin vain osa Suomen BKT:stä ja Finnairin työntekijät vain pieni osa Suomen työllisistä, tämä ei kyseenalaista Finnairin merkitystä kyseisen maan taloudelle. On näet riittävää muistaa, että Finnair kuljetti yksinään 67 prosenttia kaikista matkustajista, jotka matkustivat Suomeen, Suomesta ja Suomessa, ja että se oli ainoa lentoyhtiö, joka tarjosi säännöllisiä yhteyksiä suurimpaan osaan Suomen alueellisista lentoasemista ympäri vuoden. Finnairin näillä kotimaanlennoilla kuljettamista matkustajista 50 prosenttia oli liikematkustajia. Finnairilla on siis huomattava osuus matkustajalentoliikenteestä maassa, jossa muut liikennemuodot eivät ilmastollisista ja maantieteellisistä syistä aina tarjoa tyydyttävää vaihtoehtoa lentoliikenteelle. Lisäksi Finnair teki pandemian aikana yhteistyötä Huoltovarmuuskeskuksen kanssa ja käytti kansainvälistä verkostoaan sellaisten tarvikkeiden kysyntään vastaamiseksi Suomessa, joita tarvitaan covid-19-pandemiasta selviytymiseksi. Kyseisten lääkkeiden ja terveydenhuollon laitteiden ja tarvikkeiden huoltovarmuudella on strategista merkitystä sekä Suomessa asuvien henkilöiden terveyden suojelun että sulkutoimien rajoittamisen ja Suomen talouden nopean toipumisen kannalta. Lukuisat suomalaiset yritykset luottivat Finnairin tarjoamiin rahtipalveluihin, ja jotkin niistä luottivat myös Finnairin niiltä tekemiin hankintoihin. Finnairin tavarantoimittajiltaan vuonna 2019 tekemien hankintojen arvo oli näet 1,9 miljardia euroa, josta 40 prosenttia oli peräisin suomalaisilta yrityksiltä (ks. vastaavasti tuomio 14.4.2021, Ryanair v. komissio (Finnair I; Covid-19),
T‑388/20
, valitus vireillä,
EU:T:2021:196
,
–
kohta).
Nämä seikat huomioon ottaen komissio katsoi aivan oikein, että koska Finnairilla oli huomattava asema Suomen kansallisissa ja kansainvälisissä liikenneyhteyksissä sekä suuri taloudellinen ja yhteiskunnallinen merkitys useille suomalaisille tavarantoimittajille ja työntekijöille, kyseessä oleva toimenpide myötävaikutti yhden SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa mainitun tavoitteen eli kyseisen maan taloudessa olevan vakavan häiriön poistamisen saavuttamiseen ja että se ei missään tapauksessa pahentanut Suomen talouden häiriötä, päinvastoin kuin kantaja väittää.
Muut kantajan tässä yhteydessä esittämät argumentit eivät ole omiaan muuttamaan tätä päätelmää.
Kantaja tuo ensinnäkin komission aiempien SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla tehtyjen päätösten osalta esiin, että yrityksiin liittyvät yksittäiset päätökset koskivat pankkeja sekä yhden jäsenvaltion rautatieverkon haltijaa. Kantaja väittää, että vaikka pankki voikin olla maan talouden kannalta systeemisesti merkittävä ja rautatieverkolla voi olla huomattava merkitys maan taloudelle ja väestölle, näin ei ole Finnairin kohdalla.
On kuitenkin muistettava, että riidanalaisen päätöksen lainmukaisuus on arvioitava ainoastaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan perusteella eikä komission väitetyn aiemman päätöksentekokäytännön valossa (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2013, Nitrogénművek Vegyipari v. komissio,
T‑387/11
, ei julkaistu,
EU:T:2013:98
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Joka tapauksessa on niin, että pelkästään sillä perusteella, että Finnair ei ole pankki eikä rautatieverkon haltija, ei voida katsoa, että Finnairilla ei olisi merkitystä Suomen talouden kannalta. Tämä seikka ei myöskään riitä yksinään osoittamaan, että kyseessä oleva toimenpide ei olisi myötävaikuttanut yhden SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetun tavoitteen saavuttamiseen ja että komissiolle olisi pitänyt herätä epäilyksiä sen arvioidessa kyseisen toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille.
Mitä tulee toiseksi Finnairin väitettyihin covid-19-pandemiaa edeltäneisiin rahoitusvaikeuksiin, on yhtäältä todettava, että kantaja ei kiistä sitä, että kyseinen lentoyhtiö ei ennen covid-19-pandemiaa ollut vaikeuksissa oleva yritys tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi [SEUT] 107 ja [SEUT] 108 artiklan mukaisesti 17.6.2014 annetussa komission asetuksessa N:o 651/2014 (
EUVL 2014, L 187, s. 1
) tarkoitetussa merkityksessä.
Toisaalta kannekirjelmän liitteenä esitetystä asiakirjasta ”Taloudellinen tieto 2019, Finnair”, johon kantaja perustelujensa tueksi vetoaa, ei ilmene, että Finnairilla olisi ennen covid-19-pandemian alkua ollut sellaisia vaikeuksia, jotka olisivat voineet herättää epäilyjä kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. On päinvastoin niin, että vaikka Finnairin vuoden 2019 voitot laskivatkin 25 prosenttia verrattuna vuoden 2018 voittoihin, kyseinen asiakirja vahvistaa, että tästä laskusta huolimatta Finnair oli edelleen kannattava yritys ennen covid-19-pandemiaa.
Mitä tulee kolmanneksi Finnairin merkitykseen Suomen liikenneyhteyksien kannalta, kantaja esittää, että riidanalaisessa päätöksessä liioitellaan tätä merkitystä, koska kaksi kolmannesta kyseisen lentoyhtiön myymistä lipuista on liityntälennoille. Tältä osin on riittävää muistuttaa, että Finnairin kuljettamien matkustajien määrä liityntälentoja lukuun ottamatta ei ole ainoa tekijä, jonka komissio otti huomioon päätellessään, että kyseessä oleva toimenpide myötävaikutti yhden SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetun tavoitteen saavuttamiseen. Kuten riidanalaisen päätöksen 84–86 kohdasta näet ilmenee, komissio otti huomioon paitsi matkustajaliikenteen myös rahtiliikenteen, työpaikat, hankinnat suomalaisilta tavarantoimittajilta ja osuuden BKT:stä. Vaikka myönnettäisiinkin, että kaksi kolmannesta Finnairin myymistä lipuista oli liityntälennoille, on silti niin, että Finnairilla oli ennen covid-19-pandemiaa huomattava rooli maan liikenneyhteyksissä (ks. edellä 37–40 kohta). Näissä olosuhteissa kantajan argumentti ei voi osoittaa, että kyseessä oleva toimenpide ei olisi myötävaikuttanut Suomen taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen ja että komissiolle olisi pitänyt herätä epäilyjä arvioitaessa kyseisen toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille.
Mitä tulee neljänneksi argumenttiin, jonka mukaan komissio ei osoittanut, että Finnairin konkurssi vaarantaisi väistämättä Suomen talouden ja liikenneyhteydet, kantaja moittii komissiota erityisesti siitä, että se ei osoittanut yhtäältä, että ilman kyseessä olevaa toimenpidettä Finnair olisi väistämättä ajautunut konkurssiin ja sen kaikki toiminta olisi tällöin loppunut, ja toisaalta, että mikään muu lentoyhtiö ei olisi pystynyt mukautumaan tilanteeseen ja ylläpitämään Finnairin aiemmin liikennöimiä reittejä. Kantaja katsoo, että Malev- ja Spanair-lentoyhtiöiden konkurssit osoittavat tältä osin, että kansallisen lentoyhtiön konkurssi voi lisätä maan liikenneyhteyksiä ja saada maan tärkeimmän lentoaseman menestymään.
Tältä osin on niin, että vaikka komissio riidanalaisessa päätöksessä katsoikin, että Finnairin konkurssi tai maksukyvyttömyys voisi aiheuttaa vakavan häiriön Suomen talouteen, kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuuden arviointi ei vaatinut sen varmistamista, että Finnair olisi ilman valtion väliintuloa väistämättä lopettanut kaiken toimintansa. Oli riittävää, kun komissio totesi, että kyseessä oleva toimenpide oli välttämätön, kun otettiin huomioon Finnairin vakavat vaikeudet ylläpitää toimintaansa sen luottokelpoisuuteen kohdistuvien riskien vuoksi.
Tältä osin on tuotava esiin, että sekä sisäisten että kansainvälisten lentojen kysyntä kärsi vakavasti covid-19:n leviämisestä ja sen aiheuttamista lentorajoituksista. On kiistatonta, että kysynnän romahduksella oli välitön ja dramaattinen kielteinen vaikutus Finnairin kassavirtaan. Finnair oli keväällä 2020 perunut suuren osan lennoistaan ja joutunut sen jälkeen maksamaan korvauksia matkustajille (riidanalaisen päätöksen 81 kohta). Finnair oli tällöin yrittänyt hankkia rahoitusta luottomarkkinoilta, mutta vallitsevan tilanteen ja epävarmojen näkymien vuoksi se ei kyennyt kattamaan kaikkia likviditeettitarpeitaan. Valtiontakausta koskevan päätöksen antamisen aikaan Finnair oli onnistunut sopimaan luottojärjestelystä ja neuvotellut kiinnittämättömille lentokoneilleen myynti- ja takaisinvuokrausjärjestelyn hankkiakseen lisärahoitusta. Finnair oli lisäksi toteuttanut merkittäviä monialaisia kustannusten vähentämistoimenpiteitä likviditeettinsä säilyttämiseksi.
Näistä toimista huolimatta komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä Finnairin vuosien 2020–2022 talousennusteiden perusteella, että yrityksen omat varat supistuisivat huomattavasti verrattuna covid-19-pandemiaa edeltäneeseen tilanteeseen. Nämä ennusteet huomioon ottaen komissio arvioi, että Finnairin hankkimasta valtion takaamasta lainasta huolimatta se, että markkinoilta oli mahdotonta saada riittävästi lainaa Finnairin kaikkien likviditeettitarpeiden kattamiseksi, olisi yhdessä pääomanlisäyksen puuttumisen kanssa voinut aiheuttaa Finnairille maksuvalmiuskriisin ja näin ollen riskin, että se ei voisi noudattaa maksuvelvollisuuksiaan ja joutuisi hakeutumaan maksukyvyttömyysmenettelyyn (riidanalaisen päätöksen 4, 80 ja 81 kohta).
Toisin kuin kantaja väittää, edellä esitettyä ei myöskään voi kyseenalaistaa se, että jokin toinen lentoyhtiö löysi lopulta ”muita markkinaratkaisuja” myynti- ja takaisinvuokrausoperaation tai henkilökuntavähennysten avulla.
On näet todettava, että ennen kuin Finnair osoitti Suomen tasavallalle kirjallisen pääomitushakemuksen, se etsi muita, kantajan kirjelmissään mainitsemien kaltaisia rahoitusratkaisuja, mutta ei onnistunut hankkimaan markkinoilta rahoitusta, jolla se olisi voinut kattaa kaikki likviditeettitarpeensa. Lisäksi komissio toi esiin, että kyseessä olevalla pääomituksella oli Finnairille kaksi pääasiallista seurausta. Yhtäältä Finnair pystyi sen ansiosta lisäämään omia varojaan ja siten parantamaan velkaantuneisuusastettaan sekä mahdollisuuksiaan saada markkinoilta rahoitusta kohtuullisin ehdoin. Toisaalta se mahdollisti likviditeetin tarjoamisen Finnairille. Tämän vuoksi Suomen viranomaiset ja komissio katsoivat, että pääomituksella hankittua likviditeettiä ei olisi voitu hankkia muilla keinoilla (riidanalaisen päätöksen 42 kohta). Sitä vastoin mikään seikka asiakirja-aineistossa, etenkään mikään kantajan esittämä seikka, ei anna perusteita päätellä, että kyseessä olevan toimenpiteen tavoite olisi voitu saavuttaa ”muilla rahoituskeinoilla” varmistaen samalla, että tavoiteltu tulos saavutettaisiin kummaltakin osin.
Edellä esitetyn huomioon ottaen on siis syytä katsoa komission osoittaneen, että kyseessä oleva toimenpide oli välttämätön, kun otettiin huomioon Finnairin vakavat vaikeudet ylläpitää toimintaansa sen luottokelpoisuuteen kohdistuvien riskien vuoksi.
On kuitenkin niin, että vaikka kantajan mainitsemat Malevin ja Spanairin esimerkit osoittaisivatkin, että lentoyhtiön konkurssi ei väistämättä aiheuttaisi asianomaiselle jäsenvaltiolle liikenneyhteyksien menetyksiä, on riittävää muistuttaa, että Finnairin merkitys maan liikenneyhteyksien kannalta ei ollut ainoa seikka, joka otettiin huomioon arvioitaessa Finnairin merkitystä Suomen taloudelle (ks. edellä 47 kohta). Kantaja ei myöskään esitä mitään seikkaa, joka voisi valottaa unionin yleiselle tuomioistuimelle kyseisten kahden konkurssin seurauksia asianomaisten kahden jäsenvaltion työllisyydelle, tavarantoimittajille ja viime kädessä niiden talouteen luodulle lisäarvolle. Näissä olosuhteissa kantajan tekemä rinnastus kyseisten konkurssien ja nyt käsiteltävän asian välillä ei vaikuta toteamukseen, jonka mukaan kyseessä oleva toimenpide poisti osaltaan Suomen taloudessa olevaa vakavaa häiriötä.
Samaten se kantajan perustelu, jonka mukaan sillä on käytössään suuri lentokalusto, joka olisi voitu nopeasti siirtää korvaamaan Finnair tämän lopettaessa toimintansa, keskittyy Suomen liikenneyhteyksiin ja ohittaa muut huomioon otetut tekijät, kuten paikallisen työllisyyden, paikalliset tavarantoimittajat ja Finnairin Suomen talouteen luoman lisäarvon.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että vaikka kyseessä oleva toimenpide toki parantaakin Finnairin rahoitustilannetta, se on silti välttämätön yhden SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetun tavoitteen eli Suomen taloudessa olevan vakavan häiriön poistamisen saavuttamiseksi edellä 29 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti. Näin ollen on pääteltävä, että kantaja ei ole kolmannen kanneperusteen ensimmäisessä osassa esittänyt mitään vakuuttavaa todistetta asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen epäilyjen olemassaolosta.
Kantajan perustelujen tämä osa on siis hylättävä.
–
Viite, joka koskee tilapäisten puitteiden 3.11 jakson rikkomista
Kantaja tuo olennaisesti esille, että komissiolle olisi pitänyt herätä epäilyjä, koska kyseessä oleva toimenpide poikkesi tietyistä tilapäisten puitteiden 3.11 jaksossa vahvistetuista vaatimuksista.
Komissio, jota Suomen tasavalta tukee, riitauttaa tämän argumentaation.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissiolla on harkintavaltaa arvioitaessa tukitoimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan nojalla (ks. vastaavasti tuomio 19.7.2016, Kotnik ym.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tätä harkintavaltaa käyttäessään komissio voi antaa suuntaviivoja vahvistaakseen perusteet, joiden mukaisesti se aikoo arvioida jäsenvaltioiden suunnittelemien tukitoimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille. Kun komissio antaa tällaisia käytännesääntöjä ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että niitä sovelletaan vastedes niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä se lähtökohtaisesti voi poiketa näistä säännöistä uhalla, että sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen tai luottamuksensuojan periaatteen kaltaisia yleisiä oikeusperiaatteita (ks. vastaavasti tuomio 8.3.2016, Kreikka v. komissio,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 19.7.2016, Kotnik ym.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
,
ja
kohta).
Vaikka valtiontukien alalla komissiota velvoittavatkin sen hyväksymät puitteet, tällaisten puitteiden hyväksyminen ei kuitenkaan vapauta komissiota velvollisuudestaan tutkia ne erityiset poikkeukselliset olosuhteet, joihin jäsenvaltio on tietyssä yksittäisessä tapauksessa vedonnut vaatiakseen SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan välitöntä soveltamista (ks. vastaavasti tuomio 8.3.2016, Kreikka v. komissio,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
,
–
kohta ja tuomio 19.7.2016, Kotnik ym.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa Suomen viranomaiset ilmoittivat kyseessä olevan toimenpiteen SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla. Riidanalaisessa päätöksessä komissio tutki kyseessä olevan toimenpiteen tilapäisten puitteiden 3.11 jakson valossa. Se luopui kuitenkin kyseisten puitteiden tiettyjen vaatimusten soveltamisesta ottaakseen huomioon kyseisen toimenpiteen erityispiirteet eli yksityisten sijoittajien osallistumisen ja sen, että valtio tuensaajan perinteisenä osakkeenomistajana ei kasvattanut omistusosuuttaan tuensaajan pääomasta suhteessa pandemiaa edeltäneeseen osuuteensa. Komissio täsmensi, että se soveltaisi vastaisuudessa samaa lähestymistapaa tähän rinnastettaviin tilanteisiin, joilla on samat ominaispiirteet, ja että se aloittaisi tilapäisten puitteiden muutosmenettelyn lisätäkseen niihin tämän lähestymistavan.
Osapuolten erimielisyys koskee siis niitä tilapäisten puitteiden 3.11 jaksossa vahvistettuja vaatimuksia, joita komissio ei soveltanut. Kyse on ensinnäkin vaatimuksesta, jonka mukaan covid-19:n yhteydessä hyväksyttäviin yksittäisiin pääomitustoimenpiteisiin on sisällyttävä korotusmekanismi, jolla korotetaan valtion saamaa korvausta ja kannustetaan siten tuensaajaa ostamaan valtion pääomasijoitukset takaisin, toiseksi kiellosta, jonka mukaan tuensaajat eivät saa hankkia yli 10 prosentin osuutta kilpailevista yrityksistä niin kauan kuin vähintään 75 prosenttia kyseisten toimenpiteiden instrumenteista on lunastamatta, ja kolmanneksi kiellosta, jonka mukaan tuensaajat eivät saa jakaa osinkoja niin kauan kuin mainittujen toimenpiteiden instrumentteja ei ole lunastettu kokonaan. Kantaja esittää, että näin toimimalla komissio loi keinotekoisesti poikkeuksen tilapäisistä puitteista ja loukkasi yhdenvertaisen kohtelun, oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita. Komissio ja Suomen tasavalta väittävät päinvastoin, että oli olemassa erityisiä olosuhteita, jotka edellä 62 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti perustelivat SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan välittömän soveltamisen asian tosiseikastoon ja siten edellä mainittujen vaatimusten jättämisen soveltamatta.
Tältä osin on aluksi mainittava, että yhtäältä kyseessä oleva toimenpide oli osa sääntelyjärjestelmää, jota leimasivat covid-19-pandemian aiheuttamat poikkeukselliset olosuhteet, ja toisaalta siinä oli hyvin erityisiä, sille ominaisia piirteitä.
Mitä tulee kyseessä olevan toimenpiteen sääntelyjärjestelmään, on todettava, että covid-19-pandemia sai aikaan poikkeukselliset olosuhteet. Jäsenvaltioiden käyttöön ottamat eri rajoittamistoimenpiteet, kuten lähikontaktien välttämistoimet, matkustusrajoitukset, karanteenit ja eristämistoimenpiteet, johtivat lentomatkojen kysynnän romahdukseen ja aiheuttivat alalla toimiville yrityksille vakavan kriisin.
Näiden poikkeuksellisten olosuhteiden taloudelliset vaikutukset vaativat välittömiä toimia sekä jäsenvaltioiden että unionin tasolla. Komissio hyväksyi tätä varten tilapäiset puitteet 19.3.2020 eli muutamia päiviä sen jälkeen, kun jäsenvaltiot olivat ottaneet käyttöön ensimmäiset rajoittamistoimenpiteet, jotta ne voisivat toimia tilanteen vaatimalla nopeudella. Tässä tarkoituksessa komissio ilmoitti tilapäisissä puitteissa edellytykset, joiden täyttyessä väliaikaiset valtiontukitoimenpiteet katsottaisiin sisämarkkinoille soveltuviksi SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla ja hyväksyttäisiin hyvin nopeasti asianomaisen jäsenvaltion ilmoitettua ne. Koska nämä puitteet hyväksyttiin äärimmäisen kiireellisissä olosuhteissa, niissä ei voitu ottaa huomioon kaikkia toimenpiteitä, joita jäsenvaltiot voisivat ottaa käyttöön covid-19-pandemian aiheuttamasta kriisistä kärsivien talouden toimijoiden hyväksi. Komissio on muuttanut tilapäisiä puitteita useaan kertaan ottaakseen huomioon tilanteen kehityksen ja ne erityyppiset toimenpiteet, joita jäsenvaltiot suunnittelivat käyttävänsä vastatakseen pandemian kielteisiin seurauksiin. Erityisesti riidanalaisen päätöksen antamisajankohtana komissio valmistautui aloittamaan uuden tilapäisten puitteiden muutosmenettelyn, jotta puitteissa otettaisiin huomioon kyseessä olevan väliaikaisen tukitoimenpiteen tyyppiset toimenpiteet. Kyseinen muutos tehtiin lopulta 29.6.2020 eli noin 20 päivää riidanalaisen päätöksen antamisen jälkeen.
Mitä tulee kyseessä olevan toimenpiteen ominaispiirteisiin, on todettava, että kyseisessä toimenpiteessä oli hyvin erityisiä piirteitä, joita komissio ei ollut ottanut huomioon tilapäisten puitteiden hyväksymisajankohtana. Yhtäältä toimenpiteen tarkoituksena ei näet ollut perinteisenä osakkeenomistajana olevan valtion omistusosuuden kasvattaminen, sillä valtio merkitsi uusia osakkeita vain aikaisemman omistuksensa suhteessa. Toisaalta taas kyseessä olevaan toimenpiteeseen sisältyi huomattava yksityinen rahoitus. Yksityisten sijoittajien osallistuminen Finnairin pääomitukseen kattoi näet vähintään 30 prosenttia uudesta sijoitetusta pääomasta, ja eräät yksityiset pankit olivat sitoutuneet merkitsemään ne uudet osakkeet, joita olemassa olevat tai mahdolliset yksityiset sijoittajat eivät ostaisi. Kuten Suomen tasavalta täsmensi, tämä yksityisten pankkien sitoumus takasi, että valtion osuus ei kasvaisi. Pääomitustavan seurauksena oli siis, että valtiontuen määrä jäi selvästi alle sen määrän, joka olisi ollut tarpeen ilman yksityistä rahoitusta. Kaiken kaikkiaan Finnairin pääomitukseen osallistui samanaikaisesti ja samoin ehdoin sekä julkista että yksityistä rahoitusta, sillä täsmennyksellä, että julkisten osakkeenomistajien omistusten ja yksityisten osakkeenomistajien omistusten välinen suhde pysyi ennallaan.
Juuri näiden poikkeuksellisten olosuhteiden ja kyseessä olevan toimenpiteen hyvin erityisten ominaispiirteiden valossa on syytä tutkia, olivatko kantajan unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämät seikat omiaan herättämään epäilyjä kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille.
Mitä tulee ensinnäkin korotusmekanismiin, jolla on tarkoitus kannustaa tuensaajaa ostamaan valtion pääomasijoitukset takaisin, kantaja esittää, että tilapäisten puitteiden 61 kohdan nojalla ”kaikkiin” pääomitustoimiin – poikkeuksetta – on sisällyttävä tällainen mekanismi. Kantajan mukaan komissio vapautti virheellisesti Suomen tasavallan esittämästä strategiaa, jolla valtio myisi kyseessä olevasta toimenpiteestä johtuvan osuutensa Finnairin pääomasta, vaikka tällaista strategiaa edellytetään tilapäisten puitteiden 3.11.7 jaksossa, jonka otsikko on ”Pääomituksella hankittua omistusosuutta koskeva valtion irtautumisstrategia ja raportointivelvoitteet”. Tältä osin kantaja väittää yhtäältä, että ei ole perusteltua kohdella yrityksiä, joissa valtio oli osakkeenomistajana ennen covid-19-pandemiaa, eri tavoin kuin yrityksiä, joissa valtio ei omistanut osakkeita. Niiden erilainen kohtelu, jota komissio kantajan mukaan harjoittaa, poikkeaa säännöstä, jolla pyritään rajoittamaan kilpailun vääristymistä, ja loukkaa SEUT 345 artiklassa vahvistettua periaatetta, joka koskee neutraalisuutta julkisen ja yksityisen omistusoikeuden suhteen. Toisaalta kantaja tuo esiin, että olisi virheellistä katsoa – kuten komissio riidanalaisessa päätöksessä tekee –, että olemassa olevien osakkeenomistajien omistusten suhteellisen voimakas laimentuminen olisi peruste luopua korotusmekanismia koskevasta vaatimuksesta.
Kuten kantaja korostaa, tilapäisten puitteiden 61 kohdassa määrätään tältä osin, että ”kaikkiin pääomitustoimiin on sisällyttävä korotusmekanismi, jolla korotetaan valtion saamaa korvausta ja kannustetaan siten tuensaajaa ostamaan valtion pääomasijoitukset takaisin”. Kuitenkaan sen enempää kyseisten puitteiden 61 kohdan sanamuoto kuin puitteiden 3.11.7 jakson sisältökään, johon kantaja niin ikään vetoaa, ei vapauta komissiota velvollisuudestaan tutkia, soveltuuko tällainen korotusmekanismi esillä olevaan asiaan, kun otetaan huomioon kyseessä olevan toimenpiteen hyvin erityiset ominaispiirteet, ja, jos näin ei ole, soveltaa välittömästi SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaa.
Tältä osin komissio totesi riidanalaisen päätöksen 74 kohdassa, että tilapäisissä puitteissa vahvistetut kannustimet sille, että valtio myisi covid-19-pandemiaan liittyvänä tukena hankitun pääomaosuutensa, eivät soveltuneet sellaisten yritysten pääomituksiin, joista valtio jo omisti osuuden ja joiden osakkeita valtio ja yksityiset sijoittajat merkitsivät aiemman omistuksensa suhteessa. Lisäksi komissio ilmoitti kyseisen päätöksen 92 ja 93 kohdassa, että vaikka tilapäisiin puitteisiin sisältyi valtion saamalle korvaukselle kaksivaiheinen korotusmekanismi, kyseessä olevassa toimenpiteessä tuotiin esille, että etenkin valtion merkitsemiä uusia osakkeita tarjottaisiin hintaan, joka alitti vähintään 20 prosentilla Finnairin osakkeiden keskihinnan pääomasijoituspyyntöä edeltävien 15 päivän ajalta. Näissä olosuhteissa komissio katsoi, että tämä alikurssi oli riittävä, jotta Suomen tasavalta sai riittävän korvauksen, ja päätteli, että muut korotukset valtion saamaan korvaukseen eivät olleet tarpeen tilapäisten puitteiden 60–62 kohdan perusteella. Mainitun päätöksen 111 kohdassa komissio vielä katsoi, että koska valtion omistusosuus Finnairin pääomasta ei pääomituksen jälkeen kasvanut, tilapäisten puitteiden 3.11.7 jaksossa vahvistetun kaltaista irtautumisstrategiaa ei vaadittu.
Kantaja ei kyseenalaista komission arvioita, joiden mukaan valtion merkitsemien uusien osakkeiden alikurssi – niiden hinta alitti Finnairin osakkeiden kurssin vähintään 20 prosentilla – oli riittävä, jotta Suomen tasavalta sai riittävän korvauksen. Kantaja arvostelee sitä vastoin komissiota siitä, että komissio katsoi, että tilapäisissä puitteissa vahvistetuilla korotusmekanismeilla luotu kannustin sille, että valtio myisi kyseessä olevassa toimenpiteessä hankitun osuutensa pääomasta, ei ollut nyt käsiteltävässä asiassa aiheellinen.
Tältä osin on todettava, että tilapäisten puitteiden 61 ja 62 kohdissa vahvistettujen korotusmekanismien tavoitteena on aiemmin vallinneen tilanteen palauttaminen.
Nyt käsiteltävän kaltaisessa asiassa, jossa valtio ostaa uusia osakkeita aiemman omistuksensa suhteessa, tilapäisten puitteiden 61 ja 62 kohdan soveltaminen ja sen edellyttäminen, että kyseinen valtio myy kyseessä olevassa toimenpiteessä hankkimansa pääomaosuuden, velvoittaisi kuitenkin todellisuudessa sen supistamaan omistusosuutensa pienemmäksi kuin se oli ennen kyseessä olevan toimenpiteen täytäntöönpanoa, mistä seuraisi muutos tuensaajan pääomarakenteeseen. Tällaisessa skenaariossa olisi mahdollista, että valtio joutuisi menettämään pääomitusta edeltäneen asemansa enemmistöosakkaana. Tällaiset seuraukset ylittäisivät tilapäisten puitteiden 61 ja 62 kohdassa vahvistettujen korotusmekanismien tavoitteen sellaisena kuin se esitetään edellä 74 kohdassa.
Kun otetaan huomioon kyseessä olevan toimenpiteen hyvin erityiset ominaispiirteet, on näin ollen pääteltävä, että vaatimus tilapäisten puitteiden 61 ja 62 kohdassa vahvistetusta korotusmekanismista, joka kannustaa tuensaajaa ostamaan valtion pääomaosuuden takaisin, oli soveltumaton, kuten komissio aivan oikein totesi.
Muut kantajan esittämät argumentit eivät aseta tätä toteamusta kyseenalaiseksi.
On näet ensinnäkin niin, että toisin kuin kantaja esittää, se komission käytäntö, johon tältä osin viitataan, ei osoita, että olisi pitänyt vaatia valtion Finnairista hankkiman pääomaosuuden pienentämistä siihen osuuteen verrattuna, joka valtiolla oli ennen covid-19-pandemiaa. Kantajan mainitsemista esimerkeistä eli komission kahdesta aiemmasta päätöksestä, jotka koskivat Crédit Lyonnaisia ja Alstomia, ensimmäinen koski tilannetta, jossa tavoitteeksi oli selvästi asetettu asianomaisen pankin yksityistäminen, ja jälkimmäinen tilannetta, jossa valtio tuli kyseisen yrityksen osakkeenomistajaksi. Nämä tilanteet eroavat edellä 75 kohdassa mainitusta tilanteesta. Edellä 44 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti riidanalaisen päätöksen lainmukaisuus on lisäksi arvioitava SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan yhteydessä eikä väitetyn aiemman käytännön valossa.
Myöskään se kantajan argumentti, jonka mukaan komissio aikaansai erilaisen kohtelun valtion jo osaksi omistamien yritysten ja niiden yritysten, joita valtio ei jo osittain omistanut, välille, ei voi menestyä. Toimenpide, joka kasvattaa valtion kokonaisomistusosuutta yrityksestä, jonka valtio osittain omisti ennen covid-19-pandemiaa, ja johon sisältyy valtiontuki, ei näet ole verrattavissa kyseessä olevaan toimenpiteeseen jälkimmäisen erityisten ominaispiirteiden vuoksi, eikä näiden kahden toimenpideluokan tuensaajina olevien yritysten kohtelu näin ollen ole erilaista.
Se kantajan argumentti, jonka mukaan komissio on rikkonut SEUT 345 artiklaa, jossa vahvistetaan periaate perussopimusten neutraalisuudesta jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin nähden, ei myöskään voi menestyä. Kyseessä oleva toimenpide ei näet koske jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiä sinänsä.
Mitä lisäksi tulee kantajan perusteluissa tarkoitettuun mahdolliseen vuorovaikutukseen olemassa olevien osakkeenomistajien omistusten laimentumisen voimakkuuden ja korotusmekanismivaatimuksen välillä (ks. edellä 70 kohta), on riittävää todeta, että syistä, jotka on jo esitetty edellä 73–76 kohdassa, korotusmekanismi oli joka tapauksessa soveltumaton kyseessä olevan toimenpiteen erityisiin olosuhteisiin.
Finnairin erityistapauksessa – jossa tukitoimenpide on yrityksen pääomarakenteen kannalta neutraali, yksityisen sektorin osallistuminen on merkittävää, valtion saama korvaus on riittävä ja kilpailun vääristymisen riski on siten pienempi – on näin ollen katsottava, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla edellä 62 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti, että esillä oleva asia erosi tilapäisissä puitteissa tarkoitetuista tilanteista. Se seikka, että kyseessä oleva toimenpide ei sisällä valtion irtautumisstrategiaa eikä erityisesti korotusmekanismia, joka kannustaisi tuensaajaa ostamaan valtion pääomasijoitukset takaisin, ei näin ollen ole osoitus asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen epäilyjen olemassaolosta.
Mitä tulee toiseksi tilapäisten puitteiden 74 kohdassa vahvistettuun tuensaajaa koskevaan kieltoon hankkia yli 10 prosentin osuutta kilpailevista tai samalla alalla toimivista yrityksistä, kantaja tuo esiin, että komissio antoi lainvastaisesti Suomen tasavallalle luvan soveltaa tätä kieltoa kolmen vuoden ajan. Komissio oli näet kantajan mukaan väärässä katsoessaan, että tällainen tilapäisten puitteiden 74 kohdassa vahvistettu vaatimus oli tarkoitettu kannustamaan yksityisiä sijoittajia ostamaan valtion hankkimat covid-19-pandemian aikana tuettujen yksityisyritysten osakkeet ja että se ei siis soveltunut tilanteisiin, joissa valtio oli perinteinen osakkeenomistaja. Kantajan mukaan tämän vaatimuksen tarkoituksena oli todellisuudessa poistaa kilpailun vääristymät.
On muistettava, että tilapäisten puitteiden 74 kohdan mukaan ”niin kauan kuin vähintään 75 prosenttia covid-19:ään liittyvien pääomitustoimien instrumenteista on lunastamatta, muita tuensaajia kuin pk-yrityksiä on estettävä hankkimasta yli 10 prosentin osuutta kilpailijoissa tai muissa saman alan toimijoissa, tuotantoketjun alku- ja loppupään toimijat mukaan luettuina”.
Tältä osin on syytä mainita, että tällä hankintakiellolla on kaksi tarkoitusta. Yhtäältä sillä rajoitetaan kilpailun kohtuutonta vääristymistä, koska se estää tuensaajia käyttämästä julkisia varoja sellaisen toiminnan rahoittamiseen, joka voi aiheuttaa markkinoilla vääristymiä, kuten osuuksien hankkimiseen kilpailevista tai samalla alalla toimivista yrityksistä. Toisaalta mainitulla kiellolla kannustetaan tuensaajaa ostamaan valtion merkitsemä omistusosuus takaisin pikimmiten, koska tilapäisten puitteiden 74 kohdassa kiellon poisto sidotaan siihen, että vähintään 75 prosenttia tukitoimenpiteestä on maksettu takaisin.
Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin niin, että kuten edellä 73–76 kohdassa on selostettu ja kuten komissio selitti päätöksensä 104 kohdassa, tällainen vaatimus, joka on sidottu kyseessä olevan toimenpiteen maksamiseen takaisin vähintään 75-prosenttisesti, ei ole tarkoituksenmukainen, koska tällaisesta takaisinmaksusta seuraisi asianomaiselle jäsenvaltiolle velvollisuus supistaa osuutensa tuensaajan pääomasta pienemmäksi kuin se oli ollut ennen covid-19-pandemiaa. Näissä olosuhteissa komissio voi perustellusti päätellä, että tilapäisten puitteiden 74 kohdassa vahvistettua hankintakieltoa ei voitu esillä olevassa asiassa soveltaa.
Sen sijaan Suomen tasavalta määräsi Finnairille kiellon hankkia omistusosuuksia kolmen vuoden aikana pääomanlisäyksen päivämäärästä alkaen (riidanalaisen päätöksen 25 kohta). Komissio katsoi, että kiellon kesto oli asianmukainen ja oikeassa suhteessa tarpeeseen rajoittaa kilpailun kohtuutonta vääristymistä (riidanalaisen päätöksen 105 kohta).
Kantaja ei sinänsä kiistä Suomen tasavallan ehdottamaa ja komission hyväksymää kiellon kestoa. Kantaja tyytyy moittimaan komissiota siitä, että se antoi kyseiselle jäsenvaltiolle luvan poiketa tilapäisten puitteiden 74 kohdassa vahvistetusta hankintakiellosta sillä perusteella, että kilpailun vääristymät olisivat vähäisempiä tuensaajan ollessa julkinen yritys.
On kuitenkin todettava, että komissio ei käyttänyt perusteluna tuensaajan julkista tai yksityistä luonnetta. Kuten näet riidanalaisen päätöksen 105 kohdasta ilmenee, komissio perusteli tilapäisten puitteiden 74 kohdassa vahvistetusta hankintakiellosta poikkeamisen nyt käsiteltävän asian hyvin erityisissä olosuhteissa ainoastaan sillä, että valtio ei kasvattanut omistusosuuttaan asianomaisessa yrityksessä, mikä merkitsi, että kyseistä vaatimusta ei voitu soveltaa sellaisenaan ilman, että se johtaisi huomattavaan muutokseen tuensaajan pääomarakenteessa.
Edellä esitetty huomioon ottaen on katsottava, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla edellä 62 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti, että esillä oleva asia erosi tilapäisten puitteiden 74 kohdassa tarkoitetuista tilanteista. Näin ollen se seikka, että komissio hyväksyi hankintakiellon kolmen vuoden ajalle sen sijaan, että olisi sitonut kyseisen kiellon siihen, että 75 prosenttia valtion merkitsemästä pääomasta on maksettu takaisin, ei ole osoitus asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen epäilyjen olemassaolosta.
Mitä tulee kolmanneksi osinkojen maksamiskieltoon, kantaja tuo esille, että komissio luopui kyseisestä kiellosta, koska se olisi vähentänyt yksityisten sijoittajien intressiä osallistua Finnairin pääomitukseen, jättäen huomiotta, että sama päti myös sellaisiin yksityisiin yrityksiin, joihin valtio sijoitti ensimmäistä kertaa pääomaa tukitoimenpiteellä. Osinkojen maksua koskevan kiellon tarkoituksena oli kantajan mukaan taata, että valtion toteuttamaa yrityksen pääomitusta ei käytetä sen osakkeenomistajien rikastuttamiseen. Poistaessaan osinkojen maksua koskevan kiellon komissio aikaansai siten syrjinnän, joka perustui asianomaisen yrityksen omistusrakenteeseen.
Tältä osin on syytä muistaa, että tilapäisten puitteiden 77 kohdassa vahvistetaan, että pääomitustoimenpiteen tuensaaja ei voi jakaa osinkoja niin kauan kuin mainitun toimenpiteen instrumentteja ei ole lunastettu kokonaan.
Tässä yhteydessä on täsmennettävä, että osinkojen maksua koskevan kiellon tarkoituksena on taata valtion tuen tilapäisyys – kannustamalla tuensaajaa ostamaan valtion tukitoimenpiteessä hankkima omistusosuus takaisin – ja vahvistaa tuensaajan omia varoja.
Nyt käsiteltävässä asiassa on yhtäältä niin, että kuten edellä 73–76 kohdassa on täsmennetty, komissio oli oikeassa katsoessaan, että kun kyseessä olevan toimenpiteen erityispiirteet otettiin huomioon, tuensaajan kannustaminen ostamaan kyseessä olevassa toimenpiteessä hankittu valtion omistusosuus takaisin ei soveltunut siihen.
Toisaalta taas on niin, että vaikka mahdollisuus jäädä ilman osinkoa vähentääkin joka tapauksessa yksityisen sijoittajan intressiä osallistua pääomitukseen, kuten kantaja väittää, on silti tärkeää huomata, että kuten riidanalaisen päätöksen 73 ja 94 kohdassa muistutetaan, kyseessä oleva toimenpide tukeutuu yksityisen sektorin huomattavaan osallistumiseen, jotta valtion osuus Finnairin pääomasta pysyisi ennallaan.
Tämä kyseessä olevan toimenpiteen erityinen ominaispiirre huomioon ottaen esillä olevassa asiassa oli tärkeää sallia osinkojen maksaminen, koska se oli yksityisille osakkaille ja yksityisille sijoittajille kannustin uusien osakkeiden merkitsemiseen ja siten uuden yksityisen pääoman sijoittamiseen Finnairiin. Kyseessä olevan toimenpiteen rakenteessa oli näet pyritty pitämään tuen määrä mahdollisimman pienenä, joten oli johdonmukaista, että yksityisten sijoittajien merkittävän osallistumisen varmistamiseksi nämä piti vakuuttaa siitä, että ne saisivat osinkoja merkitsemistään uusista osakkeista.
Asia on sitä suuremmalla syyllä näin, kun covid-19-pandemiaan liittyvät poikkeukselliset olosuhteet ovat väistämättä johtaneet ilmailualan investointi-ilmapiirin heikkenemiseen. Riidanalaisen päätöksen tekoajankohtana kyseinen ilmapiiri oli siinä määrin heikentynyt, että – kuten riidanalaisen päätöksen 43 kohdassa muistutetaan – se oli saanut Suomen tasavallan myöntämään Finnairille valtiontakauksen, jonka tarkoituksena oli parantaa mahdollisuuksia siihen, että julkinen ja yksityinen sektori osallistuisivat yhtä aikaa Finnairin pääomitukseen. Suomen tasavalta ei siten voinut odottaa yksityisiltä osakkeenomistajilta ja yksityisiltä sijoittajilta merkittävää osallistumista ottamatta käyttöön kannustimia.
On siis todettava, että osinkojen maksua koskevan kiellon jättäminen pois on perusteltua siksi, että valtio ei kasvattanut osuuttaan covid-19-pandemiaa edeltävään osuuteen verrattuna, koska Finnairin pääomitukseen osallistui samaan aikaan yksityisiä osakkeenomistajia ja sijoittajia, mikä pienensi tuen määrää. Yksityisille osakkeenomistajille ja yksityisille sijoittajille jaetut osingot ovat siis vain korvausta niiden merkittävistä sijoituksista Finnairiin kriisiolosuhteissa ja epäsuotuisassa investointi-ilmapiirissä.
Kantaja ei myöskään esitä mitään todistetta siitä, että tilanne, jossa valtio hankkii tukitoimenpiteellä osuuden yksityisestä yrityksestä ja lähtökohtaisesti kasvattaa osuuttaan sen pääomasta, olisi verrattavissa nyt käsiteltävän asian tilanteeseen, jolle on ominaista sekä julkisen että yksityisen pääoman osallistuminen samoin ehdoin ja aikaisemman omistuksensa suhteessa. Edellä 95 kohdassa esitetyistä syistä on pikemminkin katsottava, että nämä tilanteet ovat erilaisia ja että riidanalaisella päätöksellä ei aikaansaatu syrjintää. Tätä argumenttia ei näin ollen voida hyväksyä.
Edellä esitetyn huomioon ottaen riidanalaisessa päätöksessä osoitetaan oikeudellisesti riittävällä tavalla edellä 62 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti, että esillä oleva asia eroaa tilapäisissä puitteissa tarkoitetuista tilanteista. Näin ollen se, että komissio poisti osinkojen maksua koskevan kiellon, ei ole osoitus asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen epäilyjen olemassaolosta.
Näissä olosuhteissa se, että komissio poikkesi tilapäisten puitteiden tiettyjen vaatimusten soveltamisesta ottaakseen huomioon kyseessä olevan toimenpiteen erityiset olosuhteet edellä 62 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetussa merkityksessä eli sen, että valtio oli tuensaajan perinteinen enemmistöosakas ja että se merkitsi uusia osakkeita vain aiemman omistuksensa suhteessa, ei yksinään riitä osoittamaan, että komissiolle olisi pitänyt herätä epäilyjä kyseisen toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille ja että komission olisi näiden epäilyjen perusteella pitänyt päättää muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta.
Edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen on pääteltävä, että päinvastoin kuin kantaja väittää, komissio ei loukannut myöskään yhdenvertaisen kohtelun, oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita.
Tästä seuraa, että kantaja ei ole kolmannen kanneperusteen toisessa osassa esittänyt mitään vakuuttavaa todistetta asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen epäilyjen olemassaolosta. Kyseinen osa on näin ollen hylättävä.
–
Viite, jonka mukaan väitettyä velvollisuutta vertailla keskenään tuen myönteisiä vaikutuksia ja sen epäedullisia vaikutuksia kaupankäynnin edellytyksiin ja vääristymättömän kilpailun ylläpitämiseen ei ole noudatettu
Kantaja esittää olennaisesti, että kun komissio tutkii tuen soveltuvuuden, sillä on velvollisuus vertailla keskenään tuen odotettuja myönteisiä vaikutuksia SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa mainittujen tavoitteiden toteutumiseen ja sen kielteisiä vaikutuksia, kuten kilpailun vääristymistä ja vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tilapäisissä puitteissa ja erityisesti niiden 1.2 jaksossa lisäksi velvoitetaan kantajan mukaan komissio suorittamaan tällainen vertailu. Toissijaisesti kantaja tuo esille, että siinä tapauksessa, että unionin yleinen tuomioistuin katsoo tilapäisten puitteiden vapauttavan komission toimimasta näin, kantaja aikoo esittää SEUT 277 artiklan nojalla lainvastaisuusväitteen tilapäisistä puitteista siltä osin kuin niissä loukataan velvollisuutta vertailun suorittamiseen.
Komissio, jota Ranskan tasavalta ja Suomen tasavalta tukevat, riitauttaa tämän argumentaation.
SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan sanamuodon mukaan ”sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää – – tukea – – jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen”. Kyseisen määräyksen sanamuodosta ilmenee, että sen laatijat katsoivat olevan koko unionin edun mukaista, että kukin sen jäsenvaltioista kykenee ratkaisemaan suuren tai jopa olemassaoloaan uhkaavan kriisin, josta aiheutuu varmuudella vakavia seurauksia kaikkien tai joidenkin muiden jäsenvaltioiden taloudelle ja siten unionille sellaisenaan. Tätä SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan sanamuodon mukaista tulkintaa tukee sen vertaaminen SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohtaan, joka koskee ”tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla”, koska viimeksi mainitun määräyksen sanamuoto sisältää edellytyksen, jonka mukaan on osoitettava, että kaupankäynnin edellytykset eivät muutu yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, ja joka ei sisälly SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaan (ks. vastaavasti tuomio 22.9.2020, Itävalta v. komissio,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
,
ja
kohta).
Jos SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa asetetut edellytykset täyttyvät – eli nyt käsiteltävässä asiassa asianomaisen jäsenvaltion taloudessa on todellakin vakava häiriö ja tämän häiriön poistamiseksi toteutetut tukitoimenpiteet ovat yhtäältä tätä varten tarpeellisia ja toisaalta asianmukaisia ja oikeasuhteisia –, mainittujen toimenpiteiden oletetaan olevan toteutettu unionin edun mukaisesti, joten toisin kuin SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrätään, kyseisessä määräyksessä ei vaadita, että komissio vertailisi keskenään tuen myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia kaupankäynnin edellytyksiin ja vääristymättömän kilpailun ylläpitämiseen. Toisin sanoen SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan yhteydessä tällaisella vertailulla ei ole merkitystä, koska sen tuloksen oletetaan olevan myönteinen. Siitä, että jäsenvaltio onnistuu poistamaan taloudessaan olevan vakavan häiriön, voi näet koitua unionille yleisesti ja sisämarkkinoille erityisesti vain hyötyä (tuomio 17.2.2021, Ryanair v. komissio,
T‑238/20
, valitus vireillä,
EU:T:2021:91
,
kohta).
Kantajan väite, jonka mukaan vertailuvelvollisuus johtuu sisämarkkinoille soveltuvien tukien – sisämarkkinoille soveltuviksi SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla todetut tuet mukaan lukien – poikkeuksellisesta luonteesta, on siten hylättävä. Kantaja ei voi samoista syistä perustellusti vedota 6.7.1995 annettuun tuomioon AITEC ym. v. komissio (
T‑447/93–T‑449/93
,
EU:T:1995:130
) eikä 19.9.2018 annettuun tuomioon HH Ferries ym. v. komissio (
T‑68/15
,
EU:T:2018:563
,
–
kohta) (ks. vastaavasti tuomio 17.2.2021, Ryanair v. komissio,
T‑238/20
, valitus vireillä,
EU:T:2021:91
,
kohta ja tuomio 14.4.2021, Ryanair v. komissio (Finnair I; Covid-19),
T‑388/20
, valitus vireillä,
EU:T:2021:196
,
ja
kohta).
Kantaja ei vakuuta myöskään väitteellään, jonka mukaan vertailun suorittaminen on pakollista tilapäisten puitteiden perusteella, sillä niihin ei sisälly tällaista velvollisuutta. Erityisesti on todettava, että kyseisten puitteiden 1.2 jaksossa, johon kantaja viittaa ja joka koskee ”kansallisten tukitoimenpiteiden tiivistä koordinointia Euroopan tasolla”, on vain yksi kohta eli 10 kohta, johon ei sisälly mitään tällaista määräystä.
Tästä seuraa, että komissiolla ei ollut velvollisuutta suorittaa riidanalaisessa päätöksessä kantajan vaatimaa vertailua. Vaikka kantaja katsoo tilapäiset puutteet lainvastaisiksi, SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa ei – kuten edellä 107 kohdasta ilmenee – edellytetä, että komissio vertailisi keskenään tuen myönteisiä vaikutuksia ja sen kielteisiä vaikutuksia kaupankäynnin edellytyksiin ja vääristymättömän kilpailun ylläpitämiseen. Tilapäiset puitteet eivät näin ollen voi rikkoa kyseistä määräystä siltä osin kuin niihin ei sisälly tällaista vertailua.
Kantajan kolmannen kanneperusteen kolmannessa osassa esittämien väitteiden tarkastelun päätteeksi on todettava, että kantaja ei ole esittänyt mitään vakuuttavaa todistetta asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen epäilyjen olemassaolosta. Näin ollen kyseinen osa on hylättävä.
–
Viite, joka koskee virhettä Finnairin markkinavoiman huomattavuuden arvioinnissa
Kantaja väittää olennaisesti, että komissio rikkoi tilapäisiä puitteita siltä osin kuin se tutki vain lentoasemapalveluiden markkinoita Finnairin markkinavoiman huomattavuuden arvioinnin yhteydessä. Markkinavoiman huomattavuuden määrittämisessä pitäisi käyttää lähtöpaikka/määräpaikka-lähestymistapaa eli tarkastella lähtö-/määräpaikka-kaupunkiparien perusteella määriteltäviä matkustajalentoliikennepalveluiden markkinoita (jäljempänä lähtö- ja määräpaikkaan perustuvat markkinat). Kantaja viittaa tältä osin komission käytäntöön yrityskeskittymiä koskevan oikeuden alalla. Osoituksena Finnairin huomattavasta markkinavoimasta lähtö- ja määräpaikkaan perustuvilla markkinoilla kantaja esittää kyseisen lentoyhtiön kokonaisosuuden matkustajaliikenteestä Helsingin lentoasemalle ja kyseiseltä lentoasemalta; mainittu osuus oli 68,4 prosenttia vuonna 2019. Kantaja väittää niin ikään, että komissio jätti tutkimatta muut markkinoille pääsyn esteet kuin lentoasemien ruuhkautumisen.
Komissio, jota Suomen tasavalta tukee, riitauttaa tämän argumentaation.
Aluksi on syytä muistaa, että tilapäisten puitteiden 72 kohdan mukaan on niin, että jos yli 250 miljoonan euron arvoisen covid-19:ään liittyvän pääomitustoimen edunsaajana on yritys, jolla on huomattava markkinavoima vähintään yhdellä niistä merkityksellisistä markkinoista, joilla se toimii, jäsenvaltioiden on ehdotettava lisätoimia tehokkaan kilpailun säilyttämiseksi kyseisillä markkinoilla. Tilapäisissä puitteissa ei määritellä huomattavan markkinavoiman käsitettä, eikä niistä myöskään ilmene, mitä lähestymistapaa asianomaisten markkinoiden määrittelyssä tulisi noudattaa.
Nyt käsiteltävässä asiassa on tärkeää muistaa, että kyseessä olevalla toimenpiteellä on tarkoitus poistaa covid-19-pandemian aiheuttama vakava häiriö Suomen taloudesta ja että tämä on tarkoitus saavuttaa ensisijaisesti mahdollistamalla Finnairille sen elinkelpoisuuden ja lentoliikennepalveluiden ylläpito.
Kuten komissio kuitenkin on riidanalaisen päätöksen 98 kohdassa tuonut esiin, ylläpitämällä Finnairin elinkelpoisuutta kyseessä olevalla toimenpiteellä mahdollistetaan myös se, että Finnair voi säilyttää lähtö- ja saapumisaikoja ja muita omaisuuseriä, joita se ei olisi välttämättä voinut säilyttää ilman kyseistä tukea. Näitä lähtö- ja saapumisaikoja ja muita omaisuuseriä voidaan käyttää kaikilla Finnairin liikennöimien lentoasemien lähtö- ja saapumisreiteillä esimerkiksi kysynnän mukaan, mutta myös sen mukaan, mitä eri sulkutoimia valtioilla on käytössä.
Koska kyseessä olevalla toimenpiteellä oli tarkoitus ylläpitää kaikkia Finnairin toimintoja mahdollisuuksien mukaan ja koska sen kohteena eivät olleet yksittäiset reitit, on todettava, että sen vaikutukset voivat olla samat kaikissa niissä reittiyhdistelmissä, joita Finnair voi liikennöidä niillä lähtö- ja saapumisajoilla ja muilla omaisuuserillä, jotka se pystyi säilyttämään. Komissio totesi siis riidanalaisen päätöksen 99 kohdassa perustellusti, että Finnairin markkinavoiman määrittämiseksi se voi tutkia kyseiseen lentoyhtiöön kohdistuvan kilpailupaineen olemassaolon tai päinvastoin sen puuttumisen niillä lentoasemilla, joilla sillä oli lähtö- ja saapumisaikoja. Komissio käytti tämän arvioinnin pohjana etenkin asianomaisen lentoaseman ruuhkautumisastetta ja Finnairilla olleiden lähtö- ja saapumisaikojen osuutta kyseisellä lentoasemalla.
Riidanalaisen päätöksen 100 kohdassa komissio katsoi, että Finnair harjoitti olennaisesti lentoliikenteen henkilöliikennepalvelujen tarjoamista kotilentoasemaltaan ja liikenteensä solmukohdasta (hub) eli Helsinki-Vantaan lentoasemalta ja kyseiselle lentoasemalle.
Kantaja ei nimeä Helsingin lisäksi muita lentoasemia, joita komission olisi pitänyt tutkia.
Kyseisellä lentoasemalla Finnairilla olevien lähtö- ja saapumisaikojen osuus kaikista lentoaseman lähtö- ja saapumisajoista oli alle 25 prosenttia vuonna 2019 (riidanalaisen päätöksen 100 kohta). Kuten riidanalaisesta päätöksestä lisäksi ilmenee, kyseinen lentoasema ei ole ruuhkautunut kaikkein suosituimpina kellonaikoinakaan; kantaja ei kiistä tätä seikkaa, ja Suomen tasavalta vahvisti sen väliintulokirjelmässään. Uusille markkinoille tulijoille on saatavilla lähtö- ja saapumisaikoja minä vuorokaudenaikana tahansa, mukaan lukien toimijat, jotka pyrkivät kilpailemaan Finnairin kanssa jollakin reitillä.
Näistä syistä komissio katsoi, että Finnairilla ei ollut huomattavaa markkinavoimaa Helsingin lentoasemalla (riidanalaisen päätöksen 101 kohta).
Tätä päätelmää ei kyseenalaista kantajan argumentti, joka perustuu siihen, että Finnairin kokonaisosuus kaikista Helsingin lentoasemalle ja lentoasemalta kuljetetuista matkustajista oli 68,4 prosenttia vuonna 2019. Tämä kantajan esittämä argumentti ei näet riitä osoittamaan, että Finnairilla olisi ollut kyseisellä lentoasemalla huomattava markkinavoima, koska lentoasema ei ollut ruuhkautunut ja sinne oli saatavilla runsaasti lähtö- ja saapumisaikoja olemassa oleville kilpailijoille ja uusille markkinoille tulijoille kaikkina vuorokaudenaikoina, mukaan lukien suosituimmat kellonajat, joten ne pystyivät kohdistamaan tehokasta kilpailupainetta Finnairiin millä tahansa reitillä kyseiseltä lentoasemalta ja kyseiselle lentoasemalle.
Tämän päätelmän kiistämiseksi kantaja tyytyy väittämään, että Helsingin lentoaseman ruuhkautumisaste ja Finnairilla olevien lähtö- ja saapumisaikojen määrä eivät kerro mitään kyseisen yrityksen mahdollisen huomattavan markkinavoiman olemassaolosta sen liikennöimien yhteyksien eri kaupunkipareissa.
Edellä 120 kohdassa esitettyihin seikkoihin nähden on kuitenkin todettava, että Finnairilla olevien lähtö- ja saapumisaikojen osuus ei mahdollista sille Helsingin lentoasemalta lähtevän tai sinne saapuvan lentoliikenteen lähtö- ja määräpaikkaan perustuvien eri markkinoiden häiritsemistä, koska lähtö- ja saapumisaikoja on edelleen saatavilla suuri määrä. Kantaja ei myöskään esitä mitään konkreettista seikkaa, joka voisi osoittaa, että Finnairiin ei kohdisteta kilpailupainetta sen liikennöimillä eri reiteillä.
Lisäksi – ja tarvitsematta lausua siitä, olisiko komission pitänyt tutkia Finnairin mahdollisen huomattavan markkinavoiman olemassaolo kullakin sen liikennöimällä reitillä, – on muistettava, että silloin, kun komissiota moititaan siitä, että se ei aloittanut muodollista tutkintamenettelyä, on kantajan tehtävä osoittaa, että niiden tietojen ja selvityksen arvioinnin, jotka komissiolla oli tai saattoi olla käytettävissään riidanalaisen päätöksen tekopäivänä, olisi pitänyt herättää epäilyjä kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, edellä 20–22 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti. Esillä olevassa asiassa tämä merkitsee, että kantajan olisi vähintäänkin pitänyt nimetä asianomaiset lähtö- ja määräpaikkaan perustuvat markkinat ja kuvailla kyseisten markkinoiden kilpailutilannetta ajankohtana, jolloin komissio teki riidanalaisen päätöksen.
Kantaja ei kuitenkaan esitä mitään konkreettista seikkaa, jonka perusteella unionin yleinen tuomioistuin voisi päätellä, oliko Finnairilla huomattava markkinavoima jollakin niistä lähtö- ja määräpaikkaan perustuvista markkinoista, joilla se harjoittaa toimintaansa.
Ainoat kantajan mainitsemat esteet, jotka voisivat vähentää tuensaajan kanssa kilpailemisen houkuttelevuutta markkinoille tulijan kannalta, ovat valtion määräysvalta Finnairissa ja Finaviassa (Helsingin lentoasemaa ylläpitävässä yhtiössä), Finnairin kyky harjoittaa tappiollista myyntiä sekä covid-19-pandemiatilanne. Mikään näistä argumenteista ei kuitenkaan ole riittävän perusteltu menestyäkseen.
Kantaja esittää näet ensimmäisen argumenttinsa tueksi, että valtion määräysvalta Finaviassa oli tekijä, jonka perusteella Finavia olisi pidättynyt tekemästä yhteistyötä halpalentoyhtiöiden kanssa alueellisten lentoasemien kehittämiseksi. Kantaja väittää niin ikään, että Finnairia on suosittu Helsingin lentoasemalla, koska sen lentoasemamaksut ovat pienemmät kuin muiden lentoyhtiöiden. Tämän argumentin tueksi kantaja mainitsee toimenpiteestä SA.23324 – C 25/07 (ex NN 26/07) – Suomi Finavia, Airpro ja Ryanair – Tampere-Pirkkalan lentoasema 25.7.2012 annetun komission päätöksen (
EUVL 2013, L 309, s. 27
) ilmoittamatta kuitenkaan syitä, joiden vuoksi kyseinen päätös, joka ei koske Helsingin lentoasemaa, voisi vahvistaa argumentin. Joka tapauksessa kantajan argumentti koskee Helsingin lentoasemaa ylläpitävän yhtiön, Finavian, toimintaa eikä tuensaajan toimintaa. Vaikka oletettaisiinkin, että kantajan väitteet olisivat perusteltuja, mahdollisesti tarvittavat korjaavat toimenpiteet koskisivat Finaviaa eivätkä Finnairia, joten kyseiset väitteet ylittävät nyt käsiteltävän oikeusriidan kohteen.
Toisen argumenttinsa tueksi kantaja viittaa laatimaansa, 1.5.2020 päivättyyn asiakirjaan ”Ryanair Holdings PLC – COVID-19 Market Update”, joka on kannekirjelmän liitteenä. Kyseinen asiakirja ei kuitenkaan sisällä mitään todistetta siitä, että Finnair harjoittaisi tappiollista myyntiä kyseessä olevan toimenpiteen vuoksi.
Kolmannen argumentin tueksi kantaja tyytyy tuomaan esiin, että covid-19-pandemiatilanne tekee uusien toimijoiden tulon Suomen lentoliikennemarkkinoille ja kyseisten markkinoiden kasvun hyvin epätodennäköiseksi. Kuten komissio kuitenkin huomauttaa, kantaja ei täsmennä, millä tavoin pandemian vaikutukset olisi voitu ottaa huomioon markkinoillepääsyn esteinä. Kyseinen argumentti on myös ristiriidassa sen toteamuksen kanssa, jonka kantaja esittää Suomen tasavallan väliintulokirjelmästä esittämiensä huomautusten 7 kohdassa ja jonka mukaan kantajan toiminnan viimeaikainen kasvu Suomessa osoittaa, että muilla lentoyhtiöillä kuin Finnairilla on kapasiteettia toimia ja kehittyä Suomessa koronaviruksen aiheuttaman kriisin aikana. Edellä esitetyn perusteella kyseinen argumentti on hylättävä.
Kun otetaan huomioon kaikki nämä näkökohdat ja se, että kantaja ei ole esittänyt eikä tarjoutunut esittämään todisteita väitteidensä tueksi, on pääteltävä, että kolmannen kanneperusteen neljännessä osassa kantaja ei ole esittänyt mitään vakuuttavaa todistetta asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen epäilyjen olemassaolosta. Kyseinen osa on näin ollen hylättävä.
–
Viite, joka koskee syrjintäkiellon periaatteen loukkaamista
Kyseessä olevan toimenpiteen sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevien epäilyjen olemassaolon osoittamiseksi kantaja väittää, että mainittu toimenpide loukkaa syrjintäkiellon periaatetta. Kantaja tuo esiin erityisesti, että riidanalaisessa päätöksessä on kohdeltu Suomesta lähteviä ja Suomeen suuntautuvia reittejä liikennöivien lentoyhtiöiden toisiinsa rinnastettavia tilanteita eri tavoin suosimalla Finnairia ilman objektiivisia perusteita. Komissio ei kantajan mukaan osoittanut, että oli välttämätöntä myöntää tuki ainoastaan Finnairille, eikä myöskään, että Finnairin ja muiden lentoyhtiöiden erilainen kohtelu oli oikeasuhteista. Kantaja lisää, että toimenpiteen tavoite saavutettaisiin ilman syrjintää, jos tuki kohdennettaisiin kaikille Suomessa toimiville lentoyhtiöille niiden markkinaosuuden perusteella. Kantaja päättelee tästä, että kyseessä oleva toimenpide on ”selvää talouden suunnittelua kansalliselta pohjalta”, minkä Suomen hallituksen tiedote kantajan mukaan vahvistaa.
Komissio, jota Ranskan tasavalta ja Suomen tasavalta tukevat, riitauttaa tämän argumentaation.
Syrjintäkiellon periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tilanteita ei kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella (tuomio 15.4.2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
,
kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 5.6.2018, Montero Mateos,
C‑677/16
,
EU:C:2018:393
,
kohta).
Eri tapauksille ominaiset seikat ja siis tapauksien rinnastettavuus on muun muassa määritettävä ja niitä on arvioitava unionin sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön. On myös otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseessä oleva toimi kuuluu (tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine ym.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
,
kohta).
Lisäksi on muistutettava, että unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen mukaan unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimilla ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa (tuomio 17.5.1984, Denkavit Nederland,
15/83
,
EU:C:1984:183
,
kohta), eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (tuomio 30.4.2019, Italia v. neuvosto (Välimeren miekkakalan kalastuskiintiö),
C‑611/17
,
EU:C:2019:332
,
kohta).
On kylläkin totta, että muut lentoyhtiöt edistävät tietyssä määrin Suomen liikenneyhteyksiä ja että covid-19-pandemia ja siitä seuranneet matkustusrajoitukset ovat vaikuttaneet niihin aivan yhtä paljon kuin Finnairiinkin. On kuitenkin niin, että kuten komissio toteaa, jäsenvaltioilla ei ole mitään velvollisuutta myöntää tukia SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetun taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 14.7.2021, Ryanair ja Laudamotion v. komissio (Austrian Airlines; Covid-19),
T‑677/20
, valitus vireillä,
EU:T:2021:465
,
kohta). Lisäksi, kuten edellä 30 ja 31 kohdassa on täsmennetty, tuen tarkoituksena voi olla jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistaminen SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti riippumatta siitä, että tuki ei yksinään poista tällaista häiriötä. Näin ollen Suomen tasavaltaa ei voida pitää velvollisena myöntämään tukea kaikille yrityksille, jotka edistävät jossakin määrin liikenneyhteyksiä sen alueella.
Toiseksi on todettava, että kyseessä olevan kaltainen yksittäinen tuki voi määritelmänsä mukaisesti hyödyttää vain yhtä yritystä eikä mitään muita yrityksiä, mukaan lukien yritykset, jotka ovat kyseisen tuen saajan tilanteeseen rinnastettavassa tilanteessa. Tällainen yksittäinen tuki johtaa siten luonteensa vuoksi erilaiseen kohteluun tai jopa syrjintään, joka liittyy kuitenkin siihen, että mainittu toimenpide on yksittäinen. Se, että väitetään – kuten kantaja tekee –, että kyseessä oleva yksittäinen tuki on syrjintäkiellon periaatteen vastainen, merkitsee kuitenkin pääosin kaikkien yksittäisten tukien sisämarkkinoille soveltuvuuden kyseenalaistamista järjestelmällisesti pelkästään sen vuoksi, että tuki on luontaisesti yksinomaista ja siten syrjivää, vaikka unionin oikeudessa sallitaan se, että jäsenvaltiot myöntävät yksittäisiä tukia, kunhan kaikki SEUT 107 artiklassa määrätyt edellytykset täyttyvät (tuomio 14.4.2021, Ryanair v. komissio (Finnair I; Covid-19),
T‑388/20
, valitus vireillä,
EU:T:2021:196
,
kohta).
Joka tapauksessa on todettava, että jos oletetaan, että – kuten kantaja väittää – kyseessä olevalla toimenpiteellä käyttöön otettu erilainen kohtelu voidaan rinnastaa syrjintään, koska se hyödyttää ainoastaan Finnairia, on tarkastettava, onko se perusteltavissa hyväksyttävällä tavoitteella ja onko se tarpeellinen, asianmukainen ja oikeasuhteinen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi. Siltä osin kuin kantaja vetoaa SEUT 18 artiklan ensimmäiseen kohtaan, on myös korostettava, että kyseisen määräyksen mukaan kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä perussopimusten soveltamisalalla, ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten erityismääräysten soveltamista”. Näin ollen on tarkastettava, onko tämä erilainen kohtelu sallittua SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan, joka on riidanalaisen päätöksen oikeusperusta, nojalla. Tämä tutkinta edellyttää yhtäältä, että kyseessä olevan toimenpiteen tavoite on viimeksi mainitussa määräyksessä asetettujen vaatimusten mukainen, ja toisaalta, että kyseessä olevan toimenpiteen myöntämistä koskevat yksityiskohdat eli käsiteltävässä asiassa se, että toimenpide hyödyttää vain Finnairia, ovat omiaan mahdollistamaan tämän tavoitteen saavuttamisen eikä niillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi (tuomio 14.4.2021, Ryanair v. komissio (Finnair I; Covid-19),
T‑388/20
, valitus vireillä,
EU:T:2021:196
,
kohta).
Mitä tulee kyseessä olevan toimenpiteen tavoitteeseen, on kiistatonta, että covid-19-pandemia on häirinnyt vakavasti Suomen taloutta ja että sillä on ollut huomattavia kielteisiä vaikutuksia Suomen lentoliikennemarkkinoihin. Edellä 39–41 kohdassa esitetyistä syistä kyseessä olevan toimenpiteen tavoite eli Finnairin elinkelpoisuuden ja lentoliikennepalvelujen ylläpitäminen oli tässä tilanteessa omiaan poistamaan Suomen taloudessa olleen vakavan häiriön.
Kyseessä olevan toimenpiteen myöntämistä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen osalta on niin, että kuten komissio toi esiin riidanalaisen päätöksen 84 ja 85 kohdassa ja kuten edellä 37–41 kohdasta ilmenee, Finnair edisti merkittävästi Suomen taloudellista kehitystä ja ulkomaankauppaa, koska sillä oli sekä huomattava rooli maan kansallisissa ja kansainvälisissä liikenneyhteyksissä että suuri taloudellinen ja yhteiskunnallinen merkitys useille suomalaisille tavarantoimittajille ja työntekijöille.
Kantajan mukaan näillä seikoilla ei voida oikeuttaa kyseessä olevasta toimenpiteestä seuraavaa erilaista kohtelua. Kyseessä oleva toimenpide ei kantajan mukaan ole oikeasuhteinen, koska siinä myönnetään tuki kokonaisuudessaan Finnairille, vaikka Finnairin osuus Suomen liikenneyhteyksistä on 45–67 prosenttia.
Kun kuitenkin otetaan huomioon Finnairin huomattava rooli kansallisissa ja kansainvälisissä liikenneyhteyksissä sekä sen suuri taloudellinen ja yhteiskunnallinen merkitys Suomessa, sellaisina kuin ne jo osoitettiin kolmannen kanneperusteen ensimmäisen osan yhteydessä, on katsottava, että Suomen taloudessa olevan vakavan häiriön poistamista voitiin edistää paremmin varmistamalla Finnairin taloudellisen toiminnan jatkuvuus kuin ylläpitämällä muiden Suomessa – Finnairia vähemmässä määrin – toimivien lentoyhtiöiden toimintaa. Unionin yleisellä tuomioistuimella olevan asiakirja-aineiston mistään osasta ei ilmene erityisesti, että kantajan tai muun lentoyhtiön merkitys Suomen taloudelle ja sen elpymiselle olisi ollut rinnastettavissa Finnairiin sillä Suomen kansallisissa ja kansainvälisissä liikenneyhteyksissä olevan roolin tai sen kyseisen maan kannalta suuren taloudellisen ja sosiaalisen merkityksen perusteella.
Mitä tulee kysymykseen siitä, ylittääkö kyseessä oleva toimenpide sen, mikä on välttämätöntä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi, komissio huomautti riidanalaisen päätöksen 89 kohdassa, että suunniteltu pääomankorotus ja etenkin valtion osuus siitä alitti odotetut tappiot. Tästä komissio päätteli, että kyseessä oleva toimenpide ei ylittänyt Finnairin pääomarakenteen palauttamista sellaiseksi kuin se oli 31.12.2019 eli ennen covid-19-pandemiaa.
Kantaja ei kyseenalaista näitä tosiseikkoja. Se tyytyy tuomaan esiin, että kyseessä oleva toimenpide on suhteeton, koska se kohdistuu ainoastaan Finnairiin, ja väittämään, että kyseinen toimenpide on ”selvää talouden suunnittelua kansalliselta pohjalta”.
Tältä osin on yhtäältä muistettava, että komissiolla ei ole velvollisuutta tutkia, olisiko Suomen tasavallan pitänyt Finnairin ylläpitämisen lisäksi laajentaa tuensaajien joukkoa, koska valtiontakausta koskeva päätös sekä riidanalainen päätös osoittavat oikeudellisesti riittävällä tavalla, että Finnairin Suomen talouteen antaman panoksen säilyttäminen oli välttämätöntä.
Toisaalta on tärkeää muistaa, että tukea, joka nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan tuen tavoin täyttää SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan edellytykset, voidaan kuitenkin myöntää yritykselle, jonka enemmistöomistaja asianomainen jäsenvaltio on. Vaikka Suomen hallituksen tiedotteessa, johon kantaja viittasi ja joka on kannekirjelmän liitteenä, korostettaisiinkin, että Suomen tasavalta toimi ”vastuullisen omistajan” tavoin, tämä ei näin ollen olisi riittävää osoittamaan, että kyseessä oleva toimenpide olisi ”talouden suunnittelua kansalliselta pohjalta”. On lisäksi todettava, että mainitussa tiedotteessa viitataan Finnairin ylläpitämien reittien tärkeyteen Suomen huoltovarmuuden sekä rahti- ja matkustajaliikenteen kannalta ja yhtiön vaikutukseen kansantalouteen. Tiedote siis pikemminkin vahvistaa komission arviot Finnairin tärkeydestä Suomen taloudessa olleen vakavan häiriön poistamisen kannalta.
Tästä seuraa, että siltä osin kuin kyseessä olevalla toimenpiteellä käyttöön otettu erilainen kohtelu voidaan rinnastaa syrjintään, oli joka tapauksessa perusteltua myöntää toimenpiteessä tukea ainoastaan Finnairille.
Näin ollen ei ole osoitettu, että komissiolle olisi pitänyt herätä epäilyjä asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 ja 4 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä, kun se arvioi kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille. Se, että kantaja viittaa SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohtaan perustuvaan väitettyyn komission käytäntöön, ei yksinään ole omiaan muuttamaan tätä päätelmää.
–
Viite, joka koskee palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden loukkaamista
Kantaja tuo olennaisesti esiin, että koska kyseessä oleva toimenpide ylittää sen, mikä on tarpeen tuen ilmoitetun tavoitteen saavuttamiseksi, se rajoittaa perustelemattomalla tavalla palvelujen tarjoamisen vapautta ja sijoittautumisvapautta, mikä herättää epäilyjä sen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Tältä osin kantaja väittää, että kyseessä olevan tuen myöntäminen vain Finnairille johtaa sisämarkkinoiden pirstoutumiseen ja lentoyhtiöiden kyseessä ollessa rajoittaa niiden oikeutta tarjota vapaasti lentoliikennepalveluja sisämarkkinoilla sellaisena kuin kyseinen oikeus on niille myönnetty lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä 24.9.2008 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1008/2008 (
EUVL 2008, L 293, s. 3
).
Komissio, jota Ranskan tasavalta ja Suomen tasavalta tukevat, riitauttaa tämän argumentaation.
On syytä muistaa, että kaiken sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltaminen, jonka vaikutuksesta jäsenvaltioiden välinen palvelujen tarjoaminen on vaikeampaa kuin puhtaasti jäsenvaltion sisäinen palvelujen tarjoaminen, on ristiriidassa palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa, riippumatta siitä, esiintyykö tapauksessa kansalaisuuteen tai asuinpaikkaan perustuvaa syrjintää (tuomio 6.2.2003, Stylianakis,
C‑92/01
,
EU:C:2003:72
,
kohta). On kuitenkin todettava, että SEUT 58 artiklan 1 kohdan nojalla palvelujen tarjoamisen vapauteen liikenteen alalla sovelletaan liikennettä koskevan osaston eli EUT‑sopimuksen VI osaston määräyksiä. Palvelujen tarjoamisen vapauteen liikenteen alalla sovelletaan siis primaarioikeudessa erityistä oikeudellista järjestelmää (tuomio 18.3.2014, International Jet Management,
C‑628/11
,
EU:C:2014:171
,
kohta). SEUT 56 artiklaa, jossa vahvistetaan palvelujen tarjoamisen vapaus, ei näin ollen sovelleta sellaisenaan lentoliikenteen alalla (tuomio 25.1.2011, Neukirchinger,
C‑382/08
,
EU:C:2011:27
,
kohta).
Lentoliikennepalvelujen vapauttamiseen tähtääviä toimenpiteitä voidaan sen vuoksi toteuttaa ainoastaan SEUT 100 artiklan 2 kohdan perusteella (tuomio 18.3.2014, International Jet Management,
C‑628/11
,
EU:C:2014:171
,
kohta). Unionin lainsäätäjä on lisäksi antanut kyseisen määräyksen nojalla asetuksen N:o 1008/2008, jolla pyritään juuri määrittämään palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisedellytykset lentoliikenteen alalla (ks. analogisesti tuomio 6.2.2003, Stylianakis,
C‑92/01
,
EU:C:2003:72
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on huomautettava, että kantaja tuo lähinnä esiin, että kyseessä olevalla toimenpiteellä rajoitetaan sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta sen vuoksi, että se hyödyttää ainoastaan Finnairia.
Vaikka on totta, että kyseessä oleva toimenpide koskee yksittäistä tukea, joka hyödyttää vain Finnairia, kantaja ei osoita, miten se, että tuki annetaan yksinomaan Finnairille, voi saada lentoyhtiöitä luopumaan sijoittautumasta Suomeen tai tarjoamasta palveluja Suomesta käsin tai Suomen suuntaan. Kantaja ei varsinkaan ole yksilöinyt niitä tosiseikkoja tai oikeudellisia seikkoja, joiden vuoksi kyseisellä toimenpiteellä olisi rajoittavia vaikutuksia, jotka ylittävät ne vaikutukset, jotka johtavat SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaiseen kieltoon. Kuten edellä 139–148 kohdassa on katsottu, kyseiset vaikutukset ovat päinvastoin SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa asetettujen vaatimusten mukaisesti tarpeellisia ja oikeasuhteisia covid-19-pandemiasta Suomen taloudelle aiheutuvan vakavan häiriön poistamiseksi.
Kyseessä oleva toimenpide ei näin ollen voi rajoittaa sijoittautumisvapautta tai palvelujen tarjoamisen vapautta. Tästä seuraa, että kantajalla ei ole perusteita moittia komissiota siitä, ettei tämä ole tutkinut kyseisen toimenpiteen yhteensoveltuvuutta sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa, saati väittää, että komissiolle olisi tältä osin pitänyt herätä epäilyjä.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että kantaja ei ole kolmannessa kanneperusteessa esittänyt todistetta asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen epäilyjen olemassaolosta. Kolmas kanneperuste on siis kokonaisuudessaan hylättävä.
Neljäs kanneperuste, joka koskee perustelujen puutteellisuutta
Kantaja tuo esiin, että komissio jätti arvioimatta joukon seikkoja, jotka ovat olennaisia määritettäessä tuen yhteensopivuutta SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan ja tilapäisten puitteiden kanssa. Ensinnäkään komissio ei kantajan mukaan määritellyt, miten Finnairiin kohdistettu toimenpide voisi yksinään poistaa Suomen taloudessa olevan vakavan häiriön. Toiseksi komissio ei perustellut, miksi Finnairilla ei ollut käytettävissään muuta pääomituskeinoa kuin kyseessä oleva toimenpide. Kolmanneksi komissio ei selittänyt, miten olemassa olevien osakkeenomistajien omistusten voimakkaampi laimentuminen voisi korvata kannustimen sille, että Finnair ostaisi valtion pääomasijoitukset takaisin. Neljänneksi komissio ei toteuttanut edes suppeaa testiä, jossa kyseessä olevan toimenpiteen myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia olisi verrattu toisiinsa. Viidenneksi komissio ei esittänyt syitä sille, miksi Finnairin markkinavoima olisi pitänyt arvioida yksinomaan Helsingin lentoaseman ruuhkautumisasteen sekä niiden lentoasemien ruuhkautumisasteen, joilla Finnairilla ei ollut tällaista markkinavoimaa, perusteella. Kuudenneksi komissio ei arvioinut, oliko kyseessä oleva toimenpide syrjimätön ja noudattiko se palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden periaatteita.
Komissio, jota Suomen tasavalta tukee, riitauttaa tämän argumentaation.
On muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen säädöksen, päätöksen tai muun toimen luonteen mukaan, ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen antaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, ja niitä ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne sekä se tarve, jota niillä, joille toimi on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut SEUT 296 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (tuomio 15.4.2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
,
kohta ja tuomio 8.9.2011, komissio v. Alankomaat,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
,
kohta).
Mitä tulee ensinnäkin perusteluihin sen osalta, että kyseessä olevalla toimenpiteellä kyettäisiin yksinään poistamaan Suomen taloudessa oleva vakava häiriö, on muistettava, että SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa ei edellytetä, että kyseessä oleva tuki voisi yksinään poistaa asianomaisen jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön. Komission ei näin ollen tarvinnut esittää tätä koskevia perusteluja.
Mitä tulee toiseksi riidanalaisen päätöksen perusteluihin siltä osin kuin on kyse Finnairin muista keinoista lisätä omia varojaan, komissio on selittänyt riittävän selvästi ja täsmällisesti syyt, joiden vuoksi se katsoi Suomen viranomaisten osoittaneen, että lyhyellä aikavälillä ei ollut muita keinoja hankkia omia varoja, kuten edellä 49, 51 ja 53 kohdasta ilmenee.
Mitä tulee kolmanneksi riidanalaisen päätöksen perusteluihin sen osalta, että olemassa olevien osakkeenomistajien omistusten laimentumisasteen ja sen, että Finnair ostaisi valtion pääomasijoituksen takaisin, välillä olisi mahdollisesti vuorovaikutusta, on todettava, että kuten edellä 72 kohdasta ilmenee, komissio on joka tapauksessa ilmoittanut riidanalaisessa päätöksessä oikeudellisesti riittävällä tavalla syyt, joiden vuoksi kyseessä oleva toimenpide täytti SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa vahvistetut edellytykset, vaikka siihen ei sisältyisikään korotusmekanismia.
Mitä tulee neljänneksi riidanalaisen päätöksen perusteluihin kyseessä olevan toimenpiteen myönteisten ja kielteisten vaikutusten vertailun osalta, on riittävää todeta, että kuten edellä 106–110 kohdasta ilmenee, tätä vertailua ei edellytetä SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa eikä tilapäisissä puitteissa. Komission ei näin ollen tarvinnut esittää siltä osin perusteluja.
Mitä tulee viidenneksi perusteluihin, jotka koskevat Finnairin huomattavaa markkinavoimaa, riidanalaisen päätöksen 98–102 kohdasta voidaan todeta, että komissio esitteli riittävässä määrin lähestymistapansa tähän kysymykseen, ne syyt, joiden vuoksi se valitsi kyseisen lähestymistavan, sekä perusteet päätelmälle, jonka mukaan kyseisellä lentoyhtiöllä ei ollut tällaista markkinavoimaa.
Mitä tulee kuudenneksi perusteluihin, jotka koskevat syrjimättömyyden, palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden periaatteita, on todettava, että riidanalainen päätös sisältää edellä 36 kohdassa mainitut seikat, joista selviää Finnairin erityinen merkitys Suomen liikenneyhteyksille ja taloudelle sekä syyt, joiden vuoksi Suomen tasavalta valitsi kyseisen yhtiön kyseessä olevan toimenpiteen ainoaksi tuensaajaksi.
Tästä seuraa, että riidanalainen päätös on riittävästi perusteltu ja että neljäs kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen kanne on kokonaisuudessaan hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
Lisäksi työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan nojalla jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Ranskan tasavalta ja Suomen tasavalta vastaavat siis omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kymmenes jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Ryanair DAC velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.

3)
Ranskan tasavalta ja Suomen tasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Petrlík
Julistettiin Luxemburgissa 22 päivänä kesäkuuta 2022.
Allekirjoitukset
(
*1
)
Oikeudenkäyntikieli: englanti.