CELEX: 62016CJ0195
Renvoi préjudiciel
Transport
Permis de conduire
Directive 2006/126/CE
Article 2, paragraphe 1
Reconnaissance mutuelle des permis de conduire
Notion de “permis de conduire”
Certificat d’examen du permis de conduire (CEPC) autorisant son titulaire à conduire sur le territoire de l’État membre l’ayant délivré avant la remise du permis de conduire définitif
Situation dans laquelle le titulaire du CEPC conduit un véhicule dans un autre État membre
Obligation de reconnaissance du CEPC
Sanctions imposées au titulaire du CEPC pour la conduite d’un véhicule en dehors du territoire de l’État membre ayant délivré ledit CEPC
Proportionnalité

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 18, 21, 45, 49 et 56 TFUE ainsi que de l’article 2 de la directive 2006/126/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 2006, relative au permis de conduire (
JO 2006, L 403, p. 18
, et rectificatif
JO 2009, L 19, p. 67
).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’une procédure pénale engagée contre I, domicilié en France, pour avoir conduit un véhicule automobile sur le territoire allemand en l’absence d’un droit de conduire.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Aux termes des considérants 2 à 4, 6 et 8 de la directive 2006/126 :
« (2)
Les règles relatives aux permis de conduire sont un élément essentiel de la politique commune des transports, contribuent à améliorer la sécurité routière et facilitent la libre circulation des personnes qui transfèrent leur résidence dans un État membre autre que l’État de délivrance du permis. Compte tenu de l’importance des moyens de transport individuels, la possession d’un permis de conduire dûment reconnu par l’État d’accueil favorise la libre circulation et la liberté d’établissement des personnes. [...]
(3)
La faculté d’imposer les dispositions nationales en matière de durée de validité, prévue par la directive 91/439/CEE [du Conseil, du 29 juillet 1991, relative au permis de conduire (
JO 1991, L 237, p. 1
)], a pour conséquence la coexistence de règles différentes dans les divers États membres et la circulation de plus de 110 modèles différents de permis de conduire valables dans les États membres. Ceci crée des problèmes de transparence pour les citoyens, les forces de l’ordre et les administrations responsables de la gestion des permis de conduire et conduit à la falsification de documents qui datent parfois de plusieurs décennies.
(4)
Afin d’éviter que le modèle unique de permis de conduire européen ne vienne s’ajouter aux 110 modèles déjà en circulation, les États membres devraient prendre toutes les mesures nécessaires pour délivrer ce modèle unique à tous les détenteurs de permis.
[...]
(6)
Les permis de conduire font l’objet d’une reconnaissance mutuelle. [...]
[...]
(8)
Pour répondre à des impératifs de sécurité routière, il convient de fixer les conditions minimales auxquelles le permis de conduire peut être délivré. [...] »
L’article 1
er
, paragraphe 1, de la directive 2006/126 prévoit :
« Les États membres établissent le permis de conduire national d’après le modèle communautaire figurant à l’annexe I, conformément aux dispositions de la présente directive. Le signe distinctif de l’État membre délivrant le permis figure dans l’emblème dessiné à la page 1 du modèle communautaire de permis de conduire. »
Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, de cette directive, « [l]es permis de conduire délivrés par les États membres sont mutuellement reconnus ».
L’article 3 de ladite directive dispose :
« 1.   Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour éviter les risques de falsification des permis de conduire, y compris pour les modèles de permis délivrés avant l’entrée en vigueur de la présente directive. Ils en informent la Commission.
2.   Le matériau utilisé pour le permis de conduire, décrit à l’annexe I, est protégé contre les falsifications en application des spécifications visant à modifier des éléments non essentiels de la présente directive en la complétant, qui doivent être établies par la Commission conformément à la procédure visée à l’article 9, paragraphe 2. Les États membres ont la faculté d’introduire des éléments de sécurité supplémentaires.
3.   Les États membres veillent à ce que, au plus tard le 19 janvier 2033, tous les permis de conduire délivrés ou en circulation remplissent toutes les exigences prévues par la présente directive. »
L’article 4, paragraphe 1, de la même directive est ainsi libellé :
« Le permis de conduire prévu à l’article 1
er
autorise la conduite des véhicules à moteur des catégories définies ci-après. Il peut être délivré à partir de l’âge minimum indiqué pour chaque catégorie. [...] »
L’article 5, paragraphe 1, de la directive 2006/126 prévoit :
« Le permis de conduire porte mention des conditions dans lesquelles le conducteur est habilité à conduire. »
L’article 7, paragraphe 1, de cette directive dispose :
« Le permis de conduire est uniquement délivré aux demandeurs qui :
a)
ont réussi une épreuve de contrôle des aptitudes et des comportements et une épreuve de contrôle des connaissances et qui répondent à des normes médicales, conformément aux dispositions des annexes II et III ;
[...]
e)
ont leur résidence normale sur le territoire de l’État membre délivrant le permis de conduire ou peuvent prouver qu’ils y font des études depuis 6 mois au moins. »
Aux termes de l’article 13 de ladite directive :
« 1.   Après accord de la Commission, les États membres établissent les équivalences entre les droits acquis avant la mise en œuvre de la présente directive et les catégories définies à l’article 4.
Après consultation de la Commission, les États membres peuvent apporter à leur législation nationale les aménagements nécessaires à la mise en œuvre des dispositions de l’article 11, paragraphes 4, 5 et 6.
2.   Aucun droit de conduire délivré avant le 19 janvier 2013 n’est supprimé ou assorti de restrictions quelconques aux termes des dispositions de la présente directive. »
L’article 16, paragraphes 1 et 2, de la directive 2006/126 dispose :
« 1.   Les États membres adoptent et publient, au plus tard le 19 janvier 2011, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à l’article 1
er
, paragraphe 1, à l’article 3, à l’article 4, paragraphes 1, 2 et 3, et paragraphe 4, points b) à k), à l’article 6, paragraphe 1, et paragraphe 2, points a), c), d) et e), à l’article 7, paragraphe 1, points b), c) et d), et paragraphes 2, 3 et 5, à l’article 8, à l’article 10, à l’article 13, à l’article 14, à l’article 15, ainsi qu’à l’annexe I, point 2, à l’annexe II, point 5.2 en ce qui concerne les catégories A 1, A 2 et A, et aux annexes IV, V et VI. Ils communiquent immédiatement le texte de ces dispositions à la Commission.
2.   Ils appliquent ces dispositions à partir du 19 janvier 2013. »
Le droit allemand
Il ressort de la décision de renvoi que, en vertu de l’article 21, paragraphe 1, point 1, du Strassenverkehrsgesetz (loi sur la circulation routière, ci-après le « StVG »), quiconque conduit un véhicule automobile sans disposer du droit de conduire nécessaire à cette fin se rend coupable de l’infraction pénale de conduite en l’absence de droit de conduire, punie d’une peine d’emprisonnement d’un an au maximum ou d’une amende. Ces peines peuvent en outre être assorties d’une interdiction de conduire pouvant atteindre trois mois en vertu de l’article 44 du Strafgesetzbuch (code pénal, ci-après le « StGB »), de la saisie du véhicule à moteur utilisé en vertu de l’article 21, paragraphe 3, du StVG, ainsi que de la fixation d’un délai de blocage pour l’octroi d’un droit de conduire en vertu de l’article 69 bis, paragraphe 1, troisième phrase, du StGB.
Si le conducteur n’est pas en possession de son permis de conduire en tant que preuve de son droit de conduire, il commet une infraction administrative conformément à l’article 75, point 4, de la Fahrerlaubnis-Verordnung (règlement relatif au droit de conduire, ci-après la « FeV »), laquelle est sanctionnée, en vertu de l’article 24, paragraphe 2, du StVG, par une amende pouvant atteindre 2000 euros, mais qui s’élève en règle générale à 10 euros en vertu du point 168 de l’annexe afférente à l’article 1
er
, paragraphe 1, de la Bussgeldkatalog-Verordnung (règlement portant tarification des amendes).
En vertu de l’article 22, paragraphe 4, de la FeV, l’examinateur délivre, en principe, au candidat au permis de conduire un permis de conduire définitif immédiatement après l’épreuve pratique de conduite. Conformément à la septième phrase de cette disposition, exceptionnellement, lorsque le permis de conduire n’est pas encore disponible, le candidat obtient un certificat de réussite à l’examen à validité limitée qui vaut preuve, en Allemagne, du droit de conduire.
Dans certaines conditions, un droit de conduire octroyé par une autorité étrangère peut, conformément aux articles 28 et suivants de la FeV, permettre à son titulaire de conduire un véhicule automobile en Allemagne.
En vertu de l’article 29, paragraphe 1, première phrase, de la FeV, les titulaires d’un droit de conduire étranger domiciliés à l’étranger peuvent en principe conduire des véhicules à moteur en Allemagne, dans les limites de leur droit de conduire. Selon l’article 29, paragraphe 2, de la FeV, ce droit de conduire doit être prouvé par le permis de conduire correspondant.
Conformément à l’article 29, paragraphe 3, point 1, de la FeV, la reconnaissance du droit de conduire étranger au sens de l’article 29, paragraphe 1, de celle-ci est notamment refusée lorsque son titulaire est seulement en possession d’un certificat d’apprentissage de la conduite ou d’un autre permis de conduire provisoire.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
Le 15 mai 2015, I, domicilié en France, a été interpellé sur le territoire de la commune de Kehl (Allemagne) en conduisant un véhicule de catégorie B sur la voie publique. L’intéressé était en possession d’une carte d’identité valable ainsi que du certificat d’examen du permis de conduire (ci-après le « CEPC »), document provisoire remis, en principe, à tout candidat ayant réussi en France les examens théorique et pratique du permis de conduire de catégorie B et qui tient lieu, en vertu de la réglementation française, de permis de conduire sur le territoire national au regard des forces de l’ordre pendant un délai de quatre mois à dater du jour de l’examen pratique. Il est constant que, à la date de son interpellation, le permis de conduire définitif n’avait pas encore été délivré à I par les autorités françaises.
Estimant que, dès lors que la validité d’un CEPC est limitée au territoire français, I ne disposait pas, au moment des faits, d’un droit de conduire étranger qui lui aurait permis de conduire un véhicule automobile en Allemagne en vertu des articles 28 et suivants de la FeV, la Staatsanwaltschaft Offenburg (ministère public d’Offenburg, Allemagne) a saisi l’Amtsgericht Kehl (tribunal de district de Kehl, Allemagne) d’une demande tendant à ce que celui-ci inflige, par une ordonnance pénale, une amende à I, pour avoir commis l’infraction de conduite en l’absence de droit de conduire au sens de l’article 21 du StVG.
La juridiction de renvoi indique qu’elle doit examiner, dans le cadre de la procédure au principal, la question de savoir si les conditions matérielles de l’infraction de conduite en l’absence de droit de conduire sont remplies, ou si I disposait d’un droit de conduire l’autorisant à conduire un véhicule en Allemagne, ou encore si d’autres motifs s’opposent au caractère pénalement punissable des faits en cause. En outre, au cas où elle conclurait à l’absence de caractère pénalement punissable de ces faits, ladite juridiction s’interroge sur le point de savoir si ces faits doivent être poursuivis en tant qu’infraction administrative.
En l’occurrence, la juridiction de renvoi expose que, selon le droit français, I aurait, depuis que le CEPC lui a été délivré, le droit de conduire des véhicules à moteur de catégorie B sur la voie publique.
Cette juridiction indique que, jusqu’à la délivrance de son permis de conduire définitif, qui est intervenue le 9 juillet 2015, l’intéressé pouvait prouver ce droit de conduire, sur le territoire français, en produisant le CEPC et une pièce d’identité.
Or, selon la juridiction de renvoi, la délivrance du CEPC ouvrirait le droit de conduire un véhicule à moteur de catégorie correspondante sans que ce droit soit limité au territoire français. En effet, de la même façon que le droit allemand, le droit français distinguerait le droit de conduire et le document de légitimation, à savoir le permis de conduire, bien que le même terme soit utilisé dans les deux cas en français (« permis de conduire »). Ainsi, le fait de conduire un véhicule sans être titulaire du permis de conduire serait un délit puni d’une peine pénale, tandis que le fait de conduire un véhicule sans avoir sur soi le permis de conduire serait une contravention punie d’une amende administrative.
La validité du CEPC en tant que document de légitimation serait limitée, conformément à la législation française, à quatre mois. En principe, le candidat se verrait délivrer le permis de conduire définitif dans ce délai. En revanche, si le candidat ne reçoit pas le permis de conduire définitif dans ce délai, le CEPC perdrait sa fonction de document de légitimation, mais le droit de conduire ne s’éteindrait pas. Ainsi, une personne qui n’aurait pas introduit en bonne et due forme, dans les délais, une demande de délivrance d’un permis de conduire et dont le CEPC perdrait sa validité en tant que document de légitimation après quatre mois conduirait, selon le droit français, non pas sans droit de conduire, mais sans permis de conduire. Cette personne pourrait ainsi être accusée d’une infraction administrative et non d’une infraction pénale.
Après la délivrance d’un CEPC, la délivrance d’un permis de conduire de catégorie B dépendrait uniquement de l’introduction d’une demande en bonne et due forme par le candidat. Le permis de conduire serait alors délivré presque automatiquement. Le candidat n’aurait aucune influence sur le délai de délivrance du permis de conduire.
Selon la juridiction de renvoi, la question se pose de savoir si l’article 2 de la directive 2006/126 doit être interprété en ce sens qu’il n’impose aux États membres la reconnaissance du droit de conduire que lorsqu’un permis de conduire définitif a été délivré à titre de document de légitimation, ou si l’obligation de reconnaissance s’applique au droit de conduire en tant que tel, indépendamment de la délivrance d’un permis de conduire définitif par l’autorité compétente.
Ladite juridiction considère que cette ambiguïté résulte également de la terminologie utilisée dans les versions allemande et française de la directive 2006/126.
Par ailleurs, selon la juridiction de renvoi, le refus de reconnaître le droit de conduire de I ou de reconnaître le CEPC en tant que document de légitimation, et l’infraction sanctionnée par une peine pénale ou de police qui en découle pour I, semblent susceptibles de porter atteinte au principe général de non-discrimination au sens de l’article 18 TFUE ainsi qu’aux libertés fondamentales consacrées aux articles 21, 45, 49 et 56 TFUE.
En effet, pour un candidat au permis de conduire domicilié en France, il serait impossible, immédiatement après avoir réussi l’épreuve pratique de conduite, d’exercer un emploi en Allemagne dans un lieu qu’il ne peut atteindre qu’en utilisant son propre véhicule. En revanche, un candidat au permis de conduire domicilié en Allemagne ne serait pas soumis à une telle limitation. Ainsi, bien que ces candidats au permis de conduire aient tous deux rempli les conditions d’obtention du droit de conduire harmonisées par la directive 2006/126, ils ne jouiraient pas des mêmes droits. La juridiction de renvoi considère dès lors qu’il semble exister une discrimination fondée sur le domicile dans un autre État membre.
Dans ces conditions, l’Amtsgericht Kehl (tribunal de district de Kehl) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
Le droit de l’Union européenne, tel qu’il résulte notamment de l’article 2 de la directive [2006/126] ou des articles 18, 21, 45, 49 et 56 [TFUE], doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à la législation d’un État membre qui ne reconnaît pas un droit de conduire acquis dans un autre État membre, en particulier lorsque celui-ci a été acquis conformément aux dispositions de ladite directive ?
2)
Le droit de l’[Union], tel qu’il résulte notamment de l’article 2 de la directive 2006/126 ou des articles 18, 21, 45, 49 et 56 TFUE, doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à la législation d’un État membre qui ne reconnaît pas un certificat délivré par un autre État membre au titulaire d’un droit de conduire acquis dans cet autre État membre conformément aux dispositions de ladite directive, même si ce dernier limite temporellement la validité de ce certificat, qui ne vaut que pour son propre territoire, et qui ne remplit en outre pas les conditions du modèle de permis de conduire prévu par la directive 2006/126 ?
3)
En cas de réponse négative à la première question : le droit de l’[Union], tel qu’il résulte notamment de l’article 2 de la directive 2006/126 ou des articles 18, 21, 45, 49 et 56 TFUE, doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à la législation d’un État membre qui punit par une peine pénale l’infraction pénale résidant dans la conduite d’un véhicule au motif que le conducteur ne jouirait pas du droit de conduire, bien que ce dernier ait acquis un droit de conduire dans un autre État membre conformément à la directive 2006/126, sans toutefois pouvoir prouver celui-ci par la production d’un document conforme au modèle de permis de conduire prévu par la directive 2006/126 ?
4)
En cas de réponse négative à la deuxième question : le droit de l’[Union], tel qu’il résulte notamment de l’article 2 de la directive 2006/126 ou des articles 18, 21, 45, 49 et 56 TFUE, doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à la législation d’un État membre, dans lequel les candidats au permis de conduire se voient en règle générale délivrer le permis de conduire définitif immédiatement après avoir réussi les examens pratiques de conduite, qui punit par une peine de police l’infraction administrative résidant dans la conduite d’un véhicule dans des conditions où le conducteur, qui a acquis le droit de conduire dans un autre État membre conformément aux dispositions de la directive 2006/126, a conduit un véhicule sans disposer d’un permis de conduire définitif aux fins de prouver son droit de conduire, car un tel permis ne lui avait pas encore été délivré en raison des particularités de la procédure de délivrance du permis de conduire définitif dans cet autre État membre, sur lesquelles le conducteur n’a aucune influence, alors qu’il disposait d’un certificat administratif attestant du fait qu’il remplissait les conditions requises pour le droit de conduire ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur les première et deuxième questions
Par ses première et deuxième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126 ainsi que les articles 18, 21, 45, 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle cet État membre peut refuser de reconnaître un certificat délivré dans un autre État membre, attestant l’existence d’un droit de conduire de son titulaire, lorsque ce certificat ne remplit pas les exigences du modèle de permis de conduire prévu par cette directive, même dans l’hypothèse où les conditions imposées par ladite directive pour la délivrance d’un permis de conduire sont remplies par le titulaire dudit certificat.
À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, aux fins de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (arrêt du 11 mai 2017, Krijgsman,
C 302/16
,
EU:C:2017:359
, point
et jurisprudence citée).
Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126, « [l]es permis de conduire délivrés par les États membres sont mutuellement reconnus ».
Selon une jurisprudence bien établie de la Cour, ladite disposition prévoit la reconnaissance mutuelle, sans aucune formalité, des permis de conduire délivrés par les États membres (voir, en ce sens, arrêts du 1er mars 2012, Akyüz,
C‑467/10
,
EU:C:2012:112
, point
; du 26 avril 2012, Hofmann,
C‑419/10
,
EU:C:2012:240
, points
et
, ainsi que du 23 avril 2015, Aykul,
C‑260/13
,
EU:C:2015:257
, point
).
En vue de répondre aux première et deuxième questions posées par la juridiction de renvoi, il convient toutefois de déterminer si cette obligation de reconnaissance mutuelle imposée aux États membres porte uniquement sur les permis de conduire en tant que documents prouvant l’existence d’un droit de conduire ou si elle porte également sur ce droit de conduire lui-même, indépendamment de l’existence d’un tel permis de conduire.
S’agissant d’abord de l’interprétation littérale de la disposition concernée, la juridiction de renvoi s’interroge sur l’interprétation des termes « permis de conduire », figurant à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126. Évoquant plus généralement les difficultés linguistiques liées au choix des termes utilisés par cette directive, elle fait en particulier observer qu’il n’est pas certain que les termes «
Führerschein
» et « permis de conduire », figurant dans les versions allemande et française de ladite directive, désignent seulement le document prouvant l’existence d’un droit de conduire, et les termes «
Fahrerlaubnis
» et « droit de conduire », seulement le droit de conduire lui-même.
Ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 50 de ses conclusions, il apparaît néanmoins, au regard des termes utilisés dans plusieurs versions linguistiques de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126, telles que les versions allemande («
Führerscheine
»), anglaise («
driving licences
»), tchèque («
řidičské průkazy
»), espagnole («
permisos de conducción
»), italienne («
patenti di guida
»), néerlandaise («
rijbewijzen
»), finnoise («
ajokortit
»), roumaine («
permisele de conducere
») ou encore suédoise («
Körkort
»), que les termes « permis de conduire » figurant dans cette disposition font référence au document prouvant l’existence d’un droit de conduire.
Ensuite, l’examen du contexte dans lequel s’inscrit l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126 conduit à la même conclusion.
En effet, cette directive instaure un modèle de permis de conduire communautaire unique qui vise à remplacer les différents permis de conduire existants dans les États membres (arrêts du 26 avril 2012, Hofmann,
C‑419/10
,
EU:C:2012:240
, point
, et du 26 avril 2017, Popescu,
C‑632/15
,
EU:C:2017:303
, point
).
À cet égard, il convient de relever, d’une part, que les dispositions de ladite directive contiennent notamment des exigences relatives à l’apparence, au contenu, aux caractéristiques physiques et aux éléments de sécurité d’un document qui est appelé à prouver, d’une manière standardisée et uniforme, l’existence du droit de conduire, ainsi que l’a précisé M. l’avocat général au point 51 de ses conclusions.
En effet, l’article 1
er
, paragraphe 1, de la directive 2006/126 prévoit que les États membres établissent le permis de conduire national d’après le modèle de l’Union figurant à l’annexe I de ladite directive, conformément aux dispositions de celle-ci. Ce modèle prévoit l’aspect dudit permis de conduire et expose les informations devant y figurer. S’agissant du contenu d’un tel permis de conduire, l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2006/126 dispose que celui-ci porte mention des conditions dans lesquelles le conducteur est habilité à conduire. Quant aux éléments de sécurité en vue d’éviter les risques de falsification, l’article 3, paragraphe 2, de ladite directive, lu en combinaison avec l’annexe I de celle-ci, prévoit expressément que le matériau utilisé pour le permis de conduire doit être protégé contre les falsifications.
Ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 53 de ses conclusions, il ressort notamment de l’annexe I de la directive 91/439, qui a précédé la directive 2006/126, que les dispositions de cette première directive visaient également une harmonisation dudit document en lui-même.
D’autre part, la directive 2006/126 procède, ainsi qu’il ressort de son considérant 8, à une harmonisation minimale des conditions auxquelles le permis de conduire prévu à son article 1
er
est délivré. Ces conditions sont notamment définies aux articles 4 et 7 de cette directive et concernent, entre autres, l’âge minimum requis, l’aptitude à conduire, les épreuves à réussir par le candidat et la résidence de celui-ci sur le territoire de l’État membre de délivrance.
Cette harmonisation des conditions pour obtenir le permis de conduire vise, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 58 et 59 de ses conclusions, notamment à établir des conditions préalables nécessaires à la reconnaissance mutuelle dudit permis (voir, en ce sens, arrêt du 28 novembre 1978, Choquet,
16/78
,
EU:C:1978:210
, point
).
Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler que la Cour a considéré que l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126 impose aux États membres une obligation claire et précise de reconnaissance mutuelle, sans aucune formalité, des permis de conduire, qui ne laisse aucune marge d’appréciation quant aux mesures à adopter pour s’y conformer (voir, en ce sens, arrêts du 1er mars 2012, Akyüz,
C‑467/10
,
EU:C:2012:112
, point
; du 26 avril 2012, Hofmann,
C‑419/10
,
EU:C:2012:240
, points
et
, ainsi que du 23 avril 2015, Aykul,
C‑260/13
,
EU:C:2015:257
, point
).
Elle a itérativement jugé qu’il incombe à l’État membre de délivrance de vérifier si les conditions minimales imposées par le droit de l’Union, notamment celles relatives à la résidence et à l’aptitude à conduire, prévues à l’article 7, paragraphe 1, de la directive 91/439, reprises désormais à l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2006/126, sont remplies et, partant, si la délivrance d’un permis de conduire est justifiée (voir, en ce sens, arrêts du 19 février 2009, Schwarz,
C‑321/07
,
EU:C:2009:104
, point
, et du 23 avril 2015, Aykul,
C‑260/13
,
EU:C:2015:257
, point
).
La Cour a considéré à cet égard que, dès lors que les autorités d’un État membre ont délivré un permis de conduire conformément à l’article 1
er
, paragraphe 1, de la directive 2006/126, les autres États membres ne sont pas en droit de vérifier le respect des conditions de délivrance prévues par cette directive, la détention d’un permis de conduire délivré par un État membre devant être considérée comme constituant la preuve que le titulaire de ce permis remplissait ces conditions, au jour où ce dernier lui a été délivré (voir, en ce sens, arrêts du 26 avril 2012, Hofmann,
C‑419/10
,
EU:C:2012:240
, points
et
, ainsi que du 23 avril 2015, Aykul,
C‑260/13
,
EU:C:2015:257
, point
).
Au regard de cette jurisprudence ainsi que de l’interprétation littérale de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126 et de l’économie générale de ladite directive, il apparaît ainsi que cette disposition, qui prévoit la reconnaissance mutuelle des « permis de conduire », se réfère aux permis de conduire en tant que documents prouvant l’existence d’un droit de conduire, délivrés conformément aux dispositions de cette directive. La seule réserve à cet égard concerne les permis de conduire délivrés par les États membres avant l’entrée en application de l’article 1
er
, paragraphe 1, de ladite directive, à savoir, en vertu de l’article 16 de celle-ci, avant le 19 janvier 2013, et pour lesquels l’article 13 de la directive 2006/126 vise à régler la question des équivalences entre les droits acquis avant la mise en œuvre de cette directive et les différentes catégories de permis de conduire définies par celle-ci (voir, en ce sens, arrêts du 26 avril 2012, Hofmann,
C‑419/10
,
EU:C:2012:240
, point
, ainsi que du 26 avril 2017, Popescu,
C‑632/15
,
EU:C:2017:303
, point
).
Il s’ensuit que la reconnaissance du droit de conduire acquis dans un État membre n’est pas prévue en tant que telle par la directive 2006/126, cette reconnaissance n’étant que la conséquence de la reconnaissance mutuelle des permis de conduire instituée par cette directive.
Ainsi que l’ont fait valoir notamment les gouvernements néerlandais et polonais dans leurs observations écrites, cette interprétation de la directive 2006/126 est confortée, enfin, au regard des objectifs poursuivis par cette directive.
En effet, ainsi qu’il ressort de son considérant 2, la directive 2006/126 a pour objectif de contribuer à améliorer la sécurité routière et de faciliter la libre circulation des personnes qui transfèrent leur résidence dans un État membre autre que l’État de délivrance du permis. Il ressort en outre des considérants 3 et 4 de cette directive que celle-ci vise expressément à résoudre et à éviter les problèmes de transparence pour les citoyens, les forces de l’ordre et les administrations responsables de la gestion des permis de conduire ainsi que la falsification des permis de conduire, résultant de la coexistence de règles différentes dans les divers États membres et de la circulation de plus de 110 modèles différents de permis de conduire dans l’Union. Ladite directive vise ainsi, comme il a été relevé au point 39 du présent arrêt, à établir, à terme, un modèle de permis de conduire unique pour tous les États membres, dont les conditions minimales de délivrance sont harmonisées par la même directive et qui remplacerait les différents permis de conduire existants dans les États membres, mettant ainsi fin progressivement à la reconnaissance des preuves nationales de l’aptitude à conduire.
Or, le fait d’imposer à un État membre la reconnaissance de certificats délivrés par un autre État membre, tels que le CEPC en cause au principal, qui ne répondent pas aux exigences imposées par la directive 2006/126 et ne constituent pas non plus l’un des permis de conduire dont l’équivalence avec les catégories déterminées par l’article 4 de cette directive est prévue à l’article 13 de celle-ci, irait à l’encontre de ces différents objectifs, et ce quand bien même les titulaires desdits certificats rempliraient, dans leur État membre de résidence, les conditions de délivrance d’un permis de conduire au sens de l’article 1
er
, paragraphe 1, de ladite directive et auraient acquis le droit de conduire sur le territoire de ce dernier État. Ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 56 de ses conclusions, il serait manifestement contraire à la finalité de la directive 2006/126, qui est d’introduire un permis de conduire standardisé permettant une identification aisée et immédiate par toute autorité, à tout endroit de l’Union, que cette directive soit interprétée en ce sens qu’elle oblige un État membre à reconnaître des documents divers et, le cas échéant, provisoires, établis par un autre État membre en vue de justifier l’existence du droit de conduire.
En effet, la validité de tels certificats délivrés par un État membre pourrait difficilement être contrôlée par les autorités compétentes d’un autre État membre, ce qui pourrait augmenter le risque de fraudes.
Il s’ensuit que le refus d’un État membre de reconnaître un document destiné à prouver l’existence d’un droit de conduire, délivré par un autre État membre, dans le cas où ce document, tel que le CEPC en cause au principal, ne satisfait pas aux exigences du modèle de permis de conduire prévu par la directive 2006/126, n’est pas contraire à l’article 2, paragraphe 1, de cette directive.
Or, un tel refus doit être apprécié uniquement au regard de cette dernière disposition, et non pas à l’aune des articles 18, 21, 45, 49 et 56 TFUE, également évoqués dans les première et deuxième questions.
En effet, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, toute mesure nationale dans un domaine qui a fait l’objet d’une harmonisation exhaustive à l’échelle de l’Union européenne doit être appréciée au regard des dispositions de cette mesure d’harmonisation, et non pas de celles du droit primaire (arrêt du 12 novembre 2015, Visnapuu,
C‑198/14
,
EU:C:2015:751
, point
et jurisprudence citée).
Or, en l’occurrence, s’il est vrai que la directive 2006/126 n’édicte qu’une harmonisation minimale des dispositions nationales relatives aux conditions auxquelles un permis de conduire peut être délivré (voir, en ce sens, arrêt du 1er mars 2012, Akyüz,
C‑467/10
,
EU:C:2012:112
, point
), cette directive opère, en revanche, une harmonisation exhaustive des documents prouvant l’existence d’un droit de conduire qui doivent être reconnus par les États membres conformément à l’article 2, paragraphe 1, de celle-ci.
Par ailleurs, ainsi que l’a souligné la Commission, il convient de constater que, si la directive 2006/126 fixe les conditions minimales auxquelles les permis de conduire peuvent être délivrés, elle ne régit pas la procédure administrative de délivrance de ces permis de conduire. Il appartient ainsi aux États membres de fixer ladite procédure, en particulier de déterminer la date à laquelle le permis de conduire doit être délivré au candidat qui a satisfait à ces conditions minimales.
Or, la juridiction de renvoi paraît considérer que le refus d’un État membre de reconnaître le droit de conduire obtenu dans un autre État membre qui ne peut pas être attesté par un permis de conduire conforme aux exigences du modèle de permis de conduire prévu par ladite directive pourrait constituer une discrimination fondée sur la résidence, interdite par le droit de l’Union.
Selon la juridiction de renvoi, l’existence de différences dans les procédures administratives des États membres régissant la délivrance de permis de conduire conformes à de telles exigences pourrait avoir pour conséquence, comme dans l’affaire au principal, qu’une personne remplissant les conditions fixées par la directive 2006/126 pour obtenir le droit de conduire dans son État membre de résidence ne se voie octroyer un permis conforme auxdites exigences qu’après l’expiration d’une période transitoire pendant laquelle elle ne dispose que d’un certificat temporaire et territorialement limité, alors que les personnes résidant dans d’autres États membres et remplissant également lesdites conditions se voient octroyer un tel permis de conduire immédiatement après avoir réussi l’épreuve pratique de conduite.
À cet égard, et contrairement à ce que semble considérer ladite juridiction, même dans des circonstances où il existe, entre les États membres, une divergence dans la procédure de délivrance des permis de conduire, le refus par un État membre de reconnaître un document délivré par un autre État membre et destiné à prouver le droit de conduire, tel que le CEPC en cause au principal, lorsque ce document ne remplit pas les exigences du modèle de permis de conduire prévu par la directive 2006/126, n’est susceptible de porter atteinte ni au principe général de non-discrimination consacré à l’article 18 TFUE, ni au droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, reconnu aux citoyens de l’Union à l’article 21 TFUE, ni encore aux libertés fondamentales garanties aux articles 45, 49 et 56 TFUE.
En effet, la différence de traitement des candidats au permis de conduire résidant en Allemagne et en France, qui découle du fait que, selon les informations fournies par la juridiction de renvoi, les candidats au permis de conduire résidant en Allemagne reçoivent en principe un permis de conduire dans cet État membre immédiatement après avoir réussi l’épreuve pratique de conduite, alors que les candidats au permis de conduire résidant en France sont, en règle générale, soumis à une période transitoire pendant laquelle ils ne disposent que d’un certificat provisoire et territorialement limité prouvant leur droit de conduire, avant de se voir délivrer un permis de conduire conforme aux exigences du modèle de permis de conduire prévu par la directive 2006/126, ne résulte pas de pratiques discriminatoires dans l’un ou l’autre de ces États membres, mais constitue la conséquence de l’existence de règles de procédure administrative différentes dans lesdits États membres, dans un contexte non harmonisé (voir, par analogie, arrêts du 12 juillet 2005, Schempp,
C‑403/03
,
EU:C:2005:446
, point
, et du 29 novembre 2011, National Grid Indus,
C‑371/10
,
EU:C:2011:785
, point
). Ainsi que cela a été relevé aux points 43, 44 et 57 du présent arrêt, en l’état actuel du droit de l’Union, la directive 2006/126 ne prévoit qu’une harmonisation minimale de certaines conditions matérielles auxquelles le permis de conduire prévu à son article 1
er
est délivré.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux première et deuxième questions que l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126 ainsi que les articles 18, 21, 45, 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle cet État membre peut refuser de reconnaître un certificat délivré dans un autre État membre, attestant l’existence d’un droit de conduire de son titulaire, lorsque ce certificat ne remplit pas les exigences du modèle de permis de conduire prévu par cette directive, même dans l’hypothèse où les conditions imposées par ladite directive pour la délivrance d’un permis de conduire sont remplies par le titulaire dudit certificat.
Sur les troisième et quatrième questions
Par ses troisième et quatrième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126 ainsi que les articles 18, 21, 45, 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce qu’un État membre impose une sanction pénale ou une sanction administrative à une personne qui, bien qu’ayant satisfait aux conditions de délivrance d’un permis de conduire prévues par cette directive, conduit un véhicule à moteur sur son territoire sans disposer d’un permis de conduire conforme aux exigences du modèle de permis de conduire prévu par ladite directive et qui, dans l’attente de la délivrance d’un tel permis de conduire par un autre État membre, peut uniquement prouver l’existence de son droit de conduire acquis dans ledit autre État membre par un certificat temporaire délivré par celui-ci.
Ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 64 de ses conclusions, la directive 2006/126 ne contient aucune disposition relative aux éventuelles sanctions en cas d’absence de droit de conduire ou de défaut de présentation d’un permis de conduire conforme aux exigences du modèle de permis de conduire prévu par ladite directive ou d’un autre type de document justificatif de ce droit.
Il convient à cet égard de relever que cette directive ne prévoit pas non plus de règles relatives à l’obligation pour les conducteurs de détenir sur eux un permis de conduire délivré conformément aux exigences établies par ladite directive.
Par ailleurs, l’obligation de reconnaissance mutuelle des permis de conduire prévue à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126 n’exclut pas que les États membres puissent imposer des sanctions aux conducteurs qui ne sont pas en mesure de présenter aux autorités compétentes un permis de conduire délivré conformément auxdites exigences, prouvant leur droit de conduire.
Il s’ensuit que, en l’absence de réglementation de l’Union en la matière, les États membres restent, en principe, compétents pour sanctionner la violation de l’obligation de présenter un permis de conduire conforme aux exigences du modèle de permis de conduire prévu par la directive 2006/126, qu’il leur est loisible d’imposer aux personnes conduisant un véhicule à moteur sur leur territoire (voir, en ce sens, arrêts du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos,
C‑193/94
,
EU:C:1996:70
, point
, ainsi que du 29 octobre 1998, Awoyemi,
C‑230/97
,
EU:C:1998:521
, point
).
Toutefois les États membres ne sauraient prévoir, en la matière, une sanction qui porterait atteinte au droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, conféré aux citoyens de l’Union par l’article 21 TFUE et dont la directive 2006/126 vise à faciliter l’exercice (voir, en ce sens, arrêts du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos,
C‑193/94
,
EU:C:1996:70
, point
; du 29 octobre 1998, Awoyemi,
C‑230/97
,
EU:C:1998:521
, point
, ainsi que du 26 avril 2012, Hofmann,
C‑419/10
,
EU:C:2012:240
, point
), ou aux libertés fondamentales garanties aux articles 45, 49 et 56 TFUE.
S’agissant de l’article 18 TFUE, également visé par la juridiction de renvoi, il y a lieu de rappeler que cette disposition, qui consacre le principe de non-discrimination en fonction de la nationalité, n’a vocation à s’appliquer de manière autonome que dans des situations régies par le droit de l’Union pour lesquelles le traité FUE ne prévoit pas de règles spécifiques de non-discrimination (voir, en ce sens, arrêts du 12 mai 1998, Gilly,
C‑336/96
,
EU:C:1998:221
, point
, ainsi que du 18 juillet 2017, Erzberger,
C‑566/15
,
EU:C:2017:562
, point
).
En l’occurrence, la décision de renvoi n’indiquant pas les raisons pour lesquelles I se trouvait en Allemagne, il appartient à la juridiction de renvoi de déterminer si l’exercice de l’une des libertés fondamentales, garanties aux articles 45, 49 et 56 TFUE et mettant en œuvre le principe de non-discrimination, pourrait être affectée par l’imposition d’une sanction à I.
Si tel n’était pas le cas, dans la mesure où I semble être un citoyen de l’Union, ce qu’il appartient également à la juridiction de renvoi de vérifier, il apparaît, en tout état de cause, que, en se déplaçant de France en Allemagne, cette personne a fait usage, en sa qualité de citoyen de l’Union, de son droit de circuler librement dans l’Union, garanti à l’article 21 TFUE.
Il ressort néanmoins de la décision de renvoi ainsi que de la réponse aux première et deuxième questions que, en l’occurrence, à la différence des personnes poursuivies dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos (
C‑193/94
,
EU:C:1996:70
), I, tout en disposant d’un droit de conduire en France, ne bénéficiait pas à la date des faits en cause au principal, à tout le moins au titre du droit de l’Union, d’un tel droit dans les autres États membres, que les autorités de ces États membres auraient été tenues de reconnaître conformément à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126, faute pour l’intéressé de disposer, à cette date, d’un permis de conduire conforme aux exigences du modèle de permis de conduire prévu par cette directive et prouvant qu’il remplissait les conditions prévues par cette directive. En outre, il ressort de la décision de renvoi que le CEPC lui ayant été délivré en France n’est valable que sur le territoire français.
Il n’apparaît dès lors pas contraire aux articles 21, 45, 49 et 56 TFUE qu’un conducteur, tel qu’I, ne disposant pas d’un droit de conduire en Allemagne se voie imposer une sanction dans cet État membre.
Il importe toutefois que la sanction imposée ne soit pas disproportionnée par rapport à la gravité des faits en cause au principal (voir, en ce sens, arrêt du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos,
C‑193/94
,
EU:C:1996:70
, points
et
).
Or, force est de constater que le fait de conduire un véhicule sur le territoire d’un État membre tout en disposant d’un droit de conduire délivré dans un autre État membre, mais sans encore disposer d’un permis de conduire conforme aux exigences du modèle de permis de conduire prévu par la directive 2006/126, semble nettement moins répréhensible que le fait de conduire un véhicule sur le territoire d’un État membre sans disposer d’aucun droit de conduire, notamment eu égard à l’objectif de ladite directive, tel que rappelé au point 51 du présent arrêt, qui est de contribuer à améliorer la sécurité routière.
Dès lors, le fait pour un État membre d’imposer à un conducteur, tel qu’I, qui a obtenu le droit de conduire dans un autre État membre, mais qui ne s’est pas encore vu délivrer un permis de conduire conforme aux exigences du modèle de permis de conduire prévu par la directive 2006/126, une sanction sévère, de nature pénale ou administrative, telle qu’une peine d’emprisonnement ou une amende d’un montant élevé, serait disproportionné par rapport à la gravité des faits en cause et porterait ainsi atteinte au droit de ce conducteur de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, conféré aux citoyens de l’Union par l’article 21 TFUE, ou aux libertés fondamentales garanties aux articles 45, 49 et 56 TFUE. En revanche, ne serait pas disproportionnée l’infliction d’une sanction légère, telle qu’une amende administrative d’un montant raisonnable.
Il appartient ainsi à la juridiction de renvoi de prendre en compte, dans le cadre de son appréciation de la gravité de l’infraction commise par I et de la sévérité de la sanction à lui infliger, en tant qu’éventuelle circonstance atténuante, le fait qu’I a obtenu le droit de conduire en France, attesté par l’existence du CEPC, lequel, ainsi que l’a relevé cette juridiction elle-même, sera en principe échangé avant son expiration, sur demande de l’intéressé, contre un permis de conduire conforme aux exigences du modèle de permis de conduire prévu par la directive 2006/126. Cette juridiction devra également examiner, dans le contexte de son analyse, quel danger réel pour la sécurité routière présentait I sur le territoire allemand.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux troisième et quatrième questions que l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126 ainsi que les articles 21, 45, 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce qu’un État membre impose une sanction à une personne qui, bien qu’ayant satisfait aux conditions de délivrance d’un permis de conduire prévues par cette directive, conduit un véhicule à moteur sur son territoire sans disposer d’un permis de conduire conforme aux exigences du modèle de permis de conduire prévu par ladite directive et qui, dans l’attente de la délivrance d’un tel permis de conduire par un autre État membre, peut uniquement prouver l’existence de son droit de conduire acquis dans ledit autre État membre par un certificat temporaire délivré par celui-ci, à condition que cette sanction ne soit pas disproportionnée par rapport à la gravité des faits en cause. Il appartient à cet égard à la juridiction de renvoi de prendre en compte, dans le cadre de son appréciation de la gravité de l’infraction commise par la personne concernée et de la sévérité de la sanction à lui infliger, en tant qu’éventuelle circonstance atténuante, le fait que la personne concernée a obtenu le droit de conduire dans un autre État membre, attesté par l’existence d’un certificat délivré par ledit autre État membre et qui sera en principe échangé avant son expiration, sur demande de la personne concernée, contre un permis de conduire conforme aux exigences du modèle de permis de conduire prévu par la directive 2006/126. Cette juridiction doit également examiner, dans le contexte de son analyse, quel danger réel pour la sécurité routière présentait la personne concernée sur son territoire.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit :

1)
L’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 2006, relative au permis de conduire, ainsi que les articles 18, 21, 45, 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle cet État membre peut refuser de reconnaître un certificat délivré dans un autre État membre, attestant l’existence d’un droit de conduire de son titulaire, lorsque ce certificat ne remplit pas les exigences du modèle de permis de conduire prévu par cette directive, même dans l’hypothèse où les conditions imposées par cette directive pour la délivrance d’un permis de conduire sont remplies par le titulaire dudit certificat.

2)
L’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/126 ainsi que les articles 21, 45, 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce qu’un État membre impose une sanction à une personne qui, bien qu’ayant satisfait aux conditions de délivrance d’un permis de conduire prévues par cette directive, conduit un véhicule à moteur sur son territoire sans disposer d’un permis de conduire conforme aux exigences du modèle de permis de conduire prévu par ladite directive et qui, dans l’attente de la délivrance d’un tel permis de conduire par un autre État membre, peut uniquement prouver l’existence de son droit de conduire acquis dans ledit autre État membre par un certificat temporaire délivré par celui-ci, à condition que cette sanction ne soit pas disproportionnée par rapport à la gravité des faits en cause. Il appartient à cet égard à la juridiction de renvoi de prendre en compte, dans le cadre de son appréciation de la gravité de l’infraction commise par la personne concernée et de la sévérité de la sanction à lui infliger, en tant qu’éventuelle circonstance atténuante, le fait que la personne concernée a obtenu le droit de conduire dans un autre État membre, attesté par l’existence d’un certificat délivré par ledit autre État membre et qui sera en principe échangé avant son expiration, sur demande de la personne concernée, contre un permis de conduire conforme aux exigences du modèle de permis de conduire prévu par la directive 2006/126. Cette juridiction doit également examiner, dans le contexte de son analyse, quel danger réel pour la sécurité routière présentait la personne concernée sur son territoire.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’allemand.