CELEX: 62020TJ0757
Fonction publique
Fonctionnaires
Sanction disciplinaire
Blâme
Article 21 bis du statut
Erreur d’appréciation

Le litige concerne la requérante, OT, fonctionnaire du Parlement européen, à laquelle celui-ci a infligé un blâme pour avoir signé deux notes admettant le recours à la procédure négociée sans publication préalable lorsqu’elle était agent temporaire au sein du Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO).
A.

EASO
L’EASO, dont le siège se trouve à La Valette (Malte), a été créé par le règlement (UE) n
o
439/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 19 mai 2010 (
JO 2010, L 132, p. 11
), afin de contribuer à améliorer la mise en œuvre du régime d’asile européen commun (RAEC), de renforcer la coopération pratique en matière d’asile entre les États membres et d’apporter un appui opérationnel aux États membres dont les régimes d’asile et d’accueil sont soumis à des pressions particulières ou de coordonner la fourniture de cet appui. Depuis 2015, l’EASO apporte notamment un soutien à la Grèce dans le contexte de la crise migratoire.
À l’époque des faits, l’EASO était divisé en trois départements : le département « Appui en matière d’asile » (DAS), le département « Opérations » (DOP) et le département « Administration » (DOA). Ce dernier comportait un secteur « Finances » et un secteur « Marchés publics ».
B.

Position de la requérante au sein de l’EASO
D’avril à octobre 2016, la requérante, fonctionnaire au Parlement depuis 2004, a été détachée dans l’intérêt du service auprès de l’EASO.
Le 1
er
novembre 2016, elle a pris un congé pour convenance personnelle auprès du Parlement et a été engagée par l’EASO en tant qu’agent temporaire en qualité de cheffe du département « Appui en matière d’asile ».
À partir du mois de mai 2017, la requérante a assuré, en outre, avec le chef du département « Administration », la gestion journalière du département « Opérations », dont la cheffe, A, était absente pour cause de maladie.
Le 16 juillet 2017, la requérante, tout en restant cheffe du département « Appui en matière d’asile », a été désignée cheffe du département « Opérations » ad interim et l’est restée jusqu’à sa démission, le 31 juillet 2018.
Le 1
er
septembre 2018, la requérante a repris ses fonctions au Parlement.
C.

Notes litigieuses
En octobre 2016, l’EASO a, en concertation avec les autorités grecques, décidé de déplacer hors des camps pour les réfugiés
(hotspots)
de Mória (Lesbos, Grèce) et de Vial (Chios, Grèce) les centres de réception et d’identification qu’il gérait avec le service grec d’asile.
Le 22 février 2017, A, a signé une « note d’exception », dont il ressortait que le bâtiment destiné à abriter les services de l’EASO serait loué pour trois ans à une société qui réaliserait également des travaux de réparation et de construction. Le coût de l’opération, entretien compris, était évalué à 351120 euros.
Le point 1 de ladite note expliquait que des émeutes et des grèves avaient éclaté dans les camps pour les réfugiés, posant des problèmes de sécurité pour les personnes y travaillant et entraînant l’interruption des activités qui s’y déroulaient, et que, en conséquence, plusieurs États membres avaient demandé le déplacement des experts en dehors de ces camps, sous peine de les rappeler. Le gouvernement grec s’était joint à cette demande.
Le point 2 de la note indiquait en outre ce qui suit :
« En raison des contraintes de temps, il est jugé nécessaire de procéder à la signature du contrat sans suivre la procédure de passation de marché appropriée. »
Le 11 mai 2017, la requérante a, en tant que cheffe du département « Appui en matière d’asile », signé un premier amendement à cette note (ci-après la « note du 11 mai 2017 ») pour la location à la même personne des mêmes bâtiments pendant quatre ans et la réalisation de travaux supplémentaires, dont la construction de douze espaces de travail additionnels. Le coût de l’opération était cette fois évalué à 655609,85 euros.
Le choix de la procédure était justifié de la même façon que dans la note de A du 22 février 2017.
Le 11 juin 2017, la requérante a en outre signé, en tant que cheffe du département « Opérations » ad interim, une note (ci-après la « note du 11 juin 2017 ») pour la location d’un bâtiment à une société sur l’île de Chios pour une période de quatre ans, ainsi que pour la réalisation de travaux dans ce bâtiment. Le montant de l’opération était évalué à 1040609,85 euros.
La situation justifiant cette note était décrite dans les mêmes termes que ceux des notes des 22 février et 11 mai 2017.
Au point 2, la note du 11 juin 2017 indiquait que six immeubles avaient été identifiés avec les autorités grecques, mais que le bâtiment choisi avait été considéré comme le plus approprié notamment en raison de son emplacement et de sa taille.
La note du 11 juin 2017 ajoutait ce qui suit au point 4 :
« En raison des contraintes de temps et de l’urgence du problème, il est jugé nécessaire de procéder à la signature du contrat sans suivre la procédure de passation de marché appropriée.
La conclusion directe du contrat pour les bâtiments a été déterminée par un certain nombre de facteurs tels que des considérations de sécurité, la nécessité d’assurer la continuité des activités, l’emplacement des bâtiments existants sur l’île de Chios, l’acceptation sociale locale et surtout la demande des autorités helléniques. Ces exigences ont prédéterminé le recours à la passation directe de marchés pour le contrat de location qui en a résulté. »
Les contrats de location pour les bâtiments des îles de Lesbos et de Chios ont été signés respectivement les 16 juin et 10 août 2017.
D.

Enquête de l’OLAF
Le 6 juin 2017, l’Office de lutte antifraude (OLAF) a ouvert une enquête contre le directeur exécutif de l’EASO concernant le non-respect des règles relatives aux marchés publics, des procédures de recrutement, des règles relatives à la protection des données et de l’interdiction de harcèlement.
Par courrier du 5 décembre 2017, la requérante a été informée que l’enquête de l’OLAF était élargie à d’autres personnes, dont elle-même.
Le 19 février 2018, la requérante a été entendue par l’OLAF en application de l’article 9, paragraphe 2, du règlement (UE, Euratom) n
o
883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF et abrogeant le règlement (CE) n
o
1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) n
o
1074/1999 du Conseil (
JO 2013, L 248, p. 1
).
Le 27 juillet 2018, la requérante a été invitée à présenter ses observations sur le résumé des faits établi par l’OLAF conformément à l’article 9, paragraphe 4, du règlement n
o
883/2013, ce qu’elle a fait dans un courrier du 17 août 2018.
Par lettre du 28 novembre 2018, l’OLAF a, conformément à l’article 11, paragraphes 1 et 4, du règlement n
o
883/2013, transmis au secrétaire général du Parlement une recommandation d’ouvrir une procédure disciplinaire à l’encontre, notamment, de la requérante pour le non-respect des obligations prévues aux articles 21 et 21 bis du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »).
Il résulte du résumé des faits de l’OLAF, communiqué à la requérante le 27 juillet 2018, qu’il lui était notamment reproché d’être intervenue dans des procédures qui ne respectaient pas les règles sur les marchés publics, d’une part, en ce qu’il avait été fait usage de procédures exceptionnelles fondées sur l’urgence, alors que des périodes de huit et dix mois s’étaient écoulées entre la décision de louer les bâtiments concernés et la conclusion des contrats, et, d’autre part, en ce qu’il n’avait pas été procédé à une étude de marché adéquate.
L’OLAF a en outre constaté que, pour le bâtiment de l’île de Lesbos, le coût estimé en août 2017 s’élevait à 811478 euros, alors que le budget provisionnel était de 351120 euros en février 2017, et que, pour le bâtiment de l’île de Chios, il y avait eu une dépense injustifiée de l’ordre de 85000 euros au minimum.
E.

Procédure disciplinaire
Par lettre du 4 février 2019, le secrétaire général du Parlement a informé la requérante que, à la suite des recommandations de l’OLAF, il avait décidé, conformément aux articles 1 et 2 de l’annexe IX du statut et à l’article 2 des dispositions générales d’exécution, du 18 mai 2004, relatives aux procédures disciplinaires et aux enquêtes administratives (ci-après les « dispositions générales d’exécution »), d’ouvrir une enquête administrative à son égard pour avoir, le cas échéant, manqué à l’obligation qui lui était faite par l’article 21 bis du statut de signaler l’existence d’irrégularités et de fautes graves pendant la période au cours de laquelle elle était affectée à l’EASO.
Le 7 mars 2019, la requérante a été entendue par les personnes désignées par le secrétaire général du Parlement pour conduire l’enquête administrative.
Le 29 mars 2019, la requérante a communiqué aux enquêteurs des observations complémentaires à ses déclarations du 7 mars 2019.
Le 7 juin 2019, les enquêteurs du Parlement ont, conformément à l’article 2, paragraphe 3, des dispositions générales d’exécution, établi le rapport de fin d’enquête administrative, dans lequel ils ont estimé que la requérante avait manqué à l’article 21 bis du statut, en ne signalant pas à sa hiérarchie ou aux autorités compétentes le non-respect des règles financières pour la signature des deux contrats concernant les bâtiments des îles de Lesbos et de Chios. Le non-respect des règles financières était double : d’une part, « le recours aux procédures d’exception n’était pas strictement requis en raison du temps dont disposait l’Agence qui lui permettait de conduire une procédure normale » et, d’autre part, « aucune véritable prospection du marché local [n’avait] été faite, ce qui [avait] conduit à des choix contestables ». Les enquêteurs ont également estimé que, en tant que fonctionnaire expérimentée, juriste de formation, la requérante savait ou aurait dû savoir que les règles financières n’étaient pas respectées.
Par courrier du 18 juin 2019, le Parlement a, conformément à l’article 2, paragraphe 2, de l’annexe IX du statut et à l’article 2, paragraphe 3, des dispositions générales d’exécution, communiqué ce rapport à la requérante et informé celle-ci que le secrétaire général du Parlement avait décidé de procéder à l’audition préalable à toute procédure disciplinaire, conformément à l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe IX du statut et à l’article 3 des dispositions générales d’exécution.
Par courriel du 9 juillet 2019, la requérante a communiqué ses observations sur le rapport d’enquête.
Le 10 juillet 2019, la requérante a été entendue par le directeur général du personnel en application de l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe IX du statut et de l’article 3 des dispositions générales d’exécution.
Par lettre du 8 novembre 2019, le secrétaire général du Parlement a informé la requérante de sa décision de ne pas saisir le conseil de discipline, étant donné qu’il y « avait lieu de prendre en considération tant les conditions particulièrement difficiles dans lesquelles [elle avait] exercé [ses] fonctions, dans un contexte de crise humanitaire dans les îles grecques impliquant au niveau opérationnel des réponses immédiates, que le fait [qu’elle ne soit] intervenue qu’à la fin des deux procédures en question, respectivement un et deux mois avant leurs termes ». Il l’a en outre informée qu’il avait néanmoins l’intention de lui infliger un blâme pour ne pas avoir signalé à sa hiérarchie ou aux autorités compétentes les situations de non-respect du règlement financier et avoir ainsi manqué aux obligations résultant de l’article 21 bis du statut. Par conséquent, il l’a invitée à lui faire parvenir ses éventuels commentaires conformément à l’article 11 de l’annexe IX du statut.
Par courriel du 22 novembre 2019, la requérante a transmis ses observations au secrétaire général du Parlement.
Par décision du 19 décembre 2019 (ci-après la « décision attaquée »), communiquée par lettre du 9 janvier 2020, le secrétaire général du Parlement a infligé un blâme à la requérante pour ne pas avoir « signalé à sa hiérarchie ou aux autorités compétentes les situations de non-respect du règlement financier, qui port[ai]ent sur la violation de l’article 21 bis du statut ».
Le courrier par lequel cette décision a été communiquée à la requérante indiquait ce qui suit :
« Avant de prendre ma décision, outre tous les éléments du dossier, j’ai analysé très attentivement ceux que vous m’avez fait parvenir dans votre courrier du 22 novembre dans lequel vous insistiez sur le contexte particulier, empreint d’urgence liée à une crise humanitaire, lors de votre mission auprès de l’EASO. À ce titre, vous mentionnez, notamment, le recours très régulier aux procédures d’exception pour la passation de marchés dans ce contexte et le fait que vous avez reçu de vos collègues en charge des marchés et des opérations l’assurance que tout était conforme aux exigences réglementaires. J’ai noté également que, selon vous, votre intervention dans les dossiers était limitée et que votre charge de travail était alors très importante.
C’est pour cette raison que j’ai décidé de cette sanction, de faible sévérité eu égard aux faits que l’on vous reproche, prenant pleinement en compte, d’une part, les conditions particulièrement difficiles dans lesquelles vous avez eu à assumer vos fonctions et, d’autre part, le fait que vous n’êtes intervenue qu’en fin de procédure et que vous ne pouvez donc pas être tenue responsable des choix initiaux pour les passations de marchés. Il m’est revenu enfin que vos états de services pour le Parlement européen étaient par ailleurs irréprochables. »
Le 10 avril 2020, la requérante a, sur le fondement de l’article 90, paragraphe 2, du statut, introduit une réclamation contre la décision attaquée.
Par décision du 15 septembre 2020 (ci-après la « décision portant rejet de la réclamation »), notifiée à la requérante le même jour, le président du Parlement a rejeté la réclamation.
Dans la décision portant rejet de la réclamation, le président du Parlement a considéré ce qui suit :
« [I]l résulte du dossier et notamment des déclarations faites par votre cliente qu’elle a suivi l’instruction générale inhérente à sa fonction, qui était de donner suite aux dossiers financiers qui lui étaient soumis, sans se pencher sur le fond de ces mêmes dossiers, alors même que le recours à des procédures d’exception était systématique. De plus, votre cliente a déclaré s’être sentie obligée par sa hiérarchie de finir le travail commencé par ses collègues, que le directeur exécutif avait poussé et insisté fortement pour la mise en œuvre des projets pour septembre 2017 et qu’il voulait accélérer les procédures à tout prix. Il en résulte que l’existence d’ordres au sens de l’article 21 bis du [s]tatut est établie.
[V]otre cliente, juriste de formation, aurait dû se rendre compte, à la lecture de l’article 104 du règlement financier (le règlement n
o
966/2012) et de l’article 134, paragraphe 1, sous c), des règles d’application du règlement financier applicables l’époque des faits (le règlement n
o
1268/2012), des irrégularités et des conséquences auxquelles ces irrégularités pouvaient mener. En tant que juriste, elle était censée connaître le principe d’interprétation de textes juridiques selon lequel des exceptions à des règles générales sont à interpréter de façon restrictive. Or, l’article 104 du règlement financier est à lire conjointement à l’article 134, paragraphe 1, sous c), des règles d’application précité qui parle de “dans la mesure du strictement nécessaire” et de “urgence impérieuse résultant d’évènements imprévisibles”, ce qui aurait dû alerter votre cliente, d’autant plus qu’elle avait connaissance de l’existence de 36 notes d’exception en 2016, ce qui fait preuve d’un recours systématique difficilement compatible avec le libellé des deux dispositions précitées.
[…] »
II.

Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 21 décembre 2020, la requérante a introduit le présent recours.
Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 21 janvier 2021, la requérante a introduit une demande visant à obtenir l’anonymat. Le Tribunal a fait droit à cette demande par décision du 4 février 2021.
Le mémoire en défense, la réplique et la duplique ont été déposés, respectivement, les 24 mars, 7 mai et 21 juin 2021.
Sur proposition de la quatrième chambre, le Tribunal a décidé, en application de l’article 28 de son règlement de procédure, de renvoyer l’affaire devant une formation de jugement élargie.
Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre élargie) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure.
Par courriers des 9 août, 14 octobre et 10 novembre 2021, sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre), a, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 du règlement de procédure, invité le Parlement à déposer certains documents et a posé des questions aux parties. Celles-ci ont répondu à ces demandes dans le délai imparti.
Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 26 novembre 2021.
La requérante demande à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
annuler la décision attaquée et, pour autant que de besoin, la décision portant rejet de la réclamation ;
–
condamner le Parlement aux dépens.
Le Parlement demande à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
à titre principal, rejeter le recours comme partiellement irrecevable et comme partiellement non fondé ;
–
à titre subsidiaire, rejeter le recours comme non fondé dans son ensemble ;
–
condamner la requérante à l’ensemble des dépens.
III.

En droit
A.

Sur l’objet du litige
Dans son premier chef de conclusions, la requérante demande l’annulation, pour autant que de besoin, de la décision portant rejet de la réclamation.
Selon la jurisprudence, des conclusions en annulation formellement dirigées contre la décision de rejet d’une réclamation ont pour effet de saisir le Tribunal de l’acte contre lequel la réclamation a été présentée lorsqu’elles sont, en tant que telles, dépourvues de contenu autonome (arrêt du 6 avril 2006, Camós Grau/Commission,
T‑309/03
,
EU:T:2006:110
, point
; voir, également, arrêt du 13 juillet 2018, Curto/Parlement,
T‑275/17
,
EU:T:2018:479
, point
et jurisprudence citée).
En l’espèce, étant donné que la décision portant rejet de la réclamation ne fait que confirmer la décision attaquée, en précisant les motifs venant au soutien de celle-ci, il convient de constater que les conclusions en annulation de la décision portant rejet de la réclamation sont dépourvues de contenu autonome et qu’il n’y a donc pas lieu de statuer spécifiquement sur celles-ci. Toutefois, dans l’examen de la légalité de la décision attaquée, il est nécessaire de prendre en considération la motivation figurant dans la décision portant rejet de la réclamation, cette motivation étant censée coïncider avec celle de la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt du 30 avril 2019, Wattiau/Parlement,
T‑737/17
,
EU:T:2019:273
, point
et jurisprudence citée).
Font également partie de la motivation de la décision attaquée les considérations figurant dans la lettre du 9 janvier 2020, par laquelle cette décision a été communiquée à la requérante. En effet, la décision attaquée et sa lettre d’accompagnement émanent toutes deux du secrétaire général du Parlement et ont été envoyées le même jour à la requérante.
B.

Sur les moyens et arguments invoqués
La requérante invoque deux moyens. Le premier est tiré de l’erreur manifeste d’appréciation et de la violation de l’article 21 bis du statut et comporte trois branches. Quant au second, il est tiré d’un défaut de motivation de la décision attaquée quant aux raisons pour lesquelles la requérante savait ou aurait dû savoir que le règlement (UE, Euratom) n
o
966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n
o
1605/2002 du Conseil (
JO 2012, L 298 p. 1
, ci-après le « règlement financier ») et le règlement délégué (UE) n
o
1268/2012 de la Commission, du 29 octobre 2012, relatif aux règles d’application du règlement n
o
966/2012 (
JO 2012, L 362, p. 1
, ci-après les « règles d’application du règlement financier ») avaient été violés.
1.

Sur l’obligation de signalement figurant à l’article 21 bis du statut
L’article 21 bis, paragraphe 1, du statut, auquel, selon le Parlement, la requérante a manqué, prévoit ce qui suit :
« 1.   Lorsqu’un ordre reçu lui paraît entaché d’irrégularité, ou s’il estime que son exécution peut entraîner de graves inconvénients, le fonctionnaire en avise son supérieur hiérarchique direct, qui, si l’information est transmise par écrit, répond également par écrit. Sous réserve du paragraphe 2, si ce dernier confirme l’ordre, mais que le fonctionnaire juge cette confirmation insuffisante au regard de ses motifs de préoccupation, il en réfère par écrit à l’autorité hiérarchique immédiatement supérieure. Si celle-ci confirme l’ordre par écrit, le fonctionnaire est tenu de l’exécuter à moins qu’il ne soit manifestement illégal ou contraire aux normes de sécurité applicables.
2.   Si son supérieur hiérarchique direct estime que l’ordre ne souffre aucun délai, le fonctionnaire est tenu de l’exécuter, à moins qu’il ne soit manifestement illégal ou contraire aux normes de sécurité applicables. Sur la demande du fonctionnaire, le supérieur hiérarchique direct est tenu de donner tout ordre de ce type par écrit.
3.   Le fonctionnaire qui signale à ses supérieurs des ordres qui lui paraissent entachés d’irrégularité, ou dont il estime que l’exécution peut entraîner de graves inconvénients ne subit aucun préjudice à ce titre. »
Le paragraphe 1 de cette disposition, d’une part, permet à un fonctionnaire qui a reçu un ordre lui paraissant illégal de se soustraire à celui-ci moyennant le respect de la procédure qui y est décrite et, d’autre part, crée à l’égard de ce fonctionnaire une obligation de signaler cet ordre à sa hiérarchie en suivant la même procédure.
C’est ce second aspect de l’article 21 bis du statut qui est en cause dans la présente affaire.
2.

Sur le contenu des décisions disciplinaires concernant un manquement à l’article 21 bis du statut
Il convient de rappeler que l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, l’article 296 TFUE et l’article 25, deuxième alinéa, du statut ont pour objectif, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour apprécier le bien-fondé de l’acte lui faisant grief et, d’autre part, d’en rendre possible le contrôle juridictionnel (arrêts du 26 novembre 1981, Michel/Parlement,
195/80
,
EU:C:1981:284
, point
, et du 19 novembre 2014, EH/Commission,
F‑42/14
,
EU:F:2014:250
, point
).
La question de savoir si une décision imposant une sanction disciplinaire satisfait à ces exigences doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais également de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir, en ce sens, arrêts du 19 mai 1999, Connolly/Commission,
T‑34/96 et T‑163/96
,
EU:T:1999:102
, point
, et du 21 octobre 2015, AQ/Commission,
F‑57/14
,
EU:F:2015:122
, F‑57/14, point 113).
Selon la jurisprudence, il n’est pas exigé que l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN ») qui prend une décision en matière disciplinaire discute de manière systématique tous les points de fait et de droit qui ont été soulevés par l’intéressé au cours de la procédure (voir, en ce sens, arrêts du 19 mai 1999, Connolly/Commission,
T‑34/96 et T‑163/96
,
EU:T:1999:102
, point
, et du 30 mai 2002, Onidi/Commission,
T‑197/00
,
EU:T:2002:135
, point
). En effet, à défaut, l’administration serait dans l’obligation de répondre à l’argumentation du fonctionnaire, quand bien même celle-ci serait sans limites et dépourvue de toute pertinence.
En revanche, il est requis par la jurisprudence que l’AIPN mentionne de manière précise dans une telle décision les faits retenus à la charge du fonctionnaire ainsi que les considérations qui l’ont amenée à choisir la sanction qui a été imposée (arrêt du 21 octobre 2015, AQ/Commission,
F‑57/14
,
EU:F:2015:122
, point
).
Dans le cas où le manquement reproché à un fonctionnaire consiste dans une violation de l’article 21 bis du statut, les règles rappelées aux points 58 à 61 ci-dessus obligent l’AIPN à indiquer en quoi, selon elle, consistait l’irrégularité de l’ordre que le fonctionnaire concerné n’a pas signalé à sa hiérarchie et les raisons pour lesquelles cet ordre aurait dû lui paraître entaché d’une telle irrégularité, l’obligeant ainsi à le signaler. Ces éléments sont en effet constitutifs du manquement reproché au fonctionnaire.
L’AIPN doit en outre mentionner dans la décision disciplinaire les circonstances atténuantes et aggravantes qui justifient le choix de la sanction, de manière que le juge puisse vérifier, lorsqu’une demande lui est adressée en ce sens, que celle-ci n’est pas manifestement disproportionnée par rapport au manquement reproché à l’intéressé.
À défaut des mentions citées aux points 62 et 63 ci-dessus, l’intéressé serait dans l’impossibilité d’exercer efficacement ses droits de la défense. En conséquence, sur les points concernés, un renvoi général aux documents de la procédure disciplinaire, lesquels contiennent de nombreux autres éléments, n’est pas suffisant.
3.

Sur le premier moyen
Le premier moyen comporte trois branches dans lesquelles la requérante soutient que le Parlement a violé l’article 21 bis du statut et a commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant qu’elle avait reçu un ordre au sens de cette disposition (première branche), en considérant qu’elle savait ou aurait dû savoir que le règlement financier et ses règles d’application avaient été méconnues (deuxième branche) et en lui infligeant une sanction disciplinaire (troisième branche).
a)

Sur la première branche du premier moyen
Dans la première branche du premier moyen, la requérante estime que l’AIPN du Parlement a violé l’article 21 bis du statut et a commis une erreur manifeste d’appréciation, au motif qu’elle n’avait pas reçu un ordre spécifique du directeur exécutif de l’EASO de signer les notes des 11 mai et 11 juin 2017 (ci-après les « notes litigieuses »), mais que, en signant ces notes, elle s’était bornée à remplir ses fonctions.
Dans le mémoire en défense, le Parlement soutient que, tant pour l’immeuble de Chios que pour l’immeuble de Lesbos, il résulte des déclarations faites par la requérante au cours de l’enquête, d’un courriel du directeur exécutif du 1
er
avril 2017 et de la requête que son intervention dans la passation des marchés a été précédée d’« instructions précises » du directeur exécutif de l’EASO, qui ont constitué des ordres pour la requérante au sens de l’article 21 bis du statut.
Dans la réplique, la requérante fait valoir que cette argumentation est irrecevable parce qu’elle comporte une substitution de motifs par rapport à ceux qui figuraient dans la décision portant rejet de la réclamation. Dans cette dernière, le président du Parlement aurait affirmé qu’il résultait du dossier et des déclarations de la requérante qu’elle avait suivi « l’instruction générale » inhérente à sa fonction, qui était de donner suite aux dossiers financiers qui lui étaient soumis, sans se pencher sur le fond de ces mêmes dossiers, alors même que le recours à des procédures d’exception était systématique.
Quant au fond, la requérante estime que les documents cités par le Parlement dans le mémoire en défense ne prouvent pas qu’elle a reçu du directeur exécutif de l’EASO un ordre au sens de l’article 21 bis du statut.
Le Parlement conteste ces deux arguments.
1)

Sur la recevabilité de l’argumentation développée par le Parlement dans le mémoire en défense
Selon la jurisprudence applicable en matière de fonction publique, l’institution défenderesse n’est pas autorisée à substituer une motivation entièrement nouvelle à la motivation initiale erronée de l’acte attaqué, mais elle peut, en cours d’instance, apporter des précisions aux motifs préalablement exposés (voir, en ce sens, arrêt du 24 avril 2017, HF/Parlement,
T‑584/16
,
EU:T:2017:282
, point
et jurisprudence citée).
En l’espèce, dans la décision portant rejet de la réclamation, le président du Parlement a considéré que l’existence d’un ordre au sens de l’article 21 bis du statut était établie non seulement parce qu’il ressortait du dossier, et notamment des déclarations faites par la requérante, qu’elle avait « suivi l’instruction générale inhérente à sa fonction, qui était de donner suite aux dossiers financiers qui lui étaient soumis, sans se pencher sur le fond de ces mêmes dossiers », mais également parce qu’elle avait déclaré « qu’elle s’était sentie obligée par sa hiérarchie de finir le travail commencé par ses collègues, que le directeur exécutif avait poussé et insisté fortement pour la mise en œuvre des projets pour septembre 2017 et qu’il voulait accélérer les procédures à tout prix ».
C’est l’ensemble de cette affirmation et non pas seulement sa première partie que le Parlement a précisée en indiquant dans le mémoire en défense qu’il résultait des différents documents mentionnés au point 67 ci-dessus que la requérante avait reçu des instructions précises du directeur exécutif de l’EASO.
Il y a lieu dès lors de considérer que, en apportant ces précisions dans le mémoire en défense, le Parlement n’a pas substitué à la motivation figurant dans la décision attaquée une motivation qui serait nouvelle au sens de la jurisprudence citée au point 71 ci-dessus.
Il s’ensuit que l’argumentation développée par le Parlement dans le cadre du mémoire en défense doit être considérée comme étant recevable.
2)

Sur le bien-fondé de la première branche du premier moyen
Dans le mémoire en défense, le Parlement explique que, pour établir que la requérante avait reçu un ordre au sens de l’article 21 bis du statut, il s’était appuyé sur les éléments suivants :
–
un mail du 1
er
avril 2017 émanant du directeur exécutif de l’EASO, qui contenait des instructions directes et précises sur la procédure à suivre et le choix des bâtiments ;
–
la déclaration faite par la requérante dans ses observations du 17 août 2018 sur le résumé des faits de l’OLAF, selon laquelle « [l]a procédure [avait] été effectuée par les départements “Administration” et “Opérations”, et elle [avait] été fortement dirigée par le directeur exécutif suivant ses échanges directs avec les autorités grecques au plus haut niveau » ;
–
la déclaration faite par la requérante lors de l’entretien du 9 juillet 2019 qui a eu lieu dans le cadre de la procédure administrative, selon laquelle son « directeur [s’était] entendu avec le gouvernement grec pour trouver un bâtiment », que sa direction « lui [avait adressé] des demandes urgentes de signature de documents », qu’« elle [s’était sentie] obligée de finaliser le travail initié par [s]es collègues en signant », qu’elle avait été « sollicitée une première fois, au mois de mai 2017 pour la signature d’un amendement à ce contrat, puis au mois de juin 2017, pour la signature d’une nouvelle note d’exception » ;
–
l’affirmation de la requérante figurant dans ses observations du 9 juillet 2019 sur le rapport d’enquête administrative, selon laquelle, « [q]uant à Chios, le directeur exécutif poussait avec insistance pour que la note d’exception soit signée ».
De ces éléments, il ressort que le directeur exécutif de l’EASO, qui était le supérieur hiérarchique de la requérante, a donné des instructions pour que le déplacement des bureaux de Lesbos et de Chios soit effectué le plus rapidement possible, que ces instructions sont parvenues à la requérante, même de manière indirecte, et qu’elles induisaient que cette dernière signe les notes litigieuses, ce qui constituait pour elle une obligation dans le cadre de l’exécution de ses fonctions. Ces éléments sont constitutifs d’un ordre au sens de l’article 21 bis du statut.
Ainsi que l’a relevé le Parlement, cette conclusion est corroborée par le point 34 de la requête, dans lequel la requérante a affirmé que « le directeur exécutif de l’EASO avait, fin 2016, pris la décision de lancer des procédures d’exception afin de déplacer physiquement le soutien opérationnel de l’EASO et du service grec d’asile hors desdits
hotspots
».
Cette conclusion est toutefois contestée par la requérante.
En premier lieu, elle fait valoir que le courriel du directeur exécutif de l’EASO du 1
er
avril 2017 a été adressé à l’ensemble des parties intéressées par la situation dans les camps pour les réfugiés et par le déplacement des centres de traitement des dossiers d’asile en dehors de ceux-ci et que, à supposer que ce courriel ait contenu des instructions, celles-ci auraient été destinées à A, cheffe du département « Opérations », qui y aurait d’ailleurs répondu le 3 avril 2017, sans la mettre en copie. De surcroît, le courriel du 1
er
avril 2017 aurait concerné l’île de Chios, et non celle de Lesbos.
À cet égard, il convient tout d’abord de relever que le courriel du 1
er
avril 2017 contient des instructions quant au déplacement des bureaux en dehors des camps pour les réfugiés et que la requérante fait partie de ses destinataires au même titre que les chefs des autres départements. S’il est vrai que, dans un premier temps, il intéressait principalement A, qui dirigeait le département « Opérations » et, à ce titre, devait signer la note demandée, il a par la suite également concerné la requérante lorsqu’il lui a été demandé de remplacer cette dernière.
Ensuite, il est inexact que le courriel de A du 3 avril 2017 qui s’en est suivi était un courriel de réponse au courriel du 1
er
avril 2017. Le courriel du 3 avril 2017 visait à faire exécuter les instructions du directeur exécutif par les personnes compétentes. Dès lors que, à ce moment-là, la requérante n’était pas chargée de cette exécution, il n’était pas anormal qu’A ne lui en ait pas réservé copie.
Enfin, si le courriel du 1
er
avril 2017 avait trait à titre principal à l’île de Chios, il concernait également l’île de Lesbos, puisqu’il indique à son septième alinéa que « [l]e ministre Mouzalas a souligné l’importance et l’urgence de la mise en place d’espaces de bureaux en dehors des camps de Chios et de Lesbos, et a assuré que le gouvernement grec apportera[it] son soutien en prenant toutes les dispositions nécessaires ».
Le premier argument de la requérante doit donc être rejeté.
En deuxième lieu, la requérante soutient que les « demandes urgentes de signature de documents » qu’elle a évoquées lors de son entretien du 7 mars 2019 dans le cadre de la procédure administrative ne faisaient pas référence aux notes litigieuses, mais faisaient partie d’un commentaire général, relatif au contexte d’urgence dans lequel elle avait été amenée à signer des centaines de documents de nature financière. De plus, ces demandes ne seraient pas provenues du directeur exécutif de l’EASO, mais du département « Administration » et, plus spécifiquement, de ses secteurs « Finances » et « Marchés publics ».
De même, quand la requérante a déclaré, lors de ce même entretien, qu’« [elle avait] été sollicitée une première fois, au mois de mai 2017 pour la signature d’un amendement [au] contrat [de Lesbos], puis au mois de juin 2017, [qu’]on [lui avait] demandé de signer une nouvelle note d’exception [pour Chios] », elle aurait également renvoyé à des sollicitations du département « Administration », et non du directeur exécutif de l’EASO, ainsi qu’il résulterait de l’ensemble de sa réponse.
Contrairement à ce que semble considérer la requérante, il n’est pas exigé par l’article 21 bis du statut que l’ordre entaché d’irrégularité soit adressé formellement, directement et individuellement au fonctionnaire ou à l’agent considéré comme ayant manqué à cette disposition, mais il suffit que celui-ci ait été dans l’obligation d’exécuter un acte illégal par la prise de connaissance d’instructions provenant de sa hiérarchie.
En conséquence, le fait que la demande de signature des notes litigieuses ait émané du département « Administration » et non directement du directeur exécutif de l’EASO est indifférent, dès lors qu’il est évident, à la lecture des autres éléments relevés par le Parlement, que les personnes de ce département agissaient à la suite des instructions données par ce directeur d’accélérer la mise en œuvre des projets concernés.
De même, il importe peu que les demandes de signatures n’aient pas porté spécifiquement sur les notes litigieuses, dès lors que celles-ci faisaient partie de ces demandes, ce que la requérante ne conteste pas.
Par conséquent, le deuxième argument de la requérante doit être rejeté.
En troisième lieu, la requérante fait valoir que, en déclarant dans ses observations du 9 juillet 2019 sur le rapport d’enquête administrative que, « [q]uant à Chios, le directeur exécutif poussait avec insistance pour que la note d’exception soit signée », elle faisait référence au contexte d’urgence résultant de la pression exercée par les États membres et le gouvernement grec.
Cette critique n’enlève rien au constat selon lequel le directeur exécutif de l’EASO attendait de la requérante qu’elle signe la note du 11 juin 2017 et que cette signature constituait, à ses yeux, une obligation.
Le troisième argument de la requérante doit donc également être écarté.
Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que le Parlement n’a pas violé l’article 21 bis du statut et n’a pas commis une erreur manifeste d’appréciation en estimant que la requérante avait reçu un ordre au sens de cette disposition.
La première branche du premier moyen doit ainsi être rejetée.
b)

Sur la deuxième branche du premier moyen
Dans la deuxième branche du premier moyen, la requérante soutient que le Parlement a commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant dans la décision portant rejet de la réclamation que, en tant que juriste de formation, elle savait ou aurait pu ou dû savoir, quand elle a signé les notes litigieuses, que les conditions requises par le règlement financier et l’article 134, paragraphe 1, sous c), de ses règles d’application n’étaient pas remplies.
À cet égard, la requérante fait valoir, premièrement, que l’EASO s’est trouvé dans une situation d’urgence impérieuse au sens de l’article 134, paragraphe 1, sous c), des règles d’application du règlement financier, qui lui permettait de recourir à la procédure négociée sans publication préalable, deuxièmement, que le choix de cette procédure n’avait fait l’objet d’aucune objection au sein de l’EASO et, troisièmement, qu’elle était intervenue en fin de processus décisionnel.
Aux termes de l’article 21 bis du statut, reproduit au point 55 ci-dessus, l’obligation de signalement qui pèse sur le fonctionnaire est subordonnée à la condition que l’ordre qu’il a reçu lui « paraisse » entaché d’irrégularité et, dans le cas où cet ordre a été confirmé par son supérieur hiérarchique, qu’il « juge » cette confirmation insuffisante au regard de ses motifs de préoccupation.
À cet égard, il y a lieu de relever que l’obligation, pour le fonctionnaire, de signaler l’ordre qui lui paraît entaché d’irrégularité à sa hiérarchie ne saurait être subordonnée à ce que cette irrégularité revête un caractère manifeste. En effet, l’article 21 bis, paragraphe 1, du statut attache des effets différents à l’ordre qui paraît entaché d’une irrégularité et à l’ordre entaché d’une illégalité manifeste. Alors que, dans le premier cas, le fonctionnaire qui a signalé l’ordre lui paraissant entaché d’irrégularité est en définitive tenu de l’exécuter si celui-ci est confirmé par l’autorité hiérarchique immédiatement supérieure, dans le second, il est autorisé à s’y soustraire en dépit d’une telle confirmation.
Toutefois, un simple doute quant à la régularité de l’ordre reçu par le fonctionnaire ne saurait suffire pour que celui-ci doive le signaler à sa hiérarchie. En effet, si le fonctionnaire était tenu, en vertu de l’article 21 bis du statut, de signaler à son supérieur hiérarchique direct et, le cas échéant, à l’autorité hiérarchique immédiatement supérieure, tout doute que lui inspirait un ordre reçu, le fonctionnement de l’administration risquerait d’être entravé par la remise en question d’une multitude d’ordres donnés par les supérieurs hiérarchiques à leurs subordonnés.
Ainsi, la responsabilité disciplinaire d’un fonctionnaire ne saurait être engagée, au titre d’un manquement à l’obligation prévue à l’article 21 bis du statut, si l’administration n’est pas en mesure d’établir, à tout le moins, que la régularité de l’ordre reçu était de nature à susciter un doute sérieux pour ce fonctionnaire, compte tenu notamment du degré de diligence attendu de lui dans l’exercice de ses fonctions et des circonstances dans lesquelles l’ordre a été porté à sa connaissance.
Ainsi, pour apprécier si le fonctionnaire concerné était tenu de signaler à sa hiérarchie un ordre lui paraissant entaché d’irrégularité en vertu de l’article 21 bis du statut, il convient de prendre en considération :
–
premièrement, l’accessibilité et la complexité des règles applicables ;
–
deuxièmement, la formation du fonctionnaire, son niveau de responsabilités au sein des institutions et des agences de l’Union européenne et son expérience ;
–
troisièmement, le contexte dans lequel cet ordre a été reçu.
C’est au moment où l’ordre a été reçu qu’il convient de se placer pour déterminer si celui-ci était susceptible de faire naître un doute sérieux, obligeant le fonctionnaire à le signaler.
1)

Sur l’accessibilité et la complexité des règles applicables
En l’espèce, il ressort de la décision portant rejet de la réclamation que, si le Parlement a considéré que la requérante savait ou aurait dû savoir que l’ordre reçu ne respectait pas l’article 104 du règlement financier et l’article 134, paragraphe 1, sous c), de ses règles d’application et, par conséquent, qu’elle a manqué à son obligation d’en aviser sa hiérarchie, c’est parce qu’elle était juriste de formation et qu’elle savait que 36 notes d’exception avaient été signées précédemment, « ce qui [faisait] preuve d’un recours systématique difficilement compatible avec le libellé des deux dispositions précitées ».
Cependant, ces éléments ne permettent pas de considérer que la requérante avait l’obligation de signaler l’ordre prétendument illégal à sa hiérarchie.
En effet, les marchés publics sont régis par des règles complexes dont la connaissance peut d’autant moins être exigée d’un juriste ayant reçu une formation générale que, comme il ressort de son article 2, paragraphe 1, point 5, et de son article 10, sous a), la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (
JO 2014, L 94, p. 65
), qui constitue le droit commun des marchés publics applicable dans les États membres, ne s’applique pas aux marchés immobiliers. En cela, cette directive se différencie du règlement financier et de ses règles d’application, applicables en l’espèce.
Si besoin en était, la complexité des règles relatives aux marchés publics serait attestée par le fait que, dans la décision portant rejet de la réclamation, le Parlement a reproché à la requérante de ne pas avoir signalé à sa hiérarchie que l’ordre était contraire à l’article 134, paragraphe 1, sous c), des règles d’application du règlement financier, qui énoncent les conditions auxquelles est soumis le recours à la procédure négociée sans publication préalable en cas d’urgence impérieuse, mais n’a pas mentionné l’article 134, paragraphe 1, sous g), desdites règles, qui, pour les marchés immobiliers, oblige le pouvoir adjudicateur à procéder à une prospection du marché local, alors même que, dans ses mémoires – mais non dans la décision attaquée –, il affirme que cette dernière disposition a également été transgressée par l’EASO. Cette omission montre toute la difficulté, pour un juriste non spécialisé, de maîtriser tous les aspects de la matière.
Par ailleurs, le fait que 36 notes d’exception avaient été établies avant que la requérante signe les notes litigieuses n’était pas suffisant pour fonder un doute sérieux sur la régularité de l’ordre qu’elle avait reçu. En effet, la qualification de ces notes de « notes d’exception » ne signifiait pas qu’elles étaient illégales, mais seulement qu’elles visaient à justifier le recours à une procédure d’attribution de marchés publics différente de la procédure ouverte ou restreinte qui, comme l’indique l’article 104, paragraphe 5, sous a), du règlement financier, est applicable à tout « achat » effectué par les institutions de l’Union.
Au contraire, il y a lieu de considérer que la fréquence de la rédaction de notes d’exception au sein de l’EASO était de nature à laisser penser à la requérante que les conditions pour recourir à une procédure négociée sans publication préalable étaient remplies, compte tenu des circonstances dans lesquelles l’EASO devait agir.
Ainsi, les motifs invoqués par le Parlement dans la décision attaquée pour justifier le fait que la requérante savait ou aurait dû savoir que l’ordre qu’elle avait reçu était illégal, et donc que la régularité de celui-ci présentait un doute sérieux, ne sont pas fondés.
2)

Sur la formation du fonctionnaire, son niveau de responsabilités au sein des institutions et des agences de l’Union et son expérience
Le Parlement soutient que la fonction exercée par la requérante impliquait, notamment par les informations auxquelles elle avait accès, qu’elle savait ou aurait dû savoir que l’ordre qu’elle avait reçu était entaché d’irrégularité.
À cet égard, le Parlement invoque trois arguments.
En premier lieu, il a fait valoir, à l’audience, que, si la requérante savait ou aurait dû savoir que l’ordre était illégal, c’est parce que, étant cheffe du département « Opérations » de l’EASO et ordonnateur, son niveau de responsabilités était élevé.
Cette justification ne se trouve cependant pas mentionnée dans la décision attaquée, et ce alors qu’il s’agit d’un élément essentiel pour considérer que la requérante était tenue à une obligation de signalement en vertu de l’article 21 bis du statut. Ainsi qu’il a été indiqué au point 62 ci-dessus, il importe en effet qu’apparaissent dans la décision qui inflige une sanction disciplinaire pour violation de l’article 21 bis du statut tous les éléments pour lesquels l’institution a considéré que l’ordre litigieux présentait un doute sérieux quant à sa légalité.
En tout état de cause, il importe de relever que, lorsqu’elle a signé les notes litigieuses, la requérante était cheffe du département « Appui en matière d’asile » et qu’il lui avait été demandé de remplacer sa collègue, cheffe du département « Opérations ». Ainsi qu’il résulte de l’annexe A 6 de la requête, la requérante n’est devenue cheffe ad interim de ce dernier département que le 16 juillet 2017, soit postérieurement à la signature des notes litigieuses. À cela s’ajoute que ce département n’abritait pas les secteurs « Finances » et « Marchés publics », lesquels relevaient du département « Administration ».
Par ailleurs, s’il est vrai que, en tant qu’ordonnateur, la requérante avait une responsabilité particulière, décrite par l’article 65, paragraphe 5, et l’article 66, paragraphe 1, du règlement financier et par l’article 44, paragraphe 1, de la décision n
o
20 du conseil d’administration de l’EASO, prise en application de l’article 37 du règlement n
o
439/2010, il convient de constater qu’elle avait été désignée comme telle le 20 avril 2017, soit quelques semaines avant de signer les notes litigieuses et, donc, qu’elle ne pouvait avoir acquis, au moment de ces signatures, une expérience importante dans le domaine des marchés publics. De plus, comme l’a relevé la requérante à l’audience, il résulte de l’article 44, paragraphe 2, et de l’article 45, paragraphe 1, de la décision n
o
20 susmentionnée que l’ordonnateur doit pouvoir compter sur des procédures de contrôles internes. En l’espèce, il n’est pas contesté que les notes litigieuses avaient été avalisées par les secteurs « Finances » et « Marchés publics » du département « Administration » de l’EASO.
L’argument du Parlement mentionné au point 113 ci-dessus doit donc être rejeté.
En deuxième lieu, le Parlement a soutenu, dans ses mémoires et à l’audience, que la preuve que la requérante savait ou aurait dû savoir que l’ordre était irrégulier et, donc, qu’elle était tenue d’en aviser sa hiérarchie était apportée par le fait que, en 2018, les travaux d’aménagement de l’immeuble de Chios avaient fait l’objet d’une procédure normale et que, au mois d’août 2018, elle avait pris des mesures pour régulariser les procédures concernant les deux immeubles.
Cet argument n’apparaît pas davantage dans la motivation de la décision attaquée, alors même qu’il est censé expliquer les raisons pour lesquelles l’ordre litigieux aurait dû paraître irrégulier (voir points 62 et 114 ci-dessus).
Par ailleurs, lesdites régularisations sont intervenues après la signature des notes litigieuses, de sorte que, contrairement à la règle énoncée au point 103 ci-dessus, elles ne se rapportent pas au contexte dans lequel l’ordre a été reçu.
En toute hypothèse, si la requérante a régularisé les différentes procédures, ce n’est pas parce que, au moment de signer les notes litigieuses, elle savait que l’ordre litigieux était illégal, mais parce que, en juillet et en août 2017, deux nouveaux chefs ont été nommés à la tête des secteurs « Finances » et « Marchés publics » du département « Administration » de l’EASO, lesquels ont attiré son attention sur les irrégularités prétendument commises. De plus, en décembre 2017, la requérante avait été informée par l’OLAF que celui-ci avait ouvert une enquête concernant des irrégularités et des fautes graves qui auraient été commises par le directeur exécutif et d’autres membres du personnel de l’EASO, en particulier dans des procédures de marchés publics. Plus précisément, le 17 août 2018, la requérante a fait valoir ses observations sur le résumé des faits qui lui avait été communiqué par l’OLAF (voir point 23 ci-dessus).
L’argument du Parlement mentionné au point 118 ci-dessus doit donc être écarté.
En troisième lieu, le Parlement soutient, dans le mémoire en défense, que le contrat pour l’immeuble de Chios avait été conclu contre l’avis de cadres supérieurs.
Outre que cette affirmation n’apparaît pas non plus dans la décision attaquée, mais seulement dans le résumé des faits de l’OLAF, elle n’a pas été précisée dans la suite de la procédure. Ainsi, les cadres supérieurs qui auraient été opposés au projet n’ont pas été identifiés et il n’a pas été établi que la requérante avait été informée de leur avis.
L’argument du Parlement mentionné au point 123 ci-dessus doit donc être rejeté.
Des considérations qui précèdent, il résulte que les éléments avancés par le Parlement en ce qui concerne la fonction et les responsabilités exercées par la requérante au sein de l’EASO ne permettent pas de considérer que la légalité de l’ordre reçu par cette dernière présentait un doute sérieux et que, par conséquent, elle devait le signaler à sa hiérarchie en application de l’article 21 bis du statut.
3)

Sur le contexte dans lequel l’ordre a été reçu
Les éléments invoqués par le Parlement ayant été écartés, il convient de relever, pour autant que de besoin, que, dans l’appréciation qu’il a effectuée du comportement sanctionné, le Parlement n’a pas pris en compte, à suffisance de droit, alors qu’elles ont joué un rôle déterminant dans le processus de signature des notes litigieuses, diverses circonstances dans lesquelles l’ordre prétendument illégal est intervenu.
En premier lieu, ainsi que la requérante l’a exposé dans ses mémoires sans que cela soit contesté par le Parlement, l’afflux massif de migrants fuyant la Syrie en guerre avait engendré une crise migratoire et humanitaire, notamment, dans les îles grecques de Lesbos et de Chios.
Plus spécifiquement, un incendie avait dévasté le camp pour les réfugiés de Moria, situé sur l’île de Lesbos, et les émeutes s’étaient multipliées dans ce camp ainsi que dans celui de Vial, situé sur l’île de Chios, de sorte que les conditions de travail étaient devenues de plus en plus dangereuses pour le personnel et les experts déployés sur ces deux îles par les États membres, à tel point que ceux-ci avaient commencé à rappeler ce personnel et ces experts.
Ces circonstances étaient constitutives d’une situation d’urgence, résultant de la nécessité d’assurer la sécurité du personnel et des experts déployés dans les îles de Lesbos et de Chios pour gérer l’afflux des migrants.
En deuxième lieu, ainsi qu’il a déjà été indiqué au point 116 ci-dessus, le choix de la procédure négociée sans publication préalable avait été validé par les secteurs « Finances » et « Marchés publics » du département « Administration » de l’EASO, qui étaient spécifiquement chargés de cette question. De plus, il n’avait fait l’objet d’aucune objection de la part du conseil d’administration de l’EASO ni de la Commission européenne, représentée dans ce conseil d’administration. Au contraire, ce dernier avait approuvé, ainsi qu’il ressort de son rapport d’activités pour l’année 2016, les 36 notes d’exception établies au cours de l’année concernée.
De plus, comme le souligne la requérante, les signatures des notes litigieuses sont intervenues au bout d’un processus décisionnel amorcé de longue date. Ainsi, lorsque, le 11 mai 2017, la requérante a signé la note concernant le bâtiment de l’île de Lesbos en remplacement de A, le choix des bâtiments avait été effectué dans des courriers de février 2017 pour Lesbos et en d’avril 2017 pour Chios, ainsi qu’il ressort des annexes à la requête A 19, A 20 et A 34. De plus, la note du 11 mai 2017 concernant le bâtiment de l’île de Lesbos a complété une première note signée par A le 22 février précédent pour y ajouter douze espaces de travail, atteindre les objectifs assignés par ladite note et assurer le respect des normes imposées par la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (
JO 2013, L 180, p. 60
).
En troisième lieu, au moment de la signature des notes litigieuses, la requérante faisait face à une charge de travail très importante en raison du fait qu’elle devait à la fois exercer la fonction de cheffe du département « Appui en matière d’asile » de l’EASO et assurer, certes avec le chef du département « Administration », la gestion journalière du département « Opérations », dont la cheffe, A, était absente pour cause de maladie.
Cette circonstance n’aurait pas seulement dû être prise en compte par le Parlement au titre des circonstances atténuantes pour déterminer la sanction devant être infligée à la requérante, mais elle aurait dû également être prise en considération pour déterminer si celle-ci avait violé l’article 21 bis du statut.
Sur la base de ces divers éléments, il apparaît que les circonstances dans lesquelles ont été signées les notes litigieuses ne permettaient pas de considérer que la requérante avait violé la disposition susmentionnée.
Cette position est critiquée par le Parlement qui soulève deux objections à l’encontre des observations mentionnées respectivement aux points 128 et 129 et aux points 131 et 132 ci-dessus.
Tout d’abord, le Parlement soutient que, si la situation présentait un caractère d’urgence, les procédures suivies pour la location des immeubles à Lesbos et de Chios ont duré respectivement huit et dix mois, de sorte que l’EASO aurait disposé de suffisamment de temps pour suivre une procédure de marché standard conformément au règlement financier et à ses règles d’application. La condition posée par l’article 134, paragraphe 1, sous c), de ces dernières, selon laquelle la situation d’urgence doit être incompatible avec les délais exigés en cas de mise en concurrence, n’aurait dès lors pas été remplie.
Cette argumentation n’est cependant pas pertinente. Dans le cadre de l’article 21 bis du statut, ce qui doit être démontré par l’institution n’est pas le caractère illégal de l’ordre, mais le fait que, malgré un doute sérieux quant à la légalité de celui-ci tel qu’il a été défini aux points 101 et 102 ci-dessus, le fonctionnaire n’a pas procédé à son signalement.
De plus, l’existence de ce doute sérieux ne saurait être appréciée en fonction de circonstances postérieures à la réception de l’ordre prétendument illégal (voir points 103 et 119 ci-dessus).
L’argumentation du Parlement doit donc être écartée.
Ensuite, le Parlement soutient que la responsabilité des fautes prétendument commises par le personnel des secteurs « Finances » et « Marchés publics » doit être imputée à la requérante. En effet, l’article 21, second alinéa, du statut indiquerait que la responsabilité propre des subordonnés ne dégage d’aucune de ses responsabilités le fonctionnaire chargé d’assurer la marche d’un service. De plus, l’article 65, paragraphe 5, du règlement financier disposerait que les agents chargés d’effectuer certaines opérations nécessaires à l’exécution du budget et à la reddition des comptes agissent sous la responsabilité de l’ordonnateur.
Cet argument ne saurait toutefois être retenu.
En effet, l’argumentation développée par le Parlement concernant l’article 21 du statut se révèle inopérante, dès lors que cette disposition suppose l’existence, entre les protagonistes, d’un lien hiérarchique, qui, en l’espèce, faisait défaut, puisque la requérante, cheffe du département « Appui en matière d’asile » de l’EASO, n’était pas le supérieur hiérarchique des personnes qui avaient préparé les notes litigieuses dans les secteurs « Finances » et « Marchés publics » du département « Administration ».
Quant à l’article 65, paragraphe 5, du règlement financier, outre qu’il doit être lu en rapport avec l’article 44, paragraphe 2, et l’article 45, paragraphe 1, de la décision n
o
20, rappelés au point 116 ci-dessus, il doit être tenu compte de ce que la requérante ne disposait, au moment de signer les notes litigieuses, que d’une courte expérience de la fonction d’ordonnateur.
En toute hypothèse, l’argumentation du Parlement n’enlève rien au fait que ni le conseil d’administration de l’EASO ni la Commission n’avaient émis d’objections à l’encontre de notes d’exception telles que les notes litigieuses.
L’argumentation du Parlement doit donc être écartée.
Des considérations qui précèdent, il résulte que le Parlement a méconnu l’article 21 bis du statut en estimant que la requérante savait ou aurait dû savoir que l’ordre qui lui avait été donné de signer les notes litigieuses était entaché d’une irrégularité.
c)

Sur la troisième branche du premier moyen
Dans la troisième branche du premier moyen, qui comporte deux griefs, la requérante soutient, à titre subsidiaire, c’est-à-dire pour le cas où le manquement à l’article 21 bis du statut serait considéré comme établi, que, compte tenu de l’importance de la charge de travail qu’elle devait assumer, le Parlement a commis une erreur manifeste d’appréciation en lui infligeant une sanction disciplinaire.
À cet égard, la requérante fait valoir que, à l’époque des faits, c’est-à-dire en mai et en juin 2017, elle devait gérer, d’une part, le département « Appui en matière d’asile » en vertu de son contrat et, d’autre part, le département « Opérations » de l’EASO, à la suite du congé de maladie de sa collègue, A. Ensemble, ces deux départements auraient regroupé plus de 200 personnes.
À ce titre, la requérante soutient qu’elle devait assumer, outre l’activité principale de ces départements, les évaluations de performance, les recrutements, le déploiement continu d’experts des États membres, la présidence des réunions programmées avec les points de contact des États membres, le suivi de la coopération croissante avec la Turquie et le suivi de la passation des marchés en liaison avec les départements « Administration » et « Opérations ».
Compte tenu de la charge de travail requise par ces activités, la requérante soutient qu’elle devait effectuer de très longues journées comme en attesteraient, d’une part, ses agendas et, d’autre part, le registre de ses entrées et de ses sorties.
Le Parlement considère que l’argumentation de la requérante est irrecevable et dépourvue de fondement.
1)

Sur la recevabilité de la troisième branche du premier moyen
Le Parlement estime que la troisième branche du premier moyen est irrecevable, car l’argument qu’elle contient n’aurait pas été soulevé par la requérante dans sa réclamation.
À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, la règle de concordance entre la réclamation précontentieuse et la requête contentieuse subséquente exige, sous peine d’irrecevabilité, qu’un moyen ou grief soulevé devant le juge de l’Union l’ait déjà été dans le cadre de la procédure précontentieuse, afin que l’AIPN ait été en mesure de connaître les critiques que l’intéressé formule à l’encontre de la décision contestée. Cette règle se justifie par la finalité même de la procédure précontentieuse, celle-ci ayant pour objet de permettre un règlement amiable des différends surgis entre les fonctionnaires et l’administration. Il s’ensuit que, dans les recours de fonctionnaires, les conclusions présentées devant le juge de l’Union ne peuvent contenir que des chefs de contestation reposant sur la même cause que celle sur laquelle reposent les chefs de contestation invoqués dans la réclamation, étant précisé que ces chefs de contestation peuvent être développés, devant le juge de l’Union, par la présentation de moyens et d’arguments ne figurant pas nécessairement dans la réclamation, mais s’y rattachant étroitement [voir arrêt du 16 juin 2021, Lucaccioni/Commission,
T‑316/19
,
EU:T:2021:367
, point
(non publié) et jurisprudence citée].
En l’espèce, il y a lieu de relever que, aux points 46 à 49 de sa réclamation, la requérante a invoqué l’argumentation mentionnée aux points 149 à 151 ci-dessus.
Certes, cette argumentation ne visait pas à démontrer que la sanction qui lui avait été infligée était excessive en violation de l’article 10, sous a), de l’annexe IX du statut, mais à établir que le fait de ne pas avoir procédé à des vérifications approfondies avant de signer les notes litigieuses ne pouvait être analysé comme constituant, à son égard, un manquement à l’article 21 bis du statut.
Toutefois, la jurisprudence indique que, la procédure précontentieuse ayant un caractère informel et les intéressés agissant en général à ce stade sans le concours d’un avocat, l’administration ne peut interpréter les réclamations de façon restrictive, mais doit au contraire, les examiner dans un esprit d’ouverture (arrêts du 7 mai 2019, WP/EUIPO,
T‑407/18
, non publié,
EU:T:2019:290
, point
, et du 8 septembre 2021, AH/Eurofound,
T‑630/19
, non publié,
EU:T:2021:538
, point
).
Par ailleurs, l’article 91 du statut, dont résulte la règle de concordance, n’a pas pour objet de lier, de façon rigoureuse et définitive, la phase contentieuse éventuelle, dès lors que le recours contentieux ne modifie ni la cause ni l’objet de la réclamation (arrêts du 7 mai 2019, WP/EUIPO,
T‑407/18
, non publié,
EU:T:2019:290
, point
, et du 14 décembre 2018, TP/Commission,
T‑464/17
, non publié,
EU:T:2018:1006
, point
).
Compte tenu du lien étroit existant entre la sanction infligée et l’établissement du manquement dans une procédure disciplinaire, et vu l’esprit d’ouverture qui doit présider à l’interprétation des réclamations en matière de fonction publique, il convient de considérer, conformément à la jurisprudence rappelée aux points 157 et 158 ci-dessus, que l’argumentation présentée dans la troisième branche du premier moyen est recevable.
2)

Sur le bien-fondé de la troisième branche du premier moyen
i)

Sur le premier grief, tiré de l’importance de la charge de travail qui incombait à la requérante au moment des faits
Dans un premier grief, la requérante reproche à l’AIPN du Parlement de n’avoir pas pris en compte, au titre des circonstances atténuantes, l’ampleur de la charge de travail qui lui incombait au moment des faits.
À cet égard, il convient de relever que, dans son courrier du 22 novembre 2019, la requérante a demandé au secrétaire général du Parlement de prendre en compte les circonstances suivantes : le contexte de crise humanitaire, le fait qu’elle était intervenue à la fin des deux procédures de marchés publics en cause, sa charge de travail exorbitante, amplement décrite, sa conduite tout au long de sa carrière et sa complète collaboration à tous les stades de l’enquête.
Dans la lettre d’accompagnement de la décision attaquée, du 9 janvier 2020, le secrétaire général du Parlement a affirmé avoir « analysé très attentivement tous les éléments que la requérante lui [avait] fait parvenir dans son courrier du 22 novembre 2019 », avoir « noté que sa charge de travail était alors très importante » et avoir « pleinement pris en compte les conditions particulièrement difficiles dans lesquelles elle avait eu à assumer ses fonctions ».
Dans ces conditions, il convient de considérer que, contrairement à ce que soutient la requérante, l’importance de la charge de travail qui lui incombait au moment des faits a été prise en compte par le secrétaire général du Parlement lorsqu’il a décidé d’adopter la décision lui infligeant une sanction.
ii)

Sur le second grief, concernant la décision du Parlement d’infliger une sanction à la requérante
Par l’argumentation mentionnée aux points 148 à 151 ci-dessus, la requérante met en cause, de manière plus générale, la décision de lui infliger une sanction. Elle estime que, quand bien même un manquement à l’article 21 bis du statut aurait dû être constaté, l’AIPN du Parlement aurait dû renoncer à lui infliger une sanction.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’article 10 de l’annexe IX du statut ne prévoit pas de rapport fixe entre les sanctions qui y sont indiquées et les catégories de manquements commis par les fonctionnaires (voir, en ce sens, arrêts du 5 juin 2019, Bernaldo de Quirós/Commission,
T‑273/18
, non publié,
EU:T:2019:371
, point
, et du 11 avril 2016, FU/Commission,
F‑49/15
,
EU:F:2016:72
, point
).
Toutefois, cette disposition exige, de manière explicite, l’existence d’une proportionnalité entre la sanction disciplinaire infligée et la gravité de la faute commise.
À cet effet, elle énonce, sans être exhaustif, des critères dont l’AIPN doit tenir compte dans le choix de la sanction pour se conformer à l’exigence de proportionnalité. Parmi ces critères figurent notamment « les circonstances dans lesquelles [la faute] a été commise ».
De ces éléments, la jurisprudence a déduit, au titre de la proportionnalité, que la détermination de la sanction devait être fondée sur une évaluation globale, à effectuer par l’AIPN dans le respect des critères figurant dans l’article 10 de l’annexe IX du statut, de tous les faits concrets et de toutes les circonstances propres à chaque cas d’espèce (voir, en ce sens, arrêts du 5 juin 2019, Bernaldo de Quirós/Commission,
T‑273/18
, non publié,
EU:T:2019:371
, point
, et du 11 avril 2016, FU/Commission,
F‑49/15
,
EU:F:2016:72
, point
).
Ainsi, l’AIPN doit établir, dans la décision infligeant la sanction, les raisons l’ayant amenée à imposer, au regard des faits et des circonstances de l’affaire, une sanction plutôt qu’une autre (voir points 61 et 63 ci-dessus).
De son côté, le juge de l’Union, lorsqu’il est saisi d’une question portant sur ce point, doit vérifier si les faits et circonstances particulières à l’affaire, mentionnés par l’AIPN dans la décision infligeant la sanction, relèvent des notions légales de circonstances aggravantes ou atténuantes (voir, en ce sens, arrêt du 9 juin 2021, DI/BCE,
T‑514/19
, sous pourvoi,
EU:T:2021:332
, point
).
Dans le cadre de son contrôle, le juge de l’Union doit également vérifier si la pondération des circonstances a été effectuée par l’autorité disciplinaire d’une façon proportionnée, que ces circonstances soient aggravantes ou atténuantes (voir, en ce sens, arrêts du 16 mars 2004, Afari/BCE,
T‑11/03
,
EU:T:2004:77
, point
, et du 9 septembre 2010, Andreasen/Commission,
T‑17/08 P
,
EU:T:2010:374
, points
et
).
Cette exigence découle de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux, selon lequel toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal.
Pour qu’il soit effectif, le recours implique en effet qu’une « peine » puisse être soumise au contrôle ultérieur d’un organe juridictionnel ayant le pouvoir de vérifier pleinement la proportionnalité entre la faute et la sanction lorsque cette dernière est imposée par une autorité administrative qui, comme cela est le cas pour le secrétaire général du Parlement en l’espèce, ne remplit pas elle-même les conditions prévues par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux (voir, en ce sens, arrêts du 15 mai 2012, Nijs/Cour des comptes,
T‑184/11 P
,
EU:T:2012:236
, point
et jurisprudence citée, et du 9 juin 2021, DI/BCE,
T‑514/19
, sous pourvoi,
EU:T:2021:332
, point
; voir également, en ce sens, Cour EDH, 31 mars 2015, Andreasen c. Royaume-Uni et 26 autres États membres de l’Union européenne, CE:ECHR:2015:0331DEC002882711, § 73).
En application de l’article 3 de l’annexe IX du statut, le secrétaire général du Parlement, lorsqu’il a décidé qu’un manquement à l’article 21 bis du statut devait être constaté à l’égard de la requérante, avait la possibilité de choisir, parmi les options suivantes, celle qui lui semblait la plus adéquate au vu des faits de l’espèce.
En premier lieu, il pouvait n’adopter aucune sanction disciplinaire [article 3, paragraphe 1, sous b), de l’annexe IX du statut].
En deuxième lieu, il pouvait, sans prononcer une telle sanction, décider d’adresser une mise en garde au fonctionnaire [article 3, paragraphe 1, sous b), de l’annexe IX du statut].
En troisième lieu, il pouvait ouvrir une procédure disciplinaire sans consultation du conseil de discipline, conduisant à l’imposition d’un avertissement par écrit ou d’un blâme [article 3, paragraphe 1, sous c), i), et article 11 de l’annexe IX du statut].
En quatrième lieu, il pouvait ouvrir une procédure disciplinaire devant le conseil de discipline, ce qui aurait permis d’infliger des sanctions plus sévères [article 3, paragraphe 1, sous c), ii), et article 9 de l’annexe IX du statut].
En l’espèce, il ressort du dossier que, le 8 novembre 2019, le secrétaire général du Parlement, en décidant d’infliger une sanction à la requérante sans saisir le conseil de discipline, s’est prononcé en faveur de la troisième option, indiquée au point 177 ci-dessus.
Dans la lettre d’accompagnement de la décision attaquée, du 9 janvier 2020, le secrétaire général du Parlement a justifié sa décision par les éléments suivants :
–
le contexte particulier, empreint d’urgence liée à une crise humanitaire ;
–
le recours très régulier par l’EASO aux procédures d’exception pour la passation de marchés dans ce contexte ;
–
le fait que la requérante avait reçu de ses collègues chargés des marchés et des opérations l’assurance que tout était conforme aux exigences réglementaires ;
–
l’intervention limitée et en fin de procédure de la requérante dans les dossiers et le fait qu’elle n’était pas responsable des choix initiaux pour les passations de service ;
–
la charge de travail alors très importante de la requérante ;
–
ses états de service irréprochables.
Comme l’a souligné la requérante à l’audience, ces circonstances, au nombre de six, lui sont favorables sans réserve et suggèrent que, si elle devait être reconnue, sa responsabilité devrait être considérée comme étant atténuée.
Telles qu’elles sont mentionnées dans le courrier du 9 janvier 2020, ces circonstances auraient ainsi été de nature à justifier la conclusion par laquelle l’AIPN du Parlement aurait constaté un manquement sans imposer de sanction, en adressant à la requérante une mise en garde ou en lui adressant, tout au plus, un avertissement écrit comme le prévoit l’article 11 de l’annexe IX du statut.
En revanche, les circonstances mentionnées par l’AIPN du Parlement dans le courrier du 9 janvier 2020 ne fournissent aucune base permettant de justifier le choix de la sanction la plus sévère possible en l’absence de saisine du conseil de discipline, à savoir le blâme.
De ce qui précède, il convient de déduire que, eu égard aux éléments fournis par l’AIPN du Parlement au soutien de la décision attaquée, la sanction infligée à la requérante est disproportionnée par rapport au manquement qui lui est reproché.
À l’audience, le Parlement a fait valoir que la sanction la plus lourde avait été choisie parmi celles mentionnées à l’article 11 de l’annexe IX du statut parce que la signature des notes litigieuses avait engendré un préjudice important pour l’Union.
Il a en outre précisé que cet élément était décrit à la page 3 du rapport d’enquête administrative, rapport auquel renverrait le cinquième visa de la décision attaquée.
Toutefois, il y a lieu de relever que le cinquième visa de la décision attaquée est libellé de la manière suivante : « vu les conclusions du rapport d’enquête administrative du 7 juin 2019 ».
Ce visa ne renvoie donc pas à l’intégralité du rapport d’enquête administrative, mais seulement, d’une manière générale, aux conclusions de ce rapport, lesquelles ne mentionnent aucunement le préjudice qui aurait été occasionné à l’Union par la signature des notes litigieuses.
En tout état de cause, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante (voir, en ce sens, arrêts du 28 mars 1996, V/Commission,
T‑40/95
,
EU:T:1996:45
, point
; du 10 septembre 2019, DK/SEAE,
T‑217/18
, non publié,
EU:T:2019:571
, point
, et du 21 octobre 2015, AQ/Commission,
F‑57/14
,
EU:F:2015:122
, point
), les circonstances aggravantes, tout comme les circonstances atténuantes, doivent être décrites dans la décision attaquée. Il importe en effet, pour les raisons indiquées aux points 165 à 173 ci-dessus, que les considérations retenues par l’AIPN à l’appui d’une décision disciplinaire soient de nature à justifier la sanction qui a été infligée à la personne concernée.
Pour cette même raison, les circonstances défavorables à la requérante mentionnées au point VI du rapport d’enquête administrative, selon lesquelles, « fonctionnaire expérimentée, juriste de formation et ancienne magistrate en Belgique, elle aurait dû s’assurer du respect des règles et procédures en vigueur » et « [elle] a accepté un poste pour lequel elle n’était pas, selon ses dires, bien préparée », ne sauraient être prises en considération pour justifier le fait qu’un blâme lui ait été adressé plutôt qu’un avertissement ou une simple mise en garde, à supposer qu’une sanction doive lui être infligée, alors même que la procédure disciplinaire avait été ouverte sans intervention du conseil de discipline.
Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que les éléments fournis par le Parlement dans la décision attaquée ne permettent pas d’établir que la sanction imposée à la requérante est conforme à l’exigence de proportionnalité figurant à l’article 10 de l’annexe IX du statut.
En présence d’une telle erreur, le second grief de la troisième branche du premier moyen doit être déclaré recevable et fondé.
Le premier moyen ayant été déclaré fondé quant à sa deuxième branche et au second grief de sa troisième branche, la décision attaquée doit être annulée sans que doive être examiné le second moyen.
IV.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens.
En l’espèce, le Parlement ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre élargie)
déclare et arrête :

1)
La décision du Parlement européen du 19 décembre 2019 infligeant un blâme à OT est annulée.

2)
Le Parlement est condamné aux dépens.

Gervasoni
Madise
Nihoul
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 23 mars 2022.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le français.