CELEX: 62022CJ0099
Begäran om förhandsavgörande
Jordbruk
Förordning (EEG) nr 2062/92
Artikel 3.3
Giltighet
Gemensam organisation av marknaden
Råtobak
Bidrag till köpare av bladtobak
Nedsättning av dessa bidrag i förhållande till den kvantitet tobak av lägre klass, kategori eller kvalitet som köpts
Principen om förbud mot retroaktiv tillämpning och principen om skydd för berättigade förväntningar

Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av artikel 3.3 i rådets förordning (EEG) nr 2062/92 av den 30 juni 1992 om fastställande för skörden år 1992 av målpriser, interventionspriser och bidrag till köpare av bladtobak, härledda interventionspriser för baltobak, referenskvaliteter och produktionsområden (EGT L 215, 1992, s. 22).
Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Kapniki A. Michaïlidis AE och, å andra sidan, Organismos Pliromon kai Elenchou Koinotikon Enischiseon Prosanatolismou kai Engyiseon (OPEKEPE) (organ för utbetalning och kontroll av gemenskapens utvecklings- och garantistöd, Grekland) och Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (ministern för jordbruks- och livsmedelsutveckling, Grekland). Målet rör ogiltigförklaring av ett beslut som fattats av Ethnikos Organismos Kapnou (nationella tobaksmyndigheten, Grekland) med tillämpning av förordning nr 2062/92 och enligt vilket Kapniki A. Michaïlidis AE skulle återbetala ett bidrag på grund av att det betalats ut felaktigt till det bolaget.

Unionsrätt

Förordning
nr
727/70
Sjätte skälet i rådets förordning (EEG) nr 727/70 av den 21 april 1970 om den gemensamma organisationen av marknaden för råtobak (EGT L 94, 1970, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 860/92 av den 30 mars 1992 (EGT L 91, 1992, s. 1) (nedan kallad förordning nr 727/70), hade följande lydelse:
”Dessa mål kan uppnås genom ett interventionssystem som grundar sig på ett system med målpriser och interventionspriser, vilket innebär dels en skyldighet att köpa till interventionspriset, dels beviljande av bidrag till de förbrukare som köper bladtobak direkt från producenter inom gemenskapen. Detta system bör tillämpas på ett sätt som främjar förbättring av kvaliteten och anpassning av produktionen, särskilt i riktning mot omställning av grödor till mer efterfrågade eller mer konkurrenskraftiga sorter.”
Artikel 2.3 i denna förordning hade följande lydelse:
”3.      Målpriserna och interventionspriserna ska fastställas enligt följande:
a)      för bladtobak som inte har genomgått den första beredningen och behandlingen,
b)      för var och en av de sorter i gemenskapen som odlas i erkända produktionsområden,
c)      och för varje sort en referenskvalitet som är definierad med avseende på dess egenskaper och som är tillräckligt representativ för kvaliteten på en normal skörd.
Detta belopp får dock differentieras för samma sort för särskilda produktionsområden i den mening som avses i punkt 5.”
Artikel 3.1 och 3.3 i förordningen föreskrev följande:
”1.      Ett bidrag ska beviljas fysiska eller juridiska personer som köper bladtobak direkt från producenter i gemenskapen.
Bidraget ska endast beviljas köpare
i)      som har ingått europeiska odlingskontrakt med odlarna före det datum som ska fastställas i enlighet med punkt 3,
…
3.      Tillämpningsföreskrifter för denna artikel, särskilt de som föreskriver de administrativa kontrollmetoderna, ska antas i enlighet med förfarandet i artikel 17.
I dessa tillämpningsföreskrifter fastställs de obligatoriska villkor som ska finnas med i avtalen, bland annat uppgift om det pris som har beviljats odlaren och storleken på det bidrag som avtalet ger rätt till.”
I artikel 4.3 och 4.4 i förordningen föreskrevs följande:
”3.      Bidragsbeloppet skall fastställas
…
b)      för var och en av gemenskapens produktionssorter från erkända produktionsområden och för motsvarande referenskvalitet.
Det bidragsbelopp som fastställs på detta sätt ska gälla för all tobak av den aktuella sorten. I den mån det för en viss sort är troligt att beviljandet av ett bidrag med samma belopp för tobak av olika kvaliteter av denna sort skulle kunna hindra den gemensamma organisationen av marknaden från att fungera väl och att produktionen anpassas till användarnas behov, får bidragsbeloppet dock undantagsvis, för andra kvaliteter än den som valts som referenskvalitet, fastställas till ett högre eller lägre belopp än det som normalt tillämpas på all tobak av sorten i fråga.
Detta belopp får dock differentieras för samma sort för särskilda produktionsområden i den mening som avses i punkt 5.
4.      Före den 1 november varje år ska det bidragsbelopp per sort som gäller för skörden påföljande kalenderår fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 43.2 i [EEG‑]fördraget.”
För att begränsa ökningen av tobaksproduktionen i Europeiska unionen och för att samtidigt begränsa produktionen av de olika tobakssorter som var svåra att avsätta infördes en punkt 5 i artikel 4 i förordning (EEG) nr 727/70 genom rådets förordning (EEG) nr 1114/88 av den 25 april 1988 om ändring av förordning (EEG) nr 727/70 om den gemensamma organisationen av marknaden för råtobak (EGT L 110, 1988, s. 35). I bestämmelsen föreskrevs följande:
”Rådet skall i enlighet med förfarandet i artikel 43.2 [EEG] årligen fastställa en garanterad maximikvantitet för varje tobakssort eller grupp av tobakssorter som produceras inom gemenskapen för vilka priserna och bidragen har fastställts, med särskild hänsyn till marknadsförhållandena, de sociala och ekonomiska förhållandena och odlingsbetingelserna inom de berörda produktionsområdena. Den totala maximikvantiteten för gemenskapen fastställs till 385 000 ton bladtobak per skörd under åren 1988, 1989 respektive 1990.
…”

Förordning
nr
1726/70
Villkoren och kraven för de odlingskontrakt som avses i artikel 3.1 i förordning nr 727/70 har fastställts i kommissionens förordning (EEG) nr 1726/70 av den 25 augusti 1970 om förfarandet för beviljande av bidrag för bladtobak (EGT L 191, 1970, s. 1).
I artikel 2b.1, 2b.3 och 2b.4 i förordning nr 1726/70, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 1413/91 av den 29 maj 1991 (EGT L 135, 1991, s. 15) (nedan kallad förordning nr 1726/70), föreskrevs följande:
”1.      Odlingskontraktet …, som måste innehålla minst de punkter som anges i punkterna 1–12 i bilagan, ingås mellan följande parter:
a)      en köpare av bladtobak som låter denna tobak genomgå en första bearbetning och paketering, nedan kallad ”köparen”,
och
b)      en tobaksodlare eller associerade odlare, nedan kallad ”säljaren”.
…
3.      Ett odlingskontrakt kan gälla under ett eller flera år. Det skall ingås före den 1 juni det år som det börjar gälla, utom vid force majeure. …
4.      I odlingskontraktet måste följande anges:
a)      Baspriset enligt kontraktet.
b)      Kriterierna för fastställande av det slutgiltiga inköpspriset, bland annat
–        det fastställda målpriset för skörden i fråga,
–        storleken på motsvarande bidrag.
…”
Bilagan till förordning nr 1726/70 innehöll ett europeiskt standardodlingskontrakt, i vilket punkterna 1, 4, 5 och 8 hade följande lydelse:
”1.      Säljaren förbinder sig att för skördeåret/skördeåren 19… odla tobak enligt följande:
…
Maximal produktion: … kg/ha
och att utföra torkning i enlighet med de särskilda krav som gäller för den aktuella sorten.
…
4.      Säljaren åtar sig att till köparen leverera all tobak som skördats på den areal som omfattas av detta kontrakt, upp till den högsta produktion som anges i punkt 1.
5.      Köparen förbinder sig att inom ramen för den maximala produktionsgräns som anges i punkt 1 köpa all tobak som skördats på den areal som omfattas av detta kontrakt och som uppfyller de minimikrav på kvalitet som anges i artikel 6.2 i [kommissionens förordning (EEG) nr 1727/70 av den 25 augusti 1970 om interventionsförfarandet för råtobak (EGT L 191, 1970, s. 5)].
…
8.      Kontraktspriset för den referenskvalitet som avses i gemenskapsreglerna skall vara … per kg. …
Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelsen i föregående punkt skall köparen och säljaren ompröva kontraktspriset om priserna eller bidraget för den tobakssort som nämns i första punkten i kontraktet ändras genom en gemenskapsförordning. Om dessa priser eller bidrag justeras med tillämpning av bestämmelserna i artikel 4.5 i [förordning nr 727/70] skall kontraktspriset justeras i förhållande till denna pris- eller bidragsändring.”

Förordning
nr
2062/92
Första, tredje och sjunde skälen i förordning nr 2062/92 hade följande lydelse:
”[Europeiska] kommissionen har föreslagit en reform av den gemensamma organisationen av marknaden för tobak som ska tillämpas från och med 1993 års skörd. De bestämmelser som är tillämpliga på föregående skörd bör därför bibehållas för 1992 års skörd, med förbehåll för de ändringar som är nödvändiga för att säkerställa övergången till det nya systemet. För detta ändamål krävs det inte att den garanterade maximikvantiteten för varje sort eller sortgrupp enligt artikel 4.5 första stycket i [förordning nr 727/70] fastställs för 1993 års skörd.
…
Målpriser och interventionspriser för bladtobak bör fastställas i enlighet med de kriterier som anges i artikel 2.2 i [förordning nr 727/70], i syfte att främja en inriktning på produktionen, särskilt genom omställning av odlingar till de sorter som är mest efterfrågade, mest konkurrenskraftiga och minst skadliga för hälsan.
…
Bidraget är detsamma för all tobak av sorten i fråga, oberoende av kvaliteten på den levererade tobaken. Detta skapar dock ett incitament att producera tobak av låg kvalitet. Bidraget bör därför minskas för de kvantiteter tobak av låg kvalitet som köps av ett bearbetningsföretag och som överstiger en procentsats som motsvarar den normala kvantiteten tobak av låg kvalitet i förhållande till hela skörden.”
Artikel 3 i denna förordning hade följande lydelse:
”1.      För 1992 års skörd fastställs i bilaga IV till den här förordningen de mål- och interventionspriser samt de bidragsbelopp som beviljas köparna av bladtobak enligt artiklarna 2 och 3 i [förordning nr 727/70] och de interventionspriser som härrör från baltobak enligt artikel 6 i samma förordning.
…
3.      Om den kvantitet tobak av lägre klasser, kategorier eller kvaliteter som ett bearbetningsföretag köper in överstiger den procentsats som anges i bilaga IV i förhållande till det totala inköpet av sorten i fråga, ska bidraget minskas med 30 % för den kvantitet som överstiger procentsatsen i fråga.”
I bilaga IV till nämnda förordning föreskrevs, under löpnummer 18, att den procentsats som avses i artikel 3.3 i samma förordning var 20 % vad gäller grad IV av sorten ”Katerini och liknande sorter”.

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Klaganden i det nationella målet ingick före den 1 juni 1992 avtal om inköp av tobak av tobakssorten Katerini med tobaksproducenter för skörden år 1992. Bolaget erhöll därefter som förskott det bidrag som föreskrivs i artikel 3.1 i förordning nr 727/70.
Genom beslut av den 22 september 1995 anmodade Ethnikos Organismos Kapnou (nationella tobaksmyndigheten) klaganden att, såsom felaktigt utbetalt belopp och med tillämpning av artikel 3.3 i förordning nr 2062/92, återbetala en del av det bidrag på 51 564 843 grekiska drakmer (GRD) (cirka 151 327 euro) som klaganden hade beviljats, med motiveringen att det förskott som klaganden hade erhållit i form av detta bidrag var större än det som klaganden hade rätt till. Enligt Ethnikos Organismos Kapnou (nationella tobaksmyndigheten) utgjorde den kvantitet tobak i lägre kategori som klaganden köpte in en andel som översteg 20 % av klagandens totala inköp.
Klaganden i det nationella målet väckte talan om ogiltigförklaring av detta beslut vid Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen, Grekland), den hänskjutande domstolen, som återförvisade målet till Dioikitiko Protodikeio Athinon (förvaltningsdomstol i första instans i Aten, Grekland), för att målet skulle avgöras där i sin helhet. Vid sistnämnda domstol gjorde klaganden bland annat gällande att artikel 3.3 i förordning nr 2062/92 var ogiltig på grund av bestämmelsens retroaktiva karaktär och på grund av att principen om skydd för berättigade förväntningar hade åsidosatts. Dioikitiko Protodikeio Athinon (förvaltningsdomstol i första instans i Aten) ogillade talan genom dom.
Klaganden i det nationella målet överklagade denna dom till Dioikitiko Efeteio Athinon (förvaltningsdomstol i andra instans i Aten, Grekland), som ogillade överklagandet genom dom med motiveringen dels att artikel 3.3 i förordning nr 2062/92 inte hade retroaktiv verkan, eftersom denna bestämmelse inte avsåg tidpunkten för ingåendet av odlingskontrakten i fråga, utan tobakens kvalitet, dels att förordningen inte stred mot principen om skydd för berättigade förväntningar.
Klaganden överklagade denna dom till Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen). Den domstolen önskar få klarhet i huruvida nämnda bestämmelse är giltig, eftersom den skulle kunna strida mot principen om förbud mot retroaktiv tillämpning av rättsregler och principen om skydd för berättigade förväntningar.
Den hänskjutande domstolen anser närmare bestämt att artikel 3.3 i förordning nr 2062/92 hade retroaktiv verkan, eftersom denna förordning offentliggjordes den 30 juli 1992, det vill säga efter utgången av den frist som föreskrivs i förordning nr 1726/70 för att ingå odlingskontrakt mellan producenterna och bearbetningsföretagen avseende skörden år 1992. Den hänskjutande domstolen anser i detta avseende att även om den minskning av bidraget som föreskrivs i artikel 3.3 syftade till att förbättra kvaliteten på odlade tobakssorter och därmed deras konkurrenskraft, kunde ett sådant mål, som var förenligt med målen för den gemensamma organisationen av marknaden för tobak, inte uppnås vid den tidpunkt då förordning nr 2062/92 trädde i kraft, eftersom denna frist vid denna tidpunkt hade löpt ut och aktörerna på den aktuella marknaden redan hade beslutat om produktionsinriktningen, utan att det var möjligt att uppnå detta mål vid skörden år 1992. Den hänskjutande domstolen ställer sig följaktligen frågan huruvida artikel 3.3 i förordning nr 2062/92 är giltig.
Den nationella domstolen anser för övrigt att förordning nr 2062/92, genom att föreskriva en sänkning av bidraget för tobak av lägre kvalitet, kan innebära ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom det bidragsbelopp som gällde för skörden under det aktuella året enligt artikel 4.4 i förordning nr 727/70 skulle fastställas före den 1 november föregående år och odlingskontrakten under alla omständigheter skulle ingås före den 1 juni varje år.
Mot denna bakgrund beslutade Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen.
”Strider artikel 3.3 i [förordning nr 2062/92], där det föreskrivs att om den mängd bladtobak av lägre kvalitet som köps in av ett beredningsföretag överstiger den högsta procentuella andel som föreskrivs i bilaga IV i förhållande till de totala inköpen av den aktuella sorten ska stödet sänkas med 30 procent  för den mängd som överstiger nämnda procentuella andel, mot principen om rättsreglers icke-retroaktiva verkan och principen om skydd för berättigade förväntningar?”

Prövning av tolkningsfrågan
Den hänskjutande domstolen har ställt tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida artikel 3.3 i förordning nr 2062/92 är giltig mot bakgrund av principen om förbud mot retroaktiv tillämpning av rättsregler och principen om skydd för berättigade förväntningar.
Det ska inledningsvis erinras om att rättssäkerhetsprincipen i allmänhet utgör hinder för att det fastställs att en unionsrättsakt ska börja gälla från en tidpunkt före dess offentliggörande. Det kan i undantagsfall förhålla sig annorlunda, om det krävs med hänsyn till ett mål av allmänintresse och om berörda personers berättigade förväntningar vederbörligen beaktas, och i den mån det tydligt följer av de berörda unionsbestämmelsernas ordalydelse, ändamål eller systematik att det krävs att de ska ha en sådan verkan (dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet), C‑611/17, EU:C:2019:332, punkt 106 och där angiven rättspraxis).
Under dessa omständigheter ska det först fastställas om artikel 3.3 i förordning nr 2062/92  – enligt vilken bidraget ska minskas med 30 procent  för den kvantitet som överskrider den procentsats som anges i bilaga IV till förordningen, om den kvantitet tobak av lägre klasser, kategorier eller kvaliteter som ett bearbetningsföretag köper in överskrider den procentsats, i förhållande till de totala inköpen av den aktuella sorten, som anges i bilaga IV till förordningen  – har retroaktiv verkan.  Om så är fallet ska det därefter prövas huruvida en retroaktiv tillämpning av denna bestämmelse kan tillåtas, i enlighet med den rättspraxis som angetts i föregående punkt i denna dom.
För det första, vad gäller bedömningen av den retroaktiva verkan av artikel 3.3 i förordning nr 2062/92, konstaterar domstolen att denna förordning offentliggjordes den 30 juli 1992. Det framgår emellertid av artikel 2b.3 i förordning nr 1726/70 att fysiska eller juridiska personer som köper bladtobak av odlare, utom i fall av force majeure, för 1992 års skörd skulle ha ingått odlingskontrakt senast den 1 juni 1992 för att ha rätt till det bidrag som föreskrivs i artikel 3.1 i förordning nr 727/70.
Under dessa omständigheter finner domstolen att förordning nr 2062/92, inklusive dess artikel 3.3, hade retroaktiv verkan, eftersom den antogs vid en tidpunkt då de fysiska eller juridiska personer som köper bladtobak från odlare redan hade varit tvungna att ingå bindande avtal med odlarna vad gäller inköp av odlarnas produktion (se, analogt, dom av den 11 juli 1991, Crispoltoni, C‑368/89, EU:C:1991:307, punkterna 14–16).
Denna retroaktiva verkan berodde dessutom på att det årliga fastställandet av bidragsbeloppet för skörden år 1992 enligt denna bestämmelse skedde i juni 1992, medan det enligt artikel 4.4 i förordning nr 727/70 skulle ha skett före den 1 november 1991.
För det andra, vad gäller frågan huruvida en retroaktiv tillämpning av artikel 3.3 i förordning nr 2062/92 kan motiveras av ett mål av allmänintresse som kräver en retroaktiv tillämpning, ska det påpekas att en retroaktiv tillämpning av denna förordning, inbegripet dess artikel 3.3, med nödvändighet följer av behovet av att uppnå det grundläggande mål som eftersträvas med den gemensamma organisationen av marknaden för tobak för år 1992, nämligen att ge ekonomiskt stöd till tobaksproducenter och tobaksbearbetare.
Under dessa omständigheter ska det för det tredje prövas huruvida principen om skydd för berättigade förväntningar har iakttagits i vederbörlig ordning. I detta hänseende ska det erinras om att även om principen om skydd för berättigade förväntningar utgör en av unionens grundläggande principer, kan de ekonomiska aktörerna inte ha berättigade förväntningar på att rådande förhållanden ska bestå när dessa kan ändras av unionsinstitutionerna inom deras utrymme för skönsmässig bedömning. Detta gäller särskilt inom ett sådant område som den gemensamma organisationen av marknaderna, vilket kräver att det sker en ständig anpassning till förändringarna av de ekonomiska förhållandena (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 oktober 1994, Crispoltoni m.fl., C‑133/93, C‑300/93 och C‑362/93, EU:C:1994:364, punkt 57, dom av den 17 september 1998, Pontillo, C‑372/96, EU:C:1998:412, punkt 22, och dom av den 26 juni 2012, Polen/kommissionen, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, punkt 180 och där angiven rättspraxis).
Av detta följer att de ekonomiska aktörerna inte kan göra gällande en förvärvad rättighet att få behålla en fördel som för dessa aktörer är resultatet av införandet av en gemensam organisation av marknaden och som de har åtnjutit vid en viss tidpunkt (dom av den 5 oktober 1994, Crispoltoni m.fl., C‑133/93, C‑300/93 och C‑362/93, EU:C:1994:364, punkt 58, och dom av den 17 september 1998, Pontillo, C‑372/96, EU:C:1998:412, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
Detta gäller i än högre grad när, såsom är fallet i det nationella målet, rådet enligt tillämplig unionslagstiftning, i förevarande fall förordning nr 727/70, var skyldigt att varje år, med hänsyn till bland annat marknadsutvecklingen och de olika tobakssorternas skadlighet, fastställa priserna och bidragen för dessa tobakssorter, och det uttryckligen föreskrevs att dessa priser och bidrag kunde komma att sänkas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 1998, Pontillo, C‑372/96, EU:C:1998:412, punkt 24).
Sedan förordning nr 1114/88 offentliggjordes var nämligen samtliga berörda aktörer medvetna om den osäkerhet som följde av att det årliga fastställandet av priser och bidrag ännu inte hade ägt rum. Så länge unionslagstiftaren inte hade fastställt priser och bidrag för tobaksskörden år 1992 kunde dessa aktörer inte ha berättigade förväntningar på att en viss pris- och bidragsnivå skulle bibehållas.
Det ska dessutom påpekas att bidragsbeloppet enligt artikel 4.3 i förordning nr 727/70, för andra kvaliteter än den som använts som referenskvalitet, undantagsvis kunde fastställas till ett belopp som var högre eller lägre än det belopp som normalt tillämpas på all tobak av den ifrågavarande sorten. Som framgår av artikel 3.3 i förordning nr 2062/92, mot bakgrund av det första, tredje och sjunde skälet i förordningen, var denna förordning dessutom avsedd att motverka produktion av tobakssorter i lägre klasser, kategorier eller kvaliteter som var svåra att avsätta på marknaden, i syfte att begränsa tobaksproduktionen inom unionen i allmänhet.
Det ska för övrigt erinras om att det framgår av artikel 2b.1 i förordning nr 1726/70, jämförd med punkt 8 i bilagan till den förordningen, att de odlingskontrakt som slutits mellan köparna och odlarna innehöll en klausul enligt vilken kontraktspriset skulle omförhandlas bland annat om det bidrag som betalades ut till köparna ändrades.
Domstolen konstaterar följaktligen att nämnda aktörers berättigade förväntningar inte har åsidosatts genom artikel 3.3 i förordning nr 2062/92.
Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att det vid prövningen av den hänskjutna frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 3.3 i förordning nr 2062/92 mot bakgrund av principen om förbud mot retroaktiv tillämpning av rättsregler och principen om skydd för berättigade förväntningar.

Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tionde avdelningen) följande:
Vid prövningen av den hänskjutna frågan har det inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 3.3 i rådets förordning (EEG) nr 2062/92 av den 30 juni 1992 om fastställande för skörden år 1992 av målpriser, interventionspriser och bidrag till köpare av bladtobak, härledda interventionspriser för baltobak, referenskvaliteter och produktionsområden, mot bakgrund av principen om förbud mot retroaktiv tillämpning av rättsregler och principen om skydd för berättigade förväntningar.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: grekiska.