CELEX: 62021TJ0158
Institucionalno pravo
Europska građanska inicijativa
,Minority SafePack
one million signatures for diversity in Europe’
Komisijina komunikacija u kojoj se navode razlozi neprihvaćanja prijedlogâ pravnih akata sadržanih u europskoj građanskoj inicijativi
Obveza obrazlaganja
Jednako postupanje
Načelo dobre uprave
Očita pogreška u ocjeni

Svojom tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a, tužitelj Citizens’ Committee of the European Citizens’ Initiative „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe” zahtijeva poništenje Komunikacije Komisije C(2021) 171
final
od 14. siječnja 2021. o europskoj građanskoj inicijativi „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe” (u daljnjem tekstu: pobijana komunikacija).
Okolnosti spora
Tužitelj je Europskoj komisiji podnio zahtjev za registraciju predložene europske građanske inicijative pod nazivom „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe” (u daljnjem tekstu: predloženi EGI) na temelju članka 11. stavka 4. UEU‑a i Uredbe (EU) br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o građanskoj inicijativi (
SL 2011., L 65, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 31.).
Predmet predloženog EGI‑ja bio je pozivanje Europske unije na donošenja niza akata u svrhu poboljšanja zaštite osoba koje pripadaju nacionalnim i jezičnim manjinama te osnaživanje kulturne i jezične raznolikosti u Uniji.
Komisija je 29. ožujka 2017. donijela Odluku (EU) 2017/652 o predloženom EGI‑ju (
SL 2017., L 92, str. 100
.). U članku 1. stavku 1. navedene odluke Komisija je proglasila registraciju predloženog EGI‑ja te je u stavku 2. navela devet prijedloga za koje se mogu prikupiti izjave o potpori, a to su:
–
preporuka Vijeća Europske unije „o zaštiti i promicanju kulturne i jezične raznolikosti u Uniji” (prijedlog 1.);
–
odluka ili uredba Europskog parlamenta i Vijeća u cilju „prilagodbe programa financiranja kako bi postali dostupni malim regionalnim i manjinskim jezičnim zajednicama” (prijedlog 2.);
–
odluka ili uredba Parlamenta i Vijeća u cilju uspostave centra jezične raznolikosti kojim će se ojačati svijest o važnosti regionalnih i manjinskih jezika te promicati raznolikost na svim razinama, a koji će se uglavnom financirati sredstvima Unije (prijedlog 3.);
–
uredba o prilagodbi općih pravila koja se primjenjuju na zadatke, prioritetne ciljeve i ustroj strukturnih fondova na način da se u obzir uzme zaštita manjina i promicanje kulturne i jezične raznolikosti, pod uvjetom da djelovanja koja se financiraju vode jačanju gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije u Uniji (prijedlog 4.);
–
uredba Parlamenta i Vijeća u cilju izmjena uredbe kojom se uređuje program „Obzor 2020.” radi poboljšanja istraživanja o dodanoj vrijednosti koju nacionalne manjine i kulturna i jezična raznolikost mogu imati za društveni i gospodarski razvoj Unijinih regija (prijedlog 5.);
–
izmjena zakonodavstva Unije kako bi se zajamčilo približno jednako postupanje prema osobama bez državljanstva i građanima Unije (prijedlog 6.);
–
uredba Parlamenta i Vijeća radi uvođenja ujednačenog autorskog prava koje bi omogućilo da se cijelu Uniju smatra unutarnjim tržištem u području autorskih prava (prijedlog 7.);
–
izmjena Direktive 2010/13/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2010. o koordinaciji određenih odredaba utvrđenih zakonima i drugim propisima u državama članicama o pružanju audiovizualnih medijskih usluga (Direktiva o audiovizualnim medijskim uslugama) (
SL 2010., L 95, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 7., str. 160.) radi osiguravanja slobode pružanja usluga i prijama audiovizualnih sadržaja u regijama u kojima žive nacionalne manjine (prijedlog 8.);
–
uredba ili odluka Vijeća u cilju skupnog izuzeća projekata kojima se promiču nacionalne manjine i njihova kultura iz postupka predviđenog člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a (prijedlog 9.).
Uredba br. 211/2011 je 1. siječnja 2020. stavljena izvan snage i zamijenjena Uredbom (EU) 2019/788 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o europskoj građanskoj inicijativi (
SL 2019., L 130, str. 55
. i ispravci
SL 2019., L 334, str. 168
. i
SL 2020., L 424, str. 60
.), kako je izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2019/1673 od 23. srpnja 2019. o zamjeni Priloga I. Uredbi 2019/788 (
SL 2019., L 257, str. 1
.).
Tužitelj je 10. siječnja 2020., nakon što je u propisnom roku prikupio više od 1300000 izjava o potpori, među kojima su bile, u skladu s pobijanom komunikacijom, 1128422 izjave koje su potvrdila nadležna tijela jedanaest država članica, Komisiji podnio EGI pod nazivom „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe” (u daljnjem tekstu: EGI).
Na sastanku s Komisijom, održanom na temelju članka 15. stavka 1. Uredbe 2019/788, tužitelj je 5. veljače 2020. usmeno iznio prijedloge iz EGI‑ja te je dostavio dokument s objašnjenjima za zakonodavne prijedloge koji se na njih odnose.
Dana 15. listopada 2020. održano je javno saslušanje pred Parlamentom na temelju članka 14. stavka 2. Uredbe 2019/788. To je saslušanje, prvotno predviđeno za 23. ožujka 2020., bilo odgođeno zbog pandemije bolesti COVID-19. Tužitelj je tom saslušanju prisustvovao putem videoveze.
Parlament je 17. prosinca 2020., nakon plenarne rasprave održane 14. prosinca 2020., donio Rezoluciju (2020)2846(RSP), P9_TA‑PROV(2020)0370 u vezi sa EGI‑jem. U točki 20. Rezolucije Parlament je zatražio od Komisije da postupi u skladu s navedenom inicijativom podnoseći prijedloge zakonodavnih tekstova koji se temelje na Ugovorima i Uredbi 2019/788, uz poštovanje načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, naglasio da EGI zahtijeva zakonodavne prijedloge u devet različitih područja te podsjetio na to da EGI zahtijeva pojedinačnu provjeru i ocjenu svakog prijedloga.
Komisija je 14. siječnja 2021. donijela pobijanu komunikaciju kojom je zauzela stajalište o Rezoluciji Parlamenta i odgovorila na devet prijedloga iz EGI‑ja. Nakon ocjene tih prijedloga, obavijestila je tužitelja o razlozima svojeg odbijanja poduzimanja djelovanja zatraženih u EGI‑ju.
Zahtjevi stranaka
Tužitelj, kojeg podupire Mađarska, od Općeg suda zahtijeva da:
–
kao glavno, u cijelosti poništi pobijanu komunikaciju;
–
podredno, djelomično poništi pobijanu komunikaciju u dijelu u kojem su ispunjeni uvjeti za djelomično poništenje;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija, koju podupiru Helenska Republika i Slovačka Republika, od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Slovačka Republika je od Općeg suda također zahtijevala da tužitelju naloži snošenje troškova.
Pravo
U prilog svojoj tužbi tužitelj ističe tri tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi obveze obrazlaganja, drugi tužbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava i na više očitih pogrešaka u ocjeni, a treći tužbeni razlog, istaknut u stadiju replike, temelji se na povredi načela jednakog postupanja.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
U prilog prvom tužbenom razlogu tužitelj, kojeg podupire Mađarska, u biti tvrdi da je Komisija donošenjem pobijane komunikacije povrijedila obvezu obrazlaganja. Navodi da, s jedne strane, Komisija nije uzela u obzir usmena i pisana objašnjenja koja je iznio bilo u pisanim dokumentima dostavljenima Komisiji, bilo na sastanku s Komisijom odnosno na saslušanju pred Parlamentom. S druge strane, smatra da se određenim razlozima iz pobijane komunikacije samo upućuje na druge akte Unije. Zaključuje da je obrazloženje iz pobijane komunikacije stoga nedovoljno, osim onog koje se odnosi na prijedlog 5.
Komisija, koju podupiru Helenska Republika i Slovačka Republika, osporava tu argumentaciju.
U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, obveza obrazlaganja pojedinačne odluke iz članka 296. UFEU‑a ima za cilj pružiti zainteresiranoj stranci dostatne podatke na temelju kojih ona može utvrditi je li takva odluka osnovana ili eventualno sadržava nedostatke zbog kojih se može osporavati njezina valjanost i čime se omogućuje sudu Unije izvršavanje sudskog nadzora nad zakonitošću nadzirane odluke (vidjeti presudu od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, t.
142.
i navedenu sudsku praksu).
Komisijina obveza da u komunikaciji donesenoj na temelju članka 15. stavka 2. Uredbe 2019/788 iznese svoje zaključke, kako pravne tako i političke, o EGI‑ju o kojem je riječ, djelovanje koje po potrebi namjerava poduzeti slijedom tog EGI‑ja, kao i razloge poduzimanja ili nepoduzimanja tog djelovanja, čini specifičan izraz obveze obrazlaganja koja je propisana u okviru navedene odredbe (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 19. prosinca 2019., Puppinck i dr./Komisija,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, t.
91.
, i od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, t.
143.
).
U skladu s jednako ustaljenom sudskom praksom, obrazloženje koje je propisano člankom 296. UFEU‑a mora odgovarati prirodi akta o kojem je riječ i mora jasno, razumljivo i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja ga je donijela kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, ali i kako bi se nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora. Zahtjev obrazlaganja treba ocjenjivati prema okolnostima slučaja, osobito prema sadržaju akta, prirodi navedenih razloga i mogućem interesu adresata i drugih osoba na koje se taj akt izravno i pojedinačno odnosi da dobiju objašnjenja. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na njegov tekst, nego i u odnosu na njegov kontekst i skup pravnih pravila koja uređuju predmetnu materiju (vidjeti u tom smislu presude od 19. prosinca 2019., Puppinck i dr./Komisija,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, t.
92.
i
94.
te navedenu sudsku praksu, i od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, t.
144.
i navedenu sudsku praksu).
Nadalje, važno je spomenuti da poštovanje obveze obrazlaganja i ostalih formalnih i postupovnih zahtjeva kojima podliježe donošenje predmetnog akta to više ima temeljnu važnost u slučaju kada institucije Unije raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću. Samo na taj način sud Unije može provjeriti jesu li činjenični i pravni elementi o kojima ovisi primjena diskrecijske ovlasti bili ispunjeni (vidjeti presudu od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, t.
145.
i navedenu sudsku praksu).
U vezi s posljednjim, već je utvrđeno da u okviru izvršavanja svoje ovlasti zakonodavne inicijative Komisija mora uživati široku diskrecijsku ovlast, s obzirom na to da je ona, pomoću te ovlasti, na temelju članka 17. stavka 1. UEU‑a pozvana promicati opći interes Unije, provodeći eventualno složena arbitriranja između divergentnih interesa. Slijedi da Komisija mora uživati široku diskrecijsku ovlast pri donošenju odluke u pogledu toga hoće li ili neće poduzeti djelovanja nakon EGI‑ja, tako da je komunikacija o kojoj je riječ predmet ograničenog nadzora koji provode sudovi Unije, kako bi se provjerila, među ostalim, dostatnost obrazloženja (vidjeti u tom smislu presude od 19. prosinca 2019., Puppinck i dr./Komisija,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, t.
88.
,
89.
i
96.
, i od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, t.
169.
i
170.
).
U ovom je slučaju pobijana komunikacija donesena povodom EGI‑ja, čiji je cilj, prema tužiteljevim riječima, mobilizirati Uniju kako bi se poboljšala zaštita pripadnika nacionalnih i jezičnih manjina te ojačala kulturna i jezična raznolikost unutar Unije. U tu je svrhu EGI sadržavao devet prijedloga za donošenje novih akata ili izmjenu postojećih akata iz prava Unije. Komisija je pobijanom komunikacijom, u biti, odbila poduzeti djelovanja koja se zahtijevaju u EGI‑ju.
U tom pogledu iz pobijane komunikacije proizlazi da je Komisija u skladu s člankom 15. stavkom 2. Uredbe 2019/788 izložila svoje pravne i političke zaključke koji su je naveli na to da smatra da povodom EGI‑ja nije potrebno poduzimati djelovanja. Konkretno, nakon provedbe analize, osobito glede pravnog okvira koji razgraničuje njezine ovlasti djelovanja kao i ovlasti Unije u tom području, Komisija je zaključila da je „moguće udovoljiti zahtjevima u određenom broju područja”. Međutim, uzimajući u obzir djelovanja koja su institucije Unije već poduzimale u područjima obuhvaćenima EGI‑jem i njegovim praćenjem provedbe navedenih mjera, Komisija je smatrala da u toj fazi „nije [bio] potreban dodatni pravni akt” za postizanje ciljeva koji se žele ostvariti EGI‑jem. Time je Komisija na razumljiv i dostatan način iznijela pravnu i političku prirodu razloga za svoje odbijanje da poduzme djelovanja predviđena EGI‑jem.
Osim toga, obrazloženje pobijane komunikacije pridodaje se elementima koji su preuzeti osobito u Odluci 2017/652 i koji su također posljedica prepiske između tužitelja i Komisije od 5. veljače 2020. Dakle, obrazloženje pobijane komunikacije potkrijepljeno je njezinim kontekstom, koji je tužitelju dobro poznat.
Komisija je stoga izložila glavne razloge koji su je naveli, uzimajući u obzir njezinu široku diskrecijsku ovlast, da odbije poduzeti svako od djelovanja predloženih EGI‑jem.
Taj zaključak nije doveden u pitanje činjenicom da Komisija u pobijanoj komunikaciji nije izričito zauzela stajalište o svakom od pisanih i usmenih objašnjenja koja je tužitelj iznio u pogledu svih prijedloga. Naime, kao što je to navedeno u točki 19. ove presude, sudska praksa ne zahtijeva da se u obrazloženju navedu svi relevantni činjenični i pravni elementi te se stoga ne može zahtijevati da Komisija zauzme stajalište o svakom od pisanih i usmenih objašnjenja iznesenih u pogledu svih prijedloga iz EGI‑ja. Uostalom, kao što je to navedeno u točki 25. ove presude, Komisija je iznijela glavne razloge, kako političke tako i pravne, koji su je naveli na odbijanje poduzimanja djelovanja predloženih EGI‑jem.
Isto tako, treba odbiti tužiteljeve argumente prema kojima je Komisija u više navrata povrijedila obvezu obrazlaganja time što je samo uputila na druge akte Unije, a da pritom nije objasnila relevantnost tih instrumenata za EGI. Naime, suprotno onome što tvrdi tužitelj, Komisija se ne ograničava samo na to da bez objašnjenja uputi na druge akte Unije, nego, naprotiv, pojašnjava da se ti akti odnose na određene aspekte navedene u EGI‑ju.
Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, Opći sud smatra da obrazloženje pobijane komunikacije omogućava tužitelju da utvrdi je li Komisijino odbijanje podnošenja prijedloga iz EGI‑ja osnovano ili sadržava nedostatke. Osim toga, to obrazloženje također omogućuju sudu Unije da izvrši svoj nadzor zakonitosti pobijane komunikacije. Prema tome, valja zaključiti da je ta komunikacija u dovoljnoj mjeri pravno obrazložena.
Taj zaključak ne dovodi u pitanje eventualne pogreške koje se tiču prava ili pogreške u ocjeni koje je počinila Komisija. Naime, obvezu obrazlaganja, kao bitnu procesnu pretpostavku koja se može istaknuti u okviru tužbenog razloga kojim se dovodi u pitanje nedostatnost odnosno nepostojanje obrazloženja odluke, potrebno je razlikovati od nadzora osnovanosti obrazloženja, koji je dio nadzora materijalne zakonitosti akta i pretpostavlja da sud provjeri sadržavaju li razlozi na kojima se akt temelji pogreške. Naime, riječ je o dvjema različitim vrstama nadzora koje dovode do različitih ocjena Općeg suda (vidjeti presudu od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, t.
146.
i navedenu sudsku praksu). Osnovanost obrazloženja prihvaćenog u odnosu na prijedloge 1., 3., 6. i 8., koji su jedini na koje tužitelj upućuje u okviru drugog tužbenog razloga, ispitat će se stoga u točkama 42. do 146. ove presude.
Slijedom navedenog, prvi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Zbog istih razloga također treba odbiti prigovor Mađarske koji se temelji na povredi načela dobre uprave jer Komisija nije izričito odgovorila na svaki element koji je iznio tužitelj.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela jednakog postupanja
U okviru trećeg tužbenog razloga, koji je prvi put istaknut u replici, tužitelj u biti prigovara Komisiji da je povrijedila načelo jednakog postupanja jer mu ta institucija nije ponudila iste mogućnosti – da raspravlja o EGI‑ju i da je uvjeri u svoju zabrinutost – kao što su one koje su imali organizatori EGI‑ja „End the Cage Age”, u pogledu kojeg je Komisija najavila svoju namjeru da podnese zakonodavni prijedlog. Na taj je način tužitelj bio u nepovoljnijem položaju u odnosu na organizatore EGI‑ja „End the Cage Age”.
Navodi da, osim sastanka od 5. veljače 2020. održanog na temelju članka 15. stavka 1. Uredbe 2019/788, Komisija nikada nije organizirala ni predložila dodatne sastanke s tužiteljem kako bi raspravila o ciljevima EGI‑ja. Smatra, međutim, da iz različitih dokumenata koji su tužitelju otkriveni po zahtjevu za pristup zapisnicima sa svih sastanaka održanih između Komisije i organizatora triju EGI‑ja, među kojima i EGI‑ja „End the Cage Age” koji je podnesen na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (
SL 2001., L 145, str. 43
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 70.), a nakon podnošenja tužbe u ovom postupku, proizlazi da se Komisija u okviru EGI‑ja „End the Cage Age” susrela s organizatorima navedene inicijative, ili s njima razgovarala telefonom, u najmanje četiri navrata povrh sastanka predviđenog člankom 15. stavkom 1. Uredbe 2019/788. Do triju od navedenih dodatnih razgovora došlo je prije podnošenja EGI‑ja „End the Cage Age”.
Osim toga, nakon zatvaranja pisanog dijela postupka tužitelj je tajništvu Općeg suda podnio „dodatni podnesak” s četirima prilozima. U tom „dodatnom podnesku” navodi se, među ostalim, da iz Komisijina odgovora na novi zahtjev za pristup dokumentima, podnesen 4. listopada 2021., proizlazi da su predstavnici uredâ članova Komisije s predstavnicima organizatora EGI‑ja „End the Cage Age” imali, uz sastanke spomenute u točki 33. ove presude, a prije javnog saslušanja, još dva sastanka putem videoveze. Međutim, svi bi EGI‑iji trebali imati jednake mogućnosti da se na njih skrene Komisijina pozornost, s obzirom na to da je cilj članka 9. UEU‑a osigurati ravnopravne uvjete natjecanja za sve njih. U svojim očitovanjima na taj „dodatni podnesak” Mađarska podupire tužiteljevu argumentaciju i dodaje da je Komisijinim pristupom povrijeđeno ne samo načelo jednakog postupanja, nego i načelo savjesne i nepristrane uprave.
Komisija osporava tu argumentaciju ističući da je taj tužbeni razlog neosnovan i da su „dodatni podnesak” i njegovi prilozi nedopušteni.
U ovom slučaju, bez potrebe za ispitivanjem dopuštenosti trećeg tužbenog razloga, s obzirom na članak 84. Poslovnika Općeg suda, i dokaza podnesenih nakon zatvaranja pisanog dijela postupka, s obzirom na članak 85. stavak 3. istog poslovnika, valja istaknuti da se okolnostima na koje se poziva tužitelj ne može dokazati povreda načela jednakog postupanja.
S jedne strane, tužitelj ne tvrdi da Komisija tijekom postupka koji je prethodio donošenju pobijane komunikacije nije u potpunosti poštovala svoje obveze koje proizlaze iz članaka 14. i 15. Uredbe 2019/788.
S druge strane, osim činjenice da je riječ o dvama registriranim EGI‑jima koji su dosegnuli traženi prag potpore, tužitelj uopće nije objasnio po čemu bi EGI bio usporediv s EGI‑jem „End the Cage Age”, osobito s obzirom na ciljeve odnosno političke i pravne poteškoće koje predstavljaju.
Međutim, pod uvjetom poštovanja zahtjeva koji proizlaze iz članaka 14. i 15. Uredbe 2019/788, broj sastanaka koje Komisija organizira s organizatorima EGI‑ja može se razlikovati, osobito s obzirom na prirodu ili složenost EGI‑ja, tako da Komisija nije dužna organizirati isti broj sastanaka s organizatorima svakog EGI‑ja. Osim toga, kao što se na to podsjeća u uvodnoj izjavi 28. Uredbe 2019/788, Komisija je dužna ispitati EGI‑je u skladu s načelom dobre uprave koje je navedeno u članku 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
S obzirom na prethodna razmatranja, valja zaključiti da je Komisija u okviru svojeg ispitivanja EGI‑ja koji je doveo do pobijane komunikacije mogla smatrati – a da pritom nije povrijedila načelo jednakog postupanja – da joj je stanje u dostatnoj mjeri razjašnjeno pisanim i usmenim informacijama kojima je raspolagala te utvrditi da dodatni sastanci nisu potrebni.
Zbog istih razloga treba odbiti i prigovor Mađarske koji se temelji na povredi načela dobre uprave jer je Komisija navodno poklonila više pozornosti EGI‑ju „End the Cage Age”, nego EGI‑ju.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava i na nekoliko očitih pogrešaka u ocjeni
Prvi dio drugog tužbenog razloga, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava i na više očitih pogrešaka u Komisijinoj ocjeni u pogledu prijedloga 1.
Opći sud najprije podsjeća na to da je cilj prijedloga 1. donošenje preporuke Vijeća kojom se utvrđuju načini zaštite i promicanja kulturne i jezične raznolikosti, posebno kako bi se zaštitila uporaba regionalnih ili manjinskih jezika u području javne uprave, javnih službi, obrazovanja, kulture, pravosuđa, medija, zdravstvene skrbi, trgovine i zaštite potrošača (uključujući označavanje).
Međutim, tužitelj se u predloženom EGI‑ju poziva samo na članak 165. stavak 4. drugu alineju i na članak 167. stavak 5. drugu alineju UFEU‑a kao pravne osnove preporuke predviđene prijedlogom 1. [(točka (a) uvodne izjave 4. Odluke 2017/652)]. Očito je da su tim pravnim osnovama obuhvaćena samo područja obrazovanja i kulture.
Osim toga, iz zajedničkog tumačenja članka 2. stavka 5., članka 6. točaka (c) i (e), članka 165. stavka 1. i članka 167. stavka 2. UFEU‑a proizlazi da države članice imaju široku nadležnost u području kulture i obrazovanja (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2020., Komisija/Mađarska (Visoko obrazovanje),
C‑66/18
,
EU:C:2020:792
, t.
74.
), s obzirom na to da je Unija u tom području nadležna samo „za poduzimanje djelovanja kojima se podupiru, koordiniraju ili dopunjuju djelovanja država članica”, pri čemu ta nadležnost Unije ipak ne zamjenjuje nadležnost država članica.
Slijedom toga, pitanje sadržava li, u ovom slučaju, pobijana komunikacija pogrešku koja se tiče prava i očite pogreške u ocjeni valja ocijeniti s obzirom na cilj koji se želi postići prijedlogom 1. i pravne osnove na koje se tužitelj poziva u pogledu tog prijedloga.
–
Prvi prigovor, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava
Tužitelj, kojeg podupire Mađarska, prvim prigovorom u biti predbacuje Komisiji da je počinila pogrešku koja se tiče prava time što je smatrala da Unija nije nadležna za donošenje preporuka o promicanju i zaštiti regionalnih ili manjinskih jezika.
Komisija, koju podupiru Helenska Republika i Slovačka Republika, osporava tu argumentaciju.
U tom pogledu valja utvrditi da je Komisija u okviru ocjene prijedloga 1. navela da Unija u ovom slučaju nema „zakonodavnu nadležnost”, a ne da u tom području nema nikakvu nadležnost. Iako se tim razlogom doista ne može opravdati odbijanje prihvaćanja prijedloga preporuke Vijeća, koji nije zakonodavni akt, ipak valja istaknuti da to ne utječe na osnovanost pobijane komunikacije u dijelu u kojem se ona odnosi na prijedlog 1., s obzirom na to da, kao što to proizlazi iz točke 3.1. pobijane komunikacije, Komisijino odbijanje da predloži Vijeću donošenje preporuke proizlazi iz utvrđenja da se cilj koji se želi postići navedenim prijedlogom može postići drugim postojećim instrumentima i inicijativama koje su u tijeku. To utvrđenje, koje prema tužiteljevu mišljenju sadržava više očitih pogrešaka u ocjeni, bit će ispitano u okviru drugog prigovora u točkama 50. do 89. ove presude.
Slijedom toga, prvi prigovor treba odbiti kao bespredmetan.
–
Drugi prigovor, koji se temelji na više očitih pogrešaka u ocjeni
Tužitelj, kojeg podupire Mađarska, drugim prigovorom u biti predbacuje Komisiji da je počinila više očitih pogrešaka u ocjeni time što je odbila postupiti po prijedlogu 1.
Komisija, koju podupiru Helenska Republika i Slovačka Republika, osporava tu argumentaciju.
U tom pogledu, kada institucije Unije, kao u ovom slučaju Komisija, raspolažu širokom diskrecijskom ovlasti i osobito kada se od njih zahtijeva donošenje odluka koje su ponajprije političke naravi i izvršavanje složenih procjena, sudski nadzor – koji je po svojoj prirodi ograničen – procjena izvršenih u okviru izvršavanja te ovlasti mora se sastojati od provjere jesu li počinjene očite pogreške (vidjeti u tom smislu presudu od 19. prosinca 2019., Puppinck i dr./Komisija,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, t.
95.
i
96.
te navedenu sudsku praksu, i od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, t.
169.
i
170.
te navedenu sudsku praksu).
Osim toga, pogreška se može smatrati očitom samo kada ju je moguće lako otkriti. Tvrdnja da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni činjenica, koja može opravdati poništenje pobijane komunikacije, pretpostavlja, dakle, da su dokazi koje tužitelj mora predočiti dostatni kako bi se Komisijine ocjene učinile nevjerodostojnima. Drugim riječima, razlog koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni mora se odbiti ako se, neovisno o dokazima koje je podnio tužitelj, ocjena koja je dovedena u pitanje još uvijek može prihvatiti kao utemeljena i dosljedna (vidjeti u tom smislu presudu od 2. travnja 2019., Fleig/ESVD,
T‑492/17
,
EU:T:2019:211
, t.
55.
(neobjavljenu) i navedenu sudsku praksu).
Kao prvo, tužitelj u biti tvrdi da postojanje Europske povelje o regionalnim ili manjinskim jezicima Vijeća Europe od 5. studenoga 1992. (Serija ugovora Vijeća Europe – br. 148, u daljnjem tekstu: Povelja Vijeća Europe) ne može opravdati, kao što je to Komisija učinila u pobijanoj komunikaciji, odbijanje te institucije da postupi po prijedlogu 1. Naime, s jedne strane, tužitelj navodi da Unije nije stranka Povelje Vijeća Europe. S druge strane, ističe da više država članica Unije nije potpisalo ili ratificiralo tu povelju.
U tom pogledu Komisija u pobijanoj komunikaciji tvrdi da Unija potiče svoje države članice da potpišu Povelju Vijeća Europe i da redovito upućuje na tu povelju kao pravni instrument kojim se određuju smjernice u vezi s promicanjem i zaštitom regionalnih ili manjinskih jezika.
Činjenica da Unija nije stranka Povelje Vijeća Europe ne dokazuje da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni, s obzirom na to da tužitelj ne osporava da Unija redovito upućuje na taj tekst kao pravni instrument kojim se utvrđuju smjernice za promicanje i zaštitu regionalnih i manjinskih jezika. Osim toga, činjenica da je određene države članice još uvijek nisu potpisale ili ratificirale nije relevantna za ocjenu Unijina djelovanja u tom području.
Osim toga, nije relevantan navod koji je iznijela Mađarska, a prema kojem određene države članice koje su ratificirale navedenu povelju pridržavaju zaštitu koju taj tekst pruža za ograničen broj jezika, dok je cilj prijedloga 1. poduprijeti sve manjinske jezike u svim državama članicama.
Naime, od Komisije se ne može zahtijevati, i nijedna odredba Uredbe 2019/788 to ne predviđa, da u ovom slučaju uzme u obzir samo one akte koji se tiču svih država članica i svih regionalnih ili manjinskih jezika ili manjina na koje se odnosi prijedlog 1. Stoga Komisija može valjano uzeti u razmatranje neki akt čak i ako on omogućava samo djelomično ispunjenje ciljeva koji se nastoje postići prijedlogom o kojem je riječ. Drugim riječima, nije važno to što se aktom, promatranim zasebno, ne može u potpunosti postići cilj prijedloga 1. ako se svim aktima navedenima u pobijanoj komunikaciji, promatranima zajedno, može ostvariti navedeni cilj.
Naposljetku, tužitelj pogrešno tvrdi da Komisija ne može odbiti poduzeti djelovanje pozivajući se na druge instrumente međunarodnog prava i da je Unija dužna izvršavati nadležnosti koje su joj dodijelile države članice.
U tom pogledu, dovoljno je podsjetiti da iz samog teksta članka 11. stavka 4. UEU‑a proizlazi da je cilj EGI‑ja „pozvati” Komisiju na podnošenje odgovarajućeg prijedloga u svrhu provedbe Ugovorâ, a ne, kao što to tvrdi tužitelj, obvezati tu instituciju da poduzme djelovanje odnosno djelovanja predviđena predmetnim EGI‑jem (presuda od 19. prosinca 2019., Puppinck i dr./Komisija,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, t.
57.
). Osim toga, objašnjenja koja je Komisija dala u pobijanoj komunikaciji svjedoče o tome da Unija stvarno izvršava ograničene nadležnosti koje su joj priznate Ugovorima. Naime, poticanjem država članica da potpišu Povelju Vijeća Europe i upućujući na nju, Unija podupire i dopunjuje djelovanje država članica u tom području.
Kao drugo, tužitelj u biti tvrdi da mjere koje je Komisija poduzela na temelju članka 7. Konvencije o zaštiti i promicanju raznolikosti kulturnih izričaja, donesene na Općoj konferenciji UNESCO‑a održanoj 20. listopada 2005. u Parizu i odobrene u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 2006/515/EZ od 18. svibnja 2006. (
SL 2006., L 201, str. 15
., u daljnjem tekstu: Konvencija UNESCO‑a), ne mogu opravdati, kao što je to učinila ta institucija u pobijanoj komunikaciji, odbijanje da se postupi po prijedlogu 1. Smatra da ne postoji nikakva poveznica između provedbenih mjera koje se navode u pobijanoj komunikaciji i usmjerene su na socijalnu uključenost, i cilja koji se nastoji postići prijedlogom 1., odnosno zaštite i promicanja regionalnih ili manjinskih jezika.
Ta se argumentacija ne može prihvatiti. Kao što je to pojašnjeno u pobijanoj komunikaciji, članak 7. Konvencije UNESCO‑a nastoji potaknuti pojedince, „uključujući pripadnike manjina”, i socijalne skupine da stvaraju, proizvode, šire i distribuiraju vlastite kulturne izričaje te da imaju pristup njima. Usto, kao što je to pojašnjeno i u pobijanoj komunikaciji, tom se istom Konvencijom UNESCO‑a podsjeća na to da je jezična raznolikost temeljno načelo kulturne raznolikosti i ponovno potvrđuje temeljna uloga obrazovanja u zaštiti i promicanju kulturnih izričaja.
Suprotno onomu što tvrdi tužitelj, Konvencija UNESCO‑a nije, dakle, očito nepovezana s ciljem koji se nastoji postići prijedlogom 1.
Isto tako, provedbene mjere koje je Komisija donijela na temelju članka 7. Konvencije UNESCO‑a, odnosno organizacija dijaloga s državama članicama i kulturnim sektorom o doprinosu kulture socijalnoj uključenosti i međukulturnom dijalogu, nisu očito nepovezane s ciljevima koji se nastoje postići prijedlogom 1.
Točno je da prijedlog 1. nije usredotočen na socijalnu uključenost. Ipak, kao što to ističe Komisija, organizacija tih dijaloga može, s obzirom na ciljeve Konvencije UNESCO‑a, promicati i zaštititi regionalne ili manjinske jezike, makar i samo u području kulture. Okolnost da se provedbenim mjerama o kojima je riječ potiče socijalna uključenost stoga ne isključuje mogućnost da te iste mjere istodobno mogu pridonositi promicanju i zaštiti regionalnih ili manjinskih jezika.
Nadalje, suprotno onomu što tužitelj tvrdi u replici, donošenje tih provedbenih mjera dokazuje da Unija stvarno izvršava ograničene nadležnosti koje su joj priznate Ugovorima. Naime, organiziranjem dijaloga s državama članicama i kulturnim sektorom na temelju članka 7. Konvencije UNESCO‑a, Unija podupire i nadopunjuje djelovanje država članica u tom području.
Kao treće, tužitelj u biti tvrdi da plan rada Vijeća 2019. – 2022. za kulturu i konkretne mjere koje bi stručna skupina „Višejezičnost i prevođenje”, osnovana u okviru navedenog plana rada, trebala preporučiti nisu povezani s ciljem koji se nastoji postići prijedlogom 1., s obzirom na to da uopće ne upućuju na regionalne ili manjinske jezike. Slijedom toga, smatra da taj program rada i te konkretne mjere ne mogu opravdati, kao što je to učinila Komisija u pobijanoj komunikaciji, odbijanje te institucije da postupi po tom prijedlogu.
Tu tezu valja odbaciti. Naime, u Prilogu I. Zaključcima Vijeća o planu rada za kulturu za razdoblje 2019. – 2022. (
SL 2018., C 460, str. 12
.), predviđeno je da se plan rada za kulturu temelji na osam glavnih načela. Trećim od tih glavnih načela izričito se određuje da je kulturna i jezična raznolikost ključna vrijednost Unije, a da njezina zaštita i promicanje imaju presudnu važnost za kulturnu politiku na europskoj razini (Prilog I., glava I., treća alineja). Isto tako, Vijeće u opisu trećeg prioriteta, koji se odnosi na „ekosustav koji podržava umjetnike, profesionalne radnike u području kulture i kreativnosti te europske sadržaje” iz tog istog priloga, utvrđuje da je za kulturni sektor u Europi karakteristična, među ostalim, kulturna i jezična raznolikost (Prilog I., glava II., točka C).
Osim toga, u istom se Prilogu I. predviđa da će članovi stručne skupine „Višejezičnost i prevođenje” razmijeniti primjere najbolje prakse u području potpore prevođenju u sektoru knjiga i izdavaštva, kao i u drugim kulturnim i kreativnim sektorima, te preporučiti konkretne mjere u okviru programa „Kreativna Europa” radi promicanja jezične raznolikosti i širenja djela (Prilog I., glava IV., točka C).
Stoga, program rada o kojem je riječ i djelovanja koja mora poduzimati stručna skupina „Višejezičnost i prevođenje” nisu očito nepovezani s ciljem prijedloga 1., odnosno promicanjem i zaštitom regionalnih ili manjinskih jezika, makar i samo u području kulture.
Taj zaključak nije doveden u pitanje činjenicom da ni program rada o kojem je riječ ni opis djelovanja stručne skupine „Višejezičnost i prevođenje” ne upućuju izričito na regionalne ili manjinske jezike. U tom je pogledu dovoljno utvrditi da Zaključci Vijeća o planu rada za kulturu za razdoblje 2019. – 2022. ne sadržavaju nikakvo izričito isključenje regionalnih ili manjinskih jezika. Isto tako, u tim se Zaključcima Vijeća nigdje ne navodi da su plan rada o kojem je riječ i djelovanja stručne skupine „Višejezičnost i prevođenje” ograničeni na službene jezike Unije.
Kao četvrto, tužitelj u biti tvrdi da Preporuka Vijeća od 22. svibnja 2018. o promicanju zajedničkih vrijednosti, uključivog obrazovanja i europske dimenzije poučavanja (
SL 2018., C 195, str. 1
.) nije povezana s ciljem koji se nastoji postići prijedlogom 1., s obzirom na to da ne nudi konkretna rješenja za zaštitu i promicanje kulturne i jezične raznolikosti. Slijedom toga, smatra da se tom preporukom ne može opravdati, kao što je to učinila Komisija u pobijanoj komunikaciji, odbijanje te institucije da postupi po tom prijedlogu.
Tu tezu valja odbaciti. Iz te preporuke, čija je konkretna provedba ponajprije u nadležnosti država članica, izričito proizlazi da se njome nastoje posebno promicati zajedničke vrijednosti na kojima se temelji Unija, i to od najranije dobi i na svim razinama obrazovanja. Međutim, poštovanje prava manjina iz članka 2. UEU‑a, u vezi s ciljem poštovanja bogatstva kulturne i jezične raznolikosti navedene u članku 3. stavku 3. četvrtom podstavku UEU‑a i u članku 165. stavku 1. UFEU‑a, jedna je od tih vrijednosti Unije (vidjeti u tom smislu presude od 20. siječnja 2022., Rumunjska/Komisija,
C‑899/19 P
,
EU:C:2022:41
, t.
54.
i od 24. rujna 2019., Rumunjska/Komisija,
T‑391/17
,
EU:T:2019:672
, t.
56.
).
Stoga Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da preporuka o kojoj je riječ, s obzirom na to da se njome nastoje promicati vrijednosti Unije u području obrazovanja, može, makar i djelomično, pridonijeti ostvarenju cilja prijedloga 1.
Kao peto, tužitelj u biti tvrdi da Preporuka Vijeća od 22. svibnja 2019. o sveobuhvatnom pristupu poučavanju i učenju jezikâ (
SL 2019., C 189, str. 15
.) nije povezana s ciljem koji se nastoji postići prijedlogom 1., s obzirom na to da je njome naglasak stavljen samo na učenje službenih jezika Unije radi jačanja gospodarske konkurentnosti i profesionalne mobilnosti. Slijedom toga, tom se preporukom ne može opravdati, kao što je to učinila Komisija u pobijanoj komunikaciji, odbijanje te institucije da postupi po tom prijedlogu.
Tu tezu valja odbaciti. Naime, ta preporuka, čiji je cilj poboljšanje poučavanja i učenja jezika, ne sadržava nikakvo izričito ograničenje samo na službene jezike Unije.
Isto tako, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, prilog preporuci o kojoj je riječ, koji se odnosi na jačanje svijesti o važnosti jezika u školama, nije ograničen na učenje samo službenih jezika Unije.
Ti su elementi dovoljni da bi se zaključilo da se ni preporuka o kojoj je riječ ni njezin prilog nisu ograničeni na učenje i poučavanje samo službenih jezika Unije.
Naposljetku, tužitelj pogrešno tvrdi da se, u svakom slučaju, prijedlog 1. ne odnosi na poučavanje i učenje jezika, nego na mogućnost govornika da se koriste svojim materinskim jezikom, kada je on regionalni ili manjinski jezik, „u svim područjima života”.
Kao što je to istaknuto u točki 43. ove presude, prijedlog 1. čini dio samo područja kulture i obrazovanja. Stoga Komisija nije ispitivala uporabu regionalnih ili manjinskih jezika u drugim „područjima života”. Osim toga, i u svakom slučaju, tužitelj je naveo da je preporuka, predviđena prijedlogom 1., trebala, među ostalim, predstaviti i ponuditi najbolja rješenja „protiv odumiranja” regionalnih ili manjinskih jezika u Uniji. Tužitelj je u predloženom EGI‑ju također pojasnio da je ta preporuka trebala uzeti u obzir smanjenje jezične raznolikosti i „učenja jezikâ” u Uniji. Tužitelj je, dakle, sam utvrdio jasnu i izravnu vezu između prijedloga 1. i „učenja jezikâ”.
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, tužitelj nije dokazao da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da preporuka o kojoj je riječ, s obzirom na to da se njome nastoji promicati poučavanje i učenje jezikâ, može pridonijeti ostvarenju cilja koji se nastoji postići prijedlogom 1.
Kao šesto, tužitelj u biti tvrdi da se mjere sadržane u Komunikaciji Komisije upućene Parlamentu i Vijeću, naslovljenoj „Unija jednakosti: strateški okvir EU‑a za jednakost, uključivanje i sudjelovanje Roma” (COM(2020) 620
final
), i u Prijedlogu preporuke Vijeća o jednakosti, uključivanju i sudjelovanju Roma (COM(2020) 621
final
) ne odnose na cilj koji se nastoji postići prijedlogom 1. i imaju ograničeno područje primjene jer su usmjerene na specifičnu skupinu osoba, odnosno na Rome. Slijedom toga, ni tom se komunikacijom ni tim prijedlogom preporuke ne može opravdati, kao što je to učinila Komisija u pobijanoj komunikaciji, odbijanje te institucije da postupi po tom prijedlogu.
Tu tezu valja odbaciti. Iako su navedena komunikacija i predmetni prijedlog preporuke usredotočeni na Rome, to ni na koji način ne umanjuje njihovu relevantnost u ovom slučaju. Naime, sam je tužitelj u predloženom EGI‑ju imao na umu tu skupinu osoba, pri čemu je, među ostalim, naveo da se radi „o najvećoj i najisključenijoj manjinskoj skupini u Europi”. Osobno područje primjene te komunikacije i tog prijedloga preporuke se, dakle, djelomično podudara s područjem primjene prijedloga 1. U svakom slučaju, od Komisije se ne može zahtijevati, a nijednom odredbom Uredbe 2019/788 nije ni predviđeno, da prilikom ispitivanja EGI‑ja uzima u obzir samo akte Unije koji se tiču svih osoba na koji se taj EGI odnosi. Kao što je navedeno u točki 58. ove presude, nije važno to što se aktom, promatranim zasebno, ne može u potpunosti postići cilj prijedloga 1. ako se svim aktima navedenima u pobijanoj komunikaciji, promatranima zajedno, može ostvariti navedeni cilj.
Usto, tužitelj pogrešno tvrdi da komunikacija i prijedlog preporuke o kojima je riječ nisu povezani s ciljem koji se nastoji postići prijedlogom 1. U tom je pogledu dovoljno utvrditi da tužitelj ni u tužbi ni u replici nije osporavao Komisijinu tvrdnju iz pobijane komunikacije da se predmetnim prijedlogom preporuke države članice pozivaju da, među ostalim, „uključ[e] romski jezik […] u školske programe i udžbenike kako za učenike koji su romskog podrijetla tako i za one koji nisu”. Ta je tvrdnja uostalom potkrijepljena točkom 2. podtočkom (g) tog prijedloga preporuke, kojom se države članice pozivaju na promicanje jačanja svijesti o romskom jeziku, „među ostalim osiguravanjem odgovarajućeg osposobljavanja za učitelje i izradom odgovarajućeg školskog programa”.
Kao sedmo, tužitelj u biti tvrdi da uključivanje pitanja povezanih s manjinama u godišnja izvješća Komisije o primjeni Povelje ne donosi nikakvu dodanu vrijednost u odnosu na prijedlog 1. Naime, primjenjivost je Povelje smanjena, s obzirom na to da je uporaba jezika uglavnom u nadležnosti država članica. Slijedom toga, uključivanjem pitanja povezanih s manjinama u godišnja izvješća o primjeni Povelje ne može se opravdati, kao što je to učinila Komisija u pobijanoj komunikaciji, odbijanje te institucije da postupi po tom prijedlogu.
S tim u vezi, iako je točno da je upotreba jezikâ u velikom dijelu u nadležnosti država članica, Unija ipak nije u potpunosti lišena nadležnosti u tom pogledu u području obrazovanja i kulture (vidjeti točku 44. ove presude.). Uostalom, iz točaka 54. do 84. ove presude proizlazi da se Unija koristila upravo svojom nadležnošću u područjima obuhvaćenima prijedlogom 1., među ostalim, kao što je to navedeno u točkama 64. do 66. ove presude, time što je odobrila i provodila Konvenciju UNESCO‑a. Pritom se ne može isključiti da se Povelja primjenjuje na situacije obuhvaćene prijedlogom 1. i da, po potrebi, Komisija upućuje na navedene situacije u svojim godišnjim tematskim izvješćima.
Osim toga, treba odbiti tužiteljev argument prema kojem uključivanje pitanja promicanja regionalnih i manjinskih jezika u tematska godišnja izvješća ne može bitno pridonijeti cilju prijedloga 1. Naime, razlozi pobijane komunikacije koji opravdavaju nepostupanje po prijedlogu 1. ne temelje se isključivo na uključivanju tog pitanja u godišnja tematska izvješća. Kao što navodi pobijana komunikacija, ali i tužitelj u točki 52. replike, Komisija je svoje odbijanje opravdala skupom mjera. Stoga, kao što je to već istaknuto u točkama 58. i 83. ove presude, nije relevantno to što navedena godišnja tematska izvješća, promatrana zasebno, imaju, ovisno o slučaju, manju dodanu vrijednost od preporuke predviđene u prijedlogu 1.
Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, tužitelj nije dokazao da je Komisija počinila očite pogreške u ocjeni kada je, na temelju pravnih i činjeničnih elemenata koji su postojali na dan donošenja pobijane komunikacije i zbog razloga navedenih u točkama 2.1. i 3.1. te komunikacije, smatrala da nijedan dodatni pravni akt nije potreban za postizanje cilja koji se nastoji postići prijedlogom 1., s obzirom na to da se taj cilj mogao ostvariti svim aktima navedenima u pobijanoj komunikaciji, promatranima zajedno. Prema tome, Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je odbila postupiti po prijedlogu 1.
Slijedom toga, drugi prigovor, a samim time i prvi dio drugog tužbenog razloga, treba odbiti u cijelosti.
Drugi dio drugog tužbenog razloga, koji se temelji na nekoliko očitih pogrešaka u ocjeni Komisije u pogledu prijedloga 3.
U okviru drugog dijela tužitelj, kojeg podupire Mađarska, u biti prigovara Komisiji da je počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je odbila postupiti po prijedlogu 3., koji se odnosio na osnivanje centra jezične raznolikosti u području regionalnih i manjinskih jezika, koji financira Unija i koji je zadužen za podizanje svijesti o važnosti regionalnih i manjinskih jezika te za promicanje raznolikosti na svim razinama, sa zadaćom da znanja i vještine učini dostupnima svim relevantnim akterima u području navedenih jezika te da poseban prioritet dâ najmanjim i najranjivijim zajednicama u Europi. Prema tužiteljevu mišljenju, druge mjere kojima je Komisija u ovom slučaju dala prednost, kao što su, među ostalim, održavanje i razvoj njezine suradnje s Europskim centrom za suvremene jezike Vijeća Europe (u daljnjem tekstu: ECML), nisu prikladne za ostvarivanje ciljeva koji se nastoje postići tim prijedlogom.
Komisija, koju podupiru Helenska Republika i Slovačka Republika, osporava tu argumentaciju, pri čemu ističe da je ovaj dio neosnovan.
Opći sud najprije podsjeća na to se prijedlogom 3., kako je registriran, Komisija poziva da usvoji prijedlog odluke ili uredbe Parlamenta i Vijeća čiji je predmet uspostava centra jezične raznolikosti kojim će se ojačati svijest o važnosti regionalnih i manjinskih jezika te promicati raznolikost na svim razinama, a koji će se uglavnom financirati sredstvima Unije.
U točkama 2.3. i 3.3. pobijane komunikacije, s jedne strane, Komisija navodi da je trud koji Unija ulaže kako bi se skrenula pozornost na važnost jezične raznolikosti, uključujući učenje jezika, usmjeren na blisku suradnju s Vijećem Europe, čije se djelovanje u tom području temelji na Povelji Vijeća Europe iz točke 54. ove presude i na ECML‑u, koji služi kao stručni centar za poučavanje i učenje jezika te se njime podupire poučavanje učenika na njihovu materinskom jeziku, među ostalim i kad je riječ o manjinskim jezicima. Objašnjava da podržava ECML i surađuje s njim u okviru posebnih zajedničkih sporazuma za poboljšanje kvalitete, učinkovitosti i privlačnosti poučavanja jezika te za daljnji razvoj ispitivanja i procjene ishoda učenja, čime se postupno uspostavlja zajednička osnova za nacionalne sustave evaluacije na temelju Zajedničkoga europskog referentnog okvira za jezike (u daljnjem tekstu: ZEROJ). S druge strane, Komisija naglašava da pomaže državama članicama Unije da provedu preporuku koja se odnosi na opći pristup poučavanju i učenju jezika, kako je navedeno u točki 75. ove presude. Ona u biti smatra da je svrsishodno i bitno održavati i razvijati suradnju putem ECML‑a i pružiti potporu državama članicama u provedbi te preporuke, kako bi se usmjerili napori Unije i izbjegao rizik od udvostručivanja napora i resursa, te da nije potreban nijedan dodatni pravni akt.
Kao prvo, tužitelj, kojeg u biti podupire Mađarska, ističe da ECML nije u stanju ispuniti zadatke koje obavlja, odnosno postići ciljeve koje nastoji ostvariti centar za jezičnu raznolikost u području regionalnih ili manjinskih jezika. S jedne strane, tvrdi da ECML‑ove nadležnosti ne obuhvaćaju navedene zadatke i ciljeve, što dokazuje činjenica da njegov statut ni na koji način ne upućuje na navedene jezike ili na druge zadatke iz prijedloga 3. S druge strane, smatra da ECML‑ove aktivnosti ne obuhvaćaju promicanje tih istih regionalnih ili manjinskih jezika, ni ciljeve koji se nastoje postići prijedlogom 3., što dokazuje činjenica da se navedeni jezici izričito ne spominju ni u jednom ECML‑ovu prijedlogu programa 2020. – 2023. i da među aktivnostima osposobljavanja i savjetovanja iz navedenog programa nema značajnijih aktivnosti u vezi s tim jezicima. Osim toga, u skladu s institucionalnom strukturom Vijeća Europe, njegovo je tajništvo zaduženo za promicanje regionalnih ili manjinskih jezika, na temelju Povelje Vijeća Europe navedene u točki 54. ove presude. Međutim, više država koje su odbile potpisati ili ratificirati Povelju Vijeća Europe pristupilo je Sporazumu o ECML‑u. Mađarska pak ističe da su ECML i odjel Vijeća Europe nadležan za manjinske jezike različite organizacijske jedinice između kojih ne postoji nikakva veza ni suradnja.
Tu argumentaciju valja odbiti.
Prvo, to što Statut ECML‑a ne sadržava nikakvo posebno upućivanje na regionalne i manjinske jezike nipošto ne znači da su ti jezici isključeni iz zadataka koje taj centar obavlja i ciljeva koje nastoji postići.
Drugo, kao što je navedeno u točki 2.3. pobijane komunikacije i u pismenima Komisije, među zadacima koje obavlja te strateškim i operativnim ciljevima koje nastoji postići ECML, a koji su opisani u članku 1. njegova statuta, nalaze se provedba jezičnih politika, promicanje inovativnih pristupa u učenju i poučavanju „suvremenih” jezika, praksa učenja i poučavanja navedenih jezika, promicanje dijaloga i razmjena, pružanje potpore istraživačkim projektima te prikupljanje i širenje dobre prakse u području učenja i poučavanja tih jezika. Međutim, ništa ne upućuje na to da ti zadaci i ciljevi ne mogu, barem u određenoj mjeri, pridonijeti jačanju svijesti o važnosti svih „suvremenih” jezika u dotičnim zemljama, uključujući regionalne ili manjinske jezike, te promicati raznolikost, pa makar i samo jezičnu i kulturnu, pri čemu su ti ciljevi oni koji se nastoje postići prijedlogom 3., kako je registriran.
Treće, kad je riječ o ECML‑ovim aktivnostima, s jedne strane, iz spisa proizlazi da se u programu tog centra za razdoblje od 2020. do 2023. spominje, među ostalim, projekt naslovljen „Poticanje jezičnog obrazovanja u prekograničnom profesionalnom osposobljavanju”, čiji predmet podsjeća na osobito važnu ulogu koju promicanje jezičnog obrazovanja ima u prekograničnim regijama. Međutim, taj nacrt očito nije nepovezan s ostvarivanjem ciljeva prijedloga 3. o jačanju svijesti o važnosti višejezičnosti, osobito u pogledu regionalnih ili manjinskih jezika, te o promicanju raznolikosti, osobito u obrazovnom i profesionalnom okruženju.
S druge strane, što se tiče ECML‑ovih aktivnosti osposobljavanja i savjetovanja, iz spisa proizlazi da taj centar nudi osposobljavanje pod nazivom „Višejezični i međukulturni pristupi”, koje se odnosi na „referentni okvir za pluralističke pristupe jezicima i kulturama” i čije područje primjene obuhvaća jezike koji se često poučavaju te manjinske jezike. Isto tako, nudi osposobljavanje pod nazivom „Kvalitetno obrazovanje na romskom za Europu (QualiRom)”. Ona upućuje na cilj inicijative pod nazivom „QualiRom”, koji se, među ostalim, sastoji od promicanja uključivanja romskog jezika u obrazovne sustave i olakšavanja integracije romske djece. Navedeno osposobljavanje također upućuje na pedagoški materijal „QualiRom”, sastavljen na šest varijanti romskog jezika, koji pokriva osnovnoškolsko, srednjoškolsko i visokoškolsko obrazovanje, i koji čini najveći resurs te vrste u području poučavanja i učenja tog jezika. Ti su elementi dovoljni kako bi se potvrdilo da su, kao što je to navedeno u točki 2.3. pobijane komunikacije, regionalni i manjinski jezici sastavni dio ECML‑ova programa 2020. – 2023.
Iz toga slijedi da Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je u biti smatrala da ECML‑ove aktivnosti mogu pridonijeti ostvarivanju ciljeva prijedloga 3., kako je bio registriran, ojačati svijest o važnosti regionalnih i manjinskih jezika te promicati raznolikost na svim razinama.
Četvrto, tužitelj i Mađarska nisu istaknuli nijedan konkretan element kojim bi se dovelo u pitanje postojanje uskih veza između Vijeća Europe i ECML‑a navedenih u pobijanoj komunikaciji i u pismenima Komisije.
Kao drugo, tužitelj, kojeg u biti podupire Mađarska, tvrdi da Komisija nema mogućnost ni utjecati na ECML‑ove aktivnosti, ni s njime sklapati sporazume o suradnji u relevantnim područjima iz prijedloga 3. s obzirom na to da Unija nije stranka sporazuma o osnivanju tog centra i da promicanje regionalnih ili manjinskih jezika nije u nadležnosti tog centra. Osim toga, on u biti navodi da Sporazum o doprinosu za razdoblje od 2020. do 2021., koji se spominje u pobijanoj komunikaciji, pokazuje da promicanje regionalnih ili manjinskih jezika uopće nije relevantno za Komisiju u okviru njezine suradnje s ECML‑om, pri čemu radionica o „holističkim pristupima učenju, opismenjavanju i poučavanju jezika, uključujući jezike poučavanja, strane jezike, regionalne i manjinske jezike i jezike koji se govore kod kuće” i webinar o „položaju regionalnih i manjinskih jezika tijekom pandemije bolesti COVID-19”, koji se spominju u navedenoj konvenciji, očito nisu prikladna alternativa centru jezične raznolikosti predloženom u okviru prijedloga 3. Usto, smatra da je prvenstveni cilj suradnje između Komisije i ECML‑a uspostava zajedničke osnove za nacionalne sustave evaluacije na temelju ZEROJ‑a. Naposljetku, to što se u pobijanoj komunikaciji upućuje na sporazum o suradnji nije relevantno, s obzirom na to da nikakvi pregovori nisu u tijeku i da se hipotetske promjene ne mogu uzeti u obzir pri ocjeni zakonitosti pobijane komunikacije.
Tu argumentaciju valja odbiti.
Najprije, kao što je to istaknuto u točkama 96. i 97. ove presude, Statut ECML‑a ne sadržava nikakvo izričito ograničenje „suvremenih” jezika na koje se odnose zadaci koje taj centar obavlja, odnosno ciljevi koje on nastoji postići, a neke od njegovih aktivnosti izričito obuhvaćaju i regionalne ili manjinske jezike. Stoga Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da zadaci koje ECML obavlja, ciljevi koje nastoji postići i aktivnosti za koje je zadužen mogu pridonijeti ostvarivanju ciljeva iz prijedloga 3., kako je registriran, ojačati svijest o važnosti osobito regionalnih ili manjinskih jezika, te promicati raznolikost na različitim razinama.
Nadalje, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, iako je točno da Unija nije sudionik „Proširenog djelomičnog sporazuma” Vijeća Europe kojim je osnovan ECML, Sporazum o doprinosu za razdoblje od 2020. do 2021., koji se spominje u pobijanoj komunikaciji, svjedoči o Komisijinoj mogućnosti da utječe na ECML‑ove aktivnosti i da sklapa sporazume o suradnji u područjima u vezi s prijedlogom 3. Taj sporazum o doprinosu također potvrđuje, kao što je to navedeno u pobijanoj komunikaciji, da su regionalni ili manjinski jezici uključeni u niz aktivnosti u kojima ECML sudjeluje.
Naime, iz spisa proizlazi da je Sporazum o doprinosu za razdoblje od 2020. do 2021., koji se odnosi na djelovanje u pogledu „[m]etodologije i inovativnog ocjenjivanja u učenju jezikâ”, dio dugotrajne suradnje, odnosno sedam godina, između Komisije i ECML‑a, u zajednički definiranim područjima djelovanja. Kao što to navodi Komisija, inicijativom „Potpora višejezičnim razredima”, iz prethodno navedenog djelovanja, predlaže se niz modula koji se odnose na, među ostalim, podizanje svjesnosti o važnosti jezika u cijeloj školi i na potporu jezicima školovanja primjenom pristupa kojim se vrednuju jezici podrijetla učenikâ, osobito u pogledu regionalnih ili manjinskih jezika. Usto, navedeno djelovanje ne uključuje samo radionicu i webinar, na koje se poziva tužitelj, nego i „ljetnu školu”, niz skupina za promišljanje čije teme uključuju „vrednovanje jezičnih repertoara učenikâ”, kao i izazove s kojima se suočavaju osobito regionalni ili manjinski jezici, izradu znanstvenih studija i konferenciju.
Naposljetku, elementi izloženi u točki 106. ove presude potvrđuju zaključak prema kojem, suprotno onom što tvrdi tužitelj i kao što je to navedeno u pobijanoj komunikaciji, suradnja između Komisije i ECML‑a nije ograničena samo na uspostavljanje zajedničke osnove za nacionalne sustave evaluacije na temelju ZEROJ‑u, te se potrebe u području jezične raznolikosti uzimaju u obzir u okviru navedene suradnje.
Kao treće, tužitelj, kojeg u biti podupire Mađarska, tvrdi da je, što se tiče Komisije, bilo očito neprikladno odbiti postupiti po prijedlogu 3. pozivanjem na međunarodni sporazum u odnosu na koji Unija nije stranka i koji nije sastavni dio pravnog poretka Unije.
Tu tezu valja odbaciti. S jedne strane, kao što je to navedeno u točki 60. ove presude, ne postoji nikakva Komisijina obveza da poduzme djelovanja predložena registriranim EGI‑jem koji je dobio potrebnu podršku. S druge strane, kao što je na to u biti podsjetila Komisija, i članak 165. stavak 3. UFEU‑a i članak 167. stavak 3. UFEU‑a, koji čine pravne osnove prijedloga 3., pozivaju Uniju da promiče suradnju, među ostalim s nadležnim međunarodnim organizacijama, a osobito s Vijećem Europe, u područjima obrazovanja i kulture. Stoga Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je u pobijanoj komunikaciji u biti smatrala da održavanje i razvoj suradnje s drugom međunarodnom organizacijom u područjima koja odgovaraju onima koje je tužitelj želio dodijeliti centru jezične raznolikosti, odnosno s ECML‑om, kojem je većina država članica Unije pristupila i koji je usko povezan s Vijećem Europe, može pridonijeti ostvarivanju ciljeva koji se nastoje postići prijedlogom 3., kako je registriran, i sprečavanju udvostručivanja napora i resursa.
S obzirom na prethodna razmatranja, tužitelj nije dokazao da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni kod obrazloženja navedenog u točkama 2.3. i 3.3. pobijane komunikacije.
Stoga treba odbiti drugi dio drugog tužbenog razloga.
Treći dio drugog tužbenog razloga, koji se temelji na nekoliko očitih pogrešaka u ocjeni Komisije u pogledu prijedloga 6.
U okviru trećeg dijela, tužitelj, kojeg podupire Mađarska, u biti tvrdi da je Komisija pogriješila kada nije postupila po prijedlogu 6., čiji je cilj bio jamčiti gotovo jednako postupanje prema osobama bez državljanstva koje pripadaju nacionalnim manjinama i prema građanima Unije, i to time što je položaj navedenih osoba bez državljanstva izjednačila s položajem migranata i građana Unije migrantskog podrijetla.
Komisija, koju podupiru Helenska Republika i Slovačka Republika, osporava tu argumentaciju.
Uvodno, Opći sud podsjeća na to da je cilj prijedloga 6. bio izmjena Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji (
SL 2003., L 251, str. 12
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70. i ispravci
SL 2020., L 61, str. 32
. i
SL 2020., L 61, str. 33
.), Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom (
SL 2004., L 16, str. 44
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41. i ispravak
SL 2021., L 3, str. 41
.), Direktive Vijeća 2004/114/EZ od 13. prosinca 2004. o uvjetima prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studija, razmjene učenika, osposobljavanja bez naknade ili volonterstva (
SL 2004., L 375, str. 12
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 78.), Direktive Vijeća 2005/71/EZ od 12. listopada 2005. o posebnom postupku za ulazak državljana trećih zemalja u svrhu znanstvenog istraživanja (
SL 2005., L 289, str. 15
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 216.) i Direktive Vijeća 2009/50/EZ od 25. svibnja 2009. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja radi visokokvalificiranog zapošljavanja (
SL 2009., L 155, str. 17
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 135.), kako bi se status osoba bez državljanstva približio statusu građana Unije, omogućavajući im lakši pristup statusu osobe s dugotrajnim boravkom i osiguravajući im da uživaju više prava od onih priznatih državljanima trećih zemalja.
Tužitelj je, međutim, priznao da prijedlog 6. „naglasak stavlja posebno na Direktivu 2003/109/EZ”. Usto, tužitelj ni u tužbi ni u replici nije uputio na druge direktive navedene u točki 114. ove presude.
U točkama 2.6. i 3.6. pobijane komunikacije Komisija je smatrala da nije potrebno izmijeniti Direktivu 2003/109 kako bi se prava državljana trećih zemalja dodatno približila pravima koja imaju građani Unije. Nasuprot tomu, tvrdi da je moguće donijeti druge mjere u okviru politike Unije u području integracije migranata kako bi se uzeo u obzir položaj osoba bez državljanstva. U tom pogledu Komisija ima u vidu osobito svoju komunikaciju upućenu Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija, naslovljenu „Akcijski plan za integraciju i uključivanje za razdoblje 2021. – 2027.” (COM(2020) 758
final
; u daljnjem tekstu: akcijski plan).
Međutim, tužitelj osporava da se akcijski plan primjenjuje na osobe bez državljanstva koje pripadaju nacionalnim manjinama. Smatra da se akcijski plan obraća migrantima i građanima Unije migrantskog podrijetla, ali se u njemu ne navode te osobe bez državljanstva. Usto, navodi da sadržaj akcijskog plana ne može odgovoriti na potrebe osoba bez državljanstva koje pripadaju nacionalnim manjinama. Naime, akcijski je plan usmjeren na integraciju i uključivanje migranata i građana Unije migrantskog podrijetla, ali se njime ne uzima u obzir posebna situacija navedenih osoba bez državljanstva. Tvrdi da, za razliku od osoba koje su nedavno pristigle u Uniju iz trećih zemalja, osobe bez državljanstva na koje se odnosi prijedlog 6. pripadaju nacionalnim manjinama koje već dugo žive na europskom području i dio su autohtonog stanovništva. Navodi da su te osobe, usto, suočene s problemima povezanima s nepostojanjem službenih dokumenata i proizvoljnim oduzimanjem državljanstva, što ih sprečava da sudjeluju u gospodarskom, društvenom i političkom životu u državi članici rođenja ili u državi članici domaćinu. Stoga tužitelj smatra da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je položaj osoba bez državljanstva koje pripadaju nacionalnim manjinama izjednačila s položajem migranata i građana Unije migrantskog podrijetla, iako su njihovi položaji različiti.
Tu tezu valja odbaciti. Točno je da se pojam „osobe bez državljanstva” ne upotrebljava izričito u akcijskom planu i da se njegovo područje primjene „odnosi i na migrante i građane Unije migrantskog podrijetla”. Međutim, ti elementi nisu dovoljni da bi se smatralo da su navedene osobe bez državljanstva isključene iz područja primjene akcijskog plana.
Naime, u skladu s člankom 67. stavkom 2. UFEU‑a, „prema osobama bez državljanstva postupa se kao prema državljanima trećih zemalja” za potrebe glave V. koja se odnosi na područje slobode, sigurnosti i pravde.
Slijedom toga, osobe bez državljanstva koje pripadaju nacionalnim manjinama uključene su u područje primjene akcijskog plana, s obzirom na to da se, kao prvo, taj akcijski plan primjenjuje na sve državljane trećih zemalja koji zakonito borave u Uniji i da, kao drugo, osobe bez državljanstva treba izjednačiti s državljanima trećih zemalja.
Osim toga, kao što to ističe Komisija, akcijski plan ne ide samo u korist novopridošlih migranata u Uniju. On, dakle, sadržava više djelovanja usmjerenih na dugoročnu integraciju i socijalnu koheziju. Konkretno, akcijskim se planom, među ostalim, nastoji poboljšati pristup državljana trećih zemalja, a time i osoba bez državljanstva, obrazovanju, zapošljavanju, zdravstvenoj zaštiti i stanovanju. Isto tako, njegov je cilj borba protiv izolacije, segregacije i diskriminacije. Naposljetku, on također ima za cilj poticati sudjelovanje državljana trećih zemalja, a time i osoba bez državljanstva, u postupcima savjetovanja i donošenja odluka na lokalnoj, regionalnoj, nacionalnoj i europskoj razini.
Iz toga slijedi da Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da se akcijskim planom može odgovoriti na socijalnu isključenost i na poteškoće u pristupu zdravstvenoj zaštiti, obrazovanju i socijalnoj pomoći na koje nailaze i državljani trećih zemalja i osobe bez državljanstva koje pripadaju nacionalnim manjinama, i to neovisno o činjenici da te dvije kategorije osoba mogu potjecati iz različitih zemljopisnih, povijesnih, osobnih, kulturnih i vjerskih konteksta.
Naposljetku, i u svakom slučaju, s obzirom na to da je tužiteljev cilj, kako je formuliran u predloženom EGI‑ju, postići „proširenje prava građanstva na osobe bez državljanstva i njihove obitelji, koje su čitav život živjele u zemlji podrijetla”, valja podsjetiti na to da su autori Ugovorâ uspostavili neraskidivu i isključivu vezu između posjedovanja državljanstva države članice i stjecanja, ali i zadržavanja statusa građanina Unije. Pritom, posjedovanje državljanstva države članice neophodan je uvjet kako bi osoba mogla steći i zadržati status građanina Unije i koristiti se u punom opsegu pravima koja su s njime povezana. U tim okolnostima prava povezana sa statusom građanina Unije ne mogu se proširiti na osobe koje ne posjeduju državljanstvo države članice (vidjeti u tom smislu presudu od 9. lipnja 2022., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économiques,
C‑673/20
,
EU:C:2022:449
, t.
48.
i
57.
).
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, tužitelj nije dokazao da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da se akcijskim planom može uzeti u obzir potreba osoba bez državljanstva da se bolje integriraju u društvo poboljšanim mogućnostima zapošljavanja, obrazovanja i boljim socijalnim mogućnostima.
Isto tako, tužitelj nije dokazao ni da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da nije potrebno revidirati Direktivu 2003/109 kako bi se priznalo više prava osobama bez državljanstva koje pripadaju nacionalnim manjinama.
Slijedom navedenog, treći dio drugog tužbenog razloga treba odbiti.
Četvrti dio drugog tužbenog razloga, koji se temelji na nekoliko očitih pogrešaka u ocjeni Komisije u pogledu prijedloga 8.
U okviru četvrtog dijela, tužitelj, kojeg podupire Mađarska, u biti prigovara Komisiji da je počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je odbila postupiti po prijedlogu 8., čiji je cilj bio poboljšanje prekograničnog pristupa nacionalnih manjina audiovizualnim sadržajima drugih država članica u kojima se govori isti jezik. Navodi, u biti, da je pristup navedenim sadržajima važan jer je broj osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama u određenoj državi članici prenizak za uspostavu njihovih vlastitih medija u toj istoj državi članici. Osim toga, taj pristup pridonosi očuvanju i promicanju različitih regionalnih ili manjinskih jezika te očuvanju jezične i kulturne raznolikosti. Prema tužiteljevu mišljenju, mjera koju Komisija preferira u ovom slučaju – odnosno primjena, bez daljnje revizije, Direktive 2010/13, kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2018/1808 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. studenoga 2018. (
SL 2018., L 303, str. 69
.) – nije prikladna za postizanje ciljeva tog prijedloga.
Komisija, koju podupiru Helenska Republika i Slovačka Republika, osporava tu argumentaciju, pri čemu ističe da je ovaj dio neosnovan.
Opći sud najprije podsjeća na to da je cilj prijedloga 8., kako je registriran, bio izmjena Direktive 2010/13 radi osiguravanja slobode pružanja usluga i prijama audiovizualnih sadržaja u regijama država članica u kojima žive nacionalne manjine.
U točkama 2.8. i 3.8. pobijane komunikacije Komisija zaključuje da postojeći zakonodavni okvir pruža znatnu potporu ostvarenju ciljeva koje tužitelj nastoji postići kad je riječ o prijedlogu 8. i da, s obzirom na to da je taj prijedlog dovoljan, nije potrebna nikakva dodatna izmjena Direktive 2010/13. U tom pogledu, s jedne strane, Komisija navodi da Direktiva 2010/13 olakšava prekogranično kretanje audiovizualnih medijskih usluga, jamčeći pritom postojanje usklađenih minimalnih pravila od općeg javnog interesa, to jest osobito u području zaštite maloljetnika, oglašavanja i promocije europskih djela. Naime, ta se direktiva temelji na načelu zemlje podrijetla, tako da države članice ne mogu ograničiti audiovizualne medijske usluge iz druge države članice ako su te usluge u skladu s pravilima Direktive 2010/13 u državi članici podrijetla. Ističe, međutim, da Direktiva 2010/13 ne obuhvaća pitanja autorskih prava u slučaju reemitiranja i da na prekograničnu dostupnost audiovizualnih sadržaja mogu utjecati razlozi koji su izvan područja primjene Direktive 2010/13, kao što su prava intelektualnog vlasništva, dostupnost tehničkih resursa ili pak poslovni ili financijski razlozi. S druge strane, navodi da su izmjene te direktive koje su uvedene Direktivom 2018/1808 osnažile promociju europskih djela i kulturne raznolikosti unutar Unije. Naime, u skladu s člankom 13. stavkom 1. Direktive 2010/13, pružatelji medijskih audiovizualnih usluga na zahtjev (u daljnjem tekstu: usluge videa na zahtjev) sada moraju ponuditi najmanje 30 % europskih djela u svojim katalozima i osigurati isticanje tih djela. Osim toga, Komisija navodi da se cilj promicanja kulturne raznolikosti može učinkovito ostvariti samo ako je udio od 30 % europskih djela zajamčen u svakom od nacionalnih kataloga koje nude multinacionalni pružatelji usluga videa na zahtjev. Smatra da taj pristup jamči da u svakoj državi članici u kojoj pružatelj usluga nudi nacionalne kataloge gledatelji imaju na raspolaganju zahtijevanu količinu europskih djela. Navodi da će se tim pristupom također potaknuti optjecaj i dostupnost europskih djela diljem Unije. Komisija naposljetku navodi da će na temelju izvješća država članica i neovisne studije redovito pratiti primjenu navedenih pravila.
Kao prvo, tužitelj osporava to da udio od 30 % europskih djela koje su pružatelji usluga videa na zahtjev dužni ponuditi u svojim katalozima i isticati, predviđen u članku 13. stavku 1. Direktive 2010/13, može pridonijeti postizanju cilja prijedloga 8. Budući da taj udio nije popraćen nikakvim zahtjevima u pogledu podrijetla ili jezika europskih djela i da se definicija pojma „europska djela” iz članka 1. stavka 1. točke (n) navedene direktive ne bavi tim aspektom, smatra da se udio od 30 % može ispuniti ako pružatelj usluga videa na zahtjev nudi sadržaj iz drugih država članica, isključujući susjedne države članice, ili ako pružatelj usluga nudi samo sadržaj na većinskom jeziku dotične države članice, ne uzimajući u obzir nacionalne manjine koje tamo žive. Osim toga, pružatelji usluga videa na zahtjev nemaju gospodarski interes za stjecanje prava na sadržaje koji mogu biti od interesa za pripadnike nacionalnih manjina.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je, u trenutku podnošenja zahtjeva za registraciju predloženog EGI‑ja, prijedlog 8. predviđao izmjenu Direktive 2010/13, kakva je tada bila na snazi, s ciljem jamčenja slobode pružanja usluga i prijama audiovizualnih sadržaja (odnosno, usluge analognog i digitalnog emitiranja kao i usluge na zahtjev, zemaljske i satelitske) u regijama u kojima žive nacionalne manjine. Taj je prijedlog registriran u sličnim uvjetima (vidjeti točku 129. ove presude).
Međutim, kao što se navodi u pobijanoj komunikaciji, pri čemu tužitelj to nije osporio, člankom 2. stavkom 1. i člankom 3. stavkom 1. Direktive 2010/13 već se olakšava prijam i reemitiranje audiovizualnih medijskih usluga u čitavoj Uniji, osobito audiovizualnih sadržaja iz susjednih država članica određene države članice, i to na jezicima koji mogu biti od interesa za pripadnike nacionalnih manjina koji žive u toj državi članici.
Naime, kao što to Komisija u biti navodi u pobijanoj komunikaciji i svojim pismenima, Direktivom 2010/13 u području audiovizualnih medijskih usluga konkretizira se sloboda pružanja usluga zajamčena člankom 56. UFEU‑a, uspostavljanjem „područja bez unutarnjih granica” za te usluge, kao što je to navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 104. (presuda od 4. srpnja 2019., Baltic Media Alliance,
C‑622/17
,
EU:C:2019:566
, t.
65.
).
Na temelju načela države članice podrijetla, utvrđenog u članku 2. stavku 1. Direktive 2010/13, na pružatelje audiovizualnih medijskih usluga u načelu se primjenjuju samo pravila i nadležnost države članice u kojoj imaju poslovni nastan.
Poštujući ta pravila, pružatelji audiovizualnih medijskih usluga mogu nadalje slobodno distribuirati svoje usluge u cijeloj Uniji jer, u skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 2010/13, države članice moraju osiguravati slobodu prijama i na svojem državnom području ne ograničavati reemitiranje usluga iz drugih država članica zbog razloga koji su obuhvaćeni područjima usklađenima tom direktivom.
Iz toga slijedi da Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni kada je u pobijanoj komunikaciji zaključila da je, u biti, cilj prijedloga 8., kako je bio registriran, odnosno osiguravanje slobode pružanja usluga i prijama audiovizualnih sadržaja, već postignut u čitavoj Uniji, a stoga i u regijama Unije u kojima žive nacionalne manjine.
Doduše, određeni čimbenici koji su sadržani u Direktivi 2010/13, kao i oni koji se u njoj ne nalaze, mogu smanjiti prekograničnu dostupnost audiovizualnih sadržaja, među ostalim okolnosti da navedena direktiva ne nameće pružateljima medijskih usluga obvezu prekograničnog reemitiranja i da se njezino područje primjene ne proteže na prava intelektualnog vlasništva, osobito autorska prava, i poslovni razlozi. Međutim, tužitelj nije iznio nijedan konkretan dokaz kojim bi doveo u pitanje Komisijinu ocjenu, navedenu u pobijanoj komunikaciji, prema kojoj obveza nametnuta pružateljima usluga videa na zahtjev da ponude najmanje 30 % europskih djela u svojim katalozima i da osiguraju isticanje tih djela, predviđena u članku 13. stavku 1. Direktive 2010/13, može pridonijeti poboljšanju kulturne raznolikosti i omogućiti pristup širem prekograničnom rasponu audiovizualnih sadržaja, čak i ako ne postoje konkretniji zahtjevi u pogledu podrijetla ili jezika europskih djela o kojima je riječ.
Kao drugo, tužitelj osporava relevantnost Komisijina praćenja primjene Direktive 2010/13, kako je spomenuto u pobijanoj komunikaciji, jer smatra da se prikladnost predloženih mjera može ispitati samo s obzirom na informacije dostupne na dan donošenja pobijane komunikacije.
Tu argumentaciju valja odbiti.
Naime, praćenje primjene Direktive 2010/13, opisano u pobijanoj komunikaciji, odražava obveze nametnute državama članicama i Komisiji u skladu s člankom 13. stavcima 4. i 5. te člankom 33. te direktive. Uzimajući u obzir primjenu imperativnog načina u navedenim odredbama, Komisija se mogla, s pravom i na dan donošenja pobijane komunikacije, pozvati na buduće obveze. Taj se zaključak nameće to više što se navedene obveze odnose na ocjenu pravila, koja su postojala na dan donošenja pobijane komunikacije, a na koja se Komisija pozvala pri zaključku da nijedna izmjena Direktive 2010/13 nije bila potrebna za ostvarenje cilja koji se nastoji postići prijedlogom 8.
Osim toga, u skladu s člankom 13. stavkom 5. Direktive 2010/13, izvješće o primjeni članka 13. stavka 1. te direktive, koje Komisija mora podnositi Parlamentu i Vijeću na temelju podataka dobivenih od država članica i neovisnog istraživanja, među ostalim elementima treba uzeti u obzir i cilj kulturne raznolikosti. Stoga je Komisija smatrala, a da pritom nije počinila očitu pogrešku u ocjeni, da praćenje primjene navedene direktive može pridonijeti ostvarenju jednog od ciljeva prijedloga 8., kako je prikazan u replici, odnosno poboljšanju pristupa audiovizualnim sadržajima različitog podrijetla i jezikâ.
Naposljetku, Mađarska osporava činjenicu da je postojeći pravni okvir prilagođen ostvarivanju cilja koji se nastoji postići prijedlogom 8. Smatra da je, s jedne strane, problem koji se nastoji riješiti prijedlogom 8. u teritorijalnim ograničenjima sadržajâ od velike društvene važnosti – osobito međunarodnih sportskih događaja – koja postoje u sporazumima o licenciranju između nositeljâ prava i pružateljâ audiovizualnih medijskih usluga. Tim se ograničenjima, koja ograničavaju internetsko reemitiranje sportskih događaja ili događaja druge vrste i onih od velike društvene važnosti, također stavljaju u nepovoljniji položaj nacionalne ili jezične manjine. Prema mišljenju te države članice, potrebna je izmjena članka 14. Direktive 2010/13. S druge strane, kad je riječ o uslugama videa na zahtjev, smatra da problem nije u tome što nema dovoljno sadržaja na svakom jeziku, nego u tome što je otežan pristup određenim sadržajima koji su veoma važni za društvo.
Tu argumentaciju valja odbaciti. S jedne strane, kao što je navedeno u točki 129. ove presude, u prijedlogu 8., kako je registriran, ni na koji način se ne spominju teritorijalna ograničenja u vezi s događajima od velike društvene važnosti. S druge strane, kao što je to istaknuto u točki 138. ove presude, područje primjene Direktive 2010/13 ne obuhvaća prava intelektualnog vlasništva.
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, tužitelj nije dokazao da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je, iz razloga izloženih u točkama 2.8. i 3.8. pobijane komunikacije, smatrala da postojeća pravila iz Direktive 2010/13 mogu pružiti znatnu potporu ostvarivanju ciljeva koje tužitelj nastoji postići i potaknuti kretanje i dostupnost europskih djela u čitavoj Uniji, tako da nije bila potrebna nikakva dodatna izmjena navedene direktive u pogledu prijedloga 8.
Slijedom toga, četvrti dio drugog tužbenog razloga treba odbiti, a slijedom toga i drugi tužbeni razlog u cijelosti.
Budući da su odbijeni svi tužbeni razlozi, tužbu valja odbiti.
Troškovi
Na temelju članka 134. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje Komisijinih troškova, u skladu s njezinim zahtjevom.
Slovačka Republika također je zatražila da se tužitelju naloži snošenje troškova. Međutim, u skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Iz toga slijedi da će Helenska Republika, Mađarska i Slovačka Republika snositi svaka svoje troškove.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (osmo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Citizens’ Committee of the European Citizens’ Initiative „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe” snosit će svoje troškove i troškove Europske komisije.

3.
Helenska Republika, Mađarska i Slovačka Republika snosit će svaka svoje troškove.

Svenningsen
Mac Eochaidh
Laitenberger
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 9. studenoga 2022.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski