CELEX: 62013CJ0200
Pourvoi
Politique étrangère et de sécurité commune
Lutte contre la prolifération nucléaire
Mesures restrictives prises à l’encontre de la République islamique d’Iran
Gel des fonds d’une banque iranienne
Obligation de motivation
Procédure d’adoption de l’acte
Erreur manifeste d’appréciation

Par son pourvoi, le Conseil de l’Union européenne demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 5 février 2013, Bank Saderat Iran/Conseil (
T‑494/10
,
EU:T:2013:59
, ci-après l’«arrêt attaqué»), par lequel celui-ci a annulé, pour autant qu’ils concernent Bank Saderat Iran:
—
le point 7 du tableau B de l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (
JO L 195, p. 39
, et rectificatif
JO 2010, L 197, p. 19
);
—
le point 5 du tableau B de l’annexe du règlement d’exécution (UE) n
o
668/2010 du Conseil, du 26 juillet 2010, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) n
o
423/2007 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (
JO L 195, p. 25
);
—
le point 7 du tableau B, sous le titre I, de l’annexe de la décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010, modifiant la décision 2010/413 (
JO L 281, p. 81
);
—
le point 7 du tableau B de l’annexe VIII du règlement (UE) n
o
961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) n
o
423/2007 (
JO L 281, p. 1
);
—
la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1
er
décembre 2011, modifiant la décision 2010/413 (
JO L 319, p. 71
);
—
le règlement d’exécution (UE) n
o
1245/2011 du Conseil, du 1
er
décembre 2011, mettant en œuvre le règlement n
o
961/2010 (
JO L 319, p. 11
);
—
le point 7 du tableau B, sous le titre I, de l’annexe IX du règlement (UE) n
o
267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement n
o
961/2010 (
JO L 88, p. 1
),
dans la mesure où le nom de «Bank Saderat Iran» figure sur les listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’appliquent les mesures restrictives décidées aux termes de ces actes (ci-après, ensemble, les «actes litigieux»).
Le cadre juridique et les antécédents du litige
Préoccupé par les nombreux rapports du directeur général de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) et les résolutions du Conseil des gouverneurs de l’AIEA relatifs au programme nucléaire de la République islamique d’Iran, le Conseil de sécurité des Nations unies (ci-après le «Conseil de sécurité») a, le 23 décembre 2006, adopté la résolution 1737 (2006), dont le point 12, lu en combinaison avec l’annexe de celle-ci, énumère une série de personnes et d’entités qui seraient impliquées dans la prolifération nucléaire et dont les fonds ainsi que les ressources économiques devraient être gelés.
Afin de mettre la résolution 1737 (2006) en œuvre dans l’Union européenne, le Conseil a, le 27 février 2007, adopté la position commune 2007/140/PESC concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (
JO L 61, p. 49
).
L’article 5, paragraphe 1, de la position commune 2007/140 prévoyait le gel de tous les fonds et de toutes les ressources économiques de certaines catégories de personnes et d’entités énumérées aux points a) et b) de cette disposition. Ainsi, le point a) de cet article 5, paragraphe 1, visait les personnes et les entités désignées à l’annexe de la résolution 1737 (2006) ainsi que les autres personnes et les autres entités désignées par le Conseil de sécurité ou par le comité du Conseil de sécurité créé conformément à l’article 18 de la résolution 1737 (2006). La liste de ces personnes et de ces entités figurait à l’annexe I de la position commune 2007/140. Le point b) dudit article 5, paragraphe 1, visait les personnes et les entités non mentionnées à cette annexe I qui, notamment, participent, sont directement associées ou apportent un appui aux activités nucléaires de la République islamique d’Iran posant un risque de prolifération. La liste de ces personnes et de ces entités figurait à l’annexe II de ladite position commune.
Dans la mesure où les compétences de la Communauté européenne étaient concernées, la résolution 1737 (2006) a été mise en œuvre par le règlement (CE) n
o
423/2007 du Conseil, du 19 avril 2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (
JO L 103, p. 1
), adopté sur la base des articles 60 CE et 301 CE, visant la position commune 2007/140 et dont le contenu est en substance semblable à celui de cette dernière, les mêmes noms d’entités et de personnes physiques figurant à l’annexe IV de ce règlement, concernant les personnes, les entités et les organismes désignés par le Conseil de sécurité ou le comité des sanctions, et, à l’annexe V dudit règlement, concernant les personnes, les entités et les organismes autres que ceux figurant à cette annexe IV.
L’article 7, paragraphe 2, sous a), du règlement n
o
423/2007 était rédigé comme suit:
«Sont gelés tous les fonds et ressources économiques qui appartiennent aux personnes, entités ou organismes cités à l’annexe V, de même que tous les fonds [...] que ces personnes, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent. L’annexe V comprend les personnes physiques et morales, entités et organismes non cités à l’annexe IV qui ont été reconnus conformément à l’article 5, paragraphe 1, point b), de la position commune 2007/140/PESC:
a)
comme participant, étant directement associés ou apportant un appui aux activités nucléaires de l’Iran posant un risque de prolifération [...]».
Constatant que la République islamique d’Iran poursuivait ses activités liées à l’enrichissement nucléaire et ne collaborait pas avec l’AIEA, le Conseil de sécurité a adopté, le 3 mars 2008, la résolution 1803 (2008). Au point 10 de cette résolution, le Conseil de sécurité:
«
Demande
à tous les États de faire preuve de vigilance s’agissant des activités menées par les institutions financières sises sur leur territoire avec toutes les banques domiciliées en Iran, en particulier la Banque Melli et la Banque Saderat, ainsi qu’avec leurs succursales et leurs agences à l’étranger, afin d’éviter que ces activités concourent à des activités posant un risque de prolifération, ou à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires, comme il est dit dans la résolution 1737 (2006)».
Par la résolution 1929 (2010), du 9 juin 2010, le Conseil de sécurité a adopté des mesures plus sévères et a notamment décidé le gel des fonds de diverses entités financières. Au point 21 de ladite résolution, le Conseil de sécurité invite notamment les États «à empêcher la fourniture de services financiers sur leur territoire, notamment les services d’assurance et de réassurance, ou le transfert vers, par ou depuis leur territoire, à ou par leurs nationaux ou des entités relevant de leur juridiction (y compris les filiales à l’étranger), ou des personnes ou institutions financières se trouvant sur leur territoire, de tous fonds, autres actifs ou ressources économiques s’ils disposent d’informations leur donnant des motifs raisonnables de penser que ces services, actifs ou ressources pourraient contribuer aux activités nucléaires de l’Iran posant un risque de prolifération ou à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires, notamment en gelant les fonds, autres actifs et ressources économiques se trouvant sur leur territoire ou qui se trouveraient plus tard sur leur territoire, ou qui sont soumis à leur juridiction ou viendraient à l’être, et sont associés à ces programmes ou activités, et en exerçant une surveillance renforcée pour prévenir de telles transactions, en accord avec leurs autorités nationales et conformément à leur législation nationale».
Dans une déclaration annexée à ses conclusions du 17 juin 2010, le Conseil européen a souligné qu’il était de plus en plus préoccupé par le programme nucléaire iranien, s’est félicité de l’adoption, par le Conseil de sécurité, de la résolution 1929 (2010), a pris acte du dernier rapport de l’AIEA, en date du 31 mai 2010, et a annoncé l’instauration de nouvelles mesures restrictives portant, notamment, sur le secteur financier.
Par la décision 2010/413, adoptée le 26 juillet 2010, le Conseil a mis ladite déclaration en œuvre, en abrogeant la position commune 2007/140 et en adoptant des mesures restrictives supplémentaires par rapport à cette dernière. Les considérants 17 à 20 de la décision 2010/413, relatifs aux activités financières, rappellent les décisions du Conseil de sécurité dans la résolution 1929 (2010) ainsi que la déclaration du Conseil européen du 17 juin 2010. Le chapitre 2 de la décision 2010/413 est consacré au secteur financier. L’article 10, paragraphe 1, de cette décision prévoit que, afin d’empêcher la fourniture de services financiers sur le territoire des États membres ou le transfert vers, par ou depuis leur territoire, à ou par des ressortissants des États membres ou des entités relevant de leur juridiction (y compris les filiales à l’étranger), ou des personnes ou des institutions financières présents sur leur territoire, de tous fonds, autres actifs ou ressources économiques susceptibles de contribuer aux activités nucléaires de l’Iran posant un risque de prolifération ou à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires, les États membres exercent une surveillance renforcée de toutes les activités menées par les institutions financières relevant de leur juridiction avec les banques domiciliées en Iran, les agences, les filiales ou les entités contrôlées par celles-ci.
L’article 20, paragraphe 1, de la décision 2010/413 prévoit le gel des fonds de plusieurs catégories de personnes et d’entités. Le point a) de cet article 20, paragraphe 1, vise les personnes et les entités désignées par le Conseil de sécurité, qui sont énumérées à l’annexe I de cette décision. Le point b) dudit article 20, paragraphe 1, concerne «les personnes et entités non mentionnées à l’annexe I qui participent, sont directement associées ou apportent un appui aux activités nucléaires de l’Iran posant un risque de prolifération ou à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires, y compris en concourant à l’acquisition des articles, biens, équipements, matières et technologies interdits, ou les personnes ou entités agissant pour leur compte ou sur leurs ordres, ou les entités qui sont leur propriété ou sont sous leur contrôle, y compris par des moyens illicites, ou les personnes et les entités qui ont aidé les personnes ou les entités désignées à se soustraire aux dispositions des résolutions 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) et 1929 (2010) du Conseil de sécurité ou de la présente décision, ou à les enfreindre, ainsi que les autres membres de haut niveau et entités du Corps des gardiens de la révolution islamique et de la compagnie Islamic Republic of Iran Shipping Lines et les entités qui sont leur propriété, sont sous leur contrôle ou agissent pour leur compte, telles qu’énumérées à l’annexe II».
Plusieurs entités financières ou groupes de telles entités sont mentionnés à l’annexe II de la décision 2010/413. Bank Saderat Iran (y compris toutes ses succursales et filiales) est inscrite au point 7 de la partie I, B, de cette annexe. Les motifs suivants sont indiqués:
«[Bank Saderat Iran] est une banque d’État iranienne (détenue à 94 % par le gouvernement iranien). Elle fournit des services financiers à des entités achetant pour le compte des programmes nucléaires et de missiles [balistiques] de l’Iran. Parmi ces entités figurent des entités désignées dans la résolution 1737 [(2006)]. En mars 2009, [Bank Saderat Iran] s’occupait encore des [paiements] et des lettres de crédit de l’Organisation des industries de la défense (qui fait l’objet de sanctions au titre de la résolution 1737 [(2006)] et d’Iran Electronics Industries. En 2003, [Bank Saderat Iran] a traité des lettres de crédit pour le compte de la société Mesbah Energy Company, qui est liée au programme nucléaire iranien (et qui a par la suite fait l’objet de sanctions au titre de la résolution 1737 [(2006)]).»
Par le règlement d’exécution n
o
668/2010, adopté le 26 juillet 2010 en exécution de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n
o
423/2007, le nom de Bank Saderat Iran, mentionné au point 5 de la partie I, B, de l’annexe de ce règlement d’exécution, a été ajouté à la liste des personnes morales, entités et organismes figurant dans le tableau I de l’annexe V du règlement n
o
423/2007.
Les motifs de l’inscription de Bank Saderat Iran sur ladite liste sont quasi identiques à ceux figurant dans la décision 2010/413.
Par lettre du 27 juillet 2010, le Conseil a informé Bank Saderat Iran de l’inclusion de son nom dans la liste de l’annexe II de la décision 2010/413 et dans celle de l’annexe V du règlement n
o
423/2007.
Par lettres des 18 et 25 août et des 2, 9 et 30 septembre 2010, Bank Saderat Iran a invité le Conseil à lui communiquer les éléments sur lesquels il s’était basé pour adopter les mesures restrictives à son égard. Par lettre du 15 septembre 2010, elle a également demandé au Conseil de procéder à un réexamen de ladite décision.
L’annexe II de la décision 2010/413 a été revue et réécrite par la décision 2010/644, adoptée le 25 octobre 2010. Dans le considérant 2 de cette décision, le Conseil indique avoir tenu compte des observations qui lui ont été soumises par les intéressés.
Le nom de Bank Saderat Iran a été repris au point 7 de la liste des entités figurant dans le tableau I de l’annexe II de la décision 2010/413 telle qu’elle résulte de la décision 2010/644. La motivation n’indique plus qu’il s’agit d’une banque d’État iranienne, détenue à 94 % par le gouvernement iranien, mais qu’elle est détenue en partie par le gouvernement iranien. Pour le reste, la motivation est identique à celle figurant dans la décision 2010/413.
Le règlement n
o
423/2007 a été abrogé et remplacé par le règlement n
o
961/2010, adopté le 25 octobre 2010. Aux termes de l’article 16, paragraphe 2, de ce règlement:
«Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes, entités ou organismes énumérés à l’annexe VIII, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent. L’annexe VIII comprend les personnes physiques et morales, les entités et les organismes [...] qui ont été reconnus conformément à l’article 20, paragraphe 1, point b), de la décision 2010/413 [...]:
a)
comme participant, étant directement associés ou apportant un appui aux activités nucléaires de l’Iran posant un risque de prolifération ou à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires par l’Iran, y compris en concourant à l’acquisition de biens et technologies interdits, ou comme étant détenus par une telle personne ou entité ou par un tel organisme, ou se trouvant sous leur contrôle, y compris par des moyens illicites, ou agissant pour leur compte ou selon leurs instructions;
b)
comme étant une personne physique ou morale, une entité ou un organisme ayant aidé une personne, une entité ou un organisme figurant sur une liste à enfreindre les dispositions du présent règlement, de la décision 2010/413 [...] ou des résolutions 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) et 1929 (2010) [...], ou à s’y soustraire;
[...]»
Le nom de Bank Saderat Iran a été inscrit par le Conseil au point 7 de la liste des personnes morales, entités et organismes énumérés à l’annexe VIII, B, du règlement n
o
961/2010. Les motifs de cette inscription sont quasi identiques à ceux figurant dans la décision 2010/413 telle qu’elle résulte de la décision 2010/644.
Par lettre du 28 octobre 2010, le Conseil a répondu à la lettre de Bank Saderat Iran du 15 septembre 2010, en indiquant que, après réexamen, il rejetait la demande de cette dernière tendant à ce que son nom soit supprimé de la liste de l’annexe II de la décision 2010/413 et de celle de l’annexe VIII du règlement n
o
961/2010. Il a précisé, à cet égard, qu’il ne partageait pas le point de vue de Bank Saderat Iran selon lequel les activités de celle-ci relatives aux lettres de crédit n’étaient pas susceptibles de contribuer à la prolifération nucléaire. En réponse à la demande d’accès au dossier de Bank Saderat Iran, le Conseil a communiqué à cette dernière les copies de deux propositions d’adoption de mesures restrictives présentées par des États membres (ci-après, les «propositions communiquées le 28 octobre 2010»).
Le 31 mai 2011, le Conseil a communiqué à Bank Saderat Iran, à l’annexe du mémoire en duplique déposé dans le cadre du recours en annulation ayant donné lieu à l’arrêt attaqué, un document du Conseil daté du 27 mai 2011 contenant l’extrait d’une troisième proposition d’inscription de Bank Saderat Iran sur la liste des entités faisant l’objet de mesures restrictives (ci-après la «troisième proposition»).
Le 1
er
décembre 2011, le Conseil a décidé, après avoir procédé à un réexamen, de maintenir Bank Saderat Iran sur la liste de la décision 2010/413, par la décision 2011/783, ainsi que sur la liste du règlement n
o
961/2010, par le règlement d’exécution n
o
1245/2011.
Faisant référence aux conclusions du Conseil européen du 9 décembre 2011, le Conseil a adopté de nouvelles mesures par la décision 2012/35/PESC, du 23 janvier 2012, modifiant la décision 2010/413 (
JO L 19, p. 22
).
Le 23 mars 2012, il a adopté de nouvelles mesures par le règlement n
o
267/2012, qui abroge et remplace le règlement n
o
961/2010. Le gel des fonds et des ressources économiques est prévu à l’article 23 du règlement n
o
267/2012. L’article 23, paragraphe 2, est alors rédigé comme suit:
«Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes, entités et organismes énumérés à l’annexe IX, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent. L’annexe IX comprend les personnes physiques et morales, les entités et les organismes qui, conformément à l’article 20, paragraphe 1, points b) et c), de la décision [2010/413], ont été reconnus:
a)
comme participant, étant directement associés ou apportant un appui aux activités nucléaires de l’Iran posant un risque de prolifération ou à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires par l’Iran, y compris en concourant à l’acquisition de biens et technologies interdits, ou appartenant à une telle personne, entité ou organisme, ou se trouvant sous son contrôle, y compris par des moyens illicites, ou agissant pour son compte ou selon ses instructions;
b)
comme étant une personne physique ou morale, une entité ou un organisme ayant aidé une personne, une entité ou un organisme figurant sur une liste à enfreindre les dispositions du présent règlement, de la décision [2010/413] ou des résolutions 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) et 1929 (2010) [...], ou à s’y soustraire;
[...]
d)
comme étant d’autres personnes, entités ou organismes qui fournissent un appui au gouvernement iranien, notamment un soutien matériel, logistique ou financier, ou qui lui sont associés;
[...]»
Bank Saderat Iran est inscrite au point 7 du tableau B, sous le titre I, de l’annexe IX du règlement n
o
267/2012. Les motifs de cette inscription sont quasi identiques à ceux figurant dans la décision 2010/413 telle qu’elle résulte de la décision 2010/644.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 7 octobre 2010, Bank Saderat Iran a introduit un recours en annulation contre la décision 2010/413 et le règlement d’exécution n
o
668/2010. Par la suite, elle a élargi ses chefs de conclusions, demandant également l’annulation de la décision 2010/644, du règlement n
o
961/2010, de la décision 2011/783, du règlement d’exécution n
o
1245/2011 et du règlement n
o
267/2012, pour autant que ces actes la concernent.
Tout d’abord, le Tribunal a rejeté l’argumentation tant du Conseil que de la Commission, selon laquelle Bank Saderat Iran n’était pas en droit d’invoquer les protections et les garanties liées aux droits fondamentaux.
Il a ensuite examiné le recours présenté par Bank Saderat Iran. Celle-ci faisait valoir trois moyens. Le premier moyen était tiré d’une violation de l’obligation de motivation, de ses droits de la défense et de son droit à une protection juridictionnelle effective. Le deuxième moyen était tiré d’une erreur manifeste d’appréciation s’agissant de l’adoption des mesures restrictives à son égard. Le troisième moyen était tiré d’une violation du principe de proportionnalité.
Dans le cadre du premier moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation, de ses droits de la défense et de son droit à une protection juridictionnelle effective, le Tribunal a examiné chacun des motifs concernant Bank Saderat Iran et figurant dans les actes litigieux et dans les propositions d’adoption des mesures restrictives. Il a jugé que le Conseil avait violé l’obligation de motivation pour ce qui concerne le deuxième motif, relatif aux services financiers, en raison de son manque de précision. En raison de ce manque de précision, le droit à la protection juridictionnelle de Bank Saderat Iran a également été violé en ce qui concerne le deuxième motif. Ce droit a en outre été violé pour ce qui concerne la décision 2010/413, le règlement d’exécution n
o
668/2010, la décision 2010/644 et le règlement n
o
961/2010 en raison de la communication tardive de la troisième proposition d’adoption des mesures restrictives. Enfin, le Tribunal a considéré que l’examen de la décision 2010/413 et du règlement d’exécution n
o
668/2010 était affecté d’un vice dès lors que le dossier ne contenait aucun indice suggérant que le Conseil avait vérifié la pertinence et le bien-fondé des éléments visant Bank Saderat Iran. En conséquence, le Tribunal a fait droit au premier moyen en ce qui concerne la décision 2010/413, le règlement d’exécution n
o
668/2010, la décision 2010/644 et le règlement n
o
961/2010.
Le Tribunal a ensuite examiné le deuxième moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation s’agissant de l’adoption des mesures restrictives à l’égard de Bank Saderat Iran. Cet examen a porté sur les motifs considérés comme suffisamment précis et ne violant pas l’obligation de motivation. Aucun de ces motifs invoqués par le Conseil à l’encontre de la demanderesse ne justifiant l’adoption des mesures restrictives la visant, le Tribunal a accueilli le deuxième moyen et annulé les actes litigieux pour autant qu’ils concernent la demanderesse, sans qu’il fût nécessaire d’examiner le troisième moyen, tiré d’une violation du principe de proportionnalité.
Bank Saderat Iran soutenait que le règlement n
o
267/2012 se présentait, à son égard, comme une décision prise sous la forme de règlement, et non comme un vrai règlement. Par conséquent, l’article 60, second alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne n’aurait pas dû être applicable en l’espèce. Au point 123 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que, eu égard à la jurisprudence de la Cour, le règlement n
o
267/2012, en ce compris son annexe IX, a la nature d’un règlement, dès lors que son article 51, second alinéa, prévoit qu’il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre, ce qui correspond aux effets d’un règlement tels que prévus à l’article 288 TFUE. Par conséquent, l’article 60, second alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne serait donc bien applicable en l’espèce.
Les conclusions des parties
Sur le pourvoi principal
Le Conseil demande à la Cour:
—
d’annuler l’arrêt attaqué;
—
de statuer définitivement sur le litige et de rejeter le recours formé par Bank Saderat Iran contre les actes litigieux;
—
de condamner Bank Saderat Iran aux dépens exposés par le Conseil tant en première instance que dans le cadre du présent pourvoi.
Bank Saderat Iran demande à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner le Conseil aux dépens.
La Commission soutient intégralement les conclusions formulées par le Conseil dans son pourvoi.
Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord demande à la Cour de faire droit au pourvoi, d’annuler l’arrêt attaqué et de rejeter le recours formé par Bank Saderat Iran contre les actes litigieux.
Sur le pourvoi incident
Bank Saderat Iran demande à la Cour :
—
d’accueillir le pourvoi incident et d’annuler l’arrêt du Tribunal eu égard aux erreurs identifiées dans le pourvoi incident,
—
d’annuler les actes litigieux (pris individuellement) pour autant qu’ils s’appliquent à Bank Saderat Iran, et
—
de condamner le Conseil aux dépens exposés par Bank Saderat Iran pour le pourvoi incident.
Le Conseil demande à la Cour de rejeter le pourvoi incident et de condamner Bank Saderat Iran aux dépens relatifs à ce pourvoi.
Sur le pourvoi principal
Le Conseil fait valoir que l’arrêt attaqué est entaché de plusieurs erreurs de droit.
Sur l’exception d’irrecevabilité des moyens tirés de la violation des droits fondamentaux
L’arrêt attaqué
Au point 44 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté l’argumentation tant du Conseil que de la Commission, selon laquelle Bank Saderat Iran n’était pas en droit d’invoquer les protections et les garanties liées aux droits fondamentaux. Il a jugé, au point 39 de cet arrêt, que le droit de l’Union ne contient pas de règle empêchant des personnes morales qui sont des émanations des États tiers d’invoquer à leur profit les protections et les garanties liées aux droits fondamentaux et, au point 40 dudit arrêt, que, en tout état de cause, le Conseil et la Commission n’ont pas avancé d’éléments permettant d’établir que la demanderesse était effectivement une émanation de l’État iranien.
Argumentation des parties
Le Conseil critique, tout d’abord, les points 34 à 43 de l’arrêt attaqué. Il estime que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que, même s’il était établi que Bank Saderat Iran est une émanation de l’État iranien, celle-ci pourrait invoquer à son profit, devant le juge de l’Union, les protections et les garanties liées aux droits fondamentaux.
Il tire argument de l’article 34 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la «CEDH»), qui exclut la saisine de la Cour européenne des droits de l’homme par des organisations gouvernementales et des entités similaires, et d’autres dispositions équivalentes, tel l’article 44 de la convention américaine relative aux droits de l’homme, du 22 novembre 1969. La ratio legis serait le fait qu’un État ne saurait être bénéficiaire de droits fondamentaux. Même si les traités de l’Union et la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ne contiennent pas de dispositions analogues à l’article 34 de la CEDH, le même principe serait d’application.
Il considère que le Tribunal a également commis une erreur de droit lorsqu’il a estimé qu’il n’existait aucun élément permettant d’établir que Bank Saderat Iran constitue bien une organisation gouvernementale. À cet égard, le Conseil mentionne:
—
la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, selon laquelle il est nécessaire d’examiner avec soin chaque contexte de fait et de droit pour déterminer si une entité est une organisation ou une entité gouvernementale ou non gouvernementale;
—
les travaux de la Commission du droit international des Nations unies, et notamment les commentaires relatifs à l’article 2, sous b), de la convention des Nations unies sur l’immunité juridictionnelle des États et de leurs biens, adoptée le 2 décembre 2004, selon lesquels le concept d’«organismes ou institutions de l’État et autres entités» peut englober les entreprises d’État ou les autres entités établies par l’État qui effectuent des transactions commerciales; et
—
la jurisprudence de la Cour en matière d’aides (arrêt France/Commission,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, point
).
Ce serait donc à tort que le Tribunal a estimé que, en raison du fait que Bank Saderat Iran mène des activités commerciales soumises au droit commun, celles-ci ne peuvent être qualifiées de «service public» même si elles sont nécessaires pour le fonctionnement de l’économie d’un État. Le Tribunal n’aurait pas non plus tenu dûment compte de l’influence que le gouvernement iranien exerce sur Bank Saderat Iran, malgré la réduction de sa participation à la suite d’un processus de privatisation.
Bank Saderat Iran conteste l’argumentation du Conseil.
Appréciation de la Cour
Il y a lieu de relever que le recours introduit par Bank Saderat Iran s’inscrit dans le cadre de l’article 275, second alinéa, TFUE (arrêts Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, point
, ainsi que Conseil/Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, point
).
Bank Saderat Iran fait valoir des moyens tirés d’une violation de ses droits de la défense et de son droit à une protection juridictionnelle effective. De tels droits peuvent être invoqués par toute personne physique ou toute entité formant un recours devant les juridictions de l’Union (arrêt Conseil/Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, point
).
Il en va de même des moyens tirés d’une violation des formes substantielles, tel celui tiré d’une violation de l’obligation de motivation d’un acte (arrêt Conseil/Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, point
).
S’agissant de moyens tirés d’une erreur manifeste d’appréciation ou d’une violation du principe général de proportionnalité, il y a lieu de constater que la possibilité, pour une entité étatique, de les invoquer est une question qui a trait au fond du litige (arrêts Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, point
, ainsi que Conseil/Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, point
).
Eu égard à ces éléments, il y a lieu de rejeter le moyen du Conseil sans qu’il soit nécessaire d’examiner l’argument tiré d’une erreur du Tribunal lorsque celui-ci a jugé qu’il n’était pas établi que Bank Saderat Iran était une entité étatique, cet argument étant inopérant.
Sur l’obligation de motivation, les droits de la défense, le droit à une protection juridictionnelle effective et l’accès au dossier
L’arrêt attaqué
Aux points 47 à 49 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rappelé la jurisprudence relative à l’obligation de motiver les actes, prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE. Aux points 50 à 53 de cet arrêt, il a rappelé la jurisprudence relative aux droits de la défense et à l’obligation de communiquer les éléments retenus à la charge de l’entité intéressée afin que celle-ci soit mise en mesure de faire valoir utilement son point de vue au sujet de ces éléments.
Aux points 61 et 62 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que, pour apprécier le respect de l’obligation de motivation et de l’obligation de communiquer à Bank Saderat Iran les éléments retenus à sa charge, il y a lieu de prendre en considération, outre les motifs figurant dans les actes litigieux, deux propositions d’adoption des mesures restrictives communiquées par le Conseil à la demanderesse par lettre du 28 octobre 2010 ainsi que la troisième proposition annexée par le Conseil à son mémoire en duplique, déposé le 31 mai 2011. Selon le Tribunal, ces propositions ont été soumises aux délégations des États membres dans le contexte de l’adoption des mesures restrictives visant la demanderesse et constituent, par conséquent, des éléments sur lesquels sont fondées ces mesures.
Au point 63 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a constaté:
«[...] il est vrai que les trois propositions ont été communiquées à la [demanderesse] après l’introduction du recours, voire, s’agissant de celle annexée à la duplique, après l’adaptation des conclusions consécutive à l’adoption de la décision 2010/644 et du règlement n
o
961/2010. Dès lors, elles ne peuvent valablement compléter la motivation de la décision 2010/413, du règlement d’exécution n
o
668/2010 et, s’agissant de la proposition annexée à la duplique, de la décision 2010/644 et du règlement n
o
961/2010. Elles peuvent, néanmoins, être prises en considération dans le cadre de l’appréciation de la légalité des actes ultérieurs, à savoir de la décision 2011/783, du règlement d’exécution n
o
1245/2011 et du règlement n
o
267/2012 en ce qui concerne les trois propositions, ainsi que de la décision 2010/644 et du règlement n
o
961/2010 en ce qui concerne les propositions communiquées le 28 octobre 2010.»
Aux points 64 à 73 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a examiné chacun des motifs figurant dans les actes litigieux et dans les propositions d’adoption des mesures restrictives. Les points 64 à 66 sont rédigés comme suit:
«64
Les actes [litigieux] mentionnent les quatre motifs suivants qui concernent la [demanderesse]:
—
la [demanderesse] est détenue par l’État iranien, soit à 94 %, selon la décision 2010/413 et le règlement d’exécution n
o
668/2010, soit en partie, selon les actes ultérieurs [ci-après le ‘premier motif’];
—
la [demanderesse] a fourni des services financiers à des entités qui effectuent des achats destinés aux programmes nucléaires et de missiles balistiques de l’Iran; parmi ces entités figurent des entités visées dans la résolution 1737 (2006) [...] [ci-après le ‘deuxième motif’];
—
en mars 2009, la [demanderesse] s’occupait encore des paiements et des lettres de crédit de l’Organisation des industries de la défense (ci-après l’‘OID’) et d’Iran Electronics Industries (ci-après ‘IEI’), visées par des mesures restrictives [ci-après le ‘troisième motif’];
—
en 2003, la [demanderesse] a traité des lettres de crédit pour le compte de la société Mesbah Energy Company, qui est liée au programme nucléaire iranien [ci-après le ‘quatrième motif’].
Les motifs mentionnés dans les propositions d’adoption des mesures restrictives annexées à la lettre du Conseil du 28 octobre 2010 se recoupent intégralement avec les motifs mentionnés dans les actes [litigieux].
La troisième proposition d’adoption des mesures restrictives, qui est annexée à la duplique, quant à elle, ajoute un cinquième motif, selon lequel la requérante aurait fourni des services financiers à Sanam Industria Group.»
Au point 73, le Tribunal a jugé que le Conseil a violé l’obligation de motivation ainsi que l’obligation de communiquer à la demanderesse les éléments retenus à sa charge en ce qui concerne le deuxième motif, en raison de son caractère excessivement vague, mais que ces obligations ont été respectées en ce qui concerne les autres motifs.
S’agissant de l’accès au dossier, le Tribunal a jugé, au point 79 de l’arrêt attaqué, que le Conseil n’a pas donné à la requérante accès aux propositions d’adoption des mesures restrictives en temps utile, deux propositions ayant été communiquées en annexe à une lettre du 28 octobre 2010 et, la troisième, en annexe à la duplique, alors que le délai fixé à la requérante par le Conseil pour présenter ses observations à la suite de l’adoption de la décision 2010/413 et du règlement d’exécution n
o
668/2010 expirait le 15 septembre 2010.
Statuant sur la possibilité pour la demanderesse de faire valoir utilement son point de vue, le Tribunal a considéré, aux points 82 et 83 de l’arrêt attaqué, que la demanderesse a eu l’occasion de faire valoir utilement son point de vue, sauf en ce qui concerne, d’une part, le deuxième motif fourni par le Conseil, qui est excessivement vague et, d’autre part, les trois propositions d’adoption des mesures restrictives, pour autant qu’elle n’en disposait pas le 15 septembre 2010.
Au point 86 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que les observations de la demanderesse ont été prises en considération par le Conseil lors du réexamen opéré par lui. Il a notamment relevé, au point 85 de cet arrêt, que le Conseil a rectifié la mention relative à la détention du capital de Bank Saderat Iran par l’État iranien, dont l’exactitude avait été contestée par cette dernière.
Au point 90 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que le droit de la demanderesse à une protection juridictionnelle effective a été violé, eu égard au caractère vague du deuxième motif fourni par le Conseil ainsi qu’à la communication tardive des trois propositions d’adoption des mesures restrictives.
Argumentation des parties
En premier lieu, sous l’intitulé «Obligation de motivation», le Conseil estime que le Tribunal a commis une erreur de droit en appréciant chacun des motifs séparément au lieu de les examiner globalement. Ces motifs seraient de toute évidence liés. En particulier, les troisième et quatrième motifs seraient une description plus précise du comportement mentionné dans le deuxième. En outre, même si ce deuxième motif ne mentionnait pas le nom des entités figurant sur les listes des Nations unies et de l’Union auxquelles Bank Saderat Iran fournit des services bancaires, celle-ci aurait pu contester ledit motif dans le cas où aucun de ses clients n’aurait figuré sur les listes des Nations unies ou de l’Union.
La Commission soutient que la position adoptée par le Tribunal, au point 73 de l’arrêt attaqué, selon laquelle le recours en annulation est fondé pour ce qui concerne certains motifs mais pas pour le deuxième, n’est pas défendable. Le Conseil ne pourrait être considéré comme ayant enfreint l’obligation de motivation et de communication à l’égard de la demanderesse pour chaque motif séparément.
Dans son mémoire en intervention, le Royaume-Uni conteste également la conclusion du Tribunal selon laquelle le deuxième motif serait excessivement vague, alors que ce motif doit être lu en combinaison avec les motifs qui le suivent.
En deuxième lieu, sous l’intitulé «L’accès au dossier», le Conseil conteste la décision du Tribunal, au point 61 de l’arrêt attaqué, selon laquelle, «pour apprécier le respect de l’obligation de motivation et de l’obligation de communiquer à l’entité intéressée les éléments retenus à sa charge, il y a lieu de prendre en considération, outre les motifs figurant dans les actes litigieux, les trois propositions d’adoption des mesures restrictives communiquées par le Conseil à la [demanderesse]».
Il fait valoir que le Tribunal a mal appliqué la jurisprudence qu’il cite au point 52 de l’arrêt attaqué, qui a été établie dans le contexte des premières affaires concernant le terrorisme, alors qu’aucun motif n’était fourni pour justifier une inscription sur une liste de personnes, d’entités et d’organismes faisant l’objet de mesures restrictives et que, dans ces circonstances, les termes «motifs» et «éléments» étaient interchangeables. En l’espèce, les actes contenaient des motifs, si bien que rien ne justifiait la communication des propositions d’adoption de mesures restrictives qui, en tout état de cause, n’apportaient aucune valeur ajoutée.
Quant aux éléments qui ne figuraient pas dans l’exposé des motifs du Conseil, ils ne devraient pas non plus être communiqués séparément puisque l’on ne peut présumer d’office que le Conseil s’en est servi comme motifs et comme éléments de preuve. Selon le Conseil, le Tribunal aurait dû appliquer la jurisprudence qu’il a citée au point 53 de l’arrêt attaqué, selon laquelle, lorsque les motifs sont suffisamment précis, ce n’est que sur la demande de la partie intéressée que le Conseil est tenu de donner accès à tous les documents administratifs non confidentiels concernant la mesure en cause (arrêt Bank Melli Iran/Conseil,
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
, point
).
Faisant référence au point 111 de l’arrêt Commission e.a./Kadi (
C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
), le Royaume-Uni fait valoir que, s’agissant des listes d’entités faisant l’objet de mesures restrictives, seul l’exposé des motifs d’inscription sur de telles listes fournis par le Conseil devait être divulgué et non les propositions d’inscription des entités concernées.
Bank Saderat Iran fait sienne l’argumentation du Tribunal. Elle fait valoir que, s’agissant du deuxième motif, les troisième et quatrième motifs ne sauraient le rendre plus précis.
Bank Saderat Iran fait valoir que le Conseil était tenu de fournir les propositions d’inscription auxdites listes à la date même de cette inscription ou peu après, dès lors qu’il s’agissait des seuls éléments composant le dossier. S’agissant de l’affirmation du Conseil selon laquelle il n’était d’aucune utilité, pour Bank Saderat Iran, d’obtenir ces propositions d’inscription, Bank Saderat Iran répond qu’il n’appartient pas au Conseil d’apprécier les éléments du dossier qui peuvent être pertinents pour un requérant. Il serait contraire aux droits de la défense de permettre au Conseil de procéder au choix des éléments du dossier à retenir.
Bank Saderat Iran conteste l’argument selon lequel la jurisprudence issue de l’arrêt Bank Melli Iran/Conseil (
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
) aurait dû être appliquée en l’espèce, dès lors qu’elle ne disposait pas d’informations suffisamment précises lui permettant de faire connaître utilement son point de vue sur les éléments retenus à sa charge. Elle souligne que tant le Tribunal que le Conseil se sont fondés sur le fait que les propositions d’inscription sur des listes d’entités faisant l’objet de mesures restrictives constituaient des preuves, alors que tel n’était pas le cas.
Appréciation de la Cour
Selon une jurisprudence constante, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêts Conseil/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, point
et jurisprudence citée, ainsi que Conseil/Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, point
).
La motivation exigée à l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt Conseil/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, point
, et jurisprudence citée). Un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (arrêts Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, point
, ainsi que Conseil/Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, point
).
S’agissant de mesures restrictives, sans aller jusqu’à imposer de répondre de manière détaillée aux observations soulevées par la personne concernée, l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE implique en toutes circonstances, y compris lorsque la motivation de l’acte de l’Union correspond à des motifs exposés par une instance internationale, que cette motivation identifie les raisons individuelles, spécifiques et concrètes pour lesquelles les autorités compétentes considèrent que la personne concernée doit faire l’objet de telles mesures. Le juge de l’Union doit, dès lors, notamment vérifier le caractère suffisamment précis et concret des motifs invoqués (voir, en ce sens, arrêts Commission e.a./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, points
et
, ainsi que Conseil/Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, point
).
En l’occurrence, en examinant le deuxième motif, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit, le Conseil n’ayant pas avancé devant celui-ci que les deuxième à quatrième motifs devaient être lus conjointement.
En tout état de cause, même à supposer, comme le soutient le Conseil, que ledit deuxième motif aurait dû être compris à la lumière des troisième et quatrième motifs, une lecture combinée desdits motifs ne permettrait pas à Bank Saderat Iran de savoir concrètement quels services bancaires celle-ci a fournis à quelles entités «qui effectuent des achats destinés aux programmes nucléaires et de missiles balistiques de l’Iran», dont certaines sont «visées dans la résolution 1737 (2006) […]». Dans ces conditions, il ne saurait être reproché au Tribunal d’avoir conclu, au point 73 de l’arrêt attaqué, que le deuxième motif d’inscription sur lesdites listes est trop vague.
Enfin, s’agissant de l’accès au dossier, c’est à juste titre que le Tribunal a considéré, aux points 77, 83 et 102 de l’arrêt attaqué, que le Conseil était tenu de s’assurer, avant l’adoption des mesures restrictives, que les éléments retenus à charge contre Bank Saderat Iran pouvaient lui être communiqués en temps utile afin que celle-ci puisse faire valoir utilement son point de vue et que la communication tardive des trois propositions d’adoption des mesures restrictives violait les droits de la défense de la demanderesse et son droit à une protection juridictionnelle effective et, dès lors, affectait la légalité de la décision 2010/413, du règlement d’exécution n
o
668/2010, de la décision 2010/644 et du règlement n
o
961/2010, pour autant que ces actes concernaient Bank Saderat Iran.
Sur les vices affectant l’examen effectué par le Conseil
L’arrêt attaqué
Toujours dans le cadre du moyen tiré d’une violation de l’obligation de motivation, des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, le Tribunal synthétise comme suit un argument de Bank Saderat Iran:
«91 La [demanderesse] soutient que le Conseil n’a pas procédé à un véritable examen des circonstances de l’espèce, mais qu’il s’est borné à adopter les propositions présentées par les États membres. Ce vice affecterait tant l’examen préalable à l’adoption des mesures restrictives la visant que le réexamen périodique de ces mêmes mesures.»
Le Tribunal a statué comme suit:
«95
En l’espèce, d’une part, le dossier ne contient aucun indice suggérant que le Conseil a vérifié la pertinence et le bien-fondé des éléments visant la [demanderesse] qui lui ont été soumis avant l’adoption de la décision 2010/413 et du règlement d’exécution n
o
668/2010. Au contraire, l’indication erronée, dans ces actes, du degré de participation de l’État iranien au capital de la [demanderesse], dont l’inexactitude n’est pas contestée par le Conseil, tend à établir qu’aucune vérification en ce sens n’a eu lieu.
D’autre part, il ressort des points 84 à 86 ci-dessus que, lors de l’adoption des actes [litigieux] ultérieurs, le Conseil a réexaminé les circonstances de l’espèce à la lumière des observations de la [demanderesse], dès lors qu’il a rectifié l’indication relative à la participation de l’État iranien au capital de cette dernière et qu’il s’est exprimé sur son argumentation concernant les activités relatives aux lettres de crédit.
[...]
Dans ces circonstances, il y a lieu d’accueillir les arguments de la [demanderesse] relatifs aux vices dont serait affecté l’examen opéré par le Conseil, en ce qui concerne la décision 2010/413 et le règlement d’exécution n
o
668/2010, et de les rejeter pour le surplus.»
Au point 100 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a conclu que, lors de l’adoption de la décision 2010/413 et du règlement d’exécution n
o
668/2010, le Conseil n’a pas respecté l’obligation d’examiner la pertinence et le bien-fondé des éléments d’information et de preuve à l’égard de la demanderesse qui lui ont été soumis, entachant ainsi lesdits actes d’illégalité.
Argumentation des parties
Le Conseil, soutenu par la Commission, considère que le Tribunal a commis une erreur de droit en exigeant, aux points 94 et 95 de l’arrêt attaqué, la présence dans le dossier d’indices montrant que le Conseil a vérifié les éléments qui lui ont été soumis. Il fait valoir qu’il n’est pas possible de déterminer les indices devant être produits pour montrer que cette vérification a bien été effectuée par les membres du Conseil et, par ailleurs, que certains éléments provenaient de sources confidentielles auxquelles l’ensemble des membres du Conseil n’a pas accès.
Bank Saderat Iran fait valoir que le principe juridique selon lequel le Conseil devrait apprécier la pertinence et le bien-fondé des informations et des éléments de preuve qui lui sont présentés n’est pas contesté. Elle estime que le Tribunal avait le droit d’invoquer l’absence de toute preuve quant au fait que le Conseil aurait mené une vérification adéquate au soutien de sa conclusion selon laquelle il n’avait pas procédé ainsi. Elle relève, en outre, que le Conseil admet qu’il n’a effectué aucune vérification des allégations contenues dans les propositions qui lui ont été soumises concernant la désignation de Bank Saderat Iran en tant qu’entité faisant l’objet de mesures restrictives, précisément parce qu’il n’avait pas accès aux éléments de preuve sous-jacents, considérés comme confidentiels.
Appréciation de la Cour
Il ressort de l’arrêt attaqué que Bank Saderat Iran a été inscrite sur les listes d’entités faisant l’objet de mesures restrictives par l’adoption de la décision 2010/413 et du règlement d’exécution n
o
668/2010 sur la base des seules propositions d’inscription présentées par les États membres. Toutefois, le Tribunal ne démontre pas en quoi cet élément peut constituer l’une des causes d’annulation visées à l’article 263 TFUE.
Ainsi que l’a relevé M
me
l’avocat général au point 95 de ses conclusions, il n’apparaît pas que la vérification de la pertinence et du bien-fondé des éléments visant la demanderesse qui ont été soumis au Conseil avant l’adoption de la décision 2010/413 et du règlement d’exécution n
o
668/2010 puisse constituer une forme substantielle de l’adoption de ces actes dont le non-respect pourrait entraîner l’illégalité de ceux-ci. Le Tribunal n’a pas établi qu’une telle forme serait prévue par le traité FUE ou un acte de droit dérivé.
Le Tribunal n’a pas non plus établi en quoi cet élément pourrait contribuer à une violation de l’obligation de motivation, des droits de la défense de Bank Saderat Iran ou de son droit à une protection juridictionnelle effective invoqués par Bank Saderat Iran dans son premier moyen, ou encore de toute autre règle de droit.
Aucune des causes d’annulation visées à l’article 263 TFUE n’ayant été démontrée par le Tribunal comme affectant la validité de la décision 2010/413 et du règlement d’exécution n
o
668/2010 en raison de l’absence de vérification de la pertinence et du bien-fondé des éléments visant la demanderesse, il y a lieu de constater que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant, au point 94 de l’arrêt attaqué, que, lors de l’adoption d’un premier acte arrêtant des mesures restrictives à l’encontre des entités prétendument impliquées dans la prolifération nucléaire, le Conseil est tenu d’examiner la pertinence et le bien-fondé des éléments d’information et de preuves qui lui sont soumis par un État membre ou par le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. En conséquence, le Tribunal a commis la même erreur de droit en concluant, au point 100 de l’arrêt attaqué, que, lors de l’adoption de la décision 2010/413 et du règlement d’exécution n
o
668/2010, le Conseil n’a pas respecté l’obligation d’examiner la pertinence et le bien-fondé des éléments d’information et de preuve à l’égard de la demanderesse qui lui ont été soumis, entachant ainsi lesdits actes d’illégalité.
Sur l’erreur manifeste d’appréciation
L’arrêt attaqué
Au point 106 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que, compte tenu du défaut de motivation du deuxième motif invoqué par le Conseil à l’égard de la demanderesse, il convenait de se limiter à la vérification du bien-fondé des premier, troisième, quatrième et cinquième motifs invoqués.
Au point 107 dudit arrêt, il a jugé que le premier motif, selon lequel Bank Saderat Iran serait une banque détenue à 94 % par l’État iranien, repose sur un constat factuel erroné et ne saurait donc justifier les mesures restrictives adoptées à l’égard de la demanderesse par la décision 2010/413 et par le règlement d’exécution n
o
668/2010.
S’agissant du quatrième motif, relatif à Mesbah Energy Company, le Tribunal a jugé, au point 109 de ce même arrêt, que le Conseil n’a produit aucun élément de preuve ou d’information pour établir que de tels services ont été fournis, voire que la demanderesse était au courant de l’implication de Mesbah Energy Company, qui n’était pas encore visée par des mesures restrictives en 2003, dans la prolifération nucléaire.
Au point 110 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que le même constat est applicable au cinquième motif, pour autant que la légalité de la décision 2011/783, du règlement d’exécution n
o
1245/2011 et du règlement n
o
267/2012 est concernée. En effet, alors que la demanderesse conteste avoir fourni des services financiers à Sanam Industria Group après l’adoption des mesures restrictives visant cette dernière, le Conseil n’apporte aucun élément pour établir l’allégation contraire ou pour prouver que la demanderesse était au courant de l’implication de Sanam Industria Group dans la prolifération nucléaire même avant l’adoption des mesures restrictives visant cette dernière.
S’agissant du troisième motif, la demanderesse ne contestait pas que l’OID et IEI participaient à des activités liées à la prolifération nucléaire, mais bien que les services qu’elle a fournis à ces entités justifiaient l’adoption des mesures restrictives la visant. Elle soutenait, à cet égard, en substance, que lesdits services étaient des services bancaires courants rendus par le passé dans le contexte du traitement des lettres de crédit à l’exportation, émises par des banques tierces, et qu’ils ne concernaient pas des transactions liées à la prolifération nucléaire. Afin de vérifier le bien-fondé de ces arguments, le Tribunal a demandé au Conseil de lui communiquer des informations détaillées portant sur les lettres de crédit traitées par la demanderesse pour l’OID et IEI. Le Conseil n’ayant pas produit d’élément en réponse à la demande du Tribunal, celui-ci a jugé, au point 116 de l’arrêt attaqué, que l’impossibilité de vérifier le bien-fondé des arguments de la demanderesse était imputable au non-respect par le Conseil de son obligation de présenter les éléments de preuve et d’information pertinents.
Eu égard à ces éléments, le Tribunal a conclu, au point 116 de l’arrêt attaqué, qu’il y avait lieu d’accueillir le deuxième moyen.
Argumentation des parties
S’agissant du quatrième motif relatif aux lettres de crédit pour le compte de la société Mesbah Energy Company, le Conseil fait valoir que le Tribunal n’a pas dûment tenu compte de la nature clandestine des activités, si bien que les éléments de preuves proviennent de sources confidentielles et ne peuvent pas être communiqués dans tous les cas. Il souligne également le principe de confiance mutuelle entre les États membres et les institutions ainsi que le principe de coopération loyale. Le Conseil fait valoir en outre que, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, il n’existe pas de droit absolu à la divulgation des éléments de preuve. Si un tel principe s’applique aux accusations en matière pénale, il s’applique a fortiori aux mesures restrictives concernées, qui sont des mesures conservatoires.
S’agissant du troisième motif, relatif au traitement, au mois de mars 2009, de lettres de crédit de l’OID, visée par la résolution 1737 (2006), et d’IEI, visée par la décision 2008/475, le Conseil constate que Bank Saderat Iran n’en a pas contesté l’existence, mais a soutenu qu’il s’agissait de services bancaires courants, dans le cadre de crédits à l’exportation. Soutenu par le Royaume-Uni, il fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que le Conseil aurait dû communiquer des informations détaillées portant sur ces lettres de crédit. Il estime que le traitement de ces dernières suffisait à lui seul à justifier les mesures restrictives à l’encontre de Bank Saderat Iran. Il rappelle à cet égard que plusieurs dispositions, tels l’article 1
er
, paragraphe 4, et l’article 15, paragraphe 1, de la décision 2010/413, l’article 4 du règlement n
o
267/2012, le point 7 de la résolution 1737 (2006) du Conseil de sécurité et le point 5 de la résolution 1747 (2007) du Conseil de sécurité, interdisent l’exportation à partir de l’Iran et, plus particulièrement, l’achat à l’Iran ou le transport, à partir de l’Iran, des matières posant un risque de prolifération, y compris dans d’autres pays, ainsi que des armes et des armements, si bien qu’il est erroné de supposer que des lettres de crédit permettant des exportations par l’OID et IEI n’auraient aucun lien avec les activités nucléaires de la République islamique d’Iran. Le Conseil considère que le Tribunal a substitué à tort sa propre appréciation en opportunité à celle du Conseil en ce qui concerne les faits justifiant l’imposition d’un gel des avoirs à titre de mesure conservatoire, allant ainsi à l’encontre de sa propre jurisprudence (voir, en ce sens, arrêt People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil,
T‑256/07
,
EU:T:2008:461
, point
).
Le Royaume-Uni souligne que Bank Saderat Iran est une banque iranienne très importante, qui occupe une position centrale en Iran lui permettant d’apporter un appui aux activités nucléaires posant un risque de prolifération. Elle est, pour l’essentiel, sous le contrôle du gouvernement iranien et il est à craindre qu’elle puisse, eu égard à sa position, apporter un tel appui. Pour cet État membre, cela justifiait des mesures conservatoires, compte tenu de l’objectif légitime et très important de faire pression sur l’Iran pour que cet État mette un terme à ses activités nucléaires présentant un risque de prolifération, en vue de maintenir la paix et la sécurité. Les décisions de cette nature relèveraient du pouvoir d’appréciation du Conseil.
La Commission fait valoir que les activités de Bank Saderat Iran doivent être vues dans une perspective plus globale et ne peuvent être examinées comme des transactions individuelles hors contexte. Elle rappelle que l’inscription de Bank Saderat Iran a été envisagée par le Conseil de sécurité.
L’inscription des banques sur les listes s’explique par la nécessité, pour l’Iran, d’utiliser les services bancaires pour l’importation d’uranium, de technologie et d’autres matériaux. Selon la Commission, exclure une banque telle que Bank Saderat Iran de l’un des principaux marchés financiers où s’effectuent ce type de transactions est rationnellement lié à l’objectif de la communauté internationale de prévenir le développement et la prolifération des armes nucléaires. Le Conseil ne devrait pas être tenu de prouver que les services et les transactions spécifiquement en cause étaient «directement» liés à la prolifération nucléaire ainsi que semble le souhaiter le Tribunal. Il suffirait que l’entité à inscrire fournisse des services à des tiers, tels que l’OID et IEI en l’espèce, connus pour participer à la prolifération nucléaire.
Bank Saderat Iran conteste les arguments présentés par le Conseil, la Commission et le Royaume-Uni.
Appréciation de la Cour
L’argumentation du Conseil porte uniquement sur l’appréciation, par le Tribunal, du bien-fondé des troisième et quatrième motifs.
S’agissant des éléments retenus pour justifier l’inscription de Bank Saderat Iran sur lesdites listes et de la preuve du bien-fondé de cette inscription, il y a lieu de rappeler que l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne exige, notamment, que le juge de l’Union s’assure que la décision, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l’entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (voir, en ce sens, arrêts Commission e.a./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, point
; Conseil/Fulmen et Mahmoudian,
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
, point
; Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, point
; Anbouba/Conseil,
C‑605/13 P
,
EU:C:2015:248
, point
; Anbouba/Conseil,
C‑630/13 P
,
EU:C:2015:247
, point
; Ipatau/Conseil,
C‑535/14 P
,
EU:C:2015:407
, point
, ainsi que Conseil/Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, point
).
À cette fin, il incombe au juge de l’Union de procéder audit examen en demandant, le cas échéant, à l’autorité compétente de l’Union de produire des informations ou des éléments de preuve, confidentiels ou non, pertinents aux fins d’un tel examen (voir arrêts Commission e.a./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, point
; Conseil/Fulmen et Mahmoudian,
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
, point
, ainsi que Conseil/Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, point
).
Si l’autorité compétente de l’Union est dans l’impossibilité d’accéder à la demande du juge de l’Union, il appartient alors à ce dernier de se fonder sur les seuls éléments qui lui ont été communiqués (voir arrêts Commission e.a./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, point
; Conseil/Fulmen et Mahmoudian,
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
, point
, ainsi que Conseil Bank Mellat,
C‑176/13 P
,
EU:C:2016:96
, point
).
En ce qui concerne le quatrième motif, relatif à Mesbah Energy Company, le Conseil ne conteste pas n’avoir produit aucun élément de preuve, ainsi que le Tribunal l’a constaté au point 109 de l’arrêt attaqué. En revanche, il fait valoir que les preuves du soutien apporté par Bank Saderat Iran aux activités nucléaires de la République islamique d’Iran proviennent de sources confidentielles dont la divulgation permettrait d’identifier les personnes les ayant fournies, ce qui mettrait en danger, notamment, la vie et la sécurité de ces personnes.
À cet égard, il convient de constater que cet argument est invoqué pour la première fois au stade du pourvoi. Or, conformément à une jurisprudence constante, permettre à une partie de soulever pour la première fois devant la Cour un moyen et des arguments qu’elle n’a pas soulevés devant le Tribunal reviendrait à l’autoriser à saisir la Cour, dont la compétence en matière de pourvoi est limitée, d’un litige plus étendu que celui dont a eu à connaître le Tribunal. Dans le cadre d’un pourvoi, la compétence de la Cour est donc limitée à l’appréciation de la solution légale qui a été donnée aux moyens et aux arguments débattus devant les premiers juges (arrêt Suède e.a./API et Commission,
C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, point
ainsi que jurisprudence citée).
Par conséquent, l’argument tiré de la confidentialité des preuves est irrecevable.
Eu égard à ces éléments, c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a conclu, au point 109 de l’arrêt attaqué, que le quatrième motif ne saurait justifier l’adoption de mesures restrictives à l’égard de Bank Saderat Iran.
S’agissant du troisième motif, le Tribunal a considéré, eu égard à l’absence d’informations détaillées portant sur les lettres de crédit traitées par Bank Saderat Iran pour l’OID et IEI, qu’il était dans l’impossibilité de vérifier le bien-fondé des arguments de Bank Saderat Iran. Il convient de rejeter les arguments du Conseil, de la Commission et du Royaume-Uni, lesquels se fondent sur l’article 1
er
, paragraphe 4, et l’article 15, paragraphe 1, de la décision 2010/413, l’article 4 du règlement n
o
267/2012 ainsi que sur les points 5, 7 et 14 des résolutions 1737 (2006), 1747 (2007) et 1929 (2010) du Conseil de sécurité, afin de démontrer que le traitement par Bank Saderat Iran des lettres de crédit à l’exportation de l’OID et d’IEI constitue en soi un appui aux activités nucléaires de la République islamique d’Iran posant un risque de prolifération nucléaire. Le Conseil n’ayant apporté aucune preuve devant le Tribunal pour démontrer que ces lettres de crédit portaient sur des biens dont l’exportation à partir de l’Iran était interdite conformément aux dispositions des actes et des résolutions précités, il n’a ainsi pas démontré que les services fournis par Bank Saderat Iran à l’OID et à l’IEI constituaient un tel appui. Par conséquent, c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a conclu, au point 116 de l’arrêt attaqué, qu’il y avait lieu d’accueillir le deuxième moyen.
Il s’ensuit que l’argumentation du Conseil portant sur l’appréciation par le Tribunal du bien-fondé des quatrième et troisième motifs doit être rejetée.
Sur les conclusions à tirer de l’examen du pourvoi principal
Il ressort de l’examen du pourvoi que le Tribunal a commis une erreur de droit entachant son raisonnement en concluant, au point 100 de l’arrêt attaqué, que, lors de l’adoption de la décision 2010/413 et du règlement d’exécution n
o
668/2010, le Conseil n’a pas respecté l’obligation d’examiner la pertinence et le bien-fondé des éléments d’information et de preuve à l’égard de Bank Saderat Iran qui lui ont été soumis. Il convient, cependant, de vérifier si le dispositif de cet arrêt peut être maintenu sur le fondement des motifs dudit arrêt qui ne sont pas entachés d’erreurs de droit.
Il ressort de l’arrêt attaqué que le Tribunal a annulé les actes litigieux sur le fondement de plusieurs motifs combinés.
Ainsi, si le Tribunal a considéré à tort, au point 100 de l’arrêt attaqué, que le vice affectant la décision du Conseil justifiait l’annulation de la décision 2010/413 et du règlement d’exécution n
o
668/2010, en ce qui concerne Bank Saderat Iran, il a cependant, au point 102 de l’arrêt attaqué, annulé ces mêmes actes pour d’autres vices sans que la Cour ait constaté une erreur de droit à cet égard. Il s’ensuit que le vice constaté au point 100 de l’arrêt attaqué n’affecte pas le dispositif de cet arrêt.
Il résulte de l’ensemble de ces considérations que le pourvoi principal doit être rejeté.
Sur le pourvoi incident
Bank Saderat Iran avance deux moyens au soutien de son pourvoi incident. Le premier moyen est tiré de l’absence de bien-fondé des actes litigieux. Le second moyen est relatif à l’effet dans le temps de l’arrêt attaqué.
Sur le premier moyen, relatif à l’absence de bien-fondé des actes litigieux
Argumentation des parties
Par son premier moyen, Bank Saderat Iran soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en se fondant, au point 95 de l’arrêt attaqué, sur l’hypothèse erronée selon laquelle les informations dont disposait le Conseil constituaient en droit des preuves dont la pertinence et le bien-fondé étaient susceptibles d’être examinés par le Conseil. Or, le dossier n’aurait contenu aucun élément de preuve de sorte qu’un examen d’éléments de preuve aurait été par définition impossible. Le Tribunal aurait dû annuler les actes initiaux sur ce seul fondement de même que les actes successifs.
Le Conseil considère que le premier moyen n’est pas fondé.
Appréciation de la Cour
S’agissant du premier moyen, il y a lieu de relever que, conformément à l’article 169, paragraphe 1, et à l’article 178, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, tout pourvoi, qu’il soit principal ou incident, ne peut avoir pour objet que l’annulation, totale ou partielle, de la décision du Tribunal.
En l’espèce, Bank Saderat Iran a obtenu, devant le Tribunal, l’annulation des désignations en cause conformément aux conclusions de son recours. Son premier moyen du pourvoi incident ne tend, en réalité, qu’à obtenir une substitution de motifs sans que cette substitution justifie une annulation, serait-elle partielle, de la décision du Tribunal. Le premier moyen du pourvoi incident doit donc être rejeté comme étant irrecevable.
Sur le second moyen, relatif à l’effet dans le temps de l’arrêt attaqué
Argumentation des parties
Par son second moyen, Bank Saderat Iran soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant, aux points 121 à 124 de l’arrêt attaqué, que le second alinéa de l’article 60 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne s’appliquait aux actes litigieux ayant la forme d’un règlement. Selon elle, une désignation individuelle constituant, comme c’est le cas en l’espèce, une décision individuelle sous la forme d’un règlement, ne devrait pas être considérée comme faisant partie d’un règlement au sens de l’article 60, second alinéa, dudit statut. Par conséquent, l’annulation de la désignation de Bank Saderat Iran dans les actes litigieux aurait dû déployer des effets immédiats. Elle cite, à cet égard, la jurisprudence relative aux règlements antidumping et le fait que les désignations sont notifiées individuellement aux personnes et aux entités.
Le Conseil et la Commission font valoir que le second moyen n’est pas fondé.
Appréciation de la Cour
Il résulte de l’article 60, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne que le pourvoi n’a pas d’effet suspensif. Le second alinéa de cet article prévoit, cependant, que, par dérogation à l’article 280 TFUE, les décisions du Tribunal annulant un règlement ne prennent effet qu’à compter de l’expiration du délai pendant lequel un pourvoi peut être introduit ou, si un pourvoi a été introduit dans ce délai, à compter du rejet de celui-ci.
Ainsi que la Cour l’a jugé, les règlements imposant le gel de fonds de personnes et d’entités désignées s’apparentent, à la fois, à des actes de portée générale dans la mesure où ils interdisent à une catégorie de destinataires déterminés de manière générale et abstraite, notamment, de mettre des fonds et des ressources économiques à la disposition des personnes et des entités dont les noms figurent sur les listes contenues dans leurs annexes, et à un faisceau de décisions individuelles à l’égard de ces personnes et entités (voir, en ce sens, arrêts Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission,
C‑402/05 P et C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, points
à
, ainsi que Gbagbo e.a./Conseil,
C‑478/11 P à C‑482/11 P
,
EU:C:2013:258
, point
).
La nature individuelle de ces actes ouvre, conformément aux termes des articles 275, deuxième alinéa, et 263, quatrième alinéa, TFUE, l’accès des personnes physiques et morales au juge de l’Union (arrêt Gbagbo e.a./Conseil,
C‑478/11 P à C‑482/11 P
,
EU:C:2013:258
, point
). Toutefois, la circonstance que les personnes et entités faisant l’objet des mesures restrictives qu’impose le règlement litigieux sont nommément désignées, de sorte qu’elles apparaissent comme étant directement et individuellement concernées par celui-ci, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, n’implique pas que cet acte n’aurait pas une portée générale au sens de l’article 288, deuxième alinéa, TFUE et qu’il ne saurait être qualifié de «règlement» (arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission,
C‑402/05 P et C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, point
).
En l’espèce, ainsi que le Tribunal l’a jugé au point 123 de l’arrêt attaqué, le règlement n
o
267/2012, en ce compris son annexe IX, a la nature d’un règlement, dès lors que son article 51, second alinéa, prévoit qu’il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre, ce qui correspond aux effets d’un règlement tels que prévus à l’article 288 TFUE.
C’est dès lors sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a jugé, au point 124 de l’arrêt attaqué, que l’article 60, second alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne est bien applicable en l’espèce.
Par conséquent, il y a lieu de rejeter le pourvoi incident.
Sur les dépens
En vertu de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.
L’article 138 du même règlement, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, dispose, à son paragraphe 1, que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
Dans le pourvoi principal, Bank Saderat Iran ayant conclu à la condamnation du Conseil et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par Bank Saderat Iran dans les deux instances.
Dans le pourvoi incident, le Conseil ayant conclu à la condamnation de Bank Saderat Iran et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens relatifs au pourvoi incident, ceux exposés par le Conseil.
L’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, prévoit que les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.
Le Royaume-Uni et la Commission supporteront leurs propres dépens dans les deux instances.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête:

1)
Le pourvoi est rejeté.

2)
Le pourvoi incident est rejeté.

3)
Le Conseil de l’Union européenne supporte, outre ses propres dépens, ceux exposés par Bank Saderat Iran dans les deux instances, à l’exception des dépens afférents au pourvoi incident.

4)
Bank Saderat Iran supporte, outre ses propres dépens afférents au pourvoi incident, ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne et afférents au pourvoi incident.

5)
Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et la Commission européenne supportent leurs propres dépens dans les deux instances.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: l’anglais.