CELEX: 62020CJ0624
Præjudiciel forelæggelse
direktiv 2003/109/EF
tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding
anvendelsesområde
tredjelandsstatsborger, der har ret til ophold i henhold til artikel 20 TEUF
artikel 3, stk. 2, litra e)
ophold af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter
selvstændigt EU-retligt begreb

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 2, litra e), i Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (
EUT 2004, L 16, s. 44
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem E.K., der er ghanesisk statsborger og indehaver af en opholdsret i Nederlandene i henhold til artikel 20 TEUF, og Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekretæren for retlige anliggender og sikkerhed, Nederlandene) vedrørende sidstnævntes afgørelse om at afslå E.K.s ansøgning om meddelelse af opholdstilladelse som fastboende udlænding.
Retsforskrifter
EU-retten
4., 6. og 12. betragtning til direktiv 2003/109 har følgende ordlyd:
»(4)
Integrationen af tredjelandsstatsborgere, der er fastboende i medlemsstaterne, er en meget vigtig faktor til fremme af den økonomiske og sociale samhørighed, som er en af Fællesskabets grundlæggende målsætninger i overensstemmelse med [EF-traktaten].
[…]
(6)
Hovedkriteriet for meddelelse af status som fastboende udlænding bør være varigheden af opholdet på medlemsstatens område. Opholdet skal have været lovligt og uden afbrydelse som vidnesbyrd om personens tilknytning til landet. Der bør fastsættes en vis fleksibilitet, så der kan tages hensyn til omstændigheder, der medfører, at en person midlertidigt må forlade det pågældende lands område.
[…]
(12)
For at udgøre et virkeligt integrationsredskab i det samfund, hvor den fastboende udlænding har slået sig ned, bør denne status som fastboende udlænding sikre, at den pågældende behandles på lige fod med medlemsstatens egne borgere på en lang række økonomiske og sociale områder i henhold til de relevante betingelser i dette direktiv.«
Direktivets artikel 3 med overskriften »Anvendelsesområde« fastsætter:
»1.   Dette direktiv finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt på en medlemsstats område.
2.   Dette direktiv finder ikke anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der
[…]
e)
har taget ophold af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter, f.eks. arbejde som au pair eller sæsonarbejder, som lønmodtager udstationeret af en tjenesteyder med henblik på grænseoverskridende tjenesteydelser eller som leverandør af grænseoverskridende tjenesteydelser, eller hvis opholdstilladelsen formelt er blevet begrænset
[…]«
Direktivets artikel 4 med overskriften »Opholdets varighed« bestemmer i stk. 1:
»Medlemsstaterne meddeler tredjelandsstatsborgere, der har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på deres område i fem år umiddelbart forud for indgivelsen af den relevante ansøgning, status som fastboende udlænding.«
Direktivets artikel 5 med overskriften »Betingelser for at opnå status som fastboende udlænding« fastsætter:
»1.   Medlemsstaterne kræver af tredjelandsstatsborgere bevis for, at de til sig selv og de familiemedlemmer, som de har forsørgerpligt over for, råder over:
a)
faste og regelmæssige indtægter, der er tilstrækkelige til, at de pågældende kan forsørge sig selv og deres familiemedlemmer uden social bistand fra den pågældende medlemsstat. Medlemsstaterne vurderer disse indtægter på grundlag af deres art og regelmæssighed og kan tage hensyn til mindsteniveauet for lønninger og pensioner forud for ansøgningen om opnåelse af status som fastboende udlænding
b)
en sygeforsikring, der dækker alle de risici, der normalt er dækket for den pågældende medlemsstats egne statsborgere.
2.   Medlemsstaterne kan kræve, at tredjelandsstatsborgere opfylder integrationsbetingelser i overensstemmelse med national ret.«
Nederlandsk ret
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 8 i Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (lov om generel ændring af udlændingeloven (udlændingeloven af 2000)) af 23. november 2000 (Stb. 2000, nr. 495), i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer:
»En udlænding kan kun opholde sig lovligt i Nederlandene:
[…]
e.
som EU-borger, for så vidt som vedkommende opholder sig i Nederlandene på grundlag af forskrifter, der er vedtaget i medfør af EUF-traktaten eller aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS).«
Denne lovs artikel 45b har følgende ordlyd:
»1.   En ansøgning om meddelelse af EU-opholdstilladelse som fastboende udlænding afvises, hvis udlændingen umiddelbart inden indgivelsen af ansøgningen:
a.
har en midlertidig opholdsret på grundlag af en tidsbegrænset opholdstilladelse som omhandlet i artikel 14
b.
har en formelt begrænset opholdsret
c.
opholder sig på grundlag af en særlig privilegeret status
d.
opholder sig på grundlag af en tidsbegrænset opholdstilladelse som omhandlet i artikel 28, som ikke er meddelt i henhold til artikel 29, stk. 1, litra a) eller b)
e.
opholder sig på grundlag af en tidsbegrænset opholdstilladelse som omhandlet i artikel 28, som er meddelt i henhold til artikel 29, stk. 2, hos en udlænding, som er i besiddelse af en i artikel 28 omhandlet opholdstilladelse, som ikke er meddelt i henhold til artikel 29, stk. 1, litra a) eller b).
2.   Uanset stk. 1 kan ansøgningen om meddelelse af EU-opholdstilladelse som fastboende udlænding kun afvises, hvis udlændingen:
a.
ikke i fem år uden afbrydelse og umiddelbart inden indgivelsen af ansøgningen har haft lovligt ophold som omhandlet i artikel 8, jf. stk. 3
b.
i den i litra a) nævnte periode har opholdt sig uden for Nederlandene enten i seks eller mere på hinanden følgende måneder eller i alt ti måneder eller mere
c.
ikke selvstændigt og varigt råder over tilstrækkelige midler til sit underhold enten alene eller sammen med de familiemedlemmer, som udlændingen bor sammen med
d.
ved en endelig dom er blevet dømt for en lovovertrædelse, der straffes med fængsel i tre år eller mere, eller er blevet pålagt den i artikel 37a i Wetboek van Strafrecht [(straffeloven)] omhandlede foranstaltning
e.
udgør en fare for den nationale sikkerhed
f.
ikke råder over en tilstrækkelig sygeforsikring for sig selv og for de familiemedlemmer, som udlændingen har forsørgerpligt over for, eller
g.
ikke har bestået den i artikel 7, stk. 1, litra a), i Wet inburgering [(lov om integration)] omhandlede prøve eller ikke har opnået et eksamensbevis, certifikat eller andet dokument som omhandlet i denne lovs artikel 5, stk. 1, litra c).
3.   Ved beregningen af den i stk. 2, litra a), omhandlede periode medregnes ikke ophold som omhandlet i stk. 1 og ophold som omhandlet i stk. 2, litra b), med undtagelse af ophold med henblik på studier eller erhvervsuddannelse, som vægtes halvt.
4.   Ved eller i henhold til bekendtgørelse kan der fastsættes nærmere bestemmelser vedrørende anvendelsen af stk. 1 og 2.«
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 3.5 i Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) (bekendtgørelse om gennemførelse af udlændingeloven (udlændingebekendtgørelse af 2000)) af 23. november 2000 (Stb. 2000, nr. 497), i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer:
»1.   Ret til ophold på grundlag af en almindelige tidsbegrænset opholdstilladelse er enten midlertidig eller ikke-midlertidig.
2.   Retten til ophold er midlertidig, hvis opholdstilladelsen er meddelt med en begrænsning i forbindelse med:
a.
ophold som familiemedlem, når referencepersonen:
1° har midlertidig opholdsret eller
2° har en midlertidig opholdstilladelse på grund af asyl,
b.
sæsonarbejde
c.
virksomhedsintern udstationering
d.
grænseoverskridende levering af tjenesteydelser
e.
lærlingearbejde
f.
studier
g.
forskning og udøvelse af lønnet eller ulønnet arbejde
h.
udveksling inden for eller uden for rammerne af en traktat
i.
lægelig behandling
j.
midlertidige humanitære grunde
k.
afventning af afgørelse af en ansøgning i henhold til artikel 17 i Rijkswet op het Nederlanderschap [(lov om nederlandsk statsborgerskab)].
3.   Til opfyldelse af forpligtelser, der følger af traktater eller bindende afgørelser truffet af internationale offentligretlige organisationer, kan der ved ministeriel bekendtgørelse fastsættes tilfælde, hvor opholdsretten, uanset stk. 2, ikke er af midlertidig karakter.
4.   Hvis opholdstilladelsen meddeles med en anden begrænsning end de i stk. 2 nævnte, er opholdstilladelsen ikke midlertidig, medmindre andet er bestemt ved meddelelsen.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Sagsøgeren i hovedsagen, E.K., er ghanesisk statsborger. Hendes søn, der er født den 10. februar 2002, har nederlandsk statsborgerskab. Den 9. september 2013 opnåede E.K. i henhold til artikel 20 TEUF opholdstilladelse på nederlandsk område med påtegnelsen »familiemedlem til en unionsborger«.
Den 18. februar 2019 indgav E.K. på grundlag af de nationale bestemmelser, der gennemfører direktiv 2003/109 i national ret, en ansøgning om EU-opholdstilladelse som fastboende udlænding. Denne ansøgning blev afslået af statssekretæren for retlige anliggender og sikkerhed, som bl.a. fandt, at opholdsretten i henhold til artikel 20 TEUF var af midlertidig karakter, og at E.K. af denne grund derfor ikke kunne meddeles den ansøgte opholdstilladelse. E.K.s klage over denne afgørelse blev afslået.
E.K. har anlagt sag til prøvelse af denne afgørelse om afslag ved den forelæggende ret, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (retten i første instans i Haag, tingstedet Amsterdam, Nederlandene).
Den forelæggende ret er indledningsvis i tvivl om, hvorvidt en opholdsret, der er opnået i henhold til artikel 20 TEUF, er af midlertidig karakter. Navnlig opstår spørgsmålet dels, om en opholdsret kun kan kvalificeres som »midlertidig«, hvis det kan fastslås, at denne ret ophører på en bestemt dato, der er kendt på forhånd, dels, om den midlertidige eller ikke-midlertidige karakter af opholdsretten i henhold til artikel 20 TEUF kan være knyttet til hensigten hos tredjelandsstatsborgeren, der er indehaver af denne ret, idet E.K. bl.a. har givet udtryk for sin hensigt om at etablere sig varigt på Kongeriget Nederlandenes område. Dernæst har den forelæggende ret anført, at E.K. og statssekretæren for retlige anliggender og sikkerhed er uenige om, hvorvidt afgørelsen af, om opholdsretten i henhold til artikel 20 TEUF er midlertidig eller ej, henhører under medlemsstaternes kompetence, eller om begrebet »midlertidig opholdsret« derimod skal fortolkes ensartet på EU-plan. Endelig ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109 er blevet gennemført korrekt i nederlandsk ret.
På denne baggrund har Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (retten i første instans i Haag, tingstedet Amsterdam) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Har medlemsstaterne kompetence til at bestemme, om opholdsretten på grundlag af artikel 20 TEUF i sig selv er af midlertidig eller ikke-midlertidig karakter, eller skal dette afgøres efter EU-retten?
2)
Såfremt en EU-retlig fortolkning skal finde anvendelse, er der da ved anvendelsen af direktiv 2003/109/EF forskel på de forskellige opholdsrettigheder på grundlag af afhængighedsforhold, der tilkommer tredjelandsstatsborgere på grundlag af EU-retten, herunder den opholdsret på grund af et afhængighedsforhold, der tilkendes et familiemedlem til en unionsborger på grundlag af [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68
og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (
EUT 2004, L 158, s. 77
)], og opholdsretten på grundlag af artikel 20 TEUF?
3)
Er opholdsretten på grundlag af artikel 20 TEUF, som efter sin art er afhængig af, at der består et afhængighedsforhold mellem tredjelandsstatsborgeren og unionsborgeren og således af begrænset varighed, af midlertidig karakter?
4)
Såfremt opholdsretten på grundlag af artikel 20 TEUF er midlertidig, skal artikel 3, stk. 2, litra e), [i direktiv 2003/109] da fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national ordning, hvorefter kun indehavere af nationale opholdstilladelser er udelukket fra at erhverve status som fastboende udlænding som omhandlet i [direktiv 2003/109]?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Indledningsvis bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer denne at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen efter omstændighederne at omformulere de spørgsmål, den forelægges (dom af 7.4.2022, Avio Lucos,
C-176/20
,
EU:C:2022:274
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om fastlæggelsen af den midlertidige karakter af retten til ophold i henhold til artikel 20 TEUF henhører under medlemsstaternes kompetence, eller om »dette skal afgøres efter EU-retten«.
Det fremgår imidlertid af begrundelsen for anmodningen om præjudiciel afgørelse, at dette spørgsmål er blevet forelagt med henblik på at afgøre, om den situation, som E.K., der har en opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF, befinder sig i, er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2003/109, navnlig henset til dette direktivs artikel 3, stk. 2, litra e).
På denne baggrund skal det fastslås, at den forelæggende ret med sit første spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109 skal fortolkes således, at begrebet ophold »af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter« som omhandlet heri er et selvstændigt EU-retligt begreb, som skal fortolkes ensartet på samtlige medlemsstaters område.
Det bemærkes, at ifølge Domstolens faste praksis følger det såvel af kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at en bestemmelse i EU-retten, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele EU (dom af 18.10.2012, Singh,
C-502/10
,
EU:C:2012:636
, præmis
, og af 12.4.2018, A og S,
C-550/16
,
EU:C:2018:248
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Selv om ordlyden af artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109 ikke indeholder en definition af udtrykket »der […] har taget ophold af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter«, henviser dette direktiv imidlertid heller ikke til medlemsstaternes ret for så vidt angår betydningen af dette udtryk. Det følger heraf, at med henblik på anvendelsen af dette direktiv skal udtrykket anses for at betegne et selvstændigt begreb i EU-retten, som skal fortolkes ensartet på samtlige medlemsstaters område (jf. analogt dom af 18.10.2012, Singh,
C-502/10
,
EU:C:2012:636
, præmis
).
Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109 skal fortolkes således, at begrebet ophold »af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter« som omhandlet heri er et selvstændigt EU-retligt begreb, som skal fortolkes ensartet på samtlige medlemsstaters område.
Det andet og det tredje spørgsmål
Med det andet og det tredje spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109 skal fortolkes således, at begrebet ophold »af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter« som omhandlet heri omfatter en tredjelandsstatsborgers ophold i henhold til artikel 20 TEUF på den medlemsstats område, hvor den pågældende unionsborger er statsborger.
Indledningsvis bemærkes, at artikel 3 i direktiv 2003/109 fastlægger direktivets anvendelsesområde.
Mens denne artikels stk. 1 bestemmer, at direktivet finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt på en medlemsstats område, udelukker artiklens stk. 2 visse typer ophold fra direktivets anvendelsesområde. Navnlig fastsætter dette direktivs artikel 3, stk. 2, litra e), at direktivet ikke finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der har taget ophold af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter, f.eks. arbejde som au pair eller sæsonarbejder, som lønmodtager udstationeret af en tjenesteyder med henblik på grænseoverskridende tjenesteydelser eller som leverandør af grænseoverskridende tjenesteydelser, eller hvis opholdstilladelsen formelt er blevet begrænset.
I denne henseende skal det indledningsvis bemærkes, at det ophold, som en tredjelandsstatsborger i henhold til artikel 20 TEUF tager på en medlemsstats område, opfylder betingelsen i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2003/109, hvorefter dette direktiv finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt på en medlemsstats område.
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt en tredjelandsstatsborger, der har en opholdstilladelse på en medlemsstats område i henhold til artikel 20 TEUF, imidlertid er udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 2003/109 i henhold til direktivets artikel 3, stk. 2, litra e), skal der mindes om, at denne bestemmelse omfatter to situationer, nemlig dels situationen for tredjelandsstatsborgere, der har taget ophold af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter, dels situationen for tredjelandsstatsborgere, hvis opholdstilladelse formelt er blevet begrænset (dom af 18.10.2012, Singh,
C-502/10
,
EU:C:2012:636
, præmis
).
Hvad angår det første tilfælde, som alene er genstand for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, skal det bemærkes, at hverken artikel 3 eller nogen anden bestemmelse i direktiv 2003/109 præciserer, hvad der skal forstås ved begrebet ophold »af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter« som omhandlet i denne artikels stk. 2, litra e).
Som det fremgår af fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd i overensstemmelse med dens sædvanlige betydning i almindelig sprogbrug, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. i denne retning dom af 16.7.2015, Maïstrellis m.fl.,
C-222/14
,
EU:C:2015:473
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Den pågældende bestemmelses tilblivelseshistorie kan ligeledes give relevante elementer med henblik på dens fortolkning (jf. i denne retning dom af 25.6.2020, A. m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele),
C-24/19
,
EU:C:2020:503
, præmis
).
I første række skal det bemærkes, at artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109 bestemmer, at dette direktiv ikke finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, »der […] har taget ophold af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter« på den pågældende medlemsstats område.
Henset til betydningen af dette udtryk i almindelig sprogbrug forudsætter en sådan betingelse en undersøgelse af, om årsagen, der begrunder dette ophold, fra begyndelsen af opholdet indebærer, at opholdet udelukkende var bestemt til at være af kort varighed. Som Domstolen allerede har fastslået, afspejler årsager af midlertidig karakter som omhandlet i artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109 ikke a priori en hensigt for disse tredjelandsstatsborgere til at blive fastboende på medlemsstaternes område (jf. i denne retning dom af 18.10.2012, Singh,
C-502/10
,
EU:C:2012:636
, præmis
).
Denne ordlydsfortolkning af udtrykket »der […] har taget ophold af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter« som omhandlet i artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109 illustreres af den i denne bestemmelse indeholdte liste over ophold af årsager, der har en sådan karakter. Som eksempler nævnes således specifikt tredjelandsstatsborgeres ophold som au pair eller sæsonarbejder, som lønmodtager udstationeret af en tjenesteyder med henblik på grænseoverskridende tjenesteydelser eller som leverandør af grænseoverskridende tjenesteydelser.
Sådanne ophold har det fælles objektive kendetegn, at de er strengt tidsbegrænsede og at de har til formål at være kortvarige, således at de ikke gør det muligt for en tredjelandsstatsborger at blive fastboende i den pågældende medlemsstat (jf. i denne retning dom af 18.10.2012, Singh,
C-502/10
,
EU:C:2012:636
, præmis
og
).
En sådan betragtning understøttes i øvrigt af begrundelsen til forslaget til Rådets direktiv om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (KOM(2001) 127 endelig) vedrørende dette forslags artikel 3, stk. 2, litra d), som i det væsentlige svarer til artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109. Ifølge denne begrundelse vil de kategorier af personer, der specifikt er nævnt i forslagets artikel 3, stk. 2, litra d), normalt ikke etablere sig som fastboende på den pågældende medlemsstats område.
Det skal følgelig fastslås, at henset til ordlyden af og tilblivelseshistorien bag artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109, omfatter begrebet ophold »af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter« som omhandlet i denne bestemmelse ethvert ophold på en medlemsstats område, der udelukkende er baseret på årsager, der har det objektive kendetegn, at de medfører, at opholdet er strengt tidsbegrænset og har til formål være kortvarigt, som ikke gør det muligt for den pågældende tredjelandsstatsborger at blive fastboende i denne medlemsstat.
Det må imidlertid konstateres, at det ophold, som en tredjelandsstatsborger i henhold til artikel 20 TEUF tager på en medlemsstats område, ikke har et sådant objektivt kendetegn.
I denne henseende bemærkes, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at en opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF kun tildeles en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, såsom E.K., i ganske særlige situationer, hvor – uanset den omstændighed, at den sekundære ret vedrørende tredjelandsstatsborgeres opholdsret ikke finder anvendelse, og at unionsborgeren ikke har udøvet sin ret til fri bevægelighed – nægtelsen af tildelingen af en sådan ret gør, at unionsborgeren reelt bliver nødsaget til at forlade EU’s område som helhed og dermed fratages den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som unionsborgeren er tildelt ved denne status (jf. i denne retning dom af 10.5.2017, Chavez-Vilchez m.fl.,
C-133/15
,
EU:C:2017:354
, præmis
, og af 27.2.2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Ægtefælle til en unionsborger),
C-836/18
,
EU:C:2020:119
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For at et sådant afslag kan bringe den effektive virkning af unionsborgerskabet i fare, skal der mellem denne tredjelandsstatsborger og den unionsborger, som er tredjelandsstatsborgerens familiemedlem, bestå et afhængighedsforhold af en sådan art, at det vil resultere i, at unionsborgeren er nødsaget til at ledsage tredjelandsstatsborgeren og til at forlade EU’s område som helhed, såfremt tredjelandsstatsborgeren ikke tildeles en opholdsret på EU’s område (jf. i denne retning dom af 27.2.2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Ægtefælle til en unionsborger),
C-836/18
,
EU:C:2020:119
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Som det fremgår af Domstolens praksis, er det, henset til graden af afhængigheden mellem den pågældende tredjelandsstatsborger og unionsborgeren, der er tredjelandsstatsborgerens familiemedlem, at anerkendelsen af en opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF skal vurderes, idet en sådan vurdering skal tage hensyn til samtlige sagens omstændigheder (jf. i denne retning dom af 10.5.2017, Chavez-Vilchez m.fl.,
C-133/15
,
EU:C:2017:354
, præmis
, af 8.5.2018, K.A. m.fl. (Familiesammenføring i Belgien),
C-82/16
,
EU:C:2018:308
, præmis
, og af 27.2.2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Ægtefælle til en unionsborger),
C-836/18
,
EU:C:2020:119
, præmis
).
I denne henseende har Domstolen ved vurderingen af, om der foreligger et sådant afhængighedsforhold mellem et barn, der er unionsborger, og barnets forælder, der er tredjelandsstatsborger, fastslået, at der skal tages hensyn til spørgsmålet om forældremyndigheden over dette barn og til spørgsmålet om, hvorvidt barnets retlige, økonomiske eller følelsesmæssige forsørgelse varetages af forælderen, der er tredjelandsstatsborger (jf. i denne retning dom af 6.12.2012, O m.fl.,
C-356/11 og C-357/11
,
EU:C:2012:776
, præmis
, og af 13.9.2016, Rendón Marín,
C-165/14
,
EU:C:2016:675
, præmis
). Det pågældende barns alder, fysiske og følelsesmæssige udvikling, graden af den følelsesmæssige tilknytning til såvel den forælder, der er unionsborger, som den forælder, der er tredjelandsstatsborger, og den risiko, som adskillelsen fra sidstnævnte indebærer for barnets ligevægt, er ligeledes blevet anset for relevante omstændigheder (dom af 10.5.2017, Chavez-Vilchez m.fl.,
C-133/15
,
EU:C:2017:354
, præmis
).
Hvad angår vurderingen af, om der består et afhængighedsforhold mellem myndige personer, har Domstolen fastslået, at selv om en voksen person principielt er i stand til at føre en tilværelse uafhængigt af sine familiemedlemmer, er anerkendelsen af, at der mellem to voksne, som er medlemmer af samme familie, består et afhængighedsforhold, alene mulig i særlige tilfælde, hvor den omhandlede person ikke på nogen måde vil kunne være adskilt fra det familiemedlem, som den pågældende er afhængig af (jf. i denne retning dom af 8.5.2018, K.A. m.fl. (Familiesammenføring i Belgien),
C-82/16
,
EU:C:2018:308
, præmis
, og af 5.5.2022, Subdelegación del Gobierno en Toledo (Ophold for et familiemedlem – utilstrækkelige midler),
C-451/19 og C-532/19
,
EU:C:2022:354
, præmis
).
Det må således konstateres, at retten til ophold for en tredjelandsstatsborger i henhold til artikel 20 TEUF i sin egenskab af familiemedlem til en unionsborger, er begrundet med, at et sådant ophold er nødvendigt for, at denne unionsborger effektivt kan nyde godt af kerneindholdet i de rettigheder, der er knyttet til denne status, så længe afhængighedsforholdet til den nævnte tredjelandsstatsborger varer. Selv om et sådant afhængighedsforhold ganske vist som hovedregel ophører med tiden, har det principielt ikke til formål at være kortvarigt. Årsagen til det ophold, der i henhold til artikel 20 TEUF tages på en medlemsstats område, kan derfor ikke forhindre den pågældende tredjelandsstatsborgers i at blive fastboende på denne medlemsstats område. Det afhængighedsforhold, der begrunder et sådant ophold, hvis væsentligste kendetegn er nævnt i denne doms præmis 37-40, kan nemlig strække sig over en betydelig periode og – hvad nærmere bestemt angår en tredjelandsstatsborger, der er forælder til et barn, som er unionsborger – indtil barnet er myndigt, eller endog længere, hvis omstændighederne, der begrunder det, godtgøres.
På denne baggrund kan det ophold, som en tredjelandsstatsborger i henhold til artikel 20 TEUF tager på en medlemsstats område, ikke anses for at udgøre et ophold »af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter« som omhandlet i artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109.
I anden række underbygges denne fortolkning, der er baseret på ordlyden af og tilblivelseshistorien bag artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109, af de formål, der forfølges med dette direktiv.
Som Domstolen allerede har fastslået, fremgår det af 4., 6. og 12. betragtning til det nævnte direktiv, at direktivets hovedformål er at integrere tredjelandsstatsborgere, der er fastboende i medlemsstaterne (dom af 26.4.2012, Kommissionen mod Nederlandene,
C-508/10
,
EU:C:2012:243
, præmis
, af 18.10.2012, Singh,
C-502/10
,
EU:C:2012:636
, præmis
, og af 3.10.2019, X (Fastboende udlændinge – faste, regelmæssige og tilstrækkelige indtægter),
C-302/18
,
EU:C:2019:830
, præmis
).
Det følger af fast retspraksis, således som det fremgår af artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/109, sammenholdt med sjette betragtning hertil, at en sådan integration først og fremmest følger af varigheden af det lovlige og uafbrudte ophold på fem år som omhandlet i denne bestemmelse, der vidner om den pågældende persons tilknytning til den pågældende medlemsstat, og således om, at denne person er fastboende på denne medlemsstats område (jf. i denne retning dom af 3.10.2019, X (Fastboende udlændinge – faste, regelmæssige og tilstrækkelige indtægter),
C-302/18
,
EU:C:2019:830
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I denne henseende, og således som det i det væsentlige er anført i nærværende doms præmis 41, kan varigheden af det ophold, som en tredjelandsstatsborger i henhold til artikel 20 TEUF har på medlemsstaternes område, strække sig over en betydelig periode og således være væsentlig længere end den varighed, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/109.
Det fremgår desuden af Domstolens praksis, at en tredjelandsstatsborger, der har en opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF, skal få udstedt en arbejdstilladelse for at gøre det muligt for den pågældende at forsørge sit barn, der er unionsborger, idet barnet ellers fratages den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, der er knyttet til denne status (jf. i denne retning dom af 8.3.2011, Ruiz Zambrano,
C-34/09
,
EU:C:2011:124
, præmis
). Udøvelsen af et arbejde på den pågældende medlemsstats område i en længere periode styrker yderligere denne tredjelandsstatsborgers tilknytning.
I tredje række afkræftes denne fortolkning på ingen måde af den sammenhæng, hvori den omhandlede bestemmelse indgår.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den fortolkning af artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109, der fremgår af denne doms præmis 42, ikke påvirker dette direktivs generelle opbygning, eftersom en tredjelandsstatsborger, der har en opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF, for at opnå status som fastboende udlænding skal opfylde betingelserne i det nævnte direktivs artikel 4 og 5. Ud over at have opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på den pågældende medlemsstats område i fem år umiddelbart forud for indgivelsen af den omhandlede ansøgning skal tredjelandsstatsborgere fremlægge bevis for, at de til sig selv og de familiemedlemmer, som de har forsørgerpligt over for, råder over faste og regelmæssige indtægter, der er tilstrækkelige til, at de pågældende kan forsørge sig selv og deres familiemedlemmer uden social bistand fra denne medlemsstat, samt en sygeforsikring, der dækker alle de risici, der normalt er dækket for denne medlemsstats egne statsborgere. Denne medlemsstat kan desuden kræve, at tredjelandsstatsborgere opfylder integrationsbetingelser fastsat i national ret (jf. i denne retning dom af 8.11.2012, Iida,
C-40/11
,
EU:C:2012:691
, præmis
og
).
Den nederlandske og den tyske regering har i øvrigt bl.a. i det væsentlige gjort gældende, at henset til den afledte karakter af den opholdsret, som en tredjelandsstatsborger har i henhold til artikel 20 TEUF, kan dette ophold, selv om det hypotetisk set havde været lovligt og uafbrudt i en periode på fem år, ikke begrunde udstedelsen en tilladelse til længerevarende ophold i henhold til direktiv 2003/109. Denne argumentation kan ikke tiltrædes.
EUF-traktatens bestemmelser om unionsborgerskab giver ganske vist ikke tredjelandsstatsborgere nogen selvstændig ret. De eventuelle rettigheder, der tildeles tredjelandsstatsborgere, er således ikke selvstændige rettigheder for disse statsborgere, men rettigheder, der er afledt af unionsborgerens rettigheder. Disse afledte rettigheders formål og begrundelse beror på den omstændighed, at en nægtelse af at anerkende dem kan gribe ind i navnlig unionsborgerens frie bevægelighed (jf. i denne retning dom af 27.2.2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Ægtefælle til en unionsborger),
C-836/18
,
EU:C:2020:119
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
En sådan omstændighed er imidlertid uden relevans med henblik på at afgøre, om begrebet ophold »af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter« som omhandlet i artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109 omfatter en tredjelandsstatsborgers ophold i henhold til artikel 20 TEUF på den medlemsstats område, hvor den pågældende unionsborger er statsborger.
For det første sondrer dette direktivs artikel 3 nemlig ikke mellem, om den pågældende tredjelandsstatsborger har lovligt ophold på EU’s område i henhold til en selvstændig ret eller i henhold til en ret, der afledes af den pågældende unionsborgers rettigheder.
Desuden fremgår en sådan sondring heller ikke af det nævnte direktivs andre bestemmelser, og navnlig ikke af direktivets artikel 4, stk. 1, der henviser til varigheden af tredjelandsstatsborgerens lovlige og uafbrudte ophold på medlemsstaternes område i fem år umiddelbart forud for indgivelsen af den pågældende ansøgning.
For det andet indebærer den afledte karakter af retten til ophold på en medlemsstats område, som i medfør af EU-retten anerkendes for en tredjelandsstatsborger, ikke nødvendigvis, at de årsager, der begrunder indrømmelsen af en sådan ret, er til hinder for, at denne tredjelandsstatsborger er fastboende på denne medlemsstats område. Det er således tilstrækkeligt at bemærke, således som det er anført i denne doms præmis 41, at det afhængighedsforhold, der danner grundlag for en tredjelandsstatsborgers afledte opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF, principielt ikke er af kort varighed, men kan strække sig over en betydelig periode.
Henset til ovenstående betragtninger skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109 skal fortolkes således, at begrebet ophold »af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter« som omhandlet heri ikke omfatter en tredjelandsstatsborgers ophold i henhold til artikel 20 TEUF på den medlemsstats område, hvor den pågældende unionsborger er statsborger.
Det fjerde spørgsmål
Under hensyn til besvarelsen af det andet og det tredje spørgsmål er det ufornødent at besvare det fjerde spørgsmål.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

1)
Artikel 3, stk. 2, litra e), i Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding skal fortolkes således, at begrebet ophold »af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter« som omhandlet heri er et selvstændigt EU-retligt begreb, som skal fortolkes ensartet på samtlige medlemsstaters område.

2)
Artikel 3, stk. 2, litra e), i direktiv 2003/109 skal fortolkes således, at begrebet ophold »af årsager, der udelukkende er af midlertidig karakter« som omhandlet heri ikke omfatter en tredjelandsstatsborgers ophold i henhold til artikel 20 TEUF på den medlemsstats område, hvor den pågældende unionsborger er statsborger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.