CELEX: 62017CJ0002
Odesłanie prejudycjalne
Umowa w sprawie swobodnego przepływu osób między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi z jednej strony a Konfederacją Szwajcarską z drugiej strony
Zabezpieczenie społeczne pracowników migrujących
Rozporządzenie (WE) nr 883/2004
Załącznik XI, pozycja „Hiszpania”, pkt 2
Emerytura
Sposób obliczania
Kwota teoretyczna
Właściwa podstawa składki
Specjalny układ
Wybór podstawy składki
Uregulowanie krajowe zobowiązujące pracownika do opłacania składek na podstawie minimalnej podstawy składki

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (
Dz.U. 2004, L 166, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 5, s. 72; sprostowanie
Dz.U. 2013, L 188, s. 10
), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 988/2009 z dnia 16 września 2009 r. (
Dz.U. 2009, L 284, s. 423
) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 883/2004”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) [krajowym instytutem zabezpieczenia społecznego (INSS), Hiszpania] i Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) (generalnym funduszem zabezpieczenia społecznego, Hiszpania) a Jesúsem Crespem Reyem w przedmiocie obliczenia jego emerytury.
Ramy prawne
Umowa w sprawie swobodnego przepływu osób
Zgodnie z art. 1 lit. a) i d) Umowy między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi z jednej strony a Konfederacją Szwajcarską z drugiej strony w sprawie swobodnego przepływu osób, podpisanej w Luksemburgu w dniu 21 czerwca 1999 r. (
Dz.U. 2002, L 114, s. 6
, zwanej dalej „umową w sprawie swobodnego przepływu osób”) ma ona na celu przyznanie obywatelom Unii Europejskiej i Szwajcarii prawa wjazdu, pobytu, dostępu do pracy w charakterze pracowników najemnych, podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w charakterze osób pracujących na własny rachunek oraz prawa do pozostania na terytorium umawiających się stron, jak również przyznanie tych samych warunków życia, zatrudnienia i pracy jak te przyznane własnym obywatelom.
W art. 2 tej umowy przewidziano, że obywatele jednej z umawiających się stron, którzy są legalnie rezydentami na terytorium innej umawiającej się strony, nie podlegają, przy stosowaniu postanowień załączników I, II i III do rzeczonej umowy lub zgodnie z nimi, jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na przynależność państwową.
W świetle art. 8 tej samej umowy:
„Umawiające się strony uwzględniają, zgodnie z załącznikiem II, koordynację systemów zabezpieczenia społecznego, szczególnie w celu:
a)
zagwarantowania równości traktowania;
b)
określenia stosowanego ustawodawstwa;
c)
dodania, w celu nabycia i zachowania prawa do świadczenia i obliczenia takich świadczeń, wszelkich okresów branych pod uwagę przez ustawodawstwo krajowe zainteresowanych państw;
d)
wypłacania świadczeń osobom mającym miejsce zamieszkania na terytorium umawiających się stron;
e)
wzmocnienia wzajemnej pomocy administracyjnej i współpracy między organami a instytucjami”.
Artykuł 9 załącznika I do umowy w sprawie swobodnego przepływu osób, zatytułowany „Równość traktowania”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1.   Pracownik najemny, który jest obywatelem umawiającej się strony, nie może z powodu jego obywatelstwa być traktowany inaczej na terytorium drugiej umawiającej się strony niż pracownicy najemni będący jej obywatelami w zakresie warunków zatrudnienia i warunków pracy, szczególnie gdy chodzi o płacę, zwolnienie lub przywrócenie do pracy, albo ponowne zatrudnienie, w przypadku kiedy staje się on bezrobotnym.
2.   Pracownik najemny oraz członkowie jego rodziny wymienieni w artykule 3 niniejszego załącznika korzystają z tych samych zwolnień podatkowych oraz świadczeń socjalnych jak pracownicy najemni, będący obywatelami danego państwa i członkowie ich rodzin”.
Załącznik II do umowy w sprawie swobodnego przemieszczania się, zatytułowany „Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego”, został zmieniony załącznikiem do decyzji nr 1/2012 Wspólnego Komitetu utworzonego na podstawie rzeczonej umowy z dnia 31 marca 2012 r. (
Dz.U. 2012, L 103, s. 51
)
Zgodnie z art. 1 zmienionego decyzją nr 1/2012 załącznika II do umowy w sprawie swobodnego przemieszczania:
„1.   Umawiające się strony zgadzają się, w odniesieniu do koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, na stosowanie między sobą aktów prawnych Unii Europejskiej, o których mowa i które są zmieniane w sekcji A niniejszego załącznika, lub równoważnych im zasad.
2.   Określeni[a] »państwo członkowskie (państwa członkowskie)« zawarte w aktach prawnych, o których mowa w sekcji A niniejszego załącznika, oprócz państw objętych odpowiednimi aktami prawnymi Unii Europejskiej obejmuj[ą] również Szwajcarię”.
W sekcji A zmienionego załącznika II do umowy w sprawie swobodnego przepływu osób wymienione są „akty prawne stanowiące przedmiot odniesienia”, wśród których figuruje między innymi rozporządzenie nr 883/2004.
Rozporządzenie nr 883/2004
Artykuł 52 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, zatytułowany „Przyznawanie świadczeń”, zamieszczony w tytule III, dotyczącym przepisów szczególnych dla różnych kategorii świadczeń, a dokładniej w rozdziale 5, poświęconym „emeryturom i rentom rodzinnym”, stanowi:
„Właściwa instytucja ustala wysokość świadczeń, jakie byłyby należne:
a)
zgodnie z ustawodawstwem, które stosuje, wyłącznie w przypadkach, gdy warunki uprawnienia do świadczeń zostały spełnione wyłącznie na podstawie prawa krajowego (świadczenie niezależne);
b)
poprzez ustalenie teoretycznej kwoty świadczenia, a następnie kwoty rzeczywistej (świadczenie proporcjonalne), w następujący sposób:
i)
teoretyczna kwota świadczenia jest równa świadczeniu, o które zainteresowany mógłby się ubiegać, gdyby wszystkie okresy ubezpieczenia i/lub zamieszkania, ukończone z uwzględnieniem ustawodawstw pozostałych państw członkowskich, zostały ukończone na podstawie ustawodawstwa, które jest stosowane w dniu przyznania świadczenia. Jeżeli, zgodnie z tym ustawodawstwem, kwota świadczenia nie zależy od długości ukończonych okresów ubezpieczenia, kwota ta zostaje uznana za kwotę teoretyczną;
ii)
instytucja właściwa ustala następnie rzeczywistą kwotę świadczenia proporcjonalnego, stosując do kwoty teoretycznej stosunek długości okresów ubezpieczenia ukończonych przed realizacją ryzyka na podstawie stosowanego przez nią ustawodawstwa, do całkowitej długości okresów ubezpieczenia, ukończonych przed realizacją ryzyka na podstawie ustawodawstw wszystkich zainteresowanych państw członkowskich”.
Artykuł 56 wspomnianego rozporządzenia, zamieszczony w tym samym rozdziale 5 i zatytułowany „Przepisy dodatkowe dotyczące wyliczania świadczeń”, w ust. 1 stanowi:
„Do celu wyliczenia kwot teoretycznych i proporcjonalnych, o których mowa w art. 52 ust. 1 lit. b) obowiązują następujące zasady:
[…]
c)
jeżeli ustawodawstwo państwa członkowskiego stanowi, że świadczenia mają być wyliczane na podstawie dochodów, składek, podstaw składek, podwyżek, zarobków, innych kwot lub kombinacji więcej niejednej z nich (średnich, proporcjonalnych, zryczałtowanych lub zaliczonych), instytucja właściwa:
i)
określa podstawę ustalania świadczeń wyłącznie na podstawie okresów ubezpieczenia ukończonych na podstawie stosowanego przez nią ustawodawstwa;
ii)
wykorzystuje, w celu określenia kwoty wyliczanej na podstawie okresów ubezpieczenia i/lub zamieszkania spełnionych zgodnie z ustawodawstwem pozostałych państw członkowskich, te same składniki określane lub odnotowywane dla okresów ubezpieczenia ukończonych na podstawie stosowanego przez nią ustawodawstwa;
w przypadkach, w których jest to niezbędne zgodnie z procedurami określonymi w załączniku XI dla zainteresowanych państw członkowskich.
[…]”.
Celem załącznika XI do rzeczonego rozporządzenia, zatytułowanego „Przepisy szczególne dotyczące stosowania ustawodawstw państw członkowskich”, jest uwzględnienie specyfiki różnych systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich w celu ułatwienia stosowania zasad koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z motywu 3 rozporządzenia nr 988/2009 wynika, że kilka państw członkowskich wystąpiło o umieszczenie w tym załączniku wpisów dotyczących stosowania ich ustawodawstwa z zakresu zabezpieczenia społecznego oraz dostarczyło Komisji prawnych i praktycznych wyjaśnień dotyczących ich ustawodawstwa i systemów.
Punkt 2 pozycji „Hiszpania” załącznika XI do rozporządzenia nr 883/2004 stanowi:
„a)
Na podstawie art. 56 ust. 1 lit. c) niniejszego rozporządzenia wysokość teoretycznego świadczenia hiszpańskiego jest obliczana na podstawie faktycznych składek ubezpieczonego opłacanych w latach bezpośrednio poprzedzających wpłatę ostatniej składki na rzecz hiszpańskiego systemu zabezpieczenia społecznego. Jeżeli obliczając podstawową kwotę świadczenia, należy uwzględnić okresy ubezpieczenia lub zamieszkania, do których miało zastosowanie ustawodawstwo innych państw członkowskich, to do wspomnianych okresów stosuje się tę podstawę wymiaru składek w Hiszpanii, która jest czasowo najbliższa okresom odniesienia, z uwzględnieniem zmian wskaźnika cen detalicznych.
b)
Do uzyskanej kwoty świadczenia należy dodać kwotę podwyżek i rewaloryzacji obliczaną za każdy kolejny rok dla świadczeń tego samego rodzaju”.
Prawo hiszpańskie
Powszechna ustawa o zabezpieczeniu społecznym
Artykuł 162 Ley General de la Seguridad Social (powszechnej ustawy o zabezpieczeniu społecznym) w wersji ujednoliconej, zatwierdzonej Real Decreto Legislativo 1/1994 (królewskim dekretem ustawodawczym 1/1994) z dnia 20 czerwca 1994 r. (BOE nr 154 z dnia 29 czerwca 1994 r., s. 20658), mający zastosowanie ratione temporis w sprawie w postępowaniu głównym, określa sposób obliczania podstawy wymiaru emerytury w systemie składkowym.
Piąty przepis przejściowy powszechnej ustawy o zabezpieczeniu społecznym, zatytułowany „Przepisy przejściowe dotyczące podstawy wymiaru emerytury”, wskazuje w ust. 1 zdanie pierwsze, że „począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r. podstawą wymiaru emerytury jest wynik podzielenia przez 224 podstaw składki ze 192 miesięcy bezpośrednio poprzedzających zdarzenie ubezpieczeniowe”.
Zarządzenie ministra z 2003 r.
Orden TAS/2865/2003 (zarządzenie ministra TAS/2865/2003) z dnia 13 października 2003 r. (BOE nr 250 z dnia 18 października 2003 r., zwane dalej „zarządzeniem ministra z 2003 r.”) określa, w jakich warunkach można przystąpić do hiszpańskiego systemu zabezpieczenia społecznego poprzez zawarcie specjalnego układu.
Artykuł 2 zarządzenia ministra z 2003 r. określa osoby, które mogą przystąpić do takiego układu. Chodzi tu głównie o pracowników nieobjętych zabezpieczeniem społecznym.
Artykuł 6 rzeczonego zarządzenia ministra określa podstawę składki mającą zastosowanie do osób, które przystąpiły do takiego układu, które to osoby w chwili przystępowania do porozumienia mogą dokonać wyboru między następującymi miesięcznymi podstawami składki:
–
maksymalna podstawa dla zwykłych ryzyk grupy składkowej odpowiadającej kategorii zawodowej zainteresowanego lub w systemie, do którego należy, pod pewnymi warunkami;
–
podstawa składki wynikająca z podzielenia przez 12 sumy podstaw dla zwykłych ryzyk, z tytułu których były opłacane składki w określonym czasie;
–
obowiązująca minimalna podstawa na dzień wejścia w życie specjalnego układu, w specjalnym systemie zabezpieczenia społecznego dla osób pracujących na własny rachunek;
–
podstawa składki zawierająca się między podstawami określonymi zgodnie z trzema powyższymi możliwościami.
Rozdział II zarządzenia ministra z 2003 r., zatytułowany „Szczegółowe zasady specjalnego układu”, zawiera sekcję 3, w której zamieszczone są przepisy dotyczące specjalnych układów mających zastosowanie do obywateli hiszpańskich i ich dzieci, pracujących za granicą, jak również do beneficjentów zagranicznego systemu zabezpieczenia społecznego zamieszkałych w Hiszpanii.
I tak, zawarty w tej sekcji 3 art. 15 zarządzenia ministra z 2003 r. reguluje „specjalny układ dla hiszpańskich emigrantów i ich dzieci, pracujących za granicą” (zwany dalej „specjalnym układem”). Artykuł 15 ust. 1 przewiduje, że do układu tego mogą przystąpić „hiszpańscy emigranci i ich dzieci obywatelstwa hiszpańskiego, niezależnie od tego, czy należeli wcześniej do hiszpańskiego systemu zabezpieczenia społecznego, od tego, w jakim państwie pracują, ani od tego, czy państwo to podpisało z Królestwem Hiszpanii umowę lub układ w dziedzinie zabezpieczenia społecznego” oraz „hiszpańscy emigranci i ich dzieci obywatelstwa hiszpańskiego, niezależnie od tego, w jakim państwie pracują, z chwilą powrotu na terytorium hiszpańskie, o ile nie są obowiązkowo objęci jakimkolwiek publicznym systemem zabezpieczenia społecznego w Hiszpanii”.
Ponadto art. 15 ust. 4 stanowi:
„We wszystkich przypadkach miesięczną podstawą składki w trybie tego specjalnego układu jest minimalna podstawa składki […] ustalana w ramach powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego […]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Jesús Crespo Rey jest obywatelem hiszpańskim. W różnych okresach między sierpniem 1965 r. a czerwcem 1980 r. opłacał on w Hiszpanii składki zgodnie z podstawami wyższymi niż podstawa minimalna określona w hiszpańskim systemie zabezpieczenia społecznego. Następnie przeprowadził się do Szwajcarii. Sąd odsyłający wskazuje, że w okresie zawierającym się między 1 maja 1984 r. a 30 listopada 2007 r. opłacał on składki w systemie zabezpieczenia społecznego tego państwa.
W dniu 1 grudnia 2007 r. J. Crespo Rey podpisał specjalny układ z hiszpańskim zabezpieczeniem społecznym (zwany dalej „specjalnym układem z dnia 1 grudnia 2007 r.”) i od tego dnia aż do 1 stycznia 2014 r. opłacał składki, których wysokość była obliczana zgodnie z podstawą minimalną określaną przez powszechny system hiszpańskiego zabezpieczenia społecznego.
Decyzją z dnia 26 września 2014 r. INSS przyznał J. Crespowi Reyowi emeryturę w Hiszpanii.
Przy obliczaniu tej emerytury INSS wziął pod uwagę, zgodnie z piątym przepisem przejściowym powszechnej ustawy o zabezpieczeniu społecznym, kwotę składek uiszczonych przez zainteresowanego w okresie 192 miesięcy poprzedzających jego przejście na emeryturę, to jest w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2013 r.
INSS zrównał okres od 1 grudnia 2007 r. do 31 grudnia 2013 r., do którego stosował się specjalny układ z dnia 1 grudnia 2007 r., z okresem ukończonym w Hiszpanii. Tym samym zastosował on szczegółowe zasady przewidziane w pkt 2 pozycji „Hiszpania” załącznika XI do rozporządzenia nr 883/2004 i jako podstawę obliczeń dla tego okresu przyjął składki uiszczone prze J. Crespa Reya w ramach tego układu.
Jeżeli chodzi o okres od 1 stycznia 1998 r. do 30 listopada 2007 r., w trakcie którego J. Crespo Rey pracował w Szwajcarii przed podpisaniem rzeczonego układu, INSS zgodnie z pkt 2 pozycji „Hiszpania” załącznika XI do rozporządzenia nr 883/2004 uwzględnił podstawę składki w Hiszpanii najbliższą czasowo okresom odniesienia. INSS uznał, że była to podstawa składki z grudnia 2007 r., zgodnie z którą obliczono pierwszą składkę minimalną opłaconą przez J. Crespa Reya w ramach tego układu.
Jesús Crespo Rey zaskarżył tę decyzję do Juzgado de lo Social n
o
1 de La Coruña (sądu pracy nr 1 w La Coruñi, Hiszpania) w celu podważenia dokonanego przez INSS obliczenia jego emerytury.
Po uwzględnieniu przez ten sąd skargi J. Crespa Reya INSS odwołał się od wyroku Juzgado de lo Social n
o
1 de La Coruña (sądu pracy nr 1 w La Coruñi) do sądu odsyłającego – Tribunal Superior de Justicia de Galicia (sądu najwyższego Galicji, Hiszpania).
Sąd odsyłający zastanawia się, czy uregulowanie krajowe, którego dotyczy rozpatrywana przez niego sprawa w postępowaniu głównym, jest zgodne z art. 45 ust. 1 TFUE w zakresie, w jakim, po pierwsze, art. 15 zarządzenia ministra z 2003 r. zobowiązuje pracownika migrującego do opłacania składek zgodnie z minimalną podstawą składki, bez możliwości zdecydowania się na inną podstawę składki, a po drugie, INSS zrównuje okres stosowania tego układu z okresem ukończonym w Hiszpanii, tak że przy obliczaniu teoretycznej kwoty emerytury tego pracownika uwzględniane są jedynie minimalne składki opłacone w ramach tego układu, nawet jeżeli przed skorzystaniem przez tego pracownika z prawa do swobodnego przepływu uiszczał on w Hiszpanii składki zgodnie z podstawami wyższymi niż minimalna podstawa składki.
Na wypadek gdyby Trybunał uznał, że istnieje taka niezgodność, sąd odsyłający stawia sobie jeszcze pytanie, czy zgodnie z art. 45 TFUE i z pkt 2 pozycji „Hiszpania” załącznika XI do rozporządzenia nr 883/2004 należy do celów obliczenia teoretycznej kwoty emerytury pracownika migrującego uwzględniać ostatnią podstawę rzeczywistych składek opłaconych przez niego w Hiszpanii przed skorzystaniem z prawa do swobodnego przemieszczania się, to jest podstawę składki wyższą niż ta, zgodnie z którą obliczone zostały składki opłacone przez rzeczonego pracownika w ramach specjalnego układu z dnia 1 grudnia 2007 r.
W tej sytuacji Tribunal Superior de Justicia de Galicia (sąd najwyższy Galicji) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy z zakresu wyrażenia »podstawa wymiaru składek w Hiszpanii, która jest czasowo najbliższa okresom odniesienia«, zawartego w pkt 2 pozycji »Hiszpania« załącznika XI do rozporządzenia nr 883/2004, należy wyłączyć podstawy składki wynikające z wewnętrznego uregulowania hiszpańskiego, zgodnie z którym powracający pracownik migrujący, którego ostatnie rzeczywiste składki hiszpańskie były wyższe niż podstawy minimalne, może jedynie zawrzeć układ o utrzymaniu składek według podstaw minimalnych, natomiast gdyby był pracownikiem osiadłym, uzyskałby możliwość zawarcia takiego układu w odniesieniu do wyższych podstaw?
2)
W razie odpowiedzi twierdzącej na [pytanie pierwsze] i zgodnie z pkt 2 pozycji »Hiszpania« załącznika XI do rozporządzenia nr 883/2004 – czy prawidłowymi środkami naprawienia szkody wyrządzonej pracownikowi migrującemu będą: uwzględnienie ostatnich, należycie zaktualizowanych, rzeczywistych składek hiszpańskich i uznanie okresu odprowadzania składek na podstawie układu o utrzymaniu składek za okres neutralny lub przerwę?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności
Rząd hiszpański podnosi niedopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, gdyż jego zdaniem sąd odsyłający dokonał błędnej oceny faktów, które nie były analizowane w postępowaniu odwoławczym, w wyniku czego wystąpiono z wnioskiem o wykładnię niemającą związku ze stanem faktycznym sporu w postępowaniu głównym.
W tej kwestii należy przypomnieć, że w ramach postępowania, o którym mowa w art. 267 TFUE, opartego na wyraźnym rozdziale zadań sądów krajowych i Trybunału, ocena stanu faktycznego sprawy należy w pełni do sądu krajowego. Podobnie jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za wydanie orzeczenia sądowego, należy – przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy – zarówno ocena, czy do wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, które zadaje Trybunałowi. W związku z tym, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (zob. w szczególności wyroki: z dnia 10 lutego 2011 r., Haribo Lakritzen Hans Riegel i Österreichische Salinen,
C‑436/08 i C‑437/08
,
EU:C:2011:61
, pkt
; a także z dnia 22 października 2009 r., Zurita García i Choque Cabrera,
C‑261/08 i C‑348/08
,
EU:C:2009:648
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd odsyłający, jest możliwa tylko wtedy, gdy oczywiste jest, iż wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego lub prawnego, które są niezbędne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione (wyroki: z dnia 5 grudnia 2006 r., Cipolla i in.,
C‑94/04 i C‑202/04
,
EU:C:2006:758
, pkt
; a także z dnia 22 września 2016 r., Breitsamer und Ulrich,
C‑113/15
,
EU:C:2016:718
, pkt
).
Rzeczonego domniemania pozostawania w związku ze sprawą nie może obalić sam fakt, że jedna ze stron sporu w postępowaniu głównym podważa określone okoliczności, których prawidłowość nie podlega ocenie Trybunału, a od których zależy określenie przedmiotu tego sporu (wyroki: z dnia 5 grudnia 2006 r., Cipolla i in.,
C‑94/04 i C‑202/04
,
EU:C:2006:758
, pkt
; a także z dnia 22 września 2016 r., Breitsamer und Ulrich,
C‑113/15
,
EU:C:2016:718
, pkt
).
W niniejszej sprawie rząd hiszpański i INSS twierdziły przed Trybunałem, że – wbrew ustaleniom sądu odsyłającego – w okresie zawierającym się między 1 grudnia 2007 r., to jest dniem zawarcia specjalnego układu, a 31 grudnia 2013 r., to jest dniem przejścia J. Crespa Reya na emeryturę, ten ostatni nadal pracował i opłacał składki w Szwajcarii.
Jednak kwestia, czy w chwili zawarcia tego układu J. Crespo Rey powrócił do Hiszpanii, czy nadal pracował i opłacał składki w Szwajcarii, wchodzi w zakres stanu faktycznego sprawy w postępowaniu głównym i stosowne ustalenia nie należą do Trybunału.
W świetle powyższego należy oddalić podniesiony przez rząd hiszpański zarzut niedopuszczalności.
Co do istoty
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał powinien w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania. Zadaniem Trybunału jest bowiem dokonanie wykładni wszystkich przepisów prawa Unii, jakie są niezbędne sądom krajowym do rozstrzygnięcia zawisłych przed nimi sporów, nawet jeżeli przepisy te nie są wyraźnie wskazane w pytaniach przedłożonych mu przez te sądy (wyrok z dnia 19 października 2017 r., Otero Ramos,
C‑531/15
,
EU:C:2017:789
pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
W konsekwencji, nawet jeśli formalnie sąd odsyłający ograniczył swoje pytania do wykładni jedynie pkt 2 pozycji „Hiszpania” załącznika XI do rozporządzenia nr 883/2004, to okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie temu, by Trybunał udzielił mu wykładni prawa Unii we wszystkich aspektach, które mogą być użyteczne dla rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy, bez względu na to, czy sąd ten odniósł się do nich w treści swego pytania, czy też nie. W tym względzie do Trybunału należy wskazanie na podstawie całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności na podstawie uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 października 2017 r., Otero Ramos,
C‑531/15
,
EU:C:2017:789
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy uregulowanie krajowe, którego dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, jest zgodne z art. 45 TFUE w zakresie, w jakim zobowiązuje ono pracownika migrującego, który zawiera specjalny układ z hiszpańskim zabezpieczeniem społecznym, do opłacania składek zgodnie minimalną podstawą składki, co powoduje, że przy obliczaniu teoretycznej kwoty emerytury tego pracownika zgodnie z pkt 2 pozycji „Hiszpania” załącznika XI do rozporządzenia nr 883/2004 instytucja właściwa zrówna okres objęty tym układem z okresem ukończonym w Hiszpanii i uwzględni jedynie składki opłacone przez rzeczonego pracownika na mocy tego układu, nawet jeżeli pracownik ten, zanim skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się, opłacał w Hiszpanii składki zgodnie z podstawami wyższymi niż minimalna podstawa składki.
Tymczasem w sytuacji takiej jak w sprawie w postępowaniu głównym, dotyczącej pracownika migrującego będącego obywatelem jednego z państw członkowskich, który przez pewien czas pracował i opłacał składki w Szwajcarii, należy dokonać oceny rozpatrywanego uregulowania krajowego w świetle postanowień umowy w sprawie swobodnego przepływu osób.
W świetle tych uwag należy przyjąć, że poprzez swoje pytania – które należy zbadać łącznie – sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy umowę w sprawie swobodnego przepływu osób należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego takiemu jak to w sprawie w postępowaniu głównym, zobowiązującemu pracownika migrującego, który zawiera specjalny układ z zabezpieczeniem społecznym tego państwa członkowskiego, do opłacania składek zgodnie minimalną podstawą składki, co powoduje, że przy obliczaniu teoretycznej kwoty jego emerytury instytucja właściwa rzeczonego państwa członkowskiego zrównuje okres objęty tym układem z okresem ukończonym w tym państwie członkowskim i do celów tego obliczenia uwzględnia jedynie składki opłacone przez pracownika w ramach tego układu, nawet w sytuacji gdy pracownik ten, zanim skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się, opłacał w tym państwie członkowskim składki zgodnie z podstawami wyższymi niż minimalna podstawa składki i gdy pracownik osiadły, który nie skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się i który podpisuje taki układ, ma prawo opłacania składek zgodnie z podstawami wyższymi niż minimalna podstawa składki.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Na wstępie należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 883/2004 nie wprowadza wspólnego systemu zabezpieczenia społecznego, lecz pozostawia odrębne systemy krajowe i ma na celu jedynie zapewnienie ich koordynacji. I tak, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwa członkowskie zachowują swoje kompetencje do organizowania swoich systemów zabezpieczenia społecznego (zob. w szczególności wyroki: z dnia 21 lutego 2013 r., Salgado González,
C‑282/11
,
EU:C:2013:86
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 7 grudnia 2017 r., Zaniewicz-Dybeck,
C‑189/16
,
EU:C:2017:946
, pkt
).
Z tego względu, w braku harmonizacji na szczeblu Unii, określenie w szczególności warunków przyznawania świadczeń pozostaje w gestii ustawodawstwa poszczególnych państw członkowskich (wyroki: z dnia 21 lutego 2013 r., Salgado González,
C‑282/11
,
EU:C:2013:86
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 7 grudnia 2017 r.Zaniewicz-Dybeck,
C‑189/16
,
EU:C:2017:946
, pkt
).
Wykonując te kompetencje, państwa członkowskie są jednak zobowiązane przestrzegać prawa Unii, a zwłaszcza postanowień traktatu FUE dotyczących przyznanej wszystkim obywatelom Unii swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich (wyroki: z dnia 21 lutego 2013 r., Salgado González,
C‑282/11
,
EU:C:2013:86
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 7 grudnia 2017 r.Zaniewicz-Dybeck,
C‑189/16
,
EU:C:2017:946
, pkt
).
Jak wynika z preambuły, z art. 1 i z art. 16 ust. 2 umowy w sprawie swobodnego przepływu osób, umowa ta ma na celu wprowadzenie na rzecz obywateli Unii i obywateli Konfederacji Szwajcarskiej swobodnego przepływu osób na terytoriach umawiających się stron tej umowy w oparciu o przepisy obowiązujące w Unii, których pojęcia powinny być interpretowane zgodnie z orzecznictwem Trybunału (wyroki: z dnia 19 listopada 2015 r., Bukovansky,
C‑241/14
,
EU:C:2015:766
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 21 września 2016 r., Radgen,
C‑478/15
,
EU:C:2016:705
, pkt
).
W tym kontekście należy stwierdzić, że zgodnie z art. 1 lit. a) i d) owej umowy cel ten obejmuje przyznanie tymże obywatelom między innymi prawa wjazdu, pobytu, dostępu do pracy w charakterze pracowników najemnych oraz tych samych warunków życia, zatrudnienia i pracy jak te przyznane własnym obywatelom (wyrok z dnia 21 września 2016 r., Radgen,
C‑478/15
,
EU:C:2016:705
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
I tak, w art. 8 lit. a) umowy w sprawie swobodnego przepływu osób uściślono, że umawiające się strony uwzględniają, zgodnie z załącznikiem II do tej umowy, koordynację systemów zabezpieczenia społecznego w celu zagwarantowania równości traktowania.
Artykuł 9 załącznika I do umowy w sprawie swobodnego przepływu, zatytułowany „Równość traktowania”, gwarantuje stosowanie wyrażonej w art. 2 tej umowy zasady niedyskryminacji w kontekście swobodnego przepływu pracowników (wyroki: z dnia 19 listopada 2015 r., Bukovansky,
C‑241/14
,
EU:C:2015:766
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 21 września 2016 r., Radgen,
C‑478/15
,
EU:C:2016:705
, pkt
).
Jeżeli chodzi o sprawę w postępowaniu głównym, należy wskazać, że wydaje się, iż – z zastrzeżeniem dokonania w tej kwestii stosownych ustaleń przez sąd odsyłający – J. Crespo Rey skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się, wykonując działalność w charakterze pracownika najemnego na terytorium Szwajcarii. Wynika z tego, że jest on objęty zakresem stosowania umowy w sprawie swobodnego przepływu osób i w związku z tym może powoływać się na tę umowę wobec swego państwa pochodzenia.
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że okresem odniesienia dla obliczenia emerytury J. Crespa Reya jest – zgodnie z piątym przepisem przejściowym powszechnej ustawy o zabezpieczeniu społecznym – okres zawarty między 1 stycznia 1998 r. a 31 grudnia 2013 r.
Z opisu stanu faktycznego przypomnianego w pkt 23 niniejszego wyroku wynika, że J. Crespo Rey zawarł specjalny układ z dnia 1 grudnia 2007 r., na którego mocy opłacał składki zgodnie z minimalną podstawą składki do dnia 31 grudnia 2013 r.
W sprawie w postępowaniu głównym zawarcie przez J. Crespa Reya specjalnego układu z dnia 1 grudnia 2007 r. miało ten skutek, że przy obliczaniu teoretycznej kwoty jego emerytury INSS opierał się na minimalnej podstawie składki.
Tak więc w celu określenia właściwej podstawy składki dla tego okresu INSS uwzględnił – zgodnie z pkt 2 pozycji „Hiszpania” załącznika XI do rozporządzenia nr 883/2004 – rzeczywiste składki opłacone przez J. Crespa Reya w latach bezpośrednio poprzedzających uiszczenie ostatniej składki do zabezpieczenia społecznego, mianowicie składki minimalne opłacone przez niego na podstawie specjalnego układu z dnia 1 grudnia 2007 r.
Jeżeli chodzi o okres od 1 stycznia 1998 r. do 30 listopada 2007 r., w trakcie którego J. Crespo Rey pracował w Szwajcarii, lecz nie podpisał jeszcze rzeczonego układu, to INSS zgodnie z pkt 2 pozycji „Hiszpania” załącznika XI do rozporządzenia nr 883/2004 uwzględnił podstawę składki w Hiszpanii najbliższą czasowo okresom odniesienia. INSS uznał w tej kwestii, że chodziło tu o podstawę składki z grudnia 2007 r., czyli znowu o minimalną podstawę składki, zgodnie z którą J. Crespo Rey opłacał swoje składki na mocy tego układu.
Wynika stąd, że zrównanie przez INSS okresu objętego specjalnym układem z dnia 1 grudnia 2007 r. z okresem pracy ukończonym w Hiszpanii miało ten skutek, że przy obliczaniu teoretycznej kwoty emerytury J. Crespa Reya została uwzględniona jedynie minimalna podstawa składki, zgodnie z którą opłacał on swoje składki w ramach rzeczonego układu.
W tej kwestii należy zauważyć, że z postanowienia odsyłającego wynika, iż przed skorzystaniem z prawa do swobodnego przemieszczania się oraz podpisaniem specjalnego układu z dnia 1 grudnia 2007 r. J. Crespo Rey opłacał składki do hiszpańskiego systemu zabezpieczenia społecznego zgodnie z podstawami wyższymi niż minimalna podstawa składki stosowana w ramach tego układu.
Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 4 zarządzenia ministra z 2003 r. pracownik nie może w ramach specjalnego układu zdecydować o dalszym opłacaniu składki zgodnie z wyższymi podstawami, gdyż w ramach takiego układu wysokość tych składek jest obligatoryjnie określania zgodnie z minimalną podstawą składki ustaloną przez hiszpański powszechny system zabezpieczenia społecznego.
W konsekwencji, jeżeli – jak w sprawie w postępowaniu głównym – pracownik migrujący, zanim skorzystał z prawa do swobodnego przepływu i zanim podpisał specjalny układ, opłacał składki do zabezpieczenia społecznego danego państwa członkowskiego zgodnie z podstawami wyższymi niż podstawa składki minimalnej, składki uiszczone przez tego pracownika w ramach zawartego przezeń układu nie odpowiadają tym, które rzeczywiście by uiścił, gdyby nadal wykonywał działalność na tych samych warunkach w rzeczonym państwie członkowskim.
Należy ponadto zauważyć, że INSS oraz rząd hiszpański przyznały w uwagach na piśmie oraz na rozprawie przed Trybunałem, że uregulowanie krajowe, którego dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, nie narzuca takiego warunku pracownikom osiadłym, którzy nie skorzystali z prawa do swobody przepływu, a zatem cała ich kariera zawodowa przebiega w Hiszpanii. Mają oni bowiem możliwość opłacania składek zgodnie z podstawami wyższymi niż minimalna podstawa składki.
Wynika stąd, że uregulowanie krajowe, którego dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, zobowiązując pracowników migrujących, którzy zawierają specjalny układ, do opłacania składek obliczanych zgodnie z minimalną podstawą składki, wprowadza różnicę w traktowaniu mogącą stawiać w gorszej sytuacji pracowników migrujących w porównaniu z pracownikami osiadłymi, których cała kariera zawodowa przebiega w danym państwie członkowskim.
W tej kwestii INSS oraz rząd hiszpański podnoszą, że zawarcie specjalnego układu ma na celu umożliwienie pracownikowi migrującemu uniknięcia obniżenia wysokości hiszpańskiej emerytury z powodu skorzystania z prawa do swobodnego przepływu.
Należy jednak stwierdzić, że w sytuacji takiej jak ta w sprawie w postępowaniu głównym pracownik migrujący, który zawiera specjalny układ, w rzeczywistości może doświadczyć istotnego obniżenia kwoty emerytury, ponieważ – jak już stwierdzono w pkt 59 niniejszego wyroku – przy obliczaniu teoretycznej kwoty tej emerytury uwzględniane są wyłącznie składki opłacone przez niego w ramach rzeczonego układu, a zatem składki obliczone zgodnie z minimalną podstawą składki.
Należy dodać, że nie miałoby to miejsca, gdyby po skorzystaniu z prawa do swobodnego przepływu pracownik opłacał składki w innym państwie członkowskim bez zawierania specjalnego układu.
Punkt 2 pozycji „Hiszpania” załącznika XI do rozporządzenia nr 883/2004 przewiduje bowiem, że przy obliczaniu podstawy wymiaru emerytury pracownika migrującego należy, dla okresów ukończonych przez niego w innych państwach członkowskich, uwzględnić „podstawę wymiaru składek w Hiszpanii, która jest czasowo najbliższa okresom odniesienia”.
Tak więc w sytuacji takiej jak ta w sprawie w postępowaniu głównym, gdy dany pracownik przed skorzystaniem z prawa do swobodnego przepływu opłacał składki do zabezpieczenia społecznego danego państwa członkowskiego zgodnie z podstawami wyższymi niż minimalna podstawa składki, podstawą składki właściwą do celów obliczenia wysokości jego emerytury byłaby ostatnia składka uiszczona przez tego pracownika w tym państwie członkowskim, a zatem podstawa składki wyższa niż minimalna podstawa składki przewidziana w specjalnym układzie.
Wynika stąd, że uregulowanie krajowe takie jak to w sprawie w postępowaniu głównym, zobowiązujące pracownika migrującego, który zawiera specjalny układ z zabezpieczeniem społecznym danego państwa członkowskiego, do opłacania składek zgodnie minimalną podstawą składki, nawet jeżeli pracownik ten, zanim skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się, opłacał w tym państwie członkowskim składki zgodnie z podstawami wyższymi niż minimalna, co powoduje, że przy obliczaniu teoretycznej kwoty jego emerytury instytucja właściwa rzeczonego państwa członkowskiego zrównuje okres objęty tym układem z okresem ukończonym na jego terytorium i do celów tego obliczenia uwzględnia jedynie składki opłacone przez pracownika na podstawie tego układu, może stawiać takiego pracownika w gorszej sytuacji w porównaniu z tymi, których cała kariera zawodowa przebiegła w danym państwie członkowskim.
W zakresie, w jakim sąd odsyłający zastanawia się nad konsekwencjami, jakie powinien wyciągnąć z ewentualnej niezgodności uregulowania krajowego z prawem Unii, należy przypomnieć, że zasada wykładni zgodnej wymaga, by sądy krajowe czyniły wszystko, co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność prawa Unii i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nie celami (wyrok z dnia 13 lipca 2016 r., Pöpperl,
C‑187/15
,
EU:C:2016:550
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Oczywiście ta zasada wykładni zgodnej prawa krajowego ma pewne granice. I tak, spoczywający na sądzie krajowym obowiązek odniesienia się do treści prawa Unii przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu odpowiednich przepisów prawa krajowego jest ograniczony przez ogólne zasady prawa i nie może służyć jako podstawa dla dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (wyrok z dnia 13 lipca 2016 r., Pöpperl,
C‑187/15
,
EU:C:2016:550
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jeżeli taka wykładnia zgodna nie jest możliwa, sąd krajowy ma obowiązek zastosować w pełni prawo Unii i zapewnić ochronę praw, jakie prawo to nadaje jednostkom, poprzez odstąpienie od stosowania wszelkich przepisów, gdyby jego zastosowanie w okolicznościach danej sprawy miało prowadzić do rezultatu sprzecznego z prawem Unii (wyrok z dnia 13 lipca 2016 r., Pöpperl,
C‑187/15
,
EU:C:2016:550
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W sytuacji gdy prawo krajowe, z naruszeniem prawa Unii, przewiduje odmienne traktowanie różnych grup osób, osoby należące do grupy postawionej w gorszej sytuacji powinny być traktowane w ten sam sposób jak inni zainteresowani i należy zastosować do nich ten sam reżim prawny. Reżim mający zastosowanie do osób należących do grupy lepiej traktowanej stanowi – wobec braku prawidłowego stosowania prawa Unii – jedyny ważny system referencyjny (wyrok z dnia 13 lipca 2016 r., Pöpperl,
C‑187/15
,
EU:C:2016:550
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jak wynika z postanowienia odsyłającego i jak wskazano w pkt 63 niniejszego wyroku, pracownicy osiadli, którzy zawierają specjalny układ, są uprawnieni do opłacania składek zgodnie z podstawami wyższymi niż minimalna podstawa składki. To właśnie te ramy prawne stanowią więc taki ważny system referencyjny.
Oczywiście do sądu rozpoznającego spór należy ustalenie, jakie środki w prawie wewnętrznym są najbardziej odpowiednie do osiągnięcia równego traktowania pracowników migrujących i pracowników osiadłych. W tej kwestii należy jednak podkreślić, że cel ten mógłby zostać osiągnięty, a priori, poprzez przyznanie takiej możliwości również pracownikom migrującym, którzy zawierają specjalny układ, a także poprzez umożliwienie im opłacenia składek retroaktywnie zgodnie z podstawami wyższymi niż minimalna podstawa składki, a w konsekwencji – powoływania się na prawa do emerytury na tych nowych podstawach.
W świetle ogółu powyższych rozważań na przedłożone pytania należy udzielić następującej odpowiedzi: umowę w sprawie swobodnego przepływu osób należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego takiemu jak w sprawie w postępowaniu głównym, które zobowiązuje pracownika migrującego, który zawiera specjalny układ z zabezpieczeniem społecznym tego państwa członkowskiego, do opłacania składek zgodnie minimalną podstawą składki, co powoduje, że przy obliczaniu teoretycznej kwoty jego emerytury instytucja właściwa rzeczonego państwa członkowskiego zrównuje okres objęty tym układem z okresem ukończonym w tym państwie członkowskim i do celów tego obliczenia uwzględnia jedynie składki opłacone w ramach tego układu, nawet gdy pracownik ten, zanim skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się, opłacał w danym państwie członkowskim składki zgodnie z podstawami wyższymi niż minimalna podstawa składki i gdy pracownik osiadły, który nie skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się i który podpisuje taki układ, ma prawo opłacania składek zgodnie z podstawami wyższymi niż minimalna podstawa składki.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:

Umowę między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi z jednej strony a Konfederacją Szwajcarską z drugiej strony w sprawie swobodnego przepływu osób, podpisaną w Luksemburgu w dniu 21 czerwca 1999 r. należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego takiemu jak w sprawie w postępowaniu głównym, które zobowiązuje pracownika migrującego, który zawiera specjalny układ z zabezpieczeniem społecznym tego państwa członkowskiego, do opłacania składek zgodnie minimalną podstawą składki, co powoduje, że przy obliczaniu teoretycznej kwoty jego emerytury instytucja właściwa rzeczonego państwa członkowskiego zrównuje okres objęty tym układem z okresem ukończonym w tym państwie członkowskim i do celów tego obliczenia uwzględnia jedynie składki opłacone w ramach tego układu, nawet gdy pracownik ten, zanim skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się, opłacał w danym państwie członkowskim składki zgodnie z podstawami wyższymi niż minimalna podstawa składki i gdy pracownik osiadły, który nie skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się i który podpisuje taki układ, ma prawo opłacania składek zgodnie z podstawami wyższymi niż minimalna podstawa składki.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: hiszpański.