CELEX: 62021CJ0207
Överklagande
Ogiltigförklaring av genomförandebeslut (EU) 2017/1442
Artikel 16.4 och 16.5 FEU
Artikel 3.2 och 3.3 i protokoll (nr 36) om övergångsbestämmelser
Tillämpning i tiden (ratione temporis)
Rådets omröstningsregler
Kvalificerad majoritet

Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 27 januari 2021, Polen/kommissionen (
T‑699/17
,
EU:T:2021:44
) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogiltigförklarade tribunalen kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/1442 av den 31 juli 2017 om fastställande av BAT‑slutsatser för stora förbränningsanläggningar, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU (
EUT L 212, 2017, s. 1
) (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
EU-fördraget och protokoll nr 36
I artikel 16.4 och 16.5 FEU föreskrivs följande:
”4.   Från och med den 1 november 2014 ska kvalificerad majoritet definieras som minst 55 % av [Europeiska unionens råds] medlemmar, dock minst 15 rådsmedlemmar, vilka ska företräda medlemsstater som tillsammans omfattar minst 65 % av [Europeiska] unionens befolkning.
En blockerande minoritet ska omfatta minst fyra rådsmedlemmar; i annat fall ska kvalificerad majoritet anses vara uppnådd.
Övriga bestämmelser som gäller för omröstning med kvalificerad majoritet fastställs i artikel 238.2 [FEUF].
5   De övergångsbestämmelser som avser definitionen av kvalificerad majoritet och som ska tillämpas till och med den 31 oktober 2014 liksom de övergångsbestämmelser som ska tillämpas under perioden 1 november 2014–31 mars 2017 fastställs i protokollet om övergångsbestämmelser.”
Protokoll (nr 36) om övergångsbestämmelser (nedan kallat protokoll nr 36) innehåller i avdelning II, som har rubriken ”Bestämmelser angående kvalificerad majoritet”, artikel 3 vilken har följande lydelse:
”1.   I enlighet med artikel 16.4 [FEU] ska bestämmelserna i den punkten och bestämmelserna i artikel 238.2 [FEUF] angående definitionen av kvalificerad majoritet i Europeiska rådet och rådet få verkan den 1 november 2014.
2.   Under tiden 1 november 2014–31 mars 2017 kan en rådsmedlem, när ett beslut ska fattas med kvalificerad majoritet, begära att beslutet ska fattas med kvalificerad majoritet enligt definitionen i punkt 3. I det fallet är punkterna 3 och 4 tillämpliga.
3.   Till och med den 31 oktober 2014 ska följande bestämmelser gälla, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 235.1 andra stycket [FEUF]:
När Europeiska rådet och rådet ska besluta med kvalificerad majoritet, ska medlemmarnas röster viktas på följande sätt:
…”
Direktiv 2010/75/EU
I artikel 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (
EUT L 334, 2010, s. 17
), med rubriken ”BAT‑referensdokument och informationsutbyte”, föreskrivs följande i punkterna 1, 5 och 6:
”1.   För att utarbeta, revidera och vid behov uppdatera BAT‑referensdokument ska kommissionen anordna ett informationsutbyte mellan medlemsstaterna, de berörda industrierna, icke-statliga miljöskyddsorganisationer och kommissionen.
…
5.   Beslut om BAT‑slutsatserna ska antas i enlighet med det föreskrivande förfarande som avses i artikel 75.2.
6.   Efter det att ett beslut antagits i enlighet med punkt 5 ska kommissionen snarast möjligt offentliggöra BAT‑referensdokumentet och se till att BAT‑slutsatserna blir tillgängliga på unionens alla officiella språk.”
Artikel 14 i direktivet har rubriken ”Tillståndsvillkor”, och där föreskrivs följande i punkt 3:
”BAT‑slutsatserna ska användas som referens vid fastställande av tillståndsvillkoren.”
I artikel 75 i direktivet, som har rubriken ”Kommittéförfarande”, föreskrivs följande:
”1.   Kommissionen ska biträdas av en kommitté.
2.   När det hänvisas till denna punkt skall artiklarna 5 och 7 i [rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (
EGT L 184, 1999, s. 23
)] tillämpas, med beaktande av bestämmelserna i artikel 8 i det beslutet.
Den tid som avses i artikel 5.6 i beslut 1999/468/EG ska vara tre månader.”
Förordning (EU) nr 182/2011
Artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (
EUT L 55, 2011, s. 13
) har rubriken ”Granskningsförfarandet”. Artikel 5.1 och 5.2 har följande lydelse:
”1.   När granskningsförfarandet tillämpas ska kommittén yttra sig med den majoritet som anges i artikel 16.4 och 16.5 [FEU] och i tillämpliga fall artikel 238.3 [FEUF], när det gäller akter som ska antas på utkast från kommissionen. Rösterna från medlemsstaternas företrädare i kommittén ska viktas på det sätt som anges i de artiklarna.
2.   Om kommittén avger ett positivt yttrande ska kommissionen anta utkastet till genomförandeakt.”
Enligt artikel 12 första stycket i denna förordning ska beslut 1999/468/EG upphöra att gälla.
I artikel 13.1 i förordningen anges följande:
”När det i grundläggande akter som antagits innan den här förordningen trädde i kraft föreskrivs att kommissionen ska utöva sina genomförandebefogenheter i enlighet med beslut 1999/468/EG ska följande bestämmelser tillämpas:
…
c)
Om det i den grundläggande akten hänvisas till artikel 5 i beslut 1999/468/EG ska granskningsförfarandet i artikel 5 i denna förordning tillämpas ….
…
e)
Om det i den grundläggande akten hänvisas till artiklarna 7 och 8 i beslut 1999/468/EG ska artiklarna 10 och 11 i denna förordning tillämpas.”
Bakgrund till tvisten
Bakgrunden till tvisten redovisas i punkterna 8–15 i den överklagade domen och kan sammanfattas enligt följande.
Den 9 mars 2017 lade kommissionen, i egenskap av ordförande för den kommitté som inrättats genom artikel 75 i direktiv 2010/75 (nedan kallad kommittén), fram ett utkast till genomförandebeslut till kommittén med fastställande av BAT‑slutsatserna enligt detta direktiv, för stora förbränningsanläggningar. Den 23 mars 2017 inbjöd kommissionen ledamöterna i denna kommitté till ett möte som skulle äga rum den 28 april 2017. Syftet med detta var att genomföra en omröstning om utkastet till genomförandebeslut.
Den 30 mars 2017 begärde Republiken Polen att kommitténs omröstning skulle ske i enlighet med omröstningsreglerna i artikel 3.3 i protokoll nr 36.
Rådets rättstjänst tillställde den 4 april 2017 kommittén med medlemsstaternas ständiga representanter ett yttrande i vilket det i huvudsak angavs att för att en omröstning om ett utkast till rättsakt ska kunna genomföras i enlighet med de regler som var tillämpliga innan Lissabonfördraget trädde i kraft, krävdes det att två villkor uppfylldes, nämligen dels att den ifrågavarande medlemsstaten framställde en sådan begäran senast den 31 mars 2017, dels att den omröstning som var föremål för begäran också ägde rum före detta datum.
Den 10 april 2017 avslog kommissionens generaldirektorat för miljö Republiken Polens begäran av den 30 mars 2017 med motiveringen att omröstningen om yttrandet var planerad till den 28 april 2017, det vill säga efter den 31 mars 2017, vilket är det datum som anges i artikel 3.2 i protokoll nr 36.
Den 28 april 2017 röstade ledamöterna i kommittén för att avge ett yttrande över ett ändrat utkast till genomförandebeslut. Omröstningen genomfördes med tillämpning av omröstningsreglerna i artikel 16.4 FEU och inte med tillämpning av omröstningsreglerna i artikel 3.3 i protokoll nr 36. Omröstningen utmynnade i att kommittén avgav ett positivt yttrande efter det att 20 medlemsstater, som motsvarar 65,14 procent av befolkningen och 71,43 procent av ledamöterna i kommittén, hade röstat för utkastet. Åtta medlemsstater, däribland Republiken Polen, röstade emot.
Den 31 juli 2017 antog kommissionen det omtvistade beslutet, i vilket BAT‑slutsatserna för stora förbränningsanläggningar fastställdes och i vilket bland annat fastställdes utsläppsnivåer för dessa BAT vad gäller utsläpp av kväveoxider (NO
x
), kvicksilver (Hg) och väteklorid (HCl).
Talan vid tribunalen och den överklagade domen
Republiken Polen väckte, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 11 oktober 2017, talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.
Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 4 respektive den 15 januari 2018 ansökte Ungern och Republiken Bulgarien om att få intervenera i målet till stöd för Republiken Polens yrkanden. Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 16 respektive den 25 januari 2018 ansökte Konungariket Belgien, Republiken Frankrike och Konungariket Sverige om att få intervenera i målet till stöd för kommissionens yrkanden. Ordföranden på tribunalens tredje avdelning (tidigare sammansättning) biföll dessa interventionsansökningar genom beslut av den 19 respektive den 21 februari 2018.
Republiken Polen åberopade fem grunder till stöd för sin talan.
Genom den överklagade domen biföll tribunalen talan på den första grunden, avseende åsidosättande av bestämmelserna om kvalificerad majoritet, och ogiltigförklarade det omtvistade beslutet utan att pröva de övriga grunder som Republiken Polen hade åberopat.
Närmare bestämt prövade tribunalen, inom ramen för prövningen av den första grunden, räckvidden av artikel 3.2 i protokoll nr 36 och frågan huruvida det för att tillämpa reglerna om kvalificerad majoritet i artikel 3.3, vilka motsvarar bestämmelserna i Nicefördraget, räckte att en medlemsstat begärde detta mellan den 1 november 2014 och den 31 mars 2017 eller om det var nödvändigt att det aktuella beslutet även fattades under denna period.
Tribunalen undersökte för det första, i punkterna 35 och 36 i den överklagade domen, ordalydelsen i artikel 3.2 i protokoll nr 36 och drog slutsatsen att det inte fanns någon språkversion av denna bestämmelse som gjorde det möjligt att skingra tvivlen beträffande bestämmelsens exakta räckvidd.
För det andra analyserade tribunalen i punkt 37 i den överklagade domen historiken bakom artikel 3.2 genom att undersöka huruvida det mandat som tilldelats regeringskonferensen, som sammankallats i syfte att utarbeta ett utkast till fördrag om ändring av EU-fördraget och EG-fördraget, gav upplysningar som gjorde det möjligt att klargöra ordalydelsen i denna bestämmelse. Tribunalen drog slutsatsen att formuleringen i mandatet låg mycket nära ordalydelsen i nämnda bestämmelse, varför den inte heller gjorde det möjligt att avhjälpa tvetydigheten i fråga om bestämmelsens exakta räckvidd.
För det tredje undersökte tribunalen, i punkterna 38–42 i den överklagade domen, huruvida en teleologisk tolkning gjorde det möjligt att fastställa denna räckvidd. Härvidlag erinrade tribunalen om att syftet med protokoll nr 36 enligt dess enda skäl var ”att organisera övergången mellan de institutionella bestämmelser i fördragen som [var] tillämpliga före ikraftträdandet av Lissabonfördraget och de bestämmelser som fastställs i det fördraget”.
Tribunalen erinrade vidare om att artikel 3.2 i protokoll nr 36 gav en medlemsstat rätt att under perioden från och med den 1 november 2014 till och med den 31 mars 2017 begära att bestämmelserna om definitionen av kvalificerad majoritet i artikel 3.3 i protokollet, motsvarande bestämmelserna i Nicefördraget, skulle tillämpas. Vidare konstaterade tribunalen att denna rätt med nödvändighet innebar att omröstningen, efter det att en medlemsstat hade framställt en sådan begäran, skulle anordnas i enlighet med dessa regler, och detta även när omröstningen ägde rum efter den 31 mars 2017. Det är nämligen endast genom en sådan tolkning som det kan säkerställas att en medlemsstat, under hela denna period och fram till och med dess sista dag, kan utöva denna rättighet på ett ändamålsenligt sätt.
Tribunalen drog till sist slutsatsen att en motsatt tolkning skulle innebära att det uttryckliga fastställandet av en period mellan den 1 november 2014 och den 31 mars 2017, under vilken rättigheten i fråga kunde utövas, förlorade sin ändamålsenliga verkan samt skulle innebära en avsevärd inskränkning av den period under vilken en omröstning enligt reglerna i Nicefördraget i praktiken kunde begäras av en medlemsstat. Tribunalen ansåg att en sådan tolkning skulle leda till att en ansökan som inges vid slutet av denna period i praktiken skulle ha inkommit för sent för att dessa regler skulle bli tillämpliga. Medlemsstaterna skulle således vara tvungna att i förekommande fall lämna in sin begäran mycket tidigare, beroende på dagen – som inte kan förutses – för omröstningen, och på så sätt fråntas medlemsstaterna möjligheten att begära en omröstning i enlighet med nämnda regler fram till den sista dagen av den period som föreskrivs i artikel 3.2 i protokoll nr 36.
Tribunalen fann således att det följde av en teleologisk tolkning av artikel 3.2 att bestämmelserna i artikel 3.3 kunde tillämpas på en omröstning som ägde rum även efter den 31 mars 2017, under förutsättning att en medlemsstat hade begärt att de skulle tillämpas före detta datum.
För det fjärde påpekade tribunalen, i punkterna 43–52 i den överklagade domen, att denna slutsats även stöddes av en kontextuell tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36. Tribunalen analyserade därefter de tre perioder som avser ikraftträdandet av de regler som definierar den kvalificerade majoritet som föreskrivs i artikel 16.4 FEU.
Tribunalen anmärkte för det första att under perioden mellan den 1 december 2009 och den 31 oktober 2014 var reglerna om definitionen av kvalificerad majoritet i artikel 3.3 i protokoll nr 36, motsvarande bestämmelserna i Nicefördraget, tillämpliga. Vidare påpekade tribunalen att en rådsmedlem, under perioden från och med den 1 november 2014 till och med den 31 mars 2017, med stöd av artikel 3.2 i protokoll nr 36 kunde begära att ett beslut skulle fattas i enlighet med dessa bestämmelser i Nicefördraget. I annat fall skulle definitionen av kvalificerad majoritet i artikel 16.4 FEU tillämpas. Slutligen angav tribunalen att kvalificerad majoritet under perioden från och med den 1 april 2017 definieras i artikel 16.4 FEU, utan möjlighet att begära en annan metod för beräkning av rösterna.
Tribunalen godtog inte kommissionens argument att artikel 3.2 i protokoll nr 36 utgjorde ett undantag från regeln i artikel 16.4 FEU. Tribunalen drog slutsatsen att artikel 3.2 utgjorde en övergångsbestämmelse, vilket bekräftades i det enda skälet i protokoll nr 36 och av ordalydelsen i rubriken till protokollet och i artikel 16.5 FEU. Tribunalen påpekade i detta avseende att dess tolkning av artikel 3.2, som anges i punkt 27 i förevarande dom, dels var förenlig med det krav som följer av fast rättspraxis, enligt vilken en övergångsbestämmelse ska tolkas restriktivt, dels var oundgänglig för att en medlemsstat på ett ändamålsenligt och effektivt sätt skulle kunna utöva den rättighet som avses i punkt 25 i förevarande dom fram till den sista dagen av den frist som föreskrivs i samma artikel 3.2.
För det femte och sista påpekade tribunalen, i punkterna 53–56 i den överklagade domen, att denna tolkning hade stöd i rättssäkerhetsprincipen och att den tolkning som kommissionen förordade inte bara skulle leda till bristande förutsebarhet, eftersom den vid övergångstidens utgång skulle leda till osäkerhet om hur kvalificerad majoritet, såsom denna definieras i artikel 3.3 i protokoll nr 36, skulle tillämpas i tiden, utan även kunna leda till ett kringgående av artikel 3.2 i protokollet, genom att dagen för omröstningen fastställdes till den 31 mars 2017.
Tribunalen ogiltigförklarade det omtvistade beslutet, eftersom den ansåg att reglerna om kvalificerad majoritet i artikel 3.3 i protokoll nr 36 borde ha tillämpats vid omröstningen den 28 april 2017 om utkastet till det omtvistade beslutet och att underlåtenheten att iaktta omröstningsvillkoren utgör ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter i den mening som avses i artikel 263 FEUF. Av rättssäkerhetsskäl och för att undvika avbrott eller tillbakagång i genomförandet av unionens politik, beslutade tribunalen att låta verkningarna av det omtvistade beslutet bestå till dess att en ny rättsakt, som ska ersätta beslutet och som antagits enligt reglerna om kvalificerad majoritet i artikel 3.3, träder i kraft inom skälig tid, dock längst tolv månader räknat från den dag då den överklagade domen meddelades.
Parternas yrkanden
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
–
upphäva den överklagade domen,
–
ogilla den första grunden för talan som avses i punkt 17 i förevarande dom,
–
återförvisa målet till tribunalen för prövning av den andra, den tredje, den fjärde och den femte grunden för talan, vilka inte prövades i första instans, och
–
förordna att frågan om rättegångskostnader avseende talan i första instans och målet om överklagande ska anstå.
Republiken Polen har yrkat att domstolen ska
–
ogilla överklagandet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna med avseende på målet om överklagande.
Republiken Polen har i andra hand, för det fall domstolen bifaller överklagandet och upphäver den överklagade domen, yrkat att domstolen ska återförvisa målet till tribunalen för prövning av den andra, den tredje, den fjärde och den femte grunden för talan som avses i punkt 17 ovan.
Förfarandet vid domstolen
Genom särskild handling som ingavs till domstolens kansli när överklagandet ingavs ansökte kommissionen om skyndsam handläggning i enlighet med artiklarna 133–136 i domstolens rättegångsregler, vilka är tillämpliga på överklaganden enligt artikel 190.1 i rättegångsreglerna.
Till stöd för denna ansökan har kommissionen påpekat att på grund av tribunalens beslut att låta verkningarna av det omtvistade beslutet bestå till dess att en ny rättsakt trätt i kraft inom en frist som inte får överstiga tolv månader från den dag då den överklagade domen meddelades, kunde de BAT som definieras i det omtvistade beslutet endast tillämpas till och med den 27 januari 2022. Med hänsyn till den rättsosäkerhet som därigenom skapades beträffande villkoren för drift av stora förbränningsanläggningar, och med hänsyn till antalet berörda aktörer och de belopp som investerats, var det enligt kommissionen nödvändigt att snabbt få kännedom om utgången av förevarande överklagande och således huruvida det verkligen var nödvändigt att anta en ny rättsakt före den 27 januari 2022. Om domstolen skulle bifalla överklagandet, skulle det nämligen inte vara nödvändigt att anta ett nytt genomförandebeslut avseende BAT för dessa anläggningar.
Av artikel 133 i rättegångsreglerna framgår att på ansökan av sökanden eller svaranden får domstolens ordförande, efter att ha hört den andra parten, referenten och generaladvokaten, besluta att ett mål ska handläggas skyndsamt och på ett sätt som avviker från dessa rättegångsregler, när målet är av sådan beskaffenhet att det måste avgöras utan dröjsmål.
Det följer för det första av fast rättspraxis att varken rättslig osäkerhet kring en rättsakts lagenlighet eller tolkning eller det stora antal personer eller rättsliga situationer som potentiellt berörs, i sig kan utgöra exceptionella omständigheter som kan motivera att ett mål prövas i detta förfarande (beslut av domstolens ordförande av den 7 april 2016, rådet/Front Polisario,
C‑104/16 P
, ej publicerat,
EU:C:2016:232
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad därefter beträffar den omständigheten att frågan huruvida det är nödvändigt att anta en ny rättsakt beror på utgången i överklagandeförfarandet, erinrar domstolen om att enbart det, visserligen berättigade, intresse som enskilda har av att så snabbt som möjligt fastställa räckvidden av de rättigheter som följer av unionsrätten inte heller kan visa att det föreligger en exceptionell omständighet som kan motivera att ett mål prövas i nämnda förfarande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2022, Caruter,
C‑642/20
,
EU:C:2022:308
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det framgår slutligen av fast rättspraxis att ekonomiska intressen, hur viktiga och berättigade de än är, inte kan föranleda skyndsam handläggning (beslut meddelat av domstolens ordförande den 16 mars 2017, Abanca Corporación Bancaria,
C‑70/17
, ej publicerat,
EU:C:2017:227
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Under dessa omständigheter beslutade domstolens ordförande, efter att ha hört referenten och generaladvokaten, den 7 juli 2021 att inte bifalla ansökan om skyndsam handläggning.
Prövning av överklagandet
Kommissionen har till stöd för sitt överklagande åberopat en enda grund, som består av två delar, varav den första avser ett åsidosättande av artikel 16.5 FEU och den andra ett åsidosättande av artikel 16.4 FEU.
Den första delgrunden
Parternas argument
Kommissionen har gjort gällande att tribunalens tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36 i punkterna 42, 56 och 57 i den överklagade domen strider mot artikel 16.5 FEU.
Kommissionen har i detta avseende gjort gällande att ordalydelsen i artikel 16.5 FEU, i motsats till vad tribunalen konstaterade i punkt 49 i den överklagade domen, inte ger upphov till några tvivel vad gäller dess tolkning. Kommissionen har hävdat att det i denna bestämmelse inte föreskrivs någon övergångsperiod efter den 31 mars 2017, vilket innebär att det efter detta datum inte längre är möjligt att tillämpa bestämmelserna i protokoll nr 36 om definitionen av kvalificerad majoritet. Tribunalens tolkning tvingar den emellertid att tillämpa dessa bestämmelser efter nämnda datum.
Kommissionen har gjort gällande att artikel 16 FEU, oberoende av att såväl bestämmelserna i artikel 16 FEU som bestämmelserna i protokoll nr 36 utgör bestämmelser i unionens primärrätt, är av grundläggande betydelse, eftersom den definierar föremålet för reglerna i protokollet och dess tillämpningsperiod. Kommissionen anser att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte tolka artikel 3.2 i protokollet på ett sätt som gör det möjligt att säkerställa att sistnämnda bestämmelse är förenlig med artikel 16.5 FEU.
Kommissionen anser dessutom att en restriktiv tolkning av övergångsbestämmelserna och den allmänna rättssäkerhetsprincipen bekräftar att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning. Kommissionen har i detta avseende erinrat om att handläggningsregler är tillämpliga när de träder i kraft och att det endast förhåller sig annorlunda om den nya bestämmelsen åtföljs av specialbestämmelser som reglerar dess tillämpning i tiden. Perioden för tillämpning av övergångsbestämmelser ska således tolkas restriktivt för att minska förseningen med tillämpningen av de nya bestämmelserna.
Kommissionen anser att frågan om vilken kvalificerad majoritet som ska tillämpas på en omröstning inte på ett konstlat sätt kan skiljas från tidpunkten för denna omröstning, eftersom beräkningsmetoden för denna majoritet utgör en del av röstningsvillkoren. Enligt kommissionen nöjde sig tribunalen med att, i punkt 48 i den överklagade domen, analysera artikel 3.2 i protokoll nr 36 enbart på grundval av den omständigheten att den berörda medlemsstaten hade gjort en begäran enligt denna bestämmelse före den 31 mars 2017. Enligt kommissionen underlät tribunalen emellertid att beakta verkningarna av denna begäran, det vill säga en tillämpning av artikel 3.3 i protokollet efter den 31 mars 2017, således efter det datum som uttryckligen föreskrivs i artikel 16.5 FEU. Kommissionen anser följaktligen att tribunalen gjorde en extensiv tolkning av en övergångsbestämmelse, i förevarande fall artikel 3.2 i nämnda protokoll, och av giltighetstiden för artikel 3.3 i samma protokoll, till vilken denna övergångsbestämmelse hänvisar.
När det gäller den allmänna rättssäkerhetsprincipen har kommissionen anfört att tribunalen inte beaktade synpunkter från samtliga berörda vid dess tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36. Förutom de medlemsstater som deltar i omröstningen i kommittén ingår även kommissionen, som utarbetar de utkast som ska föreläggas för omröstning, i kretsen av berörda, vars rättigheter och skyldigheter följer av en korrekt definition av kvalificerad majoritet vid denna omröstning. Kommissionen har erinrat dels om att den utövar ordförandeskap i kommittén och i denna egenskap är ansvarig för att organisera och genomföra en sådan omröstning, dels om att yttrandet från kommittén, vilket är ett villkor för antagande av ett utkast till genomförandeakt eller andra åtgärder som avses i artikel 5 i förordning nr 182/2011, är riktat till kommissionen.
Enligt kommissionen gjorde sig tribunalen även skyldig till felaktig rättstillämpning genom att i punkterna 53–55 i den överklagade domen inte beakta intressena hos den medlemsstat som framställt en begäran enligt artikel 3.2 i protokoll nr 36. Kommissionen har härvidlag gjort gällande att tribunalen i punkt 55 i den överklagade domen underlåtit att beakta intressena hos kommissionen och de övriga medlemsstater som deltog i den aktuella omröstningen av att kunna förlita sig på en klart fastställd tidsplan vad gäller tillämpningen av övergångsreglerna. Kommissionen drar slutsatsen att det besvär som följer av att det är nödvändigt för en medlemsstat att vidta konkreta åtgärder i tid för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av en begäran med stöd av denna bestämmelse inte bör ges företräde framför övriga parters och övriga enskildas intressen i kommittéförfarandet.
Kommissionen anser att tribunalens tolkning strider mot den allmänna rättssäkerhetsprincipen, eftersom den innebär att enskilda, sedan Lissabonfördraget och protokoll nr 36 antogs, inte har kunnat förutse under vilken period den kvalificerade majoriteten enligt bestämmelserna i Nicefördraget ska tillämpas. Enligt kommissionen grundar sig, i motsats till denna tolkning, uppfattningen att den sista omröstningen med kvalificerad majoritet kunde äga rum den 31 mars 2017 på ett exakt datum, som anges i artikel 16.5 FEU, och uppfyller kravet på förutsebarhet som gör det möjligt för denna institution att utarbeta ett utkast till rättsakt för att uppnå denna majoritet.
Kommissionen har vidare gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkt 54 i den överklagade domen slog fast att en tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36 som innebär att tillämpningen av denna bestämmelse är beroende av datumet för den begäran som avses i denna bestämmelse var begränsad i tiden, eftersom de överläggningar som ledde till omröstningen innebar att tillämpningen upphörde. Enligt kommissionen skadar denna tolkning rättssäkerheten, eftersom tribunalen, genom att begränsa sig till att fastställa tillämpningsperioden för nämnda bestämmelse, inte beaktade den förlängda giltigheten för artikel 3.3 i protokollet på obestämd tid. Längden på det förfarande som föregår tidpunkten för den slutliga omröstningen beror emellertid på ett flertal externa och oförutsebara omständigheter.
Kommissionen har påpekat att även om den överklagade domen avser omröstningsförfarandet i kommittén, rör tribunalens tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36 även omröstningsförfarandet i rådet inom ramen för lagstiftningsförfarandet. Denna tolkning leder emellertid till att en begäran om kvalificerad majoritet, såsom den definieras i Nicefördraget, så snart kommissionen inleder ett lagstiftningsförfarande, binder rådet för samtliga omröstningar om utkastet som omfattas av detta förfarande, oberoende av det verkliga antalet röster i rådet enligt artikel 294 FEUF och förfarandets faktiska varaktighet, som ibland sträcker sig över flera år.
Kommissionen anser att en sådan tolkning även ger upphov till praktiska problem, eftersom Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur unionen påverkar beräkningen av kvalificerad majoritet såsom den definieras i artikel 3.3 i protokoll nr 36.
Kommissionen har tillagt att tribunalens resonemang i punkt 55 i den överklagade domen, enligt vilket kommissionens tolkning skulle kunna leda till ett kringgående av artikel 3.2 i detta protokoll genom att fastställa dagen för en omröstning efter den 31 mars 2017, är rent spekulativt.
Republiken Polen har bestritt kommissionens argument.
Domstolens bedömning
Enligt artikel 16.5 FEU ska de övergångsbestämmelser som avser definitionen av kvalificerad majoritet och som ska tillämpas till och med den 31 oktober 2014 liksom de övergångsbestämmelser som ska tillämpas under perioden 1 november 2014–31 mars 2017 fastställas i protokollet om övergångsbestämmelser. I artikel 3.2 i protokoll nr 36 föreskrivs att under tiden 1 november 2014–31 mars 2017 kan en rådsmedlem, när ett beslut ska fattas med kvalificerad majoritet, begära att beslutet ska fattas med den kvalificerade majoritet som föreskrivs i artikel 3.3 i protokoll nr 36.
I den överklagade domen fann tribunalen att artikel 3.2 i protokoll nr 36 ska tolkas så, att för att få ett utkast till rättsakt antaget enligt de regler om kvalificerad majoritet som definieras i artikel 3.3 i protokoll nr 36, räcker det att en medlemsstat, mellan den 1 november 2014 och den 31 mars 2017, har begärt att dessa regler ska tillämpas, utan att det krävs att omröstningen om det aktuella förlaget till rättsakt även sker under denna period.
Tribunalens tolkning strider inte mot artikel 16.5 FEU.
I denna bestämmelse hänvisas, bland annat vad gäller den definition av kvalificerad majoritet som var tillämplig mellan den 1 november 2014 och den 31 mars 2017, till protokoll nr 36. Det framgår emellertid av lydelsen av artikel 3.2 i protokollet att en rådsmedlem under hela denna period, således till och med den 31 mars 2017, kan begära att beslut ska fattas med kvalificerad majoritet enligt definitionen i artikel 3.3 i protokollet.
Det finns ingenting i lydelsen av artikel 16.5 FEU eller i artikel 3.2 i protokoll nr 36 som utesluter att en omröstning med kvalificerad majoritet, såsom den definieras i artikel 3.3 FEU, kan äga rum efter den 31 mars 2017, under förutsättning att en begäran om detta har framställts mellan den1 november 2014 och den 31 mars 2017. Det ska i detta hänseende understrykas att fastställandet av tidpunkten för en sådan omröstning i mycket stor utsträckning ligger utanför de enskilda rådsmedlemmarnas kontroll.
Såsom kommissionen har påpekat är det visserligen viktigt att artikel 16.5 FEU och det protokoll som det hänvisas till i denna artikel ska tillämpas på ett sätt som är förenligt med de allmänna principerna i unionsrätten, däribland rättssäkerhetsprincipen, och som, genom en restriktiv tolkning av övergångsbestämmelserna i artikel 3.2 i detta protokoll, säkerställer att tillämpligheten av denna ordning inte förlängs utöver perioden från och med den 1 november 2014 till och med den 31 mars 2017.
I motsats till vad kommissionen har gjort gällande är den räckvidd som tribunalen gett dessa bestämmelser emellertid förenlig med dessa krav.
Vad för det första gäller den allmänna rättssäkerhetsprincipen, erinrar domstolen om att denna innebär ett krav på att rättsregler ska vara klara och precisa, och att enskilda kan förutse hur dessa rättsregler kommer att tillämpas (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen konstaterar, i likhet med vad generaladvokaten anförde i punkt 56 i sitt förslag till avgörande, att tribunalens bedömning av räckvidden av artikel 3.2 i protokoll nr 36 klargör denna bestämmelse på ett sätt som säkerställer förutsebarheten rörande tillämpliga omröstningsregler. Enligt denna bedömning kunde nämligen samtliga berörda personer, när en begäran enligt artikel 3.2 lämnades in mellan den 1 november 2014 och den 31 mars 2017, få kännedom om omröstningsreglerna så snart denna begäran ingavs. Den tolkning som kommissionen har förespråkat skulle däremot innebära att artikel 3.2 förlorade en del av sin ändamålsenliga verkan, eftersom även en begäran som inges under den period som avses i denna bestämmelse inte skulle säkerställa att en omröstning i kommittén organiseras i enlighet med bestämmelserna i Nicefördraget. De berörda kan följaktligen inte få kännedom om vilka omröstningsregler som är tillämpliga fram till dess att ordförandeskapet i kommittén har fastställt ett omröstningsdatum, vilket, i strid med rättssäkerhetsprincipen, innebär att ordförandeskapet har ett skönsmässigt utrymme att tillämpa dessa regler.
I likhet med vad generaladvokaten angav i punkt 54 i sitt förslag till avgörande innebär vidare tribunalens bedömning inte en förlängning på obestämd tid av den i artikel 16.5 FEU och i artikel 3.2 i protokoll nr 36 föreskrivna övergångsperiod som sträcker sig mellan den 1 november 2014 och den 31 mars 2017. Denna bedömning innebär nämligen att endast en begäran som framställts före den 31 mars 2017 och som avser ett utkast till rättsakt som redan lagts fram men som inte antagits, kan utlösa tillämpningen av de regler för omröstning som anges i artikel 3.3 i protokollet. Möjligheten att omröstningen om ett sådant utkast till rättsakt kan äga rum efter den 31 mars 2017 är en naturlig följd av övergångssystemet såsom det definieras i artikel 3.2 i nämnda protokoll, som grundar sig på dagen för begäran om tillämpning av dessa omröstningsregler och inte på dagen för omröstningen. Det framgår således att tribunalen har gjort en restriktiv tolkning av övergångsbestämmelserna genom att utgå från en tolkning som är förenlig med ordalydelsen i protokoll nr 36, till vilket artikel 16.5 FEU hänvisar. Tribunalen kan således inte klandras för att ha förlängt nämnda systems varaktighet utöver den period som i sig följer av vad upphovsmännen till Lissabonfördraget har angett i detta protokoll.
Såsom generaladvokaten påpekade i punkterna 58 och 59 i sitt förslag till avgörande påverkas inte dessa överväganden av kommissionens argument avseende följderna av Förenade kungarikets utträde ur unionen. Det är i detta avseende tillräckligt att konstatera att varken en händelse som inträffat efter antagandet och ikraftträdandet av protokoll nr 36 eller den omröstning som ledde till antagandet av det omtvistade beslutet, eller de praktiska följderna av detta utträde, är relevanta för tolkningen av bestämmelserna i detta protokoll.
Av det ovan anförda följer att tribunalens tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36 i punkterna 42, 56 och 57 i den överklagade domen inte strider mot artikel 16.5 FEU.
Av vad som anförts följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första delgrunden.
Den andra delgrunden
Parternas argument
Kommissionen har gjort gällande att tribunalens tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36 i punkterna 42, 56 och 57 i den överklagade domen undergräver den ändamålsenliga verkan av artikel 16.4 FEU.
Kommissionen har i detta avseende erinrat om att det i denna bestämmelse fastställs en allmän regel, nämligen definitionen av kvalificerad majoritet som är tillämplig från och med den 1 november 2014, och att det endast är i de fall som avses i artikel 16.4 tredje stycket FEU som de ”övriga villkor” som fastställs i artikel 238.2 FEUF ska tillämpas, med avvikelse från denna huvudregel. Enligt kommissionen är övergångsbestämmelserna i protokoll nr 36 tillämpliga till och med den 31 mars 2017. Om så inte hade varit fallet skulle nämnda artikel 16.4 uttryckligen ha betecknat dessa övergångsbestämmelser som ”övriga bestämmelser”.
Kommissionen har dessutom gjort gällande att artikel 16.4 FEU trädde i kraft den 1 november 2014 i enlighet med artikel 3.1 i protokoll nr 36. Kommissionen har vidare påpekat att det i artikel 3.3 i protokollet anges att den kvalificerade majoritet som fastställs i Nicefördraget ska tillämpas till och med den 31 oktober 2014, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 235.1 andra stycket FEUF, som hänvisar till artikel 16.4 FEU. Det framgår följaktligen, enligt kommissionen, av lydelsen av artikel 3.1 och 3.3 i protokollet att om kvalificerad majoritet som den definieras i artikel 16.4 FEU, med stöd av artikel 3.2 i protokollet inte tillämpas efter den 1 november 2014, påverkas inte den ändamålsenliga verkan av artikel 16.4. Kommissionen anser emellertid att tribunalens tolkning av artikel 3.2 strider mot artikel 16.4 FEU, eftersom den leder till att tillämpligheten av artikel 3.3 i protokoll nr 36 även utsträcks till efter den 31 mars 2017.
Kommissionen har anfört att en tolkning av artikel 3.2 och 3.3 i protokoll nr 36 som gör det möjligt att tillämpa den kvalificerade majoritet som fastställs i Nicefördraget efter den 31 mars 2017 även undergräver den ändamålsenliga verkan av artikel 16.4 FEU, eftersom den strider mot målen med sistnämnda bestämmelse.
Kommissionen har i detta avseende gjort gällande att syftet med artikel 16.4 FEU var att inrätta ett nytt omröstningssystem med kvalificerad majoritet i rådet, vilket krävde att en majoritet av medlemsstaterna och befolkningen i unionen skulle uppnås. Kommissionen anser således att det system med kvalificerad majoritet som föreskrivs i Nicefördraget var mycket mer komplicerat och mindre demokratiskt, vilket innebär att den nya definitionen av kvalificerad majoritet i artikel 16.4 FEU, genom införandet av ett kriterium som tar direkt hänsyn till medlemsstaternas befolkning, har lett till att den demokratiska legitimiteten i de beslut som rådet fattar utökats. Kommissionen har anfört att denna nya definition har gjort det möjligt att förverkliga unionens mål att grunda dess funktion på representativ demokrati.
Kommissionen anser att begränsningen av den ändamålsenliga verkan av artikel 16.4 FEU medför en inskränkning av demokratiprincipen, vilken enligt fast rättspraxis ingår bland de grundläggande värden som unionen bygger på. Enligt kommissionen ställde tribunalen detta mål mot det särskilda intresse som en enda medlemsstat har av att efter den 31 mars 2017, efter en begäran av den 30 mars 2017, få en kvalificerad majoritet som är mer gynnsam för medlemsstaten, grundad på viktade röster som inte återspeglar unionsmedborgarnas demokratiska representation.
Kommissionen har dessutom gjort gällande att det specifika syftet med bestämmelsen i artikel 16.5 FEU, jämförd med artikel 3.2 i protokoll nr 36, inte var att bibehålla de regler om definitionen av kvalificerad majoritet som var tillämpliga innan Lissabonfördraget trädde i kraft under en praktiskt taget obestämd period, utan att till och med den 31 mars 2017 senarelägga tillämpningen av bestämmelserna om den nya definitionen av denna majoritet, som anges i artikel 16.4 FEU, för att skydda de medlemsstaters intressen, vars relativa betydelse vid omröstningar har minskat genom Lissabonfördragets regler.
Kommissionen anser att de tre perioder som avses i punkt 45 i den överklagade domen även ingår i en sådan logik med en uppskjuten tillämpning av dessa regler avseende den nya allmänna definitionen av kvalificerad majoritet i artikel 16.4 FEU. Den första perioden kännetecknas nämligen av att dessa regler över huvud taget inte är tillämpliga, medan dessa är tillämpliga under den andra perioden med förbehåll för möjligheten att göra undantag från dem vid en föregående begäran från en medlemsstat, och den tredje perioden, vilken, till skillnad från de två första perioderna, inte kan kvalificeras som en ”övergångsperiod”, av en automatisk, systematisk tillämpning av dessa regler utan undantag.
Kommissionen anser följaktligen att tribunalens tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36 i punkterna 42, 56 och 57 i den överklagade domen inverkar på dessa tre perioder genom att de facto, efter den 31 mars 2017, införa en tredje övergångsperiod på obestämd tid. Med hänsyn till syftet med artikel 16.4 FEU, som är att fastställa en definition av kvalificerad majoritet som huvudregel, har kommissionen dragit slutsatsen att varje restriktiv tolkning av bestämmelsens tidsmässiga räckvidd, såsom den som tribunalen gjorde i punkterna 40 och 41 i den överklagade domen, ska anses utgöra en begränsning av bestämmelsens fulla ändamålsenliga verkan.
Republiken Polen har bestritt kommissionens argument.
Domstolens bedömning
Inledningsvis underkänner domstolen kommissionens argument att tribunalens tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36 undergräver den ändamålsenliga verkan av artikel 16.4 FEU, eftersom detta argument bygger på ett resonemang som underkänts inom ramen för prövningen av den första delen av kommissionens enda grund, enligt vilken denna tolkning får till följd att tillämpligheten av artikel 3.3 i protokoll nr 36 förlängs efter den 31 mars 2017.
Vad gäller kommissionens argument avseende demokratiprincipen är det riktigt att unionens funktionssätt enligt artikel 10.1 FEU bygger på principen om representativ demokrati, vilken konkretiserar värdet demokrati i artikel 2 FEU (dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Såsom generaladvokaten angav i punkterna 63 och 64 i sitt förslag till avgörande, är kommissionens argument om betydelsen av artikel 16.4 FEU för unionsakternas demokratiska legitimitet, i sig inte relevant för tolkningen av artikel 3.2 i protokoll nr 36. Antagandet av protokollet återspeglar den tydliga avsikten hos Lissabonfördragets upphovsmän att säkerställa en flexibel övergång till de regler för fastställande av kvalificerad majoritet som anges i artikel 16.4. Tribunalen kan inte kritiseras för att i sin bedömning av räckvidden av artikel 3.2 i protokollet ha åsidosatt principen om representativ demokrati, även om tribunalen med denna bedömning, genom en restriktiv tolkning av övergångsreglerna och i överensstämmelse med rättssäkerhetsprincipen, säkerställde att samtliga rådsmedlemmar har rätt att, under hela perioden mellan den 1 november 2014 och den 31 mars 2017, framställa en sådan begäran som avses i artikel 3.2.
Av det ovan anförda följer att tribunalens tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36 i punkterna 42, 56 och 57 i den överklagade domen inte strider mot artikel 16.4 FEU.
Härav följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den enda grundens andra del.
Eftersom överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser någon av den enda grundens båda delar, ska överklagandet ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 184.2 i rättegångsreglerna ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Republiken Polen har yrkat att Europeiska kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska kommissionen bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för denna medlemsstat.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

1)
Överklagandet ogillas.

2)
Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Republiken Polens rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: polska.