CELEX: 62020CJ0278
Inadempimento di uno Stato
Responsabilità degli Stati membri per i danni causati ai singoli da violazioni del diritto dell’Unione
Violazione del diritto dell’Unione imputabile al legislatore nazionale
Violazione della Costituzione di uno Stato membro imputabile al legislatore nazionale
Principi di equivalenza e di effettività

Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che il Regno di Spagna, avendo adottato e mantenuto in vigore l’articolo 32, paragrafi da 3 a 6, e l’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (legge n. 40/2015 sul regime giuridico del settore pubblico), del 1
o
ottobre 2015 (BOE n. 236, del 2 ottobre 2015, pag. 89411; in prosieguo: la «legge n. 40/2015»), nonché l’articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (legge n. 39/2015 che disciplina il procedimento amministrativo ordinario delle amministrazioni pubbliche), del 1
o
ottobre 2015 (BOE n. 236, del 2 ottobre 2015, pag. 89343; in prosieguo: la «legge n. 39/2015»), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dei principi di effettività e di equivalenza.
I.

Diritto spagnolo
A.

Costituzione
La Costituzione spagnola (in prosieguo: la «Costituzione») prevede, all’articolo 106, paragrafo 2, che, «[n]ei termini stabiliti dalla legge, i singoli hanno diritto a essere risarciti per qualunque lesione ai loro beni e diritti, salvo nei casi di forza maggiore, sempre che la lesione sia conseguenza del funzionamento dei servizi pubblici».
B.

Legge organica n. 6/1985
La Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial (legge organica n. 6/1985 sull’ordinamento giudiziario), del 1
o
luglio 1985 (BOE n. 157, del 2 luglio 1985, pag. 20632), come modificata dalla legge organica n. 7/2015, del 21 luglio 2015 (BOE n. 174, del 22 luglio 2015, pag. 61593) (in prosieguo: la «legge organica n. 6/1985»), all’articolo 4 bis, paragrafo 1, prevede che «[i] giudici e i tribunali applicano il diritto dell’Unione (...) in conformità alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea».
C.

Legge n. 29/1998
La Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso‑Administrativa (legge n. 29/1998 recante organizzazione della giurisdizione del contenzioso amministrativo), del 13 luglio 1998 (BOE n. 167, del 14 luglio 1998, pag. 23516), come modificata dalla Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado (legge n. 20/2013 di garanzia dell’unità del mercato), del 9 dicembre 2013 (BOE n. 295, del 10 dicembre 2013, pag. 97953) (in prosieguo: la «legge n. 29/1998»), all’articolo 31 così dispone:
«1.   Il ricorrente può chiedere che siano dichiarati illegittimi e, se del caso, annullati gli atti e le disposizioni che possono essere impugnati in forza del capo che precede[, intitolato “Attività amministrativa impugnabile”].
2.   Il ricorrente può altresì chiedere l’accertamento di una situazione giuridica individuale e l’adozione di misure adeguate per il pieno ripristino di tale situazione, compreso, se del caso, il risarcimento dei danni».
L’articolo 32, paragrafo 2, di tale legge prevede quanto segue:
«Se il ricorso ha ad oggetto un atto materiale costitutivo di una via di fatto, il ricorrente può richiedere che esso sia dichiarato illegittimo, che sia disposta la cessazione di tale atto e che siano adottate, se del caso, le altre misure previste all’articolo 31, paragrafo 2».
L’articolo 37, paragrafi 2 e 3, della legge succitata è del seguente tenore:
«2.   Quando più ricorsi aventi oggetto identico sono pendenti dinanzi a un giudice o a un tribunale, l’organo giurisdizionale, ove tali ricorsi non siano stati riuniti, deve trattare uno o vari di essi in via prioritaria, sentite le parti in un termine comune di cinque giorni, sospendendo gli altri ricorsi finché non venga statuito sui primi.
3.   Una volta divenuta definitiva la sentenza [della causa trattata in via prioritaria], il cancelliere (...) la notifica ai ricorrenti i cui procedimenti sono stati sospesi, affinché, nel termine di cinque giorni, essi possano chiedere l’estensione dei suoi effetti, alle condizioni di cui all’articolo 111, la prosecuzione del procedimento o rinunciare agli atti».
L’articolo 71, paragrafo 1, lettera d), della medesima legge così dispone:
«Quando la sentenza accoglie il ricorso contenzioso amministrativo:
(...)
d)
in caso di accoglimento di una domanda diretta a ottenere un risarcimento danni, viene dichiarato in tutti i casi il diritto al risarcimento e viene altresì precisato chi è tenuto a provvedervi. (...)».
Ai sensi dell’articolo 110, paragrafo 1, della legge n. 29/1998:
«In materia fiscale, di personale al servizio dell’amministrazione pubblica e di unità del mercato, gli effetti di una sentenza definitiva che ha accertato una situazione giuridica individuale a favore di una o più persone possono essere estesi, in esecuzione di detta sentenza, ad altre persone ove ricorrano le seguenti condizioni:
a)
le parti interessate si trovano nella medesima situazione giuridica delle persone che beneficiano della sentenza favorevole;
b)
il giudice o il tribunale che ha emanato la decisione è altresì competente ratione loci a conoscere delle loro domande di accertamento di detta situazione individuale;
c)
le persone interessate chiedono l’estensione degli effetti della sentenza entro un termine di un anno a decorrere dall’ultima notifica di detta sentenza alle parti del procedimento. In caso di proposizione di un’impugnazione nell’interesse della legge o di un ricorso per revisione, detto termine decorre dall’ultima notifica della decisione che definisce in maniera definitiva l’impugnazione».
L’articolo 111 di tale legge precisa quanto segue:
«Qualora sia stato deciso di sospendere il trattamento di uno o più ricorsi ai sensi dell’articolo 37, paragrafo 2, e una volta dichiarata definitiva la sentenza pronunciata nella controversia trattata in via prioritaria, il cancelliere chiede ai ricorrenti interessati dalla sospensione di precisare, nel termine di cinque giorni, se intendono avvalersi dell’estensione degli effetti della sentenza o della prosecuzione del procedimento sospeso, oppure se intendano rinunciare agli atti.
Se viene chiesta l’estensione degli effetti di tale sentenza, il giudice o il tribunale la accorda, salvo che ricorra la circostanza prevista all’articolo 110, paragrafo 5, lettera b), o uno dei motivi di irricevibilità del ricorso contemplati all’articolo 69 della presente legge».
D.

Codice generale delle imposte
L’articolo 221 della Ley 58/2003, General Tributaria (legge n. 58/2003 recante il codice generale delle imposte), del 17 dicembre 2003 (BOE n. 302, del 18 dicembre 2003, pag. 44987), nella versione applicabile ai fatti del caso di specie (in prosieguo: il «codice generale delle imposte»), così dispone:
«1.   Il procedimento di accertamento del diritto alla ripetizione dell’indebito è avviato d’ufficio o su richiesta dell’interessato nei seguenti casi:
a)
in caso di doppio pagamento di debiti tributari o di sanzioni;
b)
in caso di versamento di un importo superiore a quello dovuto a seguito di un atto amministrativo o di un’autoliquidazione;
(...)».
E.

Legge n. 39/2015
La legge n. 39/2015, all’articolo 67, intitolato «Richieste di avvio dei procedimenti per responsabilità patrimoniale», stabilisce quanto segue:
«1.   Gli interessati possono chiedere l’avvio di un procedimento per responsabilità patrimoniale solo a condizione che il loro diritto al risarcimento non sia prescritto. Il diritto di chiedere il risarcimento si prescrive in un anno a decorrere dall’evento o dall’atto che giustifica il risarcimento o dal momento in cui il relativo effetto dannoso si è manifestato. In caso di danno fisico o psicologico causato alle persone, il termine inizia a decorrere dalla guarigione o dalla determinazione della portata dei postumi.
(...)
Nei casi di responsabilità cui fa riferimento l’articolo 32, paragrafi 4 e 5, della legge [n. 40/2015], il diritto al risarcimento si prescrive decorso un anno dalla pubblicazione nel “
Boletín Oficial del Estado
” o nella “
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
”, a seconda dei casi, della sentenza che dichiara l’incostituzionalità della norma o la sua contrarietà al diritto dell’Unione (…).
(...)».
L’articolo 106, paragrafo 4, della legge n. 39/2015 così recita:
«Ove siano soddisfatte le condizioni di cui [all’articolo] 32, paragrafo 2, e [all’articolo] 34, paragrafo 1, della legge [n. 40/2015], le amministrazioni pubbliche, nel dichiarare la nullità di una disposizione o di un atto, possono stabilire, nella medesima decisione, il risarcimento da riconoscersi agli interessati (...)».
F.

Legge n. 40/2015
La legge n. 40/2015 contiene, nel suo titolo preliminare, un capo IV, rubricato «Della responsabilità patrimoniale delle amministrazioni pubbliche», in cui figurano gli articoli da 32 a 37.
L’articolo 32 di tale legge, relativo ai principi che disciplinano la responsabilità delle amministrazioni pubbliche, così dispone:
«1.   I singoli hanno il diritto di essere risarciti dalle amministrazioni pubbliche corrispondenti per qualsiasi lesione ai loro beni o ai loro diritti quando tale lesione è conseguenza del funzionamento normale o anormale dei servizi pubblici, fatta eccezione per i casi di forza maggiore e per i danni di cui il singolo è giuridicamente tenuto a farsi carico in base alla legge.
L’annullamento, in via amministrativa o da parte dell’ordine giurisdizionale del contenzioso amministrativo, degli atti o delle disposizioni amministrative non dà luogo, di per sé, a un diritto al risarcimento.
2.   In ogni caso, il danno lamentato deve essere effettivo, economicamente valutabile e riferito specificamente a una persona o a un gruppo di persone.
3.   Parimenti, i singoli hanno il diritto di essere risarciti dalle amministrazioni pubbliche per qualsiasi lesione ai loro beni e ai loro diritti derivante dall’applicazione di atti legislativi di natura non espropriativa di cui essi non siano giuridicamente tenuti a farsi carico, quando gli atti legislativi in questione lo prevedono e alle condizioni da essi precisate.
Ove siano soddisfatte le condizioni previste nei paragrafi che precedono, la responsabilità dello Stato legislatore può altresì sorgere nei seguenti casi:
a)
quando i danni risultano dall’applicazione di una norma avente rango di legge dichiarata incostituzionale, a condizione che siano soddisfatti i requisiti indicati al paragrafo 4;
b)
quando i danni risultano dall’applicazione di una norma contraria al diritto dell’Unione (...), conformemente alle disposizioni di cui al paragrafo 5.
4.   Se la lesione deriva dall’applicazione di una norma avente rango di legge dichiarata incostituzionale, il singolo può essere risarcito se ha ottenuto, dinanzi a qualsiasi giudice, una decisione definitiva di rigetto di un ricorso proposto contro l’atto amministrativo che ha causato il danno, a condizione che egli abbia dedotto l’incostituzionalità successivamente riconosciuta.
5.   Se la lesione deriva dall’applicazione di una norma dichiarata contraria al diritto dell’Unione (...), il singolo può essere risarcito se ha ottenuto, dinanzi a qualsiasi giudice, una sentenza definitiva di rigetto di un ricorso proposto contro l’atto amministrativo che ha causato il danno, a condizione che egli abbia dedotto la violazione del diritto dell’Unione (...) successivamente riconosciuta. Devono essere inoltre soddisfatte le seguenti condizioni:
a)
la norma giuridica deve essere preordinata a conferire diritti ai singoli;
b)
la violazione deve essere sufficientemente qualificata;
c)
deve sussistere un nesso di causalità diretto tra il mancato rispetto dell’obbligo posto a carico dell’amministrazione responsabile dal diritto dell’Unione (...) e il danno subìto dai singoli.
6.   La sentenza che dichiara l’incostituzionalità della norma avente rango di legge o la contrarietà di detta norma al diritto dell’Unione (...) produce i suoi effetti a decorrere dalla sua pubblicazione nel “
Boletín Oficial del Estado
” o nella “
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
”, a seconda dei casi, salvo che la decisione stessa preveda diversamente.
7.   La responsabilità dello Stato per il funzionamento dell’amministrazione della giustizia è disciplinata dalla [Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (legge organica n. 6/1985 sull’ordinamento giudiziario), del 1
o
luglio 1985].
(...)».
L’articolo 34 della legge n. 40/2015, intitolato «Risarcimento», al paragrafo 1, secondo comma, prevede quanto segue:
«Nei casi di responsabilità patrimoniale cui si riferiscono i paragrafi 4 e 5 dell’articolo 32, sono risarcibili i danni verificatisi nei cinque anni anteriori alla data di pubblicazione della sentenza che dichiara l’incostituzionalità della norma avente rango di legge o la contrarietà della norma al diritto dell’Unione (...), salvo che la sentenza stessa preveda diversamente».
II.

Procedimento precontenzioso
A seguito di denunce depositate da alcuni singoli, il 25 luglio 2016 la Commissione ha avviato una procedura EU Pilot contro il Regno di Spagna, in relazione agli articoli 32 e 34 della legge n. 40/2015. La Commissione deduceva una possibile violazione dei principi di equivalenza e di effettività, principi che limitano l’autonomia di cui dispongono gli Stati membri nel fissare le condizioni che disciplinano la loro responsabilità per le violazioni del diritto dell’Unione loro imputabili. Tale procedura, rimasta infruttuosa, è stata chiusa e la Commissione ha avviato una procedura di infrazione.
Con lettera del 15 giugno 2017, tale istituzione ha intimato a detto Stato membro di presentare osservazioni in merito alle sue preoccupazioni relative agli articoli 32 e 34 della legge n. 40/2015 nonché all’articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della legge n. 39/2015, alla luce dei due principi succitati. Con lettera del 4 agosto 2017, lo Stato membro in questione ha esposto alla suddetta istituzione le ragioni per le quali esso riteneva che tali disposizioni fossero conformi a detti principi.
Non condividendo tali spiegazioni, il 26 gennaio 2018 la Commissione ha emesso un parere motivato, nel quale ha ribadito e illustrato le ragioni per le quali essa riteneva che l’articolo 32, paragrafi da 3 a 6, e l’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della legge n. 40/2015 nonché l’articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della legge n. 39/2005 fossero contrari agli stessi principi.
In seguito a una riunione organizzata con i servizi della Commissione il 14 marzo 2018, il Regno di Spagna ha risposto al parere motivato con lettera del 26 marzo 2018, mantenendo la propria posizione. Con lettera del 20 novembre 2018, tale Stato membro ha tuttavia riferito alla Commissione di aver riconsiderato la propria posizione e che avrebbe notificato a breve un progetto di legge diretto ad adeguare il diritto spagnolo alle prescrizioni del diritto dell’Unione. Tale progetto è stato notificato alla Commissione il 21 dicembre 2018.
Il 15 maggio 2019, in seguito a una nuova riunione organizzata il 18 marzo 2019, la Commissione ha inviato un documento al Regno di Spagna esponendo le ragioni per le quali, a suo avviso, il progetto notificato avrebbe potuto porre fine alla violazione del principio di equivalenza, ma non a quella del principio di effettività.
Con lettera del 31 luglio 2019, il Regno di Spagna ha riferito che il governo di tale Stato membro non era in grado di preparare nuove proposte di legge, in quanto operava unicamente ad interim, per il disbrigo degli affari correnti (
Gobierno en funciones
).
Ciò posto, la Commissione ha deciso di presentare il ricorso in esame.
III.

Sul ricorso
A.

Sulla ricevibilità
Il Regno di Spagna sostiene che il ricorso in esame è irricevibile in quanto, con esso, la Commissione chiede che venga riconfigurato il regime spagnolo della responsabilità dello Stato e fa riferimento a fattispecie diverse da quella della responsabilità dello Stato legislatore, il che andrebbe oltre l’oggetto del ricorso quale delimitato dal parere motivato.
Occorre ricordare che l’oggetto di un ricorso per inadempimento, a norma dell’articolo 258 TFUE, è determinato dal parere motivato della Commissione, cosicché il ricorso dev’essere basato sui medesimi motivi e argomenti di detto parere [sentenza del 24 giugno 2021, Commissione/Spagna (Deterioramento dell’area naturale di Doñana),
C‑559/19
,
EU:C:2021:512
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Nel caso di specie, è vero che, nell’atto introduttivo, la Commissione ha formulato varie considerazioni generali relative al regime della responsabilità dello Stato previsto dal diritto spagnolo. Nondimeno, dalle conclusioni di tale atto introduttivo e dall’argomentazione sviluppata a loro sostegno emerge inequivocabilmente che, con il ricorso di cui trattasi, la Commissione chiede unicamente che la Corte dichiari che il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dei principi di effettività e di equivalenza per aver adottato e mantenuto in vigore l’articolo 32, paragrafi da 3 a 6, e l’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della legge n. 40/2015 nonché l’articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della legge n. 39/2015 (in prosieguo: le «disposizioni contestate»).
Dal parere motivato, allegato all’atto introduttivo, emerge altresì che, in tale parere, la Commissione faceva riferimento alle stesse disposizioni che costituiscono l’oggetto del ricorso in esame.
Per di più, sia nel parere motivato sia nell’atto introduttivo, si fa riferimento alle suddette disposizioni solo in quanto esse disciplinano specificamente la responsabilità dello Stato legislatore per violazione del diritto dell’Unione che sia ad esso imputabile. Inoltre, in tale parere motivato, la Commissione sviluppava già gli stessi motivi e argomenti sviluppati nell’atto introduttivo.
Ciò considerato, non può essere constatato alcun ampliamento dell’oggetto del ricorso. Ne consegue che l’eccezione di irricevibilità sollevata al riguardo dal Regno di Spagna deve essere respinta e che il ricorso in esame deve essere dichiarato ricevibile.
B.

Nel merito
1.

Osservazioni preliminari
In via preliminare, occorre ricordare che il principio della responsabilità dello Stato per i danni causati ai soggetti dell’ordinamento da violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili è inerente al sistema dei trattati sui quali quest’ultima è fondata (sentenze del 26 gennaio 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, punto
e giurisprudenza ivi citata, e del 18 gennaio 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tale principio è valido per qualsiasi ipotesi di violazione del diritto dell’Unione da parte di uno Stato membro, a prescindere dall’organo dello Stato membro la cui azione od omissione è all’origine di tale violazione, compreso il legislatore nazionale, e a prescindere dalla pubblica autorità cui incombe, in linea di principio, secondo il diritto dello Stato membro interessato, l’onere del risarcimento di detti danni (v., in tal senso, sentenze del 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame,
C‑46/93 e C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, punti
e
, e del 25 novembre 2010, Fuß,
C‑429/09
,
EU:C:2010:717
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Riguardo ai presupposti per il sorgere della responsabilità dello Stato per i danni causati ai soggetti dell’ordinamento da violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili, la Corte ha ripetutamente dichiarato che ai soggetti lesi è riconosciuto un diritto al risarcimento purché siano soddisfatte tre condizioni, vale a dire che la norma giuridica dell’Unione violata sia preordinata a conferire loro diritti, che la violazione di tale norma sia sufficientemente qualificata e che esista un nesso causale diretto tra tale violazione e il danno subìto da tali soggetti (sentenze del 26 gennaio 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, punto
e giurisprudenza ivi citata, e del 18 gennaio 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Queste tre condizioni sono necessarie e sufficienti per attribuire ai singoli un diritto al risarcimento, senza tuttavia escludere che la responsabilità dello Stato possa essere accertata, a condizioni meno restrittive, sulla base del diritto nazionale (sentenze del 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame,
C‑46/93 e C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, punto
, e del 29 luglio 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe,
C‑620/17
,
EU:C:2019:630
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Fatto salvo il diritto al risarcimento, che si fonda pertanto direttamente sul diritto dell’Unione qualora siano soddisfatte le tre condizioni ricordate al punto 31 della presente sentenza, è nell’ambito della normativa interna sulla responsabilità che lo Stato è tenuto a riparare le conseguenze del danno arrecato, restando inteso che le condizioni stabilite dalle legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni non possono essere meno favorevoli di quelle relative ad analoghi reclami di natura interna (principio di equivalenza) e non possono essere congegnate in modo da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento (principio di effettività) (sentenze del 26 gennaio 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, punto
e giurisprudenza ivi citata, e del 4 ottobre 2018, Kantarev,
C‑571/16
,
EU:C:2018:807
, punto
).
È alla luce della giurisprudenza citata ai punti da 29 a 33 della presente sentenza che occorre esaminare il ricorso della Commissione.
A sostegno di tale ricorso, quest’ultima deduce due censure vertenti, la prima, sulla violazione del principio di effettività e, la seconda, sulla violazione del principio di equivalenza. Il Regno di Spagna replica, in via principale, che il ricorso in questione deve essere respinto senz’altro, argomentando che la Commissione ha effettuato un’analisi parziale dei rimedi giuridici, disponibili in Spagna, che consentono il risarcimento dei danni causati dallo Stato per violazione del diritto dell’Unione, anche nell’ambito della sua attività legislativa, il che priverebbe di fondamento detto ricorso nel suo complesso. Esso sostiene, in subordine, che nessuna di queste due censure è fondata.
È opportuno analizzare l’argomentazione principale del Regno di Spagna prima di esaminare ciascuna delle censure dedotte dalla Commissione.
2.

Sul fatto che la Commissione ha preso in considerazione solo determinate disposizioni dell’ordinamento giuridico nazionale
a)

Argomenti delle parti
Il Regno di Spagna sostiene che la Commissione si è limitata a un’analisi parziale dei rimedi giuridici previsti nell’ordinamento giuridico spagnolo, che consentono di porre riparo alle violazioni del diritto dell’Unione da parte dei poteri pubblici. L’analisi presentata a sostegno del ricorso in esame sarebbe, di conseguenza, insufficiente a dimostrare l’inadempimento contestato e comporterebbe un’illegittima inversione dell’onere della prova.
In primo luogo, la possibilità di far valere la responsabilità dello Stato legislatore costituirebbe solo un «meccanismo di chiusura del sistema giuridico spagnolo» (
cláusula de cierre del sistema
), che interverrebbe a titolo residuale o finale e che non potrebbe essere considerata isolatamente. Solo tenendo conto dell’intero regime di risarcimento dei danni arrecati dai poteri pubblici in Spagna sarebbe possibile stabilire se la normativa relativa alla responsabilità dello Stato legislatore per i danni causati ai singoli per violazione del diritto dell’Unione sia contraria ai principi di effettività e di equivalenza, cosa che la Commissione non avrebbe fatto.
Il diritto spagnolo prevedrebbe infatti, anzitutto, una serie di procedure che consentono di chiedere il risarcimento per l’azione lesiva dei poteri pubblici al di fuori dei casi di responsabilità dello Stato, ossia, primo, la possibilità di ottenere un risarcimento nell’ambito del ricorso contenzioso amministrativo riguardante l’atto che ha causato il danno, prevista all’articolo 31, paragrafo 2, all’articolo 32, paragrafo 2, e all’articolo 71, paragrafo 1, lettera d), della legge n. 29/1998; secondo, la procedura di revisione d’ufficio degli atti amministrativi, prevista all’articolo 106, paragrafo 4, della legge n. 39/2015, nell’ambito della quale l’amministrazione potrebbe concedere un risarcimento; e, terzo, la procedura di ripetizione dell’indebito in materia fiscale, prevista agli articoli 221 e seguenti del codice generale delle imposte.
Nell’ambito di tali procedure, non vi sarebbe alcuna limitazione alla possibilità di invocare il diritto dell’Unione né alla possibilità per un giudice nazionale di pronunciare una decisione relativa al rispetto di tale diritto o di concedere un risarcimento integrale. Il Regno di Spagna rinvia, a tale riguardo, all’articolo 4 bis della legge organica n. 6/1985, alla sentenza del Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna) del 7 febbraio 2012 (ricorso 419/2010, sentenza 1425/2012, ES:TS:2012:1425), con la quale è stato riconosciuto il diritto della parte ricorrente al rimborso delle somme versate a titolo di finanziamento dell’assegno sociale con la motivazione che il provvedimento in questione applicava una disposizione di un regio decreto‑legge dichiarata inapplicabile per contrarietà al diritto dell’Unione, nonché alla giurisprudenza del Tribunal Constitucional (Corte costituzionale, Spagna).
Tale Stato membro fa poi riferimento al rimedio procedurale che consente l’estensione degli effetti di una sentenza, previsto all’articolo 37, paragrafo 3, e agli articoli 110 e 111 della legge n. 29/1998. Esso consentirebbe, qualora ricorrano le condizioni stabilite in tali disposizioni, di accertare la responsabilità dello Stato derivante da una sentenza della Corte che dichiari l’incompatibilità di una norma nazionale con il diritto dell’Unione.
Infine, conformemente all’articolo 106 della Costituzione, i singoli avrebbero la possibilità di essere risarciti per le azioni dei poteri pubblici che arrecano loro un danno considerato ingiusto, vale a dire un danno di cui il singolo leso non è giuridicamente tenuto a farsi carico, sempreché esista un nesso causale tra quest’ultimo e l’attività dell’amministrazione e l’azione sia proposta entro il termine di prescrizione previsto. Tale procedura sarebbe attuata dall’articolo 32 della legge n. 40/2015.
Il paragrafo 1 di tale articolo contemplerebbe il risarcimento dei danni subiti in caso di funzionamento normale o anormale dei servizi pubblici – dovendosi intendere la nozione di «servizio pubblico» nel senso ampio di azione amministrativa, ossia i fatti e gli atti dell’amministrazione, comprese le azioni od omissioni puramente materiali – e consentirebbe di ottenere il risarcimento dei danni causati, anzitutto, dagli atti adottati in applicazione di leggi o di regolamenti conformi alla Costituzione o al diritto in generale, qualora esista un sacrificio individuale e particolarmente intenso; poi, dagli atti adottati in applicazione di regolamenti dichiarati illegittimi, indipendentemente dal fatto che l’illegittimità derivi dal diritto nazionale o dal diritto dell’Unione; e infine dagli atti amministrativi la cui illegittimità sia stata dichiarata nell’ambito di un procedimento amministrativo o contenzioso amministrativo, indipendentemente dal fatto che tale illegittimità derivi dal diritto nazionale o dal diritto dell’Unione.
Inoltre, il paragrafo 4 di detto articolo consentirebbe di ottenere il risarcimento dei danni causati dagli atti adottati in applicazione di leggi dichiarate contrarie alla Costituzione, mentre il paragrafo 5 del medesimo stabilirebbe un diritto al risarcimento dei danni causati dagli atti adottati in applicazione di leggi dichiarate incompatibili con il diritto dell’Unione dalla Corte.
Pertanto, la possibilità di ottenere un risarcimento a titolo di responsabilità dello Stato legislatore, quale disciplinata dai summenzionati paragrafi 4 e 5, costituirebbe soltanto un mezzo di ricorso specifico e residuale, offerto ai singoli che, avendo già proposto un’altra azione, hanno ottenuto una decisione sfavorevole che non ha tenuto conto, rispettivamente, dell’incostituzionalità o dell’incompatibilità con il diritto dell’Unione della norma di cui trattasi.
In secondo luogo, un’analisi comparativa del regime della responsabilità dello Stato in Spagna e del regime della responsabilità extracontrattuale dell’Unione dimostrerebbe che non si può in alcun caso ritenere che il principio di effettività sia stato violato per via del fatto che è stato istituito un mezzo specifico di risarcimento complementare come quello previsto all’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015, essendo il regime spagnolo più favorevole ai cittadini rispetto al regime di responsabilità dell’Unione. In particolare, l’azione di accertamento della responsabilità extracontrattuale dell’Unione non potrebbe essere utilizzata per aggirare l’irricevibilità di un ricorso di annullamento avente ad oggetto la stessa illegittimità e le stesse finalità pecuniarie. L’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 offrirebbe invece ai soggetti le cui azioni siano state respinte con sentenza definitiva un mezzo di ricorso aggiuntivo rispetto al rimedio del ricorso contenzioso amministrativo, il quale consentirebbe già il cumulo di una domanda di annullamento e di una domanda di risarcimento. Ciò posto, il Regno di Spagna sostiene che il principio di effettività non può essere interpretato diversamente a seconda che l’atto lesivo sia commesso da uno Stato membro o da un’istituzione dell’Unione.
In terzo luogo, in assenza di armonizzazione a livello dell’Unione, l’ampio margine di discrezionalità di cui gli Stati membri disporrebbero nella determinazione del loro regime di responsabilità extracontrattuale avrebbe imposto alla Commissione, prima di poter valutare se i principi in questione risultassero violati in Spagna, di prendere in considerazione l’intero regime spagnolo relativo al risarcimento dei danni causati dallo Stato nonché la giurisprudenza della Corte relativa alla responsabilità degli Stati membri e dell’Unione.
In quarto luogo, l’analisi della Commissione sarebbe viziata da un errore di ragionamento che priverebbe di fondamento il ricorso nel suo complesso. L’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 mirerebbe infatti a consentire il risarcimento di un danno in situazioni divenute definitive, in quanto esse sono già state oggetto di una sentenza di rigetto a seguito dell’esperimento dei mezzi di ricorso ordinari, offrendo un risarcimento che sarebbe altrimenti impossibile. Per quanto il diritto dell’Unione consenta al giudice nazionale di non applicare una legge per il motivo che essa è incompatibile con tale diritto, esso non gli conferirebbe tuttavia il potere di annullare una disposizione di rango legislativo con effetto erga omnes se l’ordinamento giuridico nazionale non prevede un tale potere, né imporrebbe di risarcire tutti i singoli ai quali sia stata applicata una norma giuridica dichiarata incompatibile con il diritto dell’Unione da un giudice nazionale, qualunque sia. Esso imporrebbe soltanto che esista un mezzo per ottenere un risarcimento in caso di violazione del diritto dell’Unione, conformemente ai principi di effettività e di equivalenza. Orbene, mezzi del genere esisterebbero nel diritto spagnolo.
Tuttavia, il fatto che un giudice nazionale adito da un singolo abbia constatato, in una sentenza, l’incompatibilità di una norma avente rango di legge con il diritto dell’Unione non potrebbe costituire una ragione sufficiente perché un altro singolo possa avviare, sulla base di tale sentenza, un procedimento per responsabilità dello Stato ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015. Tale approccio sarebbe contrario al principio della certezza del diritto. Gli effetti erga omnes di una dichiarazione di incompatibilità si produrrebbero solo in forza di una sentenza della Corte o del Tribunal Constitucional (Corte costituzionale) o in taluni casi di annullamento di disposizioni regolamentari da parte dei giudici cui è stata attribuita tale competenza. La Commissione confonderebbe le azioni risarcitorie con il regime della responsabilità dello Stato.
Sarebbe quindi errato sostenere, come avrebbe fatto la Commissione nel corso del procedimento precontenzioso, che un cittadino può, per il solo fatto che un altro cittadino ha ottenuto una sentenza che dichiara una norma avente rango di legge incompatibile con il diritto dell’Unione, intentare, sul fondamento della medesima sentenza, un’azione di accertamento della responsabilità dello Stato ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015. Tale mezzo di ricorso sarebbe esperibile solo qualora una sentenza della Corte dichiari una simile norma incompatibile con il diritto dell’Unione, e ciò proprio per via degli effetti erga omnes di una sentenza del genere.
In ogni caso, la Commissione non può rimettere in discussione, sulla base del principio di effettività, le modalità stesse secondo le quali il regime della responsabilità dello Stato è strutturato nell’ordinamento giuridico spagnolo, il quale non prevedrebbe la possibilità di proporre dinanzi a un giudice un ricorso diretto per responsabilità dello Stato. Il singolo che intenda ottenere il risarcimento di un danno causato dai poteri pubblici dovrebbe sempre rivolgersi prima di tutto all’amministrazione affinché essa accerti la responsabilità dei poteri pubblici e, se del caso, affinché la stessa accolga tale domanda di risarcimento, indipendentemente dal fatto che tale responsabilità derivi da un atto dell’amministrazione, degli organi giurisdizionali o del legislatore. In caso di rigetto espresso o tacito di detta domanda, il singolo dovrebbe adire il giudice amministrativo, che sarebbe incaricato di valutare la legittimità della decisione di rigetto di tale responsabilità. Generalmente, è nell’ambito di un simile procedimento che l’illegittimità sarebbe dichiarata e il risarcimento sarebbe ottenuto.
La responsabilità dello Stato derivante da una dichiarazione di incompatibilità pronunciata dalla Corte, prevista al paragrafo 5 dell’articolo 32 della legge n. 40/2015, costituirebbe un altro mezzo per ottenere il risarcimento, complementare e non esclusivo, di cui possono avvalersi coloro le cui domande siano state inizialmente respinte. L’esistenza di tale mezzo di ricorso non impedirebbe in alcun caso ai giudici nazionali di disapplicare le leggi contrarie al diritto dell’Unione e di concedere un risarcimento, nell’ambito del corrispondente ricorso o mediante l’esercizio di un’azione individuale di accertamento della responsabilità. La complementarità di tale mezzo di ricorso sarebbe confermata dal paragrafo 3 di tale articolo, che introdurrebbe il mezzo di ricorso in questione con l’avverbio «parimenti».
La Commissione sostiene che l’eventuale esistenza di altri mezzi di ricorso conformi ai principi di effettività e di equivalenza non garantisce che il regime applicabile alla responsabilità dello Stato legislatore sia conforme a tali principi. Sebbene le disposizioni contestate debbano essere analizzate nel loro contesto, l’obiettivo di tale analisi sarebbe di stabilire se queste disposizioni, e non già l’insieme dei rimedi giuridici esistenti nell’ordinamento giuridico nazionale, siano tali da garantire l’esistenza di mezzi adeguati ed efficaci che assicurino il rispetto dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione quando il legislatore viola il diritto dell’Unione. Orbene, in forza delle disposizioni in questione, tutti i giudici spagnoli, indipendentemente dal loro livello, sarebbero tenuti a respingere le domande di accertamento della responsabilità extracontrattuale dello Stato legislatore che non siano avallate da una precedente sentenza della Corte, oppure ad adire la Corte in via pregiudiziale, prima che simili domande possano essere accolte, e ciò anche se essi non sono soggetti a un tale obbligo ai sensi dell’articolo 267 TFUE.
Le varie procedure invocate dal Regno di Spagna avrebbero oggetti diversi rispetto a una procedura volta a far valere la responsabilità dello Stato legislatore per violazione del diritto dell’Unione, l’unica in discussione nel caso di specie. Esse non sarebbero quindi rilevanti ai fini della presente causa.
Per quanto riguarda, in particolare, il principio di effettività, il mezzo indiretto per ottenere il risarcimento attraverso la responsabilità dell’amministrazione potrebbe avere effetto solo qualora la Corte abbia già constatato che la norma avente rango di legge in questione è contraria al diritto dell’Unione. A tale proposito, la Commissione sostiene che, nell’ordinamento giuridico spagnolo, l’organo giurisdizionale che conosce dei ricorsi diretti contro atti amministrativi non è competente a pronunciarsi sull’eventuale contrarietà di disposizioni legislative al diritto dell’Unione. Di conseguenza, se l’atto amministrativo che viola il diritto dell’Unione è conforme alla legislazione nazionale, tale giudice non può, conformemente all’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015, concedere il risarcimento del danno causato da tale violazione senza sollevare una questione pregiudiziale, il che sarebbe contrario al principio di effettività.
L’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 non potrebbe essere considerato una disposizione residuale, poiché disciplinerebbe specificamente il risarcimento dei danni causati da una norma avente rango di legge che risulti contraria al diritto dell’Unione. In ogni caso, se uno Stato membro decide di dissociare la responsabilità dello Stato legislatore dal regime generale della responsabilità dello Stato, assoggettandola a disposizioni specifiche, queste ultime dovrebbero rispettare i principi di effettività e di equivalenza.
Quanto alle condizioni che governano la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, anch’esse sarebbero irrilevanti ai fini della presente causa. Solo i requisiti procedurali previsti all’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 sarebbero criticati sulla base del principio di effettività, mentre i requisiti sostanziali previsti in tale disposizione sarebbero criticati alla luce del principio di equivalenza.
b)

Giudizio della Corte
In via preliminare, si deve constatare che, anche nell’ipotesi in cui l’argomentazione del Regno di Spagna illustrata ai punti da 37 a 52 della presente sentenza fosse fondata, essa inciderebbe unicamente sulla valutazione della censura vertente sulla violazione del principio di effettività. La censura della Commissione vertente sulla violazione del principio di equivalenza si limita infatti a raffrontare l’azione di accertamento della responsabilità dello Stato legislatore fondata sulla violazione del diritto dell’Unione, prevista all’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015, con l’azione di accertamento della responsabilità dello Stato legislatore fondata sulla violazione della Costituzione, prevista all’articolo 32, paragrafo 4, di tale legge. Pertanto, ai fini dell’analisi di questa seconda censura, è in ogni caso irrilevante il fatto che il diritto spagnolo preveda in aggiunta, eventualmente, altri rimedi giuridici che consentano ai singoli di ottenere il risarcimento dei danni che fossero loro causati dai poteri pubblici per violazione del diritto dell’Unione.
Ciò premesso, occorre ricordare, per quanto attiene, in primo luogo, all’argomentazione del Regno di Spagna esposta ai punti da 38 a 45 della presente sentenza, che, conformemente alla giurisprudenza costante della Corte relativa al principio di effettività, ciascun caso in cui si pone la questione se una norma processuale nazionale renda in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti che l’ordinamento giuridico dell’Unione conferisce ai singoli deve essere esaminato tenendo conto del ruolo di tale norma nell’insieme del procedimento, dello svolgimento e delle peculiarità del medesimo, dinanzi ai vari organi giurisdizionali nazionali, prendendo in considerazione, se del caso, i principi alla base del sistema giurisdizionale nazionale in questione, quali, in particolare, il principio della certezza del diritto e il necessario regolare svolgimento del procedimento (sentenze del 6 ottobre 2015, Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata, e del 6 ottobre 2021, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi,
C‑561/19
,
EU:C:2021:799
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Non ne consegue tuttavia che, in ciascun caso in cui la Commissione ritenga che una norma procedurale nazionale applicabile a un mezzo di ricorso previsto da uno Stato membro pregiudichi il principio di effettività, tale istituzione sia tenuta, al fine di dimostrare la fondatezza della propria posizione, a esaminare sistematicamente l’insieme dei rimedi giuridici esistenti nell’ordinamento giuridico di tale Stato membro. Infatti, sulla scorta di tale giurisprudenza, la valutazione del rispetto del principio di effettività richiede l’analisi non già dell’insieme dei rimedi giuridici esistenti in uno Stato membro, bensì un’analisi contestualizzata della norma che si asserisce pregiudichi tale principio, il che può implicare, come rilevato anche dall’avvocato generale al paragrafo 40 delle conclusioni, l’analisi di altre norme procedurali che sono applicabili nell’ambito del mezzo di ricorso la cui effettività è posta in dubbio o quella di mezzi di ricorso aventi il medesimo oggetto di quest’ultima.
Orbene, nel caso di specie, la censura della Commissione vertente sulla violazione del principio di effettività riguarda soltanto talune modalità procedurali, stabilite nelle disposizioni menzionate al punto 25 della presente sentenza, applicabili all’azione di accertamento della responsabilità dello Stato per le violazioni del diritto dell’Unione imputabili al legislatore.
Ne consegue che l’argomentazione del Regno di Spagna riportata ai punti da 38 a 45 della presente sentenza sarebbe idonea a dimostrare l’infondatezza della censura vertente sulla violazione del principio di effettività solo se una o più procedure o mezzi di ricorso fatti valere da tale Stato membro consentissero ai singoli di ottenere il risarcimento dei danni loro causati dal legislatore per violazione del diritto dell’Unione.
A tale riguardo, per quanto concerne, anzitutto, le procedure individuate al punto 39 della presente sentenza, si deve constatare che la possibilità di ottenere il risarcimento di un eventuale danno nell’ambito di un ricorso contenzioso amministrativo, quale prevista all’articolo 31, paragrafo 2, e all’articolo 71, paragrafo 1, lettera d), della legge n. 29/1998, si distingue, per sua natura, dal regime di responsabilità dello Stato legislatore.
Vero è che, relativamente alla situazione in cui, da un lato, il danno deriva da un atto o da un’omissione del legislatore, contrario al diritto dell’Unione, e, dall’altro, esiste un atto amministrativo impugnabile, il Regno di Spagna, nelle sue memorie e in udienza, ha in particolare rinviato alla sentenza del Tribunal Supremo (Corte suprema) menzionata al punto 40 della presente sentenza, a sostegno della sua posizione secondo la quale tale giudice riconosce che i giudici amministrativi sono competenti a valutare la conformità al diritto dell’Unione di una norma avente rango di legge, a dichiararla inapplicabile in una fattispecie per assenza di una tale conformità, e ad accogliere, di conseguenza, un ricorso contenzioso amministrativo avente ad oggetto l’atto amministrativo di applicazione di tale norma, nonché ad accordare, se del caso, nell’ambito di un simile procedimento, il ripristino della situazione giuridica del ricorrente, nel caso di specie mediante rimborso delle somme indebitamente versate.
Non si può quindi escludere che il rimedio del ricorso contenzioso amministrativo, previsto all’articolo 31, paragrafo 2, della legge n. 29/1998, offra al singolo leso da un atto o da un’omissione del legislatore, contrario al diritto dell’Unione, la possibilità, in talune ipotesi, di veder ripristinati i propri diritti quali conferitigli dal diritto dell’Unione.
Tuttavia, occorre rilevare che dagli elementi sottoposti alla Corte non risulta che ciò avvenga in tutte le circostanze in cui un singolo subisca un danno a causa di un atto del legislatore, in particolare quando la disposizione del diritto dell’Unione di cui si deduce la violazione non consente, per via della sua mancanza di effetto diretto, di giungere alla disapplicazione della norma avente rango di legge contestata (v., in tal senso, sentenza del 24 giugno 2019, Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, punto
) o quando il danno deriva da un comportamento omissivo del legislatore.
A tale riguardo, se è vero che il Regno di Spagna ha affermato in udienza che il diritto spagnolo non distingue a seconda che la norma giuridica dell’Unione in questione abbia o no effetto diretto, e che la Corte riconosce che, sulla sola base del diritto interno, un giudice nazionale può disapplicare qualsiasi disposizione del diritto nazionale contraria a una disposizione del diritto dell’Unione priva di una tale efficacia (v., in tal senso, sentenza del 18 gennaio 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, punto
), resta il fatto che, in assenza di un atto amministrativo impugnabile, tale mezzo di ricorso non è accessibile ai singoli, nel senso che essi non possono avvalersi di detto mezzo per ottenere il risarcimento di un danno che, pur traendo origine da un atto o da un’omissione del legislatore nazionale, non si sia concretizzato in un atto amministrativo, o quando la domanda di accertamento non può dar luogo all’adozione di un simile atto amministrativo sulla base dell’articolo 31, paragrafo 2, della legge n. 29/1998.
Per quanto riguarda infine l’argomento riportato al punto 51 della presente sentenza, il Regno di Spagna ha sostenuto, da un lato, che, nell’ambito della procedura prevista all’articolo 31, paragrafo 2, della legge n. 29/1998, è «quasi sempre» possibile formulare conclusioni dirette a ottenere il risarcimento di un danno derivante dalla violazione del diritto dell’Unione da parte del legislatore, così ammettendo implicitamente che ciò non avviene in qualsiasi caso. Dall’altro lato, il fatto che un singolo possa dar impulso all’adozione di un atto amministrativo presentando una domanda di risarcimento dinanzi all’amministrazione non consente di far valere la responsabilità del legislatore in tutte le situazioni previste dalla giurisprudenza citata ai punti 30 e 31 della presente sentenza, giacché lo stesso Regno di Spagna ha fatto riferimento, nelle sue memorie, alla sentenza del Tribunal Supremo (Corte suprema), del 18 novembre 2020 (ricorso n. 404/2019, sentenza n. 1534/2020, ES:TS:2020:3936), da cui risulta che la norma che ha violato il diritto dell’Unione deve aver fondato l’attività amministrativa concreta all’origine dei danni di cui si chiede il risarcimento.
Per tutte le ragioni esposte ai punti da 64 a 68 della presente sentenza, l’esistenza del rimedio del ricorso contenzioso amministrativo, previsto all’articolo 31, paragrafo 2, della legge n. 29/1998, non è sufficiente per respingere senz’altro la prima censura della Commissione.
Allo stesso modo, né il mezzo di ricorso previsto all’articolo 32, paragrafo 2, della legge n. 29/1998, che riguarda solo i casi di via di fatto dell’amministrazione, né la procedura di ripetizione dell’indebito in materia fiscale, prevista agli articoli 221 e seguenti del codice generale delle imposte, che mira unicamente a consentire al singolo di recuperare presso l’autorità pubblica interessata somme di denaro che quest’ultima ha, in ipotesi, illegittimamente percepito, possono essere sufficienti al riguardo, in particolare per via del loro ambito di applicazione limitato a settori molto specifici che non copre tutte le situazioni nelle quali la responsabilità dello Stato legislatore fondata sulla violazione del diritto dell’Unione può essere fatta valere e dar luogo a risarcimento.
Quanto alla procedura di revisione d’ufficio degli atti amministrativi, prevista all’articolo 106, paragrafo 4, della legge n. 39/2015, essa consente a un’amministrazione che dichiari la nullità di un atto o di una disposizione di stabilire, nella stessa decisione, il risarcimento che deve essere riconosciuto agli interessati. Tuttavia, dalla formulazione di tale disposizione risulta che tale possibilità è offerta solo in relazione ai danni causati dalle pubbliche amministrazioni e nulla indica che essa consenta a un singolo di essere risarcito per un danno causato al medesimo da un atto o da un comportamento omissivo del legislatore, contrario al diritto dell’Unione.
Per quanto concerne, poi, il rimedio procedurale che consente l’estensione degli effetti di una sentenza, previsto all’articolo 110, paragrafo 1, della legge n. 29/1998, esso fa sì che gli effetti di una sentenza definitiva che abbia accertato una situazione giuridica individuale a favore di una persona siano, alle condizioni stabilite da tale disposizione, estesi ad altri soggetti che si trovino nella stessa situazione giuridica. Nondimeno, il ricorso a tale possibilità presuppone che tale situazione giuridica sia stata previamente accertata. Di conseguenza, anche a voler ammettere che essa consente di estendere l’accertamento della responsabilità del legislatore nazionale per violazione del diritto dell’Unione ad esso imputabile ad altri interessati che si trovino nella stessa situazione giuridica dei soggetti che hanno beneficiato di una sentenza di accertamento di tale responsabilità nei loro confronti, l’attuazione di tale procedura di estensione richiede che tale responsabilità sia stata previamente accertata nell’ambito di un precedente ricorso. Essa non può quindi ovviare alle carenze dedotte dalla Commissione nell’ambito della sua prima censura.
Lo stesso vale per la possibilità di estensione degli effetti di una sentenza, prevista all’articolo 37, paragrafo 3, e all’articolo 111 della legge n. 29/1998, che, in sostanza, si applica solo alle cause la cui trattazione era stata sospesa in attesa dell’esito definitivo di una causa connessa trattata in via prioritaria.
Infine, quanto al mezzo di ricorso che consente proprio di far valere la responsabilità dello Stato, occorre rilevare che, come indicato dal Regno di Spagna, l’articolo 32 della legge n. 40/2015 prevede diverse ipotesi nelle quali tale responsabilità può essere fatta valere. Tuttavia, solo i paragrafi da 3 a 6 di tale articolo riguardano specificamente la responsabilità dello Stato legislatore.
Invero, il paragrafo 1 dell’articolo summenzionato prevede la possibilità per i singoli di essere risarciti dalle amministrazioni pubbliche corrispondenti per qualsiasi lesione ai loro beni o ai loro diritti quando tale lesione è la conseguenza del funzionamento normale o anormale dei servizi pubblici, fatta eccezione per i casi di forza maggiore e per i danni di cui il singolo è tenuto a farsi carico in base alla legge, con la precisazione che l’annullamento, in via amministrativa o da parte dell’ordine giurisdizionale del contenzioso amministrativo, degli atti o delle disposizioni amministrative non dà luogo, di per sé, a un diritto al risarcimento.
Sebbene tale mezzo di ricorso possa dunque essere sì considerato come il rimedio giuridico ordinario per far valere la responsabilità dello Stato, il suo avvio presuppone tuttavia un «funzionamento (...) dei servizi pubblici», nozione che non si riferisce al legislatore. Pertanto, detto rimedio non comprende il risarcimento dei danni causati direttamente da un atto o da un’omissione del legislatore nazionale per violazione del diritto dell’Unione qualora tali danni non possano essere imputati a un’attività dei servizi pubblici.
Del resto, come parimenti osservato dall’avvocato generale al paragrafo 57 delle conclusioni, le disposizioni specifiche relative al sorgere della responsabilità dello Stato legislatore, previste all’articolo 32, paragrafi da 3 a 6, della legge n. 40/2015, sarebbero inutili se il mezzo di ricorso previsto all’articolo 32, paragrafo 1, di tale legge consentisse già di far valere la responsabilità dello Stato per i danni causati dal legislatore nazionale.
Quanto al paragrafo 3, primo comma, dell’articolo 32 della legge succitata, che stando a quanto il Regno di Spagna ha sottolineato in udienza costituisce il mezzo di ricorso generale per far valere la responsabilità dello Stato legislatore, anche per le violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili, va rilevato che, come osservato da tale Stato membro, il secondo comma di tale paragrafo 3 precisa che la responsabilità dello Stato legislatore può «altresì» essere riconosciuta quando i requisiti indicati al paragrafo 4 o al paragrafo 5 di tale articolo sono soddisfatti. Se ne deve dedurre che, come sostiene tale Stato membro, i mezzi di ricorso previsti a questi ultimi due paragrafi costituiscono mezzi di ricorso supplementari o complementari che consentono di far valere la responsabilità dello Stato legislatore, in particolare in caso di violazione del diritto dell’Unione, che si aggiungono a quello, generale, previsto al primo comma del paragrafo 3 dello stesso articolo.
Tuttavia, questo primo comma subordina la possibilità di ottenere un risarcimento in forza del medesimo alla condizione che l’atto legislativo all’origine dei danni lo preveda e che siano rispettate le condizioni precisate da tale atto. Orbene, oltre al fatto che tale possibilità risulta a priori inesistente qualora il danno derivi da un comportamento omissivo del legislatore, la mera circostanza che l’ottenimento di un risarcimento ai sensi di detto comma sia così soggetto a condizione è sufficiente a escludere che l’azione prevista dal medesimo comma possa essere considerata un rimedio giuridico in grado di porre rimedio alle carenze lamentate dalla Commissione relativamente all’effettività del regime di responsabilità dello Stato legislatore per violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili.
La circostanza, addotta dal Regno di Spagna in udienza, che il primo comma del paragrafo 3 dell’articolo 32 della legge n. 40/2015 sarebbe oggetto di un’interpretazione elastica da parte del Tribunal Supremo (Corte suprema), il quale l’applicherebbe in modo flessibile al fine di garantire una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti dei singoli, non è idonea a confutare la constatazione di cui al punto precedente.
Occorre infatti ricordare che, sebbene la portata delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative nazionali debba essere valutata tenendo conto dell’interpretazione che ne danno i giudici nazionali (sentenze dell’8 giugno 1994, Commissione/Regno Unito,
C‑382/92
,
EU:C:1994:233
, punto
e giurisprudenza ivi citata, e del 16 settembre 2015, Commissione/Slovacchia,
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
, punto
e giurisprudenza ivi citata), l’esistenza di una giurisprudenza, anche se proveniente da un organo giurisdizionale supremo, non può, tenuto conto del carattere fondamentale del principio della responsabilità dello Stato per le violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili (v., in tal senso, sentenza del 9 settembre 2015, Ferreira da Silva e Brito e a.,
C‑160/14
,
EU:C:2015:565
, punto
), e tenuto conto delle considerazioni esposte al punto 76 della presente sentenza, essere sufficiente a garantire con la chiarezza e la precisione necessarie che l’articolo 32, paragrafo 3, primo comma, della legge n. 40/2015 offra un mezzo di ricorso che consenta di respingere senz’altro le critiche formulate dalla Commissione nell’ambito della sua prima censura.
Di conseguenza, dal momento che nessuna delle procedure o dei rimedi giuridici addotti dal Regno di Spagna, e illustrati ai punti da 38 a 45 della presente sentenza, consente effettivamente ai singoli di far valere la responsabilità dello Stato legislatore al fine di ottenere il risarcimento dei danni causati loro dalle violazioni del diritto dell’Unione imputabili a tale Stato, non si può contestare alla Commissione di aver incentrato la propria analisi sul paragrafo 5 dell’articolo 32 della legge n. 40/2015, in combinato disposto con i paragrafi 3, 4 e 6 di tale articolo, nonché sull’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della legge n. 40/2015 e sull’articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della legge n. 39/2015, atteso che queste sono le uniche disposizioni nazionali che prevedono specificamente la possibilità di far valere tale responsabilità.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, il fatto che la Commissione non avrebbe preso in considerazione il regime della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, dalla giurisprudenza richiamata al punto 59 della presente sentenza risulta che la valutazione della conformità di una norma procedurale al principio di effettività presuppone che tale valutazione venga effettuata non già in relazione a norme previste in altri ordinamenti giuridici, bensì tenendo conto del ruolo della norma considerata nell’insieme del procedimento, dello svolgimento e delle peculiarità del medesimo, dinanzi ai vari organi giurisdizionali nazionali dello Stato membro interessato. Pertanto, le critiche avanzate dal Regno di Spagna in ordine all’effettività del regime della responsabilità extracontrattuale dell’Unione non possono in ogni caso portare a respingere senz’altro la prima censura della Commissione.
In terzo luogo, il margine discrezionale di cui gli Stati membri dispongono nella determinazione del loro regime di responsabilità per i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto dell’Unione loro imputabili non li esonera, nell’esercizio di tale margine discrezionale, dall’osservanza degli obblighi loro incombenti in forza del diritto dell’Unione (v., per analogia, sentenza del 18 maggio 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e a.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 e C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Di conseguenza, essi rimangono in particolare tenuti, nell’ambito di tale esercizio, al rispetto del principio di effettività.
In quarto luogo, per quanto riguarda l’argomentazione esposta ai punti da 48 a 51 della presente sentenza, si deve constatare che la Commissione non mira a rimettere in discussione le modalità stesse secondo le quali il regime della responsabilità dello Stato è strutturato nell’ordinamento giuridico spagnolo. Il ricorso in esame è infatti diretto unicamente a stabilire se il regime della responsabilità dello Stato legislatore, quale previsto dalle disposizioni contestate, consenta ai singoli di ottenere, nel rispetto dei principi di effettività e di equivalenza, il risarcimento dei danni che siano loro causati dal legislatore nazionale per via del diritto dell’Unione.
Orbene, poiché, da un lato, nessuna delle procedure o dei rimedi giuridici addotti dal Regno di Spagna, menzionati ai punti da 38 a 45 della presente sentenza, consente di stabilire senz’altro che sia così e, dall’altro, la disposizione generale che, secondo le affermazioni di tale Stato membro in udienza, sarebbe rilevante al riguardo, vale a dire l’articolo 32, paragrafo 3, primo comma, della legge n. 40/2015, non offre, come già constatato ai punti da 79 a 81 della presente sentenza, una possibilità effettiva di far valere, nell’insieme delle situazioni in cui la violazione del diritto dell’Unione deve dar luogo a un risarcimento conformemente alla giurisprudenza richiamata ai punti 30 e 31 della presente sentenza, la responsabilità dello Stato legislatore, è necessario che l’unico mezzo di ricorso previsto a tal fine per i casi di violazione del diritto dell’Unione, ossia quello di cui all’articolo 32, paragrafo 5, di tale legge, sia congegnato in modo tale da, in particolare, non rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere un risarcimento.
Infine, da una parte, giacché da tutto quanto precede risulta che non si può censurare la Commissione per aver incentrato il ricorso in esame sulle sole disposizioni del diritto spagnolo relative al sorgere della responsabilità dello Stato legislatore per le violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili, non si può ritenere che l’analisi della Commissione abbia comportato un’illegittima inversione dell’onere della prova.
Dall’altra parte, tenuto conto di tutte le considerazioni suesposte, la circostanza che il regime di responsabilità dello Stato legislatore, quale concepito dalle disposizioni contestate, costituisca un «meccanismo di chiusura del sistema giuridico spagnolo» non comporta neanch’essa che il ricorso della Commissione, in quanto diretto a contestare l’effettività di questo solo regime di responsabilità, debba essere senz’altro respinto in quanto infondato.
Da tutto quanto precede risulta che occorre respingere l’argomentazione dedotta in via principale dal Regno di Spagna e proseguire l’esame del ricorso di cui trattasi con l’analisi delle censure dedotte dalla Commissione.
3.

Sulla prima censura, vertente sulla violazione del principio di effettività
a)

Sulle disposizioni dell’articolo 32 della legge n. 40/2015
La Commissione sostiene che le tre condizioni cumulative alle quali l’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 subordina il risarcimento dei danni causati ai singoli dal legislatore spagnolo per violazione del diritto dell’Unione, considerate isolatamente o congiuntamente, rendono in pratica impossibile o eccessivamente difficile ottenere un risarcimento.
1)

Sulla prima parte, relativa alla condizione dell’esistenza di una dichiarazione, da parte della Corte, dell’incompatibilità della norma applicata con il diritto dell’Unione
i)

Argomenti delle parti
La Commissione osserva, in via preliminare, che il fatto che il risarcimento del danno causato dallo Stato legislatore per violazione del diritto dell’Unione sia subordinato all’esistenza di una decisione della Corte che dichiari l’incompatibilità con il diritto dell’Unione della norma avente rango di legge applicata discende dall’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015, ove tale disposizione prevede che la lesione deve risultare «dall’applicazione di una norma dichiarata contraria al diritto dell’Unione», letto in combinato disposto con il paragrafo 6 dello stesso articolo e con l’articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della legge n. 39/2015, i quali fanno riferimento alla pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
della decisione che dichiara che il diritto dell’Unione è stato violato.
A tale riguardo, la Commissione sostiene, in primo luogo, che solo le decisioni della Corte pronunciate nell’ambito di ricorsi per inadempimento contengono una dichiarazione di incompatibilità del diritto nazionale con il diritto dell’Unione. Inoltre, anche supponendo che qualsiasi decisione della Corte sia sufficiente a soddisfare la condizione di cui trattasi in questa prima parte della censura in esame, per giurisprudenza costante non sarebbe indispensabile che la Corte abbia statuito affinché possa essere accertata l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione e sarebbe contrario al principio di effettività subordinare il risarcimento del danno causato da una violazione del diritto dell’Unione imputabile a uno Stato membro al requisito di una previa decisione della Corte.
In secondo luogo, i giudici competenti a conoscere di un’azione di accertamento della responsabilità dello Stato, anche in conseguenza dell’attività del legislatore, dovrebbero essere competenti a statuire essi stessi, ai fini della causa di cui trattasi, su tutte le condizioni per il sorgere della responsabilità dello Stato, ivi compresa quella relativa alla violazione del diritto dell’Unione, senza doversi basare su una precedente sentenza della Corte e senza dover necessariamente adire la Corte in via pregiudiziale né attendere una decisione della Corte nell’ambito di un ricorso per inadempimento. Ciò non implicherebbe che qualsiasi giudice debba poter annullare una norma nazionale con effetto erga omnes.
In terzo luogo, la Commissione rileva che il Regno di Spagna ammette che ci si può avvalere di tale mezzo di ricorso solo se esiste una previa decisione della Corte, giustificando però ciò con il fatto che, qualora un giudice nazionale abbia respinto il ricorso proposto contro l’atto amministrativo che ha causato il danno, è necessaria una decisione della Corte avente effetto erga omnes al fine di poter, nell’ambito di una successiva azione risarcitoria, superare l’autorità di cosa giudicata della decisione pronunciata da tale giudice e di garantire la certezza del diritto. Dalla sentenza del 30 settembre 2003, Köbler (
C‑224/01
,
EU:C:2003:513
), risulterebbe tuttavia che una sentenza di rigetto di un ricorso avente ad oggetto un atto amministrativo ha, dinanzi a qualsiasi giudice, autorità di cosa giudicata solo in relazione alla validità dell’atto amministrativo, e non all’eventuale esistenza di un diritto al risarcimento.
Il Regno di Spagna sostiene che il diritto spagnolo non subordina in alcun caso il risarcimento del danno causato da una violazione del diritto dell’Unione alla previa esistenza di una decisione della Corte. Il ricorso contenzioso amministrativo, l’azione di ripetizione dell’indebito in materia fiscale o ancora l’azione diretta a far valere la responsabilità dello Stato per gli atti delle amministrazioni pubbliche non farebbero alcuna distinzione né conterrebbero alcuna specificazione in tal senso.
Qualsiasi giudice spagnolo potrebbe dichiarare una norma avente rango di legge incompatibile con il diritto dell’Unione e potrebbe, qualora constati l’illegittimità di un atto, di un’azione o di un’omissione del legislatore nazionale per incompatibilità con il diritto dell’Unione, disapplicarla e, se del caso, concedere il risarcimento necessario in conseguenza dell’annullamento dell’atto, dell’azione o della constatazione dell’illegittimità dell’omissione, senza che sia necessaria una previa decisione della Corte che dichiari tale incompatibilità. Il fatto che l’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 contempli un caso particolare, connesso all’esistenza di una decisione della Corte che dichiari l’incompatibilità di una norma avente rango di legge con il diritto dell’Unione, non priverebbe i giudici spagnoli di simili poteri. Inoltre, qualsiasi singolo che ritenga che non siano stati risarciti tutti i danni dal medesimo subiti, pur avendo questi ottenuto l’annullamento dell’atto illegittimo, potrebbe chiedere un risarcimento all’amministrazione, conformemente all’articolo 4 bis della legge organica n. 6/1985 e alla legge n. 29/1998.
Con l’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015, il diritto spagnolo prevedrebbe, inoltre, che, anche nei casi in cui la domanda di annullamento dell’atto amministrativo sia stata respinta, e quest’ultimo sia pertanto divenuto definitivo, si possa rimediare successivamente a tale carattere definitivo mediante un’azione di risarcimento del danno. Tuttavia, per superare così l’autorità di cosa giudicata della decisione di rigetto emessa da un giudice spagnolo, sarebbe necessaria una sentenza della Corte, il che non comporterebbe alcuna violazione del principio di effettività.
La Commissione traviserebbe il funzionamento del regime di responsabilità dello Stato in Spagna e il potere di revisione esercitato dal giudice amministrativo. Con i suoi requisiti specifici, l’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 mirerebbe unicamente a evitare che un singolo possa riaprire un procedimento di risarcimento per il solo motivo che un altro singolo, dinanzi a un altro giudice nazionale, ha ottenuto una sentenza favorevole. Solo una sentenza con effetto erga omnes potrebbe produrre un tale effetto di «revisione» delle altre sentenze, senza così pregiudicare la certezza del diritto, e, nell’ordinamento giuridico spagnolo, solo determinati giudici sarebbero competenti ad annullare con effetto erga omnes una disposizione avente carattere generale.
Esigere l’istituzione di un mezzo autonomo di ricorso per responsabilità extracontrattuale per i danni causati dal legislatore nazionale per violazione del diritto dell’Unione, prescindendo dall’applicazione nel singolo caso della norma avente rango di legge in questione e dal rispetto di un qualsiasi termine per proporre un simile ricorso, andrebbe ben al di là delle prescrizioni derivanti dal principio di effettività e svuoterebbe di contenuto la competenza degli Stati membri a disciplinare la responsabilità extracontrattuale dello Stato.
La Commissione incorrerebbe altresì in errore relativamente al tipo di decisione prevista all’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015. Il termine «
incumplimiento
» dovrebbe essere inteso non già nel senso di «inadempimento», bensì nel senso di «infrazione» o di «violazione». Tale disposizione non si limiterebbe quindi a fare riferimento a una sentenza della Corte pronunciata nell’ambito di un procedimento avviato ai sensi dell’articolo 258 TFUE.
ii)

Giudizio della Corte
L’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 prevede che, se la lesione risulta dall’applicazione di una norma dichiarata contraria al diritto dell’Unione, il singolo può essere risarcito se ha ottenuto, dinanzi a qualsiasi giudice, una sentenza definitiva di rigetto di un ricorso proposto contro l’atto amministrativo che ha causato il danno, a condizione che il singolo abbia dedotto la violazione del diritto dell’Unione successivamente riconosciuta, e purché siano soddisfatte le condizioni di cui alle lettere da a) a c) di tale disposizione. È inoltre pacifico tra le parti che il termine «norma» impiegato nella disposizione citata deve essere inteso come riferibile, al pari del paragrafo 4 dell’articolo 32 di tale legge, a una «norma avente rango di legge».
L’articolo 34, paragrafo 1, della legge n. 40/2015 precisa, dal canto suo, al secondo comma, che, nei casi di responsabilità patrimoniale cui si riferisce il paragrafo 5 dell’articolo 32 di tale legge, sono risarcibili i danni verificatisi nei cinque anni anteriori alla data di pubblicazione della sentenza che dichiara la contrarietà della norma al diritto dell’Unione, salvo che la sentenza stessa preveda altrimenti, mentre ai sensi dell’articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della legge n. 39/2015, in questi stessi casi di responsabilità, il diritto di chiedere il risarcimento si prescrive decorso un anno dalla pubblicazione di tale decisione nella Gazzetta ufficiale.
Ne consegue che a ragione la Commissione sostiene che le disposizioni contestate pongono quale condizione affinché un singolo possa essere risarcito per un danno causatogli da una violazione del diritto dell’Unione imputabile al legislatore nazionale, che tale violazione sia stata previamente constatata dalla Corte.
Orbene, la Corte ha già dichiarato che subordinare il risarcimento, da parte dello Stato membro, del danno che esso ha causato a un singolo violando il diritto dell’Unione al presupposto di una previa constatazione, da parte della stessa Corte, di un inadempimento del diritto dell’Unione imputabile a tale Stato membro è contrario al principio di effettività di tale diritto (v., in tal senso, sentenza del 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame,
C‑46/93 e C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, punto
). Parimenti, essa ha già dichiarato che il risarcimento del danno causato da una violazione del diritto dell’Unione imputabile a uno Stato membro non può essere subordinato alla condizione che l’esistenza di una violazione del genere risulti da una sentenza pronunciata dalla Corte in via pregiudiziale (sentenza del 26 gennaio 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Dalla giurisprudenza ricordata al punto 30 della presente sentenza risulta inoltre che tali principi sono validi a prescindere dall’organo dello Stato membro la cui azione od omissione è all’origine della violazione del diritto dell’Unione.
Di conseguenza, è irrilevante, al fine di valutare la fondatezza di questa parte della censura in esame, stabilire se, come sostiene la Commissione, le disposizioni contestate richiedano che sia stata pronunciata una decisione della Corte che constati un inadempimento da parte del Regno di Spagna di uno degli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto dell’Unione oppure se, come sostiene tale Stato membro, esse debbano essere intese come riferite a qualsiasi decisione della Corte da cui si possa dedurre l’incompatibilità con il diritto dell’Unione di un atto o di un’omissione del legislatore spagnolo. Dalla giurisprudenza richiamata al punto 104 della presente sentenza risulta infatti che, in ogni caso, il risarcimento del danno causato da uno Stato membro, anche dal legislatore nazionale, per violazione del diritto dell’Unione non può, salvo violare il principio di effettività, essere subordinato alla previa pronuncia di una decisione della Corte che constati un inadempimento del diritto dell’Unione da parte dello Stato membro interessato o dalla quale risulti l’incompatibilità con il diritto dell’Unione dell’atto o dell’omissione all’origine del danno.
Va tuttavia valutato, a tal fine, se, come sostiene il Regno di Spagna, vi siano altri rimedi giuridici che consentono di far valere la responsabilità dello Stato legislatore senza che, nell’ambito degli stessi, sia richiesta l’esistenza di una simile previa decisione della Corte.
Orbene, anzitutto, è già stato constatato ai punti da 63 a 82 della presente sentenza che nessuna delle procedure o dei mezzi di ricorso invocati dal Regno di Spagna ai punti 95 e 96, o ai punti da 38 a 45, di quest’ultima garantisce che un singolo possa, nell’insieme delle situazioni in cui la violazione del diritto dell’Unione deve dar luogo a un risarcimento conformemente alla giurisprudenza richiamata ai punti 30 e 31 della presente sentenza, ottenere un risarcimento adeguato dei danni arrecatigli da una violazione del diritto dell’Unione imputabile al legislatore nazionale.
Inoltre, poiché l’argomentazione esposta ai punti da 97 a 99 della presente sentenza corrisponde, in sostanza, a quella già respinta ai punti 85, 86 e 88 della medesima, essa deve parimenti, per le stesse ragioni, essere respinta.
Infine, quanto al fatto che, con tale argomentazione, il Regno di Spagna allega, in sostanza, che, con il ricorso in esame, la Commissione cercherebbe di imporre l’istituzione di un mezzo di ricorso che consenta a chiunque di far valere la responsabilità dello Stato legislatore prescindendo da qualsiasi valutazione del caso singolo o dal rispetto di un termine per proporre un tale ricorso, si deve constatare che essa poggia su una premessa errata in relazione alla portata del ricorso in esame e che essa deve, di conseguenza, essere respinta.
Infatti, se è pur vero che, con il ricorso in esame, la Commissione mira a garantire che il singolo leso da una violazione del diritto dell’Unione imputabile al legislatore spagnolo possa ottenere il risarcimento del suo danno anche in assenza di un atto amministrativo impugnabile, tale istituzione non rimette tuttavia affatto in discussione la condizione imposta dal paragrafo 2 dell’articolo 32 della legge n. 40/2015, secondo la quale il danno di cui si chiede il risarcimento deve in particolare essere riferito individualmente a una persona o a un gruppo di persone e che, in forza del paragrafo 3, secondo comma, di tale articolo, si applica anche ai ricorsi previsti all’articolo 32, paragrafo 5, della stessa legge.
Essa non contesta neppure il fatto che l’esercizio dell’azione di accertamento della responsabilità dello Stato legislatore sia soggetto a un termine di prescrizione, essendo la fissazione di termini di ricorso ragionevoli a pena di decadenza del resto compatibile, in linea di principio, con il principio di effettività, e ciò anche se, per definizione, la scadenza di tali termini comporta il rigetto, totale o parziale, dell’azione intentata (v., in tal senso, sentenza del 7 novembre 2019, Flausch e altri,
C‑280/18
,
EU:C:2019:928
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Alla luce di tali elementi, occorre accogliere la prima parte della prima censura.
2)

Sulla seconda parte, relativa alla condizione secondo la quale il singolo leso deve aver ottenuto, dinanzi a qualsiasi giudice, una decisione definitiva di rigetto di un ricorso proposto contro l’atto amministrativo che ha causato il danno
i)

Argomenti delle parti
La Commissione sostiene che, sebbene il diritto dell’Unione non osti all’applicazione di una normativa nazionale che prevede che un soggetto non possa ottenere il risarcimento del danno di cui abbia omesso, dolosamente o colposamente, di evitare la realizzazione esperendo in giudizio le azioni a sua disposizione, ciò è vero solo a condizione che l’utilizzo di tale rimedio giuridico non sia fonte di difficoltà eccessive e possa ragionevolmente essere preteso nei confronti del soggetto leso. Orbene, poiché tale requisito è imposto dall’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 in modo assoluto e incondizionato, esso sarebbe contrario al principio di effettività.
Né il fatto che l’azione di accertamento della responsabilità dello Stato legislatore costituisca un meccanismo suppletivo del regime ordinario della responsabilità dello Stato né il fatto che sia necessario tutelare la certezza del diritto né il fatto che esistano, in Spagna, altri rimedi procedurali per far valere i diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione consentirebbero di porre rimedio a tale violazione del principio di effettività.
Inoltre, l’amministrazione si limiterebbe spesso ad adottare atti regolamentari di applicazione delle disposizioni legislative, senza disporre di alcun margine di discrezionalità, e i legislatori nazionali si troverebbero in una posizione particolare rispetto al diritto dell’Unione, poiché devono rispettare l’insieme del diritto primario e del diritto derivato dell’Unione. Pertanto, le violazioni dirette del diritto dell’Unione da parte dei legislatori nazionali non sarebbero né insolite né difficilmente immaginabili.
Oltretutto, sarebbe irrilevante, sotto il profilo del principio di effettività, il fatto che la sentenza definitiva richiesta possa essere stata pronunciata da qualsiasi giudice, giacché sarebbe il requisito stesso dell’esistenza di una sentenza del genere a essere incompatibile con tale principio in quanto non è prevista alcuna eccezione per i casi in cui l’esercizio del mezzo di ricorso richiesto generi per i soggetti lesi difficoltà eccessive o non possa essere ragionevolmente preteso da parte loro.
Il Regno di Spagna sostiene, anzitutto, che la condizione di cui trattasi nell’ambito di questa seconda parte della censura in esame è imposta per via del carattere suppletivo del regime della responsabilità dello Stato legislatore e della necessità di conciliare il principio del risarcimento dei danni causati dal legislatore con il principio della certezza del diritto. Difficilmente un danno potrebbe essere causato da un atto del legislatore in assenza di un qualsiasi atto amministrativo di applicazione e, per determinare l’esistenza di un diritto al risarcimento, sarebbe in ogni caso necessario valutare caso per caso l’ingiustizia del danno subìto, non potendo una dichiarazione di incompatibilità di una disposizione con il diritto dell’Unione dare automaticamente luogo a un diritto a risarcimento.
Quando a essere contestata è l’incompatibilità di una legge con il diritto dell’Unione, il singolo dovrebbe dunque giustificare le ragioni per le quali tale legge gli arreca personalmente un danno e dimostrare che la causa di ciò è «l’applicazione della legge». In assenza di un fondamento che giustifichi l’esistenza di un «evento dannoso», non sarebbe possibile proporre un ricorso per responsabilità per via giudiziaria. I singoli non possono pretendere che le leggi aventi effetti temporali estesi e che risultino incompatibili con il diritto dell’Unione facciano sorgere un diritto a risarcimento illimitato nel tempo.
Benché, poi, sia richiesta una decisione definitiva di rigetto del previo ricorso, non sarebbe necessario che i mezzi di ricorso giurisdizionali siano stati esauriti, in quanto la decisione definitiva può, secondo i termini dell’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015, essere stata ottenuta «dinanzi a qualsiasi giudice».
Infine, e in ogni caso, il Tribunal Supremo (Corte suprema) interpreterebbe la condizione di cui trattasi nell’ambito di questa parte della censura in esame in senso favorevole ai singoli, il che garantirebbe il rispetto del principio di effettività.
ii)

Giudizio della Corte
L’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 prevede che, se la lesione risulta dall’applicazione di una norma di rango di legge dichiarata contraria al diritto dell’Unione, il singolo può essere risarcito solo a condizione, in particolare, di aver ottenuto, dinanzi a qualsiasi giudice, una sentenza definitiva di rigetto di un ricorso proposto contro l’atto amministrativo che ha causato il danno.
Orbene, per quanto riguarda la responsabilità di uno Stato membro per violazione del diritto dell’Unione, la Corte ha già riconosciuto che il giudice nazionale può verificare se il soggetto leso abbia dato prova di una ragionevole diligenza per evitare il danno o limitarne l’entità e, in particolare, se esso abbia tempestivamente esperito tutti i rimedi giuridici a sua disposizione. Infatti, in forza di un principio generale comune agli ordinamenti giuridici degli Stati membri, il soggetto leso, per evitare di doversi accollare il danno, deve dimostrare di avere agito con ragionevole diligenza per limitare l’entità del medesimo. Sarebbe invece contrario al principio di effettività imporre ai soggetti lesi di esperire sistematicamente tutti i rimedi giuridici a loro disposizione, anche qualora ciò dovesse causare difficoltà eccessive oppure non si potesse ragionevolmente pretendere da loro (v., in tal senso, sentenze del 24 marzo 2009, Danske Slagterier,
C‑445/06
,
EU:C:2009:178
, punti da
a
e giurisprudenza ivi citata, e del 4 ottobre 2018, Kantarev,
C‑571/16
,
EU:C:2018:807
, punti da
a
e giurisprudenza ivi citata).
Di conseguenza, sebbene il diritto dell’Unione non osti all’applicazione di una normativa nazionale che prevede che un soggetto non possa ottenere il risarcimento del danno di cui abbia omesso, dolosamente o colposamente, di evitare la realizzazione esperendo in giudizio le azioni a sua disposizione, ciò è vero solo a condizione che l’utilizzo di tale rimedio giuridico non sia fonte di difficoltà eccessive e si possa ragionevolmente esigere dal soggetto leso (v., in tal senso, sentenza del 24 marzo 2009, Danske Slagterier,
C‑445/06
,
EU:C:2009:178
, punto
).
Nel caso di specie, come rilevato anche dall’avvocato generale al paragrafo 82 delle conclusioni, è proprio questo che prevede l’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015. Infatti, contestando in tempo utile l’atto amministrativo dal quale deriva il danno, il singolo interessato può, in linea di principio, evitare il verificarsi del danno o quantomeno limitarne la portata.
Inoltre, tale disposizione non impone che il singolo abbia esaurito tutti i mezzi di ricorso a sua disposizione, ma soltanto che sia stata ottenuta una sentenza definitiva su un ricorso proposto contro tale atto amministrativo, e ciò dinanzi a qualsiasi giudice, il che può facilitare l’adempimento di tale requisito.
È nondimeno necessario constatare che, come sostiene la Commissione, qualora il danno derivi da un atto o da un’omissione del legislatore contrario al diritto dell’Unione, senza che esista un atto amministrativo che il singolo possa impugnare, la disposizione in questione rende impossibile ottenere un risarcimento, in quanto il singolo leso non può, in un caso del genere, proporre dinanzi a un giudice un ricorso come quello richiesto. A tale riguardo, tenuto conto della giurisprudenza richiamata al punto 124 della presente sentenza, è escluso che il singolo leso che si trovi in una situazione del genere sia tenuto a provocare, con un comportamento attivo, l’adozione di un atto amministrativo che possa successivamente contestare, non potendosi ritenere, in ogni caso, che un simile atto abbia causato il danno lamentato.
Di conseguenza, l’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 è contrario al principio di effettività, in quanto non prevede alcuna eccezione per i casi in cui l’esercizio del ricorso da esso imposto sia fonte di difficoltà eccessive o non possa ragionevolmente essere preteso nei confronti del soggetto leso, che è quanto avverrebbe quando il danno deriva da un atto o da un’omissione del legislatore, contrario al diritto dell’Unione, senza che esista un atto amministrativo impugnabile.
A tale riguardo, l’allegazione secondo cui solo difficilmente un danno potrebbe derivare, in modo così immediato, da un atto o da un’omissione del legislatore nazionale non incide su tale valutazione. Da un lato, la circostanza che, in assenza di previsione di eccezioni come quelle descritte al punto precedente, solo raramente si giungerebbe a una violazione del principio di effettività, non può giustificare la violazione di tale principio. Dall’altro lato, tenuto conto degli obblighi specifici che incombono ai legislatori nazionali in materia di recepimento del diritto dell’Unione nel diritto interno, in realtà non è inusuale che l’attività di questi ultimi causi, in modo immediato, un danno ai singoli.
Analogamente, il fatto che l’esercizio di un previo ricorso diretto ad evitare o a limitare il danno non possa, in forza del principio di effettività, essere richiesto nei casi in cui tale esercizio sia fonte di difficoltà eccessive o non possa ragionevolmente essere preteso nei confronti del soggetto leso non significa che il singolo che intenda far valere la responsabilità dello Stato legislatore sia dispensato dal dimostrare, nell’ambito di un’azione avente un tale oggetto, che le condizioni necessarie per la sussistenza di tale responsabilità nel suo caso specifico sono soddisfatte. Gli argomenti del Regno di Spagna, esposti ai punti 118 e 119 della presente sentenza, devono, di conseguenza, essere respinti.
Quanto all’affermazione secondo la quale il Tribunal Supremo (Corte suprema) interpreterebbe la condizione contestata in senso favorevole ai singoli, essa deve essere respinta per motivi analoghi a quelli esposti al punto 81 della presente sentenza.
Di conseguenza, occorre accogliere la seconda parte della prima censura in quanto l’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 subordina il risarcimento dei danni causati ai singoli dal legislatore spagnolo alla condizione che il singolo leso abbia ottenuto, dinanzi a qualsiasi giudice, una sentenza definitiva di rigetto di un ricorso proposto contro l’atto amministrativo che ha causato il danno, senza prevedere alcuna eccezione per i casi in cui il danno discenda direttamente da un atto o da un’omissione del legislatore, contrario al diritto dell’Unione, in assenza di un atto amministrativo impugnabile.
3)

Sulla terza parte, relativa alla condizione secondo la quale il singolo leso deve aver dedotto la violazione del diritto dell’Unione nell’ambito del ricorso diretto contro l’atto amministrativo che ha causato il danno
i)

Argomenti delle parti
La Commissione sostiene che la condizione secondo la quale il singolo leso deve aver dedotto la violazione del diritto dell’Unione nell’ambito del ricorso contro l’atto amministrativo che ha causato il danno sembra limitare il diritto al risarcimento ai casi in cui la disposizione del diritto dell’Unione violata produca un effetto diretto, mentre la responsabilità dello Stato potrebbe essere fatta valere anche in caso di violazione di una disposizione del diritto dell’Unione che sia priva di tale effetto.
Orbene, poiché, secondo la Commissione, quando la disposizione di diritto dell’Unione violata non produce effetto diretto, i singoli non possono ottenere la tutela dei loro diritti dinanzi ai giudici nazionali mediante la disapplicazione del diritto interno e l’applicazione del diritto dell’Unione, sarebbe superfluo, per quanto riguarda questo tipo di disposizioni, esigere che la parte lesa abbia dedotto la violazione del diritto dell’Unione nell’ambito di un precedente procedimento giudiziario. Pertanto, tale condizione renderebbe eccessivamente difficile ottenere un risarcimento dei danni causati dal legislatore nazionale per violazione del diritto dell’Unione.
Tale constatazione non potrebbe essere rimessa in discussione dal fatto che i singoli possano avvalersi di qualsiasi disposizione del diritto dell’Unione nell’ambito di un procedimento di annullamento di un atto amministrativo, in quanto i giudici nazionali sono tenuti a disapplicare un provvedimento nazionale e a tutelare direttamente i diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione solo nel caso di disposizioni di diritto dell’Unione aventi effetto diretto.
Il Regno di Spagna ribadisce che tale condizione è imposta per via del carattere suppletivo del regime della responsabilità dello Stato legislatore e della necessità di conciliare il principio del risarcimento dei danni causati dal legislatore con il principio della certezza del diritto. Pertanto, l’obbligo di dedurre, nell’ambito di un previo ricorso, la violazione del diritto dell’Unione non sarebbe eccessivo, in quanto qualsiasi ricorrente è tenuto a esercitare i propri diritti con diligenza e l’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 consente di riaprire il procedimento di risarcimento in situazioni divenute definitive.
Inoltre, il diritto spagnolo non limiterebbe in alcun modo il diritto al risarcimento ai casi in cui la disposizione del diritto dell’Unione violata abbia efficacia diretta. Poiché tale ipotesi non trova alcun fondamento nelle disposizioni contestate e l’onere della prova grava sulla Commissione, questa parte della censura in esame dovrebbe essere respinta. In ogni caso, da un lato, l’obbligo per un singolo di esperire un previo ricorso deducendo la violazione del diritto dell’Unione non significherebbe che nell’ambito di tale ricorso possa essere invocata solo una disposizione dotata di effetto diretto, atteso che possono essere sollevati argomenti relativi all’incompatibilità del diritto spagnolo con il diritto dell’Unione indipendentemente dall’effetto diretto della norma di diritto dell’Unione invocata. Dall’altro lato, il Tribunal Supremo (Corte suprema) interpreterebbe tale obbligo in senso favorevole ai singoli.
ii)

Giudizio della Corte
L’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 prevede, tra le condizioni alle quali è subordinata la possibilità per il singolo di essere risarcito per un danno derivante da una violazione del diritto dell’Unione imputabile al legislatore nazionale, quella secondo la quale tale singolo deve aver dedotto, nell’ambito del ricorso proposto contro l’atto amministrativo che ha causato il danno, la violazione del diritto dell’Unione successivamente riconosciuta.
In via preliminare, si deve precisare che è necessario analizzare questa parte della censura in esame solo in quanto l’esercizio di un simile ricorso possa essere validamente imposto ai singoli lesi tenuto conto delle considerazioni esposte ai punti da 125 a 128 della presente sentenza.
Con questa parte, la Commissione si limita a contestare la conformità al principio di effettività dell’obbligo generale, posto a carico del singolo leso, di dedurre, nell’ambito del ricorso precedente all’azione di responsabilità che può essere preteso dal medesimo al fine di evitare il danno o di limitarne la portata, la violazione del diritto dell’Unione, dal momento che una tale deduzione è necessariamente destinata al fallimento qualora la disposizione del diritto dell’Unione di cui trattasi sia priva di effetto diretto, non potendo l’invocazione di una tale disposizione, in assenza di un simile effetto, servire a evitare o a limitare il danno.
A tale riguardo, sebbene, come sostiene la Commissione, un giudice nazionale non sia tenuto, sulla sola base del diritto dell’Unione, a disapplicare una disposizione del suo diritto nazionale contraria a una disposizione del diritto dell’Unione se quest’ultima disposizione è priva di effetto diretto (sentenza del 24 giugno 2019, Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, punto
), tale considerazione non pregiudica tuttavia la possibilità, per tale giudice, di disapplicare, sulla base del diritto interno, qualsiasi disposizione di diritto nazionale contraria a una disposizione del diritto dell’Unione priva di un tale effetto (sentenza del 18 gennaio 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, punto
).
Inoltre, il carattere vincolante delle disposizioni del diritto dell’Unione, ancorché prive di effetto diretto, comporta in capo ai giudici nazionali un obbligo di interpretazione del diritto nazionale conforme a tali disposizioni (v., in tal senso, sentenze del 13 novembre 1990, Marleasing,
C‑106/89
,
EU:C:1990:395
, punti
e
, e del 21 gennaio 2021, Whiteland Import Export,
C‑308/19
,
EU:C:2021:47
, punto
). Esso trova i suoi limiti nei principi generali del diritto, in particolare quelli della certezza del diritto e di irretroattività, e non può servire da fondamento per un’interpretazione contra legem del diritto nazionale (v., in tal senso, sentenze del 4 luglio 2006, Adeneler e a.,
C‑212/04
,
EU:C:2006:443
, punto
, e del 18 gennaio 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, punto
).
Alla luce di tali elementi, l’argomentazione della Commissione deve essere respinta nella parte in cui, con questa, essa sostiene che solo disposizioni del diritto dell’Unione dotate di effetto diretto potrebbero essere utilmente invocate nell’ambito del ricorso proposto contro l’atto amministrativo che ha cagionato il danno, poiché non è escluso che, come il Regno di Spagna ha del resto affermato in udienza, i poteri del giudice nazionale non varino a seconda che la disposizione di diritto dell’Unione di cui trattasi abbia o no effetto diretto e che tale giudice disponga, sulla base del diritto interno, di poteri più estesi di quelli conferitigli dal diritto dell’Unione. Inoltre, una disposizione di diritto dell’Unione priva di effetto diretto può essere invocata anche, a seconda dei casi, al fine di ottenere un’interpretazione del diritto nazionale conforme al diritto dell’Unione.
Ad ogni buon conto, occorre tuttavia precisare che il fatto di esigere dal singolo leso di aver dedotto, sin dalla fase preliminare del ricorso diretto contro l’atto amministrativo che ha cagionato il danno, e volto alla prevenzione o alla limitazione di quest’ultimo, la violazione del diritto dell’Unione successivamente riconosciuta – pena non poter ottenere il risarcimento del danno subìto – può costituire una complicazione procedurale eccessiva, contraria al principio di effettività. Infatti, in una simile fase, può essere eccessivamente difficile, se non impossibile, prevedere quale violazione del diritto dell’Unione sarà infine riconosciuta dalla Corte.
Ciò considerato, occorre respingere la terza parte della prima censura.
b)

Sulle disposizioni dell’articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della legge n. 39/2015 e dell’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della legge n. 40/2015
1)

Argomenti delle parti
La Commissione sostiene che violano altresì il principio di effettività, da un lato, l’articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della legge n. 39/2015, in forza del quale il diritto di chiedere il risarcimento si prescrive decorso un anno dalla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della sentenza che dichiara la contrarietà della norma avente rango di legge in questione al diritto dell’Unione, e, dall’altro, l’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della legge n. 40/2015, il quale limita i danni risarcibili a quelli verificatisi nei cinque anni anteriori alla data di tale pubblicazione, salvo che la decisione stessa preveda diversamente.
In primo luogo, non sarebbe accettabile far decorrere il termine di prescrizione dell’azione da una data che dipende da una sentenza della Corte che non è necessaria affinché un giudice nazionale possa non solo constatare la sussistenza della responsabilità dello Stato, ma anche obbligare lo Stato membro interessato a risarcire un danno causato per violazione del diritto dell’Unione. Ciò avrebbe l’effetto di far assurgere la previa decisione della Corte a elemento costitutivo della responsabilità dello Stato legislatore, come confermerebbe d’altronde il tenore letterale dell’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015, e ciò in violazione della giurisprudenza della Corte.
In secondo luogo, la limitazione dei danni risarcibili a quelli verificatisi nei cinque anni anteriori alla pubblicazione della sentenza che dichiara la disposizione in questione contraria al diritto dell’Unione violerebbe il principio di effettività sotto un duplice profilo. Da un lato, non si potrebbe fissare la decorrenza di un simile termine da una data che dipende da una decisione della Corte che non può essere richiesta. Dall’altro lato, una limitazione del genere sarebbe contraria al principio del risarcimento integrale del danno, che sarebbe intrinseco al principio di effettività, essendo il risarcimento integrale del danno, compresa la corresponsione di interessi di mora, richiesto dalla giurisprudenza della Corte.
Sebbene, in linea di principio, il diritto dell’Unione non osti all’applicazione, ai crediti nei confronti dello Stato, di un termine di prescrizione di cinque anni, purché esso si applichi ai crediti analoghi di diritto interno, nel caso di specie sarebbe evidente che, poiché il sistema creato dall’articolo 32, paragrafi 5 e 6, della legge n. 40/2015 richiede un lungo percorso giudiziario, prima che la Corte pronunci la sua decisione è più che probabile che siano trascorsi più di cinque anni. Pertanto, a causa della durata del procedimento previsto all’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015, prendere in considerazione il riferimento stabilito all’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, di tale legge potrebbe impedire il risarcimento integrale del danno subìto.
Quanto alla precisazione secondo cui la limitazione nel tempo dei danni risarcibili è di cinque anni «salvo che (…) [si] preveda diversamente» nella sentenza che dichiara la norma avente rango di legge contraria al diritto dell’Unione, essa figurerebbe non all’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della legge n. 40/2015, bensì all’articolo 32, paragrafo 6, di tale legge. Essa si riferirebbe quindi non a una possibilità offerta al giudice nazionale investito di una domanda di risarcimento, bensì soltanto al contenuto di una decisione della Corte.
Il Regno di Spagna replica, per quanto riguarda, in primo luogo, il dies a quo del termine di prescrizione dell’azione di cui trattasi, che, poiché il requisito dell’esistenza di una previa sentenza della Corte non è contrario al principio di effettività, la critica formulata dalla Commissione al riguardo deve essere respinta. In ogni caso, qualsiasi giudice spagnolo potrebbe dichiarare che una norma avente rango di legge è contraria al diritto dell’Unione, senza che sia stata pronunciata una decisione della Corte in tal senso.
Per altro verso, da un lato, poiché il danno deriverebbe, nel caso di specie, da una norma giuridica dotata di efficacia generale, tale termine potrebbe cominciare a decorrere solo dalla pubblicazione della sentenza che accerta l’illegittimità di tale norma giuridica, atteso che solo tale pubblicazione consente di prendere conoscenza di tale illegittimità e, di conseguenza, del danno. Orbene, la pubblicazione in una gazzetta ufficiale sarebbe uno dei mezzi più efficaci per far conoscere un evento giuridico.
Inoltre, il fatto che il termine decorra dalla data di pubblicazione della sentenza non significherebbe che un’azione non possa essere promossa prima di tale data mediante i mezzi di ricorso ordinari nonché mediante il rimedio costituito dal regime generale della responsabilità dei pubblici poteri menzionato all’articolo 106 della Costituzione e disciplinato dall’articolo 32, paragrafo 1, della legge n. 40/2015.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la limitazione nel tempo dei danni risarcibili, il Regno di Spagna sostiene che dai punti 68 e 69 della sentenza del 21 dicembre 2016, Gutiérrez Naranjo e a. (
C‑154/15, C‑307/15 et C‑308/15
,
EU:C:2016:980
) risulta che, nonostante una dichiarazione di incompatibilità con il diritto dell’Unione, è necessario rispettare le situazioni giuridiche definitive. A tale proposito, esso sottolinea ancora una volta che il paragrafo 5 dell’articolo 32 della legge n. 40/2015 si riferisce, come il paragrafo 4 di tale articolo, a una fattispecie aggiuntiva nella quale viene riaperto un termine che sarebbe chiuso se si applicassero i mezzi di ricorso ordinari, il che consentirebbe di ottenere un risarcimento in casi in cui, in linea di principio, qualsiasi risarcimento sarebbe escluso. Tale paragrafo 5 prevedrebbe quindi una norma giuridica favorevole ai singoli, che consente l’esercizio di un’azione di accertamento della responsabilità il cui esito può essere contrario a una sentenza che ha già acquisito forza di giudicato.
In ogni caso, il singolo potrebbe ottenere il risarcimento integrale del suo danno esperendo le azioni appropriate prima che esse si prescrivano, rinviando il Regno di Spagna al riguardo all’articolo 34, paragrafo 1, primo comma, della legge n. 40/2015, applicabile alla fattispecie generale della responsabilità dei poteri pubblici di cui all’articolo 32, paragrafo 1, di tale legge.
Inoltre, la giurisprudenza non prevedrebbe che un risarcimento sia dovuto per tutti i danni connessi ad atti già prescritti. Sarebbe sproporzionato esigere un risarcimento assoluto per leggi in vigore da decine di anni. Il risarcimento integrale non sarebbe un principio assoluto e occorrerebbe tener conto delle potenziali conseguenze per l’erario.
Infine, poiché l’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della legge n. 40/2015 precisa che esso si applica «salvo che la sentenza [che dichiara la norma contraria al diritto dell’Unione] preveda diversamente», il giudice che statuisce sul ricorso per responsabilità potrebbe modulare il risarcimento in funzione delle circostanze e decidere di non applicare la limitazione nel tempo dei danni risarcibili quale prevista da tale disposizione.
2)

Giudizio della Corte
Per quanto riguarda, in primo luogo, la parte dell’argomentazione della Commissione riguardante l’articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della legge n. 39/2015, occorre ricordare che tale disposizione prevede che, nei casi di responsabilità patrimoniale cui fa riferimento l’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015, il diritto al risarcimento si prescrive decorso un anno dalla pubblicazione, nella Gazzetta ufficiale, della sentenza che dichiara la contrarietà della norma avente rango di legge al diritto dell’Unione. Inoltre, la Commissione censura l’articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della legge n. 39/2015 solo nella parte in cui tale disposizione fissa il dies a quo del termine di prescrizione dell’azione di accertamento della responsabilità dello Stato legislatore per le violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili.
Orbene, dal momento che, come constatato al punto 106 della presente sentenza, il risarcimento di un danno causato a un singolo dal legislatore nazionale per violazione del diritto dell’Unione non può, senza così violare il principio di effettività, essere subordinato alla condizione che esista una sentenza della Corte che constati un inadempimento del diritto dell’Unione da parte dello Stato membro interessato o dalla quale risulti l’incompatibilità con il diritto dell’Unione dell’atto o dell’omissione all’origine del danno, la pubblicazione di una simile sentenza nella Gazzetta ufficiale non può neanch’essa, senza così violare questo stesso principio, costituire il solo possibile dies a quo del termine di prescrizione dell’azione volta a far valere la responsabilità di tale legislatore per le violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili.
A tale riguardo, deve essere respinta l’affermazione del Regno di Spagna secondo cui il singolo leso può ottenere il risarcimento integrale del suo danno sulla base dei mezzi di ricorso ordinari nonché mediante il rimedio costituito dal regime generale della responsabilità dei pubblici poteri di cui all’articolo 32, paragrafo 1, della legge n. 40/2015. Da un lato, come risulta dai punti da 63 a 82 della presente sentenza, nessuna delle altre procedure o degli altri rimedi giuridici addotti dal Regno di Spagna garantisce che la responsabilità dello Stato per violazioni del diritto dell’Unione imputabili al legislatore nazionale possa essere fatta valere in tutte le circostanze in cui un singolo subisca un danno a causa di una simile violazione da parte del legislatore. Dall’altro, l’esistenza di una sentenza del genere costituisce, secondo i termini stessi delle disposizioni contestate, una condizione che deve necessariamente essere soddisfatta ancor prima che una tale azione possa essere promossa.
Di conseguenza, si deve constatare che la parte dell’argomentazione della Commissione vertente sul dies a quo del termine di prescrizione, previsto all’articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della legge n. 39/2015, è fondata in quanto tale disposizione ricomprende unicamente i casi in cui esiste una sentenza della Corte che dichiari l’incompatibilità, con il diritto dell’Unione, della norma avente rango di legge applicata.
In secondo luogo, quanto alla limitazione nel tempo dei danni risarcibili, occorre ricordare che l’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della legge n. 40/2015 prevede che, nel caso di responsabilità patrimoniale cui si riferisce il paragrafo 5 dell’articolo 32 di tale legge, sono risarcibili i danni verificatisi nei cinque anni anteriori alla data di pubblicazione della sentenza che dichiara la contrarietà della norma avente rango di legge al diritto dell’Unione, salvo che la sentenza stessa preveda diversamente.
Occorre dunque necessariamente constatare che tale disposizione, nei casi di responsabilità dello Stato legislatore per le violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili, ha l’effetto di limitare i danni risarcibili a quelli verificatisi nei cinque anni anteriori alla data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della sentenza della Corte che constata un inadempimento del diritto dell’Unione da parte del Regno di Spagna o da cui risulta l’incompatibilità con il diritto dell’Unione dell’atto o dell’omissione del legislatore all’origine di tali danni.
A tale riguardo, sebbene, in assenza di disposizioni di diritto dell’Unione in materia, spetti all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro determinare l’entità del risarcimento e le norme relative alla valutazione dei danni causati da una violazione del diritto dell’Unione, le normative nazionali che fissano i criteri che consentono di determinare tale entità e dette norme devono tuttavia, in particolare, rispettare il principio di effettività (v., in tal senso, sentenze del 25 novembre 2010, Fuß,
C‑429/09
,
EU:C:2010:717
, punto
e giurisprudenza ivi citata, e del 28 luglio 2016, Tomášová,
C‑168/15
,
EU:C:2016:602
, punto
). La Corte ha infatti ripetutamente statuito che il risarcimento dei danni arrecati ai singoli da violazioni del diritto dell’Unione deve essere adeguato al danno subìto (v. sentenze del 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame,
C‑46/93 e C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, punto
, e del 29 luglio 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe,
C‑620/17
,
EU:C:2019:630
, punto
), nel senso che esso deve consentire, se del caso, di compensare integralmente i pregiudizi effettivamente subiti (v., in tal senso, sentenze del 2 agosto 1993, Marshall,
C‑271/91
,
EU:C:1993:335
, punto
, e del 15 aprile 2021, Braathens Regional Aviation,
C‑30/19
,
EU:C:2021:269
, punto
).
Orbene, nel caso di specie, è sufficiente constatare che, prevedendo, all’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della legge n. 40/2015, che i danni causati dal legislatore ai singoli per violazione del diritto dell’Unione possano essere risarciti solo se si sono verificati nei cinque anni anteriori alla data di pubblicazione di una sentenza della Corte che accerta un inadempimento del diritto dell’Unione da parte del Regno di Spagna o dalla quale risulta l’incompatibilità con il diritto dell’Unione dell’atto o dell’omissione del legislatore all’origine di tali danni, il Regno di Spagna impedisce ai singoli lesi di poter, in tutti i casi, ottenere un risarcimento adeguato del loro pregiudizio.
Infatti, oltre al fatto che il risarcimento di un danno causato dal legislatore per violazione del diritto dell’Unione non può, in ogni caso, essere subordinato all’esistenza di una simile sentenza, tale condizione ha l’effetto – tenuto conto della durata del procedimento al termine del quale è pronunciata una sentenza del genere, ossia un procedimento per inadempimento, ai sensi dell’articolo 258 TFUE, o un procedimento di rinvio pregiudiziale, ai sensi dell’articolo 267 TFUE – di rendere, in pratica, impossibile o eccessivamente difficile ottenere un tale risarcimento. Inoltre, la durata del procedimento risulta prolungata per effetto dell’applicazione dell’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015, al quale rinvia l’articolo 34, paragrafo 1, di tale legge, e che esige una decisione definitiva di rigetto del ricorso proposto contro l’atto amministrativo che ha causato il danno.
Anche la suddetta condizione è quindi contraria al principio di effettività. A tale riguardo, il Regno di Spagna non può, per le stesse ragioni già illustrate rispettivamente ai punti 85, 86 e 88 nonché ai punti da 63 a 82 della presente sentenza, trarre alcun argomento utile né dal fatto che l’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 costituirebbe un mezzo di ricorso complementare né dalle altre procedure o rimedi giuridici che esso adduce.
Parimenti, il riferimento, all’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della legge n. 40/2015, al fatto che una «la sentenza stessa» possa prevedere «diversamente» non è di alcun aiuto a tale Stato membro, giacché da tale disposizione risulta inequivocabilmente che il termine «sentenza» rinvia, per quanto riguarda i danni derivanti da una violazione del diritto dell’Unione imputabile al legislatore, alla «sentenza che dichiara (...) la contrarietà della norma al diritto dell’Unione», vale a dire a una sentenza della Corte.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve constatare che la parte dell’argomentazione della Commissione vertente sulla limitazione nel tempo dei danni risarcibili, prevista all’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della legge n. 40/2015, è fondata.
Di conseguenza, occorre accogliere in parte la prima censura, vertente sulla violazione del principio di effettività.
4.

Sulla seconda censura, vertente sulla violazione del principio di equivalenza
a)

Argomenti delle parti
Con la seconda censura, la Commissione sostiene che, prevedendo, all’articolo 32, paragrafo 5, lettere a) e b), della legge n. 40/2015, quale condizione per il sorgere della responsabilità dello Stato legislatore in caso di violazione del diritto dell’Unione, rispettivamente, che la norma giuridica violata debba essere preordinata a conferire diritti ai singoli e che tale violazione debba essere sufficientemente qualificata, il Regno di Spagna viene meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del principio di equivalenza.
Secondo tale istituzione, dalla giurisprudenza della Corte risulta che il principio di equivalenza è rilevante per valutare non solo le condizioni procedurali che disciplinano le azioni di accertamento della responsabilità dello Stato per i danni da esso causati in violazione del diritto dell’Unione, ma anche le condizioni sostanziali che governano l’avvio di tali azioni. Di conseguenza, il fatto che l’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 riproduca le tre condizioni che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, sono sufficienti per far valere la responsabilità di uno Stato membro per i danni da esso causati ai singoli in violazione del diritto dell’Unione sarebbe irrilevante, atteso che il diritto nazionale potrebbe, senza così violare il principio di equivalenza, imporre queste tre condizioni solo se esse si applicano anche alle domande di risarcimento analoghe di natura interna.
Orbene, nel caso di specie, le due condizioni menzionate al punto 171 della presente sentenza non sarebbero previste al paragrafo 4 dell’articolo 32 della legge n. 40/2015 in relazione al sorgere della responsabilità dello Stato legislatore in caso di violazione della Costituzione, nonostante che dalla sentenza del 26 gennaio 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
), discenda che, tenuto conto del loro oggetto e dei loro elementi essenziali, le azioni di accertamento della responsabilità dello Stato promosse sulla base di una violazione del diritto dell’Unione da parte di una norma avente rango di legge e quelle promosse sulla base di una violazione della Costituzione da parte di una norma avente rango di legge, constatata dal Tribunal Constitucional (Corte costituzionale), sono analoghe ai fini dell’applicazione del principio di equivalenza.
Il Regno di Spagna sostiene che la seconda censura dedotta dalla Commissione non è fondata, in quanto le due azioni in questione non possono essere considerate analoghe. I casi di incostituzionalità di una legge potrebbero essere molto diversi dai casi di incompatibilità di una norma giuridica con il diritto dell’Unione, dal momento che taluni casi di incostituzionalità possono, in particolare, non riguardare la violazione dei diritti dei singoli. In più, esisterebbe una differenza sostanziale tra la responsabilità dello Stato derivante dalla violazione del diritto dell’Unione e quella derivante da una dichiarazione di incostituzionalità di una legge, in quanto quest’ultima implicherebbe l’invalidazione ex tunc della legge, cosicché gli atti amministrativi adottati in forza di una legge successivamente dichiarata incostituzionale risultano parimenti viziati. Ciò non avverrebbe nel caso di una sentenza della Corte che constata un inadempimento o di una sentenza pronunciata nell’ambito di un procedimento pregiudiziale.
Per altro verso, anche a voler ammettere che queste due azioni siano analoghe, l’articolo 32, paragrafo 5, della legge n. 40/2015 si limiterebbe a codificare le condizioni stabilite dalla giurisprudenza della Corte, al fine di accrescere la certezza del diritto. Tali condizioni sarebbero intrinseche al regime della responsabilità dello Stato in Spagna, anche nei casi di responsabilità derivante da una dichiarazione di incostituzionalità di una norma avente rango di legge. Si tratterebbe quindi, in ogni caso, di una differenza solo formale.
b)

Giudizio della Corte
Conformemente a quanto già ricordato al punto 33 della presente sentenza, fatto salvo il diritto al risarcimento, che si fonda direttamente sul diritto dell’Unione qualora siano soddisfatte le tre condizioni ricordate al punto 31 della presente sentenza, è nell’ambito della normativa interna sulla responsabilità che lo Stato è tenuto a riparare le conseguenze del danno che esso ha arrecato violando il diritto dell’Unione.
Infatti, in assenza di una disciplina dell’Unione in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e disciplinare le modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione, fermo restando tuttavia che il principio di equivalenza impone che le condizioni stabilite dalle legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni non siano meno favorevoli di quelle che riguardano reclami analoghi di natura interna (v., in tal senso, sentenze del 19 novembre 1991, Francovich e a.,
C‑6/90 e C‑9/90
,
EU:C:1991:428
, punti da
a
e giurisprudenza ivi citata, e del 19 maggio 2011, Iaia e a.,
C‑452/09
,
EU:C:2011:323
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Il principio di equivalenza mira quindi a delimitare l’autonomia procedurale di cui dispongono gli Stati membri quando attuano il diritto dell’Unione e quest’ultimo non prevede disposizioni in materia. Ne consegue che, in materia di responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione, tale principio è destinato a intervenire solo quando tale responsabilità è fatta valere sulla base del diritto dell’Unione e, pertanto, quando le relative condizioni, quali ricordate al punto 31 della presente sentenza, sono soddisfatte (v., per analogia, sentenza del 9 dicembre 2010, Combinatie Spijker Infrabouw‑De Jonge Konstruktie e a.,
C‑568/08
,
EU:C:2010:751
, punto
).
Infatti, come rilevato anche dall’avvocato generale al paragrafo 122 delle conclusioni, tale principio non può fondare l’obbligo per gli Stati membri di consentire che sorga un diritto al risarcimento a condizioni più favorevoli di quelle previste dalla giurisprudenza della Corte.
Nel caso di specie, la Commissione mira, con la seconda censura, a rimettere in discussione non già le condizioni alle quali è attuato, in Spagna, il principio della responsabilità dello Stato per le violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili, come è stato precisato dalla Corte, bensì le condizioni stesse per il sorgere della responsabilità dello Stato legislatore per le violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili, quali definite nel diritto spagnolo, le quali, com’è del resto pacifico, riprendono fedelmente le condizioni stabilite nella giurisprudenza della Corte.
Orbene, come emerge dalla constatazione effettuata al punto 179 della presente sentenza, anche supponendo che le condizioni per il sorgere della responsabilità dello Stato legislatore per violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili siano meno favorevoli delle condizioni per il sorgere della responsabilità dello Stato legislatore in caso di violazione della Costituzione, il principio di equivalenza non è applicabile a un’ipotesi del genere.
La Corte ha inoltre già più volte precisato che, se è vero che gli Stati membri possono prevedere che la loro responsabilità sia fatta valere a condizioni meno restrittive di quelle stabilite dalla Corte, si deve allora ritenere che tale responsabilità sussista sulla base non già del diritto dell’Unione, bensì del diritto nazionale (v., in tal senso, sentenze del 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame,
C‑46/93 e C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, punto
, e dell’8 luglio 2021, Koleje Mazowieckie,
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In generale, il principio di equivalenza non può d’altronde essere interpretato nel senso che obbliga uno Stato membro a estendere il suo regime nazionale più favorevole a tutte le azioni proposte in un certo ambito giuridico (sentenza del 26 gennaio 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Occorre altresì rilevare che indubbiamente, come afferma la Commissione, la Corte ha in più occasioni precisato che tanto le condizioni formali quanto le condizioni sostanziali stabilite dalle legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni causati dagli Stati membri per violazione del diritto dell’Unione non possono, in particolare, essere meno favorevoli di quelle che riguardano reclami analoghi di natura interna (v., in tal senso, sentenze del 19 novembre 1991, Francovich e a.,
C‑6/90 e C‑9/90
,
EU:C:1991:428
, punto
; del 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame,
C‑46/93 e C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata, e del 17 aprile 2007, AGM‑COS.MET,
C‑470/03
,
EU:C:2007:213
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Ciò non toglie, come risulta dalle stesse indicazioni di tale giurisprudenza, che tale precisazione si riferisce sempre alle condizioni stabilite dalle legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni una volta che il diritto al risarcimento sia sorto sulla base del diritto dell’Unione.
Ne consegue che la seconda censura poggia su una lettura erronea della giurisprudenza della Corte. Di conseguenza, essa deve essere respinta in quanto infondata.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve constatare che il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del principio di effettività avendo adottato e mantenuto in vigore le disposizioni contestate, in quanto tali disposizioni subordinano il risarcimento dei danni causati ai singoli dal legislatore spagnolo per violazione del diritto dell’Unione:
–
alla condizione che esista una sentenza della Corte che dichiari l’incompatibilità con il diritto dell’Unione della norma avente rango di legge applicata;
–
alla condizione che il singolo leso abbia ottenuto, dinanzi a qualsiasi giudice, una sentenza definitiva di rigetto di un ricorso proposto contro l’atto amministrativo che ha causato il danno, senza prevedere alcuna eccezione per i casi in cui il danno derivi direttamente da un atto o da un’omissione del legislatore, contrario al diritto dell’Unione, in assenza un atto amministrativo impugnabile;
–
a un termine di prescrizione di un anno a decorrere dalla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della sentenza della Corte che dichiara l’incompatibilità con il diritto dell’Unione della norma avente rango di legge applicata, senza ricomprendere i casi in cui una simile sentenza non esista, e
–
alla condizione che siano risarcibili soltanto i danni verificatisi nei cinque anni anteriori alla data di tale pubblicazione, salvo che la sentenza stessa preveda diversamente.
IV.

Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. In forza dell’articolo 138, paragrafo 3, di tale regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate.
Poiché la Commissione e il Regno di Spagna hanno ciascuno chiesto la condanna dell’altro alle spese e sono entrambi rimasti soccombenti su uno o più capi, si deve disporre che ciascuno di essi si farà carico delle proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:

1)
Il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del principio di effettività avendo adottato e mantenuto in vigore l’articolo 32, paragrafi da 3 a 6, e l’articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (legge n. 40/2015 sul regime giuridico del settore pubblico), del 1
o
ottobre 2015, nonché l’articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (legge n. 39/2015 che disciplina il procedimento amministrativo ordinario delle amministrazioni pubbliche), del 1
o
ottobre 2015, in quanto tali disposizioni subordinano il risarcimento dei danni causati ai singoli dal legislatore spagnolo per violazione del diritto dell’Unione:
–
alla condizione che esista una sentenza della Corte che dichiari l’incompatibilità con il diritto dell’Unione della norma avente rango di legge applicata;
–
alla condizione che il singolo leso abbia ottenuto, dinanzi a qualsiasi giudice, una sentenza definitiva di rigetto di un ricorso proposto contro l’atto amministrativo che ha causato il danno, senza prevedere alcuna eccezione per i casi in cui il danno derivi direttamente da un atto o da un’omissione del legislatore, contrario al diritto dell’Unione, in assenza di un atto amministrativo impugnabile;
–
a un termine di prescrizione di un anno a decorrere dalla pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
della sentenza della Corte che dichiara l’incompatibilità con il diritto dell’Unione della norma avente rango di legge applicata, senza ricomprendere i casi in cui una simile sentenza non esista, e
–
alla condizione che siano risarcibili soltanto i danni verificatisi nei cinque anni anteriori alla data di tale pubblicazione, salvo che la sentenza stessa preveda diversamente.

2)
Il ricorso è respinto quanto al resto.

3)
La Commissione europea e il Regno di Spagna si fanno carico delle proprie spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: lo spagnolo.