CELEX: 62014TJ0671
Aiuti di Stato
Aiuti regionali agli investimenti
Aiuto della Germania destinato a un grande progetto d’investimento della BMW a Lipsia relativo alla produzione di due modelli di veicoli elettrici (i3 e i8)
Decisione che dichiara l’aiuto in parte compatibile e in parte incompatibile con il mercato interno
Articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE
Articolo 108, paragrafi 2 e 3, TFUE
Effetto d’incentivazione dell’aiuto
Necessità dell’aiuto

Fatti
La ricorrente, la Bayerische Motoren Werke AG, è la società controllante del gruppo Bayerische Motoren Werke (in prosieguo: la «BMW»), avente quale attività principale la produzione di autoveicoli e motocicli dei marchi BMW, MINI e Rolls-Royce.
Il 30 novembre 2010 la Repubblica federale di Germania, in forza dell’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 800/2008 della Commissione, del 6 agosto 2008, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato [interno] in applicazione degli articoli [107 e 108 TFUE] (regolamento generale di esenzione per categoria) (
GU 2008, L 214, pag. 3
), ha notificato un aiuto del valore nominale di EUR 49 milioni che essa aveva intenzione di concedere in forza dell’Investitionszulagengesetz 2010 (legge sugli aiuti agli investimenti), del 7 dicembre 2008, come modificata (BGBl. 2008 I, pag. 2350; in prosieguo l’«IZG»), ai fini della costruzione a Lipsia (Germania) di un sito di produzione per la fabbricazione del veicolo elettrico i3 e del veicolo ibrido ricaricabile i8 della BMW, conformemente agli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (
GU 2006, C 54, pag. 13
; in prosieguo: gli «Orientamenti»). La notifica indicava costi d’investimento pari a EUR 392 milioni (ossia EUR 368,01 milioni, interessi esclusi) e un’intensità dell’aiuto del 12,5%. Il versamento effettivo dell’aiuto era subordinato alla concessione di un’autorizzazione della Commissione europea.
Dopo aver ottenuto determinate informazioni aggiuntive, la Commissione ha deciso di avviare, il 13 luglio 2011, la procedura d’indagine formale in forza dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e ha ottenuto, in seguito, le osservazioni della Repubblica federale di Germania al riguardo. Il 13 dicembre 2011, la decisione intitolata «Aiuti di Stato – Germania – Aiuto di Stato SA.32009 (11/C) (ex 10/N) – LIP – Aiuto a favore di BMW Leipzig – Invito a presentare osservazioni a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE» è stata pubblicata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
(
GU 2011, C 363, pag. 20
). Con lettera del 3 febbraio 2012, la Commissione ha informato la Repubblica federale di Germania di non aver ricevuto osservazioni da parte di terzi.
Il 17 gennaio 2012, le autorità tedesche hanno modificato la notifica iniziale al fine d’includere un aiuto per un componente di investimento aggiuntivo. Quest’ultimo è stato deciso dal beneficiario dell’aiuto successivamente alla decisione di avvio della procedura d’indagine formale. In tale contesto, vari chiarimenti sono stati chiesti alla Repubblica federale di Germania, che li ha quindi forniti alla Commissione. Con lettera del 5 agosto 2013 la Repubblica federale di Germania ha nuovamente informato la Commissione di altre modifiche del progetto d’aiuto, riguardanti la riduzione dell’importo dell’aiuto e della sua intensità.
Il 9 luglio 2014, la Commissione ha adottato la decisione C(2014) 4531 final, relativa all’aiuto di Stato SA.32009 (2011/C) (ex 2010/N) (in prosieguo: la «decisione impugnata»), il cui articolo 1 è così formulato:
«L’aiuto di Stato al quale la [Repubblica federale di] Germania intende dare esecuzione a favore dell’investimento d[ella ricorrente] a Lipsia ammontante a 45257273 EUR è compatibile con il mercato interno soltanto se è limitato all’importo di 17 milioni di EUR (ai prezzi del 2009); l’importo eccedente (28257273 EUR) è incompatibile con il mercato interno.
Di conseguenza, la [Repubblica federale di] Germania può dare esecuzione all’aiuto soltanto fino a un importo massimo di 17 milioni di EUR».
Per quanto concerne i motivi della decisione impugnata, occorre rilevare, in via preliminare che, al considerando 113 di quest’ultima, la Commissione ha constatato che, notificando la misura di aiuto progettata prima di darle esecuzione, la Repubblica federale di Germania aveva ottemperato agli obblighi di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e all’obbligo di notifica individuale di cui all’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008. Successivamente, nei considerando da 114 a 123 di tale decisione, la Commissione ha segnatamente indicato procedere conformemente agli Orientamenti e in particolare al punto 4.3 di questi ultimi, intitolato «Aiuti ai grandi progetti d’investimento» e alla sua comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento (
GU 2009, C 223, pag. 3
). In tale contesto, dopo aver stabilito che la nota a piè pagina n. 65 degli Orientamenti, vertente sulla creazione di un nuovo mercato del prodotto non era applicabile nel caso di specie, la Commissione ha effettuato una valutazione, conformemente al paragrafo 68, punti i) e ii), degli Orientamenti, per stabilire se le soglie ivi previste sarebbero state superate, sicché essa ha dovuto effettuare una valutazione dettagliata dell’aiuto notificato. È stata così indotta, alla luce delle informazioni ottenute dalla Repubblica federale di Germania, a valutare se il beneficiario di tale aiuto avrebbe detenuto una quota del mercato superiore al 25% sul mercato del prodotto e sul mercato geografico rilevante. La Commissione ha sostenuto che, qualora non fosse stato possibile giungere a una definizione conclusiva di tali mercati, essa avrebbe valutato se il beneficiario detenesse una siffatta quota di mercato perlomeno su uno dei mercati plausibili. Essa ha peraltro sottolineato che una tale valutazione dettagliata, se avesse dovuto aver luogo, non avrebbe pregiudicato in alcun modo l’analisi della compatibilità dell’aiuto con il mercato interno.
Per quanto riguarda, più precisamente, la determinazione dei mercati del prodotto rilevanti, in primo luogo, la Commissione ha sostanzialmente indicato, nei considerando da 124 a 127 della decisione impugnata, nutrire «dubbi» sulla questione se i veicoli elettrici e ibridi facessero parte del mercato generale dei veicoli convenzionali. In secondo luogo, ai considerando da 128 a 132 della decisione impugnata, la Commissione ha innanzitutto sottolineato l’importanza particolare dell’analisi dei mercati relativamente ai veicoli i3, modelli prettamente elettrici (Battery Electric Vehicles), in quanto il superamento, per tale modello, delle soglie rilevanti su almeno uno dei mercati plausibili sarebbe stato sufficiente affinché la valutazione dettagliata dovesse essere effettuata, senza che la Commissione dovesse preoccuparsi di determinare il mercato rilevante per i veicoli i8, modelli ibridi ricaricabili (Plug-in Hybrid Electric Vehicles). Inoltre, essa ha ritenuto di non poter concludere definitivamente che tali veicoli rientrassero nei segmenti C o D del mercato convenzionale, secondo la «classificazione di IHS Global Insight». In terzo luogo, ai considerando 133 e 134 della decisione impugnata, la Commissione ha emesso ulteriori riserve sulla questione se il mercato rilevante fosse quello dei veicoli elettrici nei sui segmenti combinati C e D. Infatti, dopo aver constatato che i mercati del prodotto plausibili dovrebbero comprendere il livello più basso per il quale erano disponibili dati statistici, essa ha sottolineato di dover tener conto della situazione particolare che poteva eventualmente verificarsi, ossia la posizione dominante del beneficiario di un aiuto in uno solo dei segmenti C o D del mercato dei veicoli elettrici.
Per quanto concerne il mercato geograficamente rilevante, la Commissione ha sostanzialmente affermato ai considerando da 135 a 140 della decisione impugnata che l’asserzione della Repubblica federale di Germania secondo cui il mercato complessivo doveva essere riconosciuto quale mercato rilevante per i veicoli elettrici non conteneva dati sufficientemente precisi sui fattori previsti nella comunicazione della Commissione sulla definizione del mercato rilevante ai fini dell’applicazione del diritto comunitario in materia di concorrenza (
GU 1997, C 372, pag. 5
). Di conseguenza, e sulla base delle informazioni che erano state presentate, la Commissione ha concluso di non poter escludere con certezza che il mercato geografico dei veicoli elettrici o ibridi fosse il mercato dello Spazio economico europeo (SEE).
In tali circostanze, ai considerando da 141 a 154 della decisione impugnata, la Commissione ha effettuato una verifica delle quote di mercato che la ricorrente, in qualità di beneficiario dell’aiuto, avrebbe teoricamente ottenuto su determinati mercati potenziali e, di conseguenza, ha deciso nel senso dell’applicabilità della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento. In tale contesto, occorre altresì rilevare che, al considerando 156 della decisione impugnata, la Commissione ha constatato che, secondo la sentenza del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione (
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
), essa era tenuta a effettuare una valutazione sostanziale nelle situazioni in cui gli effetti positivi dell’aiuto a finalità regionale non fossero chiaramente superiori ai suoi possibili effetti negativi, anche quando le soglie di cui al paragrafo 68 degli Orientamenti non fossero superate. In precedenza, al considerando 155 della decisione impugnata, la Commissione ha concluso che l’assenza di «notevoli distorsioni» non fosse stata dimostrata e che un aiuto di un importo pari a EUR 50 milioni destinati a un progetto di investimento di EUR 400 milioni avesse notevoli probabilità di falsare la concorrenza.
In seguito, nell’ambito della valutazione dettagliata dell’aiuto notificato, la Commissione, al considerando 157 della decisione impugnata, ha sottolineato che essa doveva valutare in modo approfondito, sulla base dei criteri definiti nella comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, se l’aiuto in questione fosse necessario per fornire un effetto d’incentivazione al progetto d’investimento e se i vantaggi di tale misura fossero superiori alla distorsione della concorrenza che essa comportava e agli effetti di tale distorsione sugli scambi tra gli Stati membri che ne derivano.
Al riguardo, la Commissione ha in particolare costatato, ai considerando da 160 a 173 della decisione impugnata, che l’effetto d’incentivazione dell’aiuto notificato era stato dimostrato dalla Repubblica federale di Germania e ciò sulla base del secondo scenario previsto dalla comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, ossia quello riguardante circostanze in cui, in assenza di aiuto, l’investimento in questione sarebbe stato realizzato in un’altra area dell’Unione europea. La Commissione ha sottolineato, a tale proposito, che la Repubblica federale di Germania aveva sostenuto che la costruzione della fabbrica a Monaco di Baviera (Germania) costituiva una misura alternativa al sito di Lipsia. La Commissione ha segnatamente affermato che dai documenti decisivi presentati al consiglio di amministrazione della ricorrente nel dicembre 2009 emergeva che «il progetto, in assenza dell’aiuto, sarebbe costato 17 milioni di EUR in meno a Monaco rispetto a Lipsia». Dopo aver sottolineato che un altro elemento, anch’esso relativo alla scelta dell’ubicazione dell’investimento, consisteva nella possibilità strategica a lungo termine di espandere la capacità di produzione in futuro, ma che tale elemento non era stato quantificato dall’impresa in termini monetari, la Commissione ha evidenziato altri documenti interni all’impresa attestanti «che, ai fini della decisione in merito all’investimento/ubicazione, [era] stata analizzata la disponibilità di un aiuto di Stato ammontante a 50 milioni di EUR».
Per quanto concerne la proporzionalità dell’aiuto notificato, la Commissione, ai considerando da 174 a 189 della decisione impugnata, ha sostanzialmente asserito che, in una situazione corrispondente al secondo scenario, ai sensi del paragrafo 33 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, «nel caso di un incentivo alla scelta del sito, l’aiuto sar[ebbe] (…) considerato proporzionale se corrisponde alla differenza tra i costi netti che l’azienda beneficiaria sostiene per investire nella regione assistita e i costi netti necessari per investire nella regione o nelle regioni considerate come alternativa».
Per quanto riguarda il caso di specie, la Commissione ha ritenuto, in sostanza, che l’importo di EUR 17 milioni, che rappresentava la differenza tra i costi dei due siti (Lipsia e Monaco di Baviera), calcolato basandosi sui costi d’investimento nel prodotto, sui costi d’investimenti strutturali, sui costi di pianificazione e avviamento, sui costi di produzione, sui costi di approvvigionamento, sui costi fissi e sui costi della logistica e sulle tariffe di spedizione internazionale, dovesse essere ritenuto l’importo dell’aiuto costitutivo del minimo necessario per modificare la decisione del beneficiario in merito all’ubicazione. Di conseguenza, la Commissione ha giudicato tale importo proporzionato all’obiettivo di promozione dello sviluppo regionale perseguito dall’aiuto. Inoltre, la Commissione ha ritenuto che la possibilità strategica di espansione della capacità di produzione a Lipsia, non disponibile a Monaco di Baviera, non dovesse essere presa in considerazione, in tale ambito, ai fini della verifica della proporzionalità dell’aiuto notificato, in quanto tale possibilità diventava rilevante solo nell’arco di un periodo molto lungo e, di conseguenza, al di là del ciclo di vita del progetto d’investimento in esame.
Al considerando 176 e seguenti della decisione impugnata, la Commissione ha respinto l’argomento della Repubblica federale di Germania secondo cui la proporzionalità di una misura non doveva essere verificata solamente sulla base di documenti che rispecchiavano la situazione al momento della decisione relativa all’ubicazione/investimento, ma altresì alla luce degli ulteriori costi effettivi, ossia, nel caso di specie, tenendo conto di un importo complessivo pari a EUR 50 milioni, che includeva costi supplementari di EUR 29 milioni «emersi prima della fine del 2012». In sostanza, la Commissione ha affermato, al riguardo, che l’effetto d’incentivazione e la proporzionalità dell’aiuto non possono essere dimostrati basandosi su documenti che contenevano cifre totalmente diverse relative agli svantaggi e ai costi netti legati alla collocazione dell’investimento nella regione assistita. Secondo la Commissione, in particolare, non sussisteva nessun diritto di utilizzare documenti indicanti costi che erano stati sostenuti solamente diversi anni dopo l’adozione delle decisioni in merito all’investimento/ubicazione in questione, e ciò mentre i lavori concernenti il progetto d’investimento era già iniziati.
Ai considerando da 190 a 198 della decisione impugnata, dopo aver valutato gli effetti positivi e negativi dell’aiuto notificato, la Commissione li ha confrontati, costatando che gli effetti positivi dell’aiuto per un importo pari a EUR 17 milioni erano superiori agli effetti negativi sugli scambi tra Stati membri e ad eventuali conseguenze economiche e sociali sul sito alternativo, che si trovava in una regione più ricca e sviluppata.
Infine, ai considerando da 199 a 202 della decisione impugnata, la Commissione ha respinto l’argomento della Repubblica federale di Germania secondo cui il potere di cui essa beneficiava di esaminare la compatibilità della misura di aiuto in questione con il mercato interno conformemente alla comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento sarebbe limitato alla parte dell’importo dell’aiuto eccedente la soglia di notifica di cui all’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 19 settembre 2014, la ricorrente ha proposto il presente ricorso. Il 4 dicembre 2014 la Commissione ha depositato controricorso.
In forza dell’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento di procedura del Tribunale del 2 maggio 1991, un avviso è stato pubblicato nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
dell’8 dicembre 2014 (
GU 2014, C 439, pag. 30
) riguardante il ricorso proposto nella presente causa.
Il 28 gennaio 2015 la ricorrente ha depositato presso la cancelleria del Tribunale la replica e, l’11 marzo 2015, la Commissione ha depositato la controreplica.
Il 16 gennaio 2015 l’interveniente, il Freistaat Sachsen, ha presentato un’istanza d’intervento a sostegno della ricorrente. La Commissione e la ricorrente hanno depositato le loro osservazioni presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 4 e il 10 febbraio 2015. L’istanza di intervento è stata accolta con ordinanza del Presidente della quinta sezione del Tribunale dell’11 maggio 2015.
Il 3 luglio 2015 l’interveniente ha depositato presso la cancelleria del Tribunale la memoria d’intervento su cui la ricorrente e la Commissione hanno formulato le proprie osservazioni, il 14 settembre 2015.
Il 17 settembre 2015 la cancelleria del Tribunale ha comunicato alle parti la chiusura della fase scritta del procedimento. Il 22 settembre 2015 la Commissione ha indicato di non chiedere lo svolgimento di un’udienza. Il 7 ottobre 2015 la ricorrente ha indicato che essa desiderava essere sentita.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quinta Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento.
Le parti hanno svolto le loro difese e hanno risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza dell’8 settembre 2016.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata «nella parte in cui dichiara incompatibile con il mercato interno la somma di 28257273 Euro, corrispondente alla quota dell’aiuto di 45257273 Euro richiesta eccedente l’importo di 17 milioni di Euro»;
–
in subordine «annullare [tale decisione] nella parte in cui dichiara incompatibile con il mercato interno la somma di 22,5 milioni di Euro esenti da obbligo di notifica ex articolo 6, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 800/2008»;
–
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare la ricorrente alle spese.
L’interveniente chiede, sostanzialmente, che il Tribunale voglia statuire conformemente alle conclusioni depositate dalla ricorrente.
In diritto
La ricorrente deduce tre motivi. Il primo motivo verte sulla violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, il secondo motivo verte sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, e il terzo motivo, dedotto in subordine, verte sulla violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e del regolamento n. 800/2008, derivante dalla limitazione dell’importo dell’aiuto a un importo inferiore a quello esentato dall’obbligo di notifica.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE
Il primo motivo dedotto della ricorrente è suddiviso in tre parti. La prima parte verte sull’assenza di un esame attento e imparziale nell’ambito della procedura d’indagine preliminare. La seconda parte riguarda l’asserita assenza di un esame attento e imparziale nell’ambito della procedura d’indagine formale. La terza parte riguarda la valutazione manifestamente errata dell’applicabilità della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento.
Sulla prima parte del primo motivo
La ricorrente ritiene, in sostanza, che la Commissione abbia violato l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, nonché il suo obbligo di diligenza e buona amministrazione, in quanto quest’ultima non avrebbe cercato di ovviare, durante il procedimento d’indagine preliminare, alle difficoltà incontrate in merito alla definizione del mercato rilevante. A suo avviso, se la Commissione avesse rispettato il principio di sana gestione e interpretato correttamente il paragrafo 68, punto i), degli Orientamenti, essa non avrebbe effettuato una valutazione dettagliata dell’aiuto in questione. La ricorrente le contesta altresì di essersi astenuta dall’avviare un dialogo costruttivo con la Repubblica federale di Germania.
In sostanza, l’interveniente sostiene che l’affermazione della Commissione relativa all’onere della prova, su cui essa basa l’avvio della procedura d’indagine formale, non è convincente. Secondo l’interveniente, non incombeva alla Repubblica federale di Germania provare «l’assenza di serie difficoltà», ossia un fatto negativo. La Commissione non poteva nemmeno, a suo avviso, trincerarsi dietro un’asserita insufficienza d’informazioni ricevute.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente e dell’interveniente.
In via preliminare, il Tribunale rileva che, in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, la Commissione effettua un esame degli aiuti di Stato progettati che ha lo scopo di consentirle di farsi una prima opinione sulla compatibilità parziale o totale degli aiuti in questione con il mercato interno. La procedura d’indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE mira, quanto ad essa, a tutelare i diritti dei terzi interessati e deve inoltre consentire alla Commissione di essere completamente edotta sull’insieme dei dati del caso prima di adottare la propria decisione, segnatamente raccogliendo le osservazioni dei terzi interessati e degli Stati membri. Anche se il suo potere è vincolato quanto alla decisione di avviare tale procedura, la Commissione fruisce tuttavia di una certa discrezionalità nella ricerca e nell’esame delle circostanze del caso di specie al fine di stabilire se queste sollevino gravi difficoltà. Conformemente alla finalità dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e al dovere di buona amministrazione cui è tenuta, la Commissione può, in particolare, avviare un dialogo con lo Stato notificante o con soggetti terzi, al fine di superare, nel corso della fase di esame preliminare, le difficoltà eventualmente incontrate (v. sentenza del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Secondo la giurisprudenza, la procedura di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE risulta indispensabile qualora la Commissione incontri gravi difficoltà per valutare se un aiuto sia compatibile con il mercato interno (v. sentenza del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, spetta alla Commissione stabilire, alla luce delle specifiche circostanze di fatto e di diritto della controversia, se le difficoltà incontrate nella valutazione della compatibilità dell’aiuto necessitino l’avvio di tale procedimento. Tale valutazione deve rispettare tre criteri (v. sentenza del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In primo luogo, l’articolo 108 TFUE limita il potere della Commissione di pronunciarsi sulla compatibilità di un aiuto con il mercato interno ai sensi del procedimento d’indagine preliminare alle sole misure che non sollevino difficoltà gravi, cosicché questo criterio riveste carattere esclusivo. La Commissione non può così rifiutarsi di avviare la procedura d’indagine formale avvalendosi di altre circostanze, quali l’interesse di terzi, considerazioni di economia procedurale o qualsiasi altro motivo di opportunità amministrativa o politica (v. sentenza del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In secondo luogo, quando è confrontata a gravi difficoltà, la Commissione è tenuta ad avviare la procedura d’indagine formale e non dispone, al riguardo, di nessun potere discrezionale (v. sentenza del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In terzo luogo, la nozione di gravi difficoltà riveste natura oggettiva. L’esistenza di tali difficoltà deve essere ricercata tanto nelle circostanze d’adozione dell’atto impugnato quanto nel suo contenuto, in termini oggettivi, mettendo in relazione la motivazione della decisione con gli elementi di cui la Commissione disponeva al momento della pronuncia sulla compatibilità degli aiuti contestati con il mercato interno. Ne discende che il controllo di legittimità effettuato dal Tribunale in merito all’esistenza di gravi difficoltà, per sua stessa natura, va oltre la ricerca dell’errore manifesto di valutazione (v. sentenza del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Emerge altresì dalla giurisprudenza che il carattere insufficiente o incompleto dell’esame condotto dalla Commissione al momento del procedimento d’indagine preliminare costituisce un indizio dell’esistenza di gravi difficoltà (v. sentenza del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Peraltro, si deve rammentare che l’esame dell’esistenza di gravi difficoltà tende a stabilire se la Commissione disponesse, nel momento in cui ha adottato la decisione di avvio della procedura d’indagine formale, d’informazioni sufficientemente complete per valutare la compatibilità della misura controversa con il mercato interno (v., in tal senso, sentenza del 3 marzo 2010, Bundesverband deutscher Banken/Commissione,
T‑36/06
,
EU:T:2010:61
, punto
). La Commissione può limitarsi alla fase preliminare di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE per adottare una decisione favorevole a una misura statale solo se essa è in grado di acquisire, al termine di un primo esame, la convinzione che tale misura non costituisca un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE o che essa, se qualificata come aiuto, sia compatibile con il mercato interno (v., in tal senso, sentenza del 3 marzo 2010, Bundesverband deutscher Banken/Commissione,
T‑36/06
,
EU:T:2010:61
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, la Commissione, quando valuta la compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno alla luce della deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, TFUE deve prendere in considerazione l’interesse dell’Unione e non può esimersi dal valutare l’impatto di tali misure sul mercato o sui mercati rilevanti nel complesso del SEE. In casi del genere, la Commissione è tenuta non solo a verificare che tali misure siano idonee a contribuire effettivamente allo sviluppo economico delle regioni interessate, ma altresì a valutare l’impatto di tali aiuti sugli scambi tra gli Stati membri e, in particolare, a valutare le ripercussioni settoriali che essi possono provocare in tutta l’Unione (v. sentenza del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Ai fini dell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, la Commissione gode di un ampio potere discrezionale il cui esercizio comporta complesse valutazioni di ordine economico e sociale da effettuarsi nel contesto dell’Unione. In tale ambito, il controllo giurisdizionale applicato all’esercizio di tale potere discrezionale si limita alla verifica del rispetto delle norme di procedura e di motivazione, nonché al controllo dell’esattezza materiale dei fatti presi in considerazione e dell’assenza di errori di diritto, di errori manifesti nella valutazione dei fatti o di sviamento di potere (v. sentenza del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punto
e giurisprudenza ivi citata, e del 2 marzo 2012, Paesi Bassi/Commissione,
T‑29/10 e T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, punti
e seguenti).
Tuttavia, adottando regole di comportamento ed annunciando, con la loro pubblicazione, che essa le applicherà da quel momento in poi ai casi a cui esse si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio del proprio potere discrezionale e non può discostarsi da tali regole, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi generali del diritto, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento, a meno che non fornisca motivi che giustifichino, alla luce di tali medesimi principi, una deroga alle sue proprie regole (v. sentenza del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Al riguardo, occorre rammentare che il paragrafo 68 degli Orientamenti istituisce segnatamente una soglia di quote di mercato (25%) il cui superamento obbliga la Commissione ad avviare la procedura d’indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, e ciò anche se, a priori, essa ritenga che l’aiuto in questione sia compatibile con il mercato interno. Tuttavia, non emerge però da tale regola che l’avvio della procedura d’indagine formale sia escluso qualora tali soglie non siano superate e la Commissione sia tenuta, in un caso del genere, a considerare l’aiuto direttamente compatibile con il mercato interno (v., in tal senso, sentenza del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punti
,
e
). Infatti, in tale ultimo caso, la Commissione ha sempre, certamente, la facoltà di non avviare la procedura d’indagine formale, ma non può giustificare tale decisione affermando che il paragrafo 68 degli Orientamenti la vincoli (v., in tal senso, sentenza del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punto
).
Nel caso di specie, occorre rilevare che la Commissione ha ritenuto che fosse necessario avviare la procedura d’indagine formale. Al riguardo, essa ha asserito, segnatamente, di non poter escludere che la soglia stabilita dal paragrafo 68, punto i), degli Orientamenti fosse superata, perlomeno su determinati mercati del prodotto rilevanti.
Occorre constatare che, decidendo di avviare la procedura d’indagine formale, la Commissione non ha violato l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE né il suo obbligo di diligenza o buona amministrazione.
Infatti, da un lato, come emerge dal precedente punto 44, in presenza di gravi difficoltà, la Commissione ha diritto di avviare la procedura d’indagine formale, indipendentemente dalla questione se sia superata la soglia di quote di mercato del 25%, fissata al paragrafo 68, punto i), degli Orientamenti.
Dall’altro, occorre rammentare che, adottando il paragrafo 68, punto i), degli Orientamenti, la Commissione si è vincolata ad avviare la procedura d’indagine formale laddove la soglia delle quote di mercato del 25% fosse superata (v. precedente punto 44). Orbene, la Commissione non ha commesso errori rilevando che, nella fase del procedimento d’indagine preliminare, essa non poteva escludere che tale soglia fosse superata.
Infatti, contrariamente alle affermazioni della ricorrente, non si può ritenere che la Commissione non abbia affatto cercato, durante la procedura d’indagine formale, di superare le difficoltà incontrate. Al riguardo, occorre rilevare che, a seguito della notifica della Repubblica federale di Germania, che indicava quale mercato del prodotto rilevante il mercato dei veicoli elettrici o, in subordine, l’insieme dei veicoli convenzionali e, in tale contesto, eventualmente, i segmenti C e D secondo la «classificazione di IHS Global Insight», sottolineando la problematica sollevata da una tale segmentazione per il settore dei veicoli elettrici, mentre, per quanto riguarda la definizione del mercato geograficamente rilevante, è il mercato complessivo ad essere designato, la Commissione ha chiesto informazioni aggiuntive, con lettera del 31 gennaio 2011, alla quale la Repubblica federale di Germania ha risposto il 1
o
marzo 2011.
Più precisamente, dalla lettera della Commissione del 31 gennaio 2011 emerge che le informazioni aggiuntive richieste riguardavano segnatamente i motivi per i quali il mercato dei veicoli elettrici era proposto quale mercato rilevante e non quale mercato definito in modo più restrittivo o diversamente nonché i motivi per i quali la Repubblica federale di Germania riteneva che sarebbe stato creato un mercato integrato complessivo di veicoli elettrici, implicante flussi commerciali generalizzati. Inoltre, la Commissione mirava a ottenere determinati studi indipendenti aggiuntivi e analisi vertenti sulla segmentazione prevedibile del mercato in questione. L’insieme delle richieste d’informazione summenzionate deve essere percepito nel contesto emergente dai punti 14 e 15 della lettera in questione da cui può essere dedotto che la Commissione riteneva che fosse difficile elaborare un’analisi delle prospettive nel settore in questione. In tali circostanze, la Commissione ha ritenuto che non potesse essere escluso che la ricorrente avesse potuto acquistare, in particolare sui segmenti combinati C e D del mercato dei veicoli elettrici nel SEE, una quota eccedente il 25%. Essa ha quindi ritenuto necessario chiedere informazioni dettagliate sui diversi segmenti eventualmente rilevanti.
Facendo seguito alla risposta della Repubblica federale di Germania, del 1
o
marzo 2011, in cui sono state indicate in particolare le difficoltà riguardanti la delimitazione dei mercati pertinenti, la Commissione ha chiesto informazioni aggiuntive, con lettera del 20 aprile 2011, in particolare per quanto riguardava la classificazione dei modelli i3 e i8, e anche informazioni dettagliate vertenti sul mercato geografico rilevante. La risposta le è stata comunicata il 25 maggio 2011.
A differenza di quanto sostiene la ricorrente, la Commissione non si è limitata a contestare l’insufficienza di determinate informazioni ottenute dalla Repubblica federale di Germania, vertenti sul mercato del prodotto e sul mercato geograficamente rilevante. Infatti, dalle diverse missive summenzionate, lette congiuntamente alla decisione di avvio della procedura d’indagine formale, emerge che la Commissione ha valutato, nel loro contesto, le informazioni già ottenute e che ha concluso nel senso di trovarsi nell’impossibilità di prendere posizione in via definitiva, segnatamente in merito alla delimitazione dei mercati rilevanti, senza avviare la procedura d’indagine formale, al fine di interrogare terzi sui punti in cui essa continuava a incontrare gravi difficoltà. Per quanto concerne il mercato geografico, oggetto in maniera particolare delle affermazioni della ricorrente, la Commissione ha ritenuto segnatamente che gli elementi che essa aveva ottenuto non consentissero di dimostrare, in maniera giuridicamente sufficiente, l’attuale esistenza di un mercato complessivo per i prodotti in questione. Elementi aggiuntivi sono stati ulteriormente chiesti con lettera della Commissione del 17 febbraio 2012.
Peraltro, occorre rilevare che la Commissione ha evidenziato a giusto titolo le difficoltà e le incertezze incontrate, nei limiti in cui anche la Repubblica federale di Germania sottolineava, nella sua lettera del 1
o
marzo 2011, le difficoltà riguardanti la delimitazione dei mercati rilevanti. In primo luogo, essa ha affermato che il mercato dei veicoli elettrici o dei veicoli elettrici leggeri non fosse ancora definibile e che il mercato dei veicoli ibridi «tendeva ad aprirsi solo al livello dei segmenti superiori», ossia i segmenti E ed F. Di conseguenza, sarebbe il mercato complessivo dei veicoli convenzionali, nel suo insieme, a essere rilevante, senza alcuna sottosegmentazione. In secondo luogo, in risposta alle questioni concrete della Commissione vertenti sui segmenti a cui potrebbero appartenere i veicoli elettrici, la Repubblica federale di Germania aveva indicato che, per la loro lunghezza, i veicoli i3 rientrerebbero nei segmenti B e C, ma che, a causa del loro prezzo, la loro collocazione sarebbe piuttosto giustificata nel segmento D. In terzo luogo, per quanto concerne i veicoli elettrici prodotti da concorrenti della ricorrente, sarebbe altresì difficile collocarli, in mancanza d’informazioni dettagliate, ma potrebbero far parte, secondo la Repubblica federale di Germania, segnatamente, dei segmenti A, B o C. Inoltre, dal momento che solo recentemente veicoli elettrici hanno iniziato a essere prodotti in serie, nuove capacità di produzione avrebbero automaticamente come conseguenza che l’imprenditore in posizione di pioniere otterrebbe, dal punto di vista statistico, importanti quote di mercato. Tuttavia, la Repubblica federale di Germania aveva altresì sostenuto, al riguardo, che non sarebbe opportuno tenerne conto nel contesto dell’analisi, conformemente al paragrafo 68 degli Orientamenti, nei limiti in cui questi ultimi miravano piuttosto a escludere situazioni di eccesso di capacità o di presenza d’imprese dominanti sul mercato.
Tali elementi, considerati complessivamente, hanno indotto la Commissione a chiedere le informazioni aggiuntive di cui ai precedenti punti da 49 a 51. Alla luce di tali circostanze, occorre respingere l’argomento della ricorrente secondo cui la Commissione non avrebbe effettivamente intrapreso un vero e proprio dialogo con la Repubblica federale di Germania. Inoltre, nei limiti in cui le affermazioni della ricorrente riguardano altresì la mancanza di un dialogo della Commissione con essa, è sufficiente constatare che, conformemente alla sentenza dell’8 luglio 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione (
T‑198/01
,
EU:T:2004:222
, punti da
a
), che occorre applicare, nel caso di specie, per analogia per quanto concerne la procedura d’indagine preliminare, una tale condizione non incombeva sulla Commissione.
Di conseguenza, occorre respingere la prima parte del primo motivo in quanto infondata, senza che sia necessario, in ogni caso, pronunciarsi sulla fondatezza di altre affermazioni delle parti, quali quella dell’interveniente vertente sull’impossibilità, per la ricorrente, di provare quello che sarebbe un fatto negativo, e senza che sia necessario pronunciarsi sulla questione se un eventuale errore nella decisione di avvio della procedura d’indagine formale potrebbe mettere in discussione la legittimità della decisione impugnata.
Sulla seconda parte del primo motivo
La ricorrente sostiene, fondamentalmente, che le incertezze legate alla definizione del mercato nell’ambito dell’analisi prevista al paragrafo 68, punto i), degli Orientamenti, che emergono segnatamente dalla decisione impugnata, avrebbero dovuto essere eliminate, al più tardi, nell’ambito della procedura d’indagine formale. A suo avviso, dal momento che tali incertezze derivavano direttamente dall’approccio adottato dalla Commissione, quest’ultima non poteva invocare il fatto che né i partecipanti né i terzi non avessero asseritamente fornito le informazioni rilevanti in risposta alla pubblicazione della decisione di avvio della procedura d’indagine formale. Le spettava, nelle circostanze del caso di specie, ricorrere ad altri mezzi al fine di essere completamente edotta sull’insieme dei dati della causa, ad esempio facendo intervenire un esperto esterno o effettuando un’indagine di mercato. L’approccio adottato dalla Commissione avrebbe portato, secondo la ricorrente, a un’ingiustificata disparità di trattamento.
L’interveniente contesta il metodo adottato dalla Commissione per stabilire quale fosse il mercato rilevante. In primo luogo, esso sostiene che tale metodo ha dato luogo a ostacoli sul piano del diritto e può essere qualificato come arbitrario. In secondo luogo esso sostiene che la definizione del mercato mina la ripartizione delle competenze tra la Commissione e gli Stati membri. In terzo luogo, a suo avviso, vi è un’apparente assenza di giustificazione o di fondamento fattuale della definizione del mercato. Infine, secondo l’interveniente, la definizione del mercato viola il principio generale di parità di trattamento.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente e dell’interveniente.
In via preliminare, il Tribunale rileva, al pari della Commissione, che la presente censura della ricorrente deve essere ritenuta, per il suo contenuto, come riferita ad un’asserita violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, e non dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Infatti, essa riguarda un asserito inadempimento degli obblighi d’indagine nell’ambito della procedura d’indagine formale.
Successivamente, il Tribunale rileva che la contestazione principale della ricorrente verte, in sostanza, sulla modalità con cui la Commissione ha valutato gli elementi che le hanno consentito di determinare quale fosse il mercato rilevante e la quota della ricorrente su tale mercato. Più precisamente, la ricorrente sostiene che, a causa dell’assenza di analisi sufficientemente dettagliate in merito alla definizione del mercato rilevante, la Commissione avrebbe commesso errori nello stabilire se occorresse applicare, per l’esame della compatibilità dell’aiuto notificato con il mercato interno, la comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento o solamente gli Orientamenti.
Al riguardo, il Tribunale rileva che il paragrafo 68 degli Orientamenti è così formulato:
«68.
Qualora l’importo complessivo degli aiuti provenienti da varie fonti superi il 75% dell’ammontare massimo di aiuto che potrebbe ricevere un investimento con spesa ammissibile di 100 milioni di EUR, applicando il massimale standard di aiuto vigente per le grandi imprese nella carta nazionale degli aiuti a finalità regionale approvata alla data in cui l’aiuto deve essere concesso e se:
(i)
le vendite del beneficiario dell’aiuto rappresentano più del 25% delle vendite del prodotto o dei prodotti interessati sul mercato o sui mercati in questione prima dell’investimento o rappresenteranno più del 25% dopo l’investimento;
(…)
la Commissione approverà gli aiuti a finalità regionale a favore degli investimenti soltanto al termine di una verifica dettagliata, a seguito dell’apertura di procedura prevista all’articolo 108, paragrafo 2, [TFUE], attestante che gli aiuti sono necessari per fornire un effetto d’incentivazione per gli investimenti e che i vantaggi della misura d’aiuto sono superiori alla distorsione della concorrenza e gli effetti sugli scambi tra gli Stati membri che ne derivano».
Nella nota a piè di pagina n. 63 che figura al paragrafo 68 degli Orientamenti si precisa che la Commissione intendeva, prima dell’entrata in vigore degli orientamenti, vale a dire prima del 1
o
gennaio 2007, elaborare ulteriori indicazioni sui criteri di cui intendeva tener conto per valutare se l’aiuto fosse necessario per fornire un effetto d’incentivazione per gli investimenti e se i vantaggi della misura d’aiuto fossero superiori alla distorsione della concorrenza e agli effetti sugli scambi tra gli Stati membri che ne derivavano.
Come sostiene la Commissione, per valutare la compatibilità con l’articolo 107, paragrafo 3, TFUE degli aiuti destinati a grandi progetti d’investimento che superano le soglie di cui ai paragrafi da 68 a 70 degli Orientamenti, occorre applicare la comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, a motivo dei rischi particolari di distorsione di concorrenza e di effetti sul commercio ad essi legati.
Più precisamente, si deve rilevare che, come emerge dai paragrafi 6 e 7 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, i paragrafi da 68 a 70 degli Orientamenti devono essere letti tenendo conto del fatto che determinati aiuti regionali, di un importo elevato, destinati a grandi progetti d’investimento, possono incidere in maniera sostanziale sul commercio e comportare importanti distorsioni della concorrenza. È il motivo per cui la Commissione seguiva in precedenza, in linea di principio, la politica, di non autorizzare aiuti destinati a grandi progetti d’investimento che superassero determinate soglie e, alla data pertinente per la presente controversia, adotta la politica di valutare siffatti aiuti in modo dettagliato.
Tuttavia, se il paragrafo 68 degli Orientamenti stabilisce un obbligo per la Commissione di effettuare una verifica in dettaglio della questione se l’aiuto di cui trattasi sia necessario per produrre un effetto d’incentivazione per l’investimento e se i vantaggi dell’aiuto superano le distorsioni della concorrenza e gli effetti sugli scambi tra Stati membri che esse comportano, tale regola non ha affatto come conseguenza d’impedire una tale verifica allorché le soglie in questione non siano superate (v., in tal senso, sentenza del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punto
). Invero, il solo fatto che le soglie previste dagli Orientamenti non siano superate non ha come conseguenza automatica che l’aiuto sia compatibile con il mercato interno. Anche nell’ipotesi in cui tali soglie non siano superate e le altre condizioni previste dagli Orientamenti regionali siano soddisfatte, la Commissione è invece legittimata a verificare se i vantaggi in termini di sviluppo regionale siano superiori agli svantaggi provocati dal progetto in questione in termini di distorsione della concorrenza (v., in tal senso, sentenza del 10 luglio 2012, Smurfit Kappa Group/Commissione,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punti da
a
), il che implica, segnatamente, la verifica della necessità dell’aiuto in questione.
Alla luce di tali considerazioni, occorre confermare la conclusione della Commissione che figura al considerando 156 della decisione impugnata, secondo cui essa era legittimata a effettuare una valutazione dettagliata dell’aiuto di cui trattasi, indipendentemente dalla questione se le soglie di cui al paragrafo 68 degli Orientamenti fossero state superate. In particolare, nulla impediva alla Commissione, nell’ambito di tale verifica, di applicare i criteri menzionati nella comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento nell’ambito dell’esame della necessità dell’aiuto in questione.
In tale contesto, occorre altresì respingere l’argomento della ricorrente vertente su una violazione del principio di parità di trattamento. Al riguardo, è sufficiente rammentare che, a differenza di quanto lascia intendere la ricorrente, anche per quanto riguarda gli aiuti a imprese che possiedono una quota di mercato inferiore al 25%, la Commissione effettua un esame tenuto conto delle condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, che, se del caso, implica un esame della necessità dell’aiuto in questione.
Di conseguenza, occorre respingere la seconda parte del presente motivo, senza che sia necessario pronunciarsi sugli argomenti diretti a dimostrare che, nel caso di specie, la Commissione non era legittimata a ritenere che la soglia di cui al paragrafo 68, punto i), degli Orientamenti fosse stata superata e che la motivazione della decisione impugnata fosse insufficiente al riguardo.
Sulla terza parte del primo motivo
Tale parte è essa stessa articolata in quattro censure, vertenti, la prima, su un errore manifesto derivante dall’assenza di definizione del mercato rilevante, la seconda, su un errore manifesto di valutazione commesso nella definizione del mercato del prodotto rilevante per la determinazione delle quote di mercato, la terza, su un errore manifesto di valutazione commesso nella definizione del mercato geografico rilevante per la determinazione delle quote di mercato e, infine, la quarta, sulla determinazione manifestamente errata delle quote di mercato.
In modo trasversale per tutte tali censure, la ricorrente sostiene che la violazione dell’obbligo di esame attento e imparziale ha comportato un errore manifesto di valutazione, in quanto la Commissione ha ritenuto che fosse giustificato passare «alla fase successiva della procedura d’indagine formale» e applicare, in tale contesto, la comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento.
Al riguardo, in primo luogo, occorre rammentare che la conclusione della Commissione che figura al considerando 156 della decisione impugnata, secondo cui essa era legittimata a effettuare una valutazione dettagliata dell’aiuto di cui trattasi, indipendentemente dalla questione se le soglie stabilite al paragrafo 68 degli Orientamenti fossero superate, deve essere confermata.
In secondo luogo, si deve rilevare che tale conclusione giustifica di per sé la decisione della Commissione di effettuare un esame dettagliato della compatibilità dell’aiuto in questione con il mercato interno e, segnatamente, della necessità dell’aiuto.
Di conseguenza, occorre respingere, in quanto inconferenti, tutti gli argomenti che la ricorrente adduce nell’ambito della terza parte del primo motivo volti a dimostrare che la Commissione non avrebbe dovuto constatare che la soglia di quote di mercato del 25% stabilita al paragrafo 68 degli Orientamenti fosse stata superata e, pertanto, respingere tale motivo nella sua integralità.
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo. 3, lettera c), TFUE
Il secondo motivo dedotto della ricorrente è suddiviso in quattro parti. Le prime tre parti vertono sulla valutazione manifestamente errata, rispettivamente, dell’effetto d’incentivazione dell’aiuto, dell’adeguatezza dell’aiuto e degli effetti dell’aiuto. Infine, la quarta parte verte sull’asserita constatazione manifestamente errata dei fatti per quanto riguarda i costi aggiuntivi effettivi.
In via preliminare, la ricorrente indica che né il regolamento n. 800/2008, né gli Orientamenti, quantificano l’effetto d’incentivazione. In particolare, non sarebbe necessario determinare gli svantaggi dell’ubicazione, i quali potrebbero essere compensati mediante un «incentivo». Per quanto concerne l’adeguatezza dell’aiuto, secondo la ricorrente, la logica dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE e del regolamento n. 800/2008 non vincola l’importo dell’aiuto alla prova di costi aggiuntivi. Anche se il Tribunale non condividesse tale analisi, occorrerebbe, secondo la ricorrente, ritenere che l’adeguatezza dell’aiuto avrebbe dovuto basarsi sui costi aggiuntivi effettivi piuttosto che sui costi di pianificazione valutati in precedenza. La Commissione, invece di valutare i vantaggi e gli svantaggi del progetto d’investimento, si sarebbe limitata a constatare che ogni aiuto superiore alla differenza dei costi inizialmente calcolata provocava una forte distorsione della concorrenza.
Sulla prima parte del secondo motivo
La ricorrente ritiene viziata di errore manifesto la valutazione della Commissione secondo cui «né l’effetto d’incentivazione né l’adeguatezza dell’aiuto sono stati dimostrati» per la parte dell’aiuto superiore all’importo di EUR 17 milioni. Secondo la ricorrente, le condizioni di valutazione «separata» dell’effetto d’incentivazione sono stabilite dall’articolo 8, paragrafo 3, lettera e), del regolamento n. 800/2008. Essa sostiene che l’effetto d’incentivazione della concessione dell’aiuto di EUR 49 milioni fosse stato dimostrato, facendo ivi riferimento, segnatamente, al considerando 172 della decisione impugnata. L’aiuto di tale importo consentiva, a suo avviso, non solo di compensare gli svantaggi dell’ubicazione, ma altresì di coprire altri svantaggi, tra cui alcuni «non quantificabili», collegati ai rischi di un investimento in un veicolo completamente nuovo, fabbricato al di fuori del sito principale dell’impresa. La ricorrente sostiene che sia dubbio che la differenza dei costi, valutata a EUR 17 milioni al momento della decisione dell’investimento, abbia costituito per la BMW un’incentivazione sufficiente per realizzare il suo progetto a Lipsia. Una tale domanda non sarebbe peraltro stata rivolta alla direzione di tale impresa.
L’interveniente sostiene che, in conformità all’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, gli svantaggi inerenti a un investimento devono «almeno essere compensati», poiché questo sarebbe il solo modo di costituire un incentivo a investire nelle regioni assistite. Altri incentivi dovrebbero tuttavia essere creati per consentire alle regioni svantaggiate di recuperare il ritardo in materia economica. Benché il diritto primario vieti la compensazione eccessiva, esso non si fonda, tuttavia, sul principio di una sottocompensazione. Ne conseguirebbe che tutti i costi aggiuntivi generati dall’investimento di cui trattasi, fino al limite massimo consentito, sarebbero compatibili con il mercato interno.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente e dell’interveniente.
In via preliminare, si deve ricordare che, nei limiti in cui determinati motivi di una decisione sono, di per sé, idonei a giustificarla in maniera giuridicamente sufficiente, i vizi da cui potrebbero essere inficiati altri motivi dell’atto sono comunque ininfluenti sul suo dispositivo. Inoltre, quando il dispositivo di una decisione della Commissione si basa su diversi pilastri argomentativi ciascuno dei quali sarebbe di per sé sufficiente a costituirne la base, detto atto può essere annullato, in linea di principio, soltanto se ognuno di tali pilastri è viziato d’illegittimità. In tale ipotesi, un errore o ogni altro motivo d’illegittimità che viziasse soltanto uno dei pilastri dell’argomentazione non può essere sufficiente a giustificare l’annullamento della decisione controversa, dal momento che tale errore non poteva avere un’influenza determinante sul dispositivo adottato dall’istituzione autrice di tale decisione (sentenza del 14 gennaio 2009Kronoply/Commissione,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, punto
).
Occorre rilevare, in seguito, che l’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 800/2008, a cui si riferisce la ricorrente, indica quanto segue:
«Si ritiene che gli aiuti alle grandi imprese contemplati dal presente regolamento abbiano un effetto d’incentivazione se, oltre a soddisfare la condizione stabilita al paragrafo 2, lo Stato membro ha verificato, prima di concedere l’aiuto individuale in questione, che la documentazione preparata dal beneficiario soddisfa uno o più dei seguenti criteri:
(…)
e)
per quanto riguarda gli aiuti a finalità regionale agli investimenti di cui all’articolo 13, che, in mancanza di aiuto, il progetto di investimento non [sia] stato eseguito in quanto tale nella regione assistita interessata».
Nel caso di specie, come emerge dai documenti di notifica, segnatamente ai punti 2.3.1 e 2.3.2 del modulo di notifica, l’aiuto in questione costituiva un aiuto all’investimento che la Repubblica federale di Germania intendeva concedere conformemente al regime di aiuti (l’IZG), ma che rientrava nell’obbligo di notifica individuale (v. precedente punto 2). Come afferma correttamente la Commissione ai punti 71 e 72 del controricorso, nonché al punto 40 della controreplica, facendo riferimento all’articolo 3 e all’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008, non si trattava di un aiuto di cui all’articolo 8, paragrafo 3, di tale regolamento, aiuto «contemplato da [tale] regolamento», ma di un aiuto notificato individualmente (v., altresì, considerando da 1 a 7 e articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008).
Come indicato nell’ambito dell’esame del primo motivo, la Commissione era legittimata a valutare la necessità dell’aiuto di cui trattasi e nulla impediva che, in tale contesto, essa esaminasse se, senza l’aiuto, il progetto non sarebbe stato realizzato nella regione assistita in questione.
La questione principale è se l’importo dell’aiuto che può essere ritenuto d’incentivazione e, altresì, proporzionato, fosse di EUR 17 milioni, come afferma la Commissione, o di EUR 49 milioni, come sostiene la ricorrente.
Occorre rilevare che, nella decisione impugnata, la Commissione ha effettuato a giusto titolo un’analisi differenziata della natura d’incentivo e della proporzionalità dell’aiuto. Una tale differenziazione è conforme alla giurisprudenza (v., in tal senso, sentenza del 14 gennaio 2009, Kronoply/Commissione,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, punti da
a
). Nei limiti in cui determinate affermazioni della ricorrente, benché presentate nell’ambito della censura vertente sulla natura d’incentivo, siano, in realtà, legate piuttosto alla proporzionalità dell’aiuto, esse saranno analizzate nella parte dedicata alla censura successiva.
Per quanto concerne l’effetto d’incentivazione dell’aiuto, come emerge dai considerando 160 e seguenti della decisione impugnata, la Commissione ha giustamente analizzato la questione se l’aiuto contribuisse realmente a modificare i programmi del suo beneficiario nel senso che esso deciderebbe d’investire nella regione interessata.
Al riguardo, la Commissione ha analizzato i due scenari previsti dalla comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento (v., in tal senso, paragrafi 19 e seguenti di tale comunicazione e considerando 163 e seguenti della decisione impugnata).
Dopo aver rammentato, segnatamente, che spettava allo Stato membro che effettua la notifica addurre prove al riguardo, ai considerando da 163 a 167 della decisione impugnata, la Commissione ha escluso il primo scenario che consisterebbe, conformemente al paragrafo 22, punto 1, della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, nel dimostrare che «l’aiuto forni[va] un incentivo a adottare una decisione positiva in merito all’investimento, in quanto un investimento che per l’impresa non risulterebbe altrimenti redditizio in nessuna area p[oteva] essere realizzato nella regione assistita». Tale conclusione della Commissione non è contestata nel caso di specie dinanzi al Tribunale.
Per quanto concerne il secondo scenario di cui al paragrafo 22, punto 2, della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, ossia sulla questione se «l’aiuto forni[va] un incentivo a scegliere di collocare un investimento già pianificato nella regione in questione invece che altrove, in quanto compensa[va] gli svantaggi e i costi netti legati all’ubicazione dell’investimento nella regione assistita», la Commissione ha ritenuto, ai punti da 168 a 173 della decisione impugnata, che corrispondesse al caso di specie.
In tale contesto, la Commissione ha fatto rinvio, segnatamente al considerando 170 della decisione impugnata, alle informazioni ottenute dalla Repubblica federale di Germania vertenti, da un lato, sugli altri siti presi inizialmente in considerazione per l’investimento e sulla loro analisi effettuata dalla BMW e, dall’altro, sui dati destinati a confrontare i costi d’investimento a Monaco di Baviera e a Lipsia, vale a dire nelle due città che figuravano sulla lista dei siti da prendere in considerazione a seguito delle analisi preparatorie.
La Commissione ha osservato che i calcoli risultanti dai documenti del dicembre 2009 dimostravano che, in assenza dell’aiuto in questione, i costi dell’investimento a Monaco di Baviera sarebbero stati inferiori di EUR 17 milioni rispetto a Lipsia. Peraltro, la Commissione ha rammentato i vantaggi strategici di Lipsia rispetto ad altri siti valutati in precedenza, ossia, oltre alla possibilità di aumentare facilmente la produzione, il fatto che non era necessario iniziare la costruzione da zero, che il sito di produzione non era lontano dai siti in cui si produceva la plastica rinforzata con fibra di carbonio, che non vi erano difficoltà di comunicazione, che la protezione del know-how era garantita e, infine, che il sito non era particolarmente lontano dal centro di ricerca del beneficiario dell’aiuto.
Infine, dopo aver altresì indicato che i documenti attestanti che l’eventuale possibilità di ottenere un aiuto di Stato il cui importo fosse di EUR 50 milioni era stata analizzata prima della decisione sull’investimento/ubicazione, la Commissione ha concluso che «[la Repubblica federale di] Germania [aveva] dimostrato, sulla base di tali documenti veritieri e contemporanei, che la disponibilità dell’aiuto di Stato [aveva] indotto l’impresa a decidere di collocare l’investimento per la produzione del modello i3 a Lipsia invece che a Monaco».
Occorre così sottolineare che la Commissione ha fatto riferimento ai documenti presentati alla direzione del gruppo BMW nel dicembre 2009 e riguardanti la somma di EUR 17 milioni come costi comparativi aggiuntivi dell’investimento a Lipsia, pur facendo riferimento ad altri documenti attestanti che la possibilità di ottenere un aiuto più elevato, ossia EUR 50 milioni, era stato altresì analizzato prima della decisione sull’investimento/ubicazione.
Al riguardo, il Tribunale evidenzia altresì che, come emerge dalla decisione impugnata, la Commissione non ha concluso nel senso di un’assenza di carattere d’incentivo dell’aiuto sia per quanto riguarda l’importo di EUR 17 milioni sia di quello di EUR 50 milioni, rientranti, secondo i documenti interni dell’impresa beneficiaria, nella sfera di un «possibile ottenimento». La Commissione ha meramente constatato, in considerazione dell’importo dell’aiuto notificato eccedente EUR 17 milioni, che il requisito della proporzionalità non era soddisfatto, il che è oggetto di una censura autonoma nel presente procedimento.
Peraltro, si deve constatare che, a differenza di quanto sostiene la ricorrente, non è stato dimostrato che l’effetto d’incentivazione per la BMW fosse stabilito unicamente a motivo dell’eventuale concessione dell’aiuto di un importo di circa EUR 50 milioni, valutato dall’impresa in questione, e non a motivo di EUR 17 milioni come ciò emergerebbe altresì dalla raccomandazione indirizzata, al riguardo, al consiglio di amministrazione dell’impresa. Infatti, secondo l’analisi che sarà effettuata dettagliatamente ai successivi punti 113 e seguenti, vertenti sulla «necessità» dell’aiuto, era già l’importo di EUR 17 milioni, definito quale corrispondente alla differenza prevedibile dei costi tra il sito di Monaco di Baviera e quello di Lipsia, ad essere stato preso in considerazione dagli organi decisionali dell’impresa beneficiaria per valutare la fattibilità dell’investimento in questione a Lipsia e che, in ultima analisi, ha effettivamente contribuito alla realizzazione di quest’ultimo in quanto progetto che tale impresa non avrebbe realizzato con i suoi propri mezzi nella regione assistita.
Alla luce di tali circostanze, occorre altresì rilevare che le diverse argomentazioni della ricorrente vertenti sull’importo dell’aiuto che doveva essere ritenuto conforme al mercato interno, includendo le censure vertenti su quella che sarebbe una «commistione illegittima» tra l’effetto d’incentivazione e l’adeguatezza dell’aiuto, le questioni della «quantificazione» dell’effetto d’incentivazione o anche gli interrogativi relativi alla questione se «l’importo dell’aiuto doveva limitarsi alla differenza dei costi valutata ex ante», vertono, in realtà, sulla proporzionalità dell’aiuto e saranno oggetto di un’analisi nell’ambito della successiva censura.
Allo stesso modo, per quanto concerne l’argomentazione della ricorrente vertente sulla conformità della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento con il diritto di rango superiore, addotta nella replica, nei limiti in cui occorre intenderla come volta all’illegittimità di tale comunicazione, essa non è stata presentata in modo chiaro nel ricorso e non è stata nemmeno dimostrata. Pertanto, essa è irricevibile. Peraltro, la portata giuridica di tale comunicazione è già stata analizzata (v. precedente punto 43).
Infine, in merito alle argomentazioni dell’interveniente, riassunte al precedente punto 77, da un lato, per quanto riguarda quella secondo cui una distorsione della concorrenza apparirebbe nel caso di specie a discapito dell’investitore, beneficiario dell’aiuto, il quale, di conseguenza, dovrebbe essere tutelato, essa deve essere respinta nella parte in cui non è collegabile a una base giuridica sufficientemente precisa. In particolare, se tale affermazione dovesse essere letta come riguardante la violazione del principio di parità di trattamento tenuto conto delle imprese che possiedono una quota di mercato inferiore al 25%, si è già rilevato che non può esservi violazione di tale principio, nel caso di specie, nei limiti in cui la Commissione può effettuare analisi approfondite indipendentemente dal fatto che tale soglia sia o meno superata (v. precedente punto 67). Se l’argomentazione summenzionata dovesse essere interpretata in modo più esteso, è sufficiente constatare che spetta alla Commissione, nell’ambito del proprio ruolo di controllo degli aiuti di Stato, valutare gli effetti di questi ultimi sulla concorrenza nel suo complesso.
Dall’altro lato, per quanto riguarda l’argomentazione dell’interveniente secondo cui esisterebbe una «sottocompensazione» a discapito dell’investitore, poiché quest’ultima può collegarsi, eventualmente, alla questione se la proporzionalità dell’aiuto fosse stata correttamente valutata dalla Commissione, essa sarà analizzata nell’ambito della successiva censura.
Tenuto conto di quanto precede, e nei limiti in cui la Commissione ha concluso correttamente, al considerando 173 della decisione impugnata, nel senso dell’esistenza della natura d’incentivo dell’aiuto, occorre respingere la prima parte del secondo motivo.
Sulla seconda parte del secondo motivo
Tale parte è essa stessa suddivisa in tre censure. La prima verte sulla commistione inaccettabile tra l’effetto d’incentivo e l’adeguatezza dell’aiuto; la seconda sull’errore manifesto derivante dalla valutazione dell’adeguatezza dell’aiuto basandosi sui costi programmati piuttosto che sui costi effettivi; l’ultima, sull’asserito errore manifesto derivante dalla constatazione di un importo che supera gli svantaggi dell’ubicazione.
Secondo la ricorrente, sostanzialmente, la Commissione ha valutato in modo manifestamente errato l’adeguatezza dell’aiuto riunendo l’analisi dell’effetto d’incentivazione e dell’adeguatezza dell’aiuto. A tal riguardo, la Commissione avrebbe osservato, al considerando 183 della decisione impugnata che il paragrafo 33 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento indicava espressamente che «l’aiuto sar[ebbe] generalmente considerato proporzionale se corrisponde[va] alla differenza tra i costi netti che l’azienda beneficiaria sostiene per investire nella regione assistita e i costi netti necessari per investire nella regione o nelle regioni considerate come alternativa». Questo sarebbe il motivo per cui l’aiuto era ritenuto proporzionale solo per l’«importo necessario per indurre a decidere di effettuare un investimento in una particolare ubicazione». La Commissione si sarebbe basata sui medesimi documenti utilizzati per determinare l’effetto d’incentivazione dell’aiuto, ossia i documenti di cui disponeva il consiglio di amministrazione della BMW al momento della decisione d’investimento adottata nel dicembre 2009 e che indicavano, nel confronto tra i siti di Lipsia e di Monaco di Baviera, una differenza di costi di pianificazione pari a EUR 17 milioni. La Commissione avrebbe invece respinto i documenti successivi, che rispecchiano costi sostenuti soltanto diversi anni dopo l’adozione della decisione d’investimento o la decisione relativa all’ubicazione (v. considerando 180 della decisione impugnata).
– Sulla prima censura
Riferendosi al paragrafo 7 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, la ricorrente sostiene che, nell’ambito della valutazione dell’adeguatezza dell’aiuto, la Commissione avrebbe dovuto effettuare una valutazione approfondita, ai sensi del diritto della concorrenza, della questione se, tenuto conto dei costi di attuazione dell’investimento, l’aiuto fosse superiore all’importo necessario e comportasse pertanto una distorsione della concorrenza. Dalla logica dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE e del regolamento n. 800/2008 emergerebbe che l’adeguatezza dell’aiuto non dipendeva dalla relazione tra l’importo dell’aiuto e la prova di costi aggiuntivi, ma era possibile, in linea di principio, concedere aiuti nell’ambito dei livelli massimi consentiti. Il paragrafo 33 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento che, peraltro, non può prevalere sulle disposizioni del regolamento n. 800/2008, non porterebbe, secondo la ricorrente, a una diversa conclusione. La ricorrente sostiene che la Commissione commette un errore manifesto di valutazione ritenendo che il paragrafo 33 di tale comunicazione debba essere inteso come «regola generale» e «in alcun modo come esempio». Nelle circostanze del caso di specie, la Commissione avrebbe dovuto tener conto del fatto che l’analisi della posizione sul mercato in forza del paragrafo 68, punto i), degli Orientamenti non aveva portato ad una conclusione chiara. La ricorrente si riferisce altresì al carattere evolutivo dei mercati in questione.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
Il Tribunale constata che dall’argomento della ricorrente emerge che «l’importo previsto dell’aiuto» che, a suo avviso, era pari a EUR 49 milioni, si divideva in due parti. Secondo la ricorrente, la prima consisteva nell’importo che compensava gli svantaggi dell’ubicazione e la seconda tendeva a coprire altri svantaggi che sarebbero comparsi nell’ambito dell’applicazione del progetto e gli inconvenienti non quantificati (e in parte non quantificabili) necessariamente legati ai rischi di un investimento in un veicolo totalmente nuovo, iscritto a bilancio nel modo più preciso possibile, fabbricato non sul sito principale dell’impresa, ma su un altro sito di produzione.
Al pari della Commissione, per quanto concerne tale seconda parte, il Tribunale ritiene che non si debba, mediante gli aiuti di Stato, escludere qualsiasi rischio d’investimento legato a un progetto specifico. Siffatti rischi, invece, rientrano nella responsabilità dell’impresa beneficiaria dell’aiuto, tanto più che essi non erano quantificati o, in parte, non erano neppure quantificabili anticipatamente. Il criterio pertinente, nella valutazione dell’adeguatezza di un aiuto, è solamente quello di sapere se l’aiuto fosse necessario affinché il progetto d’investimento venisse realizzato nella regione assistita in questione. Orbene, come emerge dal paragrafo 33 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, ciò si verifica se l’aiuto «corrisponde alla differenza tra i costi netti che l’azienda beneficiaria sostiene per investire nella regione assistita e i costi netti necessari per investire nella regione o nelle regioni considerate come alternativa».
Per quanto concerne l’argomento della ricorrente secondo cui, in forza dell’articolo 13 del regolamento n. 800/2008 e del paragrafo 38 degli Orientamenti, l’intensità dell’aiuto consentito sarebbe calcolata «unicamente sulla base dei costi ammissibili», occorre rilevare che essa non rileva chiaramente in quale modo tali disposizioni rafforzerebbero la sua posizione nel caso di specie. Infatti, la loro formulazione non fa alcun riferimento all’obbligo di prendere in considerazione, successivamente, i costi che sono stati effettivamente investiti in un progetto concreto che beneficia di un aiuto di Stato regionale.
Peraltro, emerge dalla logica stessa del paragrafo 38 degli Orientamenti che, in linea di principio, è prima dell’inizio dei lavori che devono essere previsti i costi che saranno oggetto dell’aiuto di Stato. Si prevede così che un aiuto possa essere concesso nell’ambito di un regime di aiuti solo se il beneficiario ne abbia fatto domanda e l’autorità responsabile della gestione abbia successivamente confermato per iscritto che, con riserva di verifica particolareggiata, il progetto soddisfava, in linea di principio, le condizioni di ammissibilità stabilite dal regime «prima dell’avvio dei lavori del progetto». Analogamente, la necessità di una «dichiarazione d’intenti» rilasciata dall’autorità competente «prima dell’avvio dei lavori» è prevista, dalla disposizione in questione, per gli aiuti «ad hoc», previa approvazione della misura da parte della Commissione. Peraltro, è espressamente indicato che, se l’inizio dei lavori comincia «prima che siano soddisfatte le condizioni stabilite [nella disposizione in questione], l’intero progetto non sarà ammissibile ad aiuti». Infine, non è nemmeno possibile muovere dalla premessa della ricorrente secondo cui «sarebbe possibile concedere un aiuto nell’ambito dei limiti consentiti» – con riferimento al regolamento no 800/2008, e più precisamente all’articolo 6, paragrafo 2, di tale regolamento –, in quanto tale affermazione rinvia, implicitamente, al fatto che non vi sarebbe alcuna necessità di valutare il suo importo in termini di proporzionalità.
Per quanto concerne l’argomentazione vertente sul fatto che la Commissione si sarebbe basata sui medesimi documenti per quanto riguarda la valutazione sia dell’effetto d’incentivazione, sia della proporzionalità dell’aiuto, si deve constatare che emerge dalla comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, e più precisamente dal paragrafo 34 di tale medesima comunicazione, che un tale approccio non è escluso. Infatti, secondo tale paragrafo, «in ultima analisi, [i costi netti precisati al paragrafo 33] che vengono ritenuti collegati agli svantaggi regionali comportano una minore redditività dell’investimento» e «pertanto i calcoli utilizzati per l’analisi dell’effetto di incentivazione possono anche rivelarsi utili per valutare se l’aiuto in questione è proporzionale».
Occorre altresì rilevare che dalla giurisprudenza emerge che la Commissione può dichiarare un aiuto compatibile con l’articolo 107, paragrafo 3, TFUE soltanto se può constatare che tale aiuto contribuisce alla realizzazione di uno degli obiettivi citati, obiettivi che l’impresa beneficiaria non potrebbe raggiungere con i propri mezzi in condizioni normali di mercato. In altri termini, non deve essere permesso agli Stati membri di effettuare versamenti che apporterebbero un miglioramento alla situazione finanziaria dell’impresa beneficiaria senza essere necessari per conseguire gli scopi previsti dall’articolo 107, paragrafo 3, TFUE (v., in tal senso, sentenza del 14 gennaio 2009, Kronoply/Commissione,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Secondo tale medesima giurisprudenza non si può, infatti, ammettere che un aiuto presenti modalità e, in particolare, un importo, i cui effetti restrittivi eccederebbero quanto necessario perché l’aiuto possa raggiungere gli obiettivi ammessi dal Trattato (v., in tal senso, sentenza del 14 gennaio 2009, Kronoply/Commissione,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, punto
e giurisprudenza citata).
Peraltro, la constatazione della mancanza di necessità di un aiuto può derivare, segnatamente, dal fatto che il progetto agevolato è già stato iniziato, o addirittura concluso, dall’impresa interessata prima che la domanda di aiuto sia stata trasmessa alle autorità competenti, il che esclude che l’aiuto di cui trattasi possa svolgere un ruolo d’incentivo (sentenza del 15 aprile 2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, punto
).
Nel caso di specie occorre rammentare, in via preliminare, che, a differenza di quanto sostiene la ricorrente, non è stato dimostrato che l’effetto d’incentivazione e il carattere necessario dell’aiuto per la BMW fossero dimostrati unicamente a motivo dell’eventuale concessione di un aiuto di un importo di circa EUR 50 milioni (v. precedente punto 94).
A tal riguardo, emerge dal documento indirizzato alla Commissione dalla Repubblica federale di Germania, il 5 aprile 2012, vertente in particolare sull’analisi effettuata da una società di revisione, in risposta alle lettere della Commissione del 17 febbraio e del 21 marzo 2012, che il confronto effettuato tra il sito di Monaco di Baviera e quello di Lipsia portava a concludere nel senso di una differenza «pari a EUR 17 milioni», importo che comprende la valutazione di un elenco di dati pertinenti, quali ricordati al punto 77 della lettera menzionata. Gli elementi analizzati includevano i costi d’investimenti strutturali, i costi di pianificazione, i costi fissi, i costi dei materiali e altri. Inoltre, il fatto che il sito di Lipsia consentisse un potenziale aumento di produzione in futuro era stato preso in considerazione nella decisione a suo favore.
Come emerge dal punto 81 della lettera del 5 aprile 2012 summenzionata, che per l’appunto segue la tabella che indica la differenza di EUR 17 milioni tra i due siti in questione, l’aiuto di Stato di tale importo costituiva un elemento principale nella decisione vertente sull’ubicazione/localizzazione dell’investimento. Tale aiuto di Stato era giudicato necessario affinché l’investimento a Lipsia potesse essere reso equivalente a quello di Monaco, il cui vantaggio consisteva nell’uso di edifici esistenti. Tale medesima conclusione emerge dai diversi documenti interni della BMW, sui quali la Repubblica federale di Germania si era basata durante il procedimento amministrativo, quali quelli del dicembre 2009, in particolare il processo verbale di una riunione del comitato di direzione del 15 dicembre 2009, al quale si fa riferimento ai considerando 170, 175 e 176 della decisione impugnata.
Orbene, è in tale contesto particolare che andrebbe letta altresì la proposta interna della ricorrente, che emerge dall’allegato 2 della medesima lettera del 5 aprile 2012 (pag. 489), che consisteva, senza ulteriori spiegazioni al riguardo, nel richiedere un aiuto di Stato di un importo pari a EUR 50 milioni. Peraltro, si deve constatare che la tabella raffigurata su tale medesima pagina menziona solamente «le possibilità d’investimento e di sovvenzione» (Möglichkeiten der Investitionszulage und des Investitionszuschusses), ossia la possibilità di ottenere un aiuto di un importo corrispondente al 12,5% dell’investimento, vale a dire EUR 50 milioni, senza che sia effettuato un chiaro collegamento con precedenti analisi. Un’analoga constatazione si impone per quanto riguarda la riproduzione di tale proposta nell’allegato 3 della lettera in questione, vertente su un protocollo interno della ricorrente, del 15 dicembre 2009, alle pagine da 496 a 501, e nell’allegato 4 della medesima lettera, a pagina 505, in cui figurano conclusioni che seguono una valutazione delle possibilità di ottenere aiuti fiscali o altri aiuti nelle diverse ubicazioni confrontate – analisi a cui fa altresì riferimento la ricorrente nella sua risposta alle misure organizzative del Tribunale, ai punti 39 e seguenti. In particolare, né dai documenti presentati dalla Repubblica federale di Germania alla Commissione né dalle affermazioni della ricorrente dinanzi al Tribunale emerge che la somma di EUR 50 milioni sarebbe stata quantificata, al momento della decisione vertente sul luogo dell’investimento da effettuare, tenuto conto di elementi quali scenari prevedibili e perfino probabili che potevano prodursi durante l’esecuzione dell’investimento. Inoltre, occorre aggiungere, come sottolineato dalla Commissione, che l’investimento in questione è stato pianificato per Lipsia, che esso è stato definitivamente deciso e che il progetto è già stato attuato a seguito dell’approvazione dell’aiuto per l’importo pari a EUR 17 milioni (v., altresì, considerando 176 della decisione impugnata).
Occorre rilevare che è in tali circostanze che, in conseguenza, nella sua lettera del 10 agosto 2012, la Commissione ha informato la Repubblica federale di Germania del fatto che i costi aggiuntivi legati all’investimento di Lipsia potevano, sulla base delle informazioni che essa aveva ottenuto da quest’ultima, essere sostenuti mediante un aiuto di Stato meno importante rispetto a quello che figurava nella domanda della BMW.
Secondo la Commissione, gli effetti negativi dell’aiuto, nel suo importo inizialmente richiesto, erano troppo elevati, in quanto non potevano essere compensati dal fatto che fosse perseguito un obiettivo di politica regionale. Tali elementi sono sviluppati dettagliatamente ai considerando 174 e seguenti della decisione impugnata.
Orbene, la Commissione ha correttamente tenuto conto del fatto che, conformemente al paragrafo 29 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, «perché l’aiuto a finalità regionale sia proporzionale occorre che il suo importo e la sua intensità si limit[assero] al minimo necessario affinché l’investimento venga realizzato nella regione assistita». Conformemente al paragrafo 33 della medesima comunicazione, per un incentivo alla scelta del sito, l’aiuto sarà generalmente considerato proporzionale se corrisponde alla differenza tra i costi netti che l’azienda beneficiaria sostiene per investire nella regione assistita e i costi netti necessari per investire nella regione o nelle regioni considerate come alternativa.
Nel caso di specie, per quanto riguarda l’importo che supera gli EUR 17 milioni, la Commissione non ha commesso un errore manifesto di valutazione nel constatare che non si trattava di un aiuto che sarebbe «necessario» per fornire un effetto d’incentivazione per gli investimenti, conformemente al paragrafo 21 della comunicazione summenzionata, che rinvia al paragrafo 68 degli Orientamenti.
È a giusto titolo che la Commissione ha constatato, al considerando 182 della decisione impugnata, che il principio di proporzionalità implicava che la quota di aiuto che superava il minimo necessario affinché fosse adottata la decisione d’investire nella regione assistita doveva essere considerato eccessivo in quanto costituiva una sovvenzione finanziaria a favore del beneficiario dell’aiuto che non era condizionale e non perseguiva alcun obiettivo compatibile con le prescrizioni applicabili in materia di aiuti di Stato.
Orbene, si deve constatare che, nel caso di specie, non è stato dimostrato che, anche oltre la somma di EUR 17 milioni, «gli aiuti contribui[vano] effettivamente a modificare il comportamento del beneficiario, inducendolo a realizzare investimenti (supplementari) nella regione assistita in questione».
Il semplice fatto che la proposta che era stata fatta agli organi decisionali della BMW includesse il riferimento alla possibilità di ottenere un aiuto di EUR 50 milioni non può essere ritenuto un elemento determinante nel contesto secondo cui i documenti tecnici contenevano, simultaneamente, un’analisi che stabiliva a soli EUR 17 milioni la differenza di prezzo a seconda che l’investimento fosse effettuato a Monaco di Baviera o a Lipsia, senza che fosse chiaramente spiegato il motivo per cui l’importo richiesto fosse più ingente. Gli elementi del fascicolo consentono soltanto di constatare, in sostanza, che un’eventuale possibilità di aiuto di un importo fino a EUR 50 milioni sarebbe stata ritenuta, in particolare dal comitato di direzione della BMW, il limite massimo che si sarebbe, se del caso, potuto ottenere.
A tale ultimo riguardo, non può ritenersi sufficiente riferirsi, in generale, al limite massimo previsto per un investimento in una regione assistita né riferirsi, senza che tali dati siano esattamente quantificabili, a futuri rischi legati all’investimento, ad esempio dovuti alle modifiche del costo del lavoro. Non è nemmeno rilevante, per concedere un aiuto di un importo pari a EUR 50 milioni, sottolineare che esso avrebbe contribuito a migliorare la redditività del progetto in questione, così come sostenuto dalla ricorrente all’udienza.
Per quanto riguarda il rinvio, da parte della ricorrente e dell’interveniente, alla decisione C(2014) 5071 final della Commissione, del 23 luglio 2014, riguardante l’aiuto di Stato SA.30743 (2012/C) (ex N 138/2010) – Germany Financing of infrastructure projects at Leipzig/Halle airport, nella causa vertente sul finanziamento delle infrastrutture dell’aeroporto di Leipzig/Halle, da un lato, si deve constatare che tale causa verte su un diverso settore, disciplinato da norme specifiche (v., segnatamente, considerando 8, 315 e 352 di tale decisione).
Dall’altro lato, le questioni sollevate nella causa menzionata al precedente punto 124, che comprendono quella riguardante quale quota dell’investimento rientri nell’interesse pubblico, differiscono dal presente caso (v., segnatamente, considerando 209 e seguenti della decisione menzionata al precedente punto 124). Infine, come emerge dai considerando 326 e 337 di tale decisione, la valutazione dell’effetto d’incentivazione è stata altresì effettuata basandosi sull’approccio ex ante. Tale medesimo principio è stato riprodotto ai considerando 340 e 341 della decisione in questione, nella valutazione della proporzionalità dell’aiuto. Per quanto riguarda il merito dell’analisi della proporzionalità dell’aiuto, emerge in particolare dal considerando 317 della decisione menzionata al precedente punto 124 e dai considerando 340 e seguenti che la Commissione ha analizzato la questione se «l’aiuto fosse limitato al minimo». È solo ad abundantiam che, al considerando 342 di tale decisione, viene indicato quanto segue:
«In ogni caso, l’intensità dell’aiuto non deve superare il divario di finanziamento effettivo del progetto d’investimento».
Quanto ai documenti presentati nel caso di specie dalla Repubblica federale di Germania alla Commissione nel settembre 2012 e volti a dimostrare i costi reali d’investimento, occorre constatare quanto segue.
Conformemente ai considerando 186 e seguenti della decisione impugnata, la Commissione indica che non è possibile prendere in considerazione elementi addotti successivamente, quindi tardivamente, di cui essa mette altresì in dubbio il valore probatorio. Senza neppure dover pronunciarsi sul valore probatorio dei documenti in questione, il Tribunale giudica che, effettivamente, l’analisi della proporzionalità dell’aiuto deve essere effettuata, anch’essa, dalla data della decisione d’investimento, ossia nel contesto in cui l’impresa beneficiaria decide in merito all’ubicazione del suo progetto.
Infatti, ciò emerge già dalla logica del paragrafo 21 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, che rinvia al paragrafo 68 degli Orientamenti e che obbliga la Commissione a verificare se l’aiuto sia «necessario» per generare un effetto d’incentivazione per l’investimento. Orbene, oltre al fatto che l’effetto d’«incentivazione» deve essere valutato ancor prima della decisione sull’investimento, occorre aggiungere che il riferimento alla questione se l’aiuto sia «necessario» al riguardo rientra nell’analisi della proporzionalità dell’aiuto. A differenza di quanto sostiene la ricorrente, è impossibile separare l’analisi di tali criteri in modo che uno sia valutato a priori e l’altro a posteriori.
Al riguardo, occorre aggiungere che la soluzione proposta dalla ricorrente condurrebbe a una situazione in cui anche un aiuto di Stato che supera lo stretto necessario, tenuto conto dell’obiettivo perseguito, potrebbe essere ritenuto soddisfare l’effetto d’incentivazione e come proporzionato per il solo motivo che esso potrebbe condurre alla realizzazione di un progetto di cui al paragrafo 22 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento e senza che sia presa in considerazione la questione se tale aiuto non costituisca, in realtà, un pagamento che migliorerebbe la situazione finanziaria dell’impresa beneficiaria senza essere necessario per raggiungere gli obiettivi di cui all’articolo 107, paragrafo 3, TFUE (v., in tal senso sentenza del 14 gennaio 2009, Kronoply/Commissione,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, punto
e giurisprudenza ivi citata; v. altresì, per analogia, sentenza del 14 gennaio 1997, Spagna/Commissione,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
, punto
). Tale interpretazione, che mira ad analizzare sia la necessità dell’aiuto che il suo effetto d’incentivazione al momento dell’investimento, è conforme al paragrafo 29 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento nonché al suo paragrafo 26 in quanto quest’ultimo si riferisce in particolare a «documenti sottoposti a un comitato di investimento e che analizzano le diverse varianti di realizzazione dell’investimento».
Infine, come correttamente indicato dalla Commissione al considerando 187 della decisione impugnata, l’analisi dell’effetto d’incentivazione dell’aiuto e della sua proporzionalità, nel contesto della scelta dell’ubicazione a Lipsia, non dipende dall’investimento nel progetto di costruzione di veicoli i8, in quanto quest’ultimo si aggiunge unicamente al progetto di costruzione di veicoli i3 iniziale, in un momento in cui era già stata messa in atti l’ubicazione a Lipsia. La stessa ricorrente ha annunciato, dinnanzi al Tribunale, che la decisione iniziale del 2009 vertente sulla scelta di Lipsia riguardava soltanto il modello i3, mentre la produzione del modello i8 è stata adottata solo nel 2011. Come indicato dalla Commissione, la decisione riguardante il modello i8 non doveva più essere analizzata nel contesto del secondo scenario previsto dalla comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento (v. precedente punto 88), ossia in un contesto in cui l’investimento era già geograficamente stabilito. Infatti, come sottolineato in tale considerando, l’esiguo numero di veicoli i8 la cui fabbricazione era programmata non consentiva di considerare un sito diverso da quello di Lipsia. Inoltre, la Repubblica federale di Germania aveva essa stessa indicato che i volumi inizialmente programmati di veicoli elettrici non sarebbero stati modificati dall’inclusione del modello i8 ed essa non aveva nemmeno sostenuto che occorresse modificare, a tal riguardo, l’analisi dell’aiuto quale notificato.
Tenuto conto di tutto quanto precede, il Tribunale respinge la presente censura della ricorrente, nei limiti in cui la proporzionalità dell’aiuto non è stata dimostrata nel suo importo complessivo, ossia oltre EUR 17 milioni.
– Sulla seconda censura
Secondo la ricorrente, la presa in considerazione dei «costi di pianificazione» nella valutazione dell’adeguatezza dell’aiuto costituisce un errore manifesto, in quanto tale adeguatezza deve essere invece valutata rispetto ai «costi effettivi». L’adeguatezza dell’aiuto e i costi ammissibili dovrebbero sempre essere valutati ex post, in modo da tener conto della realtà economica. Soltanto l’effetto d’incentivazione può, secondo la ricorrente, essere valutato ex ante, alla data della decisione d’investimento. Qualsiasi altro approccio sarebbe sproporzionato, non terrebbe conto della realtà economica e spianerebbe la strada agli abusi, consistenti in valutazioni eccessive dei costi di pianificazione. Nel caso di specie, i costi aggiuntivi sarebbero stati effettivamente comunicati alla Commissione nell’ambito della procedura. Inoltre, la ricorrente sostiene che, conformemente alle disposizioni dell’IZG, esse era altresì tenuta a dimostrare le condizioni effettive dell’attuazione dell’investimento. Infine, essa sostiene che la Commissione ha proceduto automaticamente, ossia senza valutare gli effetti dell’aiuto al di là della differenza dei costi valutata a circa EUR 17 milioni. Procedendo in tal senso essa non avrebbe pienamente esercitato il proprio potere discrezionale.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
Il Tribunale rinvia, al riguardo, alle analisi già effettuate nell’ambito delle censure precedenti. Infatti, la ricorrente non indica basi giuridiche precise che consentano di constatare che occorreva, nel caso di specie tener conto dei costi «effettivi» e non di quelli inizialmente pianificati al momento della decisione sull’investimento.
Orbene, a differenza delle affermazioni della ricorrente, non può ritenersi «sproporzionato» il fatto che la Commissione abbia analizzato gli elementi in suo possesso al momento della valutazione del carattere necessario e d’incentivo dell’aiuto, tenendo conto della situazione alla data della decisione che consente una scelta definitiva d’ubicazione del progetto d’investimento.
Per quanto concerne l’affermazione della ricorrente secondo cui tale approccio della Commissione «spianerebbe la strada agli abusi, consistenti in valutazioni eccessive dei costi di pianificazione», è sufficiente constatare che, come emerge segnatamente dal considerando 25, parte finale, della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, spetta alla Commissione analizzare se i costi pianificati fossero o meno «realistici», nell’ambito della valutazione dei diversi scenari comparativi presentati dallo Stato membro notificante.
Infine, come emerge dal considerando 28 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, se l’aiuto «non modifica il comportamento del beneficiario promuovendo investimenti (supplementari) nella regione assistita in questione, viene a mancare l’effetto d’incentivazione per conseguire l’obiettivo regionale. Un aiuto che non comporti alcun effetto d’incentivazione inteso a conseguire l’obiettivo regionale può essere considerato un apporto di liquidità accordato gratuitamente all’impresa». Secondo tale medesimo considerando, «[d]i conseguenza, nell’ambito di una valutazione dettagliata di aiuti regionali destinati ai grandi progetti di investimento, un aiuto non verrà autorizzato qualora risulti evidente che nella regione interessata lo stesso investimento verrebbe realizzato anche in assenza dell’aiuto in questione» (v. considerando 3, parte finale, di tale comunicazione).
Dalla logica di tale disposizione emerge che spetta alla Commissione analizzare se un aiuto consenta di modificare il comportamento di un’impresa portando quest’ultima a realizzare un investimento che essa non avrebbe effettuato in assenza dell’aiuto, di un importo predeterminato e «necessario». La presa in considerazione dei costi reali a posteriori non incide più su tale elemento d’analisi, ma consente al massimo di precisare elementi che rientrano nel rischio imprenditoriale dell’impresa beneficiaria dell’aiuto.
Di conseguenza, occorre altresì respingere la presente censura.
– Sula terza censura
Secondo la ricorrente, è in modo manifestamente errato che la Commissione ha constatato, al considerando 182 della decisione impugnata, che la quota dell’aiuto eccedente l’importo minimo necessario per dar luogo alla decisione d’investimento nella regione assistita doveva essere considerata superflua poiché tale quota dell’aiuto finanziario a favore del beneficiario non perseguiva un obiettivo compatibile con le disposizioni sugli aiuti di Stato. La ricorrente sostiene che tale constatazione discende dall’ipotesi errata secondo cui l’investimento della BMW sarebbe stato necessariamente realizzato a Lipsia se l’aiuto fosse stato concesso solamente per un importo pari a EUR 17 milioni. Orbene, essa sottolinea, invece, che l’impresa in questione era partita dall’ipotesi che un aiuto di circa EUR 49 milioni le sarebbe stato concesso, il che aveva portato alla decisione d’investire in tale zona assistita. Secondo la ricorrente, l’aiuto perseguiva un obiettivo compatibile con le disposizioni in materia di aiuti di Stato, dal momento che esso soddisfaceva le condizioni di cui all’IZG, che costituiva una misura d’aiuto compatibile con il mercato interno in forza del regolamento n. 800/2008. La ricorrente respinge l’accusa di tentativo di elusione dei regimi di aiuti.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
Il Tribunale constata che tale censura può essere respinta per gli stessi motivi delle censure precedenti. Come comunicato dalla Commissione al punto 93 del controricorso, occorre aggiungere che la decisione d’investimento in questione era già stata adottata dall’impresa beneficiaria sulla base di una promessa di aiuto, da parte della Repubblica federale di Germania, e fatta salva l’autorizzazione definitiva della Commissione. Orbene, quest’ultima aveva autorizzato solo l’importo di EUR 17 milioni legato ai dati quantificati relativi alle differenze dei costi tra il sito di Lipsia e quello di Monaco di Baviera, dati presentati nella documentazione che fungeva da base agli organi competenti della BMW e che facevano parte, quindi, del fascicolo di notifica.
Sulla terza parte del secondo motivo
Secondo la ricorrente, in mancanza di una verifica e in assenza di osservazioni critiche da parte di terzi nell’ambito del procedimento amministrativo, occorre ritenere priva di qualsiasi fondamento l’osservazione della Commissione, al considerando 189 della decisione impugnata, secondo cui «l’importo aggiuntivo di EUR 28257273 avrebbe effetti negativi che costituirebbero una grave distorsione della concorrenza, tanto più che essi potrebbero dissuadere i concorrenti dall’investire in prodotti simili, il che contribuirebbe a escludere gli investitori privati dal mercato pertinente». La Commissione si sarebbe astenuta dall’esercitare il proprio potere discrezionale. Ad avviso della ricorrente, non è possibile ritenere che ogni aiuto di un importo superiore alla differenza dei costi tra i siti in questione avesse automaticamente un effetto distorsivo della concorrenza, in particolare senza neppure valutare la posizione della BMW sul mercato e senza confrontare i vantaggi dell’investimento sovvenzionato con i suoi effetti negativi. Nel caso di specie, gli effetti positivi della misura sarebbero evidenti poiché quest’ultima consente di promuovere lo sviluppo della regione interessata nonché determinati obiettivi prioritari dell’Unione in materia di tutela dell’ambiente e di energia.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
A tal riguardo, il Tribunale rammenta che affinché un aiuto regionale sia proporzionato, il suo importo e la sua intensità devono limitarsi al minimo necessario affinché l’investimento sia realizzato nella regione assistita. Occorre rilevare, in tale contesto, che il considerando 30 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, che poteva, correttamente, essere applicata dalla Commissione nel caso di specie (v. precedente punto 66, ultima parte), rinvia agli Orientamenti e a determinati limiti massimi stabiliti per gli aiuti regionali, a seconda della gravità delle problematiche che incidono su tali regioni. Inoltre, il considerando 33 di tale comunicazione indica in quale caso un aiuto sarà, in generale, ritenuto proporzionato. Un rinvio è effettuato alla circostanza che l’aiuto corrisponda alla differenza tra i costi netti che l’azienda beneficiaria sostiene per investire nella regione assistita e i costi netti necessari per investire nella regione o nelle regioni considerate come alternativa. Sono elencati diversi criteri che devono essere presi in considerazione al riguardo. Peraltro, occorre sottolineare che un tale principio di proporzionalità, che consiste nel limitare un aiuto allo stretto necessario in modo da ridurre le distorsioni nel mercato interno, è pertinente altresì in altri ambiti del diritto degli aiuti di Stato (v., per analogia, sentenza del 19 luglio 2016, Kotnik e a.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, punti
,
e
).
Nel caso di specie, nei limiti in cui il criterio di «proporzionalità» non era stato dimostrato per la tranche d’aiuto che eccede la somma di EUR 17 milioni, la Commissione non ha commesso un errore di diritto né un errore manifesto constatando che l’importo aggiuntivo pari a EUR 28257273 produrrebbe effetti negativi che costituirebbero una forte distorsione della concorrenza, tanto più che essi potrebbero scoraggiare i concorrenti dall’investire in prodotti analoghi, contribuendo così ad allontanare gli investitori privati dal mercato rilevante. Infatti, non si può escludere che tale parte dell’importo dell’aiuto non consentisse di escludere il finanziamento di un «rischio» legato all’investimento e, per mezzo di esso, di procedere a un conferimento di liquidità all’impresa beneficiaria. In tali circostanze, la Commissione poteva presumere l’effetto negativo consistente in una possibile distorsione della concorrenza e in un effetto deterrente per la realizzazione d’investimenti privati concorrenti. Ciò vale nei limiti in cui l’aiuto consiste in un rafforzamento indebito della posizione dell’impresa sul mercato, consentendogli di finanziare i propri bisogni oltre ciò che è necessario per perseguire gli obiettivi attesi, ossia incentivare la sua decisione d’investire nella regione assistita. Di conseguenza, la Commissione poteva constatare, senza analizzare eventuali effetti positivi aggiuntivi, che l’aiuto non fosse conforme al mercato unico.
Tale soluzione è rafforzata dalla lettura dei considerando 6 e 7 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento. Da un lato, come indicato al considerando 6 di tale comunicazione, determinati aiuti regionali di un importo elevato destinati a grandi progetti d’investimento potevano avere un effetto sostanziale sul commercio e comportare notevoli distorsioni della concorrenza.
Dall’altro lato, come emerge dal considerando 7 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento e come indicato al paragrafo 68 degli Orientamenti, l’obiettivo dell’indagine formale della Commissione, che si basa su un approccio personalizzato, è proprio di verificare in dettaglio «se l’aiuto sia necessario per fornire un effetto d’incentivazione per l’investimento» e «se i vantaggi dell’aiuto siano superiori alle distorsioni della concorrenza e agli effetti sugli scambi tra gli Stati membri che ne derivano». Poiché tali condizioni sono cumulative, è solo se la risposta alla prima parte citata è positiva che spetta alla Commissione effettuare la valutazione della seconda. Analogamente, emerge dal considerando 52 della medesima comunicazione che è solo dopo che essa avesse «dimostrato che un aiuto [era] necessario a titolo d’incentivo alla realizzazione dell’investimento nella regione considerata» che essa avrebbe dovuto effettuare la ponderazione degli effetti positivi e negativi di un aiuto regionale destinato a un grande progetto d’investimento.
In seguito, il Tribunale ritiene che, poiché la Commissione ha correttamente illustrato in che misura l’aiuto in questione poteva falsare la concorrenza, non le spettava effettuare un’analisi economica della situazione effettiva del mercato in questione (v., per analogia, sentenza del 30 aprile 2009, Commissione/Italia e Wam,
C‑494/06 P
,
EU:C:2009:272
, punto
), contrariamente a quanto sostiene la ricorrente.
Occorre quindi respingere altresì la presente censura sollevata dalla ricorrente.
Sulla quarta parte del secondo motivo
La ricorrente afferma, in sostanza, che, se il Tribunale dovesse ritenere che l’aiuto fosse compatibile con il mercato interno solo nei limiti in cui esso consentiva la compensazione dei costi aggiuntivi effettivi, ma così non è, occorre osservare che la BMW aveva indicato, attraverso la comunicazione della Repubblica federale di Germania del 28 settembre 2012, che, all’epoca, il costo d’investimento nel sito di Lipsia era di EUR 46 milioni più elevato del costo di un investimento paragonabile nel sito di Monaco di Baviera. Tale lettera include, secondo la ricorrente, una ripartizione dettagliata di circa EUR 29 milioni – che si sommerebbe ai costi di pianificazione di EUR 17 milioni stimati al momento della decisione riguardante l’ubicazione adottata nel dicembre 2009 –, il che corrisponderebbe alle spese aggiuntive nette risultanti dal luogo di ubicazione. Di conseguenza, la somma richiesta di EUR 45257260,13 sarebbe pienamente giustificata.
Per quanto riguarda le valutazioni della Commissione, presentate al considerando 178 della decisione impugnata, secondo cui «i documenti presentati dalla [Repubblica federale di] Germania nel settembre 2012 che elencano i costi aggiuntivi non sarebbero autentici e non risalirebbero al periodo in cui è stata adottata la decisione riguardante l’ubicazione, poiché tali documenti sono stati prodotti solo nel settembre 2012», da un lato, la ricorrente sostiene che, invece, si trattava effettivamente di estratti di documenti contabili annuali della BMW, controllati da una società di revisione contabile. Dall’altro lato, essa sostiene che tali documenti sono stati elaborati affinché la Commissione valutasse l’adeguatezza dell’aiuto in questione. Secondo la ricorrente, occorreva manifestamente prendere in considerazione altresì i costi aggiuntivi legati alla capacità produttiva del modello i8. L’interveniente avvalora sostanzialmente l’argomento della ricorrente.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
Tale censura riproduce, in sostanza, elementi già analizzati in precedenza. Nei limiti in cui la lettera in questione, inviata dalla Repubblica federale di Germania alla Commissione, è datata 28 settembre 2012, essa non può essere ritenuta pertinente in merito alla questione se «l’aiuto fosse necessario per produrre un effetto d’incentivo per l’investimento», conformemente al considerando 7 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento. È giocoforza constatare, al pari della Commissione, che è solo il primo investimento, riguardante la fabbricazione dei veicoli i3, ad essere pertinente nell’analisi, conformemente al secondo criterio stabilito al considerando 22 di tale comunicazione, volto a determinare se l’aiuto incitasse a realizzare un progetto d’investimento nella regione interessata invece che altrove poiché compensava gli svantaggi netti e i costi legati alla scelta di un sito nella regione beneficiaria dell’aiuto. Infatti, non è stato sostenuto in modo autonomo dalla ricorrente che il progetto di costruzione di veicoli i8 fosse altresì analizzato comparativamente per quanto concerne il sito di produzione.
Al riguardo, occorre altresì evidenziare il considerando 187 della decisione impugnata, secondo cui, in sostanza, nel 2009, il modello i8 non era già incluso nella decisione d’investire nel sito di Lipsia. Una decisione ulteriore aveva aggiunto il modello i8 solo dopo che la decisione di ubicazione del sito di Lipsia era stata adottata dalla BMW, per il modello i3. Dai documenti presentati dalla Repubblica federale di Germania non emerge che tale seconda decisione riguardasse, anch’essa, una scelta autonoma della regione, ma piuttosto che essa necessitasse di una scelta adeguata circa il fatto se occorresse presentare un modello aggiuntivo i8 sul sito di Lipsia già selezionato. Orbene, una soluzione siffatta è simile a quella del primo scenario previsto al paragrafo 22 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento.
Inoltre, nessun aiuto aggiuntivo indipendente era stato richiesto in particolare relativamente al modello di veicolo i8 e la Repubblica federale di Germania aveva confermato che l’aggiunta di tale modello al progetto iniziale non porterebbe a un aumento in volume della produzione dei veicoli elettrici sul sito di Lipsia (v., in tal senso, la lettera della Repubblica federale di Germania indirizzata alla Commissione il 25 maggio 2011).
Nella lettera indirizzata alla Commissione il 25 maggio 2011, la Repubblica federale di Germania concludeva nel senso che, anche nel caso in cui la produzione di veicoli i8 dovrebbe situarsi piuttosto verso la parte più elevata dei limiti previsti, durante i primi due anni di produzione, la stima complessiva dell’investimento non sarebbe stata superata. Essa sosteneva espressamente che i volumi di fabbricazione sarebbero stati inclusi nel sito di Lipsia, sia che si fosse trattato del modello i3 che del modello i8. A suo avviso, non si prevedeva di modificare la notifica a tal riguardo.
Occorre sottolineare altresì che la Repubblica federale di Germania aveva sostenuto che solo dopo che erano stati superati determinati effetti legati alla crisi finanziaria globale il progetto aveva assunto un carattere più innovativo, addirittura lussuoso, includendo tecnologie carbone e mediante la creazione di un centro tecnico di nuove competenze a Lipsia, che implicava la pianificazione di un nuovo progetto battezzato i8. È in tale contesto che, nel 2010, la BMW ha deciso di aggiungere sul sito in questione la produzione del modello innovante i8 nonché la produzione di plastica, il che ha avuto come effetto l’aumento considerevole dei costi d’investimento rispetto a quelli inizialmente programmati.
Benché la Repubblica federale di Germania spieghi, in seguito, che sarebbe stato possibile produrre a costo inferiore il modello i8 sul sito di Monaco di Baviera, nessun elemento comparativo è stato presentato al riguardo, a differenza di quanto era avvenuto al momento della scelta dell’investimento i3 a Lipsia. Inoltre, non è stato dimostrato che l’affermazione della Commissione, secondo cui sembrava ragionevole «trapiantare» la produzione del modello i8 nel sito di Lipsia, già prevista per il modello i3, nei limiti in cui i materiali di produzione e le tecniche si sovrapponevano, rientrerebbe in un errore manifesto di valutazione.
In tali circostanze, la Commissione ha correttamente ritenuto che solo i costi previsti inizialmente dovessero essere ritenuti pertinenti. Non può quindi essere presa in considerazione la nuova valutazione dei costi reali, sebbene la Commissione ne sia stata informata prima dell’adozione della decisione impugnata.
Occorre quindi respingere altresì la presente censura e, di conseguenza, il secondo motivo nella sua integralità.
Sul terzo motivo sollevato in via subordinata, vertente sulla violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e del regolamento n. 800/2008, derivante dalla limitazione dell’importo dell’aiuto a un importo inferiore a quello esente dall’obbligo di notifica
Secondo la ricorrente, essa poteva ottenere dalla Repubblica federale di Germania, a titolo del progetto d’investimento descritto nella decisione impugnata, un aiuto basato «sul regime d’aiuto autorizzato dal regolamento n. 800/2008» e «menzionato nell’IZG» per circa la soglia di EUR 22,5 milioni, nei limiti in cui le condizioni previste in tale legge tedesca fossero soddisfatte. Essa sostiene che così fosse «indipendentemente da qualsiasi notifica, conformemente all’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008». Di conseguenza, in subordine, la ricorrente chiede che il Tribunale voglia annullare la decisione impugnata nei limiti in cui la Commissione rifiuta espressamente che l’aiuto di EUR 22,5 milioni sia concesso alla BMW.
La ricorrente sottolinea che, per questo motivo, la Commissione vieta alla Repubblica federale di Germania, a differenza di quanto si sarebbe verificato in assenza di notifica o se essa avesse rinunciato, di concedere l’aiuto di un importo pari a EUR 22,5 milioni. La ricorrente sostiene che si tratta di una violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE del regolamento n. 800/2008 nonché di un abuso di potere, che è illegittimamente lesivo delle competenze della Repubblica federale di Germania. Secondo la ricorrente, poiché l’IZG «è un aiuto esistente», la Commissione può esaminare solo le misure specifiche, notificate a motivo del fatto che hanno superato la soglia di notifica. Al di sotto di tale soglia, gli aiuti dovrebbero essere sempre ritenuti compatibili con il mercato interno in forza dell’IZG. L’interveniente avvalora sostanzialmente l’argomento della ricorrente.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente e dell’interveniente.
A tale proposito, si deve ricordare che l’obbligo di notifica costituisce uno degli elementi fondamentali del sistema di controllo istituito dal Trattato FUE nel settore degli aiuti di Stato. Nell’ambito di tale sistema, gli Stati membri hanno l’obbligo, da un lato, di notificare alla Commissione ogni misura volta ad istituire o a modificare un aiuto, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e, dall’altro, di non attuare una misura siffatta, conformemente all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, fintantoché la suddetta istituzione non avrà adottato una decisione definitiva su tale misura (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punto
).
L’obbligo che incombe sullo Stato membro interessato di notificare alla Commissione qualsiasi nuovo aiuto è precisato all’articolo 2 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (
GU 1999, L 83, pag. 1
) (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punto
).
Orbene, conformemente all’articolo 109 TFUE, il Consiglio dell’Unione europea è autorizzato a stabilire tutti i regolamenti utili ai fini dell’applicazione degli articoli 107 e 108 TFUE e a fissare in particolare le condizioni per l’applicazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE nonché le categorie di aiuti che sono dispensate dalla procedura prevista in tale ultima disposizione (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punto
).
Peraltro, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 4, TFUE, la Commissione può adottare regolamenti relativi alle categorie di aiuti di Stato per le quali il Consiglio ha stabilito, conformemente all’articolo 109 TFUE, che possono essere dispensate dalla procedura di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punto
).
È solo in applicazione dell’articolo 109 TFUE, quindi, che è stato adottato il regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio, del 7 maggio 1998, sull’applicazione degli articoli [107 et 108 TFUE] a determinate categorie di aiuti di Stato orizzontali (
GU 1998, L 142, pag. 1
), in forza del quale è stato in seguito adottato il regolamento n. 800/2008 (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punto
).
Ne deriva che, nonostante l’obbligo di previa notifica di tutte le misure volte a istituire o modificare un nuovo aiuto, che è imposto agli Stati membri in forza dei Trattati e che costituisce uno degli elementi fondamentali del sistema di controllo degli aiuti di Stato, se una misura d’aiuto adottata da uno Stato membro rispetta le pertinenti condizioni previste dal regolamento n. 800/2008, tale Stato membro può avvalersi della possibilità di essere dispensato dall’obbligo di notifica. Per contro, emerge dal considerando 7 del regolamento n. 800/2008 che gli aiuti di Stato che non rientrano in tale regolamento rimangono soggetti all’obbligo di notifica di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punto
).
Ne consegue che, in quanto attenuazione della regola generale dell’obbligo di notifica, il regolamento n. 800/2008 e le condizioni previste da quest’ultimo devono essere intesi in senso restrittivo (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punto
).
Un siffatto approccio è corroborato dagli obiettivi perseguiti dai regolamenti generali di esenzione per categoria di aiuto, così come enunciati nei considerando 4 e 5 del regolamento n. 994/98. Infatti, se la Commissione è autorizzata ad adottare tali regolamenti al fine di garantire un controllo efficace delle regole di concorrenza in materia di aiuti di Stato e di semplificare le formalità amministrative, senza indebolire il controllo della Commissione in tale settore, simili regolamenti hanno altresì come obiettivo di incrementare la trasparenza e la certezza del diritto. Il rispetto delle condizioni previste da tali regolamenti, ivi compreso, di conseguenza, il regolamento n. 800/2008, consente di garantire che tali obiettivi siano pienamente soddisfatti (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punto
).
Nel caso di specie, il Tribunale constata, per quanto riguarda più precisamente gli aiuti regionali che superano le soglie previste per rientrare nell’obbligo di una notifica individuale alla Commissione, conformemente all’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008, che esse non possono essere valutate in forza di quest’ultimo, non essendo disciplinate dal regolamento, ma che esse devono essere valutate ai sensi della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, qualora le condizioni previste negli Orientamenti siano soddisfatte e, più in generale, tenuto conto delle condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 3, TFUE (v., ugualmente, punti da 65 a 67 supra).
Infatti, per quanto riguarda l’applicazione della disposizione dell’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008, occorre sottolineare che quest’ultima deve essere letta alla luce e nel contesto dell’articolo 6, paragrafo 1, del medesimo regolamento, in conformità del quale «Il presente regolamento non si applica agli aiuti individuali, concessi ad hoc o nel quadro di un regime, il cui equivalente sovvenzione lordo superi le (…) soglie [previste]». Invece, e a differenza delle affermazioni della ricorrente, è solo per gli aiuti che sono conformi al regolamento e che non superano la soglia di notifica che occorre fare rinvio al considerando 5 di quest’ultimo, che prevede quanto segue:
«È opportuno che il presente regolamento disponga l’esenzione per gli aiuti che soddisfano le condizioni pertinenti ivi contenute e i regimi di aiuti, purché ogni aiuto individuale che può essere concesso nell’ambito del regime rispetti tutte le condizioni pertinenti di cui al regolamento stesso. Per garantire la trasparenza, nonché un controllo più efficace degli aiuti, tutte le misure di aiuto individuale concesse a norma del presente regolamento devono contenere un riferimento esplicito alla disposizione applicabile di cui al capo II [del presente regolamento] e alla normativa nazionale su cui fonda la misura di aiuto individuale».
Analogamente, occorre rammentare che, conformemente agli Orientamenti e, segnatamente al loro paragrafo 64, gli Stati membri sono tenuti a notificare individualmente alla Commissione determinati aiuti destinati a grandi progetti d’investimento, a titolo di un regime esistente, se l’aiuto soddisfa le condizioni quali definite da tali Orientamenti.
In tali condizioni e a differenza di quanto sostengono la ricorrente e l’interveniente, non può ritenersi che l’aiuto in questione fosse soggetto a un’esenzione per il fatto che esso rientrava nell’ambito del regolamento n. 800/2008 o dell’IZG. Infatti, poiché quest’ultimo supera il limite previsto per essere oggetto di una notifica obbligatoria, è a giusto titolo che la Commissione ha ritenuto di doverlo valutare come aiuto individuale e non come aiuto rientrante nell’applicazione del regolamento vertente sulle esenzioni per categoria o come aiuto esistente autorizzato (v., per analogia, conclusioni dell’avvocato generale Wathelet nella causa Commissione/Italia,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:24
, paragrafi da
a
e giurisprudenza ivi citata).
Il Tribunale giudica che, nel caso di specie, nessuna disposizione citata dalla ricorrente o dall’interveniente consente di fondare la loro asserzione secondo cui la Commissione ha ecceduto i limiti delle sue competenze valutando, nel suo complesso, l’aiuto notificato in termini di conformità con il mercato interno e non solamente il suo importo, il quale supera la soglia di notifica. In particolare, si deve sottolineare, al riguardo, che il fatto che la Commissione adotti la decisione di autorizzare un aiuto che le è stato notificato comporta conseguenze giuridiche importanti e obbligatorie, fatta salva soltanto un’eventuale contestazione dinanzi al giudice dell’Unione. Si tratta quindi di un regime procedurale diverso da quello rientrante in un’esenzione per categoria, la quale, dal canto suo, consiste in un approccio basato su una presunzione di conformità con il mercato interno. In circostanze come quelle del caso di specie, una presunzione di conformità dell’aiuto fino a una determinata soglia non può prevalere sulla sua valutazione individuale, dal momento che è pacifico che quest’ultima rientrava nell’obbligo di notifica, ossia che essa era di un’importanza ritenuta, prima facie, particolare per quanto riguarda i suoi possibili effetti sulla concorrenza.
Peraltro, dal medesimo considerando 56 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento risulta che «la Commissione può autorizzare l’aiuto, sottoporlo a condizioni o vietarlo». Successivamente, lo stesso considerando indica, da un lato, che, se essa adotta una decisione condizionale in forza dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999, essa può corredarla di condizioni al fine di limitare le potenziali distorsioni della concorrenza e di garantire la proporzionalità e, dall’altro lato, essa può segnatamente diminuire l’importo o l’intensità dell’aiuto notificato a un livello ritenuto proporzionale e quindi compatibile con il mercato interno.
A differenza di quanto sostiene la ricorrente, le conclusioni summenzionate non sono invalidate dal riferimento alla nota a piè di pagina relativa al paragrafo 56 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, che indica che «qualora l’aiuto sia concesso a titolo di un regime di aiuti regionali esistente, occorre tuttavia notare che lo Stato membro mantiene la facoltà di concedere un importo corrispondente all’aiuto massimo che un investimento le cui spese ammissibili sono pari a EUR 100 milioni può ricevere conformemente alle norme applicabili». Infatti, tale nota a piè di pagina non può essere ritenuta primeggiare sul fatto che l’aiuto in questione nel caso di specie, notificato conformemente all’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008, doveva essere valutato quale aiuto individuale e non quale aiuto concesso sulla base di un regime approvato di aiuti regionali. A tal riguardo, è già stato constato che, conformemente alla comunicazione in questione e nell’ambito dell’analisi effettuata secondo l’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, spettava alla Commissione valutare segnatamente il carattere proporzionale e d’incentivazione dell’aiuto. Orbene, è su tale base che la Commissione ha ritenuto che l’aiuto fosse compatibile con il mercato interno solo per circa EUR 17 milioni, corrispondente alla differenza dei costi tra il sito di Monaco di Baviera e quello di Lipsia, valutata alla data della decisione sull’investimento e sulla sua ubicazione.
Analogamente, per i motivi indicati, occorre respingere gli argomenti dell’interveniente, di cui ai punti da 61 a 67 della memoria d’intervento, conformemente ai quali, sostanzialmente, occorrerebbe ritenere nel caso di specie che l’aiuto in questione rientrasse, fino alla soglia di notifica, nell’ambito di un regime di aiuti esistente che avrebbe dovuto già essere stato analizzato dalla Commissione per quanto riguarda la sua conformità con il mercato interno. Il Tribunale, invece, giudica che l’aiuto notificato nel caso di specie, che superava le soglie previste per una notifica individuale, deve essere ritenuto rientrante in una riserva all’approvazione o all’esenzione, di cui sarebbe stato oggetto il regime generale degli aiuti in questione, ossia l’IZG (v., per analogia, sentenza del 6 luglio 1995, AITEC e a./Commissione,
da T‑447/93 a T‑449/93
,
EU:T:1995:130
, punti da
a
).
In tali circostanze, occorre concludere che la Commissione ha correttamente ritenuto che solo un’analisi individuale consentisse di legittimare un tale aiuto o una parte di esso. Si deve peraltro constatare che la necessità di un tale esame corrisponde alla finalità dell’articolo 107 TFUE, il quale, in quanto norma sulla concorrenza, mira a impedire, in linea di principio, che la concessione di aiuti da parte degli Stati membri provochi una distorsione della concorrenza o incida sugli scambi nel mercato interno. Tale approccio è altresì conforme ai principi derivanti dalla sentenza del 6 marzo 2002, Diputación Foral de Álava e a./Commissione (
T‑127/99, T‑129/99 e T‑148/99
,
EU:T:2002:59
, punti
e
), secondo cui gli aiuti che superano i limiti massimi previsti da un regime d’aiuti, anche nel caso di un regime generale di aiuti che è stato oggetto di una decisione di approvazione, non possono essere ritenuti rientrare interamente in quest’ultimo.
Di conseguenza, occorre respingere altresì il terzo motivo dedotto dalla ricorrente, senza che occorra, in ogni caso, pronunciarsi nel merito della questione se, nel caso in cui il progetto di aiuto in questione fosse stato limitato a EUR 22,5 milioni, avrebbe soddisfatto le condizioni enunciate nell’IZG e, pertanto, respingere in toto il ricorso.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, dev’essere condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione.
L’interveniente sopporterà le proprie spese, in conformità all’articolo 138, paragrafo 3, del regolamento di procedura.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Bayerische Motoren Werke AG sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione europea.

3)
Il Freistaat Sachsen sopporterà le proprie spese.

Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 settembre 2017.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.