CELEX: 62019CJ0003
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Verejné zákazky
Smernica 2004/18/ES
Centrálne obstarávacie inštitúcie
Malé obce
Obmedzenie len na dva organizačné modely centrálnych obstarávacích inštitúcií
Zákaz využívať súkromnoprávne centrálne obstarávacie inštitúcie a s účasťou súkromných subjektov
Územné obmedzenie činnosti centrálnych obstarávacích inštitúcií

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 1 ods. 10 a článku 11 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (
Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 114
; Mim. vyd. 06/007, s. 132), zmenenej nariadením Komisie (EÚ) č. 1336/2013 z 13. decembra 2013 (
Ú. v. EÚ L 335, 2013, s. 17
) (ďalej len „smernica 2004/18“), ako aj zásady slobodného poskytovania služieb a zásady maximálnej otvorenosti hospodárskej súťaži v oblasti verejných zákaziek na služby. Smernica 2004/18 bola zrušená smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní (
Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65
).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Asmel Soc. cons. a r.l. (ďalej len „Asmel“) a Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) [Národný úrad pre boj proti korupcii, Taliansko] vo veci rozhodnutia č. 32 prijatého ANAC 30. apríla 2015, ktorým tento úrad uložil spoločnosti Asmel zákaz vykonávať sprostredkovateľskú činnosť v rámci zadávania verejných zákaziek, a verejné obstarávania, ktoré táto spoločnosť uskutočnila, vyhlásil za nezákonné z dôvodu, že nedodržala organizačné modely pre centrálne obstarávacie inštitúcie stanovené v talianskom práve (ďalej len „sporné rozhodnutie“).
Právny rámec
Právo Únie
Podľa odôvodnenia 2 smernice 2004/18, ktorá sa uplatňuje v čase skutkových okolností vo veci samej:
„Zadávanie zákaziek v členských štátoch v mene štátu, regionálnych alebo miestnych orgánov a ďalších inštitúcií v správe subjektov, ktoré sa spravujú verejným právom, podlieha rešpektovaniu zásad zmluvy, najmä rešpektovaniu zásady voľného pohybu tovaru, zásady slobody usadiť sa a zásady slobody poskytovať služby a zásad z nich vyplývajúcich, napríklad zásada rovnakého zaobchádzania, zásada nediskriminácie, zásada vzájomného uznávania, zásada proporcionality a zásada transparentnosti. Pri verejných zákazkách, ktoré presahujú určitú hodnotu, sa však odporúča vypracovať predpisy pre koordináciu vnútroštátnych postupov pri zadávaní takýchto zákaziek Spoločenstvom, založené na týchto zásadách s cieľom zabezpečiť ich účinky a zabezpečiť liberalizáciu verejného obstarávania. Tieto koordinačné ustanovenia by sa preto mali vykladať tak v súlade s vyššie uvedenými pravidlami a zásadami, ako aj s ostatnými pravidlami zmluvy.“
Odôvodnenie 16 tejto smernice stanovuje:
„S cieľom zohľadniť rozdielne okolnosti v členských štátoch by členské štáty mali mať možnosť zvoliť si, či môžu verejní obstarávatelia používať rámcové dohody, centrálne obstarávacie inštitúcie, dynamické obstarávacie systémy, elektronické aukcie alebo postup súťažného dialógu, ako sú vymedzené a upravené v tejto smernici.“
Článok 1 ods. 8 až 10 uvedenej smernice stanovuje:
„8.   Výrazy ‚zhotoviteľ‘, ‚dodávateľ‘ a ‚poskytovateľ služieb‘ znamenajú akúkoľvek fyzickú alebo právnickú osobu alebo verejný subjekt alebo skupinu takýchto osôb a/alebo inštitúcií, ktoré na trhu ponúkajú vykonanie prác a/alebo diela, výrobky alebo služby.
Výraz ‚hospodársky subjekt‘ sa rovnako vzťahuje na pojmy zhotoviteľ, dodávateľ a poskytovateľ služieb. Používa sa iba v záujme zjednodušenia.
…
9.   ‚Verejní obstarávatelia‘ sú štátne, regionálne alebo miestne orgány, inštitúcie, ktoré sa spravujú verejným právom, združenia vytvorené jedným alebo niekoľkými takýmito orgánmi alebo jednou alebo viacerými takýmito inštitúciami, ktoré sa spravujú verejným právom.
‚Inštitúcia, ktorá sa spravuje verejným právom‘ je každá inštitúcia:
a)
zriadená na osobitný účel plnenia potrieb všeobecného záujmu, ktoré nemajú priemyselný alebo obchodný charakter;
b)
má právnu subjektivitu; a
c)
je z väčšej časti financovaná štátnymi, regionálnymi alebo miestnymi orgánmi alebo inými inštitúciami, ktoré sa spravujú verejným právom; alebo jej riadenie podlieha dohľadu týchto inštitúcií; alebo má správny, riadiaci alebo dozorný orgán, ktorého viac ako polovicu členov vymenúvajú štátne, regionálne alebo miestne orgány alebo iné inštitúcie, ktoré sa spravujú verejným právom.
…
10.   ‚Centrálna obstarávacia inštitúcia‘ je verejný obstarávateľ, ktorý:
–
získava dodávky tovarov a/alebo služby určené pre verejných obstarávateľov, alebo
–
zadáva verejné zákazky alebo uzatvára rámcové dohody na práce, na dodávky tovarov alebo na služby určené pre verejných obstarávateľov.“
Článok 2 tej istej smernice s názvom „Zásady zadávania zákaziek“ stanovuje:
„Verejní obstarávatelia zaobchádzajú s hospodárskymi subjektmi rovnako a nediskriminačne a konajú transparentne.“
V súlade s článkom 7 písm. b) prvou zarážkou smernice 2004/18 sa táto smernica uplatňuje najmä na verejné zákazky na dodávku tovaru a na služby, ktorých hodnota sa bez dane z pridanej hodnoty rovná alebo je vyššia ako 207000 eur, zadávané inými verejnými obstarávateľmi, ako sú verejní obstarávatelia uvedení v prílohe IV tejto smernice. Pokiaľ ide o verejné zákazky na práce, článok 7 písm. c) tejto smernice stanovuje túto prahovú hodnotu na 5186000 eur.
Článok 11 uvedenej smernice, nazvaný „Verejné zákazky zadávané a rámcové dohody uzatvárané centrálnymi obstarávacími inštitúciami“, znie:
„1.   Členské štáty môžu ustanoviť, že verejní obstarávatelia môžu nadobúdať práce, tovar a/alebo služby prostredníctvom centrálnej obstarávacej inštitúcie alebo od nej.
2.   Verejní obstarávatelia, ktorí v prípadoch uvedených v článku 1 ods. 10 nadobúdajú práce, tovar a/alebo služby prostredníctvom centrálnej obstarávacej inštitúcie alebo prostredníctvom nej, sa považujú za verejných obstarávateľov, ktorí konajú v súlade s touto smernicou, pokiaľ centrálna obstarávacia inštitúcia koná v súlade s touto smernicou.“
Talianske právo
Legislatívny dekrét č. 267/2000
Článok 30 ods. 1 decreto legislativo n. 267 – Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (legislatívny dekrét č. 267 o konsolidovanom znení zákonov o režime územných celkov) z 18. augusta 2000 (GURI č. 227 z 28. septembra 2000; ďalej len „legislatívny dekrét č. 267/2000“) stanovuje:
„Územné celky môžu na účely koordinovaného plnenia určitých úloh a poskytovania určitých služieb uzatvárať medzi sebou príslušné dohody.“
Podľa článku 31 ods. 1 tohto legislatívneho dekrétu, nazvaného „Konzorciá“:
„Na účely spoločného riadenia jednej alebo viacerých služieb a spoločného plnenia úloh môžu územné celky zriadiť konzorcium v súlade s ustanoveniami, ktoré sa uplatnia primerane, stanovenými pre osobitné podniky podľa článku 114. Členmi konzorcia môžu byť aj iné verejnoprávne subjekty, ak na to majú povolenie v súlade so zákonmi, ktoré sa na ne vzťahujú.“
Článok 32 uvedeného legislatívneho dekrétu definuje „združenie obcí“ ako „územný celok zložený z dvoch alebo viacerých obcí, ktoré sú zvyčajne susediace, ktorého cieľom je spoločné plnenie úloh a poskytovanie služieb“.
Legislatívny dekrét č. 163/2006
Článok 3 ods. 25 decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (legislatívny dekrét č. 163 o kódexe verejného obstarávania prác, služieb a dodávky tovaru, ktorým sa preberajú smernice 2004/17/ES a 2004/18/ES) z 12. apríla 2006 (riadny dodatok GURI č. 100 z 2. mája 2006; ďalej len „legislatívny dekrét č. 163/2006“) vymedzuje „verejného obstarávateľa“ ako „štátne, regionálne alebo miestne orgány; ostatné neziskové verejnoprávne orgány; inštitúcie, ktoré sa spravujú verejným právom; zväzy, združenia a konzorciá s akýmkoľvek názvom zriadené týmito orgánmi“.
Podľa článku 3 ods. 34 legislatívneho dekrétu č. 163/2006 je „centrálna obstarávacia inštitúcia“:
„Verejnoprávny obstarávateľ, ktorý:
–
získava dodávky tovarov alebo služby určené pre verejných obstarávateľov alebo pre iných obstarávateľov alebo
–
zadáva verejné zákazky alebo uzatvára rámcové dohody na práce, dodávky tovaru alebo služby určené pre verejných obstarávateľov alebo pre iných obstarávateľov“.
Článok 33 ods. 3a tohto legislatívneho dekrétu zavedený decreto‑legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (zákonný dekrét č. 201 o naliehavých ustanoveniach pre rast, spravodlivosť a konsolidáciu verejných účtov) zo 6. decembra 2011 (riadna príloha GURI č. 284 zo 6. decembra 2011), ktorý bol v upravenej podobe zmenený na zákon prostredníctvom legge n. 214 (zákon č. 214) z 22. decembra 2011 (riadna príloha GURI č. 300 z 27. decembra 2011), stanovuje:
„Obce s počtom obyvateľov nie vyšším ako 5000 obyvateľov nachádzajúce sa na území každej provincie musia povinne zadať centrálnej obstarávacej inštitúcii nákup prác, služieb alebo dodávok tovaru v rámci združení obcí podľa článku 32 [legislatívneho dekrétu č. 267/2000] za predpokladu, že také združenia existujú, alebo uzavrieť príslušnú dohodu o konzorciu obcí s využitím príslušných úradov.“
Článok 9 ods. 4 decreto-legge n
o
66 – Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale (zákonný dekrét č. 66 o naliehavých opatreniach na zabezpečenie konkurencieschopnosti a sociálnej spravodlivosti) z 24. apríla 2014 (GURI č. 95 z 24. apríla 2014), ktorý bol v upravenej podobe zmenený na zákon zákonom č. 89 z 23. júna 2014 (riadna príloha GURI č. 143 z 23. júna 2014), zmenil uvedený článok 33 ods. 3a takto:
„Obce, ktoré nie sú hlavnými mestami provincie, získavajú práce, tovar alebo služby v rámci združení obcí podľa článku 32 legislatívneho dekrétu [č. 267/2000] za predpokladu, že také združenia existujú, alebo uzatvoria príslušnú dohodu o konzorciu obcí s využitím príslušných úradov alebo s využitím združovacieho subjektu alebo provincie v súlade so zákonom č. 56 zo 7. apríla 2014. …“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Asmel je konzorčná spoločnosť s ručením obmedzeným založená 23. januára 2013, ktorú vlastnia vo výške 51 % obec Caggiano (Taliansko), 25 % súkromné združenie Asmel, medzi ktorého členov patrí Associazione nazionale piccoli comuni italiani (národné združenie malých talianskych obcí), a vo výške 24 % Consorzio Asmel, t. j. konzorcium súkromným podnikov a obcí.
Asmel v minulosti vykonávala činnosť centrálnej obstarávacej inštitúcie pre rôzne územné celky. Konkrétne organizovala verejné obstarávania pre uzavretie rámcových dohôd na účely zadania služby kontroly obecnej dane z nehnuteľností a vymáhania daňových dlhov, ako aj 152 elektronických postupov verejného obstarávania pre zadanie zákaziek rozličných druhov.
Podľa podmienok fungovania spoločnosti Asmel územné celky vstúpia na základe rozhodnutia obecnej rady do združenia Asmel a následne na základe rozhodnutia obecného zastupiteľstva zveria svoje úlohy nadobúdať tovary a služby spoločnosti Asmel. Táto posledná uvedená spoločnosť je odmeňovaná za služby poskytované prostredníctvom telematickej platformy vo výške 1,5 % hodnoty zákazky a hradí ich úspešný uchádzač o zákazku.
V nadväznosti na niekoľko sťažností ANAC začal vyšetrovanie, po ukončení ktorého dospel k záveru, že Asmel nedodržala organizačné modely pre centrálne obstarávacie inštitúcie stanovené v článku 33 ods. 3a legislatívneho dekrétu č. 163/2006.
Podľa ANAC bola Asmel súkromnoprávnym subjektom, zatiaľ čo pre centrálnu obstarávaciu inštitúciu talianske právo stanovuje verejnoprávne formy činností prostredníctvom verejných subjektov alebo združení medzi územnými celkami, akými sú združenia obcí alebo konzorciá obcí vytvorené na základe dohôd uzavretých podľa článku 30 legislatívneho dekrétu č. 267/2000. ANAC taktiež uviedol, že aj keď možno využiť súkromné subjekty, tieto subjekty musia byť v každom prípade internými inštitúciami (
in house
), ktorých činnosť je obmedzená na územie zakladateľských obcí, kým v tomto prípade neboli splnené podmienky týkajúce sa obdobnej kontroly ani územné obmedzenie vykonávanej činnosti.
ANAC okrem iného konštatoval, že územné celky mali v centrálnej obstarávacej inštitúcii len nepriamy podiel, keďže sa najprv stali členmi združenia Asmel a následne na základe rozhodnutia obecného zastupiteľstva poverili spoločnosť Asmel vykonaním nákupov.
Pokiaľ ide o právnu povahu spoločnosti Asmel, keďže táto spoločnosť vykonáva svoju činnosť pre potreby pridružených územných celkov len nepriamo a nekoná teda priamo na účely potrieb všeobecného záujmu, ktoré musia tieto územné cely uspokojovať, ANAC vylúčil, že by táto spoločnosť mohla byť kvalifikovaná ako „inštitúcia, ktorá sa spravuje verejným právom“.
V dôsledku toho ANAC prijal sporné rozhodnutie.
Asmel podala proti spornému rozhodnutiu žalobu na Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre región Lazio, Taliansko). Tvrdila, že aj keď bola subjektom založeným podľa všeobecných predpisov, mala právnu subjektivitu, plnila potreby všeobecného záujmu, keďže nemala priemyselný ani obchodný charakter, bola financovaná pridruženými územnými celkami a pôsobila pod ich dominantným vplyvom. V dôsledku toho je inštitúciou, ktorá sa spravuje verejným právom, a teda verejným obstarávateľom, ktorý spĺňa podmienky na to, aby sa považoval za „centrálnu obstarávaciu inštitúciu“.
Rozsudkom z 22. februára 2016 Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Regionálny správny súd pre región Lazio) zamietol žalobu podanú spoločnosťou Asmel. S prihliadnutím na spôsob financovania a kontrolu nad jej riadením vylúčil, že by táto spoločnosť mohla byť „inštitúciou, ktorá sa spravuje verejným právom“, keďže nespĺňa podmienku verejného dominantného vplyvu. Navyše konštatoval, že Asmel nezodpovedala organizačným modelom centrálnych obstarávacích inštitúcií stanoveným v legislatívnom dekréte č. 163/2006 a že jej rozsah pôsobnosti mal byť obmedzený na územie zakladateľských obcí.
Asmel podala proti tomuto rozsudku odvolanie na Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko), pričom na jednej strane predovšetkým tvrdila, že je nesprávne domnievať sa, že organizačný model spočívajúci v konzorciu podľa súkromného práva vo forme spoločnosti je nezlučiteľný s ustanoveniami legislatívneho dekrétu č. 163/2006 o centrálnych obstarávacích inštitúciách a na druhej strane, že tento legislatívny dekrét nestanovuje žiadne územné obmedzenie činností centrálnych obstarávacích inštitúcií.
Consiglio do Stato (Štátna rada) uvádza, že aj keď podľa ustanovení legislatívneho dekrétu č. 163/2006 o centrálnych obstarávacích inštitúciách ktorýkoľvek verejný obstarávateľ môže plniť úlohu centrálnej obstarávacej inštitúcie, článok 33 ods. 3a tohto legislatívneho dekrétu sa odchyľuje od tohto pravidla tým, že stanovuje, že malé obce môžu využívať len centrálne obstarávacie inštitúcie štruktúrované podľa dvoch konkrétnych organizačných modelov, t. j. modelu združenia obcí uvedeného v článku 32 legislatívneho dekrétu č. 267/2000 alebo modelu konzorcia medzi územnými celkami uvedeného v článku 31 tohto legislatívneho dekrétu. Podľa názoru Consiglio di Stato (Štátna rada) sa táto povinnosť uložená malým obciam zdá byť v rozpore s možnosťou neobmedzene využívať centrálne obstarávacie inštitúcie, pokiaľ ide o formy spolupráce stanovené smernicou 2004/18.
Navyše Consiglio di Stato (Štátna rada) vyjadruje pochybnosti, pokiaľ ide o konzorciá obcí, o povinnosti uloženej malých obciam využívať organizačné modely podľa verejného práva s vylúčením účasti súkromných subjektov. Takéto vylúčenie by mohlo byť v rozpore so zásadou slobodného poskytovania služieb a zásadou maximálnej otvorenosti verejného obstarávania hospodárskej súťaži, ktoré sú zakotvené v práve Únie, keďže poskytovanie služieb, ktoré možno považovať za „hospodársku činnosť“ a ktoré by z tohto hľadiska mohlo byť lepšie vykonávané v režime voľnej hospodárskej súťaže na vnútornom trhu, vyhradzuje len taxatívne vymenovaným talianskym verejnoprávnym subjektom.
Consiglio di Stato (Štátna rada) okrem toho uvádza, že aj keď vnútroštátne právo nevymedzuje rozsah pôsobnosti centrálnych obstarávacích inštitúcií, zavádza vzťah medzi územím malých obcí, ktoré využívajú centrálne obstarávacie inštitúcie, a rozsahom pôsobnosti týchto inštitúcií. Tento rozsah pôsobnosti je teda obmedzený na územie obcí patriacich do združenia obcí alebo tvoriacich konzorcium. Podľa názoru Consiglio di Stato (Štátna rada) môže toto obmedzenie odporovať zásade slobodného poskytovania služieb a zásade maximálnej otvorenosti verejného obstarávania hospodárskej súťaži, keďže vytvára výlučné oblasti pre činnosť centrálnych obstarávacích inštitúcií.
Za týchto okolností Consiglio di Stato (Štátna rada) rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Odporuje právu [Únie] vnútroštátny predpis, akým je článok 33 ods. 3a legislatívneho dekrétu č. 163/2006, ktorý pri obstarávaní prostredníctvom centrálnej obstarávacej inštitúcie obmedzuje nezávislosť obcí iba na dva organizačné modely, akými sú združenie obcí, za predpokladu, že už existuje, alebo konzorcium obcí, ktoré sa má založiť?
2.
Odporuje právu [Únie] a predovšetkým zásadám voľného pohybu služieb a maximálnej otvorenosti hospodárskej súťaže v oblasti verejných zákaziek na služby vnútroštátny predpis, akým je článok 33 ods. 3a legislatívneho dekrétu č. 163/2006, ktorý v spojení s článkom 3 ods. 25 legislatívneho dekrétu č. 163/2006, ktorý sa týka organizačného modelu obecných konzorcií, vylučuje možnosť zriadiť útvary podľa súkromného práva, ako je napríklad konzorcium zriadené podľa všeobecných predpisov aj s účasťou súkromných subjektov?
3.
Odporuje právu [Únie] a predovšetkým zásadám voľného pohybu služieb a maximálnej otvorenosti hospodárskej súťaže v oblasti verejných zákaziek na služby vnútroštátny predpis, akým je článok 33 ods. 3a legislatívneho dekrétu č. 163/2006, ktorý ak sa vykladá v tom zmysle, že umožňuje obecným konzorciám, ktoré sú centrálnymi obstarávacími inštitúciami, pôsobiť na území zodpovedajúcom územiu pridružených obcí chápanom ako celok, a teda maximálne na území provincie, obmedzuje oblasť pôsobnosti týchto centrálnych obstarávacích inštitúcií?“
O prípustnosti
V prvom rade talianska vláda tvrdí, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný, keďže je hypotetický.
Talianska vláda tvrdí, že vnútroštátny súd vychádza z dvojitého predpokladu, podľa ktorého jednak činnosť obstarávania tovarov a služieb v mene verejného obstarávateľa predstavuje hospodársku činnosť, konkrétne službu v zmysle článku 57 ZFEÚ, a jednak Asmel, ktorá nesplnila podmienky stanovené právom Únie a talianskym právom na to, aby ju bolo možné považovať za „centrálnu obstarávaciu inštitúciu“, treba nevyhnutne kvalifikovať ako „hospodársky subjekt“. Aj za predpokladu, že by Súdny dvor odpovedal tak, že právo Únie bráni ustanoveniam talianskeho práva, o ktoré ide vo veci samej, táto odpoveď by pritom neumožňovala vyhovieť odvolaniu podanému na vnútroštátny súd, keďže obstarávacie služby, o ktoré ide vo veci samej, neboli zverené spoločnosti Asmel na základe vyhlásenia verejného obstarávania v súlade s právom Únie.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že na základe ustálenej judikatúry pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie položených vnútroštátnym súdom v rámci právnej úpravy a skutkových okolností, ktoré tento súd vymedzí na vlastnú zodpovednosť a ktorých správnosť Súdnemu dvoru neprináleží preverovať, platí prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor môže odmietnuť rozhodnúť o návrhu na začatie prejudiciálneho konania podanom vnútroštátnym súdom len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s realitou alebo predmetom sporu vo veci samej, pokiaľ ide o hypotetický problém alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými ani právnymi okolnosťami potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré mu boli položené (rozsudok z 27. novembra 2019, Tedeschi a Consorzio Stabile Istant Service,
C‑402/18
,
EU:C:2019:1023
, bod
, ako aj citovaná judikatúra).
V súlade s ustálenou judikatúrou odôvodnením návrhu na začatie prejudiciálneho konania nie je formulovanie poradných názorov na všeobecné alebo hypotetické otázky, ale potreba, ktorá je vnútorne spätá s efektívnym riešením určitého sporu (rozsudok z 10. decembra 2018, Wightman a i.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, bod
, ako aj citovaná judikatúra).
V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že spor vo veci samej, o ktorom rozhoduje vnútroštátny súd, sa týka otázky zákonnosti vylúčenia spoločnosti Asmel z počtu subjektov, ktoré môžu plniť úlohu centrálnej obstarávacej inštitúcie v prospech malých územných celkov. Podľa informácií vnútroštátneho súdu je toto vylúčenie odôvodnené obmedzeniami stanovenými ustanoveniami legislatívneho dekrétu č. 163/2006 týkajúcimi sa centrálnych obstarávacích inštitúcií. Vnútroštátny súd svojimi prejudiciálnymi otázkami žiada Súdny dvor, aby sa vyjadril práve k otázke, či právo Únie bráni takýmto obmedzeniam.
Za týchto podmienok nie je zjavné, že by výklad práva Únie požadovaný vnútroštátnym súdom nemal žiadnu súvislosť s realitou alebo predmetom sporu vo veci samej, alebo že prejudiciálne otázky sa týkajú problému hypotetickej povahy.
Prezumpcia relevantnosti, ktorá sa viaže na prejudiciálne otázky, nemôže byť v prejednávanej veci vyvrátená argumentáciou talianskej vlády, podľa ktorej by odpoveď Súdneho dvora neumožnila vnútroštátnemu súdu vyhovieť odvolaniu podanému spoločnosťou Asmel, pretože činnosť nadobúdania tovarov a služieb nebola tejto spoločnosti zverená na základe vyhlásenia verejného obstarávania v súlade s právom Únie, keďže z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že sporné rozhodnutie zakazuje spoločnosti Asmel vo všeobecnosti, a nie v súvislosti s konkrétnou zákazkou, aby vykonávala činnosť centrálnej obstarávacej inštitúcie pre územné celky, pričom podľa tejto spoločnosti je tento zákaz v rozpore s právom Únie.
V druhom rade v písomných pripomienkach Európska komisia vyjadrila pochybnosti o relevantnosti prejudiciálnych otázok pre riešenie sporu vo veci samej z dôvodu, že článok 33 ods. 3a legislatívneho dekrétu č. 163/2006, uvedený v znení prejudiciálnych otázok, bol neskôr zrušený talianskym zákonodarcom, aj keď spor vo veci samej sa stal bezpredmetným.
V tejto súvislosti treba poznamenať, že v rámci konania začatého podľa článku 267 ZFEÚ neprináleží Súdnemu dvoru spresňovať relevantné vnútroštátne ustanovenia uplatniteľné vo veci samej. Takúto výsadu má výlučne vnútroštátny súd, ktorý vymedzením vnútroštátneho právneho rámca umožňuje Súdnemu dvoru poskytnúť všetky výkladové prvky týkajúce sa práva Únie, ktoré umožnia vnútroštátnemu súdu posúdiť súlad vnútroštátnej právnej úpravy s právnou úpravou Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. júna 2019, Meca,
C‑41/18
,
EU:C:2019:507
, bod
a citovanú judikatúru).
Prípustnosť prejudiciálnych otázok preto nemožno spochybniť z dôvodu neskoršieho zrušenia ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré vnútroštátny súd uviedol ako uplatniteľné na spor vo veci samej.
Navyše talianska vláda, ktorej bola položená otázka týkajúca sa názoru vyjadreného Komisiou vo veci relevantnosti prejudiciálnych otázok pre riešenie sporu vo veci samej, na pojednávaní spresnila, že nová právna úprava v oblasti centrálnych obstarávacích inštitúcií, ktorá ruší a nahrádza článok 33 ods. 3a legislatívneho dekrétu č. 163/2006, nenadobudne účinnosť pred 31. decembrom 2020, takže na spor vo veci samej sa naďalej vzťahuje toto ustanovenie, čo Komisia tiež uznala na pojednávaní.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba považovať návrh na začatie prejudiciálneho konania za neprípustný.
Talianska vláda a Komisia taktiež vyjadrili pochybnosti o prípustnosti tretej prejudiciálnej otázky z dôvodu, že územné obmedzenie rozsahu pôsobnosti centrálnych obstarávacích inštitúcií zriadenými územnými celkami, na ktoré sa pýta vnútroštátny súd, by podľa údajov uvedených v rozhodnutí vnútroštátneho súdu mohlo predstavovať výhodu pre centrálne obstarávacie inštitúcie. Táto vláda poukazuje najmä na existenciu rozporu v tomto rozhodnutí týkajúceho sa otázky, či toto územné obmedzenie predstavuje pre túto inštitúciu znevýhodnenie alebo zvýhodnenie. Týmito skutočnosťami sa treba zaoberať v rámci posúdenia tretej otázky.
O prejudiciálnych otázkach
Úvodné pripomienky
Vnútroštátny súd vo svojich prejudiciálnych otázkach všeobecne odkazuje na právo Únie, ako aj na zásadu slobodného poskytovania služieb a na zásadu maximálnej otvorenosti verejného obstarávania služieb hospodárskej súťaži. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania však vyplýva, že tento súd sa konkrétne pýta na článok 56 ZFEÚ, ktorý zakotvuje slobodu poskytovania služieb, ako aj na článok 1 ods. 10 a článok 11 smernice 2004/18, ktoré sa týkajú centrálnych obstarávacích inštitúcií.
V tejto súvislosti, pokiaľ ide o určenie ustanovení primárneho alebo sekundárneho práva, ktoré treba vykladať s cieľom poskytnúť vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď, treba po prvé uviesť, že cieľom prejudiciálnych otázok je umožniť mu posúdiť zlučiteľnosť legislatívneho dekrétu č. 163/2006 s právom Únie. Zo samotného názvu tohto dekrétu pritom vyplýva, že vykonáva smernicu 2004/18.
Po druhé z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že pojem „centrálna obstarávacia inštitúcia“ uvedený v článku 1 ods. 10 a článku 11 smernice 2004/18 tvorí podstatu sporu vo veci samej.
Napokon a po tretie boli dosiahnuté prahové hodnoty pre uplatnenie článku 7 smernice 2004/18. Z dokumentov v spise, ktoré má Súdny dvor k dispozícii, jednak vyplýva, že pri určitom počte zo 152 verejných obstarávaní začatých spoločnosťou Asmel v období od mája 2013 do februára 2014, ktoré boli podľa sporného rozhodnutia protiprávne, hodnota zákazky prekračuje relevantné prahové hodnoty uvedeného ustanovenia. Sporné rozhodnutie jednak zakazuje spoločnosti Asmel vykonávať akúkoľvek činnosť sprostredkovateľa pri postupoch verejného obstarávania bez ohľadu na ich hodnotu.
Za týchto podmienok treba prejudiciálne otázky skúmať len z hľadiska smernice 2004/18 a najmä článku 1 ods. 10, ako aj článku 11 tejto smernice.
O veci samej
O prvej a druhej otázke
Svojou prvou a druhou otázkou, ktoré treba skúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa majú článok 1 ods. 10 a článok 11 smernice 2004/18 vykladať v tom zmysle, že bránia ustanoveniu vnútroštátneho práva, ktoré obmedzuje organizačnú autonómiu malých územných celkov pri využívaní centrálnej obstarávacej inštitúcie iba na dva výlučne verejnoprávne organizačné modely bez účasti súkromných osôb alebo podnikov.
Na účely odpovede na tieto otázky treba v prvom rade uviesť, že pojem „centrálna obstarávacia inštitúcia“ je definovaný v článku 1 ods. 10 smernice 2004/18 a označuje verejného obstarávateľa, ktorý získava dodávky tovarov a/alebo služby určené pre verejných obstarávateľov, alebo zadáva verejné zákazky alebo uzatvára rámcové dohody na práce, na dodávky tovarov alebo na služby určené pre verejných obstarávateľov.
Z uvedeného vyplýva, že pojem „centrálna obstarávacia inštitúcia“ je v smernici 2004/18 definovaný odkazom na pojem „verejný obstarávateľ“.
Tento posledný uvedený pojem je definovaný v článku 1 ods. 9 smernice 2004/18 a v súlade s prvým pododsekom tohto ustanovenia označuje štátne, regionálne alebo miestne orgány, inštitúcie, ktoré sa spravujú verejným právom, združenia vytvorené jedným alebo niekoľkými takýmito orgánmi alebo jednou alebo viacerými takýmito inštitúciami, ktoré sa spravujú verejným právom.
Podľa článku 1 ods. 9 druhého pododseku smernice 2004/18 je „inštitúcia, ktorá sa spravuje verejným právom“, každá inštitúcia zriadená na osobitný účel plnenia potrieb všeobecného záujmu, ktoré nemajú priemyselný alebo obchodný charakter, má právnu subjektivitu a je z väčšej časti financovaná štátnymi, regionálnymi alebo miestnymi orgánmi alebo inými inštitúciami, ktoré sa spravujú verejným právom, alebo jej riadenie podlieha dohľadu týchto inštitúcií, alebo má správny, riadiaci alebo dozorný orgán, ktorého viac ako polovicu členov vymenúvajú štátne, regionálne alebo miestne orgány alebo iné inštitúcie, ktoré sa spravujú verejným právom.
Súdny dvor už mal príležitosť spresniť, že článok 1 ods. 9 tejto smernice definuje pojem „verejný obstarávateľ“ v širokom zmysle a funkčne, na účely zabezpečenia cieľov uvedenej smernice, ktoré smerujú k vylúčeniu rizika, že budú uprednostnení vnútroštátni uchádzači alebo kandidáti pri akomkoľvek zadávaní zákaziek zo strany verejných obstarávateľov, a zároveň možnosti, že inštitúcia financovaná alebo kontrolovaná štátom, regionálnymi alebo miestnymi orgánmi alebo inými inštitúciami, ktoré sa spravujú verejným právom, sa bude riadiť inými než ekonomickými úvahami (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. októbra 2017, LitSpecMet,
C‑567/15
,
EU:C:2017:736
, bod
a citovanú judikatúru). Okrem toho toto ustanovenie neukladá žiadnu povinnosť dodržiavať konkrétne organizačné modely na účely naplnenia pojmu „verejný obstarávateľ“.
V druhom rade treba uviesť, že podľa odôvodnenia 16 smernice 2004/18 „s cieľom zohľadniť rozdielne okolnosti v členských štátoch by členské štáty mali mať možnosť zvoliť si, či môžu verejní obstarávatelia používať… centrálne obstarávacie inštitúcie… ako sú vymedzené a upravené v tejto smernici“. V súlade s článkom 11 ods. 1 smernice 2004/18 členské štáty tak môžu ustanoviť, že verejní obstarávatelia môžu nadobúdať práce, tovar a/alebo služby prostredníctvom centrálnej obstarávacej inštitúcie alebo od nej. Podľa odseku 2 tohto článku verejní obstarávatelia, ktorí v prípadoch uvedených v článku 1 ods. 10 tejto istej smernice nadobúdajú práce, tovar a/alebo služby prostredníctvom centrálnej obstarávacej inštitúcie, sa považujú za verejných obstarávateľov, ktorí konajú v súlade so smernicou 2004/18, pokiaľ centrálna obstarávacia inštitúcia dodržuje túto smernicu.
Z článku 11 smernice 2004/18 v spojení s článkom 1 ods. 9 a 10 smernice 2004/18 a jej odôvodnením 16 vyplýva, že jediné obmedzenie, ktoré táto smernica stanovuje v súvislosti s výberom centrálnej obstarávacej inštitúcie, spočíva v tom, že táto inštitúcia musí mať postavenie „verejného obstarávateľa“. Táto široká miera voľnej úvahy sa vzťahuje aj na definíciu organizačných modelov centrálnych obstarávacích inštitúcií, pokiaľ opatrenia prijaté členskými štátmi na vykonanie článku 11 smernice 2004/18 rešpektujú obmedzenie stanovené touto smernicou, podľa ktorého subjekt, ktorý má verejný obstarávateľ v úmysle využiť ako centrálnu obstarávaciu inštitúciu, musí mať postavenie verejného obstarávateľa. Subjekt, ktorý nemá postavenie verejného obstarávateľa v zmysle článku 1 ods. 9 smernice 2004/18, nemôže byť teda na účely uplatnenia tejto smernice uznaný vnútroštátnymi právnymi predpismi za „centrálnu obstarávaciu inštitúciu“.
V treťom rade takýto výklad smernice 2004/18 je navyše v súlade so zásadami, na ktorých je založená, t. j. so zásadou slobodného poskytovania služieb a so zásadou maximálnej otvorenosti nenarušenej hospodárskej súťaži vo všetkých členských štátoch, ktoré sú uvedené v odôvodnení 2 tejto smernice.
Aj keď článok 11 ods. 2 smernice 2004/18 oslobodzuje samotných verejných obstarávateľov, ktorí v prípadoch uvedených v tomto ustanovení využívajú centrálne obstarávacie inštitúcie, od uplatnenia postupov zadávania verejných zákaziek stanovených v uvedenej smernici, zároveň ukladá tejto centrálnej obstarávacej inštitúcii povinnosť, ktorá prináleží verejným obstarávateľom, dodržiavať postupy stanovené touto istou smernicou. Tým je zaručený hlavný cieľ pravidiel Únie v oblasti zadávania verejných zákaziek, t. j. slobodné poskytovanie služieb a otvorenosť nenarušenej hospodárskej súťaži vo všetkých členských štátoch (pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. decembra 2016, Undis Servizi,
C‑553/15
,
EU:C:2016:935
, bod
a citovanú judikatúru).
Tomuto záveru neodporuje rozsudok z 20. októbra 2005, Komisia/Francúzsko (
C‑264/03
,
EU:C:2005:620
), v ktorom Súdny dvor rozhodol, že mandátna zmluva na zastupovanie investora, ktorá sa riadi francúzskou právnou úpravou v oblasti územného plánovania a ktorá vyhradzuje úlohu mandatára len taxatívne vymedzeným kategóriám právnických osôb založených podľa francúzskeho práva, predstavuje verejnú zákazku na poskytovanie služieb na účely smernice Rady 92/50/EHS z 18. júna 1992 o koordinácii postupov verejného obstarávania služieb (
Ú. v. ES L 209, 1992, s. 1
; Mim. vyd. 06/001, s. 322) a keďže pre výber mandatára nestanovuje žiadne vyhlásenie verejného obstarávania, porušovala túto smernicu.
Tento rozsudok sa totiž netýka ustanovení smernice 2004/18, ktoré výslovne stanovujú možnosť verejných obstarávateľov využívať centrálne obstarávacie inštitúcie. V každom prípade z tohto rozsudku vyplýva, že právomoci mandatára zahŕňali rôzne úlohy, ktoré predstavovali poskytovanie služieb, ktoré boli zadané bez vyhlásenia akéhokoľvek vyhlásenia verejného obstarávania stanoveného smernicou 92/50 (rozsudok z 20. októbra 2005, Komisia/Francúzsko,
C‑264/03
,
EU:C:2005:620
, body
,
a
).
Vzhľadom na širokú mieru voľnej úvahy, ktorou disponujú členské štáty, uvedenej v bode 56 tohto rozsudku, nič v smernici 2004/18 ani v zásadách, z ktorých vychádza táto smernica, nebráni ani tomu, aby členské štáty mohli prispôsobiť organizačné modely týchto centrálnych obstarávacích inštitúcií podľa ich vlastných potrieb a osobitných okolností, ktoré prevládajú v členskom štáte, tým, že na tento účel stanovia výlučne verejné organizačné modely bez účasti súkromných osôb alebo podnikov.
V tejto súvislosti talianska vláda spresnila, že taliansky zákonodarca sa tým, že najprv podporil využívanie centrálnych obstarávacích inštitúcií, ktoré boli vytvorené podľa stanovených organizačných modelov, územnými celkami a následne uložením povinnosti malým územným celkom využívať takéto inštitúcie, snažil nielen predísť riziku prenikania mafií, ale aj stanoviť nástroj kontroly výdavkov.
V každom prípade, ako to v podstate uviedol generálny advokát v bodoch 70 až 72 svojich návrhov, vzhľadom na úzky vzťah medzi pojmami „verejný obstarávateľ“ a „centrálna obstarávacia inštitúcia“, uvedený v bodoch 51 až 58 tohto rozsudku, sa nemožno domnievať, že centrálne obstarávacie inštitúcie ponúkajú služby na trhu otvorenom hospodárskej súťaži súkromných podnikov.
Centrálna obstarávacia inštitúcia totiž koná v postavení verejného obstarávateľa s cieľom uspokojiť jeho potreby, a nie ako hospodársky subjekt vo svojom vlastnom obchodnom záujme.
Vnútroštátna právna úprava, ktorá obmedzuje slobodu voľby malých územných celkov využívať centrálne obstarávacie inštitúcie tým, že na tento účel predpisuje dva výlučne verejnoprávne organizačné modely bez účasti súkromných osôb alebo podnikov, nie je v rozpore s cieľom slobodného poskytovania služieb a otvorenosti nenarušenej hospodárskej súťaži vo všetkých členských štátoch, ktorý sleduje smernica 2004/18, keďže nestavia žiadny súkromný podnik do privilegovanej situácie voči svojim konkurentom.
Okrem toho uvedená vnútroštátna právna úprava nijako neuprednostňuje vnútroštátny podnik, ktorý sa uchádza o zákazku. Práve naopak, prispieva k dosiahnutiu cieľa uvedeného v predchádzajúcom bode tým, že malé územné celky chráni pred rizikom kartelovej dohody medzi centrálnou obstarávacou inštitúciou a súkromným podnikom, ktorý vlastní podiel v tejto centrálnej obstarávacej inštitúcii.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na prvú a druhú otázku odpovedať tak, že článok 1 ods. 10 a článok 11 smernice 2004/18 sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia ustanoveniu vnútroštátneho práva, ktoré obmedzuje organizačnú autonómiu malých územných celkov pri využívaní centrálnej obstarávacej inštitúcie iba na dva výlučne verejnoprávne organizačné modely bez účasti súkromných osôb alebo podnikov.
O tretej otázke
Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa majú článok 1 ods. 10 a článok 11 smernice 2004/18 vykladať v tom zmysle, že bránia ustanoveniu vnútroštátneho práva, ktoré obmedzuje rozsah pôsobnosti centrálnych obstarávacích inštitúcií zriadených územnými celkami na územie týchto celkov.
V tejto súvislosti treba v prvom rade uviesť, že pri neexistencii výslovného ustanovenia smernice 2004/18 upravujúceho územné vymedzenie rozsahu pôsobnosti centrálnej obstarávacej inštitúcie patrí táto otázka do vykonávania ustanovení tejto smernice týkajúcich sa centrálnych obstarávacích inštitúcií, vo vzťahu ku ktorému, ako vyplýva z bodu 56 tohto rozsudku, členské štáty disponujú širokou mierou voľnej úvahy.
Opatrenie, ktorým členský štát obmedzí územný rozsah pôsobnosti centrálnych obstarávacích inštitúcií na jednotlivé územia územných celkov, ktoré ich zriadili, s cieľom zabezpečiť, aby tieto centrálne obstarávacie inštitúcie pôsobili vo verejnom záujme týchto celkov, a nie vo svojom vlastnom obchodnom záujme, nad rámec týchto území, sa musí považovať za opatrenie, ktoré je v súlade s článkom 1 ods. 10 smernice 2004/18, ktorý stanovuje, že centrálna obstarávacia inštitúcia musí mať postavenie verejného obstarávateľa a z tohto dôvodu musí spĺňať podmienky stanovené v článku 1 ods. 9 tejto smernice. Ako už Súdny dvor uviedol, v súlade s týmto posledným uvedeným ustanovením je verejný obstarávateľ subjektom, ktorý plní funkcie všeobecného záujmu, ktoré nemajú priemyselný alebo obchodný charakter. Takáto inštitúcia nevykonáva na trhu činnosť primárne na účely dosahovania zisku (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. decembra 2009, CoNISMa,
C‑305/08
,
EU:C:2009:807
, bod
). Ustanovenie vnútroštátneho práva, o aké ide vo veci samej, treba preto považovať za ustanovenie rešpektujúce hranice voľnej úvahy, ktorou disponujú členské štáty pri vykonávaní smernice 2004/18.
Pokiaľ ide v druhom rade o pochybnosti vnútroštátneho súdu, čo sa týka zlučiteľnosti územného obmedzenia, o ktoré ide vo veci samej, ktoré by viedlo k výlučným oblastiam pre činnosť centrálnych obstarávacích inštitúcií, so zásadou slobodného poskytovania služieb a zásadou maximálnej otvorenosti hospodárskej súťaži v oblasti verejných zákaziek na služby, na ktorých je založená smernica 2004/18, treba vzhľadom na dôvody uvedené v rámci skúmania prvej a druhej otázky vychádzať z toho, že ustanovenie vnútroštátneho práva, ktoré obmedzuje rozsah pôsobnosti centrálnych obstarávacích inštitúcií na jednotlivé územia územných celkov, ktoré ich zriadili, nestavia z tohto dôvodu žiadny súkromný podnik do privilegovanej situácie vo vzťahu k jeho konkurentom v rozpore s týmito zásadami.
Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy treba na tretiu otázku odpovedať tak, že článok 1 ods. 10 a článok 11 smernice 2004/18 sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia ustanoveniu vnútroštátneho práva, ktoré obmedzuje rozsah pôsobnosti centrálnych obstarávacích inštitúcií zriadených územnými celkami na územie týchto celkov.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:

1.
Článok 1 ods. 10 a článok 11 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby, zmenenej nariadením Komisie (EÚ) č. 1336/2013 z 13. decembra 2013, sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia ustanoveniu vnútroštátneho práva, ktoré obmedzuje organizačnú autonómiu malých územných celkov pri využívaní centrálnej obstarávacej inštitúcie iba na dva výlučne verejnoprávne organizačné modely bez účasti súkromných osôb alebo podnikov.

2.
Článok 1 ods. 10 a článok 11 smernice 2004/18, zmenenej nariadením č. 1336/2013, sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia ustanoveniu vnútroštátneho práva, ktoré obmedzuje rozsah pôsobnosti centrálnych obstarávacích inštitúcií zriadených územnými celkami na územie týchto celkov.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.