CELEX: 62018TJ0257
Pomoc państwa
Sektor górniczy
Środek polegający z jednej strony na zmniejszeniu gwarancji finansowych na rekultywację zakładów górniczych, a z drugiej strony na inwestycjach państwowych w rekultywację zakładów górniczych zapewniających wyższy poziom ochrony środowiska
Decyzja uznająca pomoc za częściowo niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie
Pojęcie pomocy
Korzyść
Transfer zasobów państwowych
Selektywny charakter
Uzasadnione oczekiwania
Pewność prawna
Obliczenie kwoty pomocy

Okoliczności powstania sporu
Skarżąca, Iberpotash SA, jest spółką akcyjną prawa hiszpańskiego, która jest w posiadaniu dwóch kopalni potażu czynnych w Katalonii (Hiszpania), w których prowadzi działalność wydobywczą – jednej w gminie Súria i drugiej w gminach Sallent i Balsareny (zwanych dalej łącznie „kopalniami skarżącej”). Ponadto skarżąca jest właścicielem hałdy odpadów soli w Vilafruns (zwanej dalej „hałdą w Vilafruns"), gdzie zakończono działalność wydobywczą w 1973 r.
Skarżąca jest spółką zależną ICL Fertilisers – izraelskiej korporacji wielonarodowej będącej największym producentem nawozów na świecie. Spółka ta nabyła należące do niej kopalnie na podstawie umowy kupna-sprzedaży zawartej w dniu 21 października 1998 r. z Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) – grupy przedsiębiorstw należącej do państwa hiszpańskiego.
W dniu 9 listopada 2006 r. skarżąca uzyskała zezwolenie środowiskowe na wydobycie potażu na terenie zakładu górniczego w Súrii, a kwota gwarancji finansowej dla tego zakładu została ustalona na 773682,28 EUR (podwyższona do 828013,24 EUR w 2008 r.). W dniu 28 kwietnia 2008 r. skarżąca uzyskała zezwolenie środowiskowe na wydobycie potażu na terenie zakładu górniczego w Sallent/Balsareny, dla którego kwota gwarancji finansowej została ustalona na 1130128 EUR. Zezwolenia te są indywidualnymi i szczególnymi decyzjami administracyjnymi przyjętymi przez Generalidad de Cataluña (autonomiczny rząd Katalonii, Hiszpania).
Wyrokiem z dnia 11 października 2011 r. Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (wyższy trybunał sprawiedliwości Katalonii, Hiszpania) orzekł, że plan rekultywacji zakładu górniczego Sallent/Balsareny jest niekompletny i że w związku z tym kwota gwarancji finansowej związanej z tym planem jest zbyt niska. Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Królestwo Hiszpanii), do którego wpłynęła apelacja, utrzymał wyrok ten w mocy.
Kwota gwarancji finansowych, o których mowa w pkt 3 powyżej, nie została zmieniona do 2015 r., kiedy to organy hiszpańskie zaproponowały znacznie wyższe kwoty w wysokości 6979471,83 EUR dla zakładu w Sallent/Balsareny [rzeczywista kwota dopiero po zatwierdzeniu przez Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (wyższy trybunał sprawiedliwości Katalonii, Hiszpania) w grudniu 2016 r.] i 6160872,35 EUR dla zakładu w Súrii.
W dniu 17 grudnia 2007 r. Ministerio de Medio Ambiente (ministerstwo środowiska, Hiszpania) i Agencia Catalana del Agua (katalońska agencja wodna, Hiszpania) podpisały porozumienie, na mocy którego postanowiły przykryć dawną hałdę odpadów w Vilafruns. Na podstawie tego porozumienia w sierpniu 2008 r. rozpoczęto prace mające na celu przykrycie hałdy odpadów w Vilafruns, które kontynuowano przez następne 18 miesięcy. Prace te zostały w pełni sfinansowane przez Ministerio de Hacienda (ministerstwo finansów, Hiszpania) i katalońską agencję wodną.
Właściwe ustawodawstwo krajowe
Obowiązki w zakresie ochrony środowiska ciążące na podmiotach gospodarczych prowadzących działalność wydobywczą w czynnych kopalniach znajdujących się na terytorium hiszpańskiej wspólnoty autonomicznej Katalonii zostały określone w Ley 12/1981 por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas (ustawie nr 12/1981 ustanawiającej dodatkowe normy ochrony obszarów o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, na które szkodliwy wpływ miała działalność wydobywacza) z dnia 24 grudnia 1981 r. (BOE nr 30, z dnia 4 lutego 1982 r., s. 2874, zwanej dalej „ustawą katalońską nr 12/1981”) oraz Decreto 202/1994 por el que se establecen los criterios para la determinación de las fianzas relativas a los programas de restauración de actividades extractivas (dekrecie nr 202/1994 ustanawiającym kryteria określania gwarancji dla programów rewitalizacji związanych z działalnością wydobywcza) z dnia 14 czerwca 1994 r. (zwanym dalej „dekretem nr 202/1994”).
Dekret nr 202/1994 został zastąpiony przez Real Decreto 975/2009 sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades de mineras (dekret królewski nr 975/2009 w sprawie gospodarowania odpadami pochodzącymi z przemysłu wydobywczego oraz w sprawie ochrony i rewitalizacji obszarów, na które szkodliwy wpływ miała działalność wydobywcza) z dnia 12 czerwca 2009 r. (BOE nr 143 z dnia 13 czerwca 2009 r., s. 49948, zwanego dalej „dekretem królewskim nr 975/2009"), który transponował dyrektywę 2006/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie gospodarowania odpadami pochodzącymi z przemysłu wydobywczego oraz zmieniającą dyrektywę 2004/35/WE (
Dz.U. 2006, L 102, s. 15
) i który znajduje zastosowanie od dnia 1 maja 2014 r. do kopalń, w których prowadzono działalność wydobywczą przed dniem 1 maja 2008 r., tak jak ma to miejsce w przypadku kopalń należących do skarżącej.
Artykuł 4 ustawy katalońskiej nr 12/1981 stanowi, że każdy wniosek o koncesję na prowadzenie działalności wydobywczej musi zawierać program rekultywacji. Zgodnie z art. 5 ustawy katalońskiej nr 12/1981 program rekultywacji musi określać środki mające na celu zapobieganie negatywnym skutkom dla środowiska wynikającym z planowanej działalności wydobywczej i ich rekompensatę. Program taki musi określać środki rekultywacji, które należy zrealizować po zakończeniu poszczególnych etapów działalności i po jej całkowitym zakończeniu.
Artykuł 8 ust. 1, 1a i 2 ustawy katalońskiej nr 12/1981 stanowi, że w celu zapewnienia wykonalności programu rekultywacji podmiot prowadzący działalność górniczą ma obowiązek przedstawić gwarancję finansową. Kwota gwarancji ustalana jest w zależności od obszaru objętego rekultywacją lub całkowitego kosztu rekultywacji.
Artykuł 9 ustawy katalońskiej nr 12/1981 stanowi, że właściwe organy mogą dokonać przymusowej realizacji programu rewitalizacji, jeżeli właściciel kopalni nie jest w stanie go wykonać lub odmawia jego realizacji. Koszty przymusowej realizacji programu ponosi podmiot prowadzący działalność wydobywczą, a właściwe organy mogą zastosować wobec niego karę pieniężną.
Artykuł 2 dekretu nr 202/1994 ustanawia dodatkowe kryteria służące ustaleniu kwoty gwarancji finansowej. Wszystkie te kryteria odnoszą się do kosztów środków i robót specjalnych objętych programem rewitalizacji. W przypadku kopalń, które nie znajdują się na obszarach o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, takich jak kopalnie skarżącej, art. 3 dekretu przewiduje, że kwota gwarancji finansowej określona na podstawie art. 2 tego samego dekretu jest niższa o połowę.
W odniesieniu do nieczynnych już kopalni, art. 121 Ley 22/1973 de Minas (ustawy nr 22/1973 o kopalniach) z dnia 21 lipca 1973 r. (BOE nr 176 z dnia 24 lipca 1973 r., s. 15056, zwanej dalej „hiszpańską ustawą o kopalniach”) stanowi, że właściciel nieczynnej kopalni ma obowiązek zastosować się do planów rekultywacji zatwierdzonych przez organy właściwe w zakresie nadzoru górniczego.
Postępowanie administracyjne
W dniu 30 listopada 2012 r. Komisja Europejska otrzymała anonimową skargę, zgodnie z którą Królestwo Hiszpanii miało wdrożyć szereg środków pomocy na rzecz skarżącej.
W dniu 10 stycznia 2013 r. Komisja wystosowała pierwsze wezwanie do udzielenia informacji. Królestwo Hiszpanii udzieliło odpowiedzi w dniu 8 marca 2013 r. W dniu 14 maja 2013 r. oraz 16 stycznia i 26 marca 2014 r. Komisja wystosowała kolejne wezwania do udzielenia informacji, na które Królestwo Hiszpanii odpowiedziało pismami z dnia 13 czerwca 2013 r. oraz 14 lutego i 15 kwietnia 2014 r.
W dniu 30 stycznia 2015 r. Komisja przekazała pismo w sprawie wstępnej oceny wnoszącemu skargę do Komisji, który dostarczył dodatkowych informacji w dniach 5 marca i 21 kwietnia 2015 r. Ponadto w dniu 9 marca 2015 r. odbyło się spotkanie przy udziale wnoszącego skargę do Komisji. W dniu 4 czerwca 2015 r. podmiot ten dostarczył dalszych informacji.
W dniu 9 czerwca 2015 r. Komisja przekazała Królestwu Hiszpanii ostateczną odpowiedź wnoszącego skargę do Komisji na pismo w sprawie wstępnej oceny oraz wezwała Królestwo Hiszpanii do udzielenia dodatkowych informacji. Królestwo Hiszpanii udzieliło odpowiedzi w dniu 8 lipca 2015 r. Na wniosek Królestwa Hiszpanii w dniu 31 lipca 2015 r. przekazano temu państwu jawną wersję pisma w sprawie oceny wstępnej.
W dniu 26 stycznia 2016 r. Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem były dwa środki pomocy, jakie miało wdrożyć Królestwo Hiszpanii, mianowicie przyznania rzecz skarżącej korzyści w postaci obniżonych opłat z tytułu gwarancji, a także pomoc inwestycyjna na pokrycie hałdy odpadów w Vilafruns. Decyzja w tym zakresie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym (
Dz.U. 2016, C 142, s. 18
). Komisja zwróciła się do władz hiszpańskich o przedstawienie uwag i dodatkowych informacji, które władze te przedstawiły w dniu 28 listopada 2016 r.
Komisja otrzymała uwagi zainteresowanych stron i skarżącej i przekazała je Królestwu Hiszpanii, które przedstawiło swoje uwagi w dniach 27 lipca 2016 r. i 6 kwietnia 2017 r.
Zaskarżona decyzja
W dniu 31 sierpnia 2017 r. Komisja wydała decyzję (UE) 2018/118 w sprawie pomocy państwa SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP) wdrożonej przez Hiszpanię na rzecz Iberpotash (
Dz.U. 2018, L 28, s. 25
, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), w której uznano dwa rozpatrywane środki pomocy za niezgodne z rynkiem wewnętrznym (art. 1 ust. 1 i 3) i nakazujące odzyskanie pomocy (art. 2 i 3).
Rozstrzygnięcie decyzji ma następujące brzmienie:
„Artykuł 1
1.   Pomoc państwa w formie bezpodstawnie niskich opłat z tytułu gwarancji wynikających z bezpodstawnie niskiego poziomu gwarancji w latach 2006–2016, wynosząca 1864622 EUR, która została w sposób niezgodny z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przyznana przez Hiszpanię na rzecz Iberpotash, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
2.   Pomoc państwa przeznaczona na przykrycie hałdy odpadów w Vilafruns w kwocie 3902461,30 EUR, która została w sposób niezgodny z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przyznana przez Hiszpanię na rzecz Iberpotash, jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c).
3.   Pozostała część pomocy państwa przeznaczonej na przykrycie hałdy odpadów w Vilafruns w wysokości 3985109,70 EUR, która została w sposób niezgodny z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przyznana przez Hiszpanię na rzecz Iberpotash, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 2
1.   Królestwo Hiszpanii odzyskuje od beneficjenta pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 3.
2.   Do kwot podlegających zwrotowi dolicza się odsetki za cały okres, począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjentów, do dnia jej faktycznego odzyskania.
3.   Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 271/2008 zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 794/2004.
4.   Królestwo Hiszpanii anuluje wszystkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 3, ze skutkiem od daty przyjęcia niniejszej decyzji.
Artykuł 3
1.   Odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 3, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2.   Królestwo Hiszpanii zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej notyfikacji.
[…]”.
W zaskarżonej decyzji określono dwa środki pomocy.
Z jednej strony, pomoc państwa w formie obniżonych opłat bankowych w związku z obniżką poziomu gwarancji w latach 2006–2016 rzędu 1864622 EUR (zwana dalej „środkiem 1”).
Z drugiej strony, środek dotyczący inwestycji poczynionej na przykrycie hałdy odpadów w Vilafruns (zwany dalej „środkiem 4”), który z jednej strony jest w odniesieniu do równowartości kwoty 3902461,30 EUR, środkiem zgodnym z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, ponieważ jest zgodny z wytycznymi w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska (2008/C 82/01) (
Dz.U. 2008, C 82, s. 1
, zwanych dalej „wytycznymi z 2008 r.”) a, z drugiej strony, jest pomocą niezgodną z rynkiem wewnętrznym, w szczególności w odniesieniu do części przekraczającej maksymalną intensywność pomocy inwestycyjnej umożliwiającej poprawę poziomu ochrony środowiska, która wynosi 3985109,70 EUR.
W ramach oceny istnienia pomocy państwa w odniesieniu do „środka 1” Komisja wyjaśnia w motywie 54 zaskarżonej decyzji – w szczególności w odniesieniu do istnienia korzyści – że należy przede wszystkim ocenić, czy poziomy gwarancji finansowych ustalone przez władze hiszpańskie były rzeczywiście niższe od wymaganych obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, co Komisja bada w motywach 56–59 zaskarżonej decyzji.
W motywie 60 zaskarżonej decyzji Komisja przypomina, że kwota gwarancji finansowych została ustalona przez Generalitat de Catalunya w drodze dwóch decyzji indywidualnych i szczególnych, których adresatem była skarżąca: wydanej w dniu 9 listopada 2006 r. koncesji na prowadzenie działalności górniczej w zakładzie górniczym w Súrii, w której określono wysokość gwarancji finansowej na 773682,28 EUR (podwyższonej do 828013,24 EUR w 2008 r.) i drugiej wydanej w dniu 28 kwietnia 2008 r. dla zakładu górniczego w Balsareny/Sallent – w którym kwota gwarancji finansowych została ustalona na 1130128 EUR. Kwoty te zostały zmienione w 2015 r., kiedy to władze hiszpańskie zaproponowały znacznie wyższe kwoty w wysokości 6979471,83 EUR dla zakładu w Balsareny/Sallent [rzeczywista kwota dopiero po zatwierdzeniu przez Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (wyższy trybunał sprawiedliwości Katalonii) w grudniu 2016 r.) oraz 6160872,35 EUR dla zakładu w Súrii (rzeczywista kwota od maja 2015 r.).
W odniesieniu do poziomu gwarancji finansowych udzielonych przez skarżącą Komisja wskazuje na następujące kwestie:
„(61)
W tym względzie należy podkreślić, że ustalenie i zatwierdzenie kwot gwarancji finansowych na podstawie przepisów krajowych lub regionalnych mających zastosowanie w rozpatrywanym przypadku należy w pierwszej kolejności do właściwych organów do spraw środowiska. Wprawdzie Komisja jest odpowiedzialna za zapewnienie prawidłowej transpozycji i wdrożenia dyrektywy [2006/21] w sprawie odpadów górniczych, mającej zastosowanie do gwarancji finansowych [skarżącej] od dnia 1 maja 2014 r., dyrektywa ta pozostawia jednak państwom członkowskim znaczną swobodę co do ustalenia dokładnej kwoty gwarancji. W związku z tym Komisja nie przeprowadziła własnej oceny prawidłowych poziomów gwarancji finansowych zgodnie z dyrektywą w sprawie odpadów wydobywczych, lecz ograniczyła się do oszacowania istniejących dowodów potwierdzających, że gwarancje finansowe były niewystarczające. Istnieje bowiem wiele dowodów wskazujących na to, że kwota gwarancji finansowych określona przez organy publiczne w 2006 i 2008 r. była rzeczywiście niższa od wymaganej w mającym zastosowanie ustawodawstwie.
(62)
Co istotne, [w]yższy [t]rybunał [sprawiedliwości] Katalonii (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) orzekł w dniu 11 października 2011 r., że kwota gwarancji finansowej [na rzecz skarżącej] dotyczącej hałdy odpadów Cogulló przy kopalni w Balsareny/Sallent wynosząca 585153 EUR była niższa od wymaganej. W orzeczeniu stwierdzono, że kwota gwarancji nie spełnia parametrów prawnych i regulacyjnych określonych w prawodawstwie krajowym, w szczególności w art. 8 ust. 2 ustawy [katalońskiej] nr 12/1981 i w dekrecie nr 202/1994 […]. Orzeczenie to znalazło pełne potwierdzenie w ramach procedury apelacyjnej w wyroku [s]ądu [n]ajwyższego (Tribunal Supremo) z dnia 9 lipca 2014 r. Wreszcie, jak zauważają władze hiszpańskie, [w]yższy [t]rybunał [sprawiedliwości] Katalonii w swoim stanowisku [wyroku] z dnia 14 grudnia 2016 r. potwierdził, że nowo proponowana kwota 6979471,83 EUR odnosząca się do całej kopalni w Balsareny/Sallent jest odpowiednia.
(63)
W świetle orzeczenia krajowego [w]yższego [t]rybunału [sprawiedliwości] Katalonii z dnia 11 października 2011 r. zawierającego autorytatywną interpretację [legalną/operatywną wykładnię] stosownych przepisów krajowych Komisja uważa za wykazane, że pierwotna kwota gwarancji finansowej dotyczącej kopalni [skarżącej] w Balsareny/Sallent określona w 2006 r. na 1130128 EUR […] była dalece niewystarczająca. […]
(64)
Chociaż nie wydano podobnego orzeczenia sądowego w odniesieniu do gwarancji dla kopalni w Súrii, istnieją przekonujące dowody na to, że w przypadku postępowania sądowego równie prawdopodobne byłoby uznanie poziomu gwarancji za ewidentnie niewystarczający. Kwota pierwotnej gwarancji, wynosząca 773682,28 EUR (podwyższona w 2008 r. do 828013,24 EUR) odzwierciedla proporcjonalnie fakt, że kopalnia w Súrii jest mniejsza od tej w Balsareny/Sallent, jeżeli chodzi o masę nagromadzonych odpadów i całkowitą powierzchnię hałd odpadów. Ponadto gwarancję dotyczącą kopalni w Súrii znacząco podwyższono w tym samym czasie, co gwarancję dotyczącą kopalni w Balsareny/Sallent (tzn. dopiero po nakazie sądowym i potwierdzeniu go w apelacji), do wysokości 6160872,35 EUR. Podwyższenie gwarancji dotyczącej kopalni w Súrii (ponad 7 razy) było proporcjonalnie jeszcze większe niż w przypadku kopalni w Balsareny/Sallent. Dlatego, wobec braku jakichkolwiek innych czynników wyjaśniających różnicę w kwotach gwarancji pomiędzy kopalnią w Súrii a kopalnią w Balsareny/Sallent, gwarancję dla tej pierwszej kopalni można również uznać za niewystarczającą.
[…]
(66)
Autorytatywne stanowisko [Orzeczenie] sądu krajowego nie jest jedynym elementem, jako że dochodzenie ujawniło kilka innych dowodów potwierdzających, że pierwotny poziom gwarancji finansowych był bezpodstawnie niski.
(67)
Po pierwsze, strony trzecie przedstawiły oficjalne protokoły z wysłuchania przed [k]omisją [o]chrony [ś]rodowiska katalońskiego parlamentu z dnia 2 października 2013 r., zawierające jednoznaczne oświadczenie dyrektor generalnej ds. ochrony środowiska w Generalitat de Catalunya, w którym stwierdziła ona, że gwarancje były ewidentnie niewystarczające […] Mimo że protokoły dyskusji politycznej w parlamencie nie zawierają żadnego stosownego uzasadnienia postulowanej kwoty i w związku z tym należy do nich podchodzić ostrożnie, rzędy wielkości i różnica w porównaniu z faktyczną kwotą gwarancji potwierdzają wnioski wyciągnięte przez ekspertów w tej dziedzinie, którzy uznali wysokość gwarancji określonych w 2006 r. i 2008 r. za ewidentnie niewystarczającą.
(68)
Po drugie, skarżący przytoczył badanie z sierpnia 2012 r., którego przeprowadzenie zlecił ekspertom ds. środowiska (»badanie ERF«). Badanie to było ekspertyzą, w której poddano analizie i zestawiono obszerne istniejące informacje (prawne, naukowe lub będące wynikiem badania rynku) w przedmiotowej sprawie. W badaniu ERF przeanalizowano istniejącą sytuację w zakresie wpływu kopalń [skarżącej] na środowisko oraz opisano spodziewane przyszłe zmiany całkowitej ilości materiału nagromadzonego na hałdach odpadów. We wnioskach z badania stwierdzono, że wpływ na środowisko hałd odpadów jest znaczący, a w przyszłości spodziewany jest jego dalszy wzrost.
[…]
(72)
Na tej podstawie w badaniu ERF uznano, że kwota gwarancji finansowej oparta na nowych przepisach prawnych dekretu królewskiego 975/2009 zdecydowanie nie powinna być niższa od podstawowych kosztów restytucji [rekultywacji] wynoszących w 2012 r. dla obu kopalń 71 mln EUR, a odpowiednia jej wysokość, uwzględniając całkowite koszty w przyszłości, powinna wynosić raczej ok. 100 mln EUR.
[…]
(75)
[Odpowiadając na krytykę skarżącej, zgodnie z którą badanie ERF nie może stanowić podstawy obliczenia kwoty gwarancji] Komisja przyznaje, że badanie to nie opiera się na stosownych przepisach dekretu 202/1994, natomiast skupia się na warunkach dekretu królewskiego 975/2009 transponującego dyrektywę w sprawie odpadów [górniczych], koncentrując się na przewidywanych kosztach restytucji [rekultywacji]. Jednak wyniki badania wskazujące szacunkowe koszty restytucji [rekultywacji] dla poszczególnych kopalni [skarżącej] opierają się na rzetelnej metodologii i rozsądnych założeniach, jak opisano powyżej w motywach 68–73. Dlatego też wyniki te można zastosować do obliczenia wysokości gwarancji również zgodnie z dekretem 202/1994. Świadczy o tym w szczególności art. 2 [ust.] 4 lit. h) dekretu 202/1994, w którym jest mowa o kosztach wszelkich innych konkretnych środków restytucji [rekultywacji], które mogą być potrzebne – artykuł ten nie ogranicza [się] więc [do] obliczenia gwarancji tylko do poszczególnych środków wymienionych w poprzednich punktach art. 2”.
Na podstawie tych dowodów Komisja stwierdziła w motywach 82 i 83 zaskarżonej decyzji, że zebrane dowody i opinie biegłych potwierdzają tezę sądu krajowego, że początkowe kwoty gwarancji finansowych były w oczywisty sposób niewystarczające, aby zapewnić stosowną rekultywację i w związku z tym kwoty te były rzeczywiście niższe od poziomu normalnie wymaganego na mocy obowiązujących przepisów krajowych. Skarżąca uzyskała zatem korzyść gospodarczą w formie niższych rocznych opłat bankowych z tytułu gwarancji finansowej. Skarżąca uzyskała selektywną korzyść w formie niższych opłat bankowych z tytułu obniżonych gwarancji w porównaniu do innych operatorów znajdujących się w podobnej sytuacji.
Jeżeli chodzi o kryterium dotyczące wykorzystania zasobów państwowych, Komisja zauważa, co następuje:
„(88)
Komisja odnotowuje, że gwarancje, o których mowa w tym przypadku, nie są badane pod względem zasad pomocy państwa w zakresie kwoty opłaty, której być może nie naliczono w świetle ryzyka lub ekspozycji na ryzyko gwaranta (tzn. banku prywatnego, nie państwa), lecz pod względem ryzyka ponoszonego przez państwo w przypadku, gdyby kwota gwarancji była niższa od rzeczywistych kosztów szkód w środowisku, a przedsiębiorstwo, którego dotyczy gwarancja, nie pokryłoby lub nie byłoby w stanie ponieść pełnych kosztów restytucji [rekultywacji].
[…]
(90)
Gwarancja finansowa [skarżącej] ma formę gwarancji bankowej, która nie jest swobodnie dostępna dla państwa. Można ją stosować tylko w odniesieniu do ściśle określonych przez prawo środków, w szczególności w celu finansowania usuwania odpadów, restytucji terenu [rekultywacji złóż] i innych środków ochrony środowiska, jeżeli [skarżąca] nie wypełni swoich obowiązków w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Państwo nie uzyskuje żadnych odsetek od środków w ramach gwarancji ani żadnej innej korzyści finansowej, która mogłaby być zmniejszona w przypadku niższej kwoty gwarancji. Ponadto państwo nie znalazło się dotąd w sytuacji, w której potrzebowałoby wykorzystać gwarancję w którymkolwiek z wyżej wymienionych celów. Jednak, mimo że obniżona kwota gwarancji nie miała dotąd żadnego rzeczywistego wpływu na zasoby państwowe, sam ten fakt nie wyklucza istnienia potencjalnego oddziaływania na zasoby państwowe ze względu na zwiększone ryzyko, że państwo będzie zobowiązane wykorzystać swoje zasoby w przyszłości.
(91)
Powstanie konkretnego ryzyka nałożenia dodatkowych obciążeń na państwo w przyszłości wystarcza do celów spełnienia definicji pomocy państwa zgodnie z art. 107 ust. 1 [TFUE]. Trybunał Sprawiedliwości [Unii Europejskiej] uznał również, że powiązanie środka pomocy państwa z zasobami państwowymi i wpływ tego środka na te zasoby nie muszą być bezpośrednie, żeby kryterium było spełnione.
(92)
Celem takich gwarancji finansowych jest zapewnienie, by przedsiębiorstwa przemysłu wydobywczego miały wystarczające środki zarezerwowane na pokrycie przyszłych kosztów restytucji[rekultywacji], niezależnie od tego, jaka będzie ich sytuacja finansowa w (często dość odległej) przyszłości. W związku z tym oczywiste jest, że jeżeli kwota gwarancji jest znacznie niższa od przewidywanych kosztów restytucji, istnieje przynajmniej zwiększone ryzyko, że może to mieć wpływ na zasoby państwowe w przyszłości. Ryzyko potencjalnego obciążenia budżetu publicznego jest wyraźnie wyższe, niż gdyby kwota gwarancji została prawidłowo określona zgodnie z mającym zastosowanie ustawodawstwem, z należytym uwzględnieniem przewidywanych kosztów restytucji [rekultywacji]. Jeżeli środki w ramach gwarancji okażą się znacząco niższe niż to konieczne, ostatecznie większa część tych kosztów będzie musiała zostać pokryta z zasobów państwowych, w przypadku gdy [skarżąca] z jakiegokolwiek powodu nie będzie chciała lub nie będzie w stanie tego zrobić. Ponadto, jeżeli [skarżąca] nie będzie w przyszłości w stanie ponieść kosztów [rekultywacji], jest mało prawdopodobne, by rzekoma możliwość przejęcia aktywów [skarżącej] przez władze hiszpańskie przyniosła znaczne dodatkowe środki, ponieważ jedynymi hiszpańskimi aktywami [skarżącej (i całej grupy ICL) są kopalnie potażu. Kiedy kopalnie zostaną zamknięte, wartość tych aktywów będzie wątpliwa.
(93)
Fakt, że państwo będzie zobowiązane interweniować na własny koszt, jeżeli [skarżąca] nie będzie chciał[a] albo mógł[a] podjąć niezbędnych działań w zakresie [rekultywacji] hałd odpadów, jest ugruntowany w mającym zastosowanie ustawodawstwie.
(94)
Po pierwsze, zgodnie z art. 102 ustawy 39/2015 państwo może podjąć środki w miejsce strony odpowiedzialnej prawnie za podjęcie takich środków. [Hiszpania] musiałaby (i) nakazać [skarżącej] podjęcie szczegółowo określonych środków; (ii) poinformować [skarżącą], że w przeciwnym razie władze same podejmą takie środki, a także jaki będzie tego koszt; (iii) wprowadzić takie środki; oraz (iv) podjąć próbę odzyskania od [skarżącej] poniesionych kosztów, co z definicji nie będzie możliwe, jeżeli [Hiszpania] będzie musiała zrealizować niewystarczającą gwarancję finansową. Chociaż decyzja ta jest formalnie dobrowolna, w przypadku gdy [skarżąca] nie wykona swojego zobowiązania w zakresie [rekultywacji kopalni], [Hiszpania] będzie zmuszona zapłacić z góry za [rekultywację], ponieważ w przeciwnym razie państwo to nie wypełniłoby własnych obowiązków.
(95)
Po drugie, jak opisano w motywie 13, [Hiszpania] może rzekomo naruszać swoje zobowiązania wynikające z dyrektywy w sprawie odpadów wydobywczych i ramowej dyrektywy wodnej. W związku z tym, jeżeli [skarżąca] opuści swoje [zakłady górnicze] po wyczerpaniu surowców mineralnych i nie przeprowadzi [rekultywacji], z uwagi na niewystarczającą gwarancję jedynym sposobem dla Hiszpanii na spełnienie jej zobowiązań wynikających z tych dyrektyw oraz ostatecznie na uniknięcie dziennych okresowych kar pieniężnych nakładanych przez Trybunał Sprawiedliwości będzie pokrycie z własnych środków kosztów usunięcia hałd soli lub równie skutecznej [rekultywacji].
(96)
Po trzecie, na mocy przepisów hiszpańskiej ustawy 27/2006 z dnia 18 lipca 2006 r. władze hiszpańskie mogą zostać zmuszone do wypełnienia swoich zobowiązań wynikających z przepisów ochrony środowiska. Jakakolwiek organizacja pozarządowa spełniająca kryteria określone w ustawie 27/2006 może, w przypadku naruszenia prawa w dziedzinie ochrony środowiska określonego w art. 18 ust. 1 ustawy 27/2006 (włączając naruszenia dotyczące zobowiązań w obszarze ochrony wód), wnieść sprawę do sądu, by zmusić organ do wypełniania obowiązków w zakresie ochrony środowiska naturalnego.
[…]
(98)
Wreszcie władze hiszpańskie same wskazują, że zgodnie z art. 9 ustawy [katalońskiej] nr 12/1981, w przypadku gdy operator nie wypełnia swoich zobowiązań, Administratión de la Generalitat może nakazać podjęcie tych działań na koszt operatora. Władze hiszpańskie podkreślają, że w praktyce administracja wdraża odpowiednie środki, które są następnie finansowane z gwarancji finansowej lub, jeżeli gwarancja jest niewystarczająca, ze sprzedaży aktywów operatora. W związku z tym, jeśli gwarancja finansowa jest znacznie niższa od wymaganej, administracja publiczna naraża się na ryzyko, że aktywa operatora nie wystarczą na sfinansowanie odpowiednich wprowadzonych przez nią środków. Jest to potwierdzeniem faktu, że zbyt niska gwarancja finansowa zwiększa ryzyko, że koszt środków restytucji [rekultywacji] podjętych przez administrację nie zostanie w wystarczający sposób pokryty z aktywów operatora (zwłaszcza jeżeli operator nie posiada żadnych innych aktywów w Hiszpanii, tak jak przedsiębiorstwo [skarżącej]) i będzie musiał zostać pokryty z zasobów państwowych.
(99)
W związku z tym poziom gwarancji, który jest znacznie niższy niż to konieczne i prawnie wymagane, naraża państwo na konkretne ryzyko dodatkowego obciążenia jego zasobów. Zwiększone ryzyko dodatkowego obciążenia dla państwa jest więc wystarczająco namacalne, by przesądzać o przynajmniej potencjalnym wpływie na zasoby państwowe ze względu na zbyt niski poziom gwarancji finansowej”.
Jeśli chodzi o istnienie zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi, Komisja uważa:
„(102)
Ograniczone koszty ponoszone przez [skarżącą] w wyniku niższego od wymaganego w odpowiednim prawodawstwie poziomu gwarancji finansowych mogą zakłócać konkurencję na rynkach, na których [ona] działa – głównie rynkach potażu i soli. Jak wyjaśniono poniżej (zob. motyw 110 i następne), to obniżenie kosztów wyniosło w odnośnym okresie ok. 1,8 mln EUR i w związku z tym nie było, jak twierdzą władze hiszpańskie, nieznaczne.
(103)
Ponadto fakt, że [skarżąca] jest jedynym hiszpańskim producentem potażu, nie wyklucza możliwości zakłócenia konkurencji, ponieważ właściwy rynek geograficzny w tym przypadku jest ewidentnie większy niż krajowy rynek hiszpański.
[…]
(106)
Jak już wspomniano powyżej, rynki potażu i soli to niewątpliwie rynki transgraniczne, w ramach których 50% produkcji [skarżącej] jest wywożone do innych państw europejskich. W związku z tym obniżony poziom gwarancji finansowych może wpłynąć na handel pomiędzy państwami członkowskimi UE”.
Jeśli chodzi o liczbowe określenie pomocy, Komisja uważa, co następuje:
„(109)
Określenie faktycznej kwoty pomocy wymaga najpierw ustalenia przynajmniej przybliżonej »prawidłowej« wysokości gwarancji finansowych zgodnie z mającym zastosowanie ustawodawstwem w odnośnym okresie. Kwota pomocy odpowiadałaby wówczas różnicy pomiędzy oczekiwaną wysokością opłat bankowych, które musiał[a]by uiścić [skarżąca], by ustanowić gwarancję w prawidłowo określonej kwocie, i rzeczywistą wysokością opłat bankowych, które poniosło to przedsiębiorstwo.
[…]
(111)
Ponieważ zgodnie z oświadczeniem władz hiszpańskich [w]yższy [t]rybunał [sprawiedliwości] Katalonii uznał w grudniu 2016 r. podwyższoną kwotę gwarancji dla kopalni w Balsareny/Sallent w wysokości 6979471,83 EUR za zgodną z mającym zastosowanie ustawodawstwem, Komisja uważa, że »prawidłowa« kwota gwarancji dla kopalni w Balsareny/Sallent odpowiada tej aktualnie obowiązującej wysokości zatwierdzonej przez trybunał.
(112)
Ponadto Komisja analogicznie (zob. także motyw 64 powyżej) stwierdza, że podwyższoną kwotę gwarancji w wysokości 6160872,35 EUR dotyczącą kopalni w Súrii obowiązującą od 2015 r. można również uznać za zgodną z mającym zastosowanie ustawodawstwem. Chociaż brak jest […] orzeczenia sądu [rozstrzygającego kwestię] ostatniej kopalni, podwyższona kwota gwarancji dotyczącej kopalni w Súrii jest w istocie praktycznie porównywalna z kwotą zatwierdzoną dla kopalni w Balsareny/Sallent. Stanowi to potwierdzenie faktu, że kwotę tę można uznać za odpowiednią i zgodną z mającym zastosowanie ustawodawstwem.
[…]
(123)
W związku z powyższym łączna kwota pomocy przyznanej [skarżącej] w formie niższych opłat bankowych z tytułu obniżonego poziomu gwarancji w całym okresie 2006–2016 wynosi 1864622 EUR”.
W swojej ocenie istnienia pomocy państwa w odniesieniu do środka 4 Komisja stwierdza, w szczególności w odniesieniu do istnienia korzyści, co następuje:
„(125)
W dniu 17 grudnia 2007 r. [m]inisterstwo [ś]rodowiska Hiszpanii i Generalitat de Catalunya podpisały umowę, w sprawie współpracy i podziału kosztów w ramach projektu mającego na celu przykrycie hałdy odpadów w Vilafruns i zmniejszenie tym samym jej negatywnego wpływu na środowisko. […] Łączne koszty inwestycji wyniosły 7887571 EUR i zostały w całości pokryte przez organy publiczne, jak uzgodniono w umowie z 2007 r.
[…]
(131)
[Odpowiedzialność skarżącej w zakresie zarządzania odpadami górniczymi w stosunku do hałdy w Vilafruns] opiera się na hiszpańskiej ustawie nr 6/1993 z dnia 15 lipca 1993 r. o gospodarowaniu odpadami oraz na dekrecie królewskim z mocą ustawy nr 1/2001 z dnia 20 lipca 2001 r. przekształcającym hiszpańską ustawę wodną. Strona trzecia twierdzi, że fakt, iż hałda w Vilafruns nie była już aktywna w momencie nabycia przez [skarżącą], nie ma znaczenia, ponieważ każdy posiadacz koncesji na wydobycie ma obowiązek zarządzania wszelkimi odpadami wydobywczymi w całości, tzn. również wszelkimi odpadami powstałymi przed uzyskaniem koncesji przez jej posiadacza.
[…]
(138)
Komisja uważa, że – niezależnie od zakresu zobowiązań [skarżącej] odnośnie do hałdy w Vilafruns – nie jest możliwe, że inwestycje publiczne w wysokości 7,9 mln EUR w znacznie lepszy środek ochrony środowiska oznaczający w zasadzie [zagospodarowanie terenów pokopalnianych] bez ponoszenia jakichkolwiek kosztów inwestycji przez [skarżącą] rzeczywiście nie przyniosły [skarżącej] żadnej korzyści gospodarczej. Przykrycie hałdy odpadów miało na celu znaczne zmniejszenie zanieczyszczenia spowodowanego przez wycieki z hałdy w Vilafruns. Alternatywne środki w przypadku braku pomocy nie zapewniłyby tak dobrej i długotrwałej ochrony oraz naraziłyby [skarżącą] na ryzyko poniesienia konsekwencji zanieczyszczenia ([o czym świadczą kary orzeczone w wyrokach] z dnia 18 grudnia 2014 r. i 25 lutego 2015 r. [wobec innych kopalni] tego przedsiębiorstwa – zob. motywy 27 i 94 decyzji o wszczęciu postępowania). W związku z tym budowa tej instalacji opłacona z zasobów państwowych umożliwiła [skarżącej] lepsze zapobieganie zanieczyszczeniu, obniżenie ryzyka środowiskowego w przyszłości i zapewnienie długotrwałej [rekultywacji] hałdy (tak jak w przypadku podobnych [rekultywacji] hałd odpadów soli we Francji lub Niemczech, jak opisano powyżej w motywach 26 i 32). [Skarżąca] był[a]by ostatecznie zobowiązan[a] zapewnić odpowiednią [rekultywację] hałdy odpadów w Vilafruns.
(139)
Wreszcie Komisja uważa, że środek ma charakter selektywny, ponieważ jest ukierunkowany konkretnie na finansowanie ze środków publicznych przykrycia hałdy odpadów w Vilafruns należącej do [skarżącej].
[…]
(148)
W świetle powyższego Komisja doszła do wniosku, że [ś]rodek 4 stanowi pomoc państwa w wysokości 7887571 EUR i w związku z tym Komisja oceni jego zgodność z prawem oraz z rynkiem wewnętrznym”.
Jeśli chodzi o analizę zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, Komisja wyjaśniła w motywie 152 zaskarżonej decyzji, że środek 1 stanowił dla skarżącej pomoc operacyjną, ponieważ pozwoliła ona na to, by koszty opłat z tytułu gwarancji były niższe od kosztów normalnie stosowanych w okresie od 2006 r. do 2016 r., co jest niezgodne z rynkiem wewnętrznym, skoro nie znalazła ona żadnego dowodu na poparcie ewentualnej zgodności tej pomocy, która została przyznana bez realizacji jakiegokolwiek widocznego celu leżącego we wspólnym interesie.
Jeśli chodzi o środek 4, Komisja uznała natomiast w motywach 156–164 zaskarżonej decyzji, że przykrycie hałdy w Vilafruns stanowiło pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie pkt 3.1.1 wytycznych z 2008 r. dotyczących pomocy dla przedsiębiorstw, które przekraczają poziom ochrony środowiska wymagany normami Unii Europejskiej lub które podnoszą ten poziom wobec braku norm Unii.
Komisja uznała, że przykrycie hałdy w Vilafruns umożliwiło skarżącej podniesienie poziomu ochrony środowiska wynikającego z jej działalności przy braku norm Unii. Komisja obliczyła również, po pierwsze, całkowitą kwotę kosztów kwalifikowalnych, w wysokości 7804922,60 EUR, po drugie, ustaliła maksymalną dopuszczalną intensywność pomocy dla skarżącej jako dużego przedsiębiorstwa, odpowiadającą 50% kosztów kwalifikowalnych, a po trzecie, ustaliła saldo całkowitej kwoty pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym na 3985109,70 EUR.
Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 24 kwietnia 2018 r. skarżąca wniosła rozpatrywaną skargę.
W dniu 23 lipca 2018 r. Komisja złożyła odpowiedź na skargę.
Skarżąca złożyła replikę w dniu 27 września 2018 r. Komisja przedstawiła duplikę w dniu 12 listopada 2018 r.
Strona skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim stwierdza ona, że środek 1 stanowi pomoc państwa i nakazuje jej odzyskanie;
–
tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim ustala ona kwotę bezprawnie przyznanej pomocy lecz zgodnej z rynkiem wewnętrznym oraz kwotę pomocy bezprawnie przyznanej, którą należy odzyskać w ramach środka 4;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
Na poparcie skargi strona skarżąca podnosi pięć zarzutów. Pierwszy z nich opiera się na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE wynikającego z faktu, że Komisja błędnie uznała, że środek 1 polegał na transferze zasobów państwowych. Zarzut drugi dotyczy naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE, wynikającego z faktu, że Komisja błędnie uznała, że środek 1 stanowił korzyść lub ewentualnie, że nie wykazała ona, że początkowe kwoty gwarancji finansowych były zbyt niskie. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i zasady pewności prawa. Zarzut czwarty dotyczy naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE, wynikającego z faktu, że Komisja uznała, że środek 4 przyznawał selektywną korzyść. Zarzut piąty, podniesiony posiłkowo, dotyczy naruszenia art. 16 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (
Dz.U. 2015, L 248, s. 9
), wynikającego z faktu, że Komisja nie określiła prawidłowo kwoty ewentualnej pomocy wynikającej ze środka 4.
W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE wynikającego z faktu, że Komisja błędnie uznała, że środek 1 polegał na transferze zasobów państwowych
Skarżąca twierdzi, że środek 1 nie spełnia kryterium transferu zasobów państwowych, ponieważ nie spowodował żadnego ubytku w budżecie państwa.
Po pierwsze, gwarancje finansowe, które skarżąca miała obowiązek ustanowić na rekultywację zakładów górniczych, nie zostały udzielone przez państwo, lecz przez banki prywatne, którym skarżąca powinna była uiścić premie w przypadku konieczności uruchomienia środków. Oznaczałoby to, że państwo nie utraciło dochodów w wyniku gwarancji ustalonych na jakoby niższym niż wymagany poziomie oraz że w tym przypadku nie istniał wystarczająco bezpośredni związek między przyznaną korzyścią a ubytkiem w budżecie państwa.
Po drugie, zdaniem skarżącej, nie istniało wystarczająco konkretne ryzyko ekonomiczne dla budżetu państwa. Miałoby to miejsce tylko wtedy, gdyby koszty rekultywacji okazały się niemożliwe do wyegzekwowania od skarżącej. Takie ewentualne zobowiązanie państwa do poniesienia części kosztów i potencjalnego obciążenia budżetu państwa byłoby zatem zbyt odległe i hipotetyczne. Zdaniem skarżącej zasady dotyczące gwarancji państwowych nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Po pierwsze, dlatego że argumenty Komisji podniesione w tym zakresie są niedopuszczalne, gdyż Komisja nie odniosła się do nich w zaskarżonej decyzji, a po drugie, analogia z tymi zasadami jest błędna. Po pierwsze, w przypadku gwarancji państwowych doszłoby do transferu zasobów, ponieważ państwo zrezygnowałoby z części dochodów w zakresie, w jakim akceptuje premię w kwocie niższej od kwoty pobieranej przez poręczyciela prywatnego. W niniejszym przypadku skarżąca zapłaciła natomiast premię na warunkach rynkowych. Po drugie, w kontekście gwarancji państwa korzyść dla beneficjenta byłaby oczywista, ponieważ płaci on niższą stawkę za gwarancję państwową niż za podobną gwarancję udzieloną przez bank, a jego wypłacalność zostaje zwiększona, w konsekwencji czego płaci on niższe odsetki. Tymczasem w niniejszym przypadku nie jest spełniona żadna z tych przesłanek. Po trzecie, w przypadku gwarancji państwa, państwo zobowiązuje się zapłacić osobie trzeciej kwotę gwarantowaną, w sytuacji gdy beneficjent gwarancji nie wywiąże się z obowiązku spłaty gwarantowanego kredytu, podczas gdy w tym przypadku państwo nie zobowiązałoby się do zapłaty jakiejkolwiek kwoty w przypadku, gdyby gwarancja była niewystarczająca. Wynika stąd, że orzecznictwo w sprawie gwarancji państwa nie znajduje w tym przypadku zastosowania.
Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem takie hipotetyczne ryzyko obciążenia budżetu państwa może zostać wykazane jedynie w przypadku, gdy państwo jest jednym z głównych wierzycieli przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji, a przedsiębiorstwo to jest niewypłacalne. W niniejszej sprawie skarżąca mogła zagwarantować wywiązanie się ze swoich zobowiązań, ponieważ jest częścią międzynarodowej grupy przedsiębiorstw (nie tylko grupy w Hiszpanii), która posiada znaczne aktywa, które nie straciłyby na wartości po zamknięciu kopalń potażu, i która już w przeszłości wykazała, że dysponuje niezbędnymi środkami finansowymi, aby pokryć wszystkie niezbędne działania w zakresie rekultywacji, bez względu na ustalony poziom gwarancji. Odpowiedzialność przedsiębiorstwa za środowisko naturalne obciąża również spółki należące do grupy kontrolnej, ryzyko ewentualnej niewypłacalności skarżącej, jakie państwo ponosi, nie było tu wystarczająco konkretne. Zgodnie z orzecznictwem (wyrok z dnia 1 grudnia 1998 r., Ecotrade,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
) konieczne jest zaistnienie szczególnych okoliczności, które uprawdopodabniają zmniejszenie zasobów państwowych, ponieważ istnienie nieznacznego lub hipotetycznego ryzyka nie wystarcza, aby przesądzić, że doszło do transferu zasobów państwowych.
Po trzecie, skarżąca wyjaśnia, że ponieważ gwarancje finansowe mogą zostać wykorzystane dopiero po zakończeniu działalności górniczej na mocy prawa krajowego i prawa Unii oraz ponieważ w trakcie prowadzenia działalności górniczej kwota gwarancji musi być okresowo korygowana adekwatnie do koniecznych prac rekultywacyjnych, kwota tych gwarancji nie byłaby stała, lecz zmieniałaby się w czasie. W związku z tym ryzyko dla budżetu państwa nie istniałoby aż do momentu zakończenia działalności górniczej. W niniejszej sprawie, ponieważ kwota gwarancji finansowych została obniżona do odpowiedniego poziomu, w 2015 r. dla kopalni w Súrii i w 2016 r. dla kopalni w Sallent/Balsareny, przed całkowitym zakończeniem działalności górniczej, co oznacza przed wydaniem zaskarżonej decyzji państwo hiszpańskie w żadnym momencie nie byłoby narażone na ryzyko gospodarcze. Skarżąca stwierdza w szczególności, w odpowiedzi na skargę Komisji, po pierwsze, że posiada ona – poza kopalniami potażu – inne istotne aktywa w Hiszpanii, które państwo mogłoby wykorzystać w celu wypełnienia obowiązku zapłaty za obowiązkowe środki rekultywacji, a po drugie, że ustawodawstwo hiszpańskie zezwala na wymaganie od zarządców i kierownictwa przedsiębiorstw zastosowania środków zapewniających przestrzeganie obowiązków w zakresie ochrony środowiska.
Po czwarte, skarżąca powołuje się na wcześniejszą decyzję Komisji (komunikat Komisji, SNIACE; pomoc państwa C 68/97 (NN 118/97) Hiszpania,
Dz.U. 1998, C 49, s. 2
, zwaną dalej „decyzją SNIACE”) w sprawie, która jest podobna do niniejszej sprawy. W tamtym przypadku brak zapewnienia wywiązania się z obowiązków w zakresie ochrony środowiska nie został uznany za równoznaczny z transferem zasobów państwa, a zatem za pomoc państwa.
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE „wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
Należy również przypomnieć, że aby korzyść mogła zostać uznana za „pomoc” w rozumieniu przepisu art. 107 ust. 1 TFUE, konieczne jest, po pierwsze, aby została ona przyznana bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu zasobów państwowych, oraz po drugie, aby można je było przypisać państwu (zob. wyrok z dnia 15 maja 2019 r., Achema i in.,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Te dwie przesłanki są niezależne, odrębne i muszą być spełnione łącznie (zob. wyrok z dnia 30 czerwca 2015 r., Niderlandy i in./Komisja,
T‑186/13, T‑190/13 i T‑193/13
, niepublikowany,
EU:T:2015:447
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jeżeli chodzi o warunek wykorzystania zasobów państwowych, z orzecznictwa wynika, że nie ma konieczności ustalania, we wszystkich przypadkach, że miał miejsce transfer zasobów państwa, żeby korzyść przyznana co najmniej jednemu przedsiębiorstwu mogła zostać uznana za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Za pomoc uznaje się zatem w szczególności interwencje, które w różnych formach zmniejszają ciężary, które obciążają zwykle budżet przedsiębiorstwa i które tym samym, nie będąc subwencjami w ścisłym rozumieniu tego słowa, mają taki sam charakter i identyczne skutki (zob. wyrok z dnia 19 marca 2013 r., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisja i in. oraz Komisja/Francja i in.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że art. 107 ust. 1 TFUE definiuje interwencje państwa na podstawie ich skutków (zob. wyrok z dnia 5 czerwca 2012 r., Komisja/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 19 marca 2013 r., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisja i in.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, pkt
).
W ten sposób interwencja państwa mogąca jednocześnie postawić przedsiębiorstwa, do których się stosowała, w bardziej korzystnej sytuacji w porównaniu z innymi i stworzyć dostatecznie konkretne ryzyko powstania w przyszłości dodatkowego obciążenia dla państwa może obciążyć zasoby państwowe (zob. wyrok z dnia 19 marca 2013 r., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisja i in. oraz Komisja/Francja i in.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co więcej, Trybunał uściślił, że z korzyści przyznanych w formie gwarancji państwa mogą wynikać dodatkowe obciążenia dla państwa (wyrok z dnia 19 marca 2013 r., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisja i in. oraz Komisja/Francja i in.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, pkt
; zob. również podobnie wyroki: z dnia 1 grudnia 1998 r., Ecotrade,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
, pkt
; z dnia 8 grudnia 2011, Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, pkt
–
).
Ponadto, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, ponieważ w kategoriach ekonomicznych zmiana warunków rynkowych, jaką wywołuje korzyść pośrednio przyznana niektórym przedsiębiorstwom, jest wynikiem utraty dochodów przez władze publiczne, nawet fakt, iż inwestorzy podejmują później samodzielne decyzje, nie powoduje wyeliminowania związku istniejącego pomiędzy omawianą stratą a korzyścią, jaką odnoszą dane przedsiębiorstwa (zob. wyrok z dnia 19 marca 2013 r., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisja i in. oraz Komisja/Francja i in.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, pkt
).
W związku z powyższym do celów stwierdzenia istnienia pomocy państwa Komisja powinna wykazać dostatecznie bezpośredni związek między z jednej strony korzyścią przyznaną beneficjentowi a z drugiej strony uszczupleniem budżetu państwowego bądź wystąpieniem dostatecznie konkretnego gospodarczego ryzyka powstania obciążeń dla tego budżetu (zob. wyrok z dnia 19 marca 2013 r., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisja i in. oraz Komisja/Francja i in.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, pkt
).
W niniejszej sprawie – w odniesieniu po pierwsze, do przypisania państwu odpowiedzialności za środek 1 – z motywu 60 zaskarżonej decyzji wynika, że jest bezsporne między stronami, iż kwota gwarancji finansowych należnych od skarżącej została ustalona przez Generalidad de Cataluña w dwóch indywidualnych decyzjach administracyjnych, a mianowicie w koncesjach przyznanych skarżącej w dniu 9 listopada 2006 r. i 28 kwietnia 2008 r., odpowiednio na prowadzenie działalności górniczej w zakładach górniczych w Súrii i w Sallent/Balsareny.
Jeżeli chodzi o kryterium dotyczące zasobów państwowych, w motywie 88 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, w odniesieniu do środka 1, że przedmiotowe gwarancje finansowe nie zostały zbadane w świetle norm mających zastosowanie do pomocy państwa w odniesieniu do kwoty prowizji nieuzyskanej adekwatnie do ryzyka lub narażenia poręczyciela (tj. banku prywatnego, a nie państwa), ale na podstawie ryzyka dla państwa, w przypadku gdy gwarantowana kwota jest niższa niż rzeczywisty koszt szkód dla środowiska oraz w przypadku gdy przedsiębiorstwo, którego dotyczy gwarancja, nie pokrywa lub nie jest w stanie pokryć pełnych kosztów rekultywacji. W motywie 90 zaskarżonej decyzji Komisja powtarza, że istnieje konkretne ryzyko potencjalnego wpływu na zasoby państwowe ze względu na zwiększone ryzyko, że państwo będzie musiało zmobilizować swoje zasoby w przyszłości. Ponadto w motywie 91 tej decyzji Komisja uznała, że stworzenie konkretnego ryzyka nakładającego dodatkowe obciążenie na zasoby państwowe w przyszłości jest wystarczające, aby wchodzić w zakres pojęcia pomocy państwa, oraz że ścisły związek i wpływ pomocy na zasoby publiczne niekoniecznie muszą być bezpośrednie, aby kryterium to zostało spełnione.
W motywach 92–99 zaskarżonej decyzji Komisja wyjaśnia, że zwiększone ryzyko, że zasoby państwowe mogą zostać naruszone w przyszłości, wynika z kwoty gwarancji wyraźnie niższej od ewentualnych, przewidywanych kosztów rekultywacji, ponieważ w przypadku gdy skarżąca nie będzie miała zamiaru lub nie będzie mogła pokryć kosztów tej rekultywacji, zasoby państwowe powinny pokrywać większą część tych kosztów, zaś zobowiązanie państwa do interwencji na własny rachunek, w przypadku gdy skarżąca nie będzie miała zamiaru lub nie będzie mogła przyjąć niezbędnych środków w celu rekultywacji, zostało ustanowione w znajdujących zastosowanie przepisach krajowych i w przepisach Unii. Komisja wywodzi stąd, że poziom gwarancji, który jest znacznie niższy niż to konieczne i prawnie wymagane, naraża państwo na konkretne ryzyko dodatkowego obciążenia jego zasobów. Zwiększone ryzyko byłoby zatem wystarczająco konkretne, aby wywrzeć przynajmniej potencjalny wpływ na zasoby państwowe. Komisja wskazuje również, że majątek skarżącej, który państwo mogłoby przejąć w przypadku przymusowej egzekucji, może nie być wystarczający.
Po pierwsze, skarżąca nie kwestionuje jednak, że kwota gwarancji finansowych, ustalona w decyzjach administracyjnych Generalidad de Cataluña, była zbyt niska. Wprawdzie w ramach zarzutu drugiego skarżąca kwestionuje metodę analizy i dowody, na których Komisja oparła swój wniosek, że kwota tych gwarancji była rzeczywiście zbyt niska i że stanowiły one dla niej korzyść gospodarczą. Nie twierdzi jednak, że poziom gwarancji początkowo ustalony w decyzjach administracyjnych Generalidad de Cataluña był prawidłowy lub wystarczający.
Po drugie, należy stwierdzić, że państwo hiszpańskie miało dodatkowy obowiązek interwencji w przypadku niewywiązywania się przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność wydobywczą z ciążących na nich obowiązków z zakresu ochrony środowiska, co zostało wyraźnie podkreślone w motywach 93–98 zaskarżonej decyzji. Z jednej strony bowiem zgodnie z prawem krajowym, a w szczególności z przepisami Ley 27/2006 por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de Participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) [ustawy nr 27/2006 regulującej prawo dostępu do informacji, udział społeczeństwa oraz dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (transpozycja dyrektyw 2003/4/WE i 2003/35/WE)] z dnia 18 lipca 2006 r. (BOE nr 171 z dnia 19 lipca 2006 r., s. 27109), władze mogą być zobowiązane do zastosowania się do obowiązków wynikających z przepisów w dziedzinie ochrony środowiska. Ponadto, zgodnie z art. 102 Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (ustawy nr 39/2015 – wspólny kodeks postępowania w administracji publicznej) z dnia 1 października 2015 r. (BOE nr 236 z dnia 2 października 2015 r., s. 89343), państwo może przystąpić do egzekucji uzupełniającej zamiast podmiotu prawnie zobowiązanego do przyjęcia środków. Z drugiej strony, zgodnie z prawem Unii, a w szczególności z art. 6 ust. 3 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (
Dz.U. 2004, L 143, s. 156
), jeżeli przedsiębiorstwo zobowiązane do podjęcia środków zaradczych w następstwie szkód spowodowanych w środowisku naturalnym nie wywiązuje się z ciążących na nim obowiązków z zakresu ochrony środowiska, właściwy organ może ostatecznie samodzielnie podjąć takie środki. Ponadto, gdyby państwo nie interweniowało w miejsce przedsiębiorstw, w przypadku nieprzestrzegania przez nie obowiązków związanych z ochroną środowiska, mogłoby ono uchybić zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 2006/21 i mogłoby stać się przedmiotem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i zostać obciążone obowiązkiem zapłaty grzywny do czasu wywiązania się ze wspomnianych obowiązków.
Po trzecie, celem obowiązku prawnego, o którym mowa w art. 14 dyrektywy 2006/21, jest wymaganie od przedsiębiorstw prowadzących działalność wydobywczą ustanowienia gwarancji finansowej na poczet rekultywacji zakładów górniczych oraz pokrycia kosztów ewentualnych szkód spowodowanych w środowisku przez działalność górniczą, których kwota powinna zostać obliczona na podstawie elementów wskazanych w ust. 2 tego przepisu i zapewnienie, że spółki górnicze będą posiadały wystarczające zasoby do pokrycia przyszłych kosztów rekultywacji zakładów górniczych, bez względu na ich przyszłą sytuację finansową, a w szczególności aby uniknąć konieczności interwencji państwa w celu pokrycia tych kosztów w ich miejsce.
Jednakże ze względu na ciążący na państwie obowiązek ewentualnego wykonania obowiązku przyjęcia koniecznych środków rekultywacji w następstwie działalności górniczej – do czego prawne zobowiązane jest przedsiębiorstwo prowadzące taką działalność – poziom gwarancji ustanowiony dla tego przedsiębiorstwa może mieć wpływ na zasoby państwowe, o ile ekonomiczne ryzyko ewentualnej interwencji państwa – gdy poziom gwarancji jest ustalony na zbyt niskim poziomie – znacznie wzrasta, w szczególności w przypadku niewypłacalności tego przedsiębiorstwa.
Po czwarte, z orzecznictwa, przytoczonego w pkt 53 powyżej, wynika, że zasoby państwowe można również uznać za obciążone, jeżeli „dostatecznie konkretne ryzyko” dodatkowego obciążenia państwa zostanie stwierdzone w przyszłości.
W tym względzie, po pierwsze, skarżąca twierdzi, że ryzyko obciążenia zasobów państwowych nie jest w tym przypadku wystarczająco konkretne, ze względu na jej zdolność finansową do pokrycia wszelkich szkód środowiskowych powstałych w następstwie działalności górniczej. W odpowiedzi na pytanie zadane w tej kwestii przez Sąd w ramach środka organizacji postępowania, skarżąca przedstawiła wykaz aktywów (nieruchomości), które zbyła w latach 2012–2016, również na poziomie grupy spółek, do której należy, jak również część jej bilansu rocznego dotyczącą tych aktywów. Podczas rozprawy Komisja zwróciła uwagę na fakt, że dokumenty dostarczone przez skarżącą nie prezentowały pasywów i długów spółki, a przedstawiały aktywa, które ona sama i jej grupa posiadały wyłącznie w okresie od 2012 r. do 2015–2017 i że nie dostarczyła ona danych dotyczących reszty rozpatrywanego okresu dotyczącego lat 2006–2012.
Należy stwierdzić, że dowody przedstawione przez skarżącą w celu ustalenia jej zdolności finansowej do ponoszenia kosztów ewentualnych szkód środowiskowych wynikających z prowadzenia działalności górniczej są częściowe i nie pozwalają na stwierdzenie z całą pewnością, że dysponowałaby ona zdolnościami finansowymi niezbędnymi do ich pokrycia w momencie ewentualnego wystąpienia zagrożeń dla środowiska.
W każdym razie, zakładając, że skarżąca posiada wystarczające możliwości finansowe, aby zmniejszyć ryzyko interwencji państwa, należy uznać, że biorąc pod uwagę fakt, iż sytuacja finansowa przedsiębiorstwa może w każdej chwili ulec zmianie z powodu różnych uwarunkowań gospodarczych oraz w zakresie, w jakim, ogólnie rzecz biorąc, obowiązek udzielenia gwarancji finansowej, zmierza właśnie do tego, by fundusze były dostępne w każdej chwili i niezależnie od możliwości finansowych podmiotu zobowiązanego do ustanowienia tej gwarancji – należy uznać, że możliwości finansowe skarżącej nie mają wpływu na określenie odpowiedniej kwoty tych gwarancji, a ostatecznie na ocenę istnienia dostatecznie konkretnego ryzyka obciążającego budżet państwa.
Ponadto, z jednej strony, art. 14 ust. 2 dyrektywy 2006/21 stanowi, że gwarancja, o której mowa w ust. 1, jest obliczana na podstawie prawdopodobnego wpływu obiektu unieszkodliwiania odpadów na środowisko, biorąc pod uwagę w szczególności kategorię obiektu unieszkodliwiania odpadów, właściwości odpadów oraz założenia, że niezależne i odpowiednio wykwalifikowane osoby trzecie ocenią i wykonają wszelkie niezbędne prace rekultywacyjne. Zdolność finansowa przedsiębiorstwa zarządzającego instalacją nie jest zatem istotnym kryterium określania kwoty gwarancji.
Z orzecznictwa, przywołanego w pkt 55 powyżej, wynika natomiast, że istotne są zmiany normalnych warunków rynkowych, które mogą mieć wpływ na budżet państwa, niezależnie od prawdopodobnego zachowania podmiotów prywatnych, a w niniejszej sprawie możliwość pokrycia in concreto przez samą skarżącą kosztów wszelkich szkód środowiskowych związanych z jej działalnością wydobywczą.
Z drugiej strony, skarżąca kwestionuje dopuszczalność i zasadność argumentów Komisji dotyczących zastosowania przez analogię w tym przypadku orzecznictwa w sprawie gwarancji państwowych. Jeśli chodzi o dopuszczalność tych argumentów, należy zauważyć, że Komisja powołała się przed Sądem między innymi na wyroki: z dnia 1 grudnia 1998 r., Ecotrade (
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
) i z dnia 19 marca 2013 r., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisja i in. oraz Komisja/Francja i in. (
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
), aby wykazać, że brak natychmiastowej i pewnej mobilizacji zasobów państwowych nie wyklucza dodatkowego obciążenia budżetu państwa. Jednakże ten argument Komisji jest zawarty, bez żadnych wątpliwości, w motywie 91 zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej, Komisja nie przedstawiła przed Sądem uzasadnienia innego lub dodatkowego w stosunku do uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji. W związku z tym argumenty Komisji są dopuszczalne. W odniesieniu do zasadności tych argumentów należy przypomnieć, że chociaż w przypadku gwarancji państwowych budżet państwa jest obciążony w szczególności przez obniżenie składek, które sam otrzymuje, a zatem przez natychmiastowe zmniejszenie jego dochodów, to w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, z jednej strony, istnieje również korzyść dla skarżącej z tytułu obniżenia składek, które musi ona zapłacić od kwoty gwarancji niższej niż kwota, którą powinna była ustanowić, zmieniając w ten sposób normalne warunki rynkowe. Okoliczność, że utrata dochodów dotyczy budżetu prywatnego banku, nie stoi na przeszkodzie temu, aby stwierdzić istnienie korzyści dla skarżącej wynikającej z ustalenia gwarancji finansowych, które powinna ona ustanowić na niższym poziomie niż ten, który był konieczny.
Z drugiej strony z rozważań przedstawionych w pkt 61–63 powyżej wynika, że ryzyko dodatkowego obciążenia, które nakłada się na budżet państwa, zachodzi również w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w niniejszej sprawie, w której mające zastosowanie przepisy wymagają ustanowienia gwarancji pozwalających na pokrycie zagrożeń dla środowiska, rzeczywiście ustanowionych w banku prywatnym, i w której istnieje obowiązek dodatkowej interwencji państwa w celu pokrycia tego ryzyka, ponieważ ustanowienie przez przedsiębiorstwo górnicze gwarancji na zbyt niskim poziomie zwiększa ryzyko interwencji państwa. To zwiększone ryzyko obciąża budżet państwa, a wzrost tego ryzyka jest bezpośrednią konsekwencją ustalenia kwoty należnych gwarancji na zbyt niskim poziomie.
Ustanowienie zbyt niskiej kwoty gwarancji na pokrycie ryzyka zagrożeń dla środowiska, obciążającego głównie skarżącą i ewentualnie państwo – zwiększa ryzyko dodatkowego obciążenia tych dwóch podmiotów, na których spoczywają obowiązki w zakresie ochrony środowiska. Ten wzrost ryzyka stanowi konkretne dodatkowe obciążenie dla budżetów dwóch podmiotów – skarżącej oraz, ewentualnie, państwa.
Po trzecie, w przeciwieństwie do twierdzeń skarżącej, niepewność lub stopień prawdopodobieństwa, czy ryzyko dla państwa zmaterializuje się, nie jest elementem mogącym nadać czysto hipotetyczny charakter związkowi między korzyścią przyznaną skarżącej a dodatkowym obciążeniem budżetu państwa, lecz stanowi jedynie nieodłączną cechę pojęcia „ryzyka”.
Po czwarte, skarżąca podnosi zasadniczo, że budżet państwa nie byłby narażony na żadne ryzyko ekonomiczne przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ponieważ gwarancje finansowe mogą zostać wykorzystane dopiero po zakończeniu działalności górniczej oraz że w toku jej trwania w 2015 i 2016 r. zostały one zmienione i osiągnęły odpowiedni poziom.
Należy jednak zauważyć, jak słusznie wskazuje Komisja, że fakt, iż ryzyko się nie urzeczywistniło, nie eliminuje dodatkowego ryzyka stwarzanego przez środek 1, które jest oceniane w momencie ustanowienia gwarancji i które trwało w okresie, w którym poziom gwarancji był zbyt niski.
Po piąte, w zakresie, w jakim skarżąca powołuje się na decyzję SNIACE, o której mowa w pkt 47 powyżej, należy przypomnieć, że w tej sprawie wśród domniemanych środków pomocy przeanalizowanych przez Komisję była korzyść, jaką SNIACE miała jakoby uzyskać, wynikająca z faktu, że władze hiszpańskie nie zobowiązały jej do przestrzegania przepisów dotyczących ochrony środowiska, w szczególności poprzez budowę oczyszczalni ścieków i naprawienie spowodowanych przez nią szkód ekologicznych. Według podmiotu wnoszącego skargę do Komisji w niniejszej sprawie zasoby państwowe zostały zaangażowane z powodu tolerowania przez państwo naruszenia przez to przedsiębiorstwo przepisów w zakresie ochrony środowiska, ponieważ przedsiębiorstwo to powinno było ponieść koszty tej szkody.
Zdaniem Komisji te dwie sprawy różnią się tym, że w przypadku, który doprowadził do wydania decyzji SNIACE, państwo ograniczyło się do tego, że nie wymagało od przedsiębiorstwa wywiązywania się z ciążących na nim onowiązków w zakresie ochrony środowiska, nie mając obowiązku wybudowania w jej miejsce zakładu, podczas gdy w niniejszej sprawie państwo było zobowiązane, na podstawie przepisów krajowych i przepisów Unii, do interwencji zamiast skarżącej, jeżeli ta ostatnia nie wywiąże się ze swoich zobowiązań w zakresie rekultywacji terenów zakładów górniczych.
Zakładając jednak, że, jak twierdzi skarżąca, sprawa stanowiąca podstawę decyzji SNIACE jest podobna do niniejszej sprawy, ponieważ dotyczyła ona również przyszłego i hipotetycznego ryzyka, że państwo będzie musiało ponieść szkody środowiskowe wynikające z naruszenia swych zobowiązań przez przedsiębiorstwa, wystarczy stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja nie jest związana swoją wcześniejszą praktyką.
Zgodność z prawem decyzji Komisji stwierdzającej, że dany środek stanowi pomoc, należy oceniać wyłącznie w kontekście art. 107 TFUE, a nie w świetle praktyki, jaka miała jakoby mieć miejsce w przeszłości. (zob. w tym kontekście ocena zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Freistaat Sachsen i Land Sachsen-Anhalt/Komisja,
C‑459/10 P
, niepublikowany,
EU:C:2011:515
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z całości powyższych rozważań wynika, że Komisja nie popełniła błędu w ocenie, uznając w motywie 90 zaskarżonej decyzji istnienie potencjalnego wpływu środka 1 na zasoby państwowe ze względu na zwiększone ryzyko, że państwo jest zobowiązane do uruchomienia swoich zasobów w przyszłości, a w motywie 91 tej samej decyzji, że ustanowienie konkretnego ryzyka, które obciążałoby zasoby państwowe w przyszłości, było wystarczające, aby wchodzić w zakres pojęcia pomocy państwa ustanowionego w art. 107 ust. 1 TFUE, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 56 powyżej.
Z tego względu zarzut pierwszy należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE wynikającego z faktu, że Komisja błędnie uznała, że środek 1 stanowił korzyść lub ewentualnie, że nie wykazała ona, że początkowe kwoty gwarancji finansowych były zbyt niskie
Skarżąca twierdzi po pierwsze, że Komisja nie wykazała w sposób pozytywny, że środek 1 przyznał jej selektywną korzyść, ponieważ oparła się jedynie na wyroku Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (wyższego trybunału sprawiedliwości Katalonii), potwierdzonym przez Tribunal Supremo (sąd najwyższy) i nie ustaliła w sposób niezależny jakoby prawidłowej kwoty gwarancji udzielonych przez skarżącą. Jednakże orzeczenie sądu krajowego nie jest wiążące dla Komisji i Komisja nie musi wywiązać się z obowiązku wykazania istnienia korzyści poprzez odwołanie się do takiego orzeczenia sądowego.
Komisja w jeszcze mniejszym zakresie wywiązała się ze swoich obowiązków kontrolnych w stosunku do kopalni w Súrii, w odniesieniu do której sąd krajowy nie wydał orzeczenia, a Komisja rozszerzyła po prostu wniosek sądów krajowych, o którym mowa w pkt 82 powyżej, co do kwoty nadmiernie niskich gwarancji dla kopalni Sallent/Balsareny na gwarancje ustanowione dla kopalni w Súrii, ograniczając się do stwierdzenia w motywie 64 zaskarżonej decyzji, że kwota gwarancji dla tej kopalni również powinna być uznana za zbyt niską, ponieważ również została zwiększona i żaden inny czynnik nie wyjaśnił różnicy między kwotą pierwotnie ustaloną a kwotą zmienioną w 2015 r. Komisja dokonała błędnej oceny, ponieważ aktualizacja tej kwoty wynikała z regularnej aktualizacji planów rekultywacyjnych.
Po drugie, Komisja popełniła błąd w motywie 75 zaskarżonej decyzji, opierając się, w celu potwierdzenia swoich wniosków na ekspertyzach, w szczególności na badaniu z sierpnia 2012 r. zleconym ekspertom w dziedzinie ochrony środowiska (zwanym dalej „badaniem ERF”), które nie były zgodne z przepisami znajdującymi zastosowanie i które opierały się na nierealistycznych założeniach, nieoficjalnych informacjach i wątpliwej metodologii, nie były wystarczająco rygorystyczne pod względem naukowym i technicznym, a z drugiej strony nie uwzględniły ekspertyzy przedłożonej przez skarżącą (zwanej dalej „ekspertyzą Amphos”), która wykazałaby, iż badania ERF jest niewiarygodne. Okoliczność, że Komisja nie dysponowała tą ekspertyzą w trakcie postępowania administracyjnego, jest bez znaczenia, ponieważ skarżąca zakwestionowała wiarygodność badania ERF już w jego toku, a Komisja posiadała przesłanki wskazujące na fakt, że nie powinna się na nim opierać.
Po trzecie, Komisja błędnie oparła się w motywie 67 zaskarżonej decyzji na debatach parlamentarnych, podczas gdy sama uznała, że należy traktować je z ostrożnością.
Po czwarte, Komisja nie wykazała w motywie 84 zaskarżonej decyzji, że interpretacja przepisów prawnych w celu określenia kwot gwarancji dotyczących kopalń była selektywna w odniesieniu do skarżącej.
Tytułem ewentualnym skarżąca podnosi, że w przypadku gdyby Sąd uznał środek 1 za przyznający selektywną korzyść, Komisja ustaliła, w motywach 109–122 zaskarżonej decyzji, kwotę pomocy z naruszeniem art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 2015/1589, odwołując się do studium ERF, podczas gdy ekspertyza Amphos wykazała, że pierwsze badanie było niewiarygodne, oraz do wyroku Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (wyższego trybunału sprawiedliwości Katalonii), uznając, że kwota, do której odnosi się ten wyrok, jest „prawidłowa”, i angażując się w szacunki o charakterze spekulatywnym. Ponadto Komisja nie ustaliła metody, którą Królestwo Hiszpanii miało zastosować do obliczenia kwoty pomocy podlegającej odzyskaniu.
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
Na wstępie należy przypomnieć, że art. 14 ust. 1 dyrektywy 2006/21 stanowi, iż „[w]łaściwy organ, przed rozpoczęciem jakichkolwiek operacji związanych z gromadzeniem lub składowaniem odpadów wydobywczych w obiekcie unieszkodliwiania odpadów, wymaga przedstawienia gwarancji finansowej (np.: w formie depozytu pieniężnego, w tym sponsorowanych przez przemysł wzajemnych funduszy gwarancyjnych lub jej ekwiwalentu), zgodnie z procedurami, o których zdecydują państwa członkowskie”.
Artykuł 14 ust. 2 dyrektywy 2006/21 stanowi, co następuje:
„Obliczenie gwarancji, o której mowa w ust. 1, jest dokonane na podstawie:
–
prawdopodobnego wpływu obiektu unieszkodliwiania odpadów na środowisko, biorąc pod uwagę w szczególności kategorię obiektu unieszkodliwiania odpadów, właściwości odpadów oraz przyszłe zastosowanie zrekultywowanego gruntu;
–
założenia, że niezależne i odpowiednio wykwalifikowane osoby trzecie ocenią i wykonają wszelkie niezbędne prace rekultywacyjne”.
Artykuł 16 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 stanowi, co następuje:
„W przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy niezgodnej z prawem, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji [odzyskania] pomocy od beneficjenta (»decyzja o windykacji [odzyskaniu]«) […]. Komisja nie wymaga windykacji [odzyskania] pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa Unii”.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kwestia, czy dana pomoc stanowi pomoc państwa w rozumieniu traktatu FUE, powinna zostać rozstrzygnięta na podstawie obiektywnych okoliczności, które są oceniane w dniu, w którym Komisja wydaje decyzję. Kontrola, którą przeprowadza sąd Unii, dotyczy zatem oceny sytuacji dokonanej przez Komisję w tym właśnie dniu (zob. wyrok z dnia 11 grudnia 2008 r., Komisja/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto z orzecznictwa jasno wynika, że zgodność z prawem decyzji w sprawie pomocy państwa powinna być oceniana w oparciu o informacje, którymi dysponowała Komisja w momencie jej wydania (zob. wyrok z dnia 20 marca 2013 r., Rousse Industry/ Komisja,
T‑489/11
, niepublikowany,
EU:T:2013:144
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Tym samym nie można zarzucać Komisji nieuwzględnienia ewentualnych informacji, które mogły zostać jej przedstawione w toku postępowania administracyjnego, lecz przedstawione jej nie zostały, ponieważ na Komisji nie spoczywa obowiązek badania z urzędu i na podstawie przypuszczeń okoliczności, jakie mogły zostać jej przedstawione (zob. podobnie wyrok z dnia 27 września 2012 r., Wam Industriale/Komisja,
T‑303/10
, niepublikowany,
EU:T:2012:505
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie, aby uznać, że ustalenie kwoty gwarancji finansowych stanowiło środek pomocy wchodzący w zakres stosowania art. 107 TFUE, Komisja winna była stwierdzić, że poziom tych gwarancji był rzeczywiście niewystarczający i znacznie niższy niż poziom niezbędny do pokrycia kosztów rekultywacji zakładów górniczych, w których działalność prowadziła skarżąca.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że pojęcie pomocy państwa, tak jak zostało ono ujęte w traktacie FUE, jest pojęciem prawnym, które należy interpretować na podstawie obiektywnych kryteriów. Z tego powodu sąd Unii powinien w zasadzie sprawować pełną kontrolę w zakresie dotyczącym ustalenia, czy dany środek wchodzi w zakres stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, biorąc pod uwagę zarówno okoliczności konkretnej sprawy, jak i techniczny lub złożony charakter uwag przedłożonych przez Komisję (zob. wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże w ramach tej kontroli sąd Unii nie może zastąpić oceny ekonomicznej dokonanej przez Komisję swoją własną oceną. Kontrola, jaką nad dokonywanymi przez Komisję złożonymi ocenami ekonomicznymi sprawuje sąd Unii, ogranicza się do sprawdzenia, czy były przestrzegane reguły proceduralne oraz zasady dotyczące obowiązku uzasadnienia aktu, a także czy nie wystąpił błąd co do okoliczności faktycznych oraz czy nie wystąpił oczywisty błąd w ocenie i czy nie doszło do nadużycia władzy (zob. wyrok z dnia 12 października 2016 r., Land Hessen/Pollmeier Massivholz,
C‑242/15 P
, niepublikowany,
EU:C:2016:765
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Komisja w motywie 61 zaskarżonej decyzji uściśliła, że nie dokonała ona swojej własnej oceny prawidłowych poziomów gwarancji finansowych na podstawie dyrektywy 2006/21, lecz ograniczyła swoją ocenę do zbadania istniejących dowodów niewystarczalności niektórych gwarancji finansowych, szereg poszlak wskazuje, że kwota gwarancji finansowych ustalona przez władze publiczne w 2006 r. i 2008 r. była w rzeczywistości niższa od kwoty wymaganej przez obowiązujące przepisy.
Podejście to jest uzasadnione zakresem uznania przyznanym państwom członkowskim przy ustalaniu kwot gwarancji, w odniesieniu do których art. 14 dyrektywy 2006/21 zawiera jedynie wytyczne lub kryteria, które państwa członkowskie muszą uwzględnić przy obliczaniu rzeczonych gwarancji. W ten sposób w niniejszej sprawie Komisja nie mogła w sposób niezależny ustalić odpowiedniej kwoty gwarancji, nie przekraczając granic swoich kompetencji. W konsekwencji argument skarżącej, że Komisja naruszyła obowiązek staranności, ponieważ nie dokonała w sposób niezależny ustalenia kwoty gwarancji, nie może zostać uwzględniony.
W drugiej kolejności, w zakresie, w jakim przedstawiono Komisji przesłanki świadczące o ustaleniu gwarancji w zbyt niskiej kwocie, Komisja miała prawo zbadać przedmiotowy środek krajowy w świetle przepisów dotyczących pomocy państwa, na podstawie informacji udostępnionych jej w trakcie postępowania administracyjnego, zgodnie z orzecznictwem, o którym mowa w pkt 92 i 93 powyżej.
Po pierwsze, Komisja wzięła pod uwagę wyrok Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (wyższego trybunału sprawiedliwości Katalonii) z dnia 11 października 2011 r., w którym stwierdzono, że plan rekultywacji zakładu górniczego w Sallent/Balsareny jest niekompletny i że ustalony dla niego poziom gwarancji jest zbyt niski.
W tym względzie skarżąca nie zdołała wykazać za pomocą swoich argumentów, że Komisja popełniła błąd, uwzględniając ten wyrok w swojej ocenie. W istocie, jak słusznie podkreśla Komisja, sąd krajowy, do którego należy wykładnia i stosowanie prawa krajowego, był w stanie najlepiej ocenić, czy plan rekultywacji danego zakładu górniczego był wystarczający w świetle obowiązujących przepisów krajowych. W zaskarżonej decyzji Komisja szczegółowo analizuje przywołany wyrok. W motywie 62 tej decyzji Komisja wskazuje, że sąd krajowy uznał, że kwota gwarancji nie odpowiadała kryteriom prawnym i regulaminowym ustanowionym w art. 8 ust. 2 ustawy katalońskiej nr 12/1981 i w dekrecie królewskim nr 202/1994 oraz że nawet wobec braku rozstrzygających dowodów pozwalających na ustalenie dokładnej kwoty, można było stwierdzić, że ustalona kwota była wyraźnie niewystarczająca i sprzeczna z tymi przepisami oraz że sąd krajowy nakazał organom krajowym ustalenie nowego poziomu gwarancji finansowej.
W konsekwencji sąd krajowy również nie określił kwoty gwarancji, która byłaby prawidłowa. To właściwe organy krajowe zmieniły i ponownie ustaliły kwotę gwarancji w oparciu o uwagi tego sądu. W motywie 62 zaskarżonej decyzji stwierdza się bowiem, że organy krajowe właściwe do określenia kwoty gwarancji powołały się na wyrok Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (wyższego trybunału sprawiedliwości Katalonii) z dnia 11 października 2011 r. w celu dokonania kontroli tych kwot, co potwierdza znaczenie tego wyroku w kontekście oceny, której Komisja była zobowiązana dokonać. Ponadto wyrok ten został również potwierdzony w postępowaniu apelacyjnym wyrokiem Tribunal Supremo (sądu najwyższego) z dnia 9 lipca 2014 roku.
Co więcej, chociaż Komisja nie jest związana rozstrzygnięciami sądów krajowych (opinia rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda w sprawie Lucchini,
C‑119/05
,
EU:C:2006:576
, pkt
), może je jednak z całą pewnością uwzględnić, jeżeli uzna, że mają one znaczenie dla jej oceny.
W każdym razie należy zauważyć, że Komisja nie ograniczyła się do wykonania wyroku Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (wyższego trybunału sprawiedliwości Katalonii) z dnia 11 października 2011 r., lecz wzięła go pod uwagę w kontekście posiadanych przez nią dowodów wskazujących na niewystarczającą wysokość kwot gwarancji finansowych udzielonych przez skarżącą.
W odniesieniu do argumentu strony skarżącej dotyczącego błędu, jaki miała popełnić Komisja w motywie 64 zaskarżonej decyzji, stosując przez analogię wnioski z wyroku Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (wyższego trybunału sprawiedliwości Katalonii) do obliczenia kwoty gwarancji finansowej dotyczącej zakładu górniczego w Súrii, podczas gdy wyrok dotyczył jedynie zakładu górniczego w Sallent/Balsareny, jak wskazuje Komisja – czego nie zakwestionowała strona skarżąca – strona ta nie przedstawiła, w tym w ramach niniejszej skargi – żadnego argumentu, który mógłby wykazać, że ustalenie kwoty gwarancji dla tego drugiego zakładu górniczego powinno opierać się na innych kryteriach obliczeniowych niż kryteria wskazane w ww. wyroku. Wobec braku innych argumentów, które mogłyby wzbudzić wątpliwości Komisji co do możliwości zastosowania tych kryteriów również w odniesieniu do zakładu górniczego w Súria lub które wskazywałyby na różnice między planami rekultywacji obu złóż, skarżąca nie mogła zakwestionować zastosowania przez analogię kryteriów obliczeniowych określonych w wyroku Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (wyższego trybunału sprawiedliwości Katalonii) w odniesieniu do zakładu górniczego w Súrii.
W szczególności krytyka ze strony skarżącej podważająca wniosek Komisji, zgodnie z którym dokonana przez właściwe organy kontrola kwoty gwarancji ustanowionej dla zakładu górniczego w Súrii w 2015 r. nie wskazywała na to, że ona również została ustalona na zbyt niskim poziomie, ponieważ Komisja utrzymała tę kwotę, lecz że stanowiła ona jej zwykłą okresową kontrolę – nie może zostać uwzględniona. Skarżąca nie popiera bowiem tego twierdzenia żadnymi wyjaśnieniami, co do okresowej metody kontroli gwarancji, odstępów czasu, w jakich ich dokonywano lub faktu, że zmiana z 2015 r. stanowiła część jednej z takich okresowych kontroli, ani też żadnymi dowodami na okoliczność prawdziwości takiego twierdzenia.
Stosując zatem orzecznictwo przywołane w pkt 93 powyżej, nie sposób zarzucać Komisji, iż nie uwzględniła ewentualnych okoliczności faktycznych lub prawnych, które mogły zostać jej przedstawione w toku postępowania administracyjnego, lecz przedstawione jej nie zostały, ponieważ na Komisji nie spoczywa obowiązek badania z urzędu i na podstawie przypuszczeń okoliczności, jakie mogły zostać jej przedstawione.
Po drugie, jak wskazano w motywie 66 zaskarżonej decyzji, Komisja wzięła pod uwagę inne dowody potwierdzające wniosek sądów krajowych, że poziom spornych gwarancji finansowych był zbyt niski. W szczególności Komisja przeanalizowała oficjalne protokoły z wysłuchania przed komisją ochrony środowiska katalońskiego parlamentu z dnia 2 października 2013 r., zawierające jednoznaczne oświadczenie dyrektor generalnej ds. ochrony środowiska w Generalidad de Cataluña, w którym stwierdziła ona, że gwarancje były ewidentnie niewystarczające.
Skarżąca sprzeciwia się uwzględnieniu tych wysłuchań, skoro sama Komisja uznała, że powinny one być traktowane z ostrożnością. Należy jednak zauważyć, że gdyby Komisja nie uznała za właściwe uwzględnienia powyższych wysłuchań w celu ustalenia dokładnej kwoty gwarancji, mogła wziąć pod uwagę oświadczenie, o którym mowa w pkt 108 powyżej, jako przesłankę potwierdzającą wniosek, że kwota gwarancji była zbyt niska.
Po trzecie, Komisja wzięła pod uwagę ekspertyzę z zakresu ochrony środowiska z sierpnia 2012 r. – mianowicie badanie ERF przedstawione przez wnoszącego skargę do Komisji – którego przedmiotem była analiza aktualnego wpływu na środowisko złóż w strefie Bages (Hiszpania), w której znajdują się złoża skarżącej, oraz środki przyjęte przez organy publiczne w celu zmniejszenia tego wpływu. Co więcej, badanie to formułowało prognozy co do przyszłych zmian całkowitej ilości materiału nagromadzonego w hałdach odpadów, konkludując, że wpływ na środowisko hałd odpadów jest znaczący, a w przyszłości spodziewany jest jego dalszy wzrost. W badaniu tym przeanalizowano również różne możliwości rekultywacji innych kopalni potażu oraz ich koszty, stwierdzając, że najbardziej odpowiednią metodą dla zakładów górniczych skarżącej było przykrycie hałd.
Skarżąca podważa zasadność uwzględnienia tego badania, którego kwestionuje wiarygodność, kompletność, rzetelność naukową, jak i zastosowaną metodę analizy, przedstawiając jednocześnie, po raz pierwszy przed Sądem, inne zlecone przez siebie badanie, mianowicie ekspertyzę Amphos, która uwypuklała braki badania ERF.
W tym względzie, z jednej strony, należy przypomnieć, że po pierwsze, na podstawie orzecznictwa, o którym mowa w pkt 92 powyżej, skarżąca nie może zarzucać Komisji, że nie uwzględniła braków badania ERF, wskazanych w ekspertyzie Amphos, ponieważ ekspertyza ta nie figurowała pośród dowodów, którymi dysponowała w momencie wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto należy stwierdzić, jak uczyniła to Komisja, że jedynym przedmiotem tego badania – jak wskazano w jego tytule – była analiza techniczna badania ERF oraz że nie zawierała ona żadnej innej odrębnej treści. Wreszcie ekspertyza Amphos nie sugerowała innej kwoty gwarancji niż kwota ostatecznie przyjęta przez Komisję na podstawie badania ERF. W konsekwencji skarżąca nie wykazała, w jaki sposób błędy, zawarte w badaniu ERF miały wpłynąć na ustalenie prawidłowej kwoty spornych gwarancji.
Z drugiej strony, w zakresie, w jakim skarżąca twierdzi, że w już trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Komisja dysponowała jej uwagami wskazującymi na braki, jakie miały obarczać badanie ERF, należy stwierdzić za Komisją, że zgodnie z orzecznictwem, o którym mowa w pkt 95 i 96 powyżej, dokonana przez Komisję ocena metody, na której opiera się badanie ERF, a mianowicie określenie różnych sposobów rekultywacji, a wśród nich tych najbardziej odpowiednich dla danych terenów, aby następnie obliczyć prawdopodobne koszty, jakie pociągnęłaby za sobą taka metoda, nie jest oczywiście błędna. Jak słusznie zauważa Komisja, zarówno dekret królewski nr 975/2009 stanowiący podstawę badania ERF, jak i dekret królewski nr 202/1994, który zdaniem skarżącej powinien był zostać wykorzystany jako podstawa tego badania, ustanawiają związek między obliczeniem kwoty gwarancji a kosztami przewidzianymi na rekultywację złóż. Ponadto obliczenie przewidywalnych kosztów przeprowadzone w ramach badania ERF opiera się na – poprzedzonej badaniem rynku przez ekspertów z przedsiębiorstw zainteresowanych wykonawców i dostawców – analizie kosztów jednostkowych różnych składowych niezbędnych do przykrycia hałdy. Wyniki tych obliczeń zostały również porównane z łącznymi kosztami różnych opcji rekultywacji, jakie zostały oszacowane w innym badaniu przeprowadzonym dla Dyrekcji Generalnej (DG) ds. Środowiska Komisji. W tych okolicznościach skarżąca nie może zarzucać Komisji, że stwierdziła w motywie 75 zaskarżonej decyzji, że badanie ERF było wiarygodne i oparte na spójnej metodologii i rozsądnych założeniach, zapewniając odpowiednią podstawę do oszacowania przewidywanych kosztów rekultywacji, tym bardziej że porównała ona również wyniki tego badania z wynikami uzyskanymi dla podobnych instalacji w innych częściach świata.
W konsekwencji motyw 75 zaskarżonej decyzji nie może zostać uznany za obarczony oczywistym błędem w ocenie.
Po czwarte, skarżąca podnosi, że Komisja nie wykazała, że środek był selektywny, a mianowicie, że przepisy krajowe ustalające kwotę spornych gwarancji zostały w odniesieniu do niej zinterpretowane w sposób wybiórczy.
W tym względzie wystarczy stwierdzić, że rozpatrywany środek 1, został przyznany, jak wskazano w motywie 60 zaskarżonej decyzji, w drodze indywidualnych decyzji o przyzaniu koncesji na prowadzenie działalności górniczej, której adresatem była skarżąca. W konsekwencji skarżąca nie może kwestionować faktu, że była jedynym przedsiębiorstwem, którego dotyczył ten środek.
Tymczasem z orzecznictwa wynika, że wymóg selektywności różni się w zależności od tego, czy dany środek został pomyślany jako ogólny system pomocy lub jako pomoc indywidualna. W tym ostatnim przypadku ustalenie istnienia korzyści gospodarczej pozwala w zasadzie domniemywać selektywność tego środka (wyrok z dnia 4 czerwca 2015 r., Komisja/MOL,
C‑15/14 P
,
EU:C:2015:362
, pkt
; zob. również w tym kontekście wyrok z dnia 26 października 2016 r., Orange/Komisja,
C‑211/15 P
,
EU:C:2016:798
, pkt
,
).
Z powyższego wynika, że Komisja nie popełniła błędu w ocenie, gdy stwierdziła w motywach 82–85 zaskarżonej decyzji, że środek 1 przysparza skarżącej selektywnej korzyści.
Po piąte, w odniesieniu do argumentu podniesionego przez skarżącą tytułem ewentualnym, podnoszącego błąd, jaki Komisja miała popełnić przy obliczaniu kwoty pomocy, z naruszeniem art. 16 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589, należy stwierdzić, że skarżąca powtarza w tym zakresie większość zastrzeżeń sformułowanych już w ramach niniejszego zarzutu i oddalonych w pkt 100–113 powyżej.
W szczególności należy zauważyć, że Komisja uznała, że kwotę gwarancji, zmienioną przez władze krajowe w 2015 r. i 2016 r. na podstawie wyroków Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (wyższego trybunału sprawiedliwości Katalonii), można uznać za odpowiednią na podstawie wyników badania ERF.
Jak zaś zostało wskazane w pkt 99–113 powyżej, Komisja nie popełniła ani oczywistego błędu w ocenie, uwzględniając badanie ERF, ani błędu w ocenie, opierając się na wyrokach wydanych przez Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (wyższy trybunał sprawiedliwości Katalonii).
Ponadto Komisja zwraca uwagę, a skarżąca tego nie kwestionuje, że przyjęta kwota kosztów rekultywacji była najniższa wśród wszystkich dostępnych szacunków i że kwota ta została jeszcze obniżona na podstawie art. 3 dekretu królewskiego nr 202/1994, który przewidywał obniżenie o 50% w odniesieniu do działalności górniczej nieprowadzonej na obszarach o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.
W świetle powyższych rozważań argument podniesiony tytułem ewentualnym przez skarżącą nie może zostać uwzględniony i w związku z tym zarzut drugi musi zostać oddalony w całości.
W przedmiocie zarzutu trzeciego dotyczącego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa
Skarżąca utrzymuje, że nawet gdyby Sąd uznał, iż środek 1 stanowił pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym, powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim nakłada ona obowiązek odzyskania tej pomocy.
W pierwszej kolejności decyzja o odzyskaniu pomocy narusza bowiem uzasadnione oczekiwania skarżącej co do zgodności z prawem pierwotnie ustalonych kwot gwarancji finansowych. Chociaż w orzecznictwie wyjaśniono, że przedsiębiorstwo nie może powoływać się na uzasadnione oczekiwania w celu zakwestionowania odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy, niniejsza sprawa powstała w wyjątkowych okolicznościach, które mogły spowodować powstanie takich oczekiwań. Po pierwsze, skarżąca miała uzasadnione oczekiwania, że pomoc nie została jej przyznana bezprawnie, mając na uwadze wcześniejszą decyzję Komisji w sprawie, która zakończyła się wydaniem decyzji SNIACE, o której mowa w pkt 47 powyżej, oraz postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczęte przeciwko państwu hiszpańskiemu z powodu uchybienia zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy dyrektywy 2006/21. To postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie dotyczyło kwoty gwarancji finansowych przewidzianych w art. 14 tej dyrektywy. Nawet jeśli Sąd uzna, że dowody te nie są wystarczające, aby uznać zasadność takich oczekiwań, skarżąca podnosi, że jednak słusznie żywiła ona oczekiwania, ponieważ przesłanki pozwalające ustalić, czy dany środek można uznać za pomoc podlegającą zgłoszeniu, były złożone i trudne do zastosowania w niniejszej sprawie, co stawiało ją w sytuacji niepewności.
Po drugie, skarżąca podnosi, że jako rozsądny i rzetelny podmiot gospodarczy nie mogła przewidzieć, że Komisja uzna, iż ustalenie kwot gwarancji finansowych na pokrycie kosztów związanych z obowiązkami w zakresie ochrony środowiska może stanowić bezprawnie przyznaną pomoc, biorąc pod uwagę wyjątkowe okoliczności wymienione w pkt 125 powyżej. W szczególności skarżąca uważa, że precedensowy charakter niniejszej sprawy nie jest związany z kwestią przyznania korzyści, lecz polega na stwierdzeniu przez Komisję transferu zasobów państwowych. Ponadto z wcześniejszej praktyki decyzyjnej Komisji – w szczególności z decyzji 2006/621/WE z dnia 2 sierpnia 2014 r. w sprawie pomocy państwa udzielonej przez Francję na rzecz France Télécom (
Dz.U. 2006, L 257, s. 11
) – wynika, że odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy państwa nie było właściwe, ponieważ byłoby sprzeczne z uzasadnionymi oczekiwaniami beneficjenta.
Po trzecie, w niniejszym przypadku uzasadnione oczekiwania miałyby pierwszeństwo przed wszelkimi innymi interesami porządku publicznego, do których może przyczynić się odzyskanie pomocy. W rzeczywistości zbyt niska kwota gwarancji miałaby co najwyżej znikomy wpływ na rynek, tak więc w tym przypadku odzyskanie pomocy w celu skorygowania zakłóceń konkurencji nie byłoby uzasadnione.
W drugiej kolejności skarżąca podnosi, że zaskarżona decyzja narusza również zasadę pewności prawa, ponieważ wniosek, zgodnie z którym ustalenie kwoty gwarancji finansowych niewystarczającej do zapewnienia realizacji obowiązków w zakresie ochrony środowiska stanowi bezprawnie przyznaną pomoc państwa nie ma wystarczająco jasnej i precyzyjnej podstawy w przepisach z dziedziny pomocy państwa, a także narusza art. 16 rozporządzenia 2015/1589. Skarżąca powołuje się ponadto na decyzję Komisji 2009/174/WE z dnia 21 października 2008 r. dotyczącą pomocy państwa C 35/04 wdrożonej przez Republikę Węgierską na rzecz Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt (
Dz.U. 2009, L 62, s. 14
), w której Komisja wolała nie przystąpić do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy ze względu na to, że odzyskanie tej pomocy naruszyłoby zasadę pewności prawa.
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
Zgodnie z jednolitym orzecznictwem logiczną konsekwencją stwierdzenia bezprawności pomocy jest jej zniesienie poprzez jej odzyskanie, co ma na celu przywrócenie uprzednio istniejącej sytuacji. Zasadniczym celem odzyskania pomocy państwa udzielonej bezprawnie jest bowiem wyeliminowanie zakłócenia konkurencji spowodowanego przez przewagę konkurencyjną powstałą na skutek przyznania takiej pomocy. Poprzez zwrot pomocy beneficjent traci bowiem przewagę, którą uzyskał na rynku względem swych konkurentów, przywrócona zostaje też sytuacja sprzed wypłaty pomocy (wyrok z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, pkt
).
Ta funkcja zwrotu pomocy oznacza, że co do zasady – o ile nie zachodzą wyjątkowe okoliczności – Komisja nie może nadużywać swych uprawnień dyskrecjonalnych, gdy zwraca się ona do państwa członkowskiego z żądaniem odzyskania kwot wypłaconych tytułem bezprawnie przyznanej pomocy, ponieważ przywraca ona jedynie dawny stan rzeczy (wyrok z dnia 9 września 2009 r., Diputación Foral de Álava i in./Komisja, od
T‑227/01 do T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 i T‑270/01
,
EU:T:2009:315
, pkt
).
W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, prawo do powoływania się na tę zasadę służy każdemu podmiotowi prawa, w którym instytucja wzbudziła uzasadnione nadzieje opierające się na dostarczonych mu konkretnych zapewnieniach. (zob. wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Alcoa Trasformazioni/Komisja,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Takimi zapewnieniami są, niezależnie od formy, w jakiej zostały przekazane, dokładne, bezwarunkowe i spójne informacje pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. Natomiast nie może powoływać się na naruszenie tej zasady ten, komu administracja nie udzieliła precyzyjnych zapewnień. (zob. wyrok z dnia 14 lutego 2006 r., TEA-CEGOS i in./Komisja,
T‑376/05 i T‑383/05
,
EU:T:2006:47
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z zasady tej, która ma szczególne zastosowanie w dziedzinie kontroli pomocy państwa, zgodnie z art. 16 rozporządzenia 2015/1589 wynika, że beneficjent pomocy może powoływać się na ochronę swych uzasadnionych oczekiwań, pod warunkiem że nie dysponował wystarczająco precyzyjnymi zapewnieniami, wynikającymi z pozytywnych działań Komisji, aby móc uznać, że dany środek nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (zob. analogicznie wyrok z dnia 30 listopada 2009 r., Francja i France Télécom/Komisja,
T‑427/04 i T‑17/05
,
EU:T:2009:474
, pkt
).
W tym względzie należy przypomnieć, że obowiązek zgłaszania stanowi jeden z podstawowych elementów systemu kontroli ustanowionego przez traktat FUE w dziedzinie pomocy państwa. W ramach tego systemu państwa członkowskie mają obowiązek, po pierwsze, zgłaszania Komisji każdego środka zmierzającego do ustanowienia lub zmiany pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i, po drugie, niewprowadzania w życie takiego środka stosownie do art. 108 ust. 3 TFUE, dopóki wspomniana instytucja nie wyda decyzji końcowej dotyczącej rzeczonego środka.
W konsekwencji, biorąc pod uwagę imperatywny charakter kontroli pomocy państwa dokonywanej przez Komisję, przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy mogą w zasadzie mieć uzasadnione oczekiwania co do prawidłowości pomocy jedynie wtedy, gdy pomoc została przyznana z poszanowaniem procedury przewidzianej w art. 108 TFUE, a staranny podmiot gospodarczy powinien normalnie być w stanie upewnić się, że ta procedura została zachowana. W szczególności gdy pomoc została udzielona bez uprzedniego zgłoszenia Komisji, tak iż jest ona bezprawna w świetle art. 108 ust. 3 TFUE, beneficjent pomocy nie może mieć w tym momencie uzasadnionych oczekiwań co do prawidłowości przyznania tej pomocy (wyroki: z dnia 11 listopada 2004 r., Demesa i Territorio Histórico de Álava/Komisja,
C‑183/02 P i C‑187/02 P
,
EU:C:2004:701
, pkt
,
; z dnia 8 grudnia 2011 r., France Télécom/Komisja,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, pkt
).
Poza tym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie można wykluczyć możliwości powołania się przez beneficjenta bezprawnej pomocy na nadzwyczajne okoliczności, które w sposób zasadny mogły stanowić podstawę jego oczekiwań, że pomoc jest zgodna z prawem, oraz wobec tego sprzeciwienia się przez niego jej zwrotowi (zob. podobnie wyrok z dnia 9 września 2009 r., Diputación Foral de Álava i in./Komisja, od
T‑30/01 do T‑32/01 i od T‑86/02 do T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał orzekł również, że staranny podmiot gospodarczy powinien normalnie być w stanie upewnić się, że procedura zgłoszenia pomocy była przestrzegana (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 września 1990 r., Komisja/Niemcy,
C‑5/89
,
EU:C:1990:320
, pkt
; z dnia 14 stycznia 1997 r., Hiszpania/Komisja,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
, pkt
).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada pewności prawa oznacza, że ustawodawstwo Unii musi być jasne, a jego stosowanie przewidywalne dla jednostek (zob. wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Alcoa Trasformazioni/Komisja,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W pierwszej kolejności, co się tyczy zarzucanego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, z orzecznictwa przypomnianego w pkt 132–136 powyżej wynika, że skarżąca, aby skutecznie powołać się na tę zasadę, powinna wykazać, że otrzymała wystarczająco dokładne, bezwarunkowe i spójne zapewnienia wynikające z pozytywnego działania Komisji, pozwalające jej na uznanie, że dany środek nie stanowi pomocy państwa lub że zachodzą wyjątkowe okoliczności, które w sposób zasadny mogły stanowić podstawę jej oczekiwań, że pomoc jest zgodna z prawem.
W niniejszej sprawie skarżąca powołuje się w istocie, po pierwsze, na decyzję SNIACE, o której mowa w pkt 47 powyżej, ponieważ Komisja miała uznać w tej sprawie, że zaniechanie zapewnienia przestrzegania ustawowych obowiązków z zakresu ochrony środowiska nie stanowiło pomocy państwa, ponieważ nie pociąga ono za sobą żadnego transferu zasobów, a po drugie, wszczętego przez Komisję przeciwko państwu hiszpańskiemu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 2006/21 oraz z dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (
Dz.U. 2000, L 327, s. 1
), ponieważ postępowanie to nie dotyczyło ustalenia kwot gwarancji finansowych zbyt niskich w świetle art. 14 dyrektywy 2006/21. Zdaniem skarżącej nic nie pozwalało jej zakładać, że Komisja uznała, iż wdrożenie tej dyrektywy przez władze hiszpańskie należy traktować jako przysparzające korzyści w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Jednakże, po pierwsze, precedens nie może stanowić precyzyjnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień, ponieważ nie miał na celu analizy szczególnej sytuacji skarżącej.
W każdym razie w odniesieniu do wcześniejszej praktyki wskazano już w pkt 79 powyżej, że nie jest ona wiążąca dla Komisji, która powinna oprzeć swoją ocenę wyłącznie na znajdujących zastosowanie postanowieniach traktatu FUE i przepisach prawa wtórnego.
W świetle powyższych rozważań skarżąca nie może powoływać się na wcześniejszą decyzję w sprawie SNIACE, ani jako na precyzyjne, bezwarunkowe i spójne zapewnienia, ani też jako na wyjątkowe okoliczności.
Po drugie, w odniesieniu do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego przeciwko państwu hiszpańskiemu w związku z naruszeniem dyrektywy 2006/21 i dyrektywy 2000/60, należy wskazać, podobnie jak to czyni Komisja, że fakt, iż nie powołała się ona na naruszenie art. 107 TFUE w ramach takiego postępowania, które miały inny cel, a mianowicie naruszenie przepisów Unii w dziedzinie ochrony środowiska, nie mogło wzbudzić u skarżącej uzasadnionych oczekiwań, że Komisja nie będzie już badać innych aspektów mogących prowadzić do naruszenia art. 107 TFUE.
W konsekwencji okoliczność, że Komisja nie powołała się na naruszenie przepisów dotyczących pomocy państwa ze względu na niewystarczające gwarancje finansowe udzielone przez beneficjenta środka w ramach postępowania w sprawie naruszenia, o którym mowa w pkt 144 powyżej, nie może stanowić ani precyzyjnych, bezwarunkowych lub spójnych zapewnień, ani też stanowić wyjątkowej okoliczności, która mogłaby wzbudzić uzasadnione oczekiwania po stronie skarżącej w zakresie, w jakim środek 1 był zgodny z prawem.
Po trzecie, w odniesieniu do twierdzenia skarżącej, że w niniejszej sprawie uzasadnione oczekiwania miałyby pierwszeństwo przed jakimkolwiek innym interesem porządku publicznego w zakresie odzyskania pomocy, biorąc pod uwagę niewielką kwotę pomocy, wystarczy przypomnieć, że z jednej strony, na podstawie art. 16 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 Komisja jest zasadniczo zobowiązana do podjęcia decyzji, że państwo odzyskuje pomoc, jeżeli uzna ją za przyznaną bezprawnie i że przepis ten nie ustanawia progu, poniżej którego Komisja dysponowałaby zakresem uznania co do podjęcia decyzji o odzyskaniu pomocy.
Z drugiej strony, jak wskazano w pkt 130 powyżej, pomoc musi zostać odzyskana w celu przywrócenia warunków konkurencji na rynku wewnętrznym. W sytuacji gdy niewielka kwota pomocy nie musi oznaczać wykluczenia zakłócenia konkurencji (zob. podobnie wyrok z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), nie może ona również uzasadniać decyzji o nieodzyskiwaniu pomocy.
Argument skarżącej nie może zatem zostać uwzględniony.
W drugiej kolejności, w odniesieniu do zarzucanego naruszenia zasady pewności prawa z tych samych powodów, które zostały wskazane w pkt 141–145 i 147 powyżej, kwalifikacja jako pomocy polegającej na zmniejszeniu obciążeń dla budżetu skarżącej, spowodowaną przez ustalenie zbyt niskiego poziomu gwarancji finansowych, nie może zostać uznana za nieprzewidywalną dla skarżącej, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 138 powyżej, a zatem za sprzeczną z zasadą pewności prawa.
W zakresie, w jakim skarżąca twierdzi, że jakoby nowy i nieprzewidywalny charakter klasyfikacji dokonanej przez Komisję polega na stwierdzeniu, że środek 1 wiązał się z transferem zasobów państwowych – należy stwierdzić, że teza, iż środek 1 wiązał się ze zwiększonym ryzykiem dla budżetu państwa, biorąc pod uwagę spoczywający na państwie hiszpańskim obowiązek interwencji, ewentualnie, z wykonaniem spoczywających na skarżącej obowiązków z zakresu ochrony środowiska – pomimo braku identycznych precedensów w praktyce decyzyjnej Komisji – nie była również nieprzewidywalna dla uważnego i poinformowanego podmiotu gospodarczego. Środek 1 z konieczności zwiększał ryzyko, że państwo, na podstawie właściwego znanego wnioskodawcy prawa, będzie musiało interweniować w przypadku jego niewypłacalności.
Ponadto w zakresie, w jakim skarżąca powołuje się na wcześniejszą decyzję Komisji w sprawie Postabank, o której mowa w pkt 128 powyżej, w której Komisja postanowiła nie odzyskiwać spornej pomocy na tej podstawie, że odzyskanie byłoby sprzeczne z zasadą pewności prawa, argument ten należy odrzucić, z jednej strony w drodze analogii do orzecznictwa, o którym mowa w pkt 79 powyżej, a z drugiej strony, ze względu na istotne różnice faktyczne między niniejszą sprawą a sprawą Postabank. Wystarczy zauważyć, za Komisją, że ten ostatni przypadek wpisywał się w bardzo specyficzny kontekst przystąpienia Węgier do Unii oraz niepewności podmiotów gospodarczych co do wynikających z tego zobowiązań. W niniejszej sprawie natomiast skarżąca wiedziała, od czasu wydania wyroku przez Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (wyższy trybunał sprawiedliwości Katalonii) z dnia 11 października 2011 r., że poziom udzielonych gwarancji finansowych był zbyt niski, aby umożliwić odpowiednią rekultywację należących do niej złóż.
Z powyższych rozważań wynika, że rozpatrywany zarzut powinien zostać oddalony w całości.
W przedmiocie zarzutu czwartego dotyczącego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE, wynikającego z faktu, że Komisja uznała, że środek 4 przyznawał selektywną korzyść
Skarżąca podnosi, że Komisja nie wykazała, iż przykrycie hałdy w Vilafruns było częścią obowiązków skarżącej w zakresie ochrony środowiska, ani że koszty poniesione przez hiszpańskie władze publiczne stanowiły koszty, które powinny były zostać poniesione, w przypadku gdyby nie doszło do przykrycia hałdy przez władze publiczne, i zasadniczo kwestionuje motyw 138 zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej Komisja powinna była wykazać, że jej sytuacja finansowa byłaby lepsza dzięki środkowi 4 niż w przypadku jego braku. Analiza taka powinna była zostać przeprowadzona na podstawie oceny dokładnego zakresu obowiązków prawnych skarżącej oraz kosztów niezbędnych do ich wypełnienia. Jedyny obowiązek ciążący na skarżącej na mocy art. 121 hiszpańskiej ustawy o górnictwie polegał na podjęciu niezbędnych środków rekultywacji. Skarżąca podjęła takie działania. Ponieważ decyzja władz hiszpańskich o przykryciu hałdy w Vilafruns wiązała się z kosztami znacznie wyższymi niż koszty oszacowane w planie rekultywacji, skarżąca znajdowała się w sytuacji mniej korzystnej (a nie korzystniejszej) niż w przypadku nieprzykrycia hałdy w Vilafruns. W związku z tym nie otrzymałaby ona żadnej korzyści.
Skarżąca twierdzi, że Komisja nie wykazała, że finansowanie przykrycia hałdy w Vilafruns rzeczywiście poprawiło jej sytuację finansową lub zmniejszyło obciążenie, które normalnie obciążałoby jej budżet. Skarżąca przypomina ponadto, że kopalnie tworzące hałdę w Vilafruns nie były już czynne i w związku z tym nie wytwarzały odpadów ani dodatkowego ryzyka zanieczyszczenia. Ponadto Komisja nie poparła swojego twierdzenia, jakoby skarżąca ponosiła ryzyko odpowiedzialności cywilnej i karnej w odniesieniu do kopalni, w której, w przeciwieństwie do innych posiadanych przez nią kopalni, nie prowadzono już działalności górniczej. W konsekwencji orzeczenia sądowe, do których odnosi się motyw 138 zaskarżonej decyzji, nie mają znaczenia dla uzasadnienia jakiegokolwiek ryzyka odpowiedzialności w odniesieniu do kopalni w Vilafruns, które w związku z tym pozostałoby czysto hipotetyczne. Ponadto okoliczność, że przykrywanie hałd było powszechną praktyką w innych państwach członkowskich, nie ma znaczenia dla uzasadnienia, że skarżąca powinna była podjąć dodatkowe środki, ponad te przewidziane w planie rekultywacji z 2008 r.
Komisja nie uzasadniła również twierdzenia, że zwiększona ochrona byłaby w każdym razie korzystna dla skarżącej, ponieważ zmniejszyłaby ryzyko zanieczyszczenia i prawdopodobieństwo konieczności wypłaty odszkodowania za ewentualne szkody środowiskowe. Ponadto w żaden sposób nie uzasadniła ona tezy, którą stawia w motywie 159 zaskarżonej decyzji, że środki przewidziane przez skarżącą w planie rewitalizacji nie gwarantowały odpowiedniego poziomu ochrony środowiska. Co więcej, przykrycie hałdy w Vilafruns zmniejszyło jej wartość ekonomiczną, ponieważ żaden podmiot gospodarczy potencjalnie zainteresowany jej nabyciem nie byłby w stanie wydobywać zgromadzonej w tej hałdzie soli. Z powyższego wynika, że Komisja nie wykazała w sposób wymagany prawem, że skarżącej przyznano korzyść gospodarczą w ramach środka 4.
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału termin „pomoc” obejmuje nie tylko pozytywne świadczenia takie jak subwencje, lecz także różnego rodzaju środki zmniejszające obciążenia, które są w normalnym trybie uwzględniane w budżecie przedsiębiorstwa, oraz mające tym samym, choć nie są subwencjami sensu stricto, podobny charakter i ten sam skutek (zob. wyrok z dnia 20 września 2017 r., Komisja/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Za pomoc państwa uznaje się interwencje państwa, które niezależnie od swej formy mogą uprzywilejowywać przedsiębiorstwa w sposób bezpośredni lub pośredni lub które winny być uznane za korzyść gospodarczą, jakiej przedsiębiorstwo będące beneficjentem nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych (wyroki: z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, pkt
; z dnia 8 września 2011 r., Komisja/Niderlandy,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, pkt
).
Badając, co stanowi korzyść, Komisja musi zatem ocenić, czy skarżąca była faworyzowana bezpośrednio lub pośrednio, czy też uzyskała korzyść, której nie mogłaby uzyskać w normalnych warunkach rynkowych.
W niniejszej sprawie, w motywie 138 zaskarżonej decyzji, Komisja uznała, że niezależnie od znaczenia zobowiązań skarżącej w odniesieniu do Vilafruns, niedopuszczalne jest, aby inwestycja publiczna w wysokości 7,9 mln EUR, polegająca na znacznej poprawie ochrony środowiska naturalnego, co do zasady równoważna rekultywacji zakładu górniczego, bez poniesienia przez skarżącą jakichkolwiek kosztów inwestycyjnych nie przyniosła tejże skarżącej żadnej korzyści gospodarczej.
Komisja wyjaśniła ponadto, że bez tej pomocy środki alternatywne nie zapewniłyby tak skutecznej i trwałej ochrony i naraziłyby skarżącą na ryzyko poniesienia skutków zanieczyszczenia, a w konsekwencji budowa obiektu finansowanego ze środków publicznych umożliwiła skarżącej lepsze zapobieganie zanieczyszczeniom, ograniczenie przyszłych zagrożeń dla środowiska i ułatwienie trwałej rekultywacji hałdy.
Skarżąca kwestionuje tę ocenę, uznając zasadniczo, że środek dotyczący przykrycia hałdy w Vilafruns był niezależną decyzją władz publicznych, która wykracza poza jej obowiązki w zakresie ochrony środowiska i której nie była ona zobowiązana podejmować, a zatem nie sposób przyjąć, że uzyskała z tego tytułu korzyść.
W pierwszej kolejności okoliczność, że przykrycie hałdy w Vilafruns było skutecznym i trwałym środkiem ochrony przed zanieczyszczeniami nie jest przedmiotem sporu. Skarżąca potwierdziła na rozprawie, że nie kwestionuje takiego wniosku i ograniczyła się do stwierdzenia, że środki rekultywacji określone w jej planie z 2008 r. zapewniłyby równie skuteczną ochronę. W związku z tym nie podtrzymała ona twierdzenia, że środek polegający na przykryciu hałdy był nieproporcjonalny.
W drugiej kolejności, fakt, że przykrycie hałdy było skutecznym, trwałym i proporcjonalnym środkiem walki z zanieczyszczeniem oznacza sam w sobie, że środek ten przyczynił się do rozwiązania problemu zanieczyszczenia, którego konsekwencje obciążyłyby skarżącą. Niezależnie od szczególnych obowiązków, a zwłaszcza środków bardziej odpowiednich lub lepiej dostosowanych z technicznego punktu widzenia do tego, by zapewnić rekultywacje terenów w Vilafruns, należy stwierdzić, że zgodnie ze znajdującymi zastosowanie przepisami krajowymi i prawem Unii oraz z umową sprzedaży instalacji skarżącej, o której mowa w motywach 131–136 zaskarżonej decyzji, na skarżącej spoczywał ogólny obowiązek naprawiania w sposób ciągły ewentualnych negatywnych skutków zanieczyszczenia i zarządzania tą instalacją.
Z powyższych rozważań wynika, że argumenty skarżącej mające na celu wykazanie, iż nie ciążył na niej obowiązek pokrycia hałdy lub podjęcia bardziej uciążliwych środków rekultywacji niż proste środki zmierzające do utrzymania w miejscu składowania przewidziane w planie rekultywacji z 2008 r., które jej zdaniem były wystarczające do wypełnienia jej prawnych obowiązków w zakresie ochrony środowiska, ponieważ zakład w Vilafruns nie był już czynny – nie mają znaczenia dla oceny, czy środek 4 przyniósł jej korzyść, ponieważ przykrycie hałdy było skutecznym i trwałym środkiem pozwalającym skarżącej uniknąć konieczności przyjęcia dalszych środków ochrony środowiska przez bardzo długi okres czasu.
W trzeciej kolejności interwencja państwa w postaci inwestycji w wysokości 7,9 mln EUR na przykrycie hałdy w Vilafruns, o którym zadecydowała i które sfinansowała w całości administracja publiczna, stanowi pozytywne świadczenie, podobnie do subwencji, które z konieczności wiąże się z korzyścią dla skarżącej, która dzięki przykryciu hałdy nie będzie musiała wdrażać żadnych innych środków rewitalizacji przez bardzo długi czas. Ponadto, nawet jeśli, jak twierdzi skarżąca, środki ograniczające rozprzestrzenianie przewidziane w planie rekultywacji z 2008 r. mogłyby zapewnić kontrolę wycieków z hałdy w perspektywie krótkoterminowej, pozostaje faktem, że jeżeli inne ważniejsze działania miałyby zostać podjęte przez skarżącą w perspektywie średnio- i długoterminowej to powinna ona była ponieść ich koszt w przyszłości. W związku z tym środek 4 bezsprzecznie faworyzował skarżącą, zmniejszając zagrożenia dla środowiska w przyszłości związane z zakładem w Vilafruns.
W zakresie, w jakim skarżąca twierdzi, że Komisja nie ustaliła tych przyszłych zagrożeń, należy po pierwsze zauważyć, że znaczenie tych zagrożeń nie było dla Komisji przewidywalne ani policzalne. W motywie 158 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że żaden szczególny przepis Unii nie określał poziomu ochrony, jaki powinna osiągnąć hałda w Vilafruns pod względem środowiskowym. Z drugiej strony, z tego powodu Komisja oparła się na dwóch orzeczeniach sądów krajowych, w których skarżąca została pociągnięta do odpowiedzialności za szkody wyrządzone w środowisku naturalnym, zarówno w wymiarze cywilnym, jak i karnym, na innych zakładach górniczych, w związku z wyciekami z zakładów górniczych, w odniesieniu do których przyjęto jedynie „lekkie” środki, aby wywodzić stąd, że takie przyszłe zagrożenia mogą również istnieć w odniesieniu do zakładu w Vilafruns. Ponadto Komisja uznała, że również w innych krajach przyjmowano środki polegające na przykrywaniu hałd w celu rozwiązania utrzymujących się problemów związanych z wyciekami z kopalń potażu. Wbrew twierdzeniom skarżącej Komisja miała prawo uwzględnić te informacje w celu ustalenia, czy istnieje prawdopodobieństwo przyszłego ryzyka również w odniesieniu do hałdy w Vilafruns, chociaż nie była w stanie w sposób precyzyjny określić go ilościowo.
W czwartej kolejności należy podkreślić, że w każdym razie, zakładając, że przyszłe zagrożenia nie zostały ustalone przez Komisję w zaskarżonej decyzji, jej motywy 159 i 162 wskazują, że Komisja uznała, że skarżąca znajdowała się w sytuacji całkowitej zgodności z prawem w odniesieniu do przestrzegania obowiązków z zakresu ochrony środowiska i że w ramach środka 4 państwo postanowiło przyjąć wyższy poziom ochrony środowiska niż poziom niezbędny w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W rzeczywistości przywołany środek był częścią projektu pilotażowego, którego celem było sprawdzenie przydatności metody przykrywania hałd w celu zmierzenia się z problemami środowiskowymi w regionie Llobregat (Hiszpania), a zatem leżał w ogólnym interesie publicznym.
Po pierwsze, państwo może podjąć decyzję o zastosowaniu wyższego poziomu ochrony środowiska ponad wymagane minimum, a fortiori, może podjąć decyzję o zastosowaniu środków, które nie są jeszcze konieczne w danym czasie, ale mogą stać się konieczne w przyszłości, ze względu na interes publiczny. Nie oznacza to jednak, że skarżąca, jako przedsiębiorstwo będące jedynie właścicielem jednego z zakładów, których dotyczy środek państwowy, jest zwolniona z ponoszenia kosztów tego środka.
Jak przypomniano w pkt 9 wytycznych z 2008 r., państwa członkowskie mogą nakładać wymogi w zakresie ochrony środowiska wykraczające poza wymogi Unii w celu zminimalizowania negatywnych skutków zewnętrznych spowodowanych działalnością gospodarczą, która może być szkodliwa dla środowiska w związku z wytwarzanym przez nią zanieczyszczeniem.
Zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”, o której mowa w pkt 7 i 8 wytycznych z 2008 r., tym negatywnym skutkom zewnętrznym można zaradzić poprzez zagwarantowanie, że zanieczyszczający płaci za powodowane przez siebie zanieczyszczenia, co oznacza pełną internalizację kosztów środowiskowych przez zanieczyszczającego, przy czym celem jest zapewnienie, aby koszty prywatne (ponoszone przez przedsiębiorstwo) odzwierciedlały rzeczywiste koszty społeczne działalności gospodarczej. Zasada „zanieczyszczający płaci” może zostać wdrożona za pomocą obowiązkowych norm środowiskowych lub instrumentów rynkowych. Niektóre z instrumentów rynkowych mogą obejmować przyznanie pomocy państwa wszystkim lub niektórym przedsiębiorstwom, do których się odnoszą. Zgodnie z ust. 10 wytycznych z 2008 r. państwa członkowskie mogą chcieć skorzystać z pomocy państwa właśnie w celu stworzenia na poziomie indywidualnym zachęt do osiągnięcia poziomu ochrony środowiska wyższego niż wymagany przez normy Unii lub w celu wzmocnienia ochrony środowiska w przypadku braku takich norm.
Po drugie, zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi, a w szczególności z art. 121 hiszpańskiej ustawy o górnictwie, właściciel nieczynnej już kopalni musi stosować się do planów rekultywacji zatwierdzonych przez organy nadzoru górniczego. Należy uznać, że w tym przypadku właściwe organy zatwierdziły środek dotyczący przykrycia hałdy w Vilafruns.
W tym względzie należy zauważyć, że Komisja wzięła pod uwagę fakt, że państwo hiszpańskie wybrało wyższy poziom ochrony środowiska i wyciągnęła niezbędne wnioski podczas badania zgodności pomocy, stwierdzając, że należy odzyskać od tego przedsiębiorstwa jedynie kwotę 3985109,70 EUR, a nie całą inwestycję państwa w wysokości 7887571 EUR, zgodnie z wytycznymi z 2008 r.
W piątej kolejności, w zakresie, w jakim skarżąca twierdzi, że przykrycie hałdy w Vilafruns raczej pogorszyło jej sytuację ekonomiczną, jako że w wyniku tego środka hałda utraciła swoją wartość ekonomiczną, ponieważ nie nadawała się już do wydobycia i sprzedaży soli – wystarczy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, ani nie udowodniła wielkości utraconych dochodów, ani czy jakikolwiek taki dochód powinien zostać zrównoważony w stosunku do kosztów rekultywacji, które powinna była ponieść w trakcie prowadzenia działalności w zakładzie w Vilafruns.
W każdym razie rzekome obniżenie wartości hałdy w Vilafruns nie może mieć wpływu na stwierdzenie istnienia korzyści, chyba że zostanie stwierdzone, że obniżenie wartości, o którym mowa, przewyższa ekonomiczną wartość korzyści wynikającej z jej trwałej rekultywacji, czego skarżąca w żaden sposób nie wykazała.
Z powyższego wynika, że zarzut czwarty należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu piątego dotyczącego naruszenia art. 16 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 w ten sposób, że Komisja nie ustaliła prawidłowo kwoty ewentualnej pomocy wynikającej ze środka 4
Skarżąca podnosi, że gdyby Sąd miał stwierdzić, iż środek 4 stanowił pomoc, zaskarżona decyzja naruszałaby art. 16 rozporządzenia 2015/1589 z tego względu, że nie określiła ona prawidłowo kwoty domniemanej pomocy państwa. Komisja błędnie uwzględniła koszty inwestycyjne poniesione przez władze publiczne w związku z przykryciem hałdy, powiększone o zyski zakładu wynikające z tej inwestycji oraz pomniejszone o koszty utrzymania i funkcjonowania zakładu poniesione przez beneficjenta w związku z tą inwestycją. Komisja powinna była jednak uwzględnić co najwyżej kwotę wynikającą z korzyści gospodarczej odpowiadającej kwotom, które powinna była wydać na środki rewitalizacji, które była zobowiązana wdrożyć w ramach planu z 2008 r., ponieważ przekroczyły one koszty utrzymania i prowadzenia działalności związane ze środkiem 4. Kwota ta byłaby zerowa, a zatem Komisja powinna była stwierdzić brak korzyści. Skarżąca powtarza, że, przeciwnie, przykrycie hałdy w Vilafruns spowodowało utratę przychodów i kosztów alternatywnych z powodu braku możliwości wydobywania złóż soli zawartych w tej hałdzie.
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
Zarzut ten jest ściśle związany z zarzutem czwartym i został podniesiony tytułem wobec niebo ewentualnym.
Na wstępie należy podkreślić, jak wspomniano w pkt 172 powyżej, że Komisja wzięła pod uwagę fakt, że środek 4 był środkiem mającym na celu poprawę ochrony środowiska, o którym zadecydowały władze publiczne w celu zagwarantowania wyższego poziomu ochrony niż wymagany przez normy Unii i który w związku z tym wykraczał poza potrzeby istniejące w chwili wydania zaskarżonej decyzji, co przyznaje sama Komisja w motywie 162 zaskarżonej decyzji.
Mając to na względzie, Komisja uznała przede wszystkim w motywie 157 zaskarżonej decyzji, że może zastosować pkt 3.1.1 wytycznych z 2008 r., zgodnie z którym pomoc inwestycyjną umożliwiającą przedsiębiorstwom przekroczenie poziomu ochrony środowiska określonego w normach Unii lub podniesienie tego poziomu w przypadku braku takich norm można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
Następnie, zgodnie z pkt 80 wytycznych z 2008 r., w celu określenia kwoty kosztów kwalifikowalnych Komisja w motywach 161 i 162 zaskarżonej decyzji uwzględniła dodatkowe koszty inwestycyjne, które byłyby konieczne do osiągnięcia wyższego poziomu ochrony środowiska niż poziom, który zostałby osiągnięty przez przedsiębiorstwo w przypadku braku jakiejkolwiek pomocy (tj. różnicę między kwotą inwestycji państwa a kosztami przewidzianymi w odniesieniu do środków ograniczających rozprzestrzenianie określonych w planie rekultywacji z 2008 r.). W motywie 165 zaskarżonej decyzji Komisja odjęła od tej kwoty zyski operacyjne, które w przypadku nieczynnego zakładu, takiego jak zakład w Vilafruns, wynosiły zero, i dodała koszty operacyjne za pierwsze pięć lat. Komisja stwierdziła zatem, że całkowita kwota kosztów kwalifikowalnych wyniesie 7804922,60 EUR.
Wreszcie, stosując maksymalny dopuszczalny próg dla dużych przedsiębiorstw, Komisja uznała w motywach 171 i 172 zaskarżonej decyzji, że 50% kosztów kwalifikowalnych, tj. 3902461,30 EUR, można uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym, zmniejszając w ten sposób kwotę pomocy podlegającą odzyskaniu do 3985109,70 EUR.
W związku z tym Komisja nakazała odzyskanie od skarżącej pomocy stanowiącej środek 4 jedynie w wysokości 3985109,70 EUR.
Po pierwsze, skarżąca powołuje się na błąd w obliczeniu kwoty pomocy stanowiącej środek 4, ponieważ Komisja nie przyjęła jako punktu odniesienia dla tych obliczeń planu rekultywacji z 2008 r., lecz inwestycję państwa hiszpańskiego w wysokości 7,9 mln EUR.
Jednakże w zakresie, w jakim w pkt 162–171 powyżej stwierdzono, że, z jednej strony, środek dotyczący przykrycia hałdy w Vilafruns stanowił świadczenie pozytywne oraz skuteczny, trwały i proporcjonalny środek przeciwdziałający wyciekom i zagrożeniom zanieczyszczeń związanym z tą hałdą, które w każdym razie powinny były zostać poniesione zgodnie z ogólnym obowiązkiem rekultywacji hałdy ciążącym na skarżącej przez nią samą, a tym samym zawierały średnio- lub długoterminową korzyść dla skarżącej, a z drugiej strony, że państwo mogło wymagać od przedsiębiorstw zarządzających zakładami górniczymi wyższego poziomu ochrony środowiska, należy stwierdzić, że Komisja słusznie uwzględniła w motywie 165 zaskarżonej decyzji kwotę inwestycji dokonanej przez państwo jako punkt wyjścia do obliczenia kwoty pomocy.
W drugiej kolejności, w zakresie, w jakim skarżąca twierdzi, że Komisja nie wzięła pod uwagę strat i kosztów, które poniosłaby w związku z brakiem możliwości wydobycia złóż soli, należy zauważyć, że samo to twierdzenie niepoparte dowodami, nie może zostać uwzględnione. Z motywu 137 zaskarżonej decyzji wynika, że Królestwo Hiszpanii, w trakcie postępowania administracyjnego, powołało się na koszty alternatywne, które poniosłaby skarżąca, w związku z faktem braku możliwości dalszego wydobycia złóż soli. Z uwag tych nie wynika jednak, że straty te zostały określone ilościowo lub uzasadnione w trakcie postępowania administracyjnego. W przypadku braku takich dowodów koszty i straty, jakie miała ponieść skarżąca, należy zatem uznać za hipotetyczne.
W związku z tym Komisja nie powinna była uwzględniać takich hipotetycznych strat przy obliczaniu kwoty pomocy, ponieważ wynika z orzecznictwa, że odzyskanie pomocy oznacza odzyskanie korzyści, jakiej pomoc przysporzyła beneficjentowi, a nie ewentualnej korzyści ekonomicznej, jaką osiągnął on poprzez ewentualne gospodarcze wykorzystanie pomocy (wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/Aer Lingus i Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P i C‑165/15 P

EU:C:2016:990
, pkt
).
Z powyższego wynika, że zarzut piąty również musi zostać oddalony, a w konsekwencji skarga w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Komisji należy obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów
SĄD (druga izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Iberpotash SA zostaje obciążona kosztami postępowania.

Buttigieg
Berke
Costeira
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 16 stycznia 2020 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.
(
i
)	Słowa kluczowe w niniejszym tekście były przedmiotem zmian o charakterze językowym po pierwotnym umieszczeniu tego tekstu na stronie internetowej.