CELEX: 62017CJ0715
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Decyzje (UE) 2015/1523 i (UE) 2015/1601
Artykuł 5 ust. 2 i 4–11 każdej z tych decyzji
Środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Republiki Greckiej i Republiki Włoskiej
Nadzwyczajna sytuacja charakteryzująca się nagłym napływem obywateli państw trzecich na terytorium niektórych państw członkowskich
Relokacja tych obywateli na terytorium innych państw członkowskich
Procedura relokacji
Obowiązek regularnego podawania przez państwa członkowskie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na ich terytorium
Pozostałe obowiązki w celu dokonania rzeczywistej relokacji
Interesy państw członkowskich związane z bezpieczeństwem narodowym lub porządkiem publicznym
Możliwość powołania się przez państwo członkowskie na art. 72 TFUE w celu odstąpienia od stosowania aktów prawa Unii o charakterze obligatoryjnym

W skardze w sprawie C‑715/17 Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie podając regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, odpowiedniej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na jej terytorium, od dnia 16 marca 2016 r. Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji Rady (UE) 2015/1523 z dnia 14 września 2015 r. ustanawiającej środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji (
Dz.U. 2015, L 239, s. 146
) oraz art. 5 ust. 2 decyzji Rady (UE) 2015/1601 z dnia 22 września 2015 r. ustanawiającej środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji (
Dz.U. 2015, L 248, s. 80
), a w konsekwencji uchybiła pozostałym zobowiązaniom dotyczącym relokacji, które na niej ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 każdej z tych dwóch decyzji.
W skardze w sprawie C‑718/17 Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie podając regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, odpowiedniej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na ich terytorium, Węgry uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, a w konsekwencji uchybiły pozostałym zobowiązaniom dotyczącym relokacji, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 tej decyzji.
W skardze w sprawie C‑719/17 Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie podając regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, odpowiedniej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na jej terytorium, Republika Czeska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 oraz art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, a w konsekwencji uchybiła pozostałym zobowiązaniom dotyczących relokacji, które na niej ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 każdej z tych dwóch decyzji.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
Konwencja dotycząca statutu uchodźców, podpisana w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. [
Recueil des traités des Nations unies
, vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954)], weszła w życie w dniu 22 kwietnia 1954 r. Konwencja ta została uzupełniona i zmieniona Protokołem dotyczącym statusu uchodźców podpisanym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r. (zwana dalej „konwencją genewską”).
W art. 1A konwencji genewskiej zdefiniowano na jej użytek pojęcie „uchodźcy”, po czym w art. 1F postanowiono, co następuje:
„Postanowienia niniejszej konwencji nie mają zastosowania do osoby, w stosunku do której istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że:
a)
dokonała zbrodni przeciwko pokojowi, zbrodni wojennej lub zbrodni przeciwko ludzkości w rozumieniu aktów międzynarodowych opracowanych dla ustanowienia przepisów odnoszących się do tych zbrodni;
b)
dokonała poważnej zbrodni o charakterze niepolitycznym poza państwem, które ją przyjęło, przed uznaniem jej za uchodźcę;
c)
jest winna czynów sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych”.
Prawo Unii
Dyrektywa 2011/95/WE
Artykuł 12 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (
Dz.U. 2011, L 337, s. 9
), zatytułowany „Wykluczenie”, ujęty w jej rozdziale III, zatytułowanym „Kwalifikowanie się do otrzymania statusu uchodźcy”, stanowi w ust. 2 i 3:
„2.   Obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec zostaje wykluczony z możliwości otrzymania statusu uchodźcy, jeżeli istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że:
a)
dokonał zbrodni przeciwko pokojowi, zbrodni wojennej, zbrodni przeciwko ludzkości w rozumieniu aktów międzynarodowych opracowanych w celu ustanowienia przepisów odnoszących się do tych zbrodni;
b)
popełnił poza państwem, które go przyjęło, poważne przestępstwo o charakterze niepolitycznym, zanim został przyjęty jako uchodźca, czyli zanim wydano mu zezwolenie na pobyt na podstawie nadanego statusu uchodźcy; szczególnie okrutne czyny, nawet jeśli zostały popełnione z rzekomo politycznych pobudek, można zakwalifikować jako poważne zbrodnie o charakterze niepolitycznym;
c)
jest winny czynów sprzecznych z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych określonymi w preambule i art. 1 i 2 Karty Narodów Zjednoczonych [podpisanej w San Francisco w dniu 26 czerwca 1945 r.].
3.   [Ustęp] 2 ma zastosowanie do osób, które podżegają do przestępstw lub czynów określonych w tym ustępie lub w inny sposób uczestniczą w ich popełnianiu”.
Rozdział V dyrektywy 2011/95, zatytułowany „Kwalifikowanie się do objęcia ochroną uzupełniającą”, zawiera art. 17, noszący tytuł „Wykluczenie”, zgodnie z którym:
„1.   Obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec zostaje wykluczony z możliwości otrzymania ochrony uzupełniającej, jeżeli istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że:
a)
dokonał zbrodni przeciwko pokojowi, zbrodni wojennej, zbrodni przeciwko ludzkości w rozumieniu aktów międzynarodowych opracowanych w celu ustanowienia przepisów odnoszących się do tych zbrodni;
b)
popełnił poważne przestępstwo;
c)
jest winny czynów sprzecznych z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych określonymi w preambule i art. 1 i 2 Karty Narodów Zjednoczonych;
d)
stanowi zagrożenie dla społeczności lub bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym przebywa.
2.   [Ustęp] 1 ma zastosowanie do osób, które podżegają do przestępstw lub czynów określonych w tym ustępie lub w inny sposób uczestniczą w ich popełnianiu.
3.   Państwa członkowskie mogą wykluczyć obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca z możliwości otrzymania ochrony uzupełniającej, jeżeli przed przyjęciem do danego państwa członkowskiego popełnił on jedno lub więcej przestępstw nieobjętych zakresem ust. 1, które – gdyby zostały popełnione w danym państwie członkowskim – podlegałyby karze więzienia, i jeżeli opuścił on kraj pochodzenia wyłącznie w celu uniknięcia kary wynikającej z popełnienia tych przestępstw”.
Decyzje 2015/1523 i 2015/1601
Motywy 1, 2, 7, 11, 12, 23, 25, 26, 31 i 32 decyzji 2015/1601 głosiły:
„(1)
Zgodnie z art. 78 ust. 3 [TFUE], w przypadku gdy jedno lub więcej państw członkowskich znajdzie się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich, Rada, na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może przyjąć środki tymczasowe na rzecz zainteresowanego państwa lub państw członkowskich.
(2)
Zgodnie z art. 80 TFUE polityki Unii dotyczące kontroli granicznej, azylu i imigracji oraz ich wprowadzanie w życie podlegają zasadzie solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, a akty Unii przyjęte w tej dziedzinie zawierają odpowiednie środki w celu zastosowania tej zasady.
[…]
(7)
Na posiedzeniu w dniach 25 i 26 czerwca 2015 r. Rada Europejska zdecydowała między innymi, że należy równolegle zajmować się trzema kluczowymi wymiarami: relokacją/przesiedleniem, powrotem/readmisją/reintegracją oraz współpracą z państwami pochodzenia i tranzytu. Rada Europejska zgodziła się przede wszystkim – z uwagi na obecną sytuację nadzwyczajną i zobowiązanie do większej solidarności i odpowiedzialności – na tymczasową i wyjątkową relokację z Włoch i Grecji do innych państw członkowskich, w ciągu dwóch lat, 40000 osób w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej, w której to relokacji uczestniczyłyby wszystkie państwa członkowskie.
[…]
(11)
W dniu 20 lipca 2015 r. w drodze konsensusu przyjęto – odzwierciedlając szczególne położenie poszczególnych państw członkowskich – rezolucję przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie [Europejskiej] dotyczącą relokacji z Grecji i z Włoch 40000 osób w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej. W ciągu dwóch lat z Włoch zostanie relokowanych 24000 osób, a z Grecji –16000 osób. W dniu 14 września 2015 r. Rada [Unii Europejskiej] przyjęła decyzję […] 2015/1523 ustanawiającą tymczasowy i wyjątkowy mechanizm relokacji – z Włoch i Grecji do innych państw członkowskich – osób w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej.
(12)
W ostatnich miesiącach presja migracyjna na południowych zewnętrznych granicach lądowych i morskich znów gwałtownie wzrosła i nadal obserwuje się przesuwanie się przepływów migracyjnych ze środkowej do wschodniej części regionu Morza Śródziemnego oraz w kierunku szlaku prowadzącego przez Bałkany Zachodnie, w wyniku rosnącej liczby migrantów przybywających do i z Grecji. W świetle tej sytuacji powinny zostać zapewnione dalsze środki tymczasowe służące złagodzeniu presji azylowej we Włoszech i Grecji.
[…]
(23)
Środki dotyczące relokacji z Włoch i z Grecji przewidziane w niniejszej decyzji pociągają za sobą czasowe odstąpienie od zasady ustanowionej w art. 13 ust. 1 [rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (
Dz.U. 2013, L 180, s. 31
)], zgodnie z którą to [zasadą] Włochy i Grecja byłyby odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w oparciu o kryteria ustanowione w rozdziale III tego rozporządzenia, jak również czasowe odstępstwo dotyczące kolejnych czynności proceduralnych, w tym terminów określonych w art. 21, 22 i 29 tego rozporządzenia. Nadal stosuje się inne przepisy rozporządzenia […] nr 604/2013 […]
[…]
(25)
Należało dokonać wyboru kryteriów stosowanych do określenia, którzy wnioskodawcy oraz jak wielu z nich mają być relokowani z Włoch i z Grecji, bez uszczerbku dla decyzji na szczeblu krajowym dotyczących wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. Planuje się wprowadzenie jasnego i sprawnie funkcjonującego systemu, przewidującego próg wyznaczony stosunkiem średniej liczby, na poziomie Unii, decyzji o udzieleniu ochrony międzynarodowej w postępowaniach w pierwszej instancji, zgodnie z definicją Eurostatu, do łącznej liczby, na poziomie Unii, decyzji podjętych w pierwszej instancji w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, na podstawie najnowszych dostępnych danych statystycznych. Próg ten miałby z jednej strony zapewnić – w możliwie największym stopniu – wszystkim wnioskodawcom, którzy w sposób oczywisty wymagają ochrony międzynarodowej, możliwość pełnego i szybkiego skorzystania ze swoich praw związanych z ochroną w państwie członkowskim relokacji. Z drugiej strony próg ten miałby zapobiec – w możliwie największym stopniu – relokowaniu do innego państwa członkowskiego wnioskodawców, których wniosek zostanie prawdopodobnie rozpatrzony negatywnie, a co za tym idzie nadmiernemu przedłużaniu ich pobytu w Unii. W niniejszej decyzji zastosować należy próg 75%, określony na podstawie najnowszych dostępnych zaktualizowanych danych kwartalnych Eurostatu dotyczących decyzji podjętych w pierwszej instancji.
(26)
Celem środków tymczasowych jest zmniejszenie znacznej presji azylowej, pod jaką znajdują się Włochy i Grecja, w szczególności poprzez relokację znacznej liczby wnioskodawców w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej, którzy będą znajdowali się na terytorium Włoch lub Grecji po dniu rozpoczęcia stosowania niniejszej decyzji. Uwzględniając całkowitą liczbę obywateli państw trzecich, którzy przybyli w sposób nieuregulowany do Włoch i Grecji w 2015 r.. oraz liczbę osób w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej, z Włoch i Grecji powinno być relokowanych łącznie 120000 wnioskodawców w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej. […]
[…]
(31)
Konieczne jest zapewnienie wprowadzenia sprawnej procedury relokacji, a realizacji środków tymczasowych powinna towarzyszyć ścisła współpraca administracyjna między państwami członkowskimi oraz wsparcie operacyjne [Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO)].
(32)
Podczas całej procedury relokacji, do momentu przekazania wnioskodawcy, należy mieć na uwadze bezpieczeństwo narodowe i porządek publiczny. Z pełnym poszanowaniem podstawowych praw wnioskodawców, w tym stosownych zasad dotyczących ochrony danych, w przypadkach gdy państwo członkowskie ma uzasadnione powody, by sądzić, że wnioskodawca zagraża jego bezpieczeństwu narodowemu lub porządkowi publicznemu, informuje ono o tym pozostałe państwa członkowskie”.
Motywy 1, 2, 7, 23, 25, 26, 31 i 32 decyzji 2015/1601 zostały w istocie zredagowane w ten sam sposób co, odpowiednio, motywy 1, 2, 6, 18, 20, 21, 25 i 26 decyzji 2015/1523.
Artykuł 1 decyzji 2015/1601, zatytułowany „Przedmiot”, stanowił w ust. 1, zredagowanym w istocie w ten sam sposób co art. 1 decyzji 2015/1523:
„Niniejsza decyzja ustanawia środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji w celu wsparcia tych państw członkowskich, aby mogły lepiej sprostać sytuacji nadzwyczajnej charakteryzującej się nagłym napływem obywateli krajów trzecich na ich terytorium”.
Artykuł 2 każdej z tych decyzji, zatytułowany „Definicje”, stanowił:
„Na potrzeby niniejszej decyzji stosuje się następujące definicje:
[…]
e)
»relokacja« oznacza przekazanie wnioskodawcy z terytorium państwa członkowskiego, które kryteria określone w rozdziale III rozporządzenia […] nr 604/2013 wskazują jako odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, na terytorium państwa członkowskiego relokacji;
f)
»państwo członkowskie relokacji« oznacza państwo członkowskie, które staje się, zgodnie z rozporządzeniem […] nr 604/2013, odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wnioskodawcy po jego relokacji na terytorium tego państwa członkowskiego”.
Artykuł 3 decyzji 2015/1601, zatytułowany „Zakres stosowania” i zredagowany identycznie jak art. 3 decyzji 2015/1523, stanowił:
„1.   Relokacji na podstawie niniejszej decyzji dokonuje się jedynie w stosunku do wnioskodawców, którzy we Włoszech lub w Grecji złożyli wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, za których rozpatrzenie te państwa członkowskie byłyby odpowiedzialne, w przypadku braku relokacji, zgodnie z kryteriami ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego określonymi w rozdziale III rozporządzenia […] nr 604/2013.
2.   Relokację na podstawie niniejszej decyzji stosuje się wyłącznie w odniesieniu do wnioskodawców posiadających obywatelstwo państwa, w przypadku którego obywateli decyzje o udzieleniu ochrony międzynarodowej stanowią – według najnowszych dostępnych średnich danych Eurostatu dla całej Unii, które są uaktualnianie kwartalnie – 75% lub więcej decyzji wydanych w pierwszej instancji w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, o których mowa w rozdziale III [dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (
Dz.U. 2013, L 180, s. 60
) […]”.
Artykuł 4 decyzji 2015/1523 przewidywał relokację z Włoch i Grecji na terytorium innych państw członkowskich, do których stosowała się ta decyzja, które nie obejmowały Węgier, 40000 osób wymagających w sposób oczywisty ochrony międzynarodowej, podzielonych na 24000 z Włoch i 16000 z Grecji.
Artykuł 4 decyzji 2015/1601 stanowił:
„1.   Relokacja 120000 wnioskodawców do innych państw członkowskich odbywa się w następujący sposób:
a)
z Włoch na terytorium innych państw członkowskich relokowanych zostaje 15600 wnioskodawców zgodnie z tabelą zamieszczoną w załączniku I;
b)
z Grecji na terytorium innych państw członkowskich relokowanych zostaje 50400 wnioskodawców zgodnie z tabelą zamieszczoną w załączniku II;
c)
na terytorium innych państw członkowskich relokowanych zostaje 54000 wnioskodawców proporcjonalnie do danych liczbowych zamieszczonych w załącznikach I i II, albo zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu w drodze zmiany niniejszej decyzji, o której mowa w art. 1 ust. 2 oraz w ust. 3 niniejszego artykułu.
2.   Począwszy od dnia 26 września 2016 r. 54000 wnioskodawców, o których mowa w ust. 1 lit. c), zostaje relokowanych z Włoch i Grecji, w proporcjach wynikających z ust. 1 lit. a) i b), na terytorium innych państw członkowskich, proporcjonalnie do danych liczbowych zamieszczonych w załącznikach I i II. Komisja przedkłada Radzie wniosek dotyczący danych liczbowych, które mają być odpowiednio przydzielone poszczególnym państwom członkowskim.
[…]”.
Na mocy art. 1 decyzji Rady (UE) 2016/1754 z dnia 29 września 2016 r. (
Dz.U. 2016, L 268, s. 82
) do art. 4 decyzji 2015/1601 dodany został następujący ustęp:
„3a.   W odniesieniu do relokacji wnioskodawców, o których mowa w ust. 1 lit. c), państwa członkowskie mogą zdecydować o wypełnieniu swoich obowiązków poprzez przyjęcie na swoje terytorium obywateli syryjskich przebywających w Turcji w ramach krajowych lub wielostronnych programów legalnego przyjęcia osób w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej, innych niż program przesiedleń, który był przedmiotem konkluzji przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie [Europejskiej] z dnia 20 lipca 2015 r. Liczba przyjętych w ten sposób osób przez dane państwo członkowskie powoduje odpowiednią redukcję zobowiązań tego państwa członkowskiego.
[…]”.
Załączniki I i II do decyzji 2015/1601 zawierały tabele określające dla państw członkowskich – innych niż Republika Grecka i Republika Włoska – do których stosowała się ta decyzja, w tym dla Rzeczypospolitej Polskiej, Węgier i Republiki Czeskiej, obowiązkowe przydziały osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej z, odpowiednio, Włoch albo Grecji, które miały być relokowane na terytorium każdego z tych państw członkowskich.
Stosownie do treści art. 5 decyzji 2015/1601, zatytułowanego „Procedura relokacji”:
„[…]
2.   Państwa członkowskie podają regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, liczbę wnioskodawców, których można szybko relokować na ich terytorium, oraz przekazują wszelkie inne istotne informacje.
3.   Na podstawie tych informacji Włochy i Grecja – z pomocą EASO oraz, w stosownych przypadkach, oficerów łącznikowych państw członkowskich, o których mowa w ust. 8 – wskazują poszczególnych wnioskodawców, których można relokować do innych państw członkowskich, oraz przekazują możliwie jak najszybciej wszelkie istotne informacje punktom kontaktowym tych państw członkowskich. W tym zakresie pierwszeństwo mają wnioskodawcy szczególnej troski w rozumieniu art. 21 i 22 [dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (
Dz.U. 2013, L 180, s. 96
)].
4.   Po wyrażeniu zgody przez państwo członkowskie relokacji Włochy i Grecja możliwie jak najszybciej podejmują decyzję o relokacji poszczególnych wnioskodawców do danego państwa członkowskiego relokacji, w uzgodnieniu z EASO, i powiadamiają wnioskodawcę zgodnie z art. 6 ust. 4. Państwo członkowskie relokacji może podjąć decyzję o odmowie zgody na relokację danego wnioskodawcy wyłącznie wtedy, gdy istnieją uzasadnione powody, o których mowa w ust. 7 niniejszego artykułu.
5.   Wnioskodawcy, od których należy pobrać odciski palców zgodnie z obowiązkami określonymi w art. 9 [rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 603/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia systemu Eurodac do porównywania odcisków palców w celu skutecznego stosowania rozporządzenia (UE) nr 604/2013 w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca oraz w sprawie występowania o porównanie z danymi Eurodac przez organy ścigania państw członkowskich i Europol na potrzeby ochrony porządku publicznego, oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1077/2011 ustanawiające Europejską Agencję ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (
Dz.U. 2013, L 180, s. 1
) mogą być zgłoszeni do relokacji dopiero po pobraniu odcisków palców i przekazaniu ich do systemu centralnego Eurodac na mocy tego rozporządzenia.
6.   Przekazanie wnioskodawcy na terytorium państwa członkowskiego relokacji następuje możliwie jak najszybciej po dacie powiadomienia zainteresowanej osoby o decyzji o przekazaniu, o której mowa w art. 6 ust. 4 niniejszej decyzji. Włochy i Grecja informują państwo członkowskie relokacji o dacie i godzinie przekazania oraz udzielają mu wszelkich innych istotnych informacji.
7.   Państwa członkowskie zachowują prawo do odmowy relokacji wnioskodawcy wyłącznie w przypadku wystąpienia uzasadnionych powodów wskazujących, że dana osoba może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, lub w przypadku wystąpienia poważnych podstaw zastosowania przepisów dotyczących wykluczenia, określonych w art. 12 i 17 dyrektywy 2011/95/UE.
8.   W celu wdrożenia wszystkich elementów procedury relokacji opisanej w niniejszym artykule państwa członkowskie mogą po wymianie wszystkich istotnych informacji podjąć decyzję o oddelegowaniu oficerów łącznikowych do Włoch i Grecji.
9.   Zgodnie z unijnym dorobkiem prawnym państwa członkowskie w pełni wykonują swoje zobowiązania. W związku z tym Włochy i Grecja gwarantują identyfikację, rejestrację i pobieranie odcisków palców w ramach procedury relokacji. W celu zapewnienia skuteczności i wykonalności tego procesu organizuje się w należyty sposób infrastrukturę i środki recepcyjne, aby tymczasowo zakwaterować ludzi, zgodnie z unijnym dorobkiem prawnym, do czasu szybkiego podjęcia decyzji w sprawie ich sytuacji. Wnioskodawcy, którzy uchylają się od procedury relokacji, są z niej wyłączani.
10.   Przewidzianą w niniejszym artykule procedurę relokacji należy przeprowadzić jak najszybciej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od momentu, w którym państwo członkowskie relokacji podało liczbę wnioskodawców, o których mowa w ust. 2, chyba że państwo członkowskie relokacji wyraziło zgodę, o której mowa w ust. 4, później niż dwa tygodnie przed końcem tego dwumiesięcznego terminu. W takim przypadku termin przeprowadzenia procedury relokacji można przedłużyć o okres nieprzekraczający kolejnych dwóch tygodni. Ponadto termin można również przedłużyć o kolejne cztery tygodnie, w odpowiednich przypadkach, jeżeli Włochy lub Grecja wykażą obiektywne, praktyczne przeszkody, które uniemożliwiają dokonanie przekazania.
Jeżeli procedury relokacji nie uda się przeprowadzić w tych terminach i o ile Włochy i Grecja nie uzgodnią z państwem członkowskim relokacji, że termin ten zostaje w rozsądnych granicach przedłużony, Włochy i Grecja pozostają odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 604/2013.
11.   Po relokacji wnioskodawcy państwo członkowskie relokacji pobiera odciski palców wnioskodawcy i przekazuje je do systemu centralnego Eurodac zgodnie z art. 9 rozporządzenia (UE) nr 603/2013 oraz uaktualnia zestawy danych zgodnie z art. 10, a w stosownych przypadkach zgodnie z art. 18 tego rozporządzenia”.
Artykuł 5 decyzji 2015/1523, zatytułowany „Procedura relokacji”, był w istocie zredagowany w ten sam sposób co art. 5 decyzji 2015/1601.
Zgodnie z art. 12 decyzji 2015/1523 oraz decyzji 2015/1601 Komisja miała w szczególności przedstawiać Radzie co sześć miesięcy sprawozdanie z wykonania tych decyzji.
Komisja zobowiązała się następnie do przedstawiania comiesięcznych sprawozdań dotyczących wykonania poszczególnych środków relokacyjnych i przesiedleniowych wobec osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej podjętych na poziomie Unii, w tym środków przewidzianych w decyzjach 2015/1523 i 2015/1601. Na tej podstawie Komisja przedstawiła Parlamentowi Europejskiemu, Radzie Europejskiej i Radzie 15 sprawozdań w sprawie relokacji i przesiedleń.
W dniach 15 listopada 2017 r. i 14 marca 2018 r. Komisja przedstawiła również sprawozdania z postępów, zawierające między innymi zaktualizowane dane na temat relokacji dokonanych na podstawie decyzji 2015/1523 i 2015/1601.
W art. 13 ust. 1 i 2 decyzji 2015/1523 przewidziano, że wchodziła ona w życie w dniu 16 września 2015 r. i będzie stosowana do dnia 17 września 2017 r. W myśl art. 13 ust. 3 tej decyzji miała ona zastosowanie do osób przybywających na terytorium Włoch lub Grecji w okresie od 16 września 2015 r. do 17 września 2017 r. oraz do osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które przybyły na jedno z tych terytoriów począwszy od dnia 15 sierpnia 2015 r.
W art. 13 ust. 1 i 2 decyzji 2015/1601 przewidziano, że wchodziła ona w życie w dniu 25 września 2015 r. i będzie stosowana do dnia 26 września 2017 r. W myśl art. 13 ust. 3 tej decyzji miała ona zastosowanie do osób przybywających na terytorium Włoch lub Grecji w okresie od 25 września 2015 r. do 26 września 2017 r. oraz do osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które przybyły na jedno z tych terytoriów począwszy od dnia 24 marca 2015 r.
Okoliczności powstania sporów i postępowania poprzedzające wniesienie skarg
W dniu 16 grudnia 2015 r. Rzeczpospolita Polska, na podstawie art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 i 2015/1601, podała liczbę 100 osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które będzie można szybko relokować na jej terytorium, w tym 65 osób z Grecji i 35 osób z Włoch. Na tej podstawie Republika Grecka i Republika Włoska wytypowały odpowiednio 73 i 36 osób i zwróciły się do Rzeczypospolitej Polskiej z wnioskami o ich relokację. Rzeczpospolita Polska nie nadała jednakże dalszego biegu tym wnioskom i żadna osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej nie została relokowana na terytorium tego państwa członkowskiego na podstawie decyzji 2015/1523 i 2015/1601. Rzeczpospolita Polska nie złożyła żadnej późniejszej deklaracji dotyczącej relokacji.
Pozostaje bezsporne, że Węgry, które nie uczestniczyły w dobrowolnej relokacji przewidzianej na mocy decyzji 2015/1523, nigdy nie podały liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na ich terytorium na podstawie art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, w konsekwencji czego żadna osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej nie została relokowana na terytorium tego państwa członkowskiego na podstawie tej decyzji.
W dniach 5 lutego i 13 maja 2016 r. Republika Czeska, na podstawie art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 i 2015/1601, podała liczbę, odpowiednio, 30 i 20 osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które będzie można szybko relokować na jej terytorium, w tym 20, a następnie 10 osób z Grecji, a także dwa razy po 10 osób z Włoch. Na tej podstawie Republika Grecka i Republika Włoska wytypowały odpowiednio 30 i 10 osób i zwróciły się do Republiki Czeskiej z wnioskami o ich relokację na jej terytorium. Republika Czeska zgodziła się przyjąć 15 osób z Grecji, z czego 12 zostało rzeczywiście relokowanych. Żadna z osób wytypowanych przez Republikę Włoską nie została zaakceptowana przez Republikę Czeską, wobec czego nie doszło do żadnej relokacji z Włoch na jej terytorium. W rezultacie na podstawie decyzji 2015/1523 i 2015/1601 na terytorium Republiki Czeskiej zostało relokowanych 12 osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, wszystkie z Grecji. Po dniu 13 maja 2016 r. Republika Czeska nie złożyła już żadnej deklaracji dotyczącej relokacji.
Pismami z dnia 10 lutego 2016 r. Komisja wezwała Rzeczpospolitą Polską, Węgry i Republikę Czeską między innymi do podawania, nie rzadziej niż co trzy miesiące, informacji dotyczących liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można relokować na ich terytorium, oraz do relokowania tych osób w regularnych odstępach czasu w celu zastosowania się przez te państwa do ich prawnych zobowiązań.
Pismami z dnia 5 sierpnia 2016 r. Komisja przypomniała wszystkim państwom członkowskim o ich zobowiązaniach dotyczących relokacji, które na nich ciążą na mocy decyzji 2015/1523 i 2015/1601.
We wspólnym piśmie Komisji i prezydencji Rady Unii Europejskiej z dnia 28 lutego 2017 r., skierowanym do ministrów spraw wewnętrznych, państwa członkowskie, które nie dokonały dotąd relokacji w ogóle lub nie dokonały relokacji proporcjonalnie do ich przydziału, zostały wezwane do natychmiastowego zwiększenia wysiłków.
Pismem z dnia 1 marca 2017 r. Republika Czeska odpowiedziała Komisji, że w jej ocenie jej pierwotna propozycja z dnia 5 lutego 2016 r. dotycząca relokacji 30 osób była wystarczająca.
W dniu 5 czerwca 2017 r. Republika Czeska przyjęła rezolucję nr 439, na mocy której zawiesiła realizację swoich zobowiązań podjętych na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 25 i 26 czerwca 2015 r., sformalizowanych następnie na posiedzeniu przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie Europejskiej w dniu 20 lipca 2015 r. i wykonanych na mocy decyzji 2015/1523, jak również realizację swoich zobowiązań wynikających z decyzji 2015/1601, z uwagi na „poważne pogorszenie sytuacji w dziedzinie bezpieczeństwa w Unii […] oraz w związku z nieprawidłowym funkcjonowaniem systemu relokacji”.
W wielu ze swych sprawozdań dla Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady w sprawie relokacji i przesiedleń Komisja nalegała, aby państwa członkowskie regularnie podawały liczbę osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które mogą zostać relokowane na ich terytorium zgodnie z zobowiązaniami, które na nich ciążą na mocy decyzji 2015/1523 lub decyzji 2015/1601, oraz na przystąpienie do rzeczywistych relokacji proporcjonalnie do ich zobowiązań, a w szczególności do ich przydziałów określonych w załącznikach I i II do decyzji 2015/1601, pod rygorem wszczęcia wobec nich postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
W komunikatach do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady z dnia 18 maja 2016 r. – Trzecie sprawozdanie w sprawie relokacji i przesiedlenia [COM(2016) 360 final], z dnia 15 czerwca 2016 r. – Czwarte sprawozdanie w sprawie relokacji i przesiedlenia [COM(2016) 416 final], z dnia 13 lipca 2016 r. – Piąte sprawozdanie w sprawie relokacji i przesiedleń [COM(2016) 480 final], z dnia 28 września 2016 r. – Szóste sprawozdanie w sprawie relokacji i przesiedleń [COM(2016) 636 final], z dnia 9 listopada 2016 r. – Siódme sprawozdanie w sprawie relokacji i przesiedleń [COM(2016) 720 final], z dnia 8 grudnia 2016 r. – Ósme sprawozdanie w sprawie relokacji i przesiedleń [COM(2016) 791 final] Komisja stwierdziła, że zastrzega sobie prawo do skorzystania z kompetencji przysługujących jej na mocy traktatów w sytuacji, gdyby zainteresowane państwa członkowskie nie podjęły działań niezbędnych do realizacji ich zobowiązań dotyczących relokacji określonych w decyzjach 2015/1523 i 2015/1601.
Ponadto w komunikatach do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady z dnia 8 lutego 2017 r. – Dziewiąte sprawozdanie w sprawie relokacji i przesiedleń [COM(2017) 74 final], z dnia 2 marca 2017 r. – Dziesiąte sprawozdanie w sprawie relokacji i przesiedleń [COM(2017) 202 final], z dnia 12 kwietnia 2017 r. – Jedenaste sprawozdanie w sprawie relokacji i przesiedleń [COM(2017) 212 final], z dnia 16 maja 2017 r. – Dwunaste sprawozdanie w sprawie relokacji i przesiedleń [COM(2017) 260 final] Komisja wyraźnie wezwała Rzeczpospolitą Polską, Węgry i Republikę Czeską do wywiązania się z ich zobowiązań dotyczących relokacji, które na nich ciążyły na mocy decyzji 2015/1523 lub decyzji 2015/1601, poprzez dokonanie relokacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz składanie deklaracji dotyczących relokacji. Komisja zastrzegła sobie prawo do wszczęcia wobec tych państw członkowskich postępowań w sprawie uchybienia ich zobowiązaniom, jeżeli jak najszybciej nie zastosują się do swych zobowiązań.
W dwunastym sprawozdaniu w sprawie relokacji i przesiedleń Komisja wezwała państwa członkowskie, które dotąd nie dokonały relokacji żadnej osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową lub które od roku nie złożyły deklaracji dotyczących liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które mogłyby zostać relokowane z Grecji i Włoch na ich terytorium, aby niezwłocznie lub najpóźniej w ciągu jednego miesiąca przystąpiły do takich relokacji i złożyły wspomniane deklaracje.
W dniu 15 czerwca 2017 r. Komisja wystosowała do Węgier i Republiki Czeskiej, zaś w dniu 16 czerwca 2017 r. do Rzeczypospolitej Polskiej, wezwania do usunięcia uchybienia, uruchamiając w ten sposób wobec tych trzech państw członkowskich postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 ust. 1 TFUE. W owych wezwaniach Komisja stwierdziła, że wspomniane państwa członkowskie nie wywiązały się ze zobowiązań, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 lub art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, a w konsekwencji nie wywiązały się też z pozostałych zobowiązań dotyczących relokacji przewidzianych w art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1523 lub art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1601.
Ponieważ odpowiedzi Rzeczypospolitej Polskiej, Węgier i Republiki Czeskiej na te wezwania nie przekonały Komisji, instytucja ta w dniu 26 lipca 2017 r. skierowała do każdego z tych trzech państw członkowskich uzasadnioną opinię, podtrzymując swoje stanowisko, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska od dnia 16 marca 2016 r., Węgry od dnia 25 grudnia 2015 r., a Republika Czeska od dnia 13 sierpnia 2016 r., uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 lub art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, a w konsekwencji także pozostałym zobowiązaniom, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1523 lub art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1601. Jednocześnie wezwała ona te państwa członkowskie do podjęcia działań niezbędnych do wywiązania się z tych zobowiązań w terminie czterech tygodni, a więc najpóźniej do dnia 23 sierpnia 2017 r.
Republika Czeska pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r., a Rzeczpospolita Polska i Węgry pismami z dnia 23 sierpnia tego samego roku odpowiedziały na wspomniane uzasadnione opinie.
W komunikacie do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady z dnia 6 września 2017 r. – Piętnaste sprawozdanie w sprawie relokacji i przesiedleń [COM(2017) 465 final] Komisja ponownie stwierdziła, że Rzeczpospolita Polska i Węgry pozostawały jedynymi państwami członkowskimi, które nie dokonały relokacji ani jednej osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, że od dnia 16 grudnia 2015 r. Rzeczpospolita Polska nie złożyła żadnych deklaracji dotyczących relokacji, a Republika Czeska nie złożyła nowych deklaracji od maja 2016 r., zaś od sierpnia 2016 r. nie dokonała żadnych relokacji. Komisja wezwała te państwa członkowskie do natychmiastowego rozpoczęcia składania deklaracji i przystąpienia do relokacji. Komisja powołała się również w tym komunikacie na wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada (
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
), wskazując, że Trybunał potwierdził w tym wyroku ważność decyzji 2015/1601.
Pismami z dnia 19 września 2017 r. Komisja zwróciła uwagę Rzeczypospolitej Polskiej, Węgier i Republice Czeskiej na ten wyrok, powtarzając, że potwierdza on ważność decyzji 2015/1601, i wezwała owe państwa członkowskie do bezzwłocznego podjęcia działań niezbędnych do złożenia deklaracji i przystąpienia do relokacji.
Nie otrzymawszy odpowiedzi na te pisma, Komisja postanowiła wnieść niniejszą skargę.
Postępowanie przed Trybunałem
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 8 czerwca 2018 r. Republika Czeska i Węgry zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C‑715/17.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 12 czerwca 2018 r. Węgry i Rzeczpospolita Polska zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Republiki Czeskiej w sprawie C‑719/17.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 13 czerwca 2018 r. Republika Czeska i Rzeczpospolita Polska zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Węgier w sprawie C‑718/17.
Zgodnie z art. 54 regulaminu postępowania przed Trybunałem wspomniane sprawy, ze względu na istniejący między nimi związek, zostały, po wysłuchaniu stron i rzecznik generalnej, połączone do wydania wyroku.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie dopuszczalności
Trzy zainteresowane państwa członkowskie wysuwają szereg argumentów mających na celu zakwestionowanie dopuszczalności złożonej przeciwko nim skargi o stwierdzenie uchybienia ich zobowiązaniom państwa członkowskiego.
W przedmiocie zarzutów niedopuszczalności w sprawach C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17, dotyczących okoliczności, że skargi są bezprzedmiotowe oraz są sprzeczne z celem postępowania przewidzianego w art. 258 TFUE
–
Argumentacja stron
Trzy zainteresowane państwa członkowskie podnoszą w istocie, że wniesione wobec nich skargi są niedopuszczalne, gdyż nawet gdyby Trybunał miał stwierdzić zarzucane im uchybienie zobowiązaniom wynikającym z decyzji 2015/1523 i 2015/1601, to żadne z nich nie mogłoby usunąć uchybienia poprzez wykonanie zobowiązań wynikających z art. 5 ust. 2 i 4–11 każdej z tych decyzji z uwagi na to, że okres ich stosowania ostatecznie upłynął, odpowiednio, w dniach 17 i 26 września 2017 r., a w konsekwencji nałożone tymi decyzjami obowiązki wygasły.
Tymczasem z orzecznictwa Trybunału wynika, że skarga na podstawie art. 258 TFUE powinna mieć na celu stwierdzenie uchybienia celem doprowadzenia do jego zaprzestania, wobec czego nie może mieć ona na celu wyłącznie wydania wyroku czysto deklaratoryjnego, potwierdzającego istnienie uchybienia.
W związku z tym skargi są ich zdaniem bezprzedmiotowe i nie realizują celu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, o którym mowa w art. 258 TFUE.
Komisja nie może ponadto twierdzić, że ma wystarczający interes w żądaniu stwierdzenia przez Trybunał uchybień zobowiązaniom wynikającym z aktów Unii, których okres stosowania ostatecznie upłynął i którym nie można już zaradzić.
Komisja nie zgadza się z tymi argumentami.
–
Ocena Trybunału
Należy przypomnieć, że celem postępowania przewidzianego w art. 258 TFUE jest obiektywne stwierdzenie nieprzestrzegania przez dane państwo członkowskie zobowiązań nałożonych na nie traktatem FUE lub aktem prawa wtórnego oraz że postępowanie takie pozwala ustalić, czy państwo członkowskie naruszyło w danym przypadku prawo Unii (wyrok z dnia 27 marca 2019 r., Komisja/Niemcy,
C‑620/16
,
EU:C:2019:256
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym kontekście jednym z celów postępowania poprzedzającego wniesienie skargi jest umożliwienie danemu państwu członkowskiemu zastosowania się do obowiązków wynikających dla niego z prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 16 września 2015 r., Komisja/Słowacja,
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z treści art. 258 akapit drugi TFUE wynika, że jeśli państwo członkowskie nie zastosuje się do uzasadnionej opinii w wyznaczonym w niej terminie, Komisja może wnieść sprawę do Trybunału. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału istnienie uchybienia powinno być zatem oceniane na podstawie sytuacji mającej miejsce w państwie członkowskim w momencie upływu rzeczonego terminu (wyrok z dnia 27 marca 2019 r., Komisja/Niemcy,
C‑620/16
,
EU:C:2019:256
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Prawdą jest, jak przypominają trzy zainteresowane państwa członkowskie, że z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, iż Komisja ma za zadanie czuwać z urzędu i w interesie ogólnym nad stosowaniem przez państwa członkowskie prawa Unii oraz wnosić o stwierdzenie istnienia ewentualnych uchybień zobowiązaniom wywodzonym z tego prawa celem doprowadzenia do ich zaprzestania (zob. w szczególności wyrok z dnia 7 kwietnia 2011 r., Komisja/Portugalia,
C‑20/09
,
EU:C:2011:214
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże orzecznictwo to należy rozumieć w ten sposób, że jedynym żądaniem, jakie Komisja może wysunąć w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przed Trybunałem, jest stwierdzenie istnienia zarzucanego uchybienia w celu doprowadzenia do jego zaprzestania. Komisja nie może wobec tego żądać od Trybunału w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na przykład nakazania państwu członkowskiemu szczególnego zachowania w celu dostosowania się do prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 7 kwietnia 2011 r., Komisja/Portugalia,
C‑20/09
,
EU:C:2011:214
, pkt
).
Natomiast skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest dopuszczalna, jeżeli Komisja żąda od Trybunału tylko stwierdzenia istnienia zarzucanego uchybienia, w szczególności w sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, w której akt prawa wtórnego Unii, którego naruszenie jest zarzucane, ostatecznie przestał być stosowany po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
W świetle bowiem orzecznictwa przypomnianego w pkt 52 niniejszego wyroku taka skarga o stwierdzenie uchybienia, której celem jest obiektywne stwierdzenie przez Trybunał, że dane państwo członkowskie nie przestrzega zobowiązań nałożonych na nie aktem prawa wtórnego, a także ustalenie, czy dane państwo członkowskie naruszyło w danym przypadku prawo Unii, w pełni wpisuje się w cel postępowania przewidzianego w art. 258 TFUE.
W tym kontekście należy zauważyć, że okres stosowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601 ostatecznie upłynął, odpowiednio, w dniach 17 września i 26 września 2017 r. (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, pkt
).
W tym względzie trzy zainteresowane państwa członkowskie powołują się na okoliczność, że naprawienie zarzucanego im naruszenia jest niemożliwe, gdyż okres stosowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601 ostatecznie upłynął. Tymczasem nawet jeśli okoliczność ta zostałaby dowiedziona, nie może ona skutkować uznaniem niniejszej skargi za niedopuszczalną.
Trzem zainteresowanym państwom członkowskim zaoferowano bowiem możliwość zakończenia zarzucanego im uchybienia przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionych opiniach, czyli dniem 23 sierpnia 2017 r., a zatem przed upływem okresu stosowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601, przez złożenie deklaracji dotyczących relokacji na podstawie art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 lub decyzji 2015/1601 i przystąpienie do rzeczywistych relokacji w ramach realizacji zobowiązań, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1523 lub na podstawie art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1601, do czego Komisja wzywała je zresztą w serii pism i wielu z publikowanych co miesiąc komunikatów w sprawie relokacji i przesiedleń.
Ponieważ w dniu upływu terminu określonego w ten sposób w uzasadnionych opiniach zobowiązania ciążące na państwach członkowskich na mocy decyzji 2015/1523 i 2015/1601 nadal pozostawały w mocy oraz z uwagi na to, że – jak podnosi Komisja i co nie zostało zakwestionowane – trzy zainteresowane państwa członkowskie nadal nie zastosowały się do tych zobowiązań, mimo że Komisja zaoferowała im możliwość uczynienia tego najpóźniej do tego dnia, instytucja ta, niezależnie od późniejszego upływu okresu stosowania tych decyzji, jest uprawniona do wniesienia niniejszych skarg, których celem jest stwierdzenie przez Trybunał zarzucanych uchybień.
Gdyby przyjąć argumentację trzech zainteresowanych państw członkowskich, to wówczas każde państwo członkowskie, które swoim zachowaniem utrudnia realizację celu związanego z decyzją przyjętą na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE, która, jako „środek tymczasowy” w rozumieniu tego postanowienia, ma zastosowanie tylko przez określony czas, co ma miejsce w wypadku decyzji 2015/1523 i 2015/1601 (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, pkt
,
), mogłoby uniknąć postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego tylko ze względu na to, że uchybienie dotyczy aktu prawa Unii, którego okres stosowania ostatecznie upłynął po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, w efekcie czego państwa członkowskie mogłyby odnosić korzyści z własnych uchybień (zob. analogicznie wyrok z dnia 27 marca 2019 r., Komisja/Niemcy,
C‑620/16
,
EU:C:2019:256
, pkt
).
W takim wypadku Komisja nie miałaby więc możliwości zainicjowania – w ramach swych kompetencji wynikających z art. 258 TFUE – postępowania przed Trybunałem przeciwko danemu państwu członkowskiemu w celu stwierdzenia takiego uchybienia oraz wywiązania się w pełni ze swej roli „strażnika traktatów”, która została jej powierzona w art. 17 TUE (wyrok z dnia 27 marca 2019 r., Komisja/Niemcy,
C‑620/16
,
EU:C:2019:256
, pkt
).
Poza tym uznanie, w okolicznościach takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, za niedopuszczalną skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na naruszenie decyzji przyjętych na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE, takich jak decyzje 2015/1523 i 2015/1601, byłoby szkodliwe zarówno dla obligatoryjnego charakteru tych decyzji, jak i – ogólnie – dla poszanowania wartości, na których w myśl art. 2 TUE opiera się Unia, do których należy w szczególności zasada państwa prawnego (zob. analogicznie wyrok z dnia 27 marca 2019 r., Komisja/Niemcy,
C‑620/16
,
EU:C:2019:256
, pkt
).
Stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w danej sprawie nadal ma zresztą realne znaczenie, gdyż w szczególności pozwala na ustalenie podstawy dla ewentualnej odpowiedzialności państwa członkowskiego – w związku z uchybieniem jego zobowiązaniom – wobec innych państw członkowskich, Unii lub jednostek (zob. podobnie wyrok z dnia 7 lutego 1973 r., Komisja/Włochy,
39/72
,
EU:C:1973:13
, pkt
).
Wreszcie, odnosząc się do argumentu, zgodnie z którym wraz z ostatecznym upływem okresu stosowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601 Komisja straciła interes prawny we wniesieniu skargi, należy przypomnieć utrwaloną zasadę orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którą Komisja nie musi wykazywać interesu we wszczęciu postępowania ani podawać powodów, które skłoniły ją do wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (wyrok z dnia 3 marca 2016 r., Komisja/Malta,
C‑12/14
,
EU:C:2016:135
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie prawdą jest, jak twierdzi Rzeczpospolita Polska, że w sytuacji, gdy skarga została wniesiona w chwili, gdy zarzucane uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego w rzeczywistości ustało z uwagi na zastąpienie przepisów, które miały zostać naruszone, nowymi przepisami prawa Unii, Trybunał wskazał, że w drodze wyjątku od zasady przypomnianej w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, to do niego należy zbadanie, czy skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotycząca zachowania przeszłego jest skargą, która nadal przedstawia wystarczający interes, przy czym Trybunał nie może oceniać celowości skargi wniesionej przez Komisję (zob. podobnie wyrok z dnia 9 lipca 1970 r., Komisja/Francja,
26/69
,
EU:C:1970:67
, pkt
,
).
Należy jednak stwierdzić, że sytuacja rozpatrywana w niniejszych postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie stanowi szczególnej sytuacji, o której mowa w orzecznictwie przytoczonym w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, charakteryzującej się zastąpieniem przepisów prawa Unii, które miały zostać naruszone, nowymi przepisami, co w praktyce doprowadziło do zakończenia rozpatrywanego uchybienia.
Ponadto w każdym razie w niniejszej sprawie nie można podawać w wątpliwość interesu Komisji we wniesieniu niniejszej skargi. Po pierwsze bowiem, określony w uzasadnionych opiniach termin upłynął w dniu, w którym zarzucane uchybienia nadal trwały. Po drugie, jak zauważyła również rzecznik generalna w pkt 105 opinii, trzy rozpatrywane sprawy dotyczą ważnych kwestii z punktu widzenia prawa Unii, w tym tej, czy, a jeśli tak, to pod jakimi warunkami, państwo członkowskie może powołać się na art. 72 TFUE w celu odstąpienia od stosowania decyzji przyjętych na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE, których obligatoryjny charakter nie jest kwestionowany i które mają na celu relokację znacznej liczby ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej przy poszanowaniu zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, na której to zasadzie w myśl art. 80 TFUE opiera się polityka azylowa Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 lipca 1970 r., Komisja/Francja,
26/69
,
EU:C:1970:67
, pkt
,
).
W związku z tym zarzuty niedopuszczalności oparte na argumencie, że skargi są bezprzedmiotowe oraz sprzeczne z celem postępowania przewidzianego w art. 258 TFUE, jak również na argumencie, że Komisja nie wykazała wystarczającego interesu we wniesieniu tych skarg, należy oddalić.
W przedmiocie zarzutów niedopuszczalności, wywodzonych z naruszenia zasady równego traktowania, w sprawach C‑715/17 i C‑718/17
–
Argumentacja stron
W sprawie C‑718/17 Węgry twierdzą, że skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego są niedopuszczalne, gdyż ograniczając się do wniesienia skargi wobec tylko trzech państw członkowskich, w sytuacji gdy znaczna większość państw członkowskich nie przestrzegała w pełni zobowiązań ciążących na nich na mocy decyzji 2015/1523 i 2015/1601, Komisja naruszyła zasadę równego traktowania i nadużyła uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących jej na podstawie art. 258 TFUE.
W sprawie C‑715/17 Rzeczpospolita Polska podnosi w istocie zarzut niedopuszczalności o tym samym charakterze.
Komisja nie zgadza się z tymi argumentami.
–
Ocena Trybunału
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że Komisji przysługuje pewien zakres uznania na potrzeby zdecydowania o celowości wniesienia skargi przeciwko państwu członkowskiemu, określenia przepisów, które to państwo naruszyło, oraz wyboru chwili zainicjowania przeciwko niemu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a względy, które zdecydowały o podjęciu takich decyzji, nie mogą wpływać na dopuszczalność skargi Komisji [wyrok z dnia 19 września 2017 r., Komisja/Irlandia (Opłata rejestracyjna),
C‑552/15
,
EU:C:2017:698
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Trybunał orzekł już, że biorąc pod uwagę ten zakres uznania, niewniesienie skargi o stwierdzenie uchybienia przeciwko jednemu państwu członkowskiemu nie wpływa na ocenę dopuszczalności skargi o stwierdzenie uchybienia wniesionej przeciwko innemu państwu członkowskiemu (wyrok z dnia 3 marca 2016 r., Komisja/Malta,
C‑12/14
,
EU:C:2016:135
, pkt
).
Jak zresztą Komisja przypomniała na rozprawie, w dwunastym sprawozdaniu w sprawie relokacji i przesiedleń wyraźnie wskazała, że wobec państw członkowskich, które nie dokonały jeszcze relokacji żadnej osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej, która to sytuacja dotyczy Rzeczypospolitej Polski i Węgier, lub które od ponad roku nie złożyły deklaracji dotyczących relokacji z Grecji i Włoch na ich terytorium, która to sytuacja dotyczy Rzeczypospolitej Polski i Republiki Czeskiej, może zostać wszczęte postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, chyba że państwa te niezwłocznie, a najpóźniej w ciągu jednego miesiąca, złożą takie deklaracje i przystąpią do rzeczywistych relokacji.
Ponadto w komunikacie do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady z dnia 13 czerwca 2017 r. – Trzynastym sprawozdaniu w sprawie relokacji i przesiedleń [COM(2017) 330 final] Komisja stwierdziła, że wskutek jej apelu wystosowanego w dwunastym sprawozdaniu w sprawie relokacji i przesiedleń wszystkie państwa członkowskie, z wyjątkiem Rzeczypospolitej Polskiej, Węgier i Republiki Czeskiej, rozpoczęły regularne składanie deklaracji na podstawie art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 i 2015/1601, oraz wskazała, że w związku z tym postanowiła wszcząć wobec tych trzech państw członkowskich postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
W tym kontekście wniesiona przez Komisję skarga w zakresie, w jakim zmierza ona do zapewnienia, by wszystkie państwa członkowskie – z wyjątkiem Republiki Greckiej i Republiki Włoskiej – które były związane zobowiązaniami dotyczącymi relokacji wynikającymi z decyzji 2015/1523 i 2015/1601, wykonały te zobowiązania, w pełni wpisywała się w cel realizowany przez te decyzje.
Należy bowiem przypomnieć, że obciążenia, które wiążą się z zastosowaniem środków tymczasowych przewidzianych w decyzjach 2015/1523 i 2015/1601, powinny – skoro zostały one przyjęte na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE w celu wsparcia Republiki Greckiej i Republiki Włoskiej, aby mogły one lepiej sprostać sytuacji nadzwyczajnej charakteryzującej się nagłym napływem obywateli krajów trzecich na ich terytorium – co do zasady zostać rozdzielone między wszystkie pozostałe państwa członkowskie, zgodnie z zasadą solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwa członkowskie, zważywszy że w myśl art. 80 TFUE na tej zasadzie opiera się polityka azylowa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, pkt
).
Skarga Komisji w niniejszym przypadku opiera się zatem na neutralnym i obiektywnym kryterium, odnoszącym się do wagi i trwałego charakteru naruszeń zarzucanych Rzeczypospolitej Polskiej, Węgrom i Republice Czeskiej, które, w świetle właśnie przypomnianego celu decyzji 2015/1523 i 2015/1601, pozwala odróżnić sytuację tych trzech państw członkowskich od sytuacji innych państw członkowskich, w tym także tych, które w pełni nie wypełniły swoich zobowiązań wynikających z tych decyzji.
Wynika stąd, że w niniejszym wypadku Komisja w żaden sposób nie przekroczyła granic zakresu uznania, którym dysponuje na podstawie art. 258 TFUE, postanawiając wszcząć postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom tylko wobec Rzeczypospolitej Polskiej, Węgier i Republiki Czeskiej, nie zaś wobec pozostałych państw członkowskich. W konsekwencji zarzuty niedopuszczalności oparte na naruszeniu zasady równego traktowania należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu niedopuszczalności w sprawie C‑718/17, dotyczącego naruszenia prawa do obrony w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi
–
Argumentacja stron
W sprawie C‑718/17 Węgry zarzucają przede wszystkim Komisji naruszenie ich prawa do obrony w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, które miało polegać na tym, że czterotygodniowy termin na udzielenie odpowiedzi wyznaczony w wezwaniu do usunięcia uchybienia i w uzasadnionej opinii był nadzwyczaj krótki, odmienny od zwyczajowego terminu dwóch miesięcy i nieuzasadniony istnieniem nadzwyczajnej sytuacji.
Komisja naruszyła ich zdaniem w szczególności prawo Węgier do obrony, odrzucając ich wniosek o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
Węgry podnoszą, że Komisja, decydując się na wszczęcie postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom wobec trzech zainteresowanych państw członkowskich dopiero w czerwcu 2017 r., a więc stosunkowo blisko daty upływu okresu stosowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601, sama stała się przyczyną pilnego charakteru sytuacji, na który się powołuje. Nadzwyczaj krótkie terminy na udzielenie odpowiedzi i przyspieszenie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi nie znajdują wyjaśnienia w rzeczywistej pilności, ale w fakcie, że Komisja za wszelką cenę chciała mieć możliwość wyznaczenia w uzasadnionej opinii końcowego terminu, w jakim rzeczone państwa członkowskie miały zrealizować swoje obowiązki, w taki sposób, aby upłynął on, zanim owe decyzje przestaną mieć zastosowanie we wrześniu 2017 r., tak aby uniknąć sytuacji, w której można by podnieść wobec jej skarg zarzut niedopuszczalności. Przeciwko pilnemu charakterowi, na który powołuje się Komisja, świadczy również okoliczność, że instytucja ta zwlekała z wniesieniem niniejszych skarg jeszcze cztery miesiące po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
W drugiej kolejności Węgry zarzucają Komisji, że w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi nie wskazała zarzucanego im uchybienia.
Węgry podnoszą w tym względzie, że chociaż Komisja przedstawiła w swoim piśmie krótkie wyjaśnienie powodów, dla których jej zdaniem uchybienie art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601 oznacza uchybienie art. 5 ust. 4–11 tej decyzji, takie wyjaśnienie nie wystarczy, by nie uznać, że w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Komisja nie zdefiniowała jasno naruszenia, którego dotyczy to postępowanie.
Podczas gdy w uzasadnieniu wezwania do usunięcia uchybienia i uzasadnionej opinii Komisja zarzuciła Węgrom jedynie naruszenie art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, we wnioskach tego pisma i uzasadnionej opinii Komisja zarzuciła im również naruszenie art. 5 ust. 4–11 tej decyzji, bez przeprowadzenia dodatkowej analizy.
Ten brak precyzji w odniesieniu do przedmiotu postępowania wynika zdaniem Węgier również z okoliczności, że w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi Komisja wielokrotnie odniosła się do naruszenia zarówno decyzji 2015/1523, jak i decyzji 2015/1601, podczas gdy wobec braku dobrowolnej deklaracji Węgry nie były zobowiązane do relokacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie pierwszej z tych dwóch decyzji.
Komisja nie zgadza się z tymi argumentami.
–
Ocena Trybunału
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie danemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, zastosowania się do zobowiązań, które nakłada na nie prawo Unii, a po drugie, skutecznego przedstawienia argumentów na swoją obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję. Prawidłowość tego postępowania jest podstawową gwarancją przyznaną w traktacie FUE nie tylko w celu ochrony praw danego państwa członkowskiego, lecz również w celu zapewnienia, że zakres sporu stanowiącego przedmiot ewentualnego postępowania sądowego będzie jasno określony [wyrok z dnia 19 września 2017 r., Komisja/Irlandia (Opłata rejestracyjna),
C‑552/15
,
EU:C:2017:698
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo].
Konsekwencją wspomnianych celów jest to, że Komisja musi przyznać państwom członkowskim rozsądny termin na udzielenie odpowiedzi na pismo wzywające do usunięcia uchybienia oraz na zastosowanie się do uzasadnionej opinii lub ewentualnie na przygotowanie obrony. W celu dokonania oceny, czy wyznaczony termin ma rozsądny charakter, należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danego wypadku. Bardzo krótkie terminy mogą być usprawiedliwione w szczególnych sytuacjach, zwłaszcza gdy trzeba pilnie przeciwdziałać uchybieniu państwa członkowskiego lub gdy państwo członkowskie ma pełną znajomość punktu widzenia Komisji na długo przed rozpoczęciem postępowania (wyrok z dnia 13 grudnia 2001 r., Komisja/Francja,
C‑1/00
,
EU:C:2001:687
, pkt
).
Należy też przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wskazanym w pkt 75 niniejszego wyroku to do Komisji należy ocena celowości wniesienia skargi przeciwko państwu członkowskiemu, określenie przepisów, które to państwo naruszyło, oraz wybór chwili zainicjowania przeciwko niemu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom, a względy, które zdecydowały o podjęciu takich decyzji, nie mogą wpływać na dopuszczalność skargi Komisji.
W niniejszej sprawie, co się tyczy, w pierwszej kolejności, zarzutu niedopuszczalności wywodzonego z terminów na udzielenie odpowiedzi wyznaczonych w wezwaniu do usunięcia uchybienia oraz w uzasadnionej opinii, które to terminy miały być nadzwyczaj krótkie, ze sprawozdań Komisji w sprawie relokacji i przesiedleń jednoznacznie wynika, że instytucja ta postanowiła wszcząć postępowania w sprawie uchybienia w dniach 15 czerwca i 16 czerwca 2017 r., a więc na stosunkowo zaawansowanym etapie dwuletniego okresu stosowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601, który kończył się, odpowiednio, w dniach 17 września i 26 września 2017 r. Decyzja ta była motywowana okolicznością, że przed zainicjowaniem tych postępowań i przed upływem tego okresu stosowania wspomniana instytucja chciała dać trzem zainteresowanym państwom członkowskim, które albo jeszcze nie relokowały żadnej osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej, albo od ponad roku nie złożyły deklaracji w sprawie relokacji, ostatnią możliwość wywiązania się ze zobowiązań ciążących na nich na mocy tych decyzji poprzez złożenie formalnych deklaracji i najpóźniej w ciągu miesiąca relokowanie osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Ponadto, decyzja o wszczęciu postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na stosunkowo zaawansowanym etapie stosowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601 okazuje się zasadna z uwagi na już wskazaną przez Trybunał okoliczność, że relokacja dużej liczby osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, takiej jak przewidziana w decyzji 2015/1601, jest bezprecedensową i skomplikowaną operacją, której przygotowanie i przeprowadzenie, mając w szczególności na względzie konieczność zapewnienia koordynacji między organami administracji poszczególnych państw członkowskich, wymaga czasu, zanim zacznie ona przynosić konkretne skutki (wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, pkt
).
W związku z tym, o ile – mając na względzie stosunkowo bliskie daty upływu okresu stosowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601 – ostatecznie stało się kwestią pilną w maju 2017 r. wyegzekwowanie od trzech państw członkowskich, w drodze postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom, przestrzegania ciążących na nich na mocy tych decyzji zobowiązań dotyczących relokacji w odniesieniu do pozostałej części tego okresu stosowania, o tyle przyczyny tego pilnego charakteru nie sposób przypisać jakiejkolwiek bierności po stronie Komisji lub jej spóźnionemu działaniu, lecz leży ona w ciągłej odmowie ze strony tych trzech państw członkowskich uwzględnienia powtarzających się wezwań Komisji do zastosowania się do tych zobowiązań.
W ramach przysługującego jej zakresu uznania w odniesieniu do wyboru momentu zainicjowania postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja była w pełni uprawniona do podjęcia próby wyczerpania wszystkich możliwości w celu przekonania trzech odnośnych państw członkowskich do przeprowadzenia relokacji i złożenia formalnych deklaracji, dążąc do tego, by te państwa członkowskie należycie przyczyniły się, przy poszanowaniu zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, na której w myśl art. 80 TFUE opiera się polityka azylowa Unii, do realizacji przewidzianego w decyzjach 2015/1523 i 2015/1601 celu polegającego na rzeczywistej relokacji, jednocześnie zapewniając, że w razie gdyby rzeczone państwa członkowskie postanowiły nie uwzględnić ostatecznego wezwania Komisji do wypełnienia ich zobowiązań, zostanie przeciwko nim wszczęte postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Wynika stąd, że w niniejszej sprawie Komisja w żaden sposób nie przekroczyła granic tego zakresu uznania.
Należy ponadto zaznaczyć, że trzy zainteresowane państwa członkowskie przynajmniej od dnia 16 maja 2017 r., tj. daty dwunastego sprawozdania w sprawie relokacji i przesiedleń, wiedziały o zamiarze wniesienia wobec nich przez Komisję skargi o stwierdzenie uchybienia w razie dalszej odmowy zastosowania się do decyzji 2015/1523 i 2015/1601.
W pełni znały też stanowisko Komisji na długo przed wszczęciem w dniach 15 czerwca i 16 czerwca 2017 r. postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Stanowisko Komisji dotyczące uchybień zarzucanych trzem zainteresowanym państwom członkowskim jednoznacznie wynikało bowiem z różnych pism, a także z wielu sprawozdań w sprawie relokacji i przesiedleń. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że kwestionowane czterotygodniowe terminy były nieracjonalnie krótkie.
Nie wydaje się także, aby czterotygodniowy termin na udzielenie odpowiedzi wyznaczony w wezwaniach do usunięcia uchybienia i w uzasadnionych opiniach nie pozwolił zainteresowanym państwom członkowskim na skuteczne przedstawienie w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi argumentów mających na celu obronę przeciwko zarzutom sformułowanym przez Komisję.
W odpowiedziach na skargę, duplikach i uwagach interwenienta trzy zainteresowane państwa członkowskie zasadniczo powtórzyły bowiem argumenty podniesione w ich odpowiedziach na wezwania do usunięcia uchybienia i na uzasadnione opinie.
Należy także oddalić bardziej szczegółowy argument Węgier, zgodnie z którym Komisja nie mogła wyznaczyć im czterotygodniowego terminu na udzielenie odpowiedzi i nie mogła odmówić im przedłużenia tych terminów, ponieważ upłynęły one w okresie letnim 2017 r., w którym zmniejszona liczba pracowników w odpowiednim węgierskim ministerstwie miała przygotować odpowiedź nie tylko w tej sprawie, lecz również w dwóch innych sprawach, w których pojawiły się złożone kwestie dotyczące wykładni prawa Unii i które wymagały podjęcia znacznych wysiłków.
Węgry wiedziały bowiem, przynajmniej od dnia 16 maja 2017 r., tj. daty dwunastego sprawozdania w sprawie relokacji i przesiedleń, że Komisja zamierza niedługo wszcząć wobec tego państwa członkowskiego postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom, gdyby nadal nie zastosowało się ono do decyzji 2015/1601. Węgry nie mogły być też nieświadome tego, że w razie wszczęcia tego postępowania Komisja byłaby zmuszona wyznaczyć stosunkowo krótkie terminy na udzielenie odpowiedzi w celu zapewnienia, by postępowanie poprzedzające wniesienie skargi mogło zakończyć się przed upływem okresu stosowania tej decyzji w dniu 26 września 2017 r. W związku z tym to państwo członkowskie powinno było w niniejszym wypadku podjąć odpowiednie kroki, również w okresie letnim 2017 r., aby dysponować środkami umożliwiającymi udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia i uzasadnioną opinię.
W drugiej kolejności, co się tyczy zarzucanej nieprecyzyjności zarzutów sformułowanych przez Komisję przeciwko Węgrom w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, a w szczególności faktu, że związek między uchybieniem zobowiązaniom wynikającym z art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601 a uchybieniem zobowiązaniom wynikającym z art. 5 ust. 4–11 tej decyzji został wyjaśniony dopiero w skardze, i to wyjątkowo zwięźle, należy stwierdzić, że zarówno we wnioskach wezwania do usunięcia uchybienia, jak i w uzasadnionej opinii Komisja wyraźnie zarzuciła Węgrom naruszenie zobowiązań, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, a „w konsekwencji”„pozostałych zobowiązań dotyczących relokacji” przewidzianych w art. 5 ust. 4–11 tej decyzji.
Ponadto w uzasadnieniach wezwania do usunięcia uchybienia i uzasadnionej opinii Komisja wyjaśniła ten związek przyczynowy w sposób identyczny i wystarczająco jasny, wskazując, że deklaracje, o których mowa w art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, stanowią „pierwszy krok”, na którym „zbudowano” szczegółową i wiążącą procedurę współpracy administracyjnej między Republiką Grecką i Republiką Włoską, z jednej strony, a państwami członkowskimi relokacji, z drugiej strony, mającą na celu przekazanie osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej z tych dwóch pierwszych państw członkowskich do pozostałych, oraz że art. 5 ust. 4–11 tej decyzji przewiduje szereg precyzyjnych, dalszych zobowiązań prawnych państw członkowskich relokacji.
W tym względzie należy zauważyć, że rzeczywista relokacja osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej poprzez ich przekazanie na terytorium państwa członkowskiego relokacji jest możliwa tylko wtedy, gdy to państwo członkowskie na pierwszym etapie procedury relokacji złożyło odpowiednią deklarację w odniesieniu do określonej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej. W wypadku niezłożenia takiej deklaracji, z naruszeniem art. 5 ust. 2 każdej decyzji 2015/1523 i 2015/1601, uchybienie to siłą rzeczy powoduje uchybienie dalszym zobowiązaniom, określonym w art. 5 ust. 4–11 każdej z tych decyzji, na kolejnych etapach procedury zmierzającej do rzeczywistej relokacji danych wnioskodawców poprzez ich przekazanie na terytorium danego państwa członkowskiego.
Z tego względu Węgry nie mogły być nieświadome oczywistego związku przyczynowego, jaki zachodzi między naruszeniem art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601 a naruszeniem art. 5 ust. 4–11 tej decyzji.
Ponadto, o ile prawdą jest, że w niektórych punktach wezwania do usunięcia uchybienia i uzasadnionej opinii, w szczególności tych przedstawiających ramy prawne, Komisja odniosła się nie tylko do decyzji 2015/1601, ale także do decyzji 2015/1523, mimo że Węgry nie były związane tą ostatnią decyzją, przedmiot uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zarzucanego Węgrom był dla nich oczywisty w świetle lektury całego uzasadnienia wezwania do usunięcia uchybienia i uzasadnionej opinii, w szczególności tych jego fragmentów zawierających ocenę Komisji, które odnoszą się tylko do decyzji 2015/1601. Ponadto we wnioskach zarówno wezwania do usunięcia uchybienia, jak i uzasadnionej opinii, Węgrom zarzucono naruszenie tylko tej decyzji. Nie wydaje się zatem, aby zarzucany brak precyzji niektórych punktów uzasadnienia skargi mógł mieć wpływ na wykonywanie przez Węgry ich prawa do obrony.
W świetle powyższego zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Węgry, dotyczący naruszenia prawa do obrony w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu niedopuszczalności w sprawie C‑719/17, dotyczącego braku precyzji lub niespójności skargi
–
Argumentacja stron
W sprawie C‑719/17 Republika Czeska, w związku z pytaniem w celu udzielenia odpowiedzi na piśmie zadanym jej przez Trybunał na potrzeby przeprowadzenia rozprawy, zakwestionowała w odpowiedzi dopuszczalność dotyczącej jej skargi ze względu na to, że w skardze nie określono w sposób spójny i precyzyjny zarzucanego jej uchybienia. Republika Czeska podnosi w tym względzie, że w żądaniach skargi nie podano daty początku zarzucanego jej naruszenia, podczas gdy we wnioskach zarówno wezwania do usunięcia uchybienia, jak i uzasadnionej opinii, jako początek naruszenia wskazano datę 13 sierpnia 2016 r. Ponadto w niektórych punktach uzasadnienia skargi jako datę rozpoczęcia tego naruszenia wskazano albo dzień 13 maja 2016 r., albo dzień 13 sierpnia 2016 r.
Komisja nie zgadza się z tymi argumentami.
–
Ocena Trybunału
Należy przypomnieć, że skarga podlega rozpatrzeniu wyłącznie w świetle żądań zawartych w piśmie wszczynającym postępowanie (wyrok z dnia 30 września 2010 r., Komisja/Belgia,
C‑132/09
,
EU:C:2010:562
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto z utrwalonego orzecznictwa dotyczącego art. 120 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem wynika ponadto, że każda skarga wszczynająca postępowanie powinna zawierać wyraźne i precyzyjne określenie przedmiotu sporu oraz przedstawienie zarzutów umożliwiające stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Trybunałowi – dokonanie kontroli. Wynika z tego, że istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga, muszą wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi oraz że żądania w niej zawarte powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności w celu uniknięcia orzekania przez Trybunał ultra petita lub z pominięciem któregoś zarzutu (wyrok z dnia 31 października 2019 r., Komisja/Niderlandy,
C‑395/17
,
EU:C:2019:918
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał orzekł też, że skarga wniesiona na podstawie art. 258 TFUE powinna przedstawiać zarzuty w sposób spójny i precyzyjny, aby umożliwić państwu członkowskiemu oraz Trybunałowi dokładne zapoznanie się z zakresem zarzucanego danemu państwu naruszenia prawa Unii, co jest niezbędnym warunkiem możliwości podjęcia przez to państwo skutecznej obrony oraz zbadania przez Trybunał istnienia zarzucanego temu państwu uchybienia (wyrok z dnia 31 października 2019 r., Komisja/Niderlandy,
C‑395/17
,
EU:C:2019:918
, pkt
).
W szczególności skarga Komisji powinna zawierać spójne i szczegółowe przedstawienie powodów, które doprowadziły ją do przekonania, że dane państwo członkowskie uchybiło któremuś ze zobowiązań ciążących na nim na mocy traktatów. Z tego względu sprzeczność w opisaniu przez Komisję zarzutu na poparcie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego powoduje, że wspomniane wymogi nie zostały spełnione (wyrok z dnia 2 czerwca 2016 r., Komisja/Niderlandy,
C‑233/14
,
EU:C:2016:396
, pkt
).
W niniejszym wypadku należy stwierdzić, że chociaż we wnioskach zarówno wezwania do usunięcia uchybienia, jak i uzasadnionej opinii, Komisja ustaliła datę rozpoczęcia naruszenia zarzucanego Republice Czeskiej na dzień 13 sierpnia 2016 r., to jednak w żądaniach skargi w sprawie C‑719/17, w brzmieniu opublikowanym w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
(
Dz.U. 2018, C 112, s. 19
), nie wskazano tej daty – ani zresztą innej – jako daty rozpoczęcia tego naruszenia.
W konsekwencji opis zachowania zarzucanego Republice Czeskiej w żądaniach skargi wszczynającej postępowanie jest jako taki naznaczony pewną nieprecyzyjnością lub dwuznacznością. Żądania te mogłyby zatem sugerować, że Republika Czeska naruszyła swoje zobowiązania wynikające z art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 i decyzji 2015/1601 przez cały dwuletni okres stosowania tych decyzji, podczas gdy nie ma wątpliwości, że Republika Czeska złożyła deklaracje dotyczące relokacji na podstawie tych przepisów we wspomnianym okresie stosowania, przy czym jej druga i ostatnia deklaracja pochodzi z dnia 13 maja 2016 r.
Jednakże, o ile w świetle tego, co zostało stwierdzone w pkt 113 niniejszego wyroku, ta nieprecyzyjność lub dwuznaczność żądań skargi w sprawie C‑719/17 jest godna ubolewania, o tyle należy stwierdzić, że z uzasadnienia skargi wystarczająco jasno wynika, co zostało też potwierdzone w replice, iż konkretne uchybienie zarzucane przez Komisję Republice Czeskiej polega na tym, że po dniu 13 maja 2016 r. Republika Czeska nie złożyła już deklaracji dotyczących relokacji na podstawie art. 5 ust. 2 każdej z decyzji 2015/1523 i 2015/1601. Tymczasem, ponieważ zgodnie z tymi przepisami deklaracje takie powinny być składane „nie rzadziej niż co trzy miesiące”, data początku uchybienia zarzucanego Republice Czeskiej siłą rzeczy odpowiada dniowi 13 sierpnia 2016 r., jak zresztą wyraźnie wskazała Komisja zarówno we wnioskach wezwania do usunięcia uchybienia, jak i uzasadnionej opinii, jak też w niektórych punktach uzasadnienia skargi.
Wynika z tego, że z racjonalnego punktu widzenia Republika Czeska nie mogła mieć jakichkolwiek wątpliwości co do dokładnej daty początku uchybienia ciążącym na niej zobowiązaniom, które zarzuca jej Komisja, oraz że mogła skutecznie skorzystać z przysługującego jej prawa do obrony w odniesieniu do tego uchybienia (zob. analogicznie wyroki: z dnia 5 maja 2011 r., Komisja/Portugalia,
C‑267/09
,
EU:C:2011:273
, pkt
; z dnia 31 października 2019 r., Komisja/Niderlandy,
C‑395/17
,
EU:C:2019:918
, pkt
). W tych okolicznościach nie zachodzi też ryzyko, że Trybunał będzie orzekać ultra petita.
W związku z tym zarzut niedopuszczalności wywodzony przez Republikę Czeską z braku precyzji lub niespójności skargi wszczynającej postępowanie w sprawie C‑719/17 należy oddalić.
Jeżeli chodzi o sprawę C‑718/17, należy jeszcze podkreślić, że podczas gdy w uzasadnionej opinii Komisja wskazała jako datę początku uchybienia zarzucanego Węgrom dzień 25 grudnia 2015 r., żądania skargi opublikowane w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
(
Dz.U. 2018, C 112, s. 19
) nie wskazują jednak żadnej daty. W tych okolicznościach – i ponieważ przedmiot sporu przedłożonego Trybunałowi jest zakreślony uzasadnioną opinią (zob. w szczególności wyrok z dnia 18 czerwca 1998 r., Komisja/Włochy,
C‑35/96
,
EU:C:1998:303
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo) – skarga w tej sprawie jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczy zarzucanego Węgrom uchybienia ich zobowiązaniom wynikającym z art. 5 ust. 2 i ust. 4–11 decyzji 2015/1601 od dnia 25 grudnia 2015 r.
W świetle wszystkich powyższych rozważań i z zastrzeżeniem uściślenia dokonanego w punkcie poprzedzającym trzy skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego są dopuszczalne.
Co do istoty
W przedmiocie prawdziwości zarzucanych uchybień
Należy przypomnieć, że w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego prowadzonego na podstawie art. 258 TFUE Komisja zobowiązana jest do wykazania istnienia zarzucanego państwu członkowskiemu uchybienia i dostarczenia Trybunałowi dowodów potrzebnych do zweryfikowania przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (wyrok z dnia 18 listopada 2010 r., Komisja/Portugalia,
C‑458/08
,
EU:C:2010:692
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W rozpatrywanym wypadku Komisja zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej, od dnia 16 marca 2016 r., Węgrom, od dnia 25 grudnia 2015 r., oraz Republice Czeskiej, od dnia 13 sierpnia 2016 r., uchybienie zobowiązaniom, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 lub art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, a w konsekwencji pozostałym zobowiązaniom dotyczącym relokacji, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1523 lub art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1601.
W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że obowiązek składania deklaracji dotyczących relokacji – nie rzadziej niż co trzy miesiące – został sformułowany w art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 w sposób identyczny jak w art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, zaś pozostałe zobowiązania dotyczące rzeczywistej relokacji zostały określone w art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1523 w brzmieniu zasadniczo identycznym z brzmieniem art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1601, przy czym pewne różnice w sformułowaniu art. 5 ust. 4 i 9 tej ostatniej decyzji pozostają bez znaczenia dla oceny zasadności wszystkich trzech skarg.
Po drugie, jak już wskazano w pkt 107 niniejszego wyroku, istnieje oczywisty związek przyczynowy, co do którego trzy zainteresowane państwa członkowskie nie mogły mieć jakichkolwiek racjonalnych wątpliwości, między naruszeniem art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 lub art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601 a naruszeniem art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1523 lub art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1601.
Chodzi tu bowiem o dalsze zobowiązania w ramach procedury relokacji, mające ten efekt, że niewywiązanie się z zobowiązania określonego w art. 5 ust. 2 każdej z tych decyzji, czyli niezłożenie deklaracji dotyczących relokacji konkretnej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, niesie za sobą niewywiązanie się z zobowiązań określonych w art. 5 ust. 4–11 każdej z tych decyzji, czyli dokonania rzeczywistej relokacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, co do których złożono takie deklaracje.
Należy stwierdzić, że wszystkie trzy zainteresowane państwa członkowskie nie kwestionują istnienia, w dniu 23 sierpnia 2017 r., czyli z końcem terminu wyznaczonego w uzasadnionych opiniach, uchybień zobowiązaniom, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 lub art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, co ma tę konsekwencję, że istnienie tych uchybień należy uznać za wykazane, a w konsekwencji za wykazane należy też uznać istnienie uchybień pozostałym zobowiązaniom dotyczącym relokacji, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1523 lub art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1601.
Uchybień tych nie sposób zresztą kwestionować, gdyż w poszczególnych comiesięcznych sprawozdaniach w sprawie relokacji i przesiedleń, których znajomość przez trzy zainteresowane państwa członkowskie jest bezsporna, Komisja przedstawiła w szczególności informacje na temat postępu relokacji z Grecji i Włoch przewidzianych w decyzjach 2015/1523 i 2015/1601, wskazując dla każdego państwa członkowskiego relokacji liczbę osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, w odniesieniu do których złożone zostały deklaracje dotyczące relokacji, jak również liczbę osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, których relokację rzeczywiście przeprowadzono. Otóż sprawozdania te potwierdzają, że uchybienia zarzucane przez Komisję i przypomniane w pkt 125 niniejszego wyroku były rzeczywiste.
W przypadku Republiki Czeskiej istnienie zarzucanego jej uchybienia jasno wynika również z rezolucji nr 439 z dnia 5 czerwca 2017 r., wspomnianej w pkt 31 niniejszego wyroku, na mocy której Republika Czeska postanowiła zawiesić realizację swoich zobowiązań podjętych na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 25 i 26 czerwca 2015 r., sformalizowanych następnie na posiedzeniu przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie Europejskiej w dniu 20 lipca 2015 r. i wykonanych na mocy decyzji 2015/1523, jak również realizację swoich zobowiązań wynikających z decyzji 2015/1601.
Należy wobec tego stwierdzić, że Komisja wykazała prawdziwość uchybień zarzucanych we wszystkich trzech rozpatrywanych postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Niemniej jednak wszystkie trzy państwa członkowskie podnoszą szereg argumentów, które według nich uzasadniają odstąpienie przez nie od stosowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601. Chodzi tu, po pierwsze, o argumenty dotyczące obowiązków państw członkowskich dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, wywodzone przez Rzeczpospolitą Polską i Węgry z art. 72 TFUE w związku z art. 4 ust. 2 TUE, oraz po drugie, argumenty wywodzone przez Republikę Czeską z nieprawidłowego funkcjonowania i nieskuteczności mechanizmu relokacji przewidzianego w tych decyzjach.
W przedmiocie zarzutów podnoszonych na swoją obronę przez Rzeczpospolitą Polską i Węgry, wywodzonych z art. 72 TFUE w związku z art. 4 ust. 2 TUE
Argumentacja stron
Rzeczpospolita Polska i Węgry twierdzą w istocie, że w rozpatrywanym wypadku miały one prawo – wynikające z art. 72 TFUE w związku z art. 4 ust. 2 TUE, który zastrzega im wyłączną kompetencję w dziedzinie utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego w kontekście aktów przyjętych w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, uregulowanym w tytule V traktatu FUE – do odstąpienia od realizacji przez nie zobowiązań sformułowanych w aktach prawa wtórnego, mających niższą rangę w hierarchii prawa Unii, czyli decyzji 2015/1523 lub decyzji 2015/1601, które zostały przyjęte na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE, a zatem są objęte wspomnianym tytułem V.
Wspomniane państwa członkowskie podnoszą, że na podstawie art. 72 TFUE postanowiły odstąpić od stosowania decyzji 2015/1523 lub decyzji 2015/1601. Uważają one, że zgodnie z przeprowadzoną przez nie oceną ryzyka, jakie wiąże się z ewentualną relokacją na ich terytorium ekstremistów i osób niebezpiecznych, mogących dokonywać aktów przemocy, a nawet aktów terrorystycznych, mechanizm relokacji w kształcie przewidzianym w art. 5 każdej z tych decyzji i stosowanym przez władze greckie i włoskie nie pozwalał im na zapewnienie w pełni utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.
W tym względzie wspomniane państwa członkowskie przytaczają szereg problemów związanych ze stosowaniem mechanizmu relokacji, dotyczących między innymi ustalenia w sposób dostatecznie pewny tożsamości i pochodzenia osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które mogłyby zostać relokowane, które to problemy zostały pogłębione brakiem współpracy władz greckich i włoskich w ramach procedury relokacji, w szczególności poprzez uniemożliwienie oficerom łącznikowym państw członkowskich relokacji przesłuchania zainteresowanych wnioskodawców przed ich przeniesieniem.
Rzeczpospolita Polska uważa w szczególności, że art. 72 TFUE nie jest postanowieniem, w świetle którego można zakwestionować ważność aktu prawnego Unii. Przeciwnie, chodzi tu o normę na wzór normy kolizyjnej, zgodnie z którą kompetencje państw członkowskich w zakresie utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego przeważają nad ich zobowiązaniami wynikającymi z prawa wtórnego. Państwo członkowskie może powołać się na art. 72 TFUE w celu niewykonania aktu przyjętego na podstawie tytułu V traktatu za każdym razem, gdy w jego ocenie zachodzi ryzyko, chociażby potencjalne, dla utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, które pozostają w zakresie ich obowiązków. W tym względzie państwo członkowskie dysponuje szerokim zakresem uznania i powinno wykazać jedynie prawdopodobieństwo zagrożenia dla utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, aby móc powołać się na art. 72 TFUE.
Bez podnoszenia na swą obronę odrębnego zarzutu opartego na art. 72 TFUE Republika Czeska podnosi z kolei, że ze względu na zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego wynikające z relokacji osób mogących mieć powiązania z ekstremizmem religijnym każdemu państwu członkowskiemu relokacji należy zapewnić możliwość ochrony jego bezpieczeństwa wewnętrznego. Tymczasem ta ochrona bezpieczeństwa wewnętrznego nie została jej zdaniem zapewniona przede wszystkim ze względu na brak wystarczających informacji na temat zainteresowanych osób oraz brak możliwości przesłuchania osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej pod kątem sprawdzenia, czy nie stanowią one zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego państwa członkowskiego relokacji.
Ocena Trybunału
W Unii opartej na rządach prawa akty instytucji korzystają z domniemania zgodności z prawem. Ponieważ od chwili przyjęcia decyzji 2015/1523 i 2015/1601 owe akty prawa Unii miały charakter obligatoryjny wobec Rzeczypospolitej Polskiej i Republiki Czeskiej, rzeczone państwa członkowskie miały obowiązek przestrzegać tych aktów prawa Unii i wykonywać je w trakcie całego dwuletniego okresu ich stosowania. To samo dotyczy Węgier w odniesieniu do decyzji 2015/1601, która była aktem mającym charakter obligatoryjny dla tego państwa członkowskiego od chwili jego przyjęcia i przez cały jego dwuletni okres stosowania (zob. analogicznie wyrok z dnia 27 marca 2019 r., Komisja/Niemcy,
C‑620/16
,
EU:C:2019:256
, pkt
).
Okoliczność, że Węgry i Republika Słowacka następnie zakwestionowały zgodność z prawem decyzji 2015/1601 przed Trybunałem w trybie skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, w których to postępowaniach Rzeczpospolita Polska wzięła udział w charakterze interwenienta popierającego oba te państwa, w żaden sposób nie zmienia obligatoryjnego charakteru decyzji 2015/1523 i 2015/1601. Żadne z tych dwóch państw członkowskich nie wniosło ponadto ani o zawieszenie wykonania tej decyzji, ani o zarządzenie przez Trybunał środków tymczasowych na podstawie art. 278 i 279 TFUE, w związku z czym skarga o stwierdzenie nieważności, w myśl wskazanego art. 278, nie miała żadnego skutku zawieszającego (zob. analogicznie wyrok z dnia 27 marca 2019 r., Komisja/Niemcy,
C‑620/16
,
EU:C:2019:256
, pkt
,
).
Zresztą wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada (
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
), Trybunał oddalił te skargi o stwierdzenie nieważności decyzji 2015/1601, potwierdzając tym samym zgodność z prawem wspomnianej decyzji.
W rozpatrywanym wypadku Rzeczpospolita Polska i Węgry, które twierdzą, że nie zamierzają podnosić zarzutu niezgodności z prawem decyzji 2015/1523 lub decyzji 2015/1601 w świetle art. 72 TFUE, podnoszą, że ów artykuł ten pozwala im na odstąpienie od stosowania tych decyzji, jednej lub drugiej.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, chociaż do państw członkowskich należy podjęcie środków zmierzających do zagwarantowania porządku publicznego na ich terytorium, jak i ich bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego, nie wynika z tego, że takie środki nie są wcale objęte zastosowaniem prawa Unii. Jak bowiem orzekł już Trybunał, traktat ustanawia wyraźne odstępstwa mające zastosowanie w okolicznościach zagrażających porządkowi publicznemu lub bezpieczeństwu publicznemu wyłącznie w art. 36, 45, 52, 65, 72, 346 i 347 TFUE, które odnoszą się do wyjątkowych i w wyraźny sposób ograniczonych przypadków. Z artykułów tych nie można wysnuć wniosku, że traktat zawiera na stałe wpisany ogólny wyjątek wyłączający wszelkie środki podejmowane ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego z zakresu prawa Unii. Uznanie istnienia takiego wyjątku, bez względu na określone w traktacie szczególne wymogi, mogłoby zagrozić wiążącemu charakterowi prawa Unii i jego jednolitemu stosowaniu (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 15 grudnia 2009 r., Komisja/Dania,
C‑461/05
,
EU:C:2009:783
, pkt
; z dnia 4 marca 2010 r., Komisja/Portugalia,
C‑38/06
,
EU:C:2010:108
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto odstępstwa przewidziane w art. 72 TFUE muszą zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym między innymi odstępstw przewidzianych w art. 346 i 347 TFUE podlegać ścisłej wykładni (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 grudnia 2009 r., Komisja/Dania,
C‑461/05
,
EU:C:2009:783
, pkt
; z dnia 4 marca 2010 r., Komisja/Portugalia,
C‑38/06
,
EU:C:2010:108
, pkt
).
Wynika stąd, że chociaż art. 72 TFUE przewiduje, iż tytuł V traktatu nie narusza wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, nie można interpretować go w ten sposób, że przyznaje państwom członkowskim uprawnienie do odstąpienia od przepisów traktatu wyłącznie w wyniku powołania się na wskazane obowiązki (zob. analogicznie wyroki: z dnia 15 grudnia 2009 r., Komisja/Dania,
C‑461/05
,
EU:C:2009:783
, pkt
; z dnia 4 marca 2010 r., Komisja/Portugalia,
C‑38/06
,
EU:C:2010:108
, pkt
).
Zakresu wymogów dotyczących utrzymania porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego nie może więc określać jednostronnie każde państwo członkowskie bez możliwości kontroli przez instytucje Unii [zob. podobnie wyroki: z dnia 11 czerwca 2015 r., Zh. i O.,
C‑554/13
,
EU:C:2015:377
, pkt
; a także z dnia 2 maja 2018 r., K. i H.F. (Prawo pobytu i zarzuty dotyczące zbrodni wojennych),
C‑331/16 i C‑366/16
,
EU:C:2018:296
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
To właśnie państwo członkowskie, które chce skorzystać z możliwości powołania się na art. 72 TFUE, powinno wykazać konieczność zastosowania przewidzianego w tym postanowieniu odstępstwa w celu wykonywania obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego (zob. analogicznie wyroki: z dnia 15 grudnia 2009 r., Komisja/Dania,
C‑461/05
,
EU:C:2009:783
, pkt
; z dnia 4 marca 2010 r., Komisja/Portugalia,
C‑38/06
,
EU:C:2010:108
, pkt
).
W tym względzie należy przypomnieć, że – w odniesieniu do decyzji 2015/1601 – Trybunał w pkt 307–309 wyroku z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada (
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
), odrzucił już argumentację przytoczoną przez Rzeczpospolitą Polską występującą w charakterze interwenienta, zgodnie z którą ta decyzja jest sprzeczna z zasadą proporcjonalności, ponieważ nie pozwala państwom członkowskim na zapewnienie skutecznego wykonywania ciążących na nich obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego na mocy art. 72 TFUE.
Trybunał stwierdził bowiem, że w motywie 32 decyzji 2015/1601, zredagowanym zresztą identycznie jak motyw 26 decyzji 2015/1523, wskazano w szczególności, że w trakcie całej procedury relokacji, do momentu przekazania osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej, należy mieć na uwadze bezpieczeństwo narodowe i porządek publiczny oraz że w tym kontekście należy w pełni przestrzegać podstawowych praw osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym stosownych zasad dotyczących ochrony danych (wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, pkt
).
Trybunał odniósł się także do art. 5 decyzji 2015/1601, zatytułowanego „Procedura relokacji”, który w ust. 7 – zredagowanym zresztą w taki sam sposób co art. 5 ust. 7 decyzji 2015/1523 – stanowi, że państwa członkowskie zachowują prawo do odmowy relokacji wnioskodawcy wyłącznie w przypadku wystąpienia uzasadnionych powodów wskazujących, że dana osoba może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, lub w przypadku wystąpienia poważnych podstaw zastosowania przepisów dotyczących wykluczenia, określonych w art. 12 i 17 dyrektywy 2011/95 (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, pkt
).
W tym względzie należy dodać, że art. 5 ust. 4 decyzji 2015/1523 oraz, sformułowany w identyczny sposób, art. 5 ust. 4 decyzji 2015/1601 przewidują, że państwo członkowskie relokacji może podjąć decyzję o odmowie zgody na relokację osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej wskazanej przez Republikę Grecką lub Republikę Włoską w celu relokacji wyłącznie wtedy, gdy istnieją uzasadnione powody, o których mowa w art. 5 ust. 7, czyli w przypadku wystąpienia uzasadnionych powodów wskazujących, że dana osoba może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego na jego terytorium.
Szczegółowe zasady stosowania omawianego mechanizmu określone w art. 5 każdej z tych decyzji odzwierciedlają zresztą zasady, przypomniane w pkt 143–147 niniejszego wyroku, zgodnie z którymi art. 72 TFUE, jako postanowienie wprowadzające odstępstwo, podlega ścisłej wykładni, a tym samym nie przyznaje państwom członkowskim uprawnienia do odstąpienia od stosowania przepisów prawa Unii poprzez samo powołanie się na interesy związane z utrzymaniem porządku publicznego i ochroną bezpieczeństwa wewnętrznego, lecz nakłada na nie obowiązek udowodnienia konieczności zastosowania przewidzianego w tym postanowieniu odstępstwa w celu wykonywania ich obowiązków w tym zakresie.
Należy zatem stwierdzić, że w procesie przyjmowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601 Rada należycie uwzględniła wykonywanie przez państwa członkowskie obowiązków spoczywających na nich na mocy art. 72 TFUE, poddając to wykonywanie, w odniesieniu do dwóch etapów procedury relokacji następujących po złożeniu deklaracji, szczególnym warunkom określonym w art. 5 ust. 4 i 7 każdej z tych decyzji.
W tym względzie, co się tyczy „poważnych podstaw” zastosowania przepisów dotyczących „wykluczenia” określonych w art. 12 i 17 dyrektywy 2011/95, które to podstawy – w myśl art. 5 ust. 7 decyzji 2015/1523 i 2015/1601 – pozwalały państwu członkowskiemu odmówić relokacji osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej, z orzecznictwa Trybunału wynika, że właściwy organ danego państwa członkowskiego może powoływać się na podstawę wykluczenia przewidzianą w art. 12 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2011/95 i w art. 17 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy, które dotyczą popełnienia przez osobę ubiegającą się o udzielenie ochrony międzynarodowej „poważnego przestępstwa”, dopiero po przeprowadzeniu – indywidualnie dla każdego przypadku – oceny konkretnych znanych mu okoliczności w celu ustalenia, czy istnieją poważne powody, aby uznać, że czyny popełnione przez zainteresowanego, spełniającego poza tym kryteria uzyskania wnioskowanego statusu, są objęte zakresem tej podstawy wykluczenia, przy czym dokonanie oceny powagi rozpatrywanego czynu zabronionego wymaga przeprowadzenia pełnej analizy wszystkich okoliczności danego konkretnego przypadku (wyrok z dnia 13 września 2018 r., Ahmed,
C‑369/17
,
EU:C:2018:713
, pkt
,
,
).
Trybunał wskazał ponadto, że nawet jeżeli te podstawy wykluczenia określone w art. 12 i 17 dyrektywy 2011/95 skupiają się wokół pojęcia „poważnego przestępstwa”, zakres stosowania podstawy wykluczenia z możliwości otrzymania statusu ochrony uzupełniającej przewidzianej w art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2011/95 jest szerszy niż zakres stosowania podstawy wykluczenia z możliwości uzyskania statusu uchodźcy przewidzianej w art. 1 sekcja F lit. b) konwencji genewskiej i art. 12 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2011/95. Podczas gdy podstawa wykluczenia z możliwości uzyskania statusu uchodźcy, o której mowa w ostatnim z tych przepisów, odnosi się bowiem do poważnego przestępstwa o charakterze niepolitycznym, popełnionego poza państwem, które przyjęło taką osobę, i przed jej przyjęciem jako uchodźcy, podstawa wykluczenia z możliwości otrzymania ochrony uzupełniającej przewidziana w art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2011/95 dotyczy bardziej ogólnie poważnego przestępstwa i nie jest zatem ograniczona ani geograficznie, ani w czasie, ani też pod względem charakteru popełnionego przestępstwa (wyrok z dnia 13 września 2018 r., Ahmed,
C‑369/17
,
EU:C:2018:713
, pkt
,
).
Co się tyczy powodów określanych jako „uzasadnione”, pozwalających uznać, że osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej stanowi „zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego” na terytorium danego państwa członkowskiego relokacji, które to powody pozwalają temu państwu, na podstawie art. 5 ust. 4 każdej z decyzji 2015/1523 i 2015/1601, na odmowę zgody na relokację osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej wskazanej przez Republikę Grecką lub Republikę Włoską, a na podstawie art. 5 ust. 7 każdej z tych decyzji na odmowę relokacji osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej, to z uwagi na to, że owe powody muszą być „racjonalne”, a nie „poważne”, i niekoniecznie muszą dotyczyć popełnienia poważnego przestępstwa bądź poważnego przestępstwa o charakterze niepolitycznym popełnionego poza państwem, które przyjęło taką osobę, i przed jej przyjęciem jako uchodźcy, lecz wymagają jedynie przedstawienia dowodu „zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego”, oczywiście pozostawiają one państwom członkowskim relokacji większy zakres uznania niż poważne podstawy zastosowania przepisów dotyczących wykluczenia określonych w art. 12 i 17 dyrektywy 2011/95.
Ponadto należy zauważyć, że brzmienie art. 5 ust. 4 i 7 każdej z decyzji 2015/1523 i 2015/1601 różni się między innymi od brzmienia art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (
Dz.U. 2004, L 158, s. 77
), który wymaga, aby zachowanie zainteresowanej osoby stanowiło „rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych” zainteresowanego państwa członkowskiego. Z tego powodu pojęcie „zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego” w rozumieniu wspomnianych wyżej przepisów decyzji 2015/1523 i 2015/1601 należy rozumieć szerzej niż w orzecznictwie dotyczącym osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się. Pojęcie to może obejmować między innymi potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego [zob. analogicznie wyroki: z dnia 4 kwietnia 2017 r., Fahimian,
C‑544/15
,
EU:C:2017:255
, pkt
; z dnia 12 grudnia 2019 r., E.P. (Zagrożenie dla porządku publicznego),
C‑380/18
,
EU:C:2019:1071
, pkt
,
].
Właściwym organom państw członkowskich relokacji powinien wobec tego przysługiwać szeroki zakres uznania przy ustalaniu, czy obywatel państwa trzeciego podlegający relokacji stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego na ich terytorium [zob. analogicznie wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r., E.P. (Zagrożenie dla porządku publicznego),
C‑380/18
,
EU:C:2019:1071
, pkt
].
Jednakże, podobnie jak w wypadku poważnych podstaw zastosowania przepisów dotyczących wykluczenia określonych w art. 12 i 17 dyrektywy 2011/95, na uzasadnione powody wskazujące, że osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, organy państwa członkowskiego relokacji mogą powołać się wyłącznie w obliczu spójnych, obiektywnych i dokładnych informacji uzasadniających podejrzenie, że rzeczony wnioskodawca stanowi takie zagrożenie, aktualne albo potencjalne [zob. analogicznie wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r., E.P. (Zagrożenie dla porządku publicznego),
C‑380/18
,
EU:C:2019:1071
, pkt
], i po przeprowadzeniu – indywidualnie dla każdej osoby, której relokacja jest proponowana – oceny znanych im okoliczności w celu ustalenia, czy w świetle całościowej analizy wszystkich okoliczności danego konkretnego przypadku istnieją takie uzasadnione powody.
Wynika stąd, że mechanizm przewidziany, w kontekście procedury relokacji, w art. 5 ust. 4 i 7 każdej z decyzji 2015/1523 i 2015/1601 dawał właściwym organom państwa członkowskiego relokacji możliwość powoływania się na poważne podstawy lub uzasadnione powody związane z utrzymaniem bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego na ich terytorium tylko po zbadaniu dla każdego przypadku z osobna rzeczywistego lub potencjalnego zagrożenia, jakie dana osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej stanowiła dla jego interesów. Mechanizm ten stał zatem na przeszkodzie, jak w istocie zauważyła również rzecznik generalna w pkt 223 opinii, temu, aby w kontekście tej procedury państwo członkowskie arbitralnie mogło powołać się, wyłącznie do celów prewencji ogólnej i bez wykazania bezpośredniego związku z indywidualnym przypadkiem, na art. 72 TFUE w celu uzasadnienia zawieszenia, a nawet zaprzestania, wykonywania zobowiązań, które na nim ciążą na mocy decyzji 2015/1523 lub decyzji 2015/1601.
Wyjaśnia to, dlaczego art. 5 ust. 2 każdej z decyzji 2015/1523 i 2015/1601, który dotyczył pierwszego etapu procedury relokacji i nakładał na państwa członkowskie relokacji obowiązek podawania, nie rzadziej niż co trzy miesiące, liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na ich terytorium, nadał temu obowiązkowi bezwarunkowy charakter i nie przewidywał możliwości powoływania się przez państwa członkowskie na istnienie zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego na ich terytorium w celu uzasadnienia niestosowania tego przepisu. Brak wskazania na tym początkowym etapie tej procedury wnioskodawców, którzy mogliby zostać relokowani do danego państwa członkowskiego, uniemożliwiał bowiem dokonanie zindywidualizowanej oceny ryzyka, jakie mogliby oni stanowić dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego tego państwa członkowskiego.
Co się tyczy trudności, jakie Rzeczpospolita Polska miała napotkać, chcąc zapewnić bezpieczeństwo narodowe lub porządek publiczny na kolejnych etapach procedury relokacji, które nastąpiły po złożeniu przez nią deklaracji w dniu 16 grudnia 2016 r., należy zauważyć, że owe trudności dotyczą początku dwuletniego okresu stosowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601.
W tym względzie należy zauważyć, że, jak już wskazano w pkt 95 niniejszego wyroku, relokacja dużej liczby osób, takiej jak przewidziana w decyzjach 2015/1523 i 2015/1601, jest bezprecedensową i skomplikowaną operacją, której przygotowanie i przeprowadzenie, mając w szczególności na względzie konieczność zapewnienia koordynacji między organami administracji poszczególnych państw członkowskich, wymaga czasu, zanim zacznie ona przynosić konkretne skutki.
Ponadto, nawet jeśli, jak twierdzą Rzeczpospolita Polska i Republika Czeska, mechanizm przewidziany w art. 5 ust. 4 i 7 każdej z decyzji 2015/1523 i 2015/1601, był nieskuteczny, w szczególności ze względu na brak współpracy ze strony organów włoskich, tego rodzaju praktyczne trudności nie wydają się nieodłącznie związane z tym mechanizmem i w stosownym wypadku powinny były zostać rozwiązane w duchu współpracy i wzajemnego zaufania organów państw członkowskich korzystających na relokacji oraz organów państw członkowskich relokacji, którym należy kierować się przy przeprowadzaniu procedury relokacji przewidzianej w art. 5 każdej z tych decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, pkt
).
W tym względzie należy zauważyć, że ze sprawozdań w sprawie relokacji i przesiedleń wynika, że chociaż na początku okresu stosowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601, liczba osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej rzeczywiście relokowanych była stosunkowo niewielka, głównie z tego powodu, że niektóre państwa członkowskie odmawiały, w znacznej liczbie przypadków, relokacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej wytypowanych przez Republikę Grecką lub Republikę Włoską w szczególności ze względu na zagrożenie, jakie te osoby miały stanowić dla ich porządku publicznego lub ich bezpieczeństwa, to problem ten stopniowo stracił na znaczeniu, zaś tempo rzeczywistych relokacji wzrosło.
Jak wynika z ósmego, jedenastego i dwunastego sprawozdania w sprawie relokacji i przesiedleń, państwa członkowskie relokacji mogły bowiem przeprowadzać, pod pewnymi warunkami, dodatkowe, a nawet systematyczne kontrole bezpieczeństwa, w postaci przesłuchań, a w przypadku relokacji z Włoch miały możliwość począwszy od dnia 1 grudnia 2016 r. zwracać się o pomoc przy przeprowadzaniu przesłuchań do Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol) w tym celu, by kontrole te nadal nie spowalniały bezzasadnie procesu relokacji.
Ponadto, w odniesieniu do relokacji z Grecji, od dnia wejścia w życie decyzji 2015/1523 i 2015/1601 państwa członkowskie relokacji miały możliwość wymagania, aby przesłuchania pod kątem bezpieczeństwa były przeprowadzane przez ich funkcjonariuszy policji jeszcze przed relokacją.
Wspomniane środki uzupełniały przewidziany w art. 5 decyzji 2015/1523 i 2015/1601, zwłaszcza w ich ust. 5 i 11, mechanizm mający zapewnić identyfikację zainteresowanych osób, przewidujący pobieranie odcisków palców przed ich relokacją i po niej oraz przekazywanie ich do systemu centralnego Eurodac.
Wynika stąd, że Rzeczpospolita Polska i Węgry nie mogą powoływać się na art. 72 TFUE w celu uzasadnienia odmowy wykonania wszystkich zobowiązań dotyczących relokacji określonych w art. 5 ust. 2 i 4–11 decyzji 2015/1523 lub art. 5 ust. 2 i 4–11 decyzji 2015/1601.
Jak też w istocie zauważyła rzecznik generalna w pkt 226 i 227 opinii, wniosku tego nie może podważyć argumentacja oparta na art. 72 TFUE w związku z art. 4 ust. 2 TUE. Nic bowiem nie wskazuje na to, by skuteczne zachowanie podstawowych funkcji państwa, o których mowa w tym ostatnim przepisie, takich jak ochrona bezpieczeństwa narodowego, mogło być zapewnione jedynie poprzez odstąpienie od stosowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601.
Przeciwnie, mechanizm przewidziany w art. 5 ust. 4 i 7 każdej z rzeczonych decyzji, również w konkretnej postaci, która rozwinęła się w praktyce w trakcie okresów ich stosowania, pozostawiał państwom członkowskim relokacji realne możliwości ochrony ich interesów związanych z porządkiem publicznym i bezpieczeństwem wewnętrznym, polegające na analizie indywidualnej sytuacji każdej osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej, która miała być relokowana, bez uszczerbku dla celu tych decyzji, polegającego na zapewnieniu szybkiej i rzeczywistej relokacji znacznej liczby wnioskodawców w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej w celu zmniejszenia znacznej presji, pod jaką znalazły się systemy azylowe grecki i włoski.
W związku z powyższym zarzuty podnoszone na swoją obronę przez Rzeczpospolitą Polską i Węgry, wywodzone z art. 72 TFUE w związku z art. 4 ust. 2 TUE, należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu podnoszonego na swoją obronę przez Republikę Czeską, dotyczącego nieprawidłowego funkcjonowania i nieskuteczności mechanizmu relokacji przewidzianego w decyzjach 2015/1523 i 2015/1601 w konkretnej postaci, w jakiej był stosowany
Argumentacja stron
Republika Czeska podnosi, że jej decyzja o odstąpieniu od stosowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601 była uzasadniona okolicznością, że w praktyce okazało się, że mechanizm relokacji w kształcie przewidzianym w tych decyzjach w dużym stopniu funkcjonował nieprawidłowo i był nieskuteczny między innymi ze względu na brak systematycznej współpracy ze strony organów greckich i włoskich lub rzeczywisty brak w Grecji i we Włoszech, w chwili składania deklaracji dotyczących relokacji, osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które mogły zostać relokowane, o czym świadczy znikome powodzenie mechanizmu, biorąc pod uwagę całkowitą liczbę rzeczywiście dokonanych relokacji.
Ze względu na zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego wynikające z relokacji osób mogących mieć powiązania z ekstremizmem religijnym, każdemu państwu członkowskiemu relokacji należy zapewnić możliwość ochrony, stosownie do art. 4 ust. 2 TUE oraz bardziej konkretnie art. 72 TFUE. Zasada ta znajduje też odzwierciedlenie w art. 5 ust. 7 każdej z decyzji 2015/1523 i 2015/1601. Tymczasem w konkretnej postaci, w jakiej mechanizm relokacji był stosowany, nie zapewniał on zdaniem Republiki Czeskiej takiej ochrony bezpieczeństwa publicznego przede wszystkim ze względu na brak wystarczających informacji na temat zainteresowanych osób oraz brak możliwości przeprowadzenia przesłuchań pod kątem bezpieczeństwa, podczas gdy chodziło tu o konieczne warunki na potrzeby sprawdzenia, czy nie stanowią one zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego państwa członkowskiego relokacji.
Wynika stąd jej zdaniem, że składanie deklaracji dotyczących relokacji na podstawie art. 5 ust. 2 każdej z tych decyzji było czynnością czysto formalną, która nie realizowała celu rzeczonych decyzji, polegającego na rzeczywistej relokacji.
Republika Czeska wolała zatem skoncentrować swoje wysiłki na bardziej efektywnych działaniach wspierających niż działania w zakresie relokacji, poprzez udzielanie zarówno na szczeblu dwustronnym, jak w ramach Unii, wsparcia finansowego, technicznego lub osobowego państwom trzecim najbardziej dotkniętym oraz państwom członkowskim znajdującym się na pierwszej linii masowego napływu osób w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej.
Komisja nie zgadza się z tymi argumentami.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy przypomnieć, jak już wskazano w pkt 31 niniejszego wyroku, że w dniu 5 czerwca 2017 r. Republika Czeska przyjęła rezolucję nr 439, na mocy której zawiesiła realizację swoich zobowiązań podjętych na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 25 i 26 czerwca 2015 r., sformalizowanych następnie na posiedzeniu przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie Europejskiej w dniu 20 lipca 2015 r. i wykonanych na mocy decyzji 2015/1523, jak również realizację swoich zobowiązań wynikających z decyzji 2015/1601 z uwagi na „poważne pogorszenie sytuacji w dziedzinie bezpieczeństwa w Unii […] oraz w związku z nieprawidłowym funkcjonowaniem systemu relokacji”. Bezsporne jest, że w żadnym późniejszym momencie w trakcie odpowiednich okresów stosowania wspomnianych decyzji Republika Czeska nie uchyliła tego zawieszenia.
W niniejszym wypadku, w ramach swojej obrony w dotyczącym jej postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Republika Czeska opiera się na motywach dotyczących nieprawidłowego funkcjonowania lub nieskuteczności mechanizmu relokacji, w postaci, w jakiej był konkretnie stosowany, przewidzianego w decyzjach 2015/1523 i 2015/1601, w tym szczególnego mechanizmu przewidzianego w art. 5 ust. 4 i 7 każdej z tych decyzji, mającego na celu umożliwienie państwom członkowskim ochrony bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego na ich terytorium w ramach procedury relokacji, które to motywy mają uzasadniać jej decyzję o niewykonaniu jej zobowiązań dotyczących relokacji, spoczywających na niej na mocy art. 5 ust. 2 i 4–11 każdej z tych decyzji.
W tym względzie nie można zgodzić się, pod rygorem naruszenia celu solidarności, który przyświeca decyzjom 2015/1523 i 2015/1601, a także obligatoryjnego charakteru tych aktów, na sytuację, w której państwo członkowskie mogłoby opierać się, nie powołując się zresztą w tym celu na podstawę prawną przewidzianą w traktatach, na swojej jednostronnej ocenie, że ustanowiony w tych aktach mechanizm jest nieskuteczny, a nawet funkcjonuje nieprawidłowo, w szczególności z punktu widzenia utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, aby uchylić się od wszystkich zobowiązań dotyczących relokacji spoczywających na nim na mocy tych aktów.
Należy też przypomnieć, jak już podkreślono w pkt 80 niniejszego wyroku, że obciążenia, które wiążą się z zastosowaniem środków tymczasowych przewidzianych w decyzjach 2015/1523 i 2015/1601, powinny – skoro zostały one przyjęte na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE w celu wsparcia Republiki Greckiej i Republiki Włoskiej, aby mogły one lepiej sprostać sytuacji nadzwyczajnej charakteryzującej się nagłym napływem obywateli krajów trzecich na ich terytorium – co do zasady zostać rozdzielone między wszystkie pozostałe państwa członkowskie, zgodnie z zasadą solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwa członkowskie, na której zgodnie z art. 80 TFUE opiera się polityka azylowa Unii.
Ponadto trudności natury praktycznej w stosowaniu decyzji 2015/1523 i 2015/1601, na które wskazuje Republika Czeska, nie są nieodłącznie związane z mechanizmem relokacji ustanowionym w tych decyzjach ani zresztą ze szczególnym mechanizmem przewidzianym w art. 5 ust. 4 i 7 każdej z tych decyzji i – jak przypomniano w pkt 164 niniejszego wyroku – w stosownym wypadku powinny były zostać rozwiązane w duchu współpracy i wzajemnego zaufania organów państw członkowskich korzystających na relokacji i organów państw członkowskich relokacji, którym należy kierować się przy przeprowadzaniu procedury relokacji przewidzianej w art. 5 każdej z tych decyzji.
I tak zarzucana nieskuteczność czy zarzucane nieprawidłowe funkcjonowanie mechanizmu relokacji nie przeszkodziły pozostałym państwom członkowskim w regularnym składaniu deklaracji dotyczących relokacji i dokonywaniu rzeczywistych relokacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej w trakcie całych okresów stosowania decyzji 2015/1523 i decyzji 2015/1601, a także, jeszcze bardziej wyraźnie, pod koniec tych okresów, w odpowiedzi na wezwanie Komisji zawarte w comiesięcznych sprawozdaniach w sprawie relokacji i przesiedleń, do zwiększenia tempa relokacji przed upływem tych okresów.
Ponadto niektóre z problemów praktycznych podniesionych przez Republikę Czeską wynikają ze wskazanej w pkt 95 i 163 niniejszego wyroku okoliczności, że relokacja dużej liczby osób, takiej jak przewidziana w decyzjach 2015/1523 i 2015/1601, jest bezprecedensową i skomplikowaną operacją, której przygotowanie i przeprowadzenie, mając w szczególności na względzie konieczność zapewnienia koordynacji między organami administracji poszczególnych państw członkowskich, wymaga czasu, zanim zacznie ona przynosić konkretne skutki.
W tym względzie należy też przypomnieć, że – jak już wskazano w pkt 166 niniejszego wyroku – w trakcie okresu stosowania decyzji 2015/1523 i 2015/1601, do procedury relokacji zostały wprowadzone mechanizmy dostosowawcze między innymi w odpowiedzi na praktyczne problemy wskazane przez Republikę Czeską. Należy do nich uprawnienie państw członkowskich relokacji do przeprowadzania dodatkowych kontroli bezpieczeństwa w Grecji lub we Włoszech przed relokacją osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, jak również możliwość, dostępna od dnia 1 grudnia 2016 r., zwrócenia się o pomoc do Europolu w celu przeprowadzenia dodatkowych kontroli bezpieczeństwa we Włoszech.
Należy wreszcie oddalić argument Republiki Czeskiej, zgodnie z którym to państwo członkowskie wolało wspierać Republikę Grecką i Republikę Włoską, będące państwami członkowskimi pierwszej linii, jak też niektóre państwa trzecie poprzez udzielanie pomocy w formie innej niż relokacje.
Z uwagi bowiem na to, że od chwili ich przyjęcia oraz w trakcie okresów stosowania decyzje 2015/1523 i 2015/1601 miały charakter obligatoryjny wobec Republiki Czeskiej, to państwo członkowskie miało obowiązek wywiązania się z ustanowionych w tych decyzjach zobowiązań dotyczących relokacji niezależnie od udzielania pomocy Republice Greckiej i Republice Włoskiej w innej formie, nawet jeżeli tego rodzaju pomoc miała na celu zmniejszenie presji wywieranej na systemy azylowe tych dwóch państw członkowskich pierwszej linii. Należy przy tym zauważyć, że pewne formy pomocy zostały zresztą przewidziane w tych decyzjach lub w innych aktach przyjętych na poziomie Unii. Pomoc tego rodzaju w żadnym wypadku nie mogła zastąpić realizacji zobowiązań wynikających z decyzji 2015/1523 i 2015/1601.
Wynika stąd, że zarzut dotyczący nieprawidłowego funkcjonowania i nieskuteczności mechanizmu relokacji przewidzianego w decyzjach 2015/1523 i 2015/1601, podnoszony na swą obronę przez Republikę Czeską, należy oddalić.
W świetle wszystkich powyższych rozważań należy stwierdzić, że:
–
nie podając regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, odpowiedniej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na jej terytorium, Rzeczpospolita Polska od dnia 16 marca 2016 r. uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 i art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, a w konsekwencji pozostałym zobowiązaniom dotyczącym relokacji, które na niej ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 każdej z tych dwóch decyzji;
–
nie podając regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, odpowiedniej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na ich terytorium, Węgry od dnia 25 grudnia 2015 r. uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, a w konsekwencji pozostałym zobowiązaniom dotyczącym relokacji, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 tej decyzji; oraz
–
nie podając regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, odpowiedniej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na jej terytorium, Republika Czeska od dnia 13 sierpnia 2016 r. uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 i art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, a w konsekwencji pozostałym zobowiązaniom dotyczącym relokacji, które na niej ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 każdej z tych dwóch decyzji.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty.
Ponieważ w sprawie C‑715/17 Komisja wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami Komisji. Należy orzec, że Republika Czeska i Węgry, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rzeczypospolitej Polskiej w tej sprawie, pokrywają własne koszty.
Ponieważ w sprawie C‑718/17 Komisja wniosła o obciążenie Węgier kosztami postępowania, a te przegrały sprawę, należy obciążyć je ich własnymi kosztami oraz kosztami Komisji. Należy orzec, że Republika Czeska i Rzeczpospolita Polska, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Węgier w tej sprawie, pokrywają własne koszty.
Ponieważ w sprawie C‑719/17 Komisja wniosła o obciążenie Republiki Czeskiej kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami Komisji. Należy orzec, że Węgry i Rzeczpospolita Polska, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Republiki Czeskiej w tej sprawie, pokrywają własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Sprawy C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17 zostają połączone do celów wydania wyroku.

2)
Nie podając regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, odpowiedniej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na jej terytorium, Rzeczpospolita Polska od dnia 16 marca 2016 r. uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji Rady (UE) 2015/1523 z dnia 14 września 2015 r. ustanawiającej środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji i art. 5 ust. 2 decyzji Rady (UE) 2015/1601 z dnia 22 września 2015 r. ustanawiającej środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji, a w konsekwencji pozostałym zobowiązaniom dotyczącym relokacji, które na niej ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 każdej z tych dwóch decyzji.

3)
Nie podając regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, odpowiedniej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na ich terytorium, Węgry od dnia 25 grudnia 2015 r. uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, a w konsekwencji pozostałym zobowiązaniom dotyczącym relokacji, które na nich ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 tej decyzji.

4)
Nie podając regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, odpowiedniej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na jej terytorium, Republika Czeska od dnia 13 sierpnia 2016 r. uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążyły na mocy art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 i art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, a w konsekwencji pozostałym zobowiązaniom dotyczącym relokacji, które na niej ciążyły na mocy art. 5 ust. 4–11 każdej z tych dwóch decyzji.

5)
Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty w sprawach C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17 oraz koszty poniesione przez Komisję w sprawie C‑715/17.

6)
Węgry pokrywają własne koszty w sprawach C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17 oraz koszty poniesione przez Komisję w sprawie C‑718/17.

7)
Republika Czeska pokrywa własne koszty w sprawach C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17 oraz koszty poniesione przez Komisję w sprawie C‑719/17.

Prechal
Lenaerts
Rossi
Malenovský
Biltgen
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 2 kwietnia 2020 r.
Sekretarz
A. Calot Escobar
Prezes trzeciej izby
A. Prechal
(
*1
)	Języki postępowania: czeski, węgierski i polski.