CELEX: 62015CJ0549
Reenvio prejudicial
Promoção da energia produzida a partir de fontes renováveis
Biocombustíveis utilizados para os transportes
Diretiva 2009/28/CE
Artigo 18.o, n.o 1
Sistema de “balanço de massas” destinado a assegurar que o biogás satisfaz os critérios de sustentabilidade prescritos
Validade
Artigo 34.o e 114.o TFUE
Regulamentação nacional que exige que o balanço de massas seja realizado dentro de uma localização bem delimitada
Prática da autoridade nacional competente que admite que esta condição possa ser satisfeita quando o biogás sustentável é transportado através da rede de gás nacional
Injunção da referida autoridade que exclui que esta mesma condição possa ser satisfeita em caso de importação de outros Estados‑Membros de biogás sustentável através de redes nacionais de gás interligadas
Livre circulação de mercadorias

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE (
JO 2009, L 140, p. 16
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a E.ON Biofor Sverige AB (a seguir «E.ON Biofor») à Statens energimyndighet (Agência Nacional da Energia, Suécia, a seguir «Agência da Energia») a respeito de uma injunção que esta dirigiu à E.ON Biofor relativamente ao sistema de verificação da sustentabilidade do biogás por esta instituído.
Quadro jurídico
Direito da União
Os considerandos 1, 12, 65, 76 e 94 da Diretiva 2009/28 enunciam:
«(1)
O controlo do consumo de energia na Europa e a utilização crescente de energia proveniente de fontes renováveis, a par da poupança de energia e do aumento da eficiência energética, constituem partes importantes do pacote de medidas necessárias para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa e cumprir o Protocolo de Quioto à Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas, bem como outros compromissos, assumidos a nível comunitário e internacional, de redução das emissões de gases com efeito de estufa para além de 2012. […]
[…]
(12)
A utilização de materiais agrícolas, como o estrume, o chorume e outros resíduos de origem animal e orgânica, na produção de biogás tem vantagens significativas em termos ambientais, devido ao seu elevado potencial de redução das emissões de gases com efeito de estufa, quer no quadro da produção de calor e de eletricidade, quer no da produção de biocombustíveis. As centrais de biogás, devido ao seu caráter descentralizado e à estrutura de investimento regional, podem prestar um contributo determinante para o desenvolvimento sustentável nas zonas rurais e abrir novas perspetivas de rendimento aos agricultores.
[…]
(65)
A produção de biocombustíveis deverá ser sustentável. Os biocombustíveis utilizados para efeitos de cumprimento dos objetivos estabelecidos na presente diretiva e os que beneficiam de regimes de apoio nacionais deverão, portanto, cumprir critérios de sustentabilidade.
[…]
(76)
Os critérios de sustentabilidade só serão eficazes se conduzirem a alterações no comportamento das forças de mercado. Essas alterações só ocorrerão se os biocombustíveis e biolíquidos que cumprem aqueles critérios beneficiarem de um suplemento de preço sobre os que não os cumprem. Segundo o método do balanço de massa para verificação do cumprimento, existe uma relação física entre a produção de biocombustíveis e biolíquidos que cumprem os critérios de sustentabilidade e o consumo de biocombustíveis e biolíquidos na Comunidade, que cria um equilíbrio adequado entre oferta e procura e assegura um suplemento de preço superior ao praticado nos sistemas em que não existe essa relação. Para assegurar que os biocombustíveis e biolíquidos que cumprem os critérios de sustentabilidade possam ser vendidos a um preço mais elevado, o método do balanço de massa deverá, por conseguinte, ser utilizado para verificar o cumprimento. Isto deverá manter a integridade do sistema e evitar ao mesmo tempo a imposição de encargos excessivos à indústria. Deverão, contudo, ser também examinados outros métodos de verificação.
[…]
(94)
Dado que as medidas previstas nos artigos 17.° a 19.° incidem igualmente no funcionamento do mercado interno, harmonizando os critérios de sustentabilidade aplicáveis aos biocombustíveis e biolíquidos para fins de cálculo do cumprimento dos objetivos da presente diretiva, e facilitam, desse modo, nos termos do n.
o
8 do artigo 17.
o
, o comércio entre Estados‑Membros de biocombustíveis e biolíquidos que cumprem estas condições, tais medidas baseiam‑se no artigo 95.
o
do Tratado.»
Nos termos do seu artigo 1.
o
, intitulado «Objeto e âmbito de aplicação», a Diretiva 2009/28 «estabelece um quadro comum para a promoção de energia proveniente das fontes renováveis. Fixa objetivos nacionais obrigatórios para a quota global de energia proveniente de fontes renováveis no consumo final bruto de energia e para a quota de energia proveniente de fontes renováveis consumida pelos transportes. […]. Estabelece critérios de sustentabilidade para os biocombustíveis e biolíquidos.»
O artigo 2.
o
, segundo parágrafo, alíneas a), e) e i), da referida diretiva contém as seguintes definições:
«a)
“Energia proveniente de fontes renováveis”: a energia proveniente de fontes não fósseis renováveis, nomeadamente eólica, solar, aerotérmica, geotérmica, hidrotérmica e oceânica, hidráulica, de biomassa, de gases dos aterros, de gases das instalações de tratamento de águas residuais e biogases;
[…]
e)
“Biomassa”: a fração biodegradável de produtos, resíduos e detritos de origem biológica provenientes da agricultura (incluindo substâncias de origem vegetal e animal), da exploração florestal e de indústrias afins, incluindo da pesca e da aquicultura, bem como a fração biodegradável dos resíduos industriais e urbanos;
[…]
i)
“Biocombustíveis”: combustíveis líquidos ou gasosos para os transportes, produzidos a partir de biomassa;»
O artigo 3.
o
da Diretiva 2009/28 prevê:
«1.   Cada Estado‑Membro deve assegurar que a sua quota de energia proveniente de fontes renováveis, calculada nos termos dos artigos 5.° a 11.°, no consumo final bruto de energia em 2020 seja, pelo menos, igual ao objetivo nacional para a quota de energia proveniente de fontes renováveis estabelecida para esse ano na terceira coluna do quadro da parte A do anexo I. […]
[…]
4.   Cada Estado‑Membro deve assegurar que a sua quota de energia proveniente de fontes renováveis consumida por todos os modos de transporte em 2020 represente, pelo menos, 10% do consumo final de energia nos transportes nesse Estado‑Membro.
[…]»
Intitulado «Cálculo da quota de energia proveniente de fontes renováveis», o artigo 5.
o
da referida diretiva enuncia, no seu n.
o
1:
«O consumo final bruto de energia proveniente de fontes renováveis em cada Estado‑Membro é calculado como a soma:
a)
Do consumo final bruto de eletricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis;
b)
Do consumo final bruto de energia proveniente de fontes renováveis em aquecimento e arrefecimento; e
c)
Do consumo final de energia proveniente de fontes renováveis pelos transportes.
Para o cálculo da quota de consumo final bruto de energia proveniente de fontes renováveis, o gás, a eletricidade e o hidrogénio produzidos a partir de fontes de energia renováveis só são considerados uma vez, nos termos da alínea a), b) ou c) do primeiro parágrafo.
[…] não são tidos em conta os biocombustíveis e biolíquidos que não cumpram os critérios de sustentabilidade estabelecidos nos n.
os
2 a 6 do artigo 17.
o
»
Intitulado «Critérios de sustentabilidade para os biocombustíveis e biolíquidos», o artigo 17.
o
da mesma diretiva dispõe:
«1.   Independentemente do facto de as matérias‑primas serem cultivadas dentro ou fora do território da Comunidade, a energia proveniente dos biocombustíveis e biolíquidos só é considerada para os efeitos das alíneas a), b) e c) se cumprir os critérios de sustentabilidade estabelecidos nos n.
os
2 a [6]:
a)
Avaliação do cumprimento dos requisitos da presente diretiva no que respeita aos objetivos nacionais;
b)
Avaliação do cumprimento das obrigações em matéria de energias renováveis;
c)
Elegibilidade para apoio financeiro ao consumo de biocombustíveis e biolíquidos.
[…]
2.   A redução de emissões de gases com efeito de estufa resultante da utilização de biocombustíveis e biolíquidos considerados para os efeitos das alíneas a), b) e c) do n.
o
1 deve ser, pelo menos, de 35%.
[…]
3.   Os biocombustíveis e biolíquidos considerados para os efeitos das alíneas a), b) e c) do n.
o
1 não devem ser produzidos a partir de matérias‑primas provenientes de terrenos ricos em biodiversidade […]
4.   […] não devem ser produzidos a partir de matérias‑primas provenientes de terrenos com elevado teor de carbono […]
5.   […] não podem ser produzidos a partir de matérias‑primas provenientes de terrenos que, em janeiro de 2008, tivessem o estatuto de zona húmida […]
6.   As matérias‑primas agrícolas cultivadas na Comunidade e utilizadas para a produção de biocombustíveis e biolíquidos considerados para efeitos das alíneas a), b) e c) do n.
o
1 do presente artigo devem ser obtidas de acordo com os requisitos e normas previstos nas disposições referidas na rubrica “Ambiente” da parte A e no ponto 9 do anexo II do Regulamento (CE) n.
o
73/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores [
JO 2009, L 30, p. 16
], e de acordo com os requisitos mínimos de boas condições agrícolas e ambientais definidos no n.
o
1 do artigo 6.
o
do mesmo regulamento.
[…]
8.   Para os efeitos das alíneas a), b) e c) do n.
o
1, os Estados‑Membros não devem recusar‑se a ter em conta, por outras razões de sustentabilidade, os biocombustíveis e biolíquidos obtidos nos termos do presente artigo.
[…]»
Intitulado «Verificação do cumprimento dos critérios de sustentabilidade para os biocombustíveis e biolíquidos», o artigo 18.
o
da Diretiva 2009/28 enuncia:
«1.   Caso os biocombustíveis e biolíquidos tenham de ser considerados para os efeitos das alíneas a), b) e c) do n.
o
1 do artigo 17.
o
, os Estados‑Membros devem exigir que os operadores económicos façam prova do cumprimento dos critérios de sustentabilidade definidos nos n.
os
2 a 5 do artigo 17.
o
Para o efeito, devem exigir que os operadores económicos utilizem um método de balanço de massa que:
a)
Permita misturar lotes de matérias‑primas ou biocombustíveis com diferentes características de sustentabilidade;
b)
Implique que a informação sobre as características de sustentabilidade e as dimensões dos lotes referidos na alínea a) se mantenha associada à mistura; e
c)
Preveja que a soma de todos os lotes retirados da mistura seja descrita como tendo as mesmas características de sustentabilidade, nas mesmas quantidades, que a soma de todos os lotes adicionados à mistura.
2.   A Comissão apresenta ao Parlamento Europeu e ao Conselho, em 2010 e 2012, um relatório sobre o exercício do método de verificação do balanço de massa descrito no n.
o
1 e a possibilidade de prever outros métodos de verificação para alguns ou para todos os tipos de matérias‑primas, biocombustíveis e biolíquidos. Na sua avaliação, a Comissão deve ter em conta os métodos de verificação nos quais as informações sobre as características de sustentabilidade não necessitam de ficar fisicamente associadas a determinados lotes ou misturas. A avaliação deve ter em conta a necessidade de manter a integridade e a eficácia do sistema de verificação, evitando ao mesmo tempo impor à indústria uma sobrecarga excessiva. O relatório deve ser acompanhado, se for caso disso, de propostas de outros métodos de verificação, a apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho.
3.   Os Estados‑Membros tomam medidas destinadas a garantir que os operadores económicos forneçam informações fiáveis e ponham à disposição do Estado‑Membro, a pedido, os dados utilizados para preparar essas informações. Os Estados‑Membros devem exigir que os operadores económicos prevejam padrões adequados de auditoria independente das informações fornecidas e apresentem prova da realização de tal auditoria. A auditoria deve verificar se os sistemas utilizados pelos operadores económicos são exatos, fiáveis e à prova de fraude, e avaliar a frequência e metodologia de amostragem e a solidez dos dados.
As informações referidas no primeiro parágrafo incluem nomeadamente informações sobre o cumprimento dos critérios de sustentabilidade referidos nos n.
os
2 a 5 do artigo 17.
o
, informações adequadas e relevantes sobre as medidas tomadas para a proteção dos solos, da água e do ar, a reconstituição dos terrenos degradados, a prevenção do consumo excessivo de água em zonas em que a água é escassa, e informações adequadas e relevantes sobre as medidas tomadas para ter em conta as questões referidas no segundo parágrafo do n.
o
7 do artigo 17.
o
[…]
4.   […]
A Comissão pode decidir que os regimes voluntários nacionais ou internacionais que estabelecem normas para a produção de produtos de biomassa contêm dados precisos para efeitos do n.
o
2 do artigo 17.
o
ou demonstram que os lotes de biocombustíveis cumprem os critérios de sustentabilidade previstos nos n.
os
3 a 5 do artigo 17.
o
[…]
[…]
5.   A Comissão só aprova decisões ao abrigo do n.
o
4 se o […] regime em questão corresponder a padrões adequados de fiabilidade, transparência e auditoria independente. […]
[…]
7.   Caso um operador económico forneça provas ou dados obtidos nos termos de um […] regime que tenha sido objeto de decisão ao abrigo do n.
o
4 de acordo com o âmbito dessa decisão, os Estados‑Membros não devem exigir que o fornecedor apresente provas adicionais do cumprimento dos critérios de sustentabilidade definidos nos n.
os
2 a 5 do artigo 17.
o
ou informações sobre as medidas referidas no segundo parágrafo do n.
o
3 do presente artigo.
[…]»
Intitulado «Sistema do balanço de massas», o ponto 2.2.3 da Comunicação da Comissão sobre os regimes voluntários e os valores por defeito no regime de sustentabilidade da UE para os biocombustíveis e biolíquidos (
JO 2010, C 160, p. 1
), enuncia nomeadamente:
«[…]
O método que permite fazer a ligação entre as informações ou alegações relativas às matérias‑primas ou produtos intermédios e as alegações relativas aos produtos finais é conhecido pelo nome de “cadeia de custódia”. A cadeia de custódia abrange normalmente todas as fases desde a produção de matérias‑primas até à introdução dos combustíveis no consumo. O método estabelecido na Diretiva para a cadeia de custódia é o método do balanço de massas […]
O regime voluntário deve exigir que a verificação do sistema do balanço de massas seja efetuada em simultâneo com a verificação da exatidão no cumprimento dos critérios do regime […]. Tal deverá incluir a verificação de eventuais provas ou sistemas utilizados para efeitos de cumprimento dos requisitos do sistema do balanço de massas.
Por sistema do balanço de massas entende‑se […] um sistema em que as “características de sustentabilidade” se mantêm associadas às “remessas”. […]
[…]
Quando se misturam remessas com características de sustentabilidade diferentes […] (ou que não as têm), os diferentes volumes […] e características de sustentabilidade de cada remessa mantêm‑se associadas à mistura […]. Se uma mistura for fracionada, pode ser atribuída a qualquer remessa dela retirada uma série de características de sustentabilidade […] (e volume) desde que a combinação de todas as remessas retiradas da mistura apresente o mesmo volume para cada série de características de sustentabilidade presente na mistura. Uma “mistura” pode assumir qualquer forma em que as remessas estejam normalmente em contacto, como num contentor, instalação ou local de transformação ou de logística (definido como localização geográfica bem delimitada dentro da qual os produtos podem ser misturados).
[…]»
Direito sueco
Lei n.
o
598
A lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen [Lei (2010:598) relativa aos critérios de sustentabilidade para os biocombustíveis e os biolíquidos, a seguir «Lei n.
o
598»] aplica certas disposições da Diretiva 2009/28.
O § 3 do capítulo 1 da Lei n.
o
598 dispõe:
«Apenas a energia produzida a partir de biocombustíveis e de biolíquidos que preencham os critérios de sustentabilidade previstos nos §§ 1 a 5 do capítulo 2 podem ser tomados em consideração para efeitos do cumprimento da exigência relativa à quota de energia produzida a partir de fontes renováveis no consumo final de energia prevista no §3, n.
os
1, 2 e 4, da Diretiva 2009/28. […]»
O § 1 do capítulo 3 dessa lei prevê:
«É obrigada a fazer uma declaração a pessoa que:
a)
nos termos do capítulo 4 da lagen (1994:1776) om skatt på energi [Lei (1994:1776) relativa ao imposto sobre a energia], está sujeita ao imposto sobre o combustível composto, total ou parcialmente, de biocombustíveis ou de biolíquidos, ou
[…]»
O § 1a do capítulo 3 da Lei n.
o
598 prevê:
«A pessoa sujeita à obrigação de fazer uma declaração deve garantir, com a ajuda de um sistema de verificação, que os biocombustíveis e os biolíquidos objeto de uma declaração são considerados sustentáveis.
A pessoa sujeita à obrigação de fazer uma declaração deve garantir o cumprimento da exigência referida no primeiro parágrafo, através de acordos, diretos ou indiretos, celebrados com todos os operadores de toda a cadeia de produção, e de amostras recolhidas junto desses operadores.
O sistema de verificação instituído pela pessoa sujeita à obrigação de fazer uma declaração deve ser controlado por um auditor independente. O auditor deve averiguar se o sistema de verificação é exato, fiável e à prova de fraude. Essa averiguação compreenderá igualmente uma avaliação da metodologia e da frequência de amostragem que deve ser utilizada no sistema de verificação.
O controlo deve além disso ter em conta uma avaliação das informações sobre o seu sistema de verificação, fornecidas pela pessoa sujeita à obrigação de fazer uma declaração.
O auditor independente apresenta, através de certificado, um parecer sobre o sistema de verificação.
O Governo, ou a autoridade por ele designado, pode adotar decisões suplementares sobre o sistema de verificação e o controlo de que esse sistema é objeto.»
Regulamento n.
o
1088
O § 14 do förordning (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen [Regulamento (2011:1088) relativo aos critérios de sustentabilidade para os biocombustíveis e os biolíquidos, a seguir «Regulamento n.
o
1088»] enuncia:
«O sistema de verificação mencionado no § 1a do [capítulo] 3 da Lei [n.
o
598] deve incluir procedimentos destinados a garantir a utilização, nas diferentes etapas da cadeia de produção, de um sistema de balanço de massas que:
1.   permita misturar lotes de matérias‑primas ou biocombustível com características de sustentabilidade diferentes;
2.   exija que a informação sobre as características de sustentabilidade e a dimensão dos lotes referidos no n.
o
1 se mantenha associada à mistura; e
3.   preveja que a soma de todos os lotes retirados da mistura tenha as mesmas características de sustentabilidade, nas mesmas quantidades, que a soma de todos os lotes adicionados à mistura.
[…]
A Agência Nacional de Energia pode adotar disposições suplementares sobre o sistema de verificação e o controlo de que esse sistema é objeto.»
Disposições de 2011 da Agência da Energia
Os §§ 2 a 4 do capítulo 3 das Statens energimyndighets föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (disposições da Agência Nacional da Energia sobre os critérios de sustentabilidade para os biocombustíveis e os biolíquidos, a seguir «disposições de 2011 da Agência da Energia») preveem o seguinte:
«§ 2
A pessoa sujeita à obrigação de fazer uma declaração deve garantir, através do seu sistema de verificação previsto no § 14 do Regulamento [n.
o
1088], que os biocombustíveis e os biolíquidos sustentáveis podem ser rastreados desde o local onde as matérias‑primas foram cultivadas, criadas ou reunidas até ao consumo do combustível ou até ao momento em que o imposto se torna exigível nos termos do capítulo 5 da Lei (1994:1776) relativa ao imposto sobre a energia.
§ 3
Por força do § 14, primeiro parágrafo, ponto 3, do Regulamento [n.
o
1088], o balanço de massas deve ser realizado dentro de uma localização bem delimitada e num prazo adaptado à cadeia de produção.
Todos os entrepostos fiscais, na aceção da Lei (1994:1776) relativa ao imposto sobre a energia, de uma pessoa sujeita à obrigação de fazer uma declaração podem constituir uma localização na aceção do primeiro parágrafo.
§ 4
Os lotes que estejam normalmente em contacto físico entre si constituem uma mistura na aceção do § 14, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
[1088]. […]»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
A E.ON Biofor, sociedade estabelecida na Suécia, explicou perante o órgão jurisdicional de reenvio que compra a uma sociedade irmã, estabelecida na Alemanha, lotes de biogás sustentável produzidos por esta última neste Estado‑Membro. Seguidamente, a E.ON Biofor encaminha esses lotes para a Suécia através das redes de gás alemã e dinamarquesa, tornando‑se esse biogás, em cada etapa do transporte, propriedade das sociedades do grupo. Injetados pela sociedade irmã na rede de distribuição de gás alemã num ponto claramente identificado, os referidos lotes são retirados pela E.ON Biofor no ponto de fronteira entre a rede de distribuição alemã e a rede de distribuição dinamarquesa, fazendo‑se acompanhar a todo o momento de um certificado de sustentabilidade REDCert DE emitido em conformidade com o sistema de verificação nacional alemão e entregue diretamente pela referida sociedade irmã à E.ON Biofor. Desta forma se garante, ao mesmo tempo, a sustentabilidade dos lotes em causa e que estes não sejam vendidos a terceiros na Alemanha, uma vez que os certificados só podem ser emitidos pelo sistema de certificação uma única vez e cada entrada e saída de uma rede de gás nacional são da responsabilidade de um único operador que é titular de um contrato de fornecimento ou de compra no ponto de fronteira.
Em 3 de setembro de 2013, a Agência da Energia ordenou à E.ON Biofor que modificasse o seu sistema de verificação da sustentabilidade do biogás a fim de garantir que o balanço de massas fosse realizado «dentro de uma localização bem delimitada», como prescreve o § 3 do capítulo 3 das disposições de 2011 da Agência da Energia (a seguir «injunção controvertida»). O cumprimento dessa injunção tem como consequência que o biogás produzido na Alemanha que a E.ON Biofor importa para a Suécia através das redes de gás alemã e dinamarquesa não é suscetível de ser incluído no referido sistema de verificação, porque estas redes não podem constituir uma localização bem delimitada, nem, portanto, de ser qualificado de «sustentável» na aceção da Lei n.
o
598 e da Diretiva 2009/28.
A E.ON Biofor interpôs no Förvaltningsrätten i Linköping (Tribunal Administrativo de Linköping, Suécia) um recurso de anulação da injunção controvertida.
Argumentando que essa injunção tem como consequência privá‑la de reduções importantes em matéria de impostos sobre o dióxido de carbono e sobre a energia, de que beneficia o biogás sustentável nos termos da Lei (1994:1776) relativa ao imposto sobre a energia, a E.ON Biofor alega que a circunscrição do sistema de balanço de massas a uma localização bem delimitada e às fronteiras da Suécia, decorrente da referida injunção, viola a Diretiva 2009/28 e o artigo 34.
o
TFUE.
Quanto ao artigo 34.
o
TFUE, a E.ON Biofor alega, em particular, que a Agência da Energia admite que o biogás sustentável injetado diretamente na rede de gás sueca possa ser vendido como biogás sustentável, quando, no entanto, não existe nenhuma diferença, em termos de rastreamento da sustentabilidade do biogás, entre essa situação e a do processo principal, pelo que, no caso em apreço, se verifica um entrave discriminatório à importação de biogás sustentável proveniente de outros Estados‑Membros.
Por seu turno, a Agência da Energia sustenta que o sistema do balanço de massas exige que a informação sobre as características de sustentabilidade se mantenha fisicamente associada aos «lotes» quando estes sejam adicionados a uma «mistura» na aceção do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28, um conceito que, segundo o ponto 2.2.3 da comunicação da Comissão mencionada no n.
o
10 do presente acórdão, é aplicável «dentro» de uma «localização geográfica bem delimitada».
Ora, embora seja verdade que o Reino da Suécia admitiu, à semelhança da República Federal da Alemanha e do Reino dos Países Baixos, mas diversamente dos restantes Estados‑Membros, que o balanço de massas possa ser efetuado dentro da rede nacional de gás, enquanto localização bem delimitada, no caso do biogás importado da Alemanha pela E.ON Biofor não existe essa localização nem, portanto, um sistema de verificação do balanço de massas. Este sistema exige, no que respeita ao local em causa, a existência de um operador que verifique que o mesmo volume de biocombustível sustentável foi acrescentado e seguidamente retirado do referido local, sendo que não existe um operador europeu global no que respeita à rede europeia de gás.
Uma vez que a injunção controvertida é conforme ao artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28, não há que examiná‑la à luz do artigo 34.
o
TFUE.
Foi neste contexto que o Förvaltningsrätten i Linköping (Tribunal Administrativo de Linköping) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Devem as expressões “balanço de massas” e “mistura”, utilizadas no artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28, ser interpretadas no sentido de que os Estados‑Membros têm a obrigação de [autorizar] o comércio de biogás entre os Estados‑Membros através de uma rede de gás interligada?
2)
Em caso de resposta negativa à questão 1, a referida disposição […] é compatível com o artigo 34.
o
TFUE, não obstante o facto de a sua aplicação [poder] ter […] como efeito restringir o comércio?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
A título preliminar, cabe precisar que decorre quer do contexto factual do processo principal quer do enunciado do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28, que respeita à verificação do cumprimento dos critérios de sustentabilidade enumerados no artigo 17.
o
, n.
os
2 a 5, da mesma diretiva, que, ao mencionar nas suas questões prejudiciais o «biogás», o órgão jurisdicional de reenvio pretende manifestamente visar apenas o biogás que cumpra os referidos critérios de sustentabilidade e se destine a ser utilizado como biocombustível (a seguir «biogás sustentável»).
Assim, a primeira questão visa saber se o artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28 deve ser interpretado no sentido de que impõe aos Estados‑Membros a obrigação de autorizarem as importações de biogás sustentável através das suas redes nacionais de gás interligadas.
A este respeito, importa sublinhar desde já que, como resulta do artigo 17.
o
da Diretiva 2009/28, lido à luz dos considerandos 65 e 94 da mesma diretiva, o legislador da União Europeia quis harmonizar, baseando‑se nomeadamente no artigo 95.
o
CE, atual artigo 114.
o
TFUE, os critérios de sustentabilidade que os biocombustíveis devem imperativamente satisfazer para que a energia produzida a partir deles possa ser tida em consideração, em cada Estado‑Membro, para os três fins visados, respetivamente, nas alíneas a), b) e c) do n.
o
1 deste artigo 17.
o
Os referidos fins são a verificação da medida em que os Estados‑Membros satisfazem, por um lado, os seus objetivos nacionais mencionados no artigo 3.
o
da Diretiva 2009/28, e, por outro, as suas obrigações em matéria de energia renovável, bem como a eventual elegibilidade do consumo de biocombustíveis para um apoio financeiro nacional.
Recorde‑se que o artigo 114.
o
, n.
o
1, TFUE prevê que o Parlamento e o Conselho adotam as medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros que tenham por objeto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno.
Com a expressão «medidas relativas à aproximação», que figura na referida disposição, os autores do Tratado FUE quiseram conferir ao legislador da União, em função do contexto geral e das circunstâncias específicas da matéria a harmonizar, uma margem de apreciação quanto à técnica de aproximação mais adequada para alcançar o resultado pretendido, nomeadamente em domínios que se caracterizam por particularidades técnicas complexas. Por conseguinte, no exercício dessa margem de apreciação, o legislador pode proceder apenas a uma harmonização por etapas e só exigir uma eliminação progressiva das medidas unilaterais tomadas pelos Estados‑Membros (v., nomeadamente, acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, n.
o
63 e jurisprudência aí referida).
Assim, em função das circunstâncias, as medidas previstas no artigo 114.
o
, n.
o
1, TFUE podem consistir em obrigar todos os Estados‑Membros a autorizarem a comercialização do ou dos produtos em causa, em acompanhar essa obrigação de autorização de determinadas condições, ou até em proibir, provisória ou definitivamente, a comercialização de um ou de certos produtos (v., neste sentido, acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, n.
o
64 e jurisprudência aí referida).
No caso vertente, a harmonização operada no artigo 17.
o
da Diretiva 2009/28 reveste um caráter muito específico, na medida em que apenas diz respeito aos biocombustíveis definidos no artigo 2.
o
, segundo parágrafo, alínea i), desta diretiva como combustíveis líquidos ou gasosos utilizados para os transportes e produzidos a partir de biomassa, e na medida em que se limita a precisar quais os critérios de sustentabilidade que esses biocombustíveis devem cumprir para que a energia produzida a partir deles possa ser tida em conta pelos Estados‑Membros para os três efeitos específicos mencionados no artigo 17.
o
, n.
o
1, da referida diretiva e recordados no n.
o
28 do presente acórdão. No quadro assim traçado, a referida harmonização reveste, além disso, caráter exaustivo, uma vez que o artigo 17.
o
, n.
o
8, da Diretiva 2009/28 precisa que os Estados‑Membros não podem recusar‑se a ter em conta esses biocombustíveis sustentáveis, para os efeitos mencionados no artigo 17.
o
dessa diretiva, por outras razões de sustentabilidade diferentes das enunciadas neste artigo.
Deste modo, o artigo 17.
o
da Diretiva 2009/28 visa, por um lado, assegurar, com vista a garantir o nível de proteção elevado do ambiente a que se refere o artigo 95.
o
, n.
o
3, CE, atual artigo 114.
o
, n.
o
3, TFUE, que os biocombustíveis só poderão ser tidos em conta pelos Estados‑Membros, para os três efeitos ambientais mencionados no artigo 17.
o
, n.
o
1, dessa diretiva, na condição de respeitarem os critérios de sustentabilidade impostos neste caso pelo legislador da União.
Por outro lado, esse mesmo artigo 17.
o
destina‑se, como decorre, nomeadamente, do considerando 94 da Diretiva 2009/28, a facilitar o comércio de biocombustíveis entre Estados‑Membros. Isso deve‑se principalmente ao facto de que, como foi sublinhado no n.
o
32 do presente acórdão, quando os biocombustíveis, incluindo os provenientes de outros Estados‑Membros, satisfazem os critérios de sustentabilidade enunciados no artigo 17.
o
da Diretiva 2009/28, o n.
o
8 deste artigo proíbe os Estados‑Membros de se recusarem a ter em conta esses biocombustíveis sustentáveis, para os três efeitos mencionados no artigo 17.
o
dessa diretiva, «por outras razões de sustentabilidade» diferentes das enunciadas neste artigo.
Embora o artigo 17.
o
da Diretiva 2009/28 permita, em certa medida, nomeadamente, facilitar o comércio de biogás sustentável, não se pode daí inferir que tem por objeto regulamentar as importações de biocombustíveis sustentáveis entre Estados‑Membros nem, tão‑pouco, obrigá‑los a autorizar incondicionalmente essas importações. De facto, como acaba de ser explicado, o objeto do referido artigo consiste apenas em regulamentar, harmonizando‑as, as condições relativas à sustentabilidade que devem ser preenchidas pelos biocombustíveis para poderem ser tidos em conta por um Estado‑Membro para os três efeitos específicos mencionados no artigo 17.
o
, n.
o
1, dessa diretiva. Como o advogado‑geral salientou no n.
o
57 das suas conclusões, a Diretiva 2009/28 não contém nenhuma disposição que decrete uma livre circulação incondicional do biogás sustentável entre os Estados‑Membros.
O artigo 18.
o
, n.
o
1, primeira frase, da Diretiva 2009/28 prevê unicamente que, caso os biocombustíveis tenham de ser tidos em conta para os três efeitos visados no artigo 17.
o
, n.
o
1, desta diretiva, os Estados‑Membros devem exigir que os operadores económicos façam prova de que os critérios de sustentabilidade definidos nos n.
os
2 a 5 desse artigo foram cumpridos.
Para o efeito, os Estados‑Membros estão obrigados, como decorre do artigo 18.
o
, n.
o
1, segunda frase, da Diretiva 2009/28, a exigir que os referidos operadores utilizem um método chamado de «balanço de massas» que satisfaça certas características gerais especificadas nas alíneas a) a c) desta disposição. Assim, nos termos destas alíneas, esse método deve, primeiro, permitir misturar lotes de matérias‑primas ou de biocombustíveis com diferentes características de sustentabilidade, segundo, exigir que a informação sobre as características de sustentabilidade e as dimensões dos referidos lotes se mantenha associada à mistura, e, terceiro, prever que a soma de todos os lotes retirados da mistura seja descrita como tendo as mesmas características de sustentabilidade, nas mesmas quantidades, que a soma de todos os lotes adicionados à mistura.
Ora, uma disposição desta natureza não pode ser interpretada no sentido de que impõe aos Estados‑Membros a obrigação de autorizarem as importações de biogás sustentável através das suas redes de gás interligadas.
Com efeito, por um lado, o artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28, que tem por único objeto instaurar sistemas de verificação destinados a garantir a correta aplicação do artigo 17.
o
dessa diretiva, não pode, à semelhança deste artigo, ser interpretado no sentido de que tem por objeto obrigar incondicionalmente os Estados‑Membros a autorizarem as importações de biogás sustentável proveniente de outros Estados‑Membros.
Por outro lado, como o advogado‑geral sublinhou, em substância, n.
o
57 das suas conclusões, tendo em conta a generalidade dos termos em que se encontram enunciados os critérios enumerados nas alíneas a) a c) do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28, também não se pode considerar que a referida disposição procedeu a uma harmonização completa do método de verificação do sistema do balanço de massas. Pelo contrário, decorre das referidas alíneas que os Estados‑Membros conservam uma margem de apreciação e de manobra quando chamados a determinar de forma mais precisa as condições concretas a satisfazer pelos sistemas de balanço de massas a instituir pelos operadores económicos. Por conseguinte, esta disposição também não é, enquanto tal, de natureza a conduzir automaticamente à conclusão de que a livre circulação de biogás sustentável através de uma rede de gás transfronteiras está garantida a partir do momento em que o referido biogás é legalmente qualificado de sustentável no Estado‑Membro de produção.
De resto, cabe também recordar que, como salientou o advogado‑geral no n.
o
48 das suas conclusões, os sistemas de verificação dos critérios de sustentabilidade eventualmente impostos aos operadores económicos pelos Estados‑Membros em conformidade com o artigo 18.
o
, n.
os
1 e 3, da Diretiva 2009/28 constituem apenas uma das vias que permitem assegurar essa verificação nos termos desta diretiva. Com efeito, resulta do artigo 18.
o
, n.
os
4 e 5, da referida diretiva que podem ser aprovados pela Comissão os chamados sistemas «voluntários» nacionais ou internacionais, que integram, nomeadamente, disposições relacionadas com o sistema do balanço de massas, prevendo o n.
o
7 deste mesmo artigo a este respeito que, perante provas ou dados obtidos no âmbito de um sistema dessa natureza, os Estados‑Membros não devem exigir que o fornecedor apresente provas adicionais do cumprimento dos critérios de sustentabilidade fixados no artigo 17.
o
da Diretiva 2009/28.
Atendendo às considerações anteriores, há que responder à primeira questão que o artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28 deve ser interpretado no sentido de que não tem por objeto impor aos Estados‑Membros a obrigação de autorizarem as importações de biogás sustentável através das suas redes nacionais de gás interligadas.
Quanto à segunda questão
Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se, na medida em que a aplicação do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28 pode ter como efeito restringir o comércio de biogás sustentável, a referida disposição é válida à luz do artigo 34.
o
TFUE.
Quanto à validade do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28
A título preliminar, cabe recordar, por um lado, que ao proibir entre os Estados‑Membros as medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas à importação o 34.° TFUE visa qualquer medida nacional suscetível de entravar, direta ou indiretamente, o comércio intracomunitário (v., nomeadamente, acórdão de 1 de julho de 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, n.
o
66 e jurisprudência aí referida).
A referida proibição vale não somente para as medidas nacionais, mas também para as medidas emanadas das instituições da União (v., nomeadamente, acórdãos de 29 de fevereiro de 1984, Rewe‑Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, n.
o
18; de 14 de dezembro de 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, n.
o
59; e de 12 de julho de 2005, Alliance for Natural Health e o.,
C‑154/04 e C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, n.
o
47).
Segundo jurisprudência constante, o artigo 34.
o
TFUE não obsta, porém, às proibições ou restrições justificadas por uma das razões de interesse geral enumeradas no artigo 36.
o
TFUE ou por exigências imperativas, entre as quais figura, nomeadamente, a proteção do ambiente. Num e noutro caso, a medida em causa deve, em conformidade com o princípio da proporcionalidade, ser adequada para garantir a realização do objetivo prosseguido e não ultrapassar o necessário para atingir esse objetivo (v., neste sentido, nomeadamente, acórdãos de 12 de julho de 2005, Alliance for Natural Health e o.,
C‑154/04 e C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, n.
os
48 e 51, e de 1 de julho de 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, n.
os
76 e 77).
Por outro lado, cabe salientar, como já referido no n.
o
28 do presente acórdão, que os artigos 17.° a 19.° da Diretiva 2009/28 foram adotados com fundamento no artigo 95.
o
CE, atual artigo 114.
o
TFUE.
A este respeito, importa recordar que o artigo 11.
o
TFUE prevê que as exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e ações da União, em especial com o objetivo de promover um desenvolvimento sustentável (v., nomeadamente, parecer
2/15
, de 16 de maio de 2017,
EU:C:2017:376
, ponto 146), e que o artigo 114.
o
, n.
o
3, TFUE exige expressamente que, na harmonização realizada, seja garantido um elevado nível de proteção da saúde humana (v., por analogia, no que respeita à proteção da saúde, acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, n.
o
61 e jurisprudência aí referida).
Assim, quando existam obstáculos às trocas comerciais ou seja verosímil o surgimento desses obstáculos no futuro devido ao facto de os Estados‑Membros terem tomado, ou estarem em vias de tomar, a respeito de um produto ou de uma categoria de produtos, medidas divergentes suscetíveis de assegurar um nível de proteção diferente, o artigo 114.
o
TFUE habilita o legislador da União a intervir, tomando as medidas adequadas, com observância, por um lado, do n.
o
3 do mesmo artigo e, por outro, dos princípios jurídicos mencionados no Tratado FUE ou desenvolvidos pela jurisprudência, nomeadamente o princípio da proporcionalidade (v., neste sentido, acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, n.
o
62 e jurisprudência aí referida).
Por outro lado, no que diz respeito à fiscalização jurisdicional das condições mencionadas no número anterior, cabe igualmente lembrar que quando o legislador da União é levado a legislar num domínio que implica escolhas de natureza política, económica e social da sua parte, e em que é chamado a efetuar apreciações complexas, lhe deve ser reconhecido um amplo poder de apreciação. Só o caráter manifestamente inadequado de uma medida adotada nesse domínio em relação ao objetivo que as instituições competentes pretendem prosseguir pode afetar a legalidade de tal medida (v., neste sentido, no domínio da proteção da saúde, acórdãos de 14 de dezembro de 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, n.
o
48, e de 12 de julho de 2005, Alliance for Natural Health e o.,
C‑154/04 e C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, n.
o
52; v. igualmente, neste sentido, quanto à política da União no domínio do ambiente, acórdãos de 15 de dezembro de 2005, Grécia/Comissão,
C‑86/03
,
EU:C:2005:769
, n.
os
87 e 88, e de 21 de dezembro de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, n.
o
46).
No que diz respeito ao artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28, importa sublinhar, em primeiro lugar, como alegaram o Parlamento e o Conselho, que, atendendo à generalidade dos termos em que estão formulados nas alíneas a) a c) desta disposição, os critérios que os sistemas de balanço de massas a instituir pelos Estados‑Membros devem cumprir não são
a priori
suscetíveis de excluir que esse sistema possa ser aplicável em caso de transporte de lotes de biogás sustentável dentro de uma rede nacional de gás ou de redes nacionais interligadas.
Com efeito, nada parece opor‑se a que um Estado‑Membro imponha aos operadores económicos a obrigação de utilizarem um sistema de verificação que permita que uma «mistura», na aceção do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28, de diferentes lotes de gás «com características de sustentabilidade diferentes», alguns dos quais cumprem os critérios de sustentabilidade enunciados no artigo 17.
o
da referida diretiva e outros não, possa ser realizada dentro dessa rede nacional ou de redes internacionais interligadas.
Também não parece de excluir que, neste contexto, seja exigido que o referido sistema satisfaça condições adequadas para garantir que a informação sobre as características de sustentabilidade e as dimensões dos lotes em causa se mantenha associada à referida mistura enquanto esta existir, como prevê o artigo 18.
o
, n.
o
1, alínea b), da Diretiva 2009/28.
Por último, também não parece impossível que os Estados‑Membros imponham a esses mesmos operadores que as características do sistema de verificação em causa sejam de natureza a garantir que a soma dos lotes retirados, por um operador, da mistura assim previamente efetuada numa rede nacional de gás ou em redes nacionais interligadas, aos quais sejam reconhecidas as características de sustentabilidade visadas no artigo 17.
o
da Diretiva 2009/28, não exceda, em volume, a soma dos lotes com essas características anteriormente adicionados pelo operador à referida mistura.
A este respeito, deve ainda observar‑se que a Agência da Energia admitiu expressamente, tanto no órgão jurisdicional de reenvio como no Tribunal de Justiça, que, nos termos da legislação sueca, a injeção na rede nacional de gás sueca de lotes de biogás com as características de sustentabilidade previstas no artigo 17.
o
da Diretiva 2009/28 e a sua mistura nessa rede com outros gases não impede que se volte a atribuir a esses lotes, uma vez retirados da referida rede, em volumes correspondentes, as referidas características de sustentabilidade, nomeadamente para um dos fins mencionados no n.
o
1 do artigo 17.
o
, a saber, a respetiva elegibilidade para um apoio financeiro ao seu consumo.
Decorre das considerações anteriores que não se pode considerar que o artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28 impossibilita, enquanto tal, em caso de circulação de biogás sustentável entre os Estados‑Membros através de redes nacionais de gás interligadas, o reconhecimento do caráter sustentável desse biogás no Estado‑Membro de importação para os fins mencionados no artigo 17.
o
, n.
o
1, desta diretiva 2009/28, nem, portanto, que o referido artigo 18.
o
, n.
o
1, entrava, por este motivo, a livre circulação de mercadorias garantida no 34.° TFUE.
Em segundo lugar, cabe igualmente apreciar, como solicita o órgão jurisdicional de reenvio, a circunstância de que, como decorre da resposta dada à primeira questão, o artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28 não impõe, contudo, aos Estados‑Membros a obrigação de autorizarem a importação de biogás sustentável através das suas redes de gás interligadas.
A este respeito, importa recordar, como já foi sublinhado no n.
o
34 do presente acórdão e resulta, em particular, do artigo 17.
o
, n.
o
8, e do considerando 94 da Diretiva 2009/28, que os artigos 17.° a 19.° desta diretiva facilitam o comércio do biogás sustentável entre os Estados‑Membros, por um lado, harmonizando as características de sustentabilidade que devem ser satisfeitas pelo biogás para os três fins mencionados no artigo 17.
o
, n.
o
1, da referida diretiva, e, por outro, permitindo, graças às regras relativas à verificação contidas no artigo 18.
o
da mesma diretiva, que essas características se mantenham, para esses mesmos fins, associadas ao biogás, não obstante a sua mistura com outros gases.
Deste modo, portanto, o regime assim instituído pelos artigos 17.° a 19.° da Diretiva 2009/28 favorece mais a livre circulação de mercadorias do que a restringe (v., por analogia, acórdãos de 29 de fevereiro de 1984, Rewe‑Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, n.
o
19, e de 12 de julho de 2012, Association Kokopelli,
C‑59/11
,
EU:C:2012:447
, n.
o
81).
Embora os artigos 17.° e 18.° da Diretiva 2009/28 não tenham, porém, como objeto garantir que o biogás sustentável possa ser importado incondicionalmente de um Estado‑Membro para outro mantendo as suas características de sustentabilidade, essa circunstância é a consequência inevitável da técnica de harmonização escolhida pelo legislador da União, o qual, como foi recordado nos n.
os
30 e 31 do presente acórdão, dispõe de uma margem de apreciação, nomeadamente no que respeita à possibilidade de proceder apenas a uma harmonização por etapas e de só exigir uma eliminação progressiva das medidas unilaterais tomadas pelos Estados‑Membros (v., por analogia, acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, n.
os
79 e 80).
Em terceiro lugar, como sublinhou o advogado‑geral no n.
o
63 das suas conclusões, importa observar que o próprio facto de impor a instituição de um sistema de balanço de massas, como o sistema previsto no artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28, aos operadores económicos que pretendem invocar o caráter sustentável do biogás que comercializam, nomeadamente noutros Estados‑Membros para os quais o referido biogás foi exportado, pode, por si só, tornar as referidas exportação e comercialização mais complexas e mais onerosas, devido às despesas administrativas e financeiras geradas por esse tipo de sistema.
Quanto a essa escolha do legislador da União, que consiste, mais precisamente, em privilegiar o sistema de verificação do balanço de massas relativamente aos dois outros métodos
a priori
disponíveis, a saber, por um lado, a chamada técnica «da preservação de identidade», e, por outro, a chamada técnica «dos certificados negociáveis» ou
book and claim
, deve, contudo, referir‑se o seguinte.
Primeiro, é dado assente que o chamado método da preservação de identidade, ao excluir qualquer possibilidade de misturar um lote de biogás sustentável com um lote de gás sem essas características de sustentabilidade, não contribui na mesma medida para o comércio de biogás sustentável entre os Estados‑Membros, pois tem como consequência automática, nomeadamente, excluir na prática que biogás sustentável possa ser injetado numa rede de gás e, portanto, possa ser transportado e exportado através dessa infraestrutura mantendo as suas características de sustentabilidade para os três fins mencionados no artigo 17.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28.
Segundo, quanto ao facto de ter privilegiado o sistema do balanço de massas relativamente ao dos certificados negociáveis, que não exige que a informação sobre as características de sustentabilidade se mantenha fisicamente associada a lotes ou a lotes misturados, decorre, por um lado, do considerando 76 da Diretiva 2009/28 que o legislador da União fez essa opção para garantir que essa relação física se mantém entre o momento da produção de biocombustível sustentável e o do seu consumo. Segundo este considerando, essa relação física foi privilegiada por ser capaz de criar um equilíbrio entre oferta e procura e assegurar um aumento de preço do biocombustível sustentável suficientemente elevado para conduzir às alterações exigidas no comportamento das forças de mercado, garantindo desse modo a própria utilidade dos critérios de sustentabilidade. No referido considerando 76, o legislador da União sublinhou que a aplicação do método do balanço de massas para controlar a conformidade deveria manter a integridade do sistema e evitar ao mesmo tempo a imposição de encargos excessivos à indústria.
Por outro lado, cabe realçar que o legislador da União sublinhou, igualmente, nesse mesmo considerando 76 que outros métodos de verificação deveriam, porém, continuar a ser estudados. O artigo 18.
o
, n.
o
2, da Diretiva 2009/28 prevê, assim, que a Comissão apresente um relatório sobre o exercício do método de verificação do balanço de massas descrito e a possibilidade de prever outros métodos de verificação, em particular aqueles em que as informações sobre as características de sustentabilidade não necessitam de se manter fisicamente associadas a determinados lotes ou misturas, tendo igualmente em conta a necessidade de manter a integridade e a eficácia do sistema de verificação sem impor uma sobrecarga excessiva às empresas. A este respeito, a Comissão concluiu pela oportunidade de manter o método do balanço de massas [v., nomeadamente, Commission Staff Working Document: Report on the operation of the mass balance verification method for the biofuels and bioliquids sustainability scheme in accordance with Article 18(2) of Directive 2009/28/EC (SEC/2010/0129 final)].
Ora, nada permite considerar que, ao ter decido privilegiar, para efeitos da prossecução do objetivo fixado pelo artigo 114.
o
, n.
o
3, TFUE, que consiste em assegurar um nível elevado de proteção do ambiente, e para os fins mais especificamente mencionados no considerando 76 da Diretiva 2009/28, a instituição de um sistema de verificação dos critérios de sustentabilidade que seja ao mesmo tempo íntegro e eficaz e se destine a assegurar a existência de uma relação física entre a produção de biocombustíveis sustentáveis e o seu consumo na União, influindo desse modo mais eficazmente no comportamento das forças do mercado, o legislador da União tenha excedido os limites da margem de apreciação de que dispõe, recordada no n.
o
50 do presente acórdão, ou ignorado as exigências decorrentes do princípio da proporcionalidade.
Com efeito, como recordou o advogado‑geral no n.
o
70 das suas conclusões, o domínio específico em que o referido legislador era neste caso levado a legislar exigia‑lhe manifestamente que ponderasse opções de natureza política, científica e económica e, ao fazê‑lo, realizasse apreciações de ordem técnica e económica particularmente complexas.
Ora, o legislador não excedeu os limites da referida margem de apreciação ao considerar que, neste caso, o sistema de verificação através da técnica do balanço de massas é adequado para alcançar um nível de proteção elevado do ambiente, atendendo, por um lado, à forma de rastreamento que institui e às condições a que está associado, destinadas a assegurar a sua eficácia e integridade nos termos do artigo 18.
o
da Diretiva 2009/28, e, por outro lado, à influência que visa exercer nos preços dos biocombustíveis sustentáveis e nas forças do mercado, reduzindo ao mesmo tempo os riscos de fraude.
De igual modo, o legislador da União pôde razoavelmente considerar a este respeito, sem exceder os limites da margem de apreciação de que dispõe, que esse sistema de verificação era necessário e que, em particular, não existia uma medida alternativa que permitisse alcançar neste caso os objetivos legítimos assim prosseguidos de forma tão eficaz, submetendo ao mesmo tempo os operadores económicos a menores exigências económicas e administrativas. Em especial, o legislador pôde afastar o sistema dos certificados negociáveis sem cometer nenhum erro manifesto de apreciação ao considerar que o mesmo não garantia a existência de uma relação física entre o lote de biogás sustentável produzido e o lote de gás posteriormente consumido e dava garantias insuficientes em termos de eficácia e de integridade, nomeadamente à luz do objetivo destinado a assegurar que apenas biogás sustentável que satisfaça as exigências rigorosas enumeradas no artigo 17.
o
da Diretiva 2009/28 possa ser tido em conta para os três fins mencionados no n.
o
1 deste artigo.
Por estas mesmas razões, como decorre da jurisprudência recordada no n.
o
46 do presente acórdão, não se pode considerar que o entrave à livre circulação de mercadorias referido no n.
o
61 do presente acórdão, que se encontra justificado, no respeito do princípio da proporcionalidade, por razões de proteção do ambiente, viola as disposições do artigo 34.
o
TFUE (v., por analogia, acórdão de 14 de dezembro de 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, n.
o
61).
Resulta de todas as considerações anteriores que o exame da segunda questão não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28.
Quanto à interpretação do artigo 34.
o
TFUE
Como decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o facto de um órgão jurisdicional nacional ter, no plano formal, formulado a questão prejudicial por referência a determinadas disposições de direito da União não obsta a que o Tribunal de Justiça forneça a esse órgão jurisdicional todos os elementos de interpretação que possam ser úteis à decisão do processo que lhe foi submetido, quer tenha ou não feito referência a tais elementos no enunciado das suas questões. Compete, a este respeito, ao Tribunal de Justiça extrair de todos os elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional nacional, nomeadamente da fundamentação da decisão de reenvio, os elementos de direito da União que necessitam de interpretação, tendo em conta o objeto do litígio (v., nomeadamente, acórdão de 27 de outubro de 2009, ČEZ,
C‑115/08
,
EU:C:2009:660
, n.
o
81 e jurisprudência aí referida).
No caso vertente, embora na sua segunda questão o órgão jurisdicional de reenvio só tenha interrogado formalmente o Tribunal de Justiça acerca da conformidade do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28 com o artigo 34.
o
TFUE, convém, como foi sugerido pelo Conselho e a E.ON Biofor e recomendado pelo advogado‑geral no n.
o
73 das suas conclusões, examinar igualmente a questão de saber se o artigo 34.
o
TFUE deve eventualmente ser interpretado no sentido de que se opõe a uma injunção como a injunção controvertida.
Com efeito, como foi exposto nos n.
os
18 a 20 do presente acórdão, decorre da decisão de reenvio que, com o seu recurso no processo principal, a E.ON Biofor pretende a anulação da injunção controvertida, uma vez que tem como consequência que o biogás sustentável produzido na Alemanha e destinado ao transporte, que a E.ON Biofor importa na Suécia através das redes de gás alemã e dinamarquesa, não pode ser incluído no sistema de verificação da sustentabilidade do biogás nem, portanto, ser qualificado de «sustentável» na aceção da Lei n.
o
598 e da Diretiva 2009/28 e beneficiar de certas reduções em termos de impostos sobre o dióxido de carbono e sobre a energia.
Ora, o requisito que exige que o balanço de massas seja realizado «dentro de uma localização bem delimitada», em que a Agência da Energia se baseou no caso em apreço, não figura no artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28, mas resulta de disposições internas suecas adotadas para transpor a referida disposição. Com efeito, o § 14 do Regulamento n.
o
1088, que visa assegurar essa transposição, reproduz, por um lado, os três critérios gerais enunciados nas alíneas a) a c) do referido artigo 18.
o
, n.
o
1, e prevê, por outro, que a Agência da Energia pode adotar disposições suplementares sobre o sistema de verificação e o controlo de que esse sistema é objeto. O § 3 do capítulo 3 das disposições de 2011 da Agência da Energia, onde se precisa que o balanço de massas deve ser realizado «dentro de uma localização bem delimitada», foi adotado com fundamento nessa habilitação.
A este respeito, importa, é certo, recordar que, segundo jurisprudência constante, quando um domínio tenha sido objeto de uma harmonização exaustiva ao nível da União, qualquer medida nacional a ele relativa deve ser apreciada à luz das disposições dessa medida de harmonização e não das disposições do direito primário (v., nomeadamente, acórdão de 1 de julho de 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, n.
o
57 e jurisprudência aí referida).
Todavia, como já foi observado no n.
o
38 do presente acórdão, o artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28 não harmonizou exaustivamente o método de verificação do sistema de balanço de massas, pelo que, sem prejuízo de terem de respeitar as exigências gerais que a referida disposição enuncia nas suas alíneas a) a c), os Estados‑Membros conservam uma importante margem de manobra quando chamados a determinar, mais especificamente, as condições concretas em que os operadores económicos em causa são obrigados a utilizar esse sistema.
Decorre daqui, como sublinhou o advogado‑geral no n.
o
72 das suas conclusões, que, quando os Estados‑Membros procedem a essa aplicação do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28, continuam a ter de respeitar, nomeadamente, o artigo 34.
o
TFUE.
Em primeiro lugar, quanto à existência de um entrave ao comércio na aceção do referido artigo 34.
o
, a injunção controvertida é suscetível de entravar, pelo menos indireta e potencialmente, as importações na Suécia de biogás sustentável provenientes de outros Estados‑Membros, na aceção da jurisprudência recordada no n.
o
44 do presente acórdão.
Com efeito, como sublinhou o advogado‑geral nos n.
os
75, 76 e 78 das suas conclusões, a referida injunção tem por efeito impedir a realização de um balanço de massas do biogás sustentável importado através das redes nacionais de gás interligadas e, portanto, excluir que o referido biogás possa, uma vez importado na Suécia, manter as características de sustentabilidade que lhe permitam beneficiar de um regime fiscal aplicável neste Estado‑Membro ao consumo de biocombustíveis sustentáveis.
Cabe realçar, a respeito deste último aspeto, que a Agência da Energia afirmou, tanto nas suas observações escritas como na audiência, que o biogás sustentável proveniente de outros Estados‑Membros era elegível para o referido benefício fiscal, nomeadamente quando fosse encaminhado para aquele Estado‑Membro através de meios de transporte, por exemplo rodoviários, que não implicassem que esse biogás sustentável se misturasse com outros lotes de gás. Por conseguinte, apenas a impossibilidade decorrente da injunção controvertida e do § 3 do capítulo 3 das disposições de 2011 da Agência da Energia de realizar um balanço de massas em caso de importação através de redes nacionais de gás interligadas, obsta, no caso vertente, a que o biogás sustentável assim importado seja elegível para o referido benefício fiscal.
Quanto à possibilidade de recorrer a outros meios de transporte, cabe referir que é dado assente que o transporte através das redes nacionais de gás interligadas constitui, regra geral e em razão do seu custo, o único meio de transporte transfronteiras verdadeiramente competitivo para os operadores económicos em causa.
Por fim, quanto à circunstância de a Agência da Energia se declarar disposta a reconhecer o caráter sustentável do biogás importado na Suécia através de redes de gás interligadas, desde que essa importação se inscreva no contexto de sistemas voluntários internacionais aprovados pela Comissão em conformidade com o artigo 18.
o
, n.
o
4, da Diretiva 2009/28, impõe‑se concluir que esta afirmação é extremamente vaga. Com efeito, a Agência da Energia nada fez para demonstrar perante o Tribunal de Justiça de que modo os sistemas assim aprovados que referiu podiam, em concreto, permitir à E.ON Biofor efetuar misturas de biogás sustentável nessas redes, respeitando ao mesmo tempo as exigências próprias do sistema de balanço de massas. Além disso, e como salientou o advogado‑geral no n.
o
79 das suas conclusões, a E.ON Biofor alegou na audiência, sem ser contrariada pela Agência da Energia, que o eventual recurso a um sistema voluntário aprovado iria fazê‑la incorrer em custos suplementares.
Uma vez que está constatado o entrave ao comércio, cabe verificar, em segundo lugar, e em conformidade com a jurisprudência recordada n.
o
46 do presente acórdão, se a medida nacional na origem deste entrave pode, não obstante, justificar‑se por uma das razões de interesse geral enumeradas no artigo 36.
o
TFUE ou por exigências imperativas como a proteção do ambiente, e se a referida medida satisfaz as exigências decorrentes do princípio da proporcionalidade.
A este respeito, deve recordar‑se, primeiro, que a utilização de fontes de energia renováveis para a produção de biogás, que uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal visa
in fine
promover, na qual se inscreve o § 3 do capítulo 3 das disposições de 2011 da Agência da Energia, é, em princípio, útil para a proteção do ambiente. Com efeito, essa regulamentação destina‑se, no prolongamento dos objetivos prosseguidos a este respeito pela Diretiva 2009/28, nomeadamente pelos seus artigos 17.° e 18.°, cuja execução concreta visa assegurar, a contribuir para a redução das emissões de gases com efeito de estufa, que se encontram entre as principais causas das alterações climáticas que a União Europeia e os seus Estados‑Membros se comprometeram a combater (v., por analogia, acórdão de 1 de julho de 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, n.
o
78 e jurisprudência aí referida).
No que respeita, especificamente, aos critérios de sustentabilidade harmonizados no artigo 17.
o
da Diretiva 2009/28 e cuja observância uma medida como a que está em causa no processo principal visa assegurar, o considerando 65 desta diretiva sublinha que os referidos critérios se destinam a garantir que os biocombustíveis utilizados para alcançar os objetivos fixados pela referida diretiva são verdadeiramente sustentáveis.
Como sublinha de forma mais geral o considerando 12 da Diretiva 2009/28, a utilização de materiais agrícolas, como o estrume, o chorume e outros resíduos de origem animal e orgânica, na produção de biogás tem vantagens significativas em termos ambientais, devido ao seu elevado potencial de redução das emissões de gases com efeito de estufa, quer no quadro da produção de calor e de eletricidade, quer no da produção de biocombustíveis.
A este título, o aumento da utilização de fontes de energia renováveis constitui, como é nomeadamente explicitado no considerando 1 da Diretiva 2009/28, um dos elementos importantes do pacote de medidas necessárias para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa e cumprir o Protocolo de Quioto à Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas, bem como outros compromissos, assumidos a nível comunitário e internacional, de redução das emissões de gases com efeito de estufa para além de 2012 (v., neste sentido, acórdão de 1 de julho de 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, n.
o
79 e jurisprudência aí referida).
Como o Tribunal de Justiça já observou, esse aumento também tem por objetivo a proteção da saúde e da vida das pessoas e dos animais, bem como a preservação dos vegetais, razões de interesse geral enumeradas no artigo 36.
o
TFUE (acórdão de 1 de julho de 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, n.
o
80 e jurisprudência aí referida).
Segundo, deve recordar‑se que, de acordo com jurisprudência constante, as autoridades estão obrigadas a demonstrar que a exceção ao princípio da livre circulação de mercadorias que instituem é necessária para realizar os objetivos em causa e está em conformidade com o princípio da proporcionalidade. Assim, cabe às referidas autoridades que invocam uma restrição à livre circulação de mercadorias provar concretamente a existência de uma razão de interesse geral, assim como a proporcionalidade dessa medida relativamente ao objetivo prosseguido (v., neste sentido, acórdão de 8 de maio de 2003, ATRAL,
C‑14/02
,
EU:C:2003:265
, n.
os
67 a 69 e jurisprudência aí referida)
Ora, no caso vertente, a Agência da Energia não demonstrou perante o Tribunal de Justiça que uma medida como a injunção controvertida, adotada com fundamento no § 3 do capítulo 3 das disposições de 2011 da Agência da Energia, satisfaz as referidas exigências.
A este respeito, recorde‑se que o referido § 3 precisa que o balanço de massas deve ser realizado «dentro de uma localização bem delimitada» e que, ao adotar a injunção controvertida, a Agência da Energia considerou que redes nacionais de gás interligadas como as que ligam a Alemanha, a Dinamarca e a Suécia não constituíam uma localização bem delimitada.
Em contrapartida, como decorre da decisão de reenvio e a Agência da Energia confirmou no Tribunal de Justiça, a prática interpretativa desta agência consiste em considerar que, quando o biogás sustentável é injetado na rede nacional de gás sueca, essa circunstância não se opõe a que um balanço de massas seja efetuado relativamente a esse biogás.
Ora, a Agência da Energia não foi capaz de explicar objetivamente como se podia considerar, por um lado, que a rede nacional de gás sueca onde são misturados diferentes tipos de biogás constituía uma «localização bem delimitada», na aceção do § 3 do capítulo3 das disposições de 2011 da Agência da Energia, e, por outro, quando se trata de redes de gás de outros Estados‑Membros ou de redes nacionais interligadas, que essas redes nacionais, consideradas individualmente ou em conjunto, não revestiam esse caráter de «localização bem delimitada».
Além disso, a Agência da Energia afirmou diversas vezes, nas suas observações escritas e na audiência, que, quando o biogás sustentável era importado através das redes nacionais de gás interligadas a coberto de sistemas voluntários nacionais ou internacionais aprovados pela Comissão nos termos do artigo 18.
o
, n.
o
4, da Diretiva 2009/28, a referida agência não tinha objeções ao reconhecimento do caráter sustentável do biogás assim importado de outros Estados‑Membros, parecendo com isso admitir que a circunstância de o biogás sustentável ser misturado nessas redes não obsta a que seja efetuado um balanço de massas relativamente a essa mistura.
Quanto à explicação, igualmente avançada pela Agência da Energia para justificar a adoção da injunção controvertida, relativa à falta de uma autoridade europeia capaz de exercer um controlo no espaço constituído das redes nacionais de gás interligadas, cabe salientar, primeiro, que esta explicação se afasta do fundamento jurídico expressamente atribuído pela Agência da Energia à injunção controvertida e relativo à inexistência de uma «localização bem determinada», na aceção do § 3 do capítulo 3 das disposições de 2011 da Agência da Energia.
Segundo, independentemente da inconstância que acaba de ser sublinhada, uma explicação daquela natureza também não é convincente. Com efeito, como decorre do § 1a do capítulo 3 da Lei n.
o
598, cabe aos operadores económicos que evocam o caráter sustentável do biogás que comercializam garantir, nomeadamente através de acordos, diretos ou indiretos, celebrados com todos os operadores de toda a cadeia de produção, e através da aplicação de um sistema de verificação ele próprio controlado por um auditor independente que assegure que o referido sistema é exato, fiável e à prova de fraude, que o biogás para o qual solicitam um benefício fiscal satisfaz efetivamente os critérios de sustentabilidade prescritos no artigo 17.
o
da Diretiva 2009/28.
Ora, como referiu o advogado‑geral nos n.
os
89 e 90 das suas conclusões, a Agência da Energia não demonstrou de forma alguma que lhe seja impossível garantir a sustentabilidade do biogás importado de outros Estados‑Membros através de redes nacionais de gás interligadas impondo aos operadores económicos em causa que apresentem os elementos assim exigidos pelo direito nacional, tendo ao mesmo tempo em conta, a este respeito, as informações e os documentos eventualmente resultantes do sistema de balanço de massas instituído nos Estados‑Membros de proveniência do biogás sustentável em causa e garantindo que o referido lote é, para os fins precisados no artigo 17.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28, retirado uma única vez da ou das misturas, como exige o sistema de balanço de massas instaurado no artigo 18.
o
, n.
o
1, desta diretiva.
Decorre das considerações anteriores que a Agência da Energia não demonstrou que a injunção controvertida, adotada com fundamento no § 3 do capítulo 3 das disposições de 2011 da Agência da Energia, seja necessária para assegurar o caráter sustentável do biogás importado de outros Estados‑Membros para os fins mencionados no artigo 17.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28, pelo que essa medida viola o princípio da proporcionalidade e, portanto, não pode ser justificada.
Tendo em conta todas as considerações anteriores, cabe indicar ao órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 34.
o
TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma injunção, como a injunção em causa no processo principal, através da qual uma autoridade nacional pretende excluir que um operador económico possa aplicar um sistema de balanço de massas, na aceção do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28, ao biogás sustentável transportado em redes nacionais de gás interligadas, ao abrigo de uma disposição adotada por essa autoridade e segundo a qual esse balanço de massas deve ser realizado «dentro de uma localização bem determinada», quando a referida autoridade admite, com base nesta disposição, que um sistema de balanço de massas possa ser aplicado ao biogás sustentável transportado na rede nacional de gás do Estado‑Membro dessa mesma autoridade.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:

1)
O artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE, deve ser interpretado no sentido de que não tem por objeto impor aos Estados‑Membros a obrigação de autorizarem as importações de biogás sustentável através das suas redes nacionais de gás interligadas.

2)
O exame da segunda questão não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28.

3)
O artigo 34.
o
TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma injunção, como a injunção em causa no processo principal, através da qual uma autoridade nacional pretende excluir que um operador económico possa aplicar um sistema de balanço de massas, na aceção do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2009/28, ao biogás sustentável transportado em redes nacionais de gás interligadas, ao abrigo de uma disposição adotada por essa autoridade e segundo a qual esse balanço de massas deve ser realizado «dentro de uma localização bem determinada», quando a referida autoridade admite, com base nesta disposição, que um sistema de balanço de massas possa ser aplicado ao biogás sustentável transportado na rede nacional de gás do Estado‑Membro dessa mesma autoridade.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: sueco.
(
)	O n.
o
99 do presente texto foi objeto de uma alteração de ordem linguística, posteriormente à sua disponibilização em linha.