CELEX: 62015CJ0368
Præjudiciel forelæggelse
direktiv 97/67/EF
artikel 9
fri udveksling af tjenesteydelser
posttjenester
begreberne befordringspligt og væsentlige krav
generelle og individuelle tilladelser
tilladelse til at levere posttjenester i henhold til individuelt indgåede aftaler
pålagte vilkår

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (
EFT 1998, L 15, s. 14
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/6/EF af 20. februar 2008 (
EUT 2008, L 52, s. 3
) (herefter »direktiv 97/67«).
Anmodningen er indgivet under en sag indledt af Ilves Jakelu Oy til prøvelse af afgørelse fra valtioneuvosto (ministerrådet, Finland) af 30. januar 2017, hvorved udstedelsen af en tilladelse til at udbyde posttjenester blev underlagt visse vilkår.
Retsforskrifter
EU-retten
15. betragtning til direktiv 97/67 har følgende ordlyd:
»[D]ette direktivs bestemmelser om befordringspligten udelukker ikke de befordringspligtige virksomheder fra at forhandle individuelle kontrakter med kunderne.«
Nævnte direktivs artikel 2 har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
13)
[b]efordringspligtig virksomhed: den offentlige eller private postbefordrende virksomhed, som helt eller delvist opfylder befordringspligten i en medlemsstat, og hvis navn er meddelt Kommissionen, jf. artikel 4
14)
[t]illadelse: en tilladelse, der fastlægger de rettigheder og forpligtelser, der er specifikke for postsektoren, og som giver virksomhederne mulighed for at udbyde posttjenester og i givet fald etablere og/eller drive net til udbud af sådanne tjenester, i form af en generel tilladelse eller en individuel tilladelse som defineret i det følgende:
—
»generel tilladelse«: en tilladelse, der – uanset om den indebærer registrerings- eller meddelelsesprocedurer – på grundlag af en gruppetilladelse eller generel lovgivning fritager en postbefordrende virksomhed for at indhente udtrykkelig tilladelse fra den nationale forvaltningsmyndighed, inden den udøver de rettigheder, tilladelsen giver
—
»individuel tilladelse«: en tilladelse, der udstedes af en national forvaltningsmyndighed, og som giver en postbefordrende virksomhed specifikke rettigheder, eller som underkaster dens aktiviteter bestemte vilkår, der eventuelt supplerer den generelle tilladelse, for så vidt virksomheden først må udøve de pågældende rettigheder efter godkendelse fra den nationale forvaltningsmyndighed.
[…]
19)
[v]æsentlige krav: ikke-økonomiske hensyn til almenhedens interesse, som kan foranledige en medlemsstat til at stille betingelser for levering af posttjenester[; s]ådanne hensyn er brevhemmeligheden, postnettets sikkerhed i forbindelse med transport af farligt gods, overholdelse af arbejds- og ansættelsesvilkår, sociale sikringsordninger, der er fastsat ved lov eller administrative bestemmelser, og/eller kollektive aftaler indgået mellem de nationale arbejdsmarkedsparter i henhold til fællesskabslovgivningen og national lovgivning samt i begrundede tilfælde databeskyttelse, miljøbeskyttelse og hensynet til by- og regionalplanlægning[; d]atabeskyttelse kan omfatte beskyttelse af personoplysninger, fortrolighed af informationer, der videresendes eller lagres, samt beskyttelse af privatlivets fred
[…]«
Kapitel 2 i direktiv 97/67 vedrører befordringspligt. Direktivets artikel 3 bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne sikrer overalt på deres område, at brugerne til enhver tid har adgang til et udbud af posttjenester af nærmere fastlagt kvalitet til priser, der er overkommelige for alle brugere.
[…]
4.   Hver medlemsstat vedtager de foranstaltninger, der er nødvendige for, at befordringspligten omfatter mindst følgende ydelser:
—
indsamling, sortering, transport og omdeling af postforsendelser på op til 2 kg
—
indsamling, sortering, transport og omdeling af postpakker på op til 10 kg
—
postbefordring af rekommanderede forsendelser og forsendelser med angiven værdi.«
Direktivets artikel 9 bestemmer:
»1.   For tjenester, der ikke er omfattet af befordringspligten, kan medlemsstaterne indføre generelle tilladelser, i det omfang det er nødvendigt for at garantere, at de væsentlige krav overholdes.
2.   For tjenester, der hører under befordringspligten, kan medlemsstaterne indføre tilladelsesprocedurer, herunder individuelle tilladelser, i det omfang det er nødvendigt for at garantere, at de væsentlige krav overholdes, og sikre de tjenester, der er omfattet af befordringspligten.
Udstedelsen af tilladelser kan:
—
gøres betinget af en befordringspligt
—
om nødvendigt og i berettiget omfang omfatte krav til de pågældende tjenesters kvalitet, tilgængelighed og udførelse
—
i givet fald gøres betinget af en pligt til at bidrage økonomisk til de udligningsmekanismer, der er omhandlet i artikel 7, såfremt opfyldelsen af befordringspligten medfører nettoomkostninger, som bliver en urimelig byrde for den eller de i henhold til artikel 4 udpegede befordringspligtige virksomheder
—
i givet fald gøres betinget af en pligt til at bidrage økonomisk til den nationale forvaltningsmyndigheds driftsomkostninger, jf. artikel 22
—
i givet fald gøres betinget af eller kræve, at de arbejdsvilkår, som er fastsat i den nationale lovgivning, overholdes.
De forpligtelser og krav, der er omhandlet i første led samt i artikel 3, gælder kun for udpegede befordringspligtige virksomheder.
Medmindre der er tale om udpegede befordringspligtige virksomheder, jf. artikel 4, må tilladelserne ikke
—
begrænses, hvad angår antallet
—
for samme elementer af befordringspligten eller dele af det nationale område pålægge en befordringspligt og samtidig kræve et økonomisk bidrag til en udligningsmekanisme
—
gentage vilkår, der gælder for virksomheder i henhold til andre nationale forskrifter, der ikke er sektorspecifikke
—
kræve andre tekniske eller driftsmæssige vilkår opfyldt end dem, der er nødvendige for at opfylde forpligtelserne i henhold til dette direktiv.
3.   De procedurer, forpligtelser og krav, der er omhandlet i stk. 1 og 2, skal være gennemsigtige, tilgængelige, ikke-diskriminerende, stå i et rimeligt forhold til deres formål, være præcise og utvetydige, offentliggøres på forhånd og bygge på objektive kriterier. Medlemsstaterne sikrer, at begrundelserne for helt eller delvist at afvise en ansøgning om tilladelse eller trække en sådan ansøgning tilbage meddeles ansøgeren, og de fastsætter en klageprocedure.«
33. betragtning til direktiv 2008/6 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne bør have lov til at benytte generelle og individuelle tilladelser, når det er berettiget og står i et rimeligt forhold til formålet. […]«.
Finsk ret
I henhold til § 1, stk. 1, i postilaki (415/2011) (lov nr. 415/2011 om post) i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »lov nr. 415/2011«) er formålet med denne lov at sikre posttjenesternes tilgængelighed, herunder befordringspligten, på samme vilkår i hele landet.
I henhold til § 3 i lov nr. 415/2011 kræves der tilladelse til postvirksomhed, der omfatter brevforsendelser. I henhold til lovens § 4, stk. 1, skal der ansøges om tilladelse til at udbyde en posttjeneste ved valtioneuvosto. Udstedelse af en tilladelse giver ikke anledning til offentliggørelse af en meddelelse.
I henhold til § 6 i lov nr. 415/2011 skal der udstedes en tilladelse, når følgende betingelser er opfyldt:
»1)
Ansøgeren er et selskab eller en sammenslutning, der råder over tilstrækkelige økonomiske midler til at opfylde en postvirksomheds forpligtelser
2)
Der er ikke nogen rimelig grund til at tvivle på ansøgerens mulighed for at overholde de bestemmelser og krav, der gælder for postvirksomhed
3)
Ansøgeren har mulighed for at sikre en regelmæssig drift i henhold til tilladelsen
4)
Det område, der er omfattet af den ansøgte tilladelse, opfylder betingelserne i § 7
5)
Regeringen har ikke særlige grunde til at formode, at udstedelsen af tilladelsen kan udgøre en åbenbar risiko for den nationale sikkerhed.«
§ 9 i lov nr. 415/2011 vedrører tilladelsens indhold. I henhold til § 9, stk. 2, nr. 5, skal valtioneuvosto forsyne tilladelsen med vilkår som supplement til denne lovs bestemmelser eller de på grundlag af denne lov vedtagne regler og vedrørende alle andre tilsvarende vilkår, svarende til de i § 9, stk. 2, nr. 1-4, fastsatte, der er nødvendige for at sikre tjenesternes kvalitet, tilgængelighed og udførelse.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Ved afgørelse af 30. januar 2014 udstedte valtioneuvosto en tilladelse til Ilves Jakelu, i henhold til hvilken selskabet er berettiget til at udøve postvirksomhed omfattende brevforsendelser som omhandlet i § 3 i lov nr. 415/2011. I tilladelsens vilkår 1 findes en liste over de kommuner i Finland, der er omfattet af den ansøgte tilladelse. I henhold til vilkår 2 i den pågældende tilladelse, der vedrører omfanget af virksomheden, er Ilves Jakelu berettiget til at udøve en ubegrænset postvirksomhed henvendt til aftalekunder inden for dette område.
Tilladelsens vilkår 4-8 blev fastlagt for at sikre tjenesternes kvalitet, tilgængelighed og udførelse. I henhold til tilladelsens vilkår 4 skal Ilves Jakelu fastsætte omdelingsvilkårene, inden postomdelingsvirksomheden påbegyndes. I henhold til vilkår 5 i den tilladelse, der blev udstedt den 30. januar 2014, skal Ilves Jakelu påse, at selskabets tjenester organiseres på en måde, så de indleverede forsendelser omdeles mindst en gang om ugen med undtagelse af helligdage. I henhold til tilladelsens vilkår 6 skal Ilves Jakelu etablere en service vedrørende afbestilling af omdeling og en service vedrørende adresseændring. I henhold til tilladelsens vilkår 7 skal Ilves Jakelu markere sine forsendelser således, at de kan identificeres og skelnes fra lignende forsendelser fra andre tilladelsesindehavere. I henhold til tilladelsens vilkår 8 skal Ilves Jakelu etablere mindst ét afhentningssted i hver kommune inden for det område, der er omfattet af tilladelsen, med henblik på afhentning af brevforsendelser som omhandlet i § 47 i lov nr. 415/2011 og returnering af fejlleverede forsendelser.
Ilves Jakelu er af den opfattelse, at § 9 i lov nr. 415/2011 er i strid med direktiv 97/67, fordi den ikke indeholder en bestemmelse om meddelelse af generelle tilladelser, og fordi den gør det muligt at gøre udstedelse af en tilladelse til tjenester, som ikke er omfattet af befordringspligten, afhængig af opfyldelsen af andre vilkår end dem, der er opfylder væsentlige krav.
Hovedsagen vedrører spørgsmålet om, hvorvidt valtioneuvosto kunne gøre udstedelsen af Ilves Jakelus tilladelse afhængig af opfyldelsen af tilladelsens vilkår 4-8. Den finske regering er af den opfattelse, at disse vilkår er nødvendige for at sikre kvaliteten, tilgængeligheden og udførelsen af de posttjenester, der er genstand for tilladelsen.
Under disse omstændigheder har Korkein hallinto-oikeus (den øverste forvaltningsdomstol, Finland) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal omdeling af aftalekunders postforsendelser i forbindelse med fortolkningen af artikel 9 i [direktiv 97/67] anses for en tjeneste, der ikke er omfattet af befordringspligten som omhandlet i denne bestemmelses stk. 1, eller for en tjeneste, der hører under befordringspligten som omhandlet i stk. 2, når postvirksomheden aftaler vilkårene for omdelingen med sine kunder og fakturerer kunderne for et særskilt aftalt gebyr?
2)
Såfremt [en sådan] omdeling af aftalekunders postforsendelser er en tjeneste, der ikke er omfattet af befordringspligten, skal artikel 9, stk. 1, og artikel 2, nr. 14), [i direktiv 97/67] da fortolkes således, at udbydelsen af sådanne posttjenester under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende kan gøres betinget af en individuel tilladelse som fastsat i [den nationale postlov]?
3)
Såfremt [en sådan] omdeling af aftalekunders postforsendelser er en tjeneste, der ikke er omfattet af befordringspligten, skal artikel 9, stk. 1, da fortolkes således, at en tilladelse vedrørende disse tjenester, kun kan gøres betinget af vilkår til sikring af, at de væsentlige krav som defineret i […] artikel 2, nr. 19), [i direktiv 97/67] overholdes, og at tilladelser vedrørende disse tjenester ikke kan gøres betinget af vilkår vedrørende de pågældende tjenesters kvalitet, tilgængelighed og udførelse som omhandlet i direktivets artikel 9, stk. 2?
4)
Såfremt tilladelser vedrørende […] omdeling af aftalekunders postforsendelser kun kan gøres betinget af vilkår til sikring af, at de væsentlige krav overholdes, kan vilkår som de i hovedsagen omhandlede, der vedrører omdelingsvilkårene for posttjenesten, hyppigheden for omdeling af forsendelserne, servicen vedrørende adresseændring og afbestilling, mærkningen af forsendelserne og indsamlingsstederne, da anses for at være i overensstemmelse med de væsentlige krav som defineret i artikel 2, nr. 19), [i direktiv 97/67] og for at være nødvendige for at garantere, at de væsentlige krav overholdes som omhandlet i [dette direktivs] artikel 9, stk. 1?«
Domstolens bemærkninger
Om det første og det andet spørgsmål
Med det første og det andet spørgsmål, som skal undersøges samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 9, stk. 1, i direktiv 97/67 skal fortolkes således, at en postforsendelsestjeneste som den i hovedsagen omhandlede henhører under befordringspligten, når den postvirksomhed, der leverer tjenesten, aftaler omdelingsvilkårene med sine kunder, til hvem den fakturerer et beløb i henhold til en aftale. Den forelæggende ret ønsker i givet fald oplyst, om levering af sådanne posttjenester under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede kan undergives krav om udstedelse af en individuel tilladelse.
For først at afgøre, om levering af en tjeneste med omdeling af postforsendelser til aftalekunder som den i hovedsagen omhandlede henhører under den nævnte bestemmelse eller derimod under direktivets artikel 9, stk. 2, skal det indledningsvis afgøres, om denne tjeneste henhører under begrebet »befordringspligt« som omhandlet i samme direktivs artikel 3. Det tilkommer således den forelæggende ret at undersøge, om de aktiviteter, som Ilves Jakelu udøver, der har været genstand for selskabets ansøgning om tilladelse, opfylder de kriterier, som i denne forbindelse er fastsat i direktiv 97/67.
Det fremgår for det første af direktivets artikel 2, nr. 13), at der ved befordringspligtig virksomhed forstås den offentlige eller private virksomhed, som helt eller delvis opfylder befordringspligten i en medlemsstat, og hvis navn er meddelt Kommissionen.
I henhold til artikel 3, stk. 1, i direktiv 97/67 betyder befordringspligten for det andet, at brugerne til enhver tid overalt på medlemsstatens område har adgang til et udbud af posttjenester af nærmere fastlagt kvalitet til priser, der er overkommelige for alle brugere.
Blandt de forhold, som kan tages i betragtning i denne forbindelse, er den omstændighed, som den forelæggende ret har henvist til, at Ilves Jakelu ikke er blevet pålagt nogen befordringsforpligtelse. Dette fremgår ligeledes af den finske regerings skriftlige bemærkninger, hvorefter Ilves Jakelu ikke er den befordringspligtige virksomhed som omhandlet i artikel 2, nr. 13), i direktiv 97/67, hvis navn er meddelt Kommissionen.
Det samme gør sig gældende vedrørende den omstændighed, at Ilves Jakelu kun har ansøgt om en tilladelse til at levere posttjenester på visse kommuners område. Som det er nævnt i denne doms præmis 20, skal befordringspligten udøves overalt på medlemsstatens område.
Den finske regering har i øvrigt anført i sine skriftlige bemærkninger, at Ilves Jakelu alene tilbyder sine tjenester til kunder, med hvem selskabet har indgået en handelsaftale. Det fremgår således af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at det beløb, der skal betales for de posttjenester, som dette selskab tilbyder, forhandles separat og afregnes efter faktura.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at ekspres- og kurertjenester adskiller sig fra postbefordringspligt ved den merværdi, der gives kunderne, og for hvilken kunderne accepterer at betale mere. Sådanne tjenester svarer til særlige tjenesteydelser, der ikke står i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig interesse, og hvorved man søger at imødekomme særlige behov hos erhvervsdrivende, således at der skal leveres visse supplerende ydelser, som den traditionelle posttjeneste ikke tilbyder (jf. i denne retning dom af 19.5.1993, Corbeau,
C-320/91
,
EU:C:1993:198
, præmis
).
Det fremgår i øvrigt af 15. betragtning til direktiv 97/67, at muligheden for at forhandle individuelle kontrakter med kunderne ikke a priori svarer til begrebet befordringspligt (dom af 23.4.2009, TNT Post UK,
C-357/07
,
EU:C:2009:248
, præmis
).
Direktivets artikel 9, stk. 1, skal følgelig fortolkes således, at virksomhed med postforsendelse som den i hovedsagen omhandlede skal betragtes som en tjeneste, der ikke henhører under befordringspligten, hvis brugerne ikke til enhver tid overalt på medlemsstatens område har adgang til et udbud af posttjenester af nærmere fastlagt kvalitet til priser, der er overkommelige for alle brugere, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at undersøge.
Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede virksomhed kan gøres betinget af udstedelse af en individuel tilladelse, bemærkes, at direktivets artikel 9, stk. 1, tillader medlemsstaterne at indføre generelle tilladelser for tjenester, der ikke hører under befordringspligten, mens denne artikels stk. 2, første afsnit, fastsætter medlemsstaternes mulighed for at indføre tilladelsesprocedurer – herunder individuelle tilladelser – for tjenester, som hører under befordringspligten (jf. i denne retning dom af 16.11.2016, DHL Express (Austria),
C-2/15
,
EU:C:2016:880
, præmis
).
Det bemærkes, at selv om det fremgår af 33. betragtning til direktiv 2008/6, at medlemsstaterne bør have lov til at benytte generelle og individuelle tilladelser, når det er berettiget og står i et rimeligt forhold til formålet, forholder det sig ikke desto mindre således, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 97/67, i modsætning til bestemmelsens stk. 2, ikke fastsætter nogen mulighed for at gøre levering af posttjenester betinget af udstedelsen af en individuel tilladelse.
Under disse omstændigheder skal det fastslås, at levering af sådanne tjenester alene kan være underlagt et krav om udstedelse af en generel tilladelse som omhandlet i samme direktivs artikel 2, nr. 14).
Henset til ovenstående bemærkninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 97/67 skal fortolkes således, at virksomhed med postforsendelse som den i hovedsagen omhandlede ikke henhører under befordringspligten, hvis brugerne ikke til enhver tid overalt på medlemsstatens område har adgang til et udbud af posttjenester af nærmere fastlagt kvalitet til priser, der er overkommelige for alle brugere. Levering af postforsendelsestjenester, som ikke henhører under befordringspligten, kan alene være underlagt et krav om udstedelse af en generel tilladelse.
Det tredje spørgsmål
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 9, stk. 1, i direktiv 97/67 skal fortolkes således, at levering af posttjenester, som ikke henhører under befordringspligten, kan være underlagt krav som dem, der er fastlagt i direktivets artikel 9, stk. 2, andet afsnit, andet led.
Domstolen har imidlertid allerede haft anledning til at tage stilling til dette spørgsmål i dom af 16. november 2016, DHL Express (Austria) (
C-2/15
,
EU:C:2016:880
), og Domstolens besvarelse i den nævnte dom kan overføres på nærværende sag.
Domstolen fastslog således i præmis 26 i den pågældende dom, at artikel 9, stk. 2, andet afsnit, andet led, i direktiv 97/67 tillader medlemsstaterne at lade udstedelsen af tilladelser om nødvendigt omfatte overholdelsen af krav til de pågældende tjenesters kvalitet, tilgængelighed og udførelse. Domstolen bemærkede, at i mangel af præcisering af de tjenester, der er omfattet af denne pligt, fremgår det af forarbejderne til direktiv 2008/6, at EU-lovgiver ønskede at fjerne ikke blot de sidste hindringer for fuld markedsåbning for visse befordringspligtige virksomheder, men også alle andre hindringer for levering af posttjenester. Domstolen konkluderede, at i mangel af oplysninger om det modsatte og under hensyntagen til den omhandlede pligts art må det således antages, at samtlige postbefordrende virksomheder kan være underlagt pligten i artikel 9, stk. 2, andet afsnit, andet led, i direktiv 97/67.
Under disse omstændigheder skal det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 97/67 skal fortolkes således, at levering af posttjenester, som ikke henhører under befordringspligten, kan være underlagt krav som dem, der er fastlagt i direktivets artikel 9, stk. 2, andet afsnit, andet led.
Det fjerde spørgsmål
Det fjerde spørgsmål skal forstås således, at det alene forelægges i tilfælde af, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 97/67 skulle fortolkes således, at en tilladelse til levering af posttjenester, som ikke henhører under befordringspligten, kun kan gøres betinget af vilkår til sikring af, at væsentlige krav overholdes, jf. direktivets artikel 2, nr. 19). Henset til besvarelsen af det tredje spørgsmål er det ufornødent at besvare det fjerde spørgsmål.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:

1)
Artikel 9, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/6/EF af 20. februar 2008, skal fortolkes således, at virksomhed med postforsendelse som den i hovedsagen omhandlede ikke henhører under befordringspligten, hvis brugerne ikke til enhver tid overalt på medlemsstatens område har adgang til et udbud af posttjenester af nærmere fastlagt kvalitet til priser, der er overkommelige for alle brugere. Levering af postforsendelsestjenester, som ikke henhører under befordringspligten, kan alene være underlagt et krav om udstedelse af en generel tilladelse.

2)
Artikel 9, stk. 1, i direktiv 97/67, som ændret ved direktiv 2008/6, skal fortolkes således, at levering af posttjenester, som ikke henhører under befordringspligten, kan være underlagt krav som dem, der er fastlagt i artikel 9, stk. 2, andet afsnit, andet led, i dette direktiv som ændret.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: finsk.