CELEX: 62015CJ0327
Vorlage zur Vorabentscheidung
Elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste
Richtlinie 2002/22/EG
Universaldienst
Art. 12 und 13
Berechnung der Kosten der Universaldienstverpflichtungen
Art. 32
Entschädigung für die Kosten im Zusammenhang mit zusätzlichen Pflichtdiensten
Unmittelbare Wirkung
Art. 107 Abs. 1 und Art. 108 Abs. 3 AEUV
Sicherheits- und Seenotdienste in Dänemark und in Grönland
Nationale Regelung
Stellung eines Antrags auf Entschädigung für die Kosten im Zusammenhang mit zusätzlichen Pflichtdiensten
Dreimonatsfrist
Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 32 der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten (Universaldienstrichtlinie) (
ABl. 2002, L 108, S. 51
).
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der TDC A/S auf der einen Seite und dem Teleklagenævn (Beschwerdeausschuss für Telekommunikationsangelegenheiten, Dänemark) sowie dem Erhvervs- og Vækstministerium (Ministerium für Industrie und Wachstum, Dänemark) auf der anderen Seite über die Ablehnung mehrerer Anträge auf Entschädigung für die Kosten, die der TDC durch die Bereitstellung zusätzlicher Pflichtdienste entstanden sind, und eines Antrags auf Befreiung von der für die Stellung solcher Entschädigungsanträge vorgesehenen Frist.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Universaldienstrichtlinie
In den Erwägungsgründen 4, 18, 19, 21, 23, 25 und 26 der Universaldienstrichtlinie heißt es:
„(4)
Zu der Gewährleistung des Universaldienstes … kann auch die Bereitstellung von einigen Diensten für bestimmte Endnutzer zu Preisen gehören, die von denen, die sich aus den üblichen Marktbedingungen ergeben, abweichen. Die Entschädigung der Unternehmen, die für die Bereitstellung solcher Dienste unter diesen Voraussetzungen benannt werden, müssen jedoch nicht zu Wettbewerbsverzerrungen führen, sofern die benannten Unternehmen für die entstandenen spezifischen Nettokosten entschädigt werden und sofern die Nettokostenbelastung wettbewerbsneutral angelastet wird.
…
(18)
Die Mitgliedstaaten sollten bei Bedarf Verfahren für die Finanzierung der Nettokosten von Universaldienstverpflichtungen in den Fällen einrichten, in denen nachgewiesen wird, dass die Verpflichtungen nur mit Verlust oder zu Nettokosten, die außerhalb der üblichen geschäftlichen Standards liegen, erfüllt werden können. Es ist wichtig sicherzustellen, dass die Nettokosten von Universaldienstverpflichtungen ordnungsgemäß berechnet werden und jede Finanzierung möglichst geringe verfälschende Auswirkungen auf den Markt und die Unternehmen hat und mit Artikel [107 und 108 AEUV] vereinbar ist.
(19)
Bei jeder Berechnung der Nettokosten des Universaldienstes sollte den Kosten und Erträgen ebenso wie den immateriellen Vorteilen, die sich aus der Erbringung des Universaldienstes ergeben, angemessen Rechnung getragen werden, doch sollte das allgemeine Ziel kostenorientierter Preisstrukturen nicht beeinträchtigt werden. Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen sollten anhand transparenter Verfahren berechnet werden.
…
(21)
… Bei dem Finanzierungsmechanismus sollte gewährleistet sein, dass die Marktteilnehmer nur zur Finanzierung der Universaldienstverpflichtungen beitragen, nicht aber zu anderen Tätigkeiten, die nicht unmittelbar mit der Erfüllung von Universaldienstverpflichtungen zusammenhängen. …
…
(23)
Die Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen können auf alle oder auf bestimmte Unternehmensgruppen aufgeteilt werden. Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass die Grundsätze der Transparenz, der geringstmöglichen Marktverfälschung, der Nichtdiskriminierung und der Verhältnismäßigkeit durch diesen Aufteilungsmechanismus nicht verletzt werden. Geringstmögliche Marktverfälschung bedeutet, dass die Beiträge so angelastet werden, dass die finanzielle Belastung der Endnutzer möglichst gering gehalten wird, beispielsweise durch eine möglichst breite Streuung der Beiträge.
…
(25)
… Den Mitgliedstaaten ist es nicht erlaubt, den Marktbeteiligten Finanzbeiträge für Maßnahmen aufzuerlegen, die nicht Teil der Universaldienstverpflichtungen sind. Einzelnen Mitgliedstaaten bleibt es freigestellt, besondere Maßnahmen (außerhalb der Universaldienstverpflichtungen) aufzuerlegen und sie unter Beachtung des [Unionsrechts] zu finanzieren, nicht jedoch durch Beiträge der Marktbeteiligten.
(26)
Ein effektiverer Wettbewerb auf allen Zugangs- und Dienstleistungsmärkten wird den Nutzern mehr Wahlmöglichkeiten bieten. Das Ausmaß des wirksamen Wettbewerbs und der Wahlmöglichkeiten unterscheidet sich innerhalb der [Europäischen Union] und innerhalb der Mitgliedstaaten von Gebiet zu Gebiet und je nach Zugangs- und Dienstleistungsmarkt. … Aus Gründen der Effizienz und aus sozialen Gründen sollten die Endnutzertarife die Gegebenheiten sowohl bei der Nachfrage als auch bei den Kosten widerspiegeln, sofern dies nicht zu Wettbewerbsverfälschungen führt. … Preisobergrenzen, geografische Mittelwerte oder vergleichbare Instrumente, sowie nicht-regulatorische Maßnahmen wie öffentlich verfügbare Vergleiche von Endnutzertarifen könnten eingesetzt werden, um das Ziel der Förderung eines wirksamen Wettbewerbs, gleichzeitig aber auch das Ziel der Wahrung öffentlicher Interessen … zu erreichen. Damit die nationalen Regulierungsbehörden ihre Regulierungsaufgaben in diesem Bereich, einschließlich der Auferlegung von bestimmten Tarifen, wahrnehmen können, müssen ihnen entsprechende Informationen der Kostenrechnung zugänglich sein. …“
Art. 1 („Anwendungsbereich und Ziele“) der Universaldienstrichtlinie bestimmt in Abs. 2:
„Diese Richtlinie begründet die Rechte der Endnutzer und die entsprechenden Pflichten von Unternehmen, die öffentlich zugängliche elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste bereitstellen. Im Hinblick auf die Gewährleistung eines Universaldienstes in einem Umfeld mit offenen und wettbewerbsorientierten Märkten legt die Richtlinie das Mindestangebot an Diensten mit definierter Qualität fest, zu denen alle Endnutzer unter Berücksichtigung der spezifischen nationalen Gegebenheiten zu einem erschwinglichen Preis und unter Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen Zugang haben. …“
Art. 3 („Verfügbarkeit des Universaldienstes“) Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie lautet:
„Die Mitgliedstaaten legen den effizientesten und am besten geeigneten Ansatz fest, mit dem der Universaldienst sichergestellt werden kann, wobei die Grundsätze der Objektivität, Transparenz, Nichtdiskriminierung und Verhältnismäßigkeit einzuhalten sind. Sie tragen dafür Sorge, Marktverfälschungen zu minimieren, insbesondere die Erbringung von Diensten zu Preisen oder sonstigen Bedingungen, die von normalen wirtschaftlichen Gegebenheiten abweichen, und berücksichtigen dabei die Wahrung des öffentlichen Interesses.“
Art. 8 („Benennung von Unternehmen“) der Universaldienstrichtlinie sieht in Abs. 2 vor:
„Verpflichten die Mitgliedstaaten eines oder mehrere Unternehmen zu Universaldiensten im gesamten Hoheitsgebiet oder einem Teil davon, erfolgt dies unter Anwendung eines effizienten, objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Benennungsverfahrens, wobei kein Unternehmen von vornherein von der Benennung ausgeschlossen wird. Diese Benennungsverfahren gewährleisten, dass der Universaldienst auf kostengünstige Weise erbracht wird, und können für die Ermittlung der Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen gemäß Artikel 12 herangezogen werden.“
Art. 12 („Berechnung der Kosten der Universaldienstverpflichtungen“) dieser Richtlinie sieht in Abs. 1 vor:
„Wenn nach Auffassung der nationalen Regulierungsbehörden die Bereitstellung des Universaldienstes gemäß den Artikeln 3 bis 10 möglicherweise eine unzumutbare Belastung für die Unternehmen darstellt, die zur Erbringung des Universaldienstes benannt sind, berechnen sie die Nettokosten für die Bereitstellung des Universaldienstes.
Zu diesem Zweck
a)
berechnet die nationale Regulierungsbehörde die Nettokosten der Universaldienstverpflichtung gemäß Anhang IV Teil A, wobei der den zur Bereitstellung des Universaldienstes benannten Unternehmen entstehende Marktvorteil berücksichtigt wird, oder
b)
wendet die nationale Regulierungsbehörde die nach dem Benennungsverfahren gemäß Artikel 8 Absatz 2 ermittelten Nettokosten für die Bereitstellung des Universaldienstes an.
Art. 13 („Finanzierung der Universaldienstverpflichtungen“) der Universaldienstrichtlinie bestimmt in Abs. 1:
„Wenn die nationalen Regulierungsbehörden auf der Grundlage der Berechnung der Nettokosten nach Artikel 12 feststellen, dass ein Unternehmen unzumutbar belastet wird, beschließen die Mitgliedstaaten auf Antrag eines benannten Unternehmens,
a)
ein Verfahren einzuführen, mit dem das Unternehmen für die ermittelten Nettokosten unter transparenten Bedingungen aus öffentlichen Mitteln entschädigt wird, und/oder
b)
die Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen unter den Betreibern von elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten aufzuteilen.“
Art. 32 („Zusätzliche Pflichtdienste“) der Universaldienstrichtlinie lautet:
„Die Mitgliedstaaten können – zusätzlich zu den Diensten im Rahmen der Universaldienstverpflichtungen nach Kapitel II – nach eigenem Ermessen weitere Dienste in ihrem Hoheitsgebiet öffentlich zugänglich machen, ohne dass in einem solchen Fall jedoch ein Entschädigungsverfahren mit Beteiligung bestimmter Unternehmen vorgeschrieben werden darf.“
Anhang IV Teil A der Universaldienstrichtlinie sieht vor:
„…
… Bei der Berechnung sind die Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen als Differenz zwischen den Nettokosten eines benannten Unternehmens für den Betrieb unter Einhaltung der Universaldienstverpflichtungen und den Nettokosten für den Betrieb ohne Universaldienstverpflichtungen zu ermitteln. … Die Kosten, die ein benanntes Unternehmen vermieden hätte, wenn die Universaldienstverpflichtungen nicht bestanden hätten, sind ordnungsgemäß zu ermitteln. …
…“
In Anhang IV Teil B der Universaldienstrichtlinie ist das Verfahren für die Anlastung etwaiger Nettokosten von Universaldienstverpflichtungen festgelegt.
Richtlinie 2002/21/EG
Nach Art. 2 Buchst. j der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) (
ABl. 2002, L 108, S. 33
) bezeichnet
„‚Universaldienst‘: ein in der [Universaldienstrichtlinie] definiertes Mindestangebot an Diensten von bestimmter Qualität, das allen Nutzern unabhängig von ihrem Standort und, gemessen an den landesspezifischen Bedingungen, zu einem erschwinglichen Preis zur Verfügung steht“.
Übersee-Assoziationsbeschluss
Grönland stand auf der Liste der überseeischen Länder und Gebiete (ÜLG) in Anhang I A des Beschlusses 2001/822/EG des Rates vom 27. November 2001 über die Assoziation der überseeischen Länder und Gebiete mit der Europäischen Gemeinschaft („Übersee-Assoziationsbeschluss“) (
ABl. 2001, L 314, S. 1
).
Beschluss 2012/21/EU
Der Beschluss 2012/21/EU der Kommission vom 20. Dezember 2011 über die Anwendung von Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind (
ABl. 2012, L 7, S. 3
) ist nach seinem Art. 12 am 31. Januar 2012 in Kraft getreten. Wie der Vorlageentscheidung zu entnehmen ist, kann angesichts des entscheidungserheblichen Zeitraums davon ausgegangen werden, dass der Ausgangsrechtsstreit nicht unter diesen Beschluss fällt.
Dänisches Recht
Das Lov nr. 418 om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet (Gesetz Nr. 418 über die Wettbewerbs- und Verbraucherbedingungen auf dem Telekommunikationsmarkt) vom 31. Mai 2000 in der Fassung der Bekanntmachung Nr. 780 vom 28. Juni 2007 (im Folgenden: Telekommunikationsgesetz), das im entscheidungserheblichen Zeitraum in Kraft war, enthielt die Bestimmungen, mit denen die Universaldienstrichtlinie in dänisches Recht umgesetzt wurde.
Der Vorlageentscheidung zufolge konnten gemäß § 20 des Telekommunikationsgesetzes die nach diesem Gesetz benannten Universaldienstanbieter für sämtliche belegten Verluste im Zusammenhang mit der Erbringung der in § 16 des Gesetzes genannten Dienste, die von der ihnen auferlegten Universaldienstverpflichtung umfasst waren, entschädigt werden.
Im Telekommunikationsgesetz war laut der Vorlageentscheidung nicht festgelegt, was unter „sämtliche belegten Verluste“ zu verstehen war. Aus den Materialien zu diesem Gesetz ergab sich aber, dass ein Verlust im Zusammenhang mit den funkgestützten Sicherheits- und Seenotdiensten (im Folgenden: Sicherheits- und Seenotdienste) „mit einem etwaigen Gewinn aus der Erbringung anderer Dienste, die von den Universaldienstverpflichtungen des Unternehmens umfasst sind, verrechnet werden [muss]“. Ein Verlust, der nach Abzug der Gewinne blieb, musste nach § 20 des Telekommunikationsgesetzes von den Marktbeteiligten getragen werden, wenn er mit der Erbringung von Diensten nach Kapitel II der Universaldienstrichtlinie zusammenhing, und vom Staat getragen werden, wenn er mit der Erbringung zusätzlicher Pflichtdienste verbunden war.
Diese Regeln wurden im Wesentlichen wortgleich in das Lov nr. 169 om elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (Gesetz Nr. 169 über elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste) vom 3. März 2011 übernommen. Auf ein Aufforderungsschreiben und eine mit Gründen versehene Stellungnahme der Europäischen Kommission hin wurde dieses Gesetz jedoch durch das Lov nr. 250 (Gesetz Nr. 250) vom 31. März 2012 geändert und sieht nunmehr die Möglichkeit vor, sich die nach dem 1. April 2012 im Rahmen der Sicherheits- und Seenotdienste eingetretenen Verluste ohne Abzug der Gewinne aus anderen, unter die Universaldienstverpflichtung des Unternehmens fallenden Diensten erstatten zu lassen.
Das Ministerium für Industrie und Wachstum erließ am 26. Juni 2008 die Bekendtgørelse nr. 701 om forsyningspligtydelser (Verordnung Nr. 701 über Universaldienstverpflichtungen), deren § 30 folgendermaßen lautet:
„In Verbindung mit dem Antrag auf Finanzierung des Verlusts gemäß § 20 des Gesetzes über die Wettbewerbs- und Verbraucherbedingungen auf dem Telekommunikationsmarkt (vgl. Bekanntmachung Nr. 780 vom 28. Juni 2007) muss der Universaldienstanbieter der IT‑ og Telestyrelse [IT‑ und Telekommunikationsbehörde] [nunmehr Erhvervsstyrelse, Behörde für Unternehmen] Unterlagen zu seinem Verlust für ein abgeschlossenes Geschäftsjahr vorlegen. …
Absatz 2
. Der Universaldienstanbieter muss seinen Antrag auf Finanzierung des Verlusts für das vorangegangene Geschäftsjahr spätestens drei Monate nach Ablauf der Frist für die Vorlage des Jahresberichts bei der Erhvervs- og Selskabsstyrelse [Behörde für Handel und Unternehmen] stellen. …
Absatz 3
. Die IT‑ og Telestyrelse [IT‑ und Telekommunikationsbehörde] berechnet binnen sechs Monaten, nachdem sie vom Universaldienstanbieter die in Abs. 1 genannten Angaben erhalten hat, ob der Universaldienstanbieter Anspruch auf Erstattung des Verlusts hat.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
TDC, die zuvor Tele Danmark A/S hieß, war bis zu ihrer Privatisierung im Jahr 1997 ein Unternehmen, dessen alleiniger Aktionär der dänische Staat war. Sie ist in Dänemark die Hauptanbieterin elektronischer Kommunikationsdienste.
TDC wurde vom dänischen Staat bereits vor ihrer Privatisierung damit beauftragt, Dänemark und Grönland unentgeltlich Sicherheits- und Seenotdienste bereitzustellen, die es Schiffen ermöglichen, Hilfe anzufordern, wenn sie in Not geraten. Diese Aufgabe behielt sie nach ihrer Privatisierung bei. TDC bleibt die Hauptanbieterin von Telekommunikationsdiensten in Dänemark und bietet dort auf freiwilliger Grundlage Dienste nach Kapitel II der Universaldienstrichtlinie an, u. a. Basistelefonie. Als Gesellschaft, die für die Bereitstellung einer Universaldienstverpflichtung benannt wurde, hat sie Sicherheits- und Seenotdienste in Grönland anzubieten und übt dort keinerlei Tätigkeit abgesehen von der aus der Universaldienstverpflichtung resultierenden aus. In der Praxis werden die Sicherheits- und Seenotdienste von der Tele Greenland A/S bereitgestellt, die zu den autonomen Behörden Grönlands gehört, und TDC deckt nur die damit zusammenhängenden Kosten.
Nach der dänischen Regelung konnte TDC vom Staat keine Entschädigung für die mit der Erbringung der Sicherheits- und Seenotdienste in Dänemark und Grönland verbundenen Kosten erlangen, da sie im Rahmen der Erbringung der unter die Universaldienstverpflichtungen fallenden Dienste und der zusätzlichen Pflichtdienste insgesamt einen Gewinn erwirtschaftete.
TDC beanstandete unter Berufung auf die Universaldienstrichtlinie mehrmals, dass ihr die dänische Regelung in der Auslegung durch die dänischen Behörden nicht ermöglichte, eine Entschädigung für diese Kosten zu erlangen. Im Jahr 2008 wandte sie sich an die Kommission und ersuchte sie um Stellungnahme zu der Frage, ob die dänische Regelung mit der Universaldienstrichtlinie in Einklang stehe. Nach einem Meinungsaustausch zwischen der Kommission, den dänischen Behörden und TDC übermittelte die Kommission dem Königreich Dänemark am 27. Januar 2011 ein Aufforderungsschreiben und am 29. September 2011 eine mit Gründen versehene Stellungnahme.
Das Königreich Dänemark beschloss daraufhin, die fragliche dänische Regelung zu ändern. Diese sieht nunmehr vor, dass der Staat Verluste, die nach dem 1. April 2012 im Rahmen der Bereitstellung der Sicherheits- und Seenotdienste eingetreten sind, ohne Abzug der Gewinne aus anderen, unter die Universaldienstverpflichtung fallenden Dienste entschädigt. Sie gilt jedoch nicht für den Zeitraum bis zum 1. April 2012.
TDC stellte am 29. Juli 2011 unter Berufung auf das Unionsrecht einen Antrag auf Entschädigung für die Kosten, die im Jahr 2010 im Zusammenhang mit der Erbringung der Sicherheits- und Seenotdienste entstanden waren. Am 26. September 2011 stellte TDC entsprechende Anträge für die Jahre 2007 bis 2009.
Parallel zu den bei den dänischen Behörden angestrengten Verfahren wegen dieser Entschädigung beantragte TDC beim Ministerium für Industrie und Wachstum die Befreiung von der Frist in § 30 Abs. 2 der Verordnung Nr. 701 über Universaldienstverpflichtungen, wonach jeder Entschädigungsantrag spätestens drei Monate nach Ablauf der Frist für die Übermittlung des Jahresberichts an die zuständige Behörde einzureichen ist. TDC machte geltend, dass sie diese Entschädigung deswegen nicht fristgerecht beantragt habe, weil sie damals nach der fraglichen dänischen Regelung keinen Anspruch darauf gehabt habe.
Am 2. November 2011 teilte das Ministerium für Industrie und Wachstum TDC mit, dass es den Antrag auf Befreiung von der Frist ablehne.
Am 24. November 2011 lehnte die dänische Behörde für Unternehmen die Anträge von TDC auf Kostenentschädigung mit der Begründung ab, dass zum einen die Forderung für das Jahr 2007 verjährt sei und die Antragsfrist für die Jahre 2008 und 2009 abgelaufen sei und dass zum anderen die damals geltende dänische Regelung nicht gestattet habe, dem Entschädigungsantrag für das Jahr 2010 stattzugeben, ohne die Gewinne aus den von den Universaldienstverpflichtungen nach Kapitel II der Universaldienstrichtlinie erfassten Diensten abzuziehen.
TDC focht diese ablehnenden Entscheidungen vor dem Beschwerdeausschuss für Telekommunikationsangelegenheiten an, der die Entscheidungen über die Entschädigungsanträge für die Jahre 2007 bis 2009 mit Entscheidung vom 17. September 2012 bestätigte. In Bezug auf den Entschädigungsantrag für das Jahr 2007 entschied der Ausschuss, dass „der Antrag verjährt ist, da die dreijährige Verjährungsfrist für etwaige Entschädigungsansprüche von TDC zu dem Zeitpunkt zu laufen begann, in dem TDC die endgültige Höhe ihrer Ansprüche feststellen und ihren Antrag stellen konnte“. Hinsichtlich der Entschädigungsanträge für die Jahre 2008 und 2009 bestätigte der Ausschuss ebenfalls die ablehnenden Entscheidungen der dänischen Behörde mit der Begründung, dass diese Anträge nach Ablauf der in § 30 Abs. 2 der Verordnung Nr. 701 über Universaldienstverpflichtungen vorgesehenen Dreimonatsfrist eingereicht worden seien.
In Bezug auf den Entschädigungsantrag für das Jahr 2010 beschloss der Beschwerdeausschuss für Telekommunikationsangelegenheiten, seine Entscheidung auszusetzen und dem Gerichtshof Fragen zur Auslegung der Universaldienstrichtlinie vorzulegen. Im Urteil vom 9. Oktober 2014, TDC (
C‑222/13
,
EU:C:2014:2265
), stellte der Gerichtshof jedoch fest, dass er für die Beantwortung nicht zuständig war, da der Ausschuss nicht zur Vorlage an den Gerichtshof gemäß Art. 267 AEUV befugt war.
Parallel zum Verfahren vor dem Beschwerdeausschuss für Telekommunikationsangelegenheiten erhob TDC am 13. November 2012 beim Københavns byret (Amtsgericht Kopenhagen, Dänemark) eine Klage auf Ersatz des in den Jahren 2008 und 2009 aufgrund der fehlerhaften Umsetzung der Universaldienstrichtlinie in dänisches Recht erlittenen Schadens. Die Rechtssache wurde in der Folge an das Østre Landsret (Landgericht der Region Ost, Dänemark) verwiesen.
TDC erhob zudem beim Københavns byret (Amtsgericht Kopenhagen) eine Klage auf Aufhebung der Entscheidung des Ministeriums für Industrie und Wachstum vom 2. November 2011, mit der ihr Antrag auf Befreiung von der Frist abgelehnt worden war, sowie auf Aufhebung der Entscheidung des Beschwerdeausschusses für Telekommunikationsangelegenheiten für die Jahre 2007 bis 2009. Auch diese Rechtssache wurde an das Østre Landsret (Landgericht der Region Ost, Dänemark) verwiesen, das Zweifel hinsichtlich der Auslegung des Unionsrechts hegt.
Vor diesem Hintergrund hat das Østre Landsret (Landgericht der Region Ost) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Hindert die Universaldienstrichtlinie einschließlich ihres Art. 32 einen Mitgliedstaat an der Festlegung von Regeln, nach denen ein Unternehmen keinen Anspruch gegen den Mitgliedstaat auf gesonderte Erstattung der Nettokosten der Erbringung eines zusätzlichen Pflichtdienstes hat, der nicht von Kapitel II der Richtlinie umfasst ist, soweit der Gewinn des Unternehmens aus anderen Diensten, die von den Universaldienstverpflichtungen des Unternehmens nach Kapitel II der Richtlinie umfasst sind, den mit der Erbringung des zusätzlichen Pflichtdienstes verbundenen Verlust übersteigt?
2.
Hindert die Universaldienstrichtlinie einen Mitgliedstaat an der Festlegung von Regeln, nach denen Unternehmen von diesem Mitgliedstaat die Erstattung der Nettokosten der Erbringung zusätzlicher Pflichtdienste, die nicht von Kapitel II der Richtlinie umfasst sind, nur verlangen können, wenn die Nettokosten eine unzumutbare Belastung für die Unternehmen darstellen?
3.
Kann der Mitgliedstaat, falls Frage 2 zu verneinen ist, bestimmen, dass die Erbringung eines zusätzlichen Pflichtdienstes, der nicht von Kapitel II der Universaldienstrichtlinie umfasst ist, keine unzumutbare Belastung darstellt, wenn das Unternehmen aus der Bereitstellung aller Dienste, in deren Rahmen es zu Universaldienstleistungen verpflichtet ist, einschließlich der Dienste, die das Unternehmen auch erbracht hätte, wenn ihm keine Universaldienstverpflichtung auferlegt wäre, insgesamt einen Gewinn erzielt hat?
4.
Hindert die Universaldienstrichtlinie einen Mitgliedstaat an der Festlegung von Regeln, nach denen die Nettokosten eines benannten Unternehmens bei der Erbringung von Universaldienstverpflichtungen gemäß Kapitel II der Richtlinie als Differenz zwischen sämtlichen Einnahmen und sämtlichen Kosten berechnet werden, die mit der Erbringung der betreffenden Dienstleistung verbunden sind, einschließlich der Einnahmen und Kosten, die das Unternehmen auch gehabt hätte, wenn ihm keine Universaldienstverpflichtung auferlegt wäre?
5.
Wenn die fraglichen nationalen Regeln (vgl. Fragen 1 bis 4) auf zusätzliche Pflichtdienste angewandt werden, die nicht nur in Dänemark, sondern sowohl in Dänemark als auch in Grönland verlangt werden, das nach Anhang II des AEU-Vertrags ein überseeisches Land oder Hoheitsgebiet ist, gelten dann die Antworten auf die Fragen 1 bis 4 auch für den Grönland betreffenden Teil des Pflichtdienstes, wenn der Pflichtdienst von den dänischen Behörden einem Unternehmen auferlegt wird, das seinen Sitz in Dänemark hat und im Übrigen keine Tätigkeiten in Grönland ausübt?
6.
Welche Bedeutung haben Art. 107 Abs. 1 und Art. 108 Abs. 3 AEUV sowie der Beschluss 2012/21 für die Beantwortung der Fragen 1 bis 5?
7.
Welche Bedeutung hat der Grundsatz der geringstmöglichen Marktverfälschung u. a. des Art. 1 Abs. 2, Art. 3 Abs. 2 und der Erwägungsgründe 4, 18, 23 und 26 sowie des Anhangs IV Teil B der Universaldienstrichtlinie für die Beantwortung der Fragen 1 bis 5?
8.
Falls Bestimmungen der Universaldienstrichtlinie nationalen Regelungen wie den in den Fragen 1, 2 und 4 genannten entgegenstehen, haben diese Bestimmungen oder Hemmnisse dann unmittelbare Wirkung?
9.
Welche näheren Umstände sind in die Beurteilung einzubeziehen, ob eine nationale Antragsfrist wie die in dem Vorabentscheidungsersuchen beschriebene und ihre Anwendung mit den unionsrechtlichen Grundsätzen der Loyalität, der Äquivalenz und der Effektivität in Einklang stehen?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten, zur sechsten und zur siebten Frage
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Bestimmungen der Universaldienstrichtlinie und insbesondere deren Art. 32 dahin auszulegen, sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, nach der ein Unternehmen keinen Anspruch darauf hat, vom Mitgliedstaat für die Nettokosten der Erbringung eines zusätzlichen Pflichtdienstes entschädigt zu werden, wenn die Gewinne des Unternehmens aus anderen Diensten, die von seinen Universaldienstverpflichtungen umfasst sind, höher sind als der mit der Erbringung dieses zusätzlichen Pflichtdienstes verbundene Verlust.
In diesem Zusammenhang möchte das vorlegende Gericht mit seiner sechsten und seiner siebten Frage wissen, welche Bedeutung die aus Art. 107 Abs. 1 und Art. 108 Abs. 3 AEUV folgenden unionsrechtlichen Beihilferegeln für die Auslegung dieser Bestimmung haben.
Soweit die vom vorlegenden Gericht in der sechsten und der siebten Vorlagefrage angeführten unionsrechtlichen Beihilferegeln für die Umsetzung der Verpflichtungen aus der Universaldienstrichtlinie und insbesondere für die Verfahren zur Entschädigung des Universaldienstes und der zusätzlichen Pflichtdienste gelten, sind diese beiden Fragen zusammen mit der ersten zu prüfen.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass in der Universaldienstrichtlinie zwei Gruppen von Diensten festgelegt sind, die die Mitgliedstaaten benannten Unternehmen übertragen können, nämlich zum einen die von den Universaldienstverpflichtungen umfassten Dienste nach Kapitel II dieser Richtlinie und zum anderen die besonderen Dienste gemäß Art. 32 der Richtlinie.
Was die unter die Universaldienstverpflichtungen fallenden Dienste anbelangt, besteht nach Art. 1 Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie der Gegenstand dieser Richtlinie entsprechend Art. 2 Buchst. j der Rahmenrichtlinie darin, das Mindestangebot an Diensten mit definierter Qualität festzulegen, zu denen alle Endnutzer unter Berücksichtigung der spezifischen nationalen Gegebenheiten zu einem erschwinglichen Preis und unter Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen Zugang haben. Dieses Mindestangebot an Universaldiensten ist in Kapitel II der Universaldienstrichtlinie festgelegt.
Die Art. 12 und 13 sowie Anhang IV Teil A dieser Richtlinie enthalten die Regeln für die Verfahren zur Berechnung der Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen nach Kapitel II der Richtlinie und zur Finanzierung dieser Verpflichtungen.
Hinsichtlich der besonderen Dienste, die nicht von den Universaldienstverpflichtungen umfasst sind, sieht Art. 32 der Universaldienstrichtlinie vor, dass die Mitgliedstaaten nach eigenem Ermessen weitere Dienste in ihrem Hoheitsgebiet öffentlich zugänglich machen können, ohne dass in einem solchen Fall jedoch ein Entschädigungsverfahren mit Beteiligung bestimmter Unternehmen vorgeschrieben werden darf.
Sodann ist festzustellen, dass Art. 32 der Universaldienstrichtlinie im Unterschied zu dem Universaldienst nach Kapitel II der Richtlinie kein Verfahren für die Entschädigung der zusätzlichen Pflichtdienste vorsieht, da er nur festlegt, dass für diese Dienste kein Finanzierungsverfahren mit Beteiligung bestimmter Unternehmen vorgeschrieben werden darf. Daher kann der in Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Universaldienstrichtlinie vorgesehene Finanzierungsmechanismus auf solche Dienste nicht ausgeweitet werden (vgl. Urteil vom 11. Juni 2015, Base Company und Mobistar,
C‑1/14
,
EU:C:2015:378
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall sah die dänische Regelung, wie oben in Rn. 17 erwähnt, vor, dass ein etwaiger Verlust vom Staat zu erstatten war, wenn er mit der Erbringung zusätzlicher Pflichtdienste in Zusammenhang stand, wobei ein solcher Verlust jedoch mit einem Gewinn aus der Erbringung anderer Dienste, die von den Universaldienstverpflichtungen des Unternehmens umfasst waren, verrechnet werden musste.
Aus Art. 32 der Universaldienstrichtlinie ergibt sich aber, dass das für die Bereitstellung eines zusätzlichen Pflichtdienstes benannte Unternehmen nicht gezwungen werden darf, die mit der Erbringung dieses Dienstes verbundenen Kosten zu tragen. Nach dieser Bestimmung ist nämlich ein Entschädigungsverfahren mit Beteiligung bestimmter Unternehmen nicht zulässig.
Zum Entschädigungsverfahren folgt außerdem aus den Regeln für die Verfahren zur Berechnung der Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen und zur Finanzierung dieser in der Universaldienstrichtlinie vorgesehenen Verpflichtungen, dass für die unter den Universaldienst fallenden Tätigkeiten und die Tätigkeiten im Zusammenhang mit den anderen Arten von Diensten, zu denen die zusätzlichen Pflichtdienste gehören, eine getrennte Kostenrechnung zu erfolgen hat.
In den Erwägungsgründen 21 und 25 der Universaldienstrichtlinie heißt es nämlich u. a., dass zum einen bei dem Finanzierungsmechanismus gewährleistet sein sollte, dass die Marktteilnehmer nur zur Finanzierung der Universaldienstverpflichtungen beitragen, nicht aber zu anderen Tätigkeiten, die nicht unmittelbar mit der Erfüllung von Universaldienstverpflichtungen zusammenhängen, und dass es zum anderen den Mitgliedstaaten nicht erlaubt ist, den Marktbeteiligten Finanzbeiträge für Maßnahmen aufzuerlegen, die nicht Teil der Universaldienstverpflichtungen sind. In den Erwägungsgründen 4 und 18 der Richtlinie heißt es im Wesentlichen, dass die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen müssen, dass die benannten Unternehmen für die „entstandenen spezifischen“ Nettokosten der Bereitstellung des Universaldienstes entschädigt werden.
Dementsprechend sind nach den Art. 12 und 13 der Universaldienstrichtlinie zur Bestimmung der Höhe der etwaigen Entschädigung, die einem zur Erbringung eines Universaldienstes benannten Unternehmen geschuldet wird, in einem ersten Schritt die Nettokosten der Universaldienstverpflichtung für das als Erbringer benannte Unternehmen zu berechnen; in einem zweiten Schritt beschließen die nationalen Regulierungsbehörden, wenn sie feststellen, dass ein Unternehmen unzumutbar belastet wird, ein Verfahren einzuführen, mit dem dieses Unternehmen für die ermittelten Nettokosten unter transparenten Bedingungen aus öffentlichen Mitteln entschädigt wird, und/oder die Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen unter den Betreibern von elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten aufzuteilen (vgl. Urteil vom 6. Oktober 2015, T‑Mobile Czech Republic und Vodafone Czech Republic,
C‑508/14
,
EU:C:2015:657
, Rn.
).
Demnach ist im Hinblick auf die Entschädigung zwischen den Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen und den Nettokosten der zusätzlichen Pflichtdienste, die nicht unter Kapitel II der Universaldienstrichtlinie fallen, zu unterscheiden.
Folglich sind die in der Universaldienstrichtlinie vorgesehenen Entschädigungsverfahren für den Universaldienst und für die zusätzlichen Pflichtdienste voneinander unabhängig und somit die Nettokosten jedes dieser Dienste rechnerisch getrennt zu erfassen, um zu gewährleisten, dass die Einnahmen aus dem Universaldienst nicht bei der Berechnung der Nettokosten des zusätzlichen Pflichtdienstes berücksichtigt werden und nicht darüber entscheiden, ob eine Entschädigung für die Erbringung des zusätzlichen Pflichtdienstes gewährt wird.
Schließlich ist zu betonen, dass das Erfordernis einer getrennten Kostenrechnung nicht nur zur Transparenz des Finanzierungsverfahrens für die Universaldienstverpflichtungen entsprechend dem 19. Erwägungsgrund der Universaldienstrichtlinie beiträgt, sondern auch sicherstellt, dass die Finanzierung des Universaldienstes auf wettbewerbsneutrale Weise erfolgt. Ein solches Erfordernis stellt des Weiteren entsprechend dem 18. Erwägungsgrund der Universaldienstrichtlinie sicher, dass die Finanzierung des Universaldienstes und der zusätzlichen Pflichtdienste unter Einhaltung der unionsrechtlichen Beihilferegeln erfolgt.
Die Bereitstellung eines zusätzlichen Pflichtdienstes stellt nämlich ebenso wie der Universaldienst eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV dar.
Die von den Mitgliedstaaten für die Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gewährten Ausgleichsleistungen unterliegen den vom Unionsgesetzgeber in den Art. 107 und 108 AEUV festgelegten Regeln.
Ein derartiger Ausgleich ist im konkreten Fall nur dann nicht als staatliche Beihilfe zu qualifizieren, wenn eine Reihe von Voraussetzungen erfüllt sind (Urteil vom 24. Juli 2003, Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, Rn.
).
Erstens muss das einen solchen Ausgleich empfangende Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein. Zweitens sind die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufzustellen, um zu verhindern, dass der Ausgleich einen wirtschaftlichen Vorteil mit sich bringt, der das Unternehmen, dem er gewährt wird, gegenüber konkurrierenden Unternehmen begünstigt. Drittens darf der Ausgleich nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken. Viertens ist dieser Ausgleich auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit notwendigen Mitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung dieser Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind (Urteile vom 24. Juli 2003, Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, Rn.
,
,
und
, sowie vom 10. Juni 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, Rn.
bis
).
Im Übrigen lässt sich durch die Einhaltung der Verpflichtung zur getrennten Kostenrechnung verhindern, dass die Einnahmen, die das Unternehmen aus seinen Universaldienstverpflichtungen erzielt, doppelt berücksichtigt werden, und zwar zum einen bei der Berechnung der Nettokosten der Universaldienstverpflichtung und folglich der dafür gewährten Entschädigung und zum anderen bei der Berechnung der Nettokosten des zusätzlichen Pflichtdienstes und folglich der dafür gewährten Entschädigung. Eine solche Praxis läuft nämlich darauf hinaus, dass entgegen dem Wortlaut von Art. 32 der Universaldienstrichtlinie das Unternehmen, das den zusätzlichen Pflichtdienst erbringt, dessen Kosten zu tragen hat.
Ein Verfahren zur Entschädigung für die zusätzlichen Pflichtdienste, das sämtliche Einnahmen berücksichtigt, die das benannte Unternehmen im Rahmen anderer, von seinen Universaldienstverpflichtungen umfasster Dienste erzielt, steht daher im Widerspruch zur Universaldienstrichtlinie.
Nach alledem ist auf die erste, die sechste und die siebte Frage zu antworten, dass die Bestimmungen der Universaldienstrichtlinie und insbesondere deren Art. 32 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die ein Verfahren zur Entschädigung für die Bereitstellung zusätzlicher Pflichtdienste vorsieht, nach dem ein Unternehmen keinen Anspruch darauf hat, vom Mitgliedstaat für die Nettokosten der Erbringung eines zusätzlichen Pflichtdienstes entschädigt zu werden, wenn die Gewinne des Unternehmens aus anderen Diensten, die von seinen Universaldienstverpflichtungen umfasst sind, höher sind als der mit der Erbringung dieses zusätzlichen Pflichtdienstes verbundene Verlust.
Zur zweiten Frage
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Universaldienstrichtlinie dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der ein für die Bereitstellung zusätzlicher Pflichtdienste benanntes Unternehmen nur dann Anspruch darauf hat, vom Mitgliedstaat für die Nettokosten der Erbringung dieser Dienste entschädigt zu werden, wenn diese Kosten eine unzumutbare Belastung für das Unternehmen darstellen.
Wie in Rn. 46 des vorliegenden Urteils ausgeführt, ist nach den Bestimmungen der Universaldienstrichtlinie über die Universaldienstverpflichtungen Voraussetzung für die Zahlung einer Entschädigung durch den Mitgliedstaat, dass eine unzumutbare Belastung vorliegt.
Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 1 der Universaldienstrichtlinie bestimmt nämlich, dass die nationalen Regulierungsbehörden, wenn ihrer Auffassung nach die Bereitstellung des Universaldienstes gemäß den Art. 3 bis 10 dieser Richtlinie möglicherweise eine unzumutbare Belastung für die Unternehmen darstellt, die zur Erbringung des Universaldienstes benannt sind, die Nettokosten für die Bereitstellung des Universaldienstes berechnen.
Die Bestimmungen der Universaldienstrichtlinie über die Verfahren zur Berechnung der Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen sowie zur Finanzierung dieser Verpflichtungen und insbesondere Art. 12 Abs. 1 dieser Richtlinie gelten jedoch nicht für die Erbringung der zusätzlichen Pflichtdienste.
Wie in Rn. 43 des vorliegenden Urteils erwähnt, geht aus Art. 32 der Universaldienstrichtlinie hervor, dass dem für die Bereitstellung eines zusätzlichen Pflichtdienstes benannten Unternehmen nicht die mit der Erbringung dieses Dienstes verbundenen Kosten auferlegt werden dürfen.
Eine nationale Regelung, nach der ein für die Bereitstellung zusätzlicher Pflichtdienste benanntes Unternehmen nur dann Anspruch darauf hat, vom Mitgliedstaat für die Nettokosten der Erbringung dieser Dienste entschädigt zu werden, wenn diese Kosten eine unzumutbare Belastung für das Unternehmen darstellen, schließt nicht aus, dass das betroffene Unternehmen die Kosten dieser Dienste ganz oder teilweise selbst tragen muss.
Daher verstößt es gegen Art. 32 der Universaldienstrichtlinie, die Zahlung einer Entschädigung durch den Mitgliedstaat von der Voraussetzung abhängig zu machen, dass die Nettokosten der Erbringung der zusätzlichen Pflichtdienste eine unzumutbare Belastung für das benannte Unternehmen darstellen.
Wenn die Zahlung einer Entschädigung für die Erbringung zusätzlicher Pflichtdienste von der Erfüllung der Anforderungen nach Kapitel II der Universaldienstrichtlinie abhängig gemacht werden dürfte, würde zudem den Mitgliedstaaten entsprechend dem Vorbringen der Kommission im Ergebnis gestattet, einseitig den Anwendungsbereich der Regeln über die Universaldienstverpflichtung auf die zusätzlichen Pflichtdienste auszudehnen, was dem in Art. 1 Abs. 2 dieser Richtlinie festgelegten Ziel zuwiderliefe, das Mindestangebot an Diensten mit definierter Qualität festzulegen, zu denen alle Endnutzer der Union Zugang haben müssen.
Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass die Universaldienstrichtlinie dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der ein für die Bereitstellung zusätzlicher Pflichtdienste benanntes Unternehmen nur dann Anspruch darauf hat, vom Mitgliedstaat für die Nettokosten der Erbringung dieser Dienste entschädigt zu werden, wenn diese Kosten eine unzumutbare Belastung für das Unternehmen darstellen.
Zur dritten Frage
Angesichts der Antwort auf die zweite Frage ist die dritte Frage nicht zu beantworten.
Zur vierten Frage
Mit seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Universaldienstrichtlinie dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der sich die Nettokosten eines benannten Unternehmens für die Erfüllung einer Universaldienstverpflichtung aus der Differenz zwischen sämtlichen Einnahmen und sämtlichen Kosten ergeben, die mit der Erbringung des fraglichen Dienstes verbunden sind, einschließlich der Einnahmen und Kosten, die das Unternehmen auch gehabt hätte, wenn es nicht Anbieter eines Universaldienstes gewesen wäre.
Die nationalen Regulierungsbehörden müssen die Nettokosten der Universaldienstverpflichtung gemäß Art. 12 und Anhang IV Teil A der Universaldienstrichtlinie ermitteln und berechnen.
Nach Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. a und b der Universaldienstrichtlinie berücksichtigen die nationalen Regulierungsbehörden bei der Berechnung der Nettokosten der Universaldienstverpflichtung gemäß Anhang IV Teil A dieser Richtlinie den etwaigen Marktvorteil, der einem für die Bereitstellung eines Universaldienstes benannten Unternehmen entsteht, oder sie wenden die nach dem Benennungsverfahren gemäß Art. 8 Abs. 2 dieser Richtlinie ermittelten Nettokosten für die Bereitstellung des Universaldienstes an. Nach letzterer Bestimmung gewährleisten die Benennungsverfahren, dass der Universaldienst auf kostengünstige Weise erbracht wird, und sie können für die Ermittlung der Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen gemäß Art. 12 herangezogen werden.
Anhang IV Teil A Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie sieht vor, dass die Nettokosten der Universaldienstverpflichtung der Differenz zwischen den Nettokosten eines benannten Unternehmens für den Betrieb unter Einhaltung der Universaldienstverpflichtungen und den Nettokosten für den Betrieb ohne Universaldienstverpflichtungen entsprechen.
Aus der Gesamtheit dieser Bestimmungen ergibt sich, dass die Nettokosten für die Bereitstellung des Universaldienstes der Differenz zwischen den Nettokosten eines benannten Unternehmens für den Betrieb unter Einhaltung der Universaldienstverpflichtungen und den Nettokosten für den Betrieb ohne Universaldienstverpflichtungen entsprechen. Daher können sich die Nettokosten für die Bereitstellung eines Universaldienstes nicht aus der Differenz zwischen sämtlichen Einnahmen und sämtlichen Kosten ergeben, die mit der Bereitstellung dieses Dienstes verbunden sind.
Nach alledem ist auf die vierte Frage zu antworten, dass die Universaldienstrichtlinie dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der sich die Nettokosten eines benannten Unternehmens für die Erfüllung einer Universaldienstverpflichtung aus der Differenz zwischen sämtlichen Einnahmen und sämtlichen Kosten ergeben, die mit der Erbringung des fraglichen Dienstes verbunden sind, einschließlich der Einnahmen und Kosten, die das Unternehmen auch gehabt hätte, wenn es nicht Anbieter eines Universaldienstes gewesen wäre.
Zur fünften Frage
Mit seiner fünften Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob in einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens der Umstand, dass das mit einem zusätzlichen Pflichtdienst im Sinne von Art. 32 der Universaldienstrichtlinie betraute Unternehmen diesen Dienst nicht nur im Hoheitsgebiet Dänemarks, sondern auch im Hoheitsgebiet Grönlands bereitstellt, eine Auswirkung auf die Auslegung der Bestimmungen der Richtlinie hat.
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 52 Abs. 1 EUV die Verträge für die Mitgliedstaaten gelten und nach Art. 52 Abs. 2 EUV der räumliche Geltungsbereich der Verträge in Art. 355 AEUV im Einzelnen angegeben wird.
Nach Art. 355 Abs. 2 AEUV gilt für die in Anhang II des AEU-Vertrags aufgeführten ÜLG das besondere Assoziierungssystem, das im Vierten Teil dieses Vertrags, d. h. in den Art. 198 bis 203 AEUV, festgelegt ist, dessen Einzelheiten und Verfahren gemäß Art. 203 AEUV durch Bestimmungen des Rates der Europäischen Union erlassen werden.
Grönland ist in dieser Liste aufgeführt und fällt somit nach Art. 204 AEUV vorbehaltlich der spezifischen Bestimmungen für Grönland in dem Protokoll (Nr. 34) über die Sonderregelung für Grönland im Anhang zu den Verträgen unter dieses in den Bestimmungen der Art. 198 bis 203 AEUV festgelegte besondere System.
Der Gerichtshof hat insoweit bereits entschieden, dass das Bestehen des besonderen Assoziierungssystems zwischen der Union und den ÜLG zur Folge hat, dass die allgemeinen Bestimmungen des AEU-Vertrags, also diejenigen, die nicht in dessen Viertem Teil aufgeführt sind, ohne ausdrückliche Verweisung nicht auf die ÜLG anwendbar sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 28. Januar 1999, van der Kooy,
C‑181/97
,
EU:C:1999:32
, Rn.
und
sowie vom 5. Juni 2014, X und TBG,
C‑24/12 und C‑27/12
,
EU:C:2014:1385
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall betreffen die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen 1 bis 4 die Auslegung der Bestimmungen der Universaldienstrichtlinie, die Art. 114 AEUV zur Rechtsgrundlage hat.
Weder der Vierte Teil des AEU-Vertrags noch der aufgrund dieses Teils des Vertrags erlassene Übersee-Assoziationsbeschluss verweisen auf Art. 114 AEUV.
Die Bestimmungen der Universaldienstrichtlinie sind folglich nicht auf Grönland anwendbar.
Daher hat der Umstand, dass TDC von Dänemark für die Bereitstellung von Sicherheits- und Seenotdiensten sowohl in Dänemark als auch in Grönland benannt wurde, keinerlei Auswirkung auf die Auslegung der Bestimmungen der Universaldienstrichtlinie.
Nach alledem ist auf die fünfte Frage zu antworten, dass in einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens der Umstand, dass das mit einem zusätzlichen Pflichtdienst im Sinne von Art. 32 der Universaldienstrichtlinie betraute Unternehmen diesen Dienst nicht nur im Hoheitsgebiet Dänemarks, sondern auch im Hoheitsgebiet Grönlands bereitstellt, keinerlei Auswirkung auf die Auslegung der Bestimmungen der Richtlinie hat.
Zur achten Frage
Mit seiner achten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 32 der Universaldienstrichtlinie dahin auszulegen ist, dass er unmittelbare Wirkung entfaltet.
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann sich der Einzelne in allen Fällen, in denen die Bestimmungen einer Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind, vor den nationalen Gerichten gegenüber dem Mitgliedstaat auf diese Bestimmungen berufen, wenn der Mitgliedstaat die Richtlinie entweder nicht fristgemäß oder nicht ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt hat (Urteile vom 24. Januar 2012, Dominguez,
C‑282/10
,
EU:C:2012:33
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 6. Oktober 2015, T‑Mobile Czech Republic und Vodafone Czech Republic,
C‑508/14
,
EU:C:2015:657
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Art. 32 der Universaldienstrichtlinie verbietet den Mitgliedstaaten, die mit der Erbringung zusätzlicher Pflichtdienste verbundenen Kosten ganz oder teilweise den Unternehmen des Sektors, zu denen das benannte Unternehmen gehört, aufzuerlegen.
Der Wortlaut dieser Bestimmung ist hinreichend genau und bestimmt, um in Bezug auf dieses Verbot unmittelbare Wirkung zu entfalten.
Daher ist auf die achte Frage zu antworten, dass Art. 32 der Universaldienstrichtlinie dahin auszulegen ist, dass er unmittelbare Wirkung entfaltet, soweit er den Mitgliedstaaten verbietet, dem mit der Bereitstellung eines zusätzlichen Pflichtdienstes betrauten Unternehmen die mit der Bereitstellung verbundenen Kosten aufzuerlegen.
Zur neunten Frage
Mit seiner neunten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Grundsätze der Loyalität, der Äquivalenz und der Effektivität dahin auszulegen sind, dass sie einer Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegenstehen, die für die Stellung von Anträgen eines Universaldienstanbieters auf Entschädigung für den Verlust des vorangegangenen Geschäftsjahrs eine Dreimonatsfrist ab Ablauf der diesem Anbieter auferlegten Frist zur Übermittlung eines Jahresberichts an die zuständige nationale Behörde vorsieht.
Eine solche Frist stellt eine Verfahrensmodalität für die Stellung eines Antrags dar, mit dem die Ausübung eines durch das Unionsrecht verliehenen Rechts des Betroffenen, nämlich des Rechts auf Entschädigung für die Bereitstellung eines Universaldienstes, sichergestellt werden soll.
Mangels in Dänemark anwendbarer unionsrechtlicher Vorschriften zu den Verfahrensmodalitäten für die Stellung und die Prüfung eines Antrags auf Entschädigung für den Verlust durch Erbringung eines Universaldienstes ist es nach dem nunmehr in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung dieses Mitgliedstaats, diese Modalitäten zu regeln, die aber zum einen nicht ungünstiger sein dürfen als die Modalitäten, die für gleichartige interne Sachverhalte gelten (Äquivalenzgrundsatz), und zum anderen die Ausübung der vom Unionsrecht verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren dürfen (Effektivitätsgrundsatz) (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 27. Juni 2013, Agrokonsulting,
C‑93/12
,
EU:C:2013:432
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 20. Oktober 2016, Danqua,
C‑429/15
,
EU:C:2016:789
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Anhand dieser beiden Grundsätze ist die neunte Frage des vorlegenden Gerichts zu prüfen.
Die Beachtung des Äquivalenzgrundsatzes verlangt, dass bei der Anwendung einer nationalen Regelung nicht danach unterschieden wird, ob ein Verfahren auf das Unionsrecht oder auf das innerstaatliche Recht gestützt wird (Urteil vom 20. Oktober 2016, Danqua,
C‑429/15
,
EU:C:2016:789
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Um festzustellen, ob der Grundsatz der Äquivalenz im Ausgangsverfahren gewahrt ist, hat das nationale Gericht, das allein eine unmittelbare Kenntnis der Verfahrensmodalitäten besitzt, die im innerstaatlichen Recht den Schutz der Rechte gewährleisten sollen, den die Bürger aufgrund des Unionsrechts genießen, zu überprüfen, ob die Verfahrensmodalitäten diesem Grundsatz entsprechen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. September 2011, Rosado Santana,
C‑177/10
,
EU:C:2011:557
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im Ausgangsverfahren stellt laut dänischer Regierung die Frist nach § 30 Abs. 2 der Verordnung Nr. 701 über Universaldienstverpflichtungen eine für alle Universaldienstanbieter vorgesehene allgemeine Frist dar, die für Entschädigungsforderungen unabhängig davon gilt, ob sie sich auf dänisches Recht oder auf Unionsrecht stützen. Hingegen macht TDC im Wesentlichen geltend, dass diese Frist nur für die Stellung von Anträgen auf Entschädigung für den Verlust durch zusätzliche Pflichtdienste eingeführt worden sei.
In Anbetracht dieser Auffassungsunterschiede wird das vorlegende Gerichts zu prüfen haben, ob die Frist nach § 30 Abs. 2 der Verordnung Nr. 701 über Universaldienstverpflichtungen nicht ungünstiger ist als die Frist, die das nationale Recht für einen entsprechenden Antrag vorsieht.
Was den Effektivitätsgrundsatz betrifft, darf, wie oben in Rn. 90 festgestellt, eine innerstaatliche Verfahrensvorschrift wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nicht so geartet sein, dass sie die Ausübung der durch das Unionsrecht verliehenen Rechte praktisch unmöglich macht oder übermäßig erschwert.
Der Gerichtshof hat hierzu bereits entschieden, dass jeder Fall, in dem sich die Frage stellt, ob eine nationale Verfahrensvorschrift die Anwendung des Unionsrechts unmöglich macht oder übermäßig erschwert, unter Berücksichtigung der Stellung dieser Vorschrift im gesamten Verfahren, des Verfahrensablaufs und der Besonderheiten des Verfahrens vor den verschiedenen innerstaatlichen Stellen zu prüfen ist. Zu berücksichtigen sind dabei gegebenenfalls u. a. der Schutz der Verteidigungsrechte, der Grundsatz der Rechtssicherheit und der ordnungsgemäße Ablauf des Verfahrens (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. Juli 2010, Bulicke,
C‑246/09
,
EU:C:2010:418
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, vom 8. September 2011, Rosado Santana,
C‑177/10
,
EU:C:2011:557
, Rn.
sowie vom 20. Oktober 2016, Danqua,
C‑429/15
,
EU:C:2016:789
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Nach ständiger Rechtsprechung ist die Festsetzung von Ausschlussfristen grundsätzlich mit dem Erfordernis der Effektivität vereinbar, weil eine solche Festsetzung ein Anwendungsfall des grundlegenden Prinzips der Rechtssicherheit ist, die zugleich den Betroffenen und die Behörde schützt. Solche Fristen sind nämlich grundsätzlich nicht geeignet, die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte praktisch unmöglich zu machen oder übermäßig zu erschweren. Die Mitgliedstaaten müssen aber für nationale Regelungen, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, Fristen festlegen, die insbesondere der Bedeutung der zu treffenden Entscheidungen für die Betroffenen, der Komplexität der Verfahren und der anzuwendenden Rechtsvorschriften, der Zahl der potenziell Betroffenen und den anderen zu berücksichtigenden öffentlichen oder privaten Belangen entsprechen. Unter diesem Vorbehalt steht es den Mitgliedstaaten frei, längere oder kürzere Fristen vorzusehen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 15. April 2010, Barth,
C‑542/08
,
EU:C:2010:193
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, vom 8. Juli 2010, Bulicke,
C‑246/09
,
EU:C:2010:418
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 20. Oktober 2016, Danqua,
C‑429/15
,
EU:C:2016:789
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Auf den ersten Blick ist nicht ersichtlich, dass eine nationale Regelung, die für die Stellung des Antrags auf Entschädigung für den Verlust des vorangegangenen Geschäftsjahrs eine Dreimonatsfrist ab Ablauf der dem Anbieter auferlegten Frist für die Übermittlung eines Jahresberichts an die zuständige nationale Behörde vorsieht, dem Effektivitätsgrundsatz zuwiderläuft.
Nach Ansicht von TDC ist der Fall des Ausgangsverfahrens jedoch vergleichbar mit dem in der Rechtssache, die dem Urteil vom 25. Juli 1991, Emmott (
C‑208/90
,
EU:C:1991:333
), zugrunde liege, da das dänische Recht und seine Auslegung durch die zuständigen dänischen Behörden ihr keine Möglichkeit böten, in den Genuss einer Entschädigung für den Verlust durch die Sicherheits- und Seenotdienste zu kommen. TDC weist darauf hin, dass diesen Behörden zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung Nr. 701 über Universaldienstverpflichtungen, die eine Dreimonatsfrist für die Stellung eines Entschädigungsantrags vorsehe, die nicht ordnungsgemäße Umsetzung der Universaldienstrichtlinie in dänisches Recht bewusst gewesen sei.
Die dänische Regierung führt aus, dass es für TDC weder unmöglich noch übermäßig schwierig gewesen sei, einen Entschädigungsantrag zu stellen und in diesem Rahmen vorzutragen, dass der Antrag unmittelbar auf die Bestimmungen der Universaldienstrichtlinie gestützt sei. Dies werde dadurch bestätigt, dass TDC ihren Entschädigungsantrag für 2010 fristgerecht gestellt und ihr Recht auf Entschädigung vor den nationalen Gerichten geltend gemacht habe. Daher seien die Umstände des Ausgangsverfahrens nicht mit jenen vergleichbar, die dem Urteil vom 25. Juli 1991, Emmott (
C‑208/90
,
EU:C:1991:333
), zugrunde gelegen hätten.
Zwar hat der Gerichtshof entschieden, dass sich der säumige Mitgliedstaat bis zum Zeitpunkt der ordnungsgemäßen Umsetzung einer Richtlinie nicht auf die Verspätung einer Klage berufen kann, die ein Einzelner zum Schutz der ihm durch diese Richtlinie verliehenen Rechte gegen ihn erhoben hat, da eine Klagefrist des nationalen Rechts erst zu diesem Zeitpunkt beginnen kann (vgl. Urteil vom 25. Juli 1991, Emmott,
C‑208/90
,
EU:C:1991:333
, Rn.
).
Gleichwohl hat es der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung im Anschluss an das Urteil vom 25. Juli 1991, Emmott (
C‑208/90
,
EU:C:1991:333
), für zulässig erklärt, dass der säumige Mitgliedstaat gegen Klagen Ausschlussfristen einwendet, auch wenn er im Zeitpunkt der Erhebung der Klagen die betreffende Richtlinie noch nicht ordnungsgemäß umgesetzt hatte, und die Entscheidung im Urteil vom 25. Juli 1991, Emmott (
C‑208/90
,
EU:C:1991:333
), mit den besonderen Umständen jenes Falles gerechtfertigt, in dem die Ausschlusswirkung dazu geführt hatte, dass der Klägerin des Ausgangsverfahrens jegliche Möglichkeit genommen wurde, ihren auf eine Richtlinie gestützten Anspruch geltend zu machen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 19. Mai 2011, Iaia u. a.,
C‑452/09
,
EU:C:2011:323
, Rn.
, sowie vom 8. September 2011, Q‑Beef und Bosschaert,
C‑89/10 und C‑96/10
,
EU:C:2011:555
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Der Gerichtshof hat dazu ausgeführt, dass das Unionsrecht es einer nationalen Behörde nur dann verwehrt, sich auf den Ablauf einer angemessenen Verjährungsfrist zu berufen, wenn ihr Verhalten in Verbindung mit einer Ausschlussfrist dem Betroffenen jede Möglichkeit genommen hat, seine Rechte vor den nationalen Gerichten geltend zu machen (Urteil vom 8. September 2011, Q‑Beef und Bosschaert,
C‑89/10 und C‑96/10
,
EU:C:2011:555
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall ist aus den Angaben, die dem Gerichtshof vorliegen, nicht ersichtlich, dass die Nichteinhaltung der Dreimonatsfrist nach § 30 Abs. 2 der Verordnung Nr. 701 über Universaldienstverpflichtungen TDC jegliche Möglichkeit genommen hat, ihr Recht auf Entschädigung für die mit der Bereitstellung der Sicherheits- und Seenotdienste verbundenen Kosten bei den zuständigen dänischen Behörden, einschließlich der nationalen Gerichte, geltend zu machen, was zu prüfen allerdings Sache des vorlegenden Gerichts ist.
Da dem Gerichtshof keine besonderen Umstände zur Kenntnis gebracht wurden, ist diese Bestimmung der Verordnung Nr. 701 über Universaldienstverpflichtungen offensichtlich nicht so geartet, dass sie die Ausübung der durch das Unionsrecht verliehenen Rechte praktisch unmöglich macht oder übermäßig erschwert.
Nach alledem ist auf die neunte Frage zu antworten, dass die Grundsätze der Loyalität, der Äquivalenz und der Effektivität dahin auszulegen sind, dass sie einer Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen, die für die Stellung von Anträgen eines Universaldienstanbieters auf Entschädigung für den Verlust des vorangegangenen Geschäftsjahrs eine Dreimonatsfrist ab Ablauf der diesem Anbieter auferlegten Frist zur Übermittlung eines Jahresberichts an die zuständige nationale Behörde vorsieht, nicht entgegenstehen, sofern diese Frist nicht ungünstiger als die im nationalen Recht für einen entsprechenden Antrag vorgesehene Frist und nicht so geartet ist, dass sie die Ausübung der den Unternehmen durch die Universaldienstrichtlinie verliehenen Rechte praktisch unmöglich macht oder übermäßig erschwert, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:

1.
Die Bestimmungen der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten (Universaldienstrichtlinie) und insbesondere des Art. 32 dieser Richtlinie sind dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die ein Verfahren zur Entschädigung für die Bereitstellung zusätzlicher Pflichtdienste vorsieht, nach dem ein Unternehmen keinen Anspruch darauf hat, vom Mitgliedstaat für die Nettokosten der Erbringung eines zusätzlichen Pflichtdienstes entschädigt zu werden, wenn die Gewinne des Unternehmens aus anderen Diensten, die von seinen Universaldienstverpflichtungen umfasst sind, höher sind als der mit der Erbringung dieses zusätzlichen Pflichtdienstes verbundene Verlust.

2.
Die Richtlinie 2002/22 ist dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der ein für die Bereitstellung zusätzlicher Pflichtdienste benanntes Unternehmen nur dann Anspruch darauf hat, vom Mitgliedstaat für die Nettokosten der Erbringung dieser Dienste entschädigt zu werden, wenn diese Kosten eine unzumutbare Belastung für das Unternehmen darstellen.

3.
Die Richtlinie 2002/22 ist dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der sich die Nettokosten eines benannten Unternehmens für die Erfüllung einer Universaldienstverpflichtung aus der Differenz zwischen sämtlichen Einnahmen und sämtlichen Kosten ergeben, die mit der Erbringung des fraglichen Dienstes verbunden sind, einschließlich der Einnahmen und Kosten, die das Unternehmen auch gehabt hätte, wenn es nicht Anbieter eines Universaldienstes gewesen wäre.

4.
In einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens hat der Umstand, dass das mit einem zusätzlichen Pflichtdienst im Sinne von Art. 32 der Richtlinie 2002/22 betraute Unternehmen diesen Dienst nicht nur im Hoheitsgebiet Dänemarks, sondern auch im Hoheitsgebiet Grönlands bereitstellt, keinerlei Auswirkung auf die Auslegung der Bestimmungen der Richtlinie.

5.
Art. 32 der Richtlinie 2002/22 ist dahin auszulegen, dass er unmittelbare Wirkung entfaltet, soweit er den Mitgliedstaaten verbietet, dem mit der Bereitstellung eines zusätzlichen Pflichtdienstes betrauten Unternehmen die mit der Bereitstellung verbundenen Kosten aufzuerlegen.

6.
Die Grundsätze der Loyalität, der Äquivalenz und der Effektivität sind dahin auszulegen, dass sie einer Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen, die für die Stellung von Anträgen eines Universaldienstanbieters auf Entschädigung für den Verlust des vorangegangenen Geschäftsjahres eine Dreimonatsfrist ab Ablauf der diesem Anbieter auferlegten Frist zur Übermittlung eines Jahresberichts an die zuständige nationale Behörde vorsieht, nicht entgegenstehen, sofern diese Frist nicht ungünstiger als die im nationalen Recht für einen entsprechenden Antrag vorgesehene Frist und nicht so geartet ist, dass sie die Ausübung der den Unternehmen durch die Richtlinie 2002/22 verliehenen Rechte praktisch unmöglich macht oder übermäßig erschwert, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Dänisch.