CELEX: 62016TJ0851
Toegang tot documenten
Verordening (EG) nr. 1049/2001
Verklaringen EU‑Turkije van 8 en 18 maart 2016
Uitvoering van de desbetreffende maatregelen door de Europese Unie of door de lidstaten
Documenten die zijn opgesteld of ontvangen door de juridische dienst van een instelling
Juridisch advies
Beoordeling van de rechtmatigheid van de maatregelen die zijn genomen ter uitvoering van de verklaring EU‑Turkije van 8 maart 2016
Weigering van toegang
Artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001
Uitzondering ter bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen
Artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001
Uitzondering ter bescherming van gerechtelijke procedures
Uitzondering ter bescherming van juridisch advies

Voorgeschiedenis van het geding
Verklaringen EU‑Turkije
Op 15 oktober 2015 zijn de Republiek Turkije en de Europese Unie het eens geworden over een gezamenlijk actieplan, getiteld „EU-Turkey joint action plan” (hierna: „gezamenlijk actieplan”), tot versterking van hun samenwerking op het gebied van hulp aan Syrische staatsburgers die tijdelijke internationale bescherming genieten en op het gebied van migratiebeheer, in antwoord op de crisis die is ontstaan door de situatie in Syrië.
Met het gezamenlijke actieplan werd op drie manieren geprobeerd te reageren op de crisis in Syrië, namelijk ten eerste door de oorzaken voor de massale uittocht van Syriërs aan de wortel aan te pakken, ten tweede door steun te verlenen aan Syriërs die tijdelijke internationale bescherming genieten en aan hun gastgemeenschappen in Turkije, en ten derde door versterkt samen te werken bij het voorkomen van illegale migratiestromen richting de Unie.
Op 29 november 2015 zijn de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten van de Unie bijeengekomen met hun Turkse collega. Na afloop van deze ontmoeting hebben zij besloten het gezamenlijke actieplan in werking te stellen en met name hun actieve samenwerking te intensiveren met betrekking tot de migranten die geen internationale bescherming nodig hadden door hen te verhinderen zich naar Turkije en de Unie te begeven, door te waarborgen dat de bilaterale bepalingen die inzake overname waren vastgesteld, worden toegepast, en door de migranten die geen internationale bescherming nodig hadden snel terug te sturen naar hun land van herkomst.
Op 8 maart 2016 werd in een door de gezamenlijke diensten van de Europese Raad en de Raad van de Europese Unie gepubliceerde verklaring van de staatshoofden en regeringsleiders van de Unie bekendgemaakt dat de staatshoofden en regeringsleiders van de Unie met de Turkse premier hadden gesproken over de betrekkingen tussen de Unie en de Republiek Turkije en dat er vooruitgang was geboekt met de uitvoering van het gezamenlijke actieplan EU‑Turkije (hierna: „verklaring EU‑Turkije van 8 maart 2016”). Die ontmoeting had op 7 maart 2016 plaatsgevonden.
Op 18 maart 2016 werd op de website van de Raad een verklaring gepubliceerd, in de vorm van persmededeling nr. 144/16, waarin verslag werd gedaan van de resultaten van de „sinds november 2015 […] derde bijeenkomst die gewijd is aan het verdiepen van de betrekkingen tussen Turkije en de EU en aan het oplossen van de migratiecrisis” tussen „[d]e leden van de Europese Raad” en „hun Turkse collega” (hierna: „verklaring EU‑Turkije van 18 maart 2016”). Volgens die verklaring worden alle nieuwe irreguliere migranten die per 20 maart 2016 vanuit Turkije oversteken naar Griekenland teruggestuurd naar Turkije en zal voor elke Syriër die vanaf de Griekse eilanden naar Turkije wordt teruggestuurd een andere Syriër vanuit Turkije in de EU worden hervestigd, rekening houdend met de kwetsbaarheidscriteria van de Verenigde Naties.
Verzoeken om toegang tot documenten
Verzoeken om toegang tot de in casu aan de orde zijnde documenten
Bij e‑mail van 17 maart 2016 heeft verzoekster, de vereniging Access Info Europe, het directoraat-generaal (DG) „Migratie en Binnenlandse Zaken” van de Commissie (hierna: „DG Binnenlandse Zaken”) op grond van artikel 6 van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB 2001, L 145, blz. 43
) verzocht om toegang tot „[a]lle door de Commissie opgestelde en ontvangen documenten die juridische adviezen bevatten en/of analyses van de rechtmatigheid, [in het licht van het Unierecht] en van het internationale recht, van de overeenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Turkije inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven (PB [2014,] L 134[, blz. 3])” (hierna: „eerste verzoek om toegang”), alsook tot „alle door de Commissie opgestelde en ontvangen documenten die juridische adviezen bevatten en/of analyses van de rechtmatigheid van de acties die de [Unie] en haar lidstaten hebben ondernomen ter uitvoering van de acties die worden beschreven in de verklaring over de overeenkomst die met Turkije is gesloten tijdens de bijeenkomst van 7 maart 2016[,] […] welke documenten zowel vóór als na deze bijeenkomst zijn opgesteld, tot op heden” (hierna: „tweede verzoek om toegang”).
Bij besluit van 3 juni 2016 (hierna: „oorspronkelijk besluit tot weigering van toegang”) heeft de directeur-generaal van de Juridische Dienst van de Commissie (hierna: „Juridische Dienst”) aan verzoekster te kennen gegeven dat onder het eerste verzoek om toegang een document viel dat betrekking had op de overeenkomst tussen de Unie en de Republiek Turkije inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven, welk document echter openbaar was. In verband met het tweede verzoek deelde hij haar mee dat hij toegang had geweigerd tot acht reeksen documenten, bestaande uit notities en e‑mails die de Juridische Dienst en het DG Binnenlandse Zaken tussen 7 en 31 maart 2016 hadden uitgewisseld (hierna, met betrekking tot laatstgenoemde documenten: „omstreden documenten”).
Ter ondersteuning van de weigering van toegang tot de omstreden documenten werd aangevoerd dat toegang tot die documenten ten eerste de bescherming van juridisch advies en gerechtelijke procedures in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 zou ondermijnen, en ten tweede het besluitvormingsproces binnen de Commissie in de zin van artikel 4, lid 3, van die verordening. Ten derde werd aangevoerd dat de bescherming van de internationale betrekkingen in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001 de weigering om verzoekster toegang te verlenen hoe dan ook rechtvaardigde.
Bij brief van 5 juli 2016 heeft verzoekster op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek ingediend dat ertoe strekte de Commissie haar standpunt te doen herzien.
Bij besluit C(2016) 6029 final van 19 september 2016 (hierna: „bestreden besluit”) heeft de Commissie in verband met het eerste verzoek om toegang vastgesteld dat hieronder een document viel dat de Juridische Dienst op 8 mei 2012 had opgesteld in het kader van advisering, welk document deze dienst als bijlage bij dit besluit heeft gevoegd. Met betrekking tot het tweede verzoek om toegang heeft zij het oorspronkelijke besluit tot weigering van toegang, alsook de gronden voor die weigering zoals uiteengezet in het oorspronkelijke besluit, in essentie bevestigd, behalve met betrekking tot een document waartoe zij gedeeltelijke toegang had verleend door bijvoeging van een openbare versie waaruit een aantal gegevens en passages waren weggelaten. Voorts heeft de Commissie aangegeven dat het deel van het tweede verzoek om toegang tot documenten dat betrekking had op documenten die in het bezit waren van het DG Binnenlandse Zaken aan dit DG was overgedragen. Bij besluit van 30 november 2016 heeft dit DG verzoekster toegang verleend tot drie van die documenten, maar de toegang tot een vierde document, te weten een brief van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor Vluchtelingen, geweigerd met een beroep op de uitzondering van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001.
De omstreden documenten in de context van het tweede verzoek om toegang zijn de volgende:
–
een gezamenlijke notitie van de Juridische Dienst en het DG Binnenlandse Zaken van 7 maart 2016, met referentienummer Ares(2016) 2453347, gericht aan het kabinet van Jean-Claude Juncker, voorzitter van de Commissie, over de kwestie van terugzending van asielzoekers naar Turkije (hierna: „eerste omstreden document”);
–
een e‑mail met twee bijlagen van de Juridische Dienst van 9 maart 2016, met referentienummer Ares(2016) 2453181, gericht aan het DG Binnenlandse Zaken, verschillende leden van kabinetten van de Commissie en het secretariaat-generaal, met opmerkingen van de Juridische Dienst en een reeks wijzigingen (hierna: „tweede omstreden document”);
–
een reeks e‑mails met een bijlage van de Juridische Dienst van 10 maart 2016, met referentienummer Ares(2016) 2443418, gericht aan het DG Binnenlandse Zaken, het kabinet van de voorzitter en het secretariaat-generaal (hierna: „derde omstreden document”);
–
een e‑mail van de Juridische Dienst van 16 maart 2016, met referentienummer Ares(2016) 2447514, gericht aan het DG Binnenlandse Zaken, over de terugzending van asielzoekers naar Turkije (hierna: „vierde omstreden document”);
–
twee uitwisselingen van e‑mails tussen de Juridische Dienst en het DG Binnenlandse Zaken van 18 en 21 maart 2016, met referentienummer Ares(2016) 2447359, over de kwestie van de Griekse beroepscommissies, waartoe de Commissie verzoekster evenwel gedeeltelijke toegang heeft verleend (hierna: „vijfde omstreden document”);
–
een antwoordmail met een bijlage van de Juridische Dienst van 29 maart 2016, met referentienummer Ares(2016) 2444871, gericht aan het DG Binnenlandse Zaken (hierna: „zesde omstreden document”);
–
twee antwoordmails van de Juridische Dienst van 28 en 29 maart 2016, met referentienummer Ares(2016) 1901172, gericht aan het DG Binnenlandse Zaken, over de overname van asielzoekers (hierna: „zevende omstreden document”);
–
een antwoordmail van de Juridische Dienst van 31 maart 2016, met referentienummer Ares(2016) 1901080, gericht aan het DG Binnenlandse Zaken, die opmerkingen van de Juridische Dienst zou bevatten met betrekking tot de uitwisseling van informatie met de Turkse autoriteiten (hierna: „achtste omstreden document”).
Volgend verzoek om toegang tot documenten
Bij e‑mail van 26 april 2016 heeft verzoekster de Juridische Dienst op grond van artikel 6 van verordening nr. 1049/2001 verzocht om toegang tot „alle door de Commissie opgestelde of ontvangen documenten die juridische adviezen bevatten en/of analyses van de rechtmatigheid van de acties die de [Unie] en haar lidstaten hebben ondernomen ter uitvoering van de acties die worden beschreven in de verklaring over de overeenkomst die met [de Republiek] Turkije is gesloten tijdens de bijeenkomst van 18 maart 2016[,] […] welke documenten zowel vóór als na deze vergadering zijn opgesteld, tot op heden”.
Bij besluit van 16 juni 2016 heeft de directeur-generaal van de Juridische Dienst aan verzoekster te kennen gegeven dat hij toegang had geweigerd tot drie reeksen documenten die in verband met de verklaring EU‑Turkije van 18 maart 2016 waren opgesteld, ofwel acht documenten in totaal waarvan zeven e‑mails.
Nadat verzoekster op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek had ingediend, heeft de Commissie, bij besluit C(2016) 6030 final van 19 september 2016, het oorspronkelijke besluit tot weigering van toegang van 16 juni 2016, alsook de gronden voor die weigering zoals in dat besluit uiteengezet, in essentie bevestigd. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 november 2016, heeft verzoekster op grond van artikel 263 VWEU beroep ingesteld tegen besluit C(2016) 6030 final, welk beroep is ingeschreven onder zaaknummer T‑852/16.
Procedure en conclusies van partijen
Bij op 30 november 2016 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
In de repliek heeft verzoekster het Gerecht verzocht om verweerster door middel van een maatregel van instructie om overlegging van de omstreden documenten te vragen. De Commissie heeft overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht in de dupliek een standpunt over dit verzoek kunnen innemen.
Aangezien verzoekster de rechtmatigheid ter discussie stelde van een besluit waarbij haar toegang tot de documenten was geweigerd op grond van een aantal van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, door te betogen dat de door de betrokken instelling aangevoerde uitzonderingen niet op de gevraagde documenten van toepassing waren, heeft het Gerecht, dat in dit geval de overlegging van die documenten dient te gelasten en die documenten dient te onderzoeken (arrest van 28 november 2013Jurašinović/Raad,
C‑576/12 P
,
EU:C:2013:777
, punt
), bij beschikking van 4 juli 2017 de Commissie op grond van artikel 91, onder c), en artikel 92 van het Reglement voor de procesvoering gelast om de omstreden documenten te overleggen, met dien verstande dat die documenten overeenkomstig artikel 104 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht niet aan verzoekster zouden worden meegedeeld.
Na een dubbele memoriewisseling is de schriftelijke behandeling van de zaak gesloten en heeft het Gerecht besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Op 13 juli 2017 heeft de Commissie de omstreden documenten overgelegd.
Partijen hebben op 8 november 2017 ter terechtzitting pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht. Voor de behandeling ter terechtzitting was de onderhavige zaak bij zaak T‑852/16, Access Info Europe/Commissie, gevoegd. In het kader van haar pleidooi heeft verzoekster onder meer bevestigd dat zij niet voornemens was de stelling van de Commissie dat zij geen documenten van de lidstaten had ontvangen die juridische adviezen bevatten van het soort dat door haar Juridische Dienst wordt opgesteld, te betwisten.
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster in essentie vier middelen aan, ontleend aan, respectievelijk, ten eerste schending van artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje, van verordening nr. 1049/2001; ten tweede schending van artikel 4, lid 2, van die verordening; ten derde schending van artikel 4, lid 3, eerste en tweede alinea, van genoemde verordening, en ten vierde, subsidiair, schending van artikel 4, lid 6, van diezelfde verordening.
Eerste middel: schending van artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje, van verordening nr. 1049/2001
Ter ondersteuning van het eerste middel betoogt verzoekster dat de Commissie artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden door toegang tot de omstreden documenten te weigeren op de hypothetische grond dat de openbaarmaking van deze documenten de internationale betrekkingen zou ondermijnen. Ingevolge de rechtspraak die voortvloeit uit punt 64 van het arrest van 3 juli 2014, Raad/in ’t Veld (
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
), diende de Commissie immers aan te tonen in welk opzicht de openbaarmaking van de omstreden documenten de positie van de Unie ten opzichte van de Republiek Turkije concreet en daadwerkelijk zou hebben ondermijnd. Dit heeft zij in casu niet gedaan.
Verzoekster stelt dat de omstreden documenten informatie bevatten over specifieke punten van de verklaring EU‑Turkije van 8 maart 2016 en over de uitlegging van de werkingssfeer van bepalingen van verschillende handelingen van de Unie die relevant zijn voor het voorwerp van deze verklaring. Zij is van mening dat de Commissie een weigering om toegang tot de omstreden documenten te verlenen niet kan rechtvaardigen door de vrees dat de openbaarmaking ervan onderling afwijkende standpunten aan het licht brengt met betrekking tot de keuze en de rechtmatigheid van bepaalde maatregelen die ter uitvoering van de verklaring EU‑Turkije van 8 maart 2016 zijn vastgesteld. Zij betoogt voorts dat de omstreden documenten onvermijdelijk analyses hebben moeten bevatten van de bevoegdheden van de Unie of het asielacquis van de Unie, omdat de Commissie zich ter ondersteuning van de weigering om die documenten openbaar te maken, heeft beroepen op de uitzondering ter bescherming van gerechtelijke procedures, in verband met de zaken die hebben geleid tot de beschikkingen van 28 februari 2017, NF/Europese Raad (
T‑192/16
,
EU:T:2017:128
), 28 februari 2017, NG/Europese Raad (
T‑193/16
,
EU:T:2017:129
), en 28 februari 2017, NM/Europese Raad (
T‑257/16
,
EU:T:2017:130
) (hierna: „asielzaken”). Gelet op de vragen waarover het Gerecht in die beschikkingen heeft geoordeeld, is het duidelijk dat de memories in interventie die de Commissie had kunnen indienen indien zij in die zaken tot interventie was toegelaten, onvermijdelijk betrekking zouden hebben gehad op het vraagstuk van de verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en haar lidstaten.
Derhalve kan de Commissie niet zonder andere argumenten aan te dragen, betogen dat de internationale betrekkingen van de Unie door de openbaarmaking van de omstreden documenten zouden worden ondermijnd. Voorts preciseert zij niet in welk opzicht de door haar aangevoerde voortdurende dialoog tussen de Unie en de Republiek Turkije concreet kan worden ondermijnd door de bekendmaking van de inhoud van die documenten.
Bovendien heeft het Hof in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad (
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
), ter zake van de toegang tot dergelijke documenten benadrukt dat de openbaarmaking van dit soort documenten door de instellingen ertoe bijdraagt om aan deze instellingen een grotere legitimiteit te verlenen in de ogen van de burgers van de Unie en om het vertrouwen van deze burgers in een democratisch systeem te vergroten. Volgens verzoekster dient een transparant debat over de uitvoering van de verklaringen EU‑Turkije van 8 en 18 maart 2016 het vertrouwen van de Republiek Turkije in de maatregelen van de Unie te vergroten en derhalve de betrekkingen van de Unie met dat derde land te versterken in plaats van te doorkruisen. In dit verband voert zij aan dat er geen ondermijning van de internationale betrekkingen kan worden vastgesteld louter omdat de tegenhanger van de Unie, in casu de Republiek Turkije, geen transparantiebeginsel toepast en bijgevolg niet verplicht is de inhoud bekend te maken van de juridische adviezen die haar diensten in het kader van het overleg met de Unie hebben geformuleerd. Het is hoe dan ook in het belang van dit derde land dat de maatregelen tot uitvoering van de verklaring EU‑Turkije van 8 maart 2016 een geldige rechtsgrondslag hebben, waardoor latere gerechtelijke procedures, met name wegens het ontbreken van bevoegdheid van de opstellers van deze handelingen, kunnen worden voorkomen.
Verzoekster is van mening dat de geheimhouding van het feit dat er twijfel bestaat over de rechtsgrondslag en de toepassing van bepaalde maatregelen tot uitvoering van de verklaring EU‑Turkije van 8 maart 2016, de internationale betrekkingen van de Unie uiteindelijk ernstig kan ondermijnen. Zij merkt over deze maatregelen voorts op dat, op de datum van vaststelling van het bestreden besluit, de procedure tot wijziging van besluit (EU) 2015/1601 van de Raad van 22 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland (
PB 2015, L 248, blz. 80
) en van verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen in het bezit moeten zijn van een visum bij overschrijding van de buitengrenzen en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (
PB 2001, L 81, blz. 1
) in een vergevorderd stadium was. Op 4 mei 2016 had de Commissie immers reeds voorstel COM(2016) 279 final voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening nr. 539/2001 goedgekeurd, terwijl de Raad uiteindelijk op 29 september 2016 besluit (EU) 2016/1754 houdende wijziging van besluit 2015/1601 (
PB 2016, L 268, blz. 82
) heeft vastgesteld.
Volgens de Commissie moet het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Zij brengt allereerst in herinnering dat zij in het bestreden besluit aan verzoekster te kennen heeft gegeven dat „de verklaring EU‑Turkije en de uitvoering ervan door de verschillende betrokken actoren van het grootste belang [waren] voor de buitenlandse betrekkingen van de Unie met [de Republiek] Turkije” en dat „[d]e openbaarmaking van de juridische analyse in de [geweigerde] documenten, die een binnen de Commissie gegeven juridisch advies bevatten, [juist] een concreet risico [vormt] dat de positie van de [Unie] in de dialoog met [de Republiek] Turkije wordt bemoeilijkt en bijgevolg de internationale betrekkingen van de [Unie] worden ondermijnd”.
De Commissie, die erop wijst dat er een permanente dialoog bestaat tussen de Unie en de Republiek Turkije over de zeer gevoelige en belangrijke kwestie van de uitvoering van de verklaringen EU‑Turkije van 8 en 18 maart 2016 inzake de migratiecrisis, is voorts van mening dat het absoluut noodzakelijk is dat deze dialoog zich afspeelt in een klimaat van wederzijds vertrouwen, waarbij de Unie en Turkije op gelijke voet moeten staan. De openbaarmaking van de omstreden documenten, die interne juridische adviezen bevatten die door de vertegenwoordigers van de Commissie in de betrekkingen van de Unie met deze derde staat moeten worden gebruikt, verstoort dit evenwicht, ten eerste doordat die staat interne juridische adviezen van de Unie in handen kan krijgen, en ten tweede doordat dit in de ogen van de burgers van de Unie een misverstand creëert. In dit verband moet rekening worden gehouden met de gevoeligheid van het migratievraagstuk en de kwetsbaarheid van de situatie. Ter terechtzitting heeft de Commissie uitgelegd dat zij reeds transparantie had betracht door ermee in te stemmen aan verzoekster kenbaar te maken waarop de omstreden documenten, waarvan was vastgesteld dat zij binnen het verzoek om toegang vielen, betrekking hadden.
Tot slot herinnert de Commissie eraan dat zij, anders dan verzoekster stelt, in het bestreden besluit duidelijk heeft uitgelegd dat de omstreden documenten geen juridische adviezen bevatten over het vraagstuk van de afbakening van bevoegdheden tussen de Unie en haar lidstaten op het gebied waarop de verklaringen EU‑Turkije van 8 en 18 maart 2016 betrekking hebben. Deze verklaringen zijn volgens deze instelling geen internationale overeenkomsten in de zin van artikel 218 VWEU, ongeacht de vorm en de aard van deze handelingen. Op dit punt zijn de in de asielzaken gewezen beschikkingen van 28 februari 2017, NF/Europese Raad (
T‑192/16
,
EU:T:2017:128
), 28 februari 2017, NG/Europese Raad (
T‑193/16
,
EU:T:2017:129
), en 28 februari 2017NM/Europese Raad (
T‑257/16
,
EU:T:2017:130
), niet relevant voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit, aangezien zij na de vaststelling van dit besluit zijn gewezen.
Algemene overwegingen inzake verordening nr. 1049/2001
Vooraf zij in herinnering gebracht dat verordening nr. 1049/2001, volgens overweging 1 ervan, aansluit bij de in artikel 1, tweede alinea, VEU geuite wens om „een nieuwe etappe [te markeren] in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen”. Zoals in overweging 2 van die verordening wordt gememoreerd, is het recht van het publiek op toegang tot documenten van de instellingen verweven met het democratisch karakter van de instellingen (arresten van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad,
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punt
, en 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punt
).
Verordening nr. 1049/2001 heeft dan ook tot doel, zoals uit overweging 4 en artikel 1 ervan blijkt, het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten van de instellingen te geven (arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punt
; 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie,
C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punt
, en 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punt
).
Aan dat recht worden niettemin bepaalde beperkingen gesteld die zijn gebaseerd op redenen van openbaar of particulier belang (arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punt
). Meer in het bijzonder, en in overeenstemming met overweging 11, is in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 bepaald dat de instellingen de toegang tot een document mogen weigeren wanneer de openbaarmaking ervan een van de in dat artikel beschermde belangen zou ondermijnen (arresten van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie,
C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punt
, en 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punt
).
Aangezien die uitzonderingen afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten, moeten zij restrictief worden uitgelegd en toegepast (arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punt
; 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad,
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punt
, en 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punt
), zodat de enkele omstandigheid dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, niet kan volstaan om de toepassing van deze uitzondering te rechtvaardigen (arresten van 27 februari 2014, Commissie/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punt
; 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissie,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
, punt
, en 7 juni 2011, Toland/Parlement,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, punt
).
Wanneer de betrokken instelling besluit om toegang te weigeren tot een document waarvan overlegging is verzocht, dient zij immers in beginsel uit te leggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou kunnen vormen van het belang dat wordt beschermd door een in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering waarop de instelling zich beroept. Bovendien moet het risico van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn (arresten van 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 3 juli 2014, Raad/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punt
).
De bijzondere regeling van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 en de toepassing ervan op het onderhavige geval
Ten aanzien van de door artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001 beschermde belangen heeft het Hof geoordeeld dat moest worden erkend dat de bijzonder gevoelige en wezenlijke aard van deze belangen, in combinatie met het feit dat de instelling volgens die bepaling verplicht is de toegang te weigeren wanneer de kennisgeving van een document aan het publiek die belangen zou schaden, het aldus door de instelling te nemen besluit een ingewikkeld en moeilijk karakter verleent waardoor zeer grote voorzichtigheid geboden is. Voor een dergelijk besluit is dus een beoordelingsmarge vereist (arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punt
). Dit wordt gestaafd door het feit dat de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 in dwingende bewoordingen zijn geformuleerd, zodat de instellingen verplicht zijn de toegang tot documenten die onder deze uitzonderingen vallen te weigeren wanneer het bewijs dat de in deze dwingende uitzonderingen bedoelde omstandigheden zich voordoen, wordt geleverd, zonder dat een afweging hoeft te worden gemaakt tussen de bescherming van het openbaar belang en een hoger algemeen belang (zie in die zin arresten van 25 april 2007, WWF European Policy Programme/Raad,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, punten
en
, en 12 september 2013, Besselink/Raad,
T‑331/11
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:419
, punt
).
In die context heeft het Hof beklemtoond dat de in artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001 geformuleerde criteria zeer algemeen zijn, daar de toegang volgens de bewoordingen van die bepaling moet worden geweigerd wanneer de openbaarmaking van het betrokken document zou leiden tot „ondermijning” van de bescherming van het „openbaar belang”, met name wat betreft de „openbare veiligheid” en de „internationale betrekkingen”, en niet alleen, zoals was voorgesteld tijdens de wetgevingsprocedure die tot de vaststelling van die verordening heeft geleid, wanneer daadwerkelijk is vastgesteld dat „in belangrijke mate” afbreuk wordt gedaan aan de bescherming van die belangen (arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punten
‑
).
Het beginsel van strikte uitlegging van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 verzet zich er derhalve niet tegen dat de betrokken instelling met betrekking tot de uitzonderingen betreffende het openbaar belang van artikel 4, lid 1, onder a), over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te bepalen of de kennisgeving van een document aan het publiek afbreuk zou doen aan de door die bepaling beschermde belangen. Tegelijkertijd moet het Gerecht bij de wettigheidstoetsing van een besluit waarbij de instelling op grond van een van voornoemde uitzonderingen de toegang tot een document heeft geweigerd, enkel controleren of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, de feiten materieel juist zijn, de feiten niet kennelijk verkeerd zijn beoordeeld en geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt (arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punt
, en 12 september 2013, Besselink/Raad,
T‑331/11
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:419
, punt
).
Bijgevolg moet in casu worden vastgesteld of de Commissie in het bestreden besluit een plausibel antwoord heeft gegeven op de vraag in welk opzicht de toegang tot de omstreden documenten de bescherming van de internationale betrekkingen van de Unie concreet en daadwerkelijk zou kunnen ondermijnen, en of de gestelde ondermijning, binnen de grenzen van de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie op grond van de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 beschikt, als redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch kan worden beschouwd.
Op dit punt hield de uitleg die de Commissie op grond van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 voor de weigering van toegang tot de omstreden documenten heeft gegeven, verband met het feit dat het toegankelijk maken van die documenten voor het publiek volgens haar de cruciale betrekkingen tussen de Unie en de Republiek Turkije ernstig zou hebben ondermijnd in een zeer gevoelige situatie, te weten de beheersing van de migratiecrisis.
Met betrekking tot het eerste omstreden document, dat bestaat uit een gezamenlijke notitie van de Juridische Dienst en het DG Binnenlandse Zaken van 7 maart 2016, gericht aan het kabinet van Jean-Claude Juncker, voorzitter van de Commissie, over de kwestie van terugzending van asielzoekers naar Turkije, merkt het Gerecht op dat dit document, ook al bevat het een paragraaf waarin in het kort de strekking van de artikelen 33 en 38 van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (
PB 2013, L 180, blz. 60
) (hierna: „procedurerichtlijn”) wordt weergegeven, voornamelijk beleidsdoelstellingen van de Unie vermeldt en een risicoanalyse bevat.
In dit verband is reeds geoordeeld dat door de openbaarmaking van gegevens die verband houden met de doelstellingen die de Unie en haar lidstaten in hun besluiten nastreven, met name wanneer daarin wordt ingegaan op de specifieke inhoud van een voorgenomen overeenkomst of de strategische doelstellingen van de Unie bij onderhandelingen, het vertrouwensklimaat wordt geschaad dat heerst bij de onderhandelingen die plaatsvinden op het tijdstip van vaststelling van het besluit waarbij toegang tot de documenten die deze gegevens bevatten wordt geweigerd (zie in die zin arrest van 4 mei 2012, In ’t Veld/Raad,
T‑529/09
,
EU:T:2012:215
, punten
,
en
).
Bijgevolg heeft de Commissie zich ten aanzien van het eerste omstreden document zonder blijk te geven van een kennelijke beoordelingsfout beroepen op de uitzondering ter bescherming van de internationale betrekkingen van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001.
Het tweede omstreden document wordt in de e‑mail waarbij het door het DG Binnenlandse Zaken is verstuurd, voorgesteld als „[de] eerste bespiegelingen [van dit DG] over de wijze van uitvoering van de punten inzake terugkeer […] en hervestiging […] in de verklaring van de staatshoofden en regeringsleiders” en is voorzien van commentaar door de Juridische Dienst aan dit DG teruggestuurd om bepaalde punten te verduidelijken.
In de eerste bijlage bij het tweede omstreden document wordt beschreven op welke wijze illegale migranten en afgewezen asielzoekers vanuit Griekenland naar Turkije kunnen worden teruggestuurd, met name op grond van de artikelen 33 en 38 van de procedurerichtlijn. Ook wordt hierin een geheel van operationele regelingen uiteengezet dat door deze twee staten moet worden besproken en vastgesteld. In de tweede bijlage bij dit document wordt aangegeven welke juridische opties er voor de uitvoering van de verklaring EU‑Turkije van 8 maart 2016 voorhanden zijn, daaronder begrepen gebruikmaking van de vrijwillige humanitaire overnameregeling met Turkije en de mogelijkheid tot wijziging van besluit 2015/1601, alsook de budgettaire gevolgen daarvan.
In dit verband zij eraan herinnerd dat, met name in de context van internationale onderhandelingen, de standpunten van de Unie per definitie kunnen evolueren naargelang van het verloop van die onderhandelingen en de door de verschillende deelnemers in dat kader gedane concessies en bereikte compromissen. Derhalve kan de formulering van de onderhandelingsstandpunten een aantal tactische overwegingen van de zijde van de onderhandelaars, waaronder de Unie zelf, inhouden, zodat door openbaarmaking van de standpunten van de Unie in internationale onderhandelingen de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen kan worden ondermijnd (arrest van 12 september 2013, Besselink/Raad,
T‑331/11
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:419
, punten
en
).
Het Gerecht is in casu van oordeel dat de inhoud van het tweede omstreden document onder de bescherming van de internationale betrekkingen in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 valt en niet meer in detail kan worden bekendgemaakt zonder het door deze bepaling beschermde belang te ondermijnen, met name omdat dit document voor zijn adressaat, te weten het kabinet van de voorzitter van de Commissie, een strategisch document vormde in de onderhandelingen tussen de Unie, haar lidstaten en de Republiek Turkije. Derhalve heeft de Commissie geen blijk gegeven van een kennelijke beoordelingsfout door in het bestreden besluit de toegang tot dit document te weigeren.
De uitwisselingen van e‑mails die het derde omstreden document vormen hebben betrekking op een advies dat aan de Juridische Dienst is gevraagd over een bij die e‑mails gevoegd document. Dit document heeft rechtstreeks betrekking op de inhoud van het standpunt dat de Unie in haar betrekkingen met Turkije inneemt over de migratiecrisis. Derhalve heeft de Commissie verzoekster eveneens zonder blijk te geven van een kennelijke beoordelingsfout toegang tot dit document geweigerd op grond van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001.
Het vierde omstreden document behoort tot een uitwisseling van e‑mails waarbij het DG Binnenlandse Zaken de Juridische Dienst om opheldering heeft verzocht over de vraag of „de [Helleense Republiek] de niet-ontvankelijkheidsprocedures [kon] toepassen vóór uitvoering te geven aan de Dublinprocedure”. Anders dan de Commissie in het bestreden besluit betoogt, en ook al kan er in het kader van de uitvoering van de verklaring EU‑Turkije van 8 maart 2016 en met het oog op de voorbereiding van de verklaring van 18 maart 2016 om zijn verzocht, bevatte dit document als zodanig dus geen stellingname van de Unie met betrekking tot de Republiek Turkije en had het, meer in het algemeen, geen betrekking op de internationale betrekkingen van de Unie. Door de toegang tot dit document op grond van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 te weigeren heeft de Commissie derhalve blijk gegeven van een kennelijke beoordelingsfout.
Het vijfde omstreden document bestaat uit een uitwisseling van e‑mails tussen het DG Binnenlandse Zaken en de Juridische Dienst, waarbij dit DG, met het oog op een bijeenkomst die moest plaatsvinden met de Griekse autoriteiten, de Juridische Dienst om advies heeft gevraagd over verschillende aspecten van de Griekse wetgeving in het licht van artikel 46 van de procedurerichtlijn en van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Anders dan de Commissie in het bestreden besluit betoogt, en ook al kan er in het kader van de uitvoering van de verklaring EU‑Turkije van 18 maart 2016 om zijn verzocht, bevatte dit vijfde omstreden document, waartoe de Commissie echter gedeeltelijke toegang had verleend, als zodanig evenmin een stellingname van de Unie over de Republiek Turkije en had het, meer in het algemeen, geen betrekking op de internationale betrekkingen van de Unie. Door de toegang tot dit document op grond van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 gedeeltelijk te weigeren heeft de Commissie derhalve blijk gegeven van een kennelijke beoordelingsfout.
Het zesde en zevende omstreden document behoren tot een uitwisseling van e‑mails tussen het DG Binnenlandse Zaken en de Juridische Dienst over de wijze van uitvoering van de verklaring EU‑Turkije van 18 maart 2016, met het oog op de beantwoording van een verzoek van de Nederlandse autoriteiten, die destijds het voorzitterschap van de Unie bekleedden, om een antwoord te formuleren aan de Turkse autoriteiten over een van de regels waaraan zij geen gevolg wilden geven in het kader van de vaststelling van een toelichtend memorandum tussen de Helleense Republiek en de Republiek Turkije, welk memorandum bij deze uitwisseling van e‑mails was gevoegd.
In dit verband is het Gerecht van oordeel dat dit zesde en zevende omstreden document vanwege hun inhoud, waarop in het kader van het onderhavige beroep niet verder kan worden ingegaan, onder de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vallen, zodat de Commissie geen blijk heeft gegeven van een kennelijke beoordelingsfout door verzoekster toegang tot deze twee documenten te weigeren.
Voorts kan de omstandigheid dat in het zesde omstreden document de kwestie van deelname van de Unie aan de opstelling van het toelichtend memorandum tussen de Helleense Republiek en de Republiek Turkije kort wordt aangeroerd, geen afbreuk doen aan deze vaststelling. Bovendien merkt het Gerecht op dat de omstreden documenten, anders dan verzoekster betoogt, geen uiteenzetting of vraagstelling bevatten over de afbakening van bevoegdheden tussen de Unie en haar lidstaten bij de beheersing van de migratiecrisis en de opstelling van de verklaringen EU‑Turkije van 8 en 18 maart 2016.
Het achtste omstreden document behoort tot een uitwisseling van e‑mails tussen het DG Binnenlandse Zaken en de Juridische Dienst, teneinde dit DG te helpen begrijpen hoe de procedurerichtlijn in het geval van bepaalde staten concreet functioneert met het oog op hun nationale wetgeving en praktijk, zoals die destijds bij dit DG bekend waren. Dit document vormt een gedetailleerd juridisch advies over deze kwestie. Ook al bevat dit document beoordelingen van de uitvoering van het asielrecht in die staten, het Gerecht is van oordeel dat de Commissie, ondanks haar ruime beoordelingsbevoegdheid op dit punt, niet heeft aangetoond in welk opzicht de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen van de Unie door openbaarmaking van dit document zou worden ondermijnd.
Uit het voorgaande volgt dat het eerste middel moet worden afgewezen voor zover het betrekking heeft op de weigering van de Commissie om toegang te verlenen tot het eerste tot en met het derde, het zesde en het zevende omstreden document, ten eerste omdat zij deze weigering zonder blijk te geven van een kennelijke beoordelingsfout heeft kunnen rechtvaardigen door het feit dat de openbaarmaking van die documenten een concreet risico vormde dat de positie van de Unie in de dialoog met de Republiek Turkije zou worden bemoeilijkt en bijgevolg de internationale betrekkingen van de Unie zouden worden ondermijnd, en ten tweede omdat de Commissie zich mag beperken tot een beknopte uiteenzetting van een dergelijke grond wanneer, zoals in casu het geval was, het verstrekken van nadere uitleg, in strijd met de reikwijdte van de dwingende bescherming waarin de wetgever volgens de bewoordingen van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 heeft voorzien, de bekendmaking van de inhoud zelf van de onder de bescherming van deze bepaling vallende documenten zou hebben ingehouden.
Daarentegen moet het eerste middel gedeeltelijk worden aanvaard voor zover het betrekking heeft op de weigering van de Commissie, op grond van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001, om toegang te verlenen tot het vierde, het vijfde en het achtste omstreden document.
Aangezien de weigering om toegang tot de omstreden documenten te verlenen ook werd gerechtvaardigd op grond van artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001, moet nog worden nagegaan of deze andere weigeringsgronden in casu van toepassing waren en de inhoud van het bestreden besluit hoe dan ook rechtvaardigden.
Tweede middel: schending van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001
Met haar tweede middel betoogt verzoekster dat de Commissie in het bestreden besluit artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden. Dit middel bestaat uit drie onderdelen die achtereenvolgens moeten worden onderzocht.
Eerste onderdeel van het tweede middel: bescherming van gerechtelijke procedures
Ter ondersteuning van het eerste onderdeel van het tweede middel stelt verzoekster dat de Commissie met het bestreden besluit artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden, omdat zij in casu een algemene aanname heeft toegepast om toegang tot de omstreden documenten te weigeren. Ten eerste erkent de rechtspraak de mogelijkheid om een dergelijke aanname toe te passen alleen met betrekking tot lopende gerechtelijke procedures. Op het tijdstip van vaststelling van het bestreden besluit liep er echter geen enkele gerechtelijke procedure. Ten tweede betreft de algemene aanname dat de bescherming van gerechtelijke procedures wordt ondermijnd, nog altijd volgens de rechtspraak, alleen de memories die in het kader van die procedures zijn ingediend, wat de omstreden documenten niet zijn.
Voorts is verzoekster van mening dat de Commissie in casu niet heeft aangetoond in welk opzicht openbaarmaking van de omstreden documenten de bescherming van gerechtelijke procedures concreet en daadwerkelijk zou hebben ondermijnd. In dit verband benadrukt zij dat de omstreden documenten niet zijn opgesteld met het oog op een gerechtelijke procedure. Ook al zijn er na de datum van indiening van het tweede verzoek om toegang beroepen ingesteld die hebben geleid tot de beschikkingen in de asielzaken, zij betoogt dat de omstreden documenten zijn opgesteld ten behoeve van het onderzoek van het desbetreffende Unieacquis, hetgeen het voorwerp van die beroepen ruimschoots overstijgt.
Verzoekster merkt ten eerste op dat de Commissie geen verweerster was in de asielzaken en zich bijgevolg niet met betrekking tot alle documenten die verband houden met het voorwerp van die destijds aanhangige gerechtelijke procedures kan beroepen op het beginsel van processuele gelijkheid en evenmin, meer in het algemeen, op de bescherming van gerechtelijke procedures. Ten tweede is verzoekster van mening dat de Commissie zichzelf tegenspreekt wanneer zij zich in casu op deze bescherming beroept door te stellen dat de omstreden documenten verband houden met die zaken, terwijl zij tegelijkertijd betoogt dat deze documenten voornamelijk betrekking hadden op de wijziging van besluit 2015/1601 en van verordening nr. 539/2001. In feite bevatten deze documenten alleen objectieve gegevens waarvan de openbaarmaking, volgens verzoekster, de positie van de Commissie in de vermelde gerechtelijke procedures niet kon aantasten.
Volgens de Commissie moet het eerste onderdeel van het tweede middel worden afgewezen. Zij merkt om te beginnen op dat zij zich, anders dan verzoekster stelt, in het bestreden besluit niet heeft beroepen op een algemene, op de uitzondering ter bescherming van gerechtelijke procedures of op een andere uitzondering van verordening nr. 1049/2001 gebaseerde aanname die zich tegen openbaarmaking verzet. Tot de weigering van toegang is immers besloten na een individueel onderzoek van de inhoud van de omstreden documenten. Met betrekking tot de omstandigheid dat de omstreden documenten geen in het kader van een gerechtelijke procedure ingediende memories zijn, beroept de Commissie zich op de arresten van 15 september 2016, Philip Morris/Commissie (
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, punt
), en 15 september 2016, Philip Morris/Commissie (
T‑18/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:487
, punt
), die verzoekster in strijd met de rechtspraak van het Hof acht, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat de uitzondering ter bescherming van gerechtelijke procedures ook van toepassing was op documenten die niet uitsluitend met het oog op een gerechtelijke procedure waren opgesteld.
Volgens de Commissie zou, op de datum van vaststelling van het bestreden besluit, de enige datum die in casu relevant is, openbaarmaking van de omstreden documenten onvermijdelijk hebben geleid tot bekendmaking van de inhoud van haar toekomstige memories in interventie in het kader van de asielzaken, die in het bestreden besluit uitdrukkelijk worden genoemd, omdat de omstreden documenten destijds in een relevante betrekking tot deze zaken stonden. Ook al was zij geen verweerster in die zaken en werd zij uiteindelijk niet tot interventie toegelaten omdat deze zaken bij beschikking werden afgedaan waardoor zij geen memories in interventie heeft kunnen indienen, het was derhalve in naam van het beginsel van processuele gelijkheid noodzakelijk en gerechtvaardigd om toegang tot de omstreden documenten te weigeren op grond van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001. In die context betwist de Commissie de stelling van verzoekster dat haar toekomstige memories in interventie onvermijdelijk betrekking zouden hebben gehad op de verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en haar lidstaten. Zij benadrukt dat zij in die zaken enkel heeft geantwoord op vragen die het Gerecht op grond van artikel 24 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie had gesteld.
In dit verband zij in herinnering gebracht dat de betrokken instelling, indien zij besluit om de toegang tot een document waarvan haar om openbaarmaking is verzocht, te weigeren, in beginsel moet uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou kunnen vormen van het belang dat wordt beschermd door een in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering waarop de instelling zich beroept. Daarbij zij benadrukt dat het risico van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch moet zijn (zie arresten van 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 3 juli 2014, Raad/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punt
).
Voorts dient een instelling, wanneer zij een van de uitzonderingen van artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001 toepast, het specifieke belang dat moet worden beschermd door het betrokken document niet openbaar te maken, af te wegen tegen met name het algemeen belang dat dit document toegankelijk wordt gemaakt, rekening houdend, zoals in overweging 2 van verordening nr. 1049/2001 is aangegeven, met de voordelen van een grotere transparantie, te weten een betere deelneming van de burger aan het besluitvormingsproces en een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de overheid ten opzichte van de burger binnen een democratisch systeem (zie arresten van 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 3 juli 2014, Raad/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punt
).
De uitzondering met betrekking tot de bescherming van „gerechtelijke procedures” van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 houdt in dat de bescherming van het openbaar belang zich niet alleen verzet tegen openbaarmaking van de inhoud van documenten die uitsluitend voor een bepaalde gerechtelijke procedure zijn opgesteld (zie arresten van 6 juli 2006, Franchet en Byk/Commissie,
T‑391/03 en T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 3 oktober 2012, Jurašinović/Raad,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), dat wil zeggen de neergelegde memories of stukken, maar ook van de inhoud van interne documenten van de instelling betreffende het onderzoek van de lopende zaak en de briefwisseling tussen het betrokken DG en de Juridische Dienst van de instelling of een advocatenkantoor over de zaak. Deze afbakening van de reikwijdte van de uitzondering in die zaak strekt ertoe zowel de bescherming van de interne werkzaamheden van de Commissie als de vertrouwelijkheid en de eerbiediging van het beginsel van het beroepsgeheim van advocaten te verzekeren (arresten van 15 september 2016, Philip Morris/Commissie,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, punt
, en 15 september 2016, Philip Morris/Commissie,
T‑18/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:487
, punt
).
In die context is erkend dat er krachtens artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 een algemene aanname geldt dat in een gerechtelijke procedure ingediende memories niet openbaar worden gemaakt zolang die procedure aanhangig is (arresten van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie,
C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punt
; 15 september 2016, Philip Morris/Commissie,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, punt
, en 15 september 2016, Philip Morris/Commissie,
T‑18/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:487
, punt
), ook al gold deze aanname enkel in geval van een concrete aanhangige procedure en kon zij in beginsel niet meer door de betrokken instelling worden ingeroepen wanneer de betrokken procedure bij rechterlijke beslissing was afgedaan (arrest van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie,
C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punt
).
Het Hof heeft voorts geoordeeld dat de uitzondering ter bescherming van gerechtelijke procedures inhoudt dat het beginsel van processuele gelijkheid en het beginsel van de goede rechtsbedeling worden geëerbiedigd. Wanneer een partij toegang krijgt tot documenten kan dit immers het noodzakelijke evenwicht tussen de partijen bij een geding – dat aan het beginsel van processuele gelijkheid ten grondslag ligt – verstoren, aangezien de verplichting tot openbaarmaking alleen zou gelden voor de instelling waaraan om toegang tot haar documenten is verzocht, en niet voor alle partijen bij de procedure (arrest van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie,
C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punten
‑
).
Met name om die reden heeft het Gerecht in het kader van zaken betreffende de toegang tot voorlopige adviezen van een instelling in verband met de uitwerking van een wetgevingsvoorstel, in weerwil van zijn oordeel in het arrest van 6 juli 2006, Franchet en Byk/Commissie (
T‑391/03 en T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, punten
‑
en aldaar aangehaalde rechtspraak), geoordeeld dat de in het vorige punt van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak niet uitsloot dat andere documenten dan memories en documenten die specifiek in verband met een aanhangige zaak met de Juridische Dienst van een instelling waren uitgewisseld onder de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures konden vallen. In dit verband heeft het Gerecht benadrukt dat het beginsel van processuele gelijkheid en het beginsel van de goede rechtsbedeling bij de in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde bescherming centraal staan, en geoordeeld dat de behoefte om ten overstaan van de rechter processuele gelijkheid te waarborgen, rechtvaardigt dat niet enkel documenten die uitsluitend voor een concrete rechtszaak zijn opgesteld, zoals memories, worden beschermd, maar ook documenten waarvan de openbaarmaking in het kader van een concrete rechtszaak afbreuk kan doen aan de bewuste gelijkheid, zijnde een logisch uitvloeisel van het begrip „eerlijk proces” (arresten van 15 september 2016, Philip Morris/Commissie,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, punt
, en 15 september 2016, Philip Morris/Commissie,
T‑18/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:487
, punt
).
In beide gevallen zouden de integriteit van de betrokken gerechtelijke procedure en de processuele gelijkheid tussen partijen immers ernstig kunnen worden aangetast indien partijen bevoorrechte toegang zouden krijgen tot interne gegevens van een andere partij die in nauw verband staan met juridische kwesties in een aanhangige of mogelijke, maar dreigende rechtszaak, ook al zijn die documenten niet opgesteld in het kader van een concrete gerechtelijke procedure (arresten van 15 september 2016, Philip Morris/Commissie,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, punt
, en 15 september 2016, Philip Morris/Commissie,
T‑18/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:487
, punt
).
Voor de toepassing van deze uitzondering is echter vereist dat de gevraagde documenten, op het moment waarop het besluit tot weigering van toegang tot die documenten wordt vastgesteld, ofwel in een relevante betrekking staan tot een bij de Unierechter aanhangige rechtszaak met het oog waarop de betrokken instelling zich op de uitzondering beroept, ofwel met een bij een nationale rechterlijke instantie aanhangige procedure, mits daarin vragen naar de uitlegging of geldigheid van een Unierechtelijke handeling aan de orde zijn en daardoor, gezien de context van de zaak, zeer aannemelijk is dat er een prejudiciële verwijzing zal plaatsvinden (arresten van 15 september 2016, Philip Morris/Commissie,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, punten
en
, en 15 september 2016, Philip Morris/Commissie,
T‑18/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:487
, punt
).
Het eerste onderdeel van het tweede middel moet worden besproken in het licht van deze overwegingen van het Gerecht, met dien verstande dat de in het voorgaande in herinnering gebrachte uitgebreide rechtspraak van het Gerecht over de uitzondering van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001, die voortvloeit uit de arresten van 15 september 2016, Philip Morris/Commissie (
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
), en 15 september 2016, Philip Morris/Commissie (
T‑18/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:487
), anders dan verzoekster betoogt, niet het resultaat is van een ruime uitlegging van deze uitzondering die in tegenspraak zou zijn met de rechtspraak van het Hof, dat overigens tot dusver niet rechtstreeks van een dergelijke vraag heeft kennisgenomen.
In casu moet worden vastgesteld dat de omstreden documenten niet specifiek in verband met een lopende gerechtelijke procedure zijn opgesteld.
Opgemerkt moet echter worden dat er op 19 september 2016, de datum waarop het bestreden besluit is vastgesteld en in casu de enige relevante datum (zie in die zin arrest van 26 januari 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commissie,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, punt
), drie gerechtelijke procedures liepen, te weten de asielzaken, die specifiek betrekking hadden op de rechtmatigheid van de verklaring EU‑Turkije van 18 maart 2016, die de verklaring EU‑Turkije van 8 maart 2016 had opgevolgd. Bovendien had de Commissie, die in die zaken geen verweerster was, op die datum reeds een interventieverzoek ingediend op grond van artikel 143 van het Reglement voor de procesvoering.
Het Gerecht merkt op dat de omstreden documenten zijn opgesteld door de Juridische Dienst, die zelf de Commissie in die gerechtelijke procedures vertegenwoordigt, en in nauwe betrekking staan tot de juridische aspecten van het geschil dat in die gerechtelijke procedures centraal stond. Deze documenten betreffen immers de wijze waarop illegaal verblijvende migranten met eerbiediging van de Unierechtelijke asielprocedures worden teruggezonden, en met name het begrip „veilig derde land” dat in de asielzaken centraal staat. Derhalve bestond er een voorzienbaar en niet-hypothetisch risico dat openbaarmaking van die documenten afbreuk zou doen aan de positie van de Commissie als interveniënte, aangezien zij, voornamelijk voorlopige, juridische stellingnames bevatten over aspecten die in de asielzaken aan de orde waren.
Bijgevolg moet worden aanvaard dat de Commissie zich in het bestreden besluit met betrekking tot alle omstreden documenten kon beroepen op de uitzondering ter bescherming van gerechtelijke procedures als bedoeld in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001.
In dit verband heeft de Commissie, anders dan verzoekster stelt, geen op de bescherming van gerechtelijke procedures gebaseerde aanname toegepast die zich tegen openbaarmaking verzet, maar elk van de omstreden documenten individueel onderzocht. Dit wordt gestaafd door het feit dat zij gedeeltelijke toegang heeft verleend tot het vijfde omstreden document.
Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het tweede middel worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het tweede middel: bescherming van juridisch advies
Met het tweede onderdeel van het tweede middel voert verzoekster aan dat de juridische adviezen en analyses waarop het verzoek om toegang betrekking heeft, de vaststelling betreffen van rechtsinstrumenten die zijn of zullen worden vastgesteld om uitvoering te geven aan de verklaringen EU‑Turkije van 8 en 18 maart 2016, zodat zij haars inziens verband houden met een wetgevingsproces, in casu dat van de wijziging van besluit 2015/1601 en van verordening nr. 539/2001, waardoor de Commissie de openbaarmaking ervan niet kon weigeren.
Nochtans, en zelfs gesteld dat „de context van de in de gevraagde documenten vervatte voorlopige standpunten niet de hierboven genoemde wetgevingsprocedures betrof”, is verzoekster van mening dat de Commissie in het bestreden besluit in ieder geval niet heeft gepreciseerd in welk opzicht de openbaarmaking van de omstreden documenten haar de mogelijkheid onthielden om eerlijke, objectieve en volledige adviezen in de zin van de rechtspraak te ontvangen. De Commissie heeft in dit verband immers simpelweg verklaard dat de openbaarmaking ervan „haar zou beroven van een essentiële factor […] voor de uitvoering van de verklaring EU‑Turkije”. In het arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad (
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punten
‑
), heeft het Hof echter het beginsel geformuleerd dat juridische adviezen op wetgevingsgebied openbaar moeten worden gemaakt. Aangezien de omstreden documenten volgens verzoekster de Commissie moesten informeren over de bevoegdheid van de Unie om de verklaringen EU‑Turkije van 8 en 18 maart op te stellen en over het asielacquis van de Unie, kon deze instelling redelijkerwijze hoe dan ook niet verwachten dat deze juridische adviezen vertrouwelijk zouden blijven. Zij had er daarentegen van uit moeten gaan dat deze adviezen op een dag openbaar zouden worden gemaakt, en verzoekster ziet in dit verband niet in in welk opzicht, in het algemeen, de openbaarmaking van documenten als de omstreden documenten deze instelling zou beletten om juridisch advies in te winnen.
In de repliek stelt verzoekster dat zelfs als het bestreden besluit door de bescherming van juridisch advies kon worden gerechtvaardigd, dit besluit toch nietig moet worden verklaard wegens een „gebrek aan motivering” („lack of reasoning”), als gevolg van de onsamenhangende beschrijving en de onduidelijke argumentatie van de Commissie met betrekking tot de aard en de inhoud van de omstreden documenten en de context waarin zij zijn opgesteld.
Volgens de Commissie moet het tweede onderdeel van het tweede middel ongegrond worden verklaard. Zij preciseert om te beginnen dat de omstreden documenten, anders dan verzoekster betoogt, niet zijn opgesteld of ontvangen in het kader van procedures tot vaststelling van handelingen die juridisch bindend zijn in of voor de lidstaten, als bedoeld in punt 68 van het arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad (
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Het betreft immers slechts voorlopige adviezen die verband houden met kwesties die tegelijkertijd werden besproken in het kader van de goedkeuring van de voorstellen tot wijziging van besluit 2015/1601 en van verordening nr. 539/2001. Zij kunnen derhalve niet worden beschouwd als documenten die zijn opgesteld in het kader van wetgevingsprocedures betreffende die twee momenteel van kracht zijnde handelingen van Unierecht. Doordat zij slechts voorlopige interne adviezen van de instelling vormen, kunnen zij volgens de Commissie verkeerd worden uitgelegd of begrepen indien zij openbaar worden gemaakt buiten de context waarbinnen zij zijn opgesteld.
De Commissie heeft verzoekster in het bestreden besluit uitgelegd dat er met betrekking tot de gevoelige kwestie van de vluchtelingencrisis werkzaamheden gaande waren in samenwerking met de bevoegde nationale autoriteiten. Openbaarmaking van de omstreden documenten, die betrekking hebben op de uitlegging van het asielacquis van de Unie, zou ernstige gevolgen hebben voor het belang van de Commissie bij het verkrijgen van eerlijke, objectieve, en volledige adviezen in een context waarin deze instelling, sinds maart 2016, permanent en intensief contact onderhield met de betrokken lidstaten, met name de Helleense Republiek, over de maatregelen die moesten worden genomen om de uitvoering van de verklaringen EU‑Turkije van 8 en 18 maart 2016 en de beheersing van de migratiecrisis te verzekeren.
In dit verband kan de door verzoekster aangevoerde omstandigheid dat de omstreden documenten een objectieve uitlegging bevatten en dat de in deze documenten aangekaarte kwesties voorwerp van discussie tussen deskundigen zijn geweest, de Commissie niet beletten haar vermogen om eerlijke, objectieve en volledige adviezen te ontvangen te beschermen in een zeer gevoelige materie en gedurende een voor de uitvoering van de verklaring EU‑Turkije van 18 maart 2016 zeer delicate periode, in aanmerking nemende dat de Commissie ervoor heeft gewaakt het publiek regelmatig over de uitvoering van die verklaring te informeren.
Tot slot is de Commissie van mening dat het middel tot nietigverklaring ontleend aan een vermeend „gebrek aan motivering” van haar zijde niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat dit middel pas in de repliek is aangevoerd en verzoekster geen geldige gronden heeft aangevoerd om de late indiening ervan te rechtvaardigen. In elk geval heeft verzoekster geen enkele onderbouwing aangevoerd voor deze bewering, die afgezien daarvan kennelijk ongegrond is.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de uitzondering voor juridisch advies van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 de bescherming beoogt van het belang van een instelling bij het vragen van juridische adviezen en het ontvangen van eerlijke, objectieve en volledige adviezen en dat, wil een instelling een beroep op deze uitzondering kunnen doen, het risico dat dit belang wordt ondermijnd redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch moet zijn (arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad,
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punten
en
).
Wat in dit verband het feit betreft dat de openbaarmaking van een advies van de Juridische Dienst inzake een wetgevingsvoorstel aanleiding zou kunnen geven tot twijfel aan de rechtmatigheid van de betrokken wetgevingshandeling, is reeds geoordeeld dat het juist de transparantie op dit punt is die, doordat zij een open discussie mogelijk maakt over meerdere uiteenlopende gezichtspunten, ertoe bijdraagt om aan de instellingen een grotere legitimiteit te verlenen in de ogen van de Europese burgers en hun vertrouwen te vergroten. In feite is het veeleer de afwezigheid van informatie en discussie die bij de burgers twijfel doet ontstaan, niet alleen aan de rechtmatigheid van een individuele handeling maar ook aan de legitimiteit van het gehele besluitvormingsproces (arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad,
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punt
).
In casu moet echter worden vastgesteld dat, anders dan verzoekster aanvoert door te wijzen op de in het bestreden besluit in verband met de uitzondering van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 opgenomen verwijzing naar de voorstellen tot wijziging van besluit 2015/1601 en van verordening nr. 539/2001, de omstreden documenten geen juridische adviezen met betrekking tot een specifiek wetgevingsvoorstel vormen. Niettegenstaande de verwijzing in het tweede omstreden document naar de eventuele noodzaak om besluit 2015/1601 te wijzigen, vormen zij immers voorlopige standpuntbepalingen van de Juridische Dienst over verschillende aspecten van het asielrecht van de Unie, in verband met de politieke afspraken waarover de staatshoofden en regeringsleiders van de Unie met hun Turkse collega hebben onderhandeld en die zij onder de benaming „verklaringen EU‑Turkije” hebben gemaakt.
De niet-wetgevende werkzaamheden van de instellingen ontkomen evenwel niet aan de werkingssfeer van verordening nr. 1049/2001. In dit verband volstaat het in herinnering te brengen dat artikel 2, lid 3, van deze verordening preciseert dat zij „van toepassing is op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie” (zie in die zin arresten van 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, punten
,
en
, en 3 juli 2014, Raad/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De in casu omstreden documenten bevatten tussen diensten binnen de Commissie uitgewisselde juridische adviezen en vormen geen juridische adviezen die het standpunt van de instelling definitief zouden hebben bepaald, en het zijn, anders dan verzoekster betoogt, evenmin juridische adviezen die zijn uitgebracht in het kader van wetgevingsprocedures, zoals de adviezen die aan de orde waren in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad (
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Om deze adviezen, die uitsluitend zijn gericht aan de kabinetten van de voorzitter van de Commissie en de commissaris voor binnenlandse zaken, is op korte termijn verzocht om de vertegenwoordigers van de Commissie te ondersteunen in hun bijeenkomsten met de vertegenwoordigers van de Helleense Republiek en de Republiek Turkije over de maatregelen die laatstgenoemden moesten vaststellen in het kader van de uitvoering van de afspraken die in de verklaringen EU‑Turkije van 8 en 18 maart 2016 waren gemaakt.
In dit verband betoogt de Commissie terecht dat de openbaarmaking van dergelijke voorbereidende en interne juridische adviezen, die zijn opgesteld met het oog op een politieke dialoog tussen de instelling en vertegenwoordigers van een lidstaat en een derde staat, naar verwachting daadwerkelijk afbreuk zou hebben gedaan aan het belang van de Commissie om ter voorbereiding van haar definitieve standpunt als instelling eerlijke, objectieve en volledige juridische adviezen van haar verschillende diensten te vragen en te ontvangen, bovendien op een gebied dat politiek gevoelig ligt en in een context waarin met spoed een delicate migratiesituatie moet worden opgelost. Juridische adviezen tussen diensten, in de vorm van de omstreden documenten die gepaard zijn gegaan met telefoonverkeer, vormen immers voorbereidende werkzaamheden die onontbeerlijk zijn voor de goede werking van deze instelling.
De eerlijkheid, de objectiviteit, de volledigheid en de snelheid van deze juridische adviezen, die met spoed zijn gegeven zoals onder meer blijkt uit de soms late uren waarop de betrokken e‑mails door leden van de Juridische Dienst zijn verzonden aan de voorzitter van de Commissie en aan het DG dat onder het gezag van de commissaris voor binnenlandse zaken staat, zouden in casu zijn aangetast indien de auteurs van die adviezen, die met het oog op de voorbereiding van de ontmoetingen tussen de leiders van deze instelling en die van een lidstaat en een derde staat haastig zijn opgesteld, erop hadden moeten anticiperen dat die e‑mails ter beschikking van het publiek konden worden gesteld.
Wat tot slot de in de repliek door verzoekster geformuleerde grief betreft die is ontleend aan een „gebrek aan motivering” van de zijde van de Commissie in het bestreden besluit of aan een ontoereikende motivering, volstaat het vast te stellen dat, anders dan verzoekster aanvoert, de beschrijving van de aard en de inhoud van de geweigerde documenten, alsook de weigeringsgronden die de Commissie in het bestreden besluit heeft uiteengezet, daaronder begrepen de uiteenzetting van de context waarin zij zijn opgesteld, niet tegenstrijdig zijn en voldoen aan de eisen van artikel 296 VWEU. Bijgevolg moet deze grief in ieder geval worden afgewezen, zonder dat het middel van niet-ontvankelijkheid dat de Commissie op dit punt in de dupliek heeft aangevoerd, hoeft te worden onderzocht.
Gelet op het voorgaande moet het tweede onderdeel van het tweede middel worden afgewezen.
Derde onderdeel van het tweede middel: het bestaan van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking van de omstreden documenten
Gesteld dat in casu het bestaan van een algemene aanname van ondermijning of van een concrete ondermijning van de bescherming van gerechtelijke procedures en juridisch advies kan worden vastgesteld, voert verzoekster met het derde onderdeel van het tweede middel subsidiair aan dat er een hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsnede, van verordening nr. 1049/2001 bestaat bij openbaarmaking van de omstreden documenten. De instellingen van de Unie kunnen immers alleen verantwoording afleggen en de legitimiteit aantonen van de beslissingen die zij in naam van de Unieburgers nemen als die burgers in staat zijn het rechtskader te begrijpen waarin die beslissingen worden genomen. Derhalve moeten de burgers toegang krijgen tot de omstreden documenten, zelfs als deze openbaarmaking de bescherming van gerechtelijke procedures en juridisch advies zou kunnen ondermijnen.
Voorts betoogt verzoekster dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 4, lid 2, laatste zinsnede, van verordening nr. 1049/2001, aangezien de Commissie heeft nagelaten om te onderzoeken of er een openbaar belang bestaat bij openbaarmaking en, meer in het algemeen, om een afweging te maken tussen de belangen die door openbaarmaking worden gediend en de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten. In dit verband betwist verzoekster de stelling van deze instelling dat zij alleen algemene overwegingen heeft aangevoerd die op zichzelf niet konden aantonen dat het transparantiebeginsel in casu een bijzonder gewicht had. De vermelding van de bijzondere aard van de migratiecrisis en de maatregelen die zijn genomen om die crisis op te lossen volstond in casu immers om het bestaan van een bijzonder openbaar belang bij openbaarmaking in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsnede, van verordening nr. 1049/2001 vast te stellen.
Volgens de Commissie dient het derde onderdeel van het tweede middel ongegrond te worden verklaard. Zij benadrukt dat zij in het bestreden besluit verzoekster erop heeft gewezen dat deze laatste zich enkel heeft beroepen op het transparantiebeginsel, zonder aan te tonen in welk opzicht dit beginsel in casu een bijzonder gewicht had dat zwaarder kon wegen dan de gegronde redenen die de niet-openbaarmaking van de omstreden documenten rechtvaardigden.
In casu heeft de Commissie het bestaan van een hoger openbaar belang onderzocht, maar dat neemt volgens deze instelling niet weg dat verzoekster het bestaan van een dergelijk openbaar belang moest aantonen. Op dit punt heeft laatstgenoemde zich echter beperkt tot algemene overwegingen met betrekking tot het recht van de samenleving om te worden geïnformeerd en het recht van de burgers om de betrokken juridische context te begrijpen, welke overwegingen volgens de Commissie geenszins konden aantonen dat het transparantiebeginsel in casu een bijzonder gewicht had dat zwaarder woog dan de redenen die de niet-openbaarmaking van de omstreden documenten rechtvaardigden, temeer omdat de Commissie er juist voor had gewaakt de burgers op de hoogte te houden door de verspreiding van actuele informatie, zoals de mededeling van 16 maart 2016, getiteld „Nieuwe praktische stappen in de samenwerking EU‑Turkije op het gebied van migratie”. Bovendien kan het bestaan van academische discussies geen bewijs vormen voor het bestaan van een hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsnede, van verordening nr. 1049/2001.
De Commissie voert voorts aan dat op een aantal van de omstreden documenten de uitzondering ter bescherming van internationale betrekkingen van toepassing was. Voor deze uitzondering, die wordt geregeld in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001, heeft de Uniewetgever niet voorzien in een afweging tegen een hoger openbaar belang bij openbaarmaking.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat een instelling, wanneer zij een van de uitzonderingen van artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001 toepast, het specifieke belang dat moet worden beschermd door het betrokken document niet openbaar te maken, dient af te wegen tegen met name het algemeen belang dat dit document toegankelijk wordt gemaakt, rekening houdend, zoals in overweging 2 van verordening nr. 1049/2001 is opgemerkt, met de voordelen van een grotere transparantie, te weten een betere deelneming van de burger aan het besluitvormingsproces en een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de overheid ten opzichte van de burger binnen een democratisch systeem (zie arrest van 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het staat evenwel aan de verzoeker om concreet omstandigheden aan te voeren waaruit een hoger openbaar belang blijkt dat openbaarmaking van de betrokken documenten gebiedt (arresten van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie,
C‑514/11 P en C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punt
; 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punt
, en 23 januari 2017, Justice & Environment/Commissie,
T‑727/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2017:18
, punt
).
Het hoger openbaar belang dat openbaarmaking van een document kan gebieden hoeft echter niet noodzakelijk te verschillen van de aan verordening nr. 1049/2001 ten grondslag liggende beginselen (arresten van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie,
C‑514/11 P en C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punt
, en 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punt
).
In dit verband draagt het transparantiebeginsel dat aan verordening nr. 1049/2001 ten grondslag ligt en waarop verzoekster zich beroept, bij tot de versterking van de democratie door de burgers in staat te stellen alle informatie te controleren die aan een wetgevingshandeling ten grondslag heeft gelegen. De mogelijkheid van de burgers om kennis te nemen van de grondslagen van wetgevingshandelingen is immers een voorwaarde voor een doeltreffende uitoefening van hun democratische rechten (arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad,
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punt
).
In casu zij eraan herinnerd dat de omstreden documenten niet zijn opgesteld in het kader van een wetgevingsprocedure in de zin van het VWEU.
Desalniettemin heeft verzoekster algemene overwegingen met betrekking tot het transparantiebeginsel aangevoerd die, in het algemeen belang, een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces en een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de overheid ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem inhouden (arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad,
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punt
).
In dit verband moet om te beginnen het derde onderdeel van het tweede middel met betrekking tot het eerste tot en met het derde, het zesde en het zevende omstreden document als niet ter zake dienend worden afgewezen, omdat is vastgesteld dat de weigering om deze documenten openbaar te maken onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 viel. In het kader van deze bepaling zijn de instellingen immers verplicht toegang tot documenten die onder deze uitzonderingen vallen te weigeren wanneer het bewijs dat de in deze dwingende uitzonderingen bedoelde omstandigheden zich voordoen, wordt geleverd, zonder dat een afweging hoeft te worden gemaakt tussen de bescherming van het openbaar belang en een hoger algemeen belang (arresten van 25 april 2007, WWF European Policy Programme/Raad,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, punten
en
, en 12 september 2013, Besselink/Raad,
T‑331/11
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:419
, punt
).
Voorts heeft de Commissie, anders dan verzoekster betoogt, in het bestreden besluit rekening gehouden met de algemene overwegingen met betrekking tot het transparantiebeginsel die verzoekster in het confirmatieve verzoek heeft aangevoerd, maar was zij van mening dat op grond hiervan niet kon worden vastgesteld dat het transparantiebeginsel in casu een bijzonder gewicht had dat zwaarder kon wegen dan de redenen die de weigering om de omstreden documenten openbaar te maken rechtvaardigden.
In dit verband moet nog worden opgemerkt dat de opstellers van de omstreden documenten, anders dan verzoekster stelt, daarin niet de verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en haar lidstaten met het oog op de vaststelling van de verklaringen EU‑Turkije van 8 en 18 maart 2016 hebben beoordeeld.
Deze vaststelling wordt niet tegengesproken door het feit dat, binnen de grenzen van hetgeen van de omstreden documenten bekend kan worden gemaakt zonder de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen te ondermijnen, een zin in het zesde van deze documenten het feit vermeldt dat bepaalde in het toelichtend memorandum tussen de Helleense Republiek en de Republiek Turkije opgenomen aspecten onder de bevoegdheden van de Unie zouden kunnen vallen, en derhalve deelname van de Unie aan de opstelling van dat memorandum zouden kunnen impliceren, noch door de omstandigheid dat in het zevende van die documenten kort wordt gewezen op het feit dat volgens de regels van artikel 218 VWEU deelname van de Unie nodig kan zijn indien er verplichtingen worden gecreëerd die verband houden met de overnameovereenkomst tussen deze twee staten. Dergelijke overwegingen betreffen immers de uitvoering van de verklaringen EU‑Turkije, maar niet, zoals verzoekster voor ogen heeft, de kwestie van de bevoegdheid van de Unie om deze verklaringen op te stellen, in aanmerking nemende dat het Gerecht in de asielzaken heeft geoordeeld dat de verklaring EU‑Turkije van 18 maart 2016 niet kan worden beschouwd als een handeling die is vastgesteld door de Europese Raad, noch overigens door een andere instelling, orgaan of instantie van de Unie.
Bijgevolg moet, gelet op de door verzoekster aangevoerde argumenten, worden vastgesteld dat zij niet heeft aangetoond in welk opzicht het transparantiebeginsel in casu een bijzonder gewicht zou hebben dat, ten minste wat de documenten betreft die niet onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 vallen, de openbaarmaking van de omstreden documenten die onder de bescherming van gerechtelijke procedures en juridisch advies vallen rechtvaardigt. Dit geldt temeer in een context waarin de Commissie het publiek regelmatig van algemene informatie heeft voorzien (zie in die zin arrest van 23 januari 2017, Justice & Environment/Commissie,
T‑727/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2017:18
, punt
). Ten overvloede stelt het Gerecht vast dat dit ook geldt voor de documenten die onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 vallen.
Het derde onderdeel moet worden afgewezen en bijgevolg het tweede middel in zijn geheel.
Vierde middel: schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001
Met het vierde middel, dat subsidiair wordt aangevoerd en vóór het derde middel moet worden onderzocht, betwist verzoekster de stelling van de Commissie dat gedeeltelijke toegang tot de litigieuze documenten niet mogelijk was. Gelet op de aard van die documenten is het immers ondenkbaar dat de volledige tekst ervan onder de door de Commissie ingeroepen uitzonderingen viel. Bijgevolg heeft de Commissie, door in het bestreden besluit te weigeren om verzoekster gedeeltelijke toegang te verlenen, artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 geschonden.
Volgens de Commissie moet het middel worden afgewezen. Zij benadrukt dat zij in het bestreden besluit heeft uitgelegd dat zij de mogelijkheid om gedeeltelijke toegang tot de omstreden documenten te verlenen heeft overwogen, maar heeft afgewezen omdat al deze documenten onder uitzonderingen vielen die de niet-openbaarmaking op grond van verordening nr. 1049/2001 rechtvaardigden.
Artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt in dit verband dat „[i]ndien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, […] de overige delen ervan wel [worden] vrijgegeven”.
Volgens vaste rechtspraak moet bij het onderzoek van de gedeeltelijke toegang tot een document van instellingen van de Unie het evenredigheidsbeginsel worden nageleefd (arrest van 12 september 2013, Besselink/Raad,
T‑331/11
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:419
, punt
; zie in die zin ook arrest van 6 december 2001, Raad/Hautala,
C‑353/99 P
,
EU:C:2001:661
, punten
en
).
Uit de bewoordingen van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 blijkt dat een instelling moet nagaan of gedeeltelijke toegang tot de in een verzoek om toegang bedoelde documenten kan worden verleend door een eventuele weigering te beperken tot die gegevens die onder de genoemde uitzonderingen vallen. De instelling dient een dergelijke gedeeltelijke toegang te verlenen wanneer het doel dat zij nastreeft door toegang tot het document te weigeren, ook kan worden bereikt indien deze instelling zich zou beperken tot het onleesbaar maken van de passages die schade kunnen toebrengen aan het beschermde openbaar belang (arresten van 25 april 2007, WWF European Policy Programme/Raad,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, punt
, en 12 september 2013, Besselink/Raad,
T‑331/11
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:419
, punt
; zie in die zin ook arrest van 6 december 2001, Raad/Hautala,
C‑353/99 P
,
EU:C:2001:661
, punt
).
In casu moet worden vastgesteld dat de Commissie in het bestreden besluit, en zoals zij in dit besluit heeft aangegeven, de mogelijkheid om verzoekster gedeeltelijke toegang tot de omstreden documenten te verlenen heeft beoordeeld. Dit wordt overigens gestaafd door het feit dat zij verzoekster gedeeltelijke toegang heeft verleend tot het vijfde omstreden document.
Voorts is het Gerecht van oordeel dat de Commissie, net als zij bij het vijfde omstreden document heeft gedaan, gedeeltelijke toegang kon verlenen tot de eerste zin van het deel met de titel „Legal Framework” van het eerste omstreden document, alsook tot de eerste zin van punt I, onder a), met de titel „EU Legal Framework” van bijlage 1 bij het tweede omstreden document. Deze passages blijken immers louter een beschrijving van de aan de orde zijnde bepalingen te bevatten, maar geen juridische of strategische stellingname met betrekking tot de uitzonderingen van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001.
Dat neemt niet weg dat uit de door de Commissie aan het Gerecht overgelegde omstreden documenten niet volgt dat het mogelijk zou zijn geweest om gedeeltelijke toegang tot de andere documenten te verlenen zonder daarbij de inhoud vrij te geven van de delen van de documenten waarvoor de weigering van toegang gerechtvaardigd was, met name de strategische doelstellingen die ten grondslag lagen aan de besprekingen over de uitvoering, op instigatie van de Unie, van de verklaringen EU‑Turkije door de Helleense Republiek en de Republiek Turkije.
In dit verband heeft de Unierechter in een dergelijk geval reeds erkend dat de verwerende instelling, in dit geval de Commissie, in de motivering van de bestreden handeling niet hoeft aan te geven welke gevoelige inhoud van de omstreden documenten niet door openbaarmaking kan worden bekendgemaakt, als daardoor informatie wordt vrijgegeven die de ingeroepen uitzondering ter bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen beoogt te beschermen (zie in die zin arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punt
, en 12 september 2013, Besselink/Raad,
T‑331/11
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:419
, punt
).
Hetzelfde geldt voor het vierde en achtste omstreden document, alsook voor het niet openbaar gemaakte gedeelte van het vijfde omstreden document, waarvan de inhoud niet gedeeltelijk kon worden bekendgemaakt zonder de aan gerechtelijke procedures en juridisch advies toegekende bescherming te ondermijnen.
Bijgevolg moet, binnen de grenzen van hetgeen in punt 120 van dit arrest is vastgesteld, het vierde middel gedeeltelijk worden aanvaard en voor het overige worden afgewezen.
Derde middel: schending van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001
Aangezien ten eerste de afwijzing van het eerste en het tweede middel, alsook de gedeeltelijke afwijzing van het vierde middel inhouden dat de Commissie zich terecht – met uitzondering van de gedeelten van de documenten die in punt 120 van dit arrest worden genoemd – heeft beroepen op de uitzonderingen van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001, en ten tweede de overwegingen betreffende het vierde middel zelfs gelden indien de uitzondering van artikel 4, lid 3, van deze verordening van toepassing is, hoeft de gegrondheid van het derde middel, dat op laatstgenoemde uitzondering betrekking heeft, niet meer te worden onderzocht.
Derhalve dient, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan op het derde middel:
–
het bestreden besluit nietig te worden verklaard voor zover de Commissie gedeeltelijke toegang heeft geweigerd tot de eerste zin van het deel met de titel „Legal Framework” van het eerste omstreden document, alsook tot de eerste zin van punt I, onder a), met de titel „EU Legal Framework” van bijlage 1 bij het tweede omstreden document.
–
het beroep voor het overige te worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Volgens artikel 134, lid 3, van dit Reglement draagt elke partij evenwel haar eigen kosten, indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk zijn gesteld.
Daar verzoekster slechts gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld, moet worden beslist dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.

HET GERECHT (Eerste kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Besluit C(2016) 6029 final van de Europese Commissie van 19 september 2016 wordt nietig verklaard voor zover daarbij aan Acces Info Europe gedeeltelijke toegang wordt geweigerd tot de eerste zin van het deel met de titel „Legal Framework” van het document van de Commissie met referentienummer Ares(2016) 2453347, en tot de eerste zin van punt I, onder a), met de titel „EU Legal Framework” van bijlage 1 bij het document van de Commissie met referentienummer Ares(2016) 2453181.

2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3)
Elke partij zal haar eigen kosten dragen.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 7 februari 2018.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.