CELEX: 62018TJ0429
Kansanterveys
Ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläinperäisten tuotteiden virallisen valvonnan järjestämistä koskevat erityissäännöt
Niiden kolmansien maiden laitosten luetteloiden, joista tiettyjen eläinperäisten tuotteiden tuonti on sallittu, muuttaminen tiettyjen Brasiliassa toimivien laitosten osalta
Asetuksen (EY) N:o 854/2004 12 artiklan 4 kohdan c alakohta
Komitologia
Perusteluvelvollisuus
Puolustautumisoikeudet
Komission toimivalta
Yhdenvertainen kohtelu
Oikeasuhteisuus

Asian tausta
Kantajina olevat BRF SA ja SHB Comércio e Indústria de Alimentos SA kuuluvat vertikaalisesti integroituneeseen BRF-konserniin, joka toimii lihan, mukaan lukien siipikarjanlihan, tuotanto- ja jakelualalla yli 150 maassa. Vuonna 2017 mainittu konserni vei kantajien välityksellä 152107 tonnia siipikarjanlihaa Brasiliasta Euroopan unionin markkinoille, mikä on noin 38 prosenttia tästä maasta peräisin olevien tuontien kokonaismäärästä kyseisenä vuonna.
Ensimmäisen kantajan kymmenen laitosta ja toisen kantajan kaksi laitosta oli merkitty lihaa ja lihatuotteita, siipikarjanliha mukaan lukien, vievinä yrityksinä ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläinperäisten tuotteiden virallisen valvonnan järjestämistä koskevista erityissäännöistä 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 854/2004 (
EUVL 2004, L 139, s. 206
) 12 artiklan mukaisesti laadittuihin luetteloihin. Kyseessä oleviin luetteloihin merkitään laitokset, joista tiettyjen eläinperäisten tuotteiden tuonti unioniin on sallittu.
Euroopan komissio jätti pysyvän kasvi-, eläin-, elintarvike- ja rehukomitean (jäljempänä pysyvä komitea) lausunnon saamiseksi 21.2.2018 asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 4 kohdan c alakohdan mukaisesti ehdotuksen täytäntöönpanoasetukseksi tiettyjen kolmansien maiden laitosten poistamiseksi sellaisten laitosten luettelosta joista tiettyjen eläinperäisten tuotteiden tuonti unioniin on sallittu. Kaikki kyseessä olevat laitokset sijaitsivat Brasiliassa.
Komissio toimitti 10.4.2018 pysyvälle komitealle ensimmäisen muutetun version edellä 3 kohdassa tarkoitetusta ehdotuksesta täytäntöönpanoasetukseksi. Komissio toimitti sille 19.4.2018 toisen muutetun version mainitusta ehdotuksesta. Mainittu komitea keskusteli siitä 19.4.2018 pidetyssä kokouksessaan ja antoi samana päivänä myönteisen lausunnon.
Komissio antoi 8.5.2018 niiden kolmansien maiden laitosten luetteloiden, joista tiettyjen eläinperäisten tuotteiden tuonti on sallittu, muuttamisesta tiettyjen Brasiliassa toimivien laitosten osalta täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2018/700 (
EUVL 2018, L 118, s. 1
; jäljempänä riidanalainen täytäntöönpanoasetus).
Riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen nojalla tietty joukko brasilialaisia laitoksia, joista 12 kuului edellä 2 kohdassa mainituille kantajille, poistettiin kyseessä olevista luetteloista.
Riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan neljännestä, viidennestä ja kuudennesta perustelukappaleesta ilmenee, että päätös poistaa mainitut laitokset näistä luetteloista perustuu nopean hälytysjärjestelmän (jäljempänä RASFF) kautta tulleisiin ilmoituksiin ”lukuisista vakavista ja toistuvista” vaatimusten noudattamatta jättämiseen liittyvistä tapauksista, jotka johtuvat salmonellan esiintymisestä näistä laitoksista peräisin olevissa siipikarjanlihassa ja siipikarjasta saaduissa raakalihavalmisteissa. Brasilian viranomaiset eivät myöskään ole toteuttaneet tarvittavia toimenpiteitä todettujen puutteiden korjaamiseksi, joten näiden viranomaisten ei enää voida katsoa antavan vaadittuja takeita siitä, että kyseessä olevien tuotteiden tuonnissa noudatetaan kansanterveyteen liittyviä sääntöjä.
Brasiliassa todettiin maaliskuussa 2018 Brasilian toimivaltaisten viranomaisten toimittamien tietojen mukaan petostapauksia, jotka liittyivät unioniin vietävien lihan ja lihavalmisteiden sertifiointiin laboratorioissa. Tätä koskevista tutkimuksista oli ilmennyt, ettei kantajille kuuluvien laitosten osalta ollut riittäviä takeita unionin vaatimusten noudattamisesta.
Oikeudenkäynti ja asianosaisten vaatimukset
Kantajat ovat nostaneet nyt esillä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 13.7.2018 jättämällään kannekirjelmällä. Vastaajan vastine on jätetty 28.9.2018, kantajan vastauskirjelmä 22.11.2018 ja vastaajan vastauskirjelmä 7.1.2019.
Kantajat ovat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 13.7.2018 jättämällään erillisellä asiakirjalla, joka on rekisteröity numerolla T‑429/18 R, tehneet riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen täytäntöönpanon lykkäämistä koskevan hakemuksen.
Asianosaisille ilmoitettiin 9.1.2019 päivätyllä kirjeellä asian käsittelyn kirjallisen vaiheen päättämisestä ja niiden mahdollisuudesta pyytää istunnon pitämistä unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 106 artiklassa määrätyissä olosuhteissa. Kantajat pyysivät istunnon pitämistä 30.1.2019 päivätyllä kirjeellä.
Unionin yleisen tuomioistuimen presidentti hylkäsi 13.2.2019 antamallaan määräyksellä BRF ja SHB Comércio e Indústria de Alimentos v. komissio (
T‑429/18 R
, ei julkaistu,
EU:T:2019:98
) riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen täytäntöönpanon lykkäämistä koskevan hakemuksen ja määräsi, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
Koska kaksi viidennen jaoston jäsenistä oli estyneitä osallistumaan istuntoon, kaksi muuta tuomaria oli nimetty täydentämään tuomioistuimen kokoonpanoa.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti viidennen jaoston ehdotuksesta työjärjestyksensä 28 artiklan mukaisesti antaa asian laajennetun ratkaisukokoonpanon käsiteltäväksi.
Unionin yleinen tuomioistuin pyysi 29.1., 12.9. ja 21.11.2019 toteuttamiensa prosessinjohtotoimien puitteissa asianosaisia vastaamaan joukkoon kysymyksiä ja esittämään tietyt asiakirjat. Asianosaiset vastasivat tähän pyyntöön asetetussa määräajassa.
Istunto asianosaisten kuulemiseksi pidettiin 21.1.2010.
Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen kokonaisuudessaan tai toissijaisesti siltä osin kuin se koskee kantajien laitoksia ja
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen ja
–
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Kanteensa tueksi kantajat esittävät kuusi kanneperustetta, jotka koskevat
–
perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä
–
puolustautumisoikeuksien loukkaamista
–
asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 2 kohdan ja 4 kohdan c alakohdan rikkomista
–
syrjintäkiellon periaatteen loukkaamista
–
suhteellisuusperiaatteen loukkaamista ja
–
SEUT 291 artiklan 3 kohdan yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä 16.2.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 182/2011 (
EUVL 2011, L 55, s. 13
) 3, 10 ja 11 artiklan rikkomista.
Sen lisäksi, että komissio kiistää näiden kanneperusteiden paikkansa pitävyyden, se väittää, että kantajat eivät voi vaatia riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen kumoamista kokonaisuudessaan sillä perusteella, että kantajille kuuluvien 12 laitoksen lisäksi tämän asetuksen tavoitteena on poistaa asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan mukaisesti laadituista luetteloista kahdeksan muuta laitosta, jotka eivät kuulu kantajille.
Siten on todettava, missä määrin kantajilla on asiavaltuus vaatia riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen kumoamista.
Kantajien asiavaltuus
Kantajien asiavaltuudesta lausumiseksi on aluksi arvioitava riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen luonnetta. Tämä arviointi edellyttää yhteenvetoa siitä asiayhteydestä, jossa tämänkaltainen täytäntöönpanoasetus annetaan.
Tästä on todettava, että asetuksen N:o 854/2004 1 artiklan 1 kohdan mukaan siinä säädetään eläinperäisten tuotteiden virallisen valvonnan järjestämistä koskevista erityissäännöistä. Siten mainitun asetuksen II luku, joka sisältää 3–8 artiklan, koskee unionissa sijaitseviin laitoksiin liittyvää virallista valvontaa, kun taas sen III luku, joka sisältää 10–15 artiklan, liittyy tuontia koskeviin menettelyihin.
Asetuksen N:o 854/2004 11 artiklan 1 kohdassa säädetään tuontia koskevien menettelyjen osalta, että eläinperäisiä tuotteita voidaan tuoda ainoastaan sellaisesta kolmannesta maasta tai kolmannen maan osasta, joka on komission saman asetuksen 19 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti toteuttaman täytäntöönpanotoimen nojalla laaditussa ja ajan tasalla pidetyssä luettelossa.
Edellytykset, jotka kolmannen maan on täytettävä tällaiseen luetteloon pääsemiseksi, vahvistetaan asetuksen N:o 854/2004 11 artiklan 2–4 kohdassa, sellaisina kuin ne ovat muutettuina rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen mukaisuuden varmistamiseksi suoritetusta virallisesta valvonnasta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 882/2004 (
EUVL 2004, L 165, s. 1
) 60 artiklassa, jossa viitataan viimeksi mainitun asetuksen 46 ja 48 artiklaan.
Nämä edellytykset koskevan olennaisin osin sitä, että kolmannen maan toimivaltainen viranomainen antaa tarvittavat takeet niiden kansallisen lainsäädännön säännösten yhteensoveltuvuudesta tai vastaavuudesta unionin rehu- ja elintarvikelainsäädäntöön sekä eläinten terveyttä koskeviin säännöksiin nähden. Tässä yhteydessä on otettava huomioon myös kyseessä olevan kolmannen maan lainsäädäntö, joka koskee muun muassa eläinperäisiä tuotteita, eläinlääkkeiden käyttöä, elintarvikkeiden valmistusta ja käsittelyä sekä hygieniaolosuhteita. Tätä varten komissio voi suorittaa virallista valvontaa kolmansissa maissa. Tämä valvonta koskee erityisesti kolmannen maan lainsäädäntöä, sen toimivaltaisten viranomaisten organisaatiota, toimivaltaa ja riippumattomuutta, niiden henkilöstön koulutusta, niiden resursseja, tehokkuutta ja toimintaa ja lopuksi niitä takeita, jotka kolmas maa voi antaa unionin lainsäädännön vaatimusten tai vastaavien vaatimusten noudattamisesta.
Tältä osin on todettava myös, että Brasilia on merkitty ensinnäkin sellaisten kolmansien maiden ja niiden alueiden, vyöhykkeiden tai erillisalueiden luettelon vahvistamisesta, joista saa tuoda yhteisöön tai kuljettaa yhteisön kautta siipikarjaa ja siipikarjatuotteita, sekä eläinlääkärintodistuksia koskevista vaatimuksista 8.8.2008 annetun komission asetuksen (EY) N:o 798/2008 (
EUVL 2008, L 226, s. 1
) liitteeseen I ja toiseksi sellaisten kolmansien maiden ja alueiden tai niiden osien luetteloiden vahvistamisesta, joista on sallittua tuoda Euroopan unionin alueelle tiettyjä eläimiä ja tuoretta lihaa, sekä eläinlääkärintodistuksia koskevista vaatimuksista 12.3.2010 annetun komission asetuksen (EU) N:o 206/2010 (
EUVL 2010, L 73, s. 1
) liitteeseen II. Nämä asetukset on annettu erityisesti asetuksen N:o 854/2004 11 artiklan 1 kohdan nojalla.
Brasilian näihin luetteloihin merkitseminen ei kuitenkaan riitä eläinperäisten tuotteiden tuomiseen unionin alueelle tästä maasta. Asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 1 kohdassa säädetään, että lukuun ottamatta tiettyjä samassa säännöksessä säädettyjä erityistapauksia eläinperäisiä tuotteita saa tuoda unioniin vain, jos ne on lähetetty laitoksista ja saatu laitoksista tai valmistettu laitoksissa, jotka mainitaan tämän artiklan mukaisesti laadituissa ja ajan tasalla pidetyissä luetteloissa.
Johonkin edellä 28 kohdassa mainituista luetteloista merkitsemisen edellytykset vahvistetaan asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 2 kohdassa. Tämän säännöksen mukaan laitos voidaan ottaa luetteloon vain, jos alkuperämaana olevan kolmannen maan toimivaltainen viranomainen takaa, että
–
laitos, samoin kuin jokainen laitos, jossa käsitellään kyseisten eläinperäisten tuotteiden valmistuksessa käytettäviä eläinperäisiä raaka-aineita, täyttää asiaankuuluvat unionin vaatimukset tai vaatimukset, joiden on määritelty vastaavan edellä tarkoitettuja vaatimuksia päätettäessä lisätä kyseinen kolmas maa asiaankuuluvaan luetteloon 11 artiklan mukaisesti
–
kolmannen maan virallinen tarkastuslaitos valvoo laitoksia ja antaa komission käyttöön tarvittaessa kaikki raaka-aineita toimittavia laitoksia koskevat asianmukaiset tiedot
–
sillä on tosiasiallinen toimivalta lopettaa laitosten harjoittama vienti unioniin siinä tapauksessa, että laitokset eivät täytä a alakohdassa tarkoitettuja vaatimuksia.
Lisäksi asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 3 kohdan mukaan 11 artiklan mukaisesti laadituissa ja ajantasaistetuissa luetteloissa mainittujen kolmansien maiden toimivaltaiset viranomaiset takaavat, että 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut luettelot laitoksista laaditaan, pidetään ajan tasalla ja välitetään komissiolle. Mainitun asetuksen 12 artiklan 5 kohdan mukaan komissio huolehtii siitä, että kaikkien luetteloiden saman artiklan mukaisesti ajan tasalla olevat versiot ovat yleisön saatavilla.
Tästä seuraa, että asetuksen N:o 854/2004 nojalla eläinperäisten tuotteiden tuonti unionin alueelle edellyttää kahden kumulatiivisen edellytyksen täyttymistä.
Ensinnäkin näiden tuotteiden alkuperämaan on oltava sellaisten maiden luettelossa, joiden komissio katsoo olevan soveltuvia antamaan tietyt takeet niiden eläinperäisiä tuotteita koskevasta sääntelyjärjestelmästä. Tämä luettelo laaditaan ja saatetaan ajan tasalle komission asetuksen N:o 854/2004 19 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti toteuttamalla täytäntöönpanotoimella.
Toiseksi kyseessä olevien tuotteiden täytyy olla peräisin laitoksista, jotka kuuluvat kolmannen maan toimivaltaisen viranomaisen laatimaan luetteloon ja joista tämä voi antaa edellä 29 ja 30 kohdassa kuvaillun kaltaiset erityiset takeet.
Siten toisin kuin luettelo maista, joista sallitaan tiettyjen eläinperäisten tuotteiden tuonnit, tuontiyrityksiä koskevat luettelot laatii ja saattaa ajan tasalle kolmannen maan toimivaltainen viranomainen, joka antaa ne tiedoksi komissiolle, jonka tehtävänä on vain saattaa luettelot yleisön saataville.
Tämä komission ja kolmansien maiden toimivaltaisten viranomaisten välinen tehtävien jako, sellaisena kuin se vahvistetaan asetuksessa N:o 854/2004, edellyttää, että kansanterveyden suojaamiseksi unionissa säädetään turvaamistoimenpiteestä. Siten saman asetuksen 12 artiklan 4 kohdan c alakohdan mukaan komission on aina, kun vähintään yksi jäsenvaltio on tehnyt kirjallisia huomautuksia tai kun komissio asiaa koskevien tietojen – kuten yhteisön tarkastuskertomusten tai elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28.1.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 178/2002 (
EYVL 2002, L 31, s. 1
) 50 artiklassa käyttöön otetun nopean hälytysjärjestelmän kautta tulleen ilmoituksen – perusteella katsoo, että luetteloa on muutettava, sen on ilmoitettava asiasta kaikille jäsenvaltioille ja otettava asia elintarvikeketjua ja eläinten terveyttä käsittelevän pysyvän komitean asianomaisen jaoston seuraavan kokouksen esityslistalle tarvittaessa päätöksen tekemiseksi asetuksen N:o 854/2004 19 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti. Tämä menettely päätyy riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen kaltaisen täytäntöönpanotoimen toteuttamiseen, jolla muutetaan luetteloa niiden kolmansien maiden laitoksista, joista voidaan tuoda eläinperäisiä tuotteita unioniin.
Asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 4 kohdan c alakohdassa valtuutetaan siis komissio toteuttamaan täytäntöönpanotoimi, jonka nojalla kolmansien maiden toimivaltaisten viranomaisten laatimia luetteloja muutetaan. Edellä 29 kohdasta ilmenee, että tällaisen luettelon muuttaminen voi osoittautua tarpeelliseksi, kun kolmannen alkuperämaan toimivaltaisen viranomaisen ei voida enää katsoa antavan saman asetuksen 12 artiklan 2 kohdassa kuvailtuja takeita tiettyjen laitosten osalta. Kuten kantajat väittävät kolmannessa kanneperusteessaan (ks. jäljempänä 97 kohta), kyseisen asetuksen 12 artiklan 4 kohdassa ei säädetä siitä, että komission on arvioitava kyseessä olevien laitosten yksittäistä menettelyä, vaan vain toimivaltaisten viranomaisten niistä antamien takeiden luotettavuutta. Tätä luotettavuutta voidaan epäillä paitsi kyseisten viranomaisten organisoinnissa ja toiminnassa havaittujen puutteiden vuoksi, myös näiden toteuttamien toimenpiteiden valossa, kun ne ovat havainneet yksittäisten laitosten osalta saman asetuksen 12 artiklan 2 kohdan a alakohdassa vahvistettujen vaatimusten noudattamatta jättämisiä. Vain siltä osin kuin yhdessä tai useammassa laitoksessa vallitsevaan tilanteeseen liittyvät seikat ovat merkityksellisiä kolmannen maan viranomaisten antamien takeiden luotettavuuden arvioinnissa, komission on otettava ne tarpeen vaatiessa huomioon.
On myös korostettava, että toisin kuin kantajat väittävät (ks. jäljempänä 92 kohta), laitokset, jotka sisältyvät luetteloon kolmansista maista, joista eläinperäisiä tuotteita saadaan tuoda unioniin, eivät saa yksilöllistä oikeutta, joka olisi niille annettu unionin oikeuden toimen nojalla ja jonka kohteena olisi niiden tuotteiden vienti unionin markkinoille. Yhtäältä unionin oikeudessa säädetään, että unionin markkinoille tarkoitettujen eläinperäisten tuotteiden tuonnin edellytyksenä on, että kyseinen kolmas maa on merkitty asetuksen N:o 854/2004 11 artiklassa säädettyyn luetteloon. Toisaalta kantajille kuuluvia laitoksia saman asetuksen 12 artiklassa säädettyihin luetteloihin ei ole merkinnyt unionin toimielin, elin tai laitos, vaan vain kyseessä olevan kolmannen maan viranomaiset yksinomaan edellä 23–34 kohdassa esitetyn taejärjestelmän toimintaa varten erityisesti edellä 28–30, 33 ja 34 kohdassa kuvaillun toisen osan osalta.
Siten riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen kaltainen toimi, jonka nojalla komissio on poistanut tietyt laitokset kolmannen maan toimivaltaisten viranomaisten laatimista luetteloista, ei ole yksilöllisten toimien verkko, jonka kohteena olisi näille laitoksille väitetysti annetun oikeuden kumoaminen. Kyseessä olevalla toimella muutetaan toista niistä kahdesta edellytyksestä, joiden on täytyttävä – kuten edellä 33 kohdassa on todettu – kaikkien eläinperäisten tuotteiden osalta, jotka viedään unionin markkinoille, eli sitä, joka koskee kolmannen alkuperämaan viranomaisten antamia takeita merkityksellisen lainsäädännön soveltamisesta. Koska riidanalaisella täytäntöönpanoasetuksella on tämä tavoite, siinä vahvistetaan sääntö, jonka mukaan siinä mainituista laitoksista peräisin olevien eläinperäisten tuotteiden tuonti unionin markkinoille ei enää ole sallittua. Tätä sääntöä sovelletaan yleisesti talouden toimijoihin, jotka saattavat olla kiinnostuneita näistä laitoksista peräisin olevien tällaisten tuotteiden tuonnista, mutta myös unionin jäsenvaltioiden tulliviranomaisiin, vaikka riidanalainen täytäntöönpanoasetus onkin yleisesti sovellettava (ks. analogisesti tuomio 30.9.2003, Eurocoton ym. v. neuvosto,
C‑76/01 P
,
EU:C:2003:511
,
kohta).
Tässä yhteydessä on SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaisesti todettava, koskeeko riidanalainen täytäntöönpanoasetus kantajia suoraan ja tarpeen vaatiessa erikseen, ja jos koskee, missä määrin.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kahden kriteerin on täytyttävä kumulatiivisesti sen edellytyksen osalta, jonka mukaan kanteen kohteena olevan toimen on koskettava suoraan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla, eli ensinnäkin, että riidanalaisella toimenpiteellä on välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan, ja toiseksi, ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen täytäntöönpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin täytäntöönpano on luonteeltaan puhtaasti automaattista ja perustuu yksinomaan unionin lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista (ks. tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tältä osin on todettava, että riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen nojalla sen liitteeseen merkityistä laitoksista peräisin olevat tuotteet eivät täytä enää toista edellytystä, jonka olisi täytyttävä, jotta ne viedään unionin markkinoille (ks. edellä 28–30, 33 ja 34 kohta). Mainittu täytäntöönpanoasetus saa siten aikaan välittömiä vaikutuksia kantajien oikeudelliseen tilanteeseen, koska sillä suljetaan lain nojalla pois sen liitteeseen merkityistä ja kantajille kuuluvista laitoksista peräisin olevien eläinperäisten tuotteiden tuonti. Siinä ei myöskään jätetä sen täytäntöönpanosta vastaavien vastaanottavien jäsenvaltioiden tulliviranomaisille mitään harkintavaltaa, koska se on luonteeltaan puhtaasti automaattinen ja perustuu yksinomaan unionin säännöstöön ilman muiden välillisten sääntöjen soveltamista.
On kuitenkin ilmeistä, että kantajat näkevät asian koskevan heidän oikeudellista tilannettaan ainoastaan siltä osin kuin riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen kohteena on poistaa asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan mukaisesti laadituista luetteloista niille kuuluvat laitokset. Näin ollen kyseinen täytäntöönpanoasetus vaikuttaa suoraan kantajiin yksinomaan viimeksi mainittujen laitosten osalta.
Muilta osin riidanalainen täytäntöönpanoasetus on yleisesti sovellettavana toimena, jota ei ole hyväksytty lainsäätämisjärjestyksessä, SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu sääntelytoimi (ks. vastaavasti tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
–
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Siten kysymys siitä, täytyykö riidanalaisen asetuksen koskea kantajia suoraan, joilla näillä voidaan katsoa olevan asiavaltuus riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen kumoamisen vaatimiseen, riippuu siitä, sisältääkö se SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuja täytäntöönpanotoimia.
Tältä osin on todettava, että – kuten edellä 41 kohdassa on todettu – riidanalaisessa täytäntöönpanoasetuksessa suljetaan lain nojalla pois sen liitteeseen merkityistä laitoksista, joista 12 kuuluu kantajille, peräisin olevien eläinperäisten tuotteiden tuonnit. Tästä seuraa, ettei mikään unionin tai jäsenvaltioiden viranomaisten täytäntöönpanotoimi ole tarpeen, jotta kyseinen täytäntöönpanoasetus saisi aikaan oikeusvaikutuksia. Tässä yhteydessä mainitun täytäntöönpanoasetuksen SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna täytäntöönpanotoimena voidaan pitää vain jäsenvaltion tulliviranomaisten toteuttamaa toimea, jolla evätään kyseessä olevan täytäntöönpanoasetuksen liitteeseen merkittyjen kantajien laitoksista peräisin olevien eläinperäisten tuotteiden vapaaseen liikkeeseen luovuttaminen unionin markkinoille.
Tällaisen toimen toteuttaminen ei kuitenkaan kuulu asiaan sovellettavissa säännöissä vahvistetun järjestelmän säännönmukaiseen toimintaan. Asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 2 kohdan c alakohdasta ilmenee, että siitä lähtien, kun kolmas maa merkitään saman asetuksen 11 artiklassa säädettyyn luetteloon, kyseisen kolmannen maan toimivaltaisten viranomaisten on pysäytettävä jo alkuperämaan tullissa kaikki erät, jotka eivät ole peräisin eläinperäisten tuotteiden unionin markkinoille tarkoitettuun vientiin hyväksytyistä laitoksista ja jotka on tarkoitettu vientiin näille markkinoille.
Näin ollen hypoteettinen näkymä, jossa riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen toteuttamisesta huolimatta erä, joka on peräisin kantajille kuuluvasta laitoksesta, joka on poistettu riidanalaisista luetteloista, saapuisi unionin rajalle, perustuu olettamaan siitä, että kantajat pyrkisivät Brasilian viranomaisten avustuksella rikkomaan riidanalaista täytäntöönpanoasetusta kiertotoimin. Tällaista olettamaa ei kuitenkaan voida ottaa huomioon SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa, sellaisena kuin tämä määräys on muutettuna Lissabonin sopimuksella, tarkoitetun sääntelytoimen täytäntöönpanotoimenpiteiden olemassaolon arvioimiseksi. Tämän määräyksen tavoitteena on muun muassa antaa luonnolliselle henkilölle ja oikeushenkilölle mahdollisuus nostaa kanne lainsäädäntötoimista, jotka koskevat sitä suoraan eivätkä edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, jolloin vältetään tapaukset, joissa tällaisen henkilön pitäisi rikkoa lakia saadakseen asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi (tuomio 6.6.2013, T & L Sugars ja Sidul Açúcares v. komissio,
T‑279/11
,
EU:T:2013:299
,
kohta; ks. myös vastaavasti määräys 4.6.2012, Eurofer v. komissio,
T‑381/11
,
EU:T:2012:273
,
kohta).
Jos tästä analyysistä huolimatta olisi katsottava, että riidanalainen täytäntöönpanoasetus sisältää täytäntöönpanotoimia, olisi todettava, että tämä asetus joka tapauksessa koskee kantajia erikseen, koska sen liitteessä mainitaan nimeltä kukin niistä siinä mainittujen tiettyjen laitosten omistajina. Tällä toimenpiteellä mainittu täytäntöönpanoasetus ulottuu kantajiin niiden erityisen aseman vuoksi, joka erottaa ne muista sen vuoksi, että ne ovat sen liitteeseen merkittyjen tiettyjen laitosten omistajia, ja siten nämä yksilöidään siinä samalla tavalla kuin tällaisen toimen adressaatti 15.7.1963 annetussa tuomiossa Plaumann v. komissio (
25/62
,
EU:C:1963:17
, s. 223) tarkoitetulla tavalla.
Tästä seuraa, että – kuten komissio väittää – kanne otetaan tutkittavaksi vain siltä osin kuin se koskee kantajille kuuluvia laitoksia. Tämän kanteen tutkittavaksi otettava osa vastaa siis toissijaisesti esitettyä kumoamisvaatimusta, joten sen paikkansapitävyys on tutkittava.
Asiakysymys
Ensiksi on tutkittava kuudes kanneperuste.
SEUT 291 artiklan 3 kohdan ja asetuksen N:o 182/2011 3, 10 ja 11 artiklan rikkomista koskeva kuudes kanneperuste
Kantajat väittävät, että riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen antamiseen johtanut ehdotus merkittiin lausuntoa varten pysyvän komitean esityslistalle 19.4.2018. Kyseessä oleva ehdotus annettiin kuitenkin kantajien mukaan mainitun komitean käsiteltäväksi samana päivänä rikkoen asetuksen N:o 182/2011 3 artiklan 3 kohtaa, jossa säädetään ainakin 14 päivän määräajasta täytäntöönpanotointa koskevan ehdotuksen jättämisen ja tämän komitean kokoontumisen välillä. Tämä määräaika on olennainen menettelymääräys, jonka rikkominen aiheuttaa mainitun täytäntöönpanoasetuksen kumoamisen. Tämä rikkominen oli kantajien mukaan horjuttanut myös saman asetuksen 10 artiklan 4 kohtaan ja 11 artiklaan perustuvaa Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston oikeutta.
On muistettava, että asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 4 kohdan c alakohdassa säädetään, että kun komissio antaa pysyvän komitean käsiteltäväksi niistä laitoksista, joista eläinperäisiä tuotteita voidaan tuoda unioniin, laaditun luettelon muuttamisen, kyseinen komitea lausuu asiasta saman asetuksen ”19 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti”.
Asetuksen N:o 854/2004 19 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos tähän kohtaan viitataan, sovelletaan menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28.6.1999 annetun neuvoston päätöksen 1999/468/EY (
EYVL 1999, L 184, s. 23
) 5 ja 7 artiklassa säädettyä menettelyä.
Päätös 1999/468 on annettu EY:n perustamissopimuksen 202 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 291 artikla) nojalla.
SEUT 291 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään seuraavaa:
”2.   Jos unionin oikeudellisesti velvoittavat säädökset edellyttävät yhdenmukaista täytäntöönpanoa, kyseisillä säädöksillä siirretään täytäntöönpanovaltaa komissiolle tai, tietyissä asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 24 ja 26 artiklassa määrätyissä tapauksissa, neuvostolle.
3.   Edellä 2 kohtaa sovellettaessa Euroopan parlamentti ja neuvosto vahvistavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla asetuksilla etukäteen yleiset säännöt ja periaatteet, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä.”
Parlamentti ja neuvosto antoivat SEUT 291 artiklan 3 kohdan mukaisesti asetuksen N:o 182/2011, jolla kumottiin päätös 1999/468.
Asetuksen N:o 182/2011 13 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos ennen tämän asetuksen voimaantuloa hyväksytyissä perussäädöksissä säädetään komission täytäntöönpanovallan käytöstä päätöksen [1999/468] mukaisesti, sovelletaan seuraavia sääntöjä:
– –
c)
jos perussäädöksessä viitataan päätöksen [1999/468] 5 artiklaan, sovelletaan tämän asetuksen 5 artiklassa tarkoitettua tarkastelumenettelyä – –”
Asetuksen N:o 182/2011 13 artiklan 2 kohdan mukaan ”edellä olevaa 1 kohtaa sovellettaessa tämän asetuksen 3 ja 9 artiklaa sovelletaan kaikkiin jo olemassa oleviin komiteoihin”.
Asetuksen N:o 182/2011 13 artiklan 1 kohdan c alakohdasta, luettuna yhdessä edellä 52 ja 53 mainittujen asetuksen N:o 854/2004 säännösten kanssa, johtuu, että pysyvä komitea käsittelee nyt käsiteltävänä olevaa asiaa saman asetuksen 5 artiklassa tarkoitetussa tarkastelumenettelyssä.
Asetuksen N:o 182/2011 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Yhteiset säännökset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tässä artiklassa säädettyjä yhteisiä säännöksiä sovelletaan kaikkiin 4–8 artiklassa tarkoitettuihin menettelyihin.
– –
3.   Puheenjohtaja esittää komitealle ehdotuksen täytäntöönpanosäädökseksi, joka komission on määrä hyväksyä.
Asianmukaisesti perusteltuja tapauksia lukuun ottamatta puheenjohtaja kutsuu kokouksen koolle aikaisintaan 14 päivän kuluttua siitä, kun ehdotus täytäntöönpanosäädökseksi ja alustava esityslista on toimitettu komitealle. Komitea antaa lausuntonsa ehdotuksesta täytäntöönpanosäädökseksi määräajassa, jonka puheenjohtaja voi asettaa asian kiireellisyyden mukaan. Määräaikojen on oltava oikeasuhteisia ja niillä on annettava komitean jäsenille tosiasiallinen mahdollisuus tarkastella varhaisessa vaiheessa ehdotuksia täytäntöönpanosäädöksiksi ja ilmaista näkemyksensä.
4.   Ennen kuin komitea antaa lausunnon, kuka tahansa komitean jäsen voi ehdottaa muutoksia, ja puheenjohtaja voi tuoda esiin muutettuja ehdotuksia täytäntöönpanosäädökseksi.”
On todettava, että asetuksen N:o 182/2011 3 artiklan 3 kohdassa asetetut vaatimukset ovat EUT‑sopimuksessa tarkoitettuja olennaisia menettelysääntöjä, jotka kuuluvat menettelyn sääntöjenmukaisuutta koskeviin olennaisiin menettelymääräyksiin ja joiden noudattamatta jättäminen aiheuttaa kyseessä olevan toimen pätemättömyyden (tuomio 20.9.2017, Tilly-Sabco v. komissio,
C‑183/16 P
,
EU:C:2017:704
,
kohta).
Koska SEUT 291 artiklan 3 kohdassa määrätään nimenomaisesti siitä, että jäsenvaltiot valvovat sitä, miten komissio käyttää sille kyseisen artiklan 2 kohdassa myönnettyä täytäntöönpanovaltaa, on katsottava, että 14 päivän määräajalla, jota voidaan lyhentää perustelluissa tapauksissa, pyritään takaamaan, että jäsenvaltioiden hallitukset saavat komiteanjäsentensä välityksellä tietoa komission ehdotuksista, jotta kyseiset hallitukset voivat sisäisten ja ulkoisten kuulemisten avulla määritellä kantansa, jolla pyritään turvaamaan pysyvässä komiteassa niiden kunkin omat intressit (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2017, Tilly-Sabco v. komissio,
C‑183/16 P
,
EU:C:2017:704
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa kannekirjelmän 212–214 kohdasta ilmenee, että kantajien väitteet perustuvat siihen, että komissio on esittänyt riidanalaiseen täytäntöönpanoasetukseen johtaneen ehdotuksen pysyvälle komitealle 19.4.2018 eli samana päivänä kuin oli meneillään kokous, jonka aikana tämä komitea tarkasteli sitä asetuksen N:o 182/2011 3 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädettyä 14 päivän määräaikaa noudattamatta (ks. edellä 60 kohta).
Tältä osin komission toimittamista pysyvän komitean rekisteriotteista ilmenee, että komissio on esittänyt mainitulle komitealle riidanalaista täytäntöönpanoasetusta koskevan ehdotuksen 21.2.2018 ja että mainitun ehdotuksen ensimmäinen muutettu versio on esitetty 10.4.2018. Komissio lisää, että kyseiselle komitealle 19.4.2018 esitetty tämän ehdotuksen muutettu toinen versio koski vain puhtaasti muodollista lisämuutosta, joka koski ehdotettujen toimenpiteiden voimaantulopäivää toisena päivänä mainitun täytäntöönpanoasetuksen julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä aikaisemmin esitetyn 15:nnen päivään sijaan. Tätä versiota tosiseikoista tukevat komission prosessinjohtotoimien puitteissa 30.1. ja 13.12.2019 toimittamat asiakirjat.
On muistutettava, että asetuksen N:o 182/2011 3 artiklan 4 kohdassa säädetään, että ennen kuin komitea antaa lausunnon, puheenjohtaja voi tuoda esiin muutettuja ehdotuksia täytäntöönpanosäädökseksi (ks. edellä 60 kohta).
Tästä seuraa, että toisin kuin kantajat väittävät, nyt käsiteltävässä asiassa ei voida todeta mitään asetuksen N:o 182/2011 3 artiklan 3 kohdan rikkomista.
Siltä osin kuin kantajat perustavat niiden esiin tuomien muiden säännösten ja määräysten, eli SEUT 291 artiklan 3 kohdan ja asetuksen N:o 182/2011 10 ja 11 artiklan, väitetyn rikkomisen yksinomaan saman asetuksen 3 artiklan 3 kohdassa säädetyn 14 päivän määräajan noudattamatta jättämiseen, mitään näiden muiden esiin tuotujen säännösten rikkomista ei voida myöskään todeta nyt käsiteltävässä asiassa.
Tästä seuraa, että kuudes kanneperuste on hylättävä.
Perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin perustuva ensimmäinen kanneperuste
Kantajat väittävät, että komission olisi riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen perusteluvelvollisuuden yhteydessä pitänyt esittää ne erityiset syyt, joiden vuoksi se katsoo, että kukin kyseessä olevista laitoksista täytyi poistaa asetuksen N:o 854/2004 12 artiklassa tarkoitetuista luetteloista. Ensinnäkin täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan mainittu asetus perustui hälytyksiin salmonellan esiintymisestä Brasiliassa sijaitsevista useammasta laitoksesta peräisin olevan siipikarjan lihassa ja siipikarjasta saaduissa raakalihavalmisteissa mainitsematta kuitenkaan, mitkä nämä kyseiset laitokset olivat. Lisäksi täytäntöönpanoasetuksen liitteestä ilmenee, että komissio oli poistanut ensimmäiselle kantajalle kuuluvat tietyt laitokset niiden laitosten luettelosta, joilla oli lupa tuoda kotieläiminä pidettävien kavio- ja sorkkaeläinlajien lihaa ja lihavalmisteita, vaikka saman täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan neljäs perustelukappale ei koskenut tämäntyyppisiä tuotteita.
Toiseksi riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaan Brasilian viranomaiset eivät olleet voineet korjata todettuja puutteita, joten ei ollut riittäviä takeita sen toteamiseksi, että laitokset, joihin mainitun asetuksen johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa viitataan, noudattavat unionin vaatimuksia. Tämän arvioinnin tosiasiallisen ja oikeudellisen perustan ja kyseessä olevien laitosten yksilöinnin täsmentämisen puuttuminen merkitsee perustelujen puuttumista.
Kolmanneksi riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan kuudes perustelukappale sisältää ristiriidan, kun siinä viitataan samojen tosiseikkojen osalta ilmenneisiin petostapauksiin ja vireillä oleviin tutkimuksiin, eikä sen avulla voida ymmärtää, miksi kyseessä olevat tutkimukset aiheuttaisivat luottamuksen menetyksen ennemmin kuin sen vahvistumisen. Lisäksi kyseessä oleva täytäntöönpanoasetus ei sisällä mitään viittausta merkityksellisiin tosiseikkoihin kuhunkin tarkoitettuun laitokseen nähden.
On muistutettava, että SEUT 296 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen säädöksen, päätöksen tai muun toimenpiteen luonteen mukaan ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä arvioitaessa on otettava huomioon asiaan liittyvät olosuhteet, muun muassa toimenpiteen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka voi olla niillä, joille päätös on osoitettu tai joita säädös koskee suoraan ja erikseen, saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, ovatko toimenpiteen perustelut SEUT 296 artiklan mukaisia, on otettava huomioon toimenpiteen sanamuodon lisäksi myös sen asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (tuomio 11.9.2003, Itävalta v. neuvosto,
C‑445/00
,
EU:C:2003:445
,
kohta).
Erityisesti riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen kaltaisten yleisesti sovellettavien toimien (ks. edellä 38 kohta) perustelu voi rajoittua toimen toteuttamiseen johtaneen kokonaistilanteen ja sillä tavoiteltujen yleisten tavoitteiden toteamiseen (tuomio 9.9.2003, Kik v. SMHV,
C‑361/01 P
,
EU:C:2003:434
,
kohta).
On myös muistutettava, että toisin kuin kantajat väittävät useissa kohdissa kirjelmiään (ks. jäljempänä 92 kohta), unionin oikeudessa ei anneta niille mitään yksilöllistä oikeutta, jonka kohteena on niiden tuotteiden tuonnin salliminen unionin markkinoille (ks. edellä 37 kohta). Kuten edellä 23–34 kohdassa on todettu, riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen kaltaisen toimen tavoitteena ei ole kumota mitään unionin muiden säännösten perusteella myönnettyä oikeutta, mikä vaatisi kyseessä olevan henkilön menettelyä koskevan tutkinnan ja johtaisi sellaisen yksittäisen toimen toteuttamiseen, joka sisältää perustelut, jossa esitetään yksityiskohtaisesti syyksi luettava rikkominen.
Tämä realiteetti korostuu kolmansiin maihin sijoittautuneiden vientiyritysten (ks. edellä 23–34 kohta) ja unionin yritysten oikeudellisten toimintapuitteiden vertailun johdosta.
Unionin laitoksilla on erityisesti asetuksen N:o 854/2004 3 artiklaan perustuva hyväksymisvelvollisuus. Hyväksymismenettely aloitetaan toiminnanharjoittajan hakemuksesta, ja jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset myöntävät itse hyväksynnän asetuksen N:o 882/2004 31 artiklan 2 kohdassa säädettyjen edellytysten ja yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti. Toiminnanharjoittajan on tätä varten esitettävä todisteet siitä, että hän täyttää unionin rehu- ja elintarvikelainsäädännön merkitykselliset vaatimukset. Hyväksyntä antaa unionin laitosten toiminnanharjoittajille yksilöllisen oikeuden saattaa unionin markkinoille eläinperäisiä tuotteita. Lisäksi viimeksi mainitun asetuksen 54 artiklan 2 kohdassa säädetään joukosta muita pakottavia toimenpiteitä, jotka jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on toteutettava niihin laitoksiin nähden, jotka laiminlyövät asiassa sovellettavan lainsäädännön mukaiset velvollisuutensa. Tästä seuraa, että unionin laitosten toiminnanharjoittajien yksilölliseen oikeuteen, jonka lähde on unionin oikeudessa, voidaan puuttua vain saman asetuksen 31 artiklan 2 kohdan e alakohdassa säädetyin edellytyksin, jotka koskevat hyväksynnän perumista vakavien puutteiden tai toistuvien tuotannon pysäyttämistoimenpiteiden vuoksi, ja saman asetuksen 54 artiklan 1–3 kohdan nojalla, jossa säädetään joukosta muita pakottavia toimenpiteitä laiminlyöntien vuoksi. Näissä säännöksissä säädetään kyseessä olevan laitoksen toiminnanharjoittajaa vastaan aloitettavasta menettelystä, joka päätyy yksittäisen toimen toteuttamiseen, johon sisältyy perustelu, jossa selitetään mainitun toiminnanharjoittajan laiminlyönti tai laiminlyönnit.
Toisaalta asetuksen N:o 854/2004 4–8 artiklan nojalla jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset suorittavat joukon virallisia valvontoja, jotka koskevat kaikkia eläinperäisiä tuotteita, jotka kuuluvat mainitun asetuksen soveltamisalaan.
Tästä seuraa, että unionin laitosten toiminnanharjoittajat voivat aloittaa menettelyn, joka johtaa hyväksyntään, joka myönnetään, jos hakija täyttää tietyt objektiiviset kriteerit. Tällaisen hyväksynnän saaneilla laitoksilla on siten yksilöllinen oikeus saattaa unionin markkinoille eläinperäisiä tuotteita, ja tämä oikeus voidaan perua vain edellä 76 kohdassa kuvailluissa olosuhteissa. Jäsenvaltiot noudattavat vastineena unionin oikeuden nojalla velvoitteita, joihin viitataan edellä 76 kohdassa, ja komissiolla on lisäksi niihin nähden pakottavaa toimivaltaa.
Vastakohtana tälle tilanteelle asetuksen N:o 854/2004 11 ja 12 artiklasta ilmenee, että kolmannessa maassa sijaitsevien laitosten mahdollisuus viedä eläinperäisiä tuotteita unionin markkinoille edellyttää yhtäältä ensinnäkin kyseessä olevan maan ja toisaalta kyseessä olevan laitoksen merkitsemistä näissä säännöksissä säädettyihin luetteloihin. Unionin lainsäätäjä ei kuitenkaan ensinnäkään ole varannut kolmannessa maassa sijaitsevien laitosten toiminnanharjoittajille mitään roolia tähän liittyvien menettelyjen aloittamisessa eikä antanut niille mahdollisuutta viedä asia komission käsiteltäväksi, jos kolmannen maan toimivaltainen viranomainen kieltäytyy merkitsemästä niitä kyseessä oleviin luetteloihin. Toiseksi kyseessä olevat menettelyt eivät johda sellaisen unionin toimen toteuttamiseen, jolla myönnetään yksilöllinen oikeus, joka voidaan perua yksinomaan kutakin laitosta vastaan aloitetun menettelyn päätteeksi. Kuten on todettu, mainitulla asetuksella käyttöön otetun kaksitasoisen järjestelmän tarkoituksena on antaa komissiolle mahdollisuus arvioida, antavatko kolmannen maan toimivaltaiset viranomaiset kyseisen asetuksen 11 ja 12 artiklassa vaaditut takeet (ks. edellä 24–38 kohta). Yhtäältä laitoksen poistaminen riidanalaisista luetteloista ei merkitse unionin oikeudessa annetun yksilöllisen oikeuden peruuttamista (ks. edellä 38 kohta), eikä toisaalta komissiolla tai jäsenvaltioilla ole pakottavaa toimivaltaa unionin ulkopuolella sijaitseviin tai kolmannen maan laitoksiin nähden, joihin ei sovelleta välittömästi unionin oikeudessa asetettuja velvoitteita.
Nämä erot huomioon ottaen komissiolla on vastineena vapaus vahvistaa kolmannen maan toimivaltaisten viranomaisten antamien takeiden luotettavuuskynnys erityisen korkealle tasolle niin, että olennaisten tekijöiden suhteen voidaan käytännössä vaatia jopa kolmansien maiden toimivaltaisten viranomaisten moitteettomia suorituksia.
Tässä yhteydessä edellä 72 ja 73 kohdassa mainitut perusteluvaatimukset merkitsevät sitä, että komission on esitettävä syyt, joiden perusteella se on katsonut, että Brasilian viranomaiset eivät kyseessä olevien laitosten osalta enää anna asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 2 kohdassa säädettyjä takeita.
Jos kyseessä olevat perustelut viittaavat seikkoihin, jotka liittyvät tiettyihin laitoksiin, siihen liittyvässä yhteenvedossa on kuvailtava kyseessä olevat seikat asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 4 kohdan c alakohdassa tarkoitettuina asianmukaisina tietoina ainoastaan siltä osin kuin se on tarpeen, jotta voidaan selittää yhdessä kyseessä olevan kolmannen maan viranomaisten ilmoitusten tai menettelyn kanssa syyt, joiden vuoksi komissio katsoo, etteivät viimeksi mainitut anna enää kyseisen asetuksen 12 artiklan 2 kohdassa vaadittuja takeita.
Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen liitteestä ilmenee, että siinä tarkoitetut kantajien laitokset sisältyvät neljään eri taulukkoon. Ensimmäinen taulukko koskee kotieläiminä pidettävien kavio- ja sorkkaeläinlajien lihaa (tuotekohtaisen luettelon I jakso), ja siinä on vain yksi ensimmäiselle kantajalle kuuluva laitos. Toinen taulukko koskee siipikarjan ja jäniseläinten lihaa (tuotekohtaisen luettelon II jakso) ja siihen on merkitty muun muassa kahdeksan ensimmäiselle kantajalle kuuluvaa laitosta ja kaksi toiselle kantajalle kuuluvaa laitosta. Kolmas taulukko koskee jauhelihaa, raakalihavalmisteita ja mekaanisesti erotettua lihaa (tuotekohtaisen luettelon V jakso) ja siihen on merkitty muun muassa kahdeksan ensimmäiselle kantajalle kuuluvaa laitosta ja yksi toiselle kantajalle kuuluva laitos. Neljäs taulukko koskee lihavalmisteita (tuotekohtaisen luettelon VI jakso) ja siihen on merkitty kuusi ensimmäiselle kantajalle kuuluvaa laitosta.
Komissio totesi riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan neljännessä ja viidennessä perustelukappaleessa, että Brasilian viranomaisia on kehotettu toteuttamaan tarvittavat korjaavat toimet lukuisiin vakaviin ja toistuviin vaatimusten noudattamatta jättämisiin liittyvissä tapauksissa, jotka johtuvat salmonellan esiintymisestä siipikarjanlihassa ja siipikarjasta saaduissa raakalihavalmisteissa. Samojen viranomaisten antamista tiedoista sekä ja unionin rajoilla toteutetun virallisen valvonnan tuloksista ilmenee kuitenkin, ettei vaadittuja korjaavia toimia ole toteutettu, vaikka kyseessä olevista laitoksista peräisin olevien tuotteiden saattaminen markkinoille vaarantaa kansanterveyden. Nämä perustelut koskevat kymmentä kantajille kuuluvaa laitosta, jotka on merkitty mainitun täytäntöönpanoasetuksen toiseen taulukkoon.
Lisäksi riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen mukaan maaliskuussa 2018 Brasiliassa todettuja petostapauksia koskevista tutkimuksista ilmenee, ettei ollut olemassa riittäviä takeita, että kantajille kuuluvat laitokset, jotka on poistettu riidanalaisista luetteloista, täyttivät asiaan liittyvät unionin vaatimukset. Nämä perustelut koskevat kaikkia kantajien laitoksia, jotka on merkitty riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen liitteessä oleviin neljään taulukkoon. Tältä osin on todettava, että kyseessä olevan petoksen luonne, joka liittyy unioniin vietävien lihavalmisteiden, siipikarjanliha mukaan lukien, sertifiointiin laboratoriossa, voi horjuttaa niiden takeiden luotettavuutta, jotka Brasilian viranomaisten on annettava asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 2 kohdan nojalla, mikä tämän saman perustelukappaleen mukaan aiheuttaa sen, että näistä laitoksista peräisin olevat tuotteet vaarantavat ihmisten terveyden.
Nämä perustelut sisältävät kaikki seikat, jotta asiassa sovellettaviin oikeussääntöihin nähden voidaan ymmärtää syyt, jotka ovat riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen antamisen taustalla liha- ja lihavalmistealalla, siipikarjanliha mukaan lukien.
Riidanalaisessa täytäntöönpanoasetuksessa mainitut seikat viittaavat Brasilian toimivaltaisten viranomaisten puutteisiin niiden takeiden osalta, jotka niiden on annettava asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla, mikä on ilmeisessä yhteydessä kansanterveyden suojeluun, jonka ylläpitäminen on saman asetuksen tavoitteena. Nämä perustelut mahdollistavat myös sen, että kantajat, joilla on asiavaltuus riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen kumoamisvaatimuksen esittämiseksi, voivat nostaa kanteen, jossa horjutetaan komission toiminnan taustalla olevien toteamusten paikkansapitävyyttä.
Tältä osin toisin kuin kantajat väittävät, komissio ei ole riidanalaisessa täytäntöönpanoasetuksessa ilmoittanut, mitkä jäsenvaltioiden viranomaisten kunkin unionin rajoilla suoritetun valvonnan johdosta tekemät hälytykset koskivat kutakin kyseisen asetuksen liitteessä mainituista laitoksista tai mitkä erityiset seikat olivat sertifiointia koskevien petossyytteiden taustalla kunkin kyseessä olevan laitoksen suhteen.
Koska komissio yhtäältä toteaa riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa, että vain kyseessä olevat laitokset on poistettu tähän liittyvästä luettelosta, kantajat voivat tarkistaa, onko mainitussa liitteessä olevasta laitoksesta viedyistä tuotteista tehty hälytyksiä ja voidaanko niiden mahdollinen määrä katsoa merkittäväksi. Toisaalta mainitun täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa esitetty perustelu, jonka mukaan sovellettavassa sertifiointijärjestelmässä on puutteita, jotka on esitetty Brasilian poliisin ja oikeusviranomaisten liha- ja lihavalmistealalla suorittamia tutkimuksia koskevissa asiakirjoissa, riittää esiin tuodun ihmisten terveyden suojelun tavoitteeseen nähden kyseisen täytäntöönpanoasetuksen päätösosan tueksi. Se, että Brasilian viranomaiset ovat itse havainneet petoksen ja suorittavat yhä vireillä olevia tutkimuksia, ei merkitse mitään ristiriitaa perusteluissa. Kun otetaan huomioon ilmoitettu ja asetuksen N:o 854/2004 mukainen tavoite suojella ihmisten terveyttä, komissiolla on näiden tutkimusten lopullista tulosta odottamatta toimivalta reagoida konkreettisiin petosepäilyihin, jotka koskevat tuotteiden sertifiointia, kun nämä epäilyt aiheuttavat vakavan epävarmuuden kolmannen maan viranomaisten järjestelmällisestä kapasiteetista antaa kyseisen asetuksen 12 artiklan 2 kohdassa säädetyt takeet.
Lopuksi – toisin kuin kantajat väittävät – kavio- ja sorkkaeläinten lihan ja lihavalmisteiden ala sisältyy riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan kuudenteen perustelukappaleeseen, jossa viitataan yleisesti lihaan. Tämä seikka selittää sen, että tietyt kantajille kuuluvat laitokset on merkitty mainitun täytäntöönpanoasetuksen liitteen ensimmäiseen ja neljänteen taulukkoon, jotka koskevat kyseisiä tuotteita.
Tästä seuraa, että ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
Kantajien puolustautumisoikeuksien loukkaamista koskeva toinen kanneperuste
Kantajat väittävät, että riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen antamisessa vallinneet olosuhteet merkitsevät niiden puolustautumisoikeuksien loukkaamista, sellaisina kuin niitä suojellaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla. Niiden mukaan komissio ei ole ilmoittanut niille niitä vastaan käytetyistä seikoista eikä kehottanut niitä ottamaan tähän kantaa ennen mainitun täytäntöönpanoasetuksen antamista. Ne väittävät jopa, että kyseinen toimielin ei ole noudattanut niiden esittämiä pyyntöjä saada esittää sille kantansa. Asetuksen N:o 854/2004 12 artiklalla käyttöön otettu menettely johtaa komission toimen perusteella siihen, että ne menettävät oikeutensa viedä kyseisiä tuotteita unionin markkinoille niiden yksilölliseen käyttäytymiseen liittyvien seikkojen vuoksi. Kantajat päättelevät tästä, että mahdollisuus vuoropuheluun Brasilian viranomaisten kanssa ei korvaa sitä, ettei niille vastaisen toimen laatinut toimielin kunnioita niiden puolustautumisoikeuksia.
Perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan oikeuteen hyvään hallintoon sisältyy erityisesti jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti. Puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen missä tahansa menettelyssä, jota käydään tiettyä henkilöä vastaan ja joka voi päättyä tälle vastaiseen päätökseen, on unionin oikeuden perustavanlaatuinen periaate, jota on noudatettava, vaikka tästä menettelystä ei olisi annettu mitään määräyksiä. Tämä periaate edellyttää, että henkilöille, joille päätös on osoitettu ja joiden etuihin se merkittävästi vaikuttaa, annetaan tilaisuus ilmaista asianmukaisesti kantansa riidanalaisen toimen perustelemiseksi heitä vastaan käytetyistä seikoista (tuomio 21.9.2000, Mediocurso v. komissio,
C‑462/98 P
,
EU:C:2000:480
,
ja
kohta ja tuomio 1.10.2009, Foshan Shunde Younjian Housewares & Hardware v. neuvosto,
C‑141/08 P
,
EU:C:2009:598
,
kohta).
Sitä vastoin – ellei ole annettu nimenomaisia päinvastaisia säännöksiä – yleisesti sovellettavien toimien valmistelumenettely tai nämä toimet itsessään eivät edellytä unionin oikeuden yleisten periaatteiden, kuten kuulemista, kuulluksi tulemista ja tiedonsaantia koskevan oikeuden, nojalla kyseessä olevien henkilöiden osallistumista näiden toimien antamiseen (määräys 30.9.1997, Federolio v. komissio,
T‑122/96
,
EU:T:1997:142
,
kohta; määräys 11.9.2007, Honig-Verband v. komissio,
T‑35/06
,
EU:T:2007:250
,
kohta, ja tuomio 15.9.2016, TAO-AFI ja SFIE-PE v. parlamentti ja neuvosto,
T‑456/14
,
EU:T:2016:493
,
kohta).
Kuten edellä 23–38 kohdasta ilmenee, nyt käsiteltävässä asiassa riidanalainen täytäntöönpanotoimi on yleisesti sovellettava toimi, joka on toteutettu niiden arviointien perusteella, jotka koskevat Brasilian viranomaisten antamien takeiden luotettavuuden puuttumista siihen nähden, miten tässä kolmannessa maassa sijaitsevat tietyt laitokset tosiasiassa soveltavat kansallista lainsäädäntöä.
Tästä seuraa, että riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen antamiseen johtanutta menettelyä ei ole aloitettu kantajia vastaan eikä sen vaikutuksena ole yksittäisen toimenpiteen toteuttaminen, joka olisi osoitettu niille. Asetus N:o 854/2004 ei sisällä säännöstä, jolla annetaan kantajien kaltaisille henkilöille oikeus tulla kuulluksi. Siten komissio ei ole kehottanut kantajia esittämään sille kantaansa riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen toteuttamiseksi huomioon otetuista seikoista, joten toinen kanneperuste on hylättävä.
Asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 2 kohdan ja 4 kohdan c alakohdan rikkomista koskeva kolmas kanneperuste
Kantajien mukaan vain tiettyjen laitosten poistaminen riidanalaisista luetteloista osoittaa, että komissio on arvioinut kunkin niistä käyttäytymistä yksilöllisesti, vaikka riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen oikeudellisessa perustassa eli asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 4 kohdan c alakohdassa sallitaan vain Brasilian toimivaltaisten viranomaisten tehokkuuden arviointi.
Vaikka oletettaisiin, että riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen taustalla olevat syyt viittaavat komission näiden viranomaisten tehokkuudesta tekemään arviointiin, tämä arviointi sisältää kantajien mukaan ilmeisiä virheitä. Niiden mukaan erityisesti ensinnäkin Brasilian viranomaisille osoitettu kehotus toteuttaa tarvittavat korjaavat toimenpiteet sen johdosta, että siipikarjanlihassa ja siipikarjanlihavalmisteissa oli havaittu salmonellaa, koskee toukokuussa 2017 suoritettuun toiminnan tarkastukseen liittyvässä kertomuksessa esitettyjä suosituksia. Vuoden 2018 tammikuun lopun ja helmikuun alun välillä suoritetun toisen toiminnan tarkastuksen päätyttyä laaditusta kertomuksesta ilmenee kuitenkin, että Brasilian viranomaiset olivat toteuttaneet täytäntöönpanotoimia, jotka vastasivat mainittuja suosituksia.
Toiseksi ajanjaksolla 1.3.2017–19.4.2018 RASFF-hälytyksen kohteena oli ollut vain 41 tapausta, jotka koskivat riidanalaisista luetteloista poistettuja ja kantajille kuuluvia laitoksia. Yhtäältä saman ajanjakson aikana kyseessä olevista laitoksista oli peräisin 6766 konttia, jotka vietiin unioniin vahvistetun valvonnan järjestelmässä, joka sisältää tuontitulliin saapuvien erien järjestelmällisiä tarkastuksia. Toisaalta 19.6.2017 (jolloin Brasilian viranomaiset olivat alkaneet valvoa kaikkia vientiin tarkoitettuja eriä) ja 19.4.2018 välisenä aikana nollasta kahteen kantajille kuuluvista yhdeksästä laitoksesta oli tehty RASFF-hälytys ja kahdesta muusta laitoksesta oli tehty neljästä kuuteen RASFF-hälytystä. Lisäksi Brasilian viranomaisten maaliskuussa 2018 suorittama kantajille kuuluvien kahden laitoksen hyväksynnän peruminen oli tullut voimaan vasta kyseisen vuoden huhtikuussa, joten RASFF-hälytysten vähimmäismäärä vuoden 2018 kolmen viimeisen kuukauden aikana ei voi johtua tästä perumisesta. Komissio ei myöskään näytä tehneen mitään päätelmää 140 RASFF-hälytyksestä, jotka on tehty 1.3.2017–19.4.2018 ja jotka koskivat laitoksia, jotka eivät kuuluneet kantajille ja joita ei ole poistettu riidanalaisista luetteloista.
Kolmanneksi tähän liittyvistä tilastollisista seikoista ilmenee, että kantajille kuuluvista ja riidanalaisista luetteloista poistetuista laitoksista peräisin olevien niiden konttien prosentuaalinen osuus, joiden osalta salmonellan esiintyminen oli todettu vahvistetun valvonnan puitteissa, edustaa noin kolmasosaa eurooppalaisista laitoksista peräisin olevien tuotteiden osalta todetusta vastaavasta prosentuaalisesta osuudesta, ja viimeksi mainitut oli kuitenkin katsottu unionin säännöstön mukaisiksi. Kantajille kuuluvien seitsemän laitoksen osalta kyseessä oleva prosentuaalinen osuus oli 0–3,1 prosenttia. Lisäksi kantajille kuuluvien laitosten osalta vain yksi RASFF-hälytys oli annettu 1.1.–19.4.2018. Tästä seuraa, että kantajille kuuluvia laitoksia koskevien RASFF-hälytysten määrää ei missään tapauksessa voida luokitella merkittäväksi ja ettei todettujen vaatimusten noudattamatta jättämisten tapausten voida katsoa kuuluvan yleiseen yrityskulttuurin. Tämä seikka heijastui täytäntöönpanoasetusta koskevassa ensimmäisessä ehdotuksessa, joka jätettiin 21.2.2018 pysyvän komitean lausuntoa varten (ks. edellä 3 kohta), joka ei koskenut juuri mitään kantajille kuuluvista laitoksista.
Neljänneksi yhtään salmonellatapausta ei ollut havaittu lihavalmisteiden osalta, lukuun ottamatta kantajille kuuluvista ja riidanalaista luetteloista poistetuista laitoksista peräisin olevaa siipikarjanlihaa, joten riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan neljäs ja viides perustelukappale sisältävät tältä osin ilmeisen arviointivirheen.
Viidenneksi kantajien mukaan komission toisen toiminnan tarkastuksen päätteeksi vuonna 2018 laatiman raportin päätelmät (ks. edellä 98 kohta) vahvistavat, että Brasilian viranomaiset ovat toteuttaneet kaikki tarpeelliset toimenpiteet paitsi todetakseen riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa mainittuun petostapaukseen liittyvät tosiseikat, myös varmistaakseen siitä eteenpäin unionin markkinoille vietävien tuotteiden sääntöjenmukaisuuden. Nämä toimenpiteet sisälsivät vuoden 2018 maaliskuussa päätetyn ennalta ehkäisevästi tiettyjen kantajien laitosten vientimahdollisuuden keskeyttämisen. Lisäksi komission kantajille kuuluvissa kolmessa laitoksessa suorittamissa valvonnoissa ei ilmennyt mitään ilmeistä puutetta. Kun otetaan huomioon, että yksi ainoa laitos ensimmäiselle kantajalle kuuluvista laitoksista, joilla on lupa viedä siipikarjanlihaa unioniin, kyseenalaistettiin tässä tutkinnassa ja oikeudelliset tutkinnat, joihin komissio viittaa samassa perustelukappaleessa vuoden 2012 ja viimeistään vuoden 2017 alun välisen ajanjakson osalta, komission esiin tuomat seikat eivät ole omiaan horjuttamaan Brasilian viranomaisten antamia takeita kantajille kuuluvista ja riidanalaisista luetteloista poistetuista laitoksista.
Edellä 96–102 kohdista ilmenee, että kantajien väitteet jakautuvat kahteen osaan. Ensimmäinen koskee oikeudellista virhettä, joka muodostuu asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 4 kohdan c alakohdan rikkomisesta (ks. edellä 97 kohta). Toinen koskee ilmeistä virhettä, joka liittyy komission arviointiin Brasilian viranomaisten antamien takeiden luotettavuudesta kantajille kuuluviin laitoksiin nähden (ks. edellä 98–102 kohta).
Aluksi on hylättävä tämän kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan komissio on todellisuudessa arvioinut kunkin riidanalaisessa täytäntöönpanoasetuksessa tarkoitetun laitoksen yksilöllistä käyttäytymistä asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 4 kohdan c alakohdan vastaisesti (ks. edellä 97 kohta). Kuten edellä 82–87 kohdasta ilmenee, mainitun täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan perustelukappaleissa oleva viittaus seikkoihin, jotka liittyvät kantajille kuuluviin ja riidanalaisista luetteloista poistettuihin laitoksiin, on tehty ainoastaan siltä osin kuin tämä on tarpeen niiden syiden selittämiseksi, joiden vuoksi komissio yhdessä kyseessä olevan kolmannen maan viranomaisten käyttäytymisen tai niiden tekemien ilmoitusten kanssa katsoo, etteivät viimeksi mainitut anna enää asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 2 kohdassa vaadittuja takeita. Muilta osin tämä viittaus selittyy myös komission tarpeella edetä huolella ja puolueettomasti, mikä merkitsee sitä, että sen täytyy tutkia asia täydellisesti ja yksityiskohtaisesti. Näin ollen – toisin kuin kantajat väittävät – se, ettei komissio ole poistanut riidanalaisista luetteloista kaikkia brasilialaisia laitoksia, ei merkitse sitä, että tosiasiassa se on perustanut päätöksensä yksinomaan kyseessä olevien laitosten käyttäytymiseen tai suorituksiin ottamatta huomioon Brasilian viranomaisten suorituksia, jotka vaikuttavat niiden takeiden, jotka niiden on annettava, luotettavuuteen.
Toinen osa sisältää väitteitä, joilla pyritään horjuttamaan sekä siipikarjanlihassa esiintyneestä salmonellasta annettujen RASFF-hälytysten määrää koskevaa perustelua (riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan neljäs ja viides perustelukappale) että perustelua, joka liittyy petostapaukseen, joka koskee brasilialaisten laboratorioiden yleisesti lihan laadun, siipikarjanliha mukaan lukien, osalta väärentämiä todistuksia (mainitun täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan kuudes perustelukappale).
Asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 1 ja 2 kohdan täytäntöönpanotoimista, sellaisina kuin ne ilmenevät riidanalaisten luetteloiden verkkojulkaisusta, käy ilmi, että niihin merkityt laitokset on eritelty maittain ja toimialakohtaisesti. Kuten edellä 83 kohdassa on todettu, kantajille kuuluvat laitokset on poistettu neljästä eri luettelosta, jotka koskevat vastaavasti kotieläiminä pidettävien kavio- ja sorkkaeläinlajien lihaa (tuotekohtaisen luettelon I luku, riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen taulukko 1), siipikarjan ja jäniseläinten lihaa (tuotekohtaisen luettelon II luku, riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen taulukko 2), jauhelihaa, raakalihavalmisteita ja mekaanisesti erotettua lihaa (tuotekohtaisen luettelon V luku, riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen taulukko 3) ja lihavalmisteita (tuotekohtaisen luettelon VI luku, riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen taulukko 4). Kullakin riidanalaisiin luetteloihin merkityllä laitoksella on toimivaltaisen brasilialaisen viranomaisen myöntämä hyväksyntänumero.
On muistutettava, että riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan neljännessä, viidennessä ja kuudennessa perustelukappaleessa esitettyjen perustelujen (ks. edellä 105 kohta) taustalla on kumulatiivisesti mainitun täytäntöönpanoasetuksen liitteessä olevaan taulukkoon 2 merkittyjen kymmenen laitoksen poistaminen riidanalaisista luetteloista laitoksina, joiden siipikarjan ja jäniseläinten lihan tuonti unioniin on sallittu (tuotekohtaisen luettelon II luku). Sitä vastoin riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen liitteen taulukoihin 1, 3 ja 4 (tuotekohtaisen luettelon I, V ja VI luku) merkittyjen laitosten osalta vain edellä mainittu petosasia on taustalla perusteluna niiden poistamiselle samoista luetteloista laitoksina, joista peräisin olevan kavio- ja sorkkaeläinlajien lihan, jauhelihan, raakalihavalmisteiden ja mekaanisesti erotetun lihan tuonti unioniin on sallittua.
Tästä seuraa, että jos komission arvioinnit petosasiassa, joka liittyy brasilialaisten laboratorioiden yleensä lihan laatua, siipikarjanliha mukaan lukien, koskevien todistusten väärentämiseen, eivät ole lainvastaisia, ne ovat oikeudellisesti riittäviä riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen perustaksi. On siis tutkittava ensinnäkin ne väitteet, joita kantajat esittävät kyseessä olevista arvioinneista.
Kun komissio esittää ne perustelut, jotka ovat riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen kaltaisen toimen taustalla, unionin tuomioistuinten harjoittama laillisuusvalvonta koskee siinä esitettyjen tosiseikkojen aineellista paikkansapitävyyttä sekä kysymystä siitä, voivatko kyseessä olevat seikat luonteensa perusteella horjuttaa komission luottamusta niiden takeiden luotettavuuteen, jotka kolmannen maan toimivaltaisten viranomaisten on annettava asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla (ks. edellä 29 kohta). Kun sitä vastoin otetaan huomioon komission laaja harkintamarginaali sen rajan vahvistamisessa, jonka alituttua se ei enää pidä kyseessä olevia takeita luotettavina (ks. edellä 80 kohta), unionin tuomioistuinten ei pidä sen tehtäviin SEUT 263 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla kuuluvan laillisuusvalvonnan puitteissa korvata arvioinnillaan komission arviointia tämän rajan tasosta. Unionin tuomioistuinten on kuitenkin voitava todeta ilmeinen arviointivirhe, jos komissio on tietyssä tapauksessa vahvistanut kyseisen rajan tasolle, joka vaikuttaa suuresti sen mainittujen takeiden luotettavuudesta tekemien päätelmien uskottavuuteen.
Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen mukaan Brasilian toimivaltaisten viranomaisten komissiolle toimittamien tietojen mukaan Brasiliassa todettiin maaliskuussa 2018 petostapauksia, jotka liittyivät unioniin vietävien lihan ja lihavalmisteiden sertifiointiin laboratoriossa. Tämän perustelukappaleen mukaan Brasilian oikeusviranomaisten käynnissä olevat tutkimukset ja viimeaikaiset toimet osoittavat, ettei ole olemassa riittäviä takeita siitä, että kantajien laitokset täyttävät asiaan liittyvät unionin vaatimukset, joten niiden laitoksista peräisin olevat tuotteet saattavat siten vaarantaa kansanterveyden.
Kantajat väittävät ensinnäkin, että nämä arvioinnit on mitätöity komission Brasiliassa suorittaman kahden toiminnan tarkastuksen päätteeksi laadituissa raporteissa.
On todettava, että vuoden 2017 toukokuussa komissio suoritti ensimmäisen toiminnan tarkastuksen Brasiliassa asetuksen N:o 882/2004 46 artiklan mukaisesti. Tässä toiminnan tarkastuksessa oli havaittu tietty määrä seuraaviin seikkoihin liittyviä puutteita:
–
toimivaltaisten viranomaisten suorittamat tarkastukset ja valvonta
–
eturistiriidat
–
raaka-aineiden laatu
–
viralliset eläinlääkärintarkastukset
–
RASFF-hälytysten johdosta hylättyjen tavaroiden jälleenvienti
–
unionin markkinoille vientiin sertifioitujen laitosten luettelojen päivittäminen
–
salmonellatarkastukset.
Komissio suoritti tämän jälkeen Brasiliassa toisen toiminnan tarkastuksen 22.1.–5.2.2018.
Vaikka pitää paikkansa, että toisesta toiminnan tarkastuksesta laaditussa raportissa todetaan tietty määrä parannuksia toimivaltaisten viranomaisten suoritusten osalta edellä 112 kohdassa mainituilla aloilla, mainitun raportin päätelmät eivät horjuta riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa olevaa arviointia.
Sekä toista toiminnan tarkastamista koskevan raportin toteamuksista että päätelmistä ilmenee, että siinä kuvaillaan toimia, jotka kansalliset viranomaiset ovat toteuttaneet korjatakseen järjestelmälliset puutteet, jotka koskevat tarkastusten toistuvuutta, tarkastajien eturistiriitoja, raaka-aineiden laatua, rekrytoitujen virkaeläinlääkäreiden asianmukaista määrää sen takaamiseksi, että heitä on paikalla riittävä määrä tehtävien suorittamiseksi, tarpeellisia toimenpiteitä sen välttämiseksi, että RASFF-hälytyksen kohteena olleet erät jälleenviedään unionin markkinoille, näille markkinoille vientiä varten sertifioitujen laitosten luettelojen päivittämistä ajoissa ja näytteiden ottamista salmonellatarkastuksia varten.
Vaikka toista toiminnan tarkastamista koskevan raportin päätelmien taustalla olevia tosiseikkoja koskevat toteamukset liittyvät toimivaltaisten viranomaisten toimiin, joita ne ovat toteuttaneet toiminnan tarkastamista varten otantaan otettuihin tiettyihin laitoksiin nähden, päätelmät näiden viranomaisten toteuttamista parannuksista viittaavat niiden suorituksiin yleisellä tasolla. Siten tämän kertomuksen päätelmissä todetaan järjestelmällisiä puutteita, jotka johtuvat kyseessä olevien viranomaisten menetelmien ja henkilöstön tasolla olevista toimintahäiriöistä, jotka vaativat laitosten luettelojen päivittämismenettelyn nopeuttamisen kaltaisia parannuksia. Kuten komissio toteaa, asetuksen N:o 882/2004 46 artiklassa, joka on näiden tarkastusten suorittamiseen valtuuttava oikeudellinen perusta, säädetään, että valvonnan perusteella se voi varmistaa, ovatko kolmannen maan lainsäädäntö ja järjestelmät unionin rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä koskevan lainsäädännön mukaisia tai sitä vastaavia. Näiden valvontojen tarkoituksena ei siis niiden luonteen perusteella ole havaita yksilöllistä käyttäytymistä, kuten tietyn yrityksen toimihenkilöiden ja johdon syyksi luettavaa todistusten laajaa väärentämistä. On lisättävä joka tapauksessa, että riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa mainitut seikat on saatettu komission tietoon vuoden 2018 maaliskuussa, kun taas kyseessä oleva toiminnan tarkastaminen oli saatettu päätökseen jo 5.2.2018.
Tässä yhteydessä on todettava, että vastaajan vastineen 97–104 kohdassa esiin tuodut seikat tukevat oikeudellisesti riittävällä tavalla riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa esitettyjä perusteluja.
Erityisesti näistä seikoista ja ennen kaikkea toimivaltaisen tuomarin 4.3.2018 tekemästä päätöksestä sallia paikan päällä suoritetut tiettyihin luonnollisiin henkilöihin kohdistuvat tutkinnat ilmenee, että Brasilian poliisin ja oikeusviranomaisten tutkimukset koskevat laajaa petosvyyhtiä, johon liittyy eläinperäisten tuotteiden sertifioinnin väärentäminen, johon osallistui kantajien johtotason henkilöstöä ja josta niiden hallintoneuvoston jäsenet olivat tietoisia. Tässä päätöksessä todetaan konsernissa, johon kantajat kuuluvat, esiintyvä käytäntö, jonka tavoitteena on horjuttaa julkista terveystarkastusjärjestelmää väärennettyjen todistusten avulla. Tässä yhteydessä, se tosiseikka – mikäli se katsotaan toteen näytetyksi – että kyseisen asiakirjan laatimishetkellä se koski suoraan siihen asti riidanalaisiin luetteloihin merkittyä yhtä ainoaa laitosta eli laitosta, jonka hyväksyntänumero on 1001, ei vaikuta komission arviointiin sen uhan suuruudesta, jota tällainen käyttäytyminen edustaa, eikä siten Brasilian viranomaisten juuri tämäntyyppisistä uhista antamien takeiden luotettavuuteen. Kuten komissio väittää, kyseisen konsernin täydellinen integraatio saa aikaan sen, että sen tuotteiden on liikuttava laitoksesta toiseen tarvittavien jalostustoimien suorittamiseksi. Lisäksi niin kauan kuin tutkinta on vielä vireillä, kantajien hallintoneuvoston jäsenten sekä ylemmän henkilöstön mahdollisesta osallisuudesta ei voida päätellä varmuudella, että lainvastaiset toiminnat ovat keskittyneet yhteen ainoaan laitokseen.
Tältä osin on todettava, että komissio on 5.3.2018 päivätyllä kirjeellä kääntynyt Brasilian viranomaisten puoleen niiden yhteyksien osalta, jotka koskevat lihojen sertifiointiin liittyvää petosta salmonellabakteerin osalta. Tässä yhteydessä komissio muistuttaa, että se oli alun perin kehottanut mainittuja viranomaisia ulottamaan tutkintansa kaikkiin laitoksiin kaikissa Brasilian osavaltioissa, jotka vievät lihatuotteita unioniin, minkä jälkeen se on ensinnäkin pyytänyt yksityiskohtaisia tietoja ensimmäisestä kantajasta ja viidestä analyysejä tekevästä laboratoriosta, jotka näyttävät liittyvän petostoimintoihin viimeisimpien lehdistössä olleiden reportaasien mukaan, ja toiseksi kaikkien ensimmäisestä laitoksesta peräisin olevien taikka kyseessä olevien laboratorioiden sertifioimien erien välitöntä keskeyttämistä.
Tämän pyynnön johdosta Brasilian maatalousministeri ilmoitti 15.3.2018 päivätyllä kirjeellä komissiolle keskeyttäneensä sertifioinnin kantajille kuuluvien seitsemän laitoksen osalta ja pysyttävänsä voimassa aikaisemmin kolmelle muulle kantajien laitokselle määrätyn keskeyttämisen.
Brasilian viranomaiset poistivat tämän keskeyttämisen 17.4.2018 päivätyllä määräyksellä kaikilta laitoksilta hyväksyntänumerolla 466 varustettua laitosta lukuun ottamatta esittämättä konkreettista seikkaa tämän kantajille suotuisan toimenpiteen oikeuttamiseksi, vaikka tutkinta oli vielä alkuvaiheessa.
Kuten komissio toteaa, nämä seikat ovat objektiivisesti tarkasteltuina omiaan murentamaan sen luottamusta Brasilian viranomaisten antamiin takeisiin kantajille kuuluvista laitoksista, eivätkä ne merkitse ilmeistä arviointivirhettä, kun otetaan huomioon sille kuuluva laaja harkintavalta sen rajan määrittämiseksi, jonka alituttua näitä takeita ei voida enää pitää luotettavina (ks. edellä 79, 80 ja 109 kohta).
Tältä osin on vailla merkitystä se, että riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen antamishetkellä tutkintoja ei vielä ollut saatettu päätökseen, joten poliisi- ja oikeusviranomaisten ilmoitukset näiden tutkintojen raporteista eivät vaikuta lopullisiin päätelmiin, ja ne ovat merkityksettömiä. Kuten edellä 74–82 kohdassa on todettu, mainitun täytäntöönpanoasetuksen tavoitteena ei ole poistaa mitään kantajille kuuluvaa yksilöllistä oikeutta, mikä vaatisi ennalta lopullisiin päätelmiin päättyvän tutkinnan aloittamisen. Sen ainoana tavoitteena on todeta, missä määrin komissiolla on edelleen luottamusta Brasilian viranomaisten asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 2 kohdan mukaisesti antamiin takeisiin. Brasilian viranomaisten puuttuvista suorituksista nyt käsiteltävässä asiassa johtuvat riskit (ks. edellä 117–112 kohta) liittyvät suoraan mainitun asetuksen 11 ja 12 artiklassa ihmisten ja eläinten terveyden suojaamiseksi annettuihin määräyksiin. Tästä seuraa, että tämä täytäntöönpanoasetus voi laillisesti perustua seikkoihin, jotka ovat objektiivisesti luonteeltaan tätä luottamusta horjuttavia, kuten nyt käsiteltävässä asiassa.
Siten komission arvioinnit, jotka koskevat petostapausta, joka liittyy siihen, että brasilialaiset laboratoriot ovat väärentäneet yleensä lihan, siipikarjanliha mukaan lukien, laatuun liittyviä todistuksia, riittävät riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen tueksi, joten kolmannen kanneperusteen toinen osa on hylättävä ilman, että olisi tarpeen tutkia kantajien väitteitä salmonellan esiintymisestä siipikarjanlihassa annettujen RASFF-hälytysten lukumäärästä (ks. edellä 107 ja 108 kohta).
Näin ollen koska myös kolmannen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylätty (ks. edellä 104 kohta), se on hylättävä kokonaisuudessaan.
Syrjintäkiellon periaatteen loukkaamista koskeva neljäs kanneperuste
Kantajien mukaan merkityksellisten tilastotietojen analysointi osoittaa, että on olemassa muita laitoksia, jotka ovat olleet suhteellisesti useamman RASFF-hälytyksen kohteina kuin niille kuuluvat laitokset, ja joita ei ole poistettu riidanalaisista luetteloista. Ne katsovat näin ollen, että niille kuuluvat laitokset ovat muiden laitosten tilanteeseen rinnastettavassa tilanteessa riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan neljännessä ja viidennessä perustelukappaleessa käytetyt kriteerit huomioon ottaen. Tästä johtuu, että arvioinnit, jotka koskevat kansanterveydelle aiheutuvaa riskiä, eivät voi olla näiden kahden laitosten ryhmän osalta erilaiset, koska mainitun täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa mainittua petostapausta koskevat komission viittaukset koskevat vain laitosten rajoitettuun lukumäärään liittyviä väitteitä.
On muistutettava, että kantajat vaativat unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen, jonka nojalla 12 niille kuuluvaa laitosta on poistettu riidanalaisista luetteloista. Kolmatta kanneperustetta koskevasta tarkastelusta ilmenee, että tämä täytäntöönpanoasetus on voitu antaa pätevästi, kun otetaan huomioon sen perustelut johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa liittyen mainittuun petostapaukseen, joka koskee brasilialaisten laboratorioiden suorittamaa todistusten väärentämistä (ks. edellä 107, 108 ja 124 kohta). Kantajat väittävät kuitenkin neljännellä kanneperusteellaan, että komissio on loukannut syrjintäkiellon periaatetta, kun se käyttää verukkeena toista perustelua, johon komissio on vedonnut riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen antamiseksi eli sitä, joka koskee salmonellan esiintymisen vuoksi siipikarjanlihassa annettujen RASFF-hälytysten lukumäärää (mainitun täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan neljäs ja viides perustelukappale). Jos siten oletetaan, että komission pitäisi katsoa, etteivät myöskään Brasilian viranomaisten muiden tämän maan laitosten osalta antamat takeet olleet luotettavia, tämä seikka ei mitenkään vaikuta kyseisen täytäntöönpanoasetuksen laillisuuteen siltä osin kuin se koskee kantajille kuuluvia laitoksia.
Tästä seuraa, ettei riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen antamisen voida katsoa loukkaavan syrjintäkiellon periaatetta, joten neljäs kanneperuste on hylättävä.
Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva viides kanneperuste
Ensinnäkin kantajat väittävät, että niille kuuluvien laitosten poistaminen riidanalaisista luetteloista on selvästi tarpeeton toimenpide, koska muut vähemmät voimakkaat toimenpiteet, kuten vahvistetut valvonnat viennissä ja unionin rajalla, olisivat riittäneet riidanalaisen täytäntöönpanotoimenpiteen tavoitteen saavuttamiseksi. Toiseksi niiden mukaan mainitun täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa mainittua petostapausta koskevat tutkinnat koskevat vain yhtä niille kuuluvaa laitosta, kun taas toista komission vastineessaan mainitsemaa asiaa koskevat tutkinnat koskevat vain neljää niille kuuluvaa laitosta, joista vain yksi vie rajoitettuja määriä siipikarjanlihaa ja siipikarjanlihavalmisteita unioniin.
On muistutettava, että riidanalainen täytäntöönpanoasetus perustuu komission toteamukseen siitä, että Brasilian viranomaisten asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 2 kohdan mukaisesti antamat takeet eivät ole enää luotettavia kantajille kuuluvien laitosten osalta. Kun otetaan huomioon se, että – kuten kolmatta kanneperustetta koskevasta tarkastelusta ilmenee – komission arviointeihin, jotka koskevat kyseessä olevien takeiden puuttuvaa luotettavuutta lihan laatua koskevien brasilialaisten laboratorioiden todistusten väärentämiseen liittyvän petosasian vuoksi, ei liity lainvastaisuutta, kantajille kuuluvien laitosten poistaminen riidanalaisista luetteloista on toimenpide, joka komission on toteutettava asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 2 kohdan mukaisesti, luettuna yhdessä sen 4 kohdan c alakohdan kanssa. Viimeksi mainitun säännöksen perusteella laitos voidaan merkitä tällaiseen luetteloon vain, jos kolmannen maan toimivaltainen viranomainen antaa sitä koskevat siinä kuvaillut takeet.
Koska komissio on siten todennut harkintavaltaansa alalla käyttäen (ks. edellä 80 ja 109 kohta), että Brasilian viranomaisten asetuksen N:o 854/2004 12 artiklan 2 kohdan mukaisesti antamat takeet eivät enää olleet kantajiin nähden luotettavia ja siten puuttuvat, kantajille kuuluvien laitosten poistaminen riidanalaisista luetteloista on asianmukainen ja tarpeellinen toimenpide tämän tilanteen korjaamiseksi, kuten viimeksi mainitusta säännöksestä, luettuna yhdessä saman asetuksen 12 artiklan 4 kohdan c alakohdan kanssa, johtuu.
Näin ollen jopa ottamatta huomioon sitä, että ennen riidanalaisen täytäntöönpanoasetuksen antamista tuotteet, jotka olivat peräisin kantajille kuuluvista ja riidanalaisista luetteloista poistetuista laitoksista, olivat jo olleet vahvistettujen valvontojen kohteena (ks. edellä 99 ja 100 kohta), komissio ei ole suhteellisuusperiaatteen nojalla velvoitettu toteuttamaan näitä tuotteita koskevien tehostettujen valvontojen kaltaisia toimenpiteitä unionin rajoilla, kun kyseinen toimielin ei enää katso, että Brasilian viranomaisten antamat takeet kyseessä olevista laitoksista ovat luotettavia.
Tästä seuraa, että viides kanneperuste sekä kanne kokonaisuudessaan on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinneet asian, ne on komission vaatimusten mukaisesti velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, mukaan lukien välitoimimenettelystä johtuvat oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu viides jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
BRF SA ja SHB Comércio e Indústria de Alimentos SA velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut, välitoimimenettelystä johtuvat kulut mukaan lukien.

Gratsias
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Valančius
Frendo
Julistettiin Luxemburgissa 8 päivänä heinäkuuta 2020.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.