CELEX: 62018CJ0621
Prejudiciële verwijzing
Artikel 50 VEU
Kennisgeving door een lidstaat van zijn voornemen om zich uit de Europese Unie terug te trekken
Gevolgen van de kennisgeving
Recht om de kennisgeving eenzijdig in te trekken
Voorwaarden

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 50 VEU.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Andy Wightman, Ross Greer, Alyn Smith, David Martin, Catherine Stihler, Jolyon Maugham en Joanna Cherry enerzijds en de Secretary of State for Exiting the European Union (minister die verantwoordelijk is voor de terugtrekking uit de Europese Unie, Verenigd Koninkrijk) anderzijds over de vraag of de kennisgeving van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland om zich uit de Europese Unie terug te trekken eenzijdig kan worden ingetrokken.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 (
United Nations Treaty Series
, deel 1155, blz. 331) bepaalt in de artikelen 65, 67 en 68:
„Artikel 65. Procedure te volgen bij ongeldigheid, beëindiging van een verdrag, terugtrekking uit een verdrag of opschorting van de werking van het verdrag
1.   De partij die op grond van de bepalingen van dit verdrag zich beroept op hetzij een gebrek in zijn instemming door een verdrag gebonden te worden, hetzij een motief om de geldigheid van een verdrag te betwisten, het te beëindigen, zich daaruit terug te trekken of de werking ervan op te schorten, moet de andere partijen van zijn eis in kennis stellen. De kennisgeving dient aan te geven welke maatregel tegen het verdrag wordt beoogd alsmede de redenen daarvoor.
2.   Als, na afloop van een periode die, behalve in geval van bijzondere noodzaak, niet korter mag zijn dan drie maanden te rekenen vanaf de ontvangst van de kennisgeving, geen partij bezwaar heeft gemaakt, kan de partij, die de kennisgeving heeft gedaan op de wijze als beschreven in artikel 67, de door haar beoogde maatregel nemen.
3.   Als echter bezwaar wordt gemaakt door een andere partij, dienen de partijen een oplossing te zoeken met behulp van de middelen, aangegeven in artikel 33 van het Handvest van de Verenigde Naties.
[...]
Artikel 67. Akten ter ongeldigverklaring of beëindiging van een verdrag, ter terugtrekking uit een verdrag of ter opschorting van de werking van een verdrag
1.   De kennisgeving voorzien in artikel 65, eerste lid, dient schriftelijk te geschieden.
2.   Iedere akte ter ongeldigverklaring of beëindiging van een verdrag, iedere akte ter terugtrekking uit een verdrag of iedere akte ter opschorting van de werking van een verdrag op grond van zijn bepalingen of van artikel 65, tweede of derde lid, moet worden neergelegd in een akte, medegedeeld aan de andere partijen. Als de akte niet is ondertekend door het staatshoofd, het hoofd van de regering of de minister van Buitenlandse Zaken, kan de vertegenwoordiger van de staat die de mededeling doet uitgenodigd worden zijn volmacht te tonen.
Artikel 68. Herroeping van kennisgevingen en akten als voorzien in de artikelen 65 en 67
Een kennisgeving of een akte als voorzien in de artikelen 65 en 67 kan te allen tijde worden herroepen, voordat zij van kracht is geworden.”
Unierecht
Volgens artikel 1, tweede alinea, VEU markeert dit Verdrag een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen.
Artikel 2 VEU luidt als volgt:
„De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.”
Artikel 50 VEU luidt:
„1.   Een lidstaat kan overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen besluiten zich uit de Unie terug te trekken.
2.   De lidstaat die besluit zich terug te trekken, geeft kennis van zijn voornemen aan de Europese Raad. In het licht van de richtsnoeren van de Europese Raad sluit de Unie na onderhandelingen met deze staat een akkoord over de voorwaarden voor zijn terugtrekking, waarbij rekening wordt gehouden met het kader van de toekomstige betrekkingen van die staat met de Unie. Over dat akkoord wordt onderhandeld overeenkomstig artikel 218, lid 3, [VWEU]. Het akkoord wordt namens de Unie gesloten door de Raad, die met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit, na goedkeuring door het Europees Parlement.
3.   De Verdragen zijn niet meer van toepassing op de betrokken staat met ingang van de datum van inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de in lid 2 bedoelde kennisgeving, tenzij de Europese Raad met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit.
4.   Voor de toepassing van de leden 2 en 3 nemen het lid van de Europese Raad en het lid van de Raad die de zich terugtrekkende lidstaat vertegenwoordigen, niet deel aan de beraadslagingen of aan de besluiten van de Europese Raad en van de Raad die hem betreffen.
De gekwalificeerde meerderheid wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 238, lid 3, onder b), [VWEU].
5.   Indien een lidstaat die zich uit de Unie heeft teruggetrokken, opnieuw om het lidmaatschap verzoekt, is op zijn verzoek de procedure van artikel 49 van toepassing.”
Recht van het Verenigd Koninkrijk
De European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 (wet van 2017 betreffende de kennisgeving van terugtrekking uit de Europese Unie) luidt:
„[...]
Bevoegdheid tot kennisgeving van de terugtrekking uit de [Unie]:
(1)
de premier kan krachtens artikel 50, lid 2, [VEU] kennisgeven van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de [Unie] terug te trekken;
(2)
deze Section geldt ongeacht bepalingen in of krachtens de European Communities Act 1972 (wet van 1972 betreffende de Europese Gemeenschappen) of andere wetgeving.
[...]”
Section 13 van de op 26 juni 2018 aangenomen European Union (Withdrawal) Act 2018 (wet van 2018 betreffende de terugtrekking uit de Europese Unie) bepaalt:
„(1)
Het terugtrekkingsakkoord kan slechts worden geratificeerd indien:
(a)
een minister in beide kamers van het parlement de volgende documenten heeft overgelegd:
(i)
een verklaring dat een politiek akkoord is bereikt;
(ii)
een kopie van het na onderhandelingen gesloten terugtrekkingsakkoord, en
(iii)
een kopie van het kader voor de toekomstige betrekkingen;
(b)
het na onderhandelingen gesloten terugtrekkingsakkoord en het kader voor de toekomstige betrekkingen bij een resolutie van het Lagerhuis zijn goedgekeurd na een motie daartoe die op initiatief van een minister is ingediend;
(c)
op initiatief van een minister in het Hogerhuis een motie is ingediend die ertoe strekt dat deze kamer nota neemt van het na onderhandelingen gesloten terugtrekkingsakkoord en het kader voor de toekomstige betrekkingen, en
(i)
het Hogerhuis gedebatteerd heeft over de motie, of
(ii)
het Hogerhuis het debat over de motie niet heeft kunnen afsluiten voor het einde van de periode van vijf zittingsdagen van het Hogerhuis die aanvangt op de eerste zittingsdag van het Hogerhuis na de dag waarop het Lagerhuis de onder b) genoemde resolutie aanneemt, en
(d)
het parlement een wet heeft aangenomen die bepalingen ter uitvoering van het terugtrekkingsakkoord bevat.
(2)
Voor zover mogelijk treft een minister zodanige maatregelen dat de in lid 1, onder b), genoemde motie onderwerp van debat is en in stemming wordt gebracht in het Lagerhuis voordat het Europees Parlement beslist of het ermee instemt dat het terugtrekkingsakkoord namens de Europese Unie wordt gesloten overeenkomstig artikel 50, lid 2, [VEU].
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
In het op 23 juni 2016 in het Verenigd Koninkrijk gehouden referendum stemde een meerderheid voor het uittreden van die lidstaat uit de Unie. Op 29 maart 2017 gaf de premier van het Verenigd Koninkrijk, daartoe gemachtigd bij de wet van 2017 betreffende de kennisgeving van terugtrekking uit de Europese Unie, aan de Europese Raad kennis van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich op grond van artikel 50 VEU terug te trekken uit de Unie.
Op 19 december 2017 dienden verzoekers in het hoofdgeding, onder wie een lid van het parlement van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, twee leden van het Schotse parlement en drie leden van het Europees Parlement, bij de Court of Session (Scotland) (hoogste rechter van Schotland, Verenigd Koninkrijk) een verzoek tot rechterlijke toetsing (
judicial review
) ter verkrijging van een declaratoir vonnis (
declarator
) in, met als doel te vernemen of, wanneer en hoe die kennisgeving eenzijdig kan worden ingetrokken. Verzoekers, aan wier zijde twee andere leden van het parlement van het Verenigd Koninkrijk hebben geïntervenieerd, willen weten of de kennisgeving als bedoeld in artikel 50 VEU eenzijdig kan worden herroepen voordat de in dat artikel gestelde termijn van twee jaar is verstreken, zodat het Verenigd Koninkrijk, als de door deze lidstaat gedane kennisgeving wordt herroepen, in de Unie blijft. Zij hebben de Court of Session (Scotland) verzocht om het Hof hierover een prejudiciële vraag te stellen. De minister die verantwoordelijk is voor de terugtrekking uit de Europese Unie, stelde daartegenover dat de vraag hypothetisch en academisch was, gelet op het standpunt van de regering van het Verenigd Koninkrijk dat de kennisgeving niet zou worden ingetrokken.
Bij beschikking van 8 juni 2018 oordeelde de Lord Ordinary (rechter in eerste aanleg van de Court of Session, Verenigd Koninkrijk) dat er geen aanleiding bestond voor een prejudiciële verwijzing naar het Hof, en wees hij het verzoek tot rechterlijke toetsing af op de grond dat, ten eerste, de vraag hypothetisch was in het licht van het standpunt van het Verenigd Koninkrijk en omdat de feiten waarover het Hof een oordeel zou worden gevraagd, niet met zekerheid konden worden vastgesteld en, ten tweede, de kwestie de parlementaire soevereiniteit aantastte en buiten de rechtsmacht van de nationale rechter lag.
Tegen die beschikking hebben verzoekers in het hoofdgeding hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.
De verwijzende rechter wijst erop dat ingevolge artikel 13 van de wet van 2018 betreffende de terugtrekking uit de Europese Unie de resultaten van de krachtens artikel 50 VEU tussen het Verenigd Koninkrijk en de Unie gehouden onderhandelingen door het parlement van het Verenigd Koninkrijk moeten worden goedgekeurd. Het terugtrekkingsakkoord kan met name slechts worden geratificeerd als dat akkoord en het kader voor de toekomstige betrekkingen tussen het Verenigd Koninkrijk en de Unie zijn goedgekeurd bij een resolutie van het Lagerhuis en zijn behandeld in het Hogerhuis. Vindt er geen goedkeuring plaats, dan moet de regering van het Verenigd Koninkrijk aangeven welke verdere stappen zij voornemens is te zetten. Indien de premier vóór 21 januari 2019 verklaart dat er in beginsel geen akkoord kan worden bereikt, moet die regering wederom een voorstel voor het verdere verloop van zaken uiteenzetten en dat voorstel bij beide kamers van het parlement van het Verenigd Koninkrijk indienen.
De verwijzende rechter geeft aan dat als het akkoord dat mogelijk wordt gesloten tussen het Verenigd Koninkrijk en de Unie niet wordt goedgekeurd en er geen verdere ontwikkelingen zijn, de Verdragen met ingang van 29 maart 2019 niet meer van toepassing zijn op het Verenigd Koninkrijk en die lidstaat de Unie op die datum automatisch zal verlaten.
Bij beschikking van 21 september 2018 heeft de verwijzende rechter het hoger beroep tegen de beschikking van de Lord Ordinary in behandeling genomen en het verzoek van verzoekers in het hoofdgeding om krachtens artikel 267 VWEU een prejudiciële vraag te stellen toegewezen. De verwijzende rechter overweegt dat het noch academisch, noch prematuur is om het Hof te vragen of een lidstaat de uit hoofde van artikel 50, lid 2, VEU gedane kennisgeving rechtens eenzijdig kan herroepen en in de Unie kan blijven. Hij is van oordeel dat er onzekerheid is en dat het antwoord van het Hof de opties zal verduidelijken waarover de leden van het Lagerhuis beschikken bij de stemming over het akkoord dat mogelijk is gesloten tussen het Verenigd Koninkrijk en de Unie. Met dat antwoord zullen zij in het bijzonder te weten komen of er misschien niet twee, maar drie opties openstaan, namelijk terugtrekking uit de Unie zonder akkoord, terugtrekking uit de Unie met het akkoord dat hun is voorgelegd, of intrekking van de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk en lid blijven van de Unie.
Tegen die achtergrond heeft de Court of Session, Inner House, First Division (Scotland) (hoogste rechter van Schotland die in hoger beroep uitspraak doet, Eerste kamer, Verenigd Koninkrijk), de behandeling van de zaak geschorst en de volgende prejudiciële vraag gesteld aan het Hof:
„Indien een lidstaat de Europese Raad krachtens artikel 50 [VEU] kennis heeft gegeven van zijn voornemen om zich terug te trekken uit de [Unie], kan deze kennisgeving dan volgens Unierecht eenzijdig worden herroepen door de kennisgevende lidstaat, en zo ja, onder welke voorwaarden en met welke gevolgen voor het in de [Unie] blijven van de lidstaat?”
De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft de verwijzende rechter verzocht om toestemming om op te komen tegen de in punt 15 van dit arrest genoemde beschikking van 21 september 2018 en tegen de beschikking van 3 oktober 2018 waarmee het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend. Dat verzoek om toestemming werd afgewezen op 8 november 2018, waarna de regering van het Verenigd Koninkrijk de Supreme Court of the United Kingdom (hoogste rechter van het Verenigd Koninkrijk) heeft verzocht om toestemming om tegen die twee beschikkingen op te komen. Die toestemming werd bij beschikking van de Supreme Court of the United Kingdom van 20 november 2018 geweigerd.
Procedure bij het Hof
De verwijzende rechter heeft het Hof verzocht om de prejudiciële verwijzing te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 105 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
Bij beschikking van 19 oktober 2018, Wightman e.a. (
C‑621/18
,
EU:C:2018:851
), heeft de president van het Hof dat verzoek toegewezen.
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Ontvankelijkheid
Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk is het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk omdat het hypothetisch is. Zij betoogt met name dat er met betrekking tot de kennisgeving van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de Unie terug te trekken helemaal geen voorstel voor een akte van herroeping is opgesteld of zelfs maar in overweging is genomen, dat er in het hoofdgeding geen sprake is van een geschil en dat met de gestelde vraag in feite wordt beoogd een advies te verkrijgen over constitutionele aangelegenheden, namelijk de juiste uitlegging van artikel 50 VEU en van op grond van dat artikel vastgestelde handelingen.
De regering van het Verenigd Koninkrijk voert aan dat er geen concreet voorliggend geschil is, daar de prejudiciële vraag ziet op feiten die zich niet hebben voorgedaan en waarvan niet vaststaat of zij zich ooit zullen voordoen. Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk heeft zij herhaaldelijk aangegeven dat zij de uitkomst van het referendum zal eerbiedigen door de kennisgeving als bedoeld in artikel 50 VEU te verrichten en zich dus, met of zonder akkoord, terug te trekken uit de Unie.
De kwestie heeft in werkelijkheid betrekking op de juridische gevolgen van een situatie die thans niet aan de orde is, aldus de regering van het Verenigd Koninkrijk. Uitgegaan wordt van de aanname dat het Verenigd Koninkrijk, op initiatief van het parlement van het Verenigd Koninkrijk of anderszins, zal proberen de kennisgeving te herroepen en dat de Europese Commissie of de andere 27 lidstaten zich tegen die herroeping verzetten. Alleen dan zou er sprake zijn van een geschil.
Naar mening van de regering van het Verenigd Koninkrijk is het indienen van het toetsingsverzoek in het hoofdgeding in combinatie met een prejudicieel verwijzingsverzoek om het juridisch advies van het Hof in te winnen, een manier om de bepalingen van het VWEU ter zake van rechtsmiddelen, procesbevoegdheid en termijnen te omzeilen. De regering stelt dat de adviesprocedure is geregeld in artikel 218, lid 11, VWEU en slechts kan worden toegepast wanneer het onduidelijk is of een voorgenomen internationale overeenkomst verenigbaar is met de Verdragen.
Betoogd wordt dat als het Verenigd Koninkrijk zijn kennisgeving zou intrekken en hierdoor een geschil zou ontstaan met de andere lidstaten en de instellingen van de Unie, alleen een rechtstreeks beroep mogelijk zou zijn.
Ook de Commissie is van mening dat de beslissing die de verwijzende rechter zal geven na het antwoord van het Hof op de prejudiciële vraag te hebben ontvangen, niet bindend is voor partijen in het hoofdgeding, zodat die vraag hypothetisch is. Ter terechtzitting heeft zij echter erkend dat er in het hoofdgeding sprake is van een geschil.
Dienaangaande moet in herinnering worden geroepen dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arresten van 16 juni 2015, Gauweiler e.a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punt
, en 7 februari 2018, American Express,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, punt
).
Bijgevolg worden vragen die het Unierecht betreffen, vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag te antwoorden, wanneer de gevraagde uitlegging van een regel van Unierecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arresten van 16 juni 2015, Gauweiler e.a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punt
, en 7 februari 2018, American Express,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, punt
).
Voorts moet eraan worden herinnerd dat de reden voor de prejudiciële verwijzing volgens vaste rechtspraak niet het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken is, maar de behoefte aan werkelijke beslechting van een geschil (arrest van 28 maart 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie in die zin ook arresten van 16 december 1981, Foglia,
244/80
,
EU:C:1981:302
, punt
, en 12 juni 2008, Gourmet Classic,
C‑458/06
,
EU:C:2008:338
, punt
).
In casu moet worden vastgesteld dat bij de verwijzende rechter hoger beroep aanhangig is gemaakt tegen een beschikking van de rechter in eerste aanleg die ziet op een verzoek ter verkrijging van een declaratoir vonnis over de vraag of de krachtens artikel 50 VEU gedane kennisgeving van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de Unie terug te trekken eenzijdig kan worden ingetrokken voordat de in dat artikel gestelde periode van twee jaar is verstreken, met als gevolg dat het Verenigd Koninkrijk in geval van intrekking van de kennisgeving in de Unie zou blijven. De verwijzende rechter merkt in dit verband op dat van hem wordt verlangd dat hij deze rechtsvraag beslecht, welke rechtsvraag onderwerp van een reëel en lopend geschil is en een aanzienlijk praktisch belang heeft. Hij wijst erop dat een van de verzoekers en de twee interveniënten in het hoofdgeding, die lid zijn van het parlement van het Verenigd Koninkrijk, zich moeten uitspreken over de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie en, in overeenstemming met artikel 13 van de wet van 2018 betreffende de terugtrekking uit de Europese Unie, met name over de ratificatie van het akkoord waarover tussen de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Unie is onderhandeld uit hoofde van artikel 50 VEU. Volgens de verwijzende rechter hebben die leden van het parlement van het Verenigd Koninkrijk er een belang bij dat die rechtsvraag wordt beantwoord, aangezien dat antwoord de opties zal verduidelijken waarover zij beschikken bij de uitvoering van hun parlementaire taken.
Het staat niet aan het Hof om vraagtekens te plaatsen bij de door de verwijzende rechter verrichte beoordeling van de ontvankelijkheid van het toetsingsverzoek in het hoofdgeding, welke beoordeling in het kader van de prejudiciële procedure binnen de bevoegdheid van de nationale rechter valt, noch om te toetsen of de verwijzingsbeslissing in overeenstemming is met de nationale regels betreffende de rechterlijke organisatie en de procesvoering (zie in die zin arresten van 16 juni 2015, Gauweiler e.a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punt
, en 7 februari 2018, American Express,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, punt
). In het onderhavige geval heeft de verwijzende rechter in het hoofdgeding de ontvankelijkheidsbezwaren van de kant van de regering van het Verenigd Koninkrijk over het hypothetische of academische karakter van het toetsingsverzoek van de hand gewezen. Voor zover de argumenten van de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie erop zijn gericht de ontvankelijkheid van het toetsingsverzoek ter discussie te stellen, zijn zij dus irrelevant voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing (zie in die zin arrest van 13 maart 2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, punt
).
Voorts staat de omstandigheid dat het toetsingsverzoek in het hoofdgeding strekt tot verkrijging van een declaratoir vonnis, er niet aan in de weg dat het Hof de prejudiciële vraag beantwoordt, mits dat verzoek wordt toegestaan door het nationale recht en de vraag objectief noodzakelijk is voor de oplossing van het geding dat volgens de regels bij de verwijzende rechter aanhangig is gemaakt (zie in die zin arresten van 15 december 1995, Bosman,
C‑415/93
,
EU:C:1995:463
, punt
, en 16 juni 2015, Gauweiler e.a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punt
).
Er is dus wel sprake van een geschil in het hoofdgeding, ofschoon verweerder in het hoofdgeding niet inhoudelijk wil ingaan op het door verzoekers in het hoofdgeding aan de orde gestelde vraagstuk en slechts betoogt dat hun toetsingsverzoek niet-ontvankelijk is (zie in die zin arrest van 8 juli 2010, Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, punten
en
).
Vast staat dat de prejudiciële vraag relevant is, aangezien zij betrekking heeft op de uitlegging van een bepaling van Unierecht, in casu van primair recht, en precies die vraag het voorwerp van het hoofdgeding is.
Het is dan ook niet zo dat de vraag die wordt gesteld met betrekking tot de uitlegging van artikel 50 VEU, kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of een vraagstuk van hypothetische aard betreft.
Met betrekking tot het in punt 23 van dit arrest genoemde argument dat de verwijzende rechter het advies van het Hof wil inwinnen en hierbij de procedure van artikel 218, lid 11, VWEU wil omzeilen, moet erop worden gewezen dat de verwijzende rechter van het Hof niet verlangt dat het een advies uitbrengt over de verenigbaarheid van een door de Unie voorgenomen overeenkomst met de Verdragen, maar het Hof verzoekt om uitlegging van een Unierechtelijke bepaling teneinde het hoofdgeding te kunnen beslechten.
Hieruit volgt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is.
Ten gronde
Verzoekers en interveniënten in het hoofdgeding erkennen weliswaar dat de intrekking van een kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking uit de Unie in artikel 50 VEU niet expliciet is geregeld, maar betogen dat er sprake is van een recht om de kennisgeving in te trekken en dat dit recht unilateraal is. Van het genoemde recht kan echter slechts gebruik worden gemaakt overeenkomstig de grondwettelijke bepalingen van de betrokken lidstaat, naar analogie met het in artikel 50, lid 1, VEU neergelegde recht om zich terug te trekken. Volgens die partijen in het hoofdgeding duurt de terugtrekkingsprocedure dus zolang de betrokken lidstaat voornemens is om zich uit de Unie terug te trekken, en komt er een eind aan de procedure als die lidstaat zich vóór het einde van de in artikel 50, lid 3, VEU gestelde termijn bedenkt en besluit zich niet terug te trekken uit de Unie.
De Raad en de Commissie zijn het eens met het standpunt dat een lidstaat de kennisgeving van zijn voornemen om zich terug te trekken kan herroepen totdat de Verdragen niet meer van toepassing zijn op die lidstaat, maar stellen dat dit recht geen unilateraal karakter heeft.
Volgens deze instellingen zou een lidstaat die kennis heeft gegeven van zijn voornemen tot terugtrekking, indien er sprake was van een recht om de kennisgeving eenzijdig te herroepen, de regels van artikel 50, leden 2 en 3, VEU kunnen omzeilen, welke regels beogen een ordelijke terugtrekking uit de Unie te bewerkstelligen, waardoor het gevaar ontstaat dat de betrokken lidstaat zich schuldig maakt aan misbruik ten nadele van de Unie en haar instellingen.
De Raad en de Commissie voeren aan dat de betrokken lidstaat in dat geval van zijn recht tot intrekking gebruik zou kunnen maken kort vóór het einde van de in artikel 50, lid 3, VEU gestelde termijn en meteen na het verstrijken van die termijn wederom kennis zou kunnen geven van zijn voornemen om zich terug te trekken, wat tot gevolg zou hebben dat een nieuwe onderhandelingsperiode van twee jaar zou starten. Op die manier zou de lidstaat in de praktijk zonder temporele beperkingen kunnen onderhandelen over zijn terugtrekking, en zou de betekenis van de in artikel 50, lid 3, VEU gestelde termijn worden uitgehold.
Naar mening van die instellingen kan een lidstaat zijn recht tot intrekking bovendien te allen tijde gebruiken om druk uit te oefenen tijdens de onderhandelingen. Als de lidstaat niet akkoord gaat met de in het terugtrekkingsakkoord opgenomen voorwaarden, zou hij kunnen dreigen zijn kennisgeving te herroepen om zo druk te zetten op de instellingen van de Unie en betere voorwaarden voor zijn terugtrekking te bedingen.
Om dergelijke risico’s tegen te gaan stellen de Raad en de Commissie dan ook voor om artikel 50 VEU aldus uit te leggen dat intrekking mogelijk is, maar dan alleen als de Europese Raad hier met eenparigheid van stemmen mee instemt.
De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft zich niet uitgelaten over de vraag of een lidstaat die op grond van artikel 50 VEU kennis heeft gegeven van zijn voornemen om zich uit de Unie terug te trekken, die kennisgeving kan intrekken.
Dienaangaande moet in herinnering worden geroepen dat de oprichtingsverdragen, die het constitutionele handvest zijn waarop de Unie is gegrond (arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement,
294/83
,
EU:C:1986:166
, punt
), anders dan gewone internationale overeenkomsten, een nieuwe rechtsorde met eigen instellingen in het leven hebben geroepen, ten gunste waarvan de lidstaten op een steeds breder terrein hun soevereine rechten hebben beperkt en waarvan niet alleen deze staten, maar ook hun onderdanen de subjecten zijn [advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014,
EU:C:2014:2454
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Volgens vaste rechtspraak van het Hof is die autonomie van het Unierecht ten aanzien van zowel het recht van de lidstaten als het internationaal recht gerechtvaardigd op grond van de essentiële kenmerken van de Unie en het Unierecht, welke kenmerken met name betrekking hebben op de constitutionele structuur van de Unie en de aard van dat recht. Het Unierecht wordt immers hierdoor gekenmerkt dat het zijn oorsprong vindt in een autonome rechtsbron – de Verdragen – dat het voorrang heeft boven het recht van de lidstaten en dat een hele reeks op de onderdanen van de lidstaten en op de lidstaten zelf toepasselijke bepalingen rechtstreekse werking heeft. Dergelijke kenmerken hebben geleid tot een gestructureerd netwerk van beginselen, regels en onderling samenhangende juridische betrekkingen tussen de Unie en haar lidstaten en tussen de lidstaten onderling (arrest van 6 maart 2018, Achmea,
C‑284/16
,
EU:C:2018:158
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De gestelde vraag moet dus worden beoordeeld op basis van de Verdragen in hun geheel.
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen en de doelstellingen ervan, maar ook met de context ervan en met het Unierecht in zijn geheel. De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan ook relevante gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten (zie in die zin arresten van 27 november 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, punt
; 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 17 maart 2016, Parlement/Commissie,
C‑286/14
,
EU:C:2016:183
, punt
).
Wat de bewoordingen van artikel 50 VEU betreft, moet worden vastgesteld dat dit artikel het intrekken van een kennisgeving niet expliciet regelt. Intrekking is niet uitdrukkelijk toegestaan, maar ook niet uitdrukkelijk verboden.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 99 tot en met 102 van zijn conclusie heeft aangegeven, blijkt uit de bewoordingen van artikel 50, lid 2, VEU dat een lidstaat die besluit zich terug te trekken, aan de Europese Raad kennis moet geven van zijn „voornemen”. Een voornemen is van nature noch definitief noch onherroepelijk.
Bovendien bepaalt artikel 50, lid 1, VEU dat een lidstaat overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen kan besluiten zich uit de Unie terug te trekken. Hieruit volgt dat van de betrokken lidstaat niet wordt verlangd dat hij tot zijn besluit komt in overleg met de andere lidstaten of met de instellingen van de Unie. Het besluit om zich terug te trekken kan alleen door die lidstaat worden genomen, overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen, en is dus uitsluitend afhankelijk van zijn soevereine wil.
Artikel 50, leden 2 en 3, VEU beschrijft vervolgens de procedure die moet worden gevolgd indien een lidstaat besluit zich terug te trekken. Zoals het Hof heeft overwogen in het arrest van 19 september 2018, RO (
C‑327/18 PPU
,
EU:C:2018:733
, punt
), bestaat die procedure uit, ten eerste, de kennisgeving aan de Europese Raad van het voornemen om zich terug te trekken, ten tweede, het onderhandelen en sluiten van een akkoord over de voorwaarden voor terugtrekking, waarbij rekening wordt gehouden met de toekomstige betrekkingen van de betreffende staat met de Unie, en, ten derde, de daadwerkelijke terugtrekking uit de Unie op de datum van inwerkingtreding van dat akkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de kennisgeving aan de Europese Raad, tenzij die instelling met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit.
Artikel 50, lid 2, VEU bevat een verwijzing naar artikel 218, lid 3, VWEU, dat bepaalt dat de Commissie aanbevelingen doet aan de Raad, die een besluit vaststelt houdende machtiging tot het openen van onderhandelingen en waarbij de onderhandelaar of het hoofd van het onderhandelingsteam van de Unie wordt aangewezen.
In artikel 50, lid 2, VEU wordt dus aangegeven welke rol de verschillende instellingen hebben in de te hanteren procedure voor het onderhandelen en sluiten van het terugtrekkingsakkoord, dat door de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt gesloten na goedkeuring door het Europees Parlement.
Verder is in artikel 50, lid 3, VEU bepaald wanneer de terugtrekking van de betrokken lidstaat uit de Unie van kracht wordt, aangezien daarin staat te lezen dat de Verdragen niet meer van toepassing zijn op de betrokken staat met ingang van de datum van inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de door die staat gedane kennisgeving van zijn voornemen tot terugtrekking. Die maximale termijn van twee jaar na de kennisgeving is van toepassing, tenzij de Europese Raad met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging daarvan besluit.
Na zijn terugtrekking uit de Unie kan de betrokken lidstaat opnieuw om het lidmaatschap van de Unie verzoeken overeenkomstig de procedure van artikel 49 VEU.
Artikel 50 VEU heeft dus een tweeledig doel, namelijk het verankeren van het soevereine recht van een lidstaat om zich uit de Unie terug te trekken en het opzetten van een procedure voor een ordelijke terugtrekking.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 94 en 95 van zijn conclusie heeft opgemerkt, pleit het soevereine karakter van het in artikel 50, lid 1, VEU neergelegde recht om zich terug te trekken ervoor dat de betrokken lidstaat het recht heeft om de kennisgeving van zijn voornemen tot terugtrekking uit de Unie in te trekken zolang een tussen de Unie en die lidstaat gesloten terugtrekkingsakkoord niet in werking is getreden of, als er geen akkoord is bereikt, zolang de in artikel 50, lid 3, VEU gestelde termijn van twee jaar, die eventueel verlengd is overeenkomstig die bepaling, niet is verstreken.
Aangezien de intrekking van de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking niet expliciet is geregeld, gelden voor de intrekking de regels die in artikel 50, lid 1, VEU voor de terugtrekking zijn opgenomen, zodat hiertoe eenzijdig kan worden besloten overeenkomstig de grondwettelijke bepalingen van de betrokken lidstaat.
De intrekking door een lidstaat van de kennisgeving van zijn voornemen tot terugtrekking, voordat een van de in punt 57 van dit arrest genoemde situaties zich voordoet, is een soevereine beslissing van die staat om zijn status als lidstaat van de Unie te behouden, welke status door die kennisgeving niet is geschorst of gewijzigd (zie in die zin arrest van 19 september 2018, RO,
C‑327/18 PPU
,
EU:C:2018:733
, punt
), onverminderd het bepaalde in artikel 50, lid 4, VEU.
Die intrekking verschilt op dat punt fundamenteel van een mogelijk verzoek waarmee de betrokken lidstaat de Europese Raad vraagt om de in artikel 50, lid 3, VEU gestelde termijn van twee jaar te verlengen, zodat de analogie die er volgens de Raad en de Commissie is tussen de intrekking en het verzoek om verlenging niet opgaat.
Wat de context van artikel 50 VEU betreft, moet worden verwezen naar de dertiende overweging van de preambule van het VEU, de eerste overweging van de preambule van het VWEU en artikel 1 VEU, waaruit blijkt dat de Verdragen erop zijn gericht een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa tot stand te brengen, alsmede naar de tweede overweging van de preambule van het VWEU, waaruit naar voren komt dat de Unie beoogt de barrières die Europa verdelen te verwijderen.
Er dient ook te worden gewezen op het belang van de in de tweede en de vierde overweging van de preambule van het VEU genoemde waarden van vrijheid en democratie, die behoren tot de gemeenschappelijke waarden als bedoeld in artikel 2 van dat Verdrag en in de preambule van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, en daarmee behoren tot de grondslagen van de rechtsorde van de Unie (zie in die zin arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie,
C‑402/05 P en C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punten
en
).
Zoals blijkt uit artikel 49 VEU, waarin is voorzien in de mogelijkheid voor elke Europese staat om te verzoeken lid te worden van de Unie en waarvan artikel 50 VEU dat ziet op het recht om zich terug te trekken de tegenhanger is, omvat de Unie staten die geheel uit vrije wil de genoemde waarden hebben onderschreven, wat maakt dat het Unierecht steunt op de fundamentele premisse dat elke lidstaat met alle andere lidstaten die waarden deelt, en dat elke lidstaat erkent dat de andere lidstaten die waarden met hem delen [zie in die zin arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, punt
].
Opgemerkt moet nog worden dat aangezien de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten moet zijn (zie in die zin arresten van 20 september 2001, Grzelczyk,
C‑184/99
,
EU:C:2001:458
, punt
; 19 oktober 2004, Zhu en Chen,
C‑200/02
,
EU:C:2004:639
, punt
, en 2 maart 2010, Rottmann,
C‑135/08
,
EU:C:2010:104
, punt
), de eventuele terugtrekking van een lidstaat uit de Unie aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de rechten van alle burgers van de Unie, waaronder met name hun recht op vrij verkeer, zowel waar het gaat om onderdanen van de betrokken lidstaat als om onderdanen van andere lidstaten.
Daar een staat niet kan worden gedwongen om tegen zijn wil toe te treden tot de Unie, kan hij dus ook niet worden gedwongen om zich tegen zijn wil terug te trekken uit de Unie.
Zou de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking onherroepelijk leiden tot de terugtrekking van de betrokken lidstaat aan het einde van de periode als bedoeld in artikel 50, lid 3, VEU, dan zou die lidstaat mogelijkerwijs worden gedwongen om de Unie te verlaten ofschoon hij, middels een overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen georganiseerd democratisch proces, kenbaar heeft gemaakt terug te willen komen van zijn besluit om zich uit de Unie terug te trekken, en dus lid te willen blijven van de Unie.
Vastgesteld moet worden dat een dergelijke uitkomst niet zou stroken met de in de punten 61 en 62 van dit arrest genoemde doelstellingen en waarden. Het zou met name niet stroken met het doel van de Verdragen om een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa tot stand te brengen als een lidstaat die overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen en na het volgen van een democratisch proces kennis heeft gegeven van zijn voornemen om zich uit de Unie terug te trekken, op democratische wijze besluit de kennisgeving van dat voornemen in te trekken, maar toch gedwongen wordt om zich terug te trekken.
Ook de ontstaansgeschiedenis van artikel 50 VEU pleit ervoor dat die bepaling aldus wordt uitgelegd dat een lidstaat de kennisgeving van zijn voornemen tot terugtrekking uit de Unie eenzijdig kan intrekken. Artikel 50 VEU gaat immers grotendeels terug op een bepaling met betrekking tot terugtrekking uit de Unie die voor het eerst werd vermeld in het ontwerpverdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Er waren bij het opstellen van die bepaling weliswaar wijzigingsvoorstellen ingediend om het mogelijk te maken dat een lidstaat uit de Unie zou worden gezet, om te voorkomen dat de terugtrekkingsprocedure zou worden misbruikt en om het besluit om zich terug te trekken moeilijker te maken, maar al deze wijzigingsvoorstellen werden afgewezen op de in de toelichting bij het ontwerp expliciet vermelde grond dat het vrijwillige en unilaterale karakter van het terugtrekkingsbesluit moest worden beschermd.
Uit het voorgaande volgt dat de kennisgeving door een lidstaat van zijn voornemen om zich terug te trekken niet onherroepelijk leidt tot de terugtrekking van die lidstaat uit de Unie. Een lidstaat die is teruggekomen van zijn besluit om zich uit de Unie terug te trekken, kan die kennisgeving daarentegen intrekken zolang een tussen die lidstaat en de Unie gesloten terugtrekkingsakkoord niet in werking is getreden of, als er geen akkoord is bereikt, zolang de in artikel 50, lid 3, VEU gestelde termijn van twee jaar, die eventueel verlengd is overeenkomstig die bepaling, niet is verstreken.
Deze conclusie vindt steun in de bepalingen van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, waarmee rekening is gehouden bij de voorbereidende werkzaamheden voor het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa.
Uitgaande van het geval dat een verdrag volgens de bepalingen van dat verdrag terugtrekking toestaat, bepaalt artikel 68 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht namelijk in duidelijke en onvoorwaardelijke bewoordingen dat een kennisgeving van terugtrekking als voorzien in de artikelen 65 en 67 van dat verdrag te allen tijde kan worden herroepen voordat zij van kracht is geworden.
Aangaande het voorstel van de Raad en de Commissie dat de Europese Raad unaniem dient in te stemmen met het recht van de betrokken lidstaat om de kennisgeving van zijn voornemen tot terugtrekking in te trekken, moet worden geoordeeld dat die eis tot gevolg zou hebben dat een unilateraal soeverein recht wordt omgevormd tot een voorwaardelijk recht waarvoor een instemmingsprocedure doorlopen moet worden. Een dergelijke instemmingsprocedure zou echter strijdig zijn met het in de punten 65, 67 en 69 van dit arrest genoemde beginsel dat een lidstaat niet kan worden gedwongen om zich tegen zijn wil uit de Unie terug te trekken.
Hieruit volgt in de eerste plaats dat, zolang een tussen de Unie en de betrokken lidstaat gesloten terugtrekkingsakkoord niet in werking is getreden of, als er geen akkoord is bereikt, zolang de in artikel 50, lid 3, VEU gestelde termijn van twee jaar, die eventueel verlengd is overeenkomstig die bepaling, niet is verstreken, die lidstaat – die, onverminderd het bepaalde in artikel 50, lid 4, VEU, alle rechten en verplichtingen heeft die voortvloeien uit de Verdragen – de kennisgeving van zijn voornemen om zich uit de Unie terug te trekken eenzijdig kan intrekken overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen.
In de tweede plaats is het noodzakelijk dat de intrekking van de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking schriftelijk wordt medegedeeld aan de Europese Raad en voorts ondubbelzinnig en onvoorwaardelijk is, dat wil zeggen dat die intrekking strekt tot bevestiging dat de betrokken lidstaat lid van de Unie blijft onder voorwaarden die ongewijzigd blijven wat zijn status als lidstaat betreft, en inhoudt dat de terugtrekkingsprocedure wordt beëindigd.
Gelet op een en ander dient op de gestelde vraag te worden geantwoord dat artikel 50 VEU aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat die overeenkomstig dat artikel aan de Europese Raad kennis heeft gegeven van zijn voornemen om zich terug te trekken uit de Unie, op grond van dat artikel, na overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen te hebben besloten die kennisgeving in te trekken, de kennisgeving in ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke bewoordingen eenzijdig kan intrekken middels een schriftelijke mededeling aan de Europese Raad, zolang een tussen die lidstaat en de Unie gesloten terugtrekkingsakkoord niet in werking is getreden of, als er geen terugtrekkingsakkoord is bereikt, zolang de in artikel 50, lid 3, VEU gestelde termijn van twee jaar, die eventueel verlengd is overeenkomstig dat lid, niet is verstreken. Een dergelijke intrekking strekt tot bevestiging dat die lidstaat lid van de Unie blijft onder voorwaarden die ongewijzigd blijven wat zijn status als lidstaat betreft, en houdt in dat de terugtrekkingsprocedure wordt beëindigd.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Voltallige zitting) verklaart voor recht:

Artikel 50 VEU moet aldus worden uitgelegd dat een lidstaat die overeenkomstig dat artikel aan de Europese Raad kennis heeft gegeven van zijn voornemen om zich terug te trekken uit de Europese Unie, op grond van dat artikel, na overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen te hebben besloten die kennisgeving in te trekken, de kennisgeving in ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke bewoordingen eenzijdig kan intrekken middels een schriftelijke mededeling aan de Europese Raad, zolang een tussen die lidstaat en de Europese Unie gesloten terugtrekkingsakkoord niet in werking is getreden of, als er geen terugtrekkingsakkoord is bereikt, zolang de in artikel 50, lid 3, VEU gestelde termijn van twee jaar, die eventueel verlengd is overeenkomstig dat lid, niet is verstreken. Een dergelijke intrekking strekt tot bevestiging dat die lidstaat lid van de Europese Unie blijft onder voorwaarden die ongewijzigd blijven wat zijn status als lidstaat betreft, en houdt in dat de terugtrekkingsprocedure wordt beëindigd.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.