CELEX: 62016CJ0196
Trimitere preliminară
Mediu
Directiva 85/337/CEE
Directiva 2011/92/UE
Posibilitatea de a efectua, a posteriori, o evaluare a impactului asupra mediului al unei instalații de producere de energie pe bază de biogaz, aflată în funcțiune, în vederea obținerii unei noi autorizații

Cererile de decizie preliminară privesc interpretarea articolului 191 TFUE și a articolului 2 din Directiva 2011/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (
JO 2012, L 26, p. 1
).
Aceste cereri au fost formulate în cadrul unor litigii între Comune di Corridonia (comuna Corridonia, Italia), Comune di Loro Piceno (comuna Loro Piceno, Italia), domnul
Marcello Bartolini și alți particulari
(denumiți în continuare „domnul Bartolini și alții”), pe de o parte, și Provincia di Macerata (provincia Macerata, Italia), pe de altă parte, în legătură cu anumite decizii prin care această provincie a constatat că instalațiile de producere a energiei electrice pe bază de biogaz aparținând VBIO1 Società Agricola Srl (denumită în continuare „VBIO1”) și VBIO2 Società Agricola Srl (denumită în continuare „VBIO2”) respectă cerințele de mediu, în urma unor proceduri de evaluare efectuate ulterior implementării și punerii în funcțiune a acestor instalații și în urma anulării unei prime autorizații.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Al șaselea considerent al Directivei 85/337/CEE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (
JO 1985, L 175, p. 40
, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 174), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/31/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 (
JO 2009, L 140, p. 114
) (denumită în continuare „Directiva 85/337”), prevede:
„[a]utorizarea proiectelor publice și private care pot avea efecte importante asupra mediului se acordă numai după ce s‑a efectuat o evaluare prealabilă a posibilelor efecte importante ale acestor proiecte asupra mediului; […]”
Articolul 2 alineatul (1) din Directiva 85/337 are următorul cuprins:
„Statele membre adoptă toate măsurile necesare pentru a asigura că, înaintea acordării autorizației, proiectele care ar putea avea efecte importante asupra mediului, în temeiul,
inter alia
, al naturii, al dimensiunii și al localizării lor, sunt supuse unei cereri de autorizare și unei evaluări a efectelor lor. Aceste proiecte sunt definite la articolul 4.”
Articolul 4 alineatele (1)-(3) din această directivă prevede:
„(1)   Sub rezerva articolului 2 alineatul (3), proiectele enumerate la anexa I se supun unei evaluări în conformitate cu articolele 5-10.
(2)   Sub rezerva articolului 2 alineatul (3), pentru proiectele enumerate la anexa II, statele membre stabilesc
(a)
pe baza unei analize de caz
sau
(b)
pe baza pragurilor sau a criteriilor fixate de statul membru,
[dacă] proiectul trebuie supus unei evaluări în conformitate cu articolele 5-10.
Statele membre pot decide aplicarea ambelor proceduri prevăzute la literele (a) și (b).
(3)   Atunci când se efectuează o analiză de caz sau se fixează praguri sau criterii în sensul alineatului (2), se ține seama de criteriile de selecție relevante stabilite în anexa III.”
Directiva 2011/92, care a înlocuit Directiva 85/337, prevede dispoziții în esență identice cu cele citate la punctele precedente.
Dreptul italian
Articolul 29 din decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (Decretul legislativ nr. 152 de stabilire a unor norme în materie de mediu) din 3 aprilie 2006 (supliment ordinar la GURI nr. 88 din 14 aprilie 2006) prevede:
„1.   Evaluarea impactului asupra mediului, pentru proiectele de lucrări și de intervenții cărora li se aplică dispozițiile prezentului decret, este o condiție prealabilă sau face parte integrantă din procedura de autorizare sau de aprobare. Deciziile de autorizare și de aprobare adoptate în lipsa unei evaluări prealabile a impactului asupra mediului, atunci când aceasta este impusă, sunt anulabile pentru încălcarea legii.
[…]
4.   În cazul lucrărilor și al intervențiilor realizate fără ca proiectul să fie supus în prealabil unei verificări preliminare sau unei evaluări, cu încălcarea dispozițiilor prevăzute în cadrul prezentului titlu III, precum și în cazul unor anomalii de aplicare, astfel cum prevăd deciziile finale, autoritatea competentă apreciază importanța prejudiciului adus mediului și a celui care rezultă din aplicarea sancțiunii, apoi dispune întreruperea lucrărilor și eventual demolarea și restabilirea stării anterioare a locului și a situației mediului, în sarcina și pe cheltuiala persoanei responsabile, ale căror termene și modalități le determină. În cazul nerespectării, autoritatea competentă procedează la desemnarea din oficiu pe cheltuiala persoanei în culpă. Rambursarea acestor cheltuieli are loc potrivit modalităților și efectelor prevăzute de textul unic al dispozițiilor Legii privind colectarea veniturilor din capital ale statului, aprobat prin Decretul regal nr. 639 din 14 aprilie 1910 privind colectarea veniturilor din capital ale statului.
5.   În cazul anulării pe cale judiciară sau al retragerii de către administrație a autorizațiilor sau a concesiunilor acordate în urma evaluării efectelor asupra mediului sau în cazul anulării avizului privind respectarea dispozițiilor în materie de mediu, competențele prevăzute la alineatul 4 sunt exercitate doar după ce s‑a efectuat o nouă evaluare a efectelor asupra mediului.
[…]”
Litigiile principale și întrebarea preliminară
Cauza C‑196/16
La 19 octombrie 2011, VBIO1 a solicitat
Regione Marche
(regiunea Marche, Italia) autorizarea implementării și a exploatării unei instalații de producere a energiei electrice pe bază de biogaz, obținut prin descompunerea anaerobă a biomasei, pe teritoriul comunei Corridonia.
În conformitate cu legge Regione Marche n. 7/2004 (Legea regiunii Marche nr. 7/2004), VBIO1 comunicase acest proiect și p
rovinciei Macerata
, la 4 octombrie 2011, pentru ca aceasta din urmă să efectueze o analiză preliminară privind necesitatea unei evaluări asupra mediului.
Această procedură s‑a încheiat însă la 26 ianuarie 2012, după modificarea Legii regiunii Marche nr. 7/2004 prin legge Regione Marche n. 20/2011 (Legea regiunii Marche nr. 20/2011), intrată în vigoare la 9 noiembrie 2011, în temeiul căreia proiectele care nu atingeau un anumit prag de putere termică nu mai făceau obiectul evaluării privind impactul lor asupra mediului.
În consecință, regiunea Marche a autorizat, printr‑o decizie din 5 iunie 2012, implementarea și exploatarea acestei instalații în comuna Corridonia, care a atacat această decizie în fața Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunalul Administrativ Regional pentru Marche, Italia).
Printr‑o hotărâre din 10 octombrie 2013, această instanță a anulat decizia menționată ca urmare a inaplicabilității Legii regiunii Marche nr. 20/2011 și, în orice caz, a incompatibilității dispozițiilor pertinente ale acestei legi cu Directiva 2011/92. Această hotărâre a fost confirmată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia).
Ținând seama de consecințele acestei anulări, VBIO1 a întrerupt funcționarea instalației respective și a adresat provinciei Macerata o cerere de examinare preliminară a necesității unei evaluări a impactului acestei instalații asupra mediului.
La 15 noiembrie 2013, provincia Macerata a decis că o asemenea evaluare se impunea și, în urma acesteia, a apreciat, la 7 iulie 2014, că instalația respectivă respecta cerințele de mediu.
Comuna Corridonia a formulat o acțiune în anularea acestor decizii în fața Tribunal amministrativo regionale per le Marche (Tribunalul Administrativ Regional pentru Marche), susținând că evaluarea realizată nu era conformă nici cu articolul 191 TFUE, nici cu articolul 2 alineatele (1)-(3) din Directiva 85/337, înlocuită cu Directiva 2011/92, întrucât a fost realizată ulterior implementării instalației în cauză.
Cauza C‑197/16
La 16 decembrie 2011, VBIO2 a solicitat regiunii Marche autorizarea implementării și a exploatării, pe teritoriul comunei Loro Piceno, a unei instalații de producere a energiei electrice de același tip cu cea din cauza C‑196/16.
Această autorizație a fost acordată societății VBIO2 la 29 iunie 2012, fără a fi precedată de o evaluare a impactului acestei instalații asupra mediului.
Comuna Loro Piceno, precum și domnul Bartolini și alții au atacat această decizie în fața Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunalul Administrativ Regional pentru Marche).
Prin hotărârea din 22 mai 2013 (nr. 93/2013), Corte costituzionale (Curtea Constituțională, Italia) a considerat că legge Regione Marche n. 3/2012 (Legea regiunii Marche nr. 3/2012), care abrogă Legea regiunii Marche nr. 7/2004 începând cu 20 aprilie 2012, fără a modifica însă criteriile de identificare a proiectelor supuse evaluării impactului asupra mediului, era neconstituțională ca urmare a neconformității sale cu dreptul Uniunii, întrucât nu impunea să se țină seama de criteriile stabilite în anexa III la Directiva 2011/92, conform articolului 4 alineatul (3) din aceasta din urmă.
La 10 octombrie 2013, Tribunalule amministrativo regionale per le Marche (Tribunalul Administrativ Regional pentru Marche) a anulat autorizația acordată VBIO2, care a formulat recurs în fața Consiglio di Stato (Consiliul de Stat).
VBIO2 a solicitat provinciei Macerata să efectueze o analiză preliminară a necesității de a efectua o evaluare a impactului asupra mediului privind instalația în cauză.
Printr‑o decizie din 19 noiembrie 2013, provincia Macerata a stabilit necesitatea de a efectua o asemenea evaluare.
Comuna Loro Piceno, precum și domnul Bartolini și alții au sesizat Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunalul Administrativ Regional pentru Marche) cu o cerere de anulare a acestei decizii, precum și de suspendare a acesteia cu titlu de măsură provizorie.
Instanța respectivă a respins această cerere de suspendare pentru motivul că simplul fapt că instalația în cauză era supusă procedurii de evaluare a impactului asupra mediului nu determina un prejudiciu grav și ireparabil pentru particularii care locuiau în zona în cauză.
Autoritățile competente din provincia Macerata au adoptat, la 10 februarie 2015, o decizie prin care se constata că instalația în discuție în litigiul principal era conformă cu cerințele de mediu.
Comuna Loro Piceno, precum și domnul Bartolini și alții au sesizat Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunalul Administrativ Regional pentru Marche) cu o cerere de anulare a acestei decizii.
În cauzele C‑196/16 și C‑197/16, Tribunalul amministrativo regionale per le Marche (Tribunalul Administrativ Regional pentru Marche) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Având în vedere prevederile articolului 191 TFUE și ale articolului 2 din Directiva [2011/92], este compatibilă cu dreptul Uniunii desfășurarea unei proceduri de verificare a necesității unei evaluări a efectelor asupra mediului (și, eventual, de evaluare a efectelor asupra mediului) după construirea instalației, în cazul în care autorizația a fost anulată de o instanță națională întrucât nu a făcut obiectul unei verificări a aplicabilității evaluării efectelor asupra mediului, iar o astfel de verificare fusese exclusă în temeiul unei reglementări interne contrare dreptului Uniunii?”
Cu privire la întrebarea preliminară
În aceste două cauze, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 191 TFUE și articolul 2 din Directiva 2011/92 se opun, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, ca omiterea unei evaluări, impusă de Directiva 85/337, privind impactul asupra mediului al unui proiect de instalație să fie regularizată, în urma anulării autorizației eliberate pentru această instalație, prin efectuarea unei asemenea evaluări ulterior construirii și punerii în funcțiune a respectivei instalații.
Cu titlu introductiv, trebuie arătat că articolul 191 TFUE, al cărui alineat (2) stabilește obiective generale în materie de mediu (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 martie 2015, Fipa Group și alții,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
, punctul
, precum și jurisprudența citată), nu este pertinent pentru a răspunde la întrebările adresate.
Pe de altă parte, întrebarea adresată de instanța de trimitere pornește de la premisa că cele două instalații în discuție în litigiul principal ar fi trebuit să facă obiectul unei evaluări prealabile privind impactul lor asupra mediului, în temeiul articolului 2 alineatul (1) din Directiva 85/337, aspect a cărui stabilire este de competența acestei instanțe.
În sfârșit, în ceea ce privește aspectul dacă, pentru a răspunde la întrebarea adresată, este necesar să se ia în considerare Directiva 85/337, în vigoare la momentul primei cereri de autorizare formulate de VBIO1 și de VBIO2, sau Directiva 2011/92, în vigoare la momentul celei de a doua cereri formulate de acestea ca urmare a anulării primei autorizații care le‑a fost acordată, este suficient să se constate că dispozițiile acestor două directive care sunt sau ar putea fi pertinente, în special articolul 2 alineatul (1) din acestea, sunt, în orice caz, în esență identice.
În ceea ce privește posibilitatea regularizării
a posteriori
a omiterii unei evaluări privind impactul unui proiect asupra mediului impuse de Directiva 85/337, în împrejurări precum cele în discuție în litigiile principale, trebuie amintit că articolul 2 alineatul (1) din această directivă impune ca proiectele care pot avea efecte importante asupra mediului, în sensul articolului 4 din aceasta coroborat cu anexele I sau II la aceeași directivă, să fie supuse acestei evaluări înainte de acordarea autorizației (Hotărârea din 7 ianuarie 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punctul
).
Astfel cum și Curtea a subliniat, caracterul prealabil al unei asemenea evaluări se justifică prin necesitatea ca, în cadrul procesului decizional, autoritatea competentă să ia în considerare efectele asupra mediului cât mai devreme posibil în toate procesele de planificare tehnică și de luare de decizii pentru a preveni apariția poluării sau a fenomenelor nocive de la bun început, mai degrabă decât să se încerce ulterior a se neutraliza efectele acestora (Hotărârea din 3 iulie 2008, Comisia/Irlanda,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punctul
).
În schimb, nici Directiva 85/337 și nici Directiva 2011/92 nu prevăd dispoziții referitoare la consecințele care trebuie deduse din încălcarea acestei obligații de evaluare prealabilă.
În temeiul principiului cooperării loiale, prevăzut la articolul 4 TUE, statele membre sunt însă ținute să elimine consecințele ilicite ale acestei încălcări a dreptului Uniunii. Autoritățile naționale competente sunt, prin urmare, obligate să adopte, în cadrul competențelor lor, toate măsurile necesare în scopul de a remedia nerealizarea unei evaluări a efectelor asupra mediului, de exemplu prin retragerea sau prin suspendarea unei autorizații deja acordate, în scopul efectuării unei astfel de evaluări (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 ianuarie 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punctele
și
, Hotărârea din 3 iulie 2008, Comisia/Irlanda,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punctul
, precum și Hotărârea din 28 februarie 2012, Inter‑Environnement Wallonie și Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, punctele
,
și
).
De asemenea, statul membru în cauză este obligat să repare orice prejudiciu produs ca urmare a omiterii unei evaluări a efectelor asupra mediului impuse de dreptul Uniunii (Hotărârea din 7 ianuarie 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punctul
).
Curtea a statuat însă că dreptul Uniunii nu se opune ca normele naționale să permită în anumite cazuri regularizarea operațiunilor sau a actelor nelegale în raport cu dreptul Uniunii (Hotărârea din 3 iulie 2008, Comisia/Irlanda,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punctul
, Hotărârea din 15 ianuarie 2013, Križan și alții,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, punctul
, precum și Hotărârea din 17 noiembrie 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punctul
).
Curtea a precizat că o asemenea posibilitate de regularizare trebuie supusă condiției să nu ofere persoanelor interesate ocazia să eludeze sau să nu aplice normele dreptului Uniunii și să rămână o excepție (Hotărârea din 3 iulie 2008, Comisia/Irlanda,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punctul
, Hotărârea din 15 ianuarie 2013, Križan și alții,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, punctul
, precum și Hotărârea din 17 noiembrie 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punctul
).
Prin urmare, Curtea a statuat că o legislație care acordă unui permis de regularizare, care poate fi eliberat chiar în lipsa oricăror circumstanțe excepționale, efecte identice cu cele ale unei autorizații de urbanism prealabile încalcă cerințele Directivei 85/337 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 iulie 2008, Comisia/Irlanda,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punctul
, și Hotărârea din 17 noiembrie 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punctul
).
Situația ar fi aceeași și în cazul unei măsuri legislative care ar permite, fără chiar să impună o evaluare ulterioară și în lipsa oricăror circumstanțe excepționale particulare, ca un proiect care ar fi trebuit să facă obiectul unei evaluări a efectelor asupra mediului, în temeiul articolului 2 alineatul (1) din Directiva 85/337, să se considere că a făcut obiectul unei asemenea evaluări, iar aceasta chiar dacă respectiva măsură nu viza decât proiectele a căror autorizare nu mai era supusă riscului unei acțiuni directe ca urmare a expirării termenului de introducere a acțiunii prevăzut de legislația națională (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 noiembrie 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punctele
și
).
În plus, o evaluare efectuată după implementarea și punerea în funcțiune a unei instalații nu se poate limita la efectele viitoare ale acesteia asupra mediului, ci trebuie să țină seama și de efectele asupra mediului intervenite de la realizarea sa.
Revine instanței de trimitere să aprecieze dacă legislațiile în discuție în litigiul principal respectă aceste cerințe. Este însă necesar să i se indice acesteia că împrejurarea că societățile în cauză au efectuat demersurile necesare pentru a proceda, dacă era cazul, la o evaluare a impactului proiectului lor asupra mediului, că refuzul autorităților competente de a admite aceste cereri a fost întemeiat pe dispoziții naționale a căror contradicție cu dreptul Uniunii nu a fost constatată decât ulterior, printr‑o decizie a Corte costituzionale (Curtea Constituțională), și că activitatea instalațiilor în cauză a fost suspendată este mai degrabă de natură să demonstreze că regularizările efectuate nu au fost permise de dreptul național în condiții similare cu cele din cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 3 iulie 2008, Comisia/Irlanda (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punctul
) și nu urmăreau să eludeze normele dreptului Uniunii.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că, în cazul omiterii unei evaluări cerute de Directiva 85/337 privind impactul unui proiect asupra mediului, dreptul Uniunii, pe de o parte, impune ca statele membre să elimine consecințele ilicite ale acestei omiteri și, pe de altă parte, nu se opune ca o evaluare a acestui impact să fie efectuată cu titlu de regularizare după construirea și punerea în funcțiune a instalației în cauză, cu condiția:
–
ca normele naționale care permit această regularizare să nu ofere persoanelor interesate ocazia să eludeze sau să nu aplice normele dreptului Uniunii și
–
ca evaluarea efectuată cu titlu de regularizare să nu aibă ca obiect doar impactul viitor al acestei instalații asupra mediului, ci să țină seama și de impactul asupra mediului intervenit de la realizarea sa.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiile principale, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară:

În cazul omiterii unei evaluări a impactului unui proiect asupra mediului, impusă de Directiva 85/337 din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/31/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009, dreptul Uniunii, pe de o parte, impune ca statele membre să elimine consecințele ilicite ale acestei omiteri și, pe de altă parte, nu se opune ca o evaluare a acestui impact să fie efectuată cu titlu de regularizare după construirea și punerea în funcțiune a instalației în cauză, cu condiția:

–
ca normele naționale care permit această regularizare să nu ofere persoanelor interesate ocazia să eludeze sau să nu aplice normele dreptului Uniunii și

–
ca evaluarea efectuată cu titlu de regularizare să nu aibă ca obiect doar impactul viitor al acestei instalații asupra mediului, ci să țină seama și de impactul asupra mediului intervenit de la realizarea sa.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.
(
)	Punctele 33 și 41 din prezentul text au făcut obiectul unor modificări de ordin lingvistic ulterior primei publicări.