CELEX: 62022CJ0101
Αίτηση αναιρέσεως
Κανονισμός Διαδικασίας του Δικαστηρίου
Άρθρο 169
Αναίρεση στρεφόμενη κατά του διατακτικού της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου
Δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών
Διαγωνισμός
Κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) 2018/1046
Άρθρο 170, παράγραφος 3
Σημείο 23 του παραρτήματος I
Απορριφθείς διαγωνιζόμενος ο οποίος έθεσε υπόψη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ενδείξεις σχετικές με τον ασυνήθιστα χαμηλό χαρακτήρα της επιλεγείσας προσφοράς
Περιεχόμενο της υποχρέωσης αιτιολόγησης που υπέχει η αναθέτουσα αρχή

Με την αίτηση αναιρέσεως, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί την αναίρεση της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 1ης Δεκεμβρίου 2021, Sopra Steria Benelux και Unisys Belgium κατά Επιτροπής (T‑546/20, στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, EU:T:2021:846), περί  ακύρωσης της απόφασης της Επιτροπής της 2ας Ιουλίου 2020, με την οποία,  αφενός, απορρίφθηκε η προσφορά που υπέβαλαν από κοινού η Sopra Steria Benelux και η Unisys Belgium (στο εξής, από κοινού: εταιρίες S2U) για την παρτίδα A στο πλαίσιο του διαγωνισμού με στοιχεία αναφοράς TAXUD/2019/OP/0006 και με αντικείμενο υπηρεσίες με σκοπό τον καθορισμό προδιαγραφών, την ανάπτυξη, τη συντήρηση και την υποστήριξη του τρίτου επιπέδου των ηλεκτρονικών πλατφορμών της Γενικής Διεύθυνσης «Φορολογία και Τελωνειακή Ένωση» και, αφετέρου,  ανατέθηκε η σύμβαση στην έτερη κοινοπραξία που είχε υποβάλει προσφορά (στο εξής: επίδικη απόφαση).

Το νομικό πλαίσιο

Ο Κανονισμός Διαδικασίας του Δικαστηρίου
Το άρθρο 169 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αιτήματα, λόγοι και επιχειρήματα της αιτήσεως αναιρέσεως», ορίζει τα εξής:
«1.      Τα αιτήματα της αναιρέσεως έχουν ως αντικείμενο την ολική ή μερική αναίρεση της αποφάσεως ή διατάξεως του Γενικού Δικαστηρίου, όπως αυτή περιλαμβάνεται στο διατακτικό της.
2.      Οι προβαλλόμενοι λόγοι και επιχειρήματα προσδιορίζουν με ακρίβεια τα σημεία του σκεπτικού της αποφάσεως ή διατάξεως του Γενικού Δικαστηρίου που αμφισβητούνται.»
Το άρθρο 170 του Κανονισμού Διαδικασίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αιτήματα σε περίπτωση που κριθεί βάσιμη η αίτηση αναιρέσεως», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Τα αιτήματα της αναιρέσεως έχουν ως αντικείμενο, αν αυτή κριθεί βάσιμη, την ολική ή μερική αποδοχή των αιτημάτων που υποβλήθηκαν πρωτοδίκως, αποκλειομένης της υποβολής νέου αιτήματος. Η αίτηση αναιρέσεως δεν μπορεί να μεταβάλει το αντικείμενο της ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου δίκης.»

Ο δημοσιονομικός κανονισμός
Ο κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) 2018/1046 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Ιουλίου 2018, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης, την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΕ) αριθ. 1296/2013, (ΕΕ) αριθ. 1301/2013, (ΕΕ) αριθ. 1303/2013, (ΕΕ) αριθ. 1304/2013, (ΕΕ) αριθ. 1309/2013, (ΕΕ) αριθ. 1316/2013, (ΕΕ) αριθ. 223/2014, (ΕΕ) αριθ. 283/2014 και της απόφασης αριθ. 541/2014/ΕΕ και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 (ΕΕ 2018, L 193, σ. 1) (στο εξής: δημοσιονομικός κανονισμός), ορίζει στο άρθρο 161, το οποίο φέρει τον τίτλο «Παράρτημα για τις προμήθειες και την εξουσιοδότηση», τα εξής:
«Αναλυτικοί κανόνες σχετικά με τις προμήθειες παρατίθενται στο παράρτημα I του παρόντος κανονισμού. Προκειμένου να διασφαλιστεί ότι τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, όταν αναθέτουν συμβάσεις για ίδιο λογαριασμό, εφαρμόζουν τα ίδια πρότυπα με αυτά που ισχύουν για τις αναθέτουσες αρχές που καλύπτονται από τις οδηγίες 2014/23/ΕΕ [του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης (ΕΕ 2014, L 94, σ. 1)] και 2014/24/ΕΕ [του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26 Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 94, σ. 65)], η Επιτροπή εξουσιοδοτείται να εκδίδει κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις σύμφωνα με το άρθρο 269 του παρόντος κανονισμού για την τροποποίηση του παραρτήματος Ι του παρόντος κανονισμού, προκειμένου να το ευθυγραμμίσει το εν λόγω παράρτημα με τις τροποποιήσεις των εν λόγω οδηγιών και να εισαγάγει σχετικές τεχνικές προσαρμογές.»
Το άρθρο 170 του δημοσιονομικού κανονισμού φέρει τον τίτλο «Απόφαση ανάθεσης και ενημέρωση των υποψηφίων ή των προσφερόντων» και προβλέπει στις παραγράφους 2 και 3 τα εξής:
«2.      Η αναθέτουσα αρχή γνωστοποιεί σε όλους τους υποψηφίους ή προσφέροντες τους λόγους απόρριψης της υποψηφιότητας ή της προσφοράς τους καθώς και τη διάρκεια των περιόδων αναμονής που αναφέρεται στο άρθρο 175  παράγραφος 2 και στο άρθρο 178  παράγραφος 1.
[...]
3.      Η αναθέτουσα αρχή ενημερώνει κάθε προσφέροντα που δεν βρίσκεται σε κατάσταση αποκλεισμού που αναφέρεται στο άρθρο 136  παράγραφος 1 και που δεν απορρίπτεται βάσει του άρθρου 141, του οποίου η προσφορά είναι σύμφωνη με τα έγγραφα της προμήθειας και ο οποίος υποβάλλει εγγράφως αίτημα να ενημερωθεί για οποιοδήποτε από τα ακόλουθα στοιχεία:
α)      το ονοματεπώνυμο του προσφέροντα, ή των προσφερόντων στην περίπτωση σύμβασης-πλαισίου, στον οποίο έχει ανατεθεί η σύμβαση και, εκτός από την περίπτωση ειδικής σύμβασης δυνάμει σύμβασης-πλαισίου με διεξαγωγή νέου διαγωνισμού, τα χαρακτηριστικά και τα σχετικά πλεονεκτήματα της επιλεγείσας προσφοράς, το αντίτιμο που κατεβλήθη ή το ύψος της σύμβασης, ανάλογα με την περίπτωση·
[...]
Η αναθέτουσα αρχή μπορεί, ωστόσο, να αποφασίσει να μην αποκαλύψει ορισμένες πληροφορίες, εάν η δημοσιοποίησή τους θα εμπόδιζε την επιβολή του νόμου, θα ήταν αντίθετη προς το δημόσιο συμφέρον ή θα έβλαπτε τα νόμιμα εμπορικά συμφέροντα οικονομικών φορέων ή τον θεμιτό ανταγωνισμό μεταξύ τους.»
Το σημείο 23 του παραρτήματος I του δημοσιονομικού κανονισμού φέρει τον τίτλο «Ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές» και ορίζει τα εξής:
«23.1.      Αν, για δεδομένη σύμβαση, η τιμή ή τα κόστη που προτείνονται στην προσφορά φαίνεται να είναι ασυνήθιστα χαμηλό, η αναθέτουσα αρχή ζητεί γραπτώς τις διευκρινίσεις που θεωρεί ενδεδειγμένες σχετικά με τα στοιχεία που συνιστούν την τιμή ή τα κόστη και παρέχει στον προσφέροντα τη δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις του.
Η αναθέτουσα αρχή μπορεί, ιδίως, να λαμβάνει υπόψη τις παρατηρήσεις που αφορούν:
α)      τα οικονομικά χαρακτηριστικά της παραγωγικής διαδικασίας, της παροχής των ζητούμενων υπηρεσιών ή της κατασκευαστικής μεθόδου·
β)      τις εφαρμοζόμενες τεχνικές λύσεις και τους κατ’ εξαίρεση ευνοϊκούς όρους που ισχύουν για τον προσφέροντα·
γ)      την πρωτοτυπία της προσφοράς·
δ)      τη συμμόρφωση του προσφέροντος με τις υποχρεώσεις που ισχύουν στους τομείς του περιβαλλοντικού, κοινωνικού και εργατικού δικαίου·
ε)      τη συμμόρφωση των υπεργολάβων με τις υποχρεώσεις που ισχύουν στους τομείς του περιβαλλοντικού, κοινωνικού και εργατικού δικαίου·
στ)      το ενδεχόμενο χορήγησης κρατικής ενίσχυσης στον προσφέροντα σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες.
23.2.      Η αναθέτουσα αρχή απορρίπτει την προσφορά μόνο αν τα παρεχόμενα στοιχεία δεν εξηγούν κατά τρόπο ικανοποιητικό τη χαμηλή τιμή ή το κόστος που προτείνεται.
Η αναθέτουσα αρχή απορρίπτει την προσφορά, αν έχει διαπιστώσει ότι η προσφορά είναι ασυνήθιστα χαμηλή, διότι δεν συμμορφώνεται με τις ισχύουσες υποχρεώσεις στους τομείς του περιβαλλοντικού, κοινωνικού και εργατικού δικαίου.
[...]»

Το ιστορικό της διαφοράς
Το ιστορικό της διαφοράς εκτίθεται ως εξής στις σκέψεις 1 έως 8 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης:
«1      Στις 6 Δεκεμβρίου 2019, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δημοσίευσε στο Συμπλήρωμα της
Επίσημης Εφημερίδας της Ευρωπαϊκής Ένωσης
(ΕΕ 2019/S 236-577462) προκήρυξη διαγωνισμού για τη σύναψη δημόσιας σύμβασης με στοιχεία αναφοράς TAXUD/2019/OP/0006 και με αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών με σκοπό τον καθορισμό προδιαγραφών, την ανάπτυξη, τη συντήρηση και την υποστήριξη του τρίτου επιπέδου των ηλεκτρονικών πλατφορμών της Γενικής Διεύθυνσης “Φορολογία και Τελωνειακή ένωση” της Επιτροπής. Η εν λόγω σύμβαση αποτελούνταν από δύο παρτίδες, ήτοι την παρτίδα A, “Υπηρεσίες εξέλιξης για την πλατφόρμα CCN/CSI”, και την παρτίδα B, “Υπηρεσίες εξέλιξης για τις πλατφόρμες  CCN2(ng), SPEED2(ng), CDCO/TSOAP και SSV”, και είχε ως κριτήριο αναθέσεως την καλύτερη σχέση μεταξύ ποιότητας και τιμής, η δε τεχνική ποιότητα και η τιμή θα προσμετρώνταν κατά 70 % και 30 %, αντιστοίχως, στην αξιολόγηση των προσφορών. Για κάθε μία από τις δύο αυτές παρτίδες, η Επιτροπή επρόκειτο να συνάψει σύμβαση-πλαίσιο διάρκειας 36 μηνών, με δυνατότητα ανανέωσης για τρεις διαδοχικές περιόδους 12 μηνών, με τον διαγωνιζόμενο που θα προσέφερε την καλύτερη σχέση μεταξύ ποιότητας και τιμής, υπό την προϋπόθεση ότι αυτός θα πληρούσε ορισμένα ελάχιστα κριτήρια σχετικά με την επιλεξιμότητα, τον μη αποκλεισμό, την ικανότητα και το σύννομο της προσφοράς.
2      Στις 27 Φεβρουαρίου 2020, οι [εταιρίες S2U] υπέβαλαν από κοινού προσφορά στο πλαίσιο κοινοπραξίας με επικεφαλής τη Sopra. Η μόνη έτερη προσφορά που υποβλήθηκε εμπροθέσμως για την παρτίδα Α ήταν εκείνη της κοινοπραξίας ARHS-IBM, την οποία συνέστησαν οι ARHS Developments SA και International Business Machines of Belgium SA.
3      Με επιστολή της 2ας Ιουλίου 2020, η Επιτροπή ενημέρωσε τις [εταιρίες S2U] σχετικά με την απόρριψη της προσφοράς τους για την παρτίδα A, με την αιτιολογία ότι δεν ήταν η πλέον συμφέρουσα οικονομικώς, καθώς και σχετικά με την ανάθεση της σύμβασης σε άλλον διαγωνιζόμενο [...]. Επισύναψε απόσπασμα της έκθεσης αξιολόγησης της προσφοράς τους, στο οποίο αναγράφονταν η βαθμολογία που έλαβαν, συνοδευόμενη από εξηγήσεις, και τους ενημέρωσε ότι μπορούσε να τους γνωστοποιήσει τα χαρακτηριστικά και τα σχετικά πλεονεκτήματα της επιλεγείσας προσφοράς, την αξία της σύμβασης καθώς και το όνομα της αναδόχου κατόπιν γραπτού αιτήματος. Οι προσφεύγουσες υπέβαλαν αυθημερόν το εν λόγω αίτημα.
4      Από το απόσπασμα της έκθεσης αξιολόγησης προκύπτει ότι η προσφορά των [εταιριών S2U] έλαβε συνολική βαθμολογία 90,81 βαθμών [...]
[...]
5      Με επιστολή της 3ης Ιουλίου 2020, η Επιτροπή ενημέρωσε τις προσφεύγουσες ότι η σύμβαση είχε ανατεθεί στην κοινοπραξία ARHS-IBM και απέστειλε απόσπασμα της έκθεσης αξιολόγησης της προσφοράς της όπου αναγράφονταν η βαθμολογία της, συνοδευόμενη από εξηγήσεις.
6      Από το απόσπασμα της έκθεσης αξιολόγησης προκύπτει ότι η προσφορά της αναδόχου έλαβε συνολική βαθμολογία 98,53 βαθμών [...]
[...]
7      Με επιστολή της 10ης Ιουλίου 2020 [(στο εξής: αίτημα της 10ης Ιουλίου 2020)], οι [εταιρίες S2U] αμφισβήτησαν το αποτέλεσμα του διαγωνισμού και, όσον αφορά την τιμή που αναγραφόταν στην επιλεγείσα προσφορά, εξέφρασαν αμφιβολίες ως προς το αν μια τιμή πολύ χαμηλότερη από εκείνη που οι ίδιες είχαν προτείνει, την οποία χαρακτήριζαν ως εύλογη και σύμφωνη με τις συνθήκες της αγοράς, μπορούσε να είναι βιώσιμη χωρίς κίνδυνο “κοινωνικού ντάμπινγκ”. Ως εκ τούτου, κάλεσαν την αναθέτουσα αρχή, μεταξύ άλλων, να επιβεβαιώσει ότι η προσφορά της αναδόχου δεν ενείχε κανένα σχετικό κίνδυνο.
8      Με έγγραφο της 20ής Ιουλίου 2020 [(στο εξής: απάντηση της 20ής Ιουλίου 2020)], η Επιτροπή απάντησε, μεταξύ άλλων, ότι από διεξοδική οικονομική ανάλυση της επιλεγείσας προσφοράς προέκυψε ότι η προσφορά αυτή ήταν σύμφωνη με τις συνθήκες της αγοράς των χωρών από τις οποίες οι εργολήπτες και οι υπεργολάβοι τους θα εκτελούσαν τις υπηρεσίες που ζητήθηκαν.»

Η προσφυγή ακύρωσης ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου και η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
Με δικόγραφο που κατέθεσαν στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 2 Σεπτεμβρίου 2020, οι εταιρίες S2U άσκησαν προσφυγή με αίτημα την ακύρωση της επίδικης απόφασης.
Προς στήριξη της προσφυγής τους προέβαλαν δύο λόγους ακυρώσεως. Με τον πρώτο λόγο προβλήθηκε παράβαση του σημείου 23 του παραρτήματος I του δημοσιονομικού κανονισμού και πρόδηλο σφάλμα εκτίμησης· με τον δεύτερο προβλήθηκε έλλειψη αιτιολογίας της επίδικης απόφασης όσον αφορά τον ενδεχομένως ασυνήθιστα χαμηλό χαρακτήρα της επιλεγείσας προσφοράς.
Με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, το Γενικό Δικαστήριο έκανε δεκτό τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, τον οποίο είχε αποφασίσει να εξετάσει πρώτο.
Στις σκέψεις 38 έως 54 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο συνόψισε τους κανόνες σχετικά με την υποχρέωση αιτιολόγησης που υπέχει η αναθέτουσα αρχή στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων της Ένωσης, όπως αυτοί προκύπτουν κυρίως από το άρθρο 170 του δημοσιονομικού κανονισμού και από το σημείο 23 του παραρτήματος I, καθώς και από τη σχετική νομολογία.
Ειδικότερα, από τις σκέψεις 47 έως 49 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης προκύπτει ότι η εκ μέρους της αναθέτουσας αρχής εκτίμηση του κατά πόσον συντρέχει περίπτωση ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς διενεργείται σε δύο στάδια. Σε πρώτο στάδιο, η αναθέτουσα αρχή εκτιμά εκ πρώτης όψεως, και όχι στηριζόμενη σε διεξοδική ανάλυση της σύνθεσης κάθε προσφοράς, αν η τιμή ή τα κόστη που προτείνονται με την προσφορά «φαίνονται» ασυνήθιστα χαμηλά. Ελλείψει ενδείξεων ικανών να εγείρουν την υποψία ότι η προσφορά θα μπορούσε να είναι ασυνήθιστα χαμηλή, η αναθέτουσα αρχή μπορεί να συνεχίσει την αξιολόγησή της και τη διαδικασία ανάθεσης της σύμβασης. Αντιθέτως, όταν υφίστανται τέτοιες ενδείξεις, η αναθέτουσα αρχή οφείλει, σε δεύτερο στάδιο, να ελέγξει διεξοδικότερα τη σύνθεση της προσφοράς, προκειμένου να βεβαιωθεί ότι δεν είναι ασυνήθιστα χαμηλή. Προς τούτο, υποχρεούται, καταρχάς, να παρέχει στον οικείο προσφέροντα [στο εξής: προσφέρων ή διαγωνιζόμενος] τη δυνατότητα να εκθέσει τους λόγους για τους οποίους ο ίδιος εκτιμά ότι η προσφορά του δεν είναι ασυνήθιστα χαμηλή. Η αναθέτουσα αρχή οφείλει στη συνέχεια να εκτιμήσει τις δοθείσες εξηγήσεις και να κρίνει εάν η συγκεκριμένη προσφορά είναι ασυνήθιστα χαμηλή, οπότε υποχρεούται να την απορρίψει.
Στις σκέψεις 51 έως 53 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η υποχρέωση αιτιολόγησης την οποία υπέχει η αναθέτουσα αρχή στην περίπτωση που εκτιμά ότι η επιλεγείσα προσφορά δεν φαίνεται ασυνήθιστα χαμηλή είναι περιορισμένη. Ειδικότερα, όταν η αναθέτουσα αρχή επιλέγει ορισμένη προσφορά, δεν υποχρεούται να αναφέρει ρητώς, απαντώντας σε οποιοδήποτε αίτημα αιτιολόγησης της υποβάλλεται δυνάμει του άρθρου 170, παράγραφος 3, του δημοσιονομικού κανονισμού, τους λόγους για τους οποίους η επιλεγείσα προσφορά δεν φαίνεται, κατά την άποψή της, ασυνήθιστα χαμηλή. Πράγματι, η επιλογή μιας προσφοράς μαρτυρεί, εμμέσως πλην σαφώς, ότι δεν υπάρχουν ενδείξεις για το αν η προσφορά ήταν ασυνήθιστα χαμηλή. Αντιθέτως, πρέπει να γνωστοποιείται ρητή αιτιολογία στον απορριφθέντα διαγωνιζόμενο ο οποίος υποβάλλει ρητώς σχετικό αίτημα, προκειμένου να ενημερωθεί για μια σημαντική πτυχή των χαρακτηριστικών και των σχετικών πλεονεκτημάτων της επιλεγείσας προσφοράς, κατά την έννοια του άρθρου 170, παράγραφος 3, του ίδιου κανονισμού. Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, στη σκέψη 54 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι δεν αρκεί η αναθέτουσα αρχή να περιοριστεί στη διαπίστωση ότι η προσφορά που επελέγη στο πλαίσιο της διαδικασίας αναθέσεως δεν είναι ασυνήθιστα χαμηλή.
Στη σκέψη 55 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι, εν προκειμένω, η Επιτροπή, ενεργώντας σύμφωνα με το άρθρο 170 του δημοσιονομικού κανονισμού και το σημείο 31 του παραρτήματος I του ίδιου κανονισμού, περιορίστηκε αρχικώς στο να ενημερώσει τις εταιρίες  S2U ότι η προσφορά τους απορρίφθηκε, επισυνάπτοντας απόσπασμα της έκθεσης της επιτροπής αξιολογήσεως σχετικά με την προσφορά τους. Στη συνέχεια, κατόπιν γραπτού αιτήματος των εν λόγω εταιριών, η Επιτροπή περιορίστηκε στο να τους γνωστοποιήσει το όνομα της αναδόχου, την τιμή της επιλεγείσας προσφοράς, την οικονομική της βαθμολογία και τη σχέση μεταξύ ποιότητας και τιμής όπως αυτή εκφράστηκε στην τελική βαθμολογία της. Κατά το Γενικό Δικαστήριο, στο στάδιο αυτό, οι γνωστοποιηθείσες λεπτομέρειες ουδόλως αφορούσαν την εξέταση της τιμής της επιλεγείσας προσφοράς σε σχέση με το ενδεχόμενο να ήταν ασυνήθιστα χαμηλή.
Στη σκέψη 59 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η σύμβαση ανατέθηκε στην ανάδοχο ακριβώς λόγω της σημαντικής διαφοράς μεταξύ των τιμών που πρότειναν οι εταιρίες S2U και η ανάδοχος. Στο πλαίσιο ακριβώς αυτό, οι εταιρίες S2U ζήτησαν από την Επιτροπή, όπως υπενθυμίζεται στη σκέψη 56 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, να επιβεβαιώσει, μεταξύ άλλων, αν είχε εξακριβώσει ότι η επιλεγείσα προσφορά δεν ενείχε, ως προς την τιμή της, κίνδυνο «κοινωνικού ντάμπινγκ» ούτε κινδύνους σχετικά με την εκτέλεση της σύμβασης.
Στις σκέψεις 57 και 66 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι, μολονότι οι εταιρίες S2U δεν επικαλέστηκαν ρητώς την έννοια της «ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς», είχαν αναφερθεί σαφώς στις ενδεχόμενες συνέπειες που συνδέονται εγγενώς με την υποβολή μιας τέτοιας προσφοράς, ήτοι στον κίνδυνο κοινωνικού ντάμπινγκ και στον κίνδυνο διατάραξης της αδιάλειπτης παροχής των υπηρεσιών.
Στη σκέψη 58 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η Επιτροπή περιορίστηκε να απαντήσει, με το έγγραφο της 20ής Ιουλίου 2020, ότι από διεξοδική οικονομική ανάλυση της προσφοράς της αναδόχου προέκυψε ότι η προσφορά αυτή ήταν σύμφωνη με τις συνθήκες της αγοράς των χωρών από τις οποίες οι εργολήπτες και οι υπεργολάβοι τους θα εκτελούσαν τις υπηρεσίες που ζητήθηκαν.
Στις σκέψεις 60 και 61 της ίδιας απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η διαπίστωση αυτή ήταν ανεπαρκής, λαμβανομένου υπόψη ότι είχαν υποβληθεί μόνο δύο προσφορές για την παρτίδα Α και ότι, ως εκ τούτου, υπήρχε ένα μόνο μέτρο σύγκρισης βάσει του οποίου μπορούσε να αποδειχθεί η ύπαρξη ενδείξεως για τον χαρακτηρισμό της τιμής της επιλεγείσας προσφοράς ως ασυνήθιστα χαμηλής. Συγκεκριμένα, δεδομένου ότι το κριτήριο της τιμής ήταν καθοριστικό για την κατάταξη των προσφορών και ότι η τιμή της επιλεγείσας προσφοράς ήταν το μόνο  πλεονέκτημα που τη χαρακτήριζε, η Επιτροπή όφειλε να παράσχει τουλάχιστον τις πληροφορίες της  ως προς το ποσοστό που αντιστοιχούσε στο τμήμα της σύμβασης το οποίο θα εκτελούνταν με υπεργολαβία καθώς και ως προς τις χώρες από τις οποίες θα εκτελούνταν οι οικείες υπηρεσίες.
Εξάλλου, αν η Επιτροπή είχε γνωστοποιήσει τις πληροφορίες αυτές, όπως έπραξε με το υπόμνημά της αντικρούσεως και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, οι εταιρίες S2U θα μπορούσαν να κατανοήσουν καλύτερα τους λόγους της διαφοράς τιμών μεταξύ των δύο προσφορών. Χάρη στις πληροφορίες αυτές,  οι εταιρίες θα διέθεταν επίσης επαρκή στοιχεία ώστε να γνωρίζουν τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή έκρινε ότι η επιλεγείσα προσφορά δεν φαινόταν ασυνήθιστα χαμηλή και, ως εκ τούτου, να αμφισβητήσουν ενδεχομένως το βάσιμο της εν λόγω εκτίμησης.
Στη σκέψη 68 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι μια αναθέτουσα αρχή αρκεί να επικαλεστεί το σημείο 23.1 του παραρτήματος I του δημοσιονομικού κανονισμού και, συνακόλουθα, απαλλάσσεται  από την προβλεπόμενη στο άρθρο 170, παράγραφος 3, του ίδιου κανονισμού υποχρέωση να γνωστοποιεί στον απορριφθέντα προσφέροντα που υπέβαλε γραπτό αίτημα τα χαρακτηριστικά και τα πλεονεκτήματα της επιλεγείσας προσφοράς, ιδίως δε τους λόγους για τους οποίους η προσφορά αυτή δεν φαίνεται ασυνήθιστα χαμηλή. Επομένως, κατά το Γενικό Δικαστήριο, η Επιτροπή δεν μπορούσε να περιοριστεί στη διαπίστωση ότι η επιλεγείσα προσφορά δεν φαίνονταν ασυνήθιστα χαμηλή, χωρίς να διευκρινίσει στις εταιρίες S2U, που είχαν υποβάλει σχετικό ρητό αίτημα, για ποιους λόγους κατέληξε στο συμπέρασμα αυτό.
Τέλος, στη σκέψη 69 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε όψιμες  τις διευκρινίσεις τις οποίες παρέσχε η Επιτροπή κατά τη διάρκεια της δίκης υποστηρίζοντας ότι μεγάλο μέρος των παροχών που προέβλεπε η επιλεγείσα προσφορά επρόκειτο να ανατεθεί με υπεργολαβία, ως επί το πλείστον στην Ελλάδα και τη Ρουμανία, με αποτέλεσμα οι μισθολογικές διαφορές που συνδέονταν με τους τόπους εκπληρώσεως των παροχών να εξηγούν τη σημαντική διαφορά τιμής μεταξύ των υποβληθεισών προσφορών. Το Γενικό Δικαστήριο υπενθύμισε ότι μπορούσαν να ληφθούν υπόψη μόνον οι πληροφορίες τις οποίες είχαν λάβει οι εταιρίες S2U πριν από την άσκηση της προσφυγής  ενώπιόν του, η δε αιτιολογία δεν  επιτρέπεται, καταρχήν, να διασαφηνίζεται για πρώτη φορά και εκ των υστέρων ενώπιον του δικαστή.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, στις σκέψεις 70 και 71 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι, λαμβανομένων υπόψη των πληροφοριών που τους είχε παράσχει η Επιτροπή, οι εταιρίες S2U δεν ήταν σε θέση να γνωρίζουν όλες τις σχετικές με τη σύνθεση της προσφοράς της αναδόχου πληροφορίες βάσει των οποίων η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η προσφορά αυτή δεν φαινόταν ασυνήθιστα χαμηλή. Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο έκανε δεκτό τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως τον οποίο προέβαλαν οι εταιρίες  S2U και ακύρωσε την επίδικη απόφαση, κρίνοντας  ότι δεν ήταν αναγκαίο να εξετάσει τον πρώτο λόγο ακυρώσεως που προβλήθηκε με την προσφυγή.

Τα αιτήματα των διαδίκων
Με την αίτηση αναιρέσεως, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
–        να αναιρέσει τις σκέψεις 52 έως 57, 60, 61, 66, 68 και 69 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης·
–        να απορρίψει την αίτηση ακυρώσεως· και
–        να καταδικάσει τις εταιρίες S2U στα δικαστικά έξοδα τόσο της παρούσας διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου όσο και της διαδικασίας ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου.
Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή ζητεί επίσης από το Δικαστήριο:
–        να κρίνει την αίτηση αναιρέσεως παραδεκτή στο σύνολό της· και
–        να αναιρέσει την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση·
Οι εταιρίες S2U ζητούν από το Δικαστήριο:
–        καταρχήν, να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως στο σύνολό της και να καταδικάσει την Επιτροπή στο σύνολο των δικαστικών εξόδων· και
–        επικουρικώς, σε περίπτωση που η αίτηση αναιρέσεως κριθεί βάσιμη, να αναπέμψει τη διαφορά ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου.

Επί της αιτήσεως αναιρέσεως

Επί της ενστάσεως απαραδέκτου που προέβαλαν οι εταιρίες S2U

Επιχειρήματα των διαδίκων
Οι εταιρίες S2U προβάλλουν ένσταση απαραδέκτου της αιτήσεως αναιρέσεως λόγω παράβασης, εκ μέρους της Επιτροπής, των άρθρων 169 και 170 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή ζητεί μόνον την αναίρεση των σκέψεων 52 έως 57, 60, 61, 66, 68 και 69 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, χωρίς να ζητεί, κατά συνέπεια, την ολική ή μερική αναίρεση της απόφασης, όπως αυτή περιλαμβάνεται στο διατακτικό της, κατά την έννοια του άρθρου 169, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας.
Κατά την άποψή τους, η Επιτροπή δεν αμφισβητεί τις σκέψεις 70 και 71 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης και, επομένως, πρέπει να θεωρηθεί  ότι συμφωνεί με αυτές. Οι σκέψεις αυτές περιέχουν το συμπέρασμα της συλλογιστικής που οδήγησε, κατ’ ουσίαν, το Γενικό Δικαστήριο να διαπιστώσει, αφενός, ότι οι εταιρίες S2U δεν γνώριζαν τις σχετικές με τη σύνθεση της προσφοράς της αναδόχου πληροφορίες  βάσει των οποίων η Επιτροπή έκρινε ότι η επιλεγείσα προσφορά δεν φαινόταν ασυνήθιστα χαμηλή και, αφετέρου, ότι η Επιτροπή είχε εκθέσει ανεπαρκώς τους λόγους που μπορούσαν να δικαιολογήσουν το συμπέρασμα αυτό, οπότε η επίδικη απόφαση έπρεπε να ακυρωθεί χωρίς να είναι αναγκαία η εξέταση του πρώτου λόγου ακυρώσεως.
Οι εταιρίες S2U ζητούν επίσης να κριθεί απαράδεκτο το νέο αίτημα που διατύπωσε η Επιτροπή με το υπόμνημα απαντήσεως ζητώντας, αφενός, να κηρυχθεί παραδεκτή η αίτηση αναιρέσεως στο σύνολό της και, αφετέρου, να αναιρεθεί η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση.
Η Επιτροπή ζητεί την απόρριψη της ένστασης απαραδέκτου.

Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Προκαταρκτικώς, επισημαίνεται ότι, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή με το υπόμνημά της απαντήσεως, οι εταιρίες S2U δεν προβάλλουν κανένα επιχείρημα προς τεκμηρίωση της ύπαρξης παράβασης του άρθρου 170 του Κανονισμού Διαδικασίας. Επομένως, η ένσταση απαραδέκτου πρέπει να εξεταστεί μόνον υπό το πρίσμα του άρθρου 169 του Κανονισμού Διαδικασίας.
Συναφώς, η θεμελιώδης αρχή ότι η αναίρεση πρέπει να βάλλει κατά του διατακτικού της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης ή διάταξης του Γενικού Δικαστηρίου και δεν μπορεί να αφορά αποκλειστικά την τροποποίηση ορισμένων σημείων του σκεπτικού της προκύπτει από την παράγραφο 1 της τελευταίας αυτής διάταξης (πρβλ. αποφάσεις της 15ης Νοεμβρίου 2012, Al-Aqsa κατά Συμβουλίου και Κάτω Χώρες κατά Al-Aqsa, C‑539/10 P και C‑550/10 P, EU:C:2012:711, σκέψεις 43 έως 45, και της 16ης Ιουλίου 2020, Inclusion Alliance for Europe κατά Επιτροπής, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, σκέψη 57). Ωστόσο, το Δικαστήριο έχει επίσης διευκρινίσει ότι η υπερβολική τυπολατρία κατά την εφαρμογή του κανόνα αυτού θα ήταν αντίθετη προς την εν λόγω νομολογία (πρβλ. απόφαση της 16ης Ιουλίου 2020, Inclusion Alliance for Europe κατά Επιτροπής, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, σκέψεις 59 και 60).
Εν προκειμένω, στο πλαίσιο του τμήματος του δικογράφου της αιτήσεως αναιρέσεως που φέρει τον τίτλο «Αιτήματα», η Επιτροπή ζήτησε μόνο από το Δικαστήριο να αναιρέσει τις σκέψεις 52 έως 57, 60, 61, 66, 68 και 69 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, να απορρίψει την προσφυγή ακυρώσεως που άσκησαν οι εταιρίες S2U ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου και να καταδικάσει τις εταιρίες S2U στο σύνολο των δικαστικών εξόδων.
Ωστόσο, από το εξώφυλλο του δικογράφου  της αιτήσεως αναιρέσεως που κατέθεσε η Επιτροπή προκύπτει σαφώς ότι αυτή ζητεί τυπικώς την αναίρεση της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης. Επιπλέον, μολονότι η Επιτροπή δεν ζήτησε ρητώς την αναίρεση της εν λόγω απόφασης στην καταληκτική παράγραφο του δικογράφου  της αιτήσεως αναιρέσεως, εντούτοις, στο τέλος των αναπτύξεων που αφορούσαν καθέναν από τους τρεις λόγους που προέβαλε προς στήριξη της αιτήσεως αναιρέσεως, προσδιόρισε τις σκέψεις της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης οι οποίες, κατά την άποψή της, ενείχαν νομικό σφάλμα και συνήγαγε ρητώς ότι το σημείο 1 του διατακτικού της απόφασης έπρεπε επίσης να αναιρεθεί στο μέτρο που οι επίμαχες σκέψεις αποτελούσαν το έρεισμα του ως άνω σημείου του διατακτικού.
Υπό τις συνθήκες αυτές, έστω και αν με τα stricto sensu αιτήματα της αιτήσεως αναιρέσεως δεν ζητείται ρητώς η αναίρεση του σημείου 1 του διατακτικού της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης,  δεν  μπορεί παρά να θεωρηθεί ότι αυτό είναι, κατ’ ουσίαν,  το αποτέλεσμα που επιδιώκεται. Καθίσταται δε προφανές, από την ανάγνωση του υπομνήματος επί της αιτήσεως αναιρέσεως και του υπομνήματος ανταπαντήσεως που κατέθεσαν οι εταιρίες S2U, ότι οι τελευταίες κατανόησαν πλήρως τη συλλογιστική την οποία ανέπτυξε η Επιτροπή στο  δικόγραφο της αιτήσεως αναιρέσεως και τις συνέπειές της όσον αφορά το σημείο 1 του διατακτικού της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης.
Το επιχείρημα ότι η Επιτροπή παρέλειψε να αμφισβητήσει τις σκέψεις 70 και 71 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης δεν μπορεί να ευδοκιμήσει. Συγκεκριμένα, οι δύο αυτές σκέψεις έχουν απλώς επιβεβαιωτικό χαρακτήρα καθώς το Γενικό Δικαστήριο  περιορίζεται απλώς εκεί να συναγάγει τις συνέπειες των σκέψεων τις οποίες η Επιτροπή αμφισβήτησε ρητώς. Ως εκ τούτου, παρότι  θα ήταν προτιμότερο η Επιτροπή να έχει αμφισβητήσει και τις σκέψεις εκείνες, εντούτοις η παράλειψη αυτή δεν μπορεί να έχει συνέπειες.
Συνεπώς, η ένσταση απαραδέκτου που προέβαλαν οι εταιρίες S2U πρέπει να απορριφθεί.

Επί της ουσίας
Προς στήριξη της αιτήσεως αναιρέσεως, η Επιτροπή προβάλλει τρεις λόγους. Με τον πρώτο λόγο αναιρέσεως προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο καθόσον χαρακτήρισε το αίτημα της 10ης Ιουλίου 2020 ως «ρητό αίτημα» να γνωστοποιηθούν οι λόγοι που οδήγησαν την αναθέτουσα αρχή να μη θεωρήσει την επιλεγείσα προσφορά ασυνήθιστα χαμηλή. Με τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως προβάλλεται παραμόρφωση του περιεχομένου της απάντησης της 20ής Ιουλίου 2020. Με τον τρίτο λόγο αναιρέσεως, η Επιτροπή προβάλλει εσφαλμένη ερμηνεία όσον αφορά την  έκταση της υποχρέωσης αιτιολόγησης την οποία υπέχει η αναθέτουσα αρχή από το άρθρο 296 ΣΛΕΕ και το άρθρο 170, παράγραφος 3, του δημοσιονομικού κανονισμού.

Επί του πρώτου λόγου αναιρέσεως, με τον οποίο προβάλλεται πλάνη περί το δίκαιο στην οποία υπέπεσε το Γενικό Δικαστήριο καθόσον χαρακτήρισε το αίτημα της 10ης Ιουλίου 2020 ως «ρητό αίτημα» να γνωστοποιηθούν οι λόγοι που οδήγησαν την αναθέτουσα αρχή να μη θεωρήσει την επιλεγείσα προσφορά ασυνήθιστα χαμηλή
–
Επιχειρήματα των διαδίκων
Στο πλαίσιο του πρώτου λόγου αναιρέσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι σκέψεις 52 έως 57 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης ενέχουν αντίφαση η οποία καταλήγει, στις σκέψεις 66 και 68 της ίδιας απόφασης, σε εσφαλμένο νομικό χαρακτηρισμό των πραγματικών περιστατικών από το Γενικό Δικαστήριο.
Συγκεκριμένα, από την απόφαση της 4ης Ιουλίου 2017, European Dynamics Luxembourg κ.λπ. κατά Οργανισμού Σιδηροδρόμων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (T‑392/15, EU:T:2017:462, σκέψη 93), προκύπτει ότι η αναθέτουσα αρχή οφείλει να αιτιολογήσει γιατί θεωρεί ότι η επιλεγείσα από την αναθέτουσα αρχή προσφορά δεν είναι ασυνήθιστα χαμηλή, μόνον εφόσον έχει υποβληθεί ρητό αίτημα από προσφέροντα, ήτοι αίτημα όπου  ρητώς αναφέρεται ότι η επιλεγείσα από την αναθέτουσα αρχή προσφορά είναι ασυνήθιστα χαμηλή.
Κατά την άποψη της Επιτροπής όμως, η απαίτηση περί ρητού αιτήματος, η οποία υπογραμμίζεται στις σκέψεις 52 και 63 έως 65 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, δεν πληρούται εν προκειμένω, καθόσον το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε, στη σκέψη 57 της απόφασης αυτής, ότι, στο αίτημα της 10ης Ιουλίου 2020, «οι [εταιρίες S2U] δεν επικαλέστηκαν ρητώς την έννοια της ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς».
Κατά την Επιτροπή, το γεγονός ότι ένας διαγωνιζόμενος κάνει λόγο για «ενδεχόμενες συνέπειες που συνδέονται με την υποβολή ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς, ήτοι τον κίνδυνο κοινωνικού ντάμπινγκ  [...] καθώς και τον κίνδυνο σχετικά με την αδιάλειπτη παροχή των υπηρεσιών» δεν μπορεί να εξομοιωθεί με ρητό αίτημα ούτε αρκεί για να γεννηθεί η υποχρέωση της αναθέτουσας αρχής να αιτιολογήσει γιατί μια προσφορά δεν της φαίνεται ασυνήθιστα χαμηλή. Πράγματι, οι δύο προβαλλόμενοι κίνδυνοι δεν μπορούν ούτε να εξομοιωθούν ούτε να εξισωθούν με την έννοια της ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς.
Ειδικότερα, η έννοια του «κοινωνικού ντάμπινγκ», η οποία δεν ορίζεται στο δίκαιο της Ένωσης, δεν μνημονεύεται στο σημείο 23.1 του παραρτήματος I του δημοσιονομικού κανονισμού το οποίο απαριθμεί τα στοιχεία που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη προκειμένου να εκτιμηθεί αν μια προσφορά είναι ασυνήθιστα χαμηλή. Επιπλέον, μολονότι οι εταιρίες S2U επικαλέστηκαν, με το από 10 Ιουλίου 2020 αίτημά τους, τον κίνδυνο διατάραξης της αδιάλειπτης παροχής των υπηρεσιών, ο κίνδυνος αυτός δεν μνημονεύεται στην ως άνω διάταξη. Εξάλλου, οι εταιρίες S2U έθεσαν ερώτημα στην αναθέτουσα αρχή μόνον ως προς την ύπαρξη κινδύνου κοινωνικού ντάμπινγκ.
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το Γενικό Δικαστήριο υποχρεώνει, κατά συνέπεια, την αναθέτουσα αρχή, ακόμη και όταν της υποβάλλεται αίτημα που δεν είναι ρητό, να προβεί σε τελολογική ερμηνεία των ερωτημάτων που υπέβαλε ο προσφέρων αντί να μείνει  στη γραμματική ερμηνεία τους, όπως θα όφειλε με βάση την απόφαση της 26ης Απριλίου 2018, European Dynamics Luxembourg και Ευρωπαϊκή Δυναμική κατά Επιτροπής (T‑752/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:233, σκέψεις 78 έως 81). Επιπλέον, η νέα αυτή ερμηνεία θα δημιουργούσε ανασφάλεια δικαίου, δεδομένου ότι οι αναθέτουσες αρχές αγνοούν αν πρέπει να εξομοιώνουν κάθε αίτημα στο οποίο γίνεται επίκληση  κάποιας από τις «ενδεχόμενες συνέπειες της ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς» με ρητό αίτημα να γνωστοποιηθούν οι λόγοι για τους οποίους η αναθέτουσα αρχή δεν είχε αμφιβολίες όσον αφορά τον τυχόν ασυνήθιστα χαμηλό χαρακτήρα της επιλεγείσας προσφοράς.
Εξάλλου, η Επιτροπή δεν δέχθηκε τον χαρακτηρισμό του αιτήματος της 10ης Ιουλίου 2020 ως ρητού αιτήματος ως προς ασυνήθιστα χαμηλή προσφορά, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 66 και 68 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης.
Οι εταιρίες S2U υποστηρίζουν ότι ο πρώτος λόγος αναιρέσεως είναι απαράδεκτος, καθόσον ζητείται από  το Δικαστήριο να προβεί σε πραγματική εκτίμηση της έννοιας του «ρητού αιτήματος». Επικουρικώς, ο λόγος αυτός πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
–
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με τον πρώτο λόγο αναιρέσεως, ο οποίος βάλλει κατά των σκέψεων 52 έως 57, 66 και 68 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή προσάπτει, κατ’ ουσίαν, στο Γενικό Δικαστήριο ότι υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κρίνοντας ότι το αίτημα της 10ης Ιουλίου 2020 συνιστούσε αίτημα με το οποίο ζητήθηκε ρητώς από την αναθέτουσα αρχή να εκθέσει για ποιους λόγους η επιλεγείσα προσφορά δεν της φάνηκε να είναι ασυνήθιστα χαμηλή.
Συναφώς, στο μέτρο που οι εταιρίες S2U υποστηρίζουν ότι ο πρώτος λόγος αναιρέσεως είναι απαράδεκτος διότι ζητείται  από το Δικαστήριο να προβεί σε πραγματική εκτίμηση της έννοιας του «ρητού αιτήματος», υπενθυμίζεται ότι ο εκ μέρους του Γενικού Δικαστηρίου νομικός χαρακτηρισμός ενός πραγματικού περιστατικού ή μιας πράξεως αποτελεί νομικό ζήτημα το οποίο μπορεί να προβληθεί κατ’ αναίρεση (αποφάσεις της 19ης Οκτωβρίου 1995, Rendo κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑19/93 P, EU:C:1995:339, σκέψη 26, και της 12ης Μαΐου 2022, Klein κατά Επιτροπής, C‑430/20 P, EU:C:2022:377, σκέψη 41). Επομένως, το ζήτημα αν το αίτημα της 10ης Ιουλίου 2020 συνιστά «ρητό» αίτημα, ήτοι αίτημα σχετικό με τους λόγους για τους οποίους η αναθέτουσα αρχή δεν θεώρησε την επιλεγείσα προσφορά ασυνήθιστα χαμηλή, κατά την έννοια του άρθρου 170, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, του δημοσιονομικού κανονισμού, σε συνδυασμό με το σημείο 23 του παραρτήματος I του κανονισμού, αποτελεί νομικό ζήτημα το οποίο μπορεί να εξεταστεί κατ’ αναίρεση. Συνεπώς, ο λόγος αυτός είναι παραδεκτός.
Επί της ουσίας, επισημαίνεται ότι το άρθρο 170, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, του δημοσιονομικού κανονισμού προβλέπει ότι κάθε προσφέρων ο οποίος δεν βρίσκεται σε κατάσταση αποκλεισμού, δεν έχει απορριφθεί και έχει υποβάλει προσφορά που έχει κριθεί σύμφωνη με τα έγγραφα του διαγωνισμού μπορεί να ζητήσει εγγράφως από την αναθέτουσα αρχή πληροφορίες, όπως το ονοματεπώνυμο του προσφέροντος στον οποίο έχει ανατεθεί η σύμβαση, καθώς και τα χαρακτηριστικά και τα σχετικά πλεονεκτήματα της επιλεγείσας προσφοράς, το αντίτιμο που κατεβλήθη ή την αξία της σύμβασης, ανάλογα με την περίπτωση.
Επομένως, ο απορριφθείς προσφέρων μπορεί να κάνει χρήση της ευχέρειας που του παρέχει η διάταξη αυτή, προκειμένου να καλέσει την αναθέτουσα αρχή να δικαιολογήσει την απόφασή της ως προς το ότι η επιλεγείσα προσφορά δεν φαίνεται ασυνήθιστα χαμηλή, κατά την έννοια του σημείου 23 του παραρτήματος I του κανονισμού αυτού. Ένα τέτοιο ερώτημα μπορεί να αποδειχθεί χρήσιμο στο μέτρο που θεωρείται ότι η αναθέτουσα αρχή, επιλέγοντας μια προσφορά, έκρινε, τουλάχιστον σιωπηρώς, ότι δεν υπήρχαν ενδείξεις από τις οποίες να προκύπτει ότι η προσφορά ήταν ασυνήθιστα χαμηλή.
Η ευχέρεια αυτή την οποία παρέχει το  άρθρο 170, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, του δημοσιονομικού κανονισμού, σε συνδυασμό με το σημείο 23 του παραρτήματος I του ίδιου κανονισμού, έχει ως σκοπό να προστατεύσει τον απορριφθέντα προσφέροντα, κατά το τελευταίο στάδιο της διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης, από την αυθαιρεσία της αναθέτουσας αρχής και να διασφαλίσει τον θεμιτό ανταγωνισμό μεταξύ των προσφερόντων (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 27ης Νοεμβρίου 2001, Lombardini και Mantovani, C‑285/99 και C‑286/99, EU:C:2001:640, σκέψεις 44 και 57).
Ως εκ τούτου, ορθώς το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, στη σκέψη 52 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι η αναθέτουσα αρχή δεν υποχρεούται να αναφέρει ρητώς τους λόγους για τους οποίους η επιλεγείσα προσφορά δεν της φαίνεται ασυνήθιστα χαμηλή παρά μόνον αν ο απορριφθείς διαγωνιζόμενος έχει υποβάλει ρητώς σχετικό αίτημα.
Συναφώς, μολονότι είναι προτιμότερο ο προσφέρων να αναφέρεται ρητώς σε  «ασυνήθιστα χαμηλή προσφορά», κατά την έννοια του  σημείου 23 του παραρτήματος I του δημοσιονομικού κανονισμού, όταν προτίθεται να υποβάλει σχετικό ερώτημα στην αναθέτουσα αρχή, εντούτοις η ρητή μνεία του όρου αυτού δεν είναι απαραίτητη. Συγκεκριμένα, αφενός, το «ρητό αίτημα», για τους σκοπούς του άρθρου 170, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, του κανονισμού αυτού, δεν πρέπει να συγχέεται με τη ρητή μνεία του όρου «ασυνήθιστα χαμηλή προσφορά». Αφετέρου, δεδομένου ότι το άρθρο 170, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, του εν λόγω κανονισμού δεν χρησιμοποιεί συγκεκριμένα τον όρο αυτόν, αλλά κάνει γενικώς λόγο για  «τα χαρακτηριστικά και τα σχετικά πλεονεκτήματα της επιλεγείσας προσφοράς», αρκεί το ρητό αίτημα να αναφέρεται με επαρκή ακρίβεια και σαφήνεια σε τέτοια χαρακτηριστικά και πλεονεκτήματα χωρίς να επαναλαμβάνει κατ’ ανάγκη την ακριβή ορολογία άλλων διατάξεων του ίδιου κανονισμού.
Εντούτοις, είναι πολύ σημαντικό να διατυπώνεται το αίτημα του απορριφθέντος προσφέροντος  κατά τέτοιον τρόπο ώστε να μην αφήνει καμία αμφιβολία ως προς το ότι το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα είναι  να αιτιολογήσει η αναθέτουσα αρχή την απόφασή της ως προς το ότι η επιλεγείσα προσφορά δεν κρίθηκε ασυνήθιστα χαμηλή. Τούτο συμβαίνει όταν, όπως εν προκειμένω, ο διαγωνιζόμενος του οποίου η προσφορά δεν επελέγη γνωστοποιεί στην αναθέτουσα αρχή δύο πασίγνωστες ενδεχόμενες συνέπειες της επιλογής μιας ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς, όπως ο κίνδυνος κοινωνικού ντάμπινγκ και ο κίνδυνος διατάραξης της  αδιάλειπτης παροχής των υπηρεσιών.
Η σχέση μεταξύ των κινδύνων αυτών και της έννοιας της «ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς» προκύπτει σαφώς από το σημείο 23.1, στοιχεία αʹ, βʹ, δʹ και εʹ, του παραρτήματος I του δημοσιονομικού κανονισμού, το οποίο προβλέπει, ειδικότερα, ότι η αναθέτουσα αρχή μπορεί, προκειμένου να κρίνει αν μια προσφορά δεν είναι ασυνήθιστα χαμηλή, να λάβει ιδίως υπόψη τα οικονομικά χαρακτηριστικά της παραγωγικής διαδικασίας, της παροχής των ζητούμενων υπηρεσιών ή της κατασκευαστικής μεθόδου· τις εφαρμοζόμενες τεχνικές λύσεις και τους κατ’ εξαίρεση ευνοϊκούς όρους που ισχύουν για τον προσφέροντα· καθώς και τη συμμόρφωση του προσφέροντος ή των υπεργολάβων του με τις ισχύουσες υποχρεώσεις στους τομείς του περιβαλλοντικού, κοινωνικού και εργατικού δικαίου.
Επομένως, ορθώς το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, στις σκέψεις 56 και 57 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι οι εταιρίες S2U επικαλέστηκαν σαφώς τις ενδεχόμενες  συνέπειες που συνδέονται εγγενώς με την υποβολή ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς.  Το Γενικό Δικαστήριο, προκειμένου να καταλήξει στο συμπέρασμα αυτό, είχε προηγουμένως διαπιστώσει ότι οι εταιρίες S2U επικαλέστηκαν τη ρεαλιστική και ανταγωνιστική τιμή της δικής τους προσφοράς, λαμβανομένων υπόψη των συνθηκών της αγοράς, την πείρα τους ως αντισυμβαλλομένων της Επιτροπής και τους κινδύνους που θα συνεπαγόταν για την εκτέλεση της σύμβασης μια προσφορά της οποίας η τιμή θα ήταν σημαντικά χαμηλότερη από εκείνη της δικής τους προσφοράς.
Επιπροσθέτως, το Γενικό Δικαστήριο υπογράμμισε ότι οι εταιρίες S2U είχαν καλέσει την Επιτροπή να επιβεβαιώσει, μεταξύ άλλων, ότι, λαμβανομένης υπόψη της τιμής της, η επιλεγείσα προσφορά δεν ενείχε κίνδυνο «κοινωνικού ντάμπινγκ». Κατόπιν τούτου, το Γενικό Δικαστήριο ορθώς έκρινε ότι οι εταιρίες S2U σκόπευαν να τονίσουν ότι ήταν πιθανό η επιλεγείσα προσφορά να μη συνάδει με τη νομοθεσία των χωρών στις οποίες έπρεπε να παρασχεθούν οι υπηρεσίες, όσον αφορά τις αμοιβές του προσωπικού, τις εισφορές στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης καθώς και την ασφάλεια και την υγεία στην εργασία, οπότε ήταν επίσης πιθανό η προσφορά αυτή να ενέχει κίνδυνο ως προς την αδιάλειπτη παροχή των υπηρεσιών.
Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο χαρακτηρίζοντας, στις σκέψεις 66 και 68 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το αίτημα της 10ης Ιουλίου 2020 ως «ρητό αίτημα» σχετικό με τους λόγους για τους οποίους η αναθέτουσα αρχή δεν είχε θεωρήσει την επιλεγείσα προσφορά ασυνήθιστα χαμηλή.
Συνεπώς, ο πρώτος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.

Επί του τρίτου λόγου αναιρέσεως, με τον οποίο προβάλλεται εσφαλμένη ερμηνεία όσον αφορά την έκταση της υποχρέωσης αιτιολόγησης που υπέχει η αναθέτουσα αρχή από το άρθρο 296 ΣΛΕΕ και το άρθρο 170, παράγραφος 3, του δημοσιονομικού κανονισμού
–
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο καθόσον δεν έλαβε υπόψη την έκταση της υποχρέωσης αιτιολόγησης που υπέχει η αναθέτουσα αρχή από το άρθρο 296 ΣΛΕΕ και το άρθρο 170, παράγραφος 3, του δημοσιονομικού κανονισμού.
Πρώτον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η συλλογιστική την οποία ανέπτυξε το Γενικό Δικαστήριο, αφενός, στις σκέψεις 51 και 52 και, αφετέρου, στις σκέψεις 53, 54, 60, 61 και 68 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης ενέχει αντιφάσεις όσον αφορά το περιεχόμενο της υποχρέωσης αιτιολόγησης και έχει ως αποτέλεσμα να μη λαμβάνεται υπόψη η προβλεπόμενη στο σημείο 23 του παραρτήματος I του δημοσιονομικού κανονισμού αξιολόγηση σε δύο στάδια στην οποία προβαίνει η αναθέτουσα αρχή όσον αφορά τις προσφορές που φαίνονται ασυνήθιστα χαμηλές. Επιπλέον, επιβάλλοντας τόσο ευρεία υποχρέωση αιτιολόγησης, το Γενικό Δικαστήριο υπερέβη τις επιταγές του άρθρου 170, παράγραφος 3, του δημοσιονομικού κανονισμού, το οποίο δεν αναφέρει ως στοιχείο της αιτιολογίας τον ασυνήθιστα χαμηλό χαρακτήρα μιας προσφοράς.
Στη σκέψη 51 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι, κατά το πρώτο στάδιο της ανάλυσης, ήτοι κατά τον χρόνο που η αναθέτουσα αρχή έκρινε ότι μια προσφορά δεν φαινόταν ασυνήθιστα χαμηλή, το περιεχόμενο της υποχρέωσης αιτιολόγησης είναι περιορισμένο. Αν προσδιδόταν ευρύτερη έκταση στην υποχρέωση αιτιολόγησης κατά το συγκεκριμένο στάδιο της ανάλυσης το οποίο στηρίζεται σε μια εκ πρώτης όψεως εκτίμηση, θα κατέληγε η  αναθέτουσα αρχή να φέρει το βάρος μιας probatio diabolica.
Επομένως, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι μόνο σε περίπτωση αμφιβολίας ως προς τον ασυνήθιστα χαμηλό χαρακτήρα της προσφοράς υποχρεούται η αναθέτουσα αρχή να διαβουλευθεί με τον οικείο προσφέροντα, προκειμένου να έχει στη διάθεσή της περισσότερα στοιχεία σχετικά με τη σύνθεση της τιμής και του κόστους. Κατά το δεύτερο αυτό στάδιο της ανάλυσης, δεδομένου ότι η αναθέτουσα αρχή έχει πλέον τη δυνατότητα να ελέγξει λεπτομερώς την προσφορά, η έκταση της υποχρέωσης αιτιολόγησης είναι πλήρης, όπως έκρινε το Γενικό Δικαστήριο με την απόφαση της 4ης Ιουλίου 2017, European Dynamics Luxembourg κ.λπ. κατά Οργανισμού Σιδηροδρόμων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (T‑392/15, EU:T:2017:462, σκέψη 91).
Εντούτοις, παρότι υπογράμμισε, στη σκέψη 51 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι το περιεχόμενο της υποχρέωσης αιτιολόγησης είναι περιορισμένο, το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε, με την τελευταία περίοδο της σκέψης 52 της απόφασης αυτής, στο συμπέρασμα ότι οι λόγοι για τους οποίους η προσφορά δεν φαίνεται ασυνήθιστα χαμηλή πρέπει να γνωστοποιούνται εάν απευθύνεται ρητό αίτημα στην αναθέτουσα αρχή και ότι οι λόγοι αυτοί, καθώς και η συλλογιστική στην οποία στηρίζονται, συνιστούν χαρακτηριστικά και πλεονεκτήματα, κατά την έννοια του άρθρου 170, παράγραφος 3, του δημοσιονομικού κανονισμού. Κατά την Επιτροπή, η  συλλογιστική του Γενικού Δικαστηρίου είναι αντιφατική, καθόσον συνεπάγεται ότι αρκεί απλώς και μόνον  το ρητό αίτημα απορριφθέντος προσφέροντος σχετικά με τον ασυνήθιστα χαμηλό χαρακτήρα προσφοράς για να  καταργηθεί κάθε διάκριση μεταξύ του περιεχομένου της υποχρέωσης αιτιολόγησης στο πρώτο στάδιο, το οποίο φέρεται να είναι περιορισμένο, και στο δεύτερο στάδιο της ανάλυσης, όπου πρέπει να εκτίθενται οι λόγοι και η συλλογιστική.
Η αντίφαση αυτή οδήγησε το Γενικό Δικαστήριο να διατυπώσει, στις σκέψεις 60 και 61 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το εσφαλμένο συμπέρασμα ότι η αιτιολογία της Επιτροπής ήταν ανεπαρκής και, ως εκ τούτου, ότι η Επιτροπή «όφειλε, προκειμένου να ανταποκριθεί προσηκόντως στο αίτημα των [εταιριών S2U], να παράσχει τουλάχιστον τις πληροφορίες που αφορούν το ποσοστό που αντιστοιχεί στο τμήμα της σύμβασης το οποίο θα εκτελούνταν με υπεργολαβία καθώς και τις χώρες από τις οποίες θα εκτελούνταν οι οικείες υπηρεσίες».
Δεύτερον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, στη σκέψη 69 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο της προσάπτει ότι για πρώτη φορά παρέσχε στις εταιρίες S2U συμπληρωματικές διευκρινίσεις για την ουσιώδη διαφορά τιμής μεταξύ των προσφορών κατά τη διάρκεια της δίκης. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, το Γενικό Δικαστήριο συγχέει την υποχρέωση αιτιολόγησης κατά τη διοικητική φάση της διαδικασίας του διαγωνισμού με την υποχρέωση της Επιτροπής, ως καθής, να παρέχει διευκρινίσεις και πληροφοριακά στοιχεία στο πλαίσιο του δικαστικού ελέγχου, με συνέπεια να καθίσταται ταυτόχρονα επαχθέστερη, χωρίς κανένα νόμιμο έρεισμα, η υποχρέωση αιτιολόγησης που υπέχει η Επιτροπή.
Εντούτοις, το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση της 14ης Οκτωβρίου 2020, Close και Cegelec κατά Κοινοβουλίου (C‑447/19 P, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2020:826, σκέψεις 43 και 44), ότι, «λαμβανομένων υπόψη των αντίστοιχων ρόλων των προσφερόντων και των ελεγκτικών αρχών, δεν μπορεί να απαιτείται να υπάρχει απόλυτη ταύτιση μεταξύ της ενημέρωσης που η αναθέτουσα αρχή οφείλει να παρέχει στον απορριφθέντα προσφέροντα στο πλαίσιο της υποχρέωσης αιτιολόγησης την οποία υπέχει και της ενημέρωσης που η αναθέτουσα αρχή οφείλει να παρέχει στα δικαιοδοτικά όργανα στο πλαίσιο του εκ μέρους τους ελέγχου της νομιμότητας της απόφασης περί ανάθεσης της σύμβασης. Εξάλλου, το γεγονός ότι τα έγγραφα που διαβιβάστηκαν στο Γενικό Δικαστήριο στο πλαίσιο διεξαγωγής αποδείξεων διαβιβάζονται, μεταγενέστερα, και στον προσφεύγοντα, ενδεχομένως σε μη εμπιστευτικό κείμενο, εμπίπτει στην αρχή της εκατέρωθεν ακροάσεως και δεν σημαίνει ότι η αναθέτουσα αρχή όφειλε να προσκομίσει τα έγγραφα αυτά ήδη στο πλαίσιο της αιτιολόγησης βάσει των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης».
Οι εταιρίες S2U ισχυρίζονται ότι ο τρίτος λόγος αναιρέσεως είναι αβάσιμος.
–
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Το Δικαστήριο κρίνει σκόπιμο να εξετάσει τον τρίτο λόγο αναιρέσεως πριν από τον δεύτερο.
Πρώτον, πρέπει να εξεταστεί το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η συλλογιστική που ανέπτυξε το Γενικό Δικαστήριο, αφενός, στις σκέψεις 51 και 52 και, αφετέρου, στις σκέψεις 53, 54, 60, 61 και 68 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης ενέχει αντιφάσεις όσον αφορά το περιεχόμενο της υποχρέωσης αιτιολόγησης και καταλήγει σε παράβαση τόσο του άρθρου 170, παράγραφος 3, του δημοσιονομικού κανονισμού όσο και του σημείου 23 του παραρτήματος I.
Προκαταρκτικώς, επισημαίνεται ότι, στις σκέψεις 51 έως 54 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο συνόψισε τη δική του νομολογία σχετικά με την υποχρέωση της αναθέτουσας αρχής να αιτιολογεί την απόφασή της ως προς το ότι η επιλεγείσα προσφορά δεν φαίνεται, κατά την άποψή της, ασυνήθιστα χαμηλή.
Εντούτοις, οι ως άνω σκέψεις πρέπει να ερμηνευθούν υπό το πρίσμα των σκέψεων 47 έως 50 της ίδιας απόφασης τις οποίες απλώς συγκεκριμενοποιούν και τις οποίες δεν αμφισβητεί η Επιτροπή. Το Γενικό Δικαστήριο υπογράμμισε ότι η εκ μέρους της αναθέτουσας αρχής εκτίμηση του κατά πόσον συντρέχει περίπτωση ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς διενεργείται σε δύο στάδια. Σε πρώτο στάδιο, η αναθέτουσα αρχή εκτιμά αν η τιμή ή τα κόστη που προτείνονται με την προσφορά «φαίνονται» ασυνήθιστα χαμηλά. Η χρήση του ρήματος «φαίνονται» στο σημείο 23.1 του παραρτήματος I του δημοσιονομικού κανονισμού συνεπάγεται ότι η αναθέτουσα αρχή εκτιμά απλώς  εκ πρώτης όψεως  κατά πόσον μια προσφορά είναι ασυνήθιστα χαμηλή, χωρίς να προβαίνει αυτεπαγγέλτως σε διεξοδική ανάλυση της σύνθεσης κάθε προσφοράς προκειμένου να διαπιστώσει ότι αυτή δεν είναι ασυνήθιστα χαμηλή.
Ειδικότερα, στο πρώτο αυτό στάδιο, η αναθέτουσα αρχή οφείλει μόνο να εξετάσει αν οι υποβληθείσες προσφορές περιέχουν ένδειξη ικανή να δημιουργήσει την υποψία ότι ενδέχεται να είναι ασυνήθιστα χαμηλές. Αυτό ισχύει ιδίως στην περίπτωση που η προτεινόμενη τιμή μιας προσφοράς είναι σημαντικά χαμηλότερη από την τιμή των λοιπών προσφορών ή από τη συνήθη αγοραία τιμή. Αν δεν υπάρχει τέτοια ένδειξη στις υποβληθείσες προσφορές και αυτές δεν φαίνονται συνεπώς υπερβολικά χαμηλές, η αναθέτουσα αρχή δύναται να συνεχίσει την αξιολόγησή τους και τη διαδικασία ανάθεσης της σύμβασης.
Σε ένα δεύτερο στάδιο, αν υφίστανται ενδείξεις ότι μια προσφορά ενδέχεται να είναι ασυνήθιστα χαμηλή, η αναθέτουσα αρχή οφείλει να προβεί στον έλεγχο της σύνθεσης της προσφοράς προκειμένου να βεβαιωθεί ότι πράγματι δεν είναι ασυνήθιστα χαμηλή. Προς τούτο, υποχρεούται να δώσει στον οικείο προσφέροντα τη δυνατότητα να εκθέσει τους λόγους για τους οποίους ο ίδιος εκτιμά ότι η προσφορά του δεν είναι ασυνήθιστα χαμηλή.
Η αναθέτουσα αρχή οφείλει στη συνέχεια να εκτιμήσει τις δοθείσες εξηγήσεις και να κρίνει αν η συγκεκριμένη προσφορά είναι ασυνήθιστα χαμηλή, σε μια τέτοια περίπτωση  υποχρεούται δε να την απορρίψει. Για να θεωρηθεί επαρκής η αιτιολογία της ως προς το ότι, έπειτα από λεπτομερή ανάλυση, η επιλεγείσα προσφορά δεν κρίθηκε ασυνήθιστα χαμηλή, η αναθέτουσα αρχή υποχρεούται να εκθέσει τη συλλογιστική βάσει της οποίας, αφενός, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, λαμβανομένων κυρίως υπόψη των οικονομικών χαρακτηριστικών της, η προσφορά αυτή συνάδει, μεταξύ άλλων, με τη νομοθεσία της χώρας εντός της οποίας πρέπει να παρασχεθούν οι υπηρεσίες, όσον αφορά τις αμοιβές του προσωπικού, τις εισφορές στο σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως και την τήρηση των κανόνων ασφάλειας και υγιεινής στον χώρο εργασίας, και, αφετέρου, βεβαιώθηκε ότι στην προσφερόμενη τιμή ενσωματώνονται όλες οι δαπάνες που προκύπτουν από τις τεχνικές πτυχές της εν λόγω προσφοράς.
Η σκέψη 51 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης αφορά το πρώτο στάδιο του ελέγχου, όπως αυτό εκτίθεται στη σκέψη 48 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης. Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο διευκρίνισε ότι, στο μέτρο που απαιτείται prima facie έλεγχος, με άλλα λόγια έλεγχος εκ πρώτης όψεως, η αναθέτουσα αρχή υπέχει περιορισμένη μόνον υποχρέωση αιτιολόγησης, η οποία μπορεί ακόμη και να συνίσταται σε έμμεση αιτιολογία. Πράγματι, όπως προκύπτει από τη σκέψη 52 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το γεγονός και μόνον ότι η αναθέτουσα αρχή επέλεξε μια προσφορά σημαίνει, εμμέσως πλην σαφώς, κατά το Γενικό Δικαστήριο, ότι δεν υπήρχαν ενδείξεις από τις οποίες να προκύπτει ότι η προσφορά ήταν ασυνήθιστα χαμηλή.
Βεβαίως, η τελευταία περίοδος της προαναφερθείσας σκέψης 52 δεν είναι σαφής. Συγκεκριμένα, με τη σκέψη εκείνη, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, κατ’ ουσίαν, ότι η αναθέτουσα αρχή οφείλει να γνωστοποιεί στον απορριφθέντα διαγωνιζόμενο  που υποβάλλει ρητώς σχετικό αίτημα τους λόγους για τους οποίους η επιλεγείσα προσφορά δεν φαίνεται, κατά την άποψή της, ασυνήθιστα χαμηλή. Από τη διατύπωση όμως αυτή δεν καθίσταται σαφές αν πρόκειται για  τους λόγους στους οποίους στηρίχθηκε η αναθέτουσα αρχή για να κρίνει ότι η επιλεγείσα προσφορά δεν ήταν ασυνήθιστα χαμηλή εκ πρώτης όψεως ή, αντιθέτως, κατόπιν λεπτομερούς ανάλυσης.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο απαιτώντας, με τις σκέψεις 60, 61 και 68 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, από την ίδια να παράσχει, ήδη από το πρώτο στάδιο της ανάλυσης, λεπτομερή αιτιολογία στον απορριφθέντα διαγωνιζόμενο ο οποίος της είχε ρητώς ζητήσει να εκθέσει τους λόγους για τους οποίους έκρινε ότι η επιλεγείσα προσφορά δεν ήταν ασυνήθιστα χαμηλή.
Εντούτοις, η ερμηνεία αυτή της τελευταίας περιόδου της σκέψης 52 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης πρέπει να απορριφθεί.
Μολονότι είναι αληθές, όπως υπογράμμισε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 48 της απόφασής του, ότι η αναθέτουσα αρχή μπορεί να προβεί απλώς  σε εκ πρώτης όψεως εκτίμηση του αν μια προσφορά είναι ασυνήθιστα χαμηλή, ο  συνοπτικός αυτός έλεγχος γίνεται όμως μόνο για εσωτερική χρήση και δεν μπορεί να αντιταχθεί σε απορριφθέντα διαγωνιζόμενο ο οποίος τεκμηριώνει τις  αμφιβολίες του σε σχέση με την εν λόγω εκτίμηση.
Επομένως, εφόσον απορριφθείς προσφέρων, ο οποίος δεν βρίσκεται σε κατάσταση αποκλεισμού και πληροί τα κριτήρια επιλογής, ζητεί εγγράφως και αιτιολογημένα από την αναθέτουσα αρχή να εκθέσει τους λόγους για τους οποίους δεν θεώρησε την επιλεγείσα προσφορά ασυνήθιστα χαμηλή, η αναθέτουσα αρχή υποχρεούται να παράσχει λεπτομερή απάντηση.
Ειδικότερα, το σημείο 23.1 του παραρτήματος I του δημοσιονομικού κανονισμού προβλέπει ότι, αν για δεδομένη σύμβαση, η τιμή ή τα κόστη που προτείνονται στην προσφορά φαίνεται να είναι ασυνήθιστα χαμηλά, η αναθέτουσα αρχή ζητεί γραπτώς τις διευκρινίσεις που θεωρεί ενδεδειγμένες σχετικά με τα στοιχεία που συνιστούν την τιμή ή τα κόστη και παρέχει στον προσφέροντα τη δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις του. Το γράμμα της  διάταξης δεν αποκλείει το ενδεχόμενο να έχει εγείρει κάποιος απορριφθείς προσφέρων  τις αμφιβολίες ως προς το αν η επιλεγείσα προσφορά είναι ασυνήθιστα χαμηλή. Το γεγονός ότι ένας τέτοιος προσφέρων προβάλλει τεκμηριωμένα την ύπαρξη αμφιβολιών ως προς το αν η επιλεγείσα προσφορά ήταν ασυνήθιστα χαμηλή έχει ως συνέπεια να οδηγείται η αναθέτουσα αρχή στο δεύτερο στάδιο του ελέγχου.
Πέραν της περίπτωσης κατά την οποία τα επιχειρήματα που προβάλλει ο απορριφθείς προσφέρων είναι αλυσιτελή ή στερούνται οποιασδήποτε αιτιολογίας, η αναθέτουσα αρχή υποχρεούται, αφενός, να προβεί σε λεπτομερή ανάλυση της επιλεγείσας προσφοράς προκειμένου να διαπιστώσει ότι η προσφορά αυτή δεν είναι πράγματι ασυνήθιστα χαμηλή και, αφετέρου, να γνωστοποιήσει σε γενικές γραμμές την ως άνω ανάλυση στον απορριφθέντα προσφέροντα ο οποίος της έθεσε ρητώς ερώτημα επί του ζητήματος αυτού.
Οποιαδήποτε διαφορετική ερμηνεία θα ήταν ικανή να στερήσει τον απορριφθέντα προσφέροντα από το δικαίωμά του αποτελεσματικής προσφυγής το οποίο διασφαλίζεται στο άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης). Πράγματι, θα ήταν αδύνατο για έναν προσφέροντα να εκτιμήσει το βάσιμο της απόφασης της αναθέτουσας αρχής σύμφωνα με την οποία η επιλεγείσα προσφορά δεν είναι ασυνήθιστα χαμηλή, αν η αναθέτουσα αρχή μπορούσε να περιοριστεί στο να δηλώσει κατηγορηματικά και χωρίς την παραμικρή σχετική αιτιολογία ότι η προσφορά αυτή της φαινόταν σύμφωνη με τις συνθήκες της αγοράς των χωρών από τις οποίες έπρεπε να παρασχεθούν οι επίμαχες υπηρεσίες από τους συμβαλλομένους και τους υπεργολάβους τους ή ακόμη ότι η τιμή της επιλεγείσας προσφοράς δεν ήταν ασυνήθιστα χαμηλή.
Εν προκειμένω και όπως επισήμανε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 60 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο διότι, εφόσον στην αναθέτουσα αρχή είχαν υποβληθεί μόνο δύο προσφορές, το κριτήριο της τιμής ήταν καθοριστικό για την κατάταξη των προσφορών και η τιμή της επιλεγείσας προσφοράς ήταν το μόνο σχετικό πλεονέκτημα που τη χαρακτήριζε. Επιπλέον, όπως προκύπτει από τη σκέψη 56 της ίδιας απόφασης, η Επιτροπή έπρεπε επίσης, λόγω της πείρας των εταιριών S2U ως αντισυμβαλλομένων της, να λάβει υπόψη τους φόβους που εξέφρασαν οι εν λόγω εταιρίες ότι η επιλεγείσα προσφορά ενέχει κίνδυνο «κοινωνικού ντάμπινγκ» καθώς και κινδύνους σχετικά με την εκτέλεση της σύμβασης, στο μέτρο κατά το οποίο η τιμή που πρότεινε η ανάδοχος ήταν σημαντικά χαμηλότερη από την τιμή της προσφοράς τους.
Επομένως, ορθώς το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, στη σκέψη 68 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να περιοριστεί στη διαπίστωση ότι η επιλεγείσα προσφορά δεν φαίνονταν ασυνήθιστα χαμηλή, χωρίς να διευκρινίσει στις αναιρεσείουσες που είχαν υποβάλει σχετικό ρητό αίτημα τους λόγους για τους οποίους κατέληξε στο συμπέρασμα  αυτό.
Δεύτερον, η Επιτροπή προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι, στις σκέψεις 60 και 69 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, συγχέει την υποχρέωση αιτιολόγησης την οποία υπέχει η αναθέτουσα αρχή με το προνόμιο  της τελευταίας, ως καθής, να ασκεί τα δικαιώματά της άμυνας, όπως αυτά κατοχυρώνονται στο άρθρο 47, παράγραφος 2, του Χάρτη.
Η επιχειρηματολογία αυτή είναι προδήλως αβάσιμη.
Συγκεκριμένα, το γεγονός ότι η Επιτροπή εξέθεσε τους λόγους της επίδικης απόφασης κατά τη διάρκεια της δίκης δεν μπορεί να αντισταθμίσει την ανεπάρκεια της αρχικής αιτιολογίας της απόφασης αυτής. Η αιτιολογία μιας πράξης δεν επιτρέπεται να εξηγηθεί για πρώτη φορά και εκ των υστέρων ενώπιον του δικαστή, παρά μόνο σε εξαιρετικές περιστάσεις, οι οποίες, ελλείψει επείγοντος χαρακτήρα, δεν συντρέχουν εν προκειμένω (πρβλ. αποφάσεις της 26ης Νοεμβρίου 1981, Michel κατά Κοινοβουλίου, 195/80, EU:C:1981:284, σκέψη 22, της 28ης  Ιουνίου 2005, Dansk Rørindustri κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P έως C‑208/02 P και C‑213/02 P, EU:C:2005:408, σκέψη 463, καθώς και της 11ης  Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, σκέψη 51).
Αν επιτρεπόταν στο καθού θεσμικό όργανο  να εκπληρώνει ετεροχρονισμένα το καθήκον αιτιολόγησης της απόφασής του ότι η επιλεγείσα προσφορά δεν είναι ασυνήθιστα χαμηλή, θα θιγόταν το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας των απορριφθέντων προσφερόντων, στο μέτρο κατά το οποίο οι τελευταίοι πρέπει να γνωρίζουν τους λόγους που οδήγησαν στην έκδοση μιας πράξης, όχι μόνον για να μπορούν να προασπίσουν τα δικαιώματά τους υπό τους καλύτερους δυνατούς όρους, αλλά και για να μπορούν να αποφασίσουν, έχοντας πλήρη γνώση όλων των στοιχείων, αν τους συμφέρει να προσφύγουν ενώπιον του αρμόδιου δικαιοδοτικού οργάνου (πρβλ. αποφάσεις της 15ης Οκτωβρίου 1987, Heylens κ.λπ., 222/86, EU:C:1987:442, σκέψη 15, και της 7ης  Σεπτεμβρίου 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, σκέψη 120).
Επιπλέον, το Γενικό Δικαστήριο ουδόλως απαίτησε από την Επιτροπή να διασφαλίσει την ύπαρξη απόλυτης ταύτισης μεταξύ των πληροφοριακών στοιχείων που οφείλει να παράσχει, αφενός, σε απορριφθέντα προσφέροντα και, αφετέρου, στον δικαστή της Ένωσης. Ως εκ τούτου, το επιχείρημα που αντλείται κατ’ αναλογίαν από την απόφαση της 14ης Οκτωβρίου 2020, Close και Cegelec κατά Κοινοβουλίου (C‑447/19 P, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2020:826, σκέψη 43), είναι αλυσιτελές.
Επομένως, ο τρίτος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του ως αβάσιμος.

Επί του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, με τον οποίο προβάλλεται παραμόρφωση των πραγματικών περιστατικών λόγω εσφαλμένης εκτίμησης του περιεχομένου της απάντησης της 20ής Ιουλίου 2020
–
Επιχειρήματα των διαδίκων
Με τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο παραμόρφωσε το περιεχόμενο της απάντησης της 20ής Ιουλίου 2020, με συνέπεια να καταλήξει στο εσφαλμένο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωση αιτιολόγησης που υπέχει από το άρθρο 170, παράγραφος 3, του δημοσιονομικού κανονισμού. Αφού επισήμανε, ορθώς, στη σκέψη 8 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι η Επιτροπή είχε δηλώσει με την απάντηση αυτή «ότι από διεξοδική οικονομική ανάλυση της επιλεγείσας προσφοράς προέκυψε ότι η προσφορά αυτή ήταν σύμφωνη με τις συνθήκες της αγοράς των χωρών από τις οποίες οι εργολήπτες και οι υπεργολάβοι τους θα εκτελούσαν τις υπηρεσίες που ζητήθηκαν», το Γενικό Δικαστήριο εσφαλμένως έκρινε, στις σκέψεις 61 και 68 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι, με την εν λόγω απάντηση, η Επιτροπή περιορίστηκε να διαπιστώσει ή να αιτιολογήσει απλώς και μόνον με μια δήλωση ότι η τιμή της επιλεγείσας προσφοράς δεν ήταν ασυνήθιστα χαμηλή. Ενεργώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο, η Επιτροπή δεν διευκρίνισε στις εταιρίες S2U, οι οποίες είχαν υποβάλει σχετικό ρητό αίτημα, τους λόγους για τους οποίους κατέληξε στο ως άνω συμπέρασμα.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, με την απάντηση της 20ής Ιουλίου 2020, δεν έλαβε θέση επί του ζητήματος αν η επιλεγείσα προσφορά ήταν ασυνήθιστα χαμηλή. Περιορίστηκε να απαντήσει στο ερώτημα των εταιριών S2U σχετικά με το κοινωνικό ντάμπινγκ, δηλώνοντας ότι από διεξοδική οικονομική ανάλυση της επιλεγείσας προσφοράς προέκυψε ότι η καλύτερη προσφορά είναι σύμφωνη με τις συνθήκες της αγοράς των χωρών από τις οποίες οι εργολήπτες και οι υπεργολάβοι τους θα εκτελούσαν τις υπηρεσίες που ζητήθηκαν.
Αυτή η παραμόρφωση του περιεχομένου της απάντησης της 20ής Ιουλίου 2020, σε συνδυασμό με το σφάλμα στο οποίο υπέπεσε κατά τον χαρακτηρισμό του αιτήματος της 10ης Ιουλίου 2020, οδήγησε  το Γενικό Δικαστήριο να διατυπώσει, στη σκέψη 68 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το εσφαλμένο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωση αιτιολόγησης που υπέχει.
Οι εταιρίες S2U υποστηρίζουν ότι ο λόγος αυτός πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
–
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι, εφόσον οι εταιρίες S2U δεν της είχαν ζητήσει ρητώς να τους γνωστοποιήσει τους  λόγους για τους οποίους έκρινε ότι η επιλεγείσα προσφορά δεν ήταν ασυνήθιστα χαμηλή, περιορίστηκε να απαντήσει στο αίτημά τους  όσον αφορά το ερώτημα περί ύπαρξης κινδύνου κοινωνικού ντάμπινγκ. Επομένως, κατά την άποψή της, το Γενικό Δικαστήριο κακώς έκρινε ότι στην απάντηση της 20ής Ιουλίου 2020 δηλωνόταν ότι η τιμή της επιλεγείσας προσφοράς δεν ήταν ασυνήθιστα χαμηλή,  με συνέπεια να παραμορφώσει το περιεχόμενο της απάντησης εκείνης.
Στο μέτρο όμως που από την εξέταση του πρώτου λόγου αναιρέσεως προκύπτει ότι οι εταιρίες S2U όντως υπέβαλαν στην Επιτροπή «ρητό αίτημα» σχετικά με τον ασυνήθιστα χαμηλό χαρακτήρα της επιλεγείσας προσφοράς, το εν λόγω θεσμικό όργανο όφειλε να συμμορφωθεί προς τις ειδικές απαιτήσεις αιτιολόγησης που απορρέουν από το άρθρο 170, παράγραφος 3, και από το σημείο 23 του παραρτήματος I του δημοσιονομικού κανονισμού. Συνεπώς, προκειμένου να διασφαλιστεί το δικαίωμα αποτελεσματικής προσφυγής που κατοχυρώνεται στο άρθρο 47 του Χάρτη του απορριφθέντος προσφέροντος, η Επιτροπή, υπό την ιδιότητά της ως αναθέτουσα αρχή, δεν μπορούσε να περιοριστεί σε μια κατηγορηματική δήλωση ότι η επιλεγείσα προσφορά δεν ενείχε κίνδυνο κοινωνικού ντάμπινγκ,  χωρίς  να προβάλει οποιαδήποτε σχετική αιτιολογία.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι το δικαίωμα αποτελεσματικής προσφυγής που κατοχυρώνεται στο  άρθρο 47 του Χάρτη είναι αυτοτελές και δεν χρειάζεται να εξειδικεύεται με διατάξεις του δικαίου της Ένωσης προκειμένου να απονεμηθεί στους ιδιώτες δικαίωμα δυνάμενο να προβληθεί αυτό καθεαυτό (αποφάσεις της 17ης Απριλίου 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, σκέψη 78, και της 14ης Ιουλίου 2022, EPIC Financial Consulting, C‑274/21 και C‑275/21, EU:C:2022:565, σκέψη 83).
Υπό τις συνθήκες αυτές, ακόμη και αν υποτεθεί ότι το Γενικό Δικαστήριο, κρίνοντας ότι στην απάντηση της 20ής Ιουλίου 2020 δηλωνόταν απλώς ότι η τιμή της επιλεγείσας προσφοράς δεν ήταν ασυνήθιστα χαμηλή, παραμόρφωσε το περιεχόμενό της, η παραμόρφωση αυτή δεν μπορεί να θέσει εν αμφιβόλω, αφενός, τη διαπίστωση που περιλαμβάνεται στη σκέψη 97 της παρούσας απόφασης, κατά την οποία η Επιτροπή όφειλε να τηρήσει τις ειδικές απαιτήσεις αιτιολόγησης που απορρέουν από το άρθρο 170, παράγραφος 3, και από το σημείο 23 του παραρτήματος I του δημοσιονομικού κανονισμού, και, αφετέρου, τη διαπίστωση ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να περιοριστεί σε μια απλή δήλωση ότι η επιλεγείσα προσφορά δεν ενείχε κίνδυνο κοινωνικού ντάμπινγκ, χωρίς να προβάλει την παραμικρή  αιτιολογία.
Επομένως, ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί ως αλυσιτελής.
Δεδομένου ότι κανένας από τους τρεις λόγους που προέβαλε η Επιτροπή προς στήριξη της αιτήσεως αναιρέσεως δεν έγινε δεκτός, η αίτηση αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.

Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 184, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, όταν η αίτηση αναιρέσεως είναι αβάσιμη, το Δικαστήριο αποφαίνεται επί των δικαστικών εξόδων.
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, το οποίο έχει εφαρμογή στην αναιρετική διαδικασία δυνάμει του άρθρου 184, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι οι εταιρίες S2U ζήτησαν την καταδίκη της Επιτροπής στα δικαστικά έξοδα και η τελευταία ηττήθηκε, η Επιτροπή πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (όγδοο τμήμα) αποφαίνεται:
1)
Απορρίπτει την αίτηση αναιρέσεως.
2)
Καταδικάζει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
(υπογραφές)
*
Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.