CELEX: 62014TJ0671
Staatssteun
Regionale investeringssteun
Steun van Duitsland voor een groot investeringsproject van BMW te Leipzig voor de bouw van twee modellen van elektrische voertuigen (i3 en i8)
Besluit waarbij de steunmaatregel ten dele verenigbaar en ten dele onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard
Artikel 107, lid 3, onder c), VWEU
Artikel 108, leden 2 en 3, VWEU
Stimulerend effect van de steun
Noodzaak van de steun

Voorgeschiedenis van het geding
Verzoekster, Bayerische Motoren Werke AG, is de moedermaatschappij van de groep Bayerische Motoren Werke (hierna: „BMW”), die als hoofdactiviteit de bouw van auto’s en motorrijwielen van de merken BMW, MINI en Rolls-Royce heeft.
Op 30 november 2010 heeft de Bondsrepubliek Duitsland, op grond van artikel 6, lid 2, van verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen [107 en 108 VWEU] met de [interne] markt verenigbaar worden verklaard (algemene groepsvrijstellingsverordening) (
PB 2008, L 214, blz. 3
), steun ten belope van een nominaal bedrag van 49 miljoen EUR aangemeld die zij, overeenkomstig de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013 (
PB 2006, C 54, blz. 13
; hierna: „richtsnoeren”), op grond van het Investitionszulagengesetz 2010 (wet investeringspremies 2010) van 7 december 2008, zoals gewijzigd (BGBl. 2008 I, blz. 2350; hierna: „IZG”), wilde toekennen voor de bouw van een fabriek voor de vervaardiging van het elektrische voertuig i3 en het plug-in hybride elektrische voertuig i8 van BMW te Leipzig (Duitsland). In de aanmelding werd melding gemaakt van investeringskosten van 392 miljoen EUR (368,01 miljoen EUR zonder de interest) en een steunintensiteit van 12,5 %. De daadwerkelijke betaling van de steun was afhankelijk gesteld van goedkeuring door de Europese Commissie.
Na een aantal aanvullende inlichtingen te hebben verkregen heeft de Commissie op 13 juli 2011 de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU ingeleid en vervolgens de opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland daarover ontvangen. Op 13 december 2011 is het besluit „Steunmaatregel van de staten – Duitsland – Steunmaatregel SA.32009 (11/C) (ex 10/N) – LIP – Steun voor BMW Leipzig – Uitnodiging overeenkomstig artikel 108, lid 2, van het [VWEU] om opmerkingen te maken” bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
(
PB 2011, C 363, blz. 20
). Bij brief van 3 februari 2012 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland laten weten dat zij geen opmerkingen van derde partijen had ontvangen.
Op 17 januari 2012 hebben de Duitse autoriteiten de aanvankelijke aanmelding gewijzigd om daarin steun voor een aanvullende investering op te nemen. Tot die investering had de begunstigde van de steun na het besluit houdende opening van de formele onderzoeksprocedure besloten. In dit verband is met betrekking tot verschillende punten opheldering gevraagd aan de Bondsrepubliek Duitsland, die deze opheldering aan de Commissie heeft verstrekt. Bij brief van 5 augustus 2013 heeft de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie nog in kennis gesteld van andere wijzigingen van het steunvoornemen, die betrekking hadden op de vermindering van het steunbedrag en van de steunintensiteit.
Op 9 juli 2014 heeft de Commissie besluit C(2014) 4531 final betreffende staatssteun SA.32009 (2011/C) (ex 2010/N) (hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld. Artikel 1 van dit besluit luidt als volgt:
„De staatssteun ten bedrage van 45257273 EUR, die [de Bondsrepubliek] Duitsland aan [verzoekster] wil verlenen, is slechts met de interne markt verenigbaar indien deze beperkt blijft tot een bedrag van 17 miljoen EUR (op basis van de prijzen die in 2009 golden); het bedrag dat daarboven uitkomt (28257273 EUR), is onverenigbaar met de interne markt.
De steun mag bijgevolg slechts tot het bedrag van 17 miljoen EUR worden verleend.”
Wat de motivering van het bestreden besluit betreft, dient er om te beginnen op te worden gewezen dat de Commissie in overweging 113 van dit besluit heeft vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door de geplande steunmaatregel aan te melden alvorens deze ten uitvoer te brengen, had voldaan aan haar verplichtingen op grond van artikel 108, lid 3, VWEU en aan de individuele aanmeldingsplicht op grond van artikel 6, lid 2, van verordening nr. 800/2008. Vervolgens heeft de Commissie in de overwegingen 114 tot en met 123 van dat besluit met name verklaard dat zij te werk zou gaan overeenkomstig de richtsnoeren, en in het bijzonder titel 4.3, „Steun voor grote investeringsprojecten”, daarvan, en overeenkomstig haar mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten (
PB 2009, C 223, blz. 3
). In deze context heeft de Commissie, na te hebben vastgesteld dat voetnoot 65 van de richtsnoeren, die betrekking had op de totstandbrenging van een nieuwe productmarkt, in het onderhavige geval van niet toepassing was, overeenkomstig paragraaf 68, onder a) en b), van de richtsnoeren beoordeeld of de daarin vastgestelde drempels zouden worden overschreden, zodat zij een diepgaande beoordeling van de aangemelde steun heeft moeten verrichten. Zij heeft aldus, tegen de achtergrond van de informatie die zij van de Bondsrepubliek Duitsland had verkregen, moeten nagaan of de begunstigde van de steun over een marktaandeel van meer dan 25 % van betrokken productmarkt en van de betrokken geografische markt zou beschikken. De Commissie heeft verklaard dat zij, indien die markten niet afdoende konden worden afgebakend, zou nagaan of de begunstigde op ten minste één van de aannemelijke markten over een dergelijk marktaandeel beschikte. Verder heeft zij beklemtoond dat een dergelijke diepgaande beoordeling, indien zij zou worden verricht, niet zou vooruitlopen op de analyse van de verenigbaarheid van de steun met de interne markt.
Wat meer in het bijzonder de afbakening van de relevante productmarkten betreft, heeft de Commissie, ten eerste, in de overwegingen 124 tot met 127 van het bestreden besluit, zakelijk weergegeven, verklaard dat zij „twijfels” heeft over het antwoord op de vraag of elektrische voertuigen en hybride voertuigen tot de algemene markt van conventionele voertuigen behoren. Ten tweede heeft de Commissie in de overwegingen 128 tot en met 132 van het bestreden besluit allereerst het bijzondere belang van de analyse van de markten ten aanzien van de i3-voertuigen, zuiver elektrische modellen (Battery Electric Vehicles), beklemtoond, aangezien het zou hebben volstaan dat dit model de relevante drempels op ten minste één van de aannemelijke markten overschrijdt, opdat de Commissie de diepgaande beoordeling hadden moeten verrichten zonder zich te moeten bekommeren om de afbakening van de relevante markt voor de i8-voertuigen, plug-in hybride voertuigen (Plug-in Hybrid Electric Vehicles). Verder heeft zij geoordeeld dat zij niet met zekerheid tot de slotsom kon komen dat deze voertuigen volgens de „IHS Global Insight-indeling” tot de segmenten C of D van de conventionele markt behoorden. Ten derde heeft de Commissie in de overwegingen 133 en 134 van het bestreden besluit nog betwijfeld of de relevante markt die van het gecombineerde elektrischeautosegment C en D was. Na te hebben vastgesteld dat de aannemelijke productmarkten het laagste niveau waarvoor statistische gegevens beschikbaar zijn, moeten omvatten, heeft zij immers beklemtoond dat zij rekening moest houden met de bijzondere situatie die zich zou kunnen voordoen, namelijk dat de begunstigde van een steunmaatregel een dominante positie inneemt in slechts één van de segmenten C of D van de markt voor elektrische voertuigen.
Met betrekking tot de relevante geografische markt heeft de Commissie in de overwegingen 135 tot en met 140 van het bestreden besluit, zakelijk weergegeven, verklaard dat de stelling van de Bondsrepubliek Duitsland dat de wereldmarkt als de relevante markt voor elektrische auto’s moet worden genomen, niet werd gestaafd door voldoende gedetailleerde gegevens over de factoren die worden genoemd in de bekendmaking van de Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijke mededingingsrecht (
PB 1997, C 372, blz. 5
). Bijgevolg is de Commissie, mede gelet op de informatie die haar was verstrekt, tot de slotsom gekomen dat zij niet zonder twijfel kon uitsluiten dat de Europese Economische Ruimte (EER) de relevante geografische markt voor de elektrische of hybride voertuigen vormde.
In die omstandigheden heeft de Commissie in de overwegingen 141 tot en met 154 van het bestreden besluit de marktaandelen geraamd die verzoekster als begunstigde van de steun theoretisch op bepaalde potentiële markten ging verkrijgen, en heeft zij dus beslist dat de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten van toepassing was. In dit verband dient er nog op te worden gewezen dat de Commissie in overweging 156 van het bestreden besluit heeft vastgesteld zij volgens het arrest van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie (
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
), verplicht was, een diepgaande beoordeling te verrichten in alle situaties waarin de positieve effecten van een regionale steun niet duidelijk opwogen tegen de mogelijke negatieve effecten ervan, zelfs wanneer de in paragraaf 68 van de richtsnoeren vastgestelde drempels niet waren overschreden. Tevoren was de Commissie, in overweging 155 van het bestreden besluit, tot de slotsom gekomen dat niet was aangetoond dat er geen sprake was van een „noemenswaardige vervalsing van de mededinging” en dat 50 miljoen EUR steun voor een investeringsproject van 400 miljoen EUR zeker tot een dergelijke vervalsing van de mededinging kan leiden.
Vervolgens heeft de Commissie in het kader van de diepgaande beoordeling van de aangemelde steun in overweging 157 van het bestreden besluit beklemtoond dat zij aan de hand van de criteria geformuleerd in de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten nauwkeurig moest onderzoeken of de betrokken steun noodzakelijk was om een stimulerend effect te geven voor het investeringsproject en of de voordelen van deze maatregel opwogen tegen de daaruit voortvloeiende verstoring van de mededinging en tegen de daarmee samenhangende ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten.
Dienaangaande heeft de Commissie in de overwegingen 160 tot en met 173 van het bestreden besluit met name vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland het stimulerende effect van de aangemelde steun had aangetoond op basis van het tweede scenario genoemd in de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten, te weten het scenario waarin zonder de steun de betrokken investering in een andere regio van de Europese Unie zou plaatsvinden. De Commissie heeft dienaangaande beklemtoond dat de Bondsrepubliek Duitsland had betoogd dat de fabriek ook te München (Duitsland) kon worden gebouwd in de plaats van te Leipzig. De Commissie heeft name verklaard dat uit de doorslaggevende documenten, die in december 2009 aan de raad van bestuur van verzoekster waren overgelegd, bleek dat „het project zonder de steun in München 17 miljoen EUR minder zou hebben gekost dan in Leipzig”. Na te hebben beklemtoond dat een ander aspect, dat eveneens betrekking had op de keuze van de plaats waar de investering moest worden verricht, de strategische mogelijkheid was om op lange termijn de productiecapaciteit uit te breiden, maar dat de onderneming dit aspect niet in geld had uitgedrukt, heeft de Commissie gewezen op andere interne documenten van de onderneming, waaruit bleek dat „ter voorbereiding van het investeringsbesluit/de locatiekeuze [was] nagegaan of er staatssteun van 50 miljoen EUR beschikbaar zou zijn”.
Met betrekking tot de evenredigheid van de aangemelde steun heeft de Commissie in de overwegingen 174 tot en met 189 van het bestreden besluit, zakelijk weergegeven, naar voren gebracht dat in een situatie die overeenkomt met het tweede scenario, volgens paragraaf 33 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten, een steun als vestigingsprikkel „als evenredig [zal] worden beschouwd indien hij gelijk is aan het verschil tussen de nettokosten voor de begunstigde onderneming van een investering in de steunregio en de nettokosten van een investering in een andere regio”.
Met betrekking tot het onderhavige geval heeft de Commissie, zakelijk weergegeven, als haar mening te kennen gegeven dat het bedrag van 17 miljoen EUR, te weten het kostenverschil tussen de twee locaties (Leipzig en München), berekend op basis van de productinvesteringskosten, de structurele investeringskosten, de plannings- en opstartkosten, de productiekosten, de leveringskosten, de vaste kosten en de logistieke kosten en internationale verzendtarieven, het minimumbedrag vormde dat nodig was om de begunstigde een andere locatiekeuze te laten maken. De Commissie heeft dan ook geoordeeld dat dit bedrag evenredig is met het via de steun nagestreefde doel van regionale ontwikkeling. Voorts heeft de Commissie geoordeeld dat de strategische mogelijkheid van uitbreiding van de productiecapaciteit te Leipzig, die te München niet voorhanden was, niet in aanmerking hoefde te worden genomen bij de evenredigheidstoets waaraan de aangemelde steun wordt onderworpen, omdat deze mogelijkheid pas op de zeer lange termijn en dus na de levenscyclus van de betrokken investering relevant werd.
In de overwegingen 176 en volgende van het bestreden besluit heeft de Commissie afwijzend beslist op het argument van de Bondsrepubliek Duitsland, dat de evenredigheid van een maatregel niet uitsluitend moet worden beoordeeld op grond van documenten waarin de situatie wordt beschreven die gold toen het besluit over de investering en over de locatie werd genomen, maar ook moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van daadwerkelijke extra kosten, te weten in het onderhavige geval door uit te gaan van een totaal bedrag van 50 miljoen EUR, waarin de extra kosten van 29 miljoen EUR waren begrepen „[die] vóór eind 2012 [...] duidelijk [waren geworden]”. De Commissie heeft dienaangaande, zakelijk weergegeven, verklaard dat niet kan worden toegestaan dat het stimulerende effect en de evenredigheid van de steun worden aangetoond aan de hand van documenten die totaal verschillende cijfers bevatten met betrekking tot de nettohandicaps en de nettokosten die verband houden met de uitvoering van de investering in de steunregio. Volgens de Commissie bestond er in het bijzonder geen enkel recht om zich te beroepen op documenten waarin kosten werden beschreven die pas meerdere jaren nadat de betrokken besluiten over de investering en de locatie waren genomen, zijn gemaakt, terwijl de werkzaamheden aan het investeringsproject al waren begonnen.
In de overwegingen 190 tot en met 198 van het bestreden besluit heeft de Commissie, na de positieve en de negatieve effecten van de aangemelde steun te hebben beoordeeld, deze effecten tegen elkaar afgewogen en daarbij is zij tot de bevinding gekomen dat de positieve effecten van een steun van 17 miljoen EUR opwogen tegen de negatieve effecten ervan op het handelsverkeer tussen de lidstaten en tegen de eventuele negatieve sociale en economische effecten op de alternatieve locatie, die zich in een meer bevoorrechte regio bevond.
Ten slotte heeft de Commissie in de overwegingen 199 tot en met 202 van het bestreden besluit afwijzend beslist op het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat de bevoegdheid van de Commissie om de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregel met de interne markt te onderzoeken overeenkomstig de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten, beperkt is tot het deel van het steunbedrag dat boven de in artikel 6, lid 2, van verordening nr. 800/2008 vastgestelde aanmeldingsdrempel uitkomt.
Procedure en conclusies van partijen
Bij een op 19 september 2014 ter griffie het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld. Op 4 december 2014 heeft de Commissie haar verweerschrift ingediend.
Overeenkomstig artikel 24, lid 6, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van 2 mei 1991 is een mededeling betreffende het in de onderhavige zaak ingestelde beroep opgenomen in het
Publicatieblad van de Europese Unie
van 8 december 2014 (
PB 2014, C 439, blz. 30
).
Op 28 januari 2015 heeft verzoekster haar repliek ter griffie van het Gerecht neergelegd en op 11 maart 2015 heeft de Commissie haar dupliek neergelegd.
Op 16 januari 2015 heeft interveniënt, Freistaat Sachsen, een verzoek tot interventie aan de zijde van verzoekster ingediend. De Commissie en verzoekster hebben hun opmerkingen ter griffie van het Gerecht neergelegd op respectievelijk 4 en 10 februari 2015. Bij beschikking van de president van de Vijfde kamer van het Gerecht van 11 mei 2015 is het verzoek tot interventie toegewezen.
Op 3 juli 2015 heeft interveniënt zijn memorie in interventie ter griffie van het Gerecht neergelegd en op 14 september 2015 hebben verzoekster en de Commissie hun opmerkingen daarover ingediend.
Op 17 september 2015 heeft de griffie van het Gerecht partijen officieel in kennis gesteld van de sluiting van de schriftelijke behandeling. Op 22 september 2015 heeft de Commissie laten weten dat zij niet om een terechtzitting verzocht. Op 7 oktober 2015 heeft verzoekster laten weten dat zij wenste te worden gehoord.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vijfde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Ter terechtzitting van 8 september 2016 zijn partijen gehoord in hun pleidooien en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren „voor zover daarin het bedrag van 28257273 EUR, dat overeenkomt met het deel van de gevraagde steun van 45257273 EUR dat boven 17 miljoen EUR uitkomt, onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard”;
–
subsidiair „[dat besluit] nietig te verklaren voor zover daarin het bedrag van 22,5 miljoen EUR, dat op grond van artikel 6, lid 2, van verordening nr. 800/2008 van de aanmeldingsplicht was vrijgesteld, onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard”;
–
de Commissie verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
Interveniënt verzoekt het Gerecht, zakelijk weergegeven, de door verzoekster geformuleerde vorderingen toe te wijzen.
In rechte
Verzoekster voert drie middelen aan. Het eerste middel betreft schending van artikel 108, lid 3, VWEU, het tweede middel betreft schending van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en het derde, subsidiair aangevoerde, middel betreft schending van artikel 108, lid 3, VWEU en van verordening nr. 800/2008 doordat het bedrag van de steun is beperkt tot een bedrag dat lager is dan het bedrag dat van de aanmeldingsplicht was vrijgesteld.
Eerste middel: schending van artikel 108, lid 3, VWEU
Het eerste middel van verzoekster bestaat uit drie onderdelen. Het eerste onderdeel betreft het ontbreken van een zorgvuldig en onpartijdig onderzoek in kader van het vooronderzoek. Het tweede onderdeel betreft het gestelde ontbreken van een zorgvuldig en onpartijdig onderzoek in kader van de formele onderzoeksprocedure. Het derde onderdeel betreft de kennelijk onjuiste beoordeling van de toepasselijkheid van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten.
Eerste onderdeel van het eerste middel
Verzoekster is, zakelijk weergegeven, van mening dat de Commissie artikel 108, lid 3, VWEU heeft geschonden en haar zorgvuldigheidsplicht en haar verplichting tot behoorlijk bestuur niet is nagekomen doordat zij niet heeft geprobeerd om tijdens het vooronderzoek de moeilijkheden met betrekking tot de afbakening van de relevante markt te overwinnen. Volgens haar zou de Commissie geen diepgaande beoordeling van de betrokken steun hebben verricht indien zij het beginsel van behoorlijk bestuur in acht had genomen en paragraaf 68, onder a), van de richtsnoeren correct had opgevat. Verzoekster verwijt de Commissie ook dat deze geen constructieve dialoog met de Bondsrepubliek Duitsland en met haarzelf is aangegaan.
Interveniënt voert, zakelijk weergegeven, aan dat de stelling inzake de bewijslast, waarop de Commissie de inleiding van de formele onderzoeksprocedure baseert, niet overtuigend is. Volgens interveniënt stond het niet aan de Bondsrepubliek Duitsland, „het ontbreken van ernstige moeilijkheden”, dat wil zeggen een negatief feit, te bewijzen De Commissie kon zich volgens hem ook niet verschuilen achter de stelling dat zij onvoldoende informatie had gekregen.
De Commissie bestrijdt de argumenten van verzoekster en van interveniënt.
Het Gerecht brengt om te beginnen in herinnering dat de Commissie krachtens artikel 108, lid 3, VWEU onderzoek doet naar de voorgenomen staatssteun om zich een eerste oordeel te kunnen vormen over de gedeeltelijke of volledige verenigbaarheid van de betrokken steun met de interne markt. De formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU strekt ertoe, de rechten van de belanghebbende derden te beschermen en moet bovendien de Commissie in staat stellen, zich vóór haar beslissing volledig over alle aspecten van de zaak te laten voorlichten, in het bijzonder door de opmerkingen van de belanghebbende derden en van de lidstaten te verzamelen. Hoewel haar bevoegdheid om deze procedure in te leiden een gebonden bevoegdheid is, beschikt de Commissie toch over een bepaalde beoordelingsmarge om de omstandigheden van de zaak vast te stellen en te onderzoeken teneinde uit te maken of deze ernstige moeilijkheden opleveren. Overeenkomstig het doel van artikel 108, lid 3, VWEU en de op haar rustende verplichting tot behoorlijk bestuur kan de Commissie met name een dialoog aangaan met de aanmeldende staat of met derden teneinde de eventueel gerezen moeilijkheden tijdens het vooronderzoek op te lossen (zie arrest van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens de rechtspraak is de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU volstrekt noodzakelijk wanneer de Commissie op ernstige problemen stuit bij de beoordeling of een steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt (zie arrest van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De Commissie dient dus op grond van de feitelijke en juridische gegevens van de zaak te beslissen of de moeilijkheden die zich bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel voordoen, de inleiding van die procedure noodzakelijk maken. Deze beoordeling moet aan drie criteria voldoen (zie arrest van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten eerste beperkt artikel 108 VWEU de bevoegdheid van de Commissie om zich aan het einde van het vooronderzoek uit te spreken over de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt, tot de maatregelen die geen ernstige moeilijkheden opleveren, zodat dit criterium andere overwegingen uitsluit. De Commissie kan dus niet weigeren de formele onderzoeksprocedure in te leiden met een beroep op andere omstandigheden, zoals het belang van derden, overwegingen van proceseconomie of om het even welke andere administratieve of politieke opportuniteitsoverweging (zie arrest van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten tweede is de Commissie bij ernstige moeilijkheden gehouden de formele onderzoeksprocedure in te leiden en beschikt zij daartoe niet over een discretionaire bevoegdheid (zie arrest van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten derde is het begrip ernstige moeilijkheden een objectief begrip. Of dergelijke moeilijkheden zich hebben voorgedaan, moet zowel aan de hand van de omstandigheden waarin de bestreden handeling is vastgesteld, als aan de hand van de inhoud ervan objectief worden beoordeeld, waarbij de motivering van het besluit moet worden gerelateerd aan de gegevens waarover de Commissie kon beschikken toen zij zich uitsprak over de verenigbaarheid van de litigieuze steunmaatregelen met de interne markt. Daaruit volgt dat de wettigheidstoetsing door het Gerecht inzake het bestaan van ernstige moeilijkheden naar de aard ervan verder gaat dan het vaststellen van een kennelijke beoordelingsfout (zie arrest van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit de rechtspraak volgt eveneens dat de ontoereikendheid of de onvolledigheid van het door de Commissie tijdens het vooronderzoek verrichte onderzoek een aanwijzing is dat er ernstige moeilijkheden zijn (zie arrest van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Verder dient eraan te worden herinnerd dat het onderzoek naar het bestaan van ernstige moeilijkheden erop is gericht uit te maken of de Commissie op de datum waarop zij de formele onderzoeksprocedure heeft ingeleid, over voldoende volledige informatie beschikte om de verenigbaarheid van de litigieuze maatregel met de interne markt te beoordelen (zie in die zin arrest van 3 maart 2010, Bundesverband deutscher Banken/Commissie,
T‑36/06
,
EU:T:2010:61
, punt
). De Commissie mag zich slechts tot het in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde vooronderzoek beperken om een positieve beslissing te geven over een overheidsmaatregel, indien zij na een eerste onderzoek tot de overtuiging kan komen dat die maatregel geen steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt of, indien hij als steun wordt aangemerkt, verenigbaar is met de interne markt (zie in die zin arrest van 3 maart 2010, Bundesverband deutscher Banken/Commissie,
T‑36/06
,
EU:T:2010:61
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Daarbij komt dat, wanneer de Commissie de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt beoordeelt ten aanzien van de afwijking waarin artikel 107, lid 3, VWEU voorziet, zij rekening moet houden met het belang van de Unie en er niet van kan afzien om de invloed van deze maatregelen op de relevante markt of markten in de gehele EER te onderzoeken. In een dergelijk geval moet de Commissie niet alleen nagaan of deze maatregelen inderdaad bijdragen tot de economische ontwikkeling van de betrokken regio’s, maar moet zij ook het effect van deze steun op het handelsverkeer tussen de lidstaten beoordelen, en met name nagaan welke gevolgen deze steun op Unieniveau voor de betrokken sectoren kan hebben (zie arrest van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voor de toepassing van artikel 107, lid 3, VWEU beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid, waarvan de uitoefening een complexe afweging van economische en sociale gegevens impliceert die in de context van de Unie dient plaats te vinden. In het kader daarvan is de rechterlijke toetsing van de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid beperkt tot het onderzoek of de procedure- en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de in aanmerking genomen feiten materieel juist zijn, en of er geen sprake is van een onjuiste rechtsopvatting, van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten of van misbruik van bevoegdheid (zie arresten van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 2 maart 2012, Nederland/Commissie,
T‑29/10 en T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, punten
en volgende).
Door gedragsregels vast te stellen en door via bekendmaking van deze regels aan te kondigen dat zij die voortaan zal toepassen op de desbetreffende gevallen, beperkt de Commissie echter de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid en kan zij niet meer van die regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het beginsel van gelijke behandeling of het beginsel van bescherming van het gewettigde vertrouwen, tenzij zij redenen geeft die, gelet op diezelfde beginselen, rechtvaardigen dat zij afwijkt van haar eigen regels (zie arrest van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat paragraaf 68 van de richtsnoeren met name voorziet in een marktaandeeldrempel (25 %) bij de overschrijding waarvan de Commissie verplicht is de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden zelfs indien zij a priori van mening is dat de betrokken steun verenigbaar is met de interne markt. Uit deze regel blijkt echter niet dat de formele onderzoeksprocedure niet kan worden ingeleid wanneer deze drempel niet wordt overschreden en dat de Commissie in dat geval verplicht is, de steun onmiddellijk als verenigbaar met de interne markt aan te merken (zie in die zin arrest van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punten
,
en 88). In dit laatste geval heeft de Commissie immers weliswaar nog steeds de mogelijkheid om de formele onderzoeksprocedure niet in te leiden, maar kan zij deze beslissing niet rechtvaardigen door aan te voeren dat zij daartoe verplicht wordt door punt 68 van de richtsnoeren (zie in die zin arrest van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punt
).
In het onderhavige geval dient erop te worden gewezen dat de Commissie het nodig heeft geacht, de formele onderzoeksprocedure in te leiden. Zij heeft dienaangaande met name verklaard dat zij niet kon uitsluiten dat de in paragraaf 68, onder a), van de richtsnoeren bepaalde drempel ten minste op bepaalde relevante productmarkten werd overschreden.
Vast staat dat de Commissie, door de formele onderzoeksprocedure in te leiden, artikel 108, lid 3, VWEU niet heeft geschonden en evenmin haar zorgvuldigheidsplicht of haar verplichting tot behoorlijk bestuur niet is nagekomen.
Enerzijds heeft de Commissie immers, zoals uit punt 44 hierboven blijkt, in geval van ernstige moeilijkheden het recht om de formele onderzoeksprocedure te openen, ongeacht of de in paragraaf 68, onder a), van de richtsnoeren bepaalde markaandeeldrempel van 25 % is overschreden.
Anderzijds dient eraan te worden herinnerd dat de Commissie, door paragraaf 68, onder a), van de richtsnoeren vast te stellen, zich ertoe heeft verplicht, de formele onderzoeksprocedure te openen wanneer de markaandeeldrempel van 25 % was overschreden (zie punt 44 hierboven). De Commissie heeft echter niet onjuist gehandeld door erop te wijzen dat zij in de fase van het vooronderzoek niet kon uitsluiten dat die drempel was overschreden.
Anders dan verzoekster stelt, kan immers niet worden geoordeeld dat de Commissie tijdens het vooronderzoek helemaal niet heeft geprobeerd de moeilijkheden te overwinnen waarop zij was gestuit. In dit verband staat vast dat de Commissie, na de aanmelding van de steun door de Bondsrepubliek Duitsland, waarin als relevante productmarkt de markt van de elektrische voertuigen of, subsidiair, de markt van alle conventionele voertuigen en daarbinnen eventueel de segmenten C en D volgens de „IHS Global Insight-indeling” werd genoemd, en waarin werd gewezen op de problemen die een dergelijke segmentering voor de sector elektrische voertuigen opleverde, terwijl als relevante geografische markt de wereldmarkt werd genoemd, om aanvullende informatie heeft verzocht bij brief van 31 januari 2011, waarop de Bondsrepubliek Duitsland op 1 maart 2011 heeft geantwoord.
Uit de brief van de Commissie van 31 januari 2011 blijkt meer in het bijzonder dat gevraagde aanvullende inlichtingen met name betrekking hadden op de redenen waarom de markt van elektrische voertuigen en niet een strikter of anders afgebakende markt als relevante markt werd voorgesteld, en waarom de Bondsrepubliek Duitsland van mening was dat een geïntegreerde wereldmarkt van elektrische voertuigen met handelsstromen in alle richtingen zou worden gecreëerd. Verder wilde de Commissie een aantal aanvullende onafhankelijke studies alsmede analyses betreffende de voorzienbare segmentering van de betrokken markt verkrijgen. Het samenstel van bovengenoemde verzoeken om inlichtingen moet worden gezien in de context die blijkt uit de punten 14 en 15 van de betrokken brief, waaruit kan worden opgemaakt dat het volgens de Commissie moeilijk was een prospectieve analyse van de betrokken sector te maken. In die omstandigheden heeft de Commissie geoordeeld dat niet kon worden uitgesloten dat verzoekster, met name in de gecombineerde segmenten C en D van de markt van elektrische voertuigen in de EER, een marktaandeel van meer dan 25 % zou kunnen krijgen. Om die reden heeft zij het nodig geacht, nadere informatie over de verschillende eventueel relevante segmenten te vragen.
Ten vervolge op het antwoord van de Bondsrepubliek Duitsland van 1 maart 2011, waarin onder meer melding werd gemaakt van moeilijkheden bij de afbakening van de relevante markten, heeft de Commissie bij brief van 20 april 2011 verzocht om aanvullende inlichtingen betreffende met de name de indeling van de modellen i3 en i8 alsmede om nadere informatie over de relevante geografische markt. Het antwoord is haar meegedeeld op 25 mei 2011.
Anders dan verzoekster stelt, heeft de Commissie zich niet ertoe beperkt kritiek te leveren op de ontoereikendheid van bepaalde van de Bondsrepubliek Duitsland verkregen informatie over de productmarkt en de relevante geografische markt. Uit de verschillende hierboven genoemde brieven, gelezen in samenhang met het besluit houdende opening van de formele onderzoeksprocedure, blijkt immers dat de Commissie de reeds verkregen informatie in de context ervan heeft beoordeeld en tot de slotsom is gekomen dat het voor haar onmogelijk was om, met name wat de afbakening van de relevante markten betreft, een definitief standpunt in te nemen zonder de formele onderzoeksprocedure te openen om aan derden vragen te kunnen stellen over de punten waaromtrent zij nog steeds ernstige moeilijkheden ondervindt. Met betrekking tot de geografische markt, waarop verzoeksters stellingen in het bijzonder zien, heeft de Commissie met name geoordeeld dat de gegevens die zij had verkregen, niet rechtens genoegzaam aannemelijk maakten dat er thans een wereldmarkt voor de betrokken producten bestaat. Bij brief van 17 februari 2012 heeft de Commissie nog om aanvullende gegevens verzocht.
Opgemerkt zij overigens dat de Commissie terecht met nadruk heeft gewezen op de moeilijkheden en de onzekerheid waarmee zij kampte, aangezien zelfs de Bondsrepubliek Duitsland in haar brief van 1 maart 2011 wees op de moeilijkheden die de afbakening van de relevante markten opleverde. Ten eerste heeft de Bondsrepubliek Duitsland verklaard dat de markt van elektrische voertuigen of van lichte elektrische voertuigen nog niet kon worden afgebakend en dat de markt van de hybride voertuigen „slechts op het niveau van de hogere segmenten”, dat wil zeggen de segmenten E en F, „begon op te gaan”. Bijgevolg zou de totale markt van conventionele voertuigen in zijn geheel, zonder segmentering, de relevante markt zijn. Ten tweede heeft de Bondsrepubliek Duitsland, op de concrete vragen van de Commissie over de segmenten waartoe de elektrische voertuigen zouden kunnen behoren, geantwoord dat de i3-voertuigen op grond van de lengte ervan, onder de segmenten B en C zouden vallen, maar op grond van de prijs ervan veeleer in het segment D zouden moeten worden ingedeeld. Ten derde zouden de door de concurrenten van verzoekster vervaardigde elektrische voertuigen bij gebreke van nadere informatie nog moeilijker kunnen worden ingedeeld, maar zouden zij volgens de Bondsrepubliek Duitsland met name onder de segmenten A, B of C kunnen vallen. Aangezien elektrische voertuigen pas sinds korte tijd aan de lopende band worden vervaardigd, zou nieuwe productiecapaciteit bovendien automatisch tot gevolg hebben dat de onderneming met een pionierspositie uit statistisch oogpunt een groot marktaandeel zal krijgen. De Bondsrepubliek Duitsland had in dit verband echter ook aangevoerd dat daarmee in de context van de analyse overeenkomstig paragraaf 68 van de richtsnoeren geen rekening diende te worden gehouden, aangezien deze richtsnoeren veeleer tot doel hadden, situaties van overcapaciteit of de aanwezigheid van ondernemingen met een machtspositie op de markt te voorkomen.
Al deze gegevens samen hebben de Commissie ertoe gebracht de in de punten 49 tot en met 51 hierboven bedoelde aanvullende inlichtingen te vragen. In die omstandigheden dient verzoeksters stelling, dat de Commissie geen echte dialoog is aangegaan met de Bondsrepubliek Duitsland, van de hand te worden gewezen. Voor zover verzoeksters stellingen ook doelen op het ontbreken van een dialoog tussen de Commissie en verzoekster zelf, kan overigens worden volstaan met de vaststelling dat, overeenkomstig het arrest van 8 juli 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie (
T‑198/01
,
EU:T:2004:222
, punten
‑
), dat in het onderhavige geval naar analogie dient te worden toegepast met betrekking tot het vooronderzoek, de Commissie daartoe niet verplicht was.
Bijgevolg dient het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond te worden verklaard zonder dat hoe dan ook uitspraak hoeft te worden gedaan over de gegrondheid van de andere stellingen van de partijen, zoals de stelling van interveniënt dat het voor verzoekster onmogelijk was een negatief feit te bewijzen, en over de kwestie of een eventuele fout die het besluit houdende opening van de formele onderzoeksprocedure zou aantasten, de rechtmatigheid van het bestreden besluit in geding zou kunnen brengen.
Tweede onderdeel van het eerste middel
Verzoekster voert, zakelijk weergegeven, aan dat de met name uit het bestreden besluit blijkende onzekerheid in verband met de afbakening van de markt in het kader van de in paragraaf 68, onder a), van de richtsnoeren bedoelde analyse, uiterlijk in het kader van de formele onderzoeksprocedure opgeheven had moeten zijn. Volgens verzoekster kon de Commissie, aangezien deze onzekerheid rechtstreeks voortvloeide uit de door haar gekozen modus operandi, zich niet beroepen op het feit dat de deelnemers noch de derden relevante informatie zouden hebben verstrekt naar aanleiding van de bekendmaking van het besluit houdende opening van de formele onderzoeksprocedure. In de omstandigheden van het onderhavige geval had de Commissie andere middelen moeten aanwenden om volledig te worden voorgelicht over alle gegevens van de zaak, bijvoorbeeld een beroep doen op een externe deskundige of een marktonderzoek verrichten. De door de Commissie gekozen modus operandi zou volgens verzoekster tot een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling hebben geleid.
Interveniënt komt op tegen de modus operandi die de Commissie heeft gekozen om de relevante markt af te bakenen. Ten eerste betoogt zij dat die methode heeft geleid tot juridisch relevante belemmeringen en als willekeurig kan worden aangemerkt. Ten tweede voert zij aan dat de afbakening van de markt afbreuk doet aan de verdeling van de bevoegdheden over de Commissie en de lidstaten. Ten derde kan volgens haar geen rechtvaardiging of feitelijke grond voor de afbakening van de markt worden ontwaard. Ten slotte stelt interveniënt dat de afbakening van de markt het algemene beginsel van gelijke behandeling schendt.
De Commissie bestrijdt de stellingen van verzoekster en van interveniënt.
Om te beginnen wijst het Gerecht, net als de Commissie, erop dat deze grief van verzoekster, wegens de inhoud ervan, moet worden beschouwd als een grief inzake schending van artikel 108, lid 2, VWEU en niet van artikel 108, lid 3, VWEU. Hij betreft immers een gestelde niet-nakoming van de onderzoeksverplichtingen in het kader van de formele onderzoeksprocedure.
Vervolgens wijst het Gerecht erop dat de kritiek van verzoekster, zakelijk weergegeven, vooral betrekking heeft op de wijze waarop de Commissie de gegevens heeft beoordeeld aan de hand waarvan zij de relevante markt en verzoeksters aandeel op die markt kan bepalen. Meer in het bijzonder stelt verzoekster dat de Commissie wegens het ontbreken van voldoende grondige analyses met betrekking tot de afbakening van de relevante markt, vergissingen heeft begaan bij het bepalen of voor het onderzoek van de verenigbaarheid van de aangemelde steun met de interne markt toepassing moest worden gegeven aan de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten dan wel alleen aan de richtsnoeren.
In dit verband wijst het Gerecht erop dat paragraaf 68 van de richtsnoeren luidt als volgt:
„68.
Wanneer het totale bedrag aan steun uit alle bronnen meer dan 75 % bedraagt van het maximale steunbedrag dat een investering met 100 miljoen EUR in aanmerking komende uitgaven – volgens het standaardsteunplafond dat voor grote ondernemingen in de goedgekeurde regionale-steunkaart geldt op het tijdstip dat de steun wordt toegekend – kan ontvangen, en wanneer:
(a)
de begunstigde van de steun vóór de investering meer dan 25 % van de afzet van het betrokken product of producten op de betrokken markt of markten voor zijn rekening neemt of, na de investering, meer dan 25 % voor zijn rekening neemt, of
[...]
zal de Commissie regionale investeringssteun alleen goedkeuren nadat zij zich – na de procedure van artikel [108], lid 2, [VWEU] te hebben ingeleid – in detail ervan heeft vergewist dat de steun noodzakelijk is om een stimulerend effect te geven voor de investering en dat de voordelen van de steunmaatregel opwegen tegen de daaruit resulterende verstoring van de mededinging en de beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten.”
In voetnoot 63, die bij paragraaf 68 van de richtsnoeren staat, wordt gepreciseerd dat de Commissie overwoog om vooraleer de richtsnoeren van kracht zouden worden, te weten op 1 januari 2007, verdere aanwijzingen te geven over de criteria die zij zou hanteren bij de beoordeling of de steun noodzakelijk was om een stimulerend effect te geven voor de investering en of de voordelen van de steunmaatregel opwogen tegen de daaruit resulterende verstoring van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten.
Zoals de Commissie betoogt, dient voor de beoordeling van de verenigbaarheid met artikel 107, lid 3, VWEU van de steun voor grote investeringsprojecten die de in de paragrafen 68 tot en met 70 van de richtsnoeren bepaalde drempels overschrijden, wegens de bijzondere risico’s van verstoring van de mededinging en van beïnvloeding van de mededinging die daaraan zijn verbonden, de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten te worden toegepast.
Meer in het bijzonder dient erop te worden gewezen dat, zoals blijkt uit de paragrafen 6 en 7 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten, de paragrafen 68 tot en met 70 van de richtsnoeren moeten worden gelezen tegen de achtergrond van het feit dat bepaalde grote regionale steunbedragen voor grote investeringsprojecten het handelsverkeer aanzienlijk kunnen beïnvloeden en tot aanmerkelijke verstoringen van de mededinging kunnen leiden. Daarom was het voorheen het beleid van de Commissie, in beginsel geen steun voor grote investeringsprojecten toe te staan boven bepaalde drempels, en was het op de voor het onderhavige geding relevante datum haar beleid dergelijke steun te beoordelen op een welomschreven wijze.
Ofschoon paragraaf 68 van de richtsnoeren de Commissie de verplichting oplegt, zich in detail ervan te vergewissen dat de steun noodzakelijk is om een stimulerend effect te geven voor de investering en dat de voordelen van de steunmaatregel opwegen tegen de daaruit resulterende verstoring van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten, heeft deze regel echter geenszins tot gevolg dat de Commissie een dergelijk onderzoek niet mag verrichten wanneer de betrokken drempels niet zijn overschreden (zie in die zin arrest van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punt
). Het feit alleen dat de in de richtsnoeren bepaalde drempels niet zijn overschreden, heeft immers niet automatisch tot gevolg dat de steun verenigbaar is met de interne markt. Integendeel, zelfs ingeval die drempels niet zijn overschreden of de andere in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen bepaalde voorwaarden zijn vervuld, heeft de Commissie het recht zich ervan te vergewissen dat de voordelen in termen van regionale ontwikkeling opwegen tegen de nadelen van het betrokken project in termen van verstoring van de mededinging (zie in die zin arrest van 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punten
‑
), hetgeen met name impliceert dat zij mag nagaan of de betrokken steun noodzakelijk is.
Gelet op deze overwegingen dient te worden ingestemd met de door de Commissie in overweging 156 van het bestreden besluit geformuleerde slotsom dat zij de betrokken steun tot in de details mocht onderzoeken ongeacht het antwoord op de vraag of de in paragraaf 68 van de richtsnoeren bepaalde drempels waren overschreden. Met name stond niets eraan in de weg dat de Commissie in het kader van deze toetsing de in de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten vermelde criteria toepast in het kader van het onderzoek of de betrokken steun noodzakelijk is.
In deze context dient ook verzoeksters argument inzake schending van het beginsel van gelijke behandeling te worden afgewezen. In dit verband hoeft er slechts aan te worden herinnerd dat, anders dan verzoekster laat doorschemeren, de Commissie zelfs met betrekking tot ondernemingen met een marktaandeel van minder dan 25 % een toetsing aan de eisen van artikel 107, lid 3, VWEU verricht die in voorkomend geval inhoudt dat wordt onderzocht of de betrokken steun noodzakelijk is.
Bijgevolg dient het tweede onderdeel van het onderhavige middel te worden afgewezen zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan op de argumenten die erop zijn gericht, aannemelijk te maken dat in het onderhavige geval de Commissie niet mocht oordelen dat de in paragraaf 68, onder a), van de richtsnoeren bepaalde drempel was overschreden en dat de motivering van het bestreden besluit dienaangaande ontoereikend was.
Derde onderdeel van het eerste middel
Dit onderdeel bestaat zelf uit vier grieven: de eerste grief betreft een kennelijke fout voortvloeiend uit het ontbreken van afbakening van de relevante markt; de tweede betreft een kennelijke beoordelingsfout bij de afbakening van de relevante productmarkt voor de vaststelling van de marktaandelen; de derde betreft een kennelijke beoordelingsfout bij de afbakening van de relevante geografische markt voor de vaststelling van de marktaandelen; de vierde, tot slot, betreft de kennelijk onjuiste vaststelling van de marktaandelen.
Transversaal voor al deze grieven stelt verzoekster dat de niet-nakoming van de verplichting tot zorgvuldig en onpartijdig onderzoek tot een kennelijke beoordelingsfout heeft geleid in die zin dat de Commissie heeft geoordeeld dat „tot de formele onderzoeksprocedure mocht worden overgegaan” en dat in deze context de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten mocht worden toegepast.
In dit verband dient in de eerste plaats in herinnering te worden gebracht dat moet worden ingestemd met de door de Commissie in overweging 156 van het bestreden besluit geformuleerde slotsom dat zij de betrokken steun tot in de details mocht onderzoeken ongeacht het antwoord op de vraag of de in paragraaf 68 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen bepaalde drempels waren overschreden.
In de tweede plaats moet erop worden gewezen dat deze slotsom op zichzelf rechtvaardigt dat de Commissie tot in de details onderzoekt of de betrokken steun verenigbaar is met de interne markt en met name of hij noodzakelijk is.
Bijgevolg dienen alle door verzoekster in het kader van het derde onderdeel van het eerste middel aangevoerde argumenten, die erop zijn gericht aannemelijk te maken dat de Commissie niet had mogen vaststellen dat de in paragraaf 68 van de richtsnoeren bepaalde drempel van een marktaandeel van 25 % was overschreden, volledig te worden afgewezen en dient dit middel dus in zijn geheel te worden afgewezen.
Tweede middel: schending van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU
Het tweede middel van verzoekster bestaat uit vier onderdelen. De eerste drie onderdelen betreffen de kennelijk onjuiste beoordeling van, respectievelijk, het stimulerende effect, de opportuniteit en de gevolgen van de steun. Het vierde onderdeel tot slot betreft de gestelde kennelijk onjuiste vaststelling van de feiten ter zake van de daadwerkelijke extra kosten.
Om te beginnen wijst verzoekster erop dat verordening nr. 800/2008 noch de richtsnoeren het stimulerende effect kwantificeren. Het zou in het bijzonder niet nodig zijn, vast te stellen welke nadelen van de locatie via een „stimulerende maatregel” zouden kunnen worden gecompenseerd. Wat de opportuniteit van de steun betreft, is verzoekster van mening dat de logica van artikel 107, lid 3, VWEU en van verordening nr. 800/2008 het bedrag van de steun niet verbindt aan het bewijs van extra kosten. Zelfs al zou het Gerecht het niet eens zijn met deze analyse, dan nog dient volgens verzoekster te worden geoordeeld dat de opportuniteit van de steun op de daadwerkelijke extra kosten in plaats van op de vooraf geraamde planningskosten moet worden gebaseerd. In plaats van de voordelen en de nadelen van het investeringsproject te beoordelen zou de Commissie zich ertoe hebben beperkt, vast te stellen dat elke steun boven het aanvankelijke geraamde kostenverschil de mededinging aanzienlijk zou verstoren.
Eerste onderdeel van het tweede middel
Volgens verzoekster is het oordeel van de Commissie dat „het stimulerende effect noch de opportuniteit van de steun” is aangetoond voor het gedeelte van de steun dat 17 miljoen EUR overschrijdt, kennelijk onjuist. Volgens verzoekster zijn de voorwaarden voor de „afzonderlijke” beoordeling van het stimulerende effect neergelegd in artikel 8, lid 3, onder e), van verordening nr. 800/2008. Zij betoogt, onder verwijzing naar met name overweging 172 van het bestreden besluit, dat het stimulerende effect van de steun van 49 miljoen EUR was aangetoond. Volgens haar konden met dit bedrag aan steun niet alleen de nadelen van de locatie worden gecompenseerd, maar ook andere nadelen – waarvan sommige „niet cijfers waren uit te drukken” – die verband hielden met het risico van een investering in een volledig nieuw voertuig dat buiten de hoofdlocatie van de onderneming wordt vervaardigd. Verzoekster betoogt dat het onzeker is of het kostenverschil, dat op het tijdstip van het investeringsbesluit op 17 miljoen EUR was geraamd, voor BMW een voldoende stimulus is geweest om haar project te Leipzig te verwezenlijken. Aan de directie van de onderneming zou een dergelijke vraag overigens niet zijn gesteld.
Interveniënt voert aan dat, volgens artikel 107, lid 3, VWEU, de aan een investering verbonden nadelen „op zijn minst moeten worden gecompenseerd”, omdat alleen op die manier een stimulus wordt gecreëerd om investeringen te verrichten in de steunregio’s. Andere stimuli zouden echter moeten worden gecreëerd om de achterstandsregio’s in staat te stellen hun economische achterstand in te lopen. Het primaire recht verbiedt weliswaar overcompensatie, maar berust daarom nog niet op het beginsel van ondercompensatie. Hieruit zou voortvloeien dat alle extra kosten die de betrokken investering meebrengt, tot aan het toegestane maximum verenigbaar zijn met de interne markt.
De Commissie bestrijdt de stellingen van verzoekster en van interveniënt.
Om te beginnen dient eraan te worden herinnerd dat, voor zover bepaalde overwegingen van een besluit op zich genomen dat besluit rechtens genoegzaam kunnen rechtvaardigen, de eventuele gebreken in andere overwegingen van die handeling hoe dan ook geen gevolgen hebben voor het dispositief ervan. Daarbij komt dat, wanneer het dispositief van een besluit van de Commissie is gebaseerd op meerdere redeneringen, die elk op zich als grondslag voor dat dispositief zouden volstaan, dat besluit in beginsel slechts nietig dient te worden verklaard indien elk van die redeneringen onrechtmatig is. In een dergelijk geval kan een fout of een andere onrechtmatigheid die slechts één van die redeneringen aantast, nietigverklaring van het litigieuze besluit niet rechtvaardigen, wanneer die fout geen beslissende invloed kan hebben gehad op het dispositief van het besluit van de instelling die het besluit heeft vastgesteld (arrest van 14 januari 2009, Kronoply/Commissie,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, punt
).
Vervolgens dient erop te worden gewezen dat in artikel 8, lid 3, van verordening nr. 800/2008, waarnaar verzoekster verwijst, wordt bepaald:
„Onder deze verordening vallende steun aan grote ondernemingen wordt geacht een stimulerend effect te hebben, indien behalve dat aan de in lid 2 vastgestelde voorwaarde is voldaan, de lidstaat, alvorens de betrokken individuele steun toe te kennen, zich ervan heeft vergewist, dat de door de begunstigde onderneming voorbereide documenten aantonen dat aan één of meer van de volgende criteria is voldaan:
[...]
e)
ten aanzien van regionale investeringssteun bedoeld in artikel 13, dat het project, zonder de steun, niet als dusdanig in het steungebied zou zijn uitgevoerd.”
Zoals uit de aanmeldingsdocumenten, met name uit de punten 2.3.1 en 2.3.2 van het aanmeldingsformulier, blijkt, vormde de betrokken steun in het onderhavige geval een investeringssteun die de Bondsrepubliek Duitsland voornemens was op grond van een steunregeling (het IZG) te verlenen, maar die individueel moest worden aangemeld (zie punt 2 hierboven). Zoals de Commissie in de punten 71 en 72 van het verweerschrift en in punt 40 van de dupliek onder verwijzing naar artikel 3 en artikel 6, lid 2, van verordening nr. 800/2008 terecht heeft aangevoerd, ging het niet om een „onder deze verordening vallende” steun in de zin van artikel 8, lid 3, van deze verordening, maar om een individueel aangemelde steun (zie ook overwegingen 1 tot en met 7 en artikel 6, lid 2, van verordening nr. 800/2008).
Zoals in het kader van het onderzoek van het eerste middel is uiteengezet, mocht de Commissie de noodzakelijkheid van de betrokken steun beoordelen en stond niets eraan in de weg dat zij in die context onderzocht of het project zonder de steun in de betrokken steunregio zou zijn verwezenlijkt.
De hoofdvraag is of het steunbedrag dat als stimulerend en ook evenredig kon worden aangemerkt, 17 miljoen EUR bedroeg, zoals de Commissie stelt, dan wel 49 miljoen EUR zoals verzoekster aanvoert.
Opgemerkt zij dat de Commissie in het bestreden besluit terecht afzonderlijk heeft geanalyseerd of de steun stimulerend en of hij evenredig was. Die differentiatie is in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof (zie in die zin arrest van 14 januari 2009, Kronoply/Commissie,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, punten
‑
). Aangezien bepaalde stellingen van verzoekster, ofschoon zij in het kader van de grief inzake het stimulerende karakter van de steun zijn voorgedragen, in feite veeleer verband houden met de evenredigheid van de steun, zullen zij worden geanalyseerd in het gedeelte dat aan de volgende grief is gewijd.
Met betrekking tot het stimulerende karakter van de steun heeft de Commissie, zoals uit de overwegingen 160 en volgende van het bestreden besluit blijkt, terecht de vraag behandeld of de steun daadwerkelijk ertoe heeft bijgedragen dat de begunstigde ervan om die reden haar plannen in die zin heeft gewijzigd dat zij heeft besloten de investering in de beoogde regio te verwezenlijken.
In dit verband heeft de Commissie de twee in de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten genoemde scenario’s geanalyseerd (zie in die zin paragrafen 19 en volgende van die mededeling en overwegingen 163 en volgende van het bestreden besluit).
Na met name eraan te hebben herinnerd dat het aan de aanmeldende lidstaat stond bewijzen dienaangaande aan te dragen, heeft de Commissie in de overwegingen 163 tot en met 167 van het bestreden besluit het eerste scenario – dat overeenkomstig paragraaf 22, punt 1, van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten erin bestond aan te tonen dat „de steun [...] een prikkel [is] om een positieve investeringsbeslissing te nemen, doordat een investering die anders niet rendabel zou zijn voor de onderneming waar dan ook, in de steunregio kan worden gedaan” – uitgesloten. Deze slotsom van de Commissie wordt in het onderhavige geval voor het Gerecht niet betwist.
In de punten 168 tot en met 173 van het bestreden besluit heeft de Commissie geoordeeld dat het tweede, in paragraaf 22, punt 2, van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten bedoelde, scenario, te weten de vraag of „de steun [...] een prikkel [gaf] om een investeringsproject in de betrokken regio en niet ergens anders uit te voeren, doordat hij de nettohandicaps en de kosten die voortvloei[d]en uit de vestiging in de steunregio compenseer[de]”, overeenkwam met het onderhavige geval.
In deze context heeft de Commissie, met name in overweging 170 van het bestreden besluit, verwezen naar de informatie die zij van de Bondsrepubliek Duitsland had gekregen over, enerzijds, de andere aanvankelijk voor de investering in overweging genomen locaties en de door BMW verrichte analyse daarvan, en anderzijds, de gegevens voor het vergelijken van de investeringskosten te München en te Leipzig, de twee steden die na de voorbereidende analyse nog steeds op de lijst van in overweging te nemen locaties stonden.
De Commissie heeft vastgesteld dat uit de berekeningen die in documenten van december 2009 waren verricht, bleek dat zonder de betrokken steun de investeringskosten te München 17 miljoen EUR lager zouden zijn geweest dan die te Leipzig. Verder heeft de Commissie herinnerd aan de strategische voordelen van Leipzig ten opzichte van andere eerder beoordeelde locaties, te weten de mogelijkheid om de productie gemakkelijk te verhogen, het feit dat bij de bouw niet van nul moest worden begonnen, het feit dat de productielocatie niet ver verwijderd was van de locaties waar met koolstofvezel versterkte kunststof werd vervaardigd, het feit dat er geen taalproblemen waren, het feit dat de bescherming van de knowhow verzekerd was en, ten slotte, het feit dat de locatie niet bijzonder ver verwijderd was van het ontwikkelingscentrum van de begunstigde van de steun.
Ten slotte is de Commissie, na er ook op te hebben gewezen dat uit de documenten tevens bleek dat ter voorbereiding van het investeringsbesluit en van de locatiekeuze was nagegaan of er staatssteun van 50 miljoen EUR beschikbaar zou zijn, tot de slotsom gekomen dat „[de Bondsrepubliek] Duitsland op grond van deze authentieke, destijds actuele documenten met succes [had] aangetoond dat de beschikbaarheid van staatssteun [had] geleid tot het besluit het investeringsproject voor de productie van het i3-model in Leipzig en niet in München uit te voeren”.
Aldus dient te worden beklemtoond dat de Commissie heeft verwezen naar de in december 2009 aan de directie van BMW overgelegde documenten over de 17 miljoen EUR extra kosten die de investering te Leipzig in vergelijking zou meebrengen, en tegelijkertijd naar andere documenten, waaruit bleek dat ter voorbereiding van het investeringsbesluit en van de locatiekeuze ook was nagegaan of een hoger bedrag aan staatssteun, te weten 50 miljoen EUR, kon worden verkregen.
Dienaangaande wijst het Gerecht nog op het feit dat, zoals uit het bestreden besluit blijkt, de Commissie niet tot de slotsom is gekomen dat de steun geen stimulus inhield, en dit noch met betrekking tot het bedrag van 17 miljoen EUR noch met betrekking tot het bedrag van 50 miljoen EUR, dat volgens de interne documenten van de begunstigde onderneming slechts een „beschikbaar” bedrag was. De Commissie heeft alleen vastgesteld dat met betrekking tot het bedrag van de aangemelde steun dat 17 miljoen EUR overschreed, niet was voldaan aan het evenredigheidsbeginsel, wat het voorwerp van een zelfstandige grief in de onderhavige procedure is.
Vast staat overigens dat, anders dan verzoekster stelt, niet is aangetoond dat het stimulerende effect voor BMW uitsluitend was vastgesteld met betrekking tot de eventuele toekenning van de door de betrokken onderneming geraamde steun van ongeveer 50 miljoen EUR en niet met betrekking tot steun ten belope van 17 miljoen EUR, zoals ook zou blijken uit de aanbeveling die dienaangaande aan de raad van bestuur van de onderneming was toegestuurd. Zoals hieronder in de punten 113 en volgende, betreffende de „noodzakelijkheid” van de steun, gedetailleerd zal worden geanalyseerd, was het immers reeds het bedrag van 17 miljoen EUR, omschreven als het verschil tussen de voorzienbare kosten van de locatie te München en die van de locatie te Leipzig, dat door de beslissingsorganen van de begunstigde onderneming in aanmerking was genomen om de uitvoerbaarheid van de betrokken investering te Leipzig te beoordelen, en dat uiteindelijk daadwerkelijk heeft bijgedragen tot de verwezenlijking van deze investering als project dat die onderneming met haar eigen middelen niet in de steunregio zou hebben uitgevoerd.
In die omstandigheden dient er nog op te worden gewezen dat de verschillende stellingen van verzoekster betreffende het steunbedrag dat verenigbaar met de interne markt moest worden beschouwd, daaronder begrepen de kritiek op wat een „onrechtmatige vermenging” van het stimulerende effect en de opportuniteit van de steun zou zijn, betreffende de „kwantificering” van het stimulerende effect of betreffende de vraag „of het bedrag van de steun moest worden beperkt tot het ex ante geraamde kostenverschil”, in feite betrekking hebben op de evenredigheid van de steun en zullen worden geanalyseerd in het kader van de behandeling van de volgende grief.
Verder is de door verzoekster in repliek geponeerde stelling betreffende de verenigbaarheid van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten met het recht van een hogere rang, voor zover deze stelling aldus dient te worden begrepen dat daarin wordt aangevoerd dat die mededeling onrechtmatig is, in het verzoekschrift niet duidelijk uiteengezet en evenmin onderbouwd. Zij is dan ook niet-ontvankelijk. De juridische draagwijdte van die mededeling is overigens al geanalyseerd (zie punt 43 hierboven).
Wat ten slotte de in punt 77 hierboven samengevatte stellingen van interveniënt betreft, moet enerzijds de stelling dat er in het onderhavige geval sprake is van een verstoring van de mededinging ten nadele van de investeerder die de steun ontvangt en die dus zou moeten worden beschermd, worden afgewezen omdat zij niet kan worden vastgeknoopt aan een voldoende nauwkeurige rechtsgrondslag. In het bijzonder, ingeval deze stelling aldus moet worden gelezen daarmee schending van het beginsel van gelijke behandeling ten aanzien van de ondernemingen met een marktaandeel van minder dan 25 % wordt aangevoerd, dient erop te worden gewezen dat al is vastgesteld dat er in het onderhavige geval geen sprake kan zijn van schending van dit beginsel omdat de Commissie diepgaande analyses kan verrichten ongeacht of die drempel is overschreden (zie punt 67 hierboven). Ingeval bovengenoemde stelling ruimer moet worden opgevat, kan worden volstaan met de vaststelling dat het aan de Commissie staat om in het kader van haar toezicht op de steunmaatregelen van de staten de gevolgen van deze steunmaatregelen voor de mededinging in haar geheel te beoordelen.
Wat anderzijds de stelling van interveniënt betreft, dat er sprake is van „ondercompensatie” ten nadele van de investeerder, deze stelling kan eventueel worden verbonden met de vraag of de Commissie de evenredigheid van de steun wel had beoordeeld, en zal in het kader van de behandeling van de volgende grief worden geanalyseerd.
Gelet op een en ander, en aangezien de Commissie in overweging 173 van het bestreden besluit terecht tot de slotsom is gekomen dat de steun een stimulerend effect heeft, dient het eerste onderdeel van het tweede middel te worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het tweede middel
Dit onderdeel bestaat zelf uit drie grieven. De eerste grief betreft de onaanvaardbare vermenging van het stimulerende effect en de opportuniteit van de steun, de tweede grief betreft de kennelijke fout die erin zou bestaan de opportuniteit van de steun te hebben beoordeeld op basis van de geplande kosten in plaats van op basis van de daadwerkelijke kosten, en de laatste grief betreft de kennelijke fout die erin zou hebben bestaan een bedrag te hebben vastgesteld dat hoger is dan de nadelen van de locatie.
Verzoekster stelt, zakelijk weergegeven, dat de Commissie de opportuniteit van de steun kennelijk onjuist heeft beoordeeld door het stimulerende effect en de opportuniteit van de steun samen te analyseren. In dit verband zou de Commissie in overweging 183 van het bestreden besluit erop hebben gewezen dat in paragraaf 33 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten uitdrukkelijk werd gezegd dat „de steun in het algemeen als evenredig [zal] worden beschouwd indien hij gelijk is aan het verschil tussen de nettokosten voor de begunstigde onderneming van een investering in de steunregio en de nettokosten van een investering in een andere regio”. Om die reden zou zijn geoordeeld dat de steun slechts evenredig was ten belope van „het bedrag [...] dat nodig was om de begunstigde ertoe te bewegen op een bepaalde locatie een investering te doen”. De Commissie zou zich daarvoor hebben gebaseerd op dezelfde documenten als die welke zijn gebruikt voor de vaststelling van het stimulerende effect van de steun, te weten de documenten waarover de raad van bestuur van BMW op de datum van het investeringsbesluit in december 2009 beschikte en waaruit bleek dat vergelijking van de locaties Leipzig en München een verschil in planningskosten van 17 miljoen EUR opleverde. De latere documenten, waarin de kosten worden beschreven die meerdere jaren na het besluit over de investering of het besluit over de locatie zijn gemaakt, zou de Commissie daarentegen van de hand hebben gewezen (zie overweging 180 van het bestreden besluit).
– Eerste grief
Onder verwijzing naar paragraaf 7 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten voert verzoekster aan dat de Commissie, in het kader van de beoordeling van de opportuniteit van de steun, tegen de achtergrond van het mededingingsrecht grondig had moeten onderzoeken of, gelet op de kosten van uitvoering van de investering, de steun het noodzakelijke bedrag overschreed en dus tot verstoring van de mededinging zou leiden. Uit de logica van artikel 107, lid 3, VWEU en van verordening nr. 800/2008 zou volgen dat de opportuniteit van de steun niet afhing van de verhouding tussen het bedrag van de steun en de aannemelijk gemaakte extra kosten, maar dat in beginsel steun kon worden verleend binnen de grenzen van de toegestane maxima. Paragraaf 33 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten, die overigens geen voorrang heeft boven de bepalingen van verordening nr. 800/2008, leidt volgens haar niet tot een andere slotsom. Verzoekster voert aan dat de Commissie een kennelijke fout begaat door te oordelen dat paragraaf 33 van die mededeling als een „algemene regel” en niet „als een voorbeeld” moet worden opgevat. In de omstandigheden van het onderhavige geval had de Commissie rekening moeten houden met het feit dat de analyse van de marktpositie op grond van paragraaf 68, onder a), van de richtsnoeren niet tot een duidelijke slotsom had geleid. Verzoekster wijst er ook op dat de betrokken markten voortdurend veranderden.
De Commissie bestrijdt de stellingen van verzoekster.
Het Gerecht stelt vast dat uit verzoeksters stelling blijkt dat het „beoogde steunbedrag”, dat volgens verzoekster 49 miljoen EUR bedroeg, uit twee componenten bestond. Volgens verzoekster bestond de eerste component uit de compensatie van de nadelen van de locatie en beoogde de tweede component andere nadelen te dekken die in het kader van de uitvoering van het investeringsproject zouden opduiken, alsmede de niet in cijfers uitgedrukte (en ten dele ook niet in cijfers uitdrukbare) nadelen die noodzakelijk zijn verbonden aan de risico’s van een investering in een volledig nieuw voertuig, dat zeer strikt gebudgetteerd was en niet op de hoofdlocatie van de onderneming, maar op een andere productielocatie zou worden vervaardigd.
Met betrekking tot deze tweede component is het Gerecht, net als de Commissie, van oordeel dat het aan een specifiek project verbonden investeringsrisico niet met staatssteun mag worden weggenomen. Dergelijke risico’s zijn integendeel voor rekening van de onderneming die de steun ontvangt, temeer daar zij niet in cijfers waren uitgedrukt of, ten dele, zelfs niet vooraf in cijfers konden worden uitgedrukt. Het relevante criterium voor de waardering van de opportuniteit van een steunmaatregel is uitsluitend het antwoord op de vraag of de steun noodzakelijk was om te bereiken dat het steunproject in de betrokken steunregio werd uitgevoerd. Zoals uit paragraaf 33 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten blijkt, is dit het geval wanneer de steun „gelijk is aan het verschil tussen de nettokosten voor de begunstigde onderneming van een investering in de steunregio en de nettokosten van een investering in een andere regio”.
Met betrekking tot verzoeksters stelling, dat volgens artikel 13 van verordening nr. 800/2008 en paragraaf 38 van de richtsnoeren de intensiteit van de toelaatbare steun „uitsluitend op basis van de in aanmerking komende kosten” wordt berekend, dient te worden opgemerkt dat daaruit niet duidelijk blijkt hoe deze bepalingen steun bieden aan het standpunt van verzoekster in de onderhavige zaak. In de tekst van de richtsnoeren wordt immers geen melding gemaakt van een verplichting om a posteriori rekening te houden met de kosten die daadwerkelijk zijn gemaakt voor een concreet project waarvoor regionale steun is verleend.
Uit de logica zelf van paragraaf 38 van de richtsnoeren blijkt immers dat in beginsel vóór het begin van de werkzaamheden de kosten moeten worden geraamd waarvoor staatssteun zal worden verleend. Zo wordt daarin bepaald dat in het kader van een steunregeling alleen steun mag worden toegekend indien de begunstigde een steunaanvraag heeft ingediend en de met het beheer van de regeling belaste autoriteit vervolgens, vóór de werkzaamheden aan het project beginnen, schriftelijk heeft bevestigd dat, onder voorbehoud van grondigere verificatie, het project in beginsel voldoet aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de regeling. In dezelfde zin wordt daarin bepaald dat in het geval van ad-hocsteun de bevoegde autoriteit, „vóór de werkzaamheden aan het project beginnen”, een „letter of intent” moet afgeven waarin de steunverlening afhankelijk wordt gesteld van de toestemming van de Commissie. Verder wordt uitdrukkelijk bepaald dat, indien de werkzaamheden beginnen „vooraleer aan de voorwaarden van [deze bepaling] is voldaan, [...] het hele project niet voor steun in aanmerking [komt]”. Ten slotte kan ook niet worden uitgegaan van de premisse van verzoekster dat „in beginsel steun kon worden verleend binnen de grenzen van de toegestane maxima” – verzoekster refereert daarvoor aan verordening nr. 800/2008, en in het bijzonder aan artikel 6, lid 2, van deze verordening – daar deze stelling impliciet verwijst naar het feit dat het bedrag niet uit het oogpunt van de evenredigheid hoeft te worden beoordeeld.
Met betrekking tot de stelling dat de Commissie zich voor de beoordeling van het stimulerende effect van de steun op dezelfde documenten heeft gebaseerd als voor de beoordeling van de evenredigheid ervan, staat vast dat uit de mededeling van de Commissie betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten, en meer in het bijzonder uit paragraaf 34 van die mededeling, blijkt dat een dergelijke modus operandi niet is uitgesloten. Volgens deze paragraaf „[resulteren] [d]e met de regionale handicaps verband houdende [in paragraaf 33 gespecificeerde] nettokosten [...] uiteindelijk in een lagere rentabiliteit van de investering”, en „[kunnen] [o]m die reden [...] de berekeningen die voor de analyse van het stimulerende effect zijn gebruikt, ook worden gebruikt om na te gaan of de steun evenredig is”.
Verder dient erop te worden gewezen dat uit de rechtspraak blijkt dat de Commissie steun slechts verenigbaar met artikel 107, lid 3, VWEU kan verklaren wanneer vaststaat dat die steun bijdraagt tot de verwezenlijking van één van de genoemde doelstellingen, die de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden met eigen middelen niet kan bereiken. Met andere woorden, het mag de lidstaten niet worden toegestaan uitkeringen te doen die tot een verbetering van de financiële positie van de begunstigde onderneming leiden zonder noodzakelijk te zijn om de in artikel 107, lid 3, VWEU voorziene doelstellingen te bereiken (zie in die zin arrest van 14 januari 2009, Kronoply/Commissie,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens deze rechtspraak kan immers niet worden aanvaard dat een steunmaatregel modaliteiten omvat, in het bijzonder ter zake van het bedrag ervan, waarvan de beperkende werking verder gaat dan noodzakelijk is ter bereiking van de krachtens het Verdrag toegestane doelstellingen (zie in die zin arrest van 14 januari 2009, Kronoply/Commissie,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Verder kan de vaststelling dat een steunmaatregel niet noodzakelijk is, in het bijzonder voortvloeien uit de omstandigheid dat de belanghebbende onderneming het ondersteunde project reeds vóór de indiening van de steunaanvraag bij de bevoegde autoriteiten is gaan uitvoeren of zelfs heeft beëindigd, wat uitsluit dat de betrokken steunmaatregel als aansporing kan dienen (arrest van 15 april 2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, punt
).
In het onderhavige geval dient om te beginnen eraan te worden herinnerd dat, anders dan verzoekster stelt, niet is aangetoond dat het stimulerende effect en de noodzakelijkheid van de steun voor BMW uitsluitend aannemelijk waren gemaakt voor de eventuele toekenning van een steunbedrag van om en bij de 50 miljoen EUR (zie punt 94 hierboven).
Dienaangaande blijkt uit het document dat de Bondsrepubliek Duitsland op 5 april 2012 in antwoord op de brieven van de Commissie van 17 februari en 21 maart 2012 aan deze laatste heeft toegestuurd en dat met name betrekking heeft op de analyse die een auditkantoor had verricht, dat de vergelijking van de locatie te München met de locatie te Leipzig een verschil van „17 miljoen EUR” opleverde, een bedrag dat de evaluatie van een groot aantal relevante gegevens omvatte zoals die welke in punt 77 van die brief worden genoemd. De geanalyseerde elementen omvatten de structurele investeringskosten, de planningskosten, de vaste kosten, de materiaalkosten en andere kosten. Bovendien was ten gunste van Leipzig rekening gehouden met de omstandigheid dat op die locatie de productie in de toekomst eventueel kon worden verhoogd.
Zoals blijkt uit punt 81 van bovengenoemde brief van 5 april 2012, dat juist volgt op de tabel waaruit van het verschil van 17 miljoen EUR tussen de twee betrokken locaties blijkt, was steun ten belope van dit bedrag een belangrijke factor bij de beslissing over de locatie van de investering. Deze staatssteun werd noodzakelijk geacht om de investering te Leipzig gelijkwaardig te maken aan een investering te München, welke locatie het voordeel had dat bestaande gebouwen konden worden gebruikt. Dezelfde slotsom blijkt uit de verschillende interne documenten van BMW waarop de Bondsrepubliek Duitsland zich tijdens de administratieve procedure had gebaseerd, zoals de documenten uit december 2009, met name de notulen van een bijeenkomst van het directiecomité van 15 december 2009, waarnaar in de overwegingen 170, 175 en 176 van het bestreden besluit wordt verwezen.
Het is in deze bijzondere context dat ook het uit bijlage 2 bij dezelfde brief van 5 april 2012 (blz. 489) blijkende interne voorstel van verzoekster, dat erin bestond om zonder nadere uitleg dienaangaande staatssteun ten bedrage van 50 miljoen EUR te vragen, dient te worden gelezen. Vast staat overigens dat in de tabel op diezelfde bladzijde alleen melding worden gemaakt van „de mogelijkheden van steun en subsidie voor de investering” (Möglichkeiten der Investitionszulage und des Investitionszuschusses), te weten de mogelijkheid om steun ten belope van een bedrag overeenkomend met 12,5 % van de investering, te weten 50 miljoen EUR, te verkrijgen, zonder dat een duidelijke band wordt gelegd met de daaraan voorafgaande analyses. Dezelfde vaststelling dient ook te worden gedaan met betrekking tot de overname van dit voorstel in bijlage 3 bij de betrokken brief, die betrekking heeft op een intern protocol van verzoekster 15 december 2009, blz. 496‑501, en in bijlage 4 bij dezelfde brief, blz. 505, waarin de slotsom is opgenomen van een vergelijkende beoordeling van de mogelijkheden om fiscale en andere steun te krijgen op de verschillende locaties, analyses waarnaar verzoekster ook verwijst in de punten 39 en volgende van haar antwoord op de maatregelen tot organisatie van de procesgang. In het bijzonder blijkt noch uit de door de Bondsrepubliek Duitsland aan de Commissie overgelegde documenten noch uit hetgeen verzoekster voor het Gerecht heeft gesteld, dat het bedrag van 50 miljoen EUR op de datum van het besluit over de locatie van de investering was becijferd aan de hand van factoren zoals voorzienbare en zelfs waarschijnlijke scenario’s die zich tijdens de uitvoering van de investering zouden kunnen voordoen. Hieraan dient bovendien te worden toegevoegd, zoals de Commissie heeft beklemtoond, dat de betrokken investering is gepland voor Leipzig, dat daarover een definitieve beslissing is genomen en dat het project reeds ten uitvoer is gelegd na de goedkeuring van steun ten bedrage van 17 miljoen EUR (zie ook overweging 176 van het bestreden besluit).
Opgemerkt dient te worden dat in deze omstandigheden de Commissie dan ook in haar brief van 10 augustus 2012 de Bondsrepubliek Duitsland heeft laten weten dat, gelet op de informatie die zij van haar had gekregen, de extra kosten van de investering te Leipzig konden worden gedekt door een minder hoge staatssteun dan het in het verzoek van BMW genoemde bedrag.
Volgens de Commissie waren de negatieve gevolgen van steun ten belope van het aanvankelijk gevraagde bedrag te hoog en konden zij niet afdoende worden gerechtvaardigd door het feit dat een doel van regionaal beleid werd nagestreefd. Deze elementen zijn omstandig uiteengezet in de overwegingen 174 en volgende van het bestreden besluit.
De Commissie heeft terecht rekening gehouden met het feit dat volgens paragraaf 29 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten „[r]egionale steun [...] evenredig [is], indien het bedrag en de intensiteit van de steun beperkt blijven tot het minimum dat vereist is opdat de investering in de steunregio zou worden gedaan”. Volgens paragraaf 33 van dezelfde mededeling zal een steunmaatregel als stimulus om een bepaalde locatie te kiezen in de regel als evenredig worden beschouwd indien hij gelijk is aan het verschil tussen de nettokosten voor de begunstigde onderneming van een investering in de steunregio en de nettokosten van een investering in een andere regio.
In het onderhavige geval heeft de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door vast te stellen dat het bedrag dat 17 miljoen EUR overschrijdt geen steun was die „noodzakelijk” was om een stimulerend effect te geven voor de investering in de zin van paragraaf 21 van bovengenoemde mededeling, die naar paragraaf 68 van de richtsnoeren verwijst.
In overweging 182 van het bestreden besluit heeft de Commissie terecht vastgesteld dat het evenredigheidsbeginsel impliceerde dat het deel van de steun dat uitkwam boven het minimum dat nodig was om aanleiding te geven tot het besluit om de investering in de steunregio uit te voeren, als overdreven moest worden beschouwd doordat het ging om een financiële subsidie voor de begunstigde van de steun waaraan geen voorwaarden waren verbonden en die geen doel diende dat met de staatssteunregels verenigbaar was.
Vast staat dat in het onderhavige geval niet is aangetoond dat het bedrag dat 17 miljoen EUR overschreed, „daadwerkelijk [bijdroeg] tot een verandering in het gedrag van de begunstigde, zodat [deze] (aanvullende) investeringen in de betrokken steunregio doet”.
Het enkele feit dat in het aan de beslissingsorganen van BMW gedane voorstel ook werd gewezen op de mogelijkheid om steun ten bedrage van 50 miljoen EUR te krijgen, kan niet als een element van doorslaggevend belang worden beschouwd in de context waarin de technische documenten tegelijkertijd een analyse bevatten die het prijsverschil tussen een investering te München en een investering te Leipzig slechts op 17 miljoen EUR bepaalde, zonder dat duidelijk werd uitgelegd waarom het gevraagde bedrag zo veel hoger lag. Uit de stukken kan, zakelijk weergegeven, alleen worden opgemaakt dat de eventuele mogelijkheid om steun ten belope van 50 miljoen EUR te krijgen met name door het directiecomité van BMW werd beschouwd als het maximum dat in voorkomend geval zou kunnen worden verkregen.
Wat dit laatste betreft, kan niet worden geoordeeld dat het volstaat om algemeen te verwijzen naar het maximum dat voor een investering in een steunregio is vastgesteld, of om te verwijzen naar toekomstige risico’s van de investering, bijvoorbeeld wijzigingen in de arbeidskosten, zonder deze risico’s nauwkeurig te becijferen. Voor de toekenning van steun ten belope van 50 miljoen EUR is het evenmin relevant te beklemtonen dat deze zou hebben bijgedragen tot de verbetering van de rentabiliteit van het betrokken project, zoals verzoekster ter terechtzitting heeft aangevoerd.
Met betrekking tot de verwijzing door verzoekster en interveniënt naar besluit C(2014) 5071 final van de Commissie van 23 juli 2014 betreffende steunmaatregel SA.30743 (2012/C) (ex N 138/10) – Duitsland – Financiering van infrastructuurprojecten op de luchthaven Leipzig/Halle in de zaak over de financiering van de infrastructuur van de luchthaven te Leipzig/Halle staat enerzijds vast dat die zaak betrekking heeft op een andere sector, waarvoor bijzondere regels gelden (zie met name overwegingen 8, 315 en 352 van dat besluit).
Anderzijds verschilden de vragen die in de in punt 124 hierboven vermelde zaak aan de orde kwamen, waaronder de vraag welk deel van de investering van openbaar belang was, van die in de onderhavige zaak (zie met name overwegingen 209 en volgende van het in punt 124 hierboven genoemde besluit). Ten slotte blijkt uit de overwegingen 326 en 337 van dat besluit, dat de beoordeling van het stimulerende effect eveneens ex ante is gebeurd. Ditzelfde beginsel is in de overwegingen 340 en 341 van het betrokken besluit overgenomen voor de beoordeling van de evenredigheid van de steun. Wat de inhoud van de analyse van de verenigbaarheid van de steun betreft, blijkt uit overweging 317 en de overwegingen 340 en volgende van het in punt 124 hierboven vermelde besluit dat de Commissie is nagegaan of „[de] steun [was] beperkt tot het minimum”. Slechts ten overvloede is, in overweging 342 van dat besluit, bepaald:
„De steunintensiteit mag hoe dan ook niet groter zijn dan de reële financieringskloof van het investeringsproject.”
Wat de documenten betreft die de Bondsrepubliek Duitsland in het onderhavige geval in september 2012 aan de Commissie heeft overgelegd om de reële kosten van de investering aan te tonen, staat vast hetgeen volgt.
Overeenkomstig de overwegingen 186 en volgende van het bestreden besluit verklaart de Commissie dat het niet mogelijk is rekening te houden met a posteriori, en dus tardief, aangevoerde gegevens, waarvan zij ook de bewijskracht in twijfel trekt. Zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de bewijskracht van de betrokken documenten, oordeelt het Gerecht dat inderdaad ook de evenredigheid van de steun op de datum van het investeringsbesluit moet worden geanalyseerd, dat wil zeggen in de context waarin de begunstigde onderneming over de locatie van haar project beslist.
Dat vloeit immers ook al voort uit de logica van paragraaf 21 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten, die naar paragraaf 68 van de richtsnoeren verwijst en de Commissie verplicht, na te gaan of de steun „noodzakelijk” is om een stimulus te geven voor de investering. Aan het feit dat het „stimulerende” effect vóór het investeringsbesluit moet worden beoordeeld, dient nog te worden toegevoegd dat het antwoord op de vraag of de steun daarvoor „noodzakelijk” is, deel uitmaakt van de analyse van de evenredigheid van de steun. Anders dan verzoekster betoogt kunnen deze criteria onmogelijk worden gescheiden in die zin dat aan het ene a priori en aan het andere a posteriori wordt getoetst.
Hieraan dient te worden toegevoegd dat de door verzoekster voorgestelde oplossing zou leiden tot een situatie waarin zelfs staatssteun die hoger is dan strikt noodzakelijk is voor het nagestreefde doel, zou kunnen worden geacht een stimulerend effect te hebben en evenredig te zijn om de enkele reden dat hij zou kunnen leiden tot de verwezenlijking van een project als bedoeld in paragraaf 22 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten, zonder dat rekening wordt gehouden met het antwoord op de vraag of deze steun in feite geen uitkering vormt die tot een verbetering van de financiële positie van de begunstigde onderneming zou leiden zonder noodzakelijk te zijn om de in artikel 107, lid 3, VWEU voorziene doelstellingen te bereiken (zie in die zin arrest van 14 januari 2009, Kronoply/Commissie,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie ook naar analogie arrest van 14 januari 1997, Spanje/Commissie,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
, punt
). Deze uitlegging die erop is gericht zowel de noodzaak van de steun als het stimulerende effect ervan te beoordelen op het tijdstip van de investering, blijft in overeenstemming met paragraaf 29 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten alsmede met paragraaf 26 daarvan, waarin met name sprake is van „documenten die aan een investeringscomité worden overgelegd en waarin verschillende investeringsscenario’s zijn uitgewerkt”.
Ten slotte kan, zoals de Commissie in overweging 187 van het bestreden besluit terecht heeft verklaard, de analyse van het stimulerende effect en van de evenredigheid van de steun in de context van de keuze van de locatie te Leipzig, niet afhankelijk zijn van de investering in het project voor de bouw van de i8-voertuigen, daar dit project pas op een datum waarop reeds voor de locatie te Leipzig was gekozen, is toegevoegd aan het aanvankelijke project voor de bouw van de i3-voertuigen. Verzoekster zelf heeft voor het Gerecht aangevoerd dat het aanvankelijke besluit van 2009 waarbij de locatie te Leipzig is gekozen, alleen betrekking had op het model i3, daar pas in 2011 is besloten het model i8 te bouwen. Zoals de Commissie heeft verklaard, diende het besluit betreffende het model i8 al niet meer te worden geanalyseerd in de context van het tweede scenario waarin de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten (zie punt 88 hierboven) voorziet, dat wil zeggen in de context waarin de investering al geografisch was geplaatst. Zoals in die overweging wordt verklaard, kwam, gezien het kleine aantal i8-voertuigen waarvan de bouw was gepland, geen andere locatie dan Leipzig in aanmerking. De Bondsrepubliek Duitsland had overigens zelf verklaard dat de aanvankelijk geplande hoeveelheden elektrische voertuigen door de toevoeging van het model i8 niet zouden worden gewijzigd, en zij heeft ook niet betoogd dat de analyse van de aangemelde steun in dit verband diende te worden gewijzigd.
Gelet op een en ander wijst het Gerecht de onderhavige grief van verzoekster af omdat niet is aangetoond dat het totale bedrag van de gevraagde steun, meer bepaald het gedeelte dat 17 miljoen EUR overschreed, evenredig was.
– Tweede grief
Volgens verzoekster is de inaanmerkingneming van de „planningskosten” bij de beoordeling van de opportuniteit van de steun een kennelijke beoordelingsfout, daar voor beoordeling van die opportuniteit veeleer van de „daadwerkelijke kosten” moet worden uitgegaan. De opportuniteit van de steun en de in aanmerking komende kosten zouden steeds ex post moeten worden beoordeeld teneinde rekening te houden met de economische realiteit. Volgens verzoekster kan alleen het stimulerende effect ex ante, te weten op de datum van het investeringsbesluit, worden beoordeeld. Elke andere modus operandi zou onevenredig zijn, geen rekening houden met de economische realiteit en de deur openzetten voor misbruiken in de vorm van overwaardering van de planningskosten. In het onderhavige geval zouden de extra kosten wel degelijk in het kader van de procedure aan de Commissie zijn meegedeeld. Verder voert verzoekster aan dat zij volgens het IZG ook verplicht was aan te tonen op welke wijze de investering daadwerkelijk was uitgevoerd. Ten slotte betoogt zij dat de Commissie uit automatisme heeft gehandeld, dat wil zeggen zonder de gevolgen van de steun boven het kostenverschil van 17 miljoen EUR te beoordelen. Daardoor zou zij haar beoordelingsbevoegdheid niet ten volle hebben uitgeoefend.
De Commissie bestrijdt de stellingen van verzoekster.
Het Gerecht verwijst dienaangaande naar de analyses die al in het kader van de vorige grieven zijn gemaakt. Verzoekster noemt namelijk geen nauwkeurige rechtsgrondslag op grond waarvan kan worden vastgesteld dat in het onderhavige geval rekening diende te worden gehouden met de „daadwerkelijke” kosten en niet met de aanvankelijk ten tijde van het investeringsbesluit geplande kosten.
Anders dan verzoekster stelt, kan niet als „onevenredig” worden aangemerkt dat de Commissie de in haar bezit zijnde gegevens analyseert bij de beoordeling of de steun noodzakelijk is en een stimulus vormt, en daarbij rekening houdt met de situatie op de datum van het besluit waarbij een definitieve keuze van de locatie van het investeringsproject wordt gemaakt.
Met betrekking tot de stelling van verzoekster dat deze modus operandi van de Commissie „de deur zou openen voor misbruiken in de vorm van overwaardering van de planningskosten”, kan worden volstaan met de vaststelling dat, zoals uit paragraaf 25 in fine van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten blijkt, het aan de Commissie staat om in de context van de beoordeling van de verschillende door de aanmeldende staat voorgelegde vergeleken scenario’s na te gaan of de geplande kosten „realistisch” zijn.
Ten slotte blijkt uit paragraaf 28 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten dat „[w]anneer de steun het gedrag van de begunstigde niet verandert door (aanvullende) investeringen in de steunregio aan te moedigen, [...] hij niet het vereiste stimulerende effect [heeft] om de regionale doelstelling te bereiken. In dat geval kan de steun worden beschouwd als een inbreng van een bedrag in de onderneming.” Volgens diezelfde paragraaf zal „in een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten [...] steun derhalve niet worden goedgekeurd in gevallen waarin blijkt dat dezelfde investering ook zonder de steun in de regio zou worden gedaan” (zie paragraaf 3 in fine van die mededeling).
Uit de logica van deze bepaling blijkt dat het aan de Commissie staat, na te gaan of een steunmaatregel het gedrag van een onderneming kan veranderen en deze ertoe kan brengen een investering van een vooraf bepaald en „noodzakelijk” bedrag te doen die zij zonder de steun niet zou hebben gedaan. Het a posteriori in aanmerking nemen van de daadwerkelijke kosten heeft geen impact meer op dit element van de analyse, maar biedt hooguit de mogelijkheid het ondernemersrisico van de onderneming die de steun ontvangt, nader te bepalen.
Bijgevolg dient ook deze grief te worden afgewezen.
– Derde grief
Volgens verzoekster heeft de Commissie in overweging 182 van het bestreden besluit kennelijk onjuist vastgesteld dat het deel van de steun dat uitkomt boven hetgeen nodig is om aanleiding te geven tot het besluit om de investering in het steungebied te doen, als overbodig moest worden beschouwd, omdat het gaat om de inbreng van een bedrag in de onderneming van de begunstigde die geen doel dient dat met de staatssteunregels verenigbaar is. Verzoekster voert aan dat deze vaststelling voortvloeit uit de onjuiste hypothese dat de investering van BMW ook noodzakelijkerwijze te Leipzig zou zijn uitgevoerd indien slechts steun ten belope van 17 miljoen EUR was verleend. Zij beklemtoont dat de betrokken onderneming daarentegen ervan was uitgegaan dat zij steun ten belope van 49 miljoen EUR zou krijgen, en dat dit had geleid tot het besluit om in die steunregio te investeren. Volgens verzoekster werd met de steun een met de bepalingen inzake staatssteun verenigbaar doel nagestreefd, aangezien deze steun voldeed aan de voorwaarden van het IZG, een steunmaatregel die op grond van verordening nr. 800/2008 verenigbaar was met de interne markt. Verzoekster wijst het verwijt, dat zij de steunregelingen probeert te omzeilen van de hand.
De Commissie bestrijdt de stellingen van verzoekster.
Het Gerecht stelt vast dat deze grief kan worden afgewezen om dezelfde redenen als die waarvoor de voorgaande grieven zijn afgewezen. Zoals de Commissie in punt 93 van haar verweerschrift heeft aangevoerd, dient daaraan te worden toegevoegd dat de begunstigde onderneming het betrokken investeringsbesluit al had genomen op basis van een steunbelofte van de Bondsrepubliek Duitsland onder voorbehoud van definitieve goedkeuring daarvan door de Commissie. Deze laatste had echter slechts goedkeuring verleend voor een bedrag van 17 miljoen EUR, dat verband hield met het becijferde kostenverschil tussen de locatie te Leipzig en de locatie te München, welke gegevens waren opgenomen in de documenten waarop de bevoegde organen van BMW zich hadden gebaseerd en die vervolgens deel uitmaakten van het aanmeldingsdossier.
Derde onderdeel van het tweede middel
Volgens verzoekster dient, bij gebreke van verificatie en van kritische opmerkingen van derden in het kader van de administratieve procedure, te worden geoordeeld dat de door de Commissie in overweging 189 van het bestreden besluit gemaakte opmerking dat de toekenning van dit aanvullende steunbedrag van 28257273 EUR negatieve, dat wil zeggen sterk vervalsende effecten, op de mededinging zou hebben, omdat daardoor in het bijzonder concurrenten zouden worden ontmoedigd om in soortgelijke producten te investeren, waardoor een bijdrage zou worden geleverd aan de verdringing van particuliere investeringen uit de relevante markt. De Commissie zou dienaangaande geen gebruik hebben gemaakt van haar beoordelingsbevoegdheid. Volgens verzoekster kan niet worden geoordeeld dat elke steun boven het kostenverschil tussen de betrokken locaties automatisch tot gevolg heeft dat de mededinging wordt verstoord, met name zonder zelfs maar de positie van BMW op de markt te beoordelen en de voordelen van de gesubsidieerde investering te vergelijken met de negatieve gevolgen ervan. In het onderhavige geval zouden de positieve gevolgen van de maatregel overduidelijk zijn aangezien met deze maatregel de ontwikkeling van de betrokken regio en de verwezenlijking van bepaalde prioritaire doelstellingen van de Unie inzake milieubescherming en energie kan worden bevorderd.
De Commissie bestrijdt de stellingen van verzoekster.
In dit verband herinnert het Gerecht eraan dat regionale steun slechts evenredig is indien het bedrag en de intensiteit ervan zijn beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is om ervoor dat zorgen dat de investering in de steunregio wordt uitgevoerd. In deze context dient erop te worden gewezen dat paragraaf 30 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten, die door de Commissie in het onderhavige geval op goede gronden kon worden toegepast (zie punt 66 hierboven, in fine), verwijst naar de richtsnoeren en naar bepaalde maxima die voor de regionale steun zijn vastgesteld naargelang van de ernst van de problemen waarmee de regio’s te kampen hebben. Bovendien wordt in paragraaf 33 van die mededeling aangegeven in welke situatie een steunmaatregel in de regel als evenredig zal worden beschouwd. Verwezen wordt naar de omstandigheid waarin de steun gelijk is aan het verschil tussen de nettokosten voor de begunstigde onderneming van een investering in de steunregio en de nettokosten van een investering in een andere regio. Er worden verschillende criteria genoemd die daarvoor moeten worden gehanteerd. Verder dient te worden beklemtoond dat een dergelijk evenredigheidsbeginsel, dat erin bestaat de steun tot het noodzakelijke minimum te beperken om de verstoringen op de interne markt te beperken, ook relevant is op andere gebieden van het recht inzake steunmaatregelen van de staten (zie naar analogie arrest van 19 juli 2016, Kotnik e.a.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, punten
,
en 59).
Aangezien niet was aangetoond dat het deel van de steun dat 17 miljoen EUR overschreed, aan het evenredigheidscriterium voldeed, heeft de Commissie in het onderhavige geval geen blijk gegeven van een kennelijk onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat de toekenning van het aanvullende steunbedrag van 28257273 EUR negatieve, dat wil zeggen sterk vervalsende effecten, op de mededinging zou hebben, omdat daardoor in het bijzonder concurrenten zouden worden ontmoedigd om in soortgelijke producten te investeren, waardoor een bijdrage zou worden geleverd aan de verdringing van particuliere investeringen uit de relevante markt. Het valt immers niet uit te sluiten dat met dit deel van het steunbedrag slechts de financiering van een aan de investering verbonden „risico” kon worden vermeden en via die omweg een inbreng in de begunstigde onderneming kon worden gedaan. In die omstandigheden kon de Commissie het negatieve effect, bestaande in een mogelijke verstoring van de mededinging en in afschrikking van particuliere investeringen door concurrenten vermoeden. Dit is het geval wanneer de steun de marktpositie van de onderneming ongerechtvaardigd versterkt doordat hij de onderneming in staat stelt haar behoeften te financieren boven hetgeen wat nodig is om de beoogde doelstellingen te bereiken, te weten haar ertoe over te halen haar investering in de steunregio uit te voeren. Bijgevolg kon de Commissie, zonder eventuele bijkomende positieve gevolgen te analyseren, vaststellen dat de steun niet overeenstemming was met de interne markt.
Deze oplossing vindt bovendien steun in de paragrafen 6 en 7 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten. Enerzijds kunnen, zoals in paragraaf 6 van die mededeling wordt gezegd, bepaalde grote regionale steunbedragen voor grote investeringsprojecten het handelsverkeer aanzienlijk beïnvloeden en tot aanmerkelijke mededingingsvervalsingen leiden.
Anderzijds blijkt uit paragraaf 7 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten en uit de daarin voorkomende verwijzing naar paragraaf 68 van de richtsnoeren, dat het doel van de formele onderzoeksprocedure van de Commissie, die een geïndividualiseerde aanpak vormt, er juist in bestaat, in detail na te gaan of „de steun noodzakelijk is om een stimulerend effect te geven voor de investering” en of „de voordelen van de steunmaatregel opwegen tegen de daaruit resulterende verstoring van de mededinging en de beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten”. Aangezien dit cumulatieve voorwaarden zijn, dient de Commissie alleen indien aan de eerste voorwaarde is voldaan, na te gaan of ook aan de tweede is voldaan. In dezelfde zin blijkt uit paragraaf 52 van die mededeling dat de Commissie pas nadat zij had „vastgesteld, dat de steun noodzakelijk [was] als stimulans om de investering in de betrokken regio te doen”, de positieve effecten van een regionale investeringssteun voor een groot investeringsproject diende af te wegen tegen de negatieve effecten van de steun.
Bijgevolg is het Gerecht van oordeel dat de Commissie, nu zij correct heeft uiteengezet in welke mate de betrokken steun de mededinging kon vervalsen, geen economische analyse van de daadwerkelijke situatie van de betrokken markt diende te maken (zie naar analogie arrest van 30 april 2009, Commissie/Italië en Wam,
C‑494/06 P
,
EU:C:2009:272
, punt
), anders dan verzoekster stelt.
Bijgevolg dient ook de onderhavige grief van verzoekster te worden afgewezen.
Vierde onderdeel van het tweede middel
Verzoekster voert, zakelijk weergegeven, aan dat, voor het geval dat het Gerecht zou oordelen dat de steun slechts met de interne markt verenigbaar was voor zover hij compensatie van de daadwerkelijke extra kosten mogelijk maakte, quod non, dient te worden opgemerkt dat BMW via de mededeling van de Bondsrepubliek Duitsland van 28 september 2012 had laten weten dat destijds de kostprijs van de investering te Leipzig 46 miljoen EUR hoger was dan de kostprijs van een vergelijkbare investering te München. Deze brief bevat volgens verzoekster een gedetailleerde uitsplitsing van het bedrag van ongeveer 29 miljoen EUR – dat boven op het op de datum van vaststelling van het locatiebesluit in december 2009 geraamde bedrag van de planningskosten van 17 miljoen EUR komt –, hetgeen zou overeenkomen met de netto extra kosten die de locatiekeuze meebrengt. Bijgevolg zou het gevraagde bedrag van 45257260,13 EUR volledig gerechtvaardigd zijn.
Met betrekking tot het door de Commissie in overweging 178 van het bestreden besluit geformuleerde oordeel dat „de documenten die [de Bondsrepubliek Duitsland] in september 2012 heeft overgelegd en waarin de aanvullende kosten [...] worden vermeld, niet authentiek of actueel zijn in het licht van enig investeringsbesluit, omdat deze pas in september 2012 werden opgesteld”, stelt verzoekster enerzijds dat het integendeel wel degelijk ging om uittreksels uit de door een accountantskantoor gecontroleerde jaarstukken van BMW. Anderzijds voert zij aan dat deze documenten zijn opgesteld om de Commissie in staat te stellen de opportuniteit van de betrokken steun te beoordelen. Volgens verzoekster was het overduidelijk dat ook rekening diende te worden gehouden met de extra kosten in verband met de productiecapaciteit voor het model i8. Interveniënt ondersteunt in wezen het betoog van verzoekster.
De Commissie bestrijdt de stellingen van verzoekster.
Deze grief herhaalt in wezen elementen die al eerder zijn geanalyseerd. Aangezien de betrokken brief van de Bondsrepubliek Duitsland aan de Commissie dateert van 28 september 2012 kan hij niet relevant worden geacht voor het antwoord op de vraag of „de steun noodzakelijk [was] om een stimulerend effect te geven voor de investering” in de zin van paragraaf 7 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten. Vast staat dat, zoals de Commissie heeft geconstateerd, slechts de eerste investering, die betrekking had op de bouw van de i3-voertuigen, relevant is voor de analyse, aan de hand van het tweede criterium van paragraaf 22 van de mededeling, of de steun een stimulus geeft om een investeringsproject in de betrokken regio en niet ergens anders uit te voeren doordat hij de nettohandicaps en de kosten die voortvloeien uit de vestiging in de steunregio, compenseert. Verzoekster heeft immers niet autonoom gesteld dat met betrekking tot het project voor de bouw van i8-voertuigen eveneens een vergelijkende analyse van de productielocaties was gemaakt.
In dit verband dient ook te worden gewezen op overweging 187 van het bestreden besluit, volgens welke, zakelijk weergegeven, het model i8 in 2009 nog niet deel uitmaakte van het besluit om de investering te Leipzig uit te voeren. Pas nadat BMW had besloten het model i3 te Leipzig te bouwen, is besloten het model i8 daaraan toe te voegen. Uit de door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde documenten blijkt niet dat dit tweede besluit eveneens een autonome keuze voor een regio inhield, maar wel dat dit besluit veeleer de keuze inhield of het model i8 al dan niet moest worden gebouwd en zo ja te Leipzig. Deze situatie lijkt echter veeleer op die van het eerste scenario van paragraaf 22 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten.
Voor het model i8 in het bijzonder was overigens niet apart om extra steun gevraagd en de Bondsrepubliek Duitsland had verklaard dat de toevoeging van dit model aan het aanvankelijke project niet tot een verhoging van de hoeveelheid te Leipzig gebouwde elektrische voertuigen zou leiden (zie in die zin de brief van de Bondsrepubliek Duitsland aan de Commissie van 25 mei 2011).
In haar brief aan de Commissie van 25 mei 2011 kwam de Bondsrepubliek Duitsland tot de slotsom dat, zelfs ingeval het aantal gebouwde i8-voertuigen tijdens de eerste twee bouwjaren veeleer tegen het voorziene maximum zou aanlopen, de totale raming van de investering niet zou worden overschreden. Zij stelde uitdrukkelijk dat alle voertuigen, zowel die van het model i3 als die van het model i8 te Leipzig zouden worden gebouwd. Volgens haar was niet overwogen de aanmelding dienaangaande te wijzigen.
Verder dient te worden beklemtoond dat de Bondsrepubliek Duitsland had aangevoerd dat pas nadat bepaalde gevolgen van de wereldwijde financiële crisis waren overwonnen, het project een meer innoverende, ja zelfs luxueuze vorm, had aangenomen, waarbij ook gebruik werd gemaakt van de koolstofvezeltechnologie en te Leipzig een technisch centrum van nieuwe vaardigheden werd opgericht dat het opzetten van een nieuw project met de naam i8 impliceerde. In deze context heeft BMW in 2010 besloten ook de bouw van het innoverende model i8 en de productie van plastic in de betrokken locatie te verrichten, waardoor de investeringskosten aanzienlijk zijn toegenomen ten opzichte van het bedrag dat aanvankelijk was gepland.
De Bondsrepubliek Duitsland legt weliswaar vervolgens uit dat het model i8 goedkoper had kunnen worden gebouwd te München, maar heeft dienaangaande geen vergelijkende gegevens overgelegd, anders dan het geval is geweest bij de keuze om de investering voor de bouw van het model i3 te Leipzig uit te voeren. Verder is niet aangetoond dat de stelling van de Commissie, dat het redelijk leek de bouw van het model i8 te „enten” op de locatie te Leipzig, die reeds voor het model i3 was gekozen, omdat de bouwmaterialen en de technieken elkaar overlapten, op een kennelijke beoordelingsfout berust.
In die omstandigheden heeft de Commissie terecht geoordeeld dat alleen de aanvankelijk geraamde kosten relevant moesten worden geacht. De nieuwe raming van de daadwerkelijke kosten kan aldus niet in aanmerking worden genomen, in weerwil van het feit dat de Commissie daarvan in kennis is gesteld vóór de vaststelling van het bestreden besluit.
Derhalve moet deze grief, en dus het tweede middel in zijn geheel, worden afgewezen.
Derde, subsidiair aangevoerde, middel, betreffende schending van artikel 108, lid 3, VWEU en van verordening nr. 800/2008 doordat de steun is beperkt tot een bedrag dat lager is dan het bedrag waarvoor geen aanmelding moet worden verricht
Verzoekster stelt dat zij van de Bondsrepubliek Duitsland voor het in het bestreden besluit beschreven investeringsproject steun ten belope van 22,5 miljoen EUR op basis van „de bij verordening nr. 800/2008 toegestane” en „in het IZG opgenomen steunregeling” kon krijgen voor zover aan de in die Duitse wet gestelde voorwaarden was voldaan. Zij betoogt dat dit het geval was „los van enige aanmelding overeenkomstig artikel 6, lid 2, van verordening nr. 800/2008”. Verzoekster verzoekt het Gerecht dan ook, subsidiair, het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover de Commissie uitdrukkelijk weigert dat aan BMW steun ten belope van 22,5 miljoen EUR wordt verleend.
Verzoekster beklemtoont dat de Commissie daardoor aan de Bondsrepubliek Duitsland verbiedt steun ten belope van 22,5 miljoen EUR toe te kennen, een verbod dat niet zou hebben gegolden indien de steun niet was aangemeld of indien afstand was gedaan van de aanmelding. Verzoekster stelt dat dit een schending van artikel 108, lid 3, VWEU en van verordening nr. 800/2008 oplevert alsmede een misbruik van bevoegdheid waardoor onrechtmatig afbreuk is gedaan aan de bevoegdheden van de Bondsrepubliek Duitsland. Volgens verzoekster kan de Commissie, aangezien het IZG „een bestaande steunmaatregel is”, slechts welomschreven maatregelen onderzoeken die zijn aangemeld omdat zij de drempel voor aanmelding overschrijden. Steun op grond van het IZG die deze drempel niet overschrijdt, zou steeds verenigbaar met de interne markt moeten worden beschouwd. Interveniënt ondersteunt in wezen de stellingen van verzoekster.
De Commissie bestrijdt de stellingen van verzoekster en van interveniënt.
In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat de aanmeldingsplicht één van de fundamentele elementen van het bij het VWEU ingevoerde controlesysteem op het gebied van staatssteun vormt. In het kader van dit systeem moeten de lidstaten enerzijds bij de Commissie elke maatregel tot invoering of wijziging van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU aanmelden, en mogen zij anderzijds overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU een dergelijke maatregel niet ten uitvoer leggen zolang deze instelling geen eindbesluit heeft gegeven betreffende deze maatregel (arrest van 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punt
).
De op de betrokken lidstaat rustende verplichting om elke nieuwe steunmaatregel bij de Commissie aan te melden wordt verduidelijkt in artikel 2 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (
PB 1999, L 83, blz. 1
) (arrest van 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punt
).
Op grond van artikel 109 VWEU is de Raad van de Europese Unie echter bevoegd om alle verordeningen vast te stellen die dienstig zijn voor de toepassing van de artikelen 107 en 108 VWEU, en met name om de voorwaarden voor de toepassing van artikel 108, lid 3, VWEU te bepalen alsmede de soorten van steunmaatregelen die zijn vrijgesteld van de in laatstgenoemde bepaling vervatte procedure (arrest van 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punt
).
Voorts kan de Commissie krachtens artikel 108, lid 4, VWEU verordeningen vaststellen betreffende de soorten van staatssteun waaromtrent de Raad overeenkomstig artikel 109 VWEU heeft bepaald dat zij van de in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde procedure kunnen worden vrijgesteld (arrest van 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punt
).
Zo heeft de Raad op grond van artikel 109 VWEU verordening (EG) nr. 994/98 van de Raad van 7 mei 1998 betreffende de toepassing van de artikelen [107 en 108 VWEU] op bepaalde soorten van horizontale steunmaatregelen (
PB 1998, L 142, blz. 1
) vastgesteld, op grond waarvan vervolgens verordening nr. 800/2008 is vastgesteld (arrest van 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punt
).
Daaruit vloeit voort dat een lidstaat gebruik kan maken van de mogelijkheid van vrijstelling van zijn aanmeldingsverplichting indien een door die lidstaat vastgestelde steunmaatregel voldoet aan de relevante voorwaarden van verordening nr. 800/2008, een en ander niettegenstaande de verplichting om elke maatregel tot invoering of wijziging van nieuwe steun vooraf aan te melden, welke verplichting krachtens de Verdragen op de lidstaten rust en die een van de fundamentele aspecten van het controlesysteem voor staatssteun vormt. Omgekeerd volgt uit overweging 7 van verordening nr. 800/2008 dat staatssteun die niet onder die verordening valt, aan de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, VWEU onderworpen blijft (arrest van 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punt
).
Dit betekent dat verordening nr. 800/2008 en de daarin vervatte voorwaarden, als versoepeling van de als algemene regel geldende aanmeldingsverplichting, strikt moeten worden uitgelegd (arrest van 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punt
).
Een dergelijke modus operandi vindt steun in de doelstellingen die met de algemene groepsvrijstellingsverordeningen worden nagestreefd, zoals uiteengezet in de overwegingen 4 en 5 van verordening nr. 994/98. De Commissie heeft immers de bevoegdheid gekregen om dergelijke verordeningen vast te stellen om te zorgen voor een doelmatige controle op de mededingingsregels inzake staatssteun en om de administratie te vereenvoudigen, zonder het toezicht van de Commissie op dit vlak te verzwakken, maar dergelijke verordeningen hebben ook tot doel de transparantie en de rechtszekerheid te vergroten. Door te voldoen aan de in deze verordeningen – dus met inbegrip van verordening nr. 800/2008 – vervatte voorwaarden, kan worden gewaarborgd dat deze doelstellingen volledig worden bereikt (arrest van 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punt
).
In het onderhavige geval stelt het Gerecht vast dat meer in het bijzonder de regionale steun die de drempels overschrijdt waarboven steun onder de verplichting tot individuele aanmelding bij de Commissie overeenkomstig artikel 6, lid 2, van verordening nr. 800/2008 valt, niet op grond van die verordening mag worden beoordeeld omdat hij niet onder die verordening valt, maar overeenkomstig de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten moet worden beoordeeld, wanneer aan de in de richtsnoeren gestelde voorwaarden is voldaan, en meer algemeen aan de eisen van artikel 107, lid 3, VWEU moet worden getoetst (zie ook punten 65‑67 hierboven).
Met betrekking tot de toepassing van artikel 6, lid 2, van verordening nr. 800/2008 moet immers worden beklemtoond dat deze bepaling dient te worden gelezen tegen de achtergrond van artikel 6, lid 1, van deze verordening, volgens hetwelk „[d]eze verordening [...] niet van toepassing [is] op individuele steun, ongeacht of deze op ad-hocbasis of krachtens een steunregeling wordt verleend, indien het bruto subsidie-equivalent daarvan de [vastgestelde] drempels overschrijdt”. Daarentegen dient, anders dan verzoekster stelt, alleen voor steun die in overeenstemming is met de verordening en de drempel voor aanmelding niet overschrijdt, te worden verwezen naar overweging 5 van deze verordening, waarin staat:
„Deze verordening dient alle steun vrij te stellen die aan alle desbetreffende voorwaarden van deze verordening voldoet, alsmede alle steunregelingen, mits alle individuele steun die in het kader van dergelijke regeling kan worden verleend, aan alle desbetreffende voorwaarden van deze verordening voldoet. Om doorzichtigheid en een doelmatiger toezicht te garanderen, dient alle individuele steun die krachtens deze verordening wordt verleend, een uitdrukkelijke verwijzing te bevatten naar de toepasselijke bepaling van hoofdstuk II [van deze verordening] en naar de nationale rechtsgrondslag waarop de individuele steun is gebaseerd.”
In dezelfde zin dient eraan te worden herinnerd dat, overeenkomstig de richtsnoeren en met name paragraaf 64 ervan, de lidstaten verplicht zijn bepaalde steun ten behoeve van grote investeringsprojecten in het kader van een bestaande steunregeling individueel bij de Commissie aan te melden indien die steun voldoet aan de in die richtsnoeren gestelde voorwaarden.
In die omstandigheden, en anders dan verzoekster en interveniënt betogen, kan niet worden geoordeeld dat de betrokken steun was vrijgesteld op grond van het feit dat hij onder verordening nr. 800/2008 of het IZG viel. Aangezien deze steun de grens voor verplichte aanmelding overschrijdt, heeft de Commissie immers op goede gronden geoordeeld dat zij deze steun als individuele steun moest beoordelen en niet als onder de groepsvrijstellingsverordening vallende steun of als toegestane bestaande steun (zie naar analogie conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de zaak Commissie/Italië,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:24
, punten
‑
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Gerecht is van oordeel dat in het onderhavige geval geen enkele door verzoekster of de interveniënt aangehaalde bepaling een grondslag kan vormen voor hun stelling dat de Commissie haar bevoegdheid heeft overschreden door te beoordelen of het totale bedrag van de aangemelde steun en niet alleen het bedrag dat de grens voor aanmelding overschreed, in overeenstemming was met de interne markt. In dit verband dient in het bijzonder te worden beklemtoond dat het feit dat de Commissie beslist bij haar aangemelde steun toe te staan, belangrijke en verbindende rechtsgevolgen heeft, onder het enkele voorbehoud van een eventuele betwisting voor de Unierechter. Dit is aldus een procedurele regeling die verschilt van de groepsvrijstelling, welke een op een vermoeden van overeenstemming met de interne markt gebaseerde modus operandi is. In omstandigheden als die van het onderhavige geval kan een vermoeden dat de steun tot een bepaalde drempel in overeenstemming is met de interne markt, geen voorrang hebben boven het individuele oordeel van de Commissie wanneer vaststaat dat deze steun onder de aanmeldingsplicht viel, dat wil zeggen dat het ging om steun waarvan op het eerste gezicht is geoordeeld dat hij van bijzonder belang was wat de eventuele gevolgen ervan voor de mededinging betreft.
Overigens staat ook in paragraaf 56 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten dat „[d]e Commissie kan besluiten de steun goed te keuren, voorwaarden te koppelen aan het verlenen van de steun of de steun te verbieden”. Verder staat in dezelfde paragraaf enerzijds dat, indien de Commissie een voorwaardelijk besluit in de zin van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 659/1999 vaststelt, zij voorwaarden kan verbinden aan het toekennen van steun teneinde de eventuele verstoringen van de mededinging te beperken en de evenredigheid te garanderen, en anderzijds dat zij, in het bijzonder, het aangemelde steunbedrag of de steunintensiteit kan verminderen tot een niveau dat evenredig en derhalve verenigbaar met de interne markt wordt geacht.
Anders dan verzoekster stelt, wordt bovengenoemde slotsom niet ontkracht door de verwijzing naar de voetnoot bij paragraaf 56 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten, waarin staat dat „wanneer steun wordt verleend op basis van een bestaande regeling voor regionale steun, [...] de aandacht evenwel erop [dient] gevestigd te worden dat de lidstaat deze steun kan verlenen tot het niveau dat overeenstemt met het maximaal toegestane steunbedrag dat een investering met in aanmerking komende uitgaven ten belope van 100 miljoen EUR volgens de toepasselijke regels mag ontvangen”. Deze voetnoot kan immers niet worden geacht voorrang te hebben boven het feit dat de in het onderhavige geval aan de orde zijnde steun, die overeenkomstig artikel 6, lid 2, van verordening nr. 800/2008 is aangemeld, als individuele steun moest worden beoordeeld en niet als op grond van een goedgekeurde regionale steunregeling verleende steun. Dienaangaande is reeds vastgesteld dat het, overeenkomstig de betrokken mededeling en in het kader van de toetsing aan artikel 107, lid 3, VWEU aan de Commissie stond, met name het stimulerende effect en de evenredigheid van de steun te beoordelen. Welnu, het is wel degelijk op grond daarvan dat de Commissie heeft geoordeeld dat de steun slechts ten belope van 17 miljoen EUR, te weten het op de datum van het besluit over de investering en de locatie geraamde verschil tussen de kosten van de locatie te München en die van de locatie te Leipzig, verenigbaar was met de interne markt.
Om die redenen dient ook afwijzend te worden beslist op de door interveniënt in de punten 61 tot en met 67 van zijn memorie in interventie geponeerde stelling volgens welke, zakelijk weergegeven, in het onderhavige geval dient te worden geoordeeld dat de betrokken steun tot aan de drempel voor aanmelding onder een bestaande steunregeling viel die werd geacht door de Commissie reeds op haar overeenstemming met de interne markt te zijn beoordeeld. Het Gerecht is daarentegen van oordeel dat de in het onderhavige geval aangemelde steun, die de drempels voor een individuele aanmelding overschreed, moet worden geacht te vallen onder een voorbehoud bij de goedkeuring of de vrijstelling van de betrokken algemene steunregeling, te weten het IZG (zie naar analogie arrest van 6 juli 1995, AITEC e.a./Commissie,
T‑447/93–T‑449/93
,
EU:T:1995:130
, punten124‑131).
In die omstandigheden dient tot de slotsom te worden gekomen dat de Commissie op goede gronden heeft geoordeeld dat alleen aan de hand van een individuele analyse kon worden uitgemaakt of een dergelijke steun of deel daarvan rechtmatig was. Vast staat overigens dat de noodzaak van een dergelijk onderzoek beantwoordt aan het doel van artikel 107 VWEU dat, als mededingingsregel, in beginsel beoogt te voorkomen dat de verlening van staatssteun de mededinging vervalst of de intracommunautaire handel ongunstig beïnvloedt. Deze modus operandi is ook in overeenstemming met de uit het arrest van 6 maart 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commissie (
T‑127/99, T‑129/99 en T‑148/99
,
EU:T:2002:59
, punten
en
), voortvloeiende beginselen volgens welke steun die het in een steunregeling, zelfs in een algemene steunregeling die het voorwerp van een goedkeuringsbesluit is geweest, bepaalde maximum overschrijdt, niet kan worden geacht volledig door die steunregeling te worden gedekt.
Bijgevolg dient ook verzoeksters derde middel te worden afgewezen, zonder dat in elk geval ten gronde dient te worden uitgemaakt of het betrokken steunvoornemen, ingeval het tot 22,5 miljoen EUR beperkt was geweest, aan de in het IZG gestelde voorwaarden zou hebben voldaan, en dient het beroep dus in zijn geheel te worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in haar eigen kosten en in de kosten van deze laatste.
Interveniënt zal overeenkomstig artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering zijn eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Bayerische Motoren Werke AG zal haar eigen kosten alsmede de kosten van de Europese Commissie dragen.

3)
Freistaat Sachsen zal zijn eigen kosten dragen.

Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 september 2017.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.