CELEX: 62018CJ0060
Řízení o předběžné otázce
Životní prostředí
Odpady
Směrnice 2008/98/ES
Opětovné použití a využití odpadů
Zvláštní kritéria týkající se stavu, kdy kal z čistíren odpadních vod přestává být po zpracování za účelem jeho využití odpadem
Neexistence kritérií vymezených na úrovni Evropské unie nebo na vnitrostátní úrovni

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 6 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic (Úř. věst. 2008, L 312, s. 3).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Tallinna Vesi AS a Keskkonnaamet (úřad pro ochranu životního prostředí, Estonsko) ve věci přijetí dvou rozhodnutí Keskkonnaamet, jež byla  vydána pro společnost Tallinna Vesi pro  účely využití odpadů a kterými bylo odmítnuto konstatování stavu, kdy kal z čistíren odpadních vod přestává být po zpracování pro účely využití odpadem.

Právní rámec

Unijní právo
Bod 1 odůvodnění směrnice 2008/98 stanoví:
„Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/12/ES ze dne 5. dubna 2006 o odpadech [(Úř. věst. 2006, L 114, s. 9)] stanoví právní rámec pro nakládání s odpady ve Společenství. Definuje klíčové pojmy, jako jsou odpady, využití a odstraňování odpadů, a zavádí základní požadavky pro nakládání s odpady, zvláště povinnost zařízení nebo podniků zabývajících se nakládáním s odpady získat povolení nebo registraci a povinnost členských států vypracovat plány pro nakládání s odpady. Dále stanoví hlavní zásady, jako je například povinnost nakládat s odpady takovým způsobem, aby to nemělo nepříznivý dopad na životní prostředí a lidské zdraví, podpora při uplatňování hierarchie způsobů nakládání s odpady a v souladu se zásadou ‚znečišťovatel platí‘  požadavek, podle něhož náklady na odstraňování odpadů nese držitel odpadu, předchozí držitelé či výrobci výrobků, z nichž odpad vznikl.“
Body 28 a 29 odůvodnění směrnice 2008/98 uvádějí:
„(28)      Tato směrnice by měla pomoci EU přiblížit se ‚recyklační společnosti‘, a to prostřednictvím úsilí o zamezení vzniku odpadů a o využívání odpadu jako zdroje [...].
(29)      V souladu s hierarchií způsobů nakládání s odpady a cílem vytvoření recyklační společnosti by měly členské státy podporovat používání recyklovatelného materiálu [...] a pokud je to možné, neměly by podporovat skládkování nebo spalování těchto recyklovatelných materiálů.“
Bod 30 odůvodnění této směrnice stanoví:
„Za účelem uplatňování zásady obezřetnosti a zásady prevence zakotvených v čl. [191] odst. 2 [SFEU] je nezbytné stanovit pro nakládání s odpady v rámci Společenství obecné environmentální cíle. Je třeba, aby Společenství a členské státy vytvořily na základě těchto zásad rámec pro předcházení vzniku, omezení a pokud možno úplné vyloučení zdrojů znečištění nebo obtěžujících jevů, a to přijetím opatření, která by vylučovala známá rizika.“
Podle čl. 3 bod 1 uvedené směrnice:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
1)      ‚odpadem‘ jakákoli látka nebo předmět, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil;“
Článek 4 odst. 1 téže směrnice, nadepsaný „Hierarchie způsobů nakládání s odpady“, zní následovně:
„1.      Jako pořadí priorit pro právní předpisy a politiku v oblasti předcházení vzniku odpadů a nakládání s nimi se použije tato hierarchie způsobů nakládání s odpady:
a)      předcházení vzniku,
b)      příprava k opětovnému použití,
c)      recyklace,
d)      jiné využití, například energetické využití, a
e)      odstraňování.“
Podle článku 6 směrnice 2008/98, nadepsaného „Stav, kdy odpad přestává být odpadem“:
„1.      Některé zvláštní druhy odpadu přestávají být odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1, pokud byly předmětem některého způsobu využití, včetně recyklace, a splňují zvláštní kritéria, která budou vypracována v souladu s těmito podmínkami:
a)      látka nebo předmět se běžně využívají ke konkrétním účelům;
b)      pro tuto látku nebo tento předmět existuje trh nebo poptávka;
c)      látka nebo předmět splňují technické požadavky pro konkrétní účely a vyhovují stávajícím právním předpisům a normám použitelným na výrobky; a
d)      využití látky nebo předmětu nepovede k nepříznivým dopadům na životní prostředí nebo lidské zdraví.
Kritéria zahrnují podle potřeby limitní hodnoty pro znečišťující látky a zohledňují jakékoli možné nepříznivé dopady látky nebo předmětu na životní prostředí.
2.      Opatření, jež mají za účel změnit jiné než podstatné prvky této směrnice jejím doplněním, která se týkají přijetí kritérií uvedených v odstavci 1 a kterými se vymezuje odpad, na něž se tato kritéria použijí, se přijímají regulativním postupem s kontrolou podle čl. 39 odst. 2. Měla by být zvážena zvláštní kritéria pro určení, kdy odpad přestává být odpadem, mj. alespoň pro kamenivo, papír, sklo, kovy, pneumatiky a textil.
[...]
4.      Pokud nebyla kritéria stanovena na úrovni Společenství postupem uvedeným v odstavci 1 a 2, mohou členské státy v jednotlivých případech rozhodnout, zda určitý odpad přestal být odpadem, s přihlédnutím k platné judikatuře. Tato rozhodnutí oznámí Komisi v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti [(Úř. věst. 1998, L 204, s. 37; Zvl. vyd. 13/20, s. 337), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/48/ES ze dne 20. července 1998 (Úř. věst. 1998, L 217, s. 18; Zvl. vyd. 13/21, s. 8)] v případech, kdy to tato směrnice požaduje.
[...]“

Estonské právo
Dne 28. ledna 2004 Riigikogu (parlament) Estonské republiky přijal jäätmeseadus (zákon o odpadech). Ustanovení § 2 a § 2
zákona o odpadech, ve znění platném od 18. července 2014 do 31. prosince 2015, byla následujícího znění:
„§ 2 – Odpady
(1)      Odpadem je jakákoliv movitá věc nebo registrované plavidlo, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil.
(2)      ‚Zbavení se‘ spočívá ve vyřazení movité věci z užívání, vzdání se jejího užívání nebo jejím nevyužívání, protože užívání této věci není z technického hlediska možné nebo se nejeví s přihlédnutím k hospodářské situaci nebo podmínkám v oblasti životního prostředí jako přiměřené.
[...]
(4)      Vláda vyhotoví prostřednictvím nařízení seznam odpadů zahrnující také nebezpečné odpady, které splňují podmínky stanovené v odst. 1 tohoto paragrafu [...]
§ 2
– Stav, kdy odpad přestává být odpadem
(1)      Odpad přestává být odpadem, pokud byl předmětem některého způsobu využití, včetně recyklace, a splňuje zvláštní kritéria přijatá na základě čl. 6 odst. 2 směrnice 2008/98[...], která jsou stanovena v souladu s těmito podmínkami:
1)      látka nebo předmět se běžně využívají ke konkrétním účelům;
2)      pro tuto látku nebo tento předmět existuje trh nebo poptávka;
3)      látka nebo předmět splňují technické požadavky pro konkrétní účely a vyhovují stávajícím právním předpisům a normám použitelným na výrobky;
4)      využití látky nebo předmětu nepovede k negativním dopadům na životní prostředí nebo lidské zdraví.
(2)      Pokud nebyla stanovena žádná kritéria ve smyslu odstavce 1 tohoto paragrafu v souladu s čl. 6 odst. 2 směrnice 2008/98/ES, může příslušný ministr, s přihlédnutím k podmínkám uvedeným v odst. 1 bodech 1 až 4 tohoto paragrafu, stanovit nařízením kritéria, na základě nichž určité druhy odpadu přestávají být odpadem.
(3)      Kritéria musí v případě potřeby zahrnovat limitní hodnoty pro znečišťující látky a zohledňovat jakékoli možné negativní dopady látky nebo předmětu na životní prostředí nebo lidské zdraví.
(4)      Využití, po jehož uskutečnění odpad přestává být odpadem, musí být uvedeno v povolení k nakládání s odpadem nebo v integrovaném environmentální povolení, uděleném podle tööstusheite seadus (zákon o průmyslových emisích), jehož držitelem  je podnik, který daný způsob využití uskutečnil.“

Spor v původním řízení a předběžné otázky
Společnost Tallinna Vesi se zabývá odváděním komunálních odpadních vod města Tallinn (Estonsko) a jeho okolí, jakož i čištěním odpadních vod v čistírně odpadních vod na bázi aktivovaného kalu. Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že kaly z čistíren odpadních vod vzniklé v rámci procesu čištění odpadních vod jsou pro účely anaerobní digesce (metanizace) přemístěny do cisteren. Po procesu anaerobní digesce v délce patnácti dnů jsou tyto kaly zbaveny vody pomocí odstředivek vybavených (filtry) lisy a přemístěny do kompostovacího zařízení za účelem aerobní digesce.
Společnost Tallinna Vesi měla v úmyslu uvádět tímto způsobem zpracované kaly z čistíren komunálních odpadních vod  na trh jako kompost pro zelené plochy. Má za to, že tento postup odpovídá organické recyklaci (kód postupu R3o), a chce získat odpovídající povolení k nakládání s odpady.
Podle vnitrostátního práva je organická recyklace jedním ze způsobů využití odpadů, během něhož jsou odpady zpracovány a přestávají být odpadem, pokud jsou plněny technické požadavky pro konkrétní účely a jsou dodrženy právní předpisy, jakož i normy použitelné na výrobky,  ve smyslu § 2
odst. 1 bodu 3 zákona o odpadech.
Estonská republika provedla článek 6 směrnice 2008/98 do vnitrostátního práva tak, že v § 2
zákona o odpadech je stanoveno, že ke vzniku stavu, kdy odpad přestává být odpadem, může dojít pouze na základě unijního aktu nebo nařízení ministra životního prostředí, kterým jsou stanovena  daná kritéria. Konkrétně, v souladu s odst. 2 tohoto ustanovení, konstatování stavu, kdy kal z čistíren odpadních vod, zpracovaný takovým hospodářským subjektem, jako je společnost Tallinna Vesi, přestává být odpadem, předpokládá, že ministr životního prostředí  nařízením předem stanovil pro daný druh odpadu kritéria, na základě nichž úřad pro ochranu životního prostředí mohl posoudit, zda zpracované kaly z čistíren odpadních vod přestaly být odpadem. Tento úřad se tudíž nemůže podle estonského práva opírat výlučně o zásady uvedené v § 2
odst. 1 zákona o odpadech pro účely rozhodnutí, zda v projednávané věci přestaly být kaly z čistírny odpadních vod z důvodu uplatnění postupu stabilizace a hygienizace těchto kalů ze strany společnosti Tallinna Vesi odpadem a mohou se stát  výrobky.
K datu vydání povolení, o která jde ve věci v původním řízení,  nebyla přitom ani v unijním,  ani estonském právu stanovena taková kritéria. Úřad pro ochranu životního prostředí neudělil tedy kód R3o pro využití kalů z čistíren komunálních odpadních vod z důvodu nesplnění podmínky stanovené v § 2
odst. 1 bodu 3 zákona o odpadech.  Postupy zpracování odpadů uskutečněné společností Tallinna Vesi byly tudíž prostřednictvím dvou rozhodnutí,  která přijal úřad pro ochranu životního prostředí,  kvalifikovány jako „biologická úprava předcházející využití odpadu (kód postupu R12o)“.
Dne 1. prosince 2014 a 20. července 2015 podala společnost Tallinna Vesi žaloby u Tallinna Halduskohus (správní soud v Tallinnu, Estonsko) znějící na částečné zrušení těchto dvou rozhodnutí a uložení povinnosti úřadu na ochranu životního prostředí změnit povolení z těchto rozhodnutí vyplývající nebo, není-li to možné, vydat nová povolení založená na kódu postupu R3o. Tyto žaloby byly zamítnuty rozsudkem ze dne 15. července 2016 z důvodu neexistence technických požadavků, právních předpisů a norem použitelných na výrobky. Společnost Tallinna Vesi tak podala proti tomuto rozsudku odvolání.
Za těchto okolností se Tallinna Ringkonnakohus (odvolací soud v Tallinnu, Estonsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Má se čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/98 vykládat v tom smyslu, že je s ním v souladu vnitrostátní právní akt, který stanoví, že pokud nebyla na úrovni Evropské unie pro určitý druh odpadu stanovena kritéria pro stav, kdy přestává být odpadem, závisí stav, kdy odpad přestává být odpadem, na tom, zda pro daný druh odpadu existují kritéria stanovená obecně závazným vnitrostátním právním aktem?
2)      Opravňuje čl. 6 odst. 4 první věta směrnice 2008/98 držitele odpadu k tomu, aby v případě, že na úrovni Unie nebyla ohledně určitého druhu odpadu stanovena žádná kritéria pro stav, kdy přestává být odpadem, požádal příslušný orgán nebo soud členského státu, aby určil stav, kdy tento odpad přestává být odpadem, v souladu s platnou judikaturou Evropského soudního dvora bez ohledu na to, zda pro daný druh odpadu existují kritéria stanovená obecně závazným vnitrostátním právním aktem?“

K předběžným otázkám
Podstatou předběžných otázek, kterými je třeba se zabývat společně, je, zda čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/98 musí být vykládán v tomto smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava, o niž jde ve věci v původním řízení, podle  které v případě, že na úrovni Unie nebyla ohledně určitého druhu odpadu stanovena žádná kritéria pro stav, kdy přestává být odpadem, závisí takový stav na existenci kritérií stanovených pro tento druh odpadu obecně závazným vnitrostátním právním aktem, a zda za takových okolností může držitel odpadu vyžadovat, aby příslušný orgán nebo soud členského státu v souladu s platnou judikaturou Soudního dvora konstatoval stav, kdy tento odpad přestává být odpadem.
Je třeba připomenout, že čl. 3 bod 1 směrnice 2008/98 definuje pojem  „odpad“ jako jakoukoli látku nebo předmět, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil.
Článek 6 odst. 1 první pododstavec směrnice 2008/98 stanoví podmínky, které musí splňovat zvláštní kritéria umožňující určit, které odpady přestávají být odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1 této směrnice, pokud byly předmětem některého způsobu využití nebo recyklace.
Podle čl. 6 odst. 2 směrnice 2008/98 je Komise pověřena přijetím pravidel uplatňování odst. 1 tohoto článku pro účely přijetí zvláštních kritérií umožňujících určit stav, kdy odpad přestává být odpadem.  Je  nesporné, že pokud jde o takové kaly z čistíren odpadních vod, jako jsou kaly, o něž jde ve věci v původním řízení a které byly předmětem zpracování pro účely využití, nebyla taková pravidla přijata.
Za takových okolností mohou členské státy, jak vyplývá ze znění čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/98, v jednotlivých případech rozhodnout, zda určité odpady přestaly být odpady, přičemž jsou povinny, pokud to směrnice 98/34 ve znění směrnice 98/48 vyžaduje,  oznámit Komisi technické normy a předpisy, jež byly v této souvislosti přijaty.
Zaprvé je třeba konstatovat, že normotvůrce Evropské unie tak konkrétně stanovil, že členské státy jsou oprávněny přijmout opatření týkající se stavu, kdy látka nebo předmět přestává být odpadem, avšak povahu těchto opatření neupřesnil.
V této souvislosti je třeba upřesnit, že jelikož opatření přijatá na základě čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/98, stejně jako unijní právní předpisy přijaté na základě odst. 2 tohoto článku, vedou ke stavu, kdy odpad přestává být odpadem, a tedy k ukončení ochrany, kterou právo o odpadech zaručuje ve vztahu k životnímu prostředí a lidskému zdraví, musí zajistit dodržování podmínek stanovených v odst. 1 písm. a) až d) uvedeného článku a zejména zohlednit jakýkoliv možný nepříznivý účinek dotyčné látky nebo předmětu na životní prostředí a lidské zdraví.
Ze znění čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/98 mimo jiné vyplývá, že členské státy mohou stanovit možnost přijímání rozhodnutí týkající se individuálních případů, zejména na základě žádostí předložených držitelem látky nebo předmětu kvalifikovaného jako „odpad“, ale mohou také přijmout normy nebo technické předpisy týkající se odpadu určité kategorie nebo určitého druhu. Jak uvedla generální advokátka v bodě 49 svého stanoviska, povinnost obsažená v tomto ustanovení, oznámit taková opatření Komisi, pokud to směrnice 98/34 ve znění směrnice 98/48 vyžaduje, se týká totiž návrhů technického předpisu, a nikoliv individuálních rozhodnutí.
Článek 6 odst. 4 směrnice 2008/98 nebrání tudíž vnitrostátní právní úpravě, podle níž v případě neexistence kritérií stanovených na unijní úrovni pro určení stavu, kdy určitý druh odpadu přestává být odpadem, závisí takový stav  na existenci kritérií pro tento druh odpadu, stanovených obecně závazným vnitrostátním právním aktem.
Zadruhé z fakultativní povahy jednání členského státu, plynoucí z použití slovesa „může“ v první větě tohoto ustanovení, vyplývá, že členský stát může mít  také za to, že některé odpady nemohou přestat být odpadem, a může  upustit od přijetí právní úpravy týkající se stavu, kdy odpad přestává být odpadem.
Nicméně, jak uvedla generální advokátka v bodu 44 svého stanoviska,  členský stát musí dbát na to, aby takové zdržení se nepředstavovalo překážku uskutečnění cílů směrnice 2008/98, jako je podpora uplatňování hierarchie způsobů nakládání s odpady, stanovená v článku 4 této směrnice, nebo využití odpadů za účelem zachování přírodních zdrojů a použití materiálů získaných využitím odpadu a umožnění zavedení oběhového hospodářství, jak vyplývá z bodů 8 a 29 odůvodnění této směrnice. V tomto kontextu je věcí Komise a popřípadě členských států, aby pro účely přijetí zvláštních kritérií, která vnitrostátním orgánům a soudům umožní konstatovat stav, kdy odpadem přestává být odpad, který byl předmětem některého způsobu využití, jež umožňuje jeho další uplatnění, aniž by došlo k ohrožení lidského zdraví či poškození životního prostředí, zohlednily všechny relevantní skutečnosti a nejnovější stav vědeckých a technických poznatků.
V projednávané věci z poznatků obsažených ve spise, který byl předložen Soudnímu dvoru, vyplývá, že využití kalu z čistíren odpadních vod s sebou nese určitá rizika pro životní prostředí a lidské zdraví, zejména rizika spojená s přítomností nebezpečných látek. Pokud jde o takové látky, členský stát má přitom, s přihlédnutím k prostoru pro uvážení, který má podle úvah obsažených v předchozích dvou bodech, možnost upustit od konstatování stavu, kdy výrobek nebo látka přestává být odpadem, nebo nestanovit žádnou normu, jejíž dodržení by vedlo ke  vzniku stavu, kdy tento výrobek nebo tato látka přestává být odpadem.
Mimoto je třeba připomenout, že podmínky stanovené v čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/98, které musí splňovat zvláštní kritéria umožňující určit, které odpady přestávají být odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1 této směrnice, pokud byly předmětem některého způsobu využití nebo recyklace, nemohou samy o sobě dostačovat k přímému určení toho, že některé odpady nebo některé kategorie odpadů nesmějí být nadále pokládány za odpady (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. března 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, bod 55).
Je třeba mít tedy za to, že čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/98 neumožňuje takovému držiteli odpadu, jako je společnost Tallinna Vesi, vyžadovat za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení, konstatování stavu, kdy odpad přestává být odpadem, příslušným úřadem členského státu nebo soudem tohoto členského státu.
S  ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na předložené otázky odpovědět, že čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/98 musí být vykládán v tom smyslu, že:
–        nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava, o niž jde ve věci v původním řízení, podle které v případě neexistence kritérií stanovených na unijní úrovni pro určení stavu, kdy určitý druh odpadu přestává být odpadem, závisí takový stav  na existenci kritérií pro tento druh odpadu, stanovených obecně závazným vnitrostátním právním aktem, a
–        neumožňuje držiteli odpadu vyžadovat za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení konstatování stavu, kdy odpad přestává být odpadem, příslušným úřadem členského státu nebo soudem tohoto členského státu.

K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
Článek 6 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic, musí být vykládán v tom smyslu, že:
–
nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava, o niž jde ve věci v původním řízení, podle které v případě neexistence kritérií stanovených na úrovni Evropské unie pro určení stavu, kdy určitý druh odpadu přestává být odpadem, závisí takový stav na existenci kritérií pro tento druh odpadu, stanovených obecně závazným vnitrostátním právním aktem, a
–
neumožňuje držiteli odpadu vyžadovat za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení, konstatování stavu, kdy odpad přestává být odpadem, příslušným úřadem členského státu nebo soudem tohoto členského státu.
Podpisy.
*
Jednací jazyk: estonština.