CELEX: 62018TJ0257
Staatssteun
Mijnsector
Maatregel bestaande in een verlaging van de financiële zekerheidstelling voor het herstel van mijnterreinen, en voorts in een overheidsinvestering voor het herstel van mijnterreinen waarbij een hoger niveau van milieubescherming wordt gewaarborgd
Besluit waarbij de steun gedeeltelijk onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en terugvordering ervan wordt gelast
Begrip ‚steun’
Voordeel
Overdracht van staatsmiddelen
Selectiviteit
Gewettigd vertrouwen
Rechtszekerheid
Berekening van het steunbedrag

Voorgeschiedenis van het geding
Verzoekster, Iberpotash, SA, is een naamloze vennootschap naar Spaans recht die twee actieve potasmijnen bezit en exploiteert in Catalonië (Spanje): één in de gemeente Súria en één in de gemeenten Sallent en Balsareny (hierna samen aangeduid als „verzoeksters mijnen”). Daarnaast is zij eigenaar van de zoutstortplaats van Vilafruns (hierna: „afvalberg van Vilafruns”), waar de mijnbouwactiviteiten in 1973 zijn stopgezet.
Verzoekster is een dochteronderneming van ICL Fertilizers, een Israëlische multinational die wereldwijd de grootste producent van meststoffen is. Zij heeft de potasmijnen, die aanvankelijk in handen waren van de Spaanse Staat, verworven via een op 21 oktober 1998 gesloten koopovereenkomst met de Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), een Spaanse staatsholding.
Op 9 november 2006 heeft verzoekster een milieuvergunning verkregen voor de winning van potas op het mijnterrein van Súria, waarbij het bedrag van de financiële zekerheidstelling voor dit terrein werd vastgesteld op 773682,28 EUR (verhoogd tot 828013,24 EUR in 2008). Op 28 april 2008 heeft zij een milieuvergunning verkregen voor de winning van potas op het mijnterrein van Sallent/Balsareny, waarvoor het bedrag van de financiële zekerheidstelling werd bepaald op 1130128 EUR. Die vergunningen werden verstrekt in de vorm van individuele en specifieke besluiten van de Generalidad de Cataluña (regionale regering van Catalonië, Spanje).
In een arrest van 11 oktober 2011 heeft de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (hoogste rechterlijke instantie Catalonië, Spanje) geoordeeld dat het herstelplan voor het mijnterrein van Sallent/Balsareny onvolledig was en dat het bedrag van de financiële zekerheidstelling voor dat plan daarom te laag was. Dat arrest is in hoger beroep bevestigd door de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje).
De in punt 3 hierboven genoemde garantiebedragen zijn pas herzien in 2015, toen de Spaanse autoriteiten aanzienlijk hogere bedragen voorstelden, namelijk 6979471,83 EUR voor het mijnterrein van Balsareny/Sallent (dit bedrag werd pas van toepassing na goedkeuring door de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña in december 2016) en 6160872,35 EUR voor het mijnterrein van Súria.
Op 17 december 2007 hebben het Ministerio de Medio Ambiente (ministerie van Milieu, Spanje) en de Agencia Catalana del Agua (Catalaans wateragentschap, Spanje) een overeenkomst ondertekend waarbij zij zich ertoe verbonden de voormalige afvalberg van Vilafruns af te dekken. Op grond van die overeenkomst zijn de werkzaamheden in verband met het afdekken van de afvalberg in augustus 2008 gestart. Die werkzaamheden, die 18 maanden hebben geduurd, zijn volledig gefinancierd door het Ministerio de Hacienda (ministerie van Financiën, Spanje) en het Catalaanse wateragentschap.
Relevante nationale wetgeving
De milieuverplichtingen van mijnbouwbedrijven met betrekking tot actieve mijnen in de Spaanse autonome gemeenschap Catalonië zijn vastgelegd in Ley 12/1981 por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas (wet 12/1981 tot vaststelling van aanvullende voorschriften ter bescherming van door winningsactiviteiten aangetaste gebieden met bijzondere natuurwaarde) van 24 december 1981 (BOE nr. 30 van 4 februari 1982, blz. 2874; hierna: „Catalaanse wet 12/1981”) en in Decreto 202/1994 por el que se establecen los criterios para la determinación de las fianzas relativas a los programas de restauración de actividades extractivas (decreet 202/1994 tot vaststelling van de criteria voor het bepalen van de hoogte van de financiële zekerheidstelling in verband met de herstelprogramma’s voor winningsactiviteiten) van 14 juni 1994 (hierna: „decreet 202/1994”).
Decreet 202/1994 is vervangen door Real Decreto 975/2009 sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras (koninklijk decreet 975/2009 betreffende het beheer van afval van winningsindustrieën en betreffende de bescherming en rehabilitatie van door winningsactiviteiten aangetaste gebieden) van 12 juni 2009 (BOE nr. 143 van 13 juni 2009, blz. 49948; hierna: „koninklijk decreet 975/2009”), waarbij richtlijn 2006/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 betreffende het beheer van afval van winningsindustrieën en houdende wijziging van richtlijn 2004/35/EG (
PB 2006, L 102, blz. 15
) is omgezet in Spaans recht. Dit koninklijk decreet is sinds 1 mei 2014 van toepassing op mijnen die op 1 mei 2008 reeds actief waren, zoals bij verzoeksters mijnen het geval is.
Artikel 4 van Catalaanse wet 12/1981 bepaalt dat elke aanvraag voor een winningsvergunning een herstelprogramma dient te bevatten. Volgens artikel 5 van deze wet moet het herstelprogramma vermelden welke maatregelen worden genomen om nadelige gevolgen van de voorgenomen winningsactiviteiten voor het milieu te voorkomen of te compenseren. In het programma moeten de herstelmaatregelen staan omschreven die aan het einde van de verschillende exploitatiefasen en na het staken van de winningsactiviteiten moeten worden uitgevoerd.
Artikel 8, leden 1, 1 bis en 2, van Catalaanse wet 12/1981 bepaalt dat het mijnbouwbedrijf financiële zekerheid dient te stellen om de uitvoering van het herstelprogramma te waarborgen. De hoogte van het bedrag waarvoor financiële zekerheid moet worden gesteld, is afhankelijk van de grootte van het te herstellen terrein of van de totale herstelkosten.
Artikel 9 van Catalaanse wet 12/1981 bepaalt dat de bevoegde autoriteiten kunnen overgaan tot de gedwongen tenuitvoerlegging van het herstelprogramma indien het mijnbouwbedrijf niet in staat of bereid is om het programma uit te voeren. De kosten van die tenuitvoerlegging komen voor rekening van het mijnbouwbedrijf, waaraan de bevoegde autoriteiten een dwangsom kunnen opleggen.
Artikel 2 van decreet 202/1994 bevat aanvullende criteria voor het bepalen van de hoogte van de financiële zekerheidstelling. Al deze criteria hebben betrekking op de kosten van de in het herstelprogramma vermelde maatregelen en bijzondere werkzaamheden. Voor mijnen die zich niet in gebieden met bijzondere natuurwaarde bevinden, zoals verzoeksters mijnen, bepaalt artikel 3 van hetzelfde decreet dat het op basis van artikel 2 van dit decreet vastgestelde garantiebedrag met de helft wordt verlaagd.
Met betrekking tot mijnen die niet langer actief zijn, is in artikel 121 van Ley 22/1973 de Minas (wet 22/1973 betreffende de mijnen) van 21 juli 1973 (BOE nr. 176 van 24 juli 1973, blz. 15056; hierna: „Spaanse mijnbouwwet”) bepaald dat de eigenaar van een dergelijke mijn zich moet houden aan de herstelplannen die zijn goedgekeurd door de voor het mijnwezen bevoegde autoriteiten.
Administratieve procedure
Op 30 november 2012 heeft de Europese Commissie een anonieme klacht ontvangen die erop neerkwam dat het Koninkrijk Spanje verschillende steunmaatregelen ten uitvoer zou hebben gelegd ten gunste van verzoekster.
Op 10 januari 2013 heeft de Commissie een eerste verzoek om inlichtingen doen uitgaan, dat op 8 maart 2013 door het Koninkrijk Spanje is beantwoord. Op 14 mei 2013, 16 januari 2014 en 26 maart 2014 zijn aanvullende verzoeken om inlichtingen verzonden, die het Koninkrijk Spanje bij brieven van respectievelijk 13 juni 2013, 14 februari 2014 en 15 april 2014 heeft beantwoord.
Op 30 januari 2015 heeft de Commissie een brief met een voorlopige beoordeling verzonden naar de klager, die op 5 maart en 21 april 2015 nadere informatie heeft verstrekt. Ook heeft op 9 maart 2015 een bijeenkomst plaatsgevonden met de klager, die op 4 juni 2015 wederom aanvullende informatie heeft verstrekt.
Op 9 juni 2015 heeft de Commissie het definitieve antwoord van de klager op de brief met de voorlopige beoordeling naar het Koninkrijk Spanje gestuurd, samen met een verzoek om nadere inlichtingen. Het Koninkrijk Spanje heeft op 8 juli 2015 geantwoord. Op verzoek van het Koninkrijk Spanje is op 31 juli 2015 een niet-vertrouwelijke versie van de brief met de voorlopige beoordeling naar deze lidstaat gestuurd.
Op 26 januari 2016 heeft de Commissie een formele onderzoeksprocedure ingeleid met betrekking tot twee vermeende steunmaatregelen, namelijk de toekenning door het Koninkrijk Spanje aan verzoekster van, ten eerste, een voordeel in de vorm van lagere garantievergoedingen, en, ten tweede, investeringssteun voor het afdekken van de afvalberg van Vilafruns. Het inleidingsbesluit is bekendgemaakt in het
Publicatieblad
(
PB 2016, C 142, blz. 18
). De Commissie heeft de Spaanse autoriteiten verzocht om hun opmerkingen te maken en om aanvullende informatie te verstrekken. De Spaanse autoriteiten hebben die aanvullende informatie op 28 november 2016 verstrekt.
De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van enkele belanghebbenden en van verzoekster. Zij heeft die opmerkingen doorgezonden naar het Koninkrijk Spanje, dat daarop heeft gereageerd bij brieven van 27 juli 2016 en 6 april 2017.
Bestreden besluit
Op 31 augustus 2017 heeft de Commissie besluit (EU) 2018/118 betreffende steunmaatregel SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP) die Spanje ten gunste van Iberpotash ten uitvoer heeft gelegd (hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld, waarbij de betrokken twee steunmaatregelen onverenigbaar met de interne markt zijn verklaard (artikel 1, leden 1 en 3) en de terugvordering van de steun is gelast (artikelen 2 en 3).
Het dispositief van het bestreden besluit luidt als volgt:
„Artikel 1
1.   De staatssteun ten gunste van Iberpotash in de vorm van te lage garantievergoedingen als gevolg van het te lage niveau van de garanties voor de periode 2006‑2016 ten bedrage van 1864622 EUR, die Spanje onrechtmatig ten uitvoer heeft gelegd in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU], is onverenigbaar met de interne markt.
2.   De staatssteun voor het afdekken van de afvalberg van Vilafruns ten bedrage van 3902461,30 EUR die Spanje onrechtmatig aan Iberpotash heeft toegekend in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU], is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c).
3.   Het resterende gedeelte van de staatssteun voor het afdekken van de afvalberg van Vilafruns ten bedrage van 3985109,70 EUR die Spanje onrechtmatig aan Iberpotash heeft toegekend in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU], is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
1.   Spanje vordert de in artikel 1, leden 1 en 3, bedoelde steun van de begunstigde terug.
2.   De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf de datum waarop zij de begunstigde ter beschikking zijn gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3.   De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie en overeenkomstig verordening (EG) nr. 271/2008 van de Commissie tot wijziging van verordening (EG) nr. 794/2004.
4.   Spanje annuleert alle uitstaande betalingen van de in artikel 1, leden 1 en 3, bedoelde steun met ingang van de datum waarop dit besluit is vastgesteld.
Artikel 3
1.   De terugvordering van de in artikel 1, leden 1 en 3, bedoelde steun geschiedt onmiddellijk en daadwerkelijk.
2.   Spanje ziet erop toe dat dit besluit binnen vier maanden na de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
[…]”
In het bestreden besluit worden twee steunmaatregelen geïdentificeerd.
De ene maatregel betreft staatssteun ten belope van 1864622 EUR in de vorm van lagere bankkosten voor de verlaagde garanties in de periode 2006‑2016 (hierna: „maatregel 1”).
De andere maatregel betreft investeringssteun voor het afdekken van de afvalberg van Vilafruns (hierna: „maatregel 4”), waarvan een deel, namelijk 3902461,30 EUR, verenigbaar is met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, aangezien het in overeenstemming is met de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (2008/C 82/01) (
PB 2008, C 82, blz. 1
; hierna: „richtsnoeren van 2008”), en het resterende deel, namelijk 3985109,70 EUR, onverenigbaar is met de interne markt wegens overschrijding van de maximale steunintensiteit voor investeringssteun die het mogelijk maakt het niveau van milieubescherming te verhogen.
In het kader van haar beoordeling of er bij „maatregel 1” sprake is van staatssteun, merkt de Commissie in overweging 54 van het bestreden besluit met name over het bestaan van een voordeel op dat eerst moet worden nagegaan of de door de Spaanse autoriteiten vastgestelde garantiebedragen inderdaad lager waren dan op grond van de toepasselijke regelgeving vereist was, wat zij in de overwegingen 56 tot en met 59 van het bestreden besluit onderzoekt.
In overweging 60 van het bestreden besluit brengt de Commissie in herinnering dat de garantiebedragen zijn vastgesteld in twee individuele en specifieke besluiten van de Generalidad de Cataluña ten aanzien van verzoekster: in de eerste vergunning, op 9 november 2006 aan verzoekster afgegeven voor winningsactiviteiten op het mijnterrein van Súria, is het bedrag van de financiële garantie vastgesteld op 773682,28 EUR (verhoogd tot 828013,24 EUR in 2008), en in de tweede vergunning, op 28 april 2008 afgegeven voor het mijnterrein van Sallent/Balsareny, is het garantiebedrag bepaald op 1130128 EUR. Die bedragen zijn herzien in 2015, toen de Spaanse autoriteiten aanzienlijk hogere bedragen voorstelden, namelijk 6979471,83 EUR voor het mijnterrein van Balsareny/Sallent (dit bedrag werd pas van toepassing na goedkeuring door de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña in december 2016) en 6160872,35 EUR voor het mijnterrein van Súria (dit bedrag werd van toepassing vanaf mei 2015).
Over de hoogte van de door verzoekster gestelde financiële zekerheid merkt de Commissie het volgende op:
„(61)
[H]et [is] eerst aan de bevoegde milieu-instanties […] om de bedragen van de financiële garanties vast te stellen en goed te keuren overeenkomstig nationale of regionale regels die op de onderhavige zaak van toepassing zijn. Hoewel de Commissie verantwoordelijk is voor het waarborgen van de correcte omzetting en tenuitvoerlegging van [richtlijn 2006/21] [betreffende] winningsafval, die sinds 1 mei 2014 op de financiële garanties van [verzoekster] van toepassing is, laat deze richtlijn de lidstaten een aanzienlijke vrijheid bij het bepalen van het exacte bedrag van de garanties. Om die reden heeft de Commissie geen eigen beoordeling van de correcte hoogte van de financiële garanties overeenkomstig de richtlijn winningsafval uitgevoerd, maar beperkt zij haar beoordeling tot het evalueren van het bestaande bewijs dat de financiële garanties ontoereikend zijn. Er zijn een aantal aanwijzingen dat het in 2006 en 2008 door de overheidsinstanties vastgestelde bedrag van de financiële garanties in feite lager was dan op grond van de toepasselijke wetgeving vereist.
(62)
Het belangrijkste is dat [de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña] op 11 oktober 2011 heeft geoordeeld dat het bedrag van de financiële garantie voor de afvalberg van [verzoekster] op haar Balsareny/Sallent-site in Cogulló, namelijk 585153 EUR, lager was dan vereist. In het arrest wordt geoordeeld dat het bedrag van de garantie niet in overeenstemming is met de bepalingen in nationale wet‑ en regelgeving, met name artikel 8, lid 2, van [de Catalaanse] wet 12/1981 en decreet 202/1994. […] Dit arrest werd in hoger beroep volledig bevestigd door het arrest van [de Tribunal Supremo] van 9 juli 2014. Ten slotte heeft [de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña], zoals de Spaanse autoriteiten hebben opgemerkt, in zijn arrest van 14 december 2016 bevestigd dat een nieuw voorgesteld bedrag van 6979471,83 EUR voor de hele site in Balsareny/Sallent toereikend was.
(63)
In het licht van het nationale arrest van [de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña] van 11 oktober 2011 waarin de relevante nationale regels op gezaghebbende wijze zijn uitgelegd, is de Commissie van oordeel dat het oorspronkelijke bedrag van de financiële garantie voor de site van [verzoekster] in Balsareny/Sallent dat in 2006 werd vastgesteld op 1130128 EUR […] aanzienlijk ontoereikend was. […].
(64)
Hoewel er met betrekking tot de garantie voor de site in Súria geen gelijkaardige rechterlijke uitspraak is, is er overtuigend bewijs dat de conclusie dat het garantiebedrag duidelijk ontoereikend is even waarschijnlijk zou zijn geweest in geval van een gerechtelijke procedure. Het bedrag van de oorspronkelijke garantie van 773682,28 EUR (verhoogd tot 828013,24 EUR in 2008) weerspiegelt het feit dat de site in Súria kleiner is dan die in Balsareny/Sallent in termen van de massa van het geaccumuleerde afval en de totale oppervlakte van de afvalbergen. Verder is de garantie voor Súria aanzienlijk verhoogd tot 6160872,35 EUR op hetzelfde moment als de garantie voor Balsareny/Sallent (d.w.z. pas na de uitspraak van de rechtbank en de bevestiging ervan in hoger beroep) en met een nog grotere factor (meer dan 7 keer hoger). Aangezien er geen andere factoren zijn die het verschil tussen de bedragen van de garanties voor Súria enerzijds en die voor Balsareny/Sallent anderzijds verklaren, kan het bedrag van de garantie voor Súria ook als ontoereikend worden beschouwd.
[…]
(66)
Naast de gezaghebbende conclusie van een nationale rechtbank heeft het onderzoek verscheidene andere bewijzen aan het licht gebracht die de conclusie staven dat de oorspronkelijke hoogte van de financiële garanties te laag was.
(67)
Ten eerste is […] een officiële transcriptie van de hoorzitting voor de milieucommissie van het Catalaanse parlement van 2 oktober 2013 ingediend met uitdrukkelijke verklaringen van de directeur-generaal Milieu bij [de Generalidad de Cataluña] waarin werd gesteld dat de garanties duidelijk ontoereikend waren. […] Hoewel de transcriptie van een politieke discussie in het parlement geen enkele relevante rechtvaardiging voor het voorgeschoten bedrag bevat en dus behoedzaam moet worden behandeld, bevestigen de orde van grootte en het verschil met het werkelijke bedrag de conclusies van deskundigen op dit gebied, die het bedrag van de in 2006 en 2008 gestelde garanties als duidelijk ontoereikend hebben beschouwd.
(68)
Ten tweede heeft de klager een studie van augustus 2012 ingediend die hij door milieudeskundigen had laten uitvoeren (‚ERF-studie’). De studie bestaat uit een deskundigenonderzoek waarin uitgebreide bestaande informatie (juridisch, academisch of op basis van marktonderzoek) over het desbetreffende onderwerp is geanalyseerd en verzameld. De ERF-studie bevat een analyse van de bestaande situatie met betrekking tot de milieueffecten van de mijnsites van [verzoekster] en voorspelde toekomstige ontwikkelingen met betrekking tot de totale hoeveelheid materiaal op de afvalbergen. De conclusie van de studie luidt dat de milieueffecten van de afvalbergen aanzienlijk waren en naar verwachting in de toekomst verder zullen toenemen.
[…]
(72)
Op basis hiervan wordt in de ERF-studie gesteld dat het bedrag van de financiële garantie op basis van de nieuwe wettelijke voorschriften van koninklijk [decreet] 975/2009 zeker niet lager zou mogen zijn dan de basiskosten van herstel in 2012 ten bedrage van 71 miljoen EUR voor beide sites, en dat het passende bedrag van die financiële garantie, rekening houdend met de totale kosten in de toekomst, eerder rond de 100 miljoen EUR zou moeten liggen.
[…]
(75)
[Met betrekking tot de door verzoekster geuite kritiek dat de ERF-studie niet als basis voor de berekening van het garantiebedrag kan dienen,] erkent [de Commissie] dat de studie niet in overeenstemming is met de relevante bepalingen van decreet 202/1994 en dat er veeleer in wordt gefocust op de voorwaarden van koninklijk [decreet] 975/2009 tot omzetting van [richtlijn 2006/21] [betreffende] winningsafval, waarbij de nadruk ligt op de verwachte herstelkosten. De resultaten van de studie die de geraamde herstelkosten voor afzonderlijke sites van [verzoekster] aangeven, zijn echter gebaseerd op een deugdelijke methode en redelijke veronderstellingen, zoals hierboven beschreven in de overwegingen 68 tot en met 73, en zijn dus inderdaad relevant voor de berekening van de garanties, ook in het kader van decreet 202/1994. Dit blijkt met name uit artikel 2, lid 4, onder h), van decreet 202/1994, waarin wordt verwezen naar de kosten van andere specifieke herstelmaatregelen die nodig kunnen zijn en waarin de berekening dus niet wordt beperkt tot de maatregelen die in de voorgaande punten van artikel 2 afzonderlijk zijn opgesomd.”
Op basis van deze gegevens is de Commissie in de overwegingen 82 en 83 van het bestreden besluit tot de slotsom gekomen dat het verzamelde bewijs en de ingediende deskundigenrapporten de conclusie van de nationale rechter bevestigden dat de oorspronkelijke garantiebedragen duidelijk ontoereikend waren om een passend herstel te waarborgen, en dat die bedragen dus inderdaad onder het niveau lagen dat normaal gesproken op grond van de toepasselijke nationale wetgeving vereist was. Verzoekster heeft volgens de Commissie dus een economisch voordeel ontvangen in de vorm van lagere bankkosten die jaarlijks voor de financiële zekerheidstelling worden betaald. Zij zou een selectief voordeel hebben genoten in de vorm van lagere bankkosten als gevolg van het feit dat de bedragen waarvoor zij financiële zekerheid moest stellen, lager waren dan het geval was bij andere exploitanten die in een vergelijkbare positie verkeerden.
Met betrekking tot het criterium inzake de inzet van staatsmiddelen merkt de Commissie het volgende op:
„(88)
De Commissie merkt op dat de betrokken garanties in dit geval niet worden getoetst aan staatssteunregels met betrekking tot het bedrag van de vergoeding die mogelijk wordt gederfd in het licht van het risico dat of de blootstelling die de garantiegever (d.w.z. een particuliere bank en niet de staat) loopt, maar met betrekking tot het risico voor de staat indien het gegarandeerde bedrag lager is dan de werkelijke kosten van de milieuschade en indien de gegarandeerde onderneming de volledige herstelkosten niet betaalt of niet kan betalen.
[…]
(90)
De financiële garantie van [verzoekster] is gesteld in de vorm van een bankgarantie die niet vrij beschikbaar is voor de staat. Ze mag alleen worden gebruikt voor strikt bij wet vastgestelde maatregelen, met name voor de financiering van de verwijdering van afval, het herstel van de site en andere milieumaatregelen ingeval [verzoekster] haar milieuverplichtingen niet nakomt. De staat ontvangt geen rente op de bedragen van de garantie noch enig ander financieel voordeel dat ingeval van een lager bedrag van de garantie zou afnemen. Voorts heeft de staat zich tot dusver niet in een positie bevonden waarin hij van de garantie gebruik zou moeten maken voor een van de bovengenoemde doeleinden. Maar hoewel het verlaagde bedrag van de garantie tot nu toe geen daadwerkelijk effect op de staatsmiddelen heeft gehad, sluit dat feit op zich niet uit dat er een mogelijk effect op de staatsmiddelen bestaat als gevolg van het toegenomen risico dat de staat in de toekomst verplicht zal zijn staatsmiddelen uit te geven.
(91)
Het creëren van een concreet risico dat de staat in de toekomst een extra last kan worden opgelegd, volstaat immers om te voldoen aan het begrip staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU]. Het Hof van Justitie [van de Europese Unie] heeft ook geoordeeld dat het verband van een staatssteunmaatregel met, en het effect ervan op, staatsmiddelen niet direct hoeft te zijn om aan dit criterium te voldoen.
(92)
Dergelijke financiële garanties hebben juist tot doel ervoor te zorgen dat de mijnbouwbedrijven voldoende middelen opzij hebben staan om toekomstige herstelkosten te dekken, ongeacht hun financiële situatie in de (vaak vrij verre) toekomst. Het is dus duidelijk dat, indien het bedrag van de garantie aanzienlijk lager is dan de verwachte herstelkosten, er op zijn minst een verhoogd risico bestaat dat er in de toekomst een effect op de staatsmiddelen zal zijn. Dit risico van potentiële kosten voor de overheidsbegroting is duidelijk groter dan wanneer het gegarandeerde bedrag correct zou zijn vastgesteld in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving, rekening houdend met de verwachte herstelkosten. Indien deze middelen aanzienlijk lager zijn dan nodig, zouden de staatsmiddelen uiteindelijk een groter deel van deze kosten moeten dekken indien [verzoekster] om welke reden dan ook niet bereid of in staat zou zijn dit te doen. Bovendien is het weinig waarschijnlijk dat, ingeval [verzoekster] in de toekomst niet in staat zou zijn de herstelkosten te betalen, de vermeende mogelijkheid voor de Spaanse autoriteiten om activa van [verzoekster] in beslag te nemen aanzienlijke extra middelen zal opleveren, aangezien de enige Spaanse activa van [verzoekster] (en de gehele ICL-groep) haar potasmijnfaciliteiten zijn. Zodra de potasmijnen worden gesloten, is de waarde van deze activa echter twijfelachtig.
(93)
Het feit dat de staat verplicht zou zijn om voor eigen rekening in te grijpen ingeval [verzoekster] niet bereid of in staat zou zijn de nodige herstelmaatregelen te nemen met betrekking tot haar afvalbergen, is duidelijk vastgelegd in de toepasselijke wetgeving.
(94)
Ten eerste kan de staat krachtens artikel 102 van wet 39/2015 maatregelen nemen in plaats van de partij die wettelijk verantwoordelijk is voor het nemen van dergelijke maatregelen. Spanje zou (i) [verzoekster] moeten gelasten om specifieke maatregelen te nemen; (ii) [verzoekster] ervan in kennis moeten stellen dat de overheid die maatregelen anders zelf zal nemen, en wat dat zal kosten; iii) dergelijke maatregelen moeten uitvoeren; en iv) de kosten moeten zien terug te vorderen van [verzoekster], wat per definitie niet mogelijk zal zijn indien Spanje de ontoereikende financiële garantie moet uitvoeren. Hoewel dit besluit formeel facultatief is, zou Spanje in het geval dat [verzoekster] haar verplichtingen om haar faciliteiten te herstellen niet nakomt, geen andere keuze hebben dan de kosten van dergelijk herstel voor te schieten, omdat Spanje anders zijn eigen verplichtingen niet zou nakomen.
(95)
Ten tweede, zoals in overweging 13 is opgemerkt, is het mogelijk dat Spanje zijn verplichtingen uit hoofde van de richtlijn winningsafval en de kaderrichtlijn water niet nakomt. Mocht [verzoekster] na uitputting van de delfstoffen [haar] faciliteiten verlaten en ze niet herstellen, dan is er bijgevolg, gezien de ontoereikende garantie, maar één manier voor Spanje om zijn verplichtingen uit hoofde van deze richtlijnen na te komen en uiteindelijk te voorkomen dat het […] Hof van Justitie [van de Europese Unie] dagelijkse dwangsommen oplegt, namelijk zelf betalen voor de verwijdering van de zoutstortplaatsen of een even doeltreffend herstel.
(96)
Ten derde kunnen de Spaanse autoriteiten krachtens de bepalingen van de Spaanse wet 27/2006 van 18 juli 2006 worden verplicht hun verplichtingen uit hoofde van de milieuwetgeving na te komen. Elke niet-gouvernementele organisatie die aan de criteria van wet 27/2006 voldoet, kan in geval van een milieu-inbreuk als bedoeld in artikel 18, lid 1, van wet 27/2006 (met inbegrip van bijvoorbeeld inbreuken op de verplichtingen inzake waterbescherming), gerechtelijke stappen ondernemen om de overheid te dwingen haar milieuverplichtingen na te komen.
[…]
(98)
Ten slotte geven de Spaanse autoriteiten zelf aan dat indien de exploitant zijn verplichtingen niet nakomt, de [Generalidad de Cataluña] krachtens artikel 9 van [de Catalaanse] wet 12/1981 deze maatregelen op kosten van de exploitant kan laten uitvoeren. Zij geven aan dat de overheid in de praktijk de relevante maatregelen uitvoert die vervolgens worden gefinancierd uit de financiële garantie of, indien de garantie niet toereikend is, uit de verkoop van activa van de exploitant. Indien de financiële garantie aanzienlijk lager is dan vereist, loopt de overheid dus het risico dat de activa van de exploitant niet toereikend zijn om de door haar uitgevoerde relevante maatregelen te financieren. Dit bevestigt dat een te lage financiële garantie het risico vergroot dat de door de overheid genomen herstelmaatregelen niet voldoende door de activa van de exploitant gedekt zullen zijn (met name indien deze geen andere Spaanse activiteiten heeft zoals in het geval van [verzoekster]) en uit de overheidsmiddelen zouden moeten worden betaald.
(99)
Als het niveau van garanties aanzienlijk lager is dan wettelijk vereist, wordt de staat dus blootgesteld aan een concreet risico dat zijn middelen extra worden belast. Het verhoogde risico van extra lasten voor de staat is dan ook voldoende concreet om ten minste een potentieel effect op de staatsmiddelen te hebben als gevolg van een veel te lage financiële garantie.”
Over de mogelijkheid dat de mededinging wordt vervalst en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed, zegt de Commissie het volgende:
„(102)
[D]e lagere kosten van [verzoekster] als gevolg van het feit dat de financiële garanties lager zijn dan wat de toepasselijke wetgeving voorschrijft, [kunnen] de mededinging […] vervalsen op de markten waarop [verzoekster] actief is – hoofdzakelijk markten voor potas en zout. Zoals hieronder toegelicht (zie overweging 110 e.v.), bedroeg deze kostenvermindering gedurende de betrokken periode ongeveer 1,8 miljoen EUR, wat in tegenstelling tot wat de Spaanse autoriteiten beweren geen verwaarloosbaar bedrag is.
(103)
Bovendien sluit het feit dat [verzoekster] de enige Spaanse potasproducent is een potentiële vervalsing van de mededinging niet uit, aangezien de relevante geografische markt duidelijk ruimer is dan de nationale Spaanse markt.
[…]
(106)
Zoals hierboven reeds is aangegeven, zijn de markten voor potas en zout duidelijk grensoverschrijdende markten. Zo exporteert [verzoekster] 50 % van haar productie naar andere Europese landen. Het verlaagde niveau van de financiële garanties kan derhalve het handelsverkeer tussen de EU‑lidstaten ongunstig beïnvloeden.”
Met betrekking tot de kwantificering van de steun merkt de Commissie op:
„(109)
Voor de vaststelling van het werkelijke steunbedrag moet eerst een ten minste bij benadering ‚correct’ bedrag van de financiële garanties worden bepaald overeenkomstig de wettelijke voorschriften die in de betrokken periode golden. Het steunbedrag zou dan gelijk zijn aan het verschil tussen het verwachte bedrag aan bankkosten die [verzoekster] had moeten betalen bij dit correct vastgestelde garantiebedrag en het werkelijke bedrag aan bankkosten die de onderneming heeft betaald.
[…]
(111)
Gelet op het feit dat [de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña] in december 2016 volgens de Spaanse autoriteiten heeft geoordeeld dat het verhoogde bedrag van 6979471,83 EUR voor de site in Balsareny/Sallent in overeenstemming is met de toepasselijke wetgeving, is de Commissie van mening dat het ‚correcte’ bedrag van de garanties voor Balsareny/Sallent overeenkomt met dit momenteel van toepassing zijnde bedrag dat door de rechtbank is goedgekeurd.
(112)
Voorts is de Commissie naar analogie (zie ook overweging 64) van mening dat het verhoogde bedrag van 6160872,35 EUR voor de garantie voor Súria dat sinds 2015 van toepassing is, ook kan worden beschouwd als in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving. Hoewel er met betrekking tot deze site geen gezaghebbende gerechtelijke conclusie is, is het verhoogde bedrag van de garantie voor een kleinere site bij Súria in feite vrijwel vergelijkbaar met het goedgekeurde bedrag voor Balsareny/Sallent. Dit bevestigt dat het bedrag als toereikend en in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving kan worden beschouwd.
[…]
(123)
Het totale bedrag aan steun dat aan [verzoekster] is verleend in de vorm van lagere bankkosten voor het verlaagde niveau van de garanties voor de gehele periode 2006‑2016 bedraagt […] 1864622 EUR.”
In het kader van haar beoordeling of er bij maatregel 4 sprake is van staatssteun, overweegt de Commissie met name met betrekking tot het bestaan van een voordeel het volgende:
„(125)
Op 17 december hebben het ministerie van Milieu van Spanje en de [Generalidad de Cataluña] een overeenkomst ondertekend waarin zij overeenkwamen om samen te werken aan, en de kosten te delen van, het project dat erop gericht is de afvalberg van Vilafruns af te dekken en zo de negatieve gevolgen voor het milieu te beperken. […] De totale investeringskosten bedroegen 7887571 EUR en zijn volledig gedragen door de overheid, zoals overeengekomen in de overeenkomst van 2007.
[…]
(131)
[De op verzoekster rustende verantwoordelijkheid om het door de afvalberg van Vilafruns geproduceerde mijnafval te beheren] was gebaseerd op de Spaanse wet 6/1993 van 15 juli 1993 betreffende afvalbeheer en op koninklijk [decreet] 1/2001 van 20 juli 2001 tot herschikking van de Spaanse waterwet. De belanghebbende stelt dat het feit dat Vilafruns niet meer actief was toen het door [verzoekster] werd verworven, irrelevant is, aangezien elke houder van een mijnconcessie alle mijnafval in zijn geheel moet beheren, d.w.z. met inbegrip van alle afval dat vóór de verwerving van de concessie door de houder is geproduceerd.
[…]
(138)
De Commissie is van oordeel dat het, ongeacht de omvang van de verplichtingen van [verzoekster] met betrekking tot Vilafruns, niet aanvaardbaar is dat een overheidsinvestering van 7,9 miljoen EUR in een aanzienlijk betere milieubescherming die in beginsel neerkomt op het herstel van de mijnsite zonder investeringskosten voor [verzoekster] inderdaad geen enkel economisch voordeel voor [verzoekster] heeft opgeleverd. De afdekking van de afvalberg was erop gericht de verontreiniging veroorzaakt door lekken uit de afvalberg van Vilafruns aanzienlijk te verminderen. De alternatieve maatregelen zouden zonder steun niet voor een dergelijke goede en duurzame bescherming hebben gezorgd en zouden [verzoekster] hebben blootgesteld aan het risico dat [zij] de gevolgen van de verontreiniging zou moeten dragen (zoals blijkt uit de strafrechtelijke uitspraken van 18 december 2014 en 25 februari 2015 in verband met andere mijnsites – zie de overwegingen 27 en 94 van het inleidingsbesluit). De bouw van de uit overheidsmiddelen betaalde faciliteit stelde [verzoekster] bijgevolg in staat om verontreiniging beter te voorkomen, haar milieurisico’s voor de toekomst te verkleinen en een duurzaam herstel van de afvalberg te bewerkstelligen (in lijn met soortgelijke herstelwerkzaamheden aan bergen afvalzout in Frankrijk of Duitsland zoals in de overwegingen 26 en 32 uiteengezet). [Verzoekster] zou uiteindelijk verplicht zijn geweest om te zorgen voor een goed herstel van de afvalberg van Vilafruns.
(139)
Ten slotte is de Commissie van mening dat de maatregel selectief is, aangezien hij specifiek gericht is op de overheidsfinanciering van de afdekking van de afvalberg van Vilafruns die eigendom is van [verzoekster].
[…]
(148)
In het licht van het bovenstaande komt de Commissie tot de conclusie dat maatregel 4 staatssteun ten bedrage van 7887571 EUR vormt, en bijgevolg zal zij de rechtmatigheid van deze maatregel en de verenigbaarheid ervan met de interne markt beoordelen.”
Wat het onderzoek naar de verenigbaarheid van de steun met de interne markt betreft, heeft de Commissie in overweging 152 van het bestreden besluit opgemerkt dat maatregel 1 exploitatiesteun ten gunste van verzoekster vormde, omdat hij het mogelijk maakte dat de kosten van de garantievergoedingen in de periode tussen 2006 en 2016 lager uitvielen dan normaliter het geval zou zijn geweest. Die steun, die volgens de Commissie is verleend zonder dat daarmee een duidelijke doelstelling van gemeenschappelijk belang werd nagestreefd, is door haar als onverenigbaar met de interne markt aangemerkt, aangezien zij geen enkele grond zag waarop de steun verenigbaar kon worden verklaard.
Met betrekking tot maatregel 4 heeft de Commissie daarentegen in de overwegingen 156 tot en met 164 van het bestreden besluit opgemerkt dat de afdekking van de afvalberg van Vilafruns als met de interne markt verenigbare steun moet worden beschouwd op basis van punt 3.1.1 van de richtsnoeren van 2008 betreffende milieusteun voor ondernemingen die verder gaan dan Unienormen of die bij ontstentenis van Unienormen het niveau van milieubescherming verhogen.
De Commissie heeft namelijk geoordeeld dat de afdekking van de afvalberg van Vilafruns verzoekster in staat had gesteld om het uit haar activiteiten voortvloeiende milieubeschermingsniveau bij ontstentenis van Unienormen te verhogen. Verder heeft de Commissie ten eerste de totale in aanmerking komende kosten berekend, die volgens haar 7804922,60 EUR bedragen, ten tweede de maximaal toegestane steunintensiteit voor verzoekster als grote onderneming bepaald, die overeenkomt met 50 % van de in aanmerking komende kosten, en ten derde het restant van het totale steunbedrag, dat wil zeggen een bedrag van 3985109,70 EUR, als onverenigbare steun aangemerkt.
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 24 april 2018, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
De Commissie heeft haar verweerschrift ingediend op 23 juli 2018.
Verzoekster heeft de repliek ingediend op 27 september 2018. De Commissie heeft de dupliek ingediend op 12 november 2018.
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
subsidiair, het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarin wordt vastgesteld dat maatregel 1 staatssteun inhoudt, en terugvordering van die steun wordt gelast;
–
subsidiair, het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarin het bedrag van de in maatregel 4 besloten liggende onrechtmatige, maar verenigbare steun en het bedrag van de onrechtmatige steun die moet worden teruggevorderd, worden vastgesteld;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Verzoekster voert ter ondersteuning van haar beroep vijf middelen aan. Met het eerste middel wordt gesteld dat de Commissie artikel 107, lid 1, VWEU heeft geschonden door ten onrechte te concluderen dat maatregel 1 een overdracht van staatsmiddelen inhield. Met het tweede middel wordt aangevoerd dat de Commissie artikel 107, lid 1, VWEU heeft geschonden door ten onrechte vast te stellen dat maatregel 1 een voordeel opleverde, of, subsidiair, door niet aan te tonen dat de oorspronkelijke garantiebedragen te laag waren. Het derde middel is ontleend aan schending van het vertrouwens‑ en het rechtszekerheidsbeginsel. Met het vierde middel wordt gesteld dat de Commissie artikel 107, lid 1, VWEU heeft geschonden door te oordelen dat maatregel 4 een selectief voordeel opleverde. Met het vijfde, subsidiair aangevoerde middel wordt de Commissie verweten dat zij artikel 16, lid 1, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (
PB 2015, L 248, blz. 9
) heeft geschonden door het bedrag van de eventuele uit maatregel 4 voortvloeiende steun niet correct te begroten.
Eerste middel: de Commissie heeft artikel 107, lid 1, VWEU geschonden door ten onrechte te concluderen dat maatregel 1 een overdracht van staatsmiddelen inhield
Volgens verzoekster voldoet maatregel 1 niet aan het criterium van overdracht van staatsmiddelen, aangezien deze maatregel niet heeft geleid tot enige vermindering van de staatsbegroting.
Verzoekster stelt in de eerste plaats dat de financiële garanties die van haar werden verlangd voor het herstel van de mijnterreinen, niet werden verstrekt door de staat, maar door particuliere banken, waaraan zij vergoedingen diende te betalen voor het geval dat het nodig mocht blijken die garanties aan te spreken. Dit betekent volgens verzoekster dat de staat geen inkomsten heeft gederfd als gevolg van het feit dat de vastgestelde garantiebedragen lager zouden zijn geweest dan vereist, en dat er in casu geen voldoende rechtstreeks verband bestond tussen het toegekende voordeel en de vermindering van de staatsbegroting.
In de tweede plaats was er volgens verzoekster geen sprake van een voldoende concreet economisch risico voor de staatsbegroting. Dit zou uitsluitend het geval zijn geweest indien de herstelkosten niet op haar verhaalbaar waren gebleken. Een dergelijke potentiële verplichting voor de staat om voor een deel van de kosten op te draaien, en de daaruit voortvloeiende potentiële last voor de staatsbegroting, leveren dan ook een te ver verwijderd en hypothetisch risico op. Volgens verzoekster kunnen de beginselen inzake staatsgaranties in casu niet worden toegepast. Niet alleen zijn de desbetreffende argumenten van de Commissie niet-ontvankelijk omdat in het bestreden besluit niet aan die beginselen wordt gerefereerd, maar ook gaat de analogie met die beginselen niet op. Ten eerste is er in het geval van staatsgaranties sprake van een overdracht van middelen omdat de staat afziet van een deel van de inkomsten door in te stemmen met een lagere garantievergoeding dan door een particuliere garant in rekening zou worden gebracht. In casu heeft verzoekster evenwel een marktconforme vergoeding betaald. Ten tweede is bij een staatsgarantie het voordeel voor de begunstigde duidelijk, daar deze voor de staatsgarantie een lagere vergoeding betaalt dan voor een vergelijkbare bankgarantie, terwijl bovendien zijn solvabiliteit toeneemt zodat hij minder rente betaalt. In casu is volgens verzoekster aan geen van die twee voorwaarden voldaan. Ten derde verbindt in het geval van een staatsgarantie de staat zich ertoe het gegarandeerde bedrag aan een derde te betalen wanneer de begunstigde van de garantie niet voldoet aan zijn verplichting tot terugbetaling van de gegarandeerde lening, terwijl in het onderhavige geval de staat zich niet heeft verbonden tot de betaling van enig bedrag voor het geval dat de garantie ontoereikend zou zijn. Een en ander betekent volgens verzoekster dat de rechtspraak inzake staatsgaranties in casu niet van toepassing is.
Volgens de toepasselijke rechtspraak kan een dergelijk hypothetisch risico van belasting van de staatsbegroting uitsluitend worden aangetoond wanneer de staat een van de belangrijkste schuldeisers van de onderneming in moeilijkheden is en de onderneming insolvent is. In het onderhavige geval kan verzoekster garanderen dat zij haar verplichtingen zal nakomen, aangezien zij onderdeel is van een multinationaal concern (niet uitsluitend het concern in Spanje) dat veel activa bezit, die na de sluiting van de potasmijnen niet in waarde zullen verminderen, en dat in het verleden reeds heeft laten zien over de nodige financiële draagkracht te beschikken om de kosten van alle noodzakelijke herstelmaatregelen te dekken, ongeacht de hoogte van de financiële zekerheidstelling. Aangezien de milieuaansprakelijkheid van een onderneming zich uitstrekt tot de vennootschappen van het controlerende concern, is het risico dat de staat middelen zal moeten inzetten bij insolventie van verzoekster, onvoldoende concreet. Volgens de rechtspraak (arrest van 1 december 1998, Ecotrade,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
) moet er sprake zijn van bijzondere omstandigheden die een vermindering van de staatsbegroting meer dan waarschijnlijk maken, en kan louter op grond van het bestaan van een volstrekt minimaal of hypothetisch risico niet worden geconcludeerd dat er een overdracht van staatsmiddelen plaatsvindt.
In de derde plaats legt verzoekster uit dat de financiële garanties zowel volgens de nationale wetgeving als volgens de wetgeving van de Unie slechts kunnen worden aangesproken nadat de mijnbouwactiviteiten zijn gestaakt en dat tot die tijd de garantiebedragen periodiek moeten worden aangepast, afhankelijk van de noodzakelijke herstelwerkzaamheden, zodat de hoogte van de financiële zekerheidstelling niet vastligt, maar in de loop van de tijd fluctueert. Er is dus slechts sprake van een risico voor de staatsbegroting na het staken van de mijnbouwactiviteiten. Aangezien in het onderhavige geval de garantiebedragen zijn aangepast naar een passend niveau – in 2015 voor het mijnterrein van Súria en in 2016 voor het mijnterrein van Sallent/Balsareny – terwijl de mijnen nog volop actief waren, heeft de Spaanse Staat volgens verzoekster vóór de vaststelling van het bestreden besluit nooit een economisch risico gelopen. Verzoekster voert in reactie op de Commissie met name aan dat zij behalve de potasmijnen nog andere belangrijke activa bezit in Spanje, waarop de staat beslag zou kunnen leggen ingeval zij niet zou voldoen aan haar verplichting om de kosten van de noodzakelijke herstelmaatregelen voor haar rekening te nemen, en dat het volgens de Spaanse wetgeving mogelijk is om de managers en bestuurders van de onderneming te verplichten maatregelen te nemen ter verzekering dat de milieuverplichtingen worden nagekomen.
In de vierde plaats beroept verzoekster zich op een eerder besluit van de Commissie [Mededeling van de Commissie, SNIACE; Steunmaatregelen van de staten C 68/97 (NN 118/97) Spanje,
PB 1998, C 49, blz. 2
; hierna: „SNIACE‑besluit”] in een zaak die volgens haar met de onderhavige zaak vergelijkbaar is en waarin is geoordeeld dat het feit dat was nagelaten milieuverplichtingen te doen naleven, geen overdracht van staatsmiddelen inhield en dus geen staatssteun vormde.
De Commissie bestrijdt de argumenten van verzoekster.
Volgens artikel 107, lid 1, VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
Tevens zij eraan herinnerd dat voordelen slechts als „steunmaatregelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kunnen worden beschouwd indien zij direct of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de staat kunnen worden toegerekend (zie arrest van 15 mei 2019, Achema e.a.,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit zijn twee afzonderlijke en cumulatieve voorwaarden (zie arrest van 30 juni 2015, Nederland e.a./Commissie,
T‑186/13, T‑190/13 en T‑193/13
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:447
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat de voorwaarde van de inzet van staatsmiddelen betreft, volgt uit de rechtspraak dat niet in alle gevallen hoeft te worden aangetoond dat staatsmiddelen zijn overgedragen om het aan een of meer ondernemingen verleende voordeel als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU te kunnen aanmerken. Zo worden met name als steunmaatregelen beschouwd maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van gelijke aard zijn en identieke gevolgen hebben (zie arrest van 19 maart 2013, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie e.a. en Commissie/Frankrijk e.a.,
C‑399/10 P en C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens vaste rechtspraak definieert artikel 107, lid 1, VWEU de maatregelen van de staten immers aan de hand van de gevolgen ervan (zie arresten van 5 juni 2012, Commissie/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 19 maart 2013, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie e.a. en Commissie/Frankrijk e.a.,
C‑399/10 P en C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punt
).
Een overheidsmaatregel die de ondernemingen waarop hij van toepassing is in een gunstiger toestand kan brengen dan andere ondernemingen en die tegelijk een voldoende concreet gevaar in het leven roept dat de staat in de toekomst een extra last zal moeten dragen, kan derhalve de staatsbegroting belasten (zie arrest van 19 maart 2013, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie e.a. en Commissie/Frankrijk e.a.,
C‑399/10 P en C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts heeft het Hof gepreciseerd dat voordelen die de vorm van een staatsgarantie aannemen, een extra last voor de staat kunnen inhouden (arrest van 19 maart 2013, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie e.a. en Commissie/Frankrijk e.a.,
C‑399/10 P en C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punt
; zie in die zin ook arresten van 1 december 1998, Ecotrade,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
, punt
, en 8 december 2011, Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, punten
‑
).
Bovendien is het vaste rechtspraak dat wanneer de aanpassing van de marktvoorwaarden die ertoe leidt dat aan bepaalde ondernemingen indirect een voordeel wordt verleend, economisch gezien het gevolg is van een verlies aan inkomsten door de overheid, zelfs een autonome beslissing van investeerders het bestaande verband tussen dit verlies aan inkomsten en het voordeel voor de betrokken ondernemingen niet wegneemt (arrest van 19 maart 2013, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie e.a. en Commissie/Frankrijk e.a.,
C‑399/10 P en C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punt
).
Voor de vaststelling dat sprake is van staatssteun moet de Commissie derhalve een voldoende rechtstreeks verband aantonen tussen enerzijds het aan de begunstigde verleende voordeel en anderzijds een vermindering van de staatsbegroting, of zelfs een voldoende concreet economisch risico dat die begroting zal worden belast (arrest van 19 maart 2013, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie e.a. en Commissie/Frankrijk e.a.,
C‑399/10 P en C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punt
).
Wat in casu de vraag betreft of maatregel 1 aan de staat valt toe te rekenen, blijkt uit overweging 60 van het bestreden besluit en staat tussen partijen vast dat de bedragen waarvoor verzoekster financiële zekerheid moest stellen, zijn vastgesteld door de Generalidad de Cataluña in twee afzonderlijke administratieve besluiten, te weten de op 9 november 2006 respectievelijk op 28 april 2008 aan verzoekster verleende vergunningen voor de exploitatie van de mijnterreinen van Súria en Balsareny/Sallent.
Wat het staatsmiddelencriterium betreft, heeft de Commissie in overweging 88 van het bestreden besluit ten aanzien van maatregel 1 geoordeeld dat de betrokken financiële garanties niet werden getoetst aan de staatssteunregels met betrekking tot het bedrag aan vergoedingen dat mogelijk werd gederfd in het licht van het risico dat werd gelopen door de garant (dat wil zeggen een particuliere bank en niet de staat), maar met betrekking tot het risico voor de staat indien het gegarandeerde bedrag lager zou zijn dan de werkelijke kosten van de milieuschade en indien de betrokken onderneming de volledige herstelkosten niet zou betalen of niet zou kunnen betalen. In overweging 90 van het bestreden besluit herhaalt de Commissie dat er een concreet risico van mogelijke gevolgen voor de staatsmiddelen bestaat als gevolg van het verhoogde risico dat de staat in de toekomst staatsmiddelen zal moeten inzetten. Verder stelt de Commissie in overweging 91 van het bestreden besluit dat wanneer er een concreet risico wordt gecreëerd dat er in de toekomst sprake zal zijn van een extra last voor de staatsmiddelen, dit volstaat om onder het begrip staatssteun te vallen, en dat het verband tussen een steunmaatregel en de staatsmiddelen, en het effect van die maatregel op de staatsmiddelen, niet rechtstreeks hoeven te zijn om aan dit criterium te voldoen.
In de overwegingen 92 tot en met 99 van het bestreden besluit preciseert de Commissie dat het verhoogde risico dat er in de toekomst een effect op de staatsmiddelen zal zijn, voortvloeit uit het feit dat de garantiebedragen aanzienlijk lager zijn dan de eventuele verwachte herstelkosten. Indien verzoekster niet bereid of in staat zou zijn om het herstel te betalen, zouden de staatsmiddelen namelijk een groter deel van de herstelkosten moeten dekken, aangezien in de toepasselijke nationale wetgeving en Uniewetgeving is vastgelegd dat de staat verplicht is om voor eigen rekening in te grijpen ingeval verzoekster niet bereid of in staat zou zijn de noodzakelijke herstelmaatregelen te nemen. De Commissie leidt daaruit af dat wegens het feit dat het niveau van de garanties aanzienlijk lager is dan wettelijk vereist, de staat wordt blootgesteld aan een risico dat zijn middelen extra worden belast. Het verhoogde risico is volgens haar dan ook voldoende concreet om ten minste een potentieel effect op de staatsmiddelen te hebben. De Commissie benadrukt voorts dat de activa van verzoekster waarop de staat beslag zou kunnen leggen om de herstelmaatregelen op verzoeksters kosten te laten uitvoeren, ontoereikend zouden kunnen blijken.
In de eerste plaats betwist verzoekster niet dat de garantiebedragen, zoals vastgesteld in de administratieve besluiten van de Generalidad de Cataluña, te laag waren. Het is juist dat verzoekster in het kader van haar tweede middel de onderzoeksmethode en de bewijzen betwist op basis waarvan de Commissie tot de conclusie is gekomen dat die bedragen inderdaad te laag waren en haar een economisch voordeel opleverden. Zij beweert echter niet dat de hoogte van de financiële zekerheidstelling zoals deze oorspronkelijk in de administratieve besluiten van de Generalidad de Cataluña was bepaald, correct of toereikend was.
In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat de Spaanse Staat in geval van niet‑naleving door de mijnbouwbedrijven van hun milieuverplichtingen gehouden was om in plaats van die bedrijven maatregelen te nemen, zoals in de overwegingen 93 tot en met 98 van het bestreden besluit duidelijk is uiteengezet. Enerzijds kunnen de autoriteiten namelijk op grond van het nationale recht, en dan met name de bepalingen van Ley 27/2006 por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) [wet 27/2006 betreffende toegang tot informatie, inspraak van het publiek en toegang tot de rechter in milieuzaken (omzetting van de richtlijnen 2003/4/EG en 2003/35/EG)] van 18 juli 2006 (BOE nr. 171 van 19 juli 2006, blz. 27109), verplicht zijn om hun uit de milieuwetgeving voortvloeiende verplichtingen na te komen. Verder kan de staat krachtens artikel 102 van Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (wet 39/2015 betreffende de gemeenschappelijke bestuurlijke procedure van de overheden) van 1 oktober 2015 (BOE nr. 236 van 2 oktober 2015, blz. 89343) maatregelen nemen in plaats van degene die daartoe wettelijk gehouden is. Anderzijds volgt uit het Unierecht, met name uit artikel 6, lid 3, van richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (
PB 2004, L 143, blz. 156
), dat wanneer een exploitant die verplicht is om herstelmaatregelen te nemen naar aanleiding van milieuschade, zijn verplichtingen niet nakomt, de bevoegde autoriteit, als laatste redmiddel, zelf deze maatregelen kan nemen. Het is bovendien denkbaar dat wanneer de staat nalaat om in plaats van de ondernemingen maatregelen te nemen ingeval deze hun milieuverplichtingen verzaken, hij zijn verplichtingen uit hoofde van richtlijn 2006/21 niet nakomt en het risico loopt dat een inbreukprocedure tegen hem wordt gestart en dat hij wordt veroordeeld tot de betaling van dwangsommen zolang hij in gebreke blijft.
In de derde plaats heeft de in artikel 14 van richtlijn 2006/21 geformuleerde wettelijke verplichting om van de mijnbouwbedrijven financiële zekerheidstelling te verlangen voor het herstel van de mijnterreinen en om de kosten van eventuele door de exploitatie van de mijnen veroorzaakte milieuschade te dekken, waarvan het bedrag moet worden berekend op basis van de in lid 2 van dezelfde bepaling genoemde factoren, tot doel om te verzekeren dat de mijnbouwbedrijven over voldoende middelen beschikken om de toekomstige kosten van het herstel van de mijnterreinen te dekken, ongeacht hun toekomstige financiële situatie, en om met name te vermijden dat de staat in plaats van die bedrijven voor de herstelkosten moet opdraaien.
Aangezien de staat verplicht is om zelf de uit de exploitatie van de mijn voortvloeiende noodzakelijke herstelmaatregelen te nemen indien de onderneming die daartoe wettelijk gehouden is, in gebreke blijft, kan de hoogte van de voor die onderneming bepaalde financiële zekerheidstelling een effect hebben op de staatsmiddelen, aangezien die subsidiaire verplichting van de staat een verhoogd economisch risico inhoudt wanneer het vastgestelde garantiebedrag te laag is, met name bij insolventie van die onderneming.
In de vierde plaats volgt uit de in punt 53 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak dat de staatbegroting ook kan worden geacht te worden belast indien wordt aangetoond dat er een „voldoende concreet gevaar” bestaat dat de staat in de toekomst met een extra last zal worden geconfronteerd.
In dit verband stelt verzoekster ten eerste dat het risico van belasting van de staatsbegroting in casu onvoldoende concreet is wegens de financiële draagkracht waarover zij beschikt om de kosten van de eventuele door haar mijnbouwactiviteiten veroorzaakte milieuschade te dekken. Naar aanleiding van een door het Gerecht in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang gestelde vraag dienaangaande heeft verzoekster een lijst verstrekt van de activa (onroerende lichamelijke zaken) waarover zij in de periode 2012‑2016 heeft beschikt, ook op het niveau van het concern waartoe zij behoort, alsmede het op die activa betrekking hebbende deel van haar jaarrekeningen. Ter terechtzitting heeft de Commissie erop gewezen dat in de door verzoekster overgelegde documenten de passiva en de schulden van de onderneming niet werden vermeld en dat de activa die verzoekster en het concern waartoe zij behoort bezaten, slechts voor de periode 2012 tot 2015‑2017 werden meegedeeld, zonder dat gegevens werden verstrekt met betrekking tot de rest van de relevante periode, van 2006 tot 2012.
Vastgesteld moet worden dat de informatie die verzoekster heeft verstrekt ter bepaling van haar financiële draagkracht om de kosten van eventuele door haar mijnbouwactiviteiten veroorzaakte milieuschade voor haar rekening te nemen, onvolledig is en dat op basis daarvan niet met zekerheid kan worden geconcludeerd dat zij bij het eventuele intreden van de milieurisico’s over de noodzakelijke financiële draagkracht zou hebben beschikt om die risico’s af te dekken.
Zelfs al zou verzoeksters financiële draagkracht toereikend zijn geweest om het risico dat de staat zou moeten ingrijpen te beperken, dan nog moet hoe dan ook worden geoordeeld dat, gelet op het feit dat de financiële situatie van een onderneming elk moment kan wijzigen als gevolg van verschillende economische onzekerheden, en aangezien in het algemeen het doel van de verplichting om financiële zekerheid te stellen nu juist is dat er op elk moment en ongeacht de financiële draagkracht van de entiteit die de zekerheid dient te stellen, middelen voorhanden zijn, de financiële draagkracht van die entiteit geen invloed heeft op de vaststelling van het passende garantiebedrag en, uiteindelijk, op de beoordeling of er een voldoende concreet risico bestaat dat de staatsbegroting zal worden belast.
Voorts is in artikel 14, lid 2, van richtlijn 2006/21 bepaald dat de in lid 1 bedoelde garantie wordt berekend op basis van de waarschijnlijke invloed van de afvalvoorziening op het milieu, waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met de categorie waartoe de voorziening behoort, de kenmerken van het afval en het toekomstige gebruik van het herstelde land, en op basis van de aanname dat onafhankelijke en gekwalificeerde derde partijen de eventueel noodzakelijke herstelwerkzaamheden zullen beoordelen en uitvoeren. De financiële draagkracht van de onderneming die de voorziening beheert, is dus geen relevant criterium voor de vaststelling van het bedrag van de garantie.
Bovendien volgt uit de in punt 55 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak dat het gaat om de aanpassing van de normale marktvoorwaarden waarvan de staatsbegroting nadelige gevolgen kan ondervinden, los van het waarschijnlijke gedrag van particuliere marktdeelnemers en, in het onderhavige geval, van de vraag of verzoekster zelf concreet in staat zal zijn om de kosten van eventuele door haar mijnbouwactiviteiten veroorzaakte milieuschade te dekken.
Ten tweede betwist verzoekster de ontvankelijkheid en de gegrondheid van de argumenten van de Commissie betreffende de analoge toepassing van de rechtspraak inzake staatsgaranties in de onderhavige zaak. Aangaande de ontvankelijkheid van die argumenten moet worden opgemerkt dat de Commissie zich voor het Gerecht met name heeft beroepen op de arresten van 1 december 1998, Ecotrade (
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
), en 19 maart 2013, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie e.a. en Commissie/Frankrijk e.a. (
C‑399/10 P en C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
), ter onderbouwing van de stelling dat het feit dat er geen sprake is van een onmiddellijke en zekere inzet van staatsmiddelen, een extra last voor de staatsbegroting niet uitsluit. Deze stelling van de Commissie is echter ook heel duidelijk vervat in overweging 91 van het bestreden besluit. Anders dan verzoekster stelt, heeft de Commissie dus niet voor het Gerecht argumenten aangevoerd die in de plaats komen van of een aanvulling vormen op de in het bestreden besluit vervatte motivering. De argumenten van de Commissie zijn bijgevolg ontvankelijk. Met betrekking tot de gegrondheid van die argumenten moet worden benadrukt dat in het geval van staatsgaranties de staatsbegroting weliswaar met name wordt belast als gevolg van de lagere vergoedingen die de staat zelf ontvangt, en dus als gevolg van een onmiddellijke daling van de inkomsten van de staat, maar dat er in een situatie als de onderhavige om te beginnen eveneens sprake is van een voordeel voor verzoekster als gevolg van de lagere vergoedingen die zij moet betalen voor garantiebedragen die lager zijn dan vereist en daarmee een aanpassing van de normale marktvoorwaarden inhouden. De omstandigheid dat het verlies aan inkomsten het budget van een particuliere bankinstelling betreft, neemt niet weg dat verzoekster kan worden geacht een voordeel te hebben genoten doordat de bedragen waarvoor zij financiële zekerheid moest stellen, lager waren dan vereist.
Bovendien volgt uit de overwegingen in de punten 61 tot en met 63 hierboven dat het risico van een extra last voor de staatsbegroting ook aanwezig is in een situatie als de onderhavige, waarin de toepasselijke bepalingen voorschrijven dat garanties worden vastgesteld om milieurisico’s af te dekken, ook al is de garant een particuliere bankinstelling, en waarin er op de staat een subsidiaire verplichting rust om in te grijpen teneinde die risico’s af te dekken, aangezien er een verhoogd risico bestaat dat de staat zal moeten ingrijpen wanneer het bedrag van de door een mijnbouwbedrijf gestelde financiële zekerheid te laag is. Dit verhoogde risico vormt een last voor de staatsbegroting en is een rechtstreeks gevolg van het feit dat de vastgestelde garantiebedragen te laag zijn.
Wanneer de bedragen van de garanties voor het afdekken van de milieurisico’s die primair worden gedragen door verzoekster, en subsidiair door de staat, te laag worden vastgesteld, vergroot dit immers voor beide partijen het risico dat zij in de toekomst zullen worden opgezadeld met een extra last. Dit verhoogde risico vormt een concrete extra last die drukt op het budget van verzoekster en, in tweede instantie, de staat, die beide verplichtingen hebben als het gaat om de bescherming van het milieu.
Ten derde is, anders dan verzoekster stelt, het feit dat het onzeker is of het risico voor de staat zich zal manifesteren, dan wel de mate van waarschijnlijkheid dat dit risico zich zal voordoen, geen grond om het verband tussen het aan verzoekster toegekende voordeel en de extra last voor de staatbegroting louter hypothetisch te noemen, maar gaat het daarbij slechts om een kenmerk dat inherent is aan het begrip „risico”.
Ten vierde stelt verzoekster in wezen dat er vóór de vaststelling van het bestreden besluit geen sprake is geweest van enig economisch risico voor de staatsbegroting, aangezien de financiële garanties slechts kunnen worden aangesproken na het staken van de mijnbouwactiviteiten en die garanties tijdens de exploitatie van de mijnen, in 2015 en 2016, waren gewijzigd naar een passend niveau.
Vastgesteld moet echter worden dat, zoals de Commissie terecht opmerkt, het feit dat het risico zich niet heeft gemanifesteerd, niet het extra risico elimineert dat het gevolg was van maatregel 1, dat wordt beoordeeld op het tijdstip waarop de garantie wordt gesteld en dat is blijven bestaan zolang het garantiebedrag te laag was.
Ten vijfde moet naar aanleiding van verzoeksters beroep op het in punt 47 hierboven genoemde SNIACE‑besluit in herinnering worden gebracht dat in die zaak de door de Commissie onderzochte vermeende steun onder meer bestond in het voordeel dat SNIACE zou hebben genoten doordat de Spaanse autoriteiten hadden nagelaten haar te dwingen om te voldoen aan bepaalde milieuwetgevingsvoorschriften, namelijk de bouw van een afvalwaterzuiveringsinstallatie en het herstel van de door haar veroorzaakte milieuschade. Volgens de klager in die zaak waren er overheidsmiddelen in het geding doordat de staat de schending van milieuvoorschriften door die onderneming duldde, aangezien de staat voor de kosten van de milieuschade zou moeten opdraaien.
Volgens de Commissie zijn de twee zaken in zoverre verschillend dat in de zaak die heeft geleid tot het SNIACE‑besluit de staat slechts had nagelaten van de onderneming de naleving van bepaalde milieuwetgevingsvoorschriften te verlangen, maar niet verplicht was om zelf de installatie te bouwen in plaats van de onderneming, terwijl in de onderhavige zaak de staat zowel op grond van de nationale wetgeving als op grond van de wetgeving van de Unie verplicht was om in plaats van verzoekster maatregelen te nemen ingeval deze laatste haar verplichtingen met betrekking tot het herstel van haar mijnterreinen niet zou nakomen.
Gesteld dat de zaak die heeft geleid tot het SNIACE‑besluit, zoals verzoekster stelt, met de onderhavige zaak vergelijkbaar is in zoverre daarin eveneens sprake was van een toekomstig en hypothetisch risico dat de staat zou moeten opdraaien voor de milieuschade die het gevolg was van de niet‑nakoming door de onderneming van haar verplichtingen, dan nog volstaat de vaststelling dat de Commissie volgens vaste rechtspraak niet aan haar eerdere praktijk is gebonden.
De rechtmatigheid van een besluit van de Commissie waarbij wordt vastgesteld dat een maatregel steun vormt, moet immers enkel aan de hand van artikel 107 VWEU worden beoordeeld, en niet op basis van een beweerde eerdere praktijk (zie in die zin, wat betreft de beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt, arrest van 21 juli 2011, Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie,
C‑459/10 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2011:515
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit al het voorgaande volgt dat de Commissie geen beoordelingsfout heeft gemaakt door in overweging 90 van het bestreden besluit te concluderen dat maatregel 1 een mogelijk effect op de staatsmiddelen had als gevolg van het verhoogde risico dat de staat in de toekomst verplicht zou zijn staatsmiddelen in te zetten, en door in overweging 91 van hetzelfde besluit vast te stellen dat het creëren van een concreet risico dat de staat in de toekomst zou worden opgezadeld met een extra last, volgens de in punt 56 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak volstond om onder het begrip staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU te vallen.
Het eerste middel faalt derhalve.
Tweede middel: de Commissie heeft artikel 107, lid 1, VWEU geschonden door ten onrechte vast te stellen dat maatregel 1 een voordeel opleverde of, subsidiair, door niet aan te tonen dat de oorspronkelijke garantiebedragen te laag waren
Verzoekster stelt in de eerste plaats dat de Commissie niet positief heeft aangetoond dat maatregel 1 haar een selectief voordeel heeft verschaft, daar zij zich slechts heeft gebaseerd op de uitspraak van de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, die in hoger beroep is bekrachtigd door de Tribunal Supremo, en niet zelfstandig de correcte hoogte van de garantiebedragen heeft bepaald. Volgens verzoekster kan een nationale rechterlijke beslissing de Commissie echter niet binden en kan de Commissie zich niet met een verwijzing naar een dergelijke beslissing kwijten van haar verplichting om het bestaan van een voordeel aan te tonen.
De Commissie is volgens verzoekster al helemaal tekortgeschoten in haar onderzoeksplicht met betrekking tot het mijnterrein van Súria, aangezien dit terrein niet het voorwerp is geweest van een nationale rechterlijke beslissing en de Commissie de conclusie van de in punt 82 hierboven genoemde rechterlijke instanties dat het voor de locatie Sallent/Balsareny vastgestelde garantiebedrag te laag was, simpelweg heeft doorgetrokken naar de locatie Súria door in overweging 64 van het bestreden besluit te volstaan met de opmerking dat het garantiebedrag voor deze locatie ook als ontoereikend moest worden beschouwd, daar het eveneens was verhoogd en er geen andere factoren waren die het verschil tussen het oorspronkelijk vastgestelde bedrag en het in 2015 gewijzigde bedrag verklaarden. De Commissie heeft volgens verzoekster een beoordelingsfout gemaakt aangezien de aanpassing van dat bedrag een gevolg was van de regelmatige bijstelling van de herstelprogramma’s.
Verzoekster verwijt de Commissie in de tweede plaats een fout te hebben gemaakt in overweging 75 van het bestreden besluit, door zich ter onderbouwing van haar conclusie te baseren op studies van deskundigen, met name een door milieudeskundigen uitgevoerde studie van augustus 2012 (hierna: „ERF‑studie”), die niet in overeenstemming waren met de relevante toepasselijke bepalingen en gebaseerd waren op onrealistische veronderstellingen, niet‑officiële informatie en een dubieuze, want wetenschappelijk en technisch onvoldoende nauwkeurige methodologie, en door geen aandacht te besteden aan het door verzoekster overgelegde deskundigenrapport (hierna: „Amphos‑deskundigenrapport”), dat de onbetrouwbaarheid van de ERF‑studie aantoont. Verzoekster acht het feit dat de Commissie niet over dat rapport beschikte tijdens de administratieve procedure, irrelevant, daar zij in die fase al vraagtekens had geplaatst bij de betrouwbaarheid van de ERF‑studie en de Commissie over aanwijzingen beschikte dat zij zich niet op die studie kon baseren.
Verzoekster stelt in de derde plaats dat de Commissie zich in overweging 67 van het bestreden besluit ten onrechte heeft gebaseerd op debatten in het parlement, terwijl zij zelf van oordeel was dat dergelijke debatten behoedzaam moesten worden behandeld.
In de vierde plaats heeft de Commissie volgens verzoekster in overweging 84 van het bestreden besluit niet aangetoond dat de wettelijke bepalingen inzake financiële zekerheidstelling door mijnbouwbedrijven ten opzichte van haar selectief waren uitgelegd.
Verzoekster stelt subsidiair, voor het geval dat het Gerecht zou oordelen dat maatregel 1 haar een selectief voordeel heeft verschaft, dat de Commissie in de overwegingen 109 tot en met 122 van het bestreden besluit het bedrag van de steun heeft vastgesteld in strijd met artikel 16, lid 1, van verordening 2015/1589, door zich daarbij te baseren op de ERF‑studie, terwijl uit het Amphos-deskundigenrapport bleek dat die studie onbetrouwbaar was, en op de uitspraak van de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, waarin het „correcte” garantiebedrag zou zijn vastgesteld, en door een speculatieve raming te maken. Bovendien heeft de Commissie volgens verzoekster niet vastgesteld welke methode het Koninkrijk Spanje werd geacht te gebruiken om het bedrag van de terug te vorderen steun te berekenen.
De Commissie bestrijdt de argumenten van verzoekster.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat in artikel 14, lid 1, van richtlijn 2006/21 is bepaald dat, „[v]oordat wordt begonnen met werkzaamheden waarbij afval in een afvalvoorziening wordt opgestapeld of gestort, […] de bevoegde autoriteit een financiële zekerheid of een equivalent daarvan [verlangt], op basis van procedures die door de lidstaten worden omschreven”.
Artikel 14, lid 2, van richtlijn 2006/21 luidt als volgt:
„De berekening van de in lid 1 genoemde garantie wordt gemaakt op basis van:
–
de waarschijnlijke invloed van de afvalvoorziening op het milieu. Daarbij wordt in het bijzonder rekening gehouden met de categorie van de voorziening, de kenmerken van het afval en het toekomstige gebruik van het gerehabiliteerde land;
–
de aanneming dat onafhankelijke en deugdelijk gekwalificeerde derde partijen de noodzakelijke rehabilitatiewerkzaamheden zullen beoordelen en uitvoeren.”
Artikel 16, lid 1, van verordening 2015/1589 bepaalt:
„Indien negatieve besluiten worden genomen in gevallen van onrechtmatige steun besluit de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen […]. De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Unierecht.”
De vraag of steun een steunmaatregel is in de zin van het VWEU, moet volgens vaste rechtspraak worden beantwoord aan de hand van objectieve factoren die worden beoordeeld op de datum waarop de Commissie haar besluit vaststelt. De toetsing door de Unierechter heeft dus betrekking op de op deze datum verrichte beoordeling van de situatie door de Commissie (zie arrest van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit de rechtspraak volgt bovendien dat de rechtmatigheid van een besluit inzake staatssteun moet worden beoordeeld op basis van de gegevens waarover de Commissie beschikte op het tijdstip van de vaststelling van het besluit (zie arrest van 20 maart 2013, Rousse Industry/Commissie,
T‑489/11
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:144
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Ook kan de Commissie niet worden verweten dat zij geen rekening heeft gehouden met eventuele feitelijke of juridische gegevens die haar tijdens de administratieve procedure niet zijn overgelegd hoewel dit had gekund, aangezien de Commissie niet verplicht is ambtshalve en bij benadering in te schatten welke gegevens haar hadden kunnen worden overgelegd (zie in die zin arrest van 27 september 2012, Wam Industriale/Commissie,
T‑303/10
, niet gepubliceerd,
EU:T:2012:505
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Om de vaststelling van de bedragen waarvoor financiële zekerheid moest worden gesteld, als een binnen de werkingssfeer van artikel 107 VWEU vallende steunmaatregel te kunnen aanmerken, moest de Commissie in casu aantonen dat de vastgestelde garantiebedragen inderdaad niet passend waren en ver onder het niveau lagen dat noodzakelijk zou zijn geweest om de kosten van het herstel van de door verzoekster geëxploiteerde mijnterreinen te dekken.
Volgens de rechtspraak is het begrip staatssteun, zoals omschreven in het VWEU, een juridisch begrip dat moet worden uitgelegd op basis van objectieve elementen. Om deze reden moet de Unierechter in beginsel en gelet op zowel de concrete gegevens van het aan hem voorgelegde geschil als het technische of ingewikkelde karakter van de door de Commissie gemaakte beoordelingen, volledig toetsen of een maatregel al dan niet binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt (zie arrest van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De Unierechter kan in het kader van deze toetsing zijn beoordeling van de feiten uit economisch oogpunt evenwel niet in de plaats stellen van die van de Commissie. Het toezicht door de rechterlijke instanties van de Unie op de ingewikkelde economische beoordelingen door de Commissie blijft noodzakelijkerwijs beperkt tot de vraag of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn vastgesteld en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling dan wel van misbruik van bevoegdheid (zie arrest van 12 oktober 2016, Land Hessen/Pollmeier Massivholz,
C‑242/15 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2016:765
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de eerste plaats moet worden benadrukt dat de Commissie in overweging 61 van het bestreden besluit heeft gepreciseerd dat zij in het kader van haar onderzoek geen eigen beoordeling van de correcte hoogte van de garantiebedragen overeenkomstig richtlijn 2006/21 had uitgevoerd, maar zich bij haar beoordeling had beperkt tot het evalueren van het bestaande bewijs dat die bedragen ontoereikend waren. Volgens de Commissie waren er namelijk een aantal aanwijzingen dat de in 2006 en 2008 door de overheid vastgestelde garantiebedragen in feite lager waren dan op grond van de toepasselijke wetgeving vereist was.
Deze benadering is gerechtvaardigd wegens de beoordelingsvrijheid waarover de lidstaten beschikking bij de vaststelling van de garantiebedragen, waarvoor artikel 14 van richtlijn 2006/21 uitsluitend richtsnoeren of criteria formuleert die de lidstaten bij de berekening van die bedragen in aanmerking moeten nemen. De Commissie had dus in het onderhavige geval de passende garantiebedragen niet zelfstandig kunnen vaststellen zonder daarmee de grenzen van haar bevoegdheid te overschrijden. Verzoeksters argument dat de Commissie haar zorgplicht heeft verzaakt door niet autonoom te bepalen hoe hoog de garantiebedragen hadden moeten zijn, kan dan ook niet worden aanvaard.
In de tweede plaats volgt uit de in de punten 92 en 93 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak dat de Commissie, gelet op de aanwijzingen die zij had dat de vastgestelde garantiebedragen te laag waren, de betrokken nationale maatregel mocht toetsen aan de regels inzake staatssteun en zich daarbij mocht baseren op de informatie die haar tijdens de administratieve procedure was verstrekt.
Ten eerste heeft de Commissie de uitspraak van de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña van 11 oktober 2011 in aanmerking genomen, waarin die rechterlijke instantie heeft geoordeeld dat het herstelplan voor het mijnterrein van Sallent/Balsareny onvolledig was en dat het voor dat terrein vastgestelde garantiebedrag te laag was.
Verzoekster heeft met haar argumenten niet weten aan te tonen dat de Commissie een fout heeft gemaakt door die uitspraak bij haar beoordeling in aanmerking te nemen. Zoals de Commissie terecht benadrukt, was de nationale rechter, die tot taak heeft het nationale recht uit te leggen en toe te passen, immers het best in staat om te beoordelen of het herstelplan voor het betrokken mijnterrein in het licht van de toepasselijke nationale wetgeving toereikend was. Het bestreden besluit bevat een gedetailleerde analyse van de betrokken rechterlijke uitspraak. In punt 62 van haar besluit wijst de Commissie erop dat de nationale rechter had geoordeeld dat het garantiebedrag niet in overeenstemming was met de in artikel 8, lid 2, van Catalaanse wet 12/1981 en in decreet 202/1994 opgenomen bepalingen en dat, zelfs bij gebreke van overtuigend bewijs van het juiste garantiebedrag, kon worden geconcludeerd dat het vastgestelde bedrag duidelijk ontoereikend en niet in overeenstemming met die bepalingen was. In dezelfde overweging wijst de Commissie er ook op dat de nationale rechter de nationale autoriteiten had gelast om de hoogte van de financiële zekerheidstelling opnieuw te bepalen.
De nationale rechter heeft dus evenmin bepaald welk garantiebedrag correct zou zijn geweest. De bevoegde nationale autoriteiten hebben het bedrag van de garanties gewijzigd en opnieuw vastgesteld, waarbij zij zich hebben gebaseerd op de opmerkingen van de nationale rechter. In overweging 62 van het bestreden besluit staat immers te lezen dat de nationale autoriteiten, die bevoegd zijn om het bedrag van de garanties vast te stellen, op basis van de uitspraak van de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña van 11 oktober 2011 dat bedrag hebben gewijzigd, wat de relevantie van die uitspraak voor de beoordeling die de Commissie moest uitvoeren bevestigt. Bovendien was die uitspraak in hoger beroep bekrachtigd door het arrest van de Tribunal Supremo van 9 juli 2014.
Voorts mag de Commissie dan niet aan de beslissingen van de nationale rechterlijke instanties zijn gebonden (conclusie van advocaat-generaal Geelhoed in de zaak Lucchini,
C‑119/05
,
EU:C:2006:576
, punt
), maar het staat haar zonder meer vrij die beslissingen in aanmerking te nemen wanneer zij ze relevant acht voor haar beoordeling.
Hoe dan ook moet worden opgemerkt dat de Commissie zich niet ertoe heeft beperkt de uitspraak van de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña van 11 oktober 2011 te volgen, maar deze uitspraak in aanmerking heeft genomen als een van de aanwijzingen waarover zij beschikte dat de bedragen waarvoor verzoekster financiële zekerheid had gesteld, te laag waren.
Wat verzoeksters argument betreft dat de Commissie in overweging 64 van het bestreden besluit een fout heeft gemaakt door de conclusies waartoe de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña in zijn uitspraak was gekomen, naar analogie toe te passen op de berekening van het garantiebedrag voor het mijnterrein van Súria, terwijl die uitspraak uitsluitend betrekking had op het mijnterrein van Sallent/Balsareny, moet worden opgemerkt dat verzoekster – zoals de Commissie, zonder op dit punt door verzoekster te zijn weersproken, heeft benadrukt – geen aanwijzingen heeft verstrekt, ook niet in het kader van het onderhavige beroep, waaruit blijkt dat het garantiebedrag voor de locatie Súria volgens andere dan de in de betrokken rechterlijke uitspraak vastgestelde criteria moest worden berekend. Bij gebreke van andere factoren die voor de Commissie reden hadden kunnen zijn om zich af te vragen of het wel mogelijk was om de genoemde criteria ook te hanteren voor het mijnterrein van Súria, of die wijzen op verschillen tussen de voor de twee terreinen noodzakelijke herstelmaatregelen, kan verzoekster de Commissie niet verwijten dat zij de in de uitspraak van de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña geformuleerde berekeningscriteria naar analogie heeft toegepast op het mijnterrein van Súria.
Met name kan niet worden ingestemd met de door verzoekster ten aanzien van de conclusie van de Commissie geformuleerde kritiek dat de door de bevoegde autoriteiten in 2015 doorgevoerde wijziging van het garantiebedrag voor het mijnterrein van Súria geen aanwijzing was dat dat bedrag eveneens te laag was vastgesteld, zoals de Commissie heeft geoordeeld, maar een normale periodieke aanpassing van dat bedrag vormde. Verzoekster heeft in dit verband namelijk geen enkele uitleg verstrekt waaruit blijkt volgens welke methode en hoe dikwijls de periodieke aanpassing van de garantiebedragen zou plaatsvinden, en zij heeft evenmin enig bewijs aangedragen voor de stelling dat de wijziging van het garantiebedrag in 2015 inderdaad onderdeel was van een van die periodieke aanpassingen.
Overeenkomstig de in punt 93 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak kan de Commissie niet worden verweten dat zij geen rekening heeft gehouden met eventuele feitelijke of juridische gegevens die haar tijdens de administratieve procedure niet zijn overgelegd hoewel dit had gekund, aangezien de Commissie niet verplicht is ambtshalve en bij benadering in te schatten welke gegevens haar hadden kunnen worden overgelegd.
Ten tweede heeft de Commissie, zoals in overweging 66 van het bestreden besluit staat te lezen, rekening gehouden met andere bewijzen die steun boden aan de conclusie van de nationale rechterlijke instanties dat de betrokken garantiebedragen te laag waren. De Commissie heeft met name de officiële transcriptie van de hoorzitting voor de milieucommissie van het Catalaanse parlement van 2 oktober 2013 onderzocht, met daarin een verklaring van de directeur-generaal Milieu van de Generalidad de Cataluña waarin werd gesteld dat die garanties duidelijk ontoereikend waren.
Verzoekster hekelt het feit dat die in het parlement gevoerde debatten in aanmerking zijn genomen, aangezien de Commissie zelf zou hebben gemeend dat dergelijke debatten behoedzaam moeten worden behandeld. Vastgesteld moet echter worden dat de Commissie het weliswaar niet opportuun heeft geacht om de betrokken debatten in aanmerking te nemen als het ging om het bepalen van de juiste hoogte van de financiële zekerheidstelling, maar dat zij de in punt 108 hierboven genoemde verklaring kon zien als een aanwijzing dat de garantiebedragen inderdaad te laag waren.
Ten derde heeft de Commissie rekening gehouden met een door milieudeskundigen uitgevoerde studie van augustus 2012, te weten de door de klager overgelegde ERF‑studie, die een analyse bevatte van de bestaande situatie met betrekking tot de milieueffecten van de mijnterreinen in de regio Bages (Spanje), waar verzoeksters mijnterreinen zich bevinden, en van de door de overheid genomen maatregelen om die effecten te verminderen. In die studie stonden bovendien voorspellingen ten aanzien van de toekomstige ontwikkelingen met betrekking tot de totale hoeveelheid geaccumuleerd materiaal in de afvalbergen, waarbij de conclusie luidde dat de milieueffecten van die afvalbergen aanzienlijk waren en naar verwachting in de toekomst verder zouden toenemen. Verder werden in die studie de verschillende opties voor het herstel van andere potasmijnterreinen en de kosten daarvan geanalyseerd, waarbij de conclusie luidde dat voor verzoeksters terreinen afdekking van de afvalbergen de meest geschikte methode was.
Verzoekster maakt bezwaar tegen de inaanmerkingneming van die studie, waarvan zij de betrouwbaarheid, de volledigheid, de wetenschappelijke nauwkeurigheid en de gevolgde onderzoeksmethode ter discussie stelt, en legt voor het eerst voor het Gerecht een andere studie over, die zij zelf heeft laten uitvoeren, te weten het Amphos‑deskundigenrapport, dat in haar ogen de lacunes in de ERF‑studie blootlegt.
In dit verband moet om te beginnen in herinnering worden gebracht dat verzoekster volgens de in punt 92 hierboven vermelde rechtspraak de Commissie niet kan verwijten geen rekening te hebben gehouden met de lacunes in de ERF‑studie, zoals vastgesteld in het Amphos-deskundigenrapport, aangezien dit rapport niet behoorde tot de gegevens waarover de Commissie beschikte toen zij het bestreden besluit vaststelde. Bovendien moet in navolging van de Commissie worden vastgesteld dat dit rapport, zoals uit de titel ervan blijkt, uitsluitend een technische analyse van de ERF‑studie bevatte en verder geen zelfstandige inhoud had. Tot slot zijn in het Amphos-deskundigenrapport geen andere garantiebedragen voorgesteld dan de bedragen waartoe de Commissie uiteindelijk mede op grond van de ERF‑studie is gekomen. Verzoekster heeft bijgevolg niet aangetoond hoe de vermeende onjuistheden in de ERF‑studie van invloed zijn geweest op de vaststelling van het correcte bedrag van de betrokken garanties.
Voor zover verzoekster stelt dat de Commissie reeds tijdens de precontentieuze procedure beschikte over haar opmerkingen met betrekking tot de vermeende lacunes in de ERF‑studie, moet voorts in navolging van de Commissie en in overeenstemming met de in de punten 95 en 96 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak worden vastgesteld dat de door de Commissie uitgevoerde beoordeling van de methode waarop die studie gebaseerd was – waarbij werd nagegaan welke herstelopties er waren en welke methode het meest geschikt was voor de betrokken mijnterreinen, waarna werd berekend welke kosten daarmee naar verwachting gemoeid zouden zijn –, niet kennelijk onjuist is. Zoals de Commissie terecht opmerkt, leggen koninklijk decreet 975/2009, waarop de ERF‑studie gebaseerd was, en decreet 202/1994, dat volgens verzoekster als uitgangspunt voor die studie had moeten worden genomen, immers beide een verband tussen de berekening van de garantiebedragen en de verwachte kosten van het herstel van de mijnterreinen. Bovendien is de in de ERF‑studie gemaakte berekening van de verwachte kosten gebaseerd op een analyse van de eenheidskosten van de afzonderlijke componenten van de afdekking van de afvalberg, die het resultaat is van een door de deskundigen bij de betrokken ondernemers en leveranciers uitgevoerd marktonderzoek. De uitkomsten van die berekening werden ook vergeleken met de totale kosten van de verschillende herstelopties, zoals geraamd in een andere studie die was uitgevoerd voor het directoraat-generaal Milieu van de Commissie. Verzoekster kan de Commissie derhalve niet het verwijt maken dat zij zich in overweging 75 van het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat de ERF‑studie betrouwbaar was en gebaseerd was op een deugdelijke methode en op redelijke veronderstellingen, en daarmee een geschikte basis vormde voor een raming van de verwachte herstelkosten, temeer daar de resultaten van die studie ook zijn vergeleken met de resultaten die zijn verkregen voor soortgelijke mijnterreinen elders in de wereld.
Bijgevolg kan overweging 75 van het bestreden besluit niet worden geacht een kennelijke beoordelingsfout te bevatten.
Verzoekster betoogt ten vierde dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de maatregel een selectief karakter had, dat wil zeggen dat de nationale bepalingen op grond waarvan het bedrag van de litigieuze garanties is bepaald, ten opzichte van haar selectief waren uitgelegd.
In dit verband kan worden volstaan met de vaststelling dat de aan de orde zijnde maatregel 1, zoals in overweging 60 van het bestreden besluit staat te lezen, bestond in tot verzoekster gerichte individuele besluiten waarbij een vergunning voor mijnbouwactiviteiten werd verleend. Verzoekster kan dus niet betwisten dat zij de enige onderneming was waarop die maatregel betrekking had.
Volgens vaste rechtspraak verschilt het vereiste van selectiviteit naargelang de betrokken maatregel bedoeld is als een algemene steunregeling dan wel als individuele steun. In dit laatste geval kan bij de vaststelling van een economisch voordeel in beginsel worden vermoed dat er sprake is van selectiviteit (arrest van 4 juni 2015, Commissie/MOL,
C‑15/14 P
,
EU:C:2015:362
, punt
; zie in die zin ook arrest van 26 oktober 2016, Orange/Commissie,
C‑211/15 P
,
EU:C:2016:798
, punten
en
).
Uit het voorgaande volgt dat de Commissie geen beoordelingsfout heeft gemaakt door in de overwegingen 82 tot en met 85 van het bestreden besluit vast te stellen dat maatregel 1 verzoekster een selectief voordeel verschafte.
Wat ten vijfde het door verzoekster subsidiair aangevoerde argument betreft dat de Commissie artikel 16, lid 1, van verordening 2015/1589 heeft geschonden door het steunbedrag niet correct te berekenen, moet worden vastgesteld dat verzoekster in dit verband grotendeels de punten van kritiek herhaalt die zij reeds in het kader van dit middel heeft aangevoerd en die in de punten 100 tot en met 113 hierboven ongegrond zijn verklaard.
Met name moet worden benadrukt dat de Commissie heeft geoordeeld dat de hoogte van de financiële zekerheidstelling, zoals door de nationale autoriteiten in 2015 en 2016 herzien op grond van de uitspraken van de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, in het licht van de uitkomsten van de ERF‑studie als passend kon worden beschouwd.
Zoals in de punten 99 tot en met 113 hierboven is uiteengezet, heeft de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door de ERF‑studie in aanmerking te nemen, noch een beoordelingsfout door zich te baseren op de uitspraken van de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
Bovendien heeft de Commissie, zonder op dit punt door verzoekster te zijn weersproken, opgemerkt dat het gehanteerde bedrag van de herstelkosten het laagste was van alle beschikbare ramingen en dat dit bedrag nog was verlaagd op grond van artikel 3 van decreet 202/1994, dat een verlaging met 50 % voorschrijft voor mijnbouwactiviteiten die niet plaatsvinden in gebieden met bijzondere natuurwaarde.
Gelet op het voorgaande kan het door verzoekster subsidiair aangevoerde argument niet worden aanvaard, zodat het tweede middel in zijn geheel moet worden afgewezen.
Derde middel: schending van het vertrouwens‑ en het rechtszekerheidsbeginsel
Verzoekster betoogt dat het Gerecht, mocht het van oordeel zijn dat maatregel 1 met de interne markt onverenigbare staatssteun vormt, het bestreden besluit nietig zou moeten verklaren voor zover daarbij de terugvordering van die steun wordt gelast.
In de eerste plaats schendt het terugvorderingsbesluit volgens verzoekster namelijk het gewettigd vertrouwen dat zij mocht hebben in de rechtmatigheid van de oorspronkelijk vastgestelde garantiebedragen. Hoewel de rechtspraak duidelijk heeft gemaakt dat een onderneming zich niet kan beroepen op gewettigd vertrouwen om de terugvordering van onrechtmatige steun te betwisten, was er volgens verzoekster in casu sprake van uitzonderlijke omstandigheden die een dergelijk vertrouwen konden wekken. Verzoekster stelt ten eerste dat zij een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de door haar ontvangen steun mocht hebben gelet op de eerdere beslissing van de Commissie in de zaak die heeft geleid tot het in punt hierboven genoemde SNIACE‑besluit, en gelet op een tegen de Spaanse Staat ingeleide procedure wegens niet‑nakoming van de uit richtlijn 2006/21 voortvloeiende verplichtingen. Die inbreukprocedure had geen betrekking op het bedrag van de in artikel 14 van die richtlijn bedoelde financiële garanties. Voor het geval dat het Hof van oordeel zou zijn dat zij aan die factoren geen gewettigd vertrouwen kon ontlenen, stelt verzoekster dat zij niettemin terecht dat vertrouwen heeft gekoesterd aangezien de voorwaarden aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of een maatregel kan worden aangemerkt als steun waarvoor de aanmeldingsverplichting geldt, in casu ingewikkeld en lastig toepasbaar waren, waardoor zij in een onzekere situatie heeft verkeerd.
Verzoekster stelt ten tweede dat zij als redelijke en behoedzame marktdeelnemer niet had kunnen voorzien dat de Commissie de vaststelling van de bedragen waarvoor financiële zekerheid moest worden gesteld ter dekking van de kosten in verband met het nakomen van de milieuverplichtingen, als onrechtmatige steun zou beschouwen, gelet op de in punt 125 hierboven vermelde uitzonderlijke omstandigheden. Zij is met name van mening dat de nieuwigheid van de onderhavige zaak geen verband houdt met de vraag of er een voordeel is toegekend, maar gelegen is in de vaststelling door de Commissie dat er een overdracht van staatsmiddelen heeft plaatsgevonden. Bovendien volgt volgens verzoekster uit de eerdere beslissingspraktijk van de Commissie, met name uit beschikking 2006/621/EG van 2 augustus 2004 betreffende de door Frankrijk ten uitvoer gelegde steunmaatregel ten gunste van France Télécom (
PB 2006, L 257, blz. 11
), dat terugvordering van onrechtmatige staatssteun niet passend is omdat daarmee het gewettigd vertrouwen van de begunstigde zou worden geschonden.
Ten derde weegt volgens verzoekster in casu het gewettigd vertrouwen zwaarder dan elk ander openbaar belang dat door de terugvordering zou kunnen worden gediend. De gevolgen van de te lage garantiebedragen voor de markt, zo die er al waren, waren namelijk verwaarloosbaar, zodat terugvordering van de steun in casu geen gerechtvaardigde maatregel was om verstoringen van de mededinging te corrigeren.
Verzoekster betoogt in de tweede plaats dat het bestreden besluit ook het rechtszekerheidsbeginsel schendt, in zoverre de conclusie dat de vaststelling van garantiebedragen die te laag waren om het nakomen van de milieuverplichtingen te garanderen, onrechtmatige staatssteun opleverde, geen duidelijke en precieze grondslag had in de staatssteunregels en ook in strijd was met artikel 16 van verordening 2015/1589. Verzoekster beroept zich voorts op beschikking 2009/174/EG van de Commissie van 21 oktober 2008 betreffende steunmaatregel C 35/04 ten uitvoer gelegd door Hongarije ten gunste van Postabank en Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt. (
PB 2009, L 62, blz. 14
), waarin de Commissie volgens haar terugvordering van de onrechtmatige steun onwenselijk achtte omdat daarmee het rechtszekerheidsbeginsel zou worden geschonden.
De Commissie bestrijdt verzoeksters argumenten.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het logische gevolg van de vaststelling dat steun onrechtmatig is, dat de steun door terugvordering ervan ongedaan wordt gemaakt om de vroegere toestand te herstellen. De terugvordering van onrechtmatig betaalde staatssteun heeft immers hoofdzakelijk tot doel de verstoring van de mededinging op te heffen die voortkomt uit het concurrentievoordeel dat door deze steun wordt verschaft. Door de terugbetaling van de steun verliest de begunstigde het voordeel dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten genoot en wordt de toestand van vóór de steunverlening hersteld (arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punt
).
Uit deze functie van de terugbetaling volgt ook dat de Commissie, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, in de regel de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid niet overschrijdt wanneer zij een lidstaat verzoekt de als onrechtmatige steun toegekende bedragen terug te vorderen, aangezien zij daarmee slechts de vroegere toestand herstelt (arrest van 9 september 2009, Diputación Foral de Álava e.a./Commissie,
T‑227/01–T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 en T‑270/01
,
EU:T:2009:315
, punt
).
Wat de bewering betreft dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak iedere justitiabele bij wie een instelling van de Unie met door haar gedane precieze toezeggingen gegronde verwachtingen heeft gewekt, zich op dat beginsel kan beroepen (zie arrest van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende inlichtingen die afkomstig zijn van bevoegde en betrouwbare bronnen, zijn, ongeacht de vorm waarin zij worden meegedeeld, toezeggingen die dergelijke verwachtingen kunnen wekken. Niemand kan evenwel schending van het vertrouwensbeginsel aanvoeren wanneer er geen sprake is van concrete toezeggingen die hem door de administratie zijn gedaan (zie arrest van 14 februari 2006, TEA-CEGOS e.a./Commissie,
T‑376/05 en T‑383/05
,
EU:T:2006:47
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit dit beginsel, dat specifiek van toepassing is op het gebied van het toezicht op staatssteun krachtens artikel 16 van verordening 2015/1589, vloeit voort dat de bescherming van het gewettigd vertrouwen van de ontvanger van de steun kan worden ingeroepen, mits deze beschikt over voldoende nauwkeurige toezeggingen, voortvloeiend uit een positieve handeling van de Commissie, op grond waarvan hij kan aannemen dat een maatregel geen staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (zie naar analogie arrest van 30 november 2009, France en France Télécom/Commissie,
T‑427/04 en T‑17/05
,
EU:T:2009:474
, punt
).
Voorts zij eraan herinnerd dat de aanmeldingsverplichting een van de fundamentele aspecten van het bij het VWEU ingevoerde controlesysteem op het gebied van staatssteun vormt. In het kader van dit systeem moeten de lidstaten bij de Commissie elke maatregel tot invoering of wijziging van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU aanmelden en mogen zij overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU een dergelijke maatregel niet ten uitvoer leggen zolang deze instelling geen definitief besluit heeft genomen over deze maatregel.
Gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, kunnen ondernemingen die steun genieten bijgevolg in beginsel enkel een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun hebben wanneer deze steun met inachtneming van de procedure van artikel 108 VWEU is toegekend, en zal een behoedzame marktdeelnemer normaal gesproken in staat zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd. Met name kan de begunstigde van een steunmaatregel die volgens artikel 108, lid 3, VWEU onrechtmatig is omdat hij zonder voorafgaande aanmelding bij de Commissie tot uitvoering is gebracht, op dat tijdstip geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun (arresten van 11 november 2004, Demesa en Territorio Histórico de Álava/Commissie,
C‑183/02 P en C‑187/02 P
,
EU:C:2004:701
, punten
en
, en 8 december 2011, France Télécom/Commissie,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, punt
).
De rechtspraak sluit evenwel niet uit dat de ontvanger van onrechtmatige steun zich kan beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die zijn vertrouwen in de rechtmatigheid van die steun konden wettigen, en zich bijgevolg tegen de terugbetaling ervan kan verzetten (zie in die zin arrest van 9 september 2009, Diputación Foral de Álava e.a./Commissie,
T‑30/01–T‑32/01 en T‑86/02–T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ook is geoordeeld dat een behoedzame marktdeelnemer normaal gesproken in staat zal zijn zich ervan te vergewissen of de aanmeldingsprocedure is gevolgd (zie in die zin arresten van 20 september 1990, Commissie/Duitsland,
C‑5/89
,
EU:C:1990:320
, punt
, en 14 januari 1997, Spanje/Commissie,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
, punt
).
Voorts impliceert het rechtszekerheidsbeginsel volgens vaste rechtspraak dat de regelgeving van de Unie duidelijk is en dat de toepassing ervan voorzienbaar is voor de justitiabelen (zie arrest van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat in de eerste plaats de gestelde schending van het vertrouwensbeginsel betreft, volgt uit de in de punten 132 tot en met 136 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak dat een verzoeker voor een succesvol beroep op dit beginsel dient aan te tonen dat hem voldoende onvoorwaardelijke, nauwkeurige en onderling overeenstemmende toezeggingen waren gedaan die voortvloeiden uit een positieve handeling van de Commissie, op grond waarvan hij kon aannemen dat een maatregel geen staatssteun vormde, dan wel aannemelijk moet maken dat er sprake was van uitzonderlijke omstandigheden die zijn vertrouwen in de regelmatigheid van die steun konden wettigen.
In casu beroept verzoekster zich in wezen op het in punt 47 hierboven genoemde SNIACE‑besluit, aangezien de Commissie daarin zou hebben geconcludeerd dat het feit dat de Spaanse Staat had nagelaten wettelijke milieuverplichtingen te doen naleven, geen staatssteun vormde omdat daarmee geen overdracht van staatsmiddelen gepaard ging, en op de door de Commissie tegen de Spaanse Staat ingeleide inbreukprocedure wegens niet-nakoming van de verplichtingen uit hoofde van richtlijn 2006/21 en richtlijn 2000/60/EG van 23 oktober 2000 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (
PB 2000, L 327, blz. 1
), die namelijk geen betrekking had op de vaststelling van te lage garantiebedragen in de zin van artikel 14 van richtlijn 2006/21. Volgens verzoekster was er dus geen enkele aanwijzing dat de Commissie van mening was dat de tenuitvoerlegging van deze richtlijn door de Spaanse autoriteiten een voordeel verschafte in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Ten eerste moet echter worden opgemerkt dat een in een eerdere zaak gegeven beslissing niet kan worden geacht nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen te bevatten, aangezien die beslissing geen betrekking had op de specifieke situatie van verzoekster.
Wat de eerdere praktijk betreft, is hoe dan ook in punt 79 hierboven reeds in herinnering gebracht dat de Commissie daaraan niet was gebonden, aangezien zij wordt geacht zich bij haar beoordeling uitsluitend te baseren op de toepasselijke rechtsvoorschriften van het VWEU en van het afgeleide recht.
Gelet op het voorgaande kan verzoekster zich niet op de eerdere beslissing in de zaak SNIACE beroepen, noch om aan te tonen dat zij over nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen beschikte, noch om aannemelijk te maken dat er sprake was van uitzonderlijke omstandigheden.
Met betrekking tot, ten tweede, de tegen de Spaanse Staat ingeleide inbreukprocedure wegens schending van richtlijn 2006/21 en richtlijn 2000/60 moet in navolging van de Commissie worden benadrukt dat verzoekster aan de omstandigheid dat de Commissie geen schending van artikel 107 VWEU heeft gesteld in het kader van die procedure, die een ander onderwerp had, namelijk niet-naleving van de milieuwetgeving van de Unie, geen gewettigd vertrouwen kon ontlenen dat de Commissie geen andere aspecten meer zou onderzoeken die schending van die bepaling zouden kunnen impliceren.
Het feit dat de Commissie in het kader van de in punt 144 hierboven vermelde inbreukprocedure niet heeft gesteld dat de regels inzake staatssteun werden geschonden doordat de bedragen waarvoor door de begunstigde van de maatregel financiële zekerheid werd gesteld, te laag waren, kan door verzoekster dus niet worden aangevoerd om aan te tonen dat zij nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen had ontvangen, noch om aannemelijk te maken dat er sprake was van een uitzonderlijk omstandigheid op grond waarvan zij een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van maatregel 1 kon hebben.
Wat ten derde verzoeksters bewering betreft dat in casu het gewettigd vertrouwen zwaarder weegt dan elk ander openbaar belang bij de terugvordering, gelet op het bescheiden bedrag van de steun, volstaat het eraan te herinneren dat de Commissie volgens artikel 16, lid 1, van verordening 2015/1589 in beginsel verplicht is om te besluiten dat de staat waarvan zij de steun onrechtmatig heeft verklaard, die steun moet terugvorderen, en dat in deze bepaling geen drempel is vastgelegd waaronder de Commissie op dit punt beoordelingsvrijheid zou genieten.
Zoals in punt 130 hierboven is vastgesteld, moet de steun bovendien worden teruggevorderd teneinde de mededingingsvoorwaarden op de interne markt te herstellen. Aangezien het bescheiden bedrag van de steun niet uitsluit dat de mededinging wordt verstoord (zie in die zin arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), kan het ook geen rechtvaardiging vormen voor de beslissing om af te zien van de terugvordering van die steun.
Verzoeksters argument faalt derhalve.
Wat in de tweede plaats de gestelde schending van het rechtszekerheidsbeginsel betreft, kan om dezelfde als de in de punten 141 tot en met 145 en 147 hierboven uiteengezette redenen de kwalificatie als steun van de verlichting van de op verzoeksters budget drukkende lasten als gevolg van het feit dat de bedragen waarvoor verzoekster financiële zekerheid moest stellen, te laag waren vastgesteld, niet als onvoorzienbaar voor verzoekster, in de zin van de in punt 138 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak, en dus als strijdig met het rechtszekerheidsbeginsel worden aangemerkt.
Voor zover verzoekster preciseert dat het nieuwe en onvoorzienbare karakter van de kwalificatie door de Commissie schuilt in de vaststelling dat maatregel 1 een overdracht van staatsmiddelen inhield, moet worden geoordeeld dat de conclusie dat die maatregel een verhoogd risico meebracht voor de staatsbegroting, gelet op het feit dat de Spaanse Staat verplicht was om in plaats van verzoekster maatregelen te nemen ingeval deze laatste haar milieuverplichtingen niet zou nakomen, evenmin onvoorzienbaar was voor een omzichtige en oplettende marktdeelnemer, ondanks het ontbreken van vergelijkbare precedenten in de beslissingspraktijk van de Commissie. Maatregel 1 betekende immers noodzakelijkerwijs dat de staat op grond van de toepasselijke wetgeving, waarmee verzoekster bekend was, een verhoogd risico liep om te moeten ingrijpen bij insolventie van verzoekster.
Voor zover verzoekster zich beroept op de in punt 128 hierboven genoemde eerdere beslissing van de Commissie in de zaak Postabank, waarin de Commissie afzag van de terugvordering van de betrokken steun omdat daarmee het rechtszekerheidsbeginsel zou worden geschonden, moet haar argument zowel naar analogie met de in punt 79 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak als wegens de aanzienlijke feitelijke verschillen tussen de onderhavige zaak en de zaak Postabank van de hand worden gewezen. In dit verband volstaat het namelijk om in navolging van de Commissie te wijzen op de zeer specifieke context van de zaak Postabank, namelijk de toetreding van Hongarije tot de Unie en de onzekerheid waarin de marktdeelnemers verkeerden met betrekking tot de daaruit voortvloeiende verplichtingen. In casu was verzoekster zich daarentegen sinds de uitspraak van de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña van 11 oktober 2011 ervan bewust dat de voor haar mijnterreinen vastgestelde garantiebedragen te laag waren om een passend herstel van die terreinen te waarborgen.
Uit al het voorgaande volgt dat het derde middel in zijn geheel moet worden afgewezen.
Vierde middel: de Commissie heeft artikel 107, lid 1, VWEU geschonden door te oordelen dat maatregel 4 een selectief voordeel opleverde
Verzoekster betoogt dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de afdekking van de afvalberg van Vilafruns onderdeel was van de op haar rustende milieuverplichtingen, noch dat de kosten die de Spaanse overheid voor haar rekening had genomen, kosten waren die zij had moeten dragen indien de overheid niet tot die afdekking was overgegaan, en betwist daarmee in wezen overweging 138 van het bestreden besluit. Volgens verzoekster had de Commissie moeten aantonen dat zij als gevolg van maatregel 4 financieel beter af was dan zonder die maatregel het geval zou zijn geweest. Een dergelijke analyse had moeten worden uitgevoerd aan de hand van een beoordeling van de precieze draagwijdte en omvang van haar wettelijke verplichtingen, en van de kosten die zij had moeten maken om aan die verplichtingen te voldoen. Verzoekster stelt dat zij op grond van artikel 121 van de Spaanse mijnbouwwet uitsluitend verplicht was om herstelmaatregelen te nemen, wat zij heeft gedaan. Aangezien met de beslissing van de Spaanse autoriteiten om de afvalberg van Vilafruns af te dekken, kosten gemoeid waren die de door verzoekster in het herstelplan geraamde kosten ver overschreden, stelt verzoekster dat zij slechter (en niet beter) af was dan zonder die maatregel het geval zou zijn geweest. Verzoekster stelt dan ook geen enkel voordeel te hebben genoten.
Verzoekster preciseert dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de financiering van de afdekking van de afvalberg van Vilafruns haar financiële situatie daadwerkelijk had verbeterd of de lasten had verlicht die normaliter op haar budget drukken. Zij brengt voorts in herinnering dat de mijnen bij de afvalberg van Vilafruns niet langer actief waren en dat die afvalberg dus niet groeide of extra verontreinigingsrisico’s opleverde. Volgens verzoekster heeft de Commissie bovendien geen onderbouwing gegeven voor haar bewering dat zij het risico liep civielrechtelijk en strafrechtelijk aansprakelijk te worden gesteld met betrekking tot een mijn die, in tegenstelling tot de andere mijnen die zij in haar bezit had, niet langer actief was. Verzoekster is dan ook van mening dat de rechterlijke beslissingen waaraan in overweging 138 van het bestreden besluit wordt gerefereerd, irrelevant zijn als bewijs van enig risico van aansprakelijkheid wat de mijnen van Vilafruns betreft, zodat dat risico puur hypothetisch blijft. Ook het feit dat het afdekken van afvalbergen een gangbare praktijk was in andere lidstaten, biedt volgens verzoekster geen enkele steun aan de conclusie dat zij naast de in haar herstelplan van 2008 opgenomen maatregelen nog andere maatregelen had moeten nemen.
Volgens verzoekster heeft de Commissie evenmin haar bewering onderbouwd dat zij hoe dan ook van de verhoogde bescherming heeft geprofiteerd doordat het verontreinigingsrisico en het risico om schadevergoeding te moeten betalen wegens eventuele milieuschade, zijn verminderd. Verder heeft de Commissie op geen enkele wijze de conclusie onderbouwd waartoe zij is gekomen in overweging 159 van het bestreden besluit, namelijk dat de door verzoekster in haar herstelplan vastgelegde maatregelen geen passend niveau van milieubescherming waarborgden. Verzoekster stelt ook dat de afdekking van de afvalberg van Vilafruns de economische waarde van die afvalberg heeft verminderd, aangezien potentiële kopers van die afvalberg het daarin aanwezige zout niet zouden kunnen exploiteren. Volgens verzoekster volgt uit al het voorgaande dat de Commissie niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat maatregel 4 haar een economisch voordeel heeft verschaft.
De Commissie weerlegt verzoeksters argumenten.
Volgens vaste rechtspraak omvat het begrip „steun” niet enkel positieve prestaties, zoals subsidies, maar eveneens maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van dezelfde aard zijn en identieke gevolgen hebben (zie arrest van 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Als steun worden derhalve beschouwd alle overheidsmaatregelen die, in welke vorm ook, ondernemingen rechtstreeks of indirect kunnen bevoordelen, of die moeten worden beschouwd als een economisch voordeel dat de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (arresten van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, punt
, en 8 september 2011, Commissie/Nederland,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, punt
).
Bij dat onderzoek van wat een voordeel vormt, moet de Commissie dus beoordelen of verzoekster rechtstreeks of indirect is bevoordeeld dan wel een voordeel heeft verkregen dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen.
In casu heeft de Commissie in overweging 138 van het bestreden besluit geoordeeld dat, ongeacht de omvang van verzoeksters verplichtingen met betrekking tot Vilafruns, niet aanvaardbaar was dat een overheidsinvestering van 7,9 miljoen EUR in een aanzienlijk betere milieubescherming, die in beginsel neerkwam op het herstel van het mijnterrein zonder investeringskosten voor verzoekster, verzoekster geen enkel economisch voordeel had opgeleverd.
De Commissie heeft voorts gepreciseerd dat de alternatieve maatregelen zonder die steun niet voor een even doeltreffende en duurzame bescherming zouden hebben gezorgd en verzoekster zouden hebben blootgesteld aan het risico de gevolgen van verontreiniging te moeten dragen, en dat de bouw van de met overheidsmiddelen betaalde faciliteit verzoekster bijgevolg in staat stelde om verontreiniging beter te voorkomen, milieurisico’s voor de toekomst te verkleinen en een duurzaam herstel van de afvalberg te bewerkstelligen.
Verzoekster bestrijdt deze beoordeling. Zij stelt in wezen dat de maatregel bestaande in de afdekking van de afvalberg van Vilafruns een door de overheidsinstanties zelfstandig genomen beslissing was die verder ging dan haar milieuverplichtingen en die zij niet hoefde te nemen, en dat zij dus niet kan worden geacht daardoor een voordeel te hebben genoten.
In de eerste plaats wordt niet betwist dat de afdekking van de afvalberg van Vilafruns een maatregel was waarmee een doeltreffende en duurzame bescherming werd geboden tegen verontreiniging. Verzoekster heeft ter terechtzitting bevestigd dat dit niet door haar werd betwist, en zij heeft slechts betoogd dat de in haar plan van 2008 opgenomen herstelmaatregelen een even doeltreffende bescherming zouden hebben gewaarborgd. Verzoekster heeft dus ook niet gesteld dat de afdekking van de afvalberg een onevenredige maatregel was.
In de tweede plaats impliceert het feit dat de afdekking van de afvalberg een doeltreffende, duurzame en niet-onevenredige maatregel was om verontreiniging te bestrijden, op zichzelf dat deze maatregel heeft bijgedragen aan de oplossing van het verontreinigingsprobleem, waarvan verzoekster de gevolgen zou hebben moeten dragen. Los van de vraag welke specifieke verplichtingen er bestonden en, met name, los van de vraag welke technisch toereikende of geschiktere maatregelen er waren om het herstel van het mijnterrein van Vilafruns te waarborgen, moet worden vastgesteld dat op grond van de toepasselijke nationale wetgeving en wetgeving van de Unie alsmede op grond van de overeenkomst betreffende de verkoop van de faciliteit aan verzoekster, waaraan in de punten 131 tot en met 136 van het bestreden besluit wordt gerefereerd, op verzoekster de algemene verantwoordelijkheid rustte om de eventuele negatieve gevolgen van de verontreiniging en van het beheer van die faciliteit steeds ongedaan te maken.
Uit het voorgaande volgt dat verzoeksters argumenten dat zij niet verplicht was om de afvalberg af te dekken of om herstelmaatregelen te nemen die duurder waren dan de eenvoudige inperkingsmaatregelen die waren opgenomen in haar herstelplan van 2008 en die volgens haar zouden hebben volstaan om haar milieuverplichtingen na te komen, daar de mijn van Vilafruns niet langer actief was, irrelevant zijn voor de beoordeling of maatregel 4 haar een voordeel heeft verschaft, gelet op het feit dat de afdekking van de afvalberg een doeltreffende en duurzame maatregel was, die ertoe heeft geleid dat verzoekster gedurende zeer lange tijd geen andere milieubeschermingsmaatregelen zal hoeven te nemen.
In de derde plaats vormt het overheidsingrijpen in de vorm van de investering van 7,9 miljoen EUR ten behoeve van de afdekking van de afvalberg van Vilafruns, waartoe door de overheid is besloten en die volledig door de overheid is gefinancierd, net zoals een subsidie een positieve prestatie, die noodzakelijkerwijs een voordeel heeft meegebracht voor verzoekster, die dankzij de afdekking van de afvalberg gedurende zeer lange tijd geen enkele andere herstelmaatregel zal hoeven te nemen. Bovendien, gesteld al dat de in het herstelplan van 2008 opgenomen inperkingsmaatregelen, zoals verzoekster stelt, op korte termijn toereikend waren om het lekken uit de afvalberg onder controle te houden, dan nog is het een feit dat indien op middellange en lange termijn verdergaande maatregelen moesten worden genomen door verzoekster, de kosten daarvan in de toekomst voor haar rekening zouden zijn gekomen. Het is dus onmiskenbaar dat maatregel 4 verzoekster heeft bevoordeeld door de aan het mijnterrein van Vilafruns verbonden milieurisico’s voor de toekomst te verkleinen.
Voor zover verzoekster stelt dat de Commissie die toekomstige risico’s niet heeft aangetoond, moet worden opgemerkt dat de omvang van die risico’s voor de Commissie niet voorzienbaar of kwantificeerbaar was. De Commissie heeft in overweging 158 van het bestreden besluit erkend dat er geen specifieke Unienormen waren die het niveau van milieubescherming bepaalden dat voor de afvalberg van Vilafruns moest worden bereikt. Bovendien heeft de Commissie zich om die reden gebaseerd op twee nationale rechterlijke beslissingen waarin verzoekster zowel civielrechtelijk als strafrechtelijk aansprakelijk was gehouden voor de milieuschade die was veroorzaakt door het lekken van materiaal afkomstig van mijnterreinen waarvoor slechts „lichte” maatregelen waren genomen, en daaruit afgeleid dat dergelijke toekomstige risico’s feitelijk ook voor Vilafruns konden bestaan. Verder heeft de Commissie geoordeeld dat ook in andere lidstaten voor de methode van afdekking van de afvalbergen was gekozen als oplossing voor het hardnekkige probleem van het lekken van materiaal uit potasmijnen. Anders dan verzoekster stelt, mocht de Commissie die informatie in aanmerking nemen teneinde de waarschijnlijkheid van toekomstige risico’s voor de afvalberg van Vilafruns in te schatten, ook al kon zij de omvang daarvan niet nauwkeurig bepalen.
In de vierde plaats moet worden benadrukt dat, ook al zou de Commissie de toekomstige risico’s in het bestreden besluit niet hebben aangetoond, uit de overwegingen 159 en 162 van dit besluit hoe dan ook blijkt dat de Commissie heeft erkend dat verzoekster haar milieuverplichtingen ten volle nakwam en dat de staat met maatregel 4 had gekozen voor een hoger niveau van milieubescherming dan ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit noodzakelijk was. De genoemde maatregel was namelijk onderdeel van een proefproject dat tot doel had om na te gaan of de afdekkingsmethode geschikt was om de milieuproblemen van de regio Llobregat (Spanje) aan te pakken, en diende dus een algemeen belang.
Ten eerste kan de staat besluiten om een niveau van milieubescherming toe te passen dat hoger is dan het voorgeschreven minimum, en dus al helemaal om op een bepaald moment in het algemeen belang maatregelen te nemen die weliswaar op dat moment nog niet noodzakelijk zijn, maar in de toekomst noodzakelijk zouden kunnen worden. Dit betekent echter niet dat verzoekster, als onderneming die eigenaar is van een van de mijnterreinen ten aanzien waarvan de overheidsmaatregel is toegepast, niet de kosten daarvan zou moeten dragen.
Zoals in paragraaf 9 van de richtsnoeren van 2008 staat te lezen, kunnen de lidstaten immers milieubeschermingseisen opleggen die verder gaan dan de eisen van de Unie, teneinde zo veel mogelijk de negatieve externe gevolgen te beperken van economische activiteiten die het milieu kunnen schaden door de vervuiling die zij veroorzaken.
Overeenkomstig het beginsel „de vervuiler betaalt”, waaraan in de paragrafen 7 en 8 van de richtsnoeren van 2008 wordt gerefereerd, kunnen deze negatieve externe gevolgen worden aangepakt door ervoor te zorgen dat de vervuiler voor de door hem veroorzaakte vervuiling betaalt, hetgeen impliceert dat alle milieukosten volledig door de vervuiler worden geïnternaliseerd. Dit is bedoeld om ervoor te zorgen dat de private kosten (die door de onderneming worden gedragen) de werkelijke maatschappelijke kosten van de economische activiteit weerspiegelen. Aan het beginsel dat de vervuiler betaalt, kan toepassing worden gegeven door verplichte milieunormen vast te stellen of door middel van op de markt gebaseerde instrumenten. Sommige van de op de markt gebaseerde instrumenten kunnen de toekenning van staatssteun inhouden aan alle of enkele van de ondernemingen waarop die instrumenten van toepassing zijn. Volgens paragraaf 10 van de richtsnoeren van 2008 is het denkbaar dat de lidstaten staatssteun willen inzetten juist om op individueel vlak prikkels te scheppen teneinde een hoger niveau van milieubescherming te bereiken dan het niveau dat door de normen van de Unie wordt opgelegd, of om het niveau van milieubescherming te verhogen bij gebreke van dergelijke normen.
Ten tweede volgt uit de toepasselijke nationale wetgeving, met name uit artikel 121 van de Spaanse mijnbouwwet, dat de eigenaar van een mijn die niet langer actief is, zich moet houden aan de herstelplannen die zijn goedgekeurd door de voor het mijnwezen bevoegde autoriteiten. Vastgesteld moet worden dat de bevoegde autoriteiten in casu hebben ingestemd met de maatregel bestaande in de afdekking van de afvalberg van Vilafruns.
In dit verband moet worden vastgesteld dat de Commissie rekening heeft gehouden met het feit dat de Spaanse Staat had gekozen voor een hoger niveau van milieubescherming, en dat zij daaraan consequenties heeft verbonden in het kader van het onderzoek naar de verenigbaarheid van de steun, en wel door te concluderen dat overeenkomstig de richtsnoeren van 2008 uitsluitend het bedrag van 3985109,70 EUR van de onderneming moest worden teruggevorderd, en niet de volledige overheidsinvestering ten belope van 7887571 EUR.
In de vijfde plaats, voor zover verzoekster stelt dat de afdekking van de afvalberg van Vilafruns haar economische situatie eerder heeft verslechterd aangezien de afvalberg als gevolg van die maatregel geen economische waarde meer heeft doordat er niet langer zout uit kan worden gewonnen met als doel dit te verkopen, kan worden volstaan met vast te stellen dat verzoekster niet heeft aangetoond dat – en in hoeverre – zij daardoor inkomsten heeft misgelopen, noch of die eventuele inkomsten hadden moeten worden afgewogen tegen de kosten van de herstelmaatregelen die zij gedurende de exploitatie van de afvalberg had moeten nemen.
Hoe dan ook kan de beweerde waardevermindering van de afvalberg van Vilafruns geen invloed hebben op de vaststelling van het bestaan van een voordeel, tenzij wordt aangenomen dat die waardevermindering economisch gezien aanzienlijker is dan het door het duurzame herstel van de afvalberg verschafte voordeel, wat verzoekster geenszins heeft aangetoond.
Uit het voorgaande volgt dat het vierde middel moet worden afgewezen.
Vijfde middel: de Commissie heeft artikel 16, lid 1, van verordening 2015/1589 geschonden door het bedrag van de eventuele uit maatregel 4 voortvloeiende steun niet correct te begroten
Voor het geval dat het Gerecht maatregel 4 als steun zou kwalificeren, stelt verzoekster dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 16 van verordening 2015/1589 in zoverre daarin het bedrag van die vermeende staatssteun niet correct is begroot. Verzoekster meent namelijk dat de Commissie ten onrechte is uitgegaan van de door de overheid gefinancierde investeringskosten voor de afdekking van de afvalberg, vermeerderd met de uit die investering voortvloeiende exploitatiewinsten en verminderd met de onderhouds‑ en exploitatiekosten waarmee de begunstigde als gevolg van de investering te maken kreeg. Volgens verzoekster had de Commissie echter hooguit het bedrag in aanmerking moeten nemen dat voortvloeide uit het economisch voordeel overeenkomend met de bedragen die zij zou hebben moeten betalen voor de herstelmaatregelen die zij in het kader van haar plan van 2008 moest nemen, voor zover deze de met maatregel 4 verband houdende onderhouds‑ en exploitatiekosten overschreden. Dat bedrag kwam volgens verzoekster uit op nihil, zodat de Commissie tot de conclusie had moeten komen dat er geen sprake was van een voordeel. Verzoekster herhaalt dat zij door de afdekking van de afvalberg van Vilafruns juist inkomsten heeft misgelopen en is opgezadeld met opportuniteitskosten, omdat het onmogelijk was het zout in die afvalberg te exploiteren.
De Commissie weerlegt verzoeksters argumenten.
Dit middel hangt nauw samen met het vierde middel, ten opzichte waarvan het subsidiair is voorgedragen.
Om te beginnen moet worden benadrukt dat de Commissie, zoals in punt 172 hierboven is opgemerkt, rekening heeft gehouden met het feit dat maatregel 4 een maatregel ter verbetering van de milieubescherming was, waartoe de overheid had besloten teneinde een beschermingsniveau te garanderen dat hoger was dan het door de normen van de Unie voorgeschreven minimum en dus verder ging dan ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit noodzakelijk werd geacht, wat de Commissie zelf in overweging 162 van het bestreden besluit in wezen erkent.
Gelet op het voorgaande, heeft de Commissie om te beginnen in overweging 157 van het bestreden besluit gemeend punt 3.1.1 van de richtsnoeren van 2008 te kunnen toepassen, waarin is bepaald dat investeringssteun die ondernemingen in staat stelt om verder te gaan dan het door Unienormen voorgeschreven niveau van milieubescherming of om het milieubeschermingsniveau bij gebreke van Unienormen te verhogen, als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd.
Vervolgens heeft de Commissie overeenkomstig punt 80 van de richtsnoeren van 2008, teneinde het bedrag van de in aanmerking komende kosten te bepalen, in de overwegingen 161 en 162 van het bestreden besluit de extra investeringskosten in aanmerking genomen die noodzakelijk zouden zijn geweest om een milieubeschermingsniveau te bereiken dat hoger was dan het niveau dat de onderneming zonder steun zou hebben bereikt (te weten het verschil tussen het bedrag van de overheidsinvestering en de verwachte kosten van de in het herstelplan van 2008 opgenomen inperkingsmaatregelen). In overweging 165 van het bestreden besluit heeft zij van dat bedrag de exploitatiebaten afgetrokken, die voor een niet-actieve mijn als die van Vilfruns nihil waren, en de exploitatiekosten gedurende de eerste vijf jaar erbij opgeteld. Aldus is de Commissie uitgekomen op een totaalbedrag van 7804922,60 EUR aan in aanmerking komende kosten.
Tot slot heeft de Commissie, in overeenstemming met de maximaal toegestane steun voor grote ondernemingen, in de overwegingen 171 en 172 van het bestreden besluit geoordeeld dat 50 % van de in aanmerking komende kosten, te weten 3902461,30 EUR, als verenigbaar met de interne markt kon worden beschouwd, en daarmee het terug te vorderen bedrag vastgesteld op 3985109,70 EUR.
De Commissie heeft dus bepaald dat de in de vorm van maatregel 4 toegekende steun slechts ten belope van 3985109,70 EUR van verzoekster diende te worden teruggevorderd.
Verzoekster stelt in de eerste plaats dat de Commissie het bedrag van de in de vorm van maatregel 4 toegekende steun verkeerd heeft berekend door niet haar herstelplan van 2008 als uitgangspunt voor die berekening te nemen, maar de door de Spaanse Staat gedane investering van 7,9 miljoen EUR.
Voor zover in de punten 162 tot en met 171 hierboven is vastgesteld dat de afdekking van de afvalberg van Vilafruns een positieve prestatie was en een doeltreffende, duurzame en niet-onevenredige maatregel om het lekken uit die afvalberg en de aan die afvalberg verbonden milieurisico’s aan te pakken, welke risico’s op grond van een op verzoekster rustende algemene verplichting tot herstel van de afvalberg hoe dan ook door deze laatste hadden moeten worden gedragen, en dus dat die afdekking verzoekster op de middellange en lange termijn een voordeel heeft verschaft, alsmede dat de staat van de met het beheer van de mijnterreinen belaste ondernemingen een hoger niveau van milieubescherming kon verlangen, moet worden geoordeeld dat de Commissie in overweging 165 van het bestreden besluit terecht het bedrag van de overheidsinvestering als uitgangspunt voor de berekening van het steunbedrag heeft genomen.
In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat, voor zover verzoekster de Commissie verwijt geen rekening te hebben gehouden met de inkomsten die zij zou hebben misgelopen en de kosten waarmee zij zou zijn opgezadeld wegens de onmogelijkheid om het in de afvalberg aanwezige zout te exploiteren, deze niet met bewijzen gestaafde bewering niet kan worden aanvaard. Uit overweging 137 van het bestreden besluit volgt dat het Koninkrijk Spanje tijdens de administratieve procedure had gewezen op de opportuniteitskosten waarmee verzoekster zou zijn opgezadeld omdat het voor haar niet langer mogelijk was om zout aan de afvalberg te onttrekken en dit te verkopen. Uit die opmerkingen blijkt echter niet dat die verliezen tijdens de administratieve procedure zijn gekwantificeerd of met bewijsmateriaal zijn onderbouwd. Bij gebreke daarvan moeten de beweerde kosten en verliezen derhalve als hypothetisch worden beschouwd.
Dergelijke hypothetische verliezen hoefden door de Commissie dan ook niet in aanmerking te worden genomen bij de berekening van het bedrag van de steun, zoals blijkt uit de rechtspraak volgens welke de terugvordering van steun impliceert dat het directe voordeel dat deze steun de begunstigde heeft opgeleverd, wordt teruggegeven, en niet het economische profijt dat de begunstigde eventueel heeft gerealiseerd door de exploitatie van dat voordeel (arrest van 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus en Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P en C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
, punt
).
Uit het voorgaande volgt dat ook het vijfde middel moet worden afgewezen en dat het beroep dus in zijn geheel moet worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

HET GERECHT (Tweede kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Iberpotash, SA wordt verwezen in de kosten.

Buttigieg
Berke
Costeira
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 16 januari 2020.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.