CELEX: 62017TJ0747
Statsstøtte
ordning med fritagelse for selskabsskat iværksat af Frankrig til fordel for dets havne
afgørelse, der fastslår, at støtteordningen er uforenelig med det indre marked
eksisterende støtte
begrebet økonomisk aktivitet
begrundelsespligt
konkurrencefordrejninger og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
princippet om god forvaltningsskik

Tvistens baggrund
I løbet af 2013 fremsendte Europa-Kommissionens tjenestegrene et spørgeskema til alle medlemsstaterne om drift og beskatning af deres havne for at danne sig et overblik over området og skabe klarhed over havnenes situation i forhold til EU-reglerne om statsstøtte. Efterfølgende har Kommissionens tjenestegrene udvekslet flere skrivelser om dette spørgsmål med de franske myndigheder.
Ved skrivelse af 9. juli 2014 underrettede Kommissionen i henhold til artikel 17 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (
EFT 1999, L 83, s. 1
) de franske myndigheder om sin foreløbige undersøgelse af reglerne om beskatning af havne vedrørende den mulige klassificering af disse regler som statsstøtte og deres forenelighed med det indre marked. Som konklusion på denne skrivelse vurderede Kommissionen foreløbigt, at fritagelsen af de franske havne for selskabsskat udgjorde statsstøtte, der var uforenelig med artikel 107, stk. 1, TEUF, og anmodede de franske myndigheder om at fremsende deres bemærkninger til denne foreløbige vurdering.
De franske myndigheder fremsendte deres bemærkninger ved skrivelse af 7. november 2014. Den 12. december 2014 blev der afholdt et møde mellem Kommissionens tjenestegrene og de franske myndigheder. Den 15. januar 2015 fremsendte de franske myndigheder supplerende bemærkninger til Kommissionen. Ved skrivelse af 1. juni 2015 besvarede Kommissionens tjenestegrene denne skrivelse og præciserede, at Kommissionen på dette stadium fastholdt sin foreløbige holdning som udtrykt i skrivelsen af 9. juli 2014.
Ved skrivelse af 21. januar 2016 bekræftede Kommissionen sin holdning og foreslog de franske myndigheder, at de i henhold til artikel 108, stk. 1, TEUF og artikel 22 i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (
EUT 2015, L 248, s. 9
) som passende foranstaltninger ophævede selskabsskattefritagelsen for havne, for så vidt angik indtægterne fra deres økonomiske virksomhed, fra starten af skatteåret 2017. De franske myndigheder blev opfordret til ubetinget og utvetydigt at fremsætte bemærkninger til Kommissionens forslag inden for en frist på to måneder i overensstemmelse med artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 2015/1589.
Ved skrivelse af 11. april 2016 fremsendte de franske myndigheder deres bemærkninger til Kommissionen. Der blev afholdt et møde den 27. juni 2016 mellem de franske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene.
Eftersom de franske myndigheder ubetinget og utvetydigt afviste de passende foranstaltninger, som Kommissionen havde foreslået, besluttede Kommissionen at indlede den i artikel 108, stk. 2, TEUF omhandlede procedure i henhold til artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 2015/1589. Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (
EUT 2016, C 302, s. 23
, herefter »indledningsafgørelsen«). Kommissionen opfordrede Den Franske Republik til at fremsætte sine bemærkninger til indholdet af afgørelsen. Den opfordrede ligeledes interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede foranstaltning.
De franske myndigheder fremsendte deres bemærkninger ved skrivelse af 19. september 2016. Kommissionen modtog bemærkninger fra flere interesserede parter, navnlig sagsøgeren, Union des ports de France – UPF. Kommissionen videresendte disse bemærkninger til Den Franske Republik, således at de franske myndigheder kunne fremsætte bemærkninger hertil. Kommissionen modtog Frankrigs bemærkninger ved skrivelse af 3. november 2016. Der blev afholdt et møde den 16. november 2016 mellem de franske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene.
Den 27. juli 2017 vedtog Kommissionen afgørelse (EU) 2017/2116 om støtteordning SA.38398 (2016/C, ex 2015/E) iværksat af Frankrig – beskatning af havne i Frankrig (
EUT 2017, L 332, s. 24
, herefter »den anfægtede afgørelse«).
Den anfægtede afgørelse blev offentliggjort i
Den Europæiske Unions Tidende
den 14. december 2017. Denne afgørelse blev endvidere meddelt sagsøgeren i dennes egenskab af interesseret part, som havde fremsendt bemærkninger i løbet af den formelle undersøgelsesprocedure, ved skrivelse af 6. september 2017.
Den anfægtede afgørelses artikel 1 bestemmer:
»Fritagelsen for selskabsskat til fordel for autonome havne (for størstepartens vedkommende nu kaldet store søhavne), maritime handelskamre, handels- og industrikamre, der driver havnefaciliteter, kommuner, der er indehavere af koncessioner på statsejet offentligt driftsmateriel i søhavne, samt virksomheder, som driver dette materiel på deres vegne, udgør en eksisterende statsstøtteordning, som er uforenelig med det indre marked.«
Følgende fremgår af den anfægtede afgørelses artikel 2:
»1.   Frankrig forpligtes til at ophæve den i artikel 1 nævnte fritagelse for selskabsskat og at pålægge de enheder, til fordel for hvem fritagelsen gælder, selskabsskat.
2.   Den foranstaltning, hvorved Frankrig efterlever de forpligtelser, der udspringer af stk. 1, skal vedtages inden udgangen af indeværende kalenderår, hvori denne afgørelse vedtages. Denne foranstaltning finder anvendelse senest på de indtægter, der skabes ved økonomiske aktiviteter fra begyndelsen af regnskabsåret efter vedtagelsen.«
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indgivet til Rettens Justitskontor den 15. november 2017 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Formaliteten
Kommissionen har bestridt, at nærværende søgsmål kan antages til realitetsbehandling. Efter afsigelsen af dom af 6. november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci (
C-622/16 P – C-624/16 P
,
EU:C:2018:873
), præciserede Kommissionen sin holdning i retsmødet, idet den gjorde gældende, at selv om den anfægtede afgørelse udgjorde en regelfastsættende retsakt, indebar den gennemførelsesforanstaltninger over for sagsøgerens medlemmer, således at de skulle godtgøre, at de var umiddelbart og individuelt berørt af denne afgørelse.
Hvad dernæst angår spørgsmålet, om sagsøgerens medlemmer er individuelt berørt, har Kommissionen gjort gældende, at disse medlemmer tilhører en åben kreds af enheder, der vil kunne drage fordel af fritagelsen for selskabsskat, og at de blot er simple potentielle støttemodtagere under den pågældende ordning. Endvidere er Kommissionen af den opfattelse, at den anfægtede afgørelse ikke ændrer rettigheder, som nævnte medlemmer har erhvervet, for så vidt som der principielt ikke findes nogen erhvervet ret til, at en skatteordning opretholdes i fremtiden. Disse medlemmer kan derfor ikke hævde, at de er individuelt berørt af den anfægtede afgørelse.
Endelig har Kommissionen hævdet, at sagsøgeren ikke kan påberåbe sig sine opgaver med forsvar for og repræsentation af dennes medlemmers interesser ved Unionens retsinstanser, der er fastsat i sagsøgerens vedtægter, som bevis for, at dennes egne interesser er blevet berørt, idet denne retsakt ikke er en EU-retlig lovforskrift, som udtrykkeligt indrømmer sagsøgeren visse processuelle beføjelser. Kommissionen er ligeledes af den opfattelse, at den omstændighed alene, at sagsøgeren har deltaget i den formelle undersøgelse af den pågældende støtteordning, ikke er tilstrækkelig til at give denne søgsmålskompetence.
Sagsøgeren har bestridt disse argumenter og gjort gældende, at dennes medlemmer er umiddelbart og individuelt berørte af den anfægtede afgørelse, således at sagsøgeren selv har søgsmålskompetence.
I denne henseende skal det bemærkes, at artikel 263, stk. 4, TEUF fastsætter to situationer, hvor en fysisk eller juridisk person indrømmes søgsmålskompetence til at anlægge sag til prøvelse af en retsakt, der ikke er rettet til vedkommende. Dels kan en sådan sag anlægges på betingelse af, at denne retsakt berører vedkommende umiddelbart og individuelt. Dels kan en sådan person anlægge sag til prøvelse af en regelfastsættende retsakt, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger, hvis den berører vedkommende umiddelbart (jf. dom af 27.2.2014, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen,
C-132/12 P
,
EU:C:2014:100
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Dernæst skal det bemærkes, at søgsmål anlagt af sammenslutninger såsom sagsøgeren ifølge retspraksis kan antages til realitetsbehandling i tre tilfælde, nemlig når sammenslutningerne repræsenterer interesser hos deres medlemmer, som selv har søgsmålskompetence, eller når sammenslutningerne er individualiseret, fordi deres egne interesser som sammenslutning er berørt, navnlig fordi deres forhandlerposition er blevet berørt ved den retsakt, som påstås annulleret, eller endvidere når en retsforskrift udtrykkeligt indrømmer dem en række processuelle rettigheder (jf. i denne retning dom af 18.3.2010, Forum 187 mod Kommissionen,
T-189/08
,
EU:T:2010:99
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og kendelse af 26.4.2016, EGBA og RGA mod Kommissionen,
T-238/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:259
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag må det, som Kommissionen har gjort det, konstateres, at ingen EU-retlige forskrifter udtrykkeligt indrømmer sagsøgeren processuelle beføjelser. Den omstændighed alene, at sagsøgeren ifølge sine egne vedtægter har til opgave at forsvare sine medlemmers interesser og at repræsentere dem ved Unionens retsinstanser, er ikke tilstrækkelig i denne henseende (jf. i denne retning dom af 6.7.1995, AITEC m.fl. mod Kommissionen,
T-447/93 – T-449/93
,
EU:T:1995:130
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Desuden kan sagsøgerens søgsmålskompetence ikke udledes alene af dennes deltagelse i den formelle undersøgelsesprocedure i sin egenskab af interesseret part, selv om dette kan udgøre et relevant element i forbindelse med bedømmelsen af en virksomheds søgsmålskompetence (jf. i denne retning dom af 22.11.2007, Sniace mod Kommissionen,
C-260/05 P
,
EU:C:2007:700
, præmis
, og af 5.11.2014, Vtesse Networks mod Kommissionen,
T-362/10
,
EU:T:2014:928
, præmis
).
Sagsøgeren har i øvrigt ikke hævdet, at dennes forhandlingsposition er blevet berørt af den anfægtede afgørelse, som det var tilfældet i den sag, der gav anledning til dom af 2. februar 1988, Kwekerij van der Kooy m.fl. mod Kommissionen (
67/85, 68/85 og 70/85
,
EU:C:1988:38
).
Det skal således undersøges, om sagsøgeren har søgsmålskompetence, for så vidt som denne repræsenterer sine medlemmer, der selv har søgsmålskompetence i overensstemmelse med den i præmis 20 ovenfor nævnte retspraksis.
Det skal i denne forbindelse præciseres, at sammenslutningens søgsmålskompetence i dette tilfælde er baseret på den betragtning, at sammenslutningens anlæggelse af søgsmål frembyder processuelle fordele, idet et større antal enkeltsager, der alle ville angå samme afgørelser, herved undgås, idet sammenslutningen har varetaget individuelle interesser for en eller flere af sammenslutningens medlemmer, som selv havde søgsmålskompetence (dom af 6.7.1995, AITEC m.fl. mod Kommissionen,
T-447/93 – T-449/93
,
EU:T:1995:130
, præmis
, og af 15.9.2016, Molinos Río de la Plata m.fl. mod Rådet,
T-112/14 – T-116/14 og T-119/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:509
, præmis
).
En sammenslutning kan følgelig ikke gøre gældende, at den repræsenterer interesserne for sine medlemmer, som selv har anlagt søgsmål, og som repræsenterer deres egne interesser (jf. dom af 15.9.2016, Molinos Río de la Plata m.fl. mod Rådet,
T-112/14 – T-116/14 og T-119/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:509
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Det følger heraf, at denne sag ikke kan antages til realitetsbehandling for så vidt som sagsøgeren repræsenterer chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-ouest (port de Brest), eftersom denne selv har anlagt sag til prøvelse af den anfægtede afgørelse i sag T-754/17, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-ouest (port de Brest) mod Kommissionen, og det er derfor ufornødet at udtale sig om, hvorvidt den af Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-ouest (port de Brest) anlagte sag kan antages til realitetsbehandling (jf. i denne retning kendelse af 29.3.2012, Asociación Española de Banca mod Kommissionen,
T-236/10
,
EU:T:2012:176
, præmis
).
Sagsøgeren kan derimod godt repræsentere dem af sine medlemmer, der ikke selv har anlagt sag, forudsat at disse selv har søgsmålskompetence, hvilket skal undersøges.
For det første skal det fastslås, at sagsøgerens medlemmer ikke er adressater for den anfægtede afgørelse, idet den er rettet til Den Franske Republik.
For det andet er den anfægtede afgørelse en regelfastsættende retsakt, eftersom den finder anvendelse på objektivt fastlagte situationer, som har retsvirkninger over for en generelt og abstrakt afgrænset persongruppe (jf. i denne retning dom af 15.9.2016, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen,
T-220/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:484
, præmis
og
).
Det må imidlertid konstateres, at afgørelsen ikke kan have retsvirkninger over for operatører, der driver virksomhed inden for havnesektoren, som f.eks. sagsøgerens medlemmer, uden at de franske myndigheder vedtager gennemførelsesforanstaltninger (jf. i denne retning dom af 26.9.2014, Royal Scandinavian Casino Århus mod Kommissionen,
T-615/11
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2014:838
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Det fremgår således af den anfægtede afgørelses artikel 2, at »Frankrig forpligtes til at ophæve den i artikel 1 nævnte fritagelse for selskabsskat og at pålægge de enheder, til fordel for hvem fritagelsen gælder, selskabsskat«. Så længe der ikke vedtages sådanne gennemførelsesforanstaltninger, finder den gældende skatteordning, der bestemmer, at navnlig autonome havne og handels- og industrikamre (CCI), der driver havnefaciliteter, fritages for selskabsskat, fortsat anvendelse.
Som Kommissionen i øvrigt har gjort gældende i retsmødet, vil fjernelsen af fritagelsen for selskabsskat på grundlag af den anfægtede afgørelse, i princippet resultere i, at der indføres skatteansættelser for sagsøgerens medlemmer, som afspejler disse ændringer. Sådanne skatteansættelser udgør gennemførelsesforanstaltninger over for sagsøgerens medlemmer, som ifølge Kommissionen vil kunne gøres til genstand for et søgsmål ved de nationale retter, som i givet fald vil kunne forelægge Domstolen et spørgsmål på grundlag af artikel 267 TEUF i tilfælde af tvivl om gyldigheden af den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning dom af 15.9.2016, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen,
T-220/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:484
, præmis
og
).
Det følger heraf, at den anfægtede afgørelse indebærer, at der skal træffes gennemførelsesforanstaltninger over for sagsøgerens medlemmer, således at de skal godtgøre, at de er umiddelbart og individuelt berørt af den anfægtede afgørelse.
Hvad for det første angår spørgsmålet, om sagsøgerens medlemmer er umiddelbart berørt, hvilket ikke er blevet bestridt i den foreliggende sag, skal det bemærkes, at selv om den anfægtede afgørelse er rettet til de franske myndigheder, giver den dem ikke nogen skønsmargen og forpligter dem til at ophæve fritagelsen for selskabsskat til fordel for enheder som f.eks. sagsøgerens medlemmer (den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 1) for så vidt angår indtægterne af deres økonomiske aktiviteter, senest fra begyndelsen af regnskabsåret efter vedtagelsen (den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 2). Sagsøgerens medlemmer er således umiddelbart berørt af den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning dom af 15.6.1999, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia mod Kommissionen,
T-288/97
,
EU:T:1999:125
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad for det andet angår spørgsmålet, om sagsøgerens medlemmer er individuelt berørt, skal det først og fremmest konstateres, at de ikke er benævnt ved navn eller individuelt benævnt i den anfægtede afgørelse. Den anfægtede afgørelses artikel 1 vedrører således generelt autonome havne (for størstepartens vedkommende nu kaldet store søhavne), maritime handelskamre, handels- og industrikamre, der driver havnefaciliteter, kommuner, der er indehavere af koncessioner på statsejet offentligt driftsmateriel i søhavne, samt virksomheder, som driver dette materiel på deres vegne.
Det fremgår imidlertid af retspraksis, at andre personer end en beslutnings adressat kun kan berøres individuelt, hvis beslutningen rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten (jf. dom af 27.2.2014, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen,
C-132/12 P
,
EU:C:2014:100
, point 57 og den deri nævnte retspraksis).
Det er i denne forbindelse, at Kommissionen med rette i retsmødet gjort gældende, at den omstændighed, at det er muligt med større eller mindre nøjagtighed at fastlægge antallet af eller endog identiteten på de retssubjekter, som denne foranstaltning finder anvendelse på, ikke indebærer, at de pågældende retssubjekter må anses for individuelt berørt af foranstaltningen, eftersom denne retsvirkning er baseret på objektive retlige eller faktiske kriterier, som er opstillet i den pågældende retsakt (jf. dom af 27.2.2014, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommission,
C-132/12 P
,
EU:C:2014:100
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Når beslutningen ikke desto mindre berører en gruppe personer, som var identificerede eller kunne identificeres på tidspunktet for vedtagelsen af retsakten og på grundlag af kriterier, som er specifikke for medlemmerne af denne gruppe, kan disse antages at være individuelt berørt af denne retsakt, da de indgår i en sluttet gruppe af erhvervsdrivende, og dette kan bl.a. være tilfældet, når beslutningen ændrer vedkommendes rettigheder, der er erhvervet før dens vedtagelse (jf. dom af 27.2.2014, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommission,
C-132/12 P
,
EU:C:2014:100
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I denne forbindelse skal det bemærkes, for det første, at sagsøgerens medlemmer alle er franske havne eller store søhavne eller handels- og industrikamre, der driver sådanne havne, som lovligt har været omfattet af fritagelsen for selskabsskat, indtil Kommissionen såede tvivl om denne ordning efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
For det andet er de begunstigede under den i den foreliggende sag omhandlede støtteordning, som sagsøgeren har anført i retsmødet, offentligretlige juridiske personer, der er oprettet ved bekendtgørelse, og som ikke er oprettet på privat initiativ.
Det må således konstateres, at sagsøgerens medlemmer udgør en del af en lukket kreds af operatører, som kunne identificeres på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
I denne henseende er det i modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende i retsmødet, usandsynligt, at denne kreds efterfølgende vil blive udvidet, for selv hvis det antages, at der kan blive oprettet en anden havn eller et andet handels- og industrikammer ved bekendtgørelse i fremtiden, er der ikke tale om enheder, som kan påberåbe sig at være egentlige begunstigede under den støtteordning, der fandtes inden vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, til forskel fra sagsøgerens medlemmer.
For det tredje skal der sondres mellem den situation, der gør sig gældende for sagsøgerens medlemmer, og den situation, der gjorde sig gældende for sagsøgernes medlemmer i den sag, der gav anledning kendelse af 26. april 2016, EGBA og RGA mod Kommissionen (
T-238/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:259
), som Kommissionen har nævnt. Til forskel fra den foreliggende sag, der vedrører en eksisterende støtteordning, vedrørte den anfægtede afgørelse i den pågældende sag således en ny støtteordning vedrørende et udkast til en skattelignende afgift på onlinehestevæddemål, som skulle finansiere en forpligtelse til offentlig tjeneste, som blev pålagt væddeløbsselskaberne. Sagsøgernes medlemmer, der alle var operatører inden for penge- og hasardspil, kunne således kun gøre gældende, at de var konkurrenter til de fremtidige støttemodtagere under denne ordning, eftersom denne endnu ikke var blevet gennemført på tidspunktet for vedtagelsen af den afgørelse, der blev anfægtet. Som Retten anførte i den pågældende sag, berørte denne afgørelse således alle aktører inden for onlinehestevæddemål i Frankrig: dem, der var på markedet, før vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, dem, der kom på markedet efter vedtagelsen af denne afgørelse, og dem, der ville komme på markedet i fremtiden. Sagsøgernes medlemmer udgjorde således en del af en ubestemt gruppe af økonomiske aktører, hvis kreds kunne blive større efter vedtagelsen af den afgørelse, der blev anfægtet. De var ikke en del af en lukket kreds, dvs. af en gruppe, der ikke kunne blive større efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Sagsøgernes medlemmer var således kun berørt af den afgørelse, der blev anfægtet, i deres objektive egenskab af personer, der var pligtige til at betale en skattelignende afgift på samme vilkår som enhver anden konkurrent inden for den pågældende sektor (jf. i denne forbindelse kendelse af 26.4.2016, EGBA og RGA mod Kommissionen,
T-238/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:259
, præmis
og
).
Henset til alle disse overvejelser må det fastslås, at sagsøgerens medlemmer er individuelt berørt af den anfægtede afgørelse i den foreliggende sag, for så vidt som de udgør en del af en lukket kreds af aktører, der kunne identificeres på tidspunktet for vedtagelse af den anfægtede afgørelse.
Eftersom sagsøgerens medlemmer således har søgsmålskompetence i forbindelse med den anfægtede afgørelse i den foreliggende sag, har sagsøgeren dermed søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF, for så vidt som sagsøgeren repræsenterer de af dens medlemmer, som ikke selv har anlagt søgsmål til prøvelse af denne afgørelse.
Realiteten
Sagsøgeren har til støtte for sit søgsmål fremført fem anbringender om for det første en retlig fejl med hensyn til betegnelse af hele en skatteforanstaltning som statsstøtte, for det andet en retlig fejl med hensyn til bedømmelse af den økonomiske karakter af de aktiviteter, som franske havne udfører, for det tredje en retlig fejl med hensyn til betingelserne for konkurrencefordrejning og påvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne for så vidt angår de franske havne i almindelighed og ø-havne og oversøiske havne i særdeleshed og manglende begrundelse i forbindelse med denne undersøgelse, for det fjerde en retlig fejl ved gennemførelsen af kontrollen med den eksisterende støtte og tilsidesættelse af artikel 108, stk. 1 og 2, TEUF vedrørende »proceduren om passende foranstaltninger«, sammenholdt med proportionalitetsprincippet, og for det femte tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik.
Det første anbringende om en retlig fejl, for så vidt som Kommissionen fejlagtigt har betegnet hele fritagelsen for selskabsskat til fordel for de franske havne som statsstøtte
Sagsøgeren har fremhævet, at en enhed, der på samme tid udøver aktiviteter med tilknytning til beføjelser til at udøve offentlig myndighed og økonomiske aktiviteter, kun er underlagt statsstøttereglerne for så vidt angår dens økonomiske aktiviteter. Sagsøgeren har hævdet, at Kommissionen har begået en retlig fejl ved ikke at præcisere, at den valgte betegnelse af støtten var begrænset til de franske havnes økonomiske aktiviteter. Den har derfor nedlagt påstand om, at den anfægtede afgørelse annulleres på dette punkt eller i det mindste, at afgørelsens dispositive del ændres, således at forpligtelsen til at opkræve selskabsskat af de franske havnes ikke-økonomiske aktiviteter udtrykkeligt udelukkes.
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
For det første skal det konstateres, at det fremgår klart af ordlyden af den anfægtede afgørelses dispositive del (jf. præmis 10 og 11 ovenfor), at støtteforanstaltningen kun vedrører fritagelse af de begunstigede enheder for selskabsskat af de indtægter, der skabes ved økonomiske aktiviteter. Sagsøgerens første anbringende er således baseret på en fejlagtig læsning af den anfægtede afgørelses dispositive del.
Eftersom den pågældende skatteforanstaltning fandt anvendelse uden forskel på de begunstigede enheders indtægter uanset arten af deres aktiviteter, kunne Kommissionen i øvrigt rent logisk kræve, at denne ordning blev ophævet som sådan for at sikre, at fritagelsen for selskabsskat til fordel for disse enheder for så vidt angår indtægterne af deres økonomiske aktiviteter, som var blevet erklæret uforenelig med det indre marked, blev fjernet.
For det andet skal det i denne henseende bemærkes, at en retsakts dispositive del ikke kan udskilles fra dens betragtninger, hvorfor den om nødvendigt må fortolkes under hensyn til de betragtninger, som har ført til dens vedtagelse (dom af 15.5.1997, TWD mod Kommissionen,
C-355/95 P
,
EU:C:1997:241
, præmis
, og af 2.3.2012, Nederlandene mod Kommissionen,
T-29/10 og T-33/10
,
EU:T:2012:98
, præmis
).
I 42.-61 betragtning til den anfægtede afgørelse redegjorde Kommissionen for det omfang, i hvilket havnene i det mindste delvist udøvede økonomiske aktiviteter og dermed var virksomheder i henhold til EUF-traktatens konkurrenceregler.
I 44. betragtning til den anfægtede afgørelse præciserede Kommissionen, at den ikke bestred, at havne kan uddelegere udøvelsen af visse offentlige myndighedsopgaver eller opgaver af ikkeøkonomisk art såsom søfartssikkerhed og kontrol eller forureningsovervågning, eller at havne i forbindelse med udførelsen af disse opgaver ikke er virksomheder efter artikel 107, stk. 1, TEUF. Kommissionen præciserede i denne forbindelse, at selskabsskattefritagelsen, der er omfattet af denne procedure, derfor kun kan udgøre statsstøtte, når der er tale om indtægter fra økonomiske aktiviteter. Ifølge Kommissionen gør det forhold, at en enhed udøver en eller flere statslige eller ikkeøkonomiske aktiviteter, det derimod ikke muligt generelt at undtage vedkommende enhed fra betegnelsen »virksomhed«. En havn anses således for at være en virksomhed, hvis – og i det omfang – den reelt udøver en eller flere økonomiske aktiviteter.
I 45. betragtning til den anfægtede afgørelse redegjorde Kommissionen dernæst for flere typer økonomisk aktivitet i form af levering af forskellige tjenesteydelser på flere markeder, som de franske havne ville kunne udføre. For det første leverer havnene en generel tjenesteydelse til skibene ved at give dem adgang til havneinfrastrukturen mod betaling af et vederlag. For det andet leverer visse havne mere specifikke tjenesteydelser til skibene, navnlig lodsning, hævning, håndtering og fortøjning, ligeledes mod betaling af et vederlag. I disse to første tilfælde kaldes betalingen af vederlaget til havnen normalt en »havneafgift«. For det tredje stiller havnene mod vederlag visse infrastrukturer eller arealer til rådighed for virksomheder, som benytter disse arealer til egne formål eller til at levere visse af ovennævnte havnetjenester til skibene.
Kommissionen konkluderede således i 61. betragtning til den anfægtede afgørelse, at »[a]utonome havne […], maritime handelskamre, handels- og industrikamre, der driver havnefaciliteter, kommuner, der er indehavere af koncessioner på statsejet offentligt driftsmateriel i søhavne, samt virksomheder, som [drev] dette materiel på deres vegne, som [anvendte] infrastrukturen direkte eller leverede] tjenesteydelser i en havn, for så vidt angår deres økonomiske aktiviteter – navnlig de aktiviteter, der er angivet i betragtning 45 – [var] »virksomheder« efter artikel 107, stk. 1, i TEUF«.
Det fremgår således tilstrækkeligt klart af begrundelsen for den anfægtede afgørelse, at de begunstigede enheder kun betragtes som virksomheder, som EUF-traktatens bestemmelser om statsstøtte finder anvendelse på, for så vidt angår deres økonomiske aktiviteter.
For det tredje og vedrørende sagsøgerens påstand om, at den anfægtede afgørelses dispositive del ændres med henblik på udtrykkeligt at udelukke de ikkeøkonomiske aktiviteter, som de franske havne udøver, fra forpligtelsen til at betale selskabsskat, skal det fremhæves, at det i henhold til fast retspraksis ikke tilkommer Unionens retsinstanser at give EU-institutionerne påbud eller at træde i disses sted i forbindelse med den legalitetskontrol, som de foretager (jf. dom af 12. maj 2016, Hamr – Sport mod Kommissionen,
T-693/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:292
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Under alle omstændigheder er en sådan ændring af den anfægtede afgørelses dispositive del ugrundet, eftersom den er baseret på en fejlagtig læsning af den anfægtede afgørelse, idet denne blot kræver, at de enheder, der er begunstigede af den pågældende fritagelse, opkræves selskabsskat af overskuddet af deres økonomiske aktiviteter.
Det første anbringende skal således forkastes.
Det andet anbringende om en retlig fejl, der er begået ved vurderingen af den økonomiske karakter af de aktiviteter, som de franske havne udfører
Med dette anbringende, har sagsøgeren i det væsentlige foreholdt Kommissionen, dels at den ikke har foretaget en indgående analyse af havnenes aktiviteter med henblik på at fastslå, hvilke typer af aktivitet der udgjorde økonomiske aktiviteter, dels at den fejlagtigt har betegnet visse aktiviteter som økonomiske, selv om de ikke er det.
I denne henseende skal det først og fremmest fremhæves, at når der som i den foreliggende sag er tale om en afgørelse om en støtteordning, kan Kommissionen nøjes med generelt og abstrakt at studere den omhandlede ordnings egenskaber med henblik på i begrundelsen for afgørelsen at vurdere, om denne på grund af de nærmere regler, der er fastsat i dette program, principielt udgør statsstøtte for støttemodtagerne. Kommissionen er dermed ikke forpligtet til at foretage en undersøgelse af støtten, der i hvert enkelt individuelt tilfælde er tildelt i henhold til sådan en ordning (jf. i denne retning dom af 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl. mod Kommissionen,
C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P
,
EU:C:2011:368
, præmis
, og af 26.11.2015, Navarra de Servicios y Tecnologías mod Kommissionen,
T-487/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:899
, præmis
).
Dernæst skal det bemærkes, som Kommissionen gjorde det i 42. betragtning til den anfægtede afgørelse, at betegnelsen virksomhed i henhold til fast retspraksis omfatter enhver enhed, der udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde. I denne henseende er enhver virksomhed, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på markedet, erhvervsmæssig virksomhed (dom af 12.9.2000, Pavlov m.fl.,
C-180/98 – C-184/98
,
EU:C:2000:428
, præmis
og
; jf. ligeledes i denne retning dom af 16.6.1987, Kommissionen mod Italien,
118/85
,
EU:C:1987:283
, præmis
, og af 23.4.1991, Höfner og Elser,
C-41/90
,
EU:C:1991:161
, præmis
).
I den foreliggende sag har Kommissionen generelt erkendt, at havnene kunne udøve både økonomiske og ikkeøkonomiske aktiviteter. Den har således fastslået, at de franske havne kunne udøve flere typer økonomisk aktivitet, som den navnlig har oplistet i 45. betragtning til den anfægtede afgørelse (jf. præmis 51-54 ovenfor).
Dels må det konstateres, at sagsøgeren på ingen måde har bestridt denne beskrivelse, men blot har fastslået, at nogle af havnenes aktiviteter er af ikkeøkonomisk karakter, eller at Kommissionens analyse ikke har været tilstrækkelig detaljeret i denne henseende.
Dels er det, som Kommissionen præciserede i 44. betragtning til den anfægtede afgørelse ikke blevet bestridt, at havne kan uddelegere udøvelsen af visse offentlige myndighedsopgaver eller opgaver af ikkeøkonomisk art såsom søfartssikkerhed og -kontrol eller forureningsovervågning, eller at havne i forbindelse med udførelsen af disse opgaver ikke er virksomheder efter artikel 107, stk. 1, TEUF. Det forhold, at en enhed udøver en eller flere statslige eller ikkeøkonomiske aktiviteter, gør det derimod ikke muligt generelt at undtage vedkommende enhed fra betegnelsen »virksomhed«. Med henblik på at bestemme, om de pågældende aktiviteter er aktiviteter, der er udført af en virksomhed i EUF-traktatens forstand, skal aktiviteternes art undersøges. En havn vil således blive betragtet som en virksomhed, hvis og i det omfang den reelt udøver en eller flere økonomiske aktiviteter (jf. i denne retning dom af 24.10.2002, Aéroports de Paris mod Kommissionen,
C-82/01 P
,
EU:C:2002:617
, præmis
og
, og af 12.7.2012, Compass-Datenbank,
C-138/11
,
EU:C:2012:449
, præmis
).
Det anerkendes endvidere i retspraksis, at erhvervsmæssig drift og anlæg af lufthavns- eller havneinfrastrukturer med henblik på en sådan erhvervsmæssig drift udgør økonomiske aktiviteter (jf. i denne retning dom af 24.10.2002, Aéroports de Paris mod Kommissionen,
C-82/01 P
,
EU:C:2002:617
, præmis
, af 19.12.2012, Mitteldeutsche Flughafen og Flughafen Leipzig-Halle mod Kommissionen,
C-288/11 P
,
EU:C:2012:821
, præmis
-
, og af 15.3.2018, Naviera Armas mod Kommissionen,
T-108/16
, under appel,
EU:T:2018:145
, præmis
).
Det var således med føje, at Kommissionen i 61. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at »[a]utonome havne […], maritime handelskamre, handels- og industrikamre, der driver havnefaciliteter, kommuner, der er indehavere af koncessioner på statsejet offentligt driftsmateriel i søhavne, samt virksomheder, som [drev] dette materiel på deres vegne, som [anvendte] infrastrukturen direkte eller [leverede] tjenesteydelser i en havn, for så vidt ang[ik] deres økonomiske aktiviteter – [var] »virksomheder« efter artikel 107, stk. 1, i TEUF«.
Ingen af sagsøgerens argumenter kan rejse tvivl om denne konklusion.
For det første har sagsøgeren hævdet, at Kommissionen for så vidt angår havneinfrastruktur generelt fejlagtigt har baseret sig på en sondring mellem havnenes adgangsinfrastrukturer afhængigt af deres placering i eller uden for havnene til at konkludere, at statsstøttereglerne finder anvendelse. I denne henseende er det afgørende kriterium ikke infrastrukturernes geografiske placering, men om de er til gavn for hele søfartssektoren eller tværtimod kun for den økonomiske drift af havnen. Sagsøgeren har foreholdt Kommissionen, at den uden begrundelse har fraveget indledningsafgørelsen, hvori den betegnede de offentlige investeringer i havnesejlruter, i transportanlæg på landjorden inden for havneområdet og i andre skibsfartsinfrastrukturer, der er til gavn for samfundet som helhed, som ikkeøkonomiske interesser.
Det må fastslås, at et sådant argument er uvirksomt, for så vidt som det ikke sår tvivl om Kommissionens konklusion i 61. betragtning til den anfægtede afgørelse, der er baseret på den omstændighed, at havne og andre begunstigede enheder i det mindste delvist udøver økonomiske aktiviteter, således som de er beskrevet i 45. betragtning til den anfægtede afgørelse, uanset hvor sådanne aktiviteter udøves.
Under alle omstændigheder skal det bemærkes, at Kommissionen ikke i den anfægtede afgørelse har fraveget sin »traditionelle« tilgang, hvorefter anlæg, vedligeholdelse, udskiftning og modernisering af adgangsinfrastruktur i havne normalt betragtes som generelle foranstaltninger af ikkeøkonomisk karakter, når denne infrastruktur er tilgængelig for alle brugere uden forskelsbehandling og uden modydelse. Som Kommissionen har fremhævet i 53. betragtning til den anfægtede afgørelse, vedrører denne mulighed således en situation, i hvilken adgang til infrastrukturen er vederlagsfri og uden modydelse, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag. Kommissionens analyse i samme betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter adgangsinfrastruktur uden for havneområdet, medmindre særlige omstændigheder i sagen taler for en modsat konklusion, er til gavn for hele søfartssektoren, mens offentlig finansiering af adgangsinfrastruktur i en havn, der principielt antages at være specifikt til gavn for driften af selve havnen, er ikke i strid med denne tilgang og er således ikke behæftet med en retlig fejl.
For det andet har sagsøgeren foreholdt Kommissionen, at den har fraveget begrundelserne i indledningsafgørelsen og i tidligere sager, i hvilke den fandt, at anlæg, vedligeholdelse, udskiftning eller modernisering af infrastruktur, der stilles vederlagsfrit til rådighed for brugerne uden forskelsbehandling, ikke udgjorde økonomiske aktiviteter. Kommissionen burde således efter sagsøgerens opfattelse udelukke visse specifikke planlægningsforanstaltninger fra havnenes økonomiske aktiviteter.
Det skal i denne henseende først og fremmest fremhæves, at Kommissionens beslutningspraksis i andre sager i henhold til fast retspraksis ikke kan påvirke gyldigheden af den anfægtede afgørelse, der kun kan bedømmes på grundlag af de objektive bestemmelser i EUF-traktaten (jf. i denne retning dom af 16.7.2014, Tyskland mod Kommissionen,
T-295/12
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2014:675
, præmis
, og af 9.6.2016, Magic Mountain Kletterhallen m.fl. mod Kommissionen,
T-162/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:341
, præmis
).
Det skal dernæst bemærkes, at Kommissionen i punkt 21 i indledningsafgørelsen under hensyntagen til de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag fandt, at visse af de aktiviteter, som havnene varetager (offentlige investeringer i havnesejlruter – bølgebrydere, sluser, sejlrender, oprensning – transportanlæg på landjorden inden for havneområdet og i andre skibsfartsinfrastrukturer, der er til gavn for hele søfartssektoren), ikke udgjorde økonomiske aktiviteter, i denne forbindelse med henvisning til punkt 35 i sin beslutning af 20. oktober 2004 om statsstøtte N 520/2003 – Belgien – Finansiel støtte til infrastrukturarbejder i flamske havne (
EUT 2005, C 176, s. 11
).
I 53. betragtning til den anfægtede afgørelse bemærkede Kommissionen imidlertid som svar på bemærkninger fremsat af grand port maritime du Havre (Frankrig), der henviste til den i præmis 72 ovenfor anførte afgørelse, at dens beslutningspraksis havde udviklet sig siden 2004 i overensstemmelse med udviklingen i Domstolens retspraksis. Kommissionen har ligeledes henvist til sin afgørelse af 30. april 2015 om statsstøtte SA.39608 – Udvidelse af havnen i Wismar (
EUT 2015, C 203, s. 1
) og til to punkter i sit analyseskema henvendt til havneinfrastrukturerne, der findes på webstedet for generaldirektoratet (GD) for »Konkurrence«.
Det skal imidlertid fremhæves, at indledningen af den formelle procedure netop har til formål at sætte Kommissionen i stand til at indhente alle nødvendige oplysninger for at kunne vedtage en endelig beslutning om, hvorvidt en foranstaltning skal betegnes som statsstøtte (jf. dom af 23.10.2002, Diputación Foral de Guipúzcoa m.fl. mod Kommissionen,
T-269/99, T-271/99 og T-272/99
,
EU:T:2002:258
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). De vurderinger, som Kommissionen fremsætter i en sådan afgørelse må dermed nødvendigvis have en midlertidig karakter, der har til formål at afgøre, om der er tale om støtte, og klarlægge årsagerne til, at der hersker tvivl om dens forenelighed med det indre marked (jf. i denne retning dom af 19.5.2015, Diputación Foral de Bizkaia mod Kommissionen,
T-397/12
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:291
, præmis
). Det følger heraf, at den endelige afgørelse kan indeholde visse afvigelser i forhold til indledningsafgørelsen, uden at disse i øvrigt medfører, at den endelige afgørelse anses for mangelfuld (dom af 4.3.2009, Italien mod Kommissionen,
T-424/05
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2009:49
, præmis
, og af 19.5.2015, Diputación Foral de Bizkaia mod Kommissionen,
T-397/12
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:291
, præmis
).
Det er således kun, hvis Kommissionen efter vedtagelsen af en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure konstaterer, at denne beslutning er baseret på enten ufuldstændige oplysninger eller på en fejlagtig retlig vurdering af disse omstændigheder, at den bør have mulighed for at tilpasse sin holdning ved at vedtage en beslutning om ændring eller en ny indledningsbeslutning for at give den berørte medlemsstat og de øvrige interesserede parter mulighed for at fremsætte deres bemærkninger (jf. i denne retning dom af 20.9.2011, Regione autonoma della Sardegna m.fl. mod Kommissionen,
T-394/08, T-408/08, T-453/08 og T-454/08
,
EU:T:2011:493
, præmis
og
).
Det er således først, når Kommissionen efter beslutningen om at indlede en undersøgelse ændrer sin begrundelse på grundlag af de faktiske omstændigheder eller en retlig vurdering af disse faktiske omstændigheder, der viser sig afgørende i bedømmelsen af, om der er tale om støtte, og af om den er forenelig med det indre marked, at den skal berigtige indledningsafgørelsen eller udvide denne for at give den berørte medlemsstat og de øvrige interesserede parter mulighed for at fremsætte deres bemærkninger.
Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag vedrørende Kommissionens vurdering i 53. betragtning til den anfægtede afgørelse. Selv om disse vurderinger vidner om en vis udvikling i dens vurdering af, om adgang til havneinfrastruktur generelt har en økonomisk karakter eller ej, er der ikke tale om et afgørende punkt i Kommissionens bedømmelse af, om der er tale om støtte, og heller ikke af betegnelsen af de i den foreliggende sag begunstigede havnes betegnelse som »virksomheder«, eftersom det ikke er blevet bestridt, at disse udøver økonomiske aktiviteter, der bl.a. er oplistet i 45. betragtning til den anfægtede afgørelse.
Desuden afviger denne bedømmelse ikke grundlæggende fra den tilgang, som Kommissionen anvendte i især indledningsafgørelsens punkt 21. Som Kommissionen har redegjort for i sine skrivelser, er det kriterium, som den har lagt til grund for sondringen mellem økonomiske aktiviteter og ikkeøkonomiske aktiviteter, således som det fremgår af 53. og 56. betragtning til den anfægtede afgørelse, således spørgsmålet, om infrastrukturerne kan anvendes af alle brugerne uden forskelsbehandling og uden modydelse, som en generel foranstaltning, der finansieres af staten som led i dens ansvar for udviklingen af søtransporten. Det er kun for at forenkle proceduren, at den har præciseret, at kriteriet om placering, afhængigt af om infrastrukturen befinder sig i eller uden for havnen, principielt gør det muligt at afgøre, om denne infrastruktur har en økonomisk karakter eller ej, medmindre særlige omstændigheder taler imod dette.
For det tredje har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen ikke har analyseret hver enkelt af de aktiviteter, som de franske havne udfører, tilstrækkeligt detaljeret, og derfor ikke har kunnet fastslå deres økonomiske aktiviteters accessoriske eller principale karakter, hvilket er et kriterium for, om statsstøttereglerne finder anvendelse eller ej, når der er tale om infrastrukturer med en blandet anvendelse, som det er tilfældet i den foreliggende sag.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den omstændighed, at der er indrømmet et organ beføjelser som offentlig myndighed med henblik på udøvelsen af en del af dets aktiviteter, ikke i sig selv er til hinder for, at organet kan anses for en virksomhed i de EU-retlige konkurrencereglers forstand for så vidt angår den resterende del af dets økonomiske aktiviteter (dom af 24.10.2002, Aéroports de Paris mod Kommissionen,
C-82/01 P
,
EU:C:2002:617
, præmis
, og af 1.7.2008, MOTOE,
C-49/07
,
EU:C:2008:376
, præmis
).
Det fremgår ganske vist af retspraksis, at i det omfang en offentlig enhed udøver en økonomisk aktivitet, som kan udskilles fra dens udøvelse af offentlig myndighed, handler denne enhed for så vidt angår denne aktivitet som en virksomhed, mens alle denne enheds aktiviteter bør anses for aktiviteter, der er knyttet til udøvelsen af denne myndighed, hvis den økonomiske aktivitet er uadskilleligt forbundet med udøvelsen af den offentlige myndighed (dom af 12.7.2012, Compass-Datenbank,
C-138/11
,
EU:C:2012:449
, præmis
, og af 12.9.2013, Tyskland mod Kommissionen,
T-347/09
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:418
, præmis
; jf. også i denne retning dom af 26.3.2009, SELEX Sistemi Integrati mod Kommissionen,
C-113/07 P
,
EU:C:2009:191
, præmis
-
).
Der findes imidlertid ikke nogen nedre grænse for, hvornår et organs samlede aktiviteter udgør ikkeøkonomiske aktiviteter, når de økonomiske aktiviteter udgør den mindste del af organets virksomhed. Det fremgår således af retspraksis, at såfremt det berørte organs økonomiske aktivitet ikke kan adskilles fra dets beføjelser som offentlig myndighed, skal nævnte organ betegnes som virksomhed for så vidt angår denne del af dets aktiviteter (jf. i denne retning dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C-74/16
,
EU:C:2017:496
, præmis
-
).
I den foreliggende sag har sagsøgeren imidlertid ikke fremført noget element, der kan godtgøre, at de økonomiske aktiviteter, som havnene udfører, og som Kommissionen har nævnt i 45. betragtning til den anfægtede afgørelse, dvs. navnlig at give adgang til havneinfrastrukturen mod betaling af et vederlag, ikke kan adskilles fra havnenes beføjelser som offentlig myndighed, såsom søfartssikkerhed og -kontrol eller forureningsovervågning. Som Kommissionen har anført i retsmødet, er alene den omstændighed, at der kan være en økonomisk forbindelse mellem disse aktiviteter, idet havnenes økonomiske aktiviteter gør det muligt helt eller delvist at finansiere deres ikkeøkonomiske aktiviteter, ikke tilstrækkeligt til, at det kan fastslås, at disse aktiviteter er uadskillelige i henhold til retspraksis.
For så vidt som sagsøgeren har nævnt Meddelelse fra Kommissionen – Rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og udvikling og innovation (
EUT 2014, C 198, s. 1
), der fastsætter en tærskel på 80% for forskningsinfrastrukturers aktiviteter, idet aktiviteter over denne tærskel betragtes som ikkeøkonomiske i deres helhed, er det tilstrækkeligt at konstatere, som Kommissionen har gjort det, at der i den foreliggende sag på ingen måde er tale om støtte til forskning, udvikling eller innovation, således at denne meddelelse ikke finder anvendelse.
Hvad angår dernæst punkt 207 i Kommissionens meddelelse om begrebet »statsstøtte« i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (
EUT 2016, C 262, s. 1
) fremgår det heraf, at »[h]vis infrastrukturen kan anvendes til begge typer aktiviteter, men næsten udelukkende anvendes til en ikke-økonomisk aktivitet, finder Kommissionen, at dens finansiering som helhed kan falde uden for statsstøttereglernes anvendelsesområde under forudsætning af, at den økonomiske anvendelse forbliver rent accessorisk, dvs. en aktivitet, som er direkte knyttet til og nødvendig for infrastrukturens drift, eller som er uløseligt forbundet med dens væsentligste ikkeøkonomiske anvendelse«. Som Kommissionen har gjort gældende, omhandler dette punkt således finansiering af infrastrukturer, der næsten udelukkende anvendes til ikkeøkonomiske formål. I den foreliggende sag er den omhandlede støtteforanstaltning derimod en skattefritagelse uden nogen direkte forbindelse med finansieringen af infrastrukturer og uden hensyntagen til de aktiviteter – økonomiske eller ikkeøkonomiske – hvortil disse infrastrukturer anvendes.
Under alle omstændigheder ser det ikke ud til, at de franske havnes økonomiske aktiviteter er rent accessoriske i forhold til deres ikkeøkonomiske aktiviteter. Tværtimod fremgår det af fodnote 39 i den anfægtede afgørelse, at havneafgifters og statsafgifters respektive andele, dvs. størstedelen af indtægterne af havnenes økonomiske aktiviteter, udgjorde 55% af driftsomkostningerne for grand port maritime de Bordeaux (stor søhavn). Kommissionen har desuden bekræftet i retsmødet, at disse tal var repræsentative for hele sektoren.
Følgelig skal det andet anbringende forkastes.
Det tredje anbringende om i det væsentlige fejlskøn og manglende begrundelse af betingelserne vedrørende konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
Sagsøgeren har principalt gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med flere »retlige« fejl i forbindelse med vurderingen af betingelserne om konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Såfremt Retten skulle konkludere, at Kommissionen ikke har begået en retlig fejl, har sagsøgeren subsidiært anført, at afgørelsen ikke er tilstrækkeligt begrundet.
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
Indledningsvis skal det bemærkes, at det ifølge retspraksis vedrørende betingelserne om konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen med henblik på en national foranstaltnings kvalificering som statsstøtte ikke skal godtgøres, at den pågældende støtte reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men alene undersøges, om støtten kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen (jf. dom af 14.1.2015, Eventech,
C-518/13
,
EU:C:2015:9
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det forholder sig navnlig således, at når en støtte, der er ydet af en medlemsstat, styrker visse virksomheders stilling i forhold til andre virksomheder, som de konkurrerer med i samhandelen mellem medlemsstaterne, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (jf. dom af 14.1.2015, Eventech,
C-518/13
,
EU:C:2015:9
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det er i denne henseende ikke nødvendigt, at de begunstigede virksomheder selv tager del i samhandelen mellem medlemsstaterne. Når en medlemsstat tildeler støtte til virksomheder, kan den indenlandske aktivitet fastholdes eller styrkes, hvilket vil svække andre medlemsstaters virksomheders mulighed for at etablere sig på denne medlemsstats marked (jf. dom af 14.1.2015, Eventech,
C-518/13
,
EU:C:2015:9
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det bemærkes i øvrigt, at der i henhold til retspraksis ikke findes en grænseværdi eller en procentsats, hvorunder det kan antages, at samhandelen mellem medlemsstaterne ikke vil blive påvirket. Den omstændighed, at en støtte er forholdsvis ubetydelig, eller at den begunstigede virksomhed er af beskeden størrelse, udelukker således ikke på forhånd, at samhandelen mellem medlemsstaterne kan være påvirket (jf. dom af 14.1.2015, Eventech,
C-518/13
,
EU:C:2015:9
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad nærmere bestemt angår betingelsen om påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne fremgår det af retspraksis, at tildeling af støtte fra en medlemsstat i form af en skattelettelse i forhold til visse af dens skattesubjekter bør antages at kunne påvirke denne samhandel og dermed opfylde denne betingelse, når de nævnte skattesubjekter driver virksomhed, der er genstand for sådan samhandel, og når det ikke kan udelukkes, at de konkurrerer med erhvervsdrivende i andre medlemsstater (jf. dom af 30.4.2009, Kommissionen mod Italien og Wam,
C-494/06 P
,
EU:C:2009:272
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Vedrørende betingelsen om fordrejning af konkurrencevilkårene skal det bemærkes, at støtte, der skal frigøre en virksomhed for omkostninger, som den normalt ville skulle bære inden for dens almindelige drift eller dens sædvanlige aktiviteter, i princippet fordrejer konkurrencevilkårene (jf. dom af 30.4.2009, Kommissionen mod Italien og Wam,
C-494/06 P
,
EU:C:2009:272
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag har Kommissionen undersøgt disse to betingelser i 79.-93. betragtning til den anfægtede afgørelse. 82. og 83. betragtning til den anfægtede afgørelse har følgende ordlyd:
»[…] [S]kattefordelen [fritager] de pågældende havne for en løbende omkostning, som de ellers skulle have afholdt. Den begunstiger disse havne i forhold til franske havne og udenlandske havne i EU, som ikke nyder godt af denne fordel. Den vil derfor kunne påvirke samhandelen i EU og fordreje konkurrencen.
Der hersker rent faktisk konkurrence i havnesektoren, og den skærpes af transportsektorens art og egenskaber, især søtransport og flodtrafik. Selv om havnene kan anses for at have et lovligt monopol på at tilbyde deres tjenester inden for det havneområde, de driver, er de transporttjenester, de tilbyder, i det mindste til en vis grad i konkurrence med de transporttjenester, der tilbydes af eller i andre havne samt af andre transporttjenesteudbydere både i Frankrig og i andre medlemsstater«.
Hvad angår navnlig ø-havnes og oversøiske havnes situation har Kommissionen blot konstateret i 84. betragtning til den anfægtede afgørelse, at »[i] det omfang der findes eller [kunne] findes andre løsninger inden for godstransport i de oversøiske regioner, [kunne] foranstaltningen også for disse havne, som ligger fjernt fra Frankrig eller andre EU-havne, fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.« Kommissionen har ikke desto mindre i 92. betragtning til den anfægtede afgørelse præciseret, at den ikke udelukkede, at »den pågældende foranstaltning i særlige tilfælde kan anses for ikke at påvirke samhandelen, hvis havnene opfylder de betingelser, der er fastlagt i Kommissionens beslutningspraksis«. Eftersom der er tale om en støtteordning, der indebærer en generel ordning for fritagelse for selskabsskat til fordel for alle de enheder, der er nævnt i de ministerielle beslutninger af 1942 og 1943, har Kommissionen imidlertid i 93. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslået, at denne foranstaltning påvirkede samhandelen inden for Unionen og fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencevilkårene.
For det første skal det konstateres, at en sådan begrundelse, i modsætning til hvad sagsøgeren har fremført subsidiært, er tilstrækkelig til at sætte denne i stand til at forstå Kommissionens begrundelse og til, at Retten kan udøve sin prøvelsesret.
For det andet skal sagsøgerens argumenter om, at den anfægtede afgørelse er behæftet med fejlskøn for så vidt angår betingelserne for konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne, efterprøves.
Sagsøgeren har i denne forbindelse gjort gældende for det første, at den anfægtede afgørelse ikke indeholder nogen konkrete beviser, der kan underbygge dennes argumentation om den pågældende skatteforanstaltnings påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrencen. Ifølge retspraksis kan en foranstaltnings eller en ordnings påvirkning af konkurrencen eller samhandelen mellem medlemsstaterne ikke blot være hypotetisk eller formodet.
Som Kommissionen imidlertid har bemærket i 87. betragtning til den anfægtede afgørelse, er det ikke nødvendigt, når der er tale om en støtteordning, der finder anvendelse på havne, som er meget forskellige med hensyn til størrelse, geografisk placering, art (indlandshavn, søhavn) eller aktiviteter, særskilt at påvise, at foranstaltningen fordrejer konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen i de enkelte havne, for at fastslå, at den omhandlede foranstaltning udgør statsstøtte. Kommissionen kan i forbindelse med en støtteordning i afgørelsens begrundelse nøjes med at studere den omhandlede ordnings egenskaber ved bedømmelsen af, om den på grund af de nærmere bestemmelser for ordningen, medfører en mærkbar fordel for støttemodtagerne i forhold til deres konkurrenter og især vil kunne gavne virksomheder, der deltager i samhandelen mellem medlemsstaterne. Kommissionen er dermed ikke i en afgørelsen vedrørende en sådan ordning forpligtet til at foretage en undersøgelse af støtten, der i hvert enkelt individuelt tilfælde er tildelt i henhold til sådan en ordning (jf. i denne retning dom af 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl. mod Kommissionen,
C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P
,
EU:C:2011:368
, præmis
, og af 26.11.2015, Navarra de Servicios y Tecnologías mod Kommissionen,
T-487/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:899
, præmis
).
Det skal i øvrigt bemærkes, at selv om Kommissionen i henhold til den i præmis 91 ovenfor nævnte retspraksis ikke var forpligtet til at bevise, at den pågældende støtteordning reelt eller forudsigeligt ville kunne fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, som sagsøgeren har gjort gældende, fremgår det af den anfægtede afgørelse, at det for så vidt angår størstedelen af de omhandlede havne, særlig de store franske havne såsom havnene i Le Havre, Rouen eller Marseille, er ubestridt, at de konkurrerer med andre havne i EU, hvorfor foranstaltningen fordrejer konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne (jf. 88. betragtning til den anfægtede afgørelse). Hvad angår også de små havne, navnlig dem, der er beliggende i nærheden af et grænseområde, har Kommissionen uden at anlægge et urigtigt skøn kunnet antage, at de ligeledes er udsat for en egentlig grænseoverskridende konkurrence (jf. 91. betragtning til den anfægtede afgørelse). Det må imidlertid konstateres, at en sådan generel undersøgelse af, om der er tale om konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne for visse kategorier af havne, er tilstrækkelig, henset til de forpligtelser, der påhviler Kommissionen med hensyn til undersøgelsen af en støtteordning (præmis 102 ovenfor).
For det andet har sagsøgeren med urette ment, at Kommissionen var forpligtet til at bevise, at den pågældende skatteordning, som udviklere eller ejere af havneinfrastruktur drager fordel af, ligeledes havde givet operatørerne og slutbrugerne af denne infrastruktur en økonomisk fordel.
Den anfægtede afgørelse identificerer således klart de begunstigede under den pågældende støtteordning som »autonome havne (for størstepartens vedkommende nu kaldet store søhavne), maritime handelskamre, handels- og industrikamre, der driver havnefaciliteter, kommuner, der er indehavere af koncessioner på statsejet offentligt driftsmateriel i søhavne, samt virksomheder, som driver dette materiel på deres vegne« (den anfægtede afgørelses artikel 1). Det var således med føje, at Kommissionen undersøgte, om betingelserne for, at der er tale om en støtte, navnlig betingelserne om konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne, var opfyldt for disse begunstigede og ikke for andre kategorier af operatører, såsom operatørerne eller slutbrugerne af havneinfrastruktur. Under alle omstændigheder og for så vidt som sagsøgeren repræsenterer franske havne og handels- og industrikamre, der varetager driften af dem, er det vanskeligt at se, hvordan en eventuel manglende begrundelse af den anfægtede afgørelse i forbindelse med en eventuel indirekte støtte til fordel for andre kategorier af operatører vil kunne påvirke nævnte afgørelses gyldighed over for sagsøgerens medlemmer.
For det tredje er sagsøgeren af den opfattelse, at selv hvis det antages, at den pågældende skatteforanstaltning har kunnet påvirke prisniveauet i de franske havne, kan den ikke påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencen, eftersom prisen ikke udgør et element, der er afgørende for en havns tiltrækningskraft, idet denne hænger sammen med talrige andre parametre som f.eks. udstrækningen og kvaliteten af forbindelserne med baglandet, deres geografiske beliggenhed eller de fordele, som disse kan bibringe det mere globale logistiske system.
I denne henseende er det tilstrækkeligt at konstatere, således som Kommissionen har gjort det i 85. betragtning til den anfægtede forordning, at det er ubestridt, at prisen på havnetjenester er et element i havnenes konkurrenceevne. Den omstændighed, at andre elementer kan have en større eller mindre indflydelse på en havns tiltrækningskraft, kan således ikke så tvivl om Kommissionens konklusion i denne henseende. Det bemærkes i øvrigt, at der i henhold til retspraksis ikke findes en grænseværdi eller en procentsats, hvorunder det kan antages, at samhandelen mellem medlemsstaterne ikke vil blive påvirket (præmis 94 ovenfor). De statistikker over de franske havnes markedsandele i forhold til andre havne i EU, som sagsøgeren har fremsendt, kan således ikke så tvivl om Kommissionens konklusioner desangående.
For det fjerde er betingelserne om påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrencefordrejning ifølge sagsøgeren under alle omstændigheder ikke opfyldt for så vidt angår ø-havne og oversøiske havne. Med hensyn til ø-havnene har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen bør tage hensyn til disse havnes særlige situation i overensstemmelse med dens meddelelse om begrebet statsstøtte i artikel 107, stk. 1, TEUF, eftersom deres hovedformål navnlig er at opretholde kontinuiteten mellem Frankrig og øen. Med hensyn til de oversøiske havne har sagsøgeren fremhævet dels de oversøiske territoriers fjerne geografiske beliggenhed i forhold til EU’s område, dels at disse havne ikke spiller en vigtig rolle for det europæiske transportsystem, således som det fremgår af den mulighed, der åbnes med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/352 af 15. februar 2017 om opstilling af rammer for levering af havnetjenester og fælles regler om finansiel gennemsigtighed for havne (
EUT 2017, L 57, s. 1
), for at udelukke disse havne fra dens anvendelsesområde. Endvidere er sagsøgeren af den opfattelse, at Kommissionen med urette i 84. betragtning til den anfægtede afgørelse har anført, at den pågældende skatteforanstaltning havde tilskyndet nogle virksomheder til at fokusere på transport ad vandvejen i stedet for flytransport til forsendelse af deres varer til de oversøiske regioner, og således havde medført en konkurrencefordrejning og en påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne for så vidt angår de oversøiske havne.
Det skal i denne henseende fremhæves, at Kommissionens afgørelse ikke vedrører individuel støtte, der specifikt vedrører ø-havnenes eller de oversøiske havnes konkrete situation, men en støtteordning, hvis begunstigede identificeres generelt i de ministerielle beslutninger fra 1942 og 1943 som »[a]utonome havne (for størstepartens vedkommende nu kaldet store søhavne), maritime handelskamre, handels- og industrikamre, der driver havnefaciliteter, kommuner, der er indehavere af koncessioner på statsejet offentligt driftsmateriel i søhavne, samt virksomheder, som driver dette materiel på deres vegne« (jf. den anfægtede afgørelses artikel 1).
Henset til de krav, der er opstillet i retspraksis (jf. præmis 91-96 og 102 ovenfor), er ræsonnementet i 82.-93. betragtning til den anfægtede afgørelse imidlertid i denne forbindelse tilstrækkeligt til at godtgøre, at betingelserne om konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen er opfyldt.
Antages det således, at undersøgelsen af visse ø-havnes eller oversøiske havnes individuelle situation afslører, at disse betingelser ikke er opfyldt for så vidt angår disse havne, skal denne undersøgelse, når der som i den foreliggende sag er tale om en eksisterende støtteordning, foretages af medlemsstaten i forbindelse med tilbagesøgning af støtten eller på et senere tidspunkt under overholdelse af princippet om loyalt samarbejde mellem Kommissionen og den berørte medlemsstat (jf. i denne retning dom af 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl. mod Kommissionen,
C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P
,
EU:C:2011:368
, præmis
og
).
Sagsøgerens argumenter om ø-havnes og oversøiske havnes individuelle situation må derfor forkastes som uvirksomme, uden at det er fornødent at udtale sig om, hvorvidt analysen i 84. betragtning, sidste punktum, til den anfægtede afgørelse er velbegrundet, eftersom en sådan analyse er overflødig.
Henset til disse betragtninger må det konkluderes, at den anfægtede afgørelse er tilstrækkeligt begrundet og ikke er behæftet med et fejlagtigt skøn, for så vidt angår betingelserne om konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
Følgelig skal det tredje anbringende forkastes.
Det fjerde anbringende om en retlig fejl, der er blevet begået ved kontrollen af den eksisterende støtte, og om en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 2, TEUF kombineret med proportionalitetsprincippet
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat artikel 108, stk. 1 og 3, TEUF kombineret med proportionalitetsprincippet.
Sagsøgeren er i denne henseende først og fremmest af den opfattelse, at Kommissionen begik en retlig fejl i forbindelse med kontrollen af den omhandlede støtteordning. Ved at fastslå, at det påhvilede de franske myndigheder at påvise, at den omhandlede skatteforanstaltning er forenelig med det indre marked, har Kommissionen ifølge sagsøgeren nærmere bestemt handlet, som om den havde fået forelagt en ansøgning om godkendelse af en ny statsstøtte, mens der var tale om en eksisterende statsstøtte, hvorfor bevisbyrden vedrørende manglende overensstemmelse i henhold til artikel 108, stk. 1 og 2, TEUF påhvilede Kommissionen.
Sagsøgeren har dernæst gjort gældende, at Kommissionen i forbindelse med proceduren med fremsættelse af forslag om passende foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 22 i forordning 2015/1589, ikke kan kræve, at en eksisterende støtteordning ophæves, hvis en simpel ændring af nogle af dens karakteristika er tilstrækkelig til at afhjælpe den konstaterede uforenelighed. I henhold til proportionalitetsprincippet kan ophævelse af en støtteordning derfor kun overvejes, når det er fuldstændig udelukket, at de ændringer, der kan foretages af denne ordning, kan bringe den i overensstemmelse med traktatens bestemmelser. Ifølge sagsøgeren burde Kommissionen således have undersøgt, om fritagelsen med visse ændringer af den omhandlede ordning kunne have opfyldt betingelserne for en finansiering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og dermed kunne være blevet betragtet som forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, TEUF.
Sagsøgeren har endvidere hævdet, at Kommissionen har fordrejet betydningen af artikel 93 TEUF ved at fastslå, at støtte, der godkendes på grundlag af denne artikel, skal ydes til bestemte omkostninger, der skal fastsættes et loft over den, ligesom denne bestemmelses materielle anvendelsesområde skal begrænses til investeringsstøtte, således at driftsstøtte ikke er omfattet. Sagsøgeren har til støtte for dette argument henvist til Kommissionens beslutning SA37402 af 18. december 2014 om støtte ydet til havnen i Budapest (Ungarn) (
EUT 2014, C 141, s. 1
), og Meddelelse C(2004) 43 fra Kommissionen – EU-retningslinjer for statsstøtte til søtransportsektoren (
EUT 2004, C 13, s. 3
).
Af samme grunde mener sagsøgeren, at Kommissionen med urette har undladt at anvende artikel 107, stk. 3, litra a) og b), TEUF og artikel 349 TEUF alene med den begrundelse, at skatteforanstaltningen ikke var rettet mod gennemførelsen af et projekt af europæisk interesse eller mod oversøiske havne.
Endelig har sagsøgeren gjort gældende, at tilsidesættelsen af artikel 108, stk. 1 og 2, TEUF kombineret med proportionalitetsprincippet er så meget desto mere åbenbar, som den anfægtede afgørelse blev truffet efter ikrafttrædelsen af to forordninger om havne, nemlig forordning 2017/352 og Kommissionens forordning (EU) 2017/1084 af 14. juni 2017 om ændring af forordning (EU) nr. 651/2014 for så vidt angår støtte til havne- og lufthavnsinfrastruktur, anmeldelsestærskler for støtte til kultur og bevarelse af kulturarv samt støtte til sportsinfrastruktur og multifunktionel infrastruktur til rekreative aktiviteter samt regionale driftsstøtteordninger for regionerne i den yderste periferi og om ændring af forordning (EU) nr. 702/2014 for så vidt angår beregning af støtteberettigede omkostninger (
EUT 2017, L 156, s. 1
), selv om sidstnævnte forordning udvidede den generelle gruppefritagelsesforordning til at omfatte havneinfrastruktur og åbnede mulighed for, at der kan ydes driftsstøtte i regionerne i den yderste periferi.
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
For det første skal det bemærkes, at artikel 108, stk. 1, TEUF, bestemmer, at »Kommissionen sammen med medlemsstaterne [foretager] en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i disse stater«, og at »[d]en foreslår dem sådanne foranstaltninger, som det indre markeds funktion eller gradvise udvikling kræver«. Artikel 108, stk. 2, TEUF bestemmer dernæst, at »[f]inder Kommissionen – efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger – at en støtte, som ydes af en stat eller med statsmidler, ifølge artikel 107 ikke er forenelig med det indre marked, eller at denne støtte misbruges, træffer den afgørelse om, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som Kommissionen fastsætter«.
I kapitel VI i forordning 2015/1589 beskrives proceduren vedrørende eksisterende støtteordninger mere indgående. Artikel 21 i forordning 2015/1589 præciserer først den samarbejdsmekanisme mellem Kommissionen og den berørte medlemsstat, der er fastsat i artikel 108, stk. 1, TEUF. I artikel 22 i forordning 2015/1589 fastsættes dernæst den type passende foranstaltninger, som Kommissionen kan foreslå en medlemsstat, når en eksisterende støtteordning efter dens opfattelse ikke eller ikke længere er forenelig med det indre marked. Disse foranstaltninger kan navnlig bestå i en ændring af den omhandlede støtteordning i realiteten eller i en ophævelse af den omhandlede støtteordning. Endelig redegøres der i artikel 23 i forordning 2015/1589 for de juridiske konsekvenser af et forslag om passende foranstaltninger. Heri bestemmes det således, at hvis den pågældende medlemsstat ikke accepterer de foreslåede foranstaltninger, og Kommissionen under hensyntagen til den pågældende medlemsstats argumenter stadig er af den opfattelse, at de passende foranstaltninger er nødvendige, indleder den den formelle undersøgelsesprocedure. Det præciseres endvidere, at artiklerne om den formelle undersøgelsesprocedure og om de forskellige typer afgørelser, som Kommissionen kan vedtage efter denne procedure, finder anvendelse mutatis mutandis.
Henset til ordlyden af disse bestemmelser må det således fastslås, at Kommissionen hverken har vendt bevisbyrden eller tilsidesat den procedure, der skal følges i forbindelse med undersøgelsen af en eksisterende støtteordning.
I den foreliggende sag skal det bemærkes, at Kommissionen først gennemførte undersøgelsen af støtteordningen i samarbejde med de franske myndigheder, og dernæst efter at have fremsat forslag til passende foranstaltninger, som de franske myndigheder afviste, besluttede at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 23, stk. 2, i forordning 2015/1589 og artikel 108, stk. 2, TEUF (jf. præmis 2-7 ovenfor).
Selv om der med de i præmis 122 ovenfor nævnte bestemmelser gradvist indføres en samarbejdsmekanisme mellem medlemsstaten og Kommissionen i fasen med indhentning af oplysninger og fremsættelse af forslag om passende foranstaltninger, fremgår det udtrykkeligt af disse bestemmelser, at når Kommissionen beslutter at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, finder bestemmelserne om afvikling af denne procedure, der normalt finder anvendelse på ny støtte, tilsvarende anvendelse på en procedure vedrørende en eksisterende støtteordning.
Som Kommissionen har gjort gældende, findes der dermed ingen grund til i forbindelse med den formelle undersøgelsesprocedure at sondre mellem den procedure, der finder anvendelse på ny støtte, og den procedure, der finder anvendelse på eksisterende støtte.
A fortiori findes der umiddelbart ingen grund til at anse bevisbyrden for at være blevet vendt i forbindelse med undersøgelsen af en eksisterende støtteordnings forenelighed med det indre marked. Som Kommissionen har gjort gældende, står det den berørte medlemsstat og de berørte parter frit for at bestride Kommissionens foreløbige ræsonnement i denne henseende under den formelle undersøgelsesprocedure. Medlemsstaten og i mindre omfang de berørte parter er generelt bedre i stand til at godtgøre, at der findes et mål af almen interesse, som skulle være blevet forfulgt med vedtagelsen af den omhandlede foranstaltning, og som gør det muligt at erklære støtten helt eller delvist forenelig.
Det må i denne henseende konstateres, at Kommissionen har analyseret de forskellige begrundelser for forenelighed, som blev fremført under den formelle undersøgelsesprocedure, i den anfægtede afgørelse, og at den har redegjort for årsagerne til, at ingen af dem gør det muligt at fastslå, at foranstaltningen er blot delvist forenelig med det indre marked.
For det første bestemmer artikel 93 TEUF, at »[s]tøtteforanstaltninger, som modsvarer behovet for en samordning af transportvæsenet, eller som udgør godtgørelse for visse forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse, er forenelige med traktaterne«.
I denne henseende har Kommissionen i 97. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslået, at selv om havnene spiller en vigtig rolle i udviklingen af multimodal transport, er det ikke alle havneinvesteringer, der falder ind under anvendelsesområdet for artikel 93 TEUF, som er begrænset til støtte, der vedrører behovet for samordning af transportvæsenet. Ifølge Kommissionen er fritagelsen for selskabsskat desuden ikke en investeringsstøtte, men en driftsstøtte, der ikke er målrettet investeringer. Foranstaltningen er heller ikke målrettet godtgørelse for visse forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse, som det er blevet anført. Fordelen ved en regulær selskabsskattefritagelse er desuden ikke begrænset til det beløb, der er nødvendigt for at sikre en samordning af transportvæsenet, eller til godtgørelsen for visse forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse, og garanterer dermed ikke overholdelsen af proportionalitetsprincippet. Den har desuden ingen klart identificeret tilskyndende virkning, navnlig fordi fritagelsen er mere til gavn for de mest rentable havne, der således har flest midler – og mindst behov for incitamenter. Derfor finder artikel 93 TEUF ifølge Kommissionen ikke anvendelse.
I modsætning til hvad sagsøgeren har gjort gældende, er dette ræsonnement ikke behæftet med et åbenbart fejlskøn. Sagsøgeren har således ikke forklaret navnlig, hvordan fritagelsen af havnene for selskabsskat hænger uløseligt sammen med og er nødvendig for samordningen af transportvæsenet.
Det skal fremhæves, at Kommissionen ifølge retspraksis kun kan erklære en støtte forenelig, hvis den kan konstatere, at denne støtte bidrager til realiseringen af et af de mål, der er nævnt i det retsgrundlag, der er gjort gældende til støtte for dens forenelighed, og som den virksomhed, der modtager støtten, ikke kunne opnå ved egen kraft under normale markedsvilkår. En støtte skal med andre ord for at kunne være omfattet af de i traktaten omhandlede undtagelser ikke blot være i overensstemmelse med et af de i traktaten nævnte mål, men skal også være nødvendig for at nå disse mål (jf. analogt dom af 13.12.2017, Grækenland mod Kommissionen,
T-314/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2017:903
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Selv om hverken artikel 93 TEUF eller artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF sondrer mellem driftsstøtte og investeringsstøtte, skal det endvidere fremhæves, at driftsstøtte, der er beregnet til at opretholde status quo eller frigøre en virksomhed for omkostninger, som den normalt ville skulle bære inden for dens almindelige drift, i henhold til fast retspraksis principielt ikke kan anses for forenelig med det indre marked.
Støtte, der alene har til formål at begrænse de løbende og normale driftsudgifter, som virksomhederne under alle omstændigheder skulle have afholdt i forbindelse med deres sædvanlige aktiviteter, kan således ikke anses for at forfølge et mål af almen interesse som omhandlet i artikel 93 TEUF eller i artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF. Eftersom en sådan støtte favoriserer disse virksomheder i forhold til deres konkurrenter, uden at dette er begrundet i et formål af almen interesse, kan den ikke erklæres forenelig med det indre marked (dom af 12.7.2018, Østrig mod Kommissionen,
T-356/15
, under appel,
EU:T:2018:439
, præmis
; jf. også i denne retning dom af 8.6.1995, Siemens mod Kommissionen,
T-459/93
,
EU:T:1995:100
, præmis
).
Endvidere kan sagsøgerens påberåbelse af Kommissionens afgørelse i sag SA.37402 af 18. december 2014 om støtte til havnen i Budapest i et forsøg på at godtgøre den pågældende støtteordnings forenelighed med det indre marked ikke anses for relevant. Dels kan Kommissionens beslutningspraksis, som Kommissionen har gjort gældende, ikke påvirke gyldigheden af den anfægtede afgørelse (jf. præmis 72 ovenfor). Under alle omstændigheder er det tilstrækkeligt at konstatere, at den i den pågældende sag omhandlede støtte var en støtte til investering i havneinfrastrukturer, som forfølger et klart fastlagt mål, til forskel fra foranstaltningen i den foreliggende sag.
Hvad angår Kommissionens meddelelse om statsstøtte til søtransport, vedrører den, som navnet angiver, udelukkende støtte til søtransport og ikke støtte til havne eller havneinfrastrukturer. De skatteforanstaltninger, der nævnes i denne meddelelse, vedrører desuden ikke en generel fritagelse for selskabsskat som i den foreliggende sag, men erstatning af en type beskatning med en anden baseret på tonnage med henblik på at undgå udflytninger. Sagsøgeren kan dermed ikke af denne meddelelse udlede et generelt princip, hvorefter støtte i form at en skattenedsættelse er forenelig med det indre marked. Denne meddelelse godtgør allerhøjst, at visse former for driftsstøtte i form af skattelettelser i visse ganske særlige tilfælde kan erklæres forenelige med det indre marked, hvilket Kommissionen ikke har bestridt (jf. i denne retning dom af 12.7.2018, Østrig mod Kommissionen,
T-356/15
, under appel,
EU:T:2018:439
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For det andet vedrørende artikel 107, stk. 3, litra a) og b), TEUF og artikel 349 TEUF har Kommissionen i 98.-100. betragtning til den anfægtede afgørelse undersøgt, om disse bestemmelser finder anvendelse. Sagsøgeren har imidlertid ikke forklaret, hvorfor dette ræsonnement skulle være behæftet med et åbenbart urigtigt skøn, men har blot fastslået, at artikel 349 TEUF ubestrideligt udgjorde et tilstrækkeligt retsgrundlag for at mene, at en skattefritagelsesordning for oversøiske havne var uforenelig med traktaten.
Det skal dog i denne henseende bemærkes, dels at den pågældende støtteforanstaltning ikke er målrettet oversøiske havne, men alle havne og andre begunstigede enheder, således som de er identificeret i den anfægtede afgørelses artikel 1. Dels bestemmer artikel 349 TEUF, at EU-lovgiver kan vedtage specifikke foranstaltninger, der navnlig tager sigte på at fastsætte betingelserne for anvendelsen af traktaterne i de pågældende regioner, når deres økonomiske og strukturelle sociale situation forværres af visse faktorer, hvis varige karakter og kombination i alvorlig grad skader deres udvikling (dom af 10.9.2009, Banco Comercial dos Açores mod Kommissionen,
T-75/03
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2009:322
, præmis
). Det bestemmes imidlertid i artikel 349, stk. 3, TEUF, at Rådet vedtager nævnte foranstaltninger under hensyn til de særlige karakteristika og begrænsninger i forbindelse med regionerne i den yderste periferi uden at underminere EU-rettens, herunder det indre markeds og de fælles politikkers, integritet og sammenhæng. Det skal dog fastslås, at sagsøgeren ikke har gjort nogen bestemmelser i den afledte ret gældende, hvori Rådet skulle have besluttet at tillade støtte i form af en fritagelse for selskabsskat til fordel for havne beliggende i oversøiske territorier.
For så vidt som sagsøgeren har gjort forordning 2017/352 gældende, skal det blot konstateres, sådan som Kommissionen gjorde det i 111. betragtning til den anfægtede afgørelse, at denne forordning hverken har til formål eller som resultat at påvirke Kommissionens foranstaltninger i henhold til artikel 107 TEUF og 108 TEUF. Tværtimod bestemmer denne forordning, der sigter mod at fastsætte rammer for levering af havnetjenester og fælles regler om finansiel gennemsigtighed for havne, at den skal muliggøre »en retfærdig og effektiv kontrol af statsstøtte« (6. betragtning), at den »ikke [bør] udelukke, at den kompetente myndighed giver kompensation for foranstaltninger truffet til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, forudsat at en sådan kompensation er i overensstemmelse med de relevante statsstøtteregler« (32. betragtning), og at »[u]nder alle omstændigheder bør det sikres, at reglerne om statsstøtte er overholdt« (43. betragtning).
Forordning 2017/1084, som sagsøgeren ligeledes har henvist til, ændrer Kommissionens forordning (EU) nr. 651/2014 af 17. juni 2014 om visse kategorier af støttes forenelighed med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107 og 108 (
EUT 2014, L 187, s. 1
) ved navnlig at tilføje artikel 56b og 56c, der åbner mulighed for, at visse former for støtte til søhavne og indlandshavne er fritaget. Forordning nr. 651/2014, der er vedtaget på grundlag af artikel 108, stk. 4, TEUF og Rådets forordning (EF) nr. 994/98 af 7. maj 1998 om anvendelse af artikel 92 og 93 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab på visse former for horisontal statsstøtte (
EFT 1998, L 142, s. 1
) har imidlertid til formål at gøre det muligt at fritage medlemsstaterne for underretningspligten for visse støtteformer på bestemte betingelser. Som Kommissionen imidlertid har gjort gældende, fastsætter denne forordning ikke andre kompatibilitetsforudsætninger end dem, der er fastsat i traktaten. For så vidt som Kommissionen således i 95.-104. betragtning til den anfægtede afgørelse har fastslået, at den pågældende foranstaltning ikke kunne erklæres forenelig med det indre marked, uden at der ville blive begået et åbenbart urigtigt skøn i denne henseende (jf. ovenfor), kunne den således ikke umiddelbart erklære den forenelig på grundlag af forordning nr. 651/2014. Artikel 56b og 56c i forordning nr. 651/2014 fastsætter endvidere visse krav til især støtteberettigede omkostninger, støtteintensiteten eller støttens nødvendighed, uden at sagsøgeren har forsøgt at godtgøre, at disse betingelser er opfyldt i den foreliggende sag.
Sagsøgerens klagepunkt om, at der ikke er blevet taget hensyn til de særlige kendetegn ved proceduren om eksisterende støtte, en omvendelse af bevisbyrden og åbenlyse fejlskøn for så vidt angår bedømmelsen af den pågældende ordnings forenelighed med det indre marked, bør derfor forkastes.
For det andet har sagsøgeren hævdet, at Kommissionen har tilsidesat proportionalitetsprincippet, idet den blot har krævet den i den anfægtede afgørelse omhandlede ordning ophævet i stedet for at kræve, at den tilpasses eller erklæres forenelig på bestemte betingelser.
Det skal i denne henseende fremhæves, at proportionalitetsprincippet i henhold til retspraksis indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges (jf. dom af 17.7.2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband mod Kommissionen,
T-457/09
,
EU:T:2014:683
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Eftersom den i den foreliggende sag undersøgte foranstaltning var åbenbart uforenelig med det indre marked, kunne den ifølge Kommissionen ikke tilpasses, ligesom der heller ikke kunne fastsættes krav, der kunne have gjort den forenelig med det indre marked. Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at enhver ændring af den omhandlede støtte for at gøre den forenelig med det indre marked, ville have været meget kompleks, eftersom selve fordelens art, nemlig en fritagelse for selskabsskat af overskuddet, stemmer dårligt overens med kravene til forenelighed, navnlig foranstaltningens proportionalitet og gennemsigtighed i forhold til et fastsat mål.
Det skal i denne henseende bemærkes, dels at artikel 22 i forordning 2015/1589 bestemmer, at Kommissionen kan foreslå passende foranstaltninger i form af enten en materiel ændring af støtteordningen eller indførelse af en række proceduremæssige krav eller ophævelse af støtteordningen. Muligheden for at ophæve den omhandlede støtteordning er således udtrykkeligt fastsat allerede fra fremsættelsen af forslaget om passende foranstaltninger, der går forud for den formelle undersøgelsesfase.
Dels har Kommissionen mulighed for ganske enkelt at kræve en eksisterende støtteordning ophævet, når den efter afslutningen af den formelle undersøgelsesprocedure konkluderer, at denne ikke er forenelig med det indre marked, ikke indeholder noget supplerende krav i forhold til undersøgelsen af en ny støtteordning, henset til den eksisterende parallelitet mellem disse to procedurer allerede fra starten af den formelle undersøgelsesprocedure (jf. præmis 127 ovenfor).
Som sagsøgeren imidlertid har gjort gældende, skal denne mulighed udøves under overholdelse af proportionalitetsprincippet, hvilket indebærer, at såfremt det er muligt at foretage en ændring eller visse tilpasninger af den pågældende ordning, som gør det muligt at gøre denne forenelig med det indre marked, skal Kommissionen i det mindste undersøge denne mulighed i samarbejde med den berørte medlemsstat, når den fremsætter forslag om passende foranstaltninger.
Det skal dog bemærkes, sådan som Kommissionen også har gjort det, at en sådan ændring af den pågældende støtteordning, som Den Franske Republik i øvrigt ikke synes at have overvejet, forekommer kompleks eller endog umulig i den foreliggende sag. Hvad således angår en foranstaltning, der indebærer en betingelsesløs fritagelse for selskabsskat til fordel for visse generelle kategorier af begunstigede, uden nogen forbindelse med et klart defineret mål af almen interesse, ville en ændring af denne ordning have krævet, at Den Franske Republik indberettede en anden ordning, som var grundlæggende forskellig fra den eksisterende støtteordning, som Kommissionen har undersøgt. Det ville således navnlig have været nødvendigt at begrænse og fastsætte betingelser for fordelen og dens beløb til visse investeringsomkostninger, der ikke er dækket, eller til kompensation for eventuelle omkostninger til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, hvis art og omfang skulle fastsættes for hver kategori af havne, eller endog fra havn til havn på årsbasis, idet der skulle tages hensyn til de særlige finansielle kendetegn for de omkring 500 franske havne, og de potentielt forskellige regler med hensyn til forenelighed, der finder anvendelse på hver enkelt af dem, navnlig de oversøiske havne.
I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, må det konstateres, at Kommissionen ikke har tilsidesat proportionalitetsprincippet ved ikke at undersøge, om den omhandlede støtteforanstaltning med visse ændringer kunne have opfyldt betingelserne for finansiering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og være blevet betragtet som forenelig med det indre marked.
Som sagsøgeren har gjort gældende foreslog Kommissionen ganske vist i sine afgørelser af 15. december 2009 om statsstøtte SA.14175 (ex E 2/2005 og N 642/2009) – Nederlandene –
Existing and special projet aid to housing corporations
(
EUT 2010, C 31, s. 4
), og af 30. august 2010 om statsstøtte E/2005 – Nederlandene –
Existing aid to housing corporations: decision amending paragraphs 22-24 of the Commission Decision of 15 December 2009
(
EUT 2010, C 250, s. 1
) de nederlandske myndigheder, at den eksisterende støtteordning ikke blev ophævet, men ændret for at bringe den i overensstemmelse med EU’s regler om statsstøtte.
I de i præmis 150 ovenfor nævnte afgørelser vedrørende sociale boliger havde Kongeriget Nederlandene imidlertid foreslået forpligtelser som reaktion på de passende foranstaltninger, som Kommissionen havde foreslået med henblik på at gøre ordningen forenelig med det indre marked. Kommissionens endelige afgørelse var således blevet vedtaget på grundlag af artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, der fastsatte de juridiske konsekvenser af medlemsstatens accept af Kommissionens forslag om passende foranstaltninger.
Eftersom medlemsstaten i den foreliggende sag ikke har accepteret de passende foranstaltninger, som Kommissionen har foreslået, og heller ikke, hvilket Kommissionen har bekræftet i retsmødet, har foreslået forpligtelser, der gør det muligt at besvare de indsigelser, som de passende foranstaltninger har givet anledning til, blev den anfægtede afgørelse derimod vedtaget efter afslutningen af den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 23, stk. 2, i forordning 2015/1589. Der kan således ikke drages nogen paralleller til de i præmis 150 ovenfor nævnte afgørelser.
På baggrund af alle ovenstående betragtninger skal det fjerde anbringende forkastes.
Det femte anbringende om tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik
Med dette anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er blevet vedtaget i strid med Kommissionens pligt til objektiv upartiskhed i henhold til princippet om god forvaltningsskik, som er sikret ved artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Sagsøgeren har nærmere bestemt foreholdt Kommissionen, at den forholdt sig passiv i forhold til de støtteordninger, som visse havne i EU nød godt af i henhold til den gældende skattelovgivning i andre medlemsstater, hvilket gav anledning til nye konkurrencefordrejninger, hvorved Kommissionen direkte har tilsidesat den rolle, den er tillagt som garant for et velfungerende indre marked.
Kommissionen har bestridt disse argumenter.
Indledningsvis skal det undersøges, om en eventuel tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik, hvis det antages at den fastslås, som sagsøgeren har gjort gældende udgør en selvstændig fejl vedrørende den materielle lovlighed, der alene kan medføre annullation af den anfægtede afgørelse. Kommissionen har således principalt bemærket, at tilsidesættelse af dette princip kun kan medføre annullation af den anfægtede afgørelse, hvis en anden EU-retlig forskrift samtidig er blevet tilsidesat. Den har i denne henseende nævnt præmis 43 i dom af 6. december 2001, Area Cova m.fl. mod Rådet og Kommissionen (
T-196/99
,
EU:T:2001:281
), hvoraf det fremgår, at princippet om god forvaltningsskik ikke udgør en del af de retsregler, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, og hvis tilsidesættelse ville kunne gøres gældende med henblik på at godtgøre Unionens ansvar uden for kontraktforhold.
Det skal dog bemærkes, at den af Kommissionen nævnte retspraksis vedrører spørgsmålet, om retten til en god forvaltning udgør en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, et spørgsmål, der er relevant i forbindelse med et erstatningssøgsmål, der er omhandlet i artikel 268 TEUF, og ikke i forbindelse med et annullationssøgsmål, der er baseret på artikel 263 TEUF, som det er tilfældet i den foreliggende sag.
I forbindelse med sit anbringende om tilsidesættelse af retten til en god forvaltning har sagsøgeren hovedsageligt gjort en tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu og kravet om upartiskhed gældende.
Denne pligt til at udvise omhu er ifølge retspraksis iboende i princippet om god forvaltningsskik. Den finder generelt anvendelse på EU-administrationens handlinger i forholdet til offentligheden og indebærer, at EU-administrationen skal handle med omhu og forsigtighed, og at den omhyggeligt og uvildigt skal undersøge alle de elementer, der er relevante for den foreliggende sag (jf. bl.a. i denne retning dom af 16.12.2008, Masdar (UK) mod Kommissionen,
C-47/07 P
,
EU:C:2008:726
, præmis
og
, og af 15.1.2015, Ziegler og Ziegler Relocation mod Kommissionen,
T-539/12 og T-150/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:15
, præmis
).
Det følger endvidere af artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder, at enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt af Unionens institutioner. Kravet om upartiskhed omfatter dels den subjektive upartiskhed, hvilket vil sige, at ingen af den omhandlede institutions medlemmer med ansvar for sagen må give udtryk for partiskhed eller en personlig forudfattet mening, dels den objektive upartiskhed, hvilket vil sige, at institutionen skal sikre en tilstrækkelig garanti for, at enhver rimelig tvivl herom kan udelukkes (jf. dom af 11.7.2013, Ziegler mod Kommissionen,
C-439/11 P
,
EU:C:2013:513
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Den forpligtelse til upartiskhed, der hviler på Kommissionen, indebærer dog ikke noget krav om, at den, når den undersøger eksisterende støtteordninger i flere medlemsstater, skal gennemføre disse efterforskninger samtidigt eller vedtage bindende afgørelser på samme tidspunkt over for alle medlemsstater. Selv om det ganske vist fremgår af Kommissionens pressemeddelelse af 9. juli 2014 om de skattefritagelser, der er indrømmet nederlandske offentlige virksomheder, at »i nogle medlemsstater er havnene ikke underlagt selskabsskat, men en anden skatteordning, der kan være mere gunstig«, mens »havnene i andre medlemsstater ikke betaler nogen selskabsskat, fordi de kører med underskud«, kan sagsøgeren i den foreliggende sag ikke af disse generelle betragtninger udlede, at Kommissionen har tilsidesat kravet om upartiskhed ved først at undersøge de belgiske, nederlandske og franske skatteordninger og ved at træffe negative endelige afgørelser om disse ordninger, inden den har undersøgt alle de andre medlemsstaters skatteordninger, der muligvis også indeholder statsstøtte.
Det skal endvidere bemærkes, at tilsvarende argumenter blev undersøgt og forkastet i den sag, der gav anledning til dom af 31. maj 2018, Groningen Seaports m.fl. mod Kommissionen (
T-160/16
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:317
), om det søgsmål, som nogle nederlandske havne havde anlagt til prøvelse af Kommissionens afgørelse (EU) 2016/634 af 21. januar 2016 om statsstøtte SA.25338 (2014/C) (ex E 3/2008 og ex CP 115/2004), som Nederlandene har gennemført – Fritagelse af offentlige virksomheder for selskabsskat (
EUT 2016, L 113, s. 148
).
Retten fastslog således i den nævnte sag, at en medlemsstats eventuelle tilsidesættelse af en forpligtelse, der påhviler den i henhold til traktaten, navnlig forbuddet i artikel 107, stk. 1, TEUF, ikke kan begrundes i den omstændighed, at andre medlemsstater ligeledes har tilsidesat denne forpligtelse, og at de indvirkninger, som flere konkurrencefordrejninger har på samhandelen mellem medlemsstaterne, ikke vil udligne hinanden, men tværtimod kumuleres, hvilket øger de skadelige virkninger for det indre marked (jf. dom af 31.5.2018, Groningen Seaports m.fl. mod Kommissionen,
T-160/16
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:317
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Antages det således, at andre medlemsstater yder statsstøtte til deres søhavne, står det ikke desto mindre fast, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse ved at erklære den omhandlede støtteordning for uforenelig med det indre marked og ved at kræve, at den ophæves, sigter mod at genoprette lige konkurrencevilkår inden for havnesektoren og dermed opfylde målene med statsstøttereglerne (jf. analogt hermed dom af 13.5.2018, Groningen Seaports m.fl. mod Kommissionen,
T-160/16
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:317
, præmis
).
Retten har ligeledes fastslået, at overholdelsen af ligebehandlingsprincippet skal forliges med legalitetsprincippet, hvilket indebærer, at ingen til egen fordel kunne påberåbe sig en ulovlighed, der var begået til fordel for andre (jf. dom af 31.5.2018, Groningen Seaports m.fl. mod Kommissionen,
T-160/16
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:317
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Sagsøgerens argument om, at Kommissionen har tilsidesat princippet om god forvaltningsskik ved kun at have indledt statsstøttesager mod tre medlemsstater, nemlig Den Franske Republik, Kongeriget Belgien og Kongeriget Nederlandene, samtidig med, at det fremgik af besvarelsen af dens spørgeskema, at halvdelen af medlemsstaterne havde erkendt, at de havde indrømmet deres havne skatteordninger, som udgør en undtagelse fra de almindelige regler, skal således forkastes.
Under alle omstændigheder er et sådant argument uvirksomt, for så vidt som det ikke sår tvivl om den anfægtede afgørelses lovlighed som sådan, men snarere sigter mod at fremhæve en eventuel passivitet fra Kommissionens side i forhold til tilsvarende støtteordninger, der ligeledes er gældende i andre medlemsstater. Som Kommissionen har gjort gældende, har sagsøgeren i et sådant tilfælde imidlertid mulighed for at indgive en klage til Kommissionen vedrørende de støtteordninger, der fortsat findes i andre medlemsstater, og i tilfælde af ubegrundet og langvarig undladelse af at gribe ind fra Kommissionens side, kan denne anlægge et passivitetssøgsmål i henhold til artikel 265 TEUF.
På baggrund af alle disse betragtninger må det femte anbringende forkastes og Kommissionen dermed frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har tabt sagen og pålægges derfor at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.

På baggrund af det ovenstående udtaler og bestemmer
RETTEN (Sjette Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
L’Union des ports de France – UPF betaler sagsomkostningerne.

Berardis
Papasavvas
Spineanu-Matei
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg, den 30. april 2019.
Underskrifter
Indhold

Tvistens baggrund

Retsforhandlinger og parternes påstande

Retlige bemærkninger

Formaliteten

Realiteten

Det første anbringende om en retlig fejl, for så vidt som Kommissionen fejlagtigt har betegnet hele fritagelsen for selskabsskat til fordel for de franske havne som statsstøtte

Det andet anbringende om en retlig fejl, der er begået ved vurderingen af den økonomiske karakter af de aktiviteter, som de franske havne udfører

Det tredje anbringende om i det væsentlige fejlskøn og manglende begrundelse af betingelserne vedrørende konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne

Det fjerde anbringende om en retlig fejl, der er blevet begået ved kontrollen af den eksisterende støtte, og om en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 2, TEUF kombineret med proportionalitetsprincippet

Det femte anbringende om tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik

Sagsomkostninger
(
*1
) – – Processprog: fransk.