CELEX: 62017CJ0123
Преюдициално запитване
Асоцииране ЕИО
Турция
Решение № 2/76
Член 7
Клауза „standstill“
Право на пребиваване на членовете на семейството на турски работник
Задължение за получаване на виза за достъп до територията на държава членка

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 7 от Решение № 2/76 от 20 декември 1976 г., прието от Съвета по асоцииране, създаден със Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, подписано в Анкара на 12 септември 1963 г. от Република Турция, от една страна, и от държавите — членки на ЕИО, и Общността, от друга страна, и сключено, одобрено и утвърдено от името на последната с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 г. (
ОВ 217, 1964 г., стр. 3685
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 10, наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране“), както и на член 13 от Решение № 1/80 на Съвета по асоцииране от 19 септември 1980 година относно развиване на асоциирането.
Запитването е отправено в рамките на спор между г‑жа Nefiye Yön и Landeshauptstadt Stuttgart (град Щутгарт, столица на провинция, Германия) (наричан по-нататък „Landeshauptstadt Stuttgart“) във връзка с отхвърлянето от последния на заявлението ѝ за издаване на разрешение за пребиваване в Германия с цел събиране на семейството.
Правна уредба
Правото на Съюза
Споразумението за асоцииране
От член 2, параграф 1 от Споразумението за асоцииране следва, че то има за цел да подпомага постоянното и балансирано укрепване на търговските и икономическите отношения между договарящите се страни, като взема изцяло под внимание необходимостта от осигуряване на ускорено развитие на икономиката на Република Турция, повишаване на нивото на заетостта и подобряване на условията на живот на турския народ.
За тази цел Споразумението за асоцииране предвижда подготвителен период, позволяващ на Република Турция да укрепи своята икономика с помощта на Общността (член 3), преходен период, по време на който договарящите се страни осигуряват постепенното въвеждане на митнически съюз и сближаването на икономическата политика (член 4), и заключителен период, който се основава на митническия съюз и включва засилване на координацията на икономическата политика на договарящите се страни (член 5).
Член 6 от Споразумението за асоцииране предвижда следното:
„С цел осигуряване прилагането и постепенното развитие на режима на асоцииране, договарящите се страни се срещат в рамките на Съвет по асоциирането, който действа в границите на правомощията, които са му предоставени от [С]поразумението [за асоцииране]“.
Съгласно член 8 от Споразумението за асоцииране, който е част от дял II от последното, озаглавен „Прилагане на преходния период“:
„За осъществяването на целите, посочени в член 4, Съветът по асоцииране определя преди началото на преходния период и съгласно процедурата, предвидена в член 1 от [Допълнителния] протокол, условията, [правилата] и [графика] на прилагане на разпоредбите, свързани с областите, описани в [Договора за ЕО], които трябва да бъдат взети под внимание, и по-специално тези, които са посочени в настоящия дял, както и всяка защитна клауза, която би се оказала полезна“.
В рамките на дял II, глава 3 („Други разпоредби от икономически характер“) от Споразумението за асоцииране, член 12 предвижда:
„Договарящите се страни се споразумяват да се ръководят от членове [39 ЕО], [40 ЕО] и [41 ЕО], за да се осъществи поетапно свободното движение на работници между тях“.
Допълнителният протокол
В член 1 от Допълнителния протокол — подписан на 23 ноември 1970 г. в Брюксел и сключен, одобрен и утвърден от името на Общността с Регламент (ЕИО) № 2760/72 на Съвета от 19 декември 1972 г. (
ОВ L 293, 1972 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 37, наричан по-нататък „Допълнителният протокол“), като в съответствие с член 62 от него той е неделима част от Споразумението за асоцииране — се определят условията, правилата и графикът на осъществяване на посочения в член 4 от въпросното споразумение преходен период.
Допълнителният протокол съдържа дял II, озаглавен „Движение на лица и услуги“, глава I от който се отнася до „[р]аботна[та] ръка“, а глава II е озаглавена на „Право на установяване, услуги и транспорт“.
Съгласно член 36 от Допълнителния протокол, който е част от посочената глава I:
„Свободното движение на работници между държавите — членки на Общността, и Турция ще се осъществява [поетапно], съгласно принципите, посочени в член 12 от Споразумението за асоцииране, в периода между края на дванадесетата и на двадесет и втората година след влизането в сила горепосоченото споразумение.
За тази цел Съветът за асоцииране ще определи необходимите правила“.
Член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, който е част от дял II, глава II, гласи:
„Договарящите страни ще се въздържат от въвеждане помежду си на нови ограничения, свързани със свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги“.
Решение № 2/76
Член 1 от Решение № 2/76 гласи:
„1.   С настоящото решение се създават подробни правила за прилагането на член 36 от Допълнителния протокол през първия период.
2.   Този първи период продължава четири години, считано от 1 декември 1976 г.“ [неофициален превод].
Член 7 от това решение предвижда:
„Държавите — членки на Общността, и Турция не могат да въвеждат нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на работниците, които пребивават и се трудят законно на съответната територия“ [неофициален превод].
Съгласно член 9 от посоченото решение „[р]азпоредбите на настоящото решение се прилагат при спазване на ограниченията, обосновани от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве“ [неофициален превод].
Член 11 от същото решение предвижда следното:
„Една година преди края на първия период и с оглед на получените през него резултати Съветът по асоцииране ще започне обсъждания, за да определи съдържанието на следващия период и да гарантира, че решението относно този период ще бъде приложено, считано от датата, на която приключва първият период. Разпоредбите на това решение се прилагат до началото на следващия период“ [неофициален превод].
Съгласно член 13 от Решение № 2/76 това решение влиза в сила на 20 декември 1976 г.
Решение № 1/80
Видно от трето съображение от Решение № 1/80, с последното се цели в социалната област да се подобри режимът, от който се ползват турските работници и членовете на техните семейства, в сравнение с режима, установен с Решение № 2/76.
Глава II („Социални разпоредби“), раздел 1 („Въпроси, свързани със заетостта и свободното движение на работници“) от Решение № 1/80 съдържа член 13, който гласи:
„Държавите — членки на Общността, и Турция не могат да въвеждат нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на работниците и членовете на техните семейства, които пребивават и се трудят законно на съответната територия“ [неофициален превод].
Съгласно член 14 от това решение, който също е част от посочения раздел 1:
„1.   Разпоредбите на настоящия раздел се прилагат при спазване на ограниченията, обосновани от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве.
2.   Тези разпоредби не засягат правата и задълженията, произтичащи от националните законодателства или от съществуващите двустранни споразумения между Турция и държавите — членки на Общността, доколкото те предвиждат по-благоприятен режим по отношение на техните граждани“ [неофициален превод].
В съответствие с член 16 от Решение № 1/80 разпоредбите на глава II, раздел 1 от него се прилагат от 1 декември 1980 г.
Германското право
Съгласно първото изречение на член 1 („Цел на настоящия закон; приложно поле“), параграф 1 от Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Закон за пребиваването, заетостта и интеграцията на чужденците на федерална територия) от 30 юли 2004 г. (BGBl. 2004 I, стр. 1950, наричан по-нататък „AufenthG“) в редакцията му, приложима към спора в главното производство:
„Целта на настоящия закон е да контролира и да ограничи влизането на чужденци във Федерална република Германия“.
Член 4 от AufenthG е озаглавен „Необходимост от разрешение за пребиваване“ и параграф 1 от него гласи:
„При липсата на разпоредби в противоположен смисъл в правото на Европейския съюз или нормативен акт и с изключение на случаите, когато е налице право на пребиваване въз основа на [Споразумението за асоцииране], чужденците трябва да притежават разрешение за пребиваване, за да влизат и пребивават на територията на Федерална република Германия. Разрешението за пребиваване се предоставя като:
1.
виза по смисъла на член 6, параграф 1, точка 1 и параграф 3 от настоящия закон,
2.
разрешение за пребиваване за определен срок (член 7),
[…]“.
Член 5 от AufenthG е озаглавен „Общи условия за издаване“ и параграф 2 от него предвижда:
„Освен това разрешение за пребиваване за определен срок […] се издав[а] само когато чужденецът
1.
е влязъл в страната с необходимата виза и
2.
в рамките на неговото заявление за издаване на визата вече е предоставил информацията, необходима за издаването на [разрешение за пребиваване за определен срок].
Тези изисквания може да не се прилагат, ако материалноправните изисквания за издаване на разрешение за пребиваване са изпълнени или ако с оглед на конкретните обстоятелства по случая би било неразумно наново да се иска издаване на виза“.
Член 6 от AufenthG, озаглавен „Виза“, гласи:
„1)   В съответствие с [Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс) (
OB L 243, 2009 г., стр. 1
)] на чужденец могат да бъдат издадени следните визи:
1.
виза за транзитно преминаване или за планиран престой на територията на шенгенските държави с продължителност не повече от три месеца в рамките на шестмесечен период, считано от датата на първото влизане (шенгенска виза),
[…].
3)   За престой с по-дълъг срок е необходимо да се издаде виза за федералната територия (национална виза) преди влизането на чужденеца на тази територия“.
Член 30 от AufenthG е озаглавен „Събиране на съпрузи“ и параграф 1 от него предвижда:
„Съпругът/съпругата на чужденец получава разрешение за пребиваване за определен срок, когато
[…]
2.
съответното лице е в състояние да общува на немски език поне на основно равнище,
[…].
Разрешение за пребиваване за определен срок може да се предостави независимо от първо изречение, точка 2, когато
[…]
2.
съпругът/съпругата не е в състояние да докаже основни познания по немски език поради физическо, умствено или психическо заболяване или поради увреждане,
[…]
6.
при обстоятелствата в конкретния случай не е възможно или разумно да се очаква той/тя да придобие основни познания по немски език, преди да влезе на територията на страната.
[…]“.
Видно от акта за преюдициално запитване, задължението за получаване на виза с оглед на събиране на семейството е въведено с член 1 от Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (Единадесети правилник за изменение на Правилника за прилагане на Закона за пребиваването, заетостта и интеграцията на чужденците на федерална територия) от 1 юли 1980 г. (BGBl. 1980 I, стр. 782), влязъл в сила на 5 октомври 1980 г.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
Жалбоподателката в главното производство, г‑жа Yön, е турска гражданка, чийто съпруг, също турски гражданин, пребивава в Германия от 1995 г. Той притежава разрешение за постоянно пребиваване в тази държава членка от 2005 г. и работи в пекарна от април 2009 г. Г‑н и г‑жа Yön сключват брак през август 2004 г. Двойката има три пълнолетни деца, които живеят съответно в Турция, Германия и Австрия.
През 2007 г. и 2011 г. г‑жа Yön подава до германското посолство в Анкара (Турция) три последователни заявления за издаване на виза, за да отиде при съпруга си в Германия. Тези заявления са отхвърлени въз основа на това, че жалбоподателката в главното производство не владее достатъчно добре немски език.
През март 2013 г. г‑жа Yön влиза в Нидерландия с шенгенска виза, издадена от нидерландското посолство в Анкара, за да посети своята сестра, която живее там. През април 2013 г. тя влиза в Германия от Нидерландия, за да бъде заедно със съпруга си.
През май 2013 г. г‑жа Yön подава до германските органи заявление за издаване на разрешение за пребиваване за определен срок с цел събиране на семейството, като твърди, че е зависима от помощта на съпруга си, тъй като има здравословни проблеми и е неграмотна.
С решение от март 2014 г. Landeshauptstadt Stuttgart отхвърля това заявление с мотива, от една страна, че г‑жа Yön не е доказала, че има езиковите познания, изисквани съгласно член 30, параграф 1, първо изречение, точка 2 от AufenthG, и от друга страна, че тя е влязла на федерална територия без необходимата национална виза.
Г‑жа Yön обжалва това решение пред Verwaltungsgericht (Административен съд, Германия), който уважава жалбата с решение от 21 юли 2014 г., като признава правото на жалбоподателката в главното производство да ѝ бъде издадено исканото разрешение за пребиваване, понеже както изискването за езикови познания, така и задължението за получаване на виза с оглед на събиране на семейството представляват нови ограничения, противоречащи на клаузите „standstill“, свързани със Споразумението за асоцииране. Що се отнася по-специално до задължението за получаване на виза, този съд приема, че такова задължение противоречи на клаузата „standstill“, съдържаща се в член 7 от Решение № 2/76.
Landeshauptstadt Stuttgart подава ревизионна жалба срещу това решение пред Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия).
Запитващата юрисдикция иска да установи дали предвиденото в националното право на държава членка задължение за гражданин на трета държава да притежава виза, за да може да отиде при съпруга(та) си с турско гражданство, работещ(а) на територията на тази държава, е съвместимо с клаузата „standstill“ по член 7 от Решение № 2/76.
За сметка на това тази юрисдикция не изразява съмнения относно съвместимостта на изискването за езикови познания с правото на Съюза. В това отношение тя посочва, че за да се приложи решение от 10 юли 2014 г., Dogan (
C‑138/13
,
EU:C:2014:2066
), с Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung (Закон за реформа относно правото на пребиваване и прекратяването на пребиваването) от 27 юли 2015 г. (BGBl. 2015 I, стр. 1386) в член 30, параграф 1, трето изречение, точка 6 от AufenthG е въведена клауза за справедливост при наличие на затруднения. При положение че тази клауза за справедливост при наличие на затруднения е влязла в сила в хода на производството по обжалване пред запитващата юрисдикция и затова Verwaltungsgericht (Административен съд) въобще не е проверил дали в случая е възможно в съответствие с посочената клауза да не се приложи изискването за доказване на основни езикови познания, запитващата юрисдикция счита, че към тази проверка следва евентуално да се пристъпи, след като Съдът се произнесе относно съвместимостта с правото на Съюза на задължението за получаване на виза.
При тези обстоятелства Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Заменена ли е изцяло клаузата „standstill“ по член 7 от [Решение № 2/76] с клаузата „standstill“ по член 13 от [Решение № 1/80], или законосъобразността на новите ограничения на свободното движение на работници, въведени в периода между влизането в сила на Решение № 2/76 и датата, от която се прилага член 13 от Решение № 1/80, трябва да продължава да се преценява въз основа на член 7 от Решение № 2/76?
2)
В случай че отговорът на първия въпрос е в смисъл, че член 7 от Решение № 2/76 не е изцяло заменен, в пълен обем ли е приложима практиката на Съда на Европейския съюз по член 13 от Решение № 1/80 и при прилагането на член 7 от Решение № 2/76, така че последната разпоредба следва да обхваща по принцип и национална правна уредба, в сила от 5 октомври 1980 г., която обвързва събирането на съпругата с нейния съпруг, турски работник, от издаването на национална виза на съпругата?
3)
Обосновано ли е въвеждането на подобна национална уредба с императивно съображение от общ интерес, по-специално с оглед на постигането на целта за ефективен контрол на имиграцията и управлението на миграционните потоци, при положение че особените обстоятелства на конкретния случай се вземат предвид посредством клауза за справедливост при наличие на затруднения?“.
По преюдициалните въпроси
С трите си въпроса, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 7 от Решение № 2/76 или член 13 от Решение № 1/80 трябва да се тълкуват в смисъл, че мярка на националното право като разглежданата в главното производство, въведена в периода от 20 декември 1976 г. до 30 ноември 1980 г., която поставя издаването на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството в полза на граждани на трети държави, които са членове на семейството на турски работник, пребиваващ законно в съответната държава членка, в зависимост от получаването от тези лица, преди да влязат на територията на страната, на виза с оглед на това събиране, представлява „ново ограничение“ по смисъла на тези разпоредби, и при утвърдителен отговор — дали такава мярка все пак може да бъде обоснована от съображения, свързани с ефективния контрол на имиграцията и управлението на миграционните потоци.
Видно от практиката на Съда, както член 7 от Решение № 2/76, така и член 13 от Решение № 1/80 съдържат недвусмислена клауза „standstill“, що се отнася до въвеждането на нови ограничения на достъпа до заетост на работниците, които пребивават и се трудят законно на територията на договарящите страни (решение от 20 септември 1990 г., Sevince,
C‑192/89
,
EU:C:1990:322
, т.
).
Така предвидените в член 7 от Решение № 2/76 и член 13 от Решение № 1/80 клаузи „standstill“ забраняват поначало въвеждането на каквито и да било нови вътрешни мерки, които имат за цел или последица да обвържат упражняването от турски гражданин на свободното движение на работници на територията на страната с по-ограничителни условия от тези, които са били приложими спрямо него към датата на влизане в сила на посочените решения в съответната държава членка (вж. в този смисъл решение от 29 март 2017 г., Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, т.
и цитираната съдебна практика).
Относно прилагането ratione temporis на член 7 от Решение № 2/76 или на член 13 от Решение № 1/80 спрямо разглежданата в главното производство национална мярка
Както следва от точка 26 от настоящото решение, разглежданата в главното производство национална мярка, а именно задължението за получаване на виза с оглед на събирането на семейството, е въведена с национална правна уредба от 1 юли 1980 г., влязла в сила на 5 октомври 1980 г. Затова, на първо място, следва да се провери дали такава мярка попада във времевия обхват на Решение № 2/76 или на Решение № 1/80.
В това отношение в самото начало следва да се припомни, че съгласно член 2, параграф 1 от Споразумението за асоцииране същото има за цел да подпомага постоянното и балансирано укрепване на търговските и икономическите отношения между договарящите страни.
За тази цел посоченото споразумение предполага асоцииране между Общността и Република Турция, преминаващо през подготвителен период, позволяващ на Република Турция да укрепи своята икономика с помощта на Общността, преходен период, свързан с постепенното въвеждане на митнически съюз и със сближаването на икономическата политика, и заключителен период, който се основава на митническия съюз и включва засилване на координацията на икономическата политика (решение от 30 септември 1987 г., Demirel,
12/86
,
EU:C:1987:400
, т.
).
Що се отнася по-специално до свободното движение на работници, член 12 от Споразумението за асоцииране, включен в дял II относно прилагането на преходния период на асоциирането, предвижда, че договарящите се страни се споразумяват да се ръководят от членове 39, 40 и 41 ЕО, за да се осъществи поетапно свободното движение на работници между тях. Член 36 от Допълнителния протокол определя сроковете за поетапното осъществяване на това свободно движение и предвижда, че Съветът за асоцииране ще определи необходимите правила за тази цел (решение от 10 февруари 2000 г., Nazli,
C‑340/97
,
EU:C:2000:77
, т.
и
).
На основание член 12 от Споразумението за асоцииране и член 36 от Допълнителния протокол Съветът по асоцииране, предвиден в посоченото споразумение с цел осигуряване на прилагането и постепенното развитие на режима на асоцииране, първо приема на 20 декември 1976 г. Решение № 2/76, което съгласно член 1 от него представлява първи период от осигуряването на свободно движение на работници между Общността и Турция, като този период продължава четири години, считано от 1 декември 1976 г. (решение от 10 февруари 2000 г., Nazli,
C‑340/97
,
EU:C:2000:77
, т.
). Видно от член 13 от него, това решение влиза в сила на 20 декември 1976 г.
Член 11 от Решение № 2/76 предвижда приемане от Съвета по асоцииране на последващо решение за прилагане на член 36 от Допълнителния протокол през втория период, като уточнява, от една страна, че това решение следва да бъде прилагано, считано от датата, на която приключва първият период, и от друга страна, че разпоредбите на Решение № 2/76 следва да се прилагат до началото на втория период.
Именно в този контекст Съветът по асоцииране приема на 19 септември 1980 г. Решение № 1/80, което съгласно трето съображение от него цели в социалната област да се подобри режимът, от който се ползват турските работници и членовете на техните семейства, в сравнение с режима, установен с Решение № 2/76 (решение от 23 януари 1997 г., Tetik,
C‑171/95
,
EU:C:1997:31
, т.
).
Разпоредбите на глава II („Социални разпоредби“), раздел 1, („Въпроси, свързани със заетостта и свободното движение на работници“) от Решение № 1/80, сред които разпоредби е и член 13, представляват допълнителен етап от осигуряването на свободното движение на работници (вж. в този смисъл решение от 23 януари 1997 г., Tetik,
C‑171/95
,
EU:C:1997:31
, т.
и цитираната съдебна практика) и съгласно член 16 от посоченото решение се прилагат от 1 декември 1980 г.
От изложеното следва, че член 7 от Решение № 2/76 се прилага ratione temporis спрямо националните мерки, въведени през периода от 20 декември 1976 г., датата на влизане в сила на това решение, до 30 ноември 1980 г., датата, на която приключва първият период от осигуряването на свободно движение на работници между Общността и Турция. Що се отнася до член 13 от Решение № 1/80, той се прилага ratione temporis спрямо националните мерки, въведени, считано от 1 декември 1980 г., тоест от датата на влизане в сила на това решение, когато започва вторият период, предвиден за осигуряването на свободно движение на работници между Общността и Турция.
Тази преценка не се поставя под въпрос от доводите на Landeshauptstadt Stuttgart и на германското правителство, съгласно които член 13 от Решение № 1/80 е заменил член 7 от Решение № 2/76 в смисъл, че след влизането в сила на Решение № 1/80 следва да се преценява единствено с оглед на клаузата „standstill“, предвидена в член 13 от това решение, дали в националното право е било въведено „ново ограничение“ по смисъла на посочената разпоредба.
Всъщност, противно на твърденията на Landeshauptstadt Stuttgart и на германското правителство, подобни последици не могат да бъдат изведени от посочената от запитващата юрисдикция констатация на Съда, направена при тълкуването на член 2 от Решение № 2/76 и на член 6 от Решение № 1/80 в точка 14 от решение от 6 юни 1995 г., Bozkurt (
C‑434/93
,
EU:C:1995:168
), че считано от 1 декември 1980 г., разпоредбите на член 6 от Решение № 1/80 са заменили съответните по-неблагоприятни разпоредби на Решение № 2/76.
Макар да е вярно, както следва от точки 44—47 от настоящото решение, че Решение № 2/76 спира да се прилага на датата, на която приключва първият период, предвиден за осигуряването на свободно движение на работници между Общността и Турция, а именно 30 ноември 1980 г., и че считано от 1 декември 1980 г., то е заменено с Решение № 1/80, тази замяна не може да се тълкува в смисъл, че Решение № 2/76 е отменено с обратно действие от Решение № 1/80, така че първото решение вече въобще не следва да се прилага.
Действително, от една страна, нито Решение № 1/80, нито друга разпоредба от правото на Съюза предвижда такова обратно действие.
От друга страна, отмяната с обратно действие на Решение № 2/76 би довела до влошаване на положението на турските работници, тъй като „новите ограничения“ по смисъла на член 7 от това решение, въведени от държавите членки след датата на влизане в сила на тази разпоредба, но преди датата на влизане в сила на член 13 от Решение № 1/80, не биха били обхванати от никоя клауза „standstill“, а това не би съответствало нито на търсеното с Решение № 1/80 подобряване на режима, от който се ползват турските работници и членовете на техните семейства, нито на основния план за поетапно осъществяване на свободното движение на работници между Общността и Турция, стоящ в основата на Споразумението за асоцииране.
Ето защо, след като Решение № 2/76 не е отменено с обратно действие, клаузата „standstill“, предвидена в член 7 от това решение, трябва да се прилага спрямо всяка мярка, въведена от държава членка през периода от 20 декември 1976 г. до 30 ноември 1980 г., както е посочено в точка 48 от настоящото решение.
Следователно разглежданата в главното производство национална мярка попада във времевия обхват на член 7 от Решение № 2/76.
При тези обстоятелства запитващата юрисдикция трябва да прецени съвместимостта на посочената мярка с клаузата „standstill“, предвидена в член 7 от Решение № 2/76, и затова само тази разпоредба следва да бъде тълкувана.
Относно прилагането ratione materiae на член 7 от Решение № 2/76 спрямо разглежданата в главното производство национална мярка
На второ място, следва да се провери дали разглежданата в главното производство национална мярка попада в материалния обхват на член 7 от Решение № 2/76.
Видно от акта за преюдициално запитване, посочената мярка, която се прилага от 5 октомври 1980 г., поставя издаването на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството в зависимост от получаването от съответните лица, преди да влязат на територията на Германия, на виза с оглед на посоченото събиране, като такова изискване не съществува преди тази дата.
Следователно разглежданата в главното производство национална мярка предвижда по-строги условия за събиране на семейството на гражданите на трети държави, пребиваващи законно в Германия като наети лица, сред които по-конкретно са и турските работници като съпруга на г‑жа Yön, в сравнение със съществуващите към момента на влизане в сила на Решение № 2/76 в тази държава членка.
В този контекст е важно да се припомни, първо, че при тълкуването на клаузата „standstill“, предвидена в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, Съдът приема, че правна уредба, която прави събирането на семейството по-трудно, като утежнява условията за първото допускане на територията на съответната държава членка на съпрузите на турските граждани, спрямо условията, приложими при влизането в сила на Допълнителния протокол, представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, свързано с упражняването на свободата на установяване от турските граждани (решение от 10 юли 2014 г., Dogan,
C‑138/13
,
EU:C:2014:2066
, т.
).
Съдът уточнява, че това е така, понеже решението на турски гражданин да се установи в дадена държава членка, за да упражнява в нея устойчива икономическа дейност, може да бъде отрицателно повлияно, когато законодателството на тази държава членка прави по-трудно или невъзможно събирането на семейството, по такъв начин, че въпросният гражданин може евентуално да се окаже принуден да избира между дейността си в съответната държава членка и семейния си живот в Турция (вж. в този смисъл решение от 10 юли 2014 г., Dogan,
C‑138/13
,
EU:C:2014:2066
, т.
).
Второ, при тълкуването на член 13 от Решение № 1/80 Съдът отбелязва, че посоченото в точка 60 от настоящото решение тълкуване относно член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол следва да бъде приложено и по отношение на член 13 от Решение № 1/80 (вж. в този смисъл решение от 12 април 2016 г., Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, т.
).
Всъщност, както посочва Съдът, тъй като съдържащата се в член 13 от Решение № 1/80 клауза „standstill“ е от същото естество като тази по член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол и тези две клаузи имат еднаква цел, тълкуването на член 41, параграф 1 трябва да важи и за задължението за statu quo, което е в основата на посочения член 13 в областта на свободно движение на работниците (решение от 12 април 2016 г., Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, т.
).
Така Съдът приема, че национална правна уредба, която утежнява условията за събиране на семействата на турските работници, пребиваващи законно в съответната държава членка, спрямо условията, приложими при влизането в сила на Решение № 1/80 в последната държава, представлява ново ограничение по смисъла на член 13 от това решение за упражняването на свободата на движение от турските работници в посочената държава членка (решение от 29 март 2017 г., Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, т.
и цитираната съдебна практика).
Важно е да се отбележи, от една страна, че както Съдът вече е приел, съдържащата се в член 7 от Решение № 2/76 клауза „standstill“ е от същото естество като тези по член 13 от Решение № 1/80 и член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол (вж. в този смисъл решение от 11 май 2000 г., Savas,
C‑37/98
,
EU:C:2000:224
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
От друга страна, с оглед на посочените в точки 41—47 от настоящото решение естество, контекст и цел както на Допълнителния протокол и на решения № 2/76 и № 1/80, от които са част съответно член 41, параграф 1, член 7 и член 13, така и на Споразумението за асоцииране, с което са свързани тези разпоредби, следва да се приеме, че клаузата „standstill“, съдържаща се в член 7 от Решение № 2/76, преследва по отношение на свободното движение на работници същата цел като тази на клаузите „standstill“ по член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол и по член 13 от Решение № 1/80, а именно, видно от практиката на Съда, и по-специално от решение от 21 октомври 2003 г., Abatay и др. (
C‑317/01 и C‑369/01
,
EU:C:2003:572
, т.
), създаване на благоприятни условия за постепенното въвеждане на правото на установяване и свободното предоставяне на услуги, както и на свободното движение на работници, чрез забрана за националните органи да създават нови пречки пред тези свободи, за да не се затрудни поетапното им осъществяване между държавите членки и Република Турция.
Освен това разликата в текстовете на член 7 от Решение № 2/76 и на член 13 от Решение № 1/80, който за първи път освен работниците посочва и членовете на техните семейства, не може да обоснове на първата от тези две клаузи „standstill“ да се признае по-тесен обхват, що се отнася до националните мерки относно събирането на семейството на турските работници, пребиваващи законно в съответната държава членка.
В това отношение е достатъчно да се посочи, че както Съдът вече е отбелязал, само доколкото национална правна уредба, утежняваща условията за събиране на семейството, каквато е разглежданата в главното производство, може да засегне упражняването от турски граждани като съпруга на г‑жа Yön, които пребивават законно в съответната държава членка, на дейност като наети лица на територията на тази държава, има основание да се приеме, че такава правна уредба попада в приложното поле на клаузата „standstill“ по член 13 от Решение № 1/80 (решение от 12 април 2016 г., Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, т.
).
Следователно правна уредба като описаната в предходната точка от настоящото решение представлява ново ограничение с оглед не на засегнатия член на семейството, а на съответния турски работник.
От изложените по-горе съображения следва, че посоченото в точка 64 от настоящото решение тълкуване на Съда в точка 31 от решение от 29 март 2017 г., Tekdemir (
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
), относно член 13 от Решение № 1/80 трябва да се възприеме и по отношение на член 7 от Решение № 2/76.
Затова национална мярка като разглежданата в главното производство представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 7 от Решение № 2/76 на упражняването от турски гражданин на свободното движение на работници в съответната държава членка и следователно попада в материалния обхват на тази разпоредба.
Относно евентуалното прилагане на новото ограничение по смисъла на член 7 от Решение № 2/76
При тълкуването на член 13 от Решение № 1/80 Съдът приема, че ограничение, което има за цел или резултат да обвърже упражняването от турски гражданин на свободното движение на работници на територията на страната с условия, по-ограничителни от приложимите към датата на влизане в сила на Решение № 1/80, е забранено, освен ако е сред ограниченията по член 14 от това решение или е обосновано от императивно съображение от общ интерес, подходящо е да гарантира осъществяването на преследваната законна цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане (решение от 12 април 2016 г., Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, т.
и цитираната съдебна практика).
Тази преценка може да се приложи и в контекста на член 7 от Решение № 2/76.
Всъщност съгласно член 12 от Споразумението за асоцииране страните по него са се споразумели, в съответствие с изключително икономическата цел, която е в основата на споразумението между Общността и Република Турция, да се ръководят от разпоредбите на първичното право на Съюза относно свободното движение на работниците, така че въведените с тези членове принципи трябва да се прилагат, доколкото е възможно, и спрямо турските граждани, ползващи се от предоставените с посоченото споразумение за асоцииране права (решение от 12 април 2016 г., Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, т.
и цитираната съдебна практика).
Затова, на трето място, следва да се провери дали разглежданата в главното производство национална мярка отговаря на критериите, посочени в точка 72 от настоящото решение.
В това отношение следва да се отбележи, от една страна, че разглежданата в главното производство национална мярка не е сред ограниченията по член 9 от Решение № 2/76, който съответства на член 14 от Решение № 1/80, доколкото, както е видно от предоставената от запитващата юрисдикция информация, с тази мярка се преследва целта за ефективен контрол на имиграцията и управлението на миграционните потоци.
От друга страна, от практиката на Съда следва, че целта за ефективно управление на миграционните потоци може да бъде императивно съображение от общ интерес, годно да обоснове ново ограничение по смисъла на член 7 от Решение № 2/76 (вж. по аналогия решение от 29 март 2017 г., Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, т.
).
Затова следва да се провери дали, както твърдят Landeshauptstadt Stuttgart и германското правителство, разглежданата в главното производство национална мярка е подходяща да гарантира осъществяването на преследваната цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане.
Що се отнася най-напред до въпроса дали тази мярка е подходяща за осъществяване на преследваната цел, задължението на гражданите на трети държави, които са членове на семейството на турски работник, пребиваващ законно в съответната държава членка, да получат, преди да влязат на територията на Германия, виза с оглед на събиране на семейството като предварително условие за издаване на разрешение за пребиваване за целите на посоченото събиране, безспорно позволява да се контролира дали тези граждани пребивават законно в посочената държава членка. Следователно, доколкото ефективното управление на миграционните потоци изисква да бъдат контролирани тези потоци, подобна мярка е подходяща да гарантира осъществяването на посочената цел.
По-нататък, що се отнася до въпроса дали посочената мярка надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел, следва да се отбележи, че по принцип задължението на гражданите на трети държави да получат виза, за да влязат и да пребивават в Германия с цел събиране на семейството, не може да се смята само по себе си за непропорционално на преследваната цел.
Принципът на пропорционалност обаче изисква и условията за прилагане на такова задължение да не надхвърлят необходимото за постигане на преследваната цел (решение от 29 март 2017 г., Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, т.
).
В това отношение следва да се отбележи, че както е видно от точка 23 от настоящото решение, националното право предвижда клауза за справедливост при наличие на затруднения, позволяваща дерогация от задължението за получаване на виза, когато материалноправните изисквания за издаване на разрешение за пребиваване са изпълнени или когато с оглед на конкретните обстоятелства по случая би било неразумно наново да се иска издаване на виза в държавата на произход.
В случая от преписката по делото пред Съда е видно, че г‑жа Yön е влязла в Германия от Нидерландия, като е разполагала не с визата, изисквана за целите на събирането на семейството, а с шенгенска виза, издадена от нидерландското посолство в Анкара.
Видно от акта за преюдициално запитване, съгласно националното право влизането на г‑жа Yön на територията на Германия без необходимата виза не може автоматично да доведе до отхвърляне на заявлението ѝ за издаване на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството. Въпреки това решението, въз основа на клаузата за справедливост при наличие на затруднения, да не се прилага изискването за получаване на необходимата виза, попада в обхвата на правото на преценка на компетентните органи, с оглед на конкретните обстоятелства по разглеждания от тях случай.
Както следва от акта за преюдициално запитване, в разглеждания случай г‑жа Yön се позовава на зависимостта от нейния съпруг поради здравословното ѝ състояние и нейната неграмотност.
В случай че, от една страна, поради здравословни проблеми или други трудности г‑жа Yön зависи от личната помощ и подкрепа на съпруга си в такава степен, че последният трябва да я придружи в Турция, за да може в тази трета държава тя да започне процедурата за издаване на необходимата виза, и от друга страна, правото на преценка, с което разполагат компетентните органи, им позволява при такива обстоятелства да решат, че все пак следва да се приложи изискването за получаване на необходимата виза, макар вече да разполагат с всички необходими данни, за да се произнесат относно правото на пребиваване в Германия на жалбоподателката в главното производство, което следва да бъде проверено от запитващата юрисдикция, то прилагането на разглежданата в главното производство национална мярка би надхвърлило необходимото за постигане на преследваната с нея цел.
Всъщност при такива обстоятелства не би могло с основание да се твърди, че единствено напускането от г‑жа Yön на територията на Германия, за да започне в Турция процедурата за получаване на необходимата виза, ще позволи на компетентния орган да прецени законността на пребиваването ѝ на основание събиране на семейството и по този начин да гарантира постигането на целта за ефективен контрол на имиграцията и управлението на миграционните потоци.
За сметка на това, при такива обстоятелства поради зависимостта на г‑жа Yön от нейния съпруг последният би трябвало да се откаже от дейността си като наето лице в Германия, за да отиде в Турция със съпругата си за целите на процедурата за получаване на виза, без да има гаранция за интегриране отново на пазара на труда при евентуалното му завръщане от Турция, въпреки че проверката за изпълнение на условията за събиране на семейството би могла да се извърши от компетентните органи в Германия и следователно постигането на посочената цел би могло да се гарантира, без да се стига до посочените неудобства.
С оглед на изложените съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че член 7 от Решение № 2/76 трябва да се тълкува в смисъл, че мярка на националното право като разглежданата в главното производство, въведена в периода от 20 декември 1976 г. до 30 ноември 1980 г., която поставя издаването на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството в полза на граждани на трети държави, които са членове на семейството на турски работник, пребиваващ законно в съответната държава членка, в зависимост от получаването от тези лица, преди да влязат на територията на страната, на виза с оглед на това събиране, представлява „ново ограничение“ по смисъла на тази разпоредба. Такава мярка все пак може да бъде обоснована от съображения, свързани с ефективния контрол на имиграцията и управлението на миграционните потоци, но би могла да се приложи само ако условията за прилагането ѝ не надхвърлят необходимото за постигане на преследваната цел, което следва да бъде проверено от запитващата юрисдикция.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

Член 7 от Решение № 2/76 от 20 декември 1976 г., прието от Съвета по асоцииране, създаден със Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, подписано в Анкара на 12 септември 1963 г. от Република Турция, от една страна, и от държавите — членки на ЕИО, и Общността, от друга страна, и сключено, одобрено и утвърдено от името на последната с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 г., трябва да се тълкува в смисъл, че мярка на националното право като разглежданата в главното производство, въведена в периода от 20 декември 1976 г. до 30 ноември 1980 г., която поставя издаването на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството в полза на граждани на трети държави, които са членове на семейството на турски работник, пребиваващ законно в съответната държава членка, в зависимост от получаването от тези лица, преди да влязат на територията на страната, на виза с оглед на това събиране, представлява „ново ограничение“ по смисъла на тази разпоредба. Такава мярка все пак може да бъде обоснована от съображения, свързани с ефективния контрол на имиграцията и управлението на миграционните потоци, но би могла да се приложи само ако условията за прилагането ѝ не надхвърлят необходимото за постигане на преследваната цел, което следва да бъде проверено от запитващата юрисдикция.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.