CELEX: 62019TJ0009
Miljø
finansiering af et biomassekraftværk i Galicien
afgørelse truffet af EIB’s bestyrelse om godkendelse af finansieringen
adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet
Århuskonventionens artikel 9 og 10
artikel 10-12 i forordning (EF) nr. 1367/2006
anmodning om intern prøvelse
afvisning af ansøgningen
et anbringendes antagelse til realitetsbehandling
begrundelsespligt
begrebet akt, som er udstedt i henhold til miljølovgivningen
begrebet akt, som har bindende og eksterne virkninger

Sagens baggrund
Århuskonventionen
Det Europæiske Fællesskab, som siden blev Den Europæiske Union, undertegnede den 25. juni 1998 i Århus konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (herefter »Århuskonventionen«). Århuskonventionen trådte i kraft den 30. oktober 2001. Konventionen blev herefter godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 2005/370/EF af 17. februar 2005 om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af Århuskonventionen (
EUT 2005, L 124, s. 1
). Fra denne dato blev Unionen ligeledes part i denne konvention.
Århuskonventionens artikel 1, der har overskriften »Formål«, bestemmer, at »[m]ed henblik på at bidrage til beskyttelsen af den ret, der tilkommer ethvert menneske i denne og kommende generationer, til at leve i et miljø, der er tilfredsstillende for hans eller hendes sundhed og velbefindende, garanterer hver part [i konventionen] retten til adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser og adgang til klage og domstolsprøvelse i overensstemmelse med [konventionens] bestemmelser[…]«.
Ifølge de vejledende retningslinjer for anvendelsen af Århuskonventionen tager den ret til adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, som er fastsat i Århuskonventionens artikel 9, stk. 1 og 2, sigte på specifikt at sikre retten til adgang til oplysninger og offentlig deltagelse i beslutningsprocesser på miljøområdet som sikret ved denne konvention. Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, bestemmer mere generelt, at hver part sikrer, at medlemmer af offentligheden, der opfylder eventuelle kriterier i national ret, har adgang til administrative eller retslige procedurer for at anfægte private personers og offentlige myndigheders handlinger og undladelser, der er i strid med de bestemmelser i national ret, der vedrører miljøet.
I de vejledende retningslinjer for anvendelsen af Århuskonventionen er endvidere følgende anført. Parterne i Århuskonventionen har bevaret en betydelig skønsmargen ved udpegningen af de instanser (domstol eller administrativt organ) og de former for procedurer (f.eks. civilretlige, administrative eller strafferetlige), der skal være tilgængelige med henblik på at anfægte de handlinger og undladelser, som er omhandlet i Århuskonventionens artikel 9, stk. 3. Under hensyntagen til den generelle forpligtelse, der er fastsat i samme konventions artikel 3, stk. 1, til at etablere og opretholde en klar, gennemsigtig og sammenhængende ramme, er intet til hinder for, at parterne i Århuskonventionen stiller forskellige prøvelsesprocedurer til forskellige typer handlinger eller undladelser til rådighed. Formålet med enhver administrativ eller retslig prøvelsesprocedure er at korrigere fejlbehæftede afgørelser, handlinger og undladelser samt i sidste ende at opnå erstatning for lovovertrædelser. I henhold til Århuskonventionens artikel 9, stk. 4, skal parterne i Århuskonventionen sikre, at klageorganerne stiller»tilstrækkelige og effektive« retsmidler til rådighed, inklusive foreløbige retsmidler, hvor dette findes passende. Ud over at præcisere typerne af retsmidler kræver Århuskonventionens artikel 9, stk. 4 og 5, at parterne i denne sikrer, at de procedurer, der er fastsat i stk. 1-3, er »rimelige og retfærdige, betimelige og ikke uoverkommeligt dyre«, og at offentligheden informeres herom.
Unionens politik på miljøområdet og gennemførelsen af Århuskonventionens artikel 9, stk. 3 og 4, ved forordning nr. 1367/2006
Unionens politik på miljøområdet er baseret på artikel 191 TEUF – 193 TEUF samt på artikel 11 TEUF, der fremmer bæredygtig udvikling på en tværgående måde.
Artikel 191 TEUF definerer anvendelsesområdet for Unionens politik på miljøområdet og fastsætter en række mål (stk. 1), principper (stk. 2) og kriterier (stk. 3), som EU-lovgiver skal overholde ved gennemførelsen af denne politik.
I henhold til artikel 191, stk. 1, TEUF er de mål, som skal forfølges med Unionens politik på miljøområdet, følgende:
»–
bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten
–
beskyttelse af menneskers sundhed
–
en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne
–
fremme på internationalt plan af foranstaltninger til løsning af de regionale og globale miljøproblemer, og navnlig bekæmpelse af klimaændringer«.
På tidspunktet for de faktiske omstændigheder var Unionens konkrete tiltag hovedsageligt baseret på miljøhandlingsprogrammet for perioden 2014-2020. Det forfulgte tre mål, som for det første var bevarelse af naturkapitalen (jordens frugtbarhed, luft- og vandkvalitet, biodiversitet osv.), for det andet omstilling af Unionen til en kulstoffattig økonomi med en forsigtig ressourceanvendelse (affaldsbehandling, bekæmpelse af spild, genanvendelse osv.) og for det tredje beskyttelse af menneskers sundhed og trivsel (bekæmpelse af forurening, begrænsning af kemiske produkter osv.). Ud over disse mål blev Unionens politik på miljøområdet i stadigt højere grad integreret i Unionens øvrige politikområder. F.eks. indarbejdede klima- og energipakken for 2020 og senere 2030 bindende nationale mål med henblik på at øge andelen af vedvarende energi i det nationale forbrug.
Artikel 191, stk. 4, TEUF fastlægger rækkevidden af Unionens eksterne kompetence på miljøområdet. Den opstiller princippet om delt kompetence mellem medlemsstaterne og Unionen til at indgå internationale aftaler på miljøområdet med tredjelande og kompetente internationale organisationer.
Med henblik på at gennemføre målene for Unionens politik på miljøområdet undertegnede Fællesskabet, som siden blev Unionen, Århuskonventionen.
Med henblik på at gennemføre denne konvention i Unionens retsorden vedtog Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på [Unionens] institutioner og organer (
EUT 2006, L 264, s. 13
, herefter »forordning nr. 1367/2006«), der i henhold til artikel 1, stk. 1, litra d), bl.a. fastsætter »regler for, hvordan [Århuskonventionens] bestemmelser skal anvendes på [EU-]institutioner og ‑organer, navnlig ved […] at give adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på [EU-]plan på de betingelser, der fastsættes i […] forordning[en]«. Ifølge artikel 14 i forordning nr. 1367/2006 skulle denne anvendes fra den 28. juni 2007.
I henhold til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006 kan enhver ikke-statslig organisation (NGO), der opfylder kriterierne i forordningens artikel 11, ved at indgive en begrundet anmodning foranledige en intern prøvelse af en forvaltningsakt ved den EU-institution eller det EU-organ, som har udstedt akten i henhold til miljølovgivningen.
I 11. betragtning til forordning nr. 1367/2006 er det anført, at individuelle forvaltningsakter bør kunne underkastes intern prøvelse, hvis de har bindende og eksterne virkninger. I denne henseende definerer artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006 begrebet »forvaltningsakt« i forordningens forstand som enhver individuel foranstaltning i henhold til miljølovgivningen, der træffes af en EU-institution eller et EU-organ, og som har bindende og eksterne virkninger.
I tiende betragtning til forordning nr. 1367/2006 er det anført, at »[m]iljølovgivningen er i stadig udvikling, og definitionen af miljølovgivning bør derfor henvise til målene for [Unionens] politik på miljøområdet som fastsat i [EUF-]traktaten«. Artikel 2, stk. 1, litra f), i forordning nr. 1367/2006 bestemmer i denne henseende, at »miljølovgivning« skal forstås som EU-lovgivning, der uanset retsgrundlaget bidrager til forfølgelse af målene for Unionens politik på miljøområdet som anført i EUF-traktaten, nemlig bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten, beskyttelse af menneskers sundhed, en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne og fremme på internationalt plan af foranstaltninger til løsning af de regionale og globale miljøproblemer.
Desuden bestemmes det i artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006, at den NGO, som har indgivet anmodning om intern prøvelse i henhold til forordningens artikel 10, kan anlægge sag ved Domstolen i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i EUF-traktaten.
I 18. betragtning til forordning nr. 1367/2006 har lovgiver i denne henseende præciseret, at forordningen i overensstemmelse med Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, og EUF-traktaten skulle give adgang til retslige eller andre prøvelsesprocedurer med henblik på at anfægte offentlige myndigheders handlinger og undladelser, der er i strid med lovgivning vedrørende miljøet. Lovgiver har desuden anført, at bestemmelser om adgang til klage og domstolsprøvelse bør være forenelige med EUF-traktaten. Endelig har lovgiver i 19. og 21. betragtning til forordning nr. 1367/2006 præciseret, at det for at sikre tilstrækkelige og effektive retsmidler, herunder retsmidler ved Den Europæiske Unions Domstol i henhold til de relevante bestemmelser i EUF-traktaten, er hensigtsmæssigt, at den EU-institution eller det EU-organ, som har udstedt den anfægtede akt, eller som har undladt at handle, har mulighed for på ny at overveje sin afgørelse eller for at handle, og at den berørte NGO, såfremt tidligere indgivne anmodninger om intern prøvelse ikke har ført til det ønskede resultat, bør kunne anlægge sag ved Den Europæiske Unions Domstol i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i EUF-traktaten.
Det følger af de betragtninger til forordning nr. 1367/2006, der er nævnt i præmis 16 ovenfor, at i den ordning for adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, der er indført ved denne forordnings artikel 10-12, er den interne prøvelse udformet som en administrativ procedure, der går forud for et eventuelt søgsmål ved Unionens retsinstanser, der skal anlægges i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i EUF-traktaten.
Det følger desuden af de samme betragtninger, at formålet med den ordning for adgang til klage og domstolsprøvelse, der er indført ved artikel 10-12 i forordning nr. 1367/2006, alene vedrører kontrollen med anvendelsen af Unionens miljølovgivning.
I denne henseende pålægger artikel 1, nr. 1), i Kommissionens afgørelse 2008/50/EF af 13. december 2007 om de nærmere regler for anvendelsen af [forordning nr. 1367/2006] for så vidt angår anmodninger om intern prøvelse af forvaltningsakter (
EUT 2008, L 13, s. 24
) enhver NGO, der indsender en anmodning om intern prøvelse af en forvaltningsakt eller en undladelse, jf. artikel 10 i forordning nr. 1367/2006, at anføre nærmere, hvilken forvaltningsakt eller påstået undladelse der ansøges om prøvelse af, samt hvilke bestemmelser i miljølovgivningen der ifølge ansøgeren ikke er overholdt.
EIB
Den Europæiske Investeringsbank (EIB) er et EU-organ, der har til formål at bidrage til virkeliggørelsen af Unionens mål.
EIB har i henhold til artikel 308 TEUF status som en særskilt juridisk person i forhold til Unionen. Den administreres og ledes af sine egne organer. Den råder over sine egne midler og har sit eget budget.
I henhold til artikel 309 TEUF har EIB til opgave ved anvendelse dels af midler lånt på kapitalmarkedet, dels af egne midler i Unionens interesse at bidrage til en afbalanceret og gnidningsløs udvikling af det indre marked. I dette øjemed letter den, ved ydelse af lån og garantier og uden sigte på fortjeneste, finansieringen af forskellige projekter inden for alle erhvervssektorer, herunder bl.a. projekter af fælles interesse for flere medlemsstater, som på grund af deres omfang eller karakter ikke fuldt ud kan finansieres ved udnyttelse af de i de enkelte medlemsstater tilstedeværende midler.
Artikel 7, stk. 2, i vedtægterne for EIB, som er fastsat ved protokol nr. 5, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten, bestemmer navnlig, at Styrelsesrådet fastsætter de almindelige retningslinjer for EIB’s kreditpolitik i overensstemmelse med Unionens mål. I overensstemmelse med vedtægternes artikel 7, stk. 3, litra b), skal Styrelsesrådet med henblik på artikel 9, stk. 1, fastlægge de principper, der skal gælde for finansieringstransaktioner, der udføres som led i EIB’s opgaver.
I henhold til artikel 9, stk. 1, i vedtægterne for EIB fører bestyrelsen tilsyn med, at EIB administreres på forsvarlig måde, og sørger for, at den ledes i overensstemmelse såvel med traktatens bestemmelser og disse vedtægter som med de af Styrelsesrådet fastsatte almindelige retningslinjer. Den træffer beslutning om ydelse af finansiering og fastsætter rentesatserne for udlån.
EIB’s forretningsorden bestemmer i den affattelse, der finder anvendelse i den foreliggende sag, nemlig den, der følger af ændringerne af 20. januar 2016 (
EUT 2016, L 127, s. 55
), i artikel 18, at bestyrelsen i henhold til artikel 9, stk. 1, i vedtægterne for EIB på forslag fra direktionen træffer beslutning om de vilkår og betingelser, der udgør de generelle rammebestemmelser for finansieringerne, navnlig ved at godkende kriterierne for fastsættelse af rentesatser. Den træffer på forslag af direktionen beslutninger om den generelle politik vedrørende EIB’s ledelse. Den godkender de finansieringstransaktioner, der er foreslået af direktionen. Bestyrelsen fører generelt tilsyn med, at EIB administreres på forsvarlig måde, i overensstemmelse med EUF-traktaten, vedtægterne for EIB og Styrelsesrådets retningslinjer samt andre tekster, der regulerer EIB’s aktivitet, som led i det hverv, denne er betroet i medfør af EUF-traktaten.
Artikel 16, stk. 1, i vedtægterne for EIB bestemmer, at EIB yder finansiering inden for rammerne af de opgaver, som er nævnt i artikel 309 TEUF.
I henhold til artikel 19, stk. 3, i vedtægterne for EIB træffer bestyrelsen afgørelse om de finansieringstransaktioner, som den forelægges af direktionen, der i henhold til vedtægternes artikel 11, stk. 3, har en forberedende og udførende funktion med hensyn til optagelse af lån og ydelse af finansiering, navnlig i form af kreditter og garantier.
Erklæringen om miljømæssige og sociale principper og standarder, der blev godkendt af bestyrelsen den 3. februar 2009 (herefter »2009-erklæringen«), og klimastrategien til mobilisering af finansiering til støtte for overgangen til en kulstoffattig og klimarobust økonomi, der blev vedtaget af EIB den 22. september 2015 (herefter »klimastrategien«), fastlægger målene for udlånsvirksomheden og kriterierne for miljøprojekters støtteberettigelse.
I klimastrategiens punkt 22 har EIB anført følgende:
»Som Unionens bank har EIB til opgave at støtte målene for Unionens politik, som bl.a. er at fremme innovation og færdigheder, adgang til finansiering for små og mellemstore virksomheder, strategisk infrastruktur og klimaindsatsen. EIB bidrager til at nå disse mål, som alle er indbyrdes forbundne, gennem sin udlånsvirksomhed, sammenblanding af ressourcer (kombination af EIB’s finansiering med andre midler) og rådgivning. Overensstemmelsen med de relevante politikker, kvaliteten af porteføljen og soliditeten i finansieringsbeslutningerne sikres gennem en forudgående, fuldstændig revisionsprocedure, der anvendes på alle projekter, der støttes af EIB […]. På området for klimaindsatsen er Unionens klimapolitikker og ‑instrumenter, som f.eks. emissionshandelssystemet […], klimatilpasningsstrategien eller klima- og energirammen for 2030, integreret i de relevante operationelle praksisser og procedurer, som er styrende for finansieringsbeslutningerne. [EIB] bestræber sig ligeledes gennem sin indsats på at bidrage til gennemførelsen af langsigtede planer som den europæiske energiunion eller den strategi for dekarbonisering, der er udstukket af [Det Mellemstatslige Panel om Klimaændringer eller] IPCC, hvorefter de globale drivhusgasemissioner skal toppe senest i 2020, være reduceret med mindst 50% i forhold til niveauet i 1990 senest i 2050 og være næsten neutrale eller negative senest i 2100, således at den globale opvarmning kan holdes under tærsklen på 2 [grader celsius].«
I klimastrategiens punkt 36 er det angivet, at EIB fortsat vil afsætte mindst 25% af sin finansiering til projekter, der udtrykkeligt støtter klimaindsatsen. Ud over den sektorspecifikke tilgang, der traditionelt anvendes med henblik på at identificere de projekter, der er omfattet af klimaindsatsen, foreskrives i klimastrategiens punkt 39 en mere detaljeret hensyntagen til projekternes indvirkning med henblik på at styrke EIB’s samlede bidrag.
Klimastrategiens punkt 24 tager udgangspunkt i den konstatering, at ikke alle sektorer har samme indvirkning på klimaet, og at de sektorer, der på grund af den andel af EIB’s finansiering, som de repræsenterer, og den type projekter, der er tale om, er mest relevante, er energi- og transportsektorerne. Det anføres, at et vigtigt element i udvælgelses- og evalueringskriterierne for energiprojekter er anvendelse af en emissionsstandard på elproduktionsprojekterne. Denne standard gør det muligt at udelukke projekter, hvis forventede emissioner ikke er i overensstemmelse med Unionens mål, samtidig med at princippet om teknologineutralitet overholdes. Under alle omstændigheder er første prioritet energieffektivitetsprojekter.
I klimastrategiens punkt 47 er det anført, at der vil blive fastsat en typologi for projekter med stor indvirkning pr. sektor ved at undersøge køreplanerne for den eksisterende dekarbonisering i de omhandlede sektorer eller disses kulstofintensitet. I Unionen skal de politikker, som Unionen og medlemsstaterne har fastlagt, herunder bl.a. Unionens langsigtede vision for et lavemissionssamfund, som kan modstå klimaændringer, eller de nationale handlingsplaner for vedvarende energi og tilpasningsprogrammerne, udgøre de vigtigste referencepunkter som køreplaner.
Desuden er det i klimastrategiens punkt 72 præciseret, at vurderingen af drivhusgasemissioner også anvendes til at analysere resultaterne af elproduktionsprojekterne med hensyn til emissioner og til at kontrollere vandkraft- og bioenergiprojekternes indvirkning på klimaet. Disse vurderingers nøjagtighed, kohærens og sammenlignelighed er følgelig vigtige elementer i den forudgående revisionsprocedure.
2009-erklæringen kræver iagttagelse af hensyn til miljømæssig og social bæredygtighed for al finansiering, som ydes af EIB. I erklæringen er det anført, at et projekt for at opnå finansiering skal forventes at bidrage til virkeliggørelsen af et eller flere af målene for Unionens politik, som f.eks. tilvejebringelse af en passende reaktion på den trussel, som klimaændringerne udgør, ved hjælp af investeringer, der bidrager til at afbøde dem eller tilpasse sig dem, bl.a. ved at støtte projekter vedrørende energieffektivitet, vedvarende energi, mindre forurenende energi eller kulstofbinding eller bidrag til en bæredygtig forvaltning af naturressourcerne (punkt 10). Ifølge 2009-erklæringen fremmer EIB sektoren for vedvarende energi, den lægger vægt på energieffektivitet i alle de projekter, den finansierer, og dens finansieringstransaktioner er i overensstemmelse med Unionens øvrige investeringsprioriteter på klimaområdet (punkt 77). EIB bestræber sig endvidere på at fremme en bæredygtig anvendelse af jorden, bl.a. for så vidt angår skovene, hvis betydning og bidrag til afbødningen af klimaændringerne, tilpasningen til disse og beskyttelsen af biodiversiteten EIB anerkender (punkt 77).
2009-erklæringen kræver desuden, at de projekter, der finansieres af EIB, er i overensstemmelse med de generelle miljøstandarder, der er fastsat af EIB, og som følger af EU-retten og kan suppleres af andre former for international bedste praksis eller strengere standarder fastsat af EIB (punkt 31 og 32). Den kræver ligeledes overholdelse af procedureregler som f.eks. bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (
EUT 2012, L 26, s. 1
), som ændret (punkt 35, der imidlertid vedrører Rådets direktiv 85/337/EØF af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (
EFT 1985, L 175, s. 40
), der senere blev ophævet ved direktiv 2011/92).
Endelig bestræber EIB sig ifølge 2009-erklæringens punkt 78 og 82 aktivt på at identificere og fremme de projekter, der medfører en mærkbar reduktion af drivhusgasemissionerne, efter de metoder, som EIB undersøger og udvikler i samarbejde med andre internationale finansielle institutioner, og banken tager ligeledes hensyn til disse fordele i sine finansielle og økonomiske analyser.
Curtis-projektet og EIB’s finansiering heraf
Projektet vedrørende opførelse i kommunen Curtis (Teixeiro) i provinsen A Coruña i Galicien (Spanien) af et biomasseanlæg til elproduktion med en kapacitet på ca. 50 megawatt elektricitet, drevet af skovaffald indsamlet inden for en radius af 100 km (herefter »Curtis-projektet«), var en af vinderne i et udbud vedrørende projekter for vedvarende energi organiseret af Kongeriget Spanien i 2016.
I slutningen af 2016 kontaktede initiativtageren til Curtis-projektet EIB’s tjenestegrene med henblik på at præsentere projektets tekniske karakteristika og indlede drøftelser om muligheden for at opnå finansiering fra EIB.
På grundlag af de tilgængelige oplysninger og resultatet af drøftelserne med initiativtageren blev EIB’s tjenestegrene enige om en foreløbig orienterede note vedrørende Curtis-projektet.
Den 4. december 2017 godkendte EIB’s direktion den foreløbige orienterende note, der bemyndigede tjenestegrenene til officielt at indlede undersøgelsen af Curtis-projektet.
Den 13. december 2017 blev beskrivelsen af Curtis-projektet offentliggjort på EIB’s websted i overensstemmelse med kravene i gennemsigtighedspolitikken for EIB-Gruppen, der omfatter EIB og Den Europæiske Investeringsfond. Det var her angivet, at produktionen af elektricitet fra vedvarende energikilder bidrog til opfyldelsen af Unionens mål om at afbøde virkningerne af klimaændringerne. Ved at sikre efterspørgslen efter affald fra skovtræ skulle projektet gøre det muligt at afbøde virkningerne af skovbrande i Galicien og bidrage til bæredygtigheden af denne regions skovbrugsaktiviteter og dens økonomiske aktivitet i almindelighed.
Den 15. december 2017 anmodede EIB Europa-Kommissionen om at afgive en udtalelse om Curtis-projektet, således som det er fastsat i artikel 19 i vedtægterne for EIB. Den 12. februar 2018 fremsendte Kommissionen en positiv udtalelse om Curtis-projektet til EIB.
Den 18. december 2017 anmodede EIB Kongeriget Spanien om en udtalelse i overensstemmelse med artikel 19 i vedtægterne for EIB. Kongeriget Spanien meddelte den 20. december 2017, at det ikke havde indvendinger.
Under et møde den 20. marts 2018 godkendte direktionen forelæggelsen for bestyrelsen af et forslag til finansiering af Curtis-projektet med referencen »Doc 18/291« (herefter »finansieringsforslaget«) over EIB’s egne midler og forelæggelsen for Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringers (EFSI) investeringsudvalg af en anmodning om EU-garanti for samme projekt, for så vidt som dette havde en specifik risiko og dermed ansås for en særlig aktivitet som omhandlet i artikel 16, stk. 3, andet afsnit, i vedtægterne for EIB.
Under et møde den 9. april 2018 godkendte EFSI’s investeringsudvalg, at EU-garantien blev anvendt til Curtis-projektet.
Ved en afgørelse, der blev vedtaget under et møde i Luxembourg (Luxembourg) den 12. april 2018 (herefter »den anfægtede afgørelse«), godkendte bestyrelsen finansieringsforslaget i form af et lån, der skulle ydes en enhed med særligt formål benævnt »Special Purpose Vehicle«, på maksimalt 60 mio. EUR. Den anfægtede afgørelse blev nedfældet i referatet af mødet.
Ved skrivelse af 13. april 2018 underrettede EIB initiativtageren om den omtvistede afgørelse og anførte, at den foreløbige godkendelse af finansieringen af Curtis-projektet ikke skabte nogen forpligtelse for EIB til at yde lånet, men gjorde det muligt for initiativtageren at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på formaliseringen af det nævnte lån.
Den 28. juni 2018 blev den omtvistede afgørelse offentliggjort på EIB’s websted.
De nærmere vilkår og betingelser for finansieringen af Curtis-projektet blev forhandlet mellem initiativtageren og de forskellige långivere, som ud over EIB talte en forretningsbank, et eksportkreditinstitut, en national erhvervsfremmende bank og en mezzaninlångiver. Efter at de endelige vilkår var blevet aftalt mellem alle parterne, og de forskellige revisionsrapporter var blevet afsluttet, blev resultatet af forhandlingerne og revisionsproceduren forelagt direktionen i en endelig note, som direktionen godkendte den 16. juli 2018.
Den 23. juli 2018 underskrev EIB’s tjenestegrene en intern aftale om vilkårene for aftalen om finansiering af Curtis-projektet. Aftaledokumentationen vedrørende denne blev underskrevet den 25. juli 2018.
Den første udbetaling i forbindelse med EIB-finansieringen blev foretaget den 29. august 2018. Det var planlagt, at opførelsen af Curtis-projektet skulle være afsluttet inden udgangen af 2019. Således som EIB har anført i retsmødet som svar på et mundtligt spørgsmål fra Retten, er gennemførelsen af Curtis-projektet forløbet normalt siden da.
Sagsøgeren og dennes anfægtelse af finansieringen af Curtis-projektet
Sagsøgeren, ClientEarth, er en NGO, der arbejder for beskyttelse af miljøet.
Den 9. august 2018 indgav sagsøgeren en anmodning om intern prøvelse af den omtvistede afgørelse til EIB i overensstemmelse med artikel 10 i forordning nr. 1367/2006 og afgørelse 2008/50.
Anmodningen om intern prøvelse var støttet på forskellige anbringender vedrørende formaliteten eller realiteten. Hvad angår realiteten, og for så vidt som den omtvistede afgørelse kunne støttes på det ræsonnement, der var indeholdt i finansieringsforslaget, foreholdt sagsøgeren bl.a. bestyrelsen, at den havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn i den omtvistede afgørelse ved at finde, at Curtis-projektet ville bidrage væsentligt til Unionens politik ved at være i overensstemmelse med tre af de mål, der forfølges med denne.
Sagsøgeren anfægtede for det første konklusionen om, at Curtis-projektet ville bidrage til at opfylde spanske og europæiske mål vedrørende produktion af vedvarende energi, energisikkerhed og miljømål. For så vidt angår bidraget til opfyldelsen af spanske og europæiske mål vedrørende produktion af vedvarende energi anførte sagsøgeren, at dette på ingen måde var underbygget, eftersom det i finansieringsforslaget var påpeget, at der var en betydelig risiko for, at ikke alt træ, der blev anvendt som brændsel på biomasseanlægget, opfyldte bæredygtighedsstandarderne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF (
EUT 2009, L 140, s. 16
) i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, eller at Curtis-projektet ikke blev gennemført inden for de fastsatte frister. Hvad angår bidraget til opfyldelsen af et mål om energisikkerhed anførte sagsøgeren, at konstateringen i finansieringsforslaget af, at projektet – for så vidt som det spanske elektricitetsmarked var kendetegnet ved en betydelig overkapacitet – ville have en ringe økonomisk værdi for den almindelige elektricitetsordning, talte imod, at et sådant bidrag forelå. Hvad angår bidraget til opfyldelsen af miljømål gjorde sagsøgeren gældende, at dette på ingen måde var underbygget, eftersom projektets elproduktion ville være for ringe til reelt at bidrage til målene om produktion af vedvarende energi.
Dernæst bestred sagsøgeren konklusionen om, at Curtis-projektet ville bidrage til forebyggelsen af skovbrande og til bæredygtigheden af skovbrugsaktiviteterne i Galicien. Sagsøgeren gjorde gældende, at denne konklusion hvilede på en fejlagtig fortolkning af Ley 7/2012 de montes de Galicia (regionen Galiciens lov nr. 7/2012 om Galiciens skove) af 28. juni 2012 (BOE nr. 217 af 8.9.2012, s. 63275) og en fejlagtig vurdering af biomasseanlæggets reelle virkninger på skovbrugsaktiviteterne i Galicien, der i praksis kunne øge risikoen for brande ved at fremme skovmonokulturen.
Endelig bestred sagsøgeren konklusionen om, at Curtis-projektet var i overensstemmelse med EIB’s prioriteringer vedrørende lån til fordel for vedvarende energi og bekæmpelse af klimaændringer. Sagsøgeren anførte, at denne konklusion hvilede på en fejlagtig analyse, der overvurderede Curtis-projektets elproduktion eller de miljømæssige fordele ved projektet og samtidigt undervurderede visse betydelige risici, der kunne påvirke projektets bæredygtighed eller den tid, det ville tage at gennemføre det, samt dets indvirkning på miljøet i form af f.eks. forøgelse af træfældningen i Galicien, hvilket bl.a. gav anledning til tvivl om, hvorvidt Curtis-projektet ville få et positivt resultat med hensyn til drivhusgas.
Ved skrivelse af 30. oktober 2018, underskrevet af EIB’s generalsekretær og vicechefen for dens juridiske tjeneste, meddelte EIB sagsøgeren, at anmodningen om intern prøvelse af den omtvistede afgørelse måtte afvises fra realitetsbehandling med den begrundelse, at anmodningen ikke vedrørte en akt, der kunne underkastes intern prøvelse, nemlig en »forvaltningsakt« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006 (herefter »den anfægtede retsakt«).
I den anfægtede retsakt gjorde EIB for det første gældende, at den omtvistede afgørelse ikke havde eksterne, juridisk bindende virkninger og ikke kunne skabe rettigheder for tredjemand. Denne afgørelse udgjorde blot en intern akt som omhandlet i artikel 9 og 19 i vedtægterne for EIB, der var nødvendig for at kunne underskrive den tilhørende finansieringsaftale, men som ikke nødvendigvis medførte en sådan underskrift eller skabte en ret for modparten til at kræve en sådan underskrift. En sådan afgørelse var ikke sammenlignelig med en beslutning om tildeling af en offentlig kontrakt, idet den ikke var omfattet af en procedure, der reguleres af lovgivningen om offentlige kontrakter, eller med et offentligt udbud, men henhørte under den kommercielle og politiske skønsbeføjelse, som EIB har i henhold til traktaterne og sine vedtægter.
For det andet argumenterede EIB for, at den omtvistede afgørelse ikke var blevet vedtaget »i henhold til miljølovgivningen« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra f), i forordning nr. 1367/2006, der definerer »miljølovgivning« som »[…]lovgivning, der uanset retsgrundlaget bidrager til forfølgelse af målene for [Unionens] politik på miljøområdet som anført i traktaten […]«.
Med hensyn til sagsøgerens argument om, at Curtis-projektet var omfattet af den EU-garanti, som EFSI havde stillet i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2015/1017 af 25. juni 2015 om [EFSI], Det Europæiske Centrum for Investeringsrådgivning og Den Europæiske Portal for Investeringsprojekter og om ændring af forordning (EU) nr. 1291/2013 og (EU) nr. 1316/2013 – [EFSI] (
EUT 2015, L 169, s. 1
), hvilket ifølge sagsøgeren krævede, at der blev taget hensyn til projektets miljømæssige pres, gjorde EIB gældende, at uafhængigt af, om ydelsen af EU-garantien til et projekt finansieret af banken var tilstrækkelig til, at denne finansiering blev omfattet af »miljølovgivningen«, blev beslutningen om at yde en sådan garanti ikke taget af EIB’s bestyrelse, men af EFSI’s investeringsudvalg.
Hvad angår argumentet om, at EIB havde forpligtet sig til at fremme miljømålene i forbindelse med anvendelsen af sine egne midler, gjorde EIB gældende, at en sådan forpligtelse ikke var tilstrækkelig til at konkludere, at finansieringen af Curtis-projektet eller enhver anden projektfinansiering, der var godkendt i overensstemmelse med vedtægterne for EIB, ipso facto blev godkendt af EIB på grundlag af Unionens miljølovgivning. Et sådant argument ville kunstigt udvide grænserne for »EU-lovgivningen« ud over anvendelsesområdet for forordning nr. 1367/2006 og på en måde, der er uforenelig med EIB’s institutionelle rolle og vedtægtsmæssige opgave.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 8. januar 2019 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
Den 22. marts 2019 indgav EIB svarskrift til Rettens Justitskontor.
Ved begæring indleveret til Rettens Justitskontor den 6. april 2019 har Kommissionen anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for EIB’s påstande. Sagsøgeren gav den 11. april 2019 afkald på at fremsætte bemærkninger til denne begæring, mens EIB den 29. april 2019 meddelte, at banken ikke havde bemærkninger til begæringen. Ved afgørelse af 2. maj 2019 har formanden for Rettens Første Afdeling tilladt denne intervention.
Sagsøgeren har den 7. maj 2019 indgivet replik til Rettens Justitskontor.
Kommissionen har indgivet interventionsindlæg den 17. juni 2019.
EIB har den 3. juli 2019 indgivet duplik til Rettens Justitskontor.
EIB og sagsøgeren har henholdsvis den 3. juli og den 8. juli 2019 fremsat deres bemærkninger til Kommissionens interventionsindlæg.
I henhold til artikel 106, stk. 2, i Rettens procesreglement har sagsøgeren den 4. august 2019 fremsat en begrundet stillingtagen vedrørende afholdelse af et retsmøde.
På grund af den delvise nybesættelse af embederne ved Retten er sagen blevet tildelt en ny refererende dommer, der har sæde i Anden Afdeling.
Efter forslag fra Anden Afdeling har Retten i henhold til procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise sagen til et udvidet dommerkollegium. Da et medlem fra afdelingen var forhindret i at deltage i pådømmelsen, har Rettens præsident desuden udpeget sig selv i henhold til procesreglementets artikel 17, stk. 2, for at afdelingen kunne blive beslutningsdygtig i sagen. I overensstemmelse med procesreglementets artikel 10, stk. 5, overtog Rettens præsident ligeledes forsædet i afdelingen i sagen.
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Anden Afdeling) besluttet at indlede retsforhandlingernes mundtlige del.
Parterne har afgivet indlæg og besvaret Rettens mundtlige spørgsmål i retsmødet den 24. juni 2020.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede retsakt annulleres.
–
EIB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
EIB har, støttet af Kommissionen, nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Den retlige bedømmelse
Sagsøgeren har gjort to anbringender gældende til støtte for søgsmålet. Det første anbringende, som angår realiteten, består af to led og vedrører urigtige skøn i forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 1367/2006. Med dette første anbringende har sagsøgeren i det væsentlige foreholdt EIB, at banken ved at vedtage den anfægtede retsakt i forhold til den omtvistede afgørelse foretog en urigtig anvendelse af visse betingelser for, at en akt kan kvalificeres som en »forvaltningsakt« som omhandlet i samme forordnings artikel 2, stk. 1, litra g). Det andet anbringende, som angår formaliteten, vedrører en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
EIB har, støttet af Kommissionen, anmodet Retten om, at den uden først at undersøge sagsøgerens to anbringender fastslår, at søgsmålet er ugrundet, for så vidt som anmodningen om intern prøvelse af den omtvistede afgørelse ligeledes måtte afvises med den begrundelse, at den var uforenelig med EIB’s uafhængighed med hensyn til bankens finansielle transaktioner. EIB har endvidere nedlagt påstand om frifindelse med den begrundelse, at de to anbringender, der er fremsat til støtte for søgsmålet, er ugrundede. Kommissionen har anført, at den navnlig støtter de argumenter, som EIB har fremført mod det første annullationsanbringende.
Inden de to annullationsanbringender, som sagsøgeren har fremsat til støtte for sit søgsmål, undersøges, skal det anbringende, som EIB har fremsat heroverfor, undersøges.
EIB’s anbringende
EIB har, støttet af Kommissionen, anmodet Retten om, at den uden først at undersøge sagsøgerens to anbringender fastslår, at søgsmålet er ugrundet, for så vidt som anmodningen om intern prøvelse af den omtvistede afgørelse ligeledes måtte afvises med den begrundelse, at den var uforenelig med EIB’s uafhængighed med hensyn til bankens finansielle transaktioner.
Sagsøgeren har heroverfor anført, at EIB i den anfægtede retsakt ikke for så vidt angår anmodningen om intern prøvelse af den omtvistede afgørelse gjorde nogen afvisningsgrund gældende vedrørende denne anmodnings uforenelighed med EIB’s uafhængighed med hensyn til bankens finansielle transaktioner, hvorfor den ikke kan påberåbe sig en sådan grund som led i sit forsvar i nærværende sag.
Sagsøgeren har subsidiært gjort gældende, at EIB ved ikke at nævne dette aspekt i den anfægtede retsakt har tilsidesat sin begrundelsespligt, således som det er anført i forbindelse med det andet anbringende.
For så vidt som EIB har påberåbt sig sin selvstændighed og uafhængighed med henblik på at imødegå sagsøgerens annullationsanbringender, har sagsøgeren anført, at bankens argumentation er for vidtgående og ugrundet, og at den allerede gentagne gange er blevet forkastet af Unionens retsinstanser.
EIB har som svar på sagsøgerens argumenter anført, at banken på denne måde kan fremsætte en ny afvisningsgrund vedrørende anmodningen om intern prøvelse af den omtvistede afgørelse for Retten, idet denne grund blot styrker det standpunkt, som EIB allerede indtog i den anfægtede retsakt, og hvorefter nævnte anmodning måtte afvises, og tager sigte på at imødegå de argumenter, som er fremført i stævningen, i overensstemmelse med princippet om retten til forsvar, princippet om parternes ligestilling og kontradiktionsprincippet.
EIB har i øvrigt bestridt, at banken har tilsidesat begrundelsespligten, idet den ikke var forpligtet til i den anfægtede retsakt at foregribe og præcisere alle de argumenter, som den ville kunne fremsætte i forbindelse med et eventuelt søgsmål til prøvelse af denne retsakt. EIB har for første gang, som svar på et mundtligt spørgsmål stillet af Retten i retsmødet, anført, at banken i det væsentlige i den anfægtede retsakt fremførte en afvisningsgrund om, at anmodningen om intern prøvelse var uforenelig med EIB’s uafhængighed med hensyn til bankens finansielle transaktioner, idet den i denne retsakts sjette afsnit for det første gjorde gældende, at »enhver afgørelse truffet af EIB om at støtte eller ikke støtte et potentielt støtteberettiget projekt, og i givet fald formen af denne støtte, henhører under den kommercielle og politiske skønsbeføjelse, som [EIB] er tildelt ved traktaterne og vedtægterne«, og i samme akts ottende afsnit for det andet anførte, at det synspunkt, som sagsøgeren har forsvaret, ville føre til en situation, som »ikke længere vil være forenelig med hverken EIB’s institutionelle rolle eller den opgave, som påhviler banken i henhold til vedtægterne«.
Henset til de indsigelser, som sagsøgeren har rejst med hensyn til dette anbringende fremsat af EIB, skal der i den foreliggende sag først tages stilling til, om dette kan antages til realitetsbehandling.
Det skal indledningsvis bemærkes, at retten til god forvaltning, som er fastlagt i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, i henhold til denne artikels stk. 2, litra c), navnlig omfatter en pligt for forvaltningen til at begrunde sine beslutninger. I henhold til artikel 296 TEUF skal retsakter, der vedtages af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, begrundes. Artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1367/2006 bestemmer ligeledes, at det skriftlige svar fra en EU-institution eller et EU-organ på en anmodning om intern prøvelse af en akt udstedt af den pågældende institution eller det pågældende organ skal være begrundet. Begrundelsen skal sætte den, der har anmodet om prøvelse, i stand til at forstå den kompetente institutions eller det kompetente organs grunde herfor (generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse TestBioTech m.fl. mod Kommissionen,
C-82/17 P
,
EU:C:2018:837
, punkt
).
I forbindelse med legalitetskontrollen i henhold til artikel 263 TEUF må Retten ikke erstatte den begrundelse, der angives af den myndighed, som udsteder den anfægtede retsakt, med sin egen, og må ikke udfylde et hul i denne retsakts begrundelse med sin egen begrundelse, således at dens undersøgelse ikke er knyttet til nogen vurdering i sidstnævnte (jf. dom af 18.7.2013, UEFA mod Kommissionen,
C-201/11 P
,
EU:C:2013:519
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag var den anfægtede retsakt, således som det klart fremgår af dens fjerde afsnit, udelukkende støttet på en afvisningsgrund vedrørende det forhold, at den omtvistede afgørelse ikke var en »forvaltningsakt« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006. Det fremgår desuden klart af denne akts femte og syvende afsnit, at den nævnte grund selv var baseret på to underpunkter, nemlig for det første, at den omtvistede afgørelse ikke havde bindende og eksterne virkninger, og for det andet, at denne afgørelse ikke var blevet vedtaget »i henhold til miljølovgivningen« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra f), i forordning nr. 1367/2006.
Det er udelukkende i forbindelse med behandlingen af disse to underpunkter, og ikke en selvstændig grund, at EIB med henblik på at forkaste den modsatte fortolkning af begrebet »forvaltningsakt« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006, som sagsøgeren har gjort gældende, på en vag og generel måde har henvist til den kommercielle og politiske skønsbeføjelse, som banken er tildelt ved traktaterne og sine vedtægter, samt sin institutionelle rolle og den opgave, som påhviler den i henhold til vedtægterne.
Ved en realitetsbehandling af dette anbringende vil Retten således risikere at sætte sin egen begrundelse i stedet for EIB’s begrundelse i den anfægtede retsakt, hvilket den ikke er berettiget til at gøre. Hvis EIB i den foreliggende sag havde ønsket på lovlig vis at støtte sin afgørelse på en supplerende, selvstændig grund, skulle banken have trukket den anfægtede retsakt tilbage og vedtaget en ny støttet på bl.a. denne grund.
Henset til ovenstående betragtninger skal EIB’s anbringende om, at anmodningen om intern prøvelse af den omtvistede afgørelse skulle have været afvist med den begrundelse, at den var uforenelig med EIB’s uafhængighed med hensyn til bankens finansielle transaktioner, derfor afvises.
Om realiteten
Af de to annullationsanbringender, der er fremsat til støtte for søgsmålet, vedrører det andet tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift, der finder anvendelse på den anfægtede retsakt, nemlig pligten til at begrunde denne, mens det første om urigtige skøn ved anvendelsen af forordning nr. 1367/2006, hvorved den anfægtede retsakt er blevet behæftet med en mangel, vedrører dennes materielle lovlighed.
Eftersom Unionens retsinstanser ikke kan foretage en materiel prøvelse af en retsakt, såfremt dennes begrundelse ikke er tilstrækkelig på et væsentligt punkt i argumentationen, som har været bestemmende for valget af udstedende institution, påhviler det dem at undersøge spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen for retsakten er tilstrækkelig, før de behandler de anbringender, som parterne har fremsat med henblik på at anfægte rigtigheden af denne (jf. i denne retning dom af 4.3.2009, Tirrenia di Navigazione m.fl. mod Kommissionen,
T-265/04, T-292/04 og T-504/04
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2009:48
, præmis
og
).
Af disse grunde skal det andet anbringende behandles først i den foreliggende sag.
Det andet anbringende om tilsidesættelse af begrundelsespligten
Sagsøgeren har foreholdt EIB, at banken ikke overholdt den begrundelsespligt, som påhvilede den ved vedtagelsen af den anfægtede retsakt. Denne akt udgør en »retsakt«, som er undergivet begrundelsespligt i henhold til artikel 296 TEUF og de rettigheder, som er anerkendt i artikel 41, stk. 2, litra c), og artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder. Dette er anerkendt af generaladvokat Szpunar i punkt 49 i forslag til afgørelse TestBioTech m.fl. mod Kommissionen (
C-82/17 P
,
EU:C:2018:837
). Ifølge sagsøgeren er den anfægtede retsakts begrundelse ikke tilstrækkelig til at gøre det muligt at forstå, hvad der fik EIB til at konkludere, at den omtvistede afgørelse, der var genstand for en anmodning om intern prøvelse, ikke opfyldte visse af betingelserne for, at en akt kan kvalificeres som en »forvaltningsakt« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006, nemlig dels betingelsen om, at den er »vedtaget i henhold til miljølovgivningen«, dels betingelsen om, at den har »bindende og eksterne virkninger«. Sagsøgeren har navnlig foreholdt EIB, at banken ikke i den anfægtede retsakt besvarede alle de faktiske og retlige argumenter, som sagsøgeren havde fremført i anmodningen om intern prøvelse af den omtvistede afgørelse.
EIB har bestridt sagsøgerens argumenter og anført, at det andet anbringende skal forkastes som ugrundet.
Det fremgår af den retspraksis, som allerede er nævnt i præmis 87 ovenfor, at den anfægtede retsakt var undergivet begrundelsespligten som fastsat i artikel 296 TEUF og nævnt i Århuskonventionens artikel 10, stk. 2.
Ifølge fast retspraksis skal den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution eller det organ, kontor eller agentur, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver samtlige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet om, hvorvidt en retsakts begrundelse opfylder kravene i artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden af retsakten, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dom af 5.3.2009, Frankrig mod Rådet,
C-479/07
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2009:131
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). En retsakt, der er bebyrdende, er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt (jf. dom af 14.4.2015, Rådet mod Kommissionen,
C-409/13
,
EU:C:2015:217
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår ligeledes af retspraksis, at begrundelsespligten i artikel 296 TEUF udgør et væsentligt formkrav, som bør adskilles fra begrundelsens materielle indhold, der henhører under spørgsmålet om den anfægtede retsakts materielle lovlighed (jf. dom af 5.3.2009, Frankrig mod Rådet,
C-479/07
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2009:131
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den anfægtede retsakt afviste EIB anmodningen om intern prøvelse af den omtvistede afgørelse med den begrundelse, at den ikke vedrørte en akt, der kunne underkastes intern prøvelse, nemlig en »forvaltningsakt« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006. Dette synspunkt var i det væsentlige baseret på de grunde, der er anført i præmis 59-62 ovenfor, nemlig nærmere bestemt, at den omtvistede afgørelse ikke opfyldte visse af betingelserne i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006 for at kunne kvalificeres som en »forvaltningsakt«, for så vidt som den dels ikke havde bindende og eksterne virkninger, dels ikke var blevet vedtaget i henhold til miljølovgivningen.
I denne henseende var de grunde, som var anført i den anfægtede retsakt, tilstrækkelige til, at sagsøgeren kunne gøre sig bekendt med årsagerne til, at EIB havde afvist den anmodning om intern prøvelse af den omtvistede afgørelse, som sagsøgeren havde indgivet til EIB, og til, at sagsøgeren kunne anfægte rigtigheden af disse i forbindelse med det første anbringende i sagen. Desuden er disse grunde tilstrækkelige til, at Retten kan foretage en retslig prøvelse af denne akts rigtighed ved undersøgelsen af det første anbringende (jf. præmis 105-173 nedenfor).
Sagsøgeren kan derfor ikke med føje gøre gældende, at EIB har tilsidesat sin forpligtelse til at begrunde den anfægtede retsakt, henset til den begrundelse, der faktisk er indeholdt heri.
Følgelig skal det andet anbringende vedrørende en tilsidesættelse af begrundelsespligten forkastes som ugrundet.
Det første anbringende om urigtige skøn i forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 1367/2006
Sagsøgeren har i det væsentlige foreholdt EIB, at banken ved at vedtage den anfægtede retsakt i forhold til den omtvistede afgørelse foretog en urigtig anvendelse af visse betingelser for, at en akt kan kvalificeres som en »forvaltningsakt« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006.
Dette anbringende består af to led, hvoraf det første vedrører en urigtig anvendelse af betingelsen om, at akten skal have »bindende og eksterne virkninger«, og det andet en urigtig anvendelse af betingelsen om, at der skal være tale om en akt, der er »vedtaget i henhold til miljølovgivningen«.
Indledningsvis bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal de EU-retlige forskrifter så vidt muligt fortolkes i lyset af international ret, navnlig når disse forskrifter netop har til formål at gennemføre en international aftale indgået af Unionen (dom af 14.7.1998, Safety Hi-Tech,
C-284/95
,
EU:C:1998:352
, præmis
; jf. ligeledes dom af 19.12.2019, Nederlands Uitgeversverbond og Groep Algemene Uitgevers,
C-263/18
,
EU:C:2019:1111
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Unionens retsinstanser har i tilfælde, hvor de har skullet fortolke direktivbestemmelser, som gennemfører kravene i Århuskonventionens artikel 9, stk. 4, i forhold til medlemsstaterne, bemærket, at det formål, som EU-lovgiver forfulgte, bestod i at give den berørte offentlighed »en vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse«, og at dette formål mere bredt vedrørte EU-lovgivers ønske om at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten og at give offentligheden en aktiv rolle med henblik herpå (dom af 11.4.2013, Edwards og Pallikaropoulos,
C-260/11
,
EU:C:2013:221
, præmis
og
). Unionens retsinstanser fandt følgelig, at selv om parterne til Århuskonventionen havde en vis skønsmargen ved anvendelsen af denne konventions artikel 9, stk. 3, skulle der ikke desto mindre indtages en meget beskyttende holdning i forhold til den effektive virkning og konventionens formål for så vidt angår de gennemførelsesforpligtelser, der påhvilede medlemsstaterne (jf. i denne retning generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse Rådet m.fl. mod Vereniging Milieudefensie og Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C-401/12 P – C-403/12 P
,
EU:C:2014:310
, punkt
og den deri nævnte retspraksis). Af tilsvarende grunde skal de to betingelser, der er nævnt i præmis 106 ovenfor, så vidt muligt fortolkes i lyset af Århuskonventionens artikel 9, stk. 3 og 4 (jf. analogt dom af 18.7.2013, Deutsche Umwelthilfe,
C-515/11
,
EU:C:2013:523
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), og dermed i lyset af kravet om, at sagsøgeren sikres en effektiv adgang til domstolsprøvelse.
Desuden, og af praktiske grunde, skal det første anbringendes andet led behandles før det første.
–
Det første anbringendes andet led vedrørende en urigtig anvendelse af betingelsen i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006 om, at akten skal være »vedtaget i henhold til miljølovgivningen«
Sagsøgeren har foreholdt EIB, at banken ved at vedtage den anfægtede retsakt i forhold til den omtvistede afgørelse foretog en urigtig anvendelse af betingelsen i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006 om, at akten skal være »vedtaget i henhold til miljølovgivningen«.
Sagsøgeren har anført, at »miljølovgivning« som defineret i artikel 2, stk. 1, litra f), i forordning nr. 1367/2006 ifølge retspraksis har en vid betydning, som ikke er begrænset til spørgsmål, der knytter sig til beskyttelsen af miljøet i snæver forstand. Den omfatter al EU-lovgivning, der uanset retsgrundlaget og karakteren heraf bidrager til forfølgelse af målene for Unionens politik på miljøområdet. Sagsøgeren har gjort gældende, at denne i anmodningen om intern prøvelse af den omtvistede afgørelse identificerede bestemmelser i miljølovgivningen, som EIB ikke overholdt i den omtvistede afgørelse.
Ifølge sagsøgeren viser de omstændigheder, hvorunder bestyrelsen vedtog den omtvistede afgørelse, at denne blev vedtaget i henhold til »miljølovgivningen« som defineret i artikel 2, stk. 1, litra f), i forordning nr. 1367/2006.
EIB har, støttet af Kommissionen, bestridt sagsøgerens argumenter og anført, at det første anbringendes andet led skal forkastes som ugrundet.
EIB har gjort gældende, at den omtvistede afgørelse blev vedtaget i henhold til artikel 19, stk. 3, i vedtægterne for EIB, dvs. en bestemmelse i den primære EU-ret, der ikke vedrører miljøet. Det fremgår af artikel 2, stk. 1, litra f), i forordning nr. 1367/2006, at begrebet »miljølovgivning« i denne forordning skal forstås således, at det henviser til lovgivning, som hører under den afledte EU-ret, og som bidrager til forfølgelse af målene for Unionens politik på miljøområdet. Den omstændighed, at EIB forfølger miljømål i forbindelse med de transaktioner, der finansieres over bankens egne midler, er ikke tilstrækkelig til at konkludere, at den omtvistede afgørelse eller enhver anden afgørelse af samme art er vedtaget på grundlag af EU-lovgivningen på miljøområdet, og navnlig at den er i strid med præcise bestemmelser i miljølovgivningen, således som det er anført i 18. betragtning til forordning nr. 1367/2006 og i Århuskonventionens artikel 9, stk. 3. Begrundelsen for den omtvistede afgørelse er, ligesom henvisningen til et direktiv, der i sagens natur alene er rettet til medlemsstaterne, i denne henseende uden relevans. En for vid fortolkning af begrebet »miljølovgivning« ville være kunstig, gå ud over anvendelsesområde for forordning nr. 1367/2006 samt gøre indgreb i EIB’s uafhængighed med hensyn til bankens finansielle transaktioner og i dens vedtægtsmæssige opgave. Inden for rammerne af de opgaver, som er nævnt i artikel 309 TEUF, skal EIB navnlig bidrage til en afbalanceret og gnidningsløs udvikling af det indre marked i Unionens interesse ved gennem ydelse af lån og garantier at lette finansieringen af projekter, der opfylder visse kriterier. Bankens afgørelser er investeringsbeslutninger, som ikke direkte gennemfører miljølovgivningen. Det påhviler initiativtagerne at overholde denne lovgivning i forbindelse med gennemførelsen af projekterne under de kompetente nationale myndigheders tilsyn. Det forhold, at Curtis-projektet har en indvirkning på miljøet, er ligeledes en faktisk omstændighed, der ikke gør det muligt i retlig forstand at konkludere, at den omtvistede afgørelse blev vedtaget i henhold til miljølovgivningen.
EIB har afvist enhver henvisning til den retlige ordning, der finder anvendelse på den EU-garanti, der ydes af EFSI, herunder navnlig forordning 2015/1017, som irrelevant, eftersom den omtvistede afgørelse ikke blev vedtaget i henhold til denne ordning. Bestyrelsens afgørelse er uafhængig af den afgørelse, der træffes af EFSI’s investeringsudvalg. Under alle omstændigheder forfølger den retlige ordning, der finder anvendelse på EU-garantien, og ydelsen af denne garanti til Curtis-projektet mange andre generelle formål end beskyttelsen af miljøet og ressourcerne. I artikel 3 i forordning 2015/1017 er det klart angivet, at EU-garantien skal have til formål at yde finansiering og støtte til små og mellemstore virksomheder snarere end at fremme de miljømål, som er anført i artikel 191, stk. 1, TEUF og artikel 192, stk. 2, TEUF.
EIB har i øvrigt forkastet argumenterne vedrørende den retlige ramme for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse og vedrørende de omstændigheder, som den er støttet på. 2009-erklæringen skal alene være retningsgivende for undersøgelsen af projekterne forud for investeringsbeslutningerne. Der er tale om en intern akt, som ikke ændrer EIB’s opgaver som defineret i EUF-traktaten, der ikke nævner fremme af miljøbeskyttelse blandt EIB’s nøglefunktioner. I øvrigt er den omstændighed, at finansieringsforslaget vedrørende Curtis-projektet navnlig nævner miljøfordelene ved projektet, ikke tilstrækkelig til at fastslå, at den omtvistede afgørelse, der blev vedtaget på grundlag af dette forslag, blev vedtaget i henhold til miljølovgivningen.
Det første anbringendes andet led rejser spørgsmålet om, hvorvidt det var med urette, at EIB i den anfægtede retsakt fandt, at den omtvistede afgørelse ikke var en individuel foranstaltning vedtaget »i henhold til miljølovgivningen« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006.
»Miljølovgivning« er i artikel 2, stk. 1, litra f), i forordning nr. 1367/2006 defineret som EU-lovgivning, der uanset retsgrundlaget bidrager til forfølgelse af målene for Unionens politik på miljøområdet som anført i EUF-traktaten: bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten, beskyttelse af menneskers sundhed, en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne og fremme på internationalt plan af foranstaltninger til løsning af de regionale og globale miljøproblemer.
Det følger af ordlyden af artikel 2, stk. 1, litra f), i forordning nr. 1367/2006, at EU-lovgiver ved at henvise til de i artikel 191, stk. 1, TEUF anførte mål har ønsket at give begrebet »miljølovgivning«, der er omhandlet i denne forordning, en vid betydning, som ikke er begrænset til spørgsmål, der knytter sig til beskyttelsen af det naturlige miljø i snæver forstand (dom af 14.3.2018, TestBioTech mod Kommissionen,
T-33/16
,
EU:T:2018:135
, præmis
og
; jf. ligeledes i denne retning generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse Rådet m.fl. mod Vereniging Milieudefensie og Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C-401/12 P – C-403/12 P
,
EU:C:2014:310
, punkt
).
Denne konstatering bekræftes desuden af artikel 192, stk. 2, TEUF, hvorefter miljølovgivningen som omhandlet i EUF-traktatens afsnit XX ligeledes vil kunne omfatte bestemmelser af hovedsagelig fiskal karakter, foranstaltninger, der berører den fysiske planlægning, kvantitativ forvaltning af vandressourcerne, eller som direkte eller indirekte berører disse ressourcers disponibilitet, arealanvendelse samt foranstaltninger, der i væsentlig grad berører en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning. En snæver fortolkning af begrebet »miljølovgivning« ville få den konsekvens, at sådanne bestemmelser og foranstaltninger for en stor dels vedkommende ikke ville henhøre under dette område (dom af 14.3.2018, TestBioTech mod Kommissionen,
T-33/16
,
EU:T:2018:135
, præmis
).
Det skal ydermere bemærkes, at artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1367/2006 fastsætter, at de omhandlede forvaltningsakter og administrative undladelser ikke omfatter en EU-institutions eller et EU-organs foranstaltninger eller undladelser, når denne institution eller dette organ handler i egenskab af administrativ prøvelsesinstans, f.eks. i medfør af artikel 101 TEUF, 102 TEUF, 106 TEUF, 107 TEUF, 228 TEUF, 258 TEUF, 260 TEUF og 325 TEUF om konkurrencereglerne, om traktatbrudssager, om ombudsmandssager og om sager vedrørende bekæmpelsen af svig. Den omstændighed, at lovgiver har fundet det nødvendigt at inddrage sådanne undtagelser, angiver ligeledes, at begrebet »miljølovgivning«, der er omhandlet i forordning nr. 1367/2006, principielt skal fortolkes meget bredt (dom af 14.3.2018, TestBioTech mod Kommissionen,
T-33/16
,
EU:T:2018:135
, præmis
).
Desuden skal henvisningen til »[EU-]lovgivning[en]« i artikel 2, stk. 1, litra f), i forordning nr. 1367/2006 forstås således, at den omfatter enhver almengyldig bestemmelse i den afledte EU-ret i modsætning til den »forvaltningsakt«, der i forordningens artikel 2, stk. 1, litra g), er defineret som »enhver individuel foranstaltning«. På det tidspunkt, hvor denne forordning blev vedtaget, nemlig den 6. september 2006, var sondringen med hensyn til almengyldige retsakter mellem lovgivningsmæssige retsakter vedtaget efter lovgivningsproceduren og regelfastsættende retsakter vedtaget i henhold til en anden procedure nemlig ikke blevet indført i EU-retten ved Lissabontraktaten, der blev undertegnet den 13. december 2007. Det kan således ikke lægges til grund, at henvisningen til dette begreb udelukker, at bestemmelser i en »regelfastsættende retsakt« som omhandlet i Lissabontraktaten, nemlig en almengyldig retsakt, der hverken er blevet vedtaget efter den almindelige lovgivningsprocedure eller efter en særlig lovgivningsprocedure som omhandlet i artikel 289, stk. 1-3, TEUF, tages i betragtning som »miljølovgivning«.
I øvrigt vil en sådan indskrænkende definition være til hinder for hensyntagen til almengyldige retsakter af enhver art vedtaget af EIB, såsom principerklæringer og standarder eller de strategier, der vedtages af EIB under udøvelsen af bankens institutionelle autonomi (jf. præmis 28-36 ovenfor).
Det skal nemlig bemærkes, at EIB’s organer med henblik på virkeliggørelsen af EUF-traktatens mål navnlig i form af politikker, strategier, forskrifter, principper eller standarder vedtager almengyldige interne regler, som offentliggøres og gennemføres på behørig vis, og som, uanset om de er bindende eller ikke i streng forstand, begrænser EIB’s udøvelse af sin skønsbeføjelse i forbindelse med bankens aktiviteter (jf. i denne retning og analogt dom af 27.4.2012, De Nicola mod EIB,
T-37/10 P
,
EU:T:2012:205
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, af 16.9.2013, De Nicola mod EIB,
T-618/11 P
,
EU:T:2013:479
, præmis
, og af 19.7.2017, Dessi mod EIB,
T-510/16
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2017:525
, præmis
). Unionens retsinstanser tager ved undersøgelsen af lovligheden af en retsakt vedtaget af EIB hensyn til de interne bestemmelser, som denne har vedtaget (jf. i denne retning og analogt dom af 16.9.2013, De Nicola mod EIB,
T-618/11 P
,
EU:T:2013:479
, præmis
).
I den foreliggende sag – og i modsætning til, hvad EIB har anført i retsmødet – skal de almengyldige regler, som udgør rammerne for bankens virksomhed vedrørende ydelse af lån med henblik på virkeliggørelsen af EUF-traktatens mål på miljøområdet, herunder særligt de miljømæssige kriterier for projekternes berettigelse til finansiering fra EIB, derfor sidestilles med lovgivningsmæssige bestemmelser henhørende under Unionens miljølovgivning som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra f), i forordning nr. 1367/2006.
Endelig følger det af ordlyden og opbygningen af artikel 9, stk. 3 og 4, i Århuskonventionen, i lyset af hvilken forordning nr. 1367/2006 så vidt muligt skal fortolkes (jf. præmis 107 ovenfor), at alle handlinger foretaget af offentlige myndigheder, der er i strid med bestemmelserne i miljølovgivningen, skal kunne anfægtes. Der er således ikke grundlag for at begrænse adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet til kun at omfatte offentlige myndigheders akter, hvis retsgrundlag formelt er en bestemmelse i miljølovgivningen.
Af alle disse grunde og ud fra hensynet til en generel fortolkning af Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, som er sammenhængende og i overensstemmelse med kravet om, at der skal stilles tilstrækkelige og effektive retsmidler til rådighed (jf. præmis 4 ovenfor), skal begrebet individuel foranstaltning vedtaget »i henhold til miljølovgivningen« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006 fortolkes bredt, således at det ikke – som EIB, støttet af Kommissionen, har gjort gældende – er begrænset til individuelle foranstaltninger, der er vedtaget på grundlag af en bestemmelse i den afledte EU-ret, der bidrager til forfølgelsen af Unionens mål på miljøområdet, således som disse er angivet i artikel 191, stk. 1, TEUF, men omfatter alle individuelle foranstaltninger, der er undergivet kravene i den afledte EU-ret, som uanset retsgrundlaget direkte tager sigte på opfyldelsen af målene for Unionens politik på miljøområdet.
Det står herefter tilbage at undersøge, om den omtvistede afgørelse kan anses for at være en sådan individuel foranstaltning.
I denne henseende fremgår det af punkt 11 i referatet af mødet den 12. april 2018, således som dette er tilført sagsakterne i den foreliggende sag, at bestyrelsen under dette møde godkendte finansieringsforslaget ved den omtvistede afgørelse.
Det fremgik af finansieringsforslagets punkt 21-23, at Curtis-projektets bidrag til Unionens politikker var betydeligt, for så vidt som dette projekt støttede de spanske og europæiske mål vedrørende produktion af vedvarende energi og bidrog til energiforsyningssikkerheden og virkeliggørelsen af miljømål. Det ville ligeledes bidrage til forebyggelse af skovbrande og skovbrugets bæredygtighed i Galicien ved at fremme den lokale efterspørgsel efter skovaffald. Finansieringen af projektet var i overensstemmelse med og bidrog til EIB’s prioritering af vedvarende energi og klimaindsatsen inden for rammerne af bankens lånepolitik.
Det fremgik således af finansieringsforslagets punkt 24, at dette projekt var berettiget til finansiering fra EIB i henhold til artikel 309, første afsnit, litra c), TEUF, for så vidt som det opfyldte en fælles interesse på energiområdet.
I finansieringsforslagets punkt 25 var det anført, at Curtis-projektet ville rette op på en svaghed ved markedet, for så vidt som projekterne vedrørende produktion af elektricitet og varme ved lav CO
-udledning mindskede de eksterne omkostninger i forbindelse med kulstof og luftforurening.
Endvidere var det i finansieringsforslagets punkt 30 præciseret, at Curtis-projektet bidrog til de mål for vedvarende energi for 2020, der var fastsat i den spanske handlingsplan for vedvarende energi vedtaget i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, i direktiv 2009/28 i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse.
Endelig var det i finansieringsforslagets punkt 34 angivet, at hvad angår Curtis-projektets »[b]æredygtighed« var projektet, for så vidt som »de rette betingelser [var] opfyldt (jf. databladet vedrørende de miljømæssige og sociale aspekter), miljømæssigt og socialt acceptabelt med henblik på finansiering [af EIB]«.
I databladet vedrørende de miljømæssige og sociale aspekter ved Curtis-projektet af 12. april 2018 (herefter »databladet«), der er nævnt i finansieringsforslagets punkt 34, var der henvist til resultaterne af en vurdering af dette projekts indvirkning på miljøet, som den kompetente nationale myndighed havde besluttet at foretage i henhold til artikel 4, stk. 2, i direktiv 2011/92 i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse.
Dernæst nævntes i databladet de forpligtelser, som initiativtageren til projektet havde påtaget sig med henblik på at sikre bæredygtigheden af den biomasse, der blev anvendt i forbindelse med projektet, på grundlag af visse kriterier, der var angivet i databladet. Initiativtageren havde navnlig forpligtet sig til at sikre, at den biomasse, der blev anvendt i forbindelse med Curtis-projektet, overholdt bæredygtighedskriterierne i direktiv 2009/28 i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, og i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 995/2010 af 20. oktober 2010 om fastsættelse af krav til virksomheder, der bringer træ og træprodukter i omsætning (
EUT 2010, L 295, s. 23
), som havde til formål at løse problemet med ulovlig skovhugst og den hertil knyttede handel.
Endelig gengav databladet resultatet vedrørende projektets CO
-aftryk, der var blevet beregnet af EIB i overensstemmelse med bankens egne evalueringsmetoder, idet det var fremhævet, at for så vidt som projektet ville erstatte den kombinerede elproduktion fra nye og eksisterende kraftværker, ville projektets samlede virkning være en nettoreduktion af de CO
-ækvivalente emissioner på 151 kiloton om året.
I databladet konkluderede EIB’s tjenestegrene, henset til ovennævnte resultater og forpligtelser, at Curtis-projektet var miljømæssigt og socialt acceptabelt med henblik på finansiering af EIB.
Det følger af det ovenstående, at det i overensstemmelse med EU-retten og de almengyldige interne regler for EIB’s udlånsvirksomhed, som er nævnt i præmis 28-36 ovenfor, blev fastslået i den omtvistede afgørelse, at visse miljømæssige kriterier for støtteberettigelse, som EIB havde vedtaget under udøvelsen af sin institutionelle autonomi, og som direkte tog sigte på opfyldelsen af målene for Unionens politik på miljøområdet, var opfyldt i den foreliggende sag.
Det fremgår navnlig af oplysningerne i sagsakterne, at den omtvistede afgørelse blev vedtaget med den begrundelse, at Curtis-projektet opfyldte målene for EIB’s udlånsvirksomhed og kriterierne for miljøprojekters støtteberettigelse i henhold til 2009-erklæringen og klimastrategien, navnlig fordi det støttede de europæiske og spanske mål for produktion af vedvarende energi, fordi det overholdt bæredygtighedskriterier og bestemmelser med det formål at løse problemet med ulovlig skovhugst som fastsat i den afledte EU-ret, og fordi det muliggjorde en nettoreduktion af de CO
-ækvivalente emissioner på spansk og europæisk plan.
For så vidt som det i den omtvistede afgørelse blev konstateret, at Curtis-projektet opfyldte disse miljømæssige kriterier for støtteberettigelse, var denne en individuel foranstaltning vedtaget »i henhold til miljølovgivningen« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006.
For så vidt som den omtvistede afgørelse blev vedtaget af bestyrelsen, er det derimod ikke relevant at undersøge, om en anden afgørelse vedrørende Curtis-projektet, der blev truffet af EFSI’s investeringsudvalg, om tildeling af EU-garantien til dette projekt (jf. præmis 45 ovenfor), således som sagsøgeren har gjort gældende, ligeledes blev vedtaget under overholdelse af krav, som bidrager til forfølgelsen af målene for Unionens politik på miljøområdet.
I lyset af det, der er konstateret i præmis 138 og 140 ovenfor, er det med rette, at sagsøgeren i den foreliggende sag har anført, at EIB anlagde et urigtigt skøn ved at anføre, at den omtvistede afgørelse ikke kunne anses for at være en individuel foranstaltning vedtaget »i henhold til miljølovgivningen« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006 og dermed en akt, der kunne underkastes intern prøvelse i henhold til denne forordnings artikel 10, stk. 1.
Det første anbringendes andet led skal derfor tiltrædes. Henset til den kumulative karakter af de forskellige betingelser for kvalificering af en akt som en »forvaltningsakt« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006, der anfægtes i forbindelse med hvert af det første anbringendes led, er det imidlertid nødvendigt at fortsætte med undersøgelsen af dette anbringendes første led.
–
Det første anbringendes første led vedrørende en urigtig anvendelse af betingelsen i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006 om, at akten skal have »bindende og eksterne virkninger«
Sagsøgeren har foreholdt EIB, at banken ved at vedtage den anfægtede retsakt i forhold til den omtvistede afgørelse foretog en urigtig anvendelse af betingelsen i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006 om, at akten skal have »bindende og eksterne virkninger«.
EIB har, støttet af Kommissionen, bestridt sagsøgerens argumenter og anført, at det første anbringendes første led skal forkastes som ugrundet.
EIB er af den opfattelse, at banken i overensstemmelse med retspraksis kan afvise enhver anmodning om intern prøvelse, der, som anmodningen i den foreliggende sag, ikke opfylder visse betingelser i forordning nr. 1367/2006 for indgivelse af en sådan anmodning. Som det fremgår af skrivelsen af 13. april 2018 til initiativtageren, skabte den omtvistede afgørelse ikke nogen forpligtelse for EIB til at yde enheden med særligt formål for Curtis-projektet lånet, og den tillagde ikke initiativtageren til dette projekt nogen ret eller ændrede dennes retsstilling. Den eneste akt, som i denne henseende havde bindende og eksterne virkninger, var aftaledokumentationen vedrørende EIB’s finansiering af Curtis-projektet, som blev underskrevet den 25. juli 2018, og som ikke udgjorde en »forvaltningsakt« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), og artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006. Den omtvistede afgørelse var blot et obligatorisk led i EIB’s interne beslutningsproces. Da der var tale om en projektfinansieringstransaktion, forløb denne proces i to etaper. Først udtrykte bestyrelsen en principiel tilslutning til EIB’s finansiering af Curtis-projektet uden at vælge den begunstigede af lånet. Dernæst godkendte direktionen endeligt denne finansiering, efter at den med henblik på udførelsen af den omtvistede afgørelse og i henhold til artikel 11, stk. 3, i vedtægterne for EIB havde fastsat de nærmere regler og de endelige vilkår for denne finansiering inden for rammerne af bestyrelsens principielle tilslutning. EIB’s tjenestegrenes forhandling af kontrakten var et afgørende skridt, hvis heldige udfald ikke var sikret, hvilket tidligere erfaring vedrørende andre projekter vidner om.
EIB har, støttet af Kommissionen, anført, at hverken de retsakter, der vedtages efter bankens interne beslutningsproces, eller låneaftalen er »forvaltningsakter« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), og artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006. Dette er i overensstemmelse med EIB’s uafhængighed på området for finansielle transaktioner og med den omstændighed, at dens bankvirksomhed ikke kan sidestilles med administrativ virksomhed. Situationen i den foreliggende sag kan derfor ikke sammenlignes med situationen i de sager, der gav anledning til dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (
C-183/17 P og C-184/17 P
,
EU:C:2019:78
), hvori der klart var tale om en forvaltningsakt. Hvad angår artikel 271, litra c), TEUF, som sagsøgeren har påberåbt sig, tager denne bestemmelse alene sigte på at beskytte de særlige processuelle rettigheder, som medlemsstaterne og Kommissionen er tillagt ved artikel 19 i vedtægterne for EIB i forbindelse med bankens interne beslutningsproces vedrørende ydelse af lån, og medfører ikke nogen ret til at anfægte det materielle indhold af afgørelser om ydelse af lån. Hvad angår den procedure for intern prøvelse, der er fastsat i artikel 10 i forordning nr. 1367/2006, har denne ikke til formål at forbedre kvaliteten af beslutningsprocessen, men at udvide visse anmodende organisationers adgang til de retsmidler, der er tilgængelige ved Unionens retsinstanser, i overensstemmelse med samme forordnings artikel 12. Det er ikke muligt at anmode om intern prøvelse af en retsakt, der ikke kan anfægtes som omhandlet i artikel 263 TEUF, fordi den ikke har retsvirkninger i forhold til tredjemand, der er i strid med miljølovgivningen.
Det første anbringendes første led rejser spørgsmålet, om det var med urette, at EIB i den anfægtede retsakt fastslog, at den omtvistede afgørelse ikke var en foranstaltning, der havde »bindende og eksterne virkninger« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006.
Det skal indledningsvis bemærkes, at den administrative procedure for intern prøvelse, der er fastsat i artikel 10 i forordning nr. 1367/2006, giver søgsmålsadgang ved Den Europæiske Unions Domstol, idet en sag i henhold til samme forordnings artikel 12 skal anlægges »i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i [EUF-]traktaten« og dermed principielt under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i artikel 263 TEUF. Henset til den forbindelse, der således er mellem begrebet akt, der har »bindende og eksterne virkninger« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006, og begrebet retsakt, der har retsvirkning over for tredjemand som omhandlet i artikel 263 TEUF, er det af hensyn til den overordnede sammenhæng rimeligt at fortolke det førstnævnte begreb i overensstemmelse med det sidstnævnte.
Kommissionen og efterfølgende EIB har i det væsentlige foreslået, at det indledningsvis fastslås, at den omtvistede afgørelse ikke er en forvaltningsakt, idet den vedrører EIB’s finansielle aktiviteter, inden for rammerne af hvilke EIB skal kunne handle i fuld uafhængighed.
Som allerede fastslået i præmis 92 ovenfor kan EIB imidlertid ikke under omstændighederne i den foreliggende sag forsvare sig med et anbringende om, at den anmodning om intern prøvelse, som sagsøgeren indgav i henhold til artikel 10 i forordning nr. 1367/2006 og afgørelse 2008/50, var uforenelig med den »særlige status«, som EUF-traktaten tildeler EIB.
Retten skal derfor nøjes med at undersøge, om den omtvistede afgørelse har »bindende og eksterne virkninger« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006, og om den følgelig »[skulle] have retsvirkning over for tredjemand« som omhandlet i artikel 263 TEUF.
Ved afgørelsen af, om retsakter eller beslutninger »skal have retsvirkning over for tredjemand« som omhandlet i artikel 263 TEUF, skal vægten ifølge fast retspraksis lægges på disse retsakters eller beslutningers indhold snarere end på deres form, og det skal undersøges, om de har bindende retsvirkninger, som kan berøre tredjemands interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling (jf. i denne retning kendelse af 21.6.2007, Finland mod Kommissionen,
C-163/06 P
,
EU:C:2007:371
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 2.9.2009, E.ON Ruhrgas og E.ON Földgáz Trade mod Kommissionen,
T-57/07
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2009:297
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Dette er ikke tilfældet med hensyn til interne foranstaltninger, som ikke afføder virkninger uden for den udstedende EU-institution eller det udstedende EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur (jf. i denne retning dom af 17.7.1959, Phoenix-Rheinrohr mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 133, org.ref.: Rec. s. 163, på s. 181). Hvad angår retsakter eller beslutninger, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig sådanne, som afslutter en intern procedure, er dette heller ikke tilfældet for retsakter eller beslutninger, som er rent forberedende, for så vidt som de ikke fastlægger EU-institutionens, ‑organets, ‑kontorets eller ‑agenturets standpunkt vedrørende noget forhold ved denne procedure endeligt (jf. i denne retning dom af 7.3.2002, Satellimages TV5 mod Kommissionen,
T-95/99
,
EU:T:2002:62
, præmis
-
). Endelig er dette heller ikke tilfældet for retsakter eller beslutninger, som er udstedt til gennemførelse af en afgørelse (jf. i denne retning dom af 25.2.1988, Les Verts mod Parlamentet,
190/84
,
EU:C:1988:94
, præmis
og
; jf. ligeledes i denne retning generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse Ismeri Europa mod Revisionsretten,
C-315/99 P
,
EU:C:2001:243
, punkt
).
I den foreliggende sag skal både indholdet af den omtvistede afgørelse og den sammenhæng, hvori den er blevet vedtaget, undersøges med henblik på at gennemføre den i præmis 152 ovenfor nævnte undersøgelse i lyset af de principper, der er anført i præmis 153.
I overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, i vedtægterne for EIB tilkommer det bestyrelsen at træffe beslutning om ydelse af finansiering og fastsætte rentesatserne for udlån. Den kan på grundlag af en beslutning truffet med kvalificeret flertal uddelegere visse af sine beføjelser til direktionen. Ved delegation fastlægger den vilkårene og de nærmere regler for denne og overvåger dens gennemførelse. Artikel 11, stk. 3, i vedtægterne for EIB bestemmer, at direktionen under formandens ledelse og bestyrelsens kontrol varetager bankens løbende forretninger, at den forbereder bestyrelsens beslutninger, især med hensyn til ydelse af finansiering, og at den drager omsorg for udførelsen af disse beslutninger.
EIB’s forretningsorden bestemmer i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, dvs. efter ændringerne af 20. januar 2016 (
EUT 2016, L 127, s. 55
), i artikel 17, at »[d]er føres protokol over bestyrelsesmøderne. Protokollen underskrives af såvel formanden for vedkommende møde som formanden for det møde, på hvilket protokollen godkendes, og mødets sekretær«.
Denne forretningsordens artikel 18, stk. 1, bestemmer desuden følgende:
»Bestyrelsen udøver i henhold til […] artikel 9, stk. 1, [i vedtægterne for EIB] følgende beføjelser:
[…]
den godkender de finansierings- og garantitransaktioner, der er foreslået af direktionen […]«
I henhold til artikel 18, stk. 2, i EIB’s forretningsorden »[fører bestyrelsen] generelt tilsyn med, at [EIB] administreres på forsvarlig måde, i overensstemmelse med [EUF-]traktaten, vedtægterne og styrelsesrådets retningslinjer samt andre tekster, der regulerer [EIB’s] aktivitet, som led i det hverv, denne er betroet i medfør af [EUF-]traktaten«.
I artikel 18, stk. 3, i EIB’s forretningsorden henvises der til den mulighed for delegation af beføjelser til direktionen, som er fastsat i artikel 9, stk. 1, i vedtægterne for EIB, idet det er præciseret, at beslutning herom træffes med kvalificeret flertal.
Artikel 18, stk. 4, i EIB’s forretningsorden fastsætter, at bestyrelsen »udøver enhver anden beføjelse i henhold til vedtægterne [for EIB] og overdrager til direktionen i de regler og beslutninger, den vedtager, de tilknyttede gennemførelsesbeføjelser, idet direktionen i henhold til vedtægternes artikel 11, stk. 3, varetager [EIB’s] løbende forretninger under formandens ledelse og bestyrelsens kontrol«.
Som allerede anført fremgår det af punkt 11 i referatet af mødet den 12. april 2018, således som dette er tilført sagsakterne i den foreliggende sag, at bestyrelsen under dette møde godkendte finansieringsforslaget.
Det fremgår af finansieringsforslagets punkt 5, at for at kunne drage fordel af den støtteordning, der blev indført ved Real Decreto 413/2014 por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos (kongeligt dekret nr. 413/2014 om regulering af produktionen af elektricitet fra vedvarende energikilder, kraftvarme og affald) af 6. juni 2014 (BOE nr. 140 af 10.6.2014, s. 43876), skulle Curtis-projektet være fuldført, afprøvet og operationelt den 28. marts 2020, hvilket forudsatte en meget stram tidsplan for færdiggørelsen og til syvende og sidst, at finansieringen blev godkendt. Af denne grund anførte EIB’s tjenestegrene, at de havde besluttet at fremme den finansielle godkendelsesproces sideløbende med långivernes tekniske rådgivers forudgående revision og fase II i revisionen af projektet ved EIB’s tjenestegrene, idet de var klar over, at det, henset til de betydelige risici, der var identificeret i forbindelse med Curtis-projektet, var muligt, at EIB i sidste ende ville være forhindret i at deltage i finansieringen af dette.
I finansieringsforslagets punkt 15 var der redegjort nærmere for den foreslåede struktur til godkendelse af projektet. Det fremgik af dette punkt, at »[t]ransaktionen [skulle] gennemgå den sædvanlige godkendelsesprocedure i to faser for projektfinansieringstransaktioner. Efter bestyrelsens indledende godkendelse [ville] det endelige resultat af revisionen og den detaljerede dokumentation vedrørende lånet og projektet blive forelagt direktionen til endelig godkendelse. Denne procedure [gjorde] det muligt for [EIB] at overholde de strenge operationelle og kommercielle frister, der var nødvendige for projektfinansieringstransaktionerne, og navnlig for [Curtis-]projektet. Hvis de endelige vilkår skulle afvige fra vilkårene som angivet i denne godkendelse, ville bestyrelsen blive anmodet om en ny godkendelse i overensstemmelse med [EIB’s] procedure«.
Det fremgår desuden af det anførte i præmis 139 ovenfor, at den omtvistede afgørelse blev vedtaget med den begrundelse, at Curtis-projektet opfyldte målene for EIB’s udlånsvirksomhed og kriterierne for miljøprojekters støtteberettigelse i henhold til 2009-erklæringen og klimastrategien, navnlig fordi det støttede de europæiske og spanske mål for produktion af vedvarende energi, fordi det overholdt bæredygtighedskriterier og bestemmelser med det formål at løse problemet med ulovlig skovhugst som fastsat i den afledte EU-ret, og fordi det muliggjorde en nettoreduktion af de CO
-ækvivalente emissioner på spansk og europæisk plan.
Ved skrivelse af 13. april 2018 (jf. præmis 47 ovenfor) gav EIB initiativtageren til Curtis-projektet meddelelse om, at bestyrelsen havde godkendt lånet til finansiering af dette projekt, og om de vigtigste vilkår, som ville være vilkårene i finansieringsaftalen, idet banken anførte, at »[d]enne meddelelse ikke inde[bar] nogen juridisk forpligtelse hvad angår ydelse af ovennævnte lån, men [blev] givet for, at initiativtageren [kunne] tage de nødvendige skridt til formalisering af lånet«.
Ved en e-mail, som EIB’s afdeling »Civilsamfundet« sendte til sagsøgeren den 16. august 2018, og som denne har tilført den foreliggende sags akter med henblik på at kunne påberåbe sig den til støtte for sin argumentation, meddelte EIB sagsøgeren, at »[a]lle miljøoplysninger af relevans for revisionen af finansieringstransaktionen vedrørende [Curtis-projektet var] blevet fremsendt til bestyrelsen i fase I [af revisionen af dette projekt] og [var] blevet offentliggjort gennem databladet vedrørende de sociale og miljømæssige aspekter ved [samme projekt]. Fase [II] af revisionen vedrørte alene finansieringstransaktionens tekniske, økonomiske og finansielle aspekter. Dokumenterne vedrørende fase [II] af revisionen inde[holdt] ingen miljøoplysninger og [var] derfor ikke genstand for [den] anmodning[…] om [adgang til miljøoplysninger vedrørende Curtis-projektet, som sagsøgeren havde indgivet til EIB]«.
Det fremgår klart af indholdet af og den sammenhæng, hvori den omtvistede afgørelse blev vedtaget, at den var udtryk for EIB’s endelige stillingtagen, gennem bestyrelsen, til spørgsmålet om Curtis-projektets berettigelse til finansiering fra EIB, henset til dets miljømæssige og sociale aspekter, der opfyldte målene for EIB’s udlånsvirksomhed og kriterierne for miljøprojekters støtteberettigelse i henhold til 2009-erklæringen og klimastrategien.
Selv om revisionen af Curtis-projektet skulle fortsætte efter den omtvistede afgørelse, og selv om visse af finansieringstransaktionens tekniske, økonomiske og finansielle aspekter, som ydelsen af lånet afhang af, stadig skulle undersøges af direktionen, forholder det sig nemlig ikke desto mindre således, at denne revision ikke længere skulle vedrøre de miljømæssige og sociale aspekter ved projektet, som bestyrelsen havde taget endelig stilling til i den omtvistede afgørelse i lyset af samtlige oplysninger herom i finansieringsforslaget og databladet.
Som svar på et mundtligt spørgsmål stillet af Retten i retsmødet har EIB anerkendt, at den omtvistede afgørelse endeligt fastlagde det standpunkt, som bestyrelsen, der var den kompetente myndighed i denne henseende, indtog vedrørende spørgsmålet, om Curtis-projektet var berettiget til finansiering fra EIB, henset til dets miljømæssige og sociale aspekter. I denne henseende var der således hverken tale om bestyrelsens foreløbige opfattelse eller en mellemkommende afgørelse, hvis formål var at forberede dens endelige afgørelse.
Det følger heraf, at selv om den omtvistede afgørelse ikke – således som EIB har gjort gældende i forbindelse med den foreliggende sag, og således som banken nævnte i sin skrivelse af 13. april 2018 til initiativtageren til Curtis-projektet – udgjorde en retlig forpligtelse vedrørende ydelse af lånet til enheden med særligt formål, i det omfang der fortsat var andre tekniske, økonomiske og finansielle aspekter ved projektet, der skulle underkastes revision, havde afgørelsen ikke desto mindre visse endelige retsvirkninger i forhold til tredjemand, navnlig i forhold til initiativtageren til dette projekt, for så vidt som den fastslog, at projektet var berettiget til finansiering fra EIB, henset til dets miljømæssige og sociale aspekter, idet den således gav denne initiativtager mulighed for at træffe de nødvendige efterfølgende foranstaltninger til formalisering af det lån, som den pågældende skulle ydes, således som dette er anført i EIB’s skrivelse af 13. april 2018 til initiativtageren. Henset til disse miljømæssige og sociale aspekter kunne direktionens efterfølgende beslutning om at yde lånet, efter at have fortsat revisionen af Curtis-projektet vedrørende de øvrige aspekter, der endnu ikke var blevet undersøgt, kun – og højst – anses for at være en beslutning, der blev udstedt til gennemførelse af en afgørelse, som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 153 ovenfor.
Den procedure for intern prøvelse, der er indført ved forordning nr. 1367/2006 (jf. i denne henseende præmis 16, 18 og 19 ovenfor), skulle imidlertid netop vedrøre de miljømæssige aspekter, og den anmodning om intern prøvelse, som sagsøgeren indgav, rejste bl.a. tvivl om EIB’s vurdering af Curtis-projektets bæredygtighed og dets bidrag til opfyldelsen af målene for Unionens politik på miljøområdet (jf. i denne henseende præmis 54-57 ovenfor og punkt 80-123 i anmodningen om intern prøvelse). Denne anmodning vedrørte således i det mindste delvist de endelige retsvirkninger, som den omtvistede afgørelse havde i forhold til tredjemand.
Af disse grunde skal det første anbringendes første led ligeledes tiltrædes.
Henset til ovenstående betragtninger skal det første anbringende tages til følge i sin helhed, og på grundlag heraf skal den anfægtede retsakt annulleres.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
I den foreliggende sag har EIB ikke fået medhold i sine påstande. Sagsøgeren har desuden udtrykkeligt nedlagt påstand om, at EIB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Følgelig bør EIB pålægges at bære sine egne omkostninger og at betale sagsøgerens omkostninger.
I henhold til procesreglements artikel 138, stk. 1, skal institutioner, der er indtrådt i en sag, bære deres egne omkostninger.
Kommissionen skal derfor bære sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Udvidede Afdeling):

1)
Den Europæiske Investeringsbanks (EIB) afgørelse, der blev meddelt ClientEarth ved skrivelse af 30. oktober 2018, om afvisning af den anmodning om intern prøvelse af EIB’s bestyrelses afgørelse af 12. april 2018 om godkendelse af finansieringen af et projekt vedrørende et biomassekraftværk i Galicien (Spanien), som ClientEarth havde indgivet den 9. august 2018 i henhold til artikel 10 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af [Århuskonventionens] bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer og Kommissionens afgørelse 2008/50/EF af 13. december 2007 om de nærmere regler for anvendelsen af forordning nr. 1367/2006 for så vidt angår anmodninger om intern prøvelse af forvaltningsakter, annulleres.

2)
EIB bærer sine egne omkostninger og betaler de af ClientEarth afholdte omkostninger.

3)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger.

Van der Woude
Tomljenović
Schalin
Škvařilová-Pelzl
Nõmm
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 27. januar 2021.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.