CELEX: 62021CJ0045
Præjudiciel forelæggelse
Det Europæiske System af Centralbanker
den nationale centralbank
direktiv 2001/24/EF
sanering og likvidation af kreditinstitutter
erstatning for skader som følge af vedtagelsen af saneringsforanstaltninger
artikel 123 TEUF og artikel 21.1 i protokol (nr. 4) om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank
forbud mod medlemsstaternes monetære finansiering i euroområdet
artikel 130 TEUF og protokollens artikel 7
uafhængighed
videregivelse af fortrolige oplysninger

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 123 TEUF og 130 TEUF, artikel 7 og 21 i protokol (nr. 4) om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank (herefter »protokollen om ESCB og ECB«), artikel 44-52 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/48/EF af 14. juni 2006 om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut (
EUT 2006, L 177, s. 1
) samt af artikel 53-62 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (
EUT 2013, L 176, s. 338
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en procedure til prøvelse af forfatningsmæssigheden af nationale lovbestemmelser, der fastsætter betingelserne for, at Banka Slovenije (den slovenske centralbank) ifalder ansvar for skader forårsaget af sletningen af visse finansielle instrumenter og adgang til visse oplysninger om denne sletning, som centralbanken er i besiddelse af.
Retsforskrifter
Forordning (EF) nr. 3603/93
Anden betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 3603/93 af 13. december 1993 om fastlæggelse af definitioner med henblik på gennemførelse af forbuddene i […] artikel [123 TEUF] og artikel [125, stk. 1, TEUF] (
EFT 1993, L 332, s. 1
), er affattet således:
»navnlig bør der ske en præcisering af begreberne »overtræk« og »andre former for kreditfaciliteter« bl.a. med hensyn til hvorledes fordringer, som består den 1. januar 1994, skal behandles«.
Denne forordnings artikel 1, stk. 1, fastsætter:
»I […] artikel [123 TEUF] forstås ved:
a)
»overtræk« enhver rådighedsstillelse af midler til fordel for den offentlige sektor, som resulterer eller kan forventes at resultere i en debetsaldo
b)
»andre former for kreditfaciliteter«:
i)
enhver fordring på den offentlige sektor, som bestod den 1. januar 1994, bortset fra forordninger med fast løbetid, som er erhvervet inden denne dato
ii)
al finansiering af den offentlige sektors forpligtelser over for tredjemand
iii)
med forbehold af […] artikel [123, stk. 2, TEUF] alle transaktioner med den offentlige sektor, som resulterer eller kan forventes at resultere i en fordring på denne.«
Direktiv 2000/12/EF
Artikel 1, nr. 4), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/12/EF af 20. marts 2000 om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut (
EFT 2000, L 126, s. 1
) bestemte:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
4)
»kompetente myndigheder«: de nationale myndigheder, der ved lov eller anden forskrift er bemyndiget til at udøve tilsyn med kreditinstitutter.«
Direktiv 2001/24/EF
Følgende fremgår af sjette betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF af 4. april 2001 om sanering og likvidation af kreditinstitutter (
EFT 2001, L 125, s. 15
):
»De administrative eller retslige myndigheder i hjemlandet bør have enekompetence til at træffe beslutning om samt anvende saneringsforanstaltninger i henhold til denne medlemsstats lovgivning og gældende praksis. På grund af vanskelighederne ved at harmonisere medlemsstaternes lovgivning og gældende praksis bør det være sådan, at medlemsstaterne gensidigt anerkender de foranstaltninger, som hver enkelt af dem træffer for at genskabe et sundt forretningsgrundlag for de institutter, som de har godkendt.«
Direktivets artikel 2 i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemte:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
–
»kompetente myndigheder«: de kompetente myndigheder som defineret i artikel 1, nr. 4[)], i direktiv [2000/12]
[…]«
Det bestemmes i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2001/24:
»Kun de administrative eller retslige myndigheder i hjemlandet har kompetence til at træffe afgørelse om iværksættelse af en eller flere saneringsforanstaltninger i et kreditinstitut, herunder i filialer i andre medlemsstater.«
Direktivets artikel 33 har følgende ordlyd:
»Alle, der modtager eller giver oplysninger som led i underretnings- eller høringsproceduren efter artikel 4, 5, 8, 9, 11 og 19 er underlagt tjenstlig tavshedspligt efter de regler og på de betingelser, der er fastsat i artikel 30 i direktiv [2000/12], med undtagelse af de retslige myndigheder, som er omfattet af de gældende nationale bestemmelser.«
Direktiv 2006/48
Artikel 4, stk. 4, i direktiv 2006/48 fastsatte:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
4)
»kompetente myndigheder«: de nationale myndigheder, der ved lov eller anden forskrift er bemyndiget til at udøve tilsyn med kreditinstitutter.«
Direktivets artikel 44, stk. 1, bestemte:
»Medlemsstaterne sørger for, at alle, der arbejder for eller har arbejdet for de kompetente myndigheder, såvel som revisorer og eksperter, der har handlet på de kompetente myndigheders vegne, undergives tjenstlig tavshedspligt.
De fortrolige oplysninger, de modtager i forbindelse med deres hverv, må ikke videregives til andre personer eller myndigheder, undtagen i summarisk eller samlet form, således at de enkelte kreditinstitutter ikke kan identificeres, medmindre der er tale om tilfælde, der er omfattet af straffelovgivningen.
Såfremt der er tale om et kreditinstitut, der er erklæret konkurs eller trådt i likvidation som følge af en domstolskendelse, kan fortrolige oplysninger, der ikke vedrører tredjemand, der er involveret i forsøg på at redde kreditinstituttet, dog videregives under en civil retssag, herunder handelssager.«
Direktivets artikel 45-52 indeholdt en række regler om de i samme direktivs artikel 4, nr. 4), omhandlede kompetente myndigheders anvendelse, udveksling, fremsendelse og videregivelse af oplysninger.
Artikel 158 i direktiv 2006/48 var affattet således:
»1.   Direktiv [2000/12], som ændret ved de i bilag XIII, del A, anførte direktiver, ophæves, dog uden at medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til de i bilag XIII, del B, anførte gennemførelsesfrister berøres heraf.
2.   Henvisninger til de ophævede direktiver gælder som henvisninger til nærværende direktiv og læses efter sammenligningstabellen i bilag XIV.«
Direktiv 2013/36
Artikel 3, stk. 1, nr. 36), i direktiv 2013/36 fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
36)
»kompetent myndighed«: en kompetent myndighed, som defineret i artikel 4, stk. 1, nr. 40), i [Europa-Parlamentets og Rådets] forordning (EU) nr. 575/2013 [af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 (
EUT 2013, L 176, s. 1
)].«
Direktivets artikel 53, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om, at alle personer, der arbejder for eller har arbejdet for de kompetente myndigheder, og revisorer og eksperter, der handler på de kompetente myndigheders vegne, er bundet af tavshedspligt.
Fortrolige oplysninger, som sådanne personer, revisorer eller eksperter modtager i forbindelse med deres hverv, må kun videregives i summarisk eller samlet form, således at de enkelte kreditinstitutter ikke kan identificeres, medmindre der er tale om tilfælde, der er omfattet af straffelovgivningen.
Såfremt der er tale om et kreditinstitut, der er erklæret konkurs eller trådt i likvidation som følge af en domstolskendelse, kan fortrolige oplysninger, som ikke vedrører tredjemand, der er involveret i forsøg på at redde kreditinstituttet, dog videregives under en civil retssag, herunder handelssager.«
Direktivets artikel 54-62 fastsætter en række regler for de kompetente myndigheders anvendelse, udveksling, fremsendelse og videregivelse af oplysninger som omhandlet i samme direktivs artikel 3, stk. 1, nr. 36).
Artikel 163 i direktiv 2013/36 fastsætter:
»Direktiv [2006/48] og [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv] 2006/49/EF [af 14. juni 2006 om kravene til investeringsselskabers og kreditinstitutters kapitalgrundlag (
EUT 2006, L 177, s. 201
)] ophæves med virkning fra den 1. januar 2014.
Henvisninger til de ophævede direktiver betragtes som henvisninger til nærværende direktiv og forordning [nr. 575/2013] og læses efter sammenligningstabellen i bilag II til nærværende direktiv og bilag IV til forordning [nr. 575/2013].«
Forordning nr. 575/2013
Artikel 4, stk. 1, nr. 40), i forordning nr. 575/2013 fastsætter:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
40)
»kompetent myndighed«: en offentlig myndighed eller et offentligt organ, som er officielt anerkendt i henhold til national lovgivning, og som i henhold til national lovgivning er bemyndiget til at føre tilsyn med institutter som led i tilsynsordningen i den pågældende medlemsstat.«
Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Ved afgørelse af 19. oktober 2016 fastslog Ustavno sodišče (forfatningsdomstol, Slovenien), at lovbestemmelser, der bemyndigede den slovenske centralbank til at slette visse finansielle instrumenter, var forenelige med den slovenske forfatning, når et kreditinstitut risikerer at gå konkurs og truer det finansielle system i sin helhed. Denne ret fastslog derimod, at der forelå en mangel, der var i strid med den slovenske forfatning, idet der i den omhandlede lovgivning ikke fandtes særlige proceduremæssige regler vedrørende erstatningssøgsmål, som tidligere indehavere af slettede finansielle instrumenter kunne anlægge.
Med henblik på at afhjælpe denne mangel vedtog Državni zbor Republike Slovenije (Republikken Sloveniens nationalforsamling) zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvaliranih obveznosti bank (lov om proceduren for beskyttelse ved domstolene og uden for domstolene for tidligere indehavere af kvalificeret bankgæld, herefter »ZPSVIKOB«), som fastsætter regler, der skal sikre en effektiv retsbeskyttelse af tidligere indehavere af finansielle instrumenter, der er blevet slettet af den slovenske centralbank.
Den slovenske centralbank indgav anmodning om kontrol af forfatningsmæssigheden af en række bestemmelser i ZPSVIKOB og af en bestemmelse i zakon o bančništvu (lov om banksektoren), idet banken bl.a. gjorde gældende, at de regler, der er fastsat i disse bestemmelser for så vidt angår bankens ansvar og adgang til de oplysninger, som banken råder over, var uforenelige med EU-retten.
I denne henseende har den forelæggende ret præciseret, at i henhold til ZPSVIKOB kan den slovenske centralbank ifalde ansvar for skader forårsaget af sletningen af visse finansielle instrumenter inden for rammerne af to forskellige og alternative ordninger.
For det første kan dette ansvar principielt foreligge, når det er godtgjort, at sletningen af et finansielt instrument ikke udgjorde en nødvendig foranstaltning med henblik på at undgå den pågældende banks konkurs og at sikre det finansielle systems stabilitet, eller at princippet om, at ingen kreditor ikke kan stilles ringere end i tilfælde af konkurs, er blevet tilsidesat. Det nævnte ansvar kan imidlertid kun foreligge, hvis den slovenske centralbank ikke godtgør, at den selv eller de personer, som den har bemyndiget til at handle på dens vegne, har handlet med den fornødne omhu under hensyntagen til den omstændighed, at en sådan sletning sker under de særlige omstændigheder i en krisesituation, der kræver en hurtig vurdering af komplekse problemstillinger.
For det andet kan fysiske personer, der tidligere har været indehavere af et slettet finansielt instrument, og hvis årlige indtægter er under en vis tærskel, fra den slovenske centralbank opnå betaling af en erstatning svarende til 80% af den pris, der blev betalt ved erhvervelsen af dette finansielle instrument, op til et maksimumsbeløb på 20000 EUR.
Den forelæggende ret har endvidere fremhævet, at ZPSVIKOB med henblik på at sikre dækningen af de omkostninger, der følger af anvendelsen af de ansvarsordninger, der er indført ved denne lov, fastsætter, at overskud oppebåret af den slovenske centralbank siden den 1. januar 2019 skal lægges til side som specielle reserver, der er forbeholdt denne dækning. Hvis disse specielle reserver viser sig at være utilstrækkelige med henblik herpå, skal den slovenske centralbank anvende op til 50% af sine almindelige reserver, og hvis anvendelsen af disse ligeledes viser sig at være utilstrækkelig til at sikre den nævnte dækning, skal den låne de nødvendige beløb hos de slovenske myndigheder.
Henset til disse forhold har den forelæggende ret rejst spørgsmålet om, hvorvidt disse ansvarsordninger er forenelige med artikel 123 TEUF og artikel 21 i protokollen om ESCB og ECB, for så vidt som det ansvar, som den slovenske centralbank har påtaget sig i stedet for de slovenske myndigheder, kan sidestilles med en form for finansiering af disse myndigheder, samt med det princip om centralbankers uafhængighed, der følger af artikel 130 TEUF og af artikel 7 i protokollen om ESCB og ECB.
Den forelæggende ret har endvidere anført, at ZPSVIKOB fastsætter regler om, at visse fortrolige dokumenter, der er blevet anvendt til at beslutte at slette finansielle instrumenter, uden videre skal videregives til alle potentielle sagsøgere og disses repræsentanter samt om offentliggørelse af et mere begrænset antal af sådanne dokumenter. Den forelæggende ret er imidlertid i tvivl om, hvorvidt disse regler er forenelige med bestemmelserne i direktiv 2006/48 og 2013/36 om fortrolighed af visse oplysninger.
På denne baggrund har Ustavno sodišče (forfatningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 123 [TEUF] og artikel 21 i [protokollen om ESCB og ECB] fortolkes således, at de er til hinder for, at en national centralbank[,] der er medlem af Det Europæiske System af Centralbanker [(ESCB)], […] med egne midler er erstatningsansvarlig over for tidligere indehavere af slettede finansielle instrumenter, hvilke instrumenter denne bank besluttede at slette ved udøvelsen af en ved lov pålagt beføjelse [for at træffe] ekstraordinære foranstaltninger i almenhedens interesse med henblik på at forebygge trusler mod det finansielle systems stabilitet, såfremt det i forbindelse med efterfølgende retssager fremgår, at der [ved sletningen af disse finansielle instrumenter] er sket en tilsidesættelse af princippet, hvorefter ingen indehaver af et finansielt instrument [må stilles ringere som følge af ekstraordinære foranstaltninger] end, hvis disse foranstaltningerne aldrig var blevet truffet, når den nationale centralbank i denne sammenhæng er ansvarlig [for det første] for [den skade], der ville kunne [forudses] på grundlag af de forhold og omstændigheder, der gjorde sig gældende på tidspunktet for centralbankens afgørelse, og som sidstnævnte bank [tog] eller burde have [taget i betragtning], og [for det andet] for [den skade], som er en følge af adfærden hos de personer, der har handlet under udøvelsen af centralbankens beføjelser og på bankens vegne, [men] som derfor i lyset af de forhold og omstændigheder, som disse personer var eller burde have været bekendt med i overensstemmelse med deres beføjelser, ikke har udvist den nødvendige agtpågivenhed, som kan forventes af en sagkyndig og fornuftig person?
2)
Skal artikel 123 [TEUF] og artikel 21 i [protokollen om ESCB og ECB] fortolkes således, at de er til hinder for, at en national centralbank, der er medlem af [ESCB], med egne midler betaler en særlig økonomisk godtgørelse til en del af de tidligere indehavere af slettede finansielle instrumenter (på grundlag af et kriterium om formueforhold), hvis finansielle instrumenter blev slettet af centralbanken under udøvelse af en [ved lov] pålagt beføjelse til at træffe ekstraordinære foranstaltninger af hensyn til almenvellet med henblik på at forebygge trusler mod det finansielle systems stabilitet, når det eneste krav for at opnå ret til godtgørelse i en sådan situation er, at det finansielle instrument er slettet, og det i denne forbindelse ikke har nogen betydning, om princippet, hvorefter ingen indehaver af et finansielt instrument [må stilles ringere som følge af ekstraordinære foranstaltninger] end, hvis disse foranstaltningerne aldrig var blevet truffet, er blevet tilsidesat?
3)
Skal artikel 130 [TEUF] og artikel 7 i [protokollen om ESCB og ECB] fortolkes således, at de er til hinder for, at en national centralbank pålægges at betale erstatning for [en skade], der er opstået som følge af bankens udøvelse af [ved lov] pålagte beføjelser op til et beløb, som kan skade bankens mulighed for effektivt at udføre sine opgaver? Er de retlige betingelser for pålæggelsen af dette ansvar relevante med henblik på at afgøre, om princippet om den nationale centralbanks finansielle uafhængighed er tilsidesat?
4)
Skal artikel 53-62 i direktiv [2013/36] eller artikel 44-52 i direktiv [2006/48], der beskytter fortroligheden af [fortrolige] oplysninger, der modtages [eller fremkommer] i forbindelse med tilsynet med banker, fortolkes således, at disse to direktiver også beskytter fortroligheden af oplysninger, der [modtages eller fremkommer] i forbindelse med gennemførelsen af foranstaltninger til redning af banker med henblik på at sikre det finansielle systems stabilitet, når [truslerne] mod bankernes solvens og likviditet ikke kunne fjernes ved hjælp af de almindelige tilsynsforanstaltninger, og disse foranstaltninger derfor blev anset for saneringsforanstaltninger som omhandlet i direktiv [2001/24]?
5)
Såfremt [det fjerde spørgsmål] besvares bekræftende, skal artikel 53-62 i direktiv [2013/36] eller artikel 44-52 i direktiv [2006/48] om fortroligheden af oplysninger, der modtages [eller fremkommer] i forbindelse med tilsynet med banker, da fortolkes således, at med henblik på [denne] beskyttelse […] er direktiv [2013/36], der er et nyere direktiv, ligeledes relevant, når der er tale om fortrolige oplysninger, der er modtaget eller [fremkommet], mens direktiv [2006/48] var i kraft, såfremt disse oplysninger [blev] videregivet, mens direktiv [2013/36] var i kraft?
6)
Såfremt [det fjerde spørgsmål] besvares bekræftende, skal artikel 53, stk. 1, første afsnit, i direktiv [2013/36] (og artikel 44, stk. 1, første afsnit, i direktiv [2006/48], afhængigt af besvarelsen på det foregående spørgsmål) da fortolkes således, at […]oplysninger, som en national centralbank råder over i egenskab af tilsynsorgan, og som er blevet offentliggjort nogen tid efter, at de er [fremkommet], [eller] oplysninger med hensyn til hvilke der gælder en tavshedspligt, [men] som går fem eller flere år tilbage, og som derfor i princippet på grund af den tid, der er gået, anses for historiske oplysninger, der ikke længere er fortrolige[, ikke længere anses for fortrolige oplysninger med hensyn til hvilke, der gælder en tavshedspligt? Afhænger bevarelsen af fortroligheden af historiske oplysninger, der går fem eller flere år tilbage, af, om fortroligheden er berettiget af andre grunde end den forretningsmæssige situation for de banker, der føres tilsyn med?
7)
Såfremt [det fjerde spørgsmål] besvares bekræftende, skal artikel 53, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv [2013/36] (og artikel 44, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv [2006/48], afhængigt af besvarelsen af [det femte spørgsmål]) da fortolkes således, at bestemmelsen tillader, at fortrolige dokumenter – som ikke vedrører tredjemænd, der har forsøgt at redde et kreditinstitut, og som er retlig relevante for rettens afgørelse i forbindelse med et civilt erstatningssøgsmål, der er indledt over for det kompetente tilsynsorgan – allerede inden indledningen af en retssag automatisk videregives til alle eventuelle sagsøgere og disses repræsentanter, uden at der gennemføres en særlig procedure med henblik på at afgøre, om det er berettiget at videregive hver enkelt dokument til hver enkelt [modtager], og uden at der foretages en afvejning af interesserne i hver enkelt sag, og dette til og med, når der er tale om oplysninger vedrørende kreditinstitutter, som ikke er [erklæret] konkurs eller [taget under] tvangslikvidation, men som […] har modtaget støtte fra staten i forbindelse med [en procedure, hvorunder der blev slettet] finansielle instrumenter tilhørende aktionærer og efterstillede kreditorer i disse kreditinstitutter?
8)
Såfremt [det fjerde spørgsmål] besvares bekræftende, skal artikel 53, stk. 1, andet afsnit, i direktiv [2013/36] (og artikel 44, stk. 1, andet afsnit, i direktiv [2006/48], afhængigt af besvarelsen af [det femte spørgsmål]) da fortolkes således, at bestemmelsen tillader offentliggørelse på internettet – og dermed tilrådighedsstillelse for alle – af fortrolige dokumenter eller sammendrag heraf, som ikke vedrører tredjemænd, der har forsøgt at redde et kreditinstitut, og som har retlig relevans for en domstols afgørelse i et civilt erstatningssøgsmål anlagt mod det kompetente tilsynsorgan, når der er tale om oplysninger om kreditinstitutter, som ikke er [erklæret] konkurs eller [taget under] tvangslikvidation, men som […] har modtaget støtte fra staten i forbindelse med [en procedure, hvorunder der blev slettet] finansielle instrumenter tilhørende aktionærer og efterstillede kreditorer i disse kreditinstitutter, [selv hvis] det er foreskrevet, at alle fortrolige oplysninger skal overstreges i forbindelse med den omhandlede offentliggørelse på internettet?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
Anmodningen om anvendelse af den fremskyndede procedure
Den forelæggende ret har anmodet om, at denne præjudicielle forelæggelse undergives den fremskyndede procedure i henhold til artikel 105 i Domstolens procesreglement.
Til støtte for sin anmodning har den forelæggende ret anført, at det kun er anvendelsen af ZPSVIKOB, der på den slovenske retsordens nuværende udviklingstrin kan give tidligere indehavere af finansielle instrumenter, der er blevet slettet, mulighed for at opnå erstatning, og at de erstatningssøgsmål, som disse har anlagt, er blevet udsat i afventning af Domstolens besvarelse af den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse. Som følge heraf er værdipapirmarkedets integritet truet, og et stort antal personer har i mere end seks år været frataget effektive retsmidler med henblik på at forsvare deres ejendomsret. Eftersom de forelagte spørgsmål bl.a. vedrører forbuddet mod monetær finansiering og princippet om nationale centralbankers uafhængighed, gør Domstolens svar det desuden muligt at afhjælpe usikkerheden vedrørende fortolkningen af grundlæggende principper i EU-retten og slovensk forfatningsret.
Procesreglementets artikel 105, stk. 1, fastsætter, at Domstolens præsident efter anmodning fra den forelæggende ret eller i undtagelsestilfælde af egen drift, efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten, kan beslutte at undergive en sag en fremskyndet procedure, der fraviger bestemmelserne i det nævnte procesreglement, når sagens karakter kræver, at den behandles hurtigt.
I det foreliggende tilfælde har Domstolens præsident den 9. februar 2021 efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten besluttet, at den i denne doms præmis 29 nævnte anmodning ikke skal tages til følge.
Det bemærkes i denne henseende, at den fremskyndede procedure, der er fastsat i procesreglementets artikel 105 udgør et processuelt instrument til behandling af en ekstraordinær nødsituation (jf. i denne retning dom af 10.3.2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Fuld sygesikring),
C-247/20
,
EU:C:2022:177
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Interessen for borgerne, som ganske vist er berettiget, i hurtigst muligt at fastlægge omfanget af de rettigheder, som de udleder af EU-retten, kan ikke godtgøre, at der foreligger en ekstraordinær omstændighed som omhandlet i denne artikel 105, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 28.4.2022, Phoenix Contact,
C-44/21
,
EU:C:2022:309
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
En sags økonomiske følsomhed eller de berørte økonomiske interesser kan, uanset hvor vigtige og legitime de end måtte være, endvidere ikke i sig selv kan begrunde anvendelsen af den fremskyndede procedure, der er fastsat i den pågældende artikel 105 (jf. i denne retning dom af 28.4.2022, Phoenix Contact,
C-44/21
,
EU:C:2022:309
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Det store antal personer eller retlige situationer, der potentielt er berørt af det forelagte spørgsmål, kan heller ikke i sig selv udgøre en ekstraordinær omstændighed, der kan begrunde anvendelsen af denne procedure (jf. i denne retning dom af 28.4.2022, Caruter,
C-642/20
,
EU:C:2022:308
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Selv om det er blevet fastslået, at det, såfremt en sag rejser alvorlig usikkerhed med hensyn til grundlæggende nationale forfatningsretlige og EU-retlige spørgsmål, kan være nødvendigt, henset til en sådan sags særlige omstændigheder, at behandle den hurtigt i overensstemmelse med procesreglementets artikel 105, stk. 1, kan den omstændighed, at hovedsagen er afgørende for at sikre beskyttelsen af ejendomsretten for tidligere indehavere af slettede finansielle instrumenter, henset til de helt særlige omstændigheder i denne sag, ikke begrunde en sådan behandling (jf. analogt dom af 3.3.2022, Presidenza del Consiglio dei Ministri m.fl. (Speciallæger under uddannelse),
C-590/20
,
EU:C:2022:150
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Selv om indledningen af en fremskyndet procedure kan være nødvendig for at eliminere en usikkerhed, der kan hindre, at ESCB fungerer effektivt (jf. i denne retning kendelse afsagt af Domstolens præsident den 12.6.2018, ECB mod Letland,
C-238/18
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2018:488
, præmis
), kan det ikke fastslås, at der foreligger en sådan usikkerhed i det foreliggende tilfælde, eftersom de forelagte spørgsmål udelukkende har til formål at fastlægge følgerne af retsakter, der er vedtaget af den slovenske centralbank inden for rammerne af en specifik national politik, og ESCB’s funktionsmåde således ikke hindres, indtil afgørelsen i hovedsagen foreligger.
Anmodningen om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del
Ved dokument indleveret til Domstolens Justitskontor den 10. maj 2022 har Den Europæiske Centralbank (ECB) anmodet om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del.
Til støtte for denne anmodning har ECB erklæret sig uenig i generaladvokatens forslag til afgørelse. ECB har bl.a. gjort gældende, at dette forslag til afgørelse hviler på en bred fortolkning af begrebet »den offentlige sektors forpligtelser« som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 3603/93, som har betydelige konsekvenser for den generelle tilrettelæggelse af den økonomiske og monetære politik, og at parterne ikke har haft mulighed for at udtale sig herom i retsmødet.
Det skal hertil for det første bemærkes, at der i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og i Domstolens procesreglement ikke er fastsat en mulighed for, at parterne kan afgive indlæg som svar på generaladvokatens forslag til afgørelse (dom af 15.7.2021, Kommissionen mod Polen (Disciplinærordning for dommere),
C-791/19
,
EU:C:2021:596
, præmis
).
For det andet skal generaladvokaten i medfør af artikel 252, stk. 2, TEUF fuldstændig upartisk og uafhængigt offentligt fremsætte begrundede forslag til afgørelse af de sager, der i overensstemmelse med statutten for Den Europæiske Unions Domstol kræver dennes deltagelse. Domstolen er hverken bundet af disse forslag til afgørelse eller af den begrundelse, hvorpå generaladvokaten har støttet disse. En parts uenighed i generaladvokatens forslag til afgørelse, uanset hvilke spørgsmål der undersøges heri, kan følgelig ikke i sig selv udgøre et forhold, som kan begrunde genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del (dom af 15.7.2021, Kommissionen mod Polen (Disciplinærordning for dommere),
C-791/19
,
EU:C:2021:596
, præmis
).
Domstolen kan imidlertid i overensstemmelse med procesreglementets artikel 83 til enhver tid, efter at have hørt generaladvokaten, ganske vist ved kendelse bestemme, at retsforhandlingernes mundtlige del skal genåbnes, navnlig hvis den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst.
I det foreliggende tilfælde er Domstolen imidlertid, efter at have hørt generaladvokaten, af den opfattelse, at den i modsætning til, hvad ECB har gjort gældende, ved afslutningen af retsforhandlingernes skriftlige del og det retsmøde, der er blevet afholdt for den, råder over alle de oplysninger, der er nødvendige for at træffe afgørelse, idet fortolkningen af begrebet »den offentlige sektors forpligtelser« som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 3603/93 bl.a. er blevet drøftet i vid udstrækning mellem parterne. Under disse omstændigheder er det ufornødent at genåbne retsforhandlingernes mundtlige del.
De præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Henset til de præciseringer, som den forelæggende ret har foretaget vedrørende den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, skal det lægges til grund, at den forelæggende ret med sit første spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 123, stk. 1, TEUF og artikel 21.1 i protokollen om ESCB og ECB skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en national centralbank, der er medlem af ESCB, med egne midler er erstatningsansvarlig for skader, som påføres tidligere indehavere af finansielle instrumenter, som nævnte centralbank har slettet i henhold til saneringsforanstaltninger som omhandlet i direktiv 2001/24, som den har anordnet, når det af en efterfølgende retssag enten fremgår,
–
for det første, at en sådan sletning ikke var nødvendig for at sikre det finansielle systems stabilitet, eller at disse tidligere indehavere af finansielle instrumenter som følge af denne sletning har lidt større tab end dem, de ville have lidt, hvis det pågældende finansieringsinstitut gik konkurs, og
–
for det andet, at den nævnte centralbank ikke har godtgjort, at banken selv eller de personer, som den har bemyndiget til at handle i bankens navn, har handlet med den fornødne omhu under de særlige omstændigheder i en krisesituation, der kræver en hurtig vurdering af komplekse problemstillinger.
Indledningsvis bemærkes, at det følger af artikel 282, stk. 1, TEUF og af artikel 1 og 14.3 i protokollen om ESBC og ECB, at ECB og de nationale centralbanker i medlemsstaterne udgør ESCB, idet de nationale centralbanker er en integrerende del af dette system. Det fremgår ligeledes af disse bestemmelser, at ECB og de nationale centralbanker i de medlemsstater, der har euroen som valuta – som tilsammen udgør Eurosystemet – fører Unionens monetære politik (jf. i denne retning dom af 17.12.2020, Kommissionen mod Slovenien (ECB’s arkiver),
C-316/19
,
EU:C:2020:1030
, præmis
).
Endvidere gælder, at i henhold til artikel 9.2 i protokollen om ESBC og ECB skal de opgaver, som er overdraget ESCB, udføres enten af ECB eller af de nationale centralbanker.
Det skal ikke desto mindre bemærkes, at gennemførelsen af saneringsforanstaltninger for kreditinstitutter som omhandlet i direktiv 2001/24, såsom dem, som den ansvarsordning, der er omhandlet i det første spørgsmål, vedrører, ikke udgør en opgave, der i henhold til EU-retten påhviler ESCB i almindelighed eller de nationale centralbanker i særdeleshed.
En sådan opgave er nemlig ikke omfattet af de grundlæggende opgaver, der henhører under ESCB, og som er opregnet i artikel 127, stk. 2, TEUF og i artikel 3.1 i protokollen om ESCB og ECB, dvs. at formulere og gennemføre Unionens monetære politik, at foretage transaktioner i udenlandsk valuta i overensstemmelse med artikel 219 TEUF, at besidde og forvalte medlemsstaternes officielle valutareserver og at fremme betalingssystemernes smidige funktion.
Det skal i øvrigt bemærkes, at direktiv 2001/24 blev vedtaget i henhold til Unionens kompetencer på området for det indre marked, nærmere bestemt kompetencen til at fjerne hindringer for etableringsfriheden og for den frie udveksling af tjenesteydelser inden for Unionen, og ikke i henhold til dens kompetence på området for den økonomiske og monetære politik.
Selv om artikel 127, stk. 5, TEUF og artikel 3.3 i protokollen om ESCB og ECB fastsætter, at ESCB bidrager til en smidig gennemførelse af de politikker, der føres vedrørende tilsyn med kreditinstitutter og det finansielle systems stabilitet, fremgår det desuden klart af disse bestemmelser, at disse politikker ikke føres af ESCB selv, men af de »kompetente myndigheder«.
I denne henseende følger det af artikel 2 og artikel 3, stk. 1, i direktiv 2001/24, sammenholdt med artikel 1, nr. 4), i direktiv 2000/12, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, at medlemsstaterne havde mulighed for at vælge, hvilken myndighed der er kompetent til at træffe afgørelse om iværksættelse af saneringsforanstaltninger som omhandlet i det første af disse direktiver. Følgelig var denne myndighed ikke nødvendigvis på dette tidspunkt centralbanken i den pågældende medlemsstat.
ESCB udgør nemlig i EU-retten som fastslået af Domstolen en original retlig konstruktion, der forener nationale institutioner, nemlig de nationale centralbanker, og en EU-institution, nemlig ECB, i et tæt samarbejde, og i hvis regi der hersker en anden sammenhæng og en mindre udtalt sondring mellem Unionens retsorden og de nationale retsordener. I dette meget integrerede system, som traktaternes ophavsmænd har ønsket at skabe for ESCB, har de nationale centralbanker en hybridstatus, idet de både er nationale myndigheder og myndigheder, som handler inden for rammerne af ESCB (jf. i denne retning dom af 17.12.2020, Kommissionen mod Slovenien (ECB’s arkiver),
C-316/19
,
EU:C:2020:1030
, præmis
).
I denne sammenhæng kan de nationale centralbanker i overensstemmelse med artikel 14.4 i protokollen om ESCB og ECB udføre funktioner, som ikke er nævnt i nærværende protokol medmindre Styrelsesrådet træffer afgørelse om, at disse funktioner strider mod ESCB’s mål og opgaver.
Når en medlemsstats lovgiver tildeler denne medlemsstats centralbank en sådan funktion, skal denne funktion i henhold til denne bestemmelse udøves under denne centralbanks eget ansvar og på egen risiko.
Hvad nærmere bestemt angår de konkrete betingelser for, at en national centralbank ifalder ansvar, herunder når den udøver en funktion, som den er tillagt i henhold til national lovgivning, begrænser protokollen om ESCB og ECB sig til i artikel 35.3 at fastsætte, at dette ansvar fastlægges i henhold til denne lovgivning.
Det følger af det ovenstående, at det påhviler den berørte medlemsstat at fastlægge de betingelser, hvorunder dens nationale centralbank kan ifalde ansvar som følge af bankens gennemførelse af en saneringsforanstaltning som omhandlet i direktiv 2001/24, i det tilfælde, hvor denne medlemsstat i lighed med Republikken Slovenien har besluttet at udpege denne centralbank som den kompetente myndighed til at gennemføre en sådan foranstaltning.
Medlemsstaterne skal imidlertid under udøvelsen af denne kompetence overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten og herunder navnlig afsnit VIII i EUF-traktatens tredje del, som indeholder traktatens artikel 123, og af protokollen om ESCB og ECB (jf. analogt dom af 15.7.2021, Kommissionen mod Polen (Disciplinærordning for dommere),
C-791/19
,
EU:C:2021:596
, præmis
).
Artikel 131 TEUF og protokollens artikel 14.1 kræver i øvrigt udtrykkeligt, at hver medlemsstat sørger for, at dens nationale lovgivning, herunder statutterne for dens nationale centralbank, er forenelig med traktaterne og den pågældende protokol.
Blandt de bestemmelser, som medlemsstaterne i denne forbindelse skal overholde, findes bl.a. artikel 123, stk. 1, TEUF og artikel 21.1 i protokollen om ESCB og ECB, som det første spørgsmål vedrører.
Det fremgår af ordlyden af artikel 123, stk. 1, TEUF, at denne bestemmelse forbyder ECB og medlemsstaternes centralbanker at give Unionens og medlemsstaternes offentlige myndigheder og organer mulighed for at foretage overtræk eller at yde dem andre former for kreditfaciliteter samt at købe gældsinstrumenter direkte fra disse (jf. i denne retning dom af 11.12.2018, Weiss m.fl.,
C-493/17
,
EU:C:2018:1000
, præmis
). Dette forbud bekræftes i artikel 21.1 i protokollen om ESCB og ECB.
I denne henseende skal det fastslås, at det forhold, at en national centralbank ifalder ansvar med egne midler som følge af udøvelsen af en funktion, som den er tillagt i henhold til national ret, åbenbart ikke kan kvalificeres som et direkte køb af gældsinstrumenter fra et offentligt organ.
Udtrykkene »overtræk« og »andre former for kreditfaciliteter«, der er anvendt i artikel 123 TEUF, er, således som det fremgår af anden betragtning til forordning nr. 3603/93, præciseret i denne forordning.
Den pågældende forordnings artikel 1, stk. 1, litra a), fastsætter således, at udtrykket »overtræk« med henblik på anvendelsen af artikel 123 TEUF henviser til enhver rådighedsstillelse af midler til fordel for den offentlige sektor, som resulterer eller kan forventes at resultere i en debetsaldo.
Da en lovgivning som den, der er omhandlet i det første spørgsmål, ikke indebærer, at der på bekostning af en national centralbank skal oprettes en debetsaldo til fordel for den offentlige sektor, kan den derfor ikke anses for at medføre, at offentlige myndigheder eller organer indrømmes et overtræk som omhandlet i artikel 123, stk. 1, TEUF.
I artikel 1, stk. 1, litra b), i forordning nr. 3603/93 defineres begrebet »andre former for kreditfaciliteter« i artikel 123 TEUF som enhver fordring på den offentlige sektor, som bestod den 1. januar 1994, al finansiering af den offentlige sektors forpligtelser over for tredjemand eller med forbehold af artikel 123, stk. 2, TEUF alle transaktioner med den offentlige sektor, som resulterer eller kan forventes at resultere i en fordring på denne.
Den første og den tredje kategori, der er nævnt i denne artikel 1, stk. 1, litra b), kan ganske vist ikke dække en national centralbanks ansvar med egne midler på grund af udøvelsen af en funktion, som den er blevet tillagt i henhold til national ret, eftersom dette ansvar hverken indebærer, at denne centralbank har en fordring på den offentlige sektor, der bestod den 1. januar 1994, eller at der foreligger en transaktion mellem den nævnte centralbank og den offentlige sektor, som resulterer eller kan forventes at resultere i en fordring på denne.
Derimod kan det ikke udelukkes, at dette ansvar kan anses for at medføre finansiering af en forpligtelse for de offentlige sektor over for tredjemand som omhandlet i nævnte artikel 1, stk. 1, litra b), nr. ii), for så vidt som denne fører til, at den pågældende nationale centralbank påtager sig forpligtelser over for tredjemand, som eventuelt kan påhvile den offentlige sektor.
I denne henseende skal det for det første indledningsvis udelukkes, at et sådant ansvar under alle omstændigheder skal anses for at udgøre en finansiering af en forpligtelse for den offentlige sektor i forhold til de personer, over for hvem dette ansvar er pådraget.
Hvis traktaternes ophavsmænd var af den opfattelse, at det under alle omstændigheder var uforeneligt med artikel 123, stk. 1, TEUF, at en national centralbank ifalder ansvar på grund af udøvelsen af en funktion, som den er blevet tillagt i henhold til national ret, ville de ikke udtrykkeligt have fastsat i artikel 14.4 og artikel 35.3 i protokollen om ESCB og ECB, at sådanne funktioner udføres af de nationale centralbanker under eget ansvar og på egen risiko på betingelser, der er fastsat i national ret.
En sådan fortolkning af artikel 123, stk. 1, TEUF ville være i strid med de forskelle i national praksis på området, som ophavsmændene til traktaterne har villet bevare ved at vedtage disse bestemmelser i protokollen om ESCB og ECB.
For det andet skal det fremhæves, at når en national centralbank ifalder ansvar, ikke alene på grund af den omstændighed, at banken har udøvet en funktion, som den er blevet tillagt i henhold til national ret, og som ikke henhører under ESCB, men som følge af denne centralbanks tilsidesættelse af de regler, der påhviler den i denne forbindelse, udgør erstatningen til tredjemand, der har lidt skade, en følge af den nævnte centralbanks handlinger og ikke en påtagelse af en allerede eksisterende forpligtelse over for tredjemand, som påhviler de øvrige offentlige myndigheder.
For det tredje skal artikel 1, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 3603/93, som tilsigter at præcisere rækkevidden af artikel 123, stk. 1, TEUF, fortolkes under hensyntagen til formålet med sidstnævnte bestemmelse, nemlig at tilskynde medlemsstaterne til at følge en sund budgetpolitik ved at undgå, at monetær finansiering af offentlige underskud eller gunstigere vilkår for offentlige myndigheders lånoptagelse på de finansielle markeder fører til alt for store budgetunderskud eller alt for stor gæld hos medlemsstaterne (jf. i denne retning dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl.,
C-62/14
,
EU:C:2015:400
, præmis
, og af 11.12.2018, Weiss m.fl.,
C-493/17
,
EU:C:2018:1000
, præmis
).
I forbindelse med anvendelsen af en ordning, hvori det forhold, at en national centralbank ifalder ansvar, følger af denne banks tilsidesættelse af regler for udøvelsen af en funktion, som den er blevet tillagt i henhold til national ret, kan denne nationale centralbanks faktiske finansiering af forpligtelser over for tredjemand imidlertid normalt ikke anses for direkte at følge af foranstaltninger, der er iværksat af andre offentlige myndigheder i den pågældende medlemsstat. En sådan finansiering kan således i princippet ikke anses for at gøre det muligt for disse offentlige myndigheder at afholde udgifter og herved undlade af følge den tilskyndelse til at overholde den sunde budgetpolitik, der følger af artikel 123, stk. 1, TEUF.
Henset til det ovenstående kan en ordning, hvorefter en national centralbank ifalder ansvar, når banken eller de personer, som den har bemyndiget til at handle i bankens navn, ikke har opfyldt den forpligtelse til at udvise omhu, som de var pålagt i henhold til national ret, under udøvelsen af en funktion, som centralbanken er tillagt i henhold til denne ret, principielt ikke anses for at indebære en finansiering af den offentlige sektors forpligtelser over for tredjemand.
Henset til den høje grad af kompleksitet og hastende karakter, der kendetegner gennemførelsen af saneringsforanstaltninger som omhandlet i direktiv 2001/24, kan en sådan ansvarsordning imidlertid ikke anvendes på skader, der følger af en national centralbanks gennemførelse af disse foranstaltninger, uden at kræve, at den tilsidesættelse af den forpligtelse til at udvise omhu, som foreholdes den, er af alvorlig karakter. I modsat fald ville dette i realiteten føre til, at denne centralbank blev pålagt hovedparten af de finansielle risici, der er forbundet med denne gennemførelse, og dermed at den nævnte centralbank i stedet for de øvrige offentlige myndigheder i den pågældende medlemsstat, i strid med forbuddet mod monetær finansiering, pålægges at påtage sig den faktiske finansiering af forpligtelser over for tredjemand, som kan følge af disse offentlige myndigheders økonomisk-politiske valg.
Den omstændighed, at bevisbyrden i forbindelse med en ansvarsordning som den, der er omhandlet i det første spørgsmål, vedrørende overholdelse af forpligtelsen til at udvise omhu påhviler den pågældende nationale centralbank i stedet for sagsøgerne, er ikke afgørende i henhold til artikel 123, stk. 1, TEUF og artikel 21.1 i protokollen om ESCB og ECB, for så vidt som denne fordeling af bevisbyrden under alle omstændigheder bevarer denne nationale centralbanks mulighed for at frigøre sig fra dette ansvar ved at godtgøre, at den ikke groft har tilsidesat denne forpligtelse.
Det skal endvidere præciseres, at ECB’s argument om, at artikel 17, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder pålægger medlemsstaterne en pligt til at yde erstatning til tidligere indehavere af finansielle instrumenter, når disse indehavere har lidt større tab end dem, de ville have lidt, hvis det pågældende finansieringsinstitut var gået konkurs, således at en national ordning, hvorefter en centralbanks ansvar delvis kan skyldes sådanne tab, nødvendigvis indebærer, at denne centralbank finansierer den offentlige sektors forpligtelser over for tredjemand, ikke kan tiltrædes.
Det skal nemlig bemærkes, at denne artikel 17, stk. 1, ikke foreskriver indførelse af ansvarsordninger, der sikrer en systematisk erstatning til tidligere indehavere af finansielle instrumenter, der har lidt sådanne tab (jf. i denne retning dom af 5.5.2022, BPC Lux 2 m.fl.,
C-83/20
,
EU:C:2022:346
, præmis
og
).
Henset til det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 123, stk. 1, TEUF og artikel 21.1 i protokollen om ESCB og ECB skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en national centralbank, der er medlem af ESCB, med egne midler er erstatningsansvarlig for skader, som påføres tidligere indehavere af finansielle instrumenter, som nævnte nationale centralbank har slettet i henhold til saneringsforanstaltninger som omhandlet i direktiv 2001/24, som den har anordnet, når det af en efterfølgende retssag enten fremgår, at en sådan sletning ikke var nødvendig for at sikre det finansielle systems stabilitet, eller at disse tidligere indehavere af finansielle instrumenter som følge af denne sletning har lidt større tab end dem, de ville have lidt, hvis det pågældende finansieringsinstitut gik konkurs, for så vidt som den pågældende centralbank kun holdes ansvarlig, når den selv eller de personer, som den har bemyndiget til at handle i sit navn, groft har tilsidesat deres forpligtelse til at udvise omhu.
Det andet spørgsmål
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 123, stk. 1, TEUF og artikel 21.1 i protokollen om ESCB og ECB skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en national centralbank, der er medlem af ESCB, inden for forud fastsatte grænser med egne midler er ansvarlig for skader, som er påført tidligere indehavere af finansielle instrumenter, som den nævnte nationale centralbank har slettet i henhold til saneringsforanstaltninger som omhandlet i direktiv 2001/24, som centralbanken har anordnet alene på betingelse af,
–
for det første, at disse tidligere indehavere er fysiske personer med en årlig indkomst under en tærskel, der er fastsat i denne lovgivning, og
–
for det andet, at de nævnte tidligere indehavere afstår fra at opnå erstatning for disse skader ved hjælp af et andet retsmiddel.
Indledningsvis bemærkes, at det følger af betragtningerne i denne doms præmis 47-53, at en ansvarsordning som den, der er omhandlet i det første og det andet spørgsmål, bidrager til at definere betingelserne for udøvelsen af en anden funktion end dem, der påhviler ESCB, og som er tillagt en national centralbank i henhold til national ret i medfør af artikel 14.4 i protokollen om ESCB og ECB.
Når dette er sagt, adskiller den ansvarsordning, der er omhandlet i det første spørgsmål, sig fra den ansvarsordning, der er omhandlet i det andet spørgsmål, navnlig for så vidt som denne sidstnævnte ordning indebærer en forpligtelse for den pågældende nationale centralbank til at yde erstatning til visse tidligere indehavere af finansielle instrumenter, der er blevet slettet af banken, alene på grund af denne sletning, selv om det er godtgjort, at denne centralbank fuldt ud har overholdt de regler, der gælder for den i denne henseende, navnlig ved at handle med omhu.
En ansvarsordning som den, der er omhandlet i det andet spørgsmål, sikrer således med henblik på at nå et socialt formål en erstatning for uundgåelige følger af afgørelser truffet af den nationale centralbank i overensstemmelse med de valg, som den nationale lovgiver har truffet ved fastlæggelsen af bankens funktioner.
Selv om det står den nationale lovgiver frit for under overholdelse af EU-retten at sikre en sådan erstatning med henblik på at undgå, at virkningerne af de politikker, der føres med henblik på at sikre det finansielle systems stabilitet, pålægger fysiske personer med en beskeden indkomst en uforholdsmæssig byrde, må det konstateres, at den således indfører en betalingsforpligtelse, der direkte udspringer af de politiske valg, som denne lovgiver har truffet, og ikke af den måde, hvorpå centralbanken i den pågældende medlemsstat udøver sine funktioner, eller af de særlige valg, som denne lovgiver foretager inden for rammerne af sine funktioner.
Den nationale centralbanks betaling med egne midler af en sådan erstatning må derfor anses for at indebære, at banken i stedet for de øvrige offentlige myndigheder i den pågældende medlemsstat påtager sig finansieringen af de forpligtelser, der påhviler den offentlige sektor i henhold til denne medlemsstats nationale lovgivning.
Som det fremgår af denne doms præmis 53-68, er artikel 123, stk. 1, TEUF og artikel 21.1 i protokollen om ESCB og ECB imidlertid til hinder for, at der indføres en ordning, hvorefter en national centralbank er ansvarlig med egne midler som følge af udøvelsen af en funktion, som den er blevet tillagt i henhold til national ret, når anvendelsen af denne ansvarsordning indebærer finansiering af en forpligtelse i den offentlige sektor i forhold til personer, over for hvem dette ansvar er pådraget.
Den omstændighed, at en sådan ansvarsordning kun finder anvendelse inden for visse lofter, er i denne henseende uden betydning, for så vidt som det på ingen måde fremgår af disse bestemmelser, at det forbud mod monetær finansiering, der følger heraf, er underlagt størrelsen af denne finansiering.
Den slovenske regerings argument om, at anvendelsen af de bestemmelser, der er nævnt i denne doms præmis 86, skal forkastes som følge af den omstændighed, at de i hovedsagen omhandlede ansvarsordninger finansieres alene på grundlag af en ændring af fordelingen af de årlige overskud for den slovenske centralbank, som indebærer en nedsættelse eller endog et bortfald af den del af dette overskud, der skal overføres til Republikken Slovenien, idet denne fordeling følger af den nationale lovgivers kompetence, kan i øvrigt ikke tiltrædes.
Det fremgår nemlig klart af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at denne vedrører ansvarsordninger, hvis finansiering sikres ikke blot ved en sådan fordeling af fortjenesten, men ligeledes, om nødvendigt, ved en inddragelse af den slovenske centralbanks almindelige reserver eller ved et lån fra denne sidstnævnte til Republikken Slovenien og dermed med centralbankens egne midler.
Følgelig skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 123, stk. 1, TEUF og artikel 21.1 i protokollen om ESCB og ECB skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en national centralbank, der er medlem af ESCB, inden for forud fastsatte grænser med egne midler er ansvarlig for skader, som er påført tidligere indehavere af finansielle instrumenter, som den nævnte centralbank har slettet i henhold til saneringsforanstaltninger som omhandlet i direktiv 2001/24, som centralbanken har anordnet alene på betingelse af,
–
for det første, at disse tidligere indehavere er fysiske personer med en årlig indkomst under en tærskel, der er fastsat i denne lovgivning, og
–
for det andet, at de nævnte tidligere indehavere afstår fra at opnå erstatning for disse skader ved hjælp af et andet retsmiddel.
Det tredje spørgsmål
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 130 TEUF og artikel 7 i protokollen om ESCB og ECB skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at en national centralbank, der er medlem af ESCB, er ansvarlig for skader forårsaget af sletning af finansielle instrumenter i henhold til saneringsforanstaltninger som omhandlet i direktiv 2001/24, der er anordnet af denne centralbank, for et beløb, der kan påvirke dens evne til effektivt at udføre sine opgaver, der i prioriteret rækkefølge finansieres af
–
en anvendelse af hele den fortjeneste, som centralbanken har opnået fra en bestemt dato, til specielle reserver
–
en inddragelse af samme centralbanks almindelige reserver, der ikke må overstige 50% af disse reserver, og
–
et lån med tillæg af renter hos den pågældende medlemsstat.
Indledningsvis følger det af besvarelsen af de to første spørgsmål, at den fortolkning af artikel 130 TEUF og af artikel 7 i protokollen om ESCB og ECB, som er genstand for det tredje spørgsmål, kun er relevant for afgørelsen af i hovedsagen med hensyn til den ansvarsordning, der er omhandlet i det første spørgsmål, for så vidt som denne ordning gør det muligt for den slovenske centralbank at frigøre sig fra sit ansvar ved at godtgøre, at den ikke groft har tilsidesat den forpligtelse til at udvise omhu, som påhviler den i forbindelse med vedtagelsen af saneringsforanstaltninger i henhold til direktiv 2001/24.
Efter denne præcisering skal det bemærkes, at ophavsmændene til EF-traktaten og dernæst EUF-traktaten har villet sikre, at ECB og ESCB er i stand til uafhængigt at gennemføre de opgaver, de er blevet tillagt (jf. i denne retning dom af 26.2.2019, Rimšēvičs og ECB mod Letland,
C-202/18 og C-238/18
,
EU:C:2019:139
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Dette kommer klarest til udtryk i artikel 130 TEUF, der i det væsentlige er gengivet i artikel 7 i statutten for ESCB og ECB, der udtrykkeligt dels forbyder ECB, de nationale centralbanker og medlemmerne af disses besluttende organer at søge eller modtage instrukser fra EU-institutioner, ‑organer, ‑kontorer og ‑agenturer, fra medlemsstaternes regeringer eller fra nogen anden side, dels forbyder nævnte EU-institutioner, ‑organer, ‑kontorer og ‑agenturer samt medlemsstaternes regeringer at søge at øve indflydelse på, hvordan medlemmerne af Den Europæiske Centralbanks eller af de nationale centralbankers besluttende organer udfører deres opgaver (jf. i denne retning dom af 26.2.2019, Rimšēvičs og ECB mod Letland,
C-202/18 og C-238/18
,
EU:C:2019:139
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Henset til de nationale centralbankers hybridstatus, som er nævnt i denne doms præmis 52, finder princippet om disse centralbankers uafhængighed ganske vist ikke nødvendigvis anvendelse på samme måde, når disse gennemfører en opgave, der henhører under ESCB, og når de udøver en funktion, der ikke henhører under ESCB, og som de er blevet tillagt i henhold til national ret i medfør af artikel 14.4 i protokollen om ESCB og ECB, såsom den funktion, som det tredje spørgsmål vedrører.
Hertil kommer, at eftersom denne artikel 14.4, således som det er fremhævet i denne doms præmis 69, fastsætter, at de nationale centralbanker udøver en sådan funktion under eget ansvar og på egen risiko, kan indførelsen af en ordning, der gør det muligt at pålægge dem ansvaret for skader forvoldt under udøvelsen af denne funktion, ikke i sig selv anses for at være uforenelig med disse centralbankers uafhængighed.
De nationale regler, der er indført med henblik herpå, kan imidlertid ikke uden at tilsidesætte artikel 130 TEUF og artikel 7 i protokollen om ESCB og ECB stille den pågældende nationale centralbank i en situation, der på en eller anden måde bringer bankens evne til uafhængigt at udføre en opgave, der henhører under ESCB, i fare.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at traktaternes ophavsmænd med henblik på at sikre ECB’s uafhængighed bl.a. i artikel 282, stk. 3, tredje punktum, TEUF har fastsat, at ECB er uafhængig i forvaltningen af sine finanser (jf. i denne retning dom af 10.7.2003, Kommissionen mod ECB,
C-11/00
,
EU:C:2003:395
, præmis
og
).
Selv om det er korrekt, at hverken EUF-traktaten eller protokollen om ESCB og ECB fastsætter en tilsvarende regel for så vidt angår de nationale centralbanker, forholder det sig ikke desto mindre således, at ESCB’s grundlæggende opgaver, som i overensstemmelse med artikel 127, stk. 2, TEUF og protokollens artikel 3.1 omfatter definitionen og gennemførelsen af Unionens monetære politik, påhviler gennem ESBC, ikke alene ECB, men også de nationale centralbanker (jf. i denne retning dom af 17.12.2020, Kommissionen mod Slovenien (ECB’s arkiver),
C-316/19
,
EU:C:2020:1030
, præmis
).
Med henblik på at deltage i gennemførelsen af Unionens monetære politik er det imidlertid nødvendigt, at de nationale centralbanker etablerer reserver, navnlig for at kunne udligne eventuelle tab som følge af den monetære politik og finansiere de åbne markedsoperationer, der er omhandlet i artikel 18 i protokollen om ESCB og ECB.
I denne sammenhæng kan en inddragelse af en national centralbanks almindelige reserver med et beløb, der kan påvirke bankens evne til effektivt at udføre sine opgaver i henhold til ESCB kombineret med en manglende evne til selvstændigt at genskabe disse reserver som følge af en systematisk anvendelse af hele dens fortjeneste til godtgørelse for den skade, som den har forvoldt, bringe denne centralbank i en situation, hvor den er afhængig af de politiske myndigheder i den medlemsstat, som den henhører under.
I et sådant tilfælde vil den pågældende centralbank med henblik på at råde over de nødvendige midler til at udføre sine opgaver i henhold til ESCB nemlig være tvunget til at anmode om samtykke fra disse politiske myndigheder med henblik på at opnå finansiering eller rekapitalisering.
Den omstændighed, at en national centralbank under sådanne omstændigheder pålægges en lovbestemt forpligtelse til at optage et lån hos andre offentlige myndigheder i den medlemsstat, som banken henhører under, når finansieringskilder, der er knyttet til reserver, er udtømt, stiller ligeledes den pågældende centralbank i en situation, hvor banken med henblik på at kunne udføre sine opgaver i henhold til ESCB skal forhandle lånebeløbet og de betingelser, som det er underlagt, med disse offentlige myndigheder.
En lovgivning som den i det tredje spørgsmål omhandlede stiller således den pågældende nationale centralbank i en situation, hvor den potentielt er udsat for politisk pres, mens artikel 130 TEUF og artikel 7 i protokollen om ESCB og ECB derimod har til formål at beskytte ESCB mod ethvert politisk pres, således at ESCB effektivt kan forfølge målene for dets opgaver ved en uafhængig udførelse af de specifikke beføjelser, som det i henhold til den primære ret råder over med henblik herpå (jf. i denne retning dom af 26.2.2019, Rimšēvičs og ECB mod Letland,
C-202/18 og C-238/18
,
EU:C:2019:139
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det ville imidlertid forholde sig anderledes, hvis den medlemsstat, der havde indført en ansvarsordning for sin nationale centralbank som den, der er omhandlet i det første spørgsmål, på forhånd havde garanteret, at denne centralbank rådede over de nødvendige midler til at kunne betale de erstatninger, der følger af denne ordning, samtidig med at den bevarede sin evne til effektivt og helt uafhængigt at opfylde ESCB’s opgaver. I det foreliggende tilfælde fremgår det imidlertid ikke af de sagsakter, som Domstolen råder over, at dette er tilfældet.
Det følger af det ovenstående, at det tredje spørgsmål skal besvares med, at artikel 130 TEUF og artikel 7 i protokollen om ESCB og ECB skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at en national centralbank, der er medlem af ESCB, er ansvarlig for skader forårsaget af sletning af finansielle instrumenter i henhold til saneringsforanstaltninger som omhandlet i direktiv 2001/24, der er anordnet af denne centralbank, for et beløb, der kan påvirke dens kapacitet til effektivt at udføre sine opgaver, som i prioriteret rækkefølge finansieres af
–
en anvendelse af hele den fortjeneste, som centralbanken har opnået fra en bestemt dato, til specielle reserver
–
en inddragelse af samme centralbanks almindelige reserver, der ikke må overstige 50% af disse reserver, og
–
et lån med tillæg af renter hos den pågældende medlemsstat.
Det fjerde spørgsmål
Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 44-52 i direktiv 2006/48 eller artikel 53-62 i direktiv 2013/36 skal fortolkes således, at bestemmelserne heri finder anvendelse på oplysninger, der modtages eller fremkommer i forbindelse med gennemførelsen af saneringsforanstaltninger som omhandlet i direktiv 2001/24.
Artikel 44 i direktiv 2006/48 fastsatte tavsheds- og fortrolighedspligter, som gjaldt for alle personer, der arbejdede for eller havde arbejdet for de kompetente myndigheder, i dette direktivs forstand, såvel som revisorer og eksperter, der havde handlet på de kompetente myndigheders vegne.
Dette direktivs artikel 45-52 definerede en række regler vedrørende de nævnte kompetente myndigheders anvendelse, udveksling, fremsendelse og videregivelse af oplysninger.
Direktivets artikel 4, nr. 4), præciserede, at der i direktivet ved »kompetente myndigheder«: forstås de nationale myndigheder, der ved lov eller anden forskrift var bemyndiget til at udøve tilsyn med kreditinstitutter.
Forpligtelserne i artikel 44 i direktiv 2006/48 er i det væsentlige gentaget i artikel 53 i direktiv 2013/36, der, som det fremgår af direktivets artikel 163, ophævede direktiv 2006/48 med virkning fra den 1. januar 2014.
Artikel 54-62 i direktiv 2013/36 fastsætter reglerne for de kompetente myndigheders anvendelse, udveksling, fremsendelse og videregivelse af oplysninger som omhandlet i dette direktiv.
Direktivets artikel 3, stk. 1, nr. 36), definerer begrebet »kompetent myndighed« med henvisning til betydningen af dette begreb i artikel 4, stk. 1, nr. 40), i forordning nr. 575/2013, der henviser til en offentlig myndighed, som i henhold til national lovgivning er bemyndiget til at føre tilsyn med institutter som led i tilsynsordningen i den pågældende medlemsstat.
Det følger af samtlige disse bestemmelser, at de forpligtelser, der er fastsat i artikel 44-52 i direktiv 2006/48 og i artikel 53-62 i direktiv 2013/36, finder anvendelse på de myndigheder, der i henhold til national ret er tillagt funktionen at udøve tilsyn med kreditinstitutter.
I det tilfælde, hvor en national myndighed i henhold til en medlemsstats lovgivning ikke blot er tillagt denne funktion, men også andre funktioner, der ikke er omfattet af direktiv 2006/48 eller direktiv 2013/36, kan de tavsheds- og fortrolighedspligter, der er fastsat i disse direktiver, ikke uden at gå ud over området for den harmonisering, der er foretaget ved de nævnte direktiver, pålægges med hensyn til oplysninger, som er modtaget eller fremkommet under udøvelsen af disse andre funktioner.
Det følger for det første heraf, at de bestemmelser, der er fastsat i artikel 44-52 i direktiv 2006/48 og i artikel 53-62 i direktiv 2013/36, i henhold til EU-retten kun finder anvendelse på oplysninger, der modtages eller fremkommer under udøvelsen af tilsynet med kreditinstitutter.
Det fjerde spørgsmål vedrører imidlertid ikke sådanne oplysninger, men udelukkende oplysninger, som er modtaget eller fremkommet i forbindelse med gennemførelsen af saneringsforanstaltninger som omhandlet i direktiv 2001/24, som ikke er omfattet af det tilsyn, der er reguleret ved direktiv 2006/48 og 2013/36.
Når dette er sagt, fastsætter artikel 33 i direktiv 2001/24 for det andet ligeledes en tavshedspligt, idet den henviser til de regler og betingelser, der er fastsat i artikel 30 i direktiv 2000/12.
Denne henvisning skal i henhold til artikel 158, stk. 2, i direktiv 2006/48, sammenholdt med sammenligningstabellen i bilag XIV til dette direktiv, og artikel 163 i direktiv 2013/36, sammenholdt med sammenligningstabellen i bilag II til dette direktiv, forstås således, at den omfatter artikel 44-52 i direktiv 2006/48 og derefter artikel 53-61 i direktiv 2013/36 afhængigt af den pågældende dato.
Det fremgår imidlertid af ordlyden af artikel 33 i direktiv 2001/24, at det kun er de personer, der modtager eller giver oplysninger som led i underretnings- eller høringsproceduren efter direktivets artikel 4, 5, 8, 9, 11 og 19, der pålægges at overholde en tavsheds- og fortrolighedspligt.
Som det fremgår af sjette betragtning til dette direktiv, har dette endvidere til formål at indføre en ordning med gensidig anerkendelse af nationale saneringsforanstaltninger, uden at det herved er tilsigtet at harmonisere den nationale lovgivning på området (dom af 24.10.2013, LBI,
C-85/12
,
EU:C:2013:697
, præmis
, og af 19.7.2016, Kotnik m.fl.,
C-526/14
,
EU:C:2016:570
, præmis
).
Under disse omstændigheder skal det pågældende direktivs artikel 33 ikke fortolkes således, at den foretager en generel harmonisering af reglerne om tavshedspligt og fortrolighed i forbindelse med banksanering ved at lade dem være omfattet af de regler, der finder anvendelse på området for tilsyn med kreditinstitutter, men således, at den udelukkende fastsætter anvendelsen af sådanne regler inden for rammerne af underretnings- og høringsprocedurer mellem kompetente myndigheder, der har til formål at sikre den gensidige anerkendelse af saneringsforanstaltninger.
Følgelig kan denne artikel 33 ikke medføre, at de regler, der er fastsat i artikel 44-52 i direktiv 2006/48 og i artikel 53-61 i direktiv 2013/36, finder anvendelse på oplysninger, der er modtaget eller fremkommet i forbindelse med gennemførelsen af saneringsforanstaltninger, og som ikke har været genstand for underretnings- og høringsprocedurer i henhold til direktiv 2001/24.
Det fjerde spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 33 i direktiv 2001/24, artikel 44-52 i direktiv 2006/48 samt artikel 53-62 i direktiv 2013/36 skal fortolkes således, at bestemmelserne i disse artikler ikke finder anvendelse på oplysninger, der modtages eller fremkommer i forbindelse med gennemførelsen af saneringsforanstaltninger som omhandlet i direktiv 2001/24, som ikke har været genstand for de underretnings- og høringsprocedurer, der er fastsat i dette sidstnævnte direktivs artikel 4, 5, 8, 9, 11 og 19.
Det femte til det ottende spørgsmål
Henset til besvarelsen af det fjerde spørgsmål er det ufornødent at besvare det femte til det ottende spørgsmål, idet den forelæggende ret har stillet disse for det tilfælde, at det fjerde spørgsmål besvares bekræftende.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

1)
Artikel 123, stk. 1, TEUF og artikel 21.1 i protokol (nr. 4) om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en national centralbank, der er medlem af Det Europæiske System af Centralbanker, med egne midler er erstatningsansvarlig for skader, som påføres tidligere indehavere af finansielle instrumenter, som nævnte nationale centralbank har slettet i henhold til saneringsforanstaltninger som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF af 4. april 2001 om sanering og likvidation af kreditinstitutter, som den har anordnet, når det af en efterfølgende retssag enten fremgår, at en sådan sletning ikke var nødvendig for at sikre det finansielle systems stabilitet, eller at disse tidligere indehavere af finansielle instrumenter som følge af denne sletning har lidt større tab end dem, de ville have lidt, hvis det pågældende finansieringsinstitut gik konkurs, for så vidt som den pågældende centralbank kun holdes ansvarlig, når den selv eller de personer, som den har bemyndiget til at handle i sit navn, groft har tilsidesat deres forpligtelse til at udvise omhu.

2)
Artikel 123, stk. 1, TEUF og artikel 21.1 i protokol (nr. 4) om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en national centralbank, der er medlem af Det Europæiske System af Centralbanker, inden for forud fastsatte grænser med egne midler er ansvarlig for skader, som er påført tidligere indehavere af finansielle instrumenter, som den nævnte centralbank har slettet i henhold til saneringsforanstaltninger som omhandlet i direktiv 2001/24, som centralbanken har anordnet alene på betingelser af,
–
for det første, at disse tidligere indehavere er fysiske personer med en årlig indkomst under en tærskel, der er fastsat i denne lovgivning, og
–
for det andet, at de nævnte tidligere indehavere afstår fra at opnå erstatning for disse skader ved hjælp af et andet retsmiddel.

3)
Artikel 130 TEUF og artikel 7 i protokol (nr. 4) om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at en national centralbank, der er medlem af Det Europæiske System af Centralbanker, er ansvarlig for skader forårsaget af sletning af finansielle instrumenter i henhold til saneringsforanstaltninger som omhandlet i direktiv 2001/24, der er anordnet af denne centralbank, for et beløb, der kan påvirke dens kapacitet til effektivt at udføre sine opgaver, som i prioriteret rækkefølge finansieres af
–
en anvendelse af hele den fortjeneste, som centralbanken har opnået fra en bestemt dato, til specielle reserver
–
en inddragelse af samme centralbanks almindelige reserver, der ikke må overstige 50% af disse reserver, og
–
et lån med tillæg af renter hos den pågældende medlemsstat.

4)
Artikel 33 i direktiv 2001/24, artikel 44-52 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/48/EF af 14. juni 2006 om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut og artikel 53-62 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF
skal fortolkes således, at
bestemmelserne i disse artikler ikke finder anvendelse på oplysninger, der modtages eller fremkommer i forbindelse med gennemførelsen af saneringsforanstaltninger som omhandlet i direktiv 2001/24, som ikke har været genstand for de underretnings- og høringsprocedurer, der er fastsat i dette sidstnævnte direktivs artikel 4, 5, 8, 9, 11 og 19.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: slovensk.