CELEX: 62014TJ0346
Política externa e de segurança comum
Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia
Congelamento de fundos
Lista de pessoas, entidades e organismos aos quais se aplica o congelamento dos fundos e dos recursos económicos
Inclusão do nome do recorrente
Direitos de defesa
Dever de fundamentação
Base legal
Direito a uma proteção jurisdicional efetiva
Desvio de poder
Desrespeito dos critérios de inclusão na lista
Erro manifesto de apreciação
Direito de propriedade

Antecedentes do litígio
O recorrente, Viktor Fedorovych Yanukovych, é o antigo presidente da Ucrânia.
O presente processo inscreve‑se no âmbito das medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia na sequência da repressão das manifestações na Praça da Independência em Kiev (Ucrânia) em fevereiro de 2014.
Em 5 de março de 2014, o Conselho da União Europeia adotou, com base no artigo 29.
o
TUE, a Decisão 2014/119/PESC, que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia (
JO 2014, L 66, p. 26
). Na mesma data, o Conselho adotou, com fundamento no artigo 215.
o
, n.
o
2, TFUE, o Regulamento (UE) n.
o
208/2014, que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia (
JO 2014, L 66, p. 1
).
O considerando 2 da Decisão 2014/119 precisa:
«Em 3 de março de 2014, o Conselho acordou em fazer incidir as medidas restritivas no congelamento e recuperação de ativos de pessoas identificadas como responsáveis pelo desvio de fundos públicos ucranianos e de pessoas responsáveis por violações de direitos humanos, tendo em vista consolidar e apoiar o Estado de direito e o respeito pelos direitos humanos na Ucrânia.»
O artigo 1.
o
, n.
os
1 e 2, da Decisão 2014/119 dispõe:
«1.   São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse ou que se encontrem à disposição ou sob controlo de pessoas que tenham sido identificadas como responsáveis por desvios de fundos públicos ucranianos e de pessoas responsáveis por violações de direitos humanos na Ucrânia, e de pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados, enumerados no anexo.
2.   É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos enumerados no anexo, ou disponibilizá‑los em seu benefício.»
As modalidades deste congelamento de fundos são definidas nos números seguintes do mesmo artigo.
Em conformidade com a Decisão 2014/119, o Regulamento n.
o
208/2014 impõe a adoção das medidas de congelamento de fundos e define as modalidades desse congelamento em termos idênticos, em substância, às da referida decisão.
Os nomes das pessoas visadas pela Decisão 2014/119 e pelo Regulamento n.
o
208/2014 (a seguir, conjuntamente, «atos de março de 2014») aparecem na lista, idêntica, que figura no anexo da Decisão 2014/119 e do Anexo I do Regulamento n.
o
208/2014 (a seguir «lista») com, nomeadamente, a motivação da sua inclusão.
O nome do recorrente foi incluído na lista com os dados de identificação «antigo Presidente da República da Ucrânia» e a seguinte justificação:
«Sujeito a ação penal na Ucrânia para investigação de crimes relacionados com a expoliação de fundos do Estado ucraniano e a sua transferência ilegal para fora do país.»
Em 6 de março de 2014, o Conselho publicou no
Jornal Oficial da União Europeia
o aviso à atenção das pessoas a quem se aplicam as medidas restritivas previstas pelos atos de março de 2014 (
JO 2014, C 66, p. 1
). Segundo este aviso, «[e]stas pessoas podem enviar ao Conselho um requerimento, acompanhado de documentação justificativa, para que seja reapreciada a decisão de as incluir na lista […]».
Através de troca de correspondência durante o ano de 2014, o recorrente contestou o mérito da inclusão do seu nome na lista e pediu ao Conselho que procedesse a uma reapreciação. Pediu igualmente para aceder às informações e às provas subjacentes à referida inclusão.
O Conselho respondeu ao pedido de reapreciação do recorrente. Manteve que, em seu entender, as medidas restritivas adotadas contra o recorrente ainda se justificavam pelas razões expostas na fundamentação dos atos de março de 2014. Quanto ao pedido de acesso ao processo do recorrente, o Conselho enviou‑lhe vários documentos do mesmo, entre os quais documentos das autoridades ucranianas de 3 de março de 2014 (a seguir «carta de 3 de março de 2014»), de 8 de julho de 2014 (a seguir «carta de 8 de julho de 2014») e de 10 de outubro de 2014 (a seguir «carta de 10 de outubro de 2014»).
Em 29 de janeiro de 2015, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2015/143, que altera a Decisão 2014/119 (
JO 2015, L 24, p. 16
), e o Regulamento (UE) 2015/138, que altera o Regulamento n.
o
208/2014 (
JO 2015, L 24, p. 1
) (a seguir, conjuntamente, «atos de janeiro de 2015»).
A Decisão 2015/143 precisou, a partir de 31 de janeiro de 2015, os critérios de designação das pessoas visadas pelo congelamento de fundos. Em particular, o artigo 1.
o
, n.
o
1, da Decisão 2014/119 foi substituído pelo seguinte texto:
«1.   São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse ou que se encontrem à disposição ou sob controlo de pessoas identificadas como responsáveis por desvios de fundos estatais ucranianos e de pessoas responsáveis por violações de direitos humanos na Ucrânia, e de pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados, enumerados no anexo.
Para efeitos da presente decisão, as pessoas identificadas como responsáveis por desvios de fundos estatais ucranianos incluem as pessoas sujeitas a inquérito pelas autoridades ucranianas:
a)
por desvios de fundos ou ativos públicos ucranianos, ou por serem cúmplices nesses desvios; ou
b)
por abuso de poder por parte de titular de cargo público para obter, para si ou para outrem, vantagem injustificada, lesando desse modo os fundos ou ativos públicos ucranianos, ou por serem cúmplices nesse abuso.»
O Regulamento 2015/138 alterou o Regulamento n.
o
208/2014 em conformidade com a Decisão 2015/143.
Por carta de 2 de fevereiro de 2015, o Conselho informou o recorrente da sua intenção de manter as medidas restritivas a seu respeito, informando‑o também da possibilidade de apresentar observações. Por carta de 17 de fevereiro de 2015, o recorrente convidou o Conselho a rever a sua posição e a fornecer‑lhe os outros eventuais elementos que a justificavam.
Em 5 de março de 2015, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2015/364, que altera a Decisão 2014/119 (
JO 2015, L 62, p. 25
) e o Regulamento de Execução (UE) 2015/357, que dá execução ao Regulamento (UE) n.
o
208/2014 (
JO 2015, L 62, p. 1
) (a seguir, conjuntamente, «atos de março de 2015»).
A Decisão 2015/364 alterou o artigo 5.
o
da Decisão 2014/119, prorrogando as medidas restritivas, no que respeita ao recorrente, até 6 de março de 2016. Por conseguinte, a Decisão 2015/364 e o Regulamento de Execução 2015/357 substituíram a lista.
Na sequência dessas alterações, o nome do recorrente foi mantido na lista com os dados de identificação «antigo Presidente da República da Ucrânia» e a nova justificação que segue:
«Sujeito a ação penal pelas autoridades ucranianas por desvio de fundos ou ativos públicos ucranianos.»
Por carta de 6 de março de 2015, o Conselho informou o recorrente da manutenção das medidas restritivas a seu respeito.
A Decisão 2014/119 e o Regulamento n.
o
208/2014 foram alterados, pela última vez, respetivamente, pela Decisão (PESC) 2016/318 do Conselho, de 4 de março de 2016 (
JO 2016, L 60, p. 76
), e pelo Regulamento de Execução (UE) 2016/311 do Conselho, de 4 de março de 2016, que dá execução ao Regulamento n.
o
208/2014 (
JO 2016, L 60, p. 1
).
A Decisão 2016/318 alterou o artigo 5.
o
da Decisão 2014/119, prorrogando as medidas restritivas, no que respeita ao recorrente, até 6 de março de 2017.
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 14 de maio de 2014, o recorrente interpôs o presente recurso.
Em 22 de setembro de 2014, o Conselho apresentou a sua contestação. Em seguida, apresentou, em 26 de setembro de 2014, uma adenda aos anexos da contestação e, em 3 de outubro de 2014, um documento adicional. Apresentou também um pedido fundamentado nos termos do artigo 18.
o
, n.
o
4, segundo parágrafo, das Instruções ao Secretário do Tribunal, destinado a obter que o conteúdo desse documento não seja citado nos documentos relativos a esse processo a que o público tem acesso. O recorrente comunicou as suas objeções ao pedido de tratamento confidencial.
Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 2 de setembro de 2014 e em 16 de setembro de 2014, a República da Polónia e a Comissão Europeia pediram para intervir no presente processo em apoio do Conselho. Por despachos de 12 de novembro de 2014, o presidente da Nona Secção do Tribunal admitiu essas intervenções. Por requerimentos apresentados, respetivamente, em 22 de dezembro de 2014 e 7 de janeiro de 2015, a Comissão e a República da Polónia apresentaram as suas alegações de intervenção. O recorrente e o Conselho apresentaram as suas observações sobre as mesmas nos prazos fixados.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 16 de setembro de 2014, a Ucrânia pediu para intervir no presente processo em apoio dos pedidos do Conselho. Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de dezembro de 2014, a Ucrânia informou o Tribunal de que desistia da sua intervenção. Por despacho de 11 de março de 2015, o presidente da Nona Secção do Tribunal declarou o cancelamento no registo da Ucrânia como interveniente.
A réplica e a tréplica foram apresentadas, respetivamente, pelo recorrente, em 21 de novembro de 2014, e pelo Conselho, em 15 de janeiro de 2015.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 8 de abril de 2015, o recorrente adaptou os seus pedidos, solicitando igualmente a anulação da Decisão 2015/143, do Regulamento 2015/138, da Decisão 2015/364 e do Regulamento de Execução 2015/357, na parte em que estes atos lhe dizem respeito. As outras partes apresentaram as suas observações nos prazos estabelecidos. Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 30 de novembro de 2015, o recorrente apresentou novos elementos de prova.
Mediante proposta da Nona Secção, o Tribunal decidiu, em aplicação do artigo 28.
o
do seu Regulamento de Processo do Tribunal Geral, remeter o processo a uma formação de julgamento alargada.
Mediante proposta do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Nona Secção alargada) decidiu dar início à fase oral do processo.
Por decisão do presidente da Nona Secção alargada do Tribunal Geral de 5 de abril de 2016, ouvidas as partes, o presente processo e o processo T‑348/14, Yanukovych/Conselho, foram apensos para efeitos da fase oral do processo, nos termos do artigo 68.
o
do Regulamento de Processo.
Na audiência de 29 de abril de 2016, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal. Nessa ocasião, o recorrente precisou que os seus pedidos não se destinavam à anulação da Decisão de Execução 2014/216/PESC do Conselho, de 14 de abril de 2014, que dá execução à Decisão 2014/119 (
JO 2014, L 111, p. 91
), e do Regulamento de Execução (UE) n.
o
381/2014 do Conselho, de 14 de abril de 2014, que dá execução ao Regulamento n.
o
208/2014 (
JO 2014, L 111, p. 33
), uma vez que estes atos não lhe diziam respeito no presente processo, o que ficou registado na ata da audiência.
O recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
—
anular, em primeiro lugar, a Decisão 2014/119 e o Regulamento n.
o
208/2014, em segundo lugar, a Decisão 2015/143 e o Regulamento 2015/138 e, em terceiro lugar, a Decisão 2015/364 e o Regulamento de Execução 2015/357, na parte em que lhe dizem respeito;
—
condenar o Conselho nas despesas.
O Conselho, apoiado pela República da Polónia e pela Comissão, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
a título subsidiário, em caso de anulação parcial dos atos de março de 2014, ordenar a manutenção dos efeitos, relativamente ao recorrente, da Decisão 2014/119 até à produção de efeitos da anulação parcial do Regulamento n.
o
208/2014 e, em caso de anulação parcial dos atos de março de 2015, ordenar a manutenção dos efeitos, relativamente ao recorrente, da Decisão 2014/119, conforme alterada, até à produção de efeitos da anulação parcial do Regulamento n.
o
208/2014, conforme alterado pelo Regulamento de Execução 2015/357;
—
condenar o recorrente nas despesas.
Questão de direito
1.
Quanto aos pedidos de anulação dos atos de março de 2014, na sua formulação inicial, na parte em que respeitam ao recorrente
Em apoio do seu recurso destinado à anulação dos atos de março de 2014 na sua formulação inicial, o recorrente invoca sete fundamentos. O primeiro é relativo à falta de base legal. O segundo é relativo a um desvio de poder. O terceiro é relativo à falta de fundamentação. O quarto é relativo ao desrespeito dos critérios de inclusão na lista. O quinto é relativo a um erro manifesto de apreciação. O sexto é relativo à violação dos direitos de defesa e do direito a uma tutela efetiva, e o sétimo à violação do direito de propriedade.
Com o quarto fundamento, que há que analisar em primeiro lugar, o recorrente afirma, nomeadamente, que a inclusão do seu nome na lista pelo simples facto de ser objeto de um inquérito não cumpre, à luz da jurisprudência pertinente, os critérios previstos pelos atos de março de 2014, que mencionam «pessoas identificadas como responsáveis» pelo desvio de fundos públicos, e que, de qualquer forma, o Conselho não satisfez o ónus da prova.
Além disso, no seu articulado de adaptação, o recorrente alega que, relativamente ao período de 31 de janeiro a 6 de março de 2015, ou seja, a partir da entrada em vigor dos atos de janeiro de 2015 e até à entrada em vigor dos atos de março de 2015, as justificações iniciais da inclusão do seu nome na lista também não satisfazem os critérios de inclusão, conforme alterados pela Decisão 2015/143.
O Conselho, apoiado pela República da Polónia e pela Comissão, salienta, antes de mais, que, de acordo com a jurisprudência pertinente, incumbe‑lhe proceder ele próprio à identificação das pessoas que podem ser qualificadas de responsáveis por factos constitutivos de desvio de fundos públicos com base em informações concordantes e que há que atribuir à expressão «identificadas» uma interpretação ampla para abranger nomeadamente as pessoas alvo de processos penais por tais factos.
Afirma, em seguida, que os elementos de prova de que dispunha confirmam que tinha sido instaurado um processo penal contra o recorrente e que tinham sido demonstrados factos constitutivos de desvio de fundos públicos de montantes avultados e a transferência ilegal desses fundos para fora do território da Ucrânia. Opõe‑se, além disso, a uma aplicação generalizada da alegada obrigação de verificar que a regulamentação do Estado em causa garante uma proteção dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva
A este propósito, importa recordar que, embora o Conselho disponha de um amplo poder de apreciação no que respeita aos critérios gerais a tomar em consideração na adoção de medidas restritivas, a efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia exige que, ao abrigo da fiscalização da legalidade dos motivos em que se baseia a decisão de incluir ou manter o nome de uma determinada pessoa numa lista das pessoas objeto de medidas restritivas, o juiz da União Europeia se assegure que esta decisão, que reveste um alcance individual para esta pessoa, assente numa base factual suficientemente sólida. Isso implica uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos subjacentes à referida decisão, pelo que a fiscalização jurisdicional não se limita à apreciação da probabilidade abstrata dos motivos invocados, antes tendo por objeto a questão de saber se estes motivos, ou pelo menos um deles, considerado, por si só, suficiente para fundamentar esta mesma decisão, têm fundamento suficientemente preciso e concreto (v., neste sentido, acórdão de 21 de abril de 2015, Anbouba/Conselho,
C‑605/13 P
,
EU:C:2015:248
, n.
os
41 e 45 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, o critério previsto no artigo 1.
o
, n.
o
1, da Decisão 2014/119 dispõe que sejam adotadas medidas restritivas em relação às pessoas que tenham sido identificadas como sendo responsáveis por factos constitutivos de desvio de fundos públicos. Além disso, resulta do considerando 2 da referida decisão que o Conselho adotou essas medidas «tendo em vista consolidar e apoiar o Estado de direito […] na Ucrânia».
O nome do recorrente foi incluído na lista por ser uma pessoa «sujeit[a] a ação penal na Ucrânia para investigação de crimes relacionados com a espoliação de fundos do Estado ucraniano e a sua transferência ilegal para fora do país».
Em apoio da justificação da inclusão do recorrente na lista, o Conselho invoca a carta de 3 de março de 2014, que indica que os «serviços repressivos ucranianos deram início a vários processos penais para investigar crimes cometidos por antigos altos funcionários», entre os quais figura o recorrente. A carta precisa posteriormente, de modo geral, que o inquérito em questão «permitiu apurar o desvio de fundos públicos de montantes avultados e a transferência ilegal posterior desses fundos para fora do território da Ucrânia».
Não é contestado que foi apenas nesta base que o recorrente foi identificado «como responsáve[l] por desvios de fundos públicos ucranianos» na aceção do artigo 1.
o
, n.
o
1, da Decisão 2014/119. Com efeito, a carta de 3 de março de 2014 é, entre os elementos de prova apresentados pelo Conselho no decurso da presente instância, o único que é anterior aos atos de março de 2014 e, logo, a legalidade dos referidos atos deve ser apreciada apenas à luz deste elemento de prova.
Há que considerar que, embora provenha de uma alta autoridade judiciária de um país terceiro, a referida carta contém apenas uma afirmação geral e vaga que liga o nome do recorrente, entre os de outros antigos altos funcionários, a um inquérito que, em substância, terá demonstrado factos constitutivos de desvio de fundos públicos. A carta não fornece precisão alguma sobre a demonstração dos factos que o inquérito conduzido pelas autoridades ucranianas estava a verificar e, ainda menos, sobre a responsabilidade individual, mesmo que presumida, do recorrente relativamente aos mesmos (v., neste sentido, acórdão de 28 de janeiro de 2016, Azarov/Conselho,
T‑332/14
, não publicado,
EU:T:2016:48
, n.
o
46; v. também, por analogia, acórdão de 26 de outubro de 2015, Portnov/Conselho,
T‑290/14
,
EU:T:2015:806
, n.
os
43 e 44).
Importa ainda salientar que, contrariamente ao processo que deu lugar ao acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho (
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, n.
os
57 a 61), confirmado em sede de recurso pelo acórdão de 5 de março de 2015, Ezz e o./Conselho (
C‑220/14 P
,
EU:C:2015:147
), invocados pelo Conselho, no caso em apreço, por um lado, este não dispunha de informações relativas aos factos ou aos comportamentos especificamente imputados ao recorrente pelas autoridades ucranianas e, por outro, a carta de 3 de março de 2014, mesmo analisando‑a no contexto em que se insere, não pode constituir uma base factual suficientemente sólida na aceção da jurisprudência acima referida no n.
o
40 para incluir o nome do recorrente na lista por ter sido identificado «como responsável[l]» por desvios de fundos públicos (v., neste sentido, acórdão de 26 de outubro de 2015, Portnov/Conselho,
T‑290/14
,
EU:T:2015:806
, n.
os
46 a 48).
Independentemente da fase em que se encontrava o processo do qual o recorrente era supostamente objeto, o Conselho não podia adotar medidas restritivas a seu respeito sem conhecer os factos constitutivos de desvio de fundos públicos que lhe eram especificamente imputados pelas autoridades ucranianas. Com efeito, só tendo conhecimento destes factos é que o Conselho poderia demonstrar que eram suscetíveis, por um lado, de ser qualificados de desvio de fundos públicos e, por outro, de pôr em causa o Estado de direito na Ucrânia, cuja consolidação e apoio constituem, como foi acima recordado no n.
o
41, o objetivo prosseguido pela adoção das medidas restritivas em causa (acórdãos de 28 de janeiro de 2016, Klyuyev/Conselho,
T‑341/14
,
EU:T:2016:47
, n.
o
50, e de 28 de janeiro de 2016, Azarov/Conselho,
T‑331/14
,
EU:T:2016:49
, n.
o
55).
Além disso, é à autoridade competente da União que incumbe, em caso de contestação, demonstrar o mérito dos motivos invocados contra a pessoa em causa, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos motivos não têm fundamento (acórdãos de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, n.
os
120 e 121, e de 28 de novembro de 2013, Conselho/Fulmen e Mahmoudian,
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:518
, n.
os
65 e 66).
Perante todo o exposto, há que concluir que a inclusão do nome do recorrente na lista não se apoia numa base factual suficiente para garantir o respeito dos critérios de designação das pessoas visadas pelas medidas restritivas em causa fixados pela Decisão 2014/119.
Além disso, importa observar que esta ilegalidade perdurou até à entrada em vigor dos atos de março de 2015, que substituíram a lista e alteraram a justificação da inclusão do recorrente.
À luz desta conclusão, não há que apreciar o argumento do recorrente destinado a que a inclusão do seu nome pelos atos de março de 2014 seja declarada ilegal relativamente ao período compreendido entre 31 de janeiro e 6 de março de 2015, ou seja, a partir da entrada em vigor dos atos de janeiro de 2015 e até à entrada em vigor dos atos de março de 2015. Com efeito, dada a anulação dos atos de março de 2014, na parte em que se referem ao recorrente, este não é suposto ter estado sujeito às medidas restritivas durante esse período.
Por conseguinte, há que acolher o quarto fundamento e anular a Decisão 2014/119 na sua formulação inicial, na parte em que se refere ao recorrente, sem que seja necessário apreciar os outros fundamentos.
Há também que anular, na parte em que diz respeito ao recorrente, o Regulamento n.
o
208/2014, na sua formulação inicial, que, nos termos do artigo 215.
o
, n.
o
2, TFUE, pressupõe uma decisão adotada em conformidade com o capítulo 2 do título V do Tratado UE, como consequência da anulação da Decisão 2014/119.
2.
Quanto aos pedidos de anulação dos atos de março de 2014, conforme alterados pelos atos de janeiro e de março de 2015, na parte em que respeitam ao recorrente
Através do seu articulado de adaptação dos pedidos, o recorrente pediu para estender o alcance do seu recurso a fim de abranger a anulação dos atos de janeiro e março de 2015, na parte em que lhe dizem respeito.
Nas suas observações sobre o articulado de adaptação dos pedidos, o Conselho alega, por um lado, que o Tribunal Geral não era competente, tendo em conta o artigo 275.
o
TFUE, para decidir sobre a extensão dos pedidos à Decisão 2015/143, que foi adotada nomeadamente com base no artigo 29.
o
TUE e, por outro, que a extensão dos pedidos ao Regulamento 2015/138 era inadmissível por falta de legitimidade do recorrente. Quanto ao demais, o Conselho contesta o mérito da adaptação da petição.
Quanto à competência do Tribunal Geral para analisar a legalidade da Decisão 2015/143
Importa observar que, como resulta nomeadamente da análise do primeiro fundamento
infra
, o recorrente, sem suscitar formalmente uma exceção de ilegalidade a título do artigo 277.
o
TFUE, invoca a desconformidade do critério de inclusão com os objetivos do Tratado UE, no âmbito dos pedidos destinados à anulação dos atos de março de 2015 que mantiveram o seu nome na lista. Uma vez que a Decisão 2015/143 constitui precisamente uma alteração do referido critério de inclusão, há que considerar que, quando pede a anulação dessa decisão, o recorrente pretende, na realidade, invocar uma exceção de ilegalidade em apoio dos seus pedidos de anulação dos atos de março de 2015 (v., por analogia, acórdão de 6 de setembro de 2013, Post Bank Iran/Conselho,
T‑13/11
,
EU:T:2013:402
, n.
o
37).
A este propósito, importa recordar que o artigo 275.
o
, segundo parágrafo, TFUE, prevê explicitamente que, em derrogação das disposições do primeiro parágrafo desse artigo, o juiz da União é competente para «se pronunciar sobre os recursos interpostos nas condições do quarto parágrafo do artigo 263.
o
[TFUE], relativos à fiscalização da legalidade das decisões que estabeleçam medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, adotadas pelo Conselho com base no [c]apítulo 2 do [t]ítulo V do Tratado [UE]». Esta disposição visa, assim, contrariamente ao que sustenta o Conselho, todas as decisões do Conselho relativas a medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, abrangidas pelo capítulo 2 do título V do Tratado UE, sem distinguir consoante se trate de decisões de caráter geral ou decisões individuais. Em especial, não exclui a possibilidade de contestar, através de uma exceção, a legalidade de uma disposição de alcance geral, em apoio de um recurso de anulação de uma medida restritiva individual (acórdão de 16 de julho de 2014, National Iranian Oil Company/Conselho,
T‑578/12
, não publicado,
EU:T:2014:678
, n.
os
92 e 93; v. também, nesse sentido, acórdão de 28 de janeiro de 2016, Azarov/Conselho,
T‑331/14
,
EU:T:2016:49
, n.
o
62).
Por conseguinte, contrariamente ao que o Conselho alega, o Tribunal Geral é competente para examinar a legalidade da Decisão 2015/143 na medida em que altera o artigo 1.
o
, n.
o
1, da Decisão 2014/119.
Esta exceção de ilegalidade será, portanto, analisada no contexto do primeiro fundamento, em apoio dos pedidos de anulação dos atos de março de 2015, no qual o recorrente alega a desconformidade do critério da inclusão aplicado a seu respeito com os objetivos do Tratado UE.
Quanto ao fundamento de inadmissibilidade, relativo à falta de legitimidade do recorrente no atinente ao Regulamento 2015/138
Quanto ao fundamento de inadmissibilidade relativo à falta de legitimidade do recorrente, suscitado pelo Conselho a propósito do Regulamento 2015/138, há que observar que o Regulamento n.
o
208/2014 só foi alterado pelo Regulamento 2015/138 na medida em que os critérios de designação para o congelamento dos fundos que visavam as pessoas responsáveis por desvio de fundos do Estado ucraniano foram precisados.
O Regulamento 2015/138 não designa nominalmente o recorrente e também não foi adotado na sequência de uma reapreciação completa da lista. Com efeito, este ato visa apenas os critérios gerais de inclusão que se aplicam a situações determinadas objetivamente e que comportam efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas e entidades consideradas de forma geral e abstrata, e não a inclusão do nome do recorrente na lista. Por conseguinte, não diz direta nem individualmente respeito ao recorrente e este não pode adaptar os seus pedidos para pedir a sua anulação (v. acórdão de 28 de janeiro de 2016, Azarov/Conselho,
T‑331/14
,
EU:T:2016:49
, n.
os
64 e 65 e jurisprudência referida).
Há que acolher a acusação do Conselho e negar provimento ao recurso por inadmissível, na parte em que se destina à anulação do Regulamento 2015/138.
Quanto ao mérito
Em apoio do seu pedido de anulação dos atos de março de 2014, conforme alterados pelos atos de janeiro e de março de 2015, o recorrente invoca sete fundamentos. O primeiro é relativo à falta de base legal. O segundo refere‑se a um desvio de poder. O terceiro é relativo à falta de fundamentação. O quarto é relativo ao desrespeito dos critérios de inclusão na lista. O quinto é relativo a um erro manifesto de apreciação. O sexto é relativo à violação dos direitos de defesa e do direito a uma tutela efetiva, e o sétimo à violação do direito de propriedade.
Há que analisar, antes de mais, o sexto fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva, em seguida, o terceiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação e, por fim, os outros fundamentos, na ordem em que foram invocados.
Quanto ao sexto fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva
Com o sexto fundamento, o recorrente queixa‑se de não ter sido consultado de forma adequada antes da decisão de manutenção do seu nome na lista e, mais especificamente, de não ter tido um prazo e informações suficientes para contestar essa manutenção.
O Conselho, apoiado pela República da Polónia e pela Comissão, contesta os argumentos do recorrente.
Antes de mais, há que recordar que o respeito dos direitos de defesa, que é consagrado no artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea a), da Carta dos Direitos Fundamentais, a que o Tratado UE reconhece o mesmo valor jurídico dos Tratados, contém o direito a ser ouvido e o direito a ter acesso ao processo, enquanto o direito a uma proteção jurisdicional efetiva, que é afirmado no artigo 47.
o
da referida Carta, exige que o interessado possa conhecer os fundamentos em que se baseia a decisão tomada a seu respeito (v., neste sentido, acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, n.
os
98 a 100).
De onde resulta que, no âmbito da adoção de uma decisão que mantém a inclusão do nome de uma pessoa, de uma entidade ou de um organismo numa lista de pessoas, entidades ou organismos objeto de medidas restritivas, o Conselho deve respeitar o direito dessa pessoa, dessa entidade ou desse organismo a ser previamente ouvido quando lhe imputa, na decisão que mantém a inclusão na lista, novos elementos, ou seja, elementos que não constavam na decisão inicial de inclusão nessa lista (acórdão de 4 de junho de 2014, Sina Bank/Conselho,
T‑67/12
, não publicado,
EU:T:2014:348
, n.
o
68 e jurisprudência referida; v., neste sentido, acórdão de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C‑27/09 P
,
EU:C:2011:853
, n.
o
62).
No caso em apreço, há que salientar que a manutenção do nome do recorrente na lista na sequência dos atos de março de 2015 se baseia na carta de 10 de outubro de 2014.
A este respeito, importa também recordar que, antes de adotar a decisão de manter o nome do recorrente na lista, o Conselho lhe comunicou a carta de 10 de outubro de 2014 (v. n.
o
12,
supra
). Além disso, por carta de 2 de fevereiro de 2015, o Conselho informou o recorrente da sua intenção de manter as medidas restritivas a seu respeito, informando‑o da possibilidade de apresentar observações (v. n.
o
16,
supra
).
De onde resulta que o recorrente teve acesso às informações e aos elementos de prova que levaram o Conselho a manter as medidas restritivas a seu respeito e pôde formular, em tempo útil, observações (v. n.
o
16,
supra
).
Por outro lado, o recorrente não demonstrou que as dificuldades alegadas relativas às informações recebidas e ao prazo para responder às alegações do Conselho o impediram de adaptar os seus pedidos em tempo útil ou de desenvolver argumentos para a sua defesa.
Resulta do exposto que a comunicação dos elementos de prova durante o decurso do processo foi suficiente para garantir o exercício dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva do recorrente.
Importa, portanto, julgar improcedente o sexto fundamento.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação
Com o terceiro fundamento, o recorrente alega, por um lado, que a justificação da inclusão do seu nome na lista não fornece precisões sobre os factos contestados e sobre o processo que lhe diz respeito que permitam fundamentar a alegação de desvio de fundos públicos e da respetiva transferência ilegal para fora da Ucrânia de que é objeto e, por outro, que a referida justificação tem um caráter estereotipado.
O Conselho, apoiado pela República da Polónia e pela Comissão, contesta os argumentos do recorrente.
A título liminar, há que recordar que a fundamentação exigida pelo artigo 296.
o
TFUE e pelo artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta dos Direitos Fundamentais deve ser adaptada à natureza do ato impugnado e ao contexto em que o mesmo foi adotado. Deve revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição, autora do ato, de forma a permitir ao interessado conhecer as justificações da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço (v. acórdão de 14 de abril de 2016, Ben Ali/Conselho,
T‑200/14
, não publicado,
EU:T:2016:216
, n.
o
94 e jurisprudência referida).
Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato respeita as exigências do artigo 296.
o
TFUE e do artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta dos Direitos Fundamentais deve ser apreciada à luz não apenas da sua redação, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Assim, por um lado, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando tenha ocorrido num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito. Por outro lado, o grau de precisão da fundamentação de um ato deve ser proporcionado às possibilidades materiais e às condições técnicas ou temporais nas quais deve ser tomada (v. acórdão de 14 de abril de 2016, Ben Ali/Conselho,
T‑200/14
, não publicado,
EU:T:2016:216
, n.
o
95 e jurisprudência referida).
Em particular, a fundamentação de uma medida de congelamento de fundos não pode, em princípio, consistir apenas numa formulação geral e estereotipada. Com as reservas acima enunciadas no n.
o
78, tal medida deve, pelo contrário, indicar as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considera que a regulamentação pertinente é aplicável ao interessado (v. acórdão de 14 de abril de 2016, Ben Ali/Conselho,
T‑200/14
, não publicado,
EU:T:2016:216
, n.
o
96 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, por um lado, há que salientar que, à semelhança da justificação da inclusão inicial, a justificação, conforme alterada pelos atos de março de 2015 (v. n.
o
19,
supra
), enuncia os elementos que constituem o fundamento da inclusão do nome do recorrente, ou seja, a circunstância de ser objeto de um processo penal instaurado pelas autoridades ucranianas por desvio de fundos ou de ativos públicos.
Além disso, a manutenção das medidas relativas ao recorrente verificou‑se num contexto por ele conhecido, uma vez que tinha tido conhecimento, aquando das trocas de correspondência verificadas no decurso da presente instância, da carta de 10 de outubro de 2014, na qual o Conselho baseou a manutenção das medidas restritivas a seu respeito, e onde fornecia precisões relativas à inclusão do seu nome na lista (v., neste sentido, acórdãos de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, n.
os
53 e 54 e jurisprudência referida, e de 6 de setembro de 2013, Bank Melli Iran/Conselho,
T‑35/10 e T‑7/11
,
EU:T:2013:397
, n.
o
88), nomeadamente uma descrição circunstanciada dos factos que lhe eram imputados.
Por outro lado, quanto ao caráter alegadamente estereotipado da justificação da inclusão, há que observar que, embora as considerações constantes dessa justificação sejam as mesmas com base nas quais as outras pessoas singulares referidas na lista foram sujeitas a medidas restritivas, visam, todavia, descrever a situação concreta do recorrente que, ao mesmo título que as outras pessoas, foi, segundo o Conselho, objeto de ações judiciais relacionadas com investigações relativas aos desvios de fundos públicos na Ucrânia (v., neste sentido, acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, n.
o
115).
À luz de todo o exposto, há que concluir que os atos de março de 2014, conforme alterados pelos atos de janeiro e de março de 2015, enunciam de forma juridicamente bastante os elementos de direito e de facto que constituem, segundo o seu autor, o seu fundamento.
Importa, portanto, julgar improcedente o terceiro fundamento.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à falta de base legal
Com o primeiro fundamento, o recorrente alega que a Decisão 2014/119, conforme alterada pelos atos de janeiro e de março de 2015, não é conforme com os objetivos enunciados no artigo 29.
o
TUE e, portanto, não tem base legal, e que, perante a invalidade da Decisão 2014/119, o Regulamento n.
o
208/2014, conforme alterado pelo atos de janeiro e de março de 2015, é também inválido, por não existir nenhuma decisão válida nos termos do capítulo 2 do título V do Tratado UE que permita invocar o artigo 215.
o
TFUE.
O Conselho, apoiado pela República da Polónia e pela Comissão, contesta os argumentos do recorrente.
– Quanto ao argumento principal do recorrente, relativo à falta de proporcionalidade do critério da inclusão à luz dos objetivos do Tratado UE
Com o seu argumento principal, o recorrente alega, em substância, que a Decisão 2014/119 não prossegue os dois objetivos que invoca, ou seja, consolidar e apoiar o Estado de direito e garantir o respeito pelos direitos humanos na Ucrânia, nem os outros objetivos da política externa e de segurança comum (PESC) enunciados no artigo 21.
o
, n.
o
2, alínea b), TUE. Acrescenta que a alteração da justificação que lhe diz respeito através dos atos de março de 2015, na sequência da extensão do critério de inclusão pelos atos de janeiro de 2015, não tinha cabimento, porque o Conselho não demonstrou que tinha lesado a democracia, o Estado de direito ou os direitos humanos na Ucrânia nem o desenvolvimento económico ou social sustentável da Ucrânia.
Há, portanto, que analisar a conformidade do critério de inclusão enunciado no artigo 1.
o
, n.
o
1, da Decisão 2014/119, conforme alterado pela Decisão 2015/143, com os objetivos da PESC e, mais precisamente, com a proporcionalidade do referido critério à luz dos referidos objetivos.
Antes de mais, importa lembrar que os objetivos do Tratado UE relativos à PESC estão enunciados, nomeadamente, no artigo 21.
o
, n.
o
2, alínea b), TUE, que prevê o seguinte:
«A União define e prossegue políticas comuns e ações e diligencia no sentido de assegurar um elevado grau de cooperação em todos os domínios das relações internacionais, a fim de: […] Consolidar e apoiar a democracia, o Estado de direito, os direitos do Homem e os princípios do direito internacional».
Em seguida, há que lembrar que o considerando 2 da Decisão 2014/119 dispõe o seguinte:
«Em 3 de março de 2014, o Conselho acordou em fazer incidir as medidas restritivas no congelamento e recuperação de ativos de pessoas identificadas como responsáveis pelo desvio de fundos públicos ucranianos e de pessoas responsáveis por violações de direitos humanos, tendo em vista consolidar e apoiar o Estado de direito e o respeito pelos direitos humanos na Ucrânia.»
Nesta base, o critério de inclusão enunciado no artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea a), da Decisão 2014/119, conforme alterado pela Decisão 2015/143, é o seguinte:
«São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse ou que se encontrem à disposição ou sob controlo de pessoas identificadas como responsáveis por desvios de fundos estatais ucranianos e de pessoas responsáveis por violações de direitos humanos na Ucrânia, e de pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados, enumerados no anexo.
Para efeitos da presente decisão, as pessoas identificadas como responsáveis por desvios de fundos estatais ucranianos incluem as pessoas sujeitas a inquérito pelas autoridades ucranianas:
a)
Por desvios de fundos ou ativos públicos ucranianos, ou por serem cúmplices nesses desvios […]»
Por fim, importa lembrar que a justificação da inclusão do nome do recorrente na lista, na sequência dos atos de março de 2015, é a seguinte:
«Sujeito a ação penal pelas autoridades ucranianas por desvio de fundos ou ativos públicos ucranianos.»
A título liminar, há que observar, como reconhece o Conselho nos seus articulados, que as medidas restritivas relativamente ao recorrente foram adotadas com a única finalidade de consolidar e apoiar o Estado de direito na Ucrânia. Assim sendo, os argumentos do recorrente relativos ao facto de o critério de inclusão enunciado pela Decisão 2014/119 não realizar outros objetivos da PESC são inoperantes.
Importa, portanto, verificar se o critério de inclusão previsto pela Decisão 2014/119, conforme alterado pela Decisão 2015/143, destinado a pessoas identificadas como responsáveis pelo desvio de fundos pertencentes ao Estado ucraniano corresponde ao objetivo, invocado pela mesma decisão, de consolidação e de apoio do Estado de direito na Ucrânia.
A este respeito, há que lembrar que a jurisprudência desenvolvida a propósito das medidas restritivas relativas à situação na Tunísia e no Egito estabeleceu que objetivos como os mencionados no artigo 21.
o
, n.
o
2, alíneas b) e d), TUE podiam ser alcançados através de um congelamento de ativos cujo âmbito de aplicação era, como no caso em apreço, restringido às pessoas identificadas como responsáveis pelo desvio de fundos públicos e às pessoas, entidades ou organismos a elas associados, ou seja, a pessoas cujos comportamentos podem ter obstado ao bom funcionamento das instituições públicas e dos organismos a elas associados (v., neste sentido, acórdãos de 28 de maio de 2013, Trabelsi e o./Conselho,
T‑187/11
,
EU:T:2013:273
, n.
o
92; de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, n.
o
44; e de 14 de abril de 2016, Ben Ali/Conselho,
T‑200/14
, não publicado,
EU:T:2016:216
, n.
o
68).
No caso em apreço, há que constatar, por um lado, que o critério de inclusão se apoia, no que respeita ao recorrente, em infrações de «desvio de fundos públicos» e, por outro, que o referido critério se inclui num quadro jurídico claramente delimitado pela Decisão 2014/119 e na prossecução do objetivo pertinente do Tratado UE que invoca, enunciado no seu considerando 2, ou seja, o de consolidar e apoiar o Estado de direito na Ucrânia.
A este propósito, importa recordar que o respeito pelo Estado de direito é um dos valores primeiros em que assenta a União, como resulta do artigo 2.
o
TUE e dos preâmbulos do Tratado UE e da Carta dos Direitos Fundamentais. O respeito pelo Estado de direito constitui, além disso, uma condição prévia à adesão da União, por força do artigo 49.
o
TUE. O conceito de Estado de direito é também consagrado, sob a formulação alternativa de «primado do direito», no preâmbulo da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, assim como os trabalhos do Conselho da Europa, através da Comissão Europeia para a Democracia através do Direito, fornecem uma lista não exaustiva dos princípios e das normas que se podem inscrever no conceito de Estado de direito. Entre eles figuram os princípios da legalidade, da segurança jurídica e da proibição de arbitrariedade do poder executivo; órgãos jurisdicionais independentes e imparciais; uma fiscalização jurisdicional efetiva, incluindo o respeito pelos direitos fundamentais, e a igualdade perante a lei [v., a este respeito, a lista dos critérios do Estado de direito adotada pela Comissão Europeia para a Democracia através do Direito na sua 106.° Sessão Plenária (Veneza, 11‑12 de março de 2016)]. Além disso, no contexto da ação externa da União, alguns instrumentos jurídicos mencionam nomeadamente a luta contra a corrupção enquanto princípio inscrito no conceito de Estado de direito [v., por exemplo, o Regulamento (CE) n.
o
1638/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de outubro de 2006, que estabelece disposições gerais relativas à criação do Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (
JO 2006, L 310, p. 1
)].
Ora, se não se pode excluir que alguns comportamentos relativos a factos constitutivos de desvio de fundos públicos possam lesar o Estado de direito, não se pode admitir que qualquer ato de desvio de fundos públicos, cometido num país terceiro, justifique uma intervenção da União com a finalidade de consolidar e apoiar o Estado de direito nesse país, no âmbito das suas competências em matéria de PESC. Para que se possa determinar que um desvio de fundos públicos é suscetível de justificar uma ação da União no âmbito da PESC, baseada no objetivo de consolidar e apoiar o Estado de direito, é, pelo menos, necessário que os factos contestados sejam suscetíveis de lesar os fundamentos institucionais e jurídicos do país em causa.
Neste contexto, o critério de inclusão só pode ser considerado conforme com a ordem jurídica da União na medida em que seja possível atribuir‑lhe um sentido compatível com as exigências das regras superiores a cujo respeito está sujeito, e mais precisamente com o objetivo de consolidar e apoiar o Estado de direito na Ucrânia. Além disso, esta interpretação permite respeitar a ampla margem de apreciação de que o Conselho beneficia para definir os critérios gerais de inclusão, garantindo uma fiscalização, em princípio completa, da legalidade dos atos da União à luz dos direitos fundamentais (v., neste sentido, acórdão de 16 de julho de 2014, National Iranian Oil Company/Conselho,
T‑578/12
, não publicado,
EU:T:2014:678
, n.
o
108 e jurisprudência referida).
Assim sendo, o referido critério deve ser interpretado no sentido de que não se destina, de modo abstrato, a qualquer facto que constitua um desvio de fundos públicos, mas sobretudo aos factos de desvio de fundos ou ativos públicos que, tendo em conta o montante ou o tipo de fundos ou ativos desviados ou o contexto em que ocorreram, são, pelo menos, suscetíveis de lesar os fundamentos institucionais e jurídicos da Ucrânia, nomeadamente os princípio da legalidade, da proibição da arbitrariedade do poder executivo, da fiscalização jurisdicional efetiva e da igualdade perante a lei e, em última instância, de lesar o respeito pelo Estado de direito nesse país (v. n.
o
99,
supra
). Assim interpretado, o critério da inclusão é conforme e proporcional aos objetivos pertinentes do Tratado UE.
– Quanto aos outros argumentos invocados pelo recorrente
Em primeiro lugar, o recorrente afirma que o objetivo ligado à consolidação e ao apoio do Estado de direito foi tardiamente tido em consideração pela primeira vez, isto é, nas conclusões do Conselho dos Negócios Estrangeiros sobre a Ucrânia de 3 de março de 2014.
Na medida em que, com este argumento, o recorrente pretende afirmar que o que justificou a inclusão do seu nome na lista foram considerações políticas, há que salientar que o argumento relativo ao alegado caráter tardio da referência feita ao objetivo ligado à consolidação e ao apoio do Estado de direito não basta por si só para demonstrar que, quando da adoção dos atos de março de 2014, o Conselho não se baseou no objetivo, declarado e legítimo, da consolidação e do apoio do Estado de direito na Ucrânia e que o referido objetivo também não justificou a manutenção das medidas a respeito do recorrente pelos atos de março de 2015.
Na medida em que, com este argumento, o recorrente faz, na realidade, uma acusação relativa a um desvio de poder, basta observar que será objeto da análise a seguir do segundo fundamento.
Em segundo lugar, o recorrente afirma que a extensão do critério de inclusão pelos atos de janeiro de 2015 (v. n.
o
14,
supra
) não pode ser devidamente interpretado no sentido de que significa que um simples inquérito é suficiente para cumprir o referido critério. Se assim não fosse, o Conselho delegaria às autoridades ucranianas o poder de decidir a aplicação de medidas restritivas da União sem o menor controlo por parte desta última.
A este respeito, ainda que o juiz da União tenha estabelecido que a identificação de uma pessoa como responsável por uma infração não implicava forçosamente uma condenação por essa infração (v., neste sentido, acórdão de 5 de março de 2015, Ezz e o./Conselho,
C‑220/14 P
,
EU:C:2015:147
, n.
os
71 e 72), não é menos verdade que resulta da jurisprudência acima recordada no n.
o
48 que incumbe, em caso de contestação, demonstrar o mérito dos motivos invocados, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos motivos não têm fundamento.
No caso em apreço, o critério de inclusão enunciado pelos atos de março de 2014, conforme alterado pelos atos de janeiro de 2015, permite ao Conselho, em conformidade com o acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho (
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
), ter em conta um inquérito por factos constitutivos de desvio de fundos públicos como elemento que pode justificar, sendo caso disso, a adoção das medidas restritivas, sem prejuízo da circunstância segundo a qual, à luz da jurisprudência acima referida no n.
o
106 e da interpretação do critério da inclusão nos n.
os
88 a 101, o simples facto de ser objeto de um inquérito relativo a infrações de desvio de fundos não pode, por si só, justificar a ação do Conselho a título dos artigos 21.° e 29.° TUE. Assim, o critério de inclusão não pode ser interpretado no sentido de que constitui uma delegação às autoridades ucranianas do poder de decidir da aplicação de medidas.
Em terceiro lugar, o recorrente afirma que a extensão do critério pelos atos de janeiro de 2015, destinada a incluir as «pessoas sujeitas a inquérito pelas autoridades ucranianas […] por abuso de poder por parte de titular de cargo público para obter, para si ou para outrem, vantagem injustificada, lesando desse modo os fundos ou ativos públicos ucranianos, ou por serem cúmplices nesse abuso», não corresponde aos objetivos da PESC.
Ora, basta referir que esta extensão do critério da inclusão não é pertinente no caso em apreço, já que o nome do recorrente foi incluído na lista pelo simples motivo de ser objeto de um processo penal por parte das autoridades ucranianas por desvio de fundos ou ativos públicos e não por abuso de poder na qualidade de titular de cargo público.
Em quarto lugar, o recorrente visa pôr em causa a legitimidade da sua destituição pelo Parlamento ucraniano e a regularidade da mudança de regime na Ucrânia, na sequência dos acontecimentos de fevereiro de 2014. Afirma que existem vários elementos de prova que demonstram que o regime atual na Ucrânia lesa ele próprio a democracia e o Estado de direito, viola e prepara‑se para violar sistematicamente os direitos humanos, e salienta que não terá um tratamento equitativo, independente ou imparcial por parte das autoridades repressivas ou judiciais ucranianas. Refere‑se, por um lado, à falta de direitos de defesa e do direito a um processo equitativo na Ucrânia e, por outro, à deplorável situação dos direitos humanos nesse país.
A este propósito, há que lembrar que a Ucrânia é um Estado‑Membro do Conselho da Europa desde 1995, que ratificou a Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e que o novo regime ucraniano foi reconhecido como legítimo pela União e pela comunidade internacional. Portanto, o Conselho não cometeu um erro ao basear‑se em elementos de prova que lhe eram fornecidos por uma alta autoridade judiciária desse país quanto à existência de um processo penal relativo a alegações de desvio de fundos ou ativos públicos contra o recorrente, sem pôr em causa a legalidade e a legitimidade do regime e do sistema judiciais ucranianos.
Na verdade, não se pode excluir que, quando o recorrente apresenta elementos suscetíveis de demonstrar que as imputações que lhe são feitas são manifestamente falsas ou distorcidas, incumbe ao Conselho verificar as informações que lhe foram fornecidas e exigir, sendo caso disso, um complemento da informação ou da prova.
Todavia, no caso em apreço, o recorrente evoca, em primeiro lugar, a existência de uma perseguição política a seu respeito, que é demonstrada pela quantidade de acusações contra si, sendo algumas imputações falsas e fundamentadas por considerações políticas, em segundo lugar, diversas declarações públicas de membros do regime atual que apresentam o recorrente como culpado de diversas infrações e, em terceiro, violações processuais no âmbito dos processos judiciais de que é alvo. De modo mais geral, suscita dúvidas sobre a legitimidade do novo regime ucraniano e sobre a imparcialidade do sistema judicial ucraniano, e ainda sobre a situação dos direitos do homem na Ucrânia.
Ora, estes elementos não podiam pôr em causa a probabilidade das acusações feitas contra o recorrente relativas a factos bem precisos de desvio de fundos públicos, o que será objeto da análise efetuada a seguir no âmbito do quarto fundamento, nem eram suficientes para demonstrar que a situação particular do recorrente tinha sido afetada pelos problemas que invoca relativos ao sistema judicial ucraniano, no decurso dos processos que lhe dizem respeito e que fundamentaram a adoção de medidas restritivas contra si. Assim sendo, nas circunstâncias do caso em apreço, o Conselho não tinha de proceder a uma verificação suplementar dos elementos de prova que lhe tinham sido fornecidos pelas autoridades ucranianas.
De resto, na medida em que a análise da argumentação do recorrente implica que o Tribunal Geral se pronuncie sobre a regularidade da transição do regime ucraniano e analise o mérito das apreciações feitas por diversas instâncias internacionais a este respeito, incluindo as apreciações políticas do Conselho, há que reconhecer que tal análise não é abrangida pelo alcance da fiscalização exercida pelo Tribunal Geral sobre os atos objeto do presente processo (v., neste sentido, acórdão de 25 de abril de 2013, Gbagbo/Conselho,
T‑119/11
,
EU:T:2013:216
, n.
o
75).
– Conclusão sobre o primeiro fundamento
Perante todo o exposto, há que concluir que o critério de inclusão enunciado no artigo 1.
o
, n.
o
1, da Decisão 2014/119, conforme alterado pela Decisão 2015/143, é conforme com os objetivos da PESC, como enunciados no artigo 21.
o
TUE, na medida em que se destina às pessoas identificadas como responsáveis por um desvio de fundos públicos ucranianos que é suscetível de lesar o Estado de direito na Ucrânia.
A mesma conclusão se impõe no que respeita aos pedidos destinados à anulação do Regulamento n.
o
208/2014. Este aplica uma medida de congelamento de fundos prevista por uma decisão adotada em conformidade com o capítulo 2 do título V do Tratado UE e é, portanto, conforme com o artigo 215.
o
TFUE, na medida em que existe uma decisão válida na aceção do referido artigo.
Portanto, há que julgar o primeiro fundamento improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a um desvio de poder
Com o segundo fundamento, o recorrente afirma que o verdadeiro objetivo prosseguido pelo Conselho com as medidas restritivas em questão era o de obter a simpatia do alegado regime de transição da Ucrânia com a finalidade de dar origem a um Governo ucraniano favorável à União, o que é uma finalidade política da União, e não consolidar e apoiar o Estado de direito na Ucrânia. Tal seria confirmado pelo facto de o Conselho não ter demonstrado a existência de um processo penal contra o recorrente relativo a um desvio de fundos públicos e respetiva transferência ilegal para fora da Ucrânia.
Quanto, mais especialmente, aos atos de janeiro e março de 2015, o desvio de poder é ainda mais evidente já que, por um lado, o Conselho estendeu os critérios de inclusão em vez de retirar o nome do recorrente da lista e, por outro, ao estender os referidos critérios, delegou, em substância, no Governo ucraniano uma controlo completo sobre esses critérios.
O Conselho, apoiado pela República da Polónia e pela Comissão, contesta os argumentos do recorrente.
A título liminar, há que recordar que um ato só enferma de desvio de poder caso se revele, com base em indícios objetivos, pertinentes e concordantes, ter sido adotado com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de alcançar fins diferentes dos invocados ou de eludir um processo especialmente previsto pelo Tratado para fazer face às circunstâncias do caso em apreço (v. acórdão de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho,
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
, n.
o
50 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, há que recordar que os atos de março de 2014, na sua formulação inicial e conforme alterados pelos atos de janeiro e março de 2015, preveem medidas restritivas contra pessoas identificadas como responsáveis pelo desvio de fundos do Estado ucraniano a fim de apoiar o Estado de direito na Ucrânia.
De acordo com os pedidos formulados no âmbito do primeiro fundamento, há que observar, por um lado, que o objetivo prosseguido pela Decisão 2014/119 corresponde a um dos objetivos enunciados no artigo 21.
o
, n.
o
2, alínea b), TUE e, por outro, que esse objetivo pode ser alcançado através das medidas controvertidas.
Assim, o recorrente não demonstrou que, ao adotar os atos de março de 2014, ou ao alterá‑los através dos atos de janeiro e março de 2015, o Conselho prossegue principalmente uma finalidade que não consolidar e apoiar o Estado de direito na Ucrânia.
Esta conclusão não é posta em causa pela circunstância, evocada pelo recorrente, de as medidas restritivas em questão terem também favorecido, de facto ou de forma intencional, uma aproximação entre a Ucrânia e a União.
Além disso, importa ainda salientar que a alegada inexistência de qualquer processo penal ou a existência de uma simples investigação preliminar na Ucrânia são circunstâncias que não bastam para demonstrar a existência de um desvio de poder da parte do Conselho, na medida em que este, apoiando‑se numa base factual sólida, como resulta da análise do quarto fundamento (v. n.
os
130 a 153,
infra
), tinha conhecimento dos factos imputados ao recorrente e que esses factos podiam justificar uma intervenção para efeitos de consolidar e apoiar o Estado de direito na Ucrânia.
Do mesmo modo, contrariamente às alegações do recorrente, há que observar, por um lado, que, com os atos de janeiro de 2015, o Conselho não estendeu os critérios de inclusão, limitando‑se a precisar o conceito de «desvio de fundos», e que, de qualquer modo, a precisão do critério de inclusão não é relevante no que respeita à apreciação da legalidade da inclusão inicial do nome do recorrente na lista pelos atos de março de 2014 (v. n.
os
49 a 51,
supra
) e não implicava, portanto, a retirada do seu nome da lista. Por outro lado, como acima referido no n.
o
107, o critério de inclusão não pode ser interpretado no sentido de uma delegação às autoridades ucranianas do poder de decidir da aplicação das medidas restritivas em questão.
Há, pois, que julgar o segundo fundamento improcedente.
Quanto ao quarto fundamento, relativo ao desrespeito dos critérios de inclusão na lista
Com o quarto fundamento, o recorrente alega que a inclusão do seu nome na lista não respeitava os critérios de inclusão enunciados pela Decisão 2014/119, conforme alterados pela Decisão 2015/143.
O Conselho, apoiado pela República da Polónia e pela Comissão, contesta os argumentos do recorrente.
– Quanto ao argumento principal do recorrente
Com o argumento principal, o recorrente afirma, em substância, que as justificações da inclusão do seu nome na lista, conforme alteradas pelos atos de março de 2015, não cumprem os critérios de inclusão, conforme alterados pelos atos de janeiro de 2015.
A título liminar, há que salientar que, a partir de 7 de março de 2015, o recorrente foi objeto das novas medidas restritivas introduzidas pelos atos de março de 2015 com base no critério de inclusão enunciado no artigo 1.
o
, n.
o
1, da Decisão 2014/119 como «precisado» pelos atos de janeiro de 2015. Com efeito, a Decisão 2015/364 não é um simples ato confirmativo, constituindo uma decisão autónoma, adotada pelo Conselho após uma reapreciação periódica prevista no artigo 5.
o
, terceiro parágrafo, da Decisão 2014/119.
Portanto, há que analisar a legalidade da inclusão do nome do recorrente na lista, pelos atos de março de 2015, tendo em conta, antes de mais, o critério de inclusão, como precisado pelos atos de janeiro de 2015, em seguida, a justificação da inclusão e, por fim, os elementos de prova em que se baseia a referida inclusão.
Antes de mais, quanto ao critério de inclusão, há que recordar que esse critério, conforme alterado pelos atos de janeiro de 2015, prevê que as medidas restritivas em questão se aplicam, nomeadamente, às pessoas «identificadas como responsáveis» de desvio de fundos pertencentes ao Estado ucraniano, o que inclui as pessoas «sujeitas a inquérito pelas autoridades ucranianas» por desvio de fundos ou ativos públicos ucranianos (v. n.
o
14,
supra
). Além disso, como foi precisado no âmbito do primeiro fundamento, o referido critério deve ser interpretado no sentido de que não se destina, de forma abstrata, a qualquer facto constitutivo de desvio de fundos públicos, mas sobretudo a um desvio de fundos ou ativos públicos suscetível de lesar o respeito pelo Estado de direito na Ucrânia (v. n.
o
101,
supra
).
Em seguida, quanto à justificação da inclusão do nome do recorrente na lista, importa recordar que, a partir de 7 de março de 2015, o recorrente é incluído na lista por estar sujeito a «ação penal pelas autoridades ucranianas por desvio de fundos ou ativos públicos ucranianos» (v. n.
o
19,
supra
).
Por fim, quanto aos elementos de prova em que se baseia a inclusão do nome do recorrente na lista, há que salientar, como reconhece o Conselho, que a legalidade da justificação da inclusão do nome do recorrente, conforme alterada, deve ser apreciada principalmente à luz da carta de 10 de outubro de 2014, que dá conta das evoluções verificadas quando dos diversos inquéritos relativos ao recorrente.
Esta carta dá conta, nomeadamente, de três inquéritos preliminares no âmbito dos processos penais instaurados contra o recorrente e relativos aos factos constitutivos de desvio de fundos públicos. No essencial, estes três inquéritos respeitavam, o primeiro, a um desvio de bens tendo como cúmplices outras pessoas no contexto do financiamento ilegal da construção de uma rede de telecomunicações, o segundo, a uma apropriação indevida de edifícios, de instalações e de uma parcela de terreno e de outras propriedades públicas e à legalização de ganhos obtidos ilegalmente e, o terceiro, a uma apropriação indevida de uma parcela de terreno.
Nestas circunstâncias, em primeiro lugar, há que salientar que esta carta, que constitui o elemento de prova em que o Conselho se baseou para adotar os atos de março de 2015, fornece uma prova suficiente do facto de, na data de adoção dos atos de março de 2015, o recorrente ter sido objeto de processos penais relativos a um desvio de fundos ou de ativos públicos.
Em segundo lugar, há portanto que verificar se a manutenção do nome do recorrente na lista na sequência dos atos de março de 2015 por ser objeto de um processo penal por tais infrações preenchia o critério de inclusão, como precisado pelos atos de janeiro de 2015 e como interpretado no âmbito do primeiro fundamento (v. n.
o
135,
supra
).
Atendendo às infrações imputadas ao recorrente, de que a carta de 10 de outubro de 2014 dá conta, por um lado, há que lembrar que a instauração de processos penais contra crimes económicos, como o desvio de fundos públicos, é um meio importante para lutar contra a corrupção e que a luta contra a corrupção constitui, no contexto da ação externa da União, um princípio inscrito no conceito de Estado de direito (v. n.
o
98,
supra
).
Por outro lado, há que observar que as infrações imputadas ao recorrente se inserem num contexto mais amplo em que uma parte não despicienda da antiga classe dirigente ucraniana é suspeita de ter cometido graves infrações na gestão dos recursos públicos, ameaçando assim seriamente os fundamentos institucionais e jurídicos do país e lesando, nomeadamente, os princípios da legalidade, da proibição da arbitrariedade do poder executivo, da fiscalização jurisdicional efetiva e da igualdade perante a lei (v. n.
os
99 a 101,
supra
). Isso é ainda mais evidente no caso em apreço, na medida em que se trata de factos alegadamente praticados pelo antigo presidente da Ucrânia.
De onde resulta que, no seu conjunto e tendo em conta as funções exercidas pelo recorrente na antiga classe dirigente ucraniana, as medidas restritivas em questão contribuem, de modo eficaz, para facilitar a instauração de processos penais contra os crimes de desvio de fundos públicos cometidos em detrimento das instituições ucranianas e permitem que seja mais fácil às autoridades ucranianas obter a restituição do fruto desses desvios. Tal permite facilitar, na hipótese de os processos judiciais se afigurarem procedentes, a repressão, através dos meios judiciais, dos alegados atos de corrupção cometidos por membros do antigo regime, contribuindo assim para o apoio do Estado de direito nesse país (v., neste sentido, a jurisprudência evocada no n.
o
95,
supra
).
Portanto, há que concluir que a inclusão do nome do recorrente na lista, pelos atos de março de 2015, com base nos elementos de prova fornecidos na carta de 10 de outubro de 2014, é conforme com o critério da inclusão, como alterado pelos atos de janeiro de 2015 e interpretado à luz do objetivo em que assenta, ou seja, consolidar e apoiar o Estado de direito na Ucrânia.
– Quanto aos outros argumentos suscitados pelo recorrente
Em primeiro lugar, o recorrente afirma que a carta de 10 de outubro de 2014 antecede em alguns meses a adoção da nova justificação, foi enviada por indivíduos que já não exercem as funções que lhes estavam atribuídas e apresenta certas incoerências com a de 8 de julho de 2014.
Importa referir que essas circunstâncias, admitindo‑as fundadas, não podem, por si só, demonstrar que o recorrente, na data da adoção das novas medidas, já não era objeto de um processo penal por parte das autoridades ucranianas por desvio de fundos ou ativos públicos, o que, aliás, o recorrente não contesta. Quanto, mais precisamente, às incoerências entre as duas cartas, embora seja de lamentar que o Conselho não tenha obtido informações mais precisas no que respeita aos pormenores de cada inquérito, há no entanto que observar que a carta de 10 de outubro de 2014 descreve escrupulosamente os factos visados pelos diferentes inquéritos abertos relativamente ao recorrente. O conhecimento desses factos, cuja existência não foi seriamente posta em causa, forneceu portanto ao Conselho uma base suficiente para decidir manter o nome do recorrente na lista.
Em segundo lugar, o recorrente adianta que as acusações que lhe foram feitas foram formuladas com a finalidade de justificar a adoção das medidas restritivas em causa. Refere, em particular, as circunstâncias seguintes: em primeiro lugar, como resulta de um comunicado de imprensa, o procurador‑geral prometeu fazer «tudo o possível para impedir o levantamento das sanções da União Europeia»; em segundo lugar, no processo relativo ao filho do recorrente, foram apresentadas no último minuto alegações que permitem manter as medidas restritivas; em terceiro lugar, a carta de 8 de julho de 2014 inclui «quase exclusivamente» referências a ações violentas; em quarto lugar, as acusações relativas a factos constitutivos de desvio de fundos públicos só foram formuladas quando se verificou que as alegações baseadas em factos relativos à prática de violência não eram suficientes para manter as medidas restritivas a seu respeito.
Importa salientar, novamente, que nenhuma dessas circunstâncias demonstra que, quando o Conselho decidiu da manutenção do nome do recorrente na lista, este não era objeto de um processo penal relativo a factos constitutivos de desvio de fundos. Em particular, o facto de, antes de adotar os atos de março de 2014, o Conselho ter verificado a possibilidade de adotar medidas restritivas baseadas noutras alegações que não o desvio de fundos, admitindo‑o provado, não demonstra que as acusações de desvio de fundos tenham sido formuladas artificialmente para justificar a adoção, e depois a manutenção, das medidas restritivas.
Em terceiro lugar, o recorrente afirma que o Conselho já admitiu que os argumentos relativos às alegadas instruções aos serviços repressivos para utilizarem uma força excessiva na dispersão de manifestações pacíficas não tinham fundamento jurídico ou factual.
Este argumento, admitindo‑o demonstrado, é inoperante, uma vez que o recorrente não foi objeto das medidas restritivas em causa com base nas referidas circunstâncias.
Em quarto lugar, o recorrente afirma que o Conselho devia ter levado a cabo um controlo particularmente rigoroso da base factual para a adoção das medidas restritivas no caso em apreço, tendo em conta a situação específica da Ucrânia. Apoia‑se, em especial, nas seguintes circunstâncias: em primeiro lugar, o facto de a Ucrânia não ser um Estado‑Membro da União, em segundo lugar, a influência política das alegações a seu respeito, em terceiro lugar, a falta de evolução no processo penal em questão, em quarto lugar, a falta de qualquer processo equilibrado ou equitativo na Ucrânia no que concerne à adoção das decisões numa fase anterior à acusação, em quinto lugar, o facto de os órgãos jurisdicionais ucranianos terem demonstrado que certas informações dadas pelas autoridades ucranianas eram falsas e, em sexto lugar, o facto de o Conselho ter disposto de um certo prazo para apresentar e verificar os elementos de prova e as informações que justificavam a sua nova designação.
Estes argumentos foram já afastados no contexto da análise do primeiro fundamento (v. n.
os
110 a 114,
supra
). Na medida em que se destinam a demonstrar que o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação a este propósito, são a seguir tratados no âmbito do quinto fundamento.
O quarto fundamento deve, portanto, ser julgado improcedente.
Quanto ao quinto fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação
Com o quinto fundamento, o recorrente afirma que o Conselho não pode validamente basear‑se apenas em alegações que lhe são apresentadas por um Estado‑Membro ou por um país terceiro e que tem de analisar ele próprio a exatidão das alegações que lhe são fornecidas. O Conselho cometeu, portanto, um erro manifesto de apreciação ao basear‑se em alegações não fundamentadas para incluir e manter o nome do recorrente na lista.
O Conselho, apoiado pela República da Polónia e pela Comissão, contesta os argumentos do recorrente.
Importa referir que, à luz da jurisprudência acima evocada no n.
o
40, o Conselho satisfez o ónus da prova que lhe incumbia. Com efeito, quando da adoção dos atos de março de 2015, o Conselho dispunha de informações mais fundamentadas relativamente aos factos constitutivos de desvio de fundos públicos que justificavam, segundo as autoridades ucranianas, a abertura de inquéritos sobre o recorrente. O Conselho tinha tido conhecimento desses factos, nomeadamente, através da carta de 10 de outubro de 2014, que tinha sido comunicada ao recorrente antes da adoção dos referidos atos.
Além disso, baseando‑se a inclusão do recorrente num ato da administração judiciária ucraniana descrito na carta de 10 de outubro de 2014, isto é, a abertura de um inquérito sobre as infrações de desvio de fundos públicos, não se pode acusar o Conselho de não ter verificado que informações provenientes de uma das mais altas autoridades judiciárias do país confirmando a existência de tais inquéritos eram corretas e fundadas (v. n.
os
110 a 115,
supra
).
Por outro lado, há que salientar que não cabia ao Conselho verificar o mérito dos inquéritos de que o recorrente era objeto, mas apenas verificar o mérito da decisão de congelamento dos fundos à luz desses inquéritos (v., neste sentido, acórdão de 5 de março de 2015, Ezz e o./Conselho,
C‑220/14 P
,
EU:C:2015:147
, n.
o
77), o que fez quando adotou os atos de março de 2015, com base em elementos de prova que confirmavam a existência de processos penais por factos, bem precisos, de desvio de fundos públicos.
Em face do exposto, há que julgar o quinto fundamento improcedente.
Quanto ao sétimo fundamento, relativo à violação do direito de propriedade
Com o sétimo fundamento, o recorrente, afirma, em primeiro lugar, que as medidas restritivas lhe tinham sido aplicadas sem respeitar as garantias adequadas que lhe teriam permitido defender‑se perante o Conselho. Em segundo lugar, essas medidas tinham sido adotadas em violação do critério da inclusão. Em terceiro lugar, a justificação da inclusão já não prevê a infração de transferência ilegal de fundos públicos ucranianos para fora da Ucrânia. Em quarto lugar, o Conselho não demonstrou que o congelamento total dos ativos, diferentemente de um congelamento parcial, era proporcionado no caso em apreço, tendo em conta o facto de, por um lado, não resultar das acusações feitas contra o recorrente que os bens imóveis alegadamente objeto de apropriação indevida tenham sido vendidos ou não possam já ser de outra forma recuperados e, por outro, o congelamento de fundos não se justificar além do valor dos bens alegadamente desviados, como resulta da carta de 10 de outubro de 2014.
O Conselho, apoiado pela República da Polónia e pela Comissão, contesta os argumentos do recorrente.
Importa observar, a título liminar, que o primeiro e segundo argumentos foram tratados e afastados, respetivamente, no âmbito do sexto e quarto fundamentos.
Há também que rejeitar o terceiro argumento do recorrente, segundo o qual a justificação da inclusão já não prevê a infração de transferência ilegal de fundos públicos ucranianos para fora da Ucrânia. Com efeito, embora a transferência ilegal de fundos públicos para fora da Ucrânia não esteja já prevista na justificação da inclusão, conforme alterada pelos atos de março de 2015, não é menos verdade que a referência ao desvio de fundos públicos, no caso de ser fundada, basta, por si só, para justificar as medidas restritivas relativamente ao recorrente.
No atinente ao quarto argumento, relativo, em substância, a uma falta de proporcionalidade das medidas restritivas, há que recordar que o princípio da proporcionalidade, enquanto princípio geral do direito da União, exige que os atos das instituições da União não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos prosseguidos pela regulamentação em causa. Assim, quando haja uma escolha entre várias medidas adequadas, deve recorrer‑se à menos restritiva e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos pretendidos (v. acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, n.
o
205 e jurisprudência referida).
No caso em apreço é verdade que o direito de propriedade do recorrente é limitado, uma vez que não pode, nomeadamente, dispor dos seus fundos situados no território da União, salvo mediante autorizações especiais, e que nenhum fundo nem nenhum recurso económico pode ser posto, direta ou indiretamente, à sua disposição.
A este propósito, antes de mais, importa recordar, como foi estabelecido no âmbito do primeiro e quarto fundamentos que, por um lado, o critério de inclusão, enunciado no artigo 1.
o
, n.
o
1, da Decisão 2014/119, conforme alterado pela Decisão 2015/143, é conforme com os objetivos da PESC e, por outro, a inclusão do nome do recorrente na lista é conforme com o critério de inclusão (v. n.
os
88 a 116 e 133 a 144,
supra
).
Em seguida, importa também rejeitar o argumento do recorrente segundo o qual, por um lado, não é alegado que os bens imóveis alegadamente objeto de apropriação indevida tenham sido vendidos ou não possam ser de outra forma recuperados e, por outro, um congelamento de fundos não se justifica para além do valor dos bens alegadamente desviados, como resulta da carta de 10 de outubro de 2014.
Com efeito, há que observar, como salienta o Conselho, por um lado, que os números referidos nessa carta dão apenas uma indicação do valor dos ativos que foram desviados e, por outro, que qualquer tentativa destinada a delimitar o montante dos fundos congelados seria extremamente difícil, ou mesmo impossível, de pôr em prática.
Além disso, os inconvenientes ocasionados pelas medidas restritivas não são desproporcionais relativamente aos objetivos prosseguidos, tendo em conta, por um lado, o facto de essas medidas apresentarem, por natureza, um caráter temporário e reversível e, por conseguinte, não afetarem o «conteúdo essencial» do direito de propriedade e, por outro, poderem ser derrogadas para cobrir necessidades fundamentais, despesas judiciais ou ainda despesas extraordinárias das pessoas visadas (v., neste sentido, acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, n.
o
209).
Portanto, há que julgar o sétimo fundamento improcedente e, por conseguinte, negar provimento ao recurso na sua totalidade, na medida em que se destina à anulação da manutenção do nome do recorrente na lista pelos atos de março de 2015.
Quanto à manutenção dos efeitos da Decisão 2014/119
A título subsidiário, o Conselho pede que, em caso de anulação parcial dos atos de março de 2014, por razões de segurança jurídica, o Tribunal Geral declare que os efeitos da Decisão 2014/119 sejam mantidos até a produção de efeitos da anulação parcial do Regulamento n.
o
208/2014. Pede também que, em caso de anulação parcial dos atos de março de 2015, os efeitos da Decisão 2014/119, conforme alterada, sejam mantidos até à produção de efeitos da anulação parcial do Regulamento n.
o
208/2014, conforme alterado pelo Regulamento de Execução 2015/357.
O recorrente opõe‑se ao pedido do Conselho.
Há que recordar que o Tribunal Geral, por um lado, anulou a Decisão 2014/119 e o Regulamento n.
o
208/2014, na sua versão inicial, na parte em que visam o recorrente e, por outro, negou provimento ao recurso na medida em que se dirige ao Regulamento 2015/138 e aos atos de março de 2015, na parte em que respeitam ao recorrente.
A este propósito, importa salientar, como foi acima recordado no n.
o
133, que a Decisão 2015/364 não é um simples ato confirmativo, constituindo uma decisão autónoma, adotada pelo Conselho após uma reapreciação periódica, prevista no artigo 5.
o
, terceiro parágrafo, da Decisão 2014/119. Nestas circunstâncias, embora a anulação dos atos de março de 2014, na parte em que respeitam ao recorrente, contenha a anulação da inclusão do nome do recorrente na lista no período anterior à entrada em vigor dos atos de março de 2015, não é, em contrapartida, suscetível de pôr em causa a legalidade dessa mesma inclusão no período posterior à referida entrada em vigor.
Por conseguinte, não é necessário apreciar o pedido do Conselho destinado à manutenção dos efeitos da Decisão 2014/119.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo, se houver várias partes vencidas, o Tribunal Geral decide sobre a repartição das despesas.
No caso em apreço, tendo o Conselho sido vencido no que respeita ao pedido de anulação formulado na petição, há que condená‑lo nas despesas relativas a este pedido, em conformidade com os pedidos do recorrente. Tendo o recorrente sido vencido no que respeita ao pedido de anulação formulado no articulado de adaptação dos pedidos, há que condená‑lo nas despesas relativas a este pedido, em conformidade com os pedidos do Conselho.
Nos termos do artigo 138.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no processo devem suportar as respetivas despesas. A República da Polónia e a Comissão suportarão, portanto, as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção alargada)
decide:

1)
A Decisão 2014/119/PESC do Conselho, de 5 de março de 2014, que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia, e o Regulamento (UE) n.
o
208/2014 do Conselho, de 5 de março de 2014, que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia, nas suas versões iniciais, são anulados, na medida em que o nome de Viktor Fedorovych Yanukovych foi incluído na lista das pessoas, entidades e organismos a quem se aplicam essas medidas restritivas, até à entrada em vigor da Decisão (PESC) 2015/364 do Conselho, de 5 de março de 2015, que altera a Decisão 2014/119, e do Regulamento de Execução (UE) 2015/357 do Conselho, de 5 de março de 2015, que dá execução ao Regulamento (UE) n.
o
208/2014.

2)
É negado provimento ao recurso quanto ao restante.

3)
O Conselho da União Europeia é condenado a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas por V. F. Yanukovych, no que respeita ao pedido de anulação formulado na petição.

4)
V. F. Yanukovych é condenado a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho, no que respeita ao pedido de anulação formulado no articulado de adaptação de pedidos.

5)
A República da Polónia e a Comissão Europeia suportarão as suas próprias despesas.

Berardis
Czúcz
Pelikánová
Popescu
Buttigieg
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 15 de setembro de 2016.
Assinaturas
Índice

Antecedentes do litígio

Tramitação processual e pedidos das partes

Questão de direito

1. Quanto aos pedidos de anulação dos atos de março de 2014, na sua formulação inicial, na parte em que respeitam ao recorrente

2. Quanto aos pedidos de anulação dos atos de março de 2014, conforme alterados pelos atos de janeiro e de março de 2015, na parte em que respeitam ao recorrente

Quanto à competência do Tribunal Geral para analisar a legalidade da Decisão 2015/143

Quanto ao fundamento de inadmissibilidade, relativo à falta de legitimidade do recorrente no atinente ao Regulamento 2015/138

Quanto ao mérito

Quanto ao sexto fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva

Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à falta de base legal

— Quanto ao argumento principal do recorrente, relativo à falta de proporcionalidade do critério da inclusão à luz dos objetivos do Tratado UE

— Quanto aos outros argumentos invocados pelo recorrente

— Conclusão sobre o primeiro fundamento

Quanto ao segundo fundamento, relativo a um desvio de poder

Quanto ao quarto fundamento, relativo ao desrespeito dos critérios de inclusão na lista

— Quanto ao argumento principal do recorrente

— Quanto aos outros argumentos suscitados pelo recorrente

Quanto ao quinto fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação

Quanto ao sétimo fundamento, relativo à violação do direito de propriedade

Quanto à manutenção dos efeitos da Decisão 2014/119

Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.