CELEX: 62014TJ0716
Zugang zu Dokumenten
Verordnung (EG) Nr. 1049/2001
Dokumente betreffend Toxizitätsstudien, die im Rahmen der Erneuerung der Genehmigung des Wirkstoffs Glyphosat durchgeführt wurden
Teilweise verweigerter Zugang
Ausnahme zum Schutz geschäftlicher Interessen
Überwiegendes öffentliches Interesse
Verordnung (EG) Nr. 1367/2006
Wendung ‚Informationen[, die] Emissionen in die Umwelt betreffen‘

Vorgeschichte des Rechtsstreits
Glyphosat ist ein chemisches Erzeugnis, das in Pestiziden verwendet wird, die Pflanzenschutzmittel sind.
Für die Zwecke seiner Aufnahme als Wirkstoff in Anhang I der Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (
ABl. 1991, L 230, S. 1
) wurde von der Bundesrepublik Deutschland ein Bewertungsbericht zu Glyphosat erstellt, auf dessen Grundlage die Kommission der Europäischen Gemeinschaften am 29. Juni 2001 einen Überprüfungsbericht zu Glyphosat annahm, der am 21. Januar 2002 veröffentlicht wurde.
Glyphosat wurde mit der Richtlinie 2001/99/EG der Kommission vom 20. November 2001 zur Änderung von Anhang I der Richtlinie 91/414 zur Aufnahme der Wirkstoffe Glyphosat und Thifensulfuronmethyl (
ABl. 2001, L 304, S. 14
) in die Liste der Wirkstoffe in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufgenommen. Die Aufnahme von Glyphosat als Wirkstoff war vom 1. Juli 2002 bis zum 30. Juni 2012 gültig.
Nachdem die Kommission einen Antrag auf Erneuerung der Genehmigung von Glyphosat als Wirkstoff erhalten hatte, wurde dessen Aufnahme in die Liste der Wirkstoffe in Anhang I der Richtlinie 91/414 mit der Richtlinie 2010/77/EU der Kommission vom 10. November 2010 zur Änderung der Richtlinie 91/414 hinsichtlich des Ablaufs der Fristen für die Aufnahme bestimmter Wirkstoffe in Anhang I (
ABl. 2010, L 293, S. 48
) vorübergehend bis zum 31. Dezember 2015 verlängert.
Nach Erlass der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und zur Aufhebung der Richtlinien 79/117/EWG und 91/414 des Rates (
ABl. 2009, L 309, S. 1
) wurde Glyphosat in den Anhang der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 der Kommission vom 25. Mai 2011 zur Durchführung der Verordnung Nr. 1107/2009 hinsichtlich der Liste zugelassener Wirkstoffe (
ABl. 2011, L 153, S. 1
) aufgenommen. Das Ablaufdatum der Genehmigung, der 31. Dezember 2015, blieb unverändert.
Mit der Verordnung (EU) Nr. 1141/2010 der Kommission vom 7. Dezember 2010 zur Festlegung des Verfahrens für die erneute Aufnahme einer zweiten Gruppe von Wirkstoffen in Anhang I der Richtlinie 91/414 und zur Erstellung der Liste dieser Wirkstoffe (
ABl. 2010, L 322, S. 10
) wurde die Bundesrepublik Deutschland zum berichterstattenden Mitgliedstaat und die Slowakische Republik zum berichtmiterstattenden Mitgliedstaat für das Verfahren der Erneuerung der Genehmigung des Wirkstoffs Glyphosat bestimmt.
Für die Zwecke der Erneuerung der Genehmigung des Wirkstoffs Glyphosat gemäß der Verordnung Nr. 1141/2010 legte die Bundesrepublik Deutschland der Kommission und der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) einen mit 18. Dezember 2013 datierten „Bewertungsbericht zur Erneuerung“ (Renewal Assessment Report – RAR, im Folgenden: RAR) vor, dessen öffentlich zugängliche Fassung die EFSA am 12. März 2014 veröffentlichte.
Mit Schreiben vom 11. April 2014, das am nächsten Tag per E‑Mail übermittelt wurde, stellte der Kläger, Herr Anthony C. Tweedale, bei der EFSA einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (
ABl. 2001, L 145, S. 43
) sowie der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (
ABl. 2006, L 264, S. 13
).
Dieser Antrag bezog sich auf die Toxizitätsstudien ASB2012-11499 und TOX95552393, die beiden „Schlüsselstudien“, die zur Bestimmung der vertretbaren Tagesdosis (Acceptable Daily Intake, ADI) von Glyphosat verwendet worden waren (im Folgenden: angeforderte Studien).
Der Kläger hatte in seinem Antrag ausgeführt, dass „der RAR [die] öffentlich zugänglichen Zusammenfassungen [der Studien] nicht enthält oder keine Angaben zu ihren Protokollen oder ihren Ergebnissen enthält, die notwendig sind, um ihre Zuverlässigkeit zu beurteilen, was nicht nur Aufgabe der EFSA ist“, und dass „die angeforderten Informationen der zum Tierversuch verfasste Bericht und alle Rohdaten oder sonstigen Hilfsdaten dieses Experiments sind“.
Mit Schreiben vom 5. Juni 2014 verweigerte die EFSA den Zugang zu den angeforderten Studien. Sie wies darauf hin, dass sie gemäß Art. 4 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 die Eigentümer der angeforderten Studien konsultiert habe. Aus dem Standpunkt Letzterer und aus ihrer eigenen Bewertung ergebe sich, dass diese Studien unter die in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 zum Schutz der geschäftlichen Interessen, einschließlich des geistigen Eigentums, vorgesehene Ausnahme fielen und dass ihr vollständiger Schutz auch die unmittelbare Folge ihrer Einstufung als „vertraulich“ nach Art. 63 der Verordnung Nr. 1107/2009 sei. Durch die Verbreitung der angeforderten Studien würden das Know-how im Bereich der wissenschaftlichen Expertise und die Geschäftsstrategie der Eigentümer, einschließlich ihres Know-hows im Bereich der Zusammenstellung des Dossiers, preisgegeben und ihre geschäftlichen Interessen beeinträchtigt.
Zur Interessensabwägung und zur Prüfung der Frage, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der angeforderten Studien besteht, führte die EFSA aus, dass dem öffentlichen Interesse am Zugang zu den wissenschaftlichen Informationen im Zusammenhang mit der Unschädlichkeit des Wirkstoffs Glyphosat offensichtlich und vollständig durch die Veröffentlichung der (auf der Website der EFSA verfügbaren) öffentlich zugänglichen Fassung des RAR Genüge getan werde. Die EFSA verweigerte dem Kläger die Offenlegung der angeforderten Studien in Anwendung der Ausnahmeregelungen nach Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 in Verbindung mit den Vorschriften dieser Verordnung über die vertrauliche Behandlung von im Zuge der wissenschaftlichen Risikobewertung erhaltenen geschäftlichen Daten, unbeschadet der Verordnung Nr. 1367/2006.
Mit E‑Mail vom 24. Juni 2014 stellte der Kläger einen Zweitantrag, mit dem er die EFSA um Überprüfung ihres Standpunkts ersuchte.
Mit Beschluss vom 30. Juli 2014 bestätigte die EFSA ihre Verweigerung des Zugangs zu den angeforderten Studien auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 und Art. 63 der Verordnung Nr. 1107/2009. Sie stellte außerdem fest, dass diese Studien keine Informationen seien, die im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 „Emissionen in die Umwelt betreffen“.
Da sich die Bewertung des Wirkstoffs Glyphosat verzögerte, wurde nach Erhebung der vorliegenden Klage die Geltungsdauer seiner Genehmigung mit der Durchführungsverordnung (EU) 2015/1885 der Kommission vom 20. Oktober 2015 zur Änderung der Durchführungsverordnung Nr. 540/2011 hinsichtlich der Verlängerung der Dauer der Genehmigung für die Wirkstoffe 2,4‑D, Acibenzolar-s-methyl, Amitrol, Bentazon, Cyhalofopbutyl, Diquat, Esfenvalerat, Famoxadon, Flumioxazin, DPX KE 459 (flupyrsulfuron-methyl), Glyphosat, Iprovalicarb, Isoproturon, Lambda-cyhalothrin, Metalaxyl‑M, Metsulfuronmethyl, Picolinafen, Prosulfuron, Pymetrozin, Pyraflufen-ethyl, Thiabendazol, Thifensulfuron-methyl und Triasulfuron (
ABl. 2015, L 276, S. 48
) bis zum 30. Juni 2016 verlängert.
Die vom berichterstattenden Mitgliedstaat im RAR vorgenommene Risikobewertung für den Wirkstoff Glyphosat wurde von der EFSA einem Peer-Review unterzogen (im Folgenden: Peer-Review). Die entsprechenden Schlussfolgerungen wurden am 30. Oktober 2015 angenommen und am 12. November 2015 veröffentlicht.
Mit der Durchführungsverordnung (EU) 2016/1056 der Kommission vom 29. Juni 2016 zur Änderung der Durchführungsverordnung Nr. 540/2011 hinsichtlich der Verlängerung der Dauer der Genehmigung für den Wirkstoff Glyphosat (
ABl. 2016, L 173, S. 52
) wurde die Aufnahme von Glyphosat in den Anhang der Durchführungsverordnung Nr. 540/2011 bis zum 31. Dezember 2017 verlängert, da sich die Bewertung des Wirkstoffs und die Entscheidung über die Erneuerung seiner Genehmigung verzögert hatten.
Am 16. Oktober 2017 erließ die EFSA einen weiteren bestätigenden Beschluss, mit dem der Beschluss vom 30. Juli 2014 aufgehoben und ersetzt und dem Kläger ein teilweiser Zugang zu den angeforderten Studien gewährt wurde.
In diesem Beschluss führte die EFSA aus, dass es sich bei den angeforderten Studien um folgende Studien handele:
–
1991, Brooker u. a., „The Effect of Glyphosate on Pregnancy of the Rabbit (Incorporates Preliminary Investigations)“, Huntingdon Research Centre, date: 1991‑10‑14, Reference TOX95552393,
–
1996, Coles u. a., „Glyphosate technical: oral gavage teratology study in the rabbit Safepharm Laboratories Limited“, Shardlow Business Park, dated 1996‑07‑04.
Die EFSA beschloss unter Berücksichtigung des Vorbringens des Klägers in der vorliegenden Klage, ihm Zugang zu den Rohdaten und den (in Tabellen und Abbildungen zusammengefassten) Schlussfolgerungen der angeforderten Studien zu gewähren. Sie war der Ansicht, dass die von den Eigentümern dieser Studien auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 in Verbindung mit Art. 63 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1107/2009 gestellten Anträge auf vertrauliche Behandlung auf diese Informationen nicht anwendbar seien.
Dagegen seien erstens die Teile der angeforderten Studien, von denen festgestellt worden sei, dass sie von der Liste der Informationen erfasst seien, die im Sinne von Art. 63 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1107/2009 die wirtschaftlichen Interessen der Eigentümer dieser Studien beeinträchtigen könnten, gemäß Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 zu schützen. Zweitens fielen auch die in den angeforderten Studien enthaltenen Informationen über das „wissenschaftliche Know-how“, nämlich die Einleitung, die Verwaltungsinformationen über diese Studien enthalte, und die Teile, die Materialien und Methoden mit Informationen zu den Chargen und Analysemethoden beträfen, unter die Ausnahme zum Schutz der geschäftlichen Interessen nach Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001. Drittens seien die Anhänge und sonstige administrative Teile der angeforderten Studien, die die behördliche Zertifizierung dieser Studien durch Speziallabors und eine Erklärung über die Einhaltung der guten Laborpraxis sowie die von den Eigentümern dieser Studien eingehaltenen Protokolle enthielten, ebenfalls gemäß dieser Vorschrift geschützt.
Die EFSA führte weiter aus, dass die Namen und Unterschriften in den angeforderten Studien, die nicht bereits öffentlich zugänglich seien, unter die Ausnahme nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1049/2001 fielen.
Zudem habe sie eine Interessenabwägung im Einklang mit den Verordnungen Nrn. 1049/2001 und 1367/2006 vorgenommen und sei zu dem Schluss gelangt, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der angeforderten Studien zum Tragen komme. Die dem Kläger übermittelten Informationen erfüllten die Informationsbedürfnisse der Öffentlichkeit und ermöglichten es, die Bewertung der EFSA nachzuvollziehen, während gleichzeitig die Interessen der Eigentümer dieser Studien geschützt würden. Die Rohdaten und die Schlussfolgerungen reichten aus, um die Auswertung der Ergebnisse der angeforderten Studien, die im Zuge der Bewertung von Glyphosat und der Bestimmung der gewählten „Dosis ohne beobachtbare schädliche Wirkung“ (NOAEL – No Observed Adverse Effect Level) durchgeführt worden seien, sorgfältig prüfen zu können, und seien in Verbindung mit den bereits veröffentlichten Informationen ausreichend, um deren Rolle bei der Ermittlung der vorgeschlagenen vertretbaren Tagesdosis (Acceptable Daily Intake – ADI) prüfen zu können.
Schließlich stellte die EFSA fest, die Teile der angeforderten Studien, die nicht offengelegt worden seien, enthielten weder Informationen über Emissionen von Pflanzenschutzmitteln oder ihre Rückstände in der Umwelt noch solche über Emissionen oder Freisetzungen von Glyphosat oder ihre Auswirkungen auf die Umwelt, so dass die in Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 aufgestellte Vermutung nicht gelte.
Mit der Durchführungsverordnung (EU) 2017/2324 der Kommission vom 12. Dezember 2017 zur Erneuerung der Genehmigung des Wirkstoffs Glyphosat gemäß der Verordnung Nr. 1107/2009 und zur Änderung des Anhangs der Durchführungsverordnung Nr. 540/2011 (
ABl. 2017, L 333, S. 10
) wurde die Genehmigung von Glyphosat unter den in Anhang I aufgeführten Bedingungen bis zum 15. Dezember 2022 erneuert.
Verfahren und Anträge der Beteiligten
Mit Klageschrift, die am 9. Oktober 2014 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.
Mit Schriftsatz, der am 19. Januar 2015 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die EFSA beantragt, das Verfahren bis zum Erlass der verfahrensbeendenden Entscheidungen in der Rechtssache C‑673/13 P, Kommission/Stichting Greenpeace Nederland und PAN Europe, und in der Rechtssache C‑442/14, Bayer CropScience und Stichting De Bijenstichting, auszusetzen. Der Kläger hat zu diesem Antrag nicht Stellung genommen.
Mit Schriftsatz, der am 22. Januar 2015 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat das Königreich Schweden beantragt, in der vorliegenden Rechtssache als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Klägers zugelassen zu werden.
Mit Beschluss vom 14. April 2015 hat der Präsident der Fünften Kammer des Gerichts dem Antrag auf Aussetzung des Verfahrens gemäß Art. 54 Abs. 3 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 77 Buchst. a der Verfahrensordnung des Gerichts vom 2. Mai 1991 stattgegeben.
Im Zuge einer Änderung der Besetzung der Kammern des Gerichts gemäß Art. 27 Abs. 5 der Verfahrensordnung des Gerichts ist der Berichterstatter der Vierten Kammer zugeteilt worden, der daher die vorliegende Rechtssache zugewiesen worden ist.
Nach Verkündung der Urteile vom 23. November 2016, Kommission/Stichting Greenpeace Nederland und PAN Europe (
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
), und vom 23. November 2016, Bayer CropScience und Stichting De Bijenstichting (
C‑442/14
,
EU:C:2016:890
), ist das Verfahren wieder aufgenommen worden.
Mit Beschluss vom 8. Dezember 2016 hat der Präsident der Vierten Kammer des Gerichts dem Streithilfeantrag des Königreichs Schweden stattgegeben, das am 28. Februar 2017 seinen Streithilfeschriftsatz eingereicht hat. Der Kläger und die EFSA haben hierzu fristgemäß Stellung genommen.
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichts ist die vorliegende Rechtssache einem neuen, der Achten Kammer angehörenden Berichterstatter zugewiesen worden.
Mit Schreiben, das am 19. Oktober 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die EFSA das Gericht vom Erlass des Beschlusses vom 16. Oktober 2017 unterrichtet.
Mit Schriftsatz, der am 22. Dezember 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger seine Klageanträge angepasst, um auch die Nichtigerklärung des Beschlusses vom 16. Oktober 2017 zu erwirken.
Die EFSA und das Königreich Schweden haben am 9. Februar bzw. 19. März 2018 zum Schriftsatz auf Anpassung der Klageanträge Stellung genommen.
Die Parteien haben in der Sitzung vom 13. September 2018 mündlich verhandelt und mündliche Fragen des Gerichts beantwortet.
Im Schriftsatz zur Anpassung der Klageanträge beantragt der Kläger, unterstützt vom Königreich Schweden,
–
die Beschlüsse vom 30. Juli 2014 und vom 16. Oktober 2017 aufzuheben;
–
der EFSA die Kosten aufzuerlegen.
Die EFSA beantragt,
–
die Klage abzuweisen;
–
dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.
In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger seinen Antrag auf Nichtigerklärung des Beschlusses der EFSA vom 30. Juli 2014 zurückgenommen. Er hat ferner erklärt, er beantrage nicht die Offenlegung der Namen und Unterschriften der in den angeforderten Studien genannten Personen. Daher ist davon auszugehen, dass die vorliegende Klage auf die teilweise Nichtigerklärung des Beschlusses vom 16. Oktober 2017 (im Folgenden: angefochtener Beschluss) gerichtet ist.
Rechtliche Würdigung
Der Kläger stützt seine Klage in der Klageschrift auf zwei Klagegründe und im Schriftsatz zur Anpassung der Klageanträge auf vier neue Klagegründe.
Mit dem ersten Klagegrund wird ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 und Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 gerügt, da die angeforderten Studien als Informationen eingestuft werden könnten, die im Sinne letzterer Vorschrift „Emissionen in die Umwelt betreffen“.
Mit dem zweiten Klagegrund wird ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 und Art. 4 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten geltend gemacht, das am 25. Juni 1998 in Aarhus unterzeichnet und mit Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 (
ABl. 2005, L 124, S. 1
) im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigt wurde (im Folgenden: Übereinkommen von Aarhus), soweit die EFSA nicht geprüft habe, ob die Verbreitung der angeforderten Studien die geltend gemachten geschäftlichen Interessen tatsächlich beeinträchtigen würde.
Mit dem dritten Klagegrund wird eine fehlerhafte Anwendung von Art. 63 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1107/2009 gerügt.
Mit dem vierten Klagegrund wird ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 geltend gemacht, soweit die EFSA nicht anerkannt habe, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe, das die Verbreitung der angeforderten Studien rechtfertige.
Mit dem fünften Klagegrund wird ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 geltend gemacht, soweit die EFSA keine Abwägung des öffentlichen Interesses am Zugang zu den Umweltinformationen in den angeforderten Studien und der privaten Interessen der Unternehmen am Schutz ihrer geschäftlichen Interessen vorgenommen und/oder den wirtschaftlichen Interessen der Unternehmen den Vorrang eingeräumt habe.
Der sechste Klagegrund betrifft einen Verstoß gegen die Art. 2 und 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 und Art. 41 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (
ABl. 2002, L 31, S. 1
), soweit die EFSA das öffentliche Interesse und das Interesse des Klägers an der Verbreitung der angeforderten Studien verneint habe.
Mit dem ersten Klagegrund macht der Kläger geltend, die EFSA habe gegen Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 und Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 verstoßen, weil sie nicht anerkannt habe, dass die angeforderten Studien als Informationen eingestuft werden könnten, die im Sinne letzterer Vorschrift „Emissionen in die Umwelt betreffen“.
Nach Ansicht des Klägers darf die Ausnahme von der Verbreitung von Dokumenten, die in Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 zum Schutz geschäftlicher Interessen vorgesehen sei, nicht angewandt werden, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe. Nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 sei davon auszugehen, dass die Verbreitung im überwiegenden öffentlichen Interesse liege, wenn die angeforderten Informationen „Emissionen in die Umwelt betreffen“. Die angeforderten Studien stellten in Bezug auf Glyphosat Informationen dar, die im Sinne dieser Vorschrift „Emissionen in die Umwelt betreffen“, und hätten daher offengelegt werden müssen.
Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 bestimmt:
„Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
–
der Schutz der geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person, einschließlich des geistigen Eigentums,
–
der Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung,
–
der Schutz des Zwecks von Inspektions‑, Untersuchungs- und Audittätigkeiten,
es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.“
Im 15. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1367/2006 heißt es:
„Soweit in der Verordnung Nr. 1049/2001 Ausnahmen vorgesehen sind, sollten diese vorbehaltlich speziellerer Bestimmungen der vorliegenden Verordnung über Anträge auf Umweltinformationen gelten. Die Gründe für die Verweigerung des Zugangs zu Umweltinformationen sollten eng ausgelegt werden, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe und ein etwaiger Bezug der beantragten Informationen zu Emissionen in die Umwelt zu berücksichtigen sind. Der Begriff ‚geschäftliche Interessen‘ umfasst vertrauliche Übereinkünfte, die von Organen oder Einrichtungen, die in ihrer Eigenschaft als Banken handeln, geschlossen werden.“
Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 bestimmt:
„Artikel 4 Absatz 2 erster und dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, mit Ausnahme von Untersuchungen, insbesondere solchen, die mögliche Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht zum Gegenstand haben, wird dahin ausgelegt, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht, wenn die angeforderten Informationen Emissionen in die Umwelt betreffen. Bei den übrigen Ausnahmen nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 sind die Gründe für die Verweigerung eng auszulegen, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe und ein etwaiger Bezug der beantragten Informationen zu Emissionen in die Umwelt zu berücksichtigen sind.“
Art. 6 der Verordnung Nr. 1367/2006 ergänzt die Verordnung Nr. 1049/2001 um spezielle Regeln für Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen (Urteil vom 14. November 2013, LPN und Finnland/Kommission,
C‑514/11 P und C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, Rn.
).
Zur Wendung „Informationen[, die] Emissionen in die Umwelt betreffen“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 ist festzustellen, dass der Gerichtshof ausgeführt hat, dass nach dem zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 Transparenz es ermöglicht, den Unionsorganen eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung gegenüber den Unionsbürgern in einem demokratischen System zu verleihen, und außerdem dazu beiträgt, das Vertrauen der Unionsbürger zu stärken, weil sie es ermöglicht, Unterschiede zwischen mehreren Standpunkten offen zu erörtern (Urteil vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, Rn.
).
Zu diesem Zweck soll die Verordnung Nr. 1049/2001, wie aus ihrem vierten Erwägungsgrund und Art. 1 hervorgeht, der Öffentlichkeit ein größtmögliches Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe gewähren. Zudem ist es Ziel der Verordnung Nr. 1367/2006, wie ihr Art. 1 vorsieht, eine möglichst umfassende und systematische Verfügbarkeit und Verbreitung der Umweltinformationen sicherzustellen, die sich im Besitz der Organe und Einrichtungen der Union befinden (vgl. Urteile vom23. November 2016, Kommission/Stichting Greenpeace Nederland und PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, Rn.
).
So sind Ausnahmen vom Grundsatz des größtmöglichen Zugangs zu diesen Dokumenten, insbesondere die in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen, nach ständiger Rechtsprechung nur eng auszulegen und anzuwenden, soweit sie durch Beschränkung dieses Zugangs von diesem Grundsatz abweichen. Die Erforderlichkeit einer solchen engen Auslegung wird im Übrigen durch den 15. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1367/2006 bestätigt (vgl. Urteil vom 23. November 2016, Kommission/Stichting Greenpeace Nederland und PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Andererseits weicht Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 dadurch, dass er eine Vermutung aufstellt, wonach an der Verbreitung von Informationen, die „Emissionen in die Umwelt betreffen“, mit Ausnahme solcher, die Untersuchungen betreffen, ein öffentliches Interesse besteht, das gegenüber dem Interesse am Schutz der geschäftlichen Interessen einer bestimmten natürlichen oder juristischen Person überwiegt, so dass der Schutz dieser geschäftlichen Interessen der Verbreitung dieser Informationen nicht entgegengehalten werden kann, zwar von der Regel eines Ausgleichs der Interessen gemäß Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 ab. Jedoch ermöglicht Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 auf diese Weise eine konkrete Umsetzung des Grundsatzes eines möglichst umfassenden Zugangs zu den Informationen, die sich im Besitz der Organe und Einrichtungen der Union befinden, so dass eine enge Auslegung dieser Bestimmung nicht gerechtfertigt werden kann (Urteil vom 23. November 2016, Kommission/Stichting Greenpeace Nederland und PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, Rn.
).
Dies bedeutet, dass ein Unionsorgan der Union, das mit einem Antrag auf Zugang zu einem Dokument befasst ist, seine Weigerung, es zu verbreiten, nicht mit der Ausnahme zum Schutz der geschäftlichen Interessen einer bestimmten natürlichen oder juristischen Person im Sinne von Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 rechtfertigen kann, wenn es sich bei den in diesem Dokument enthaltenen Informationen um solche handelt, die im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 „Emissionen in die Umwelt betreffen“.
Im vorliegenden Fall hat die EFSA im angefochtenen Beschluss ihre Weigerung, bestimmte Teile der angeforderten Studien zu verbreiten, mit dem Schutz der geschäftlichen Interessen der Eigentümer der angeforderten Studien gemäß Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 gerechtfertigt.
Die angeforderten Studien wurden vom Kläger in seinem Antrag auf Zugang zu den Dokumenten als „die ‚beiden Schlüsselstudien‘, die zur Bestimmung [des ADI] von Glyphosat verwendet wurden“, bezeichnet. Es handelt sich um zwei Studien zur Entwicklungstoxizität, die im Rahmen des Antrags auf Erneuerung der Genehmigung des Wirkstoffs Glyphosat verwendet wurden.
Zwischen den Parteien ist unstreitig, dass diese beiden Studien im Labor an trächtigen Kaninchen durchgeführt wurden, denen durch Sonden hohe Dosen Glyphosat verabreicht wurden. Mit diesen Studien sollen die Auswirkungen der Exposition gegenüber dem Wirkstoff Glyphosat auf die Embryonal- und Fötalentwicklung abgeschätzt und den NOAEL für maternale Toxizität und die Entwicklung des Fötus bestimmt werden.
Die Parteien sind sich auch einig, dass der NOAEL auf 50 mg pro Kilogramm Körpergewicht pro Tag (mg/kg KG/Tag) und der ADI von Glyphosat, berechnet auf der Grundlage des NOAEL unter Anwendung eines Sicherheitsfaktors von 100, im RAR auf 0,5 mg/kg KG/Tag festgesetzt wurden.
Art. 3 Abs. 2 Buchst. j der Verordnung (EG) Nr. 396/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Februar 2005 über Höchstgehalte an Pestizidrückständen in oder auf Lebens- und Futtermitteln pflanzlichen und tierischen Ursprungs und zur Änderung der Richtlinie 91/414 (
ABl. 2005, L 70, S. 1
) definiert den ADI als „die geschätzte Menge eines Stoffs in einem Lebensmittel, ausgedrückt mit Bezug auf das Körpergewicht, die nach dem Kenntnisstand zum Zeitpunkt der Bewertung ein Leben lang täglich ohne nennenswertes Risiko für jeden Verbraucher unter Berücksichtigung besonders gefährdeter Bevölkerungsgruppen (z. B. Kinder und Ungeborene) aufgenommen werden kann“.
Aus Teil 2.6 von Band 1 des RAR über die Auswirkungen des Wirkstoffs Glyphosat auf die Gesundheit von Mensch und Tier geht hervor, dass der auf der Grundlage der angeforderten Studien bestimmte NOAEL es auch ermöglichte, die „akute Referenzdosis“ (acute reference dose, ARfD) zu bestimmen, die unter Anwendung eines Sicherheitsfaktors von 100 auf 0,5 mg pro Kilogramm Körpergewicht festgesetzt wurde.
Art. 3 Abs. 2 Buchst. i der Verordnung Nr. 396/2005 definiert die „akute Referenzdosis“ als „die geschätzte Menge eines Stoffs in einem Lebensmittel, ausgedrückt mit Bezug auf das Körpergewicht, die den in geeigneten Studien gewonnenen Daten zufolge ohne nennenswertes Risiko für den Verbraucher über einen kurzen Zeitraum – normalerweise an einem Tag – unter Berücksichtigung besonders gefährdeter Bevölkerungsgruppen (z. B. Kinder und Ungeborene) aufgenommen werden kann“.
Zum einen ist darauf hinzuweisen, dass die angeforderten Studien, die als „‚Schlüsselstudien‘, die zur Bestimmung [des ADI] von Glyphosat verwendet wurden“, eingestuft wurden, notwendige Informationen darstellen, die in den Unterlagen für die Erneuerung der Aufnahme enthalten sein müssen.
Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1107/2009 sieht nämlich vor, dass der Hersteller eines Wirkstoffs dem berichterstattenden Mitgliedstaat einen Antrag auf Genehmigung dieses Wirkstoffs vorlegt, zusammen mit u. a. einem vollständigen Dossier und einer Kurzfassung davon gemäß Art. 8 Abs. 1 und 2 dieser Verordnung.
Nr. 3.1 des Anhangs II der Verordnung Nr. 1107/2009 bestimmt u. a., dass „[d]as gemäß Artikel 7 Absatz 1 vorgelegte Dossier … die notwendigen Angaben enthalten [muss], um gegebenenfalls [den ADI], die annehmbare Anwenderexposition (AOEL) und [die ARfD] zu bestimmen“.
Zum anderen ist festzustellen, dass mit den angeforderten Studien die Auswirkungen der Glyphosatexposition auf die menschliche Gesundheit ermittelt werden sollen.
In Art. 3 Nr. 23 der Verordnung Nr. 1107/2009 sind „Versuche und Studien“ definiert als „Untersuchungen oder Experimente, deren Zweck es ist, die Eigenschaften und das Verhalten eines Wirkstoffs oder von Pflanzenschutzmitteln zu ermitteln, Prognosen zur Exposition gegenüber Wirkstoffen und/oder deren relevanten Metaboliten abzugeben, Werte für unbedenkliche Exposition zu ermitteln und die Bedingungen für die unbedenkliche Verwendung von Pflanzenschutzmitteln festzulegen“.
Zudem sieht Art. 3 der Verordnung (EU) Nr. 283/2013 der Kommission vom 1. März 2013 zur Festlegung der Datenanforderungen für Wirkstoffe gemäß der Verordnung Nr. 1107/2009 (
ABl. 2013, L 93, S. 1
) vor, dass die Verordnung (EU) Nr. 544/2011 der Kommission vom 10. Juni 2011 zur Durchführung der Verordnung Nr. 1107/2009 (
ABl. 2011, L 155, S. 1
) für bis zum 31. Dezember 2013 eingeleitete Verfahren zur Erneuerung der Genehmigung eines Wirkstoffs gilt. Die Verordnung Nr. 544/2011 gilt daher für das Verfahren zur Erneuerung der Genehmigung von Glyphosat (siehe oben, Rn. 4).
Im Anhang der Verordnung Nr. 544/2011 sind die Datenanforderungen für Wirkstoffe gemäß Art. 8 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1107/2009 aufgeführt.
In Bezug auf toxikologische und Metabolismus-Untersuchungen des Wirkstoffs sieht Nr. 5 des Anhangs der Verordnung Nr. 544/2011 in seiner Einleitung insbesondere vor:
„i)
Die vorgelegten Angaben zusammen mit den Angaben, die eine oder mehrere wirkstoffhaltige Zubereitungen betreffen, müssen hinreichend sein, um eine Bewertung des Risikos von Personen, die das betreffende wirkstoffhaltige Pflanzenschutzmittel verwenden oder damit umgehen, sowie über das Risiko für den Menschen durch Rückstände in Nahrung und Wasser zu ermöglichen. Darüber hinaus müssen die Angaben ausreichen, um
–
zu entscheiden, ob der Wirkstoff genehmigt werden kann oder nicht;
–
geeignete Bedingungen oder Beschränkungen hinsichtlich einer Genehmigung festzulegen;
–
den Wirkstoff hinsichtlich der Gefahr einzustufen;
–
einen entsprechenden ADI … für den Menschen festzusetzen;
–
AOEL-Werte (Acceptable Operator Exposure Level) festzusetzen;
–
…“
Was konkret die Prüfung auf Entwicklungstoxizität angeht, in deren Rahmen die angeforderten Studien durchgeführt wurden, bestimmt Nr. 5.6.2 des Anhangs der Verordnung Nr. 544/2011:
„Die angegebenen Untersuchungen zusammen mit anderen relevanten Daten über den Wirkstoff müssen ausreichend sein, [um] die Auswirkungen der wiederholten Wirkstoffexposition für die Embryonal- und Fötalentwicklung abzuschätzen und insbesondere ausreichend sein, um
–
die direkten und indirekten Auswirkungen der Wirkstoffexposition auf die Embryonal- und Fötalentwicklung zu bestimmen;
…
–
[und] den NOAEL festzusetzen.“
Daraus ergibt sich, dass die angeforderten Studien dadurch, dass sie vor allem die Bestimmung des ADI und der ARfD von Glyphosat ermöglichen, die der geschätzten Menge in einem Lebensmittel entsprechen, die täglich oder lebenslang ohne Risiko für den Verbraucher aufgenommen werden kann, Bestandteil des Verfahrens zur Bewertung der Risiken des Wirkstoffs für die menschliche Gesundheit im Hinblick auf die Erneuerung der Genehmigung von Glyphosat sind.
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist zu prüfen, ob es sich bei den in den angeforderten Studien enthaltenen Informationen um solche handelt, die im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 „Emissionen in die Umwelt betreffen“, was die EFSA bestreitet.
Die EFSA macht erstens geltend, dass es bei den angeforderten Studien nicht um tatsächliche oder vorhersehbare Emissionen in die Umwelt und auch nicht um die Auswirkungen solcher Emissionen gehe.
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs geht aus Art. 1 Abs. 1 Buchst. b in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 Buchst. d der Verordnung Nr. 1367/2006 hervor, dass es Ziel dieser Verordnung ist, das Recht auf Zugang zu Informationen über Faktoren wie die Emissionen, die sich auf die Umweltbestandteile – insbesondere Luft, Atmosphäre und Boden – auswirken oder wahrscheinlich auswirken, zu gewährleisten. Dies ist aber bei rein hypothetischen Emissionen nicht der Fall (vgl. Urteil vom 23. November 2016, Kommission/Stichting Greenpeace Nederland und PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Die Wendung „Informationen[, die] Emissionen in die Umwelt betreffen“ kann deswegen aber nicht allein auf Informationen beschränkt werden, die Emissionen betreffen, die bei der Anwendung des Pflanzenschutzmittels oder des in Rede stehenden Wirkstoffs auf Pflanzen oder Boden tatsächlich in die Umwelt freigesetzt werden; diese Emissionen hängen u. a. von den von den Landwirten
de facto
verwendeten Produktmengen sowie von der genauen Zusammensetzung des vermarkteten Endprodukts ab (Urteil vom 23. November 2016, Kommission/Stichting Greenpeace Nederland und PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, Rn.
).
Somit fallen unter diese Wendung auch Informationen über Emissionen des Pflanzenschutzmittels oder des in Rede stehenden Wirkstoffs in die Umwelt, die vorhersehbar sind, wenn das Produkt oder der Stoff unter normalen oder realistischen Bedingungen angewandt wird, die denen entsprechen, für die die Genehmigung für das Inverkehrbringen dieses Produkts oder Stoffes erteilt wird, und in dem Gebiet vorherrschen, in dem dieses Produkt oder dieser Stoff angewandt werden soll (vgl. Urteil vom 23. November 2016, Kommission/Stichting Greenpeace Nederland und PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Zwar genügt das bloße Inverkehrbringen eines Produkts oder eines Stoffes im Allgemeinen nicht für die Annahme, dass dieses Produkt oder dieser Stoff zwangsläufig in die Umwelt freigesetzt wird und die Informationen zu diesem Produkt oder Stoff „Emissionen in die Umwelt betreffen“. Etwas anderes gilt jedoch bei einem Produkt wie einem Pflanzenschutzmittel und seinen Inhaltsstoffen, die im Rahmen einer normalen Anwendung schon aufgrund ihrer Funktion dazu bestimmt sind, in die Umwelt freigesetzt zu werden. In diesem Fall sind Emissionen des fraglichen Produkts oder seiner Inhaltsstoffe in die Umwelt, die unter normalen oder realistischen Bedingungen der Anwendung vorhersehbar sind, nicht hypothetisch und fallen unter die Wendung „Emissionen in die Umwelt“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 (vgl. Urteil vom 23. November 2016, Kommission/Stichting Greenpeace Nederland und PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Daraus ergibt sich, dass ein in Pflanzenschutzmitteln enthaltener Wirkstoff wie Glyphosat im Rahmen seiner normalen Anwendung schon aufgrund seiner Funktion dazu bestimmt ist, in die Umwelt freigesetzt zu werden, und dass seine vorhersehbaren Emissionen daher nicht als rein hypothetisch angesehen werden können.
Jedenfalls können Glyphosatemissionen nicht als bloß vorhersehbare Emissionen eingestuft werden. Die angeforderten Studien waren Teil der Unterlagen für die Erneuerung der Genehmigung des Wirkstoffs Glyphosat.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Glyphosat seit dem 1. Juli 2002 als Wirkstoff geführt wurde. Seit diesem Zeitpunkt war Glyphosat in den Mitgliedstaaten zugelassen, und es wurde tatsächlich in Pflanzenschutzmitteln verwendet. Wie aus dem 19. Erwägungsgrund der Durchführungsverordnung 2017/2324 hervorgeht, ist Glyphosat eines der am häufigsten eingesetzten Herbizide in der Union.
Die Emissionen von Glyphosat in die Umwelt sind daher Realität. Dieser Wirkstoff ist vor allem in Form von Rückständen in Pflanzen, im Wasser und in Lebensmitteln enthalten.
Die angeforderten Studien sind daher Studien zur Ermittlung der Toxizität eines Wirkstoffs, der tatsächlich in der Umwelt vorhanden ist.
Daher kann sich die EFSA nicht darauf berufen, dass es bei den angeforderten Studien nicht um tatsächliche Emissionen und auch nicht um die Auswirkungen tatsächlicher Emissionen gehe.
Zweitens macht die EFSA geltend, dass die angeforderten Studien durchgeführt worden seien, um die gefährlichen Eigenschaften von Glyphosat zu ermitteln, und nicht, um das Emissionsniveau zu bestimmen, das genehmigt werden könne. Daher bezweckten sie nicht, die tatsächlichen oder vorhersehbaren Emissionen zu bewerten. Dass ein Bezug zu Emissionen in die Umwelt bestehe, reiche nicht aus, um diese Studien unter Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 fallen zu lassen.
Zwar hat der Gerichtshof entschieden, dass die Wendung „Informationen[, die] Emissionen in die Umwelt betreffen“, wenngleich sie nicht eng auszulegen ist, nicht deshalb jede Information erfassen kann, die irgendeinen – selbst unmittelbaren – Bezug zu Emissionen in die Umwelt aufweist. Würde diese Wendung dahin ausgelegt, dass sie solche Informationen erfasste, schöpfte sie nämlich den Begriff „Umweltinformationen“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. d der Verordnung Nr. 1367/2006 weitgehend aus. Eine solche Auslegung nähme somit der in Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Möglichkeit der Organe, die Verbreitung von Umweltinformationen u. a. aus dem Grund zu verweigern, dass durch diese Verbreitung der Schutz der geschäftlichen Interessen einer bestimmten natürlichen oder juristischen Person beeinträchtigt würde, jede praktische Wirksamkeit und würde das Gleichgewicht gefährden, das der Unionsgesetzgeber zwischen dem Ziel der Transparenz und dem Schutz dieser Interessen sicherstellen wollte. Sie würde ferner zu einer unverhältnismäßigen Beeinträchtigung des mit Art. 339 AEUV garantierten Schutzes des Berufsgeheimnisses führen (Urteil vom 23. November 2016, Kommission/Stichting Greenpeace Nederland und PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, Rn.
).
Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass nach der oben in Rn. 55 angeführten Rechtsprechung mit der Verordnung Nr. 1367/2006 nach ihrem Art. 1 das Ziel verfolgt wird, eine möglichst umfassende und systematische Verfügbarkeit und Verbreitung von Umweltinformationen sicherzustellen. Aus dem zweiten Erwägungsgrund dieser Verordnung ergibt sich nämlich im Wesentlichen, dass der von dieser Verordnung garantierte Zugang zu Umweltinformationen insbesondere eine wirksamere Beteiligung der Öffentlichkeit am Entscheidungsprozess fördern soll, so dass die Verpflichtung der zuständigen Stellen verstärkt wird, beim Erlass von Entscheidungen Rechenschaft abzulegen, um die öffentliche Meinung zu sensibilisieren und deren Zustimmung zu den erlassenen Entscheidungen zu erhalten (Urteile vom 23. November 2016, Kommission/Stichting Greenpeace Nederland und PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, Rn.
, und vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, Rn.
).
Um sich aber vergewissern zu können, dass die Entscheidungen der in Umweltfragen zuständigen Behörden begründet sind und um wirksam am Entscheidungsprozess im Umweltbereich teilnehmen zu können, muss die Öffentlichkeit Zugang zu den Informationen haben, die es ihr ermöglichen, nachzuprüfen, ob die Emissionen zutreffend bewertet wurden, und in die Lage versetzt werden, zu verstehen, in welcher Art und Weise die Umwelt von diesen Emissionen beeinträchtigt zu werden droht. Der Gerichtshof hat daraus den Schluss gezogen, dass in die Wendung „Informationen[, die] Emissionen in die Umwelt betreffen“ die Informationen, die es der Öffentlichkeit ermöglichen, nachzuprüfen, ob die Bewertung der tatsächlichen oder vorhersehbaren Emissionen, auf deren Grundlage die zuständige Behörde das fragliche Produkt oder den fraglichen Stoff zugelassen hat, zutreffend ist, ebenso einzubeziehen sind wie die Daten bezüglich der Auswirkungen dieser Emissionen auf die Umwelt (Urteil vom 23. November 2016, Kommission/Stichting Greenpeace Nederland und PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, Rn.
).
Aus dieser Rechtsprechung geht hervor, dass die Wendung „Informationen[, die] Emissionen in die Umwelt betreffen“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 nicht auf Informationen beschränkt ist, die es erlauben, die Emissionen als solche zu bewerten, sondern auch Informationen über die Auswirkungen dieser Emissionen erfasst.
Insoweit hat der Gerichtshof im Rahmen seiner Auslegung der Wendung „Informationen über Emissionen in die Umwelt“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (
ABl. 2003, L 41, S. 26
) Klarstellungen vorgenommen.
Mit Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 der Richtlinie 2003/4 soll Art. 4 Abs. 4 Buchst. d des Übereinkommens von Aarhus, dessen Vorschriften integraler Bestandteil der Unionsrechtsordnung geworden sind, umgesetzt werden (vgl. Urteil vom 15. März 2018, North East Pylon Pressure Campaign und Sheehy,
C‑470/16
,
EU:C:2018:185
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Dieses Übereinkommen hat Vorrang vor den Bestimmungen des abgeleiteten Unionsrechts, die im Rahmen des Möglichen im Einklang mit ihm auszulegen sind (vgl. entsprechend Urteil vom 11. Juli 2018, Bosphorus Queen Shipping,
C‑15/17
,
EU:C:2018:557
, Rn.
).
Daher ist das Übereinkommen von Aarhus bei der Auslegung der Richtlinie 2003/4 (Urteil vom 23. November 2016, Bayer CropScience und Stichting De Bijenstichting,
C‑442/14
,
EU:C:2016:890
, Rn.
) und der Verordnung Nr. 1367/2006 (Urteil vom 23. November 2016, Kommission/Stichting Greenpeace Nederland und PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, Rn.
) zu berücksichtigen.
Es ist darauf hinzuweisen, dass mit Art. 4 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2003/4 und mit Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 dieselbe Vorschrift des Übereinkommens von Aarhus umgesetzt werden soll.
Wie Generalanwalt Szpunar in Nr. 40 seiner Schlussanträge in der Rechtssache Saint-Gobain Glass Deutschland/Kommission (
C‑60/15 P
,
EU:C:2016:778
) hervorgehoben hat, ist es angebracht, eine kohärente Auslegung dieser beiden Rechtsakte, nämlich der Richtlinie 2003/4 und der Verordnung Nr. 1367/2006, sicherzustellen, soweit mit ihnen dieselben Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus umgesetzt werden. Vernünftigerweise ist mangels expliziter gegenteiliger Anhaltspunkte davon auszugehen, dass der Unionsgesetzgeber dieses Übereinkommen sowohl für die Mitgliedstaaten als auch für die Unionsorgane einheitlich in das Unionsrecht umsetzen wollte.
Daher ist davon auszugehen, dass die Auslegung der Wendung „Informationen über Emissionen in die Umwelt“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2003/4 durch den Gerichtshof im Urteil vom 23. November 2016, Bayer CropScience und Stichting De Bijenstichting (
C‑442/14
,
EU:C:2016:890
), auch für die Wendung „Informationen[, die] Emissionen in die Umwelt betreffen“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 gilt.
Der Gerichtshof hat entschieden, dass die Öffentlichkeit nicht nur Zugang zu den Informationen über Emissionen als solche haben muss, sondern auch zu den Informationen über die mehr oder weniger langfristigen Folgen dieser Emissionen auf den Zustand der Umwelt, wie z. B. die Auswirkungen dieser Emissionen auf Nichtzielorganismen. Das Interesse der Öffentlichkeit am Zugang zu Informationen über Emissionen in die Umwelt besteht nämlich gerade darin, nicht nur zu erfahren, was in die Umwelt freigesetzt wird oder wahrscheinlich freigesetzt werden wird, sondern auch darin, zu verstehen, wie die Umwelt von den fraglichen Emissionen beeinträchtigt zu werden droht (vgl. entsprechend Urteil vom 23. November 2016, Bayer CropScience und Stichting De Bijenstichting,
C‑442/14
,
EU:C:2016:890
, Rn.
).
Folglich ist die Wendung „Informationen[, die] Emissionen in die Umwelt betreffen“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 dahin auszulegen, dass er nicht nur die Informationen über Emissionen als solche erfasst, d. h. die Angaben über Art, Zusammensetzung, Menge, Zeitpunkt und Ort dieser Emissionen, sondern auch die Daten über die mehr oder weniger langfristigen Auswirkungen dieser Emissionen auf die Umwelt (vgl. entsprechend Urteil vom 23. November 2016, Bayer CropScience und Stichting De Bijenstichting,
C‑442/14
,
EU:C:2016:890
, Rn.
).
Da die angeforderten Studien es ermöglicht haben, den NOAEL und den ADI von Glyphosat festzusetzen, d. h. die maximale Dosis der Wirkstoffexposition, unterhalb deren keine schädliche Wirkung beobachtbar ist, und die geschätzte Menge des Stoffes, die ein Leben lang täglich ohne nennenswertes Risiko für den Verbraucher aufgenommen werden kann, ist davon auszugehen, dass sie es ermöglicht haben, entsprechend der Definition in Art. 3 Nr. 23 der Verordnung Nr. 1107/2009 „Werte für unbedenkliche Exposition zu ermitteln“ und „die Bedingungen für die unbedenkliche Verwendung von Pflanzenschutzmitteln festzulegen“.
Zudem geht aus Nr. 5 des Anhangs der Verordnung Nr. 544/2011 hervor, dass die angeforderten Studien deshalb, weil sie es ermöglichen, den ADI von Glyphosat festzusetzen, Informationen sind, die eine „Bewertung des Risikos von Personen, die das betreffende wirkstoffhaltige Pflanzenschutzmittel verwenden oder damit umgehen“, sowie „[des Risikos] für den Menschen durch Rückstände in Nahrung und Wasser“ ermöglichen. Konkret sollen die angeforderten Studien als Untersuchungen auf Entwicklungstoxizität es gemäß Nr. 5.6.2 des Anhangs der Verordnung Nr. 544/2011 ermöglichen, „die Auswirkungen der wiederholten Wirkstoffexposition für die Embryonal- und Fötalentwicklung abzuschätzen“.
Daher ist davon auszugehen, dass es die angeforderten Studien dadurch, dass sie den NOAEL festlegen, auf dessen Grundlage der ADI und die ARfD berechnet wurden, ermöglicht haben, die Grenzwerte zu bestimmen, unterhalb deren Glyphosat, wenn es in Lebensmitteln vorkommt, mehr oder weniger langfristig keine Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellt, und daher die verschiedenen Werte bezüglich der Auswirkungen der Emissionen von Glyphosat auf die menschliche Gesundheit festzulegen.
Im Übrigen ist der ADI, wie das Königreich Schweden anführt, ein Schwellenwert für langfristige gefahrlose Exposition für Verbraucher. Führen die Verwendung oder die Rückstände eines Pflanzenschutzmittels zu einer Überschreitung des ADI, werden sie daher als gesundheitsschädlich angesehen.
Insoweit räumt die EFSA ein, dass der ADI Teil des Risikobewertungsverfahrens im Hinblick auf die Genehmigung eines Wirkstoffs ist, die erfordert, dass die in Art. 4 der Verordnung Nr. 1107/2009 aufgeführten Bedingungen erfüllt sind. Sie führt aus, dass insoweit zu prüfen sei, ob der Wirkstoff oder seine Rückstände schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit hätten. In einem ersten Schritt sei es der auf der Grundlage des NOAEL berechnete ADI, der als toxikologischer Referenzwert für die Bewertung der langfristigen Exposition von Menschen verwendet werde, und in einem zweiten Schritt werde die Exposition gegenüber dem Wirkstoff und seinen Rückständen bewertet und mit dem ADI verglichen.
Allerdings ergibt sich, wie zwischen den Parteien unstreitig ist, aus dem Peer-Review, dass auf der Grundlage der angeforderten Studien der ADI von Glyphosat von 0,3 mg/kg KG/Tag bei der ersten Genehmigung von Glyphosat auf 0,5 mg/kg KG/Tag bei der Erneuerung der Genehmigung dieses Wirkstoffs angestiegen ist.
Ein Anstieg des ADI deutet auf die Möglichkeit eines Anstiegs der Glyphosat-Rückstände hin, die als nicht gesundheitsschädlich angesehen werden. Wie das Königreich Schweden vorträgt, hat ein Anstieg des ADI zur Folge, dass die zuständigen Behörden höhere Rückstände von Glyphosat in Lebensmitteln akzeptieren.
Drittens trägt die EFSA vor, die Dosen, die Wirbeltieren im Labor verabreicht würden, entsprächen nicht den Dosen, denen Menschen bei der Verwendung des Stoffes ausgesetzt seien, und diese im Labor durchgeführten Studien seien unabhängig von der Art der vorgesehenen Verwendung und entsprächen keinen realistischen Bedingungen. Die Expositionsbedingungen der Laborstudien seien mit der Bandbreite der Expositionen des Menschen und der Umwelt beim Sprühen von Glyphosat nach guter landwirtschaftlicher Praxis nicht vergleichbar.
Zwar ist es im vorliegenden Fall unstreitig, dass die angeforderten Studien im Labor an trächtigen Kaninchen durchgeführt wurden, denen durch Sonden erhöhte Dosen Glyphosat verabreicht wurden, die nicht jenen entsprechen, denen ein Mensch bei normaler Verwendung dieses Stoffes ausgesetzt ist.
Der Gerichtshof hat jedoch entschieden, dass es nicht so sehr von Bedeutung ist, dass die fraglichen Daten aus (Semi‑)Feldstudien, aus Laboruntersuchungen oder auch aus Translokationsstudien stammen, sondern, dass diese Studien zum Ziel haben, „Emissionen in die Umwelt“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 – d. h. die tatsächlichen oder vorhersehbaren Emissionen des fraglichen Produkts oder Stoffes in die Umwelt unter Umständen, die für normale oder realistische Bedingungen der Anwendung des Produkts oder Stoffes repräsentativ sind – zu beurteilen oder die Auswirkungen dieser Emissionen zu analysieren (vgl. entsprechend Urteil vom 23. November 2016, Bayer CropScience und Stichting De Bijenstichting,
C‑442/14
,
EU:C:2016:890
, Rn.
).
Daher würden insbesondere Daten aus Versuchen, mit denen die Auswirkungen der Anwendung einer Dosis des fraglichen Produkts oder Stoffes, die deutlich höher als die höchste Dosis ist, für die die Genehmigung für das Inverkehrbringen erteilt wird und die in der Praxis angewandt wird, oder in einer viel höheren Konzentration untersucht werden sollen, keine Informationen, die „Emissionen in die Umwelt betreffen“, darstellen, da sich solche Daten auf Emissionen beziehen, die unter normalen oder realistischen Anwendungsbedingungen nicht vorhersehbar sind (vgl. entsprechend Urteil vom 23. November 2016, Bayer CropScience und Stichting De Bijenstichting,
C‑442/14
,
EU:C:2016:890
, Rn.
).
Unter die Wendung „Informationen[, die] Emissionen in die Umwelt betreffen“ fallen dagegen Studien, mit denen die Toxizität, die Auswirkungen und andere Gesichtspunkte eines Produkts oder Stoffes unter den ungünstigsten realistischen Bedingungen, die vernünftigerweise erwartet werden können, ermittelt werden sollen, und Studien, die unter Bedingungen durchgeführt werden, die der normalen landwirtschaftlichen Praxis so nahe wie möglich kommen und in dem Gebiet vorherrschen, in dem dieses Produkt oder dieser Stoff angewandt wird (vgl. entsprechend Urteil vom 23. November 2016, Bayer CropScience und Stichting De Bijenstichting,
C‑442/14
,
EU:C:2016:890
, Rn.
).
Daraus ergibt sich, dass es für die Einstufung von Studien als „Informationen[, die] Emissionen in die Umwelt betreffen“, im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 weniger auf die Bedingungen, unter denen diese Studien durchgeführt wurden, insbesondere darauf, ob sie im Labor durchgeführt wurden oder nicht, sondern vielmehr auf ihren Gegenstand ankommt.
Die EFSA kann daher nicht geltend machen, dass die angeforderten Studien in keinem Zusammenhang mit den vorgesehenen Verwendungen stünden und rein theoretisch seien, weil die erhöhten Dosen, die in den angeforderten Studien verwendet worden seien, um den ADI festzusetzen, nicht jenen entsprächen, die tatsächlich in der Umwelt emittiert würden.
Dies würde nämlich bedeuten, dass der NOAEL von Glyphosat für den Menschen, auf dessen Grundlage der ADI berechnet wurde, in den angeforderten Studien anhand rein hypothetischer Daten festgesetzt wurde, die nichts mit der Art und Weise zu tun haben, in der Menschen Glyphosat ausgesetzt sind, wenn sie es verwenden.
Das Vorbringen der EFSA, die Bedingungen, unter denen die angeforderten Studien durchgeführt worden seien, stünden in keinem Zusammenhang mit den Emissionen, ist daher unerheblich. Es kommt weniger auf die Bedingungen, unter denen die angeforderten Studien durchgeführt wurden, sondern vielmehr auf ihren Gegenstand an, der in der Bestimmung des NOAEL liegt, der wiederum die Grundlage für die Ermittlung des ADI und der ARfD bildet. Daraus folgt, dass Gegenstand der angeforderten Studien die Bestimmung der Höchstgehalte ist, oberhalb deren die Exposition gegenüber dem Wirkstoff Glyphosat Risiken für die menschliche Gesundheit darstellt.
Da die angeforderten Studien es ermöglichen, die maximale Dosis für die Glyphosatexposition festzusetzen, oberhalb deren die Rückstände des Wirkstoffs als schädlich für die menschliche Gesundheit angesehen werden, sind sie Studien, mit denen die Toxizität von Glyphosat unter den ungünstigsten realistischen Bedingungen, die vernünftigerweise erwartet werden können, ermittelt werden soll.
Nach der oben in Rn. 91 angeführten Rechtsprechung, wonach die Öffentlichkeit in die Lage versetzt werden muss, zu verstehen, in welcher Art und Weise die Umwelt von den Emissionen beeinträchtigt zu werden droht, ist ferner davon auszugehen, dass der Zugang des Klägers zu den angeforderten Studien es ihm ermöglichen würde, zu verstehen, wie Freisetzungen von Glyphosat in die Umwelt die menschliche Gesundheit beeinträchtigen könnten.
Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass die angeforderten Studien als „Informationen[, die] Emissionen in die Umwelt betreffen“, im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 anzusehen sind.
Daher besteht nach dieser Vorschrift ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der angeforderten Studien, und die EFSA durfte diese Verbreitung nicht mit der Begründung verweigern, dass dies den Schutz der geschäftlichen Interessen der Eigentümer der angeforderten Studien im Sinne von Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 beeinträchtigen würde.
Daraus folgt, dass das Vorbringen der EFSA, der Zugang zu den vollständigen Studien sei nicht notwendig, weil es anhand der offengelegten Teile der angeforderten Studien möglich sei, das Ergebnis der Studien bzw. die vorgenommene Bewertung zu überprüfen, irrelevant ist.
Ferner hat die EFSA im angefochtenen Beschluss im Rahmen der Anwendung der in Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmeregelung darauf hingewiesen, dass Art. 63 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1107/2009 eine nicht erschöpfende Liste sensibler Informationen enthalte, bei denen in der Regel davon auszugehen sei, dass deren Offenlegung den Schutz der wirtschaftlichen Interessen der betreffenden Personen beeinträchtige. Die Teile der Studien, von denen festgestellt worden sei, dass sie von dieser Liste erfasst seien, müssten nach Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützt werden.
Zum einen ergibt sich aus dem angefochtenen Beschluss, dass die EFSA nicht präzisiert, von welchen Teilen der angeforderten Studien festgestellt wurde, dass sie von der Liste in Art. 63 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1107/2009 erfasst seien.
In Bezug auf die in Art. 63 Abs. 2 Buchst. g der Verordnung Nr. 1107/2009 genannten Informationen über Namen und Anschriften der Personen, die an den Versuchen mit Wirbeltieren beteiligt sind, hat die EFSA ausdrücklich ausgeführt, dass sie nach der Ausnahmeregelung in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützt seien. Diese Informationen sind jedoch nicht Gegenstand der vorliegenden Klage.
Hingegen gibt die EFSA nicht an, welche Informationen in den angeforderten Studien unter eine der sonstigen in der Liste des Art. 63 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1107/2009 enthaltenen Ausnahmen fallen. Insoweit ist festzustellen, dass die Tabelle im Anhang des angefochtenen Beschlusses, in der angegeben ist, welche Teile der angeforderten Studien aus welchen Gründen (nicht) offengelegt wurden, nur hinsichtlich derjenigen Teile, die offengelegt wurden, auf Art. 63 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1107/2009 Bezug nimmt, nämlich hinsichtlich des Titels, des Inhaltsverzeichnisses sowie der Tabellen, Abbildungen und Anhänge mit den Rohdaten der Studien.
Zum anderen weist die EFSA im angefochtenen Beschluss ausdrücklich darauf hin, dass sie Art. 63 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1107/2009 im Rahmen der in Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahme, nämlich derjenigen zum Schutz geschäftlicher Interessen, angewandt hat.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich jedoch, dass die Ausnahme zum Schutz der geschäftlichen Interessen nach Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 nicht geltend gemacht werden kann, um der Verbreitung der angeforderten Studien zu widersprechen, die als „Informationen[, die] Emissionen in die Umwelt betreffen“, im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 angesehen werden.
Daher ist davon auszugehen, dass die EFSA die Anwendung von Art. 63 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1107/2009 nicht gerechtfertigt hat.
Nach alledem ist dem ersten Klagegrund stattzugeben, so dass der angefochtene Beschluss für nichtig zu erklären ist, soweit die Verbreitung der gesamten angeforderten Studien verweigert wurde, mit Ausnahme der Namen und Unterschriften der darin genannten Personen.
Kosten
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
Da die EFSA unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag des Klägers ihre eigenen Kosten und die Kosten des Klägers aufzuerlegen.
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Daher trägt das Königreich Schweden seine eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Achte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Der Beschluss der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) vom 16. Oktober 2017, mit dem der Beschluss vom 30. Juli 2014 aufgehoben und ersetzt und ein teilweiser Zugang zu zwei Toxizitätsstudien betreffend den Wirkstoff Glyphosat gewährt wurde, die im Rahmen des Verfahrens zur Erneuerung der Genehmigung dieses Wirkstoffs durchgeführt wurden, wird für nichtig erklärt, soweit die EFSA die Verbreitung der gesamten angeforderten Studien verweigert, mit Ausnahme der Namen und Unterschriften der darin genannten Personen.

2.
Die EFSA trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten von Herrn Anthony Tweedale.

3.
Das Königreich Schweden trägt seine eigenen Kosten.

Collins
Kancheva
De Baere
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 7. März 2019.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.