CELEX: 62017CJ0702
Преюдициално запитване
Вътрешен пазар на природен газ
Концесии за обществена разпределителна услуга
Предсрочно прекратяване на концесии след изтичането на преходен период
Сума, която новият концесионер трябва да възстанови на стария
Принцип на правната сигурност

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на правото на Съюза в областта на концесиите за обществена услуга и принципа на правната сигурност.
Запитването е отправено в рамките на спор между Unareti SpA, от една страна, и Ministero dello Sviluppo Economico (Министерство на икономическото развитие, Италия), Presidenza del Consiglio dei Ministri — Dipartimento per gli Affari Regionali (Администрация на министър-председателя — отдел по регионалните въпроси, Италия), Autorità Garante per l’Energia Elettrica il Gas e il Sistema Idrico — Sede di Milano (Регулаторен орган за електроенергийния, газовия и водния сектор — седалище Милано, Италия), Presidenza del Consiglio dei Ministri — Conferenza Stato Regioni ed Unificata (Администрация на министър-председателя — Съвет на държавата и регионите и единен съвет, Италия), Ministero per gli affari regionali — Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie (Министерство на регионалните въпроси — отдел по регионалните въпроси и автономията, Италия) и Conferenza Unificata Stato Regioni e Enti Locali (Единен съвет на държавата и на регионите и местните общности, Италия), от друга, по повод на жалба, с която се иска отмяната, първо, на Decreto ministeriale n. 74951, approvazione del documento „Linee Guida su criteri e modalità applicative per la valutazione del valore del rimborso degli impianti di distribuzione del gas naturale“ (Наредба № 74951 за одобряване на документа „Насоки за критериите и правилата за определяне на подлежащата на възстановяване сума за инсталациите за разпределение на природен газ“) от 22 май 2014 г. (GURI № 129 от 6 юни 2014 г.), и второ, на Decreto interministeriale n. 106, regolamento recante modifica al decreto del 12 novembre 2011, n. 226, concernente i criteri di gara per l’affidamento del servizio di distribuzione del gas naturale (Междуведомствена наредба № 106 за изменение на Наредба № 226 от 12 ноември 2011 г. за критериите за възлагане на извършването на услугата за разпределение на природен газ) от 20 май 2015 г. (GURI № 161 от 14 юли 2015 г.).
Правна уредба
Правото на Съюза
Член 24 от Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО (
ОВ L 211, 2009 г., стр. 94
) предвижда:
„Държавите членки определят сами или изискват от предприятия, които притежават или отгов[а]рят за газоразпределителни системи, да определят, за срок определен от държавите членки, съобразявайки се с ефикасността и икономическия баланс, един или повече оператори на газоразпределителни системи […]“.
Италианското право
Член 14 от Decreto legislativo n. 164, attuazione della direttiva n. 98/30/CE recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale, a norma dell’articolo 41 della legge 17 maggio 1999, n. 144 (Законодателен декрет № 164 за прилагане на Директива 98/30/ЕО относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ в съответствие с член 41 от Закон № 144 от 17 май 1999 г.) от 23 май 2000 г. (GURI № 142 от 20 юни 2000 г.) предвижда, че дейността по разпределение на природен газ по принцип е дейност по извършване на обществена услуга, която общините възлагат на концесия за срок, не по-дълъг от 12 години, на концесионери, задължително избрани чрез конкурентна възлагателна процедура.
За текущите концесии за разпределение на природен газ, които не са били възложени чрез публична процедура, член 15, параграф 5 от посочения законодателен декрет предвижда:
„В областта на газоразпределителната дейност съществуващите към датата на влизане в сила на настоящия декрет концесии, както и концесиите на дружествата, създадени чрез преобразуване на действащите оператори, се запазват до определения краен срок, ако той настъпва преди края на преходния период по параграф 7. Текущите концесии, за които не е предвиден краен срок или чийто краен срок настъпва след преходния период, се запазват до края на този преходен период. В този случай изпълнителите на текущи поръчки и притежателите на текущи концесии имат право на възстановяване, като подлежащата на възстановяване сума се заплаща от новия оператор […] и се изчислява в съответствие с правилата, уговорени в споразуменията или договорите, а ако от волята на страните не могат да се изведат такива правила — в съответствие с критериите по член 24, букви a) и b) от Regio decreto n. 2578 [approvazione del testo unico della legge sull’assunzione direta dei pubblici servizi da parte dei comuni e delle province (Кралски указ № 2578 за одобряване на единния текст на Закона за прякото извършване на обществените услуги от общините и провинциите) (GURI № 52 от 4 март 1926 г.)] от 15 октомври 1925 г. Във всички случаи в сумата не се включва размерът на пропуснатите ползи от предсрочното прекратяване на правоотношението с оператора“.
Член 24 от Кралски указ № 2578 от 15 октомври 1925 г. гласи, че в рамките на режима за прекратяването на концесиите за услуги от общините трябва да се вземат предвид следните критерии:
„а)
промишлената стойност на инсталацията и на съответното движимо и недвижимо оборудване при отчитане на времето, изминало от действителното начало на експлоатацията и от евентуалните ремонти на инсталацията или оборудването, и на евентуално съдържащите се в концесионния договор клаузи относно собствеността на това оборудване, към момента на изтичането на срока на концесията;
b)
изплатените от общините авансови суми или субсидии, както и размера на авансово платените от концесионерите пропорционални регистрационни такси и евентуално платените на общините концеденти премии, отново при отчитане на обстоятелствата, посочени в предходната буква“.
Член 5, параграфи 2 и 3 от Decreto n. 226 del ministro dello sviluppo economico et del ministre per i rapporti con le regioni e la coesione territoriale recante regolamento per i criteri di gara e per la valutazione dell’offerta per l’affidamento del servizio della distribuzione del gas naturale, in attuazione dell’articolo 46-bis del decreto legge 1° ottobre 2007 n. 159, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222 (Наредба № 226 на министъра на икономическото развитие и на министъра за отношенията с регионите и териториалното сближаване относно критериите за възлагане и оценяването на офертите за извършване на обществената услуга за разпределение на природен газ съгласно член 46-bis от Наредба-закон № 159 от 1 октомври 2007 г., преобразувана в закон, с някои изменения, със Закон № 222 от 29 ноември 2007 г.) от 12 ноември 2011 г. (редовна притурка към GURI № 22 от 27 януари 2012 г.), в първоначалната си редакция гласи:
„2.   Сумата, която се възстановява на изпълнителите, съответно притежателите на подлежащи на прекратяване поръчки и концесии, за които не е предвиден краен срок или чийто договорен срок изтича след предвидената в новото обявление дата на прекратяване на изпълнението на услугата, се изчислява въз основа на уговореното в споразуменията или договорите в съответствие с разпоредбите на член 15, параграф 5 от Законодателен декрет № 164 от 23 май 2000 г., изменен, в частност в случаите на предсрочно прекратяване на договора спрямо уговорения краен срок.
3.   Когато методиката за изчисляване на сумата, подлежаща на възстановяване на изпълнителите, съответно притежателите по параграф 2, не може да се изведе от договорните документи, включително когато в тях най-общо е посочено, че възстановяването се извършва по пазарни цени, критериите по член 24, параграф 4, букви a) и b) от Кралски указ № 2578 от 15 октомври 1925 г. се прилагат в съответствие с правилата по параграфи 5—13 единствено по отношение на частта от инсталацията, която е собственост на оператора и за която не е предвидено към уговорения краен срок на концесията да бъде безвъзмездно прехвърлена на местния орган концедент“.
Член 4, параграф 6 от Decreto-legge n. 69 convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013 n. 98, disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia (Наредба-закон № 69, преобразувана в закон, с някои изменения, със Закон № 98 от 9 август 2013 г., за спешни мерки за възстановяване на икономиката) от 21 юни 2013 г. (редовна притурка към GURI № 144 от 21 юни 2013 г.) предвижда, че за да се улесни провеждането на процедурите за конкурентно възлагане на газоразпределителната услуга и за да се намалят разходите за местните органи и предприятията, „министерството на икономическото развитие може да издава насоки за критериите и практическите правила за определяне на подлежащата на възстановява сума за инсталациите за разпределение на природен газ в съответствие с член 5 от Наредба № 226 от 12 ноември 2011 г.“.
С Наредба № 74951 от 22 май 2014 г. са одобрени посочените в Наредба-закон № 69 от 21 юни 2013 г.„насоки за критериите и практическите правила за определяне на подлежащата на възстановяване сума за инсталациите за разпределение на природен газ“.
Член 1, параграф 16 от Decreto-legge n. 145 convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2014 n. 9, interventi urgenti di avvio del piano « destinazione Italia » per il contenimento delle tariffe elettriche e del gas, per l’internazionalizzazione, lo sviluppo e la digitalizzazione delle imprese, nonché misure per la realizzazione di opere pubbliche ed EXPO 2015 (Наредба-закон № 145, преобразувана в закон, с някои изменения, със Закон № 9 от 21 февруари 2014 г., за въвеждане на спешни мерки за изпълнение на плана „Дестинация Италия“ за ограничаване на цените на електроенергията и газа и за интернационализация, развитие и дигитализация на предприятията и на мерки за осъществяването на обществени строителни проекти и Експо 2015) от 23 декември 2013 г. (GURI № 300 от 23 декември 2013 г.) изменя член 15, параграф 5 от Законодателен декрет № 164 от 23 май 2000 г., като за целите на определянето на приложимите правила по въпросите, които не са уредени в съответните споразумения и договори, заменя препращането към критериите по член 24, букви a) и b) от Кралски указ № 2578 от 15 октомври 1925 г. с препращане към „насоките за критериите и практическите правила за определяне на подлежащата на възстановяване сума, посочени в член 4, параграф 6 от Наредба-закон № 69 от 21 юни 2013 г.“.
Decreto-legge n. 91 convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014 n. 116, disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea (Наредба-закон № 91, преобразувана в закон, с някои изменения, със Закон № 116 от 11 август 2014 г., за въвеждане на спешни мерки за селското стопанство, за опазване на околната среда и за енергийна ефективност на училищните и университетските сгради, за възстановяване и развитие на предприятията, за ограничаване на разходите, включвани в цените на електроенергията, и за незабавно определяне на мерките за изпълнение, произтичащи от европейската нормативна уредба) от 24 юни 2014 г. (GURI № 144 от 24 юни 2014 г.), внася допълнително изменение в член 15, параграф 5 от Законодателен декрет № 164 от 23 май 2000 г., като предвижда, че подлежащата на възстановяване сума се изчислява в съответствие с разпоредбите на споразуменията и договорите, „при условие че са уговорени преди датата на влизане в сила“ на Наредба № 226 от 12 ноември 2011 г.
Член 5, параграф 2 от Наредба № 226 от 12 ноември 2011 г., изменена с Междуведомствена наредба № 106 от 20 май 2015 г., предвижда, че критерият за договорно определяне на сумата се прилага, „при условие че договорните документи са изготвени преди 11 февруари 2012 г. и съдържат всички методологични параметри като ценовите позиции за различните видове оборудване за прилагане към актуализирания опис на активите и третирането на физическата амортизация, включително експлоатационните срокове за различните видове оборудване, за изчисляването и проверката на подлежащата на възстановяване сума, в това число от органа“. В параграф 3 от същия член се добавя, че когато методиката за изчисляване на подлежащата на възстановяване сума „не може да се изведе от договорните документи, изготвени преди 11 февруари 2012 г., включително когато в тях най-общо е посочено, без да се указва методиката, че подлежащата на възстановяване сума трябва да се изчислява въз основа на Кралски указ № 2578 от 15 октомври 1925 г. или да се определя по пазарни цени“, правилата по член 5, параграфи 5—13 от Наредба № 226 от 12 ноември 2011 г. се прилагат „единствено по отношение на частите от инсталацията, които са собственост на оператора и за които не е предвидено към уговорения краен срок на концесията да бъдат безвъзмездно прехвърлени на местния орган концедент, в съответствие с практическите правила в насоките за критериите и практическите правила за определяне на подлежащата на възстановяване сума“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
От акта за преюдициално запитване следва, че Unareti извършва обществената услуга за разпределение на природен газ в 213 общини в Италия, по-голямата част от които в Ломбардия, чрез мрежа от около 7650 километра и при годишен разпределителен обем от близо 2 милиарда кубични метра газ.
Това дружество иска от Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия) да отмени одобрените с Наредба № 74951 от 22 май 2014 г.„насоки за критериите и правилата за определяне на подлежащата на възстановяване сума за инсталациите за разпределение на природен газ“.
Впоследствие то допълва петитума на жалбата си с искане за отмяна на Междуведомствена наредба № 106 от 20 май 2015 г.
Unareti в частност поддържа, че обжалваните наредби са издадени в нарушение на принципа на правната сигурност, доколкото във връзка с изчисляването на сумата на възстановяването, на което има право като бивш концесионер, с обратна сила му отнемат възможността да се позовава на договорните разпоредби или на Кралски указ № 2578 от 15 октомври 1925 г. и го задължават да взема предвид неблагоприятните за него „насоки за критериите и правилата за определяне на подлежащата на възстановяване сума за инсталациите за разпределение на природен газ“, одобрени с Наредба № 74951 от 22 май 2014 г.
С решение от 14 октомври 2016 г. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио) отхвърля жалбата.
Unareti обжалва това съдебно решение пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия).
Тази юрисдикция посочва, че следва да съвмести отварянето на съответния пазар за конкуренция със защитата на заварените договорни правоотношения. За тази цел според нея е необходимо Съдът да даде тълкуване на „релевантните правила на Съюза“ и принципа на правната сигурност, в частност предвид решения от 17 юли 2008 г., ASM Brescia (
C‑347/06
,
EU:C:2008:416
, т.
) и от 12 декември 2013 г., Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation (
C‑362/12
,
EU:C:2013:834
, т.
), за да се установи дали те допускат измененията, въведени с обжалваните наредби.
При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Съставляват ли тези принципи и правила пречка за национална правна уредба […], която предвижда прилагане с обратна сила на критериите за определяне на сумите, подлежащи на възстановяване на бившите концесионери, с което се засягат заварените търговски правоотношения, или подобно прилагане е обосновано, включително от гледна точка на принципа на пропорционалност, от необходимостта от защита на други обществени интереси от европейско значение, свързани с изискването за по-добра защита на конкуренцията на целевия пазар и едновременно с това за по-висока степен на защита на потребителите на услугата, които биха могли да понесат непряко последиците от евентуалното увеличение на сумите, дължими на бившите концесионери?“.
По допустимостта на преюдициалното запитване
Най-напред следва да се отхвърли доводът на италианското правителство, че преюдициалното запитване е недопустимо, тъй като не отговаря на изискванията на член 94 от Процедурния правилник на Съда.
Съгласно този член освен отправените до Съда преюдициални въпроси преюдициалното запитване трябва, първо, да съдържа кратко изложение на предмета на спора и на релевантните факти, така както са установени от запитващата юрисдикция, или поне изложение на фактите, на които се основават въпросите, второ, да възпроизвежда съдържанието на приложимите в случая национални разпоредби, и ако е необходимо — релевантната национална съдебна практика, и трето, да излага причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването или валидността на някои разпоредби на правото на Съюза, както и установената от нея връзка между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо в главното производство (решение от 26 май 2016 г., NN (L) International,
C‑48/15
,
EU:C:2016:356
, т.
).
От текста на акта за преюдициално запитване обаче личи, че той отговаря на тези условия, доколкото излага в достатъчна степен фактите по спора в главното производство, възпроизведени в точки 13—15 от настоящото решение, доколкото указва на Съда приложимата национална правна уредба, припомнена в точки 4—12 от настоящото решение, и доколкото дава възможност на Съда да разбере причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси за тълкуването на правото на Съюза в областта на концесиите за обществена услуга и на принципа на правната сигурност в контекста на спора в главното производство, причини, които са упоменати в точки 16 и 19 от настоящото решение.
Следователно преюдициалното запитване е допустимо.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали правото на Съюза в областта на концесиите за обществени услуги във връзка с принципа на правната сигурност трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като приложимата в главното производство, която изменя референтните правила за изчисляването на сумата, подлежаща на възстановяване на притежателите на възложени без състезателна процедура концесии за разпределение на природен газ поради предсрочното прекратяване на тези концесии с оглед на превъзлагането им чрез състезателна процедура.
Следва да се припомни, че в областта на концесиите за обществени услуги приложимото в главното производство вторично право на Съюза, а именно член 24 от Директива 2009/73, просто предвижда, че държавите членки определят един или повече оператори на газоразпределителни системи за срок, който определят, съобразявайки се с ефикасността и икономическия баланс.
Освен това Съдът е постановил, че макар концесията за обществена услуга да не попада в приложното поле на директивите за различните категории обществени поръчки (вж. по-специално решение от 21 юли 2005 г., Coname,
C‑231/03
,
EU:C:2005:487
, т.
), от първичното право на Съюза следва, че публичните органи са длъжни, когато смятат да възложат такава концесия, да спазват общо основните правила на Договора за функционирането на ЕС, и в частност принципа за недопускане на дискриминация, основана на гражданството (в този смисъл вж. по-специално решение от 7 декември 2000 г., Telaustria и Telefonadress,
C‑324/98
,
EU:C:2000:669
, т.
).
По-конкретно, ако към такава концесия има сигурен трансграничен интерес, предоставянето ѝ в отсъствие на всякаква прозрачност на предприятие, разположено в държавата членка на възлагащия орган, представлява разлика в третирането в ущърб на предприятията, които могат да бъдат заинтересовани от нея и които са разположени в друга държава членка (вж. в този смисъл решение от 17 юли 2008 г., ASM Brescia,
C‑347/06
,
EU:C:2008:416
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен ако не е обоснована с обективни обстоятелства, такава разлика в третирането — която, като изключва всички предприятия, разположени в друга държава членка, а не в държавата членка на възлагащия орган, действа основно в ущърб на тези предприятия — представлява основана на гражданството непряка дискриминация, забранена съгласно членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 17 юли 2008 г., ASM Brescia,
C‑347/06
,
EU:C:2008:416
, т.
).
След това напомняне все пак трябва да се отбележи, че правилата, упоменати в точки 26—29 от настоящото решение, се отнасят до задълженията, с които е обвързан възлагащият орган при възлагането на концесия за обществена услуга за разпределение на природен газ, в частност в случаите на наличие на сигурен трансграничен интерес към концесията.
Не това обаче е предметът, нито ефектът на обжалваните в главното производство наредби, които се отнасят единствено до референтните правила за изчисляването на сумата на възстановяването, което националното право, а именно член 15, параграф 5 от Законодателен декрет № 164 от 23 май 2000 г. в приложимата му в главното производство редакция, предвижда в полза на притежателя на текуща концесия, която е била възложена без предварително провеждане на състезателна процедура и която предсрочно се прекратява с оглед на превъзлагането ѝ чрез конкурентна възлагателна процедура въз основа единствено на националното право, а именно на член 14 от същия законодателен декрет, доколкото Директива 2009/73 не предвижда да се преразглеждат съществуващите газоразпределителни концесии.
Оттук следва, че преразглеждането на съществуващите концесии, чиито последици са отчасти определени с обжалваните в главното производство наредби, не произтича от правото на Съюза в областта на концесиите за обществена газоразпределителна услуга.
Освен това въведеното с тези наредби изменение на референтните правила, което цели да ограничи в определени хипотези възможността на лицето с право на възстановяване да се позовава на клаузите на концесионния договор или на Кралски указ № 2578 от 15 октомври 1925 г., само по себе си не би могло да представлява разлика в третирането в ущърб на предприятия, които потенциално биха били заинтересовани от услуга като извършваната от Unareti и които се намират на територията на различна от Италия държава членка. Всъщност подобно изменение на референтните правила е приложимо без разлика към предприятията със седалище в Италия и към предприятията със седалище в друга държава членка.
В този контекст следва да се припомни, че съгласно правото на Съюза всеки национален орган е обвързан от принципа на правната сигурност, но само когато следва да прилага правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от 17 юли 2008 г., ASM Brescia,
C‑347/06
,
EU:C:2008:416
, т.
и цитираната съдебна практика).
Както обаче беше посочено в точки 32 и 33 от настоящото решение, предсрочното прекратяване на съществуващите концесии и приемането на обжалваните в главното производство наредби не са действия на италианските органи по изпълнение на задължението им за прилагане на правото на Съюза.
По тази си особеност случаят в главното производство се различава от споменатите от запитващата юрисдикция дела, по които са постановени решения от 17 юли 2008 г., ASM Brescia (
C‑347/06
,
EU:C:2008:416
, т.
) и от 12 декември 2013 г., Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation (
C‑362/12
,
EU:C:2013:834
) и по които принципът на правната сигурност е бил приложим поради наличието на произтичащи от правото на Съюза задължения, въз основа на които компетентните национални органи е трябвало съответно да обосноват разлика в третирането, съставляваща отклонение от правилата, упоменати в точки 27—29 от настоящото решение, и да възстановят данъци, събрани в нарушение на правото на Съюза.
Ето защо на поставения въпрос следва да се отговори, че правото на Съюза в областта на концесиите за обществени услуги във връзка с принципа на правната сигурност трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като приложимата в главното производство, която изменя референтните правила за изчисляването на сумата, подлежаща на възстановяване на притежателите на възложени без състезателна процедура концесии за разпределение на природен газ поради предсрочното прекратяване на тези концесии с оглед на превъзлагането им чрез състезателна процедура.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

Правото на Съюза в областта на концесиите за обществени услуги във връзка с принципа на правната сигурност трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като приложимата в главното производство, която изменя референтните правила за изчисляването на сумата, подлежаща на възстановяване на притежателите на възложени без състезателна процедура концесии за разпределение на природен газ поради предсрочното прекратяване на тези концесии с оглед на превъзлагането им чрез състезателна процедура.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.