CELEX: 62014CJ0191
Eelotsusetaotlus
Kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem Euroopa Liidus
Direktiiv 2003/87/EÜ
Artikli 10a lõige 5
Saastekvootide eraldamise meetod
Saastekvootide tasuta eraldamine
Ühtse sektoriülese paranduskoefitsiendi arvutamise meetod
Otsus 2011/278/EL
Artikli 15 lõige 3
Otsus 2013/448/EL
Artikkel 4
II lisa
Kehtivus

Eelotsusetaotlused käsitlevad esiteks komisjoni 27. aprilli 2011. aasta otsuse 2011/278/EL, millega määratakse kindlaks kogu liitu hõlmavad üleminekueeskirjad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87/EÜ artikli 10a kohaste tasuta saastekvootide ühtlustatud eraldamiseks (
ELT L 130, lk 1
), artikli 15 lõike 3 kehtivust ning teiseks komisjoni 5. septembri 2013. aasta otsuse 2013/448/EL, milles käsitletakse riiklikke rakendusmeetmeid kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamiseks üleminekuperioodil kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87/EÜ artikli 11 lõikega 3 (
ELT L 240, lk 27
), artikli 4 ja II lisa kehtivust.
Taotlused on esitatud kasvuhoonegaase tekitavate ettevõtjate ning Itaalias, Madalmaades ja Austrias tasuta saastekvoote eraldavate siseriiklike asutuste vahelistes kohtuvaidlustes selliste aastateks 2013–2020 tasuta saastekvoote eraldanud siseriiklike otsuste kehtivuse üle, mis võeti vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiivi 2003/87/EÜ, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ (
ELT L 275, lk 32
; ELT eriväljaanne 15/07, lk 631), Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiviga 2009/29/EÜ (
ELT L 140, lk 63
) muudetud redaktsioonis (edaspidi „direktiiv 2003/87“), artikli 10a lõikes 5 ette nähtud ühtse sektoriülese paranduskoefitsiendi (edaspidi „paranduskoefitsient“) rakendamiseks.
Õiguslik raamistik
Direktiiv 2003/87
Direktiivi 2003/87 artikli 2 lõige 1 sätestab:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse I lisas loetletud tegevusaladest tulenevate heitkoguste ja II lisas loetletud kasvuhoonegaaside suhtes.“
Direktiivi artikli 3 punktides e, f, t ja u on määratletud järgmised mõisted:
„e)
käitis
– paikne tehniline üksus, kus tegeldakse ühe või mitme I lisas loetletud tegevusega ja muu tegevusega, mis on tehniliselt otseselt seotud kõnealuses tegevuskohas teostatava tegevusega, mis võivad mõjutada heitkoguseid ja saastust;
f)
käitaja
– isik, kes käitab käitist, kontrollib selle tööd või kellele on siseriiklike õigusaktide kohaselt antud määrav otsustusõigus käitise tehnilise toimimise suhtes;
[…]
t)
põletamine
– mis tahes kütuste oksüdeerimine olenemata nimetatud protsessi käigus saadava soojuse, elektri- või mehaanilise energia kasutamise viisist ja muud otseselt seotud tegevused, sh heitgaaside puhastamine;
u)
elektritootja
– käitis, mis 1. jaanuaril 2005 või pärast seda on tootnud elektrienergiat müügiks kolmandatele isikutele ja milles ei tegeleta ühegi teise I lisas loetletud tegevusalaga peale kütuse põletamise.“
Direktiivi 2003/87 artikkel 9 „Ühenduse saastekvootide üldkogus“ sätestab:
„Alates 2013. aastast vähendatakse igal aastal eraldatavat ühenduse saastekvootide üldkogust lineaarselt, tehes arvutusi alates ajavahemiku 2008–2012 keskelt. Kogust vähendatakse lineaarse teguri 1,74% võrra võrreldes saastekvootide keskmise aastase üldkogusega, mille liikmesriigid on eraldanud vastavalt komisjoni otsustele siseriiklike saastekvootide eraldamise kavade kohta ajavahemikuks 2008–2012.
30. juuniks 2010 avaldab komisjon aastaks 2013 ette nähtud ühenduse saastekvootide üldkoguse, mis põhineb liikmesriikide poolt vastavalt komisjoni otsustele siseriiklike saastekvootide eraldamise kavade kohta ajavahemikuks 2008–2012 eraldatud või eraldatavate saastekvootide üldkogustel.
[…]“
Direktiivi artikkel 9a „Ühenduse saastekvootide üldkoguse kohandamine“ on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Käitiste puhul, mis on vastavalt artikli 24 lõikele 1 ajavahemikul 2008–2012 lisatud ühenduse süsteemi, kohandatakse alates 1. jaanuarist 2013 eraldatavate saastekvootide kogust nii, et see väljendaks kõnealustele käitistele ühenduse süsteemis osalemise ajavahemikul eraldatud saastekvootide aastast keskmist kogust, mida on kohandatud artiklis 9 osutatud lineaarse teguriga.
2.   Käitiste puhul, mis tegutsevad I lisas loetletud tegevusaladel ning mis on ühenduse süsteemi lisatud alles 2013. aastast alates, tagavad liikmesriigid, et selliste käitiste käitajad esitavad asjakohasele pädevale asutusele nõuetekohaselt põhjendatud ja sõltumatult tõendatud andmed heitkoguste kohta, et neid saaks eraldatavate ühenduse saastekvootide üldkoguse kohandamisel arvesse võtta.
Kõnealused andmed esitatakse hiljemalt 30. aprilliks 2010 asjakohasele pädevale asutusele kooskõlas artikli 14 lõike 1 kohaselt vastu võetud sätetega.
Kui esitatud andmed on nõuetekohaselt põhjendatud, teavitab pädev asutus sellest komisjoni hiljemalt 30. juuniks 2010 ning eraldatavate saastekvootide kogust, mida on kohandatud artiklis 9 osutatud lineaarse teguriga, kohandatakse vastavalt. Käitiste puhul, mis tekitavad muid kasvuhoonegaase peale süsinikdioksiidi, võib pädev asutus teatada väiksemad heitkogused vastavalt käitiste heitkoguste vähendamise võimalustele.
3.   Komisjon avaldab lõigetes 1 ja 2 osutatud kohandatud kogused 30. septembriks 2010.
[…]“
Direktiivi artikli 10 lõikes 1 on ette nähtud:
„Alates 2013. aastast müüvad liikmesriigid enampakkumisel kõik saastekvoodid, mida kooskõlas artiklitega 10a ja 10c ei eraldata tasuta. Hiljemalt 31. detsembriks 2010 määrab komisjon kindlaks ja avaldab enampakkumisel müüdavate saastekvootide hinnangulise koguse.“
Direktiivi 2003/87 artikkel 10a „Ühenduse üleminekueeskirjad saastekvootide tasuta eraldamiseks ühtlustatud viisil“ on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Komisjon võtab 31. detsembriks 2010 vastu kogu ühenduses kohaldatavad ja täielikult ühtlustatud rakendusmeetmed lõigetes 4, 5, 7 ja 12 osutatud saastekvootide eraldamiseks, sealhulgas kõik vajalikud sätted lõike 19 ühtlustatud kohaldamiseks.
Kõnealused meetmed, mille eesmärk on muuta käesoleva direktiivi vähem olulisi sätteid, täiendades seda, võetakse vastu vastavalt artikli 23 lõikes 3 osutatud kontrolliga regulatiivmenetlusele.
Kuivõrd see on võimalik, määratakse esimeses lõigus osutatud meetmetega kindlaks kogu ühendust hõlmavad eelnevad võrdlusalused, et tagada saastekvootide eraldamine sellisel viisil, et kõige tõhusamaid tehnoloogiaid, asendajaid, alternatiivseid tootmisviise, suure tõhususega koostootmist, tõhusat heitgaaside energia taaskasutamist, biomassi kasutamist ning süsinikdioksiidi kogumist ja säilitamist – kus sellised seadmed on olemas – arvesse võttes ergutatakse kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamist ja energia seisukohast kõige tõhusamate tehnoloogiate kasutamist ning ei ergutata heitkoguste suurendamist. Elektritootmise eest tasuta saastekvoote ei eraldata, välja arvatud artiklis 10c kirjeldatud juhtudel ning heitgaasidest toodetud elektrienergia puhul.
Iga sektori ja allsektori puhul arvutatakse võrdlusalus põhimõtteliselt pigem toote kui sisestatud energia alusel, et maksimeerida kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamist ja energiasäästu asjaomase sektori või allsektori igas tootmisprotsessis.
Konkreetsete sektorite ja allsektorite eelnevate võrdlusaluste määramise põhimõtete kindlaksmääramisel konsulteerib komisjon asjaomaste sidusrühmadega, kaasa arvatud asjaomaste sektorite ja allsektorite esindajatega.
Pärast seda kui ühendus on heaks kiitnud rahvusvahelise kliimamuutuste lepingu, mille tulemusel vähendatakse kohustuslikus korras kasvuhoonegaaside heitkoguseid ühendusega samaväärses ulatuses, vaatab komisjon kõnealused meetmed läbi, tagamaks et saastekvootide tasuta eraldamine toimub üksnes juhul, kui see on kõnealuse lepingu tõttu igati põhjendatud.
2.   Konkreetsete sektorite või allsektorite eelnevate võrdlusaluste määramise põhimõtete kindlaksmääramisel on lähtepunktiks ühenduse sektori või allsektori 10% kõige tõhusama käitise keskmised näitajad ajavahemikul 2007–2008. Komisjon konsulteerib asjaomaste sidusrühmadega, kaasa arvatud asjaomaste sektorite ja allsektorite esindajatega.
Artiklite 14 ja 15 kohaste määrustega nähakse ette tootmises tekkivate kasvuhoonegaaside heitkoguste seire, aruandluse ja tõendamise ühtlustatud eeskirjad, pidades silmas eelnevate võrdlusaluste kindlaksmääramist.
3.   Kui lõigetest 4 ja 8 ei tulene teisiti, ning olenemata artiklist 10c, ei eraldata tasuta saastekvoote elektritootjatele, süsinikdioksiidi koguvatele käitistele, süsinikdioksiidi transportivatele torujuhtmetele ega süsinikdioksiidi säilitamiskohtadele.
4.   Soojus- või jahutusenergia tootmise eest eraldatakse tasuta saastekvoote kaugküttele ning direktiivis 2004/8/EÜ määratletud suure tõhususega koostootmisele majanduslikult õigustatud nõudluse osas. Pärast 2013. aastat kohandatakse kõnealustele käitistele eraldatavaid saastekvoote kõnealuse soojuse tootmise eest igal aastal artiklis 9 osutatud lineaarse teguriga.
5.   Saastekvootide aastane maksimumkogus, mille alusel arvutatakse sellistele käitistele eraldatavad saastekvoodid, mis ei ole hõlmatud lõikega 3 ja mis ei ole uued osalejad, ei ületa:
a)
ühenduse saastekvootide aastast üldkogust, mis on kindlaks määratud vastavalt artiklile 9 ning korrutatud heitkoguste osaga käitistest, mis ei ole hõlmatud lõikega 3, keskmisest tõendatud heitkoguste koguhulgast ajavahemikul 2005–2007 käitistest, mis on hõlmatud ühenduse süsteemiga ajavahemikul 2008–2012, ja
b)
keskmist tõendatud heitkoguste aastast üldkogust ajavahemikul 2005–2007, mis pärineb käitistest, mis on hõlmatud ühenduse süsteemiga alates 2013. aastast ning ei ole hõlmatud lõikega 3, ning mida on kohandatud artiklis 9 osutatud lineaarse teguriga.
Vajaduse korral kohaldatakse [paranduskoefitsienti].
[…]
7.   Viis protsenti ajavahemikul 2013–2020 vastavalt artiklitele 9 ja 9a kindlaks määratud ühenduse saastekvootide üldkogusest eraldatakse uutele osalistele kui suurim kogus, mille võib eraldada uutele osalistele käesoleva artikli lõike 1 kohaselt vastu võetud korras. […]
Saastekvoote kohandatakse artiklis 9 osutatud lineaarse teguriga.
Uutele osalejatele elektritootmisega seoses tasuta saastekvoote ei eraldata.
[…]
11.   Kui artiklist 10b ei tulene teisiti, on käesoleva artikli lõigete 4–7 kohaselt tasuta eraldatavate saastekvootide kogus 2013. aastal 80% lõikes 1 osutatud meetmete kohaselt kindlaks määratud kogusest. Seejärel vähendatakse tasuta saastekvoote igal aastal võrdse koguse võrra, nii et 2020. aastal on tasuta saastekvoote 30%, kuni 2027. aastal enam tasuta saastekvoote ei eraldata.
[…]“
Direktiivi 2003/87 artikli 11 lõige 2 näeb ette:
„Iga aasta 28. veebruariks annavad pädevad asutused välja asjaomaseks aastaks eraldatavad saastekvoodid, mis on arvutatud artiklite 10, 10a ja 10c kohaselt.“
Direktiivi artikli 23 lõige 3 sätestab:
„Käesolevale lõikele viitamisel kohaldatakse otsuse 1999/468/EÜ artikli 5a lõikeid 1 kuni 4 ja artiklit 7, võttes arvesse nimetatud otsuse artikli 8 sätteid.“
Direktiiv 2009/29/EÜ
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiivi 2009/29/EÜ, millega muudetakse direktiivi 2003/87, et täiustada ja laiendada ühenduse kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi (
ELT L 140, lk 63
), põhjendused 3, 5, 13, 14, 19 ja 21 on sõnastatud järgmiselt:
„(3)
Euroopa Ülemkogu võttis 2007. aasta märtsis kindla kohustuse vähendada 2020. aastaks ühenduse kasvuhoonegaaside heitkoguseid kokku vähemalt 20% võrra võrreldes 1990. aasta tasemega, ja 30% võrra tingimusel, et teised arenenud riigid võtavad endale võrreldavaid heitkoguste vähendamise kohustusi ning majanduslikult enam arenenud arengumaad panustavad piisavalt vastavalt oma kohustustele ja võimalustele. Aastaks 2050 tuleks ülemaailmseid kasvuhoonegaaside heitkoguseid vähendada vähemalt 50% võrra võrreldes 1990. aasta tasemega. […]
[…]
(5)
Kõnealuste pikaajaliste eesmärkide saavutamisele kaasaaitamiseks on kohane näha ette prognoositav kava, millele vastavalt tuleks vähendada ühenduse süsteemiga hõlmatud käitiste tekitatavaid heitkoguseid. Selleks et saavutada kulutõhusalt ühenduse eesmärk vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid vähemalt 20% võrreldes 1990. aasta tasemega, peaksid kõnealustele käitistele eraldatud saastekvoodid olema 2020. aastaks 21% võrra väiksemad nende 2005. aasta heitkoguste tasemest.
[…]
(13)
Ühenduse saastekvootide üldkogust tuleks vähendada lineaarselt, tehes arvutusi alates ajavahemiku 2008–2012 keskelt, millega tagatakse, et saastekvootidega kauplemise süsteemi abil vähendatakse heitkoguseid aja jooksul järk-järgult ja prognoositavalt. Saastekvootide iga-aastane vähendamine peaks võrduma 1,74%-ga kvootidest, mille liikmesriigid on eraldanud vastavalt komisjoni otsustele liikmesriikide saastekvootide eraldamise kavade kohta ajavahemikuks 2008–2012, selleks et ühenduse süsteem aitaks kulutõhusalt täita ühenduse kohustust vähendada heitkoguseid 2020. aastaks vähemalt 20% võrra.
(14)
[...] Kui saastekvoodid ajavahemikuks 2008–2012 on eraldatud, avaldab komisjon ühenduse saastekvootide üldkoguse. Ühenduse üldkogust tuleks kohandada, võttes arvesse käitisi, mis kuuluvad ühenduse süsteemi või on sellest välja arvatud ajavahemikul 2008–2012 või alates 2013. aastast.
[…]
(19)
Seepärast peaksid enampakkumised olema energiasektoris reegliks alates 2013. aastast, arvestades kõnealuse sektori võimalust süsinikdioksiidi suurenenud maksumus edasi suunata, ning süsinikdioksiidi kogumise ja säilitamise eest ei tohiks anda tasuta saastekvoote, kuna kõnealuse stiimuli puhul ei nõuta säilitatavate heitkoguste osas saastekvootide tagastamist. […]
[…]
(21)
Muude ühenduse süsteemiga hõlmatud majandusharude puhul tuleks ette näha üleminekusüsteem, mille puhul moodustavad 2013. aastal eraldatavad tasuta saastekvoodid 80% kogusest, mis vastab kõnealuste käitiste poolt 2005.–2007. aastal tekitatud heitkoguste protsendimäärale ühenduse heidete üldkogusest, väljendatuna protsendimäärana ühenduse aastasest saastekvootide üldkogusest. Pärast seda tuleks tasuta eraldatavaid saastekvoote igal aastal vähendada võrdsete koguste võrra, nii et 2020. aastal on tasuta saastekvoote 30%, kuni 2027. aastal enam tasuta saastekvoote ei eraldata.“
Otsus 2011/278
Otsuse 2011/278 põhjendused 21 ja 32 on sõnastatud järgmiselt:
„(21)
Kui kaks või enam käitist vahetavad omavahel mõõdetavat soojust, peaks saastekvootide tasuta eraldamine põhinema käitise soojatarbimisel ning arvesse tuleks võtta kasvuhoonegaaside heite ülekandumise riski. Seega tuleks saastekvoodid eraldada soojuse tarbijale, et tasuta eraldatavate saastekvootide arv ei sõltuks soojusega varustamise struktuurist.
[…]
(32)
Samuti on asjakohane, et tootepõhiste võrdlusaluste kehtestamisel võetakse arvesse jääkgaaside energia tõhusat kasutamist ning jääkgaaside kasutamisega seotud heidet. Seepärast on võrdlusaluste kindlaksmääramisel toodetele, mille tootmisel tekivad jääkgaasid, võetud suurel määral arvesse nende jääkgaaside CO
-sisaldust. Kui jääkgaasid eksporditakse tootmisprotsessist väljapoole asjaomase tootepõhise võrdlusaluse süsteemipiire ning põletatakse soojuse tootmiseks väljaspool I lisas kindlaksmääratud võrdlusalusega protsessi süsteemipiire, tuleks sellega seotud heitkoguseid arvesse võtta ning eraldada täiendavaid saastekvoote soojus- või kütusepõhise võrdlusaluse põhjal. Kuna üldpõhimõtte kohaselt ei tohiks elektritootmisele eraldada tasuta saastekvoote, et vältida konkurentsimoonutusi tööstuskäitistele tarnitava elektri turgudel, ning võttes arvesse elektrihindades sisalduvat CO
hinda, on asjakohane, et juhul kui jääkgaasid eksporditakse tootmisprotsessist, mis on väljaspool asjaomase tootepõhise võrdlusaluse süsteemipiire, ning põletatakse elektritootmiseks, ei eraldata täiendavaid saastekvoote lisaks jääkgaasides sisalduva süsinikdioksiidi määrale, mida on arvesse võetud asjaomase toote võrdlusaluse määramisel.“
Otsuse 2011/278 artikkel 10 on sõnastatud järgmiselt:
„[…]
2.   Kõnealuse arvutuse tegemiseks määravad liikmesriigid esiteks esialgse aastase tasuta eraldatavate saastekvootide arvu iga käitiseosa jaoks eraldi järgmiselt:
a)
iga tootepõhise võrdlusaluse käitiseosa puhul saadakse antud aastaks eraldatav esialgne aastane tasuta saastekvootide arv I lisas osutatud tootepõhise võrdlusaluse väärtuse korrutamisel asjaomase varasema tootepõhise tootmistasemega
b)
ning
i)
soojuspõhise võrdlusaluse käitiseosa puhul saadakse antud aastaks eraldatav esialgne aastane tasuta saastekvootide arv I lisas osutatud mõõdetava soojuse jaoks kehtestatud soojuspõhise võrdlusaluse väärtuse korrutamisel mõõdetava soojuse tarbimise varasema soojuspõhise tootmistasemega;
ii)
kütusepõhise võrdlusaluse käitiseosa puhul saadakse antud aastaks eraldatav esialgne aastane tasuta saastekvootide arv I lisas osutatud kütusepõhise võrdlusaluse väärtuse korrutamisel tarbitud kütuse varasema kütusepõhise tootmistasemega;
iii)
protsessiheite käitiseosa puhul saadakse antud aastaks eraldatav esialgne aastane tasuta saastekvootide arv varasema protsessiheitepõhise tootmistaseme korrutamisel 0,9700-ga.
[…]
9.   Igale tegevkäitisele, välja arvatud direktiivi [2003/87] artikli 10a lõikes 3 osutatud käitised, eraldatav lõplik aastane tasuta saastekvootide üldkogus saadakse vastavalt lõikele 7 arvutatud esialgse aastase tasuta saastekvootide üldkoguse korrutamisel artikli 15 lõike 3 kohaselt määratud [paranduskoefitsiendiga].
Direktiivi [2003/87] artikli 10a lõikes 3 osutatud käitiste puhul, millel on õigus saada tasuta saastekvoote, vastab lõplik aastane tasuta saastekvootide üldkogus lõike 7 kohaselt määratud esialgsele aastasele tasuta saastekvootide üldkogusele, mida igal aastal kohandatakse direktiivi [2003/87] artikli 10a lõikes 4 osutatud lineaarse teguriga, kasutades võrdlusena asjaomasele käitisele 2013. aastaks eraldatud esialgset aastast tasuta saastekvootide üldkogust.“
Otsuse 2011/278 artikkel 15 „Riiklikud rakendusmeetmed“ sätestab:
„1.   Direktiivi [2003/87] artikli 11 lõike 1 kohaselt edastavad liikmesriigid komisjonile 30. septembriks 2011 nende territooriumil asuvate direktiiviga [2003/87] hõlmatud käitiste loetelu, sealhulgas vastavalt artiklile 5 kindlaks tehtud käitised, kasutades selleks komisjoni poolt ette nähtud elektroonilist vormi.
[…]
3.   Pärast käesoleva artikli lõikes 1 viidatud loetelu kättesaamist hindab komisjon iga käitise kuulumist loetelusse ja käitistele eraldatavaid esialgseid aastasi tasuta saastekvootide üldkoguseid.
Pärast seda, kui iga liikmesriik on teatanud ajavahemikuks 2013–2020 eraldatava tasuta saastekvootide esialgse aastase üldkoguse, määrab komisjon direktiivi [2003/87] artikli 10a lõikes 5 osutatud [paranduskoefitsiendi]. See määratakse nii, et ajavahemiku 2013–2020 igaks aastaks käitistele, mis ei ole elektritootjad, eraldatud tasuta saastekvootide esialgsete aastaste üldkoguste (saadud ilma VI lisas osutatud koefitsiente kohaldamata) summat võrreldakse saastekvootide aastase kogusega, mis direktiivi [2003/87] artikli 10a lõike 5 kohaselt arvutatakse käitistele, mis ei ole elektritootjad ega uued osalejad, võttes arvesse asjaomast osa direktiivi artikli 9 kohaselt määratud ELi saastekvootide üldkogusest ning asjaomaseid heitkoguseid, mis kuuluvad ELi süsteemi alates 2013. aastast.
4.   Kui komisjon ei lükka tagasi ühegi käitise kuulumist loetelusse ega käitisele eraldatavat esialgset aastast tasuta saastekvootide üldkogust, siis määrab asjaomane liikmesriik käesoleva otsuse artikli 10 lõike 9 kohaselt kindlaks ajavahemiku 2013–2020 igaks aastaks eraldatava lõpliku aastase tasuta saastekvootide üldkoguse.
[…]“
Otsus 2013/448
Otsuse 2013/448 põhjendused 22, 23 ja 25 on sõnastatud järgmiselt:
„(22)
Direktiivi [2003/87] artikli 10a lõike 5 kohaselt piiratakse [saastekvootide] aastast maksimumkogust, mille alusel arvutatakse nimetatud direktiivi artikli 10a lõikega 3 hõlmamata käitistele tasuta eraldatavad [saastekvoodid]. Kõnealune piirang koosneb kahest osast, millele on osutatud direktiivi [2003/87] artikli 10a lõike 5 punktides a ja b; nimetatud punktides sätestatud kogused on komisjon kindlaks määranud järgmise põhjal: direktiivi [2003/87] artiklite 9 ja 9a kohaselt kindlaksmääratud kogused, liidu registris üldsusele kättesaadavad andmed ning liikmesriikide esitatud teave, eelkõige sellise heite osakaalu kohta, mis pärineb elektritootjatelt ja muudest käitistest, kellel ei ole direktiivi [2003/87] artikli 10a lõike 3 kohaselt õigus saada tasuta [saastekvoote] ning selliste käitiste tõendatud heitkogused aastatel 2005–2007, kes lisati ELi [saastekvootidega kauplemise süsteemi] alates 2013. aastast; võimaluse korral võeti arvesse uusimaid teadusandmeid kasvuhoonegaaside globaalse soojendamise potentsiaali kohta.
(23)
Direktiivi [2003/87] artikli 10a lõikes 5 kehtestatud piiri ei tohi ületada. Selle tagamiseks kohaldatakse aastast sektoriülest paranduskoefitsienti, mille abil vajaduse korral vähendatakse tasuta [saastekvootide] arvu ühtsel viisil kõigis käitistes, kellel on õigus saada tasuta [saastekvoote]. Liikmesriigid peavad seda koefitsienti arvesse võtma, kui nad teevad [saastekvootide] esialgsete koguste ja käesoleva otsuse põhjal otsuseid käitistele aastas tasuta eraldatavate [saastekvootide] lõplike koguste kohta. Otsuse [2011/278] artikli 15 lõike 3 kohaselt määrab komisjon ühtse sektoriülese paranduskoefitsiendi; see määratakse nii, et liikmesriikide poolt esitatud esialgsete aastas tasuta eraldatavate [saastekvootide] üldkoguste summat võrreldakse artikli 10a lõike 5 kohaselt kehtestatud piiriga otsuse [2011/278] artikli 15 lõikes 3 sätestatud viisil.
[…]
(25)
Direktiivi [2003/87] artikli 10a lõike 5 kohaselt määratud piir 2013. aastal on 809315756 [saastekvooti]. Komisjon hankis selle piiri määramiseks kõigepealt liikmesriikidelt ja EMP-EFTA riikidelt teavet selle kohta, kas käitised saab liigitada elektritootjaks või muuks direktiivi [2003/87] artikli 10a lõikega 3 hõlmatud käitiseks. Seejärel määras komisjon kindlaks selliste käitiste heite osakaalu aastatel 2005–2007, kes on nimetatud sättega hõlmamata, kuid kes on lisatud ELi [saastekvootidega kauplemise süsteemi] aastatel 2008–2012. Seejärel kohaldas komisjon seda osakaalu 34,78289436% direktiivi [2003/87] artikli 9 alusel kindlaksmääratud koguse suhtes (1976784044 [saastekvooti]). Komisjon lisas kõnealuse arvutuse tulemusele asjaomaste käitiste ajavahemiku 2005–2007 keskmiste aastaste tõendatud heitkoguste põhjal 121733050 [saastekvooti], võttes arvesse läbivaadatud ELi [saastekvootidega kauplemise süsteemi] jõustumist alates 2013. aastast. Komisjon kasutas ülemmäära kohandamiseks liikmesriikide ja EMP-EFTA riikide esitatud teavet. Kui andmed ajavahemiku 2005–2007 aastaste tõendatud heitkoguste kohta ei olnud kättesaadavad, arvutas komisjon, kus see oli võimalik, asjaomased heitearvud hilisemate aastate tõendatud heitkoguste põhjal, kohaldades koefitsienti 1,74% vastupidises suunas. Komisjon konsulteeris liikmesriikide ametiasutustega, kes kasutatud teabe ja andmed kinnitasid. Direktiivi [2003/87] artikli 10a lõikega 5 kehtestatud piiri võrreldi esialgsete aastas tasuta eraldatavate [saastekvootide] üldkoguste summaga otsuse [2011/278] VI lisas osutatud koefitsienti kohaldamata ja nii saadi käesoleva otsuse II lisas sätestatud aastane [paranduskoefitsient].“
Otsuse 2013/448 artikkel 4 sätestab:
„Direktiivi [2003/87] artikli 10a lõikes 5 osutatud [paranduskoefitsient], mis on kindlaks määratud vastavalt otsuse [2011/278] artikli 15 lõikele 3, on sätestatud käesoleva otsuse II lisas.“
Otsuse 2013/448 II lisas on ette nähtud:
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
Kohtuasjad C‑191/14 ja C‑192/14
Borealis Polyolefine GmbH (edaspidi „Borealis“) ja OMV Refining & Marketing GmbH (edaspidi „OMV“) on õigustatud saama tasuta eraldatavaid saastekvoote aastateks 2013–2020. Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (põllumajandus-, metsandus-, keskkonna- ja veemajandusminister) määras paranduskoefitsienti kohaldades otsustega kindlaks Borealisele ja OMVle selleks ajavahemikuks eraldatavate saastekvootide lõpliku koguse.
Borealis ja OMV esitasid vastavalt kohtuasjas C‑191/14 ja kohtuasjas C‑192/14 nende otsuste peale kaebuse Landesverwaltungsgericht Niederösterreichile (Alam-Austria liidumaa halduskohus). Kaebuste põhjendamiseks väitsid nad muu hulgas, et otsused 2011/278 ja 2013/448 on osaliselt kehtetud. Otsuse 2011/278 artikli 15 lõikega 3, milles on täpsustatud paranduskoefitsiendi arvutamise meetodit, ja otsuse 2013/448 artikliga 4, milles komisjon määras paranduskoefitsiendi kindlaks, muudetakse nimelt direktiivi 2003/87 põhielemente, eeskätt selle artikli 10a lõiget 5. Seetõttu on õigusvastased kaks esimesena nimetatud sätet ning samuti siseriiklikud otsused, milles kohaldatakse paranduskoefitsienti.
Neil asjaoludel otsustas Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (Alam-Austria liidumaa halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas otsus 2013/448 on kehtetu ja rikub direktiivi 2003/87 artikli 10a lõiget 5 osas, milles heitkoguste arvutamise alusest vastavalt artikli 10a lõike 5 teise taande alapunktidele a ja b on välja jäetud direktiivi 2003/87 I lisaga hõlmatud käitistes jäätmegaasidest energia tootmisel tekkivad heitgaasid või soojus, mida kasutavad direktiivi 2003/87 I lisaga hõlmatud käitised ja mis pärineb koostootmisjaamadest, mille puhul on direktiivi 2003/87 artikli 10a lõigete 1 ja 4 ning otsuse 2011/278 alusel lubatud eraldada saastekvoote tasuta?
2.
Kas otsus 2013/448 on kehtetu ja rikub direktiivi 2003/87 artikleid 3e ja 3u üksinda ja/või koostoimes direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikega 5 osas, milles otsuses nähakse ette, et CO
heitkogused koosmõjus direktiivi 2003/87 I lisaga hõlmatud käitistes jäätmegaasidest energia tootmisel tekkivate heitgaaside või soojusega, mida kasutavad direktiivi 2003/87 I lisaga hõlmatud käitised ja mis pärineb koostootmisjaamadest, on „elektritootjate“ heitkogused?
3.
Kas otsus 2013/448 on kehtetu ja rikub direktiivi 2003/87 eesmärke osas, milles sellega luuakse asümmeetria, sest heitkogused koosmõjus jäätmegaaside põletamisega ja koostootmisjaamades toodetud soojusega jäetakse heitkoguste arvutamise alusest vastavalt artikli 10a lõike 5 teise taande alapunktidele a ja b välja, samas kui nende eest on õigus nõuda tasuta saastekvootide eraldamist direktiivi 2003/87 artikli 10a lõigete 1 ja 4 ning otsuse 2011/278 alusel?
4.
Kas otsus 2011/278 on kehtetu ja rikub ELTL artiklit 290 ja direktiivi 2003/87 artikli 10a lõiget 5 osas, milles otsuse artikli 15 lõikega 3 muudetakse direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 teise taande alapunkte a ja b nii, et viide „käitistele […], mis ei ole hõlmatud lõikega 3“ on asendatud viitega „käitistele, mis ei ole elektritootjad“?
5.
Kas otsus 2013/448 on kehtetu ja rikub direktiivi 2003/87 artikli 23 lõiget 3 osas, milles otsuse vastuvõtmisel ei ole kasutatud nõukogu [28. juuni 1999. aasta] otsuse 1999/468/EÜ [millega kehtestatakse komisjoni rakendusvolituste kasutamise menetlused (
EÜT L 184, lk 23
; ELT eriväljaanne 01/03, lk 124)] artiklis 5a ja [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 2011. aasta] määruse (EL) nr 182/2011 [millega kehtestatakse eeskirjad ja üldpõhimõtted, mis käsitlevad liikmesriikide läbiviidava kontrolli mehhanisme, mida kohaldatakse komisjoni rakendamisvolituste teostamise suhtes (
ELT L 55, lk 13
)] artiklis 12 ette nähtud kontrolliga regulatiivmenetlust?
6.
Kas Euroopa Liidu põhiõiguste harta [(edaspidi „harta“)] artiklit 17 peab mõistma nii, et selle kohaselt on välistatud tasuta saastekvootide eraldamata jätmine põhjusel, et [paranduskoefitsient] on välja arvutatud valesti?
7.
Kas direktiivi 2003/87 artikli 10a lõiget 5 üksinda või koostoimes otsuse 2011/278 artikli 15 lõikega 3 tuleb mõista nii, et selle kohaselt on välistatud niisuguse siseriikliku sätte rakendamine, milles on ette nähtud otsuse 2013/448 artiklis 4 ja selle II lisas kindlaks määratud ja valesti välja arvutatud [paranduskoefitsiendi] kohaldamine liikmesriigis tasuta saastekvootide eraldamisel?
8.
Kas otsus 2013/448 on kehtetu ja rikub direktiivi 2003/87 artikli 10a lõiget 5 osas, milles sellega on hõlmatud ainult nende käitiste heitkogused, mis sisaldusid ühenduse süsteemis alates 2008. aastast, nii et sellest on välja jäetud need heitkogused, mis on seotud ühenduse süsteemis alates 2008. aastast sisalduvate tegevusaladega (direktiivi 2003/87 muudetud I lisas) juhul, kui vastavad tegevused toimusid käitistes, mis sisaldusid ühenduse süsteemis juba enne 2008. aastat?
9.
Kas otsus 2013/448 on kehtetu ja rikub direktiivi 2003/87 artikli 10a lõiget 5 osas, milles sellega on hõlmatud ainult nende käitiste heitkogused, mis sisaldusid ühenduse süsteemis alates 2013. aastast, nii et sellest on välja jäetud need heitkogused, mis on seotud ühenduse süsteemis alates 2013. aastast sisalduvate tegevusaladega (direktiivi 2003/87 muudetud I lisas) juhul, kui vastavad tegevused toimusid käitistes, mis sisaldusid ühenduse süsteemis juba enne 2013. aastat?“
Kohtuasi C‑295/74
Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (taristu ja keskkonna riigisekretär) eraldas 2. juuli 2012. aasta esialgse otsusega reale käitistele tasuta saastekvoote ajavahemikuks 2012–2020. Ta muutis seda otsust 29. oktoobri 2013. aasta otsusega ning kohaldas direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikes 5 ette nähtud paranduskoefitsienti.
Viimati nimetatud otsuse peale esitati Raad van Statele (Madalmaade kõrgeim halduskohus) tühistamiskaebus. Kaebuse põhjendamiseks väidavad põhikohtuasja kaebajad kohtuasjas C‑295/14 muu hulgas, et otsus 2013/448 on kehtetu osas, milles sellega on kindlaks määratud paranduskoefitsient, eirates direktiivist 2003/87 tulenevaid nõudeid. Lisaks on nende hinnangul kehtetu otsuse 2011/278 artikli 15 lõige 3, mis täpsustab direktiivi artikli 10a lõikes 5 ette nähtud paranduskoefitsiendi kindlaksmääramise reegleid.
Raad van State (Madalmaade kõrgeim halduskohus) leiab, et teatud argumendid, mida põhikohtuasja kaebajad kohtuasjas C‑295/14 otsuste 2013/448 ja 2011/278 kehtivuse vaidlustamiseks esitasid, võivad olla põhjendatud. Kuid ta tuletas meelde, et kohtuotsusest TWD Textilwerke Deggendorf (
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
) nähtuvalt ei saa eraõiguslik isik, kellel oli õigus esitada Euroopa Liidu Üldkohtule hagi komisjoni otsuse tühistamise nõudes, kuid kes seda õigust ei kasutanud, tugineda selle otsuse kehtetusele siseriikliku kohtu menetluses. Antud juhul ei saa välistada, et need kaebajad on isiklikult puudutatud, kuna nad kuuluvad majandustegevuses osalejate piiratud ringi.
Sisulise külje pealt soovib Raad van State (Madalmaade kõrgeim halduskohus) teada, kas otsust 2013/448 saab käsitada direktiivi artikli 10a lõike 1 tähenduses rakendusmeetmena, mis oleks tulnud vastu võtta direktiivi artikli 23 lõikes 3 osutatud kontrolliga regulatiivmenetluses. Nimetatud kohus selgitab, et ei saa siiski välistada, et otsuse 2011/278 artikli 15 lõige 3, mis võeti vastu kontrolliga regulatiivmenetluses, võib olla otsuse 2013/448 õiguslik alus.
Direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 tõlgendamise kohta märgib Raad van State (Madalmaade kõrgeim halduskohus), et ei saa välistada, et see säte nõuab paranduskoefitsiendi kindlaksmääramisel esiteks jääkgaasidest elektrienergia tootmisega ja teiseks koostootmisjaamadest pärineva soojusega seotud heitkoguste arvessevõtmist. Sellisel juhul oleks selle sättega vastuolus otsuse 2011/278 artikli 15 lõige 3 ning järelikult ka otsuse 2013/448 artikkel 4. Nimelt nähtub artikli 15 lõikest 3, et paranduskoefitsiendi kindlaksmääramisel võetakse arvesse ainult selliste käitiste heitkoguseid, mis ei ole elektritootjad.
Lisaks leiab Raad van State (Madalmaade kõrgeim halduskohus), et tasuta eraldatavate saastekvootide maksimumkoguse iga-aastane kindlaksmääramine alates 2013. aastast võib olla vastuolus direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 esimese lõigu punktiga b. Nimetatud kohus otsustas jätta selle kohta siiski eelotsuse küsimuse esitamata. Kohus leiab nimelt, et Madalmaade Kuningriik on komisjonile kõik selle koguse arvutamiseks vajalikud andmed edastanud. Eespool nimetatud sättest koostoimes direktiivi 2003/87 artikli 9a lõikega 2 tuleneb, et selles on silmas peetud ainult selliste käitiste heitkoguseid, mis alates 2013. aastast osalevad saastekvootidega kauplemise süsteemis. Põhikohtuasja kaebajad on seevastu seisukohal, et juba enne nimetatud kuupäeva saastekvootidega kauplemise süsteemis osalenud käitistes tekkinud heitkogused on tasuta eraldatavate saastekvootide maksimumkoguse kindlaksmääramisel asjassepuutuvad.
Raad van State (Madalmaade kõrgeim halduskohus) sõnul võib otsus 2013/448 olla õigusvastane ka seetõttu, et andmed, mis edastati komisjonile vastavalt direktiivi 2003/87 artikli 9a lõike 2 teisele lõigule koostoimes direktiivi artikli 14 lõikega 1, ei olnud kogutud kooskõlas komisjoni 21. juuni 2012. aasta määrusega (EL) nr 601/2012 direktiivi 2003/87 kohase kasvuhoonegaaside heite seire ja aruandluse kohta (
ELT L 181, lk 30
).
Küsimuses, kas otsus 2013/448 on piisavalt põhjendatud, on Raad van State (Madalmaade kõrgeim halduskohus) seisukohal, et esiteks ei sisalda see otsus kõiki paranduskoefitsiendi arvutamiseks vajalikke andmeid ja teiseks ei olnud põhikohtuasja kaebajatel kohtuasjas C‑295/14 võimalik kõigi asjakohaste andmetega tutvuda.
Neil asjaoludel otsustas Raad van State (Madalmaade kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas ELTL artikli 263 neljandat lõiku tuleb tõlgendada nii, et need käitiste käitajad, kelle suhtes olid alates 2013. aastast kohaldatavad direktiivis 2003/87 sisalduvad heitkogustega kauplemise eeskirjad, välja arvatud sama direktiivi artikli 10a lõikes 3 nimetatud käitiste käitajad ja uued osalejad, võisid kaheldamatult esitada Üldkohtule hagi nõudega tühistada otsus 2013/448 osas, milles otsuses on kindlaks määratud [paranduskoefitsient]?
2.
Kas otsus 2013/448 on kehtetu osas, milles selles on kindlaks määratud [paranduskoefitsient], kuna otsuse vastuvõtmisel ei kohaldatud direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikes 1 ette nähtud kontrolliga regulatiivmenetlust?
3.
Kas otsuse 2011/278 artikkel 15 on vastuolus direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikega 5, kuna esimesena nimetatud artikkel ei luba [paranduskoefitsiendi] kindlaksmääramisel arvesse võtta elektritootjate heitkoguseid? Kui vastus on jaatav, siis millised tagajärjed on sellel vastuolul otsusele 2013/448?
4.
Kas otsus 2013/448 on kehtetu osas, milles selles on kindlaks määratud [paranduskoefitsient], kuna otsus tugineb ka andmetele, mis esitati direktiivi 2003/87 artikli 9a lõike 2 rakendamiseks, kuigi viidatud lõikes 2 nimetatud artikli 14 lõike 1 kohaselt vastu võetavad sätted olid kindlaks määramata?
5.
Kas otsus 2013/448 on osas, milles selles on kindlaks määratud [paranduskoefitsient], vastuolus eelkõige ELTL artikliga 296 või harta artikliga 41, kuna paranduskoefitsiendi arvutamiseks määravad heitkoguste hulk ja saastekvoodid on otsuses ära toodud vaid osaliselt?
6.
Kas otsus 2013/448 on osas, milles selles on kindlaks määratud [paranduskoefitsient], vastuolus eelkõige ELTL artikliga 296 või harta artikliga 41, kuna kõnealune paranduskoefitsient on kindlaks määratud andmete põhjal, millega heitkogustega kauplemise süsteemi kuuluvate käitiste käitajatel ei olnud võimalik tutvuda?“
Kohtuasjad C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) sai mitu kaebust, mis käsitlesid muu hulgas küsimust, kas Comitato nazionale per la gestione della direttiva 2003/87/CE e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del protocollo di Kyoto (direktiivi 2003/87 rakendamise ja Kyoto protokolli kohaste projektimeetmete rakendamise toetamise riiklik komitee) otsused nr 29/2013, 10/2014 ja 16/2014, mis võeti vastu otsuse 2013/448 alusel, on kehtivad.
Selle kohtu menetluses väideti sisuliselt, et need direktiivi 2003/87/EÜ rakendamise ja Kyoto protokolli kohaste projektimeetmete rakendamise toetamise riikliku komitee otsused on kehtetud, kuna nendega kohaldatakse paranduskoefitsienti, mis ise ei ole direktiivi artikli 10a lõikega 5 kooskõlas.
Seoses sellega leiab Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus), et otsuse 2013/448 vastuvõtmisega muutis komisjon direktiivi 2003/87 olulisi osi. Kohus märgib, et direktiivi artikli 10a lõike 5 kohaselt tuleb paranduskoefitsiendi kindlaksmääramisel arvesse võtta selliste käitiste heitkoguseid, mis ei ole hõlmatud artikli 10a lõikega 3. Viimati nimetatud sättest nähtuvalt oleks komisjon pidanud selle koefitsiendi kindlaksmääramisel arvesse võtma kõigist selles sättes nimetamata tegevustest tulenevaid heitkoguseid. See kehtib heitkoguste puhul, mis on seotud esiteks jääkgaasidest elektrienergia tootmisega ja teiseks koostootmisjaamadest pärineva soojusega. Komisjoni lähenemisviis on tekitanud asümmeetrilise suhte saastekoguste, mille puhul tuleb tasuta saastekvootide eraldamine kõne alla, ja tegelikult eraldatud saastekvootide vahel. Selline asümmeetria on vastuolus direktiivi 2003/87 eesmärkidega, nagu need nähtuvad eelkõige direktiivi artiklist 10a.
Veel leiab Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus), et paranduskoefitsiendi kohaldamine võib riivata käitajate õiguspärast ootust, et neile enne paranduskoefitsiendi kohaldamist esialgu eraldatud saastekvootide kogus jääb lõpuks nende käsutusse.
Otsuse 2013/448 põhjendusi peab Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) ebapiisavaks. Kuna puudub teave selle kohta, milliseid andmeid komisjon konkreetselt kasutas, ei võimalda otsuse põhjendused aru saada põhjustest, miks on vaja kohaldada nii suurt paranduskoefitsienti, nagu selle otsusega kehtestati.
Lisaks ei võta see otsus arvesse muutusi mõiste „põletusseade“ tõlgendamises, mis toimusid esimese kauplemisperioodi (2005–2007) lõpus. Komisjon küll täpsustas, et heitkoguseid, mis tulenevad põletamisest sellistes seadmetes, mida teatud liikmesriigid ei ole põletusseadmeks liigitanud, tuleb käsitada sellistena ning võtta arvesse alates aastast 2008. Kuid komisjon määras paranduskoefitsiendi kindlaks üksnes lähtuvalt sõltumatus tehingute registris aastatel 2005–2007 registreeritud heitkogustest, mille hulgas ei olnud nimetatud seadmetest pärinevaid heitkoguseid.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) sõnul tuleneb direktiivi 2003/87 kohaldamisala laiendamisest aastal 2013 viga, mis võib mõjutada otsuse 2013/448 kehtivust. Nimelt on andmed, mida esitasid liikmesriigid direktiivi artikli 9a lõike 2 alusel ja mida komisjon kasutas direktiivi artikli 10a lõike 5 esimese lõigu punktis b ette nähtud summa kindlaksmääramiseks, vastuolulised. Näiteks Madalmaade Kuningriik edastas komisjonile vaid andmed, mis puudutavad selliste käitiste heitkoguseid, mis on direktiiviga 2003/87 hõlmatud esimest korda alates 2013. aastast. Lisaks nendele andmetele edastasid Belgia Kuningriik ja Prantsuse Vabariik andmed varem direktiiviga 2003/87 hõlmatud käitiste heitkoguste kohta, mis tulenevad alates 2013. aastast direktiivi kohaldamisalasse kuuluvatest tegevustest. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) lisab, et otsust 2013/448 ei võetud vastu direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikes 1 ja artikli 23 lõikes 3 ette nähtud kontrolliga regulatiivmenetluses, mistõttu see võib olla kehtetu.
Neil asjaoludel otsustas Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas otsus 2013/448 on kehtetu, kuna seal ei võetud tasuta eraldatavate kvootide arvutamisel arvesse heitgaaside – või terastööstuse protsessigaaside – põletamisega seotud heitkoguste protsenti – ega koostootmise teel saadud soojusega seotud heitkoguste protsenti, rikkudes seega ELTL artiklit 290 ja direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikeid 1, 4 ja 5, ületades selle direktiiviga antud volituste piirid ja minnes vastuolu direktiivi eesmärkidega (energiatõhusamate tehnoloogiate toetamine ja majandusarengu ning tööhõive vajaduste eest seismine)?
2.
Kas otsus 2013/448 on ELL artiklit 6 silmas pidades kehtetu, kuna see otsus on vastuolus [4. novembril 1950 Roomas alla kirjutatud] Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni lisaprotokolli artikliga 1 ja selle konventsiooni artikliga 17, rikkudes põhjendamatult kaebuse esitanud äriühingute õiguspärast ootust, et neile jääb alles vara, mis seisneb neile esialgu eraldatud ning neile direktiivi alusel ette nähtud kvootide koguses, ja jättes nad niiviisi ilma eelnimetatud varast tulenevast majanduslikust kasust?
3.
Kas otsus 2013/448 on kehtetu osas, milles on kindlaks määratud paranduskoefitsient, arvestades, et otsus rikub ELTL artikli 296 lõiget 2 ja harta artiklit 41, olles piisavalt põhjendamata?
4.
Kas otsus 2013/448 on kehtetu osas, milles on kindlaks määratud paranduskoefitsient, kuna see otsus rikub direktiivi 2003/87 artikli 10a lõiget 5 ja ELL artikli 5 lõikes 4 sätestatud proportsionaalsuse põhimõtet, ning kuna ei ole toimunud piisavat uurimist ja on tehtud hindamisviga, sest tasuta eraldatavate kvootide maksimumkoguse (mis on paranduskoefitsiendi kindlaksmääramiseks oluline tegur) arvutamisel ei võetud arvesse muutusi mõiste „põletusseade“ tõlgendamises, mis toimusid direktiivi 2003/87 rakendamise esimese (2005–2007) ja teise faasi (2008–2012) vahel?
5.
Kas otsus 2013/448 on kehtetu osas, milles on kindlaks määratud paranduskoefitsient, kuna otsus rikub direktiivi 2003/87 artikli 10a lõiget 5 ja direktiivi 2003/87 artikli 9a lõiget 2, ning kuna ei ole toimunud piisavat uurimist ja on tehtud hindamisviga, sest tasuta eraldatavate kvootide maksimumkogus (mis on üks paranduskoefitsiendi kindlaksmääramiseks olulisi andmeid) arvutati liikmesriikide esitatud andmete alusel, mis ei olnud ühtsed, põhinedes direktiivi 2003/87 artikli 9a lõike 2 erinevatel tõlgendustel?
6.
Kas otsus 2013/448 on kehtetu osas, milles on kindlaks paranduskoefitsient, kuna see rikub direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikes 1 ja artikli 23 lõikes 3 ette nähtud menetlusnorme?“
Kohtuasjade liitmine kohtuotsuse tegemiseks
Arvestades kõigi küsimuste seotust, mis leidis kinnitust suulises menetluses, tuleb kohtuasjad vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artiklile 54 kohtuotsuse huvides liita.
Suulise menetluse uuendamise taotlus
Pärast kohtujuristi ettepaneku esitamist 12. novembril 2015 taotlesid BP Raffinaderij Rotterdam BV jt Euroopa Kohtu kantseleisse 7. märtsil 2016 esitatud dokumendiga menetluse suulise osa uuendamist. Taotlust põhjendasid nad sisuliselt väitega, et kohtujuristi ettepanekus direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 punktile b antud tõlgendus on ekslik.
Olgu meenutatud, et vastavalt kodukorra artiklile 83 võib Euroopa Kohus igal ajal, olles kohtujuristi ära kuulanud, avada või uuendada määrusega menetluse suulise osa, eelkõige kui ta leiab, et tal ei ole piisavalt teavet või kui asja lahendamisel tuleks tugineda argumendile, mille üle pooled või Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklis 23 nimetatud huvitatud isikud ei ole vaielnud (kohtuotsus Nordzucker,
C‑148/14
,
EU:C:2015:287
, punkt
).
Käesolevas asjas ei ole aga tegemist sellise olukorraga. Nimelt esitasid BP Raffinaderij Rotterdam BV jt nagu teisedki menetlusse astujad menetluse kirjaliku ja suulise osa käigus oma argumendid direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 punkti b tõlgendamise kohta. Seetõttu leiab Euroopa Kohus, olles kohtujuristi ära kuulanud, et tal on kohtuasja lahendamiseks piisavalt teavet ning kohtuasja lahendamisel ei tule tugineda argumendile, mille üle ei ole vaieldud.
Eeltoodud kaalutlustel on Euroopa Kohus seisukohal, et menetluse suulise osa uuendamiseks ei ole alust.
Eelotsuse küsimuste analüüs
Vastuvõetavus
Raad van State (Madalmaade kõrgeim halduskohus) väljendab oma esimeses küsimuses kahtlust, kas otsuse 2013/448 kehtivust puudutavad eelotsusetaotlused on vastuvõetavad, võttes arvesse Euroopa Kohtu praktikat, mis tuleneb kohtuotsusest TWD Textilwerke Deggendorf (
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
).
Madalmaade valitsus leiab, et otsuse 2013/448 artikkel 4, mis määrab kindlaks paranduskoefitsiendi, puudutab kasvuhoonegaase tekitavaid ettevõtjaid otseselt. Paranduskoefitsient toob kaasa tasuta eraldatavate saastekvootide vähenemise ning liikmesriikidel ei ole selle kohaldamisel mingit kaalutlusõigust. Samuti puudutab nimetatud otsus neid ettevõtjaid isiklikult kohtuotsuse Stichting Woonpunkt jt vs. komisjon (
C–132/12 P
,
EU:C:2014:100
) tähenduses. Saasteloa omanikena kuuluvad need ettevõtjad majandustegevuses osalejate suletud ringi. Siseriiklikud ametiasutused eraldasid neile esialgsed tasuta saastekvoodid. Kuivõrd paranduskoefitsiendi kohaldamine toob kaasa selliste saastekvootide vähendamise, muudab otsus 2013/448 nende ettevõtjate varem omandatud õigusi.
Seetõttu on Madalmaade valitsus seisukohal, et põhikohtuasja kaebajad, kes ei ole vaidlustanud otsust 2013/448 Üldkohtus vastavalt ELTL artiklile 263, ei saa selle otsuse kehtivust kaudselt vaidlustada eelotsusetaotlusega.
Seoses sellega tuleb märkida, et kohtuasja poole võimalus tugineda asja lahendavas siseriiklikus kohtus liidu õigusakti sätete tühisusele eeldab, et sellel poolel puudus õigus esitada ELTL artikli 263 alusel nende sätete peale hagi (vt kohtuotsused TWD Textilwerke Deggendorf,
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
, punkt
, ja Valimar,
C‑374/12
,
EU:C:2014:2231
, punkt
).
Nimetatud kohtupraktikast tuleneb siiski, et vastuvõetamatusele tuginemiseks ei tohi olla mingit kahtlust selle poole tühistamishagi vastuvõetavuses.
Selles kontekstis olgu meenutatud, et ELTL artikli 263 neljandas lõigus on sätestatud, et „[i]ga füüsiline või juriidiline isik võib esimeses ja teises lõigus sätestatud tingimustel esitada hagi temale adresseeritud või teda otseselt ja isiklikult puudutava akti vastu ning üldkohaldatava akti vastu, mis puudutab teda otseselt ja ei sisalda rakendusmeetmeid“.
Selles sättes toodud esimese ja kolmanda tingimuse võib kohe kõrvale jätta. Nimelt tuleb meelde tuletada, et esiteks on otsus 2013/448 üldakt, mille adressaadiks on liikmesriigid, ning teiseks on liikmesriigid kohustatud vastavalt otsuse 2011/278 artikli 15 lõikele 4 ja artikli 10 lõikele 9 võtma vastu rakendusmeetmed ELTL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses, et kasutada paranduskoefitsienti, mis on kindlaks määratud otsuse 2013/448 artiklis 4 koostoimes otsuse II lisaga.
Sellest järeldub, et põhikohtuasja kaebajate tühistamishagi otsuse 2013/448 peale oleks olnud vastuvõetav vaid juhul, kui otsus puudutaks neid otseselt ja isiklikult.
Mis puudutab ELTL artikli 263 neljandas lõigus teisena nimetatud tingimust, et vaidlusalune akt puudutaks isikut isiklikult, siis väljakujunenud kohtupraktikast nähtub, et teisi isikuid kui otsuse adressaate puudutab otsus isiklikult vaid siis, kui see otsus mõjutab neid mingi neile omase tunnuse või neid iseloomustava faktilise olukorra tõttu, mis neid kõigist teistest isikutest eristab ning seega individualiseerib neid sarnaselt otsuse adressaadiga (kohtuotsused Plaumann vs. komisjon,
25/62
,
EU:C:1963:17
, 223, ning T & L Sugars ja Sidul Açúcares vs. komisjon,
C‑456/13 P
,
EU:C:2015:284
, punkt
).
Pelk võimalus vaidlusaluse meetme vastuvõtmisel enam-vähem täpselt määratleda õigussubjektide arvu ja isegi neid isikuid, kellele meedet kohaldatakse, ei tähenda mingil moel, et meede neid subjekte isiklikult puudutab, kui seda kohaldatakse vaidlusaluse aktiga määratletud õiguslikult või faktiliselt objektiivse olukorra alusel (kohtuotsus Stichting Woonpunkt jt vs. komisjon,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, punkt
).
Sellegipoolest tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et kui otsus puudutab isikute rühma, kes olid selle akti vastuvõtmise hetkel identifitseeritud või identifitseeritavad rühma liikmetele omaste kriteeriumide põhjal, võivad need isikud olla sellest aktist isiklikult puudutatud, kuna nad kuuluvad majandustegevuses osalejate piiratud ringi ning see võib nii olla eeskätt siis, kui otsusega muudetakse õigusi, mille eraõiguslik isik on omandanud enne otsuse vastuvõtmist (kohtuotsus Stichting Woonpunkt jt vs. komisjon,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, punkt
).
Antud juhul mõjutab otsus 2013/448, kuna see määrab kindlaks paranduskoefitsiendi, põhikohtuasja kaebajaid nende objektiivse staatuse tõttu kasvuhoonegaase tekitava käitise käitajana, võtmata arvesse nende individuaalset olukorda.
Pealegi ei mõjuta otsusega 2013/448 paranduskoefitsiendi kindlaksmääramine iseenesest õigusi, mida need kaebajad omandasid enne otsuse vastuvõtmist, sest tasuta saastekvootide lõplik eraldamine eeldab paranduskoefitsiendi eelnevat kindlaksmääramist. Vastavalt direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikele 5 ja artikli 11 lõikele 2 koostoimes otsuse 2011/278 artikli 10 lõike 9 esimese lõiguga määravad liikmesriigid tasuta eraldatavate saastekvootide lõpliku koguse kindlaks nimelt seda paranduskoefitsienti kohaldades.
Need otsust 2013/448 puudutavad kaalutlused kohalduvad
mutatis mutandis
otsuse 2011/278 artikli 15 lõikele 3, mille kehtivus on samuti kahtluse all. Nimelt on selles nii liikmesriikidele kui ka komisjonile adresseeritud sättes sisuliselt korratud paranduskoefitsiendi kindlaksmääramise tingimusi, mis on ette nähtud direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikes 5.
Neid kaalutlusi arvesse võttes ei saa asuda seisukohale, et põhikohtuasja kaebajate hagi ELTL artikli 263 alusel otsuste 2011/278 ja 2013/448 oleks kahtlemata olnud vastuvõetav.
Neil asjaoludel tuleb tunnistada eelotsusetaotlused vastuvõetavaks nii otsuse 2013/448 kui ka otsuse 2011/278 kehtivust puudutavas osas.
Otsuse 2011/278 kehtivus
Kohtuasjades C‑191/14 ja C‑192/14 esitatud esimese kuni neljanda küsimusega, kohtuasjas C‑295/14 esitatud kolmanda küsimusega ning kohtuasjades C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14 esitatud esimese küsimusega paluvad eelotsusetaotlused esitanud kohtud sisuliselt, et Euroopa Kohus võtaks seisukoha otsuse 2011/278 artikli 15 lõike 3 kehtivuse osas, kuivõrd see säte välistab elektritootjate heitkoguste arvessevõtmise, kui määratakse kindlaks saastekvootide aastane maksimumkogus direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 tähenduses.
Kuna see kogus on paranduskoefitsiendi kindlaksmääramisel otsustav, mõjutab selle sätte kehtetus ka otsuse 2013/448 artikli 4 ja II lisa kehtivust, millega komisjon selle koefitsiendi kindlaks määras.
Põhikohtuasja kaebajad leiavad, et direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikest 5 tulenevalt oleks komisjon pidanud paranduskoefitsiendi kindlaksmääramisel võtma saastekvootide aastases maksimumkoguses arvesse teatud elektritootjate heitkoguseid. Konkreetsemalt väidavad kaebajad, et jääkgaasidest elektrienergia tootmisega ja koostootmisjaamadest pärineva soojusega seotud heitkoguste väljajätmine on nimetatud sättega vastuolus.
Seoses sellega olgu märgitud, et paranduskoefitsient määratakse kindlaks siis, kui direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikes 5 ette nähtud arvutused seda nõuavad. Sellest sättest koostoimes otsuse 2011/278 artikli 15 lõikega 3 nähtub, et komisjon on kohustatud võrdlema ühelt poolt tasuta saastekvootide esialgset kogust, mis on eraldatud direktiivi artikli 10a lõikega 3 hõlmamata käitistele, ja teiselt poolt saastekvootide aastast maksimumkogust. Viimase suurus vastab direktiivi artikli 10a lõike 5 esimese lõigu punktides a ja b ette nähtud heitkoguste summale.
Üksnes juhul, kui direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikega 3 hõlmamata käitistele eraldatud tasuta saastekvootide esialgne kogus ületab saastekvootide aastase maksimumkoguse, määrab komisjon selle võrdluse tulemusest lähtuvalt kindlaks paranduskoefitsiendi.
Saastekvootide aastasest maksimumkogusest elektritootjate heitkoguste väljajätmise tingib direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 kohaldamisala laienemine vaid „käitistele, mis ei ole hõlmatud [selle artikli] lõikega 3“. Lõige 3 viitab elektritootjatele, süsinikdioksiidi koguvatele käitistele, süsinikdioksiidi transportivatele torujuhtmetele ja süsinikdioksiidi säilitamiskohtadele ning sätestab, et üldjuhul ei eraldata neile tasuta saastekvoote.
Sellest tulenevalt peab direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikes 5 sisalduvat viidet „käitistele, mis ei ole hõlmatud lõikega 3“ mõistma nii, et sellega peetakse silmas käitisi, mis ei ole elektritootjad, süsinikdioksiidi koguvad käitised, süsinikdioksiidi transportivad torujuhtmed ega süsinikdioksiidi säilitamiskohad.
Seda tõdemust ei kummuta asjaolu, et direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikes 3 sätestatud keeldu kohaldatakse siis, kui muudest sätetest ei tulene teisiti. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 73 märkis, tuleneb selles sättes nimetatud käitiste väljajätmine tasuta saastekvootide saajate hulgast otseselt sellest üldreeglist, millest on teiste sätete alusel lubatud teha erandeid.
Pealegi põhinevad direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikes 5 nimetatud väärtused ajaloolistel andmetel. Erinevalt elektritootjatest ei olnud direktiivi artikli 10a lõikes 3 mainitud süsinikdioksiidi koguvaid käitisi, süsinikdioksiidi transportivaid torujuhtmeid ega süsinikdioksiidi säilitamiskohti võrdlusperioodil olemas, nagu märkis komisjon kohtuistungil. Järelikult oli komisjonil, kui ta võttis direktiivi artikli 10a lõike 5 rakendamiseks vastu direktiivi artikli 10a lõike 1 tähenduses rakendusmeetmed, õigus tõlgendada viimati nimetatud sättes sisalduvat viidet „käitistele, mis ei ole hõlmatud lõikega 3“ nii, et sellega on peetud silmas vaid käitisi, mis ei ole elektritootjad.
Järelikult on otsuse 2011/278 artikli 15 lõige 3, mis ei luba võtta saastekvootide aastase maksimumkoguse määramisel arvesse elektritootjate heitkoguseid, kooskõlas direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 sõnastusega koostoimes selle artikli lõikega 3.
Niisugune tõlgendus on kooskõlas ka direktiivi 2003/87 ülesehituse ja eesmärkidega.
Otsuse 2011/278 artikli 15 lõige 3 kajastab nimelt direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 1 kolmandas lõigus ning lõigetes 3–5 tehtud eristust. Nende sätete kohaselt tuleb direktiivi artikli 10a lõikega 3 hõlmatud käitisi eristada muudest kasvuhoonegaase tekitavatest käitistest (edaspidi „tööstuskäitised“). Esimeste hulka kuuluvad eeskätt elektritootjad direktiivi artikli 3 punkti u tähenduses.
Kooskõlas selle eristusega kohaldatakse otsuse 2011/278 artikli 10 lõike 9 esimese lõigu alusel paranduskoefitsienti vaid tasuta saastekvootide esialgse koguse suhtes, mis on eraldatud tööstuskäitistele. Seoses direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 3 kohaldamisalasse kuuluvate käitistega, mis siiski vastavad tasuta saastekvootide eraldamise tingimustele, näeb otsuse 2011/278 artikli 10 lõike 9 teine lõik ette, et lõplik tasuta saastekvootide kogus saadakse esialgse aastase tasuta saastekvootide üldkoguse kohandamisel direktiivi 2003/87 artiklis 9 ette nähtud lineaarse teguriga.
Hoolimata elektritootjate ja tööstuskäitiste selgest eristamist võivad tööstuskäitised saada tasuta saastekvoote teatud heitkoguste puhul, mis on seotud elektritoomisega. Neid heitkoguseid ei võeta aga arvesse saastekvootide aastases maksimumkoguses.
Jääkgaasidest elektrienergia tootmise kohta nähtub otsuse 2011/278 põhjendusest 32, et komisjon võttis direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 1 kolmanda lõigu kohaselt arvesse heitkoguseid, mis on seotud jääkgaaside energia tõhusa kasutamisega. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 68 märkis, kohaldas komisjon tootepõhiseid võrdlusaluseid eeskätt koksi, vedela malmi ja paagutatud maagi osas. Seega soovib ta stimuleerida ettevõtjaid selliste toodete valmistamisel tekkinud jääkgaase taaskasutama või müüma. Põhjendusest 32 nähtub nimelt, et nende taaskasutamine tööstuskäitise teises tootmisprotsessis annab põhimõtteliselt õiguse saada täiendavaid tasuta saastekvoote. Kuigi nende gaaside põletamine elektritootja poolt ei anna sellist õigust, võimaldab nende müük elektritootjale jääkgaaside tootjal saastekvoote säästa.
Kuna tööstuskäitistele eraldatud tasuta saastekvootide esialgne aastakogus saadakse otsuse 2011/278 artikli 10 lõike 2 kohaselt muu hulgas nende varasema tootmistaseme korrutamisel I lisas osutatud tootepõhise – sh koksi, vedela malmi ja paagutatud maagi – võrdlusalusega, suurenes see kogus vastavalt kohandustele, mida komisjon tegi. Kui jääkgaase põletasid aga elektritootjad, ei võetud vastavaid heitkoguseid saastekvootide aastase maksimumkoguse määramisel arvesse.
Koostootmisjaamadest soojuse tootmise kohta nähtub direktiivi 2003/87 artikli 10a lõigetest 3 ja 5, et elektritootjate, sealhulgas elektrit tootvate koostootmisjaamade tekitatud heitkoguseid ei võeta saastekvootide aastase maksimumkoguse määramisel arvesse. Seevastu näeb direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 1 kolmas lõik ette, et saastekvootide eraldamise tingimused ergutavad kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamist ja energia seisukohast kõige tõhusamate tehnoloogiate kasutuselevõtmist, võttes muu hulgas arvesse suure tõhususega koostootmist. Seoses sellega on otsuse 2011/278 põhjenduses 21 märgitud, et saastekvoodid tuleks eraldada soojuse tarbijale, et tasuta eraldatavate saastekvootide arv ei sõltuks soojusega varustamise struktuurist.
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 87 märkis, hõlbustab see, et käitisi, mis toodavad ise soojust, ja käitisi, mis saavad soojuse koostootmisjaamadest, koheldakse võrdselt, tööstuse kasutatava soojuse praktilist käsitsemist tasuta saastekvootide eraldamise raames. Nendele käitistele saastekvootide eraldamisel ei ole üldjuhul vaja eraldi kontrollida, kui palju soojust saadakse ühest või teisest allikast. Lisaks aitab see mehhanism saavutada eesmärki edendada selliseid tehnoloogiaid nagu koostootmine, sest koostootmisjaamadest soojuse saamisega säästavad käitised saastekvoote, mida nad võivad müüa.
Selline jääkgaasidest elektrienergia tootmisega ja koostootmisjaamadest pärineva soojusega seotud heitkoguste asümmeetriline arvessevõtmine suurendab paranduskoefitsienti, mis – nagu käesoleva otsuse punktides 62 ja 63 tõdetud – saadakse tööstuskäitistele eraldatud tasuta saastekvootide esialgsete aastaste üldkoguste võrdlemisel saastekvootide aastase maksimumkogusega.
On tõsi, et sellise asümmeetria tõttu võib paranduskoefitsient kahandada direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 1 kolmanda lõigu kohaselt võetud komisjoni meetmete mõju. Kuid erinevalt põhikohtuasja kaebajate väidetust ei olnud komisjon kohustatud saastekvootide aastase maksimumkoguse määramisel kohtlema heitkoguseid sümmeetriliselt. Vastupidi – käesoleva otsuse punktidest 62–68 nähtub, et selle koguse kindlaksmääramisel elektritootjate heitkoguste väljajätmine tuleneb direktiivi artikli 10a lõikest 5, mis ei jäta komisjonile selles osas mingit kaalutlusõigust.
Lisaks on heitkoguste asümmeetriline kohtlemine kooskõlas direktiivi 2003/87 peamise eesmärgiga: kaitsta keskkonda kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise läbi (vt selle kohta kohtuotsus Arcelor Atlantique ja Lorraine jt,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, punkt
).
Selle kohta nähtub direktiivi artikli 1 teisest lõigust, et direktiiv näeb ette kasvuhoonegaaside heitkoguste ulatuslikuma vähendamise, et saavutada selline vähendamise tase, mida peetakse teaduse seisukohast vajalikuks, et aidata kaasa kliimamuutuste piiramisele.
Eeskätt direktiivi 2009/29 põhjendustest 3 ja 5 nähtuvalt on direktiivi 2003/87 eesmärk vähendada 2020. aastaks majanduslikult tõhusalt liidu kasvuhoonegaaside heitkoguseid kokku vähemalt 20% võrra võrreldes 1990. aasta tasemega. Selle eesmärgi saavutamiseks nägi liidu seadusandja ette kaks mehhanismi. Esimene, direktiivi 2003/87 artikliga 9 kehtestatud mehhanism seisneb direktiivi 2009/29 põhjenduste 13 ja 14 kohaselt kasutada oleva saastekvootide koguse vähendamises lineaarse teguri 1,74% võrra võrreldes saastekvootide keskmise aastase üldkogusega, mille liikmesriigid on eraldanud vastavalt komisjoni otsustele siseriiklike saastekvootide eraldamise kavade kohta ajavahemikuks 2008–2012. Teine mehhanism on saastekvootide enampakkumine, mis samuti peaks võimaldama kasvuhoonegaaside heitkoguseid majanduslikult tõhusalt vähendada.
Kooskõlas direktiivi 2009/29 põhjendusega 19 tuleneb direktiivi 2003/87 artikli 10 lõikest 1 ja artikli 10a lõikest 3, et alates 2013. aastast on enampakkumised muutunud elektritootjate puhul reegliks. Mis puudutab pärast seda kuupäeva tasuta saastekvoote saanud käitisi, siis vastavalt direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikele 11 koostoimes direktiivi 2009/29 põhjendusega 21 vähendatakse eraldatud kogust järk-järgult, kuni 2027. aastal enam tasuta saastekvoote ei eraldata.
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 57 ja 58 märkis, aitab paranduskoefitsient neid eesmärke saavutada. Esiteks saab selle koefitsiendi abil lineaarselt vähendada kasutada olevaid saastekvoote, nagu on ette nähtud direktiivi 2003/87 artiklis 9. Teiseks, kuna saastekvootide aastase maksimumkoguse puhul ei võeta arvesse elektritootmisega seotud heitkoguseid, tagab paranduskoefitsient selle, et tööstuskäitistele lõplikult eraldatavad tasuta saastekvoodid ei hõlma neid heitkoguseid. Niiviisi on paranduskoefitsiendi eesmärk kompenseerida jääkgaasidest elektrienergia tootmisega ja koostootmisjaamadest pärineva soojusega seotud heitkoguste arvessevõtmist esialgse aastase tasuta saastekvootide arvu kindlaksmääramisel.
Käesoleva otsuse punktides 62–83 esitatud kaalutlused laienevad ka otsusele 2013/448, kuivõrd selles on kindlaks määratud paranduskoefitsient vastavalt otsuse 2011/278 artikli 15 lõikele 3.
Kõigist eeltoodud kaalutlustest järeldub, et kohtuasjades C‑191/14 ja C‑192/14 esitatud esimese kuni neljanda küsimuse, kohtuasjas C‑295/14 esitatud kolmanda küsimuse ning kohtuasjades C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14 esitatud esimese küsimuse analüüsist ei ole ilmnenud ühtegi elementi, mis võiks mõjutada otsuse 2011/278 artikli 15 lõike 3 kehtivust osas, milles sellega välistatakse elektritootjate heitkoguste arvessevõtmine saastekvootide aastase maksimumkoguse kindlaksmääramisel.
Otsuse 2013/448 kehtivus
Kohtuasjades C‑191/14 ja C‑192/14 esitatud üheksanda küsimusega ning kohtuasjades C‑389/14 ja C‑391/14–C–393/14 esitatud viienda küsimusega paluvad Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (Alam-Austria liidumaa halduskohus) ja Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) sisuliselt, et Euroopa Kohus võtaks seisukoha otsuse 2013/448 artikli 4 ja II lisa kehtivuse suhtes, kuivõrd nendes kindlaks määratud paranduskoefitsient põhineb vastuolulistel andmetel.
Põhikohtuasjade kaebajad leiavad nimelt, et komisjon tegi saastekvootide aastase maksimumkoguse kindlaksmääramisel vigu. Need vead tulenesid direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 esimese lõigu punkti b – milles nende arvates on silmas peetud liikmesriikide kõiki heitkoguseid, „mis on hõlmatud ühenduse süsteemiga alates 2013. aastast“ – erinevast tõlgendamisest.
Samadele vigadele viitasid põhikohtuasja kaebajad ka Raad van State (Madalmaade kõrgeim halduskohus) menetluses. See kohus aga ei esitanud Euroopa Kohtule sellekohast küsimust. Ta leiab, et Madalmaade käitiste heitkoguseid puudutavad andmed, mis edastati komisjonile, on direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 nõuetega kooskõlas. Nimetatud säte nõuab, et saastekvootide aastase maksimumkoguse kindlaksmääramisel võetaks arvesse ainult selliste käitiste heitkoguseid, mis alates 2013. aastast osalevad saastekvootidega kauplemise süsteemis.
Seoses sellega tuleb tõdeda, et erinevad keeleversioonid ei lange kokku. Kui direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 esimese lõigu punkti b prantsuskeelses versioonis on kõne all „heitkogused, mis on hõlmatud ühenduse süsteemiga alates 2013. aastast“, siis teistes keeleversioonides, sealhulgas hispaania-, taani-, saksa-, inglise-, itaalia-, hollandi-, poola-, portugali-, rumeenia, sloveeni- ja rootsikeelses versioonis on kõne all „heitkogused, mis pärinevad käitistest, mis on hõlmatud ühenduse süsteemiga alates 2013. aastast“.
Seoses sellega olgu meenutatud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt eeldab liidu õiguse sätte ühetaolise tõlgendamise vajadus, et sätte keeleversioonide erinevuse korral tuleb asjaomast sätet tõlgendades lähtuda selle õigusakti kontekstist ja eesmärgist, kuhu säte kuulub (kohtuotsus Nike European Operations Netherlands,
C‑310/14
,
EU:C:2015:690
, punkt
).
Asjaolu, et direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 esimese lõigu punkt b viitab vaid „heitkogustele, mis pärinevad käitistest, mis on hõlmatud ühenduse süsteemiga alates 2013. aastast“, mitte aga kõigile alates sellest kuupäevast hõlmatud heitkogustele, tuleneb direktiivi üldisest ülesehitusest. Direktiivi artikli 9a lõike 2 – mis lisati sinna direktiivi 2009/29 artikli 1 punkti 10 alusel – eesmärk on tagada, nagu nähtub viimati nimetatud direktiivi põhjendusest 14, komisjoni eraldatud saastekvootide koguse kohandamine, et võtta arvesse alates 2013. aastast saastekvootidega kauplemise süsteemi kuuluvate käitiste tekitatud heitkoguseid.
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 50 märkis, laiendati direktiivi 2003/87 kohaldamisala alates 1. jaanuarist 2013, et hõlmata ka alumiiniumi tootmisel ja keemiatööstuse teatavates sektorites tekkivad heitkogused. Sel eesmärgil muudeti direktiiviga 2009/29 direktiivi 2003/87 I lisa, milles on loetletud direktiivi kohaldamisalasse kuuluvad tegevusalad. Selle tagajärjel kohandati liidus eraldatavate saastekvootide üldkogust kooskõlas direktiivi 2003/87 artikli 9a lõikega 2, hõlmates selliste käitiste heitekogused, „mis tegutsevad [direktiivi] I lisas loetletud tegevusaladel ning mis on ühenduse süsteemi lisatud alles 2013. aastast alates“.
Direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 esimese lõigu punkt b võtab arvesse ühenduse saastekvootide üldkoguse kohandamist, et saastekvootide aastases maksimumkoguses kajastada tööstuskäitistele eraldatud tasuta saastekvootide esialgse koguse suurenemist. Selle sätte ja sama direktiivi artikli 9a lõike 2 seotuse tõttu oleks erinevate andmete kasutamine järjekindlusetu.
Eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et saastekvootide aastase maksimumkoguse määramisel võib komisjon võtta vastavalt direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 esimese lõigu punktile b arvesse vaid selliste käitiste heitkoguseid, mis kuulusid ühenduse süsteemi alates 2013. aastast. Järelikult on selle sättega vastuolus võtta arvesse alates 2013. aastast direktiivi 2003/87 I lisas loetletud tegevusaladest tulenevaid heitkoguseid, kui neid heitkoguseid on tekitanud käitised, mis osalesid saastekvootidega kauplemise süsteemis enne seda kuupäeva.
Euroopa Kohtule esitatud kirjalikest seisukohtadest ja komisjoni selgitustest suulises menetluses nähtub aga, et komisjon võttis saastekvootide aastase maksimumkoguse kindlaksmääramisel vähemalt osaliselt arvesse enne 2013. aastat saastekvootidega kauplemise süsteemis osalenud käitiste heitkoguseid. Selle tagajärjel ei vasta saastekvootide aastane maksimumkogus direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 esimese lõigu punkti b nõuetele, kuna see on liiga suur.
Niisugust tõdemust ei kummuta komisjoni argument, et direktiiv 2003/87 ei luba tal muuta andmeid, mida liikmesriigid on talle direktiivi artikli 9a lõike 2 kohaselt edastanud.
Nimelt sisaldab see säte kahte kohustust. Esiteks koguvad liikmesriigid andmeid sellistest käitistest pärinevate heitkoguste kohta, mis osalevad saastekvootidega kauplemise süsteemis alles 2013. aastast, ning teiseks edastatakse need andmed komisjonile, et ta saaks võtta meetmed, mida nõuab direktiiv 2003/87. Niisiis oleks komisjon pidanud jälgima, et liikmesriigid edastavad talle asjakohaseid andmeid, et ta saaks oma kohustusi täita. Kui need andmed ei võimaldanud tal kindlaks määrata saastekvootide aastast maksimumkogust ja seetõttu ka mitte paranduskoefitsienti, oleks ta pidanud nõudma liikmesriikidelt vajalike paranduste tegemist.
Kuna käesoleva otsuse punktist 95 nähtuvalt ei määranud komisjon saastekvootide aastast maksimumkogust kindlaks vastavalt direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 5 esimese lõigu punkti b nõuetele, on selle sättega vastuolus otsuse 2013/448 artiklis 4 ja II lisas kindlaks määratud paranduskoefitsient.
Kõigist eeltoodud kaalutlustest tulenevalt peab kohtuasjades C‑191/14 ja C‑192/14 esitatud üheksandale küsimusele ning kohtuasjades C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14 esitatud viiendale küsimusele vastama, et otsuse 2013/448 artikkel 4 ja II lisa on kehtetud.
Muud küsimused
Arvestades kohtuasjades C‑191/14 ja C‑192/14 esitatud üheksandale küsimusele ning kohtuasjades C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14 esitatud viiendale küsimusele antud vastust, ei ole vaja vastata ülejäänud küsimustele otsuse 2013/448 artikli 4 ja II lisa kehtivuse kohta.
Käesoleva kohtuotsuse ajalise mõju piiramine
Juhuks kui Euroopa Kohus leiab, et otsuse 2013/448 artikkel 4 ja II lisa, millega määratakse kindlaks paranduskoefitsient, on kehtetud, palus komisjon piirata kohtuotsuse ajalist mõju.
See taotlus lisandub kahtlustele, mida väljendasid Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (Alam-Austria liidumaa halduskohus) oma kuuendas ja seitsmendas küsimuses ning Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) oma teises küsimuses, millega need kohtud soovisid teada, millised tagajärjed tulenevad otsuse 2013/448 artikli 4 ja II lisa kehtetusest.
Seoses sellega olgu meenutatud, et kui see on õiguskindlusest lähtuvatel kaalutlustel õigustatud, on Euroopa Kohtul ELTL artikli 264 teise lõigu kohaselt – mida kohaldatakse analoogia alusel ka eelotsusetaotlustele liidu õigusaktide kehtivuse hindamiseks ELTL artikli 267 alusel – kaalutlusõigus igal konkreetsel juhul märkida, milliseid käsitletava akti tagajärgi loetakse kehtivaks (kohtuotsus Volker und Markus Schecke ja Eifert,
C‑92/09 ja C‑93/09
,
EU:C:2010:662
, punkt
).
Antud juhul on paranduskoefitsiendi kindlaksmääramine ja selle liikmesriikide poolt kohaldamine vajalikud etapid direktiiviga 2003/87 kehtestatud saastekvootidega kauplemise süsteemi rakendamiseks. Käesoleva otsuse punktist 83 nähtuvalt aitab paranduskoefitsient saavutada direktiivi eesmärke, sealhulgas vähendada kasutada olevat saastekvootide kogust. Lisaks nähtub käesoleva otsuse punktist 55, et liikmesriigid määravad paranduskoefitsienti kohaldades kindlaks tasuta eraldatavate saastekvootide lõpliku koguse.
Sellest tuleneb esiteks, et paranduskoefitsiendi tühistamine võib muuta küsitavaks kõik käesolevast otsusest varasemad lõplikud eraldamised, mis on liikmesriikides tehtud kehtivaks peetavate sätete alusel. Niisiis võib otsuse 2013/448 artikli 4 ja II lisa kehtetuse tuvastamine tekitada tõsiseid probleeme suurele hulgale heas usus loodud õigussuhetele. Need õiguskindlusest lähtuvad kaalutlused võivad õigustada sellise tuvastuse ajalise mõju piiramist.
Teiseks tuleb tõdeda, et otsuse 2013/448 artikli 4 ja II lisa kehtetuse tuvastamine takistaks kohaldatava paranduskoefitsiendi puudumisel saastekvootide eraldamist käesoleva otsuse kuulutamisele järgneval ajal. Sellest tulenev ajutine õiguslünk võib seada ohtu direktiiviga 2003/87 kehtestatud saastekvootidega kauplemise süsteemi rakendamise ja sellest tulenevalt direktiivi eesmärkide saavutamise. Nimelt läheks saastekvootidega kauplemise katkestamine vastuollu selle direktiivi peamise eesmärgiga, milleks on keskkonna kaitsmine kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise läbi (vt analoogia alusel kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, punkt
).
Olgu siiski meenutatud, et kui Euroopa Kohus tuvastab ELTL artikli 267 alusel algatatud menetluses liidu õigusakti kehtetuse, on tema otsuse õiguslik tagajärg liidu pädevatele institutsioonidele tekkiv kohustus võtta tuvastatud õigusvastasuse kõrvaldamiseks vajalikud meetmed (vt selle kohta kohtuotsus Régie Networks,
C–333/07
,
EU:C:2008:764
, punkt
).
Kolmandaks, kui Euroopa Kohus kasutab võimalust piirata liidu õigusakti kehtetuks tunnistava eelotsuse ajalist kehtivust minevikus, on tema ülesanne kindlaks teha, kas põhikohtuasja poole huvides, kes on esitanud siseriiklikule kohtule kaebuse liidu õigusakti rakendava siseriikliku meetme peale, võib ette näha erandi Euroopa Kohtu otsuse ajalise kehtivuse piiramisest, või vastupidi, kas selle poole jaoks on piisav hüvitus liidu õigusakti kehtetuse tuvastamine, mille mõju puudutab üksnes tulevikku (vt selle kohta kohtuotsus Roquette Frères,
C‑228/92
,
EU:C:1994:168
, punkt
).
Kuna käesoleva otsuse punktis 99 tuvastatud kehtetus ajendab komisjoni määrama uuesti kindlaks paranduskoefitsiendi vastavalt direktiivi 2003/87 artikli 10a lõigetele 1 ja 5, siis ei ole välistatud, et see päädib saastekvootide aastase maksimumkoguse vähendamisega ja sellele vastava paranduskoefitsiendi suurendamisega.
Seetõttu ei ole vaja teha põhikohtuasjade kaebajate suhtes erandit otsuse 2013/448 artikli 4 ja II lisa kehtetuse tuvastamise mõju ajalisest piiramisest.
Kõigist eeltoodud kaalutlustest järeldub, et otsuse 2013/448 artikli 4 ja II lisa kehtetuse tuvastamise mõju tuleb ajaliselt piirata, nii et esiteks on sellel tuvastusel mõju alles pärast kuue kuu möödumist käesoleva otsuse kuulutamisest, et võimaldada komisjonil teha vajalikud kohandused, ning teiseks ei saa kehtetute sätete alusel kuni selle ajani vastu võetud meetmeid vaidlustada.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasjade poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtutes pooleli oleva asja üks staadium, otsustavad kohtukulude jaotuse siseriiklikud kohtud. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kohtukulusid, välja arvatud nimetatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:

1.
Kohtuasjades C‑191/14 ja C‑192/14 esitatud esimese kuni neljanda küsimuse, kohtuasjas C‑295/14 esitatud kolmanda küsimuse ning kohtuasjades C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14 esitatud esimese küsimuse analüüsist ei ole ilmnenud ühtegi elementi, mis võiks mõjutada komisjoni 27. aprilli 2011. aasta otsuse 2011/278/EL (millega määratakse kindlaks kogu liitu hõlmavad üleminekueeskirjad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87/EÜ artikli 10a kohaste tasuta saastekvootide ühtlustatud eraldamiseks) artikli 15 lõike 3 kehtivust osas, milles selle artikli 15 lõikega 3 välistatakse elektritootjate heitkoguste arvessevõtmine saastekvootide aastase maksimumkoguse kindlaksmääramisel.

2.
Komisjoni 5. septembri 2013. aasta otsuse 2013/448/EL (milles käsitletakse riiklikke rakendusmeetmeid kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamiseks üleminekuperioodil kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87/EÜ artikli 11 lõikega 3) artikkel 4 ja II lisa on kehtetud.

3.
Otsuse 2013/448 artikli 4 ja II lisa kehtetuse tuvastamise mõju tuleb ajaliselt piirata, nii et esiteks on sellel tuvastusel mõju alles pärast kuue kuu möödumist käesoleva otsuse kuulutamisest, et võimaldada Euroopa Komisjonil teha vajalikud kohandused, ning teiseks ei saa kehtetute sätete alusel kuni selle ajani vastu võetud meetmeid vaidlustada.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keeled: saksa, hollandi ja itaalia.