CELEX: 62021CJ0045
Begäran om förhandsavgörande
Europeiska centralbankssystemet
Nationell centralbank
Direktiv 2001/24/EG
Rekonstruktion och likvidation av kreditinstitut
Ersättning för skada som orsakats av rekonstruktionsåtgärder
Artikel 123 FEUF och artikel 21.1 i protokoll (nr 4) om stadgan för europeiska centralbankssystemet och europeiska centralbanken
Förbud mot monetär finansiering av medlemsstaterna i euroområdet
Artikel 130 FEUF och artikel 7 i protokollet
Oberoende ställning
Utlämnande av konfidentiell information

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 123 och 130 FEUF, artiklarna 7 och 21 i protokoll (nr 4) om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (nedan kallat protokollet om ECBS och ECB), artiklarna 44–52 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/48/EG av den 14 juni 2006 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (
EUT L 177, 2006, s. 1
), samt artiklarna 53–62 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiven 2006/48/EG och 2006/49/EG (
EUT L 176, 2013, s. 338
).
Begäran har framställts i ett förfarande som rör prövning av författningsenligheten av nationella lagbestämmelser som fastställer dels villkoren för att Banka Slovenije (Sloveniens centralbank) ska vara skyldig att utge skadestånd för skada som uppkommit till följd av att vissa finansiella instrument annullerats, dels villkoren för att lämna ut viss information angående denna annullering som innehas av centralbanken.
Tillämpliga bestämmelser
Förordning (EG) nr 3603/93
Andra skälet i rådets förordning (EG) nr 3603/93 av den 13 december 1993 om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna [123 FEUF] och [125.1 FEUF] (
EGT L 332, 1993, s. 1
; svensk specialutgåva, område 10, volym 1, s. 73) har följande lydelse:
”Termerna ’övertrassering av konton’ och ’andra former av krediter’ som används i artikel [123 FEUF] bör fastställas närmare, särskilt med hänsyn till behandling av fordringar som har uppstått före den 1 januari 1994”.
I artikel 1.1 i denna förordning föreskrivs följande:
”I artikel [123 FEUF] i fördraget avses med
a)
övertrassering av konton
: varje tillhandahållande av medel till den offentliga sektorn som ger eller troligen kommer att ge ett debetsaldo,
b)
andra former av krediter:
i)
varje fordran på den offentliga sektorn som föreligger den 1 januari 1994, med undantag för fordringar med fast löptid som har förvärvats före den dagen,
ii)
all finansiering av den offentliga sektorns åtaganden gentemot tredje man,
iii)
utan att det påverkar tillämpningen av artikel [123.2 FEUF], varje transaktion med den offentliga sektorn som ger eller som troligen kommer att ge upphov till en fordran på den sektorn.”
Direktiv 2000/12/EG
Artikel 1 led 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG av den 20 mars 2000 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (
EGT L 126, 2000, s. 1
) hade följande lydelse:
”I detta direktiv avses med
…
4)
behöriga myndigheter: de nationella myndigheter som enligt lag eller annan författning har behörighet att utöva tillsyn över kreditinstitut.”
Direktiv 2001/24/EG
Skäl 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG av den 4 april 2001 om rekonstruktion och likvidation av kreditinstitut (
EUT L 125, 2001, s. 15
) har följande lydelse:
”Det är viktigt att de administrativa eller rättsliga myndigheterna i hemlandet får exklusiv behörighet att besluta om och tillämpa de rekonstruktionsåtgärder som föreskrivs i lagstiftning och gällande praxis i denna medlemsstat. På grund av svårigheterna att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning och praxis bör medlemsstaterna ömsesidigt erkänna de åtgärder som var och en av dem vidtar för att återskapa möjligheterna för de institut som medlemsstaten har auktoriserat att driva sin verksamhet vidare.”
I artikel 2 i direktivet, i den lydelse som var tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, föreskrevs följande:
”I detta direktiv avses med
…
–
behöriga myndigheter
: de behöriga myndigheterna enligt definitionen i artikel 1 [led] 4 i direktiv 2000/12 …,
…”
Artikel 3.1 i direktiv 2001/24 har följande lydelse:
”Endast de administrativa eller rättsliga myndigheterna i hemlandet skall ha behörighet att besluta om genomförandet av en eller flera rekonstruktionsåtgärder i ett kreditinstitut, inklusive filialer i andra medlemsstater.”
Artikel 33 i direktivet har följande lydelse:
”Alla personer som skall ta emot eller lämna information i samband med informations- eller samrådsförfarandena enligt artiklarna 4, 5, 8, 9, 11 och 19 skall vara bundna av tystnadsplikt i enlighet med de regler och villkor som anges i artikel 30 i direktiv [2000/12] med undantag av rättsliga myndigheter för vilka gällande nationella bestämmelser är tillämpliga.”
Direktiv 2006/48
I artikel 4 led 4 i direktiv 2006/48 föreskrevs följande:
” I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
4)
behöriga myndigheter
: de nationella myndigheter som enligt lag eller annan författning har behörighet att utöva tillsyn över kreditinstitut.”
I artikel 44.1 i detta direktiv föreskrevs följande:
”Medlemsstaterna skall föreskriva att alla personer, som arbetar eller som har arbetat för behöriga myndigheter, samt revisorer och experter som är verksamma för behöriga myndigheters räkning skall vara bundna av tystnadsplikt.
Ingen förtrolig information som erhålls i tjänsten får röjas till någon person eller myndighet utom i sammandrag eller i sammanställning som omöjliggör identifikation av enskilda kreditinstitut, dock med förbehåll för fall som omfattas av straffrättslig lagstiftning.
Dock får, i fall då ett kreditinstitut har försatts i konkurs eller underkastats tvångslikvidation, förtrolig information som inte berör tredje part, engagerad i försök att rädda institutet, yppas vid civilrättsliga eller kommersiella förfaranden.”
I artiklarna 45–52 i direktivet angavs en rad bestämmelser om under vilka villkor de behöriga myndigheterna, i den mening som avses i artikel 4 led 4 i samma direktiv, kunde använda, utbyta, överlämna och lämna ut information.
Artikel 158 i direktiv 2006/48 var formulerad enligt följande:
”1.   Direktiv [2000/12] i dess genom direktiven i del A i bilaga XIII ändrade lydelse, skall upphöra att gälla utan att det påverkar medlemsstaternas förpliktelser vad gäller de tidsfrister för införlivande som anges i del B i bilaga XIII.
2.   Hänvisningar till de upphävda direktiven skall anges som hänvisningar till det här direktivet och skall läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilaga XIV.”
Direktiv 2013/36
I artikel 3.1 led 36 i direktiv 2013/36 föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
36)
behörig myndighet: behörig myndighet enligt definitionen i artikel 4.1 led 40 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (
EUT L 176, 2013, s. 1
)]”.
Artikel 53.1 i direktivet har följande lydelse:
”Medlemsstaterna ska föreskriva att alla personer som arbetar eller som har arbetat för behöriga myndigheter samt revisorer och experter som är verksamma för behöriga myndigheters räkning ska vara bundna av tystnadsplikt.
Förtrolig information som sådana personer, revisorer eller experter erhåller i tjänsten får endast röjas i sammandrag eller i sammanställning som omöjliggör identifikation av enskilda kreditinstitut, dock med förbehåll för fall som omfattas av straffrättslig lagstiftning.
Däremot, i fall då ett kreditinstitut har försatts i konkurs eller underkastats tvångslikvidation, får förtrolig information som inte berör tredje parter som deltar i försök att rädda kreditinstitutet, röjas vid civilrättsliga eller kommersiella förfaranden.”
Artiklarna 54–62 i nämnda direktiv innehåller en rad bestämmelser om under vilka villkor de behöriga myndigheterna, i den mening som avses i artikel 3.1 led 36 i samma direktiv, kan använda, utbyta, överlämna och lämna ut information.
I artikel 163 i direktiv 2013/36 föreskrivs följande:
”[Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/48] och [Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/49/EG av den 14 juni 2006 om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut (
EUT L 177, 2006, s. 201
)] ska upphöra att gälla den 1 januari 2014.
Hänvisningar till de upphävda direktiven ska anses som hänvisningar till det här direktivet och förordning … nr 575/2013 och läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilaga II till detta direktiv och bilaga IV till förordning … nr 575/2013.”
Förordning nr 575/2013
I artikel 4.1 led 40 i förordning nr 575/2013 föreskrivs följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
40)
behörig myndighet: en offentlig myndighet eller ett offentligt organ som officiellt har erkänts i nationell lagstiftning och som enligt nationell lagstiftning har befogenhet att utöva tillsyn över institut som en del av tillsynssystemet i den berörda medlemsstaten.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
I ett avgörande av den 19 oktober 2016 slog Ustavno sodišče (Författningsdomstolen, Slovenien) fast att de lagbestämmelser som bemyndigar Sloveniens centralbank att annullera vissa finansiella instrument när ett kreditinstitut riskerar att försättas i konkurs och hotar det finansiella systemet i sin helhet var förenliga med den slovenska författningen. Däremot konstaterade nämnda domstol att det i den nationella lagstiftningen i fråga saknades speciella bestämmelser som reglerade förfarandet för framställandet av ersättningsanspråk från tidigare innehavare av de annullerade finansiella instrumenten, och fann att bristen på sådana bestämmelser stred mot den slovenska författningen.
För att åtgärda denna brist antog Državni zbor Republike Slovenije (Republiken Sloveniens nationalförsamling) zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (lagen om förfarandet för rättsligt och utomrättsligt skydd för tidigare innehavare av bankernas kvalificerade skulder) (nedan kallad ZPSVIKOB). Denna lag innehåller regler som syftar till att säkerställa ett effektivt domstolsskydd för tidigare innehavare av finansiella instrument som annullerats av Sloveniens centralbank.
Sloveniens centralbank ansökte om lagprövning för att få fastställt huruvida ett antal bestämmelser i ZPSVIKOB och en bestämmelse i zakon o bančništvu (banklagen) är förenliga med författningen. Den gjorde bland annat gällande att de regler i dessa bestämmelser som gäller centralbankens skadeståndsansvar och tillgången till den information som banken innehar är oförenliga med unionsrätten.
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende preciserat att det finns två separata och alternativa ordningar för att med tillämpning av ZPSVIKOB göra gällande Sloveniens centralbanks ersättningsansvar för skada som orsakats av annulleringen av vissa finansiella instrument.
För det första kan centralbanken i princip bli skyldig att utge skadestånd när det har fastställts att annulleringen av ett finansiellt instrument inte utgjorde en nödvändig åtgärd för att undvika konkurs för den berörda banken och säkerställa stabiliteten i det finansiella systemet, eller när det har konstaterats att principen att ingen borgenär får missgynnas mer än vid konkurs har åsidosatts. Skadeståndsansvar föreligger emellertid endast såvitt Sloveniens centralbank inte kan visa att den själv eller de personer som den har bemyndigat att handla i dess namn har agerat med erforderlig omsorg, med beaktande av att en sådan annullering sker under särskilda omständigheter i en krissituation som kräver en snabb bedömning av komplexa problemställningar.
För det andra föreligger en möjlighet för fysiska personer som tidigare varit innehavare av ett annullerat finansiellt instrument och vilkas årliga inkomster understiger ett visst tröskelvärde att erhålla ersättning från Sloveniens centralbank med ett belopp motsvarande 80 procent av det pris som betalats vid förvärvet av det finansiella instrumentet, upp till en maxgräns på 20000 euro.
Den hänskjutande domstolen har dessutom understrukit att det i ZPSVIKOB, för att säkerställa täckning av de kostnader som följer av tillämpningen av de ordningar för ersättningsansvar som inrättas genom denna lag, föreskrivs att de vinster som Sloveniens centralbank gör från och med den 1 januari 2019 ska avsättas till en särskild reserv som ska täcka nämnda kostnader. Om denna särskilda reserv visar sig vara otillräcklig för detta ändamål ska Sloveniens centralbank använda upp till 50 procent av sina allmänna reserver och, om inte heller detta räcker för att säkerställa täckningen, måste den låna de nödvändiga beloppen från de slovenska myndigheterna.
Mot denna bakgrund vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida dessa ersättningsordningar är förenliga med artikel 123 FEUF och artikel 21 i protokollet om ECBS och ECB – i den mån det ansvar som Sloveniens centralbank axlar i de slovenska myndigheternas ställe skulle kunna likställas med en form av finansiering av dessa myndigheter – samt med den princip om centralbankers oberoende som följer av artikel 130 FEUF och artikel 7 i protokollet om ECBS och ECB.
Den hänskjutande domstolen har vidare påpekat att ZPSVIKOB innehåller regler om att vissa konfidentiella handlingar som lagts till grund för ett beslut att annullera finansiella instrument automatiskt ska lämnas ut till samtliga potentiella klagande och deras ombud, och att ett mindre antal sådana handlingar ska publiceras. Den hänskjutande domstolen har uppgett att det föreligger osäkerhet vad gäller huruvida dessa regler är förenliga med de bestämmelser i direktiven 2006/48 och 2013/36 som rör sekretess för viss information.
Mot denna bakgrund beslutade Ustavno sodišče (Författningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 123 FEUF och artikel 21 i protokollet [om ECBS och ECB] tolkas så, att de utgör hinder för att en nationell centralbank som är medlem av [Europeiska centralbankssystemet (ECBS)] har ett skadeståndsansvar, som ska tillgodoses med egna medel, gentemot tidigare innehavare av annullerade finansiella instrument, vilka centralbanken beslutat att annullera med stöd av sin lagstadgade befogenhet att vidta extraordinära åtgärder av allmänintresse för att förebygga hot mot stabiliteten i det finansiella systemet, för det fallet att det i samband med efterföljande domstolsförfaranden framgår att det vid annulleringen [av dessa finansiella instrument] skett ett åsidosättande av principen om att ingen innehavare av finansiella instrument ska försättas i ett sämre läge jämfört med om någon extraordinär åtgärd inte hade kommit till stånd, när denna nationella centralbank i detta sammanhang är ansvarig för dels skada som den hade kunnat förhindra utifrån de sakförhållanden och omständigheter som förelåg vid tidpunkten för centralbankens beslut och som centralbanken beaktade eller borde ha beaktat, dels skada som är en följd av agerandet av personer som, vid utövandet av centralbankens befogenheter i detta avseende, visserligen har handlat med bemyndigande från banken men, med beaktande av de sakförhållanden och omständigheter som de kände till eller borde ha känt till med hänsyn till sina befogenheter, utan den omsorg som var påkallad?
2)
Ska artikel 123 FEUF och artikel 21 i protokollet [om ECBS och ECB] tolkas så, att de utgör hinder för att en nationell centralbank som är medlem i ECBS med egna medel betalar ut en individuell ekonomisk ersättning till en del av de tidigare innehavarna av annullerade finansiella instrument (utifrån ett förmögenhetskriterium) på grund av annulleringen [av finansiella instrument] som centralbanken beslutat om med stöd av sin lagstadgade befogenhet att vidta extraordinära åtgärder av allmänintresse i syfte att förebygga hot mot stabiliteten i det finansiella systemet, när det enda kravet för att vara berättigad till ersättning i ett sådant sammanhang är att det finansiella instrumentet har annullerats, oavsett om principen om att ingen innehavare av ett finansiellt instrument ska försättas i ett sämre läge på grund av en extraordinär åtgärd jämfört med om åtgärden inte hade vidtagits har åsidosatts?
3)
Ska artikel 130 FEUF och artikel 7 i protokollet [om ECBS och ECB] tolkas så, att de utgör hinder för att en nationell centralbank förpliktas att betala ersättning för en skada, som är en följd av att den utövat sina lagstadgade befogenheter, med ett belopp som kan inverka på centralbankens förmåga att fullgöra sina uppgifter på ett verkningsfullt sätt? Har de lagstadgade villkoren för det ovan angivna skadeståndsansvaret betydelse när det härvid gäller att fastställa huruvida principen om den nationella centralbankens finansiella oberoende har åsidosatts?
4)
Ska artiklarna 53–62 i direktiv [2013/36] eller artiklarna 44–52 i direktiv [2006/48], som avser skydd för konfidentiell information som erhållits eller uppkommit i samband med tillsyn av banker, tolkas så, att dessa båda direktiv även garanterar konfidentiell behandling av information som erhållits eller uppkommit i samband med genomförandet av åtgärder avsedda att rädda banker i syfte att säkerställa stabiliteten i det finansiella systemet, då riskerna för bankernas solvens och likviditet inte kunnat undanröjas genom sedvanliga tillsynsåtgärder och dessa åtgärder betraktas som rekonstruktionsåtgärder i den mening som avses i direktiv [2001/24]?
5)
För det fall den fjärde frågan besvaras jakande, ska artiklarna 53–62 i direktiv [2013/36] eller artiklarna 44–52 i direktiv [2006/48], som avser skydd för information som erhållits eller uppkommit vid tillsyn, med avseende på det skydd som direktiven ger, tolkas så att direktiv [2013/36], som är nyare, är tillämpligt även när det gäller konfidentiell information som erhållits eller uppkommit då direktiv [2006/48] var i kraft men lämnats ut när direktiv [2013/36] var tillämpligt?
6)
För det fall den fjärde frågan besvaras jakande, ska artikel 53.1 första stycket i direktiv [2013/36] (och artikel 44.1 första stycket i direktiv [2006/48], beroende på svaret på föregående fråga), tolkas så, att begreppet konfidentiell information, för vilken tystnadsplikt gäller, inte inbegriper information som en nationell centralbank förfogar över i egenskap av tillsynsmyndighet och som blivit offentlig en viss tid efter det att den uppkom, eller information för vilken tystnadsplikt skulle kunna gälla men vilken är fem år gammal eller äldre och därför, i och med den tid som förflutit, i princip betraktas som ’historisk’ information och därmed inte längre är konfidentiell? Är frågan om sekretess ska upprätthållas för ’historisk’ information som är fem år gammal eller äldre, beroende av huruvida sekretess kan motiveras av andra skäl än den ekonomiska situationen för de banker som varit föremål för tillsyn eller för andra företag?
7)
För det fall den fjärde frågan besvaras jakande, ska artikel 53.1 tredje stycket i direktiv 2013/36 (och artikel 44.1 tredje stycket i direktiv 2006/48, beroende på svaret på den femte frågan), tolkas så, att det är tillåtet att konfidentiella handlingar, som inte rör tredje parter som deltagit i försök att rädda kreditinstitut och som är rättsligt relevanta för domstolens civilrättsliga prövning av en skadeståndstalan mot det behöriga tillsynsorganet, automatiskt lämnas ut till samtliga potentiella klagande och deras ombud, redan innan något domstolsförfarande har inletts och utan att det inletts något särskilt förfarande för att pröva huruvida det är berättigat att lämna ut varje enskild handling till varje enskild berättigad person och utan att det görs någon intresseavvägning i varje enskilt fall, till och med när det rör sig om information om kreditinstitut som inte har försatts i konkurs eller tvångslikvidation, utan som har erhållit statligt stöd i ett förfarande där finansiella instrument tillhörande de finansiella institutens aktieägare och innehavare av efterställda fordringar annullerats?
8)
För det fall den fjärde frågan besvaras jakande, ska artikel 53.1 andra stycket i direktiv 2013/36 (och artikel 44.1 andra stycket i direktiv 2006/48, beroende på svaret på den femte frågan) tolkas så, att det är tillåtet att på internet, på ett allmänt tillgängligt sätt, offentliggöra konfidentiella handlingar eller utdrag av sådana handlingar som inte rör tredje parter som deltagit i försök att rädda ett kreditinstitut och som är rättsligt relevanta för domstolens civilrättsliga prövning av en skadeståndstalan mot det behöriga tillsynsorganet, om det rör sig om information om kreditinstitut som inte har försatts i konkurs eller tvångslikvidation utan som har erhållit statligt stöd i ett förfarande där finansiella instrument tillhörande de finansiella institutens aktieägare och innehavare av efterställda fordringar annullerats, även om det föreskrivs att all konfidentiell information ska döljas vid offentliggörandet på internet?”
Förfarandet vid domstolen
Ansökan om skyndsam handläggning
Den hänskjutande domstolen har ansökt om att EU-domstolen ska handlägga förevarande mål om förhandsavgörande skyndsamt, i enlighet med artikel 105 i domstolens rättegångsregler.
Till stöd för sin begäran har den hänskjutande domstolen påpekat att det, enligt gällande slovensk rätt, endast är en tillämpning av ZPSVIKOB som kan ge tidigare innehavare av annullerade finansiella instrument möjlighet att erhålla ersättning och att deras ansökningar om skadestånd har vilandeförklarats i avvaktan på EU-domstolens svar på frågorna i förevarande begäran om förhandsavgörande. Detta har lett till att värdepappersmarknadens integritet är hotad och att ett stort antal personer sedan mer än sex år tillbaka saknar ett effektivt rättsmedel för att försvara sin rätt till egendom. Eftersom de frågor som ställts bland annat avser förbudet mot monetär finansiering och principen om de nationella centralbankernas oberoende, kan EU-domstolens svar dessutom undanröja osäkerhet beträffande tolkningen av grundläggande unionsrättsliga principer och den slovenska konstitutionella rätten.
I artikel 105.1 i rättegångsreglerna föreskrivs att EU-domstolens ordförande, på ansökan av den hänskjutande domstolen eller i undantagsfall på eget initiativ, efter att ha hört referenten och generaladvokaten, får besluta att ett mål om förhandsavgörande ska handläggas skyndsamt med avvikelse från vad som gäller enligt dessa rättegångsregler, när målet är av sådan beskaffenhet att det måste avgöras utan dröjsmål.
I förevarande fall beslutade EU-domstolens ordförande den 9 februari 2021, efter att ha hört referenten och generaladvokaten, att inte bifalla den ansökan om skyndsam handläggning som avses ovan i punkt 29.
Det ska erinras om att den skyndsamma handläggning av ett mål som avses i artikel 105 i rättegångsreglerna utgör ett processrättsligt instrument som är avsett för att hantera högst trängande fall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Heltäckande sjukförsäkring),
C‑247/20
,
EU:C:2022:177
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Således är det – förvisso legitima – intresse som enskilda har av att så snabbt som möjligt få fastställt hur långt de rättigheter som de har enligt unionsrätten sträcker sig, inte av sådan art att en exceptionell omständighet, i den mening som avses i artikel 105.1 i rättegångsreglerna, kan anses vara för handen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2022, Phoenix Contact,
C‑44/21
,
EU:C:2022:309
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen framhåller dessutom att ett måls ekonomiska betydelse eller de ekonomiska intressen som berörs, hur viktiga och legitima de än må vara, inte i sig utgör skäl för en skyndsam handläggning av målet enligt artikel 105 i rättegångsreglerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2022, Phoenix Contact,
C‑44/21
,
EU:C:2022:309
, punkt
och där angiven rättspraxis). Det förhållandet att ett stort antal personer eller rättsliga situationer kan komma att påverkas av de frågor som ställs kan inte heller i sig anses utgöra en sådan exceptionell omständighet som kan föranleda skyndsam handläggning av målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2022, Caruter,
C‑642/20
,
EU:C:2022:308
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Även om det har slagits fast att det, när ett mål ger upphov till stor osäkerhet beträffande grundläggande frågor rörande nationell konstitutionell rätt och unionsrätt, med beaktande av de särskilda omständigheterna i ett sådant mål, kan vara nödvändigt att avgöra målet utan dröjsmål i enlighet med artikel 105.1 i rättegångsreglerna, konstaterar domstolen att det faktum att det nu aktuella nationella målet är avgörande för att garantera domstolsskydd för den rätt till egendom som tillkommer tidigare innehavare av annullerade finansiella instrument inte, utifrån de mycket speciella omständigheterna i målet, är av sådan art att en sådan behandling är motiverad (se, analogt, dom av den 3 mars 2022, Presidenza del Consiglio dei Ministri m.fl. (Läkare under specialistutbildning),
C‑590/20
,
EU:C:2022:150
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen konstaterar likaså att det visserligen kan vara nödvändigt att handlägga ett mål skyndsamt för att undanröja en osäkerhet som kan hindra ECBS från att fungera (se, för ett liknande resonemang, beslut av domstolens ordförande av den 12 juni 2018, ECB/Lettland,
C‑238/18
, ej publicerat,
EU:C:2018:488
, punkt
), men att det inte föreligger någon sådan osäkerhet i det aktuella fallet, eftersom de frågor som ställts endast syftar till att fastställa konsekvenserna av rättsakter som antagits av Sloveniens centralbank inom ramen för en specifik nationell politik och eftersom ECBS således inte hindras från att fungera i avvaktan på utgången av det nationella målet.
Begäran om återupptagande av den muntliga delen av förfarandet
Genom handling som inkom till domstolens kansli den 10 maj 2022 begärde Europeiska centralbanken (ECB) att den muntliga delen av förfarandet skulle återupptas.
Till stöd för denna begäran har ECB angett att banken inte delar generaladvokatens synsätt i förslaget till avgörande. Banken har bland annat gjort gällande att förslaget till avgörande grundar sig på en vid tolkning av begreppet ”den offentliga sektorns åtaganden” i den mening som avses i artikel 1.1 b ii) i förordning nr 3603/93, vilket får betydande konsekvenser för den allmänna organisationen av den ekonomiska och monetära politiken, och att parterna inte har haft möjlighet att yttra sig i denna fråga vid förhandlingen.
För det första ska det i detta avseende erinras om att det i stadgan för Europeiska unionens domstol och i domstolens rättegångsregler inte ges någon möjlighet för parterna att inkomma med yttranden över generaladvokatens förslag till avgörande (dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Polen (Disciplinära förfaranden gentemot domare),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, punkt
).
För det andra ska generaladvokaterna, enligt artikel 252 andra stycket FEUF, vid offentliga domstolssessioner, fullständigt opartiskt och oavhängigt, lägga fram motiverade yttranden i ärenden som, enligt stadgan för Europeiska unionens domstol, kräver deras deltagande. Domstolen är inte bunden av vare sig förslaget till avgörande eller av den motivering som ligger till grund för generaladvokatens förslag. Att en av parterna inte delar generaladvokatens synsätt i förslaget till avgörande, oavsett vilka frågor som generaladvokaten väljer att pröva, kan därför inte i sig utgöra ett tillräckligt skäl för att återuppta den muntliga delen av förfarandet (dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Polen (Disciplinära förfaranden gentemot domare),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, punkt
).
Vidare kan det konstateras att domstolen, med stöd av artikel 83 i domstolens rättegångsregler, efter att ha hört generaladvokaten, när som helst får besluta att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas, bland annat om domstolen anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet.
I förevarande fall finner domstolen emellertid, efter att ha hört generaladvokaten, att den, i motsats till vad ECB har hävdat, till följd av den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen förfogar över alla uppgifter som är nödvändiga för att avgöra målet; bland annat har begreppet ”den offentliga sektorns åtaganden”, i den mening som avses i artikel 1.1 b ii) i förordning nr 3603/93, varit föremål för en omfattande diskussion parterna emellan. Mot denna bakgrund finner domstolen att det saknas anledning att återuppta den muntliga delen av förfarandet.
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Mot bakgrund av de preciseringar som den hänskjutande domstolen har gjort beträffande den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet, ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 123.1 FEUF och artikel 21.1 i protokollet om ECBS och ECB ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att en nationell centralbank, som tillhör ECBS, har ett skadeståndsansvar, som ska tillgodoses med egna medel, för skada som åsamkats tidigare innehavare av finansiella instrument som centralbanken har annullerat i samband med de rekonstruktionsåtgärder, i den mening som avses i direktiv 2001/24, som denna centralbank har beslutat om, när det i ett senare domstolsförfarande framkommer
–
dels att annulleringen inte var nödvändig för att säkerställa stabiliteten i det finansiella systemet eller att de tidigare innehavarna av de finansiella instrumenten drabbades av större förluster till följd av denna annullering än vad som skulle ha varit fallet om det berörda finansiella institutet hade försatts konkurs,
–
dels att nämnda centralbank inte har styrkt att den själv eller de personer som den har bemyndigat att handla i dess namn har agerat med den omsorg som krävs under de särskilda omständigheterna i en krissituation som gör det påkallat med en snabb bedömning av komplexa problemställningar.
Inledningsvis ska det erinras om att det av artikel 282.1 FEUF samt av artiklarna 1 och 14.3 i protokollet om ECBS och ECB följer att ECBS utgörs av ECB och medlemsstaternas nationella centralbanker, och att de nationella centralbankerna är en integrerad del av detta system. Det framgår även av dessa bestämmelser att ECB och de nationella centralbankerna i de medlemsstater som har euron som valuta, vilka utgör Eurosystemet, ska föra Europeiska unionens monetära politik (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Slovenien (ECB:s arkiv),
C‑316/19
,
EU:C:2020:1030
, punkt
).
Vidare ska, enligt artikel 9.2 i protokollet om ECBS och ECB, de uppgifter som ECBS tilldelats utföras antingen av ECB eller av de nationella centralbankerna.
Det ska emellertid påpekas att genomförandet av åtgärder för rekonstruktion av kreditinstitut, i den mening som avses i direktiv 2001/24, såsom de åtgärder som de ersättningsordningar som avses i den första tolkningsfrågan hänför sig till, inte utgör en uppgift som enligt unionsrätten åligger ECBS i allmänhet eller de nationella centralbankerna i synnerhet.
Denna uppgift ingår nämligen inte bland ECBS:s grundläggande uppgifter, vilka räknas upp i artikel 127.2 FEUF och i artikel 3.1 i protokollet om ECBS och ECB, det vill säga att utforma och genomföra unionens monetära politik, genomföra valutatransaktioner enligt bestämmelserna i artikel 219 FEUF, inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver och främja ett väl fungerande betalningssystem.
Det ska för övrigt påpekas att direktiv 2001/24 antogs med stöd av unionens befogenheter på området för den inre marknaden, närmare bestämt befogenheten att undanröja hinder för etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen, och inte med stöd av dess befogenheter på området för ekonomisk och monetär politik.
Även om det i artikel 127.5 FEUF och artikel 3.3 i protokollet om ECBS och ECB föreskrivs att ECBS ska medverka till ett smidigt genomförande av politik när det gäller tillsyn över kreditinstitut och det finansiella systemets stabilitet, framgår det tydligt av dessa bestämmelser att det inte är fråga om ECBS egen politik utan de ”behöriga myndigheternas” politik.
Det följer av artiklarna 2 och 3.1 i direktiv 2001/24, jämförda med artikel 1 led 4 i direktiv 2000/12, vilka var tillämpliga vid tidpunkten för de relevanta omständigheterna i det nationella målet, att medlemsstaterna hade rätt att välja vilken myndighet som skulle vara behörig att besluta om genomförandet av rekonstruktionsåtgärder i den mening som avses i det första av dessa direktiv. Det betyder att denna myndighet vid den tidpunkten inte nödvändigtvis behövde vara centralbanken i den berörda medlemsstaten.
Vidare utgör ECBS, såsom domstolen redan har slagit fast, en annorlunda juridisk konstruktion i unionsrätten som sammanbinder nationella institutioner, närmare bestämt de nationella centralbankerna, och en unionsinstitution, närmare bestämt ECB, och får dem att nära samarbeta med varandra; det är också en konstruktion där det råder en annorlunda sammanlänkning och en mindre markerad åtskillnad mellan unionens rättsordning och de nationella rättsordningarna. I detta starkt integrerade system som fördragens upphovsmän önskade för ECBS har de nationella centralbankerna och deras centralbankschefer en hybridställning, eftersom de på en och samma gång utgör både nationella myndigheter och myndigheter som agerar inom ramen för ECBS (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Slovenien (ECB:s arkiv),
C‑316/19
,
EU:C:2020:1030
, punkt
).
I detta sammanhang får de nationella centralbankerna, enligt artikel 14.4 i protokollet om ECBS och ECB, utföra andra uppgifter än de som specifikt anges i protokollet, såvida inte ECB-rådet beslutar att dessa uppgifter strider mot ECBS mål och uppgifter.
När lagstiftaren i en medlemsstat tilldelar medlemsstatens centralbank en sådan uppgift ska denna uppgift, enligt denna bestämmelse, utövas under bankens eget ansvar och på bankens egen risk.
Vad närmare bestämt gäller de konkreta villkoren för att en nationell centralbank ska ådra sig skadeståndsansvar, inbegripet när den fullgör en uppgift som den tilldelats genom nationell rätt, anges i protokollet om ECBS och ECB endast, i artikel 35.3, att skadeståndsansvaret ska fastställas på grundval av denna nationella rätt.
Av det ovan anförda följer att det ankommer på den berörda medlemsstaten att fastställa under vilka villkor dess nationella centralbank kan ådra sig skadeståndsansvar på grund av bankens genomförande av en rekonstruktionsåtgärd, i den mening som avses i direktiv 2001/24, för det fall denna medlemsstat, i likhet med Republiken Slovenien, har beslutat att utse denna centralbank till den myndighet som är behörig att genomföra en sådan åtgärd.
Vid utövandet av denna befogenhet är medlemsstaterna likväl tvungna att fullgöra de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten, och särskilt enligt avdelning VIII i tredje delen av EUF-fördraget, där fördragets artikel 123 återfinns, samt enligt protokollet om ECBS och ECB (se, analogt, dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Polen (Disciplinära förfaranden gentemot domare),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, punkt
).
Enligt artikel 131 FEUF och artikel 14.1 i protokollet krävs för övrigt uttryckligen att varje medlemsstat ska se till att dess nationella lagstiftning, inklusive stadgan för dess nationella centralbank, är förenlig med fördragen och nämnda protokoll.
Bland de regler som medlemsstaterna är skyldiga att följa återfinns bland annat artikel 123.1 FEUF och artikel 21.1 i protokollet om ECBS och ECB, som den första tolkningsfrågan handlar om.
Det framgår av ordalydelsen i artikel 123.1 FEUF att det enligt denna bestämmelse är förbjudet för ECB och medlemsstaternas centralbanker att ge unionens eller medlemsstaternas myndigheter eller andra offentligrättsliga organ rätt att övertrassera sina konton eller att ge dem andra former av krediter. Det är enligt bestämmelsen även förbjudet för de förstnämnda att förvärva skuldförbindelser direkt från de sistnämnda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 december 2018, Weiss m.fl.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, punkt
). Detta förbud bekräftas i artikel 21.1 i protokollet om ECBS och ECB.
Domstolen konstaterar i detta hänseende att det är uppenbart att det faktum att en nationell centralbank ådrar sig skadeståndsansvar, som ska tillgodoses med egna medel, på grund av att den utövat en uppgift som den tilldelats genom nationell rätt inte kan kvalificeras som ett direkt förvärv av skuldförbindelser från ett offentligt organ.
Såsom anges i andra skälet i förordning nr 3603/93, innehåller denna förordning en precisering av innebörden av uttrycken ” övertrassera sina konton” och ”andra former av krediter” som används i artikel 123 FEUF.
I artikel 1.1 a i nämnda förordning föreskrivs således att uttrycket ”övertrassering av konton” vid tillämpning av artikel 123 FEUF syftar på varje tillhandahållande av medel till den offentliga sektorn som ger, eller troligen kommer att ge, ett debetsaldo.
Eftersom en sådan lagstiftning som den som avses i den första tolkningsfrågan inte innebär att det, på bekostnad av en nationell centralbank, uppstår ett debetsaldo till förmån för den offentliga sektorn, kan denna lagstiftning inte anses medföra att myndigheter eller andra offentliga organ ges rätt att övertrassera sina konton i den mening som avses i artikel 123.1 FEUF.
I artikel 1.1 b i förordning nr 3603/93 anges att uttrycket ”andra former av krediter” vid tillämpning av artikel 123 FEUF ska definieras som varje fordran på den offentliga sektorn som föreligger den 1 januari 1994, all finansiering av den offentliga sektorns åtaganden gentemot tredje man eller, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 123.2 FEUF, varje transaktion med den offentliga sektorn som ger eller som troligen kommer att ge upphov till en fordran på den sektorn.
Det är riktigt att den första och den tredje kategorin i artikel 1.1 b inte kan täcka en nationell centralbanks skadeståndsansvar, som ska tillgodoses med egna medel, på grund av att den utövat en uppgift som den tilldelats genom nationell rätt, eftersom det för att ett sådant skadeståndsansvar ska uppstå inte krävs vare sig att centralbanken har en fordran på den offentliga sektorn som förelåg den 1 januari 1994, eller att det föreligger en transaktion mellan centralbanken och den offentliga sektorn som ger eller som troligen kommer att ge upphov till en fordran på den sektorn.
Det kan däremot inte uteslutas att nämnda skadeståndsansvar kan anses medföra en finansiering av ett av den offentliga sektorns åtaganden gentemot tredje man, i den mening som avses i artikel 1.1 b ii, i den mån detta leder till att den berörda nationella centralbanken fullgör skyldigheter gentemot tredje man som eventuellt åligger den offentliga sektorn.
I detta avseende konstaterar domstolen för det första att det inte förhåller sig så att ett sådant skadeståndsansvar under alla omständigheter ska anses utgöra en finansiering av ett åtagande för den offentliga sektorn gentemot de personer som banken blir skyldig skadestånd.
Om fördragets upphovsmän hade ansett att det under alla omständigheter var oförenligt med artikel 123.1 FEUF att låta en nationell centralbank ådra sig skadeståndsansvar på grund av att den utövat en uppgift som den tilldelats genom nationell rätt, skulle de inte uttryckligen ha föreskrivit i artikel 14.4 och artikel 35.3 i protokollet om ECBS och ECB att sådana uppgifter ska utövas av de nationella centralbankerna på eget ansvar och på egen risk, på de villkor som fastställs i nationell rätt.
En sådan tolkning av artikel 123.1 FEUF skulle strida mot den variation i nationell praxis på området som fördragens upphovsmän avsåg att bevara genom att anta dessa bestämmelser i protokollet om ECBS och ECB.
För det andra ska det understrykas att när en nationell centralbank ådrar sig skadeståndsansvar, inte enbart på grund av att banken har utövat en uppgift som den tilldelats enligt nationell rätt och som inte omfattas av ECBS, utan på grund av att denna centralbank har åsidosatt de regler som den i detta sammanhang är skyldig att följa, utgör ersättningen till tredje man som lidit skada en följd av centralbankens handlande och inte ett fullgörande av en redan befintlig skyldighet som de offentliga myndigheterna har gentemot tredje man.
För det tredje ska artikel 1.1 b ii) i förordning nr 3603/93, som syftar till att precisera räckvidden av artikel 123.1 FEUF, tolkas med beaktande av syftet med den sistnämnda bestämmelsen, nämligen att ge medlemsstaterna incitament att iaktta en sund budgetpolitik genom att förhindra att en monetär finansiering av offentliga underskott eller en positiv särbehandling av de offentliga myndigheterna på finansmarknaderna leder till en orimligt hög skuldsättning eller orimligt stora underskott hos medlemsstaterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punkt
, och dom av den 11 december 2018, Weiss m.fl.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, punkt
).
Vid tillämpningen av en ordning där en nationell centralbank ådrar sig skadeståndsansvar till följd av att banken har åsidosatt bestämmelser som reglerar utövandet av en uppgift som den tilldelats genom nationell rätt, kan den nationella centralbankens faktiska finansiering av åtaganden gentemot tredje man i normalfallet inte anses härröra direkt från åtgärder som beslutats av andra offentliga myndigheter i den berörda medlemsstaten. Det går således, i princip, inte att betrakta en sådan finansiering som en möjlighet för dessa myndigheter att ådra sig kostnader med bortseende från det incitament att föra en sund budgetpolitik som följer av artikel 123.1 FEUF.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan en ordning enligt vilken en nationell centralbank ådrar sig skadeståndsansvar när denna eller de personer som den har bemyndigat att handla i dess namn inte har uppfyllt den omsorgsplikt som åligger dem enligt nationell rätt, vid utövandet av en uppgift som denna centralbank tilldelats genom denna rätt, i princip inte anses innebära en finansiering av den offentliga sektorns åtaganden gentemot tredje man.
För att en sådan ersättningsordning ska kunna tillämpas på skada som uppstått på grund av en nationell centralbanks genomförande av rekonstruktionsåtgärder, i den mening som avses i direktiv 2001/24, måste det dock, med hänsyn till hur pass komplexa och brådskande sådana rekonstruktionsåtgärder är, krävas att det åsidosättande av omsorgsplikten som banken påstås ha gjort sig skyldigt till är av allvarligt slag. I det motsatta fallet skulle detta i själva verket leda till att den nationella centralbanken fick bära huvuddelen av de finansiella risker som är förenade med detta genomförande, och det skulle följaktligen, i strid med förbudet mot monetär finansiering, tvinga centralbanken att, i stället för andra offentliga myndigheter i den berörda medlemsstaten, stå för den faktiska finansieringen av åtaganden gentemot tredje man som kan följa av dessa offentliga myndigheters val av ekonomisk politik.
Den omständigheten att en sådan ersättningsordning som den som avses i den första frågan innebär att bevisbördan för att omsorgsskyldigheten uppfyllts åvilar den berörda nationella centralbanken och inte de som kräver ersättning, är inte avgörande för tillämpningen av artikel 123.1 FEUF och artikel 21.1 i protokollet om ECBS och ECB, så länge den nationella centralbanken, med denna fördelning av bevisbördan, under alla omständigheter behåller möjligheten att undgå skadeståndsansvar genom att styrka att den inte har åsidosatt denna skyldighet på ett allvarligt sätt.
Det ska vidare preciseras att domstolen inte kan godta ECB:s argument att artikel 17.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ålägger medlemsstaterna en skyldighet att utge ersättning till tidigare innehavare av finansiella instrument, när dessa innehavare har lidit större förluster än vad som skulle ha varit fallet om det berörda finansiella institutet hade försatts i konkurs, med följden att en nationell ordning enligt vilken en centralbank delvis kan ådra sig skadeståndsansvar på grund av sådana förluster med nödvändighet innebär att denna centralbank finansierar den offentliga sektorns åtaganden gentemot tredje man.
Det ska nämligen erinras om att det i artikel 17.1 i stadgan inte föreskrivs att det ska införas någon ersättningsordning som säkerställer systematisk ersättning till tidigare innehavare av finansiella instrument som lidit sådana förluster (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 maj 2022, BPC Lux 2 m.fl.,
C‑83/20
,
EU:C:2022:346
, punkterna
et 62).
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 123.1 FEUF och artikel 21.1 i protokollet om ECBS och ECB ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att en nationell centralbank, som tillhör ECBS, har ett skadeståndsansvar, som ska tillgodoses med egna medel, för skada som åsamkats tidigare innehavare av finansiella instrument som centralbanken har annullerat i samband med de rekonstruktionsåtgärder, i den mening som avses i direktiv 2001/24, som denna centralbank har beslutat om, när det i ett senare domstolsförfarande framkommer att annulleringen inte var nödvändig för att säkerställa stabiliteten i det finansiella systemet eller att de tidigare innehavarna av de finansiella instrumenten drabbades av större förluster till följd av denna annullering än vad som skulle ha varit fallet om det berörda finansiella institutet hade försatts konkurs, förutsatt att nämnda centralbank endast ådrar sig ansvar när den själv eller de personer som den har bemyndigat att handla i dess namn har agerat på ett sätt som allvarligt strider mot omsorgsplikten.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 123.1 FEUF och artikel 21.1 i protokollet om ECBS och ECB ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att en nationell centralbank, som tillhör ECBS, har ett skadeståndsansvar, som ska tillgodoses med egna medel, inom vissa på förhand uppställda gränser, för skada som åsamkats tidigare innehavare av finansiella instrument som centralbanken har annullerat i samband med de rekonstruktionsåtgärder, i den mening som avses i direktiv 2001/24, som denna centralbank har beslutat om, så snart följande villkor är uppfyllda:
–
För det första att dessa tidigare innehavare utgörs av fysiska personer med en årlig inkomst som understiger ett visst tröskelvärde som fastställs i denna lagstiftning.
–
För det andra att de tidigare innehavarna avstår från att kräva ersättning för denna skada genom ett annat rättsmedel.
Domstolen påpekar inledningsvis att det av övervägandena i punkterna 47–53 ovan följer att en sådan ersättningsordning som de ordningar som avses i den första och den andra frågan bidrar till att fastställa villkoren för utövandet av en uppgift som inte hör till ECBS uppgifter, nämligen en uppgift som har tilldelats en nationell centralbank genom nationell rätt med stöd av artikel 14.4 i protokollet om ECBS och ECB.
Den ersättningsordning som avses i den första frågan skiljer sig emellertid från den som avses i den andra frågan, bland annat genom att den sistnämnda ordningen medför en skyldighet för den berörda nationella centralbanken att utge ersättning till vissa tidigare innehavare av finansiella instrument, som annullerats av banken, redan på den grunden att banken har annullerat dessa instrument, även om det har fastställts att centralbanken till fullo har rättat sig efter gällande regler och i synnerhet har agerat med omsorg.
En sådan ersättningsordning som den som avses i den andra frågan säkerställer således – i ett socialt syfte – att ersättning utgår för de oundvikliga följderna av de beslut som fattas av den nationella centralbanken i enlighet med de val som den nationella lagstiftaren har gjort vid utformningen av bankens uppgifter.
Även om det är tillåtet för den nationella lagstiftaren att, med iakttagande av unionsrätten, säkerställa en sådan ersättning för att undvika att verkningarna av den politik som förs i syfte att säkerställa stabiliteten i det finansiella systemet medför en orimlig börda för fysiska personer med blygsamma inkomster, konstaterar domstolen att den nationella lagstiftaren därigenom inför en betalningsskyldighet som direkt beror på lagstiftarens politiska val och inte på det sätt på vilket den berörda medlemsstatens centralbank utför sina uppgifter och de val som banken själv gör i detta sammanhang.
När den nationella centralbanken med egna medel betalar ut ett sådant skadestånd ska detta följaktligen betraktas som att banken, i stället för att andra offentliga myndigheter i den berörda medlemsstaten, finansierar skyldigheter som åligger den offentliga sektorn med tillämpning av den medlemsstatens nationella lagstiftning.
Såsom framgår av punkterna 53–68 i förevarande dom utgör artikel 123.1 FEUF och artikel 21.1 i protokollet om ECBS och ECB hinder för att inrätta en ordning som ger en nationell centralbank ett skadeståndsansvar, som ska tillgodoses med egna medel, till följd av att den utövat en uppgift som den tilldelats genom nationell rätt, när tillämpningen av denna ersättningsordning innebär finansiering av ett åtagande för den offentliga sektorn gentemot de personer som banken blir skyldig skadestånd.
Den omständigheten att en sådan ersättningsordning endast gäller upp till vissa tröskelvärden saknar i detta avseende betydelse, eftersom det inte på något sätt framgår av dessa bestämmelser att det förbud mot monetär finansiering som följer av dessa är villkorat av storleken på denna finansiering.
Vidare kan den slovenska regeringen inte vinna framgång med argumentet att de bestämmelser som avses i punkt 86 ovan inte kan tillämpas på grund av att de ersättningsordningar som är i fråga i det nationella målet finansieras genom en enkel justering av fördelningen av Sloveniens centralbanks årliga vinst, vilket innebär att den del av vinsten som ska överföras till Republiken Slovenien reduceras, eventuellt till noll, och att det är den nationella lagstiftaren som är behörig att göra denna fördelning.
Det framgår nämligen klart av begäran om förhandsavgörande att den avser ersättningsordningar vars finansiering säkerställs inte bara genom en sådan vinstfördelning, utan även, vid behov, genom uttag från Sloveniens centralbanks allmänna reserver eller till och med genom att denna bank får låna pengar från Republiken Slovenien, och således med hjälp av denna centralbanks egna medel.
Således ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 123.1 FEUF och artikel 21.1 i protokollet om ECBS och ECB ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att en nationell centralbank, som tillhör ECBS, har ett skadeståndsansvar, som ska tillgodoses med egna medel, inom vissa på förhand uppställda gränser, för skada som åsamkats tidigare innehavare av finansiella instrument som centralbanken har annullerat i samband med de rekonstruktionsåtgärder, i den mening som avses i direktiv 2001/24, som denna centralbank har beslutat om, så snart följande villkor är uppfyllda:
–
För det första att dessa tidigare innehavare utgörs av fysiska personer med en årlig inkomst som understiger ett visst tröskelvärde som fastställs i denna lagstiftning.
–
För det andra att de tidigare innehavarna avstår från att kräva ersättning för denna skada genom ett annat rättsmedel.
Den tredje frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 130 FEUF och artikel 7 i protokollet om ECBS och ECB ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en nationell centralbank, som tillhör ECBS, ådrar sig skadeståndsansvar för skada som uppkommit på grund av att finansiella instrument annullerats inom ramen för rekonstruktionsåtgärder, i den mening som avses i direktiv 2001/24, som denna centralbank har beslutat om, när skadeståndet uppgår till ett sådant belopp att det kan inverka på centralbankens förmåga att fullgöra sina uppgifter på ett verkningsfullt sätt och då skadeståndsbeloppet finansieras, i prioriteringsordning, genom
–
användning av de särskilda reserver som består av de vinster som centralbanken genererat sedan ett visst datum,
–
uttag från centralbankens allmänna reserver som inte får överstiga 50 procent av dessa reserver, och
–
lån, på vilken ränta utgår, från den berörda medlemsstaten.
Domstolen konstaterar inledningsvis att det av svaret på de två första frågorna följer att det endast är möjligt att använda sig av tolkningen av artikel 130 FEUF och artikel 7 i protokollet om ECBS och ECB, som är föremål för den tredje tolkningsfrågan, för att avgöra det nationella målet med avseende på den ersättningsordning som avses i den första frågan, i den mån som denna ordning gör det möjligt för Sloveniens centralbank att undgå skadeståndsansvar genom att styrka att den inte på ett allvarligt sätt har åsidosatt den omsorgsplikt som åligger den vid antagandet av rekonstruktionsåtgärder i den mening som avses i direktiv 2001/24.
Det ska efter denna inledande precisering erinras om att EG‑fördragets, och därefter EUF-fördragets, upphovsmän hade för avsikt att garantera att ECB och ECBS skulle vara i stånd att fullgöra sina uppgifter på ett oberoende sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2019, Rimšēvičs och ECB/Lettland,
C‑202/18 och C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Denna vilja kommer huvudsakligen till uttryck i artikel 130 FEUF – i huvudsak återgiven i artikel 7 i protokollet om ECBS och ECB – som dels uttryckligen förbjuder ECB, de nationella centralbankerna och deras beslutande organ att begära eller ta emot instruktioner från unionens institutioner, organ eller byråer, från medlemsstaternas regeringar eller från något annat organ, dels uttryckligen förbjuder unionens institutioner, organ eller byråer, samt medlemsstaternas regeringar att söka påverka medlemmarna av ECB:s eller de nationella centralbankernas beslutande organ när dessa fullgör sina uppgifter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2019, Rimšēvičs och ECB/Lettland,
C‑202/18 et C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Visserligen förhåller det sig så, att principen om dessa centralbankers oberoende, mot bakgrund av de nationella centralbankernas hybridställning, vilken det erinrats om ovan i punkt 52, inte nödvändigtvis tillämpas på samma sätt när dessa utför en uppgift som omfattas av ECBS som när de utför en uppgift som inte omfattas av ECBS och som de tilldelats enligt nationell rätt enligt artikel 14.4 i protokollet om ECBS och ECB, såsom den uppgift som den tredje frågan avser.
Dessutom finner domstolen att eftersom det i artikel 14.4, såsom påpekats ovan i punkt 69, föreskrivs att de nationella centralbankerna ska utöva en sådan uppgift på eget ansvar och på egen risk, kan införandet av en ordning som möjliggör ett skadeståndsansvar för dessa centralbanker för den skada som orsakats under utövandet av denna uppgift inte i sig anses vara oförenlig med centralbankernas oberoende.
Dock kan de nationella bestämmelser som har införts för detta ändamål inte, utan att artikel 130 FEUF och artikel 7 i protokollet om ECBS och ECB åsidosätts, försätta den berörda nationella centralbanken i en situation som på något sätt äventyrar dess möjligheter att på ett oberoende sätt utföra en uppgift som faller under ECBS.
För att säkerställa ECB:s oberoende har fördragens upphovsmän bland annat föreskrivit, i artikel 282.3 tredje meningen FEUF, att ECB ska vara oberoende i förvaltningen av sina finanser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2003, kommissionen/ECB,
C‑11/00
,
EU:C:2003:395
, punkterna
och
).
Även om det är riktigt att varken EUF-fördraget eller protokollet om ECBS och ECB innehåller någon motsvarande regel när det gäller de nationella centralbankerna, är det inte desto mindre så att ECBS grundläggande uppgifter, däribland, i enlighet med artikel 127.2 FEUF och artikel 3.1 i nämnda protokoll, utformningen och genomförandet av unionens monetära politik, via ECBS, inte enbart ankommer på ECB utan även på de nationella centralbankerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Slovenien (ECB:s arkiv),
C‑316/19
,
EU:C:2020:1030
, punkt
).
För att bidra till genomförandet av unionens penningpolitik är de nationella centralbankernas upprättande av reserver absolut nödvändigt, bland annat för att kunna kompensera eventuella förluster som beror på penningpolitiska transaktioner och finansiera sådana
open market
-transaktioner som avses i artikel 18 i protokollet om ECBS och ECB.
I detta sammanhang kan ett uttag från en nationell centralbanks allmänna reserver, med ett belopp som kan inverka negativt på dess förmåga att utföra sina uppgifter inom ECBS på ett effektivt sätt, kombinerat med avsaknaden av kapacitet att på ett självständigt sätt rekonstruera dessa reserver, på grund av att samtliga av bankens vinster systematiskt används till att utge ersättning för den skada som den har orsakat, försätta denna centralbank i en beroendeställning i förhållande till de politiska myndigheterna i den medlemsstat som den tillhör.
I ett sådant fall blir denna centralbank nämligen tvungen att, för att skaffa sig tillgång till de medel den behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter inom ECBS, ansöka om tillstånd från dessa politiska myndigheter för att kunna erhålla finansiering eller rekapitalisering.
Att under sådana omständigheter ålägga en nationell centralbank en lagstadgad skyldighet att uppta ett lån hos andra offentliga myndigheter i den medlemsstat som banken tillhör, när finansieringskällor som är knutna till reserver har uttömts, försätter likaså denna bank i en situation där den, för att kunna utföra sina uppgifter inom ECBS, tvingas förhandla med dessa offentliga myndigheter om storleken på ett sådant lån och villkoren för lånet.
En lagstiftning som den som avses i den tredje frågan försätter således den berörda nationella centralbanken i en situation där den kan utsättas för politiska påtryckningar, trots att artikel 130 FEUF och artikel 7 i protokollet om ECBS och ECB tvärtom syftar till att skydda ECBS mot alla former av politiska påtryckningar för att göra det möjligt för ECBS att på ett effektivt sätt verka för att uppnå de mål som uppställts för dess verksamhet, genom ett oberoende utövande av de särskilda befogenheter som ECBS har getts i primärrätten för detta ändamål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2019, Rimšēvičs och ECB/Lettland,
C‑202/18 och C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det skulle dock förhålla sig annorlunda om den medlemsstat som infört en sådan ordning med skadeståndsansvar för dess nationella centralbank som avses i den första frågan på förhand garanterade att denna centralbank skulle komma att förfoga över de medel som krävs för att kunna betala ut ersättning i enlighet med denna ordning, och samtidigt behålla sin kapacitet att på ett effektivt och fullständigt oberoende sätt fullgöra sina uppgifter inom ramen för ECBS. I förevarande fall framgår det emellertid inte av handlingarna i målet vid domstolen att så skulle vara fallet.
Det följer av det ovan anförda att den tredje frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 130 FEUF och artikel 7 i protokollet om ECBS och ECB ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en nationell centralbank, som tillhör ECBS, ådrar sig skadeståndsansvar för skada som uppkommit på grund av att finansiella instrument annullerats inom ramen för rekonstruktionsåtgärder, i den mening som avses i direktiv 2001/24/EG, som denna centralbank beslutat om, när skadeståndet uppgår till ett sådant belopp att det kan inverka på centralbankens förmåga att fullgöra sina uppgifter på ett verkningsfullt sätt och då skadeståndsbeloppet finansieras, i prioriteringsordning, genom
–
användning av de särskilda reserver som består av de vinster som centralbanken genererat sedan ett visst datum,
–
uttag från centralbankens allmänna reserver som inte får överstiga 50 procent av dessa reserver, och
–
lån, på vilken ränta utgår, från den berörda medlemsstaten.
Den fjärde frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 44–52 i direktiv 2006/48 eller artiklarna 53–62 i direktiv 2013/36 ska tolkas så, att reglerna i dessa bestämmelser är tillämpliga på information som erhållits eller uppkommit i samband med genomförandet av rekonstruktionsåtgärder i den mening som avses i direktiv 2001/24.
I artikel 44 i direktiv 2006/48 föreskrevs en skyldighet att iaktta tystnadsplikt och tillämpa konfidentiell behandling som gällde för alla personer som arbetar eller som har arbetat för behöriga myndigheter, i den mening som avses i det direktivet, samt revisorer och experter som är verksamma för behöriga myndigheters räkning.
I artiklarna 45–52 i samma direktiv uppställdes ett antal regler om de behöriga myndigheternas användning, utbyte, överlämnande och utlämnande av information.
I artikel 4 led 4 i direktivet angavs att med ”behöriga myndigheter” avses i direktivet de nationella myndigheter som enligt lag eller annan författning har behörighet att utöva tillsyn över kreditinstitut.
De skyldigheter som angavs i artikel 44 i direktiv 2006/48 upprepas i huvudsak i artikel 53 i direktiv 2013/36, vilket, såsom anges i dess artikel 163, upphävde direktiv 2006/48 med verkan från och med den 1 januari 2014.
Artiklarna 54–62 i direktiv 2013/36 innehåller bestämmelser om under vilka villkor de behöriga myndigheterna, i den mening som avses i direktivet, kan använda, utbyta, överlämna och lämna ut information.
I artikel 3.1 led 36 i nämnda direktiv definieras begreppet ”behörig myndighet” genom en hänvisning till begreppets innebörd enligt artikel 4.1 led 40 i förordning nr 575/2013, där det hänvisas till en offentlig myndighet som enligt nationell lagstiftning har befogenhet att utöva tillsyn över kreditinstitut som en del av tillsynssystemet i den berörda medlemsstaten.
Det följer av samtliga dessa bestämmelser att de skyldigheter som föreskrivs i artiklarna 44–52 i direktiv 2006/48 och i artiklarna 53–62 i direktiv 2013/36 är tillämpliga på de myndigheter som enligt nationell lagstiftning utövar tillsyn över kreditinstitut.
För det fall en nationell myndighet enligt lagstiftningen i en medlemsstat inte bara har anförtrotts denna uppgift, utan även andra uppgifter som inte omfattas av direktiv 2006/48 eller direktiv 2013/36, kan de skyldigheter att iaktta tystnadsplikt och tillämpa konfidentiell behandling som föreskrivs i dessa direktiv inte, utan att detta går utöver den harmonisering som skett genom dessa direktiv, åläggas någon för information som erhållits eller uppkommit i samband med utövandet av dessa andra uppgifter.
Av detta följer, för det första, att reglerna i artiklarna 44–52 i direktiv 2006/48 och i artiklarna 53–62 i direktiv 2013/36 enligt unionsrätten endast är tillämpliga på information som erhållits eller uppkommit i samband med utövandet av uppgiften att utöva tillsyn över kreditinstitut.
Den fjärde frågan avser emellertid inte sådan information utan uteslutande information som erhållits eller uppkommit i samband med genomförandet av rekonstruktionsåtgärder, i den mening som avses i direktiv 2001/24, vilket inte omfattas av den tillsyn som regleras av direktiven 2006/48 och 2013/36.
För det andra ska det konstateras att artikel 33 i direktiv 2001/24 också föreskriver tystnadsplikt och därvid hänvisar till de regler och villkor som anges i artikel 30 i direktiv 2000/12.
Denna hänvisning ska – enligt artikel 158.2 i direktiv 2006/48, jämförd med jämförelsetabellen i bilaga XIV till detta direktiv, och enligt artikel 163 i direktiv 2013/36, jämförd med jämförelsetabellen i bilaga II till samma direktiv – förstås så, att den avser artiklarna 44–52 i direktiv 2006/48, och därefter artiklarna 53–61 i direktiv 2013/36, beroende på vilken tidpunkt det handlar om.
Det framgår emellertid av ordalydelsen i artikel 33 i direktiv 2001/24 att skyldigheten att iaktta tystnadsplikt och tillämpa konfidentiell behandling enligt denna artikel endast gäller för personer som ska ta emot eller lämna information i samband med informations- eller samrådsförfarandena enligt artiklarna 4, 5, 8, 9, 11 och 19 i detta direktiv.
Såsom framgår av skäl 6 i direktiv 2001/24 syftar dessutom detta direktiv till att inrätta ett system för ömsesidigt erkännande av rekonstruktionsåtgärder, och inte till att harmonisera den nationella lagstiftningen på detta område (dom av den 24 oktober 2013, LBI,
C‑85/12
,
EU:C:2013:697
, punkt
, och dom av den 19 juli 2016, Kotnik m.fl.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, punkt
).
Under dessa omständigheter ska artikel 33 i nämnda direktiv inte tolkas så, att den innebär en allmän harmonisering av de regler om tystnadsplikt och konfidentiell behandling som är tillämpliga i fråga om bankrekonstruktion genom att de underkastas de regler som är tillämpliga inom banktillsynsområdet; artikeln ska i stället tolkas så att den endast föreskriver att dessa regler ska tillämpas i samband med de informations- eller samrådsförfaranden som pågår mellan behöriga myndigheter för att säkerställa ömsesidigt erkännande av rekonstruktionsåtgärder.
Artikel 33 kan således inte medföra att reglerna i artiklarna 44–52 i direktiv 2006/48 och i artiklarna 53–61 i direktiv 2013/36 tillämpas på information som erhållits eller uppkommit i samband med genomförandet av rekonstruktionsåtgärder, och som inte har varit föremål för något informations- eller samrådsförfarande i enlighet direktiv 2001/24.
Således ska den fjärde frågan besvaras enligt följande. Artikel 33 i direktiv 2001/24, artiklarna 44–52 i direktiv 2006/48 och artiklarna 53–62 i direktiv 2013/36 ska tolkas så, att reglerna i dessa artiklar inte är tillämpliga på information som erhållits eller skapats i samband med genomförandet av rekonstruktionsåtgärder, i den mening som avses i direktiv 2001/24, och som inte har varit föremål för informations- eller samrådsförfaranden enligt artiklarna 4, 5, 8, 9, 11 och 19 i sistnämnda direktiv.
Prövning av den femte, den sjätte, den sjunde och den åttonde frågan
Mot bakgrund av svaret på den fjärde frågan saknas anledning att besvara den femte, den sjätte, den sjunde och den åttonde frågan, eftersom dessa har ställts av den hänskjutande domstolen för det fall den fjärde frågan besvaras jakande.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Artikel 123.1 FEUF och artikel 21.1 i protokoll (nr 4) om stadgan för europeiska centralbankssystemet och europeiska centralbanken ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att en nationell centralbank, som tillhör Europeiska centralbankssystemet, har ett skadeståndsansvar, som ska tillgodoses med egna medel, för skada som åsamkats tidigare innehavare av finansiella instrument som centralbanken har annullerat i samband med de rekonstruktionsåtgärder, i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG av den 4 april 2001 om rekonstruktion och likvidation av kreditinstitut, som denna centralbank har beslutat om, när det i ett senare domstolsförfarande framkommer att annulleringen inte var nödvändig för att säkerställa stabiliteten i det finansiella systemet eller att de tidigare innehavarna av de finansiella instrumenten drabbades av större förluster till följd av denna annullering än vad som skulle ha varit fallet om det berörda finansiella institutet hade försatts konkurs, förutsatt att nämnda centralbank endast ådrar sig ansvar när den själv eller de personer som den har bemyndigat att handla i dess namn har agerat på ett sätt som allvarligt strider mot omsorgsplikten.

2)
Artikel 123.1 FEUF och artikel 21.1 i protokoll (nr 4) om stadgan för europeiska centralbankssystemet och europeiska centralbanken ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att en nationell centralbank, som tillhör Europeiska centralbankssystemet, har ett skadeståndsansvar, som ska tillgodoses med egna medel, inom vissa på förhand uppställda gränser, för skada som åsamkats tidigare innehavare av finansiella instrument som centralbanken har annullerat i samband med de rekonstruktionsåtgärder, i den mening som avses i direktiv 2001/24, som denna centralbank har beslutat om, så snart följande villkor är uppfyllda:
–
för det första att dessa tidigare innehavare utgörs av fysiska personer med en årlig inkomst som understiger ett visst tröskelvärde som fastställs i denna lagstiftning, och
–
för det andra att de tidigare innehavarna avstår från att kräva ersättning för denna skada genom ett annat rättsmedel.

3)
Artikel 130 FEUF och artikel 7 i protokoll (nr 4) om stadgan för europeiska centralbankssystemet och europeiska centralbanken ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en nationell centralbank, som tillhör Europeiska centralbankssystemet, ådrar sig skadeståndsansvar för skada som uppkommit på grund av att finansiella instrument annullerats inom ramen för rekonstruktionsåtgärder, i den mening som avses i direktiv 2001/24/EG, som denna centralbank beslutat om, när skadeståndet uppgår till ett sådant belopp att det kan inverka på centralbankens förmåga att fullgöra sina uppgifter på ett verkningsfullt sätt och då skadeståndsbeloppet finansieras, i prioriteringsordning, genom
–
användning av de särskilda reserver som består av de vinster som centralbanken genererat sedan ett visst datum,
–
uttag från centralbankens allmänna reserver som inte får överstiga 50 procent av dessa reserver, och
–
lån, på vilken ränta utgår, från den berörda medlemsstaten.

4)
Artikel 33 i direktiv 2001/24, artiklarna 44–52 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/48/EG av den 14 juni 2006 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut och artiklarna 53–62 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiven 2006/48/EG och 2006/49/EG,
ska tolkas så, att
reglerna i dessa artiklar inte är tillämpliga på information som erhållits eller skapats i samband med genomförandet av rekonstruktionsåtgärder, i den mening som avses i direktiv 2001/24, och som inte har varit föremål för informations- eller samrådsförfaranden enligt artiklarna 4, 5, 8, 9, 11 och 19 i sistnämnda direktiv.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: slovenska.