CELEX: 62017TJ0778
Riigiabi
Tasulise kiirtee kontsessioon
Seadus, millega teatud sõidukid vabastatakse kiirteemaksust
Tulu kaotamise tõttu kontsessionäärile liikmesriigi antav hüvitis
Varjatud teemaks
Otsus, millega tunnistatakse abi siseturuga kokkusobimatuks ning kohustatakse abi tagasi nõudma
Huvitatud poolte menetlusõigused
Komisjoni kohustus tegutseda erilise hoolsusega
Riigiabi mõiste
Eelis
Kontsessionääri oodatava rahalise olukorra paranemine
Turumajanduse tingimustes tegutseva eraettevõtja kriteerium
ELTL artikli 107 lõike 3 punkt a
Piirkondlik riigiabi

)
Vaidluse taust
Kontekst
Riigihankemenetluse tulemusel andis Poola Vabariik 10. märtsil 1997 hageja Autostrada Wielkopolska S.A‑le kontsessiooni kiirtee A2 Nowy Tomyśli (Poola) ja Konini (Poola) vahelise lõigu (edaspidi „kiirtee A2 asjaomane lõik“) ehitamiseks ja käigushoidmiseks 40 aastaks.
Kontsessioonilepingu alusel, mis allkirjastati 12. septembril 1997, kohustus hageja oma kulul ja vastutusel hankima välisrahastuse kiirtee A2 asjaomase lõigu ehitamiseks ja käigushoidmiseks ning sai vastutasuks õiguse koguda kiirtee kasutajate tasutavat teemaksu. Leping võimaldas tal oma tulu suurendamiseks tõsta teemaksumäärasid sõidukikategooriate kaupa määratletud maksimummäärani.
Pärast Euroopa Liiduga ühinemist pidi Poola Vabariik Poola õigusesse üle võtma Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. juuni 1999. aasta direktiivi 1999/62/EÜ raskete kaubaveokite maksustamise kohta teatavate infrastruktuuride kasutamise eest (
EÜT 1999, L 187, lk 42
; ELT eriväljaanne 07/04, lk 372). Direktiivi artikli 7 lõikes 3 on ette nähtud, et ühe teeosa kasutamise eest ei saa samal ajal nõuda tee- ja kasutusmakse.
Seepärast võttis Poola parlament vastu 28. juuli 2005. aasta seaduse tasuliste kiirteede ja riikliku teederahastu seaduse ning maanteeveoseaduse muutmise kohta (ustawa o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym) (
Dz. U
. nr 155, jrk nr 1297) (edaspidi „28. juuli 2005. aasta seadus“). Seadusega kaotati raskete kaubaveokite topeltmaksustamine ühe ja sama teelõigu kasutamise eest. Sellest tulenevalt vabastati Poola riigimaanteede kasutamiseks teemaksukleebise (tasu teede kasutamise eest) omandanud rasked kaubaveokid alates 1. septembrist 2005 teemaksust kontsessioonilepingutega hõlmatud kiirteede kasutamise eest.
Tulenevalt 28. juuli 2005. aasta seadusest hüvitab riiklik teederahastu kontsessionääridele teemaksuvabastuse tõttu saamata jäänud tulu. Selle seaduse kohaselt oli kontsessionääril õigus saada tagasi summa, mis vastas 70%‑le sellest, mis saadi, korrutades raskete kaubaveokite poolt tasulisel kiirteel tehtud sõitude tegeliku arvu varjatud teemaksu määraga, mis lepiti kontsessionääridega kokku eri kategooriate kaubaveokite kohta. Seadusega kindlaksmääratud vähendamine 70%‑ni pidi kompenseerima raskete kaubaveokite liikluse eeldatud suurenemise pärast nende vabastamist teemaksust. Seaduses oli ka ette nähtud, et varjatud teemaksu määrad ei või ületada maksumäärasid, mida vastava sõidukikategooria puhul tegelikult kohaldatakse. Seaduses oli lõpuks täpsustatud, et hüvitamismeetod tuli igas kontsessioonilepingus kindlaks määrata.
Hageja puhul olid hüvitamismeetod ja varjatud teemaksu määrad pärast Poola ametivõimudega peetud läbirääkimisi kindlaks määratud kontsessioonilepingu 6. lisas (edaspidi „6. lisa“), mis sõlmiti 14. oktoobril 2005.
[…]
Generalna Dyrekcja dróg krajowych i autostrad (riigimaanteede ja kiirteede peadirektoraat, Poola) teavitas 28. novembri 2007. aasta kirjas hagejat, et kuna ta kahtleb 6. lisa sõlmimisel kasutatud eelduste õigsuses, siis ei nõustu ta varjatud teemaksu määrade korrigeerimise ettepanekuga. Vaatamata sellele kirjale sai hageja kooskõlas selle lisa tingimustega jätkuvalt igal kuul hüvitist varjatud teemaksuna. Seejärel palus Poola taristuminister 13. novembri 2008. aasta avaldusega mitte kohaldada seda lisa, kinnitades muu hulgas, et ta sõlmis selle ekslikult.
Poola Vabariigi hinnangul oli hageja tegeliku kiirteemaksu mudelis eeldatavat tasuvusläve ülehinnanud, kasutades vananenud liiklus- ja tuluprognoose. Hageja kasutas liiklus- ja tuluuuringut, mille tegi konsultatsiooniettevõtja Wilbur Smith Associates (WSA) 1999. aastal (edaspidi „WSA 1999. aasta uuring“), kuigi kättesaadav oli äsjasem uuring, mis pärines 2004. aasta juunist (edaspidi „WSA 2004. aasta uuring“). 24. septembri 2010. aasta aruandest, mille oli tellinud Poola taristuministeerium ja koostanud äriühing PricewaterhouseCoopers (edaspidi „PwC aruanne“), ilmneb, et kui WSA 1999. aasta uuringu asemel kasutada WSA 2004. aasta uuringu eeldusi liikluse ja tulu kohta, siis tegeliku kiirteemaksu mudeli kohane sisemine tasuvuslävi väheneb 10,77%‑lt 7,42%‑le.
Seega sai Poola taristuministri hinnangul hageja varjatud kiirteemaksuna ülemäärast hüvitist. Kuna hageja keeldus tagasi maksmast enamsaadud hüvitist, mida nõudis Poola Vabariik, alustas kõnealune minister kohtumenetlust enammakstud summa tagasinõudmiseks.
Samal ajal vaidlustas hageja 6. lisa täitmisest keeldumise, pöördudes asjaga vahekohtusse. Vahekohus tegi 20. märtsil 2013 lahendi hageja kasuks, tuvastades, et lisa on kehtiv ning Poola Vabariik peab täitma selle lisa tingimusi. 26. jaanuari 2018. aasta otsusega jättis Sąd Okręgowy w Warszawie, I Wydział Cywilny (Varssavi regionaalse kohtu esimene tsiviilkolleegium, Poola) rahuldamata Poola taristuministri hagi vahekohtu 20. märtsi 2013. aasta lahendi peale. Kohtuotsus vaidlustati apellatsioonimenetluses, mis on Sąd Apelacyjny w Warszawies (Varssavi apellatsioonikohus, Poola) pooleli.
[…]
Haldusmenetlus ja vaidlustatud otsus
Poola Vabariik teavitas 31. augustil 2012 Euroopa Komisjoni meetmest, mis seisnes hagejale varjatud teemaksu vormis rahalise hüvitise andmises, kuna 28. juuli 2005. aasta seadus tõi kaasa saamatajäänud tulu.
[…]
Komisjon tegi 25. augustil 2017 otsuse (EL) 2018/556 riigiabi SA.35356 (2013/C) (ex 2013/NN, ex 2012/N) kohta, mida Poola andis äriühingule Autostrada Wielkopolska (
ELT 2018, L 92, lk 19
; edaspidi „vaidlustatud otsus“).
[…]
Vaidlustatud otsuse resolutsioon on järgmine:
„Artikkel 1
Poola [Vaba]riigi poolt [hagejale] ajavahemikul 1. septembrist 2005 kuni 30. juunini 2011 [28. juuli 2005. aasta seaduse] alusel makstud ülemäärane hüvitis summas [223,74 miljonit eurot] kujutab endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
Artikkel 2
Artiklis 1 osutatud riigiabi on ebaseaduslik, sest selle andmisel rikuti ELTL artikli 108 lõikest 3 tulenevat teavitamiskohustust ja rakendamiskeeldu.
Artikkel 3
Osutatud riigiabi on siseturuga kokkusobimatu.
Artikkel 4
1.   Poola [Vabariik] nõuab artiklis 1 osutatud abi abisaajalt tagasi.
[…]“.
Õiguslik käsitlus
[…]
Esimene väide, et rikutud on õigust olla haldusmenetlusse kaasatud
Hageja väidab, et komisjon riivas tema õigust õiglasele menetlusele, hea halduse põhimõtet ja tema õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet. Täpsemalt leiab hageja, et ta on jäetud ilma võimalusest piisaval määral osaleda ametlikus uurimismenetluses, võttes arvesse käesoleva juhtumi asjaolusid.
[…]
Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et kaitseõiguste tagamine isiku suhtes algatatud mis tahes menetluses, kus võidakse teha tema huve kahjustav lahend, kujutab endast Euroopa Liidu õiguse aluspõhimõtet ning see peab olema tagatud ka erieeskirjade puudumisel (vt 16. märtsi 2016. aasta kohtuotsus Frucona Košice vs. komisjon,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Ent riigiabi valdkonnas algatatakse haldusmenetlus üksnes asjaomase liikmesriigi vastu. Seega käsitatakse abi saanud ettevõtjaid selles menetluses üksnes „huvitatud isikutena“ ning nad ei saa ise nõuda samasugust võistlevat vaidlust komisjoniga, nagu viimasel on kõnealuse liikmesriigiga (vt 16. märtsi 2016. aasta kohtuotsus, Frucona Košice vs. komisjon,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika). See on nii isegi siis, kui asjaomasel liikmesriigil ja abi saanud ettevõtjatel võivad selles menetluses olla erinevad huvid (vt selle kohta 16. märtsi 2016. aasta kohtuotsus, Frucona Košice vs. komisjon,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Nõnda annab kohtupraktika huvitatud isikutele põhiliselt komisjoni jaoks teabeallika rolli ELTL artikli 108 lõike 2 alusel algatatud haldusmenetluses. Sellest järeldub, et huvitatud isikutel, kellel ei ole kaugeltki niisuguseid kaitseõigusi nagu isikutel, kelle suhtes on menetlus algatatud, on üksnes õigus olla haldusmenetlusse kaasatud määral, mis on vaidluse asjaolusid arvestades kohane (vt 16. märtsi 2016. aasta kohtuotsus, Frucona Košice vs. komisjon,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Sellega seoses on kohane meenutada, et ELTL artikli 108 lõikest 2 ja nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli [108] kohaldamiseks (
EÜT 1999, L 83, lk 1
; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339), artikli 6 lõikest 1 tuleneb, et kui komisjon otsustab algatada abikava käsitleva ametliku uurimismenetluse, peab ta andma huvitatud pooltele võimaluse esitada oma märkused. See eeskiri on oma olemuselt oluline menetlusnorm ELTL artikli 263 tähenduses (11. detsembri 2008. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Freistaat Sachsen,
C‑334/07
,
EU:C:2008:709
, punkt
). Selle kohustuse tõttu on Euroopa Kohus otsustanud, et teate avaldamine
Euroopa Liidu Teatajas
on piisav vahend kõikide asjasse puutuvate isikute informeerimiseks menetluse algatamisest, täpsustades, et sellise teavitamise ainus eesmärk on saada asjasse puutuvatelt isikutelt igasugust teavet, mida komisjon oma edaspidise tegevuse kavandamiseks vajab (vt 16. märtsi 2016. aasta kohtuotsus, Frucona Košice vs. komisjon,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Lisaks esitatakse menetluse algatamise otsuses vastavalt määruse nr 659/1999 artikli 6 lõikele 1 kokkuvõtlikult asjakohased faktid ja õigusküsimused ning see sisaldab komisjoni esialgse hinnangu ja põhjused, mis tekitavad kahtlusi selle meetme siseturuga kokkusobivuse kohta. Kuna ametliku uurimismenetluse eesmärk on võimaldada komisjonil süvendada ja selgitada menetluse algatamise otsuses tekkinud küsimusi, eelkõige paludes asjaomasel liikmesriigil ja teistel huvitatud pooltel esitada märkusi, võib komisjon saada selle menetluse ajal teada uusi asjaolusid või muutuda võib tema analüüs. Selles osas tuleb meenutada, et komisjoni lõplik otsus võib sisaldada teatud erinevusi ametliku uurimismenetluse algatamise otsusest, ilma et need erinevused lõplikku otsust siiski mõjutaksid (2. juuli 2015. aasta kohtuotsus, Prantsusmaa ja Orange vs. komisjon,
T‑425/04 RENV ja T‑444/04 RENV
,
EU:T:2015:450
, punkt
).
Sellegipoolest on vajalik, et komisjon – ilma et ta peaks esitama kõnealuse abi kohta täieliku analüüsi – määratleks algatamise otsuses piisavalt oma uurimise raamistiku, et mitte muuta sisutühjaks huvitatud isikute õigust esitada oma märkusi (31. mai 2006. aasta kohtuotsus, Kuwait Petroleum (Nederland) vs. komisjon,
T‑354/99
,
EU:T:2006:137
, punkt
). Euroopa Kohus on nimelt otsustanud, et kui õigusnorme, mille alusel liikmesriik teatab kavandatavast abist, muudetakse enne komisjoni otsuse tegemist, on komisjon otsuse tegemisel kohustatud uute eeskirjade alusel nõudma, et huvitatud isikud võtaksid seisukoha selle abi kokkusobivuse kohta uute eeskirjadega (vt 11. detsembri 2008. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika). Euroopa Kohus on ka tõdenud, et ainult juhul, kui komisjon saab pärast ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse tegemist teada, et see otsus põhineb puudulikel asjaoludel või nende asjaolude valel õiguslikul kvalifikatsioonil, peab tal olema võimalus või isegi kohustus muuta oma seisukohta, võttes vastu parandamise otsuse või uue otsuse menetluse algatamise kohta, et võimaldada huvitatud isikutel tulemuslikult esitada oma märkused (vt selle kohta 30. aprilli 2019. aasta kohtuotsus, UPF vs. komisjon,
T‑747/17
,
EU:T:2019:271
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika). Nimelt alles siis, kui komisjon muudab pärast uurimismenetluse algatamise otsust oma arutluskäiku niisuguste faktiliste asjaolude või nende õigusliku kvalifikatsiooni kohta, mis on tema hinnangus abi olemasolule või selle siseturuga kokkusobivusele otsustava tähtsusega, peab ta nimelt parandama algatamise otsust või seda pikendama, et huvitatud isikutel oleks võimalik tulemuslikult esitada oma märkused (vt selle kohta 30. aprilli 2019. aasta kohtuotsus, UPF vs. komisjon,
T‑747/17
,
EU:T:2019:271
, punkt
).
Nendest põhimõtetest lähtuvalt tulebki analüüsida hagiavalduse esimest väidet.
Kõigepealt tuleb toonitada, nagu õigesti väidab hageja, et käesolev kohtuasi erineb enamikust neist kohtuasjadest, mis puudutavad riikide antud abi, kuna Poola Vabariik, kellel polnud mitte ainult erinevad huvid, vaid ka hageja omadega vastuolus olevad huvid, väitis haldusmenetluses, et teatatud meede, millega ta võimaldas hagejal saada ülemäära suurt hüvitist, kujutas endast siseturuga kokkusobimatut riigiabi. Selles kontekstis oli eriti oluline, et komisjon võimaldanuks hagejal tulemuslikult esitada oma märkused, selleks et tagada, et komisjonile edastataks teave, mis võib tõendada, et teatatud meede ei ole riigiabi või ei ole siseturuga kokkusobimatu riigiabi. Kõnealune menetluslik kohustus oli seda enam oluline, et hagejal oli kiirtee A2 asjaomasel lõigul kiirteemaksust vabastamise tõttu õigus saada hüvitist ning et liikmesriigi kohtus oli Poola Vabariigi vastu pooleli kohtuasi selle hüvitise suuruse üle. Niisuguses olukorras oleks komisjon pidanud üles näitama erilist hoolsust, selleks et järgida hageja õigust olla kaasatud haldusmenetlusse.
Kuigi komisjon avaldas algatamise otsuse
Euroopa Liidu Teatajas
ja palus hagejal sellega seoses esitada märkused, ei andnud ta aga hagejale seejärel võimalust märkusi esitada nende kolme aasta jooksul, mis eelnesid vaidlustatud otsusele. Seevastu ilmneb kõnealuse otsuse põhjendustest 8–13, et pärast seda, kui komisjon sai 7. oktoobril 2014 hageja märkused, vahetas komisjon Poola Vabariigiga korduvalt teavet, ilma et hagejat oleks menetlusse kaasatud. Konkreetselt edastas komisjon hageja märkused Poola Vabariigile 26. novembril 2014 ning sai viimase märkused 23. veebruaril 2015. Seejärel palus komisjon Poola Vabariigilt täiendavat teavet 26. juuni 2015. aasta ja 20. aprilli 2016. aasta kirjaga, millele viimane vastas 10. ja 17. juuli 2015. aasta ning 18. mai 2016. aasta kirjaga. Lõpuks osalesid komisjoni teenistused ja Poola ametivõimud 7. detsembril 2016 telekonverentsil, mille järel palus komisjon Poola Vabariigilt uuesti täiendavat teavet, mille viimane edastas 23. mail 2017.
Eespool punktis 58 viidatud erilistel asjaoludel, ja võttes arvesse pärast algatamisotsust Poola Vabariigiga toimunud teabe vahetamise kestust ja intensiivsust, oleks komisjon uuesti pidanud hagejale andma võimaluse esitada märkused. Kuna komisjon ei kaasanud hagejat kohaselt haldusmenetlusse pärast seda, kui ta oli saanud hageja 7. oktoobri 2014. aasta märkused, ei näidanud ta üles erilist hoolsust, milleks ta käesolevas asjas oli kohustatud.
Siiski ei saa asjaolu – nii kahetsusväärne, kui see ka ei oleks –, et komisjon jättis hageja kaasamata teabe vahetamisse, mis Poola Vabariigiga toimus pärast algatamise otsust, endaga kaasa tuua vaidlustatud otsuse tühistamist, kuna käesoleva juhtumi asjaoludel ei oleks olukorras, kui hagejat ei oleks kaasamata jäetud, komisjoni õiguslik analüüs vaidlustatud otsuses saanud olla teistsugune.
Nimelt tuleb esiteks märkida, et 20. septembril 2014 avaldas komisjon
Euroopa Liidu Teatajas
algatamise otsuse ning palus huvitatud pooltel esitada teatatud meetme kohta oma märkused, mida hageja tegi 7. oktoobril 2014.
Sellega seoses tuleb tõdeda, et algatamise otsus, milles piisavalt täpselt mainitakse käesoleva juhtumi asjakohaseid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, sisaldab esialgset hinnangut ning toob ära põhjused, mille tõttu komisjon kahtleb hagejale antud hüvitise arvutamise meetodis, selle hüvitise suuruses ja teatatud meetme kokkusobivuses siseturuga. Algatamise otsuses on eelkõige selle põhjendustes 76–78 märgitud, et esiteks puudutasid komisjoni kahtlused nimelt tegeliku kiirteemaksu mudeli kohast sisemist tasuvusläve, teiseks kasutas hageja Poola Vabariigi sõnul äsjasema 2004. aasta liiklus- ja tuluuuringu asemel 1999. aasta oma ning kolmandaks, kuna kiirteemaksu mudeli kohane sisemine tasuvuslävi oli kõrgem kui projekti sisemine tasuvuslävi enne varjatud teemaksu süsteemi, tõi see kaasa ülemäärase hüvitise maksmise.
Teiseks selgub toimikumaterjalidest, et vaidlustatud otsuses ei tuginenud komisjon asjaoludele või nende asjaolude õiguslikule kvalifikatsioonile, mis on tema õiguslikus analüüsis olulised eespool punktis 56 meelde tuletatud kohtupraktika tähenduses ja mida ei mainitud algatamise otsuses või millest Poola Vabariik ei teatanud pärast algatamise otsust.
Kolmandaks tuleb hageja argument, et vahekohtumenetluses esitatud tõendeid oleks komisjon pidanud analüüsima menetluse ettevalmistavas etapis, kõrvale lükata põhjusel, et hageja ei täpsusta kõnealuste tõendite laadi ning lisaks oli komisjoni nõuetekohaselt teavitatud vahekohtuotsuse olemasolust ja sisust, nagu ilmneb vaidlustatud otsuse põhjendusest 46 ja hageja 7. oktoobri 2014. aasta märkustest.
[…]
Eespool toodust selgub, et komisjon on algatamise otsuses oma analüüsi käigus piisavalt määratlenud ja seejuures andnud hagejale võimaluse edastada talle kogu vajalik teave asjaolude kohta ning nende asjaolude õigusliku kvalifitseerimise kohta, mis on vaidlustatud otsuses olulised. Samuti nähtub sellest, et vastupidi hageja väidetule ei ole tõendatud, et kui komisjon oleks hagejal võimaldanud uuesti esitada märkusi, sest Poola Vabariigiga toimus teabe vahetamine pärast algatamise otsust, siis oleks see võinud mõjutada vaidlustatud otsuse õiguslikku analüüsi, mistõttu ei saa selle võimaluse andmata jätmine kaasa tuua viimati nimetatud otsuse tühistamist.
Järelikult tuleb esimene väide tagasi lükata.
[…]

Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (üheksas koda)
otsustab:

1.
Jätta hagi rahuldamata.

2.
Jätta Autostrada Wielkopolska S.A. kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Euroopa Komisjoni kohtukulud.

3.
Jätta Poola Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.

Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 24. oktoobril 2019 Luxembourgis.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.
(
)	Esitatud on üksnes käesoleva kohtuotsuse punktid, mille avaldamist peab Üldkohus otstarbekaks.