CELEX: 62015CJ0549
Odesłanie prejudycjalne
Wspieranie energii ze źródeł odnawialnych
Biopaliwa stosowane w transporcie
Dyrektywa 2009/28/WE
Artykuł 18 ust. 1
System „bilansu masy” mający na celu zapewnienie, by biogaz spełniał przepisane kryteria zrównoważonego rozwoju
Ważność
Artykuły 34 TFUE i 114 TFUE
Przepisy krajowe ustanawiające wymóg, by bilans masy został dokonany w obszarze o wyraźnie wyznaczonej granicy
Praktyka właściwego organu krajowego dopuszczająca, że przesłanka ta może być spełniona, jeżeli zrównoważony biogaz jest transportowany poprzez krajową sieć gazową
Wydany przez wspomniany organ nakaz wykluczający, by przesłanka ta mogła być spełniona w przypadku przywozu zrównoważonego biogazu z innych państw członkowskich poprzez połączone krajowe sieci gazowe
Swobodny przepływ towarów

Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 18 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (
Dz.U. 2009, L 140, s. 16
; sprostowanie
Dz.U. 2015, L 84, s. 74
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między E.ON Biofor Sverige AB (zwanego dalej „E.ON Biofor) a Statens energimyndighet (krajowym urzędem energetycznym, Szwecja, zwanym dalej „urzędem energetycznym”) w przedmiocie skierowanego przez ten urząd do E.ON Biofor nakazu w odniesieniu do wdrożonego przez ów urząd systemu weryfikacji zrównoważonego charakteru biogazu.
Ramy prawne
Prawo Unii
W motywach 1, 12, 65, 76 i 94 dyrektywy 2009/28 wskazano:
„(1)
Kontrola zużycia energii w Europie oraz zwiększone stosowanie energii ze źródeł odnawialnych wraz z oszczędnością energii i zwiększoną efektywnością energetyczną stanowią istotne elementy pakietu środków koniecznych do redukcji emisji gazów cieplarnianych i spełnienia postanowień Protokołu z Kioto do Ramowej Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, a także do wywiązania się z innych wspólnotowych i międzynarodowych zobowiązań w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych, wykraczających poza rok 2012 […].
[…]
(12)
Wykorzystanie surowców rolnych, takich jak nawóz pochodzenia zwierzęcego czy mokry obornik, oraz innych odpadów zwierzęcych i organicznych do wytwarzania biogazu dzięki wysokiemu potencjałowi oszczędności w emisji gazów cieplarnianych daje znaczne korzyści dla środowiska zarówno przy wytwarzaniu energii ciepła i elektrycznej, jak i stosowaniu jako biopaliwo. Instalacje na biogaz dzięki zdecentralizowanemu charakterowi i regionalnej strukturze inwestycyjnej mogą wnieść znaczący wkład w zrównoważony rozwój obszarów wiejskich i stwarzać nowe perspektywy zarobku dla rolników.
[…]
(65)
Produkcja biopaliw powinna być zrównoważona. Dlatego też biopaliwa stosowane do celów określonych w niniejszej dyrektywie oraz biopaliwa, które korzystają z krajowych systemów wsparcia, powinny spełniać kryteria zrównoważonego rozwoju.
[…]
(76)
Kryteria zrównoważonego rozwoju będą skuteczne tylko wtedy, jeżeli doprowadzą do zmian w postępowaniu uczestników rynku. Zmiany te nastąpią dopiero wtedy, gdy biopaliwa i biopłyny spełniające te kryteria będą mogły być sprzedawane po wyższej cenie w porównaniu do tych, które ich nie spełniają. Zgodnie z metodą bilansu masy, służącą sprawdzeniu zgodności, istnieje fizyczny związek między produkcją biopaliw i biopłynów spełniających kryteria zrównoważonego rozwoju a wykorzystaniem biopaliw i biopłynów we Wspólnocie, prowadzący do właściwej równowagi między podażą a popytem i gwarantujący różnicę w cenie, która jest większa niż w systemach, w których takiego związku nie ma. Dlatego w celu zagwarantowania możliwości sprzedaży biopaliw spełniających kryteria zrównoważonego rozwoju po wyższej cenie do sprawdzania zgodności należy stosować metodę bilansu masy. Powinno to zagwarantować możliwość sprzedaży biopaliw i biopłynów spełniających kryteria zrównoważonego rozwoju po wyższej cenie, przy zachowaniu integralności metody i jednoczesnym uniknięciu nadmiernych obciążeń dla przemysłu. Inne metody weryfikacji powinny jednak zostać zbadane.
[…]
(94)
Ponieważ środki przewidziane w art. 17–19 mają również wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego przez zharmonizowanie kryteriów zrównoważonego rozwoju dla biopaliw i biopłynów do celów rachunkowości niniejszej dyrektywy i dzięki temu ułatwienie, zgodnie z art. 17 ust. 8, handlu biopaliwami i biopłynami, które spełniają te warunki, między państwami członkowskimi, środki te są oparte na art. 95 traktatu”.
Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2009/28, zatytułowanym „Przedmiot i zakres”, dyrektywa ta „ustanawia wspólne ramy dla promowania energii ze źródeł odnawialnych. Określa ona obowiązkowe krajowe cele ogólne w odniesieniu do całkowitego udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto i w odniesieniu do udziału energii ze źródeł odnawialnych w transporcie […]. Określa ona kryteria zrównoważonego rozwoju dla biopaliw i biopłynów”.
W art. 2 akapit drugi lit. a), e) i i) wskazanej dyrektywy zawarte są następujące definicje:
„a)
»energia ze źródeł odnawialnych« oznacza energię z odnawialnych źródeł niekopalnych, a mianowicie energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, geotermalną i hydrotermalną i energię oceanów, hydroenergię, energię pozyskiwaną z biomasy, gazu pochodzącego z wysypisk śmieci, oczyszczalni ścieków i ze źródeł biologicznych (biogaz);
[…]
e)
»biomasa« oznacza ulegającą biodegradacji część produktów, odpadów lub pozostałości pochodzenia biologicznego z rolnictwa (łącznie z substancjami roślinnymi i zwierzęcymi), leśnictwa i związanych działów przemysłu, w tym rybołówstwa i akwakultury, a także ulegającą biodegradacji część odpadów przemysłowych i miejskich;
[…]
i)
»biopaliwa« oznaczają ciekłe lub gazowe paliwa dla transportu, produkowane z biomasy”.
Artykuł 3 dyrektywy 2009/28 przewiduje:
„1.   Każde państwo członkowskie dba o to, aby jego udział energii ze źródeł odnawialnych, obliczany zgodnie z art. 5–11, w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. odpowiadał co najmniej jego krajowemu celowi ogólnemu dla udziału energii ze źródeł odnawialnych w tym roku, określonemu w trzeciej kolumnie tabeli w załączniku I część A […].
[…]
4.   Każde państwo członkowskie zapewnia, aby jego udział energii ze źródeł odnawialnych we wszystkich rodzajach transportu w 2020 r. wynosił co najmniej 10% końcowego zużycia energii w transporcie w tym państwie członkowskim.
[…]”.
Artykuł 5 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Obliczanie udziału energii ze źródeł odnawialnych”, stanowi:
„Końcowe zużycie energii brutto ze źródeł odnawialnych w poszczególnych państwach członkowskich wylicza się jako sumę:
a)
końcowego zużycia energii elektrycznej brutto z odnawialnych źródeł energii;
b)
końcowego zużycia energii brutto ze źródeł odnawialnych w ciepłownictwie i chłodnictwie; oraz
c)
końcowego zużycia energii ze źródeł odnawialnych w transporcie.
W celu wyliczenia udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto gaz, energię elektryczną i wodór uzyskane z odnawialnych źródeł klasyfikuje się wyłącznie jeden raz w ramach lit. a), b) lub c) akapitu pierwszego.
[…] biopaliwa i biopłyny, które nie spełniają kryteriów zrównoważonego rozwoju określonych w art. 17 ust. 2–6, nie są brane pod uwagę”.
Artykuł 17 tej dyrektywy, zatytułowany „Kryteria zrównoważonego rozwoju w odniesieniu do biopaliw i biopłynów”, stanowi:
„1.   Niezależnie od tego, czy surowce były uprawiane na terenie Wspólnoty, czy poza jej terytorium, energię z biopaliw i biopłynów uwzględnia się do celów, o których mowa w lit. a), b) i c), tylko wtedy, gdy spełniają one kryteria zrównoważonego rozwoju określone w ust. 2–6 niniejszego artykułu:
a)
kontrola zgodności z wymogami niniejszej dyrektywy w odniesieniu do celów krajowych;
b)
kontrola spełnienia obowiązku stosowania energii ze źródeł odnawialnych;
c)
kwalifikowalność do wsparcia finansowego wykorzystania biopaliw i biopłynów.
[…]
2.   Ograniczenie emisji gazów cieplarnianych dzięki wykorzystaniu biopaliw i biopłynów uwzględnionych dla celów, o których mowa w ust. 1 lit. a), b) i c), wynosi co najmniej 35%.
[…]
3.   Biopaliwa i biopłyny uwzględnione dla celów, o których mowa w ust. 1 lit. a), b) i c), nie pochodzą z surowców uzyskanych z terenów o wysokiej wartości bioróżnorodności […].
4.   […] nie pochodzą z surowców uzyskanych z terenów zasobnych w pierwiastek węgla […].
5.   […] [biopaliw i biopłynów] nie wytwarza się z surowców pozyskanych z terenów, które były torfowiskami w styczniu 2008 r. […].
6.   Surowce rolne uprawiane we Wspólnocie i wykorzystywane do produkcji biopaliw i biopłynów, uwzględnione do celów, o których mowa w ust. 1 lit. a), b) i c), są uzyskiwane zgodnie z wymogami i normami określonymi w przepisach, o których mowa w pozycji »Środowisko naturalne« w części A w pkt 9 załącznika II do rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia bezpośredniego dla rolników [
Dz.U. 2009, L 30, s. 16
], a także zgodnie z minimalnymi wymogami dotyczącymi zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia.
[…]
8.   Dla celów, o których mowa w ust. 1 lit. a), b) i c), państwa członkowskie nie odmawiają uwzględnienia biopaliw i biopłynów uzyskanych zgodnie z niniejszym artykułem z innych powodów dotyczących zrównoważonego rozwoju.
[…]”.
Artykuł 18 dyrektywy, zatytułowany „Weryfikacja zgodności biopaliw i biopłynów z kryteriami zrównoważonego rozwoju”, stanowi:
„1.   W przypadku gdy biopaliwa i biopłyny mają zostać uwzględnione dla celów, o których mowa w art. 17 ust. 1 lit. a), b) i c), państwa członkowskie wymagają od podmiotów gospodarczych wykazania spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju określonych w art. 17 ust. 2–5. W tym celu państwa członkowskie wymagają od podmiotów gospodarczych stosowania systemu bilansu masy, który:
a)
umożliwia mieszanie partii surowców lub biopaliw o różnych właściwościach zrównoważenia;
b)
wymaga, aby informacje na temat właściwości dotyczących zrównoważonego rozwoju, a także wielkości partii, o których mowa w lit. a), pozostały przypisane mieszance; oraz
c)
stanowi, że suma wszystkich partii wycofanych z mieszanki jest opisana jako posiadająca te same właściwości dotyczące zrównoważonego rozwoju i w takich samych ilościach jak suma wszystkich partii dodanych do mieszanki.
2.   W 2010 i 2012 r. Komisja składa Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie na temat działania metody weryfikacji bilansu masy opisanej w ust. 1 oraz na temat możliwości dopuszczenia innych metod weryfikacji w odniesieniu do niektórych lub wszystkich rodzajów surowców, biopaliw lub biopłynów. W swojej ocenie Komisja bierze pod uwagę metody weryfikacji, w których informacja dotycząca poziomu zrównoważenia nie musi zostać fizycznie przypisana do danej partii lub mieszanki. Ocena bierze pod uwagę potrzebę zachowania integralności i skuteczności systemu weryfikacji przy jednoczesnym uniknięciu nadmiernych obciążeń dla przemysłu. W stosownych przypadkach do sprawozdania dołączone są wnioski do Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące użycia innych metod weryfikacji.
3.   Państwa członkowskie podejmują środki, aby zapewnić, że [by] podmioty gospodarcze przedkładają [przedkładały] wiarygodne informacje, i udostępniają państwom członkowskim, na ich wniosek, dane wykorzystane do opracowania informacji. Państwa członkowskie wymagają od podmiotów gospodarczych zapewnienia odpowiedniego standardu niezależnego audytu przedłożonych informacji oraz dostarczenia dowodów dokonania tej czynności. Audyt kontroluje, czy systemy stosowane przez podmioty gospodarcze są dokładne, wiarygodne i zabezpieczone przed nadużyciami. Ocenia również częstotliwość i metodologię pobierania próbek i solidność danych.
Informacje, o których mowa w akapicie pierwszym, obejmują w szczególności informacje dotyczące poszanowania kryteriów zrównoważonego rozwoju ustanowionych w art. 17 ust. 2–5, odpowiednie i użyteczne informacje na temat środków podjętych w celu ochrony gleby, wody i powietrza, rekultywacji terenów zdegradowanych, unikania nadmiernego zużycia wody na obszarach, na których jest ona dobrem rzadkim, a także odpowiednie i użyteczne informacje na temat środków podjętych w celu uwzględnienia elementów, o których mowa w art. 17 ust. 7 akapit drugi.
[…]
4.   […]
Komisja może zdecydować, że dobrowolne międzynarodowe lub krajowe systemy określające normy dla wytwarzania produktów biomasy zawierają dokładne dane wymagane dla celów art. 17 ust. 2 lub wykazują, że partie biopaliwa spełniają kryteria zrównoważonego rozwoju, ustalone w art. 17 ust. 3, 4 i 5. […]
[…]
5.   Komisja przyjmuje decyzje na mocy ust. 4 wyłącznie wtedy, gdy przedmiotow[y] […] system spełnia[…] odpowiednie normy wiarygodności, przejrzystości i niezależności audytu […].
[…]
7.   Gdy podmiot gospodarczy przedstawia dowód lub dane uzyskane w ramach […] systemu będąc[ego] przedmiotem decyzji podjętej zgodnie z ust. 4 niniejszego artykułu, państwo członkowskie nie wymaga od dostawcy, w granicach objętych tą decyzją, przedstawiania dalszego dowodu spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju, o których mowa w art. 17 ust. 2–5, ani dostarczania informacji o środkach, o których mowa w ust. 3 akapit drugi niniejszego artykułu.
[…]”.
W pkt 2.2.3 komunikatu Komisji w sprawie dobrowolnych systemów i wartości standardowych w systemie kryteriów zrównoważonego rozwoju dla biopaliw i biopłynów UE (
Dz.U. 2010, C 160, s. 1
), zatytułowanym „System bilansu masy”, wskazano w szczególności:
„[…]
Metoda, za pomocą której łączy się informacje lub założenia dotyczące surowców lub produktów pośrednich z założeniami dotyczącymi produktów końcowych, jest znana pod nazwą łańcucha dowodowego. Łańcuch dowodowy zazwyczaj obejmuje wszystkie etapy od produkcji surowców aż do wprowadzenia paliw do obrotu. Metodą ustanowioną w dyrektywie dla potrzeb łańcucha dowodowego jest metoda bilansu masy […].
Dla uznania systemu dobrowolnego konieczne byłoby przeprowadzenie weryfikacji metodą bilansu masy jednocześnie z weryfikacją prawidłowego przestrzegania kryteriów systemu […]. W ramach takiej weryfikacji należałoby zweryfikować wszelkie dane lub systemy wykorzystywane w celu zapewnienia zgodności z wymogami systemu bilansu masy.
System bilansu masy oznacza […] system, w którym »właściwości dotyczące zrównoważonego rozwoju« zostają przypisane do poszczególnych »partii« […].
[…]
Jeżeli pomieszane […] są partie o różnych właściwościach dotyczących zrównoważonego rozwoju (lub pozbawione tych właściwości), mieszance […] przypisuje się wielkości […] i właściwości dotyczące zrównoważonego rozwoju każdej partii. Jeżeli mieszanka zostaje podzielona, każdej wydzielonej z niej partii można przypisać którykolwiek z zestawów właściwości dotyczących zrównoważonego rozwoju […] (wraz z wielkościami), jednak w taki sposób, aby kombinacja wszystkich wydzielonych z mieszanki partii charakteryzowała się takimi samymi wielkościami przypisanymi do każdego z zestawów właściwości dotyczących zrównoważonego rozwoju jak sama mieszanka. »Mieszanka« może przyjąć dowolną formę, w ramach której partie w normalnych warunkach stykałyby się ze sobą fizycznie, jak np. w kontenerze, w zakładzie lub miejscu przetwórczym lub przeładunkowym (określonym jako obszar geograficzny o dokładnie wyznaczonych granicach, na terenie którego produkty mogą być mieszane).
[…]”.
Prawo szwedzkie

Ustawa nr 598
Lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen [ustawa (2010:598) o kryteriach zrównoważonego rozwoju dla biopaliw i biopłynów, zwana dalej „ustawą nr 598”] wdrożyła niektóre przepisy dyrektywy 2009/28.
Paragraf 3 w rozdziale 1 ustawy nr 598, stanowi:
„Jedynie energia z biopaliw i biopłynów spełniających kryteria zrównoważonego rozwoju określone w rozdziale 2 §§ 1–5 może być uwzględniona do celów spełnienia wymogu odnośnie do udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii, o którym mowa w art. 3 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy 2009/28 […]”.
Paragraf 1 w rozdziale 3 tej ustawy przewiduje, że:
„Podmiotem zobowiązanym do złożenia oświadczenia jest podmiot, który:
a)
na podstawie rozdziału 4 lagen (1994:1776) om skatt på energi [ustawy (1994:1776) o podatku od energii] podlega opodatkowaniu w odniesieniu do paliwa złożonego w całości lub w części z biopaliw lub biopłynów; lub
[…]”.
Paragraf 1a w rozdziale 3 ustawy nr 598 stanowi:
„Podmiot zobowiązany do złożenia oświadczenia gwarantuje przy wsparciu systemu weryfikacji, iż biopaliwa i biopłyny, które powinny być przedmiotem oświadczenia, są zrównoważone.
Podmiot zobowiązany do złożenia oświadczenia gwarantuje poprzez bezpośrednie lub pośrednie umowy zawarte z wszystkimi operatorami na przestrzeni całego łańcucha produkcji oraz poprzez pobranie próbek w zakładach tych operatorów, że wymóg określony w akapicie pierwszym jest spełniony.
System weryfikacji wdrożony przez podmiot zobowiązany do złożenia oświadczenia ma być nadzorowany przez niezależnego kontrolera. Kontroler sprawdza, czy system weryfikacji jest dokładny, wiarygodny i zabezpieczony przed nadużyciami. Nadzór ten obejmuje również ocenę metody pobierania próbek, która powinna być stosowana w systemie weryfikacji i częstotliwość ich pobierania.
Nadzór powinien ponadto objąć ocenę informacji dostarczonych przez podmiot zobowiązany do złożenia oświadczenia w odniesieniu do swojego systemu weryfikacji.
Niezależny kontroler poprzez przeprowadzenie certyfikacji wydaje opinię na temat systemu weryfikacji.
Rząd lub urząd przez niego wyznaczony może wydać dodatkowe zarządzenia w zakresie systemu weryfikacji i jego kontroli”.

Rozporządzenie nr 1088
Paragraf 14 förordning (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen [rozporządzenia (2011:1088) w sprawie kryteriów zrównoważonego rozwoju dla biopaliw i biopłynów, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1088”) stanowi:
„System weryfikacji wskazany w § 1a w [rozdziale] 3 ustawy [nr 598] powinien obejmować procedury służące zapewnieniu stosowania na różnych etapach łańcucha produkcji systemu bilansu masy, który:
1.   umożliwia na mieszanie partii surowców lub biopaliw o różnych właściwościach zrównoważenia;
2.   wymaga, aby informacje na temat właściwości dotyczących zrównoważonego rozwoju, a także wielkości partii, o których mowa w pkt 1, pozostały przypisane mieszance; oraz
3.   stanowi, że suma wszystkich partii wycofanych z mieszanki jest opisana jako posiadająca te same właściwości dotyczące zrównoważonego rozwoju i w takich samych ilościach jak suma wszystkich partii dodanych do mieszanki.
[…]
Krajowy urząd energetyczny może przyjąć dodatkowe przepisy w odniesieniu do systemu weryfikacji i jego kontroli”.

Przepisy urzędu energetycznego z 2011 r.
Paragrafy 2–4 w rozdziale 3 Statens energimyndighets föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (przepisów krajowego urzędu energetycznego w sprawie kryteriów zrównoważonego rozwoju dla biopaliw i biopłynów, zwanych dalej „przepisami urzędu energetycznego z 2011 r.”) stanowią:
„Paragraf 2
Podmiot zobowiązany do złożenia oświadczenia powinien zagwarantować za pomocą systemu weryfikacji określonego w § 14 rozporządzenia [nr 1088], by zrównoważone biopaliwa i biopłyny były identyfikowalne od miejsca uprawy, wytworzenia lub zgromadzenia surowców do zużycia paliwa lub momentu, w którym powstaje obowiązek podatkowy na podstawie rozdziału 5 ustawy (1994:1776) o podatku od energii.
Paragraf 3
Bilans masy powinien zostać spełniony, zgodnie z § 14 akapit pierwszy pkt 3 rozporządzenia [nr 1088], w obszarze o wyraźnej wyznaczonej granicy i w terminie dostosowanym do łańcucha produkcji.
Obszar w rozumieniu akapitu pierwszego może stanowić cały skład podatkowy osoby podlegającej obowiązkowi podatkowemu na podstawie ustawy (1994:1776) o podatku od energii.
Paragraf 4
Partie, które zazwyczaj stykają się ze sobą fizycznie, stanowią mieszankę w rozumieniu §14 akapit pierwszy rozporządzenia [nr 1088] […]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
E.ON Biofor, spółka z siedzibą w Szwecji, wyjaśniła przed sądem odsyłającym, że dokonuje zakupu od spółki siostrzanej z siedzibą w Niemczech partii zrównoważonego biogazu wytwarzanych przez tę spółkę siostrzaną w tym państwie członkowskim. E.ON Biofor kieruje następnie te partie do Szwecji poprzez sieci gazowe niemiecką i duńską, przy czym ten biogaz pozostaje na każdym etapie transportu własnością spółek grupy. Owe partie, wprowadzone przez spółkę siostrzaną do niemieckiej sieci dystrybucji gazu w wyraźnie określonym punkcie, zostały odebrane przez E.ON Biofor w punkcie granicznym między niemiecką siecią dystrybucji a duńską siecią dystrybucji i posiadały w każdej chwili certyfikat zrównoważonego rozwoju REDCert DE, wydany zgodnie z niemieckim krajowym systemem weryfikacji bilansu masy i dostarczony bezpośrednio do E.ON Biofor przez wspomnianą spółkę siostrzaną. W ten sposób zagwarantowany jest tak zrównoważony charakter rozpatrywanych partii, jak i fakt, że partie te nie zostały sprzedane gdzie indziej w Niemczech, ponieważ wspomniane certyfikaty mogą być uzyskane tylko raz z systemu certyfikacji i każda dostawa i każde odprowadzenie z krajowej sieci gazowej podlegają odpowiedzialności pojedynczego podmiotu gospodarczego mającego umowę dostawy lub zakupu w punkcie granicznym.
W dniu 3 września 2013 r. urząd energetyczny nakazał E.ON Bioforowi wprowadzenie zmian w jego systemie weryfikacji zrównoważonego charakteru biogazu, aby zapewnić spełnienie bilansu masy „w obszarze o wyraźnie wyznaczonej granicy”, jak stanowi § 3 rozdziału 3 przepisów urzędu energetycznego z 2011 r. (zwane dalej „spornym nakazem”). Przestrzeganie wspomnianego nakazu skutkuje tym, że biogaz wytwarzany w Niemczech, który E.ON Biofor przywozi do Szwecji poprzez sieci gazowe niemiecką i duńską, nie może zostać włączony do wspomnianego systemu weryfikacji, ponieważ owe sieci nie mogą stanowić takiego obszaru o wyraźnie wyznaczonej granicy ani w związku z powyższym zostać zakwalifikowane jako „zrównoważone” w rozumieniu ustawy nr 598 i dyrektywy 2009/28.
E.ON Biofor wniósł do Förvaltningsrätten i Linköping (sądu administracyjnego w Linköping, Szwecja) środek odwoławczy mający na celu stwierdzenie nieważności spornego nakazu.
Twierdząc, że nakaz ten skutkuje pozbawieniem go istotnych ulg w podatkach od dwutlenku węgla i od energii, z których korzysta zrównoważony biogaz na podstawie ustawy (1994:1776) o podatku od energii, E.ON Biofor utrzymuje, że wynikające ze wspomnianego nakazu ograniczenie systemu bilansu masy do obszaru o wyraźnie wyznaczonej granicy i do granic Szwecji narusza zarówno dyrektywę 2009/28, jak i art. 34 TFUE.
Jeśli chodzi o art. 34 TFUE, E.ON Biofor twierdzi w szczególności, że w odniesieniu do zrównoważonego biogazu wprowadzonego bezpośrednio do szwedzkiej sieci gazowej urząd energetyczny dopuszcza, by gaz ten mógł być sprzedawany jako zrównoważony biogaz, mimo że nie istnieje żadna różnica pod względem identyfikowalności zrównoważonego charakteru biogazu między tym przypadkiem a przypadkiem będącym przedmiotem postępowania głównego, skutkiem czego powstało w niniejszym przypadku ograniczenie o charakterze dyskryminacyjnym w przywozie zrównoważonego biogazu z pozostałych państw członkowskich.
Urząd energetyczny utrzymuje natomiast, że system bilansu masy wprowadza wymóg, by informacje dotyczące właściwości poziomu zrównoważenia pozostawały fizycznie przypisane do „partii”, jeżeli partie te są dodane do „mieszanki” w rozumieniu art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, czyli zgodnie z pkt 2.2.3 komunikatu Komisji wskazanego w pkt 10 niniejszego wyroku, pojęcia określonego jako mające zastosowanie „[w] obszar[ze] geograficzny[m] o dokładnie wyznaczonych granicach”.
O ile nie ma wątpliwości co do tego, że Królestwo Szwecji przyznało, podobnie jak Republika Federalna Niemiec i Królestwo Niderlandów, ale w odróżnieniu od pozostałych państw członkowskich, iż bilans masy może być dokonany w krajowej sieci gazowej jako obszarze o wyraźnie wyznaczonej granicy, o tyle nie ma mowy o takim obszarze w przypadku biogazu przywiezionego z Niemiec przez E.ON Biofor, nie może być zatem zastosowany system weryfikacji bilansu masy. Taki system wymaga, by istniał w odniesieniu do danego obszaru podmiot, który sprawdza, czy taka sama ilość zrównoważonego biopaliwa została dodana, a następnie wycofana ze wspomnianego obszaru, a taki ogólny europejski podmiot nie istnieje w odniesieniu do europejskiej sieci gazowej.
Ponieważ sporny nakaz jest zatem zgodny z art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, nie ma potrzeby badania go w świetle art. 34 TFUE.
W powyższych okolicznościach Förvaltningsrätten i Linköping (sąd administracyjny w Linköping) postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy wykładni pojęcia »bilansu masy« oraz »mieszanki« z art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28 należy dokonywać w ten sposób, że państwa członkowskie są zobowiązane dopuścić handel biogazami pomiędzy państwami członkowskimi poprzez połączoną sieć gazową?
2)
W sytuacji gdy odpowiedź na pytanie 1 jest przecząca – czy omawiany przepis […] jest zgodny z art. 34 TFUE, mimo tego, że jego stosowanie może mieć wpływ na ograniczenie handlu?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
Na wstępie należy wyjaśnić, że jak wynika zarówno z okoliczności faktycznych postępowania głównego, jak i z brzmienia art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, które dotyczy weryfikacji spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju wymienionych w art. 17 ust. 2–5 wspomnianej dyrektywy, powołując się w swoich pytaniach prejudycjalnych na termin „biogaz”, sąd odsyłający zamierza w oczywisty sposób odnieść się jedynie do biogazu spełniającego wspomniane kryteria zrównoważonego rozwoju i przeznaczonego do użycia jako biopaliwo (zwanego dalej „zrównoważonym biogazem”).
Pytanie pierwsze należy w związku z tym rozumieć jako dotyczące zasadniczo tego, czy art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28 należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek dopuszczenia przywozu zrównoważonego biogazu poprzez ich połączone krajowe sieci gazowe.
W tym względzie należy najpierw podkreślić, że jak wynika z art. 17 dyrektywy 2009/28 w związku z motywami 65 i 94 tej dyrektywy, prawodawca Unii Europejskiej, opierając się w szczególności na art. 95 WE, który stał się obecnie art. 114 TFUE, zamierzał dokonać harmonizacji kryteriów zrównoważonego rozwoju, które to kryteria muszą bezwzględnie spełniać biopaliwa, aby wytwarzana z nich energia mogła być uwzględniana w każdym państwie członkowskim do trzech celów, o których mowa odpowiednio w art. 17 ust. 1 lit. a), b) i c). Wspomnianymi celami są sprawdzenie z jednej strony zakresu, w jakim państwa członkowskie spełniają ich cele krajowe określone w art. 3 dyrektywy 2009/28, a z drugiej strony ich obowiązek stosowania energii ze źródeł odnawialnych oraz ewentualną kwalifikowalność do krajowego wsparcia finansowego wykorzystania biopaliw.
Należy przypomnieć, że art. 114 ust. 1 TFUE stanowi, że Parlament i Rada przyjmują działania dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
Poprzez wyrażenie „środki dotyczące zbliżenia” zawarte w powyższym postanowieniu autorzy traktatu FUE zamierzali pozostawić prawodawcy Unii, w zależności od ogólnego kontekstu i szczególnych cech harmonizowanej dziedziny, pewien zakres swobody w odniesieniu do techniki zbliżania przepisów najbardziej odpowiedniej do osiągnięcia zamierzonego celu, zwłaszcza w dziedzinach odznaczających się szczególnie złożonymi aspektami technicznymi. Prawodawca Unii może wobec tego w ramach wykonywania tej swobody przeprowadzić tylko harmonizację stopniową i ustanowić jedynie wymóg postępującego uchylania jednostronnych środków podjętych przez państwa członkowskie (zob. w szczególności wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Philip Morris Brands i in.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zależnie od okoliczności środki, o których mowa w art. 114 ust. 1 TFUE, mogą zatem w szczególności zobowiązywać wszystkie państwa członkowskie do umożliwienia sprzedaży produktu lub produktów, których dotyczą, uzależnić to zobowiązanie od spełnienia określonych warunków, a nawet zakazać czasowo lub ostatecznie sprzedaży określonego produktu lub produktów (zob. podobnie wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Philip Morris Brands i in.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku harmonizacja dokonana w art. 17 dyrektywy 2009/28 ma bardzo specyficzny charakter w zakresie, w jakim odnosi się ona jedynie do biopaliw określonych w art. 2 akapit drugi lit. i) tej dyrektywy jako ciekłe lub gazowe paliwa dla transportu produkowane z biomasy, oraz w zakresie, w jakim ogranicza się ona do sprecyzowania, jakie kryteria zrównoważonego rozwoju powinny spełniać takie biopaliwa, aby wytwarzana z nich energia mogła być uwzględniana przez państwa członkowskie do trzech szczególnych celów wskazanych w art. 17 ust. 1 wspomnianej dyrektywy i przypomnianych w pkt 28 niniejszego wyroku. W tak określonych ramach omawiana harmonizacja ma ponadto charakter wyczerpujący, ponieważ w art. 17 ust. 8 dyrektywy 2009/28 sprecyzowano bowiem, że państwa członkowskie nie mogą dla tych samych trzech celów odmówić uwzględnienia biopaliw spełniających kryteria zrównoważonego rozwoju ustanowione w tym artykule z innych powodów dotyczących zrównoważonego rozwoju.
Artykuł 17 dyrektywy 2009/28 zmierza w ten sposób, po pierwsze, do zapewnienia w celu zagwarantowania wysokiego poziomu ochrony środowiska, do którego odnosi się art. 95 ust. 3 WE, który stał się obecnie art. 114 ust. 3 TFUE, by biopaliwa mogły być uwzględniane przez państwa członkowskie dla trzech celów związanych z ochroną środowiska wskazanych w art. 17 ust. 1 tej dyrektywy, jedynie pod warunkiem poszanowania kryteriów zrównoważonego rozwoju nałożonych w niniejszym przypadku przez ustawodawcę Unii.
Tenże art. 17 ma na celu, po drugie, jak wynika w szczególności z motywu 94 dyrektywy 2009/28, ułatwienie handlu biopaliwami między państwami członkowskimi. Takie ułatwienie związane jest głównie z faktem, że jak wskazano w pkt 32 niniejszego wyroku, w przypadku gdy biopaliwa, w tym biopaliwa z pozostałych państw członkowskich, spełniają kryteria zrównoważonego rozwoju określone w art. 17 dyrektywy 2009/28, ust. 8 tego artykułu zabrania państwom członkowskim odmowy uwzględnienia tych zrównoważonych biopaliw dla trzech celów wskazanych w art. 17 ust. 1 tej dyrektywy „z innych powodów dotyczących zrównoważonego rozwoju” niż powody określone w tym artykule.
O ile art. 17 dyrektywy 2009/28 pozwala w tym zakresie w szczególności na ułatwienie handlu zrównoważonym biogazem, o tyle nie można z powyższego wywieść, że artykuł ten ma na celu uregulowanie przywozu zrównoważonych biopaliw między państwami członkowskimi ani zwłaszcza zobowiązanie tych państw do bezwarunkowego dopuszczenia takiego przywozu. Jak wskazano powyżej, celem omawianego artykułu jest bowiem jedynie uregulowanie, poprzez ich ujednolicenie, przesłanek związanych ze zrównoważonym rozwojem, jakie muszą spełniać biopaliwa, aby mogły być one uwzględnione przez państwo członkowskie dla trzech szczególnych celów wskazanych w art. 17 ust. 1 tej dyrektywy. Jak podniósł rzecznik generalny w pkt 57 opinii, dyrektywa 2009/28 nie zawiera zresztą żadnego przepisu zarządzającego swobodny przepływ biogazu między państwami członkowskimi.
W odniesieniu do art. 18 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2009/28 stanowi on jedynie, że w przypadku gdy biopaliwa mają zostać uwzględnione dla trzech celów określonych w art. 17 ust. 1 tej dyrektywy, państwa członkowskie wymagają od podmiotów gospodarczych wykazania spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju określonych w ust. 2–5 tego artykułu.
W tym celu państwa członkowskie są w szczególności zobowiązane, jak wynika z art. 18 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy 2009/28, do wymagania od owych podmiotów gospodarczych stosowania systemu zwanego „bilansem masy”, który musi być zgodny z określonymi cechami ogólnymi wyszczególnionymi w lit. a)–c) tego przepisu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a)–c) system taki powinien zatem, po pierwsze, umożliwiać mieszanie partii surowców lub biopaliw o różnych właściwościach zrównoważenia, po drugie, wymagać, aby informacje na temat właściwości dotyczących zrównoważonego rozwoju, a także wielkości owych partii pozostały przypisane mieszance, i po trzecie, stanowić, że suma wszystkich partii wycofanych z mieszanki jest opisana jako posiadająca te same właściwości dotyczące zrównoważonego rozwoju i w takich samych ilościach jak suma wszystkich partii dodanych do mieszanki.
Przepisu tego nie można zaś interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek dopuszczenia przywozu zrównoważonego biogazu poza pośrednictwem ich połączonych sieci gazowych.
Z jednej strony art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, którego przedmiotem jest wyłącznie ustanowienie mechanizmów weryfikacji mających na celu zagwarantowanie prawidłowego stosowania art. 17 tej dyrektywy, nie może bowiem, ze względu na związek pomiędzy tymi dwoma przepisami, bardziej niż ten art. 17 być interpretowany jako mający za przedmiot zobowiązanie państw członkowskich do bezwarunkowego dopuszczenia przywozu zrównoważonego biogazu z pozostałych państw członkowskich.
Z drugiej strony, jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 57 opinii, ze względu na ogólne sformułowanie kryteriów wymienionych w art. 18 ust. 1 lit. a)–c) dyrektywy 2009/28 nie można ponadto uznać, że wspomniany przepis dokonał pełnej harmonizacji metody weryfikacji związanej z systemem bilansu masy. Przeciwnie, z art. 18 ust. 1 lit. a)–c) wynika, że państwa członkowskie zachowują swobodę uznania i działania przy określaniu w szczególności konkretnych wymogów, które muszą spełniać systemy bilansu masy wprowadzane przez podmioty gospodarcze. Dlatego też taki przepis – rozpatrywany jako taki – nie może automatycznie prowadzić do tego, by swobodny przepływ zrównoważonego gazu poprzez transgraniczną sieć gazową był zagwarantowany po uznaniu wspomnianego biogazu zgodnie z prawem za zrównoważony w państwie członkowskim produkcji.
Ponadto należy również przypomnieć, że jak zaznaczył rzecznik generalny w pkt 48 opinii, systemy weryfikacji kryteriów zrównoważonego rozwoju ewentualnie wymagane od podmiotów gospodarczych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 18 ust. 1 i 3 dyrektywy 2009/28 stanowią tylko jedną z metod umożliwiających taką weryfikację na podstawie tej dyrektywy. Jak wynika z art. 18 ust. 4 i 5 wspomnianej dyrektywy, międzynarodowe lub krajowe systemy zwane „dobrowolnymi”, które obejmują również w szczególności przepisy odnoszące się do systemu bilansu masy, mogą bowiem być zatwierdzone przez Komisję, ponieważ art. 18 ust. 7 stanowi w tym względzie, że w obliczu dowodów lub danych uzyskanych w ramach takiego systemu państwo członkowskie nie wymaga od dostawcy przedstawiania dalszego dowodu spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju, o których mowa w art. 17 dyrektywy 2009/28.
W świetle powyższego na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28 należy interpretować w ten sposób, iż jego celem nie jest nałożenie na państwa członkowskie obowiązku dopuszczenia przywozu zrównoważonego biogazu poprzez ich połączone krajowe sieci gazowe.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28 jest ważny w świetle art. 34 TFUE, w zakresie, w jakim stosowanie art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28 może mieć wpływ na ograniczenie handlu zrównoważonym biogazem.

W przedmiocie ważności art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28
Na wstępie należy przypomnieć, że po pierwsze, art. 34 TFUE zakazujący stosowania między państwami członkowskimi środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie dotyczy wszelkich przepisów państw członkowskich mogących bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudniać handel wewnątrzwspólnotowy (zob. w szczególności wyrok z dnia 1 lipca 2014 r., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wspomniany zakaz odnosi się nie tylko do środków krajowych, lecz również do środków pochodzących od instytucji Unii (zob. w szczególności wyroki: z dnia 29 lutego 1984 r., REWE-Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, pkt
; z dnia 14 grudnia 2004 r., Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, pkt
; a także z dnia 12 lipca 2005 r., Alliance for Natural Health i in.,
C‑154/04 i C‑155/04
,
EU:C:2005:449
pkt 47).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 34 TFUE nie stanowi jednak przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń uzasadnionych jednym ze względów interesu ogólnego wyliczonych w art. 36 TFUE lub wymogami nadrzędnymi, do których zalicza się w szczególności ochrona środowiska. Zarówno w pierwszym, jak i w drugim przypadku dany przepis – zgodnie z zasadą proporcjonalności – musi być odpowiedni dla zapewnienia realizacji założonego celu i nie może wykraczać poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia (zob. w szczególności wyroki: z dnia 12 lipca 2005 r., Alliance for Natural Health i in.,
C‑154/04 i C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, pkt
,
; a także z dnia 1 lipca 2014 r., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, pkt
,
).
Po drugie, należy podkreślić, że jak wskazano już w pkt 28 niniejszego wyroku, art. 17–19 dyrektywy 2009/28 zostały przyjęte na podstawie art. 95 WE, który stał się obecnie art. 114 TFUE.
Należy przypomnieć w tym względzie, że art. 11 TFUE stanowi, iż przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska [zob. w szczególności opinia
2/15
z dnia 16 maja 2017 r.,
EU:C:2017:376
, pkt
] i że art. 114 ust. 3 TFUE wymaga wprost zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska przy dokonywaniu harmonizacji (zob. analogicznie, jeśli chodzi o kwestię ochrony zdrowia, wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Philip Morris Brands i in.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Toteż w przypadku istnienia przeszkód w wymianie handlowej lub prawdopodobieństwa pojawienia się takich przeszkód w przyszłości z tego względu, że państwa członkowskie ustanowiły albo są w trakcie ustanawiania w odniesieniu do określonego produktu lub kategorii produktów rozbieżnych przepisów prowadzących do zapewnienia odmiennego poziomu ochrony, art. 114 TFUE upoważnia prawodawcę Unii do podjęcia działań polegających na ustanowieniu stosownych przepisów, z poszanowaniem, po pierwsze, ust. 3 tego artykułu, a po drugie, zasad prawa wymienionych w traktacie FUE lub wypracowanych w orzecznictwie, w szczególności zasady proporcjonalności (zob. podobnie wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Philip Morris Brands i in.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, pkt
, a także przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto jeśli chodzi o sądową kontrolę przesłanek wymienionych w punkcie powyżej, należy również przypomnieć, że prawodawca Unii posiada szeroki zakres uznania w sytuacji, gdy jest zmuszony do stanowienia prawa w dziedzinie, która wymaga od niego dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym oraz przeprowadzania złożonych ocen. Jedynie w oczywisty sposób nieodpowiedni w odniesieniu do celów, jakie właściwe instytucje zamierzają osiągnąć, charakter środka podjętego w takiej dziedzinie, może mieć wpływ na jego zgodność z prawem (zob. podobnie, w dziedzinie ochrony zdrowia, wyroki: z dnia 14 grudnia 2004 r., Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, pkt
; a także z dnia 12 lipca 2005 r., Alliance for Natural Health i in.,
C‑154/04 i C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, pkt
; zob. także podobnie, jeśli chodzi politykę Unii w dziedzinie środowiska, wyroki: z dnia 15 grudnia 2005 r., Grecja/Komisja,
C‑86/03
,
EU:C:2005:769
, pkt
,
; a także z dnia 21 grudnia 2016 r., Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, pkt
).
W odniesieniu do art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28 należy podkreślić w pierwszej kolejności, że jak podniosły Parlament i Rada, ze względu na ogólne sformułowanie kryteriów wymienionych w art. 18 ust. 1 lit. a)–c) kryteria, jakie muszą spełniać systemy bilansu masy ustanawiane przez państwa członkowskie, nie pozwalają a priori wykluczyć, by taki system mógł mieć zastosowanie w przypadku transportu w ramach krajowej sieci gazowej lub połączonych sieci krajowych partii zrównoważonego biogazu.
Okazuje się, że nic nie stoi bowiem na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie nałożyło na podmioty gospodarcze obowiązek stosowania systemu weryfikacji umożliwiającego, aby „mieszanka” w rozumieniu art. 18 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2009/28 różnych partii gazu „o różnych właściwościach zrównoważenia”, spośród których to partii niektóre spełniają kryteria zrównoważonego rozwoju określone w art. 17 wspomnianej dyrektywy, mogła powstać w ramach takiej sieci krajowej lub połączonych sieci krajowych.
Okazuje się również, że nic nie wskazuje także na istnienie obowiązku wykluczenia w tym kontekście wymogu, by wspomniany system spełniał przesłanki mogące zagwarantować, by informacje na temat właściwości dotyczących zrównoważonego rozwoju, a także wielkości spornych partii pozostały przypisane wspomnianej mieszance tak długo, jak długo mieszanka ta istnieje, tak jak stanowi art. 18 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2009/28.
Wreszcie nie okazuje się także, by państwa członkowskie nie mogły nałożyć na te podmioty obowiązku, by cechy spornego systemu weryfikacji mogły zagwarantować, by suma partii wycofanych przez dany podmiot z mieszanki w ten sposób wcześniej utworzonej w krajowej sieci gazowej lub w połączonych sieciach krajowych, którym to partiom przyznano właściwości zrównoważenia określone w art. 17 dyrektywy 2009/28, nie przekraczała pod względem wielkości sumy posiadających te właściwości partii wcześniej wprowadzonych przez ten podmiot do wspomnianej mieszanki.
W tym względzie należy zresztą zauważyć, że urząd energetyczny wyraźnie przyznał zarówno przed sądem odsyłającym, jak i przed Trybunałem, iż na podstawie szwedzkich przepisów wprowadzenie do krajowej szwedzkiej sieci gazowej partii biogazu posiada właściwości zrównoważonego rozwoju przewidziane w art. 17 dyrektywy 2009/28 i ich mieszanie w tej sieci z innymi gazami w żaden sposób nie uniemożliwia tego, by takim partiom po ich wycofaniu ze wspomnianej sieci ponownie przyznano w odpowiadającej ilości wspomniane właściwości zrównoważonego rozwoju, w szczególności w jednym z celów wskazanych w art. 17 ust. 1, a mianowicie ich kwalifikowalność do wsparcia finansowego ich wykorzystania.
Z powyższego wynika, że nie można uznać, iż art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28 uniemożliwia jako taki w przypadku przepływu zrównoważonego biogazu między państwami członkowskimi poprzez połączone krajowe sieci gazowe uznanie zrównoważonego charakteru tego biogazu w państwie członkowskim przywozu w celach wskazanych w art. 17 ust. 1 tej dyrektywy, ani, w konsekwencji, że wspomniany art. 18 ust. 1 utrudnia w związku z tym swobodny przepływu towarów gwarantowany w art. 34 TFUE.
W drugiej kolejności należy także, do ustalenia czego zmierza sąd odsyłający poprzez swe pytanie, przeanalizować okoliczność, że jak wynika z odpowiedzi na pytanie pierwsze, art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28 nie skutkuje jednakże zobowiązaniem państw członkowskich dopuszczenia przywozu zrównoważonego biogazu poprzez ich połączone sieci gazowe.
W tym względzie należy jednak przypomnieć, że, jak wskazano już w pkt 34 niniejszego wyroku i jak wynika w szczególności z art. 17 ust. 8 dyrektywy 2009/28 i z motywu 94 tej dyrektywy, art. 17–19 tej dyrektywy ułatwiają handel zrównoważonym biogazem między państwami członkowskimi z jednej strony poprzez zharmonizowanie kryteriów zrównoważonego rozwoju, jakie powinien spełnić biogaz w trzech celach wskazanych w art. 17 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, i z drugiej strony poprzez umożliwienie dzięki zasadom dotyczącym weryfikacji zawartym w art. 18 tej dyrektywy, by wspomniane właściwości pozostały w tych celach przypisane biogazowi mimo jego zmieszania z innymi gazami.
W powyższym względzie system ustanowiony w ten sposób w art. 17–19 dyrektywy 2009/28 raczej sprzyja swobodnemu przepływowi towarów, niż go ogranicza (zob. analogicznie wyroki: z dnia 29 lutego 1984 r., REWE-Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, pkt
; z dnia 12 lipca 2012 r., Association Kokopelli,
C‑59/11
,
EU:C:2012:447
, pkt
).
Chociaż celem art. 17 i 18 dyrektywy 2009/28 jako takich nie jest zagwarantowanie, by zrównoważony biogaz mógł być bezwarunkowo przywożony z jednego do drugiego państwa członkowskiego, jednocześnie zachowując swe właściwości dotyczące zrównoważonego rozwoju, to okoliczność ta stanowi nieuniknioną konsekwencję techniki harmonizacji wybranej w niniejszym wypadku przez prawodawcę Unii, który, jak przypomniano w pkt 30, 31 niniejszego wyroku, dysponuje uznaniem, w szczególności w zakresie dotyczącym możliwości przeprowadzenia harmonizacji jedynie stopniowo i ustanowienia jedynie wymogu postępującego uchylania jednostronnych środków przyjętych przez państwa członkowskie (zob. analogicznie wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Philip Morris Brands i in.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, pkt
,
).
W trzeciej kolejności, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 63 opinii, należy zauważyć, że natomiast sam fakt nałożenia obowiązku wprowadzenia systemu bilansu masy określonego w art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28 na podmioty gospodarcze chcące móc się powołać na zrównoważony charakter biogazu wprowadzanego przez nie do obrotu w szczególności w innych państwach członkowskich, do których wspomniany biogaz został wywieziony, może uczynić wspomniane wywóz i wprowadzenie do obrotu bardziej złożonymi i kosztownymi z powodu obciążeń administracyjnych i finansowych wiążącymi się z tym systemem.
W odniesieniu do wyboru dokonanego w ten sposób przez prawodawcę Unii i polegającego dokładniej na przyznaniu pierwszeństwa systemowi weryfikacji bilansu masy w stosunku do dwóch innych a priori dostępnych metod, a mianowicie z jednej strony techniki „zachowania tożsamości”, a z drugiej strony metody „certyfikatów zbywalnych” lub „book and claim”, należy jednak zauważyć, co następuje.
Po pierwsze, jest bezsporne, że metoda „zachowania tożsamości” wykluczająca wszelkie możliwości mieszania partii zrównoważonego biogazu z partią gazu nieposiadającą tych właściwości dotyczące zrównoważonego rozwoju nie przyczynia się w takim samym zakresie do handlu zrównoważonym biogazem między państwami członkowskimi, ponieważ taka metoda automatycznie oznaczałaby w szczególności praktycznie, że zrównoważony biogaz nigdy nie mógłby być wprowadzony do sieci gazowej, a w konsekwencji transportowany i wywieziony z wykorzystaniem takiej infrastruktury, jednocześnie zachowując swe właściwości dotyczące zrównoważonego rozwoju w trzech celach wskazanych w art. 17 ust. 1 dyrektywy 2009/28.
Po drugie, co do faktu uprzywilejowania system bilansu masy w porównaniu do systemu certyfikatów zbywalnych, który nie wprowadza wymogu, by informacje dotyczące właściwości poziomu zrównoważenia pozostawały fizycznie przypisane do partii lub do mieszanych partii, z jednej strony z motywu 76 dyrektywy 2009/28 wynika, że prawodawca Unii dokonał takiego wyboru w celu zagwarantowania, by między momentem produkcji zrównoważonego biopaliwa a momentem jego wykorzystania zachowany został taki fizyczny związek. Zgodnie z tym motywem takiemu fizycznemu związkowi zostało przyznane pierwszeństwo jako mogącemu prowadzić do równowagi między podażą a popytem i gwarantować różnicę w cenie biopaliw, która jest wystarczająco duża, aby doprowadzić do koniecznych zmian w postępowaniu uczestników rynku i zagwarantować w ten sposób samą skuteczność kryteriów zrównoważonego rozwoju. We wspomnianym motywie 76 prawodawca Unii ponadto podkreślił, że stosowanie metody bilansu masy służącej do sprawdzenia zgodności powinno zachować integralność systemu przy jednoczesnym uniknięciu nadmiernych obciążeń dla przemysłu.
Z drugiej strony należy zauważyć, że prawodawca Unii podkreślił jednak w motywie 76, iż inne metody weryfikacji powinny również zostać zbadane. Artykuł 18 ust. 2 dyrektywy 2009/28 stanowi zatem, że Komisja składa sprawozdanie na temat działania metody weryfikacji bilansu masy oraz na temat możliwości dopuszczenia innych metod weryfikacji w szczególności metod, w których informacja dotycząca właściwości nie musi zostać fizycznie przypisana do danej partii lub mieszanki, biorąc także pod uwagę potrzebę zachowania integralności i skuteczności systemu weryfikacji, przy jednoczesnym uniknięciu nadmiernych obciążeń dla przemysłu. W tym względzie Komisja stwierdziła celowość utrzymania metody bilansu masy [zob. w szczególności Commission Staff Working Document: Report on the operation of the mass balance verification method for the biofuels and bioliquids sustainability scheme in accordance with Article 18(2) of Directive 2009/28/EC (SEC/2010/0129 final) dokument roboczy służb Komisji: Sprawozdanie dotyczące metody weryfikacji bilansu masy w odniesieniu do biopaliw i biopłynów na podstawie art. 18 ust. 2 dyrektywy 2009/28/WE (SEC/2010/0129 wersja ostateczna)].
Nic jednak nie pozwala uznać, że postanowiwszy przyznać w ten sposób pierwszeństwo przy realizacji celu wyznaczonego w art. 114 ust. 3 TFUE, służącego zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony środowiska i celom szczegółowo wskazanym w motywie 76 dyrektywy 2009/28, wprowadzeniu systemu weryfikacji kryteriów zrównoważonego rozwoju, który byłby zarazem uczciwy i skuteczny oraz służył zapewnieniu istnienia fizycznego związku między produkcją zrównoważonych biopaliw a ich wykorzystaniem w Unii, jednocześnie skuteczniej wpływając w ten sposób na postępowanie uczestników rynku, prawodawca Unii przekroczył granice szerokiego zakresu uznania, przypomnianego w pkt 50 niniejszego wyroku, które mu przysługuje, lub naruszył wymogi wynikające z zasady proporcjonalności.
Jak zaznaczył rzecznik generalny w pkt 70 opinii, szczególna dziedzina, w której wspomniany prawodawca był zmuszony w niniejszym przypadku stanowić prawo, wyraźnie wymaga od niego dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, naukowym, jak i gospodarczym, oraz dokonywania tym samym szczególnie złożonych ocen między innymi technicznych i gospodarczych.
Prawodawca Unii mógł zatem uznać w niniejszym przypadku, bez przekroczenia granic wspomnianego zakresu uznania, że ze względu na, po pierwsze, formę identyfikowalności, którą wprowadza i na przesłanki mające zapewnić jej skuteczność i integralność, jakie towarzyszą mu na podstawie art. 18 dyrektywy 2009/28, a po drugie, na wpływ, jaki zamierza czyniąc to wywrzeć na ceny zrównoważonych biopaliw i na uczestników rynku, przy jednoczesnym zmniejszeniu ryzyka oszustwa, system weryfikacji przez zastosowanie techniki bilansu masy okazał się zdatny do realizacji wysokiego poziomu ochrony środowiska.
Podobnie prawodawca Unii mógł zasadnie uznać w tym względzie bez przekroczenia granic przysługującego mu zakresu uznania, że taki system weryfikacji był konieczny, a w szczególności że nie istniał alternatywny środek pozwalający na osiągnięcie słusznych celów zamierzonych w niniejszej sprawie w tak skuteczny sposób, przy jednoczesnym poddaniu podmiotów gospodarczych mniejszym obciążeniom o charakterze finansowym i administracyjnym. W szczególności prawodawca mógł, nie popełniając przy tym oczywistego błędu w ocenie, odstąpić od systemu certyfikatów zbywalnych, uznając, że system ten nie gwarantował istnienia fizycznego związku między wytworzoną partią zrównoważonego biogazu a partią gazu później zużytego i że zawierał słabsze gwarancje pod względem skuteczności i integralności w szczególności z punktu widzenia celu polegającego na zapewnieniu, by jedynie zrównoważony biogaz spełniający restrykcyjne wymogi wymienione w art. 17 dyrektywy 2009/28 mógł zostać uwzględniony dla trzech celów wskazanych w ust. 1 tego artykułu.
Z tych samych powodów przeszkoda w swobodnym przepływie towarów wskazana w pkt 61 niniejszego wyroku, która jest zatem, z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, uzasadniona względami ochrony środowiska, nie może, jak wynika z orzecznictwa przypomnianego w pkt 46 niniejszego wyroku, zostać uznana za naruszającą art. 34 TFUE (zob. analogicznie wyrok z dnia 14 grudnia 2004 r., Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, pkt
).
Jak wynika z całości powyższych rozważań, analiza drugiego pytania prejudycjalnego nie wykazała niczego, co mogłoby podważyć ważność art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28.

W przedmiocie wykładni art. 34 TFUE
Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, okoliczność, iż sąd krajowy powołał się formalnie w pytaniu prejudycjalnym na określone przepisy prawa Unii, nie stoi na przeszkodzie temu, by Trybunał przekazał temu sądowi wszelkie wskazówki dotyczące wykładni, które mogą być pomocne w rozstrzygnięciu rozpatrywanej przez niego sprawy, niezależnie od tego, czy sąd krajowy powołał się na nie w treści pytań. W tym względzie do Trybunału należy wyprowadzenie z całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu (zob. w szczególności wyrok z dnia 27 października 2009 r., ČEZ,
C‑115/08
,
EU:C:2009:660
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku, mimo że sąd odsyłający w swym drugim pytaniu formalnie zwrócił się do Trybunału jedynie z pytaniem w przedmiocie zgodności art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28 z art. 34 TFUE, to należy, jak zaproponowały zarówno Rada, jak i E.ON Biofor, i jak zalecił rzecznik generalny w pkt 73 swej opinii, zbadać także kwestię, czy art. 34 TFUE należy ewentualnie interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie nakazowi takiemu jak sporny nakaz.
Jak wskazano w pkt 18–20 niniejszego wyroku, z postanowienia odsyłającego wynika bowiem, że w ramach swego środka odwoławczego w postępowaniu głównym E.ON Biofor zmierza do stwierdzenia nieważności spornego nakazu, gdyż nakaz ten skutkuje tym, że przeznaczony do transportu zrównoważony biogaz wytwarzany w Niemczech, który to gaz E.ON Biofor przywozi do Szwecji poprzez sieci gazowe niemiecką i duńską, nie może zostać włączony do systemu weryfikacji zrównoważonego charakteru biogazu ani w związku z tym zostać zakwalifikowany jako „zrównoważony” w rozumieniu ustawy nr 598 i dyrektywy 2009/28 oraz korzystać z niektórych ulg w odniesieniu do podatków od dwutlenku węgla i od energii.
Tymczasem przesłanka, aby bilans masy był spełniony „w obszarze o wyraźnie wyznaczonej granicy”, na której w niniejszym przypadku oparł się urząd energetyczny, nie jest wymieniona w art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, ale wynika z krajowych szwedzkich przepisów przyjętych w celu transpozycji wspomnianego przepisu. Paragraf 14 rozporządzenia nr 1088, mający na celu zapewnienie tej transpozycji, z jednej strony przejmuje bowiem trzy ogólne kryteria określone w art. 18 ust. 1 lit. a)–c), a z drugiej strony stanowi, że urząd energetyczny może przyjąć dodatkowe przepisy w odniesieniu do systemu weryfikacji i jego kontroli. Paragraf 3 rozdziału 3 przepisów urzędu energetycznego z 2011 r., w którym sprecyzowano, że bilans masy powinien zostać spełniony „w obszarze o wyraźnie wyznaczonej granicy”, został przyjęty na podstawie powyższego upoważnienia.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w sytuacji gdy dana dziedzina jest przedmiotem wyczerpującej harmonizacji na poziomie Unii, wszelkie środki krajowe regulujące tę kwestię podlegają ocenie na podstawie przepisów środka harmonizującego, a nie przepisów prawa pierwotnego (zob. w szczególności wyrok z dnia 1 lipca 2014 r., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże, jak wskazano już w pkt 38 niniejszego wyroku, art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28 nie dokonał wyczerpującej harmonizacji metody weryfikacji związanej z systemem bilansu masy, skutkiem czego, pod warunkiem spełnienia ogólnych wymogów, o którym mowa w lit. a)–c) omawianego przepisu, państwa członkowskie zachowują istotny zakres swobody działania przy określaniu w szczególności konkretnych warunków, na jakich dane podmioty gospodarcze będą korzystać z takiego systemu.
Z powyższego wynika, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 72 opinii, że w sytuacji gdy państwa członkowskie dokonują takiego wdrożenia art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, są one w szczególności zobowiązane do przestrzegania art. 34 TFUE.
W pierwszej kolejności w odniesieniu do istnienia przeszkody w wymianie handlowej w rozumieniu wspomnianego art. 34 należy stwierdzić, że sporny nakaz może utrudniać, przynajmniej pośrednio i potencjalnie, przywóz do Szwecji zrównoważonego biogazu z pozostałych państw członkowskich w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 44 niniejszego wyroku.
Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 75, 76 i 78 opinii, wspomniany nakaz skutkuje bowiem uniemożliwieniem spełnienia bilansu masy zrównoważonego biogazu przywiezionego za pośrednictwem połączonych krajowych sieci gazowych, a w konsekwencji oznacza, iż wspomniany biogaz nie może po przywiezieniu go w ten sposób do Szwecji zachować odpowiednich właściwości zrównoważonego rozwoju pozwalających mu na skorzystanie z korzystnego systemu podatkowego mającego w tym państwie członkowskim zastosowanie do wykorzystania zrównoważonych biopaliw.
W tej kwestii należy podkreślić, że urząd energetyczny w swych uwagach na piśmie, jak i na rozprawie oświadczył, iż zrównoważony biogaz z pozostałych państw członkowskich był uprawniony do wspomnianej korzyści podatkowej w Szwecji, w szczególności gdy był kierowany do rzeczonego państwa członkowskiego przy zastosowaniu środków transportu, na przykład drogowego, które nie wiązały się z tym, że zrównoważony biogaz był mieszany z innymi partiami gazu. Z powyższego wynika zatem, że sama wynikająca ze spornego nakazu i z § 3 rozdziału 3 przepisów urzędu energetycznego z 2011 r. niemożność spełnienia bilansu masy w przypadku przywozu poprzez połączone krajowe sieci gazowe stoi w niniejszym przypadku na przeszkodzie temu, by tak przytransportowany zrównoważony biogaz był uprawniony do wspomnianej korzyści podatkowej.
W odniesieniu do możliwości skorzystania z innych rodzajów transportu należy zauważyć, że jest bezsporne, iż transport poprzez połączone krajowe sieci gazowe stanowi co do zasady i ze względu na jego koszt jedyny rzeczywiście konkurencyjny dla danych podmiotów gospodarczych transgraniczny rodzaj transportu.
Jeśli chodzi wreszcie o okoliczność, że urząd energetyczny oświadcza, iż jest gotów uznać, że biogaz przywieziony do Szwecji poprzez połączone sieci gazowe ma zrównoważony charakter, pod warunkiem że taki przywóz wpisuje się w kontekst dobrowolnych systemów międzynarodowych zatwierdzonych przez Komisję zgodnie z art. 18 ust. 4 dyrektywy 2009/28, należy stwierdzić, że wspomniane oświadczenie jest bardzo niejasne. Urząd energetyczny nie podjął się bowiem w żaden sposób wykazania przed Trybunałem, w jaki sposób tak zatwierdzone systemy, na które się powołał, mogą konkretnie umożliwić E.ON Bioforowi przeprowadzenie zmieszania zrównoważonego biogazu w takich sieciach z poszanowaniem wymogów właściwych systemowi bilansu masy. Ponadto, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 79 opinii, E.ON Biofor twierdził na rozprawie, a urząd energetyczny temu nie zaprzeczył, że ewentualne zastosowanie z takiego dobrowolnego zatwierdzonego systemu wiązałoby się dla niego z dodatkowymi kosztami.
Ponieważ przeszkoda w handlu została w ten sposób wykazana, należy zbadać w drugiej kolejności, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 46 niniejszego wyroku, czy środek krajowy leżący u podstaw wspomnianej przeszkody może niemniej jednak być uzasadniony jednym ze względów interesu ogólnego wyliczonych w art. 36 TFUE lub wymogami nadrzędnymi, takimi jak ochrona środowiska, i czy wspomniany środek spełnia wymogi wynikające z zasady proporcjonalności.
W tym względzie należy, po pierwsze, przypomnieć, że korzystanie z odnawialnych źródeł energii przy produkcji biogazu, którego promowaniu służą ostatecznie uregulowania krajowe, takie jak te, w skład których wchodzi § 3 rozdziału 3 przepisów urzędu energetycznego z 2011 r., ma zasadniczo na celu ochronę środowiska. Uregulowania takie jest bowiem ustanowione, w wykonaniu celów realizowanych w tych zakresie dyrektywą 2009/28, a w szczególności w jej art. 17 i 18, których konkretne wdrożenie uregulowanie to ma zapewnić, w celu przyczynienia się do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych, będących jedną z głównych przyczyn zmian klimatu, z którymi Unia Europejska i państwa członkowskie zobowiązały się walczyć (zob. analogicznie wyrok z dnia 1 lipca 2014 r., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jeśli chodzi konkretnie o kryteria zrównoważonego rozwoju zharmonizowane w art. 17 dyrektywy 2009/28 i których przestrzeganie ma co do zasady zapewnić środek taki jak środek rozpatrywany w postępowaniu głównym, w motywie 65 tej dyrektywy podkreślono, że celem wspomnianych kryteriów jest zapewnienie, by biopaliwa stosowane do celów określonych w tej dyrektywie były rzeczywiście zrównoważone.
Jak zaznaczono ogólniej w motywie 12 dyrektywy 2009/28, wykorzystanie surowców rolnych, takich jak nawóz pochodzenia zwierzęcego czy mokry obornik, oraz innych odpadów zwierzęcych i organicznych do wytwarzania biogazu dzięki wysokiemu potencjałowi oszczędności w emisji gazów cieplarnianych daje znaczne korzyści dla środowiska zarówno przy wytwarzaniu energii ciepła i elektrycznej, jak i stosowaniu jako biopaliwo.
Dlatego zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii – jak wskazano wyraźnie w motywie 1 dyrektywy 2009/28 – stanowi jeden z istotnych elementów pakietu środków koniecznych do redukcji tych emisji i spełnienia postanowień Protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, a także do wywiązania się z innych zobowiązań podjętych na szczeblu Unii i na szczeblu międzynarodowym w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych, wykraczających poza rok 2012 (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2014 r., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co już podkreślał Trybunał, takie zwiększenie ma na celu również ochronę zdrowia i życia osób i zwierząt, jak również ochronę roślin, co stanowi jeden ze względów interesu ogólnego wymienionych w art. 36 TFUE (wyrok z dnia 1 lipca 2014 r., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Po drugie, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem władze krajowe są zobowiązane do wykazania, iż wprowadzany przez nie wyjątek od zasady swobodnego przepływu towarów jest niezbędny do osiągnięcia danych celów oraz że jest on zgodny z zasadą proporcjonalności. I tak zadaniem wspomnianych władz, w sytuacji gdy powołują się one na względy uzasadniające ograniczenie swobodnego przepływu towarów, jest wykazanie konkretnie istnienia względu interesu ogólnego oraz proporcjonalności tego środka w stosunku do realizowanego celu (zob. podobnie wyrok z dnia 8 maja 2003 r., ATRAL,
C‑14/02
,
EU:C:2003:265
, pkt
–
i przytoczone tam orzecznictwo)
Tymczasem w niniejszym przypadku należy stwierdzić, że urząd energetyczny nie wykazał przed Trybunałem, że środek taki jak sporny nakaz, przyjęty na podstawie § 3 rozdziału 3 przepisów tego urzędu z 2011 r., spełnia wspomniane wymogi.
W tym względzie należy przypomnieć, że wspomniany § 3 precyzuje, iż bilans masy powinien zostać spełniony „w obszarze o wyraźnie wyznaczonej granic”, i że przy wydawaniu spornego nakazu urząd energetyczny zajął stanowisko, że połączone krajowe sieci gazowe takie jak łączące Niemcy, Danię i Szwecję, nie stanowiły takiego obszaru o wyraźnie wyznaczonej granicy.
Jak wynika z postanowienia odsyłającego i co urząd energetyczny potwierdził przed Trybunałem, praktyka interpretacyjna stosowana przez ten urząd polega jednak na zajmowaniu stanowiska, że w przypadku gdy zrównoważony biogaz jest wprowadzany do krajowej szwedzkiej sieci gazowej, okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie dokonaniu bilansu masy w odniesieniu do tego biogazu.
Należy zaś stwierdzić, że urząd energetyczny nie mógł obiektywnie wyjaśnić, jak można było uznać, z jednej strony, iż krajowa szwedzka sieć gazowa, w której są mieszane różne rodzaje biogazu, stanowiła „obszar o wyraźnie wyznaczonej granicy” w rozumieniu § 3 rozdziału 3 przepisów urzędu energetycznego z 2011 r., a z drugiej strony, iż w przypadku gdy chodzi o sieci gazowe pozostałych państw członkowskich lub połączone sieci krajowe, takie sieci krajowe rozpatrywane z osobna lub łącznie, nie stanowią takiego „obszaru o wyraźnie wyznaczonej granicy”.
Ponadto urząd energetyczny oświadczył również wielokrotnie tak w swych uwagach na piśmie, jak i na rozprawie, że w przypadku gdy zrównoważony biogaz był transportowany poprzez połączone krajowe sieci gazowe na mocy dobrowolnych krajowych lub międzynarodowych systemów zatwierdzonych przez Komisję na podstawie art. 18 ust. 4 dyrektywy 2009/28, wspomniany urząd nie miał zastrzeżeń, aby uznać zrównoważony charakter tak przywiezionego z pozostałych państw członkowskich biogazu, zdając się nawet w tej kwestii przyznawać, że okoliczność, iż zrównoważony biogaz jest mieszany w takich sieciach, nie stoi na przeszkodzie temu, aby bilans masy został zrealizowany w związku z tak przeprowadzonym zmieszaniem.
W odniesieniu do przedstawionego także przez urząd energetyczny w celu uzasadnienia wydania spornego nakazu wyjaśnienia dotyczącego braku europejskiego organu mogącego wykonywać kontrolę obszaru, na który składają się połączone krajowe sieci gazowe, należy, po pierwsze, zauważyć, że takie wyjaśnienie odbiega od wyraźnie przypisanej przez urząd energetyczny spornemu nakazowi podstawy prawnej opartej na braku „obszaru o wyraźnie wyznaczonej granicy”, w rozumieniu § 3 rozdziału 3 przepisów tego urzędu z 2011 r.
Po drugie i niezależnie od właśnie wskazanej niekonsekwencji – takie wyjaśnienie również nie jest przekonujące. Jak wynika z § 1a rozdziału 3 ustawy nr 598, to do podmiotów gospodarczych powołujących się na zrównoważony charakter biogazu wprowadzanego przez nie do obrotu należy zapewnienie w szczególności poprzez bezpośrednie lub pośrednie umowy zawarte z wszystkimi operatorami w całym łańcuchu produkcji i poprzez ustanowienie systemu weryfikacji, który z kolei kontrolowany jest przez niezależnego kontrolera, który ma upewnić się, że wspomniany system weryfikacji jest dokładny, wiarygodny i zabezpieczony przed nadużyciami, iż biogaz, w odniesieniu do którego ubiegano się o korzyść podatkową, faktycznie spełnia kryteria zrównoważonego rozwoju przewidziane w art. 17 dyrektywy 2009/28.
Jak zaznaczył rzecznik generalny w pkt 89 i 90 opinii, nie okazuje się, a urząd energetyczny w żaden sposób nie wykazał, że nie mógłby w żaden sposób upewnić się, że biogaz przywieziony z pozostałych państw członkowskich poprzez połączone krajowe sieci gazowe ma zrównoważony charakter poprzez nałożenie na dane podmioty gospodarcze wymogu, aby przedstawiły one dowody wymagane w prawie krajowym, przy jednoczesnym uwzględnieniu w tym względzie informacji i dokumentów ewentualnie pochodzących z systemu bilansu masy wdrożonego w państwach członkowskich, z których pochodzi dana partia zrównoważonego biogazu, i przy jednoczesnym upewnieniu się, iż wspomniana partia w celach określonych w art. 17 ust. 1 dyrektywy 2009/28 nie jest uważana za wycofaną już raz z mieszanki lub z mieszanek, zgodnie z wymogami systemu bilansu masy ustanowionego w art. 18 ust. 1 tej dyrektywy.
Z powyższych rozważań wynika, że urząd energetyczny nie wykazał, że sporny nakaz, wydany na podstawie § 3 rozdziału 3 przepisów tego urzędu z 2011 r., jest konieczny w celu upewnienia się o zrównoważonym charakterze biogazu przywiezionego z pozostałych państw członkowskich w celach wskazanych w art. 17 ust. 1 dyrektywy 2009/28, skutkiem czego taki środek narusza zasadę proporcjonalności i dlatego też nie może być uzasadniony
W świetle wszystkich powyższych rozważań należy wskazać, że art. 34 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie nakazowi takiemu jak nakaz rozpatrywany w postępowaniu głównym, w którym to nakazie organ krajowy zamierza wykluczyć, by podmiot gospodarczy mógł wdrożyć system bilansu masy w rozumieniu art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28 w odniesieniu do zrównoważonego biogazu transportowanego za pośrednictwem połączonych krajowych sieci gazowych, na podstawie przepisu przyjętego przez ten organ, zgodnie z którym taki bilans masy powinien zostać spełniony „w obszarze o wyraźnie wyznaczonej granicy”, podczas gdy wspomniany organ dopuszcza na podstawie tego przepisu, by system bilansu masy mógł być wdrożony w odniesieniu do zrównoważonego biogazu transportowanego za pośrednictwem krajowej sieci gazowej państwa członkowskiego tego organu.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 18 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE należy interpretować w ten sposób, że jego celem nie jest nałożenie na państwa członkowskie obowiązku dopuszczenia przywozu poprzez ich połączone krajowe sieci gazowe zrównoważonego biogazu spełniającego kryteria zrównoważonego rozwoju ustanowione w art. 17 tej dyrektywy i przeznaczonego do wykorzystania jako biopaliwo.

2)
Badanie pytania drugiego nie wykazało niczego, co mogłoby podważyć ważność art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28.

3)
Artykuł 34 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie nakazowi takiemu jak nakaz rozpatrywany w postępowaniu głównym, w którym to nakazie organ krajowy zamierza wykluczyć, by podmiot gospodarczy mógł wdrożyć system bilansu masy w rozumieniu art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28 w odniesieniu do zrównoważonego biogazu transportowanego za pośrednictwem połączonych krajowych sieci gazowych, na podstawie przepisu przyjętego przez ten organ, zgodnie z którym taki bilans masy powinien zostać spełniony „w obszarze o wyraźnie wyznaczonej granicy”, podczas gdy wspomniany organ dopuszcza na podstawie tego przepisu, by system bilansu masy mógł być wdrożony w odniesieniu do zrównoważonego biogazu transportowanego za pośrednictwem krajowej sieci gazowej państwa członkowskiego tego organu.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: szwedzki.