CELEX: 62014TJ0710
Πρόσβαση στα έγγραφα
Κανονισμός (EK) 1049/2001
Έγγραφα σχετικά με τις συζητήσεις που προηγήθηκαν της εκδόσεως της οδηγίας για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την κατασκευή, την παρουσίαση και την πώληση προϊόντων καπνού και συναφών προϊόντων
Άρνηση προσβάσεως
Εξαίρεση σχετική με την προστασία των νομικών συμβουλών
Δικαιώματα άμυνας
Υπέρτερο δημόσιο συμφέρον

Ιστορικό της διαφοράς
Με μήνυμα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου της 16ης Απριλίου 2014 η προσφεύγουσα, η εταιρία Herbert Smith Freehills LLP, υπέβαλε στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δυνάμει του κανονισμού (EK) 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (
ΕΕ 2001, L 145, σ. 43
), αίτηση προσβάσεως σε «κάθε έγγραφο (περιλαμβανομένων των εσωτερικών εγγράφων και σχεδίων) που είχαν συντάξει οι υπάλληλοι της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου, όσον αφορά την εκ μέρους της Νομικής Υπηρεσίας εκτίμηση της νομικής βάσεως προτάσεως νέας οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την κατασκευή, την παρουσίαση και την πώληση προϊόντων καπνού και συναφών προϊόντων […] ενόψει της προετοιμασίας τριμερών συναντήσεων σχετικών με [την οδηγία αυτή] το 2013, ως αντίδραση στις εν λόγω συσκέψεις ή κατόπιν των συσκέψεων αυτών ή σε σχέση με αυτές». Εξέθεσε ακόμη ότι, «[σ]το πλαίσιο της συνέχειας την οποία θα επιφύλασσε η Νομική Υπηρεσία του Συμβουλίου στην αίτηση αυτή, [ανέμενε] να λάβει (τουλάχιστον) έγγραφα (περιλαμβανομένων των εσωτερικών εγγράφων και σχεδίων) που αφορούν την εξέταση ή τη μελέτη, από τη Νομική Υπηρεσία, του άρθρου 24 της προτάσεως [οδηγίας]».
Στις 4 Ιουνίου 2014 το Συμβούλιο απάντησε στην αίτηση της προσφεύγουσας, αρνούμενο την πρόσβαση σε όλα τα ζητούμενα έγγραφα.
Με αυτήν την αρχική αρνητική απόφαση, το Συμβούλιο τόνισε ότι δεν είχε συνταχθεί από τη Νομική της Υπηρεσία καμία γραπτή συμβουλή επί των πτυχών τις οποίες αφορά η αίτηση. Όσον αφορά τα εσωτερικά έγγραφα και τα σχέδια, έκανε λόγο για ανταλλαγή περιορισμένου αριθμού εγγράφων μεταξύ ενός υπαλλήλου της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου, υπαλλήλων των νομικών υπηρεσιών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και των εκπροσώπων των κρατών μελών, ανέφερε δε ότι ορισμένα στοιχεία της σχετικής ανταλλαγής εγγράφων περιελάμβαναν σε παράρτημα ενδιάμεσα κείμενα του άρθρου 24 της οδηγίας περί προϊόντων καπνού του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την κατασκευή, την παρουσίαση και την πώληση προϊόντων καπνού και συναφών προϊόντων (στο εξής: οδηγία περί προϊόντων καπνού) και τα σχετικά με αυτό μέρη της οδηγίας αυτής. Το Συμβούλιο έκρινε ότι η δημοσιοποίησή τους θα έθιγε το συμφέρον των ενδιαφερομένων οργάνων να ζητούν ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις νομικές συμβουλές και, όσον αφορά τα δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα, την προσωπική σφαίρα των ατόμων που εμπλέκονται στην ανταλλαγή των σχετικών ηλεκτρονικών μηνυμάτων.
Με ηλεκτρονικό μήνυμα της 16ης Ιουνίου 2014 η προσφεύγουσα υπέβαλε επιβεβαιωτική αίτηση προσβάσεως στα έγγραφα τα οποία αφορούσε η αρχική της αίτηση.
Με απόφαση της 23ης Ιουλίου 2014, που κοινοποιήθηκε στην προσφεύγουσα στις 24 Ιουλίου 2014, το Συμβούλιο απέρριψε την επιβεβαιωτική αίτηση της προσφεύγουσας και αρνήθηκε την πρόσβαση στα σχετικά έγγραφα (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
Από το περιεχόμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως προκύπτει ότι τα έγγραφα που προσδιόρισε η προσφεύγουσα ως αποτελούντα το αντικείμενο της αρνήσεως προσβάσεως είναι τα ακόλουθα (στο εξής, από κοινού: ζητούμενα έγγραφα):
—
ηλεκτρονικό μήνυμα της 21ης Νοεμβρίου 2013, αποσταλέν από υπάλληλο της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου στους υπαλλήλους των νομικών υπηρεσιών του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής, περιλαμβάνον προκαταρκτικές νομικές θέσεις σχετικές με τη διατύπωση του άρθρου 24 της οδηγίας περί προϊόντων καπνού (στο εξής: έγγραφο αριθ. 1)·
—
ηλεκτρονικό μήνυμα της 26ης Νοεμβρίου 2013, αποσταλέν από υπάλληλο της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου προς νομικό σύμβουλο κράτους μέλους, περιλαμβάνον πολύ σύντομη εξήγηση του κύριου νομικού σκοπού ενός ειδικού σχεδίου· ένα ενδιάμεσο κείμενο του άρθρου 24 της οδηγίας περί προϊόντων καπνού και επισυναπτόμενα τα σχετικά με αυτό μέρη της προτάσεως της Επιτροπής (στο εξής: έγγραφο αριθ. 2)·
—
ένα ηλεκτρονικό μήνυμα της 2ας Δεκεμβρίου 2013, αποσταλέν από υπάλληλο της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου στους υπαλλήλους των νομικών υπηρεσιών του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής, περιλαμβάνον μια πολύ σύντομη παρατήρηση επί της πιθανής ερμηνείας ενός κειμένου· ένα ενδιάμεσο κείμενο του άρθρου 24 της οδηγίας περί προϊόντων καπνού και επισυναπτόμενα τα σχετικά με αυτό μέρη της προτάσεως της Επιτροπής (στο εξής: έγγραφο αριθ. 3)·
—
ηλεκτρονικό μήνυμα της 3ης Δεκεμβρίου 2013, αποσταλέν από υπάλληλο της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου σε υπάλληλο της γενικής διευθύνσεως (ΓΔ) «B 4B» της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου, περιέχον πολύ σύντομη αναφορά σε σχέδιο περιλαμβανόμενο στο παράρτημά του· ένα ενδιάμεσο κείμενο του άρθρου 24 της οδηγίας περί προϊόντων καπνού και επισυναπτόμενα τα σχετικά με αυτό μέρη της προτάσεως της Επιτροπής (στο εξής: έγγραφο αριθ. 4)·
—
ηλεκτρονικό μήνυμα της 4ης Δεκεμβρίου 2013, αποσταλέν από υπάλληλο της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου στους υπαλλήλους των νομικών υπηρεσιών του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής, αναφερόμενο σε μια δικαστική απόφαση και περιέχον σύντομες προκαταρκτικές θέσεις επί της σημασίας της εν προκειμένω (στο εξής: έγγραφο αριθ. 5).
Με την προσβαλλόμενη απόφαση, το Συμβούλιο διαπίστωσε ότι τα ζητούμενα έγγραφα περιελάμβαναν νομικές συμβουλές με τη μορφή ανεπίσημης ανταλλαγής απόψεων επί των προκαταρκτικών νομικών θέσεων σχετικά με μία διάταξη της οδηγίας περί προϊόντων καπνού που ήταν ιδιαίτερα αμφιλεγόμενη και αποτελούσε αντικείμενο περίπλοκων και δυσχερών συζητήσεων στο πλαίσιο του Συμβουλίου και μεταξύ των οργάνων της Ένωσης.
Στη συνέχεια, το Συμβούλιο διαπίστωσε ότι η οδηγία περί των προϊόντων καπνού είχε έντονα αμφισβητηθεί από την καπνοβιομηχανία κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, ότι ένας άλλος καπνοπαραγωγός είχε κινήσει δικαστική διαδικασία ενώπιον των αγγλικών δικαστηρίων αμφισβητώντας τη νομιμότητα της οδηγίας περί προϊόντων καπνού και ότι υφίστατο, επομένως, υπαρκτή και προβλέψιμη πιθανότητα υποβολής σχετικού προδικαστικού ερωτήματος. Το Συμβούλιο έκανε επίσης λόγο περί της υπάρξεως ενδείξεων σύμφωνα με τις οποίες η Πολωνία είχε την πρόθεση να εξετάσει τη δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως της οδηγίας περί προϊόντων καπνού ενώπιον του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ομοίως, έκρινε ότι η περιλαμβανόμενη στο άρθρο 24 της οδηγίας περί προϊόντων καπνού και εξεταζόμενη στα ζητούμενα έγγραφα «ρήτρα ελεύθερης κυκλοφορίας» θα αποτελούσε αναπόφευκτα μέρος της προαναγγελλόμενης δικαστικής εκτιμήσεως. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Συμβούλιο έκρινε ότι η δημοσιοποίηση των ζητούμενων εγγράφων θα μπορούσε να θίξει την αποτελεσματικότητα της άμυνάς του ενώπιον των δικαστηρίων και, κατά συνέπεια, να προσβάλει την αρχή της ισότητας των όπλων και των δικαιωμάτων άμυνας.
Το Συμβούλιο υπογράμμισε επίσης ότι τα έγγραφα που είχαν συντάξει υπάλληλοι της Νομικής της Υπηρεσίας ανεπισήμως και προκαταρκτικώς έπρεπε να τύχουν ειδικής προστασίας, λόγω ακριβώς του ανεπίσημου και ενδιάμεσου χαρακτήρα τους. Κατά το Συμβούλιο, η δημοσιοποίηση των εγγράφων αυτών θα μπορούσε να έχει σημαντικές συνέπειες επί του τρόπου λειτουργίας της Νομικής Υπηρεσίας και επί της ελευθερίας της να εκφράζει απόψεις και, σε τελική ανάλυση, να θίξει τη δυνατότητά του να ζητεί και να λαμβάνει νομικές συμβουλές «ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις».
Κατά το Συμβούλιο, τα ζητούμενα έγγραφα ενέπιπταν συνεπώς στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, το οποίο αφορά την προστασία των νομικών συμβουλών.
Όσον αφορά την ύπαρξη ενδεχόμενου υπέρτερου συμφέροντος που να δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση, το Συμβούλιο έκρινε, λαμβανομένης υπόψη της ιδιαίτερα ευαίσθητης φύσεως των νομικών αυτών συμβουλών, οι οποίες αφορούσαν ζητήματα που μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο ένδικης διαφοράς, ότι το συμφέρον διαφάνειας και συμμετοχής στη νομοθετική διαδικασία δεν υπερέχει, εν προκειμένω, της ανάγκης προστασίας των νομικών θέσεων που περιλαμβάνονται στα ζητούμενα έγγραφα, οι οποίες, εν πάση περιπτώσει, είχαν απλώς προκαταρκτικό χαρακτήρα και δεν εξέφραζαν τις επίσημες θέσεις του Συμβουλίου.
Όσον αφορά το αν μπορούσε να δοθεί μερική πρόσβαση, το Συμβούλιο εκτίμησε συναφώς ότι τα μέρη των ζητούμενων εγγράφων τα οποία αφορά η αίτηση αυτή μερικής προσβάσεως εμπίπτουν στο σύνολό τους στην εξαίρεση της οποίας γίνεται επίκληση.
Τέλος, το Συμβούλιο αρνήθηκε την πρόσβαση στα προσωπικά δεδομένα που περιλαμβάνονται στα έγγραφα, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1049/2001.
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 6 Οκτωβρίου 2014, η προσφεύγουσα άσκησε την παρούσα προσφυγή, συνοδευόμενη από αίτημα υπαγωγής της στην ταχεία διαδικασία.
Με απόφαση της 7ης Νοεμβρίου 2014 το Γενικό Δικαστήριο (όγδοο τμήμα) απέρριψε το αίτημα εφαρμογής της ταχείας διαδικασίας.
Στις 19 Δεκεμβρίου 2014 το Συμβούλιο κατέθεσε υπόμνημα αντικρούσεως.
Το υπόμνημα απαντήσεως κατατέθηκε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 25 Φεβρουαρίου 2015.
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 8 Ιανουαρίου 2015 η Επιτροπή ζήτησε να παρέμβει στην παρούσα διαδικασία υπέρ του Συμβουλίου. Με διάταξη της 3ης Μαρτίου 2015 ο πρόεδρος του ογδόου τμήματος του Γενικού Δικαστηρίου δέχθηκε την ως άνω αίτηση παρεμβάσεως.
Στις 15 Απριλίου 2015 η Επιτροπή κατέθεσε υπόμνημα παρεμβάσεως.
Το υπόμνημα ανταπαντήσεως περιήλθε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 16 Απριλίου 2015.
Οι παρατηρήσεις της προσφεύγουσας επί του υπομνήματος παρεμβάσεως κατατέθηκαν στις 29 Μαΐου 2015.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, το Γενικό Δικαστήριο (όγδοο τμήμα) αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία.
Με διάταξη της 11ης Νοεμβρίου 2015 το Γενικό Δικαστήριο διέταξε το Συμβούλιο να προσκομίσει αντίγραφο των ζητούμενων εγγράφων, στο πλαίσιο του άρθρου 91, στοιχείο γʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου και τόνισε ότι, σύμφωνα με το άρθρο 104 του εν λόγω κανονισμού, τα έγγραφα αυτά δεν θα κοινοποιούνταν στην προσφεύγουσα. Το Συμβούλιο συμμορφώθηκε προς τη διάταξη αυτή εμπροθέσμως.
Οι διάδικοι αγόρευσαν και απάντησαν στις προφορικές ερωτήσεις που έθεσε το Γενικό Δικαστήριο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 22ας Ιανουαρίου 2016.
Η προσφεύγουσα ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση·
—
να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
Το Συμβούλιο και η Επιτροπή ζητούν από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή·
—
να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
Προς στήριξη του αιτήματός της ακυρώσεως, η προσφεύγουσα, αφού παραιτήθηκε από τον τρίτο λόγο ακυρώσεως με το υπόμνημα απαντήσεως, προβάλλει δύο λόγους στηριζόμενους αντιστοίχως, ο πρώτος, σε παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 και, ο δεύτερος, σε παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 6, του εν λόγω κανονισμού.
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
Πρέπει να υπομνησθεί ότι ο κανονισμός 1049/2001, κατά την αιτιολογική σκέψη 1 αυτού, εντάσσεται στο πλαίσιο της εκφραζόμενης στο άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, ΣΕΕ προθέσεως του νομοθέτη να προχωρήσει σε ένα νέο στάδιο της διαδικασίας δημιουργίας «μιας διαρκώς στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης», στην οποία οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες. Όπως υπενθυμίζει η αιτιολογική σκέψη 2 του κανονισμού αυτού, το δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα των οργάνων συνδέεται με τον δημοκρατικό χαρακτήρα των οργάνων αυτών (αποφάσεις της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου,
C‑39/05 P και C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψη
· της 21ης Σεπτεμβρίου 2010, Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής,
C-514/07 P, C-528/07 P και C-532/07 P
,
EU:C:2010:541
, σκέψη
, και της 21ης Ιουλίου 2011, Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής,
C-506/08 P
,
EU:C:2011:496
, σκέψη
).
Προς τούτο, σκοπός του κανονισμού 1049/2001 είναι, κατά την αιτιολογική σκέψη 4 και το άρθρο 1 του εν λόγω κανονισμού, να χορηγηθεί στο κοινό το ευρύτερο δυνατό δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων (αποφάσεις της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου,
C‑39/05 P και C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψη
· της 21ης Σεπτεμβρίου 2010, Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής,
C-514/07 P, C-528/07 P και C-532/07 P
,
EU:C:2010:541
, σκέψη
, και της 21ης Ιουλίου 2011, Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής,
C-506/08 P
,
EU:C:2011:496
, σκέψη
).
Βεβαίως, το δικαίωμα αυτό υπόκειται σε ορισμένους περιορισμούς που στηρίζονται σε λόγους δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος. Ειδικότερα, και σε συμφωνία προς την αιτιολογική του σκέψη 11, ο εν λόγω κανονισμός προβλέπει, στο άρθρο του 4, ένα καθεστώς εξαιρέσεων βάσει του οποίου τα θεσμικά όργανα μπορούν να αρνούνται την πρόσβαση σε ένα έγγραφο σε περίπτωση που η δημοσιοποίησή του θα έθιγε κάποιο από τα συμφέροντα τα οποία προστατεύει το άρθρο αυτό (αποφάσεις της 21ης Σεπτεμβρίου 2010, Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής,
C-514/07 P, C-528/07 P και C-532/07 P
,
EU:C:2010:541
, σκέψεις
και
· της 21ης Ιουλίου 2011, Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, σκέψη
, και της 17ης Οκτωβρίου 2013, Συμβούλιο κατά Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, σκέψη
).
Εντούτοις, δεδομένου ότι οι εξαιρέσεις αυτές συνιστούν απόκλιση από τη γενική αρχή της ευρύτερης κατά το δυνατόν προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα, πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικώς και να εφαρμόζονται αυστηρά (αποφάσεις της 1ης Φεβρουαρίου 2007, Sison κατά Συμβουλίου,
C-266/05 P
,
EU:C:2007:75
, σκέψη
· της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου,
C-39/05 P και C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψη
· της 21ης Σεπτεμβρίου 2010, Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής,
C-514/07 P, C-528/07 P και C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, σκέψη
, και της 21ης Ιουλίου 2011, Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής,
C-506/08 P
,
EU:C:2011:496
, σκέψη
).
Εντούτοις, μόνη η περίσταση ότι ένα έγγραφο αφορά συμφέρον προστατευόμενο με κάποια εξαίρεση από το δικαίωμα προσβάσεως που προβλέπεται στο άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001 δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την εφαρμογή της εξαιρέσεως αυτής (αποφάσεις της 3ης Ιουλίου 2014, Συμβούλιο κατά in ’t Veld,
C-350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, σκέψη
, και της 13ης Απριλίου 2005, Verein für Konsumenteninformation κατά Επιτροπής,
T-2/03
,
EU:T:2005:125
, σκέψη
).
Πράγματι, αφενός, το εμπλεκόμενο θεσμικό όργανο, όταν αποφασίζει να αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφο το οποίο του ζητήθηκε να δημοσιοποιήσει, οφείλει καταρχήν να εξηγήσει με ποιον τρόπο η πρόσβαση στο έγγραφο αυτό είναι ικανή να οδηγήσει συγκεκριμένα και ουσιαστικά σε προσβολή του συμφέροντος που προστατεύει η προβλεπόμενη στο άρθρο 4 εξαίρεση την οποία επικαλείται το εν λόγω θεσμικό όργανο. Επιπλέον, ο κίνδυνος μιας τέτοιας προσβολής πρέπει να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός (βλ. απόφαση της 21ης Ιουλίου 2011, Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Αφετέρου, όταν ένα θεσμικό όργανο εφαρμόζει κάποια από τις εξαιρέσεις του άρθρου 4 του κανονισμού 1049/2001, οφείλει να σταθμίζει το ειδικό συμφέρον που πρέπει να προστατευθεί μέσω της μη γνωστοποιήσεως του οικείου εγγράφου και, ιδίως, το γενικό συμφέρον να επιτραπεί η πρόσβαση στο συγκεκριμένο έγγραφο, λαμβανομένων υπόψη των πλεονεκτημάτων που απορρέουν, όπως επισημαίνει και η αιτιολογική σκέψη 2 του κανονισμού 1049/2001, από την αυξημένη διαφάνεια, τα οποία συνίστανται στην ευρύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων, καθώς και στη μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοικήσεως έναντι των πολιτών σε ένα δημοκρατικό σύστημα (αποφάσεις της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου,
C-39/05 P και C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψη
· της 17ης Οκτωβρίου 2013, Συμβούλιο κατά Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, σκέψη
, και της 3ης Ιουλίου 2014, Συμβούλιο κατά in ’t Veld,
C-350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, σκέψη
).
Εξάλλου, το Δικαστήριο έχει επίσης κρίνει ότι προφανώς οι εκτιμήσεις αυτές αποκτούν όλως ιδιαίτερη σημασία οσάκις το Συμβούλιο ασκεί τη νομοθετική αρμοδιότητά του, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 1049/2001, κατά την οποία πρέπει να εξασφαλίζεται ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα ακριβώς στις περιπτώσεις αυτές. Η διαφάνεια, εν προκειμένω, συμβάλλει στην ενίσχυση της δημοκρατίας, παρέχοντας στον πολίτη τη δυνατότητα να ελέγχει το σύνολο των πληροφοριών που αποτέλεσαν τη βάση νομοθετικής πράξεως. Πράγματι, η δυνατότητα των πολιτών να γνωρίζουν τις βάσεις της νομοθετικής δράσεως συνιστά προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκηση των δημοκρατικών δικαιωμάτων τους (αποφάσεις της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου,
C-39/05 P και C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψη
, και της 17ης Οκτωβρίου 2013, Συμβούλιο κατά Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, σκέψη
).
Επί του πρώτου λόγου, που στηρίζεται σε παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001
Με τον πρώτο λόγο της, που αποτελείται από δύο σκέλη, η προσφεύγουσα προσάπτει στο Συμβούλιο δύο παραβάσεις του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001.
Στο πλαίσιο του πρώτου σκέλους, η προσφεύγουσα ισχυρίζεται ότι τα έγγραφα αριθ. 1, 2, 3 και 5 δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εξαιρέσεως σχετικά με τις νομικές συμβουλές, που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001.
Στο πλαίσιο του δευτέρου σκέλους, υποστηρίζει ότι, ακόμα και αν τα έγγραφα αριθ. 1, 2, 3 και 5 ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, τα έγγραφα αυτά, καθώς και το έγγραφο αριθ. 4, θα έπρεπε παρά ταύτα να γνωστοποιηθούν επειδή υπάρχει ένα υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί τη δημοσιοποίησή τους.
Επί του πρώτου σκέλους του πρώτου λόγου
Κατά την προσφεύγουσα, η εξαίρεση σχετικά με τις νομικές συμβουλές την οποία προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 δεν πρέπει να επεκτείνεται στα ηλεκτρονικά μηνύματα που ανταλλάσσονται με τρίτους στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας. Τα έγγραφα αριθ. 1, 2, 3 και 5 είναι απλώς το προϊόν ανταλλαγής απόψεων μεταξύ των θεσμικών οργάνων σχετικά με το περιεχόμενο της προτεινόμενης νομοθετικής πράξεως. Η εν λόγω εξαίρεση δεν έχει εφαρμογή παρά μόνο στις εσωτερικές γνώμες που διατυπώνει η νομική υπηρεσία του οικείου θεσμικού οργάνου. Κατά συνέπεια, το Συμβούλιο υπέπεσε σε πλάνη επικαλούμενο την εξαίρεση αυτή για τα μηνύματα που αποστέλλονται σε υπαλλήλους των νομικών υπηρεσιών του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής καθώς και σε νομικό σύμβουλο κράτους μέλους.
Το Συμβούλιο και η Επιτροπή αμφισβητούν τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας.
Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε έγγραφο του οποίου η δημοσιοποίηση μπορεί να θίξει την προστασία της παροχής νομικών συμβουλών, εκτός εάν η δημοσιοποίηση του εν λόγω εγγράφου δικαιολογείται από υπέρτερο δημόσιο συμφέρον.
Πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, όσον αφορά την εξαίρεση περί νομικών συμβουλών την οποία προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, η εξέταση που πραγματοποιεί το Συμβούλιο οσάκις του ζητείται κοινολόγηση ενός εγγράφου πρέπει απαραιτήτως να διεξάγεται σε τρία στάδια, τα οποία αντιστοιχούν στα τρία κριτήρια που απαριθμούνται στη διάταξη αυτή (αποφάσεις της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου,
C-39/05 P και C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψη
, και της 3ης Ιουλίου 2014, Συμβούλιο κατά in ’t Veld,
C-350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, σκέψη
).
Έτσι, το Συμβούλιο πρέπει σε πρώτο στάδιο να βεβαιωθεί ότι το έγγραφο του οποίου ζητείται η δημοσιοποίηση περιέχει όντως νομική συμβουλή. Σε δεύτερο στάδιο, οφείλει να εξετάσει αν η δημοσιοποίηση των τμημάτων εκείνων του επίμαχου εγγράφου που έχει διαπιστωθεί ότι αφορούν νομικές συμβουλές θα έθιγε την προστασία της οποίας αυτές πρέπει να απολαύουν, υπό την έννοια ότι θα έβλαπτε το συμφέρον του οικείου θεσμικού οργάνου να ζητεί και να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις νομικές συμβουλές. Ο κίνδυνος προσβολής του συμφέροντος αυτού, προκειμένου να είναι δυνατή η επίκλησή του, πρέπει να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός. Σε ένα τρίτο και τελευταίο στάδιο, αν το Συμβούλιο εκτιμά ότι η δημοσιοποίηση ενός εγγράφου θίγει την προβλεπόμενη προστασία των νομικών συμβουλών όπως αυτή έχει οριστεί, σε αυτό εναπόκειται να εξακριβώσει ότι δεν υπάρχει υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί την ως άνω δημοσιοποίηση παρά την προσβολή που προκύπτει σε βάρος της δυνατότητάς του να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις νομικές συμβουλές (βλ., επ’ αυτού, αποφάσεις της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου,
C-39/05 P και C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψεις
έως
, και της 3ης Ιουλίου 2014, Συμβούλιο κατά in ’t Veld,
C-350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, σκέψη
).
Το Δικαστήριο έχει επίσης κρίνει ότι, καθόσον η δημοσιοποίηση των συμβουλών της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου που δίδονται στο πλαίσιο νομοθετικών διαδικασιών είναι ικανή να θίξει την ανεξαρτησία της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου, ο κίνδυνος αυτός πρέπει να σταθμίζεται σε συνάρτηση με τα υπέρτερα δημόσια συμφέροντα που αποτελούν τη βάση του κανονισμού 1049/2001. Συνιστά τέτοιο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον το γεγονός ότι η κοινολόγηση εγγράφων που περιέχουν τη γνώμη της νομικής υπηρεσίας θεσμικού οργάνου περί νομικών ζητημάτων που ανακύπτουν στο πλαίσιο της διαβουλεύσεως επί νομοθετικών πρωτοβουλιών είναι ικανή να αυξήσει τη διαφάνεια και το πνεύμα συνεργασίας στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας και να ενισχύσει το δημοκρατικό δικαίωμα του Ευρωπαίου πολίτη να ελέγχει τις πληροφορίες που αποτέλεσαν τη βάση μιας νομοθετικής πράξεως, όπως το δικαίωμα αυτό νοείται ειδικότερα, στις αιτιολογικές σκέψεις 2 και 6 του εν λόγω κανονισμού. Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι ο κανονισμός 1049/2001 επιβάλλει, καταρχήν, μια υποχρέωση δημοσιοποιήσεως των νομικών συμβουλών της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας (απόφαση της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου,
C-39/05 P και C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψεις
και
).
Η διαπίστωση αυτή δεν εμποδίζει ωστόσο τη δυνατότητα να μη γίνεται δεκτή η δημοσιοποίηση συγκεκριμένης νομικής συμβουλής που εκφράζεται μεν στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας, αλλά που έχει ιδιαίτερα ευαίσθητο χαρακτήρα ή ιδιαίτερα ευρύ περιεχόμενο το οποίο υπερβαίνει τα όρια της οικείας νομοθετικής διαδικασίας, στο πλαίσιο της προστασίας των νομικών συμβουλών. Σε μια τέτοια περίπτωση, εναπόκειται στο εμπλεκόμενο όργανο να αιτιολογήσει εμπεριστατωμένα την άρνησή του (απόφαση της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου,
C-39/05 P και C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψη
).
Όπως προκύπτει από τη σκέψη 39 ανωτέρω, στο πλαίσιο του πρώτου σκέλους, η προσφεύγουσα θέτει υπό αμφισβήτηση το πρώτο στάδιο της εκ μέρους του Συμβουλίου εξετάσεως.
Όσον αφορά την έννοια των «νομικών συμβουλών», πρέπει να σημειωθεί ότι το άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001 δεν παρέχει έρεισμα για την ερμηνεία της εννοίας αυτής στην οποία προβαίνει η προσφεύγουσα.
Πρώτον, διαπιστώνεται ότι η έννοια των «νομικών συμβουλών» δεν ορίζεται στον κανονισμό 1049/2001. Εντούτοις, από την απόφαση της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου (
C-39/05 P και C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψεις
και
), προκύπτει ότι η έννοια των «νομικών συμβουλών» συνδέεται με το περιεχόμενο ενός εγγράφου και όχι με το πρόσωπο που τις διατυπώνει ή με τους αποδέκτες τους. Όπως προκύπτει από γραμματική ερμηνεία του όρου «νομικές συμβουλές», πρόκειται για συμβουλές σχετικές με νομικό ζήτημα, ανεξαρτήτως του τρόπου με τον οποίο δίδονται οι συμβουλές αυτές. Με άλλα λόγια, για να έχει εφαρμογή η αφορώσα την προστασία των νομικών συμβουλών εξαίρεση, δεν έχει σημασία αν το έγγραφο που περιλαμβάνει τέτοιες νομικές συμβουλές συντάχθηκε σε πρώιμο, προχωρημένο ή τελικό στάδιο της διαδικασίας που οδηγεί στη λήψη μιας αποφάσεως. Ομοίως, το γεγονός ότι οι συμβουλές δόθηκαν επισήμως ή ανεπισήμως δεν ασκεί επιρροή για την ερμηνεία του όρου αυτού.
Δεύτερον, από το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 δεν μπορεί να συναχθεί ότι πρόκειται αποκλειστικά για τις συμβουλές που παρέχονται στο πλαίσιο των εσωτερικών υπηρεσιών ενός θεσμικού οργάνου.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι από την απόφαση της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου (
C-39/05 P και C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψη
), προκύπτει ότι η σχετική με τις νομικές συμβουλές εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αυτή έχει ως σκοπό την προστασία του συμφέροντος των θεσμικών οργάνων να ζητούν και να λαμβάνουν ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις νομικές συμβουλές.
Μολονότι, καταρχήν, κάθε θεσμικό όργανο απευθύνεται στη δική του νομική υπηρεσία, κανένας λόγος δεν εμποδίζει το θεσμικό όργανο να ζητεί, ενδεχομένως, από άλλες πηγές τέτοιες συμβουλές. Τούτο θα συμβαίνει για παράδειγμα αν το θεσμικό όργανο ζητεί συμβουλή από δικηγορικό γραφείο.
Επομένως, το ζήτημα αν οι νομικές συμβουλές προέρχονται από εσωτερική υπηρεσία του θεσμικού οργάνου ή από τρίτον δεν έχει σημασία για το όργανο που επικαλείται την εξαίρεση περί προστασίας των νομικών συμβουλών.
Τέλος, το θεσμικό όργανο που επικαλέστηκε την εξαίρεση περί προστασίας των νομικών συμβουλών δεν απαγορεύεται να γνωστοποιήσει τις συμβουλές αυτές σε «τρίτους». Το γεγονός ότι έγγραφο περιλαμβάνον νομικές συμβουλές προερχόμενες από θεσμικό όργανο απεστάλη στις νομικές υπηρεσίες άλλων θεσμικών οργάνων ή σε κράτος μέλος δεν αλλοιώνει, καθαυτό, τη φύση του εγγράφου.
Επομένως, σε αντίθεση με όσα διατείνεται η προσφεύγουσα, δεν προκύπτει από το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 ότι οι νομικές συμβουλές πρέπει να διατυπώνονται από θεσμικό όργανο αποκλειστικά για εσωτερική χρήση.
Συναφώς, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι, στην προκείμενη περίπτωση, όπως υποστήριξε το Συμβούλιο και όπως διαπίστωσε το Γενικό Δικαστήριο κατόπιν της προσκομίσεως εγγράφων στο πλαίσιο του μέτρου οργανώσεως περί του οποίου έγινε λόγος στη σκέψη 23 ανωτέρω, πρόκειται για μια επικοινωνία μεταξύ των τριών θεσμικών οργάνων στο πλαίσιο τριμερούς διαλόγου, πράγμα το οποίο συνεπάγεται εξ ορισμού, προκειμένου περί της οριστικοποιήσεως ενός τελικού νομοθετικού κειμένου, επικοινωνία με τρίτους «εκτός» του ενδιαφερόμενου θεσμικού οργάνου.
Ο τριμερής διάλογος συνίσταται σε ανεπίσημες τριμερείς συναντήσεις στις οποίες μετέχουν εκπρόσωποι του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Σκοπός των επαφών είναι η ταχεία αναζήτηση συμφωνίας επί του συνόλου των αποδεκτών από το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο τροποποιήσεων. Ενώ οι νομοθετικού χαρακτήρα συζητήσεις που διεξάγονται κατά τη διάρκεια του τριμερούς διαλόγου αφορούν συχνά πολιτικά ζητήματα, μπορούν ενίοτε να αφορούν επίσης τεχνικά νομικά ζητήματα. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, συμβαίνει οι νομικές υπηρεσίες των τριών οργάνων να πρέπει να συζητήσουν και να συμφωνήσουν σε μια κοινή θέση, η οποία, στη συνέχεια, πρέπει να εγκριθεί από καθένα από τα τρία αυτά όργανα σύμφωνα με τις εσωτερικές διαδικασίες καθενός από αυτά.
Με τον τρόπο αυτόν, η συνήθης νομοθετική διαδικασία που εκτίθεται στο άρθρο 294 ΣΛΕΕ, διαδικασία σύμφωνα με την οποία εκδόθηκε η οδηγία περί των προϊόντων καπνού, περιλαμβάνει τρία στάδια (πρώτη ανάγνωση, δεύτερη ανάγνωση και τρίτη ανάγνωση με συνδιαλλαγή), μπορεί όμως να περατωθεί σε καθένα από τα στάδια αυτά αν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο καταλήξουν σε συμφωνία. Ενώ η διαδικασία μπορεί να απαιτήσει μέχρι τρεις αναγνώσεις, η αυξημένη προσφυγή στον τριμερή διάλογο δείχνει ότι συχνά επιτυγχάνεται συμφωνία κατά την πρώτη ανάγνωση.
Εν προκειμένω, η οδηγία περί των προϊόντων καπνού υιοθετήθηκε κατά την πρώτη ανάγνωση από το Κοινοβούλιο. Στο πλαίσιο της λήξεως της θητείας του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής, αντιστοίχως, τον Ιούνιο και τον Οκτώβριο του 2014, διεξήχθησαν τριμερείς διαπραγματεύσεις μεταξύ Κοινοβουλίου, Συμβουλίου και Επιτροπής, αιτήσει του Κοινοβουλίου, προκειμένου να προσδιοριστεί κατόπιν διαπραγματεύσεων, ιδίως, το περιεχόμενο του άρθρου 24 της οδηγίας περί προϊόντων καπνού και να επιτευχθεί συμφωνία επί του κειμένου του.
Οι ανταλλαγές όμως νομικών απόψεων μεταξύ των νομικών υπηρεσιών των τριών οργάνων με σκοπό την επίτευξη συμβιβασμού επί ενός νομοθετικού κειμένου στο πλαίσιο τριμερούς διαλόγου μπορούν να θεωρηθούν, κατά περίπτωση, ως «νομικές συμβουλές» και, ως εκ τούτου, να υπαχθούν στην εξαίρεση περί νομικών συμβουλών.
Πράγματι, οι νομικές υπηρεσίες ενεργούν βάσει εντολής και με σκοπό την επίτευξη συμφωνίας. Κατά συνέπεια, ενεργούν τόσο ως διαπραγματευτές όσο και ως σύμβουλοι επί νομικών ζητημάτων.
Τέλος, όσον αφορά το επιχείρημα της προσφεύγουσας κατά το οποίο το έγγραφο αριθ. 2, ήτοι ένα ηλεκτρονικό μήνυμα του Συμβουλίου αποσταλέν σε κράτος μέλος, που είναι, επομένως, κατά την προσφεύγουσα, έγγραφο στο πλαίσιο ανταλλαγής αλληλογραφίας με τρίτον, δεν εμπίπτει για τον λόγο αυτόν στο πεδίο εφαρμογής της εξαιρέσεως σχετικά με τις νομικές συμβουλές, πρέπει να σημειωθεί ότι το Συμβούλιο απαρτίζεται από τα κράτη μέλη. Επομένως, η ανταλλαγή εγγράφων μεταξύ των υπηρεσιών του Συμβουλίου και των μονίμων αντιπροσωπειών των κρατών μελών στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας μπορεί, κατά περίπτωση, να καλύπτεται από την εξαίρεση περί νομικών συμβουλών που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001.
Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι το Συμβούλιο ορθώς έκρινε ότι τα επίδικα έγγραφα αφορούσαν νομικές συμβουλές κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001. Επομένως, το πρώτο σκέλος του πρώτου λόγου πρέπει να απορριφθεί.
Επί του δεύτερου σκέλους του πρώτου λόγου
Στο πλαίσιο του δεύτερου σκέλους, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι, εφόσον τα έγγραφα αριθ. 1 έως 5 προστατεύονται βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, υφίσταται υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί τη δημοσιοποίησή τους.
Αναφέρεται, συναφώς, στην απόφαση της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου (
C-39/05 P και C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψη
). Από αυτήν προκύπτει ότι οι νομικές συμβουλές που διατυπώνονται στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας πρέπει καταρχήν να δημοσιοποιούνται και ότι η δημοσιοποίησή τους είναι ικανή να αυξήσει τη διαφάνεια και το πνεύμα συνεργασίας στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας και να ενισχύσει τα δημοκρατικά δικαιώματα των ευρωπαίων πολιτών σχετικά με τον έλεγχο των πληροφοριών που αποτέλεσαν το έρεισμα μιας νομοθετικής πράξεως. Συναφώς, η προσφεύγουσα εκθέτει ότι τα ζητούμενα έγγραφα αφορούν ένα ουσιώδες στοιχείο της συνταγματικής τάξεως της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ήτοι τη νομική βάση της οδηγίας περί προϊόντων καπνού, συνδεόμενο με την αρχή της απονομής αρμοδιοτήτων την οποία καθιερώνει το άρθρο 5 ΣΕΕ. Επιπλέον, το ως άνω ουσιώδες στοιχείο αποτελεί αντικείμενο ερμηνευτικού ζητήματος που ανέκυψε ενώπιον του High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [ανώτερου δικαστηρίου (Αγγλία και Ουαλλία), τμήμα διοικητικών διαφορών, Ηνωμένο Βασίλειο], γεγονός που αποτελεί επίσης ένδειξη, κατά την προσφεύγουσα, περί της υπάρξεως σημαντικού δημοσίου συμφέροντος.
Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από την Επιτροπή, αμφισβητεί ότι, στον νομοθετικό τομέα, υφίσταται πάντοτε ένα υπέρτερο συμφέρον που δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση των ζητούμενων εγγράφων. Τα δύο θεσμικά όργανα αναφέρονται, συναφώς, στις ειδικές συμβουλές που διατυπώθηκαν σχετικά με το άρθρο 24 της οδηγίας περί προϊόντων καπνού, συμβουλές οι οποίες έχουν ευαίσθητο και εριζόμενο χαρακτήρα. Η δημοσιοποίησή τους θίγει το συμφέρον των οργάνων να ζητούν και να λαμβάνουν ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις συμβουλές, τη δυνατότητα του Συμβουλίου και της Επιτροπής να προσδιορίζουν και να προσαρμόζουν τον τρόπο άμυνάς τους στο πλαίσιο μιας μέλλουσας δικαστικής διαδικασίας, καθώς και την απερίσπαστη και άνευ έξωθεν παρεμβάσεων διεξαγωγή των νομικών συζητήσεων ενώπιον των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης. Λαμβανομένων υπόψη των ως άνω κινδύνων, το προβαλλόμενο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί τη ζητούμενη από την προσφεύγουσα δημοσιοποίηση δεν υπερέχει του δημοσίου συμφέροντος προς προστασία των εν λόγω νομικών συμβουλών.
Εισαγωγικώς, διαπιστώνεται ότι η προσφεύγουσα δεν προέβαλε κάποια αιτίαση αμφισβητώντας την ύπαρξη πραγματικού, ευλόγως προβλέψιμου και μη αμιγώς υποθετικού κινδύνου απορρέοντος από τη δημοσιοποίηση του συνόλου των ζητούμενων εγγράφων σε βάρος της προστασίας των νομικών συμβουλών, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001. Το γεγονός ότι με τα υπομνήματά της εξέφρασε τις αμφιβολίες της όσον αφορά τον ιδιαίτερα ευαίσθητο χαρακτήρα των επίμαχων εγγράφων εντάσσεται αποκλειστικά στο πλαίσιο της σταθμίσεως του συμφέροντος του Συμβουλίου προς προστασία των σχετικών νομικών συμβουλών και του υπέρτερου συμφέροντος που δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση των εν λόγω συμβουλών. Επομένως, δεν αποτελεί αντικείμενο της παρούσας διαφοράς η εξέταση στην οποία προέβη το Συμβούλιο σχετικά με την ύπαρξη πραγματικού κινδύνου να θίξει η δημοσιοποίηση των ζητούμενων εγγράφων το συμφέρον του να ζητεί και να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις νομικές συμβουλές.
Στον βαθμό που η δημοσιοποίηση νομικών συμβουλών μπορεί να θίξει το προστατευόμενο συμφέρον, ο κίνδυνος αυτός πρέπει να σταθμιστεί σε συνάρτηση με τα υπέρτερα συμφέροντα που αποτελούν το έρεισμα του κανονισμού 1049/2001. Όπως προκύπτει από την παρατιθέμενη στη σκέψη 34 ανωτέρω νομολογία, εναπόκειται στο εμπλεκόμενο θεσμικό όργανο να σταθμίσει το ειδικό συμφέρον που πρέπει να προστατευθεί με τη μη γνωστοποίηση του οικείου εγγράφου και, ειδικότερα, το γενικό συμφέρον να καταστεί το οικείο έγγραφο προσβάσιμο, λαμβανομένων υπόψη των πλεονεκτημάτων που απορρέουν, όπως επισημαίνει η αιτιολογική σκέψη 2 του κανονισμού 1049/2001, από μια αυξημένη διαφάνεια, δηλαδή την ευρύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων, καθώς και μια ισχυρότερη νομιμοποίηση, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοικήσεως έναντι του πολίτη σε ένα δημοκρατικό σύστημα.
Το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που είναι ικανό να δικαιολογήσει τη δημοσιοποίηση ενός εγγράφου δεν πρέπει να είναι οπωσδήποτε διαφορετικό από τις αρχές που αποτελούν το έρεισμα του κανονισμού 1049/2001 (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου,
C-39/05 P και C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, σκέψεις
και
, και της 14ης Νοεμβρίου 2013, LPN και Φινλανδία κατά Επιτροπής, C-514/11 P, και
C-605/11 P
,
EU:C:2013:738
, σκέψη
).
Εντούτοις, παρατηρήσεις αμιγώς γενικής φύσεως δεν αρκούν για να διαπιστωθεί ότι ένα υπέρτερο δημόσιο συμφέρον υπερέχει των λόγων που δικαιολογούν την άρνηση δημοσιοποιήσεως των εγγράφων αυτών (βλ., επ’ αυτού, αποφάσεις της 21ης Σεπτεμβρίου 2010, Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής,
C-514/07 P, C‑528/07 P και C-532/07 P
,
EU:C:2010:541
, σκέψη
· της 14ης Νοεμβρίου 2013, LPN και Φινλανδία κατά Επιτροπής, C-514/11 P, και
C-605/11 P
,
EU:C:2013:738
, σκέψη
· της 27ης Φεβρουαρίου 2014, Επιτροπή κατά EnBW,
C-365/12 P
,
EU:C:2014:112
, σκέψη
, και της 2ας Οκτωβρίου 2014, Strack κατά Επιτροπής,
C-127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι, κατά το Συμβούλιο, κανένα υπέρτερο δημόσιο συμφέρον δεν δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση των ζητούμενων εγγράφων. Κατ’ ουσίαν, όπως προκύπτει από το σημείο 26 της προσβαλλομένης αποφάσεως, που συνοψίζεται στη σκέψη 11 ανωτέρω, το Συμβούλιο εκτίμησε, λαμβανομένης υπόψη της ιδιαίτερα ευαίσθητης φύσεως των επίμαχων νομικών συμβουλών, που αφορούσαν ζητήματα τα οποία μπορούσαν να αποτελέσουν αντικείμενο ένδικης διαφοράς, ότι το συμφέρον της διαφάνειας και της συμμετοχής στη νομοθετική διαδικασία δεν υπερείχε, εν προκειμένω, της ανάγκης προστασίας των νομικών απόψεων που περιλαμβάνονται στα ζητούμενα έγγραφα.
Κανένα από τα επιχειρήματα που προβάλλει η προσφεύγουσα και τα οποία συνοψίζονται στη σκέψη 64 ανωτέρω δεν κλονίζει την ως άνω εκτίμηση.
Πρώτον, όσον αφορά το επιχείρημα που στηρίζεται στο ότι η διαφάνεια που είναι αναγκαία για την κατανόηση της νομοθετικής διαδικασίας συνιστά, αυτή καθαυτή, δημόσιο συμφέρον το οποίο χρήζει προστασίας και το οποίο το Συμβούλιο παρέλειψε να λάβει υπόψη, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, λαμβανομένης υπόψη της προπαρατεθείσας στη σκέψη 69 ανωτέρω νομολογίας, μια τόσο γενική εκτίμηση δεν δύναται να στηρίξει την άποψη ότι η αρχή της διαφάνειας είναι, εν προκειμένω, ιδιαιτέρως επιτακτική ώστε να υπερέχει των λόγων που δικαιολογούν την άρνηση προσβάσεως στα ζητούμενα έγγραφα (βλ., επ’ αυτού και κατ’ αναλογία, απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 2010, Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής,
C-514/07 P, C-528/07 P και C-532/07 P
,
EU:C:2010:541
, σκέψεις
και
).
Δεύτερον, όσον αφορά το επιχείρημα ότι το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον επίσης αποδεικνύεται από το γεγονός ότι υπήρχε εκκρεμής διαφορά ενώπιον του High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division [ανώτερου δικαστηρίου (Αγγλία και Ουαλία), τμήμα διοικητικών διαφορών], πρέπει να υπομνησθεί ότι η προσφεύγουσα ενεργεί για λογαριασμό της British American Tobacco UK Ltd, η οποία κίνησε, στις 27 Ιουνίου 2014, την ως άνω διαδικασία, αμφισβητώντας το κύρος της οδηγίας περί προϊόντων καπνού, ιδίως του άρθρου 24 αυτής, βάσει του άρθρου 114 ΣΛΕΕ, και ζήτησε από το ως άνω δικαστήριο να υποβάλει στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αίτηση προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με το κύρος της οδηγίας αυτής. Το γεγονός óμως ότι η προσφεύγουσα άσκησε προσφυγή ενώπιον του High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division [ανώτερου δικαστηρίου (Αγγλία και Ουαλία), τμήμα διοικητικών διαφορών] αποτελεί σαφή ένδειξη ότι πρόκειται περισσότερο για ιδιωτικό συμφέρον παρά για υπέρτερο δημόσιο συμφέρον. Επιπλέον, η προσφεύγουσα, εν αναμονή της ως άνω υποβολής προδικαστικού ερωτήματος εκ μέρους του εν λόγω δικαστηρίου, ζήτησε την εφαρμογή της ταχείας διαδικασίας (βλ. σκέψη 14 ανωτέρω), προβάλλοντας ότι είχε πρόδηλο συμφέρον να της δοθεί πρόσβαση στα έγγραφα αυτά, προκειμένου να προετοιμάσει με τον καλύτερο δυνατό τρόπο παρατηρήσεις στο πλαίσιο της αναμενόμενης προδικαστικής διαδικασίας και να υποβάλει τα έγγραφα αυτά στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, γεγονός που συνηγορεί υπέρ της συνδρομής ιδιωτικού συμφέροντος.
Πρέπει να σημειωθεί ότι, όσον αφορά την ανάγκη δημοσιοποιήσεως των ζητούμενων εγγράφων στο πλαίσιο του υπέρτερου συμφέροντος προκειμένου να είναι η ενδιαφερομένη σε θέση να προετοιμάσει με τον καλύτερο δυνατό τρόπο την παρέμβασή της στην προαναφερθείσα δικαστική διαδικασία, από το ως άνω επιχείρημα, καθαυτό, δεν προκύπτει δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί δημοσιοποίηση, το οποίο να μπορεί να υπερέχει της προστασίας της εμπιστευτικότητας, υπό την έννοια του άρθρου 4 του κανονισμού 1049/2001. Λαμβανομένης υπόψη της γενικής αρχής της προσβάσεως στα έγγραφα, όπως αυτή καθιερώνεται στο άρθρο 15 ΣΛΕΕ, και των αιτιολογικών σκέψεων 1 και 2 του εν λόγω κανονισμού, το ως άνω συμφέρον πρέπει να έχει αντικειμενικό και γενικό χαρακτήρα και δεν μπορεί να γίνεται σύγχυση μεταξύ αυτού και ειδικών ή ιδιωτικών συμφερόντων.
Επομένως, λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω σκέψεων, το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου δεν μπορεί να ευδοκιμήσει.
Επί του δευτέρου λόγου, που στηρίζεται σε παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 6, του κανονισμού 1049/2001
Στο πλαίσιο του δευτέρου λόγου, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι το Συμβούλιο εφάρμοσε εσφαλμένα το άρθρο 4, παράγραφος 6, του κανονισμού 1049/2001, καθόσον δεν παρέσχε μερική πρόσβαση στα ζητούμενα έγγραφα. Κάθε απειλή σε βάρος της προστασίας των νομικών συμβουλών θα μπορούσε να περιοριστεί αισθητά αν τα ηλεκτρονικά μηνύματα είχαν δημοσιοποιηθεί με απάλειψη ορισμένων στοιχείων. Επιπλέον, εκτιμά ότι πρέπει να δημοσιοποιηθεί, τουλάχιστον, η ανακοίνωση των ενδιαμέσων κειμένων του άρθρου 24 της οδηγίας περί προϊόντων καπνού, τα οποία επισυνάπτονται στα έγγραφα αριθ. 2, 3 και 4.
Υπενθυμίζεται συναφώς ότι, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 6, του κανονισμού 1049/2001, εάν μέρη μόνο του ζητουμένου εγγράφου καλύπτονται από οιαδήποτε εξαίρεση που προβλέπει το άρθρο αυτό, τα υπόλοιπα μέρη του εγγράφου δίδονται στη δημοσιότητα.
Εν προκειμένω, το Συμβούλιο έκρινε, με την προσβαλλόμενη απόφαση, ότι τα μέρη των σχετικών εγγράφων τα οποία αφορά η αίτηση προσβάσεως της προσφεύγουσας καλύπτονταν εξ ολοκλήρου από την εξαίρεση περί προστασίας των νομικών συμβουλών και ότι, επομένως, ήταν αδύνατο να της δοθεί μερική πρόσβαση συναφώς.
Το Συμβούλιο προσέθεσε επίσης, με το υπόμνημα αντικρούσεως, ότι η δημοσιοποίηση χαιρετισμών ή ανώδυνων τεχνικής φύσεως πληροφοριών που περιλαμβάνονταν στα σχετικά ηλεκτρονικά μηνύματα δεν θα έδιδε καμία κρίσιμη πληροφορία στην προσφεύγουσα και, επομένως, δεν θα είχε καμία χρησιμότητα.
Συναφώς, πρέπει να σημειωθεί, όπως προτείνει το Συμβούλιο, ότι, κατά πάγια νομολογία, τα θεσμικά όργανα έχουν το δικαίωμα να μην επιτρέπουν τη μερική πρόσβαση σε έγγραφα σε περίπτωση που από την εξέταση των οικείων εγγράφων προκύπτει ότι η εν λόγω μερική πρόσβαση δεν θα είχε νόημα διότι τα αποσπάσματα των εγγράφων αυτών, αν κοινολογούνταν, ουδόλως θα ήταν χρήσιμα στον αιτούντα την πρόσβαση (απόφαση της 12ης Ιουλίου 2001, Mattila κατά Συμβουλίου και Επιτροπής,
T-204/99
,
EU:T:2001:190
, σκέψη
).
Επομένως, καθόσον τα μέρη των εγγράφων τα οποία αφορά η αίτηση προσβάσεως της προσφεύγουσας καλύπτονται πλήρως από την εξαίρεση περί προστασίας των νομικών συμβουλών και τα λοιπά μέρη περιέχουν μόνο χαιρετισμούς και ανώδυνες τεχνικής φύσεως πληροφορίες, ορθώς το Συμβούλιο έκρινε ότι η μερική πρόσβαση δεν θα είχε κανένα νόημα.
Όσον αφορά τα ενδιάμεσα κείμενα του άρθρου 24 της οδηγίας περί προϊόντων καπνού, που επισυνάπτονται στα έγγραφα αριθ. 2, 3 και 4, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι νομικές συμβουλές που ανταλλάχθηκαν μεταξύ των τριών νομικών υπηρεσιών εμφαίνονταν, με την εντολή «Παρακολούθηση των τροποποιήσεων», στα σχετικά κείμενα και αποτελούν αναπόσπαστο μέρος των νομικών συμβουλών. Ως εκ τούτου, ισχύει η ίδια συλλογιστική με αυτή που εκτίθεται στις σκέψεις 71 έως 75 ανωτέρω.
Επομένως, ο δεύτερος λόγος πρέπει να απορριφθεί, όπως και, κατά συνέπεια, η προσφυγή στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 134, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η προσφεύγουσα ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά της έξοδα καθώς και στα έξοδα του Συμβουλίου, σύμφωνα με τα αιτήματά του.
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, τα θεσμικά όργανα που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους έξοδα. Η Επιτροπή φέρει, επομένως, τα δικά της δικαστικά έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (όγδοο τμήμα)
αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει την προσφυγή.

2)
Η Herbert Smith Freehills LLP φέρει τα δικαστικά της έξοδα καθώς και εκείνα του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

3)
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρει τα δικαστικά της έξοδα.

Γρατσίας
Kancheva
Wetter
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 15 Σεπτεμβρίου 2016.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.