CELEX: 62015CJ0549
Řízení o předběžné otázce
Podpora energie z obnovitelných zdrojů
Biopaliva používaná v dopravě
Směrnice 2009/28/ES
Článek 18 odst. 1
Systém ‚hmotnostní bilance‘, jehož cílem je zaručit, aby bioplyn splňoval předepsaná kritéria udržitelnosti
Platnost
Články 34 a 114 SFEU
Vnitrostátní právní úprava, která vyžaduje provedení hmotnostní bilance na jasně vymezeném místě
Praxe příslušného vnitrostátního úřadu, která připouští splnění uvedené podmínky, pokud je udržitelný bioplyn přepravován prostřednictvím vnitrostátní plynové soustavy
Příkaz uvedeného úřadu vylučující možnost splnění téže podmínky v případě dovozu udržitelného bioplynu z jiných členských států prostřednictvím propojených vnitrostátních plynových soustav
Volný pohyb zboží

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu a platnosti čl. 18 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES (
Úř. věst. 2009, L 140, s. 16
).
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností E.ON Biofor Sverige AB (dále jen „E.ON Biofor“) a Statens energimyndighet (Národní energetický úřad, Švédsko, dále jen „Energetický úřad“) ve věci příkazu, který posledně uvedený zaslal společnosti E.ON Biofor ohledně systému ověřování udržitelnosti bioplynu zavedeného uvedenou společností.
Právní rámec
Unijní právo
Body 1, 12, 65, 76 a 94 odůvodnění směrnice 2009/28 stanoví:
„(1)
Důležitými součástmi balíčku opatření, která jsou zapotřebí ke snižování emisí skleníkových plynů a ke splnění Kjótského protokolu k Rámcové úmluvě OSN o změně klimatu a dalších závazků Společenství a mezinárodních závazků týkajících se snižování emisí skleníkových plynů po roce 2012, jsou kontrola spotřeby energie v Evropě a větší využívání energie z obnovitelných zdrojů spolu s úsporami energie a zvýšením energetické účinnosti. […]
[…]
(12)
Používání zemědělského materiálu, jako je hnůj, kejda a další odpadní látky živočišného nebo organického původu k výrobě bioplynu, může vést k výraznému snížení emisí skleníkových plynů, a má proto značné výhody z hlediska životního prostředí, pokud jde o výrobu tepla a energie a o použití těchto látek jako biopaliv. Zařízení na výrobu bioplynu mohou vzhledem ke své decentralizované povaze a regionálnímu financování rozhodujícím způsobem přispět k udržitelnému rozvoji venkovských oblastí a mohou pro zemědělce představovat nové zdroje příjmu.
[…]
(65)
Výroba biopaliv by měla být udržitelná. Biopaliva používaná k plnění cílů stanovených v této směrnici a biopaliva, na která se vztahují vnitrostátní režimy podpory, by tedy měla splňovat kritéria udržitelnosti.
[…]
(76)
Kritéria udržitelnosti budou účinná pouze tehdy, pokud povedou ke změnám v chování účastníků trhu. K těmto změnám dojde pouze, pokud biopaliva a biokapaliny splňující tato kritéria ospravedlňují cenovou přirážku v porovnání s těmi, které je nesplňují. Podle metody hmotnostní bilance ověřování souladu, existuje fyzické spojení mezi výrobou biopaliv a biokapalin splňujících kritéria udržitelnosti a spotřebou biopaliv a biokapalin ve Společenství, které vytváří vhodnou rovnováhu mezi nabídkou a poptávkou a zajišťuje cenovou přirážku, která je větší než v systémech, kde takové spojení neexistuje. Proto by se k ověření souladu měl použít systém hmotnostní bilance, aby se zajistilo, že biopaliva a biokapaliny splňující kritéria udržitelnosti mohou být prodána za vyšší cenu. Tím by se měla zachovat integrita systému a zároveň zajistit, že průmyslu nebude uložena nerozumná zátěž. Měly by však být posouzeny i jiné metody ověřování.
[…]
(94)
Vzhledem k tomu, že opatření stanovená v článcích 17 až 19 rovněž mají vliv na fungování vnitřního trhu tím, že harmonizují kritéria udržitelnosti, která biopaliva a biokapaliny musí splňovat, aby mohla být započítána pro účely plnění cíle podle této směrnice, a usnadňují tak v souladu s čl. 17 odst. 8 obchod mezi členskými státy s biopalivy a biokapalinami, které tato kritéria splňují, vycházejí daná opatření z článku 95 Smlouvy.“
Podle článku 1 směrnice 2009/28, nadepsaného „Předmět a oblast působnosti“, tato směrnice „stanoví společný rámec pro podporu energie z obnovitelných zdrojů. Stanoví závazné národní cíle, pokud jde o celkový podíl energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie a podíl energie z obnovitelných zdrojů v dopravě. […] Stanoví kritéria udržitelnosti pro biopaliva a biokapaliny“.
Článek 2 druhý pododst. písm. a), e) a i) uvedené směrnice obsahuje následující definice:
„a)
‚energií z obnovitelných zdrojů‘ se rozumí energie z obnovitelných nefosilních zdrojů, totiž energie větrná, solární, aerotermální, geotermální, hydrotermální a energie z oceánů, vodní energie, energie z biomasy, ze skládkového plynu, z kalového plynu z čistíren odpadních vod a z bioplynů;
[…]
e)
‚biomasou‘ se rozumí biologicky rozložitelná část produktů, odpadů a zbytků biologického původu ze zemědělství (včetně rostlinných a živočišných látek), z lesnictví a souvisejících průmyslových odvětví včetně rybolovu a akvakultury, jakož i biologicky rozložitelná část průmyslových a komunálních odpadů;
[…]
i)
‚biopalivem‘ se rozumí kapalné nebo plynné palivo používané pro dopravu vyráběné z biomasy;“
Článek 3 směrnice 2009/28 stanoví:
„1.   Každý členský stát zajistí, aby se v roce 2020 podíl energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie vypočítaný v souladu s články 5 až 11 rovnal alespoň jeho celkovému národnímu cíli pro podíl energie z obnovitelných zdrojů v uvedeném roce, jak stanoví třetí sloupec tabulky v příloze I části A. […]
[…]
4.   Každý členský stát zajistí, aby podíl energie z obnovitelných zdrojů ve všech druzích dopravy v roce 2020 činil alespoň 10 % konečné spotřeby energie v dopravě v uvedeném členském státě.
[…]“
Článek 5, nadepsaný „Výpočet podílu energie z obnovitelných zdrojů“, stanoví v odstavci 1 následující:
„Hrubá konečná spotřeba energie z obnovitelných zdrojů se v jednotlivých členských státech vypočte jako součet:
a)
hrubé konečné spotřeby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie;
b)
hrubé konečné spotřeby energie z obnovitelných zdrojů pro vytápění a chlazení a
c)
konečné spotřeby energie z obnovitelných zdrojů v dopravě.
Plyn, elektřina a vodík z obnovitelných zdrojů energie se při výpočtu podílu hrubé konečné spotřeby energie z obnovitelných zdrojů zohlední pouze jednou v rámci prvního pododstavce písm. a), b) nebo c).
[…] nezohlední se biopaliva a biokapaliny, které nesplňují kritéria udržitelnosti stanovená v čl. 17 odst. 2 až 6.“
Článek 17 téže směrnice, nadepsaný „Kritéria udržitelnosti pro biopaliva a biokapaliny“, stanoví:
„1.   Bez ohledu na to, zda byly suroviny vypěstovány na území nebo mimo území Společenství, zohlední se energie z biopaliv a biokapalin pro účely uvedené v písmenech a), b) a c), pouze pokud tato biopaliva a biokapaliny splňují kritéria udržitelnosti stanovená v odstavcích 2 až 6:
a)
posuzování plnění požadavků této směrnice týkajících se vnitrostátních cílů;
b)
posuzování plnění povinností využívat energii z obnovitelných zdrojů;
c)
způsobilost k finanční podpoře na spotřebu biopaliv a biokapalin.
[…]
2.   Úspora emisí skleníkových plynů při používání biopaliv a biokapalin zohledněných pro účely uvedené v odst. 1 písm. a), b) a c) musí činit alespoň 35 %.
[…]
3.   Biopaliva a biokapaliny zohledněné pro účely uvedené v odst. 1 písm. a), b) a c) nesmí být vyrobeny ze surovin získaných z půdy s vysokou hodnotou biologické rozmanitosti […]
4.   […] nesmí být vyrobeny ze surovin získaných z půdy s velkou zásobou uhlíku […]
5.   […] nesmí být vyrobeny ze surovin získaných z půdy, která byla v lednu 2008 rašeliništěm […]
6.   Zemědělské suroviny vypěstované ve Společenství a užité k výrobě biopaliv a biokapalin zohledněných pro účely uvedené v odst. 1 písm. a), b) a c) musí být získány v souladu s požadavky a normami podle ustanovení uvedených pod nadpisem ‚Životní prostředí‘ v části A a v bodě 9 přílohy II nařízení Rady (ES) č. 73/2009 ze dne 19. ledna 2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce [
Úř. věst. 2009, L 30, s. 16
] a v souladu s minimálními požadavky na dobrý zemědělský a environmentální stav definovaný v čl. 6 odst. 1 uvedeného nařízení.
[…]
8.   Pro účely uvedené v odst. 1 písm. a), b) a c) nesmí členské státy, na základě jiných důvodů týkajících se udržitelnosti, odmítnout zohlednit biopaliva a biokapaliny získané v souladu s tímto článkem.
[…]“
Článek 18 směrnice 2009/28, nadepsaný „Ověřování souladu s kritérii udržitelnosti pro biopaliva a biokapaliny“, stanoví:
„1.   Mají-li být biopaliva a jiné biokapaliny zohledněny [pro účely uvedené] v čl. 17 odst. 1 písm. a), b) a c), vyžádají si členské státy od hospodářských subjektů, aby prokázaly, že byla splněna kritéria udržitelnosti stanovená v čl. 17 odst. 2 až 5. Za tím účelem od hospodářských subjekt[ů] požadují, aby použily systém hmotnostní bilance, který:
a)
umožňuje, aby byly dodávky surovin nebo biopaliv s rozdílnými parametry udržitelnosti míseny;
b)
požaduje informace ohledně parametrů udržitelnosti a objemů dodávek uvedených v písmenu a) potvrzující, že zůstávají spojeny se směsí, a
c)
stanoví, že součet všech dodávek odebraných ze směsi se vyznačuje stejnými parametry udržitelnosti ve stejných množstvích jako součet všech dodávek přidaných do směsi.
2.   Komise podá v roce 2010 a 2012 Evropskému parlamentu a Radě zprávu ohledně fungování ověřovací metody hmotnostní bilance popsané v odstavci 1 a ohledně možnosti povolení jiných metod ověřování pro některé anebo všechny druhy surovin, biopaliv nebo biokapalin. Komise ve svém posouzení zváží takové metody ověřování, ve kterých informace o parametrech udržitelnosti nemusí zůstat fyzicky spojeny s konkrétními dodávkami anebo směsmi. Posouzení zohlední potřebu udržet úplnost a účinnost systému ověřování, aniž by vznikla nepřiměřená zátěž pro průmysl. Zprávu v případě potřeby doplní o návrhy Evropskému parlamentu a Radě týkající se použití jiných metod ověřování.
3.   Členské státy přijmou opatření s cílem zajistit, aby hospodářské subjekty předkládaly spolehlivé informace a na žádost členského státu zpřístupňovaly údaje, na kterých jsou tyto informace založeny. Členské státy od hospodářských subjektů vyžadují, aby zajistily přiměřenou úroveň nezávislého auditu informací, které předkládají, a provedení tohoto auditu doložily. Auditem se ověřuje, zda jsou systémy používané hospodářskými subjekty přesné, spolehlivé a zabezpečené proti podvodu. Také se hodnotí četnost a metodika odebírání vzorku a obsáhlost údajů.
Informace uvedené v prvním pododstavci zahrnují zejména informace o plnění kritérií udržitelnosti uvedených v čl. 17 odst. 2 až 5, příslušné informace o přijatých opatřeních na ochranu půdy, vody a ovzduší, k obnově znehodnocené půdy a k zamezení nadměrné spotřeby vody v oblastech, kde je vody nedostatek, a příslušné informace týkající se opatření přijatých s cílem zohlednit aspekty uvedené v čl. 17 odst. 7 druhém pododstavci.
[…]
4.   […]
Komise může rozhodnout, že nepovinné vnitrostátní nebo mezinárodní režimy stanovující normy pro výrobu produktů z biomasy obsahují přesné údaje pro účely čl. 17 odst. 2 nebo prokazují, že dodávky biopaliva splňují kritéria udržitelnosti uvedená v čl. 17 odst. 3 až 5. […]
[…]
5.   Komise přijme rozhodnutí podle odstavce 4, pouze pokud dan[ý] […] režim splňuj[e] přiměřené normy spolehlivosti, transparentnosti a nezávislého auditu.[…]
[…]
7.   V případě, že hospodářský subjekt předloží doklady anebo údaje získané v souladu s […] režimem, jež byly předmětem rozhodnutí podle odstavce 4, členský stát, pokud to je již zřejmé z uvedeného rozhodnutí, nevyžaduje, aby dodavatel poskytl další doklady o splnění kritérií udržitelnosti uvedených v čl. 17 odst. 2 až 5 ani informace o opatřeních uvedených v odst. 3 druhém pododstavci tohoto článku.
[…]“
Bod 2.2.3. sdělení Komise o nepovinných režimech a standardních hodnotách v režimu udržitelnosti EU pro biopaliva a biokapaliny (
Úř. věst. 2010, C 160, s. 1
), nadepsaný „Systém hmotnostní bilance“, zejména stanoví:
„[…]
Postup, kterým se vytvoří spojení mezi informacemi a prohlášeními o surovinách či meziproduktech a prohlášeními o konečném produktu, je znám jako zpracovatelský řetězec. Zpracovatelský řetězec zpravidla zahrnuje všechny etapy od výroby vstupních surovin až po uvolnění paliv pro spotřebu. Jako postup pro zpracovatelský řetězec stanoví směrnice systém hmotnostní bilance[…].
Nepovinný režim by měl vyžadovat, aby ověřování systému hmotnostní bilance bylo provedeno zároveň s ověřováním správnosti dodržování kritérií režimu[…]. To by mělo zahrnovat ověřování veškerého důkazního materiálu či systémů používaných za účelem splnění požadavků systému hmotnostní bilance.
Systém hmotnostní bilance je systém[…], v němž ‚parametry udržitelnosti‘ zůstávají spojeny s ‚dodávkami‘. […]
[…]
Pokud se dodávky s odlišnými (nebo chybějícími) parametry udržitelnosti smísí[…], jednotlivé objemy[…] a parametry udržitelnosti každé dodávky zůstávají spojeny se směsí[…]. Jestliže se směs rozdělí, jakákoli odebraná dodávka může být spojena s jakýmkoli souborem parametrů udržitelnosti[…] (doprovázeným objemy), pokud se součet všech dodávek odebraných ze směsi vyznačuje stejnými objemy pro každý soubor parametrů udržitelnosti, které byly ve směsi. Směs může mít jakoukoli formu, při které jsou dodávky obyčejně v kontaktu, jako například v nádobě, ve zpracovatelském nebo zásobovacím zařízení nebo lokalitě (definované jako zeměpisná poloha s přesnými hranicemi, kde se mohou produkty smísit).
[…]“
Švédské právo
Zákon č. 598
Lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (zákon č. 2010:598 o kritériích udržitelnosti pro biopaliva a biokapaliny, dále jen „zákon č. 598“) provádí některá ustanovení směrnice 2009/28.
Ustanovení § 3 kapitoly 1 de la zákon č. 598 stanoví:
„Pouze energie vyrobená z biopaliv a biokapalin, které splňují kritéria udržitelnosti podle § 1 až 5 kapitoly 2 může být zohledněna pro účely souladu s požadavkem týkajícím se podílu energie vyrobené z obnovitelných zdrojů na konečné spotřebě energie podle čl. 3 odst. 1, 2 a 4 směrnice 2009/28. […]“
Ustanovení §1 kapitoly 3 uvedeného zákona stanoví:
„Osoba povinná učinit prohlášení je osoba, která:
a)
podle kapitoly 4 lagen (1994:1776) om skatt på energi (zákon č. 1994:1776 o dani z energie) podléhá dani z paliva složeného, zcela nebo z části, z biopaliv nebo biokapalin, nebo
[…]“
Ustanovení §1a kapitoly 3 zákona č. 598 stanoví:
„Osoba povinná učinit prohlášení prostřednictvím systému ověřování zajišťuje, že biopaliva a biokapaliny, které musí být předmětem prohlášení, se považují za trvale udržitelné.
Osoba povinná učinit prohlášení prostřednictvím přímých či nepřímých dohod uzavřených se subjekty celého výrobního řetězce a prostřednictvím vzorků odebraných u uvedených subjektů zajišťuje splnění požadavku uvedeného v prvním pododstavci.
Na systém ověřování zavedený osobou povinnou učinit prohlášení musí dohlížet nezávislý kontrolor. Kontrolor ověřuje, zda je systém ověřování přesný, spolehlivý a zajištěný proti podvodům. Ověřování zahrnuje také posouzení způsobu získávání vzorků, který musí být uplatněn v systému ověřování, jakož i četnost získávání vzorků.
Ověřování musí mimoto zahrnovat posouzení informací poskytnutých osobou povinnou učinit prohlášení s ohledem na její systém ověřování.
Nezávislý kontrolor vydá potvrzení, v němž uvede stanovisko týkající se systému ověřování.
Vláda nebo vládou určený orgán může přijmout doplňující vyhlášky týkající se systému ověřování a jeho kontroly.“
Nařízení č. 1088
Článek 14 förordning (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (nařízení č. 2011:1088 o kritériích udržitelnosti pro biopaliva a biokapaliny, dále jen „nařízení č. 1088“) stanoví:
„Systém ověřování uvedený v § 1a [kapitoly] 3 zákona [č. 598] musí obsahovat postupy zajišťující, že v průběhu jednotlivých etap výrobního řetězce bude použit systém hmotnostní bilance, který:
1.   umožňuje, aby byly dodávky surovin nebo biopaliv s rozdílnými parametry udržitelnosti míseny;
2.   vyžaduje, aby byly informace o parametrech udržitelnosti a objemech dodávek uvedené v bodě 1 nadále spojeny se směsí; a
3.   stanoví, že součet všech dodávek odebraných ze směsi se vyznačuje stejnými parametry udržitelnosti ve stejných množstvích jako součet všech dodávek přidaných do směsi.
[…]
Národní energetický úřad může přijmout doplňující vyhlášky týkající se systému ověřování a jeho kontroly.“
Pravidla Národního energetického úřadu z roku 2011
Ustanovení § 2 až 4 kapitoly 3 Statens energimyndighets föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (pravidla Národního energetického úřadu týkající se kritérií udržitelnosti pro biopaliva a biokapaliny, dále jen „pravidla z roku 2011“) stanoví následující:
„§ 2
Osoba povinná učinit prohlášení musí prostřednictvím systému ověřování podle § 14 nařízení [č. 1088] zajistit, aby udržitelná biopaliva a udržitelné biokapaliny byly vysledovatelné od místa vypěstování, produkce či sběru surovin, až do spotřeby paliva či okamžiku vzniku daňové povinnosti podle kapitoly 5 zákona č. 1994:1776 o dani z energie.
§ 3
Podle § 14 prvního pododstavce bodu 3 nařízení [č. 1088] musí být hmotnostní bilance provedena v rámci jasně vymezeného místa a ve lhůtě přizpůsobené výrobnímu řetězci.
Místem ve smyslu prvního pododstavce mohou být všechny daňové sklady ve smyslu zákona č. 1994:1776 o dani z energie patřící osobě povinné učinit prohlášení.
§ 4
Dodávky, které se běžně dostávají do fyzického kontaktu s jinými dodávkami, představují směs ve smyslu § 14 prvního pododstavce nařízení [č. 1088]. […]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Společnost E.ON Biofor, se sídlem ve Švédsku, uvedla před předkládajícím soudem, že od sesterské společnosti usazené v Německu nakupuje dodávky udržitelného bioplynu, který posledně uvedená produkuje v uvedeném členském státě. Společnost E.ON Biofor uvedené dodávky zasílá do Švédska přes německé a dánské plynovody, přičemž uvedený bioplyn zůstává ve všech fázích přepravy majetkem společností skupiny. Dodávky jsou vpouštěny do německé plynové distribuční soustavy sesterskou společností v jasně vymezeném místě a jsou společností E.ON Biofor převzaty na hraničním bodě mezi německou a dánskou distribuční soustavou a jsou nadále doprovázeny osvědčením o udržitelnosti REDCert DE vydaným v souladu s německým vnitrostátním systémem ověřování prostřednictvím hmotnostní bilance a předaným uvedenou sesterskou společností přímo společnosti E.ON Biofor. Je tím zajištěna zároveň udržitelnost dotčených dodávek a skutečnost, že uvedené dodávky nebyly prodány jinde v Německu, neboť uvedená osvědčení mohou být odebrána s certifikačního systému pouze jednou a každý vstup a výstup do/z vnitrostátní plynové soustavy spadá pod odpovědnost jediného provozovatele, který má smlouvu na dodávky či nákup plynu v hraničním bodě.
Dne 3. září 2013 Národní energetický úřad uložil společnosti E.ON Biofor změnit systém ověřování týkající se udržitelnosti bioplynu s cílem zajistit provedení hmotnostní bilance „na jasně vymezeném místě“, jak stanoví § 3 kapitoly 3 pravidel Národního energetického úřadu z roku 2011 (dále jen „sporný příkaz“). Splnění uvedeného příkazu mělo za následek, že plyn vyrobený v Německu, který společnost E.ON Biofor dováží do Švédska přes německou a dánskou plynovou soustavu, nelze zahrnout do uvedeného systému ověřování, protože uvedené soustavy nemohou být takovým jasně vymezeným místem, tudíž ani nemohou být kvalifikovány jako „udržitelné“ ve smyslu zákona č. 598 a směrnice 2009/28.
Společnost E.ON Biofor podala k Förvaltningsrätten i Linköping (správní soud v Linköpingu, Švédsko) žalobu směřující ke zrušení sporného příkazu.
Společnost E.ON Biofor tvrdila, že v důsledku uvedeného příkazu přijde o významné slevy na daních z oxidu uhličitého a energii vyrobenou z udržitelného bioplynu podle zákona č. 1994:1776 o dani z energie, přičemž tvrdí, že omezení systému hmotnostní bilance na jasně vymezené místo a hranice Švédska, jak plyne z uvedeného příkazu, porušuje jak směrnici 2009/28, tak článek 34 SFEU.
O článku 34 SFEU společnost E.ON Biofor konkrétně tvrdí, že u udržitelného bioplynu vpouštěného přímo do švédské plynové soustavy Národní energetický úřad připouští, že může být prodáván jako udržitelný bioplyn, ačkoli ve vysledovatelnosti udržitelnosti bioplynu neexistuje rozdíl mezi tímto případem a případem dotčeným ve věci v původním řízení, takže v projednávané věci jde o diskriminační překážku dovozu udržitelného bioplynu z ostatních členských států.
Národní energetický úřad tvrdí, že systém hmotnostní bilance vyžaduje, aby informace týkající se vlastností udržitelnosti nadále zůstaly fyzicky spojeny s „dodávkami“, když jsou přidány do „směsi“ ve smyslu čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28, tedy – podle bodu 2.2.3 sdělení Komise uvedeného v bodě 10 tohoto rozsudku – pojem definovaný jako vztahující se na „zeměpisnou polohu s přesnými hranicemi“.
Ačkoli Švédské království připustilo, podobně jako Spolková republika Německo a Nizozemské království, ale ne další členské státy, že hmotnostní bilance může být provedena v rámci vnitrostátní plynové soustavy, tedy na jasně vymezeném místě, takové místo v případě bioplynu dovezeného společností E.ON Biofor z Německa neexistuje, tudíž neexistuje ani systém ověřování hmotnostní bilance. Takový systém vyžaduje, aby existoval – pokud jde o dotčené místo – kontrolor, který ověřuje, že stejný objem udržitelného biopaliva byl přidán a poté odebrán z uvedeného místa a takový globální evropský kontrolor pro evropskou plynovou soustavu neexistuje.
Sporný příkaz byl tedy vydán v souladu s čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 a není třeba jej přezkoumávat ve vztahu k článku 34 SFEU.
V tomto kontextu se Förvaltningsrätten i Linköping (správní soud v Linköpingu) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být pojmy ‚hmotnostní bilance‘ a ‚směs‘ v čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 vykládány ve smyslu, že členské státy jsou povinny povolit obchod s bioplynem mezi členskými státy skrze propojenou plynovou síť?
2)
Pokud bude odpověď na první otázku záporná, bude v takovém případě uvedené ustanovení […] slučitelné s článkem 34 SFEU navzdory skutečnosti, že jeho použití bude mít pravděpodobně za účinek omezení obchodu?“
K předběžným otázkám
K první otázce
Úvodem je třeba připomenout, že jak plyne ze skutkového kontextu věci v původním řízení, jakož i z čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28, který se týká ověřování dodržování pravidel udržitelnosti uvedených v čl. 17 odst. 2 až 5 uvedené směrnice, že předkládající soud prostřednictvím odkazu na „bioplyn“ v předběžných otázkách zjevně cílí pouze na bioplyn splňující uvedená kritéria udržitelnosti a určený k použití jako biopalivo (dále jen „udržitelný bioplyn“).
Podstatu první otázky tedy je, zda čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 musí být vykládán v tomto smyslu, že ukládá členským státům povinnost povolit dovoz udržitelného bioplynu prostřednictvím jejich propojených vnitrostátních plynových soustav.
V tomto ohledu, je třeba bez dalšího zdůraznit, jak plyne z článku 17 směrnice 2009/28, ve spojení s body 65 a 94 jejího odůvodnění, že unijní zákonodárce zejména na základě článku 95 ES, nyní článku 114 SFEU, zamýšlel provést harmonizaci kritérií udržitelnosti, která musí biopaliva splňovat, aby z nich vyrobená energie mohla být v jednotlivých členských státech zohledněna pro tři účely uvedené v tomto čl. 17 odst. 1 písm. a), b) a c). Uvedené účely jsou ověřování rozsahu, v němž členské státy splňují vnitrostátní cíle uvedené v článku 3 směrnice 2009/28 na jedné straně a povinnosti v oblasti obnovitelné energie na druhé straně, jakož i případná způsobilost k vnitrostátní finanční podpoře na spotřebu biopaliv a biokapalin.
Je třeba připomenout, že čl. 114 odst. 1 SFEU stanoví, že Parlament a Rada přijímají opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států, jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu.
Výrazem „opatření ke sbližování“ uvedeným v článku 114 SFEU chtěli autoři Smlouvy poskytnout unijnímu normotvůrci v závislosti na obecném kontextu a zvláštních okolnostech harmonizované oblasti určitý prostor pro uvážení, pokud jde o techniku sbližování, která je nejvhodnější pro dosažení požadovaného výsledku, zejména v komplexních technických oblastech. Unijní normotvůrce, který uplatňuje tento prostor pro uvážení, proto může přistoupit k harmonizaci po etapách a vyžadovat pouze postupné odstraňování jednostranných opatření přijatých členskými státy (viz zejména rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, bod
a citovaná judikatura).
V závislosti na okolnostech mohou opatření uvedená v čl. 114 odst. 1 SFEU spočívat v uložení povinnosti všem členským státům, aby povolily uvádění dotyčného výrobku nebo výrobků na trh, v určení některých podmínek pro tuto povolovací povinnost nebo i v dočasném či definitivním zákazu uvádění některého výrobku nebo výrobků na trh (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci má harmonizace provedená v článku 17 směrnice 2009/28 velmi specifickou povahu, neboť se týká pouze biopaliv definovaných v čl. 2 druhém pododstavci písm. i) uvedené směrnice jako kapalné nebo plynné palivo používané pro dopravu vyráběné z biomasy a omezuje se na uvedení kritérií udržitelnosti, která musí taková biopaliva splňovat, aby z nich vyrobená energie mohla být členskými státy zohledněna pro tři konkrétní účely uvedené v čl. 17 odst. 1 uvedené směrnice a připomenuté v bodě 28 tohoto rozsudku. V takto vymezeném rámci je mimo jiné uvedená harmonizace provedena taxativně, neboť čl. 17 odst. 8 směrnice 2009/28 uvádí, že členské státy pro uvedené tři účely nesmí, na základě jiných důvodů týkajících se udržitelnosti, odmítnout zohlednit biopaliva a biokapaliny odpovídající kritériím udržitelnosti uvedeným v tomto článku.
Článek 17 směrnice 2009/28 tedy na jedné straně s cílem zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí, na kterou odkazuje čl. 95 odst. 3 ES, nyní čl. 114 odst. 3 SFEU, zajišťuje, že biopaliva mohou být členskými státy zohledněna pro tři účely týkající se ochrany životního prostředí uvedené v čl. 17 odst. 1 téže směrnice pouze za podmínky dodržení kritérií udržitelnosti v projednávané věci uložených unijním zákonodárcem.
Tentýž článek 17 na druhé straně – jak plyne zejména z bodu 94 odůvodnění směrnice 2009/28 – směřuje k usnadnění obchodu mezi členskými státy s udržitelnými biopalivy a biokapalinami. Takové usnadnění spočívá hlavně v tom, jak bylo zdůrazněno v bodě 32 tohoto rozsudku, že pokud biopaliva, včetně biopaliv pocházejících z jiných členských států, splňují kritéria udržitelnosti uvedená v článku 17 směrnice 2009/28, zakazuje odstavec 8 téhož článku členským státům odmítnout tato udržitelná biopaliva zohlednit pro tři účely uvedené v čl. 17 odst. 1 uvedené směrnice „na základě jiných důvodů týkajících se udržitelnosti“, než jsou v daném článku uvedeny.
Ačkoli článek 17 směrnice 2009/28 v tomto rozsahu umožňuje zejména usnadnit obchod s udržitelným bioplynem, nelze z výše uvedeného vyvodit, že cílem uvedeného článku je upravit dovoz udržitelných biopaliv mezi členskými státy, ani jim mimořádně uložit povinnost bezpodmínečně takový dovoz povolit. Jak bylo uvedeno, cíl uvedeného článku totiž spočívá pouze v úpravě – prostřednictvím harmonizace – podmínek týkajících se udržitelnosti, které musí biopaliva splňovat, aby mohla být členským státem zohledněna pro tři konkrétní účely uvedené v čl. 17 odst. 1 uvedené směrnice. Jak uvedl generální advokát v bodě 57 stanoviska, směrnice 2009/28 neobsahuje žádné ustanovení o bezpodmínečném volném pohybu udržitelného bioplynu mezi členskými státy.
Pokud jde o čl. 18 odst. 1 první větu směrnice 2009/28, stanoví pouze, že mají-li být biopaliva a jiné biokapaliny zohledněny pro tři účely uvedené v čl. 17 odst. 1, vyžádají si členské státy od hospodářských subjektů důkaz, že byla splněna kritéria udržitelnosti stanovená v čl. 17 odst. 2 až 5.
V této souvislosti, jak plyne z čl. 18 odst. 1 druhé věty směrnice 2009/28, mají členské státy zejména povinnost požadovat použití systému zvaného „hmotnostní bilance“, který musí mít určité obecné vlastnosti upřesněné v písm. a) až c) uvedeného ustanovení. Podle uvedených písmen takový systém zaprvé umožňuje, aby byly dodávky surovin nebo biopaliv s rozdílnými parametry udržitelnosti míseny, zadruhé požaduje informace o parametrech udržitelnosti a objemech dodávek potvrzující, že zůstávají spojeny se směsí, a zatřetí stanoví, že součet všech dodávek odebraných ze směsi se vyznačuje stejnými parametry udržitelnosti ve stejných množstvích jako součet všech dodávek přidaných do směsi.
Takové ustanovení přitom nelze vykládat v tomto smyslu, že ukládá členským státům povinnost povolit dovoz udržitelného bioplynu prostřednictvím jejich propojených plynových soustav.
Na jedné straně čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28, jehož jediným cílem je zavést mechanismy ověřování určené k zajištění správného uplatňování článku 17 této směrnice, s ohledem na vztah mezi uvedenými dvěma ustanoveními, o nic víc než článek 17, totiž nelze vykládat tak, že jeho cílem je uložit členským státům povinnost bezpodmínečně povolovat dovoz udržitelného bioplynu z jiných členských států.
Na druhé straně, jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 57 stanoviska, s ohledem na všeobecnost ustanovení uvádějících kritéria vyjmenovaná v čl. 18 odst. 1 písm. a) až c) směrnice 2009/28, nelze ani mít za to, že uvedené ustanovení provedlo úplnou harmonizaci způsobu ověřování spojeného se systémem hmotnostní bilance. Naopak z uvedených písmen plyne, že členské státy mají při přesnějším určení konkrétních podmínek, které musí splňovat systém hmotnostní bilance zavedený hospodářskými subjekty, prostor pro posouzení a rozhodování. Takové ustanovení tedy samo o sobě nemůže automaticky vést k tomu, že bude zaručen volný pohyb udržitelného bioplynu prostřednictvím přeshraniční plynové soustavy, pokud je uvedený bioplyn ve členském státě výroby v souladu se zákonem označen jako udržitelný.
Mimoto je třeba rovněž připomenout, jak uvedl generální advokát v bodě 48 stanoviska, že systémy ověřování kritérií udržitelnosti případně uložené hospodářským subjektům členskými státy v souladu s čl. 18 odst. 1 a 3 směrnice 2009/28 jsou jen jedním ze způsobů umožňujících zajistit takové ověřování podle uvedené směrnice. Jak totiž plyne z čl. 18 odst. 4 a 5 uvedené směrnice, takzvané „dobrovolné“ vnitrostátní či mezistátní systémy zahrnující zejména ustanovení týkající se systému hmotnostní bilance, mohou být také schváleny Komisí, přičemž odstavec 7 téhož článku v tomto ohledu stanoví, že pokud jsou předloženy doklady nebo údaje získané v rámci takového systému, členské státy nevyžadují, aby dodavatel poskytl další doklady o splnění kritérií udržitelnosti uvedených v článku 17 směrnice 2009/28.
S ohledem na přecházející je třeba na první otázku odpovědět, že čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 musí být vykládán v tom smyslu, že jeho cílem není uložit členským státům povinnost povolit dovozy udržitelného bioplynu prostřednictvím jejich propojených vnitrostátních plynových soustav.
Ke druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda v případě, že uplatnění čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 může mít za následek omezení obchodu s udržitelným bioplynem, je uvedené ustanovení platné s ohledem na článek 34 SFEU.
K platnosti čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28
Úvodem je třeba připomenout na jedné straně, že článek 34 SFEU zakazuje zavádět mezi členskými státy opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu, a vztahuje se tedy na jakékoli vnitrostátní opatření způsobilé narušit přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně obchod uvnitř Společenství (viz zejména rozsudek ze dne 1. července 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, bod
a citovaná judikatura).
Uvedený zákaz se vztahuje nejen na vnitrostátní opatření, ale i na opatření přijatá unijními orgány (viz zejména rozsudky ze dne 29. února 1984, Rewe-Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, bod
; ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, bod
, jakož i ze dne 12. července 2005, Alliance for Natural Health a další,
C‑154/04 a C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, bod
).
Podle ustálené judikatury však článek 34 SFEU není překážkou pro zákaz či omezení odůvodněné jedním z důvodů obecného zájmu uvedených v článku 36 SFEU nebo kategorickými požadavky, mezi kterými figuruje zejména ochrana životního prostředí. V obou případech musí být vnitrostátní opatření v souladu se zásadou proporcionality způsobilé zaručit uskutečnění sledovaného cíle a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení (v tomto smyslu viz zejména rozsudky ze dne 12. července 2005, Alliance for Natural Health a další,
C‑154/04 a C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, body
a
, jakož i ze dne 1. července 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, body
a
).
Na druhé straně je třeba zdůraznit, jak bylo uvedeno v bodě 28 tohoto rozsudku, že články 17 až 19 směrnice 2009/28 byly přijaty na základě článku 95 ES, nyní článku 114 SFEU.
Je třeba v tomto ohledu připomenout, že článek 11 SFEU stanoví, že požadavky na ochranu životního prostředí musí být zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Unie, zejména s ohledem na podporu udržitelného rozvoje (viz zejména stanovisko 2/15 ze dne 16. května 2017,
EU:C:2017:376
, bod
), a že čl. 114 odst. 3 SFEU výslovně požaduje při dosahování harmonizace zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí (obdobně ohledně ochrany zdraví viz rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, bod
a citovaná judikatura).
Pokud existují překážky obchodu nebo pokud je pravděpodobné, že v budoucnosti vzniknou, protože členské státy přijaly či přijímají ve vztahu k produktu či kategorii produktů odchylná opatření, která mohou zajistit odlišnou úroveň ochrany, umožňuje článek 114 SFEU unijnímu zákonodárci zasáhnout přijetím přiměřených opatření jednak v souladu s čl. 114 odst. 3 a jednak v souladu s právními zásadami uvedenými ve Smlouvě o FEU či zakotvenými v judikatuře, zejména se zásadou proporcionality (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, bod
a citovaná judikatura).
Mimoto pokud jde o soudní přezkum podmínek uvedených v předchozím bodě, je třeba rovněž připomenout, že pokud má unijní zákonodárce přijmout předpisy v oblastech, kde jeho jednání vyžaduje rozhodnutí politické, ekonomické nebo sociální povahy a kde musí provádět komplexní posouzení a hodnocení, je třeba mu přiznat širokou posuzovací pravomoc. Legalita takového opatření může být dotčena pouze zjevně nepřiměřeným charakterem opatření přijatého v této oblasti ve vztahu k cíli, který hodlají příslušné orgány sledovat (v tomto smyslu v oblasti ochrany zdraví viz rozsudky ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, bod
, jakož i ze dne 12. července 2005, Alliance for Natural Health a další,
C‑154/04 a C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, bod
; viz rovněž v tomto smyslu, pokud jde o unijní politiku v oblasti životního prostředí, rozsudky ze dne 15. prosince 2005, Řecko v. Komise,
C‑86/03
,
EU:C:2005:769
, body
a
, jakož i ze dne 21. prosince 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, bod
).
K čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 je třeba zaprvé zdůraznit, jak tvrdí Parlament a Rada, že s ohledem na všeobecnost podmínek formulovaných v písmenech a) až c) uvedeného ustanovení, kritéria, která musí splňovat systémy hmotnostní bilance zavedené členskými státy, nevylučují
a priori
možnost, aby se takový systém uplatnil na přepravu dodávek udržitelného bioplynu v rámci vnitrostátní plynové soustavy či propojené vnitrostátní soustavy.
Nejeví se totiž, že by cokoli bránilo členskému státu uložit hospodářským subjektům povinnost použít systém ověřování umožňující, aby „směs“, ve smyslu čl. 18 odst. 1 písm. a) směrnice 2009/28, různých dodávek plynu „vykazujících různé vlastnosti udržitelnosti“, z nichž některé splňují kritéria udržitelnosti podle článku 17 uvedené směrnice a jiné nikoli, mohla vzniknout v rámci takové vnitrostátní soustavy či propojených vnitrostátních soustav.
Nejeví se ani, že by cokoli vylučovalo, aby v tomto kontextu bylo požadováno, aby uvedený systém splňoval podmínky zajišťující, že informace týkající se vlastností udržitelnosti a objemu dotčených dodávek zůstaly připojené k uvedené směsi po celou dobu její existence, jak stanoví čl. 18 odst. 1 písm. b) směrnice 2009/28.
Konečně se ani nejeví, že by cokoli bránilo členským státům uložit týmž hospodářským subjektům, aby vlastnosti dotčeného systému ověřování zajišťovaly, že součet subjektem odebraných dodávek ze směsi, která předtím vznikla v rámci vnitrostátní plynové soustavy či propojených vnitrostátních soustav, kterým jsou přiznány vlastnosti udržitelnosti podle článku 17 směrnice 2009/28, objemem nepřesáhnou součet dodávek vykazujících takové vlastnosti před vpuštěním ze strany uvedeného subjektu do uvedené směsi.
V tomto ohledu je mimo jiné třeba poznamenat, že Národní energetický úřad výslovně připustil, jak před předkládajícím soudem, tak před Soudním dvorem, že podle švédské právní úpravy vpuštění do švédské vnitrostátní plynové soustavy dodávek bioplynu splňujícího vlastnosti udržitelnosti podle článku 17 směrnice 2009/28 a jejich smísení s jinými plyny v uvedené soustavě nijak nebrání tomu, aby jim po odebrání z uvedené soustavy bylo znovu uznáno v odpovídajících objemech splnění vlastností udržitelnosti, zejména pro jeden z účelů uvedených v čl. 17 odst. 1, tedy pro přiznání finanční podpory na jejich spotřebu.
Z předchozího plyne, že nelze mít za to, že čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 v případě pohybu udržitelného bioplynu mezi členskými státy prostřednictvím vnitrostátních propojených plynových soustav sám o sobě znemožňuje uznání udržitelnosti bioplynu v členském státě dovozu pro účely uvedené v čl. 17 odst. 1 uvedené směrnice, tudíž ani že uvedený čl. 18 odst. 1 z toho důvodu brání volnému pohybu zboží zaručenému v článku 34 SFEU.
Zadruhé, jak se táže předkládající soud, je třeba se rovněž zabývat okolností, že – jak plyne z odpovědi na první otázku – účinkem čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 navíc není povinnost členských států povolit dovoz udržitelného bioplynu prostřednictvím jejich propojených plynových soustav.
V tomto ohledu je však třeba připomenout, jak bylo uvedeno v bodě 34 tohoto rozsudku a jak plyne konkrétně z čl. 17 odst. 8 směrnice 2009/28 a z bodu 94 odůvodnění této směrnice, že její články 17 až 19 usnadňují obchod s udržitelným bioplynem mezi členskými státy, jednak prostřednictvím harmonizace vlastností udržitelnosti, které musí bioplyn splňovat pro tři účely uvedené v čl. 17 odst. 1 uvedené směrnice, a jednak prostřednictvím toho, že díky pravidlům pro ověřování obsaženým v článku 18 téže směrnice umožňují, aby uvedené vlastnosti pro tytéž účely zůstaly bioplynu připsané bez ohledu na jeho smísení s jinými plyny.
Takto režim zavedený články 17 až 19 směrnice 2009/28 volný pohyb zboží spíše upřednostňuje a neomezuje jej (obdobně viz rozsudky ze dne 29. února 1984, Rewe-Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, bod
, a ze dne 12. července 2012, Association Kokopelli,
C‑59/11
,
EU:C:2012:447
, bod
).
Ačkoli cílem článků 17 a 18 směrnice 2009/28 není zajistit, aby mohl být udržitelný bioplyn bezpodmínečně dovážen z jednoho členského státu do jiného při zachování vlastností udržitelnosti, je tato okolnost nevyhnutelným důsledkem techniky harmonizace zvolené v projednávané věci unijním zákonodárcem, který – jak bylo připomenuto v bodech 30 a 31 tohoto rozsudku, disponuje posuzovací pravomocí zejména ohledně možnosti přistoupit k harmonizaci po etapách a vyžadovat pouze postupné odstraňování jednostranných opatření přijatých členskými státy (obdobně viz rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, body
a
).
Zatřetí, jak uvedl generální advokát v bodě 63 stanoviska, je třeba poznamenat, že samotné zavedení systému hmotnostní bilance v souladu s čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 k tíži hospodářských subjektů, které se chtějí spolehnout na udržitelnost bioplynu, který uvádějí na trh zejména v ostatních členských státech, kam byl uvedený bioplyn vyvezen, může způsobit, že uvedené vývozy a uvádění na trh budou složitější a nákladnější z důvodu správních a finančních břemen generovaných takovým systémem.
K volbě unijního zákonodárce, která spočívala v upřednostnění systému ověřování zvaného „hmotnostní bilance“ ve srovnání se dvěma dříve dostupnými způsoby, tedy jednak s metodou zvanou „zachování identity“ a jednak s metodou zvanou „obchodovatelná osvědčení“ či
book and claim
, je nicméně třeba uvést následující.
Zaprvé je nesporné, že metoda „zachování identity“ vylučuje vzájemné míchání dodávek bioplynu s dodávkami plynů, které nemají vlastnosti udržitelnosti, čímž nepřispívá stejným způsobem k obchodu s udržitelným bioplynem mezi členskými státy, neboť taková metoda má v praxi za následek zejména automatické vyloučení vpuštění udržitelného bioplynu do plynové soustavy, a tudíž jeho přepravu a vývoz prostřednictvím takové infrastruktury, při zachování jeho vlastností udržitelnosti pro tři účely uvedené v čl. 17 odst. 1 směrnice 2009/28.
Zadruhé ohledně upřednostnění systému hmotnostní bilance ve srovnání s metodou obchodovatelných osvědčení, která nevyžaduje, aby informace týkající se vlastností udržitelnosti byly fyzicky připojeny k dodávkám, včetně dodávek směsí, na jedné straně plyne z bodu 76 odůvodnění směrnice 2009/28, že unijní zákonodárce tuto volbu provedl s cílem zajistit, aby tento fyzický kontakt přetrval od okamžiku výroby udržitelného biopaliva do okamžiku jeho spotřeby. Podle uvedeného bodu odůvodnění byl takový fyzický vztah upřednostněn, protože dokáže vytvořit rovnováhu mezi nabídkou a poptávkou a zaručit zvýšení ceny udržitelného biopaliva, aby byla dostatečně vysoká, aby bylo v jednání účastníků na trhu dosaženo žádoucí změny, a zajistit tak užitečnost samotných kritérií udržitelnosti. V uvedeném bodě 76 odůvodnění unijní zákonodárce mimo jiné zdůraznil, že uplatnění metody hmotnostní bilance pro kontrolu souladu zachová integritu systému a zabrání neužitečným omezujícím zatížením průmyslu.
Na druhé straně je třeba uvést, že unijní zákonodárce v tomtéž bodě 76 odůvodnění nezdůraznil, že je třeba nadále studovat další metody ověřování. Článek 18 odst. 2 směrnice 2009/28 stanoví, že Komise podá zprávu o fungování ověřovací metody hmotnostní bilance a o možnosti povolení jiných metod ověřování, konkrétně těch metod, ve kterých informace o parametrech udržitelnosti nemusí zůstat fyzicky spojeny s konkrétními dodávkami nebo směsmi, a rovněž zohlední potřebu udržet úplnost a účinnost systému ověřování, aniž by vznikla nepřiměřená zátěž pro podniky. V tomto ohledu se Komise přiklonila k možnosti zachovat metodu hmotnostní bilance [viz zejména Commission Staff Working Document: Report on the operation of the mass balance verification method for the biofuels and bioliquids sustainability scheme in accordance with Article 18(2) of Directive 2009/28/EC (SEC/2010/0129 final)].
Nic přitom neumožňuje učinit závěr, že tím, že při dosahování cíle stanoveného v čl. 114 odst. 3 SFEU, který spočívá v zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí, a pro účely podrobně popsané v bodě 76 odůvodnění směrnice 2009/28, bylo upřednostněno zavedení systému ověřování kritérií udržitelnosti, který je integrovaný a účinný a určený k zajištění existence fyzického vztahu mezi produkcí udržitelných biopaliv a jejich spotřebou v Unii, čímž se nejúčinněji ovlivní jednání účastníků na trhu, by překročil unijní zákonodárce meze posuzovací pravomoci připomenuté v bodě 50 tohoto rozsudku, kterou disponuje, nebo že by porušil požadavky plynoucí ze zásady proporcionality.
Jak totiž uvedl generální advokát v bodě 70 stanoviska, v konkrétní oblasti, v níž unijní zákonodárce měl v tomto případě přijmout právní úpravu, se od něj zjevně požadovalo, aby vykonal politické, hospodářské a sociální rozhodnutí a aby přitom vykonal zvláště složité posouzení zejména technické a hospodářské povahy.
Bez překročení mezí uvedené posuzovací pravomoci mohl mít unijní zákonodárce v projednávané věci za to, že s ohledem jednak na formu vysledovatelnosti, kterou zavádí, a na podmínky k zajištění účinnosti a integrity, které jsou s vysledovatelnosti spojeny podle článku 18 směrnice 2009/28, a jednak na vliv, který se tím snaží uplatňovat na ceny udržitelných biopaliv a na účastníky trhu, jakož i na riziko podvodů, se systém ověřování prostřednictvím použití metody hmotnostní bilance zdá vhodný k dosažení vysoké ochrany životního prostředí.
Unijní zákonodárce rovněž mohl mít – aniž by překročil meze posuzovací pravomoci, kterou disponuje – v tomto ohledu rozumně za to, že takový systém ověřování je nezbytný a že zejména neexistovalo alternativní opatření umožňující v projednávané věci dosáhnout legitimních cílů stejně účinným způsobem, a zároveň vystavit hospodářské subjekty nižšímu hospodářskému a správnímu zatížení. Konkrétně se unijní zákonodárce nedopustil zjevně nesprávného posouzení, když odmítl systém zvaný „obchodovatelná osvědčení“ a měl za to, že takový systém nezajišťuje existenci fyzického vztahu mezi vyrobenou dodávkou udržitelného bioplynu a později spotřebovanou dodávkou plynu a že poskytuje menší záruky ohledně účinnosti a integrity, zejména ve vztahu k cíli zajistit, aby pouze udržitelný bioplyn splňující přísné požadavky uvedené v článku 17 směrnice 2009/28 mohl být zohledněn pro tři účely uvedené v odstavci 1 uvedeného článku.
Z těch samých důvodů nelze na překážku volného pohybu zboží uvedenou v bodě 61 tohoto rozsudku, která je tímto při dodržení zásady proporcionality odůvodněna důvody ochrany životního prostředí, nahlížet – jak plyne z judikatury připomenuté v bodě 46 tohoto rozsudku – jako na porušení článku 34 SFEU (obdobně viz rozsudek ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, bod
).
Ze všech předchozích úvah plyne, že přezkum druhé otázky neodhalil žádnou skutečnost ovlivňující platnost čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28.
K výkladu článku 34 SFEU
Jak plyne z judikatury Soudního dvora, okolnost, že vnitrostátní soud formuloval předběžnou otázku po formální stránce tak, že odkázal na určitá ustanovení unijního práva, nebrání tomu, aby Soudní dvůr tomuto soudu poskytl všechny prvky výkladu, které mohou být pro rozsouzení věci, jež mu byla předložena, užitečné, ať již na ně posledně uvedený ve svých otázkách odkázal či nikoli. V tomto ohledu Soudnímu dvoru přísluší, aby ze všech poznatků předložených vnitrostátním soudem, zejména pak z odůvodnění předkládacího rozhodnutí, vybral ty prvky unijního práva, které je s přihlédnutím k předmětu sporu třeba vyložit (viz zejména rozsudek ze dne 27. října 2009, ČEZ,
C‑115/08
,
EU:C:2009:660
, bod
a citovaná judikatura).
Ačkoli v projednávané věci se předkládající soud ve druhé otázce formálně tázal Soudního dvora pouze na soulad čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 s článkem 34 SFEU, je třeba – jak navrhuje jak Rada, tak společnost E.ON Biofor, a jak doporučuje generální advokát v bodě 73 stanoviska – přezkoumat rovněž, zda musí být článek 34 SFEU případně vykládán v tomto smyslu, že brání takovému příkazu, jako je sporný příkaz.
Jak bylo totiž uvedeno v bodech 18 až 20 tohoto rozsudku, z předkládacího rozhodnutí plyne, že žalobou v původním řízení chce společnost E.ON Biofor dosáhnout zrušení sporného příkazu, neboť uvedený příkaz má za následek, že udržitelný bioplyn vyrobený v Německu a určený k přepravě, který společnost E.ON Biofor dováží do Švédska prostřednictvím německé a dánské plynové soustavy, nemůže být zahrnut do systému ověřování týkajícího se udržitelnosti bioplynu, tudíž ani nemůže být kvalifikován jako „udržitelný“ ve smyslu zákona č. 598 a směrnice 2009/28 a být předmětem určitých slev na dani z oxidu uhličitého a z energií.
Přitom podmínka, podle které má být hmotnostní bilance provedena „na jasně vymezeném místě“, o kterou se v projednávané věci opřel Národní energetický úřad, není uvedena v čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28, ale ve švédských normách přijatých s cílem provést uvedené ustanovení směrnice. Článek 14 nařízení č. 1088, který má provedení zajistit, totiž na jedné straně přebírá tři obecná kritéria uvedená v písm. a) až c) uvedeného čl. 18 odst. 1 a na druhé straně stanoví, že Národní energetický úřad může přijmout dodatečná ustanovení týkající se systému ověřování a jeho kontroly. Článek 3 kapitoly 3 pravidel Národního energetického úřadu z roku 2011, v němž se uvádí, že hmotnostní bilance musí být provedena „na jasně vymezeném místě“, byl přijat na tomto základě.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že pokud je nějaká oblast předmětem úplné harmonizace na úrovni Evropské unie, musí být každé vnitrostátní opatření, které se jí týká, podle ustálené judikatury posuzováno vzhledem k ustanovením tohoto harmonizačního opatření, a nikoliv vzhledem k ustanovením primárního práva (viz zejména rozsudek ze dne 1. července 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, bod
a citovaná judikatura).
Nicméně jak bylo uvedeno v bodě 38 tohoto rozsudku, čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 neprovedl úplnou harmonizaci způsobu ověřování týkajícího se systému hmotnostní bilance v tom smyslu, že s výhradou dodržení obecných požadavků uvedených v písm. a) až c) daného ustanovení si členské státy zachovávají významný manévrovací prostor při podrobnějším určení konkrétních podmínek, za kterých dotčené hospodářské subjekty mohou takový systém použít.
Z toho plyne, jak uvedl generální advokát v bodě 72 stanoviska, že pokud členské státy provedou čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28, musí nicméně nadále dodržovat článek 34 SFEU.
Pokud jde zaprvé o existenci překážky obchodu ve smyslu uvedeného článku 34, je třeba konstatovat, že sporný příkaz může přinejmenším nepřímo a potenciálně bránit dovozu udržitelného bioplynu z ostatních členských států do Švédska ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 44 tohoto rozsudku.
Jak uvedl generální advokát v bodech 75, 76 a 78 stanoviska, účinkem uvedeného příkazu je zabránit provedení hmotnostní bilance udržitelného bioplynu dovezeného prostřednictvím vnitrostátních propojených plynových soustav, a tudíž vyloučení, že by si uvedený bioplyn mohl po dovozu do Švédska zachovat vlastnosti udržitelnosti, které mu umožní využít výhodnější daňový režim uplatnitelný v uvedeném členském státě na spotřebu udržitelných biopaliv.
Je třeba v tomto ohledu zdůraznit, že Národní energetický úřad jak v písemných vyjádřeních, tak na jednání tvrdil, že udržitelný bioplyn z ostatních členských států může ve Švédsku požívat uvedené daňové výhody, zejména pokud je do uvedeného členského státu dopraven takovými prostředky, například po pozemních komunikacích, které neimplikují smísení tohoto udržitelného bioplynu s dalšími dodávkami plynu. Z toho plyne, že pouze nemožnost – plynoucí ze sporného příkazu a z článku 3 kapitoly 3 pravidel Národního energetického úřadu z roku 2011 – provést hmotnostní bilanci v případě dovozu prostřednictvím vnitrostátních propojených plynových soustav, představuje v projednávané věci překážku tomu, aby takto dovezený udržitelný bioplyn mohl využít uvedené daňové výhody.
K možnosti použít jiné druhy dopravy je třeba uvést, že je nesporné, že přeprava prostřednictvím vnitrostátních propojených plynových soustav představuje pro dotčené hospodářské subjekty obecně z důvodu nákladů jediný skutečně konkurenceschopný způsob přeshraniční dopravy.
Konečně ohledně skutečnosti, že Národní energetický úřad uvádí, že je připraven uznat udržitelnost bioplynu dovezeného do Švédska prostřednictvím propojených plynových soustav, pokud takový dovoz spadá do kontextu dobrovolných mezistátních soustav schválených Komisí podle čl. 18 odst. 4 směrnice 2009/28, je třeba konstatovat, že uvedené tvrzení je mimořádně vágní. Národní energetický úřad se nijak nesnažil před Soudním dvorem prokázat, jak by takto schválené systémy, na které odkazuje, mohly konkrétně umožnit společnosti E.ON Biofor smísit udržitelný bioplyn v takových soustavách při dodržení požadavků systému hmotnostní bilance. Mimoto, jak uvedl generální advokát v bodě 79 stanoviska, společnost E.ON Biofor na jednání tvrdila, aniž to Národní energetický úřad zpochybnil, že případně použití takového schváleného dobrovolného systému by pro ni znamenalo dodatečné náklady.
Po prokázání existence překážky obchodu je třeba zadruhé ověřit, v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 46 tohoto rozsudku, zda vnitrostátní opatření tvořící uvedenou překážku může být nicméně odůvodněno jedním z důvodů obecného zájmu uvedených v článku 36 SFEU nebo kategorickými požadavky, jako je ochrana životního prostředí, a zda uvedené opatření splňuje požadavky plynoucí ze zásady proporcionality.
V tomto ohledu je třeba zaprvé připomenout, že použití zdrojů obnovitelné energie pro výrobu bioplynu, o které se v konečném důsledku snaží vnitrostátní právní úprava, jako je úprava v článku 3 kapitoly 3 pravidel Národního energetického úřadu z roku 2011, je v zásadě užitečné k ochraně životního prostředí. Taková právní úprava je totiž určena k tomu, aby v návaznosti na cíle sledované v tomto ohledu směrnicí 2009/28, a zejména jejími články 17 a 18, jejichž konkrétní provedení má zajistit, přispěla ke snížení emisí skleníkových plynů uvedených mezi hlavními příčinami klimatických změn, proti kterým se Unie a její členské státy zavázaly bojovat (obdobně viz rozsudek ze dne 1. července 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, bod
a citovaná judikatura).
Konkrétně ohledně kritérií udržitelnosti, která jsou harmonizována v článku 17 směrnice 2009/28 a jejichž dodržování má v zásadě zajistit opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, zdůrazňuje bod 65 odůvodnění této směrnice, že uvedená kritéria mají zajistit, aby biopaliva používaná k dosažení cílů stanových uvedenou směrnicí byla skutečně udržitelná.
Jak obecně zdůrazňuje bod 12 odůvodnění směrnice 2009/28, používání zemědělského materiálu, jako je hnůj, kejda a další odpadní látky živočišného nebo organického původu k výrobě bioplynu, může vést k výraznému snížení emisí skleníkových plynů, a má proto značné výhody z hlediska životního prostředí, pokud jde o výrobu tepla a energie a o použití těchto látek jako biopaliv.
Takové zvýšení využívání obnovitelných zdrojů energie, jak je zdůrazněno zejména v bodě 1 odůvodnění směrnice 2009/28, představuje jednu důležitou součást balíčku opatření, která jsou zapotřebí ke snižování emisí skleníkových plynů a ke splnění Kjótského protokolu k Rámcové úmluvě OSN o změně klimatu a dalších závazků Unie a mezinárodních závazků týkajících se snižování emisí skleníkových plynů po roce 2012 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 1. července 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, bod
a citovaná judikatura).
Jak už uvedl Soudní dvůr, takové zvýšení má zejména chránit zdraví a život osob a zvířat, jakož i rostlin, což jsou důvody obecného zájmu uvedené v článku 36 SFEU (rozsudek ze dne 1. července 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, bod
a citovaná judikatura).
Zadruhé je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury jsou vnitrostátní orgány povinny prokázat, že výjimka ze zásady volného pohybu zboží, kterou zavádějí, je nezbytná k dosažení dotčených cílů a je v souladu se zásadou proporcionality. Uvedeným úřadům tedy přísluší, když uplatňují důvod pro omezení volného pohybu zboží, konkrétně prokázat existenci důvodu obecného zájmu, jakož i přiměřenost uvedeného opatření ve vztahu ke sledovanému cíli (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. května 2003, ATRAL,
C‑14/02
,
EU:C:2003:265
, body
až
a citovaná judikatura)
V projednávané věci je přitom třeba konstatovat, že Národní energetický úřad před Soudním dvorem neprokázal, že opatření, jako je sporný příkaz, přijaté na základě článku 3 kapitoly 3 pravidel tohoto úřadu z roku 2011, uvedené požadavky splňuje.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že uvedený článek 3 uvádí, že hmotnostní bilance musí být provedena „na jasně vymezeném místě“ a že při přijetí sporného příkazu měl Národní energetický úřad za to, že vnitrostátní propojené plynové soustavy, jako jsou soustavy spojující Německo, Dánsko a Švédsko, nejsou takovým jasně vymezeným místem.
Jak plyne z předkládacího rozhodnutí a jak potvrdil Národní energetický úřad před Soudním dvorem, výkladová praxe uvedeného úřadu spočívá naopak v tom, že pokud je udržitelný bioplyn vpuštěn do švédské vnitrostátní plynové soustavy, nebrání tato okolnost tomu, aby byla u uvedeného bioplynu provedena hmotnostní bilance.
Je přitom třeba konstatovat, že Národní energetický úřad objektivně nevysvětlil, jak mohl mít jednak za to, že švédská vnitrostátní plynová soustava, v níž jsou smíseny různé druhy bioplynu, představuje „jasně vymezené místo“ ve smyslu článku 3 kapitoly 3 pravidel Národního energetického úřadu z roku 2011, a jednak, pokud jde o plynové soustavy ostatních členských států či vnitrostátní propojené soustavy, že nevykazují takové vnitrostátní soustavy nahlížené individuálně či společně vlastnosti takového „jasně vymezeného místa“.
Mimoto Národní energetický úřad rovněž opakovaně tvrdil, jak v písemných vyjádřeních, tak na jednání, že pokud byl udržitelný bioplyn dovezen prostřednictvím vnitrostátních propojených plynových soustav v rámci dobrovolných vnitrostátních či mezistátních systémů schválených Komisí na základě čl. 18 odst. 4 směrnice 2009/28, neměl uvedený úřad námitky proti uznání udržitelnosti bioplynu takto dovezeného z ostatních členských států, přičemž se jeví, že v konečném důsledku připouští, že okolnost, že udržitelný bioplyn je smísený v takové soustavě, nebrání provedení hmotnostní bilance ve vztahu k takto vzniklé směsi.
K vysvětlení, rovněž předloženému Národním energetickým úřadem pro odůvodnění přijetí sporného příkazu a týkajícího se neexistence evropského úřadu oprávněného provádět kontrolu v prostoru tvořeném propojenými vnitrostátními soustavami, je třeba zaprvé uvést, že takové vysvětlení se vzdaluje od právního základu, na kterém Národní energetický úřad založil sporný příkaz, který vychází z neexistence „jasně vymezeného místa“ ve smyslu článku 3 kapitoly 3 pravidel uvedeného úřadu z roku 2011.
Zadruhé a nezávisle na takto odhalené nesoudržnosti, není takové vysvětlení přesvědčivé. Jak totiž plyne z článku 1a kapitoly 3 zákona č. 598, hospodářské subjekty, které se dovolávají udržitelnosti bioplynu, který uvádějí na trh, musí zejména prostřednictvím přímých a nepřímých dohod uzavřených se všemi subjekty výrobního řetězce a prostřednictvím zavedené systému ověřování, který je kontrolovaný nezávislým kontrolorem zajišťujícím, že uvedený systém ověřování je přesný, spolehlivý a zabezpečený proti podvodu, zajistit, že bioplyn, pro který žádají daňové zvýhodnění, skutečně splňuje kritéria udržitelnosti podle článku 17 směrnice 2009/28.
Jak přitom uvedl generální advokát v bodech 89 a 90 stanoviska, Národní energetický úřad neprokázal, že nemohl zajistit udržitelnost bioplynu dovezeného z jiných členských států prostřednictvím vnitrostátních propojených plynových soustav tím, že by požadoval, aby dotčené hospodářské subjekty předložily důkazy požadované vnitrostátním právem, přičemž by v tomto ohledu zohlednil informace a dokumenty případně vydané v rámci systému hmotnostní bilance zavedeného ve členských státech původu dotčené dodávky udržitelného bioplynu a zároveň zajistil, že uvedená dodávka bude pro účely uvedené v čl. 17 odst. 1 směrnice 2009/28 považována za odebranou ze směsi pouze jedenkrát, jak požaduje systém hmotnostní bilance zavedený čl. 18 odst. 1 uvedené směrnice.
Z výše uvedeného plyne, že Národní energetický úřad neprokázal, že sporný příkaz přijatý na základě článku 3 kapitoly 3 pravidel uvedeného úřadu z roku 2011, byl nezbytný pro účely zajištění udržitelnosti bioplynu dovezeného z jiných členských států pro účely uvedené v čl. 17 odst. 1 směrnice 2009/28, takže takové opatření porušuje zásadu proporcionality a nelze ho považovat za odůvodněné.
S ohledem na předcházející je třeba předkládajícímu soudu sdělit, že článek 34 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání příkazu, jako je příkaz dotčený ve věci v původním řízení, kterým vnitrostátní orgán zamýšlí vyloučit, aby hospodářský subjekt mohl zavést systém hmotnostní bilance ve smyslu čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 ve vztahu k udržitelnému bioplynu přepravenému propojenými vnitrostátními soustavami, na základě ustanovení přijatého uvedeným orgánem, podle kterého taková hmotnostní bilance musí být provedena „na jasně vymezeném místě“, ačkoli uvedený orgán na základě uvedeného ustanovení připouští, že systém hmotnostní bilance může být zaveden ve vztahu k udržitelnému bioplynu přepravenému vnitrostátní plynovou soustavou členského státu působnosti uvedeného orgánu.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

1)
Článek 18 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES, musí být vykládán v tom smyslu, že jeho cílem není uložit členským státům povinnost povolit dovozy prostřednictvím jejich propojených vnitrostátních plynových soustav bioplynu splňujícího kritéria udržitelnosti uvedená v článku 17 této směrnice a určeného k použití jako biopalivo.

2)
Přezkum druhé otázky neodhalil žádnou skutečnost ovlivňující platnost čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28.

3)
Článek 34 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání příkazu, jako je příkaz dotčený ve věci v původním řízení, kterým vnitrostátní orgán zamýšlí vyloučit, aby hospodářský subjekt mohl zavést systém hmotnostní bilance ve smyslu čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28 ve vztahu k udržitelnému bioplynu přepravenému propojenými vnitrostátními soustavami, na základě ustanovení přijatého uvedeným orgánem, podle kterého taková hmotnostní bilance musí být provedena „na jasně vymezeném místě“, ačkoli uvedený orgán na základě uvedeného ustanovení připouští, že systém hmotnostní bilance může být zaveden ve vztahu k udržitelnému bioplynu přepravenému vnitrostátní plynovou soustavou členského státu působnosti uvedeného orgánu.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: švédština.