CELEX: 62016CJ0196
Řízení o předběžné otázce
Životní prostředí
Směrnice 85/337/EHS
Směrnice 2011/92/EU
Možnost provést dodatečné posouzení vlivů, které má zařízení na výrobu elektrické energie z bioplynu v provozu, na životní prostředí, za účelem získání nového povolení

Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu článku 191 SFEU a článku 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (
Úř. věst. 2012, L 26, s. 1
).
Tyto žádosti byly předloženy v rámci sporu mezi jednak Comune di Corridonia (obec Corridonia, Itálie) a Comune di Loro Piceno (obec Loro Piceno, Itálie), jakož i Marcellem Bartolinim a dalšími jednotlivci (dále jen „M. Bartolini a další“) a jednak Provincia di Macerata (provincie Macerata, Itálie) ohledně rozhodnutí, kterými tato provincie dospěla k závěru, že byly dodrženy požadavky v oblasti životního prostředí zařízeními na výrobu elektrické energie z bioplynu společností VBIO1 Società Agricola Srl (dále jen „VBIO1“) a VBIO2 Società Agricola Srl (dále jen „VBIO2“) po skončení postupů posouzení uskutečněných po výstavbě a zprovoznění těchto zařízení a v návaznosti na zrušení prvního povolení.
Právní rámec
Unijní právo
Šestý bod odůvodnění směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (
Úř. věst. 1985, L 175, s. 40
; Zvl. vyd. 15/01, s. 248), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/31/ES ze dne 23. dubna 2009 (
Úř. věst. 2009, L 140, s. 114
) (dále jen „směrnice 85/337“) uvádí:
„Povolení pro veřejné a soukromé záměry, které by mohly mít významný vliv na životní prostředí, by mělo být vydáno jen po předchozím posouzení jejich případných významných vlivů na životní prostředí […]“
Článek 2 odst. 1 směrnice 85/337 zní takto:
„Členské státy přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění, aby před vydáním povolení musely záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, získat povolení a posouzení z hlediska jejich vlivů. Tyto záměry jsou vymezeny v článku 4.“
Článek 4 odst. 1 až 3 této směrnice stanoví:
„1.   S výhradou čl. 2 odst. 3 podléhají záměry uvedené v příloze I posouzení v souladu s články 5 až 10.
2.   S výhradou čl. 2 odst. 3 určí členské státy pro záměry uvedené v příloze II na základě:
a)
přezkoumání každého jednotlivého případu, nebo
b)
prahových hodnot nebo kritérií stanovených členským státem,
zda záměry podléhají posouzení v souladu s články 5 až 10.
Členské státy se mohou rozhodnout používat oba postupy uvedené v písmenech a) a b).
3.   Při přezkoumávání každého jednotlivého případu nebo při stanovení kritérií nebo prahových hodnot podle odstavce 2 jsou brána v úvahu odpovídající kritéria výběru uvedená v příloze III.“
Směrnice 2011/92, která nahradila směrnici 85/337, stanoví v zásadě stejná ustanovení, jako jsou ustanovení citovaná v předchozích bodech.
Italské právo
Článek 29 decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (legislativní nařízení č. 152 týkající se norem v oblasti životního prostředí) ze dne 3. dubna 2006 (běžný doplněk ke GURI č. 88 ze dne 14. dubna 2006) stanoví:
„1.   Posouzení vlivů na životní prostředí v případě záměrů stavebních prací a zásahů, na které se použijí ustanovení tohoto nařízení, je předběžnou podmínkou nebo nedílnou součástí povolovacího nebo schvalovacího postupu. Rozhodnutí týkající se povolení a schválení přijatá bez předchozího posouzení vlivu na životní prostředí, pokud je vyžadováno, mohou být zrušena pro porušení zákona.
[…]
4.   V případě stavebních prací a zásahů provedených, aniž byl záměr předtím podroben předchozímu ověření nebo posouzení, což porušuje ustanovení uvedená v této hlavě III a v případě anomálií v uplatňování, jak je stanoví konečná rozhodnutí, příslušný orgán posoudí rozsah způsobené škody na životním prostředí a újmy vyplývající z uplatnění sankce, a poté nařídí pozastavení prací a případně odstranění stavby a uvedení do původního stavu místa a environmentálních poměrů na účet a náklady odpovědné osoby, přičemž stanoví lhůty a postupy této nápravy. V případě nedodržení této povinnosti příslušný orgán určí z úřední moci postup na náklady osoby, která nesplnila svou povinnost. K navrácení těchto výdajů dochází podle postupů a účinků stanovených v jednotném znění ustanovení zákona o vymáhání kapitálových příjmů státu, které bylo schváleno královským nařízením č. 639 ze dne 14. dubna 1910 o vymáhání kapitálových příjmů státu.
5.   V případě, že jsou povolení nebo koncese vydané po posouzení vlivu na životní prostředí zrušeny soudem či orgánem veřejné správy, nebo v případě, že je stanovisko o dodržení ustanovení v oblasti životního prostředí zrušeno, jsou pravomoci podle odstavce 4 uplatněny až po novém posouzení vlivu na životní prostředí.
[…]“
Spory v původním řízení a předběžná otázka
Věc C‑196/16
Dne 19. října 2011 VBIO1 požádala Regione Marche (region Marche, Itálie) o povolení výstavby a provozování zařízení na výrobu elektrické energie z bioplynu získaného anaerobní digescí z biomasy, které se bude nacházet na území obce Corridonia.
V souladu s legge Regione Marche n. 7/2004 (zákon regionu Marche č. 7/2004) předložila VBIO1 tento záměr dne 4. října 2011 rovněž Provincia di Macerata, aby tato provedla předběžný přezkum nezbytnosti posouzení vlivu na životní prostředí.
Tento postup byl nicméně ukončen dne 26. ledna 2012 po změně zákona regionu Marche č. 7/2004 prostřednictvím legge Regione Marche n. 20/2011 (zákon regionu Marche č. 20/2011), který vstoupil v platnost dne 9. listopadu 2011 a podle kterého již záměry, které nedosáhnou určitou úroveň tepelného výkonu, nepodléhaly povinnosti posouzení jejich vlivu na životní prostředí.
V důsledku toho region Marche povolil rozhodnutím ze dne 5. června 2012 výstavbu a provozování tohoto zařízení v obci Corridonia, která napadla toto rozhodnutí u Tribunale amministrativo regionale per le Marche (správní soud pro region Marche, Itálie).
Rozsudkem ze dne 10. října 2013 tento soud zrušil uvedené rozhodnutí z důvodu nepoužitelnosti zákona regionu Marche č. 20/2011 a v každém případě neslučitelnosti relevantních ustanovení tohoto zákona se směrnicí 2011/92. Tento rozsudek potvrdila Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie).
V důsledku tohoto zrušení VBIO1 zastavila provoz zařízení dotčeného rozsudkem a podala k provincii Macerata žádost o předběžný přezkum nutnosti provést posouzení vlivů tohoto zařízení na životní prostředí.
Dne 15. listopadu 2013 rozhodla provincie Macerata, že takové posouzení je nutné a po jeho provedení měla dne 7. července 2014 za to, že uvedené zařízení dodržuje požadavky v oblasti životního prostředí.
Obec Corridonia podala žalobu znějící na zrušení těchto rozhodnutí k Tribunal Amministrativo Regionale per le Marche (správní soud pro region Marche), přičemž tvrdila, že provedené posouzení není v souladu ani s článkem 191 SFEU ani s čl. 2 odst. 1 až 3 směrnice 85/337, nahrazené směrnicí 2011/92, jelikož bylo provedeno po výstavbě dotyčného zařízení.
Věc C‑197/16
Dne 16. prosince 2011 VBIO2 požádala region Marche o povolení výstavby a provozování na území obce Loro Piceno zařízení na výrobu elektrické energie stejného druhu, jaký je dotčený ve věci C‑196/16.
Toto povolení bylo VBIO2 uděleno dne 29. června 2012, aniž bylo předtím provedeno posouzení vlivů tohoto zařízení na životní prostředí.
Obec Loro Piceno, jakož i M. Bartolini a další napadli toto rozhodnutí před Tribunale amministrativo regionale per le Marche (správní soud pro region Marche).
Rozsudkem ze dne 22. května 2013 (č. 93/2013) Corte Costituzionale (Ústavní soud, Itálie) rozhodl, že legge Regione Marche n. 3/2012 (zákon regionu Marche č. 3/2012), kterým se ruší zákon regionu Marche č. 7/2004 ze dne 20. dubna 2012, aniž se nicméně změnila kritéria identifikace záměrů podléhajících posouzení vlivů na životní prostředí, byl protiústavní z důvodu jeho nesouladu s unijním právem v rozsahu, v němž neukládal povinnost zohlednit kritéria stanovená v příloze III směrnice 2011/92 v souladu s čl. 4 odst. 3 dané směrnice.
Dne 10. října 2013 Tribunale amministrativo regionale per le Marche (správní soud pro region Marche) zrušil povolení udělené VBIO2, která podala kasační opravný prostředek ke Consiglio di Stato (Státní rada).
Společnost VBIO2 požádala provincii Macerata, aby provedla předběžný přezkum nezbytnosti provést posouzení vlivů dotčeného zařízení na životní prostředí.
Rozhodnutím ze dne 19. listopadu 2013 dospěla provincie Macerata k závěru, že provést takové posouzení je nutné.
Obec Loro Piceno, jakož i M. Bartollini a další podali k Tribunale amministrativo regionale per le Marche (správní soud pro region Marche) návrh na zrušení tohoto rozhodnutí a v rámci předběžného opatření navrhli jeho pozastavení.
Tento soud zamítl tento návrh na pozastavení z důvodu, že samotná skutečnost, že dotčené zařízení podléhá postupu posuzování vlivů na životní prostředí, nezpůsobuje vážnou a nenapravitelnou újmu pro jednotlivce s bydlištěm v dotčené oblasti.
Příslušné orgány provincie Macerata přijaly dne 10. února 2015 rozhodnutí, ve kterém se konstatuje, že zařízení dotčené v původním řízení je v souladu s požadavky v oblasti životního prostředí.
Obec Loro Piceno, jakož i M. Bartollini a další podali k Tribunale amministrativo regionale per le Marche (správní soud pro region Marche) návrh na zrušení tohoto rozhodnutí.
Ve věcech C‑196/16 a C‑197/16 se Tribunale Amministrativo Regionale per le Marchea (správní soud pro region Marche) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je s ohledem na ustanovení článku 191 SFEU a článku 2 směrnice [2011/92] slučitelné s unijním právem, aby se po výstavbě zařízení provedlo ověření nutnosti provést posouzení vlivu na životní prostředí (a případně provedlo takové posouzení vlivů na životní prostředí), pokud vnitrostátní soud zrušil povolení z důvodu, že záměr nebyl předmětem ověření nutnosti provést posouzení vlivu na životní prostředí, protože ustanovení vnitrostátního práva, která jsou v rozporu s unijním právem, stanovila, že takové ověření není třeba provést?“
K předběžné otázce
V těchto dvou věcech je podstatou otázky předkládajícího soudu, zda článek 191 SFEU a článek 2 směrnice 2011/92 brání v takových okolnostech, jako jsou okolnosti původního řízení, aby neprovedení posouzení vlivů záměru zařízení na životní prostředí vyžadované směrnicí 85/337 bylo legalizováno poté, co bylo zrušeno povolení vydané pro toto zařízení, tím, že se takové posouzení provede po výstavbě a zprovoznění tohoto zařízení.
Úvodem je třeba uvést, že článek 191 SFEU, jehož odstavec 2 stanoví obecné cíle v oblasti ochrany životního prostředí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. března 2015, Fipa Group a další,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
, bod
, jakož i citovaná judikatura), není relevantní pro účely odpovědi na položené otázky.
Kromě toho otázka položená předkládajícím soudem spočívá na předpokladu, že obě zařízení dotčená v původním řízení měla být předmětem předchozího posouzení jejich vlivů na životní prostředí podle čl. 2 odst. 1 směrnice 85/337, což přísluší posoudit tomuto soudu.
Konečně, pokud jde o otázku, zda je třeba pro účely odpovědi na položenou otázku zohlednit směrnici 85/337, která byla platná v době podání první žádosti o povolení ze strany společností VBIO1 a VBIO2, nebo směrnici 2011/92, která byla platná v době podání jejich druhé žádosti v návaznosti na zrušení prvního povolení, které jim bylo uděleno, stačí konstatovat, že ustanovení těchto dvou směrnic, která jsou nebo by mohla být relevantní, a zvláště čl. 2 odst. 1, jsou v každém případě v podstatě totožná.
Pokud jde o možnost dodatečně napravit neprovedení posouzení vlivů určitého záměru na životní prostředí požadované směrnicí 85/337 za takových okolností, jako jsou dotčené ve sporech v původním řízení, je třeba připomenout, že čl. 2 odst. 1 této směrnice ukládá, aby záměry, jež mohou mít významný vliv na životní prostředí ve smyslu jejího článku 4, ve spojení s přílohami I nebo II téže směrnice, podléhaly tomuto posouzení před udělením povolení (rozsudek ze dne 7. ledna 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, bod
).
Jak to již Soudní dvůr rovněž zdůraznil, předchozí povaha takového posouzení je odůvodněna nutností, aby v průběhu rozhodovacího procesu příslušný orgán provedl co nejvčasnější zohlednění vlivů všech technických plánovacích a rozhodovacích procesů na životní prostředí, jehož cílem je vyvarovat se od samého počátku riziku vzniku znečištění nebo škodlivých vlivů spíše než následně potlačovat jejich účinky (rozsudek ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, bod
).
Naopak ani směrnice 85/337 ani směrnice 2011/92 neobsahuje ustanovení týkající se důsledků, které je třeba vyvodit z porušení této povinnosti předchozího posouzení.
Členské státy jsou podle zásady loajální spolupráce stanovené v článku 4 SEU nicméně povinny napravit protiprávní následky tohoto porušení unijního práva. Příslušné vnitrostátní orgány tak mají povinnost přijmout v rámci svých pravomocí všechna nezbytná opatření za účelem nápravy neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí například tím, že zruší či pozastaví již udělené povolení, aby se provedlo takové posouzení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. ledna 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, body
a
; ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, bod
, jakož i ze dne 28. února 2012, Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, body
,
a
).
Členský stát je rovněž povinen nahradit každou škodu, která vznikla z důvodu neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí, které vyžaduje unijní právo (rozsudek ze dne 7. ledna 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, bod
).
Soudní dvůr nicméně rozhodl, že unijní právo nebrání tomu, aby vnitrostátní předpisy za určitých okolností připouštěly legalizaci postupů nebo jednání odporujících unijnímu právu (rozsudky ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, bod
; ze dne 15. ledna 2013, Križan a další,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, bod
, jakož i ze dne 17. listopadu 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, bod
).
Soudní dvůr upřesnil, že taková možnost legalizace musí podléhat podmínce, že dotčeným osobám nedává příležitost ke zkreslování pravidel unijního práva nebo k vyhýbání se jeho použití a že tedy tato možnost zůstává výjimečnou (rozsudky ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, bod
; ze dne 15. ledna 2013, Križan a další,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, bod
, jakož i ze dne 17. listopadu 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, bod
).
Soudní dvůr tedy rozhodl, že právní předpisy, které přiznávají povolení, které může být vydáno zcela mimo rámec jakýchkoliv výjimečných okolností, tytéž účinky, jaké jsou svázány s předchozím povolením vydaným v územním a stavebním řízení, porušují požadavky směrnice 85/337 (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, bod
, a ze dne 17. listopadu 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, bod
).
To platí rovněž v případě legislativního opatření, které by umožňovalo, aniž by aspoň ukládalo následné posouzení a vyžadovalo naplnění jakékoliv zvláštní výjimečné okolnosti, aby se záměr, který měl být předmětem posouzení jeho vlivů na životní prostředí ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice 85/337, považoval za takto posouzený, a to i v případě, že se toto opatření týká jen záměrů, jejichž povolení již nepodléhá z důvodu uplynutí lhůty pro podání žaloby stanovené vnitrostátními právními předpisy přímým opravným prostředkům k soudu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. listopadu 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, bod
a
).
Dále posouzení provedené po výstavbě a zprovoznění určitého zařízení se nemůže omezit na budoucí vlivy tohoto zařízení na životní prostředí, ale musí též zohlednit vlivy v oblasti životního prostředí vzniklé od okamžiku jeho realizace.
Je věcí předkládajícího soudu, aby posoudil, zda právní předpisy dotčené v původním řízení dodržují tyto požadavky. Je třeba nicméně tento soud informovat, že okolnost, že dotyčné společnosti učinily všechny nezbytné kroky, aby se případně provedlo posouzení vlivu jejich záměru na životní prostředí, že odmítnutí příslušných orgánů vyhovět těmto žádostech se zakládalo na vnitrostátních ustanoveních, jejichž rozpor s unijním právem byl konstatován až následně rozsudkem Corte Costituzionale (Ústavní soud), a že činnost dotčených zařízení byla pozastavena, spíš prokazuje to, že provedené legalizace nebyly povoleny vnitrostátním právem za podmínek podobných s podmínkami dotčenými ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, bod
), a jejich cílem nebylo obejít pravidla unijního práva.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba odpovědět na položenou otázku, že v případě neprovedení posouzení vlivu určitého záměru na životní prostředí vyžadovaného směrnicí 85/337 unijní právo zaprvé vyžaduje, aby členské státy odstranily protiprávní důsledky tohoto neprovedení, a zadruhé nebrání tomu, aby se posouzení těchto vlivů uskutečnilo v rámci legalizace po výstavbě a zprovoznění dotyčného zařízení, za podmínky, že:
—
vnitrostátní pravidla umožňující takovou legalizaci dotčeným osobám nedávají příležitost ke zkreslování pravidel unijního práva nebo k vyhýbání se jeho použití a
—
posouzení provedené v rámci legalizace se netýká jen budoucích vlivů tohoto zařízení na životní prostředí, ale zohledňuje rovněž vlivy v oblasti životního prostředí, ke kterým došlo od okamžiku jeho realizace.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

V případě neprovedení posouzení vlivu určitého záměru na životní prostředí vyžadovaného směrnicí Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/31/ES ze dne 23. dubna 2009, unijní právo zaprvé vyžaduje, aby členské státy odstranily protiprávní důsledky tohoto neprovedení, a zadruhé nebrání tomu, aby se posouzení těchto vlivů uskutečnilo v rámci legalizace po výstavbě a zprovoznění dotyčného zařízení, za podmínky, že:

—
vnitrostátní pravidla umožňující takovou legalizaci dotčeným osobám nedávají příležitost ke zkreslování pravidel unijního práva nebo k vyhýbání se jeho použití a

—
posouzení provedené v rámci legalizace se netýká jen budoucích vlivů tohoto zařízení na životní prostředí, ale zohledňuje rovněž vlivy v oblasti životního prostředí, ke kterým došlo od okamžiku jeho realizace.

Podpisy.
(
) – Jednací jazyk: italština.