CELEX: 62019CJ0324
Begäran om förhandsavgörande
Gemensam handelspolitik
Antidumpningstull
Förordning (EG) nr 384/96
Artikel 3.9
Risken för väsentlig skada
Faktorer
Artikel 9.4
Förordning (EG) nr 926/2009
Import av vissa sömlösa rör av järn eller stål med ursprung i Folkrepubliken Kina
Ogiltighet

Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av rådets förordning (EG) nr 926/2009 av den 24 september 2009 om införande av en slutgiltig antidumpningstull och slutgiltigt uttag av den preliminära tull som införts på import av vissa sömlösa rör av järn eller stål med ursprung i Folkrepubliken Kina (
EUT L 262, 2009, s. 19
).(nedan kallad den omtvistade förordningen).
Begäran har framställts i ett mål mellan eurocylinder systems AG (nedan kallat eurocylinder) och Hauptzollamt Hamburg-Stadt (huvudtullkontoret i Hamburg, Tyskland) (nedan kallad tullmyndigheten). Målet rör lagenligheten av en antidumpningstull som eurocylinder, i enlighet med den omtvistade förordningen, har betalat på import av sömlösa rör av järn eller stål med ursprung i Folkrepubliken Kina (nedan kallad Kina).
Tillämpliga bestämmelser
Grundförordningen
Skälen 2, 4 och 10 i rådets förordning (EG) nr 384/96 av den 22 december 1995 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (
EGT L 56, 1996, s. 1
), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 461/2004 av den 8 mars 2004 (
EUT L 77, 2004, s. 12
) (nedan kallad grundförordningen), med stöd av vilken den omtvistade förordningen antogs, har följande lydelse:
”2.
[De gemensamma reglerna som antogs genom förordning (EEG) nr 2423/88 av den 11 juli 1988 om skydd mot dumpad eller subventionerad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska ekonomiska gemenskapen (
EGT L 209, 1988, s. 1
, svensk specialutgåva, område 11, volym 14, s. 98)] antogs i enlighet med gällande internationella förpliktelser, särskilt de som följer av artikel VI i Allmänna tull- och handelsavtalet (nedan kallat GATT), av avtalet om tillämpning av artikel VI i GATT (1979 års antidumpningskod) och av avtalet om tolkning och tillämpning av artiklarna VI, XVI och XXIII i GATT (kod om subventioner och utjämningstullar).
…
4.
För att upprätthålla jämvikten mellan de rättigheter och förpliktelser som fastställs i GATT‑avtalet, är det vid tillämpningen av dessa regler av väsentlig betydelse att [Europeiska unionen] tar hänsyn till hur de tolkas av [unionens] viktigaste handelspartner.
…
10.
Det är önskvärt att föreskriva tydliga och detaljerade riktlinjer för bedömningen av de faktorer som kan vara av betydelse vid fastställandet av huruvida den dumpade importen har vållat väsentlig skada eller hotar att vålla skada. Vid fastställandet av att den berörda importens volym och prisnivå har vållat [unions]sindustrin skada bör effekten av andra faktorer också uppmärksammas, särskilt de rådande marknadsvillkoren i [unionen].”
I artikel 1 i grundförordningen föreskrivs följande:
”1.   En antidumpningstull får tillämpas på alla dumpade produkter vilkas övergång till fri omsättning inom [unionen] vållar skada.
2.   En produkt skall anses vara dumpad om exportpriset till [unionen] är lägre än det jämförbara pris som en likadan produkt betingar vid normal handel i exportlandet.
…”
I artikel 3 i grundförordningen, med rubriken ”Fastställande av skada”, föreskrivs följande:
”1.   Enligt denna förordning ska, om inte annat anges, begreppet skada avse väsentlig ’skada’ för [unions]industrin, risk för väsentlig skada för [unions]industrin eller avsevärd försening av etablerandet av sådan industri och begreppet ska tolkas enligt bestämmelserna i denna artikel.
…
5.   Granskningen av den dumpade importens inverkan på den berörda [unions]industrin ska innefatta en bedömning av alla relevanta ekonomiska faktorer och förhållanden som har betydelse för industrins tillstånd, inbegripet den omständigheten att en industri ännu inte har återhämtat sig från verkan av tidigare dumpning eller subventionering, storleken på den faktiska dumpningsmarginalen, faktisk och möjlig nedgång i försäljning, vinst, tillverkningsvolym, marknadsandel, produktivitet, avkastning på investeringar, kapacitetsutnyttjande, faktorer som påverkar [unions]priser, faktiska och möjliga negativa verkningar på likviditetsflödet, lagerhållning, sysselsättning, löner, tillväxt och förmåga att anskaffa kapital eller investeringsmedel. Denna uppräkning är inte uttömmande och varken en enskild faktor eller flera av dessa faktorer behöver nödvändigtvis vara avgörande.
…
7.   Andra kända faktorer utöver den dumpade importen vilka samtidigt med denna skadar [union]sindustrin ska även granskas för att säkerställa att den skada som vållas av dessa faktorer inte tillskrivs den dumpade importen enligt punkt 6. Faktorer som kan beaktas i detta sammanhang inbegriper omfattningen av och priserna på importprodukter som inte säljs till dumpade priser, minskad efterfrågan eller förändringar i konsumtionsmönstren, handelsbegränsande åtgärder som tillämpas av och konkurrens mellan producenter i tredjeland och [union]sproducenter och [union]sindustrins tekniska utveckling, exportutveckling och produktivitet.
…
9.   Fastställande av risk för väsentlig skada skall grundas på fakta och inte endast på påståenden, förmodanden eller avlägsna möjligheter. Den förändring i förhållanden som skulle kunna skapa en situation där dumpning skulle vålla skada måste klart kunna förutses och vara nära förestående.
Vid en prövning av om det finns risk för väsentlig skada ska bland annat följande faktorer beaktas:
a)
En betydande ökningstakt för dumpad import till [unions]marknaden vilket tyder på att en starkt ökad import är sannolik.
b)
Tillräcklig, fritt tillgänglig kapacitet eller en omedelbart förestående betydande kapacitetsökning hos exportören som tyder på en starkt ökad dumpad export till [unionen], med hänsyn tagen till förekomsten av andra exportmarknader som skulle kunna ta emot all ytterligare export.
c)
Huruvida importen sker till priser som väsentligen skulle kunna sänka priser eller förhindra prisökningar som annars skulle ha ägt rum och som sannolikt skulle öka efterfrågan på ytterligare import.
d)
Lagerhållningen av den undersökta produkten.
Ingen av de faktorer som anges ovan kan i sig vara avgörande men de undersökta faktorerna måste sammantagna leda till slutsatsen att ytterligare dumpad export är nära förestående och att väsentlig skada kommer att uppstå om inte skyddsåtgärder vidtas.”
Artikel 6 i grundförordningen har rubriken ”Undersökningen”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Efter det att förfarandet har inletts skall kommissionen i samarbete med medlemsstaterna inleda en undersökning på [unions]snivå. Denna undersökning skall omfatta såväl dumpning som skada och dessa företeelser skall undersökas samtidigt. För att säkerställa att undersökningsresultaten blir representativa skall en undersökningsperiod väljas som i fråga om dumpning normalt skall omfatta en period om minst sex månader omedelbart innan förfarandet inleds. Uppgifter avseende en period som infaller efter undersökningsperioden skall normalt inte beaktas.”
I artikel 7 i grundförordningen, med rubriken ”Provisoriska åtgärder”, föreskrivs följande:
”1.   Provisoriska tullar kan införas om förfaranden har inletts enligt artikel 5, om ett tillkännagivande av detta har gjorts och berörda parter har givits tillräckliga möjligheter att inkomma med uppgifter och att yttra sig enligt artikel 5.10, om det preliminärt har fastställts att dumpning och därav följande skada för [unions]industrin föreligger och om [unionens] intresse kräver att det görs ett ingripande för att förhindra denna skada. De provisoriska tullarna skall införas tidigast 60 dagar och senast nio månader från den dag förfarandet inleddes.
…
4.   Kommissionen skall efter samråd med eller, i extremt brådskande fall, efter att ha informerat medlemsstaterna, vidta provisoriska åtgärder. I det senare fallet skall samråd äga rum senast tio dagar efter det att kommissionen har meddelat medlemsstaterna vilka åtgärder som vidtagits.
…
7.   Provisoriska tullar får införas för sex månader och får förlängas med ytterligare tre månader eller införas för nio månader. …”
Artikel 9 i förordningen, med rubriken ”Avslutande utan åtgärder samt införande av slutgiltiga tullar”, föreskriver följande i punkt 4:
”Om det av de faktiska omständigheter som slutgiltigt konstateras framgår att dumpning och därav följande skada föreligger och att [unionens] intresse kräver ett ingripande i enlighet med artikel 21, skall rådet på förslag av kommissionen efter samråd med rådgivande kommittén införa en slutgiltig antidumpningstull. Förslaget skall antas av rådet, såvida inte rådet med enkel majoritet inom en månad efter kommissionens framläggande av förslaget beslutar att avvisa det. Om preliminära tullar är i kraft skall ett förslag avseende slutgiltiga åtgärder läggas fram för rådet senast en månad innan dessa tullar upphör att gälla. Storleken på antidumpningstullen får inte överstiga den fastställda dumpningsmarginalen och bör vara lägre än den marginalen om en sådan lägre tull är tillräcklig för att undanröja skadan för [unions]industrin.”
I artikel 11.2 första stycket i nämnda förordning föreskrivs följande:
”En slutgiltig antidumpningsåtgärd skall upphöra att gälla fem år efter det att den infördes eller fem år från den dag då den senaste översynen av såväl dumpning som skada avslutades, om det inte vid en översyn konstateras att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära att dumpningen och skadan fortsätter eller återkommer. En sådan översyn vid giltighetstidens utgång skall inledas på kommissionens initiativ eller på begäran av [unions]producenter eller för [unions]producenters räkning och åtgärden skall fortsätta att gälla i avvaktan på resultatet av en sådan översyn.”
Grundförordningen upphävdes och ersattes av rådets förordning (EG) nr 1225/2009 av den 30 november 2009 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (
EUT L 343, 2009, s. 51
) som i sin tur har upphävts och ersatts av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1036 av den 8 juni 2016 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska unionen (
EUT L 176, 2016, s. 21
).
Förordningen om preliminär tull
Den 7 april 2009 antog kommissionen, med stöd av artikel 7 i grundförordningen, förordning (EG) nr 289/2009 om införande av en preliminär antidumpningstull på import av vissa sömlösa rör av järn eller stål med ursprung i Folkrepubliken Kina (
EUT L 94, 2009, s. 48
) (nedan kallad förordningen om preliminär tull).
Antidumpningstullsatserna för import av vissa sömlösa rör av järn eller stål fastställdes i artikel 1.2 i förordningen om preliminär tull till 15,6 procent för Hubei Xinyegang Steel Co., Ltd (nedan kallat Hubei), till 15,1 procent för Shandong Luxing Steel Pipe Co. Ltd, till 22,3 procent för de bolag som anges i bilagan till denna förordning och till 24,2 procent för alla övriga företag.
I skäl 13 i denna förordning angav kommissionen att undersökningen av dumpningen och den skada som unionsindustrin lidit omfattade perioden från och med den 1 juli 2007 till och med den 30 juni 2008 (nedan kallad undersökningsperioden) och att undersökningen av tendenser som är av betydelse för bedömningen av skada omfattade perioden från och med den 1 januari 2005 till och med undersökningsperiodens slut (nedan kallad skadeundersökningsperioden).
I skälen 89 och 126 i nämnda förordning slog kommissionen fast att unionsindustrin inte lidit väsentlig skada, men att det fanns en väsentlig risk för skada för denna industri om antidumpningsåtgärder inte vidtogs.
Den omtvistade förordningen
Med tillämpning av artikel 9 i grundförordningen infördes, genom artikel 1.1 i den omtvistade förordningen, en slutgiltig antidumpningstull på import av vissa sömlösa rör av järn eller stål, med ursprung i Kina, och i punkt 2 fastställdes tullsatsen till 17,7 procent för Shandong Luxing Steel Pipe Co. Ltd, 27,2 procent för de övriga samarbetsvilliga företag som nämns i bilagan till denna förordning och till 39,2 procent för alla övriga företag.
I skälen 35–81 i den omtvistade förordningen bekräftas slutsatsen i förordningen om preliminär tull, nämligen dels att unionsindustrin befann sig i en sårbar situation i slutet av undersökningsperioden, även om den inte hade lidit skada under denna period, dels att dumpad import av vissa sömlösa rör av järn eller stål från Kina på kort sikt skulle vålla unionsindustrin väsentlig skada om antidumpningsåtgärder inte vidtogs. I denna förordning beaktades uppgifter avseende perioden juli 2008–mars 2009 (nedan kallad tiden efter undersökningsperioden).
Den omtvistade förordningen ogiltigförklarades genom dom från Europeiska unionens tribunal den 29 januari 2014, Hubei Xinyegang Steel/rådet (
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
), i den del en antidumpningstull togs ut på varor som tillverkas av Hubei. Överklagandena av denna dom ogillades genom domstolens dom av den 7 april 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava m.fl./Hubei Xinyegang Steel (
C‑186/14 P och C‑193/14 P
,
EU:C:2016:209
).
Genomförandeförordning (EU) 2015/2272
Den 3 oktober 2014 inledde kommissionen, i enlighet med artikel 11.2 i grundförordningen, en översyn vid giltighetstidens utgång av de antidumpningsåtgärder som införts genom den omtvistade förordningen. Översynen syftade till att bedöma sannolikheten för att dumpningen skulle fortsätta eller återkomma till följd av att dessa åtgärder upphörde att gälla, och omfattade perioden från och med den 1 juli 2013 till och med den 30 juni 2014.
Den 7 december 2015, efter denna översyn, antog kommissionen genomförandeförordning (EU) 2015/2272 om införande av en slutgiltig antidumpningstull på import av vissa sömlösa rör av järn eller stål med ursprung i Folkrepubliken Kina till följd av en översyn vid giltighetstidens utgång i enlighet med artikel 11.2 i rådets förordning (EG) nr 1225/2009 (
EUT L 322, 2015, s. 21
). Antidumpningstullsatserna som fastställdes i genomförandeförordningen var desamma som de som föreskrevs i den omtvistade förordningen.
Genomförandebeslut (EU) 2018/928
Den 28 juni 2018 antog kommissionen genomförandebeslut (EU) 2018/928 om avslutande av ett återupptagande av utredningen i de förenade målen C‑186/14 P och C‑193/14 P vad gäller förordning nr 926/2009 och genomförandeförordning 2015/2272 (
EUT L 164, 2018, s. 51
).
I skälen 7, 36 och 37 i detta genomförandebeslut betonade kommissionen i huvudsak att återupptagandet av översynen enligt artikel 11.2 i grundförordningen, som ledde till antagandet av genomförandeförordning 2015/2272, inte syftade till att pröva giltigheten av den omtvistade förordningen i förhållande till andra kinesiska exporterande tillverkare än Hubei, utan till att fastställa huruvida det var nödvändigt att upphäva genomförandeförordningen mot bakgrund av dom av den 29 januari 2014, Hubei Xinyegang Steel/rådet (
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
) och dom av den 7 april 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava m.fl./Hubei Xinyegang Steel (
C‑186/14 P och C‑193/14 P
,
EU:C:2016:209
).
Vidare angav kommissionen, i skäl 67 i nämnda beslut, att det inte skulle vara lämpligt att upphäva antidumpningstullar som genom genomförandeförordning 2015/2272 infördes mot andra kinesiska exporterande tillverkare än Hubei, med tanke på de betydande negativa effekterna för unionsindustrin.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Den 4 november 2014 importerade eurocylinder, tillverkare av högtrycksflaskor i stål, sömlösa rör av järn eller stål från Kina, som tillverkats av Tianjin Pipe (Group) Corporation.
Genom tulltaxeringsbeslut av den 4 november 2014 påförde tullmyndigheten eurocylinder en antidumpningstull på 22123,10 euro med tillämpning av den tullsats på 27,2 procent som fastställts i artikel 1.2 i den omtvistade förordningen.
Den 6 november 2017 begärde eurocylinder att tullmyndigheten skulle återbetala denna antidumpningstull, med motiveringen att den omtvistade förordningen delvis hade ogiltigförklarats genom domen av den 29 januari 2014, Hubei Xinyegang Steel/rådet (
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
), vilken bekräftades genom domstolens dom av den 7 april 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava m.fl./Hubei Xinyegang Steel (
C‑186/14 P och C‑193/14 P
,
EU:C:2016:209
). Enligt eurocylinder var skälen för tribunalens ogiltigförklaring av allmän karaktär, vilket innebär att de inte endast avser Hubei.
Genom beslut av den 12 december 2017 avslog tullmyndigheten eurocylinders ansökan med motiveringen att tribunalen hade ogiltigförklarat den omtvistade förordningen enbart i den del det genom denna infördes en antidumpningstull på varor tillverkade av Hubei, som var sökande i det mål som avgjordes genom domen av den 29 januari 2014, Hubei Xinyegang Steel/rådet (
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
).
Efter att tullmyndigheten den 23 augusti 2018 avslog begäran om omprövning av detta beslut, väckte eurocylinder talan vid Finanzgericht Hamburg (Skattedomstolen i Hamburg, Tyskland) och gjorde gällande att den omtvistade förordningen var ogiltig med allmängiltig verkan (
erga omnes
).
Den hänskjutande domstolen har erinrat om att tribunalen, för att ogiltigförklara denna förordning, i den del som den inför antidumpningstullar på varor tillverkade av Hubei, i sin dom av den 29 januari 2014, Hubei Xinyegang Steel/rådet (
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
), fann att nämnda förordning innehöll en uppenbart oriktig bedömning av huruvida det fanns en risk för väsentlig skada för unionsindustrin, i strid med artikel 3.9 och artikel 9.4 i grundförordningen. Eftersom ett sådant skäl har allmän giltighet, räcker det för att konstatera att förordningen är ogiltig
erga omnes
.
Den hänskjutande domstolen påpekade dessutom att eurocylinder inte hade rätt att väcka direkt talan mot den omtvistade förordningen med stöd av artikel 263 FEUF, eftersom bolaget inte var föremål för den antidumpningsundersökning som ledde till att denna förordning antogs. Bolaget hade också rätt att till stöd för sitt överklagande av tullmyndighetens beslut i det nationella målet göra gällande att nämnda förordning är ogiltig.
Mot denna bakgrund beslutade Finanzgericht Hamburg (Skattedomstolen i Hamburg) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Är [den omtvistade] förordningen giltig?”
Huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning
Det ska inledningsvis erinras om att den delvisa ogiltigförklaringen av den omtvistade förordningen genom domen av den 29 januari 2014, Hubei Xinyegang Steel/rådet (
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
), som meddelades inom ramen för en talan om ogiltigförklaring som Hubei väckt med stöd av artikel 263 FEUF, inte påverkar lagligheten av övriga bestämmelser i denna förordning, som till exempel bestämmelserna om införande av antidumpningstullar på andra varor än de som Hubei tillverkar, exporterar eller importerar. Så länge de inte har återkallats eller förklarats vara ogiltiga inom ramen för en begäran om förhandsavgörande eller en invändning om rättsstridighet, har dessa bestämmelser full rättsverkan gentemot alla andra personer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 februari 2016, C & J Clark International och Puma,
C‑659/13 och C‑34/14
,
EU:C:2016:74
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Domstolen erinrar också om att det av fast rättspraxis följer att den allmänna princip som garanterar att varje person har möjlighet att – inom ramen för ett överklagande av en nationell åtgärd som går denne emot – åberopa ogiltigheten hos en unionsrättsakt som utgör grunden för denna åtgärd, förutsätter att den berörde inte enligt artikel 263 FEUF har rätt att direkt inför unionsdomstolen yrka att rättsakten ska ogiltigförklaras. Omvänt gäller att den berörda personen är förhindrad att åberopa rättsaktens ogiltighet vid den behöriga nationella domstolen om det kan anses att vederbörande tveklöst skulle ha kunnat yrka ogiltigförklaring av den aktuella rättsakten vid unionsdomstolen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2019, Trace Sport,
C‑251/18
,
EU:C:2019:766
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall är eurocylinder, såsom den nationella domstolen har påpekat, en importör som varken har berörts av den undersökning som ledde till antagandet av den omtvistade förordningen och som inte ens nämns i denna förordning. Det framgår inte heller av handlingarna i målet att eurocylinder är en importör som är närstående till den exportör av sömlösa rör av järn eller stål som är i fråga i det nationella målet. Domstolen har under alla omständigheter redan slagit fast att ställningen som importör – inbegripet ställningen som importör som är närstående med exportörerna av nämnda produkt – inte i sig räcker för att det ska anses att en importör är personligen berörd av en förordning om införande av en antidumpningstull (dom av den 19 september 2019
C‑251/18
,
EU:C:2019:766
, punkt
).
Av det ovan anförda följer att eurocylinder tveklöst saknade rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen med stöd av artikel 263 FEUF.
Begäran om förhandsavgörande kan följaktligen tas upp till prövning.
Prövning av tolkningsfrågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida den omtvistade förordningen är giltig mot bakgrund av artikel 9.4, jämförd med artikel 3.9, i grundförordningen, eftersom den inför en slutgiltig antidumpningstull och ett slutgiltigt uttag av den provisoriska tull som införts på import av vissa sömlösa rör av järn eller stål med ursprung i Kina.
Det ska inledningsvis erinras om domstolens praxis enligt vilken unionsinstitutionerna, på området för den gemensamma handelspolitiken och särskilt i fråga om handelspolitiska skyddsåtgärder, förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning med hänsyn till de komplicerade ekonomiska och politiska situationer som de ska bedöma (dom av den 19 september 2019, Trace Sport,
C‑251/18
,
EU:C:2019:766
, punkt
, och där angiven rättspraxis).
Domstolsprövningen av denna bedömning är emellertid – inom ramen både för en talan som väckts med stöd av artikel 263 FEUF och för en begäran om förhandsavgörande angående en rättsakts giltighet, som lämnats in med stöd av artikel 267 FEUF – begränsad till en kontroll av att handläggningsreglerna har följts, att de faktiska omständigheter som lagts till grund för det angripna valet är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig eller att det inte förekommit maktmissbruk (dom av den 4 februari 2016, C & J Clark International och Puma,
C‑659/13 och C‑34/14
,
EU:C:2016:74
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Enligt artikel 9.4 i grundförordningen, jämförd med artikel 3.1 i samma förordning, ska rådet, om det av de faktiska omständigheter som slutligen konstateras framgår att det föreligger dumpning och väsentlig skada eller hot om väsentlig skada för unionsindustrin, införa en slutgiltig antidumpningstull. Av artikel 3.9 första och andra stycket i nämnda förordning följer att prövningen av huruvida om det finns en väsentlig risk för skada för unionsindustrin ska göras med beaktande av bland annat de fyra faktorer som uttryckligen anges i denna bestämmelse, och grundas på fakta och inte endast på påståenden, förmodanden eller avlägsna möjligheter.
Domstolen har dessutom redan slagit fast att fastställande av risken för skada, precis som en skada, måste vara styrkt vid tidpunkten för antagandet av antidumpningsåtgärden, och det med beaktande av unionsindustrins situation vid denna tidpunkt. Det är endast på grundval av denna situation som dessa institutioner kan avgöra huruvida en omedelbart förestående ökning av den framtida importen av varor som är föremål för dumpning skulle kunna vålla en väsentlig skada för unionsindustrin, för det fall inga handelspolitiska skyddsåtgärder vidtas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 april 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava m.fl./Hubei Xinyegang Steel,
C‑186/14 P och C‑193/14 P
,
EU:C:2016:209
, punkterna
och
).
Unionsinstitutionerna har emellertid befogenhet att under vissa omständigheter beakta uppgifter som avser tiden efter en undersökningsperiod. En sådan befogenhet är särskilt motiverad när det är fråga om undersökningar som inte syftar till att fastställa en skada, utan till att bestämma huruvida det finns en risk för skada, vilket per definition innebär en framåtblickande analys. Uppgifter avseende tiden efter undersökningsperioden kan därmed användas för att bekräfta eller vederlägga de prognoser som förekommer i kommissionens förordning om införande av en preliminär antidumpningstull, och för att, i det förstnämnda fallet, införa en slutgiltig antidumpningstull. Unionsinstitutionernas användning av uppgifter som avser tiden efter undersökningsperioden kan emellertid inte undgå unionsdomstolens prövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 april 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava m.fl./Hubei Xinyegang Steel,
C‑186/14 P och C‑193/14 P
,
EU:C:2016:209
, punkterna
–
).
Rådets slutsats om unionsindustrins situation, som fastställdes inom ramen för bedömningen av huruvida unionsindustrin vållats väsentlig skada i den mening som avses i artikel 3.5 i grundförordningen, är således principiellt relevant vid bedömningen av huruvida det föreligger en risk för väsentlig skada för unionsindustrin, i den mening som avses i artikel 3.9 i grundförordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 april 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava m.fl./Hubei Xinyegang Steel,
C‑186/14 P och C‑193/14 P
,
EU:C:2016:209
, punkt
).
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som giltigheten av den omtvistade förordningen, under beaktande av artikel 9.4 jämförd med artikel 3.9 i grundförordningen, ska bedömas.
I förevarande fall bekräftade rådet, i skälen 47–49 i den omtvistade förordningen, kommissionens bedömning i skälen 88 och 89 i förordningen om preliminär tull, enligt vilken unionsindustrin inte lidit någon väsentlig skada under undersökningsperioden, även om den var i ett sårbart skick i slutet av denna period. Med hänsyn till bland annat undersökningen av de faktiska omständigheter som inträffat efter nämnda period ansåg rådet emellertid, i skälen 76–81 i den omtvistade förordningen, att det vid denna tidpunkt förelåg en risk för väsentlig skada för unionsindustrin, i likhet med vad kommissionen påpekade i skäl 126 i förordningen om preliminär tull.
Huruvida unionsindustrin befann sig i en sårbar situation i slutet av undersökningsperioden
För att i skäl 89 i förordningen om preliminär tull dra slutsatsen att unionsindustrin i slutet av undersökningsperioden befann sig i en sårbar situation, undersökte kommissionen, i skälen 66–87 i denna förordning, i överensstämmelse med artikel 3.5 i grundförordningen, alla relevanta ekonomiska faktorer och förhållanden som har betydelse för unionsindustrins situation. Dessa var produktion, kapacitet och kapacitetsutnyttjande, lager, försäljningsvolym, marknadsandel, tillväxt, sysselsättning, produktivitet, löner, faktorer som påverkar försäljningspriserna, lönsamhet och räntabilitet, investeringar, och slutligen dumpningsmarginalens storlek och unionsindustrins återhämtning från tidigare dumpning.
Vad särskilt gäller den sistnämnda faktorn påpekade kommissionen i skäl 87 i förordningen om preliminär tull att det år 2006 visserligen infördes antidumpningsåtgärder för att motverka skadevållande dumpning genom import från ett antal andra länder, men att unionsindustrin ändå inte till fullo kunde utnyttja den exceptionella tillväxt av marknaden som ägde rum under analysperioden, eftersom de marknadsandelar som importen som omfattades av åtgärder tidigare stod för nu hade ersatts av kinesisk import. Kommissionen preciserade att denna utveckling begränsat unionsindustrins fulla återhämtning och dess benägenhet att investera och bygga ut produktionskapaciteten för att ta till vara expansionen på marknaden.
Rådet bekräftade å sin sida, i skälen 47–49 i den omtvistade förordningen, kommissionens bedömning att unionsindustrin befann sig i en sårbar situation i slutet av undersökningsperioden. I detta syfte påpekade rådet bland annat att även om den skada som unionsindustrin lidit under undersökningsperioden inte var väsentlig, hade denna industri ändå påverkats, på grund av de stora mängderna dumpad import på unionsmarknaden, för de skadliga effekterna av denna dumpade import. Dessutom sjönk dess marknadsandel med fem procentenheter under skadeundersökningsperioden.
Det ska emellertid påpekas att rådets bedömning, att unionsindustrin ännu inte återhämtat sig från effekterna av dumpning före år 2006, inte stöds av någon konkret omständighet och kan i vart fall inte härledas ur de omständigheter och ekonomiska faktorer som anges i punkt 45 i förevarande dom, vilka tvärtom sammantaget visar en positiv utveckling av unionsindustrins situation under skadeundersökningsperioden.
För det första ska inte den omständigheten, att unionsindustrins marknadsandel minskade med fem procentenheter under skadeundersökningsperioden, bedömas isolerat. Det ska nämligen även beaktas dels att denna marknadsandel förblev betydande under undersökningsperioden, det vill säga 63,6 procent (skäl 75 i förordningen om preliminär tull innehåller), dels att denna industri ökade sin försäljningsvolym och sina priser under denna period (skälen 73 och 80 i förordningen om preliminär tull).
Rådets bedömning av inverkan av import med ursprung i Kina på unionsindustrins investeringar, och sektorns förmåga att utveckla produktionskapacitet, står för det andra direkt i strid med den omständigheten att denna industris investeringar ökade med ungefär 185 procent under skadeundersökningsperioden (skäl 85 i förordningen om preliminär tull).
För det tredje har kommissionen visserligen angett att unionsindustrin, för det fall att tillväxttrenden skulle vända, fullt ut skulle drabbas av den dumpade importens skadliga verkningar (skäl 89 i förordningen om preliminär tull innehåller). Denna omständighet visar emellertid enbart att unionsindustrin i framtiden skulle kunna befinna sig i en sårbar situation, men inte att unionsindustrin befann sig i en sårbar situation i slutet av undersökningsperioden.
Under dessa omständigheter gjorde rådet en uppenbart oriktig bedömning genom att fastställa kommissionens slutsats enligt vilken unionsindustrin befann sig i en sårbar situation i slutet av undersökningsperioden. En sådan slutsats stöds nämligen inte av relevanta uppgifter i det aktuella fallet.
Förekomsten av en risk för väsentlig skada vid slutet av undersökningsperioden
För att dra slutsatsen att det vid slutet av undersökningsperioden fanns en risk för väsentlig skada för unionsindustrin, undersökte rådet, i skälen 66–74 i den omtvistade förordningen, mot bakgrund av de fyra faktorer som avses i artikel 3.9 andra stycket i grundförordningen, den dumpade importens utveckling, exportörernas tillgång på ledig kapacitet, prisnivån på den kinesiska importen, och lagerhållningens omfattning.
Vad för det första gäller den dumpade importens utveckling ska det erinras om att den faktor som avses i artikel 3.9 andra stycket a i grundförordningen avser förekomsten av ”[e]n betydande ökningstakt för dumpad import till [union]smarknaden vilket tyder på att en starkt ökad import är sannolik”.
Kommissionens bedömning i skälen 115 och 116 i förordningen om preliminär tull, enligt vilken den allmänna situationen på unionsmarknaden inte skulle ha någon ”större” inverkan på ”utvecklingen” av importen från Kina och enligt vilken trycket av denna import på unionsmarknaden kommer att öka”betydligt”, något som rådet bekräftade i skälen 66–68 i den omtvistade förordningen, motsägs av uppgifter som hänför sig till tiden efter undersökningsperioden, vilka även beaktades i denna förordning.
I skäl 52 i den omtvistade förordningen påpekade rådet att importen från Kina hade ”sj[unkit] … betydligt” i absoluta tal, eftersom den, såsom framgår av tabellen i det skälet, sjönk från 542840 ton under undersökningsperioden till 306866 ton under den period som följde på undersökningsperioden.
I skäl 68 i den omtvistade förordningen underströk rådet visserligen följande: ”Av skäl 52 ovan framgår också att marknadsandelen för importen av den berörda produkten från Kina ökade något under tiden efter undersökningsperioden, även om importvolymen minskade i absoluta tal.” Denna ”något ökade” andel, som endast motsvarade 0,7 procent av importens marknadsandel, gör det emellertid inte i sig möjligt att dra slutsatsen att det fanns en betydande ökningstakt för dumpad import på unionsmarknaden, vilket skulle tyda på att en starkt ökad import är sannolik. Såsom rådet angett i skäl 53 i den omtvistade förordningen minskade för övrigt unionsindustrins marknadsandel med endast 0,1 procent mellan undersökningsperioden och perioden efter undersökningsperioden, närmare bestämt från 63,6 procent under den förstnämnda perioden till 63,5 procent för den sistnämnda.
I detta sammanhang och mot bakgrund av den praxis från domstolen till vilken det hänvisas i punkt 41 ovan, finns det anledning att understryka betydelsen av de uppgifter som avser tiden efter undersökningsperioden i samband med framtidsanalysen av huruvida det finns en risk för skada, eftersom dessa uppgifter kan användas för att bekräfta eller vederlägga prognoserna i förordningen om preliminär tull.
I förevarande fall bekräftar emellertid inte dessa uppgifter, om vilka det erinrats i punkterna 56 och 57 ovan, att det fanns en betydande ökningstakt för dumpad import på unionsmarknaden, vilket skulle tyda på att en starkt ökad import är sannolik, i den mening som avses i artikel 3.9 andra stycket a i grundförordningen.
Vad för det andra gäller reserven med outnyttjad kapacitet hos exportörerna erinrar domstolen om att den faktor som nämns i artikel 3.9 andra stycket b i grundförordningen, avser ”[t]illräcklig fritt tillgänglig kapacitet hos exportören eller en omedelbart förestående betydande ökning av denna kapacitet som innebär sannolikhet för en starkt ökad dumpad export till [unionen], med hänsyn tagen till förekomsten av andra exportmarknader som skulle kunna ta emot ytterligare export.”
I förevarande fall angav kommissionen i skäl 118 i förordningen om preliminär tull att ”att de kinesiska exportörerna under skadeundersökningsperioden blev avsevärt mer benägna att exportera, vilket tog sig uttryck i en mycket kraftig ökning av exporten i absoluta tal”. I skäl 119 i denna förordning konstaterade kommissionen dels att ”[a]ndelen kinesisk export till [unionen] (i förhållande till den totala kinesiska exporten) ökade markant under skadeundersökningsperioden”, vilket bekräftade ”att en betydande förskjutning av exportverksamheten ägde rum redan under skadeundersökningsperioden och att [unionen] … fått större betydelse i de kinesiska exportörernas övergripande marknadsstrategi”, dels att ”[ö]vriga viktiga marknader är Förenta staterna med 36 procent (mot 31 procent 2007), Algeriet (6 procent, mot 2 procent 2006) och Sydkorea (6 procent, mot 3 procent 2005).”
På grundval av detta drog kommissionen slutsatsen att det kunde förväntas ”att en stor del av den nyligen skapade överskottskapaciteten [skulle komma] att riktas mot [unions]marknaden” och ” att en del av dessa marknader, och i synnerhet den amerikanska, inom kort krymper betydligt, så att de volymer som då frigörs lätt kan omfördelas till [unionen]”. Dessa slutsatser bekräftades av rådet i skälen 69–71 i den omtvistade förordningen.
I detta hänseende ska det emellertid påpekas att den i den omtvistade förordningen företagna analysen av sannolikheten för att Kinas export skulle vara riktad till unionsmarknaden, är bristfällig i två avseenden. För det första tog den inte hänsyn till omständigheter som emellertid var relevanta för att förklara den ökade importen från Kina till unionen. I synnerhet nämner inte den omtvistade förordningen den, i skäl 130 i förordningen om preliminär tull angivna, ”snabba ökningen av de kinesiska produkternas marknadsandel klart sammanföll i tiden med att marknadsandelarna för import från Ryssland och Ukraina, som var den import som närmast konkurrerade med den kinesiska i fråga om pris, urholkades väsentligt”. Detta trots att denna omständighet var relevant för att åtminstone delvis förklara den ökade andelen kinesisk export till unionen under skadeundersökningsperioden. För det andra har man i den omtvistade förordningen inte tagit hänsyn till kapaciteten hos andra exportmarknader som skulle kunna ta emot ytterligare export. Såsom framgår av de uppgifter som nämns i punkt 61 i förevarande dom ökade exporten till dessa marknader under samma period.
Under dessa omständigheter är det inte möjligt att på grundval av omständigheterna i förevarande fall dra slutsatsen att den faktor som avses i artikel 3.9 andra stycket b i grundförordningen förelåg.
Vad för det tredje gäller priset på importen från Kina erinrar domstolen om att faktorn i artikel 3.9 andra stycket c i grundförordningen avser ”[h]uruvida importen sker till priser som väsentligen skulle kunna sänka priser eller förhindra prisökningar som annars skulle ha ägt rum och som sannolikt skulle öka efterfrågan på ytterligare import”.
I förevarande fall konstaterade kommissionen, i skälen 120 och 121 i förordningen om preliminär tull, dels att priserna på kinesisk import under skadeundersökningsperioden var betydligt lägre än både unionsindustrins priser och priserna på import från andra länder, dels att det inte fanns någon anledning att tro att det kunde finnas en tendens att låga priser stiger i en ekonomisk miljö som kännetecknas av en kraftig efterfrågeminskning. I skäl 122 i denna förordning underströk kommissionen att priserna på import från Kina stigit något efter undersökningsperioden och att denna ökning framför allt återspeglade en prishöjning på en del viktiga råvaror i hela världen. I skäl 123 i nämnda förordning drog kommissionen slutsatsen att de ”mycket låga priserna” på den dumpade importen hade en negativ effekt av två slag, nämligen dels en trolig förskjutning mot den dumpade importen, dels ett ”nedåttryck” för både volymer och de priser som tillverkarna i unionen och i andra länder erbjuder.
I den omtvistade förordningen konstaterade rådet att priserna för import med annat ursprung, och i synnerhet från Kina, stigit betydligt efter undersökningsperioden, på samma sätt som unionsindustrins priser. Rådet bekräftade kommissionens slutsatser, om vilka det erinrats i föregående punkt, genom att i skäl 73 i den omtvistade förordningen ange att en analys av prisförteckningarna från unionsindustrin efter undersökningsperioden och priserna på jämförbara produkter som importerats från Kina ”visa[t] att prisrörelserna var parallella”.
Att prisrörelserna var ”parallella” stöds emellertid inte av ekonomiska uppgifter från perioden efter undersökningsperioden, såsom de som återfinns i den omtvistade förordningen. Det framgår nämligen av skälen 52 och 53 i denna förordning, för det första, att skillnaden mellan unionsindustrins försäljningspris och försäljningspriset på importen från Kina minskade med ungefär 10 procent mellan undersökningsperioden och perioden efter undersökningsperioden, närmare bestämt från cirka 40 procent för den förstnämnda (476 euro per ton) till cirka 30 procent för den sistnämnda (448 euro per ton). För det andra ökade unionsindustrins priser under perioden efter undersökningsperioden med 18,7 procent, medan priserna på kinesisk import ökade med mer än 35 procent.
Även om det antas att en sådan parallellism i prisrörelserna hade kunnat fastställas och att prishöjningen på den berörda produkten för perioden efter undersökningsperioden kunde förklaras av en prishöjning på råvaror, kan dessa omständigheter inte utgöra stöd för kommissionens slutsatser i skäl 123 i förordningen om preliminär tull, vilka bekräftades av rådet i skäl 73 i den omtvistade förordningen, vad gäller den negativa effekten av de ”mycket låga” priserna på import från Kina för både unionsindustrins volymer och unionsindustrins priser.
Vad för det första gäller inverkan på unionsindustrins priser, avser faktorn i artikel 3.9 andra stycket c i grundförordningen nämligen huruvida importen sker till priser som väsentligen skulle kunna sänka priser inom unionen eller ”förhindra prisökningar”. En sådan slutsats stöds emellertid inte av sådana uppgifter som avser perioden efter undersökningsperioden, och vilka nämns i punkterna 56 och 57 i denna dom. Vad gäller de ”mycket låga” prisernas nedåttryckande effekt på unionsindustrins volymer, erinrar domstolen om att unionsindustrins marknadsandel under tiden efter undersökningsperioden enbart hade minskat med 0,1 procentenhet, såsom framgår av skäl 53 i den omtvistade förordningen.
Det framgår således inte av de faktiska omständigheterna i förevarande fall att den faktor som avses i artikel 3.9 andra stycket c i grundförordningen kan anses föreligga.
Vad för det fjärde gäller lagerhållningen av den undersökta produkten, vilken i artikel 3.9 andra stycket d i grundförordningen uttryckligen anges som en av de faktorer som har betydelse vid avgörandet av om det finns en risk för väsentlig skada för unionsindustrin, bekräftades, i skäl 74 i den omtvistade förordningen, kommissionens slutsats i skäl 124 i förordningen om preliminär tull, enligt vilken denna faktor inte var särskilt ”signifikant” för analysen av om det föreligger en sådan risk, eftersom ”det normalt sett är handlarna (lagerhållarna) som håller lager och inte tillverkarna”, och att ”det … inte [har] kunnat konstateras att upplagring har skett i en omfattning som skulle kunna påverka marknaden väsentligt under den närmaste framtiden.”
Av det ovan anförda följer att rådet, i den omtvistade förordningen, felaktigt fann att det, med avseende på de faktorer som avses i artikel 3.9 andra stycket i grundförordningen, fanns en risk för väsentlig skada för unionsindustrin. Detta innebär att rådet även åsidosatte artikel 3.9 första stycket i denna förordning, enligt vilken fastställandet av en sådan risk ska grunda sig på fakta och inte endast på påståenden, förmodanden eller avlägsna möjligheter, och enligt vilken den förändring i förhållanden som skulle kunna skapa en situation där dumpning skulle vålla skada måste klart kunna förutses och vara nära förestående.
Denna slutsats påverkas inte av något av de argument som kommissionen och rådet har framfört i sina yttranden med stöd av artikel 23 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol.
Kommissionen har för det första gjort gällande att en tolkning av artikel 3.9 i grundförordningen jämförd med Världshandelsorganisationens (WTO) antidumpningsavtal ger vid handen att unionslagstiftaren har gett den för antidumpningsundersökningen ansvariga myndigheten behörighet möjlighet att, vid en risk för väsentlig skada för unionsindustrin, fritt välja vilken eller vilka faktorer i denna bestämmelse som den vill grunda sin slutsats på. Detta emellertid endast under förutsättning att en sådan slutsats grundas på ”fakta och inte endast på påståenden, förmodanden eller avlägsna möjligheter”. Kommissionen har tillagt att frågan huruvida det föreligger en risk för skada ska bedömas mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter och inte bara mot bakgrund av de fyra faktorer som avses i artikel 3.9 i grundförordningen. Den har därvid särskilt påpekat att det visserligen är riktigt att faktorn avseende minskad efterfrågan på unionsmarknaden, såsom den prövats i skälen 91–111 och 126 i förordningen om preliminär tull, inte uttryckligen nämns i artikel 3.9 i grundförordningen, men att den ändå är relevant för att fastställa att det föreligger en risk för väsentlig skada för unionsindustrin.
I detta avseende konstaterar domstolen att kommissionen genom detta argument i själva verket försöker ifrågasätta tribunalens bedömning i domen av den 29 januari 2014, Hubei Xinyegang Steel/rådet (
T‑528/09
,
EU:T:2014:35
), trots att denna dom, som bekräftades genom domstolens dom av den 7 april 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava m.fl./Hubei Xinyegang Steel (
C‑186/14 P och C‑193/14 P
,
EU:C:2016:209
), har vunnit laga kraft och att kommissionen hade möjlighet att överklaga domen dock utan att göra det. Kommissionen kan således inte använda sig av de yttranden som den har inkommit med inom ramen för ett förhandsavgörande angående en rättsakts giltighet, för att indirekt ifrågasätta tribunalens dom. Det saknas följaktligen anledning att pröva dessa argument från kommissionen i sak.
Rådet och kommissionen har för det andra gjort gällande att genomförandeförordning 2015/2272 och genomförandebeslut 2018/928 visar dels att det föreligger en risk för väsentlig skada för unionsindustrin, dels att ett sådant hot skulle kunna konkretiseras om den omtvistade förordningens ogiltighet förklarades ha allmängiltig verkan (
erga omnes
).
I detta avseende erinrar domstolen, för det första, om att den bedömning av en rättsakts giltighet som den har att göra i mål om förhandsavgörande normalt ska grundas på den situation som rådde då rättsakten antogs (dom av den 9 juli 2020, Donex Shipping and Forwarding,
C‑104/19
,
EU:C:2020:539
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För det andra, och i likhet med vad domstolen erinrade om i sin dom av den 7 april 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava m.fl./Hubei Xinyegang Steel (
C‑186/14 P och C‑193/14 P
,
EU:C:2016:209
, punkt
), måste risken för skada, precis som en skada, vara styrkt vid tidpunkten för antagandet av antidumpningsåtgärden, vilket i förevarande fall är den dag då den omtvistade förordningen antogs.
Härav följer att varken genomförandeförordning 2015/2272 eller genomförandebeslut 2018/928 kan påverka giltigheten av den omtvistade förordningen, eftersom de antogs efter det att förordningen antogs.
Det går inte heller att mot bakgrund av vare sig genomförandeförordningen eller genomförandebeslutet dra slutsatsen att det vid tidpunkten för antagandet av den omtvistade förordningen fanns en risk för väsentlig skada för unionsindustrin.
Eftersom rådet, såsom framgår av punkterna 45–73 i förevarande dom, har åsidosatt artikel 3.9 jämförd med artikel 9.4 i grundförordningen genom att anta den omtvistade förordningen, konstaterar domstolen att den omtvistade förordningen är ogiltig.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

Rådets förordning (EG) nr 926/2009 av den 24 september 2009 om införande av en slutgiltig antidumpningstull och slutgiltigt uttag av den preliminära tull som införts på import av vissa sömlösa rör av järn eller stål med ursprung i Folkrepubliken Kina, är ogiltig.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.