CELEX: 62018CJ0797
Pritožba
Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS) in Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP)
Odhodki, izključeni iz financiranja Evropske unije
Odhodki Helenske republike
Uredba (ES) št. 1782/2003
Uredba (ES) št. 796/2004
Uredba (ES) št. 1120/2009
Uredba (EU) št. 1306/2013
Shema pomoči na površino
Pojem ‚trajni pašniki‘
Pavšalni finančni popravki
Uredba (ES) št. 1698/2005
Presoja upravičenosti odhodkov
Organ upravljanja
Uredba (ES) št. 1290/2005
Odhodki, zajeti z rokom 24 mesecev
Uredba (ES) št. 817/2004
Sistem učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih kazni
Metoda izračuna popravka

Helenska republika s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 4. oktobra 2018, Grčija/Komisija (
T‑272/16
, neobjavljena,
EU:T:2018:651
; v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to zavrnilo njeno tožbo zoper Izvedbeni sklep Komisije (EU) 2016/417 z dne 17. marca 2016 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (
UL 2016, L 75, str. 16
; v nadaljevanju: sporni sklep).
Pravni okvir
Uredba (ES) št. 2988/95
Uredba Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340; v nadaljevanju: Uredba št. 2988/1995) vsebuje naslov II, naslovljen „Upravni ukrepi in kazni“, v katerem je člen 5 te uredbe. V odstavku 1 tega člena je določeno:
„Za namerno nepravilnost ali nepravilnost iz malomarnosti so predvidene naslednje upravne kazni:
[…]
(c)
odvzem celotne ali dela koristi, prejete po predpisih Skupnosti, tudi če se je subjekt neupravičeno okoristil samo iz dela te koristi;
(d)
izključitev iz ali odvzem koristi za obdobje, ki sledi obdobju, v katerem je nepravilnost nastala;
[…]“
Uredba (ES) št. 1782/2003
Uredba Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 269) (v nadaljevanju: Uredba št. 1782/2003) je vsebovala naslov III, naslovljen „Shema enotnega plačila“, v katerem je bilo poglavje 3 o „pravicah do plačila“. Oddelek 1 tega poglavja, ki se je nanašal na „[p] ravice do plačila na površino“, je vseboval člen 43 te uredbe, ki se je nanašal na „določitev pravic do plačila“. Ta člen je določal:
„1.   Brez vpliva na člen 48 kmet prejme pravico do plačila na hektar, ki se izračuna tako, da se referenčni znesek deli s triletnim povprečnim številom vseh hektarjev, na podlagi katerih je imel kmet med referenčnim obdobjem pravico do neposrednih plačil, navedenih v Prilogi VI.
Celotno število pravic do plačila je enako zgoraj navedenemu povprečnemu številu hektarjev.
[…]
2.   Število hektarjev, navedeno v odstavku [1], poleg tega zajema še:
[…]
(b)
vs[o] krmn[o] površin[o] v referenčnem obdobju.
3.   Za namen odstavka 2(b) tega člena ‚krmna površina‘ pomeni površino kmetijskega gospodarstva, ki je bila celo koledarsko leto v skladu s členom 5 Uredbe Komisije (ES) št. 2419/2001 [z dne 11. decembra 2001 o podrobnih pravilih za uporabo integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, uvedenega z Uredbo Sveta (EGS) št. 3508/92 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 34, str. 308)] na voljo za rejo živali, vključno s površinami v skupni rabi in površinami, ki so se uporabljale za mešano obdelovanje. Krmna površina ne zajema:
–
zgradb, gozdov, ribnikov, poti,
[…]“
Člen 44 Uredbe št. 1782/2003, ki se nanaša na „[u]porabo pravic do plačila“, je v odstavku 2 določal:
„‚Upravičen hektar‘ pomeni vsako kmetijsko površino kmetijskega gospodarstva, ki se uporablja kot orno zemljišče in trajni travnik, razen površin, ki se uporabljajo za trajne nasade, gozdove ali nekmetijske dejavnosti.“
Uredba (ES) št. 796/2004
Člen 2, prvi odstavek, Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije ter integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo Sveta št. 1782/2003 in Uredbo Sveta (ES) št. 73/2009, ter za izvajanje navzkrižne skladnosti, predvidene v Uredbi Sveta (ES) št. 479/2008 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 44, str. 243), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 380/2009 z dne 8. maja 2009 (
UL 2009, L 116, str. 9
; v nadaljevanju: Uredba št. 796/2004), je določal:
„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve:
[…]
1a.
‚enota rabe oziroma poljina‘: pomeni strnjeno površino kmetijskega zemljišča, na kateri en proizvajalec goji eno skupino posevkov; vendar kadar se v smislu te uredbe zahteva posebna prijava uporabe površine znotraj skupine posevkov, ta posebna uporaba še bolj omeji enoto rabe oziroma poljino;
[…]
2.
‚trajni pašnik[i]‘ pomeni zemljišče, ki se uporablja za gojenje trave ali druge naravne zelnate krme (samosevci) ali gojene (posejane) in ki ni vključeno v kolobarjenje kmetijskega gospodarstva pet let ali več, razen zemljišč v okviru sheme za praho na podlagi člena 107(6) Uredbe (ES) št. 1782/2003, zemljišč v prahi v skladu z Uredbo Sveta (EGS) št. 2078/92 [z dne 30. junija 1992 o proizvodnih metodah v kmetijstvu, ki so združljive z zahtevami varstva okolja in ohranjanja podeželja (
UL 1992, L 215, str. 85
)] zemljišč v prahi v skladu s členi 22, 23 in 24 Uredbe Sveta (ES) št. 1257/1999 [z dne 17. maja 1999 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) ter spremembi in razveljavitvi nekaterih uredb (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 25, str. 391)] ter zemljišč v prahi v skladu s členom 39 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 [z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (
UL 2005, L 277, str. 1
)];
2a.
‚trave ali druga zelnata krma‘ so trave, ki tradicionalno rastejo na naravnih pašnikih ali so običajno vsebovane v mešanicah semen za pašnike ali travnike v državi članici (ne glede na to, ali se uporablja za pašo ali ne). Države članice lahko vključijo poljščine iz Priloge IX k Uredbi [št. 1782/2003]“.
V zvezi s tem je bilo v uvodni izjavi 1 Uredbe Komisije št. 239/2005 z dne 11. februarja 2005 (
UL 2005, L 42, str. 3
), s katero je bila spremenjena prvotna različica Uredbe št. 796/2004, navedeno:
„Pojasniti je treba nekatere opredelitve iz člena 2 Uredbe […] št. 796/2004. Zlasti je treba pojasniti opredelitev izraza ‚trajni pašnik[i]‘ iz točke 2 navedenega člena ter sprejeti opredelitev uporabe izraza ‚trave ali druga zelnata krma‘. V navedenem okviru pa je treba upoštevati, da potrebujejo države članice določeno mero prožnosti, da bi lahko upoštevale lokalne agronomske razmere.“
Člen 8 Uredbe št. 796/2004, naslovljen „Splošna načela v zvezi z enotami rabe“, je v odstavku 1 določal:
„Ne glede na člen 34(2) Uredbe [Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 (
UL 2009, L 30, str. 16
) (v nadaljevanju: Uredba št. 73/2009)] enota rabe oziroma poljina, ki vsebuje drevesa, šteje za upravičeno površino za namene shem pomoči na površino, če se kmetijske dejavnosti ali, kjer je to primerno, predvidena proizvodnja, lahko izvedejo na podoben način kot na enotah rabe brez dreves na istem območju.“
Naslov III Uredbe št. 796/2004 o „[p]reverjanjih“ je zajemal člen 30, naslovljen „Določitev površin“. V odstavku 2 tega člena je bilo določeno:
„Skupna površina enote rabe oziroma poljine se lahko upošteva pod pogojem, da je v celoti uporabljena v skladu z običajnimi standardi zadevne države članice ali regije. V drugih primerih se upošteva dejansko uporabljena površina.
Glede regij, v katerih so nekatere značilnosti, zlasti žive meje, jarki in zidovi, tradicionalno del dobre kmetijske prakse pri posevkih ali glede rabe, se lahko države članice odločijo, da se taka površina šteje za del površine, ki je polno v rabi, pod pogojem, da ne preseže skupne širine, ki jo določijo države članice. Ta širina mora ustrezati tradicionalni širini v zadevni regiji in ne presega 2 metrov.
[…]“
Uredba (ES) št. 1290/2005
Pod naslovom IV „Potrditev obračunov in nadzor Komisije“ Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (
UL 2005, L 209, str. 1
) je bil člen 31 te uredbe, naslovljen „Potrditev skladnosti“. Odstavki od 2 do 4 tega člena so določali:
„2.   Komisija oceni zneske, ki se izločijo iz financiranja, zlasti na podlagi teže ugotovljene neskladnosti. Komisija upošteva vrsto in težo kršitve ter finančno škodo, povzročeno Skupnosti.
3.   Pred vsako odločitvijo o zavrnitvi financiranja se ugotovitve preverjanj, ki jih izvede Komisija, in odgovori zadevne države članice pisno sporočijo obema stranema, te pa nato na podlagi teh sporočil skušata skleniti dogovor o ukrepih, ki jih je treba sprejeti.
Če dogovor ni sklenjen, lahko država članica v roku štirih mesecev zahteva pričetek postopka za uskladitev medsebojnih stališč. Poročilo o izidu postopka se pošlje Komisiji, ki ga preuči pred odločitvijo o morebitni zavrnitvi financiranja.
4.   Financiranje se ne sme zavrniti za:
(a)
odhodke iz člena 3(1), nastale več kot štiriindvajset mesecev pred pisnim obvestilom Komisije zadevni državi članici o ugotovitvah preverjanj;
(b)
odhodke za večletne ukrepe, ki so zajeti v odhodkih iz člena 3(1) ali v programih iz člena 4, za katere je prejemniku zadnja obveznost naložena več kot štiriindvajset mesecev pred pisnim obvestilom Komisije zadevni državi članici o ugotovitvah preverjanj;
(c)
odhodke za ukrepe predvidene v programih iz člena 4, razen tistih iz točke (b), za katere je bilo izplačilo, ali glede na primer, izplačilo preostalega zneska s strani plačilne organizacije izvršeno več kot štiriindvajset mesecev pred pisnim obvestilom Komisije zadevni državi članici o ugotovitvah preverjanj.“
Uredba (ES) št. 817/2004
Člen 73 Uredbe Komisije (ES) št. 817/2004 z dne 29. aprila 2004 o podrobnih pravilih za uporabo Uredbe Sveta št. 1257/1999 o podpori za razvoj podeželja iz EKUJS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 46, str. 87) je določal:
„Države članice sprejmejo predpise o kaznih za kršitve določb te uredbe in uvedejo vse potrebne ukrepe, da bi zagotovile izvajanje teh predpisov. Kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračalne.“
Uredba (ES) št. 1698/2005
V uvodnih izjavah 61 in 64 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (
UL 2005, L 277, str. 1
; v nadaljevanju: Uredba št. 1698/2005) je bilo navedeno:
„(61)
V skladu z načelom subsidiarnosti in ob upoštevanju izjem, bi morala obstajati nacionalna pravila o upravičenosti izdatkov.
[…]
(64)
Države članice morajo sprejeti ukrepe za zagotavljanje dobrega delovanja sistemov upravljanja in nadzora. V ta namen je treba uvesti splošna načela in osnovne funkcije, ki jih mora zagotavljati vsak sistem upravljanja in nadzora. Zato je treba ohraniti imenovanje enotnega organa upravljanja in določiti njegove odgovornosti.“
Ta uredba je vsebovala naslov V „Prispevek EKSRP“, v katerem je bil člen 71 te uredbe, ki se je nanašal na „[u]pravičenost izdatkov“. Odstavka 2 in 3 tega člena sta določala:
„2.   Izdatki pridejo v poštev za prispevke iz [Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP)] samo, če so nastali pri dejavnostih, za katere se je odločil organ upravljanja zadevnega programa ali programa v okviru njegove odgovornosti na podlagi izbirnih meril, ki jih določi pristojni organ.
3.   Pravila o upravičenosti izdatkov se določijo na nacionalni ravni ob upoštevanju posebnih pogojev, ki so bili v tej uredbi določeni za nekatere ukrepe za razvoj podeželja.
[…]“
Uredba (ES) št. 1974/2006
Uredba Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 (
UL 2006, L 368, str. 15
) je vsebovala poglavje III, naslovljeno „Ukrepi za razvoj podeželja“, v katerem je bil oddelek 2, ki se nanaša na „[s]kupne določbe za več ukrepov“. Člen 43 te uredbe je bil v tem oddelku in je določal:
„Za naložbene ukrepe države članice zagotovijo, da je podpora usmerjena v jasno opredeljene cilje, ki odražajo prepoznane strukturne in ozemeljske potrebe ter strukturne slabosti.“
Oddelek 1, naslovljen „Preverljivost in možnost nadzorovanja ukrepov ter pravila o upravičenosti“, poglavja IV, naslovljenega „Upravičenost in upravne določbe“, te uredbe, je vseboval člen 48, ki je določal:
„1.   Za namen člena 74(1) Uredbe (ES) št. 1698/2005 države članice zagotavljajo, da so ukrepi za razvoj podeželja, ki jih nameravajo izvajati, preverljivi in jih je mogoče nadzirati. V ta namen države članice opredelijo ureditev nadzora, ki jim zagotavlja zadostna dokazila o spoštovanju meril upravičenosti in drugih obveznosti.
2.   Države članice morajo utemeljiti in potrditi primernost in natančnost izračunov plačil po členih 31, 38, 39, 40 in 43 do 47 Uredbe (ES) št. 1698/2005, zato zagotavljajo, da so organi in službe, ki nudijo ustrezno strokovno znanje, funkcijsko neodvisni od organov ali služb, ki so odgovorni za te izračune. Zagotavljanje takšnega strokovnega znanja se odraža v programu za razvoj podeželja.“
Uredba (ES) št. 73/2009
Poglavje 1, ki se nanaša na „[s]plošno izvajanje“, iz naslova III, naslovljenega „Shema enotnega plačila“, Uredbe št. 73/2009 je zajemalo člen 34, ki se je nanašal na „[a]ktiviranje pravice do plačila na upravičeni hektar“. Odstavek 1 tega člena je določal:
„Podpora v okviru sheme enotnega plačila se dodeli kmetom po aktiviranju pravice do plačila na upravičeni hektar. Aktivirane pravice do plačila dajejo pravico do plačila v njih določenih zneskov.“
Člen 36 navedene uredbe, naslovljen „Sprememba pravic do plačila“, je prav tako spadal v to poglavje in je določal:
„Pravice do plačila na hektar se ne spremenijo, razen če v tej uredbi ni določeno drugače.
Komisija po postopku iz člena 141(2) določi podrobna pravila za spremembo pravic do plačila od leta 2010, zlasti v primeru delov pravic.“
Člen 137 te uredbe, naslovljen „Potrditev pravic do plačila“, je bil v njenem naslovu VII, ki se je nanašal na „[i]zvedbene, prehodne in končne določbe“. Odstavek 1 tega člena je določal:
„Pravice do plačila, dodeljene kmetom pred 1. januarjem 2009, se štejejo za zakonite in redne od 1. januarja 2010.“
Uredba (ES) št. 1120/2009
Člen 2 Uredbe Komisije (ES) št. 1120/2009 z dne 29. oktobra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje sheme enotnega plačila iz naslova III Uredbe št. 73/2009 (
UL 2009, L 316, str. 1
; v nadaljevanju: Uredba št. 1120/2009) določa:
„V naslovu III Uredbe (ES) št. 73/2009 in tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve:
[…]
(c)
‚trajni pašnik[i]‘ pomeni zemljišče, ki se uporablja za naravno gojenje trave ali druge zelnate krme (samoposajene) ali gojene (posejane) in ki ni vključeno v kolobarjenje gospodarstva pet let ali več, razen območij v prahi v skladu z Uredbo Sveta (EGS) št. 2078/92 [z dne 30. junija 1992 o proizvodnih metodah v kmetijstvu, ki so združljive z zahtevami varstva okolja in ohranjanja podeželja (
UL 1992, L 215, str. 85
)], območij v prahi v skladu s členi 22, 23 in 24 Uredbe Sveta (ES) št. 1257/1999 ter območij v prahi v skladu s členom 39 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005; in v ta namen ‚trave ali druga zelnata krma‘ pomenijo trave, ki tradicionalno rastejo na naravnih pašnikih ali so običajno vsebovane v mešanicah semen za pašnike ali travnike v državi članici (ne glede na to, ali se uporabljajo za pašo ali ne). Države članice lahko vključijo poljščine, naštete v Prilogi I;
[…]“
Uredba (ES) št. 1122/2009
Uredba Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. novembra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina (
UL 2009, L 316, str. 65
) (v nadaljevanju: Uredba št. 1122/2009) je imela člen 34 glede „[d]oločitve površin“. Ta člen, ki je bil pod naslovom III „Kontrole“ te uredbe, je v odstavkih 2 in 4 določal:
„2.   Skupna površina enote rabe ali poljine se lahko upošteva pod pogojem, da je v celoti uporabljena v skladu z običajnimi standardi zadevne države članice ali regije. V drugih primerih se upošteva dejansko uporabljena površina.
Glede regij, v katerih so nekatere značilnosti, zlasti žive meje, jarki in zidovi, tradicionalno del dobre kmetijske prakse pri pridelavi ali rabi, se lahko države članice odločijo, da se ustrezna površina šteje za del površine, ki je polno v rabi, pod pogojem, da ne preseže skupne širine, ki jo določijo države članice. Ta širina mora ustrezati tradicionalni širini v zadevni regiji in ne presega 2 metrov.
Če pa so države članice pred začetkom veljavnosti te uredbe v skladu s tretjim pododstavkom člena 30(2) Uredbe (ES) št. 796/2004 uradno sporočile Komisiji širino, ki je večja od 2 metrov, se ta širina lahko vseeno uporabi.
[…]
4.   Brez poseganja v člen 34(2) Uredbe (ES) št. 73/2009 enota rabe ali poljina, ki vsebuje drevesa, šteje za upravičeno površino za namene shem pomoči na površino, če se kmetijske dejavnosti ali, kjer je to primerno, predvidena proizvodnja, lahko izvedejo na podoben način kot na enotah rabe ali poljinah brez dreves na isti površini.“
Uredba (EU) št. 1306/2013
Člen 52 („Potrditev skladnosti“) Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (ES) št. 814/2000, št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (
UL 2013, L 347, str. 549
, in popravek v
UL 2016, L 130, str. 5
) je v oddelku II, naslovljenem „Potrditve“, poglavja IV, naslovljenega „Potrditev obračunov“. Ta člen v odstavkih 2 in 3 določa:
„2.   Komisija oceni zneske, ki se izključijo iz financiranja, na podlagi teže ugotovljene neskladnosti. Upošteva naravo kršitve ter finančno škodo, povzročeno Uniji. Pri izključitvi upošteva ugotovljene neupravičeno porabljene zneske, kadar teh ni mogoče ugotoviti s sorazmernim prizadevanjem, pa lahko uporabi ekstrapolacijske ali pavšalne popravke. Pavšalni popravki se uporabijo le takrat, kadar zaradi narave primera ali zato, ker država članica Komisiji ni predložila potrebnih informacij, s sorazmernim prizadevanjem ni mogoče natančneje opredeliti finančne škode, povzročene Uniji.
3.   Pred sprejetjem vsake odločitve o zavrnitvi financiranja se ugotovitve preverjanj Komisije in odgovori države članice pisno uradno sporočijo obema stranema, ki si nato prizadevata za sklenitev dogovora o ukrepih, ki jih je treba sprejeti. V tem delu postopka imajo države članice možnost, da dokažejo, da je dejanski obseg neskladnosti manjši od ocene Komisije.
Če dogovor ni sklenjen, lahko država članica zahteva uvedbo postopka za uskladitev medsebojnih stališč v štirih mesecih. Poročilo o izidu postopka se predloži Komisiji. Komisija upošteva priporočila iz poročila, preden odloči o morebitni zavrnitvi financiranja, če pa se odloči, da ne bo upoštevala priporočil iz poročila, svojo odločitev utemelji.“
Uredba (EU) št. 1307/2013
Člen 4(1)(h) Uredbe (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe št. 73/2009 (
UL 2013, L 347, str. 608
) v prvotni različici (v nadaljevanju: Uredba št. 1307/2013) je določal to opredelitev:
„‚trajno travinje in trajni pašniki‘ (v nadaljnjem besedilu s skupnim izrazom: trajno travinje) pomeni zemljišče, ki se uporablja za gojenje trav ali drugih zelenih krmnih rastlin na naraven način (samozasejane) ali s setvijo (posejane) in ki najmanj pet let ni bilo vključeno v kolobarjenje kmetijskega gospodarstva in, kadar se tako odločijo države članice, najmanj pet let ni bilo preorano; na njem so lahko prisotne tudi druge vrste, na primer grmičevje in/ali drevesa, ki se lahko uporabljajo za pašo, in, kadar se tako odločijo države članice, druge vrste, na primer grmičevje in/ali drevesa, ki so namenjene živalski krmi, pod pogojem, da trave in druge zelene krmne rastline še naprej prevladujejo.“
Ta določba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2017/2393 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2017 (
UL 2017, L 350, str. 15
), določa:
„‚trajno travinje in trajni pašniki‘ (v nadaljnjem besedilu s skupnim izrazom: trajno travinje) pomeni zemljišče, ki se uporablja za gojenje trav ali drugih zelenih krmnih rastlin (samozasejane) ali s setvijo (posejane) in ki najmanj pet let ni bilo vključeno v kolobarjenje kmetijskega gospodarstva in, kadar se tako odločijo države članice, najmanj pet let ni bilo preorano; na njem so lahko prisotne druge vrste, na primer grmičevje in/ali drevesa, ki se lahko uporabljajo za pašo, in, kadar se tako odločijo države članice, druge vrste, na primer grmičevje in/ali drevesa, ki so namenjene živalski krmi, pod pogojem, da trave in druge zelene krmne rastline še naprej prevladujejo. Države članice se lahko tudi odločijo, da kot trajno travinje štejejo:
(i)
zemljišča, ki se lahko uporabljajo za pašo in so del uveljavljenih lokalnih praks, kadar trave in druge zelene krmne rastline tradicionalno ne prevladujejo na površinah za pašo; in/ali
(ii)
zemljišča, ki se lahko uporabljajo za pašo, kadar trave in druge zelene krmne rastline ne prevladujejo na površinah za pašo ali jih tam sploh ni.“
Izvedbena uredba (EU) št. 809/2014
Člen 63 Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo (
UL 2014, L 227, str. 69
; v nadaljevanju: Uredba št. 809/2014), naslovljen „Delna ali popolna ukinitev podpore in upravne kazni“, določa:
„1.   Plačila se izračunajo na podlagi zneskov, za katere je med upravnimi pregledi iz člena 48 ugotovljeno, da so upravičeni
Pristojni organ preuči zahtevek za plačilo, ki ga prejme od upravičenca, in določi zneske, ki so upravičeni do podpore. Določi:
(a)
znesek, ki ga je treba plačati upravičencu na podlagi zahtevka za plačilo in sklepa o nepovratnih sredstvih;
(b)
znesek, ki ga je treba plačati upravičencu po preučitvi upravičenosti izdatkov v zahtevku za plačilo.
Če znesek, določen v skladu s točko (a) drugega pododstavka, za več kot 10 % presega znesek, določen v skladu s točko (b) navedenega pododstavka, se za znesek, določen v skladu s točko (b), uporabi upravna kazen. Znesek kazni je razlika med navedenima zneskoma, ki pa ni večji od popolne ukinitve podpore.
Vendar se kazni ne uporabijo, če lahko upravičenec pristojnemu organu zadovoljivo dokaže, da ni kriv za vključitev neupravičenega zneska, ali če je pristojni organ drugače prepričan, da za to ni kriv zadevni upravičenec.
2.   Upravna kazen iz odstavka 1 se uporablja smiselno za neupravičene izdatke, ugotovljene med pregledi na kraju samem iz člena 49. V takem primeru bodo preučeni izdatki skupni izdatki, nastali za zadevno operacijo. To ne vpliva na rezultate predhodnih pregledov na kraju samem v zvezi z zadevnimi operacijami.“
Izvedbena uredba (EU) št. 908/2014
Člen 34 Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 908/2014 z dne 6. avgusta 2014 o pravilih za uporabo Uredbe št. 1306/2013 v zvezi s plačilnimi agencijami in drugimi organi, finančnim upravljanjem, potrjevanjem obračunov, pravili o kontrolah, varščinami in preglednostjo (
UL 2014, L 255, str. 59
; v nadaljevanju: Uredba št. 908/2014) v odstavkih 2 in 3 določa:
„2.   Kadar Komisija pri poizvedbi ugotovi, da odhodek ni bil izvršen v skladu s predpisi Unije, zadevni državi članici sporoči svoje ugotovitve in navede popravne ukrepe, potrebne za prihodnjo skladnost z navedenimi predpisi, ter začasno raven finančnega popravka, za katerega v tej fazi postopka meni, da ustreza njenim ugotovitvam. V sporočilu se načrtuje tudi dvostranski sestanek v štirih mesecih po poteku obdobja za odgovor države članice. Sporočilo se sklicuje na ta člen.
Država članica odgovori v dveh mesecih po prejemu sporočila. V svojem odgovoru ima država članica zlasti možnost, da:
(a)
Komisiji dokaže, da je dejanski obseg neskladnosti ali tveganja za [EKSRP ali Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS)] manjši od tistega, ki ga je navedla Komisija;
(b)
Komisijo obvesti o popravnih ukrepih, ki jih je sprejela za zagotovitev skladnosti s predpisi Unije, in o datumu začetka veljavnosti njihovega izvajanja.
V utemeljenih primerih lahko Komisija na obrazloženo zahtevo države članice odobri podaljšanje dvomesečnega obdobja za največ dva meseca. Zahteva se naslovi na Komisijo pred iztekom navedenega roka.
Če država članica meni, da dvostranski sestanek ni potreben, o tem obvesti Komisijo v svojem odgovoru na zgoraj omenjeno sporočilo.
3.   Na dvostranskem sestanku si obe stranki prizadevata za dogovor o ukrepih, ki naj se sprejmejo, ter o oceni teže kršitve in finančne škode, povzročene proračunu Unije.
[…]“
Dokument št. VI/5330/97
Smernice o pavšalnih popravkih so bile določene v dokumentu Komisije št. VI/5330/97 z dne 23. decembra 1997 z naslovom „Smernice v zvezi z izračunom finančnih posledic ob pripravi odločbe o potrditvi obračuna Jamstvenega oddelka EKUJS“ (v nadaljevanju: dokument št. VI/5330/97). Če informacije, dobljene na podlagi poizvedbe, ne dopuščajo ocene izgub za Skupnost, se lahko določi pavšalni popravek na podlagi ekstrapolacije teh izgub s statističnimi metodami ali s sklicevanjem na druge preverljive podatke. Uporabljena stopnja popravka je odvisna od pomembnosti ugotovljenih pomanjkljivosti pri izvajanju pregledov. V tem dokumentu je bilo navedeno:
„Kadar eden ali več ključnih nadzorov ni izvršenih ali so tako slabi ali tako redko izvedeni, da so neučinkoviti za ugotovitev utemeljenosti zahtevka ali preprečitev nepravilnosti, je torej treba uporabiti korekcijo v višini 10 %, saj je razumno stališče, da je obstajalo visoko tveganje znatnih izgub za [Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad (EKUJS)].
[…]
Kljub temu je treba v primeru, da se sistema nadzora sploh ne izvaja ali kadar je izrazito nezadostno razvit in če obstajajo dokazi o pogostih nepravilnostih in malomarnosti v boju zoper nepravilnemu ali goljufivemu ravnanju, uporabiti korekcijo v višini 25 %, če je mogoče razumno oceniti, da bo nekaznovano neovirano vlaganje nedopustnih zahtevkov povzročilo izjemno visoke izgube za EKUJS.
[…]
[Pavšalne stopnje popravkov] se uporabijo za preostale izdatke po odbitku izločenih zneskov, ki se nanašajo na posamezne spise, ali na podlagi Uredbe št. 296/96 […]“
Dejansko stanje
Splošno sodišče je dejansko stanje spora navedlo v točkah od 1 do 22 izpodbijane sodbe in ga je mogoče povzeti tako.
Komisija je septembra 2012 opravila preiskavo v zvezi z odhodki Helenske republike iz naslova ukrepov za razvoj podeželja EKSRP (2007–2013) za proračunska leta od 2010 do 2013. Ta institucija je nato novembra 2013 opravila preiskavo v zvezi z odhodki Helenske republike iz naslova pomoči na površino za leti zahtevkov 2012 in 2013.
Glede pomoči na površino je Komisija z dopisom z dne 15. januarja 2014 Helenski republiki sporočila svoje pripombe. Helenska republika je nanje odgovorila 17. marca 2014, Komisija pa je nato 28. maja 2014 Helenski republiki ponovno poslala pripombe.
Dvostranski sestanek je potekal 23. junija 2014, Helenska republika pa je v zvezi z njim 18. septembra 2014 poslala dopis.
Komisija je nato predlagala, naj se Helenski republiki naloži skupni, pavšalni in enkratni znesek 167.399.260,04 EUR, ker po mnenju te institucije uporaba sistema dodelitve neposrednih pomoči na površino v Grčiji ni bila v skladu s pravili Evropske unije za leti zahtevkov 2012 in 2013.
Uveden je bil spravni postopek, 13. julija 2015 pa je bilo izdano mnenje spravnega organa.
Komisija je 23. novembra 2015 sprejela končno stališče, pri čemer je vztrajala pri svojem prvotnem stališču in predlagala, naj se iz financiranja izključi končni bruto znesek popravka, naloženega Helenski republiki na področju neposrednih pomoči, ki je znašal 167.399.260,04 EUR.
Glede ukrepov za razvoj podeželja je Komisija z dopisom z dne 9. januarja 2013 Helenski republiki sporočila svoje pripombe. Helenska republika je nanj odgovorila 6. marca 2013.
Dvostranski sestanek je potekal 5. septembra 2013, Helenska republika pa je v zvezi z njim 27. decembra 2013 predložila pripombe.
Komisija je 27. maja 2014 Helensko republiko obvestila, da namerava znesek 4.106.349,91 EUR izključiti iz financiranja Unije. Ta institucija je namreč menila, da so bile v Grčiji ugotovljene pomanjkljivosti pri uporabi ureditve ukrepov, ki so spadali v okvir programa razvoja podeželja EKSRP (2007–2013) v proračunskih letih od 2010 do 2013.
Po zahtevi za spravni postopek, ki jo je Helenska republika vložila 1. julija 2014, je spravni organ izdal svoje mnenje v končnem poročilu z dne 28. januarja 2015.
Komisija je 29. septembra 2015 oblikovala končno stališče, pri čemer je predlagani popravek omejila na 3.880.460,50 EUR, to je 3.107.504,18 EUR iz naslova ukrepa 125, ki je del programa razvoja podeželja EKSRP, navedenega v točki 35 te sodbe (v nadaljevanju: ukrep 125), h kateremu je bilo prišteto 772.956,32 EUR na podlagi ukrepa 121 tega istega programa (v nadaljevanju: ukrep 121).
Komisija je 17. marca 2016 sprejela sporni sklep, v katerem je navedla zneske odhodkov držav članic iz naslova EKJS in EKSRP, ki so izključeni iz financiranja Unije. Komisija je v zvezi s Helensko republiko uporabila pavšalne in enkratne popravke za proračunska leta od 2010 do 2013 na področjih, ki so upoštevna za to zadevo, in sicer na nevezane neposredne pomoči in na razvoj podeželja EKSRP. Glede neposrednih pomoči je Komisija naložila popravek v skupnem neto znesku 167.399.260,04 EUR, katerega neto znesek 166.797.866,22 EUR se je nanašal zlasti na pomanjkljivosti pri opredelitvi upravičenih trajnih pašnikov, očitne napake in pomanjkljivosti pri pregledih na kraju samem z daljinskim zaznavanjem. Glede razvoja podeželja je Komisija naložila popravek v neto znesku 3.880.460,50 EUR.
Komisija je v zbirnem poročilu, priloženem spornemu sklepu, omenjenemu v točkah od 16 do 22 izpodbijane sodbe (v nadaljevanju: zbirno poročilo), naložitev pavšalnih in enkratnih popravkov utemeljila z naslednjimi razlogi.
V zvezi z nevezanimi neposrednimi pomočmi je Komisija ugotovila, da je Helenska republika v letih zahtevkov 2012 in 2013 za upravičene do plačila štela trajne pašnike, ki niso izpolnjevali meril iz člena 34 Uredbe št. 73/2009 in člena 2(c) Uredbe št. 1120/2009, ker vegetacije na teh površinah ni mogoče šteti za „travo ali zelnato krmo“ v smislu teh določb. Ta napačna opredelitev grških organov naj bi bila sprejeta tudi za navzkrižna preverjanja na podlagi Uredbe št. 1122/2009.
Grški organi so za leto zahtevka 2012 ocenili posledice napake na 40.113.184,84 EUR. Vendar je Komisija menila, da je bil ta znesek izračunan z uporabo stopenj upravičenosti, opredeljenih oktobra 2013, ki ne upoštevajo dokončanja revidiranega akcijskega načrta aprila 2014. Menila je tudi, da pri znesku, ki so ga izračunali grški organi, ni upoštevana kazen, ki jo je treba naložiti za primere čezmernih prijav. V zvezi z letom zahtevka 2013 je ta institucija ugotovila, da pri znesku, ki so ga izračunali grški organi, niso bile upoštevane kazni, ki jih je treba naložiti za primere čezmernih prijav zneskov, ki niso bili plačani. Poleg tega je Komisija v zvezi s tema letoma zahtevkov prav tako menila, da so bili ti zneski pridobljeni brez upoštevanja finančnega vpliva sorazmernih sprememb dejavnikov v zvezi s trajnimi pašniki, kot so nastali 30. aprila 2014.
Poleg tega je Komisija ugotovila tudi, da so bile pomanjkljivosti značilne za preglede na kraju samem, katerih ugotovitve so bile v nekaterih primerih bistveno drugačne od ugotovitev z daljinskim zaznavanjem, kar je privedlo do ponovnega pregleda 9470 enot rabe ali poljin za leto zahtevka 2013 (ne pa za leto zahtevka 2012). Nazadnje, Komisija je menila, da so grški organi v nekaterih primerih s široko uporabo upoštevne prakse menili, da zaradi popravka zneska plačil obstaja „očitna napaka“, ne da bi uporabili predvidene kazni.
V informacijah, ki so jih grški organi predložili Komisiji 4. decembra 2014, je bilo navedeno, da so ti predlagali popravek v znesku 52.225.465,79 EUR za leto zahtevka 2012 in znesku 37.133.161,78 EUR za leto zahtevka 2013. Vendar je Komisija menila, da ta popravka nista bila zadostna zaradi visoke stopnje napak, ugotovljenih pri pregledih, ki so kazale na razširjene nepravilnosti, ki še niso bile zadostno odpravljene.
Komisija je torej za leto zahtevka 2012 uporabila popravek v višini 25 % za ogroženo populacijo. Ob upoštevanju izboljšanja položaja je popravek za leto zahtevka 2013 znižala na 10 %, in sicer na že zmanjšani podlagi zneska 37.163.161,78 EUR, ki so ga grški organi prijavili kot znano napako.
Glede razvoja podeželja in, natančneje, ukrepa 125, ki se nanaša predvsem na namakalne infrastrukture, je Komisija menila, da izbor upravičenih projektov ne ustreza zahtevam iz člena 71 Uredbe št. 1698/2005. Preiskava je namreč pokazala, da je ta izbor vključeval drugo fazo problematičnega predizbora, ki ga je izvedel direktorat za študije in tehnične gradnje grškega ministrstva za razvoj podeželja (v nadaljevanju: DTEC). V tej fazi predizbora se tako ni preverila le zrelost projektov, ampak tudi njihova primernost glede prednosti na podlagi meril, ki so bila znana izključno temu direktoratu. Tako naj bi bila uvedena izbirna merila, ki niso bila tista, ki jih je določil pristojni organ upravljanja (OPEKEPE). Zato se je Komisija odločila uporabiti pavšalni popravek v višini 5 %, ki ustreza znesku 3.107.504,18 EUR.
V zvezi z ukrepom 121, ki je namenjen predvsem modernizaciji podjetij, je preiskava pokazala, da so bili v nekaterih primerih prijave neupravičenih odhodkov zahtevki upravičencev zmanjšani, ne da bi jim bila naložena kakršna koli kazen. Nekaznovanje pa bi po mnenju Komisije lahko spodbudilo upravičence k prijavi neupravičenih izdatkov, ker bi jim bilo v najslabšem primeru zavrnjeno le plačilo ustreznega zneska. Menila je torej, da ta praksa ustvarja tveganje za zadevni sklad, in se odločila, da na podlagi analogne uporabe člena 63 Izvedbene uredbe št. 809/2014 uporabi popravek, ki ustreza znesku 772.956,32 EUR.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
Helenska republika je 25. maja 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo zaradi razglasitve ničnosti spornega sklepa in se v njeno utemeljitev v bistvu sklicevala na osem tožbenih razlogov.
Prvi tožbeni razlog se je nanašal na pavšalni popravek v višini 25 % za leto zahtevka 2012, na pavšalni popravek v višini 10 % za leto zahtevka 2013 in na enkratni popravek v višini 37.163.161,78 EUR zaradi pomanjkljivosti, ugotovljenih pri opredelitvi upravičenih trajnih pašnikov. Ta tožbeni razlog se je opiral na napačno razlago in uporabo člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 in člena 2(c) Uredbe št. 1120/2009.
Drugi tožbeni razlog se je opiral na napačno razlago in uporabo dokumenta št. VI/5330/97 glede izpolnitve pogojev za naložitev pavšalnega popravka v višini 25 % za leto zahtevka 2012.
Tretji tožbeni razlog se je nanašal na pavšalni popravek v višini 10 % in enkratni popravek, ki sta bila uporabljena zaradi pomanjkljivosti in napak pri opredelitvi in nadzoru upravičenih trajnih pašnikov za leto zahtevka 2013, ter je temeljil na njihovi nezakonitosti in zlorabi, na protislovnih razlogih, na napačni razlagi in uporabi dokumenta št. VI/5330/97 glede izpolnitve pogojev za naložitev pavšalnega popravka v višini 10 % ter na kršitvi načel dobrega upravljanja, sorazmernosti,
non bis idem
in pravice do obrambe.
Četrti in peti tožbeni razlog sta se nanašala na sporni sklep v delu, v katerem je določen pavšalni popravek v višini 5 % zaradi pomanjkljivosti pri uporabi meril za izbor projektov v okviru ukrepa 125. Četrti tožbeni razlog je temeljil na neobstoju pravne podlage in obrazložitve spornega sklepa ter napačno ugotovljenem dejanskem stanju glede tega pavšalnega popravka, uporabljenega za proračunska leta od 2010 do 2013, medtem ko je peti tožbeni razlog temeljil na kršitvi člena 31 Uredbe št. 1290/2005.
Šesti in sedmi tožbeni razlog sta se nanašala na enkratni popravek, uporabljen za proračunska leta od 2011 do 2013 zaradi pomanjkljivosti, ugotovljenih pri uporabi kaznovalne politike v zvezi z ukrepom 121. Šesti tožbeni razlog je temeljil na nezakonitosti metode izračuna popravka, ki naj bi vodila do nesorazmernih rezultatov glede na ugotovljene pomanjkljivosti, medtem ko je sedmi tožbeni razlog temeljil na neobstoju pravne podlage in obrazložitve spornega sklepa ter na kršitvi dokumenta št. VI/5330/97.
Helenska republika je v postopku pred Splošnim sodiščem umaknila osmi tožbeni razlog.
Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo tožbo zavrnilo.
Predlogi strank pred Sodiščem
Helenska republika Sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijano sodbo razveljavi;
–
sporni sklep razglasi za ničen ter
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija predlaga, naj se pritožba zavrne kot neutemeljena. Predlaga tudi, naj se Helenski republiki naloži plačilo stroškov.
Pritožba
Helenska republika v utemeljitev svoje pritožbe navaja šest razlogov. Prvi pritožbeni razlog se nanaša na sporni sklep v delu, v katerem so v njem uporabljeni pavšalna popravka v višini 25 % in 10 % za pomoči na površino za pašnike za leti zahtevka 2012 in 2013 ter enkratni popravek v višini 37.163.161,78 EUR za leto zahtevka 2013. Ta pritožbeni razlog temelji na tem, da je Splošno sodišče napačno razlagalo pojem „trajni pašniki“ v smislu člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 in člena 2(c) Uredbe št. 1120/2009. Drugi pritožbeni razlog se nanaša na to, da je Splošno sodišče napačno razlagalo in uporabilo dokument št. VI/5330/97 glede izpolnitve pogojev, ki upravičujejo pavšalni finančni popravek v višini 25 % za pomoči na površino za pašnike za leto zahtevka 2012. Tretji pritožbeni razlog se nanaša na to, da je Splošno sodišče napačno razlagalo in uporabilo člen 31(2) Uredbe št. 1290/2005, člen 52(2) Uredbe št. 1306/2013 in člen 34 Izvedbene uredbe št. 908/2014, kot so navedeni v dokumentu št. VI/5330/97, načelo
ne bis in idem
in načelo sorazmernosti zaradi kumulacije pavšalnega finančnega popravka v višini 10 %, uporabljenega za pomoči na površino za pašnike iz naslova leta zahtevka 2013, in enkratnega popravka. Četrti in peti pritožbeni razlog se nanašata na presojo Splošnega sodišča glede pavšalnega finančnega popravka v višini 5 %, ki je bil za Helensko republiko uporabljen zaradi pomanjkljivosti pri uporabi meril za izbor projektov v okviru ukrepa 125 za proračunska leta od 2010 do 2013. Medtem ko se četrti pritožbeni razlog opira na napačno razlago in uporabo člena 71(2) in (3) Uredbe št. 1698/2005 ter nezadostno obrazložitev izpodbijane sodbe, se peti pritožbeni razlog opira na kršitev člena 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005 ter nezadostno in protislovno obrazložitev te sodbe. Šesti pritožbeni razlog se nanaša na presojo Splošnega sodišča v zvezi z enkratnim popravkom, ki je bil za Helensko republiko uporabljen za proračunska leta od 2011 do 2013 zaradi pomanjkljivosti, ugotovljenih pri uporabi kaznovalne politike v zvezi z ukrepom 121. Ta pritožbeni razlog se opira na kršitev člena 73 Uredbe št. 817/2004 in člena 63 Izvedbene uredbe št. 809/2014.
Prvi pritožbeni razlog
Trditve strank
Helenska republika s prvim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču v bistvu očita, da je v točkah od 35 do 66 izpodbijane sodbe napačno razlagalo in uporabilo člen 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 in člen 2(c) Uredbe št. 1120/2009, ki določata opredelitev „trajni pašniki“.
Helenska republika Splošnemu sodišču očita, da je v točkah 39, 40, 49 in 56 izpodbijane sodbe uporabilo napačno merilo v zvezi z vrsto vegetacije na površinah, ki jih je Komisija upoštevala za ugotovitev, ali so te površine dejansko „trajni pašniki“ v smislu prava Unije. Splošno sodišče naj bi namreč opredelitev „trajnih pašnikov“ omejilo le na površine, pokrite s travo ali drugimi zelenimi krmnimi rastlinami, in ne na površine, pokrite z grmičevjem in olesenelimi rastlinami, ki so značilne za pašnike „sredozemskega tipa“. Po mnenju Helenske republike pa bi moralo Splošno sodišče uporabiti drugo merilo, v skladu s katerim so „trajni pašniki“ površine, ki so del uveljavljenih lokalnih praks in ki so tradicionalno namenjene paši in na katerih trava in zelnata krma ne prevladujejo. Poleg tega dejstvo, da na zadevnih površinah prevladuje olesenela vegetacija, ne more biti znak opuščanja kmetijskih dejavnosti.
Helenska republika meni, da to razlago dovoljujejo besedilo člena 2 Uredbe št. 796/2004 in člena 2 Uredbe št. 1120/2009 ter sobesedilo in cilji teh uredb. Tako poudarja, da to široko pojmovanje pojma „trajni pašniki“ izhaja iz priročnika, ki je namenjen temu, da se državam članicam zagotovijo smernice o najboljših načinih spoštovanja veljavnih zakonskih določb v zvezi s skupno kmetijsko politiko (SKP), ki ga je 2. aprila 2008 objavilo Skupno raziskovalno središče Komisije (JRC), in akcijski načrt, ki so ga oktobra 2012 pripravili grški organi v sodelovanju s Komisijo in ki vsebuje oceno upravičenosti pašnikov s fotorazlago satelitskih posnetkov na ravni referenčne enote površine (enote) in uporabo sistema sorazmernega izračuna (
pro rata
), če obstaja razpršeno grmičevje (v nadaljevanju: akcijski načrt iz leta 2012). Poleg tega naj bi bilo navedeno široko pojmovanje pojma „trajni pašniki“ potrjeno tudi z besedilom člena 4(1)(h) Uredbe št. 1307/2013 v prvotni različici in besedilom, ki izhaja iz spremembe te določbe s členom 3 Uredbe št. 2017/2393.
Komisija predlaga, naj se ta pritožbeni razlog zavrne kot neutemeljen. Ta institucija meni, da je Splošno sodišče pravilno razlagalo in uporabilo pojem „trajni pašniki“ iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 in člena 2(c) Uredbe št. 1120/2009. Iz te opredelitve naj bi izhajalo, da je merilo o vrsti vegetacije, ki pokriva zadevno kmetijsko površino, odločilno. Poleg tega naj za razlago prava, ki se je uporabljalo v času nastanka dejstev v obravnavani zadevi in za presojo finančnega popravka, ki ga je določila Komisija, ne bi bile upoštevne niti smernice, navedene v točki 60 te sodbe, niti akcijski načrt iz leta 2012 in niti Uredba št. 1307/2013, ki se uporablja od 1. januarja 2015 in v kateri je podana razširjena opredelitev pojma „trajni pašniki“.
Presoja Sodišča
Helenska republika s prvim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču v bistvu očita, da je napačno uporabilo pravo pri razlagi pojma „trajni pašniki“ v smislu člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 in člena 2(c) Uredbe št. 1120/2009 s tem, da je v točki 40 izpodbijane sodbe ugotovilo, da so s tem pojmom zajete le površine, pokrite s travo in zelenimi krmnimi rastlinami, pri čemer so izključene površine, pokrite z olesenelimi rastlinami ali grmičevjem, ki so značilne za pašnike „sredozemskega tipa“. Helenska republika namreč meni, da merilo v zvezi z naravo vegetacije, ki pokriva zadevno kmetijsko površino, ni odločilno za opredelitev „trajnih pašnikov“.
V zvezi s tem je treba poudariti, prvič, da člen 2(c) Uredbe št. 1120/2009 vsebuje opredelitev pojma „trajni pašniki“ z besedilom, ki je zelo podobno tistemu iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004. Drugič, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da odločilno merilo za opredelitev „trajnih pašnikov“ ni vrsta vegetacije, ki pokriva kmetijsko površino, ampak dejanska uporaba navedene površine za značilno kmetijsko dejavnost za „trajne pašnike“. Zato prisotnost olesenelih rastlin ali grmičevja sama po sebi ne more biti ovira za opredelitev površine kot „trajni pašniki“, dokler ta prisotnost ne vpliva na dejansko uporabo navedene površine za kmetijsko dejavnost (sodbi z dne 15. maja 2019, Grčija/Komisija,
C‑341/17 P
,
EU:C:2019:409
, točka
, in z dne 13. februarja 2020, Grčija/Komisija,
C‑252/18 P
,
EU:C:2020:95
, točka
).
Zato je Splošno sodišče s tem, da je v točki 40 izpodbijane sodbe razsodilo, da je upoštevno merilo vrsta vegetacije na zadevni površini, in nato svojo presojo opravilo na podlagi tega merila, pri razlagi in uporabi pojma „trajni pašniki“, kot izhaja iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 in člena 2(c) Uredbe št. 1120/2009, napačno uporabilo pravo. Iz tega sledi, da je ugotovitev Splošnega sodišča iz točke 46 izpodbijane sodbe, da Helenska republika ni dokazala nepravilnosti presoje Komisije, napačna.
Zato je treba prvemu pritožbenemu razlogu Helenske republike ugoditi. Iz tega sledi, da je treba razveljaviti točko 1 izreka izpodbijane sodbe v delu, v katerem je Splošno sodišče zavrnilo tožbo Helenske republike glede pavšalnih popravkov v višini 25 % in 10 %, ki sta bila uporabljena za pomoči na površino za pašnike za leti zahtevkov 2012 in 2013, ter enkratni popravek v višini 37.163.161,78 EUR za leto zahtevka 2013, ki je bil naložen zaradi pomanjkljivosti pri opredelitvi in nadzoru upravičenih trajnih pašnikov za leti zahtevkov 2012 in 2013.
Drugi pritožbeni razlog
Trditve strank
Helenska republika z drugim pritožbenim razlogom v bistvu trdi, da je Splošno sodišče v točkah 78, 93, 96, 101, 104, 106 in 107 izpodbijane sodbe napačno razlagalo in uporabilo dokument št. VI/5330/97 glede izpolnitve pogojev, potrebnih za uporabo stopnje popravka v višini 25 % za leto zahtevka 2012. Ta pritožbeni razlog ima devet delov.
Helenska republika s prvim delom drugega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče v točki 85 izpodbijane sodbe ugotovilo, da so bila končna plačila za leto zahtevka 2012 izvedena 30. junija 2013 po ponovnem pregledu vlog na podlagi akcijskega načrta iz leta 2012, kot je bil izveden na ta dan. Zato naj bi ta ponovni pregled izključeval tveganje posebno visokih izgub, ki bi upravičila stopnjo pavšalnega popravka v višini 25 %, in naj bi nasprotoval obstoju ponavljajoče se pomanjkljivosti, malomarnosti ali ponovne kršitve, ki bi jo storila Helenska republika. Zato naj točke 78, 93, 96, 101, 104, 106, in 107 izpodbijane sodbe ne bi imele pravne podlage.
Drugi del drugega pritožbenega razloga se nanaša na to, da je Splošno sodišče izkrivilo vsebino zbirnega poročila in spremenilo predmet spora, ker je v točki 79 izpodbijane sodbe presodilo, da je treba meje referenčnih enot rabe in njihove največje površine, upravičene za pomoč, natančno opredeliti. Predmet spora pa naj ne bi bil natančna razmejitev enot rabe ali poljin, ampak naj bi se nanašal na upravičenost teh enot glede na opredelitev „trajni pašniki“.
Tretji del drugega pritožbenega razloga Helenske republike se nanaša na protislovno obrazložitev, ker naj bi Splošno sodišče v točki 88 izpodbijane sodbe ugotovilo, da se je kljub postopnemu izvajanju akcijskega načrta iz leta 2012 tveganje za EKJS povečalo in da so bile zelo velike izgube verjetne, kar je upravičevalo stopnjo 25 %.
Helenska republika s četrtim delom drugega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče kršilo dokument št. VI/5330/97 s tem, da je v točki 88 izpodbijane sodbe zahtevalo, da mora zadevna država članica za znižanje stopnje finančnega popravka odpraviti vsakršno tveganje za EKJS.
Helenska republika s petim delom tega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče v točki 89 izpodbijane sodbe kršilo člena 34 in 36 Uredbe št. 73/2009 ter člena 43 in 44 Uredbe št. 1782/2003, ker je menilo, da je napaka, ki se tej državi članici očita v zvezi z upravičenostjo pašnikov, vplivala na izračun pravic kmetov do plačila in zato na število teh pravic, kar naj bi za EKJS povzročilo zelo veliko tveganje. Poleg tega naj taka presoja ne bi bila zakonita, ker naj bi se z njo za referenčno obdobje za izračun pravic do plačila (2000–2002) retroaktivno uporabil člen 2 uredb št. 796/2004 in št. 73/2009.
Helenska republika s šestim delom drugega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče izkrivilo vsebino končnega poročila spravnega organa, navedenega v točki 36 te sodbe, s tem, da je v točki 92 izpodbijane sodbe presodilo, da del površin, za katere je bila pomoč dodeljena, ni upravičen do pomoči. Iz tega poročila pa naj bi bilo razvidno, da je po akcijskem načrtu iz leta 2012 površina 1,6 milijonov hektarov pašnikov ostala upravičena do pomoči.
Helenska republika s sedmim delom tega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče v točki 100 izpodbijane sodbe kršilo člen 52(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1306/2013, ker se je omejilo na ugotovitev, da Komisija ni vezana na poročila spravnega organa, ne da bi preverilo, ali je ta obrazložila svojo odločitev o odstopanju od ugotovitev iz navedenih poročil.
Osmi del drugega pritožbenega razloga se nanaša na protislovje med obrazložitvijo v točkah 85 in 104 izpodbijane sodbe, ker naj pogoji za obstoj „izjemne okoliščine“ v smislu dokumenta št. VI/5330/97 ne bi bili izpolnjeni.
Helenska republika z devetim delom drugega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče v točkah od 114 do 116 izpodbijane sodbe storilo napako pri razlagi in uporabi smernic iz dokumenta št. VI/5330/97, ker ni upoštevalo retroaktivne izvedbe akcijskega načrta iz leta 2012. Ta izvedba naj bi odpravila pomanjkljivosti v zvezi z nepravilno identifikacijo površin pašnikov v identifikacijskem sistemu za zemljišča (v nadaljevanju: LPIS), tako da tudi če bi bilo mogoče uporabiti pavšalni popravek, stopnja popravka v višini 25 % ne bi bila utemeljena.
Komisija predlaga, naj se ta pritožbeni razlog zavrne kot neutemeljen, saj nobeden od očitkov, ki jih je Helenska republika navedla v njegovo utemeljitev, ne more omajati presoje Splošnega sodišča v zvezi z zakonitostjo uporabe stopnje pavšalnega popravka v višini 25 %.
Komisija tako v odgovor na prvi del drugega pritožbenega razloga odgovarja, da Helenska republika v okviru svoje pritožbe izolira element ponovne preučitve zahtevkov na podlagi akcijskega načrta iz leta 2012 ter zamolči številne druge nepravilnosti in hude pomanjkljivosti sistema nadzora, na katere je Splošno sodišče opozorilo v točki 77 izpodbijane sodbe in ki so skupaj upravičevale obstoj tveganja izjemno visokih izgub za EKJS.
Komisija v odgovor na drugi del tega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče v točki 77 izpodbijane sodbe opozorilo na številne hude pomanjkljivosti sistema nadzora, ki upravičujejo pavšalni popravek v višini 25 %. Vprašanje razmejitve enot rabe ali poljin, obravnavano v točki 79 izpodbijane sodbe, naj bi bilo le eden od elementov splošne obrazložitve, ki naj bi bil dodan obrazložitvi Splošnega sodišča in naj bi bil namenjen poudarjanju pomembnosti učinkovitega sistema nadzora.
V zvezi s tretjim delom navedenega pritožbenega razloga, ki se nanaša na protislovno obrazložitev, Komisija odgovarja, da se je Splošno sodišče v točki 85 izpodbijane sodbe omejilo na ugotovitev, da je postopno izvajanje akcijskega načrta iz leta 2012 vključevalo ukrepe, ki niso bili vsi namenjeni takojšnjim učinkom, tako da se je postopno izvajanje tega akcijskega načrta izkazalo za nezadostno, da bi odpravilo tveganje za leto zahtevka 2012.
Komisija v odgovor na četrti del istega pritožbenega razloga trdi, da Splošno sodišče v točki 88 izpodbijane sodbe znižanja pavšalnega popravka ni pogojevalo z dokazom neobstoja tveganja, temveč je le ugotovilo, da izvajanje akcijskega načrta iz leta 2012 ni imelo nobenega konkretnega vpliva na tveganje, ki mu je bil EKJS izpostavljen leta 2012.
Komisija trdi, da je peti del drugega pritožbenega razloga, ki je usmerjen zoper točko 89 izpodbijane sodbe, brezpredmeten, ker se ta del pritožbenega razloga nanaša na podredno obrazložitev. Helenska republika naj nikakor ne bi učinkovito izpodbijala ugotovitve Splošnega sodišča v tej točki izpodbijane sodbe, da je posledica napake pri izračunu razpoložljivih hektarjev zelo veliko tveganje za EKJS.
Komisija v odgovor na šesti del tega pritožbenega razloga, ki se nanaša na točko 92 izpodbijane sodbe, trdi, da Helenska republika ne izpodbija dejstva, da številne površine, za katere je bila pomoč dodeljena, na splošno niso bile upravičene do navedene pomoči, ker niso izpolnjevale pogojev, ki se zahtevajo za to, da bi se štele za trajne pašnike.
V zvezi s sedmim delom navedenega pritožbenega razloga, ki se nanaša na točko 100 izpodbijane sodbe, Komisija trdi, da Helenska republika pred Splošnim sodiščem ni uveljavljala tožbenega razloga neobrazložitve spornega sklepa, ker je Komisija z njim odstopila od priporočil spravnega organa. Zato naj bi Splošno sodišče pravno zadostno odgovorilo na trditve Helenske republike.
Komisija v odgovor na osmi del istega pritožbenega razloga, usmerjenega zoper točko 104 izpodbijane sodbe, odgovarja, da je Splošno sodišče s temi dodatnimi razlogi menilo, da tudi če bi bil dokaz „izjemne okoliščine“ nujen za utemeljitev uporabe stopnje pavšalnega popravka v višini 25 %, naj bi bila v obravnavanem primeru taka okoliščina izkazana.
Nazadnje, glede devetega dela drugega pritožbenega razloga, ki se nanaša na neupoštevanje akcijskega načrta iz leta 2012 in se nanaša na točke od 114 do 116 izpodbijane sodbe, Komisija ponavlja svoje stališče, da ta akcijski načrt ni upošteven za vprašanje, ali je finančni obseg nepravilnosti mogoče natančno določiti oziroma ali je treba naložiti finančni popravek.
Presoja Sodišča
Iz dokumenta št. VI/5330/97 je razvidno, da je stopnja pavšalnega popravka v višini 25 % upravičena, če so izpolnjeni kumulativni pogoji, ki jih določa, in sicer kadar država članica sistema nadzora sploh ne izvaja ali kadar je izrazito nezadostno razvit in kadar obstajajo dokazi o pogostih nepravilnostih in malomarnosti v boju zoper nepravilno ali goljufivo ravnanje, tako da je mogoče razumno oceniti, da bo nekaznovano neovirano vlaganje nedopustnih zahtevkov povzročilo izjemno visoke izgube za EKUJS.
Splošno sodišče pa je v točkah od 78 do 82 izpodbijane sodbe odločilo, da je Komisija pravilno menila, da je bilo v obravnavanem primeru Helenski republiki mogoče očitati zelo pomanjkljivo izvajanje sistema nadzora zaradi hkratne podanosti ponavljajočih se nepravilnosti, med katerimi so bile, kot je navedeno v točki 77 izpodbijane sodbe, pomanjkljivosti v zvezi z opredelitvijo upravičenih trajnih pašnikov, ki so privedle do tega, da je ta država članica neustrezno izvedla navzkrižne preglede in preglede na kraju samem.
Ker presoja pomanjkljivosti pri opredelitvi in nadzoru trajnih pašnikov, ki jo je opravilo Splošno sodišče, po definiciji temelji na razlagi pojma „trajni pašniki“ in ker je, kot je bilo ugotovljeno v točki 65 te sodbe, Splošno sodišče napačno razlagalo ta pojem, ta napaka nujno vpliva na njegovo presojo iz točke 78 izpodbijane sodbe glede pogoja o zelo pomanjkljivem izvajanju sistema nadzora v zvezi z skupkom nepravilnosti.
Zato je treba glede na to, da se vsi očitki Helenske republike v zvezi z nadzorom upravičenih trajnih pašnikov nanašajo na napačno razlago pojma „trajni pašniki“, ki jo je podalo Splošno sodišče, drugi pritožbeni razlog v celoti sprejeti.
Tretji pritožbeni razlog
Trditve strank
Helenska republika s tretjim pritožbenim razlogom v bistvu trdi, da je Splošno sodišče v točkah od 138 do 141 izpodbijane sodbe napačno razlagalo in uporabilo člen 31(2) Uredbe št. 1290/2005, člen 52(2) Uredbe št. 1306/2013, člen 34 Izvedbene uredbe št. 908/2014 in dokument št. VI/5330/97 glede metode izračuna pavšalnega popravka za leto zahtevka 2013, tako da naj bi za zakonito in v skladu z načelom
ne bis in idem
ter načelom sorazmernosti štelo kumulacijo pavšalnega popravka 10 % in enkratnega popravka za iste nepravilnosti. Po mnenju Helenske republike pa iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je kumulacija pavšalnega popravka in enkratnega popravka mogoča le v primeru večkratnih ugotovitev.
Komisija predlaga, naj se ta pritožbeni razlog zavrne kot neutemeljen.
Presoja Sodišča
Opozoriti je treba, prvič, da člen 31(2) Uredbe št. 1290/2005 in člen 52(2) Uredbe št. 1306/2013 Komisiji ne prepovedujeta kumulacije enkratnega popravka in pavšalnega popravka.
Tako je Sodišče že priznalo možnost kumuliranja pavšalnih finančnih popravkov in drugih popravkov. Če se izkaže, da tveganja za EKJS ne morejo kriti le enkratni popravki, morajo biti mogoči drugi pavšalni popravki. Bilo bi namreč v nasprotju s sistemom financiranja EKJS, da bi bila, če obstajajo razlogi za enkratni popravek, druga škoda ali tveganja, ki niso tako jasno določljiva, še naprej v breme EKJS. Noben načelni razlog zato ne nasprotuje kumulaciji enkratnega popravka in pavšalnega popravka (glej v tem smislu sodbi z dne 28. oktobra 1999, Italija/Komisija,
C‑253/97
,
EU:C:1999:527
, točke od 72 do 74, in z dne 15. junija 2017, Španija/Komisija,
C‑279/16 P
, neobjavljena,
EU:C:2017:461
, točka
).
Drugič, iz dokumenta št. VI/5330/97 je razvidno, da je kumulacija enkratnega popravka in pavšalnega popravka mogoča, kot je Splošno sodišče opozorilo v točki 136 izpodbijane sodbe, ker ta dokument določa, da se pavšalne stopnje uporabljajo za preostale odhodke po odbitku zneskov, zavrnjenih v zvezi s posameznimi spisi.
V obravnavanem primeru je treba poudariti, da Helenska republika v utemeljitev tretjega pritožbenega razloga Splošnemu sodišču zgolj očita, da je v točkah od 138 do 141 izpodbijane sodbe kršilo člen 31(2) Uredbe št. 1290/2005, člen 52(2) Uredbe št. 1306/2013 in dokument št. VI/5330/97 s tem, da je zavrnilo njene trditve v zvezi z dvojnim popravkom za iste nepravilnosti in za isto leto zahtevka 2013.
Helenska republika pa v okviru tega pritožbenega razloga ne izpodbija presoje Splošnega sodišča iz točk od 120 do 125 in 131 izpodbijane sodbe, v katerih je jasno opredelilo razloge, iz katerih je Komisija naložila pavšalni popravek v višini 10 % in enkratni popravek.
Tako je iz točke 123 izpodbijane sodbe razvidno, da je bila stopnja pavšalnega popravka v višini 10 %, naložena za leto zahtevka 2013, upravičena, prvič, glede na kopičenje napak, ki jih je Komisija odkrila v zvezi z elementi v zvezi z upravičenostjo pašnikov in sistemom nadzora, ki ga je uvedla Helenska republika, in drugič, z izboljšanjem položaja glede na leto zahtevka 2012. Splošno sodišče je v točki 124 izpodbijane sodbe poudarilo, da izračun tveganja za EKJS v višini 37.163.161,78 EUR, ki so ga grški organi opravili na podlagi novih podatkov, pridobljenih s posodobitvijo sistema LPIS, ne omogoča določitve celotnega zneska tveganja, ki mu je bil izpostavljen ta sklad, zlasti zaradi neupoštevanja sankcij, ki bi jih bilo treba uporabiti, in zaradi dejstva, da je nadzorna misija, opravljena novembra 2014, odkrila, da v zvezi z LPIS še vedno obstajajo napake. Splošno sodišče je iz tega razloga v točki 125 izpodbijane sodbe sklepalo, da Komisija ob upoštevanju zadnjenavedenih pomanjkljivosti ni mogla natančno določiti celotnega zneska tveganja za navedeni sklad, tako da je bila naložitev pavšalnega popravka po eni strani upravičena, po drugi strani pa na podlagi izračunov, ki so jih izvedli grški organi v zvezi s površinami, ki so bile pregledane, ni bilo mogoče določiti celotnega zneska tveganja, ki mu je bil izpostavljen isti sklad.
Iz tega izhaja, da je Splošno sodišče s pravilno uporabo člena 31(2) Uredbe št. 1290/2005, člena 52(2) Uredbe št. 1306/2013 in dokumenta št. VI/5330/97 ugotovilo, da je Komisija s tem, da je znesek, ki so ga izračunali grški organi, odštela od zneska, na podlagi katerega je ta institucija izračunala pavšalni popravek v višini 10 %, zagotovila, da posameznim upravičencem, ki so bili že upoštevani v znesku, ki so ga izračunali grški organi, ne naloži dvojnega popravka. Pavšalni popravek v višini 10 % namreč ni zajemal površin, ki so jih preverili grški organi in na podlagi katerih so ti organi izračunali znesek 37.163.161,78 EUR.
Zato Splošno sodišče s tem, da je v točkah 138 in 141 izpodbijane sodbe presodilo, da metoda izračuna, ki jo je sprejela Komisija, ne vodi do dvojnega popravka za iste nepravilnosti in za isto leto zahtevka, ni napačno uporabilo prava.
Glede na navedeno je treba tretji pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Četrti pritožbeni razlog
Trditve strank
Četrti pritožbeni razlog Helenske republike se nanaša na napačno razlago in uporabo člena 71(2) in (3) Uredbe št. 1698/2005 ter na to, da je Splošno sodišče večkrat kršilo obveznost obrazložitve.
Helenska republika s prvim delom četrtega pritožbenega razloga, ki se nanaša na točke od 158 do 160 izpodbijane sodbe, trdi, da je Splošno sodišče napačno razlagalo in uporabilo člen 71(2) in (3) Uredbe št. 1698/2005, ker je Helenski republiki očitalo dejstvo, da je DTEC, preden je organ upravljanja izbral projekte, izvedel predizbor projektov na podlagi meril, ki so lastna temu nacionalnemu organu, in da pri tem ni šlo zgolj za formalno presojo projektov temveč za dejansko vsebinsko presojo, čeprav je na podlagi teh členov le organ upravljanja pooblaščen za oceno upravičenosti projektov, ki bi bili lahko kriti v okviru ukrepa 125. Helenska republika meni, da člen 71(3) Uredbe št. 1698/2005 državam članicam daje načelno pristojnost za določitev pravil o upravičenosti odhodkov, da bi se zagotovila učinkovitejša dodelitev sredstev EKSRP, in jim zato ne prepoveduje, da določijo ukrepanje nacionalnega organa, kot je DTEC, ki uporablja merila za upravičenost projektov, ki bi lahko bili kriti v okviru ukrepa 125, v mejah ciljev programa razvoja podeželja, ki ga je potrdila Komisija.
Drugi del tega pritožbenega razloga Helenske republike se nanaša na neobstoj obrazložitve, ker je Splošno sodišče v točki 158 izpodbijane sodbe presodilo, da je DTEC opravil dejansko vsebinsko presojo projektov, ki so mu bili predloženi, na podlagi treh meril, ki so lastna temu organu. Vendar naj Splošno sodišče ne bi pojasnilo, katera so ta merila.
Ta država članica s tretjim delom navedenega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče v točki 160 izpodbijane sodbe dopolnilo vsebino zbirnega poročila in posledično obrazložitev spornega sklepa s tem, da je menilo, da po predhodnem nadzoru, ki ga je opravil DTEC, nekateri projekti niso bili posredovani organu upravljanja.
Četrti del tega pritožbenega razloga se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve, ker naj Splošno sodišče ne bi odgovorilo na trditev Helenske republike, da je bil predhodni nadzor, ki ga je izvajal DTEC, že desetletja institucionaliziran, ne da bi Komisija v zvezi s tem kadar koli podala pripombe in ne da bi to posredovanje lahko povzročilo kakršno koli nepravilnost.
Helenska republika s petim delom četrtega pritožbenega razloga trdi, da Splošno sodišče prav tako ni odgovorilo na trditev, da so se vsi projekti, ki so spadali v okvir ukrepa 125, nanašali na velika javna infrastrukturna dela in da je v tem okviru DTEC posredoval le v fazi priprave projektov, ki ni nikakor vplivala na sam izbor.
Komisija predlaga, naj se ta pritožbeni razlog delno zavrže kot nedopusten in delno zavrne kot neutemeljen.
Presoja Sodišča
Glede prvega dela, ki se nanaša na kršitev člena 71 Uredbe št. 1698/2005 in se nanaša na točke od 58 do 160 izpodbijane sodbe, je treba navesti, da je iz besedila odstavka 3 tega člena v povezavi z uvodno izjavo 61 te uredbe razvidno, da se v okviru načela subsidiarnosti pravila o upravičenosti odhodkov načeloma določijo na nacionalni ravni (glej v tem smislu sodbo z dne 7. julija 2016, Občina Gorje,
C‑111/15
,
EU:C:2016:532
, točki
in
).
Vendar to, da države članice določijo ta pravila o upravičenosti odhodkov, ne pomeni, da lahko države članice pristojnost izbire projektov zaupajo drugemu subjektu, kot je organ za upravljanje programa, ali subjektu, za katerega ni odgovoren ta organ.
Člen 71(3) navedene uredbe v povezavi z njeno uvodno izjavo 64 namreč to pristojnost odločanja podeljuje le organu upravljanja ali subjektu pod njegovo odgovornostjo, ki izvršuje to pristojnost glede na merila za izbor, ki jih določi pristojni organ.
Zato Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava s tem, da je v točkah od 158 do 160 izpodbijane sodbe razsodilo, da je bil s predizbornim nadzorom, ki ga je DTEC izvedel pri projektih, ki bi lahko bili zajeti z ukrepom 125, kršen člen 71 navedene uredbe, ker pomeni vsebinski nadzor nad upravičenostjo projektov glede na merila, ki so lastna DTEC in ki jih ni določil pristojni organ.
Iz tega izhaja, da je treba ta del četrtega pritožbenega razloga Helenske republike zavrniti kot neutemeljen.
V zvezi z drugim delom tega pritožbenega razloga, ki se nanaša na pomanjkljivo obrazložitev izpodbijane sodbe, ker naj Splošno sodišče v točki 158 te sodbe ne bi pojasnilo meril, ki jih je DTEC presojal v okviru vsebinske preučitve projektov, je dovolj poudariti, da pritožbeni razlog v tem delu temelji na napačnem razumevanju besedila navedene sodbe, ker Splošno sodišče v tej točki navaja tri merila in utežne faktorje, ki jih je uporabljal samo DTEC in ki so se razlikovali od tistih, ki jih je uporabljal organ upravljanja.
Iz tega sledi, da drugi del četrtega pritožbenega razloga Helenske republike ni utemeljen.
Glede tretjega dela tega pritožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve Splošnega sodišča, ker naj bi to dopolnilo obrazložitev zbirnega poročila s tem, da je v točki 160 izpodbijane sodbe presodilo, da zaradi uporabe teh meril organu upravljanja ni bilo posredovano določeno število projektov, je sicer res, da taka presoja ni izrecno navedena v zbirnem poročilu, vendar pomeni le logičen sklep o uporabi meril predizbora. Zato ni mogoče šteti, da Splošno sodišče ni izpolnilo svoje obveznosti obrazložitve.
Iz tega sledi, da tretji del četrtega pritožbenega razloga Helenske republike ni utemeljen.
Glede četrtega dela navedenega pritožbenega razloga, ki se nanaša na to, da Splošno sodišče ni odgovorilo na trditev Helenske republike, da je bil predhodni nadzor, ki ga je izvajal DTEC, že desetletja institucionaliziran, zadostuje poudariti, da je Splošno sodišče v točki 161 izpodbijane sodbe to trditev zavrnilo kot nepomembno za zadevni postopek.
Zato je Splošno sodišče v nasprotju s tem, kar trdi Helenska republika, na to trditev odgovorilo tako, da jo je zavrnilo, in zato ni kršilo svoje obveznosti obrazložitve.
Iz tega sledi, da četrti del četrtega pritožbenega razloga Helenske republike ni utemeljen.
V zvezi s petim delom tega pritožbenega razloga, ki se nanaša na to, da Splošno sodišče ni odgovorilo na trditev Helenske republike, da so se projekti iz ukrepa 125 nanašali na velika infrastrukturna dela, je treba navesti, da ta trditev ni bila navedena na prvi stopnji.
Točka 69 tožbe, na katero se Helenska republika sklicuje v pritožbi, je namreč izključno opisna in se omejuje na poudarjanje dejstva, da so se projekti, ki spadajo v okvir ukrepa 125, nanašali na velika javna infrastrukturna dela in so pomenili pomembne javne naložbe za nacionalno gospodarstvo, ne da bi Helenska republika iz te splošne izjave izpeljala kakršno koli pravno posledico.
Zato je treba to trditev zavreči kot nedopustno, ker je nova v fazi pritožbe. Ker je namreč v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča nadzor Sodišča v okviru pritožbe omejen na presojo pravnih ugotovitev glede razlogov in trditev, o katerih se je razpravljalo na prvi stopnji, stranka pred Sodiščem ne more prvič uveljavljati trditve, ki je ni navedla pred Splošnim sodiščem (sodba z dne 28. novembra 2019, ABB/Komisija,
C‑593/18 P
, neobjavljena,
EU:C:2019:1027
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz navedenega izhaja, da je treba četrti pritožbeni razlog v celoti zavreči kot delno nedopusten in zavrniti kot delno neutemeljen.
Peti pritožbeni razlog
Trditve strank
Peti pritožbeni razlog je sestavljen iz dveh delov.
Helenska republika s prvim delom petega pritožbenega razloga Splošnemu sodišču očita, da je kršilo člen 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005 ter da je v točkah 183, 185, 186, 189 in 193 izpodbijane sodbe podalo pomanjkljivo in protislovno obrazložitev.
Natančneje, izpodbija razlago člena 31 te uredbe, ki jo je Splošno sodišče uporabilo v teh točkah izpodbijane sodbe in v skladu s katero je treba v zvezi z ukrepi, ki se nanašajo na programe razvoja podeželja, če so bila pred plačilom preostanka pomoči izvedena vmesna in začasna plačila, za uporabo roka 24 mesecev, določenega v tem členu, da bi se iz financiranja izključili vsi odhodki zadevnih programov razvoja podeželja, upoštevati samo dokončno plačilo tega preostalega zneska. Po eni strani naj bi bila ta razlaga v nasprotju z besedilom člena 31(4)(c) navedene uredbe, v skladu s katerim naj bi se ta 24‑mesečni rok brez razlikovanja nanašal tako na končna plačila preostanka kot na vmesna plačila ali predplačila. V zvezi s tem naj sodna praksa, na katero se Splošno sodišče sklicuje v podporo svoji razlagi, ne bi bila upoštevna, ker naj bi se nanašala na začasna plačila, ki so pogojena z zagotovitvijo jamstev na področju EKUJS. Po drugi strani naj bi razlago, ki jo predlaga Helenska republika, potrjeval cilj določitve časovne omejitve pristojnosti Komisije, da zavrne financiranje nekaterih odhodkov.
Helenska republika z drugim delom petega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče sprejelo pomanjkljivo in protislovno obrazložitev v točki 189 izpodbijane sodbe, ker ni preverilo, ali je bilo plačilo preostalega zneska za zadevne projekte iz ukrepa 125 izvedeno v tem 24‑mesečnem obdobju.
Komisija predlaga, naj se ta pritožbeni razlog v celoti zavrne.
Presoja Sodišča
Glede prvega dela petega pritožbenega razloga je iz besedila člena 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005 razvidno, da se zavrnitev financiranja ne sme nanašati na odhodke v zvezi z ukrepi, predvidenimi v programih iz člena 4 te uredbe, razen tistih iz člena 31(4)(b) te uredbe, za katere je plačilna agencija izplačala ali izplačala preostali znesek, več kot 24 mesecev preden je Komisija zadevno državo članico pisno obvestila o ugotovitvah svojih preverjanj.
Iz besedila člena 31(4)(c) navedene uredbe tako izrecno izhaja, da se obdobje 24 mesecev pred pisno obvestitvijo rezultatov preverjanj Komisije izračuna od datuma plačila ali plačila preostalega zneska, to je od končnega plačila.
Zato v nasprotju s tem, kar trdi Helenska republika, Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava s tem, da je na podlagi te določbe v točkah 183, 185 in 186 izpodbijane sodbe presodilo, da je treba ob vmesnih in začasnih plačilih, ki jim sledi plačilo preostalega zneska, pri izračunu tega roka 24 mesecev upoštevati le zadnje.
V zvezi z drugim delom petega pritožbenega razloga, ki se nanaša na neobstoj obrazložitve, ker naj Splošno sodišče ne bi preučilo, ali je bilo plačilo preostalega zneska za zadevne projekte izvršeno v navedenem roku, je treba poudariti, da je Splošno sodišče v točkah od 189 do 91 izpodbijane sodbe, ki jih Helenska republika delno ne izpodbija, obširno obrazložilo svojo presojo tega pogoja.
Splošno sodišče je namreč v točki 189 izpodbijane sodbe presodilo, da je bil finančni popravek iz naslova ukrepa 125 uporabljen za vse odhodke, izvršene iz naslova let od 2010 do 2013, ker v tem obdobju ni bil dokončan nobeden od teh projektov in ker nobeno od izplačil, izvršenih v okviru finančnega leta 2010, ni pomenilo končnega plačila.
Poleg tega je Splošno sodišče v točkah 190 in 191 izpodbijane sodbe v okviru presoje dejstev v zvezi z zbirno razpredelnico odhodkov, ki se nanašajo na leta 2010 in naslednja in ki so bili plačani iz naslova ukrepa 125 v okviru programa razvoja podeželja 2007–2013, po eni strani ugotovilo, da plačila, uvedena med letom 2010, za projekt z referenco 109464 niso trajala po letu 2012, ne da bi Helenska republika dokazala, da teh plačil ni mogoče šteti za končna v smislu člena 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005. Po drugi strani je Splošno sodišče za druge projekte, navedene v tej preglednici in za katere so bila izvedena plačila za leta od 2010 do 2013, menilo, da Helenska republika ni predložila dokazov o tem, da ti projekti še niso bili dokončani in da nobeno končno plačilo ni bilo izvedeno.
Iz tega sledi, da je treba drugi del tega pritožbenega razloga in zato peti pritožbeni razlog v celoti zavrniti kot neutemeljen.
Šesti pritožbeni razlog
Trditve strank
Šesti pritožbeni razlog Helenske republike se deli na dva dela.
Helenska republika s prvim delom tega pritožbenega razloga, ki vsebuje tri očitke, v bistvu izpodbija presojo Splošnega sodišča, da ta država članica ni imela sistema učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih kazni, ki bi bil v skladu z zahtevami iz člena 73 Uredbe št. 817/2004.
Helenska republika s prvim očitkom Splošnemu sodišču očita, da je v točkah od 207 do 209 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo, ker ukrepov znižanja zneska pomoči in izključitve iz upravičenosti do pomoči ni štelo za „kazni“ v smislu člena 73 Uredbe št. 817/2004, enako kot ukrep izključitve vsake podpore EKSRP za obdobje dveh let. Po mnenju Helenske republike tako iz člena 5(1)(c) in (d) Uredbe št. 2988/95 kot iz sodne prakse Sodišča izhaja, da sta odvzem celotne ali dela koristi, prejete na podlagi prava Unije, in izključitev ali odvzem te koristi za obdobje po obdobju nepravilnosti upravni kazni. Zato naj bi obveznost vračila v primeru ugotovljene nepravilnosti, bodisi z zmanjšanjem bodisi z izključitvijo prejemnika pomoči, sama po sebi pomenila kazen. Ker je razsodilo ravno nasprotno, naj bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravo.
Helenska republika z drugim očitkom trdi, da je bilo v točki 208 izpodbijane sodbe napačno uporabljeno pravo. V tej točki naj bi namreč Splošno sodišče menilo, da se lahko samo ukrep izključitve projekta zaradi nepravilnosti, ki se nanaša na pogoj za upravičenost tega projekta, šteje za kazen. Po mnenju Helenske republike pa je pojem nepravilnosti širši in zajema vsako kršitev določbe Uredbe št. 817/2004.
Helenska republika s tretjim očitkom trdi, da je Splošno sodišče v točki 206 izpodbijane sodbe očitno izkrivilo zbirno poročilo. V tej točki izpodbijane sodbe naj bi se namreč Splošno sodišče sklicevalo na dve ugotovitvi dejstev, ki ju je opravila Komisija, čeprav naj ju ne bi bilo v zbirnem poročilu in naj bi Komisija v upravnem postopku izrecno umaknila eno od teh ugotovitev.
Helenska republika z drugim delom šestega pritožbenega razloga v bistvu trdi, da to, da je Komisija za izračun finančnega popravka, ki ga je treba uporabiti, analogno uporabila člen 63 Izvedbene uredbe št. 809/2014, ki je začel veljati po nastanku dejstev spora, pomeni napačno uporabo prava in neobrazložitev. Natančneje, Splošno sodišče naj bi se za utemeljitev naložitve finančnega popravka v višini 772.956,32 EUR, ki je nižji od tistega, ki bi moral biti naložen na podlagi pravil, ki se uporabljajo
ratione temporis
, v točkah od 224 do 229 izpodbijane sodbe sklicevalo na sodno prakso v zvezi z retroaktivno uporabo milejše kazni in naj bi se sklicevalo na Uredbo št. 2988/95 o zaščiti finančnih interesov Skupnosti. Te ugotovitve pa naj ne bi bile povezane z določitvijo osnove za finančni popravek, ki je bil uporabljen na podlagi člena 52 Uredbe št. 1306/2013. Helenska republika meni, da je treba to, da je Splošno sodišče tako zavrnilo očitek, s katerim je izpodbijala analogno uporabo člena 63 Izvedbene uredbe št. 809/2014 na podlagi navedenih preudarkov, enačiti z neobstojem obrazložitve izpodbijane sodbe v zvezi s tem.
Komisija ugotavlja, da je treba prvi del tega pritožbenega razloga v celoti zavreči in ga zavrniti kot neutemeljenega. V odgovor na drugi del tega pritožbenega razloga primarno meni, da ga je treba zavrniti, ker temelji na neupoštevni utemeljitvi, in podredno, da ga je treba zavrniti kot neutemeljenega.
Presoja Sodišča
V zvezi s prvim očitkom v utemeljitev prvega dela šestega pritožbenega razloga je treba poudariti, da člen 73 Uredbe št. 817/2004 od držav članic zahteva, da vzpostavijo sistem kazni, ki se uporabljajo za kršitve določb te uredbe, in da so te kazni učinkovite, sorazmerne in odvračilne.
Iz tega sledi, da ta člen sicer ne opredeljuje natančno sistema kazni, ki ga mora vzpostaviti država članica, vendar od nje zahteva, da določi celoto ukrepov, ki so dovolj učinkoviti, sorazmerni in odvračilni, da se prepreči vsaka kršitev določb te uredbe.
Splošno sodišče pa s tem, da je v točkah 207 in 208 izpodbijane sodbe menilo, da ukrepi preverjanja upravičenosti zahtevkov za plačila in odhodkov, neobstoj tolerance v primeru prekoračitve upravičenih izdatkov, povračilo, ki se zahteva za morebitne ugotovljene nepravilnosti, ali izterjava neupravičeno izplačanih zneskov niso podobni kaznim, ampak potrebnemu nadzoru nad pogoji upravičenosti projektov za dodelitev pomoči, ni napačno uporabilo prava. Taki ukrepi namreč niso odvračalni, ampak se omejujejo na zagotovitev zakonitosti zahtevka za financiranje in izključitev delno ali v celoti neupravičenih odhodkov iz podpore EKSRP, drugače povedano, na preprečevanje kakršne koli neupravičene prednosti.
Splošno sodišče je na koncu analize ukrepov, za katere Helenska republika meni, da pomenijo sistem kazni v smislu člena 73 Uredbe št. 817/2004, v točki 209 izpodbijane sodbe ugotovilo le, da je samo ukrep izključitve vsake podpore EKSRP za dve leti podoben resnični kazni.
Zato Splošno sodišče s tem, da je v točkah od 207 do 214 izpodbijane sodbe presodilo, da nabor ukrepov, ki jih določa grška ureditev, ne more biti sistem učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih kazni v smislu člena 73 Uredbe št. 817/2004, ni napačno uporabilo prava. Čeprav je tak ukrep začasne izključitve, glede na njegovo ustrezno kaznovalno in odvračilno naravo, mogoče šteti za kazen, pa sam po sebi namreč ne zadostuje za ugotovitev obstoja sistema kazni, skladnega s členom 73 Uredbe št. 817/2004.
Zato je treba prvi očitek v utemeljitev prvega dela šestega pritožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
V zvezi z drugim očitkom tega dela zadostuje navesti, da trditve Helenske republike izhajajo iz napačnega razumevanja besedila točke 208 izpodbijane sodbe.
Splošno sodišče namreč v tej točki izpodbijane sodbe ni zahtevalo, da se nepravilnost nujno nanaša na pogoj v zvezi z upravičenostjo, temveč se je omejilo na odgovor na trditve Helenske republike, da so pristojni organi te države članice sprejeli ukrepe izključitve za sankcioniranje projektov, ki ne izpolnjujejo pogojev za upravičenost.
Zato je treba drugi očitek, naveden v utemeljitev tega dela, zavrniti.
Glede tretjega očitka, ki se nanaša na domnevno izkrivljanje zbirnega poročila, je res, da je Splošno sodišče v točki 206 izpodbijane sodbe navedlo dva primera znižanja pomoči, ki nista navedena v tem poročilu. Vendar sta ta primera v tej točki izpodbijane sodbe navedena le primeroma za ponazoritev izvajanja „kaznovalne politike“ Helenske republike, ne da bi ta izpodbijala presojo Komisije, da je ta država le zmanjšala pomoč, ne da bi naložila kazen.
V zvezi z drugim delom šestega pritožbenega razloga, ki se v bistvu nanaša na retroaktivno in analogno uporabo člena 63 Izvedbene uredbe št. 809/2014 ter se nanaša na točke od 224 do 229 izpodbijane sodbe, je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče v točkah od 216 do 221 te sodbe najprej razsodilo, da je treba v skladu z dokumentom št. VI/5330/97 neobstoj kazni v okviru ukrepa 121 obravnavati podobno kot pomanjkljivost, ki se nanaša na ključni nadzor, kar naj bi upravičevalo uporabo pavšalnega popravka v višini najmanj 5 %.
Dalje, Splošno sodišče je v točki 222 izpodbijane sodbe, ki je Helenska republika poleg tega ni izpodbijala, izrecno pojasnilo, da je pravna podlaga tega popravka člen 52 Uredbe št. 1306/2013, ki je nadomestil člen 31 Uredbe št. 1290/2005.
Nazadnje, Splošno sodišče je šele v točkah od 223 do 229 izpodbijane sodbe potrdilo analogno uporabo člena 63 Izvedbene uredbe št. 809/2014, ker je Komisija na podlagi te poznejše določbe, ki je ugodnejša za Helensko republiko, zmanjšala znesek navedenega popravka.
Zato trditve Helenske republike izhajajo iz napačnega razumevanja besedila izpodbijane sodbe. V nasprotju s tem, kar trdi ta država članica, Splošno sodišče v točkah od 224 do 229 izpodbijane sodbe svojega razlogovanja namreč ni utemeljilo s pravno podlago, ki se v obravnavanem primeru ne uporablja.
Poleg tega ni mogoče šteti, da je Splošno sodišče s tem, da je na eni strani v točki 225 izpodbijane sodbe omenilo načelo retroaktivnosti milejše kazni in po drugi strani v točki 226 te sodbe Uredbo št. 2988/95, to načelo ali to uredbo nadomestilo s členom 52 Uredbe št. 1306/2013 kot pravno podlago za finančni popravek. Nasprotno, ta sklicevanja se umeščajo v okvir sodne prakse Sodišča, v skladu s katero se to načelo, kot splošno načelo prava Unije, uporablja za milejše upravne kazni (glej v tem smislu sodbe z dne 1. julija 2004, Gerken,
C‑295/02
,
EU:C:2004:400
, točki
in
; z dne 8. marca 2007, Campina,
C‑45/06
,
EU:C:2007:154
, točke 32, 33 in 60, in z dne 11. marca 2008, Jager,
C‑420/06
,
EU:C:2008:152
, točki
in
).
Zato v nasprotju s trditvami Helenske republike obrazložitev Splošnega sodišča v točkah od 224 do 229 izpodbijane sodbe ni niti nezadostna niti napačna.
Zato je treba šesti pritožbeni razlog v celoti zavrniti kot neutemeljen.
Iz vseh zgornjih preudarkov izhaja, da je treba prvi in drugi pritožbeni razlog sprejeti, zato je treba razveljaviti točko 1 izreka izpodbijane sodbe v delu, v katerem je Splošno sodišče zavrnilo tožbo Helenske republike v zvezi s pavšalnima popravkoma v višini 25 % in 10 %, ki sta bila uporabljena za pomoči na površino za pašnike za leti zahtevka 2012 in 2013, ter enkratni popravek v višini 37.163.161,78 EUR za leto zahtevka 2013, ki so bili naloženi s spornim sklepom zaradi pomanjkljivosti v zvezi z opredelitvijo in nadzorom nad upravičenimi trajnimi pašniki, v preostalem pa pritožbo zavrniti.
Tožba pred Splošnim sodiščem
V skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko Sodišče v primeru razveljavitve odločbe Splošnega sodišča zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču ali pa samo dokončno odloči o sporu, če stanje postopka to dovoljuje.
V obravnavanem primeru mora Sodišče dokončno odločiti o sporu, ker stanje postopka to dovoljuje.
Kot je razvidno iz točke 63 te sodbe, za ugotovitev, ali je treba zadevno površino opredeliti kot „trajne pašnike“ v smislu člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 in člena 2(c) Uredbe št. 1120/2009, odločilno merilo, ki ga je treba upoštevati, ni vrsta vegetacije, ki pokriva to površino, ampak njena dejanska uporaba za značilno kmetijsko dejavnost „trajnih pašnikov“.
Ugotoviti pa je treba, da je Komisija glede pomoči na površino za leto zahtevka 2012 v zbirnem poročilu utemeljila uporabo stopnje pavšalnega popravka v višini 25 % glede na vse nepravilnosti v zvezi z opredelitvijo in nadzorom trajnih pašnikov, ki so ji skupaj omogočile ugotovitev, da je bilo izvajanje sistema nadzora, s katerim bi bilo treba zagotoviti pravilnost odhodkov, zelo pomanjkljivo in je verjetno povzročilo zelo velike izgube za EKJS.
Ker je, prvič, pavšalni popravek v višini 25 % temeljil na vseh nepravilnostih, od katerih pa je ena temeljila na napačni razlagi člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 in člena 2(c) Uredbe št. 1120/2009, in ker je, drugič, ta napačna razlaga lahko vplivala na presojo Komisije v zvezi z drugimi nepravilnostmi, ki jih je ta ugotovila, mora ta institucija v tem okviru opraviti novo celovito presojo, da bi preverila, ali je ta stopnja popravka še vedno upravičena.
Glede pomoči na površino za leto zahtevka 2013 je Komisija v zbirnem poročilu utemeljila, prvič, uporabo enkratnega popravka v višini 37.163.161,78 EUR glede na vse nepravilnosti, med katerimi so bile pomanjkljivosti v zvezi z opredelitvijo trajnih pašnikov, in drugič, uporabo stopnje pavšalnega popravka v višini 10 % zaradi vseh podobnih nepravilnosti, med katerimi je bila tudi opredelitev trajnih pašnikov. V zvezi z zadnjenavedenim pavšalnim popravkom pa je Komisija menila, da je stopnja 10 % primerna ob upoštevanju nepravilnosti, ugotovljenih za leto zahtevka 2013, in prizadevanj Helenske republike v tem letu zahtevka za izboljšanje položaja.
Prav tako je treba ugotoviti, da sta, prvič, popravka, ki se nanašata na leto zahtevka 2013, temeljila na vseh nepravilnostih, od katerih je ena posledica napačne razlage člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 in člena 2(c) Uredbe št. 1120/2009, in drugič, da je ta napačna razlaga lahko vplivala na presojo Komisije v zvezi z drugimi nepravilnostmi, ki jih je ugotovila, zato mora ta institucija v tem okviru opraviti novo celovito presojo, da bi preverila, ali enkratni popravek in stopnja pavšalnega popravka v višini 10 % ostajata upravičena.
Iz tega sledi, da je treba sprejeti prvi razlog tožbe, ki jo je Helenska republika vložila pri Splošnem sodišču, in zato sporni sklep razglasiti za ničen v delu, v katerem sta z njim naložena pavšalna popravka v višini 25 % in 10 %, uporabljena za pomoči na površino za pašnike za leti zahtevka 2012 in 2013, ter enkratni popravek v znesku 37.163.161,78 EUR, uporabljen za leto zahtevka 2013 zaradi pomanjkljivosti pri opredelitvi in nadzoru upravičenih trajnih pašnikov.
Stroški
V skladu s členom 184(2) Poslovnika Sodišče odloči o stroških, če je pritožba utemeljena in samo dokončno odloči v sporu.
V skladu s členom 138(3) tega poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporabi na podlagi njegovega člena 184(1), vsaka stranka, če uspe samo deloma, nosi svoje stroške.
Ker sta Helenska republika in Komisija s predlogi uspeli samo deloma, nosita svoje stroške v zvezi s prvostopenjskim in pritožbenim postopkom.

Iz teh razlogov je Sodišče (deveti senat) razsodilo:

1.
Točka 1 izreka sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 4. oktobra 2018, Grčija/Komisija (
T‑272/16
, neobjavljena,
EU:T:2018:651
), se razveljavi v delu, v katerem je Splošno sodišče zavrnilo tožbo Helenske republike, ki se je nanašala na pavšalna popravka v višini 25 % in 10 %, uporabljena za pomoči na površino za pašnike iz naslova let zahtevkov 2012 in 2013, ter enkratni popravek v višini 37.163.161,78 EUR za leto zahtevka 2013, ki so bili naloženi z Izvedbenim sklepom Komisije (EU) 2016/417 z dne 17. marca 2016 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije zaradi pomanjkljivosti pri opredelitvi in nadzoru upravičenih trajnih pašnikov.

2.
Točka 2 izreka sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 4. oktobra 2018, Grčija/Komisija (
T‑272/16
, neobjavljena,
EU:T:2018:651
), se razveljavi v delu, v katerem je v njem odločeno o stroških.

3.
Pritožba se v preostalem zavrne.

4.
Izvedbeni sklep 2016/417 se razglasi za ničen v delu, v katerem Helenski republiki nalaga pavšalna popravka v višini 25 % in 10 %, uporabljena za pomoči na površino za pašnike iz naslova let zahtevkov 2012 in 2013, in enkratni popravek v znesku 37.163.161,78 EUR, uporabljen iz naslova leta zahtevka 2013, zaradi pomanjkljivosti pri opredelitvi in nadzoru upravičenih trajnih pašnikov.

5.
Helenska republika in Evropska komisija nosita svoje stroške prvostopenjskega postopka in pritožbenega postopka.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: grščina.