CELEX: 62021TJ0158
Prawo instytucjonalne
Europejska inicjatywa obywatelska
„Minority SafePack
one million signatures for diversity in Europe”
Komunikat Komisji przedstawiający powody nieprzedłożenia wniosków dotyczących aktów prawnych zawartych w europejskiej inicjatywie obywatelskiej
Obowiązek uzasadnienia
Równość traktowania
Zasada dobrej administracji
Oczywisty błąd w ocenie

W skardze wniesionej na podstawie art. 263 TFUE skarżący, Citizens’ Committee of the European Citizens’ Initiative „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe”, żąda stwierdzenia nieważności komunikatu Komisji C(2021) 171 final z dnia 14 stycznia 2021 r. w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej „Minority SafePack – milion podpisów za różnorodnością w Europie” (zwanego dalej „zaskarżonym komunikatem”).
Okoliczności powstania sporu
Skarżący złożył do Komisji Europejskiej wniosek o rejestrację proponowanej europejskiej inicjatywy obywatelskiej zatytułowanej „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe” (zwanej dalej „proponowaną EIO”) na podstawie art. 11 ust. 4 TUE i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 211/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej (
Dz.U. 2011, L 65, s. 1
).
Celem proponowanej EIO było wezwanie Unii Europejskiej do przyjęcia szeregu aktów prawnych z myślą o poprawie ochrony osób należących do mniejszości narodowych i językowych oraz o wzmocnieniu różnorodności kulturowej i językowej w Unii.
W dniu 29 marca 2017 r. Komisja wydała decyzję (UE) 2017/652 w sprawie proponowanej EIO (
Dz.U. 2017, L 92, s. 100
). W art. 1 ust. 1 wspomnianej decyzji dokonała rejestracji proponowanej EIO, a w ust. 2 wskazała dziewięć wniosków, dla których można było zbierać deklaracje poparcia, a mianowicie wnioski dotyczące:
–
zalecenia Rady Unii Europejskiej „w sprawie ochrony i wzmocnienia różnorodności kulturowej i językowej w Unii” (wniosek 1);
–
decyzji lub rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady mających na celu dostosowanie „programów finansowania w celu ułatwienia dostępu do nich dla małych języków regionalnych i mniejszościowych” (wniosek 2);
–
decyzji lub rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady mających na celu stworzenie ośrodka różnorodności językowej, który przyczyni się do wzmocnienia świadomości znaczenia języków regionalnych i mniejszościowych, a także będzie wspierać różnorodność na wszystkich poziomach oraz zasadniczo będzie finansowany przez Unię (wniosek 3);
–
rozporządzenia dostosowującego zasady ogólne mające zastosowanie do zadań, celów priorytetowych i organizacji funduszy strukturalnych w taki sposób, by wzięta została pod uwagę ochrona mniejszości oraz wspieranie różnorodności kulturowej i językowej, pod warunkiem że finansowane działania prowadzą do wzmocnienia spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii (wniosek 4);
–
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady mającego na celu zmianę rozporządzenia dotyczącego programu „Horyzont 2020” dla celów usprawnienia badań nad wartością dodaną, do której mogą przyczyniać się mniejszości narodowe oraz różnorodność kulturowa i językowa w odniesieniu do rozwoju społeczno‑gospodarczego w regionach Unii (wniosek 5);
–
zmiany ustawodawstwa Unii w celu zagwarantowania prawie równego traktowania bezpaństwowców i obywateli Unii (wniosek 6);
–
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady mającego na celu wprowadzenie jednolitego prawa autorskiego, które pozwoliłoby uznać całą Unię za rynek wewnętrzny w dziedzinie praw autorskich (wniosek 7);
–
zmiany dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych) (
Dz.U. 2010, L 95, s. 1
) – w celu zapewnienia swobody świadczenia usług i odbioru treści audiowizualnych w regionach, w których zamieszkują mniejszości narodowe (wniosek 8);
–
rozporządzenia lub decyzji Rady mających na celu objęcie wyłączeniem kategorii projektów wspierających mniejszości narodowe i ich kulturę z procedury przewidzianej w art. 108 ust. 2 TFUE (wniosek 9).
W dniu 1 stycznia 2020 r. rozporządzenie nr 211/2011 zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/788 z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej (
Dz.U. 2019, L 130, s. 55
), zmienionym przez rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2019/1673 z dnia 23 lipca 2019 r., zastępujące załącznik I do rozporządzenia 2019/788 (
Dz.U. 2019, L 257, s. 1
).
Zebrawszy w wyznaczonym terminie ponad 1300000 deklaracji poparcia, w tym, zgodnie z zaskarżonym komunikatem, 1128422 deklaracji zatwierdzonych przez właściwe organy 11 państw członkowskich, skarżący przedłożył Komisji w dniu 10 stycznia 2020 r. EIO zatytułowaną „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe” (zwaną dalej „EIO”).
W dniu 5 lutego 2020 r. podczas spotkania z Komisją na podstawie art. 15 ust. 1 rozporządzenia 2019/788 skarżący przedstawił propozycje EIO ustnie i przekazał dokument wyjaśniający wnioski legislacyjne odnoszące się do tych propozycji.
W dniu 15 października 2020 r. odbyło się wysłuchanie publiczne w Parlamencie na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia 2019/788. Wysłuchanie to, pierwotnie przewidziane na dzień 23 marca 2020 r., zostało odroczone z uwagi na pandemię COVID‑19. Skarżący uczestniczył w tym wysłuchaniu przez wideokonferencję.
Po przeprowadzeniu dyskusji na posiedzeniu plenarnym w dniu 14 grudnia 2020 r. Parlament przyjął w dniu 17 grudnia 2020 r. rezolucję (2020)2846(RSP), P9_TA‑PROV(2020)0370 dotyczącą EIO. W pkt 20 rezolucji Parlament zwrócił się do Komisji o nadanie dalszego biegu tej inicjatywie poprzez przedstawienie wniosków dotyczących aktów prawnych, które znajdą oparcie w traktatach i rozporządzeniu 2019/788, z poszanowaniem zasad pomocniczości i proporcjonalności. Parlament podkreślił, że EIO wzywa do przyjęcia wniosków legislacyjnych w dziewięciu odrębnych obszarach. Przypomniał, że EIO wymaga, by każdy wniosek weryfikować i oceniać indywidualnie.
W dniu 14 stycznia 2021 r. Komisja przyjęła zaskarżony komunikat, w którym zajęła stanowisko w sprawie rezolucji Parlamentu i odpowiedziała na dziewięć wniosków zawartych w EIO. Po dokonaniu oceny tych wniosków poinformowała skarżącego o powodach odmowy podjęcia działań wymaganych w EIO.
Żądania stron
Skarżący, popierany przez Węgry, wnosi do Sądu o:
–
tytułem żądania głównego – stwierdzenie nieważności zaskarżonego komunikatu w całości;
–
tytułem żądania ewentualnego – częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonego komunikatu w zakresie, w jakim zostały spełnione przesłanki częściowego stwierdzenia nieważności;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja, popierana przez Republikę Grecką i Republikę Słowacką, wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Republika Słowacka wniosła również do Sądu o obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Co do prawa
W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi trzy zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia, zarzut drugi dotyczy naruszenia prawa i szeregu oczywistych błędów w ocenie, a zarzut trzeci, podniesiony na etapie repliki, dotyczy naruszenia zasady równego traktowania.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
Na poparcie zarzutu pierwszego skarżący, popierany przez Węgry, twierdzi co do zasady, że przy wydaniu zaskarżonego komunikatu Komisja naruszyła obowiązek uzasadnienia. Po pierwsze, Komisja nie uwzględniła wyjaśnień przedstawionych przez niego ustnie i pisemnie, zarówno w dokumentach pisemnych przekazanych Komisji, jak i podczas spotkania z Komisją oraz podczas wysłuchania w Parlamencie. Po drugie, niektóre fragmenty uzasadnienia zaskarżonego komunikatu ograniczają się po prostu do odesłań do innych aktów prawnych Unii. W związku z tym uzasadnienie przyjęte w zaskarżonym komunikacie jest niewystarczające, z wyjątkiem uzasadnienia dotyczącego wniosku 5.
Komisja, popierana przez Republikę Grecką i Republikę Słowacką, kwestionuje tę argumentację.
W tym względzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wynikający z art. 296 TFUE obowiązek uzasadnienia indywidualnej decyzji ma na celu zapewnienie zainteresowanemu wskazówek wystarczających do ustalenia, czy dana decyzja jest zasadna, czy też jest ewentualnie dotknięta wadą pozwalającą na zakwestionowanie jej ważności, a sądowi Unii – zapewnienie możliwości kontroli zgodności z prawem kontrolowanej decyzji (zob. wyrok z dnia 23 kwietnia 2018 r., One of Us i in./Komisja,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zobowiązanie Komisji do przedstawienia w przyjętym zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia 2019/788 komunikacie wniosków prawnych i politycznych dotyczących danej EIO, informacji o działaniu, jakie zamierza ewentualnie podjąć w następstwie tej EIO, oraz uzasadnienia podjęcia lub zaniechania tego działania stanowi konkretny wyraz obowiązku uzasadnienia nałożony w ramach tego przepisu (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 19 grudnia 2019 r., Puppinck i in./Komisja,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, pkt
; z dnia 23 kwietnia 2018 r., One of Us i in./Komisja,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, pkt
).
Również zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu wyjaśnień mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których akt ten dotyczy bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ kwestia tego, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na brzmieniu tego aktu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 grudnia 2019 r., Puppinck i in./Komisja,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 23 kwietnia 2018 r., One of Us i in./Komisja,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto należy zauważyć, że przestrzeganie obowiązku uzasadnienia oraz innych wymogów formalnych i proceduralnych, którym podlega wydanie danego aktu, nabiera jeszcze większego znaczenia, w przypadku gdy instytucje Unii dysponują szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi. Jedynie bowiem w ten sposób sąd Unii może weryfikować, czy występują elementy stanu faktycznego i prawnego, od których zależy wykonanie uprawnień dyskrecjonalnych (zob. wyrok z dnia 23 kwietnia 2018 r., One of Us i in./Komisja,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W odniesieniu do tej ostatniej kwestii orzeczono już, że w ramach wykonywania swojego prawa inicjatywy prawodawczej Komisja korzysta z szerokich uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie, w jakim wykonując je, ma za zadanie – na podstawie art. 17 ust. 1 TUE – wspierać ogólny interes Unii, ewentualnie poprzez podejmowanie prób pogodzenia rozbieżnych interesów. Wynika stąd, że Komisja powinna korzystać z szerokiego zakresu uznania, gdy decyduje o podjęciu działań w następstwie EIO, a tym samym rozpatrywany komunikat podlega ograniczonej kontroli ze strony sądów Unii, mającej na celu sprawdzenie w szczególności, czy jego uzasadnienie jest wystarczające (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 grudnia 2019 r., Puppinck i in./Komisja,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, pkt
,
,
; z dnia 23 kwietnia 2018 r., One of Us i in./Komisja,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, pkt
,
).
W niniejszej sprawie zaskarżony komunikat przyjęto w następstwie EIO, której celem, według skarżącego, było wezwanie Unii do poprawy ochrony osób należących do mniejszości narodowych i językowych oraz wzmocnienia różnorodności kulturowej i językowej w ramach Unii. W tym celu EIO zawierała dziewięć wniosków dotyczących przyjęcia nowych aktów prawnych lub zmiany istniejących aktów prawa Unii. W drodze zaskarżonego komunikatu Komisja zasadniczo odmówiła podjęcia działań postulowanych w EIO.
W tym względzie z zaskarżonego komunikatu wynika, że Komisja przedstawiła zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia 2019/788 swoje wnioski prawne i polityczne, które skłoniły ją do uznania, że nie ma potrzeby podejmowania działań w następstwie EIO. Dokładniej rzecz ujmując, po przeprowadzeniu analizy w szczególności ram prawnych wyznaczających jej uprawnienia do działania, jak również uprawnień Unii w tej dziedzinie, Komisja stwierdziła, że „możliwe jest uwzględnienie wniosków w niektórych obszarach”. Jednakże Komisja uznała, biorąc pod uwagę działania już podjęte przez instytucje Unii w dziedzinach objętych EIO i monitorowanie przez nią wdrażania tych działań, że na tym etapie „nie jest konieczne przyjęcie dodatkowego aktu prawnego” dla osiągnięcia celów zamierzonych przez EIO. Komisja przedstawiła przy tym w sposób zrozumiały i wystarczający prawny i polityczny charakter powodów odmowy podjęcia działań przewidzianych w EIO.
Ponadto uzasadnienie zaskarżonego komunikatu uzupełniają informacje wymienione w szczególności w decyzji 2017/652 i wynika ono również z wymiany korespondencji między skarżącym a Komisją w dniu 5 lutego 2020 r. Uzupełnieniem uzasadnienia zaskarżonego komunikatu jest zatem dobrze znany skarżącemu kontekst, w jaki komunikat ten się wpisuje.
Komisja przedstawiła więc główne powody, które skłoniły ją, przy uwzględnieniu przysługującego jej szerokiego zakresu uznania, do odmówienia podjęcia każdego z działań zaproponowanych w EIO.
Konkluzji tej nie podważa fakt, że w zaskarżonym komunikacie Komisja nie zajęła wyraźnego stanowiska w przedmiocie każdego z pisemnych i ustnych wyjaśnień przedstawionych przez skarżącego w przedmiocie wszystkich wniosków. Jak bowiem przypomniano w pkt 19 powyżej, orzecznictwo nie wymaga, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, a zatem nie można wymagać, by Komisja zajęła stanowisko w przedmiocie każdego z wyjaśnień pisemnych i ustnych sformułowanych w odniesieniu do wszystkich wniosków zawartych w EIO. Ponadto, jak wskazano w pkt 25 powyżej, Komisja przedstawiła główne powody, zarówno polityczne, jak i prawne, które skłoniły ją do odmowy podjęcia działań zaproponowanych przez EIO.
Podobnie należy oddalić argumenty skarżącego, zgodnie z którymi Komisja wielokrotnie naruszyła obowiązek uzasadnienia, dlatego że ograniczyła się po prostu do odesłania do innych aktów prawnych Unii, bez wyjaśnienia ich znaczenia dla EIO. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, Komisja nie ogranicza się bowiem do odesłania, bez przedstawienia wyjaśnienia, do innych aktów prawnych Unii, lecz przeciwnie, uściśla, że akty te odnoszą się do niektórych aspektów wymienionych w EIO.
Mając na względzie całość powyższych rozważań, Sąd stwierdza, że uzasadnienie przyjęte w zaskarżonym komunikacie pozwala skarżącemu na ustalenie, czy odmowa przedstawienia przez Komisję wniosków zawartych w EIO jest zasadna, czy też jest dotknięta wadami. Ponadto uzasadnienie to pozwala sądowi Unii na dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego komunikatu. Wobec tego należy orzec, że zaskarżony komunikat jest wystarczająco uzasadniony pod względem prawnym.
Wniosek ten pozostaje bez uszczerbku dla ewentualnych naruszeń prawa lub błędów w ocenie popełnionych przez Komisję. Ponadto należy odróżnić obowiązek uzasadnienia jako istotny wymóg proceduralny, który może być podniesiony w ramach zarzutu kwestionującego niewystarczający charakter uzasadnienia decyzji lub jego brak, od kontroli zasadności uzasadnienia, która wchodzi w zakres kontroli zgodności z prawem istoty aktu i wymaga, aby sąd zbadał, czy uzasadnienie, na którym opiera się ten akt, nie jest obarczone błędem. Chodzi tu bowiem o dwie kontrole o różnym charakterze, które prowadzą do oddzielnych ocen Sądu (zob. wyrok z dnia 23 kwietnia 2018 r., One of Us i in./Komisja,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Zasadność uzasadnienia przyjętego w odniesieniu do wniosków 1, 3, 6 i 8, które są jedynymi wskazanymi przez skarżącego w ramach zarzutu drugiego, zostanie zatem zbadana w pkt 42–146 poniżej.
W rezultacie zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny.
Z tych samych względów zastrzeżenie podniesione przez Węgry, dotyczące naruszenia zasady dobrej administracji ze względu na to, że Komisja nie ustosunkowała się wyraźnie do każdej z przedstawionych przez skarżącego okoliczności, również należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania
W ramach zarzutu trzeciego, podniesionego po raz pierwszy w replice, skarżący zarzuca Komisji zasadniczo naruszenie zasady równego traktowania, ponieważ instytucja ta nie zapewniła mu takich samych możliwości omówienia EIO i przekonania Komisji w kwestii żywionych przez nią obaw jak możliwości, z których skorzystali organizatorzy EIO „End the Cage Age”, wobec której Komisja zapowiedziała zamiar przedstawienia wniosku legislacyjnego. W ten sposób skarżący znalazł się w bardziej niekorzystnej sytuacji niż organizatorzy EIO „End the Cage Age”.
Poza spotkaniem w dniu 5 lutego 2020 r. na podstawie art. 15 ust. 1 rozporządzenia 2019/788 Komisja nigdy nie zorganizowała ani nie zaproponowała dodatkowych spotkań ze skarżącym, aby omówić cele zamierzone przez EIO. Tymczasem z wielu dokumentów przedstawionych skarżącemu w następstwie wniosku o udostępnienie protokołów z wszystkich spotkań Komisji z organizatorami trzech EIO, w tym w szczególności EIO „End the Cage Age”, złożonego na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (
Dz.U. 2001, L 145, s. 43
) po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, wynika, że w ramach EIO „End the Cage Age” Komisja spotkała się z organizatorami wspomnianej inicjatywy lub telefonicznie wymieniała z nimi informacje co najmniej czterokrotnie oprócz spotkania przewidzianego na podstawie art. 15 ust. 1 rozporządzenia 2019/788. Do trzech wspomnianych dodatkowych rozmów doszło przed złożeniem EIO „End the Cage Age”.
Ponadto po zamknięciu pisemnego etapu postępowania skarżący złożył w sekretariacie Sądu „dodatkowe pismo” wraz z czterema załącznikami. W tym „dodatkowym piśmie” wyjaśnia między innymi, że z odpowiedzi Komisji na złożony w dniu 4 października 2021 r. nowy wniosek o udostępnienie dokumentów wynika, że przedstawiciele gabinetów członków Komisji odbyli dwa spotkania w drodze wideokonferencji z przedstawicielami organizatorów EIO „End the Cage Age”, oprócz spotkań wspomnianych w pkt 33 powyżej, przed wysłuchaniem publicznym. Tymczasem wszystkie EIO powinny mieć takie same szanse zwrócenia na siebie uwagi Komisji, ponieważ art. 9 TUE ma na celu zapewnienie sprawiedliwych warunków konkurencji dla wszystkich EIO. W swoich uwagach w przedmiocie tego „dodatkowego pisma” Węgry popierają argumentację skarżącego i dodają, że podejście Komisji naruszyło nie tylko zasadę równego traktowania, lecz również zasadę starannej i bezstronnej administracji.
Komisja kwestionuje tę argumentację, podnosząc, że niniejszy zarzut jest bezzasadny i że „dodatkowe pismo” wraz z załącznikami są niedopuszczalne.
W niniejszej sprawie, bez konieczności badania dopuszczalności zarzutu trzeciego w świetle art. 84 regulaminu postępowania przed Sądem oraz dowodów przedstawionych po zamknięciu pisemnego etapu postępowania w świetle art. 85 § 3 tego regulaminu, należy zauważyć, że okoliczności, na które powołuje się skarżący, nie mogą dowodzić naruszenia zasady równego traktowania.
Po pierwsze, skarżący nie twierdzi, że Komisja nie wywiązała się w pełni z obowiązków wynikających z art. 14 i 15 rozporządzenia 2019/788 w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego komunikatu.
Po drugie, oprócz tego, że mamy do czynienia z dwiema zarejestrowanymi EIO, które osiągnęły wymagany próg poparcia, skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił, w jaki sposób EIO miałaby być porównywalna z EIO „End the Cage Age”, w szczególności w świetle ich celów i trudności politycznych lub prawnych, jakie przedstawiają.
Tymczasem, z zastrzeżeniem przestrzegania wymogów wynikających z art. 14 i 15 rozporządzenia 2019/788, liczba spotkań organizowanych przez Komisję z organizatorami EIO może różnić się w zależności zwłaszcza od charakteru lub złożoności EIO, a tym samym Komisja nie jest zobowiązana do zorganizowania identycznej liczby spotkań z organizatorami każdej EIO. Ponadto, jak przypomina motyw 28 rozporządzenia 2019/788, Komisja jest zobowiązana do zbadania EIO zgodnie z zasadą dobrej administracji ustanowioną w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że Komisja mogła uznać w ramach badania EIO, które doprowadziło do wydania zaskarżonego komunikatu, nie naruszając przy tym zasady równego traktowania, że jest dostatecznie poinformowana w oparciu o posiadane przez nią informacje pisemne i ustne, oraz przyjąć, że dodatkowe spotkania nie są konieczne.
Z tych samych powodów należy również oddalić podniesione przez Węgry zastrzeżenie dotyczące naruszenia zasady dobrej administracji, do którego miałoby dojść ze względu na to, że Komisja zwróciła większą uwagę na EIO „End the Cage Age” niż na EIO.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia prawa i szeregu oczywistych błędów w ocenie
W przedmiocie części pierwszej zarzutu drugiego, dotyczącej naruszenia prawa i szeregu oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję w odniesieniu do wniosku 1
Na wstępie Sąd przypomina, że wniosek 1 ma na celu przyjęcie zalecenia Rady określającego środki ochrony i promocji różnorodności kulturowej i językowej, w szczególności w celu ochrony używania języków regionalnych lub mniejszościowych w dziedzinach administracji publicznej, służb publicznych, edukacji, kultury, sprawiedliwości, mediów, opieki zdrowotnej, handlu i ochrony konsumentów (w tym etykietowania).
Jednakże w proponowanej EIO skarżący odwołuje się wyłącznie do art. 165 ust. 4 tiret drugie TFUE i do art. 167 ust. 5 tiret drugie TFUE jako podstaw prawnych zalecenia, o którym mowa we wniosku 1 [motyw 4 lit. a) decyzji 2017/652]. Tymczasem jest oczywiste, że te podstawy prawne dotyczą jedynie dziedzin edukacji i kultury.
Ponadto z art. 2 ust. 5 oraz art. 6 lit. c) i e) w związku z art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 2 TFUE wynika, że państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem kompetencji w dziedzinie kultury i edukacji [zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe),
C‑66/18
,
EU:C:2020:792
, pkt
], ponieważ Unia posiada w tej materii jedynie kompetencję do „prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnienie działań państw członkowskich”, przy czym kompetencja Unii nie zastępuje kompetencji państw członkowskich.
W związku z tym to właśnie w świetle celu realizowanego przez wniosek 1 i podstaw prawnych wskazanych przez skarżącego w odniesieniu do tego wniosku należy ocenić, czy zaskarżony komunikat zawiera naruszenia prawa i oczywiste błędy w ocenie w niniejszej sprawie.
–
W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, dotyczącego naruszenia prawa
W ramach zastrzeżenia pierwszego skarżący, popierany przez Węgry, zarzuca zasadniczo Komisji naruszenie prawa w związku z tym, że stwierdziła ona, że Unia nie miała kompetencji do wydawania zaleceń dotyczących promocji i ochrony języków regionalnych lub mniejszościowych.
Komisja, popierana przez Republikę Grecką i Republikę Słowacką, kwestionuje tę argumentację.
W tym względzie należy stwierdzić, że w ramach oceny wniosku 1 Komisja wskazała, że Unia nie posiada w tym wypadku „kompetencji prawodawczej”, a nie że nie posiada ona żadnych kompetencji w tej dziedzinie. O ile powód ten z pewnością nie pozwala uzasadnić odmowy przyjęcia projektu zalecenia Rady, które nie jest aktem ustawodawczym, o tyle należy jednak zauważyć, że nie ma to wpływu na zasadność zaskarżonego komunikatu w zakresie, w jakim dotyczy on wniosku 1, ponieważ – jak wynika z pkt 3.1 zaskarżonego komunikatu – odmowa złożenia przez Komisję wniosku dotyczącego przyjęcia zalecenia przez Radę wynika z ustalenia, że cel realizowany przez ten wniosek można osiągnąć za pomocą innych istniejących instrumentów i będących w toku inicjatyw. Ustalenie to, które zdaniem skarżącego jest obarczone kilkoma oczywistymi błędami w ocenie, Sąd zbada w ramach zastrzeżenia drugiego w pkt 50–89 poniżej.
W rezultacie zastrzeżenie pierwsze należy oddalić jako nieistotne dla sprawy.
–
W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, dotyczącego oczywistych błędów w ocenie
W zastrzeżeniu drugim skarżący, popierany przez Węgry, zarzuca zasadniczo Komisji, że ta popełniła szereg oczywistych błędów w ocenie w związku z odmową nadania dalszego biegu wnioskowi 1.
Komisja, popierana przez Republikę Grecką i Republikę Słowacką, kwestionuje tę argumentację.
W tym względzie w sytuacji gdy instytucjom Unii przysługuje, tak jak w rozpatrywanym wypadku Komisji, szeroki zakres uznania, a w szczególności gdy wymaga się od nich dokonywania wyborów o charakterze między innymi politycznym, a także dokonywania złożonych ocen, kontrola sądowa – z natury rzeczy ograniczona – ocen leżących u podstaw korzystania z tego uznania powinna polegać na ustaleniu, czy nie występują oczywiste błędy (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Puppinck i in./Komisja,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 23 kwietnia 2018 r., One of Us i in./Komisja,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Błąd można zakwalifikować jako oczywisty jedynie wówczas, gdy może on zostać wykryty w sposób oczywisty. Ustalenie, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie okoliczności faktycznych mogący uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonego komunikatu, zakłada zatem, że dowody, które obowiązany jest przedstawić skarżący, są wystarczające, aby zaprzeczyć wiarygodności oceny dokonanej przez Komisję. Innymi słowy, jeżeli mimo przedstawionych przez stronę skarżącą dowodów podważaną ocenę można jednak uznać za uzasadnioną i spójną, zarzut oczywistego błędu w ocenie należy oddalić [zob. podobnie wyrok z dnia 2 kwietnia 2019 r., Fleig/ESDZ,
T‑492/17
,
EU:T:2019:211
, pkt
(niepublikowany) i przytoczone tam orzecznictwo].
W pierwszej kolejności skarżący podnosi zasadniczo, że istnienie Europejskiej karty języków regionalnych lub mniejszościowych Rady Europy z dnia 5 listopada 1992 r. (
Seria traktatów europejskich
– nr 148, zwanej dalej „kartą Rady Europy”) nie może uzasadniać, jak uczyniła to Komisja w zaskarżonym komunikacie, odmówienia przez tę instytucję nadania biegu wnioskowi 1. Po pierwsze bowiem, Unia nie jest stroną karty Rady Europy. Po drugie, wiele państw członkowskich Unii nie podpisało jej ani nie ratyfikowało.
W tym względzie Komisja twierdzi w zaskarżonym komunikacie, że Unia zachęca swoje państwa członkowskie do podpisania karty Rady Europy i regularnie odwołuje się do niej jako aktu prawnego określającego wytyczne w zakresie promocji i ochrony języków regionalnych lub mniejszościowych.
Okoliczność, że Unia nie jest stroną karty Rady Europy, nie świadczy o tym, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, ponieważ skarżący nie kwestionuje tego, iż Unia regularnie odwołuje się do tego aktu jako do instrumentu prawnego określającego wytyczne w zakresie promocji i ochrony języków regionalnych i mniejszościowych. Z kolei okoliczność, że niektóre państwa członkowskie jej jeszcze nie podpisały czy nie ratyfikowały pozostaje bez znaczenia dla oceny działania Unii w tym obszarze.
Ponadto bez znaczenia jest twierdzenie Węgier, że niektóre państwa członkowskie, które ratyfikowały kartę Rady Europy, zastrzegają ochronę przyznaną przez ten akt prawny ograniczonej liczbie języków, podczas gdy wniosek 1 ma na celu wspieranie wszystkich języków mniejszościowych we wszystkich państwach członkowskich.
Nie można bowiem wymagać od Komisji – i nie przewiduje tego żaden przepis rozporządzenia 2019/788 – aby w danym wypadku uwzględniała wyłącznie tylko akty, które dotyczą wszystkich państw członkowskich i wszystkich języków regionalnych i mniejszościowych, których dotyczy wniosek 1. Komisja może tym samym skutecznie uwzględnić dany akt, nawet jeśli pozwala on na jedynie częściowe spełnienie celów wytyczonych przez rozpatrywany wniosek. Innymi słowy – nie ma znaczenia, że akt rozpatrywany odrębnie nie pozwala na osiągnięcie w pełni celu zamierzonego we wniosku 1, jeżeli wszystkie akty wymienione w zaskarżonym komunikacie mogą łącznie realizować ten cel.
Wreszcie skarżący niesłusznie twierdzi, że Komisja nie może odmówić podjęcia działania, odwołując się do innych aktów prawa międzynarodowego, i że Unia jest zobowiązana do wykonywania kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie.
W tym względzie wystarczy przypomnieć, że z samego brzmienia art. 11 ust. 4 TUE wynika, że celem EIO jest „zwrócenie się” do Komisji o przedłożenie odpowiedniego wniosku w celu stosowania traktatów, a nie jak utrzymuje skarżący – zobowiązanie tej instytucji do podjęcia działań przewidzianych w EIO (wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Puppinck i in./Komisja,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, pkt
). Ponadto wyjaśnienia udzielone przez Komisję w zaskarżonym komunikacie świadczą o rzeczywistym wykonywaniu przez Unię ograniczonych kompetencji, które zostały jej przyznane w traktatach. Zachęcając bowiem państwa członkowskie do podpisania karty Rady Europy i odwołując się do niej, Unia wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich w tej dziedzinie.
W drugiej kolejności skarżący utrzymuje zasadniczo, że działania podjęte przez Komisję na podstawie art. 7 Konwencji w sprawie ochrony i promowania różnorodności form wyrazu kulturowego, przyjętej podczas konferencji generalnej Unesco, która odbyła się w dniu 20 października 2005 r. w Paryżu, i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2006/515/WE z dnia 18 maja 2006 r. (
Dz.U. 2006, L 201, s. 15
, zwanej dalej „konwencją Unesco”) nie mogą uzasadnić, jak to uczyniła ta instytucja w zaskarżonym komunikacie, odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi 1. Nie istnieje jego zdaniem żaden związek pomiędzy wymienionymi w zaskarżonym komunikacie przepisami wykonawczymi skoncentrowanymi na włączeniu społecznym a celem realizowanym przez wniosek 1, a mianowicie ochroną i promocją języków regionalnych lub mniejszościowych.
Nie można zgodzić się z tą tezą. Jak wynika z zaskarżonego komunikatu, stosownie do art. 7 konwencji Unesco należy zachęcać jednostki, „w tym osoby należące do mniejszości”, oraz grupy społeczne do tworzenia, wytwarzania, rozpowszechniania i dystrybucji własnych form wyrazu kulturowego oraz do korzystania z dostępu do nich. Ponadto, jak również wynika z zaskarżonego komunikatu, ta sama konwencja Unesco przypomina, że różnorodność językowa jest podstawowym elementem różnorodności kulturowej, oraz podkreśla zasadniczą rolę, jaką edukacja odgrywa w ochronie i promowaniu form wyrazu kulturowego.
Wbrew temu, co twierdzi skarżący, konwencja Unesco nie pozostaje zatem w oczywisty sposób bez związku z celem realizowanym przez wniosek 1.
Podobnie środki wykonawcze przyjęte przez Komisję na podstawie art. 7 konwencji Unesco, a mianowicie organizacja dialogu z państwami członkowskimi i sektorem kultury w sprawie wkładu kultury w włączenie społeczne i dialog międzykulturowy, nie pozostają w sposób oczywisty bez związku z celami, do których osiągnięcia zmierza wniosek 1.
Wprawdzie wniosek 1 nie koncentruje się na włączeniu społecznym, jednak, jak podnosi Komisja, organizacja takiego dialogu może, w świetle celów realizowanych przez konwencję Unesco, promować i chronić języki regionalne lub mniejszościowe, choćby tylko w dziedzinie kultury. Okoliczność, że rozpatrywane środki wykonawcze sprzyjają włączeniu społecznemu nie wyklucza zatem, że te same środki mogą jednocześnie przyczyniać się do promocji i ochrony języków regionalnych lub mniejszościowych.
Ponadto wbrew temu, co twierdzi skarżący w replice, przyjęcie tych środków wykonawczych świadczy o rzeczywistym wykonywaniu przez Unię ograniczonych kompetencji, które zostały jej przyznane w traktatach. Poprzez organizowanie dialogu z państwami członkowskimi i sektorem kultury na podstawie art. 7 konwencji Unesco Unia bowiem wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich w tej dziedzinie.
W trzeciej kolejności skarżący utrzymuje zasadniczo, że plan prac Rady w dziedzinie kultury na lata 2019–2022 i konkretne działania, które utworzona w ramach wspomnianego planu grupa ekspertów „Wielojęzyczność i tłumaczenia” powinna zalecić, nie mają związku z celem realizowanym przez wniosek 1, ponieważ nie odnoszą się one w żaden sposób do języków regionalnych czy mniejszościowych. W konsekwencji wspomniane plan prac i konkretne działania nie mogą jago zdaniem uzasadniać, jak uczyniła to Komisja w zaskarżonym komunikacie, odmowy nadania dalszego biegu temu wnioskowi przez tę instytucję.
Nie można zgodzić się z tą tezą. Załącznik I do konkluzji Rady w sprawie planu prac w dziedzinie kultury na lata 2019–2022 (
Dz.U. 2018, C 460, s. 12
) przewiduje bowiem, że plan prac w dziedzinie kultury opiera się na ośmiu zasadach przewodnich. Otóż trzecia z tych zasad przewodnich wyraźnie precyzuje, że różnorodność kulturowa i językowa jest kluczowym atutem Unii i że jej ochrona i promowanie zajmują centralne miejsce w polityce kulturalnej na szczeblu europejskim (tiret trzecie tytułu I załącznika I). Podobnie Rada stwierdza w opisie trzeciego priorytetu, dotyczącego „[o]toczenia wspierającego artystów, osoby zawodowo związane z sektorem kultury i sektorem kreatywnym oraz treści europejskie” tego załącznika, że sektor kultury w Europie charakteryzuje się w szczególności różnorodnością kulturową i językową (pkt C tytułu II załącznika I).
Ponadto ten sam załącznik I przewiduje, że członkowie grupy ekspertów „Wielojęzyczność i tłumaczenie” wymienią informacje o najlepszych praktykach w zakresie wsparcia tłumaczenia książek i wsparcia tłumaczeń w ramach sektora wydawniczego oraz w innych sektorach kultury i sektorach kreatywnych i zalecą konkretne środki w ramach programu „Kreatywna Europa”, by propagować różnorodność językową i obieg utworów (pkt C tytułu IV załącznika I).
Tak więc jest oczywiste, że rozpatrywany plan prac i działania, które powinny zostać podjęte przez grupę ekspertów „Wielojęzyczność i tłumaczenia”, nie pozostają niezwiązane z celem realizowanym przez wniosek 1, czyli promocją i ochroną języków regionalnych lub mniejszościowych, choćby tylko w dziedzinie kultury.
Wniosku tego nie podważa fakt, że ani rozpatrywany plan prac, ani opis działań grupy ekspertów „Wielojęzyczność i tłumaczenia” nie czynią wyraźnego odniesienia do języków regionalnych czy mniejszościowych. W tym względzie wystarczy stwierdzić, że konkluzje Rady w sprawie planu prac w dziedzinie kultury na lata 2019–2022 nie zawierają żadnego wyraźnego wyłączenia języków regionalnych lub mniejszościowych. Podobnie w omawianych konkluzjach Rady w żadnym miejscu nie wskazano, że rozpatrywany plan prac i działania grupy ekspertów „Wielojęzyczność i tłumaczenia” są ograniczone do języków urzędowych Unii.
W czwartej kolejności skarżący twierdzi w zasadniczo, że zalecenie Rady z dnia 22 maja 2018 r. w sprawie promowania wspólnych wartości, edukacji włączającej i europejskiego wymiaru nauczania (
Dz.U. 2018, C 195, s. 1
) nie ma związku z celem realizowanym przez wniosek 1, ponieważ nie zawiera ono konkretnych rozwiązań dla ochrony i wspierania różnorodności kulturowej i językowej. W konsekwencji to zalecenie nie może jego zdaniem uzasadniać, jak uczyniła to Komisja w zaskarżonym komunikacie, odmowy nadania dalszego biegu temu wnioskowi przez tę instytucję.
Nie można zgodzić się z tą tezą. Z zalecenia tego, którego konkretne wykonanie należy zasadniczo do kompetencji państw członkowskich, wyraźnie wynika, że zmierza ono w szczególności do promowania wspólnych wartości, na których opiera się Unia, i to od najmłodszego wieku i na wszystkich poziomach edukacji. Tymczasem poszanowanie praw mniejszości, o którym mowa w art. 2 TUE, w związku z celem poszanowania bogactwa kulturowego i językowego, o którym mowa w art. 3 ust. 3 akapit czwarty TUE i w art. 165 ust. 1 TFUE, jest jedną tych wartości Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 stycznia 2022 r., Rumunia/Komisja,
C‑899/19 P
,
EU:C:2022:41
, pkt
; z dnia 24 września 2019 r., Rumunia/Komisja,
T‑391/17
,
EU:T:2019:672
, pkt
).
Komisja nie popełniła zatem oczywistego błędu w ocenie, gdy uznała, że rozpatrywane zalecenie – w zakresie, w jakim ma ono na celu promowanie wartości Unii w dziedzinie edukacji – może przyczynić się, choćby tylko częściowo, do realizacji celu zamierzonego przez wniosek 1.
W piątej kolejności skarżący twierdzi zasadniczo, że zalecenie Rady z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie kompleksowego podejścia do nauczania i uczenia się języków (
Dz.U. 2019, C 189, s. 15
) pozostaje bez związku z celem zamierzonym przez wniosek 1, ponieważ kładzie nacisk jedynie na naukę języków urzędowych Unii celem wzmocnienia konkurencyjności gospodarki i mobilności zawodowej. W konsekwencji to zalecenie nie może jego zdaniem uzasadniać, jak uczyniła to Komisja w zaskarżonym komunikacie, odmowy nadania dalszego biegu temu wnioskowi przez tę instytucję.
Nie można zgodzić się z tą tezą. Zalecenie to, którego celem jest poprawa nauczania i uczenia się języków, nie zawiera bowiem żadnego wyraźnego ograniczenia jedynie do języków urzędowych Unii.
Podobnie, wbrew temu, co twierdzi skarżący, załącznik do omawianego zalecenia, dotyczący świadomości dotyczącej języków w szkołach, nie ogranicza się do uczenia się wyłącznie języków urzędowych Unii.
Okoliczności te wystarczają, aby stwierdzić, że ani rozpatrywane zalecenie, ani załącznik do niego nie ograniczają się do nauczania i uczenia się samych języków urzędowych Unii.
Wreszcie skarżący niesłusznie utrzymuje, że w każdym wypadku wniosek 1 nie dotyczy nauczania i uczenia się języków, lecz możliwości używania przez rozmówców języka ojczystego, gdy jest to język regionalny lub mniejszościowy „we wszystkich dziedzinach życia”.
Jak wskazano w pkt 43 powyżej, wniosek 1 wpisuje się wyłącznie w dziedzinę kultury i edukacji. Posługiwanie się językami regionalnymi lub mniejszościowymi w innych „dziedzinach życia” nie podlega zatem badaniu Komisji. Ponadto skarżący wskazał w każdym razie, że zalecenie, o którym mowa we wniosku 1, powinno było w szczególności przedstawiać i proponować najlepsze rozwiązania, aby „zahamować wyginięcie” języków regionalnych lub mniejszościowych w Unii. Skarżący wyjaśnił również w proponowanej EIO, że zalecenie to powinno uwzględnić okoliczność, że następuje zmniejszenie różnorodności językowej i „uczenia się języków” w Unii. Skarżący sam zatem ustanowił jasny i bezpośredni związek między wnioskiem 1 a „uczeniem się języków”.
W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że skarżący nie wykazał, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdy uznała, że rozpatrywane zalecenie, w zakresie, w jakim ma ono na celu wspieranie nauczania i uczenia się języków, może przyczynić się do realizacji celu zamierzonego przez wniosek 1.
W szóstej kolejności skarżący podnosi, że działania opisane w komunikacie Komisji do Parlamentu i Rady zatytułowanym „Unia równości: unijne ramy strategiczne na rzecz równouprawnienia, włączenia społecznego i udziału Romów” [COM(2020) 620 final] oraz w projekcie zalecenia Rady w sprawie równości, włączenia i udziału Romów [COM(2020) 621 final] nie odnoszą się do celu realizowanego przez wniosek 1 i mają ograniczony zakres stosowania, ponieważ dotyczą szczególnej grupy osób, a mianowicie Romów. W konsekwencji ani komunikat, ani projekt zalecenia nie mogą jego zdaniem uzasadniać, jak uczyniła to Komisja w zaskarżonym komunikacie, odmowy nadania dalszego biegu temu wnioskowi przez tę instytucję.
Nie można zgodzić się z tą tezą. Nawet jeśli omawiany komunikat i projekt zalecenia koncentrują się na Romach, nie umniejsza to w żaden sposób znaczenia tego komunikatu i tego projektu w niniejszej sprawie. Skarżący sam bowiem odnosił się do tej wspólnoty osób w proponowanej EIO, wskazując w szczególności, że chodzi o „największą i najbardziej wykluczaną z grup mniejszościowych w Europie”. Zakres podmiotowy stosowania tego komunikatu i wspomnianego projektu zalecenia częściowo się w związku z tym pokrywają z zakresem podmiotowym stosowania wniosku 1. W każdym razie nie można wymagać od Komisji – i nie przewiduje tego żaden przepis rozporządzenia 2019/788 – aby przy badaniu EIO uwzględniała ona wyłącznie te akty Unii, które dotyczą wszystkich osób wskazanych w tej EIO. Jak wskazano w pkt 58 powyżej, nie ma znaczenia, że akt prawny – rozpatrywany odrębnie – nie pozwala na osiągnięcie w pełni celu zamierzonego we wniosku 1, jeżeli wszystkie akty wymienione w zaskarżonym komunikacie mogą łącznie realizować ten cel.
Ponadto skarżący niesłusznie twierdzi, że rozpatrywany komunikat i projekt zalecenia pozostają bez związku z celem zamierzonym przez wniosek 1. W tym względzie wystarczy stwierdzić, że skarżący w żaden sposób nie kwestionował ani w skardze, ani w replice zawartego w zaskarżonym komunikacie twierdzenia Komisji, że rozpatrywany projekt zalecenia wzywa w szczególności „państwa członkowskie do włączenia języka romskiego […] do programów nauczania i podręczników szkolnych przeznaczonych zarówno dla uczniów romskich, jak i nieromskich”. Twierdzenie to znajduje ponadto potwierdzenie w pkt 2 lit. g) tego projektu zalecenia, w którym wzywa się państwa członkowskie do popierania świadomości dotyczącej języka romskiego, „w tym poprzez podjęcie działań mających na celu w konsekwencji kształcenie nauczycieli i stworzenie odpowiednich programów szkolnych”.
W siódmej kolejności skarżący twierdzi zasadniczo, że włączenie kwestii dotyczących mniejszości do sprawozdań rocznych Komisji na temat stosowania karty nie przynosi żadnej wartości dodanej w kontekście wniosku 1. Możliwość stosowania karty jest bowiem ograniczona, ponieważ użycie języków należy głównie do kompetencji państw członkowskich. W konsekwencji włączenie kwestii związanych z mniejszościami do rocznych sprawozdań dotyczących stosowania karty nie może jego zdaniem uzasadniać, jak uczyniła to Komisja w zaskarżonym komunikacie, odmowy nadania dalszego biegu temu wnioskowi przez tę instytucję.
W tej kwestii o ile prawdą jest, że używanie języków należy w dużej mierze do kompetencji państw członkowskich, o tyle Unia nie jest jednak pozbawiona kompetencji w tym zakresie w dziedzinie edukacji i kultury (zob. pkt 44 powyżej). Ponadto z pkt 54–84 powyżej wynika, że Unia skorzystała właśnie ze swoich kompetencji w dziedzinach objętych wnioskiem 1, w szczególności, jak wskazano w pkt 64–66 powyżej, poprzez zatwierdzenie konwencji Unesco i wprowadzenie jej w życie. Jednak nie można wykluczyć, że karta ma zastosowanie do sytuacji objętych wnioskiem 1 i że w razie potrzeby Komisja odnosiłaby się do tych sytuacji w swoich rocznych sprawozdaniach tematycznych.
Ponadto argument skarżącego, zgodnie z którym włączenie kwestii promocji języków regionalnych i mniejszościowych do rocznych sprawozdań tematycznych nie pozwala w istotny sposób przyczynić się do realizacji celu wniosku 1, należy oddalić. Motywy zaskarżonego komunikatu, które uzasadniają nienadanie biegu wnioskowi 1, nie opierają się bowiem wyłącznie na włączeniu tej kwestii do rocznych sprawozdań tematycznych. Jak wskazuje zaskarżony komunikat, ale również skarżący w pkt 52 repliki, Komisja uzasadniła swoją odmowę, opierając się na całości działań. Tym samym, jak wskazano już w pkt 58 i 83 powyżej, nie ma znaczenia, że wspomniane roczne sprawozdania tematyczne, rozpatrywane oddzielnie, mają w danym przypadku mniejszą wartość dodaną niż zalecenie przewidziane we wniosku 1.
W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał, że Komisja popełniła oczywiste błędy w ocenie, gdy uznała na podstawie okoliczności prawnych i faktycznych istniejących w dniu wydania zaskarżonego komunikatu i z powodów przedstawionych w pkt 2.1 i 3.1 tego komunikatu, że żaden dodatkowy akt prawny nie był konieczny do osiągnięcia celu realizowanego przez wniosek 1, ponieważ cel ten mógł zostać zrealizowany przez wszystkie wymienione w zaskarżonym komunikacie akty łącznie. Komisja nie popełniła zatem oczywistego błędu w ocenie, gdy odmówiła nadania dalszego biegu wnioskowi 1.
W konsekwencji należy oddalić zastrzeżenie drugie, a tym samym należy oddalić w całości część pierwszą zarzutu drugiego.
W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego, dotyczącej szeregu oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję w odniesieniu do wniosku 3
W ramach drugiej części zarzutu skarżący, popierany przez Węgry, twierdzi zasadniczo, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdy odmówiła nadania dalszego biegu wnioskowi 3, mającemu na celu stworzenie finansowanego przez Unię ośrodka różnorodności językowej w zakresie języków regionalnych i mniejszościowych, który byłby odpowiedzialny za podnoszenie świadomości na temat znaczenia języków regionalnych i mniejszościowych oraz wspieranie różnorodności na wszystkich poziomach, a jego zadania polegałyby na udostępnieniu wiedzy i umiejętności wszystkim zainteresowanym podmiotom w dziedzinie języków oraz na priorytetowym traktowaniu przede wszystkim najmniejszych i najbardziej zagrożonych społeczności w Europie. Zdaniem skarżącego inne działania preferowane przez Komisję w niniejszej sprawie, w szczególności utrzymanie i rozwój jej współpracy z Europejskim Centrum Języków Nowożytnych (zwanym dalej „ECML”), nie są odpowiednie do osiągnięcia celów przyświecających temu wnioskowi.
Komisja, popierana przez Republikę Grecką i Republikę Słowacką, kwestionuje tę argumentację, podnosząc, że niniejsza część zarzutu jest bezzasadna.
Na wstępie Sąd przypomina, że wniosek 3, w postaci, w jakiej został zarejestrowany, wzywa Komisję do przyjęcia wniosku dotyczącego decyzji lub rozporządzenia Parlamentu i Rady mających za przedmiot stworzenie ośrodka różnorodności językowej, który przyczyniłby się do wzmocnienia świadomości znaczenia języków regionalnych i mniejszościowych, a także wspierałby różnorodność na wszystkich poziomach oraz zasadniczo był finansowany przez Unię.
W pkt 2.3 i 3.3 zaskarżonego komunikatu, po pierwsze, Komisja wyjaśnia, że starania podjęte przez Unię w celu podniesienia świadomości znaczenia różnorodności językowej, w tym uczenia się języków, koncentrują się na ścisłej współpracy z Radą Europy, której działanie w tej dziedzinie opiera się na wspomnianej powyżej w pkt 54 karcie Rady Europy oraz na ECML‑u, służącym jako ośrodek umiejętności w zakresie kształcenia i nauki języków oraz wspierającym nauczanie w języku ojczystym ucznia, w szczególności w odniesieniu do języków mniejszościowych. Komisja wyjaśnia, że popiera ECML i współpracuje z nim w ramach szczególnych wspólnych porozumień mających na celu poprawę jakości, skuteczności i atrakcyjności kształcenia językowego oraz dalszy rozwój badania i oceny efektów uczenia się, tworząc w ten sposób stopniowo wspólną podstawę dla krajowych systemów oceny opartych na Europejskim Systemie Opisu Kształcenia Językowego (zwanym dalej „ESOKJ”). Po drugie, Komisja podkreśla wspieranie państw członkowskich Unii we wdrażaniu zalecenia w sprawie kompleksowego podejścia do nauczania i uczenia się języków, o którym mowa w pkt 75 powyżej. Uważa ona zasadniczo, że skuteczne i kluczowe jest utrzymanie i rozwijanie współpracy za pośrednictwem ECML, a także wspieranie państw członkowskich we wdrażaniu tego zalecenia w celu ukierunkowania wysiłków Unii i uniknięcia ryzyka powielania wysiłków i zasobów. Uważa też, że żaden dodatkowy akt prawny nie jest konieczny.
W pierwszej kolejności skarżący, popierany zasadniczo przez Węgry, podnosi, że ECML nie jest zdolny do wykonywania zadań, które miałyby zostać powierzone ośrodkowi różnorodności językowej w zakresie języków regionalnych lub mniejszościowych ani do osiągnięcia celów, jakie byłyby realizowane przez taki ośrodek. Po pierwsze, kompetencje ECML nie rozciągają się na wspomniane zadania i cele, na co wskazuje fakt, iż w jego statucie nie zawarto żadnego odniesienia do tych języków oraz innych zadań przedstawionych we wniosku 3. Po drugie, działalność ECML nie obejmuje promowania tych języków regionalnych i mniejszościowych ani celów, do których osiągnięcia dąży wniosek 3, o czym świadczy fakt, że języki te nie były wyraźnie wymienione w żadnym z projektów programu ECML na lata 2020–2023, a działalność szkoleniowa i doradcza w ramach tego programu nie wskazywała na żadną znaczącą działalność związaną z tymi językami. Ponadto według architektury instytucjonalnej Rady Europy to sekretariat Rady Europy jest odpowiedzialny za promocję języków regionalnych lub mniejszościowych na podstawie karty Rady Europy, o której mowa w pkt 54 powyżej. Tymczasem wiele państw, które odmówiły podpisania lub ratyfikacji karty Rady Europy, przystąpiło do porozumienia ECML. Węgry ze swej strony wyjaśniają, że ECML i departament Rady Europy właściwy dla języków mniejszościowych są odrębnymi jednostkami organizacyjnymi, pomiędzy którymi nie istnieje żaden związek ani nie ma żadnej współpracy.
Należy odrzucić tę argumentację.
Po pierwsze, okoliczność, że statut ECML nie zawiera żadnego szczególnego odniesienia do języków regionalnych i mniejszościowych, nie oznacza wcale, że języki te są wyłączone z realizowanych przez niego zadań i z zamierzonych przez niego celów.
Po drugie, jak wspomniano w pkt 2.3 zaskarżonego komunikatu oraz w pismach Komisji, wśród powierzonych zadań oraz celów strategicznych i operacyjnych ECML, opisanych w art. 1 statutu ECML, znajdują się: wdrażanie polityk językowych, promowanie innowacyjnych podejść w zakresie nauczania i uczenia się języków „żywych”, praktyka nauczania i uczenia się tych języków, promowanie dialogu i wymiany, wspieranie projektów badawczych oraz gromadzenie i rozpowszechnianie dobrych praktyk w dziedzinie nauczania i uczenia się tych języków. Tymczasem nic nie wskazuje na to, by owe zadania i cele nie mogły przyczyniać się, przynajmniej w pewnym stopniu, do zwiększenia świadomości znaczenia wszystkich języków „żywych” rozpatrywanych krajów, w tym języków regionalnych lub mniejszościowych, oraz do wspierania różnorodności, choćby tylko językowej i kulturowej, które to cele są celami zamierzonymi przez wniosek 3 w postaci, w jakiej został on zarejestrowany.
Po trzecie, z akt sprawy wynika odnośnie do działalności ECML, że program tego centrum na lata 2020–2023 wymienia między innymi projekt zatytułowany „Zachęcanie do nauki języków w transgranicznym szkoleniu zawodowym”, którego przedmiot przypomina szczególnie ważną rolę, jaką odgrywa promowanie uczenia się języków w regionach transgranicznych. Tymczasem nie wydaje się oczywiste, by projekt ten nie wiązał się w ogóle z realizacją celów zamierzonych przez wniosek 3, polegających na wzmocnieniu świadomości na temat znaczenia wielojęzyczności, w szczególności w odniesieniu do języków regionalnych lub mniejszościowych, oraz promowania różnorodności, między innymi w środowisku edukacyjnym i zawodowym.
Ponadto, jeśli chodzi o działalność szkoleniową i doradczą ECML, z akt sprawy wynika, że centrum to oferuje szkolenie zatytułowane „Podejścia wielojęzyczne i międzykulturowe”, dotyczące „systemu opisu pluralistycznych podejść do języków i kultur”, którego zakres stosowania obejmuje języki często nauczane oraz języki mniejszościowe. Oferuje on również szkolenie zatytułowane „Edukacja wysokiej jakości po romsku w Europie (QualiRom)”. Szkolenie to odwołuje się do celu inicjatywy zwanej „QualiRom”, która polega w szczególności na wspieraniu włączenia języka romskiego do systemów edukacyjnych i na ułatwianiu integracji romskich dzieci. Szkolenie to odnosi się również do materiału pedagogicznego „QualiRom”, opracowanego w sześciu odmianach języka romskiego, obejmującego cykle pierwszy, drugi i trzeci, który to materiał stanowi największe zasoby tego rodzaju w dziedzinie nauczania i uczenia się tego języka. Okoliczności te wystarczają do potwierdzenia, że – jak wskazano w pkt 2.3 zaskarżonego komunikatu – języki regionalne i mniejszościowe stanowią integralną część programu ECML na lata 2020–2023.
Wynika z tego, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, gdy uznała zasadniczo, że działania ECML mogą przyczynić się do realizacji celów zamierzonych we wniosku 3, w postaci, w jakiej został on zarejestrowany, do wzmocnienia świadomości znaczenia języków regionalnych i mniejszościowych oraz do promowania różnorodności na wszystkich poziomach.
Po czwarte, skarżący i Węgry nie przedstawili żadnego konkretnego dowodu podważającego istnienie ścisłych powiązań między Radą Europy i ECML, o których mowa w zaskarżonym komunikacie i w pismach Komisji.
W drugiej kolejności skarżący, popierany zasadniczo przez Węgry, podnosi, że Komisja nie ma możliwości wywierania wpływu na działalność ECML ani zawierania z nim umów o współpracy w odpowiednich dziedzinach wniosku 3, ponieważ ani Unia nie jest stroną umowy ustanawiającej to centrum, ani promowanie języków regionalnych lub mniejszościowych nie wchodzi w zakres kompetencji tego centrum. Dodatkowo wskazuje on zasadniczo, że z wymienionej w zaskarżonym komunikacie umowy o współfinansowaniu na lata 2020–2021 wynika, że promowanie języków regionalnych lub mniejszościowych nie ma żadnego znaczenia dla Komisji w ramach jej współpracy z ECML, ponieważ oczywiste jest, że wspomniane w omawianym porozumieniu warsztaty na temat „Podejść holistycznych w zakresie uczenia się, alfabetyzacji i nauczania języków, w tym języków nauczania, języków obcych, języków regionalnych i mniejszościowych oraz używanych w domu”, a także webinarium na temat „[s]ytuacji języków regionalnych lub mniejszościowych w trakcie pandemii COVID‑19”, nie stanowią odpowiedniej alternatywy dla zaproponowanego w ramach wniosku 3 ośrodka różnorodności językowej. Ponadto współpraca między Komisją a ECML miała mieć zasadniczo na celu stworzenie wspólnej podstawy dla krajowych systemów oceny opartych na ESOKJ. Wreszcie odwołanie się w zaskarżonym komunikacie do przyszłego porozumienia o współpracy jest pozbawione znaczenia, ponieważ żadne negocjacje nie są w toku, a przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego komunikatu nie można brać pod uwagę hipotetycznych zmian.
Należy odrzucić tę argumentację.
Przede wszystkim, jak wskazano w pkt 96 i 97 powyżej, statut ECML nie zawiera żadnego wyraźnego ograniczenia języków „żywych”, których dotyczą powierzone mu zadania i cele, które realizuje, a niektóre z rodzajów jego działalności rozciągają się wyraźnie na języki regionalne lub mniejszościowe. Komisja nie popełniła zatem oczywistego błędu w ocenie, gdy uznała, że wykonywane zadania, zamierzone cele i działania podjęte przez ECML mogą przyczynić się do realizacji celów zamierzonych we wniosku 3, w postaci, w jakiej został on zarejestrowany, do wzmocnienia świadomości znaczenia w szczególności języków regionalnych lub mniejszościowych oraz promowania różnorodności na wielu poziomach.
Następnie, wbrew twierdzeniu skarżącego, choć wprawdzie Unia nie jest uczestnikiem „rozszerzonego porozumienia częściowego” Rady Europy ustanawiającego ECML, umowa o współfinansowaniu na lata 2020–2021, o której mowa w zaskarżonym komunikacie, świadczy o możliwości wpływania przez Komisję na działalność ECML i zawierania porozumień o współpracy w dziedzinach związanych z wnioskiem 3. Umowa o współfinansowaniu na lata 2020–2021 potwierdza również, jak stwierdzono w zaskarżonym komunikacie, że języki regionalne lub mniejszościowe są włączone w zakres działań, w których uczestniczy ECML
Z akt sprawy wynika bowiem, że umowa o współfinansowaniu na lata 2020–2021, która dotyczy działania odnoszącego się do „[m]etodologii i oceny innowacyjnej w zakresie uczenia się języków”, wpisuje się w ramy długotrwałej, siedmioletniej współpracy między Komisją a ECML oraz w ramy dziedzin działalności, o których decyduje się wspólnie. Jak wyjaśnia Komisja, inicjatywa „Wsparcie dla wielojęzycznych klas” wyżej wymienionego działania proponuje szereg modułów obejmujących w szczególności podniesienie świadomości lingwistycznej w całej szkole i wsparcie języków skolaryzacji poprzez stosowanie podejścia wartościującego języki pochodzenia osób uczących się, w szczególności jeśli chodzi o języki regionalne lub mniejszościowe. Ponadto działanie to ma obejmować nie tylko przywołane przez skarżącego warsztaty i webinarium, lecz również „akademię letnią”, serię grup refleksji, których cele obejmują „zwiększanie repertuaru językowego uczniów”, a także wyzwania, z którymi borykają się w szczególności języki regionalne lub mniejszościowe, oraz przygotowanie badań naukowych i kolokwiów.
Wreszcie okoliczności przedstawione w pkt 106 powyżej potwierdzają wniosek, zgodnie z którym – wbrew temu, co twierdzi skarżący, a jak wskazano w zaskarżonym komunikacie – współpraca między Komisją a ECML nie ogranicza się do ustanowienia wspólnej podstawy dla krajowych systemów oceny opartych na ESOKJ, a w ramach wspomnianej współpracy uwzględnia się potrzeby różnorodności językowej.
W trzeciej kolejności skarżący, popierany zasadniczo przez Węgry, podnosi, że jest oczywiste, iż niewłaściwa była odmowa nadania przez Komisję biegu wnioskowi 3 i powoływanie się przy tym na umowę międzynarodową, której Unia nie jest stroną i która nie stanowi integralnej części porządku prawnego Unii.
Nie można zgodzić się z tą tezą. Po pierwsze, jak przypomniano w pkt 60 powyżej, Komisja nie ma żadnego obowiązku podjęcia działań zaproponowanych przez zarejestrowaną EIO, która znalazła wymagane poparcie. Po drugie, jak zasadniczo przypomniała Komisja, zgodnie z zarówno art. 165 ust. 3 TFUE, jak i art. 167 ust. 3 TFUE, które stanowią podstawę prawną wniosku 3, Unia ma sprzyjać współpracy, między innymi, z organizacjami międzynarodowymi właściwymi w dziedzinie edukacji i kultury, a zwłaszcza z Radą Europy. W związku z tym Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, gdy w zaskarżonym komunikacie zasadniczo uznała, że utrzymanie i rozwijanie współpracy z inną organizacją międzynarodową w dziedzinach odpowiadających dziedzinom, które skarżący zamierzał powierzyć ośrodkowi różnorodności językowej, czyli z ECML, do którego przyłączyła się większość państw członkowskich Unii i które jest ściśle związane z Radą Europy, może przyczynić się do realizacji celów zamierzonych przez wniosek 3, w postaci, w jakiej został on zarejestrowany, i uniknąć powielania wysiłków i zasobów.
W świetle powyższych rozważań należy uznać, że skarżący nie wykazał, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie dotyczący uzasadnienia przedstawionego w pkt 2.3 i 3.3 zaskarżonego komunikatu.
W konsekwencji część drugą zarzutu drugiego należy oddalić.
W przedmiocie części trzeciej zarzutu drugiego, dotyczącej szeregu oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję w odniesieniu do wniosku 6
W ramach części trzeciej skarżący, popierany przez Węgry, podnosi zasadniczo, że Komisja niesłusznie nie nadała dalszego biegu wnioskowi 6, który zmierzał do zagwarantowania prawie równego traktowania bezpaństwowców należących do mniejszości narodowych z obywatelami Unii poprzez zrównanie sytuacji wspomnianych bezpaństwowców z sytuacją migrantów i obywateli Unii wywodzących się ze środowisk migracyjnych.
Komisja, popierana przez Republikę Grecką i Republikę Słowacką, kwestionuje tę argumentację.
Tytułem wstępu Sąd przypomina, że celem wniosku 6 była zmiana dyrektywy Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (
Dz.U. 2003, L 251, s. 12
), dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (
Dz.U. 2004, L 16, s. 44
), dyrektywy Rady 2004/114/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie (
Dz.U. 2004, L 375, s. 12
), dyrektywy Rady 2005/71/WE z dnia 12 października 2005 r. w sprawie szczególnej procedury przyjmowania obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych (
Dz.U. 2005, L 289, s. 15
) oraz dyrektywy Rady 2009/50/WE z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu podjęcia pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji (
Dz.U. 2009, L 155, s. 17
), po to, by zbliżyć status bezpaństwowców do statusu obywateli Unii poprzez umożliwienie im łatwiejszego dostępu do statusu rezydenta długoterminowego oraz zapewnienie im szerszych praw niż prawa przyznawane obywatelom państw trzecich.
Skarżący przyznał jednak, że wniosek 6 „kładzie nacisk w szczególności na dyrektywę 2003/109/WE”. Ponadto skarżący nie odniósł się w żaden sposób, ani w skardze, ani w replice, do innych dyrektyw wymienionych w pkt 114 powyżej.
W pkt 2.6 i 3.6 zaskarżonego komunikatu Komisja uznała, że zmiana dyrektywy 2003/109 nie jest konieczna, aby w większym stopniu zbliżyć prawa obywateli państw trzecich do praw przysługujących obywatelom Unii. Twierdzi ona natomiast, że w ramach polityki Unii w dziedzinie integracji migrantów możliwe jest podjęcie innych działań uwzględniających sytuację bezpaństwowców. W tej kwestii Komisja odnosi się w szczególności do swojego komunikatu do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego i Komitetu Regionów, zatytułowanego „Plan działania na rzecz integracji i włączenia społecznego na lata 2021–2027” [COM(2020) 758 final, zwanego dalej „planem działania”].
Skarżący nie zgadza się jednak z tym, że plan działania ma zastosowanie do bezpaństwowców należących do mniejszości narodowych. Plan działania skierowany jest do migrantów i obywateli Unii wywodzących się ze środowisk migracyjnych, lecz nie odnosi się do bezpaństwowców. Ponadto treść planu działania nie jest w stanie zaspokoić potrzeb bezpaństwowców należących do mniejszości narodowych. Plan działania koncentruje się bowiem na integracji i włączeniu migrantów i obywateli Unii wywodzących się ze środowisk migracyjnych, lecz nie uwzględnia szczególnej sytuacji tych bezpaństwowców. W przeciwieństwie do osób przybyłych niedawno do Unii z państw trzecich bezpaństwowcy, których dotyczy wniosek 6, należą do mniejszości narodowych, które od dawna mieszkają na terytorium europejskim i należą do ludności autochtonicznej. Co więcej, bezpaństwowcy ci stają w obliczu problemów związanych z brakiem dokumentów urzędowych i arbitralnym pozbawieniem ich obywatelstwa, co uniemożliwia im uczestnictwo w życiu gospodarczym, społecznym i politycznym w państwie członkowskim ich urodzenia lub w przyjmującym państwie członkowskim. Tym samym zdaniem skarżącego Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdy zrównała sytuację bezpaństwowców należących do mniejszości narodowych z sytuacją migrantów i obywateli Unii wywodzących się ze środowisk migracyjnych, podczas gdy ich sytuacje są odmienne.
Nie można zgodzić się z tą tezą. Wprawdzie termin „bezpaństwowcy” nie jest użyty wyraźnie w planie działania, a jego zakres stosowania „dotyczy jednocześnie migrantów i obywateli Unii wywodzących się ze środowisk migracyjnych”, jednakże okoliczności te nie wystarczają do uznania, że wspomniani bezpaństwowcy są wyłączeni z zakresu stosowania planu działania.
Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 2 TFUE „bezpaństwowcy są traktowani jak obywatele państw trzecich” do celów tytułu V dotyczącego przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
W konsekwencji bezpaństwowcy należący do mniejszości narodowych są objęci zakresem stosowania planu działania, ponieważ, po pierwsze, ten plan działania ma zastosowanie do wszystkich obywateli państw trzecich legalnie zamieszkujących w Unii, a po drugie, bezpaństwowcy powinni być traktowani na równi z obywatelami państw trzecich.
Ponadto, jak podnosi Komisja, plan działania nie dotyczy wyłącznie migrantów nowo przybywających do Unii. Obejmuje on zatem szereg działań ukierunkowanych na długoterminową integrację i spójność społeczną. W szczególności plan działania zmierza między innymi do poprawy dostępu obywateli państw trzecich, a zatem również bezpaństwowców, do edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej i mieszkalnictwa. Jego celem jest również zwalczanie izolacji, segregacji i dyskryminacji. Wreszcie jego celem jest także wspieranie udziału obywateli państw trzecich, a zatem również bezpaństwowców, w procesie konsultacji i podejmowania decyzji na szczeblu lokalnym, regionalnym, krajowym i europejskim.
Wynika z tego, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, gdy uznała, że plan działania może odpowiadać sytuacjom wykluczenia społecznego oraz trudnościom związanym z dostępem do opieki zdrowotnej, edukacji i pomocy społecznej, jakie napotykają zarówno obywatele państw trzecich, jak i bezpaństwowcy należący do mniejszości narodowych, i to niezależnie od faktu, że te dwie kategorie osób mogą należeć do różnych kontekstów geograficznych, historycznych, osobistych, kulturowych i religijnych.
Wreszcie w każdym wypadku, w zakresie, w jakim cel skarżącego określony w proponowanej EIO polega na uzyskaniu „rozszerzenia praw obywatelskich na bezpaństwowców i ich rodziny, którzy mieszkają w swoim państwie pochodzenia przez całe życie”, należy przypomnieć, że autorzy traktatów ustanowili nierozerwalny i wyłączny związek między posiadaniem obywatelstwa państwa członkowskiego a nabyciem – ale również zachowywaniem – statusu obywatela Unii. Posiadanie obywatelstwa państwa członkowskiego jest niezbędnym warunkiem, aby dana osoba mogła nabyć i zachować status obywatela Unii oraz w pełni korzystać ze związanych z nim praw. W tych okolicznościach prawa związane ze statusem obywatela Unii nie mogą zostać rozszerzone na osoby, które nie posiadają obywatelstwa państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok z dnia 9 czerwca 2022 r., Préfet du Gers i Institut national de la Statistiques et des études,
C‑673/20
,
EU:C:2022:449
, pkt
,
).
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy uznać, że skarżący nie wykazał, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdy uznała, że plan działania jest w stanie uwzględniać potrzebę lepszego społecznego integrowania się bezpaństwowców dzięki lepszym możliwościom zatrudnienia i edukacji oraz lepszym możliwościom społecznym.
Podobnie skarżący nie wykazał również, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdy uznała, że nie było konieczne dokonanie przeglądu dyrektywy 2003/109 w celu przyznania szerszego zakresu praw bezpaństwowcom należącym do mniejszości narodowych.
W konsekwencji część trzecią zarzutu drugiego należy oddalić.
W przedmiocie części czwartej zarzutu drugiego, dotyczącej szeregu oczywistych błędów w ocenie popełnionych przez Komisję w odniesieniu do wniosku 8
W ramach części czwartej zarzutu skarżący, popierany przez Węgry, zarzuca zasadniczo Komisji popełnienie oczywistego błędu w ocenie poprzez odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi 8, który miał na celu poprawę transgranicznego dostępu mniejszości narodowych do treści audiowizualnych innych państw członkowskich, w których mówi się w tym samym języku. Wyjaśnia on zasadniczo, że dostęp do tych treści jest ważny, ponieważ liczba osób należących do mniejszości narodowych w danym państwie członkowskim może być zbyt mała, aby utworzyć w tym państwie członkowskim ich własne media. Ponadto dostęp ten przyczynia się do zachowania i wspierania różnych języków regionalnych lub mniejszościowych, jak również różnorodności językowej i kulturowej. Zdaniem skarżącego środek preferowany przez Komisję w niniejszej sprawie, a mianowicie stosowanie, bez dalszych zmian, dyrektywy 2010/13, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1808 z dnia 14 listopada 2018 r. (
Dz.U. 2018, L 303, s. 69
), nie jest właściwy do osiągnięcia celów zamierzonych przez ten wniosek.
Komisja, popierana przez Republikę Grecką i Republikę Słowacką, kwestionuje tę argumentację, podnosząc, że niniejsza część zarzutu jest bezzasadna.
Na wstępie Sąd przypomina, że wniosek 8 w postaci, w jakiej został zarejestrowany, miał na celu zmianę dyrektywy 2010/13, aby zapewnić swobodę świadczenia usług i odbioru treści audiowizualnych w tych regionach państw członkowskich, w których zamieszkują mniejszości narodowe.
W pkt 2.8 i 3.8 zaskarżonego komunikatu Komisja stwierdza, że istniejące ramy prawne przyczyniają się w istotny sposób do realizacji celów zamierzonych przez skarżącego w odniesieniu do wniosku 8 i że ponieważ są one wystarczające, nie jest konieczna żadna dodatkowa zmiana dyrektywy 2010/13. W tym względzie, po pierwsze, Komisja wyjaśnia, że dyrektywa 2010/13 ułatwia transgraniczny przepływ audiowizualnych usług medialnych, gwarantując jednocześnie istnienie zharmonizowanych minimalnych zasad interesu publicznego, a mianowicie w szczególności w dziedzinie ochrony małoletnich, reklamy i promocji utworów europejskich. Dyrektywa ta opiera się bowiem na zasadzie państwa pochodzenia, w związku z czym państwa członkowskie nie mogą ograniczać audiowizualnych usług medialnych pochodzących z innego państwa członkowskiego, jeżeli usługi te są zgodne z przepisami dyrektywy 2010/13 w państwie członkowskim pochodzenia. Komisja podkreśla jednak, że dyrektywa 2010/13 nie obejmuje kwestii retransmisji w świetle prawa autorskiego i że na transgraniczną dostępność treści audiowizualnych mogą wpływać czynniki leżące poza zakresem stosowania dyrektywy 2010/13, takie jak prawa własności intelektualnej, dostępność zasobów technicznych czy względy biznesowe lub finansowe. Po drugie, Komisja wyjaśnia, że zmiany wprowadzone do tej dyrektywy dyrektywą 2018/1808 zwiększyły rolę promowania utworów europejskich oraz różnorodności kulturowej w Unii. Obecnie, zgodnie z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2010/13, dostawcy audiowizualnych usług medialnych na żądanie (zwanych dalej „usługami VOD”) muszą bowiem oferować w swoich katalogach co najmniej 30‑procentowy udział utworów europejskich oraz ekspozycję tych utworów. Ponadto Komisja wskazuje, że cel promowania różnorodności kulturowej można skutecznie osiągnąć tylko wtedy, gdy udział 30% utworów europejskich jest zagwarantowany w każdym z katalogów krajowych oferowanych przez międzynarodowych dostawców usług VOD. Takie podejście gwarantuje, że w każdym państwie członkowskim, w którym dostawca oferuje katalogi krajowe, wymagana ilość utworów europejskich będzie przedstawiana widzom. Takie podejście może również zachęcać do przepływu i dostępności utworów europejskich w Unii. Komisja wyjaśnia wreszcie, że regularnie weryfikuje stosowanie tych zasad na podstawie sporządzonych przez państwa członkowskie raportów i niezależnych badań.
W pierwszej kolejności skarżący kwestionuje okoliczność, że przewidziany w art. 13 ust. 1 dyrektywy 2010/13 30‑procentowy udział utworów europejskich, które dostawcy usług VOD są zobowiązani oferować w swoich katalogach i je eksponować, mógłby przyczynić się do osiągnięcia celu wniosku 8. Ponieważ udziałowi temu nie towarzyszy wymóg dotyczący pochodzenia lub języka utworów europejskich, a zawarta w art. 1 ust. 1 lit. n) tej dyrektywy definicja „utworów europejskich” nie odnosi się do tego aspektu, udział w wysokości 30% mógłby zostać osiągnięty, gdyby dostawca usługi VOD oferował treści z innych państw członkowskich z wyłączeniem sąsiednich państw członkowskich lub gdyby oferował treści wyłącznie w języku większościowym danego państwa członkowskiego, bez uwzględnienia zamieszkujących tam mniejszości narodowych. Ponadto dostawcy usług VOD nie mają interesu gospodarczego w nabywaniu praw do treści mogących mieć znaczenie dla osób należących do mniejszości narodowych.
W tym względzie należy przypomnieć, że w chwili złożenia wniosku o rejestrację proponowanej EIO wniosek 8 przewidywał zmianę dyrektywy 2010/13 w obowiązującym wówczas brzmieniu, mającą na celu zagwarantowanie swobody świadczenia usług i swobody odbioru treści audiowizualnych (czyli usług nadawania analogowego i cyfrowego, jak również usług na żądanie, naziemnych i satelitarnych) w regionach zamieszkiwanych przez mniejszości narodowe. Wniosek ten został zarejestrowany w podobnym brzmieniu (zob. pkt 129 powyżej).
Z kolei, jak wskazano w zaskarżonym komunikacie i czego nie kwestionuje skarżący, art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 dyrektywy 2010/13 ułatwiają już odbiór i retransmisję audiowizualnych usług medialnych w całej Unii, w szczególności treści audiowizualnych pochodzących z sąsiadujących państw członkowskich danego państwa członkowskiego, i to w językach mogących mieć znaczenie dla osób należących do mniejszości narodowych mieszkających w tym ostatnim państwie członkowskim.
Jak bowiem wskazuje w istocie Komisja w zaskarżonym komunikacie i w swoich pismach, dyrektywa 2010/13 konkretyzuje w dziedzinie audiowizualnych usług medialnych swobodę świadczenia usług zagwarantowaną w art. 56 TFUE, ustanawiając, jak wynika z jej motywu 104, „przestrzeń bez granic wewnętrznych” dla tych usług (wyrok z dnia 4 lipca 2019 r., Baltic Media Alliance,
C‑622/17
,
EU:C:2019:566
, pkt
).
Zgodnie z zasadą państwa członkowskiego pochodzenia ustanowioną w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2010/13 dostawcy audiowizualnych usług medialnych podlegają co do zasady wyłącznie przepisom i kompetencjom państwa członkowskiego, w którym mają siedzibę.
Przestrzegając tych zasad, dostawcy audiowizualnych usług medialnych mogą następnie swobodnie rozpowszechniać swoje usługi w całej Unii, ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2010/13 państwa członkowskie powinny zapewnić swobodę odbioru i nie utrudniać retransmisji na swoim terytorium usług pochodzących z innych państw członkowskich z przyczyn, które należą do dziedzin koordynowanych przez dyrektywę.
Wynika stąd, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, gdy w zaskarżonym komunikacie stwierdziła zasadniczo, że cel wniosku 8 w postaci, w jakiej został on zarejestrowany, a mianowicie zapewnienie swobody świadczenia usług i odbioru treści audiowizualnych, został już osiągnięty w całej Unii, a zatem również w regionach Unii zamieszkanych przez mniejszości narodowe.
Wprawdzie niektóre elementy zarówno swoiste, jak i niezwiązane z dyrektywą 2010/13 mogą ograniczać dostępność treści audiowizualnych za granicą, w szczególności jeśli chodzi o okoliczności, że wspomniana dyrektywa nie nakłada na dostawców usług medialnych obowiązku retransmitowania poza granicami oraz że jej zakres stosowania nie obejmuje praw własności intelektualnej, w szczególności praw autorskich, a także względy handlowe, jednak skarżący nie przedstawił żadnego konkretnego dowodu podważającego ocenę Komisji, zgodnie z którą nałożony na dostawców usług VOD obowiązek oferowania w ich katalogach co najmniej 30% udziału utworów europejskich i ekspozycji tych utworów, o którym mowa w art. 13 ust. 1 dyrektywy 2010/13, przywołany w zaskarżonym komunikacie, może przyczynić się do poprawy różnorodności kulturowej i do zapewnienia szerszego dostępu do rozpowszechniania treści audiowizualnych, nawet w braku bardziej szczegółowych wymogów dotyczących pochodzenia lub języka rozpatrywanych utworów europejskich.
W drugiej kolejności skarżący kwestionuje zasadność monitorowania stosowania dyrektywy 2010/13 przez Komisję, o którym mowa w zaskarżonym komunikacie, ze względu na to, że stosowność proponowanych środków może być badana jedynie w świetle informacji dostępnych w dniu wydania zaskarżonego komunikatu.
Należy odrzucić tę argumentację.
Monitorowanie stosowania dyrektywy 2010/13 opisane w zaskarżonym komunikacie odzwierciedla bowiem obowiązki nałożone na państwa członkowskie i Komisję zgodnie z art. 13 ust. 4 i 5 oraz art. 33 tej dyrektywy. Biorąc pod uwagę użycie w tych przepisach trybu rozkazującego, Komisja mogła słusznie w dniu wydania zaskarżonego komunikatu odnieść się do przyszłych zobowiązań. Wniosek ten nasuwa się tym bardziej, że wspomniane obowiązki dotyczą oceny zasad istniejących w dniu wydania zaskarżonego komunikatu, na których Komisja oparła się, aby dojść do wniosku, że dla osiągnięcia celu zamierzonego przez wniosek 8 żadna zmiana dyrektywy 2010/13 nie jest konieczna.
Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 5 dyrektywy 2010/13 sprawozdanie, jakie Komisja powinna przedłożyć Parlamentowi i Radzie, między innymi ze stosowania art. 13 ust. 1 tej dyrektywy, na podstawie informacji przedstawionych przez państwa członkowskie i niezależnych analiz, powinno uwzględniać między innymi cel różnorodności kulturowej. Komisja nie popełniła zatem oczywistego błędu w ocenie, gdy uznała, że monitorowanie stosowania wspomnianej dyrektywy może przyczynić się do realizacji jednego z celów wniosku 8, przedstawionego w replice, czyli ulepszenia dostępu do treści audiowizualnych z różnych źródeł i języków.
Wreszcie Węgry nie zgadzają się z twierdzeniem, że istniejące ramy prawne są dostosowane do celu realizowanego przez wniosek 8. Po pierwsze, problem, któremu zaradzać ma wniosek 8, polega na ograniczeniach terytorialnych dotyczących treści o doniosłym społecznie znaczeniu – w szczególności międzynarodowych wydarzeniach sportowych – zawartych w umowach licencyjnych między podmiotami praw autorskich a podmiotami świadczącymi audiowizualne usługi medialne. Ograniczenia te, które utrudniają elektroniczną retransmisję wydarzeń sportowych lub innego rodzaju wydarzeń o doniosłym społecznie znaczeniu, stawiają w niekorzystnej sytuacji również mniejszości narodowe czy językowe. Zdaniem tego państwa członkowskiego niezbędna jest zmiana art. 14 dyrektywy 2010/13. Po drugie, jeśli chodzi o usługi VOD, problem polega nie na tym, że nie ma wystarczających treści w każdym języku, lecz raczej na tym, że utrudniony jest dostęp do niektórych treści o doniosłym społecznie znaczeniu.
Należy odrzucić tę argumentację. Po pierwsze, jak wskazano w pkt 129 powyżej, wniosek 8 w postaci, w jakiej został zarejestrowany, nie zawiera żadnej wzmianki o ograniczeniach terytorialnych odnoszących się do wydarzeń o doniosłym społecznie znaczeniu. Po drugie, jak wskazano w pkt 138 powyżej, zakres stosowania dyrektywy 2010/13 nie obejmuje praw własności intelektualnej.
W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że skarżący nie wykazał, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdy uznała, z powodów przedstawionych w pkt 2.8 i 3.8 zaskarżonego komunikatu, że istniejące normy dyrektywy 2010/13 mogą stanowić istotne wsparcie dla realizacji celów, do których dąży skarżący, a także stymulować przepływ i dostępność utworów europejskich w całej Unii, wobec czego w kontekście wniosku 8 żadna dodatkowa zmiana tej dyrektywy nie jest konieczna.
W konsekwencji należy oddalić czwartą część zarzutu drugiego, a tym samym zarzut drugi w całości.
Ponieważ wszystkie zarzuty skargi zostały oddalone, skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżący przegrał sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć go kosztami poniesionymi przez Komisję.
Republika Słowacka również wniosła o obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Jednak w myśl art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty. W związku z tym Republika Grecka, Węgry i Republika Słowacka pokryją własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Citizens’ Committee of the European Citizens’ Initiative „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe” pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.

3)
Republika Grecka, Węgry i Republika Słowacka pokrywają własne koszty.

Svenningsen
Mac Eochaidh
Laitenberger
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 9 listopada 2022 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.