CELEX: 62018TJ0031
Dostęp do dokumentów
Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001
Dokumenty dotyczące operacji morskiej prowadzonej w środkowej części Morza Śródziemnego w 2017 r. przez Frontex
Rozmieszczone statki
Odmowa dostępu
Artykuł 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001
Wyjątek dotyczący ochrony interesu publicznego w dziedzinie bezpieczeństwa publicznego

Okoliczności powstania sporu
Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej (zwana dalej „Frontex”) została utworzona w 2004 r. i podlega obecnie przepisom rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1624 z dnia 14 września 2016 r. w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz zmieniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 863/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady, rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 i decyzję Rady 2005/267/WE (
Dz.U. 2016, L 251, s. 1
).
Zgodnie z art. 1 rozporządzenia 2016/1624 Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna składająca się, na mocy art. 3 tego rozporządzenia, z Frontexu i krajowych organów państw członkowskich odpowiedzialnych za zarządzanie granicami, zapewnia europejskie zintegrowane zarządzanie granicami na granicach zewnętrznych, co „obejmuje podjęcie wyzwań związanych z migracją oraz przeciwdziałanie potencjalnym przyszłym zagrożeniom na tych granicach, a tym samym przyczynianie się do zwalczania poważnych przestępstw o charakterze transgranicznym, w celu zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego w Unii przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych oraz zagwarantowaniu swobodnego przepływu osób w Unii”.
Frontex wspomaga agencje zarządzania granicami i straże przybrzeżne państw członkowskich, w szczególności koordynując działania tych ostatnich poprzez „wspólne operacje” prowadzone z przyjmującym państwem członkowskim i pozostałymi państwami członkowskimi. Reguły dotyczące zatrudniania, zasobów, personelu, urządzeń i infrastruktury używanych przez uczestników określa się w planie operacyjnym właściwym dla każdej operacji.
Frontex rozpoczął operację Tryton na początku listopada 2014 r., po otrzymaniu dodatkowego przydziału środków budżetowych z Komisji Europejskiej.
Operacja Tryton miała na celu poprawę ochrony i kontroli bezpieczeństwa granic dzięki wspólnym patrolom i wyposażeniu udostępnionemu przez państwa członkowskie. Jej obszar operacyjny obejmował wody terytorialne Włoch i Malty, a także obszary poszukiwania i ratowania odnoszące się do tych dwóch państw członkowskich, do 138 mil morskich na południe od Sycylii.
Operację Tryton 2017 rozpoczęto w dniu 1 stycznia 2017 r., a zakończono ją w dniu 31 stycznia 2018 r.
Zgodnie z art. 74 ust. 1 rozporządzenia 2016/1624 „[Frontex] podlega rozporządzeniu [(WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (
Dz.U. 2001, L 145, s. 43
)] przy rozpatrywaniu wniosków o dostęp do posiadanych przez [niego] dokumentów”.
Ponadto art. 8 ust. 3 rozporządzenia 2016/1624 ma następujące brzmienie:
„Agencja z własnej inicjatywy włącza się w działania komunikacyjne dotyczące kwestii wchodzących w zakres jej mandatu. Agencja podaje do publicznej wiadomości rzetelne i wyczerpujące informacje o swoich działaniach.
Działania komunikacyjne nie mogą stać na przeszkodzie wypełnianiu zadań, o których mowa w ust. 1, w szczególności przez ujawnienie informacji operacyjnych, których podanie do wiadomości publicznej zagroziłoby osiągnięciu celu operacji. Działania komunikacyjne są wykonywane z zastrzeżeniem art. 50 i zgodnie z właściwymi planami komunikacji i rozpowszechniania informacji, przyjętymi przez zarząd”.
Wreszcie, art. 74 ust. 2 rozporządzenia 2016/1624 ma następujące brzmienie:
„[Frontex] informuje z własnej inicjatywy o kwestiach wchodzących w zakres [jego] zadań. [Frontex] podaje do wiadomości publicznej odpowiednie informacje, w tym roczne sprawozdanie z działalności […], a w szczególności zapewnia, […] przekazywanie opinii publicznej oraz każdej zainteresowanej stronie w krótkim czasie obiektywnych, wyczerpujących, wiarygodnych i łatwo zrozumiałych informacji dotyczących pracy [Frontexu]. [Frontex] prowadzi te działania bez ujawniania informacji operacyjnych, których podanie do wiadomości publicznej zagroziłoby realizacji celu operacji”.
Pismem przesłanym za pomocą poczty elektronicznej z dnia 1 września 2017 r. skarżący, Luisa Izuzquiza i Arne Semsrott, wnieśli do Frontexu, na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (
Dz.U. 2001, L 145, s. 43
), wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów zawierających informacje dotyczące nazwy, rodzaju i bandery wszystkich statków, jakie rozmieszczono między dniem 1 czerwca a dniem 30 sierpnia 2017 r. w środkowej części Morza Śródziemnego w ramach operacji Tryton.
Pismem z dnia 8 września 2017 r., doręczonym skarżącym w tym samym dniu, Frontex odmówił dostępu do żądanych dokumentów na podstawie wyjątku określonego w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącego ochrony interesu publicznego w dziedzinie bezpieczeństwa publicznego.
W piśmie tym Frontex wskazał, co następuje:
„Informacje zawarte w żądanym dokumencie umożliwiłyby – w połączeniu z informacjami, które weszły już do domeny publicznej takimi jak dostępne w witrynie internetowej www.marinetraffic.com – zdobycie wiedzy o aktualnej pozycji statków patrolujących.
Gdyby informacje te posiadały sieci przestępcze zaangażowane w nielegalny przemyt migrantów i handel ludźmi, mogłyby poznać obszary i godziny patrolowania, co umożliwiłoby im dostosowanie ich sposobu działania w celu obejścia ochrony granic i, w konsekwencji, przekroczenia granicy zewnętrznej oraz nielegalnego wjazdu na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
Ochrona granic ma na celu zwalczanie nielegalnej migracji i handlu ludźmi oraz zapobieganie wszelkim zagrożeniom bezpieczeństwa wewnętrznego państw członkowskich i bezpieczeństwa publicznego”.
Pismem przesłanym za pomocą poczty elektronicznej z dnia 29 września 2017 r. skarżący złożyli ponowny wniosek na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
W ponownym wniosku skarżący twierdzą, że, po pierwsze, nazwa, bandera i rodzaj każdego statku uczestniczącego w operacji Sophia ESDZ (Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych) zostały opublikowane proaktywnie online i aktywnie nagłośnione w mediach, po drugie, nazwa, bandera i rodzaj każdego statku uczestniczącego w operacji Tryton 2016 były wówczas dostępne online, po trzecie, w dniu 12 września 2017 r. Frontex proaktywnie opublikował na Twitterze część żądanych informacji.
Pismem przesłanym za pomocą poczty elektronicznej z dnia 17 października 2017 r. Frontex zażądał dodatkowego terminu piętnastu dni roboczych, na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
W decyzji CGO/LAU/18911c/2017 z dnia 10 listopada 2017 r. (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) Frontex potwierdził odmowę ujawnienia żądanych dokumentów ze względu na to, że „ujawnienie szczegółów dotyczących wyposażenia technicznego rozmieszczonego w ramach aktualnie toczących się operacji byłoby szkodliwe dla bezpieczeństwa publicznego”.
W zaskarżonej decyzji Frontex potwierdził, co następuje:
–
„[n]a podstawie informacji zawartych w żądanych dokumentach możliwe jest powzięcie wiadomości, w połączeniu z informacjami publicznie dostępnymi w niektórych witrynach internetowych/narzędziach morskich, o aktualnej pozycji statków patrolowych”;
–
„[p]osiadając te informacje, sieci przestępcze uczestniczące w nielegalnym przemycie migrantów i handlu ludźmi wiedziałyby o obszarach i godzinach patrolowania statków”, co „umożliwiłoby tym sieciom przestępczym dostosowanie ich modus operandi w celu obejścia ochrony granic i, w konsekwencji, przekroczenie granicy zewnętrznej i nielegalny wjazd na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej”.
Postępowanie i żądania stron
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 20 stycznia 2018 r., skarżący wnieśli niniejszą skargę.
W dniu 27 marca 2018 r. Frontex przedstawił odpowiedź na skargę.
W dniu 30 maja 2018 r. skarżący złożyli replikę.
W dniu 20 lipca 2018 r. Frontex przedstawił duplikę.
W dniu 1 października 2018 r. Frontex złożył wniosek o przeprowadzenie rozprawy przy drzwiach zamkniętych, zgodnie z art. 109 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem. W dniu 24 października 2018 r. skarżący złożyli uwagi dotyczące wniosku o przeprowadzenie rozprawy przy drzwiach zamkniętych.
Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2019 r. Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie rozprawy przy drzwiach zamkniętych.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd postanowił otworzyć ustny etap postępowania i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania zadał stronom pytania na piśmie. Strony udzieliły odpowiedzi w wyznaczonym terminie.
W ramach środka dowodowego określonego w art. 91 lit. c) regulaminu postępowania Sąd nakazał Frontexowi przedstawienie „wszelkiego dokumentu zawierającego informacje dotyczące nazwy, bandery i rodzaju wszystkich statków rozmieszczonych w ramach operacji Tryton od dnia 1 czerwca do dnia 30 sierpnia 2017 r.”, uściślając, że zgodnie z art. 104 regulaminu postępowania informacje te nie zostaną przekazane skarżącym. W odpowiedzi na ten środek dowodowy Frontex przedstawił w wyznaczonym terminie jeden dokument, zawierający wszelkie wymagane dane.
Na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
Skarżący wnoszą do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
w każdym wypadku, obciążenie Frontexu kosztami postępowania.
Frontex wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
W przedmiocie dopuszczalności skargi
Frontex jest zdania, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na to, że wniosek o udzielenie dostępu do spornych dokumentów poprzedzała – a także następowała po nim – seria wniosków wnoszonych odrębnie przez skarżących (pkt 33 odpowiedzi na skargę), które dotyczyły, przynajmniej częściowo, tych samych informacji. W niniejszej skardze skarżący dążą faktycznie do obejścia terminów mających zastosowanie do skargi, ponieważ decyzje odmowne dotyczące pozostałych wniosków uprawomocniły się ze względu na brak zaskarżenia ich przed Sądem.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem aktami lub decyzjami, które mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, są środki wywołujące wiążące skutki prawne mogące naruszyć interesy strony skarżącej poprzez znaczącą zmianę jej sytuacji prawnej (wyrok z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja,
60/81
,
EU:C:1981:264
, pkt
; postanowienie z dnia 2 września 2009 r., E.ON Ruhrgas i E.ON Földgáz Trade/Komisja,
T‑57/07
, niepublikowane,
EU:T:2009:297
, pkt
).
Natomiast skarga o stwierdzenie nieważności decyzji wyłącznie potwierdzającej wcześniejszą decyzję, która nie została zaskarżona w terminie, jest niedopuszczalna (zob. wyrok z dnia 11 stycznia 1996 r., Zunis Holding i in./Komisja,
C‑480/93 P
,
EU:C:1996:1
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 16 marca 1998 r., Goldstein/Komisja,
T‑235/95
,
EU:T:1998:56
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie należy wskazać, że spośród podobnych wniosków wspomnianych w pkt 33 odpowiedzi na skargę jedynie w przedmiocie wniosku z dnia 19 czerwca 2017 r. przyjęto decyzję wcześniejszą od zaskarżonej decyzji, a mianowicie w dniu 30 czerwca 2017 r. To zatem jedynie w stosunku do tej decyzji zaskarżona decyzja może mieć charakter potwierdzający.
Zaskarżona decyzja nie ma jednak charakteru potwierdzającego w stosunku do decyzji z dnia 30 czerwca 2017 r.
Jak podkreślili bowiem skarżący, te dwa wnioski o udzielenie dostępu dotyczą odmiennych informacji. Wniosek z dnia 19 czerwca 2017 r., co do którego przyjęto decyzję z dnia 30 czerwca 2017 r., dotyczył dostępu do wykazu statków rozmieszczonych wówczas przez Frontex w ramach wspólnych operacji Tryton i Posejdon, zawierającego szczegółowe informacje dotyczące floty, w tym nazw statków, ich sygnałów wywoławczych, identyfikacji poprzez morski numer identyfikacyjny (MSSI), portów macierzystych, prędkości przepływu, rodzaju statku i zbiorników paliwa, podczas gdy wniosek z dnia 1 września 2017 r., co do którego przyjęto zaskarżoną decyzję, dotyczył nazwy, rodzaju i bandery tych statków w okresie od dnia 1 czerwca do dnia 30 sierpnia 2017 r.
O ile wniosek z dnia 19 czerwca 2017 r. dotyczył wprawdzie informacji identycznych informacjami zażądanymi w dniu 1 września tego samego roku, a mianowicie nazw, bander i rodzajów statków rozmieszczonych w ramach operacji Tryton, o tyle okresy objęte tymi wnioskami są odmienne. Podczas gdy informacje zażądane w dniu 19 czerwca 2017 r. dotyczyły statków rozmieszczonych w dacie tego wniosku, wniosek z dnia 1 września 2017 r. dotyczył statków rozmieszczonych w okresie między dniem 1 czerwca a dniem 30 sierpnia 2017 r., który to okres upłynął w chwili złożenia wspomnianego wniosku. Co więcej, pierwszy z tych wniosków został złożony przez A. Semsrotta, podczas gdy drugi został złożony przez oboje skarżących.
A zatem należy stwierdzić, że wniosek z dnia 1 września 2017 r. jest odmienny od wniosku z dnia 19 czerwca 2017 r., w związku z czym zaskarżonej decyzji nie można uznać za decyzję potwierdzającą decyzję z dnia 30 czerwca 2017 r.
Wobec powyższego niniejsza skarga jest dopuszczalna.
Co do istoty
Skarżący podnoszą pięć zarzutów.
Zarzut pierwszy podzielono na dwie części. W części pierwszej skarżący wskazują, że Frontex naruszył art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ nie rozpatrzył, czy każdy z żądanych dokumentów jest objęty wyjątkiem dotyczącym bezpieczeństwa publicznego, natomiast w części drugiej skarżący zarzucają Frontexowi naruszenie obowiązku uzasadnienia.
Cztery pozostałe zarzuty dotyczą odpowiednio:
–
naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 ze względu na to, że decyzja została oparta na oczywiście niedokładnie ustalonych okolicznościach faktycznych: podczas wykonywania misji statki rozmieszczone w ramach operacji Tryton nie mogły być śledzone za pomocą publicznie dostępnych środków;
–
naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ ujawnienie informacji dotyczących statków rozmieszczonych w okresie, który już upłynął, nie skutkuje automatycznie trudnościami związanymi z ochroną granic;
–
naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ część żądanych informacji została już opublikowana;
–
naruszenia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ ewentualne ryzyko unikania przez sieci przestępcze ochrony granic nie uzasadnia odmowy podania do wiadomości informacji dotyczących rodzaju lub bandery danych statków.
Część druga zarzutu pierwszego zostanie rozpatrzona w ostatniej kolejności.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 ze względu na to, że Frontex nie rozpatrzył, czy każdy żądany dokument jest objęty wyjątkiem dotyczącym bezpieczeństwa publicznego
Skarżący zarzucają Frontexowi brak indywidualnego rozpatrzenia w zaskarżonej decyzji poszczególnych dokumentów zawierających żądane informacje w celu określenia, czy są one objęte wyjątkiem określonym w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
Frontex jest zdania, że część pierwsza zarzutu pierwszego nie jest zasadna, i podkreśla, że skarżący zażądali nie dostępu do konkretnych dokumentów, lecz do danych zawartych w nieokreślonych dokumentach.
W tym względzie należy stwierdzić, że w piśmie z dnia 1 września 2017 r. skarżący zażądali dostępu do „dokumentów zawierających informacje” dotyczące nazwy, rodzaju i bandery wszystkich statków rozmieszczonych przez Frontex między dniem 1 czerwca a dniem 30 sierpnia 2017 r. w środkowej części Morza Śródziemnego w ramach operacji Tryton 2017.
Co się tyczy takiego wniosku, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 wnioski o udzielenie dostępu powinny dotyczyć dokumentów i że zgodnie z art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia wnioski o udzielenie dostępu należy formułować w sposób „na tyle precyzyjny, aby instytucja mogła zidentyfikować [żądany] dokument”.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, „[j]eśli wniosek nie jest wystarczająco precyzyjny, instytucja zwraca się do wnioskodawcy o wyjaśnienie wniosku i pomaga w tym wnioskodawcy, na przykład dostarczając informacji o korzystaniu z publicznych rejestrów dokumentów”.
Procedura przewidziana w art. 6–8 rozporządzenia nr 1049/2001 ma głównie na celu umożliwienie szybkiego i łatwego rozpatrywania wniosków o udzielenie dostępu do tych dokumentów oraz posiłkowo uniknięcie – zgodnie z zasadą dobrej administracji – obciążania instytucji nieproporcjonalnym nakładem pracy (wyrok z dnia 3 maja 2018 r., Malta/Komisja,
T‑653/16
,
EU:T:2018:241
, pkt
; zob. także podobnie wyrok z dnia 2 października 2014 r., Strack/Komisja,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, pkt
,
,
).
Co więcej, art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi, że „[a]by prawa obywatelskie przewidziane [we wspomnianym] rozporządzeniu były skuteczne, każda z instytucji zapewnia publiczny dostęp do rejestru dokumentów”.
W niniejszym wypadku Frontex nie prowadził rejestru dokumentów na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001. Nie wezwał on również skarżących do uściślenia ich wniosku o udzielenie dostępu i nie pomógł im w tym. Wydaje się, że Frontex nie udostępnił również innych środków mogących pomóc skarżącym w znalezieniu, opisaniu lub zdefiniowaniu istotnych dokumentów.
W odpowiedzi na środek dowodowy Sądu Frontex przekazał dokument zawierający wszystkie żądane przez skarżących informacje. Na rozprawie Frontex wskazał, że pobrał te informacje z elektronicznej bazy danych – przed zebraniem ich w dokumencie przekazanym Sądowi.
W tym względzie Trybunał orzekł, że o ile prawo dostępu do dokumentów instytucji dotyczy wyłącznie dokumentów istniejących i faktycznie znajdujących się w posiadaniu danej instytucji, o tyle w przypadku elektronicznych baz danych rozróżnienie pomiędzy dokumentem istniejącym a dokumentem nowym powinno opierać się na kryterium dostosowanym do specyfiki technicznej baz danych i pozostawać w zgodzie z celem rozporządzenia nr 1049/2001, który, jak wynika z motywu 4 i art. 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia, polega na zapewnieniu możliwie najszerszego dostępu do dokumentów (wyrok z dnia 11 stycznia 2017 r., Typke/Komisja,
C‑491/15 P
,
EU:C:2017:5
, pkt
,
).
A zatem wszelkie informacje, które można pozyskać z elektronicznej bazy danych w ramach jej zwykłego użytkowania za pomocą zaprogramowanych narzędzi wyszukiwania, należy uznać za dokumenty istniejące, nawet jeśli informacje te nie były dotąd wyświetlane w takiej formie lub nie były wcześniej przedmiotem wyszukiwania przez pracowników instytucji (wyrok z dnia 11 stycznia 2017 r., Typke/Komisja,
C‑491/15 P
,
EU:C:2017:5
, pkt
).
Z orzecznictwa tego wynika, że – wbrew temu, co twierdzą skarżący – aby spełnić wymogi rozporządzenia nr 1049/2001, instytucje mogą zostać zmuszone do stworzenia dokumentu na podstawie informacji zawartych w bazie danych za pomocą istniejących narzędzi wyszukiwania (wyrok z dnia 11 stycznia 2017 r., Typke/Komisja,
C‑491/15 P
,
EU:C:2017:5
, pkt
).
Gdy wygenerowano dokument zawierający takie informacje, dana instytucja lub agencja nie jest zobowiązana do indywidualnego rozpatrzenia każdego z dokumentów zawierających żądane dane, ponieważ istotne jest, by – tak jak w niniejszym wypadku – dane informacje stanowiły przedmiot takiego rozpatrzenia.
Należy zatem oddalić część pierwszą zarzutu pierwszego.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 ze względu na to, że decyzja miała zostać oparta na oczywiście niedokładnie ustalonych okolicznościach faktycznych
Skarżący kwestionują – wskazaną przez Frontex w piśmie z dnia 8 września 2017 r. i w zaskarżonej decyzji – możliwość śledzenia statków rozmieszczonych w ramach operacji Tryton za pomocą dostępnych publicznie morskich witryn internetowych takich jak marinetraffic.com. Statki rozmieszczone w ramach operacji Tryton posiadają wyposażenie zawierające system automatycznej identyfikacji (AIS) umożliwiający podanie do wiadomości, w szczególności, ich nazwy, pozycji, prędkości i trasy przepływu za pomocą transmisji radiowych przesyłanych do stacji lub satelitów. Jednakże nie przesyłają one danych AIS podczas pełnienia misji, tak aby uniemożliwić ich wykrycie. Ze względu na tę praktykę informacje dotyczące tożsamości rozmieszczonych statków nie mogłyby pomóc osobom trzecim w uzyskaniu wiedzy o pozycji lub zwyczajach patrolowych tych statków, gdy pełnią one misję, w szczególności w ramach ochrony granic. W konsekwencji zdaniem skarżących uzasadnienie wskazane przez Frontex w zaskarżonej decyzji nie odpowiada stanowi faktycznemu.
W opinii Frontexu argument ten jest bezzasadny.
W tym względzie należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu, jak wskazano w jego motywie 4 i art. 1, zapewnienie możliwie najszerszego prawa do publicznego dostępu do dokumentów instytucji (wyrok z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
; zob. także wyrok z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Prawo to podlega jednak pewnym ograniczeniom z przyczyn związanych z interesem publicznym lub prywatnym (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
; z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, pkt
).
W szczególności, i zgodnie z motywem 11 rozporządzenia nr 1049/2001, w jego art. 4 przewidziano system odstępstw zezwalający instytucjom na odmowę dostępu do dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszyłoby jeden z interesów chronionych przez ten przepis (wyrok z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, pkt
).
Wyjątki te, jako wprowadzające odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, należy interpretować i stosować w sposób ścisły (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
; z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, pkt
), w związku z czym sama okoliczność, że dany dokument dotyczy interesu chronionego przez jeden z wyjątków, nie jest wystarczająca dla uzasadnienia stosowania tego wyjątku (wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, pkt
; z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, pkt
).
Gdy bowiem dana instytucja zdecyduje się odmówić udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie zwrócono się do niej, jest ona zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, na który instytucja ta się powołuje. Ponadto ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (wyroki: z dnia 3 lipca 2014 r., Rada/in’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, pkt
; z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, pkt
).
W orzecznictwie Trybunał rozwinął szczególny system odnoszący się do wyjątków określonych w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczących ochrony interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego, obrony i spraw wojskowych, stosunków międzynarodowych, a także finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Unii lub państwa członkowskiego.
Co się tyczy tych interesów, Trybunał orzekł, że okoliczność, iż interesy te są szczególnie wrażliwe i pierwszorzędne, w połączeniu z obligatoryjnym charakterem odmowy dostępu przez instytucję na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, w wypadku gdy ujawnienie dokumentu szkodziłoby wspomnianym interesom, powoduje, że decyzja, jaką powinna wydać instytucja, ma charakter kompleksowy i delikatny, co wymaga szczególnie wysokiego stopnia ostrożności, i że w danym przypadku przy wydawaniu takiej decyzji niezbędny jest zatem pewien zakres uznania (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
; z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, pkt
).
A zatem zasada ścisłej wykładni wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 nie stoi według Trybunału na przeszkodzie temu, by w odniesieniu do wyjątków dotyczących interesu publicznego wymienionych w tym art. 4 ust. 1 lit. a) zainteresowana instytucja dysponowała szerokim zakresem uznania dla celów ustalenia, czy publiczne ujawnienie dokumentu mogłoby naruszyć interesy chronione tym przepisem, a w konsekwencji dokonywana przez Sąd kontrola zgodności z prawem decyzji instytucji o odmowie dostępu do dokumentu na podstawie jednego z tych wyjątków powinna ograniczać się do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia, materialnej prawdziwości stanu faktycznego, braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego, a także nadużycia władzy (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
; z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, pkt
).
W konsekwencji w niniejszym wypadku należy ustalić, czy w zaskarżonej decyzji Frontex przedstawił wiarygodne wyjaśnienia co do tego, w jaki sposób dostęp do spornych dokumentów mógłby konkretnie i rzeczywiście naruszyć ochronę pewności prawa w Unii, i czy w granicach szerokich uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących Frontexowi w ramach stosowania wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 można uznać, że zarzucane naruszenie dało się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie – że jest ono czysto hipotetyczne (zob. podobnie wyrok z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, pkt
).
W niniejszym wypadku zarzut dotyczy materialnej prawdziwości twierdzenia zawartego przez Frontex w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym jeśli żądane informacje zostały ujawnione, mogłyby one – w połączeniu z informacjami dostępnymi w niektórych witrynach internetowych lub narzędziach morskich – umożliwić ustalenie pozycji statków uczestniczących w operacji Tryton.
W tym kontekście skarżący podnoszą w sposób szczególny, że nie jest możliwe śledzenie pozycji statków uczestniczących w operacji Tryton 2017 za pomocą witryny www.marinetraffic.com, przywołanej przez Frontex w piśmie z dnia 8 września 2017 r., ponieważ statki te wyłączają swój transponder podczas misji, w związku z czym nie emitują żadnego sygnału umożliwiającego ich zlokalizowanie za pomocą tej witryny.
W tym względzie należy wskazać, że zgodnie z oświadczeniem Frontexu przedstawionym na rozprawie transpondery statków uczestniczących w misjach zorganizowanych przez Frontex nie są systematycznie wyłączane w takich okresach.
Przeciwnie, z oświadczeń Frontexu wynika, że wbrew temu, co wskazano w skardze, transpondery zainstalowane na statkach są czasami aktywne, zaś decyzja o ich aktywacji lub wyłączeniu należy do kapitana każdego statku. To ten kapitan określa bowiem, w świetle szczególnych okoliczności związanych z przemieszczaniem się statku, czy właściwe jest, ze względów bezpieczeństwa, zapobieganie ustaleniu lokalizacji, czy też przeciwnie – na przykład w celu uniknięcia kolizji lub ratowania zagrożonych osób – należy ujawnić pozycję statku na radarach innych jednostek pływających.
Co więcej, zdaniem Frontexu informacje żądane przez skarżących wystarczają – nawet gdy system AIS nie jest używany – do zlokalizowania i, następnie, śledzenia statku, jeśli zostaną one połączone, po pierwsze, ze środkami monitorowania o niskim poziomie technologii (low-tech), takimi jak obserwacja ruchów statków z wybrzeża lub z jednego lub kilku innych statków, lub po drugie, ze środkami monitorowania o wysokim poziomie technologii (high-tech), takimi jak używanie dronów, a używanie tych dwóch rodzajów środków jest rozpowszechnione wśród grup przestępczych działających na pełnym morzu lub na innych obszarach morskich.
Znając lokalizację statków, przemytnicy dysponowaliby informacjami niezbędnymi dla unikania kontroli mających na celu uniemożliwienie nielegalnego przekraczania granic.
Perspektywa zlokalizowania takich statków przez przemytników stanowi ryzyko związane z bezpieczeństwem publicznym w kontekście, w którym przemytnicy nie wahają się atakować statków, czasami za pomocą uzbrojenia wojskowego, lub przeprowadzać działań stwarzających zagrożenie dla załóg i sprzętu.
A zatem należy stwierdzić, że wbrew argumentom podniesionym przez skarżących wyjaśnienia zawarte przez Frontex w zaskarżonej decyzji zachowują wiarygodność i wykazują, jak wymaga tego orzecznictwo wspomniane w pkt 62 powyżej, istnienie ryzyka – które można przewidzieć i które nie jest czysto hipotetyczne – związanego z bezpieczeństwem publicznym, co uzasadnia zastosowanie wyjątku określonego w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 w ramach szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, jakie zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 63–65 przysługują Frontexowi przy stosowaniu tego wyjątku.
W konsekwencji zarzut drugi należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 ze względu na to, że ujawnienie informacji dotyczących rozmieszczonych statków w okresie, który już upłynął, nie skutkuje automatycznie trudnościami związanymi z ochroną granic
Skarżący są zdania, że Frontex popełnił oczywisty błąd w ocenie, odmawiając udzielenia im żądanych informacji ze względu na to, że informacje te dotyczą okresu między dniem 1 czerwca a dniem 30 sierpnia 2017 r., który zakończył się już w chwili złożenia ich wniosku i a fortiori w chwili przyjęcia zaskarżonej decyzji.
Frontex kwestionuje ten zarzut.
W niniejszym wypadku wniosek o udzielenie dostępu złożono w dniu 1 września 2017 r. i dotyczył on informacji odnoszących się do okresu między dniem 1 czerwca a dniem 30 sierpnia 2017 r.
Jest prawdą, że okres, do którego odnoszą się żądane informacje, upłynął w chwili złożenia wniosku. Niemniej okres ten wpisuje się w szerszy przedział czasowy, w którym prowadzono operację Tryton 2017 i który – co się go tyczy – upłynął w dniu 31 stycznia 2018 r.
Ze względu na to, że operacja Tryton 2017 była dalej prowadzona w chwili złożenia tego wniosku, nadal istniało ryzyko, że żądane informacje zostaną użyte przez przestępców w celu lokalizowania statków uczestniczących w tej operacji po dniu 30 sierpnia 2017 r.
W tym względzie nie istnieje żaden powód, aby uznać – jak sugerują skarżący – że flota statków uczestniczących w operacji Tryton 2017 uległa zmianie w okresie między dniem 31 sierpnia a dniem 1 września 2017 r.
Frontex, odmawiając dostępu do spornych dokumentów, nie popełnił zatem w tym względzie oczywistego błędu w ocenie.
W konsekwencji zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 ze względu na to, że część żądanych informacji została już opublikowana
Skarżący są zdania, że Frontex popełnił oczywisty błąd w ocenie, nie przyznając im częściowego dostępu do żądanych informacji, podczas gdy dane te zostały już wcześniej ujawnione.
W tym względzie skarżący twierdzą, że, po pierwsze, w dniu 2 lutego 2017 r. Komisja opublikowała w nr. 22 strategicznych wytycznych Europejskiego Ośrodka Strategii Politycznej (EOSP) dane jednostek morskich służących w operacji Tryton 2016, po drugie, Komisja i ESDZ, odpowiednio w 2017 r. i w 2016 r., opublikowały, w tym samym dokumencie, dane dotyczące statków używanych w ramach operacji Sophia EUNAVFOR MED i, po trzecie, w 2017 r. Frontex opublikował na Twitterze nazwy, bandery i rodzaje szeregu statków rozmieszczonych w ramach wspólnej operacji Tryton 2017.
W tym względzie należy podkreślić, że wymienione przez skarżących opublikowane dane nie są porównywalne z informacjami żądanymi przez nich w dniu 1 września 2017 r.
Przede wszystkim informacje opublikowane przez Komisję w dniu 2 lutego 2017 r. w strategicznych wytycznych EOSP odnosiły się do operacji Tryton 2016, która się zakończyła, podczas gdy informacje, jakich skarżący zażądali w dniu 1 września 2017 r., odnosiły się do operacji Tryton 2017, która nadal się toczyła.
Następnie operacja Sophia EUNAVFOR MED nie jest operacją kierowaną przez Frontex, lecz operacją politycznie kontrolowaną i strategicznie kierowaną przez Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, któremu przewodniczy ESDZ, pod nadzorem Rady Unii Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.
W każdym razie opublikowane dane dotyczące tej misji obejmują informacje odnoszące się do 2016 r.
Wreszcie, o ile jest prawdą, że niektóre dane opublikowane przez Frontex na Twitterze w 2017 r. dotyczą statków rozmieszczonych w ramach operacji Tryton 2017, o tyle dane te są nieliczne i odnoszą do różnych okresów, w związku z czym nie można ich porównywać z całością danych zażądanych przez skarżących w dniu 1 września 2017 r., które dotyczą całej floty rozmieszczonej w ramach operacji Tryton 2017 w okresie między dniem 1 czerwca a dniem 30 sierpnia 2017 r.
W tym względzie należy przypomnieć, że o ile Frontex ma obowiązek, zgodnie z art. 8 ust. 3 i art. 74 ust. 2 rozporządzenia 2016/1624, podawać do publicznej wiadomości kwestie związane z jego misjami, nie może on ujawniać informacji operacyjnych, których podanie do wiadomości publicznej zagroziłoby osiągnięciu celu operacji.
W niniejszym wypadku powołane przez skarżących informacje zostały opublikowane przez Frontex w ramach obowiązku podawania ich do wiadomości, co wymaga na wstępie zbadania, czy ich ujawnienie jest zgodne z całością zadań wynikających z mandatu Frontexu i czy to ewentualne ujawnienie zostało rozpatrzone w świetle potrzeb związanych z bezpieczeństwem publicznym.
A zatem przesłania przez Frontex krótkich wiadomości przez Twitter zawierających niektóre informacje wybrane w ramach wypełniania obowiązku podawania do wiadomości nie można uznać za precedens wymagający od Frontexu podawania do wiadomości informacji, co do których uważa on, iż ich ujawnienie stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego.
Ponadto skarżący podnoszą, że w oparciu o dane opublikowane przez Komisję w odniesieniu do operacji Tryton 2016 odbiorcy mogli dokładnie przewidzieć przynajmniej liczbę i rodzaj statków rozmieszczonych w następnym roku.
Argument ten należy oddalić. Nic nie umożliwiało bowiem stwierdzenia, w chwili rozpowszechnienia informacji dotyczących 2016 r., że operacja zostanie zorganizowana w 2017 r. z taką samą liczbą i z takim samym rodzajem statków. A zatem odbiorcy nie mogli, w oparciu o informacje rozpowszechnione w 2016 r., uzyskać precyzyjnych danych odnoszących się do sposobu organizacji misji w 2017 r.
Co więcej, żądane przez skarżących informacje nie dotyczyły jedynie liczby i rodzaju statków rozmieszczonych w ramach operacji Tryton 2017, lecz także ich nazw i bander, które stanowią informacje istotne dla identyfikacji statków.
Należy zatem oddalić zarzut czwarty jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 ze względu na to, że ewentualne ryzyko unikania przez sieci przestępcze ochrony granic nie uzasadnia odmowy podania do wiadomości informacji dotyczących rodzaju lub bandery danych statków
Skarżący są zdania, że Frontex naruszył art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, nie udzielając im dostępu do informacji dotyczących bandery i rodzaju statków rozmieszczonych w ramach operacji Tryton 2017.
Zdaniem skarżących założenie, że w wypadku ujawnienia żądanych informacji będzie istniało ryzyko unikania przez sieci przestępcze ochrony granic, nie uzasadnia odmowy podania do wiadomości informacji dotyczących bandery i rodzaju danych statków. Identyfikacji statków w witrynach internetowych dokonuje się bowiem za pomocą nazwy statku, w związku z czym podanie do wiadomości informacji dotyczących bandery i rodzaju statku nie umożliwiłoby ich identyfikacji.
W tym względzie należy stwierdzić, że nie kwestionowano, iż w przywołanej przez Frontex w piśmie z dnia 8 września 2017 r. witrynie www.marinetraffic.com identyfikacji statków dokonuje się za pomocą nazwy statku.
W duplice Frontex twierdzi jednak, że istnieją inne środki umożliwiające śledzenie statków, w szczególności rozwiązania o niskim poziomie technicznym, takie jak zwykłe obserwowanie ruchu statków z wybrzeża lub z jednego lub kilku statków, czy też środki monitorowania o wysokim poziomie technicznym, takie jak używanie dronów.
Jest oczywiste, że dla celów posługiwania się tymi innymi środkami informacje takie jak bandera i rodzaj statków także stanowią użyteczne dane.
W tych okolicznościach Frontex mógł odmówić w zaskarżonej decyzji dostępu do nazw statków i pozostałych żądanych informacji, czyli bander i rodzajów statków uczestniczących w operacji Tryton 2017.
Należy zatem oddalić zarzut piąty jako bezzasadny.
W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego
Skarżący podnoszą zarzut szczegółowy dotyczący tego, że Frontex nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, w jaki sposób informacje dotyczące nazwy, rodzaju i bandery statku umożliwiłyby osobom trzecim śledzenie w niektórych witrynach internetowych.
Frontex jest zdania, że część druga zarzutu pierwszego jest bezzasadna.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie wymagane zgodnie z art. 296 TFUE powinno przedstawiać w sposób wyraźny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, tak aby umożliwić zainteresowanemu poznanie podstaw przyjętych środków, a właściwemu sądowi przeprowadzenie ich kontroli (zob. wyrok z dnia 15 listopada 2012 r., Rada/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Uzasadnienie nie musi wyszczególniać wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu jest wystarczające, powinna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (wyroki: z dnia 15 listopada 2012 r., Rada/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, pkt
; z dnia 14 października 2009 r., Bank Melli Iran/Rada,
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
, pkt
).
W niniejszym wypadku w zaskarżonej decyzji Frontex przedstawił uzasadnienie odmowy ujawnienia żądanych informacji. W tym względzie twierdzi on, że jeśli żądane informacje zostałyby ujawnione, byłoby możliwe, w połączeniu z informacjami podanymi do wiadomości publicznej w niektórych witrynach internetowych lub narzędziach morskich, poznanie pozycji statków patrolujących i że, posiadając te informacje, sieci przestępcze uczestniczące w przemycie migrantów i handlu ludźmi uzyskałyby informacje o obszarach i godzinach patrolowania statków, co umożliwiłoby im dostosowanie ich modus operandi w celu obejścia ochrony granic i, w konsekwencji, przekraczanie granicy zewnętrznej oraz nielegalny wjazd na terytorium państwa członkowskiego Unii.
Same w sobie wyjaśnienia te umożliwiają skarżącym zrozumienie względów, dla których odmówiono im dostępu do żądanych informacji, a Sądowi przeprowadzenie kontroli, ponieważ wskazano w nich, w jaki sposób, w połączeniu z łatwo dostępnymi informacjami, żądane informacje mogą być używane przez sieci przemytników w celu stworzenia sytuacji, w której – w dający się rozsądnie przewidzieć sposób, a nie jedynie hipotetycznie – bezpieczeństwo publiczne byłoby zagrożone.
Skarżący podnoszą jednak, że w zaskarżonej decyzji Frontex powinien był wskazać, w jaki sposób żądane informacje, na wypadek gdyby je im udostępniono, mogły być używane w połączeniu z witrynami internetowymi i narzędziami lub innymi publicznie dostępnymi źródłami, w celu określenia prawdopodobnego przyszłego położenia statków uczestniczących w operacji Tryton.
W tym względzie należy wskazać, że pozwana instytucja lub agencja, gdy rozpatruje wniosek o ujawnienie określonych informacji, nie ma obowiązku zidentyfikowania w uzasadnieniu zaskarżonego aktu okoliczności skutkujących, w razie ujawienia wspomnianych informacji, naruszeniem ochrony interesu publicznego, którego dotyczy wyjątek powołany przez tę instytucję (zob. podobnie wyrok z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja,
T‑852/16
,
EU:T:2018:71
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Gdyby taki obowiązek istniał, instytucja lub agencja, przedstawiając takie wyjaśnienia dotyczące używania żądanych informacji, sama stworzyłaby sytuację, w której – w następstwie jej działań – zaistniałoby zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego, którego ochronę powinna ona w szczególności zapewnić.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja spełnia wspomniany obowiązek uzasadnienia.
Część drugą zarzutu pierwszego należy zatem oddalić jako bezzasadną.
W konsekwencji należy oddalić skargę, bez konieczności orzekania w przedmiocie jej dopuszczalności.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ skarżący przegrali sprawę, należy zgodnie z żądaniem Frontexu obciążyć ich kosztami postępowania.

Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Luisa Izuzquiza i Arne Semsrott zostają obciążeni kosztami postępowania.

Nihoul
Svenningsen
Öberg
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 27 listopada 2019 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.