CELEX: 62018CJ0586
Hogere voorziening
Mededinging
Staatssteun
Onderneming die netwerken van busverbindingen exploiteert in de regio Campanië (Italië)
Compensatie voor openbaredienstverplichtingen die door de Italiaanse autoriteiten is betaald na een beslissing van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië)
Besluit van de Europese Commissie waarbij de steunmaatregel onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard

Met haar hogere voorziening verzoekt Buonotourist Srl om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 11 juli 2018, Buonotourist/Commissie (T‑185/15, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:430
; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht haar beroep tot nietigverklaring van besluit (EU) 2015/1075 van de Commissie van 19 januari 2015 betreffende steunmaatregel SA.35843 (2014/C) (ex 2012/NN) uitgevoerd door Italië – Aan Buonotourist toegekende compensatie voor de openbare dienst (
PB 2015, L 179, blz. 128
; hierna: „litigieus besluit”) heeft verworpen.
Toepasselijke bepalingen
Artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad van 26 juni 1969 betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren (
PB 1969, L 156, blz. 1
) bepaalt:
„1.   De lidstaten heffen de met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren, die in deze verordening zijn omschreven, op.
2.   De verplichtingen kunnen evenwel worden gehandhaafd, voor zover dit noodzakelijk is om een toereikende vervoersvoorziening te waarborgen.
[…]
4.   De lasten die voor de vervoersondernemingen voortvloeien uit de handhaving van de in lid 2 bedoelde verplichtingen en uit de toepassing van de in lid 3 bedoelde prijzen en vervoervoorwaarden, worden volgens in deze verordening vastgelegde gemeenschappelijke methoden gecompenseerd.”
Artikel 2, leden 1, 2 en 5, van die verordening luiden:
„1.   Onder openbaredienstverplichtingen moet worden verstaan de verplichtingen die de vervoersonderneming, indien zij haar eigen commercieel belang in aanmerking zou nemen, niet of niet in dezelfde mate, noch onder dezelfde voorwaarden op zich zou nemen.
2.   De openbaredienstverplichtingen in de zin van lid 1 omvatten de exploitatieplicht, de vervoerplicht en de tariefplicht.
[…]
5.   Onder tariefplicht in de zin van deze verordening wordt verstaan de aan de vervoersondernemingen opgelegde verplichting om door de overheid vastgestelde of goedgekeurde prijzen toe te passen, welke in strijd zijn met het commerciële belang van de onderneming en die voortvloeien uit een verplichting tot toepassing, dan wel een verbod tot wijziging van bijzondere tariefmaatregelen, met name voor bepaalde categorieën reizigers, bepaalde categorieën producten of voor bepaalde verbindingen.
Het bepaalde in de vorige alinea is niet van toepassing op verplichtingen die voortvloeien uit algemene maatregelen van prijsbeleid die voor het gehele bedrijfsleven gelden of uit maatregelen inzake algemene prijzen en vervoervoorwaarden, welke zijn getroffen met het oog op de ordening van de vervoermarkt of van een gedeelte daarvan.”
In de artikelen 10 tot en met 13 van verordening nr. 1191/69 worden gemeenschappelijke methoden vastgesteld voor de berekening van de compensaties als bedoeld in artikel 6 en artikel 9, lid 1, van deze verordening.
In artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1191/69 is bepaald:
„De compensaties die voortvloeien uit de toepassing van deze verordening, zijn niet onderworpen aan de procedure van voorafgaande kennisgeving, bedoeld in artikel [108], lid 3, [VWEU].”
Verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad (
PB 2007, L 315, blz. 1
) is overeenkomstig artikel 12 ervan in werking getreden op 3 december 2009.
Artikel 3 („Openbaredienstcontracten en algemene regels”) van verordening nr. 1370/2007 bepaalt in de leden 1 en 2:
„1.   Wanneer een bevoegde instantie besluit aan een bepaalde exploitant een exclusief recht en/of een compensatie, van welke aard ook, toe te kennen voor de naleving van openbaredienstverplichtingen, is zij verplicht een openbaredienstcontract te sluiten.
2.   In afwijking van lid 1 kunnen openbaredienstverplichtingen waarbij maximumtarieven worden vastgesteld voor alle of bepaalde categorieën passagiers, ook worden onderworpen aan algemene regels. Op grond van de in de artikelen 4 en 6, en in de bijlage opgenomen beginselen, verleent de bevoegde instantie de exploitanten van openbare diensten een compensatie voor het netto-financiële effect – positief of negatief – op de kosten en opbrengsten voor de naleving van de in algemene regels vastgestelde tariefverplichtingen. Zij doet dit op een zodanige wijze dat overcompensatie wordt voorkomen. Dit doet geen afbreuk aan het recht van de bevoegde instanties om in openbaredienstcontracten openbaredienstverplichtingen op te nemen waarbij maximumtarieven worden vastgesteld.”
In artikel 4 van verordening nr. 1370/2007 wordt de verplichte inhoud van openbaredienstcontracten en algemene regels nader bepaald.
Artikel 6 („Compensaties voor de openbare dienst”) van deze verordening luidt:
„1.   Ongeacht de gunningwijze van een contract voldoet elke compensatie uit hoofde van een algemene regel of een openbaredienstcontract aan de bepalingen van artikel 4. Ongeacht hun aard voldoen compensaties die worden verleend uit hoofde van een overeenkomstig artikel 5, leden 2, 4, 5 of 6, of uit hoofde van een algemene bepaling onderhands gegund openbaredienstcontract, bovendien aan de bepalingen in de bijlage.
2.   De lidstaten verstrekken de [Europese] Commissie op haar schriftelijk verzoek binnen drie maanden, of binnen een langere termijn die de Commissie in haar verzoek vaststelt, alle informatie die de Commissie nodig acht om te kunnen nagaan of de verleende compensaties verenigbaar zijn met deze verordening.”
Voorgeschiedenis van het geding en litigieus besluit
De feiten die aan het geding ten grondslag liggen, zijn door het Gerecht uiteengezet in de punten 1 tot en met 39 van het bestreden arrest. Ten behoeve van de onderhavige procedure kunnen zij als volgt worden samengevat.
Rekwirante is een particuliere onderneming die lokale openbaarvervoerdiensten aanbiedt op basis van regionale en gemeentelijke concessies. Meer bepaald exploiteerde zij busverbindingen als concessiehouder van de Regione Campania (regio Campanië, Italië; hierna: „regio”). Op rekwirantes activiteiten waren in de loop der jaren verschillende opeenvolgende wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van toepassing.
Door rekwirante bij de nationale rechterlijke instanties ingestelde beroepen
Bij beroep van 5 januari 2007 heeft rekwirante de Tribunale amministrativo regionale di Salerno (bestuursrechter in eerste aanleg Salerno, Italië) verzocht vast te stellen dat zij krachtens verordening nr. 1191/69 het recht had om van de regio het bedrag van 5567582,57 EUR te ontvangen als compensatie voor de financiële lasten die verbonden waren aan de nakoming van de openbaredienstverplichtingen die voortvloeiden uit de concessies die de regio had verleend voor de jaren 1996 tot en met 2002 (hierna: „onderzochte periode”).
Bij vonnis van 28 augustus 2008 heeft de Tribunale amministrativo regionale di Salerno dat beroep verworpen op grond dat rekwirante niet het recht had om voor de economische nadelen die voortvloeiden uit de oplegging van openbaredienstverplichtingen, een compensatie te ontvangen zonder eerst om opheffing van de betreffende verplichtingen te verzoeken.
Rekwirante heeft tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië). Bij beslissing nr. 4683/2009 van 27 juli 2009 (hierna: „beslissing van 27 juli 2009”) heeft de Consiglio di Stato rekwirantes hoger beroep toegewezen op grond dat rekwirante krachtens de artikelen 6, 10 en 11 van verordening nr. 1191/69 recht had op de aangevraagde compensatie.
Volgens de Consiglio di Stato moest de regio het exacte bedrag van de aan rekwirante verschuldigde compensatie vaststellen op basis van betrouwbare gegevens die afkomstig waren uit rekwirantes boekhouding en waaruit kon worden opgemaakt wat het verschil was tussen enerzijds de kosten die konden worden toegerekend aan het deel van rekwirantes activiteiten dat verband hield met de openbaredienstverplichtingen, en anderzijds de uit dat deel van haar activiteiten voortvloeiende inkomsten.
Omdat de regio het bedrag van die compensatie niet had vastgesteld, heeft rekwirante bij de Consiglio di Stato een gerechtelijke procedure tot tenuitvoerlegging van de beslissing van 27 juli 2009 ingeleid. In de loop van die procedure zijn er twee deskundigen benoemd. Die procedure is afgesloten met beslissing nr. 5650/2012 van de Consiglio di Stato van 7 november 2012 (hierna: „beslissing van 7 november 2012”), waarbij het bedrag van de wegens de tariefverplichtingen verschuldigde compensatie werd vastgesteld op 838593,21 EUR, vermeerderd met 272979,13 EUR rente. De regio heeft deze geldsom aan rekwirante betaald op 21 december 2012.
Administratieve procedure
Op 5 december 2012 hebben de Italiaanse autoriteiten overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie staatssteun aangemeld die bestond in een extra compensatie die naar aanleiding van de beslissing van 7 november 2012 aan rekwirante was toegekend voor het verrichten van personenvervoerdiensten per bus op basis van de concessies die de regio had verleend voor de onderzochte periode (hierna: „maatregel in kwestie”).
Deze maatregel is als niet-aangemelde maatregel behandeld omdat de regio, volgens de informatie waarover de Commissie beschikte, verplicht was om rekwirante de extra compensatie te betalen die haar verschuldigd was vanaf 7 december 2012, dat wil zeggen nadat de Italiaanse Staat de maatregel in kwestie had aangemeld maar voordat de Commissie een besluit had vastgesteld.
Bij brief van 20 februari 2014 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek meegedeeld dat zij besloten had de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden.
Litigieus besluit
Op 19 januari 2015 heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld. Daarin heeft zij geconstateerd dat de maatregel in kwestie staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde die onverenigbaar was met de interne markt en die aan rekwirante was toegekend in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU. Bij datzelfde besluit heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten gelast die steun terug te vorderen van rekwirante.
In de eerste plaats heeft de Commissie in de overwegingen 54 tot en met 69 van het litigieuze besluit geconstateerd dat de maatregel in kwestie aan de Staat kon worden toegerekend, met staatsmiddelen was bekostigd, rekwirante een economisch voordeel opleverde, selectief was en de mededinging zodanig kon vervalsen dat hij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde. In dit verband heeft de Commissie opgemerkt dat die maatregel niet voldeed aan twee van de door het Hof in het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
), geïdentificeerde voorwaarden (hierna: „Altmark-voorwaarden”). De Commissie heeft daaruit in overweging 70 van het litigieuze besluit geconcludeerd dat de maatregel in kwestie een steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU was.
In de tweede plaats heeft de Commissie in de overwegingen 72 tot en met 88 van het litigieuze besluit onderzocht of de maatregel in kwestie vanuit het oogpunt van artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1191/69 kon worden aangemerkt als een compensatie die was vrijgesteld van de in artikel 108, lid 3, VWEU neergelegde verplichting tot voorafgaande aanmelding.
In het kader van dat onderzoek is de Commissie in de overwegingen 75 tot en met 81 van het litigieuze besluit nagegaan of de Italiaanse autoriteiten rekwirante eenzijdig openbaredienstverplichtingen in de zin van artikel 1 van verordening nr. 1191/69 hadden opgelegd. In dit verband heeft de Commissie vastgesteld dat noch de Italiaanse autoriteiten noch rekwirante in staat waren gebleken om met betrekking tot de onderzochte periode een besluit over te leggen waarbij openbaredienstverplichtingen waren opgelegd. Met name kon uit legge regionale n. 16 – Interventi regionali in materia di servizi di trasporto pubblico locale per viaggiatori (regionale wet nr. 16 inzake regionale maatregelen op het gebied van lokaal openbaar personenvervoer) van 25 januari 1983 (GURI nr. 118 van 2 mei 1983 en BU Campania nr. 11) weliswaar worden afgeleid dat bepaalde openbaredienstverplichtingen waren opgelegd, maar in artikel 2 van deze wet was enkel bepaald dat „[i]eder eventueel verlies of tekort dat niet wordt gedekt door regionale bijdragen […] ten laste [komt] van de betrokken onderneming”. Evenzo werd in bepaalde door rekwirante aangehaalde regionale besluiten weliswaar vermeld dat er in de onderzochte periode sprake was van een aantal contractuele verplichtingen, maar in deze besluiten werden niet op duidelijke wijze verplichtingen geïdentificeerd die als openbaredienstverplichtingen konden worden beschouwd, ook al vormden die besluiten mogelijkerwijs aanwijzingen voor het eventuele bestaan van openbaredienstverplichtingen. Hoe dan ook sloot de contractuele aard van de betreffende verplichtingen uit dat er eenzijdig openbaredienstverplichtingen waren opgelegd. Wat meer bepaald het bestaan van een tariefverplichting betreft die de maatregel in kwestie zou hebben gerechtvaardigd, heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat zij niet beschikte over bewijs dat een dergelijke verplichting daadwerkelijk aan rekwirante was opgelegd.
In de overwegingen 82 tot en met 87 van het litigieuze besluit is de Commissie nagegaan of de aan rekwirante toegekende compensatie in overeenstemming was met de gemeenschappelijke compensatiemethode van verordening nr. 1191/69, in welk geval zij vrijgesteld was van de verplichting van voorafgaande kennisgeving als bedoeld in artikel 17 van die verordening. De Commissie is tot de slotsom gekomen dat er voor die extra compensatie geen vrijstelling van de in dat artikel bedoelde procedure van voorafgaande kennisgeving gold.
In de derde plaats heeft de Commissie in de overwegingen 89 tot en met 102 van het litigieuze besluit onderzocht of de maatregel in kwestie verenigbaar was met de wetgeving die van kracht was toen dat besluit werd vastgesteld, meer bepaald met verordening nr. 1370/2007. Zij is tot de slotsom gekomen dat de compensatie die aan rekwirante ter uitvoering van de beslissing van 7 november 2012 was toegekend, niet in overeenstemming met die verordening was verstrekt, zodat de maatregel in kwestie onverenigbaar was met de interne markt.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 14 april 2015, heeft rekwirante beroep tot nietigverklaring ingesteld tegen het litigieuze besluit.
Ter ondersteuning van haar beroep heeft zij acht middelen aangevoerd.
Het eerste middel betrof schending van de artikelen 93, 107, 108 en 263 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 17 van verordening nr. 1191/69, misbruik van bevoegdheid, onbevoegdheid van de Commissie en schending van het recht op een eerlijk proces.
Het tweede middel was gebaseerd op schending van artikel 4 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van [artikel 108 VWEU] (
PB 1999, L 83, blz. 1
) wat betreft de artikelen 107 en 108 VWEU, alsook op schending van de billijkheid van de procedure en misbruik van bevoegdheid.
Het derde middel berustte op schending en onjuiste uitlegging van de artikelen 93 tot en met 108 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 17 van verordening nr. 1191/69 en artikel 9 van verordening nr. 1370/2007, schending van de „beginselen van bescherming van het gewettigd vertrouwen, tempus regit actum en terugwerkende kracht van rechterlijke beslissingen”, misbruik van bevoegdheid, gebrek aan „logische samenhang”, „irrationaliteit”, „uiterst abnormaal karakter” van het litigieuze besluit en ontoereikende motivering van dit besluit.
Het vierde middel betrof schending van artikel 1, onder f) en g), van verordening nr. 659/1999 alsook van de artikelen 4, 7 en 15 van deze verordening en van de artikelen 93, 107 en 108 VWEU, misbruik van bevoegdheid, het feit dat in het geheel niet voldaan is aan een gestelde voorwaarde, en schending van de artikelen 6 en 13 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) alsook van de artikelen 258 en volgende VWEU en van artikel 17 van verordening nr. 1191/69.
Het vijfde middel was gebaseerd op schending van de artikelen 93, 107, 108 en 267 VWEU alsook van de artikelen 6 en 13 EVRM, onbevoegdheid van de Commissie, misbruik van bevoegdheid en schending van het beginsel van procedurele autonomie.
Het zesde middel had betrekking op schending van de artikelen 6, 7 en 13 EVRM alsook van de artikelen 93 tot en met 108 en de artikelen 258 en volgende VWEU, gelezen in samenhang met artikel 101 van de Costituzione (grondwet) en artikel 2909 van de codice civile (burgerlijk wetboek), op onbevoegdheid van de Commissie, op misbruik van bevoegdheid en op schending van het vertrouwensbeginsel en van het rechtszekerheidsbeginsel.
Het zevende middel berustte op schending van de artikelen 11 en 17 van verordening nr. 1191/69 alsook van de artikelen 93 tot en met 108 VWEU, op misbruik van bevoegdheid, op ontoereikende motivering van het litigieuze besluit, op ontoereikendheid van het onderzoek en op onjuistheid van een premisse.
Het achtste middel was gebaseerd op schending van de artikelen 1 tot en met 11 en artikel 17 van verordening nr. 1191/69 alsook van de artikelen 93 tot en met 108 VWEU en van de „artikelen 44 tot en met 46 en artikel 48 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht nr. 659/1999”, op misbruik van bevoegdheid, op ontoereikendheid van het onderzoek en van de motivering, en op onjuistheid van een premisse.
Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht elk van die middelen afgewezen en bijgevolg het beroep in zijn geheel verworpen.
Conclusies van partijen
Met haar hogere voorziening verzoekt rekwirante het Hof:
–
het bestreden arrest te vernietigen;
–
haar beroep tot nietigverklaring definitief af te doen en het litigieuze besluit nietig te verklaren, en
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Hof:
–
de hogere voorziening af te wijzen, en
–
rekwirante te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert rekwirante vijf middelen aan. Deze zullen worden beoordeeld in de volgorde waarin zij zijn aangevoerd.
Eerste middel
Argumenten van partijen
Met haar eerste middel voert rekwirante aan dat het Gerecht in de punten 57 tot en met 120 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de maatregel in kwestie nieuwe steun vormde, waarvoor de aanmeldingsplicht van artikel 108, lid 3, VWEU geldt, en geen bestaande steun, die op grond van artikel 108, lid 1, VWEU en artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1191/69 van die aanmeldingsplicht is vrijgesteld.
Op basis van de omstandigheden die hebben geleid tot de beslissing van 7 november 2012, stelt rekwirante dat deze beslissing niet kan worden beschouwd als een beslissing waarbij een compenserende maatregel voor openbaredienstverplichtingen wordt ingevoerd. Het gaat immers om een arrest waarin een op grond van verordening nr. 1191/69 reeds bestaande aanspraak in rechte wordt erkend.
Hoe dan ook is volgens rekwirante voldaan aan de in verordening nr. 1191/69 vastgestelde voorwaarden. In de eerste plaats is er wel degelijk sprake van te haren laste komende tariefverplichtingen die voortvloeien uit het nationale recht waarnaar het Gerecht zelf in punt 110 van het bestreden arrest expliciet heeft verwezen, te weten legge regionale n. 9. – Disciplina e coordinamento tariffario dei servizi di trasporto di competenza regionale (regionale wet nr. 9 inzake tariefdiscipline en ‑coördinatie op het gebied van vervoerdiensten die onder de bevoegdheid van de regio vallen) van 26 januari 1987 (BU Campania van 2 februari 1987) en het besluit van de Assessore ai trasporti (comité voor vervoer, Italië). In de tweede plaats is in casu in verband met de beslissing van 7 november 2012 voldaan aan het in artikel 13 van verordening nr. 1191/69 neergelegde criterium dat het bedrag van de compensatie vooraf wordt vastgesteld.
De Commissie is van mening dat dit middel dient te worden afgewezen omdat het niet-ontvankelijk en in elk geval ongegrond is.
Beoordeling door het Hof
Met haar eerste middel komt rekwirante in wezen op tegen de overwegingen van het bestreden arrest die het Gerecht ertoe hebben gebracht om niet in te stemmen met wat het heeft beschouwd als het eerste onderdeel van rekwirantes vierde en achtste middel tot nietigverklaring. Dit onderdeel betrof het feit dat de compensatie waarop de maatregel in kwestie betrekking had, bestaande steun vormde die op grond van artikel 17 van verordening nr. 1191/69 niet onderworpen was aan de verplichting tot voorafgaande kennisgeving.
Met betrekking tot de vraag of de compensatie waarop het litigieuze besluit betrekking heeft, een bij de beslissing van 7 november 2012 ingevoerde maatregel was dan wel, zoals rekwirante stelt, haar oorsprong vond in het wetgevende kader voor de openbaredienstverplichtingen waaraan zij onderworpen was en op grond waarvan de Consiglio di Stato het recht op die compensatie heeft erkend, heeft het Gerecht ten eerste in punt 94 van het bestreden arrest opgemerkt dat de steun waarop de maatregel in kwestie betrekking had, daadwerkelijk aan rekwirante was toegekend bij wijze van extra maatregel voor de krachtens artikel 11 van verordening nr. 1191/69 op haar rustende tariefverplichtingen.
In punt 95 van dat arrest heeft het Gerecht daaruit afgeleid dat het voor de beantwoording van de vraag of de maatregel in kwestie bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), v), van verordening nr. 659/1999 vormde, nodig was om vast te stellen of die maatregel voldeed aan de in verordening nr. 1191/69 vastgestelde materiële criteria en dus op grond van artikel 17, lid 2, van deze verordening wordt vrijgesteld van de verplichting tot voorafgaande aanmelding.
Ten tweede was het Gerecht in punt 96 van het bestreden arrest van oordeel dat artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1191/69 – net zoals de Commissie meende – met name vereiste dat er sprake was van eenzijdig opgelegde openbaredienstverplichtingen en dat de compensatie werd berekend volgens de in de artikelen 10 tot en met 13 van die verordening vastgestelde methode.
In dit verband heeft het Gerecht in punt 106 van het bestreden arrest opgemerkt dat de Consiglio di Stato de maatregel in kwestie aan rekwirante had toegestaan op grond van diezelfde verordening, te weten bij wijze van compensatie voor een tariefverplichting, zodat het aan het Gerecht stond om te onderzoeken of er daadwerkelijk sprake was van een dergelijke verplichting, die erin bestond om door de overheid vastgestelde of goedgekeurde prĳzen toe te passen, zoals artikel 2, lid 5, van verordening nr. 1191/69 voorschrijft.
Nadat het Gerecht dat onderzoek had verricht in de punten 106 tot en met 112 van het bestreden arrest, heeft het in punt 113 van dat arrest de in overweging 79 van het litigieuze besluit opgenomen vaststelling van de Commissie bevestigd. Deze vaststelling houdt in dat de Commissie niet beschikte over bewijs dat rekwirante daadwerkelijk tariefverplichtingen waren opgelegd. Het Gerecht heeft in punt 114 van het bestreden arrest dan ook geoordeeld dat het eventueel eenzijdige karakter van de vermeende tariefmaatregel niet hoefde te worden onderzocht.
Aangezien de in verordening nr. 1191/69 vastgestelde vrijstellingsvoorwaarden cumulatief moeten worden vervuld, heeft het Gerecht in punt 115 van het bestreden arrest geoordeeld dat het niet nodig was te onderzoeken of de maatregel in kwestie voldeed aan de overige voorwaarden van die verordening. In punt 116 van dat arrest heeft het Gerecht evenwel vastgesteld dat de Commissie hoe dan ook terecht had overwogen dat niet voldaan was aan het criterium dat het bedrag van de compensatie vooraf wordt vastgesteld.
Het Gerecht heeft in punt 120 van het bestreden arrest dan ook vastgesteld dat de maatregel in kwestie niet voldeed aan ten minste één van de in verordening nr. 1191/69 vastgestelde materiële criteria, zodat de Commissie op goede gronden tot de slotsom was gekomen dat die maatregel niet op grond van artikel 17, lid 2, van die verordening wordt vrijgesteld van de verplichting tot voorafgaande aanmelding en bijgevolg niet behoorde te worden aangemerkt als bestaande steun, maar wel als nieuwe steun, die overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie moet worden aangemeld.
Hoewel rekwirante met haar ter ondersteuning van het eerste middel aangevoerde argumenten in wezen beoogt op te komen tegen de in het vorige punt van het onderhavige arrest gemaakte gevolgtrekking dat de maatregel in kwestie moest worden aangemerkt als nieuwe steun, dient te worden geconstateerd dat het genoemde middel geen enkel argument bevat dat ertoe strekt aan te tonen dat de in de punten 45 tot en met 51 van dit arrest weergegeven redenering van het Gerecht die heeft geleid tot die gevolgtrekking, op enigerlei wijze blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.
Rekwirante voert in wezen namelijk enkel aan dat de maatregel in kwestie bestaande steun vormde omdat de beslissing van 27 juli 2009, waarbij erkend werd dat zij krachtens verordening nr. 1191/69 het recht had om de litigieuze compensatie te ontvangen, een arrest was waarin een op grond van die verordening reeds bestaande aanspraak in rechte werd bevestigd.
Aangezien deze stelling niet anderszins is onderbouwd – hetgeen in strijd is met de vereisten die zijn neergelegd in artikel 256 VWEU en artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, alsmede in artikel 168, lid 1, onder d), en artikel 169, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof – dient het eerste middel in hogere voorziening niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Tweede middel
Argumenten van partijen
Met haar tweede middel komt rekwirante op tegen de punten 121 tot en met 136 van het bestreden arrest. Zij voert aan dat het Gerecht in die punten blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat niet was voldaan aan de Altmark-voorwaarden.
Het Gerecht heeft volgens rekwirante ten onrechte geoordeeld dat ermee kon worden volstaan na te gaan of voldaan was aan een van die voorwaarden – te weten dat er sprake is van een duidelijk omschreven openbaredienstverplichting – zonder dat het nodig was om te onderzoeken of de andere voorwaarden waren vervuld. Het Gerecht heeft zich er dus ten onrechte toe beperkt om – in punt 134 van het bestreden arrest – op incidentele wijze te onderzoeken of voldaan was aan de tweede Altmark-voorwaarde, die betrekking heeft op de voorafgaande vaststelling van de parameters voor de berekening van de compensatie.
Wat de vermeende ontstentenis van een op rekwirante rustende openbaredienstverplichting betreft, heeft het Gerecht volgens rekwirante niet in aanmerking genomen dat de op haar rustende openbaredienstverplichting voortvloeide uit de artikelen 2 tot en met 6 van regionale wet nr. 9 van 26 januari 1987. Bovendien is de redenering van het Gerecht discutabel omdat het heeft kennisgenomen van het besluit van het comité voor vervoer en heeft erkend dat daarbij tariefverplichtingen werden opgelegd aan rekwirante, zonder evenwel te erkennen dat de maatregel in kwestie een compensatie vormde voor de nakoming van een openbaredienstverplichting. Rekwirante voert in dit verband aan dat het feit dat het betreffende besluit niet aan de Commissie is overgelegd het gevolg is van het abnormale verloop van de administratieve procedure, aangezien ook de regio over dat besluit beschikte maar geen belang had bij de overlegging ervan in het kader van die procedure.
Rekwirante voert aan dat de tweede Altmark-voorwaarde in punt 134 van het bestreden arrest kort is onderzocht waarbij volgens haar ten onrechte is verwezen naar de punten 117 tot en met 119 van dat arrest. In punt 134 heeft het Gerecht op onjuiste wijze onderzocht of voldaan is aan de in verordening nr. 1191/69 neergelegde voorwaarde dat de compensatie vooraf wordt vastgesteld. Bij dat onderzoek is het Gerecht namelijk niet uitgegaan van de parameters op basis waarvan die compensatie wordt berekend – zoals het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
), vereist – maar van het met de maatregel in kwestie gemoeide bedrag. Bovendien blijkt in casu uit de beslissing van 27 juli 2009 dat die voorwaarde is vervuld. Die beslissing toont immers aan dat de parameters voor de berekening van de compensatie vooraf zijn vastgesteld en dat de Consiglio di Stato deze parameters enkel heeft toegepast na te hebben geconstateerd dat de regio was tekortgeschoten in de vaststelling van die compensatie.
Hoewel de derde en de vierde Altmark-voorwaarde in het bestreden arrest op generlei wijze zijn onderzocht, voert rekwirante ten slotte aan dat in casu blijkens de beslissing van 7 november 2012 ook aan die voorwaarden was voldaan.
De Commissie is van mening dat dit middel dient te worden afgewezen omdat het niet-ontvankelijk en in elk geval ongegrond is.
Beoordeling door het Hof
Met haar tweede middel komt rekwirante in wezen op tegen de overwegingen van het bestreden arrest die het Gerecht ertoe hebben gebracht om niet in te stemmen met wat het heeft beschouwd als het tweede onderdeel van rekwirantes vierde en achtste middel tot nietigverklaring. Dit onderdeel betrof een fout die de Commissie zou hebben begaan door zich op het standpunt te stellen dat aan twee van de Altmark-voorwaarden niet was voldaan.
Voor zover het tweede middel betrekking heeft op de Altmark-voorwaarden, zij opgemerkt dat artikel 107, lid 1, VWEU – zoals het Gerecht overigens in herinnering heeft gebracht in punt 123 van het bestreden arrest – volgens vaste rechtspraak van het Hof niet van toepassing is op een overheidsmaatregel die wordt beschouwd als een compensatie die de tegenprestatie vormt voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen verrichten om openbaredienstverplichtingen na te komen, zodat deze ondernemingen in werkelijkheid geen financieel voordeel ontvangen en die maatregel dus niet tot gevolg heeft dat deze ondernemingen ten opzichte van concurrerende ondernemingen in een gunstigere mededingingspositie worden geplaatst (arresten van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, punt
, en 20 december 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco e.a./Commissie,
C‑66/16 P‑C‑69/16 P
,
EU:C:2017:999
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Een overheidsmaatregel die niet aan één of meer van de Altmark-voorwaarden voldoet, kan dus worden beschouwd als een steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (arrest van 20 december 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco e.a./Commissie,
C‑66/16 P–C‑69/16 P
,
EU:C:2017:999
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband heeft het Gerecht in punt 125 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat een dergelijke compensatie in een concreet geval slechts niet als staatssteun wordt aangemerkt indien aan de vier voorwaarden die zijn genoemd in de punten 88 tot en met 93 van het arrest van 24 juli 2003, Altmark (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
), voldaan is (zie in die zin arrest van 20 december 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco e.a./Commissie,
C‑66/16 P–C‑69/16 P
,
EU:C:2017:999
, punt
).
In de punten 129 tot en met 131 van het bestreden arrest heeft het Gerecht op basis van de punten 106 tot en met 114 van dat arrest de in overweging 61 van het litigieuze besluit opgenomen vaststelling van de Commissie bevestigd. Deze vaststelling houdt in dat niet was aangetoond dat er sprake was van een eenzijdig opgelegde openbaredienstverplichting, zodat niet voldaan was aan de eerste Altmark-voorwaarde.
Het Gerecht heeft in de punten 132 en 133 van het bestreden arrest – op grond van het cumulatieve karakter van de Altmark-voorwaarden – dan ook terecht geoordeeld dat de in overweging 62 van het litigieuze besluit weergegeven beoordeling van de Commissie met betrekking tot de tweede Altmark-voorwaarde niet hoefde te worden onderzocht aangezien niet was voldaan aan de eerste voorwaarde.
Daar rekwirante met haar tweede middel eveneens opkomt tegen de beoordelingen die het Gerecht in de punten 106 tot en met 114 van het bestreden arrest heeft verricht met betrekking tot het vermeende bestaan van een krachtens het nationale recht op rekwirante rustende openbaredienstverplichting, zij eraan herinnerd dat de hogere voorziening volgens artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU en artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie beperkt is tot rechtsvragen. Het Gerecht is dus exclusief bevoegd om de relevante feiten vast te stellen en te beoordelen, alsmede om het bewijs te beoordelen. De beoordeling van die feiten en dat bewijs levert dus, behoudens het geval van een onjuiste opvatting daarvan, geen rechtsvraag op die als zodanig door het Hof kan worden getoetst in het kader van een hogere voorziening (arrest van 20 december 2017, Comunidad Autónoma de Galicia en Retegal/Commissie,
C‑70/16 P
,
EU:C:2017:1002
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu heeft rekwirante niet aangevoerd, laat staan bewezen, dat het nationale recht onjuist is opgevat.
Bovendien heeft het Gerecht zich niet uitgesproken over de derde en de vierde Altmark-voorwaarde, zodat rekwirantes argumenten dat in casu aan deze voorwaarden was voldaan, niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
Het tweede middel is dan ook deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond, zodat het moet worden afgewezen.
Derde middel
Argumenten van partijen
Met haar derde middel voert rekwirante aan dat het Gerecht in de punten 137 tot en met 154 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het heeft geoordeeld dat het litigieuze besluit geldig was wat betreft de kwalificatie van de maatregel in kwestie als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Dit middel is met name gebaseerd op de voor deze kwalificatie geldende voorwaarden dat de steun ten eerste het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt en ten tweede de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen.
Volgens rekwirante is de relevante dienstenmarkt geen markt die openstaat voor mededinging. Zelfs indien deze markt geleidelijk opengesteld was voor mededinging, zou er van mededinging „om de markt” of „op de markt” nog geen sprake zijn. Het Gerecht heeft in punt 149 van het bestreden arrest dan ook blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het heeft vastgesteld dat de maatregel in kwestie de mededinging belemmert omdat ondernemingen – waaronder buitenlandse ondernemingen – mogelijkerwijs hun openbaarvervoerdiensten willen verrichten op de markt, met name op de lokale of op de regionale markt waarop rekwirante voordeel heeft getrokken van deze maatregel.
De Commissie is van mening dat dit middel dient te worden afgewezen omdat het ongegrond en hoe dan ook niet ter zake dienend is.
Beoordeling door het Hof
Met het derde middel wordt opgekomen tegen de beoordeling die het Gerecht heeft verricht in verband met de voorwaarden die inhouden dat van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU slechts sprake is indien de steun ten eerste het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt en ten tweede de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen.
Hoewel rekwirante in algemene zin verwijst naar de punten 137 tot en met 154 van het bestreden arrest, voert zij in wezen aan dat de onjuiste rechtsopvatting waarvan het Gerecht volgens haar blijk heeft gegeven, gelegen is in het feit dat het in punt 149 van dat arrest heeft geoordeeld dat de maatregel in kwestie de mededinging belemmert omdat ondernemingen – waaronder buitenlandse ondernemingen – mogelijkerwijs hun openbaarvervoerdiensten willen verrichten op de Italiaanse markt, meer bepaald op de lokale of op de regionale markt.
Afgezien van het feit dat met het derde middel in werkelijkheid wordt beoogd op te komen tegen de feitelijke beoordelingen van het Gerecht – die behoudens enige onjuiste opvatting van de feiten niet door het Hof kunnen worden getoetst, zoals in punt 67 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht – moet worden geconstateerd dat dit middel hoe dan ook niet ter zake dienend is aangezien het enkel betrekking heeft op punt 149 van het bestreden arrest.
In punt 148 van het bestreden arrest heeft het Gerecht namelijk geoordeeld dat met de gegevens die de Commissie in aanmerking had genomen bij haar beoordeling in de overwegingen 66 tot en met 68 van het litigieuze besluit, kon worden aangetoond dat de maatregel in kwestie het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden en de mededinging kon vervalsen.
In dit verband heeft het Gerecht zich niet alleen gebaseerd op de door rekwirante bekritiseerde vaststelling in punt 149 van het bestreden arrest, maar ook op twee andere vaststellingen, die vervat zijn in de punten 150 en 151 van dat arrest en die door rekwirante in wezen niet worden bestreden.
In punt 150 van het bestreden arrest heeft het Gerecht opgemerkt dat de binnenlandse activiteiten in de betrokken lidstaat ten gevolge van de maatregel in kwestie konden worden gehandhaafd of uitgebreid, waardoor in andere lidstaten gevestigde ondernemingen minder kansen hadden de relevante markt te betreden. In punt 151 van dat arrest heeft het Gerecht verklaard dat het feit dat rekwirante ook op andere markten waarop zij actief was met ondernemingen uit andere lidstaten concurreerde, een element was dat kon aantonen dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon worden beïnvloed door de toekenning van de steun waarop de maatregel in kwestie betrekking had.
Het derde middel moet dan ook niet-ontvankelijk en hoe dan ook niet ter zake dienend worden verklaard.
Vierde middel
Argumenten van partijen
Met haar vierde middel voert rekwirante aan dat het Gerecht in de punten 155 tot en met 195 van het bestreden arrest in verschillende opzichten blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Dit middel bestaat uit drie onderdelen.
In het eerste onderdeel stelt rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie exclusief bevoegd is om te beoordelen of de maatregel in kwestie verenigbaar is met de interne markt, terwijl de Consiglio di Stato een in kracht van gewijsde gegane beslissing over deze maatregel heeft gegeven.
In dit verband voert rekwirante aan dat de in de punten 185, 186 en 188 van het bestreden arrest aangehaalde rechtspraak van het Hof irrelevant is omdat deze betrekking heeft op situaties waarin de Commissie een besluit had vastgesteld voordat er een nationale gerechtelijke procedure aanhangig was. Dit leidt volgens haar ook tot een onjuiste rechtsopvatting in punt 190 van het bestreden arrest, in die zin dat het Gerecht heeft geoordeeld dat het beginsel van het gezag van gewijsde er niet aan in de weg staat dat de Commissie vaststelt dat er sprake is van onrechtmatige staatssteun, ook al is deze kwalificatie eerder uitgesloten door een nationale rechter die uitspraak deed in laatste aanleg. Volgens rekwirante kan een dergelijke benadering niet worden afgeleid uit de rechtspraak van het Hof en ontbreekt in het bestreden arrest elke motivering ter zake.
In casu heeft de Consiglio di Stato volgens rekwirante geen beslissing gegeven die in strijd is met een eerdere beslissing van de Commissie. De Consiglio di Stato heeft zich autonoom en vóór de Commissie uitgesproken waarbij hij verordening nr. 1191/69 rechtstreeks heeft toegepast en de maatregel in kwestie heeft aangemerkt als een compensatie voor tarifaire openbaredienstverplichtingen, zodat hij kon uitsluiten dat die maatregel staatssteun vormde. De instellingen van de Unie, in casu de Commissie, hadden eventueel betrokken kunnen raken bij de zaak doordat een prejudiciële vraag was gesteld aan het Hof, maar de Consiglio di Stato vond het niet nodig om het Hof een dergelijke vraag voor te leggen. Volgens rekwirante is de Commissie evenwel op onregelmatige wijze betrokken geweest, aangezien de verenigbaarheid van de maatregel in kwestie met het Unierecht eerder het voorwerp was van een beslissing die op nationaal niveau in kracht van gewijsde was gegaan.
In het tweede onderdeel van het vierde middel voert rekwirante aan dat er sprake is van een „procedurele anomalie” doordat de regio de maatregel in kwestie bij de Commissie heeft aangemeld om een negatief besluit van de Commissie te verkrijgen. Dit verklaart waarom de regio de Commissie slechts fragmentarische informatie over die maatregel heeft verstrekt. Derhalve heeft de Commissie inbreuk gemaakt op de voor haar geldende procedurele voorschriften, die voortvloeien uit verordening nr. 659/1999 en verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (
PB 2015, L 248, blz. 9
). De regio is ten onrechte aangemerkt als „belanghebbende” in de zin van artikel 24 van verordening 2015/1589 en niet als de entiteit die de maatregel in kwestie bij de Commissie heeft aangemeld. Het Gerecht heeft dus nagelaten om vast te stellen dat het litigieuze besluit ten gevolge van deze onregelmatigheid onrechtmatig was. Bovendien zijn die verordeningen volgens rekwirante onrechtmatig toegepast, waardoor de rechten van de verdediging zijn geschonden.
In het derde onderdeel van het vierde middel voert rekwirante aan dat ook het vertrouwensbeginsel is geschonden doordat het Gerecht heeft erkend dat de Commissie bevoegd is om zich uit te spreken over een maatregel die eerder het voorwerp was van een in kracht van gewijsde gegane beslissing van een nationale rechter, aangezien in casu meer dan vijf jaar zijn verstreken tussen het tijdstip waarop die nationale beslissing is gegeven en het tijdstip waarop de Commissie haar besluit heeft vastgesteld. Volgens rekwirante is een dergelijke periode in de rechtspraak van het Hof reeds in aanmerking genomen om een situatie te toetsen aan dat beginsel. In punt 192 van het bestreden arrest heeft het Gerecht – onder verwijzing naar het arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie (
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, punt
) – geoordeeld dat het gewettigd vertrouwen slechts kan worden ingeroepen indien de aanmeldingsplicht is nagekomen. Het Gerecht is volgens rekwirante echter voorbijgegaan aan het feit dat in casu geen aanmelding hoefde plaats te vinden, aangezien de maatregel in kwestie – anders dan het Gerecht heeft geoordeeld – geen nieuwe steun vormde. Daarnaast kan volgens rekwirante een verband worden gelegd tussen het beginsel van het gezag van gewijsde en het rechtszekerheidsbeginsel, dat blijkens artikel 14 van verordening nr. 659/1999 de terugvorderingsplicht beperkt. Bovendien is rekwirante van mening dat zij een gewettigd vertrouwen kon ontlenen aan het feit dat de Consiglio di Stato het niet nodig had geacht het Hof een prejudiciële vraag over de maatregel in kwestie te stellen. Volgens haar had zij dan ook goede redenen om te vertrouwen op de rechtmatigheid van die maatregel, aangezien alle beroepsmogelijkheden waren uitgeput.
De Commissie betoogt dat dit middel deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond moet worden verklaard, zodat het dient te worden afgewezen.
Beoordeling door het Hof
Met haar vierde middel, waarvan de drie onderdelen gezamenlijk dienen te worden onderzocht, voert rekwirante in wezen aan dat het Gerecht in verschillende opzichten blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het haar eerste, vijfde en zesde middel tot nietigverklaring heeft afgewezen. Met deze middelen stelde rekwirante dat de Commissie niet bevoegd was om het litigieuze besluit vast te stellen omdat dit besluit in strijd was met een in kracht van gewijsde gegane beslissing van de nationale rechter.
In dit verband heeft het Gerecht in de punten 184 tot en met 188 van het bestreden arrest terecht in herinnering gebracht dat de toepassing van de staatssteunregels berust op een verplichting tot loyale samenwerking tussen enerzijds de nationale rechterlijke instanties en anderzijds de Commissie en de Unierechter, waarbij zij elk handelen in overeenstemming met de hun bij het VWEU toebedeelde rol.
In punt 185 van het bestreden arrest heeft het Gerecht – dat zich daarbij baseerde op de rechtspraak van het Hof – dan ook terecht opgemerkt dat voor de nationale rechter gedingen over staatssteun aanhangig kunnen zijn die hem ertoe nopen het begrip „steun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU uit te leggen en toe te passen, met name om vast te stellen of een overheidsmaatregel is ingevoerd in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU. De nationale rechter is daarentegen niet bevoegd om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt. Voor de beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen of van een steunregeling met de interne markt is uitsluitend de Commissie bevoegd, die daarbij onder toezicht van de Unierechter staat (zie in die zin arresten van 18 juli 2007, Lucchini,
C‑119/05
,
EU:C:2007:434
, punten
‑
, en 15 september 2016, PGE,
C‑574/14
,
EU:C:2016:686
, punten
‑
).
Zoals het Gerecht in punt 186 van het bestreden arrest terecht heeft geoordeeld, impliceert deze rechtspraak dat de nationale rechter met name geen beslissingen mag geven die in strijd zijn met een besluit van de Commissie.
Anders dan rekwirante stelt, volgt uit die rechtspraak echter ook dat er voor de Commissie geen beletsel bestaat om in de omgekeerde situatie – waarin een nationale rechter een beslissing over een overheidsmaatregel heeft gegeven voordat de Commissie een besluit heeft vastgesteld – gebruik te maken van de haar bij het VWEU toegekende exclusieve bevoegdheid om de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt te beoordelen.
De uitoefening van deze bevoegdheid impliceert dat de Commissie in een situatie waarin de autoriteiten van een lidstaat zich op het standpunt hebben gesteld dat een maatregel niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU, krachtens artikel 108 VWEU kan onderzoeken of die maatregel staatssteun vormt die op grond van artikel 108, lid 3, VWEU bij haar had moeten worden aangemeld. Dit is ook het geval wanneer die autoriteiten zich in dit verband hebben gevoegd naar de boordeling die is verricht door een nationale rechter.
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het feit dat die rechter een in kracht van gewijsde gegane beslissing heeft gegeven. Benadrukt moet namelijk worden dat de regel van de exclusieve bevoegdheid van de Commissie in de nationale rechtsorde geldt ten gevolge van het beginsel van voorrang van het Unierecht (zie in die zin arrest van 18 juli 2007, Lucchini,
C‑119/05
,
EU:C:2007:434
, punt
).
Zoals het Gerecht in punt 188 van het bestreden arrest onder verwijzing naar de exclusieve bevoegdheid van de Commissie terecht heeft opgemerkt, staat het Unierecht er dan ook aan in de weg dat de toepassing van het beginsel van het gezag van gewijsde een beletsel vormt voor de terugvordering van staatssteun die in strijd met het Unierecht is toegekend en waarvan de onverenigbaarheid bij een definitief geworden besluit van de Commissie is vastgesteld (zie in die zin arrest van 18 juli 2007, Lucchini,
C‑119/05
,
EU:C:2007:434
, punt
).
Evenzo heeft het Gerecht in punt 190 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat de toepassing van het beginsel van het gezag van gewijsde de Commissie niet kan beletten om vast te stellen dat er sprake is van onrechtmatige staatssteun, ook al is deze kwalificatie eerder uitgesloten door een nationale rechter die uitspraak deed in laatste aanleg.
Derhalve heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 190 van het bestreden arrest te oordelen dat de Commissie bevoegd was om op grond van artikel 108 VWEU de maatregel in kwestie te onderzoeken, aangezien deze maatregel – zoals blijkt uit punt 189 van dat arrest – onrechtmatige steun vormde, ook al was hij eerder het voorwerp van een beslissing van de Consiglio di Stato.
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door rekwirantes argument dat het vertrouwensbeginsel is geschonden.
In herinnering dient namelijk te worden gebracht dat het recht om zich op dat beginsel te beroepen toekomt aan iedere justitiabele bij wie een instelling van de Unie gegronde verwachtingen heeft gewekt door hem nauwkeurige toezeggingen te doen (arresten van 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissie,
C‑537/08 P
,
EU:C:2010:769
, punt
, en 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie,
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Gelet op deze rechtspraak, waaruit de rechtspraak voortvloeit waarop het Gerecht zich in punt 192 van het bestreden arrest heeft gebaseerd, kan rekwirante niet stellen dat de beslissing van de Consiglio di Stato bij haar gegronde verwachtingen had gewekt die eraan in de weg staan dat de Commissie haar exclusieve bevoegdheid uitoefent, zoals deze is erkend in de in punt 90 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak van het Hof.
Ten slotte moet rekwirantes argument dat de rechtmatigheid van het litigieuze besluit wordt aangetast door een „procedurele anomalie”, niet-ontvankelijk worden verklaard, aangezien rekwirante geen overweging van het bestreden arrest vermeldt waartegen zij specifiek wenst op te komen.
Het vierde middel moet dan ook deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond worden verklaard, zodat het dient te worden afgewezen.
Vijfde middel
Argumenten van partijen
Met haar vijfde middel voert rekwirante aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat verordening nr. 1370/2007 ratione temporis en ratione materiae van toepassing was op de beoordeling of de maatregel in kwestie verenigbaar was met de interne markt. Wat de toepassing ratione temporis van verordening nr. 1370/2007 betreft, stelt rekwirante dat het Gerecht – in punt 216 van het bestreden arrest – ten onrechte heeft geoordeeld dat het relevante criterium wordt gevormd door de datum waarop de maatregel tot uitvoering is gebracht of de steun is betaald, wat in casu een datum na de inwerkingtreding van die verordening is. Punt 220 van het bestreden arrest is volgens rekwirante ontoereikend gemotiveerd ten aanzien van de materiële toepassing van verordening nr. 1370/2007 op het onderhavige geval.
Rekwirante is van mening dat het geen twijfel lijdt dat verordening nr. 1370/2007 in casu niet van toepassing is, omdat in deze verordening uitsluitend wordt verwezen naar „openbaredienstcontracten”, die krachtens artikel 5, leden 1 en 3, van die verordening moeten worden gegund via een aanbesteding. Voor de contracten in kwestie is echter geen aanbesteding uitgeschreven en zij vallen onder geen enkele uitzondering op de in deze verordening neergelegde regel dat een aanbestedingsprocedure moet worden gevolgd.
De Commissie is van mening dat dit middel kennelijk ongegrond is en moet worden afgewezen.
Beoordeling door het Hof
Met haar vijfde middel stelt rekwirante dat het Gerecht in verschillende opzichten blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door haar derde middel tot nietigverklaring af te wijzen. Met dit middel tot nietigverklaring kwam zij op tegen de door de Commissie in overweging 92 van het litigieuze besluit gemaakte keuze om te onderzoeken of de maatregel in kwestie verenigbaar is met verordening nr. 1370/2007, die in werking is getreden op 3 december 2009 en waarbij verordening nr. 1191/69 is ingetrokken.
Voor zover rekwirante voor het Gerecht heeft aangevoerd dat de Commissie de datum van de beslissing van 27 juli 2009 en niet de datum van de beslissing van 7 november 2012 in aanmerking had moeten nemen als datum van de tenuitvoerlegging van de maatregel in kwestie, heeft het Gerecht in punt 216 van het bestreden arrest opgemerkt dat het criterium dat in aanmerking moet worden genomen om de verenigbaarheid van steun te beoordelen, volgens de rechtspraak van het Hof wordt gevormd door de datum waarop die maatregel tot uitvoering is gebracht of die steun is betaald, dat wil in casu zeggen op 21 december 2012.
Hoewel rekwirante in het kader van haar vijfde middel van mening is dat het Gerecht in punt 216 van het bestreden arrest blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, vermeldt zij niet in welk opzicht dit het geval zou zijn, zodat haar argument niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Met betrekking tot rekwirantes grief dat het bestreden arrest ontoereikend is gemotiveerd wat de toepassing ratione materiae van verordening nr. 1370/2007 betreft, zij opgemerkt dat deze grief is gebaseerd op een onvolledige lezing van het bestreden arrest.
Uit de punten 208 en 209 van het bestreden arrest blijkt namelijk dat het Gerecht heeft geantwoord op rekwirantes argument dat verordening nr. 1370/2007 niet van toepassing was op het onderzoek naar de verenigbaarheid van de maatregel in kwestie, omdat zij gebaseerd is op het begrip „openbaredienstcontract” en omdat de regio in casu geen contract heeft gesloten. Het Gerecht heeft dienaangaande opgemerkt dat het Hof deze kwestie reeds had onderzocht in zijn arrest van 6 oktober 2015, Commissie/Andersen (
C‑303/13 P
,
EU:C:2015:647
), en dat partijen de gelegenheid hadden gehad om zich zowel in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht als ter terechtzitting uit te spreken over de uit dat arrest te trekken consequenties, wat rekwirante in het kader van haar hogere voorziening niet betwist.
Bovendien heeft het Gerecht in punt 220 van het bestreden arrest rekwirantes argumenten in verband met de „onlogische en irrationele toepassing van verordening nr. 1370/2007” op een situatie waarin geen openbaredienstcontract was gesloten maar de openbaredienstverplichtingen hun oorsprong vonden in een concessieregeling, afgewezen onder verwijzing naar de voorgaande punten van dat arrest, waarin het Gerecht had geconstateerd dat de Commissie de in die verordening vastgestelde regels terecht heeft toegepast.
Uit het voorgaande volgt dat punt 220 van het bestreden arrest – gelezen in het licht van met name de punten 208 en 209 van dat arrest – zowel rekwirante in staat stelt de redenen te kennen waarom het Gerecht haar argumenten heeft afgewezen als het Hof in staat stelt over voldoende elementen te beschikken om zijn rechterlijk toezicht uit te oefenen in het kader van een hogere voorziening, zodat punt 220 voldoet aan de vereisten van de vaste rechtspraak van het Hof op dit gebied (zie in die zin arrest van 24 oktober 2013, Land Burgenland e.a./Commissie,
C‑214/12 P, C‑215/12 P en C‑223/12 P
,
EU:C:2013:682
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Derhalve dient rekwirantes grief dat de motiveringsplicht niet is nagekomen, ongegrond te worden verklaard en te worden afgewezen.
Ten slotte moet ook rekwirantes argument dat verordening nr. 1370/2007 ratione materiae niet van toepassing is op de onderhavige zaak, van de hand worden gewezen. Rekwirante heeft immers niet vermeld tegen welk punt van het bestreden arrest zij wenst op te komen en heeft niet gewezen op enige onjuiste rechtsopvatting waarvan het Gerecht in dit verband blijk zou hebben gegeven, zodat dit argument niet-ontvankelijk is.
Het vijfde middel moet dan ook deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond worden verklaard, zodat het dient te worden afgewezen.
Aangezien geen van de door rekwirante ter ondersteuning van haar hogere voorziening aangevoerde middelen zijn aanvaard, moet deze hogere voorziening in haar geheel worden afgewezen.
Kosten
Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is. Ingevolge artikel 138, lid 1, van dat Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien rekwirante in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

Het Hof (Negende kamer) verklaart:

1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.

2)
Buonotourist Srl wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.