CELEX: 62020CJ0721
Ennakkoratkaisupyyntö
Rautatieliikenne
SEUT 102 artikla
Määräävän markkina‑aseman väärinkäyttö
Direktiivi 2001/14/EY
Rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeus
30 artikla
Rautateiden sääntelyelin
Infrastruktuurimaksujen valvonta
Kansalliset tuomioistuimet
Maksujen valvonta kilpailuoikeuden kannalta
Toimivallanjako sääntelyviranomaisen ja kansallisten tuomioistuinten välillä

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 102 artiklan ja rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä 26.2.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/14/EY (
EYVL 2001, L 75, s. 29
), sellaisena kuin se oli muutettuna 23.10.2007 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2007/58/EY (
EUVL 2007, L 315, s. 44
; jäljempänä direktiivi 2001/14), 4, 7–12 ja 30 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat DB Station & Service AG (jäljempänä DB Station & Service) ja ODEG Ostdeutsche Eisenbahn GmbH (jäljempänä ODEG) ja jossa on kyse sen maksun suuruudesta, joka ODEG:n on maksettava DB Station & Servicen ylläpitämien rautatieasemien käyttämisestä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2001/14
Direktiivin 2001/14 johdanto‑osan 5, 11, 16, 32, 40 ja 46 perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:
”(5)
Jotta kaikille rautatieyrityksille voitaisiin varmistaa avoimuus ja ketään syrjimätön pääsy rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöön, kaikki markkinoille pääsyyn tarvittavat tiedot on määrä julkaista verkkoselostuksessa.
– –
(11)
Hinnoittelujärjestelmissä ja kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisjärjestelmissä kaikille yrityksille olisi mahdollistettava yhtäläinen ja ketään syrjimätön markkinoillepääsy, ja niissä on mahdollisuuksien mukaan pyrittävä täyttämään kaikkien käyttäjien ja liikennetyyppien tarpeet oikeudenmukaisella ja ketään syrjimättömällä tavalla.
– –
(16)
Infrastruktuurin hinnoittelujärjestelmien ja kapasiteetin käyttöoikeuksien myöntämisjärjestelmien olisi mahdollistettava rehellinen kilpailu rautatiepalvelujen tarjonnassa.
– –
(32)
On tärkeää minimoida kilpailun vääristymät, joita hinnoitteluperiaatteissa esiintyvät merkittävät erot voivat aiheuttaa joko rautateiden infrastruktuurien tai eri liikennemuotojen välillä.
– –
(40)
Rautateiden infrastruktuuri on luonnollinen monopoli. Tämän vuoksi on tarpeen tarjota infrastruktuurin hallinnoille kannustimia kustannusten vähentämiseksi ja infrastruktuurin hallinnoinnin tehostamiseksi.
– –
(46)
Rautateiden infrastruktuurin tehokas hallinto ja oikeudenmukainen ja ketään syrjimätön käyttö edellyttävät sellaisen sääntelyelimen perustamista, joka valvoo näiden yhteisön sääntöjen soveltamista ja toimii muutoksenhakuelimenä riippumatta mahdollisuudesta hakea muutosta tuomioistuimelta.”
Kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Tässä direktiivissä määritellään periaatteet ja menettelytavat, joita sovelletaan rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen määrittämiseen ja perimiseen sekä rautateiden infrastruktuurin kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämiseen.
– –”
Mainitun direktiivin 2 artikla sisälsi määritelmiä. Sen sanamuoto oli seuraava:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
b)
’hakijalla’ toimiluvan saanutta rautatieyritystä ja/tai rautatieyritysten kansainvälistä ryhmittymää, ja jäsenvaltioissa, joissa tällaisesta mahdollisuudesta säädetään, myös muita luonnollisia henkilöitä ja/tai oikeushenkilöitä, – – jotka joko julkisen palvelun tarjoamiseen liittyvistä tai kaupallisista syistä haluavat hankkia infrastruktuurikapasiteettia rautatieliikenteen harjoittamista varten kyseisen jäsenvaltion alueella;
– –
f)
’puitesopimuksella’ julkis‑ tai yksityisoikeuteen perustuvaa oikeudellisesti sitovaa yleistä sopimusta, jossa määritetään hakijan ja infrastruktuurin hallinnon tai käyttöoikeuden myöntämisestä vastaavan elimen oikeudet ja velvoitteet yhtä liikenteen aikataulun kautta pidemmäksi ajaksi myönnettävän infrastruktuurikapasiteetin ja samalta ajalta perittävien maksujen osalta;
– –
h)
’infrastruktuurin hallinnolla’ elintä tai yritystä, joka on vastuussa erityisesti rautateiden infrastruktuurin rakentamisesta ja ylläpidosta. – –
– –”
Saman direktiivin 4 artiklassa, jonka otsikko oli ”Maksujen vahvistaminen, määrääminen ja periminen”, säädettiin seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on vahvistettava hinnoitteluperiaatteet ottaen kuitenkin huomioon hallinnon riippumattomuus, josta säädetään [yhteisön rautateiden kehittämisestä 29.7.1991 annetun neuvoston direktiivin 91/440/ETY (
EYVL 1991, L 237, s. 25
)] 4 artiklassa.
Ottaen huomioon mainittu hallinnon riippumattomuus, jäsenvaltioiden on myös vahvistettava hinnoittelun erityissäännöt tai annettava asiaa koskeva valtuutus infrastruktuurin hallinnolle. Infrastruktuurin käyttömaksujen määrittelystä ja perimisestä vastaa infrastruktuurin hallinto.
– –
5.   Infrastruktuurin hallinnon on varmistettava, että hinnoittelujärjestelmien soveltaminen johtaa tasapuolisten ja ketään syrjimättömien maksujen perimiseen eri rautatieyrityksiltä, jotka tarjoavat vastaavia palveluja samanlaisella markkinoiden osalla, ja että tosiasiallisesti sovellettavat maksut ovat verkkoselostuksessa määrättyjen sääntöjen mukaisia.
– –”
Direktiivin 2001/14 5 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Rautatieyrityksille on tarjottava ketään syrjimättömin perustein liitteessä II esitetyt vähimmäiskäyttömahdollisuudet ja radan käyttömahdollisuudet palveluihin pääsyä varten. Liitteessä II olevassa 2 kohdassa mainittuja palveluja on tarjottava ketään syrjimättömällä tavalla, ja rautatieyrityksen hakemus voidaan evätä ainoastaan, jos on olemassa markkinaolosuhteiden mukaisia toteuttamiskelpoisia vaihtoehtoja. – –”
Kyseisen direktiivin 7 artikla koski hinnoitteluperiaatteita, ja sen 7 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Tätä artiklaa ei sovelleta liitteessä II olevassa 2 kohdassa tarkoitettuun palvelujen tarjontaan. Liitteessä II olevassa 2 kohdassa tarkoitettujen palvelujen hinnoittelussa on kuitenkin otettava huomioon rautatiealan kilpailutilanne, sanotun kuitenkaan rajoittamatta edellä säädetyn soveltamista.”
Mainitun direktiivin 9 artiklan 1 kohdan sanamuoto oli seuraava:
”Sen estämättä, mitä tämän direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädetään, kaikissa alennuksissa, joita infrastruktuurin hallinto antaa rautatieyrityksiltä mistä tahansa palveluista perimistään maksuista, on noudatettava tässä artiklassa vahvistettuja perusteita, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [EY] 81, [EY] 82, [EY] 86 ja [EY] 87 artiklan soveltamista.”
Saman direktiivin 17 artiklan, jonka otsikko oli ”Puitesopimukset”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Hakijan kanssa voidaan tehdä puitesopimus, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [EY] 81, [EY] 82 ja [EY] 86 artiklan soveltamista. Puitesopimuksessa eritellään sen infrastruktuurikapasiteetin ominaispiirteet, jota hakija hakee, ja jota sille tarjotaan yhtä liikenteen aikataulun kautta pidemmäksi ajaksi. Puitesopimuksessa ei määritetä reittiä yksityiskohtaisesti, vaan sen avulla on pyrittävä vastaamaan hakijan oikeutettuihin kaupallisiin tarpeisiin. – –”
Direktiivin 2001/14 24 artiklan 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jos sopivia vaihtoehtoisia reittejä on, infrastruktuurin hallinto voi asianomaisia osapuolia kuultuaan osoittaa tietyn infrastruktuurin määrätyn tyyppisen liikenteen käyttöön. Kun tällainen osoittaminen on tapahtunut, infrastruktuurin hallinto voi asettaa kyseisen liikennetyypin etusijalle infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuksia myöntäessään, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [EY] 81, [EY] 82 ja [EY] 86 artiklan soveltamista.”
Kyseisen direktiivin 30 artiklan, jonka otsikko on ”Sääntelyelin”, sanamuoto oli seuraava:
”1.   Jäsenvaltioiden on perustettava sääntelyelin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 21 artiklan 6 kohdan soveltamista. Elimen, joka voi olla liikenneasioista vastaava ministeriö tai jokin muu elin, on oltava organisaatioltaan, rahoituspäätöksiltään, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan infrastruktuurin hallinnoista, hinnoitteluelimistä, käyttöoikeuksia myöntävistä elimistä sekä hakijoista riippumaton. Sen on lisäksi oltava toiminnallisesti riippumaton kaikista toimivaltaisista viranomaisista, jotka osallistuvat julkista palveluhankintaa koskevan sopimuksen tekemiseen. Elimen on toimittava tässä artiklassa esitettyjen periaatteiden mukaisesti, joiden mukaan muutoksenhaku‑ ja lainsäädäntötehtävät voidaan antaa erillisten elinten tehtäväksi.
2.   Hakijalla on oikeus vedota sääntelyelimeen, jos se katsoo tulleensa kohdelluksi epäoikeudenmukaisesti, syrjityksi tai muulla tavalla loukatuksi erityisesti infrastruktuurin hallinnon tai tapauskohtaisesti rautatieyrityksen tekemissä päätöksissä, jotka koskevat:
a)
verkkoselostusta;
– –
d)
hinnoittelujärjestelmää;
e)
hakijalta perittävien tai perittäväksi tarkoitettujen infrastruktuurimaksujen suuruutta tai määräytymisperusteita;
f)
käyttöoikeutta koskevia [direktiivin 91/440, sellaisena kuin se on muutettuna 29.4.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2004/51/EY (
EUVL 2004, L 164, s. 164
)] 10 artiklan mukaisia järjestelyjä – –
3.   Sääntelyelimen on varmistettava, että infrastruktuurin hallinnon määräämät maksut ovat II luvun mukaisia ja ketään syrjimättömiä. Infrastruktuurimaksujen tasoa koskevat neuvottelut hakijoiden ja infrastruktuurin hallinnon välillä sallitaan ainoastaan, jos ne käydään sääntelyelimen johdolla. Sääntelyelimen on puututtava asiaan, jos neuvottelut saattavat rikkoa tässä direktiivissä säädettyjä vaatimuksia.
– –
5.   Sääntelyelimen on ratkaistava valitukset ja toteutettava toimet tilanteen korjaamiseksi kahden kuukauden kuluessa tietojen vastaanottamisesta.
Sen estämättä, mitä 6 kohdassa säädetään, sääntelyelimen tekemä päätös sitoo kaikkia niitä, jotka kuuluvat päätöksen soveltamisalaan.
– –
6.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että sääntelyelimen päätökset voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi.”
Mainitun direktiivin liitteessä II olevan 2 kohdan sanamuoto oli seuraava:
”Radan käyttömahdollisuuksiin palveluihin pääsyä varten ja palvelujen tarjontaan sisältyvät:
– –
c) matkustaja‑asemat, niihin kuuluvat rakennukset ja muut varusteet;
– –”
Direktiivi 2012/34/EU
Yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21.11.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/34/EU (
EUVL 2012, L 343, s. 32
) 55 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kunkin jäsenvaltion on perustettava rautatiealalle yksi kansallinen sääntelyelin. Kyseisen elimen on oltava itsenäinen viranomainen, joka on organisatorisesti, toiminnallisesti, hierarkkisesti ja päätöksenteoltaan oikeudellisesti erillinen ja riippumaton muista julkisista tai yksityisistä yhteisöistä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 kohdan soveltamista. Sen on myös oltava organisaatioltaan, rahoituspäätöksiltään, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan rataverkon haltijoista, hinnoitteluelimistä, käyttöoikeuksia myöntävistä elimistä sekä hakijoista riippumaton. Sen on lisäksi oltava toiminnallisesti riippumaton kaikista toimivaltaisista viranomaisista, jotka osallistuvat julkista palveluhankintaa koskevan sopimuksen tekemiseen.”
Kyseisen direktiivin 56 artiklassa, jonka otsikko on ”Sääntelyelimen toiminta”, säädetään seuraavaa:
”1.   Rajoittamatta 46 artiklan 6 kohdan soveltamista hakijalla on oikeus hakea muutosta sääntelyelimeltä, jos se katsoo tulleensa kohdelluksi epäoikeudenmukaisesti, syrjityksi tai muulla tavalla loukatuksi sekä erityisesti rataverkon haltijan tai tapauskohtaisesti rautatieyrityksen tai palvelupaikan ylläpitäjän tekemiin päätöksiin, jotka koskevat:
a)
verkkoselostuksen alustavaa ja lopullista versiota;
– –
d)
hinnoittelujärjestelmää;
e)
hakijalta perittävien tai perittäväksi tarkoitettujen infrastruktuurimaksujen suuruutta tai määräytymisperusteita;
– –
g)
palvelujen käyttöoikeutta ja niiden hinnoittelua 13 artiklan mukaisesti.
2.   Sääntelyelimellä on oltava valtuudet seurata kilpailutilannetta rautatieliikenteen markkinoilla, ja se erityisesti valvoo 1 kohdan a–g alakohtaa omasta aloitteestaan ja ehkäistäkseen syrjinnän hakijoita kohtaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisten kilpailuviranomaisten toimivaltaa rautatieliikenteen markkinoiden kilpailun varmistamiseksi. Sen on erityisesti tarkistettava, onko verkkoselostuksessa syrjiviä lausekkeita tai annetaanko siinä rataverkon haltijalle harkintavaltaa, jota voisi olla mahdollista käyttää hakijoihin kohdistuvaan syrjintään.
– –
6.   Sääntelyelimen on varmistettava, että rataverkon haltijan määräämät maksut ovat IV luvun 2 jakson mukaisia ja syrjimättömiä. – –
– –
9.   Sääntelyelimen on käsiteltävä valitukset ja pyydettävä tarvittaessa asianmukaisia tietoja ja pantava kaikkien asianomaisten osapuolten kuuleminen alulle yhden kuukauden kuluessa valituksen vastaanottamisesta. Sen on ratkaistava valitukset, toteutettava toimet tilanteen korjaamiseksi ja annettava asianomaisille osapuolille tiedoksi perusteltu päätöksensä ennalta määritetyn kohtuullisen ajan ja joka tapauksessa kuuden viikon kuluessa kaikkien asianomaisten tietojen vastaanottamisesta. Sääntelyelimen on tarvittaessa päätettävä omasta aloitteestaan aiheellisista toimenpiteistä hakijoihin kohdistuvan syrjinnän, markkinoiden vääristymisen ja muiden kielteisten ilmiöiden oikaisemiseksi näillä markkinoilla erityisesti 1 kohdan a–g alakohdan osalta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisten kilpailuviranomaisten toimivaltaa rautatieliikenteen markkinoiden kilpailun varmistamiseksi.
Sääntelyelimen tekemä päätös sitoo kaikkia niitä, jotka kuuluvat päätöksen soveltamisalaan eivätkä ole jonkin toisen hallinnollisen tahon valvonnan alaisia. Sääntelyelimellä on oltava mahdollisuus varmistaa päätöstensä noudattaminen asianmukaisilla seuraamuksilla, sakot mukaan lukien.
– –”
Asetus (EY) N:o 1/2003
[SEUT 101 ja SEUT 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (
EYVL 2003, L 1, s. 1
) 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset tai kansalliset tuomioistuimet soveltavat kansallista kilpailulainsäädäntöä [SEUT 101 artiklan] 1 kohdassa tarkoitettuihin sopimuksiin, yritysten yhteenliittymien päätöksiin tai yhdenmukaistettuihin menettelytapoihin, jotka saattavat vaikuttaa kyseisessä säännöksessä tarkoitettuun jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, niiden on myös sovellettava [SEUT 101 artiklaa] mainitunlaisiin sopimuksiin, päätöksiin tai yhdenmukaistettuihin menettelytapoihin. Jos jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset tai kansalliset tuomioistuimet soveltavat kansallista kilpailulainsäädäntöä [SEUT 102 artiklassa] kiellettyihin väärinkäyttötapauksiin, niiden on myös sovellettava [SEUT 102 artiklaa].”
Saksan oikeus
Yleisen rautatielain (Allgemeines Eisenbahngesetz), sellaisena kuin se oli muutettuna rautateitä koskevan lainsäädännön muuttamisesta 27.4.2005 annetulla kolmannella lailla (Drittes Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften; BGBl. 2005 I, s. 1138) ja sellaisena kuin sitä sovellettiin 1.9.2016 saakka (jäljempänä AEG), 14b §:ssä säädettiin seuraavaa:
”(1)   Sääntelyviranomaisen on valvottava rautatielainsäädännön rautatieinfrastruktuuriin pääsyä koskevien säännösten noudattamista, erityisesti siltä osin kuin kyse on
– –
4.
käyttöehdoista, hinnoitteluperiaatteista ja maksun suuruudesta.
(2)   Tämä ei vaikuta kilpailunrajoitusten ehkäisemisestä annetussa laissa [(Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen)] säädettyihin kilpailuviranomaisten tehtäviin ja toimivaltuuksiin. Sääntelyelin ja rautatievalvontaviranomaiset sekä kilpailuviranomaiset ja televiestintälain [(Telekommunikationsgesetz)] ja energiataloudesta annetun lain [(Energiewirtschaftsgesetz)] nojalla toimivaltaiset valvontaviranomaiset vaihtavat keskenään tietoja, joilla voi olla merkitystä niiden tehtävien hoitamisessa. Niiden on muun muassa tiedotettava toisilleen suunnitelluista päätöksistä, joilla on tarkoitus kieltää rautatieinfrastruktuuria hallinnoivien yritysten väärinkäytökset tai syrjintä. Niiden on annettava toisilleen mahdollisuus esittää huomautuksia ennen kuin toimivaltainen viranomainen päättää menettelyn.”
AEG:n 14d §:ssä säädettiin seuraavaa:
”Rautatieinfrastruktuuria hallinnoivien julkisten yritysten on ilmoitettava sääntelyelimelle
– –
6.
suunnitellusta rataverkon ja palveluinfrastruktuurin käyttöehtojen, mukaan lukien hinnoitteluperiaatteet ja perittävien maksujen suuruus, uudelleenlaatimisesta tai muuttamisesta.”
Kyseisen lain 14e §:n 1 momentissa säädettiin seuraavaa:
”Sääntelyelin voi 14d §:ssä tarkoitetun ilmoituksen saatuaan
– –
4.
vastustaa 14d §:n ensimmäisen virkkeen 6 kohdassa tarkoitettua suunniteltua uudelleenlaatimista tai muuttamista neljän viikon kuluessa,
jos suunnitellut päätökset eivät ole rautatieinfrastruktuurin käyttöoikeutta koskevien rautatielainsäädännön säännösten mukaisia.”
Mainitun lain 14f §:ssä säädettiin seuraavaa:
”(1)   Sääntelyelin voi viran puolesta tutkia
– –
2.
sellaiset infrastruktuurin käyttömaksujen ja muiden maksujen suuruutta tai määräytymisperusteita koskevat säännökset,
joita rautatieinfrastruktuuria hallinnoivat yritykset soveltavat. Sääntelyelin voi tulevaisuuden varalta
1.
velvoittaa rautatieinfrastruktuuria hallinnoivan yrityksen muuttamaan sen ohjeiden mukaisesti ensimmäisen virkkeen 1 kohdassa tarkoitettuja ehtoja tai ensimmäisen virkkeen 2 kohdassa tarkoitettuja hinnoittelujärjestelmiä tai
2.
todeta ensimmäisen virkkeen 1 kohdassa tarkoitetut ehdot tai ensimmäisen virkkeen 2 kohdassa tarkoitetut hinnoittelujärjestelmät pätemättömiksi,
jos ne eivät ole rautatieinfrastruktuurin käyttöoikeutta koskevien rautatielainsäädännön säännösten mukaisia.
(2)   Jos sopimusta 14 §:n 6 momentissa tarkoitetusta käyttöoikeudesta tai 14a §:ssä tarkoitetusta puitejärjestelystä ei synny, sääntelyelin voi pyynnöstä tai viran puolesta tarkastaa rautatieinfrastruktuuria hallinnoivan yrityksen päätökset. Tätä koskevan pyynnön voivat esittää sellaisten käyttöoikeuden haltijat, joiden oikeutta käyttää rautatieinfrastruktuuria päätöksillä saatetaan loukata. Pyyntö on esitettävä siinä määräajassa, jona ehdotus ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettujen sopimusten tekemisestä voidaan hyväksyä. Tutkinta voi koskea erityisesti:
– –
3.
infrastruktuurin käyttömaksujen ja muiden maksujen suuruutta tai määräytymisperusteita.
Sääntelyelimen on kehotettava osapuolia toimittamaan kaikki tarvittavat tiedot kohtuullisessa määräajassa, joka ei saa ylittää kahta viikkoa. Sääntelyelimen on ratkaistava pyyntö kahden kuukauden kuluessa tämän määräajan päättymisestä.
(3)   Jos rautatieinfrastruktuuria hallinnoivan yrityksen päätös loukkaa 2 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa rautatieinfrastruktuurin käyttöoikeuden hakijan oikeutta,
1.
sääntelyelin velvoittaa rautatieinfrastruktuuria hallinnoivan yrityksen muuttamaan päätöstä tai
2.
sääntelyelin määrää sopimusehdoista, päättää sopimuksen pätevyydestä ja toteaa, että edellytyksiä täyttämättömiin sopimuksiin ei voida vedota.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
DB Station & Service on Saksan perinteisen rautatieoperaattorin Deutsche Bahn AG:n tytäryhtiö, joka ylläpitää noin 5 400:aa rautatieasemaa kyseisessä jäsenvaltiossa. Käyttöehdot vahvistetaan puitesopimuksissa, jotka se tekee rautatieyritysten kanssa. Niiden mukaan maksujen suuruus määräytyy DB Station & Servicen laatiman taulukon perusteella.
ODEG on rautatieyritys, joka käyttää DB Station & Servicen infrastruktuuria rautateiden henkilölähiliikenteessä. Kyseiset kaksi yritystä ovat tehneet tästä puitesopimuksen.
DB Station & Service otti 1.1.2005 käyttöön uuden hintataulukon nimeltä SPS 05. Kyseisestä hintataulukosta seurasi ODEG:lle infrastruktuurimaksujen hinnankorotuksia, jotka se maksoi mutta esitti niistä varaumansa, koska se oli eri mieltä niiden suuruudesta.
Toimivaltainen sääntelyelin Bundesnetzagentur (liittovaltion verkkovirasto, Saksa) totesi 10.12.2009 tekemällään päätöksellä SPS 05:n pätemättömäksi 1.5.2010 alkavin vaikutuksin. DB Station & Service nosti kyseisestä päätöksestä kanteen. Oberverwaltungsgericht Nordrhein‑Westfalen (Nordrhein‑Westfalenin osavaltion ylempi hallintotuomioistuin, Saksa) määräsi 23.3.2010 päätöksen täytäntöönpanon lykättäväksi kanteen johdosta. Kyseinen tuomioistuin ei ollut kuitenkaan ratkaissut pääasiaa siihen ajankohtaan mennessä, jona ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitti ennakkoratkaisupyynnön nyt käsiteltävässä asiassa.
ODEG vaati useilla Landgericht Berlinissä (Berliinin alueellinen alioikeus, Saksa) nostamillaan kanteilla, että sen marraskuun 2006 ja joulukuun 2010 väliseltä ajalta SPS 05:n perusteella maksamat maksut palautetaan siltä osin kuin ne ylittävät aikaisemmin voimassa olleen hintataulukon eli SPS 99:n mukaiset määrät. Kyseiset kanteet hyväksyttiin ”kohtuullisuussyistä”, joista säädetään Saksan siviilikoodeksin (Bürgerliches Gesetzbuch) 315 §:ssä, jonka perusteella tuomioistuin voi palauttaa rikkoutuneen sopimustasapainon. DB Station & Service on valittanut ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen Kammergericht Berliniin (Berliinin osavaltion ylioikeus, Saksa), joka yhdisti eri asiat 30.11.2015 antamallaan määräyksellä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee, että Bundesnetzagentur jätti 11.10.2019 tekemällään päätöksellä tutkimatta useiden rautatieyritysten tekemät valitukset, joilla nämä olivat vaatineet tutkimaan jälkikäteen SPS 05:n nojalla perittyjen maksujen lainmukaisuuden. Kyseisestä päätöksestä on nostettu kanne, joka oli ajankohtana, jolloin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitti ennakkoratkaisupyynnön, edelleen vireillä Verwaltungsgericht Kölnissä (Kölnin hallintotuomioistuin, Saksa).
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että sen käsiteltäväksi saatetun oikeusriidan ratkaisemiseksi on tulkittava direktiiviä 2001/14, jota sovelletaan ajallisesti ja aineellisesti nyt käsiteltävässä asiassa. Kyseinen tuomioistuin pohtii erityisesti kyseisen direktiivin 30 artiklassa tarkoitettujen sääntelyelinten toimivallan ja kansallisten siviilituomioistuinten toimivallan suhdetta silloin, kun niiden on sovellettava SEUT 102 artiklaa.
Kyseinen tuomioistuin muistuttaa tältä osin, että unionin tuomioistuin totesi 9.11.2017 antamansa tuomion CTL Logistics (
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
) 103 kohdassa, että direktiivi 2001/14 on esteenä sille, että yleiset tuomioistuimet valvovat rautatieinfrastruktuurin käyttömaksujen kohtuullisuutta tapauskohtaisesti riippumatta kyseisen direktiivin 30 artiklan nojalla perustetun sääntelyelimen suorittamasta valvonnasta. Se ei kuitenkaan pidä varmana, että kyseisessä tuomiossa esitettyjä toteamuksia voidaan soveltaa myös tilanteessa, jossa yleisten tuomioistuinten on valvottava samojen maksujen laillisuutta SEUT 102 artiklan ja muun muassa määräävän markkina‑aseman väärinkäytön kieltävän kansallisen kilpailuoikeuden kannalta.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan useat saksalaiset tuomioistuimet ovat katsoneet, että 9.11.2017 annetussa tuomiossa CTL Logistics (
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
) vahvistetut periaatteet ovat esteenä sille, että ne lausuvat palautuskanteista ennen kuin toimivaltainen sääntelyelin on antanut niistä lopullisen päätöksen. Bundesgerichtshof (liittovaltion ylin tuomioistuin, Saksa) päätti 29.10.2019 antamassaan niin sanotussa Trassenentgelte‑tuomiossa sen sijaan, että se, että siviilituomioistuimet soveltavat SEUT 102 artiklaa, on sallittua ja jopa pakollista ilman, että sääntelyelimen on täytynyt ensin tehdä lopullista päätöstä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, että on olemassa hyviä syitä poiketa Saksan ylimmän yleisen tuomioistuimen näkemyksestä.
Ensinnäkin siviilituomioistuinten harjoittama valvonta voi sen mielestä loukata sääntelyelimen yksinomaista toimivaltaa, mikä mainitaan 9.11.2017 annetussa tuomiossa CTL Logistics (
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
).
Toiseksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja erityisesti 30.1.1974 annetusta tuomiosta BRT ja Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs (
127/73
,
EU:C:1974:6
) ilmenee sen mukaan, että kansallisten tuomioistuinten on sovellettava SEUT 102 artiklaa suoraan. Unionin tuomioistuin ei ole kuitenkaan vielä lausunut kyseisen velvollisuuden suhteesta sääntelyelimen, jonka tehtävänä on direktiivin 2001/14 nojalla valvoa maksuja, toimivaltaan.
Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee, että vaikka unionin tuomioistuin katsoi 10.7.2014 antamansa tuomion Telefónica ja Telefónica de España v. komissio (
C‑295/12 P
,
EU:C:2014:2062
) 135 kohdassa, ettei sen edellytyksenä, että Euroopan komissio panee täytäntöön SEUT 102 artiklaa, ole se, että kansallinen sääntelyviranomainen tutkii ennakkoon kyseessä olevat toimenpiteet, kyseinen päätös voidaan perustella sillä, että toisin kuin se, että siviilituomioistuimet mahdollisesti soveltavat kyseistä määräystä, komission väliintulo ei synnytä riskiä useista, mahdollisesti toisistaan poikkeavista päätöksistä.
Neljänneksi ja viimeiseksi se mainitsee, että Bundesgerichtshof katsoi 1.9.2020 antamassaan niin sanotussa Stationspreissystem II ‑tuomiossa, ettei sääntelyelin voi direktiivin 2001/14 30 artiklan 3 kohdan nojalla lausua jo maksetuista maksuista eikä varsinkaan määrätä niiden palauttamisesta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Bundesgerichtshof päätteli tästä, että väärinkäytösten valvonta SEUT 102 artiklan nojalla ei vaikuta sääntelyelimen toimivaltuuksiin, koska tällainen SEUT 102 artiklaan perustuva valvonta rajoittuu jälkikäteisen vahingonkorvauksen myöntämiseen yritysten aikaisemman menettelyn perusteella.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pitää tätä arviointia unionin oikeudesta virheellisenä. Yhtäältä mikään direktiivissä 2001/14 ei sen mielestä tue tulkintaa, jonka mukaan sääntelyelin tekee päätöksiä ainoastaan pro futuro. Toisaalta SEUT 102 artiklan nojalla voidaan sen mielestä tehdä päätöksiä, joissa todetaan oikeustoimi pätemättömäksi tai määrätään lopettamaan menettely. Lisäksi aikaisemmin saatujen maksujen palauttaminen voi sekin aiheuttaa kilpailun vääristymistä ja olla ristiriidassa direktiivin 2001/14 tavoitteiden kanssa.
Tässä tilanteessa Kammergericht Berlin on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [direktiivin 2001/14] – ja erityisesti siihen sisältyvien infrastruktuuriyrityksen hallinnoinnin riippumattomuutta (4 artikla), käyttömaksujen vahvistamisen hinnoitteluperiaatteita (7–12 artikla) ja sääntelyelimen tehtäviä (30 artikla) koskevien säännösten – mukaista, jos kansalliset siviilituomioistuimet yksittäistapauksessa ja sääntelyelimen suorittamasta valvonnasta riippumatta arvioivat vaadittujen käyttömaksujen suuruutta SEUT 102 artiklan ja/tai kansallisen kilpailuoikeuden mukaisin perustein?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi: Onko kansallisten siviilituomioistuinten SEUT 102 artiklan ja/tai kansallisen kilpailuoikeuden mukaisin perustein suorittama väärinkäytösten valvonta sallittua ja pakollista myös silloin, kun rautatieyrityksillä on mahdollisuus saattaa maksettujen käyttömaksujen kohtuullisuus toimivaltaisen sääntelyelimen tutkittavaksi? Onko kansallisten siviilituomioistuinten odotettava, että sääntelyviranomaisen päätös ja siitä mahdollisesti tuomioistuimeen tehdyn valituksen johdosta annettu ratkaisu tulevat lainvoimaisiksi?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
Alustavat huomautukset
Aluksi on todettava, että rautatieyritys ODEG on saattanut ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi vaatimuksen DB Station & Servicelle direktiivin 2001/14 liitteessä II olevassa 2 kohdassa tarkoitetuista palveluista eli tässä tapauksessa matkustaja‑asemien käytöstä väitetysti liikaa maksettujen infrastruktuurimaksujen palauttamisesta.
Vaatimus koskee ainoastaan ODEG:n marraskuun 2006 ja joulukuun 2010 välisenä aikana jo maksamia maksuja. Kyseinen yritys ei sitä vastoin vaadi niiden käyttömaksujen muuttamista, jotka sillä oli tai on vielä velvollisuus maksaa kyseisen ajankohdan jälkeen.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii ensimmäisellä kysymyksellään tämän jälkeen kansallisten siviilituomioistuinten mahdollisuutta soveltaa yhtäältä SEUT 102 artiklaa ja samanaikaisesti kansallisen kilpailuoikeuden merkityksellisiä säännöksiä ja toisaalta yksinomaan viimeksi mainittuja säännöksiä.
Tältä osin on mainittava, että asetuksen N:o 1/2003 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos kansalliset kilpailuviranomaiset soveltavat kansallista kilpailulainsäädäntöä määräävässä markkina‑asemassa olevan yrityksen tämän aseman väärinkäyttöä merkitseviin menettelytapoihin, jotka saattavat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, niiden on myös sovellettava SEUT 102 artiklaa (ks. vastaavasti tuomio 3.5.2011, Tele2 Polska,
C‑375/09
,
EU:C:2011:270
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva tilanne näyttää ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyynnössään toimittamien tietojen perusteella olevan tällainen.
Pääasian kuvauksesta ei sitä vastoin millään tavoin ilmene, että kyseisellä tuomioistuimella olisi mahdollisuus tai aikomus soveltaa yksinomaan sellaisia kansallisen kilpailuoikeuden säännöksiä, joissa kielletään yrityksen yksipuolinen toiminta. Niinpä tämä osa sen kysymyksestä on luonteeltaan hypoteettinen, ja se on jätettävä tutkimatta.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee vielä, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kohtaamat tulkintavaikeudet koskevat pääasiallisesti direktiivin 2001/14 30 artiklassa määritetyn sääntelyelimen toimivallan suhdetta kansallisten tuomioistuinten toimivaltaan SEUT 102 artiklan soveltamisen yhteydessä.
Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2001/14 30 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä sille, että kansalliset tuomioistuimet ratkaisevat toimivaltaisen sääntelyelimen harjoittamasta valvonnasta riippumatta SEUT 102 artiklaan ja samanaikaisesti kansalliseen kilpailuoikeuteen perustuvan vaatimuksen infrastruktuurimaksujen palauttamisesta.
SEUT 102 artiklasta johtuvat vaatimukset
On muistutettava, että SEUT 102 artiklan a ja c alakohta koskevat väärinkäytösluonteisia käytäntöjä, kuten kohtuuttomien osto‑ tai myyntihintojen taikka muiden kohtuuttomien ehtojen suora tai välillinen määrääminen ja erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppaneiden samankaltaisiin suorituksiin.
SEUT 102 artikla tuottaa välittömiä oikeusvaikutuksia yksityisten välisissä suhteissa ja sillä perustetaan välittömästi yksityisten hyväksi oikeuksia, joita kansallisten tuomioistuinten on suojeltava (ks. vastaavasti tuomio 30.1.1974, BRT ja Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs,
127/73
,
EU:C:1974:6
,
kohta ja tuomio 28.3.2019, Cogeco Communications,
C‑637/17
,
EU:C:2019:263
,
kohta).
SEUT 102 artiklan täysi tehokkuus ja erityisesti tässä artiklassa ilmaistun kiellon tehokas vaikutus vaarantuisi, jos kaikki henkilöt eivät voisi vaatia sellaisen vahingon korvaamista, joka heille on aiheutunut väärinkäytön luonteisesta määräävässä markkina‑asemassa olevan yrityksen menettelystä, joka voi rajoittaa tai vääristää kilpailua (tuomio 28.3.2019, Cogeco Communications,
C‑637/17
,
EU:C:2019:263
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Jokaisella on siis oikeus vaatia kärsimänsä vahingon korvaamista, jos tämän vahingon ja SEUT 102 artiklassa kielletyn määräävän markkina‑aseman väärinkäytön välillä on syy‑yhteys (tuomio 28.3.2019, Cogeco Communications,
C‑637/17
,
EU:C:2019:263
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Jokaiselle kuuluva oikeus vaatia tällaisen vahingon korvaamista parantaa näet unionin kilpailusääntöjen tehokkuutta ja on omiaan vähentämään määräävän markkina‑aseman väärinkäytön, joka voi rajoittaa tai vääristää kilpailua, houkuttelevuutta ja edistää siten toimivan kilpailun ylläpitämistä unionissa (tuomio 28.3.2019, Cogeco Communications,
C‑637/17
,
EU:C:2019:263
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Direktiivin 2001/14 30 artiklan 2 kohdan sisältöä ja siitä SEUT 102 artiklaan perustuvaa vaatimusta infrastruktuurimaksujen palauttamisesta käsittelevälle kansalliselle tuomioistuimelle aiheutuvia vaatimuksia on tutkittava näiden seikkojen valossa.
Direktiivin 2001/14 30 artiklan 2 kohdan sisältö
Ensimmäiseksi on todettava, että direktiivin 2001/14 johdanto‑osan 46 perustelukappaleen mukaan rautatieinfrastruktuurin tehokas hallinto ja oikeudenmukainen ja ketään syrjimätön käyttö edellyttävät sellaisen sääntelyelimen perustamista, joka valvoo unionin oikeuden sääntöjen soveltamista ja toimii muutoksenhakuelimenä riippumatta mahdollisuudesta hakea muutosta tuomioistuimelta.
Kyseisen direktiivin 30 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on perustettava sääntelyelin, johon voi mainitun 30 artiklan 2 kohdan nojalla vedota hakija, joka katsoo ”tulleensa kohdelluksi epäoikeudenmukaisesti, syrjityksi tai muulla tavalla loukatuksi” (tuomio 9.11.2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
,
kohta).
Ensinnäkin direktiivin 2001/14 30 artiklan 2 kohdassa säädetty oikeussuojakeino on vain ”hakijoiden” käytettävissä. Tämä käsite, joka määritellään kyseisen direktiivin 2 artiklan b alakohdassa, kattaa muun muassa toimiluvan saaneet rautatieyritykset (ks. vastaavasti tuomio 24.2.2022, ORLEN KolTrans,
C‑563/20
,
EU:C:2022:113
,
kohta) sekä muut luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt, jotka joko kaupallisista tai julkisen palvelun tarjoamiseen liittyvistä syistä haluavat hankkia infrastruktuurikapasiteettia.
Direktiivin 2001/14 30 artiklan 2 kohdan a–f alakohdassa olevasta luettelosta ilmenee, että kyseinen oikeussuojakeino koskee rataverkon haltijoiden tai tapauskohtaisesti rautatieyritysten päätöksiä ja menettelyjä siltä osin kuin ne koskevat rautatieinfrastruktuurin käyttöoikeutta, mukaan lukien kyseisen direktiivin liitteessä II olevassa 2 kohdassa tarkoitetut palvelut. Erityisesti kyseisen 30 artiklan 2 kohdan d ja e alakohdan mukaan voidaan riitauttaa päätökset, jotka koskevat hinnoittelujärjestelmää tai hakijalta perittävien tai perittäväksi tarkoitettujen infrastruktuurimaksujen suuruutta tai määräytymisperusteita.
Lopuksi on muistutettava, että sääntelyelimen toimivalta tutkia kyseisen 30 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu oikeussuojakeino on yksinomainen, jollei niiden kansallisten tuomioistuinten, joiden tehtävänä on ratkaista sen päätöksistä tehtävät valitukset, suorittamasta myöhemmästä valvonnasta muuta seuraa (ks. vastaavasti tuomio 9.11.2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
,
kohta).
Hakijoiden on siten vedottava kyseiseen elimeen, jos ne haluavat saada korvausta vahingoista, jotka liittyvät rataverkon haltijan tai direktiivin 2001/14 liitteessä II olevassa 2 kohdassa tarkoitettujen palvelujen tarjoajan vahvistamiin infrastruktuurimaksuihin.
Toiseksi on mainittava, että sääntelyelimen yksinomainen toimivalta tutkia direktiivin 2001/14 30 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan kuuluvat riita‑asiat liittyy läheisesti rautatiealan erityisiin teknisiin rajoitteisiin.
Kuten unionin lainsäätäjä on muistuttanut muun muassa direktiivin 2001/14 johdanto‑osan 40 perustelukappaleessa, rautatieinfrastruktuuri on nimittäin luonnollinen monopoli. Sen rajoitettua kapasiteettia voi käyttää ainoastaan tietty määrä yrityksiä, joiden on noudatettava kyseisen infrastruktuurin haltijoiden eli elinten tai yritysten, joiden tehtävänä on muun muassa järjestää infrastruktuurin käyttöoikeus, niiden käyttöön antamia liikennöintivuoroja. Viimeksi mainituilla on siten rakenteellisesti määräävä asema suhteessa rautatieyrityksiin.
Kuten muun muassa direktiivin 2001/14 johdanto‑osan 5 ja 11 perustelukappaleesta ilmenee, direktiivin 2001/14 tavoitteena on taata ketään syrjimätön pääsy infrastruktuurikapasiteetin käyttöön. Kyseisen direktiivin johdanto‑osan 16 perustelukappaleessa todetaan tästä, että infrastruktuurin hinnoittelujärjestelmien ja kapasiteetin käyttöoikeuksien myöntämisjärjestelmien olisi mahdollistettava rehellinen kilpailu rautatiepalvelujen tarjonnassa (ks. vastaavasti tuomio 9.11.2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
,
ja
kohta).
Kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, rautateiden sääntelyelimille annettu yksinomainen toimivalta voidaan perustella kyseisillä tavoitteilla (ks. vastaavasti tuomio 9.11.2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
,
kohta) ja siihen sisältyvät niille direktiivin 2001/14 30 artiklan 2, 3 ja 5 kohdassa annetut erityiset toimivaltuudet.
Kyseiset valtuudet mahdollistavat nimittäin sen, että sääntelyelimet voivat saavuttaa mainitut tavoitteet ja vastata edellä 58 kohdassa mainittuihin rautatieinfrastruktuurin teknisiin vaatimuksiin.
Unionin tuomioistuin on todennut direktiivin 2012/34, jolla direktiivi 2001/14 kumottiin ja korvattiin, osalta, että sääntelyelimen toimivaltaa valvoa kyseisessä direktiivissä vahvistettujen sääntöjen soveltamista voidaan käyttää viran puolesta eikä se siis edellytä kantelun tai valituksen tekemistä tai muutoksenhakua. Se on myös täsmentänyt, että rautatieinfrastruktuurin tehokas hallinnointi ja oikeudenmukainen ja ketään syrjimätön käyttö edellyttävät sellaisen viranomaisen perustamista, jonka tehtävänä on sekä valvoa omasta aloitteestaan sitä, miten rautatiealan toimijat soveltavat mainitun direktiivin säännöksiä, että toimia muutoksenhakuelimenä (ks. vastaavasti tuomio 3.5.2022, CityRail,
C‑453/20
,
EU:C:2022:341
,
ja
kohta).
Kun direktiivin 2012/34 55 artiklan mukaisesti perustettu sääntelyelin käsittelee muutoksenhakua, tämä seikka ei rajoita kyseisen elimen toimivaltaa toteuttaa tarvittaessa viran puolesta asianmukaisia toimenpiteitä sovellettavan säännöstön rikkomisen korjaamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 3.5.2022, CityRail,
C‑453/20
,
EU:C:2022:341
,
kohta).
Nämä toteamukset soveltuvat myös direktiiviin 2001/14, jonka 30 artikla vastaa olennaisilta osin direktiivin 2012/34 56 artiklaa, jota tarkastellaan 3.5.2022 annetun tuomion CityRail (
C‑453/20
,
EU:C:2022:341
) 57, 60 ja 61 kohdassa.
Tästä seuraa erityisesti, että direktiivin 2001/14 30 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaan sääntelyelimen tehtävänä on sekä toimia muutoksenhakuelimenä että valvoa omasta aloitteestaan sitä, miten rautatiealan toimijat soveltavat kyseisen direktiivin säännöksiä. Mainitun direktiivin 30 artiklan 5 kohdan mukaan sääntelyelimellä on tarvittaessa viran puolesta toimivalta toteuttaa tarvittavat toimenpiteet kyseisen direktiivin rikkomisten korjaamiseksi.
Lisäksi viimeksi mainitussa säännöksessä säädetään, että sääntelyelimen päätösten vaikutukset eivät rajoitu ainoastaan sen käsiteltäväksi saatetun riita‑asian asianosaisiin vaan koskevat kaikkia rautatiealalla toimivia päätösten soveltamisalaan kuuluvia osapuolia, olivatpa nämä rautatieliikenneyrityksiä tai rataverkon haltijoita. Näin sääntelyelin kykenee takaamaan kaikille asianosaisille yrityksille yhtäläisen oikeuden käyttää infrastruktuuria ja rehellisen kilpailun säilymisen rautatiepalvelujen alalla (ks. vastaavasti tuomio 9.11.2017, CTL Logistics,
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
,
ja
kohta).
Kolmanneksi on mainittava, että direktiivin 2001/14 30 artiklan 2 kohdassa säädetyllä oikeussuojakeinolla, jota seuraa tarvittaessa sääntelyelimen tässä yhteydessä tekemien päätösten tuomioistuinvalvonta, voidaan varmistaa määräävän markkina‑aseman väärinkäytön kieltävän SEUT 102 artiklan noudattaminen.
Direktiivin 2001/14 tavoitteista, joihin kuuluu ketään syrjimättömän infrastruktuuriin pääsyn takaaminen tasapuolisissa kilpailuolosuhteissa, sekä rataverkon haltijoille tältä osin asetetuista velvoitteista nimittäin seuraa, että rautatieyritykset voivat vedota sääntelyelimessä SEUT 102 artiklan rikkomiseen.
Direktiivissä 2001/14 säädetyillä aineellisilla säännöksillä, jotka koskevat muun muassa infrastruktuurimaksujen, mukaan lukien kyseisen direktiivin liitteessä II olevassa 2 kohdassa tarkoitettuihin palveluihin sovellettavat maksut, määrittämistä, edesautetaan SEUT 102 artiklalla tavoiteltujen päämäärien saavuttamista.
Unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut viimeksi mainitun seikan osalta, että rataverkon haltijoiden, joiden tehtävänä on maksujen määrittäminen ja periminen syrjimättömällä tavalla, on paitsi sovellettava rataverkon käyttöehtoja tasapuolisesti kaikkiin tämän verkon käyttäjiin, myös valvottava, että tosiasiallisesti perityt maksut ovat näiden ehtojen mukaisia (tuomio 24.2.2022, ORLEN KolTrans,
C‑563/20
,
EU:C:2022:113
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi on mainittava, että kuten direktiivin 2001/14 9, 17 ja 24 artiklasta ilmenee, rautatieinfrastruktuurin käyttöoikeutta koskevien säännösten soveltaminen ei rajoita suoraan EUT‑sopimuksesta, erityisesti SEUT 102 artiklasta, johdettavien kilpailusääntöjen soveltamista. Unionin lainsäätäjän tarkoituksena on siten ollut vahvistaa, että rataverkon haltijoiden on noudatettava kyseisiä unionin primaarioikeuden oikeussääntöjä tehdessään päätöksiä kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja infrastruktuurimaksuista.
Kyseinen toteamus pätee erityisesti direktiivin 2001/14 liitteessä II olevassa 2 kohdassa tarkoitettuihin palveluihin. Kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdasta ja 7 artiklan 7 kohdasta seuraa nimittäin paitsi se, että kyseiset palvelut on tarjottava ketään syrjimättä, myös se, että sovellettavien hintojen määrittämisessä on otettava huomioon rautatiealan kilpailutilanne.
Niinpä kun sääntelyelin, jonka tehtävänä on varmistaa, että sekä rataverkon haltijat että rautatiepalvelujen tarjoajat noudattavat velvollisuuksiaan, tutkii rautatieyrityksen sen käsiteltäväksi saattaman asian, sen on direktiivin 2001/14 30 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaan tutkittava epäoikeudenmukainen tai syrjivä kohtelu sekä muulla tavalla loukatuksi tuleminen, mihin kuuluvat sekä infrastruktuurin tai palvelujen hinnoitteluun että kilpailuun liittyvät kysymykset.
Tästä seuraa, että kun toimivaltainen kansallinen sääntelyelin on saanut asian käsiteltäväkseen direktiivin 2001/14 30 artiklan 2 kohdan perusteella, se ei voi pätevästi kiistää toimivaltaansa tutkia väitettyä SEUT 102 artiklan rikkomista sillä perusteella, että AEG:n 14f §:n kaltaisessa kansallisen oikeuden säännöksessä ei anneta sille mahdollisuutta lausua jo perittyjen infrastruktuurimaksujen lainmukaisuudesta.
Sääntelyelimessä ja kansallisissa tuomioistuimissa käytettävien oikeussuojakeinojen suhde
Direktiivin 2001/14 30 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että sääntelyelimen päätös sitoo kaikkia niitä, jotka kuuluvat päätöksen soveltamisalaan, mutta siihen ei sisälly sääntöjä siitä, sitovatko sen päätökset mahdollisesti tuomioistuimia, joiden käsiteltäväksi on saatettu SEUT 102 artiklaan perustuva vaatimus liikaa maksettujen infrastruktuurimaksujen palauttamisesta.
Unionin tuomioistuin totesi tosin 9.11.2017 antamansa tuomion CTL Logistics (
C‑489/15
,
EU:C:2017:834
) 97 kohdassa, että siviilituomioistuinten toimivalta lausua kansallisen yksityisoikeuden säännösten nojalla infrastruktuurimaksujen palauttamisesta rajoittuu tilanteeseen, jossa sääntelyelin tai sen päätöstä valvova tuomioistuin on myös kansallisen oikeuden säännösten mukaisesti ensin todennut maksun lainvastaisuuden rautatieinfrastruktuurin käyttöä koskevaan säännöstöön nähden. Lisäksi saman tuomion 84 ja 86 kohdasta ilmenee, että direktiiviin 2001/14 perustuvan rautatielainsäädännön välittömän soveltamisen antaminen kaikkien kansallisten siviilituomioistuinten tehtäväksi olisi ristiriidassa kyseisen direktiivin 30 artiklassa sääntelyelimelle annetun yksinomaisen toimivallan kanssa.
Kyseiseen tuomioon johtanut asia ja siten unionin tuomioistuimelle esitetty ennakkoratkaisupyyntö koskivat kuitenkin oikeusriitaa, jossa asianosaisina olivat rautatieyritys ja rataverkon haltija ja joka koski Saksan siviilioikeuden säännöksiin, joissa säädettiin olennaisilta osin siviilituomioistuimen oikeudesta arvioida rautateiden käyttöoikeusmaksujen suuruuden kohtuullisuutta, perustuvaa vaatimusta kyseisten maksujen palauttamisesta. Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on sitä vastoin ODEG:n esittämän infrastruktuurimaksujen palauttamista koskevan vaatimuksen ratkaisemiseksi sovellettava Saksan siviilioikeuden sijasta unionin primaarioikeuden määräystä eli SEUT 102 artiklaa ja samanaikaisesti kansallisen kilpailuoikeuden vastaavia säännöksiä.
Lisäksi on niin, että vaikka infrastruktuurimaksujen valvonta sellaisten jäsenvaltion siviilioikeudellisten säännösten kannalta, jotka eivät liity direktiivissä 2001/14 säädettyihin oikeussääntöihin, on luonteensa puolesta ristiriidassa rautatieliikenteen teknisten vaatimusten, kyseisen direktiivin tavoitteiden ja edellä 58–60 kohdassa mainittujen sääntelyelimen tehtävien kanssa, näin ei voi olla silloin, kun tällaisten maksujen suuruus riitautetaan SEUT 102 artiklan perusteella, kuten muun muassa edellä 71–73 kohdasta ilmenee.
SEUT 102 artiklan täyden tehokkuuden säilyttämiseksi ja erityisesti sen varmistamiseksi, että hakijoille taataan tehokas suoja kilpailuoikeuden rikkomisen vahingollisilta seurauksilta, direktiivin 2001/14 30 artiklassa sääntelyelimelle annettu yksinomainen toimivalta ei siten voi estää toimivaltaisia kansallisia tuomioistuimia tutkimasta SEUT 102 artiklaan perustuvia vaatimuksia väitetysti liikaa maksettujen infrastruktuurimaksujen palauttamisesta.
SEUT 102 artikla ei kuitenkaan ole mitenkään esteenä – kun otetaan huomioon muun muassa edellä 57–66 kohdassa mainitut rataverkon johdonmukaisen hallinnoinnin vaatimukset – sille, että sääntelyelimelle varataan yksinomainen toimivalta tutkia sen käsiteltäväksi direktiivin 2001/14 30 artiklan 2 kohdan nojalla saatetut riita‑asiat kaikilta osin, jollei jäljempänä esitettävistä seikoista muuta johdu.
Kun rautatieyritys pyrkii saamaan SEUT 102 artiklan nojalla palautetuksi väitetysti liikaa maksetut infrastruktuurimaksut, sen on siten ennen asian saattamista toimivaltaisten kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi saatettava kysymys niiden lainmukaisuudesta kansallisen sääntelyelimen tutkittavaksi.
Lisäksi unionin tuomioistuin on jo todennut, että sääntelyvelvollisuus voi olla merkityksellinen arvioitaessa sitä, onko määräävässä markkina‑asemassa olevan yrityksen, johon sovelletaan alakohtaista sääntelyä, menettely SEUT 102 artiklassa tarkoitettua väärinkäyttöä (ks. vastaavasti tuomio 14.10.2010, Deutsche Telekom v. komissio,
C‑280/08 P
,
EU:C:2010:603
,
kohta ja tuomio 25.3.2021, Deutsche Telekom v. komissio,
C‑152/19 P
,
EU:C:2021:238
,
kohta).
Niinpä kansallisilla tuomioistuimilla, joiden käsiteltäväksi on saatettu vaatimus liikaa maksettujen infrastruktuurimaksujen palauttamisesta, on rautatiealan toimintaan liittyviin teknisiin vaatimuksiin vastaamiseksi ja infrastruktuurin käyttöä koskevien sääntöjen tehokkaan vaikutuksen turvaamiseksi siten, että samalla varmistetaan SEUT 102 artiklan noudattaminen ja sen täysi tehokkuus, velvollisuus toimia vilpittömässä yhteistyössä kansallisten sääntelyelinten kanssa. Tästä seuraa, että vaikka sääntelyelinten päätökset eivät sido kyseisiä tuomioistuimia, niiden on otettava tällaiset päätökset huomioon ja perusteltava omat päätöksensä niiden arviointien osalta, jotka sääntelyelimet ovat käsiteltävikseen saatetuissa asioissa esittäneet tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista ja erityisesti asian kannalta merkityksellisen alakohtaisen säännöstön soveltamisesta kulloinkin tarkasteltavana olevassa tapauksessa.
Tässä yhteydessä on korostettava, että edellä 81 ja 83 kohdassa mainituilla vaatimuksilla, jotka koskevat asian saattamista ensin kansallisen sääntelyelimen tutkittavaksi sekä sen ja kansallisten tuomioistuinten välistä vilpitöntä yhteistyötä, voidaan – erotuksena 8.7.2021 annettuun tuomioon Koleje Mazowieckie (
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
) johtaneessa asiassa kyseessä olleesta tilanteesta, jonka unionin tuomioistuin totesi kyseisen tuomion 54 kohdassa – välttää se, että sääntelyelimen tehtävä ja samalla direktiivin 2001/14 30 artiklan tehokas vaikutus vaarantuvat silloin, kun kansallisten tuomioistuinten käsiteltävänä on SEUT 102 artiklaan perustuva vaatimus.
SEUT 102 artiklan täyden tehokkuuden varmistamiseksi kansallisilla tuomioistuimilla, joiden käsiteltäväksi on sen perusteella saatettu vaatimus väitetysti liikaa maksettujen infrastruktuurimaksujen palauttamisesta, ei ole velvollisuutta odottaa toimivaltaisen sääntelyelimen päätöksistä vireille saatettujen tuomioistuinmenettelyjen päättymistä.
Sama pätee tilanteeseen, jossa kansallisen tuomioistuimen on asetuksen N:o 1/2003 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti sovellettava samanaikaisesti SEUT 102 artiklaa ja kansallisen kilpailuoikeuden vastaavia säännöksiä.
Lisäksi pääasian osalta on muistutettava, että Bundesnetzagentur tyytyi edellä 24 ja 26 kohdassa mainituilla päätöksillään toteamaan pääasiassa kyseessä olevan infrastruktuurin käyttöoikeudesta maksettavan maksun lainvastaiseksi vain tulevaisuutta koskevin vaikutuksin. Kuten edellä 74 kohdasta ilmenee, kyseinen elin, jonka käsiteltäväksi riita‑asia saatettiin direktiivin 2001/14 30 artiklan 2 kohdan perusteella, ei voi kuitenkaan pätevästi kiistää toimivaltaansa lausua aikaisemmin perittyjen infrastruktuurimaksujen lainmukaisuudesta.
Ensimmäiseen kysymykseen on kaiken edellä esitetyn perusteella vastattava, että direktiivin 2001/14 30 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä sille, että kansalliset tuomioistuimet soveltavat SEUT 102 artiklaa ja samanaikaisesti kansallista kilpailuoikeutta tutkiakseen vaatimuksen infrastruktuurimaksujen palauttamisesta, kuitenkin sillä edellytyksellä, että toimivaltainen sääntelyelin on tätä ennen lausunut kyseessä olevien maksujen asianmukaisuudesta. Kyseisillä tuomioistuimilla, joiden on otettava sääntelyelimen päätökset huomioon arviointiin vaikuttavana seikkana ja perusteltava omat päätöksensä koko niille esitetyn oikeudenkäyntiaineiston osalta, on tässä yhteydessä vilpittömän yhteistyön velvoite.
Toinen kysymys
Kun otetaan huomioon ensimmäiseen kysymykseen annettu vastaus, toiseen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä 26.2.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/14/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 23.10.2007 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2007/58/EY, 30 artiklaa

on tulkittava siten, että

se ei ole esteenä sille, että kansalliset tuomioistuimet soveltavat SEUT 102 artiklaa ja samanaikaisesti kansallista kilpailuoikeutta tutkiakseen vaatimuksen infrastruktuurimaksujen palauttamisesta, kuitenkin sillä edellytyksellä, että toimivaltainen sääntelyelin on tätä ennen lausunut kyseessä olevien maksujen asianmukaisuudesta. Kyseisillä tuomioistuimilla, joiden on otettava sääntelyelimen päätökset huomioon arviointiin vaikuttavana seikkana ja perusteltava omat päätöksensä koko niille esitetyn oikeudenkäyntiaineiston osalta, on tässä yhteydessä vilpittömän yhteistyön velvoite.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.