CELEX: 62017CJ0123
Procedimiento prejudicial
Asociación CEE-Turquía
Decisión n.º 2/76
Artículo 7
Cláusula de “standstill”
Derecho de residencia de los miembros de la familia de un trabajador turco
Obligación de obtener un visado para la admisión en el territorio de un Estado miembro

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76, de 20 de diciembre de 1976, adoptada por el Consejo de Asociación instituido mediante el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara, el 12 de septiembre de 1963, por la República de Turquía, por una parte, y los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de esta última mediante la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (
DO 1964, 217, p. 3685
; EE 11/01, p. 18; en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación»), así como la interpretación del artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80 del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación.
Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre la Sra. Nefiye Yön y la Landeshauptstadt Stuttgart (Capital del Estado Federado, Stuttgart, Alemania) (en lo sucesivo, «Ayuntamiento de Stuttgart»), relativo a la desestimación por esta última de su solicitud de expedición de un permiso de residencia en Alemania a efectos de reagrupación familiar.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Acuerdo de Asociación
El artículo 2, apartado 1, del Acuerdo de Asociación establece que el objeto de este último es promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las Partes contratantes, teniendo plenamente en cuenta la necesidad de garantizar el desarrollo acelerado de la economía de la República de Turquía y la elevación del nivel de empleo y de las condiciones de vida del pueblo turco.
A tal efecto, el Acuerdo de Asociación comprende una fase preparatoria, para permitir a la República de Turquía reforzar su economía con la ayuda de la Comunidad (artículo 3), una fase transitoria, durante la cual se garantiza el establecimiento progresivo de una unión aduanera y el acercamiento de las políticas económicas (artículo 4), y una fase definitiva, basada en la unión aduanera y que implica el fortalecimiento de la coordinación de las políticas económicas de las Partes contratantes (artículo 5).
El artículo 6 del Acuerdo de Asociación dispone:
«Para asegurar la aplicación y el desarrollo progresivo del régimen de asociación, las Partes Contratantes se reunirán en el seno de un Consejo de Asociación que actuará dentro de los límites de las atribuciones que le son conferidas por el Acuerdo [de Asociación].»
En virtud del artículo 8 del Acuerdo de Asociación, que figura en el título II de este, titulado «Establecimiento de la fase transitoria»:
«Para la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 4, el Consejo de Asociación fijará, antes de comenzar la fase transitoria, y según el procedimiento previsto en el artículo 1 del Protocolo Provisional, las condiciones, modalidades y ritmos de aplicación de las disposiciones propias de los sectores mencionados en el [Tratado CE] que deberán tomarse en consideración, especialmente aquellos previstos en el presente Título, así como toda cláusula de salvaguardia que pudiera ser útil.»
El artículo 12 del Acuerdo de Asociación, que figura en el capítulo 3, titulado «Otras disposiciones de carácter económico», del título II de dicho Acuerdo establece:
«Las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos [39 CE], [40 CE] y [41 CE] para llevar a cabo gradualmente, entre ellas, la libre circulación de trabajadores.»
Protocolo Adicional
El Protocolo Adicional, firmado el 23 de noviembre de 1970 en Bruselas, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad mediante el Reglamento (CEE) n.
o
2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972 (
DO 1972, L 293, p. 1
; EE 11/01, p. 213; en lo sucesivo, «Protocolo Adicional»), que, de conformidad con su artículo 62, forma parte integrante del Acuerdo de Asociación, establece, en su artículo 1, las condiciones, modalidades y ritmos de realización de la fase transitoria mencionada en el artículo 4 de dicho Acuerdo.
El Protocolo Adicional contiene un título II, con la rúbrica «Libre circulación de personas y servicios», cuyo capítulo I está dedicado a los «Trabajadores» y cuyo capítulo II se titula «Derecho de establecimiento, servicios y transportes».
El artículo 36 del Protocolo Adicional, que forma parte de dicho capítulo I, dispone:
«La libre circulación de los trabajadores entre los Estados miembros de la Comunidad y Turquía se realizará gradualmente, con arreglo a los principios enunciados en el artículo 12 del Acuerdo de Asociación, entre el final del décimo segundo y del vigésimo segundo años siguientes a la entrada en vigor del mencionado Acuerdo.
El Consejo de Asociación decidirá las modalidades necesarias al respecto.»
El artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, que figura en el capítulo II del título II de dicho Protocolo, es del siguiente tenor:
«Las Partes Contratantes se abstendrán de introducir entre sí nuevas restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios».
Decisión n.
o
2/76
El artículo 1 de la Decisión n.
o
2/76 dispone:
«1.   Esta Decisión establece, para una primera fase, las normas para la aplicación del artículo 36 del Protocolo Adicional.
2.   Esta primera fase durará cuatro años a partir de diciembre de 1976.»
El artículo 7 de esta Decisión establece lo siguiente:
«Los Estados miembros de la Comunidad y Turquía no podrán introducir nuevas restricciones de los requisitos de acceso al empleo aplicables a los trabajadores que residan y trabajen legalmente en su territorio».
El artículo 9 de dicha Decisión dispone que «las disposiciones de la presente Decisión se aplicarán sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas».
El artículo 11 de la misma Decisión es del siguiente tenor:
«Un año antes del final de la primera fase y a la luz de los resultados obtenidos durante la misma, el Consejo de Asociación comenzará a debatir el contenido de la siguiente fase y garantizará que la decisión que sobre ella se tome se ejecute en la fecha de expiración de la primera fase. Las disposiciones de esta Decisión se aplicarán hasta el comienzo de la siguiente fase.»
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Decisión n.
o
2/76, esta Decisión entró en vigor el 20 de diciembre de 1976.
Decisión n.
o
1/80
Según su tercer considerando, la Decisión n.
o
1/80 tiene por objeto mejorar, en materia social, el régimen que se aplica a los trabajadores turcos y a los miembros de su familia respecto del régimen establecido en la Decisión n.
o
2/76.
Bajo el título «Cuestiones relativas al empleo y a la libre circulación de los trabajadores», la sección 1 del capítulo II («Disposiciones sociales»), de la Decisión n.
o
1/80, incluye el artículo 13, que dispone así:
«Los Estados miembros de la Comunidad y Turquía no podrán introducir nuevas restricciones de los requisitos de acceso al empleo aplicables a los trabajadores y a los miembros de su familia que residan y trabajen legalmente en su territorio».
El artículo 14 de esta Decisión, que también forma parte de la sección 1, dispone:
«1.   Las disposiciones de la presente sección se aplicarán sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas.
2.   Dichas disposiciones no afectarán a los derechos y obligaciones que se deriven de las disposiciones nacionales o de los tratados bilaterales celebrados entre Turquía y los Estados miembros de la Comunidad, en la medida en que establezcan una normativa más favorable para sus propios nacionales.»
De conformidad con el artículo 16 de la Decisión n.
o
1/80, las disposiciones de la sección 1, capítulo II de esta Decisión se aplicarán a partir del 1 de diciembre de 1980.
Derecho alemán
Bajo el título «Objetivo de la presente ley: ámbito de aplicación», el artículo 1, apartado 1, primera frase, de la Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Ley relativa a la residencia, al trabajo y a la integración de los extranjeros en el territorio federal), de 30 de julio de 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1950; en lo sucesivo, «AufenthG»), en su versión aplicable al litigio principal, establece:
«El objetivo de la presente ley es controlar y limitar la entrada de extranjeros en la República Federal de Alemania.»
El artículo 4, titulado «Obligación de estar en posesión de un permiso de residencia», de la AufenthG dispone, en su apartado 1:
«Para entrar o residir en el territorio de la República Federal [de Alemania], los nacionales de un país tercero deberán ser titulares de un permiso de residencia, salvo disposición en contrario del Derecho de la Unión, o de otras disposiciones legislativas, o que exista un derecho de residencia en virtud del [Acuerdo de Asociación]. Los permisos de residencia pueden tener la forma de:
1.
visado en el sentido del artículo 6, apartado 1, punto 1, y apartado 3, de la presente ley;
2.
permiso de residencia temporal (artículo 7),
[…]».
El artículo 5, titulado «Requisitos generales de concesión», de la AufenthG dispone, en su apartado 2:
«La concesión de un permiso de residencia temporal está, además, supeditada a […] que el nacional de un país tercero:
1.
haya entrado con el visado exigible y,
2.
en su solicitud de dicho visado ya haya proporcionado la información necesaria para la expedición [del permiso de residencia temporal].
Estos requisitos pueden dispensarse si se cumplen los requisitos esenciales del permiso de residencia o si, habida cuenta de las circunstancias particulares del caso, no resultara razonable reiniciar el procedimiento de expedición del visado.»
El artículo 6, titulado «Visado», de la AufenthG es del siguiente tenor:
«(1)   En aplicación del [Reglamento (CE) n.
o
810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un código comunitario sobre visados (código de visados) (
DO 2009, L 243, p. 1
)], se pueden expedir los siguientes visados a un nacional de un tercer país:
1.
visado a efectos de tránsito por el territorio de los Estados Schengen o estancias en dicho territorio de hasta tres meses dentro de un período de seis meses a partir de la fecha de la primera entrada (visado Schengen).
[…]
(3)   Para las estancias de larga duración, se exige un visado para el territorio federal (visado nacional), expedido con anterioridad a la entrada en dicho territorio.»
El artículo 30 de la AufenthG, titulado «Reagrupación conyugal», dispone en su apartado 1:
«Deberá concederse un permiso de residencia temporal al cónyuge de un nacional de un país tercero cuando:
[…]
2.
el cónyuge pueda comunicarse en alemán al menos de manera elemental.
[…]
El punto 2 de la primera frase no será óbice para la concesión del permiso de residencia temporal cuando:
[…]
2.
el cónyuge no pueda demostrar un conocimiento elemental del alemán debido a una enfermedad física, mental o psicológica, o a una minusvalía,
[…]
6.
no sea posible o razonable, en las circunstancias del caso concreto, exigir que el cónyuge adquiera un conocimiento elemental del alemán antes de entrar en Alemania.
[…]»
De la resolución de remisión se desprende que la obligación de obtener un visado con fines de reagrupación familiar fue introducida por el artículo 1 del Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (Undécimo Reglamento de modificación del Reglamento de aplicación de la Ley de Extranjería), de 1 de julio de 1980 (BGBl. 1980 I, p. 782), que entró en vigor el 5 de octubre de 1980.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
La Sra. Yön, apelante en el litigio principal, es nacional turca. Su esposo, también nacional turco, reside en Alemania desde 1995. Este último es titular de un permiso de residencia permanente en este Estado desde 2005 y trabaja en una panadería desde abril de 2009. El Sr. y la Sra. Yön contrajeron matrimonio en agosto de 2004. La pareja tiene tres hijos adultos que viven en Austria, Alemania y Turquía.
En 2007 y 2011, la Sra. Yön presentó tres solicitudes sucesivas de expedición de visado ante la embajada alemana en Ankara (Turquía) para reunirse con su marido en Alemania. Las tres solicitudes fueron denegadas debido al insuficiente conocimiento de la lengua alemana de la apelante en el litigio principal.
En marzo de 2013, la Sra. Yön entró en los Países Bajos con un visado Schengen expedido por la embajada neerlandesa en Ankara para visitar a su hermana. En abril de 2013, entró en Alemania desde los Países Bajos para reunirse con su marido.
En mayo de 2013, la Sra. Yön solicitó a las autoridades alemanas un permiso de residencia temporal a efectos de reagrupación familiar, señalando que es dependiente de su marido debido a su estado de salud y su analfabetismo.
Mediante decisión de marzo de 2014, el Ayuntamiento de Stuttgart denegó esta solicitud debido a que, por un lado, la Sra. Yön no había demostrado los conocimientos lingüísticos requeridos, de conformidad con el artículo 30, apartado 1, primera frase, punto 2, de la AufenthG y a que, por otro lado, había entrado en el territorio federal sin el visado nacional obligatorio.
Al conocer de un recurso presentado por la Sra. Yön contra esta resolución, el Verwaltungsgericht (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, Alemania) estimó el recurso mediante sentencia de 21 de julio de 2014, reconociendo el derecho de la apelante en el litigio principal al permiso de residencia solicitado, dado que, tanto la exigencia de conocimientos lingüísticos como la obligación de obtener el visado a efectos de reagrupación familiar constituían nuevas restricciones contrarias a las cláusulas de «standstill» previstas en el Acuerdo de Asociación. En lo que respecta, en particular, a la obligación de obtener un visado, dicho órgano jurisdiccional consideró que dicha obligación contravenía la cláusula de «standstill» establecida en el artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76.
El Ayuntamiento de Stuttgart interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania).
El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre la compatibilidad de una obligación de obtener un visado impuesta por el Derecho nacional de un Estado miembro a un nacional de un tercer país para poder reunirse con su cónyuge de nacionalidad turca que trabaja en el territorio de dicho Estado, en relación con la cláusula de «standstill» establecida en el artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76.
Por el contrario, dicho órgano jurisdiccional considera que la exigencia de conocimientos lingüísticos es claramente compatible con el Derecho de la Unión. A este respecto, señala que la Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung (Ley sobre la reforma del derecho de residencia y del cese de la residencia), de 27 de julio de 2015 (BGBl. 2015 I, p. 1386), introdujo una cláusula de rigor excesivo en el artículo 30, apartado 1, tercera frase, punto 6, de la AufenthG, para ejecutar la sentencia de 10 de julio de 2014, Dogan (
C‑138/13
,
EU:C:2014:2066
). Asimismo, el órgano jurisdiccional remitente considera que, dado que esta cláusula de rigor excesivo entró en vigor durante el procedimiento de recurso en el asunto principal y que, por tanto, el Verwaltungsgericht (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo) no examinó si, en este caso concreto, era posible dispensar el requisito de probar unos conocimientos lingüísticos elementales establecido en dicha cláusula, dicho examen debería llevarse a cabo, si procede, después de que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la compatibilidad de la obligación de obtener un visado con el Derecho de la Unión.
En estas circunstancias, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿La cláusula de “standstill” establecida en el artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80 del Consejo de Asociación ha reemplazado totalmente a la cláusula de “standstill” establecida en el artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 del Consejo de Asociación, o debe seguir juzgándose con arreglo al artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 la legalidad de las nuevas restricciones a la libre circulación de los trabajadores que fueron introducidas entre la entrada en vigor de la Decisión n.
o
2/76 y la aplicabilidad del artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80?
2)
En caso de que proceda responder a la primera cuestión en el sentido de que el artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 no ha sido totalmente derogado, ¿cabe trasladar íntegramente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativa al artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80 a la aplicación del artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76, con la consecuencia de que este último precepto también comprenda, desde el punto de vista material, una normativa nacional adoptada con efectos de 5 de octubre de 1980, mediante la cual se condiciona la reagrupación conyugal con un trabajador turco a la concesión de un visado nacional?
3)
¿Está justificada la introducción de tal normativa nacional por una razón imperiosa de interés general, en particular por el objetivo del control eficaz de la inmigración y de la gestión de los flujos migratorios, habida cuenta de que las circunstancias especiales del caso concreto se toman en consideración mediante una disposición relativa a los casos que presentan “dificultades excesivas”?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Mediante sus tres cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 o el artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80 deben interpretarse en el sentido de que, conforme a estas disposiciones, constituye una «nueva restricción» una medida de Derecho nacional, como la controvertida en el litigio principal, introducida en el período comprendido entre el 20 de diciembre de 1976 y el 30 de noviembre de 1980, que supedita la expedición de un permiso de residencia a efectos de reagrupación familiar para nacionales de terceros Estados, miembros de la familia de un trabajador turco que reside legalmente en el Estado miembro de que se trate, a la obtención por dichos nacionales de un visado a efectos del reagrupamiento, antes de su entrada en el territorio, y, en caso de respuesta afirmativa, si dicha medida puede, no obstante, estar justificada por razones relativas al control eficaz de la inmigración y de la gestión de flujos migratorios.
Como se deduce de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tanto el artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 como el artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80 establecen una cláusula inequívoca de «standstill» por lo que se refiere a la introducción de nuevas restricciones al acceso al empleo de los trabajadores que residen y trabajan legalmente en el territorio de los Estados contratantes (sentencia de 20 de septiembre de 1990, Sevince,
C‑192/89
,
EU:C:1990:322
, apartado
).
Las cláusulas de «standstill» establecidas en el artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 y en el artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80 prohíben, con carácter general, la introducción de nuevas medidas internas que tengan por objeto o por efecto someter el ejercicio por un nacional turco de la libre circulación de los trabajadores en el territorio nacional a requisitos más restrictivos que los que eran aplicables en el momento de la entrada en vigor de dicha Decisión en el Estado miembro de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de marzo de 2017, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sobre la aplicación
ratione temporis
del artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 o del artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80 a la medida nacional controvertida en el litigio principal
Según resulta del apartado 26 de la presente sentencia, la medida nacional controvertida en el litigio principal, es decir, la obligación de obtener un visado a efectos de reagrupación familiar, fue introducida por una normativa nacional de 1 de julio de 1980, que entró en vigor el 5 de octubre de 1980. Por tanto, en primer lugar procede comprobar si dicha medida está comprendida en el ámbito de aplicación temporal de la Decisión n
o
2/76 o en el de la Decisión n.
o
1/80.
En este sentido, cabe recordar con carácter previo que, de conformidad con el artículo 2, apartado 1, del Acuerdo de Asociación, este tiene por objeto promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las Partes contratantes.
Con ese fin, el mencionado Acuerdo establece una Asociación entre la Comunidad y la República de Turquía que comprende una fase preparatoria que permita a Turquía reforzar su economía con ayuda de la Comunidad, una fase transitoria consagrada a la realización progresiva de una unión aduanera y al acercamiento de las políticas económicas, así como una fase definitiva, basada en la unión aduanera y que implica el fortalecimiento y la coordinación de las políticas económicas (sentencia de 30 de septiembre de 1987, Demirel,
12/86
,
EU:C:1987:400
, apartado
).
En particular, en lo que se refiere a la libre circulación de trabajadores, el artículo 12 del Acuerdo de Asociación, que forma parte del título II de dicho Acuerdo, relativo a la aplicación de la fase transitoria de la Asociación, dispone que las Partes contratantes acuerdan basarse en los artículos [39 CE], [40 CE] y [41 CE] para realizar gradualmente, entre ellas, la libre circulación de trabajadores. El Protocolo Adicional establece en su artículo 36 los plazos para establecer gradualmente dicha libre circulación y dispone que el Consejo de Asociación decida las modalidades necesarias a tal efecto (sentencia de 10 de febrero de 2000, Nazli,
C‑340/97
,
EU:C:2000:77
, apartados
y
).
En virtud del artículo 12 del Acuerdo de Asociación y el artículo 36 del Protocolo Adicional, el Consejo de Asociación, instituido mediante dicho Acuerdo para asegurar la aplicación y el desarrollo progresivo del régimen de asociación, adoptó en primer lugar, el 20 de diciembre de 1976, la Decisión n.
o
2/76, que, según su artículo 1, se presenta como una primera etapa en la realización de la libre circulación de trabajadores entre la Comunidad y Turquía, y cuya duración era de cuatro años a partir del 1 de diciembre de 1976 (sentencia de 10 de febrero de 2000, Nazli,
C‑340/97
,
EU:C:2000:77
, apartado
). Como se desprende de su artículo 13, esta Decisión entró en vigor el 20 de diciembre de 1976.
El artículo 11 de la Decisión n.
o
2/76 estableció que el Consejo de Asociación adoptaría una ulterior Decisión para ejecutar, en una segunda fase, el artículo 36 del Protocolo Adicional, especificando, por un lado, que dicha Decisión debía aplicarse en la fecha de expiración de la primera fase y, por otro lado, que las disposiciones de la Decisión n.
o
2/76 debían aplicarse hasta el comienzo de la segunda fase.
En tales circunstancias, el Consejo de Asociación adoptó, el 19 de septiembre de 1980, la Decisión n.
o
1/80, la cual, según su tercer considerando, tiene por objeto mejorar, en el ámbito social, el régimen que se aplica a los trabajadores y a los miembros de su familia en relación con el régimen previsto por la Decisión n.
o
2/76 (sentencia de 23 de enero de 1997, Tetik,
C‑171/95
,
EU:C:1997:31
, apartado
).
Las disposiciones de la sección 1, titulada «Cuestiones relativas al empleo y a la libre circulación de los trabajadores», del capítulo II («Disposiciones sociales»), de la Decisión n.
o
1/80, de las que forma parte el artículo 13, constituyen una etapa más hacia la consecución de la libre circulación de trabajadores (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de enero de 1997, Tetik,
C‑171/95
,
EU:C:1997:31
, apartado
y jurisprudencia citada), y son aplicables, en virtud del artículo 16 de dicha Decisión, a partir del 1 de diciembre de 1980.
De lo anterior resulta que el artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 se aplica
ratione temporis
a las medidas nacionales introducidas durante el período comprendido entre el 20 de diciembre de 1976, fecha de entrada en vigor de esta Decisión, y el 30 de noviembre de 1980, fecha en la que terminaba la primera fase de la realización de la libre circulación de trabajadores entre la Comunidad y Turquía. En cuanto al artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80, este se aplica
ratione temporis
a las medidas nacionales introducidas a partir del 1 de diciembre de 1980, fecha de entrada en vigor de esta Decisión y de arranque de la segunda fase prevista para la realización de la libre circulación de trabajadores entre la Comunidad y Turquía.
Esta apreciación no queda desvirtuada por el argumento del Ayuntamiento de Stuttgart y del Gobierno alemán según el cual el artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80 sustituyó al artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76, en el sentido de que, desde la entrada en vigor de la Decisión n.
o
1/80, procede examinar si se ha introducido en el Derecho nacional una «nueva restricción», en el sentido del artículo 13 de dicha Decisión, únicamente a la luz de la cláusula de «standstill» establecida en dicha disposición.
Efectivamente, al contrario de lo alegado por el Ayuntamiento de Stuttgart y el Gobierno alemán, no puede deducirse tal resultado de la constatación formulada por el Tribunal de Justicia, en el contexto de una interpretación del artículo 2 de la Decisión n.
o
2/76 y del artículo 6 de la Decisión n.
o
1/80, en el apartado 14 de la sentencia de 6 de junio de 1995, Bozkurt (
C‑434/93
,
EU:C:1995:168
), al que se refiere el órgano jurisdiccional remitente, según el cual, a partir del 1 de diciembre de 1980, las disposiciones del artículo 6 de la Decisión n.
o
1/80 sustituyeron a las correspondientes disposiciones, menos favorables, de la Decisión n.
o
2/76.
Si bien es cierto que la Decisión n.
o
2/76 dejó de aplicarse en la fecha de expiración de la primera fase prevista para el establecimiento de la libre circulación de trabajadores entre la Comunidad y Turquía, es decir, el 30 de noviembre de 1980, y que fue sustituida por la Decisión n.
o
1/80 a partir del 1 de diciembre de 1980, como se desprende de los apartados 44 a 47 de la presente sentencia, dicha sustitución no puede interpretarse en el sentido de que la Decisión n.
o
2/76 fue derogada retroactivamente por la Decisión n.
o
1/80, de manera que la primera Decisión ya no pueda aplicarse.
De hecho, por un lado, ni la Decisión n.
o
1/80 ni ninguna otra norma del Derecho de la Unión establecen este efecto retroactivo.
Por otro lado, la derogación retroactiva de la Decisión n.
o
2/76 conllevaría un empeoramiento del estatuto de los trabajadores turcos, dado que las «nuevas restricciones», en el sentido del artículo 7 de esta Decisión, introducidas por los Estados miembros con posterioridad a la fecha de entrada en vigor de esta disposición, pero antes de la entrada en vigor del artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80, no estarían comprendidas en ninguna de las cláusulas de «standstill», lo cual no sería compatible ni con la mejora del régimen del que disfrutan los trabajadores turcos y los miembros de su familia a los que se dirige la Decisión n.
o
1/80 ni con el proyecto de base de establecer gradualmente la libre circulación de trabajadores entre la Comunidad y Turquía que subyace al Acuerdo de Asociación.
Por ello, al no estar derogada retroactivamente la Decisión n.
o
2/76, la cláusula «standstill» establecida en el artículo 7 de esta Decisión debe aplicarse con respecto a cualquier medida introducida por un Estado miembro en el período comprendido entre el 20 de diciembre de 1976 y el 30 de noviembre de 1980, como se ha indicado en el apartado 48 de la presente sentencia.
En consecuencia, la medida nacional controvertida en el litigio principal está comprendida en el ámbito de aplicación temporal del artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76.
En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente debe apreciar la compatibilidad de dicha medida a la luz de la cláusula de «standstill» establecida en el artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 y, por tanto, solo debe interpretar esta disposición.
Sobre la aplicación
ratione temporis
del artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 a la medida nacional controvertida en el litigio principal
En segundo lugar, procede comprobar si la medida nacional controvertida en el litigio principal está comprendida en el ámbito de aplicación material del artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76.
De la resolución de remisión resulta que dicha medida, aplicable desde el 5 de octubre de 1980, supedita la concesión de un permiso de residencia a efectos de reagrupación familiar a la obtención, antes de entrar en el territorio alemán, de un visado obligatorio para dicha reagrupación, y que dicho requisito no se exigía antes de esa fecha.
Por tanto, se advierte que la medida nacional controvertida en el litigio principal ha endurecido los requisitos para la reagrupación familiar que deben cumplir los nacionales de terceros Estados que residen legalmente en Alemania como trabajadores por cuenta ajena, entre ellos, en particular, los trabajadores turcos, caso del esposo de la Sra. Yön, en comparación con los existentes en la fecha de entrada en vigor de la Decisión n.
o
2/76 en dicho Estado miembro.
En este contexto, es preciso recordar, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en relación con la interpretación de la cláusula de «standstill» establecida en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, que una normativa que hace más difícil la reagrupación familiar, endureciendo los requisitos para la primera admisión en el territorio del Estado miembro de que se trate, de los cónyuges de los nacionales turcos con respecto a los que eran aplicables en la fecha de la entrada en vigor del Protocolo Adicional constituye una «nueva restricción», en el sentido del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, al ejercicio de la libertad de establecimiento por parte de esos nacionales turcos (sentencia de 10 de julio de 2014, Dogan,
C‑138/13
,
EU:C:2014:2066
, apartado
).
El Tribunal de Justicia ha precisado que esto se debe a que la decisión de un nacional turco de establecerse en un Estado miembro para ejercer en él una actividad económica de manera estable puede verse negativamente afectada cuando la legislación de ese Estado miembro hace difícil o imposible la reagrupación familiar, de modo que ese nacional puede verse obligado en su caso a elegir entre su actividad en el Estado miembro interesado y su vida familiar en Turquía (véase, en este sentido, la sentencia Dogan,
C‑138/13
,
EU:C:2014:2066
, apartado
).
En segundo lugar, para interpretar el artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80, el Tribunal de Justicia ha señalado que también debe darse a dicho artículo la interpretación recogida en el apartado 60 de la presente sentencia, en relación con el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de abril de 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, apartado
).
En efecto, como ha señalado el Tribunal de Justicia, puesto que la cláusula de «standstill» establecida en el artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80 es de igual naturaleza que la recogida en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional y ambas cláusulas persiguen un objetivo idéntico, la interpretación del mencionado artículo 41, apartado 1, es válida igualmente para la obligación de
statu quo
que fundamenta dicho artículo 13 en materia de libre circulación de trabajadores (sentencia de 12 de abril de 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, apartado
).
En este sentido, el Tribunal de Justicia ha declarado que una normativa nacional que endurezca los requisitos de reagrupación familiar de los trabajadores turcos que residen legalmente en el Estado miembro de que se trate, con respecto a los que eran aplicables en la fecha de entrada en vigor de la Decisión n.
o
1/80 en dicho Estado miembro, constituye una nueva restricción, en el sentido del artículo 13 de esta Decisión, al ejercicio por parte de dichos trabajadores turcos de la libre circulación de trabajadores en ese Estado miembro (sentencia de 29 de marzo de 2017, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, apartado
y jurisprudencia citada).
Pues bien, por un lado, es preciso señalar, como ya ha hecho el Tribunal de Justicia, que la cláusula de «standstill» establecida en el artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 es de igual naturaleza que la del artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80 y la del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de mayo de 2000, Savas,
C‑37/98
,
EU:C:2000:224
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
Por otro lado, a la luz de la naturaleza, del contexto y del objeto tanto del Protocolo Adicional y las Decisiones n.
os
2/76 y 1/80, de las que forman parte el artículo 41, apartado 1, y los artículos 7 y 13, respectivamente, como el Acuerdo de Asociación al que están vinculadas estas disposiciones, como se ha expuesto en los apartados 41 a 47 de la presente sentencia, procede considerar que la cláusula de «standstill» establecida en el artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 persigue, en relación con la libre circulación de trabajadores, un objetivo idéntico al de las cláusulas de «standstill» establecidas en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional y en el artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80, es decir, como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular de la sentencia de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros (
C‑317/01 y C‑369/01
,
EU:C:2003:572
apartado
), crear condiciones favorables para la aplicación progresiva, respectivamente, del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios, así como de la libre circulación de trabajadores mediante la prohibición a las autoridades nacionales de introducir nuevos obstáculos a dichas libertades con el fin de no dificultar más el establecimiento gradual de dichos trabajadores entre los Estados miembros y la República de Turquía.
Asimismo, la discrepancia textual entre el artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 y el artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80, artículo este último en el que se menciona por primera vez, además de a los trabajadores, a los miembros de su familia, no es suficiente para limitar el alcance de la primera de estas dos cláusulas de «standstill», en lo que se refiere a las medidas nacionales sobre la reagrupación familiar de los trabajadores turcos que residen legalmente en el Estado miembro de que se trate.
A este respecto, basta con señalar que, como ya ha precisado el Tribunal de Justicia, en el caso de una normativa nacional que endurece los requisitos para la reagrupación familiar, como la controvertida en el litigio principal, procede considerar que dicha normativa está comprendida en el ámbito de aplicación de la cláusula de «standstill» establecida en el artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80 únicamente en la medida en que pueda afectar el ejercicio por parte de los trabajadores turcos que residen legalmente en el Estado miembro de que se trate, como el esposo de la Sra. Yön, de una actividad económica en el territorio de dicho Estado miembro (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de abril de 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, apartado
).
De ello se deduce que una normativa, como la descrita en el apartado anterior de la presente sentencia, constituye una nueva restricción no ya para el miembro de la familia afectado, sino para el trabajador turco de referencia.
De cuanto antecede resulta que también debe darse al artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 la interpretación que el Tribunal de Justicia consagró en el apartado 31 de la sentencia de 29 de marzo de 2017, Tekdemir (
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
), en relación con el artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80, como ya se ha expuesto en el apartado 64 de la presente sentencia.
Por consiguiente, una medida nacional, como la controvertida en el litigio principal, constituye una «nueva restricción», en el sentido del artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76, al ejercicio por parte de un nacional turco del derecho de la libre circulación de trabajadores en el Estado miembro de que se trate y, por tanto, está comprendida en el ámbito de aplicación material de dicha disposición.
Sobre la regularidad en su caso de la nueva restricción en el sentido del artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76
En el marco de la interpretación del artículo 13 de la Decisión n.
o
1/80, el Tribunal de Justicia ha señalado que está prohibida toda restricción que tenga por objeto o por efecto someter el ejercicio por un nacional turco de la libre circulación de los trabajadores en el territorio nacional a requisitos más restrictivos que los aplicables en el momento de la entrada en vigor de la Decisión n.
o
1/80, salvo que le sean aplicables las limitaciones a las que se refiere el artículo 14 de esta Decisión o que esté justificada por una razón imperiosa de interés general, sea adecuada para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo (sentencia de 12 de abril de 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, apartado
y jurisprudencia citada).
Esta apreciación es válida asimismo en el contexto del artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76.
En efecto, en virtud del artículo 12 del Acuerdo de Asociación, las Partes contratantes, de conformidad con el objetivo exclusivamente económico en que se fundamenta la Asociación entre la Comunidad y la República de Turquía, acordaron basarse en las disposiciones del Derecho primario de la Unión relativas a la libre circulación de trabajadores, de tal modo que los principios reconocidos en relación con esas disposiciones deben aplicarse, en la medida de lo posible, a los nacionales turcos que gocen de derechos derivados del Acuerdo de Asociación (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de abril de 2016, Genc Ziebell,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por ello, en tercer lugar, procede examinar si la medida nacional controvertida en el litigio principal responde a los criterios expuestos en el apartado 72 de la presente sentencia.
A este respecto, conviene observar que, por un lado, a la medida nacional controvertida en el litigio principal no le son aplicables las limitaciones establecidas en el artículo 9 de la Decisión n.
o
2/76, que corresponde al artículo 14 de la Decisión n.
o
1/80, si, como se desprende de la información proporcionada por el órgano jurisdiccional remitente, dicha medida obedece a razones relativas al control eficaz de la inmigración y a la gestión de flujos migratorios.
Por otro lado, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que el objetivo de gestionar de manera eficaz los flujos migratorios puede considerarse una razón imperiosa de interés general que justifique una nueva restricción, en el sentido del artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 (véase, por analogía, la sentencia de 29 de marzo de 2017, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, apartado
).
Por tanto, procede comprobar si, como alegan el Ayuntamiento de Stuttgart y el Gobierno alemán, la medida nacional de que se trata en el litigio principal es adecuada para garantizar la consecución del objetivo perseguido y no va más allá de lo necesario para alcanzarlo.
En primer lugar, en cuanto a la adecuación de esta medida al objetivo perseguido, la obligación impuesta a los nacionales de terceros Estados, miembros de la familia de un trabajador turco que reside legalmente en el Estado miembro en cuestión, de obtener, antes de entrar en el territorio alemán, un visado a efectos de reagrupación familiar como requisito previo a la concesión de un permiso de residencia para dicha reagrupación familiar permite, sin lugar a dudas, controlar la legalidad de la residencia de estos nacionales en ese Estado miembro. Así pues, dado que la gestión eficaz de los flujos migratorios requiere un control de tales flujos, dicha medida es adecuada para garantizar la consecución del objetivo mencionado.
En segundo lugar, en cuanto a si la medida nacional de que se trata en el litigio principal va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido, se ha de señalar que, en principio, la obligación impuesta a los nacionales de terceros Estados de estar en posesión de un permiso de residencia para entrar y residir en Alemania a efectos de reagrupación familiar no puede considerarse en sí misma desproporcionada a la vista del objetivo perseguido.
No obstante, el principio de proporcionalidad también exige que el procedimiento de aplicación de dicho requisito no exceda de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido (sentencia de 29 de marzo de 2017, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, apartado
).
En este sentido, es preciso observar que, como se desprende del apartado 23 de la presente sentencia, el Derecho nacional contiene una cláusula de rigor excesivo que establece excepciones a la obligación de estar en posesión de un visado si se cumplen los requisitos para obtener el derecho de expedición de un visado o si, habida cuenta de las circunstancias particulares del caso, no resultara razonable reiniciar el procedimiento de expedición del visado desde el país de origen.
En el presente asunto, como se desprende de la documentación que obra en poder del Tribunal de Justicia, la Sra. Yön entró en Alemania desde los Países Bajos provista no del visado requerido a efectos de reagrupación familiar, sino del visado Schengen expedido por la embajada neerlandesa en Ankara.
Según la resolución de remisión, de conformidad con el Derecho nacional, la entrada de la Sra. Yön en el territorio alemán sin el visado requerido no es motivo suficiente para denegar su solicitud de expedición de un permiso de residencia a efectos de reagrupación familiar. Sin embargo, la decisión de no aplicar, en virtud de la cláusula de rigor excesivo, la obligación de obtener dicho visado depende de la facultad de apreciación que poseen las autoridades competentes, habida cuenta de las circunstancias individuales del asunto del que conocen.
En el presente asunto, como se expone en la resolución de remisión, la Sra. Yön se ampara en su situación de dependencia de su marido debido a su estado de salud y a su analfabetismo.
Pues bien, la aplicación de la medida nacional controvertida en el procedimiento principal iría más allá de lo que es necesario para alcanzar el objetivo perseguido por esta en el supuesto de que, por un lado, por problemas de salud u otras dificultades, la Sra. Yön dependiera hasta tal punto de la asistencia y del apoyo personal de su marido que fuera necesario que este último la acompañara a Turquía para poder reiniciar, desde este tercer Estado, el procedimiento de expedición del visado obligatorio y, por otro lado, el margen de apreciación del que disponen las autoridades competentes permitiera a estas últimas, en tales circunstancias, decidir que no procede exceptuar la aplicación de la obligación de obtener el visado, aun disponiendo ya de todos los elementos para decidir sobre el derecho a residir en Alemania de la solicitante en el litigio principal, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Efectivamente, en esas circunstancias, no cabe sostener que únicamente el hecho de que la Sra. Yön saliera del territorio alemán para iniciar, desde Turquía, el procedimiento de expedición del visado obligatorio sea suficiente para que la autoridad competente aprecie la legalidad de su residencia a efectos de la reagrupación familiar y permita así alcanzar el objetivo de controlar de forma eficaz la inmigración y la gestión de los flujos migratorios.
Por el contrario, en tales circunstancias, debido a la dependencia de la Sra. Yön de su esposo, este debería renunciar a su actividad por cuenta ajena en Alemania para ir a Turquía con su esposa con el fin de iniciar el procedimiento de expedición del visado, sin garantías de reinserción profesional a su eventual retorno de Turquía, pese a que el examen de los requisitos para la reagrupación familiar podría ser efectuado por las autoridades competentes en Alemania, de manera que podría lograrse dicho objetivo evitando estos inconvenientes.
Atendiendo a las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 debe interpretarse en el sentido de que una medida de Derecho nacional, como la controvertida en el litigio principal, introducida en el período comprendido entre el 20 de diciembre de 1976 y el 30 de noviembre de 1980, que supedita la expedición de un permiso de residencia a efectos de reagrupación familiar en favor de nacionales de terceros Estados, miembros de la familia de un trabajador turco que reside legalmente en el Estado miembro de que se trate, a la obtención por dichos nacionales, antes de entrar en el territorio nacional, de un visado a efectos de dicho reagrupamiento constituye una «nueva restricción» en el sentido de esta disposición. Sin embargo, una medida de este tipo puede estar justificada por razones inherentes al control eficaz de la inmigración y de la gestión de los flujos migratorios, pero únicamente si sus modalidades de aplicación no van más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

El artículo 7 de la Decisión n.
o
2/76 del Consejo de Asociación, de 20 de diciembre de 1976, adoptada por el Consejo de Asociación instituido mediante el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado el 12 de septiembre de 1963 en Ankara por la República de Turquía, por una parte, y por los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de esta última por la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963, debe interpretarse en el sentido de que una medida de Derecho nacional, como la controvertida en el litigio principal, introducida en el período comprendido entre el 20 de diciembre de 1976 y el 30 de noviembre de 1980, que supedita la expedición de un permiso de residencia a efectos de reagrupación familiar en favor de nacionales de terceros Estados, miembros de la familia de un trabajador turco que reside legalmente en el Estado miembro de que se trate, a la obtención por dichos nacionales, antes de entrar en el territorio nacional, de un visado a efectos de dicho reagrupamiento constituye una «nueva restricción» en el sentido de esta disposición.

Sin embargo, una medida de este tipo puede estar justificada por razones inherentes al control eficaz de la inmigración y de la gestión de los flujos migratorios, pero únicamente si sus modalidades de aplicación no van más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán