CELEX: 62021CJ0045
Reenvio prejudicial
Sistema Europeu de Bancos Centrais
Banco Central Nacional
Diretiva 2001/24/CE
Saneamento e liquidação das instituições de crédito
Indemnização dos danos resultantes da adoção de medidas de saneamento
Artigo 123.o TFUE e artigo 21.o‑1 do Protocolo (n.o 4) Relativo aos Estatutos do Sistema Europeu dos Bancos Centrais e ao Banco Central Europeu
Proibição do financiamento monetário dos Estados‑Membros da área do euro
Artigo 130.o TFUE e artigo 7.o desse protocolo
Independência
Divulgação de informações confidenciais

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 123.
o
e 130.
o
TFUE, dos artigos 7.
o
e 21.
o
do Protocolo (n.
o
4) Relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu (a seguir «Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE»), dos artigos 44.
o
a 52.
o
da Diretiva 2006/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e ao seu exercício (
JO 2006, L 177, p. 1
), bem como dos artigos 53.
o
a 62.
o
da Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (
JO 2013, L 176, p. 338
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um processo de fiscalização da constitucionalidade de disposições legislativas nacionais que definem os requisitos da responsabilidade do Banka Slovenije (Banco Central da Eslovénia) por danos causados pelo cancelamento de determinados instrumentos financeiros e pelo acesso a determinadas informações relativas a esse cancelamento, detidas por esse banco central.
Quadro jurídico
Regulamento (CE) n.
o
3603/93
O segundo considerando do Regulamento (CE) n.
o
3603/93 do Conselho, de 13 de dezembro de 1993, que especifica as definições necessárias à aplicação das proibições enunciadas no artigo [123.
o
TFUE] e no artigo [125.
o
, n.
o
1, TFUE] (
JO 1993, L 332, p. 1
), tem a seguinte redação:
«Considerando que é conveniente, em especial, especificar os termos “créditos sob a forma de descobertos” e “créditos sob qualquer outra forma” utilizados no artigo [123.
o
TFUE], nomeadamente no que se refere ao tratamento a conceder aos créditos existentes em 1 de janeiro de 1994.»
O artigo 1.
o
, n.
o
1, deste regulamento dispõe:
«Para efeitos da aplicação do artigo [123.
o
TFUE], entende‑se por:
a)
“Créditos sob a forma de descobertos”: qualquer disponibilização de recursos em benefício do setor público que dê origem ou possa dar origem a um saldo de conta devedor;
b)
“Créditos sob qualquer outra forma”:
i)
qualquer crédito sobre o setor público existente em 1 de janeiro de 1994, com exceção dos créditos de prazo fixo constituídos antes dessa data,
ii)
qualquer financiamento de obrigações do setor público em relação a terceiros,
iii)
sem prejuízo do artigo [123.
o
, n.
o
2, TFUE], qualquer operação com o setor público que dê origem ou possa dar origem a um crédito sobre este.»
Diretiva 2000/12/CE
O artigo 1.
o
, ponto 4, da Diretiva 2000/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de março de 2000, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e ao seu exercício (
JO 2000, L 126, p. 1
), enunciava:
«Para os efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
4.
“Autoridades competentes”: as autoridades nacionais habilitadas, nos termos de uma lei ou regulamento, a controlar as instituições de crédito.»
Diretiva 2001/24/CE
Nos termos do considerando 6 da Diretiva 2001/24/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de abril de 2001, relativa ao saneamento e à liquidação das instituições de crédito (
JO 2001, L 125, p. 15
):
«Convém confiar às autoridades administrativas ou judiciais do Estado‑Membro de origem a competência exclusiva para decidir e aplicar as medidas de saneamento previstas na legislação e nos usos em vigor nesse Estado‑Membro; dada a dificuldade em harmonizar as legislações e usos dos Estados‑Membros, torna‑se necessário recorrer ao reconhecimento mútuo, pelos Estados‑Membros, das medidas adotadas por cada um deles para restabelecer a viabilidade das instituições por eles autorizadas.»
O artigo 2.
o
desta diretiva, na versão aplicável aos factos no processo principal, dispunha:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
–
“Autoridades competentes”: as autoridades competentes na aceção do artigo 1.
o
, ponto 4, da Diretiva [2000/12];
[…]»
O artigo 3.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/24 prevê:
«Só as autoridades administrativas ou judiciais do Estado‑Membro de origem têm competência para determinar a aplicação, numa instituição de crédito, inclusivamente em relação às sucursais estabelecidas noutros Estados‑Membros, de uma ou mais medidas de saneamento.»
O artigo 33.
o
desta diretiva tem a seguinte redação:
«Todas as pessoas incumbidas de receber ou prestar informações no âmbito dos processos de informação ou de consulta previstos nos artigos 4.
o
, 5.
o
, 8.
o
, 9.
o
, 11.
o
e 19.
o
estão vinculadas ao sigilo profissional, de acordo com as regras e condições previstas no artigo 30.
o
da Diretiva [2000/12], com exceção das autoridades judiciárias, às quais se aplicarão as disposições nacionais em vigor.»
Diretiva 2006/48
O artigo 4.
o
, ponto 4, da Diretiva 2006/48 precisava:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
4)
“Autoridades competentes”: as autoridades nacionais habilitadas, nos termos de uma lei ou regulamento, a controlar as instituições de crédito.»
O artigo 44.
o
, n.
o
1, desta diretiva previa:
«Os Estados‑Membros devem estabelecer que todas as pessoas que exerçam ou tenham exercido uma atividade para as autoridades competentes, bem como os revisores de contas ou peritos mandatados pelas mesmas autoridades, fiquem sujeitas a segredo profissional.
As informações confidenciais que tais pessoas recebam a título profissional não podem ser divulgadas a nenhuma pessoa ou autoridade, exceto de forma sumária ou agregada e de modo a que as instituições de crédito individuais não possam ser identificadas, sem prejuízo dos casos que relevem do foro penal.
Contudo, nos casos relativos a instituições de crédito que tenham sido declaradas em estado de falência ou cuja liquidação compulsiva tenha sido ordenada judicialmente, as informações confidenciais que não digam respeito a terceiros implicados em tentativas de recuperação da instituição podem ser divulgadas no âmbito de processos do foro cível ou comercial.»
Os artigos 45.
o
a 52.
o
da referida diretiva enunciavam uma série de regras que enquadram a utilização, a troca, a transmissão e a divulgação de informações pelas autoridades competentes, na aceção do artigo 4.
o
, ponto 4, da mesma diretiva.
O artigo 158.
o
da Diretiva 2006/48 tinha a seguinte redação:
«1.   A Diretiva [2000/12], tal como alterada pelas diretivas que constam da parte A do Anexo XIII, é revogada, sem prejuízo das obrigações dos Estados‑Membros relativamente aos prazos de transposição das referidas diretivas que constam da Parte B do Anexo XIII.
2.   As remissões para a diretiva revogada devem entender‑se como sendo feitas para a presente diretiva e devem ler‑se nos termos da tabela de correspondência que consta do Anexo XIV.»
Diretiva 2013/36
O artigo 3.
o
, n.
o
1, ponto 36, da Diretiva 2013/36 dispõe:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
36)
“Autoridade competente”: uma autoridade competente na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
1, ponto 40), do Regulamento (UE) n.
o
575/2013 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento e que altera o Regulamento (UE) n.
o
648/2012 (
JO 2013, L 176, p. 1
)].»
O artigo 53.
o
, n.
o
1, desta diretiva tem a seguinte redação:
«Os Estados‑Membros preveem que todas as pessoas que trabalhem ou tenham trabalhado para as autoridades competentes, bem como os revisores de contas e peritos mandatados pelas mesmas autoridades, fiquem sujeitas ao dever de sigilo profissional.
As informações confidenciais que tais pessoas, revisores de contas ou peritos recebam no exercício das suas funções só podem ser divulgadas de forma sumária ou agregada, de forma a que as instituições de crédito individuais não possam ser identificadas, sem prejuízo dos casos que relevem do foro penal.
Contudo, nos casos relativos a instituições de crédito que tenham sido declaradas em estado de insolvência ou cuja liquidação compulsiva tenha sido ordenada judicialmente, as informações confidenciais que não digam respeito a terceiros implicados em tentativas de recuperação da instituição de crédito em causa podem ser divulgadas no âmbito de processos do foro cível ou comercial.»
Os artigos 54.
o
a 62.
o
da referida diretiva enunciam uma série de regras que enquadram a utilização, a troca, a transmissão e a divulgação de informações pelas autoridades competentes, na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, ponto 36, da mesma diretiva.
O artigo 163.
o
da Diretiva 2013/36 prevê:
«As Diretivas [2006/48] e 2006/49/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativa à adequação dos fundos próprios das empresas de investimento e das instituições de crédito (
JO 2006, L 177, p. 201
),] são revogadas com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014.
As remissões para as diretivas revogadas entendem‑se como sendo feitas para a presente diretiva e para o Regulamento [n.
o
575/2013] e devem ser lidas de acordo com o quadro de correspondência constante do Anexo II da presente diretiva e do Anexo IV do Regulamento [n.
o
575/2013].»
Regulamento n.
o
575/2013
O artigo 4.
o
, n.
o
1, ponto 40, do Regulamento n.
o
575/2013 dispõe:
«Para efeitos do presente regulamento, aplicam‑se as seguintes definições:
[…]
40)
“Autoridade competente”: uma autoridade pública ou um organismo oficialmente reconhecido pelo direito nacional habilitado, por força do direito nacional, a supervisionar as instituições no contexto do sistema de supervisão vigente nesse Estado‑Membro.»
Processo principal e questões prejudiciais
Por Decisão de 19 de outubro de 2016, o Ustavno sodišče (Tribunal Constitucional, Eslovénia) declarou compatíveis com a Constituição eslovena as disposições legislativas que autorizam o Banco Central da Eslovénia a cancelar determinados instrumentos financeiros quando uma instituição de crédito corre o risco de insolvência e ameaça o sistema financeiro na sua globalidade. Em contrapartida, o referido órgão jurisdicional constatou uma lacuna contrária à Constituição eslovena, devido à inexistência, na legislação em causa, de regras processuais especiais relativas às ações de indemnização que podem ser intentadas por anteriores titulares de instrumentos financeiros cancelados.
Com vista a sanar esta lacuna, a Državni zbor Republike Slovenije (Assembleia Nacional da República da Eslovénia) adotou a Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (Lei do Procedimento de Proteção Judicial e Extrajudicial de Antigos Titulares de Passivos Bancários Elegíveis; a seguir «ZPSVIKOB»), que enuncia as regras para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva aos anteriores titulares de instrumentos financeiros cancelados pelo Banco Central da Eslovénia.
O Banco Central da Eslovénia apresentou um pedido de fiscalização da constitucionalidade de várias normas da ZPSVIKOB e de uma disposição da zakon o bančništvu (Lei do Setor Bancário), alegando, nomeadamente, que as regras enunciadas nestas disposições no que respeita à sua responsabilidade e ao acesso a informações que detém eram incompatíveis com o direito da União.
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio precisa que, em aplicação da ZPSVIKOB, o Banco Central da Eslovénia pode ser responsabilizado por danos causados pelo cancelamento de determinados instrumentos financeiros no âmbito de dois regimes distintos e alternativos.
Por um lado, pode, em princípio, haver lugar a esta responsabilidade quando se demonstre que o cancelamento de um instrumento financeiro não constitui uma medida necessária para evitar a insolvência do banco em causa e assegurar a estabilidade do sistema financeiro ou que foi violado o princípio segundo o qual nenhum credor pode ser mais desfavorecido do que seria em caso de insolvência. Dito isto, só pode haver lugar à referida responsabilidade se o Banco Central da Eslovénia não demonstrar que ele próprio ou que as pessoas a quem conferiu legitimidade para agir em seu nome agiram com a devida diligência, tendo em conta o facto de esse cancelamento ocorrer nas circunstâncias específicas de uma situação de crise que exige uma rápida apreciação de questões complexas.
Por outro lado, as pessoas singulares anteriormente titulares de um instrumento financeiro cancelado e cujos rendimentos anuais são inferiores a um determinado limite podem obter do Banco Central da Eslovénia o pagamento de uma indemnização de montante equivalente a 80 % do preço pago na compra desse instrumento financeiro, até um montante máximo de 20000 euros.
O órgão jurisdicional de reenvio sublinha, além disso, que, para assegurar a cobertura dos custos decorrentes da aplicação dos regimes de responsabilidade instituídos pela ZPSVIKOB, esta última prevê que os lucros obtidos pelo Banco Central da Eslovénia a partir de 1 de janeiro de 2019 devem ser adstritos a reservas especiais dedicadas a essa cobertura. Se essas reservas especiais viessem a revelar‑se insuficientes para esse efeito, o Banco Central da Eslovénia deveria utilizar até 50 % das suas reservas gerais e, depois, se o recurso a estas últimas se revelasse insuficiente para assegurar a referida cobertura, este teria de obter das autoridades eslovenas empréstimos das quantias necessárias.
Tendo em conta estes elementos, o referido órgão jurisdicional interroga‑se sobre a compatibilidade destes regimes de responsabilidade com o artigo 123.
o
TFUE e com o artigo 21.
o
do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, na medida em que a responsabilidade assumida pelo Banco Central da Eslovénia em vez das autoridades eslovenas pode ser equiparada a uma forma de financiamento dessas autoridades, bem como com o princípio da independência dos bancos centrais que decorre do artigo 130.
o
TFUE e do artigo 7.
o
do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE.
Além disso, o referido órgão jurisdicional salienta que a ZPSVIKOB prevê regras relativas à divulgação automática, a todos os potenciais requerentes e aos seus mandatários, de determinados documentos confidenciais que tenham sido utilizados para decidir cancelar instrumentos financeiros, bem como à publicação de um número mais limitado de tais documentos. Ora, o órgão jurisdicional indica ter dúvidas quanto à compatibilidade destas regras com as disposições relativas à confidencialidade de determinadas informações constantes das Diretivas 2006/48 e 2013/36.
Nestas circunstâncias, o Ustavno sodišče (Tribunal Constitucional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Devem o artigo 123.
o
[TFUE] e o artigo 21.
o
do Protocolo [relativo ao SEBC e ao BCE] ser interpretados no sentido de que proíbem que um banco central nacional membro do Sistema Europeu de Bancos Centrais [(SEBC)] tenha uma responsabilidade indemnizatória, a efetivar através de recursos próprios, em relação aos anteriores titulares de instrumentos financeiros cancelados, cujo cancelamento foi por aquele decidido no exercício da sua competência, conferida por lei, para adotar medidas extraordinárias no interesse público de modo a prevenir ameaças à estabilidade do sistema financeiro, caso se conclua, no âmbito de processos judiciais posteriores, que, no contexto desse cancelamento de instrumentos financeiros, não foi respeitado o princípio segundo o qual nenhum titular de um instrumento financeiro deve, devido a uma medida extraordinária, ficar numa situação pior do que aquela em que se encontraria se tal medida não tivesse sido executada, caso em que, nesse contexto o banco central nacional é responsável[, por um lado,] pelo prejuízo que teria sido possível prever com base nos factos e nas circunstâncias tal como se apresentavam à data da decisão do banco central e de que este tinha ou devia ter conhecimento, e[, por outro,] pelo prejuízo que decorra da atuação de pessoas que agiram no exercício dessas competências do banco central e segundo instruções deste último, mas que, não obstante, tendo em conta os factos e as circunstâncias de que tinham ou deviam ter tido conhecimento em conformidade com os poderes recebidos, não agiram com a diligência de uma pessoa experiente e prudente?
2)
Devem o artigo 123.
o
[TFUE] e o artigo 21.
o
do Protocolo [relativo ao SEBC e ao BCE] ser interpretados no sentido de que proíbem que um banco central nacional membro do [SEBC] pague, com recursos próprios, indemnizações pecuniárias especiais a uma parte dos anteriores titulares de instrumentos financeiros cancelados (segundo o critério da situação patrimonial) devido ao cancelamento dos instrumentos que foram decididos pelo referido banco no exercício da sua competência, conferida por lei, para adotar medidas extraordinárias no interesse público de modo a prevenir ameaças à estabilidade do sistema financeiro, casos em que, nesse contexto, para receber a indemnização basta que o instrumento financeiro tenha sido cancelado, não sendo relevante a questão de saber se foi violado o princípio segundo o qual nenhum titular de um instrumento financeiro deve, devido a uma medida extraordinária, ficar numa situação pior do que aquela em que se encontraria se tal medida não tivesse sido executada?
3)
Devem o artigo 130.
o
[TFUE] e o artigo 7.
o
do Protocolo [relativo ao SEBC e ao BCE] ser interpretados no sentido de que obstam a que se imponha a um banco central nacional o pagamento de indemnizações por danos sofridos na sequência do exercício das suas competências legais, num montante tal que seja suscetível de prejudicar a capacidade do referido banco para cumprir eficazmente as suas atribuições? São relevantes, a este respeito, para concluir que foi violado o princípio da independência financeira do banco central nacional, os pressupostos legais com base nos quais é imputada a referida responsabilidade?
4)
Devem os artigos 53.
o
a 62.
o
da Diretiva [2013/36] ou os artigos 44.
o
a 52.
o
da Diretiva [2006/48], que protegem a confidencialidade das informações confidenciais recebidas ou geradas no âmbito da supervisão prudencial dos bancos, ser interpretados no sentido de que estas duas diretivas protegem igualmente a confidencialidade das informações recebidas ou geradas no âmbito da execução de medidas destinadas à recuperação de bancos para garantir a estabilidade do sistema financeiro, quando os riscos para a solvabilidade e a liquidez dos bancos não podiam ser eliminados com as medidas usuais de supervisão prudencial, tendo, contudo, essas medidas sido consideradas medidas de saneamento na aceção da Diretiva [2001/24]?
5)
Em caso de resposta afirmativa à [quarta questão prejudicial], devem os artigos 53.
o
a 62.
o
da Diretiva [2013/36] ou os artigos 44.
o
a 52.
o
da Diretiva [2006/48], relativos à proteção das informações confidenciais recebidas ou conhecidas no âmbito da supervisão prudencial, ser interpretados no sentido de que, para a proteção que oferecem, é relevante a Diretiva [2013/36], temporalmente posterior, mesmo quando se trate de informações confidenciais recebidas ou geradas no período de aplicação da Diretiva [2006/48], quando essas informações devessem ter sido divulgadas durante o período de aplicação da Diretiva [2013/36]?
6)
Em caso de resposta afirmativa à [quarta questão prejudicial], deve o artigo 53.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, da Diretiva [2013/36] (e o artigo 44.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, da Diretiva [2006/48], em função da resposta à questão anterior) ser interpretado no sentido de que já não são informações confidenciais, sujeitas ao dever de sigilo profissional, as informações de que um banco central nacional dispõe enquanto órgão de supervisão e que se tornaram públicas num determinado momento posterior após terem sido geradas ou as informações que poderiam estar sujeitas ao dever de sigilo profissional mas que remontam a cinco ou mais anos e que, por conseguinte, se considera, em princípio, que, pelo decurso do tempo, constituem informações históricas e perderam, por isso, o seu caráter confidencial? No caso de informações históricas que remontam a cinco ou mais anos, a manutenção do estatuto de confidencialidade depende da questão de saber se esta pode ser justificada por motivos diferentes da situação comercial dos bancos sujeitos a vigilância ou de outras empresas?
7)
Em caso de resposta afirmativa à [quarta questão prejudicial], deve o artigo 53.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, da Diretiva [2013/36] (e o artigo 44.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, da Diretiva [2006/48], em função da resposta à [quinta questão prejudicial]) ser interpretado no sentido de que permite que os documentos confidenciais que não digam respeito a terceiros que tenham tentado recuperar uma instituição de crédito e juridicamente relevantes para efeitos da decisão do órgão jurisdicional no âmbito do processo de responsabilidade civil instaurado contra o órgão competente para a supervisão prudencial, sejam automaticamente divulgados, mesmo antes do início do processo judicial, a todos os potenciais demandantes no processo e aos seus mandatários, sem ser instaurado um processo específico para decidir sobre a legalidade da divulgação de cada documento individual a cada pessoa legitimada e sem ser efetuada uma ponderação dos interesses em jogo em cada caso concreto, incluindo no caso de informações relativas a instituições de crédito que não estão em situação de insolvência ou de liquidação compulsiva, mas que beneficiaram de auxílios estatais no processo em que foram cancelados os instrumentos financeiros dos acionistas e credores subordinados das instituições de crédito?
8)
Em caso de resposta afirmativa à [quarta questão prejudicial], deve o artigo 53.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, da Diretiva [2013/36] (e o artigo 44.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, da Diretiva [2006/48], em função da resposta à [quinta questão prejudicial]) ser interpretado no sentido de que permite a publicação na Internet em modo acessível a todos os documentos confidenciais ou a resumos desses documentos que não digam respeito a terceiros que tenham tentado recuperar a instituição de crédito e juridicamente relevantes para efeitos da decisão do órgão jurisdicional no âmbito do processo de responsabilidade civil instaurado contra o órgão competente para a supervisão prudencial, no caso de informações relativas a instituições de crédito que não estão em situação de insolvência ou de liquidação compulsiva, mas que beneficiaram de auxílios estatais no processo em que foram cancelados os instrumentos financeiros dos acionistas e credores subordinados das instituições de crédito, quando esteja previsto que, no âmbito da publicação na Internet em causa, todas as informações confidenciais sejam ocultadas?»
Quanto à tramitação do processo no Tribunal de Justiça
Quanto ao pedido de aplicação da tramitação acelerada
O órgão jurisdicional de reenvio pediu que o presente reenvio prejudicial fosse submetido a tramitação acelerada ao abrigo do artigo 105.
o
do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
Em apoio do seu pedido, este órgão jurisdicional salienta que só a aplicação da ZPSVIKOB é suscetível, no estado atual da ordem jurídica eslovena, de permitir aos anteriores titulares de instrumentos financeiros cancelados obter uma indemnização e que as ações de indemnização intentadas por estes foram suspensas até à resposta do Tribunal de Justiça ao presente pedido de decisão prejudicial. Por este motivo, a integridade do mercado de valores mobiliários está ameaçada e um grande número de pessoas está, há mais de seis anos, privada de um recurso efetivo para defender o seu direito de propriedade. Além disso, uma vez que as questões submetidas têm por objeto, nomeadamente, a proibição do financiamento monetário e o princípio da independência dos bancos centrais nacionais, a resposta do Tribunal de Justiça permite sanar uma incerteza quanto à interpretação de princípios fundamentais do direito da União e do direito constitucional esloveno.
O artigo 105.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo prevê que, a pedido do órgão jurisdicional de reenvio ou, a título excecional, oficiosamente, o presidente do Tribunal pode, quando a natureza do processo exija o seu tratamento dentro de prazos curtos, ouvidos o juiz‑relator e o advogado‑geral, decidir submeter um reenvio prejudicial a tramitação acelerada, em derrogação das disposições deste regulamento.
No caso em apreço, o presidente do Tribunal de Justiça decidiu, em 9 de fevereiro de 2021, ouvidos o juiz‑relator e o advogado‑geral, que o pedido referido no n.
o
29 do presente acórdão não devia ser deferido.
A este respeito, importa recordar que a tramitação acelerada prevista no artigo 105.
o
do Regulamento de Processo constitui um instrumento processual destinado a responder a uma situação de urgência extraordinária [v., neste sentido, Acórdão de 10 de março de 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Cobertura extensa de seguro de doença),
C‑247/20
,
EU:C:2022:177
, n.
o
41 e jurisprudência referida].
Por conseguinte, o interesse dos particulares, certamente legítimo, em determinar o mais rapidamente possível o alcance dos direitos que lhes são conferidos pelo direito da União não é suscetível de demonstrar a existência de uma circunstância excecional, na aceção deste artigo 105.
o
, n.
o
1 (v., neste sentido, Acórdão de 28 de abril de 2022, Phoenix Contact,
C‑44/21
,
EU:C:2022:309
, n.
o
16 e jurisprudência referida).
Além disso, a sensibilidade económica de um processo ou os interesses económicos em causa, por mais importantes e legítimos que sejam, não são suscetíveis de justificar, por si só, o recurso à tramitação acelerada prevista no referido artigo 105.
o
(v., neste sentido, Acórdão de 28 de abril de 2022, Phoenix Contact,
C‑44/21
,
EU:C:2022:309
, n.
o
15 e jurisprudência referida). O número significativo de pessoas ou de situações jurídicas potencialmente afetadas pelas questões submetidas também não é suscetível, enquanto tal, de constituir uma circunstância excecional que justifique o recurso a essa tramitação (v., neste sentido, Acórdão de 28 de abril de 2022, Caruter,
C‑642/20
,
EU:C:2022:308
, n.
o
22 e jurisprudência referida).
Embora se tenha declarado que, quando um processo suscita graves incertezas a respeito de questões fundamentais do direito constitucional nacional e do direito da União, pode ser necessário, tendo em conta as circunstâncias específicas desse processo, apreciá‑lo em prazos curtos, em conformidade com o artigo 105.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, o facto de o processo principal ser decisivo para assegurar a proteção jurisdicional do direito de propriedade dos anteriores titulares de instrumentos financeiros cancelados não é, tendo em conta as circunstâncias muito específicas deste processo, suscetível de justificar tal tratamento [v., por analogia, Acórdão de 3 de março de 2022, Presidenza del Consiglio dei Ministri e o. (Médicos especialistas em formação),
C‑590/20
,
EU:C:2022:150
, n.
o
31 e jurisprudência referida].
Do mesmo modo, embora o recurso a tramitação acelerada possa ser necessário para dissipar uma incerteza suscetível de perturbar o funcionamento do SEBC (v., neste sentido, Despacho do Presidente do Tribunal de Justiça de 12 de junho de 2018, BCE/Letónia,
C‑238/18
, não publicado,
EU:C:2018:488
, n.
o
14), no caso em apreço não se observa essa incerteza, uma vez que as questões submetidas se destinam unicamente a determinar as consequências dos atos adotados pelo Banco Central da Eslovénia no âmbito de uma política nacional específica e, consequentemente, o funcionamento do SEBC não é perturbado enquanto se aguarda o resultado do processo principal.
Quanto ao pedido de reabertura da fase oral do processo
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de maio de 2022, o Banco Central Europeu (BCE) solicitou a reabertura da fase oral do processo.
Em apoio deste pedido, o BCE manifesta o seu desacordo com as Conclusões da advogada‑geral. Alega, nomeadamente, que estas conclusões assentam numa interpretação ampla do conceito de «obrigações do setor público», na aceção do artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea b), ii), do Regulamento n.
o
3603/93, que teria consequências significativas para a organização geral da política económica e monetária, e que as partes não tiveram possibilidade de se pronunciar sobre este ponto na audiência.
A este respeito, importa recordar, por um lado, que o Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e o Regulamento de Processo não preveem a possibilidade de as partes apresentarem observações em resposta às conclusões apresentadas pelo advogado‑geral [Acórdão de 15 de julho de 2021, Comissão/Polónia (Regime disciplinar dos juízes),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, n.
o
41].
Por outro lado, em virtude do artigo 252.
o
, segundo parágrafo, TFUE, cabe ao advogado‑geral apresentar publicamente, com toda a imparcialidade e independência, conclusões fundamentadas sobre as causas que, nos termos do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, requeiram a sua intervenção. O Tribunal de Justiça não está vinculado nem por essas conclusões nem pela fundamentação em que o advogado‑geral baseia essas conclusões. Por conseguinte, o desacordo de uma parte com as conclusões do advogado‑geral, sejam quais forem as questões nelas examinadas, não constitui, em si mesmo, um fundamento justificativo da reabertura da fase oral do processo [Acórdão de 15 de julho de 2021, Comissão/Polónia (Regime disciplinar dos juízes),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, n.
o
42].
Além disso, é certo que o Tribunal de Justiça pode, a qualquer momento, ouvido o advogado‑geral, ordenar a reabertura da fase oral do processo, nos termos do artigo 83.
o
do seu Regulamento de Processo, designadamente se considerar que não está suficientemente esclarecido.
No caso em apreço, todavia, o Tribunal de Justiça, ouvido o advogado‑geral, considera que, contrariamente ao que alega o BCE, dispõe, no termo da fase escrita do processo e da audiência perante ele realizada, de todos os elementos necessários para se pronunciar, uma vez que a interpretação do conceito de «obrigações do setor público», na aceção do artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea b), ii), do Regulamento n.
o
3603/93, foi amplamente debatida entre as partes. Nestas circunstâncias, não há que ordenar a reabertura da fase oral do processo.
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
Tendo em conta as precisões do órgão jurisdicional de reenvio relativamente à legislação nacional em causa no processo principal, há que considerar que, com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE e o artigo 21.
o
‑1 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que prevê que um banco central nacional, pertencente ao SEBC, é responsável, através de recursos próprios, pelos danos sofridos por anteriores titulares de instrumentos financeiros cancelados em aplicação de medidas de saneamento, na aceção da Diretiva 2001/24, ordenadas por esse banco central, caso se conclua, no âmbito de um processo judicial posterior, que:
–
por um lado, esse cancelamento não era necessário para assegurar a estabilidade do sistema financeiro, ou esses anteriores titulares de instrumentos financeiros sofreram, devido ao referido cancelamento, perdas mais significativas do que as que teriam sofrido em caso de insolvência da instituição financeira em causa e
–
por outro lado, o referido banco central não demonstra que ele próprio ou as pessoas às quais conferiu legitimidade para agir em seu nome agiram com a devida diligência nas circunstâncias específicas de uma situação de crise que exige uma rápida apreciação de questões complexas.
A título preliminar, há que recordar que resulta do artigo 282.
o
, n.
o
1, TFUE, bem como do artigo 1.
o
e do artigo 14.
o
‑3. do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, que o BCE e os bancos centrais nacionais dos Estados‑Membros constituem o SEBC e que esses bancos centrais nacionais são parte integrante desse sistema. Resulta igualmente destas disposições que o BCE e os bancos centrais nacionais dos Estados‑Membros cuja moeda seja o euro, que constituem o Eurosistema, conduzem a política monetária da União europeia [v., neste sentido, Acórdão de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Eslovénia (Arquivos do BCE),
C‑316/19
,
EU:C:2020:1030
, n.
o
79].
Além disso, em conformidade com o artigo 9.
o
‑2 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, as atribuições cometidas ao SEBC são executadas quer pelo BCE quer pelos bancos centrais nacionais.
No entanto, importa salientar que a aplicação de medidas de saneamento das instituições de crédito, na aceção da Diretiva 2001/24, como aquelas a que se refere o regime de responsabilidade visado na primeira questão, não constitui uma atribuição que incumbe, por força do direito da União, ao SEBC, em geral, ou aos bancos centrais nacionais, em particular.
Com efeito, tal atribuição não figura entre as atribuições fundamentais do SEBC, enumeradas no artigo 127.
o
, n.
o
2, TFUE e no artigo 3.
o
‑1 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, a saber, a definição e execução da política monetária da União, a realização de operações cambiais compatíveis com o disposto no artigo 219.
o
TFUE, a detenção e gestão das reservas cambiais oficiais dos Estados‑Membros, bem como a promoção do bom funcionamento dos sistemas de pagamentos.
Além disso, há que salientar que a Diretiva 2001/24 foi adotada ao abrigo das competências da União no domínio do mercado interno, mais especificamente a de suprimir os entraves à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços no interior da União, e não ao abrigo das suas competências no domínio da política económica e monetária.
Além disso, embora o artigo 127.
o
, n.
o
5, TFUE e o artigo 3.
o
‑3 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE prevejam que o SEBC contribuirá para a boa condução das políticas desenvolvidas no que se refere à supervisão prudencial das instituições de crédito e à estabilidade do sistema financeiro, estas disposições enunciam claramente que essas políticas são desenvolvidas não pelo próprio SEBC mas pelas «autoridades competentes».
A este respeito, resulta do artigo 2.
o
e do artigo 3.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/24, em conjugação com o artigo 1.
o
, ponto 4, da Diretiva 2000/12, aplicáveis à data dos factos pertinentes no processo principal, que os Estados‑Membros dispunham da faculdade de escolher a autoridade competente para determinar a aplicação de medidas de saneamento, na aceção da primeira destas diretivas. Por conseguinte, essa autoridade não era necessariamente, naquela data, o banco central do Estado‑Membro em causa.
Dito isto, como o Tribunal de Justiça declarou, o SEBC representa, no direito da União, uma construção jurídica original que associa e faz cooperar estreitamente instituições nacionais, a saber, os bancos centrais nacionais, bem como uma instituição da União, a saber, o BCE, e em que prevalece uma articulação diferente e uma distinção menos acentuada do ordenamento jurídico da União e dos ordenamentos jurídicos nacionais. Neste sistema muito integrado pretendido pelos autores dos Tratados em relação ao SEBC, os bancos centrais nacionais e os seus governadores têm um estatuto híbrido, uma vez que são simultaneamente autoridades nacionais e autoridades que atuam no âmbito do SEBC [v., neste sentido, Acórdão de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Eslovénia (Arquivos do BCE),
C‑316/19
,
EU:C:2020:1030
, n.
o
83].
Neste contexto, em conformidade com o artigo 14.
o
‑4 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, os bancos centrais nacionais podem exercer outras funções, além das referidas nesse protocolo, salvo se o Conselho do BCE decidir que essas funções interferem com os objetivos e atribuições do SEBC.
Quando o legislador de um Estado‑Membro atribui tal função ao banco central desse Estado‑Membro, a referida função deve, por força dessa disposição, ser exercida sob a própria responsabilidade e por conta e risco desse banco central.
No que diz respeito, mais precisamente, às modalidades concretas da responsabilidade de um banco central nacional, incluindo quando exerce uma função que lhe foi atribuída pelo direito nacional, o Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE limita‑se a enunciar, no seu artigo 35.
o
‑3, que essa responsabilidade é determinada em função deste direito.
Decorre do exposto que incumbe ao Estado‑Membro em causa definir os requisitos da responsabilidade do seu banco central nacional em razão da aplicação, por este, de uma medida de saneamento, na aceção da Diretiva 2001/24, no caso de esse Estado‑Membro ter decidido, à semelhança da República da Eslovénia, designar esse banco central como autoridade competente para executar a referida medida.
No entanto, no exercício desta competência, os Estados‑Membros estão obrigados a respeitar as obrigações que para eles decorrem do direito da União e, em especial, do título VIII da parte III do Tratado FUE, no qual figura o artigo 123.
o
deste tratado, bem como do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE [v., por analogia, Acórdão de 15 de julho de 2021, Comissão/Polónia (Regime disciplinar dos juízes),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, n.
o
56].
O artigo 131.
o
TFUE e o artigo 14.
o
‑1 deste protocolo exigem, aliás, expressamente que cada Estado‑Membro assegure a compatibilidade da respetiva legislação nacional, incluindo os estatutos do seu banco central nacional, com os Tratados e com o referido protocolo.
Entre as normas que se impõem, a este título, aos Estados‑Membros figuram, nomeadamente, o artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE e o artigo 21.
o
‑1 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, sobre os quais incide a primeira questão.
Decorre da redação do artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE que esta disposição proíbe a concessão de créditos sob a forma de descobertos ou sob qualquer outra forma pelo BCE ou pelos bancos centrais nacionais em benefício de autoridades e de organismos públicos da União e dos Estados‑Membros, bem como a compra direta de títulos de dívida a essas entidades (v., neste sentido, Acórdão de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, n.
o
123). Esta proibição é reafirmada no artigo 21.
o
‑1 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE.
A este respeito, há que observar que a responsabilidade de um banco central nacional, através de recursos próprios, devido ao exercício de uma função que lhe foi atribuída pelo direito nacional não pode manifestamente ser qualificada de compra direta de títulos de dívida de um organismo público.
Os termos «créditos sob a forma de descobertos» e «créditos […] sob qualquer outra forma» utilizados no artigo 123.
o
TFUE são, por seu turno, como indica o segundo considerando do Regulamento n.
o
3603/93, especificados por este regulamento.
O artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea a), do referido regulamento prevê, assim, que o termo «créditos sob a [forma] de descobertos» remete, para efeitos do artigo 123.
o
TFUE, para qualquer disponibilização de recursos em benefício do setor público que dê origem ou possa dar origem a um saldo de conta devedor.
Uma legislação como a visada pela primeira questão que não implica que seja constituído, por um banco central nacional, um saldo de conta devedor a favor do setor público não pode, por conseguinte, ser entendida no sentido de que conduz à concessão de créditos sob a forma de descobertos, na aceção do artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE, em benefício de autoridades ou organismos do setor público.
O artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea b), do Regulamento n.
o
3603/93 define o conceito de «créditos sob qualquer outra forma», para efeitos do artigo 123.
o
TFUE, como referindo‑se a qualquer crédito sobre o setor público existente em 1 de janeiro de 1994, qualquer financiamento de obrigações do setor público em relação a terceiros ou, sem prejuízo do artigo 123.
o
, n.
o
2, TFUE, qualquer operação com o setor público que dê origem ou possa dar origem a um crédito sobre este.
É certo que a primeira e terceira categorias mencionadas nesse artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea b), não são suscetíveis de abranger a responsabilidade de um banco central nacional, através de recursos próprios, devido ao exercício de uma função que lhe foi atribuída pelo direito nacional, uma vez que essa responsabilidade não implica a existência de um crédito desse banco central sobre o setor público existente em 1 de janeiro de 1994, nem de uma operação entre o referido banco central e o setor público que dê ou possa dar origem a um crédito sobre este.
Em contrapartida, não se pode excluir que a referida responsabilidade possa ser entendida no sentido de que implica o financiamento de uma obrigação do setor público em relação a terceiros, na aceção do referido artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea b), ii), na medida em que a mesma leva o banco central nacional em causa a assumir obrigações em relação a terceiros que poderiam eventualmente recair sobre o setor público.
A este respeito, importa, em primeiro lugar, excluir desde logo que essa responsabilidade deva ser considerada no sentido de que constitui, em todas as circunstâncias, um financiamento de uma obrigação do setor público em relação a pessoas relativamente às quais a mesma responsabilidade é desencadeada.
Com efeito, se os autores dos Tratados tivessem considerado que a responsabilidade de um banco central nacional devido ao exercício de uma função que lhe foi atribuída pelo direito nacional era, em qualquer caso, incompatível com o artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE, não teriam previsto expressamente, no artigo 14.
o
‑4 e no artigo 35.
o
‑3 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, que essas funções são exercidas pelos bancos centrais nacionais sob a sua própria responsabilidade e por sua conta e risco, conforme estabelecido pelo direito nacional.
Tal interpretação do artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE seria contrária à diversidade das práticas nacionais na matéria, que os autores dos Tratados pretenderam preservar ao adotarem essas disposições do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE.
Em segundo lugar, importa sublinhar que, quando um banco central nacional é responsável, não apenas devido ao facto de ter exercido uma função que lhe foi atribuída pelo direito nacional e não abrangida pelo SEBC, mas devido à violação, por esse banco central, das regras que lhe são impostas nesse âmbito, a indemnização de terceiros que sofreram um prejuízo constitui a consequência da atuação do referido banco central, e não a assunção de uma obrigação preexistente em relação a terceiros que recai sobre as outras autoridades públicas.
Em terceiro lugar, há que interpretar o artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea b), ii), do Regulamento n.
o
3603/93, que visa especificar o alcance do artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE, tendo em conta o objetivo desta segunda disposição, a saber, incitar os Estados‑Membros a respeitar uma política orçamental sólida, evitando que um financiamento monetário dos défices públicos ou um acesso privilegiado das autoridades públicas aos mercados financeiros conduza a um endividamento excessivo ou a défices excessivos dos Estados‑Membros (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, n.
o
100, e de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, n.
o
107).
Ora, na aplicação de um regime em que a responsabilidade de um banco central nacional decorre da violação, por este, de regras que enquadram o exercício de uma função que lhe foi atribuída pelo direito nacional, o financiamento efetivo de obrigações em relação a terceiros por esse banco central nacional não pode ser normalmente entendido no sentido de que decorre diretamente de medidas adotadas pelas outras autoridades públicas do Estado‑Membro em causa. Em princípio, esse financiamento não pode, assim, ser entendido no sentido de que permite a essas autoridades públicas a realização de despesas subtraindo‑se ao incentivo ao respeito de uma política orçamental sólida que decorre do artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE.
Tendo em conta o que precede, um regime em que existe responsabilidade de um banco central nacional quando este ou as pessoas a quem conferiu legitimidade para agir em seu nome não cumpriram o dever de diligência que lhes era imposto pelo direito nacional, no exercício de uma função atribuída a esse banco central pelo referido direito, não pode, em princípio, ser entendido no sentido de que implica um financiamento de obrigações do setor público em relação a terceiros.
No entanto, tendo em conta o elevado grau de complexidade e de urgência que caracteriza a aplicação de medidas de saneamento na aceção da Diretiva 2001/24, um tal regime de responsabilidade não pode ser aplicado aos danos resultantes da execução dessas medidas por um banco central nacional sem exigir que o incumprimento do dever de diligência que lhe é imputado apresente um caráter grave. Caso contrário, isso levaria, na realidade, a fazer recair sobre esse banco central o essencial dos riscos financeiros inerentes a essa execução e, por conseguinte, imporia ao referido banco central, em violação da proibição do financiamento monetário, que assumisse, em vez das outras autoridades públicas do Estado‑Membro em causa, o financiamento efetivo de obrigações em relação a terceiros suscetíveis de decorrer das opções de política económica efetuadas por essas autoridades públicas.
O facto de, num regime de responsabilidade como o que é objeto da primeira questão, o ónus da prova relativo ao respeito do dever de diligência recair sobre o banco central nacional em causa, em vez de recair sobre os recorrentes, não é determinante, para efeitos do artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE e do artigo 21.
o
‑1 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, desde que esta repartição do ónus da prova preserve, em todo o caso, a possibilidade de esse banco central nacional se exonerar da sua responsabilidade, provando que não violou esse dever de forma grave.
Há ainda que precisar que não pode ser acolhido o argumento do BCE segundo o qual o artigo 17.
o
, n.
o
1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia impõe aos Estados‑Membros uma obrigação de indemnização dos anteriores titulares de instrumentos financeiros, quando esses titulares sofreram perdas mais significativas do que as que teriam sofrido em caso de insolvência da instituição financeira em causa, pelo que um regime nacional nos termos do qual a responsabilidade de um banco central pode, em parte, ter origem em tais perdas implica necessariamente um financiamento por esse banco central de obrigações do setor público em relação a terceiros.
Com efeito, há que recordar que este artigo 17.
o
, n.
o
1, não impõe a instituição de regimes de responsabilidade que garantam uma indemnização sistemática dos anteriores titulares de instrumentos financeiros que tenham sofrido tais perdas (v., neste sentido, Acórdão de 5 de maio de 2022, BPC Lux 2 e o.,
C‑83/20
,
EU:C:2022:346
, n.
os
61 e 62).
Tendo em conta o que precede, há que responder à primeira questão que o artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE e o artigo 21.
o
‑1 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma legislação nacional que prevê que um banco central nacional, pertencente ao SEBC, é responsável, através de recursos próprios, pelos danos sofridos por anteriores titulares de instrumentos financeiros cancelados em aplicação de medidas de saneamento, na aceção da Diretiva 2001/24, ordenadas por esse banco central, caso se conclua, no âmbito de um processo judicial posterior, que esse cancelamento não era necessário para assegurar a estabilidade do sistema financeiro, ou que esses anteriores titulares de instrumentos financeiros sofreram, devido ao referido cancelamento, perdas mais significativas do que as que teriam sofrido em caso de insolvência da instituição financeira em causa, desde que o referido banco central apenas seja responsável quando ele próprio ou as pessoas a quem conferiu legitimidade para agir em seu nome agiram violando de forma grave o seu dever de diligência.
Quanto à segunda questão
Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE e o artigo 21.
o
‑1 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que prevê que um banco central nacional, pertencente ao SEBC, é responsável, através de recursos próprios, nos limites predeterminados, pelos danos sofridos por anteriores titulares de instrumentos financeiros cancelados em aplicação de medidas de saneamento, na aceção da Diretiva 2001/24, ordenadas por esse banco central, apenas na condição de:
–
por um lado, esses anteriores titulares serem pessoas singulares com um rendimento anual inferior a um limite definido por essa legislação, e
–
por outro, os referidos anteriores titulares renunciarem à obtenção de uma indemnização desses danos através de outra via de recurso.
A título preliminar, importa salientar que decorre das considerações que figuram nos n.
os
47 a 53 do presente acórdão que um regime de responsabilidade como o visado na primeira e segunda questões contribui para definir as condições do exercício de uma função diferente das que incumbem ao SEBC, atribuída a um banco central nacional pelo direito nacional por força do artigo 14.
o
‑4 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE.
Dito isto, o regime de responsabilidade visado pela primeira questão difere do visado pela segunda questão, nomeadamente na medida em que este último regime implica uma obrigação, para o banco central nacional em causa, de indemnizar alguns anteriores titulares de instrumentos financeiros cancelados por este último, devido apenas a esse cancelamento, mesmo que se demonstre que o referido banco central cumpriu plenamente as regras que lhe são impostas a este respeito, em especial, agindo com diligência.
Um regime de responsabilidade como o visado pela segunda questão assegura, por conseguinte, com vista a realizar um objetivo de ordem social, uma indemnização pelas consequências inevitáveis das decisões tomadas pelo banco central nacional em conformidade com as escolhas feitas pelo legislador nacional na definição das suas funções.
Embora o legislador nacional, no respeito do direito da União, possa garantir tal indemnização, a fim de evitar que os efeitos das políticas levadas a cabo com o objetivo de garantir a estabilidade do sistema financeiro imponham um encargo excessivo às pessoas singulares com baixo rendimento, há que constatar que institui assim uma obrigação de pagamento que tem diretamente a sua origem nas escolhas políticas efetuadas por esse legislador, e não na maneira como o banco central do Estado‑Membro em causa exerce as suas funções e nas próprias escolhas que este último efetua nesse âmbito.
O pagamento de tal indemnização, através de recursos próprios, pelo banco central nacional deve, por conseguinte, ser entendido no sentido de que o leva a assumir, em vez das outras autoridades públicas do Estado‑Membro em causa, o financiamento de obrigações que recaem sobre o setor público em aplicação da legislação nacional desse Estado‑Membro.
Ora, como resulta dos n.
os
53 a 68 do presente acórdão, o artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE e o artigo 21.
o
‑1 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE opõem‑se à instituição de um regime de responsabilidade de um banco central nacional, através de recursos próprios, devido ao exercício de uma função que lhe foi atribuída pelo direito nacional, quando a aplicação desse regime de responsabilidade implica o financiamento de uma obrigação do setor público em relação a pessoas relativamente às quais há lugar a essa responsabilidade.
A circunstância de esse regime de responsabilidade se aplicar apenas até determinados limites é, a este respeito, indiferente, na medida em que não resulta de modo algum dessas disposições que a proibição do financiamento monetário decorrente das mesmas está subordinada ao montante desse financiamento.
Por outro lado, não pode ser acolhido o argumento do Governo esloveno de que a aplicação das disposições referidas no n.
o
86 do presente acórdão deve ser excluída pelo facto de os regimes de responsabilidade em causa no processo principal serem financiados com base numa simples alteração da repartição dos lucros anuais do Banco Central da Eslovénia, o que implica uma redução, ou mesmo um cancelamento, da parte desses lucros que devem ser pagos à República da Eslovénia, tendo em conta que tal repartição faz parte das competências do legislador nacional.
Com efeito, resulta claramente do pedido de decisão prejudicial que este tem por objeto regimes de responsabilidade cujo financiamento é assegurado não só por essa repartição de lucros mas também, na medida do necessário, através de uma dedução às reservas gerais do Banco Central da Eslovénia, ou mesmo através de um empréstimo deste à República da Eslovénia, e, portanto, através de recursos próprios desse banco central.
Por conseguinte, há que responder à segunda questão que o artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE e o artigo 21.
o
‑1 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que prevê que um banco central nacional, pertencente ao SEBC, é responsável, através de recursos próprios, nos limites predeterminados, pelos danos sofridos por anteriores titulares de instrumentos financeiros cancelados em aplicação de medidas de saneamento, na aceção da Diretiva 2001/24, ordenadas por esse banco central, apenas na condição de:
–
por um lado, esses anteriores titulares serem pessoas singulares com um rendimento anual inferior a um limite definido por essa legislação, e
–
por outro, os referidos anteriores titulares renunciarem à obtenção de uma indemnização desses danos através de outra via de recurso.
Quanto à terceira questão
Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 130.
o
TFUE e o artigo 7.
o
do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que prevê que um banco central nacional, pertencente ao SEBC, é responsável pelos danos causados pelo cancelamento de instrumentos financeiros, em aplicação de medidas de saneamento, na aceção da Diretiva 2001/24, ordenadas por esse banco central, num montante suscetível de prejudicar a sua capacidade para cumprir eficazmente as suas atribuições e financiado, por ordem de prioridade, através de:
–
afetação a reservas especiais da totalidade do lucro realizado pelo referido banco central a partir de uma determinada data;
–
uma dedução às reservas gerais do mesmo banco central que não pode exceder 50 % dessas reservas, e
–
um empréstimo, acrescido de juros, junto do Estado‑Membro em causa.
A título preliminar, decorre da resposta dada às duas primeiras questões que a interpretação do artigo 130.
o
TFUE e do artigo 7.
o
do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, que é objeto da terceira questão, apenas é útil para a resolução do processo principal à luz do regime de responsabilidade visado pela primeira questão, na medida em que este regime permita ao Banco Central da Eslovénia libertar‑se da sua responsabilidade provando que não violou de forma grave o dever de diligência que lhe incumbe no âmbito da adoção de medidas de saneamento, na aceção da Diretiva 2001/24.
Feita esta precisão, há que recordar que os autores do Tratado CE e depois do Tratado FUE pretenderam manifestamente garantir que o BCE e o SEBC têm condições para cumprir de modo independente as funções que lhes são confiadas (v., neste sentido, Acórdão de 26 de fevereiro de 2019, Rimšēvičs e BCE/Letónia,
C‑202/18 e C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, n.
o
46 e jurisprudência referida).
A principal manifestação dessa vontade figura no artigo 130.
o
TFUE, reproduzido em substância no artigo 7.
o
do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, o qual proíbe expressamente, por um lado, que os bancos centrais nacionais e os membros dos seus órgãos de decisão solicitem ou recebam instruções das instituições, órgãos ou organismos da União, dos governos dos Estados‑Membros ou de qualquer outra entidade e, por outro, que as referidas instituições, órgãos ou organismos da União e os governos dos Estados‑Membros procurem influenciar os membros dos órgãos de decisão do BCE e dos bancos centrais nacionais no exercício das suas funções (v., neste sentido, Acórdão de 26 de fevereiro de 2019, Rimšēvičs e BCE/Letónia,
C‑202/18 e C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, n.
o
47).
É certo que, à luz do estatuto híbrido dos bancos centrais nacionais, recordado no n.
o
52 do presente acórdão, o princípio da independência desses bancos centrais não se aplica necessariamente da mesma maneira quando estes levam a cabo uma atribuição que incumbe ao SEBC e quando exercem uma função não abrangida por este último que lhes foi atribuída pelo direito nacional por força do artigo 14.
o
‑4 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, como aquela sobre a qual incide a terceira questão.
Além disso, uma vez que, como foi sublinhado no n.
o
69 do presente acórdão, este artigo 14.
o
‑4 prevê que cabe aos bancos centrais nacionais a responsabilidade e o risco pelo exercício dessa função, a instituição de um regime que permita estabelecer a responsabilidade destes pelos danos causados no exercício dessa função não pode, enquanto tal, ser considerada incompatível com a independência desses bancos centrais.
Todavia, as regras nacionais instituídas para esse efeito não podem, sem violar o artigo 130.
o
TFUE e o artigo 7.
o
do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, pôr o banco central nacional em causa numa situação que comprometa, de alguma forma, a sua capacidade para cumprir de maneira independente uma atribuição abrangida pelo SEBC.
A este respeito, há que recordar que, para assegurar a independência do BCE, os autores dos Tratados previram, nomeadamente, no artigo 282.
o
, n.
o
3, terceiro período, TFUE, que este é independente na gestão das suas finanças (v., neste sentido, Acórdão de 10 de julho de 2003, Comissão/BCE,
C‑11/00
,
EU:C:2003:395
, n.
os
130 e 132).
Embora seja verdade que nem o TFUE nem o Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE estabelecem uma regra equivalente em relação aos bancos centrais nacionais, não é menos verdade que as atribuições fundamentais do SEBC, entre as quais figuram, em conformidade com o artigo 127.
o
, n.
o
2, do TFUE e o artigo 3.
o
‑1 deste protocolo, a definição e a execução da política monetária da União, incumbem, por intermédio do SEBC, não só ao BCE mas também aos bancos centrais nacionais [v., neste sentido, Acórdão de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Eslovénia (Arquivos do BCE),
C‑316/19
,
EU:C:2020:1030
, n.
o
80].
Ora, para participar na execução da política monetária da União, a constituição de reservas pelos bancos centrais nacionais afigura‑se indispensável, nomeadamente para poder compensar eventuais perdas resultantes de operações de política monetária e financiar as operações de
open market
previstas no artigo 18.
o
do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE.
Neste contexto, uma dedução às reservas gerais de um banco central nacional, de um montante suscetível de afetar a sua capacidade de cumprir eficazmente as suas atribuições ao abrigo do SEBC, combinada com a incapacidade de reconstituir essas reservas autonomamente, devido a uma afetação sistemática da totalidade dos seus lucros ao reembolso do prejuízo que causou, é suscetível de colocar esse banco central numa situação de dependência em relação às autoridades políticas do Estado‑Membro a que pertence.
Com efeito, nesse caso, com vista a dispor dos fundos necessários para levar a cabo as suas atribuições ao abrigo do SEBC, o referido banco central será obrigado a solicitar o acordo dessas autoridades políticas a fim de obter um financiamento ou uma recapitalização.
Do mesmo modo, o facto de impor, em tais circunstâncias, a um banco central nacional uma obrigação legal de contrair um empréstimo junto das outras autoridades públicas do Estado‑Membro a que pertence, caso estejam esgotadas as fontes de financiamento ligadas às reservas, coloca‑o numa posição em que, para poder cumprir as suas atribuições ao abrigo do SEBC, deve negociar com as referidas autoridades públicas o montante desse empréstimo e as condições a que está sujeito.
Uma legislação como a visada na terceira questão coloca, por conseguinte, o banco central nacional em causa numa situação na qual está potencialmente exposto a pressões políticas, enquanto o artigo 130.
o
TFUE e o artigo 7.
o
do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE visam, pelo contrário, preservar o SEBC de todas as pressões políticas a fim de lhe permitir prosseguir eficazmente os objetivos associados às suas atribuições, graças ao exercício independente dos poderes específicos de que dispõe para esse efeito por força do direito primário (v., neste sentido, Acórdão de 26 de fevereiro de 2019, Rimšēvičs e BCE/Letónia,
C‑202/18 e C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, n.
o
47 e jurisprudência referida).
Todavia, a situação seria diferente se o Estado‑Membro que instituiu um regime de responsabilidade do seu banco central nacional como o visado pela primeira questão tivesse garantido previamente que esse banco central disporá dos fundos necessários para poder pagar as indemnizações decorrentes desse regime, conservando ao mesmo tempo a sua capacidade para cumprir eficazmente e com total independência as suas atribuições abrangidas pelo SEBC. No entanto, no caso em apreço, não resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que seja esse o caso.
Resulta do que procede que há que responder à terceira questão que o artigo 130.
o
TFUE e o artigo 7.
o
do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que prevê que um banco central nacional, pertencente ao SEBC, é responsável pelos danos causados pelo cancelamento de instrumentos financeiros, em aplicação de medidas de saneamento, na aceção da Diretiva 2001/24, ordenadas por esse banco central, num montante suscetível de prejudicar a sua capacidade para cumprir eficazmente as suas atribuições e financiado, por ordem de prioridade, através de:
–
afetação a reservas especiais da totalidade do lucro realizado pelo referido banco central a partir de uma determinada data;
–
uma dedução às reservas gerais do mesmo banco central que não pode exceder 50 % dessas reservas, e
–
um empréstimo, acrescido de juros, junto do Estado‑Membro em causa.
Quanto à quarta questão
Com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 44.
o
a 52.
o
da Diretiva 2006/48 ou os artigos 53.
o
a 62.
o
da Diretiva 2013/36 devem ser interpretados no sentido de que as regras que enunciam são aplicáveis a informações recebidas ou geradas no âmbito da execução de medidas de saneamento, na aceção da Diretiva 2001/24.
O artigo 44.
o
da Diretiva 2006/48 estabelecia obrigações de segredo profissional e de confidencialidade que se impunham a todas as pessoas que exerçam ou tenham exercido uma atividade para as autoridades competentes, na aceção desta diretiva, bem como aos revisores de contas e aos peritos mandatados por essas autoridades competentes.
Os artigos 45.
o
a 52.
o
desta diretiva definiam uma série de regras que enquadram a utilização, a troca, a transmissão e a divulgação de informações pelas referidas autoridades competentes.
O artigo 4.
o
, ponto 4, da referida diretiva precisava que, para efeitos da mesma, se entende por «autoridades competentes» as autoridades nacionais habilitadas, nos termos de uma lei ou regulamento, a controlar as instituições de crédito.
As obrigações enunciadas no artigo 44.
o
da Diretiva 2006/48 foram, em substância, retomadas no artigo 53.
o
da Diretiva 2013/36, que, como indica o seu artigo 163.
o
, revogou a Diretiva 2006/48 com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014.
Os artigos 54.
o
a 62.
o
da Diretiva 2013/36 definem as regras que enquadram a utilização, a troca, a transmissão e a divulgação de informações pelas autoridades competentes, na aceção desta diretiva.
O artigo 3.
o
, n.
o
1, ponto 36, da referida diretiva define o conceito de «autoridade competente» por referência ao sentido dado a este conceito no artigo 4.
o
, n.
o
1, ponto 40, do Regulamento n.
o
575/2013, que remete para uma autoridade pública habilitada, por força do direito nacional, a supervisionar as instituições no contexto do sistema de supervisão vigente nesse Estado‑Membro.
Resulta de todas estas disposições que as obrigações previstas nos artigos 44.
o
a 52.
o
da Diretiva 2006/48 e nos artigos 53.
o
a 62.
o
da Diretiva 2013/36 se aplicam às autoridades investidas, pelo direito nacional, da função de controlo das instituições de crédito.
No caso de a legislação de um Estado‑Membro atribuir a uma autoridade nacional não só essa função mas também outras funções não abrangidas pelas Diretivas 2006/48 ou 2013/36, as obrigações de sigilo profissional e de confidencialidade previstas por essas diretivas não podem, sem exceder o âmbito da harmonização operada pelas referidas diretivas, ser impostas a informações que foram recebidas ou geradas no exercício dessas outras funções.
Daqui resulta, em primeiro lugar, que as regras enunciadas nos artigos 44.
o
a 52.
o
da Diretiva 2006/48 e nos artigos 53.
o
a 62.
o
da Diretiva 2013/36 só são aplicáveis, por força do direito da União, às informações recebidas ou geradas no exercício da função de supervisão das instituições de crédito.
Ora, a quarta questão não tem por objeto essas informações mas exclusivamente as informações recebidas ou geradas no âmbito da execução de medidas de saneamento, na aceção da Diretiva 2001/24, a qual não é abrangida pela supervisão prudencial regida pelas Diretivas 2006/48 e 2013/36.
Dito isto, em segundo lugar, o artigo 33.
o
da Diretiva 2001/24 prevê igualmente uma obrigação de sigilo profissional, remetendo para as regras e condições previstas no artigo 30.
o
da Diretiva 2000/12.
Esta remissão deve ser entendida, ao abrigo do artigo 158.
o
, n.
o
2, da Diretiva 2006/48, em conjugação com o quadro de correspondência que figura no anexo XIV da mesma diretiva, e do artigo 163.
o
da Diretiva 2013/36, em conjugação com o quadro de correspondência que figura no anexo II desta diretiva, no sentido de que visa os artigos 44.
o
a 52.
o
da Diretiva 2006/48, e depois os artigos 53.
o
a 61.
o
da Diretiva 2013/36, em função da data considerada.
Todavia, resulta da redação do artigo 33.
o
da Diretiva 2001/24 que este só impõe o respeito de obrigações de sigilo profissional e de confidencialidade às pessoas incumbidas de receber ou prestar informações no âmbito dos processos de informação ou de consulta previstos nos artigos 4.
o
, 5.
o
, 8.
o
, 9.
o
, 11.
o
e 19.
o
desta diretiva.
Além disso, como resulta do considerando 6 da referida diretiva, esta tem como objetivo implementar um sistema de reconhecimento mútuo de medidas de saneamento, sem pretender harmonizar a legislação nacional nesta matéria (Acórdãos de 24 de outubro de 2013, LBI,
C‑85/12
,
EU:C:2013:697
, n.
o
39, e de 19 de julho de 2016, Kotnik e o.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, n.
o
104).
Nestas circunstâncias, o artigo 33.
o
da referida diretiva deve ser interpretado não no sentido de que procede a uma harmonização geral das regras relativas ao sigilo profissional e à confidencialidade aplicáveis em matéria de saneamento bancário, sujeitando‑as às aplicáveis no domínio da supervisão prudencial das instituições bancárias, mas no sentido de que prevê unicamente a aplicação de tais regras no âmbito dos processos de informação e de consulta entre autoridades competentes destinados a assegurar o reconhecimento mútuo das medidas de saneamento.
Consequentemente, este artigo 33.
o
não pode implicar a aplicação das regras enunciadas nos artigos 44.
o
a 52.
o
da Diretiva 2006/48 e nos artigos 53.
o
a 61.
o
da Diretiva 2013/36 a informações recebidas ou geradas no âmbito da execução de medidas de saneamento e que não foram objeto de processos de informação ou de consulta em aplicação da Diretiva 2001/24.
Por conseguinte, há que responder à quarta questão que o artigo 33.
o
da Diretiva 2001/24, os artigos 44.
o
a 52.
o
da Diretiva 2006/48 e os artigos 53.
o
a 62.
o
da Diretiva 2013/36 devem ser interpretados no sentido de que as regras enunciadas nesses artigos não são aplicáveis a informações recebidas ou geradas no âmbito da execução de medidas de saneamento, na aceção da Diretiva 2001/24, que não foram objeto de processos de informação ou de consulta previstos nos artigos 4.
o
, 5.
o
, 8.
o
, 9.
o
, 11.
o
e 19.
o
desta última diretiva.
Quanto à quinta a oitava questões
Tendo em conta a resposta dada à quarta questão, não há que responder à quinta a oitava questões, uma vez que estas foram submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio em caso de resposta afirmativa à quarta questão.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:

1)
O artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE e o artigo 21.
o
‑1 do Protocolo (n.
o
4) Relativo aos Estatutos do Sistema Europeu dos Bancos Centrais e ao Banco Central Europeu devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma legislação nacional que prevê que um banco central nacional, pertencente ao Sistema Europeu dos Bancos Centrais, é responsável, através de recursos próprios, pelos danos sofridos por anteriores titulares de instrumentos financeiros cancelados em aplicação de medidas de saneamento, na aceção da Diretiva 2001/24/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de abril de 2001, relativa ao saneamento e à liquidação das instituições de crédito, ordenadas por esse banco central, caso se conclua, no âmbito de um processo judicial posterior, que esse cancelamento não era necessário para assegurar a estabilidade do sistema financeiro, ou que esses anteriores titulares de instrumentos financeiros sofreram, devido ao referido cancelamento, perdas mais significativas do que as que teriam sofrido em caso de insolvência da instituição financeira em causa, desde que o referido banco central apenas seja responsável quando ele próprio ou as pessoas a quem conferiu legitimidade para agir em seu nome agiram violando de forma grave o seu dever de diligência.

2)
O artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE e o artigo 21.
o
‑1 do Protocolo (n.
o
4) Relativo aos Estatutos do Sistema Europeu dos Bancos Centrais e ao Banco Central Europeu devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que prevê que um banco central nacional, pertencente ao Sistema Europeu dos Bancos Centrais, é responsável, através de recursos próprios, nos limites predeterminados, pelos danos sofridos por anteriores titulares de instrumentos financeiros cancelados em aplicação de medidas de saneamento, na aceção da Diretiva 2001/24, ordenadas por esse banco central, apenas na condição de:
–
por um lado, esses anteriores titulares serem pessoas singulares com um rendimento anual inferior a um limite definido por essa legislação, e
–
por outro, os referidos anteriores titulares renunciarem à obtenção de uma indemnização desses danos através de outra via de recurso.

3)
O artigo 130.
o
TFUE e o artigo 7.
o
do Protocolo (n.
o
4) Relativo aos Estatutos do Sistema Europeu dos Bancos Centrais e ao Banco Central Europeu devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que prevê que um banco central nacional, pertencente ao Sistema Europeu dos Bancos Centrais, é responsável pelos danos causados pelo cancelamento de instrumentos financeiros, em aplicação de medidas de saneamento, na aceção da Diretiva 2001/24, ordenadas por esse banco central, num montante suscetível de prejudicar a sua capacidade para cumprir eficazmente as suas atribuições e financiado, por ordem de prioridade, através de:
–
afetação a reservas especiais da totalidade do lucro realizado pelo referido banco central a partir de uma determinada data;
–
uma dedução às reservas gerais do mesmo banco central que não pode exceder 50 % dessas reservas, e
–
um empréstimo, acrescido de juros, junto do Estado‑Membro em causa.

4)
O artigo 33.
o
da Diretiva 2001/24, os artigos 44.
o
a 52.
o
da Diretiva 2006/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e ao seu exercício, bem como os artigos 53.
o
a 62.
o
da Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE,
devem ser interpretados no sentido de que:
as regras enunciadas nesses artigos não são aplicáveis a informações recebidas ou geradas no âmbito da execução de medidas de saneamento, na aceção da Diretiva 2001/24, que não foram objeto de processos de informação ou de consulta previstos nos artigos 4.
o
, 5.
o
, 8.
o
, 9.
o
, 11.
o
e 19.
o
desta última diretiva.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: esloveno.