CELEX: 62018TJ0138
Ambtenarenzaken
Voormalige ambtenaren
Onderzoek van OLAF
Zaak ‚Eurostat’
Mededeling aan de nationale gerechtelijke autoriteiten van gegevens met betrekking tot feiten die aanleiding kunnen geven tot strafrechtelijke vervolging
Geen voorafgaande kennisgeving aan de mogelijkerwijs betrokken ambtenaren
Schade die de verzoeker stelt te hebben geleden ten gevolge van de handelwijze van OLAF en de Commissie in de loop van het geding
Immateriële, lichamelijke en materiële schade
Oorzakelijk verband

Toepasselijke bepalingen
Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), dat is ingesteld bij besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 28 april 1999 (
PB 1999, L 136, blz. 20
), heeft onder meer tot taak binnen de instellingen interne administratieve onderzoeken te verrichten die gericht zijn op het onderzoeken van ernstige feiten in verband met de uitoefening van werkzaamheden in dienstverband die kunnen worden aangemerkt als een geval van niet-nakoming van de verplichtingen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Unie dat aanleiding kan geven tot tuchtrechtelijke en eventueel strafrechtelijke maatregelen.
Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende onderzoeken door OLAF (
PB 1999, L 136, blz. 1
) regelde de controles, verificaties en acties die de personeelsleden van OLAF bij de uitvoering van hun taken verrichten respectievelijk ondernemen. OLAF verricht zowel „externe” als „interne” onderzoeken, dat wil zeggen zowel onderzoeken buiten als onderzoeken binnen de instellingen van de Unie. Voornoemde verordening is ingetrokken bij verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 september 2013 betreffende onderzoeken door OLAF (
PB 2013, L 248, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2016, L 297, blz. 25
).
Overweging 10 van verordening nr. 1073/1999 luidde:
„Overwegende dat deze onderzoeken moeten worden uitgevoerd conform het Verdrag en met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, met inachtneming van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden, [...] en onder volledige eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en met name van het billijkheidsbeginsel, van het recht van de betrokkene zich over de hem of haar betreffende feiten uit te spreken en van het recht dat de bevindingen van een onderzoek alleen mogen berusten op elementen die bewijskracht hebben; dat de instellingen, organen en instanties daartoe de voorwaarden en nadere regelingen dienen vast te stellen waaronder deze interne onderzoeken worden verricht; dat het derhalve dienstig is het Statuut te wijzigen teneinde daarin met betrekking tot interne onderzoeken de rechten en plichten van de ambtenaren en andere personeelsleden vast te leggen”.
In overweging 13 van verordening nr. 1073/1999 stond te lezen:
„Overwegende dat de bevoegde nationale autoriteiten of, in voorkomend geval, de instellingen, organen of instanties, op grond van het door [OLAF] opgestelde verslag besluiten welk gevolg aan afgesloten onderzoeken wordt gegeven; dat derhalve aan de directeur van [OLAF] de verplichting moet worden opgelegd gegevens die [OLAF] bij zijn interne onderzoeken heeft verzameld met betrekking tot feiten die aanleiding kunnen geven tot strafrechtelijke vervolging, rechtstreeks aan de gerechtelijke autoriteiten van de betrokken lidstaat door te geven”.
Overweging 16 van verordening nr. 1073/1999 luidde:
„Overwegende dat, teneinde te waarborgen dat rekening wordt gehouden met de resultaten van de onderzoeken die de personeelsleden van het Bureau hebben uitgevoerd en dat er het nodige gevolg aan wordt gegeven, dient te worden bepaald dat de verslagen toelaatbare bewijsmiddelen in administratieve of gerechtelijke procedures kunnen vormen; dat zij daartoe moeten worden opgesteld met inachtneming van de voorwaarden waaronder de nationale administratieve verslagen worden opgesteld”.
Artikel 4 van verordening nr. 1073/1999 bepaalde:
„Interne onderzoeken
1.   [OLAF] verricht binnen de instellingen, organen en instanties op de in artikel 1 genoemde terreinen, administratieve onderzoeken [...].
Deze interne onderzoeken worden verricht met eerbiediging van de Verdragen, en met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, en het Statuut en onder de voorwaarden en volgens de nadere regelingen die zijn vastgesteld in deze verordening en in het besluit dat elke instelling, orgaan en instantie aanneemt. De instellingen plegen onderling overleg over de bij dat besluit vast te stellen regeling.
[...]
5.   Indien uit de nasporingen de mogelijkheid van persoonlijke betrokkenheid van een lid, hoofd, ambtenaar of personeelslid blijkt, wordt de instelling, instantie of het orgaan in kwestie daarvan in kennis gesteld.
Ingeval het onderzoek absolute geheimhouding vereist, dan wel de inschakeling van opsporingsmiddelen die onder de bevoegdheid van de nationale rechter vallen, kan met deze kennisgeving worden gewacht.
[...]”
Artikel 9 van verordening nr. 1073/1999, met als opschrift „Verslag en vervolg van de onderzoeken”, luidde:
„1.   Na afloop van een door [OLAF] uitgevoerd onderzoek stelt [OLAF] onder het gezag van de directeur een verslag op; dit bevat met name de geconstateerde feiten, in voorkomend geval het financiële nadeel, en de conclusies van het onderzoek met inbegrip van de aanbevelingen van de directeur van [OLAF] voor het aan het onderzoek te geven gevolg.
2.   Deze verslagen worden opgesteld met inachtneming van de procedurevoorschriften van de nationale wetgeving van de betrokken lidstaat. De verslagen vormen op dezelfde wijze en onder dezelfde voorwaarden als de door de nationale administratieve controleurs opgestelde administratieve verslagen toelaatbare bewijsmiddelen in de administratieve of gerechtelijke procedures van de lidstaat waar het gebruik ervan nodig blijkt. De verslagen worden beoordeeld volgens dezelfde regels als de administratieve verslagen van de nationale administratieve controleurs, en hebben dezelfde waarde.
3.   Het na afloop van een extern onderzoek opgestelde verslag en alle dienstige daarmee verband houdende documenten worden overeenkomstig de regels betreffende de externe onderzoeken aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten toegezonden.
4.   Het na afloop van een intern onderzoek opgestelde verslag en alle dienstige daarmee verband houdende documenten worden aan de betrokken instellingen, organen of instanties toegezonden. De instellingen, organen en instanties geven aan de interne onderzoeken het gevolg dat de resultaten ervan vragen, inzonderheid op disciplinair en gerechtelijk vlak, en stellen de directeur van [OLAF] binnen de door hem in de conclusies van zijn verslag vastgestelde termijn in kennis van het gevolg dat aan de onderzoeken is gegeven.”
In artikel 10 van verordening nr. 1073/1999, met als opschrift „Mededeling van informatie door [OLAF]”, was bepaald:
„1.   Onverminderd de artikelen 8, 9 en 11 van deze verordening en de bepalingen van verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96, kan [OLAF] in het kader van externe onderzoeken verkregen informatie te allen tijde aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten meedelen.
2.   Onverminderd de artikelen 8, 9 en 11 van deze verordening deelt de directeur van [OLAF] in het kader van interne onderzoeken verkregen informatie over strafrechtelijk vervolgbare feiten mede aan de gerechtelijke instanties van de betrokken lidstaat. Tenzij het onderzoek anders vereist, deelt hij deze informatie tegelijk mede aan de betrokken lidstaat.
3.   Onverminderd de artikelen 8 en 9 van deze verordening kan [OLAF] in het kader van interne onderzoeken verkregen informatie te allen tijde aan de betrokken instelling, [het betrokken] orgaan of [de betrokken] instantie meedelen.”
Besluit 1999/396/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 2 juni 1999 betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken op het gebied van de bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit die schadelijk is voor de belangen van de Gemeenschappen (
PB 1999, L 149, blz. 57
), bepaalt in artikel 4 het volgende over het inlichten van de betrokkene:
„Wanneer de mogelijkheid van persoonlijke betrokkenheid van een lid, een ambtenaar of een personeelslid van de Commissie is gebleken, moet de betrokkene, wanneer dit het onderzoek niet dreigt te benadelen, spoedig worden ingelicht. In geen geval kunnen na afloop van het onderzoek conclusies worden getrokken waarin een lid, een ambtenaar of een personeelslid van de Commissie met name wordt genoemd zonder dat de betrokkene in de gelegenheid is gesteld zich over alle hem betreffende feiten uit te spreken.
In gevallen waarin met het oog op het onderzoek absolute geheimhouding is vereist of waarin gebruik moet worden gemaakt van opsporingsmiddelen die tot de bevoegdheid van een nationale rechterlijke instantie behoren, kan de verplichting het lid, de ambtenaar of het personeelslid van de Commissie de gelegenheid te geven zich uit te spreken, in overeenstemming met de voorzitter, of de secretaris-generaal van de Commissie worden opgeschort.”
Artikel 6 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden draagt als opschrift „Recht op een eerlijk proces” en bepaalt:
„[...]
2.   Eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
3.   Eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:
a)
onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging;
b)
te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging;
[...]”
In het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) is onder meer bepaald:
„Artikel 41
Recht op behoorlijk bestuur
1.   Eenieder heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen en organen van de Unie worden behandeld.
2.   Dit recht behelst met name:
–
het recht van eenieder te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen;
–
het recht van eenieder om inzage te krijgen in het hem betreffende dossier, met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en het zakengeheim;
–
de plicht van de betrokken diensten, hun beslissingen met redenen te omkleden.
3.   Eenieder heeft recht op vergoeding door de Gemeenschap van de schade die door haar instellingen of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt, overeenkomstig de algemene beginselen die de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben.
[...]
Artikel 48
Vermoeden van onschuld en rechten van de verdediging
1.   Eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
2.   Aan eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt de eerbiediging van de rechten van de verdediging gegarandeerd.”
Aan het geding ten grondslag liggende feiten
Verzoeker, Fernando De Esteban Alonso, is een voormalig ambtenaar van de Europese Commissie, die onder meer de functie van directeur van het directoraat Informatica, Publicaties en Buitenlandse Betrekkingen van het Bureau voor de statistiek van de Europese Unie (hierna: „Eurostat”) heeft uitgeoefend.
Sinds 1996 zorgde Eurostat ervoor dat statistische gegevens die het verzamelde, onder het publiek werden verspreid via het Bureau voor publicaties van de Europese Unie, dat een netwerk van verkooppunten – de zogenoemde datashops (hierna: „datashops”) – had uitgebouwd. De betrekkingen tussen Eurostat, het Bureau voor publicaties van de Europese Unie en elke datashop werden georganiseerd op basis van tripartiete overeenkomsten. In de datashops was een complex factureringssysteem in voege waardoor Eurostat tot 55 % van de factuurprijs van de op de markt gebrachte gegevens ontving.
In september 1999 is tijdens een interne audit vastgesteld dat er onregelmatigheden werden begaan bij het financiële beheer van de overeenkomsten die Eurostat had gesloten met de ondernemingen EuroCost, Eurogramme, Datashop, Planistat en CESD-Communautaire gesloten overeenkomsten, waardoor een „financiële envelop” kon worden gevuld die niet onderworpen was aan de begrotingsregels van de Commissie. Naar aanleiding van dat verslag heeft het met de financiële controle belaste directoraat-generaal de zaak op 17 maart 2000 voorgelegd aan OLAF. OLAF heeft meerdere onderzoeken ingesteld die onder meer betrekking hadden op de overeenkomsten die Eurostat had gesloten met de ondernemingen EuroCost, Eurogramme, Datashop, Planistat en CESD-Communautaire, alsmede op de aan die ondernemingen verleende subsidies. Tijdens een van deze onderzoeken heeft OLAF informatie verzameld waaruit bleek dat een financieel mechanisme dat tot stand was gebracht door middel van de tripartiete overeenkomsten met de datashops van Luxemburg (Luxemburg), Brussel (België) en Madrid (Spanje), het mogelijk maakte om aan het deel „ontvangsten” van de Uniebegroting bedragen te onttrekken die er bij een behoorlijke toepassing van de regels onder hadden moeten vallen.
Op 19 maart 2003 heeft de directeur-generaal van OLAF de Franse gerechtelijke instanties een brief doen toekomen met als onderwerp: „Mededeling van gegevens met betrekking tot mogelijkerwijs strafbare feiten CMS nr. IO/2002/0510 ‐ Eurostat/Datashop/Planistat”. Deze brief ging vergezeld van een op diezelfde dag aan de directeur-generaal van OLAF gerichte nota van twee onderzoekers van OLAF, met als onderwerp „Aangifte van mogelijkerwijs strafbare feiten CMS nr. IO/2002/0510 ‐ Eurostat/Datashop/Planistat” (hierna: „nota van 19 maart 2003”). Naar aanleiding van deze overzending heeft de procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (openbaar aanklager bij de rechter in eerste aanleg Parijs, Frankrijk) op 4 april 2003 een onderzoeksdossier geopend ter zake van heling en medeplichtigheid aan verduistering.
Op 3 april 2003 heeft de directeur-generaal van OLAF de secretaris-generaal van de Commissie een samenvatting over de lopende onderzoeken betreffende Eurostat doen toekomen.
Op 10 juli 2003 heeft de Commissie bij de procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris een klacht ingediend tegen X. Zij heeft zich tevens burgerlijke partij gesteld.
Op 25 september 2003 is het interne onderzoek van OLAF in de zaak Datashop – Planistat afgesloten. Het eindverslag van het onderzoek en de bijlagen daarbij zijn overgelegd aan de Franse gerechtelijke autoriteiten.
Op 29 januari 2004 heeft de Commissie – overeenkomstig artikel 17, tweede alinea, van Protocol nr. 7 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie – in antwoord op het verzoek van het openbaar ministerie ingestemd met de opheffing van verzoekers immuniteit. Vervolgens heeft de Commissie tegen verzoeker een tuchtprocedure ingeleid (tuchtprocedure nr. 04/001).
Op 7 juli 2008 is verzoeker in opdracht van de procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris door de Franse recherche in het kader van de uitvoering van rogatoire commissie nr. 2268/03/19 als getuige opgeroepen voor een verhoor over feiten die betrekking hadden op de Commissie.
Op 9 september 2008 is verzoeker tijdens het verhoor in verzekering gesteld en de volgende dag, op 10 september 2008, is tegen hem een strafrechtelijk vooronderzoek geopend wegens verduistering omdat hij „van 1995 tot en met 1997 in [Luxemburg], [België] en [Spanje] een deel van de aan de communautaire begroting toekomende gelden heeft verduisterd om een zwarte kas te vullen in verband met de [datashops] van [Luxemburg], [Brussel] en [Madrid], instructies heeft gegeven voor het gebruik van die gelden en de onderneming [C.] te hoge rekeningen heeft gestuurd voor statistische werkzaamheden”.
Op 15 september 2008 heeft verzoeker, nadat tegen hem een strafrechtelijk vooronderzoek was geopend, bij de Commissie een eerste verzoek om bijstand ingediend op grond van artikel 24 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie, in de op de feiten van het geding toepasselijke versie (hierna: „Statuut”). Dat verzoek is bij besluit van de Commissie van 17 december 2008 afgewezen.
Op 18 februari 2009 heeft verzoeker overeenkomstig artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht ingediend tegen de afwijzing van het verzoek om bijstand. Die klacht is afgewezen bij besluit van het tot aanstelling bevoegde gezag (hierna: „TABG”) van 1 april 2009.
Op 21 januari 2013 heeft het Franse openbaar ministerie gevorderd dat alle personen tegen wie een strafrechtelijk vooronderzoek was geopend, onder wie verzoeker, buiten vervolging zouden worden gesteld. Daarop heeft de juge d’instruction du tribunal de grande instance de Paris (onderzoeksrechter bij de rechter in eerste aanleg Parijs, Frankrijk) op 9 september 2013 een beschikking van buitenvervolgingstelling gegeven (hierna: „beschikking van buitenvervolgingstelling”).
Op 17 september 2013 heeft de Commissie als burgerlijke partij hoger beroep ingesteld tegen de beschikking van buitenvervolgingstelling.
Op 12 december 2013 heeft verzoeker bij de Commissie een tweede verzoek om bijstand ingediend op grond van artikel 24 van het Statuut. Dat tweede verzoek om bijstand is afgewezen bij besluit van de Commissie van 6 mei 2014.
Bij arrest van 23 juni 2014 heeft de cour d’appel de Paris (rechter in tweede aanleg Parijs, Frankrijk) het hoger beroep van de Commissie ongegrond verklaard en de beschikking van buitenvervolgingstelling bevestigd, in wezen op grond dat „de aangevoerde feiten [...] verband [hielden] met de niet-naleving van de Europese begrotingsregels, die heeft voortgeduurd wegens nalatigheid [bij de] controles en onverschilligheid voor het financiële toezicht”, dat „de niet-naleving van de bepalingen inzake het financiële toezicht en van de communautaire begrotingsregels op zichzelf beschouwd niet [volstond] opdat zich [een] geval [van verduistering van communautaire middelen voordeed]”, dat „er niet genoeg bezwarende feiten tegen wie dan ook [waren] om uit te gaan van verduistering [en] dat de betreffende feiten [...] bij gebreke van opzettelijkheid niet anderszins als strafbare feiten konden worden gekwalificeerd, met name als valsheid in geschrifte en het gebruik van valse stukken”.
Op 27 juni 2014 heeft de Commissie cassatieberoep ingesteld tegen het arrest waarbij de buitenvervolgingstelling was bevestigd (zie punt 27 hierboven).
Op 28 juli 2014 heeft verzoeker een op artikel 24 van het Statuut gebaseerde klacht ingediend tegen de tweede weigering van bijstand. Die klacht is op 18 augustus 2014 aangevuld. Het TABG heeft verzoekers aangevulde klacht afgewezen bij besluit van 21 november 2014.
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht voor ambtenarenzaken op 24 februari 2015 (zaak F‑35/15), heeft verzoeker een beroep ingesteld dat strekte tot nietigverklaring van het besluit van het TABG van 21 november 2014 waarbij zijn klacht met betrekking tot het verzoek om bijstand als bedoeld in artikel 24 van het Statuut was afgewezen, en tot veroordeling van de Commissie om hem voorlopig een bedrag van 17242,51 EUR te betalen.
Bij beschikking van 15 juli 2015, De Esteban Alonso/Commissie (
F‑35/15
,
EU:F:2015:87
), heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken het beroep verworpen. Op 16 september 2015 heeft verzoeker tegen die beschikking hogere voorziening ingesteld.
Bij brief van 10 april 2016 heeft het Bureau voor onderzoeken en tuchtzaken van de Commissie verzoeker in kennis gesteld van zijn besluit om het dossier ten aanzien van hem af te sluiten.
Bij arrest van 15 juni 2016 heeft de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk) het cassatieberoep van de Commissie verworpen.
Bij arrest van 9 september 2016, De Esteban Alonso/Commissie (
T‑557/15 P
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:456
), heeft het Gerecht de hogere voorziening afgewezen die verzoeker had ingesteld tegen de beschikking van 15 juli 2015, De Esteban Alonso/Commissie (
F‑35/15
,
EU:F:2015:87
).
Op 22 december 2016 heeft verzoeker overeenkomstig artikel 90, lid 1, van het Statuut een verzoek ingediend om vergoeding van de schade die hij stelt te hebben geleden ten gevolge van de handelwijze van de Commissie. Bij besluit van 3 mei 2017 heeft het TABG dat verzoek ongegrond verklaard en afgewezen.
Op 1 augustus 2017 heeft verzoeker een klacht ingediend tegen dat besluit houdende afwijzing van zijn verzoek om vergoeding van de schade die hij stelt te hebben geleden door de handelwijze van de Commissie.
Bij besluit van 29 november 2017 heeft het TABG die klacht ongegrond verklaard en afgewezen.
Procedure en conclusies van partijen
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 februari 2018, heeft verzoeker het onderhavige beroep ingesteld.
In het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89, lid 3, onder a) en d), van zijn Reglement voor de procesvoering heeft het Gerecht de Commissie op 18 januari 2019 verzocht om te antwoorden op bepaalde vragen en om documenten over te leggen die betrekking hebben op de zaak. De Commissie heeft op 6 februari 2019 aan dat verzoek voldaan.
Indien de hoofdpartijen binnen drie weken vanaf de betekening van de sluiting van de schriftelijke behandeling niet hebben verzocht om te worden gehoord, kan het Gerecht krachtens artikel 106, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering beslissen op het beroep uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling. Het Gerecht acht zich in casu voldoende voorgelicht door de stukken in het procesdossier en heeft beslist om zonder mondelinge behandeling uitspraak te doen aangezien dergelijk verzoek is uitgebleven.
Verzoeker verzoekt het Gerecht:
–
OLAF te gelasten „de nota van 19 maart 2003 betreffende de zaak Franchet en Byk/Commissie, T‑48/05, voor te leggen, de Commissie te veroordelen hem het bedrag van 1102291,68 EUR te betalen ter vergoeding van de immateriële, lichamelijke en materiële schade die hij stelt te hebben geleden”;
–
de Commissie te veroordelen tot betaling van het bedrag van 3000 EUR aan niet-verhaalbare kosten en tot betaling van de proceskosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep ongegrond te verklaren en in zijn geheel te verwerpen;
–
verzoeker te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ter ondersteuning van zijn beroep voert verzoeker aan dat OLAF en de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur hebben geschonden, de zorgplicht niet zijn nagekomen en inbreuk hebben gemaakt op de rechten van de verdediging, zoals die zijn neergelegd in het Handvest en verordening nr. 1073/1999. Verzoeker stelt in wezen dat OLAF en de Commissie fouten hebben begaan doordat hij niet is gehoord voordat de Franse autoriteiten in kennis werden gesteld van de hem ten laste gelegde feiten, en doordat de Commissie de strafvervolging tegen hem op ongerechtvaardigde wijze heeft voortgezet. Volgens verzoeker hebben die fouten hem ernstige materiële, immateriële en lichamelijke schade berokkend, en is er daarbij sprake van een rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de gestelde fouten van OLAF en de Commissie enerzijds en de schade anderzijds.
De Commissie bestrijdt verzoekers argumenten.
Opmerkingen vooraf
Volgens vaste rechtspraak hangt de aansprakelijkheid van de Unie in verband met een door een ambtenaar of een ander personeelslid ingestelde schadevordering af van de vervulling van een aantal voorwaarden, namelijk dat het aan de instellingen verweten gedrag onrechtmatig is, dat daadwerkelijk schade is geleden, en dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen het gedrag en de gestelde schade (zie arrest van 16 december 2010, Commissie/Petrilli,
T‑143/09 P
,
EU:T:2010:531
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze drie voorwaarden zijn cumulatief, zodat de Unie niet aansprakelijk is wanneer aan een van die voorwaarden niet is voldaan (arrest van 13 december 2018, UP/Commissie,
T‑706/17
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:924
, punt
).
In dit verband moet worden gepreciseerd dat voor geschillen op het gebied van ambtenarenzaken als bedoeld in artikel 270 VWEU alsook de artikelen 90 en 91 van het Statuut, daaronder begrepen geschillen die betrekking hebben op de vergoeding van schade die aan een ambtenaar of ander personeelslid is berokkend, bijzondere regels gelden ten opzichte van de regels die voortvloeien uit de algemene beginselen inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie in verband met artikel 268 VWEU en artikel 340, tweede alinea, VWEU. Uit het Statuut volgt immers dat een ambtenaar of ander personeelslid van de Unie, in tegenstelling tot iedere andere particulier, met de instelling waarbij hij in dienst is verbonden is door een dienstbetrekking die een evenwicht tussen de specifieke wederzijdse rechten en verplichtingen inhoudt dat weerspiegeld wordt door de zorgplicht van de instelling tegenover de betrokkene. Dit evenwicht strekt voornamelijk tot handhaving van de vertrouwensrelatie die tussen de instellingen en hun ambtenaren moet bestaan om de burgers de goede uitvoering van de aan de instellingen toevertrouwde taken van algemeen belang te garanderen. Hieruit volgt dat de Unie een grotere verantwoordelijkheid draagt wanneer zij als werkgever handelt, wat tot uiting komt in de verplichting om de eventuele schade te vergoeden die zij als werkgever door welke onrechtmatigheid ook berokkent aan haar personeel (zie arrest van 16 december 2010, Commissie/Petrilli,
T‑143/09 P
,
EU:T:2010:531
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu betoogt verzoeker dat voldaan is aan de drie in de rechtspraak gestelde voorwaarden voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie. Het Gerecht is van oordeel dat allereerst de voorwaarde betreffende de onrechtmatigheid van het aan OLAF en de Commissie verweten gedrag moet worden onderzocht, vervolgens de voorwaarde die betrekking heeft op de schade, en ten slotte de voorwaarde dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen die twee elementen.
Onrechtmatigheid van de handelwijze van OLAF en de Commissie
Verzoeker stelt dat zowel OLAF als de Commissie fouten heeft begaan. In dit verband voert hij aan dat zij allebei het beginsel van behoorlijk bestuur hebben geschonden, de zorgplicht niet zijn nagekomen en inbreuk hebben gemaakt op de rechten van de verdediging, zoals die zijn neergelegd in het Handvest en in besluit 1999/396.
In de eerste plaats voert verzoeker aan dat OLAF zijn rechten van verdediging en artikel 4 van besluit 1999/396 heeft geschonden. Om te beginnen merkt hij op dat het Gerecht in zijn arrest van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
, punt
), dat betrekking had op dezelfde zaak Eurostat, heeft verklaard dat de door OLAF aan de Franse gerechtelijke instanties overgezonden nota van 19 maart 2003 een intern onderzoek betrof. Verzoeker stelt in dit verband dat hij, vooraleer die nota van een tegen hem geopend intern onderzoek werd overgezonden, op grond van artikel 4 van besluit 1999/396 in kennis had moeten worden gesteld van en had moeten worden gehoord over de hem betreffende feiten, zoals in de rechtspraak van het Gerecht in de zaak Franchet en Byk/Commissie is erkend. Voorts stelt hij dat OLAF zich, gelet op de regels inzake de interne onderzoeken van OLAF, schuldig heeft gemaakt aan een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel waarbij rechten worden toegekend aan particulieren, doordat het de verplichting om verzoeker de gelegenheid te geven zich uit te spreken niet heeft opgeschort met instemming van de secretaris-generaal van de Commissie, indien de diensten van mening waren dat verzoeker niet in kennis kon worden gesteld van het onderzoek.
In de tweede plaats betoogt verzoeker dat de Commissie de in verordening nr. 1073/1999 vastgestelde regels inzake de tuchtprocedure heeft geschonden doordat zij als burgerlijke partij aan de procedures voor de Franse nationale rechterlijke instanties heeft deelgenomen zonder dat het door OLAF gevoerde interne onderzoek was afgesloten.
In de derde plaats stelt verzoeker dat de Commissie het recht op behoorlijk bestuur heeft geschonden en de zorgplicht niet is nagekomen, doordat zij de gerechtelijke vervolgingen tegen hem heeft verlengd en zich zelfs tot de Cour de cassation heeft gewend zonder afdoend bewijs tegen hem over te leggen.
De Commissie betoogt dat zij geen fout heeft begaan waarvoor zij aansprakelijk kan worden gesteld, en concludeert tot verwerping van het onderhavige middel.
Onrechtmatigheid van de handelwijze van OLAF
Verzoeker betoogt dat hij in kennis had moeten worden gesteld van en had moeten worden gehoord over de hem betreffende feiten voordat OLAF de nota van 19 maart 2003 overzond aan de Franse gerechtelijke autoriteiten. Hij baseert zijn stellingen op het arrest van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
), waarin het Gerecht het door OLAF verrichte onderzoek heeft aangemerkt als een intern onderzoek en waarin het heeft geoordeeld dat OLAF zich, door zijn uit artikel 4, eerste alinea, van besluit 1999/396 voortvloeiende informatieplicht niet na te komen, schuldig heeft gemaakt aan een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel waarbij rechten worden toegekend aan particulieren.
De Commissie betoogt dat verzoeker zich niet bevond in een van de twee in artikel 4 van besluit 1999/396 bedoelde situaties, omdat hij in de informatie die was vervat in de door OLAF aan de nationale autoriteiten overgezonden nota van 19 maart 2003, niet persoonlijk verantwoordelijk werd gesteld, noch bij name werd genoemd.
Vooraf dient in herinnering te worden gebracht dat de ambtenaren op wie het onderzoek betrekking heeft, volgens artikel 4 van besluit 1999/396 enkel moeten worden ingelicht als het gaat om een intern onderzoek. In dit verband zij opgemerkt dat, zoals het Gerecht in punt 124 van het arrest van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
), heeft vastgesteld, de overzending van het dossier Datashop – Planistat aan de Franse gerechtelijke instanties op 19 maart 2003 een intern onderzoek betrof. Derhalve is artikel 4 van besluit 1999/396 ook van toepassing op het onderhavige geval.
Uit deze bepaling volgt dat de ambtenaar in kwestie spoedig moet worden ingelicht over de mogelijkheid van zijn persoonlijke betrokkenheid, wanneer dit het onderzoek niet dreigt te benadelen, en dat in geen geval na afloop van het onderzoek conclusies kunnen worden getrokken waarin een ambtenaar van de Commissie bij name wordt genoemd, zonder dat de betrokkene in de gelegenheid is gesteld zich over alle hem betreffende feiten uit te spreken.
De niet-inachtneming van artikel 4 van besluit 1999/396, waarin is bepaald onder welke voorwaarden de eerbiediging van de rechten van verdediging van de betrokken ambtenaar kan worden verzoend met de voor dit soort onderzoeken kenmerkende vertrouwelijkheidseisen, zou een schending van de wezenlijke vormvoorschriften van de onderzoeksprocedure vormen (arrest van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie,
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
, punt
).
Artikel 4 van besluit 1999/396 ziet echter niet expliciet op de mededeling van gegevens aan de nationale gerechtelijke instanties, zodat bij die bepaling geen verplichting wordt opgelegd om de betrokken ambtenaar in te lichten voordat die mededeling wordt gedaan. Volgens artikel 10 van verordening nr. 1073/1999 kan (externe onderzoeken) of moet (interne onderzoeken) OLAF informatie verstrekken aan de nationale gerechtelijke instanties. Deze informatieverstrekking kan dus voorafgaan aan de „na afloop van het onderzoek getrokken conclusies”, die doorgaans in het onderzoeksverslag staan (arrest van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie,
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
, punt
).
In herinnering dient te worden gebracht dat het Gerecht in het arrest van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
, punt
), heeft geoordeeld dat er ten tijde van de toezending van de informatie aan de nationale gerechtelijke instanties nog geen verslag als bedoeld in artikel 9 van verordening nr. 1073/1999 voorhanden was dat OLAF had doen toekomen aan de Commissie en waarin de verzoekende partijen in die zaak persoonlijk verantwoordelijk werden gesteld. Het Gerecht heeft evenwel opgemerkt dat de aan de Franse nationale gerechtelijke instanties overgezonden nota van 19 maart 2003„conclusies [bevatte] waarin [Yves Franchet en Daniel Byk] met name [werden] genoemd”, en dat deze personen op grond van artikel 4 van besluit 1999/396 in kennis hadden moeten worden gesteld van en gehoord hadden moeten worden over de hen betreffende feiten voordat het dossier Datashop – Planistat werd overgezonden aan de Franse gerechtelijke instanties (arrest van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie,
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
, punt
).
In de zaak Franchet en Byk/Commissie heeft het Gerecht vastgesteld dat artikel 4 van besluit 1999/396 weliswaar voorziet in een uitzondering voor de gevallen waarin het onderzoek absolute geheimhouding vereist – welke uitzondering behelst dat de verplichting om de ambtenaar de gelegenheid te geven zich uit te spreken kan worden opgeschort in overeenstemming met de secretaris-generaal van de Commissie – maar dat niet was voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van deze uitzondering zodat OLAF zich, door tekort te schieten in zijn verplichting om informatie te verstrekken, schuldig had gemaakt aan een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel waarbij rechten worden toegekend aan particulieren.
In casu stelt de Commissie dat de aangehaalde rechtspraak niet op verzoeker kan worden toegepast, omdat hij in de informatie die was vervat in de door OLAF aan de nationale autoriteiten overgezonden nota van 19 maart 2003, niet persoonlijk verantwoordelijk werd gesteld, noch bij name werd genoemd.
In dit verband zij eraan herinnerd dat in artikel 4, eerste alinea, van besluit 1999/396 als volgt wordt beschreven hoe de betrokkene moet worden ingelicht:
„Wanneer de mogelijkheid van persoonlijke betrokkenheid van een lid, een ambtenaar of een personeelslid van de Commissie is gebleken, moet de betrokkene, wanneer dit het onderzoek niet dreigt te benadelen, spoedig worden ingelicht. In geen geval kunnen na afloop van het onderzoek conclusies worden getrokken waarin een lid, een ambtenaar of een personeelslid van de Commissie met name wordt genoemd zonder dat de betrokkene in de gelegenheid is gesteld zich over alle hem betreffende feiten uit te spreken.”
Deze bepaling moet worden uitgelegd in overeenstemming met artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest, zodat zij in de eerste plaats tijdens de gehele duur van het onderzoek een algemene verplichting schept om de persoon in kwestie in te lichten zodra er sprake kan zijn van diens „persoonlijke betrokkenheid”, tenzij het onderzoek daardoor dreigt te worden benadeeld. In de tweede plaats wordt deze verplichting om informatie te verstrekken des te belangrijker („[i]n geen geval”) wanneer het gaat om „conclusies [...] waarin [...] een ambtenaar [...] met name wordt genoemd”. In een dergelijk geval moet de betrokken persoon immers in de gelegenheid worden gesteld om zich over alle hem betreffende feiten uit te spreken voordat OLAF conclusies formuleert over het onderzoek waarin de betrokkene bij name wordt genoemd.
Onderzocht moet dus worden of uit de gegevens die in de nota van 19 maart 2003 zijn meegedeeld aan de Franse gerechtelijke instanties, naar voren komt dat er sprake kan zijn van een „persoonlijke betrokkenheid” van verzoeker, dan wel of die gegevens kunnen worden beschouwd als „conclusies [...] waarin [verzoeker] met name wordt genoemd” in de zin van artikel 4, eerste alinea, van besluit 1999/396.
Om te beginnen zij opgemerkt dat verzoeker het Gerecht heeft verzocht om OLAF te gelasten de in de zaak Franchet en Byk/Commissie (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
) aan het dossier toegevoegde nota van 19 maart 2003„volledig en integraal” over te leggen. Gesteld al dat verzoeker met dit verzoek het Gerecht in wezen vraagt om een maatregel tot organisatie van de procesgang te treffen ten aanzien van de Commissie, dient evenwel te worden geconstateerd dat in casu de Commissie de nota bij haar verweerschrift heeft gevoegd (bijlage B 2) en dat het Gerecht in het kader van maatregelen tot organisatie van de procesgang de lijst van bijlagen bij de nota alsook de betreffende bijlagen heeft opgevraagd.
Allereerst zij opgemerkt dat de directeur-generaal van OLAF in de begeleidende brief bij de nota van 19 maart 2003 heeft verklaard dat er, onder voorbehoud van de beoordeling door de Franse gerechtelijke instanties, „sprake lijkt te zijn geweest van frauduleuze activiteiten ten koste van de communautaire middelen, die als strafbare feiten gekwalificeerd kunnen worden”, waarbij hij nog preciseerde dat „[u]it het onderzoek is gebleken dat deze feiten het werk waren van medewerkers van de in Parijs gevestigde firma Planistat Europe SA, met de actieve medeplichtigheid van Europese ambtenaren”.
Voorts stond in punt 2.3 („De gedurende het onderzoek gedane vaststellingen”) van de bij voornoemde brief gevoegde nota van 19 maart 2003 in verband met een „[c]hronologisch overzicht van de onderzochte feiten” te lezen dat uit een in september 1999 opgesteld interne-auditverslag van Eurostat over de datashops in Brussel, Luxemburg en Madrid – dat aan de basis van het OLAF-onderzoek lag – „[was] gebleken dat vanaf 1996 tot eind 1999 in het kader van het beheer van die drie datashops tal van onregelmatigheden [waren] begaan”, alsmede dat „[i]n casu […] een aanzienlijk deel van de door die drie datashops ‚opgegeven’ omzet – tussen 50 en 55 % – een zwarte kas [spijsde] die door een ambtenaar van [Eurostat] werd beheerd”.
In de nota werd tevens vermeld dat „de zwarte kas ook [was] gebruikt om restaurant‑, hotel‑ en reiskosten [...] te betalen die door sommige Eurostat‑ambtenaren, onder wie Byk, [waren] gemaakt”.
Voorts werd in het kader van de beschrijving van de strafbare feiten in punt 3.1 („Verduistering”) van de nota het volgende opgemerkt:
„Het feit dat enkele gemeenschapsambtenaren een netwerk van marktdeelnemers hebben opgezet met onder meer als doel een deel van de inkomsten uit de verkoop van statistische producten en diensten voor de Commissie verborgen te houden, zou kunnen worden beschouwd als toe-eigening van ‚gelden, van waardepapieren of van enig goed’ in de zin van artikel 314‑1 van de Code pénal [(Frans strafwetboek)], waarin het delict verduistering wordt omschreven. Alle bestanddelen van het delict zijn door de gemeenschapsambtenaren en door de leiding van de groep Planistat en van de betrokken datashops gezamenlijk vervuld. De gemeenschapsambtenaren konden niet onwetend zijn van het feit dat zij ingevolge het geldende financieel reglement verplicht waren alle inkomsten op te geven.
Bovendien hebben diezelfde gemeenschapsambtenaren de betrokken gelden voor andere dan communautaire doeleinden aangewend, aangezien daarmee kennelijk uitgaven zijn betaald waarin de overeenkomst van de firma Planistat Europe SA met de Commissie niet voorzag, of het zelfs ging om persoonlijke uitgaven van die ambtenaren. Uit dit gebruik voor andere dan communautaire doeleinden kan de frauduleuze intentie worden afgeleid.”
Ten slotte stond in punt 3.3 („Criminele organisatie”) van de nota het volgende te lezen:
„Volgens artikel 450‑1 van de Code pénal dient onder ‚een criminele organisatie […] te worden verstaan elke groepering of afspraak die als doel heeft de voorbereiding, in de vorm van één of meerdere feitelijke handelingen, van één of meerdere misdrijven of overtredingen waarop een gevangenisstraf van vijf jaar of meer is gesteld [...]’.
Wij moeten ons afvragen of deze kwalificatie niet ook kan worden toegepast in het kader van het onderhavige dossier: de plundering van de communautaire middelen was immers enkel mogelijk doordat de ambtenaren alsook de voor Planistat en voor de Datashops verantwoordelijke personen, die zich schuldig hebben gemaakt aan verduistering, gezamenlijk opereerden.
[...]”
In dit verband zij opgemerkt dat niet alleen de nota van 19 maart 2003 – zoals reeds is vastgesteld in het arrest Franchet en Byk/Commissie (
T-48/05
,
EU:T:2008:257
) – conclusies bevat waarin Franchet en Byk „met name [worden] genoemd”, maar dat uit diezelfde nota duidelijk de betrokkenheid, in de zin van artikel 4, eerste alinea, van besluit 1999/396, van andere „gemeenschapsambtenaren”, onder wie verzoeker, blijkt. Opgemerkt dient namelijk te worden dat verzoekers persoonlijke betrokkenheid meer dan waarschijnlijk was gelet op de verklaringen in de nota betreffende de „gemeenschapsambtenaren” en het feit dat verzoeker directeur van het directoraat Informatica, Publicaties en Buitenlandse Betrekkingen alsook hiërarchische meerdere van de in de nota bij name genoemde Byk was, zodat OLAF hem op zijn minst spoedig had moeten informeren. Deze stelling wordt bevestigd door het feit dat de procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris op 4 april 2003 – nadat de directeur van OLAF de nota van 19 maart 2003 had doen toekomen aan de Franse gerechtelijke instanties – tegen verzoeker en andere ambtenaren een onderzoeksdossier heeft geopend voor de feiten van heling en medeplichtigheid aan verduistering, en dat verzoeker na de mededeling van die informatie in verzekering is gesteld door de Franse gerechtelijke instanties, die tegen hem een strafrechtelijk vooronderzoek hebben geopend, een en ander zonder dat hij vooraf werd geïnformeerd of gehoord.
De Commissie stelt in dit verband dat het verslag van OLAF zeer vaag bleef wat de betrokken individuen aangaat, aangezien in dat verslag slechts melding werd gemaakt van „gemeenschapsambtenaren” die bij Eurostat werken, en dat geen van die ambtenaren persoonlijk kon worden geïdentificeerd. Volgens haar heeft OLAF de Franse rechterlijke instanties een ruime beoordelingsmarge gelaten met betrekking tot het aan de overgezonden informatie te geven gevolg, zowel wat het voorwerp als wat de adressaten van het onderzoek betrof.
Opgemerkt dient te worden dat – anders dan de Commissie betoogt – zowel het voorwerp van de informatie als de identiteit van de adressaten van het onderzoek duidelijk bleek uit het verslag van OLAF, zodat aan de Franse rechterlijke instanties weinig speelruimte werd gelaten ten aanzien van verzoekers betrokkenheid.
Het voorwerp van de informatie was namelijk voldoende gedetailleerd, zoals blijkt uit de titel van het verslag („Aangifte van mogelijkerwijs strafbare feiten”) en uit de inhoud van punt 2 van het verslag („Chronologisch overzicht van de onderzochte feiten”).
Ten aanzien van verzoekers betrokkenheid moet ten eerste worden vastgesteld dat in het verslag de nadruk wordt gelegd op de rechtstreekse betrokkenheid van Franchet, directeur van Eurostat en verzoekers chef, alsook van Byk, hoofd van een eenheid en verzoekers ondergeschikte. De Franse strafrechtelijke autoriteiten konden dan ook niet anders dan het vermoeden opvatten dat verzoeker betrokken was bij de in het verslag beschreven feiten, aangezien hij in dit verslag weliswaar niet bij name wordt genoemd, maar zich hiërarchisch tussen Franchet en Byk bevond. Deze stelling wordt eveneens bevestigd door de beschikking van buitenvervolgingstelling, waarin de professionele relatie tussen verzoeker en Byk wordt beklemtoond. De beschikking van buitenvervolgingstelling bevestigt namelijk dat Byk „sinds 1994 onder het gezag [van verzoeker] werkte” en dat verzoeker „Byks hiërarchische meerdere” was (bladzijden 13 en 21).
Ten tweede komt verzoekers betrokkenheid ten gevolge van zijn taken en zijn rol binnen Eurostat duidelijk naar voren uit de in de nota van 19 maart 2003 aangegeven strafbare feiten, en is die betrokkenheid bevestigd door de beschikking van buitenvervolgingstelling. In punt 2.3 van de nota van 19 maart 2003, dat betrekking heeft op de „gedurende het onderzoek gedane vaststellingen”, wordt in de vierde alinea opgemerkt dat „[i]n casu […] een aanzienlijk deel van de door die drie datashops ‚opgegeven’ omzet – tussen 50 en 55 % – een zwarte kas [spijsde] die door een ambtenaar van [Eurostat] werd beheerd”. Zoals blijkt uit bladzijde 9 van de beschikking van buitenvervolgingstelling, „vroeg de commercieel directeur van MESSAGERIES DU LIVRE aan Eurostat, vertegenwoordigd door [...] of DE ESTEBAN, toestemming om de ontvangen facturen te betalen”. Opgemerkt dient te worden dat – zoals blijkt uit het dossier van de zaak – slechts vijf personen die toestemming konden geven, van wie er één in de nota bij name wordt genoemd en de andere verzoeker is. Voorts wordt op bladzijde 15 van de beschikking van buitenvervolgingstelling uiteengezet dat „de bewegingen op de financiële reserve tot 1998 werden uitgevoerd onder […] toezicht [van verzoeker], Byks directeur”. Er kon dus geen enkele twijfel bestaan over de identiteit van de personen die betrokken waren bij de feiten die worden beschreven in de door OLAF overgezonden nota. Dezelfde overwegingen gelden voor de verklaringen dat „enkele ambtenaren van de Gemeenschap een netwerk van marktdeelnemers hebben opgezet met onder meer als doel een deel van de inkomsten [...] voor de Commissie verborgen te houden”, en dat „diezelfde gemeenschapsambtenaren de betrokken gelden [...] [hebben] aangewend” (bladzijde 7 van de nota van 19 maart 2013, punt 3.1, „Verduistering”). De beschreven betrokkenen vervulden ten gevolge van hun taken binnen Eurostat immers een rol van marktdeelnemers die – eveneens in verband met hun taken – konden beschikken over de bedragen in kwestie. De betrokkenheid van verzoeker, die directeur van het directoraat Informatica, Publicaties en Buitenlandse Betrekkingen van de Commissie alsook Byks hiërarchieke meerdere was, komt dus probleemloos naar voren uit de in de nota van 19 maart 2013 beschreven feiten.
In die omstandigheden moet er dan ook op worden gewezen dat verzoeker – gelet op de informatie die OLAF in de nota van 19 maart 2003 aan de Franse gerechtelijke instanties heeft verstrekt – had moeten worden gelijkgesteld met de in de conclusies van OLAF bij name genoemde personen gezien de functie die hij ten tijde van de feiten uitoefende.
Bovendien is in de punten 148 en 149 van het arrest van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie (
T-48/05
,
EU:T:2008:257
), met betrekking tot de in artikel 4, tweede alinea, van besluit 1999/396 neergelegde uitzondering dat met het oog op het onderzoek absolute geheimhouding is vereist, vastgesteld dat de directeur-generaal van OLAF in de nota van 3 april 2003 weliswaar had vastgesteld dat „ambtenaren van Eurostat en van het Publicatiebureau van de Europese Gemeenschappen betrokken waren, dat de desbetreffende gegevens waren toegezonden aan de Franse gerechtelijke instanties en dat overeenkomstig artikel 4 van besluit 1999/396 met het inlichten van de ambtenaren moest worden gewacht omdat het onderzoek absolute geheimhouding vereiste”, maar dat de Commissie in een schriftelijk antwoord aan het Gerecht had bevestigd dat haar secretaris-generaal niet in de gelegenheid was geweest om toestemming te verlenen voor het uitstellen van de verplichting om Franchet en Byk uit te nodigen om zich uit te spreken.
In casu dient te worden geconstateerd dat de Commissie – naar aanleiding van een schriftelijke vraag van het Gerecht in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang – heeft bevestigd dat haar secretaris-generaal niet was aangezocht met betrekking tot verzoeker, omdat deze niet bij name was genoemd in de conclusies van OLAF en zijn geval dus niet onder artikel 4 van besluit 1999/396 viel. OLAF was dan ook niet verplicht om verzoeker in de gelegenheid te stellen zich over de feiten uit te spreken en kon verzoekers verhoor evenmin uitstellen. Zoals blijkt uit punt 77 hierboven, had verzoeker evenwel – gelet op de informatie die was vervat in de nota van 19 maart 2003 en die door OLAF is verstrekt aan de Franse gerechtelijke instanties – moeten worden gelijkgesteld met personen die in de conclusies van OLAF bij name worden genoemd, zoals bedoeld in de tweede volzin van de eerste alinea van artikel 4 van besluit 1999/396.
Voorts zij opgemerkt dat volgens de rechtspraak de verplichting om zich van de instemming van de secretaris-generaal van de Commissie te verzekeren niet een loutere formaliteit is waaraan eventueel in een later stadium kan worden voldaan. Het vereiste om die instemming te verkrijgen zou dan immers zijn bestaansreden verliezen, namelijk te waarborgen dat de rechten van verdediging van de betrokken ambtenaren worden geëerbiedigd, dat enkel in werkelijk uitzonderlijke gevallen met het inlichten van die ambtenaren wordt gewacht, en dat de beoordeling van dat uitzonderlijke karakter niet uitsluitend aan OLAF wordt overgelaten maar ook de secretaris-generaal van de Commissie bij die beoordeling moet worden betrokken (arrest van 8 juli, Franchet en Byk/Commissie,
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
, punt
).
Derhalve was ook met betrekking tot verzoeker – op wie de nota van 19 maart 2013 weliswaar impliciet maar noodzakelijkerwijs betrekking heeft – niet voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van de in artikel 4, tweede alinea, van besluit 1999/396 neergelegde uitzondering die het mogelijk maakt te wachten met het horen van de betrokkene.
OLAF heeft bij de toezending van het dossier Datashop – Planistat aan de Franse gerechtelijke instanties dan ook artikel 4 van besluit 1999/396 geschonden en inbreuk gemaakt op verzoekers rechten van verdediging.
Hoe dan ook moet – zelfs indien wordt aangenomen dat verzoeker niet kan worden gelijkgesteld met iemand die in de conclusies van OLAF bij name wordt genoemd, zoals bedoeld in de tweede volzin van de eerste alinea van artikel 4 van besluit 1999/396 – worden vastgesteld dat uit het bovenstaande blijkt dat verzoeker op zijn minst had moeten worden beschouwd als iemand die persoonlijk betrokken was bij de feiten die aan de onderhavige zaak ten grondslag liggen, zodat hij overeenkomstig de eerste volzin van de eerste alinea van dat artikel spoedig had moeten worden ingelicht aangezien niet was aangetoond dat het onderzoek daardoor dreigde te worden benadeeld.
In dit verband moet worden geconstateerd dat uit het dossier niet blijkt dat er enige reden bestond die het verzuim van OLAF om verzoeker in te lichten rechtvaardigde. Integendeel, volgens de bij het verweerschrift gevoegde notulen van de 1 613e vergadering van de Commissie op 21 mei 2003 heeft de Commissie opgemerkt dat „OLAF voornemens [was] om zijn onderzoek te bespoedigen en om met name de ambtenaren die naar zijn oordeel mogelijkerwijs betrokken [waren], de gelegenheid te geven te worden gehoord”. Uit deze verklaring blijkt dat er in dat stadium geen dwingende reden voor absolute geheimhouding in het betreffende onderzoek aan het licht was gekomen. Bovendien bevat het dossier geen enkele aanwijzing dat verzoeker het onderzoek had kunnen schaden indien hij in kennis was gesteld van zijn mogelijke persoonlijke betrokkenheid bij de feiten.
Derhalve moet worden geoordeeld dat OLAF is tekortgeschoten in zijn verplichting krachtens de eerste volzin van de eerste alinea van artikel 4 van besluit 1999/396 om verzoeker in te lichten.
De vraag in hoeverre de vastgestelde onrechtmatigheden ten grondslag hebben kunnen liggen aan de door verzoeker gestelde schade, zal hierna worden onderzocht in de punten 122 en volgende.
Onrechtmatigheid van de handelwijze van de Commissie
Verzoeker voert twee grieven aan. Ten eerste stelt hij dat de Commissie verordening nr. 1073/1999 heeft geschonden doordat zij zich bij de Franse rechterlijke instanties burgerlijke partij heeft gesteld voordat het door OLAF verrichte onderzoek werd afgesloten.
Ten tweede betoogt verzoeker dat de Commissie zowel het recht op behoorlijk bestuur heeft geschonden als haar zorgplicht jegens hem niet is nagekomen, doordat zij de gerechtelijke vervolging herhaaldelijk heeft verlengd en uiteindelijk de zaak bij de Cour de cassation aanhangig heeft gemaakt zonder toereikende bewijzen tegen hem over te leggen.
–
Grief die inhoudt dat de Commissie verordening nr. 1073/1999 heeft geschonden doordat zij zich bij de Franse rechterlijke instanties burgerlijke partij heeft gesteld voordat het door OLAF verrichte onderzoek werd afgesloten
De Commissie betoogt dat deze grief niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat hij voor het eerst is aangevoerd in het door verzoeker bij het Gerecht ingediende verzoekschrift, en niet eerder is vermeld in de precontentieuze fase.
In herinnering dient te worden gebracht dat de regel volgens welke de klacht in de zin van artikel 91, lid 2, van het Statuut moet overeenstemmen met het daaropvolgende verzoekschrift, blijkens vaste rechtspraak – op straffe van niet-ontvankelijkheid – vereist dat de voor de Unierechter aangevoerde middelen die rechtstreeks gericht zijn tegen de bezwarende handeling, reeds tijdens de precontentieuze procedure zijn aangevoerd, opdat het TABG kan kennisnemen van de bezwaren van de betrokkene tegen het bestreden besluit. Die regel wordt gerechtvaardigd door de doelstelling zelf van de precontentieuze procedure, te weten een minnelijke regeling mogelijk maken van de tussen de ambtenaren en het bestuur gerezen geschillen (zie arrest van 5 maart 2015, Gyarmathy/FRA,
F‑97/13
,
EU:F:2015:7
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Derhalve kunnen in ambtenarenzaken de bij de Unierechter ingediende conclusies enkel bezwaren bevatten die op dezelfde grond berusten als de in de klacht geformuleerde bezwaren, met dien verstande dat die bezwaren voor de Unierechter nader kunnen worden gepreciseerd door middelen en argumenten die niet noodzakelijk in de klacht hoeven voor te komen, doch er wel nauw bij moeten aansluiten (zie arrest van 5 maart 2015, Gyarmathy/FRA,
F‑97/13
,
EU:F:2015:7
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten slotte moet worden benadrukt dat het feit dat de precontentieuze procedure een informeel karakter heeft en dat de betrokkenen in die fase in het algemeen zonder bijstand van een advocaat optreden, met zich meebrengt dat het bestuur de klachten niet restrictief mag uitleggen, maar deze juist met een openheid van geest moet onderzoeken. Bovendien heeft artikel 91 van het Statuut niet tot doel de eventuele contentieuze fase nauwkeurig en definitief af te bakenen, zolang het beroep in rechte de grond of het voorwerp van de klacht maar niet wijzigt. Dit neemt echter niet weg dat de in artikel 91, lid 2, van het Statuut vastgestelde precontentieuze procedure enkel haar doel kan bereiken indien het TABG voldoende nauwkeurig op de hoogte is van de bezwaren die de betrokkenen tegen het bestreden besluit aanvoeren (zie arrest van 5 maart 2015, Gyarmathy/FRA,
F‑97/13
,
EU:F:2015:7
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu moet worden vastgesteld dat verzoeker zowel in het verzoek om schadevergoeding als in de klacht stelt dat OLAF en de Commissie onrechtmatigheden hebben begaan doordat zij hem niet hebben gehoord en hem niet hebben ingelicht over de toezending van het dossier van OLAF aan de Franse gerechtelijke instanties, alsmede doordat de Commissie hem – zonder dat zij over nieuw bewijs beschikte – op verbeten wijze is blijven vervolgen bij de Franse rechterlijke instanties nadat zijn onschuld was komen vast te staan door de beschikking van buitenvervolgingstelling. Haar juridische betoog is dus tijdens de gehele precontentieuze procedure in twee onderdelen uitgewerkt, terwijl het in het bij het Gerecht ingediende verzoekschrift rond drie grieven is opgebouwd. Opgemerkt dient evenwel te worden dat verzoeker in het op 22 december 2016 bij het TABG ingediende verzoek om schadevergoeding – in verband met de grief dat de Commissie een onrechtmatigheid had begaan door de strafrechtelijke vervolging tegen hem voort te zetten nadat zijn onschuld was komen vast te staan – opkwam tegen het feit dat „[d]e Commissie […] zich burgerlijke partij [had] gesteld zonder daartoe verplicht te zijn” (punt 14, tweede alinea, blz. 6, bijlage A 11 bij het verzoekschrift). In zijn op 1 augustus 2017 ingediende klacht tegen het besluit van het TABG houdende afwijzing van zijn verzoek om schadevergoeding brengt verzoeker voorts in herinnering dat „[d]e onderzoeksrechter […] op basis van dit onderzoek, dat op 25 september 2003 is afgesloten, [...] deze beschikking [heeft] aangemeld aan de personen tegen wie een strafrechtelijk vooronderzoek was geopend” (blz. 5, bijlage A 13). Bovendien stelt verzoeker in de klacht dat „de Europese Commissie werkelijk hardnekkig [heeft] vastgehouden aan de [tegen hem] gerichte strafprocedure” (bladzijde 6, bijlage A 13).
Uit het voorgaande volgt dat de argumenten van de tweede grief, die betrekking hebben op het bezwaar tegen het feit dat de Commissie zich bij de Franse rechterlijke instanties burgerlijke partij had gesteld voordat het door OLAF gevoerde onderzoek werd afgesloten, weliswaar niet als zelfstandige grief zijn aangevoerd in de klacht, maar op dezelfde grond berusten als de in de klacht geuite bezwaren en tijdens de gehele precontentieuze procedure naar voren zijn gebracht. Bovendien hangt dit betoog nauw samen met de grief die inhoudt dat de Commissie onrechtmatigheden heeft begaan door verzoeker gerechtelijk te vervolgen, meer bepaald door, ten eerste, zich burgerlijke partij te stellen en, ten tweede, de procedures tegen verzoeker voort te zetten zonder over toereikende bewijzen tegen hem te beschikken. Derhalve moet worden geoordeeld dat deze grief overeenkomstig de in punt 91 hierboven aangehaalde rechtspraak ontvankelijk is.
Onderzocht dient dan ook te worden of de Commissie de bij verordening nr. 1073/1999 vastgestelde regels heeft geschonden doordat zij zich bij de Franse rechterlijke instanties burgerlijke partij heeft gesteld voordat het door OLAF gevoerde onderzoek werd afgesloten.
De Commissie voert in dit verband aan dat zij een klacht heeft ingediend en zich bij de Franse rechterlijke instanties burgerlijke partij heeft gesteld nadat zij van de magistraat van het openbaar ministerie van Parijs informatie had ontvangen waaruit bleek dat zij overeenkomstig artikel 113‑8 van de Code de procédure pénale (Frans wetboek van strafvordering) bij het openbaar ministerie van Parijs een klacht moest indienen opdat de financiële vordering niet zou worden beperkt tot de in Frankrijk gepleegde feiten van heling en opdat zij aldus ook vergoeding zou kunnen vorderen van de totale schade die zij te Luxemburg en te Brussel had geleden (zie bijlage B 11).
In zoverre bepaalt artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 het volgende over interne onderzoeken:
„Het na afloop van een intern onderzoek opgestelde verslag en alle dienstige daarmee verband houdende documenten worden aan de betrokken instellingen, organen of instanties toegezonden. De instellingen, organen en instanties geven aan de interne onderzoeken het gevolg dat de resultaten ervan vragen, inzonderheid op disciplinair en gerechtelijk vlak, en stellen de directeur van [OLAF] binnen de door hem in de conclusies van zijn verslag vastgestelde termijn in kennis van het gevolg dat aan de onderzoeken is gegeven.”
Wat tuchtprocedures betreft, heeft het Gerecht in de zaak Franchet en Byk/Commissie (
T-48/05
,
EU:T:2008:257
, punt
) geoordeeld dat de Commissie de regels betreffende de tuchtprocedure had geschonden doordat zij de tuchtprocedure tegen Franchet en Byk had ingeleid voordat de onderzoeken van OLAF werden afgesloten. Daarnaast heeft het Gerecht in herinnering gebracht dat die regels vooral tot doel hebben de betrokken ambtenaar te beschermen door te waarborgen dat het TABG vóór de inleiding van de tuchtprocedure beschikt over de nauwkeurige en ter zake dienende gegevens – met name gegevens à décharge – die zijn vastgesteld naar aanleiding van het onderzoek door OLAF, dat over ruime onderzoeksmiddelen beschikt. Om die reden vormen de aangehaalde regels betreffende de tuchtprocedure rechtsregels waarbij rechten worden toegekend aan particulieren rechten.
Voorts bepaalt het Statuut – in artikel 25 van bijlage IX, die betrekking heeft op tuchtprocedures – dat „[i]ndien [...] tegen de ambtenaar naar aanleiding van dezelfde feiten een strafrechtelijke vervolging is ingesteld, [...] zijn positie eerst definitief [wordt] geregeld nadat de rechterlijke beslissing onherroepelijk is geworden”.
In de onderhavige zaak komt verzoeker evenwel niet op tegen het feit dat tegen hem een tuchtprocedure is ingeleid, maar tegen het feit dat de Commissie gerechtelijke stappen tegen hem heeft ondernomen voordat het onderzoek van OLAF is afgesloten. Hoewel er geen uitdrukkelijke regel bestaat die de Commissie verbiedt om zich burgerlijke partij te stellen of een ambtenaar strafrechtelijk te vervolgen voordat OLAF zijn definitieve onderzoeksverslag heeft overgelegd, kan de hierboven uiteengezette redenering over tuchtprocedures ook van overeenkomstige toepassing zijn op nationale gerechtelijke vervolgingsprocedures, wat strookt met de geest en de letter van verordening nr. 1073/1999.
In artikel 9, leden 2 en 4, van verordening nr. 1073/1999 wordt namelijk bepaald dat „[d]e verslagen [...] op dezelfde wijze en onder dezelfde voorwaarden als de door de nationale administratieve controleurs opgestelde administratieve verslagen toelaatbare bewijsmiddelen [vormen] in de administratieve of gerechtelijke procedures van de lidstaat waar het gebruik ervan nodig blijkt”, respectievelijk dat „[d]e instellingen, organen en instanties [...] aan de interne onderzoeken het gevolg [geven] dat de resultaten ervan vragen, inzonderheid op disciplinair en gerechtelijk vlak”.
Krachtens die bepalingen moet de betrokken instelling dus in het geval waarin OLAF een onderzoek heeft gevoerd in de zin van verordening nr. 1073/1999, het gerechtelijke gevolg geven dat het onderzoeksverslag vraagt, aangezien dat verslag een voor die procedure noodzakelijk bewijselement vormt.
Daarbij komt dat de Commissie tijdens haar vergadering van 21 mei 2003 (zie notulen van de 1 613e vergadering van de Commissie op 21 mei 2003, blz. 16 en 17) – onder verwijzing naar de zaak „Eurostat” en het onderzoek van OLAF – de nadruk heeft gelegd „op het feit dat het vermoeden van onschuld moet worden geëerbiedigd” en heeft zij beklemtoond dat „op basis van de informatie waarover zij beschikt, thans geen conclusies kunnen worden getrokken ten aanzien van de betrokken ambtenaren”. Uit diezelfde notulen blijkt echter ook dat zij heeft beslist „zich burgerlijke partij te stellen in de procedure die bij de procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris is ingeleid nadat de zaak aan OLAF was voorgelegd”. Daartoe belast zij „DG Begroting met de analyse van de follow-up van de door Eurostat opgestelde auditverslagen die betrekking hebben op de naleving van de financiële regelgeving”. Zoals in punt 84 hierboven is vermeld, merkt zij bovendien op dat „OLAF voornemens [was] om zijn onderzoek te bespoedigen en om met name de ambtenaren die naar zijn oordeel mogelijkerwijs betrokken [waren], de gelegenheid te geven te worden gehoord”. De Commissie wijst er tevens op dat de directeur-generaal van OLAF de resultaten van deze werkzaamheden tegen eind juni 2003 verwacht. Ten slotte belast zij „de secretaris-generaal met de coördinatie van de verschillende onderdelen van dat dossier teneinde de nodige interne maatregelen en procedures voor te stellen”.
Uit bovenvermelde notulen blijkt dat de Commissie zich op die datum, te weten 21 mei 2003, bewust was van het feit dat het beginsel van het vermoeden van onschuld in de betreffende zaak in acht moest worden genomen aangezien op basis van de informatie waarover zij beschikte geen conclusies konden worden getrokken over de schuld van de bij name genoemde ambtenaren, laat staan over de schuld van de mogelijkerwijs betrokken ambtenaren, onder wie verzoeker. Bovendien besluit de Commissie om zich burgerlijke partij te stellen en daartoe belast zij DG Begroting met de analyse van de follow-up van de door Eurostat opgestelde auditverslagen die betrekking hebben op de naleving van de financiële regelgeving. Tevens vestigt zij de aandacht op het feit dat OLAF voornemens was om zijn onderzoek te bespoedigen en om de resultaten van de onderzoeksverrichtingen tegen eind juni 2003 over te leggen. Daartoe had de Commissie de secretaris-generaal belast met de coördinatie van dat onderzoek en met het doen van voorstellen voor de nodige interne maatregelen en procedures.
Uit het dossier van de zaak blijkt echter dat de Commissie op 10 juli 2003 een klacht tegen X heeft ingediend en zich burgerlijke partij heeft gesteld voordat het onderzoek van OLAF werd afgesloten en zonder dat zij over andere bewijzen beschikte dan die welke door OLAF waren overgelegd in het op 19 maart 2003 toegezonden verslag (zie bijlage B 3, Besluit van de Commissie om een klacht in te dienen tegen X, punt 14).
Het onderzoek van OLAF is immers afgesloten op 25 september 2003, waarna het eindverslag en de bijlagen daarbij aan de Franse gerechtelijke instantie zijn overgelegd (zie bijlage B 4, Eindverslag van OLAF, 295/09/2003). Opgemerkt dient te worden dat OLAF in het eindverslag van het onderzoek verklaart dat „de Europese Commissie haar juridische dienst heeft gemachtigd een klacht in te dienen wegens de geleden schade nadat OLAF die dienst een op 22 april 2003 gedateerd uitvoerig verslag had doen toekomen”. Niettemin bevat dat uitvoerige verslag van 22 april 2003 (zie bijlage B 11, Nota ten behoeve van de juridische dienst van de Commissie) geen informatie, aanwijzingen of bewijzen over de bij de strafprocedure betrokken feiten en ambtenaren. In de bewuste brief verwijst de directeur-generaal van OLAF enkel naar de verzending van de nota van 19 maart 2003 aan de Franse autoriteiten en benadrukt hij dat hij van de Franse rechterlijke instanties inlichtingen heeft ontvangen op basis waarvan hij het overeenkomstig artikel 113‑8 van het Franse wetboek van strafvordering noodzakelijk acht dat de Commissie bij het openbaar ministerie van Parijs een klacht indient opdat de financiële vordering niet zou worden beperkt tot de in Frankrijk gepleegde feiten van heling en opdat zij aldus ook vergoeding zou kunnen vorderen van de totale schade die zij te Luxemburg en te Brussel heeft geleden.
Bovendien zij opgemerkt dat in artikel 87 van het Franse wetboek van strafvordering met betrekking tot burgerlijkepartijstelling in het geval waarin het openbaar ministerie een gerechtelijk onderzoek start, is bepaald dat het „[t]ijdens het onderzoek […] te allen tijde mogelijk [is] om zich burgerlijke partij te stellen”. De Commissie had dan ook de afsluiting van het onderzoek van OLAF kunnen afwachten alvorens zich burgerlijke partij te stellen en een klacht in te dienen. Bovendien was de Commissie er, zoals bleek uit de notulen van 21 mei 2003, van in kennis gesteld dat „OLAF voornemens [was] om zijn onderzoek te bespoedigen” en dat „de directeur-generaal van OLAF de resultaten van deze werkzaamheden tegen eind juni 2003 [verwachtte]”.
Derhalve dient te worden geoordeeld dat de Commissie zich – teneinde de betrokken ambtenaren te beschermen – niet burgerlijke partij had mogen stellen en bij de Franse nationale rechterlijke instanties geen klacht had mogen indienen voordat het onderzoek van OLAF met betrekking tot dezelfde feiten was afgesloten. De Commissie had immers enkel op basis van de conclusies van het onderzoek van OLAF met kennis van zaken een besluit kunnen nemen, rekening houdend met alle door OLAF aan het licht gebrachte gegevens en eventueel met nauwkeurige en ter zake dienende gegevens die de betrokken ambtenaren vrijpleitten.
Gelet op het voorgaande zij opgemerkt dat de Commissie verordening nr. 1073/1999 en meer in het bijzonder artikel 9, lid 4, daarvan heeft geschonden door zich burgerlijke partij te stellen en bij de Franse rechterlijke instanties klachten in te dienen voordat het eindverslag van OLAF was overgelegd en zonder over toereikend en afdoend bewijs à décharge te beschikken ten aanzien van de personen die mogelijkerwijs in het geding waren in de nota van 19 maart 2003, onder wie verzoeker.
De vraag in hoeverre deze onrechtmatigheid verzoeker schade heeft berokkend, zal hierna in de punten 122 en volgende worden onderzocht.
–
Grief die inhoudt dat het recht op behoorlijk bestuur is geschonden en dat de Commissie is tekortgeschoten in haar zorgplicht doordat zij de gerechtelijke vervolging heeft verlengd zonder toereikende bewijselementen over te leggen
In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat de mogelijkheid om zijn rechten te doen gelden voor de rechter en de daaruit voortvloeiende rechterlijke controle de uitdrukking vormen van een algemeen rechtsbeginsel dat ten grondslag ligt aan de constitutionele tradities die alle lidstaten gemeen hebben en dat eveneens is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (arresten van 15 mei 1986, Johnston,
222/84
,
EU:C:1986:206
, punten
en
, en 17 juli 1998, ITT Promedia/Commissie,
T‑111/96
,
EU:T:1998:183
, punt
), alsmede in artikel 47 van het Handvest. Aangezien de toegang tot de rechter een grondrecht is en een algemeen beginsel dat de naleving van het recht waarborgt, kan het aanspannen van een rechtsgeding door een instelling slechts in hoogst uitzonderlijke gevallen als een dienstfout worden aangemerkt (zie in die zin arrest van 28 september 1999, Frederiksen/Parlement,
T‑48/97
,
EU:T:1999:175
, punt
).
In casu dient te worden geoordeeld dat de omstandigheden van de onderhavige zaak – ongeacht de bewoordingen van de beschikking van buitenvervolgingstelling en het arrest van de cour d’appel de Paris – niet zodanig uitzonderlijk lijken te zijn dat zij leiden tot de conclusie dat het hoger beroep en het cassatieberoep dienstfouten van de Commissie vormen in de zin van bovenvermelde rechtspraak. Daarbij komt dat verzoeker geen bewijzen heeft aangedragen waaruit blijkt dat de Commissie door haar handelwijze een dergelijke fout heeft begaan.
Derhalve heeft verzoeker niet het recht om vergoeding te vorderen voor de materiële, lichamelijke en immateriële schade die hij zou hebben geleden doordat de Commissie tussen 2013 en 2016 de beschikking van buitenvervolgingstelling heeft aangevochten voor de Franse strafrechter.
Wat betreft de schending van het recht op behoorlijk bestuur en het feit dat de Commissie is tekortgeschoten in haar zorgplicht doordat zij verzoekers gerechtelijke vervolging heeft verlengd, zij eraan herinnerd dat de zorgplicht volgens de rechtspraak de weerspiegeling is van het evenwicht van de wederzijdse rechten en verplichtingen in de betrekkingen tussen de overheidsinstantie en de personeelsleden van de openbare dienst. Dit evenwicht impliceert met name dat wanneer de overheid zich over de situatie van een ambtenaar uitspreekt, zij rekening houdt met alle gegevens die bepalend kunnen zijn voor haar besluit, en dat zij daarbij niet alleen het belang van de dienst maar ook dat van de betrokken ambtenaar in aanmerking neemt. Laatstbedoelde verplichting rust op het bestuur eveneens krachtens het beginsel van behoorlijk bestuur, dat is neergelegd in artikel 41 van het Handvest [zie in die zin arrest van 13 december 2017, Arango Jaramillo e.a./EIB,
T‑482/16 RENV
,
EU:T:2017:901
, punt
(niet gepubliceerd) en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Zoals in punt 112 hierboven in herinnering is gebracht, heeft de Commissie in casu geen dienstfout begaan door de beschikking van buitenvervolgingstelling bij de Franse strafrechter tot in cassatie aan te vechten teneinde de economische belangen van de instelling te verdedigen. Evenzo kan de zorgplicht van het bestuur jegens verzoeker in geen geval de verplichting inhouden om de economische belangen van de instelling niet te verdedigen en dus niet op te komen tegen de beslissingen van Franse rechterlijke instanties. Deze grief moet dus worden afgewezen.
Werkelijk bestaan van de gestelde schade en bestaan van een oorzakelijk verband
Gelet op de zeer nauwe samenhang die in de omstandigheden van deze zaak bestaat tussen de vraag of verzoeker vergoedbare schade heeft geleden en de vraag of er tussen de geconstateerde onrechtmatigheden en de gestelde schade een oorzakelijk verband bestaat, moeten deze twee vragen gezamenlijk worden behandeld.
Om te beginnen stelt verzoeker dat hij geldelijke schade heeft geleden door de aantasting van zijn reputatie en eer ten gevolge van de tegen hem geuite ernstige en ongegronde beschuldigingen, en dat hij immateriële schade heeft geleden ten gevolge van de smart die het bestuur hem heeft aangedaan door hem eindeloos en lichtvaardig te vervolgen. Die materiële, immateriële en lichamelijke schade is volgens hem veroorzaakt door de schending van de regels voor onderzoeken van OLAF en door de ongerechtvaardigde en onevenredige handelwijze van de Commissie jegens hem.
Meer bepaald stelt verzoeker ten aanzien van de materiële schade dat hij ten gevolge van de onrechtmatige handelwijze van de Commissie aanzienlijke kosten van vertegenwoordiging heeft moeten maken. In dit verband vordert hij ten eerste een bedrag van 39293,38 EUR aan advocaatkosten die hij heeft moeten maken in verband met de procedures voor de Franse nationale rechterlijke instanties en de Unierechter, en ten tweede een bedrag van 872,74 EUR aan reiskosten die hij tijdens de gerechtelijke procedures heeft moeten maken.
Voorts stelt verzoeker dat hij immateriële schade heeft geleden doordat tegen hem een strafrechtelijk vooronderzoek werd geopend en doordat hij verwikkeld raakte in een langdurige strafrechtelijke procedure. Hij betoogt dat zijn eer en zijn beroepsreputatie zijn aangetast doordat een gerechtelijke procedure tegen hem werd ingeleid terwijl het door OLAF gevoerde interne onderzoek nog niet was afgesloten, en doordat zijn onschuld – tot in cassatie – is betwist nadat de Franse rechterlijke instanties hem onschuldig hadden verklaard, zonder dat deze betwisting steunde op voldoende nauwkeurige en ter zake dienende gegevens. Hij is van mening dat de tegen hem gevoerde procedure zijn voormalige collega’s en zijn omgeving heeft doen geloven dat hij bij een financieel schandaal betrokken was. Om die reden vordert hij een bedrag van 500000 EUR ter vergoeding van de immateriële schade die hij heeft geleden ten gevolge van de door de Commissie begane onrechtmatigheden.
Ten slotte stelt verzoeker dat de aan het bestuur van de Unie verweten ernstige fouten hem ook schade hebben berokkend die verband houdt met zijn gezondheidstoestand, aangezien hij een door een medisch verslag bevestigde ernstige ziekte heeft opgelopen ten gevolge van de angst die bij hem is verwekt door de op lichtvaardige en eindeloze wijze tegen hem gevoerde strafprocedure. Daarom vordert hij een bedrag van 500000 EUR ter vergoeding van de lichamelijke schade die hij heeft geleden wegens de verslechtering van zijn gezondheidstoestand en een bedrag van 2125,56 EUR ter vergoeding van alle kosten voor medische onderzoeken die hij heeft moeten maken wegens de ziekte die hij heeft opgelopen ten gevolge van de onevenredige en ongerechtvaardigde handelwijze van de Commissie jegens hem.
De Commissie bestrijdt verzoekers stellingen.
Allereerst dient in herinnering te worden gebracht dat schade volgens vaste rechtspraak enkel vergoedbaar is indien zij een voldoende rechtstreeks gevolg is van het verweten gedrag (arresten van 4 oktober 1979, Dumortier e.a./Raad,
64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 en 45/79
,
EU:C:1979:223
, punt
; 27 juni 2000, Meyer/Commissie,
T‑72/99
,
EU:T:2000:170
, punt
, en 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie,
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
, punt
). Tevens is het vaste rechtspraak dat de verzoeker het oorzakelijke verband dient te bewijzen (zie in die zin arresten van 30 januari 1992, Finsider e.a./Commissie,
C‑363/88 en C‑364/88
,
EU:C:1992:44
, punt
; 30 september 1998, Coldiretti e.a./Raad en Commissie,
T‑149/96
,
EU:T:1998:228
, punt
, en 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie,
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
, punt
).
In dit verband zij eraan herinnerd dat de fouten van OLAF op grond waarvan de Unie aansprakelijk kan worden gesteld, erin bestaan dat aan de Franse rechterlijke instanties informatie is verstrekt zonder dat verzoeker was gehoord of op zijn minst was ingelicht (zie punten 82 en 85 hierboven). Daarnaast heeft de Commissie een fout begaan op grond waarvan de Unie aansprakelijk kan worden gesteld, doordat zij zich burgerlijke partij heeft gesteld en tegen verzoeker een klacht heeft ingediend voordat het onderzoek van OLAF werd afgesloten (zie punt 108 hierboven).
Verzoeker stelt dat hij in casu drie verschillende vormen van schade heeft geleden, te weten materiële, immateriële en lichamelijke schade. Voor elk van die schadevormen dient achtereenvolgens te worden onderzocht in hoeverre het bewijs is geleverd van, ten eerste, het bestaan van de schade en, ten tweede, het oorzakelijke verband tussen de schade en het aan OLAF en de Commissie verweten gedrag.
Materiële schade
Verzoeker stelt dat hij ten gevolge van de onrechtmatige handelwijze van de Commissie aanzienlijke kosten van vertegenwoordiging heeft moeten maken. In dit verband vordert hij ten eerste een bedrag van 39293,38 EUR aan advocaatkosten die hij in verband met de procedures voor de Franse nationale rechterlijke instanties en de Unierechter heeft moeten maken, en ten tweede een bedrag van 872,40 EUR aan reiskosten die hij tijdens de gerechtelijke procedures heeft moeten maken.
Dienaangaande zij opgemerkt dat – zoals de Commissie terecht vaststelt – de uitgaven die verzoeker met het oog op zijn verdediging voor de Unierechter zou hebben gedaan, geen materiële schade zijn, maar kosten. In herinnering dient namelijk te worden gebracht dat de door de partijen in verband met de procedure in rechte gemaakte kosten als zodanig niet kunnen worden beschouwd als een van de proceskosten onderscheiden schadepost (zie in die zin arrest van 10 juni 1999, Commissie/Montorio,
C‑334/97
,
EU:C:1999:290
, punt
).
Voorts kunnen de kosten die verzoeker eventueel heeft gemaakt in verband met het verloop van de procedures voor de nationale rechterlijke instanties, in het kader van de onderhavige zaak niet worden vergoed bij gebreke van een oorzakelijk verband tussen de gestelde schade en de fouten die zijn begaan door OLAF en de Commissie (zie in die zin arrest van 10 juni 2004, François/Commissie,
T‑307/01
,
EU:T:2004:180
, punt
). Hoe dan ook is de nationale rechter bij uitsluiting bevoegd te beslissen over de vergoeding van kosten die op nationaal niveau zijn gemaakt. Bij gebreke van harmonisatiemaatregelen op het niveau van de Unie dient de nationale rechter hierover te beslissen overeenkomstig de toepasselijke nationale bepalingen (zie in die zin arrest van 18 september 1995, Nölle/Raad en Commissie,
T‑167/94
,
EU:T:1995:169
, punt
).
Verzoekers verzoek tot vergoeding van de materiële schade die hij stelt te hebben geleden, moet dan ook worden afgewezen.
Immateriële schade
Verzoeker betoogt dat zijn eer en zijn beroepsreputatie zijn aangetast doordat een gerechtelijke procedure tegen hem werd ingeleid terwijl het door OLAF gevoerde interne onderzoek nog niet was afgesloten, en doordat zijn onschuld – tot in cassatie – is betwist nadat de Franse rechterlijke instanties hem onschuldig hadden verklaard, zonder dat deze betwisting steunde op voldoende nauwkeurige en ter zake dienende gegevens. Hij is van mening dat de tegen hem gevoerde procedure zijn voormalige collega’s en zijn omgeving heeft doen geloven dat hij bij een financieel schandaal betrokken was. Om die reden vordert hij een bedrag van 500000 EUR ter vergoeding van de immateriële schade die hij heeft geleden ten gevolge van de door de Commissie begane onrechtmatigheden.
In casu zij allereerst opgemerkt dat verzoekers eer en beroepsreputatie zijn aangetast doordat de Commissie zich burgerlijke partij heeft gesteld en bij de Franse rechterlijke instanties een klacht heeft ingediend voordat het door OLAF gevoerde onderzoek werd afgesloten. De handelwijze van de Commissie heeft verzoeker immers immateriële schade berokkend doordat zij de indruk heeft gewekt dat hem schuld trof in de uitoefening van zijn functie, en doordat zij zijn persoonlijke en professionele omgeving heeft doen geloven dat hij bij frauduleuze feiten en een financieel schandaal betrokken was. Derhalve moet worden vastgesteld dat deze schade rechtstreeks voortvloeit uit het gedrag van de Commissie, zodat er een oorzakelijk verband bestaat tussen dit gedrag en die schade in de zin van de in punt 122 hierboven aangehaalde rechtspraak.
Voorts heeft het feit dat OLAF de nota van 19 maart 2003 heeft overgezonden aan de Franse gerechtelijke instanties, waardoor verzoeker in de zaak verwikkeld raakte zonder dat hij was gehoord of op zijn minst was ingelicht, hem immateriële schade berokkend doordat hij zich niet heeft kunnen uitspreken of verdedigen met betrekking tot de feiten die ten grondslag lagen aan de tegen hem ingestelde vervolging. Dat hij niet is gehoord, heeft bij hem immers een gevoel van onrechtvaardigheid, onmacht en frustratie opgeroepen. Geoordeeld dient te worden dat die schade voortvloeit uit de onrechtmatige handelwijze van OLAF, zodat er een oorzakelijk verband bestaat tussen de gestelde schade en de begane onrechtmatigheid.
Wat ten slotte de immateriële schade betreft die verzoeker heeft geleden doordat de Commissie tot in cassatie strafrechtelijke procedures tegen hem heeft gevoerd nadat hij in eerste aanleg door de Franse rechterlijke instanties onschuldig was verklaard, is het weliswaar juist dat een dergelijke situatie van onzekerheid in verzoekers persoonlijke levenssfeer tot onrust kan hebben geleid, waardoor er sprake kan zijn van immateriële schade, maar dit neemt niet weg dat verzoeker er niet in geslaagd is aan te tonen dat die handelwijze onrechtmatig was. Aangezien met betrekking tot die beweringen dus niet is voldaan aan een van de drie voorwaarden voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie, moeten de schadevorderingen overeenkomstig de in punt 45 hierboven aangehaalde rechtspraak worden afgewezen, zonder dat hoeft te worden onderzocht of aan de twee overige voorwaarden is voldaan.
Uit het voorgaande volgt dat verzoeker immateriële schade heeft geleden die bestaat in de aantasting van zijn eer en zijn beroepsreputatie alsook in een gevoel van onrechtvaardigheid, onmacht en frustratie dat hij mogelijkerwijs had. Derhalve dient ex aequo et bono te worden besloten dat 62000 EUR een passende vergoeding vormt voor die schade.
Lichamelijke schade
Verzoeker voert aan dat de aan het bestuur van de Unie verweten ernstige fouten schade hebben toegebracht aan zijn gezondheidstoestand, aangezien hij een door een medisch verslag bevestigde ernstige ziekte heeft opgelopen ten gevolge van de angst die bij hem is verwekt door de tegen hem op roekeloze wijze gevoerde langdurige strafprocedure. Hij vordert dan ook een bedrag van 500000 EUR ter vergoeding van de lichamelijke schade die hij heeft geleden wegens de verslechtering van zijn gezondheidstoestand en een bedrag van 2125,56 EUR ter vergoeding van alle kosten voor onderzoeken.
In casu zij opgemerkt dat de verslechtering van verzoekers gezondheidstoestand –zoals hij zelf in zijn schrifturen heeft erkend – zich pas heeft voorgedaan vanaf de opening van het strafrechtelijk vooronderzoek tegen hem op 10 september 2008 tot en met 15 juni 2016, toen het arrest van de Cour de cassation is gewezen. Zelfs indien uit de door verzoeker aangedragen bewijzen zou blijken dat zijn gezondheidstoestand is verslechterd ten gevolge van de tegen hem gevoerde strafrechtelijke procedures, zou deze omstandigheid evenwel niet afdoen aan het feit dat verzoeker – zoals blijkt uit dit arrest – niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat de handelwijze van de Commissie die erop gericht was de beschikking van buitenvervolgingstelling in hoger beroep en vervolgens in cassatie aan te vechten, onrechtmatig is.
Aangezien dus niet is voldaan aan een van de drie voorwaarden voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie, moeten de betreffende schadevorderingen overeenkomstig de in punt 45 hierboven aangehaalde rechtspraak worden afgewezen, zonder dat hoeft te worden onderzocht of aan de twee overige voorwaarden is voldaan.
Kosten
Vorderingen betreffende de „niet-verhaalbare kosten”
Verzoeker heeft gevorderd dat de Commissie wordt veroordeeld tot betaling van een bedrag van 3000 EUR aan „niet-verhaalbare kosten”.
De Commissie heeft daarover geen standpunt ingenomen.
In casu zij opgemerkt dat verzoeker de aard van de gevorderde niet-verhaalbare kosten niet preciseert. Indien verzoekers vordering evenwel strekt tot vergoeding van de noodzakelijke kosten die hij heeft gemaakt in verband met de procedure, dient in herinnering te worden gebracht dat deze kosten volgens artikel 140 van het Reglement voor de procesvoering begrepen zijn in de proceskosten (zie in die zin beschikking van 18 november 2013, Trabelsi/Raad,
T‑162/12
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:619
, punten
-
).
Derhalve moet die vordering worden onderzocht samen met de vordering tot verwijzing van de Commissie in de kosten.
De kosten
Volgens artikel 134, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering draagt elke partij haar eigen kosten indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd voorkomt, kan het Gerecht evenwel beslissen dat een partij behalve in haar eigen kosten wordt verwezen in een deel van de kosten van de andere partij.
Aangezien het beroep tot schadevergoeding op de voornaamste punten is toegewezen, acht het Gerecht het gelet op de bijzondere context van de zaak billijk dat de Commissie behalve haar eigen kosten ook de kosten van verzoeker zal dragen.

HET GERECHT (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
De Europese Commissie wordt veroordeeld om aan Fernando De Esteban Alonso een bedrag van 62000 EUR te betalen als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.

2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3)
De Commissie zal haar eigen kosten en die van De Esteban Alonso dragen.

Gratsias
Labucka
Ulloa Rubio
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 11 juni 2019.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.