CELEX: 62015CJ0549
Begäran om förhandsavgörande
Främjande av energi från förnybara energikällor
Biodrivmedel som används för transportändamål
Direktiv 2009/28/EG
Artikel 18.1
'Massbalanssystem’ som syftar till att säkerställa att biogasen uppfyller de föreskrivna hållbarhetskriterierna
Giltighet
Artiklarna 34 och 114 FEUF
Nationella bestämmelser som kräver att massbalansen ska vara uppfylld inom en plats med tydlig gräns
Den behöriga nationella myndighetens praxis att anse att kravet kan vara uppfyllt när hållbar biogas transporteras via det nationella gasnätet
Myndighetens förläggande som utesluter att kravet kan uppfyllas vid import från andra medlemsstater av hållbar biogas via sammankopplade nationella gasnät
Fri rörlighet för varor

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen och giltigheten av artikel 18.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (
EUT L 140, 2009, s. 16
).
Begäran har framställts i ett mål mellan E.ON Biofor Sverige AB (nedan kallat E.ON Biofor) och Statens energimyndighet (Sverige) (nedan kallad Energimyndigheten). Målet rör ett föreläggande som Energimyndigheten har riktat mot E.ON Biofor med avseende på det system för kontroll av hållbarheten hos biogas som bolaget inrättat.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Skälen 1, 12, 65, 76 och 94 i direktiv 2009/28 har följande lydelse:
”(1)
Kontroll av energiförbrukningen i Europa samt ökad användning av energi från förnybara energikällor är, tillsammans med energisparande och förbättrad energieffektivitet, viktiga komponenter i det åtgärdspaket som krävs för att minska växthusgasutsläppen och uppfylla Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar samt andra åtaganden på gemenskapsnivå eller internationell nivå om att minska växthusgasutsläppen efter 2012. …
…
(12)
Att använda jordbruksmaterial som t.ex. gödsel och flytgödsel och annat animaliskt och organiskt avfall för att producera biogas ger betydande miljöfördelar, eftersom det har en stor potential att minska växthusgasutsläppen, både vid produktion av värme och kraft och när det används som biodrivmedel. Biogasanläggningar kan, eftersom de är decentraliserade till sin karaktär och har en regional investeringsstruktur, ge ett avgörande bidrag till den hållbara utvecklingen på landsbygden och ge jordbrukarna nya inkomstmöjligheter.
…
(65)
Biodrivmedelproduktion bör ske på ett hållbart sätt. De biodrivmedel som används för att uppnå de mål som fastställs i detta direktiv och de som omfattas av nationella stödsystem bör därför uppfylla hållbarhetskriterier.
…
(76)
Hållbarhetskriterier kommer endast att fungera, om de leder till förändringar i marknadsaktörernas beteende. Dessa förändringar kommer bara att ske, om biodrivmedel och flytande biobränslen som uppfyller dessa kriterier kan säljas till ett högre pris än sådana som inte gör det. Enligt massbalansmetoden för kontroll av efterlevnad finns det en fysisk koppling mellan produktionen av biodrivmedel och flytande biobränslen som uppfyller hållbarhetskriterierna och användningen av biodrivmedel och flytande biobränslen i gemenskapen, varigenom man uppnår en jämvikt mellan tillgång och efterfrågan och säkerställer en prismässig fördel som är större än i system där en sådan koppling saknas. Massbalansmetoden bör därför användas för att kontrollera efterlevnad, i syfte att säkerställa att biodrivmedel och flytande biobränslen som uppfyller hållbarhetskriterierna kan säljas till ett högre pris. Detta bör säkerställa att systemet fungerar på ett enhetligt sätt samtidigt som man undviker att industrin belastas orimligt hårt. Andra kontrollmetoder bör dock undersökas.
…
(94)
Eftersom de åtgärder som föreskrivs i artiklarna 17–19 även har en effekt på den inre marknadens funktion, genom att de harmoniserar hållbarhetskriterierna för biodrivmedel och flytande biobränslen för redovisningsmålen enligt det här direktivet, och därigenom underlättar, i enlighet med artikel 17.8, handel mellan medlemsstaterna med biodrivmedel och flytande biobränslen som uppfyller kraven, är de baserade på artikel 95 i fördraget.”
Artikel 1 i direktiv 2009/28 har rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”. Där anges följande: ”Genom detta direktiv upprättas en gemensam ram för främjande av energi från förnybara energikällor. Det anger bindande nationella mål för totala andelen energi från förnybara energikällor av den slutliga energianvändningen (brutto) och för andelen energi från förnybara energikällor inom transportsektorn. … I direktivet fastställs dessutom hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen.”
Artikel 2 andra stycket leden a, e och i) i nämnda direktiv innehåller följande definitioner:
”a)
energi från förnybara energikällor
: energi från förnybara, icke-fossila energikällor, nämligen vindenergi, solenergi, aerotermisk energi (luftvärme), geotermisk energi, hydrotermisk energi (vattenvärme) och havsenergi, vattenkraft, biomassa, deponigas, gas från avloppsreningsverk samt biogas.
…
e)
biomassa
: den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter av biologiskt ursprung från jordbruk (inklusive material av vegetabiliskt och animaliskt ursprung), skogsbruk och därmed förknippad industri inklusive fiske och vattenbruk, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall.
…
i)
biodrivmedel
: vätskeformiga eller gasformiga bränslen som framställs av biomassa och som används för transportändamål.”
I artikel 3 i direktiv 2009/28 föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska se till att deras andel energi från förnybara energikällor av den slutliga energianvändningen (brutto) år 2020, beräknad i enlighet med artiklarna 5–11, minst motsvarar deras nationella övergripande mål för andelen energi från förnybara energikällor under det året, i enlighet med vad som anges i tredje kolumnen i tabellen i bilaga I del A. …
…
4.   Varje medlemsstat ska se till att andelen energi från förnybara energikällor när det gäller alla former av transporter år 2020 är minst 10 % av den slutliga energianvändningen i transporter i medlemsstaten.
…”
Artikel 5 i nämnda direktiv har rubriken ”Beräkning av andelen energi från förnybara energikällor”. I punkt 1 anges följande:
”Den slutliga energianvändningen (brutto) från förnybara energikällor i varje medlemsstat ska beräknas som summan av
a)
den slutliga elanvändningen (brutto) från förnybara energikällor,
b)
den slutliga energianvändningen (brutto) från förnybara energikällor för uppvärmning och kylning, och
c)
den slutliga energianvändningen från förnybara energikällor i transporter.
Vid beräkningen av den slutliga energianvändningen (brutto) från förnybara energikällor ska gas, el och vätgas från förnybara energikällor bara räknas med i ett av alternativen i första stycket led a, b eller c.
… biodrivmedel och flytande biobränslen som inte uppfyller hållbarhetskriterierna i artikel 17.2–17.6 [ska] inte tas med i beräkningen.”
Artikel 17 i samma direktiv har rubriken ”Hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen” och innehåller följande bestämmelse:
”1.   Oavsett om råvarorna odlats inom eller utanför gemenskapens territorium ska energi från biodrivmedel och flytande biobränslen beaktas för följande syften i a, b och c endast om de uppfyller hållbarhetskriterierna i punkterna 2–6:
a)
Mätning av hur väl kraven i detta direktiv rörande nationella mål uppfylls.
b)
Mätning av hur kvoter för energi från förnybara energikällor uppfylls.
c)
Möjlighet att få finansiellt stöd för användning av biodrivmedel och flytande biobränslen.
…
2.   De minskade växthusgasutsläppen genom användningen av biodrivmedel och flytande biobränslen för de syften som anges i punkt 1 a, b och c ska vara åtminstone 35 %.
…
3.   Biodrivmedel och flytande biobränslen som beaktas för de syften som anges i punkt 1 a, b och c får inte produceras från råvaror från mark som har stort värde för den biologiska mångfalden …
4.   … ska inte produceras från råvaror från mark med stora kollager …
5.   … ska inte framställas från råvaror som erhålls från mark som var torvmark i januari 2008 …
6.   Jordbruksråvaror som odlats i gemenskapen och som används för produktion av biodrivmedel och flytande biobränslen som beaktas för de syften som anges i punkt 1 a, b och c ska införskaffas i enlighet med kraven och normerna i de bestämmelser som avses under rubriken Miljö i del A och i punkt 9 i bilaga II till rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare [(
EUT L 30, 2009, s. 16
)] samt i enlighet med de minimikrav för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden som anges i artikel 6.1 i den förordningen.
…
8.   Med avseende på de syften som anges i punkt 1 a, b och c får medlemsstaterna inte av andra skäl som rör hållbarhet vägra att beakta biodrivmedel och flytande biobränslen som erhållits i enlighet med den här artikeln.
…”
Artikel 18 i direktiv 2009/28 har rubriken ”Kontroll av överensstämmelse med hållbarhetskriterierna för biodrivmedel och flytande biobränslen”, och innehåller följande bestämmelser:
”1.   I de fall biodrivmedel och flytande biobränslen ska beaktas för de syften som anges i artikel 17.1 a, b och c, ska medlemsstaterna kräva att de ekonomiska aktörerna visar att de hållbarhetskriterier som anges i artikel 17.2–17.5 har uppfyllts. För detta syfte ska de kräva att de ekonomiska aktörerna använder ett massbalanssystem som
a)
medger att partier med råvaror eller biobränslen med olika hållbarhetsegenskaper kan blandas,
b)
kräver att information om hållbarhetsegenskaperna hos och storleken på de partier som avses i led a förblir kopplad till blandningen, och
c)
fastställer att summan av alla partier som tas från blandningen ska beskrivas ha samma hållbarhetsegenskaper, i samma mängder, som summan av alla partier som har tillförts blandningen.
2.   Kommissionen ska 2010 och 2012 rapportera till Europaparlamentet och rådet om driften av den massbalansmetod för kontroll av överensstämmelse som beskrivs i punkt 1 och om möjligheten att tillåta andra kontrollmetoder för vissa eller alla typer av råvaror, biodrivmedel eller flytande biobränslen. Kommissionen ska i sin bedömning beakta de kontrollmetoder där information om hållbarhetsegenskaper inte behöver vara fysiskt kopplad till vissa partier eller blandningar. Vid bedömningen ska man beakta behovet av att bibehålla kontrollsystemets integritet och effektivitet, samtidigt som man undviker att lägga en orimligt tung börda på industrin. Rapporten ska när så är lämpligt åtföljas av förslag till Europaparlamentet och rådet beträffande användningen av andra kontrollmetoder.
3.   Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att se till att de ekonomiska aktörerna tillhandahåller tillförlitlig information och att de på begäran gör de uppgifter som låg till grund för informationen tillgängliga för medlemsstaten. Medlemsstaterna ska kräva att de ekonomiska aktörerna ser till att informationen genomgår en tillfredsställande oberoende granskning och att de tillhandahåller bevis på att detta har gjorts. Granskningen ska kontrollera att de system som de ekonomiska aktörerna använder är korrekta, tillförlitliga och skyddade mot bedrägerier. Granskningen ska också innehålla en utvärdering av provtagningens frekvens och den metod som använts för den samt av uppgifternas tillförlitlighet.
Den information som avses i första stycket ska i synnerhet inbegripa information om hur hållbarhetskriterierna i artikel 17.2–17.5 har respekterats och lämplig och relevant information om de åtgärder som vidtagits för att skydda mark, vatten och luft, för att återställa skadad mark, för att undvika överdriven vattenförbrukning i områden med knapp vattentillgång samt lämplig och relevant information om de åtgärder som vidtagits för att ta hänsyn till de aspekter som avses i artikel 17.7 andra stycket.
…
4.   …
Kommissionen får besluta att frivilliga nationella eller internationella system med normer för produktion av biomassaprodukter innehåller tillförlitliga uppgifter för de syften som anges i artikel 17.2 eller visar att leveranserna av biodrivmedel uppfyller hållbarhetskriterierna i artikel 17.3–17.5. …
…
5.   För att kommissionen ska fatta beslut i enlighet med punkt 4 krävs det att … systemet uppfyller tillfredsställande normer för tillförlitlighet, öppenhet och oberoende granskning. …
…
7.   Om en ekonomisk aktör lägger fram bevis eller uppgifter som erhållits i enlighet med ett … system som varit föremål för ett beslut enligt punkt 4, i den utsträckning som omfattas av det beslutet, får en medlemsstat inte kräva att leverantören tillhandahåller ytterligare bevis på överensstämmelse med de hållbarhetskriterier som fastställs i artikel 17.2–17.5 eller information om de åtgärder som avses i punkt 3 andra stycket i den här artikeln.
…”
Punkt 2.2.3 i Meddelandet från kommissionen om frivilliga system och normalvärden i EU:s hållbarhetssystem för biodrivmedel och flytande biobränslen (
EUT C 160, 2010, s. 1
) har rubriken ”Massbalanssystem” och nämnda punkt 2.2.3 lyder enligt följande:
”…
Metoden enligt vilken uppgifter eller en försäkran angående en råvara eller mellanprodukt förknippas med försäkran angående en slutprodukt kallas spårbarhetskedja (
chain of custody
). Spårbarhetskedjan skulle i normala fall omfatta alla steg från råvaruproduktion till det tillfälle då bränslena frisläpps för förbrukning. Den metod för spårbarhetskedjan som fastställs i direktivet är massbalansmetoden …
Det frivilliga systemet bör innehålla krav på att kontroll av massbalanssystemet sker samtidigt som kontroll av att systemets kriterier uppfylls på ett korrekt sätt … Detta bör även omfatta kontroll av underlag eller system som används för att uppfylla kraven i massbalanssystemet.
Massbalanssystemet är … ett system där 'hållbarhetsegenskaper’ förblir kopplade till 'partier’. …
…
I de fall partier med olika (eller inga) hållbarhetsegenskaper blandas … förblir de olika storlekarna … och hållbarhetsegenskaperna för varje parti kopplade till blandningen … Om en blandning delas upp kan partier som skiljs från den kopplas till någon annan uppsättning hållbarhetsegenskaper … (åtföljda av storlekar) så länge kombinationen av alla partier som skiljts från blandningen är av samma storlekar för varje uppsättning hållbarhetsegenskaper som ingick i blandningen. En 'blandning’ kan ha vilken form som helst där partierna normalt sett står i kontakt med varandra, t.ex. i en behållare eller i en bearbetnings- eller logistikanläggning (definierad som en geografisk plats med exakta gränser inom vilka produkter kan blandas).
…”
Svensk rätt
Lag (2010:598)
Lag (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen genomför vissa bestämmelser i direktiv 2009/28.
I 1 kap. 3 § lagen (2010:598) anges följande:
”Endast energi från biodrivmedel och flytande biobränslen som uppfyller hållbarhetskriterierna i 2 kap. 1–5 §§ får beaktas för uppfyllande av kravet på andelen energi från förnybara energikällor av den slutliga energianvändningen enligt artikel 3 punkterna 1, 2 och 4 i direktiv 2009/28/EG. …”
I 3 kap. 1 § i denna lag föreskrivs följande:
”Rapporteringsskyldig är den som
a)
enligt 4 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi är skattskyldig för bränsle som helt eller delvis utgörs av biodrivmedel eller flytande biobränsle, eller
…”
I 3 kap. 1 a § lagen (2010:598) föreskrivs följande:
”Den som är rapporteringsskyldig ska genom ett kontrollsystem säkerställa att de biodrivmedel och flytande biobränslen som ska rapporteras är att anse som hållbara.
Den rapporteringsskyldige ska genom överenskommelser, direkt eller indirekt, med samtliga aktörer i hela produktionskedjan och genom stickprov hos dessa aktörer säkerställa att kravet i första stycket uppfylls.
En rapporteringsskyldigs kontrollsystem ska granskas av en oberoende granskare. Granskaren ska kontrollera att kontrollsystemet är korrekt, tillförlitligt och skyddat mot bedrägerier. Granskningen ska också innehålla en utvärdering av den metod för stickprov som ska ingå i kontrollsystemet och stickprovens frekvens.
Dessutom ska granskningen innehålla en utvärdering av de uppgifter som den rapporteringsskyldige har lämnat om sitt kontrollsystem.
Den oberoende granskaren ska i ett intyg avge ett utlåtande om kontrollsystemet.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om kontrollsystem och granskning av sådana system.”
Förordning (2011:1088)
Följande anges i 14 § förordning (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen:
”Det kontrollsystem som nämns i 3 kap. 1 a § lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen ska innehålla rutiner för att säkerställa att de olika leden i en produktionskedja använder ett massbalanssystem som
1.   medger att partier med råvaror eller biobränslen med olika hållbarhetsegenskaper kan blandas,
2.   kräver att information om hållbarhetsegenskaperna hos och storleken på de partier som avses i 1 förblir kopplad till blandningen, och
3.   fastställer att summan av alla partier som tas från blandningen ska beskrivas ha samma hållbarhetsegenskaper, i samma mängder, som summan av alla partier som har tillförts blandningen.
…
Statens energimyndighet får meddela ytterligare föreskrifter om kontrollsystem och granskning av sådana system.”
Energimyndighetens föreskrifter (STEMFS 2011:2)
I 3 kap. 2–4 §§ Statens energimyndighets föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (nedan kallade Energimyndighetens föreskrifter (STEMFS 2011:2)) anges följande:
”2 §
Den rapporteringsskyldige ska genom sitt kontrollsystem enligt 14 § hållbarhetsförordningen säkerställa att hållbara biodrivmedel och flytande biobränslen kan spåras från den plats råvaran odlats, tillkommit eller samlats in och fram till att bränslet har använts eller skattskyldighet för det har inträtt enligt 5 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi.
3 §
Massbalansen ska vara uppfylld enligt 14 § första stycket 3 hållbarhetsförordningen inom en plats med tydlig gräns och vara uppfylld inom en tidsperiod som är anpassad till produktionskedjan.
En rapporteringsskyldigs samtliga skatteupplag enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi kan utgöra en plats enligt första stycket.
4 §
Partier som normalt sett står i fysisk kontakt med varandra utgör en
blandning enligt 14 § första stycket hållbarhetsförordningen. …”
Målet vid den nationella domstolen och de hänskjutna frågorna
E.ON Biofor är ett bolag i Sverige som, enligt vad bolaget anfört i Förvaltningsrätten i Linköping, köper in partier av hållbar biogas från ett systerbolag i Tyskland. Biogasen har producerats i Tyskland av systerbolaget. E.ON Biofor överför därefter dessa partier till Sverige via det tyska och det danska gasnätet. Ägandet av biogasen lämnar inte i något skede koncernen. Systerbolaget matar in biogas i en tydligt definierad punkt i det tyska gasnätet, och dessa partier tas sedan ut av E.ON Biofor vid gränspunkten mellan det tyska och danska gasnätet. Partierna åtföljs hela tiden av ett certifikat för hållbarhet (REDCert DE) som utfärdas i enlighet med det tyska nationella massbalanssystemet för kontroll. Certifikaten levereras direkt till E.ON Biofor från systerbolaget. På så sätt garanteras både att partierna utgör hållbar biogas och att de inte sålts någon annanstans i Tyskland. Certifikaten kan nämligen endast tas ut en gång från certifieringssystemet och varje inmatning respektive uttag ur ett nationellt gasnät faller under en enskild aktörs ansvar, vilken har ett leverans- eller inköpskontrakt i en gränspunkt.
Energimyndigheten förelade den 3 september 2013 E.ON Biofor att genomföra ändringar i sitt kontrollsystem avseende hållbar biogas för att säkerställa att bolagets massbalans uppfylldes ”inom en plats med tydlig gräns”, såsom det föreskrivs i 3 kap. 3 § Energimyndighetens föreskrifter (STEMFS 2011:2) (nedan kallat föreläggandet). Föreläggandet innebär att den i Tyskland producerade biogas som E.ON Biofor importerar till Sverige genom det tyska och det danska gasnätet inte kan ingå i bolagets kontrollsystem därför att dessa gasnät inte kan anses utgöra en sådan plats med tydlig gräns, och att nämnda biogas således inte heller kan kvalificeras som ”hållbar” i den mening som avses i lagen (2010:598) och direktiv 2009/28.
E.ON Biofor överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Linköping och yrkade att föreläggandet skulle upphävas.
E.ON Biofor gjorde gällande att bolaget till följd av föreläggandet skulle gå miste om betydande skattelättnader för hållbar biogas i form av avdrag från koldioxidskatten och energiskatten enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, och att den begränsning av massbalanssystemet, inom en plats med tydlig gräns, till Sveriges gränser som föreläggandet innebär strider mot såväl direktiv 2009/28 som artikel 34 FEUF.
Vad gäller artikel 34 FEUF anförde E.ON Biofor bland annat att Energimyndigheten tillåter att hållbar biogas som matas in direkt i det svenska gasnätet får säljas som hållbar biogas, trots att den situationen inte uppvisar några skillnader i förhållande till situationen i det aktuella målet vad gäller spårbarheten av biogasens hållbarhet. Det betyder att det föreligger ett diskriminerande hinder för import av hållbar biogas från andra medlemsstater.
Energimyndigheten anförde att enligt massbalanssystemet krävs det att information om hållbarhetsegenskaper förblir fysiskt kopplad till ”partierna” när dessa ingår i en ”blandning” enligt artikel 18.1 i direktiv 2009/28, och att begreppet ”blandning”, i punkt 2.2.3 i det meddelande från kommissionen som det hänvisats till ovan i punkt 10, definierats som applicerbart ”inom” en ”geografisk plats med exakta gränser”.
Visserligen har Konungariket Sverige – i likhet med Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Nederländerna, men till skillnad från övriga medlemsstater – bedömt att det är möjligt att uppfylla massbalansen inom det nationella gasnätet, betraktat som en plats med tydlig gräns. Däremot kan det, enligt Energimyndigheten, vad gäller E.ON Biofors import av biogas från Tyskland inte anses föreligga någon plats med tydlig gräns, och således inte heller något system för kontroll av massbalansen. Ett sådant system kräver att det, för den berörda platsen, finns en aktör som kontrollerar att lika stor mängd hållbart biodrivmedel tillförts och därefter tagits ifrån den platsen. För det europeiska gasnätet finns ingen sådan övergripande europeisk aktör.
Energimyndigheten fann att eftersom föreläggandet således inte stred mot artikel 18.1 i direktiv 2009/28, saknades skäl att pröva det mot bakgrund av artikel 34 FEUF.
Mot denna bakgrund beslutade Förvaltningsrätten i Linköping att vilandeförklara målet och att ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska begreppen 'massbalans’ och 'blandning’ i artikel 18.1 i [direktiv 2009/28] tolkas så att medlemsstaterna har skyldighet att godkänna handel med biogas mellan medlemsstater via ett sammankopplat gasnät?
2)
Om svaret på fråga 1 är nekande, är den aktuella direktivbestämmelsen i så fall förenlig med artikel 34 FEUF, trots att tillämpningen kan antas verka handelsbegränsande?”
Prövning av frågorna
Den första frågan
Först och främst framgår det såväl av den faktiska bakgrunden i det nationella målet som av lydelsen i artikel 18.1 i direktiv 2009/28 (som handlar om kontrollen av efterlevnaden av de hållbarhetskriterier som räknas upp i artikel 17.2–5 i nämnda direktiv) att när Förvaltningsrätten i Linköping i sina frågor hänför sig till ”biogas”, åsyftar den uppenbarligen endast sådan biogas som uppfyller nämnda hållbarhetskriterier och som är avsedd att användas som biodrivmedel (nedan kallad hållbar biogas).
Den första frågan ska således förstås så, att den avser huruvida artikel 18.1 i direktiv 2009/28 ska tolkas på så sätt att den inför en skyldighet för medlemsstaterna att godkänna import av hållbar biogas via sina sammankopplade nationella gasnät.
Det framgår av artikel 17 i direktiv 2009/28, jämförd med skälen 65 och 94 i samma direktiv, att unionslagstiftaren har avsett att med stöd av bland annat artikel 95 EG (nu artikel 114 FEUF) genomföra en harmonisering av de hållbarhetskriterier som biodrivmedel måste uppfylla för att det ska vara tillåtet att beakta energin från dessa biodrivmedel för de tre syften som anges i artikel 17.1 leden a, b och c inom var och en av medlemsstaterna. De syften som avses består i att kontrollera hur väl medlemsstaterna uppfyller dels de nationella mål som avses i artikel 3 i direktiv 2009/28, dels sina kvoter för energi från förnybara energikällor, samt att eventuellt bevilja nationellt finansiellt stöd för användning av biodrivmedel.
Det ska erinras om att i artikel 114.1 FEUF föreskrivs att parlamentet och rådet ska besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera.
EUF-fördragets upphovsmän har med uttrycket ”åtgärder för tillnärmning” i denna bestämmelse velat ge unionslagstiftaren ett utrymme för skönsmässig bedömning – beroende på det övergripande sammanhanget och de särskilda förhållanden som råder på det område som ska harmoniseras – avseende den mest lämpliga tillnärmningstekniken för att uppnå önskat resultat, särskilt inom områden med komplicerade tekniska särdrag. Unionslagstiftaren kan således, genom utövande av detta utrymme för skönsmässig bedömning, välja att endast genomföra harmoniseringen etappvis och att endast kräva ett successivt avskaffande av unilaterala åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna (se, bland annat, dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Beroende på omständigheterna kan de åtgärder som avses i artikel 114.1 FEUF således till exempel bestå i att ålägga samtliga medlemsstater att tillåta saluföring av varan eller varorna i fråga, att förena en sådan skyldighet med vissa villkor, eller till och med att införa ett tillfälligt eller permanent förbud mot saluföring av en viss vara eller vissa varor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I det nu aktuella fallet ska det konstateras att harmoniseringen enligt artikel 17 i direktiv 2009/28 är mycket specifik till sin karaktär, såtillvida att den endast avser biodrivmedel – vilka i artikel 2 andra stycket led i) i direktivet definieras som vätskeformiga eller gasformiga bränslen som framställs av biomassa och som används för transportändamål – och enbart anger vilka hållbarhetskriterier som sådana biodrivmedel måste uppfylla för att energin från dessa ska kunna beaktas av medlemsstaterna för de tre särskilda syften som nämns i artikel 17.1 i direktivet, och som EU-domstolen erinrat om ovan i punkt 28. Inom denna således uppställda ram är dessutom harmoniseringen uttömmande; artikel 17.8 i direktiv 2009/28 preciserar nämligen att medlemsstaterna, med avseende på dessa tre syften, inte av andra skäl som rör hållbarhet får vägra att beakta biodrivmedel som svarar mot de hållbarhetskriterier som anges i den artikeln.
Ett syfte med artikel 17 i direktiv 2009/28 är således att – för att garantera den höga miljöskyddsnivå som avses i artikel 95.3 EG (nu artikel 114.3 FEUF) – säkerställa att biodrivmedel kan beaktas av medlemsstaterna för de tre miljörelaterade syften som nämns i artikel 17.1 i direktivet endast om de hållbarhetskriterier som har införts av unionslagstiftaren i detta fall uppfylls.
Ett annat syfte med artikel 17 i direktiv 2009/28 är, såsom framgår av bland annat skäl 94 i direktiv 2009/28, att underlätta handeln med hållbara biodrivmedel mellan medlemsstaterna. Detta underlättande hänger främst samman med den omständigheten (som framhållits ovan i punkt 32) att när biodrivmedel, inbegripet biodrivmedel som härrör från andra medlemsstater, uppfyller hållbarhetskriterierna i artikel 17 i direktiv 2009/28, är det enligt artikel 17.8 förbjudet för medlemsstaterna att, för de tre syften som anges i artikel 17.1 i direktivet, vägra att beakta dessa hållbara biodrivmedel ”av andra skäl som rör hållbarhet” än de som anges i den artikeln.
Även om artikel 17 i direktiv 2009/28, såtillvida, möjliggör ett underlättande av handeln med hållbar biogas, går det för den skull inte att av det ovan anförda sluta sig till att denna artikel skulle syfta till att reglera importen av hållbara biodrivmedel mellan medlemsstater, eller, än mindre, att tvinga dessa att villkorslöst tillåta sådan import. Såsom har förklarats ovan är syftet med denna artikel nämligen endast att reglera, genom att harmonisera, de villkor avseende hållbarhet som biodrivmedel måste uppfylla för att de ska kunna beaktas av en medlemsstat med avseende på de tre specifika syften som nämns i artikel 17.1 i direktivet. Precis som generaladvokaten påpekade i punkt 57 i förslaget till avgörande, innehåller direktiv 2009/28 för övrigt ingen bestämmelse som påbjuder en villkorslös fri rörlighet för hållbar biogas mellan medlemsstaterna.
I artikel 18.1 första meningen i direktiv 2009/28 föreskrivs endast att medlemsstaterna, i de fall biodrivmedel ska beaktas för de tre syften som anges i artikel 17.1 i direktivet, ska kräva att de ekonomiska aktörerna visar att de hållbarhetskriterier som anges i artikel 17.2–17.5 har uppfyllts.
För detta syfte är medlemsstaterna bland annat skyldiga, såsom framgår av artikel 18.1 andra meningen i direktiv 2009/28, att kräva att de ekonomiska aktörerna använder ett så kallat massbalanssystem. Detta massbalanssystem ska ha vissa allmänna egenskaper, vilka anges i artikel 18.1 leden a–c. Enligt lydelsen i dessa led ska ett sådant system för det första medge att partier med råvaror eller biobränslen med olika hållbarhetsegenskaper kan blandas, för det andra kräva att information om hållbarhetsegenskaperna hos och storleken på nämnda partier förblir kopplad till blandningen, och för det tredje fastställa att summan av alla partier som tas från blandningen ska beskrivas ha samma hållbarhetsegenskaper, i samma mängder, som summan av alla partier som har tillförts blandningen.
En sådan bestämmelse kan inte tolkas på så sätt att den ger upphov till en skyldighet för medlemsstaterna att tillåta import av hållbar biogas via sina sammankopplade gasnät.
För det första finner EU-domstolen nämligen att artikel 18.1 i direktiv 2009/28, som endast syftar till att införa kontrollmekanismer till säkerställande av en korrekt tillämpning av artikel 17, inte – med beaktande av den koppling som således föreligger mellan dessa båda bestämmelser – mer än artikel 17 kan tolkas som att den syftar till att villkorslöst förplikta medlemsstaterna att tillåta import av hållbar biogas från andra medlemsstater.
För det andra konstaterar EU-domstolen, såsom generaladvokaten i princip påpekade i punkt 57 i förslaget till avgörande, att det, med hänsyn till de allmänna ordalag som används i formuleringen av kriterierna i artikel 18.1 leden a–c i direktiv 2009/28, inte heller kan anses att det genom nämnda bestämmelse har införts en fullständig harmonisering av kontrollmetoden för massbalanssystemet. Tvärtom följer det av dessa led att medlemsstaterna behåller ett bedömnings- och manöverutrymme när de mer i detalj ska bestämma vilka konkreta villkor som måste uppfyllas av de massbalanssystem som de ekonomiska aktörerna har att inrätta. En sådan bestämmelse kan således inte heller som sådan automatiskt leda till att fri rörlighet för hållbar biogas via ett gränsöverskridande gasnät garanteras så snart denna biogas lagligen har betecknats som hållbar i produktionsmedlemsstaten.
För övrigt ska det även erinras om att de system för kontroll av hållbarhetskriterierna som medlemsstaterna i förekommande fall föreskriver för de ekonomiska aktörerna i enlighet med artikel 18.1 och 18.3 i direktiv 2009/28 endast – vilket generaladvokaten påpekade i punkt 48 i förslaget till avgörande – utgör en av de metoder som finns för att säkerställa en sådan kontroll med stöd av direktivet. Såsom framgår av artikel 18.4 och 18.5 i direktivet kan nämligen även så kallade
frivilliga
nationella eller internationella system, vilka även de innehåller bestämmelser om massbalanssystemet, godkännas av kommissionen; i artikel 18.7 anges i detta avseende att om det föreligger bevis eller uppgifter som erhållits i enlighet med ett sådant system, får en medlemsstat inte kräva att leverantören tillhandahåller ytterligare bevis på överensstämmelse med hållbarhetskriterierna i artikel 17 i direktiv 2009/28.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan således besvaras enligt följande. Artikel 18.1 i direktiv 2009/28 ska tolkas på så sätt att den inte inför någon skyldighet för medlemsstaterna att godkänna import av hållbar biogas via sina sammankopplade nationella gasnät.
Den andra frågan
Förvaltningsrätten i Linköping har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 18.1 i direktiv 2009/28 kan anses vara giltig mot bakgrund av artikel 34 FEUF, i den mån tillämpningen av artikel 18.1 kan få till följd att handeln med hållbar biogas begränsas.
Huruvida artikel 18.1 i direktiv 2009/28 äger giltighet
Först och främst ska det erinras om att artikel 34 FEUF, som förbjuder åtgärder med verkan motsvarande kvantitativa importrestriktioner mellan medlemsstater, avser alla nationella åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen (se, bland annat, dom av den 1 juli 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Förbudet gäller inte endast för nationella åtgärder, utan även för åtgärder som vidtagits av unionens institutioner (se, bland annat, dom av den 29 februari 1984, REWE-Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, punkt
, dom av den 14 december 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punkt
, och dom av den 12 juli 2005, Alliance for Natural Health m.fl.,
C‑154/04 och C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, punkt
).
Av fast rättspraxis framgår att artikel 34 FEUF dock inte utgör hinder för förbud eller restriktioner som är berättigade av någon av de hänsyn till allmänintresset som räknas upp i artikel 36 FEUF, eller av tvingande krav, varvid bland annat miljöskyddet utgör ett sådant krav. I båda fallen ska den berörda åtgärden i enlighet med proportionalitetsprincipen vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juli 2005, Alliance for Natural Health m.fl.,
C‑154/04 och C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, punkterna
och
, och dom av den 1 juli 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, punkterna
och
).
Vidare framhåller EU-domstolen att artiklarna 17–19 i direktiv 2009/28, såsom redan har påpekats ovan i punkt 28, antogs på grundval av artikel 95 EG (nu artikel 114 FEUF).
Artikel 11 FEUF föreskriver att miljöskyddskraven ska integreras i utformningen och genomförandet av unionens politik och verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling (se, bland annat, yttrande
2/15
av den 16 maj 2017,
EU:C:2017:376
, punkt
). Artikel 114.3 FEUF kräver uttryckligen att en hög miljöskyddsnivå ska säkerställas vid den harmonisering som genomförs (se, analogt, vad gäller hälsoskydd, dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Således har unionslagstiftaren rätt att med stöd av artikel 114 FEUF vidta lämpliga åtgärder i överensstämmelse dels med artikel 114.3 FEUF, dels med de rättsprinciper som anges i EUF-fördraget eller som har fastställts i rättspraxis, i synnerhet proportionalitetsprincipen, när det föreligger handelshinder, eller när det är sannolikt att sådana hinder kommer att uppstå i framtiden, på grund av att medlemsstaterna har vidtagit eller är i färd med att vidta olikartade åtgärder med avseende på en vara eller en kategori av varor varvid olika grad av skydd säkerställs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punkt
och där angiven rättspraxis.).
Dessutom konstaterar EU-domstolen, vad gäller domstolsprövningen av de villkor som nämns i föregående punkt, att unionslagstiftaren måste ges ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning när den lagstiftar inom ett område där den ställs inför politiska, ekonomiska och sociala val och måste göra komplexa bedömningar. Följaktligen kan lagenligheten av en åtgärd på ett sådant område påverkas negativt endast om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som de behöriga institutionerna eftersträvar (se, för ett liknande resonemang på hälsoskyddsområdet, dom av den 14 december 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punkt
, och dom av den 12 juli 2005, Alliance for Natural Health m.fl.,
C‑154/04 och C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, punkt
; se även, för ett liknande resonemang avseende unionens miljöpolitik, dom av den 15 december 2005, Grekland/kommissionen,
C‑86/03
,
EU:C:2005:769
, punkterna
och
, och dom av den 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, punkt
).
Vad beträffar artikel 18.1 i direktiv 2009/28 konstaterar EU-domstolen för det första att domstolen delar parlamentets och rådets uppfattning, nämligen att det, med hänsyn till de allmänna ordalag som används i formuleringen av leden a–c i denna bestämmelse, inte kan anses att de kriterier som ska uppfyllas av de massbalanssystem som medlemsstaterna har att inrätta är sådana att det a priori är uteslutet att ett sådant system skulle kunna användas för transport av partier av hållbar biogas inom ett nationellt gasnät eller inom sammankopplade nationella gasnät.
Ingenting tycks nämligen hindra att en medlemsstat ålägger de ekonomiska aktörerna att använda sig av ett kontrollsystem som medger att det inom ett sådant nationellt nät eller inom sammankopplade nationella nät kan förekomma en ”blandning”, i den mening som avses i artikel 18.1 a i direktiv 2009/28, av olika partier med gas ”med olika hållbarhetsegenskaper”, varav vissa uppfyller hållbarhetskriterierna i artikel 17 i direktivet och andra inte.
Det förefaller inte heller föreligga några hinder för att, i detta sammanhang, kräva att systemet uppfyller villkor som kan garantera att information om hållbarhetsegenskaperna hos och om storleken på de aktuella partierna förblir kopplad till blandningen, så länge den finns kvar, såsom föreskrivs i artikel 18.1 b i direktiv 2009/28.
Slutligen konstaterar EU-domstolen att det inte heller är omöjligt för medlemsstaterna att ålägga dessa ekonomiska aktörer att använda ett kontrollsystem som har sådana egenskaper att det kan garanteras att summan av de partier som en ekonomisk aktör tar från blandningen (som dessförinnan ägt rum i ett nationellt gasnät eller i sammankopplade nationella gasnät), vilka tillskrivs de hållbarhetsegenskaper som avses i artikel 17 i direktiv 2009/28, inte överstiger, vad gäller mängden, summan av de partier med sådana egenskaper som denna aktör i ett tidigare skede tillfört blandningen.
För övrigt har Energimyndigheten uttryckligen medgett, såväl i Förvaltningsrätten i Linköping som vid EU-domstolen, att enligt de svenska bestämmelserna hindrar inmatningen i det svenska nationella gasnätet av biogaspartier som har de hållbarhetsegenskaper som avses i artikel 17 i direktiv 2009/28, och blandningen av dessa – inom nätet – med andra gaser, inte att dessa partier, efter att ha tagits ur nätet, på nytt kan tillskrivas nämnda hållbarhetsegenskaper, i motsvarande mängder, bland annat för ett av de syften som nämns i artikel 17.1, nämligen beviljandet av finansiellt stöd för användningen av dem.
Det framgår av det ovan anförda att det inte kan anses att artikel 18.1 i direktiv 2009/28 som sådan leder till att det vid rörlighet av hållbar biogas mellan medlemsstaterna via sammankopplade nationella gasnät blir omöjligt att få biogasen erkänd som hållbar biogas i importmedlemsstaten för de syften som nämns i artikel 17.1 i direktivet. Således kan det inte heller anses att artikel 18.1 i det avseendet hindrar den fria rörlighet för varor som garanteras i artikel 34 FEUF.
För det andra ska EU-domstolen, såsom Förvaltningsrätten i Linköping har uttryckt önskemål om i sin fråga, ta ställning till den omständigheten att – såsom framgår av svaret på den första frågan – artikel 18.1 i direktiv 2009/28 dock inte heller innehåller någon skyldighet för medlemsstaterna att tillåta import av hållbar biogas via deras sammankopplade gasnät.
I detta avseende ska det emellertid erinras om att artiklarna 17–19 i direktiv 2009/28 underlättar handeln med hållbar biogas mellan medlemsstaterna (vilket redan har påtalats ovan i punkt 34 och såsom bland annat framgår av artikel 17.8 och skäl 94 i direktivet). Detta sker dels genom en harmonisering av de hållbarhetsegenskaper som biogasen måste ha för de tre syften som nämns i artikel 17.1 i direktivet, dels genom att dessa egenskaper – tack vare kontrollreglerna i artikel 18 i direktivet – förblir kopplade till biogasen för dessa syften, även om den blandas med andra gaser.
I den meningen måste det regelverk som införts genom artiklarna 17–19 i direktiv 2009/28 således anses främja den fria rörligheten för varor snarare än begränsa den (se, analogt, dom av den 29 februari 1984, REWE-Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, punkt
, och dom av den 12 juli 2012, Association Kokopelli,
C‑59/11
,
EU:C:2012:447
, punkt
).
Att artiklarna 17 och 18 i direktiv 2009/28 inte för den skull garanterar att hållbar biogas villkorslöst kan importeras från en medlemsstat till en annan med bibehållande av sina hållbarhetsegenskaper, utgör en oundviklig konsekvens av den harmoniseringsteknik som har valts av unionslagstiftaren i detta fall. Såsom det erinrats om ovan i punkterna 30 och 31 förfogar unionslagstiftaren över ett utrymme för skönsmässig bedömning, särskilt vad gäller möjligheten att genomföra harmoniseringen endast etappvis och att endast kräva ett successivt avskaffande av unilaterala åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna (se, analogt, dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punkterna
och
).
För det tredje finner EU-domstolen, i likhet med vad generaladvokaten påpekade i punkt 63 i förslaget till avgörande, att införandet i sig av ett sådant massbalanssystem som det som föreskrivs i artikel 18.1 i direktiv 2009/28 – vilket åläggs de ekonomiska aktörer som önskar kunna åberopa den hållbara karaktären hos den biogas som de saluför, framför allt i andra medlemsstater till vilka biogasen har exporterats – kan göra att nämnda export och saluföring blir både mer komplicerad och mer kostsam på grund av den administrativa och ekonomiska belastning som ett sådant system ger upphov till.
Vad gäller det val som sålunda gjorts av unionslagstiftaren, vilket närmare bestämt innebär att den valt det kontrollsystem som kallas för massbalanssystem framför de två andra metoder som stod till buds – nämligen ”identity preservation”-metoden och metoden med hållbarhetsintyg (vilken också kallas för ”book and claim”-metoden) – finner EU-domstolen dock att det finns skäl att göra följande påpekanden.
Av utredningen framgår att ”identity preservation”-metoden – som helt utesluter möjligheten att blanda ett parti hållbar biogas med ett parti gas som inte har dessa hållbarhetsegenskaper – inte i samma utsträckning skulle främja handeln med hållarbar biogas mellan medlemsstaterna. Bland annat skulle denna metod nämligen med automatik ha lett till att hållbar biogas de facto inte kunde matas in i ett gasnät och således inte transporteras och exporteras via en sådan infrastruktur med bibehållande av sina hållbarhetsegenskaper för de tre syften som nämns i artikel 17.1 i direktiv 2009/28.
Vad gäller valet av massbalanssystemet framför metoden med hållbarhetsintyg – vilken inte kräver att informationen om hållbarhetsegenskaperna behåller någon fysisk koppling till vissa partier eller blandade partier – framgår det av skäl 76 i direktiv 2009/28 att unionslagstiftaren gjorde detta val för att garantera att en sådan fysisk koppling kvarstår mellan tidpunkten för produktionen av hållbara biodrivmedel och tidpunkten för användningen av dessa. Av skäl 76 framgår att den fysiska koppling som har valts kan ge upphov till en jämvikt mellan tillgång och efterfrågan och säkerställa att hållbara biodrivmedel kan säljas till ett högre pris, varvid prisökningen måste vara tillräckligt betydande för att kunna leda till de förändringar som behövs i marknadsaktörernas beteende, och således säkerställa att hållbarhetskriterierna verkligen fungerar. I skäl 76 har unionslagstiftaren även framhållit att användningen av massbalansmetoden för att kontrollera efterlevnad bör säkerställa att systemet fungerar på ett enhetligt sätt samtidigt som man undviker att industrin belastas orimligt hårt.
Vidare ska det påpekas att unionslagstiftaren inte desto mindre, i samma skäl 76, har understrukit att andra kontrollmetoder dock bör fortsätta undersökas. Således föreskrivs i artikel 18.2 i direktiv 2009/28 att kommissionen ska rapportera om driften av massbalansmetoden för kontroll och om möjligheten att tillåta andra kontrollmetoder, bland annat de där information om hållbarhetsegenskaper inte behöver vara fysiskt kopplad till vissa partier eller blandningar, med beaktande av behovet av att bibehålla kontrollsystemets integritet och effektivitet, samtidigt som man undviker att lägga en orimligt tung börda på industrin. Kommissionen har dragit slutsatsen att det är lämpligt att behålla massbalansmetoden (se, bland annat, Commission Staff Working Document: Report on the operation of the mass balance verification method for the biofuels and bioliquids sustainability scheme in accordance with Article 18(2) of Directive 2009/28/EC (SEC/2010/0129 final)).
Ingenting tyder på att unionslagstiftaren skulle ha gått utanför sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning (se ovan i punkt 50) eller åsidosatt proportionalitetsprincipen genom beslutet att – i sin strävan efter att uppfylla det mål med en hög miljöskyddsnivå som anges i artikel 114.3 FEUF och för de syften som mer exakt anges i skäl 76 i direktiv 2009/28 – välja att, för kontrollen av hållbarhetskriterierna, inrätta ett system som är både opartiskt och effektivt, och som syftar till att säkerställa en fysisk koppling mellan å ena sidan produktionen av hållbara biodrivmedel och å andra sidan användningen av dem inom unionen, samt genom detta inrättande på ett mer effektivt sätt påverka marknadsaktörernas beteende.
Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 70 i förslaget till avgörande var det specifika lagstiftningsområdet i det aktuella fallet nämligen sådant att det är uppenbart att unionslagstiftaren var tvungen att göra politiska, vetenskapliga och ekonomiska val och att lagstiftaren, vid sådana avvägningar, gör bedömningar – bland annat tekniska och ekonomiska sådana – som är synnerligen komplicerade.
Unionslagstiftaren överskred inte gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning när den fann att det kontrollsystem som är baserat på massbalanstekniken föreföll vara lämpligt att använda för att uppnå en hög miljöskyddsnivå, med hänsyn till dels den form av spårbarhet som införs genom systemet och de krav som systemet är förenat med enligt artikel 18 i direktiv 2009/28 för att garantera systemets effektivitet och opartiskhet, dels den inverkan på priserna för hållbara biodrivmedel och på marknadsaktörerna som det är meningen att systemet därigenom ska ha, samtidigt som det minskar riskerna för bedrägerier.
Likaså gjorde unionslagstiftaren en rimlig bedömning, som rymdes inom dess utrymme för skönsmässig bedömning, när den fann att ett sådant kontrollsystem behövdes, och att det framför allt inte fanns någon alternativ åtgärd som kunde göra det möjligt att – på ett lika effektivt sätt men med en lägre grad av ekonomisk och administrativ belastning för de ekonomiska aktörerna – uppnå de legitima syften som eftersträvades i det aktuella fallet. Lagstiftaren gjorde inte någon uppenbart oriktig bedömning genom att välja bort systemet med hållbarhetsintyg, med motiveringen att det systemet inte garanterade någon fysisk koppling mellan det parti med hållbar biogas som producerats och det parti med gas som därefter används, och att systemet erbjöd färre garantier vad gäller effektivitet och opartiskhet, särskilt vad gäller målet att se till att det endast är sådan hållbar biogas som uppfyller de strikta kraven i artikel 17 i direktiv 2009/28 som kan beaktas för de tre syften som nämns i artikel 17.1.
Av samma skäl finner EU-domstolen att det hinder för den fria rörligheten för varor som framhållits ovan i punkt 61, vilket med iakttagande av proportionalitetsprincipen sålunda är motiverat av miljöskyddshänsyn, inte – såsom framgår av den rättspraxis som nämns ovan i punkt 46 – kan anses strida mot bestämmelserna i artikel 34 FEUF (se, analogt, dom av den 14 december 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punkt
).
Det framgår av det ovan anförda att det vid prövningen av den andra frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 18.1 i direktiv 2009/28.
Tolkningen av artikel 34 FEUF
Det framgår av EU-domstolens praxis att den omständigheten att en nationell domstol formellt sett har formulerat sin begäran om förhandsavgörande med hänvisning till vissa bestämmelser i unionsrätten, inte utgör hinder för att EU-domstolen tillhandahåller den domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan vara användbara vid avgörandet av det nationella målet, oberoende av om det har hänvisats därtill i frågorna eller inte. Det ankommer på EU-domstolen att utifrån samtliga uppgifter som den nationella domstolen har lämnat, och i synnerhet utifrån skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka delar av unionsrätten som behöver tolkas med hänsyn till saken i målet (se, bland annat, dom av den 27 oktober 2009, ČEZ,
C‑115/08
,
EU:C:2009:660
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I det aktuella fallet handlar den andra frågan från Förvaltningsrätten i Linköping visserligen formellt sett endast om huruvida artikel 18.1 i direktiv 2009/28 är förenlig med artikel 34 FEUF, men såsom både rådet och E.ON Biofor har föreslagit, och som generaladvokaten rekommenderade i punkt 73 i förslaget till avgörande, bör EU-domstolen även pröva huruvida artikel 34 FEUF i förekommande fall ska tolkas på så sätt att den artikeln utgör hinder för att utfärda ett sådant föreläggande som det nu aktuella.
Det framgår nämligen av beslutet om hänskjutande (och såsom angetts ovan i punkterna 18–20) att E.ON Biofor genom sitt överklagande har yrkat att föreläggandet ska upphävas. Föreläggandet har lett till att den i Tyskland producerade hållbara biogas som är avsedd för transportändamål och som E.ON Biofor importerar till Sverige via det tyska och det danska gasnätet inte kan ingå i systemet för kontroll av biogasens hållbarhet, och att denna gas således inte kan kvalificeras som ”hållbar” i den mening som avses i lagen (2010:598) och direktiv 2009/28 och ge rätt till vissa avdrag från koldioxidskatten och energiskatten.
Kravet på att massbalansen uppfylls ”inom en plats med tydlig gräns”, som Energimyndigheten har grundat sig på i det aktuella fallet, återfinns inte i artikel 18.1 i direktiv 2009/28, utan följer av de svenska interna bestämmelser som antagits för att införliva nämnda bestämmelse med svensk rätt. Stadgandet i 14 § förordning (2011:1088), som syftar till att säkerställa ett sådant införlivande, innehåller för det första en upprepning av de tre allmänna kriterierna i artikel 18.1 a–c, och för det andra ett bemyndigande för Energimyndigheten att meddela ytterligare föreskrifter om kontrollsystem och granskning av sådana system. Bestämmelsen i 3 kap. 3 § Energimyndighetens föreskrifter (STEMFS 2011:2), där det preciseras att massbalansen ska vara uppfylld ”inom en plats med tydlig gräns”, antogs med stöd av nämnda bemyndigande.
Det ska visserligen erinras om att enligt fast rättspraxis ska nationella bestämmelser på ett område där det har skett en uttömmande harmonisering på unionsnivå bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i harmoniseringsåtgärden, och inte mot bakgrund av bestämmelserna i primärrätten (se, bland annat, dom av den 1 juli 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Artikel 18.1 i direktiv 2009/28 innebar emellertid (såsom påpekats ovan i punkt 38) inte någon uttömmande harmonisering av den kontrollmetod som är kopplad till massbalanssystemet. Därigenom behåller medlemsstaterna, så länge de uppfyller de allmänna kraven i artikel 18.1 a–c, ett stort manöverutrymme vid det närmare fastställandet av de konkreta villkoren för de ekonomiska aktörernas användning av ett sådant system.
Härav följer, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 72 i förslaget till avgörande, att medlemsstaterna vid ett sådant genomförande av artikel 18.1 i direktiv 2009/28 alltjämt är skyldiga att rätta sig efter bland annat artikel 34 FEUF.
Vad gäller frågan huruvida det föreligger ett handelshinder enligt artikel 34 FEUF konstaterar EU-domstolen att det omtvistade föreläggandet, åtminstone indirekt och potentiellt, kan hindra import av hållbar biogas till Sverige från andra medlemsstater, i den mening som avses i den rättspraxis som domstolen erinrat om ovan i punkt 44.
Föreläggandet får nämligen till konsekvens, vilket generaladvokaten påpekade i punkterna 75, 76 och 78 i förslaget till avgörande, att ett uppfyllande av massbalansen med hållbar biogas som importerats via de sammankopplade nationella gasnäten förhindras. Det gör att biogasen inte, efter att ha importerats till Sverige, kan behålla de hållbarhetsegenskaper som krävs för att den ska kunna omfattas av de fördelaktiga skatteregler som, i den medlemsstaten, tillämpas på användningen av hållbara biodrivmedel.
Energimyndigheten har på denna punkt, såväl skriftligen som muntligen under förhandlingen, anfört att det i Sverige är möjligt att bevilja nämnda skattelättnad för hållbar biogas från andra medlemsstater, bland annat när gasen förts in i Sverige med hjälp av transportmedel som inte innebär att den hållbara biogasen blandas med andra gaspartier, till exempel vägtransporter. Följaktligen är det endast den omständigheten att det till följd av föreläggandet och av 3 kap. 3 § Energimyndighetens föreskrifter (STEMFS 2011:2) är omöjligt att uppfylla en massbalans vid import via sammankopplade nationella gasnät, som hindrar att den sålunda importerade hållbara biogasen kan komma i fråga för nämnda skattelättnad.
Vad beträffar möjligheten att använda sig av andra transportsätt påpekar EU-domstolen att det är utrett att transport via sammankopplade nationella gasnät i regel, av kostnadsskäl, utgör det enda gränsöverskridande transportsättet som verkligen är konkurrenskraftigt för de ekonomiska aktörer som berörs.
Slutligen har Energimyndigheten förklarat sig vara beredd att låta biogas som importerats till Sverige via sammankopplade gasnät kvalificeras som hållbar biogas under förutsättning att importen har skett inom ramen för ett sådant internationellt frivilligt system som har godkänts av kommissionen i enlighet med artikel 18.4 i direktiv 2009/28. EU-domstolen finner att detta påstående är ytterst vagt. Energimyndigheten har vid EU-domstolen nämligen inte på något sätt försökt visa hur de på detta sätt godkända system som myndigheten hänför sig till rent konkret skulle kunna göra det möjligt för E.ON Biofor att utföra blandningar av hållbar biogas i sådana nät med iakttagande av kraven för massbalanssystemet. Dessutom gjorde E.ON Biofor under förhandlingen gällande, utan att bli motsagd på den punkten av Energimyndigheten, att en eventuell användning av ett sådant godkänt frivilligt system skulle medföra extra kostnader för bolaget, vilket också påpekades av generaladvokaten i punkt 79 i förslaget till avgörande.
Då det framgår av utredningen att det föreligger ett handelshinder är nästa steg att, i enlighet med den rättspraxis som det erinras om ovan i punkt 46, pröva huruvida den nationella åtgärd som orsakat handelshindret ändå kan vara berättigad av någon av de hänsyn till allmänintresset som räknas upp i artikel 36 FEUF, eller av tillåtna tvingande krav, såsom miljöskyddshänsyn, och huruvida åtgärden är förenlig med proportionalitetsprincipen.
För det första ska det erinras om att användningen av förnybara energikällor för biogasproduktion – som är det slutliga syftet med det nationella regelverk som 3 kap. 3 § Energimyndighetens föreskrifter (STEMFS 2011:2) ingår i – i princip gagnar skyddet av miljön. Ett sådant regelverk syftar nämligen till att bidra till en minskning av utsläppen av växthusgaser, som en följd av de mål som i detta avseende eftersträvas genom direktiv 2009/28, och framför allt genom artiklarna 17 och 18 i direktivet, vilka utgör de artiklar som regelverket syftar till att genomföra i praktiken. Sådana utsläpp är en av de främsta orsakerna till de klimatförändringar som unionen och dess medlemsstater har föresatt sig att motverka (se, analogt, dom av den 1 juli 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller just de hållbarhetskriterier som harmoniseras i artikel 17 i direktiv 2009/28, och som en sådan åtgärd som den i det nationella målet i princip syftar till att säkra uppfyllandet av, anges det i skäl 65 i direktivet att syftet med dessa kriterier är att garantera att de biodrivmedel som används för att uppnå de mål som fastställs i direktivet verkligen är hållbara.
I skäl 12 i direktiv 2009/28 anges mer allmänt att det ger betydande miljöfördelar att använda jordbruksmaterial som till exempel gödsel och flytgödsel och annat animaliskt och organiskt avfall för att producera biogas, detta eftersom det har en stor potential att minska växthusgasutsläppen, både vid produktion av värme och kraft och när det används som biodrivmedel.
Ökad användning av förnybara energikällor utgör, såsom bland annat klart uttrycks i skäl 1 i direktiv 2009/28, en viktig komponent i det åtgärdspaket som krävs för att minska utsläppen av växthusgaser och för att uppfylla Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar samt andra åtaganden på unionsnivå och på internationell nivå om att minska utsläppen av växthusgaser efter år 2012 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Såsom EU-domstolen redan slagit fast syftar en ökad användning av förnybara energikällor även till att skydda människors och djurs hälsa och liv och till att bevara växter, vilka utgör skäl av allmänintresse enligt uppräkningen i artikel 36 FEUF (dom av den 1 juli 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För det andra framgår det av fast rättspraxis att nationella myndigheter som inför ett undantag från principen om fri rörlighet för varor är skyldiga att visa att undantaget behövs för att de berörda målen ska kunna förverkligas och att undantaget är förenligt med proportionalitetsprincipen. Det ankommer således på myndigheterna, när de åberopar ett skäl som motiverar en restriktion av den fria rörligheten för varor, att på ett konkret sätt styrka att detta skäl är hänförligt till allmänintresset, och att åtgärden står i proportion till det eftersträvade målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2003, ATRAL,
C‑14/02
,
EU:C:2003:265
, punkterna
–
och där angiven rättspraxis).
I föreliggande fall konstaterar EU-domstolen emellertid att Energimyndigheten inte, vid EU-domstolen, har styrkt att föreläggandet, vilket utfärdats med stöd av 3 kap. 3 § Energimyndighetens föreskrifter (STEMFS 2011:2), uppfyller dessa krav.
Det ska erinras om att det i 3 kap. 3 § Energimyndighetens föreskrifter (STEMFS 2011:2) anges att massbalansen ska vara uppfylld ”inom en plats med tydlig gräns”, och om att Energimyndigheten genom föreläggandet bedömde att sådana sammankopplade nationella gasnät som de som binder samman Tyskland, Danmark och Sverige inte utgör en sådan plats med tydlig gräns.
När hållbar biogas däremot matas in i det svenska nationella gasnätet, utgör detta – vilket framgår av beslutet om hänskjutande, och som Energimyndigheten har bekräftat vid EU-domstolen – enligt myndighetens tolkningspraxis dock inte någon omständighet som hindrar att en massbalans uppfylls med avseende på den biogasen.
Energimyndigheten har inte kunnat lämna någon objektiv förklaring till hur man å ena sidan kan anse att det svenska nationella gasnätet, i vilket olika typer av biogas blandas, utgör en ”plats med tydlig gräns” enligt 3 kap. 3 § Energimyndighetens föreskrifter (STEMFS 2011:2), och å andra sidan, när det rör sig om andra medlemsstaters gasnät, eller om sammankopplade nationella gasnät, kan anse att det inte är möjligt att beteckna sådana nationella gasnät, tillsammans eller var för sig, som ”en plats med tydlig gräns”.
Dessutom har Energimyndigheten vid upprepade tillfällen även anfört, såväl skriftligen som muntligen under förhandlingen, att för det fall hållbar biogas importeras via sammankopplade nationella gasnät inom ramen för frivilliga nationella eller internationella system som godkänts av kommissionen med stöd av artikel 18.4 i direktiv 2009/28, har myndigheten inget att invända mot att denna, från andra medlemsstater importerade, biogas betraktas som hållbar. Myndigheten förefaller därigenom medge att den omständigheten att hållbar biogas blandas i sådana gasnät inte hindrar att massbalansen kan vara uppfylld med avseende på en blandning som tillkommit på det sättet.
För att motivera föreläggandet har Energimyndigheten även förklarat att det inte finns någon europeisk myndighet som kan utöva tillsyn över det utrymme som utgörs av de sammankopplade nationella gasnäten. EU-domstolen finner för det första att denna förklaring skiljer sig från den rättsliga grund som Energimyndigheten uttryckligen har angett för föreläggandet och som avser avsaknaden av en ”plats med tydlig gräns” i den mening som avses i 3 kap. 3 § Energimyndighetens föreskrifter (STEMFS 2011:2).
För det andra anser EU-domstolen att denna förklaring, bortsett från resonemangets ovan påtalade osammanhängande karaktär, inte heller är övertygande. Såsom framgår av 3 kap. 1 a § lagen (2010:598) ankommer det på de ekonomiska aktörer som åberopar att den biogas de saluför utgör hållbar biogas att säkerställa – bland annat genom överenskommelser, direkt eller indirekt, med samtliga aktörer i hela produktionskedjan och genom införandet av ett kontrollsystem som i sin tur ska granskas av en oberoende granskare (vilken ska kontrollera att kontrollsystemet är korrekt, tillförlitligt och skyddat mot bedrägerier) – att den biogas för vilken de gör anspråk på en skattelättnad verkligen uppfyller hållbarhetskriterierna i artikel 17 i direktiv 2009/28.
Det framgår inte i målet (vilket generaladvokaten påpekade i punkterna 89 och 90 i förslaget till avgörande), och Energimyndigheten har inte styrkt, att myndigheten inte skulle kunna försäkra sig om att biogas som importerats från andra medlemsstater via sammankopplade nationella gasnät utgör hållbar biogas, genom att kräva att de berörda ekonomiska aktörerna inkommer med de uppgifter som krävs enligt nationell rätt, genom att samtidigt beakta eventuell information och dokumentation från det massbalanssystem som införts i de medlemsstater varifrån partiet med hållbar biogas kommer, och genom att förvissa sig om att partiet, för de syften som anges i artikel 17.1 i direktiv 2009/28, endast anses ha tagits ut en gång från blandningen eller blandningarna, såsom det massbalanssystem som inrättats genom artikel 18.1 i direktivet kräver.
Det framgår av det ovan anförda att Energimyndigheten inte har styrkt att det omtvistade föreläggandet, som utfärdats med stöd av 3 kap. 3 § Energimyndighetens föreskrifter (STEMFS 2011:2) behövs, för att det ska gå att, för de syften som nämns i artikel 17.1 i direktiv 2009/28, försäkra sig om att biogas som importerats från andra medlemsstater är hållbar, vilket innebär att en sådan åtgärd strider mot proportionalitetsprincipen och således inte kan vara berättigad.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den hänskjutande domstolen upplysas om följande. Artikel 34 FEUF ska tolkas på så sätt att den hindrar ett sådant föreläggande som det i det nationella målet, genom vilket en nationell myndighet avser att omöjliggöra för en ekonomisk aktör att tillämpa ett massbalanssystem, i den mening som avses i artikel 18.1 i direktiv 2009/28, för hållbar biogas som transporteras i sammankopplade nationella gasnät, med stöd av en föreskrift som antagits av nämnda myndighet och enligt vilken en sådan massbalans ska vara uppfylld ”inom en plats med tydlig gräns”, trots att myndigheten samtidigt, med stöd av denna föreskrift, tillåter att ett massbalanssystem tillämpas för hållbar biogas som transporteras i det nationella gasnätet i den medlemsstat som myndigheten tillhör.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på Förvaltningsrätten i Linköping att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till EU-domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1)
Artikel 18.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG ska tolkas på så sätt att den inte inför någon skyldighet för medlemsstaterna att godkänna att biogas som uppfyller hållbarhetskriterierna i artikel 17 i direktivet och som är avsedd att användas som biodrivmedel importeras via deras sammankopplade nationella gasnät.

2)
Det har vid prövningen av den andra frågan inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 18.1 i direktiv 2009/28.

3)
Artikel 34 FEUF ska tolkas på så sätt att den hindrar ett sådant föreläggande som det i det nationella målet, genom vilket en nationell myndighet avser att omöjliggöra för en ekonomisk aktör att tillämpa ett massbalanssystem, i den mening som avses i artikel 18.1 i direktiv 2009/28, för hållbar biogas som transporteras i sammankopplade nationella gasnät, med stöd av en föreskrift som antagits av nämnda myndighet och enligt vilken en sådan massbalans ska vara uppfylld
”inom en plats med tydlig gräns
”, trots att myndigheten samtidigt, med stöd av denna föreskrift, tillåter att ett massbalanssystem tillämpas för hållbar biogas som transporteras i det nationella gasnätet i den medlemsstat som myndigheten tillhör.

Ilešič
Prechal
Rosas
Toader
Jarašiūnas
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 22 juni 2017.
A. Calot Escobar
Justitiesekreterare
M. Ilešič
Ordförande på andra avdelningen
(
)	Rättegångsspråk: svenska.