CELEX: 62016TJ0851
Tillgång till handlingar
Förordning (EG) nr 1049/2001
Uttalandena EU
Turkiet av den 8 mars och den 18 mars 2016
Europeiska unionens eller medlemsstaternas genomförande av angivna åtgärder
Handlingar upprättade eller mottagna av en institutions rättstjänst
Juridisk rådgivning
Bedömningar avseende lagenligheten av planerade åtgärder för att genomföra uttalandet EU
Turkiet av den 8 mars 2016
Avslag på ansökan om tillgång till handlingar
Artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001
Undantag för skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser
Artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001
Undantag för skyddet för rättsliga förfaranden
Undantag för juridisk rådgivning

Bakgrund till tvisten
Uttalandena EU–Turkiet
Den 15 oktober 2015 enades Republiken Turkiet och Europeiska unionen om en gemensam handlingsplan kallad EU-Turkey joint action plan (nedan kallad den gemensamma handlingsplanen). Syftet var att stärka samarbetet i fråga om stöd till syriska medborgare som ges tillfälligt internationellt skydd och migrationshantering för att hantera den kris som orsakats av situationen i Syrien.
Ambitionen med den gemensamma handlingsplanen var att hantera krisen i Syrien på tre sätt. Orsaken till massutvandringen av syrier skulle angripas vid källan. Stöd skulle ges till syrier som hade rätt till tillfälligt internationellt skydd och till deras värdsamhällen i Turkiet, och samarbetet för att förebygga illegala migrationsströmmar till unionen skulle stärkas.
Den 29 november 2015 samlades stats- och regeringscheferna i unionens medlemsstater till ett möte med sin turkiska motpart. Efter detta möte beslutade de att aktivera den gemensamma handlingsplanen och i synnerhet öka det aktiva samarbetet när det gäller migranter som inte har behov av internationellt skydd och förhindra att de beger sig till Turkiet och unionen genom att tillämpa bilaterala bestämmelser om återtagande och genom att skyndsamt sända tillbaka migranter som inte behöver internationellt skydd till deras ursprungsländer.
Den 8 mars 2016 offentliggjorde Europeiska rådets och Europeiska unionens råds samfunktioner ett uttalande av unionens stats- och regeringschefer. I uttalandet angavs att unionens stats- och regeringschefer fört samtal med den turkiske premiärministern om förbindelserna mellan unionen och Republiken Turkiet och att framsteg hade gjorts i genomförandet av den gemensamma handlingsplanen (nedan kallat uttalandet EU–Turkiet av den 8 mars 2016). Mötet hade ägt rum den 7 mars 2016.
Den 18 mars 2016 offentliggjordes ett uttalande på rådets webbplats, i form av pressmeddelande nr 144/16. Syftet med uttalandet var att redogöra för resultaten av ”det tredje mötet sedan november 2015 som ägnades åt en fördjupning av förbindelserna mellan Turkiet och EU samt hanteringen av migrationskrisen” mellan ”Europeiska rådets medlemmar” och deras ”turkiska motpart” (nedan kallat uttalandet EU–Turkiet av den 18 mars 2016). Enligt detta uttalande skulle samtliga nya irreguljära migranter som lämnade Turkiet för att ta sig till de grekiska öarna från och med den 20 mars 2016 återsändas till Turkiet och för varje syrier som återsändes till Turkiet från de grekiska öarna skulle en annan syrier sändas till unionen, varvid FN:s sårbarhetskriterier skulle beaktas.
Ansökan om tillgång till handlingar
Ansökan om tillgång till handlingar i detta fall
I skrivelse av den 17 mars 2016 ansökte sökanden, Access Info Europe, i enlighet med artikel 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (
EGT L 145, 2001, s. 43
), om att Generaldirektoratet för migration och inrikes frågor (nedan kallat GD Inrikes frågor) skulle ge tillgång till ”samtliga handlingar som upprättats eller mottagits av kommissionen innehållande juridiska yttranden eller bedömningar avseende lagenligheten, utifrån [unionsrätten] eller folkrätten, av avtalet mellan Europeiska unionen och Republiken Turkiet om återtagande av personer utan uppehållstillstånd (
EUT L 134, [2014, s. 3
])” (nedan kallad den första ansökan om tillgång till handlingar) liksom till ”samtliga handlingar som upprättats eller mottagits av kommissionen innehållande juridiska yttranden eller bedömningar avseende lagenligheten av de åtgärder som unionen och dess medlemsstater skulle genomföra inom ramen för verkställandet av de åtgärder som angivits i uttalandet avseende det avtal som träffats med Turkiet vid mötet den 7 mars 2016 … liksom handlingar som upprättats före eller efter detta möte, fram till och med denna dag” (nedan kallad den andra ansökan om tillgång till handlingar).
I beslut av den 3 juni 2016 (nedan kallat det ursprungliga beslutet att vägra tillgång) upplyste generaldirektören för kommissionens rättstjänst (nedan kallad rättstjänsten) sökanden om att man, för det första, i samband med den första ansökan om tillgång till handlingar, funnit en handling rörande avtalet mellan unionen och Republiken Turkiet angående återtagande av personer som uppehöll sig irreguljärt, och preciserade att det emellertid rörde sig om en offentlig handling. För det andra hade det, i samband med den andra ansökan om tillgång, identifierats åtta grupper av handlingar, bestående av promemorior och e-postmeddelanden som utbytts mellan rättstjänsten och GD Inrikes frågor mellan den 7 och 31 mars 2016, till vilka sökanden vägrades tillgång (de sistnämnda nedan kallade ”de omtvistade handlingarna”).
Till stöd för beslutet att vägra lämna tillgång till de omtvistade handlingarna anfördes, för det första, att skyddet för rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning skulle undergrävas i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 och, för det andra, att ett utlämnande skulle undergräva kommissionens beslutsförfarande i den mening som avses i artikel 4.3 i den förordningen. För det tredje angavs att skyddet för internationella förbindelser i den mening som avses i artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 i alla händelser motiverade att sökanden inte gavs tillgång till handlingarna.
I skrivelse av den 5 juli 2016 ingav sökanden i enlighet med artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001 en bekräftande ansökan med en begäran om att kommissionen skulle ompröva sin inställning.
Kommissionen angav i beslut C(2016) 6029 final av den 19 september 2016 (nedan kallat det angripna beslutet) att den, vad gäller den första ansökan om tillgång till handlingar, hade identifierat en handling från rättstjänsten som upprättats den 8 maj 2012 inom ramen för konsultationer, vilken den bifogade beslutet. När det gällde den andra ansökan om tillgång till handlingar bekräftade den väsentligen det ursprungliga beslutet att neka tillgång och de skäl som angivits i det ursprungliga beslutet att neka tillgång, förutom vad gäller en handling till vilken den medgav delvis tillgång genom att bifoga en offentlig version där en rad uppgifter och delar utelämnats. Kommissionen anförde vidare att den del av den andra ansökan om tillgång till handlingar som innehades av GD Inrikes frågor hade överlämnats till det generaldirektoratet, vilket genom beslut av den 30 november 2016 gav sökanden tillgång till tre handlingar som det innehade, men vägrade tillgång till en fjärde handling, det vill säga en skrivelse från FN:s flyktingkommissariat, med hänvisning till det undantag som föreskrivs i artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001.
De i målet omtvistade handlingarna, som omfattas av den andra ansökan om tillgång till handlingar, är följande:
–
En gemensam promemoria från rättstjänsten och GD Inrikes frågor av den 7 mars 2016 avsedd för kommissionens ordförande Junckers kabinett, angående frågan om återsändande av asylsökande till Turkiet, med referensnummer Ares (2016) 2453347 (nedan kallad den första omtvistade handlingen).
–
Ett e-postmeddelande från rättstjänsten av den 9 mars 2016, med referensnummer Ares (2016) 2453181, till GD Inrikes frågor, olika ledamöter av kommissionens kabinett och generalsekretariatet, bestående av två bilagor med kommentarer från rättstjänsten vilka markerats med hjälp av funktionen Spåra ändringar (nedan kallad den andra omtvistade handlingen).
–
En serie e-postmeddelanden från rättstjänsten av den 10 mars 2016 till GD Inrikes frågor, ordförandens kabinett och till generalsekretariatet, med en bilaga, med referensnummer Ares (2016) 2443418 (nedan kallad den tredje omtvistade handlingen).
–
Ett e-postmeddelande från rättstjänsten av den 16 mars 2016 till GD Inrikes frågor avseende återsändande av asylsökande till Turkiet, med referensnummer Ares (2016) 2447514 (nedan kallad den fjärde omtvistade handlingen).
–
Två e-postmeddelanden från rättstjänsten av den 18 och 21 mars 2016 till GD Inrikes frågor angående de grekiska överklagandenämnderna, med referensnummer Ares (2016) 2447359, till vilka kommissionen lämnade sökanden delvis tillgång (nedan kallad den femte omtvistade handlingen).
–
Ett e-postmeddelande från rättstjänsten av den 29 mars 2016 som svar på frågor från GD Inrikes frågor, med en bilaga, med referensnummer Ares (2016) 2444871 (nedan kallad den sjätte omtvistade handlingen).
–
Två e-postmeddelande från rättstjänsten av den 28 och 29 mars 2016 som svar på frågor från GD Inrikes frågor om återinträde för asylsökande, med referensnummer Ares (2016) 1901172 (nedan kallad den sjunde omtvistade handlingen).
–
Ett e-postmeddelande av den 31 mars 2016 från rättstjänsten som svar på frågor från GD Inrikes frågor, som påstås innehålla kommentarer från rättstjänsten angående informationsdelning med turkiska myndigheter, med referensnummer Ares (2016) 1901080 (nedan kallad den åttonde omtvistade handlingen).
Den efterföljande begäran om tillgång till handlingar
I e-postmeddelande av den 26 april 2016 begärde sökanden att kommissionens rättstjänst enligt artikel 6 i förordning nr 1049/2001 skulle lämna ut ”alla handlingar som upprättats eller mottagits av kommissionen innehållande juridiska yttranden eller bedömningar avseende lagenligheten av de åtgärder som unionen och dess medlemsstater vidtagit inom ramen för verkställigheten av de åtgärder som beskrivs i uttalandet om avtalet med [Republiken] Turkiet vid mötet den 18 mars 2016 … och handlingar som upprättats före eller efter detta möte, fram till och med denna dag”.
Generaldirektören för rättstjänsten meddelade sökanden i beslut av den 16 juni 2016 att han identifierat tre grupper av handlingar, bestående av åtta handlingar totalt, varav sju var e-postmeddelanden, vilka sökanden nekades tillgång till.
Efter det att sökanden enligt artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001 gett in en bekräftande ansökan beslutade kommissionen, genom beslut C(2016) 6030 final av den 19 september 2016, att väsentligen bekräfta det ursprungliga beslutet att vägra tillgång av den 16 juni 2016 och de skäl som låg till grund för beslutet, såsom dessa angivits i detta. Sökanden väckte, i skrivelse till tribunalens kansli av den 30 november 2016, med stöd av artikel 263 FEUF talan mot beslut C(2016) 6030 final, vilken talan registrerats med målnummer T-852/16.
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden väckte förevarande talan genom ansökan som kom in till tribunalens kansli den 30 november 2016.
Sökanden har i sin replik begärt att tribunalen ska överväga att, som en processledande åtgärd, ålägga svaranden att ge in de omtvistade handlingarna. Kommissionen har i enlighet med artikel 88.3 i tribunalens rättegångsregler i sin duplik fått yttra sig över denna begäran.
Med anledning av att sökanden ifrågasatt lagenligheten av ett beslut genom vilket sökanden, med tillämpning av flera av de undantag som anges i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, vägrats tillgång till handlingar och därvid gjort gällande att de undantag som kommissionen åberopat inte skulle vara tillämpliga på de handlingar som avses, har tribunalen, som därmed har en skyldighet att förelägga kommissionen att ge in handlingarna och granska dem (dom av den 28 november 2013, Jurašinović/rådet,
C‑576/12 P
,
EU:C:2013:777
, punkt
), genom beslut av den 4 juli 2017 förelagt kommissionen att i enlighet med artiklarna 91 c och 92 i tribunalens rättegångsregler ge in de omtvistade handlingarna, med den preciseringen att dessa i enlighet med artikel 104 i rättegångsreglerna inte skulle kommuniceras med sökanden.
Efter dubbla skriftväxlingar avslutades det skriftliga förfarandet och tribunalen beslutade att inleda det muntliga förfarandet.
Den 13 juli 2017 gav kommissionen in de omtvistade handlingarna.
Parterna yttrade sig och besvarade de frågor som tribunalen ställde vid förhandlingen den 8 november 2017, vid vilken förevarande mål förenades med målet T-852/16, Access Info Europe/kommissionen. Sökanden uppgav muntligen att den inte avsåg att ifrågasätta kommissionens påstående att denna inte mottagit några handlingar från medlemsstaterna innehållande juridiska yttranden av det slag som upprättas av dess rättstjänst.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Sökanden har till stöd för sin talan åberopat fyra grunder. Den första är att kommissionen tillämpade artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 på ett felaktigt sätt. Den andra är att kommissionen tillämpade artikel 4.2 i den förordningen på ett felaktigt sätt. Den tredje är att kommissionen tillämpade artikel 4.3 första och andra styckena i den förordningen på ett felaktigt sätt. Den fjärde grunden, som åberopas i andra hand, är att kommissionen tillämpade artikel 4.6 i förordningen på ett felaktigt sätt.
Den första grunden, avseende åsidosättande av artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001
Sökanden har som första grund gjort gällande att kommissionen, genom att vägra tillgång till de omtvistade handlingarna av det hypotetiska skälet att tillgång till de begärda handlingarna allvarligt skulle undergräva internationella förbindelser, har åsidosatt artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Enligt vad som följer av punkt 64 i domen av den 3 juli 2014, rådet/in ’t Veld (
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
), var kommissionen skyldig att förklara hur tillgången till handlingarna konkret och faktiskt skulle kunna skada relationerna mellan unionen och Republiken Turkiet, vilket den inte gjort i förevarande fall.
Under påstående att de omtvistade handlingarna innehåller upplysningar om specifika delar av uttalandet EU–Turkiet av den 8 mars 2016, och om tolkningen av tillämpningsområdet för vissa unionsrättsliga akter som är relevanta med avseende på uttalandet, har sökanden gjort gällande att kommissionen inte kan motivera en vägran att ge tillgång till de omtvistade handlingarna utifrån en oro för att ett utlämnande av dessa skulle visa att det förelåg olika uppfattningar avseende valet och lagenligheten av vissa åtgärder för genomförandet av det uttalandet. Sökanden har vidare gjort gällande att de omtvistade handlingarna med nödvändighet måste innehålla analyser av unionens behörighet eller unionsrätten i fråga om asyl, eftersom kommissionen till stöd för sin vägran att lämna ut handlingarna åberopat undantaget för skyddet av rättsliga förfaranden i samband med de mål som lett fram till beslut av den 28 februari 2017, NF/Europeiska rådet (
T-192/16
,
EU:T:2017:128
), beslut av den 28 februari 2017NG/Europeiska rådet (
T-193/16
,
EU:T:2017:129
), och beslut av den 28 februari 2017, NM/Europeiska rådet (
T-257/16
,
EU:T:2017:130
) (nedan kallade asylmålen). Utifrån de frågor som tribunalen haft att bedöma i dessa mål förefaller det klart att de interventionsinlagor som kommissionen kunnat ge in om den tillåtits att intervenera med nödvändighet skulle ha omfattat frågan om kompetensfördelning mellan unionen och dess medlemsstater.
Således kan, enligt sökanden, kommissionen inte utan andra bevis göra gällande att unionens internationella förbindelser skulle påverkas av ett utlämnande av de omtvistade handlingarna. Kommissionen har för övrigt inte specificerat hur dialogen mellan unionen och Republiken Turkiet konkret skulle kunna påverkas av att innehållet i dessa handlingar röjs.
Vidare har domstolen i målet som ledde fram till domen av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet (
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
), med avseende på tillgång till sådana handlingar understrukit att ett utlämnande av detta slags handlingar från institutionernas sida bidrar till att ge dessa en högre grad av legitimitet i unionsmedborgarnas ögon och till att stärka medborgarnas förtroende för det demokratiska systemet. Enligt sökanden kan en öppen diskussion om genomförandet av uttalandena EU–Turkiet av den 8 och den 18 mars 2016 öka Republiken Turkiets förtroende för de åtgärder som unionen vidtar och därmed stärka unionens förhållande till ett tredjeland, snarare än att äventyra det. Sökanden har i detta avseende gjort gällande att en påverkan på internationella relationer inte kan fastställas enbart utifrån att unionens motpart, i detta fall Republiken Turkiet, inte tillämpar någon öppenhetsprincip och därmed inte är skyldig att avslöja innehållet i de juridiska yttranden som lämnats av dess tjänstemän inom ramen för diskussionerna med unionen. I alla händelser ligger det i dessa utomstående staters intresse att de åtgärder som vidtas för genomförande av uttalandet EU–Turkiet av den 8 mars 2016 vilar på en korrekt rättslig grund, så att man kan undvika att talan om ogiltighetsförklaring senare väcks mot dem inför domstol, i synnerhet på den grunden att de lagstiftande institutionerna skulle ha saknat behörighet att vidta dessa åtgärder.
Sökanden har för övrigt anfört att ett bibehållande av sekretessen avseende den omständigheten att det föreligger tvivel avseende den rättsliga grunden och vidtagandet av vissa åtgärder för genomförandet av uttalandet EU–Turkiet av den 8 mars 2016 i slutänden kan leda till stor skada för unionens internationella relationer. När det gäller dessa åtgärder har sökanden påpekat att när det angripna beslutet antogs pågick förfarandet för ändring av rådets beslut (EU) 2015/1601 av den 22 september 2015 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (
EUT L 248, 2015, s. 80
) och för ändring av rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav (
EGT L 81, 2001, s. 1
) var i ett långt framskridet stadium. Den 4 maj 2016 hade kommissionen nämligen antagit förslaget COM(2016) 279 final till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning nr 539/2001, medan rådet den 29 september 2016 antog beslut (EU) 2016/1754 om ändring av beslut 2015/1601 (
EUT L 268, 2016, s. 82
).
Kommissionen har anfört att talan inte kan bifallas på denna grund.
Kommissionen har i det angripna beslutet upplyst sökanden om att ”uttalandet EU–Turkiet och dess genomförande av olika berörda aktörer är av största vikt för unionens externa relationer med [Republiken] Turkiet” och att ”ett utlämnande av den rättsliga bedömningen i de handlingar [som inte utlämnas], innehållande ett juridiskt yttrande som lämnats internt inom kommissionen, skulle medföra en konkret risk för att unionens ställning i dialogen med [Republiken] Turkiet komplicerades, och därmed för att unionens internationella relationer undergrävs”.
Kommissionen har vidare framhållit att det pågår en fortlöpande dialog mellan unionen och Republiken Turkiet angående den mycket känsliga frågan om genomförande av uttalandena EU–Turkiet av den 8 mars och den 18 mars 2016 om migrationskrisen. Kommissionen anser att det är nödvändigt att denna dialog sker i en anda av ömsesidigt förtroende och att unionen och Republiken Turkiet upplevs som jämställda. Ett utlämnande av de omtvistade handlingarna, innehållande interna juridiska yttranden som är avsedda att vara till hjälp för kommissionens företrädare inom ramen för unionens förhållande till tredjeland skulle störa denna jämvikt, dels genom att göra det möjligt för denna stat att få tillgång till unionens interna juridiska yttranden, dels genom att skapa missuppfattningar hos unionens medborgare. Migrationsfrågans känsliga art och den ömtåliga situationen måste beaktas. Kommissionen förklarade vidare vid den muntliga förhandlingen att den redan visat prov på öppenhet genom att godta att avslöja för sökanden vad de omtvistade handlingarna, som identifierats såsom handlingar som omfattas av dess ansökan om tillgång, rörde.
Kommissionen har slutligen anfört att den, tvärtemot vad sökanden anfört, i det angripna beslutet klart har förklarat att de omtvistade handlingarna inte innehåller juridiska yttranden avseende frågan om kompetensfördelningen mellan unionen och dess medlemsstater på det område som berörs av uttalandena EU–Turkiet av den 8 mars och den 18 mars 2016, vilka enligt kommissionens uppfattning inte utgör internationella överenskommelser i den mening som avses i artikel 218 FEUF, oavsett deras form och art. Beslut av den 28 februari 2017, NF/Europeiska rådet (
T-192/16
,
EU:T:2017:128
), beslut av den 28 februari 2017, NG/Europeiska rådet (
T-193/16
,
EU:T:2017:129
), och beslut av den 28 februari 2017, NM/Europeiska rådet (
T-257/16
,
EU:T:2017:130
), som meddelats i asylmålen, är i detta avseende inte relevanta vid bedömningen av det angripna beslutets lagenlighet, eftersom de meddelats efter antagandet av detta beslut.
Allmänna överväganden rörande förordning nr 1049/2001
Antagandet av förordning nr 1049/2001 ska, enligt dess skäl 1, ses mot bakgrund av den önskan som uttryckts i artikel 1 andra stycket i EU-fördraget om att ”markera[a] en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt”. Såsom anges i skäl 2 i samma förordning hänger allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar samman med institutionernas demokratiska natur (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
, och dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
).
För att uppnå detta mål har förordning nr 1049/2001, såsom anges i skäl 4 och artikel 1 i förordningen, till syfte att ge allmänheten största möjliga tillgång till handlingar (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
, och dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
).
Denna rättighet är emellertid begränsad av hänsyn till allmänna eller privata intressen (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
). Mer specifikt och i överensstämmelse med dess skäl 11 föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 ett undantag som gör det möjligt att vägra att ge tillgång till en handling när ett utlämnande av denna kan skada ett av de intressen som skyddas i denna artikel (dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
, och dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
).
Eftersom sådana undantag utgör en avvikelse från principen om att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar ska de tolkas och tillämpas restriktivt (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
, dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
, och dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
), vilket innebär att enbart den omständigheten att en handling rör ett genom undantag skyddat intresse inte är tillräcklig för att motivera en tillämpning av detta undantag (dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punkt
, dom av den 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/kommissionen,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
, punkt
, och dom av den 7 juni 2011, Toland/parlamentet,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, punkt
).
När en institution beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut är den således i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av det av institutionen åberopade undantaget i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och får inte endast vara hypotetisk (se dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
och där angiven rättspraxis, dom av den 3 juli 2014, rådet/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punkt
).
Den särskilda regleringen i artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001 och dess tillämpning i förevarande mål
Domstolen har slagit fast att det måste godtas att den särskilt känsliga och väsentliga arten av de intressen som skyddas genom artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 tillsammans med den omständigheten att tillgång till handlingar ska vägras när dessa intressen kan skadas för det fall en handling lämnas ut till allmänheten medför att det beslut som institutionen ska fatta är av komplex och känslig natur, vilket kräver ett särskilt mått av försiktighet samt, i förevarande fall, ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
). Detta stöds av att de undantag som föreskrivs i artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001 är formulerade i tvingande ordalag. Institutionerna är således skyldiga att vägra att ge tillgång till de handlingar som omfattas av dessa tvingande undantag, när de omständigheter som avses i dessa undantag är styrkta, utan att är nödvändigt att göra någon avvägning gentemot något övervägande allmänintresse (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 25 april 2007, WWF European Policy Programme/rådet,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, punkterna
och
, och dom av den 12 september 2013, Besselink/rådet,
T‑331/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:419
, punkt
).
Domstolen har understrukit att de kriterier som anges i artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 är mycket allmänt hållna. Som framgår av bestämmelsens lydelse ska tillgång till handlingar vägras när ett utlämnande av handlingen i fråga skulle ”undergräva” skyddet för det ”allmänna samhällsintresset” i fråga om bland annat ”allmän säkerhet” eller ”internationella förbindelser”, och inte bara när, såsom föreslagits under det lagstiftningsförfarande som lett fram till antagandet av denna förordning, det faktiskt kan konstateras att ett utlämnande ”avsevärt kan skada” detta skydd (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkterna
–
).
Principen om restriktiv tolkning av de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 hindrar således inte, när det gäller de undantag avseende det allmänna samhällsintresset vilka avses i artikel 4.1 a i förordningen, att institutionen i fråga förfogar över ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning vid prövningen av om ett utlämnande till allmänheten av en handling skulle undergräva de intressen som skyddas i denna bestämmelse och, därmed, att den lagenlighetskontroll som tribunalen gör när det gäller ett sådant beslut att vägra tillgång till en handling, fattat av en institution med hänvisning till ett av dessa undantag, är begränsad till en granskning av att reglerna, i fråga om förfarandet och motiveringen, har iakttagits, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga samt att det inte skett en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller förekommit maktmissbruk (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
, och dom av den 12 september 2013, Besselink/rådet,
T-331/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:419
, punkt
).
Det ska således prövas om kommissionen i det angripna beslutet lämnat rimliga förklaringar avseende på vilket sätt tillgång till de omtvistade handlingarna konkret och faktiskt skulle kunna undergräva skyddet för unionens internationella förbindelser och om, inom ramen för kommissionens omfattande utrymme för skönsmässig bedömning enligt de undantag som avses i artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001, detta undergrävande kan anses vara rimligt förutsebart och inte enbart hypotetiskt.
Den förklaring som kommissionen lämnat när den vägrat tillgång till de omtvistade handlingarna enligt artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001 bygger på att den ansett att ett offentliggörande av dessa handlingar allvarligt skulle riskera att undergräva synnerligen viktiga förbindelser mellan unionen och Republiken Turkiet i en mycket känslig situation, avseende hanteringen av migrationskrisen.
När det gäller den första omtvistade handlingen, bestående av en gemensam promemoria från rättstjänsten och GD Inrikes frågor av den 7 mars 2016 avsedd för kommissionens ordförande Junckers kabinett, angående frågan om återsändande av asylsökande till Turkiet, konstaterar tribunalen att den handlingen, i vilken det visserligen finns ett avsnitt som innehåller en summarisk beskrivning av tillämpningsområdet för artiklarna 33 och 38 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013, om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (
EUT L 180, 2013, s. 60
, nedan kallat asylförfarandedirektivet), väsentligen redogör för unionens politiska mål inom ramen för hanteringen av migrationskrisen, samt en riskbedömning.
Tribunalen har tidigare, i allt väsentligt, slagit fast att ett offentliggörande av uppgifter som hör samman med de ändamål som unionen och dess medlemsstater eftersträvar i sina beslut, i synnerhet när uppgifterna rör det specifika innehållet i ett planerat avtal eller de strategiska syften unionen eftersträvar i pågående förhandlingar, skulle undergräva förtroendet mellan parterna i dessa förhandlingar som pågår när beslutet fattas att vägra tillträde till handlingar som innehåller sådana uppgifter (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 4 maj 2012, In ’t Veld/rådet,
T‑529/09
,
EU:T:2012:215
, punkterna
,
och
).
Mot den bakgrunden kan det inte anses att kommissionen gjorde någon uppenbart felaktig bedömning när den, med avseende på den första omtvistade handlingen, åberopade undantaget avseende skyddet för internationella förbindelser i artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001.
När det gäller den andra omtvistade handlingen, beskrivs denna i e-postmeddelandet från GD Inrikes frågor såsom innehållande ”inledande synpunkter [från detta GD] angående genomförandet av punkterna avseende återsändande … och återmottagande … i stats- eller regeringschefernas uttalande”, vilket vidarebefordrades till kommissionen av rättstjänsten tillsammans med kommentarer för att klargöra vissa frågor.
Vad gäller den första bilagan till den andra omtvistade handlingen beskrivs där det sätt på vilket illegala migranter och asylsökande som fått avslag på ansökan skulle kunna återsändas till Turkiet från Grekland, i synnerhet i enlighet med artiklarna 33 och 38 i asylförfarandedirektivet, samtidigt som det anges en rad operationella frågor som måste diskuteras och beslutas av dessa stater. Den andra bilagan till denna handling beskriver de rättsliga alternativen för att genomföra uttalandet EU–Turkiet av den 8 mars 2016, inklusive användning av programmet för frivilligt humanitärt återtagande tillsammans med Turkiet och möjligheten att ändra beslut 2015/1601, liksom budgetmässiga konsekvenser.
Vid internationella förhandlingar kan unionens ståndpunkt rent hypotetiskt utvecklas beroende på hur förhandlingarna fortlöper samt beroende på de eftergifter och kompromisser som gjorts av olika berörda parter. Formuleringen av förhandlingspositioner kan således innefatta ett visst mått av taktiska överväganden hos förhandlarna, däribland unionen själv. Ett offentliggörande av unionens förhandlingspositioner i internationella förhandlingar kan därmed undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser (dom av den 12 september 2013, Besselink/rådet,
T-331/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:419
, punkterna
och
).
I förevarande mål anser tribunalen att innehållet i den andra omtvistade handlingen, som inte kan beskrivas mer i detalj utan att undergräva det intresse som skyddas av denna bestämmelse, omfattas av skyddet för internationella förbindelser i den mening som avses i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, i synnerhet för att handlingen för dess mottagare, det vill säga kommissionens ordförandes kabinett, utgjort en strategisk handling i diskussionerna mellan unionen, dess medlemsstater och Republiken Turkiet. Kommissionen har således inte gjort någon uppenbart felaktig bedömning genom att vägra tillgång till dessa handlingar i det angripna beslutet.
Vad gäller den tredje omtvistade handlingen har de e-postmeddelanden som den består av syftat till att konsultera rättstjänsten angående en handling som bifogats dessa meddelanden. Detta dokument rör direkt unionens ställningstagande gentemot Republiken Turkiet med avseende på migrationskrisen. Det var således inte heller i detta fall någon uppenbart felaktig bedömning som kommissionen gjorde när den vägrade ge sökanden tillgång till dessa handlingar enligt artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001.
Den fjärde omtvistade handlingen ska ses mot bakgrund av e-postmeddelanden från GD Inrikes frågor, som ställt frågor till rättstjänsten angående frågan om ”[Republiken Grekland] kan tillämpa avvisningsförfaranden innan den tillämpar Dublinförfarandet”. Tvärtemot vad kommissionen anfört i det angripna beslutet innehåller detta dokument således inte, även om det tillkommit inom ramen för genomförandet av uttalandet EU–Turkiet den 8 mars 2016 och i syfte att förbereda uttalandet av den 18 mars 2016, i sig något om unionens ställningstagande gentemot Republiken Turkiet och rör, mer allmänt, inte unionens internationella förbindelser. Kommissionen har således, genom att vägra tillgång till denna handling med hänvisning till artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001, gjort en uppenbart felaktig bedömning.
Den femte omtvistade handlingen består av ett utbyte av e-postmeddelanden mellan GD Inrikes frågor och rättstjänsten, där detta generaldirektorat inför ett möte med de grekiska myndigheterna begärt att rättstjänsten ska yttra sig angående vissa aspekter av den grekiska lagstiftningen med avseende på kraven i artikel 46 i asylförfarandedirektivet och i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. På samma sätt, och tvärtemot vad kommissionen anfört i det angripna beslutet, innehåller den femte omtvistade handlingen, även om den tillkommit inom ramen för genomförandet av uttalandet EU–Turkiet av den 18 mars 2016 och till vilken kommissionen delvis lämnat tillgång, inte i sig något ställningstagande från unionens sida rörande Republiken Turkiet och, mer allmänt, rör inte unionens internationella förbindelser. Genom att delvis vägra tillgång till denna handling med hänvisning till artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001, gjorde kommissionen således en uppenbar felbedömning.
Den sjätte och den sjunde omtvistade handlingen utgörs av ett utbyte av e-postmeddelanden mellan GD Inrikes frågor och rättstjänsten rörande metoderna för genomförande av uttalandet EU–Turkiet av den 18 mars 2016, som svar på frågor från den nederländska regeringen, vilken vid tidpunkten innehade ordförandeskapet i Europeiska unionens råd, syftande till att utforma ett svar till de turkiska myndigheterna angående en av de metoder som de motsatt sig inom ramen för färdigställandet av ett förklarande memorandum från Republiken Grekland och Republiken Turkiet, vilket memorandum bifogats denna e-postkorrespondens.
Enligt tribunalens mening omfattas den sjätte och den sjunde omtvistade handlingen, vars närmare innehåll inte kan röjas inom ramen för förevarande mål, av skyddet för det allmänna intresset av internationella förbindelser i den mening som avses i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Kommissionen gjorde således inte någon uppenbart felaktig bedömning när den vägrade sökanden tillgång till dessa handlingar.
Den omständigheten att det i den sjätte omtvistade handlingen kort nämns något om unionens medverkan i det förklarande memorandum som lämnats av Republiken Grekland och Republiken Turkiet påverkar inte denna bedömning. Vidare innehåller, tvärtemot vad sökanden gjort gällande, de omtvistade handlingarna inte något om utvecklingen eller frågor om kompetensfördelningen mellan unionen och dess medlemsstater vid hanteringen av migrationskrisen och antagandet av uttalandena EU–Turkiet av den 8 mars och den 18 mars 2016.
Den åttonde omtvistade handlingen ska ses mot bakgrund av e-postkorrespondens mellan GD Inrikes frågor och rättstjänsten, som syftade till att den sistnämnda skulle yttra sig till generaldirektoratet om de konkreta metoderna i asylförfarandedirektivet när det gäller vissa stater, med hänsyn till deras nationella lagstiftning och praxis, enligt de uppgifter som generaldirektoratet hade tillgång till vid denna tidpunkt. Dessa handlingar innehåller ett detaljerat juridiskt yttrande i dessa frågor. Även om dessa handlingar innehåller bedömningar avseende genomförandet av asylrätten i dessa stater anser tribunalen att kommissionen, trots sitt omfattande utrymme för skönsmässig bedömning, inte har visat på vilket sätt det allmänna intresset av unionens internationella förbindelser skulle påverkas av ett utlämnande av denna handling.
Av vad som ovan anförts följer att, när det gäller kommissionens vägran att ge tillgång till den första, den andra, den tredje, den sjätte och den sjunde omtvistade handlingen, talan inte ska bifallas på den första grunden, då, för det första, kommissionen inte gjorde någon uppenbart felaktig bedömning när den slog fast att ett utlämnande av dessa handlingar skulle konkret riskera att komplicera unionens ställning i dialogen med Republiken Turkiet och därmed påverka unionens internationella förbindelser, och då, för det andra, kommissionen kunde begränsa sin motivering till en sammanfattning, såsom den gjort i förevarande fall, eftersom en mer utförlig förklaring skulle innebära ett avslöjande av själva innehållet i de handlingar som skyddas genom artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001, i strid med det tvingande skydd som uttryckligen föreskrivs i denna bestämmelse.
Talan ska däremot delvis bifallas på den första grunden när det gäller kommissionens vägran enligt artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001 att ge tillgång till den fjärde, femte och åttonde omtvistade handlingen.
Då vägran att ge tillgång till de omtvistade handlingarna även har motiverats med hänvisning till artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001 ska det prövas om dessa undantag var tillämpliga i förevarande fall, så att de trots allt motiverar det angripna beslutet.
Den andra grunden, avseende åsidosättande av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001
Sökanden har genom sin andra grund gjort gällande att kommissionen i det angripna beslutet åsidosatt artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001. Grunden består av tre delar som ska prövas efter varandra.
Den andra grundens första del, avseende skyddet för rättsliga förfaranden
Som första del av den andra grunden gör sökanden gällande att kommissionen i det angripna beslutet åsidosatt artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 genom att den i förevarande mål tillämpat en allmän presumtion om att inte ge tillgång till de omtvistade handlingarna. Enligt rättspraxis är det, för det första, inte möjligt att ställa upp en sådan presumtion när det gäller skyddet för pågående rättsliga förfaranden. När det angripna beslutet fattades pågick det för övrigt inte något sådant rättsligt förfarande. För det andra anses enligt rättspraxis den allmänna presumtionen om skydd för rättsliga förfaranden enbart gälla för inlagor i sådana förfaranden, vilket de omtvistade handlingarna inte är.
Sökanden har vidare gjort gällande att kommissionen inte i förevarande fall visat att ett utlämnande av de omtvistade handlingarna konkret och faktiskt skulle ha undergrävt skyddet för rättsliga förfaranden och understrukit att de omtvistade handlingarna inte upprättats för att användas i ett rättsligt förfarande. Trots att talan i de mål som ledde fram till besluten i asylmålen väcktes efter ansökan om tillgång har sökanden gjort gällande att de omtvistade handlingarna upprättats för att redovisa relevant unionsrätt, vilket går långt utöver föremålet för talan i dessa mål.
Sökanden har i alla händelser anfört att kommissionen inte var svarande i asylmålen och att den därmed inte kan åberopa principen om parternas likställdhet i processen, eller mer allmänt åberopa skyddet för rättsliga förfaranden med avseende på samtliga handlingar som hör samman med föremålet för de rättsliga förfaranden som då pågick. Vidare har kommissionen, enligt sökanden, motsagt sig själv när den åberopat detta skydd i förevarande mål genom att påstå att de omtvistade handlingarna hade ett samband med dessa mål, samtidigt som den gör gällande att handlingarna väsentligen rörde ändringar av beslut 2015/1601 och av förordning nr 539/2001. I praktiken innehöll dessa handlingar enbart uppgifter om objektiva omständigheter vars utlämnande enligt sökanden inte kunde påverka kommissionens ställning i de rättsliga förfaranden som åberopats.
Kommissionen har gjort gällande att talan inte kan bifallas på den första delen av den andra grunden. Den har gjort gällande att den, tvärtemot vad sökanden påstått, inte i det angripna beslutet har åberopat någon allmän princip om att utlämnande ska nekas som grundas på undantaget avseende skyddet för rättsliga förfaranden eller på något annat undantag som föreskrivs i förordning nr 1049/2001. En vägran att ge tillgång till handlingar måste nämligen beslutas efter en individuell prövning av innehållet i de omtvistade handlingarna. När det gäller vad som anförts om att de omtvistade handlingarna inte skulle innehålla några inlagor som givits in inom ramen för rättsliga förfaranden har kommissionen hänvisat till dom av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen (
T-796/14
,
EU:T:2016:483
, punkt
), och dom av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen (
T-18/15
, ej publicerad,
EU:T:2016:487
, punkt
), i vilka tribunalen slog fast att undantaget för skyddet för rättsliga förfaranden även omfattade handlingar som inte upprättats enbart för att användas i ett rättsligt förfarande. Sökanden anser emellertid att dessa avgöranden står i strid med domstolens praxis.
Vid tiden för antagandet av det angripna beslutet, vilken enligt kommissionen är den enda relevanta tidpunkten, skulle ett utlämnande av de omtvistade handlingarna oundvikligen ha lett till ett röjande av innehållet i dess framtida interventionsinlagor inom ramen för asylmålen, vilka mål uttryckligen nämndes i det angripna beslutet, eftersom de omtvistade handlingarna vid denna tid hade ett relevant samband med dessa mål. Utifrån principen om parternas likställdhet i processen och även om kommissionen inte var svarande i dessa mål eller till slut tillåtits intervenera till följd av att dessa mål avgjordes genom beslut, och den därmed inte har kunnat ge in någon interventionsinlaga, var det nödvändigt och korrekt att vägra tillgång till de omtvistade handlingarna med stöd av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Kommissionen har i detta sammanhang bestritt sökandens påstående att dess framtida interventionsinlagor med nödvändighet skulle ha berört frågan om kompetensfördelning mellan unionen och dess medlemsstater, och understrukit att den i dessa mål begränsat sig till att svara på de frågor som tribunalen ställt i enlighet med artikel 24 i stadgan för Europeiska unionens domstol.
Tribunalen erinrar om att när en institution beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut, är den i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av ett undantag enligt artikel 4 i förordning nr 1049/2001 som institutionen hänvisar till. Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk (se dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
och där angiven rättspraxis, samt dom av den 3 juli 2014, rådet/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punkt
).
När en institution tillämpar ett av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001, är den dessutom skyldig att göra en avvägning mellan det särskilda intresse som måste skyddas genom att en viss handling inte lämnas ut och, bland annat, allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig, med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i förordning nr 1049/2001, följer av en ökad öppenhet. Dessa fördelar är att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system (se dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
och där angiven rättspraxis, samt dom av den 3 juli 2014, rådet/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punkt
).
När det gäller skyddet för ”rättsliga förfaranden” i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 innebär det att skyddet för allmänintresset hindrar ett utlämnande inte bara av handlingar som upprättats enbart för ett särskilt rättsligt förfarande (se dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen,
T-391/03 och T-70/04
,
EU:T:2006:190
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis, och dom av den 3 oktober 2012, Jurašinović/rådet,
T-63/10
,
EU:T:2012:516
, punkt
och där angiven rättspraxis), det vill säga inte enbart inlagor eller andra ingivna handlingar, utan även institutionens interna handlingar rörande utredningen i det pågående förfarandet liksom meddelanden avseende målet mellan det berörda generaldirektoratet och institutionens rättstjänst eller en advokatbyrå. Denna avgränsning av undantagets tillämpningsområde i nämnda mål syftar till att säkerställa dels skyddet för kommissionens interna arbete, dels sekretessen och iakttagandet av principen om advokaters tystnadsplikt (dom av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen,
T-796/14
,
EU:T:2016:483
, punkt
, och dom av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen,
T‑18/15
, ej publicerad,
EU:T:2016:487
, punkt
).
Det har erkänts att det föreligger en allmän presumtion, som följer av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, om att inlagor i ett rättsligt förfarande inte ska lämnas ut under den tid förfarandet pågår (dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
, dom av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen,
T-796/14
,
EU:T:2016:483
, punkt
, och dom av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen,
T-18/15
, ej publicerad,
EU:T:2016:487
, punkt
), även om denna presumtion enbart gäller inom ramen för ett specifikt pågående förfarande och i princip inte kan åberopas av den berörda institutionen när förfarandet har avslutats genom ett domstolsavgörande (dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
).
Domstolen har även ansett att undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden kräver att principen om parternas likställdhet i processen och principen om god rättskipning iakttas. Om en part får tillgång till handlingarna skulle det nämligen kunna snedvrida den absolut nödvändiga balansen mellan parterna i ett mål – en balans som utgör grunden för principen om parternas likställdhet i processen – eftersom endast den institution som berörs av en ansökan om tillgång till handlingar, och inte samtliga parter i förfarandet, skulle omfattas av skyldigheten att lämna ut handlingar (dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkterna
–
).
Det är bland annat av detta skäl som tribunalen, inom ramen för mål avseende tillgången till preliminära yttranden som upprättats av en institution i samband med utarbetandet av ett lagförslag, slagit fast att, trots vad som uttalats i domen av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen (
T-391/03 och T-70/04
,
EU:T:2006:190
, punkterna
–
och där angiven rättspraxis), den rättspraxis som angivits i föregående punkt i denna dom inte utesluter att andra handlingar än inlagor och handlingar som utbyts med rättstjänsten hos en institution specifikt i samband med ett pågående förfarande kan omfattas av undantaget för skydd för rättsliga förfaranden. Tribunalen underströk att principen om parternas likställdhet i processen och principen om god rättskipning står i centrum för det skydd som föreskrivs i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, och anförde att behovet av att säkerställa parternas likställdhet i domstolsprocessen motiverar att skyddet omfattar inte endast handlingar som har upprättats enbart för att användas i ett visst mål, såsom inlagor, utan också handlingar vilkas utlämnande kan undergräva parternas likställdhet i ett visst mål, vilken är en oskiljaktig del av själva begreppet rättvis rättegång (dom av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen,
T-796/14
,
EU:T:2016:483
, punkt
, och dom av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen,
T-18/15
, ej publicerad,
EU:T:2016:487
, punkt
).
I dessa båda fall skulle det berörda rättsliga förfarandets integritet och parternas likställdhet i processen nämligen allvarligt kunna skadas även om handlingarna i fråga inte har upprättats inom ramen för ett visst rättsligt förfarande, om en part gavs privilegierad tillgång till den andra partens interna information, vilken har en nära koppling till de juridiska aspekterna i en pågående, eller potentiell men nära förestående, tvist (dom av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen,
T-796/14
,
EU:T:2016:483
, punkt
, och dom av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen,
T-18/15
, ej publicerad,
EU:T:2016:487
, punkt
).
För att detta undantag ska kunna tillämpas krävs emellertid att de begärda handlingarna har en relevant koppling till en tvist som är anhängig vid unionsdomstolen vid den tidpunkt när beslutet om att neka tillgång till handlingarna fattas och med avseende på vilken den berörda institutionen har åberopat undantaget, eller med ett pågående förfarande vid nationell domstol, på villkor att det under förfarandet uppkommer en fråga som rör tolkningen eller giltigheten av en unionsrättsakt och det därför med hänsyn till vad målet rör är särskilt sannolikt att en begäran om förhandsavgörande kommer att framställas (dom av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen,
T-796/14
,
EU:T:2016:483
, punkterna
och
, samt dom av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen,
T-18/15
, ej publicerad,
EU:T:2016:487
, punkt
).
Den första delen av den andra grunden ska prövas mot bakgrund av dessa överväganden i tribunalens praxis, varvid det ska påpekas att rättspraxis avseende undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, såsom den redovisats ovan och framgår av domen av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen (
T-796/14
,
EU:T:2016:483
), och domen av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen (
T-18/15
, ej publicerad,
EU:T:2016:487
), i motsats till vad sökanden har hävdat inte utgår från en extensiv tolkning av det undantaget som strider mot domstolens praxis. Domstolen har dock hittills inte haft att direkt pröva någon sådan fråga.
Det kan i förevarande mål konstateras att de omtvistade handlingarna inte specifikt har upprättats i samband med ett pågående rättsligt förfarande.
Emellertid pågick den 19 september 2016, när det angripna beslutet antogs, vilket är den enda relevanta tidpunkten i förevarande mål (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 26 januari 2010, Internationaler Hilfsfonds/kommissionen,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, punkt
), tre rättsliga förfaranden, nämligen asylmålen, som specifikt rörde lagenligheten av uttalandet EU–Turkiet av den 18 mars 2016, vilket följt på uttalandet EU–Turkiet av den 8 mars 2016. Kommissionen, som inte var svarandepart i dessa mål, hade vid denna tidpunkt ansökt om att få intervenera enligt artikel 143 i rättegångsreglerna.
Vidare hade de omtvistade handlingarna upprättats av rättstjänsten, som ansvarar för att företräda kommissionen i rättsliga förfaranden. De har ett nära samband med de rättsliga aspekterna av den centrala tvisten i dessa rättsliga förfaranden. Handlingarna rör nämligen metoderna för återsändande av illegala flyktingar inom ramen för de asylförfaranden som införts genom unionsrätten, i synnerhet begreppet ”säkert tredje land”, som stod i centrum för asylmålen. Det förelåg således en förutsebar och icke hypotetisk risk för att ett utlämnande av dessa handlingar skulle påverka kommissionens ställning som intervenient, genom att dessa visar kommissionens rättsliga och huvudsakligen preliminära ställningstaganden i de frågor som behandlades i asylmålen.
Det får därmed godtas att kommissionen i det angripna beslutet kunde åberopa undantaget för rättsliga förfaranden i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 när det gäller alla de omtvistade handlingarna.
Kommissionen har i detta avseende inte, tvärtemot vad sökanden gör gällande, tillämpat någon presumtion om icke-utlämnande med hänvisning till skyddet för rättsliga förfaranden, utan gjort en individuell bedömning av var och en av de omtvistade handlingarna. Detta stöds av att den lämnat tillgång till delar av den femte omtvistade handlingen.
Talan kan således inte bifallas på den andra grundens första del.
Den andra delen av den andra grunden, avseende skyddet för rättslig rådgivning
Sökanden har, inom ramen för den andra delen av den andra grunden, gjort gällande att de juridiska yttranden och analyser som avses i ansökan om tillgång rör antagandet av rättsliga instrument som antagits eller kommer att antas för att genomföra uttalandena EU–Turkiet av den 8 mars och den 18 mars 2016, och därmed, enligt sökandens uppfattning, hänförde sig till ett lagstiftningsförfarande, nämligen förfarandet för ändring av beslut 2015/1601 och av förordning nr 539/2001, vilket medför att kommissionen varit skyldig att ge tillgång till dessa handlingar.
Oaktat hur det förhåller sig med detta och även om inte ”den kontext i vilken de preliminära positionerna i de omtvistade handlingarna intagits rörde ovannämnda lagstiftningsförfaranden” menar sökanden att kommissionen i det angripna beslutet i vart fall inte preciserat på vilket sätt ett utlämnande av de omtvistade handlingarna skulle beröva den möjligheten att motta uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden i den mening som avses i rättspraxis. Den har nämligen i detta avseende begränsat sig till att kategoriskt påstå att ett utlämnande skulle ”beröva den en väsentlig del … av genomförandet av uttalandet EU–Turkiet”. Domstolen har emellertid i domen av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet (
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkterna
–
), uppställt principen att juridisk rådgivning rörande lagstiftningsområdet ska lämnas ut. I den mån som de omtvistade handlingarna avsågs vägleda kommissionen avseende unionens behörighet att anta uttalandena EU–Turkiet av den 8 och den 18 mars 2016 och avseende det unionsrättsliga läget inom asylrätten, kan kommissionen i alla händelser, enligt sökanden, inte rimligen förvänta sig att dessa juridiska yttranden ska förbli konfidentiella. Den borde tvärtom ha förväntat sig att de skulle offentliggöras. Sökanden kan i detta avseende inte, på ett allmänt plan, förstå på vilket sätt ett utlämnande av sådana handlingar som de omtvistade handlingarna kan förhindra kommissionen att inhämta juridiska yttranden.
Sökanden har i sin replik anfört att även om skyddet för juridisk rådgivning skulle kunna motivera det angripna beslutet, ska det ogiltigförklaras på grund av dess bristfälliga motivering (”lack of reasoning”) till följd av den osammanhängande beskrivningen och förvirrade argumentationen från kommissionens sida när det gäller arten av och innehållet i de omtvistade handlingarna, samt det sammanhang i vilka de upprättats.
Kommissionen har gjort gällande att talan inte kan bifallas på den andra delen av den andra grunden, och anfört att de omtvistade handlingarna, tvärtemot vad sökanden gjort gällande, inte upprättats eller mottagits inom ramen för ett förfarande avsett att leda till antagandet av rättsakter som är rättsligt bindande i medlemsstaterna eller för dessa i den mening som avses i punkt 68 i domen av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet (
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Dessa har nämligen endast utgjort preliminära yttranden avseende frågor om vilka diskussioner pågick och som avsåg ändring av beslut 2015/1601 och av förordning nr 539/2001. De kan därmed inte anses vara upprättade för lagstiftningsförfaranden som avsåg dessa båda, nu gällande, unionsrättsakter. Eftersom de utgjorde preliminära juridiska yttranden, som avgetts för internt bruk inom institutionen, kunde de enligt kommissionen feltolkas eller missförstås om de lämnades ut utanför det sammanhang i vilket de upprättats.
Kommissionen har i det angripna beslutet förklarat för sökanden att det pågick arbeten tillsammans med behöriga nationella myndigheter i den känsliga frågan om flyktingkrisen. Ett utlämnande av de omtvistade handlingarna, som rörde tolkningen av unionens asylrätt, skulle allvarligt ha påverkat kommissionens intresse av att inhämta uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden, i ett sammanhang där den sedan mars 2016 haft intensiva och ständiga kontakter med de berörda medlemsstaternas myndigheter, i synnerhet Republiken Greklands myndigheter, angående nödvändiga åtgärder för genomförandet av uttalandena EU–Turkiet av den 8 mars och den 18 mars 2016 samt kontrollen av migrationskrisen.
Den omständigheten, som sökanden åberopat, att de omtvistade handlingarna innehöll en förment objektiv tolkning och att de frågor som upptas i dessa handlingar har varit föremål för diskussion mellan sakkunniga på området, kan inte hindra kommissionen från att värna sin möjlighet att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden inom ett känsligt område, under en tidsperiod som var mycket känslig för genomförandet av uttalandet EU–Turkiet av den 18 mars 2016, varvid det ska framhållas att kommissionen vinnlagt sig om att regelbundet informera allmänheten om genomförandet av det uttalandet.
Slutligen har kommissionen anfört att den grund för ogiltigförklaring som avser ett påstått ”bristande resonemang” har gjorts gällande först i repliken och, i avsaknad av en giltig ursäkt för denna försening, därför ska avvisas. I alla händelser har sökanden inte på något sätt styrkt denna grund, varför talan inte kan bifallas på den grunden.
Undantaget för skydd för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska tolkas så, att det avser att skydda institutionens intresse av att inhämta juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden. För att kunna åberopa att det föreligger en risk för att detta intresse skadas måste denna risk rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkterna
och
).
Vad gäller farhågorna om att ett utlämnande av ett yttrande från rättstjänsten rörande ett lagstiftningsförslag skulle kunna leda till tvivel om den berörda lagstiftningsaktens lagenlighet har det tidigare slagits fast att öppenhet i detta hänseende – vilket gör det möjligt att öppet diskutera skillnaderna mellan olika ståndpunkter – bidrar till att öka institutionernas legitimitet i unionsmedborgarnas ögon och till att öka deras förtroende. Det är snarare avsaknaden av information och debatt som kan ge upphov till tvivel hos medborgarna inte endast om lagenligheten av en viss rättsakt, utan även om legitimiteten hos beslutsprocessen i dess helhet (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
).
Det kan i förevarande mål konstateras att de omtvistade handlingarna – tvärtemot vad sökanden anfört genom att framhålla hänvisningen, i det angripna beslutet och i samband med undantaget i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001, till förslagen om ändring av beslut 2015/1601 och förordning nr 539/2001 – inte utgör juridisk rådgivning avseende ett specifikt lagförslag. Trots att det i den andra omtvistade handlingen hänvisades till den eventuella nödvändigheten av att ändra beslut 2015/1601, utgör denna nämligen ett preliminärt ställningstagande från rättstjänsten rörande flera olika aspekter av unionens asylrätt, såsom denna genomförts i den grekiska rättsordningen, och som hade samband med de politiska åtaganden som förhandlats fram och ingåtts, med beteckningen ”uttalandena EU–Turkiet”, av unionens stats- och regeringschefer och deras turkiska motpart.
Detta innebär inte att annan verksamhet än lagstiftning som institutionerna bedriver inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001. Enligt artikel 2.3 i förordningen ska den ”tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga unionens verksamhetsområden” (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, punkterna
,
och
, samt av den 3 juli 2014, rådet/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande mål innehåller de omtvistade handlingarna juridisk rådgivning mellan tjänstegrenar inom kommissionen och utgör inte juridiska yttranden genom vilka institutionen definitivt tar ställning. Det rör sig heller inte om, tvärtemot vad sökanden gjort gällande, juridiska yttranden inom ramen för lagstiftningsförfarandet, såsom var fallet i det mål som ledde fram till domen av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet (
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Denna rådgivning, som uteslutande riktades till kommissionens ordförandes kabinett och kabinettet för kommissionsledamoten för inrikes frågor, har begärts med kort varsel i syfte att biträda kommissionens företrädare vid deras möten med företrädare för Republiken Grekland och Republiken Turkiet angående de åtgärder som dessa skulle anta inom ramen för genomförandet av uttalandena EU–Turkiet av den 8 mars och den 18 mars 2016.
Såsom kommissionen framhållit skulle ett utlämnande av sådana juridiska yttranden, som är förberedande och interna och har upprättats i syfte att underlätta en politisk dialog mellan institutionen, företrädare för medlemsstaterna och företrädare för tredje land, faktiskt ha undergrävt, på ett förutsebart sätt, kommissionens intresse av att söka och ta emot uppriktig, objektiv och fullständig rättslig rådgivning från sina tjänstegrenar i syfte att utforma sin slutliga position som institution, i synnerhet på ett område som med säkerhet är politiskt känsligt och där det är brådskande att komma till rätta med en känslig situation på migrationsområdet. De konsultationer mellan tjänstegrenarna som gett upphov till dessa handlingar, men som även innehållit telefonsamtal mellan dessa, utgör ett förberedande arbete som är oundgängligen nödvändigt för det fortlöpande arbetet inom denna institution.
Uppriktigheten, objektiviteten, fullständigheten och även snabbheten med vilken dessa råd lämnats – att det varit brådskande visas i synnerhet av de ibland sena klockslag när ifrågavarande e-postmeddelanden skickats från rättstjänsten till kommissionens ordförande och det generaldirektorat som leddes av kommissionsledamoten för inrikes frågor – skulle ha påverkats i förevarande fall om de som avfattat dessa råd, avfattade i all hast för att förbereda möten mellan ansvariga i kommissionen, företrädare för en medlemsstat och företrädare för ett tredjeland, hade kunnat förvänta sig att handlingarna kunde komma att bli tillgängliga för allmänheten.
När det slutligen gäller vad sökanden anfört om ”bristfälligt resonemang” eller otillräcklig motivering från kommissionens sida i det angripna beslutet, kan det, tvärtemot vad sökanden gjort gällande, konstateras att beskrivningen av arten av och innehållet i de handlingar till vilka tillgång nekats liksom av de skäl för avslag som åberopats av kommissionen i det angripna beslutet, inklusive beskrivningen av i vilket sammanhang handlingarna upprättats, inte är motstridig, utan motsvarar kraven enligt artikel 296 FEUF. Denna invändning ska således under alla omständigheter lämnas utan avseende, utan att det är nödvändigt att pröva kommissionens yrkande om avvisning i dupliken.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte bifallas på den andra grundens andra del.
Den tredje delen av den andra grunden: Huruvida det finns ett övervägande allmänintresse av att de omtvistade handlingarna lämnas ut
Även om det skulle antas att det i förevarande fall skulle kunna anses föreligga antingen en allmän presumtion om undergrävande av skyddet för rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning eller ett konkret undergrävande av detta skydd, har sökanden i andra hand gjort gällande, som tredje del av den andra grunden, att det finns ett sådant övervägande allmänintresse av att de omtvistade handlingarna lämnas ut som avses i artikel 4.2 sista ledet i förordning nr 1049/2001. Unionens institutioner kan nämligen inte hållas ansvariga för eller visa legitimiteten av de beslut som de fattar i medborgarnas namn, utan att dessa kan förstå den rättsliga ram inom vilken de fattats. Därför ska tillgång ges till de omtvistade handlingarna, även om ett sådant utlämnande skulle undergräva skyddet för rättsliga förfaranden eller juridisk rådgivning.
Sökanden har i alla händelser gjort gällande att kommissionen i det angripna beslutet har åsidosatt artikel 4.2 sista ledet i förordning nr 1049/2001, då den underlåtit att pröva huruvida det finns ett allmänintresse av att handlingarna lämnas ut och, mer allmänt, att göra en avvägning mellan de intressen som talar för och emot ett utlämnande. Sökanden har därvid bestritt kommissionens påstående att den endast lagt fram allmänna överväganden som inte kunde styrka att principen om öppenhet gjorde sig särskilt gällande i förevarande fall. Åberopandet av migrationskrisens särskilda art och den särskilda arten av de åtgärder som vidtagits för att hantera den borde vara tillräckligt för att i förevarande fall motivera att det föreligger ett sådant allmänintresse av att handlingarna lämnas ut som avses i artikel 4.2 sista ledet i förordning nr 1049/2001.
Kommissionen har gjort gällande att talan inte kan bifallas på den tredje delen av den andra grunden, och understrukit att den i det angripna beslutet klargjort för sökanden att denne inte visat på vilket sätt den av sökanden åberopade principen om öppenhet i förevarande fall skulle göra sig särskilt gällande och således ges företräde framför de legitima skäl som talar för att de omtvistade handlingarna inte ska lämnas ut.
Kommissionen har i förevarande fall prövat huruvida det förelåg ett övervägande allmänintresse, men enligt kommissionen ankom det ändå på sökanden att visa att det förelåg ett sådant allmänintresse. Sökanden har i detta avseende begränsat sig till att lägga fram allmänna överväganden avseende samhällets rätt att informeras och medborgarnas rätt att förstå det rättsliga sammanhanget i fråga, vilket enligt kommissionen inte på något sätt kan visa att principen om öppenhet gör sig gällande med särskild styrka i förevarande fall och ska ges företräde framför skälen för att neka utlämnande av de omtvistade handlingarna, särskilt som kommissionen just lämnat aktuell information till medborgarna, såsom meddelandet av den 16 mars 2016 med rubriken ”Nästa operativa etapper i samarbetet EU–Turkiet på migrationsområdet”. För övrigt kan förekomsten av akademiska diskussioner inte utgöra något bevis för förekomsten av ett övervägande allmänintresse i den mening som avses i artikel 4.2 sista ledet i förordning nr 1049/2001.
Kommissionen har i alla händelser gjort gällande att undantaget för skydd av internationella förbindelser var tillämpligt i fråga om vissa av de omtvistade handlingarna. När det gäller detta undantag, som regleras i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, har unionslagstiftaren inte föreskrivit att det ska ske någon avvägning gentemot ett övervägande allmänintresse.
Tribunalen erinrar om att när institutionerna tillämpar ett av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001 är de skyldiga att göra en avvägning mellan det särskilda intresse som skyddas av att en viss handling inte lämnas ut och, bland annat, allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i förordning nr 1049/2001, följer av en ökad öppenhet. Dessa fördelar är att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system (dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ankommer emellertid på sökanden att åberopa de konkreta omständigheter som ger upphov till ett sådant överordnat allmänintresse som motiverar ett utlämnande av de berörda handlingarna (dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen,
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkt
, dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punkt
, och dom av den 23 januari 2017, Justice & Environment/kommissionen,
T-727/15
, ej publicerad,
EU:T:2017:18
, punkt
).
Ett övervägande allmänintresse som kan motivera att en handling lämnas ut måste visserligen inte nödvändigtvis skilja sig från de principer som ligger till grund för förordning nr 1049/2001 (dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen,
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkt
, och dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punkt
).
Principen om öppenhet, som ligger till grund för förordning nr 1049/2001 och som sökanden åberopat, bidrar till att förstärka demokratin genom att göra det möjligt för medborgarna att kontrollera alla uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt. Medborgarnas möjlighet att få kännedom om vad som ligger till grund för lagstiftningsåtgärderna utgör nämligen ett villkor för medborgarnas möjlighet att konkret utöva sina demokratiska rättigheter (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
).
De omtvistade handlingarna i förevarande mål har inte upprättats inom ramen för ett lagstiftningsförfarande i den mening som avses i EUF-fördraget.
Sökanden har emellertid gjort gällande allmänna överväganden rörande principen om öppenhet, vilka innebär att det finns ett allmänintresse av att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
).
Vad, för det första, gäller vägran att ge tillgång till den första omtvistade handlingen, som konstaterats omfattas av undantaget i artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001, saknar den tredje delen av den andra grunden relevans. Enligt den bestämmelsen är institutionerna skyldiga att vägra tillgång till handlingar som omfattas av obligatoriska undantag när det visats att förutsättningarna för deras tillämpning är uppfyllda, utan att de är skyldiga att göra en avvägning mellan skyddet för det allmänna samhällsintresset och ett övervägande allmänintresse (dom av den 25 april 2007, WWF European Policy Programme/rådet,
T-264/04
,
EU:T:2007:114
, punkterna
och
, och dom av den 12 september 2013, Besselink/rådet,
T-331/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:419
, punkt
).
Vidare har, tvärtemot vad sökanden gjort gällande, de allmänna överväganden avseende principen om öppenhet, vilka sökanden åberopat i den bekräftande ansökan, beaktats av kommissionen i det angripna beslutet. Den bedömde emellertid att dessa överväganden inte kunde styrka att principen om öppenhet gjorde sig särskilt gällande i förevarande fall och därför skulle ges företräde framför de skäl som talade för att de omtvistade handlingarna inte skulle lämnas ut.
Den som i förevarande mål upprättat de omtvistade handlingarna har för övrigt, i motsats till vad sökanden hävdat, inte i dessa tagit ställning till kompetensfördelningen mellan unionen och dess medlemsstater i fråga om antagandet av uttalandena EU–Turkiet av den 8 mars och den 18 mars 2016.
Detta konstaterande påverkas inte av det förhållandet att det, utifrån vad som kan röjas av innehållet i dessa handlingar utan att undergräva skyddet för det allmänna intresset av internationella förbindelser, i en mening i den sjätte omtvistade handlingen redogörs för att vissa aspekter som avses i det förklarande memorandum som upprättats av Republiken Grekland och Republiken Turkiet kan omfattas av unionens behörighet och därmed nödvändiggöra unionens medverkan i detta memorandum. På samma sätt utvecklas kort, i den sjunde omtvistade handlingen, att unionens deltagande, enligt vad som föreskrivs i artikel 218 FEUF, kan vara nödvändigt om skyldigheter avseende avtalet om återtagande mellan dessa två stater skulle aktualiseras. Sådana överväganden rör nämligen genomförandet av uttalandena EU–Turkiet men har inget att göra med den av sökanden påtalade frågan om unionens behörighet att anta dessa uttalanden. Det ska härvid erinras om att tribunalen i asylmålen slagit fast att uttalandet EU–Turkiet av den 18 mars 2016 inte kunde anses vara en akt som antagits av Europeiska rådet, eller en akt som antagits av någon eller något av unionens institutioner, organ eller byråer.
Sökanden har således inte visat att principen om öppenhet i förevarande mål gör sig särskilt gällande och motiverar, i vart fall när det gäller de handlingar som inte omfattas av undantagen i artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001, ett utlämnande av de omtvistade handlingarna, som omfattas av skyddet för rättsliga förfaranden och rättslig rådgivning. Detta gäller i än högre grad då kommissionen regelbundet lämnat generell information till allmänheten (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 23 januari 2017, Justice & Environment/kommissionen,
T-727/15
, ej publicerad,
EU:T:2017:18
, punkt
). För fullständighetens skull konstaterar tribunalen att detsamma gäller de handlingar som omfattas av undantaget i artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001.
Talan kan således inte bifallas på den tredje delen av den andra grunden, och därmed inte på någon del av denna grund.
Den fjärde grunden, avseende åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001
Sökanden har inom ramen för den fjärde grunden, som åberopats i andra hand och vilken ska prövas före den tredje grunden, bestritt kommissionens påstående att det inte var möjligt att lämna delvis tillgång till de omtvistade handlingarna. Med hänsyn till arten av dessa handlingar är det otänkbart att all text i dessa omfattas av de undantag som kommissionen åberopat. Kommissionen har således, genom att inte medge sökanden delvis tillgång till handlingarna i det angripna beslutet, åsidosatt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001.
Kommissionen har gjort gällande att talan inte kan bifallas på denna grund och understrukit att den i det angripna beslutet förklarat att den övervägt huruvida det var möjligt att lämna delvis tillgång till de omtvistade handlingarna, men kommit fram till att så inte var fallet med hänvisning till att handlingarna i sin helhet omfattades av de undantag som motiverar att utlämnande nekas enligt förordning nr 1049/2001.
I artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs att ”om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, ska övriga delar av handlingen lämnas ut”.
Enligt fast rättspraxis ska prövningen av huruvida det är möjligt att delvis ge tillgång till en av institutionernas handlingar ske med beaktande av proportionalitetsprincipen (dom av den 12 september 2013, Besselink/rådet,
T‑331/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:419
, punkt
; se även, för ett motsvarande synsätt, dom av den 6 december 2001, rådet/Hautala,
C‑353/99 P
,
EU:C:2001:661
, punkterna
och
).
Det framgår av lydelsen av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 att en institution är skyldig att pröva om det är möjligt att ge tillgång till delar av de handlingar som en ansökan om tillgång avser, genom att begränsa ett eventuellt avslag på ansökan till att endast avse sådana uppgifter som omfattas av de aktuella undantagen. Institutionen ska lämna ut delar av handlingarna om institutionens syfte, när den vägrar att ge tillgång till handlingen, kan uppnås även om institutionen begränsar sig till att dölja de avsnitt som kan skada det skyddade allmänna samhällsintresset (dom av den 25 april 2007, WWF European Policy Programme/rådet,
T-264/04
,
EU:T:2007:114
, punkt
, och dom av den12 september 2013, Besselink/rådet,
T-331/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:419
, punkt
, se även, för ett motsvarande synsätt, dom av den 6 december 2001, rådet/Hautala,
C‑353/99 P
,
EU:C:2001:661
, punkt
).
Kommissionen har i det angripna beslutet, såsom den anfört i detta, prövat möjligheten att ge sökanden delvis tillgång till de omtvistade handlingarna. Detta visas även av att den har lämnat sökanden delvis tillgång till den femte omtvistade handlingen.
Enligt tribunalens mening har det vidare varit möjligt för kommissionen att, i likhet med hur den gjort beträffande den femte omtvistade handlingen, lämna delvis tillträde till den första meningen i den del som har rubriken ”Legal framework” i den första omtvistade handlingen liksom till den första meningen i punkt I a, under rubriken ”EU Legal Framework” i bilaga 1 till den andra omtvistade handlingen. Dessa meningar utgör enbart beskrivningar av bestämmelserna i fråga och innehåller inget sådant ställningstagande av rättslig eller strategisk art som omfattas av de undantag som avses i artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 1049/2001.
Det framgår däremot inte av de handlingar som kommissionen gett in till tribunalen att det varit möjligt att lämna delvis tillgång till dessa handlingar utan att därmed röja innehållet i de delar av dem där en vägran att lämna ut dessa var motiverad och, i synnerhet, de strategiska mål som legat till grund för diskussionerna om Republiken Greklands och Republiken Turkiets genomförande, under unionens ledning, av uttalandena EU–Turkiet.
Unionsdomstolarna har slagit fast att svarandeinstitutionen, i detta mål kommissionen, i ett sådant fall inte är skyldig att i motiveringen till det angripna beslutet identifiera det känsliga innehåll i de omtvistade handlingarna som inte får lämnas ut, när detta skulle innebära ett röjande av upplysningar vars skyddande omfattas av det åberopade undantaget, avseende skydd för det allmänna allmänintresset i fråga om internationella förbindelser (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
, och dom av den 12 september 2013, Besselink/rådet,
T-331/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:419
, punkt
).
Detsamma gäller den andra och den tredje omtvistade handlingen. Innehållet i dessa kan inte delvis lämnas ut utan att undergräva skyddet för rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning.
Talan ska således delvis bifallas på den fjärde grunden, i den utsträckning som konstaterats i punkt 120 ovan, men ogillas i övriga delar.
Den tredje grunden, avseende åsidosättande av artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001
Tribunalen har funnit att talan inte kan bifallas på den första, den andra och delar av den fjärde grunden. Av detta följer att kommissionen – med undantag för de handlingar som angivits i punkt 120 i denna dom – kunde åberopa de undantag som föreskrivs i artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 1049/2001. Tribunalens bedömning av den fjärde grunden gäller dessutom även om det undantag som avses i artikel 4.3 i förordningen skulle vara tillämpligt. Det är därmed inte nödvändigt att pröva huruvida talan ska bifallas på den tredje grunden, som avser det sistnämnda undantaget.
Utan att det är nödvändigt att pröva huruvida talan ska bifallas på den tredje grunden ska tribunalen följaktligen
–
ogiltigförklara det angripna beslutet i den mån kommissionen vägrat ge delvis tillgång till den första meningen i den del av den första omtvistade handlingen som har rubriken ”Legal framework” och den första meningen i punkt I a under rubriken ”EU Legal Framework” i bilaga 1 till den andra omtvistade handlingen, och
–
ogilla talan i övrigt.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 134.3 i rättegångsreglerna ska emellertid vardera parten bära sina rättegångskostnader, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter.
Då sökanden endast delvis tappat målet ska vardera parten bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
följande:

1)
Europeiska kommissionens beslut C(2016) 6029 final av den 19 september 2016 ogiltigförklaras i den del kommissionen vägrat ge Access Info Europe delvis tillgång, till den första meningen i det avsnitt som har rubriken ”Legal framework” i kommissionens handling med referensnummer Ares(2016) 2453347 och till den första meningen i punkt I a under rubriken ”EU Legal Framework” i bilaga 1 till kommissionens handling med referensnummer Ares(2016) 2453181.

2)
Talan ogillas i övrigt.

3)
Vardera parten ska bära sina rättegångskostnader.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 7 februari 2018.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.