CELEX: 62019CJ0167
Recurs
Ajutoare de stat
Ajutor în favoarea sectorului german al laptelui
Finanțarea testelor de calitate a laptelui
Articolul 108 alineatul (2) TFUE
Decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare
Articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999
Obligația Comisiei de a sintetiza în această decizie elementele relevante de fapt și de drept
Conținut
Dreptul părților interesate de a participa la procedura administrativă
Încălcare a unei norme fundamentale de procedură
Consecințe asupra legalității deciziei finale

Prin recursurile sale, Comisia Europeană solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 12 decembrie 2018, Freistaat Bayern/Comisia (T‑683/15, denumită în continuare „prima hotărâre atacată”,
EU:T:2018:916
), și a Hotărârii din 12 decembrie 2018, Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns și alții/Comisia (T‑722/15-T‑724/15, nepublicată, denumită în continuare „a doua hotărâre atacată”,
EU:T:2018:920
), prin care Tribunalul a admis acțiunea formulată de Freistaat Bayern (Landul Bavaria, Germania) (cauza C‑167/19 P) și, respectiv, cea formulată de Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV, Genossenschaftsverband Bayern eV și Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV (cauza C‑171/19 P) (denumite în continuare „grupul de interese”), având ca obiect anularea în parte a Deciziei (UE) 2015/2432 a Comisiei din 18 septembrie 2015 privind ajutorul de stat SA.35484 (2013/C) [ex SA.35484 (2012/NN)] acordat de Germania pentru testele de calitate a laptelui în cadrul Legii privind laptele și grăsimea (
JO 2015, L 334, p. 23
) (denumită în continuare „decizia atacată”).
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (
JO 1999, L 83, p. 1
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41), aplicabil
ratione temporis
prezentului litigiu, enunța în considerentele (8) și (16):
„(8)
[…] în toate cazurile în care, în urma examinării preliminare, Comisia nu poate decide dacă ajutorul este compatibil cu piața comună, trebuie să se deschidă o procedură oficială de investigare pentru a permite Comisiei să obțină toate informațiile necesare pentru evaluarea compatibilității ajutorului și pentru a permite părților interesate să își prezinte observațiile; […] drepturile părților interesate pot fi cel mai bine protejate în cadrul procedurii oficiale de investigare descrise la articolul 93 alineatul (2) din tratat;
[…]
(16)
[…] este necesar să se definească toate posibilitățile acordate terților pentru a‑și apăra interesele în cadrul procedurilor privind ajutorul de stat;”
Articolul 1 din acest regulament prevedea:
„În sensul prezentului regulament:
[…]
(h)
«persoană interesată» înseamnă orice stat membru și orice persoană, întreprindere sau asociație de întreprinderi ale căror interese pot fi afectate de acordarea unui ajutor, în special beneficiarul ajutorului, întreprinderile concurente și asociațiile profesionale.”
Articolul 6 din regulamentul menționat, intitulat „Procedura oficială de investigare”, prevedea la alineatul (1):
„Decizia de a deschide procedura oficială de investigare sintetizează elementele relevante de fapt și de drept, include o evaluare preliminară a Comisiei cu privire la caracterul de ajutor de stat al măsurii propuse și indică îndoielile privind compatibilitatea acesteia cu piața comună. Prin decizie, se solicită statului membru în cauză și celorlalte persoane interesate să‑și prezinte observațiile într‑un termen stabilit, care în mod normal nu depășește o lună. În cazuri întemeiate, Comisia poate prelungi termenul stabilit.”
Articolul 13 din același regulament, intitulat „Deciziile Comisiei”, prevedea la alineatul (1):
„[…] În cazul deciziilor de a deschide o procedură oficială de investigare, procedura se încheie printr‑o decizie în temeiul articolului 7. […]”
Dreptul german
Articolul 22 alineatul (1) din Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Legea germană privind laptele și grăsimea) din 1952 (BGBl. 1952 I, p. 811), astfel cum a fost modificată prin articolul 397 din Regulamentul din 31 august 2015 (BGBl. 2015 I, p. 1474) (denumit în continuare „MFG”), abilitează guvernele landurilor, după consultarea cu asociația interesată, compusă din întreprinderi din sectorul laptelui și din consumatori care apără în comun interesele lor economice, sau cu organizațiile profesionale interesate, să perceapă taxe de la exploatații, centre de colectare a laptelui și fabrici de unt în scopul finanțării sectorului laptelui.
Articolul 22 alineatele (2) și (2a) din MFG prevede că resursele obținute în temeiul alineatului (1) nu pot fi utilizate decât pentru finanțarea obiectivelor prevăzute de această lege, printre care figurează promovarea și menținerea calității laptelui.
Potrivit articolului 1 alineatul (1) din Milch‑Güteverordnung (Regulamentul privind calitatea laptelui) din 9 iulie 1980 (BGBl. 1980 I, p. 878), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul din 17 decembrie 2010 (BGBl. 2010 I, p. 2132), persoanele care achiziționează laptele livrat au obligația să îl testeze sau să îl supună testelor.
Articolul 1 din Milchumlageverordnung (Regulamentul privind taxa pe lapte) din 17 octombrie 2007 (BayGVBl. 2007, p. 727) al Ministerului Alimentației, Agriculturii și Silviculturii din Landul Bavaria, adoptat în temeiul articolului 22 alineatul (1) din MFG, prevede că operatorilor fermelor de lapte li se aplică o taxă pentru cantitățile de lapte crud care le sunt livrate.
Potrivit articolului 23 din Haushaltsordnung des Freistaates Bayern (Regulamentul financiar al Landului Bavaria) din 8 decembrie 1971 (BayRS 630-1-F), cheltuielile și creditele angajate pentru prestări privind servicii din afara administrației de stat în vederea realizării anumitor obiective pot fi înscrise în bugetul landului respectiv numai dacă acesta are un interes preponderent pentru realizarea menționată, care nu poate fi deservit în lipsa subvențiilor corespunzătoare sau cel puțin nu în măsura necesară.
Articolul 44 din Regulamentul financiar al Landului Bavaria, care figurează în partea a III‑a din acest regulament, intitulată „Punerea în aplicare a bugetului”, prevede că aceste subvenții nu pot fi plătite decât în condițiile prevăzute la articolul 23 din regulamentul menționat.
Istoricul cauzei și decizia în litigiu
Prin scrisoarea din 17 iulie 2013, Comisia a comunicat Republicii Federale Germania decizia sa de a deschide procedura de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE (denumită în continuare „decizia de deschidere”) cu privire la diverse măsuri puse în aplicare în mai multe landuri germane, în temeiul Regulamentului privind calitatea laptelui, pentru finanțarea sectorului laptelui. În considerentul (264) al acestei decizii, Comisia, întemeindu‑se pe Hotărârea Curții din 21 octombrie 2003, van Calster și alții (
C‑261/01 și C‑262/01
,
EU:C:2003:571
), a amintit că, atunci când ajutorul de stat este finanțat prin intermediul unei taxe parafiscale precum în speță, ea trebuie să examineze atât ajutorul, cât și modul de finanțare a acestuia.
Comisia a constatat că ajutorul în cauză era compatibil cu piața internă în perioada 28 noiembrie 2001-31 decembrie 2006, exprimând în același timp îndoieli cu privire la compatibilitatea acestuia cu piața internă începând de la 1 ianuarie 2007.
Prin scrisoarea din 20 septembrie 2013, Republica Federală Germania a prezentat observații în legătură cu decizia de deschidere. Comisia a primit de asemenea șapte comunicări de observații de la părțile interesate. Aceste observații au fost transmise Republicii Federale Germania, care a luat poziție cu privire la acestea prin scrisorile din 27 februarie, 3 martie și 3 octombrie 2014. Prin scrisoarea din 3 decembrie 2014, acest stat membru a luat poziție cu privire la alte observații suplimentare depuse la 8 iulie 2014.
Decizia în litigiu din 18 septembrie 2015 privește exclusiv finanțarea testelor de calitate a laptelui efectuate începând de la 1 ianuarie 2007 în landurile Baden‑Württemberg și Bavaria.
În primul rând, Comisia a verificat dacă veniturile provenite din taxa pe lapte constituie un ajutor de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. În opinia sa, aceste venituri, pentru care articolul 22 alineatul (2) punctele 1-6 din MFG definește scopurile în care pot fi utilizate, trebuie considerate ca fiind sub control public, iar măsurile finanțate din veniturile menționate, ca fiind puse în aplicare prin intermediul resurselor de stat și imputabile acestuia din urmă.
În al doilea rând, Comisia a constatat că fermele de lapte din landul Bavaria care constituie „întreprinderi”, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, au beneficiat de un avantaj selectiv prin rambursarea costurilor pentru testele de calitate a laptelui care le incumbă. În considerentul (145) al deciziei în litigiu, aceasta a arătat că măsura în cauză este finanțată nu numai din resurse obținute din taxa pe lapte, ci și din resurse suplimentare care provin din bugetul general al acestui land, pentru a deduce de aici că profitul pe care fermele de lapte din Bavaria l‑au obținut din suportarea testelor de calitate a laptelui pe care sunt obligate să le efectueze nu este neapărat compensat prin sumele pe care ele le‑au plătit în temeiul taxei pe lapte.
În al treilea rând, în ceea ce privește prezența unui ajutor existent, Comisia a subliniat că, pe lângă MFG, care, în opinia sa, nu instituie schema de ajutor în discuție, autoritățile germane nu au transmis nicio informație care să ateste existența unui temei juridic adoptat anterior anului 1958 și aplicat încă în cursul perioadei examinate.
În al patrulea rând, Comisia a constatat că ajutorul destinat controalelor de rutină ale laptelui nu îndeplineau condițiile stabilite la punctul 109 din Orientările Uniunii privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol și forestier 2007-2013 (
JO 2006, C 319, p. 1
) coroborat cu articolul 16 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1857/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 privind aplicarea articolelor [107 și 108] TFUE ajutoarelor de stat pentru întreprinderile mici și mijlocii care își desfășoară activitatea în domeniul producției de produse agricole și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 70/2001 (
JO 2006, L 358, p. 3
, Ediție specială, 08/vol. 5, p. 75), la care face trimitere punctul 109.
În consecință, Comisia a decis, la articolul 1 din decizia în litigiu, că ajutorul acordat de Republica Federală Germania, cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) TFUE, pentru testele de calitate a laptelui efectuate în special în landurile Baden‑Württemberg și Bavaria în favoarea exploatărilor din sectorul laptelui avute în vedere de aceste landuri este incompatibil cu piața internă începând de la 1 ianuarie 2007. La articolele 2 și 4 din această decizie, Comisia a dispus recuperarea ajutorului și a stabilit normele detaliate pentru această recuperare.
Procedura în fața Tribunalului și hotărârile atacate
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 26 noiembrie 2015 și, respectiv, la 4 decembrie 2015, Freistaat Bayern și grupul de interese au introdus două acțiuni în temeiul articolului 263 TFUE, având ca obiect anularea în parte a deciziei în litigiu.
Prin Decizia președintelui Camerei a doua a Tribunalului din 16 februarie 2016, cauzele T‑722/15-T‑724/15 au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise și a procedurii orale. În ședința din 26 februarie 2018, președintele Camerei a patra a Tribunalului a dispus conexarea acestor cauze în vederea pronunțării deciziei prin care se finalizează judecata.
Primul motiv invocat de Freistaat Bayern și de grupul de interese se întemeia pe încălcarea articolului 108 alineatul (2) TFUE, precum și a articolului 6 alineatul (1) și a articolului 20 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999.
Al doilea motiv formulat de grupul de interese se întemeia pe o încălcare a articolului 107 alineatul (1) TFUE, întrucât veniturile din redevențe erau calificate drept „resurse de stat”.
Primul aspect al celui de al doilea motiv invocat de Freistaat Bayern și primul aspect al celui de al treilea motiv invocat de grupul de interese se întemeiau pe lipsa unui avantaj în favoarea persoanelor care achiziționau lapte. Al doilea aspect al celui de al doilea motiv invocat de Freistaat Bayern era legat de lipsa caracterului selectiv acordat fermelor de lapte din Bavaria. Al doilea aspect al celui de al treilea motiv invocat de grupul de interese privea compensarea, prin taxa pe lapte pe care acestea erau obligate să o plătească, a beneficiilor obținute de întreprinderile de lactate din Bavaria.
Cu titlu subsidiar, Freistaat Bayern, prin intermediul celui de al treilea motiv, și grupul de interese, prin intermediul celui de al cincilea motiv, au invocat încălcarea de către Comisie a obligației de notificare și au dedus din aceasta că recuperarea ajutorului, dispusă prin decizia în litigiu, era nelegală.
Prin intermediul celui de al patrulea motiv, invocat de asemenea în subsidiar, Freistaat Bayern și grupul de interese au reproșat Comisiei că a considerat ajutorul în cauză ca fiind incompatibil cu piața internă.
Tot cu titlu subsidiar, Freistaat Bayern, prin intermediul celui de al cincilea motiv, și grupul de interese, prin intermediul celui de al șaselea motiv, au invocat încălcarea principiului protecției încrederii legitime.
În ceea ce privește motivul întemeiat pe încălcarea articolului 108 alineatul (2) TFUE, precum și a articolului 6 alineatul (1) și a articolului 20 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, Tribunalul a amintit, în primul rând, la punctul 46 din prima hotărâre atacată și la punctele 41-43 din a doua hotărâre atacată, că persoanele interesate, în sensul articolului 1 litera (h) din Regulamentul nr. 659/1999, dispun de dreptul de a participa la procedura de investigare a măsurii de ajutor în cauză. La punctul 47 din prima hotărâre atacată și la punctul 44 din a doua hotărâre atacată, Tribunalul a precizat că, în acest scop, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din acest regulament, decizia de deschidere trebuie să sintetizeze elementele relevante de fapt și de drept, astfel încât să definească în mod suficient cadrul investigării acestei măsuri pentru a nu goli de sens dreptul persoanelor interesate de a‑și prezenta observațiile.
În al doilea rând, la punctele 52-58 din prima hotărâre atacată și la punctele 47-54 din a doua hotărâre atacată, Tribunalul a examinat decizia în litigiu în lumina deciziei de deschidere pentru a stabili dacă aceasta viza finanțarea parțială a măsurii în discuție prin resursele suplimentare provenind din bugetul general al Landului Bavaria. Tribunalul a constatat că, în decizia de deschidere, Comisia nu a făcut referire la aceste resurse ca modalitate de finanțare a ajutorului. Tribunalul a dedus de aici că persoanele interesate puteau presupune în mod legitim că investigația efectuată de Comisie ar fi privit exclusiv resursele obținute din taxa pe lapte.
În al treilea rând, Tribunalul a arătat, la punctele 65 și 66 din prima hotărâre atacată, precum și la punctele 62 și 63 din a doua hotărâre atacată, că expresia „resurse de stat”, prevăzută la articolul 107 alineatul (1) TFUE, are un sens foarte larg și că, prin urmare, Comisia este obligată să identifice și să analizeze diversele resurse de stat care sunt un element constitutiv al calificării drept „ajutor”. În această privință, Tribunalul a arătat că expresia „sprijin financiar” utilizată în decizia de deschidere, chiar presupunând că poate fi interpretată ca vizând cele două surse de finanțare a măsurii de ajutor în cauză, trebuie considerată insuficient de precisă. Tribunalul a adăugat că, deși decizia finală a Comisiei poate prezenta anumite divergențe în raport cu decizia de deschidere, divergența existentă în speță între cele două decizii nu se justifică, din moment ce Comisia a recunoscut că a fost informată, înainte de adoptarea deciziei de deschidere, cu privire la finanțarea acestei măsuri inclusiv prin intermediul resurselor provenind din bugetul general al Landului Bavaria.
Tribunalul a precizat în plus, la punctele 67 și 68 din prima hotărâre atacată, precum și la punctele 64 și 65 din a doua hotărâre atacată, că, în decizia în litigiu, Comisia se referă explicit la finanțarea ajutorului prin resurse provenind din acest buget. Potrivit Tribunalului, acest lucru atestă că modul de finanțare menționat nu era un element lipsit de pertinență pentru analiza efectuată de Comisie a măsurii de ajutor în discuție. Tribunalul a concluzionat că decizia în litigiu a fost adoptată fără a oferi părților interesate posibilitatea de a‑și prezenta observațiile cu privire la finanțarea provenind din resurse ale bugetului general al acestui land.
Tribunalul a dedus din aceasta, la punctele 69-71 din prima hotărâre atacată și la punctele 66-68 din a doua hotărâre atacată, că decizia în litigiu fusese adoptată cu încălcarea dreptului reclamanților de a participa la procedura administrativă și, prin urmare, cu încălcarea articolului 108 alineatul (2) TFUE și a articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999. Acesta a statuat în plus, în temeiul Hotărârii din 11 decembrie 2008, Comisia/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), că obligația Comisiei de a oferi persoanelor interesate, în etapa deciziei de deschidere, posibilitatea de a‑și prezenta observațiile are caracterul unei norme fundamentale de procedură a cărei încălcare determină anularea actului, independent de aspectul dacă această încălcare a cauzat un prejudiciu celui care o invocă sau dacă procedura administrativă ar fi putut conduce la un rezultat diferit. În acest temei, Tribunalul a admis primul motiv al acțiunii.
Cu titlu suplimentar, Tribunalul a statuat, la punctele 72-75 din prima hotărâre atacată, precum și la punctele 69-72 din a doua hotărâre atacată, că nu se poate exclude posibilitatea ca, în lipsa încălcării constatate, procedura să fi condus la un rezultat diferit. Tribunalul a arătat că decizia în litigiu nu conține o analiză distinctă în raport cu fiecare dintre cele două modalități de finanțare a măsurii de ajutor în cauză, astfel încât nu se poate exclude că, în cazul în care argumentele referitoare la finanțarea prin intermediul resurselor suplimentare provenind din bugetul general al Landului Bavaria ar fi putut fi prezentate de reclamanți în cursul procedurii oficiale de investigare, ele să fi putut conduce la un rezultat diferit.
Tribunalul a anulat articolele 1-4 din decizia atacată, fără a se pronunța asupra celorlalte motive invocate de reclamanți, întrucât prin aceasta s‑a stabilit că acordarea de către Republica Federală Germania a ajutorului de stat este incompatibilă cu piața internă în ceea ce privește testele de calitate a laptelui efectuate în Bavaria și s‑a dispus recuperarea ajutorului respectiv.
Concluziile părților în recurs
Prin recursurile formulate, Comisia solicită Curții:
–
anularea hotărârilor atacate;
–
declararea ca nefondat a primului motiv invocat în acțiunile formulate la Tribunal;
–
trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal cu privire la celelalte motive ale acțiunilor;
–
obligarea reclamanților în primă instanță la plata cheltuielilor de judecată aferente procedurilor în primă instanță și recursurilor sau, cu titlu subsidiar, în cazul trimiterii spre rejudecare la Tribunal, dispunerea soluționării odată cu fondul a cererilor privind cheltuielile de judecată aferente procedurilor în primă instanță și în recursuri.
Freistaat Bayern și grupul de interese solicită:
–
respingerea recursurilor;
–
obligarea Comisiei să suporte propriile cheltuieli de judecată și cheltuielile de judecată efectuate de intimate aferente procedurii în fața Tribunalului și procedurii în fața Curții.
Cu privire la recursuri
În susținerea fiecăruia dintre cele două recursuri, Comisia invocă patru motive.
Prin decizia din 1 aprilie 2019, președintele Curții a dispus conexarea acestor două recursuri pentru buna desfășurare a fazei scrise și a fazei orale a procedurii, precum și în vederea pronunțării hotărârii.
Prin decizia președintelui Curții din 4 iulie 2019, părțile au fost autorizate să răspundă în ceea ce privește, pe de o parte, admisibilitatea motivelor invocate de Comisie în susținerea recursurilor formulate și, pe de altă parte, considerațiile prezentate pentru prima dată de intimate în memoriile lor în răspuns.
În temeiul articolului 61 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, aceasta a transmis, la 1 octombrie 2020, părților la procedură în prezentele cauze o întrebare scrisă prin care le‑a invitat să își exprime în scris poziția cu privire la eventuala incidență în aceste cauze a Hotărârii din 11 martie 2020, Comisia/Gmina Miasto Gdynia și Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
). Părțile au răspuns la această întrebare în termenul stabilit de Curte.
Cu privire la primul motiv de recurs, întemeiat pe o eroare de drept în interpretarea și aplicarea articolului 108 alineatul (2) TFUE și a articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999
Argumentele părților
Comisia arată că Tribunalul a stabilit o nouă cerință de formă care ar fi lipsită de orice temei juridic atunci când i‑a reproșat că nu a prezentat, în decizia sa de deschidere adoptată în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE și al articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, partea „venituri” din postul bugetar, și anume sursele de finanțare a ajutorului, deși prezentase postul bugetar al finanțării în partea „cheltuieli” din bugetul Landului Bavaria. În susținerea poziției sale, aceasta invocă Hotărârea din 21 iulie 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisia (
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
).
Potrivit Comisiei, din Hotărârea din 21 octombrie 2003, van Calster și alții (
C‑261/01 și C‑262/01
,
EU:C:2003:571
), reiese că notificarea schemei de ajutor de către statul membru trebuie să precizeze de asemenea modul sau sursa de finanțare a schemei respective numai în mod excepțional, atunci când există o legătură indisolubilă între venituri și cheltuieli, precum și indicii care lasă să se înțeleagă că modul de percepere a venitului încalcă o dispoziție de drept al Uniunii.
În speță, această finanțare ar fi mixtă și numai finanțarea prin intermediul taxei pe lapte ar fi problematică. Prin urmare, Comisia apreciază că nu era obligată să semnaleze în mod expres, în decizia sa de deschidere, modul de finanțare a măsurii de ajutor în cauză prin resurse suplimentare provenind din bugetul general al Landului Bavaria. Ar fi evident că acest mod de finanțare este constituit din resurse de stat. Or, în temeiul articolului 107 alineatul (1) TFUE, existența unui ajutor ar fi determinată numai de finanțarea acestuia prin intermediul resurselor de stat, fiind irelevantă în acest sens originea exactă a acestor resurse.
În memoriul său în replică, Comisia susține că a definit măsura de ajutor în cauză în același mod, atât în decizia de deschidere, cât și în decizia în litigiu. Din bugetul general descris în aceste decizii ar rezulta cu claritate că această unică măsură cuprinde două surse de finanțare. Ea se referă în această privință la Hotărârea din 13 iunie 2019, Copebi (
C‑505/18
,
EU:C:2019:500
), prin care Curtea ar fi confirmat că nu este obligatoriu ca sursele de finanțare a măsurii de ajutor să fie indicate în scrisoare și în cele mai mici detalii în decizia de deschidere.
Freistaat Bayern și grupul de interese susțin că acest prim motiv este inadmisibil întrucât, pe de o parte, urmărește să se conteste o apreciere de fapt efectuată de Tribunal, fără a se invoca o denaturare în această privință, și, pe de altă parte, se limitează la a reitera motivele și argumentele prezentate la Tribunal. Cu titlu subsidiar, arată că acest motiv este nefondat.
Aprecierea Curții
–
Cu privire la admisibilitate
În cadrul prezentului motiv, Curtea trebuie să verifice dacă, în hotărârile atacate, Tribunalul a interpretat corect articolul 108 alineatul (2) TFUE și articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 atunci când a apreciat legalitatea deciziei în litigiu în raport cu aceste dispoziții și dacă, în acest scop, a interpretat corect decizia respectivă în ansamblul său, inclusiv decizia pregătitoare a acesteia, și anume decizia de deschidere. Or, o astfel de interpretare constituie o chestiune de drept admisibilă în faza recursului (a se vedea prin analogie Hotărârea din 11 martie 2020, Comisia/Gmina Miasto Gdynia și Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punctul
).
De altfel, dat fiind că intimații consideră că primul motiv invocat de Comisie constă într‑o reiterare a argumentelor prezentate la Tribunal, este suficient să se amintească faptul că, din moment ce o parte contestă interpretarea sau aplicarea dreptului Uniunii efectuată de Tribunal, aspectele de drept analizate în primă instanță pot fi rediscutate în cadrul recursului. Dacă o parte nu ar putea să își întemeieze recursul pe motive și pe argumente utilizate deja în fața Tribunalului, procedura de recurs ar fi astfel lipsită de o parte din sensul său (Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia,
C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punctul
).
Prin urmare, primul motiv este admisibil.
–
Cu privire la fond
Eroarea de drept reproșată Tribunalului, privind interpretarea și aplicarea articolului 108 alineatul (2) TFUE, precum și a articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, vizează în esență cerințele care decurg din aceste dispoziții în ceea ce privește conținutul unei decizii de deschidere.
În această privință, trebuie amintit, astfel cum a procedat Tribunalul la punctele 46 și 61 din prima hotărâre atacată, precum și la punctele 41 și 44 din a doua hotărâre atacată, că, potrivit articolului 108 alineatul (2) TFUE, Comisia are obligația de a oferi părților interesate posibilitatea de a‑și prezenta observațiile în faza oficială de investigare a măsurii de ajutor în cauză cu scopul de a obține din partea lor toate informațiile destinate clarificării acțiunii sale viitoare în cadrul acestei investigații.
Deși aceste părți interesate nu se pot prevala de dreptul la apărare, ele dispun în schimb de dreptul de a participa la procedura administrativă desfășurată de Comisie într‑un mod adecvat care să țină seama de împrejurările cazului în speță. În această privință, publicarea unui aviz în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
constituie un mijloc adecvat de a aduce la cunoștința tuturor părților interesate decizia de deschidere, care oferă celorlalte state membre și mediilor interesate garanția de a se putea face înțelese în această calitate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 martie 2020, Comisia/Gmina Miasto Gdynia și Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punctele
și
).
În acest scop, articolul 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 659/1999 impune Comisiei să „sintetizeze” în decizia de deschidere elementele relevante de fapt și de drept, să includă în aceasta o evaluare preliminară a acestei măsuri, având ca scop să se stabilească dacă aceasta are caracterul unui ajutor, și să expună motivele care dau naștere la îndoieli cu privire la compatibilitatea măsurii respective cu piața internă.
Or, modul de finanțare a unei astfel de măsuri constituie un „element relevant” pentru a stabili dacă aceasta poate fi calificată drept ajutor de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. În fapt, pentru ca această măsură să poată fi calificată astfel, avantajele pe care ea le conferă trebuie, pe de o parte, să fie acordate direct sau indirect prin intermediul resurselor de stat și, pe de altă parte, să fie imputabile statului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 decembrie 2013, Association Vent De Colère! și alții,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, punctele
și
, precum și jurisprudența citată). În această privință, contrar celor susținute de Comisie, pentru a stabili dacă aceasta este situația, nu se poate disocia plata unei sume către beneficiarii măsurii de ajutor de modul de finanțare a acestei măsuri (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 octombrie 2003, van Calster și alții,
C‑261/01 și C‑262/01
,
EU:C:2003:571
, punctul
, precum și Hotărârea din 22 decembrie 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punctul
).
În consecință, modul de finanțare constituie un element relevant, potrivit articolului 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 659/1999, întrucât ține de condițiile care stau la baza calificării drept „ajutor de stat”, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, și, astfel cum a arătat în mod întemeiat Tribunalul la punctul 62 din prima hotărâre atacată, precum și la punctele 56 și 57 din a doua hotărâre atacată, trebuie identificat ca atare în decizia de deschidere.
În plus, în pofida marjei largi de apreciere de care dispune Comisia la adoptarea unei astfel de decizii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 iulie 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisia,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, punctul
, și Hotărârea din 21 decembrie 2016, Comisia/Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
, punctul
), sintetizarea elementelor relevante de fapt și de drept, în sensul articolului 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 659/1999, nu poate să depindă de criterii subiective precum caracterul evident, în aprecierea Comisiei, al faptului că finanțarea prin intermediul bugetului general al statului membru constituie o resursă de stat.
O asemenea sintetizare în mod necesar lacunară a elementelor relevante de fapt și de drept nu este astfel în măsură să permită părților interesate să își prezinte observațiile cu privire la elementele care au determinat Comisia să deschidă procedura oficială de investigare și, în consecință, să garanteze efectul util al articolului 108 alineatul (2) TFUE.
O asemenea constatare nu este contrazisă de jurisprudența rezultată din Hotărârea din 13 iunie 2019, Copebi (
C‑505/18
,
EU:C:2019:500
), din care Comisia deduce că nu există o obligație de a identifica sursele de finanțare a unei măsuri de ajutor în mod corect și în cele mai mici detalii în decizia de deschidere. Astfel, după cum a arătat avocatul general la punctul 68 din concluzii, în acea hotărâre fuseseră identificate cele două surse de finanțare a măsurii în discuție. Or, în prezentele cauze, se reproșează Comisiei că a omis să identifice în decizia de deschidere o sursă de finanțare care provine din bugetul general al Landului Bavaria, despre care avea deja cunoștință în acel stadiu al procedurii, în condițiile în care acest element este luat în considerare în decizia în litigiu și servește drept temei pentru aprecieri printre care se numără în special cea din considerentul (145) al acestei decizii, citat la punctul 17 din prezenta hotărâre.
Prin urmare, Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept în interpretarea și aplicarea articolului 108 alineatul (2) TFUE și ale articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 atunci când a statuat, la punctele 68 și 69 din prima hotărâre atacată, precum și la punctele 65 și 66 din a doua hotărâre atacată, că, în lipsa sintetizării în decizia de deschidere, ca element relevant de fapt și de drept în sensul acestei din urmă dispoziții, a finanțării măsurii în cauză prin intermediul resurselor din bugetul general al Landului Bavaria, decizia în litigiu a fost adoptată cu nerespectarea de către Comisie a obligației care îi incumbă de a oferi părților interesate posibilitatea de a‑și prezenta observațiile cu privire la acest element și, drept urmare, cu încălcarea dreptului acestor părți de a participa la procedura administrativă, astfel cum este garantat prin aceste dispoziții.
În consecință, primul motiv trebuie înlăturat ca nefondat.
Cu privire la al doilea motiv de recurs, întemeiat pe lipsa de motivare care rezultă dintr‑o interpretare eronată a deciziei de deschidere
Argumentele părților
Prin intermediul acestui motiv, care se împarte în două aspecte, Comisia reproșează, cu titlu subsidiar, Tribunalului că a interpretat în mod eronat decizia de deschidere și că a viciat hotărârile atacate printr‑o lipsă de motivare.
Prin intermediul primului aspect al acestui motiv, Comisia începe prin a aminti că decizia de deschidere, la punctul 2.3 și în considerentul (5) al acesteia, menționează „cuantumurile de origine bugetară” și, respectiv, „sumele destinate finanțării”. Deși această din urmă expresie se raportează la finanțarea, prin intermediul resurselor provenind din taxa pe lapte, a măsurilor care fac obiectul procedurii oficiale de investigare, Comisia consideră evident faptul că expresia menționată se raportează și la finanțarea rezultată din bugetul general al Landului Bavaria. Ar rezulta de asemenea din considerentul (18) al deciziei de deschidere că finanțarea în cauză este asigurată prin intermediul resurselor bugetare și al resurselor provenite din taxa pe lapte, întrucât această din urmă finanțare face obiectul unei aprecieri particulare în această decizie, având în vedere obiecțiile formulate de Republica Federală Germania în cadrul fazei de investigare preliminară.
Or, Tribunalul s‑ar fi limitat, la punctul 53 din prima hotărâre atacată și la punctul 48 din a doua hotărâre atacată, să examineze în mod selectiv o singură subsecțiune a deciziei de deschidere în loc să ia în considerare toate considerentele acesteia pentru a răspunde la argumentația Comisiei. În consecință, prin faptul că nu a efectuat o analiză a tuturor mijloacelor de apărare prezentate, Tribunalul și‑ar fi încălcat obligația de motivare și ar fi săvârșit prima eroare de drept.
A doua eroare de drept invocată de Comisie se referă la punctele 54-57 din prima hotărâre atacată și la punctele 49-53 din a doua hotărâre atacată, prin care Tribunalul ar fi statuat că reprezintă o eroare de drept omisiunea de a menționa, în decizia de deschidere, articolele 23 și 44 din Regulamentul financiar al Landului Bavaria și, prin urmare, finanțarea măsurii în cauză prin intermediul resurselor provenind din bugetul general al acestui land. Comisia apreciază, pe de o parte, că menționarea, cu titlu de exemplu, în considerentul (17) al deciziei de deschidere, a dispozițiilor Regulamentului financiar al landului Baden‑Württemberg permitea Freistaat Bayern să deducă faptul că decizia de deschidere viza și dispozițiile identice ale Regulamentului financiar al Landului Bavaria. Aceasta adaugă că, în orice caz, este cert că un stat membru are cunoștință de propriile legi bugetare, astfel încât o menționare expresă a acesteia nu ar fi necesară în speță.
A treia și a patra eroare de drept pe care Comisia le reproșează Tribunalului privesc punctele 55 și 56 din prima hotărâre atacată, precum și punctele 50 și 51 din a doua hotărâre atacată. În opinia Comisiei, Tribunalul a interpretat secțiunea 3.1, în special subsecțiunea 3.3.1, precum și considerentul (264) al deciziei sale de deschidere în sensul că limitează faza de investigare preliminară doar la modul de finanțare a măsurilor în cauză prin intermediul taxei pe lapte, în timp ce această decizie conține doar o apreciere provizorie a caracterului de ajutor al acestor măsuri. Comisia ar fi explicat în fața Tribunalului că analiza deciziei de deschidere privește numai finanțarea măsurilor respective prin intermediul taxei pe lapte, întrucât numai acest mod de finanțare putea da naștere unor îndoieli cu privire la utilizarea resurselor de stat. Prin faptul că nu a răspuns la acest argument, Tribunalul ar fi omis să examineze un mijloc de apărare prezentat de Comisie și astfel nu și‑ar fi îndeplinit obligația de motivare.
Prin intermediul celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv, Comisia reproșează Tribunalului că a afirmat, la punctul 62 din prima hotărâre atacată și la punctul 56 din a doua hotărâre atacată, că conținutul dosarului procedurii administrative anterioare deciziei de deschidere este irelevant în interpretarea acestei decizii. Aceasta susține că, în urma lecturării corespondenței schimbate în cursul fazei de investigare preliminară, nici Freistaat Bayern, nici Tribunalul nu se puteau îndoi de faptul că procedura oficială de investigare privea și finanțarea măsurilor de ajutor în cauză prin intermediul veniturilor fiscale generale.
Comisia susține de asemenea că Tribunalul, la punctele 53-58 și 62 din prima hotărâre atacată și la punctele 47-53 din a doua hotărâre atacată, a ignorat jurisprudența rezultată din Hotărârea din 21 iulie 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisia (
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
), și din Hotărârea din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s France (
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
), potrivit căreia, pe de o parte, motivarea trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției, autor al actului, astfel încât să permită persoanelor interesate să ia la cunoștință justificările măsurii adoptate, iar instanței competente să își exercite controlul și, pe de altă parte, această instituție nu ar fi obligată să ia poziție cu privire la elementele care sunt în mod vădit în afara cadrului contextual, lipsite de semnificație sau în mod clar secundare.
Freistaat Bayern și grupul de interese susțin, în primul rând, că primul și al doilea aspect ale celui de al doilea motiv invocat de Comisie sunt inadmisibile, din moment ce urmăresc, pe de o parte, să se obțină o nouă apreciere a faptelor de către Curte și, pe de altă parte, se limitează să reitereze motive și argumente invocate la Tribunal.
În al doilea rând și în subsidiar, aceștia susțin că fiecare dintre aspectele acestui motiv este nefondat.
Aprecierea Curții
Întrucât argumentele formulate de Freistaat Bayern și de grupul de interese în susținerea inadmisibilității trebuie respinse pentru aceleași motive precum cele expuse la punctele 47 și 48 din prezenta hotărâre, este important să se arate pe fond, în primul rând, că argumentația invocată de Comisie în cadrul acestui motiv, sub cele două aspecte ale acestuia – potrivit căreia decizia de deschidere menționează implicit al doilea mod de finanțare a măsurii în cauză, și anume resursele bugetare ale Freistaat Bayern – se întemeiază pe premisa că obligația impusă Comisiei, în temeiul articolului 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 659/1999, de a sintetiza, în această decizie, elementele relevante de fapt și de drept, este îndeplinită din moment ce aceste elemente sunt menționate în mod implicit sau pot fi deduse din decizia respectivă, în special de statul membru interesat.
Cu toate acestea, astfel cum reiese din însuși modul de redactare a acestei dispoziții și în special din sensul curent al termenului „a sintetiza” pe care îl utilizează, orice element relevant de fapt și de drept, în sensul acestei dispoziții, trebuie menționat în mod explicit și clar în decizia de deschidere.
Această constatare se coroborează cu articolul 108 alineatul (2) TFUE, care, astfel cum a subliniat avocatul general la punctul 42 din concluzii, impune Comisiei să ofere părților interesate posibilitatea să își prezinte observațiile în faza oficială de investigare a unei măsuri de ajutor de stat.
Această posibilitate oferită ia astfel forma unei decizii de deschidere care, după cum se arată în considerentele (8) și (16) ale Regulamentului nr. 659/1999, are ca scop să permită Comisiei să obțină toate informațiile de care are nevoie pentru a se pronunța cu privire la calificarea drept ajutor a acestei măsuri și cu privire la compatibilitatea acesteia cu piața internă, punând la dispoziție cel mai bun mijloc pentru a garanta dreptul părților interesate de a participa la procedura administrativă desfășurată de Comisie și oferind acestora toate șansele de a‑și apăra interesele.
Prin urmare, ținând seama de natura și de obiectul deciziei de deschidere, sintetizarea unui element relevant de fapt și de drept la finalul investigației preliminare desfășurate de Comisie în scopul de a stabili existența unui ajutor de stat și de a se pronunța cu privire la compatibilitatea unui astfel de ajutor cu piața internă, cu toate că poate fi sumară, trebuie în mod obligatoriu să fie explicită pentru a indica în mod clar și neechivoc obiectul examinării efectuate de Comisie și pentru a permite astfel părților interesate să își prezinte în mod util observațiile în această privință.
De altfel, numai sintetizarea explicită a elementelor care sunt în mod obiectiv relevante pentru examinarea măsurii de ajutor în discuție, în sensul articolului 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 659/1999, este conformă cu cerințele de claritate, precizie și previzibilitate a actelor de drept al Uniunii pe care le impune principiul securității juridice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 februarie 1996, Duff și alții,
C‑63/93
,
EU:C:1996:51
, punctul
, Hotărârea din 18 noiembrie 2008, Förster,
C‑158/07
,
EU:C:2008:630
, punctul
, precum și Hotărârea din 8 decembrie 2011, France Télécom/Comisia,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, punctul
).
În consecință, întrucât premisa pe care se întemeiază Comisia, legată de posibilitatea de a menționa în mod implicit, într‑o decizie de deschidere, un element relevant de fapt sau de drept, în sensul articolului 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 659/1999, este eronată în drept, toate argumentele referitoare la interpretarea pretins eronată de către Tribunal a deciziei de deschidere trebuie de asemenea respinse ca nefondate.
În al doilea rând, deoarece Comisia reproșează Tribunalului încălcarea obligației sale de motivare, este important de subliniat de la bun început că această obligație constituie o normă fundamentală de procedură care trebuie distinsă de problema temeiniciei motivării, care ține de legalitatea pe fond a actului în litigiu (Hotărârea din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punctul
, Hotărârea din 30 noiembrie 2016, Comisia/Franța și Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, punctul
, precum și Hotărârea din 29 aprilie 2021, Achemos Grupė și Achema/Comisia,
C‑847/19 P
, nepublicată,
EU:C:2021:343
, punctul
).
Trebuie de asemenea amintit că, deși motivarea hotărârii atacate trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul Tribunalului, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile deciziei luate, iar Curții să își exercite controlul jurisdicțional, obligația de motivare care revine Tribunalului nu impune însă acestuia să ofere o expunere care să urmeze în mod exhaustiv și unul câte unul toate argumentele formulate de părțile din litigiu, cu condiția ca aceasta să permită persoanelor interesate să cunoască motivele deciziei Tribunalului și Curții să dispună de elemente suficiente pentru a‑și exercita controlul (Hotărârea din 11 iulie 2013, Ziegler/Comisia,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, punctele
și
, precum și Hotărârea din 29 aprilie 2021, Achemos Grupė și Achema/Comisia,
C‑847/19 P
, nepublicată,
EU:C:2021:343
, punctele
et 61).
Or, după ce a arătat, la punctele 53 și 55-57 din prima hotărâre atacată, precum și la punctele 48 și 50-52 din a doua hotărâre atacată, că numai finanțarea prin intermediul taxei pe lapte era menționată explicit în decizia de deschidere, Tribunalul a constatat la punctul 57 din prima hotărâre atacată și la punctul 53 din a doua hotărâre atacată că finanțarea prin intermediul bugetului general al Landului Bavaria nu fusese menționată în mod explicit în decizia respectivă.
Tribunalul a dedus din aceasta, la punctul 58 din prima hotărâre atacată și la punctul 54 din a doua hotărâre atacată, că persoanele interesate puteau presupune în mod legitim că examinarea Comisiei privea exclusiv resursele provenind din taxa pe lapte. De altfel, la punctele 60 și 61 din prima hotărâre atacată, precum și la punctele 58 și 59 din a doua hotărâre atacată, Tribunalul a precizat că, având în vedere cerințele prevăzute la articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, deși Comisia nu este obligată să prezinte o analiză completă cu privire la măsura în cauză, aceasta nu poate susține că decizia de deschidere ar putea să nu menționeze finanțarea prin intermediul resurselor care provin din bugetul general al Landului Bavaria, din moment ce îi revine obligația de a defini suficient cadrul examinării sale pentru a nu lipsi de sens dreptul persoanelor interesate de a‑și prezenta observațiile. Reiese astfel din cele două hotărâri atacate că finanțarea prin intermediul resurselor provenind din bugetul general al Landului Bavaria ar fi trebuit să fie menționată explicit în decizia de deschidere.
Prin urmare, chiar presupunând că s‑ar putea considera că Tribunalul nu a răspuns în mod exhaustiv la toate argumentele Comisiei prin care urmărește să demonstreze că acest mod de finanțare figura în mod implicit în decizia de deschidere sau putea fi dedus din aceasta din urmă, trebuie să se constate că hotărârile atacate evidențiază în mod clar și neechivoc raționamentul Tribunalului și permit persoanelor interesate să cunoască motivele deciziei Tribunalului, iar Curții să își exercite controlul, astfel încât aceste hotărâri nu sunt viciate de o lipsă de motivare.
Prin urmare, al doilea motiv trebuie respins ca nefondat.
Cu privire la al treilea motiv de recurs, întemeiat pe o eroare de drept în interpretarea articolului 263 al doilea paragraf TFUE
Argumentele părților
Prin intermediul acestui motiv, Comisia arată în esență că numai obligația de a deschide procedura oficială de investigare a unei măsuri de ajutor cu piața internă, în sensul articolului 107 TFUE, constituie o normă fundamentală de procedură. Eventuala omisiune de a sintetiza un element relevant de fapt sau de drept în decizia de deschidere nu ar constitui o încălcare a unei astfel de norme fundamentale. De altfel, dreptul terților de a participa la procedura oficială de investigare nu ar fi încălcat decât dacă această omisiune i‑ar împiedica să își prezinte observațiile cu privire la elementul în discuție. În plus, această încălcare ar determina anularea deciziei finale numai dacă persoanele interesate ar fi în măsură să demonstreze că informațiile pe care le‑ar fi putut comunica cu privire la acest element puteau modifica conținutul deciziei finale.
Freistaat Bayern și grupul de interese consideră, în primul rând, că acest motiv este inadmisibil, întrucât nu poate, în sine, să determine anularea hotărârilor atacate. Astfel, o asemenea anulare ar fi posibilă numai dacă s‑ar admite nu doar acest motiv, ci și al patrulea motiv referitor la lipsa de efecte asupra deciziei în litigiu a încălcării dreptului persoanelor interesate de a participa la procedura oficială de investigare.
În al doilea rând și în subsidiar, Freistaat Bayern și grupul de interese consideră că al treilea motiv invocat de Comisie este nefondat.
Aprecierea Curții
–
Cu privire la admisibilitate
Trebuie să se constate că, contrar celor susținute de Freistaat Bayern și de grupul de interese, al treilea și al patrulea motiv, deși legate între ele, sunt independente unul de celălalt. Astfel, prin intermediul celui de al treilea motiv, Comisia reproșează Tribunalului că a săvârșit o eroare de drept atunci când a constatat, la punctele 70 și 71 din prima hotărâre atacată și la punctele 67 și 68 din a doua hotărâre atacată, că obligația care incumbă Comisiei de a oferi persoanelor interesate, în stadiul deciziei de deschidere, posibilitatea de a‑și putea prezenta observațiile are caracterul unei norme fundamentale de procedură a cărei încălcare determină anularea deciziei în litigiu, pe când, prin intermediul celui de al patrulea motiv, Comisia reproșează Tribunalului că a săvârșit o eroare de drept atunci când a statuat, cu titlu suplimentar, că nu se poate exclude faptul că, în lipsa încălcării constatate, procedura de investigare a măsurii de ajutor de stat ar fi putut conduce la un rezultat diferit.
Astfel cum a subliniat avocatul general la punctul 102 din concluzii, împrejurarea că al treilea și al patrulea motiv sunt legate nu este deci suficientă în sine pentru a declara inadmisibilitatea unuia sau a altuia dintre aceste motive.
Prin urmare, al treilea motiv este admisibil.
–
Cu privire la fond
În ceea ce privește aspectul dacă, astfel cum susține Comisia, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept considerând că obligația impusă de articolul 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 659/1999 de a sintetiza, într‑o decizie de deschidere, elementele de fapt și de drept relevante pentru procedura oficială de investigare a compatibilității unei măsuri de ajutor cu piața internă are caracterul unei norme fundamentale de procedură, în sensul articolului 263 al doilea paragraf TFUE, la fel ca obligația de a deschide o astfel de procedură în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE, este important să se amintească de la bun început că deja Curtea a hotărât că din articolul 108 alineatul (2) TFUE și din articolul 1 litera (h) din Regulamentul nr. 659/1999 rezultă că, atunci când Comisia decide să deschidă o procedură oficială de investigare cu privire la un proiect de ajutor, ea trebuie să ofere părților interesate, printre care se numără o întreprindere sau întreprinderile interesate, posibilitatea de a‑și prezenta observațiile și că această obligație are caracterul unei „norme fundamentale de procedură” (a se vedea Hotărârea din 11 decembrie 2008, Comisia/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, punctul
). Acest caracter reiese din faptul că o astfel de obligație constituie o condiție esențială de procedură, intrinsec legată de formarea sau de exprimarea corectă a voinței autorului actului.
Or, obligația pe care Curtea a calificat‑o drept normă fundamentală de procedură este concretizată în special la articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, care impune Comisiei mai ales să sintetizeze, în decizia de deschidere, elementele de fapt și de drept relevante pentru examinarea ajutorului sau a proiectului de ajutor în cauză și, în consecință, să garanteze efectul util al articolului 108 alineatul (2) TFUE.
Publicarea unui aviz în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
constituie, desigur, un mijloc adecvat pentru a aduce la cunoștința tuturor părților interesate deschiderea unei proceduri oficiale de investigare și pentru a obține din partea lor toate informațiile destinate să ofere Comisiei clarificări în cadrul acțiunii sale viitoare, conferind celorlalte state membre și mediilor interesate garanția că se pot face ca atare ascultate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 martie 2020, Comisia/Gmina Miasto Gdynia și Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punctele
și
). Cu toate acestea, părțile interesate nu vor fi în măsură să își prezinte în mod util observațiile decât dacă decizia publicată menționează explicit și clar elementele relevante de fapt și de drept, astfel cum prevede articolul 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 659/1999.
Rezultă că simpla publicare a unei decizii de deschidere a procedurii oficiale de investigare, fără ca conținutul unei astfel de decizii să fie conform cu prevederile acestei dispoziții, nu permite să se aprecieze ca fiind îndeplinită obligația care incumbă Comisiei la data procedurii oficiale de investigare și calificată drept normă fundamentală de procedură, în sensul articolului 263 al doilea paragraf TFUE.
În speță, din cuprinsul punctelor 54 și 55 din prezenta hotărâre rezultă că modul de finanțare a unei măsuri de ajutor constituie un element relevant, în sensul articolului 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 659/1999. Ca atare, acest element, din care Comisia deduce, în decizia în litigiu, consecințe în ceea ce privește calificarea măsurii drept „ajutor de stat”, în sensul articolului 107 TFUE, ar fi trebuit să fie deci sintetizat în mod explicit în decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare în cauză.
Prin urmare, omiterea unui astfel de element în decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare – întrucât joacă un rol în motivarea deciziei în litigiu – trebuie să fie considerată ca reprezentând o încălcare a unei „norme fundamentale de procedură”, în sensul punctului 55 din Hotărârea din 11 decembrie 2008, Comisia/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), care determină anularea de plin drept a acestei decizii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 29 octombrie 1980, Roquette Frères/Consiliul,
138/79
,
EU:C:1980:249
, punctul
, și Hotărârea din 6 septembrie 2017, Slovacia și Ungaria/Consiliul,
C‑643/15 și C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punctul
).
În această privință, trebuie înlăturat în mod expres argumentul Comisiei potrivit căruia numai obligația de a deschide procedura oficială de investigare constituie o normă fundamentală de procedură. Un astfel de argument, pe lângă faptul că este în contradicție vădită cu articolul 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 659/1999, care impune Comisiei obligații clare cu privire la conținutul unei decizii de deschidere, echivalează cu lipsirea de efect util a acestei decizii, al cărei obiect constă în a oferi părților interesate posibilitatea de a prezenta în mod util observațiile lor Comisiei. Astfel, părțile trebuie să poată cunoaște elementele relevante de fapt și de drept pe care se întemeiază investigarea oficială a măsurii de ajutor în cauză, în special cele privind modul de finanțare a acestei măsuri, care constituie un element determinant în calificarea respectivei măsuri drept „ajutor de stat”, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
În schimb, nu există o încălcare a unei norme fundamentale de procedură, în sensul punctului 55 din Hotărârea din 11 decembrie 2008, Comisia/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), atunci când elementul, a cărui omisiune în decizia de deschidere este reproșată Comisiei, nu constituie un element de fapt sau de drept relevant pentru examinarea măsurii de ajutor în cauză, în sensul articolului 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 659/1999.
De asemenea, Comisia nu se poate întemeia pe jurisprudența rezultată din Hotărârea din 8 mai 2008, Ferriere Nord/Comisia (
C‑49/05 P
, nepublicată,
EU:C:2008:259
), și din Hotărârea din 11 decembrie 2008, Comisia/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), pentru a susține că omiterea unui element relevant în decizia de deschidere nu constituie o încălcare a unei norme fundamentale de procedură. Astfel, spețele care au determinat pronunțarea acelor două hotărâri priveau o modificare a cadrului juridic în cursul procedurii oficiale de investigare a măsurii de ajutor, iar nu, precum în prezenta speță, cerințele privind definirea cadrului examinării care sunt impuse Comisiei prin articolul 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 659/1999, chiar la momentul adoptării deciziei de deschidere.
Astfel, în Hotărârea din 8 mai 2008, Ferriere Nord/Comisia (
C‑49/05 P
, nepublicată,
EU:C:2008:259
), Curtea a confirmat analiza Tribunalului, apreciind că, întrucât principiile și criteriile stabilite prin noua încadrare a ajutoarelor de stat pentru protecția mediului erau identice în esență cu cele stabilite prin încadrarea aplicabilă la data deciziei de deschidere a procedurii de examinare, Comisia nu a încălcat dreptul părților interesate de a participa la procedură prin neacordarea posibilității de a‑și prezenta observațiile cu privire la această nouă încadrare. În aceste împrejurări specifice, nu se impunea o nouă consultare a părților interesate, în temeiul dispozițiilor coroborate ale articolului 108 alineatul (2) TFUE și ale articolului 6 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 659/1999.
În ceea ce privește Hotărârea din 11 decembrie 2008, Comisia/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), Curtea, după ce a arătat că obligația Comisiei de a invita părțile interesate să prezinte observații în cadrul unei proceduri oficiale de investigare constituie o normă fundamentală de procedură, a precizat, făcând trimitere la Hotărârea din 8 mai 2008, Ferriere Nord/Comisia (
C‑49/05 P
, nepublicată,
EU:C:2008:259
), că, în cazul în care noul regim juridic intrat în vigoare după notificarea de către statul membru a unui ajutor preconizat nu conține o modificare substanțială în raport cel anterior în vigoare, omisiunea Comisiei de a consulta părțile interesate cu privire la regimul juridic modificat nu reprezintă o încălcare a unei norme fundamentale de procedură.
Nici Hotărârea din 11 martie 2020, Comisia/Gmina Miasto Gdynia și Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
), care a survenit ulterior pronunțării hotărârilor atacate, nu repune în discuție calificarea drept „normă fundamentală de procedură” a obligației impuse la articolul 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 659/1999, interpretat în lumina articolului 108 alineatul (2) TFUE.
Astfel, după cum a constatat însăși Curtea la punctul 88 din hotărârea sus‑menționată, nu sunt vizate obligațiile care revin Comisiei la data deschiderii procedurii oficiale de investigare și, în consecință, nu privește obligații care intră în domeniul de aplicare al articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, a căror interpretare face obiectul prezentei cauze.
Din cele de mai sus rezultă că în mod corect Tribunalul, întemeindu‑se pe punctul 55 din Hotărârea din 11 decembrie 2008, Comisia/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), a statuat, la punctul 70 din prima hotărâre atacată și la punctul 67 din a doua hotărâre atacată, că obligația Comisiei de a oferi părților interesate, în stadiul deciziei de deschidere, posibilitatea de a‑și prezenta observațiile are caracterul unei norme fundamentale de procedură a cărei încălcare determină anularea actului viciat, independent de problema dacă această încălcare a cauzat un prejudiciu celui care îl invocă sau dacă procedura administrativă ar fi putut conduce la un rezultat diferit.
Prin urmare, al treilea motiv trebuie respins ca nefondat.
Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe o eroare de drept în interpretarea dreptului persoanelor interesate de a participa la procedură, prevăzut la articolul 108 alineatele (2) și (3) TFUE și la articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, a noțiunii de „resurse de stat”, prevăzută la articolul 107 alineatul (1) TFUE, a noțiunii de „ajutor existent”, prevăzută la articolul 108 alineatul (1) TFUE, precum și pe o denaturare a faptelor și pe o omisiune de a răspunde la argumente prezentate în apărare
Argumentele părților
Comisia reproșează Tribunalului că a statuat în mod eronat, la punctele 72-75 din prima hotărâre atacată și la punctele 70-72 din a doua hotărâre atacată, că procedura ar fi putut conduce la un rezultat diferit în cazul în care Freistaat Bayern ar fi putut prezenta observații cu privire la aspectul dacă resursele bugetare constituie resurse de stat. Ea apreciază că Tribunalul a încălcat nu numai articolul 108 alineatele (2) și (3) TFUE și articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, ci și articolul 107 alineatul (1) TFUE, prin faptul că a interpretat în mod eronat noțiunea de „resurse de stat”, și articolul 108 alineatul (1) TFUE, întrucât a interpretat în mod eronat noțiunea de „ajutor existent”. Aceasta mai reproșează Tribunalului o denaturare a faptelor constatate în decizia în litigiu și neexaminarea argumentelor prezentate în apărare.
Freistaat Bayern și grupul de interese susțin că acest motiv este inadmisibil, întrucât, la punctele 72 și 75 din prima hotărâre atacată, Tribunalul ar fi constatat incidența încălcării dreptului persoanelor interesate de a prezenta observații la încheierea procedurii pe baza unei constatări pur factuale pe care Curtea nu o poate controla. De altfel, aspectele esențiale ale motivului menționat ar consta într‑o simplă reiterare a motivelor și a argumentelor invocate deja la Tribunal.
Cu titlu subsidiar, Freistaat Bayern și grupul de interese arată că al patrulea motiv este nefondat, întrucât ar interpreta în mod eronat hotărârea atacată.
Aprecierea Curții
Întrucât argumentele Freistaat Bayern în susținerea inadmisibilității acestui motiv trebuie respinse pentru aceleași motive precum cele expuse la punctele 47 și 48 din prezenta hotărâre, este suficient să se arate, pe fond, că Tribunalul a statuat numai cu titlu suplimentar că, dacă părțile interesate ar fi putut prezenta observații cu privire la modul de finanțare care rezultă din bugetul general al Landului Bavaria, procedura ar fi putut conduce la un rezultat diferit.
Or, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că motivele îndreptate împotriva unor motive neesențiale ale hotărârii atacate nu pot determina ca atare anularea acestei hotărâri și sunt deci inoperante (a se vedea în special Hotărârea din 28 iunie 2005, Dansk Rørindustri și alții/Comisia,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P-C‑208/02 P și C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, punctul
, precum și Hotărârea din 26 martie 2019, Comisia/Italia,
C‑621/16 P
,
EU:C:2019:251
, punctul
).
Întrucât Curtea a statuat că Tribunalul a constatat în mod întemeiat, la punctul 70 din prima hotărâre atacată și la punctul 67 din a doua hotărâre atacată, că decizia în litigiu, prin faptul că nu a oferit părților interesate posibilitatea de a‑și prezenta observațiile, a încălcat o normă fundamentală de procedură care determină anularea de plin drept a actului viciat, al patrulea motiv trebuie, prin urmare, să fie respins ca inoperant.
Întrucât niciunul dintre cele patru motive invocate de Comisie în susținerea recursurilor formulate nu a fost admis, recursurile trebuie respinse în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din același regulament, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a căzut în pretenții, iar Freistaat Bayern și grupul de interese au solicitat obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată, se impune obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară și hotărăște:

1)
Respinge recursurile.

2)
Obligă Comisia Europeană la plata cheltuielilor de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.