CELEX: 62018CJ0060
Zahtjev za prethodnu odluku
Okoliš
Otpad
Direktiva 2008/98/EZ
Ponovna uporaba i oporaba otpada
Posebni kriteriji u vezi s prestankom statusa otpada mulja iz otpadnih voda nakon postupka oporabe
Nepostojanje kriterija utvrđenih na razini Europske unije ili na nacionalnoj razini

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 6. stavka 4. Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (
SL 2008., L 312, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 99.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Tallinna Vesi AS i Keskkonnaameta (Ured za okoliš, Estonija) o donošenju, od strane potonjeg, dvaju rješenja izdanih Tallinna Vesiju za oporabu otpada kojima je odbijeno utvrđivanje prestanka statusa otpada mulja iz otpadnih voda nakon postupka oporabe.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodnom izjavom 1. Direktive 2008/98 određuje se:
„Direktivom 2006/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2006. o otpadu [(
SL 2006., L 114, str. 9
.)] uspostavlja se zakonodavni okvir za gospodarenje otpadom u Zajednici. Definiraju se ključni pojmovi kao što su otpad, oporaba i zbrinjavanje i uvode osnovni zahtjevi za gospodarenje otpadom, posebno obveza da ustanova ili poduzeće koje obavljaju postupke gospodarenja otpadom moraju za to imati dozvolu ili biti registrirani, te obveza država članica da izrade planove gospodarenja otpadom. Tom se Direktivom također utvrđuju glavna načela, primjerice obveza da se s otpadom gospodari na način koji nema negativan učinak na okoliš ili zdravlje ljudi, poticaj primjene hijerarhije otpada i, u skladu s načelom ‚onečišćivač plaća’, zahtjev da troškove zbrinjavanja otpada moraju snositi posjednik otpada, prethodni posjednici ili proizvođači proizvoda od kojih je otpad nastao.”
Uvodne izjave 28. i 29. Direktive 2008/98 glase:
„(28)
Ova bi Direktiva trebala pomoći EU‑u da se približi pojmu ‚društva koje svoj otpad reciklira’, koje nastoji stvarati što manje otpada i otpad koristiti kao resurs. […]
(29)
Države članice trebale bi podržavati uporabu recikliranih proizvoda […] u skladu s hijerarhijom otpada i s ciljem da postanu društvo koje svoj otpad reciklira, a kad god je to moguće ne bi trebale podržavati odlaganje ili spaljivanje takvih oporabljivih materijala.”
Uvodnom izjavom 30. navedene direktive predviđa se:
„S ciljem primjene načela predostrožnosti i načela preventivnog djelovanja koja su visoko vrednovana u članku [191.] stavku 2. [UFEU‑a], za gospodarenje otpadom u Zajednici potrebno je postaviti opće ciljeve zaštite okoliša. Na temelju tih načela, Zajednici i državama članicama pripada obveza da donošenjem mjera kojima se uklanjanju prepoznati rizici, uspostave okvir za sprečavanje, smanjivanje, i u onoj mjeri u kojoj je to moguće, uklanjanje izvora onečišćenja ili smetnji od samog početka.”
U skladu s člankom 3. točkom 1. navedene direktive:
„U smislu ove Direktive, primjenjuju se sljedeće definicije:
1.
‚otpad’ znači svaka tvar ili predmet koji posjednik odbacuje ili namjerava ili mora odbaciti.”
Članak 4. stavak 1. te direktive naslovljen „Hijerarhija otpada” tako glasi:
„1. Kao redoslijed prioriteta zakonodavstva i politike o sprečavanju nastanka otpada i gospodarenju otpadom primjenjuje se sljedeća hijerarhija otpada:
(a)
sprečavanje;
(b)
priprema za ponovnu uporabu;
(c)
recikliranje;
(d)
drugi postupci oporabe npr. energetska oporaba; i
(e)
zbrinjavanje.”
U skladu s člankom 6. Direktive 2008/98 naslovljenim „Prestanak statusa otpada”:
„1.   Određeni otpad prestaje biti otpad u smislu točke 1. članka 3. ako je podvrgnut postupcima oporabe, uključujući recikliranje, i zadovoljava posebne kriterije utvrđene u skladu sa sljedećim uvjetima:
(a)
tvar ili predmet uobičajeno se koriste za posebne namjene;
(b)
za takvu stvar ili predmet postoji tržište i potražnja;
(c)
tvar ili predmet ispunjavaju tehničke zahtjeve za posebne namjene i zadovoljavaju postojeće propise i norme koje važe za proizvode; i
(d)
uporaba tvari ili predmeta neće dovesti do ukupnih štetnih učinaka na okoliš ili zdravlje ljudi.
Tim je kriterijima, prema potrebi, potrebno obuhvatiti granične vrijednosti za onečišćujuće tvari i uzeti u obzir sve moguće štetne učinke tvari ili predmeta na okoliš.
2.   Mjere namijenjene izmjeni elemenata ove Direktive koji nisu ključni, dopunjujući je, a koje se odnose na donošenje kriterija utvrđenih u stavku 1. i određuju vrstu otpada na koji se ti kriteriji odnose, donose se u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom koji se spominje u članku 39. stavku 2. Posebne kriterije za prestanak statusa otpada, između ostalih, potrebno je uzeti u obzir barem za skupine materijala, papir, staklo, metal, gume i tekstil.
[…]
4.   Ako kriteriji prema postupku utvrđenom u stavcima 1. i 2. nisu utvrđeni na razini Zajednice, države članice mogu u svakom pojedinačnom slučaju donijeti odluku je li određeni otpad prestao biti otpad uzimajući u obzir važeću sudsku praksu. O svojim odlukama obavješćuju Komisiju u skladu s Direktivom 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih normi i propisa te pravila o uslugama informacijskog društva [
SL 1998., L 204, str. 37
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 42., str. 58.), kako je izmijenjena Direktivom 98/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. srpnja 1998. (
SL 1998., L 217, str. 18
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 55., str. 11.)], kada je tako propisano tom Direktivom.
[…]”
Estonsko pravo
Riigikogu (Parlament) Republike Estonije donio je 28. siječnja 2004. jäätmeseadus (Zakon o otpadu). Članci 2. i 2.
Zakona o otpadu, koji su bili na snazi od 18. srpnja 2014. do 31. prosinca 2015., glasili su kako slijedi:
„Članak 2. – Otpad
(1)   Otpad je svaka pokretna stvar ili registrirano plovilo koje posjednik odbacuje ili namjerava ili mora odbaciti.
(2)   ‚Odbaciti’ znači izuzeti pokretnu stvar iz uporabe, odustati od njezine uporabe ili je ostaviti neuporabljenom ako uporaba te stvari nije moguća zbog tehničkih razloga ili se ne čini razumnom s obzirom na ekonomske ili okolišne okolnosti.
[…]
(4)   Vlada uredbom uspostavlja popis otpada, uključujući i opasni otpad, koji ispunjava uvjete propisane u stavku 1. ovog članka […].
Članak 2.
– Prestanak statusa otpada
(1)   Otpad prestaje biti otpad ako je podvrgnut postupcima oporabe, uključujući i recikliranje, i zadovoljava posebne kriterije uspostavljene na temelju članka 6. stavka 2. Direktive 2008/98 […], koji su utvrđeni u skladu sa sljedećim uvjetima:
1.
tvar ili predmet uobičajeno se koriste za posebne namjene;
2.
za tvar ili predmet postoji tržište i potražnja;
3.
tvar ili predmet ispunjavaju tehničke zahtjeve, propise i norme za proizvode za posebne namjene;
4.
uporaba tvari ili predmeta neće dovesti do ukupnih štetnih učinaka na okoliš ili zdravlje ljudi.
(2)   Ako nisu utvrđeni kriteriji u smislu stavka 1. ovoga članka u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive 2008/98/EZ, ministar nadležan za to područje može, uzimajući u obzir uvjete navedene u stavku 1. točkama 1. do 4. ovog članka, uredbom utvrditi kriterije na temelju kojih pojedine vrste otpada prestaju biti otpad.
(3)   Kriteriji moraju prema potrebi sadržavati granične vrijednosti za onečišćujuće tvari te se u njima moraju uzeti u obzir mogući štetni učinci na okoliš i zdravlje ljudi.
(4)   Postupak oporabe, nakon kojeg otpad prestaje biti otpad, mora biti naveden u dozvoli za zbrinjavanje otpada ili integriranoj okolišnoj dozvoli izdanoj u skladu s tööstusheite seadus (Zakon o industrijskim emisijama) poduzetniku koji je proveo postupak oporabe.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Tallinna Vesi bavi se odvodnjom komunalnih otpadnih voda u gradu Tallinnu (Estonija) i njegovoj okolici i obradom otpadnih voda u postrojenju s aktivnim muljem. Iz zahtjeva za prethodnu odluku razvidno je da se mulj iz otpadnih voda koji nastaje u procesu pročišćavanja šalje u cisterne radi anaerobne razgradnje (metanizacija). Nakon postupka anaerobne razgradnje koji traje petnaest dana taj se mulj dehidrira uz pomoć (filtracijskih) centrifugalnih pumpi i premješta na kompostiranje radi aerobne razgradnje.
Tallinna Vesi namjeravao je staviti na tržište mulj iz komunalnih otpadnih voda koji je sam obradio na taj način kao kompost za zelene površine. Smatra da taj postupak odgovara biološkom recikliranju (kod postupka R3o) i želi dobiti odgovarajuću dozvolu za oporabu otpada.
Sukladno nacionalnom pravu, biološko recikliranje je postupak oporabe otpada tijekom kojeg se otpad obrađuje i prestaje biti otpad ako su ispunjeni tehnički zahtjevi, propisi i norme za proizvode za posebne namjene u smislu članka 2.
stavka 1. točke 3. Zakona o otpadu.
Republika Estonija prenijela je članak 6. Direktive 2008/98 time što je u članku 2.
Zakona o otpadu propisala da prestanak statusa otpada može nastupiti samo na temelju akta Unije ili uredbe ministra okoliša kojom se utvrđuju predmetni kriteriji. Osobito, sukladno stavku 2. tog članka, utvrđenje prestanka statusa otpada mulja iz otpadnih voda koji je obradio gospodarski subjekt poput Tallinna Vesija pretpostavlja da je ministar okoliša, u pogledu vrste predmetnog otpada, uredbom prethodno utvrdio kriterije kojima Ured za okoliš može ocjenjivati je li obrađeni mulj iz otpadnih voda prestao biti otpad. Stoga se taj ured na temelju estonskog prava ne može temeljiti samo na načelima navedenima u članku 2.
stavku 1. Zakona o otpadu kako bi odlučio je li u ovom slučaju mulj iz otpadnih voda prestao biti otpad kako bi postao proizvod zbog toga što AS Tallinna Vesi primjenjuje postupke njegove stabilizacije i higijenizacije.
Međutim, na dan izdavanja dozvola o kojima je riječ u glavnom postupku takvi kriteriji nisu bili propisani ni pravom Unije ni estonskim pravom. Slijedom toga, Ured za okoliš nije dodijelio kod R3o za postupak oporabe mulja iz komunalnih otpadnih voda zbog toga što nije bio ispunjen uvjet propisan u članku 2.
stavku 1. točki 3. Zakona o otpadu. Stoga su postupci obrade otpada koje je izvršio Tallinna Vesi dvama rješenjima koje je donio Ured za okoliš kvalificirani „biološkom obradom koja prethodi oporabi otpada (kod postupka R12o)”.
Tallinna Vesi podnio je 1. prosinca 2014. i 20. srpnja 2015. tužbe pred Tallinna Halduskohusom (Upravni sud u Tallinnu, Estonija) za djelomično poništenje ta dva rješenja i nalaganje Uredu za okoliš da izmijeni dozvole koje iz njih proizlaze ili, ako to ne učini, da izda nove dozvole koje se temelje na kodu postupka R3o. Presudom od 15. srpnja 2016. te tužbe su odbijene zbog nepostojanja tehničkih zahtjeva, propisa i normi za proizvode. Tallinna Vesi je tada podnio žalbu protiv te presude.
U tim je okolnostima Tallinna Ringkonnakohus (Žalbeni sud u Tallinnu, Estonija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 6. stavak 4. Direktive 2008/98 tumačiti na način da je toj odredbi sukladan nacionalni pravni akt koji propisuje da, ako na razini Unije u pogledu određenih vrsta otpada nisu utvrđeni kriteriji za prestanak statusa otpada, taj prestanak ovisi o tome jesu li nacionalnim pravnim aktom opće primjene utvrđeni kriteriji za određene vrste otpada?
2.
Dodjeljuje li se člankom 6. stavkom 4. prvom rečenicom Direktive 2008/98, ako na razini Unije u pogledu određenih vrsta otpada nisu utvrđeni kriteriji za prestanak statusa otpada, posjedniku otpada pravo da od nadležnog tijela ili suda države članice zahtijeva utvrđivanje prestanka statusa otpada u skladu s postojećom sudskom praksom Suda Europske unije, neovisno o tome jesu li nacionalnim pravnim aktom opće primjene utvrđeni kriteriji za određene vrste otpada?”
O prethodnim pitanjima
Svojim pitanjima, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 6. stavak 4. Direktive 2008/98 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, na temelju kojeg, ako na razini Unije nije utvrđen nijedan kriterij za prestanak statusa otpada u pogledu određene vrste otpada, prestanak takvog statusa ovisi o postojanju kriterija utvrđenih nacionalnim aktom opće primjene u pogledu te vrste otpada i može li u takvim okolnostima posjednik otpada podnijeti zahtjev nadležnom tijelu države članice ili sudu te države članice radi utvrđivanja prestanka statusa otpada u skladu sa sudskom praksom Suda.
Valja podsjetiti na to da se člankom 3. točkom 1. Direktive 2008/98 pojam „otpad” definira kao svaka tvar ili predmet koji posjednik odbacuje ili namjerava ili mora odbaciti.
U članku 6. stavku 1. prvoj točki Direktive 2008/98 nalaze se uvjeti koje moraju ispunjavati kriteriji koji omogućavaju utvrđivanje toga koji otpad prestaje biti otpad u smislu članka 3. točke 1. te direktive ako je on podvrgnut postupcima oporabe ili recikliranja.
Na temelju članka 6. stavka 2. Direktive 2008/98, uspostava pravila primjene stavka 1. tog članka povjerena je Komisiji radi donošenja posebnih kriterija koji omogućavaju utvrđivanje prestanka statusa otpada. Nesporno je da takva pravila nisu donesena u pogledu mulja iz otpadnih voda, poput onog o kojemu je riječ u glavnom postupku, koji je bio predmet postupka oporabe.
U takvim okolnostima države članice mogu, kao što to proizlazi iz članka 6. stavka 4. Direktive 2008/98, u svakom pojedinačnom slučaju odlučiti je li određeni otpad prestao biti otpad, a pritom su dužne, ako se to zahtijeva Direktivom 98/34, kako je izmijenjena Direktivom 98/48, obavijestiti Komisiju o tehničkim normama i propisima koji su doneseni u tom pogledu.
Kao prvo, treba utvrditi da je zakonodavac Europske unije time posebno propisao da su države članice ovlaštene donijeti mjere u vezi s prestankom statusa otpada neke tvari ili predmeta a da pritom nije pojasnio prirodu tih mjera.
U tom pogledu treba pojasniti da se, s obzirom na to da mjere donesene na temelju članka 6. stavka 4. Direktive 2008/98 kao i propisi Unije doneseni na temelju stavka 2. tog članka dovode do prestanka statusa otpada i, slijedom toga, do prestanka zaštite koju pravo kojim se uređuje otpad jamči u odnosu na okoliš i ljudsko zdravlje, njima mora osigurati poštovanje uvjeta postavljenih u stavku 1. točkama (a) do (d) navedenog članka i osobito voditi računa o svim mogućim štetnim učincima dotične tvari ili predmeta na okoliš i ljudsko zdravlje.
Osim toga, iz teksta članka 6. stavka 4. Direktive 2008/98 proizlazi da države članice mogu propisati mogućnost odluka koje se odnose na pojedinačne slučajeve, osobito na temelju zahtjeva koje podnesu posjednici tvari ili predmeta koji je kvalificiran „otpadom”, ali da mogu donijeti i tehničku normu ili propis u pogledu otpada određene kategorije ili određene vrste otpada. Naime, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 49. svojega mišljenja, obveza koja se nalazi u toj odredbi da se Komisija obavijesti o takvim mjerama kada se to zahtijeva Direktivom 98/34, kako je izmijenjena Direktivom 98/48, odnosi se na nacrte tehničkih propisa, a ne na pojedinačne odluke.
Članku 6. stavku 4. Direktive 2008/98 stoga se ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg, u slučaju nepostojanja određenih kriterija na razini Unije za utvrđivanje prestanka statusa otpada u pogledu određene vrste otpada, prestanak takvog statusa ovisi o postojanju kriterija koji su utvrđeni nacionalnim aktom opće primjene u pogledu te vrste otpada.
Kao drugo, iz fakultativnosti djelovanja države članice, što je razvidno iz uporabe glagola „moći” u prvoj rečenici te odredbe, proizlazi da država članica također može smatrati da određeni otpad ne može prestati biti otpad i odbiti donijeti propis u pogledu prestanka njegova statusa otpada.
Međutim, na njoj je, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 44. svojega mišljenja, da se pobrine da takvo suzdržavanje ne bude prepreka postizanju ciljeva Direktive 2008/98, poput poticaja primjene hijerarhije otpada propisane u članku 4. te direktive ili, kao što to proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 8. i 29., oporabe otpada i uporabe oporabljenih materijala kako bi se zaštitili prirodni resursi i omogućila uspostava kružnog gospodarstva. U vezi s tim na Komisiji je, odnosno na državama članicama, da vodi računa o svim relevantnim elementima i najnovijim znanstvenim i tehničkim saznanjima kako bi odredila posebne kriterije kojima se nacionalnim tijelima i sudovima omogućava da utvrde prestanak statusa otpada nekog otpada koji je podvrgnut postupku oporabe koji omogućava da on postane uporabljiv a da se pritom ne ugrozi ljudsko zdravlje i ne našteti okolišu.
U ovom slučaju, iz spisa koji je dostavljen Sudu proizlazi da oporaba mulja iz otpadnih voda nosi određene rizike za okoliš i ljudsko zdravlje, osobito one povezane s prisutnošću opasnih tvari. Međutim, kada je riječ o takvim tvarima, država članica može, vodeći računa o margini prosudbe kojom raspolaže sukladno razmatranjima koja se nalaze u prethodnim dvjema točkama, ne utvrditi prestanak statusa otpada nekog proizvoda ili tvari ili ne utvrditi nikakvu normu čije bi poštovanje dovelo do prestanka statusa otpada toga proizvoda ili te tvari.
Usto, treba podsjetiti da uvjeti propisani u članku 6. stavku 1. Direktive 2008/98, koje moraju ispunjavati posebni kriteriji koji omogućavaju određivanje toga koji otpad prestaje biti otpad u smislu članka 3. točke 1. te direktive ako je podvrgnut postupku oporabe ili recikliranja, ne mogu sami po sebi omogućiti izravno utvrđivanje da određeni otpad ili određene kategorije otpada više ne treba smatrati takvim (vidjeti u tom smislu presudu od 7. ožujka 2013., Lapin ELY‑keskus, liikenne ja infrastruktuuri,
C‑358/11
,
EU:C:2013:142
, t.
55.
).
Slijedom toga, treba smatrati da članak 6. stavak 4. Direktive 2008/98 ne omogućava posjedniku otpada, poput Tallinna Vesija, da u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom predmetu od nadležnog tijela države članice ili suda te države članice zahtijeva utvrđenje prestanka statusa otpada.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti da članak 6. stavak 4. Direktive 2008/98 treba tumačiti na način da:
–
mu se ne protivi nacionalni propis, poput onog o kojemu je riječ u glavnom postupku, na temelju kojeg, ako na razini Unije nije utvrđen nijedan kriterij za određivanje prestanka statusa otpada u pogledu određene vrste otpada, prestanak takvog statusa ovisi o postojanju kriterija utvrđenih nacionalnim aktom opće primjene u pogledu te vrste otpada, i
–
ne omogućava posjedniku otpada da, u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom predmetu, od nadležnog tijela države članice ili suda te države članice zahtijeva utvrđenje prestanka statusa otpada.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

Članak 6. stavak 4. Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva treba tumačiti na način da:

–
mu se ne protivi nacionalni propis, poput onog o kojemu je riječ u glavnom postupku, na temelju kojeg, ako na razini Europske unije nije utvrđen nijedan kriterij za određivanje prestanka statusa otpada u pogledu određene vrste otpada, prestanak takvog statusa ovisi o postojanju kriterija utvrđenih nacionalnim aktom opće primjene u pogledu te vrste otpada, i
–
ne omogućava posjedniku otpada da, u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom predmetu, od nadležnog tijela države članice ili suda te države članice zahtijeva utvrđenje prestanka statusa otpada.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: estonski