CELEX: 62020TJ0657
Statsstøtte
det finske marked for lufttransport
støtte, som Finland har indrømmet Finnair i forbindelse med covid-19-pandemien
rekapitalisering af et luftfartsselskab gennemført af dets offentlige og private ejere på pro rata-basis af de eksisterende ejerforhold
beslutning om ikke at gøre indsigelser
midlertidige rammebestemmelser for statslige støtteforanstaltninger
foranstaltning til afhjælpning af en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi
fravigelse af visse krav i de midlertidige rammebestemmelser
ingen afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence
ligebehandling
etableringsfrihed
fri udveksling af tjenesteydelser
begrundelsespligt

Med sit søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgeren, Ryanair DAC, nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2020) 3970 final af 9. juni 2020 om statsstøtte SA.57410 (2020/N) – Finland COVID-19: Rekapitalisering af Finnair (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Sagens baggrund
Den 3. juni 2020 anmeldte Republikken Finland i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF en støtteforanstaltning i form af rekapitalisering (aktieemission) for et beløb, som alt efter de endelige vilkår for aktieemissionen kunne udgøre 499-512 mio. EUR (herefter »den omhandlede foranstaltning«), til Kommissionen. De nye aktier blev tilbudt alle aktionærer i støttemodtageren, Finnair, Plc (herefter »støttemodtageren« eller »Finnair«), i forhold til deres eksisterende andele i selskabets kapital.
Den omhandlede foranstaltning er støttet på artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF. Den blev foretaget efter indrømmelsen af en statsgaranti til Finnair, som Kommissionen i sin afgørelse C(2020) 3387 final af 18. maj 2020 vedrørende statsstøtte SA.56809 (2020/N) – Finland COVID-19: statsgaranti til Finnair (herefter »afgørelsen om statsgaranti«) erklærede forenelig med det indre marked, henset til afsnit 3.2 og 3.4 i Kommissionens meddelelse af 19. marts 2020 med titlen »Midlertidige rammebestemmelser for statslige foranstaltninger til støtte for økonomien under det nuværende covid-19-udbrud« (
EUT 2020, C 91
I, s. 1), som ændret den 3. april og den 8. maj 2020 (herefter »de midlertidige rammebestemmelser«). Denne statsgaranti dækkede 90% af et lån på 600 mio. EUR, som Finnair havde opnået fra en pensionsfond.
Den 9. juni 2020 vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse, hvorved den besluttede ikke at gøre indsigelser mod den omhandlede foranstaltning med den begrundelse, at foranstaltningen var forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF. Kommissionen vurderede foreneligheden for hver foranstaltning, som indgik i den samlede transaktion, nemlig statsgarantien og rekapitaliseringen. Den undersøgte navnlig, om der var følger af den kumulerede tilstedeværelse af to foranstaltninger, og efterprøvede, om disse eventuelle kumulative virkninger var forenelige med det indre marked.
Parternes påstande
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Sagen afvises, eller Europa-Kommissionen frifindes.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Den Franske Republik og Republikken Finland har nedlagt påstand om, at Kommissionen frifindes.
Retlige bemærkninger
Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren fremsat fire anbringender, hvoraf det første vedrører en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, det andet vedrører en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser og princippet om etableringsfriheden, det tredje vedrører en tilsidesættelse af de proceduremæssige rettigheder, og det fjerde vedrører en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
Formaliteten
Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, fremsat en formalitetsindsigelse i forhold til de tre første anbringender. Kommissionen har gjort gældende, at sagsøgeren ikke er berettiget til at anfægte den anfægtede afgørelse, eftersom selskabet ikke har godtgjort, at dets konkurrencemæssige stilling på det finske marked for lufttransport var væsentligt påvirket. Sagsøgeren har blot anført, at selskabet befløj ruten mellem Helsingfors (Finland) og Wien (Østrig) i sommeren 2020, men har erklæret, at ruten er indstillet. Kommissionen nærer således ligeledes tvivl om, hvorvidt sagsøgeren har godtgjort, at selskabet er en interesseret part, for så vidt som det ikke har fremlagt nogen oplysning, der kan godtgøre, at det konkurrerede med støttemodtageren.
Sagsøgeren har bestridt formalitetsindsigelserne.
Det skal bemærkes, at når Kommissionen vedtager en afgørelse om ikke at gøre indsigelse i henhold til artikel 4, stk. 3, Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (
EFT 2015, L 248, s. 9
) som i det foreliggende tilfælde, erklærer den ikke alene de omhandlede foranstaltninger for forenelige med det indre marked, men afslår ligeledes forudsætningsvis at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF og nævnte forordnings artikel 6, stk. 1 (jf. analogt dom af 27.10.2011, Østrig mod Scheucher-Fleisch m.fl.,
C-47/10 P
,
EU:C:2011:698
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Konstaterer Kommissionen efter den foreløbige undersøgelse, at den anmeldte foranstaltning giver anledning til tvivl om, at den er forenelig med det indre marked, har Kommissionen pligt til i medfør af artikel 4, stk. 4, i forordning 2015/1589 at træffe en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF og nævnte forordnings artikel 6, stk. 1. Ifølge sidstnævnte bestemmelse skal den pågældende medlemsstat og andre interesserede parter i afgørelsen opfordres til at fremsætte bemærkninger inden for en nærmere fastsat frist, der normalt ikke må overstige en måned (jf. analogt dom af 24.5.2011, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex,
C-83/09 P
,
EU:C:2011:341
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde besluttede Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse ikke at gøre indsigelser mod den omhandlede foranstaltning med den begrundelse, at foranstaltningen var forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF. I det omfang den formelle undersøgelsesprocedure ikke indledes, mister de interesserede parter, som kunne have fremsat bemærkninger under denne fase, denne mulighed. For at afhjælpe dette tillægges de retten til for Den Europæiske Unions retsinstanser at indbringe den afgørelse, som Kommissionen har truffet om ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Et annullationssøgsmål, som er anlagt af en interesseret part som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF, og hvorved der er nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, kan således antages til realitetsbehandling, når parten med søgsmålet ønsker at beskytte de proceduremæssige rettigheder, der tilkommer vedkommende ifølge denne bestemmelse (jf. i denne retning dom af 18.11.2010, NDSHT mod Kommissionen,
C-322/09 P
,
EU:C:2010:701
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Henset til artikel 1, litra h), i forordning 2015/1589 er en konkurrerende virksomhed til en modtager af en støtteforanstaltning utvivlsomt omfattet af »de interesserede parter« som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF (dom af 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland m.fl. mod Kommissionen,
C-817/18 P
,
EU:C:2020:637
, præmis
; jf. ligeledes i denne retning dom af 18.11.2010, NDSHT mod Kommissionen,
C-322/09 P
,
EU:C:2010:701
, præmis
).
I modsætning til, hvad Kommissionen, støttet af Den Franske Republik, har gjort gældende, har sagsøgeren i tilstrækkelig grad godtgjort, at selskabet konkurrerede med Finnair. Selskabet har nemlig forklaret, at det havde leveret passagerbefordring med fly til og fra Finland i mere end 17 år. Det står ligeledes fast, at sagsøgeren før begyndelsen af covid-19-pandemien havde en andel af markedet for disse tjenester, selv om den var lille. Sagsøgeren har ligeledes anført, at selskabet i 2019 havde transporteret mere end 100000 passagerer til og fra Finland, og at dets oprindelige ruteplan inden begyndelsen af covid-19-pandemien for sommersæsonen 2020 omfattede seks ruter fra tre finske lufthavne. Sagsøgeren har ligeledes, uden at dette bestrides, forklaret, at selskabets virksomhed i Finland var mere berørt af pandemien end støttemodtagerens virksomhed.
I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, kan denne konklusion ikke drages i tvivl af den omstændighed, at sagsøgeren ophørte med at levere sine tjenester i Finland som følge af covid-19-pandemien. Henset til de faktiske omstændigheder, der er gjort rede for i præmis 14 ovenfor, og til de omstændigheder, der førte til ophøret med disse tjenester, skal det nemlig fastslås, at ophøret sandsynligvis var midlertidigt, og at konkurrenceforholdet mellem sagsøgeren og støttemodtageren ikke var ophørt, da stævningen blev indleveret (jf. i denne retning dom af 2.9.2021, NeXovation mod Kommissionen,
C-665/19 P
,
EU:C:2021:667
, præmis
). Sagsøgeren har i retsmødet i øvrigt anført, at selskabet atter befløj ruter til og fra Finland.
Det følger heraf, at sagsøgeren, som konkurrerede med støttemodtageren, har godtgjort, at selskabet var en interesseret part som omhandlet i artikel 1, litra h), i forordning 2015/1589, idet det havde en interesse i at sikre de proceduremæssige rettigheder, som det udledte af artikel 108, stk. 2, TEUF.
I nærværende sag fremgår det af stævningens punkt 33-39, at sagsøgeren med søgsmålet alene har tilsigtet at opnå overholdelse af de proceduremæssige rettigheder, som selskabet har i medfør af artikel 108, stk. 2, TEUF, uanset at det tredje anbringende er det eneste, der udtrykkeligt tager sigte på at beskytte dets rettigheder. Søgsmålet skal således antages til realitetsbehandling, for så vidt som sagsøgeren har påberåbt sig en tilsidesættelse af sine proceduremæssige rettigheder. Det skal derfor fastlægges, hvilke anbringender i sagen kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som de tager sigte på at godtgøre nævnte tilsidesættelse.
Det tredje anbringende om at opnå overholdelse af sagsøgerens proceduremæssige rettigheder kan antages til realitetsbehandling. Det skal endvidere bemærkes, at selskabet for at godtgøre, at dets proceduremæssige rettigheder er blevet tilsidesat, kan påberåbe sig argumenter, der tilsigter at godtgøre, at Kommissionens konstatering af den omhandlede foranstaltnings forenelighed med det indre marked var urigtig, hvilket så meget desto mere kan godtgøre, at Kommissionen burde have næret alvorlig tvivl ved vurderingen af denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked. Følgelig er Retten beføjet til at foretage en undersøgelse af de argumenter om sagens realitet, som sagsøgeren har fremført inden for rammerne af de to første anbringender, hvortil selskabet har henvist med sit tredje anbringende, med henblik på at efterprøve, om de reelt kan støtte det af sagsøgeren udtrykkeligt fremsatte anbringende vedrørende tilstedeværelsen af tvivl, der kan begrunde, at proceduren i artikel 108, stk. 2, TEUF skal indledes (jf. i denne retning dom af 13.6.2013, Ryanair mod Kommissionen,
C-287/12 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2013:395
, præmis
-
, og af 6.5.2019, Scor mod Kommissionen,
T-135/17
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2019:287
, præmis
).
Hvad angår det fjerde anbringende om, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en begrundelsesmangel, skal det fremhæves, at tilsidesættelsen af begrundelsespligten henhører under tilsidesættelsen af væsentlige formforskrifter og er et anbringende, der angår grundlæggende retsprincipper, som Unionens retsinstanser skal rejse af egen drift, og ikke vedrører den anfægtede afgørelses materielle lovlighed (jf. i denne retning dom af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France,
C-367/95 P
,
EU:C:1998:154
, præmis
-
).
Realiteten
Det bemærkes indledningsvis, at lovligheden af en afgørelse såsom den anfægtede afgørelse, om ikke at gøre indsigelser, jf. artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589, afhænger af, om vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over, under den foreløbige undersøgelse af den anmeldte foranstaltning objektivt set burde have rejst tvivl med hensyn til denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked, eftersom en sådan tvivl skal føre til, at der indledes en formel undersøgelsesprocedure, hvori de interesserede parter som omhandlet i denne forordnings artikel 1, litra h), kan deltage (jf. analogt dom af 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland m.fl. mod Kommissionen,
C-817/18 P
,
EU:C:2020:637
, præmis
, og af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology,
C-57/19 P
,
EU:C:2021:663
, præmis
).
Unionens retsinstanser skal vurdere lovligheden af en afgørelse om ikke at gøre indsigelser, der er truffet ved afslutningen af den foreløbige undersøgelsesprocedure, ikke blot på grundlag af de oplysninger, som Kommissionen rådede over på det tidspunkt, da den vedtog den, men ligeledes i forhold til de oplysninger, som den kunne råde over (dom af 29.4.2021, Achemos Grupė og Achema mod Kommissionen,
C-847/19 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2021:343
, præmis
, og af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology,
C-57/19 P
,
EU:C:2021:663
, præmis
).
Beviset for, at der foreligger tvivl med hensyn til den omhandlede støttes forenelighed med det indre marked, som skal søges i både omstændighederne for vedtagelsen af afgørelsen om ikke at gøre indsigelser og i dens indhold, skal føres af den sagsøger, som har nedlagt påstand om annullation af denne afgørelse, på grundlag af en række samstemmende indicier (dom af 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland m.fl. mod Kommissionen,
C-817/18 P
,
EU:C:2020:637
, præmis
, og af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology,
C-57/19 P
,
EU:C:2021:663
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde påhviler det Retten som led i legalitetskontrollen med den anfægtede afgørelse at undersøge sagsøgerens argumenter, der tager sigte på at godtgøre, at Kommissionen efter den foreløbige undersøgelse burde have næret tvivl om den omhandlede foranstaltnings forenelighed med det indre marked som omhandlet i artikel 4, stk. 3 og 4, i forordning 2015/1589.
Det tredje anbringende vedrørende en tilsidesættelse af sagsøgerens proceduremæssige rettigheder
Det tredje anbringende, som led i hvilket sagsøgeren ligeledes har henvist til det første og det andet anbringende, består af seks led vedrørende forskellige indicier, som godtgør, at Kommissionen skulle have næret tvivl i den forstand, hvori begrebet er anvendt i artikel 4 i forordning 2015/1589.
–
Indiciet om en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, for så vidt som den omhandlede foranstaltning ikke afhjalp en alvorlig forstyrrelse i Finlands økonomi
Sagsøgeren har i det væsentlige foreholdt Kommissionen, at den ikke godtgjorde, at den omhandlede foranstaltning skulle afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi.
Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik og Republikken Finland, bestridt denne argumentation.
Det skal bemærkes, at det følger af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, at støtte, der kan afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, kan anses for være forenelig med det indre marked.
Artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF er en undtagelse fra det almindelige princip, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, om, at statsstøtte er uforenelig med det indre marked. Den skal således fortolkes restriktivt (jf. dom af 9.4.2014, Grækenland mod Kommissionen,
T-150/12
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2014:191
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Artikel 107, stk. 1, TEUF præciserer, at statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, er uforenelig med det indre marked »under enhver tænkelig form«. Følgelig gælder artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF for individuel støtte (dom af 14.4.2021, Ryanair mod Kommissionen (Finnair I; covid-19),
T-388/20
, under appel,
EU:T:2021:196
, præmis
).
Ifølge retspraksis kan Kommissionen kun erklære støtte for at være i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, TEUF, når den kan fastslå, at støtten bidrager til virkeliggørelsen af et af de nævnte mål, som den virksomhed, der modtager støtten, ikke kunne opnå ved egen kraft under normale markedsvilkår. Med andre ord kan den omhandlede foranstaltning ikke erklæres forenelig med det indre marked, hvis den medfører en forbedring af den begunstigede virksomheds økonomiske situation, uden at dette er nødvendigt for at nå de i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF nævnte mål (jf. i denne retning dom af 14.1.2009, Kronoply mod Kommissionen,
T-162/06
,
EU:T:2009:2
, præmis
og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning dom af 14.4.2021, Ryanair mod Kommissionen (Finnair I; covid-19),
T-388/20
, under appel,
EU:T:2021:196
, præmis
).
I første række skal det bemærkes, at artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, ikke kræver, at den pågældende støtte i sig selv kan afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den pågældende medlemsstats økonomi. Når Kommissionen fastslår, at der foreligger en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, kan sidstnævnte, såfremt de i denne artikel fastsatte betingelser i øvrigt er opfyldt, således få tilladelse til at yde statsstøtte i form af støtteordninger eller individuel støtte, som bidrager til at afhjælpe nævnte alvorlige forstyrrelse. Der kan således være tale om flere støtteforanstaltninger, som hver især bidrager til dette formål. Det kan følgelig ikke kræves, at en støtteforanstaltning for gyldigt at kunne være støttet på artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF i sig selv afhjælper en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi (dom af 14.4.2021, Ryanair mod Kommissionen (Finnair I; covid-19),
T-388/20
, under appel,
EU:T:2021:196
, præmis
).
På denne baggrund kan sagsøgeren ikke foreholde Kommissionen, at den fastslog, at den omhandlede foranstaltning opfyldte de betingelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, alene med den begrundelse at denne foranstaltning ikke i sig selv kunne afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i Finlands økonomi, som var forårsaget af covid-19-udbruddet.
I anden række skal det, for så vidt som sagsøgeren har gjort gældende, at den omhandlede foranstaltning ikke afhjælper den alvorlige forstyrrelse i den finske økonomi, men tværtimod forværrer denne ved kun at begunstige Finnair, efterprøves, om Kommissionen med føje fastslog, at denne foranstaltning bidrog til gennemførelsen af det formål, der tilsigtes med artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, i overensstemmelse med den retspraksis, som er nævnt i præmis 29 ovenfor.
I den foreliggende sag har sagsøgeren hverken anfægtet, at covid-19-pandemien medførte en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi, eller at luftfartsektoren som helhed blev er særligt ramt af den krise, som denne pandemi har forårsaget.
Sagsøgeren har heller ikke anfægtet konklusionen om, at statsgarantien og den omhandlede foranstaltning er så snævert forbundet, at de skal betragtes som en enkelt intervention.
Formålet med de to foranstaltninger er i det væsentlige at give Finnair tilstrækkelig likviditet til at bevare sin levedygtighed og sine luftfartstjenester på et tidspunkt, hvor covid-19-pandemien forstyrrer hele den finske økonomi alvorligt, og at undgå, at Finnairs eventuelle konkurs forstyrrer den pågældende medlemsstats økonomi endnu mere (41. betragtning til den anfægtede afgørelse).
I denne henseende fandt Kommissionen i den anfægtede afgørelse, at Finnairs konkurs eller betalingsstandsning kunne forstyrre den finske økonomi alvorligt som følge af denne virksomheds store rolle i landets nationale og internationale forbindelsesmuligheder samt dens økonomiske og sociale betydning for mange leverandører og arbejdstagere i Finland, og denne institution fastslog derfor, at de foranstaltninger, som begunstigede Finnair, bidrog til gennemførelsen af et af de formål, der er nævnt i artikel 107, stk. 3, TEUF, nemlig at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i dette lands økonomi (84.-86. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det skal herom for det første fastslås, at Finnair drev et stort indenrigsnet og internationalt net, som sikrede Finlands forbindelsesmuligheder. Finnair var således det største luftfartsselskab i Finland i 2019 med næsten 15 mio. transporterede passagerer i 2019, dvs. 67% af alle passagerer, der blev transporteret til, fra eller i Finland. Finnair befløj størstedelen af de regionale lufthavne i Finland og havde et vidtforgrenet internationalt netværk med mere end 100 ruter, der forbandt Finland med de største erhvervscentre i Europa og andre regioner i verden (jf. i denne retning dom af 14.4.2021, Ryanair mod Kommissionen (Finnair I; covid-19),
T-388/20
, under appel,
EU:T:2021:196
, præmis
og
).
Finnair var ligeledes den største luftfragtvirksomhed i Finland og havde et stort asiatisk netværk. Da dette netværk var grundlæggende for handelen mellem finske og asiatiske virksomheder, var det så meget desto vigtigere i forbindelse med den krise, som er forårsaget af covid-19-pandemien. Finnair havde nemlig daglige fragtruter til Sydkorea, Kina og Japan med henblik på at opfylde den finske efterspørgsel på farmaceutiske præparater og medicinsk udstyr, for at modstå virusset (dom af 14.4.2021, Ryanair mod Kommissionen (Finnair I; covid-19),
T-388/20
, under appel,
EU:T:2021:196
, præmis
).
For det andet skal det bemærkes, således som Kommissionen anførte i den anfægtede afgørelse, at Finnair havde stor økonomisk og social betydning i Finland. I 2017 var Finnair således det 16. største selskab i Finland hvad angår dets bidrag til landets bruttonationalprodukt (BNP) med en merværdi på 600 mio. EUR, og virksomheden havde i 2019 ca. 6800 ansatte.
Sagsøgeren har gjort gældende, at denne omsætning er utilstrækkelig i sammenligning med Finlands BNP (ca. 241 mia. EUR i 2019) eller det samlede antal erhvervsaktive (2,5 mio. personer) til at begrunde den omhandlede foranstaltning. Selv om Finnairs merværdi kun udgør en del af Finlands BNP, og Finnairs ansatte kun er en brøkdel af erhvervsaktive i Finland, kan dette imidlertid ikke rejse tvivl om Finnairs betydning for denne økonomi. Det er nemlig tilstrækkeligt at bemærke, at Finnair i sig selv transporterede 67% af samtlige rejsende til, fra eller i Finland, og at selskabet var det eneste luftfartsselskab, som havde regelmæssige flyvninger til størstedelen af de regionale lufthavne i Finland hele året. 50% af de passagerer, som Finnair transporterede på sine indenrigsflyvninger, rejste af forretningsmæssige grunde. Finnair har således en vigtig rolle for transporten af luftfartspassagerer i et land, hvor andre transportformer som følge af klimaet og geografien ikke altid er et tilfredsstillende alternativ til lufttransport. Under pandemien samarbejdede Finnair endvidere med Huoltovarmuuskeskus (Forsyningscentralen for det nationale nødberedskab, Finland) og benyttede sit internationale netværk til at opfylde den finske efterspørgsel på det nødvendige udstyr til at imødegå covid-19-pandemien. Forsyningssikkerheden for de pågældende farmaceutiske præparater og det medicinske udstyr er af strategisk betydning såvel for at beskytte sundheden for personer bosiddende i Finland som for at begrænse nedlukningsforanstaltningerne og således hurtigt genoprette den finske økonomi. Mange finske virksomheder var afhængige af Finnairs fragttjenester, og visse var også afhængige af Finnairs indkøb. Finnairs indkøb fra dets leverandører udgjorde således 1,9 mia. EUR i 2019, hvoraf 40% hidrørte fra finske virksomheder (jf. i denne retning 14.4.2021, Ryanair mod Kommissionen (Finnair I; covid-19),
T-388/20
, under appel,
EU:T:2021:196
, præmis
-
).
I betragtning af disse elementer fandt Kommissionen med føje, at den omhandlede foranstaltning som følge af Finnairs rolle i Finlands nationale og internationale forbindelsesmuligheder samt virksomhedens økonomiske og sociale betydning for mange finske leverandører og arbejdstagere bidrog til gennemførelsen af et formål, der er nævnt i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, nemlig at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i dette lands økonomi, og i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, på ingen måde forværrede forstyrrelsen i den finske økonomi.
Sagsøgerens øvrige argumenter kan ikke ændre denne konklusion.
For det første har sagsøgeren med hensyn til Kommissionens tidligere afgørelser i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF gjort gældende, at de afgørelser, som vedrørte virksomheder, individuelt set vedrørte banker og en forvalter af jernbanenettet i en medlemsstat. Selskabet har anført, at selv om en bank kan have en systemisk betydning for en økonomi, og jernbanenettet kan spille en vigtig rolle for økonomien og landets befolkning, er dette ikke tilfældet med Finnair.
Det skal bemærkes, at lovligheden af den anfægtede afgørelse alene skal vurderes inden for rammerne af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og ikke i lyset af Kommissionens angivelige tidligere afgørelsespraksis (jf. i denne retning dom af 27.2.2013, Nitrogénművek Vegyipari mod Kommissionen,
T-387/11
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:98
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Den omstændighed alene, at Finnair hverken er en bank eller forvalter af jernbanenettet, gør det under alle omstændigheder ikke muligt at finde, at virksomheden ikke er vigtig for den finske økonomi. Denne ene omstændighed kan heller ikke godtgøre, at den omhandlede foranstaltning ikke bidrog til gennemførelsen af et formål, der er omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, og at Kommissionen skulle have næret tvivl ved vurderingen af denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked.
For det andet skal det hvad angår Finnairs økonomiske vanskeligheder inden covid-19-pandemien fastslås, at sagsøgeren ikke har bestridt, at dette luftfartsselskab inden covid-19-pandemien ikke var en kriseramt virksomhed som omhandlet i artikel 2, nr. 18), i Kommissionens forordning (EU) nr. 651/2014 af 17. juni 2014 om visse kategorier af støttes forenelighed med det indre marked i henhold til […] artikel 107 [TEUF] og 108 [TEUF] (
EUT 2014, L 187, s. 1
).
Desuden viser dokumentet med overskriften »Finansielle oplysninger 2019, Finnair«, som er vedlagt som bilag til stævningen, og som sagsøgeren har påberåbt sig til støtte for sit argument, ikke, at Finnair var berørt af vanskeligheder inden begyndelsen på covid-19-pandemien, som kunne rejse tvivl om den omhandlede foranstaltnings forenelighed med det indre marked. Selv om Finnairs fortjeneste var faldet med 25% i 2019 i forhold til 2018, bekræfter dokumentet på trods af dette fald tværtimod, at Finnair fortsat var en rentabel virksomhed inden covid-19-pandemien.
For det tredje har sagsøgeren med hensyn til Finnairs betydning for Finlands forbindelsesmuligheder gjort gældende, at denne betydning overvurderes i den anfægtede afgørelse, for så vidt som to tredjedele af de billetter, som dette luftfartsselskab sælger, er billetter til at sikre flyforbindelser. Det er i denne henseende tilstrækkeligt at bemærke, at antallet af passagerer uden flyforbindelse, som transporteres af Finnair, ikke er den eneste faktor, som Kommissionen tog hensyn til for at konkludere, at den omhandlede foranstaltning bidrog til gennemførelsen af et af formålene i 107, stk. 3, litra b), TEUF. Som det fremgår af 84.-86. betragtning til den anfægtede afgørelse, tog Kommissionen ganske vist hensyn til befordringen af passagerer, men ligeledes til fragttransport, beskæftigelse, indkøb hos finske leverandører og bidraget til BNP. Selv hvis det anerkendes, at to tredjedele af de billetter, som Finnair solgte, var billetter, der skulle sikre flyforbindelser, følger det ikke desto mindre heraf, at Finnair inden covid-19-pandemien havde en vigtig rolle for landets forbindelsesmuligheder (jf. præmis 37-40 ovenfor). På denne baggrund kan sagsøgerens argument ikke godtgøre, at den omhandlede foranstaltning ikke bidrog til at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den finske økonomi, og at Kommissionen skulle have næret tvivl ved vurderingen af denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked.
For det fjerde har sagsøgeren hvad angår argumentet om, at Kommissionen ikke påviste, at Finnairs konkurs nødvendigvis ville bringe den finske økonomi og de finske forbindelsesmuligheder i fare, særligt foreholdt Kommissionen, at denne institution ikke godtgjorde, dels at Finnair nødvendigvis ville gå konkurs uden den omhandlede foranstaltning, og at alle virksomhedens aktiviteter følgelig ville blive indstillet, dels at intet andet luftfartsselskab kunne have tilpasset og drevet de ruter, som Finnair tidligere havde befløjet. Sagsøgeren har anført, at det forhold, at luftfartsselskaberne Malev og Spanair gik konkurs, i denne henseende godtgør, at et nationalt luftfartsselskabs konkurs kan øge et lands forbindelsesmuligheder og gavne dets største lufthavn.
Selv om Kommissionen i den anfægtede afgørelse fandt, at Finnairs konkurs eller svigt kunne forårsage en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi, krævede vurderingen af den omhandlede foranstaltnings forenelighed med det indre marked i denne henseende ikke, at denne institution sikrede sig, at Finnair uden statens indgreb nødvendigvis ville have indstillet hele sin virksomhed. Det var tilstrækkeligt for Kommissionen at fastslå, at den omhandlede foranstaltning var nødvendig, henset til de alvorlige vanskeligheder, som Finnair oplevede med at opretholde sine aktiviteter som følge af risikoen for virksomhedens solvens.
Det skal herom bemærkes, at efterspørgslen på såvel indenrigsruter som internationale ruter led alvorligt efter spredningen covid-19 og de heraf følgende flyvebegrænsninger. Det står fast, at efterspørgslens bortfald havde haft en umiddelbar og dramatisk negativ indvirkning på Finnairs likviditet. I foråret 2020 annullerede dette luftfartsselskab en stor del af sine flyvninger og måtte derfor betale kompensation til passagererne (81. betragtning til den anfægtede afgørelse). Finnair havde følgelig forsøgt at opnå finansiering på kreditmarkederne, men havde som følge af sin situation og de usikre fremtidsudsigter ikke kunnet dække sine likviditetsbehov. På tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen om statsgarantien havde virksomheden opnået en kreditfacilitet og forhandlet en salgsordning og en aftale om salg og tilbageleasing af sine ubehæftede fly med henblik på at opnå supplerende midler. Finnair havde ligeledes iværksat væsentlige tværgående foranstaltninger for at nedsætte omkostningerne med henblik på at bevare sin likviditet.
På trods af disse foranstaltninger konstaterede Kommissionen i den anfægtede afgørelse på grundlag af Finnairs finansielle overslag for 2020-2022, at virksomhedens egenkapital ville falde væsentligt i sammenligning med situationen før covid-19-pandemien. Henset til disse overslag fandt Kommissionen, at Finnair på trods af den opnåede statsgaranti som følge af den manglende kapitalforhøjelse og den manglende mulighed for i tilstrækkelig grad at optage lån på markederne til dækning af alle sine likviditetsbehov var udsat for en likviditetskrise og dermed risikerede ikke at kunne opfylde sine betalingsforpligtelser og at måtte underkaste sig insolvensbehandling (4., 80. og 81. betragtning til den anfægtede afgørelse).
I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, kan den omstændighed, at et andet luftfartsselskab eventuelt har fundet »andre markedsløsninger« takket være et salg eller en salgs- og leasingaftale eller ved en nedsættelse af sine likvide midler, ikke rejse tvivl om det ovenstående.
Det skal nemlig fastslås, at Finnair søgte andre finansieringsløsninger, der ligner dem, som sagsøgeren har omtalt i sine processkrifter, inden virksomheden henvendte sig til Republikken Finland med en skriftlig anmodning om rekapitalisering, men på markederne ikke havde formået at opnå en finansiering, der gav den mulighed for at dække sine likviditetsbehov. Kommissionen har desuden anført, at den pågældende rekapitalisering havde to hovedkonsekvenser for Finnair. For det første gjorde rekapitaliseringen det muligt at øge Finnairs egenkapital og således forbedre virksomhedens gældskvote og dens udsigter til atter at få adgang til de finansielle markeder på overkommelige vilkår. For det andet gjorde rekapitaliseringen det muligt at tilføre Finnair likviditet. Derfor fandt de finske myndigheder og Kommissionen, at den likviditet, der blev opnået ved rekapitaliseringen, ikke kunne være opnået med andre midler (42. betragtning til den anfægtede afgørelse). Omvendt giver ingen oplysninger i sagsakterne, herunder ingen oplysninger fremlagt af sagsøgeren, mulighed for at konkludere, at »andre finansieringsløsninger« ville have gjort det muligt at nå det mål, som den omhandlede foranstaltning vedrørte, samtidig med at begge bestanddele af det tilsigtede resultat blev nået.
Henset til det ovenstående skal det fastslås, at Kommissionen har godtgjort, at den omhandlede foranstaltning var nødvendig, henset til de alvorlige vanskeligheder, som Finnair oplevede med at opretholde sine aktiviteter som følge af risikoen for virksomhedens solvens.
Selv om de af sagsøgeren anførte eksempler med Malev og Spanair i øvrigt viser, at et luftfartsselskabs konkurs ikke nødvendigvis skader den berørte medlemsstats forbindelsesmuligheder, er det tilstrækkeligt at bemærke, at Finnairs betydning for landets forbindelsesmuligheder ikke var det eneste forhold, der blev taget i betragtning med henblik på at bedømme virksomhedens betydning for den finske økonomi (jf. præmis 47 ovenfor). Sagsøgeren har ikke fremlagt andre oplysninger, som kan give Retten klarhed over disse to konkursers konsekvenser for beskæftigelsen, leverandørerne og endelig den skabte merværdi i de pågældende to medlemsstaters økonomi. På denne baggrund kan sagsøgerens sammenligning af disse konkurser og det foreliggende tilfælde ikke påvirke konstateringen om, at den omhandlede foranstaltning afhjalp en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi.
På samme måde er sagsøgerens argument om, at selskabet har en stor flåde af luftfartøjer, som hurtigt kunne flyttes med henblik på at erstatte Finnair i tilfælde af virksomhedsophør, centreret om Finlands forbindelsesmuligheder og ser bort fra de øvrige faktorer, der er taget i betragtning, såsom beskæftigelsen, de lokale leverandører og den merværdi, som sidstnævnte skaber i den finske økonomi.
Det følger af samtlige ovenstående bemærkninger, at selv om den omhandlede foranstaltning ganske vist forbedrer Finnairs finansielle situation, er foranstaltningen fortsat nødvendig for at nå et af de mål, der foreskrives i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, nemlig at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi, hvilket er i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 29 ovenfor. Det skal dermed fastslås, at sagsøgeren med det tredje anbringendes første led ikke har fremlagt noget indicium, der godtgør tvivl som omhandlet i artikel 4, stk. 3 og 4, i forordning 2015/1589.
Dette led skal derfor forkastes.
–
Indiciet for en tilsidesættelse af de midlertidige rammebestemmelsers afsnit 3.11
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen burde have næret tvivl, eftersom den omhandlede foranstaltning afveg fra visse krav, der er fastsat i de midlertidige rammebestemmelsers afsnit 3.11.
Kommissionen har, støttet af Republikken Finland, bestridt denne argumentation.
Det følger af fast retspraksis, at Kommissionen i forbindelse med en afgørelse om støtteforanstaltningernes forenelighed med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, TEUF råder over et vidt skøn (jf. i denne retning dom af 19.7.2016, Kotnik m.fl.,
C-526/14
,
EU:C:2016:570
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Kommissionen kan som led i udøvelsen af sit skøn vedtage retningslinjer med henblik på at fastsætte de kriterier, som den påtænker at lægge til grund for sin vurdering af medlemsstaternes påtænkte støtteforanstaltningers forenelighed med det indre marked. Kommissionen har med vedtagelsen af sådanne vejledende regler og med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af nævnte skøn og kan i princippet ikke fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. i denne retning dom af 8.3.2016, Grækenland mod Kommissionen,
C-431/14 P
,
EU:C:2016:145
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 19.7.2016, Kotnik m.fl.,
C-526/14
,
EU:C:2016:570
, præmis
og
).
Selv om Kommissionen på området for statsstøtte er bundet af de rammebestemmelser, som den har vedtaget, fritager vedtagelsen af sådanne rammebestemmelser imidlertid ikke Kommissionen fra dens forpligtelse til at undersøge de konkrete ekstraordinære omstændigheder, som en medlemsstat i en given sag har påberåbt sig med henblik på at anmode om en direkte anvendelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF (jf. i denne retning dom af 8.3.2016, Grækenland mod Kommissionen,
C-431/14 P
,
EU:C:2016:145
, præmis
-
, og af 19.7.2016, Kotnik m.fl.,
C-526/14
,
EU:C:2016:570
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde anmeldte de finske myndigheder den omhandlede foranstaltning i medfør af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF. I den anfægtede afgørelse undersøgte Kommissionen den omhandlede foranstaltning i lyset af de midlertidige rammebestemmelsers afsnit 3.11. Kommissionen undlod imidlertid at anvende visse af disse rammebestemmelsers krav med henblik på at tage hensyn til denne foranstaltnings særlige kendetegn, dvs. de private investorers deltagelse og den omstændighed, at staten som historisk aktionær ikke øgede sin kapitalandel i støttemodtageren i forhold sin kapitalandel inden pandemien. Kommissionen har præciseret, at den i fremtiden ville anvende den samme fremgangsmåde på sammenlignelige situationer med samme kendetegn, og at den iværksatte en procedure for ændring af de midlertidige rammebestemmelser med henblik på at indføre denne fremgangsmåde heri.
Parterne er således uenige om de krav i de midlertidige rammebestemmelsers afsnit 3.11, som Kommissionen ikke anvendte. Det drejer sig indledningsvis om kravet om, at individuelle foranstaltninger med rekapitalisering i forbindelse med covid-19 skal indebære en »step up«-mekanisme, der øger statens afkast, for at give støttemodtageren et incitament til at tilbagekøbe statens kapitaltilførsler, forbuddet for støttemodtagerne mod at erhverve en større andel end 10% i konkurrerende virksomheder, så længe mindst 75% af disse foranstaltninger ikke er blevet tilbagekøbt, og endelig forbuddet for støttemodtagerne mod at udbetale udbytte, så længe de nævnte foranstaltninger ikke er tilbagekøbt fuldt ud. Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen kunstigt skabte en undtagelse til de midlertidige rammebestemmelser og tilsidesatte ligebehandlingsprincippet, retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Kommissionen og Republikken Finland har derimod gjort gældende, at der forelå specifikke omstændigheder, som i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 62 ovenfor, begrundede den direkte anvendelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF på omstændighederne i den foreliggende sag, og dermed at de ovennævnte krav ikke blev anvendt.
Det skal i denne henseende indledningsvis bemærkes, at den omhandlede foranstaltning dels indgik i en lovgivningsmæssig ramme, der var påvirket af usædvanlige omstændigheder forårsaget af covid-19-pandemien, dels var kendetegnet af de meget specielle karakteristika, som var særlige for foranstaltningen.
Hvad angår den lovgivningsmæssige ramme, hvori den omhandlede foranstaltning indgik, skal det bemærkes, at covid-19-pandemien medførte usædvanlige omstændigheder. De forskellige nedlukningsforanstaltninger, som medlemsstaterne vedtog, såsom fysisk afstand, rejsebegrænsninger, karantæne og isolationsforanstaltninger, bevirkede, at efterspørgslen på lufttransport bortfaldt, og ramte direkte de virksomheder, der var aktive i denne sektor.
Disse usædvanlige omstændigheders økonomiske virkninger krævede øjeblikkelig handling fra såvel medlemsstaterne som Unionen. Med henblik herpå vedtog Kommissionen de midlertidige rammebestemmelser den 19. marts 2020, dvs. nogle dage efter at medlemsstaterne havde vedtaget de første nedlukningsforanstaltninger, for at give disse stater mulighed for at handle med den uopsættelighed, som situationen krævede. På denne baggrund anførte Kommissionen i de midlertidige rammebestemmelser de betingelser, som de midlertidige statsstøtteforanstaltninger skulle opfylde for kunne at anses for at være forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, og for at kunne godkendes meget hurtigt efter den pågældende medlemsstats anmeldelse heraf. Henset til de ekstremt presserende omstændigheder i forbindelse med vedtagelsen af disse rammebestemmelser kunne rammebestemmelserne ikke påtænke alle de foranstaltninger, som medlemsstaterne kunne vedtage til fordel for de erhvervsdrivende, der var berørt af den krise, som covid-19-pandemien forårsagede. For at tage hensyn til situationens udvikling og til de forskellige former for foranstaltninger, som medlemsstaterne påtænkte at anvende for at imødegå pandemiens skadelige følger, ændrede Kommissionen de midlertidige rammebestemmelser flere gange. På tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse forberedte Kommissionen sig således på atter at indlede proceduren for ændring af de midlertidige rammebestemmelser for at tage hensyn til den form for midlertidige støtteforanstaltninger, som er omhandlet i denne sag. Denne ændring skete endelig den 29. juni 2020, dvs. en snes dage efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
Hvad angår den omhandlede foranstaltnings særlige kendetegn skal det fastslås, at foranstaltningen havde meget særlige karakteristika, som Kommissionen ikke havde påtænkt, da den vedtog de midlertidige rammebestemmelser. For det første tilsigtede foranstaltningen nemlig ikke at øge staten, den historiske aktionærs, andel, eftersom den kun tegnede nye aktier i samme størrelsesorden som sin hidtidige kapitalandel. For det andet foreskrev den omhandlede foranstaltning en væsentlig privat deltagelse. De private investorers deltagelse i rekapitaliseringen af Finnair udgjorde nemlig mindst 30% af den nye tilførte egenkapital, idet private banker havde givet tilsagn om at tegne de nye aktier, som nuværende eller potentielle private investorer ikke ville købe. Som Republikken Finland har præciseret, sikrede de private bankers tilsagn, at statens andel ikke steg. Rekapitaliseringsmetoden bevirkede således, at statsstøttens størrelse var væsentligt lavere end den, som ville have været nødvendig uden denne private deltagelse. Rekapitaliseringen af Finnair indebar altså, at såvel offentlig som privat kapital deltog samtidigt og på samme vilkår, idet det præciseres, at størrelsesforholdet mellem aktier, som private aktionærer ejede, og dem, der var ejet af offentlige aktionærer, forblev uændret.
Det er i lyset af disse usædvanlige omstændigheder og de meget særlige kendetegn ved den omhandlede foranstaltning, at det skal undersøges, om de oplysninger, som sagsøgeren har fremlagt for Retten, kunne rejse tvivl om, hvorvidt den omhandlede foranstaltning var forenelig med det indre marked.
I første række har sagsøgeren med hensyn til den »step up«-mekanisme, der øger statens afkast, for at give støttemodtageren et incitament til at tilbagekøbe statens kapitaltilførsler, gjort gældende, at det følger af de midlertidige rammebestemmelsers punkt 61, at »en« rekapitaliseringsforanstaltning altid skal omfatte en sådan mekanisme. Kommissionen fritog med urette Republikken Finland fra at fremlægge en strategi for statens videresalg af sin kapitalandel i Finnair, som skyldtes den omhandlede foranstaltning, selv om en sådan strategi imidlertid kræves i medfør af de midlertidige rammebestemmelsers afsnit 3.11.7 med overskriften »Statens exitstrategi vedrørende kapitalinteressen hidrørende fra rekapitaliseringen og indberetningsforpligtelser«. I denne henseende har sagsøgeren for det første gjort gældende, at det ikke er begrundet at behandle de virksomheder, hvori staten var aktionær inden covid-19-pandemien, anderledes end dem, hvori den ikke var aktionær. Ved at behandle dem forskelligt, således som Kommissionen gjorde, fraviges den regel, der skal reducere fordrejningen af konkurrencevilkårene, hvilket er i strid med det princip om neutralitet mellem offentlig og privat ejendomsret, som er fastsat i artikel 345 TEUF. For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at det var urigtigt at finde, således som Kommissionen gjorde i den anfægtede afgørelse, at det relativt høje niveau af udvanding for eksisterende aktionærer begrundede, at kravet om »step up«-mekanismen blev fraveget.
Som sagsøgeren ganske vist har fremhævet, bestemmes herom i de midlertidige rammebestemmelsers punkt 61, at »[e]n rekapitaliseringsforanstaltning skal omfatte en »step up«-mekanisme, der trinvist øger statens afkast, for at give støttemodtageren et incitament til at tilbagekøbe statens kapitaltilførsler«. Hverken ordlyden af rammebestemmelsernes punkt 61 eller indholdet af afsnit 3.11.7 heri, som sagsøgeren ligeledes har påberåbt sig, fritager imidlertid Kommissionen fra sin forpligtelse til at efterprøve, om en sådan »step up«-mekanisme er egnet i det foreliggende tilfælde, henset til de meget særlige kendetegn ved den omhandlede foranstaltning, og, i bekræftende fald, at anvende artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF direkte.
I denne henseende lagde Kommissionen i 74. betragtning til den anfægtede afgørelse til grund, at de incitamenter, der foreskrives i de midlertidige rammebestemmelser, til, at staten sælger sin andel af den egenkapital, som er erhvervet som støtte for at imødegå covid-19-pandemien, ikke var tilpassede til rekapitaliseringen af virksomheder, som var delvist statsejede, hvori staten og de private investorer tegnede andele i samme størrelsesorden som deres hidtidige deltagelse. Dernæst anførte Kommissionen i 92. og 93. betragtning til denne afgørelse, at selv om de midlertidige rammebestemmelser foreskrev den pågældende mekanisme, der øger statens afkast i to trin, fremgik det af den omhandlede foranstaltning, at de nye aktier, som bl.a. blev tegnet af staten, blev tilbudt til en 20% lavere pris end kursen på Finnairs aktier i en periode på 15 dage forud for rekapitaliseringen. På denne baggrund fandt Kommissionen, at dette nedslag var tilstrækkeligt til, at Republikken Finland opnåede et tilstrækkeligt afkast, og konkluderede, at det ikke var nødvendigt med andet øget afkast til staten, henset til de midlertidige rammebestemmelsers punkt 60-62. I 111. betragtning til den nævnte afgørelse lagde Kommissionen endelig til grund, at en exitstrategi som den i de midlertidige rammebestemmelsers afsnit 3.11.7 fastsatte ikke var påkrævet, eftersom staten ikke havde øget sin kapitalandel i Finnair efter rekapitaliseringen.
Sagsøgeren har ikke anfægtet Kommissionens vurderinger om, at eftersom de nye aktier, som staten tegnede, havde en pris, der var i hvert fald 20% lavere end kursen på Finnairs aktier, var dette nedslag tilstrækkeligt til, at Republikken Finland opnåede et tilstrækkeligt afkast. Sagsøgeren har derimod foreholdt Kommissionen, at den fandt, at incitamentet til statens videresalg af den kapitalandel, som den havde erhvervet ved den omhandlede foranstaltning som følge af de »step up«-mekanismer, som er fastsat i de midlertidige rammebestemmelser, ikke var passende i dette tilfælde.
Det skal i denne henseende bemærkes, at formålet med de »step up«-mekanismer, som er fastsat i de midlertidige rammebestemmelsers punkt 61 og 62, er genoprettelsen af den tidligere gældende situation.
I en sag som det foreliggende tilfælde, hvor staten køber nye aktier i samme størrelsesorden som sin hidtidige deltagelse, ville anvendelsen af de midlertidige rammebestemmelsers punkt 61 og 62 og kravet om, at staten sælger den kapitalandel, som den har erhvervet med den omhandlede foranstaltning, i virkeligheden forpligte staten til at reducere sin andel til et lavere niveau end før gennemførelsen af den omhandlede foranstaltning, hvilket ville medføre en ændring af støttemodtagerens kapitalstruktur. I et sådant scenario er det ikke udelukket, at staten tvinges til at miste den stilling som hovedaktionær, som den havde inden rekapitaliseringen. Sådanne konsekvenser går videre end formålet med de »step up«-mekanismer, som er fastsat i de midlertidige rammebestemmelsers punkt 61 og 62, således som det er beskrevet i præmis 74 ovenfor.
Henset til de meget særlige kendetegn ved den omhandlede foranstaltning skal det følgelig fastslås, at kravet om en »step up«-mekanisme, der tilskynder støttemodtageren til at tilbagekøbe den kapitalandel, som staten har erhvervet, hvilken mekanisme foreskrives i de midlertidige rammebestemmelsers punkt 61 og 62, var upassende, således som Kommissionen med føje har konstateret.
Sagsøgerens øvrige argumenter kan ikke rejse tvivl om denne konklusion.
I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, viser Kommissionens praksis, som er påberåbt i denne henseende, nemlig ikke, at der skulle kræves en reduktion af statens kapitalandel i Finnair i forhold til den andel, som staten ejede inden covid-19-pandemien. De eksempler, som sagsøgeren har nævnt, dvs. Kommissionens to tidligere afgørelser vedrørende Crédit Lyonnais og Alstom, vedrørte henholdsvis en situation, hvori formålet med privatisering klart var pålagt den pågældende bank, og en situation, hvori staten indskød kapital i den pågældende virksomhed. Disse situationer adskiller sig fra den situation, der er omtalt i præmis 75 ovenfor. Det følger i øvrigt af den retspraksis, der er nævnt i præmis 44 ovenfor, at lovligheden af den anfægtede afgørelse skal vurderes som led i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, og ikke i lyset af en angivelig tidligere praksis.
Desuden kan sagsøgerens argument om, at Kommissionen skabte en forskellig behandling af virksomheder, der allerede var delvist statsejede, og virksomheder, der ikke i forvejen var delvist statsejede, ikke tiltrædes. En foranstaltning, som øger statens samlede deltagelse i en virksomhed, den ejede delvist inden covid-19-pandemien, og som indebærer statsstøtte, kan nemlig ikke sammenlignes med den omhandlede foranstaltning, henset til de særlige kendetegn herved, og der kan dermed ikke foreligge forskellig behandling af virksomheder, der er begunstiget af disse to kategorier af foranstaltninger.
På samme måde kan sagsøgerens argument om, at Kommissionen tilsidesatte artikel 345 TEUF, hvori fastsættes princippet om traktaternes neutralitet over for medlemsstaternes ejendomsretlige ordninger, ikke tiltrædes. Den omhandlede foranstaltning vedrører nemlig ikke den ejendomsretlige ordning i medlemsstaterne som sådan.
Endelig er det med hensyn til det eventuelle samspil mellem niveauet af udvanding for eksisterende aktionærer og kravet om en »step up«-mekanisme, som sagsøgerens argumentation omhandler (jf. præmis 70 ovenfor), tilstrækkeligt at bemærke, at en »step up«-mekanisme af de grunde, der er anført i præmis 73-76 ovenfor, under alle omstændigheder ikke var passende under de særlige omstændigheder, der var kendetegnende for den omhandlede foranstaltning.
I Finnairs særlige tilfælde – hvor støtteforanstaltningen er neutral for virksomhedens kapitalstruktur, den private sektors samtidige deltagelse er betydelig, statens afkast er tilstrækkeligt, og risikoen for fordrejning af konkurrencevilkårene dermed er mindre – skal det følgelig fastslås, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 62 ovenfor, i tilstrækkelig grad godtgjorde, at det foreliggende tilfælde adskilte sig fra de situationer, der er omhandlet i de midlertidige rammebestemmelser. Den omstændighed, at den omhandlede foranstaltning ikke omfatter statens exitstrategi, bl.a. en »step up«-mekanisme, der tilskynder støttemodtageren til at tilbagekøbe den andel, som staten har tegnet, udgør således ikke et indicium for, at der foreligger tvivl som omhandlet i artikel 4, stk. 3 og 4, i forordning 2015/1589.
I anden række har sagsøgeren med hensyn til det forbud mod, at støttemodtageren erhverver en større andel end 10% i konkurrerende virksomheder eller virksomheder i samme branche, som er fastsat i de midlertidige rammebestemmelsers punkt 74, gjort gældende, at Kommissionen ulovligt tillod Republikken Finland at anvende dette forbud for en periode på tre år. Kommissionen fandt nemlig med urette, at et sådant krav, der er fastsat i de midlertidige rammebestemmelsers punkt 74, tilsigtede at tilskynde private investorer til at købe de aktier, som staten havde erhvervet i de private virksomheder, der modtog støtte under covid-19-pandemien, og at kravet således ikke var tilpasset de situationer, hvor staten var den historiske aktionær. Ifølge sagsøgeren tilsigtede dette krav i virkeligheden at afhjælpe en fordrejning af konkurrencevilkårene.
Det skal bemærkes, at det følger af de midlertidige rammebestemmelsers punkt 74, at »[s]å længe mindst 75% af covid-19-rekapitalisering ikke er blevet tilbagekøbt, skal andre modtagere end SMV’er forhindres i at erhverve en andel på mere end 10% i konkurrenter eller andre erhvervsdrivende i samme branche, herunder i forudgående og efterfølgende led«.
Det skal i denne henseende bemærkes, at forbuddet mod erhvervelse har et dobbelt formål. For det første begrænser forbuddet uretmæssig fordrejning af konkurrencevilkårene, for så vidt som det hindrer støttemodtagerne i at anvende offentlige midler til at finansiere aktiviteter, som kan skabe fordrejning på markedet, såsom erhvervelsen af andele i konkurrerende virksomheder eller virksomheder i samme branche. For det andet tilskynder nævnte forbud, for så vidt som de midlertidige rammebestemmelsers punkt 74 gør fjernelsen af forbuddet betinget af et tilbagekøb af mindst 75% af støtteforanstaltningen, støttemodtageren til at tilbagekøbe den andel, som staten har tegnet, hurtigst muligt.
Som der er gjort rede for i præmis 73-76 ovenfor, og som Kommissionen forklarede i 104. betragtning til sin afgørelse, er et sådant krav vedrørende tilbagekøb af 75% af den omhandlede foranstaltning ikke passende i det foreliggende tilfælde, eftersom det ville forpligte den pågældende medlemsstat til at reducere sin kapitalandel i støttemodtageren til et lavere niveau end den andel, staten ejede inden covid-19-pandemien. På denne baggrund kunne Kommissionen med føje konkludere, at det forbud mod erhvervelse, der er fastsat i de midlertidige rammebestemmelsers punkt 74, ikke kunne anvendes i denne sag.
I stedet pålagde Republikken Finland Finnair et forbud mod erhvervelser for en periode på tre år fra datoen for kapitalindskuddet (25. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen fandt, at denne varighed var passende for og stod i rimeligt forhold til behovet for at begrænse enhver uretmæssig fordrejning af konkurrencevilkårene (105. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Sagsøgeren har ikke som sådan anfægtet varigheden af det forbud, som Republikken Finland foreslog, og Kommissionen accepterede. Selskabet har blot foreholdt Kommissionen, at den tillod denne medlemsstat at fravige det forbud mod erhvervelse, der er fastsat i de midlertidige rammebestemmelsers punkt 74, med den begrundelse, at fordrejningen af konkurrencevilkårene ville være mere begrænset, når støttemodtageren var en offentlig virksomhed.
Det skal imidlertid fastslås, at Kommissionen ikke støttede sig på støttemodtagerens offentlige eller private karakter. Som det fremgår af 105. betragtning til den anfægtede afgørelse, støttede Kommissionen sig med henblik på at begrunde fravigelsen af det forbud mod erhvervelse, der er fastsat i de midlertidige rammebestemmelsers punkt 74, som følge af de meget særlige omstændigheder i det foreliggende tilfælde nemlig alene på den omstændighed, at staten ikke øgede sin deltagelse i den pågældende virksomhed, hvilket indebar, at kravet ikke som sådan kunne anvendes uden at medføre en betydelig ændring af støttemodtagerens kapitalstruktur.
Henset til det ovenstående skal det fastslås, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 62 ovenfor, i tilstrækkelig grad godtgjorde, at det foreliggende tilfælde adskilte sig fra de situationer, der er omhandlet i de midlertidige rammebestemmelsers punkt 74. Den omstændighed, at Kommissionen accepterede et forbud mod erhvervelse for en periode på tre år i stedet for at knytte forbuddet til tilbagekøbet af 75% af den egenkapital, som staten har tilført, udgør således ikke et indicium for, at der foreligger tvivl som omhandlet i artikel 4, stk. 3 og 4, i forordning 2015/1589.
I tredje række har sagsøgeren hvad angår forbuddet mod at udbetale udbytte gjort gældende, at Kommissionen gav afkald på dette forbud, fordi det begrænsede de private investorers interesse i at deltage i rekapitaliseringen af Finnair, hvorved den så bort fra, at denne konstatering ligeledes gjaldt for de private virksomheder, hvori staten for første gang indskød egenkapital ved hjælp af et støtteforanstaltning. Forbuddet mod at udbetale udbytte skal sikre, at statens rekapitalisering af en virksomhed ikke anvendes til at berige virksomhedens aktionærer. Ved at hæve forbuddet mod at udbetale udbytte skabte Kommissionen en forskelsbehandling støttet på opbygningen af den pågældende virksomheds aktionærkreds.
Det skal i denne henseende bemærkes, at det i de midlertidige rammebestemmelsers punkt 77 foreskrives, at modtageren af en rekapitaliseringsforanstaltning ikke må udbetale udbytte, så længe nævnte foranstaltning ikke er tilbagekøbt fuldt ud.
Det skal herom præciseres, at forbuddet mod at udbetale udbytte skal sikre, at statens indgreb er af midlertidig karakter – idet støttemodtageren tilskyndes til at tilbagekøbe den andel, som staten erhvervede i medfør af støtteforanstaltningen – og at styrke støttemodtagerens egenkapital.
For det første fandt Kommissionen i det foreliggende tilfælde med føje, således som det er præciseret i præmis 73-76 ovenfor, at det, henset til de særlige kendetegn ved den omhandlede foranstaltning, ikke var passende at tilskynde støttemodtageren til at tilbagekøbe den andel, som staten havde erhvervet i medfør af den omhandlede foranstaltning.
For det andet skal det, selv om det er korrekt, som sagsøgeren har gjort gældende, at udsigten til ikke at modtage udbytte under alle omstændigheder reducerer private investorers interesse i at deltage i en rekapitalisering, bemærkes, at den omhandlede foranstaltning, således som det fremgår af 73. og 94. betragtning til den anfægtede afgørelse, er støttet på den private sektors væsentlige deltagelse, således at statens kapitalandel i Finnair forbliver uændret.
Henset til dette specifikke kendetegn ved den omhandlede foranstaltning var det i det foreliggende tilfælde vigtigt at gøre det muligt at udbetale udbytte, eftersom denne udbetaling var et incitament for de private aktionærer og de private investorer til at tegne nye aktier og således tilføre Finnair ny privat kapital. Eftersom den omhandlede foranstaltning nemlig er udtænkt, således at støttens størrelse reduceres mest muligt, var det nemlig logisk, at de private investorer for at sikre, at disses deltagelse var betydelig, fik sikkerhed for at modtage udbytte af de nye aktier, som de tegnede.
Dette gælder så meget desto mere, eftersom de usædvanlige omstændigheder i forbindelse med covid-19-pandemien havde den uundgåelige følge, at investeringsklimaet i lufttransportsektoren forværredes. På tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse var forværringen af dette klima således sådan, at det, som det fremgår af 43. betragtning til den anfægtede afgørelse, havde foranlediget Republikken Finland til at indrømme en statsgaranti med henblik på at øge sandsynligheden for, at den offentlige og den private sektor ville deltage samtidigt i rekapitaliseringen af Finnair. Republikken Finland kunne således ikke forvente en stor deltagelse af private aktionærer og private investorer uden at skabe visse incitamenter.
Det skal således fastslås, at det manglende forbud mod at udbetale udbytte var begrundet i den omstændighed, at staten ikke øgede sin deltagelse i forhold til sin deltagelse inden den krise, som covid-19-pandemien havde forårsaget, eftersom private aktionærer og private investorer deltog samtidigt i rekapitaliseringen af Finnair, hvilket nedsatte støttens størrelse. Udbetalingen af udbytte til private aktionærer og private investorer er således blot afkastet af deres væsentlige investering i Finnair under en krise og i et dårligt investeringsklima.
Sagsøgeren har i øvrigt ikke fremlagt nogen oplysning, der kan godtgøre, at den situation, hvori staten går ind i en privat virksomheds kapital med en støtteforanstaltning, hvorved statens kapitalandel i virksomheden principielt øges, kan sammenlignes med situationen i det foreliggende tilfælde, som er kendetegnet ved både offentlig og privat deltagelse i kapitalen på ens vilkår og i samme størrelsesorden som deres hidtidige deltagelse. Af de grunde, der er anført i præmis 95 ovenfor, skal det endvidere fastslås, at disse situationer er forskellige, og at den anfægtede afgørelse ikke har indført forskelsbehandling. Dette argument kan følgelig ikke tiltrædes.
Henset til det ovenstående skal det fastslås, at det i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 62 ovenfor, i tilstrækkelig grad er godtgjort, at det foreliggende tilfælde adskilte sig fra de situationer, der er omhandlet i de midlertidige rammebestemmelser. Den omstændighed, at Kommissionen hævede forbuddet mod at udbetale udbytte, udgør således ikke et indicium for, at der foreligger tvivl som omhandlet i artikel 4, stk. 3 og 4, i forordning 2015/1589.
På denne baggrund er den omstændighed alene, at Kommissionen fraveg anvendelsen af visse krav i de midlertidige rammebestemmelser for at tage hensyn til de specifikke omstændigheder ved den omhandlede foranstaltning som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 62 ovenfor, dvs. at staten var støttemodtagerens historiske aktionær, og at den kun tegnede nye aktier i samme størrelsesorden som sin hidtidige deltagelse, ikke tilstrækkeligt til at godtgøre, at Kommissionen skulle have næret tvivl om, hvorvidt denne foranstaltning er forenelig med det indre marked, hvilket skulle have ført til vedtagelsen af en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, fastslås, at Kommissionen heller ikke tilsidesatte ligebehandlingsprincippet, retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Det følger heraf, at sagsøgeren med det tredje anbringendes andet led ikke har fremført noget indicium, der beviser, at der forelå tvivl som omhandlet i artikel 4, stk. 3 og 4, i forordning 2015/1589. Dette led skal derfor forkastes.
–
Indiciet for en tilsidesættelse af den angivelige forpligtelse til afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at når Kommissionen undersøger, om en støtte er forenelig med det indre marked, har den pligt til at foretage en afvejning af de forventede gunstige virkninger vedrørende virkeliggørelsen af de formål, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, og dens negative indvirkning vedrørende fordrejning af konkurrencevilkårene og støttens indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne. Ved de midlertidige rammebestemmelser, bl.a. afsnit 1.2 heri, pålægges Kommissionen i øvrigt at foretage en sådan afvejning. Subsidiært har sagsøgeren gjort gældende, at såfremt Retten måtte fastslå, at Kommissionen i medfør af de midlertidige rammebestemmelser er fritaget fra at handle således, ønsker selskabet at fremsætte en ulovlighedsindsigelse i forhold til de midlertidige rammebestemmelser i henhold til artikel 277 TEUF, for så vidt som disse udgør en tilsidesættelse af forpligtelsen til at foretage en sådan afvejning.
Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik og Republikken Finland, bestridt denne argumentation.
Ifølge ordlyden af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF kan »støtte, der kan […] afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi[, betragtes som forenelig med det indre marked]«. Det følger af ordlyden af denne bestemmelse, at bestemmelsens ophavsmænd fandt, at det var i hele Unionens interesse, at alle medlemsstaterne havde mulighed for at overvinde en større eller endog eksistentiel krise, som nødvendigvis måtte have alvorlige konsekvenser for alle eller en del af de øvrige medlemsstaters økonomi og således Unionen som sådan. Denne ordlydsfortolkning af affattelsen af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF bekræftes ved en sammenligning heraf med artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, som vedrører »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«, for så vidt som sidstnævnte bestemmelses ordlyd indeholder en betingelse om, at det godtgøres, at samhandelsvilkårene ikke ændres på en måde, der strider mod den fælles interesse, hvilken betingelse ikke fremgår af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF (jf. i denne retning dom af 22.9.2020, Østrig mod Kommissionen,
C-594/18 P
,
EU:C:2020:742
, præmis
og
).
For så vidt som de betingelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, er opfyldt, dvs. at den pågældende medlemsstat i det foreliggende tilfælde rent faktisk står over for en alvorlig forstyrrelse i sin økonomi, og de støtteforanstaltninger, der er blevet vedtaget til at afhjælpe denne forstyrrelse, for det første er nødvendige med henblik herpå og for det andet er passende og forholdsmæssige, antages de nævnte foranstaltninger at være vedtaget i Unionens interesse, hvorfor det ikke i medfør af denne bestemmelse kræves, at Kommissionen foretager en afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence, i modsætning til, hvad der foreskrives i artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF. Med andre ord er der ikke grundlag for en sådan afvejning inden for rammerne af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, idet resultatet heraf antages at være positivt. Det forhold, at det lykkes en medlemsstat at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i sin økonomi, er nemlig til gavn for Unionen generelt og for det indre marked i særdeleshed (dom af 17.2.2021, Ryanair mod Kommissionen,
T-238/20
, under appel,
EU:T:2021:91
, præmis
).
Sagsøgerens argument om, at afvejningsforpligtelsen følger af den usædvanlige karakter af forenelig støtte, herunder støtte, som erklæres forenelig i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, skal følgelig forkastes. Af de samme årsager har sagsøgeren ikke grundlag for at påberåbe sig dom af 6. juli 1995, AITEC m.fl. mod Kommissionen (
T-447/93 – T-449/93
,
EU:T:1995:130
), og af 19. september 2018, HH Ferries med mod Kommissionen (
T-68/15
,
EU:T:2018:563
, præmis
-
) (jf. i denne retning dom af 17.2.2021, Ryanair mod Kommissionen,
T-238/20
, under appel,
EU:T:2021:91
, præmis
, og af 14.4.2021, Ryanair mod Kommissionen (Finnair I; covid-19),
T-388/20
, under appel,
EU:T:2021:196
, præmis
og
).
Sagsøgeren kan heller ikke få medhold i udsagnet om, at afvejningens obligatoriske karakter fulgte af de midlertidige rammebestemmelser, eftersom en sådan forpligtelse ikke fremgår heraf. Navnlig består rammebestemmelsernes afsnit 1.2, hvortil sagsøgeren har henvist, og som vedrører »[n]ødvendigheden af en tæt europæisk koordinering af nationale støtteforanstaltninger«, kun af et enkelt punkt, nemlig punkt 10, der ikke indeholder nogen forskrift herom.
Det følger heraf, at Kommissionen ikke havde pligt til i den anfægtede afgørelse at foretage den af sagsøgeren krævede afvejning. For så vidt som sagsøgeren har fremsat en ulovlighedsindsigelse i forhold til de midlertidige rammebestemmelser, kræver artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF ikke, således som det fremgår af præmis 107 ovenfor, at Kommissionen foretager en afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence. De midlertidige rammebestemmelser, hvori en sådan afvejning ikke foreskrives, kan følgelig ikke udgøre en tilsidesættelse af denne bestemmelse.
På baggrund af de argumenter, som sagsøgeren har fremført som led i det tredje anbringendes tredje led, skal det fastslås, at selskabet ikke har fremført noget indicium, der påviser tvivl som omhandlet i artikel 4, stk. 3 og 4, i forordning 2015/1589. Dette led skal følgelig forkastes.
–
Indiciet for et urigtigt skøn vedrørende Finnairs betydelige markedsmagt
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte de midlertidige rammebestemmelser, for så vidt som den alene undersøgte markedet for lufthavnstjenester, da den vurderede den betydelige karakter af Finnairs markedsmagt. For at fastlægge denne betydelige karakter skal »A & A-fremgangsmåden« benyttes, dvs. en undersøgelse af markederne for lufttransport af passagerer, defineret ud fra bypar, mellem et afgangssted og et ankomststed (herefter »A & A-markederne«). Sagsøgeren har i denne forbindelse påberåbt sig Kommissionens praksis på det fusionsretlige område. Med henblik på at godtgøre, at Finnair havde en betydelig markedsmagt på A & A-markederne, har sagsøgeren påberåbt sig dette luftfartsselskabs samlede andel i passagertransporten til og fra Helsingfors lufthavn, som var 68,4% i 2019. Sagsøgeren har ligeledes gjort gældende, at Kommissionen undlod at undersøge andre adgangshindringer end overbelastning.
Kommissionen har, støttet af Republikken Finland, bestridt denne argumentation.
Det skal indledningsvis bemærkes, at det fremgår af de midlertidige rammebestemmelsers punkt 72, at hvis modtageren af en rekapitalisering, der er foretaget som led i covid-19, på over 250000000 EUR er en virksomhed med en betydelig markedsmagt på mindst et af de relevante markeder, hvor den opererer, skal medlemsstaterne foreslå yderligere foranstaltninger for at bevare den effektive konkurrence på de pågældende markeder. Begrebet »betydelig markedsmagt« defineres ikke i de midlertidige rammebestemmelser, og disse rammebestemmelser giver heller ikke indikationer af den fremgangsmåde, der skal følges for at afgrænse de pågældende markeder.
I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at den omhandlede foranstaltning tager sigte på at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den finske økonomi, som covid-19-pandemien har forårsaget, og at den med henblik herpå hovedsageligt skal give Finnair mulighed for at bevare sin levedygtighed og sine lufttransporttjenester.
Som Kommissionen anførte i 98. betragtning til den anfægtede afgørelse, giver den omhandlede foranstaltning ved at bevare Finnairs levedygtighed imidlertid ligeledes virksomheden mulighed for at bevare sine slots og andre aktiver, som den ikke nødvendigvis kunne have bevaret uden denne støtte. Disse slots og andre aktiver kan anvendes på alle ruter til og fra en lufthavn, som beflyves af Finnair, på grundlag af eksempelvis efterspørgslen, men også de forskellige nedlukningsforanstaltninger, som staterne vedtager.
Eftersom den omhandlede foranstaltning tilsigtede i videst muligt omfang at bevare alle Finnairs aktiviteter, og den ikke var målrettet bestemte ruter, skal det i denne henseende fastslås, at foranstaltningen kunne skabe de samme virkninger på alle kombinationer af ruter, som Finnair kunne foretage, takket være de slots og andre aktiver, som virksomheden bevarede. I 99. betragtning til den anfægtede afgørelse lagde Kommissionen således med føje til grund, at den for at fastlægge Finnairs markedsmagt kunne undersøge tilstedeværelsen eller fraværet af et konkurrencemæssigt pres på dette luftfartsselskab i de lufthavne, hvor det havde slots. Kommissionen foretog denne vurdering på grundlag af bl.a. overbelastningen i den pågældende lufthavn og Finnairs slotandel i denne lufthavn.
I 100. betragtning til den anfægtede afgørelse lagde Kommissionen til grund, at Finnair i det væsentlige leverede lufttransport af passagerer til og fra sin væsentligste base og knudepunkt (hub), nemlig Helsingfors lufthavn.
Sagsøgeren har ikke identificeret andre lufthavne, som Kommissionen burde have undersøgt, end Helsingfors lufthavn.
I denne lufthavn var Finnairs slotandel i forhold til de samlede slots i lufthavnen lavere end 25% i 2019 (100. betragtning til den anfægtede afgørelse). Som det fremgår af den anfægtede afgørelse, er denne lufthavn end ikke overbelastet på spidsbelastningstidspunkterne, hvilket sagsøgeren ikke har anfægtet, og hvilket Republikken Finland har bekræftet i sit interventionsindlæg. Der er slots tilgængelige på alle tidspunkter af dagen for nytilkomne, herunder dem, der vil konkurrere med Finnair, på alle ruter.
På dette grundlag konkluderede Kommissionen, at Finnair ikke havde en betydelig markedsmagt i Helsingfors lufthavn (101. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Denne konklusion drages ikke i tvivl af sagsøgerens argument om, at Finnair i alt transporterede 68,4% af samtlige passagerer til og fra Helsingfors lufthavn i 2019. Sagsøgerens argument er nemlig ikke tilstrækkeligt til at godtgøre, at Finnair havde en betydelig markedsmagt i denne lufthavn, eftersom lufthavnen ikke var overbelastet, og slots heri i vid udstrækning var tilgængelige for eksisterende konkurrenter og nytilkomne på alle tidspunkter af dagen, også spidsbelastningstidspunkter, således at de kunne udøve et effektivt konkurrencemæssigt pres Finnair på alle ruter til og fra denne lufthavn.
For at anfægte denne konklusion har sagsøgeren blot gjort gældende, at belastningsniveauet i Helsingfors lufthavn og antallet af slots, som Finnair besad, ikke siger noget om dette luftfartsselskabs eventuelle betydelige markedsmagt på de forskellige bypar, som det beflyver.
Henset til de elementer, der er anført i præmis 120 ovenfor, skal det imidlertid fastslås, at Finnairs slotandel ikke giver virksomheden mulighed for at forstyrre de forskellige A & A-markeder til og fra Helsingfors lufthavn, eftersom der fortsat er mange slots tilgængelige. Sagsøgeren har i øvrigt ikke fremlagt noget konkret element, der kan godtgøre, at der udøves et konkurrencemæssigt pres på de forskellige ruter, som Finnair beflyver.
Uden at det er fornødent at tage stilling til, om Kommissionen skulle undersøge, om Finnair ligeledes havde en betydelig markedsmagt på hver enkelt rute, som virksomheden befløj, skal der endvidere erindres om, at når Kommissionen foreholdes, at den ikke har indledt den formelle undersøgelsesprocedure, tilkommer det sagsøgeren at påvise, at vurderingen af de oplysninger og elementer, som Kommissionen rådede over eller kunne råde over, da den vedtog den afgørelse, der anfægtes, burde have skabt tvivl om, hvorvidt den omhandlede foranstaltning var forenelig med det indre marked, i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 20-22 ovenfor. I det foreliggende tilfælde betyder dette, at sagsøgeren i det mindste skulle identificere de pågældende A & A-markeder og beskrive konkurrencesituationen på disse markeder på det tidspunkt, hvor Kommissionen vedtog den anfægtede afgørelse.
Sagsøgeren har ikke fremlagt noget konkret element, der kan give Retten oplysning om, at Finnair eventuelt havde en betydelig markedsmagt på et hvilket som helst A & A-marked, hvorpå virksomheden udøvede sine aktiviteter.
De eneste hindringer, som kan afskrække en operatør fra at konkurrere med støttemodtageren, og som sagsøgeren har nævnt, er statens kontrol med Finnair og med Finavia (forvalteren af Helsingfors lufthavn), Finnairs evne til at foretage tabsgivende salg og konteksten for covid-19-pandemien. Ingen af disse argumenter er imidlertid tilstrækkeligt underbygget til at kunne tiltrædes.
Til støtte for det første argument har sagsøgeren nemlig gjort gældende, at statens kontrol med Finavia afskrækkede sidstnævnte fra at samarbejde med lavprisselskaberne med henblik på at udvikle de regionale lufthavne. Sagsøgeren har ligeledes anført, at Finnair blev behandlet fordelagtigt i Helsingfors lufthavn, for så vidt som virksomhedens lufthavnsafgifter var lavere end de andre luftfartsselskabers. For at underbygge dette argument har sagsøgeren nævnt Kommissionens afgørelse af 25. juli 2012 om foranstaltning SA.23324 – C 25/07 (ex NN 26/07) – Finland Finavia, Airpro og Ryanair – i Tampere-Pirkkala lufthavn (
EUT 2013, L 309, s. 27
), uden at selskabet imidlertid har anført årsagerne til, at denne afgørelse, som ikke vedrører Helsingfors lufthavn, kan underbygge dette argument. Under alle omstændigheder vedrører sagsøgerens argument forvalteren af Helsingfors lufthavn, Finavias, adfærd og ikke støttemodtagerens adfærd. Selv hvis det antages, at der er grundlag for sagsøgerens udsagn, vedrører de korrigerende foranstaltninger, der eventuelt skulle træffes, Finavia, og ikke Finnair, hvorfor disse udsagn går videre end genstanden for nærværende tvist.
Til støtte for det andet argument har sagsøgeren henvist til et dokument med titlen »Ryanair Holdings PLC – covid-19 Ajourføring om markedet«, som er vedlagt som bilag til stævningen, af 1. maj 2020, og som selskabet er ophavsmand til. Dette dokument indeholder ikke nogen oplysning, der kan godtgøre, at Finnair foretog tabsgivende salg som følge af den omhandlede foranstaltning.
Til støtte for det tredje argument har sagsøgeren blot gjort gældende, at konteksten for covid-19-pandemien gør enhver ny adgang til det finske marked for lufttransport eller en udvidelse af dette marked meget usandsynlig. Som Kommissionen har anført, har sagsøgeren imidlertid ikke præciseret, hvorledes der kunne tages hensyn til konsekvenserne af pandemien som adgangshindringer. Dette argument strider ligeledes med sagsøgerens udsagn i punkt 7 i selskabets bemærkninger til Republikken Finlands interventionsindlæg, hvorefter dets nylige udvidelse i Finland viser, at andre luftfartsselskaber end Finnair kunne drive virksomhed og udvikle sig i dette land under den krise, som var forårsaget af covid-19. Henset til ovenstående betragtninger skal dette argument forkastes.
Under hensyn til samtlige disse betragtninger og i lyset af, at der ikke foreligger beviser eller er angivet beviser, som kan underbygge disse udsagn, skal det fastslås, at sagsøgeren med det tredje anbringendes fjerde led ikke har fremlagt noget indicium for, at der foreligger tvivl som omhandlet i artikel 4, stk. 3 og 4, i forordning 2015/1589. Dette led skal derfor forkastes.
–
Indiciet for en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling
For at godtgøre, at der foreligger tvivl med hensyn til den omhandlede foranstaltnings forenelighed med det indre marked, har sagsøgeren gjort gældende, at nævnte foranstaltning er i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling. Sagsøgeren har navnlig gjort gældende, at den ensartede situation med luftfartsselskaber, som beflyver forbindelser til og fra Finland, behandles forskelligt i den anfægtede afgørelse, idet Finnair begunstiges uden objektiv begrundelse. Kommissionen har hverken godtgjort, at det var nødvendigt alene at indrømme Finnair støtten, eller at forskelsbehandlingen af Finnair og de øvrige luftfartsselskaber var forholdsmæssig. Selskabet har tilføjet, at foranstaltningens formål ville blive nået uden forskelsbehandling ved at tildele støtten til alle luftfartsselskaber, som driver virksomhed i Finland, på grundlag af deres markedsandel. Sagsøgeren har heraf udledt, at den omhandlede foranstaltning udgør et »instrument af åbenbar økonomisk nationalisme«, således som det bekræftes af den finske regerings pressemeddelelse.
Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik og Republikken Finland, bestridt denne argumentation.
Princippet om forbud mod forskelsbehandling kræver, at ensartede forhold ikke behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (dom af 15.4.2008, Nuova Agricast,
C-390/06
,
EU:C:2008:224
, præmis
; jf. ligeledes i denne retning dom af 5.6.2018, Montero Mateos,
C-677/16
,
EU:C:2018:393
, præmis
).
De omstændigheder, som kendetegner forskellige situationer og dermed deres ensartede karakter, skal navnlig fastlægges og vurderes på grundlag af indholdet af og formålet med den EU-retsakt, der indfører en forskellig behandling. Endvidere skal der tages hensyn til de principper, der gælder inden for det område, som den pågældende retsakt henhører under, og de formål, der forfølges på det pågældende område (dom af 16.12.2008, Arcelor Atlantique og Lorraine m.fl.,
C-127/07
,
EU:C:2008:728
, præmis
).
Det skal i øvrigt bemærkes, at proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke går ud over, hvad der er egnet til og nødvendigt for gennemførelsen af de lovligt tilsigtede formål, der forfølges med den omhandlede lovgivning (dom af 17.5.1984, Denkavit Nederland,
15/83
,
EU:C:1984:183
, præmis
), hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (dom af 30.4.2019, Italien mod Rådet (Fiskekvoter for sværdfisk i Middelhavet),
C-611/17
,
EU:C:2019:332
, præmis
).
Det er ganske vist korrekt, at de øvrige luftfartsselskaber i et vist omfang bidrager til Finlands forbindelsesmuligheder, og at de ligesom Finnair er påvirket af covid-19-pandemien og de deraf følgende rejserestriktioner. Som Kommissionen har gjort gældende, forholder det sig imidlertid ikke desto mindre således, at medlemsstaterne ingen pligt har til at indrømme støtte til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien som omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF (jf. i denne retning dom af 14.7.2021, Ryanair og Laudamotion mod Kommissionen (Austrian Airlines; covid-19),
T-677/20
, under appel,
EU:T:2021:465
, præmis
). Som det er præciseret i præmis 30 og 31 ovenfor, kan støtte have til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, selv om støtten ikke i sig selv afhjælper en sådan forstyrrelse. Følgelig kan Republikken Finland ikke have pligt til at yde støtte til alle virksomheder, som i et eller andet omfang bidrager til dets geografiske områdes forbindelsesmuligheder.
Det skal desuden bemærkes, at en individuel støtte som den omhandlede pr. definition kun begunstiger en enkelt virksomhed med udelukkelse af alle de andre virksomheder, herunder virksomheder, som befinder sig i en situation, der er sammenlignelig med støttemodtagerens. En sådan individuel støtte indfører således på grund af sin art en forskellig behandling, eller endog en forskelsbehandling, som er en iboende del af den nævnte foranstaltnings individuelle karakter. Hvis det, som sagsøgeren har gjort, gøres gældende, at den omhandlede individuelle støtte er i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling, rejses der i det væsentlige systematisk tvivl om enhver individuel støttes forenelighed med det indre marked alene som følge af dens iboende eksklusive og derfor diskriminerende karakter, selv om EU-retten tillader medlemsstaterne at yde individuel støtte, forudsat at alle de betingelser, der fremgår af artikel 107 TEUF, er opfyldt (dom af 14.4.2021, Ryanair mod Kommissionen (Finnair I; covid-19),
T-388/20
, under appel,
EU:T:2021:196
, præmis
).
Selv hvis det antages, som sagsøgeren har anført, at den med den omhandlede foranstaltning indførte forskellige behandling kan sidestilles med forskelsbehandling, for så vidt som den kun begunstiger Finnair, skal det under alle omstændigheder efterprøves, om den er begrundet i et legitimt mål og er nødvendig, egnet og forholdsmæssig til at nå dette mål. For så vidt som sagsøgeren har henvist til artikel 18, stk. 1, TEUF, skal det ligeledes fremhæves, at ifølge denne bestemmelse er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt inden for traktaternes anvendelsesområde og »med forbehold af disses særlige bestemmelser«. Det skal derfor efterprøves, om denne forskellige behandling er tilladt i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, som er retsgrundlaget for den anfægtede afgørelse. Denne efterprøvelse indebærer dels, at formålet med den omhandlede støtteordning skal opfylde kravene i sidstnævnte bestemmelse, dels at reglerne for tildeling af den omhandlede foranstaltning, dvs. i det foreliggende tilfælde, at den kun begunstiger Finnair, gør det muligt at nå dette mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det (dom af 14.4.2021, Ryanair mod Kommissionen (Finnair I; covid-19),
T-388/20
, under appel,
EU:T:2021:196
, præmis
).
Med hensyn til formålet med den omhandlede foranstaltning står det fast, at covid-19-pandemien forstyrrede den finske økonomi alvorligt, og at den havde store negative virkninger på det finske marked for lufttransport. I denne forbindelse var den omhandlede foranstaltnings formål, nemlig at bevare levedygtigheden af Finnairs lufttransporttjenester, af de grunde, der er anført i præmis 39-41 ovenfor, af en sådan art, at det kunne afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den finske økonomi.
Hvad angår reglerne for tildelingen af den omhandlede foranstaltning bidrog Finnair, således som Kommissionen anførte i 84. og 85. betragtning til den anfægtede afgørelse, og som det fremgår af præmis 37-41 ovenfor, i væsentligt omfang til Finlands økonomiske udvikling og udenrigshandel såvel med sin store rolle i landets nationale og internationale forbindelsesmuligheder som med sin økonomiske og sociale betydning for mange finske leverandører og arbejdstagere.
Sagsøgeren har gjort gældende, at en sådan omstændighed ikke gør det muligt at begrunde den forskellige behandling, som følger af den omhandlede foranstaltning. Den omtvistede foranstaltning er ikke forholdsmæssig, for så vidt som den indrømmede Finnair hele støtten, selv om virksomhedens andel i Finlands forbindelsesmuligheder udgjorde 45-67%.
Henset til virksomhedens store rolle i de nationale og internationale forbindelsesmuligheder samt dens økonomiske og sociale betydning i Finland, således som dette allerede er fastlagt som led i det tredje anbringendes første led, skal det imidlertid fastslås, at sikringen af kontinuiteten i Finnairs økonomiske virksomhed i meget større grad end bevarelsen af aktiviteterne for andre luftfartsselskaber, der – i mindre grad end Finnair – drev virksomhed i Finland, kunne bidrage til at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den finske økonomi. Det fremgår navnlig ikke af noget dokument i sagsakterne for Retten, at sagsøgeren eller et andet luftfartsselskab med deres rolle i Finlands nationale og internationale forbindelsesmuligheder og deres økonomiske og sociale betydning for dette land havde en betydning, som kunne sammenlignes med Finnairs betydning for den finske økonomi og genoprettelsen heraf.
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede foranstaltning går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det tilsigtede mål, anførte Kommissionen i 89. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den fastsatte kapitalforhøjelse, bl.a. statens deltagelse, var lavere end det forventede tab. Den konkluderede på denne baggrund, at den omhandlede foranstaltning ikke gik videre end genoprettelsen af Finnairs kapitalstruktur, således som den var den 31. december 2019, dvs. inden covid-19-pandemien.
Sagsøgeren har ikke anfægtet disse faktiske omstændigheder. Selskabet har blot gjort gældende, at den omhandlede foranstaltning er uforholdsmæssig, for så vidt som den alene vedrører Finnair, og anført, at der var tale om en foranstaltning af »åbenbar økonomisk nationalisme«.
Det skal i denne henseende for det første bemærkes, at Kommissionen ikke har pligt til at undersøge, om Republikken Finland ud over bevarelsen af Finnair skulle udvide kredsen af støttemodtagere, idet afgørelsen om statsgarantien og den anfægtede afgørelse fyldestgørende godtgjorde behovet for at bevare Finnairs bidrag til den finske økonomi.
For det andet skal det bemærkes, at en støtte, som opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, som det er tilfældet i den foreliggende sag, kan indrømmes til en virksomhed, som for størstedelens vedkommende ejes af den pågældende medlemsstat. Selv om det i den finske regerings pressemeddelelse, som sagsøgeren har påberåbt sig og fremlagt som bilag til stævningen, fremhæves, at Republikken Finland handlede som »ansvarlig ejer«, er dette ikke tilstrækkeligt til at godtgøre, at den omhandlede foranstaltning var en foranstaltning af »økonomisk nationalisme«. Det skal i øvrigt fastslås, at den nævnte pressemeddelelse fremhæver betydningen af Finnairs ruter for forsyningssikkerheden i Finland, varetransporten og passagertransporten samt virksomhedens indflydelse på den nationale økonomi. Pressemeddelelsen bekræfter således Kommissionens vurderinger med hensyn til Finnairs betydning for at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den finske økonomi.
Det følger under alle omstændigheder heraf, og for så vidt som den forskellige behandling, der blev indført ved den omhandlede foranstaltning, kan sidestilles med en forskelsbehandling, at det var berettiget kun at indrømme Finnair fordelen ved den omhandlede foranstaltning.
Det er således ikke godtgjort, at Kommissionen burde have næret tvivl som omhandlet i artikel 4, stk. 3 og 4, i forordning 2015/1589 ved vurderingen af den omhandlede foranstaltnings forenelighed med det indre marked. Sagsøgerens blotte påberåbelse af Kommissionens angivelige praksis i medfør af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF kan ikke ændre denne konklusion.
–
Indiciet for tilsidesættelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at den omhandlede foranstaltning, for så vidt som den går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå støttens erklærede formål, ubegrundet begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden, hvilket skaber tvivl om, hvorvidt den er forenelig med det indre marked. Sagsøgeren har i denne henseende gjort gældende, at såfremt alene Finnair indrømmes den omhandlede støtte, medfører det en fragmentering af det indre marked og begrænser i luftfartsselskabernes tilfælde retten til frit at levere lufttransporttjenester i det indre marked, således som disse rettigheder er tillagt ved den europæiske licensordning, der er fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (
EUT 2008, L 293, s. 3
).
Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik og Republikken Finland, bestridt denne argumentation.
Det skal bemærkes, at den frie udveksling af tjenesteydelser er til hinder for anvendelse af enhver national regulering, som bevirker, at levering af tjenesteydelser mellem medlemsstater bliver vanskeligere end levering af tjenesteydelser internt i en medlemsstat uafhængigt af, om der foreligger en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet eller bopæl (dom af 6.2.2003, Stylianakis,
C-92/01
,
EU:C:2003:72
, præmis
). Det skal imidlertid fastslås, at i medfør af artikel 58, stk. 1, TEUF omfattes den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport, dvs. EUF-traktatens afsnit VI. Den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet er således inden for den primære ret underlagt en særlig retlig ordning (dom af 18.3.2014, International Jet Management,
C-628/11
,
EU:C:2014:171
, præmis
). Artikel 56 TEUF, som fastsætter den frie udveksling af tjenesteydelser, finder følgelig ikke i sig selv anvendelse på luftfartsområdet (dom af 25.1.2011, Neukirchinger,
C-382/08
,
EU:C:2011:27
, præmis
).
Liberaliseringsforanstaltninger med hensyn til lufttransporttjenester kan derfor alene vedtages på grundlag af artikel 100, stk. 2, TEUF (dom af 18.3.2014, International Jet Management,
C-628/11
,
EU:C:2014:171
, præmis
). EU-lovgiver vedtog i øvrigt forordning nr. 1008/2008 på grundlag af denne bestemmelse, der netop har til formål, at der inden for luftfartssektoren fastlægges betingelser for anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser (jf. analogt dom af 6.2.2003, Stylianakis,
C-92/01
,
EU:C:2003:72
, præmis
).
Det skal i det foreliggende tilfælde bemærkes, at sagsøgeren i det væsentlige har gjort gældende, at den omhandlede foranstaltning udgør en hindring for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, for så vidt som den alene begunstiger Finnair.
Selv om det er korrekt, at den omhandlede foranstaltning vedrører individuel støtte, som kun begunstiger Finnair, har sagsøgeren ikke godtgjort, hvorledes denne eksklusive karakter kan afskrække luftfartsselskaber fra at etablere sig i Finland eller at levere tjenesteydelser fra eller til dette land. Sagsøgeren har bl.a. ikke identificeret de faktiske og retlige forhold, som betyder, at denne foranstaltning har begrænsende virkninger, som går ud over dem, der udløser forbuddet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Som det er fastslået i præmis 139-148 ovenfor, er disse virkninger nødvendige og forholdsmæssige i forhold til at afhjælpe de den alvorlige forstyrrelse i den finske økonomi, som er forårsaget af covid-19-pandemien, i overensstemmelse med kravene fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF.
Den omhandlede foranstaltning kan således ikke udgøre en hindring for etableringsfriheden eller den frie udveksling af tjenesteydelser. Det følger heraf, at sagsøgeren ikke med føje kan foreholde Kommissionen, at den ikke undersøgte, om denne foranstaltning var forenelig med etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, eller så meget desto mindre kan gøre gældende, at Kommissionen burde nære tvivl i denne henseende.
Det følger af det ovenstående, at sagsøgeren med sit tredje anbringende ikke har ført bevis for, at der foreligger tvivl som omhandlet i artikel 4, stk. 3 og 4, i forordning 2015/1589. Det tredje anbringende skal derfor forkastes i det hele.
Det fjerde anbringende om en manglende begrundelse
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen undlod at vurdere et vist antal elementer, der var væsentlige for at afgøre, om støtten var forenelig med artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og de midlertidige rammebestemmelser. For det første undlod Kommissionen at afgøre, hvorledes en foranstaltning målrettet Finnair i sig selv kunne afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den finske økonomi. For det andet undlod Kommissionen at angive grundene til, at Finnair ikke havde andre midler for rekapitalisering til rådighed end den omhandlede foranstaltning. For det tredje undlod Kommissionen at forklare, hvordan et højere niveau af udvanding for eksisterende aktionærer kunne erstatte Finnairs incitament til at tilbagekøbe statens andel. For det fjerde undlod Kommissionen at foretage en blot kortfattet afvejning af den omhandlede foranstaltnings positive og negative virkninger. For det femte undlod Kommissionen at angive grundene til, at Finnairs markedsmagt alene skulle vurderes i betragtning af overbelastningsniveauet i Helsingfors lufthavn, samt til, at virksomheden ikke havde en sådan magt. For det sjette undlod Kommissionen at vurdere, om den omhandlede foranstaltning udgjorde forskelsbehandling, eller om den overholdt princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser og princippet om etableringsfriheden.
Kommissionen har, støttet af Republikken Finland, bestridt denne argumentation.
Det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal bedømmes i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en afgørelses begrundelse opfylder kravene efter nævnte artikel, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom af 15.4.2008, Nuova Agricast,
C-390/06
,
EU:C:2008:224
, præmis
, og af 8.9.2011, Kommissionen mod Nederlandene,
C-279/08 P
,
EU:C:2011:551
, præmis
).
For det første skal det med hensyn til den omhandlede foranstaltnings evne til i sig selv at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den finske økonomi bemærkes, at artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF ikke kræver, at den pågældende støtte i sig selv kan afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den pågældende medlemsstats økonomi. Kommissionen skulle derfor ikke give en begrundelse i denne henseende.
For det andet har Kommissionen med hensyn til begrundelsen for den anfægtede afgørelse hvad angår Finnairs øvrige midler til at øge sin egenkapital, således som det fremgår af præmis 49, 51 og 53 ovenfor, tilstrækkeligt klart og præcist forklaret grundene til, at den fandt, at de finske myndigheder havde godtgjort, at der ikke var andre midler til at finde egenkapital med kort frist.
For det tredje skal det med hensyn til begrundelsen for den anfægtede afgørelse hvad angår den eventuelle indbyrdes forbindelse mellem niveauet af udvanding for eksisterende aktionærer og Finnairs tilbagekøb af statens andel fastslås, at Kommissionen, sådan som det fremgår af præmis 72 ovenfor, under alle omstændigheder i den anfægtede afgørelse i tilstrækkelig grad anførte grundene til, at den omhandlede foranstaltning opfyldte kravene i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, selv om foranstaltningen ikke indeholdt »step up«-mekanismen.
For det fjerde er det med hensyn til begrundelsen for den anfægtede afgørelse hvad angår afvejningen af den omhandlede foranstaltnings positive og negative virkninger tilstrækkeligt at bemærke, således som det fremgår af præmis 106-110 ovenfor, at denne afvejning hverken kræves i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF eller de midlertidige rammebestemmelser. Kommissionen skulle derfor ikke give en begrundelse i denne henseende.
For det femte gør læsningen af 98.-102. betragtning til den anfægtede afgørelse det muligt at fastslå, at Kommissionen med hensyn til begrundelsen for Finnairs betydelige markedsmagt i tilstrækkelig grad præsenterede sin fremgangsmåde vedrørende dette spørgsmål, grundene til, at den valgte denne fremgangsmåde, og de underliggende grunde til, at dette luftfartsselskab ikke havde en sådan magt.
For det sjette skal det med hensyn til begrundelsen i forhold til princippet om forbud mod forskelsbehandling, princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser og princippet om etableringsfriheden fastslås, at den anfægtede afgørelse indeholder de elementer, som er nævnt i præmis 36 ovenfor, og som gør det muligt at forstå Finnairs særlige betydning for Finlands forbindelsesmuligheder og økonomi samt grundene til, at Republikken Finland valgte denne virksomhed som den eneste begunstigede af den omhandlede foranstaltning.
Det følger heraf, at den anfægtede afgørelse er tilstrækkeligt begrundet, og at det fjerde anbringende derfor skal forkastes.
Henset til de ovenstående betragtninger skal Kommissionen frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
Ifølge Rettens procesreglements artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har tabt sagen og bør derfor pålægges at bære sine egne omkostninger og betale Kommissionens omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand.
I medfør af procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, endvidere deres egne sagsomkostninger. Den Franske Republik og Republikken Finland bærer således deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tiende Udvidede Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Ryanair DAC bærer sine egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger.

3)
Den Franske Republik og Republikken Finland bærer hver deres egne omkostninger.

Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Petrlík
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 22. juni 2022.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.