CELEX: 62019CJ0389
Impugnazione
Regolamento (CE) n. 1907/2006
Registrazione, valutazione, autorizzazione e restrizione delle sostanze chimiche
Decisione della Commissione europea che autorizza taluni usi del giallo di piombo solfocromato e del piombo cromato molibdato solfato rosso, sostanze queste elencate nell’allegato XIV a detto regolamento
Sostanze estremamente preoccupanti
Presupposti per l’autorizzazione
Esame dell’indisponibilità di alternative

Con la sua impugnazione, la Commissione europea chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 7 marzo 2019, Svezia/Commissione (T‑837/16; in prosieguo: la «sentenza impugnata»,
EU:C:2019:144
), con cui quest’ultimo ha annullato la decisione di esecuzione C(2016) 5644 final della Commissione, del 7 settembre 2016, che autorizza taluni usi del giallo di piombo solfocromato e del piombo cromato molibdato solfato rosso conformemente al regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio (in prosieguo: la «decisione controversa»).
Contesto normativo
Ai sensi dei considerando 4, 12, 69, 70, 72 e 73 del regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH), che istituisce un’Agenzia europea per le sostanze chimiche, che modifica la direttiva 1999/45/CE e che abroga il regolamento (CEE) n. 793/93 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 1488/94 della Commissione, nonché la direttiva 76/769/CEE del Consiglio e le direttive della Commissione 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE e 2000/21/CE (
GU 2006, L 396, pag. 1
, e rettifica in
GU 2007, L 136, pag. 3
; in prosieguo: il «regolamento REACH»):
«(4)
Il piano d’attuazione adottato il 4 settembre 2002 dal vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile prevede che entro il 2020 l’Unione europea miri a far sì che le sostanze chimiche siano prodotte e utilizzate in modo da ridurre al minimo gli effetti nocivi significativi sulla salute umana e sull’ambiente.
(...)
(12)
Uno dei principali obiettivi del nuovo sistema che sarà istituito dal presente regolamento è quello di incoraggiare e, in taluni casi, di garantire la sostituzione delle sostanze che destano maggiori preoccupazioni con sostanze o tecnologie meno pericolose, quando esistono alternative economicamente e tecnicamente idonee. (...)
(...)
(69)
Per garantire un grado di protezione sufficientemente elevato della salute umana, in particolare quella della popolazione umana interessata ed eventualmente di talune sottopopolazioni vulnerabili, nonché dell’ambiente, le sostanze estremamente preoccupanti dovrebbero essere oggetto di particolare attenzione conformemente al principio precauzionale. Si dovrebbe rilasciare l’autorizzazione se le persone fisiche o giuridiche che la chiedono comprovano all’autorità che rilascia l’autorizzazione che i rischi per la salute umana e l’ambiente derivanti dall’uso della sostanza sono adeguatamente controllati. Diversamente se ne può autorizzare l’uso se è possibile dimostrare che i vantaggi socioeconomici derivanti dall’uso della sostanza prevalgono sui rischi che il suo uso comporta e che non esistono sostanze o tecnologie alternative idonee, economicamente e tecnicamente valide. Tenuto conto del buon funzionamento del mercato interno è opportuno che la Commissione sia l’autorità che le rilascia.
(70)
Effetti nocivi sulla salute umana e sull’ambiente derivanti da sostanze estremamente preoccupanti dovrebbero essere impediti attraverso l’applicazione di adeguate misure di gestione dei rischi al fine di assicurare che eventuali rischi derivanti dagli usi di una sostanza siano adeguatamente controllati e nella prospettiva della progressiva sostituzione di tali sostanze con una sostanza idonea più sicura. Quando delle sostanze sono fabbricate, immesse sul mercato e utilizzate, si dovrebbero applicare misure di gestione dei rischi per garantire che l’esposizione ad esse, compresi scarichi, emissioni e fuoriuscite, durante l’intero ciclo di vita sia inferiore al livello soglia oltre il quale possono verificarsi effetti nocivi. Per ogni sostanza per cui è stata rilasciata un’autorizzazione e per qualunque altra sostanza per cui non sia possibile stabilire un livello sicuro di esposizione si dovrebbero sempre adottare misure per ridurre l’esposizione e le emissioni al minimo livello tecnicamente e praticamente possibile, allo scopo di ridurre al minimo la probabilità di effetti nocivi. In ogni relazione sulla sicurezza chimica dovrebbero essere indicate le misure atte a garantire un controllo adeguato. Tali misure dovrebbero essere applicate e, se del caso, raccomandate agli altri attori situati a valle nella catena di approvvigionamento.
(...)
(72)
Per sostenere l’obiettivo della eventuale sostituzione delle sostanze estremamente preoccupanti con sostanze o tecnologie alternative adeguate, tutti i richiedenti l’autorizzazione dovrebbero fornire un’analisi delle alternative, che prenda in considerazione i rischi che esse comportano e la fattibilità tecnica ed economica di una sostituzione, includendo le informazioni su qualsiasi ricerca e sviluppo che il richiedente abbia avviato o intenda avviare. Inoltre, le autorizzazioni dovrebbero essere soggette ad una revisione periodica la cui durata dovrebbe essere determinata caso per caso e di norma soggetta a condizioni, incluso il monitoraggio.
(73)
Dovrebbe essere prescritta la sostituzione di una sostanza, in quanto tale o in quanto componente di un preparato o di un articolo, la cui fabbricazione, uso o immissione sul mercato determina un rischio inaccettabile per la salute umana o per l’ambiente, tenendo conto della disponibilità di idonee sostanze e tecnologie alternative più sicure e dei vantaggi socioeconomici derivanti dagli usi della sostanza che è causa di un rischio inaccettabile».
L’articolo 55 del regolamento REACH, intitolato «Scopo dell’autorizzazione ed elementi da considerare ai fini della sostituzione», prevede quanto segue:
«Il presente titolo ha lo scopo di garantire il buon funzionamento del mercato interno, assicurando nel contempo che i rischi che presentano le sostanze estremamente preoccupanti siano adeguatamente controllati e che queste sostanze siano progressivamente sostituite da idonee sostanze o tecnologie alternative, ove queste siano economicamente e tecnicamente valide. A tale fine, tutti i fabbricanti, importatori e utilizzatori a valle che richiedono autorizzazioni analizzano la disponibilità di alternative e ne considerano i rischi ed esaminano la fattibilità tecnica ed economica di una sostituzione».
L’articolo 56, paragrafo 1, di detto regolamento, nella versione applicabile ai fatti di cui al procedimento principale, prevede quanto segue:
«Un fabbricante, importatore o utilizzatore a valle si astiene dall’immettere sul mercato una sostanza destinata ad un determinato uso e dall’utilizzarla egli stesso se tale sostanza è inclusa nell’allegato XIV, salvo qualora:
a)
l’uso o gli usi di tale sostanza, in quanto tale o in quanto componente di una miscela o incorporata in un articolo, per i quali la sostanza è immessa sul mercato o per i quali egli stesso la utilizza siano stati autorizzati a norma degli articoli da 60 a 64; o
b)
l’uso o gli usi di tale sostanza, in quanto tale, in quanto componente di una miscela o incorporata in un articolo, per i quali la sostanza è immessa sul mercato o per i quali egli stesso la utilizza, siano stati esentati dall’obbligo d’autorizzazione di cui all’allegato XIV, a norma dell’articolo 58, paragrafo 2; o
c)
la data di cui all’articolo 58, paragrafo 1, lettera c), punto i), non sia ancora trascorsa; o
d)
la data di cui all’articolo 58, paragrafo 1, lettera c), punto i), sia trascorsa ed egli abbia presentato una domanda diciotto mesi prima di tale data, ma non sia ancora stata presa una decisione circa la domanda d’autorizzazione; o
e)
nel caso in cui la sostanza sia immessa sul mercato, sia stata rilasciata un’autorizzazione per tale uso all’utilizzatore situato immediatamente a valle».
L’articolo 58, paragrafo 1, del regolamento in parola prevede quanto segue:
«Ogniqualvolta si decide di includere nell’allegato XIV una o più sostanze di cui all’articolo 57, la decisione è assunta secondo la procedura di cui all’articolo 133, paragrafo 4. Per ogni sostanza, è precisato quanto segue:
(...)
c)
disposizioni transitorie:
i)
la data o le date a partire dalle quali l’immissione sul mercato e l’uso della sostanza sono vietati, salvo qualora sia rilasciata un’autorizzazione (in seguito denominata: “data di scadenza”), che dovrebbero tener conto, se del caso, del ciclo di produzione specificato per tale uso;
ii)
una o più date precedenti di almeno diciotto mesi la o le date di scadenza, entro cui devono pervenire le domande se il richiedente intende continuare a utilizzare la sostanza o a immetterla sul mercato per determinati usi dopo la o le date di scadenza; la prosecuzione di tali usi è autorizzata dopo la data di scadenza fintantoché non è assunta una decisione sulla domanda di autorizzazione;
(...)».
Ai sensi dell’articolo 60 dello stesso regolamento:
«1.   La Commissione è competente a decidere sulle domande d’autorizzazione a norma del presente titolo.
2.   Fatto salvo il paragrafo 3, l’autorizzazione è rilasciata se il rischio per la salute umana o per l’ambiente che l’uso di una sostanza comporta a motivo delle proprietà intrinseche di cui all’allegato XIV è adeguatamente controllato a norma dell’allegato I, punto 6.4, e come documentato nella relazione sulla sicurezza chimica del richiedente, tenendo conto del parere del comitato per la valutazione dei rischi di cui all’articolo 64, paragrafo 4, lettera a). Nel rilasciare l’autorizzazione, e nelle eventuali condizioni ivi imposte, la Commissione tiene conto di tutti gli scarichi, emissioni e perdite, compresi i rischi derivanti dagli usi diffusi o dispersivi, noti al momento della decisione.
(...)
4.   Quando l’autorizzazione non può essere rilasciata a norma del paragrafo 2 o per le sostanze di cui al paragrafo 3, essa può essere rilasciata solo se risulta che i vantaggi socioeconomici prevalgono sui rischi che l’uso della sostanza comporta per la salute umana o per l’ambiente, e se non esistono idonee sostanze o tecnologie alternative. Questa decisione è assunta dopo aver preso in considerazione tutti i seguenti elementi e tenendo conto dei pareri del comitato per la valutazione dei rischi e del comitato per l’analisi socioeconomica di cui all’articolo 64, paragrafo 4, lettere a) e b):
a)
il rischio che presentano gli usi della sostanza, comprese l’adeguatezza e l’efficacia delle misure di gestione dei rischi proposte;
b)
i vantaggi socioeconomici derivanti dal suo uso e le conseguenze socioeconomiche di un rifiuto di autorizzazione, comprovati dal richiedente o da altre parti interessate;
c)
l’analisi delle alternative proposte dal richiedente a norma dell’articolo 62, paragrafo 4, lettera e), o di un eventuale piano di sostituzione presentato dal richiedente a norma dell’articolo 62, paragrafo 4, lettera f), e degli eventuali contributi trasmessi da terzi a norma dell’articolo 64, paragrafo 2;
d)
le informazioni disponibili sui rischi che le eventuali sostanze o tecnologie alternative presentano per la salute umana o per l’ambiente.
5.   Nel valutare se esistano idonee sostanze o tecnologie alternative, la Commissione prende in considerazione tutti gli aspetti pertinenti, in particolare:
a)
se il passaggio alle alternative comporti una riduzione dei rischi complessivi per la salute umana e per l’ambiente, tenendo conto dell’adeguatezza e dell’efficacia delle misure di gestione dei rischi;
b)
la fattibilità tecnica ed economica delle alternative per il richiedente.
(...)».
L’articolo 64 del regolamento REACH prevede che l’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) proceda a una consultazione del pubblico nonché a quella del suo comitato per la valutazione dei rischi e del suo comitato per l’analisi socioeconomica.
Ai sensi dell’articolo 133 di tale regolamento, la Commissione è assistita da un comitato (in prosieguo: il «comitato REACH»).
Fatti
I fatti sono stati esposti ai punti da 1 a 30 della sentenza impugnata e, ai fini del presente procedimento, possono essere sintetizzati come segue.
Il giallo di piombo solfocromato e il piombo cromato molibdato solfato rosso sono pigmenti ampiamente utilizzati, per la loro tenuta, il loro colore chiaro e la loro lucentezza, nelle vernici e pitture, in particolare per i ponti o le costruzioni in ferro, con una funzione segnaletica o per la segnaletica orizzontale gialla.
Tali pigmenti, mediante il regolamento (UE) n. 125/2012 della Commissione, del 14 febbraio 2012, recante modifica dell’allegato XIV del regolamento n. 1907/2006 (
GU 2012, L 41, pag. 1
), sono stati inseriti nell’elenco delle sostanze estremamente preoccupanti di tale allegato, a causa delle loro proprietà cancerogene e tossiche per la riproduzione umana. Di conseguenza, la loro immissione sul mercato e il loro uso sono stati soggetti ad autorizzazione a partire dal 21 maggio 2015.
La DCC Maastricht BV ha depositato, il 19 novembre 2013, una domanda di autorizzazione ai fini dell’immissione sul mercato dei due pigmenti di cui trattasi per sei usi, identici per tali due sostanze. Detta domanda menziona i seguenti esempi, non esaustivi, di prodotti coperti dagli usi ivi considerati e che, secondo il richiedente, esigono le prestazioni tecnologiche fornite dai pigmenti: coperture di cappotte per le automobili, cartelli di avvertimento, contenitori per rifiuti farmaceutici, tubi per l’industria petrolchimica, gru, macchine agricole, attrezzature stradali, ponti in acciaio, camere blindate e contenitori in acciaio.
Conformemente all’articolo 64, paragrafo 2, del regolamento REACH, l’ECHA ha effettuato una consultazione pubblica affinché i terzi interessati avessero la possibilità di comunicare informazioni su sostanze o tecnologie alternative. Nel contesto di tale consultazione, sono stati presentati pareri da alcuni fabbricanti dell’Unione, utilizzatori a valle dei pigmenti di cui trattasi, organizzazioni di settore, Stati membri nonché da qualche organizzazione non governativa. In seguito, in applicazione dell’articolo 64, paragrafi 3 e seguenti, di tale regolamento, il comitato per la valutazione dei rischi e il comitato per l’analisi socioeconomica hanno espresso pareri su ciascuno degli usi interessati.
La domanda di autorizzazione è stata infine esaminata dal comitato REACH. Durante la discussione svoltasi in seno a tale comitato, due Stati membri e il Regno di Norvegia hanno indicato che nel loro territorio nazionale detti cromati di piombo non erano utilizzati come pigmenti nella pittura destinata alla segnaletica orizzontale gialla. In uno di tali Stati membri, l’uso dei cromati di piombo per la segnaletica orizzontale sarebbe stato vietato da 20 anni. La Commissione ha sottoposto il suo progetto di decisione al voto dei membri del comitato REACH. Ventitré Stati membri hanno votato a favore del progetto, mentre tre Stati membri, tra i quali figura il Regno di Svezia, hanno votato contro. Due Stati membri si sono astenuti.
Il 7 settembre 2016 la Commissione ha adottato la decisione controversa.
L’autorizzazione richiesta non è stata concessa sulla base dell’articolo 60, paragrafo 2, del regolamento REACH, in quanto la Commissione ha ritenuto che il rischio non fosse adeguatamente controllato. Con la decisione controversa, la Commissione ha invece autorizzato gli usi oggetto della domanda sulla base dell’articolo 60, paragrafo 4, di detto regolamento, subordinando tale autorizzazione a restrizioni e prescrizioni.
All’articolo 1, paragrafi 1 e 2, della decisione controversa, la Commissione ha autorizzato gli usi dei cromati di piombo di cui trattasi, quali indicati nella domanda di autorizzazione, a condizione che le prestazioni delle premiscele, delle pitture e dei precomposti di colore contenenti le sostanze in questione o degli articoli finiti che li contengono, in termini di funzionalità, di intensità della colorazione, di opacità (potere di occultamento), di possibilità di dispersione, di resistenza alle intemperie, di stabilità al calore o di non lisciviazione, o una loro combinazione siano tecnicamente realizzabili solo con l’uso di dette sostanze e che tali prestazioni siano necessarie per l’uso previsto.
L’articolo 1, paragrafo 3, lettera c), di tale decisione limita a 2100 tonnellate all’anno la quantità di giallo di piombo solfocromato e a 900 tonnellate all’anno la quantità di piombo cromato molibdato solfato rosso che il titolare dell’autorizzazione può immettere sul mercato per gli usi autorizzati.
Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera d), della decisione controversa, l’autorizzazione per tutti gli usi è assoggettata alla condizione che gli utilizzatori a valle del titolare dell’autorizzazione forniscano all’ECHA, entro il 30 giugno 2017, informazioni sull’idoneità e sulla disponibilità delle alternative per gli usi interessati, giustificando in modo dettagliato la necessità di utilizzare le sostanze di cui trattasi.
Risulta inoltre dall’articolo 1, paragrafo 3, lettera e), della decisione controversa che l’autorizzazione soggiace alla condizione che il suo titolare presenti alla Commissione, entro il 31 dicembre 2017, una relazione contenente gli elementi menzionati all’articolo 1, paragrafo 3, lettera d), della decisione stessa. Il titolare dell’autorizzazione è tenuto a specificare, nella sua relazione, la descrizione degli usi autorizzati sul fondamento delle informazioni concernenti le alternative, come quelle fornite dagli utilizzatori a valle.
L’articolo 1, paragrafo 4, della decisione controversa prevede, in sostanza, per quanto riguarda gli usi per la segnaletica orizzontale, che l’autorizzazione non si applichi negli Stati membri la cui normativa nazionale vieti l’uso dei cromati di piombo per detta segnaletica.
Infine, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, di detta decisione, il periodo di revisione di cui all’articolo 60, paragrafo 9, lettera e), del regolamento REACH scade il 21 maggio 2019 per due usi delle sostanze di cui trattasi, vale a dire l’uso professionale di pitture su superfici metalliche e l’uso professionale di premiscele e di precomposti solidi o liquidi di colore contenente pigmenti per l’applicazione di segnaletica orizzontale termoplastica, e il 21 maggio 2022 per gli altri quattro usi autorizzati da detta decisione.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 novembre 2016, il Regno di Svezia ha proposto un ricorso diretto all’annullamento della decisione controversa.
Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha annullato detta decisione, in quanto la Commissione era incorsa in un errore di diritto nell’esame dell’indisponibilità delle sostanze alternative.
Conclusioni delle parti dinanzi alla Corte
La Commissione chiede alla Corte, in via principale, di annullare la sentenza impugnata e di rinviare la causa al Tribunale e, in subordine, in caso di rigetto dell’impugnazione, di ordinare il mantenimento degli effetti della decisione annullata. L’ECHA è intervenuta a sostegno della Commissione.
Il Regno di Svezia chiede alla Corte di respingere integralmente l’impugnazione, nonché di disporre il mantenimento degli effetti della decisione annullata. Il Regno di Danimarca, la Repubblica di Finlandia e il Parlamento europeo sono intervenuti a sostegno del Regno di Svezia.
Sull’impugnazione
Sulle conclusioni, formulate in via principale, dirette all’annullamento della sentenza impugnata
A sostegno delle sue conclusioni, la Commissione deduce tre motivi.
Sul primo motivo
–
Argomenti delle parti
Sebbene la Commissione non contesti la posizione adottata dal Tribunale nella sentenza impugnata, secondo la quale spetta al richiedente dimostrare l’assenza di soluzioni tecnicamente ed economicamente valide per gli usi considerati, essa critica, per contro, il livello di prova richiesto da tale giudice. Il Tribunale avrebbe imposto un livello di prova impossibile da raggiungere, dichiarando, al punto 79 della sentenza impugnata, che ove «sussistano ancora incertezze con riguardo alla condizione dell’indisponibilità di soluzioni alternative, occorre concludere che il richiedente non ha adempiuto l’onere della prova». Infatti, qualsiasi valutazione tecnica e scientifica sarebbe per sua natura viziata da incertezza, per il semplice fatto che può essere invalidata da informazioni che non erano disponibili al momento in cui la stessa è stata effettuata. Il medesimo errore di diritto sarebbe stato ripetuto ai punti 81, 85, 86, 90 e 101 della sentenza impugnata.
La Commissione riconosce che esistono sul mercato alternative per gli usi considerati, ma rileva che dette alternative non presentano le stesse prestazioni della sostanza di cui trattasi. Orbene, avendo applicato un valore di riferimento pari a zero per la perdita di prestazioni delle alternative e poiché le soluzioni previste non raggiungevano il livello di prestazione tecnica desiderata, la Commissione considera di aver correttamente ritenuto che non esistesse un’alternativa tecnicamente idonea.
Il Regno di Svezia e il Regno di Danimarca nonché il Parlamento concludono per il rigetto di tale motivo in quanto irricevibile. Al pari della Repubblica di Finlandia, essi ritengono inoltre che detto motivo sia infondato.
–
Giudizio della Corte
Con il suo primo motivo, la Commissione sostiene che il Tribunale ha preteso dal richiedente un livello di prova impossibile da offrire, chiedendogli di dimostrare, in modo tale da non lasciar sussistere alcuna incertezza, l’indisponibilità di alternative tecnicamente ed economicamente valide per gli usi considerati. Un siffatto requisito, ripetuto ai punti 79, 81, 85, 86, 90 e 101 della sentenza impugnata, sarebbe viziato da un errore di diritto.
Tuttavia, collocati nel loro contesto, tali punti della sentenza impugnata non possono essere intesi nel senso che impongono al richiedente l’autorizzazione o alla Commissione di dimostrare con assoluta certezza l’indisponibilità di alternative tecnicamente ed economicamente valide di una particolare sostanza per un determinato uso.
Occorre rilevare, infatti, che il punto 79 della sentenza impugnata risulta dalle constatazioni non contestate effettuate dal Tribunale ai due punti precedenti di tale sentenza. Al punto 77 di quest’ultima, il Tribunale ha giustamente dedotto dal ravvicinamento dell’articolo 60, paragrafo 4, e del considerando 69 del regolamento REACH che incombe al richiedente l’autorizzazione dimostrare che non è disponibile alcuna alternativa idonea. Al punto successivo di detta sentenza, esso ha correttamente dichiarato che l’articolo 60, paragrafi 4 e 5, del regolamento REACH affida alla Commissione il compito di verificare che le condizioni di cui all’articolo 60, paragrafo 4, siano effettivamente soddisfatte. Al punto 79 della sentenza impugnata, il Tribunale ha concluso, in sostanza, dai due punti precedenti di tale sentenza che, qualora, al termine del suo esame e alla luce dell’insieme degli elementi forniti dal richiedente e da altre persone o da essa stessa raccolti, la Commissione ritenga che il richiedente non abbia adempiuto l’onere probatorio su di esso gravante, detta istituzione deve rifiutare l’autorizzazione richiesta. Pertanto, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, il punto 79 di detta sentenza non contiene valutazioni sul «livello di prova» preteso dal richiedente o ammissibile da parte della Commissione.
Peraltro, il Tribunale ha ricordato, ai punti 81 e 85 della sentenza impugnata, che occorre leggere congiuntamente, che la decisione di autorizzazione della Commissione non deve essere fondata unicamente su ipotesi non confermate né confutate dalle informazioni di cui quest’ultima dispone, conformemente alla giurisprudenza della Corte (v., per analogia, sentenza del 17 settembre 2009, Commissione/MTU Friedrichshafen,
C‑520/07 P
,
EU:C:2009:557
, punti
e
). Detti due punti della sentenza impugnata non possono quindi essere intesi nel senso che obbligano la Commissione a pretendere dal richiedente l’autorizzazione un livello di prova irragionevole.
Inoltre, il Tribunale ha ammesso, al punto 86 della sentenza impugnata, che la Commissione può rilasciare l’autorizzazione richiesta quando le incertezze che permangono al riguardo sono trascurabili, purché l’istituzione si pronunci dopo aver effettuato un esame approfondito e aver verificato un numero sufficiente di informazioni sostanziali e affidabili, circostanza che il Tribunale ha ritenuto non sussistere nel caso di specie. In tal senso, esso non ha ritenuto che non fosse consentito alla Commissione lasciar sussistere una qualsivoglia incertezza circa l’indisponibilità di alternative.
Infine, il punto 90 della sentenza impugnata, nel quale sono riportati taluni elementi sottoposti alla Commissione nel corso della procedura di consultazione pubblica, e il punto 101 di tale sentenza, nel quale il Tribunale ha rilevato che la Commissione non aveva spiegato le ragioni per cui le alternative menzionate dal Regno di Svezia non potevano essere utilizzate, non riguardano il livello di prova che la Commissione dovrebbe esigere. Detto punto 101, in particolare, esprime piuttosto il difetto di motivazione della decisione controversa per quanto riguarda l’indisponibilità di alternative per sostituire i cromati di piombo.
Da quanto precede risulta che, senza che sia necessario esaminare la ricevibilità del primo motivo, quest’ultimo deve essere respinto in quanto infondato.
Sul terzo motivo
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Argomenti delle parti
Con il suo terzo motivo, che occorre esaminare prima del secondo, la Commissione sostiene, nella prima parte dello stesso, che il Tribunale non ha preso in considerazione, in tutto il suo ragionamento, e in particolare ai punti 86, 97 e 98 della sentenza impugnata, il fatto che la decisione controversa costituiva un’autorizzazione parziale di taluni usi dei cromati di piombo per i quali era stata accertata l’assenza di idonee alternative, e non un’autorizzazione per tutti gli usi indicati nella domanda. La decisione controversa concederebbe un’autorizzazione solo per quanto riguarda gli usi per i quali non era disponibile alcuna alternativa.
Con la seconda parte del terzo motivo, la Commissione sostiene che il Tribunale è incorso in un errore di diritto nel considerare che dalle condizioni enunciate nella decisione controversa risultava che l’indisponibilità di alternative non era stata debitamente accertata. La Commissione ritiene che dovrebbe essere possibile delimitare la portata dell’autorizzazione mediante criteri oggettivi e definire gli usi autorizzati con riferimento alle funzionalità richieste, come è stato fatto all’articolo 1, paragrafo 3, lettere d) ed e), della decisione controversa. Essa sostiene di non aver delegato alle autorità competenti il compito discrezionale di valutare le alternative e che nessun brano di detta decisione può essere inteso in tal senso. Confondere la limitazione dell’ambito di applicazione di un’autorizzazione con la mancata valutazione delle alternative, o non ammettere che gli Stati membri possano svolgere compiti di controllo della conformità e di verifica nell’ambito di un sistema di autorizzazione di una data sostanza, equivarrebbe a ignorare la ripartizione delle competenze prevista dal regolamento REACH e potrebbe avere effetti nocivi sulla salute umana e sull’ambiente.
Il Regno di Svezia, il Regno di Danimarca, la Repubblica di Finlandia e il Parlamento chiedono il rigetto nel merito del terzo motivo di impugnazione; il Regno di Danimarca afferma inoltre che tale motivo è irricevibile.
–
Giudizio della Corte
Con il suo terzo motivo, la Commissione contesta al Tribunale di aver interpretato erroneamente la decisione controversa dichiarando, ai punti 86, 97 e 98 della sentenza impugnata, da un lato, che essa autorizzava tutti gli usi oggetto della domanda, mentre rilasciava solo un’autorizzazione parziale e, dall’altro, che essa non aveva completato la sua valutazione dell’indisponibilità delle alternative, conformemente all’articolo 60, paragrafo 4, del regolamento REACH.
In primo luogo, occorre osservare che, in nessuno dei punti citati, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, il Tribunale ha considerato che la decisione controversa autorizzava tutti gli usi indicati nella domanda. Interpretando l’articolo 1, paragrafi 1 e 2, di tale decisione al punto 97 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato, al contrario, che «il fatto di indicare che l’uso dei cromati di piombo in oggetto nella specie è limitato ai soli casi nei quali le prestazioni delle composizioni di sostanze contenenti detti cromati sono veramente necessari equivale a dichiarare che, ogni volta che identifica una soluzione alternativa, l’utilizzatore a valle dovrebbe astenersi dall’uso dei cromati di piombo in oggetto nella specie». Di conseguenza, la prima parte dedotta a sostegno del terzo motivo di impugnazione è carente in fatto.
In secondo luogo, è vero che il Tribunale ha considerato che la Commissione non aveva effettuato un esame sufficiente delle alternative. Per giungere a tale conclusione, il Tribunale ha dichiarato, al punto 81 della sentenza impugnata, che l’articolo 60, paragrafo 4, del regolamento REACH non consente alla Commissione di adottare una decisione di autorizzazione sulla base di mere ipotesi, il che non è contestato dalla Commissione nell’ambito del presente procedimento di impugnazione. Esso ha poi illustrato, in particolare ai punti 97 e 98 cui si riferisce la Commissione, le considerazioni che lo hanno indotto a concludere che quest’ultima non era riuscita a superare lo stato di incertezza in cui si trovava circa la disponibilità di alternative.
A tal riguardo, occorre rilevare, innanzitutto, che, al punto 97 della sentenza impugnata, il Tribunale ha interpretato in tal senso il fatto che la Commissione, all’articolo 1, paragrafi 1 e 2, della decisione controversa, abbia formalmente limitato l’autorizzazione all’uso dei cromati di piombo di cui trattasi ai soli casi in cui tale uso fosse necessario. Sebbene tale istituzione contesti tale interpretazione e sostenga di aver concesso soltanto un’autorizzazione limitata a taluni usi, occorre nondimeno rilevare che la restrizione di cui all’articolo 1, paragrafi 1 e 2, di detta decisione non è realmente una restrizione, poiché si limita a richiamare una delle condizioni generali dell’autorizzazione di una sostanza estremamente preoccupante prevista all’articolo 60, paragrafo 4, del regolamento REACH, e che non è pertanto possibile definire la portata di tale restrizione.
Il Tribunale ha, poi, dichiarato, al punto 98 della sentenza impugnata, che l’articolo 1, paragrafo 3, lettera d), della decisione controversa rifletteva la stessa incertezza della Commissione, in quanto imponeva agli utilizzatori a valle del titolare dell’autorizzazione a fornire all’ECHA, entro il 30 giugno 2017, informazioni sull’idoneità e sulla disponibilità delle alternative, giustificando in termini dettagliati la necessità di utilizzare le sostanze in questione. Infatti, tale prescrizione equivale a chiedere agli utilizzatori a valle di fornire ulteriori informazioni destinate a valutare la condizione dell’indisponibilità di alternative per gli usi considerati, dopo che tali usi sono stati autorizzati dalla Commissione. Orbene, l’articolo 60, paragrafo 4, del regolamento REACH non consente alla Commissione di autorizzare l’uso di una sostanza estremamente preoccupante qualora quest’ultima possa essere sostituita con un’altra sostanza idonea. Di conseguenza, la Commissione non può concedere una siffatta autorizzazione prima di aver debitamente constatato l’assenza di alternative.
Da quanto precede risulta che il Tribunale ha correttamente dichiarato che la Commissione era venuta meno all’obbligo ad essa incombente di verificare l’indisponibilità di alternative per i diversi usi considerati dei cromati di piombo. La seconda parte dedotta a sostegno del terzo motivo di impugnazione deve pertanto essere respinta.
Ne consegue che, senza che sia necessario esaminarne la ricevibilità, il terzo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sul secondo motivo
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Argomenti delle parti
La Commissione sostiene che il Tribunale è incorso in errore, in particolare ai punti 86, 90 e 96 della sentenza impugnata, sulla portata del controllo che esso deve esercitare sulla valutazione della fattibilità tecnica ed economica delle alternative. Il Tribunale si sarebbe sostituito alla Commissione per quanto riguarda la ponderazione delle considerazioni di ordine sociale, economico e tecnico, disattendendo il potere discrezionale di cui essa dispone.
Il Tribunale avrebbe ritenuto, ai punti 86 e 90, che persistesse, per la Commissione, un’incertezza quanto all’assenza di alternative e che la stessa, di conseguenza, avrebbe violato il suo dovere di diligenza. Orbene, una siffatta incertezza non risulterebbe dalla decisione controversa, la quale, al contrario, indicherebbe chiaramente che la Commissione aveva scelto discrezionalmente di applicare una soglia che presupponeva che le sostanze alternative non presentassero prestazioni tecniche inferiori, e poi ha ritenuto che nessuna alternativa raggiungesse tale soglia. Il Tribunale avrebbe creduto di poter rilevare un’incertezza e, di conseguenza, avrebbe imputato alla Commissione una mancanza di diligenza, non avendo distinto tali due fasi. Orbene, sarebbe impossibile valutare la fattibilità tecnica di una alternativa senza prima decidere discrezionalmente il livello di perdita di prestazioni che possa essere considerato accettabile.
È per questo motivo che la valutazione delle alternative rientrerebbe nell’ambito di un controllo dell’errore manifesto, come del resto avrebbe correttamente dichiarato il Tribunale ai punti 246 e 248 della sua sentenza del 4 aprile 2019, ClientEarth (
T‑108/17
,
EU:T:2019:215
). Orbene, nella sentenza impugnata, il Tribunale non avrebbe affatto constatato che la Commissione era incorsa in un siffatto errore manifesto nel fissare il livello accettabile di perdita di prestazioni tecniche oppure nel valutare, alla luce di tale soglia, le alternative disponibili.
Il Regno di Svezia e il Regno di Danimarca nonché il Parlamento chiedono il rigetto del secondo motivo di impugnazione in quanto irricevibile. In ogni caso, essi ritengono, al pari della Repubblica di Finlandia, che tale motivo sia infondato.
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Giudizio della Corte
Con il suo secondo motivo, la Commissione sostiene che il Tribunale è incorso in errore, in particolare ai punti 86, 90 e 96, sul potere discrezionale di cui essa dispone in forza dell’articolo 60, paragrafo 4, del regolamento REACH nel fissare la soglia per la perdita delle prestazioni tecniche e, pertanto, sull’intensità del sindacato giurisdizionale che esso deve esercitare sulle sue decisioni adottate in applicazione di tale disposizione.
In primo luogo, si deve osservare che il punto 86 della sentenza impugnata non contiene alcuna affermazione di ordine generale relativa al potere discrezionale di cui disporrebbe la Commissione nel fissare la soglia per la perdita delle prestazioni tecniche. Per contro, il Tribunale ha criticato la valutazione effettuata dalla Commissione circa la condizione collegata all’indisponibilità di alternative. La Commissione avrebbe concesso l’autorizzazione prematuramente, prima di aver debitamente concluso l’esame di tale condizione. Detto punto 86 contiene quindi unicamente una valutazione dei fatti che, in linea di principio, non spetta alla Corte controllare nell’ambito di un’impugnazione.
Una siffatta affermazione non risulta neppure dai punti 90 e 96 della sentenza impugnata. Infatti, al punto 90 della sentenza impugnata, il Tribunale si è limitato a riferire che, secondo una delle parti coinvolte nella procedura di consultazione pubblica, si poteva concludere che, a determinate condizioni, erano disponibili sul mercato dell’Unione alternative per tutti gli usi indicati nella domanda di autorizzazione. Analogamente, al punto 96 di tale sentenza, il Tribunale si è limitato a dichiarare che dai considerando 8, 9 e 12 della decisione controversa risultava che, alla data di detta decisione, la Commissione nutriva ancora dubbi quanto all’indisponibilità di alternative tecnicamente fattibili per tutti gli usi oggetto della domanda. Di conseguenza, nessuno di questi due punti della sentenza impugnata è viziato dall’errore di diritto fatto valere.
Anche supponendo che la Commissione abbia inteso invocare uno snaturamento dei fatti da parte del Tribunale, dal fascicolo sottoposto alla Corte risulta chiaramente che tale censura è infondata. Infatti, tale censura è contraddetta dagli atti di causa e, in particolare, dalla stessa decisione controversa. A tal riguardo, come rilevato ai punti 44 e 45 della presente sentenza, è evidente che tale decisione rivela lo stato di persistente incertezza in cui si trovava la Commissione quanto all’indisponibilità di alternative.
Infine, ammettere che la decisione controversa possa essere considerata fondata sull’applicazione, da parte della Commissione, di una soglia pari a zero per la perdita di prestazioni tecniche, vizierebbe di illegittimità tale decisione, in quanto muove da un’interpretazione dell’articolo 60 del regolamento REACH del tutto contraria alla finalità stessa di quest’ultimo. In effetti, come risulta in particolare dai suoi considerando 4, 12, 70 e 73 nonché dal suo articolo 55, tale regolamento mira a favorire la sostituzione delle sostanze estremamente preoccupanti con altre sostanze idonee. Orbene, decidere in linea di principio che la sostituzione deve avvenire senza alcuna diminuzione delle prestazioni, non solo equivale ad aggiungere una condizione non prevista da detto regolamento, ma ostacola tale sostituzione e, di conseguenza, priva il medesimo regolamento di gran parte del suo effetto utile.
In secondo luogo, occorre ricordare che il Tribunale ha ritenuto che la Commissione non avesse completato l’esame dell’indisponibilità di alternative e che, pertanto, l’autorizzazione non avrebbe potuto essere validamente concessa. Orbene, non si può contestare al Tribunale di essersi sostituito alla Commissione nella valutazione delle alternative, dal momento che quest’ultimo si è invece basato sulla valutazione di tali alternative effettuata dalla Commissione, quale risulta dalla decisione controversa, e sulle incertezze persistenti circa l’indisponibilità di alternative che emergono dalla stessa decisione.
Pertanto, senza che sia necessario esaminarne la ricevibilità, il secondo motivo di impugnazione deve essere respinto.
Da quanto precede risulta che le conclusioni dell’impugnazione dirette all’annullamento della sentenza impugnata devono essere respinte.
Sulle conclusioni, presentate in subordine, dirette al mantenimento provvisorio degli effetti della decisione controversa
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Argomenti delle parti
La Commissione ammette di aver difeso dinanzi al Tribunale una posizione errata in merito agli effetti giuridici dell’annullamento della decisione controversa, sostenendo che l’annullamento di tale decisione avrebbe la conseguenza di vietare l’immissione sul mercato delle sostanze in questione. Tale ragionamento sarebbe stato ripreso dal Tribunale e dalle altre parti della controversia.
Orbene, l’articolo 56, paragrafo 1, del regolamento REACH prevedrebbe un regime transitorio in base al quale un richiedente può immettere sul mercato la sostanza per la quale ha chiesto l’autorizzazione, fino al momento in cui la Commissione adotta una decisione sulla sua domanda di autorizzazione. In tal modo, l’annullamento di tale decisione avrebbe la conseguenza di ripristinare la situazione giuridica esistente prima della sua adozione, vale a dire il regime transitorio in base al quale è autorizzata l’immissione sul mercato della sostanza. L’annullamento con effetto immediato di detta decisione produrrebbe quindi effetti contrari allo scopo per il quale il Tribunale ha rifiutato il mantenimento provvisorio degli effetti della decisione annullata, vale a dire la tutela della salute umana.
La Commissione chiede pertanto alla Corte di abrogare il punto 2 del dispositivo della sentenza impugnata e di disporre che gli effetti della decisione controversa siano mantenuti, nell’interesse della certezza del diritto e della tutela della salute umana.
L’ECHA dichiara di sostenere tali conclusioni della Commissione.
Il Regno di Svezia, il Regno di Danimarca e la Repubblica di Finlandia chiedono alla Corte di respingere tali conclusioni.
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Giudizio della Corte
L’unico motivo dedotto a sostegno delle conclusioni formulate in subordine nell’impugnazione verte sull’errore di diritto nel quale sarebbe incorso il Tribunale al punto 112 della sentenza impugnata per quanto riguarda gli effetti dell’annullamento da esso pronunciato.
Il Tribunale ha dichiarato, in tale punto, che l’annullamento con effetto immediato della decisione di autorizzazione avrebbe impedito alla DCC Maastricht, richiedente l’autorizzazione, di continuare a commercializzare i pigmenti di cui trattasi e che, se è pur vero che un siffatto annullamento era tale da comportare conseguenze negative gravi per tale società, esso si giustificava con l’intento di tutelare la salute umana dagli effetti di tali sostanze pericolose.
Tuttavia, nelle circostanze del caso di specie, l’annullamento puro e semplice della decisione controversa ha avuto, al contrario, l’effetto di autorizzare la DCC Maastricht a continuare a commercializzare i pigmenti di cui trattasi fino all’adozione di una nuova decisione da parte della Commissione, come previsto dalla vicepresidente della Corte nella sua ordinanza emessa in sede di procedimento sommario del 21 novembre 2019, Commissione/Svezia (
C‑389/19 P-R
, non pubblicata,
EU:C:2019:1007
, punto
). Le autorizzazioni di cui trattasi, infatti, erano state rilasciate da un precedente regolamento, vale a dire il regolamento n. 125/2012, fino al 21 maggio 2015.
Orbene, in forza del combinato disposto dell’articolo 56, paragrafo 1, lettera d), e dell’articolo 58, paragrafo 1, lettera c), del regolamento REACH, la prosecuzione degli usi già autorizzati è consentita dopo la data di scadenza della loro autorizzazione fintantoché non è assunta una decisione sulla nuova domanda di autorizzazione, purché quest’ultima sia stata presentata almeno 18 mesi prima della data di scadenza dell’autorizzazione. La DCC Maastricht, avendo richiesto una nuova autorizzazione entro il termine prescritto, ha beneficiato di tale regime transitorio fino all’adozione della decisione controversa e ne ha quindi ripreso a beneficiare in seguito all’annullamento di quest’ultima con effetto immediato.
Ne consegue che il Tribunale è incorso in errore di diritto al punto 112 della sentenza impugnata per aver ignorato il regime transitorio previsto all’articolo 56, paragrafo 1, lettera d), e all’articolo 58, paragrafo 1, lettera c), del regolamento REACH. Poiché le conclusioni presentate in subordine dalla Commissione sono fondate, occorre annullare il punto 2 del dispositivo della sentenza impugnata.
Controversia
Ai sensi dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quest’ultima, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta.
Così avviene nella presente causa. Occorre pertanto esaminare la domanda diretta al mantenimento degli effetti della decisione annullata, presentata dalla Commissione dinanzi al Tribunale e rinnovata dinanzi alla Corte.
Ai sensi dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, la Corte può, ove lo reputi necessario, precisare gli effetti di un atto annullato che devono essere considerati definitivi. Per esercitare il potere conferitole da detto articolo, la Corte prende in considerazione il rispetto del principio della certezza del diritto e degli altri interessi pubblici o privati (v., in tal senso, sentenze del 6 settembre 2012, Parlamento/Consiglio,
C‑490/10
,
EU:C:2012:525
, punto
; del 22 ottobre 2013, Commissione/Consiglio,
C‑137/12
,
EU:C:2013:675
, punto
; del 24 giugno 2014, Parlamento/Consiglio,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, punti
e
, nonché del 7 settembre 2016, Germania/Parlamento e Consiglio,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, punto
).
Come indicato al punto 67 della presente sentenza, l’annullamento della decisione controversa ha l’effetto di prolungare la durata dell’autorizzazione dei pigmenti di cui è causa oltre il 21 maggio 2015. Orbene, la decisione controversa limitava, sotto certi aspetti, l’uso di tali sostanze estremamente preoccupanti. Infatti, l’articolo 1, paragrafo 3, lettera c), di quest’ultima limitava a 2100 tonnellate all’anno la quantità di giallo di piombo solfocromato e a 900 tonnellate all’anno la quantità di piombo cromato molibdato solfato rosso che poteva essere immesso sul mercato dal titolare dell’autorizzazione per gli usi autorizzati. Parimenti, in forza dell’articolo 2, paragrafo 2, di tale decisione, il periodo di revisione di cui all’articolo 60, paragrafo 9, lettera e), del regolamento REACH per quanto riguarda due usi specifici di due pigmenti al cromato di piombo, ossia l’uso professionale di pitture su superfici metalliche o l’uso professionale di premiscele e di precomposti solidi o liquidi di colore contenente pigmenti per l’applicazione di segnaletica orizzontale termoplastica, sarebbe scaduto il 21 maggio 2019 se la decisione controversa non fosse stata annullata o se i suoi effetti fossero stati mantenuti. Infatti, il titolare dell’autorizzazione non aveva presentato entro il termine richiesto le domande di riesame per tali usi specifici.
Da quanto precede risulta che il rigetto della domanda di mantenimento degli effetti della decisione controversa aumenterebbe il rischio che si verifichi un danno grave e irreparabile per la salute umana e per l’ambiente. Di conseguenza, occorre disporre il mantenimento degli effetti di tale decisione fino a quando la Commissione non si sia nuovamente pronunciata sulla domanda di autorizzazione presentata dalla DCC Maastricht.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, di detto regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Orbene, sebbene la Commissione sia, essenzialmente, soccombente nel presente procedimento, né il Regno di Svezia né alcuno degli intervenienti a sostegno di quest’ultimo hanno chiesto la condanna della Commissione alle spese e neppure quella dell’ECHA, intervenuta a sostegno di quest’ultima. Di conseguenza, occorre decidere che ciascuna parte e interveniente sosterrà le proprie spese relative al procedimento di impugnazione.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:

1)
Il punto 2 del dispositivo della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 7 marzo 2019, Svezia/Commissione (
T‑837/16
,
EU:T:2019:144
), è annullato.

2)
L’impugnazione è respinta quanto al resto.

3)
Gli effetti della decisione di esecuzione C(2016) 5644 final della Commissione, del 7 settembre 2016, che autorizza taluni usi del giallo di piombo solfocromato e del piombo cromato molibdato solfato rosso conformemente al regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, sono mantenuti fino a quando la Commissione europea non si sia nuovamente pronunciata sulla domanda di autorizzazione presentata dalla DCC Maastricht BV.

4)
La Commissione europea, il Regno di Svezia, il Regno di Danimarca, la Repubblica di Finlandia, il Parlamento europeo e l’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) sosterranno le proprie spese relative al procedimento d’impugnazione.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: lo svedese.