CELEX: 62018CJ0080
Ennakkoratkaisupyyntö
Saastuttaja maksaa ‑periaate
Sähkön sisämarkkinoita koskevat yhteiset säännöt
Direktiivi 2009/72/EY
3 artiklan 1 ja 2 kohta
Syrjintäkiellon periaate
Tappiollisista sähkönhinnoista johtuvan vajeen rahoittaminen
Ainoastaan ydinenergiasta sähköä tuottavilta yrityksiltä kannettavat verot

Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat SEUT 191 artiklan 2 kohdan, sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY (
EUVL 2009, L 211, s. 55
) 3 artiklan 1 ja 2 kohdan, sähkön toimitusvarmuuden ja infrastruktuuri-investointien turvaamiseksi toteutettavista toimenpiteistä 18.1.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/89/EY (
EUVL 2006, L 33, s. 22
) 3 ja 5 artiklan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 20 ja 21 artiklan tulkintaa.
Nämä pyynnöt on esitetty asioissa, joissa asianosaisina ovat yhtäältä Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (Espanjan sähköteollisuuden yhdistys, UNESA) ja Endesa Generación SA vastapuolinaan Iberdrola Generación Nuclear SAU ja Administración General del Estado (valtion keskushallinto, Espanja) sekä toisaalta Endesa Generación ja Iberdrola Generación Nuclear vastapuolenaan kyseinen keskushallinto ja jotka koskevat käytetyn ydinpolttoaineen ja ydinsähköntuotannossa syntyvien radioaktiivisten jätteiden tuottamisesta sekä kyseisen ydinpolttoaineen ja kyseisten jätteiden varastoimisesta keskitetyissä laitoksissa kannettavien verojen (jäljempänä ydinenergiaverot) lainmukaisuutta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2005/89
Direktiivin 2005/89 3 artiklan 1 ja 4 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava sähkön toimitusvarmuuden korkea taso toteuttamalla tarvittavat toimenpiteet vakaiden investointiolosuhteiden edistämiseksi ja määrittämällä, mitkä ovat toimivaltaisten viranomaisten, tarvittaessa mukaan lukien sääntelyviranomaiset, ja kaikkien asiaankuuluvien markkinatoimijoiden tehtävät ja vastuut, ja julkistamalla tätä koskevaa tietoa. – –
– –
4.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, etteivät tämän direktiivin mukaisesti vahvistetut toimenpiteet ole syrjiviä ja aiheuta kohtuutonta taakkaa markkinatoimijoille, mukaan lukien markkinatulokkaat tai yritykset, joilla on pienet markkinaosuudet. – –”
Kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarkoituksenmukaiset toimenpiteet tasapainon säilyttämiseksi sähkönkysynnän ja sähköntuotantokapasiteetin saatavuuden välillä.
– –”
Direktiivi 2005/89 kumottiin riskeihin varautumisesta sähköalalla ja direktiivin 2005/89/EY kumoamisesta 5.6.2019 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2019/941 (
EUVL 2019, L 158, s. 1
).
Direktiivi 2009/72
Direktiivin 2009/72 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan yhteiset säännöt sähkön tuotannolle, siirrolle, jakelulle ja toimitukselle sekä kuluttajansuojaa koskevat säännöt, jotta voidaan tehostaa ja yhdentää yhteisön kilpailulle avoimia sähkömarkkinoita. Siinä annetaan säännöt, jotka koskevat sähköalan järjestämistä ja toimintaa, avointa markkinoille pääsyä, tarjouskilpailuihin sovellettavia perusteita ja menettelyjä, lupien myöntämistä ja verkkojen käyttöä. Siinä määritellään myös yleispalvelun velvoitteet ja sähkönkuluttajien oikeudet ja selvennetään kilpailuvaatimuksia.”
Kyseisen direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Julkisen palvelun velvoitteet ja kuluttajansuoja”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on oman institutionaalisen järjestelmänsä mukaisesti ja toissijaisuusperiaate asianmukaisesti huomioon ottaen varmistettava, että sähköalan yritykset toimivat tämän direktiivin periaatteiden mukaisesti siten, että sähköalalla saadaan aikaan kilpailulle avoimet, varmat ja ympäristön kannalta kestävät markkinat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 kohdan soveltamista, eivätkä jäsenvaltiot saa harjoittaa syrjintää näiden yritysten välillä niiden oikeuksien tai velvollisuuksien suhteen.
2.   Ottaen täysin huomioon perustamissopimuksen asiaa koskevat määräykset ja erityisesti sen 86 artiklan jäsenvaltiot voivat yleisen taloudellisen edun nimissä asettaa sähköalalla toimiville yrityksille julkisen palvelun velvoitteita, jotka voivat koskea turvallisuutta, mukaan lukien toimitusvarmuus, toimitusten säännöllisyyttä, laatua ja hintaa sekä ympäristönsuojelua, mukaan lukien energiatehokkuus, uusiutuvista lähteistä tuotettu energia ja ilmastonsuojelu. Näiden velvoitteiden on oltava selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia, ja niillä on turvattava se, että yhteisön sähköalan yritykset ovat tasapuolisesti jäsenvaltioiden sähkönkuluttajien käytettävissä. – –”
Espanjan oikeus
Kestävää energiankäyttöä edistävistä verotoimenpiteistä 27.12.2012 annetun lain nro 15/2012 (Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, BOE nro 312, 28.12.2012, s. 88081; jäljempänä energiaverolaki) johdanto-osassa todetaan seuraavaa:
”[Tämän lain] tavoitteena on mukauttaa verojärjestelmämme siten, että [energiankäyttö] olisi tehokkaampaa, ympäristöystävällisempää ja kestävämpää. – –.
– –
Tämän lain oikeusperustana on perustuslain 45 § – –. Siten yksi tämän verouudistuksen kulmakivistä on sähköenergiantuotannosta aiheutuvien ympäristökustannusten sisällyttäminen hintoihin – –. Lain on toimittava kimmokkeena energiatehokkuutemme parantamiseen siten, että samalla varmistetaan luonnonvarojen parempi hoito ja uuden kestävän kehityksen mallin kehittäminen edelleen sekä taloudellisesta että sosiaalisesta näkökulmasta ja myös ympäristön näkökulmasta.
– –
Tätä tarkoitusta varten tässä laissa säädetään kolmesta uudesta verosta: – – käytetystä ydinpolttoaineesta ja ydinsähköntuotannossa syntyvistä radioaktiivisista jätteistä kannettavasta verosta sekä käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisten jätteiden varastoimisesta keskitetyissä laitoksissa kannettavasta verosta – –.
– –
Sähkön tuottaminen ydinenergialla edellyttää yhteiskunnan hyväksyvän tiettyjä rasitteita ja velvoitteita, jotka johtuvat tämäntyyppisen energian erityispiirteistä ja joiden taloudellista vaikutusta on vaikea määrittää. Yhteiskunnan on vastattava useista kyseiseen tuotantoon perustuvista velvoitteista, kuten aiheutuneiden radioaktiivisten jätteiden käsittely ja materiaalien mahdollinen käyttö muihin kuin rauhanomaisiin tarkoituksiin.
– – Ydinlaitosten käytöstä poistamisen ja radioaktiivisten jätteiden loppukäsittelyn kokonaiskustannusten arvioimiseen liittyy edelleen merkittäviä epävarmuustekijöitä, jotka viime kädessä vaikuttavat yhteiskuntaan ydinlaitosten toiminnan lopettamisen jälkeen, etenkin käytetyn ydinpolttoaineen ja korkea-aktiivisten jätteiden loppukäsittelyn osalta. – –
Kun otetaan huomioon tiettyjen radioaktiivisten jätteiden pitkäikäisyys, joka käsittää useita sukupolvia, on näin ollen olennaista säätää kyseisten jätteiden loppukäsittelyn jälkeisistä tarpeellisista toimenpiteistä sen välttämiseksi, että ulkoinen tekijä aiheuttaa niiden leviämisen ympäristöön tai minkä tahansa muun haitallisten vaikutuksen, mikä edellyttää valtion vastuulle kuuluvaa pitkän aikavälin institutionaalista seurantaa. – –
Toinen ydinsähköntuotannolle ominainen piirre on sellaisten materiaalien käyttö ja tuotanto, joita on valvottava tiukasti, jotta vältetään niiden käyttö muihin kuin rauhanomaisiin tarkoituksiin tai muuntyyppiset niihin kohdistuvat haitalliset toimet, jotka pakottavat Espanjan – – kantamaan niihin liittyvän vastuun ja osoittamaan näin ollen voimavaroja niihin vastaamiseen.
Valtion on siten osoitettava tarvittavat voimavarat nykyisten ydinlaitosten hätätilasuunnitelmien toimivuuden turvaamiseksi.
Edellä esitetty huomioon ottaen on asianmukaista vahvistaa käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisten jätteiden tuottamisesta ydinlaitoksissa sekä niiden varastoimisesta keskitetyissä laitoksissa kannettava vero niiden kustannusten kattamiseksi, jotka yhteiskunnalle aiheutuvat kyseisestä tuotannosta.”
Energiaverolain 12 §:ssä, jonka otsikko on ”Luonne”, säädetään seuraavaa:
”Käytetystä ydinpolttoaineesta ja ydinsähköntuotannossa syntyvistä radioaktiivisista jätteistä kannettava vero sekä käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisten jätteiden varastoimisesta keskitetyissä laitoksissa kannettava vero ovat välittömiä objektiveroja, jotka kannetaan toiminnoista, jotka määritellään jäljempänä 15 ja 19 §:ssä, verotettavat tapahtumat mukaan lukien.”
Kyseisen lain 15 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Verotettava tapahtuma on käytetyn ydinpolttoaineen ja ydinsähkön tuottamisen seurauksena syntyvien radioaktiivisten jätteiden tuottaminen.”
Mainitun lain 16 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Verovelvollisia ovat 17.12.2003 annetun yleisen verolain 58/2003 [Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria] 35 §:n 4 momentissa tarkoitetut luonnolliset henkilöt, oikeushenkilöt ja yhteisöt, jotka harjoittavat 15 §:ssä tarkoitettua toimintaa.
2.   Verovelasta ovat yhteisvastuussa ydinlaitosten, joissa verotettava tapahtuma toteutuu, omistajat, jos ne eivät harjoita kyseisten laitosten toimintaa.”
Energiaverolain 17 §:n sanamuoto on seuraava:
”1.   Käytetystä ydinpolttoaineesta ja ydinsähköntuotannossa syntyvistä radioaktiivisista jätteistä kannettavan veron perusteena on
a)
verokauden aikana tuotettuun ydinpolttoaineeseen sisältyvien raskasmetallien määrä kilogrammoissa, missä yhteydessä raskasmetallilla tarkoitetaan uraania ja plutoniumia ja käytetyllä ydinpolttoaineella reaktorissa säteilytettyä ydinpolttoainetta, joka on lopullisesti poistettu siitä verokauden aikana;
b)
keskiaktiivisten, matala-aktiivisten ja erittäin matala-aktiivisten jätteiden, jotka on sijoitettu verokauden aikana väliaikaista varastointia varten laitoksen sijaintipaikkaan, kuutiomäärä.
2.   Tässä pykälässä määritelty veron peruste määritetään kullekin laitokselle, jossa harjoitetaan toimintaa, joka muodostaa kyseisen veron verotettavan tapahtuman.”
Kyseisen lain 18 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Veron määrä lasketaan soveltamalla veron perusteeseen seuraavia verokantoja:
a)
edellä 17 §:n 1 momentin a kohdassa tarkoitetun ydinsähköntuotannosta peräisin olevan käytetyn polttoaineen tuotannon osalta verokanta on 2190 euroa raskasmetallikilogrammalta,
b)
edellä 17 §:n 1 momentin b kohdassa tarkoitetun radioaktiivisen jätteen tuottamisen yhteydessä verokanta on
1.
keskiaktiivisen ja matala-aktiivisen jätteen osalta 6000 euroa kuutiometriltä;
2.
erittäin matala-aktiivisen jätteen osalta 1000 euroa kuutiometriltä.”
Mainitun lain 19 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Verotettavana tapahtumana pidetään käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisten jätteiden varastointia keskitetyssä laitoksessa.
Kyseisen veron yhteydessä tarkoitetaan käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen jätteen varastoimisella kaikkea keskitetyn laitoksen toimintaa, jossa niitä pidetään väliaikaisesti tai lopullisesti säilössä, käytettävästä tavasta riippumatta, ja keskitetyllä laitoksella laitosta, joka voi varastoida tällaisia materiaaleja, jotka ovat peräisin eri laitoksista tai joilla on eri alkuperä.”
Energiaverolain 21 §:ssä määritellään verovelvollisilla tarkoitettavan ”[lain 58/2003] 35 §:n 4 momentissa tarkoitettuja luonnollisia henkilöitä, oikeushenkilöitä ja yhteisöjä, jotka omistavat laitokset, joissa harjoitetaan edellä 19 §:ssä tarkoitettua toimintaa”.
Kyseisen lain 22 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen jätteen varastoimisesta keskitetyissä laitoksissa kannettavan veron perusteena on
a)
verokauden päättyessä ja alkaessa varastossa olevan käytetyn ydinpolttoaineen sisältämän raskasmetallin painon erotus kilogrammoina ilmaistuna;
b)
verokauden päättyessä ja alkaessa varastossa olevien muiden korkea-aktiivisten jätteiden kuin käytetyn ydinpolttoaineen tai pitkäikäisten keskiaktiivisten jätteiden tilavuuden erotus kuutiometreinä ilmaistuna;
c)
edellä b kohtaan sisältymättömien keskiaktiivisten jätteiden ja laitokseen verokauden ajaksi varastoimista varten sijoitettujen matala-aktiivisten tai erittäin matala-aktiivisten jätteiden tilavuus kuutiometreinä ilmaistuna.
2.   Tässä pykälässä määritelty veron peruste määritetään kullekin laitokselle, jossa harjoitetaan toimintaa, joka muodostaa kyseisen veron verotettavan tapahtuman.”
Kyseisen lain 24 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Veron määrä perustuu seuraavien verokantojen soveltamiseen veron perusteeseen tai edellä 23 §:n mukaiseen maksuperusteeseen verokantaa, joka on
a)
edellä 22 §:n 1 momentin a kohdassa tarkoitetun varastoidun käytetyn polttoaineen osalta 70 euroa raskasmetallikilogrammalta;
b)
edellä 22 §:n 1 momentin b kohdassa tarkoitettujen radioaktiivisten jätteiden varastoinnin osalta 30000 euroa yhdeltä kuutiolta radioaktiivista jätettä;
c)
edellä 22 §:n 1 momentin c kohdassa tarkoitettujen radioaktiivisten jätteiden varastoinnissa
1.
keskiaktiivisten ja matala-aktiivisten jätteiden osalta 10000 euroa kuutiometriltä;
2.
erittäin matala-aktiivisten jätteiden osalta 2000 euroa kuutiometriltä.”
Energiaverolain 26 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Veronmaksuvelvollisten on laskettava veron määrä oma-aloitteisesti ja suoritettava se verosaatavan syntymistä seuraavien 20 kalenteripäivän aikana valtionvaroista ja julkishallinnosta vastaavan ministerin vahvistamien sääntöjen ja mallien mukaisesti.
2.   Verovelvollisten, jotka toteuttavat edellä 15 ja 19 §:ssä tarkoitetun verotettavan tapahtuman, on huhti-, heinä- ja lokakuun ensimmäisten 20 päivän aikana suoritettava jaksotettu osuus kuluvalta verokaudelta maksettavasta määrästä valtionvaroista ja julkishallinnosta vastaavan ministerin vahvistamien sääntöjen ja mallien mukaisesti.
Jaksotettujen maksujen suuruus lasketaan niiden perusteiden mukaan, joiden perusteella määritetään kunkin jaksotetun maksun suorittamisajan alkamista edeltävän kalenterivuosineljänneksen veron peruste, ja soveltamalla tilanteesta riippuen lain 18–24 §:ssä säädettyjä verokantoja.”
Energiaverolain toisessa lisäsäännöksessä, joka koskee sähköenergiajärjestelmän kustannuksia, säädetään seuraavaa:
”Valtion yleisissä talousarviolaeissa osoitetaan kunakin vuonna sähköalasta 27.11.1997 annetun lain nro 54/1997 [Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico] 16 §:ssä tarkoitettujen sähköenergiajärjestelmän kustannusten rahoittamiseen määrä, joka vastaa
a)
tämän lain perusteella vuosittain kannettavien ja valtiolle suoritettavien verojen ja maksujen määriä koskevan arvion ja
b)
kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien huutokaupan arvioidun tuoton, joka on enintään 500 miljoonaa euroa, yhteismäärää.”
Tietyistä ympäristöverotusta koskevista toimenpiteistä sekä eräistä verotusta ja rahoitusta koskevista toimenpiteistä 29.10.2013 annetussa laissa nro 16/2013 (Ley 16/2013, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras; BOE nro 260, 30.10.2013, s. 87528) säädettiin tietyistä ympäristöverotusta koskevista toimenpiteistä, joilla muutettiin osittain energiaverolakia ottamalla siitä lähtien käyttöön aiempien kahden veron sijasta kolme veroa eli ydinpolttoaineen tuottamisesta kannettava vero, ydinsähkön tuottamisesta aiheutuvien radioaktiivisten jätteiden tuottamisesta kannettava vero ja varastointivero.
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
Pääasioiden kantajat ovat yhtiöitä, jotka tuottavat ydinsähköä. Ne nostivat Audiencia Nacionalissa (valtakunnallinen ylioikeus, Espanja) kanteita, joilla vaadittiin kumoamaan lomakkeiden 584 ”Käytetystä ydinpolttoaineesta ja ydinsähköntuotannossa syntyvistä radioaktiivisista jätteistä kannettavat verot. Käännetty verovelvollisuus ja jaksotettu maksaminen” ja 585 ”Käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisten jätteiden varastoimisesta keskitetyissä laitoksissa kannettava vero. Käännetty verovelvollisuus ja jaksotettu maksaminen” hyväksymisestä ja niiden käyttöönottamistavasta ja ‑menettelystä 5.4.2013 tehty päätös HAP/538/2013 (Orden HAP/538/2013, de 5 de abril, por la que se aprueban los modelos 584 ”Impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica. Autoliquidación y pagos fraccionados” y 585 ”Impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas. Autoliquidación y pagos fraccionados”, y se establece la forma y procedimiento para su presentación), joka koski ydinenergiaveroihin liittyvien lomakkeiden hyväksymistä.
Sen jälkeen, kun niiden valitukset oli hylätty, kyseiset yhtiöt valittivat ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.
Kyseinen tuomioistuin esittää, että päätös, jonka kumoamista on vaadittu, annettiin energiaverolain, jossa säädetään kyseisistä ydinenergiaveroista, perusteella. Se mainitsee, että jotta se voisi ottaa kantaa kyseisen päätöksen lainmukaisuuteen, sen on ratkaistava, ovatko kyseisessä laissa säädetyt velvoitteet unionin oikeuden ja erityisesti sähkömarkkinoita koskevien sääntöjen ja periaatteiden vastaisia. Se katsoo, että ydinenergiaverot kuuluvat energiaverotuksen alaan, vaikka niitä ei kanneta sähkön tuottamisesta itsestään vaan tuottamiseen käytettävästä polttoaineesta ja siitä aiheutuvista jätteistä. Koska kyseisiin veroihin perustuvat maksut kohdistuvat kyseisen polttoaineen ja syntyvän ydinjätteen tuottamiseen ja varastointiin, se katsoo niiden koskevan itse sähköntuotantoa ja vaikuttavan tätä kautta sähköä tuottaviin yrityksiin.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan mainituilla veroilla pyritään kasvattamaan sähköenergian rahoitusjärjestelmän tuloja, jotta ydinsähkön tuottajat rahoittaisivat muita sähköntuottajia suuremman osuuden ”tappiollisista sähkönhinnoista johtuvasta vajeesta”, joka vastaa Espanjan sähköalan yritysten kuluttajilta saamien tulojen ja kansallisessa lainsäädännössä tunnustettujen sähköntoimituskustannusten välistä erotusta.
Kyseisen tuomioistuimen mukaan vapaa kilpailu sähkömarkkinoilla vääristyy, jos tiettyjä yrityksiä verotetaan niiden käyttämän tuotantomuodon vuoksi, vaikka vero ei kohdistu suoraan varsinaiseen sähköntuotantoon tai tuotettuun sähköön vaan käytettyyn polttoaineeseen ja syntyvään jätteeseen sekä tähän tarkoitukseen käytettyjen materiaalien varastointiin ilman objektiivista perustelua. Lisäksi tällainen erilainen kohtelu voi sen mukaan olla unionin oikeuden vastaista, jos osoitetaan, että tällainen verotus ei perustu ympäristönsuojeluun ja että se on otettu käyttöön yksinomaan tappiollisista sähkönhinnoista johtuvaan vajeeseen liittyvistä syistä.
Tässä tilanteessa Tribunal Supremo (ylin tuomioistuin, Espanja) on päättänyt lykätä pääasioiden käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset, jotka ovat samat neljässä yhdistetyssä asiassa C‑80/18–C‑83/18:
”1)
Onko saastuttaja maksaa ‑periaate, josta määrätään SEUT 191 artiklan 2 kohdassa, luettuna yhdessä yhdenvertaisuuden ja syrjintäkiellon perusperiaatteita koskevien [perusoikeuskirjan] 20 ja 21 artiklan, joita sovelletaan [direktiivin 2009/72] 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa annettuun sääntelyyn siltä osin kuin siinä säädetään muiden tavoitteiden ohella kilpailulle avoimista ja syrjimättömistä sähköalan markkinoista, kanssa, ja jota voidaan muuttaa vain yleiseen taloudelliseen etuun, kuten ympäristönsuojeluun, liittyvistä syistä, esteenä yksinomaan ydinenergiasta sähköä tuottavilta yrityksiltä kannettavien verojen käyttöönotolle silloin, kun kyseisten verojen päätarkoitus ei liity ympäristöön vaan niillä pyritään lisäämään sähköenergian rahoitusjärjestelmän tuloja siten, että edellä mainituille yrityksille aiheutuu tappiollisten sähkön hintojen kattamisesta suurempi rasitus muihin samaa toimintaa harjoittaviin yrityksiin nähden?
2)
Onko unionin lainsäädännön nojalla mahdollista ottaa kilpailulle avoimilla ja syrjimättömillä sähkömarkkinoilla käyttöön ympäristöveroja ydinalan toimintaan olennaisesti liittyvän saastekuormituksen perusteella täsmentämättä kuitenkaan tätä asiaa koskevissa säännöksissä, sillä verojen käyttöönotto pyritään perustelemaan [energiaverolain] johdanto-osassa eikä lain normatiivisia vaikutuksia tuottavassa osassa ole syntyvästä käytetystä ydinpolttoaineesta ja radioaktiivisesta jätteestä kannettavan veron osalta otettu huomioon katettavien kustannusten sisällyttämistä hintoihin, eikä täsmennyksiä ole annettu myöskään radioaktiivisen jätteen varastoinnin osalta, koska sen käsittely- ja varastointikustannukset katetaan jo muilla veroilla, eikä myöskään verotulojen käytöstä säädetä selvästi, ja edellä mainitut yritykset asetetaan korvausvastuuseen enintään 1200 miljoonan euron määrään saakka?
3)
Täyttyykö edellä mainitun direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa säädetty vaatimus siitä, että yleisen taloudellisen edun nimissä asetettavat velvoitteet, kuten ympäristönsuojelu, ovat selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia, kun ympäristönsuojelutavoitetta ja ympäristöveron ominaispiirteitä ei ole täsmennetty säädöksen normatiivisia vaikutuksia tuottavassa osassa?
4)
Ovatko SEUT 191 artiklan 2 kohdassa määrätty saastuttaja maksaa ‑periaate, [perusoikeuskirjan] 20 ja 21 artiklassa määrätyt yhdenvertaisuuden ja syrjintäkiellon periaatteet sekä [direktiivin 2005/89] 3 ja 5 artikla, siltä osin kuin niillä pyritään varmistamaan ’sähkön sisämarkkinoiden moitteeton toiminta’ ja kehotetaan jäsenvaltioita huolehtimaan siitä, ’etteivät tämän direktiivin mukaisesti vahvistetut toimenpiteet ole syrjiviä ja aiheuta kohtuutonta taakkaa markkinatoimijoille’, esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa velvoitetaan kaikki sähköalan yritykset vastaaman tappiollisten sähkön hintojen kattamisesta mutta määrätään erityisen raskaita veroluonteisia maksuja ydinsähköä tuottaville yrityksille (lukuun ottamatta vesivoimayhtiöitä, joita pidetään uusiutuvan energian tuottajina) siten, että kyseisiin yrityksiin kohdistuu suurempi verorasitus kuin muihin energiamarkkinoilla toimiviin yrityksiin, jotka on vapautettu näistä maksuista, vaikka jotkin niistä saastuttavat ympäristöä enemmän, ja perustellaan näitä maksuja ympäristönsuojeluun liittyvillä syillä ydinalan toimiin olennaisesti liittyvien riskien ja epävarmuustekijöiden takia mutta ei täsmennetä kustannuksia eikä säädetä verotulojen käytöstä ympäristönsuojelutarkoituksiin tilanteessa, jossa ydinjätteen käsittely- ja varastointikustannukset katetaan muilla veroilla ja ydinsähköä tuottavat yritykset on asetettu korvausvastuuseen, koska kyseinen kansallinen lainsäädäntö vääristää vapautettujen sisämarkkinoiden vaatimusten mukaista vapaata kilpailua suosimalla muita sähköntuottajia, joiden ei tarvitse maksaa ympäristöveroja käyttäessään saastuttavampia energialähteitä?
5)
Onko SEUT 191 artiklan 2 kohdassa määrätyn saastuttaja maksaa ‑periaatteen kanssa ristiriidassa sellainen ydinsähkön tuotannosta syntyvästä käytetystä ydinpolttoaineesta ja radioaktiivisesta jätteestä kannettava vero, jonka vain ydinenergian tuotantolaitokset joutuvat maksamaan ja josta muut edellä mainittuja jätteitä mahdollisesti tuottavat alat on vapautettu, jolloin muita ydinmateriaaleja tai ydinenergian lähteitä käyttäviä toiminnanharjoittajia ei veroteta siitä huolimatta, että niiden toiminta vaikuttaa suojeltavaan ympäristönäkökohtaan?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen
Ensinnäkin siltä osin kuin ensimmäinen, neljäs ja viides kysymys koskevat saastuttaja maksaa ‑periaatteen tulkintaa, sellaisena kuin siitä määrätään SEUT 191 artiklan 2 kohdassa, on muistutettava, että kyseisen määräyksen mukaan unionin ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon ja se perustuu muun muassa periaatteelle, jonka mukaan saastuttajan olisi maksettava. Mainitussa määräyksessä rajoitutaan siten määrittelemään unionin yleiset tavoitteet ympäristön alalla, kun taas SEUT 192 artiklassa annetaan Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston tehtäväksi tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä päättää, mihin toimenpiteisiin näiden tavoitteiden toteuttamiseksi on ryhdyttävä (tuomio 4.3.2015, Fipa Group ym.,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Koska siis SEUT 191 artiklan 2 kohta kohdistuu unionin toimiin, yksityiset eivät voi vedota tähän määräykseen sellaisenaan estääkseen kansallisen lainsäädännön soveltamisen ympäristöpolitiikkaan kuuluvalla alalla silloin, kun SEUT 192 artiklan nojalla annettua, kyseisen tilanteen nimenomaisesti kattavaa unionin lainsäädäntöä ei voida soveltaa (tuomio 4.3.2015, Fipa Group ym.,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On todettava, ettei direktiiviä 2009/72 eikä direktiiviä 2005/89, joihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on viitannut kysymyksissään, ole annettu EY 175 artiklan (josta on tullut SEUT 192 artikla) perusteella.
Koska SEUT 191 artiklan 2 kohtaa ei voida soveltaa pääasioissa, koska sitä ei ole pantu täytäntöön direktiivillä 2009/72 eikä direktiivillä 2005/89, on katsottava, että viides ennakkoratkaisukysymys sekä ensimmäinen ja neljäs ennakkoratkaisukysymys siltä osin kuin ne koskevat kyseistä määräystä on jätettävä tutkimatta sillä perusteella, ettei niillä selvästikään ole merkitystä pääasioiden ratkaisemisen kannalta.
Toiseksi on todettava, että – kuten Euroopan komissio on kirjallisissa huomautuksissaan korostanut – ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ilmoita syitä, joiden vuoksi neljännessä ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitettu direktiivin 2005/89 3 ja 5 artikla, joissa säädetään toimenpiteistä sähkön toimitusvarmuuden turvaamiseksi ja sähkön kysynnän ja käytettävissä olevan tuotantokapasiteetin välisestä tasapainosta, olisivat pääasioiden kannalta merkityksellisiä.
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy ilmi, että SEUT 267 artiklalla käyttöön otettu menettely on unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisen yhteistyön väline, jonka avulla unionin tuomioistuin esittää kansallisille tuomioistuimille ne unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, joita nämä tarvitsevat ratkaistakseen käsiteltävikseen saatetut asiat (tuomio 5.7.2016, Ognyanov,
C‑614/14
,
EU:C:2016:514
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ennakkoratkaisupyynnön sisältöä koskevat vaatimukset mainitaan nimenomaisesti unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklassa, josta ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen oletetaan SEUT 267 artiklaan perustuvassa yhteistyössä olevan tietoinen ja jota sen on tunnollisesti noudatettava (tuomio 5.7.2016, Ognyanov,
C‑614/14
,
EU:C:2016:514
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tältä osin on muistettava, että työjärjestyksen 94 artiklan c alakohdan mukaan ennakkoratkaisupyyntöön on sisällytettävä selostus niistä syistä, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on ryhtynyt tarkastelemaan kysymystä unionin oikeuden tiettyjen säännösten tulkinnasta, sekä ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen toteama yhteys kyseisten säännösten ja pääasian oikeudenkäynnissä sovellettavan kansallisen lainsäädännön välillä.
Nyt käsiteltävissä asioissa on todettava, että ennakkoratkaisupyynnöissä ei ole vaadittua selvitystä eikä selitystä mahdollisesta yhteydestä direktiivin 2005/89 säännösten ja pääasioissa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön välillä, minkä vuoksi unionin tuomioistuimella ei ole mahdollisuutta tarkastaa, voidaanko kyseistä direktiiviä soveltaa pääasioissa, ja antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hyödyllistä vastausta neljännen kysymyksen osalta.
Tämän tiedonpuutteen vuoksi unionin tuomioistuimella ei myöskään ole mahdollisuutta lausua neljännen kysymyksen yhteydessä perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklan sovellettavuudesta.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta.
Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan unionin tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan unionin oikeusjärjestyksessä taattuja perusoikeuksia voidaan soveltaa kaikkiin unionin oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin mutta ei muihin tilanteisiin (ks. mm. tuomio 6.10.2015, Delvigne,
C‑650/13
,
EU:C:2015:648
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Silloin, kun oikeudellinen tilanne ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan, unionin tuomioistuin ei näin ollen ole toimivaltainen arvioimaan tilannetta, eivätkä perusoikeuskirjan määräykset, joihin mahdollisesti tukeudutaan, sellaisinaan voi perustaa kyseistä toimivaltaa (tuomio 6.10.2015, Delvigne,
C‑650/13
,
EU:C:2015:648
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Neljännen kysymyksen yhteydessä perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklan sovellettavuus olisi voitu todeta vain, jos muita siinä mainittuja unionin oikeuden oikeussääntöjä voitaisiin soveltaa pääasioissa. Edellä 27–35 kohdassa esitetyistä syistä neljäs kysymys on kuitenkin jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee kyseisiä muita oikeussääntöjä, koska niitä ei voida soveltaa pääasioissa.
Tästä seuraa, että neljäs ennakkoratkaisukysymys on kokonaisuudessaan jätettävä tutkimatta.
Edellä esitetystä seuraa, että tutkimatta on jätettävä yhtäältä neljäs ja viides ennakkoratkaisukysymys kokonaisuudessaan sekä toisaalta ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys siltä osin kuin se koskee SEUT 191 artiklan 2 kohtaa.
Näin ollen on vastattava vain ensimmäiseen kysymykseen siltä osin kuin se koskee direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdan tulkintaa sekä toiseen ja kolmanteen kysymykseen.
Ensimmäinen ja toinen kysymys
Ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään, jotka on syytä tutkia yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee pääasiallisesti, onko perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklaa sekä direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jolla otetaan käyttöön ydinpolttoaineen ja ydinjätteiden tuottamisesta ja varastoimisesta kannettavia veroja, jotka kohdistuvat ainoastaan ydinenergiaa käyttäviin sähköntuotantoyrityksiin ja joiden pääasiallinen tavoite ei ole ympäristönsuojelu vaan sähköenergian rahoitusjärjestelmän tulojen kasvattaminen.
Esitettyihin kysymyksiin vastaamiseksi on näin ollen tutkittava ensiksi direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdan soveltamisalaa.
Kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltioiden on oman institutionaalisen järjestelmänsä mukaisesti ja toissijaisuusperiaate huomioon ottaen varmistettava, että sähköalan yritykset toimivat kyseisen direktiivin periaatteiden mukaisesti siten, että sähköalalla saadaan aikaan kilpailulle avoimet, varmat ja ympäristön kannalta kestävät markkinat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 kohdan soveltamista, eivätkä jäsenvaltiot saa harjoittaa syrjintää näiden yritysten välillä niiden oikeuksien tai velvollisuuksien suhteen.
On mainittava, että kyseisen 3 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan sähkön sisämarkkinoiden alalla yleinen syrjintäkiellon periaate, joka on erottamaton osa unionin yleisiä oikeusperiaatteita. Unionin tuomioistuin on jo todennut, että kyseinen periaate sitoo jäsenvaltioita, jos pääasiassa kyseessä oleva kansallinen tilanne kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan (ks. vastaavasti tuomio 11.7.2006, Chacón Navas,
C‑13/05
,
EU:C:2006:456
,
kohta ja tuomio 19.1.2010, Kücükdeveci,
C‑555/07
,
EU:C:2010:21
,
ja
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on korostettava, että koska unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista tiedoista ilmenee yhtäältä, että pääasioissa kyseessä olevat tilanteet ovat täysin jäsenvaltion sisäisiä siinä mielessä, ettei niissä ole rajat ylittäviä osatekijöitä, ja toisaalta, että kyseessä olevat ydinenergiaverot ovat luonteeltaan verotuksellisia toimenpiteitä, syrjintäkiellon periaatetta, sellaisena kuin siitä säädetään direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdassa, sovelletaan näihin veroihin ainoastaan, jos voidaan katsoa, että kyseisellä direktiivillä pyritään jäsenvaltioiden verosäännösten lähentämiseen.
Kuten julkisasiamies on esittänyt ratkaisuehdotuksensa 35 kohdassa, tältä osin on todettava, että koska direktiivin 2009/72 tavoite on sähkön sisämarkkinoiden toteuttaminen, unionin lainsäätäjä on käyttänyt EY 95 artiklan 1 kohdan (josta on tullut SEUT 114 artiklan 1 kohta) mukaista tavanomaista lainsäätämisjärjestystä toteuttaakseen sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevat toimenpiteet jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi.
EY 95 artiklan 2 kohdan (josta on tullut SEUT 114 artiklan 2 kohta) sanamuodon mukaan kyseistä 95 artiklan 1 kohtaa (josta on tullut SEUT 114 artiklan 1 kohta) ei kuitenkaan sovelleta veroja koskeviin säännöksiin ja määräyksiin.
Koska direktiivi 2009/72 ei ole toimenpide, joka koskee jäsenvaltioiden verosäännösten lähentämistä, on katsottava, että sen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua syrjintäkiellon periaatetta ei sovelleta kansalliseen lainsäädäntöön, jolla otetaan käyttöön pääasioissa kyseessä olevien ydinenergiaverojen kaltaisia ydinpolttoaineen ja ydinjätteiden tuottamisesta ja varastoimisesta kannettavia veroja.
Edellä esitetystä seuraa, että syrjintäkiellon periaatetta, sellaisena kuin siitä säädetään direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdassa, on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jolla otetaan käyttöön pääasioissa kyseessä olevien ydinenergiaverojen kaltaisia ydinpolttoaineen ja ydinjätteiden tuottamisesta ja varastoimisesta kannettavia veroja, jotka kohdistuvat ainoastaan ydinenergiaa käyttäviin sähköntuotantoyrityksiin ja joiden pääasiallinen tavoite ei ole ympäristönsuojelu vaan sähköenergian rahoitusjärjestelmän tulojen kasvattaminen.
Siltä osin kuin on toiseksi kyse perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklasta, edellä 37–39 kohdasta ilmenee, että koska direktiivin 2009/72 3 artiklaa ei voida soveltaa kansalliseen säännöstöön, jolla otetaan käyttöön pääasioissa kyseessä olevien ydinenergiaverojen kaltaisia ydinpolttoaineen ja ydinjätteiden tuottamisesta ja varastoimisesta kannettavia veroja, ja koska ennakkoratkaisupyynnössä ei ole mitään muuta mainintaa muusta unionin oikeuden toimesta, joka kyseisellä säännöstöllä pantaisiin täytäntöön, ei voida katsoa, että Espanjan kuningaskunta olisi kyseisen säännöstön antamalla soveltanut unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tästä seuraa, että edellä 38 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa vastata ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklan tulkinnan osalta.
Edellä esitetystä seuraa, että ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on vastattava, että syrjintäkiellon periaatetta, sellaisena kuin siitä säädetään direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdassa, on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jolla otetaan käyttöön pääasioissa kyseessä olevan kaltaisia ydinpolttoaineen ja ydinjätteiden tuottamisesta ja varastoimisesta kannettavia veroja, jotka kohdistuvat ainoastaan ydinenergiaa käyttäviin sähköntuotantoyrityksiin ja joiden pääasiallinen tavoite ei ole ympäristönsuojelu vaan sähköenergian rahoitusjärjestelmän tulojen kasvattaminen.
Kolmas kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään pääasiallisesti, onko direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, kun tässä säännöstössä säädettyjen ympäristöverojen ympäristönsuojelutavoitetta ja ominaispiirteitä ei ole täsmennetty sen sitovassa osassa.
Ensimmäiseen kysymykseen annetusta vastauksesta ja erityisesti edellä 46–51 kohdasta kuitenkin ilmenee, että direktiivi 2009/72 ei ole toimenpide, jolla pyrittäisiin lähentämään jäsenvaltioiden verosäännöksiä. Tästä seuraa, että direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohtaa ei sovelleta pääasioissa kyseessä olevan kaltaiseen kansalliseen säännöstöön, jolla otetaan käyttöön ydinpolttoaineen ja ydinjätteiden tuottamisesta ja varastoimisesta kannettavia veroja.
Kolmanteen kysymykseen on näin ollen vastattava, että direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, kun tässä säännöstössä säädettyjen ympäristöverojen ympäristönsuojelutavoitetta ja ominaispiirteitä ei ole täsmennetty sen sitovassa osassa.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasioiden asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Syrjintäkiellon periaatetta, sellaisena kuin siitä säädetään sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY 3 artiklan 1 kohdassa, on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jolla otetaan käyttöön pääasioissa kyseessä olevan kaltaisia ydinpolttoaineen ja ydinjätteiden tuottamisesta ja varastoimisesta kannettavia veroja, jotka kohdistuvat ainoastaan ydinenergiaa käyttäviin sähköntuotantoyrityksiin ja joiden pääasiallinen tavoite ei ole ympäristönsuojelu vaan sähköenergian rahoitusjärjestelmän tulojen kasvattaminen.

2)
Direktiivin 2009/72 3 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, kun tässä säännöstössä säädettyjen ympäristöverojen ympäristönsuojelutavoitetta ja ominaispiirteitä ei ole täsmennetty sen sitovassa osassa.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: espanja.