CELEX: 62014CJ0492
Преюдициално запитване
Регионални правни уредби, които предвиждат безплатно разпределение на електроенергията от възобновяеми енергийни източници по мрежите в съответния регион
Разлика в зависимост от произхода на зелената електроенергия
Членове 28 ЕО и 30 ЕО
Свободно движение на стоки
Директива 2001/77/ЕО
Членове 3 и 4
Национални механизми за подпомагане на производството на зелена енергия
Директива 2003/54/ЕО
Членове 3 и 20
Директива 96/92/ЕО
Членове 3 и 16
Вътрешен пазар на електроенергия
Достъп до разпределителните мрежи при недискриминационни ценови условия
Задължения за обществена услуга
Непропорционалност

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 12 ЕО, 28 ЕО и 30 ЕО, както и на член 3, параграфи 1 и 4 от Директива 2003/54/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (
ОВ L 176, стр. 37
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 61).
Запитването е отправено в рамките на спор между Essent Belgium NV и Vlaams Gewest (Фламандски регион, Белгия) и други относно извъндоговорната отговорност на този регион във връзка с приемането на последователни регионални правни уредби, с които правото на безплатно разпределение по разположените в региона разпределителни мрежи е така ограничено, че да се отнася първоначално само до електроенергията от възобновяеми енергийни източници (наричана по-нататък „зелена електроенергия“), подавана пряко към тези разпределителни мрежи от свързани с тях производствени мощности, а впоследствие — само до зелената електроенергия, подавана пряко от производствените мощности към разпределителните мрежи в цялата държава членка, към която принадлежи този регион.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2001/77/ЕО
Директива 2001/77/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 септември 2001 година относно насърчаване на производството и потреблението на електроенергия от възобновяеми енергийни източници на вътрешния електроенергиен пазар (
ОВ L 283, стр. 33
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 36) е отменена, считано от 1 януари 2012 г., с Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77 и 2003/30/ЕО (
ОВ L 140, стр. 16
). С оглед на момента на настъпване на релевантните за главното производство факти в случая следва да се вземат предвид разпоредбите на Директива 2001/77.
Съображения 1—3 и 14 от Директива 2001/77 гласят:
„(1)
Понастоящем потенциалът на възобновяемите енергийни източници не се оползотворява достатъчно в Общността. Общността оценява необходимостта от насърчаване използването на възобновяеми енергийни източници като приоритетна мярка, като има предвид, че тяхното използване допринася за опазването на околната среда и устойчивото развитие. Освен това, използването на тези източници може също така да създаде нови работни места на местно равнище, да има положително въздействие върху социалната кохезия, да допринесе за сигурността на доставките и да спомогне за по-бързото постигане на целите на Протокола от Киото. Следователно е необходимо да се осигури по-добро оползотворяване на този потенциал в рамките на вътрешния електроенергиен пазар.
(2)
Насърчаването на използването на електроенергията, произведена от възобновяеми енергийни източници[,] е изключително важен приоритет за Общността, както е посочено в Бялата книга за възобновяемите енергийни източници […] поради причини, свързани със сигурността и разнообразяването на енергийните доставки, опазването на околната среда и социалната и икономическата кохезия. […]
(3)
Увеличеното използване на електроенергия, произведена от възобновяеми енергийни източници[,] представлява важен елемент от пакета мерки, необходими за спазването на Протокола от Киото към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации за промяната на климата, както и от всички други политики и мерки, свързани със спазването на бъдещи ангажименти.
[…]
(14)
Държавите членки прилагат различни механизми за подпомагане за възобновяеми енергийни източници на национално ниво, включително зелени сертификати, инвестиционна помощ, освобождаване от данъци или данъчни облекчения, възстановяване на данъци и схеми за пряко ценово подпомагане. Едно от важните средства за постигането на целта на настоящата директива е гарантирането на правилното функциониране на тези механизми, докато не влезе в действие една обща рамка на Общността, за да се поддържа доверието на инвеститорите“.
Член 1 от Директива 2001/77 гласи:
„Целта на настоящата директива е да насърчи увеличението на дела на възобновяемите енергийни източници при производството на електрическа енергия на вътрешния пазар на електроенергия и да положи основата за бъдещата рамка на Общността в тази област“.
Член 3, параграфи 1 и 2 от посочената директива предвижда:
„1.   Държавите членки предприемат необходимите стъпки, за да насърчават по-широкото потребление на електроенергия, произведена от възобновяеми енергийни източници в съответствие с националните индикативни цели, посочени в точка 2. Тези стъпки следва да бъдат съобразени с поставената цел.
2.   Не по-късно от 27 октомври 2002 г. и на всеки пет години след това, държавите членки следва да приемат и публикуват доклади, определящи националните им планове относно бъдещото потребление на електроенергия, произведена от възобновяеми енергийни източници като процент от общото потребление на електроенергия за следващите 10 години. […] При изготвянето на тези цели в период до 2010 г., държавите членки следва да:
—
вземат предвид референтните стойности, посочени в приложението,
—
се уверят, че целите съответстват на националните ангажименти, поети в контекста на ангажиментите, по отношение на промяната на климата, които Общността е поела в съответствие с Протокола от Киото към Рамковата конвенция на Обединените нации относно промяната на климата“.
Член 4 от същата директива е озаглавен „Схеми за подпомагане“ и параграф 1 от него предвижда:
„Без да се засягат членове 87 и 88 от Договора [за ЕО], [Европейската] [к]омиси[я] оценява прилагането на механизми, използвани в държавите членки, според които даден производител на електроенергия, на основата на нормативен акт, издаден от публичните власти, получава пряко или косвено подпомагане, и което би могло да има като ефект ограничаване на търговията, на основата на техния принос за постигане на целите по членове 6 и 174 от Договора“.
Член 7 от Директива 2001/77 е озаглавен „Въпроси, свързани с мрежата“, и гласи:
„1.   Без да се засягат поддържането на сигурността и безопасността на електрическата мрежа, държавите членки предприемат необходимите мерки, за да осигурят, че операторите на преносната система и операторите на разпределителната систем[а] гарантират преноса и разпределението на електроенергията, произведена от възобновяеми енергийни източници на тяхната територия. Те могат също да предвидят приоритетен достъп до мрежата на електричество, произведено от възобновяеми енергийни източници. При преноса на електричество, произведено от производствени инсталации, операторите на преносната система дават приоритет на производствените инсталации, които използват възобновяеми енергийни източници, доколкото позволява функционирането на националната електроенергийна система.
2.   Държавите членки приемат правна рамка или изискат от операторите на преносните системи и на разпределителните системи да определят и публикуват свои стандартни правила по отношение на покриване на разходите за техническо приспособяване, като свързване към мрежата или укрепване на мрежата, които са необходими, с цел присъединяване на нови производители за захранване с електроенергия, произведена от възобновяеми енергийни източници към свързаната мрежа.
[…]
3.   Когато е уместно, държавите членки могат да изискат от операторите на преносната система и от операторите на разпределителната система да поемат, изцяло или отчасти, разходите, посочени в параграф 2.
[…]
6.   Държавите членки следва да осигурят, че при налагането на таксите за преноса и разпределението не се допуска дискриминиране на електроенергия от възобновяеми енергийни източници, включително по-специално на електроенергия от възобновяеми енергийни източници, произведена в периферни региони, например в островни региони или в слабо населени региони.
Когато е уместно, държавите членки приемат законодателна рамка или изискват от операторите на преносната система и от операторите на разпределителната система да гарантират, че таксите, начислени за преноса и разпределението на електроенергия от централи, които използват възобновяеми енергийни източници, отразяват възможните ползи по отношение на разходите в резултат на свързването на централата към мрежата. Такива ползи могат да възникнат от прякото използване на мрежата с ниско напрежение.
[…]“.
Директива 96/92/ЕО
Съображения 3, 15 и 19 от Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (
OВ L 27, 1997 г., стр. 20
) гласят:
„(3)
като имат предвид, че разпоредбите на настоящата директива не влияят на пълното прилагане на Договора, по-специално разпоредбите, касаещи вътрешния пазар и конкуренцията;
[…]
(15)
като имат предвид, че Договорът установява особени правила по отношение на ограниченията на свободното движение на стоки и на конкуренцията;
[…]
(19)
като имат предвид, че държавите членки, когато възлагат задължения за обществени услуги на предприятия от електроенергийния сектор, трябва да съблюдават съответните правила на Договора, както те са тълкувани от Съда […]“. [неофициален превод]
Член 1 от посочената директива гласи:
„Настоящата директива установява общи правила за производството, преноса и разпределението на електроенергия. Тя формулира правилата, отнасящи се до организацията и функционирането на електроенергийния сектор, достъпа до пазара, критериите и процедурите, приложими към публичните покани за търгове и предоставянето на разрешения, и функционирането на системите“. [неофициален превод]
Член 2 от същата директива гласи:
„За целите на настоящата директива:
[…]
6)
„разпределение“ означава транспортирането на електроенергия по средно- и ниско волтовата разпределителни системи с оглед доставка до потребители;
[…]
15)
„ползвател на системата“ означава всяко физическо или юридическо лице, доставящо до преносната или разпределителната система, или на което се доставя от преносната или разпределителната система;
[…]“. [неофициален превод]
Член 3 от Директива 96/92 предвижда:
„1.   Държавите членки трябва да гарантират, въз основа на своята институционална организация и с дължимото внимание към принципа на субсидиарността, че, без да се накърнява параграф 2, електроенергийните предприятия се управляват в съответствие с принципите на настоящата директива, с оглед постигане на конкурентен пазар на електроенергия, и няма да правят разлика между тези предприятия както по отношение на правата, така и по отношение на задълженията. […]
2.   С оглед на съответните разпоредби на Договора, по-специално член 90 от него, държавите членки може да налагат на предприятия, работещи в електроенергийния сектор, в общия икономически интерес, задължения, свързани с обществени услуги, които може да се отнасят до сигурността, включително сигурност на снабдяването, редовността, качеството и цената на доставките и опазването на околната среда. Тези задължения следва да бъдат ясно дефинирани, прозрачни, недискриминационни и проверими […].
3.   Държавите членки може да решат да не прилагат разпоредбите на членове 5, 6, 17, 18 и 21, доколкото тяхното прилагане би възпрепятствало изпълнението, по закон и в действителност, на задълженията, наложени на електроенергийните предприятия в контекста на общия икономически интерес, и доколкото развитието на търговията не би било засегнато до степен, противоречаща на интересите на Общността. Интересите на Общността включват, inter alia, конкуренцията по отношение на привилегированите клиенти в съответствие с настоящата директива и член 90 от Договора“. [неофициален превод]
Член 11, параграфи 2 и 3 от Директива 96/92 предвижда:
„2.   При всички случаи [операторът на разпределителната мрежа] не трябва да прави разлика между ползватели на мрежата или категории ползватели на мрежата, особено в полза на неговите дъщерни дружества или акционери.
3.   Държавата членка може да поиска от оператора на разпределителна система при диспечиране на производствените съоръжения да даде приоритет на производствени съоръжения, които използват възобновяеми енергийни източници или отпадъци, или произвеждащи комбинирано топлинна енергия и електроенергия“. [неофициален превод]
Член 16 от Директивата гласи:
„За организацията на достъпа до мрежата държавите членки могат да избират между процедурите, посочени в член 17 и/или в член 18. Тези две процедури действат съгласно обективни, прозрачни и недискриминационни критерии“. [неофициален превод]
Директива 2003/54
Считано от 3 март 2011 г., Директива 2003/54 е отменена с Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (
ОВ L 211, стр. 55
).
Съображения 2, 4, 6, 7, 13, 15 и 17 от Директива 2003/54 гласят:
„(2)
Опитът в прилагането на [Директива 96/92] показва ползите, които могат да произтекат от вътрешния пазар на електроенергия с оглед подобряване на ефективността, намаляване на цените, по-високи стандарти на обслужване и увеличена конкурентоспособност. Все пак налице са съществени недостатъци и възможности за подобряване на действието на пазара, особено необходимостта от конкретни мерки за осигуряване на равни условия в сферата на производството и намаляване на рисковете, свързани с господстващо положение на пазара и хищническо поведение, като се осигуряват недискриминационни тарифи за пренос и разпределение чрез достъп до мрежата въз основа на тарифи, публикувани преди влизането им в сила […].
[…]
(4)
Свободите, които Договорът гарантира на европейските граждани — свободно движение на стоки, свобода на предлагане на услуги, свобода на установяване — са възможни единствено в условията на напълно отворен пазар, който позволява на всички потребители свободно да избират своя доставчик и всички доставчици свободно да доставят на своите клиенти.
[…]
(6)
За да има реална конкуренция, достъпът до мрежата трябва да бъде недискриминационен, прозрачен и със справедливи цени.
(7)
За да се завърши вътрешният пазар на електроенергия, от първостепенно значение е наличието на недискриминационен достъп до мрежата на оператора на преносната или разпределителната мрежа. […]
[…]
(13)
Допълнителни мерки следва да бъдат взети, за да се осигурят прозрачни и недискриминационни тарифи за достъп до мрежите. Тези тарифи следва да са приложими към всички ползватели на мрежата на недискриминационна основа.
[…]
(15)
Наличието на ефективен регулаторен надзор, провеждан от един или повече национални регулаторни органи, е важен фактор за гарантирането на недискриминационен достъп до мрежата. […] Тези органи следва да имат правомощието да определят или да одобряват тарифите или, като минимум, методиките, лежащи в основата на пресмятането на тарифите за пренос и разпределение. За недопускане на несигурност и скъпи и отнемащи време спорове, тези тарифи следва да се публикуват преди влизането им в сила.
[…]
(17)
За да се осигури ефективен пазарен достъп за всички пазарни участници, включително нови участници, е необходимо въвеждането на недискриминационни и отразяващи разходите механизми на балансиране. […]“.
Член 1 от Директива 2003/54 е озаглавен „Обхват“ и гласи:
„Настоящата директива утвърждава общите правила за дейностите по производство, пренос, разпределение и доставка на електроенергия. Тя формулира правилата, касаещи организацията и функционирането на електроенергийния сектор, достъпа до пазара, критериите и процедурите, приложими към организирането на търгове и даването на разрешения и управлението на мрежите“.
Член 2 от Директивата гласи:
„По смисъла на настоящата директива:
[…]
5.
„разпределение“ означава транспортирането на електроенергия по разпределителни мрежи на високо, средно и ниско напрежение, с цел доставката ѝ до потребители, но без да се включва пласмент;
[…]
18.
„ползватели на мрежата“ означава физически или юридически лица, доставящи на преносна или разпределителна мрежа или снабдявани от нея;
[…]“.
Член 3 от същата директива е озаглавен „Задължения, свързани с обществени услуги, и защита на потребителя“ и предвижда:
„1.   Държавите членки трябва да гарантират, въз основа на своята институционална организация и с дължимото внимание към принципа на субсидиарността, че, без да се накърнява параграф 2, електроенергийните предприятия се управляват в съответствие с принципите на настоящата директива, с цел постигане на конкурентен, сигурен и екологично устойчив пазар на електроенергия, и няма да правят разлика между тези предприятия както по отношение на правата, така и по отношение на задълженията.
2.   С оглед на съответните разпоредби на Договора, по-специално член 86 от него, държавите членки може да налагат на предприятия, работещи в електроенергийния сектор, в общия икономически интерес, задължения, свързани с обществени услуги, които може да се отнасят до сигурността, включително сигурност на снабдяването, редовността, качеството и цената на доставките и опазването на околната среда, включително енергийна ефективност и опазване на климата. Тези задължения ще бъдат ясно определени, прозрачни, недискриминационни, проверими и трябва да гарантират равни условия на достъп за електрическите дружества от ЕС до националните потребители. […]
[…]
4.   Когато финансова компенсация, други форми на компенсация и изключителни права, които държава членка дава за изпълнение на задълженията, изложени в параграфи 2 и 3, се предоставят, това трябва да се прави по един недискриминационен и прозрачен начин.
[…]
8.   Държавите членки може да решат да не прилагат разпоредбите на членове 6, 7, 20 и 22, доколкото тяхното прилагане би възпрепятствало изпълнението, по закон и в действителност, на задълженията, наложени на електроенергийните предприятия в контекста на общия икономически интерес и дотолкова, доколкото развитието на търговията не би се засегнало до такава степен, до каквато би било противно на интересите на Общността. Интересите на Общността включват, наред с другите неща, конкуренция по отношение на привилегировани потребители в съответствие с настоящата директива и член 86 от Договора.
[…]“.
Член 14 от Директива 2003/54 предвижда:
„[…]
2.   При всички случаи [операторът на разпределителна мрежа] не трябва да прави разлика между ползватели на мрежата или категории на ползватели на мрежата особено в полза на свързаните с него предприятия.
[…]
4.   Държава членка може да поиска от оператора на разпределителна мрежа при диспечиране на производствените съоръжения да даде приоритет на производствени съоръжения, които използват възобновяеми енергийни източници или отпадъци или произвеждащи комбинирано топло- и електроенергия.
[…]“.
Съгласно член 20, параграф 1 от посочената директива:
„Държавите членки осигуряват прилагането на система за достъп на трет[и] [лица] до преносните и разпределителните мрежи въз основа на публикувани тарифи, приложима към всички привилегировани потребители и прилагана обективно и без дискриминация между ползвателите на мрежата. Държавите членки взимат мерки тарифите или методиките, лежащи в основата на тяхното пресмятане, да са одобрени преди влизането им в сила в съответствие с член 23 и че тези тарифи и методиките — когато само методиките са одобрени — са оповестени преди влизането им в сила“.
Член 23 от същата директива гласи:
„[…]
2.   Регулаторните органи трябва да отговарят за определянето или одобряването, преди влизането им в сила, поне на методиките, използвани за пресмятане или утвърждаване на сроковете и условията за:
а)
свързване и достъп до национални мрежи, включително тарифите за пренос и разпределение. […]
[…]
4.   Регулаторните органи трябва да имат пълномощието да изискват от операторите на преносни и разпределителни мрежи, ако е необходимо, да променят условията, тарифите, правилата, механизмите и методиките, посочени в параграфи 1, 2 и 3, за да гарантират, че те са съразмерни и се прилагат по недискриминационен начин.
[…]“.
Фламандската правна уредба
Декретът за електроенергията
Член 2 от Vlaams decreet houdende de organisatie van de electriciteitsmarkt (Фламандски декрет относно организацията на пазара на електроенергия) от 17 юли 2000 г. (
Belgisch Staatsblad
, 22 септември 2000 г., стр. 32166, наричан по-нататък „Декретът за електроенергията“) гласи:
„По смисъла на този декрет:
1°
„разпределение“ е транспортирането на електроенергия по разпределителни мрежи с оглед доставка до клиенти;
2°
„разпределителна мрежа“ е съвкупността от намиращите се в определен географски район електропроводи с номинално напрежение, равно на или по-ниско от 70 kV, и свързаните към тях трансформаторни постове, превключвателни пунктове, разпределителни станции и подстанции, както и други спомагателни съоръжения за доставка на електроенергия до клиенти на регионално или местно равнище;
[…]“.
Член 15 е част от глава III от Декрета за електроенергията, която е озаглавена „Достъп до разпределителната мрежа“, и предвижда:
„Операторът на мрежата изпълнява безвъзмездно всички задачи, необходими за разпределението на зелена електроенергия, с изключение на задачата по свързване към разпределителната мрежа.
Фламандското правителство може да ограничи обхвата на режима по първа алинея“.
Член 15 от Декрета за електроенергията е отменен с член 61 от Vlaams decreet houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2005 (Фламандски декрет относно мерките във връзка с бюджета за 2005 г.) от 24 декември 2004 г. (
Belgisch Staatsblad
, 31 декември 2004 г., стр. 87220).
Постановленията за насърчаване на производството на зелена електроенергия
В първоначалната си редакция член 14 от Besluit van de Vlaamse regering inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen (Постановление на фламандското правителство за насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници) от 28 септември 2001 г. (
Belgisch Staatsblad
, 23 октомври 2001 г., стр. 36778) гласи:
„Всеки доставчик ежемесечно предоставя на съответните оператори на мрежи данни по купувачи и по тарифни периоди за транспортираното по разпределителните им мрежи количество електроенергия от възобновяеми енергийни източници от списъка по член 8, параграф 1.
Въз основа на данните, които получава по предходната алинея, операторът на мрежата изпълнява безвъзмездно задачите, посочени в член 15 от Декрета за електроенергията.
За електроенергията, която не е произведена във Фламандския регион, органът, компетентен за издаването на сертификати за зелена електроенергия по мястото на съответните производствени мощности, изпраща на регулаторния орган удостоверение, с което гарантира, че тази електроенергия е произведена от възобновяем енергиен източник, посочен в списъка по член 8, параграф 1, както и че същата е предназначена за краен купувач, установен във Фландрия.
[…]“.
В новата си редакция съгласно член 2 от Besluit van de Vlaamse regering tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 (Постановление на фламандското правителство за изменение на постановлението на фламандското правителство от 28 септември 2001 г.) от 4 април 2003 г. (
Belgisch Staatsblad
, 30 април 2003 г., стр. 23334, наричано по-нататък „постановлението от 4 април 2003 г.“), в сила от 30 април 2003 г., упоменатият член 14 предвижда:
„§ 1.   В съответствие с член 15, втора алинея от Декрета за електроенергията безплатното разпределение по член 15, първа алинея от този декрет се ограничава до подаването на електроенергия, произведена от производствени мощности, свързани към разпределителните мрежи във Фламандския регион.
§ 2.   Доставчикът на електроенергия от възобновяеми енергийни източници от списъка по член 8 не включва в междинната фактура и в окончателната сметка на крайния купувач на тази електроенергия никакви разходи за нейното разпределение съгласно член 15, първа алинея.
[…]“.
Сезиран от Essent Belgium с жалба за отмяна на член 2 от постановлението от 4 април 2003 г., Raad van State (Държавният съвет, Белгия) спира изпълнението на тази разпоредба с решение от 12 януари 2004 г.
Постановлението на фламандското правителство за насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници от 28 септември 2001 г. е отменено и заменено с Besluit van de Vlaamse regering inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen (Постановление на фламандското правителство за насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници) от 5 март 2004 г. (
Belgisch Staatsblad
, 23 март 2004 г., стр. 16296, наричано по-нататък „постановлението от 5 март 2004 г.“).
Член 18 от постановлението от 5 март 2004 г. гласи:
„§ 1.   В съответствие с член 15, втора алинея от Декрета за електроенергията безплатното разпределение по смисъла на член 15, първа алинея от този декрет се ограничава до електроенергията, която се доставя на крайни купувачи, свързани към разпределителна мрежа във Фламандския регион, и която е произведена от възобновяем енергиен източник по смисъла на член 15 чрез производствени мощности, пряко подаващи електроенергия към разпределителна мрежа в Белгия.
§ 2.   Доставчикът на електроенергия по § 1 не включва в окончателната сметка на крайния купувач на тази електроенергия никакви разходи за нейното разпределение съгласно член 15, първа алинея от Декрета за електроенергията.
[…]“.
Сезиран от Essent Belgium с жалба за отмяна на член 18 от постановлението от 5 март 2004 г., Raad van State (Държавният съвет) спира изпълнението на тази разпоредба с решение от 23 декември 2004 г.
След отмяната на член 15 от Декрета за електроенергията с Декрета от 24 декември 2004 г. относно мерките във връзка с бюджета за 2005 г., член 18 от постановлението от 5 март 2004 г. е отменен, считано от 1 януари 2005 г., с Besluit van de Vlaamse regering (постановление на фламандското правителство) от 25 март 2005 г. (
Belgisch Staatsblad
, 27 май 2005 г., стр. 24763).
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
Essent Belgium доставя внасяна главно от Нидерландия електроенергия на предприятия и битови клиенти във Фландрия, като по негови твърдения тази електроенергия е зелена.
Тъй като смята, че е претърпяло вреди вследствие от това, че след последователните изменения на правната уредба с постановленията от 4 април 2003 г. и 5 март 2004 г. (наричани по-нататък „разглежданите в главното производство регионални правни уредби“) първоначално ползваната от него схема за безплатно разпределение по разпределителната мрежа във Фландрия вече не се прилага за внасяната от други държави членки зелена електроенергия, Essent Belgium предявява два иска пред Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Брюкселски нидерландскоезичен първоинстанционен съд, Белгия) по същество за осъждането на Фламандския регион да му заплати обезщетение за тези вреди в размер на 15958252 EUR.
Essent Belgium привлича по делото и Vlaamse Regulator van de Elektriciteits- en Gasmarkt (VREG) (Фламандски регулатор на електроенергийния и газовия пазар), компетентният орган по въпросите за тарифите за разпределение, а също и няколко оператори на разпределителни мрежи, които изискват от него да им заплаща цена за разпределение, така че бъдещото съдебно решение да има сила и по отношение на тези страни.
Essent мотивира исковете си в частност с довода, че Фламандският регион е приел разглежданите в главното производство регионални правни уредби в нарушение на правото на Съюза, и конкретно на членове 18 ДФЕС и 34 ДФЕС и член 3, параграф 1 и член 11, параграф 2 от Директива 96/92.
В този контекст Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Брюкселски нидерландскоезичен първоинстанционен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Следва ли членове 28 ЕО и 30 ЕО да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка — в настоящия случай Декрета за електроенергията във връзка с постановлението от 4 април 2003 г. […] — съгласно която безплатното разпределение е ограничено до подаването на зелена електроенергия, произведена от производствени мощности, свързани към разпределителните мрежи във Фламандския регион, а не се прилага към електроенергията от производствени мощности, които не са свързани към разпределителните мрежи във Фламандския регион?
2)
Следва ли членове 28 ЕО и 30 ЕО да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка — в настоящия случай Декрета за електроенергията във връзка с постановлението от 5 март 2004 г., така както го прилага VREG — съгласно която безплатното разпределение е ограничено до зелената електроенергия от производствени мощности, които пряко подават електроенергия към разпределителна мрежа в Белгия, а не се прилага за електроенергията от производствени мощности, които не подават пряко електроенергия към разпределителна мрежа в Белгия?
3)
Съвместима ли е национална правна уредба като описаната в първия и във втория въпрос с принципа на равно третиране и със забраната на дискриминацията, установени по-специално в член 12 ЕО и в член 3, параграфи 1 и 4 от приложимата към онзи момент Директива [2003/54]?“.
По преюдициалните въпроси
По допустимостта
С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска в частност да установи дали разпоредбите на член 3, параграфи 1 и 4 от Директива 2003/54 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правни уредби като разглежданите в главното производство регионални правни уредби.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 94, буква в) от Процедурния правилник на Съда преюдициалното запитване трябва да излага причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването на дадена разпоредба на правото на Съюза, както и установената от нея връзка между тази разпоредба и националната правна уредба, приложима в главното производство.
В настоящия случай обаче актът за преюдициално запитване не съдържа обяснение за причините, поради които запитващата юрисдикция има въпрос за тълкуването на член 3, параграф 4 от Директива 2003/54. Освен това описанието на фактическата обстановка и националната правна уредба в този акт също не позволява да се разбере как тази разпоредба на правото на Съюза би могла да окаже някакво влияние в спора в главното производство.
Всъщност член 3, параграф 4 от Директива 2003/54 предвижда, че когато се предоставят финансова компенсация, други форми на компенсация и изключителни права, които държава членка дава за изпълнение на задължения за обществени услуги, това трябва да се прави по недискриминационен и прозрачен начин, но запитващата юрисдикция изобщо не споменава за някаква форма на компенсация или изключителни права, които да са предвидени в разглежданите в главното производство регионални правни уредби в полза на разпределителите на електроенергия с цел те да бъдат компенсирани за наложеното им задължение за безплатно разпределение на зелена електроенергия. От посочения акт не личи и спорът в главното производство да се отнася до такива компенсации или изключителни права.
При тези условия третият въпрос трябва да бъде обявен за недопустим в частта, в която се отнася до тълкуването на член 3, параграф 4 от Директива 2003/54.
По същество
Предварителни съображения
Обстоятелството, че от формална гледна точка националната юрисдикция е формулирала преюдициалния въпрос чрез позоваване на определени разпоредби на правото на Съюза, не е пречка Съдът да предостави на тази юрисдикция всички насоки за тълкуване, които могат да бъдат полезни за решаване на делото, с което е сезирана, независимо дали тя е посочила съответните разпоредби във въпросите си. В това отношение Съдът е длъжен да извлече от цялата информация, предоставена от националния съд, и по-специално от мотивите на акта за преюдициално запитване, разпоредбите от правото на Съюза, които изискват тълкуване предвид предмета на спора (вж. по-специално решение от 27 октомври 2009 г., ČEZ,
С‑115/08
,
EU:C:2009:660
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай от акта за преюдициално запитване следва, че с разглежданите в главното производство искове Essent Belgium по същество търси обезщетение за вредите, които смята, че е претърпяло поради това, че за зелената електроенергия, която внася във Фландрия от различни от Кралство Белгия държави членки, вече няма право да ползва схемата за безплатно разпределение на зелена електроенергия, която фламандската регионална правна уредба налага на установените във Фландрия оператори на разпределителни мрежи. В този смисъл Essent Belgium твърди, че е лишено от правото да ползва тази схема съответно, от една страна, в периода между 30 април 2003 г., деня на влизане в сила на постановлението от 4 април 2003 г., и 12 януари 2004 г., деня, от който Raad van State (Държавният съвет) спира изпълнението на това постановление, и от друга страна, в периода между 23 март 2004 г., деня на влизане в сила на постановлението от 5 март 2004 г., и 31 декември 2004 г., деня, от който е отменен член 15 от Декрета за електроенергията.
Предвид така описания предмет на спора в главното производство, както и предвид времевите рамки на този спор следва да се отбележи, че за да се отговори на въпросите на запитващата юрисдикция, трябва измежду разпоредбите на вторичното право на Съюза да се вземе под внимание не член 3, параграф 1 от Директива 2003/54, а други разпоредби на тази директива, а също и някои разпоредби съответно на Директиви 96/92 и 2001/77.
Що се отнася, на първо място, до Директиви 96/92 и 2003/54 относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия, първо, от членове 29—31 от Директива 2003/54 следва, че тя влиза в сила едва на 4 август 2003 г. и е трябвало да бъде транспонирана най-късно до 1 юли 2004 г., момента, от който се отменя Директива 96/92, така че за част от разглеждания в главното производство период приложима ratione temporis е последната директива, на която се позовават в частност Фламандският регион и VREG в становищата си пред Съда и за която Essent в частност твърди, че е нарушена, твърдение, с което то обосновава иска си в главното производство.
Второ, ratione materiae — предвид предмета на спора в главното производство, припомнен в точка 44 от настоящото решение — следва да се отбележи, че макар в третия си въпрос запитващата юрисдикция да посочва член 3, параграф 1 от Директива 2003/54, който забранява всяка дискриминация между електроенергийните предприятия по отношение на правата и задълженията им, посочената директива съдържа една разпоредба, а именно член 20, параграф 1, която има по-конкретна връзка със задължението на държавите членки да гарантират недопускането на дискриминация във връзка с достъпа до разпределителните мрежи и условията за този достъп, в това число ценовите условия. Затова в контекста на настоящото дело следва да се вземе под внимание последната разпоредба.
Що се отнася до Директива 96/92, по аналогични причини следва да се вземе предвид не член 3, параграф 1, чието съдържание по същество съответства на съдържанието на член 3, параграф 1 от Директива 2003/54, а член 16, който също се отнася до недискриминационните условия за достъп до разпределителните мрежи.
Освен това, като се има предвид, че съгласно разглежданите в главното производство регионални правни уредби операторите на разпределителни мрежи във Фландрия са длъжни да разпределят безплатно зелената електроенергия, подавана пряко по тези мрежи и по разпределителните мрежи в Белгия, следва да се вземе под внимание и член 3, параграфи 2 и 8 от Директива 2003/54, който се отнася до задълженията за обществена услуга, които държавите членки могат да налагат на предприятията от електроенергийния сектор във връзка в частност с опазването на околната среда, включително опазването на климата. Същото се отнася за аналогичните разпоредби на член 3, параграфи 2 и 3 от Директива 96/92.
На второ място, предвид предмета на спора в главното производство, припомнен в точка 44 от настоящото решение, и с оглед на целите на разглежданите в главното производство регионални правни уредби, а именно да се насърчи производството на зелена електроенергия, следва също така да се вземат под внимание членове 3, 4 и 7 от Директива 2001/77, чиято цел е именно да се способства за увеличаване на това производство на вътрешния пазар на електроенергия.
Поради изложеното по-горе трябва да се приеме, че с въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали разпоредбите на членове 12 ЕО, 28 ЕО и 30 ЕО, на член 3, параграфи 2 и 8 и член 20, параграф 1 от Директива 2003/54, на член 3, параграфи 2 и 3 и член 16 от Директива 96/92, както и на членове 3, 4 и 7 от Директива 2001/77 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правни уредби като разглежданите в главното производство регионални правни уредби, които въвеждат схема за безплатно разпределение на зелената електроенергия по разпределителните мрежи в съответния регион, но така ограничават приложимостта на тази схема, че съгласно първата уредба тя се отнася само до зелената електроенергия, подавана пряко от производствени мощности към посочените разпределителни мрежи, а съгласно втората — само до зелената електроенергия, подавана пряко от такива мощности към разпределителни мрежи в държавата членка, към която принадлежи този регион, в резултат от което въпросната схема не се прилага по отношение на зелената електроенергия, внасяна от други държави членки.
Директива 2001/77
Тъй като целта на разглежданите в главното производство регионални правни уредби е чрез въвеждането на схема за безплатно разпределение на зелената електроенергия да се насърчи производството на такава електроенергия, те трябва да бъдат преценени най-напред от гледна точка на разпоредбите на Директива 2001/77.
Всъщност, както следва от членове 1, 3, 4 и 7 от тази директива, нейната цел е именно да насърчи увеличението на дела на възобновяемите енергийни източници при производството на електрическа енергия на вътрешния пазар на електроенергия и с оглед на това тя съдържа разпоредби, които имат отношение към националните механизми за подпомагане на производството на зелена електроенергия, както и към условията за достъп на такава електроенергия до разпределителните мрежи.
В това отношение, на първо място, следва да се отбележи, че съгласно съображения 1—3 от тази директива насърчаването на използването на възобновяеми енергийни източници, което е един от първостепенните приоритети на Съюза, се обосновава по-специално с това, че използването на тези енергийни източници допринася за опазването на околната среда и устойчивото развитие, може да допринесе за сигурността и за разнообразяването на енергийните доставки, както и да спомогне за по-бързото постигане на целите на Протокола от Киото (вж. в този смисъл решение от 26 септември 2013 г., IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, т.
).
Както следва от съображение 14 от Директива 2001/77, при приемането на този акт законодателят на Съюза е счел, че гарантирането на правилното функциониране на различните прилагани от държавите членки механизми за подпомагане на възобновяемите енергийни източници на национално равнище е важно средство за постигането на целта на тази директива, за да се поддържа доверието на инвеститорите, докато не влезе в действие една обща рамка на Общността.
Същевременно в член 4, параграф 1 от посочената директива се подчертава, че тези механизми могат да допринесат за постигането на целите по член 6 ЕО и по член 174, параграф 1 ЕО, в който се изброяват целите на политиката на Съюза в областта на околната среда (вж. в този смисъл решение от 26 септември 2013 г., IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, т.
и
).
В последната разпоредба се отбелязва опазването, защитата и подобряването на качеството на околната среда, защитата на здравето на хората, разумното и рационално използване на природните ресурси, както и насърчаването, на международно равнище, на мерки за справяне с регионални или световни проблеми на околната среда (решение от 26 септември 2013 г., IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, т.
).
На второ място, що се отнася до формата, която могат да приемат механизмите за подпомагане на възобновяемите енергийни източници на национално равнище, трябва да се отбележи, че съображение 14 от Директива 2001/77 само изброява различните видове мерки, които държавите членки обикновено използват в това отношение, а именно зелени сертификати, инвестиционна помощ, освобождаване от данъци или предоставяне на данъчни облекчения, възстановяване на данъци и схеми за пряко ценово подпомагане (решение от 26 ноември 2014 г., Green Network,
C‑66/13
,
EU:C:2014:2399
, т.
и цитираната съдебна практика).
В член 4, параграф 1 от посочената директива пък само се посочва, че националните механизми за подпомагане, чието въвеждане законодателят на Съюза насърчава по този начин, имат за цел да осигурят пряка или косвена помощ на производителите на зелена електроенергия.
От това по-специално следва, че Директива 2001/77 признава на държавите членки широко право на преценка при приемането и прилагането на такива схеми за подпомагане на производителите на зелена електроенергия (решение от 26 ноември 2014 г., Green Network,
C‑66/13
,
EU:C:2014:2399
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай безплатното разпределение, предвидено в разглежданите в главното производство регионални правни уредби, не е нито предимство, нито помощ пряко за производителите на зелена електроенергия, тъй като е от полза на първо място за доставчиците, а оттам по принцип и за потребителя. В този смисъл безплатният достъп до разпределителните мрежи евентуално би могъл само косвено да е и начин за подпомагане на посочените производители и в тази степен да попада в приложното поле на член 4, параграф 1 от Директива 2001/77.
В този контекст трябва обаче да се има предвид и че съгласно член 3, параграфи 1 и 2 от Директива 2001/77 посочените в член 4 от Директива 2001/77 национални механизми за подпомагане на производителите на електроенергия, които по-специално трябва да допринасят за постигането от държавите членки на съответните национални индикативни цели по член 3, по принцип трябва да водят до укрепване на националното производство на зелена електроенергия (вж. в този смисъл решение от 26 ноември 2014 г., Green Network,
C‑66/13
,
EU:C:2014:2399
, т.
и
, както и цитираната съдебна практика).
Освен това, както следва от член 3, параграф 1 от Директива 2001/77, в това отношение тези механизми трябва да са пропорционални на търсената цел, подобно на всички останали приемани от държавите членки мерки за постигане на посочените национални индикативни цели.
Важно е също така да се припомни, че съгласно практиката на Съда посочените в член 4 от Директива 2001/77 национални схеми за подпомагане на производството на зелена електроенергия трябва да отговорят на изискванията по членове 28 ЕО и 30 ЕО (в това отношение вж. по-специално решение от 11 септември 2014 г., Essent Belgium,
C‑204/12—C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
).
При тези условия, в частност тъй като преценката на разглежданите в главното производство регионални правни уредби от гледна точка на посочените разпоредби на Договора, за което ще стане дума по-нататък в настоящото решение, евентуално ще наложи и преценката им от гледна точка на вече споменатия в точка 63 от настоящото решение принцип на пропорционалност, проверката дали са изпълнени изискванията, които биха могли да произтичат от този принцип, следва да бъде отложена за по-нататъшен етап от анализа.
На трето място, що се отнася до разпоредбите на член 7 от Директива 2001/77, който се отнася до различни въпроси, свързани с мрежите, следва да се отбележи, от една страна, че противно на поддържаното в становищата на Фламандския регион и VREG, параграф 3 и параграф 6, втора алинея от член 7 не биха могли да обосноват мерки за селективно осигуряване на безплатно разпределение като предвидените с разглежданите в главното производство регионални правни уредби.
Всъщност член 7, параграф 3 от посочената директива има отношение не към разходите за разпределение, а към разходите за техническо приспособяване като свързване към мрежата или укрепване на мрежата, които са необходими с цел присъединяване на нови производители на зелена електроенергия. Що се отнася до член 7, параграф 6, втора алинея, в него само се предвижда, че при определянето на цените за разпределение на зелена електроенергия се вземат предвид възможните ползи по отношение на разходите в резултат на свързването на използващи възобновяеми източници централи към мрежата. Нито е установено обаче, нито дори се твърди, че това е предметът на разглежданите в главното производство регионални правни уредби, които предвиждат чисто и просто безплатно разпределение на зелената електроенергия с цел да се насърчи нарастването на производството на такава електроенергия.
От друга страна, що се отнася до член 7, параграф 6, първа алинея от Директива 2001/77, на който се позовава в частност генералният адвокат в точки 57, 62 и 74 от заключението си, наистина следва да се отбележи, че съгласно тази разпоредба държавите членки трябва да гарантират, че при налагането на таксите за разпределение не се допуска дискриминиране на зелената електроенергия.
Без да е необходимо да се определя дали тази разпоредба, доколкото забранява дискриминацията по отношение на зелената електроенергия, трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща и евентуалните разлики в третирането на различните видове зелена електроенергия в частност според съответния им произход, следва все пак да се отбележи, че член 16 от Директива 96/92 и член 20, параграф 1 от Директива 2003/54, които ще бъдат обсъдени по-нататък, съдържат разпоредби, които се отнасят конкретно до достъпа на доставчиците до разпределителните мрежи при недискриминационни условия, включително в ценово отношение. Тъй като в настоящия случай е сигурно, че посочените разпоредби са приложими в контекста на делото в главното производство, тук ще е достатъчно да бъдат взети предвид само те.
Директиви 96/92 и 2003/54
Както беше посочено в точки 47—49 от настоящото решение, следва да се вземат предвид и някои разпоредби на тези директиви, тъй като спорът в главното производство е свързан с таксите за разпределение, дължими от Essent Belgium за това, че като доставчик използва разпределителни мрежи по смисъла на член 2, точка 6 от Директива 96/92 и член 2, точка 5 от Директива 2003/54, такси, които според заинтересованото лице са дискриминационни, понеже за разлика от доставчиците, които продават зелена електроенергия с произход от страната, то вече няма право да ползва схемата за безплатно разпределение на зелена електроенергия, наложена на разпределителните предприятия с разглежданите в главното производство регионални правни уредби.
– Член 16 от Директива 96/92 и член 20, параграф 1 от Директива 2003/54 относно недискриминационния достъп до разпределителните мрежи
Член 20, параграф 1 от Директива 2003/54 в частност предвижда, че държавите членки осигуряват въвеждането на „система за достъп на трет[и] [лица] до преносните и разпределителните мрежи […], приложима към всички привилегировани потребители“, и че тази система трябва да се прилага „въз основа на публикувани тарифи“ и „обективно и без дискриминация между ползвателите на мрежата“.
От една страна, що се отнася до понятието „достъп до мрежата“ по смисъла на посочената разпоредба, Съдът е изяснил, че то обозначава не присъединяването към мрежата, което е физическото свързване с мрежата, а правото да се ползват електроенергийните мрежи (вж. в този смисъл решение от 9 октомври 2008 г., Sabatauskas и др.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, т.
).
В този смисъл терминът „достъп“ се свързва със снабдяването с електроенергия, в това число разходите за услугата. В това отношение в съображения 2, 6, 13, 15 и 17 от Директива 2003/54 се подчертава в частност че този достъп трябва да се осигурява на справедливи цени и при недискриминационни тарифи, за да се осигури ефективен достъп до пазара за всички участници на пазара (вж. в този смисъл решение от 9 октомври 2008 г., Sabatauskas и др.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, т.
).
От друга страна, що се отнася до понятието „трети лица“ по смисъла на член 20, параграф 1 от Директива 2003/54, следва да се припомни, че самият текст на тази разпоредба пояснява това понятие, като използва и понятието „ползватели на мрежата“, което е определено в член 2, точка 18 от Директивата и обхваща физически или юридически лица, доставящи на преносна или разпределителна мрежа или снабдявани от нея (вж. решение от 9 октомври 2008 г., Sabatauskas и др.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, т.
).
Сред тези ползватели са доставчиците на електроенергия, като Съдът в частност е изяснил, че за да могат привилегированите потребители свободно да избират своите доставчици, както се подчертава в съображение 4 от Директива 2003/54, тези доставчици трябва да имат достъп до разпределителните мрежи, които транспортират електроенергията до потребителите (вж. в този смисъл решение от 9 октомври 2008 г., Sabatauskas и др.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, т.
,
и
).
Накрая, следва да се припомни, че свободният достъп на трети лица до преносните и разпределителните мрежи, предвиден в частност в член 20 от Директива 2003/54, представлява една от съществените мерки, които държавите членки са длъжни да вземат, за да се завърши вътрешният пазар на електроенергия (вж. решение от 9 октомври 2008 г., Sabatauskas и др.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до Директива 96/92, следва да се припомни, че както предвижда член 16 от нея, макар за организацията на достъпа до електроразпределителната мрежа държавите членки да са свободни да избират между процедурата за достъп до мрежата и процедурата на единствен купувач, предвидени съответно в член 17 и в член 18 от Директивата, все пак и двете процедури трябва да се прилагат съгласно обективни, прозрачни и недискриминационни критерии.
В този смисъл член 16 забранява на държавите членки да организират достъпа до разпределителната мрежа по дискриминационен начин, като тази забрана се отнася общо до всяка дискриминация, в това число съответно до евентуалната дискриминация на равнището на понасяните разходи за използването на разпределителната мрежа (вж. в този смисъл решения от 14 април 2005 г., AEM и AEM Torino,
C‑128/03 и C‑129/03
,
EU:C:2005:224
, т.
и от 7 юни 2005 г., VEMW и др.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, т.
,
и
).
Що се отнася до въпроса дали регионални правни уредби като разглежданите в главното производство създават дискриминация в нарушение на член 16 от Директива 96/92 и член 20, параграф 1 от Директива 2003/54, следва да се отбележи, че посочените разпоредби, които изискват действията на държавата при осъществяването на достъпа до мрежата да са недискриминационни, са особен израз на общия принцип на равенство (за член 16 от Директива 96/92 вж. решение от 7 юни 2005 г., VEMW и др.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, т.
и цитираната съдебна практика).
Съгласно постоянната съдебна практика забраната на дискриминацията изисква да не се третират по различен начин сходни положения, освен ако тази разлика в третирането не е обективно обоснована (вж. по-специално решение от 7 юни 2005 г., VEMW и др.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, т.
).
Що се отнася до последния аспект, следва да се припомни, че разликата в третирането е обоснована, когато се основава на обективен и разумен критерий, тоест когато е свързана с допустима от закона цел на разглежданото законодателство и когато е съразмерна на целта на съответното третиране (вж. по-специално решение от 16 декември 2008 г., Arcelor Atlantique et Lorraine и др.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай, макар че се прилагат еднакво към всички доставчици на електроенергия, които ползват разположена в съответния регион разпределителна мрежа, разглежданите в главното производство регионални правни уредби все пак освобождават доставчиците от задължението да плащат такси за разпределение само доколкото доставяната от тях електроенергия е зелена електроенергия, подавана пряко към такава мрежа или към разпределителна мрежа в държавата членка, към която принадлежи този регион, и следователно третират различно доставчиците на електроенергия в частност според произхода на продаваната от тях зелена електроенергия, както се оплаква Essent Belgium в главното производство.
Що се отнася до евентуалната обоснованост на тази разлика в третирането, следва най-напред да се отбележи, че противно на поддържаното от Фламандския регион и VREG, член 11, параграф 3 от Директива 96/92 и член 14, параграф 4 от Директива 2003/54 не биха могли да бъдат изтъквани сами по себе си с цел обосноваване на въпросната разлика. Всъщност тези разпоредби нямат отношение към това кой понася разходите за разпределението, а просто предвиждат, че държавите членки може да изискват от мрежовите оператори при диспечиране на производствените съоръжения да дават приоритет в частност на тези, които произвеждат зелена електроенергия.
Въпреки това няма съмнение, че целта на разглежданите в главното производство регионални правни уредби, а именно насърчаване на производството на зелена електроенергия, е легитимна. В това отношение следва в частност да се припомни, че използването на възобновяеми енергийни източници за производството на електроенергия е полезно за опазването на околната среда, тъй като допринася за намаляването на емисиите на парникови газове, които са сред основните причини за климатичните промени, с които Съюзът и неговите държави членки са се ангажирали да се справят (вж. решение от 11 септември 2014 г., Essent Belgium,
C‑204/12—C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, т.
и цитираната съдебна практика).
Ето защо въпросът, който се поставя, е дали посочената цел би могла да обоснове упоменатата разлика в третирането, тоест по същество дали тази разлика се основава на обективен и разумен критерий и е пропорционална на следваната цел.
Тази преценка за пропорционалност обаче следва да бъде отложена за по-нататъшен етап от анализа, тъй като, от една страна, са многобройни разпоредбите на правото на Съюза и съответно параметрите, предвид които ще трябва да се прецени пропорционалността на разглежданите в главното производство регионални правни уредби, както вече бе посочено в точка 65 от настоящото решение, и от друга страна, за тази цел е необходимо да се вземат под внимание и други разпоредби на Директиви 96/92 и 2003/54, за които ще стане дума по-нататък.
– Член 3, параграфи 2 и 3 от Директива 96/92 и член 3, параграфи 2 и 8 от Директива 2003/54 относно задълженията за обществени услуги
Както член 3, параграф 2 от Директива 96/92, така и член 3, параграф 2 от Директива 2003/54 дават възможност на държавите членки да налагат на предприятията от електроенергийния сектор задължения за обществени услуги, отнасящи се в частност до опазването на околната среда, включително опазването на климата.
Както посочва Комисията обаче, изглежда точно това е направено с разглежданите в главното производство регионални правни уредби, доколкото те налагат на всички оператори на разпределителни мрежи във Фландрия задължението да разпределят безплатно зелената електроенергия, подавана пряко от производителите към тези мрежи или към разпределителните мрежи в Белгия, с което се цели да се стимулира нарастването на производството на зелена електроенергия.
В това отношение обаче е важно също така да се подчертае, първо, че както следва от упоменатите в точка 87 от настоящото решение разпоредби, въвежданите въз основа на тях задължения за обществени услуги трябва да са недискриминационни. В член 3, параграф 2 от Директива 2003/54 освен това се предвижда, че тези задължения трябва да гарантират на електроенергийните предприятия в Съюза равни условия на достъп до националните потребители.
Същевременно, макар че разглежданите в главното производство регионални правни уредби явно се прилагат спрямо всички оператори на разпределителни мрежи, така че на пръв поглед не може да се забележи никаква разлика в третирането им, в точка 82 от настоящото решение вече беше констатирано, че тези уредби все пак освобождават доставчиците от задължението да плащат такси за разпределение само доколкото доставяната от тях електроенергия е зелена електроенергия, подавана пряко към мрежа в съответния регион или към разпределителна мрежа в държавата членка, към която принадлежи този регион, и следователно третират различно доставчиците на електроенергия в частност според произхода на продаваната от тях зелена електроенергия. Затова посочената разлика в третирането може в частност да засегне равните условия на достъп на електроенергийните предприятия в Съюза до националните потребители по смисъла на член 3, параграф 2 от Директива 2003/54.
Освен това от член 3, параграф 8 от Директива 2003/54 наистина следва, че за разлика от стария режим по Директива 96/92 относно прилагането на член 3, параграф 3 и член 16 от нея (в това отношение вж. решение от 7 юни 2005 г., VEMW и др.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, т.
), държавите членки имат право да не прилагат разпоредбите на член 20 от Директива 2003/54, които предвиждат недискриминационен достъп на трети лица до преносните и разпределителните мрежи, ако прилагането на тази разпоредба би възпрепятствало изпълнението, по закон или в действителност, на така наложените на електроенергийните предприятия задължения за обществени услуги. Съдът обаче вече е постановил, че за да могат по този начин да се отклонят от предписанията на член 20 от Директива 2003/54, държавите членки трябва в частност да проверят дали изпълнението на задълженията на операторите на мрежи за предоставяне на обществени услуги може да се постигне чрез други средства, които не засягат правото на достъп до мрежите, което представлява едно от правата, закрепени в Директива 2003/54 (решение от 22 май 2008 г., citiworks,
C‑439/06
,
EU:C:2008:298
, т.
).
Второ, следва също така да се отбележи, че както следва от член 3, параграф 2 от всяка от Директиви 96/92 и 2003/54, когато въз основа на тези директиви се въвеждат задължения за обществени услуги, това трябва да се прави с оглед на съответните разпоредби на Договора, сред които са не само член 90 от Договора за ЕО (впоследствие член 86 ЕО), който е посочен в член 3, параграф 2 от всяка от двете директиви, но и член 30 от Договора за ЕО (впоследствие член 28 ЕО) и член 36 от Договора за ЕО (впоследствие, след изменение, член 30 ЕО), които закрепват свободното движение на стоки, както следва в частност от съображения 3, 15 и 19 от Директива 96/92.
Що се отнася до член 86 ЕО, Съдът вече е постановил, че макар член 3, параграф 2 от Директива 2003/54 във връзка с посочената разпоредба от Договора да позволява на предприятията, които са натоварени с функцията да оказват обществена услуга, да се налагат задължения, които може да се отнасят в частност до определяне на цената на доставките на електроенергия, националната правна уредба, налагаща такива задължения, трябва да може да гарантира постигането на преследваната от нея цел и да не надхвърля необходимото за това, за да отговаря на критерия за пропорционалност (вж. решение от 21 декември 2011 г., Enel Produzione,
C‑242/10
,
EU:C:2011:861
, т.
).
Що се отнася обаче до преценката на пропорционалността на разглежданите в главното производство регионални мерки, в точки 65 и 86 от настоящото решение вече беше посочено, че тя следва да бъде отложена за по-нататък предвид множеството разпоредби на правото на Съюза, от гледна точка на които ще трябва да бъде направена тази преценка в настоящия случай.
Непосредствено по-нататък ще бъдат обсъдени членове 28 ЕО и 30 ЕО, с които също трябва да са съобразени задълженията за обществени услуги, въвеждани по силата на член 3, параграф 2 от всяка от Директиви 96/92 и 2003/54.
Членове 28 ЕО и 30 ЕО
Както следва от постоянната практика на Съда, като забранява между държавите членки мерките с равностоен на количествени ограничения на вноса ефект, член 28 ЕО се отнася до всяка национална мярка, която може пряко или непряко, действително или потенциално да възпрепятства търговията в рамките на Общността (вж. по-специално решения от 11 юли 1974 г., Dassonville,
8/74
,
EU:C:1974:82
, т.
, от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, т.
и от 11 септември 2014 г., Essent Belgium,
C‑204/12—C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, т.
).
Следва обаче да се констатира, че правна уредба като разглежданите в главното производство регионални правни уредби може да възпрепятства, най-малкото непряко и потенциално, вноса на електроенергия, по-специално зелена електроенергия, от други държави членки.
Всъщност, тъй като в частност стимулират операторите, и конкретно доставчиците на електроенергия, да купуват зелена електроенергия, произведена в съответния регион или в държавата членка, към която принадлежи този регион, поради икономическото предимство, произтичащо от обстоятелството, че разпределението на тази електроенергия е безплатно, такива правни уредби трябва да се окачествят като мерки с равностоен на количествено ограничение ефект по смисъла на член 28 ЕО (вж. по аналогия решение от 5 юни 1986 г., Комисия/Италия,
103/84
,
EU:C:1986:229
, т.
и
, както и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до твърдението на Фламандския регион и VREG, че всяка евентуална пречка за свободното движение на електроенергията в настоящия случай би имала относително ограничено отражение, в частност тъй като делът на произвежданата във Фландрия зелена електроенергия към разглеждания момент бил твърде малък, достатъчно е да се напомни, че дори това обстоятелство да се приеме за установено, при всички случаи забраната по член 28 ЕО не престава да се прилага за съответната национална мярка само поради това че създаваната пречка за вноса е малка и има други възможности за продажба на внасяните стоки (вж. по-специално решение от 5 юни 1986 г., Комисия/Италия,
103/84
,
EU:C:1986:229
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това съгласно постоянната съдебна практика национална правна уредба, която представлява мярка с равностоен на количествени ограничения ефект, може все пак да бъде обоснована с някое от съображенията от общ интерес, изброени в член 30 ЕО, или с императивни изисквания. И в единия, и в другия случай националната мярка трябва в съответствие с принципа на пропорционалност да е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане (вж. по-специално решение от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, т.
и цитираната съдебна практика).
В този смисъл националните мерки, които могат да възпрепятстват търговията в рамките на Общността, могат да бъдат обосновани по-специално с императивни изисквания във връзка с опазването на околната среда, и по-конкретно с целта да се способства за увеличаване на използването на възобновяеми енергийни източници за производството на електроенергия, което, както бе припомнено в точка 84 от настоящото решение, е полезно за опазването на околната среда и освен това има за цел закрила на здравето и живота на хората, животните или растенията — съображения от общ интерес, изброени в член 30 ЕО (в този смисъл вж. по-специално решение от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, т.
—
и цитираната съдебна практика).
При тези условия остава да се провери дали регионални правни уредби като разглежданите в главното производство са в съответствие с принципа на пропорционалност.
Принципът на пропорционалност
Както следва от точки 63, 85, 93 и 100 от настоящото решение, в случая съвместимостта на регионални правни уредби като разглежданите в главното производство с разпоредбите на член 3, параграф 1 и член 4 от Директива 2001/77, на член 3, параграф 2 и член 16 от Директива 96/92, на член 3, параграфи 2 и 8 и член 20, параграф 1 от Директива 2003/54, както и на членове 28 ЕО и 30 ЕО, зависи от това дали тези уредби отговарят на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност.
Както беше припомнено в точка 100 от настоящото решение, за да са изпълнени тези изисквания, трябва въпросните регионални правни уредби да са годни да осигурят постигането на следваната с тях цел, а именно да се способства за увеличаване на производството на зелена електроенергия, което в случая е легитимна цел, както вече беше установено в точки 54, 84 и 101 от настоящото решение, и едновременно с това да са необходими за тази цел.
В това отношение следва най-напред да се припомни, че както Съдът вече е посочвал, обстоятелството, че дадена национална схема за подпомагане е създадена по такъв начин, че по-скоро е пряко в полза на производството на зелена електроенергия, отколкото само на нейното потребление, може по-специално да се обясни с оглед на това, че зеленият характер на електроенергията е свързан само с начина на производството ѝ и че затова целите в областта на околната среда за намаляване на газовите емисии могат да бъдат действително осъществявани на първо място на етапа на производството (вж. решение от 11 септември 2014 г., Essent Belgium,
C‑204/12—C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, т.
и цитираната съдебна практика).
Трябва също така да се подчертае, че както вече беше припомнено в точка 62 от настоящото решение, от член 3, параграфи 1 и 2 във връзка с член 4 от Директива 2001/77 следва, че посочените в последния член национални механизми за подпомагане на производителите на електроенергия, които по-специално трябва да допринасят за постигането от държавите членки на съответните национални индикативни цели съгласно Директивата, по принцип трябва да водят до укрепване на националното производство на зелена електроенергия (вж. решение от 26 ноември 2014 г., Green Network,
C‑66/13
,
EU:C:2014:2399
, т.
и цитираната съдебна практика).
Това обстоятелство, особено наред с факта, че правото на Съюза не хармонизира националните схеми за подпомагане на зелената електроенергия, означава, че на държавите членки по принцип е позволено да ограничат ползването на такива схеми до производството на зелена електроенергия, разположено на тяхна територия (вж. по аналогия, във връзка с Директива 2009/28, решение от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, т.
и
—
).
Що се отнася до годността на националните схеми за подпомагане на производството на зелена електроенергия да осигурят постигането на целта за увеличаване на това производство, Съдът в частност постановява, че задължението за изкупуване на зелената електроенергия на определени минимални цени може да донесе несъмнено икономическо предимство на производителите на този тип електроенергия, доколкото без никакъв риск им гарантира по-висока печалба от тази, която биха реализирали, ако не беше предвидено такова задължение (решение от 13 март 2001 г., PreussenElektra,
C‑379/98
,
EU:C:2001:160
, т.
).
Също така, по отношение на някои национални схеми за подпомагане чрез механизма на т.нар. „зелени сертификати“ Съдът отбелязва, че задължението на доставчиците на електроенергия да закупуват определена квота такива сертификати от производителите на зелена електроенергия е предназначено по-специално да гарантира на тези производители търсене на сертификатите, които са им били издадени, и по този начин да улесни продажбата на произведената от тях зелена енергия на цена, която е по-висока от пазарната цена на конвенционалната енергия. В това отношение Съдът в частност подчертава, че стимулиращият ефект, оказван от подобна схема върху производителите на електроенергия като цяло, с цел да ги накара да увеличат своето производство на зелена електроенергия, в този смисъл не изглежда да може да се постави под съмнение, нито следователно пригодността ѝ да постигне преследваната легитимна цел в конкретния случай (вж. решение от 11 септември 2014 г., Essent Belgium,
C‑204/12—C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, т.
и
, както и цитираната съдебна практика).
Такива схеми за подпомагане на зелената енергия, чиито производствени разходи изглеждат все още доста високи в сравнение с тези за електроенергията, произведена от невъзобновяеми енергийни източници, по същество имат за цел да насърчават в дългосрочна перспектива инвестициите в нови инсталации, като предоставят на производителите определени гаранции по отношение на бъдещата продажба на произведената от тях зелена електроенергия (вж. решение от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, т.
).
В настоящия случай, що се отнася до схемата за безплатно разпределение на зелена електроенергия, въведена с разглежданите в главното производство регионални правни уредби, следва да се отбележи, че за разлика от споменатите в предходните точки от настоящото решение национални схеми за подпомагане на зелената електроенергия чрез задължения за изкупуване или чрез зелени сертификати, упоменатата тук схема няма за цел пряко подпомагане на производителите на зелена електроенергия.
Всъщност, както вече беше отбелязано в точка 61 от настоящото решение, безплатното разпределение на зелената електроенергия е финансово предимство на първо място за доставчика на тази електроенергия, а само в някои случаи и в зависимост например от продажната цена, на която доставчикът фактурира тази електроенергия на потребителите, би могло в известна степен косвено да е от полза и за последните.
За сметка на това при подобен механизъм за подпомагане изобщо не е сигурно, че така създаваното от него икономическо предимство за доставчиците накрая ще бъде действително и основно от полза за производителите на зелена електроенергия, и конкретно за най-малките местни производствени инсталации, които Фламандският регион твърди, че иска да подпомогне, и които не биха се явявали едновременно производител и доставчик.
Всъщност печалбата, която такива производители на зелена електроенергия евентуално биха извлекли от посоченото икономическо предимство, ще зависи от различни случайни пазарни фактори като например цената на електроенергията на съответните пазари, търсенето и предлагането или пък силовите отношения между присъстващите на пазара оператори и степента, в която доставчиците ще са склонни да отстъпят това предимство на производителите.
Като се има предвид, че евентуалната помощ, която би могла да произтече за самия производител на зелена електроенергия от разглежданата в главното производство схема за безплатно разпределение, е едновременно непряка, несигурна и случайна, следва да се приеме, че не е доказана самата годност на тази схема да осигури постигането на следваната в случая легитимна цел — ефективно насърчаване на операторите да произвеждат повече зелена електроенергия въпреки характерните за нея повишени производствени разходи, така че да се способства за осъществяването от държавите членки на индикативните производствени цели, наложени им в това отношение с член 3 от Директива 2001/77.
Отново поради този едновременно непряк, несигурен и случаен ефект, а и тъй като съществуват други способи, например издаването на зелени сертификати, които сигурно и ефективно способстват за постигането на целта за увеличаване на производството на зелена електроенергия, без в частност да възпрепятстват осигуряването на свободен достъп на трети лица до разпределителните мрежи при недискриминационни условия съгласно предвиденото в частност в член 20, параграф 1 от Директива 2003/54 като една от съществените мерки за завършването на вътрешния пазар на електроенергия, следва да се приеме, че регионални правни уредби като разглежданите в главното производство не отговарят на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност, и че следователно създаваните от тях пречки за въпросния свободен достъп и за свободното движение на стоки не могат да бъдат обосновани с посочената цел.
Предвид изложеното по-горе следва да се приеме, че щом не отговарят на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност, регионални правни уредби като разглежданите в главното производство са в противоречие както с разпоредбите на членове 28 ЕО и 30 ЕО, така и с разпоредбите на член 3, параграф 2 и член 16 от Директива 96/92, член 3, параграфи 2 и 8 и член 20, параграф 1 от Директива 2003/54 и членове 3 и 4 от Директива 2001/77.
Член 12 ЕО
Като се има предвид констатацията в предходната точка от настоящото решение, от която следва, че регионални правни уредби като разглежданите в главното производство са в противоречие в частност с членове 28 ЕО и 30 ЕО, от една страна, и от друга, доколкото запитващата юрисдикция не дава никакво обяснение за причините, поради които смята, че посочените правни уредби евентуално пораждат дискриминация въз основа на гражданството по смисъла на член 12 ЕО, не е необходимо Съдът да обсъжда последната разпоредба в контекста на настоящото дело.
По всички изложени съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че разпоредбите на членове 28 ЕО и 30 ЕО, на член 3, параграфи 2 и 8 и член 20, параграф 1 от Директива 2003/54, на член 3, параграфи 2 и 3 и член 16 от Директива 96/92, както и на членове 3 и 4 от Директива 2001/77, взети заедно, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правни уредби като разглежданите в главното производство регионални правни уредби, които въвеждат схема за безплатно разпределение на зелената електроенергия по разпределителните мрежи в съответния регион, но така ограничават приложимостта на тази схема, че съгласно първата уредба тя се отнася само до зелената електроенергия, подавана пряко от производствени мощности към посочените разпределителни мрежи, а съгласно втората — само до зелената електроенергия, подавана пряко от такива мощности към разпределителни мрежи в държавата членка, към която принадлежи този регион.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

Разпоредбите на членове 28 ЕО и 30 ЕО, на член 3, параграфи 2 и 8 и член 20, параграф 1 от Директива 2003/54/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО, на член 3, параграфи 2 и 3 и член 16 от Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия, както и на членове 3 и 4 от Директива 2001/77/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 септември 2001 година относно насърчаване на производството и потреблението на електроенергия от възобновяеми енергийни източници на вътрешния електроенергиен пазар, взети заедно, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правни уредби като Besluit van de Vlaamse regering tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 (Постановление на фламандското правителство за изменение на постановлението на фламандското правителство от 28 септември 2001 г.) от 4 април 2003 г. и Besluit van de Vlaamse regering inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen (Постановление на фламандското правителство за насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници) от 5 март 2004 г., които въвеждат схема за безплатно разпределение на зелената електроенергия по разпределителните мрежи в съответния регион, но така ограничават приложимостта на тази схема, че съгласно първото постановление тя се отнася само до зелената електроенергия, подавана пряко от производствени мощности към посочените разпределителни мрежи, а съгласно второто — само до зелената електроенергия, подавана пряко от такива мощности към разпределителни мрежи в държавата членка, към която принадлежи този регион.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.