CELEX: 62019CJ0940
Zahtjev za prethodnu odluku
Priznavanje stručnih kvalifikacija
Direktiva 2005/36/EZ
Članak 4.f stavak 6.
Nacionalni propis
Dopuštanje mogućnosti djelomičnog pristupa jednoj od profesija obuhvaćenih mehanizmom automatskog priznavanja stručnih kvalifikacija

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 4.f stavka 6. Direktive 2005/36/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija (
SL 2005., L 255, str. 22
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 125. i ispravak
SL 2014., L 305, str. 115
.), kako je izmijenjena Direktivom 2013/55/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. studenoga 2013. (
SL 2013., L 354, str. 132
. i ispravak
SL 2018., L 56, str. 66
.; u daljnjem tekstu: izmijenjena Direktiva 2005/36).
Zahtjev je upućen u okviru postupka između Chirurgiens‑dentistes de France, prije Confédération nationale des syndicats dentaires, Confédération des syndicats médicaux français, Fédération des syndicats pharmaceutiques de France, Syndicat des biologistes, Syndicat des laboratoires de biologie clinique, Syndicat des médecins libéraux i Union dentaire, kao i Conseil national de l’ordre des chirurgiens‑dentistes, Conseil national de l’ordre des masseurs‑kinésithérapeutes i Conseil national de l’ordre des infirmiers (u daljnjem tekstu zajedno: Chirurgiens‑dentistes de France i dr.), s jedne strane, i ministre des Solidarités et de la Santé (ministrica solidarnosti i zdravlja), ministre de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation (ministrica visokog obrazovanja, znanosti i inovacija) i Premier ministre (predsjednik vlade), s druge strane, povodom zahtjeva za poništenje propisa kojima se uređuju određeni aspekti djelomičnog pristupa zdravstvenim profesijama.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2013/55
Na temelju uvodne izjave 1. Direktive 2013/55, Direktivom 2005/36, u njezinoj prvotnoj verziji, predviđa se automatsko priznavanje ograničenog broja profesija na temelju usklađenih minimalnih uvjeta osposobljavanja.
Uvodna izjava 7. Direktive 2013/55 glasi:
„Direktiva 2005/36/EZ primjenjuje se samo na stručnjake koji se u drugoj državi članici žele baviti istom profesijom. Postoje slučajevi kada su u državi članici domaćinu dotične djelatnosti dio profesije s većim područjem djelatnosti nego u matičnoj državi članici. Ako su razlike između područja djelatnosti tolike da bi se od stručnjaka zahtijevao puni program obrazovanja i osposobljavanja kako bi nadomjestio nedostatke te ako stručnjak tako zahtijeva, država članica domaćin trebala bi u ovim posebnim okolnostima odobriti djelomičan pristup. Međutim ako postoje [važni] razlozi [u općem interesu], utvrđeni u odluci Suda Europske unije koja se odnosi na članke 49. i 56. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), koji se mogu i dalje nastaviti razvijati, država članica trebala bi imati mogućnost odbiti djelomičan pristup. To bi se posebno trebalo odnositi na zdravstvene profesije ako utječu na javno zdravlje ili sigurnost pacijenata. Odobravanje djelomičnog pristupa ne bi trebalo dovoditi u pitanje pravo socijalnih partnera na samoorganiziranje.”
Izmijenjena Direktiva 2005/36
Uvodne izjave 1. i 19. izmijenjene Direktive 2005/36 glase:
„(1)
Sukladno članku 3. stavku 1. točki (c) Ugovora, ukidanje prepreka slobodnome kretanju osoba i usluga između država članica jedan je od ciljeva Zajednice. To za državljane država članica posebno uključuje pravo na obavljanje određene profesije u svojstvu samozaposlene ili zaposlene osobe u državi članici različitoj od one u kojoj su stekle svoje stručne kvalifikacije. Osim toga, člankom 47. stavkom 1. Ugovora predviđa se donošenje direktiva o uzajamnome priznavanju diploma, svjedodžbi i drugih dokaza o formalnoj osposobljenosti.
[…]
(19)
Sloboda kretanja i uzajamno priznavanje dokaza o formalnoj osposobljenosti liječnika, medicinskih sestara za opću zdravstvenu njegu, doktora dentalne medicine, veterinara, primalja, farmaceuta i arhitekata, trebaju počivati na temeljnom načelu automatskoga priznavanja dokaza o formalnoj osposobljenosti na temelju usklađenih minimalnih uvjeta osposobljavanja. […]”
Člankom 1. te direktive, naslovljenim „Svrha”, predviđa se:
„Ovom se direktivom utvrđuju pravila za pristup i obavljanje profesije, na temelju kojih države članice koje pristup reguliranim profesijama i njihovo obavljanje na svom državnom području uvjetuju posjedovanjem određenih stručnih kvalifikacija (dalje u tekstu ‚država članica domaćin’) priznaju stručne kvalifikacije stečene u drugim državama članicama (dalje u tekstu ‚matična država članica’), koje nositelju omogućuju obavljanje iste profesije kao u matičnoj državi članici.
Ovom direktivom također se utvrđuju propisi o djelomičnom pristupu reguliranoj profesiji i priznavanju stručnih pripravništava obavljenih u drugoj državi članici.”
Člankom 4. navedene direktive, naslovljenim „Učinci priznavanja”, određuje se:
„1.   Priznavanjem stručnih kvalifikacija država članica domaćin omogućava korisnicima pristup profesiji za koju su osposobljeni u matičnoj državi članici kao i obavljanje te profesije pod jednakim uvjetima koji vrijede za njezine državljane.
2.   Za potrebe ove direktive, profesija koju podnositelj zahtjeva želi obavljati u državi članici domaćinu je profesija za koju je podnositelj osposobljen u matičnoj državi članici, pod uvjetom da su djelatnosti koje ona obuhvaća usporedive.
3.   Odstupajući od stavka 1., djelomični pristup profesiji u državi članici domaćinu odobrava se pod uvjetima utvrđenima člankom 4.f.”
Članak 4.f izmijenjene Direktive 2005/36, naslovljen „Djelomičan pristup”, glasi:
„1.   Nadležno tijelo države članice domaćina odobrava, za svaki slučaj posebno, djelomičan pristup profesionalnoj djelatnosti na svom državnom području samo ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
(a)
stručnjak je potpuno kvalificiran za obavljanje profesionalne djelatnosti u matičnoj državi članici za koju se traži djelomičan pristup u državi članici domaćinu;
(b)
razlike između profesionalne djelatnosti koja se zakonski obavlja u matičnoj državi članici i regulirane profesije u državi članici domaćinu kao takve toliko su velike da bi primjena kompenzacijskih mjera značila da se od podnositelja zahtijeva da završi cijeli program obrazovanja i osposobljavanja potreban u državi članici domaćinu kako bi imao pristup cjelokupnoj reguliranoj profesiji u državi članici domaćinu;
(c)
profesionalnu djelatnost objektivno se može razdvojiti od ostalih djelatnosti koje pripadaju reguliranoj profesiji u državi članici domaćinu.
Za potrebe točke (c) nadležno tijelo države članice domaćina uzima u obzir činjenicu može li se profesionalna djelatnost obavljati samostalno u matičnoj državi članici.
2.   Djelomičan pristup može se odbiti ako je to opravdano zbog [važnih] razloga u [općem interesu], prikladno za osiguravanje postizanja [zadanog] cilja i ako se time ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tog cilja.
3.   Zahtjevi za potrebe poslovnog nastana u državi članici domaćinu razmatraju se u skladu s poglavljima I. i IV. glave III.
4.   Zahtjevi za potrebe pružanja privremenih i povremenih usluga u državi članici domaćinu u vezi s profesionalnim djelatnostima koje utječu na javno zdravlje ili sigurnost razmatraju se u skladu s glavom II.
5.   Odstupajući od članka 7. stavka 4. šestog podstavka i članka 52. stavka 1., profesionalna djelatnost obavlja se u skladu s profesionalnim nazivom matične države članice nakon što je odobren djelomičan pristup. Država članica domaćin može zahtijevati da se taj profesionalni naziv upotrebljava na jezicima države članice domaćina. Stručnjaci na koje se primjenjuje djelomičan pristup jasno navode primateljima usluge opseg svojih profesionalnih djelatnosti.
6.   Ovaj se članak ne primjenjuje na stručnjake čije se stručne kvalifikacije automatski priznaju u skladu s poglavljima II., III. i III.a glave III.”
Člankom 21. stavkom 1. prvim podstavkom izmijenjene Direktive 2005/36, naslovljenim „Načelo automatskog priznavanja”, koji se nalazi u poglavlju III. njezine glave III., koje se odnosi na „[p]riznavanje na temelju usklađivanja minimalnih uvjeta osposobljavanja”, određuje se: „[s]vaka država članica priznaje dokaze o formalnoj osposobljenosti za liječnike, koji omogućuju pristup profesionalnim djelatnostima liječnika s osnovnom osposobljenošću i liječnika specijalista, kao i dokaze o formalnoj osposobljenosti za medicinske sestre za opću zdravstvenu njegu, doktore dentalne medicine, specijaliste dentalne medicine, veterinare, farmaceute i arhitekte, navedene u točkama 5.1.1., 5.1.2., 5.2.2., 5.3.2., 5.3.3., 5.4.2., 5.6.2. i 5.7.1. Priloga V., koji zadovoljavaju minimalne uvjete osposobljavanja iz članaka 24., 25., 31., 34., 35., 38., 44. i 46. te u svrhu pristupa profesionalnim djelatnostima i njihovom obavljanju priznaje tim dokazima na svom državnom području jednaku valjanost kao i dokazima o formalnoj osposobljenosti koje sama izdaje”.
Francusko pravo
Člankom L. 4002‑3 Code de la santé publique (Zakonika o javnom zdravlju) omogućuje se djelomičan pristup svim zdravstvenim profesijama uređenima četvrtim dijelom tog zakonika, uključujući, dakle, profesije na koje se primjenjuje mehanizam automatskog priznavanja stručnih kvalifikacija.
Décret n
o
2017‑1520 du 2 novembre 2017 relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (Uredba br. 2017‑1520 od 2. studenoga 2017. o priznavanju stručnih kvalifikacija u zdravstvu) donesen je radi provedbe, među ostalim, članka L. 4002‑3 Zakonika o javnom zdravlju.
Rješenja ministrice solidarnosti i zdravlja od 4. i 8. prosinca 2017. bila su donesena radi provedbe Uredbe br. 2017‑1520 od 2. studenoga 2017.
Glavni postupak i prethodno pitanje
Chirurgiens‑dentistes de France i dr. podnijeli su Conseilu d’État (Državno vijeće, Francuska) više tužbi zbog prekoračenja ovlasti radi, ovisno o slučaju, potpunog ili djelomičnog poništenja Uredbe br. 2017‑1520 od 2. studenoga 2017. i/ili poništenja rješenjâ ministrice solidarnosti i zdravlja od 4. prosinca 2017. i/ili od 8. prosinca 2017.
Kad je riječ o navedenoj uredbi, Chirurgiens‑dentistes de France i dr., koji su je pobijali, tvrdili su, među ostalim, da članak L. 4002‑3 Zakonika o javnom zdravlju, koji čini pravnu osnovu te uredbe, u dijelu u kojem se odnosi na profesije liječnika, oralnih kirurga, primalja i medicinskih sestara, nije u skladu s člankom 4.f stavkom 6. izmijenjene Direktive 2005/36, tako da su, slijedom toga, tom uredbom u područje djelomičnog pristupa nezakonito uključene profesije iz poglavlja III. glave III. te direktive.
Kad je riječ o dvama rješenjima o kojima je riječ u glavnom postupku, bilo je osobito istaknuto da su nezakonita u dijelu u kojem se odnose na profesije iz poglavlja III. glave III. izmijenjene Direktive 2005/36 jer su te profesije isključene iz mehanizma djelomičnog pristupa, predviđenog člankom 4.f stavkom 6. navedene direktive.
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da je Uredba br. 2017‑1520 od 2. studenoga 2017. donesena na temelju odredbi članka L. 4002‑3 Zakonika o javnom zdravlju, pitanje treba li članak 4.f stavak 6. izmijenjene Direktive 2005/36 tumačiti na način da se njime onemogućuje državama članicama da uvedu mogućnost djelomičnog pristupa jednoj od profesija na koje se primjenjuje mehanizam automatskog priznavanja stručnih kvalifikacija, predviđen odredbama poglavlja III. glave III. te direktive, ključno je za rješavanje spora i predstavlja ozbiljnu poteškoću. Kad je riječ o zakonitosti dvaju pobijanih rješenja, ona ovisi o zakonitosti navedene uredbe, koja čini njihovu pravnu osnovu.
U tim je okolnostima Conseil d’État (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Onemogućuje li članak 4.f [stavak] 6. [izmijenjene] Direktive 2005/36 državi članici da uvede mogućnost djelomičnog pristupa jednoj od profesija na koje se primjenjuje mehanizam automatskog priznavanja stručnih kvalifikacija predviđen odredbama poglavlja III. glave III. navedene direktive?”
O prethodnom pitanju
Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem u biti pita treba li članak 4.f stavak 6. izmijenjene Direktive 2005/36 tumačiti na način da mu se protivi zakonodavstvo kojim se dopušta mogućnost djelomičnog pristupa jednoj od profesija obuhvaćenih mehanizmom automatskog priznavanja stručnih kvalifikacija, predviđenog odredbama poglavlja III. glave III. te direktive.
U tom pogledu iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da, ako odredbe prava Unije ne sadržavaju upućivanje na pravo država članica radi utvrđenja svojeg smisla i dosega, one se moraju autonomno i ujednačeno tumačiti u cijeloj Uniji, uzimajući u obzir ne samo tekst te odredbe nego i njezin kontekst i cilj koji se želi postići propisom o kojem je riječ (presuda od 21. listopada 2020., Möbel Kraft,
C‑529/19
,
EU:C:2020:846
, t.
21.
i navedena sudska praksa).
Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 19. izmijenjene Direktive 2005/36, tom se direktivom, kad je riječ o dokazima o formalnoj osposobljenosti liječnika, medicinskih sestara za opću zdravstvenu njegu, doktora dentalne medicine, veterinara, primalja, farmaceuta i arhitekata, predviđa sustav automatskog priznavanja dokaza o formalnoj osposobljenosti na temelju usklađenih minimalnih uvjeta osposobljavanja (vidjeti u tom smislu presudu od 30. travnja 2014., Ordre des architectes,
C‑365/13
,
EU:C:2014:280
, t.
20.
).
U skladu s člankom 4.f stavkom 6. izmijenjene Direktive 2005/36, taj se članak ne primjenjuje na stručnjake čije se stručne kvalifikacije automatski priznaju u skladu s poglavljima II., III. i III.a glave III. te direktive.
Tako iz teksta navedene odredbe proizlazi da su iz djelomičnog pristupa predviđenog člankom 4.f stavcima 1. do 5. izmijenjene Direktive 2005/36 isključeni stručnjaci čije se stručne kvalifikacije automatski priznaju u skladu s poglavljima II., III. i III.a glave III. te direktive, a ne profesije na koje se odnosi takvo automatsko priznavanje.
Iz teksta članka 4.f stavka 6. izmijenjene Direktive 2005/36 stoga jasno proizlazi da se on odnosi na pojedince.
Takvo tekstualno tumačenje navedene odredbe u skladu je s kontekstom i ciljem te direktive.
U tom pogledu valja utvrditi da i povijest nastanka Direktive 2005/36 i njezina struktura potvrđuju da je zakonodavac Unije namjeravao razlikovati upotrebu pojmova „profesije” i „stručnjaci”.
Naime, s jedne strane, iz ispitivanja spisa podnesenog Sudu proizlazi da, iako Komisijin Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 2005/36 [(COM(2011) 883
final
] nije sadržavao odredbu poput one koja se nalazi u sadašnjem članku 4.f stavku 6. Direktive 2005/36, Europski parlament predložio je amandman kako bi se iz djelomičnog pristupa isključile profesije na koje se primjenjuje automatsko priznavanje.
Međutim, nakon sporazuma između institucija koje su sudjelovale u zakonodavnom postupku, upotrijebljen je pojam „stručnjaci”.
S druge strane, kad je riječ o strukturi automatskog priznavanja, iako se članak 4.f stavak 6. izmijenjene Direktive 2005/36 odnosi na „stručnjake” na koje se primjenjuje, druge odredbe te direktive, poput onih koje je naveo nezavisni odvjetnik u točki 23. i bilješci 4. svojeg mišljenja, odnose se, suprotno tomu, na „profesije” na koje se automatsko priznavanje primjenjuje odnosno ne primjenjuje.
Usto, valja podsjetiti na to da bi, u skladu s uvodnom izjavom 7. Direktive 2013/55, u slučaju postojanja važnih razloga u općem interesu, država članica morala imati mogućnost odbiti djelomičan pristup, osobito kad je riječ o zdravstvenim profesijama, ako utječu na javno zdravlje ili sigurnost pacijenata. Zdravstvene profesije uključuju, među ostalim, profesije na koje se odnosi automatsko priznavanje stručnih kvalifikacija, kao što su one liječnika, medicinskih sestara za opću zdravstvenu njegu, doktora dentalne medicine, veterinara i farmaceuta, na koje se odnosi članak 21. izmijenjene Direktive 2005/36 i na koje se primjenjuje automatsko priznavanje. Stoga mogućnost da se odbije djelomičan pristup navedenim profesijama pretpostavlja to da djelomičan pristup tim profesijama u načelu nije isključen.
Takav djelomični pristup odgovara, s jedne strane, općem cilju ukidanja prepreka slobodnom kretanju osoba i usluga između država članica, kako je naveden u uvodnoj izjavi 1. izmijenjene Direktive 2005/36. S druge strane, on također odgovara posebnom cilju koji proizlazi iz uvodne izjave 7. Direktive 2013/55, odnosno nastojanju da se prijeđu okviri izmijenjene Direktive 2005/36, koja se primjenjuje samo na stručnjake koji istu profesiju žele obavljati u drugoj državi članici, i odobravanju djelomičnog pristupa stručnjaku koji to zatraži, kada su u državi članici domaćinu predmetne djelatnosti dio profesije s većim područjem djelatnosti nego u matičnoj državi članici i kada su razlike između područja djelatnosti tolike da bi se od stručnjaka zahtijevao puni program obrazovanja i osposobljavanja kako bi nadoknadio nedostatke.
U nedostatku mogućnosti djelomičnog pristupa zdravstvenim profesijama navedenima u točki 28. ove presude, odnosno profesijama iz poglavlja III. glave III. izmijenjene Direktive 2005/36, mnogi zdravstveni stručnjaci koji su u nekoj od država članica osposobljeni kako bi ondje obavljali određene djelatnosti koje potpadaju pod jednu od navedenih profesija, ali koje u državi članici domaćinu ne odgovaraju nekoj postojećoj profesiji, i dalje bi bili suočeni s preprekama mobilnosti.
Osim toga, kao što to u biti ističe nezavisni odvjetnik u točki 33. svojeg mišljenja, odobravanje djelomičnog pristupa djelatnostima uključenima u profesije na koje se, među ostalim, na temelju poglavlja III. glave III. izmijenjene Direktive 2005/36, odnosi automatsko priznavanje ne može ugroziti usklađivanje minimalnih uvjeta osposobljavanja koji se zahtijevaju za te profesije, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 1. Direktive 2013/55.
Naime, iz članka 4.f stavka 5. izmijenjene Direktive 2005/36 proizlazi da se djelatnosti koje su odobrene u okviru djelomičnog pristupa reguliranoj profesiji obavljaju pod profesionalnim nazivom matične države članice, prevedenim, prema potrebi, na jezike države članice domaćina, te pod uvjetom da predmetni stručnjak primateljima usluga jasno navede opseg svojih profesionalnih djelatnosti. Stoga činjenica da je osoba ovlaštena obavljati samo dio djelatnosti obuhvaćenih profesijom na koju se odnosi automatsko priznavanje ne dovodi u pitanje sustav uspostavljen tom direktivom, na temelju kojeg samo osobe koje ispunjavaju minimalne uvjete osposobljavanja koji se njome zahtijevaju za profesiju na koju se odnosi automatsko priznavanje mogu zapravo ostvariti pravo na takvo priznavanje i obavljati sve djelatnosti koje takva profesija uključuje.
Slijedom toga, članak 4.f stavak 6. izmijenjene Direktive 2005/36 stoga podrazumijeva, kao što je to u biti istaknula Komisija u svojim pisanim očitovanjima, da stručnjaci koji u skladu s, među ostalim, poglavljem III. glave III. te direktive imaju pravo na automatsko priznavanje svojih stručnih kvalifikacija imaju pristup svim djelatnostima koje su obuhvaćene odgovarajućom profesijom u državi članici domaćinu te da se stoga djelomičan pristup na njih ne odnosi. S druge strane, ta odredba ne znači da se djelomičan pristup ne odnosi na profesije iz navedenog poglavlja III. glave III.
S obzirom na prethodno navedeno, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 4.f stavak 6. izmijenjene Direktive 2005/36 treba tumačiti na način da mu se ne protivi zakonodavstvo koje dopušta mogućnost djelomičnog pristupa jednoj od profesija obuhvaćenih mehanizmom automatskog priznavanja stručnih kvalifikacija koji je predviđen odredbama poglavlja III. glave III. te direktive.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:

Članak 4.f stavak 6. Direktive 2005/36/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija, kako je izmijenjena Direktivom 2013/55/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. studenoga 2013., treba tumačiti na način da mu se ne protivi zakonodavstvo koje dopušta mogućnost djelomičnog pristupa jednoj od profesija obuhvaćenih mehanizmom automatskog priznavanja stručnih kvalifikacija koji je predviđen odredbama poglavlja III. glave III. te direktive, kako je izmijenjena.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski