CELEX: 62019TJ0167
Državne potpore
Poljsko tržište električne energije
Mehanizam kapaciteta
Odluka o neospornosti
Program potpora
Članak 108. stavci 2. i 3. UFEU‑a
Pojam sumnji
Članak 4. stavci 3. i 4. Uredbe (EU) 2015/1589
Ozbiljne poteškoće
Članak 107. stavak 3. točka (c) UFEU‑a
Smjernice o državnim potporama za zaštitu okoliša i energiju za razdoblje 2014.
2020.
Postupovna prava zainteresiranih strana
Obveza obrazlaganja

)
I.

Okolnosti spora
A.

O tužiteljima
Tužitelji, društva Tempus Energy Germany GmbH i T Energy Sweden AB (u daljnjem tekstu zajedno: Tempus), stavljaju na tržište tehnologiju upravljanja potrošnjom električne energije, drugim riječima „upravljanje potražnjom”, pojedincima i trgovcima, osobito na tržištima električne energije Savezne Republike Njemačke i Kraljevine Švedske.
Cilj ponude koju Tempus predlaže svojim korisnicima jest postići smanjenja troškova u lancu opskrbe električnom energijom kombiniranjem tehnologije upravljanja potražnjom s uslugama koje nudi opskrbljivač električnom energijom. Tempus prodaje električnu energiju i pomaže svojim korisnicima da prerasporede svoju potrošnju električne energije koja nije vremenski ograničena u razdoblja tijekom kojih su veleprodajne cijene niske zbog toga što je potražnja slaba ili zbog toga što je velika količina električne energije proizvedena iz obnovljivih izvora energije i stoga jeftinija.
B.

Upravni postupak i pobijana odluka
Svojom tužbom Tempus traži poništenje Odluke Komisije C(2018) 601 final od 7. veljače 2018. o neospornosti programa potpora koji se odnosi na tržište kapaciteta u Poljskoj (u daljnjem tekstu: program potpora) koji predviđa godišnje plaćanje pružateljima kapaciteta četiri milijarde poljskih zlota (PLN), u više navrata u razdoblju od deset godina, jer je navedeni program spojiv s unutarnjim tržištem, na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a [državna potpora br. SA.46100 (2017/N)] (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
[
omissis
]
D.

Program potpora
Programom potpora uspostavljen je mehanizam ili tržište kapaciteta koje je namijenjeno otklanjanju očekivanog odstupanja između potražnje i kapaciteta te stoga jamstvu sigurnosti opskrbe na tržištu električne energije u Poljskoj, s obzirom na procjenu poljskih tijela prema kojoj to tržište može dosegnuti kritičnu razinu adekvatnosti resursa ili proizvodnih kapaciteta 2020. Konkretnije, prema mišljenju tih tijela, zbog opsežnog programa postupnog ukidanja i stavljanja izvan pogona starih proizvodnih jedinica do 2020. očekuju se nestašice kapaciteta koje tržišne sile ne mogu same po sebi popuniti, što je opisano kao „problem nedostatka prihoda” (missing money problem) (točke 6. do 8. pobijane odluke). Kako bi dokazala taj tržišni nedostatak, (market failure) poljska tijela su se osobito oslonila na podatke i srednjoročna predviđanja Polskie Sieci Elektroenergetyczne (u daljnjem tekstu: PSE) u pogledu adekvatnosti kapaciteta (u daljnjem tekstu: procjena adekvatnosti proizvodnje PSE‑a), kojom se u biti predviđa očekivani gubitak opterećenja u 2020., 2025. i 2030. veći od standarda pouzdanosti u visini od tri sata gubitka opterećenja (reliability standard of a Loss of Load Expectation (LoLE) [of] 3 hours per annum (u daljnjem tekstu: dotični standard pouzdanosti) koji predstavlja razinu sigurnosti sustava od 99,97 % (točka 31. pobijane odluke). Podaci na temelju te procjene proslijeđeni su Europskoj mreži operatora sustava za prijenos električne energije (u daljnjem tekstu: ENTSO‑E) (European Network of Transmission System Operators for Electricity (ENTSO‑E)) radi sastavljanja izvješća iz 2017., naslovljenog „Mid‑term Adequacy Forecast (MAF) 2017” (u daljnjem tekstu: izvješće MAF‑a 2017.), a PSE‑ova predviđanja bila su predmet nezavisne revizije koju je provelo društvo konzultanata (točke 9. do 13. pobijane odluke). Kao što to proizlazi iz točaka 15. i 16. pobijane odluke, poljska tijela obvezala su se da će tijekom razdoblja nestašice poboljšati cjenovne signale nizom mjera, uključujući osiguranje da od 1. siječnja 2021. operatori upravljanja potražnjom imaju pravo sudjelovati na veleprodajnim tržištima električne energije i uravnoteženja, na način jednak onomu drugih sudionika na tržištu (točka 16. podtočka (f) pobijane odluke).
PSE je zadužen za upravljanje tržištem kapaciteta, čija je jedna od glavnih zadaća organizirati centralizirane dražbe za pružanje potrebnih kapaciteta. Te su dražbe u načelu otvorene za proizvođače, operatore upravljanja potražnjom i postojeće i nove operatore skladištenja sa sjedištem u Poljskoj ili u području kontrole susjednih europskih operatora prijenosnog sustava (u daljnjem tekstu: OPS‑ovi) (točka 4. pobijane odluke). Odabrani pružatelji usluga primaju fiksno plaćanje tijekom trajanja dodijeljenog ugovora o kapacitetu (u daljnjem tekstu: plaćanja kapaciteta) u zamjenu za obvezu pružanja, na zahtjev PSE‑a, kapaciteta kad je mreža opterećena (u daljnjem tekstu: obveza kapaciteta). Ako ne isporuče količinu energije koja odgovara njihovoj obvezi kapaciteta, utvrđeni dobavljači izlažu se novčanim kaznama. Plaćanja kapaciteta financiraju se pristojbom za opskrbu električnom energijom (u daljnjem tekstu: pristojba za kapacitet), koja se naplaćuje od krajnjeg potrošača, na temelju godišnje potrošnje električne energije ili „u odabranim satima tijekom dana”.
[
omissis
]
Poljski mehanizam kapaciteta uveo je Ustawa o rynku mocy (poljski Zakon o tržištu kapaciteta od 8. prosinca 2017.; u daljnjem tekstu: Zakon (Dz. U. iz 2018., pozicija 9)), koji je stupio na snagu 18. siječnja 2018. Na temelju članka 34. tog zakona, poljski ministar energetike donio je provedbene uredbe kojima se preciziraju odredbe koje uređuju funkcioniranje tržišta kapaciteta. Predsjednik Urzęda Regulacji Energetyki (poljski regulatorni ured za energetiku, Poljska) odobrio je 30. ožujka 2018. te provedbene uredbe. Poljski ministar energetike donio je 24. kolovoza 2018. provedbenu uredbu o parametrima dražbe za razdoblje isporuke između 2021. i 2023.
Cilj je zakona osigurati potrošačima sigurnost opskrbe električnom energijom srednje i dugoročno, uz najbolji trošak i na nediskriminirajući i održivi način (članak 1. stavak 2.). Cilj je poljskog tržišta kapaciteta stvoriti i pregovarati o obvezama kapaciteta, odnosno obvezi gospodarskog subjekta da zajamči opskrbu kapaciteta tijekom razdoblja isporuke i njihovu stvarnu isporuku tijekom razdoblja hitnosti. Ti se kapaciteti mogu staviti na raspolaganje bilo proizvodnjom i opskrbom električnom energijom ili, u slučaju upravljanja potražnjom, smanjivanjem potražnje u razdoblju opterećenja mreže. Za dražbe kojima se dodjeljuju obveze kapaciteta prethodi postupak registracije i certificiranja (članci 11. do 28. Zakona; točke 20. do 26. pobijane odluke), s posebnostima koje se odnose na certificiranje operatora upravljanja potražnjom (točke 27. i 28. pobijane odluke). Pružatelji kapaciteta sudjeluju na poljskim dražbama i tržištu kapaciteta u obliku jedinica tržišta kapaciteta (u daljnjem tekstu: CMU) koji, među ostalim, mogu biti CMU‑i za proizvodnju ili za upravljanje potražnjom te se sastoje od jedne ili više fizičkih jedinica koje se nalaze u istoj grupi kako bi ispunile zahtjeve iz poziva na nadmetanje (članak 16. Zakona; točka 17. pobijane odluke). Kako bi bile prihvatljive kao CMU‑i, fizičke jedinice proizvodnje ili upravljanja potražnjom, uključujući inozemne, moraju dosegnuti minimalni prag kapaciteta (netto) od 2 megavata (MW) (članak 16. stavak 1., 2., 5. i 6. Zakona). Za skupine fizičkih jedinica proizvodnje ili upravljanja potražnjom, uključujući inozemne, maksimalni kapacitet iznosi 50 MW i svaka fizička jedinica ne smije prelaziti maksimalni kapacitet (netto) od 10 MW (članak 16. stavak 1. točke 3., 4., 7. i 8. Zakona).
[
omissis
]
III.

Pravo
A.

Dopuštenost
[
omissis
]
Najprije valja podsjetiti na to da prema članku 40. stavku 4. Statuta Suda Europske unije, koji se na postupak pred Općim sudom primjenjuje na temelju članka 53. istog statuta, predmet zahtjeva za intervenciju može biti samo podupiranje zahtjeva jedne od glavnih stranaka u sporu. Osim toga, u skladu s člankom 142. stavkom 3. Poslovnika, intervenijent prihvaća postupak u stanju u kojem se nalazi u trenutku njegove intervencije. Stoga, iako se tim odredbama ne protivi to da intervenijent iznese nove ili različite argumente od onih glavne stranke koju podupire, ti argumenti ne smiju mijenjati okvir spora (vidjeti presudu od 20. ožujka 2013., Andersen/Komisija,
T‑92/11
, neobjavljenu,
EU:T:2013:143
, t.
31.
i navedenu sudsku praksu i vidjeti također u tom smislu presudu od 20. lipnja 2019., a&o hostel and hotel Berlin/Komisija,
T‑578/17
, neobjavljenu,
EU:T:2019:437
, t.
36.
i navedenu sudsku praksu).
Točno je da Sud još nije odlučivao o pitanju je li intervenijentu dopušteno pozvati se na nedopuštenost tužbe ako to nije učinila glavna stranka i izlazi li takav prigovor iz okvira spora utvrđenog zahtjevima glavne stranke (presude od 10. studenoga 2016., DTS Distribuidora de Televisión Digital/Komisija,
C‑449/14 P
,
EU:C:2016:848
, t.
121.
i od 4. lipnja 2020., Mađarska/Komisija,
C‑456/18 P
,
EU:C:2020:421
, t.
22.
do
24.
). Međutim, budući da je nedopuštenost apsolutna zapreka vođenju postupka, Opći sud ga u svakom slučaju mora ispitati po službenoj dužnosti (vidjeti u tom smislu presude od 9. lipnja 2016., Magic Mountain Kletterhallen i dr./Komisija,
T‑162/13
, neobjavljenu,
EU:T:2016:341
, t.
38.
i navedenu sudsku praksu i od 20. lipnja 2019., a&o hostel and hotel Berlin/Komisija,
T‑578/17
, neobjavljenu,
EU:T:2019:437
, t.
36.
i navedenu sudsku praksu).
Što se tiče aktivne procesne legitimacije u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, valja utvrditi da, suprotno tvrdnjama Republike Poljske, PGE‑a i Enspiriona, Tempus predstavlja „zainteresiranu osobu” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a ili „zainteresiranu stranu” u smislu članka 1. točke (h) Uredbe 2015/1589. Dakle, njegova tužba, uključujući tužbene razloge i prigovore istaknute da bi se dokazalo da su se kod Komisije trebale pobuditi sumnje ili ozbiljne poteškoće koje ju obvezuju na pokretanje formalnog istražnog postupka predviđenog u članku 108. stavku 2. UFEU‑a, dopuštena je jer se njome žele zaštiti postupovna prava koja je Tempus trebao imati na temelju te odredbe (vidjeti u tom smislu, presudu od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, t.
59.
i
63.
do
65.
i navedenu sudsku praksu; od 3. rujna 2020., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i dr./Komisija,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, t.
81.
i od 20. lipnja 2019., a&o hostel and hotel Berlin/Komisija,
T‑578/17
, neobjavljenu,
EU:T:2019:437
, t.
45.
,
46.
i
49.
).
Naime, članak 1. točka (h) Uredbe 2015/1589 definira pojam „zainteresirana strana”, koji je sinonim za pojam „odnosna osoba” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a, kao „svaka osoba, poduzetnik ili udruženje poduzetnika na čije bi interese mogla utjecati dodjela neke potpore, a posebno korisnik potpore, konkurentski poduzetnici i trgovinske udruge”. Upotreba izraza „posebno” upućuje na to da ta odredba sadržava tek netaksativan popis osoba koje se mogu kvalificirati kao zainteresirane strane, tako da se taj pojam odnosi na neodređen skup adresata (vidjeti u tom smislu presude od 14. studenoga 1984., Intermills/Komisija,
323/82
,
EU:C:1984:345
, t.
16.
; od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, t.
63.
i od 13. lipnja 2019., Copebi,
C‑505/18
,
EU:C:2019:500
, t.
34.
).
S obzirom na tu definiciju, sud Unije široko je protumačio pojam zainteresirane strane. Tako iz sudske prakse proizlazi da članak 1. točka (h) Uredbe 2015/1589 ne isključuje da se poduzetnik koji nije izravni konkurent korisnika potpore kvalificira kao zainteresirana strana, pod uvjetom da istakne da bi dodjela potpore mogla utjecati na njegove interese i da je u tu svrhu dovoljno da dokaže u dovoljnoj mjeri da postoji opasnost od konkretnog utjecaja potpore na njegov položaj vidjeti u tom smislu presudu od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, t.
63.
do
65.
i navedenu sudsku praksu). Isto tako, sindikat radnika može se kvalificirati kao „zainteresirana osoba” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a ako dokaže da dodjela potpore može utjecati na interese njega samog ili njegovih članova, pod uvjetom da taj sindikat u dovoljnoj mjeri dokaže da postoji opasnost od konkretnog utjecaja potpore na njegov položaj ili položaj članova koje zastupa (vidjeti u tom smislu presudu od 9. srpnja 2009., 3F/Komisija,
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
, t.
33.
).
Stoga se ne može prihvatiti argument PGE‑a i Republike Poljske prema kojem Tempus ne opravdava svojstvo zainteresirane osobe zato što nije „izravni konkurent” prisutan na poljskom tržištu kapaciteta ili nije dokazao dovoljno konkretne projekte za ulazak na navedeno tržište. Tempus je u dovoljnoj mjeri dokazao da program potpora može utjecati na njegove interese i da dodjela kako sporazumâ tako i plaćanja kapaciteta može imati konkretan utjecaj na njegov položaj. Stoga je uvjerljivo objasnio da je barem potencijalni konkurent na poljskom tržištu kapaciteta, jer ima čvrstu namjeru i vlastiti kapacitet ući na to tržište u bliskoj budućnosti i jer program potpora predstavlja prepreke koje taj ulazak otežavaju (vidjeti, kad je riječ o pojmu „potencijalno tržišno natjecanje”, presudu od 30. siječnja 2020., Generics (UK) i dr.,
C‑307/18
,
EU:C:2020:52
, t.
36.
do
58.
). Osim toga, status zainteresirane strane Tempusa potkrijepljen je njegovim svojstvom aktivnog operatora na susjednim njemačkim i švedskim tržištima koji mu omogućuje, putem spojnih vodova, odnosno u slučaju švedskog tržišta putem mehanizma povezivanja tržišta (vidjeti točku 9. ove presude) sudjelovanje na poljskom tržištu kapaciteta. Ta ocjena nije dovedena u pitanje činjenicom da Tempus nije intervenirao ni u nacionalne postupke savjetovanja ni u postupku pretprijave ni u postupku prethodnog ispitivanja pred Komisijom, u okviru potonjih, u svakom slučaju, kao što je to Komisija pravilno istaknula, nema vlastita postupovna prava koja bi mu omogućila da podnese očitovanja.
U svakom slučaju, sama činjenica da je osnivački akt društva Tempus Energy Germany datiran 26. srpnja 2018., odnosno više od pet mjeseci nakon donošenja pobijane odluke, tako da nikako nije mogao sudjelovati u formalnom istražnom postupku nakon odluke o pokretanju postupka koja je donesena istog dana, ne utječe na dopuštenost njegove tužbe. Budući da T Energy Sweden, s kojim je ovu tužbu zajedno podnio, ima svojstvo zainteresirane strane i da djeluje u smislu sudske prakse navedene u točki 39. ove presude, nije potrebno odvojeno ispitati aktivnu procesnu legitimaciju društva Tempus Energy Germany (vidjeti u tom smislu presude od 9. lipnja 2016., Magic Mountain Kletterhallen i dr./Komisija,
T‑162/13
, neobjavljenu,
EU:T:2016:341
, t.
40.
i
41.
i navedenu sudsku praksu i od 20. rujna 2019., Le Port de Bruxelles i Région de Bruxelles‑Capitale/Komisija,
T‑674/17
, neobjavljenu,
EU:T:2019:651
, t.
36.
).
Posljedično, tužbu treba proglasiti dopuštenom.
B.

Meritum
1.

Predmet spora i ispitivanje materijalne zakonitosti
U potporu svojoj tužbi Tempus ističe dva tužbena razloga za poništenje.
Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi Komisijine obveze pokretanja formalnog istražnog postupka i stoga na povredi postupovnih prava koja ima Tempus kao zainteresirana strana na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 6. stavka 1. Uredbe 2015/1589. Taj je tužbeni razlog podijeljen na dva glavna dijela, od kojih se drugi sastoji od nekoliko dijelova, poddijelova i prigovora kojima se nastoji dokazati postojanje ozbiljnih poteškoća, u smislu sudske prakse, ili sumnji, u smislu članka 4. stavaka 3. i 4. Uredbe 2015/1589 koje je Komisija morala imati tijekom svojeg prethodnog ispitivanja.
Drugi tužbeni razlog temelji se na Komisijinoj povredi obveze obrazlaganja predviđene člankom 296. drugim stavkom UFEU‑a.
Što se tiče prvog tužbenog razloga i dosega nadzora zakonitosti koji Opći sud mora provesti u tom pogledu, valja podsjetiti na to da se člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a i člankom 4. Uredbe 2015/1589 uspostavlja faza prethodnog ispitivanja prijavljenih mjera potpore. Nakon te faze Komisija utvrđuje ili da ta mjera nije potpora ili da ulazi u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a. U tom potonjem slučaju navedena mjera može ne pobuditi sumnje glede svoje spojivosti s unutarnjim tržištem ili ih pak može pobuditi (vidjeti u tom smislu presudu od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, t.
43.
).
Kada nakon faze prethodnog ispitivanja Komisija donese, kao u ovom slučaju, odluku kojom utvrdi da državna mjera nije potpora nespojiva s unutarnjim tržištem, ona implicitno odbija pokrenuti službeni istražni postupak. To se načelo primjenjuje također u slučaju u kojem je odluka donesena zato što Komisija smatra da je potpora spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 4. stavka 3. Uredbe br. 2015/1589, te je nazvana „odluka o neospornosti”, i kada je mišljenja da mjera ne ulazi u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a i stoga nije potpora na temelju članka 4. stavka 2. iste uredbe (vidjeti presudu od 19. lipnja 2019., Ja zum Nürburgring/Komisija,
T‑373/15
,
EU:T:2019:432
, t.
111.
i navedenu sudsku praksu; također u tom smislu vidjeti presudu od 16. ožujka 2021.Komisija/Poljska,
C‑562/19 P
,
EU:C:2021:201
, t.
50.
i navedenu sudsku praksu).
S druge strane, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, ako se Komisija ne može uvjeriti, nakon prvog ispitivanja provedenog u okviru postupka predviđenog člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, da mjera nije „potpora” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a ili pak, ako se utvrdi da je riječ o potpori, da je u skladu s UFEU‑om, ili ako u okviru tog postupka nije mogla nadvladati sve poteškoće u ocjeni spojivosti razmatrane mjere, ta je institucija obvezna pokrenuti formalni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a pri čemu ne raspolaže marginom prosudbe. Ta obveza odgovara onoj utvrđenoj u članku 4. stavku 4. Uredbe 2015/1589, na temelju koje je Komisija obvezna pokrenuti postupak predviđen u članku 108. stavku 2. UFEU‑a kad dotična mjera pobuđuje sumnje u njezinu spojivost s unutarnjim tržištem (vidjeti u tom smislu presudu od 20. lipnja 2019., a&o hostel and hotel Berlin/Komisija,
T‑578/17
, neobjavljenu,
EU:T:2019:437
, t.
57.
i navedenu sudsku praksu).
Pojam ozbiljnih poteškoća podudara se s pojmom sumnji (vidjeti presudu od 9. rujna 2020., Kerkosand/Komisija,
T‑745/17
,
EU:T:2020:400
, t.
106.
i navedenu sudsku praksu) i objektivan je. Postojanje takvih poteškoća treba ispitati ne samo u okolnostima donošenja Komisijine odluke donesene nakon prethodnog ispitivanja, nego i u ocjenama na koje se ona oslonila. Iz toga proizlazi da zakonitost odluke o nespornosti, koja se temelji na članku 4. stavku 3. Uredbe br. 2015/1589, ovisi o tome je li ocjena informacija i elemenata kojima je raspolagala ili je mogla raspolagati Komisija tijekom faze prethodnog ispitivanja prijavljene mjere objektivno morala pobuditi sumnje u spojivost te mjere s unutarnjim tržištem, s obzirom na to da bi zbog takvih sumnji trebalo pokrenuti formalni istražni postupak u kojem mogu sudjelovati zainteresirane strane iz članka 1. točke (h) navedene uredbe (vidjeti presudu od 3. rujna 2020., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i dr./Komisija,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, t.
79.
i
80.
i navedenu sudsku praksu i također u tom smislu presudu od 20. lipnja 2019., a&o hostel and hotel Berlin/Komisija,
T‑578/17
, neobjavljenu,
EU:T:2019:437
, t.
58.
i navedenu sudsku praksu).
Naime, sudska je praksa u tom pogledu još precizirala da se zakonitost takve odluke treba procjenjivati u odnosu na informacije i dokaze kojima je Komisija mogla raspolagati u trenutku njezina donošenja, pri čemu se podrazumijeva da su informacije kojima je „mogla raspolagati” one koje su bile relevantne za ocjenu koju je trebalo provesti i koju je ona trebala, na njezin zahtjev, ishoditi tijekom faze prethodnog ispitivanja (vidjeti u tom smislu presude od 20. rujna 2017., Komisija/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, t.
70.
i
71.
).
Dokaz postojanja velikih poteškoća ili sumnji treba podnijeti tužitelj. On može dostaviti takav dokaz pozivajući se na usuglašeni skup indicija, osobito ističući i utvrđujući nedovoljnu i nepotpunu prirodu ispitivanja koje je Komisija provela tijekom postupka prethodnog ispitivanja (vidjeti u tom smislu presude od 3. rujna 2020., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i dr./Komisija,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, t.
82.
i navedenu sudsku praksu i od 20. lipnja 2019., a&o hostel and hotel Berlin/Komisija,
T‑578/17
, neobjavljenu,
EU:T:2019:437
, t.
59.
i
60.
i navedenu sudsku praksu).
Osnovanost prvog tužbenog razloga mora se ocijeniti s obzirom na ta načela sudske prakse.
2.

Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi Komisijine obveze pokretanja formalni istražni postupak u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a
[
omissis
]
a)

Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na postojanju sumnji u vezi s odvijanjem i trajanjem postupka
[
omissis
]
2)

Ocjena Općeg suda
Uvodno valja istaknuti da je argumentacija koju Tempus iznosi u okviru tog prvog dijela svojeg prvog tužbenog razloga uvelike nadahnuta razmatranjima iznesenima u točkama 78. do 115. presude od 15. studenoga 2018., Tempus Energy i Tempus Energy Technology/Komisija (
T‑793/14
,
EU:T:2018:790
). Točno je da je u točkama 90. i 91. navedene presude Opći sud smatrao da cilj faze koja prethodi prijavi nije ocjena spojivosti značajne, složene i nove mjere s unutarnjim tržištem i da Komisija ne može miješati tu fazu, eventualno prethodnu, pripreme prijave s fazom njezina ispitivanja koje je najprije prethodno, a zatim, po potrebi, formalno, ako se pokaže potrebnim da joj se omogući prikupljanje svih podataka koji su joj potrebni za ocjenu spojivosti potpore i prikupljanje, u tu svrhu, primjedbi zainteresiranih strana.
Međutim, iz prethodnih razmatranja ipak ne proizlazi da se od Komisije općenito očekuje da će se suzdržati od bilo kakve ocjene, pa čak i privremene, spojivosti nacrta potpore u okviru faze koja prethodi prijavi. To utvrđenje odgovara sadržaju točaka 11., 12. i 16. Kodeksa najbolje prakse, utvrđivanjem i objavom kojeg se Komisija ograničila u izvršavanju ovlasti ocjene u pogledu organizacije njezinih postupaka (vidjeti u tom smislu presudu od 3. rujna 2020., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i dr./Komisija,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, t.
100.
i navedenu sudsku praksu), prema kojima je, u biti, faza koja prethodi prijavi upravo namijenjena tomu da se Komisijinim službama i službama dotične države članice – uključujući u novim i složenim slučajevima – omogući rješavanje značajnih poteškoća u tržišnom natjecanju, provođenje gospodarske analize i, ako je potrebno, obraćanje vanjskim stručnjacima kako bi se dokazala „spojivost predviđenog nacrta s unutarnjim tržištem”. U tom pogledu, Republika Poljska i društvo Enel X pravilno tvrde da Komisija tijekom te faze nužno mora moći ocijeniti te informacije kako bi utvrdila jesu li one nakon formalne prijave dovoljne da omoguće provođenje cjelovitog ispitivanja spojivosti nacrta potpore s unutarnjim tržištem. To je tim više tako jer Komisija, za razliku od stavka 16. navedenog kodeksa, na kraju faze koja prethodi prijavi ni ne može nacionalnim tijelima dostaviti privremenu neformalnu i neobvezujuću ocjenu navedenog nacrta u tu svrhu.
Tempus priznaje da nije prigovorio Komisiji da je predugo ispitivala program potpora koji je prijavljen u okviru postupka prethodnog ispitivanja koji su pokrenula poljska tijela nakon njegove potpune prijave, koji je trajao samo dva mjeseca, kao što je predviđeno u članku 4. stavku 5. Uredbe 2015/1589, ali smatra da je navodno predugo trajanje faze koja prethodi prijavi naznaka postojanja ozbiljnih sumnji ili poteškoća. Međutim, valja utvrditi da, čak iako Komisija ne može zloupotrijebiti fazu koja prethodi prijavi kako bi izbjegla ograničenja, osobito vremenska, postupka prethodnog ispitivanja, odnosno zaobići je (vidjeti sudsku praksu navedenu u točki 63. ove presude koja se odnosi na slučaj u kojem je nacrt odluke već bio spreman u trenutku dostave), u složenim slučajevima iznimno, kontakti koji prethode prijavi mogu trajati nekoliko mjeseci (vidjeti točku 14. Kodeksa najbolje prakse).
Opći sud smatra da u ovom slučaju nije moguće smatrati da trajanje faze koja prethodi prijavi od otprilike godine dana upućuje na postojanje takve zlouporabe ili zaobilaženja niti da to trajanje predstavlja naznaku sumnji, čak i ako je riječ o složenom slučaju. Paradoksalno, Tempus sam smatra da je program potpora toliko složen da je potrebno temeljito ispitivanje u okviru formalnog istražnog postupka. Međutim, u skladu s točkom 14. Kodeksa najbolje prakse, u takvom složenom slučaju Komisija je mogla legitimno prekoračiti okvirni rok od dva mjeseca i nastaviti fazu koja prethodi prijavi „tijekom više mjeseci” kako bi se osiguralo da država članica dostavi potpunu prijavu da bi joj omogućila da provede svoje prethodno ispitivanje uz potpuno poznavanje činjenica. Naime, u ovom slučaju, kao što to ističe Komisija, tijekom faze koja prethodi prijavi, nacrt zakona još nije bio konačan i trebao je još proći kroz više faza zakonodavnog postupka u Poljskoj, među kojima je i javno savjetovanje, kako bi ga konačno donio poljski parlament 8. prosinca 2017., odnosno samo dva dana nakon njegove službene prijave. Tako su poljska tijela radi usklađivanja s pravilima o državnim potporama i postupajući u skladu s preporukama iz točaka 10. do 18. Kodeksa najbolje prakse započela s Komisijom kontakte koji prethode prijavi u ranoj fazi internog procesa odlučivanja kako bi mogla uzeti u obzir privremena stajališta te institucije tijekom cijelog tog postupka i kako bi se osiguralo da konačno prijavljeni nacrt može ispuniti kriterije spojivosti na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a i Smjernice o državnim potporama za zaštitu okoliša i energiju za razdoblje 2014. – 2020. (
SL 2014., C 200, str. 1
.; u daljnjem tekstu: Smjernice). Stoga, u nedostatku drugih elemenata koji upućuju na njezinu zlouporabu, a kojih u ovom slučaju nema (vidjeti točke 67. i 68. ove presude), takav suradljivi pristup poljskih tijela i Komisije, inspiriran načelom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a ne može se sam po sebi smatrati kao da dovodi do sumnji ili ozbiljnih poteškoća.
Osim toga, Komisija i intervenijenti pravilno tvrde da, za razliku od postupka koji se odnosi na tržište kapaciteta Ujedinjene Kraljevine iz presude od 15. studenoga 2018., Tempus Energy i Tempus Energy Technology/Komisija (
T‑793/14
,
EU:T:2018:790
, t.
101.
do
105.
), u ovom slučaju ne postoji nikakva indicija da su tijekom postupaka na nacionalnoj razini i pred Komisijom, osobito tijekom javnog savjetovanja o nacrtu zakona koji su pokrenula poljska tijela nakon njegove pretprijave, zainteresirane strane i osobito operatori upravljanja potražnjom doveli u pitanje program potpora. Sam Tempus ne tvrdi da je sudjelovao u tom savjetovanju niti je Komisiji podnio očitovanja ili pritužbe, za razliku od pristupa tužiteljâ u tom drugom predmetu koji se odnosi na tržište kapaciteta Ujedinjene Kraljevine, kao članova UK Demand Response Association (UKDRA) (Udruga za upravljanje potražnjom Ujedinjene Kraljevine).
U tom pogledu, Tempus se neosnovano poziva na nepostojanje postupovnih jamstava zainteresiranih osoba tijekom faze koja prethodi prijavi i prethodnog ispitivanja, jer razborit i pažljiv subjekt koji želi ući na nacionalno tržište električne energije koje je predmet velike reforme treba poduzeti, kao i tužitelji u predmetu koji se odnosi na britansko tržište kapaciteta, sve potrebne korake za zaštitu komercijalnih interesa pred nadležnim tijelima. Stoga se Komisija u okviru svojeg prethodnog ispitivanja mogla osloniti ne samo na rezultate svoje sektorske istrage u pogledu tržišta kapaciteta u jedanaest država članica, koja je već obuhvaćala Poljsku, nego i, u nedostatku detaljnog prigovora, pouzdati se u javno savjetovanje koje je dovelo do mnogobrojnih očitovanja zainteresiranih osoba, uključujući poljske operatore upravljanja potražnjom, kao što su intervenijenti Enel X i Enspirion. Tomu se dodaje njegovo iskustvo u ocjeni tržišta kapaciteta Ujedinjene Kraljevine čija konfiguracija, prema vlastitim riječima Tempusa, ima određene sličnosti s onim poljskog tržišta kapaciteta.
[
omissis
]
Naposljetku, suprotno onomu što tvrdi Tempus, opseg potpora koje treba dodijeliti na temelju programa potpora ne može se sam po sebi kvalificirati kao indicija ozbiljnih sumnji ili poteškoća. U tom pogledu, Komisija pravilno tvrdi da, kao što to proizlazi i iz točaka 10. do 18. Kodeksa najbolje prakse, čak i nacrti potpore određenog opsega, složenosti ili novosti u načelu moraju imati mogućnost jednakog postupovnog tretmana kao i drugi manji nacrti jer odredbe UFEU‑a, Uredbe 2015/1589 i navedenog kodeksa ne prave razliku u tom pogledu.
Slijedom toga, prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na postojanju sumnji u vezi s odvijanjem i trajanjem postupka, valja odbiti kao neosnovan.
[
omissis
]
b)

Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na postojanju sumnji u pogledu sadržaja pobijane odluke
1)

Uvodna očitovanja
i)

Navodne sumnje ili ozbiljne poteškoće s obzirom na odredbe Smjernica
Tempus u okviru drugog dijela prvog tužbenog razloga u biti tvrdi da je, kao što je dokazano usporedbom obrazloženja pobijane odluke s informacijama dostupnima na poljskom tržištu kapaciteta, Komisija trebala imati ozbiljne sumnje ili poteškoće u pogledu spojivosti programa potpora s unutarnjim tržištem s obzirom na članak 107. stavak 3. UFEU‑a, u vezi s relevantnim odredbama, osobito odjeljkom 3.9. Smjernica. Međutim, nije pažljivo ni nepristrano ispitala ni zatražila sve relevantne informacije na način da otkloni te sumnje. Konkretno, Komisijina ocjena nedovoljna je i nepotpuna u pogledu, kao prvo, cilja od zajedničkog interesa i nužnosti državne intervencije (prvi dio), kao drugo, prikladnosti programa potpora (drugi dio), kao treće, poticajnog učinka (treći dio), kao četvrto, proporcionalnosti potpora (četvrti dio), i, kao peto, sprečavanja negativnih neželjenih učinaka na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama (peti dio).
ii)

Pravna priroda smjernica i doseg nadzora zakonitosti suda Unije u tom pogledu
Što se tiče pravne prirode smjernica i dosega nadzora zakonitosti koju sud Unije provodi u kontekstu tih odredbi, valja podsjetiti na to da, donijevši pravila postupanja i najavivši njihovom objavom da će ih odsad nadalje primjenjivati na slučajeve na koje se ona odnose, Komisija sama sebe ograničava u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti i ne može odstupiti od primjene tih pravila kako ne bi bila sankcionirana, ovisno o okolnostima slučaja, zbog povrede općih načela prava kao što su jednako postupanje ili zaštita legitimnih očekivanja (presuda od 3. rujna 2020., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i dr./Komisija,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, t.
100.
i navedena sudska praksa).
Različite dijelove drugog dijela prvog tužbenog razloga valja ispitati s obzirom na ta načela iz sudske prakse.
2)

Prvi dio, koji se temelji na navodnoj nepotpunosti ocjene cilja od zajedničkog interesa i nužnosti državne intervencije
i)

Prvi poddio koji se odnosi na cilj od zajedničkog interesa
Tempus tvrdi da je nekoliko elemenata trebalo pobuditi Komisijine sumnje s obzirom na točku 220. Smjernica. Pojašnjava da ne osporava cilj od zajedničkog interesa koji se želi postići poljskim mehanizmom kapaciteta, odnosno cilj jamčenja dovoljne opskrbe električnom energijom krajnjih potrošača u Poljskoj. Međutim, opći cilj Smjernica je „osiguravanje […] konkurentnoga, održivog i sigurnog energetskog sustava na energetskom tržištu Unije koje dobro funkcionira” (točka 30.) i one priznaju da „[p]otpore za adekvatnost proizvodnje mogu biti proturječne cilju ukidanja subvencija štetnih za okoliš uključujući za fosilna goriva” (točka 220.). Iz toga proizlazi zahtjev da države članice ne smatraju adekvatnost proizvodnog kapaciteta izdvojenim ciljem od zajedničkog interesa, nego kao da je dio općenitijeg cilja „za poticanje prijelaza na resursno učinkovito i konkurentno gospodarstvo s niskom razinom emisija ugljika” (točka 30.). To tumačenje također se nameće s obzirom na članak 194. stavak 1. UFEU‑a kojim se utvrđuje funkcioniranje energetskog tržišta, energetska učinkovitost, razvoj novih i obnovljivih izvora energije i promicanje međusobnog povezivanja kao ciljeva kojima teži Unija, zajedno sa sigurnošću opskrbe.
–
Prvi prigovor
[
omissis
]
Tempus svoje osporavanje temelji na glavnoj pretpostavci prema kojoj cilj od zajedničkog interesa koji se odnosi na adekvatnost proizvodnih kapaciteta, kako je naveden u točki 220. Smjernica, nije izdvojeni cilj, nego dio općenitijeg cilja „za poticanje prijelaza na resursno učinkovito i konkurentno gospodarstvo s niskom razinom emisija ugljika”, predviđenog u točki 30. Smjernica, koji odgovara ciljevima Unije iz članka 194. stavka 1. UFEU‑a među kojima su funkcioniranje energetskog tržišta, energetska učinkovitost, razvoj novih i obnovljivih oblika energije i promicanje međupovezanosti energetskih mreža, koji idu usporedo s ciljem sigurnosti opskrbe energijom.
U tom pogledu, Tempus pravilno ističe da ciljevi od zajedničkog interesa koje potpore za okoliš trebaju postići proizlaze iz zajedničkog tumačenja točaka 30. i 220. Smjernica.
Naime, u okviru „[o]pćih odredaba o spojivosti”, u pododjeljku „Opći uvjeti” iz odjeljka „Doprinos cilju od zajedničkog interesa”, u točki 30. Smjernica priznaje se „opći cilj” potpora za zaštitu okoliša, uključujući u energetskom sektoru, koji se sastoji od „povećanj[a] […] razine zaštite okoliša u usporedbi s razinom koja bi se ostvarila bez potpore”. U tom se pogledu upućuje na „strategiju Europa 2020.” kojom se „posebno […] određuju ciljevi za održivi rast za poticanje prijelaza na resursno učinkovito i konkurentno gospodarstvo s niskom razinom emisija ugljika”. U njoj je precizirano da je glavni cilj potpora dodijeljenih u energetskom sektoru osiguravanje „konkurentnoga, održivog i sigurnog energetskog sustava na energetskom tržištu Unije koje dobro funkcionira”. Na temelju točke 31. Smjernica, države članice koje namjeravaju dodijeliti potpore za okoliš ili energiju dužne su „točno definirati cilj koji se nastoji ostvariti i objasniti koji je očekivani doprinos mjere tom cilju”. Ta obveza točnog definiranja ciljeva navedena je u točki 221. Smjernica u pogledu potpora za adekvatnost proizvodnje.
S obzirom na prethodno navedene općenitije definicije, u točkama 219. i 220. Smjernica pojašnjava se sadržaj cilja od zajedničkog interesa koji trebaju postići potpore u korist adekvatnosti proizvodnje, poput ovih u ovom slučaju. U točki 219. priznaje se da se takve potpore mogu „[služiti] različit[im] ciljev[ima]”, među kojima je rješavanje „kratkoročnih problema zbog manjka fleksibilnih proizvodnih kapaciteta kako bi se zadovoljili nagli prijelazi u varijabilnoj proizvodnji energije vjetra i sunčeve energije” ili definicija „cilja adekvatnosti proizvodnje koji države članice žele osigurati neovisno o kratkoročnim problemima”. To samo po sebi upućuje na to da države članice raspolažu određenom diskrecijskom ovlašću pri definiranju tih podciljeva koji bi trebali odgovarati cilju od zajedničkog interesa.
Ta diskrecijska ovlast država članica pri utvrđivanju tih podciljeva i odvagivanju među njima potvrđuje se u točki 220. Smjernica u kojoj se priznaje da potpore u korist adekvatnosti proizvodnje „mogu biti proturječne cilju ukidanja subvencija štetnih za okoliš uključujući za fosilna goriva” (Aid for generation adequacy may contradict the objective of phasing out environmentally harmful subsidies including for fossil fuels) i stoga mogu odstupiti od cilja od općeg interesa iz točke 30. Smjernica o „povećanju razine zaštite okoliša”. Međutim, ta je provedba ograničena preporukom, također navedenom u točki 220. Smjernica, prema kojoj bi „[d]ržave članice trebale razmotriti alternativne načine ostvarenja adekvatnosti proizvodnje koji nemaju negativni utjecaj na cilj postupnog ukidanja ekološki ili gospodarski štetnih subvencija, poput olakšavanja upravljanja potražnjom i povećanja interkonekcijskih kapaciteta”. (Member States should therefore primarily consider alternative ways of achieving generation adequacy which do not have a negative impact on the objective of phasing out environmentally or economically harmful subsidies, such as facilitating demand side management and increasing interconnection capacity)
Naime, iz toga proizlazi da države članice moraju uravnotežiti potencijalno proturječne ciljeve sigurnosti opskrbe energijom i zaštite okoliša, pri čemu moraju poštovati načelo proporcionalnosti u užem smislu, s ciljem smanjenja utjecaja potpora na okoliš na najmanju potrebnu i prihvatljivu razinu. Osim toga, taj zahtjev odvagivanja tih ciljeva savršeno je u skladu sa, s jedne strane, ciljevima, također potencijalno različitima, navedenima u članku 194. stavku 1. UFEU‑a, kojima se nastoji osigurati funkcioniranje energetskog tržišta i sigurnost opskrbe energijom u Uniji kao i promicanje energetske učinkovitosti, uštede energije, razvoja novih i obnovljivih oblika energije, međupovezanost energetskih mreža, i, s druge strane, sa zahtjevima načela proporcionalnosti kako je predviđeno u članku 5. stavku 4. UEU‑a. Stoga se na taj zahtjev podsjeća, pod naslovom „Prikladnost potpore”, u točkama 42. i 43. Smjernica, prema kojima osobito, „[m]jera za rješavanje problema adekvatnosti proizvodnje treba biti u ravnoteži s ciljem zaštite okoliša za ukidanje subvencija štetnih za okoliš ili gospodarstvo, uključujući onih za fosilna goriva”.
Iz toga slijedi da Tempus u načelu pravilno ističe da, u skladu s točkom 220. Smjernica, kada država članica uvodi mehanizam kapaciteta, ona mora uzeti u obzir cilj od zajedničkog interesa zaštite okoliša i suzdržati se od ugrožavanja tog cilja jednostrano pogodujući proizvodnim kapacitetima koji se temelje na fosilnim gorivima te ga, treba promicati, među ostalim, „olakšavanjem upravljanja potražnjom”.
Treba međutim utvrditi da, s obzirom na diskrecijsku ovlast države članice na koju se podsjeća u točkama 91. i 92. ove presude, uključujući njezin izbor između različitih izvora energije i s obzirom na opću strukturu njezine opskrbe energijom u svrhu osiguravanja njezine sigurnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
, t.
48.
i navedenu sudsku praksu), iz toga ni za tu državu članicu (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, t.
44.
) ni za Komisiju ne proizlazi jasna i precizna obveza u pogledu načina na koje treba ocijeniti potencijal upravljanja potražnjom ili ga promicati. Isto tako, kao što to ističu Komisija i intervenijenti, ta se odredba ne može tumačiti na način da zabranjuje mjere potpore u korist konvencionalnih centrala za proizvodnju, uključujući i one na bazi fosilnih goriva, ako se pokažu nužnima za osiguranje adekvatnosti proizvodnih kapaciteta i stoga sigurnosti opskrbe energijom, ni na način da se njima propisuje davanje apsolutnog prioriteta alternativnim tehnikama, kao što su upravljanje potražnjom ili kapaciteti međupovezivanja.
Međutim, Tempus u ovom slučaju ne tvrdi da je poljski zakonodavac, time što je donio zakon, propustio izvršiti tu diskrecijsku ovlast ili odvagnuti potencijalno različite ciljeve navedene u točkama 93. i 94. ove presude, nego samo tvrdi da se ocjena iznesena u točkama 138. i 163. pobijane odluke temelji na „neprimjerenom kriteriju” u dijelu u kojem se njome nije ocijenilo, kao što se to navodno zahtijeva u točki 220. Smjernica, stvarni potencijal upravljanja potražnjom na „čistom” poljskom tržištu električne energije, odnosno u slučaju nepostojanja tržišta kapaciteta.
Međutim, takav zahtjev za provođenje pažljivog hipotetskog ispitivanja potencijala upravljanja potražnjom ne može se izvesti ni iz te točke ni iz druge relevantne odredbe Smjernica. Iako je u njihovu stavku 30. navedeno da su potpore okolišu trebale „poveća[ti] […] razin[u] zaštite okoliša u usporedbi s razinom koja bi se ostvarila bez potpore”, iz toga stoga ne proizlazi zahtjev precizne kvantifikacije takvog povećanja razine zaštite, među ostalim, upravljanjem potražnjom kao tehnikom gospodarske i učinkovite uporabe energije kojom se, prema tome, štiti okoliš. Suprotno onomu što ističe Tempus, takav zahtjev ne proizlazi ni iz teksta druge rečenice točke 220. Smjernica, kojim se predviđa da bi „države članice trebale razmotriti alternativne načine ostvarenja adekvatnosti proizvodnje koji nemaju negativni utjecaj na cilj postupnog ukidanja ekološki ili gospodarski štetnih subvencija”. Ta rečenica sadržava samo zahtjev upućen državama članicama da odvagnu potencijalno različite ciljeve, na koju se podsjeća u točkama 93. i 94. ove presude, u okviru koje se preporučuje da se više ne promiču takve subvencije i da prije svega koriste mjere potpore namijenjene, među ostalim, olakšavanju upravljanja potražnjom i povećanju kapaciteta međupovezivanja. Naime, točke 69. i 70. Smjernica tek u okviru ispitivanja proporcionalnosti potpore kao takve predviđaju hipotetski scenarij, kao što je onaj na koji se poziva Tempus.
Stoga je u ovom slučaju bilo dovoljno da Komisija ocijeni pitanje je li program potpora mogao olakšati upravljanje potražnjom na temelju informacija kojima je raspolagala u stadiju donošenja pobijane odluke, a koje se odnose na činjeničnu i pravnu situaciju operatorâ upravljanja potražnjom, njihov potencijal razvoja i predvidivi razvoj na poljskom tržištu električne energije ili kapaciteta. Na tom je temelju Komisija mogla valjano uzeti u obzir potencijal upravljanja potražnjom da bi ocijenila izglednost njegova povećanja i da bi osigurala da se prema njemu ne postupa diskriminatorno u usporedbi s drugim pružateljima tradicionalnih kapaciteta (vidjeti ispitivanje drugog prigovora u nastavku), bez sumnji u tom pogledu.
Prema tome, prvi prigovor valja odbiti kao neosnovan.
[
omissis
]
ii)

Drugi poddio, koji se odnosi na nužnost intervencije Poljske Države
[
omissis
]
–
Drugi prigovor
[
omissis
]
Valja istaknuti da se u točkama 222. do 224. Smjernica, pod naslovom „Nužnost državnih intervencija”, ne predviđa nikakav poseban zahtjev za države članice da promiču proizvodnju energije iz obnovljivih izvora, nego se samo zahtijeva dokaz potrebe uvođenja programa potpora u korist adekvatnosti proizvodnje u pogledu, među ostalim, utjecaja određenih tehnologija, kao što je upravljanje potražnjom i stvarno ili moguće postojanje spojnih vodova (točka 224., podtočke (b) i (c) Smjernica). Taj navodni zahtjev ne proizlazi ni iz „[c]ilja od zajedničkog interesa”, kako je opisan u točkama 219. i 220. Smjernica, s obzirom na koje Tempus ponovno pokušava dovesti u pitanje točke 134. do 143. pobijane odluke (vidjeti također prvi prigovor). U tim se odredbama svakako utvrđuje cilj postupnog ukidanja subvencija štetnih za okoliš, osobito za fosilna goriva, ali one ne sadržavaju nikakav precizni cilj, u odnosu na količine kapaciteta, promicanja, zauzvrat, obnovljivih izvora energije, kako se propisuje u Direktivi 2009/28. Također je nejasan i nepotkrijepljen argument koji Tempus izvodi iz promicanja tehnologije suspaljivanja krute biomase u poljskim elektranama na ugljen. Međutim, time se ne prejudicira pitanje mogu li ti elementi utjecati na druge kriterije smjernica, kao što je prikladnost potpora u smislu točke 225. smjernica (vidjeti točku 235. i sljedeće ove presude).
[
omissis
]
3)

Drugi dio, koji se temelji na navodnoj nepotpunosti ocjene prikladnosti programa potpora
[
omissis
]
ii)

Drugi poddio, koji se temelji na diskriminaciji upravljanja potražnjom
[
omissis
]
–
Prvi prigovor
[
omissis
]
Valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi primjenjivoj u području državnih potpora, opće načelo jednakog postupanja, kao temeljno načelo prava Unije, znači da se u usporedivim situacijama ne treba postupati na različit način i da se u različitim situacijama ne treba postupati na isti način, osim ako bi takvo postupanje bilo objektivno opravdano (presuda od 15. travnja 2008., Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, t.
66.
). Usporedivost različitih situacija ocjenjuje se uzimajući u obzir ukupnost elemenata koji su im svojstveni. Te elemente valja utvrđivati i cijeniti osobito vodeći računa o predmetu i svrsi akta Unije kojim se vrši razlikovanje u pitanju. Usto, moraju se uzeti u obzir i načela i ciljevi područja na koje se predmetni akt odnosi (presuda od 12. prosinca 2014., Banco Privado Português et Massa Insolvente do Banco Privado Português/Komisija,
T‑487/11
,
EU:T:2014:1077
, t.
139.
).
Usto, valja istaknuti da neovisno o činjenici da je pobijana odluka odluka o nespornosti, podložna nadzoru zakonitosti čiji je cilj ocjena sumnji ili ozbiljnih poteškoća (vidjeti točke 48. do 51. ove presude), Komisijno poštovanje načela jednakosti postupanja pravno je pitanje koje za nju ne podrazumijeva nikakvu marginu prosudbe i stoga je predmet cjelovitog nadzora suda Unije (vidjeti u tom smislu presude od 11. rujna 2007., Lindorfer/Vijeće,
C‑227/04 P
,
EU:C:2007:490
, t.
63.
i navedenu sudsku praksu, i od 17. rujna 2009., Komisija/Koninklijke FrieslandCampina,
C‑519/07 P
,
EU:C:2009:556
, t.
100.
do
103.
i navedenu sudsku praksu). Upravo s obzirom na tu pretpostavku valja ispitati je li Komisija morala sumnjati u poštovanje, među ostalim, načela jednakog postupanja koje je također bila dužna poštovati prilikom primjene članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 15. lipnja 1993., Matra/Komisija,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, t.
41.
), kao i pravila Smjernica koja su namijenjena provedbi te odredbe.
Stoga u ovom slučaju poštovanje načela jednakog postupanja treba ocijeniti s obzirom na ciljeve priznate Smjernicama (vidjeti odjeljak 3.9.1. naslovljen „Cilj od zajedničkog interesa”), koje su namijenjene provedbi, osobito, članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a, u vezi s člankom 194. stavkom 1. UFEU‑a (vidjeti točke 88. i 93. ove presude).
Među tim ciljevima nalazi se, među ostalim, cilj adekvatnosti proizvodnih kapaciteta koji definira država članica neovisno o bilo kakvom kratkoročnom razmatranju (točka 219. Smjernica). U tom pogledu, točno je da se državama članicama može dopustiti da dodjeljuju potpore koje mogu „biti proturječne cilju ukidanja subvencija štetnih za okoliš uključujući za fosilna goriva”, ali bi one „ponajprije trebale razmotriti alternativne načine ostvarenja adekvatnosti proizvodnje koji nemaju negativni učinak na [taj] cilj […], kao što je olakšavanje upravljanja stranom potražnje i povećanje interkonekcijskih kapaciteta” (točka 220. Smjernica). Osim toga, s obzirom na te ciljeve, zajedno s ciljem da se potporama nagrade „isključivo usluge same dostupnosti koju osigurava proizvođač […]” , a ne prodaja električne energije (vidjeti odjeljak 3.9.3. naslovljen „Prikladnost potpore”), takva bi mjera potpore „trebala biti otvorena za adekvatne poticaje za postojeće i buduće proizvođače te za operatore koji upotrebljavaju zamjenske tehnologije, kao što su rješenja prilagodbe potražnji ili rješenja za skladištenje, te bi se njome ti poticaji trebali osigurati” (točke 225. i 226. Smjernica).
Valja utvrditi da se CMU‑i upravljanja potražnjom kao i proizvodni CMU‑i, osobito novi i oni koje je potrebno obnoviti, nalaze, s obzirom na ciljeve poljskog tržišta kapaciteta, u različitim činjeničnim i pravnim situacijama što se tiče primjene kriterija CAPEX kojima se određuje trajanje sporazumâ o kapacitetu, što Tempus kao takvo ne osporava.
[
omissis
]
–
Drugi prigovor
[
omissis
]
Budući da se Tempus poziva na točku 43. Smjernica, valja podsjetiti na to da se tom odredbom uzima u obzir eventualna potreba da se uravnoteže „[m]jere za rješavanje problema adekvatnosti proizvodnje […] cilj[…] zaštite okoliša za ukidanje subvencija štetnih za okoliš ili gospodarstvo, uključujući onih za fosilna goriva”. Dakle, iz toga ne proizlazi apsolutna prednost cilja zaštite okoliša kao takvog svojstvenog ekološkom bonusu, u smislu da on treba biti općenito na raspolaganju za sve operatore koji upotrebljavaju tehnologije koje ispuštaju male količine CO
, kao upravljanje potražnjom. Jednako tako, u točki 221. Smjernica samo je utvrđen zahtjev da dotična država članica jasno definira precizni cilj koji se želi ostvariti mjerama potpore za adekvatnost proizvodnje, što je ovdje slučaj u odnosu na cilj od zajedničkog interesa (vidjeti točku 89. i sljedeće ove presude) i na ekološki bonus (vidjeti točku 171. ove presude). Naposljetku, zahtjev da se u slučaju istovjetnih tehničkih i gospodarskih parametara tim mjerama prednost mora dati proizvođačima s niskim emisijama ugljika, pod jednakim tehničkim i ekonomskim parametrima [točka 233. podtočka (e) Smjernica], ne treba shvatiti kao apsolutnu, već kao da također podliježe gore navedenom zahtjevu uravnoteživanja.
[
omissis
]
–
Peti prigovor
[
omissis
]
Iz točke 226. Smjernica proizlazi, među ostalim, da bi „mjera […] trebala biti otvorena za adekvatne poticaje za postojeće i buduće proizvođače te za operatore koji upotrebljavaju zamjenske tehnologije, kao što su rješenja prilagodbe potražnji ili rješenja za skladištenje, te bi se njome ti poticaji trebali osigurati” i da bi se „stoga trebale dostavljati s pomoću mehanizma koji pružaju mogućnost različitih vremena isporuke, koja odgovaraju vremenu potrebnom za ostvarenje novih ulaganja novih proizvođača koji upotrebljavaju različite tehnologije”. Isto tako, pod naslovom „Sprečavanje nepotrebnih negativnih učinaka na tržišno natjecanje i trgovinu”, u točki 232. podtočki (a) Smjernica navedeno je da bi mjeru „trebalo oblikovati na način koji omogućava bilo kojem kapacitetu koji na učinkovit način doprinosi rješavanju problema adekvatnosti proizvodnje sudjelovanje u toj mjeri, posebno uzimanjem u obzir […] sudjelovanja proizvođača koji upotrebljavaju različite tehnologije i operatora koji nude mjere jednake tehničke uspješnosti, npr. upravljanje stranom potražnje, interkonektore i skladištenje”.
Kao što to ističu Komisija i intervenijenti, te su odredbe izraz načela tehnološke neutralnosti kojim se zahtijeva da se mehanizmom kapaciteta jednostrano ne pogoduje posebnoj tehnologiji opskrbe ili proizvodnje energije, među kojima je i ona na osnovi fosilnih goriva ili obnovljivih izvora energije (vidjeti točku 90. i sljedeće točke te točku 205. ove presude). U tom smislu tehnološke neutralnosti, kako bi se riješio problem adekvatnosti kapaciteta, te odredbe zahtijevaju stvaranje pogodnih poticaja za upotrebu mjera jednake tehničke uspješnosti, kao što su upravljanje potražnjom, spojni vodovi i skladištenje.
[
omissis
]
iv)

Četvrti poddio, koji se temelji na nedovoljnom sudjelovanju stranog kapaciteta
[
omissis
]
Pravičan i nediskriminirajući pristup stranih kapaciteta nacionalnom tržištu kapaciteta, uključujući upravljanje potražnjom, uređuje se na posebni način u odjeljku 3.9.6. pod naslovom „Sprečavanje nepotrebnih negativnih učinaka na tržišno natjecanje i trgovinu”, i posebno u točki 232. podtočki (b) Smjernica prema kojoj bi „[m]jeru […] trebalo oblikovati na način koji omogućava bilo kojem kapacitetu koji na učinkovit način doprinosi rješavanju problema adekvatnosti proizvodnje sudjelovanje u toj mjeri, posebno uzimanjem u obzir […] sudjelovanja operatora iz drugih država članica gdje je takvo sudjelovanje fizički moguće, posebno u regionalnom kontekstu, tj. gdje se kapaciteti mogu fizički osigurati državi članici koja provodi mjeru i gdje se mogu provoditi obveze utvrđene mjerom”. Iz toga proizlazi da država članica koja uvodi tržište kapaciteta ne treba odmah otvoriti to tržište stranim kapacitetima i postupati s njima na jednak način kao i s nacionalnim kapacitetima, nego samo mora omogućiti njihov pristup u mjeri u kojoj je to potrebno za otklanjanje problema adekvatnosti proizvodnje i „gdje je takvo sudjelovanje fizički moguće”, osobito „gdje se mogu provoditi obveze utvrđene u [programu potpora]”. Točkom 233. podtočkom (a) Smjernica također se ne predviđa zahtjev potpuno jednakog postupanja prema domaćim i stranim kapacitetima, nego se ograničava na to da zahtijeva, na negativan način, da program potpora ne smanji „poticaje za ulaganja u interkonekcijske kapacitete”.
Upravo s obzirom na te zahtjeve za postupno otvaranje nacionalnog tržišta kapaciteta valja ispitati je li osporavanje Tempusa u pogledu toga da je poljska država uvela prijelazna i ciljana rješenja (vidjeti članak 6. zakona), koji su namijenjeni provedbi tih zahtjeva, trebalo pobuditi sumnje kod Komisije.
[
omissis
]
Drugim dijelom četvrtog poddijela, Tempus prigovara Komisiji da je privremeno prihvatila prijelazno rješenje, iako je bilo neprikladno i nezakonito. Kao prvo, u svojstvu „čuvarâ” CMU‑a koji sudjeluju na dražbama na poljskom tržištu električne energije, susjedni se OPS‑ovi suočavaju s ozbiljnim sukobima interesa jer su prije svega potaknuti da štite adekvatnost resursa na svojoj mreži ili domaćem tržištu, a ne da brzo postignu dogovor s PSE‑om, zbog kojeg bi izgubili tu ulogu čuvara. Kao drugo, OPS ne daje CMU‑u prednost upravljanja potražnjom, kojim se smanjuju ograničenja na navedenoj mreži i, prema tome, isplativost širenja prijenosa kapaciteta. Kao treće, Komisija je prihvatila povredu pravila Unije kojima se uređuje razdvajanje OPS‑ova, čak i ako takav odvojeni OPS ne može, čak ni u prijelaznom razdoblju, istodobno ispuniti ulogu proizvođača i operatora upravljanja potražnjom koji aktivno sudjeluje na dražbama poljskog mehanizma kapaciteta.
[
omissis
]
Što se tiče navodne uloge OPS‑a kao „čuvara” CMU‑a, dovoljno je istaknuti da prvi argument Tempusa, koji se temelji na navodnom sukobu interesa OPS‑ova, nije ni uvjerljiv ni potkrijepljen s obzirom na detaljna objašnjenja Komisije i intervenijenata o suprotnom, uključujući u odgovoru na pisano pitanje Općeg suda. Stoga se čini nelogičnim, odnosno kontradiktornim, smatrati da strani OPS – kao interkonektor koji podliježe obvezama predviđenima u članku 12. Direktive 2009/72 i ponuditelj koji sudjeluje na dražbama u poljskom mehanizmu kapaciteta – nema za cilj olakšati sudjelovanje stranih kapaciteta na poljskom tržištu kapaciteta. Naprotiv, količina kapaciteta koji je taj OPS stekao na tim dražbama upravo je namijenjena tomu da bude rezervirana za navedene kapacitete čiji se nediskriminirajući pristup toj količini mora osigurati (članak 12. točke (d) i (f), u vezi s člankom 2. točkom 18. navedene direktive). Usto, prihodi iz takvog sudjelovanja takve su prirode da pojačavaju položaj tih stranih kapaciteta na tržištu u interesu sigurnosti opskrbe međupovezanih tržišta i sigurno, pouzdano i učinkovito upravljanje tokovima električne energije u sustavu, vodeći računa o razmjenama s drugim međusobno povezanim sustavima, sukladno cilju iz članka 12. točke (d) Direktive 2009/72. Jednako tako, povećanjem prekogranične trgovine koja može utjecati, na pozitivan način, na adekvatnost kapaciteta u međusobno povezanim sustavima, sudjelovanje stranih kapaciteta posredstvom stranih OPS‑ova povoljno je za spajanje tržišta iz točke 232. točke (d) smjernica i za liberalizaciju unutarnjeg tržišta električne energije, a ne obrnuto. U svakom slučaju, Tempus nije mogao dokazati da takvo sudjelovanje može spriječiti ili smanjiti doprinos stranih kapaciteta sigurnosti opskrbe na njihovim vlastitim mrežama ili na njihovim domaćim tržištima.
Stoga se prvi argument ne može prihvatiti.
Valja utvrditi da drugi argument Tempusa, nejasan i štur, prema kojem OPS ne daje prednost jednom CMU‑u upravljanja potražnjom jer smanjuje ograničenja na mreži i time isplativost širenja prijenosa kapaciteta, nije uvjerljiv i ne može se prihvatiti. Kao prvo, argument koji se temelji na strukturi kapaciteta na mreži, koji su stoga dostupni za izvoz u prekogranična područja, proturječi prvom argumentu Tempusa, kako je odbijen u točkama 228. i 229. ove presude, u skladu s kojim su OPS‑ovi prije svega potaknuti zaštititi adekvatnosti sredstava na svojoj mreži ili svojem domaćem tržištu. Kao drugo, diskriminacija između proizvodnih kapaciteta i operatora upravljanja potražnjom u pogledu količine kapaciteta koje pruža strani OPS na javnoj dražbi poljskog mehanizma kapaciteta izričito je zabranjena člankom 12. točkom (f) u vezi s člankom 2. točkom 18. Direktive 2009/72. Kao treće, Republika Poljska i PGE uvjerljivo ističu da upravljanje potražnjom ne utječe na potrebu razvoja mrežne infrastrukture, jer se njome potreba za energijom smanjuje samo tijekom razdoblja nestašice popraćenih porastom cijena na tržištu električne energije i jer tijekom drugih razdoblja operatori upravljanja potražnjom uobičajeno upravljaju svojim korisnicima, što zahtijeva prikladnu dostupnost mrežne infrastrukture. Naime, Tempus ne tvrdi da upravljanje potražnjom doprinosi smanjenju potreba za mrežnom infrastrukturom u slučaju da korisnici stalno i kontinuirano upotrebljavaju svoje metode, neovisno o cjenovnim signalima na tržištu električne energije, što nije predmet njihova trenutačnog poslovnog modela i djelomično objašnjava njihov ograničen potencijal na poljskom tržištu kapaciteta (vidjeti točku 103. i prateće točke ove presude). Naposljetku, kao što ti intervenijenti pravilno podsjećaju, nije moguće u potpunosti razdvojiti proizvođače električne energije i operatore upravljanja potražnjom od djelatnosti OPS‑ova, osobito u okviru prekogranične trgovine (vidjeti točku 228. ove presude).
Stoga drugi argument također valja odbiti kao neosnovan.
Što se tiče trećeg argumenta Tempusa, koji se temelji na povredi pravila Unije kojima se uređuje razdvajanje OPS‑ova i navodne zabrane istodobnog ispunjavanja uloge proizvođača i operatora upravljanja potražnjom koji sudjeluje na dražbama poljskog mehanizma kapaciteta, iz detaljnih očitovanja Komisije, Enel X‑a, PGE‑a i Republike Poljske u odgovoru na pisano pitanje Općeg suda proizlazi to da Tempus samo vrlo nejasno šturo osporava da se taj argument temelji na pogrešnoj pretpostavci.
Naime, obveza razdvajanja predviđena člankom 9. stavkom 1. Direktive 2009/72, na temelju kojeg su države članice na svojim nacionalnim energetskim tržištima dužne razdvojiti prijenosne sustave i upravljanje djelatnostima proizvodnje i opskrbe, ne dovodi u pitanje zadaće koje OPS‑ovi imaju kao posrednici, na temelju članka 12. iste direktive, koje odgovaraju onima koje su dodijeljene PSE‑u i stranim OPS‑ovima u okviru prijelaznog rješenja (vidjeti točku 228. ove presude). Osim toga, Komisija i intervenijenti uvjerljivo su objasnili da u tom svojstvu ti OPS‑ovi samo obavljaju djelatnost posredovanja i pomagača koji stranim kapacitetima omogućuju nediskriminirajući pristup količini kapaciteta koji je uložio strani OPS tijekom dražbi poljskog mehanizma kapaciteta. Stoga, suprotno tvrdnjama Tempusa, kod OPS‑a ne postoji zabuna između njegova svojstva operatora sustava i interkonektora, s jedne strane, i djelatnosti proizvodnje ili opskrbe električnom energijom kapaciteta proizvodnje i upravljanja potražnjom, s druge strane.
Slijedom toga, valja također odbiti treći argument drugog dijela četvrtog poddijela kao neosnovan, kao i taj poddio u cijelosti.
[
omissis
]
4)

Treći dio, koji se temelji na navodnoj nepotpunosti ocjene i navodnom nepoštovanju poticajnog učinka potpore
i)

Prvi poddio, koji se temelji na navodnoj retroaktivnosti programa potpora
[
omissis
]
Najprije valja podsjetiti na to da, što se tiče poticajnog učinka potpore treba uzeti u obzir odredbe odjeljka 3.2.4. Smjernica (osobito točke 49. do 52.). U skladu s točkom 49. Smjernica, program potpora može se smatrati spojivim s unutarnjim tržištem samo ako ima poticajni učinak. To pretpostavlja da „kada se potporom potakne korisnika da promijeni svoje ponašanje kako bi povećao razinu zaštite okoliša ili poboljšao funkcioniranje sigurnoga, pristupačnog i održivog energetskog tržišta, što ne bi poduzeo bez potpore”. Osim toga, njome „se ne smiju subvencionirati troškovi djelatnosti koji bi poduzetniku ionako nastali i nadoknađivati uobičajeni poslovni rizici ekonomske djelatnosti”. U skladu s točkom 50. Smjernica, za potpore se u biti smatra da ne predstavljaju učinak poticaja na njihova korisnika i da su stoga nespojive s unutarnjim tržištem kada je potonji uputio zahtjev za potporu nacionalnim tijelima nakon početka radova u vezi s projektom.
Što se tiče točke 49. Smjernica, iz odlomka „kako bi povećao razinu zaštite okoliša ili poboljšao funkcioniranje sigurnoga, pristupačnog i održivog energetskog tržišta” proizlazi da poticajni učinak potpore adekvatnosti proizvodnje može biti povezan s jednim ili drugim ciljem, ovisno o odvagivanju koje bi država članica trebala provesti s obzirom na te kriterije i opće ciljeve predviđene točkama 30., 219. i 220. tih smjernica (vidjeti točku 89. i sljedeće točke ove presude). To se potvrđuje točkom 69. Smjernica prema kojoj „potpore za zaštitu okoliša i energiju smatraju se razmjernima ako je iznos potpore po korisniku ograničen na najnižu razinu potrebnu kako bi se ostvario cilj zaštite okoliša odnosno energetski cilj za koji je potpora namijenjena”. Stoga, kada, kao u ovom slučaju, država članica nastoji prije svega, putem mehanizma kapaciteta, postići cilj jamčenja sigurnosti opskrbe i time „poboljšati funkcioniranje sigurnoga, pristupačnog i održivog energetskog tržišta”, taj je poticajni učinak ponajprije povezan s poticanjem operatora da stave na raspolaganje proizvodne kapacitete koji su potrebni u tu svrhu i, samo podredno, s ciljem zaštite okoliša. Kao što je navedeno u točki 117. ove presude, u okviru poljskog mehanizma kapaciteta ti se poticaji temelje na kriterijima CAPEX koji operatorima omogućuju dobivanje višegodišnjih sporazuma o kapacitetu, što im daje potrebnu stabilnost prihoda, također za financiranje ili povrat ulaganja u stvaranje ili modernizaciju proizvodnih kapaciteta.
[
omissis
]
Kao prvo, tom se argumentacijom zanemaruje činjenica da se predmetne potpore, odnosno plaćanja kapaciteta, mogle biti dodijeljene tek nakon što je Komisija odobrila program potpora 7. veljače 2018., od stupanja na snagu zakona i završetka prve dražbe predviđene za 2018. koja je uključivala dodjelu prvih ugovora o kapacitetu za prvu godinu isporuke 2021. Stoga datum dodjele potpora ne može prethoditi datumu završetka prve dražbe čiji rezultat, na temelju zakona, daje odabranom ponuditelju zakonsko pravo na plaćanje kapaciteta (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 21. ožujka 2013., Magdeburger Mühlenwerke,
C‑129/12
,
EU:C:2013:200
, t.
40.
i
41.
, od 6. srpnja 2017., Nerea,
C‑245/16
,
EU:C:2017:521
, t.
32.
i
33.
i od 28. listopada 2020., INAIL,
C‑608/19
,
EU:C:2020:865
, t.
30.
do
34.
). Usto, čak i pod pretpostavkom da Tempus tvrdi da poticajni učinak treba biti povezan sa stupanjem programa potpora na snagu, odnosno u prosincu 2017., takva argumentacija proturječi njegovu vlastitom utvrđenju prema kojem je uzimanje u obzir ranijih investicijskih troškova tijekom razdoblja od pet godina bilo dopušteno i dovelo do takvog poticajnog učinka.
[
omissis
]

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (treće vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Društvima Tempus Energy Germany GmbH i T Energy Sweden AB nalaže se snošenje vlastitih troškova, troškova Europske komisije i troškova društava PGE Polska Grupa Energetyczna S. A., Enel X Polska z o.o. Enspirion sp. z o.o.

3.
Republika Poljska snosit će vlastite troškove.

Collins
Kreuschitz
Steinfatt
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 6. listopada 2021.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski
(
)	Navedene su samo one točke ove presude za koje Opći sud smatra da ih je korisno objaviti.