CELEX: 62016CJ0196
Præjudiciel forelæggelse
miljø
direktiv 85/337/EØF
direktiv 2011/92/EU
mulighed for efterfølgende at foretage en vurdering af et biogasanlægs indvirkninger på miljøet med henblik på at få en ny tilladelse

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 191 TEUF og artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (
EUT 2012, L 26, s. 1
).
Disse anmodninger er blevet fremsat i forbindelse med tvister mellem Comune di Corridonia (kommunen Corridonia, Italien), Comune di Loro Piceno (kommunen Loro Piceno, Italien) og Marcello Bartolini og andre privatpersoner (herefter »Marcello Bartolini m.fl.«), på den ene side, og Provincia di Macerata (provinsen Macerata, Italien), på den anden side, vedrørende afgørelser, hvorved denne provins konkluderede, at biogasanlæggene til elproduktion tilhørende VBIO1 Società Agricola Srl (herefter »VBIO1«) og VBIO2 Società Agricola Srl (herefter »VBIO2«) overholdt miljøkravene i henhold til procedurer for vurdering, som er gennemført efter opførelsen og ibrugtagningen af disse anlæg og efter annullationen af en første tilladelse.
Retsforskrifter
EU-retten
Følgende fremgår af sjette betragtning til Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (
EFT 1985, L 175, s. 40
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/31/EF af 23. april 2009 (
EUT 2009, L 140, s. 114
) (herefter »direktiv 85/337«):
»[T]illadelse til offentlige og private projekter, som kan forventes at få betydelige indvirkninger på miljøet, bør først gives efter forudgående vurdering af de betydelige virkninger, disse projekter kan forventes at få på miljøet […]«
Artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives et krav om tilladelse og en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse. Disse projekter er defineret i artikel 4.«
Samme direktivs artikel 4, stk. 1-3, fastsætter:
»1.   Med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal projekter, der er opført i bilag I, vurderes i henhold til artikel 5 til 10.
2.   Med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal medlemsstaterne for projekter, der er opført i bilag II, ved hjælp af
a)
en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde, eller
b)
grænseværdier eller kriterier fastsat af medlemsstaten,
afgøre, om projektet skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10.
Medlemsstaterne kan beslutte at anvende begge de i litra a) og b) nævnte procedurer.
3.   Ved en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde eller ved fastsættelse af grænseværdier eller kriterier i henhold til stk. 2 skal der tages hensyn til de relevante udvælgelseskriterier i bilag III.«
Direktiv 2011/92, der erstattede direktiv 85/337, fastsætter bestemmelser, der i det væsentlige er identiske med de ovenfor anførte bestemmelser.
Italiensk ret
Artikel 29 i decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (lovdekret nr. 152 om miljømæssige standarder) af 3. april 2006 (almindeligt tillæg til GURI nr. 88 af 14.4.2006) fastsætter følgende:
»1.   En vurdering af indvirkningerne på miljøet er en forudsætning eller udgør en integrerende del af tilladelses- eller godkendelsesproceduren for de projekter vedrørende arbejder og indgreb, hvorpå bestemmelserne i nærværende dekret finder anvendelse. Afgørelser om tilladelser og godkendelser, som er vedtaget uden en forudgående vurdering af indvirkningen på miljøet, kan, når en sådan er påkrævet, annulleres som følge af en tilsidesættelse af loven.
[…]
4.   I tilfælde af arbejder og indgreb gennemført uden, at projektet i strid med bestemmelserne i nærværende afsnit III forudgående har været undergivet en indledende undersøgelse eller en vurdering, og i tilfælde af uregelmæssig anvendelse, som fastsat i de endelige afgørelser, vurderer den kompetente myndighed omfanget af de forårsagede miljøskader og den skade, der følger af sanktionspålæggelse, og kan derefter udstede pålæg om, at arbejderne udsættes, og en eventuel nedrivning og genoprettelse af områdets tilstand og miljømæssige situation på den ansvarliges vegne og for dennes regning, for hvilket myndigheden fastsætter frister og betingelser. Hvis dette ikke efterkommes, anviser den kompetente myndighed af egen drift betaling for den misligholdendes regning. Disse udgifter godtgøres i henhold til de fremgangsmåder og med de virkninger, der er fastsat i den konsoliderede udgave af loven om inddrivelse af statens kapitalindtægter, som blev godkendt ved kongelig bekendtgørelse nr. 639 af 14. april 1910 om inddrivelse af statens kapitalindtægter.
5.   Såfremt tilladelser eller koncessioner, som er givet efter en vurdering af indvirkningerne på miljøet, annulleres ved dom eller administrativt trækkes tilbage, eller såfremt vurderingen af foreneligheden med miljøbestemmelserne ophæves, udøves de i stk. 4 nævnte beføjelser først, når der er foretaget en ny vurdering af indvirkningerne på miljøet.
[…]«
Tvisterne i hovedsagerne og det præjudicielle spørgsmål
Sag C-196/16
Den 19. oktober 2011 anmodede VBI01 Regione Marche (regionen Marche, Italien) om tilladelse til at opføre og drive et biogasanlæg til elproduktion fra anaerob nedbrydning af biomasse i kommunen Corridonia.
I henhold til legge Regione Marche n. 7/2004 (lov nr. 7/2004 for regionen Marche) havde VBIO1 ligeledes den 4. oktober 2011 fremsendt dette projekt til provinsen Macerata med henblik på, at denne sidstnævnte gennemførte en indledende undersøgelse af behovet for en miljøvurdering.
Denne procedure blev imidlertid afsluttet den 26. januar 2012 efter ændring af lov nr. 7/2004 for regionen Marche ved legge Regione Marche n. 20/2011 (lov nr. 20/2011 for regionen Marche), som trådte i kraft den 9. november 2011, og i medfør af hvilken de projekter, som ikke nåede en vis tærskelværdi for termisk potentiale, ikke længere var underlagt en vurdering af deres indvirkninger på miljøet.
Som følge heraf gav regionen Marche ved en afgørelse af 5. juni 2012 tilladelse til opførelsen og driften af dette anlæg i kommunen Corridonia, der anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved Tribunale amministrativo regionale per le Marche (den regionale forvaltningsdomstol for Marche, Italien).
Ved en dom af 10. oktober 2013 annullerede denne ret den nævnte afgørelse, idet lov nr. 20/2011 for regionen Marche ikke fandt anvendelse, og idet de relevante bestemmelser i denne lov under alle omstændigheder ikke var i overensstemmelse med direktiv 2011/92. Denne afgørelse blev stadfæstet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien).
Som følge af denne annullation standsede VBIO1 opførelsen af det pågældende anlæg og indgav til provinsen Macerata en anmodning om en indledende undersøgelse af behovet for en vurdering af dette anlægs indvirkninger på miljøet.
Den 15. november 2013 traf provinsen Macerata afgørelse om, at en sådan vurdering var nødvendig, og fandt den 7. juli 2014 på baggrund af denne vurdering, at det nævnte anlæg overholdt miljøkravene.
Kommunen Corridonia anlagde søgsmål ved Tribunal amministrativo regionale per le Marche (den regionale forvaltningsdomstol for Marche) med påstand om annullation af disse afgørelser, idet den gjorde gældende, at den vurdering, der var blevet gennemført, ikke var i overensstemmelse med hverken artikel 191 TEUF eller artikel 2, stk. 1-3, i direktiv 85/337, erstattet af direktiv 2011/92, eftersom vurderingen var blevet foretaget, efter at det pågældende anlæg var blevet opført.
Sag C-197/16
Den 16. december 2011 anmodede VBIO2 regionen Marche om tilladelse til i kommunen Loro Piceno at opføre og drive et anlæg til elproduktion af samme type som det i sag C-196/16 omhandlede anlæg.
Denne tilladelse blev givet til VBIO2 den 29. juni 2012 uden en forudgående vurdering af dette anlægs indvirkninger på miljøet.
Kommunen Loro Piceno og Marcello Bartolini m.fl. anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved Tribunal amministrativo regionale per le Marche (den regionale forvaltningsdomstol for Marche).
Corte costituzionale (forfatningsdomstolen, Italien) fastslog ved dom af 22. maj 2013 (nr. 93/2013), at legge Regione Marche n. 3/2012 (lov nr. 3/2012 for regionen Marche), som ophæver lov nr. 7/2004 af 20. april 2012 for regionen Marche uden dog at ændre kriterierne for identifikation af projekter indgivet til vurdering af miljømæssige indvirkninger, var forfatningsstridig som følge af dens manglende overensstemmelse med EU-retten, for så vidt som loven ikke krævede, at der tages hensyn til kriterierne fastsat i bilag III til direktiv 2011/92 i overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, i dette direktiv.
Den 10. oktober 2013 annullerede Tribunale amministrativo regionale per le Marche (den regionale forvaltningsdomstol for Marche) tilladelsen givet til VBIO2, der iværksatte appel ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager).
VBIO2 anmodede provinsen Macerata om at foretage en indledende undersøgelse af behovet for en vurdering af det pågældende anlægs indvirkninger på miljøet.
Ved en afgørelse af 19. november 2013 konkluderede provinsen Macerata, at der var behov for at foretage en sådan vurdering.
Kommunen Loro Piceno og Marcello Bartolini m.fl. anlagde sag ved Tribunal amministrativo regionale per le Marche (den regionale forvaltningsdomstol for Marche) med påstand om annullation af denne afgørelse samt suspension af afgørelsen som en foreløbig forholdsregel.
Retten forkastede anmodningen om suspension med den begrundelse, at den omstændighed, at det pågældende anlæg var underlagt proceduren om vurdering af indvirkninger på miljøet, ikke i sig selv medførte en alvorlig og uoprettelig skade for privatpersoner bosiddende i det pågældende område.
De kompetente myndigheder i provinsen Macerata vedtog den 10. februar 2015 en afgørelse, hvori de fastslog, at det i hovedsagen omhandlede anlæg var i overensstemmelse med miljøkravene.
Kommunen Loro Piceno og Marcello Bartolini m.fl. anlagde sag ved Tribunal amministrativo regionale per le Marche (den regionale forvaltningsdomstol for Marche) med påstand om annullation af denne afgørelse.
I sagerne C-196/16 og C-197/16 har Tribunal amministrativo regionale per le Marche (den regionale forvaltningsdomstol for Marche) besluttet at udsætte sagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Henset til bestemmelserne i artikel 191 TEUF og artikel 2 i direktiv 2011/92[…] kan iværksættelse af en screening med henblik på afgørelsen af, om der skal foretages en vurdering af indvirkningerne på miljøet (og en eventuel gennemførelse af en sådan undersøgelse), efter at anlægget er blevet opført, anses for forenelig med EU-retten, når en national retsinstans har annulleret tilladelsen med henvisning til, at projektet ikke har været genstand for en screening med henblik på afgørelsen af, om der skulle foretages en vurdering af indvirkningerne på miljøet, idet bestemmelser i national ret, der var i strid med EU-retten, fastslog, at det var ufornødent at foretage en sådan screening?«
Om det præjudicielle spørgsmål
I de to sager ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 191 TEUF og artikel 2 i direktiv 2011/92 under omstændigheder som de i hovedsagerne omhandlede er til hinder for, at undladelsen af at foretage en vurdering af indvirkningerne på miljøet ved et anlægsprojekt, der er omfattet af direktiv 85/337, lovliggøres, idet der – efter annullation af tilladelsen givet til dette anlæg – foretages en sådan vurdering efter opførelsen og ibrugtagning af dette anlæg.
Det bemærkes indledningsvis, at artikel 191 TEUF, hvis stk. 2 fastlægger almindelige formål på miljøområdet (jf. i denne retning dom af 4.3.2015, Fipa Group m.fl.,
C-534/13
,
EU:C:2015:140
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), ikke er relevant for at besvare de rejste spørgsmål.
Endvidere hviler den forelæggende rets spørgsmål på den forudsætning, at de to anlæg, der er omhandlet i hovedsagerne, skulle have været genstand for en forudgående vurdering af deres indvirkninger på miljøet i medfør af artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337, hvilket det tilkommer denne ret at vurdere.
Hvad endelig angår spørgsmålet, om direktiv 85/337, som var gældende ved VBIO1’s og VBIO2’s første anmodning om tilladelse, eller – efter annullationen af den første tilladelse, der blev meddelt dem – direktiv 2011/92, som var gældende ved deres anden anmodning, skal tages i betragtning for at besvare det rejste spørgsmål, er det tilstrækkeligt at konstatere, at disse to direktivers bestemmelser og navnlig artikel 2, stk. 1, som er, eller kunne være, relevant i det foreliggende tilfælde, under alle omstændigheder i det væsentlige er identiske.
Hvad angår muligheden for efterfølgende at lovliggøre undladelsen af at foretage en vurdering af et projekts indvirkninger på miljøet, som krævet af direktiv 85/337, under omstændigheder som de i hovedsagerne omhandlede, bemærkes det, at direktivets artikel 2, stk. 1, fastsætter, at projekter, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, i henhold til direktivets artikel 4, sammenholdt med samme direktivs bilag I og II, skal vurderes med hensyn til denne indvirkning, inden der meddeles tilladelse (dom af 7.1.2004, Wells,
C-201/02
,
EU:C:2004:12
, præmis
).
Som Domstolen ligeledes har fremhævet, er den forudgående karakter af en sådan vurdering begrundet i behovet for, at den kompetente myndighed som led i beslutningsprocessen på et så tidligt stadium som muligt tager indvirkningen af alle tekniske planlægnings- og beslutningsprocesser på miljøet i betragtning, idet formålet er fra starten at undgå dannelsen af forurening eller gener frem for senere at forsøge at modvirke deres virkninger (dom af 3.7.2008, Kommissionen mod Irland,
C-215/06
,
EU:C:2008:380
, præmis
).
Derimod fastsætter hverken direktiv 85/337 eller direktiv 2011/92 bestemmelser om de konsekvenser, der skal drages ved en tilsidesættelse af forpligtelsen til en forudgående vurdering.
I henhold til princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4 TEU, skal medlemsstaterne bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af EU-retten til ophør. De kompetente myndigheder er således inden for rammerne af deres kompetence forpligtet til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at råde bod på, at der ikke er blevet foretaget en sådan vurdering af indvirkningerne på miljøet f.eks. ved at tilbagekalde eller suspendere en tilladelse, der allerede er givet, for at gennemføre en sådan vurdering (jf. i denne retning dom af 7.1.2004, Wells,
C-201/02
,
EU:C:2004:12
, præmis
og
, af 3.7.2008, Kommissionen mod Irland,
C-215/06
,
EU:C:2008:380
, præmis
, og af 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie og Terre wallonne,
C-41/11
,
EU:C:2012:103
, præmis
,
og
).
Den pågældende medlemsstat er ligeledes forpligtet til at erstatte alle de skader, der er opstået ved undladelsen af at foretage en vurdering af indvirkningerne på miljøet (dom af 7.1.2004, Wells,
C-201/02
,
EU:C:2004:12
, præmis
).
Domstolen har dog fastslået, at EU-retten ikke er til hinder for, at nationale regler i visse tilfælde gør det muligt at lovliggøre operationer eller handlinger, der er i strid med EU-retten (dom af 3.7.2008, Kommissionen mod Irland,
C-215/06
,
EU:C:2008:380
, præmis
, af 15.1.2013, Križan m.fl.,
C-416/10
,
EU:C:2013:8
, præmis
, og af 17.11.2016, Stadt Wiener Neustadt,
C-348/15
,
EU:C:2016:882
, præmis
).
Domstolen har imidlertid bemærket, at en sådan mulighed for lovliggørelse skal være underlagt den betingelse, at den ikke giver de berørte anledning til at omgå EU-reglerne eller til at undlade at anvende dem, og at en sådan lovliggørelse kun sker undtagelsesvis (dom af 3.7.2008, Kommissionen mod Irland,
C-215/06
,
EU:C:2008:380
, præmis
, af 15.1.2013, Križan m.fl.,
C-416/10
,
EU:C:2013:8
, præmis
, og af 17.11.2016, Stadt Wiener Neustadt,
C-348/15
,
EU:C:2016:882
, præmis
).
Domstolen har dermed fastslået, at en lovgivning, som giver en tilladelse til lovliggørelse – der tilmed kan indrømmes, uden at der foreligger særlige omstændigheder – samme retsvirkninger som dem, der er knyttet til byggetilladelser, er i strid med betingelserne i direktiv 85/337 (dom af 3.7.2008, Kommissionen mod Irland,
C-215/06
,
EU:C:2008:380
, præmis
, og af 17.11.2016, Stadt Wiener Neustadt,
C-348/15
,
EU:C:2016:882
, præmis
).
Dette er også tilfældet med en lovforanstaltning, der giver – og uden at der foreligger særlige omstændigheder – mulighed for, at et projekt, som skulle have været undergivet en vurdering af indvirkningen på miljøet som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337, anses for at have været undergivet en sådan vurdering, og dette gælder, selv hvis denne foranstaltning kun omfatter projekter, for hvilke tilladelsen ikke længere kan gøres til genstand for et direkte søgsmål, fordi den i national ret fastsatte søgsmålsfrist er udløbet (jf. i denne retning dom af 17.11.2016, Stadt Wiener Neustadt,
C-348/15
,
EU:C:2016:882
, præmis
og
).
Endvidere kan en vurdering foretaget efter opførelsen og ibrugtagningen af et anlæg ikke kun begrænses til anlæggets fremtidige indvirkninger på miljøet, men skal også tage de indvirkninger på miljøet, der har været siden anlæggets opførelse, i betragtning.
Det tilkommer den forelæggende ret at vurdere, om den i hovedsagerne omhandlede lovgivning overholder disse betingelser. Det skal dog hertil bemærkes, at den omstændighed, at de pågældende selskaber har iværksat de tiltag, der i givet fald er nødvendige for at foretage en vurdering af deres projekters indvirkninger på miljøet, at de kompetente myndigheders afslag på at imødekomme disse ansøgninger var støttet på nationale bestemmelser, hvis modstrid med EU-retten først blev konstateret efterfølgende ved en dom fra Corte costituzionale (forfatningsdomstolen), og at de pågældende anlægs aktiviteter blev suspenderet, snarere viser, at de gennemførte lovliggørelser ikke var tilladt i henhold til national lovgivning under omstændigheder svarende til dem, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til dom af 3. juli 2008, Kommissionen mod Irland (
C-215/06
,
EU:C:2008:380
, præmis
), og ikke havde til formål at omgå EU-retten.
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at i tilfælde af en undladelse af at foretage en vurdering af et projekts indvirkninger på miljøet, som kræves i direktiv 85/337, kræver EU-retten på den ene side, at medlemsstaterne bringer de ulovlige følgevirkninger af denne undladelse til ophør, og er på den anden side ikke til hinder for, at en vurdering af disse indvirkninger foretages med henblik på en lovliggørelse efter opførelsen og ibrugtagningen af det pågældende anlæg, på betingelse af,
–
at de nationale bestemmelser, der tilladelser denne lovliggørelse, ikke giver de berørte anledning til at omgå EU-reglerne eller til at undlade at anvende dem, og
–
at vurderingen foretaget med henblik på lovliggørelse ikke kun begrænses til dette anlægs fremtidige indvirkninger på miljøet, men også tager de indvirkninger på miljøet, der har været siden anlæggets opførelse, i betragtning.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

I tilfælde af en undladelse af at foretage en vurdering af et projekts indvirkninger på miljøet, som kræves i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/31/EF af 23. april 2009, kræver EU-retten på den ene side, at medlemsstaterne bringer de ulovlige følgevirkninger af denne undladelse til ophør, og er på den anden side ikke til hinder for, at en vurdering af disse indvirkninger foretages med henblik på en lovliggørelse efter opførelsen og ibrugtagningen af det pågældende anlæg, på betingelse af,

–
at de nationale bestemmelser, der tilladelser denne lovliggørelse, ikke giver de berørte anledning til at omgå EU-reglerne eller til at undlade at anvende dem, og

–
at vurderingen foretaget med henblik på lovliggørelse ikke kun begrænses til dette anlægs fremtidige indvirkninger på miljøet, men også tager de indvirkninger på miljøet, der har været siden anlæggets opførelse, i betragtning.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.