CELEX: 62018CJ0797
Hogere voorziening
Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo)
Uitgaven die aan financiering door de Europese Unie zijn onttrokken
Uitgaven door de Helleense Republiek
Verordening (EG) nr. 1782/2003
Verordening (EG) nr. 796/2004
Verordening (EG) nr. 1120/2009
Verordening (EU) nr. 1306/2013
Regeling inzake oppervlaktegebonden steun
Begrip ‚blijvend grasland’
Forfaitaire financiële correcties
Verordening (EG) nr. 1698/2005
Beoordeling van de subsidiabiliteit van uitgaven
Beheersautoriteit
Verordening (EG) nr. 1290/2005
Uitgaven waarop de termijn van 24 maanden van toepassing is
Verordening (EG) nr. 817/2004
Doeltreffende, evenredige en afschrikkende sanctieregeling
Berekeningswijze van de correctie

Met haar hogere voorziening verzoekt de Helleense Republiek om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 4 oktober 2018, Griekenland/Commissie (
T‑272/16
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:651
; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht haar beroep heeft verworpen tegen uitvoeringsbesluit (EU) 2016/417 van de Commissie van 17 maart 2016 houdende onttrekking aan EU‑financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (
PB 2016, L 75, blz. 16
; hierna: „litigieus besluit”).
Toepasselijke bepalingen
Verordening nr. 2988/95
Artikel 5 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (
PB 1995, L 312, blz. 1
) behoort tot titel II, met het opschrift „Administratieve maatregelen en sancties”. Lid 1 van dit artikel bepaalt:
„Opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden kunnen tot de volgende administratieve sancties leiden:
[…]
c)
volledige of gedeeltelijke intrekking van een bij de communautaire regeling toegekend voordeel, ook al heeft de betrokkene dit voordeel slechts ten dele wederrechtelijk genoten;
d)
uitsluiting of intrekking van het voordeel voor een periode die volgt op die waarin de onregelmatigheid heeft plaatsgevonden;
[…]”
Verordening nr. 1782/2003
Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (
PB 2003, L 270, blz. 1
) (hierna: „verordening nr. 1782/2003”) bevatte titel III, met het opschrift „Bedrijfstoeslagregeling”, waarin hoofdstuk 3 betrekking had op de „toeslagrechten”. Afdeling 1 van dat hoofdstuk, betreffende de „op oppervlakten gebaseerde toeslagrechten”, bevatte artikel 43 betreffende de „bepaling van de toeslagrechten”. Dit artikel luidde:
„1.   Onverminderd artikel 48 ontvangt een landbouwer een toeslagrecht per hectare dat is berekend door het referentiebedrag te delen door het gemiddelde aantal, berekend over drie jaar, van alle hectaren die in de referentieperiode recht hebben gegeven op de in bijlage VI genoemde rechtstreekse betalingen.
Het totale aantal toeslagrechten moet gelijk zijn aan het bovenvermelde gemiddelde aantal hectaren.
[…]
2.   Het in lid 1 bedoelde aantal hectaren omvat voorts:
[…]
b)
alle voederareaal in de referentieperiode.
3.   Voor de toepassing van lid 2, onder b), wordt onder ‚voederareaal’ verstaan de oppervlakte van het bedrijf die gedurende het hele kalenderjaar overeenkomstig artikel 5 van verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie [van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers‑ en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (
PB 2001, L 327, blz. 11
)] voor de veehouderij beschikbaar was, met inbegrip van het gezamenlijk gebruikte voederareaal en de percelen die voor gemengde teelten werden gebruikt. Het voederareaal omvat niet:
–
gebouwen, bossen, vijvers en wegen,
[…]”
Artikel 44 van verordening nr. 1782/2003 over het „gebruik van de toeslagrechten”, bepaalde in lid 2:
„Onder ‚subsidiabele hectare’ wordt verstaan welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik was.”
Verordening nr. 796/2004
Artikel 2, eerste alinea, van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem waarin is voorzien bij de verordeningen nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 van de Raad, en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad (
PB 2004, L 141, blz. 18
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 380/2009 van de Commissie van 8 mei 2009 (
PB 2009, L 116, blz. 9
) (hierna: „verordening nr. 796/2004”), was als volgt verwoord:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
1 bis.
‚perceel landbouwgrond’: een aaneengesloten stuk grond waarop één enkele gewasgroep wordt geteeld door één enkele landbouwer; in het geval echter dat in het kader van de onderhavige verordening een afzonderlijke aangifte van het gebruik van een oppervlakte binnen een gewasgroep nodig is, wordt het perceel landbouwgrond verder begrensd door dat specifieke gebruik;
[…]
2.
‚blijvend grasland’: grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen met uitzondering van de grond die valt onder bij artikel 107, lid 6, van verordening [nr. 1782/2003] ingestelde braakleggingsregelingen, de overeenkomstig verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad [van 30 juni 1992 betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer (
PB 1992, L 215, blz. 85
)] braakgelegde oppervlakten, de overeenkomstig de artikelen 22, 23 en 24 van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad [van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen (
PB 1999, L 160, blz. 80
)] braakgelegde oppervlakten en de overeenkomstig artikel 39 van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad [van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (
PB 2005, L 277, blz. 1
)] braakgelegde oppervlakten;
2 bis.
‚grassen of andere kruidachtige voedergewassen’: alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen (ongeacht of het betrokken grasland al dan niet voor het weiden van dieren wordt gebruikt). De lidstaten kunnen in bijlage IX bij verordening [nr. 1782/2003] vermelde gewassen ertoe rekenen;
[…]”
Hieromtrent stond in overweging 1 van verordening nr. 239/2005 van de Commissie van 11 februari 2005 (
PB 2005, L 42, blz. 3
), waarbij de oorspronkelijke versie van verordening nr. 796/2004 is gewijzigd, het volgende te lezen:
„Artikel 2 van verordening [nr. 796/2004] bevat een aantal begripsomschrijvingen die verduidelijking behoeven. Met name moet de omschrijving van ‚blijvend grasland’ in punt 2 van dat artikel worden verduidelijkt en dient ook een begripsomschrijving van de daarin gebruikte term ‚grassen of andere kruidachtige voedergewassen’ te worden opgenomen. In dit verband dient echter in aanmerking te worden genomen dat de lidstaten behoefte hebben aan enige flexibiliteit om rekening te kunnen houden met plaatselijke landbouwkundige omstandigheden.”
In artikel 8 van verordening nr. 796/2004, met het opschrift „Algemene beginselen met betrekking tot de percelen landbouwgrond”, werd in lid 1 het volgende bepaald:
„Onverminderd artikel 34, lid 2, van verordening (EG) nr. 73/2009 [van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening nr. 1782/2003 (
PB 2009, L 30, blz. 16
) (hierna: ‚verordening nr. 73/2009’)] wordt een perceel landbouwgrond met bomen voor de toepassing van de oppervlaktegebonden steunregelingen als een subsidiabele oppervlakte beschouwd mits het op dat perceel mogelijk is landbouwactiviteiten of, indien van toepassing, de voorgenomen productie op soortgelijke wijze te beoefenen als op percelen zonder bomen in dezelfde regio.”
Titel III van verordening nr. 796/2004, betreffende „controles”, bevatte artikel 30 ervan, met het opschrift „Constatering van de oppervlakten”. Lid 2 van dit artikel bepaalde:
„De totale oppervlakte van een perceel landbouwgrond kan in aanmerking worden genomen op voorwaarde dat het volgens de gebruikelijke normen van de betrokken lidstaat of regio om een volledig gebruikt perceel gaat. Is dit niet het geval, dan wordt de werkelijk gebruikte oppervlakte in aanmerking genomen.
Voor de regio’s waar bepaalde elementen, met name heggen, sloten en muren, van oudsher deel uitmaken van de goede landbouwmethoden op het gebied van teelten of grondgebruik, kunnen de lidstaten besluiten dat de oppervlakte van die elementen als een onderdeel van de volledig gebruikte oppervlakte moet worden beschouwd op voorwaarde dat zij een door de lidstaten te bepalen totale breedte niet overschrijdt. Die breedte moet overeenkomen met een traditionele breedte in de betrokken regio en mag niet meer dan 2 m bedragen.
[…]”
Verordening nr. 1290/2005
Titel IV, met het opschrift „Goedkeuring van de rekeningen en bewaking door de Commissie”, van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
PB 2005, L 209, blz. 1
), bevatte artikel 31 van die verordening, met het opschrift „Conformiteitsgoedkeuring”. De leden 2 tot en met 4 van dit artikel luidden als volgt:
„2.   De Commissie bepaalt de aan financiering te onttrekken bedragen met name in het licht van het belang van de geconstateerde niet-naleving. Zij houdt rekening met de aard en de ernst van de inbreuk en met de financiële schade voor de Gemeenschap.
3.   Voordat enig besluit tot weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie schriftelijk mededeling van de resultaten van haar verificaties, en de betrokken lidstaat van zijn antwoorden daarop, waarna beide partijen pogen overeenstemming te bereiken over de te nemen maatregelen.
Wordt geen overeenstemming bereikt, dan kan de lidstaat verzoeken om opening van een procedure die tot doel heeft de respectieve standpunten binnen een termijn van vier maanden tot elkaar te brengen en waarvan de resultaten worden vermeld in een verslag dat aan de Commissie wordt meegedeeld en door haar wordt onderzocht voordat zij een besluit neemt over een eventuele weigering van financiering.
4.   Financiering kan niet worden geweigerd voor:
a)
uitgaven zoals bedoeld in artikel 3, lid 1, die zijn verricht meer dan vierentwintig maanden voordat de Commissie de betrokken lidstaat schriftelijk van de resultaten van de verificaties in kennis heeft gesteld;
b)
onder artikel 3, lid 1, of binnen de werkingssfeer van in artikel 4 bedoelde programma’s vallende uitgaven betreffende meerjarenmaatregelen waarvoor de meest recente verplichting die aan de begunstigde is opgelegd, dateert van meer dan vierentwintig maanden voordat de Commissie de betrokken lidstaat schriftelijk van de resultaten van de verificaties in kennis heeft gesteld;
c)
uitgaven betreffende andere maatregelen in het kader van in artikel 4 bedoelde programma’s dan de in punt b) van dit lid bedoelde maatregelen, waarvoor de betaling of, in voorkomend geval, de saldobetaling door het betaalorgaan is verricht meer dan vierentwintig maanden voordat de Commissie de betrokken lidstaat schriftelijk van de resultaten van de verificaties in kennis heeft gesteld.”
Verordening nr. 817/2004
Artikel 73 van verordening (EG) nr. 817/2004 van de Commissie van 29 april 2004 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1257/1999 (
PB 2004, L 153, blz. 30
, met rectificatie in
PB 2004, L 231, blz. 24
) (hierna: „verordening nr. 817/2004”), luidde:
„De lidstaten stellen de regeling inzake sancties bij niet-naleving van de bepalingen van de onderhavige verordening vast en nemen alle voor de toepassing van die regeling benodigde maatregelen. De aldus vastgestelde sancties dienen doeltreffend, evenredig en afschrikkend te zijn.”
Verordening nr. 1698/2005
De overwegingen 61 en 64 van verordening nr. 1698/2005 luidden:
„(61)
Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel dient de subsidiabiliteit van de uitgaven behoudens uitzonderingen te worden bepaald aan de hand van nationale voorschriften.
[…]
(64)
De lidstaten dienen maatregelen te nemen om te garanderen dat de beheers‑ en controlesystemen goed functioneren. Daartoe dienen de algemene beginselen te worden vastgesteld waaraan elk beheers‑ en controlesysteem moet beantwoorden, en de basisfuncties die het moet vervullen. Derhalve moet worden vastgehouden aan de aanwijzing van één beheersautoriteit, waarvan de verantwoordelijkheden nader moeten worden omschreven.”
Artikel 71 van deze verordening maakte deel uit van titel V, met het opschrift „Bijdrage uit het fonds”, en had betrekking op de „subsidiabiliteit van de uitgaven”. De leden 2 en 3 van dit artikel bepaalden het volgende:
„2.   Uitgaven komen slechts voor een bijdrage uit het Elfpo in aanmerking, indien zij worden gedaan voor concrete acties waartoe door of onder verantwoordelijkheid van de beheersautoriteit van het betrokken programma is besloten volgens de door het bevoegd orgaan vastgestelde selectiecriteria.
3.   De regels inzake de subsidiabiliteit van uitgaven worden op nationaal niveau vastgesteld onder voorbehoud van de bijzondere voorwaarden die bij deze verordening voor bepaalde maatregelen voor plattelandsontwikkeling zijn vastgesteld.
[…]”
Verordening nr. 1974/2006
In verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1698/2005 (
PB 2006, L 368, blz. 15
) was een hoofdstuk III opgenomen, met het opschrift „Maatregelen voor plattelandsontwikkeling”. Afdeling 2 van dit hoofdstuk bevatte „voor verscheidene maatregelen geldende gemeenschappelijke bepalingen”. Artikel 43 van die verordening behoorde tot die afdeling en bepaalde:
„Bij investeringsmaatregelen zien de lidstaten erop toe dat de steun is gericht op duidelijk omschreven doelstellingen die verband houden met onderkende structurele en territoriale behoeften en structurele nadelen.”
In deze verordening was onder afdeling 1 („Verifieerbaarheid en controleerbaarheid van de maatregelen”) van hoofdstuk IV („Subsidiabiliteits‑ en administratieve bepalingen”) artikel 48 ervan opgenomen, dat als volgt was verwoord:
„1.   Voor de toepassing van artikel 74, lid 1, van verordening [nr. 1698/2005] zorgen de lidstaten ervoor dat alle maatregelen voor plattelandsontwikkeling die zij voornemens zijn uit te voeren, verifieerbaar en controleerbaar zijn. Daartoe stellen de lidstaten controleregelingen vast die hun een redelijke zekerheid verschaffen dat de subsidiabiliteitscriteria en de andere verbintenissen worden nageleefd.
2.   Om de deugdelijkheid en de nauwkeurigheid van de berekeningen van de in de artikelen 31, 38, 39, 40 en 43 tot en met 47 van verordening [nr. 1698/2005] bedoelde betalingen aan te tonen en te bevestigen, zorgen de lidstaten ervoor dat geschikte deskundigheid wordt geleverd door instanties of diensten die functioneel onafhankelijk zijn van die welke verantwoordelijk zijn voor die berekeningen. Uit het programma voor plattelandsontwikkeling blijkt dat dergelijke deskundigheid wordt geleverd.”
Verordening nr. 73/2009
Hoofdstuk 1, „Algemene tenuitvoerlegging”, van titel III, „Bedrijfstoeslagregeling”, van verordening nr. 73/2009 bevatte artikel 34, betreffende de „[a]ctivering van toeslagrechten per subsidiabele hectare”. Lid 1 van dat artikel luidde als volgt:
„De steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling wordt aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag.”
Artikel 36 van deze verordening, met het opschrift „Wijziging van de toeslagrechten”, maakte eveneens deel uit van dit hoofdstuk en bepaalde het volgende:
„De toeslagrechten per hectare worden niet gewijzigd, tenzij in de onderhavige verordening anders is bepaald.
De Commissie stelt volgens de in artikel 141, lid 2, bedoelde procedure uitvoeringsbepalingen vast inzake de wijziging, met ingang van 2010, van toeslagrechten en met name delen van toeslagrechten.”
Artikel 137 van dezelfde verordening, met het opschrift „Bevestiging van toeslagrechten”, was opgenomen in titel VII ervan, houdende „uitvoerings-, overgangs‑ en slotbepalingen”. Lid 1 van dit artikel was als volgt verwoord:
„Toeslagrechten die vóór 1 januari 2009 aan landbouwers worden toegewezen, worden met ingang van 1 januari 2010 als wettelijk en conform beschouwd.”
Verordening nr. 1120/2009
Artikel 2 van verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van verordening nr. 73/2009 (
PB 2009, L 316, blz. 1
) (hierna: „verordening nr. 1120/2009”) luidde:
„Voor de toepassing van titel III van verordening [nr. 73/2009] en van de onderhavige verordening wordt verstaan onder:
[…]
c)
‚blijvend grasland’: grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen, met uitzondering van de overeenkomstig verordening [nr. 2078/92] braakgelegde oppervlakten, de overeenkomstig de artikelen 22, 23 en 24 van verordening [nr. 1257/1999] braakgelegde oppervlakten en de overeenkomstig artikel 39 van verordening [nr. 1698/2005] braakgelegde oppervlakten; in dit verband wordt onder ‚grassen of andere kruidachtige voedergewassen’ verstaan: alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen (ongeacht of het betrokken grasland al dan niet voor het weiden van dieren wordt gebruikt). De lidstaten kunnen de in bijlage I genoemde akkerbouwgewassen ertoe rekenen;
[…]”
Verordening nr. 1122/2009
In verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 73/2009 wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (
PB 2009, L 316, blz. 65
) (hierna: „verordening nr. 1122/2009”) had artikel 34 betrekking op de „constatering van de oppervlakten”. In de leden 2 en 4 van dit artikel, dat behoorde tot titel III („Controles”) van deze verordening, werd het volgende bepaald:
„2.   De totale oppervlakte van een perceel landbouwgrond kan in aanmerking worden genomen op voorwaarde dat het volgens de gebruikelijke normen van de betrokken lidstaat of regio om een volledig gebruikt perceel gaat. Is dit niet het geval, dan wordt de werkelijk gebruikte oppervlakte in aanmerking genomen.
Voor de regio’s waar bepaalde elementen, met name heggen, sloten en muren, van oudsher deel uitmaken van de goede landbouwmethoden op het gebied van teelten of grondgebruik, kunnen de lidstaten besluiten dat de oppervlakte van die elementen als een onderdeel van de volledig gebruikte oppervlakte moet worden beschouwd op voorwaarde dat zij een door de lidstaten te bepalen totale breedte niet overschrijdt. Die breedte moet overeenkomen met een traditionele breedte in de betrokken regio en mag niet meer dan 2 m bedragen.
Wanneer de lidstaten vóór de inwerkingtreding van de onderhavige verordening de Commissie conform artikel 30, lid 2, derde alinea, van verordening [nr. 796/2004] in kennis hebben gesteld van een breedte van meer dan 2 m, mag deze breedte onverminderd worden toegepast.
[…]
4.   Onverminderd artikel 34, lid 2, van verordening [nr. 73/2009] wordt een perceel landbouwgrond met bomen voor de toepassing van de oppervlaktegebonden steunregelingen als een subsidiabele oppervlakte beschouwd mits het op dat perceel mogelijk is landbouwactiviteiten of, indien van toepassing, de voorgenomen productie op soortgelijke wijze te beoefenen als op percelen zonder bomen in dezelfde regio.”
Verordening nr. 1306/2013
Artikel 52, betreffende de „conformiteitsgoedkeuring”, van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (
PB 2013, L 347, blz. 549
, met rectificatie in
PB 2016, L 130, blz. 13
) (hierna: „verordening nr. 1306/2013”) is opgenomen in afdeling II, „Goedkeuring”, van hoofdstuk IV, „Goedkeuring van de rekeningen”. De leden 2 en 3 van dit artikel luiden als volgt:
„2.   De Commissie bepaalt de aan financiering te onttrekken bedragen met name in het licht van de ernst van de geconstateerde niet-naleving. Zij houdt rekening met de aard van de inbreuk en met de financiële schade voor de Unie. Zij baseert haar besluit tot onttrekking op de identificering van ten onrechte uitgegeven bedragen; indien die met een afdoende inspanning niet kunnen worden geïdentificeerd, kan zij geëxtrapoleerde of forfaitaire correcties toepassen. Er worden uitsluitend forfaitaire correcties toegepast wanneer het, vanwege de aard van de zaak of omdat de lidstaat aan de Commissie niet de nodige informatie heeft verstrekt, niet met een afdoende inspanning mogelijk is de aan de Unie toegebrachte financiële schade nauwkeuriger te bepalen.
3.   Voordat een besluit tot weigering van financiering wordt vastgesteld, geeft de Commissie schriftelijk kennis van de resultaten van haar inspectie, en van de betrokken lidstaat zijn antwoorden daarop, waarna beide partijen pogen overeenstemming te bereiken over de te ondernemen actie. In deze fase van de procedure worden de lidstaten in de gelegenheid gesteld om aan te tonen dat de werkelijke omvang van de niet-naleving geringer is dan de Commissie in haar beoordeling stelt.
Indien geen overeenstemming wordt bereikt, dan kan de lidstaat verzoeken om de opening van een procedure die tot doel heeft de standpunten van beide partijen binnen een termijn van vier maanden tot elkaar te brengen. De resultaten daarvan worden vermeld in een verslag dat wordt ingediend bij de Commissie. De Commissie houdt rekening met de aanbevelingen in het verslag voordat zij een besluit neemt over een eventuele weigering van financiering en motiveert haar besluit wanneer zij beslist geen rekening te houden met die aanbevelingen.”
Verordening nr. 1307/2013
Artikel 4, lid 1, onder h), van de oorspronkelijke versie van verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening nr. 73/2009 (
PB 2013, L 347, blz. 608
) (hierna: „verordening nr. 1307/2013”) bevatte de volgende definitie:
„‚blijvend grasland en blijvend weiland’ (samen ‚blijvend grasland’): grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen, alsmede, indien lidstaten daartoe besluiten, begraasbaar land dat deel uitmaakt van de gangbare plaatselijke praktijken waar grassen en andere kruidachtige voedergewassen traditioneel niet overheersen in weiland”.
In de versie zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2017/2393 van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2017 (
PB 2017, L 350, blz. 15
), luidt deze bepaling als volgt:
„‚blijvend grasland en blijvend weiland’ (samen ‚blijvend grasland’): grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen, en, indien lidstaten daartoe besluiten, die ten minste vijf jaar niet is omgeploegd; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, en, indien lidstaten daartoe besluiten, andere soorten, zoals struiken en/of bomen die diervoeder produceren, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen blijven overheersen. De lidstaten kunnen ook besluiten om als blijvend grasland te beschouwen:
i)
begraasbaar land dat deel uitmaakt van de gangbare plaatselijke praktijken, waarbij grassen en andere kruidachtige voedergewassen traditioneel niet overheersen in weiland; en/of
ii)
begraasbaar land waar grassen en andere kruidachtige voedergewassen niet overheersen of helemaal niet voorkomen in weiland”.
Uitvoeringsverordening nr. 809/2014
In uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor verordening nr. 1306/2013 wat betreft het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (
PB 2014, L 227, blz. 69
) (hierna: „uitvoeringsverordening nr. 809/2014”) is artikel 63, met het opschrift „Gedeeltelijke of volledige intrekking van de bijstand en administratieve sancties”, als volgt verwoord:
„1.   De betalingen worden berekend op basis van de tijdens de in artikel 48 bedoelde administratieve controles subsidiabel bevonden bedragen.
De bevoegde autoriteit onderzoekt de van de begunstigde ontvangen betalingsaanvraag en bepaalt de subsidiabele bedragen. Zij bepaalt:
a)
welk bedrag op basis van de betalingsaanvraag en het bijstandsbesluit aan de begunstigde moet worden betaald;
b)
welk bedrag na een onderzoek naar de subsidiabiliteit van de uitgaven in de betalingsaanvraag aan de begunstigde moet worden betaald.
Indien het overeenkomstig de tweede alinea, onder a), bepaalde bedrag meer dan 10 % hoger is dan het overeenkomstig die alinea, onder b), bepaalde bedrag, wordt op het overeenkomstig b) bepaalde bedrag een administratieve sanctie toegepast. Het bedrag van de sanctie is gelijk aan het verschil tussen die twee bedragen maar gaat niet verder dan de volledige intrekking van de bijstand.
Er worden echter geen sancties toegepast indien de begunstigde ten genoegen van de bevoegde autoriteit kan aantonen geen schuld te hebben aan de opneming van het niet-subsidiabele bedrag in de aanvraag of indien de bevoegde autoriteit anderszins van oordeel is dat de betrokken begunstigde geen schuld treft.
2.   De in lid 1 bedoelde administratieve sanctie is van overeenkomstige toepassing op niet-subsidiabele uitgaven die worden ontdekt tijdens de in artikel 49 bedoelde controles ter plaatse. In dat geval worden de cumulatieve uitgaven die voor de betrokken concrete actie zijn verricht, onderzocht. Dit doet geen afbreuk aan de resultaten van de vorige controles ter plaatse die op de betrokken concrete acties zijn verricht.”
Uitvoeringsverordening nr. 908/2014
Artikel 34 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 908/2014 van de Commissie van 6 augustus 2014 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1306/2013 wat betreft betaalorganen en andere instanties, financieel beheer, goedkeuring van de rekeningen, voorschriften inzake controles, zekerheden en transparantie (
PB 2014, L 255, blz. 59
) (hierna: „uitvoeringsverordening nr. 908/2014”), bepaalt in de leden 2 en 3 het volgende:
„2.   Indien de Commissie als gevolg van een onderzoek van mening is dat uitgaven niet overeenkomstig de Unievoorschriften zijn gedaan, deelt zij haar bevindingen aan de betrokken lidstaat mee en geeft zij daarbij aan welke correctiemaatregelen nodig zijn om ervoor te zorgen dat die voorschriften in de toekomst worden nageleefd, en welk voorlopig niveau van financiële correctie zij in die fase van de procedure als conform haar bevindingen beschouwt. In deze mededeling wordt ook vermeld wanneer een bilaterale vergadering zal worden gehouden gedurende de periode van vier maanden na afloop van de voor de lidstaat vastgestelde antwoordtermijn. In de mededeling wordt naar dit artikel verwezen.
De lidstaat antwoordt uiterlijk twee maanden na de mededeling te hebben ontvangen. De lidstaat wordt in de gelegenheid gesteld om in zijn antwoord met name:
a)
ten genoegen van de Commissie aan te tonen dat de werkelijke omvang van de niet-naleving of van het risico voor [het Elfpo of het ELGF] geringer is dan door de Commissie is aangegeven;
b)
de Commissie in kennis te stellen van de correctiemaatregelen die hij heeft genomen om ervoor te zorgen dat de Unievoorschriften worden nageleefd, en van de feitelijke datum van tenuitvoerlegging van deze maatregelen.
In gevallen waarin dat gerechtvaardigd is, kan de Commissie op een met redenen omkleed verzoek van de lidstaat een verlenging van de termijn van twee maanden met maximaal twee maanden toestaan. Het verzoek moet vóór het verstrijken van die termijn tot de Commissie worden gericht.
Lidstaten die een bilaterale vergadering niet nodig achten, stellen de Commissie daarvan in kennis in de hierboven bedoelde mededeling.
3.   Tijdens de bilaterale vergadering pogen beide partijen tot overeenstemming te komen over de te nemen maatregelen en over de beoordeling van de ernst van de overtreding en van de aan de Uniebegroting toegebrachte financiële schade.
[…]”
Document nr. VI/5330/97
De richtsnoeren van de Commissie inzake forfaitaire correcties waren vastgesteld in document nr. VI/5330/97 van 23 december 1997, „Richtsnoeren voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking tot goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL-Garantie” (hierna: „document nr. VI/5330/97”). Forfaitaire correcties konden worden overwogen wanneer het niet mogelijk was om met de in het kader van het onderzoek verkregen informatie het nadeel voor de Gemeenschap te ramen door op de bekende financiële nadelen een extrapolatie toe te passen, statistische methoden te gebruiken of de informatie aan andere verifieerbare gegevens te toetsen. Het toegepaste correctiepercentage hing af van het belang van de in de uitvoering van de controles vastgestelde gebreken. In dit document was het volgende bepaald:
„Wanneer een of meer essentiële controles niet zijn uitgevoerd, dan wel zo gebrekkig of sporadisch zijn uitgevoerd dat aan de hand daarvan niet kan worden nagegaan of de aanvraag in aanmerking komt, of een onregelmatigheid niet wordt voorkomen, is een correctie van 10 % gerechtvaardigd, aangezien redelijkerwijs kan worden gesteld dat de kans op algemene benadeling van het EOGFL groot was.
[…]
Wanneer evenwel een lidstaat een controlesysteem helemaal niet of slechts zeer gebrekkig toepast en er aanwijzingen zijn van onregelmatigheden op grote schaal en nalatigheid bij het bestrijden van onregelmatige of frauduleuze praktijken, is een correctie van 25 % gerechtvaardigd, aangezien dan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat het feit dat de gegadigden de mogelijkheid hebben om ongestraft onrechtmatige aanvragen in te dienen tot uitzonderlijk grote verliezen voor het EOGFL zal leiden.
[…]
[De forfaitaire correcties] worden toegepast op de uitgaven die overblijven nadat de voor individuele dossiers geweigerde bedragen in mindering zijn gebracht, of die overblijven na toepassing van verordening (EG) nr. 296/96 [van de Commissie van 16 februari 1996 betreffende de door de lidstaten te verstrekken gegevens en de maandelijkse boeking van de uit de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) gefinancierde uitgaven, alsmede tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2776/88 (
PB 1996, L 39, blz. 5
)].”
Voorgeschiedenis van het geding
De voorgeschiedenis van het geding is door het Gerecht uiteengezet in de punten 1 tot en met 22 van het bestreden arrest en kan als volgt worden samengevat.
In september 2012 voerde de Commissie een onderzoek uit met betrekking tot uitgaven die de Helleense Republiek had verricht in het kader van Elfpo-maatregelen voor plattelandsontwikkeling (2007‑2013) voor de begrotingsjaren 2010 tot en met 2013. In november 2013 voerde deze instelling vervolgens een onderzoek uit met betrekking tot uitgaven die de Helleense Republiek had verricht in het kader van oppervlaktegebonden steun voor de aanvraagjaren 2012 en 2013.
Wat de oppervlaktegebonden steun betreft, heeft de Commissie in een brief van 15 januari 2014 haar opmerkingen aan de Helleense Republiek meegedeeld. Op 17 maart 2014 heeft de Helleense Republiek hierop geantwoord, waarna de Commissie op 28 mei 2014 opnieuw haar opmerkingen aan de Helleense Republiek heeft gestuurd.
Op 23 juni 2014 heeft er een bilaterale vergadering plaatsgevonden en in vervolg daarop heeft de Helleense Republiek op 18 september 2014 een brief gestuurd.
Daarna heeft de Commissie voorgesteld forfaitaire en eenmalige bedragen van in totaal 167399260,04 EUR ten laste van de Helleense Republiek te brengen omdat volgens deze instelling het systeem voor toekenning van oppervlaktegebonden rechtstreekse steun voor de aanvraagjaren 2012 en 2013 in Griekenland niet volgens de voorschriften van de Europese Unie was toegepast.
Een bemiddelingsprocedure is ingeleid en op 13 juli 2015 heeft het bemiddelingsorgaan een advies uitgebracht.
Op 23 november 2015 heeft de Commissie een definitief standpunt ingenomen, waarbij zij haar aanvankelijke opvatting handhaafde en voorstelde om de op het gebied van rechtstreekse steun ten laste van de Helleense Republiek toegepaste correctie met een finaal brutobedrag van 167399260,04 EUR aan financiering te onttrekken.
Wat de maatregelen voor plattelandsontwikkeling betreft, heeft de Commissie in een brief van 9 januari 2013 haar opmerkingen aan de Helleense Republiek meegedeeld. De Helleense Republiek heeft hier op 6 maart 2013 op geantwoord.
Op 5 september 2013 is een bilaterale vergadering gehouden, waarna de Helleense Republiek op 27 december 2013 haar opmerkingen heeft gestuurd.
Op 27 mei 2014 heeft de Commissie de Helleense Republiek in kennis gesteld van haar voornemen om een bedrag van 4106349,91 EUR te onttrekken aan financiering door de Unie. Deze instelling was namelijk van mening dat in Griekenland voor de begrotingsjaren 2010 tot en met 2013 tekortkomingen waren vastgesteld bij de toepassing van de regeling betreffende maatregelen in het kader van het Elfpo-plattelandsontwikkelingsprogramma (2007‑2013).
Nadat de Helleense Republiek op 1 juli 2014 een bemiddelingsverzoek had gedaan, heeft het bemiddelingsorgaan in een eindverslag van 28 januari 2015 zijn advies uitgebracht.
Op 29 september 2015 heeft de Commissie haar definitieve standpunt ingenomen, waarbij zij de voorgestelde correctie heeft beperkt tot 3880460,50 EUR, namelijk 3107504,18 EUR op grond van maatregel 125 van het Elfpo-plattelandsontwikkelingsprogramma bedoeld in punt 35 van dit arrest (hierna: „maatregel 125”), met daarbovenop 772956,32 EUR op grond van maatregel 121 van dit programma (hierna: „maatregel 121”).
Op 17 maart 2016 heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld, waarbij zij heeft uiteengezet welke door de lidstaten in het kader van het ELGF en het Elfpo gedane uitgaven werden onttrokken aan financiering door de Unie. Ten laste van de Helleense Republiek heeft zij op de voor deze zaak relevante terreinen, namelijk ontkoppelde rechtstreekse steun en Elfpo-plattelandsontwikkeling, voor de begrotingsjaren 2010 tot en met 2013 forfaitaire en eenmalige correcties toegepast. Op het terrein van de rechtstreekse steun heeft de Commissie een correctie toegepast van in totaal 167399260,04 EUR netto, waarvan 166797866,22 EUR netto in het bijzonder betrekking had op tekortkomingen in de definitie van subsidiabel blijvend grasland, kennelijke onjuistheden en tekortkomingen in de controles ter plaatse door middel van teledetectie. Op het terrein van de plattelandsontwikkeling heeft zij een correctie toegepast van 3880460,50 EUR netto.
Ter rechtvaardiging van de aan de orde zijnde forfaitaire en eenmalige correcties heeft de Commissie in het in de punten 16 tot en met 22 van het bestreden arrest genoemde syntheseverslag, dat aan het litigieuze besluit was gehecht (hierna: „syntheseverslag”), de volgende gronden aangevoerd.
Aangaande de ontkoppelde rechtstreekse steun heeft de Commissie vastgesteld dat de Helleense Republiek in de loop van de aanvraagjaren 2012 en 2013 blijvend grasland als subsidiabel had aangemerkt dat niet voldeed aan de criteria van artikel 34 van verordening nr. 73/2009 en artikel 2, onder c), van verordening nr. 1120/2009, aangezien de vegetatie op dit land niet kon worden beschouwd als „grassen of andere kruidachtige voedergewassen” in de zin van deze bepalingen. Volgens haar hebben de Griekse autoriteiten deze door hen gebruikte onjuiste kwalificatie tevens gehandhaafd bij de overeenkomstig verordening nr. 1122/2009 verrichte kruiscontroles.
Voor aanvraagjaar 2012 hadden de Griekse autoriteiten de gevolgen van de onjuistheid geraamd op 40113184,84 EUR. De Commissie was echter van mening dat dit bedrag was verkregen door toepassing van de in oktober 2013 vastgestelde subsidiabiliteitspercentages, waarbij nog geen rekening was gehouden met de uitvoering van het in april 2014 herziene actieplan. Zij constateerde ook dat de Griekse autoriteiten bij het door hen berekende bedrag niet bedacht waren geweest op de sancties die bij te hoge aangiften moesten worden opgelegd. Voor aanvraagjaar 2013 heeft de Commissie eveneens vastgesteld dat de sancties wegens te hoge aangiften voor niet-betaalde bedragen bij het door de Griekse autoriteiten berekende bedrag niet in aanmerking waren genomen. Bovendien was deze instelling met betrekking tot de beide aanvraagjaren, 2012 en 2013, van oordeel dat deze bedragen waren verkregen zonder daarin de financiële gevolgen te verwerken van de wijzigingen van de pro-ratafactoren betreffende het blijvend grasland, zoals deze op 30 april 2014 waren doorgevoerd.
Voorts was er volgens de Commissie sprake van tekortkomingen in de controles ter plaatse, waarvan de bevindingen in bepaalde gevallen fundamenteel verschilden van die van de teledetectie, hetgeen bij 9470 percelen landbouwgrond had geleid tot een herziening voor aanvraagjaar 2013 (maar niet voor aanvraagjaar 2012). Ten slotte was de Commissie van mening dat de Griekse autoriteiten, in bepaalde gevallen en door een ruime toepassing van de relevante praktijk, hadden geoordeeld dat er sprake was van een „kennelijke fout” zodat het bedrag van de betalingen moest worden gecorrigeerd, zonder evenwel de in dat geval vastgestelde sancties toe te passen.
Op 4 december 2014 hebben de Griekse autoriteiten gegevens aan de Commissie overgelegd waarin zij uiteenzetten dat zij een correctie voorstelden ter hoogte van 52225465,79 EUR voor aanvraagjaar 2012 en ter hoogte van 37133161,78 EUR voor aanvraagjaar 2013. De Commissie was evenwel van oordeel dat deze correcties ontoereikend waren wegens het bij de controles vastgestelde hoge foutenpercentage, dat wees op wijdverbreide en nog niet voldoende bestreden onregelmatigheden.
Met betrekking tot aanvraagjaar 2012 heeft de Commissie derhalve een correctie van 25 % toegepast voor de risicopopulatie. Rekening houdend met de verbetering van de situatie, heeft zij de correctie voor aanvraagjaar 2013 verlaagd naar 10 % op basis van het toch al verlaagde bedrag van 37163161,78 EUR dat de Griekse autoriteiten als bekende onjuistheid hadden opgegeven.
Wat de plattelandsontwikkeling betreft, en meer in het bijzonder maatregel 125, die hoofdzakelijk de infrastructuur voor irrigatie betrof, was de Commissie van mening dat de selectie van subsidiabele projecten niet overeenkwam met de vereisten van artikel 71 van verordening nr. 1698/2005. Uit het onderzoek was namelijk gebleken dat het directoraat onderzoek en bouwtechniek van het Griekse ministerie voor Plattelandsontwikkeling (hierna: „DTEC”) bij deze selectie een problematische tweede voorselectiefase toepaste. Tijdens deze voorselectiefase werd niet alleen onderzocht of de projecten voldoende ontwikkeld waren, maar tevens of ze goed pasten bij de prioriteiten, hetgeen werd vastgesteld op basis van criteria die uitsluitend bij deze directie bekend waren. Er werden aldus selectiecriteria ingesteld die niet overeenkwamen met de criteria die de bevoegde beheersautoriteit (Opekepe) had vastgesteld. Bijgevolg heeft de Commissie besloten een forfaitaire correctie toe te passen van 5 %, wat overeenkwam met een bedrag van 3107504,18 EUR.
Met betrekking tot maatregel 121, die hoofdzakelijk was bedoeld voor de modernisering van ondernemingen, was uit het onderzoek gebleken dat in bepaalde gevallen waarin niet-subsidiabele uitgaven waren gedeclareerd, de aanvragen van de begunstigden waren verlaagd zonder dat hun enige sanctie was opgelegd. Het gebrek aan sancties kon volgens de Commissie de begunstigden stimuleren om niet-subsidiabele uitgaven te declareren, aangezien hun in het ergste geval enkel de uitbetaling van het betreffende bedrag werd geweigerd. Zij heeft dus vastgesteld dat deze handelwijze een risico vormde voor het betrokken fonds en heeft besloten om op basis van een analoge toepassing van artikel 63 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 een correctie toe te passen ter hoogte van 772956,32 EUR.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 25 mei 2016, heeft de Helleense Republiek beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld, waarbij zij ter ondersteuning ervan in essentie acht middelen aanvoerde.
Het eerste middel had betrekking op de forfaitaire correctie van 25 % voor het aanvraagjaar 2012, op de forfaitaire correctie van 10 % voor het aanvraagjaar 2013 en op de eenmalige correctie van 37163161,78 EUR die waren toegepast wegens de tekortkomingen in de definitie van subsidiabel blijvend grasland. Met dit middel werd aangevoerd dat artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 en artikel 2, onder c), van verordening nr. 1120/2009 onjuist waren uitgelegd en toegepast.
Volgens het tweede middel was document nr. VI/5330/97 onjuist uitgelegd en toegepast wat de vraag betreft of er was voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van een forfaitaire correctie van 25 % voor aanvraagjaar 2012.
Het derde middel had betrekking op de forfaitaire correctie van 10 % en de eenmalige correctie die werden toegepast wegens tekortkomingen en fouten in de definitie en de controle van subsidiabel blijvend grasland voor aanvraagjaar 2013. Hiermee werd aangevoerd dat deze correcties onrechtmatig waren en misbruik opleverden, dat ze tegenstrijdig waren, dat document nr. VI/5330/97 onjuist was uitgelegd en toegepast wat de vraag betreft of er was voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van een forfaitaire correctie van 10 %, en dat het beginsel van behoorlijk bestuur, het evenredigheidsbeginsel, het ne-bis-in-idembeginsel en de rechten van de verdediging waren geschonden.
Het vierde en het vijfde middel hadden betrekking op de in het litigieuze besluit vastgestelde forfaitaire correctie van 5 % wegens tekortkomingen bij de toepassing van de selectiecriteria voor projecten van maatregel 125. Het vierde middel was ontleend aan het ontbreken van een rechtsgrondslag en motivering van het litigieuze besluit en een dwaling omtrent de feiten met betrekking tot deze forfaitaire correctie voor de begrotingsjaren 2010 tot en met 2013, terwijl met het vijfde middel werd aangevoerd dat artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 was geschonden.
Het zesde en het zevende middel hadden betrekking op de oplegging van een eenmalige correctie voor de begrotingsjaren 2011 tot en met 2013 wegens tekortkomingen bij de toepassing van het sanctiebeleid voor maatregel 121. Volgens het zesde middel was de correctie op onrechtmatige wijze berekend, wat leidde tot uitkomsten die onevenredig waren aan de vastgestelde tekortkomingen. Met het zevende middel werd aangevoerd dat een rechtsgrondslag en motivering van het litigieuze besluit ontbraken en document nr. VI/5330/97 was geschonden.
De Helleense Republiek heeft tijdens de procedure bij het Gerecht het achtste middel ingetrokken.
Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep verworpen.
Conclusies van partijen voor het Hof
De Helleense Republiek verzoekt het Hof:
–
het bestreden arrest te vernietigen;
–
het litigieuze besluit nietig te verklaren, en
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
Volgens de Commissie moet de hogere voorziening worden afgewezen. Tevens verzoekt zij de Helleense Republiek te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert de Helleense Republiek zes middelen aan. Het eerste middel heeft betrekking op de in het litigieuze besluit toegepaste forfaitaire correcties van 25 % en 10 % op de oppervlaktegebonden steun voor grasland voor de aanvraagjaren 2012 en 2013 en de eenmalige correctie van 37163161,78 EUR voor aanvraagjaar 2013. Met dit middel wordt aangevoerd dat het Gerecht het begrip „blijvend grasland” in de zin van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 en artikel 2, onder c), van verordening nr. 1120/2009 onjuist heeft uitgelegd. Volgens het tweede middel heeft het Gerecht document nr. VI/5330/97 onjuist uitgelegd en toegepast aangaande de vraag of er was voldaan aan de voorwaarden om voor aanvraagjaar 2012 een forfaitaire financiële correctie van 25 % op de oppervlaktegebonden steun voor grasland te mogen toepassen. Volgens het derde middel heeft het Gerecht een onjuiste uitlegging en toepassing gegeven aan artikel 31, lid 2, van verordening nr. 1290/2005, artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 en artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014, zoals in document nr. VI/5330/97 daarnaar wordt verwezen, alsmede van het ne-bis-in-idembeginsel en het evenredigheidsbeginsel, doordat het de forfaitaire financiële correctie van 10 % op de oppervlaktegebonden steun voor grasland voor het aanvraagjaar 2013 heeft samengevoegd met een eenmalige correctie. Het vierde en het vijfde middel hebben betrekking op de beoordeling door het Gerecht van de ten laste van de Helleense Republiek toegepaste forfaitaire financiële correctie van 5 % wegens tekortkomingen bij de toepassing van de selectiecriteria voor projecten van maatregel 125 voor de begrotingsjaren 2010 tot en met 2013. Terwijl het vierde middel ziet op een onjuiste uitlegging en toepassing van artikel 71, leden 2 en 3, van verordening nr. 1698/2005 en een ontoereikende motivering van het bestreden arrest, betreft het vijfde middel schending van artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005, en een ontoereikende en tegenstrijdige motivering van dit arrest. Het zesde middel heeft betrekking op de beoordeling door het Gerecht van de eenmalige correctie die voor de begrotingsjaren 2011 tot en met 2013 jegens de Helleense Republiek is toegepast wegens tekortkomingen bij de toepassing van het sanctiebeleid voor maatregel 121. Volgens dit middel zijn artikel 73 van verordening nr. 817/2004 en artikel 63 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 geschonden.
Eerste middel
Argumenten van partijen
Met haar eerste middel verwijt de Helleense Republiek het Gerecht in essentie in de punten 35 tot en met 66 van het bestreden arrest artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 en artikel 2, onder c), van verordening nr. 1120/2009, waarin het begrip „blijvend grasland” wordt gedefinieerd, onjuist te hebben uitgelegd en onjuist te hebben toegepast.
De Helleense Republiek verwijt het Gerecht in de punten 39, 40, 49 en 56 van het bestreden arrest een onjuist criterium te hebben gehanteerd wat betreft het type vegetatie op de landoppervlakten die de Commissie in aanmerking heeft genomen om na te gaan of deze wel degelijk „blijvend grasland” in de zin van het Unierecht vormden. Het Gerecht heeft de kwalificatie „blijvend grasland” immers beperkt tot land dat is bedekt met grassen of andere kruidachtige voedergewassen, met uitsluiting van land met struiken en houtachtige gewassen, die kenmerkend zijn voor het zogenoemde grasland van „het mediterrane type”. Volgens de Helleense Republiek had het Gerecht een ander criterium moeten gebruiken, waarbij „blijvend grasland” slaat op oppervlakten die deel uitmaken van gangbare plaatselijke praktijken, die traditioneel worden gebruikt als grasland en waar grassen en kruidachtige voedergewassen niet overheersen. Dat op die oppervlakten boomachtige gewassen overheersen, kan dan ook geen indicator zijn voor de stopzetting van landbouwactiviteiten.
Deze uitlegging strookt volgens de Helleense Republiek met zowel de tekst van artikel 2 van verordening nr. 796/2004 en artikel 2 van verordening nr. 1120/2009 als de context en de doelstellingen van deze verordeningen. Zij benadrukt dat deze ruime opvatting van het begrip „blijvend grasland” blijkt uit de gids die het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (GCO) van de Commissie op 2 april 2008 heeft gepubliceerd en waarin de lidstaten wordt uitgelegd wat de beste manier is om de rechtsregels van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) na te leven, alsook uit het actieplan dat de Helleense autoriteiten in oktober 2012 samen met de Commissie hebben uitgewerkt en dat voorziet in een systeem om de toelaatbaarheid van grasland te evalueren aan de hand van foto-interpretatie van satellietbeelden van het referentieperceel (eenheid) en een systeem van proportionele berekening (pro rata) voor het geval dat struiken verspreid liggen (hierna: „actieplan van 2012”). Bovendien vindt deze ruime opvatting van het begrip „blijvend grasland” tevens bevestiging in zowel de bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder h), van verordening nr. 1307/2013 in de oorspronkelijke versie van deze bepaling, als de bewoordingen zoals die luiden sinds de wijziging ervan bij artikel 3 van verordening 2017/2393.
De Commissie stelt voor dit middel af te wijzen. Volgens die instelling heeft het Gerecht het begrip „blijvend grasland” van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 en artikel 2, onder c), van verordening nr. 1120/2009 correct uitgelegd en toegepast. Uit de daarin aan dit begrip gegeven definitie blijkt dat de aard van de vegetatie op de betrokken landbouwgrond het doorslaggevende criterium is. Bovendien zijn de in punt 60 van het onderhavige arrest genoemde gids, het actieplan van 2012, en verordening nr. 1307/2013, die van toepassing is sinds 1 januari 2015 en een ruimere definitie van „blijvend grasland” bevat, irrelevant voor de uitlegging van het recht dat van toepassing was ten tijde van de feiten in het onderhavige geval en voor de beoordeling van de financiële correctie waartoe de Commissie heeft besloten.
Beoordeling door het Hof
Met haar eerste middel verwijt de Helleense Republiek het Gerecht in essentie blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van het begrip „blijvend grasland” in de zin van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 en artikel 2, onder c), van verordening nr. 1120/2009, door in punt 40 van het bestreden arrest te constateren dat alleen land bedekt met grassen en kruidachtige voedergewassen onder dit begrip valt, en niet land met hout‑ of boomachtige gewassen, dat het zogenoemde grasland van „het mediterrane type” kenmerkt. Het soort vegetatie op de betrokken landbouwgrond is volgens haar immers geen doorslaggevend criterium voor de kwalificatie ervan als „blijvend grasland”.
In dit verband moet er eerst op worden gewezen dat de definitie van het begrip „blijvend grasland” in artikel 2, onder c), van verordening nr. 1120/2009 zeer vergelijkbaar is met die van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004. Voorts blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat het doorslaggevende criterium voor de definitie van „blijvend grasland” niet het type vegetatie op de landbouwgrond is, maar het daadwerkelijke gebruik van deze grond voor een landbouwactiviteit die typisch is voor „blijvend grasland”. Bijgevolg kan de aanwezigheid van hout‑ of boomachtige gewassen er als zodanig niet aan in de weg staan dat land wordt ingedeeld als „blijvend grasland”, wanneer daardoor geen afbreuk wordt gedaan aan de daadwerkelijke uitoefening van een landbouwactiviteit (arresten van 15 mei 2019, Griekenland/Commissie,
C‑341/17 P
,
EU:C:2019:409
, punt
, en 13 februari 2020, Griekenland/Commissie,
C‑252/18 P
,
EU:C:2020:95
, punt
).
Door in punt 40 van het bestreden arrest te oordelen dat het relevante criterium het type vegetatie op het betrokken land was en door vervolgens zijn beoordeling op dat criterium te baseren, heeft het Gerecht dus blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging en toepassing van het begrip „blijvend grasland”, zoals omschreven in artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 en in artikel 2, onder c), van verordening nr. 1120/2009. Bijgevolg heeft het Gerecht in punt 46 van het bestreden arrest ten onrechte geoordeeld dat de Helleense Republiek niet had aangetoond dat de beoordeling van de Commissie onjuist was.
Derhalve moet het eerste middel van de Helleense Republiek worden aanvaard. Hieruit volgt dat punt 1 van het dictum van het bestreden arrest moet worden vernietigd, voor zover het Gerecht het door de Helleense Republiek ingestelde beroep heeft afgewezen waar het betrekking had op de forfaitaire correcties van 25 % en 10 % voor oppervlaktegebonden steun voor grasland voor de aanvraagjaren 2012 en 2013 en op de eenmalige correctie van 37163161,78 EUR voor aanvraagjaar 2013 die waren toegepast wegens tekortkomingen in de definitie van en de controle op subsidiabel blijvend grasland voor de aanvraagjaren 2012 en 2013.
Tweede middel
Argumenten van partijen
Met haar tweede middel betoogt de Helleense Republiek in essentie dat het Gerecht in de punten 78, 93, 96, 101, 104, 106 en 107 van het bestreden arrest document nr. VI/5330/97 onjuist heeft uitgelegd en toegepast aangaande de vraag of er was voldaan aan de voorwaarden die moesten zijn vervuld om voor aanvraagjaar 2012 een correctiepercentage van 25 % te kunnen toepassen. Dit middel bestaat uit negen onderdelen.
Met het eerste onderdeel van haar tweede middel stelt de Helleense Republiek dat het Gerecht in punt 85 van het bestreden arrest heeft verklaard dat de definitieve betalingen voor aanvraagjaar 2012 op 30 juni 2013 zijn verricht na een herziening op basis van het actieplan van 2012 zoals dit op die datum reeds was uitgevoerd. Door deze herziening kon er dus geen sprake zijn van een bijzonder hoog risico op verliezen dat een forfaitaire correctie van 25 % rechtvaardigde en tevens was het bestaan van een steeds terugkerende tekortkoming, van nalatigheid of van herhaling door de Helleense Republiek in tegenspraak met deze herziening. Derhalve is er geen rechtsgrond voor de punten 78, 93, 96, 101, 104, 106 en 107 van het bestreden arrest.
Volgens het tweede onderdeel van het tweede middel heeft het Gerecht de inhoud van het syntheseverslag verkeerd weergegeven en het voorwerp van het geding gewijzigd door in punt 79 van het bestreden arrest te oordelen dat de grenzen van de referentiepercelen en de maximumoppervlakte ervan die voor steun in aanmerking komt, nauwkeurig moeten worden bepaald. Het geding heeft namelijk niet de precieze afbakening van de percelen tot voorwerp, maar draait erom of deze percelen, gelet op de definitie van „blijvend grasland”, al dan niet in aanmerking kwamen voor steun.
Het derde onderdeel van het tweede middel van de Helleense Republiek heeft betrekking op een tegenstrijdige motivering doordat het Gerecht in punt 88 van het bestreden arrest heeft vastgesteld dat, ongeacht de geleidelijke tenuitvoerlegging van het actieplan van 2012, het risico voor het ELGF groter was geworden en uitzonderlijk hoge verliezen waarschijnlijk waren, wat het percentage van 25 % rechtvaardigde.
Met het vierde onderdeel dat de Helleense Republiek ter ondersteuning van haar tweede middel aanvoert, stelt zij dat het Gerecht document nr. VI/5330/97 heeft geschonden door in punt 88 van het bestreden arrest te eisen dat de betrokken lidstaat elk risico voor het ELGF moet wegnemen voordat hij aanspraak kan maken op een verlaging van het financiële correctiepercentage.
Met het vijfde onderdeel van dit middel voert de Helleense Republiek aan dat het Gerecht in punt 89 van het bestreden arrest de artikelen 34 en 36 van verordening nr. 73/2009 en de artikelen 43 en 44 van verordening nr. 1782/2003 heeft geschonden door te oordelen dat de aan deze lidstaat met betrekking tot de subsidiabiliteit van grasland verweten onjuistheid gevolgen heeft gehad voor de berekening van de toeslagrechten van landbouwers, en dus ook voor het aantal rechten, wat een zeer hoog risico voor het ELGF met zich meebracht. Bovendien is een dergelijke beoordeling onrechtmatig, want zij is gebaseerd op toepassing met terugwerkende kracht van de artikelen 2 van de verordeningen nr. 796/2004 en nr. 73/2009 op het referentietijdvak voor de berekening van toeslagrechten (2000‑2002).
Met het zesde onderdeel van haar tweede middel stelt de Helleense Republiek dat het Gerecht de inhoud van het in punt 36 van dit arrest bedoelde eindverslag van het bemiddelingsorgaan verkeerd heeft weergegeven door in punt 92 van het bestreden arrest te oordelen dat een deel van de oppervlakten waarvoor de steun was toegekend niet subsidiabel was. Uit dit verslag blijkt dat na het actieplan van 2012 een oppervlakte van 1,6 miljoen hectare grasland subsidiabel bleef.
Met het zevende onderdeel van dit middel voert de Helleense Republiek aan dat het Gerecht in punt 100 van het bestreden arrest artikel 52, lid 3, tweede alinea van verordening nr. 1306/2013 heeft geschonden door louter vast te stellen dat de Commissie niet aan de verslagen van het bemiddelingsorgaan is gebonden zonder dat het heeft nagegaan of de Commissie haar besluit om de conclusies van deze verslagen terzijde te schuiven, had gemotiveerd.
Het achtste onderdeel van het tweede middel heeft betrekking op een tegenstrijdigheid tussen de motiveringen in de punten 85 en 104 van het bestreden arrest, aangezien de voorwaarden voor de vaststelling van een „uitzonderlijke omstandigheid” in de zin van document nr. VI/5330/97 niet zijn vervuld.
Met het negende onderdeel dat de Helleense Republiek ter ondersteuning van haar tweede middel aanvoert, stelt zij dat het Gerecht in de punten 114 tot en met 116 van het bestreden arrest de richtsnoeren van document nr. VI/5330/97 onjuist heeft uitgelegd en toegepast door er geen rekening mee te houden dat het actieplan van 2012 met terugwerkende kracht is uitgevoerd. Daardoor werden de in het systeem voor de identificatie van landbouwpercelen (hierna: „LPIS”) opgenomen onjuiste vermeldingen als grasland weggewerkt zodat, gesteld al dat een forfaitaire correctie kan worden toegepast, een correctiepercentage van 25 % ongerechtvaardigd is.
De Commissie vordert dat dit middel wordt afgewezen, aangezien geen van de grieven die de Helleense Republiek ter ondersteuning hiervan heeft aangevoerd, kunnen afdoen aan de beoordeling door het Gerecht van de rechtmatigheid van de toegepaste forfaitaire correctie van 25 %.
In haar antwoord weerspreekt de Commissie het eerste onderdeel van het tweede middel aldus dat de Helleense Republiek in het kader van haar hogere voorziening de herziening van aanvragen op basis van het actieplan van 2012 afzonderlijk beschouwt en voorbijgaat aan de vele andere onregelmatigheden en ernstige tekortkomingen van het controlesysteem waarnaar het Gerecht in punt 77 van het bestreden arrest heeft verwezen en waaruit, in hun geheel bezien, bleek dat er een risico op uitzonderlijk grote verliezen voor het ELGF bestond.
Als antwoord op het tweede onderdeel van dit middel stelt de Commissie dat het Gerecht in punt 77 van het bestreden arrest de vele ernstige tekortkomingen van het controlesysteem in herinnering heeft gebracht die de forfaitaire correctie van 25 % rechtvaardigden. De vraag hoe de percelen moesten worden afgebakend, waarop punt 79 van het bestreden arrest betrekking heeft, vormde slechts een algemene onderbouwing bovenop de motivering van het Gerecht en was bedoeld om het belang van een doelmatig controlesysteem te onderstrepen.
Aangaande het derde onderdeel van dit middel, betreffende een tegenstrijdige motivering, geeft de Commissie als antwoord dat het Gerecht zich in punt 85 van het bestreden arrest heeft beperkt tot de vaststelling dat de geleidelijke tenuitvoerlegging van het actieplan van 2012 maatregelen omvatte die niet allemaal bedoeld waren om onmiddellijk effect te sorteren, zodat de geleidelijke uitvoering van dit actieplan niet volstond om het risico weg te nemen voor aanvraagjaar 2012.
De Commissie stelt in haar antwoord op het vierde onderdeel van dit middel dat het Gerecht in punt 88 van het bestreden arrest de verlaging van de forfaitaire correctie niet heeft onderworpen aan de voorwaarde dat er geen enkel risico meer bestond, maar eenvoudigweg heeft vastgesteld dat de tenuitvoerlegging van het actieplan van 2012 ontoereikend was om voor het ELGF elk risico te doen verdwijnen voor het aanvraagjaar 2012.
De Commissie voert aan dat het tweede middel, waarvan het vijfde onderdeel tegen punt 89 van het bestreden arrest is gericht, niet ter zake dienend is voor zover dit onderdeel van het middel betrekking heeft op een subsidiaire motivering. Hoe dan ook heeft de Helleense Republiek niet doelmatig de door het Gerecht in dit punt van het bestreden arrest verrichte vaststelling weerlegd dat de inzake de beschikbare hectares gemaakte berekeningsfout tot een zeer groot risico voor het ELGF leidde.
Als antwoord op het zesde onderdeel van dit middel, dat betrekking heeft op punt 92 van het bestreden arrest, stelt de Commissie dat de Helleense Republiek er geen twijfel over heeft laten bestaan dat veel oppervlakten waarvoor steun was toegekend, daarvoor in feite geenszins in aanmerking kwamen, aangezien er voor deze oppervlakten niet was voldaan aan de voorwaarden waaronder ze als blijvend grasland konden worden beschouwd.
Wat het zevende onderdeel van dit middel betreft, dat betrekking heeft op punt 100 van het bestreden arrest, betoogt de Commissie dat de Helleense Republiek voor het Gerecht geen middel heeft aangevoerd met betrekking tot een ontoereikende motivering van het litigieuze besluit doordat de Commissie in dit besluit de aanbevelingen van het bemiddelingsorgaan terzijde heeft geschoven. Volgens haar heeft het Gerecht de argumenten van de Helleense Republiek dan ook rechtens genoegzaam beantwoord.
Ter betwisting van het tegen punt 104 van het bestreden arrest gerichte achtste onderdeel van dit middel wijst de Commissie erop dat het Gerecht met deze ten overvloede geformuleerde overwegingen heeft geoordeeld dat, zelfs indien een „uitzonderlijke omstandigheid” moest worden vastgesteld om de toepassing van een forfaitair correctiepercentage van 25 % te kunnen rechtvaardigen, een dergelijke omstandigheid in het onderhavige geval vaststond.
Wat ten slotte het negende onderdeel van het tweede middel betreft, dat is ontleend aan de niet-inaanmerkingneming van het actieplan van 2012 en dat betrekking heeft op de punten 114 tot en met 116 van het bestreden arrest, handhaaft de Commissie haar standpunt dat dit actieplan niet relevant is voor de vraag of de financiële omvang van de onregelmatigheid nauwkeurig kan worden vastgesteld dan wel een forfaitaire correctie moet worden toegepast.
Beoordeling door het Hof
Uit document nr. VI/5330/97 volgt dat een forfaitair correctiepercentage van 25 % gerechtvaardigd is wanneer aan de daarin genoemde cumulatieve voorwaarden is voldaan, dat wil zeggen wanneer een lidstaat een controlesysteem helemaal niet of slechts zeer gebrekkig toepast en er aanwijzingen zijn van onregelmatigheden op grote schaal en nalatigheid bij het bestrijden van onregelmatige of frauduleuze praktijken, aangezien dan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat het feit dat de gegadigden de mogelijkheid hebben om ongestraft onrechtmatige aanvragen in te dienen tot uitzonderlijk grote verliezen voor het ELGF zal leiden.
In de punten 78 tot en met 82 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie in het onderhavige geval terecht heeft vastgesteld dat de Helleense Republiek verweten kon worden het controlesysteem zeer gebrekkig te hebben toegepast bij een combinatie van steeds terugkerende onregelmatigheden, waaronder, zoals in punt 77 van het bestreden arrest is uiteengezet, de tekortkomingen inzake de definitie van subsidiabel blijvend grasland die tot een onjuiste toepassing door deze lidstaat van de kruiscontroles en de controles ter plaatse hebben geleid.
Aangezien de beoordeling door het Gerecht van de tekortkomingen in de definitie en de controle van blijvend grasland uit de aard der zaak op een uitlegging van het begrip „blijvend grasland” berust en het Gerecht, zoals in punt 65 van dit arrest is vastgesteld, dit begrip onjuist heeft uitgelegd, heeft deze onjuistheid noodzakelijkerwijs gevolgen voor de beoordeling door het Gerecht, in punt 78 van het bestreden arrest, van de voorwaarde dat het controlesysteem zeer gebrekkig werd toegepast ten aanzien van een geheel van onregelmatigheden.
Aangezien de grieven van de Helleense Republiek over de controle van subsidiabel blijvend grasland alle betrekking hebben op de onjuiste uitlegging door het Gerecht van het begrip „blijvend grasland”, moet het tweede middel dan ook in zijn geheel worden aanvaard.
Derde middel
Argumenten van partijen
Met haar derde middel voert de Helleense Republiek in essentie aan dat het Gerecht in de punten 138 tot en met 141 van het bestreden arrest artikel 31, lid 2, van verordening nr. 1290/2005, artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1306/2013, artikel 34 van uitvoeringsverordening nr. 908/2014 en document nr. VI/5330/97 onjuist heeft uitgelegd en toegepast wat de berekeningsmethode voor de forfaitaire correctie voor aanvraagjaar 2013 betreft, waardoor het heeft geoordeeld dat het in overeenstemming met het ne-bis-in-idembeginsel en het evenredigheidsbeginsel en dus rechtmatig was om voor dezelfde onregelmatigheden een forfaitaire financiële correctie van 10 % te combineren met een eenmalige financiële correctie. Volgens de Helleense Republiek volgt uit de rechtspraak van het Hof dat een forfaitaire financiële correctie en een eenmalige financiële correctie alleen samen kunnen worden opgelegd in geval van meervoudige vaststellingen.
De Commissie vordert dat dit middel wordt afgewezen.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat artikel 31, lid 2, van verordening nr. 1290/2005 en artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 de Commissie niet verbieden om een eenmalige correctie en een forfaitaire correctie te combineren.
Het Hof heeft dan ook reeds erkend dat forfaitaire financiële correcties gecombineerd mogen worden met andere correcties. Wanneer blijkt dat het risico voor het ELGF niet enkel door eenmalige correcties kan worden gedekt, moeten andere, forfaitaire correcties mogelijk zijn. Het zou immers in strijd zijn met het financieringsstelsel van het ELGF om, als er redenen zijn een eenmalige correctie toe te passen, andere niet zo duidelijk bepaalbare schade of risico’s ten laste van het ELGF te laten. Bijgevolg is er geen enkel principieel bezwaar tegen het combineren van een analytische en een forfaitaire correctie (zie in die zin arresten van 28 oktober 1999, Italië/Commissie,
C‑253/97
,
EU:C:1999:527
, punten
-
, en 15 juni 2017, Spanje/Commissie,
C‑279/16 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:461
, punt
).
Voorts volgt uit document nr. VI/5330/97 dat het mogelijk is om een eenmalige correctie en een forfaitaire correctie te combineren, zoals het Gerecht in punt 136 van het bestreden arrest in herinnering heeft gebracht, aangezien in dit document wordt bepaald dat de forfaitaire percentages van toepassing zijn op de uitgaven die overblijven nadat de voor individuele dossiers geweigerde bedragen in mindering zijn gebracht.
In het onderhavige geval moet worden opgemerkt dat de Helleense Republiek het Gerecht ter ondersteuning van haar derde middel louter verwijt in de punten 138 tot en met 141 van het bestreden arrest artikel 31, lid 2, van verordening nr. 1290/2005, artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 en document nr. VI/5330/97 te hebben geschonden waar het haar betoog over de dubbele correctie voor dezelfde onregelmatigheden en hetzelfde aanvraagjaar 2013 heeft afgewezen.
De Helleense Republiek komt met dit middel niet op tegen de beoordeling die het Gerecht in de punten 120 tot en met 125 en 131 van het bestreden arrest heeft verricht en waarin het duidelijk heeft aangegeven om welke redenen de Commissie de forfaitaire correctie van 10 % én de eenmalige correctie had toegepast.
Zo blijkt uit punt 123 van het bestreden arrest dat het forfaitaire correctiepercentage van 10 % voor het aanvraagjaar 2013 gerechtvaardigd was gelet op, ten eerste, een opeenstapeling van door de Commissie vastgestelde fouten in de gegevens over de subsidiabiliteit van grasland en in het door de Helleense Republiek ingevoerde controlesysteem en, ten tweede, de verbetering van de situatie ten opzichte van aanvraagjaar 2012. In punt 124 van het bestreden arrest heeft het Gerecht erop gewezen dat uit de berekening van het risico voor het ELGF – zoals dit door de Griekse autoriteiten op basis van nieuwe gegevens uit het geactualiseerde LPIS was vastgesteld op 37163161,78 EUR – niet het totale risico kon worden afgeleid waarmee dit fonds was geconfronteerd, met name omdat daarbij geen rekening was gehouden met de sancties die hadden moeten worden opgelegd en gelet op het feit dat tijdens een controlebezoek in november 2014 werd vastgesteld dat de fouten in het LPIS nog steeds niet waren verholpen. Hieruit heeft het Gerecht in punt 125 van het bestreden arrest afgeleid dat de Commissie, rekening houdend met laatstgenoemde gebreken, niet in staat was geweest om nauwkeurig te bepalen welk risico dit fonds in totaal had gelopen, zodat ten eerste een forfaitaire correctie gerechtvaardigd was en ten tweede het totale risico waarmee dit fonds was geconfronteerd, niet kon worden vastgesteld aan de hand van de berekeningen van de Griekse autoriteiten betreffende de landoppervlakten die waren gecontroleerd.
Hieruit volgt dat het Gerecht middels een juiste toepassing van artikel 31, lid 2, van verordening nr. 1290/2005, artikel 52, lid 2, van verordening nr. 1306/2013 en document nr. VI/5330/97 heeft geoordeeld dat de Commissie, door van het bedrag op basis waarvan deze instelling de forfaitaire correctie van 10 % had berekend het door de Griekse autoriteiten berekende bedrag af te trekken, zich ervan had vergewist dat zij geen dubbele correctie oplegde jegens de specifieke begunstigden die reeds voor het door de Griekse autoriteiten berekende bedrag in aanmerking waren genomen. De forfaitaire correctie van 10 % had immers geen betrekking op de oppervlakten waar de Griekse autoriteiten controles hadden uitgevoerd en op basis waarvan zij het bedrag van 37163161,78 EUR hadden berekend.
Derhalve is het zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting dat het Gerecht in de punten 138 en 141 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de door de Commissie toegepaste berekeningsmethode niet tot een dubbele correctie voor dezelfde onregelmatigheden en voor hetzelfde aanvraagjaar had geleid.
Gelet op een en ander moet het derde middel worden afgewezen.
Vierde middel
Argumenten van partijen
Met haar vierde middel voert de Helleense Republiek aan dat artikel 71, leden 2 en 3, van verordening nr. 1698/2005 onjuist is uitgelegd en toegepast en dat het Gerecht zijn motiveringsplicht meermaals niet is nagekomen.
Met het eerste onderdeel van dit vierde middel, dat is gericht tegen de punten 158 tot en met 160 van het bestreden arrest, betoogt de Helleense Republiek dat het Gerecht artikel 71, leden 2 en 3, van verordening nr. 1698/2005 onjuist heeft uitgelegd en toegepast waar het de Helleense Republiek heeft verweten dat het DTEC – vóór de selectie door de beheersautoriteit – op basis van eigen criteria van deze nationale instantie een voorselectie van projecten maakte, die dus niet berustte op een louter formele beoordeling van de projecten maar op een echte inhoudelijke toetsing ervan, terwijl volgens deze artikelen alleen de beheersautoriteit bevoegd is om de subsidiabiliteit te beoordelen van projecten waarvoor maatregel 125 zou kunnen gelden. Volgens de Helleense Republiek zijn de lidstaten krachtens artikel 71, lid 3, van verordening nr. 1698/2005 in beginsel bevoegd om regels inzake de subsidiabiliteit van de uitgaven vast te stellen teneinde een doelmatiger toedeling van de middelen uit het Elfpo te waarborgen en is het hun derhalve niet verboden om binnen de grenzen van de doelstellingen van het door de Commissie goedgekeurde programma voor plattelandsontwikkeling een nationale instantie als het DTEC de voorwaarden te laten toepassen die gelden voor de subsidiabiliteit van projecten die voor maatregel 125 in aanmerking zouden kunnen komen.
Volgens het tweede onderdeel van dit middel van de Helleense Republiek is er sprake van een motiveringsgebrek, voor zover het Gerecht in punt 158 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat het DTEC de aan hem voorgelegde projecten op basis van drie eigen criteria daadwerkelijk inhoudelijk heeft beoordeeld. Het Gerecht heeft evenwel niet verduidelijkt om welke criteria het ging.
Met het derde onderdeel van dit middel stelt deze lidstaat dat het Gerecht in punt 160 van het bestreden arrest het syntheseverslag en derhalve de motivering van het litigieuze besluit heeft aangevuld door te verklaren dat het DTEC een aantal projecten na afloop van de voorafgaande toetsing ervan niet heeft doorgestuurd naar de beheersautoriteit.
Volgens het vierde onderdeel van dit middel is de motiveringsplicht geschonden, aangezien het Gerecht heeft nagelaten te antwoorden op het argument van de Helleense Republiek dat de voorafgaande toetsing van het DTEC al decennialang plaatsvond zonder dat de Commissie hier ooit opmerkingen over heeft gemaakt of ooit heeft gesteld dat dit een of andere onregelmatigheid zou opleveren.
Met het vijfde onderdeel van haar vierde middel voert de Helleense Republiek aan dat het Gerecht tevens heeft nagelaten te antwoorden op het argument dat alle verrichtingen die onder maatregel 125 vielen, betrekking hadden op grote publieke infrastructuurprojecten en dat het DTEC in dit kader alleen een rol heeft gespeeld bij de voorbereidende werkzaamheden ervan en geen invloed heeft gehad op de selectie zelf.
Volgens de Commissie moet dit middel deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond worden verklaard.
Beoordeling door het Hof
Wat het eerste onderdeel betreft, waarmee schending van artikel 71 van verordening nr. 1698/2005 wordt aangevoerd en dat betrekking heeft op de punten 158 tot en met 160 van het bestreden arrest, moet worden opgemerkt dat uit de bewoordingen van lid 3 van dit artikel, gelezen in samenhang met overweging 61 van deze verordening, volgt dat de regels inzake de subsidiabiliteit van uitgaven in het kader van het subsidiariteitsbeginsel in beginsel op nationaal niveau worden vastgesteld (zie in die zin arrest van 7 juli 2016, Občina Gorje,
C‑111/15
,
EU:C:2016:532
, punten
en
).
Het feit dat de lidstaten deze subsidiabiliteitsregels vaststellen betekent evenwel niet dat zij de bevoegdheid om projecten te selecteren kunnen toebedelen aan een andere instantie dan de beheersautoriteit of aan een instantie die niet onder de verantwoordelijkheid van die autoriteit valt.
Artikel 71, lid 3, van die verordening, gelezen in samenhang met overweging 64 ervan, verleent deze beslissingsbevoegdheid immers uitsluitend aan de beheersautoriteit of aan een instantie die onder de verantwoordelijkheid daarvan optreedt en deze bevoegdheid op basis van de door het bevoegde orgaan vastgestelde selectiecriteria uitoefent.
Derhalve heeft het Gerecht in de punten 158 tot en met 160 van het bestreden arrest zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting geoordeeld dat artikel 71 van deze verordening werd geschonden door de controle vooraf door het DTEC van projecten die onder maatregel 125 zouden kunnen vallen, aangezien dit een inhoudelijke toetsing van de subsidiabiliteit vormde op basis van eigen criteria die niet waren vastgesteld door het bevoegde orgaan.
Hieruit volgt dat dit onderdeel van het vierde middel van de Helleense Republiek moet worden afgewezen.
Aangaande het tweede onderdeel van dit middel, volgens hetwelk er sprake is van een motiveringsgebrek van het bestreden arrest doordat het Gerecht in punt 158 van dit arrest niet heeft verduidelijkt op welke criteria het DTEC zijn inhoudelijke toetsing van deze projecten baseerde, zij erop gewezen dat het middel, wat dit onderdeel betreft, op een onjuiste lezing van dat arrest berust, aangezien het Gerecht in voornoemd punt drie criteria en wegingsfactoren van het DTEC zelf vermeldt die verschilden van die van de beheersautoriteit.
Hieruit volgt dat het tweede onderdeel van het vierde middel van de Helleense Republiek moet worden afgewezen.
Wat het derde onderdeel van dit middel betreft, waarmee wordt aangevoerd dat het Gerecht zijn motiveringsplicht heeft geschonden doordat het de motivering van het syntheseverslag heeft aangevuld door in punt 160 van het bestreden arrest te verklaren dat ingevolge de toepassing van die criteria een bepaald aantal projecten niet is doorgestuurd naar de beheersautoriteit, is het weliswaar juist dat die bevinding niet uitdrukkelijk in het syntheseverslag is opgenomen, maar is deze een louter logisch uitvloeisel van de toepassing van criteria voor een selectie vooraf. Bijgevolg kan niet worden vastgesteld dat het Gerecht zijn motiveringsplicht heeft geschonden.
Hieruit volgt dat het derde onderdeel van het vierde middel van de Helleense Republiek moet worden afgewezen.
Wat het vierde onderdeel van dit middel betreft, waarmee wordt aangevoerd dat het Gerecht heeft nagelaten te antwoorden op het argument van de Helleense Republiek dat de voorafgaande toetsing van het DTEC al decennialang plaatsvond, hoeft er slechts op te worden gewezen dat het Gerecht dit argument in punt 161 van het bestreden arrest heeft afgewezen omdat het niet ter zake dienend was in de betrokken procedure.
Anders dan de Helleense Republiek aanvoert, heeft het Gerecht dit argument bijgevolg afgedaan door het af te wijzen, en heeft het zijn motiveringsplicht dus niet geschonden.
Hieruit volgt dat het vierde onderdeel van het vierde middel van de Helleense Republiek moet worden afgewezen.
Met betrekking tot het vijfde onderdeel van dit middel, betreffende het ontbreken van een antwoord van het Gerecht op het argument van de Helleense Republiek dat de onder maatregel 125 vallende handelingen betrekking hadden op grote infrastructurele projecten, moet worden opgemerkt dat dit argument niet is opgeworpen in eerste aanleg.
Punt 69 van het verzoekschrift in eerste aanleg, waarnaar de Helleense Republiek in het kader van haar verzoekschrift in hogere voorziening verwijst, was immers zuiver beschrijvend van aard, en daarin werd alleen benadrukt dat de handelingen met betrekking tot maatregel 125 verband hielden met grote publieke infrastructuurprojecten waarvoor overheidsinvesteringen werden gedaan die van groot belang waren voor de nationale economie, zonder dat de Helleense Republiek enige juridische gevolgen aan die algemene verklaring verbond.
Derhalve moet dit argument buiten beschouwing worden gelaten, aangezien het in de fase van de hogere voorziening nieuw is aangevoerd en daardoor niet-ontvankelijk is. Aangezien het toezicht van het Hof in het kader van de hogere voorziening volgens zijn vaste rechtspraak immers beperkt is tot de toetsing van de rechtsbeslissing die is gegeven ten aanzien van de middelen en argumenten die voor de rechter in eerste aanleg zijn behandeld, kan een partij een argument dat zij niet voor het Gerecht heeft aangevoerd niet voor het eerst voor het Hof aanvoeren (arrest van 28 november 2019, ABB/Commissie,
C‑593/18 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:1027
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit een en ander volgt dat het vierde middel deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond is en derhalve in zijn geheel moet worden verworpen.
Vijfde middel
Argumenten van partijen
Het vijfde middel bestaat uit twee onderdelen.
Met het eerste onderdeel van het vijfde middel verwijt de Helleense Republiek het Gerecht artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005 te hebben geschonden en in de punten 183, 185, 186, 189 en 193 van het bestreden arrest een ontoereikende en tegenstrijdige motivering te hebben gegeven.
Meer in het bijzonder betwist zij de door het Gerecht in deze punten van het bestreden arrest aan artikel 31 van die verordening gegeven uitlegging volgens welke, wanneer met betrekking tot de maatregelen in het kader van de programma’s voor plattelandsontwikkeling de saldobetaling van de steun wordt voorafgegaan door tussentijdse en voorlopige betalingen, alleen de definitieve betaling van dat saldo in aanmerking moet worden genomen voor de toepassing van de in dat artikel gestelde termijn van 24 maanden waarbinnen alle uitgaven van de betrokken programma’s voor plattelandsontwikkeling van financiering kunnen worden uitgesloten. Om te beginnen is deze uitlegging volgens haar in strijd met de bewoordingen van artikel 31, lid 4, onder c), van deze verordening, waarin is bepaald dat deze termijn van 24 maanden zonder onderscheid geldt voor zowel definitieve betalingen van het saldo als voor tussentijdse betalingen of voorschotten. De door het Gerecht ter ondersteuning van zijn uitlegging aangehaalde rechtspraak is in dit verband niet relevant, want die rechtspraak had betrekking op voorlopige betalingen op het gebied van het EOGFL die waren verricht op voorwaarde dat zekerheid werd gesteld. Daarnaast stelt de Helleense Republiek dat de door haar voorgestelde uitlegging wordt gestaafd door de doelstelling om een tijdslimiet vast te stellen waarbinnen de Commissie de financiering van bepaalde uitgaven mag weigeren.
Met het tweede onderdeel van haar vijfde middel betoogt de Helleense Republiek dat het Gerecht in punt 189 van het bestreden arrest een ontoereikende en tegenstrijdige motivering heeft gegeven door niet na te gaan of de saldobetaling voor de betrokken onder maatregel 125 vallende projecten in de loop van deze periode van 24 maanden was verricht.
De Commissie verzoekt dit middel in zijn geheel af te wijzen.
Beoordeling door het Hof
Wat het eerste onderdeel van het vijfde middel betreft, volgt uit de bewoordingen van artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005 dat financiering niet kan worden geweigerd voor uitgaven betreffende andere maatregelen in het kader van de in artikel 4 van deze verordening bedoelde programma’s dan de in artikel 31, lid 4, onder b), ervan bedoelde maatregelen, waarvoor de betaling of de saldobetaling door het betaalorgaan is verricht meer dan 24 maanden voordat de Commissie de betrokken lidstaat schriftelijk van de resultaten van haar verificaties in kennis heeft gesteld.
Uit de bewoordingen van artikel 31, lid 4, onder c), van deze verordening volgt dus uitdrukkelijk dat de periode van 24 maanden voorafgaand aan de schriftelijke mededeling waarbij de Commissie kennisgeeft van de resultaten van haar verificaties wordt berekend vanaf de datum van de betaling of de saldobetaling, dat wil zeggen vanaf de definitieve betaling.
Bijgevolg heeft het Gerecht, anders dan de Helleense Republiek beweert, geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het op basis van deze bepaling in de punten 183, 185 en 186 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat wanneer na tussentijdse en voorlopige betalingen vervolgens een saldobetaling wordt gedaan, alleen deze laatste betaling in aanmerking moet worden genomen voor de berekening van de termijn van 24 maanden.
Wat het tweede onderdeel van het vijfde middel betreft, waarmee wordt aangevoerd dat er sprake is van een motiveringsgebrek omdat het Gerecht heeft nagelaten te onderzoeken of de saldobetaling voor de betrokken projecten binnen deze termijn had plaatsgevonden, moet worden opgemerkt dat het Gerecht de door hem met betrekking tot deze voorwaarde verrichte beoordeling uitvoerig heeft gemotiveerd in de punten 189 tot en met 191 van het bestreden arrest, die deels niet door de Helleense Republiek worden betwist.
Het Gerecht heeft in punt 189 van het bestreden arrest namelijk geoordeeld dat de financiële correctie krachtens maatregel 125 kon worden toegepast op alle uitgaven voor de jaren 2010 tot en met 2013, aangezien geen van de betrokken projecten werd beëindigd in deze periode en geen van de betalingen voor begrotingsjaar 2010 een eindbetaling vormde.
Bovendien heeft het Gerecht in de punten 190 en 191 van het bestreden arrest, bij zijn feitelijke beoordeling van een tabel met een overzicht van de uitgaven voor maatregel 125 die binnen het programma voor plattelandsontwikkeling 2007‑2013 voor 2010 en de daaropvolgende jaren waren verricht, vastgesteld dat voor het project met referentie 109464 de in 2010 ingevulde betalingen na 2012 niet langer werden voortgezet, zonder dat de Helleense Republiek had aangegeven dat deze betalingen niet als definitief in de zin van artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005 konden worden beschouwd. Verder heeft het Gerecht met betrekking tot de overige in deze tabel genoemde projecten, waarvoor betalingen werden gedaan voor de jaren 2010 tot en met 2013, vastgesteld dat de Helleense Republiek geen bewijs heeft geleverd dat deze projecten nog niet waren voltooid en dat er geen enkele definitieve betaling was verricht.
Hieruit volgt dat het tweede onderdeel van dit middel moet worden afgewezen en dat het vijfde middel derhalve in zijn geheel moet worden verworpen.
Zesde middel
Argumenten van partijen
Het zesde door de Helleense Republiek opgeworpen middel bestaat uit twee onderdelen.
Met het eerste onderdeel van dit middel, dat drie grieven omvat, betwist de Helleense Republiek in essentie de vaststelling van het Gerecht dat deze lidstaat niet beschikte over een doeltreffende, evenredige en afschrikkende sanctieregeling die strookte met hetgeen in artikel 73 van verordening nr. 817/2004 is voorgeschreven.
Met de eerste grief verwijt de Helleense Republiek het Gerecht in de punten 207 tot en met 209 van het bestreden arrest blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet te hebben geoordeeld dat de maatregelen tot verlaging van het steunbedrag en uitsluiting van steun „sancties” vormden in de zin van artikel 73 van verordening nr. 817/2004, zoals het dit wel heeft gedaan voor de maatregel tot uitsluiting voor een duur van twee jaar van elke steun uit het Elfpo. Volgens de Helleense Republiek volgt uit zowel artikel 5, lid 1, onder c) en d), van verordening nr. 2988/95 als de rechtspraak van het Hof dat de volledige of gedeeltelijke intrekking van een door het Unierecht toegekend voordeel en de uitsluiting of intrekking van dit voordeel voor een periode die volgt op die waarin de onregelmatigheid heeft plaatsgevonden, bestuurlijke sancties vormen. De verplichting om in geval van een vastgestelde onregelmatigheid steun terug te betalen door middel van een verlaging van de steun of uitsluiting daarvan, vormde op zichzelf dus een sanctie. Door het tegendeel te oordelen heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
Met de tweede grief voert de Helleense Republiek aan dat punt 208 van het bestreden arrest mank gaat door een onjuiste rechtsopvatting. Het Gerecht heeft in dit punt immers vastgesteld dat een maatregel alleen als sanctie kan worden beschouwd als daarbij een project wordt uitgesloten wegens een onregelmatigheid die verband houdt met de vervulling van een voor dit project geldende subsidiabiliteitsvoorwaarde. Volgens de Helleense Republiek is het begrip „onregelmatigheid” echter veel breder en ziet het op élke niet-nakoming van een bepaling van verordening nr. 817/2004.
Met de derde grief stelt de Helleense Republiek dat het Gerecht in punt 206 van het bestreden arrest het syntheseverslag kennelijk verkeerd heeft weergegeven. In dit punt van het bestreden arrest maakt het Gerecht immers melding van twee feitelijke vaststellingen van de Commissie die evenwel niet in het syntheseverslag voorkomen en waarvan de Commissie er één tijdens de administratieve procedure uitdrukkelijk heeft ingetrokken.
Met het tweede onderdeel van haar zesde middel betoogt de Helleense Republiek in essentie dat de Commissie, door voor de berekening van de op te leggen financiële correctie artikel 63 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 – dat van kracht is geworden toen de feiten in het hoofdgeding zich al hadden voorgedaan – naar analogie toe te passen, het recht heeft geschonden, en dat zij deze toepassing naar analogie niet heeft gemotiveerd. In het bijzonder heeft het Gerecht zich ter rechtvaardiging van een financiële correctie van 772956,32 EUR, wat lager is dan de correctie die volgens de ratione temporis toepasselijke regels zou zijn toegepast, in de punten 224 tot en met 229 van het bestreden arrest gebaseerd op rechtspraak over de retroactieve toepassing van de lichtste straf en heeft het verwezen naar verordening nr. 2988/95 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen. Deze overwegingen houden evenwel geen verband met de vaststelling van de grondslag van de financiële correctie die krachtens artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 wordt toegepast. Volgens de Helleense Republiek moet het feit dat het Gerecht haar grief over de toepassing naar analogie van artikel 63 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 op basis van die overwegingen heeft afgewezen, worden gelijkgesteld met een motiveringsgebrek dat het bestreden arrest dienaangaande aantast.
Volgens de Commissie moet het eerste onderdeel van dit middel in zijn geheel worden afgewezen. Met betrekking tot het tweede onderdeel stelt zij primair dat dit moet worden afgewezen omdat het berust op een betoog dat geen doel dient en, subsidiair, dat het moet worden afgewezen omdat het ongegrond is.
Beoordeling door het Hof
Wat de eerste ter ondersteuning van het eerste onderdeel van het zesde middel aangevoerde grief betreft, dient erop te worden gewezen dat artikel 73 van verordening nr. 817/2004 vereist dat de lidstaten een regeling inzake sancties bij niet-naleving van de bepalingen van deze verordening instellen en dat deze sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
Hieruit volgt dat dit artikel weliswaar niet nauwkeurig bepaalt welke sanctieregeling een lidstaat moet invoeren, maar wel verlangt dat een lidstaat voorziet in voldoende doeltreffende, evenredige en afschrikkende maatregelen om elke inbreuk op de bepalingen van deze verordening te voorkomen.
Door in de punten 207 en 208 van het bestreden arrest te oordelen dat het onderzoek van de subsidiabiliteit van betalingsaanvragen en uitgaven, het ontbreken van tolerantie bij overschrijding van de subsidiabele uitgaven, de terugbetaling bij eventueel vastgestelde onregelmatigheden of de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen niet als sancties maar als bij steunverlening noodzakelijke maatregelen ter controle van de subsidiabiliteitsvoorwaarden van projecten moeten worden gezien, heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Dergelijke maatregelen zijn immers niet afschrikkend, maar waarborgen louter dat de financieringsaanvragen rechtmatig zijn en dat geheel of gedeeltelijk niet-subsidiabele uitgaven worden uitgesloten van Elfpo-steun. Zij voorkomen met andere woorden enkel dat enig onrechtmatig voordeel wordt toegekend.
Na de maatregelen die volgens de Helleense Republiek een sanctieregeling in de zin van artikel 73 van verordening nr. 817/2004 vormen te hebben beoordeeld, heeft het Gerecht in punt 209 van het bestreden arrest vastgesteld dat alleen de maatregel tot uitsluiting voor de duur van twee jaar van elke steun uit het Elfpo als een echte sanctie kon worden beschouwd.
Derhalve heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 207 tot en met 214 van het bestreden arrest te oordelen dat de reeks maatregelen waarin de Griekse wet‑ en regelgeving voorziet geen regeling houdende doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties in de zin van artikel 73 van verordening nr. 817/2004 betreft. Ook al kan voornoemde tijdelijke uitsluitingsmaatregel, gelet op de bestraffende en afschrikkende aard ervan, als sanctie worden aangemerkt, deze maatregel is op zich immers ontoereikend om te kunnen gewagen van een sanctieregeling die voldoet aan artikel 73 van verordening nr. 817/2004.
Derhalve moet de eerste ter onderbouwing van het eerste onderdeel van het zesde middel aangevoerde grief worden afgewezen.
Wat de tweede grief van dit onderdeel betreft, hoeft alleen te worden opgemerkt dat het door de Helleense Republiek uiteengezette betoog uitgaat van een onjuiste lezing van punt 208 van het bestreden arrest.
In dit punt van het bestreden arrest heeft het Gerecht immers niet verklaard dat een onregelmatigheid noodzakelijkerwijs betrekking moet hebben op een subsidiabiliteitsvoorwaarde, maar heeft het enkel geantwoord op het betoog waarmee de Helleense Republiek aanvoerde dat de bevoegde autoriteiten van deze lidstaat uitsluitingsmaatregelen hadden vastgesteld als sancties voor projecten die niet aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden voldeden.
Derhalve moet de tweede ter ondersteuning van dit onderdeel aangevoerde grief worden afgewezen.
Wat de derde grief betreft, die betrekking heeft op een beweerde verkeerde weergave van het syntheseverslag, blijkt het te kloppen dat het Gerecht in punt 206 van het bestreden arrest melding maakt van twee gevallen van steunverlaging die in dit verslag niet worden vermeld. Deze gevallen worden in dit punt van het bestreden arrest evenwel slechts vermeld als voorbeeld, ter illustratie van de tenuitvoerlegging door de Helleense Republiek van een „sanctiebeleid”, zonder dat ditde beoordeling van de Commissie in het gedrang brengt dat deze lidstaat de steun louter verlaagde zonder een echte sanctie op te leggen.
Wat het tweede onderdeel van het zesde middel betreft, dat in essentie is ontleend aan de toepassing met terugwerkende kracht en naar analogie van artikel 63 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 en dat betrekking heeft op de punten 224 tot en met 229 van het bestreden arrest, moet worden vastgesteld dat het Gerecht allereerst in de punten 216 tot en met 221 van dit arrest heeft geoordeeld dat het ontbreken van sancties betreffende maatregel 121 volgens document nr. VI/5330/97 op dezelfde wijze moest worden opgevat als een tekortkoming betreffende een essentiële controle, hetgeen rechtvaardigde om een forfaitaire correctie van minimaal 5 % toe te passen.
Vervolgens heeft het Gerecht, overigens zonder dat de Helleense Republiek dit heeft betwist, in punt 222 van het bestreden arrest uitdrukkelijk aangegeven dat de rechtsgrondslag van deze correctie artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 was, welk artikel in de plaats is gekomen van artikel 31 van verordening nr. 1290/2005.
Ten slotte heeft het Gerecht pas in de punten 223 tot en met 229 van het bestreden arrest de toepassing naar analogie van artikel 63 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 goedgekeurd, voor zover de Commissie aan de hand van deze latere bepaling, die gunstiger was voor de Helleense Republiek, het bedrag van die correctie heeft verlaagd.
Derhalve gaan de door de Helleense Republiek aangevoerde argumenten uit van een onjuiste lezing van het bestreden arrest. Anders dan deze lidstaat stelt, heeft het Gerecht in de punten 224 tot en met 229 van het bestreden arrest zijn redenering immers niet gebaseerd op een rechtsgrondslag die in casu niet van toepassing is.
Bovendien kan niet worden geoordeeld dat het Gerecht, door in punt 225 van het bestreden arrest naar het beginsel van de retroactieve toepassing van de lichtste straf en in punt 226 van dit arrest naar verordening nr. 2988/95 te verwijzen, dit beginsel of deze verordening in de plaats heeft gesteld van artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 als rechtsgrondslag voor de financiële correctie. Deze verwijzingen passen juist bij de rechtspraak waarin het Hof heeft geoordeeld dat voornoemd beginsel als algemeen beginsel van Unierecht moet worden toegepast op mildere bestuurlijke sancties (zie in die zin arresten van 1 juli 2004, Gerken,
C‑295/02
,
EU:C:2004:400
, punten
en
; 8 maart 2007, Campina,
C‑45/06
,
EU:C:2007:154
, punten
,
en 60, en 11 maart 2008, Jager,
C‑420/06
,
EU:C:2008:152
, punten
en
).
Bijgevolg is de motivering van het Gerecht in de punten 224 tot en met 229 van het bestreden arrest, anders dan de Helleense Republiek stelt, noch ontoereikend noch onjuist.
Derhalve moet het zesde middel van de hogere voorziening in zijn geheel worden afgewezen.
Uit een en ander volgt dat, aangezien het eerste en het tweede middel moeten worden aanvaard, enerzijds punt 1 van het dictum van het bestreden arrest moet worden vernietigd, voor zover het Gerecht het door de Helleense Republiek ingestelde beroep heeft afgewezen waar het betrekking had op de forfaitaire correcties van 25 % en 10 % voor oppervlaktegebonden steun voor grasland voor de aanvraagjaren 2012 en 2013 en op de eenmalige correctie van 37163161,78 EUR voor aanvraagjaar 2013 die in het litigieuze besluit waren toegepast wegens tekortkomingen in de definitie van en de controle op subsidiabel blijvend grasland, en anderzijds de hogere voorziening moet worden afgewezen voor het overige.
Beroep voor het Gerecht
Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof, ingeval het de beslissing van het Gerecht vernietigt, zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening terugverwijzen naar het Gerecht.
In casu is de zaak in staat van wijzen, zodat het Hof deze kan afdoen.
Blijkens punt 63 van het onderhavige arrest is het beslissende criterium betreffende de vraag of de betrokken oppervlakte als „blijvend grasland” in de zin van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 en artikel 2, onder c), van verordening nr. 1120/2009 moet worden aangemerkt, niet het soort vegetatie op die oppervlakte, maar het gebruik dat hiervan daadwerkelijk wordt gemaakt voor een voor „blijvend grasland” typische landbouwactiviteit.
Geconstateerd moet echter worden dat de Commissie, wat de oppervlaktegebonden steun voor aanvraagjaar 2012 betreft, de forfaitaire correctie van 25 % in het syntheseverslag heeft gemotiveerd met een geheel van onregelmatigheden bij de definitie van en de controle op blijvend grasland, die haar samen beschouwd hebben doen besluiten dat het controlesysteem dat de juistheid van de uitgaven moest garanderen, in de praktijk ernstige tekortkomingen vertoonde en waarschijnlijk tot zeer grote verliezen voor het ELGF had geleid.
Aangezien de forfaitaire correctie van 25 % was gebaseerd op een geheel van onregelmatigheden, waarvan er evenwel één voortkwam uit een onjuiste uitlegging van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 en artikel 2, onder c), van verordening nr. 1120/2009, en deze onjuiste uitlegging gevolgen kan hebben gehad voor de beoordeling door de Commissie van de andere door haar vastgestelde tekortkomingen, moet deze instelling in die omstandigheden een nieuwe totaalbeoordeling uitvoeren teneinde te verifiëren of dit correctiepercentage nog steeds gerechtvaardigd is.
Wat de oppervlaktegebonden steun voor aanvraagjaar 2013 betreft heeft de Commissie in het syntheseverslag ten eerste de toepassing van een eenmalige correctie van 37163161,78 EUR gerechtvaardigd met een geheel van onregelmatigheden, waaronder tekortkomingen bij de definitie van blijvend grasland, en ten tweede de toepassing van een forfaitair correctiepercentage van 10 % gerechtvaardigd met een geheel van soortgelijke onregelmatigheden, waaronder eveneens de definitie van blijvend grasland. Met betrekking tot deze laatste forfaitaire correctie heeft de Commissie evenwel overwogen dat het percentage van 10 % passend was rekening houdend met zowel de onregelmatigheden die voor aanvraagjaar 2013 waren vastgesteld als de door de Helleense Republiek in de loop van dit aanvraagjaar verrichte inspanningen om de situatie te verbeteren.
Aangezien de correcties voor aanvraagjaar 2013 waren gebaseerd op een geheel van onregelmatigheden, waarvan er één voortkwam uit een onjuiste uitlegging van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 en artikel 2, onder c), van verordening nr. 1120/2009, en deze onjuiste uitlegging gevolgen kan hebben gehad voor de beoordeling door de Commissie van de andere door haar vastgestelde tekortkomingen, moet ook hier worden vastgesteld dat deze instelling in die omstandigheden een nieuwe totaalbeoordeling moet uitvoeren teneinde te verifiëren of de eenmalige correctie en het forfaitaire correctiepercentage van 10 % nog steeds gerechtvaardigd zijn.
Hieruit volgt dat het eerste middel van het door de Helleense Republiek bij het Gerecht ingestelde beroep moet worden toegewezen en het litigieuze besluit dus nietig moet worden verklaard, voor zover daarbij de forfaitaire correcties van 25 % en 10 % voor oppervlaktegebonden steun voor grasland voor de aanvraagjaren 2012 en 2013 en de eenmalige correctie van 37163161,78 EUR voor aanvraagjaar 2013 zijn toegepast wegens tekortkomingen in de definitie van en de controle op subsidiabel blijvend grasland.
Kosten
Volgens artikel 184, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering beslist het Hof, wanneer de hogere voorziening gegrond is en het Hof zelf de zaak afdoet, ten aanzien van de proceskosten.
Overeenkomstig artikel 138, lid 3, van dat Reglement, dat krachtens artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, draagt elk van de partijen haar eigen kosten indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.
Aangezien de Helleense Republiek en de Commissie elk op een of meer punten in het ongelijk zijn gesteld, zullen zij hun eigen kosten dragen in verband met de procedure in eerste aanleg en de procedure in hogere voorziening.

Het Hof (Negende kamer) verklaart:

1)
Punt 1 van het dictum van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 4 oktober 2018, Griekenland/Commissie (
T‑272/16
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:651
), wordt vernietigd voor zover het Gerecht het door de Helleense Republiek ingestelde beroep heeft afgewezen waar het betrekking had op de forfaitaire correcties van 25 % en 10 % voor oppervlaktegebonden steun voor grasland voor de aanvraagjaren 2012 en 2013 en op de eenmalige correctie van 37163161,78 EUR voor aanvraagjaar 2013 die in uitvoeringsbesluit (EU) 2016/417 van de Commissie van 17 maart 2016 houdende onttrekking aan EU‑financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) waren toegepast wegens tekortkomingen in de definitie van en de controle op subsidiabel blijvend grasland.

2)
Punt 2 van het dictum van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 4 oktober 2018, Griekenland/Commissie (
T‑272/16
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:651
), wordt vernietigd voor zover hierin is beslist over de kosten.

3)
De hogere voorziening wordt afgewezen voor het overige.

4)
Uitvoeringsbesluit 2016/417 wordt nietig verklaard, voor zover daarbij jegens de Helleense Republiek forfaitaire correcties van 25 % en 10 % voor oppervlaktegebonden steun voor grasland voor de aanvraagjaren 2012 en 2013 en een eenmalige correctie van 37163161,78 EUR voor aanvraagjaar 2013 zijn toegepast wegens tekortkomingen in de definitie van en de controle op subsidiabel blijvend grasland.

5)
De Helleense Republiek en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten in verband met de procedure in eerste aanleg en de procedure in hogere voorziening.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Grieks.