CELEX: 62018CJ0060
Rinvio pregiudiziale
Ambiente
Rifiuti
Direttiva 2008/98/CE
Riutilizzo e recupero dei rifiuti
Criteri specifici relativi alla cessazione della qualifica di rifiuti dei fanghi di depurazione dopo trattamento di recupero
Assenza di criteri definiti a livello dell’Unione europea o a livello nazionale

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive (
GU 2008, L 312, pag. 3
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra l’AS Tallinna Vesi AS e il Keskkonnaamet (Agenzia per l’ambiente, Estonia), in merito all’adozione da parte di quest’ultima di due provvedimenti rilasciati alla Tallinna Vesi ai fini del recupero dei rifiuti e con cui veniva negato l’accertamento della cessazione della qualifica di rifiuto dei fanghi di depurazione dopo il trattamento di recupero.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Il considerando 1 della direttiva 2008/98 enuncia quanto segue:
«La direttiva 2006/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2006, relativa ai rifiuti [(
GU 2006, L 114, pag. 9
)], stabilisce il quadro normativo per il trattamento dei rifiuti nella Comunità. La direttiva definisce alcuni concetti basilari, come le nozioni di rifiuto, recupero e smaltimento, e stabilisce gli obblighi essenziali per la gestione dei rifiuti, in particolare un obbligo di autorizzazione e di registrazione per un ente o un’impresa che effettua le operazioni di gestione dei rifiuti e un obbligo per gli Stati membri di elaborare piani per la gestione dei rifiuti. Stabilisce inoltre principi fondamentali come l’obbligo di trattare i rifiuti in modo da evitare impatti negativi sull’ambiente e sulla salute umana, un incentivo ad applicare la gerarchia dei rifiuti e, secondo il principio “chi inquina paga”, il requisito che i costi dello smaltimento dei rifiuti siano sostenuti dal detentore dei rifiuti, dai detentori precedenti o dai produttori del prodotto causa dei rifiuti».
I considerando 28 e 29 della direttiva 2008/98 così recitano:
«(28)
La presente direttiva dovrebbe aiutare l’Unione europea ad avvicinarsi a una “società del riciclaggio”, cercando di evitare la produzione di rifiuti e di utilizzare i rifiuti come risorse (…).
(29)
Gli Stati membri dovrebbero sostenere l’uso di materiali riciclati (…) in linea con la gerarchia dei rifiuti e con l’obiettivo di realizzare una società del riciclaggio e non dovrebbero promuovere, laddove possibile, lo smaltimento in discarica o l’incenerimento di detti materiali riciclati».
Il considerando 30 della stessa direttiva così recita:
«Ai fini dell’attuazione dei principi della precauzione e dell’azione preventiva di cui all’articolo [191], paragrafo 2 [TFUE], occorre fissare obiettivi ambientali generali per la gestione dei rifiuti all’interno della Comunità. In virtù di tali principi, spetta alla Comunità e agli Stati membri stabilire un quadro per prevenire, ridurre e, per quanto possibile, eliminare dall’inizio le fonti di inquinamento o di molestia mediante l’adozione di misure grazie a cui i rischi riconosciuti sono eliminati».
Ai termini dell’articolo 3, punto 1, di detta direttiva:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per:
1)
“rifiuto” qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o l’obbligo di disfarsi».
L’articolo 4, paragrafo 1, della medesima direttiva, intitolato «Gerarchia dei rifiuti», è così formulato:
«1.   La seguente gerarchia dei rifiuti si applica quale ordine di priorità della normativa e della politica in materia di prevenzione e gestione dei rifiuti:
a)
prevenzione;
b)
preparazione per il riutilizzo;
c)
riciclaggio;
d)
recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia; e
e)
smaltimento».
L’articolo 6 della direttiva 2008/98, rubricato «Cessazione della qualifica di rifiuto», è del seguente tenore:
«1.   Taluni rifiuti specifici cessano di essere tali ai sensi dell’articolo 3, punto 1, quando siano sottoposti a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio, e soddisfino criteri specifici da elaborare conformemente alle seguenti condizioni:
a)
la sostanza o l’oggetto è comunemente utilizzata/o per scopi specifici;
b)
esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto;
c)
la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; e
d)
l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana.
I criteri includono, se necessario, valori limite per le sostanze inquinanti e tengono conto di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente della sostanza o dell’oggetto.
2.   Le misure intese a modificare elementi non essenziali della presente direttiva, completandola, che riguardano l’adozione dei criteri di cui al paragrafo 1 e specificano il tipo di rifiuti ai quali si applicano tali criteri, sono adottate secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo 39, paragrafo 2. Criteri volti a definire quando un rifiuto cessa di essere tale dovrebbero essere considerati, tra gli altri, almeno per gli aggregati, i rifiuti di carta e di vetro, i metalli, i pneumatici e i rifiuti tessili.
(…)
4.   Se non sono stati stabiliti criteri a livello comunitario in conformità della procedura di cui ai paragrafi 1 e 2, gli Stati membri possono decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale tenendo conto della giurisprudenza applicabile. Essi notificano tali decisioni alla Commissione in conformità della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998 che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione [(
GU 1998, L 204, pag. 37
), come modificata dalla direttiva 98/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 luglio 1998 (
GU 1998, L 217, pag.18
)], ove quest’ultima lo imponga.
(…)».
Diritto estone
Il 28 gennaio 2004 il Riigikogu (parlamento) della Repubblica di Estonia ha adottato la jäätmeseadus (legge relativa ai rifiuti). Gli articoli 2 e 2
della legge relativa ai rifiuti, in vigore dal 18 luglio 2014 al 31 dicembre 2015, erano formulati come segue:
«Articolo 2 – Rifiuti
(1)   Costituiscono rifiuti ogni bene mobile o nave registrata di cui il detentore si sia disfatto o abbia l’intenzione o l’obbligo di disfarsi.
(2)   Il “disfarsi” consiste nel mettere il bene mobile fuori uso, a rinunciare al suo uso o a lasciarlo inutilizzato, dal momento che l’uso di tale bene non è possibile da un punto di vista tecnico o non sembra ragionevole tenuto conto delle circostanze economiche o ambientali.
(…)
(4)   Il governo stabilisce l’elenco dei rifiuti, che comprende anche i rifiuti pericolosi, che soddisfano le condizioni di cui al paragrafo 1 del presente articolo (…), mediante regolamento.
Articolo 2
– Cessazione della qualifica di rifiuto
(1)   I rifiuti cessano di essere tali quando siano sottoposti a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio, e soddisfino i criteri stabiliti sulla base dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2008/98 (…), da elaborare conformemente alle seguenti condizioni:
1)
la sostanza o l’oggetto è comunemente utilizzata/o per scopi specifici;
2)
esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto;
3)
la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta le norme giuridiche e gli standard esistenti applicabili ai prodotti;
4)
l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana.
(2)   Ove non siano stati fissati criteri a norma del paragrafo 1 del presente articolo in conformità dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2008/98/CE, tenuto conto delle condizioni di cui al precedente paragrafo 1, punti da 1 a 4, del presente articolo, il Ministro competente per il settore di cui trattasi può fissare, mediante regolamento, i criteri in ragione dei quali alcuni tipi di rifiuti cessano di essere tali.
(3)   Ove necessario, i criteri devono contenere valori limite per le sostanze inquinanti e tener conto dei possibili effetti negativi sull’ambiente o sulla salute umana.
(4)   L’operazione di recupero a seguito della quale i rifiuti cessano di essere tali deve essere indicata in una licenza per il trattamento dei rifiuti o in un’autorizzazione ambientale integrata rilasciata in conformità della legge sulle emissioni industriali all’impresa che ha eseguito l’operazione di recupero».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
La Tallinna Vesi si occupa della canalizzazione di acque reflue urbane della città di Tallinn (Estonia) e dei suoi dintorni, nonché del trattamento delle acque reflue in un impianto a fanghi attivi. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale emerge che i fanghi di depurazione risultanti dal processo di depurazione vengono trasferiti in cisterne ai fini di una digestione anaerobica (metanizzazione). Dopo un processo di digestione anaerobica di quindici giorni, tali fanghi sono disidratati mediante (filtro)presse centrifughe e trasferiti sul luogo di compostaggio ai fini di una digestione aerobica.
La Tallinna Vesi voleva commercializzare i fanghi di depurazione delle acque reflue urbane così trattate dalla medesima come terriccio per aree verdi. Essa ritiene che tale processo corrisponda ad un riciclaggio biologico (codice di operazione R3o) e intende ottenere una corrispondente autorizzazione in materia di rifiuti.
Conformemente al diritto nazionale, il riciclaggio biologico è un’operazione di recupero di rifiuti nel corso della quale i rifiuti sono trattati e cessano di essere rifiuti, se i requisiti tecnici per fini specifici sono soddisfatti e le norme giuridiche nonché quelle applicabili ai prodotti sono rispettate, ai sensi dell’articolo 2
, paragrafo 1, punto 3, della legge relativa ai rifiuti.
La Repubblica di Estonia ha recepito l’articolo 6 della direttiva 2008/98 prevedendo all’articolo 2
della legge sui rifiuti che la cessazione della qualifica di rifiuto può avvenire solo sulla base di un atto dell’Unione o di un regolamento del Ministro dell’Ambiente che definisca i criteri in questione. In particolare, conformemente al paragrafo 2 di tale articolo, l’accertamento della cessazione della qualifica di rifiuto dei fanghi di depurazione trattati da un operatore quale la Tallinna Vesi presupponeva che, in via preliminare, il Ministro dell’Ambiente avesse definito, per quanto riguarda il tipo di rifiuti in questione, per via regolamentare i criteri a partire dai quali l’Agenzia per l’ambiente poteva valutare se i fanghi di depurazione trattati avessero cessato di essere rifiuti. Tale agenzia non può quindi, in forza del diritto estone, basarsi unicamente sui principi enunciati all’articolo 2
, paragrafo 1, della legge relativa ai rifiuti al fine di decidere se, nel caso di specie, per effetto dell’applicazione, da parte della AS Tallinna Vesi, dei processi di stabilizzazione e di igienizzazione dei fanghi di depurazione, questi ultimi abbiano cessato di essere rifiuti per diventare prodotti.
Orbene, al momento del rilascio delle autorizzazioni di cui trattasi nel procedimento principale, né il diritto dell’Unione né il diritto estone prevedevano siffatti criteri. Pertanto, l’Agenzia per l’ambiente non ha accordato il codice R3o per l’operazione di recupero dei fanghi di depurazione delle acque reflue urbane per il motivo che la condizione di cui all’articolo 2
, paragrafo 1, punto 3), della legge sui rifiuti non era soddisfatta. Le operazioni di trattamento dei rifiuti effettuate dalla Tallinna Vesi sono quindi state qualificate, con due provvedimenti adottati dall’Agenzia per l’ambiente, come «trattamento biologico preliminare al recupero dei rifiuti (codice di operazione R12o)».
Il 1
o
dicembre 2014 e il 20 luglio 2015 la Tallinna Vesi ha proposto ricorsi dinanzi al Tallinna Halduskohus (Tribunale amministrativo di Tallinn, Estonia) per ottenere l’annullamento parziale di tali due provvedimenti e la condanna dell’Agenzia per l’ambiente a modificare le autorizzazioni che ne derivano o, in mancanza, a rilasciare nuove autorizzazioni fondate sul codice di operazione R3o. Tali ricorsi sono stati respinti con sentenza del 15 luglio 2016, a causa dell’assenza di requisiti tecnici, di norme giuridiche e di norme applicabili ai prodotti. La Tallinna Vesi ha quindi interposto appello avverso tale sentenza.
Ciò premesso, la Tallinna Ringkonnakohus (Corte d’appello di Tallinn, Estonia) ha deciso di sospendere il procedimento e di sollevare dinanzi alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98, debba essere interpretato nel senso che è conforme a tale disposizione un atto giuridico nazionale il quale prevede che, in mancanza di criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto stabiliti a livello di Unione con riferimento a un determinato tipo di rifiuti, detta cessazione dipenda dalla sussistenza per uno specifico tipo di rifiuti di criteri di portata generale stabiliti mediante un atto giuridico nazionale.
2)
Se, in mancanza di criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto stabiliti a livello di Unione con riferimento a un determinato tipo di rifiuti, l’articolo 6, paragrafo 4, primo periodo, della direttiva 2008/98 conferisca al detentore dei rifiuti il diritto di chiedere all’autorità competente o a un giudice di uno Stato membro di accertare detta cessazione in linea con la giurisprudenza applicabile della Corte di giustizia dell’Unione europea a prescindere dal fatto che per uno specifico tipo di rifiuti esistano criteri stabiliti mediante un atto giuridico nazionale di portata generale».
Sulle questioni pregiudiziali
Con le sue questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98 debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, in forza della quale, qualora nessun criterio sia stato definito a livello dell’Unione per la determinazione della cessazione della qualifica di rifiuto per quanto riguarda un tipo di rifiuti determinato, la cessazione di tale qualifica dipende dall’esistenza di criteri definiti da un atto nazionale di portata generale concernente tale tipo di rifiuti e se, in tali circostanze, un detentore di rifiuti possa esigere l’accertamento della cessazione della qualifica di rifiuto da parte dell’autorità competente dello Stato membro o da parte di un giudice di tale Stato membro conformemente alla giurisprudenza della Corte.
Occorre ricordare che l’articolo 3, punto 1, della direttiva 2008/98, definisce la nozione di «rifiuto» come qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o l’obbligo di disfarsi.
L’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2008/98 enuncia le condizioni alle quali devono rispondere i criteri specifici che consentono di determinare quali rifiuti cessano di essere rifiuti, ai sensi dell’articolo 3, punto 1, di tale direttiva, qualora abbiano subìto un’operazione di recupero o di riciclaggio.
In forza dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2008/98, la definizione delle regole di applicazione del paragrafo 1 di tale articolo è affidata alla Commissione, per l’adozione di criteri specifici che consentano di determinare la cessazione della qualifica di rifiuto. È pacifico che tali norme non sono state adottate per quanto riguarda i fanghi di depurazione, quali quelli di cui al procedimento principale, che sono stati oggetto di un trattamento di recupero.
Ciò permesso, gli Stati membri possono, come risulta dal testo dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98, decidere caso per caso se taluni rifiuti abbiano cessato di essere rifiuti, pur essendo tenuti, quando la direttiva 98/34, come modificata dalla direttiva 98/48, lo richiede, a notificare alla Commissione le norme e le regole tecniche adottate a tal riguardo.
In primo luogo, occorre constatare che il legislatore dell’Unione europea ha così specificamente previsto che gli Stati membri sono autorizzati ad adottare misure relative alla cessazione della qualifica di rifiuto di una sostanza o di un oggetto, senza tuttavia precisare la natura di tali misure.
A tal riguardo, si deve precisare che, poiché le misure adottate sul fondamento dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98, così come le normative dell’Unione adottate sulla base del paragrafo 2 di tale articolo, portano alla cessazione della qualifica di rifiuto e, pertanto, alla cessazione della protezione che il diritto che disciplina i rifiuti garantisce per quanto riguarda l’ambiente e la salute umana, esse devono garantire il rispetto delle condizioni poste dal paragrafo 1, lettere da a) a d), di detto articolo e, in particolare, tener conto di qualsiasi effetto nocivo possibile della sostanza o dell’oggetto in questione sull’ambiente e sulla salute umana.
Risulta, inoltre, dalla formulazione dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98 che gli Stati membri possono prevedere la possibilità di decisioni relative a casi individuali, in particolare sulla base delle domande presentate dai detentori della sostanza o dell’oggetto qualificati come « rifiuti », ma possono anche adottare una norma o una regolamentazione tecnica relativa ai rifiuti di una determinata categoria o di un determinato tipo di rifiuti. Infatti, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 49 delle sue conclusioni, l’obbligo, contenuto in tale disposizione, di notificare siffatte misure alla Commissione allorché la direttiva 98/34, come modificata dalla direttiva 98/48, lo richiede riguarda i progetti di regola tecnica e non le decisioni individuali.
L’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98 non osta quindi ad una normativa nazionale in forza della quale, in mancanza di criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto stabiliti a livello di Unione con riferimento a un determinato tipo di rifiuti, detta cessazione dipende dalla sussistenza per tale tipo di rifiuti di criteri di portata generale stabiliti mediante un atto giuridico nazionale.
In secondo luogo, dal carattere facoltativo dell’azione dello Stato membro, risultante dall’uso del verbo « potere » alla prima frase di tale disposizione, discende che quest’ultimo può anche considerare che taluni rifiuti non possono cessare di essere rifiuti e rinunciare ad adottare una normativa relativa alla cessazione della loro qualifica di rifiuti.
Tuttavia, ad esso spetta, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 44 delle sue conclusioni, vigilare affinché una siffatta astensione non costituisca un ostacolo alla realizzazione degli obiettivi della direttiva 2008/98, come l’incentivazione ad applicare la gerarchia dei rifiuti prevista dall’articolo 4 di tale direttiva o, come risulta dai considerando 8 e 29 della medesima, al recupero dei rifiuti e all’utilizzazione dei materiali di recupero per preservare le risorse naturali e consentire l’attuazione di un’economia circolare. In tale contesto, spetta alla Commissione e, in mancanza, agli Stati membri, tener conto di tutti gli elementi pertinenti e dello stato più recente delle conoscenze scientifiche e tecniche al fine di adottare i criteri specifici che consentono alle autorità e ai giudici nazionali di accertare la cessazione della qualifica di rifiuto di un rifiuto che ha subito un’operazione di recupero che consente di renderlo utilizzabile senza mettere in pericolo la salute umana e senza recare pregiudizio all’ambiente.
Nel caso di specie, dagli elementi del fascicolo sottoposto alla Corte risulta che il recupero dei fanghi di depurazione comporta taluni rischi per l’ambiente e la salute umana, in particolare quelli connessi con la presenza di sostanze pericolose. Orbene, per quanto riguarda le sostanze di cui trattasi, uno Stato membro può, tenuto conto del margine di discrezionalità di cui dispone secondo le considerazioni contenute nei due punti precedenti, non accertare la cessazione della qualifica di rifiuto di un prodotto o di una sostanza o non definire alcuna norma il cui rispetto indurrebbe a far cessare la qualifica di rifiuto di tale prodotto o di tale sostanza.
Occorre peraltro ricordare che le condizioni previste all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 e che devono essere soddisfatte dai criteri specifici che consentono di stabilire quali rifiuti cessino di essere rifiuti, ai sensi dell’articolo 3, punto 1, di tale direttiva, qualora abbiano subìto un’operazione di recupero o di riciclaggio non possono, di per sé, consentire di dimostrare direttamente che taluni rifiuti o talune categorie di rifiuti non devono più essere considerati tali (v., in tal senso, sentenza del 7 marzo 2013, Lapin ELY‑keskus, liikenne ja infrastruktuuri,
C‑358/11
,
EU:C:2013:142
, punto
).
Pertanto, si deve ritenere che l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98 non consenta ad un detentore di rifiuti, quale la Tallinna Vesi, di esigere, in circostanze come quelle del procedimento principale, l’accertamento della cessazione della qualifica di rifiuto da parte dell’autorità competente dello Stato membro o da parte di un giudice di tale Stato membro.
Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre rispondere alle questioni proposte che l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98 dev’essere interpretato nel senso che esso:
–
non osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, in forza della quale, qualora non sia stato definito alcun criterio a livello dell’Unione per la determinazione della cessazione della qualifica di rifiuto per quanto riguarda un tipo di rifiuti determinato, la cessazione di tale qualifica dipende dalla sussistenza per tale tipo di rifiuti di criteri di portata generale stabiliti mediante un atto giuridico nazionale, e
–
non consente a un detentore di rifiuti, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, di esigere l’accertamento della cessazione della qualifica di rifiuto da parte dell’autorità competente dello Stato membro o da parte di un giudice di tale Stato membro.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

L’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive, deve essere interpretato nel senso che esso:

–
non osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, in forza della quale, qualora non sia stato definito alcun criterio a livello dell’Unione europea per la determinazione della cessazione della qualifica di rifiuto per quanto riguarda un tipo di rifiuti determinato, la cessazione di tale qualifica dipende dalla sussistenza per tale tipo di rifiuti di criteri di portata generale stabiliti mediante un atto giuridico nazionale, e
–
non consente a un detentore di rifiuti, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, di esigere l’accertamento della cessazione della qualifica di rifiuto da parte dell’autorità competente dello Stato membro o da parte di un giudice di tale Stato membro.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’estone.