CELEX: 62015CJ0549
Procedimiento prejudicial
Fomento de la energía procedente de fuentes renovables
Biocarburantes utilizados para el transporte
Directiva 2009/28/CE
Artículo 18, apartado 1
Sistema de “balance de masa” para asegurarse de que el biogás cumple los criterios de sostenibilidad establecidos
Validez
Artículos 34 TFUE y 114 TFUE
Normativa nacional que exige que el balance de masa se realice dentro de un lugar claramente delimitado
Práctica de la autoridad nacional competente que admite que pueda cumplirse este requisito cuando el biogás sostenible se transporta a través de la red de gas nacional
Requerimiento de la referida autoridad que excluye que pueda cumplirse tal requisito en caso de importación de biogás sostenible procedente de otros Estados miembros a través de las redes de gas nacionales interconectadas
Libre circulación de mercancías

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación y la validez del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (
DO 2009, L 140, p. 16
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre E.ON Biofor Sverige AB (en lo sucesivo, «E.ON Biofor») y el Statens energimyndighet (Agencia Nacional de la Energía, Suecia; en lo sucesivo, «Agencia de la Energía») relativo a un requerimiento enviado por esta última a E.ON Biofor en relación con el sistema de verificación de la sostenibilidad del biogás establecido por ésta.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Los considerandos 1, 12, 65, 76 y 94 de la Directiva 2009/28 exponen:
«(1)
El control del consumo de energía en Europa y la mayor utilización de la energía procedente de fuentes renovables, junto con el ahorro energético y una mayor eficiencia energética, constituyen una parte importante del paquete de medidas necesarias para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y para cumplir el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, y otros compromisos comunitarios e internacionales, con vistas a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero más allá de 2012. […]
[…]
(12)
Teniendo en cuenta el importante potencial de ahorro en materia de emisiones de gases de efecto invernadero, la utilización de materias agrarias, como el estiércol y los purines, así como otros residuos de origen animal u orgánico para producir biogás ofrece ventajas medioambientales notables tanto en lo que se refiere a la producción de calor y de electricidad como a su utilización como biocarburantes. Como consecuencia de su carácter descentralizado y de la estructura de las inversiones regionales, las instalaciones de biogás pueden aportar una contribución decisiva al desarrollo sostenible en las zonas rurales y ofrecer a los agricultores nuevas posibilidades de ingresos.
[…]
(65)
La producción de biocarburantes debe ser sostenible. Los biocarburantes utilizados para cumplir los objetivos fijados en la presente Directiva y los que se benefician de los sistemas de apoyo nacionales deben por tanto cumplir obligatoriamente criterios de sostenibilidad.
[…]
(76)
Los criterios de sostenibilidad solamente serán eficaces si dan lugar a cambios en el comportamiento de los agentes del mercado. Estos cambios solo se producirán si se pueden vender los biocarburantes y biolíquidos que cumplen dichos criterios a un precio más elevado, en comparación con los productos que no los cumplen. Con arreglo al método de balance de masa para verificar el cumplimiento, existe un vínculo físico entre la producción de biocarburantes y biolíquidos que satisfacen los criterios de sostenibilidad y el consumo de biocarburantes y biolíquidos en la Comunidad, lo que permite un equilibrio adecuado entre oferta y demanda y garantiza un incremento del precio superior al que se observa en los sistemas en los que no existe dicho vínculo. Por consiguiente, para garantizar que los biocarburantes y biolíquidos que cumplen los criterios de sostenibilidad puedan venderse a un precio más elevado, el método de balance de masa debe utilizarse para verificar el cumplimiento. Esto debe mantener la integridad del sistema evitando al mismo tiempo la imposición de cargas irrazonables a la industria. No obstante, deben examinarse otros métodos de verificación.
[…]
(94)
Dado que las medidas previstas en los artículos 17, 18 y 19 también producen efectos en el funcionamiento del mercado interior, armonizando los criterios de sostenibilidad de los biocarburantes y biolíquidos para el cálculo de los objetivos de la presente Directiva y para facilitar así, con arreglo al artículo 17, apartado 8, el comercio entre Estados miembros de biocarburantes y biolíquidos que cumplen estas condiciones, dichas medidas se basan en el artículo 95 del Tratado.»
A tenor del artículo 1 de la Directiva 2009/28, titulado «Objeto y ámbito de aplicación», esta Directiva «establece un marco común para el fomento de la energía procedente de fuentes renovables. Fija objetivos nacionales obligatorios en relación con la cuota de energía procedente de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía y con la cuota de energía procedente de fuentes renovables en el transporte. […] Define criterios de sostenibilidad para los biocarburantes y biolíquidos».
El artículo 2, párrafo segundo, letras a), e) e i), de dicha Directiva contiene las siguientes definiciones:
«a)
“energía procedente de fuentes renovables”: la energía procedente de fuentes renovables no fósiles, es decir, energía eólica, solar, aerotérmica, geotérmica, hidrotérmica y oceánica, hidráulica, biomasa, gases de vertedero, gases de plantas de depuración y biogás;
[…]
e)
“biomasa”: la fracción biodegradable de los productos, desechos y residuos de origen biológico procedentes de actividades agrarias (incluidas las sustancias de origen vegetal y de origen animal), de la silvicultura y de las industrias conexas, incluidas la pesca y la acuicultura, así como la fracción biodegradable de los residuos industriales y municipales;
[…]
i)
“biocarburante”: un combustible líquido o gaseoso utilizado para el transporte, producido a partir de la biomasa»
El artículo 3 de la Directiva 2009/28 dispone:
«1.   Cada Estado miembro velará por que la cuota de energía procedente de fuentes renovables, calculada de conformidad con los artículos 5 a 11, en su consumo final bruto de energía en 2020 sea equivalente como mínimo a su objetivo global nacional en cuanto a la cuota de energía procedente de fuentes renovables de ese año, tal como figura en la tercera columna del cuadro del anexo I, parte A.
[…]
4.   Cada Estado miembro velará por que la cuota de energía procedente de fuentes renovables en todos los tipos de transporte en 2020 sea como mínimo equivalente al 10 % de su consumo final de energía en el transporte.
[…]»
Bajo el título «Cálculo de la cuota de energía procedente de fuentes renovables», el artículo 5 de la referida Directiva establece en su apartado 1 lo siguiente:
«El consumo final bruto de energía procedente de fuentes renovables en cada Estado miembro se calculará como la suma:
a)
del consumo final bruto de electricidad procedente de fuentes de energía renovables;
b)
del consumo final bruto de energía procedente de fuentes renovables para la calefacción y la refrigeración, y
c)
del consumo final de energía procedente de fuentes renovables en el sector del transporte.
Para el cálculo de la cuota de consumo final bruto de energía procedente de fuentes renovables, el gas, la electricidad y el hidrógeno procedentes de fuentes de energía renovables solamente se contabilizarán una vez, a efectos del párrafo primero, letras a), b) o c).
[…] no se tendrán en cuenta los biocarburantes y biolíquidos que no cumplan los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 17, apartados 2 a 6.»
Con el título «Criterios de sostenibilidad para los biocarburantes y biolíquidos», el artículo 17 de la misma Directiva dispone:
«1.   Independientemente de que las materias primas se hayan cultivado dentro o fuera del territorio de la Comunidad, la energía procedente de biocarburantes y biolíquidos se tendrá en cuenta para los fines contemplados en las letras a), b) y c) solamente si cumplen los criterios de sostenibilidad establecidos en los apartados 2 a 6:
a)
para evaluar el cumplimiento de los requisitos de la presente Directiva en relación con los objetivos nacionales;
b)
para evaluar el cumplimiento de las obligaciones de utilizar energías renovables;
c)
para determinar la posibilidad de optar a una ayuda financiera al consumo de biocarburantes y biolíquidos.
[…]
2.   La reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero derivada del uso de biocarburantes y biolíquidos considerados para los fines contemplados en el apartado 1, letras a), b) y c), será de un 35 % como mínimo.
[…]
3.   Los biocarburantes y biolíquidos que se tengan en cuenta para los fines contemplados en el apartado 1, letras a), b) y c), no se producirán a partir de materias primas procedentes de tierras de elevado valor en cuanto a biodiversidad […]
4.   […] no se fabricarán a partir de materias primas procedentes de tierras con elevadas reservas de carbono […]
5.   […] no provendrán de materias primas extraídas de tierras que, a enero de 2008, fueran turberas […]
6.   Las materias primas agrícolas cultivadas en la Comunidad y utilizadas para la producción de biocarburantes y biolíquidos que se tengan en cuenta para los fines contemplados en el apartado 1, letras a), b) y c), se obtendrán de conformidad con los requisitos y normas previstos en las disposiciones a que se refiere el título “Medio ambiente” en la parte A y en el punto 9 del anexo II del Reglamento (CE) n.
o
73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores [
DO 2009, L 30, p. 16
], y de conformidad con los requisitos mínimos de las buenas condiciones agrarias y medioambientales definidos con arreglo al artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento.
[…]
8.   Los Estados miembros no se negarán a tener en cuenta, para los fines contemplados en el apartado 1, letras a), b) y c), los biocarburantes y biolíquidos obtenidos de conformidad con el presente artículo, por otros motivos de sostenibilidad.
[…]»
Bajo el título «Verificación del cumplimiento de los criterios de sostenibilidad para los biocarburantes y biolíquidos», el artículo 18 de la Directiva 2009/28 dispone:
«1.   Cuando los biocarburantes y biolíquidos deban tenerse en cuenta para los fines contemplados en el artículo 17, apartado 1, letras a), b) y c), los Estados miembros obligarán a los agentes económicos a demostrar el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad enunciados en el artículo 17, apartados 2 a 5. Con este fin, exigirán a los agentes económicos que utilicen un sistema de balance de masa que:
a)
permita mezclar las partidas de materias primas o biocarburantes con características diferentes de sostenibilidad;
b)
exija la información relativa a las características de sostenibilidad ambiental y al volumen de las partidas a que se refiere la letra a), para que permanezcan asociadas a la mezcla, y
c)
prevea que la suma de todas las partidas retiradas de la mezcla tenga las mismas características de sostenibilidad, en las mismas cantidades, que la suma de todas las partidas añadidas a la mezcla.
2.   La Comisión informará al Parlamento Europeo y al Consejo en 2010 y 2012 sobre el funcionamiento del método de verificación por balance de masa descrito en el apartado 1 y sobre la posibilidad de prever otros métodos de verificación en relación con una parte o la totalidad de los tipos de materias primas, biocarburantes o biolíquidos. En su evaluación, la Comisión considerará los métodos de verificación en los que no es preciso que la información sobre las características de sostenibilidad ambiental quede asociada físicamente a determinadas partidas o mezclas. Asimismo, la evaluación tendrá en cuenta la necesidad de mantener la integridad y eficacia del sistema de verificación, evitando al mismo tiempo la imposición de una carga irrazonable a la industria. El informe irá acompañado, en su caso, de propuestas al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la posibilidad de utilizar otros métodos de verificación.
3.   Los Estados miembros tomarán medidas para garantizar que los agentes económicos presenten información fiable y pongan a disposición del Estado miembro que así lo solicite los datos utilizados para elaborar la información. Los Estados miembros obligarán a los agentes económicos a adoptar las medidas necesarias para garantizar un nivel adecuado de auditoría independiente de la información que presenten y a demostrar que la han llevado a cabo. La auditoría verificará que los sistemas utilizados por los agentes económicos son exactos, fiables y protegidos contra el fraude. Evaluará la frecuencia y la metodología de muestreo, así como la solidez de los datos.
La información mencionada en el párrafo primero se referirá, en particular, al cumplimiento de los criterios de sostenibilidad mencionados en el artículo 17, apartados 2 a 5, contendrá información apropiada y pertinente sobre las medidas adoptadas para la protección del suelo, del agua y del aire, la restauración de la tierra degradada y la evitación de un consumo excesivo de agua en las zonas con escasez de agua, así como información apropiada y pertinente sobre las medidas adoptadas para tener en cuenta los hechos a que se refiere el artículo 17, apartado 7, párrafo segundo.
[…]
4.   […]
La Comisión podrá decidir que los regímenes nacionales o internacionales voluntarios que establecen normas para la producción de productos de la biomasa contienen datos exactos a efectos del artículo 17, apartado 2, o demuestran que las partidas de biocarburantes cumplen los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 17, apartados 3 a 5. […]
[…]
5.   La Comisión solamente adoptará las decisiones a que se refiere el apartado 4 si […] el régimen en cuestión cumple criterios adecuados de fiabilidad, transparencia y auditoría independiente. […]
[…]
7.   Cuando un agente económico presente pruebas o datos obtenidos en el marco de un […] régimen que ha sido objeto de una decisión, de conformidad con el apartado 4, en el ámbito que contemple dicha decisión, el Estado miembro no obligará al proveedor a proporcionar otras pruebas del cumplimiento de los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 17, apartados 2 a 5, ni la información sobre las medidas previstas en el apartado 3, párrafo segundo, del presente artículo.
[…]»
El punto 2.2.3 de la Comunicación de la Comisión sobre regímenes voluntarios y valores por defecto del régimen de sostenibilidad de la UE para los biocarburantes y biolíquidos (
DO 2010, C 160, p. 1
), titulado «Sistema de balance de masa», dispone, en particular, lo siguiente:
«[…]
El método por el que puede establecerse una conexión entre información o declaraciones relativas a materias primas o productos intermedios y declaraciones relativas a productos finales se denomina cadena de custodia. Esta suele incluir todas las fases desde la producción de la materia prima hasta el despacho a consumo de los combustibles. El método que establece la Directiva para la cadena de custodia es el método de balance de masa […]
El régimen voluntario debería exigir que la verificación del sistema de balance de masa se realice con simultaneidad a la verificación de la corrección en el cumplimiento de los criterios del régimen […]. Ello debería incluir la verificación de cualquier prueba o de los sistemas utilizados para cumplir los requisitos del sistema de balance de masa.
El sistema de balance de masa […] es un sistema en el que las “características de sostenibilidad” siguen asociadas a las “partidas”. […]
[…]
Cuando se mezclan partidas con características de sostenibilidad distintas (o no) […], los volúmenes separados […] y las características de sostenibilidad de cada partida siguen asociadas a la mezcla […]. Si una mezcla se fracciona, podrá asociarse a cualquier partida que se retire de ella cualquiera de los conjuntos de características de sostenibilidad […] (acompañada de los volúmenes), siempre que la combinación de todas las partidas retiradas de la mezcla presente los mismos volúmenes para cada uno de los conjuntos de características de sostenibilidad presentes en la mezcla. Una “mezcla” puede adoptar varias formas ya que, en principio, las partidas están en contacto, por ejemplo en un contenedor, en una instalación o un emplazamiento de tratamiento o logística (definido como un lugar geográfico con límites precisos en cuyo interior los productos pueden mezclarse).
[…]»
Derecho sueco
Ley n.
o
598 de 2010
La lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen [Ley (2010:598) relativa a los criterios de sostenibilidad para los biocarburantes y biolíquidos; en lo sucesivo, «Ley n.
o
598»] incorpora ciertas disposiciones de la Directiva 2009/28.
El artículo 3 del capítulo 1 de la Ley n.
o
598 dispone:
«Sólo podrá tomarse en consideración la energía procedente de biocarburantes y biolíquidos que cumplan los criterios de sostenibilidad establecidos en los artículos 1 a 5 del capítulo 2 a efectos de la conformidad con el requisito relativo a la cuota de energía procedente de fuentes renovables en el consumo final de energía establecido en el artículo 3, apartados 1, 2, y 4, de la Directiva 2009/28. […]»
El artículo 1 del capítulo 3 de la misma Ley establece:
«Estarán obligados a presentar una declaración quienes:
a)
en virtud del capítulo 4 de la lagen (1994:1776) om skatt på energi [Ley (1994:1776) de 1994 del impuesto sobre la energía], estén sujetos al impuesto que grava el carburante compuesto, en todo, o en parte, por biocarburantes o biolíquidos, o
[…]»
El artículo 1a del capítulo 3 de la Ley n.
o
598 dispone:
«El obligado a declarar garantizará, con la ayuda de un sistema de verificación, que los biocarburantes y los biolíquidos que deben ser declarados son sostenibles.
El obligado a declarar garantizará el cumplimiento de la exigencia establecida en el primer párrafo celebrando acuerdos, directos o indirectos, con los operadores de toda la cadena de producción y tomando muestras en sus instalaciones.
El sistema de verificación establecido por el obligado a declarar deberá ser supervisado por un controlador independiente. Éste comprobará si el sistema es preciso, fiable y a prueba de fraude. Esta supervisión comprenderá también una evaluación del método de muestreo que debe utilizarse en el sistema de verificación y de la frecuencia de la toma de muestras.
La supervisión incluirá además una evaluación de las informaciones suministradas por el obligado a declarar respecto a su sistema de verificación.
El controlador independiente elaborará una certificación con su opinión sobre el sistema de verificación.
El Gobierno, o la autoridad que éste designe, podrá adoptar medidas complementarias sobre el sistema de verificación y su control.»
Reglamento n.
o
1088
El artículo 14 del förordning (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen [Reglamento (2011:1088) relativo a los criterios de sostenibilidad para los biocarburantes y biolíquidos; en lo sucesivo, «Reglamento n.
o
1088»] dispone lo siguiente:
«El sistema de verificación mencionado en el artículo 1a del [capítulo] 3 de la Ley [n.
o
598] deberá incluir procedimientos que garanticen la utilización, en las distintas etapas de la cadena de producción, de un sistema de balance de masa que:
1.   permita mezclar las partidas de materias primas o biocarburantes con características diferentes de sostenibilidad;
2.   exija la información relativa a las características de sostenibilidad y al volumen de las partidas a que se refiere el apartado 1, para que permanezcan asociadas a la mezcla, y
3.   prevea que la suma de todas las partidas retiradas de la mezcla tenga las mismas características de sostenibilidad, en las mismas cantidades, que la suma de todas las partidas añadidas a la mezcla.
[…]
La Agencia estatal de la Energía podrá adoptar medidas suplementarias sobre el sistema de verificación y su control.»
Disposiciones de 2011 de la Agencia de la Energía
Los artículos 2 a 4 del capítulo 3 de las Statens energimyndighets föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (Disposiciones de la Agencia estatal de la Energía sobre los criterios de sostenibilidad para los biocarburantes y biolíquidos; en lo sucesivo, «Disposiciones de 2011 de la Agencia de la Energía») establecen lo siguiente:
«Artículo 2
El obligado a declarar deberá garantizar mediante su sistema de verificación previsto en el artículo 14 del Reglamento [n.
o
1088], que los biocarburantes y los biolíquidos puedan rastrearse desde el lugar de cultivo, creación o reunión de las materias primas hasta el consumo del carburante o hasta el momento en que el impuesto deviene exigible en virtud del capítulo 5 de la Ley (1776:1994) del impuesto sobre la energía.
Artículo 3
El balance de masa deberá cumplirse con arreglo al artículo 14, párrafo primero, número 3, del Reglamento [n.
o
1088] sobre los criterios de sostenibilidad dentro de un lugar claramente delimitado y dentro de un período de tiempo que esté adaptado a la cadena de producción.
Todos los depósitos fiscales, con arreglo a la Ley (1776:1994) del impuesto sobre la energía, de una persona sometida a la obligación de declarar pueden constituir un lugar en el sentido del párrafo primero.
Artículo 4
Las partidas que están normalmente en contacto entre sí constituyen una mezcla en el sentido del artículo 14, párrafo primero, del Reglamento [n.
o
1088]. […]»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
E.ON Biofor, sociedad establecida en Suecia, declaró, ante el órgano jurisdiccional remitente, que compra a una sociedad del mismo grupo establecida en Alemania partidas de biogás sostenible producidas por esta última en dicho Estado miembro. A continuación, E.ON Biofor envía esas partidas a Suecia a través de las redes de gas alemana y danesa y durante todas las etapas del transporte las sociedades del grupo mantienen la propiedad del referido biogás. E.ON Biofor afirma que las partidas en cuestión, inyectadas por la sociedad del mismo grupo antes mencionada en la red de distribución de gas alemana en un punto claramente identificado, son recibidas por E.ON Biofor en el punto limítrofe entre la red de distribución alemana y la red de distribución danesa, y van acompañadas en todo momento de un certificado de sostenibilidad REDCert DE, emitido de conformidad con el sistema nacional alemán de verificación mediante balance de masa y entregado directamente por la referida sociedad del mismo grupo a E.ON Biofor. Según esta última, así se garantiza simultáneamente la sostenibilidad de las partidas en cuestión y que no han sido vendidas a un tercero en Alemania, puesto que tales certificados sólo pueden retirarse una única vez del sistema de certificación y cada incorporación y extracción de una red de gas nacional se produce bajo la responsabilidad de un único agente económico, que es titular de un contrato de distribución o de compra en el punto limítrofe.
El 3 de septiembre de 2013, la Agencia de la Energía requirió a E.ON Biofor para que modificara su sistema de verificación de la sostenibilidad del biogás, con objeto de garantizar que el balance de masa se realizaba dentro de «un lugar claramente delimitado», como exige el artículo 3 del capítulo 3 de las Disposiciones de 2011 de la Agencia de la Energía (en lo sucesivo, «requerimiento controvertido»). El cumplimiento de este requerimiento supone que el biogás producido en Alemania, importado por E.ON Biofor en Suecia a través de las redes de gas alemana y danesa, no puede incluirse en dicho sistema de verificación, puesto que tales redes no pueden constituir un lugar claramente delimitado, ni, por consiguiente, ser considerado «sostenible» en el sentido de la Ley n.
o
598 y de la Directiva 2009/28.
E.ON Biofor interpuso recurso ante el Förvaltningsrätten i Linköping (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Linköping, Suecia) solicitando la anulación del requerimiento controvertido.
E.ON Biofor aduce que dicho requerimiento le priva de considerables reducciones de los impuestos sobre el dióxido de carbono y la energía de que goza el biogás sostenible en virtud de la Ley (1994:1776) del impuesto sobre la energía, y afirma que la limitación del sistema de balance de masa al interior de un lugar claramente delimitado y a las fronteras de Suecia resultante del requerimiento controvertido infringe la Directiva 2009/28 y el artículo 34 TFUE.
En lo que atañe al artículo 34 TFUE, E.ON Biofor alega, en particular, que, en el caso de biogás sostenible inyectado directamente en la red de gas sueca, la Agencia de la Energía admite que éste pueda venderse como biogás sostenible, siendo así que no existe ninguna diferencia, en términos de trazabilidad de la sostenibilidad del biogás, entre ese caso y el controvertido en el litigio principal, de modo que, a su parecer, en el presente asunto se obstaculiza de manera discriminatoria la importación de biogás sostenible procedente de otros Estados miembros.
Por su parte, la Agencia de la Energía sostiene que el sistema del balance de masa requiere que la información relativa a las características de sostenibilidad permanezca físicamente asociada a las «partidas» cuando éstas se añadan a una «mezcla» en el sentido del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, siendo este concepto, según el punto 2.2.3 de la Comunicación de la Comisión mencionada en el apartado 10 de la presente sentencia, un concepto que se define como aplicable «en el interior» de un «lugar geográfico con límites precisos».
Pues bien, según la Agencia de la Energía, aunque el Reino de Suecia admite, al igual que la República Federal de Alemania y el Reino de los Países Bajos, pero a diferencia de los demás Estados miembros, que el balance de masa pueda realizarse en el interior de la red de gas nacional, como lugar claramente delimitado, en el caso del biogás importado desde Alemania por E.ON Biofor no existe tal lugar claramente delimitado, ni tampoco, en consecuencia, un sistema de verificación del balance de masa. A su juicio, tal sistema requiere que exista, en lo que respecta al lugar claramente delimitado, un operador que verifique que se ha añadido y después extraído de dicho lugar el mismo volumen de biocarburante sostenible, pero tal operador europeo global no existe en lo que concierne a la red de gas europea.
Así pues, concluye la Agencia de la Energía, al ser el requerimiento controvertido conforme al artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, no es preciso examinarlo a la luz del artículo 34 TFUE.
En estas circunstancias, el Förvaltningsrätten i Linköping (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Linköping, Suecia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Deben interpretarse los conceptos de “balance de masa” y “mezcla” utilizados en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28 en el sentido de que los Estados miembros deben autorizar el comercio con biogás entre los Estados miembros a través de una red de gas interconectada?
2)
En caso de respuesta negativa a la primera cuestión: el artículo de la Directiva de que se trata, ¿es en ese supuesto compatible con el artículo 34 TFUE, a pesar de que pueda considerarse que su aplicación restringe el comercio?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión prejudicial
Con carácter preliminar ha de precisarse que, según se desprende tanto del contexto fáctico del litigio principal como del tenor literal del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, que versa sobre la verificación del cumplimiento de los criterios de sostenibilidad enumerados en el artículo 17, apartados 2 a 5, de dicha Directiva, resulta manifiesto que, al referirse en las cuestiones prejudiciales al «biogás», el órgano jurisdiccional remitente hace referencia únicamente al biogás que cumple los mencionados criterios de sostenibilidad y que está destinado a ser utilizado como biocarburante (en lo sucesivo, «biogás sostenible»).
Así pues, la primera cuestión prejudicial ha de entenderse en el sentido de que con ella se pretende que se dilucide, en esencia, si el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28 debe interpretarse en el sentido de que impone a los Estados miembros la obligación de autorizar las importaciones de biogás sostenible a través de sus redes de gas nacionales interconectadas.
A este respecto, procede subrayar de entrada que, según se desprende del artículo 17 de la Directiva 2009/28, leído a la luz de sus considerandos 65 y 94, al basarse, en particular, en el artículo 95 CE (actualmente artículo 114 TFUE), el legislador de la Unión Europea pretendió armonizar los criterios de sostenibilidad que los biocarburantes han de cumplir imperativamente para que la energía producida procedente de ellos pueda tomarse en consideración, en cada Estado miembro, para los tres fines mencionados, respectivamente, en las letras a), b) y c) del apartado 1 de dicho artículo 17. Tales fines son verificar en qué medida los Estados miembros cumplen los objetivos nacionales a los que se refiere el artículo 3 de la Directiva 2009/28, por un lado, y sus obligaciones en materia de energía renovable, por otro lado, así como la posibilidad de optar eventualmente a una ayuda financiera nacional al consumo de biocarburantes.
Procede recordar que el artículo 114 TFUE, apartado 1, dispone que el Parlamento Europeo y el Consejo adoptarán las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.
Mediante la expresión «medidas relativas a la aproximación», que figura en la citada disposición, los autores del Tratado FUE quisieron conferir al legislador de la Unión, en función del contexto general y de las circunstancias específicas de la materia que deba armonizarse, un margen de apreciación en cuanto a la técnica de aproximación más adecuada para lograr el resultado deseado, en especial en los ámbitos que se caracterizan por particularidades técnicas complejas. Por tanto, el legislador de la Unión, en el ejercicio de dicho margen de apreciación, podría llevar a cabo solamente una armonización por etapas y exigir únicamente la supresión progresiva de las medidas unilaterales adoptadas por los Estados miembros (véase, en particular, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, apartado
y jurisprudencia citada).
En función de las circunstancias de cada caso, las medidas contempladas en el artículo 114 TFUE, apartado 1, pueden consistir en obligar a todos los Estados miembros a autorizar la comercialización del producto o productos de que se trate, en supeditar dicha obligación de autorización al cumplimiento de determinados requisitos, o incluso en prohibir, temporal o definitivamente, la comercialización de uno o varios productos (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, la armonización a la que procede el artículo 17 de la Directiva 2009/28 es de carácter muy específico, puesto que únicamente se refiere a los biocarburantes definidos en el artículo 2, párrafo segundo, letra i), de esta Directiva, como todo combustible líquido o gaseoso utilizado para el transporte y producido a partir de la biomasa, y se limita a precisar los criterios de sostenibilidad que tales biocarburantes han de cumplir para que los Estados miembros puedan tomar en consideración la energía procedente de ellos a efectos de los tres fines específicos mencionados en el artículo 17, apartado 1, de dicha Directiva y recordados en el apartado 28 de la presente sentencia. En el marco así definido, la referida armonización posee, además, carácter exhaustivo, puesto que el artículo 17, apartado 8, de la Directiva 2009/28 precisa, en efecto, que los Estados miembros no podrán, para esos mismo fines, negarse a tener en cuenta, por otros motivos de sostenibilidad, los biocarburantes que cumplan los criterios de sostenibilidad establecidos en dicho artículo.
De este modo, el artículo 17 de la Directiva 2009/28 pretende garantizar, con el fin de asegurar el elevado nivel de protección del medio ambiente al que hace referencia el artículo 95 CE, apartado 3 (actual artículo 114 TFUE, apartado 3), que los Estados miembros únicamente puedan tener en cuenta los biocarburantes, para los tres fines medioambientales contemplados en el artículo 17, apartado 1, de dicha Directiva, si cumplen los criterios de sostenibilidad establecidos por el legislador de la Unión.
Por otro lado, según se desprende, en particular, del considerando 94 de la Directiva 2009/28, ese mismo artículo 17 pretende facilitar los intercambios de biocarburantes sostenibles entre los Estados miembros. Ello se debe principalmente al hecho de que, como se ha subrayado en el apartado 32 de la presente sentencia, cuando los biocarburantes, incluidos aquellos procedentes de otros Estados miembros, cumplen los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 17 de la Directiva 2009/28, el apartado 8 de dicho artículo prohíbe a los Estados miembros negarse a tener en cuenta esos biocarburantes sostenibles para los tres fines contemplados en el artículo 17, apartado 1, de la referida Directiva, «por otros motivos de sostenibilidad» distintos de los recogidos en ese artículo.
Si bien el artículo 17 de la Directiva 2009/28 permite, de este modo, en particular, facilitar los intercambios de biogás sostenible, no por ello puede inferirse de cuanto antecede que este artículo tenga como finalidad regular las importaciones de biocarburantes sostenibles entre Estados miembros, ni tampoco obligar a éstos a autorizar incondicionalmente tales importaciones. Tal como se acaba de exponer, el objeto de dicho artículo es únicamente regular, armonizándolos, los requisitos relativos a la sostenibilidad que han de cumplir los biocarburantes para que un Estado miembro pueda tenerlos en cuenta para los tres fines específicos contemplados en el artículo 17, apartado 1, de esa Directiva. Como subrayó el Abogado General en el punto 57 de sus conclusiones, la Directiva 2009/28 no incluye ninguna disposición que decrete la libre circulación incondicionada del biogás entre los Estados miembros.
Por su parte, la primera frase del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28 se limita establecer que cuando los biocarburantes deban tenerse en cuenta para los tres fines contemplados en el artículo 17, apartado 1, de esta Directiva, los Estados miembros obligarán a los agentes económicos a demostrar el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad enunciados en los apartados 2 a 5 del mismo artículo.
A tal fin, según se desprende de la segunda frase del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, los Estados miembros han de exigir a los agentes económicos que utilicen un sistema denominado «de balance de masa» que debe responder a ciertas características generales que se precisan en las letras a) a c) de dicha disposición. A tenor de las mencionadas letras, tal sistema debe, en primer término, permitir la mezcla de las partidas de materias primas o biocarburantes con características diferentes de sostenibilidad; en segundo término, exigir la información relativa a las características de sostenibilidad ambiental y al volumen de las partidas para que permanezcan asociadas a la mezcla, y, en tercer término, prever que la suma de todas las partidas retiradas de la mezcla tenga las mismas características de sostenibilidad, en las mismas cantidades, que la suma de todas las partidas añadidas a la mezcla.
Pues bien, tal disposición no puede interpretarse en el sentido de que imponga a los Estados miembros la obligación de autorizar las importaciones de biogás sostenible a través de sus redes de gas nacionales interconectadas.
En efecto, habida cuenta de la relación existente entre el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28 y su artículo 17, el referido artículo 18, apartado 1, que tiene por único objeto establecer mecanismos de verificación destinados a garantizar la correcta aplicación del artículo 17, no puede ser interpretado —como tampoco puede serlo este último artículo— en el sentido de que tiene por objeto obligar incondicionalmente a los Estados miembros a autorizar las importaciones de biogás sostenible procedente de otros Estados miembros.
Por otro lado, tal y como subrayó el Abogado General especialmente en el punto 57 de sus conclusiones, habida cuenta del carácter general de los términos en que se establecen los criterios enumerados en las letras a) a c) del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, no puede tampoco considerarse que dicha disposición haya procedido a una armonización completa del método de verificación relacionado con el sistema del balance de masa. De las citadas letras se desprende, al contrario, que los Estados miembros conservan un margen de apreciación y de maniobra cuando han de determinar con mayor precisión los requisitos concretos que han de cumplir los sistemas de balance de masa que los agentes económicos han de establecer. Por consiguiente, aquella disposición, considerada como tal, tampoco supone, automáticamente, que se encuentre garantizada la libre circulación del biogás sostenible a través de una red de gas transfronteriza, una vez que dicho biogás haya sido calificado legalmente de sostenible en el Estado miembro de producción.
Es preciso asimismo recordar que, tal y como señaló al Abogado General en el punto 48 de sus conclusiones, los sistemas de verificación de los criterios de sostenibilidad impuestos, en su caso, a los agentes económicos, por los Estados miembros, de conformidad con el artículo 18, apartados 1 y 3, de la Directiva 2009/28, no son sino una de las vías para garantizar tal verificación en virtud de la referida Directiva. En efecto, del artículo 18, apartados 4 y 5, de esta Directiva se desprende que la Comisión podrá aprobar regímenes denominados «voluntarios», internacionales o nacionales, que incluyan, también ellos, disposiciones relativas al sistema de balance de masa, y el apartado 7 del mismo artículo establece, a este respecto, que, cuando se aporten pruebas o datos obtenidos en el marco de tal sistema, los Estados miembros no obligarán al proveedor a proporcionar otras pruebas del cumplimiento de los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 17 de la Directiva 2009/28.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28 debe interpretarse en el sentido de que no tiene por objeto imponer a los Estados miembros la obligación de autorizar las importaciones de biogás sostenible a través de sus redes de gas nacionales interconectadas.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si, en la medida en que la aplicación del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28 puede tener como consecuencia la limitación de los intercambios de biogás sostenible, dicha disposición es válida a la luz del artículo 34 TFUE.
Sobre la validez del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28
Con carácter preliminar procede recordar, por un lado, que el artículo 34 TFUE, al prohibir entre los Estados miembros las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas a la importación, afecta a cualquier medida nacional que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario (véase, en particular, la sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, apartado
y jurisprudencia citada).
La referida prohibición se aplica no sólo a las medidas nacionales, sino también a las medidas que emanan de las instituciones de la Unión (véanse, en particular, las sentencias de 29 de febrero de 1984, Rewe-Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, apartado
; de 14 de diciembre de 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, apartado
, y de 12 de julio de 2005, Alliance for Natural Health y otros,
C‑154/04 y C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, apartado
).
Según reiterada jurisprudencia, el artículo 34 TFUE no será obstáculo para las prohibiciones o restricciones justificadas por una de las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE o por exigencias imperativas, entre las que figura, en particular, la protección del medio ambiente. En ambos casos, con arreglo al principio de proporcionalidad, la medida de que se trate debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no debe ir más allá de lo indispensable para alcanzarlo (véanse, en este sentido, en particular, las sentencias de 12 de julio de 2005, Alliance for Natural Health y otros,
C‑154/04 y C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, apartados
y
, y de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, apartados
y
).
Por otro lado, es preciso subrayar que, tal y como se ha señalado en el apartado 28 de la presente sentencia, los artículos 17 a 19 de la Directiva 2009/28 fueron adoptados sobre la base del artículo 95 CE (actual artículo 114 TFUE).
A este respecto, procede recordar que el artículo 11 TFUE dispone que las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, especialmente con objeto de fomentar un desarrollo sostenible (véase, en particular, el dictamen
2/15
, de 16 de mayo de 2017,
EU:C:2017:376
, apartado
), y que el artículo 114 TFUE, apartado 3, exige de forma expresa que, en la armonización realizada, se garantice un nivel de protección elevado del medio ambiente (véase, por analogía, en lo que concierne a la protección de la salud, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, apartado
y jurisprudencia citada).
Así, cuando existan obstáculos a los intercambios comerciales o sea probable la aparición de futuros obstáculos, derivados del hecho de que los Estados miembros hayan adoptado o estén en trámite de adoptar, en relación con un producto o con una categoría de productos, medidas divergentes que puedan garantizar niveles de protección distintos, el artículo 114 TFUE faculta al legislador de la Unión para que intervenga adoptando las medidas adecuadas, que respeten, por una parte, lo previsto en el apartado 3 de dicho artículo y, por otra, los principios jurídicos mencionados en el Tratado FUE o establecidos por la jurisprudencia, en especial el principio de proporcionalidad (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por otro lado, en lo que concierne al control judicial de los requisitos mencionados en el anterior apartado, procede recordar igualmente que cuando el legislador de la Unión ha de legislar en un ámbito que implica que habrá de tomar decisiones de naturaleza política, económica y social y realizar apreciaciones complejas, debe reconocérsele una amplia facultad discrecional. Sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, en relación con el objetivo que tengan previsto conseguir las instituciones competentes, podrá afectar a la legalidad de tal medida (véanse, en este sentido, en el ámbito de la protección de la salud, las sentencias de 14 de diciembre de 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, apartado
, y de 12 de julio de 2005, Alliance for Natural Health y otros,
C‑154/04 y C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, apartado
; véanse también, en este sentido, en lo que atañe a la política de la Unión en materia de medio ambiente, las sentencias de 15 de diciembre de 2005, Grecia/Comisión,
C‑86/03
,
EU:C:2005:769
, apartados
y
, y de 21 de diciembre de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, apartado
).
En lo que respecta al artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, es preciso subrayar, en primer lugar, que, tal y como aducen el Parlamento y el Consejo, habida cuenta del carácter general de los términos empleados en la formulación de las letras a) a c) de dicha disposición, los criterios que han de cumplir los sistemas de balance de masa que los Estados miembros han de establecer no excluyen,
a priori
, que tal sistema pueda aplicarse en caso de que se transporten partidas de biogás sostenible en el interior de una red de gas nacional o de redes nacionales interconectadas.
En efecto, nada parece oponerse a que un Estado miembro obligue a los agentes económicos a utilizar un sistema de verificación que permita que una «mezcla», en el sentido del artículo 18, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/28, de diferentes partidas de gas «con características diferentes de sostenibilidad», algunas de las cuales cumplan los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 17 de dicha Directiva y otras no, pueda producirse en el interior de dicha red nacional o de redes nacionales interconectadas.
Tampoco parece que deba excluirse que en este contexto se exija que el referido sistema cumpla requisitos que permitan garantizar que la información relativa a las características de sostenibilidad y al volumen de las partidas de que se trata permanezca asociada a la mezcla mientras que ésta exista, tal y como establece el artículo 18, apartado 1, letra b), de la Directiva 2009/28.
Por último, tampoco parece que sea imposible que los Estados miembros impongan a los agentes económicos la obligación de que las características del sistema de verificación de que se trata permitan garantizar que la suma de todas las partidas retiradas por un agente económico de la mezcla previamente realizada en una red de gas nacional o en redes nacionales interconectadas, a las que se atribuyan las características de sostenibilidad mencionadas en el artículo 17 de la Directiva 2009/28, no exceda, en volumen, de la suma de partidas con tales características previamente inyectadas en la referida mezcla por el agente económico.
A este respecto, es preciso indicar asimismo que la Agencia de la Energía ha admitido expresamente, tanto ante el órgano jurisdiccional remitente como ante el Tribunal de Justicia, que, en virtud de la normativa sueca, la inyección, en la red de gas nacional sueca, de partidas de biogás que reúnan las características de sostenibilidad establecidas en el artículo 17 de la Directiva, y su mezcla, en dicha red, con otros gases, no impide en modo alguno que se vuelvan a atribuir a tales partidas una vez extraídas de la red, en los volúmenes correspondientes, las referidas características de sostenibilidad, en particular para uno de los fines mencionados en el apartado 1 del citado artículo 17, a saber, la posibilidad de optar a una ayuda financiera al consumo.
De cuanto antecede se deduce que no puede considerarse que el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, como tal, haga imposible que, en caso de circulación de biogás sostenible entre los Estados miembros a través de las redes de gas nacionales interconectadas, se reconozca el carácter sostenible de éste en el Estado miembro de la importación para los fines mencionados en el artículo 17, apartado 1, de esta Directiva, ni, por consiguiente, que el artículo 18, apartado 1, obstaculice, por ello, la libre circulación de mercancías garantizada por el artículo 34 TFUE.
En segundo lugar, procede examinar igualmente, como solicita el órgano jurisdiccional remitente en su cuestión prejudicial, la circunstancia de que, como se desprende de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28 no impone, sin embargo, a los Estados miembros la obligación de autorizar la importación de biogás sostenible a través de sus redes de gas interconectadas.
A este respecto, es preciso, sin embargo, recordar que, tal y como se ha mencionado en el apartado 34 de la presente sentencia y según se desprende, en particular, del artículo 17, apartado 8, de la Directiva 2009/28 y de su considerando 94, los artículos 17 a 19 de dicha Directiva facilitan los intercambios de biogás sostenible entre Estados miembros, por un lado, con la armonización de las características de sostenibilidad que ha de cumplir el biogás para los tres fines mencionados en el artículo 17, apartado 1, de la misma Directiva, y, por otro lado, al permitir, gracias a las normas relativas a la verificación recogidas en el artículo 18 de la misma Directiva, que las referidas características permanezcan asociadas al biogás para esos mismos fines a pesar de que este gas se mezcle con otros gases.
De este modo, el régimen establecido por los artículos 17 a 19 de la Directiva 2009/28 favorece pues la libre circulación de mercancías en vez de restringirla (véanse, por analogía, las sentencias de 29 de febrero de 1984, Rewe-Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, apartado
, y de 12 de julio de 2012, Association Kokopelli,
C‑59/11
,
EU:C:2012:447
, apartado
).
Si bien los artículos 17 y 18 de la Directiva 2009/28 no tienen, sin embargo, por objeto, garantizar que el biogás sostenible podrá importarse incondicionalmente de un Estado miembro a otro conservando sus características de sostenibilidad, esta circunstancia es la consecuencia ineludible de la técnica de armonización elegida, en este caso, por el legislador de la Unión, quien, tal y como se recuerda en los apartados 30 y 31 de la presente sentencia, dispone de un margen de apreciación, en particular por lo que respecta a la posibilidad de llevar a cabo solamente una armonización por etapas y de exigir únicamente la supresión progresiva de las medidas unilaterales adoptadas por los Estados miembros (véase, por analogía, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, apartados
y
).
En tercer lugar, y tal como subrayó el Abogado General en el punto 63 de sus conclusiones, procede observar que el hecho mismo de imponer el establecimiento de un sistema de balance de masa, como el previsto en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, a los agentes económicos que deseen hacer valer el carácter sostenible del biogás que comercializan, en particular, en otros Estados miembros a los que el referido biogás se haya exportado, puede hacer que esa exportación y esa comercialización sean más complejas y más costosas debido a las cargas administrativas y económicas que genera tal sistema.
En lo que atañe a la elección así realizada por el legislador de la Unión y que consistió, más concretamente, en privilegiar el sistema de verificación del «balance de masa» respecto de los otros dos métodos
a priori
disponibles, a saber, por un lado, la técnica de la «preservación de la identidad», y, por otro lado, la «de los certificados negociables» o
book and claim
, procede señalar lo siguiente.
En primer término, consta que el método de la preservación de la identidad, que excluye toda posibilidad de mezclar una partida de biogás sostenible con una partida de gas que no tenga tales características de sostenibilidad, no contribuiría del mismo modo a los intercambios de biogás sostenible entre los Estados miembros, puesto que dicho método tendría como consecuencia automática excluir en la práctica la posibilidad de que el biogás sostenible sea inyectado en una red de gas y, posteriormente, transportado y exportado a través de tal infraestructura, preservando a su vez sus características de sostenibilidad para los fines mencionados en el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2009/28.
En segundo término, y en lo que atañe al hecho de haber privilegiado el sistema del balance de masa respecto del sistema de los certificados negociables, que no requiere que la información relativa a las características de sostenibilidad permanezca físicamente asociada a las partidas o a las partidas mezcladas, se desprende, por un lado, del considerando 76 de la Directiva 2009/28 que el legislador de la Unión llevó a cabo tal elección con el fin de garantizar el mantenimiento de tal vínculo físico entre el momento de la producción del biocarburante sostenible y el de su consumo. Según dicho considerando, se privilegió ese vínculo físico al considerar que crea un equilibrio adecuado entre oferta y demanda y garantiza un incremento de precios del biocarburante sostenible suficientemente elevado como para que se produzcan los cambios necesarios en el comportamiento de los actores del mercado y garantizar así la propia utilidad de los criterios de sostenibilidad. En el citado considerando 76 el legislador de la Unión subrayó, además, que la aplicación del método del balance de masa para el control de la conformidad debería mantener la integridad del sistema evitando al mismo tiempo la imposición de cargas irrazonables a la industria.
Por otro lado, es preciso observar que el legislador de la Unión subrayó igualmente, en ese mismo considerando 76, que, no obstante, deberían seguir examinándose otros métodos de verificación. El artículo 18, apartado 2, de la Directiva 2009/28 establece, así, que la Comisión informará sobre el funcionamiento del método de verificación por balance de masa y sobre la posibilidad de prever otros métodos de verificación, en particular aquellos en los que no es preciso que la información sobre las características quede asociada físicamente a determinadas partidas o mezclas, teniendo en cuenta asimismo la necesidad de mantener la integridad y eficacia del sistema de verificación, evitando al mismo tiempo la imposición de una carga irrazonable a la industria. A este respecto, la Comisión concluyó que es oportuno mantener el método del balance de masa [véase, en particular, Commission Staff Working Document: Report on the operation of the mass balance verification method for the biofuels and bioliquids sustainability scheme in accordance with Article 18(2) of Directive 2009/28/EC (SEC/2010/0129 final)].
Pues bien, no existe ninguna razón para considerar que, al haber decidido privilegiar, en la persecución del objetivo establecido en el artículo 114 TFUE, apartado 3, consistente en garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente, y a los efectos de los fines más específicamente mencionados en el considerando 76 de la Directiva 2009/28, el establecimiento de un sistema de verificación de los criterios de sostenibilidad que sea a la vez íntegro y eficaz y que esté destinado a garantizar la existencia de un vínculo físico entre la producción de biocarburantes sostenibles y su consumo en la Unión, influyendo asimismo, de este modo, más eficazmente en el comportamiento de los agentes del mercado, el legislador de la Unión haya rebasado los límites de la amplia facultad de apreciación de que dispone, tal y como se recuerda en el apartado 50 de la presente sentencia, o haya incumplido las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad.
En efecto, tal y como subrayó el Abogado General en el punto 70 de sus conclusiones, resulta evidente que el ámbito específico en el que el legislador de la Unión debía legislar en este caso requiere que éste considere opciones de carácter político, científico y económico y que realice, de este modo, apreciaciones de gran complejidad, en particular de carácter técnico y económico.
Pues bien, el legislador de la Unión pudo considerar, en este caso, sin exceder los límites del referido margen de apreciación, que el sistema de verificación mediante la técnica del balance de masa resultaba adecuado para lograr un nivel elevado de protección del medio ambiente, habida cuenta, por un lado, de la forma de trazabilidad que impone y de los requisitos con los que pretende garantizar la eficacia y la integridad que le caracterizan en virtud de las disposiciones del artículo 18 de la Directiva 2009/28, y, por otro lado, de la influencia que pretende ejercer, de este modo, sobre los precios de los biocarburantes sostenibles y los agentes del mercado, reduciendo al mismo tiempo los riesgos de fraude.
Del mismo modo, el legislador de la Unión pudo considerar razonablemente a este respecto, sin sobrepasar los límites del margen de apreciación de que dispone, que tal sistema de verificación era necesario y que, en particular, no existía ninguna medida alternativa que permitiera alcanzar los objetivos legítimos así perseguidos de manera tan eficaz, sometiendo al mismo tiempo a los agentes económicos a menores exigencias económicas y administrativas. En particular, el legislador de la Unión no incurrió en error manifiesto de apreciación al descartar el sistema de los certificados negociables por considerar que este sistema no garantizaba la existencia de un vínculo físico entre la partida de biogás sostenible producida y la partida de gas ulteriormente consumida, y que presentaba menores garantías en términos de eficacia e integridad, especialmente a la luz del objetivo mediante el que se persigue garantizar que sólo el biogás sostenible que cumpla las rigurosas exigencias enumeradas en el artículo 17 de la Directiva 2009/28 pueda tomarse en consideración para los tres fines mencionados en el apartado 1 de dicho artículo.
Por estos mismos motivos, según se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado 46 de la presente sentencia, no puede considerarse que el obstáculo a la libre circulación de mercancías constatado en el apartado 61 de esta sentencia, que se halla justificado, de conformidad con el principio de proporcionalidad, por razones relativas a la protección del medio ambiente, vulnere las disposiciones del artículo 34 TFUE (véase, por analogía, la sentencia de 14 de diciembre de 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, apartado
).
De cuanto antecede resulta que el examen de la segunda cuestión prejudicial planteada no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28.
Sobre la interpretación del artículo 34 TFUE
Según se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la circunstancia de que un órgano jurisdiccional nacional, desde un punto de vista formal, haya planteado una petición de decisión prejudicial refiriéndose a determinadas disposiciones del Derecho de la Unión no impide que el Tribunal de Justicia proporcione a dicho órgano jurisdiccional todos los elementos de interpretación que puedan serle útiles para resolver el asunto que le ha sido sometido, aun cuando no haya hecho referencia a ellos al formular las cuestiones prejudiciales. A este respecto, corresponde al Tribunal de Justicia deducir del conjunto de datos aportados por el órgano jurisdiccional nacional, y especialmente de la motivación de su resolución de remisión, los puntos de Derecho de la Unión que requieren una interpretación, habida cuenta del objeto del litigio (véase, en particular, la sentencia de 27 de octubre de 2009, ČEZ,
C‑115/08
,
EU:C:2009:660
, apartado
y jurisprudencia citada).
En este caso, a pesar de que mediante su segunda cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente tan sólo haya preguntado formalmente al Tribunal de Justicia acerca de la conformidad con el artículo 34 TFUE del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, procede examinar igualmente, como sugirieron tanto el Consejo como E.ON Biofor, y como recomendó el Abogado General en el punto 73 de sus conclusiones, la cuestión de si el artículo 34 TFUE debe interpretarse, en su caso, en el sentido de que se opone a un requerimiento como el controvertido en el litigio principal.
En efecto, tal y como se ha puesto de manifiesto en los apartados 18 a 20 de la presente sentencia, de la resolución de remisión se desprende que, mediante su recurso en el litigio principal, E.ON Biofor solicita la anulación del requerimiento controvertido, que tuvo como consecuencia que el biogás sostenible producido en Alemania y destinando al transporte, que E.ON Biofor importa en Suecia a través de las redes de gas alemana y danesa, no pudiera incluirse en el sistema de verificación de la sostenibilidad del biogás, y no pudiera, por consiguiente, obtener la calificación de «sostenible» en el sentido de la Ley n.
o
598 y de la Directiva 2009/28 ni beneficiarse de ciertas reducciones en lo que respecta a los impuestos que gravan el dióxido de carbono y la energía.
Pues bien, el requisito que exige que el balance de masa se realice «dentro de un lugar claramente delimitado», en el que se basó la Agencia de la Energía en el presente asunto, no figura en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, sino que resulta de las disposiciones internas suecas adoptadas para transponer este precepto. En efecto, el artículo 14 del Reglamento n.
o
1088, mediante el que se lleva a cabo dicha transposición, reproduce, por un lado, los tres criterios generales establecidos en las letras a) a c) del referido artículo 18, apartado 1, y prevé, por otro lado, que la Agencia de la Energía podrá adoptar disposiciones adicionales en lo que respecta al sistema de verificación y al control de éste. El artículo 3 del capítulo 3 de las Disposiciones de 2011 de la Agencia de la Energía, en el que se precisa que el balance de masa deberá realizarse «dentro de un lugar claramente delimitado», fue adoptado sobre la base de esta última habilitación.
A este respecto procede ciertamente recordar que, según reiterada jurisprudencia, cuando un ámbito ha sido armonizado con carácter exhaustivo en el Derecho de la Unión, cualquier medida nacional en este ámbito debe apreciarse a la luz de las disposiciones de la medida de armonización y no de las del Derecho primario (véase, en particular, la sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sin embargo, tal y como se ha puesto de relieve en el apartado 38 de la presente sentencia, el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28 no armonizó de manera exhaustiva el método de verificación relacionado con el sistema del balance de masa, de modo que, sin perjuicio de la obligación de cumplir las exigencias generales establecidas en las letras a) a c) de dicha disposición, los Estados miembros conservan un amplio margen de maniobra a la hora de determinar, con mayor precisión, las condiciones concretas en las que los agentes económicos en cuestión han de utilizar dicho sistema.
De ello se desprende, tal y como observó el Abogado General en el punto 72 de sus conclusiones, que cuando los Estados miembros proceden a la aplicación del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, siguen estado obligados a observar, en particular, lo dispuesto por el artículo 34 TFUE.
En lo que atañe, en primer lugar, a la existencia de un obstáculo al comercio a efectos de dicho artículo 34, procede declarar que el requerimiento controvertido puede obstaculizar, al menos indirecta y potencialmente, las importaciones en Suecia de biogás sostenible procedente de otros Estados miembros, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 44 de la presente sentencia.
En efecto, tal y como observó el Abogado General en los puntos 75, 76 y 78 de sus conclusiones, el requerimiento controvertido impide la realización de un balance de masa del biogás sostenible importado a través de las redes de gas nacionales interconectadas y, por consiguiente, excluye que ese biogás pueda conservar, una vez importado en Suecia, las características de sostenibilidad que le permitirían beneficiarse del régimen fiscal ventajoso aplicable, en dicho Estado miembro, al consumo de biocarburantes sostenibles.
A este respecto, procede señalar que la Agencia de la Energía afirmó, tanto en sus observaciones escritas como en la vista, que el biogás sostenible procedente de otros Estados miembros puede beneficiarse de la mencionada ventaja fiscal en Suecia, especialmente cuando se envía a este Estado miembro utilizando medios de transporte —por ejemplo, por carretera— que no impliquen que el biogás sostenible se mezcle con otras partidas de gas. Por tanto, de cuanto antecede se deduce que, en el presente asunto, el único impedimento para que el biogás sostenible importado pueda beneficiarse de la referida ventaja fiscal procede de la imposibilidad de realizar un balance de masa en caso de importación a través de las redes de gas nacionales interconectadas resultante del requerimiento controvertido y del artículo 3 del capítulo 3 de las Disposiciones de 2011 de la Agencia de la Energía.
En lo que concierne a la posibilidad de emplear otros medios de transporte, procede señalar que consta que el transporte a través de las redes de gas nacionales interconectadas constituye, por regla general y en razón de su coste, el único medio de transporte transfronterizo verdaderamente competitivo para los agentes económicos de que se trata.
Por último, en lo que atañe a la circunstancia de que la Agencia de la Energía ha declarado que está dispuesta a reconocer el carácter sostenible del biogás importado en Suecia a través de las redes de gas nacionales interconectadas, siempre que tal importación se inscriba en el contexto de los sistemas voluntarios internacionales aprobados por la Comisión de conformidad con el artículo 18, apartado 4, de la Directiva 2009/28, es preciso declarar que esa afirmación sigue siendo extremadamente vaga. En efecto, la Agencia de la Energía no ha intentado siquiera demostrar ante el Tribunal de Justica de qué modo los sistemas así aprobados a los que hace referencia podrían permitir, de manera concreta, a E.ON Biofor realizar mezclas de biogás sostenible en las mencionadas redes de gas cumpliendo las exigencias del sistema de balance de masa. Además, tal y como puso de manifiesto el Abogado General en el punto 79 de sus conclusiones, E.ON Biofor adujo en la vista, sin que la Agencia de la Energía le contradijera a este respecto, que el eventual uso de un sistema voluntario aprobado de este tipo le ocasionaría costes adicionales.
Una vez constatada la existencia de un obstáculo al comercio, procede verificar, en segundo lugar, y de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 46 de la presente sentencia, si la medida nacional de la que procede tal obstáculo puede, no obstante, justificarse por alguna de las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE o por exigencias imperativas reconocidas, como la protección del medio ambiente, y si dicha medida cumple las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad.
A este respecto, procede recordar, en primer término, que la utilización de fuentes de energía renovables para la producción de biogás, que una normativa nacional como la que figura en el artículo 3 del capítulo 3 de las Disposiciones de 2011 de la Agencia de la Energía pretende en definitiva fomentar, es, en principio, útil para la protección del medio ambiente. En efecto, en consonancia con los objetivos perseguidos a este respecto por la Directiva 2009/28 y, en particular, por sus artículos 17 y 18, cuya concreta aplicación pretende garantizar la mencionada normativa nacional, esta última tiene como finalidad contribuir a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que figuran entre las principales causas del cambio climático que la Unión y sus Estados miembros se han comprometido a combatir (véase, por analogía, la sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, apartado
y jurisprudencia citada).
En lo que atañe, concretamente, a los criterios de sostenibilidad armonizados en el artículo 17 de la Directiva 2009/28 y cuyo cumplimiento pretende garantizar, en principio, una medida como la controvertida en el litigio principal, el considerando 65 de la referida Directiva subraya que dichos criterios tienen como finalidad garantizar que los biocarburantes utilizados para cumplir los objetivos fijados en la propia Directiva sean verdaderamente sostenibles.
Tal y como subraya con carácter más general el considerando 12 de la Directiva 2009/28, teniendo en cuenta el importante potencial de ahorro en materia de emisiones de gases de efecto invernadero, la utilización de materias agrarias, como el estiércol y los purines, así como otros residuos de origen animal u orgánico para producir biogás ofrece ventajas medioambientales notables tanto en lo que se refiere a la producción de calor y de electricidad como a su utilización como biocarburantes.
A este respecto, la mayor utilización de fuentes de energías renovables constituye, como se afirma expresamente en el considerando 1 de la Directiva 2009/28, una parte importante del paquete de medidas necesarias para reducir las mencionadas emisiones y para cumplir el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y otros compromisos de la Unión e internacionales con vistas a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero más allá del año 2012 (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, apartado
y jurisprudencia citada).
Como ya ha señalado el Tribunal de Justicia, esta mayor utilización de fuentes de energía renovables tiene también por objeto la protección de la salud y la vida de las personas y animales, así como la preservación de los vegetales, razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE (sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, apartado
y jurisprudencia citada).
En segundo término, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, las autoridades nacionales han de demostrar que la excepción al principio de libre circulación de mercancías establecida por ellas es necesaria para conseguir los objetivos perseguidos, y que es conforme con el principio de proporcionalidad. Así pues, cuando las autoridades nacionales invocan un motivo para justificar una restricción a la libre circulación de mercancías, les incumbe demostrar la existencia concreta de una razón de interés general y la proporcionalidad de la medida adoptada en relación con el objetivo perseguido (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2003, ATRAL,
C‑14/02
,
EU:C:2003:265
, apartados
a
y jurisprudencia citada).
Pues bien, en el caso de autos, procede declarar que la Agencia de la Energía no ha demostrado ante el Tribunal de Justicia que una medida como el requerimiento controvertido, adoptado sobre la base del artículo 3 del capítulo 3 de las Disposiciones de 2011 de dicha Agencia, cumpla tales exigencias.
A este respecto, procede recordar que el referido artículo 3 precisa que el balance de masa debe realizarse «dentro de un lugar claramente delimitado» y que, al adoptar el requerimiento controvertido, la Agencia de la Energía consideró que las redes de gas nacionales interconectadas, como son aquellas que unen Alemania, Dinamarca y Suecia, no constituyen un lugar claramente delimitado.
Según se desprende de la resolución de remisión y tal como confirmó la Agencia de la Energía ante el Tribunal de Justicia, la práctica interpretativa de esta Agencia consiste, en cambio, en considerar que cuando se inyecta biogás sostenible en la red de gas nacional sueca, tal circunstancia no se opone a que se realice un balance de masa en relación con ese biogás.
Pues bien, procede declarar que la Agencia de la Energía no ha sido capaz de explicar objetivamente cómo podía considerarse, por un lado, que la red de gas nacional sueca en la que se mezclan distintos tipos de biogás constituye un «lugar claramente delimitado», a efectos del artículo 3 del capítulo 3 de las Disposiciones de 2011 de la Agencia de la Energía, y, por otro lado, que, cuando se trata de redes de gas de otros Estados miembros o de redes nacionales interconectadas, tales redes nacionales, consideradas individual o conjuntamente, no constituyen un «lugar claramente delimitado».
Por otro lado, la Agencia de la Energía ha afirmado igualmente en varias ocasiones, tanto en sus observaciones escritas como en la vista, que cuando el biogás sostenible que se importa a través de las redes de gas nacionales interconectadas lo ha sido al amparo de sistemas voluntarios nacionales o internacionales aprobados por la Comisión en virtud del artículo 18, apartado 4, de la Directiva 2009/28, la referida Agencia ha reconocido sin objeciones el carácter sostenible del biogás así importado procedente de otros Estados miembros, con lo que parece admitir que la circunstancia de que el biogás sostenible se mezcle en tales redes no se opone a que se aplique el balance de masa respecto de la mezcla realizada.
En lo que concierne a la explicación propuesta igualmente por la Agencia de la Energía para justificar la adopción del requerimiento controvertido, relativa a la inexistencia de una autoridad europea que pueda ejercer un control sobre el espacio formado por las redes de gas nacionales interconectadas, procede señalar, en primer término, que tal explicación se aparta del fundamento jurídico expresamente atribuido por la Agencia de la Energía al requerimiento controvertido y basado en la inexistencia de un «lugar claramente delimitado», en el sentido del artículo 3 del capítulo 3 de las Disposiciones de 2011 de dicha Agencia.
En segundo término, e independientemente de la inconsistencia a la que se acaba de aludir, tal explicación tampoco resulta convincente. Según se desprende del artículo 1a del capítulo 3 de la Ley n.
o
598, incumbe a los agentes económicos que invocan el carácter sostenible del biogás que comercializan garantizar, en particular mediante acuerdos directos e indirectos, celebrados con los operadores de toda la cadena de producción, y mediante el establecimiento de un sistema de verificación supervisado por un controlador independiente, que ha de comprobar que dicho sistema es preciso, fiable y a prueba de fraude, que el biogás para el que solicitan la ventaja fiscal cumple los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 17 de la Directiva 2009/28.
Pues bien, tal y como señaló el Abogado General en los puntos 89 y 90 de sus conclusiones, no consta, y la Agencia de la Energía no lo ha demostrado en modo alguno, que esta Agencia no pueda garantizar la sostenibilidad del biogás importado de otros Estados miembros a través de las redes de gas nacionales interconectadas exigiendo a los agentes económicos de que se trate que aporten los datos exigidos por el Derecho nacional, teniendo al mismo tiempo en cuenta, a este respecto, la información y los documentos que resulten eventualmente del sistema de balance de masa establecido en los Estados miembros de los que proceda la partida de biogás sostenible de que se trate, y asegurándose al mismo tiempo de que la referida partida se considere retirada una única vez de la mezcla o mezclas, para los fines precisados en el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2009/28, tal y como exige el sistema de balance de masa establecido en el artículo 18, apartado 1, de dicha Directiva.
De cuanto antecede se sigue que la Agencia de la Energía no ha demostrado que el requerimiento controvertido, adoptado sobre la base del artículo 3 del capítulo 3 de las Disposiciones de 2011 de dicha Agencia, fuera necesario para garantizar el carácter sostenible del biogás importado de otros Estados miembros para los fines mencionados en el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2009/28, de modo que tal medida vulnera el principio de proporcionalidad y no puede, por tanto, considerarse justificada.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede indicar al órgano jurisdiccional remitente que el artículo 34 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a un requerimiento, como el controvertido en el litigio principal, mediante el cual una autoridad nacional pretende excluir que un agente económico pueda aplicar un sistema de balance de masa, en el sentido del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, al biogás sostenible transportado a través de las redes de gas nacionales interconectadas, en virtud de una disposición adoptada por dicha autoridad según la cual el referido balance de masa debe realizarse «dentro de un lugar claramente delimitado», siendo así que esa misma autoridad sí admite, sobre la base de aquella disposición, que pueda aplicarse el sistema de balance de masa al biogás sostenible transportado a través de la red de gas nacional del Estado miembro al que pertenece esa autoridad.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

1)
El artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, debe interpretarse en el sentido de que no tiene por objeto imponer a los Estados miembros la obligación de autorizar las importaciones, a través de sus redes de gas nacionales interconectadas, del biogás que cumpla los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 17 de dicha directiva y que esté destinado a ser utilizado como biocarburante.

2)
El examen de la segunda cuestión prejudicial planteada no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28.

3)
El artículo 34 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a un requerimiento, como el controvertido en el litigio principal, mediante el cual una autoridad nacional pretende excluir que un agente económico pueda aplicar un sistema de balance de masa, en el sentido del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, al biogás sostenible transportado a través de las redes de gas nacionales interconectadas, en virtud de una disposición adoptada por dicha autoridad según la cual el referido balance de masa debe realizarse «dentro de un lugar claramente delimitado», siendo así que esa misma autoridad sí admite, sobre la base de aquella disposición, que pueda aplicarse el sistema de balance de masa al biogás sostenible transportado a través de la red de gas nacional del Estado miembro al que pertenece esa autoridad.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: sueco.