CELEX: 62014TJ0817
Mimozmluvná zodpovednosť
Politika hygieny
Boj proti vtáčej chrípke
Zákaz dovozu vtákov odchytených vo voľnej prírode do Únie
Nariadenie (ES) č. 318/2007 a vykonávacie nariadenie (EÚ) č. 139/2013
Dostatočne závažné porušenie právnych noriem, ktoré priznávajú práva jednotlivcom
Zjavné a závažné prekročenie hraníc voľnej úvahy
Proporcionalita
Povinnosť náležitej starostlivosti
Články 15 až 17 Charty základných práv

Okolnosti predchádzajúce sporu
O žalobcoch
Žalobcovia, Zoofachhandel Züpke GmbH, Zoohaus Bürstadt, Helmut Ofenloch GmbH & Co. KG, Zoofachgeschäft – Vogelgroßhandel Import‑Export Heinz Marche, pani Rita Bürgel a pán Norbert Kass, sú obchodníci so zvieratami so sídlom alebo bydliskom v Nemecku, ktorí dovážajú alebo dovážali do Európskej únie najmä voľne žijúce vtáky odchytené vo voľnej prírode a určené na dekoračné účely vo voliérach, napríklad papagáje.
O smerniciach 91/496/EHS a 92/65/EHS
Rada Európskych spoločenstiev prijala 15. júla 1991 na základe článku 37 ES, ktorý upravuje spoločnú poľnohospodársku politiku, smernicu 91/496/EHS stanovujúcu princípy, ktoré sa týkajú organizácie veterinárnych kontrol zvierat vstupujúcich do Spoločenstva z tretích krajín a ktorá mení a dopĺňa smernice 89/662/EHS, 90/425/EHS a 90/675/EHS (
Ú. v. ES L 268, s. 56
; Mim. vyd. 03/012, s. 58). Pokiaľ ide o všeobecné podmienky, ktoré musia stanice karantény rešpektovať, odkazuje článok 10 ods. 3 smernice 91/496 na jej prílohu B.
Dňa 13. júla 1992 prijala Rada smernicu 92/65/EHS, ktorou sa ustanovujú veterinárne požiadavky na obchodovanie so zvieratami, spermou, vajíčkami a embryami, na ktoré sa nevzťahujú veterinárne požiadavky ustanovené v osobitných právnych predpisoch Spoločenstva uvedených v prílohe A oddiele I smernice 90/425/EHS, a na ich dovoz do Spoločenstva (
Ú. v. ES L 286, s. 54
; Mim. vyd. 03/013, s. 154). Smernica 92/65 stanovuje osobitné požiadavky, ktoré musí splniť krajina pôvodu a prevádzkovateľ pôvodu, upravuje pravidlá týkajúce sa veterinárnych osvedčení, ktoré majú dovážané zvieratá sprevádzať, a určuje prehliadky, ktoré musia zvieratá podstúpiť. Článok 17 ods. 2 a 3 uvedenej smernice okrem iného stanovuje, že predmetom dovozu do Únie môžu byť len zvieratá, ktoré pochádzajú z tretej krajiny uvedenej na zozname alebo z častí tretích krajín poskytujúcich rovnocenné záruky, ako sú požiadavky platné pre obchod v Únii, a môžu byť stanovené špecifické veterinárne požiadavky, najmä tie, ktoré sú zamerané na ochranu Únie pred určitými exotickým nákazami.
O stanovisku EFSA z roku 2005
Európsky úrad pre bezpečnosť potravín (EFSA) vydal 14. a 15. septembra 2005 na žiadosť Komisie Európskych spoločenstiev z roku 2004 vedecké stanovisko o aspektoch zdravia a blaha zvierat v súvislosti s vtáčou chrípkou [The EFSA Journal (2005) 266, s. 1 až 21] (ďalej len „stanovisko EFSA z roku 2005“). EFSA sa vzhľadom na svoje poverenie v stanovisku vyjadril len k riziku nákazy hydiny Únie vtáčou chrípkou alebo aviárnou influenzou.
V úvode svojho stanoviska z roku 2005 EFSA pripomenul, že vtáčia chrípka sa pri hydine vyskytuje v dvoch rozdielnych klinických formách, a to ako vysokopatogénna vtáčia chrípka (ďalej len „VVCH“) a nízkopatogénna vtáčia chrípka (ďalej len „NVCH“). VVCH je spôsobovaná vírusmi podtypov H5 a H7, ktoré majú isté molekulárne vlastnosti spôsobilé vyvolať systémovú infekciu a pri NVCH sa nevyskytujú. Vírus H5N1 je jedným z podtypov spôsobujúcich VVCH.
EFSA tiež uviedol, že krátko pred prijatím jeho stanoviska a po tom, ako bola pri hydine v niektorých krajinách Ázie zaznamenaná nezvyčajná endemická situácia vírusu H5N1, nakazil uvedený vírus populáciu nesťahovavých, ako aj sťahovavých voľne žijúcich vtákov. Táto epidemiologická situácia, ktorá sa podľa EFSA nikdy v minulosti nevyskytla, môže viesť k pandémii vírusu medzi ľuďmi a mať nepredvídateľné následky. Vzhľadom na nedostatok poznatkov v súvislosti s infekciami typu VVCH pri voľne žijúcich vtákoch sa EFSA domnieval, že posúdenie situácie a prognózu budúceho vývoja nemožno oprieť o dostatočné vedecké údaje.
Pokiaľ ide o nebezpečenstvo, ktoré pre hydinu Únie predstavujú vtáky chované v klietkach, teda najmä dekoračné a spoločenské vtáky, dospel EFSA k záveru, že tieto mohli byť nakazené vírusom spôsobujúcim vtáčiu chrípku, vrátane vírusov podtypu H5 a H7, a teda v prípade ich dovozu mohli predstavovať nebezpečenstvo preniknutia tohto vírusu do Únie.
O rozhodnutí 2005/760/ES a predĺžení platnosti prijatých opatrení
Komisia prijala 27. októbra 2005 rozhodnutie 2005/760/ES, ktoré sa týka určitých ochranných opatrení na dovoz vtákov odchovaných v zajatí, v súvislosti s vysokopatogénnou vtáčou chrípkou v určitých tretích krajinách (
Ú. v. EÚ L 285, s. 60
), ktoré pozastavilo dovoz živých vtákov do Únie, s výnimkou hydiny. Tieto opatrenia sa mali uplatňovať do 30. novembra 2005.
Opatrenia prijaté rozhodnutím 2005/760 boli zmenené a ich platnosť bola predĺžená do 30. júna 2007 jednotlivými rozhodnutiami Komisie, pričom posledné predĺženie platnosti bol stanovené v rozhodnutí 2007/183/ES z 23. marca 2007, ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie 2005/760 (
Ú. v. EÚ L 84, s. 44
).
O stanovisku EFSA z roku 2006
EFSA prijal 27. októbra 2006 na žiadosť Komisie z 25. apríla 2005 vedecké stanovisko o rizikách, ktoré pre zdravie a blaho zvierat vyplývajú z dovozu voľne žijúcich vtákov okrem hydiny do Únie [The EFSA Journal (2006) 410, s. 1 až 55] (ďalej len „stanovisko EFSA z roku 2006“). Formuloval v ňom rôzne odporúčania týkajúce sa zdravia a blaha vtákov odchytených vo voľnej prírode a preskúmal v ňom rôznych infekčných pôvodcov vo vzťahu k vtákom, vrátane vtáčej chrípky.
Pokiaľ ide o zdravotné aspekty, EFSA uviedol, že stupeň pravdepodobnosti, že infekční pôvodcovia prenikli do Únie po tom, ako odchytené voľne žijúce vtáky opustili karanténu, sa pohyboval od „zanedbateľného“ až po „veľmi vysoký“. Podľa EFSA závisí pravdepodobnosť, že odchytený voľne žijúci vták je pri opustení karantény nakazený, od druhu a pravdepodobnosti nákazy v predklinických štádiách. Na základe týchto konštatovaní odporúčal dôkladné preskúmanie nevyhnutnosti dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov. EFSA tiež uviedol, že voľne žijúce vtáky môžu byť nakazené prostredníctvom laterálnej nákazy pochádzajúcej od iných nakazených voľne žijúcich vtákov, či prostredníctvom kontaminovaného prostredia alebo nakazenej hydiny.
Okrem toho EFSA poukázal na to, že 95 % vtákov dovezených do Únie patrí do troch radov zložených zo spevavcov (64 %), papagájov (17 %) a hrabavcov (14 %), že v roku 2005 pochádzalo 88 % dovozov z Afriky a 78 % z piatich afrických štátov, a že odchytené vtáky boli vo všeobecnosti lacnejšie ako vtáky chované v zajatí.
Pokiaľ ide konkrétne o vtáčiu chrípku, EFSA najprv konštatoval, že druhy vtákov dovezené vo väčšom počte, teda papagáje a spevavce, nehrajú pri výskyte vtáčej chrípky veľkú úlohu. Navyše všetky vírusy spôsobujúce VVCH a vyskytujúce sa u vtákov mali obmedzený potenciál prenosu na človeka. Vzhľadom na to, že genóm vírusu vtáčej chrípky alebo jeho časť bol už v minulosti súčasťou rozsiahlych pandémií a v čase vypracovania tohto stanoviska bol súčasťou pandémie vírusu H5N1, môže však dobrý program kontroly podľa EFSA zabrániť preniknutiu vírusu vtáčej chrípky do Únie prostredníctvom legálne dovážaných vtákov.
Okrem toho EFSA poukázal na to, že inkubačná a klinická doba vírusu spôsobujúca VVCH je najmä pri spevavcoch a hrabavcoch veľmi krátka a spôsobuje zvýšenú úmrtnosť za niekoľko dní, kým pri zúbkozobcoch môže byť inkubačná doba oveľa dlhšia. Tiež usúdil, že vták, ktorý do karantény vstúpil už nakazený vírusom vtáčej chrípky alebo ktorý bol týmto vírusom nakazený počas karantény, by vzhľadom na krátku inkubačnú dobu vykazoval klinické príznaky počas karantény. EFSA teda dospel k záveru, že pravdepodobnosť prepustenia vtáka z karantény bez zistenia nákazy je malá, či dokonca zanedbateľná. Uviedol však, že existuje riziko prepustenia nakazených vtákov, ktoré boli nakazené subklinicky.
Vzhľadom na riziko preniknutia závažných infekčných pôvodcov do Únie napokon EFSA odporúčal dôkladne posúdiť nevyhnutnosť naďalej dovážať voľne žijúce vtáky a uprednostniť dovoz vajec. Tiež odporúčal pravidelné hodnotenie nebezpečenstva dovozu nákazlivých chorôb, aby boli identifikované oblasti a krajiny predstavujúce zvýšené riziko a tiež vysokorizikové druhy, keďže obe tieto kategórie sa priebežne menia.
O nariadení (ES) č. 318/2007
Komisia prijala 23. marca 2007 nariadenie (ES) č. 318/2017, ktorým sa ustanovujú zdravotné podmienky pre zvieratá pri dovoze určitých druhov vtákov do Spoločenstva a podmienky karantény (
Ú. v. EÚ L 84, s. 7
). Právnymi základmi tohto nariadenia boli najmä článok 10 ods. 3 druhý pododsek a článok 10 ods. 4 prvý pododsek smernice 91/496, ako aj článok 17 ods. 2 písm. b), článok 17 ods. 3 a článok 18 ods. 1 prvá a štvrtá zarážka smernice 92/65. Nariadenie podľa svojho článku 20 nadobudlo účinnosť 1. júla 2007.
Odôvodnenia 4, 5 a 8 až 10 nariadenia č. 318/2007 znejú takto:
Článok 1 nariadenia č. 318/2007, nazvaný „Predmet úpravy“, stanovuje:
„Týmto nariadením sa stanovujú zdravotné podmienky pre zvieratá pri dovoze určitých vtákov do [Únie] z tretích krajín a ich území uvedených v prílohe I a karanténne podmienky takých dovozov.“
Článok 2 nariadenia č. 318/2007, nazvaný „Rozsah pôsobnosti“, stanovuje, že toto nariadenie sa uplatňuje na živočíchy vtáčích druhov s výnimkou, okrem iného, hydiny.
Článok 4 nariadenia č. 318/2007, nazvaný „Schválené chovné zariadenia“, v podstate stanovuje, že dovoz vtákov zo schválených chovných zariadení príslušným orgánom v tretej krajine pôvodu sa povoľuje na základe toho, že uvedený orgán splní podmienky stanovené v prílohe II tohto nariadenia a oznámi číslo schválenia Komisii.
Článok 5 nariadenia č. 318/2007, nazvaný „Podmienky dovozu“, v znení zmien a doplnení, stanovuje:
„Dovoz vtákov sa povoľuje, iba ak vtáky spĺňajú tieto podmienky:
a)
vtáky sú vtáky odchované v zajatí [a článok 3 písm. c) rovnakého nariadenia ich definuje ako ‚vtáky, ktoré neboli odchytené vo voľnej prírode, ale sa narodili a boli odchované v zajatí a pochádzajú od rodičov, ktorí sa spárili v zajatí alebo ktorých pohlavné bunky boli iným spôsobom premiestnené do zajatia‘];
b)
vtáky musia pochádzať z tretích krajín alebo ich území uvedených v prílohe I;
ba)
vtáky pochádzajú zo schválených chovných zariadení, ktoré spĺňajú podmienky stanovené v článku 4;
c)
vtáky sa podrobili laboratórnemu testu na zistenie vírusov 7 až 14 dní pred naložením s negatívnym výsledkom na akýkoľvek vírus vtáčej chrípky alebo pseudomoru hydiny;
d)
vtáky neboli očkované proti vtáčej chrípke;
e)
vtáky sprevádza veterinárne osvedčenie v súlade so vzorom uvedeným v prílohe III (ďalej len ‚veterinárne osvedčenie‘);
f)
vtáky sú označené individuálnym identifikačným číslom…“
Článok 11 ods. 1 nariadenia č. 318/2007, nazvaný „Karanténne opatrenia“, uvádza:
„Vtáky zotrvajú v schválenom karanténnom zariadení alebo stredisku (ďalej len ‚karanténa‘) aspoň 30 dní.“
Príloha I nariadenia č. 318/2007, nazvaná „Zoznam tretích krajín, ktoré môžu používať veterinárne osvedčenie v prílohe III“, stanovuje:
Rozhodnutie Komisie 2006/696/ES z 28. augusta 2006, ktorým sa ustanovuje zoznam tretích krajín, z ktorých sa môže dovážať do Spoločenstva a prepravovať cez Spoločenstvo hydina, násadové vajcia, jednodňové kurčatá, mäso z hydiny, vtákov nadradu bežce a z voľne žijúcej pernatej zveri, vajcia a výrobky z vajec a vajcia bez obsahu špecifikovaných patogénov, a uplatniteľné podmienky týkajúce sa veterinárneho osvedčenia a ktorým sa menia a dopĺňajú rozhodnutia 93/342/EHS, 2000/585/ES a 2003/812/ES (
Ú. v. EÚ L 295, s. 1
), uvedené v prílohe I nariadenia č. 318/2007, bolo zrušené a nahradené nariadením Komisie (ES) č. 798/2008 z 8. augusta 2008, ktorým sa ustanovuje zoznam tretích krajín, území, oblastí alebo jednotiek, z ktorých možno do Spoločenstva dovážať alebo cez jeho územie prevážať hydinu a výrobky z hydiny, a podmienky veterinárneho osvedčovania (
Ú. v. EÚ L 226, s. 1
), ktoré bolo viackrát zmenené a doplnené.
O stanovisku EFSA z roku 2008
EFSA prijal 7. mája 2008 na žiadosť Komisie z roku 2007 vedecké stanovisko o aspektoch zdravia a blaha zvierat v súvislosti s vtáčou chrípkou a o nebezpečenstve jeho preniknutia do hydinárskych poľnohospodárskych podnikov Európskej únie [The EFSA Journal (2008) 715, s. 1 až 161] (ďalej len „stanovisko EFSA z roku 2008“). Komisia poverila EFSA, aby zhrnul hlavné závery a odporúčania svojich predchádzajúcich stanovísk a s prihliadnutím na nové vedecké poznatky prehodnotil riziko prenosu vtáčej chrípky na európske hydinárske poľnohospodárske podniky. V súvislosti s prijatím nariadenia č. 318/2007 nebolo riziko preniknutia vírusu spôsobujúceho VVCH alebo NVCH prostredníctvom dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov, ktorý bol odteraz zakázaný, osobitne preskúmané.
EFSA najprv uviedol, že podľa analýz kmeňov vykonaných v členských štátoch Únie všetky vírusy zistené pri hydine a pri voľne žijúcich vtákoch od roku 2006 úzko súviseli. Pokiaľ ide o patogenézu a prenos, domnieval sa, že vírus H5N1 naďalej môže spôsobiť významnú úmrtnosť populácie voľne žijúcich vtákov, a uviedol, že podľa experimentálnych štúdií môžu byť niektoré druhy nakazené aj bez klinických prejavov.
Pokiaľ ide o riziko prenosu vtáčej chrípky voľne žijúcimi vtákmi, EFSA ďalej pripomenul, že tieto vtáky sa podieľali na uvedenom prenose v Ázii, na Blízkom Východe, v Európe a Afrike. Hoci od vydania jeho stanoviska z roku 2006 sa experimentálne nakazilo pomerne málo druhov, uviedol, že voľne žijúce vtáky, ktoré sa podieľali na tomto prenose, zahrňovali viac druhov, ako sa vopred predpokladalo, najmä prostredníctvom šírenia infikovaných výkalov buď pred prejavením sa príznakov, alebo dokonca bez prejavu príznakov. Vzhľadom na počet prípadov nákazy vírusom H5N1 zistených pri voľne žijúcich vtákoch v období od roku 2006 do roku 2008 sa riziko prenosu VVCH voľne žijúcimi vtákmi javilo skôr ako „bežný“ jav, a nie ako veľmi zriedkavý alebo veľmi častý jav. Podľa neho nemožno vylúčiť, že uvedený vírus bol pri populácii voľne žijúcich vtákov od roku 2006 nepretržite prítomný, pretože vírus sa mohol šíriť na nezistiteľnej úrovni. Podľa EFSA existovalo „pretrvávajúce“ riziko nákazy európskej hydiny nakazenými voľne žijúcimi vtákmi.
Napokon, pokiaľ ide o riziko prenosu vtáčej chrípky prostredníctvom dovozu voľne žijúcich vtákov z tretích krajín, EFSA konštatoval:
O
vykonávacom nariadení (EÚ) č. 139/2013
Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) č. 139/2017 zo 7. januára 2013, ktorým sa ustanovujú zdravotné podmienky pre zvieratá pri dovoze určitých druhov vtákov do Spoločenstva a podmienky karantény (
Ú. v. EÚ L 47, s. 1
), nadobudlo účinnosť 12. marca 2013.
Vykonávacie nariadenie č. 139/2013, ktoré zrušilo nariadenie č. 318/2007, predstavuje podľa jeho odôvodnenia 1 „kodifikáciu“ nariadenia uvedeného ako posledné. Odôvodnenia 4, 5 a 8 až 10 vykonávacieho nariadenia č. 318/2007 sa tak zmenili na odôvodnenia 3 až 7 nariadenia č. 139/2013, pričom číslovanie článkov sa nezmenilo. Príloha I vykonávacieho nariadenia č. 139/2013 teraz odkazuje na zoznam tretích krajín stanovený nariadením č. 798/2008 (pozri bod 24 vyššie), pričom do neho pridáva Argentínsku republiku a jednu oblasť Filipínskej republiky.
O rozsudku ATC a i./Komisia z roku 2013
V medzitýmnom rozsudku zo 16. septembra 2013, ATC a i./Komisia (T‑333/10, Zb., ďalej len „rozsudok ATC a i.,
EU:T:2013:451
), Všeobecný súd (prvá komora) rozhodol, že prijatím rozhodnutia 2005/760, ako aj následných rozhodnutí o predĺžení tohto prvého rozhodnutia, sa Komisia dopustila viacerých protiprávnych konaní spočívajúcich na porušení zásady proporcionality a náležitej starostlivosti, ktoré môžu spôsobiť vznik zodpovednosti Únie na účely náhrady škôd, ktoré boli spôsobené žalobcom v tejto veci z dôvodu pozastavenia dovozu voľne žijúcich vtákov z tretích krajín, ktoré sú členmi regionálnych komisií Medzinárodného úradu pre nákazy zvierat (OIE, teraz Svetová organizácia pre zdravie zvierat) (rozsudok ATC a i., už citovaný,
EU:T:2013:451
, bod
).
V zostávajúcej časti Všeobecný súd žalobu zamietol, a síce pokiaľ ide o nariadenie č. 318/2007, pričom sa tiež domnieval, že z hľadiska výhrad týchto žalobcov sa Komisia prijatím tohto nariadenia nedopustila dostatočne závažného porušenia právnej normy chrániacej jednotlivcov, ktoré by mohlo spôsobiť vznik zodpovednosti Únie (rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, bod
). Pokiaľ ide o legalitu uvedeného nariadenia, Všeobecný súd rozhodol, že výhrady namietané uvedenými žalobcami sa netýkajú porušenia zásady proporcionality špecificky z dôvodu geografického rozsahu zákazu dovozu voľne žijúcich vtákov do Únie, takže Všeobecný súd sa touto otázkou nezaoberal, a keďže nemôže rozhodovať
ultra petita
, nie je potrebné o nej rozhodnúť (rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, body
a
).
V uznesení zo 17. septembra 2014, ATC a i./Komisia (
T‑333/10
,
EU:T:2014:842
) Všeobecný súd (ôsma komora) rozhodol, že vzhľadom na dohodu medzi účastníkmi konania o výške náhrady škôd, ktoré títo žalobcovia utrpeli z dôvodu protiprávnosti rozhodnutia 2005/760 a rozhodnutí o predĺžení jeho platnosti, sa konanie zastavuje.
O stanovisku EFSA z roku 2014
EFSA prijal 15. decembra 2014 na novú žiadosť Komisie z toho istého roku stanovisko o podtype H5N8 vysokopatogénnej vtáčej chrípky [The EFSA Journal 2014;12(12):3941, s. 32] (ďalej len „stanovisko EFSA z roku 2014“).
EFSA v tomto novom stanovisku uviedol, že od januára 2014 boli zistené prípady hydiny nakazenej vírusom H5N8 v hydinárskych poľnohospodárskych podnikoch v Ázii a od novembra 2014 v Európe. Keďže zdroj vírusu bol stále neznámy, uvažoval EFSA o rôznych možnostiach nákazy, vrátane nepriameho prenosu človekom, vozidlami alebo živými zvieratami, a domnieval sa, že priamy kontakt s voľne žijúcimi vtákmi v chovných zaradeniach nie je najpravdepodobnejšou z týchto možností. Uviedol však, že vzhľadom na zjavne nízku patogenitu uvedeného vírusu pri niektorých druhoch voľne žijúcich vtákov umožní zvýšený aktívny a pasívny dohľad nad týmito mŕtvymi alebo živými vtákmi lepšie pochopenie rizika prenosu na hydinu a uľahčí prípravu cielených opatrení. Tiež oznámil, že tento vírus bol zistený v populácii voľne žijúcich vtákov v Nemecku a Holandsku.
Konanie a návrhy účastníkov konania
Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 18. decembra 2014 podali žalobcovia túto žalobu na náhradu škody.
Žalobcovia navrhujú, aby Všeobecný súd:
—
uložil Komisii povinnosť nahradiť škodu, ktorá im vznikla od 1. januára 2010 v dôsledku prijatia zákazu dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie, ktorý sa týka skoro celého sveta a ktorý sa nachádzal v nariadení č. 318/2007 a vo vykonávacom nariadení č. 139/2013,
—
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
zamietol žalobu,
—
zaviazal žalobcov na náhradu trov konania.
Právny stav
V zmysle článku 340 druhého odseku ZFEÚ týkajúceho sa mimozmluvnej zodpovednosti Únia v súlade so zásadami spoločnými pre právne poriadky členských štátov napraví akékoľvek škody spôsobené vlastnými orgánmi alebo pracovníkmi pri výkone ich funkcií.
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že vznik mimozmluvnej zodpovednosti Únie podľa článku 340 druhého odseku ZFEÚ z dôvodu protiprávneho konania jej inštitúcií alebo orgánov vyžaduje splnenie všetkých podmienok kumulatívnej povahy, a to protiprávnosti konania vytýkaného inštitúcii alebo orgánu Únie, existencie škody a existencie príčinnej súvislosti medzi údajným konaním a uplatňovanou škodou (pozri rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, bod
a citovanú judikatúru).
Pokiaľ ide konkrétne o prvú z týchto podmienok týkajúcu sa protiprávneho konania vytýkaného dotknutej inštitúcii alebo orgánu, judikatúra vyžaduje preukázanie dostatočne závažného porušenia právnej normy, ktorej cieľom je priznať práva jednotlivcom. Rozhodujúcim kritériom na prijatie záveru, že porušenie je dostatočne závažné, je skutočnosť, že inštitúcia alebo orgán Únie zjavne a závažne nedodržali mieru stanovenú na ich voľnú úvahu. Iba ak táto inštitúcia alebo orgán disponujú len značne obmedzenou mierou voľnej úvahy, alebo dokonca nedisponujú nijakou mierou voľnej úvahy, môže na preukázanie dostatočne závažného porušenia postačovať samotné porušenie práva Únie (pozri rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, bod
a citovanú judikatúru).
Pokiaľ ide o uplatnenie kritéria dostatočne závažného porušenia v rámci prejednávanej veci, je potrebné spresniť, že prípadné dostatočne závažné porušenie dotknutých právnych noriem musí spočívať v zjavnom a závažnom nedodržaní širokej miery voľnej úvahy, ktorú normotvorca Únie má pri výkone svojich právomocí v oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky v zmysle článku 43 ZFEÚ. Z výkonu tejto diskrečnej právomoci totiž vyplýva, že normotvorca Únie musí očakávať a zhodnotiť ekologický, vedecký, technický a ekonomický vývoj, ktorý je komplexný a neistý (pozri v tomto zmysle rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, bod
a citovanú judikatúru). V tejto súvislosti platí, že hoci inštitúcie Únie musia zohľadniť štúdie a vedecké stanoviská, prináleží politická voľba, ktorou je stanovenie primeranej úrovne ochrany spoločnosti, uvedeným inštitúciám, a nie vedcom [rozsudok z 12. apríla 2013, Du Pont de Nemours (France) a i./Komisia,
T‑31/07
,
EU:T:2013:167
, bod
].
Navyše treba pripomenúť, že cieľom požiadavky dostatočne závažného porušenia práva Únie je bez ohľadu na povahu dotknutého protiprávneho aktu zabrániť tomu, aby hrozba povinnosti nahradiť škodu, ktorú údajne utrpia predmetné podniky, neobmedzovala schopnosť príslušnej inštitúcie v plnom rozsahu a vo všeobecnom záujme vykonávať svoje právomoci, a to jednak v legislatívnej oblasti alebo v oblasti zahŕňajúcej rozhodnutia hospodárskej politiky, a jednak vo sfére jej administratívnych právomocí, avšak bez toho, aby jednotlivci museli znášať dôsledky závažných a neospravedlniteľných porušení povinností (pozri rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, bod
a citovanú judikatúru).
V danom prípade žalobcovia v podstate tvrdia, že Komisia sa tým, že prijatím nariadenia č. 318/2007 a vykonávacieho nariadenia č. 139/2013 zaviedla „
de facto
“ zákaz dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie týkajúci sa skoro celého sveta, dopustila dostatočne závažného porušenia určitých právnych noriem, ktorých predmetom je priznanie práv jednotlivcom, čím im spôsobila skutočnú a istú ujmu.
V tejto súvislosti treba uviesť, že žalobcovia namietali protiprávnosť nariadenia č. 318/2007 a vykonávacieho nariadenia č. 139/2013 v plnom rozsahu bez spresnenia osobitných ustanovení, z ktorých vyplýva zákaz dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie. Všeobecný súd sa však domnieva, že tvrdenie žalobcov je dostatočne jasné na to, aby Komisia a súd Únie mohli uvedené ustanovenia bez ťažkostí identifikovať (pozri tiež analogicky rozsudok z 10. mája 2006, Galileo International Technology a i./Komisia,
T‑279/03
, Zb.,
EU:T:2006:121
, bod
).
Najprv treba preskúmať existenciu protiprávneho konania Komisie z hľadiska zásad uvedených v bodoch 39 až 43 vyššie.
O existencii protiprávneho konania
Na účely preukázania existencie protiprávneho konania Komisie uvádzajú žalobcovia v podstate tri žalobné dôvody založené po prvé na závažnom porušení slobody podnikania, práva na slobodnú voľbu povolania a vlastníckeho práva, ktoré sú zaručené článkami 15 až 17 Charty základných práv Európskej únie, po druhé na závažnom porušení zásady proporcionality a po tretie na závažnom porušení zásady náležitej starostlivosti.
Všeobecný súd považuje za vhodné preskúmať postupne druhý, tretí a prvý dôvod.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality
Druhým žalobným dôvodom žalobcovia tvrdia, že Komisia tým, že prijala a zachovala v platnosti nariadenie č. 318/2007 a vykonávacie nariadenie č. 139/2003, závažne porušila zásadu proporcionality. V tejto súvislosti uvádzajú tri výhrady založené po prvé na tom, že geografický rozsah zákazu dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie je príliš široký a porušuje tiež zásadu predchádzania škodám, po druhé na tom, že sa neuplatnilo riešenie spočívajúce v karanténe ako menej obmedzujúci prostriedok boja proti vtáčej chrípke, a po tretie na tom, že sa neuplatnil intenzívnejší dohľad nad sťahovavými vtákmi ako účinnejší prostriedok uvedeného boja.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že zásada proporcionality, ktorá je súčasťou všeobecných zásad práva Únie a bola zahrnutá do článku 5 ods. 4 ZEÚ, vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie neprekračovali hranice toho, čo je primerané a potrebné na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou, pričom pokiaľ sa ponúka výber medzi viacerými primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu, a spôsobené zásahy nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom. Pokiaľ ide o súdne preskúmanie podmienok uplatňovania tejto zásady, vzhľadom na širokú mieru voľnej úvahy, ktorú má normotvorca Únie v oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky, zákonnosť opatrenia prijatého v tejto oblasti môže ovplyvniť len jeho zjavná neprimeranosť vo vzťahu k cieľu, ktorý príslušná inštitúcia sleduje. Nejde teda o určenie, či opatrenia prijaté normotvorcom Únie sú jediné alebo najlepšie možné, ale o to, či sú zjavne neprimerané vo vzťahu k sledovanému cieľu (pozri rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, body
a
a citovanú judikatúru).
Treba tiež pripomenúť, že zásada predchádzania škodám predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie, ktorá vyplýva z článku 11 ZFEÚ, článku 168 ods. 1 ZFEÚ, článku 169 ods. 1 a 2 ZFEÚ a článku 191 ods. 1 a 2 ZFEÚ, ukladá dotknutým orgánom povinnosť prijímať v presnom rámci výkonu právomocí, ktoré im priznáva príslušná právna úprava, vhodné opatrenia na predchádzanie určitým potenciálnym rizikám pre verejné zdravie, bezpečnosť a životné prostredie, pričom požiadavky spojené s ochranou týchto záujmov majú prednosť pred hospodárskymi záujmami. Zo zásady predchádzania škodám teda vyplýva, že ak pretrváva vedecká neistota o existencii alebo rozsahu rizík pre zdravie osôb, môžu inštitúcie prijať ochranné opatrenia bez toho, aby sa čakalo, kým sa plne preukáže existencia a závažnosť týchto rizík alebo kým sa prejavia nepriaznivé účinky na zdravie. Okrem toho, ak sa ukáže, že je nemožné s istotou určiť existenciu alebo rozsah uvádzaného rizika z dôvodu nedostatočných, nepresvedčivých alebo nepresných výsledkov vypracovaných štúdií, ale pravdepodobnosť skutočného poškodenia verejného zdravia pretrváva za predpokladu, že by sa riziko zmenilo na skutočnosť, zásada predchádzania škodám odôvodňuje prijatie obmedzujúcich opatrení pod podmienkou, že budú nediskriminačné a objektívne (pozri v tomto zmysle rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, body
až
a citovanú judikatúru).
V danom prípade je po prvé nesporné, že cieľ sledovaný nariadením č. 318/2007 a vykonávacím nariadením č. 139/2013 v rozsahu, v akom tieto nariadenia stanovujú zdravotné podmienky pre zvieratá, sa týka ochrany ľudského zdravia a zdravia zvierat, a že tento cieľ je legitímny.
– O prvej výhrade založenej na príliš širokom geografickom rozsahu zákazu dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie
Žalobcovia prvou výhradou tvrdia, že nariadenie č. 318/2007 a vykonávacie nariadenie č. 139/2013 majú príliš široký geografický rozsah, keďže stanovujú „úplný zákaz obchodovania“ s odchytenými voľne žijúcimi vtákmi, ktorý sa týka celého sveta, hoci podľa stavu vedeckých poznatkov, ktoré boli od roku 2010 konsolidované predovšetkým OIE, neboli niektoré tretie krajiny, najmä krajiny Južnej Ameriky a Oceánie, vtáčou chrípkou postihnuté. Vychádzajúc najmä z rozsudkuATC a i., už citovaného v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
), tvrdia, že z dôvodu príliš širokého geografického rozsahu zákazu dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie treba na uvedené nariadenia uplatniť rovnaké posúdenie porušenia zásady proporcionality, ako je to, ktoré formuloval Všeobecný súd v uvedenom rozsudku s ohľadom na rozhodnutie 2005/760 a predĺženie prijatých opatrení (pozri body 8 a 9 vyššie).
Žalobcovia sa okrem toho domnievajú, že cieľom nariadenia č. 318/2007 a vykonávacieho nariadenia č. 139/2013 nie je podľa ich právnych základov, a síce podľa smerníc 91/496 a 92/65, stanovenie rovnocenných záruk v tretích krajinách, ako to tvrdí Komisia, ale zásada predchádzania škodám a ochrana ľudského zdravia a zdravia zvierat pred nákazou vírusom vtáčej chrípky. Tieto ciele ochrany zdravia neumožňujú nezohľadniť teritoriálnu viazanosť a nevyhodnocovať konkrétne riziko prenosu z tretej krajiny s poukázaním na nediferencované globálne šírenie. Naopak, iba právna úprava zohľadňujúca rôzne úrovne konkrétnych rizík, ktoré predstavujú krajiny a kontinenty, je v súlade so zásadami proporcionality a predchádzania škodám.
Komisia odmieta argumentáciu žalobcov.
V danom prípade treba v prvom rade spresniť právny rozsah protiprávnych konaní zistených v rozsudku ATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
), v druhom rade posúdiť z hľadiska zásad proporcionality a predchádzania škodám legalitu právnej úpravy podmieňujúcej dovoz vtákov do Únie najmä skutočnosťami, že boli chované v zajatí a pochádzajú z tretích krajín, ktoré môžu poskytnúť záruky rovnocenné požiadavkám v Únii, a v treťom rade rozhodnúť, či je geografický rozsah zákazu dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie, ktorý vyplýva predovšetkým z článku 5 nariadenia č. 318/2007 a vykonávacieho nariadenia č. 139/2013 v spojení s ich článkom 3 písm. c), v prejednávanom prípade primeraný (pozri body 21 a 45 vyššie).
Po prvé, pokiaľ ide o právny rozsah protiprávnych konaní zistených v rozsudkuATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
), treba najprv pripomenúť, že Všeobecný súd sa v ňom nevyjadril, pokiaľ ide o legalitu nariadenia č. 318/2007, k prípadnému porušeniu zásady proporcionality z dôvodu príliš širokého geografického rozsahu zákazu dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie (pozri bod 32 vyššie).
Ďalej treba uviesť, že opatrenia, ktoré Všeobecný súd považoval v rozsudku ATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
), za neprimerané z dôvodu ich príliš širokého geografického rozsahu, a ktoré vyhlásil za protiprávne, konkrétne opatrenia upravené v rozhodnutí 2005/760, ktorých platnosť bola následne predĺžená, pozostávali z ochranných opatrení založených na článku 18 ods. 1 smernice 91/496.
Podmienkou uplatnenia článku 18 ods. 1 smernice 91/496 je predovšetkým to, že „na území tretieho štátu sa objaví alebo rozšíri… choroba prenosná zo zvierat na ľudí alebo iné ochorenia či príčiny, ktoré by mohli predstavovať vážne nebezpečenstvo pre zvieratá alebo zdravie ľudí“. V takom prípade Komisia okamžite prijme jedno z opatrení pozostávajúcich z „[buď] pozastavenia dovozov prichádzajúcich z príslušnej krajiny alebo jej časti, prípadne tretej krajiny tranzitu, [alebo] zo stanovenia podmienok špeciálne pre zvieratá prichádzajúce z ktorejkoľvek časti dotknutej tretej krajiny“. Toto ustanovenie tak odkazuje na konkrétnu tretiu krajinu, v ktorej existuje preukázané zdravotné riziko. Všeobecný súd z toho v rozsudku ATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
), vyvodil, že dotknuté ochranné opatrenia musia mať dostatočne priamu súvislosť s „príslušnou treťou krajinou alebo jej časťou“ v zmysle uvedeného ustanovenia (rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, bod
).
Právne základy, z ktorých vychádza nariadenie č. 318/2007 a vykonávacie nariadenie č. 139/2013 a ktoré sú relevantné v danej veci, neobsahujú naopak žiadnu zmienku o konkrétnej tretej krajine, v ktorej existuje preukázané zdravotné riziko. Článok 17 ods. 3 písm. a) smernice 92/65 oprávňuje Komisiu skôr na to, aby prijala všeobecné veterinárne požiadavky zabezpečujúce, že dovozy prichádzajú iba z tretích krajín, ktoré „môžu poskytnúť členským štátom a Komisii záruky rovnocenné zárukám uvedeným v kapitole II, pokiaľ ide o zvieratá, spermie, vajíčka a embryá“. Rovnako článok 17 ods. 3 písm. c) uvedenej smernice uvádza „špecifické veterinárne požiadavky – najmä tie, ktoré sú zamerané na ochranu [Únie] pred určitými exotickými nákazami – alebo záruky rovnocenné zárukám, ktoré sú stanovené v tejto smernici“, rovnako upravuje všeobecné požiadavky z geografického hľadiska bez odkazu na konkrétnu tretiu krajinu. Ani ďalšie právne základy uvedených nariadení, konkrétne článok 18 ods. 1 prvá a štvrtá zarážka tejto smernice, ako aj článok 10 ods. 3 druhý pododsek a článok 10 ods. 4 prvý pododsek smernice 91/496, nezmieňujú určitú tretiu krajinu.
Nariadenie č. 318/2007 a vykonávacie nariadenie č. 139/2013 tak nepredstavujú ochranné opatrenia, ale v súlade s ich právnymi základmi stanovujú pre všetky tretie krajiny všeobecné zdravotné podmienky pre zvieratá pre dovoz zvierat do Únie.
Z toho vyplýva, že konštatovania protiprávnych konaní, ktoré Všeobecný súd vykonal v rozsudku ATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
), sú súčasťou zvláštneho kontextu ochranných opatrení a nemožno ich ako také použiť v súvislosti s nariadením č. 318/2007 a vykonávacím nariadením č. 139/2013.
Po druhé, pokiaľ ide o legalitu, z hľadiska zásad proporcionality a predchádzaniu škodám, právna úprava podmieňujúca dovozy vtákov do Únie predovšetkým ich chovom v zajatí alebo ich pôvodom z tretích krajín, ktoré môžu poskytnúť záruky rovnocenné zárukám v Únii, treba najprv uviesť, že podľa kapitoly 1 prílohy II nariadenia č. 318/2007 a vykonávacieho nariadenia č. 139/2013 pozostávajú podmienky pre zápis tretej krajiny na zoznam upravený v článku 17 ods. 3 písm. c) smernice 92/65 v podstate na dvojitej záruke. Jednak musí mať krajina pôvodu účinný veterinárny systém vybavený príslušnými laboratóriami. Jednak musia zvieratá dovážané do Únie pochádzať zo schváleného chovného zariadenia v tejto krajine a byť tak chované v zajatí. Tieto dve podmienky majú zabezpečiť dôsledný dohľad nad zvieratami a rýchly výkon opatrení boja proti chorobám.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Všeobecný súd v rozsudku ATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
), rozhodol, že režim definujúci veterinárne požiadavky na obchodovanie so zvieratami a na ich dovoz do Únie, ako ho stanovuje smernica 92/65, a osobitne jej článok 17 ods. 2 a 3, ako aj jej článok 18 ods. 1 prvá a štvrtá zarážka, teda ustanovenia, na ktorých je nariadenie č. 318/2007 založené, spočíva na zásade predchádzajúceho povolenia. Podľa tejto zásady je akýkoľvek dovoz zvierat z tretích krajín v zásade zakázaný z veterinárnych a preventívnych dôvodov, pričom dovolený je len v prípade výslovného povolenia viazaného na predchádzajúce splnenie povinných formálnych náležitostí a kontrol, čo viedlo k vytvoreniu zoznamu tretích krajín, z ktorých je dovoz povolený (pozri v tomto zmysle rozsudok ATC a i., vyššie citovaný bod už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, body
a
). Na základe článku 17 ods. 2 smernice 92/65 je teda Komisia oprávnená nezahrnúť do tohto zoznamu niektoré tretie krajiny alebo ich z neho vylúčiť, v dôsledku čoho je akýkoľvek dovoz zvierat z týchto krajín automaticky zakázaný (pozri v tomto zmysle rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, body
a
).
Komisia má tak k dispozícii širokú mieru voľnej úvahy na to, aby „prijala veterinárne predpisy riadiace uvádzanie zvierat… na trh“ v zmysle odôvodnenia 5 smernice 92/65, pričom táto voľná úvaha nevyhnutne zahŕňa aj možnosť nepovoliť dovoz istých druhov zvierat pochádzajúcich z niektorých krajín, ktoré nespĺňajú vyššie uvedené podmienky dovozu, do Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, bod
). Článok 17 ods. 3 písm. c) smernice 92/65, ktorý uvádza, že Komisia môže stanoviť „špecifické veterinárne požiadavky – najmä tie, ktoré sú zamerané na ochranu [Únie] pred určitými exotickými nákazami“, je tak prostriedkom realizácie cieľa ochrany a prevencie, ktorý je nevyhnutnou súčasťou zásady predchádzania škodám, pri ktorého uplatňovaní má Komisia v tomto kontexte širokú mieru voľnej úvahy (pozri v tomto zmysle rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, bod
).
Všeobecný súd v rozsudku ATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
), tak v podstate rozhodol, že právna úprava podmieňujúca dovoz vtákov do Únie z tretích krajín, ktoré môžu poskytnúť záruky rovnocenné zárukám v Únii, ako je obsiahnutá v nariadení č. 318/2007, je v súlade s cieľmi a požiadavkami smernice 92/65, ako aj so zásadou predchádzania škodám, pričom nie je neprimeraná.
Za okolností tejto veci sa treba domnievať, že tento zásadný záver platí ako pre nariadenie č. 318/2007 tak pre vykonávacie nariadenie č. 139/2013, pričom toto nariadene predstavuje „kodifikáciu“ nariadenia č. 318/2007 a v zásade preberá jeho obsah (pozri bod 30 vyššie).
Okrem toho teba uviesť, že údajný „absolútny zákaz dovozu“ odchytených voľne žijúcich vtákov iba vyplýva z požiadavky, podľa ktorej musia zvieratá pochádzať zo schváleného chovného zariadenia, v ktorom sú chované v zajatí, a nie z voľnej prírody.
Berúc do úvahy neistoty o zdravotnom stave odchytených voľne žijúcich vtákov (pozri v tomto zmysle rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, bod
), treba konštatovať, že požiadavka, podľa ktorej musia zvieratá pochádzať zo schváleného chovného zariadenia, v ktorom sú chované v zajatí, je v spojení s požiadavkou účinného veterinárneho systému nevyhnutnou podmienkou veterinárneho dohľadu a preventívnej kontroly v tretích krajinách pôvodu, ktoré sú zas podmienkou toho, aby tieto tretie krajiny dodržali záruky, ktoré sú rovnocenné zárukám stanoveným v Únii, a aby boli zaradené na zoznam tretích krajín, z ktorých je dovoz zvierat do Únie povolený.
Uplatňovanie takej zásady predchádzajúceho povolenia, ako je zásada opísaná v bode 64 vyššie, ktorá je stanovená v súlade s právnymi základmi nariadenia č. 318/2007 a vykonávacieho nariadenia č. 139/2013 a so zásadou predchádzania škodám, sa nemôže opierať o domnienky o všeobecnej veterinárnej situácii v tretej krajine pôvodu, ale o záruky týkajúce sa veterinárneho dohľadu nad vtákmi odchovanými v schválených chovných zariadeniach tejto krajiny. Tieto záruky umožňujú najmä určiť s dostatočnou vedeckou istotou, či v uvedenej krajine nie sú choroby, a to nezávisle od jej zemepisnej polohy a takýchto domnienok.
Z toho vyplýva, že vzhľadom na to, že tvrdenie o „absolútnom zákaze dovozu“ odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie je prejavom záruk vyžadovaných zásadou predchádzajúceho povolenia tretích krajín, Komisia sa tým, že vyžadovala tieto záruky v nariadení č. 318/2007 a vykonávacom nariadení č. 139/2013 v rámci svojej širokej miery voľnej úvahy (pozri bod 42 vyššie) nedopustila žiadneho zjavne nesprávneho posúdenia, ani závažného porušenia zásady proporcionality alebo zásady predchádzania škodám.
Po tretie, pokiaľ ide v danom prípade o primeranosť geografického rozsahu zákazu dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie, treba sa domnievať, že Komisia mohla prekročiť svoju mieru voľnej úvahy a porušiť zásadu proporcionality iba vtedy, ak by nepovolila dovoz takých vtákov z oblastí, v ktorých sa vtáčia chrípka zjavne nevyskytovala.
S prihliadnutím na vedecké údaje, ktoré do spisu poskytli účastníci konania, však treba konštatovať, že vtáčia chrípka sa môže vyskytovať pri voľne žijúcich vtákoch na všetkých kontinentoch vo forme VVCH alebo NVCH.
Po prvé článok 10.4.27 druhý odsek 23. vydania Kódexu zdravia suchozemských zvierat OIE stanovuje:
„Prítomnosť vírusu chrípky typu A u voľne žijúcich vtákov predstavuje osobitý problém. V podstate žiaden členský štát nemôže vyhlásiť, že je bez chrípky typu A, pokiaľ ide o voľne žijúcich vtákov [s prihliadnutím na hraničné hodnoty pre tieto vtáky, na všeobecnú oznamovaciu povinnosť a na výmenu informácií, ako sú stanovené pre hydinu].“
V oznámení z 19. mája 2015, ktoré predložila Komisia, OIE tiež zdôrazňuje úlohu voľne žijúcich vtákov ako zdrojov a prenášačov vírusov v jednotlivých epidémiách vtáčej chrípky, pričom poukazuje aj na existenciu ďalších faktorov prenosu, predovšetkým medzi chovy hydiny, pokiaľ nie sú prijaté príslušné opatrenia.
Po druhé treba konštatovať, že Južná Amerika a Oceánia už boli postihnuté vírusom vtáčej chrípky a voľne žijúce vtáky tam boli nakazené. Opačné tvrdenia žalobcov vychádzajú z nepresných máp OIE, ktoré sa týkajú len obmedzených období (2010, 2011 a 2013), a z dokumentov, ktoré sa týkajú výlučne vírusu H5N1, hoci EFSA vo svojich stanoviskách z rokov 2005, 2006 a 2008 preskúmal rôzne vírusy podtypov H5 a H7.
V tejto súvislosti treba uviesť, že podľa vedeckých údajov predložených Komisiou, ktorých spoľahlivosť žalobcovia nespochybňujú, Organizácia spojených národov pre výživu a poľnohospodárstvo (FAO) najprv vo svojej správe o VVCH v Mexiku [Highly Pathogenic Avian Influenza in Mexico (H7N3). Empres Watch, Vol. 26, august 2012, strany 63 až 71] potvrdzuje, že vírus H7N3 sa vyskytuje pri voľne žijúcich vtákoch na celom svete, ako ukázala kontrola vykonaná v Severnej Amerike, Južnej Amerike (predovšetkým v Peru), v Európe a v Ázii, a uvádza, že sťahovanie voľne žijúcich vtákov a kontakt s hydinou sú najčastejšie pozorovaný spôsob zavlečenia alebo šírenia vírusu. Okrem toho sa vírus H5N9 tiež podľa vedeckého článku predloženého Komisiou [Avian Influenza in wild birds from Chile, 2007 – 2009. Virus Research 199 (2015) s. 42 až 45] potvrdil pri voľne žijúcich vtákoch v Čile od roku 2007 do roku 2009. Podľa internetovej stránky OIE boli epidémie vírusu H7N7 tiež hlásené v Austrálii v roku 2012 a 2013. Okrem toho boli v Spojených štátoch a Mexiku v roku 2014 pozorované nové vírusy spôsobujúce VVCH, predovšetkým vírus H5N8, ktoré sa mohli rozšíriť do Južnej Ameriky a tam sa novo kombinovať s vírusmi, ktoré sa už vyskytovali v populácii voľne žijúcich vtákov. Napokon sa objavil vírus H7N9, ktorý je nízkopatogénny vírus a pri vtákoch sa neprejavuje skoro žiadnym klinickým príznakom, avšak predstavuje vážne nebezpečenstvo pre človeka.
Pokiaľ ide o tvrdenie žalobcov, že prípady nákazy zistené v Južnej Amerike sa týkali len jednotlivých voľne žijúcich vtákov pozdĺž letových trás na pobreží Tichého oceánu, a nie ohnísk, ako je to v hydinárskych poľnohospodárskych podnikoch, treba konštatovať, že tento rozdiel možno vysvetliť nemožnosťou vykonať tak prísny dohľad nad voľne žijúcimi vtákmi ako nad hydinou v poľnohospodárskych podnikoch, takže takéto hlásenia zostávajú veľmi ojedinelé a dostupné vedecké údaje pravdepodobne nezahŕňajú celkový počet nakazených voľne žijúcich vtákov.
Veľa tretích krajín totiž nedisponuje potrebnými prostriedkami na detekciu vírusu pri voľne žijúcich vtákoch, pre ktorú je predpokladom existencia systému veterinárneho dohľadu na celom území a diagnostikovanie príslušnými laboratóriami. Keďže však Komisia nemá právomoc vykonávať v tretích krajinách programy dohľadu alebo zriaďovať diagnostické laboratóriá, prináleží krajine pôvodu, aby preukázala, že nie je zasiahnutá určitou chorobou, tým, že poskytne také záruky rovnocenné požiadavkám v Únii, ako sú záruky stanovené v prílohe II nariadenia č. 318/2007 a vykonávacieho nariadenia č. 139/2013. V tejto súvislosti treba uviesť, ako tvrdí Komisia, že Južná Amerika (Bolívijský mnohonárodný štát, Guyana, Paraguajská republika, Surinamská republika a Venezuelská bolívarovská republika) ani len nepožiadali o zápis na zoznam krajín upravený nariadením č. 798/2008 (pozri bod 24 vyššie), ktoré majú povolený dovoz hydiny do Únie, pričom tento zoznam sa podľa prílohy I vykonávacieho nariadenia č. 139/2013 (pozri bod 30 vyššie) tiež uplatňuje na iné vtáky, ktorých dovoz je povolený, ako sú napríklad voľne žijúce vtáky chované v zajatí.
Po tretie z rôznych dokumentov dodaných do spisu účastníkmi konania vyplýva, že dovoz odchytených voľne žijúcich vtákov z tretích krajín naďalej ostáva spôsobom prenosu, ktorý je spojený so zvýšeným rizikom, najmä v období sťahovania vtákov, a ktorý so sebou nesie najmä riziko zavlečenia nových kmeňov vírusov VVCH a NVCH, ktoré sa doteraz v Únii nevyskytovali, a z ktorých môžu novou kombináciou vzniknúť vysokopatogénne vírusy a priamo alebo nepriamo sa prenášať na európske populácie voľne žijúcich vtákov alebo hydiny.
Podľa stanoviska, ktorý vypracoval Inštitút Friedricha Loefflera (Friedrich‑Loeffler‑Institut) z 25. novembra 2014, ktoré predložili samotní žalobcovia, je tak riziko prenosu vírusu VVCH na hydinu v Nemecku prostredníctvom voľne žijúcich vtákov kvalifikované ako „vysoké“, rovnako ako riziko vyplývajúce z protiprávnych dovozov z tretích krajín, zatiaľ čo riziko vyplývajúce z legálnych dovozov voľne žijúcich vtákov chovaných v zajatí z tretích krajín – a síce od prijatia nariadenia č. 318/2007 – alebo z obchodovania medzi členskými štátmi je kvalifikované ako „zanedbateľné“, a že riziko spojené s pohybom osôb a áut v Únii je kvalifikované ako „malé“.
Vo svojom ďalšom stanovisku z 3. júna 2015 predloženom Komisiou Inštitút Friedricha Loefflera (Friedrich‑Loeffler‑Institut) na úvod konštatuje, že „celosvetová situácia VVCH spôsobená rôznymi kmeňmi dosiahla dosiaľ nevídanú dimenziu“. Ďalej uvádza, že vzájomné prenosy [vírusu H5N8] medzi voľne žijúcimi vtákmi a hydinou sú možné priamym kontaktom a kontaktom s materiálmi, ktoré boli kontaminované výkalmi“, a že „na základe vysokého výskytu novej kombinácie na americkom kontinente možno predpokladať, že od roku 2014 už musel byť [uvedený vírus] široko rozšírený medzi populáciou voľne žijúcich vtákov v Severnej Amerike“. Riziko spojené s voľne žijúcimi vtákmi v Nemecku síce kleslo na „nízke až priemerné“, avšak len do augusta 2015, teda do obdobia sťahovania týchto vtákov.
Zo všetkých vedeckých údajov poskytnutých Komisiou, ktorých spoľahlivosť žalobcovia nespochybnili, po prvé vyplýva, že podľa pravidiel OIE platných v čase skutkových okolností nemôže žiadna krajina vyhlásiť, že je bez vírusov VVCH a NVCH pri voľne žijúcich vtákoch alebo že je pred týmto vírusom chránená, po druhé, že prípady nakazenia vírusom boli hlásené v Južnej Amerike a Oceánii, pričom iné možné prípady nemohli byť súčasnými prostriedkami odhalené, a po tretie, že dovoz odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie naďalej ostáva spôsobom prenosu, ktorý je spojený so zvýšeným rizikom.
Žalobcovia pritom nepredložili žiadny dokument preukazujúci jasne a dostatočne dôveryhodne, že niektoré krajiny alebo niektoré kontinenty, predovšetkým Južná Amerika a Oceánia, sú dlhodobo bez vírusu vtáčej chrípky alebo sú pred týmto vírusom chránené, alebo že odchytené voľne žijúce vtáky vo všeobecnosti nepredstavujú žiadne riziko šírenia tohto vírusu.
Treba preto konštatovať, že vedecká neistota týkajúca sa rizika šírenia vtáčej chrípky prostredníctvom dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie z tretích krajín celého sveta naďalej pretrváva vo zvýšenej miere.
Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že prvej výhrade založenej na závažnom porušení zásady proporcionality z dôvodu príliš širokého geografického rozsahu zákazu dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie, ktorý bol podľa žalobcov uvedený v nariadení č. 318/2007 a vo vykonávacom nariadení č. 139/2013, nemožno vyhovieť.
– O druhej výhrade založenej na nepoužití riešenia spočívajúceho v karanténe ako menej obmedzujúceho prostriedku
Druhou výhradou žalobcovia tvrdia, že s prihliadnutím na spomalenie šírenia nákazy v krajinách, ktoré sú naďalej postihnuté aviárnou influenzou, mala Komisia uprednostniť riešenie spočívajúce v karanténe, a to aj dvojité, teda zároveň v tretej krajine a v členskom štáte dovozu, ako menej obmedzujúci prostriedok boja proti uvedenému šíreniu.
Komisia odmieta argumentáciu žalobcov.
Najprv treba uviesť, že táto výhrada je pravdepodobne obdobná výhrade, ktorú preskúmal Všeobecný súd v rozsudku ATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
).
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Všeobecný súd v rozsudku ATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
, body
a
), rozhodol takto:
Všeobecný súd navyše v rozsudku ATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
), zdôraznil, že pokiaľ ide o prevenciu rizík, odlišujú sa voľne žijúce vtáky od vtákov chovaných v zajatí. V prípade vtákov chovaných v zajatí je totiž už od ich narodenia možná prísna veterinárna kontrola, ktorá môže mať dokonca podobu chovu týchto vtákov v uzatvorených priestoroch alebo môže zahrňovať chov týchto vtákov v uzatvorených priestoroch, oddelených od hydiny. Všeobecný súd preto dospel k záveru, že žalobcovia vo veci, ktorá viedla k prijatiu tohto rozsudku, nemôžu Komisii vytýkať prijatie zjavne neprimeraného opatrenia, keď rozlišovala medzi voľne žijúcimi vtákmi a vtákmi chovanými v zajatí (pozri v tomto zmysle rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, body
a
).
V danom prípade treba konštatovať, že žalobcovia nepredložili žiadny dokument, ktorý by mohol vyvrátiť tieto zistenia Všeobecného súdu, ktoré sú v súlade so zásadami proporcionality a predchádzania škodám, ako aj stanoviskom EFSA z roku 2006, a napokon aj so stanoviskom EFSA z roku 2008. Údajné „spomalenie šírenia nákazy“ uplatňované žalobcami sa naopak s prihliadnutím na vedecké údaje poskytnuté Komisiou javí ako sporné (pozri body 74 až 82 vyššie).
Pri okolnostiach tejto veci tak treba konštatovať, že záver uvedený v bode 91 vyššie z rovnakých dôvodov platí pre nariadenie č. 318/2007, ako aj pre vykonávacie nariadenie č. 139/2013, pričom toto nariadenie uvedené ako posledné predstavuje „kodifikáciu“ nariadenia č. 318/2007 a v podstate preberá jeho obsah (pozri bod 30 vyššie).
Z toho vyplýva, že druhej výhrade založenej na závažnom porušení zásady proporcionality z dôvodu nepoužitia riešenia spočívajúceho v karanténe ako menej obmedzujúceho prostriedku v boji proti vtáčej chrípke, nemožno vyhovieť.
– O tretej výhrade založenej na neuskutočnení intenzívnejšieho dohľadu nad sťahovavými vtákmi ako účinnejšieho prostriedku
Treťou výhradou žalobcovia tvrdia, že intenzívnejší dohľad nad sťahovavými vtákmi, prípadne spojený s povinnosťou preventívneho uzavretia hydiny chovanej pozdĺž letových trás, by bol účinnejším prostriedkom Komisie boja proti šíreniu aviárnej influenzy.
Komisia odmieta argumentáciu žalobcov.
Na úvod stačí konštatovať, že prenos vírusu vtáčej chrípky sťahovavými voľne žijúcimi vtákmi predstavuje paralelný spôsob prenosu, ktorý nevylučuje prenos vírusu voľne žijúcimi vtákmi, ktoré boli odchytené vo voľnej prírode. Preto intenzívnejší dohľad nad sťahovavými vtákmi, hoci by ho aj sprevádzali zvýšené opatrenia biologickej bezpečnosti, akými sú povinné uzavretie hydiny na letových trasách v Únii, nemôže predstavovať účinnejšiu alternatívu vo vzťahu k zákazu dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie.
Navyše treba konštatovať, že dohľad nad sťahovavými vtákmi spojený s testami na zistenie vírusu sťahovavých voľne žijúcich vtákov, nepredstavuje realistickú alternatívu s prihliadnutím na jeho zložitosť, jeho vysoké náklady a malú reprezentatívnosť. Komisia tak uznáva, že testy na zistenie vírusu uskutočnené v Únii v roku 2008 na približne 50000 voľne žijúcich vtákoch, na ktoré boli vynaložené veľké výdavky, sa týkajú tak malého počtu vtákov, že ich výsledok nemožno považovať za reprezentatívny.
V každom prípade treba podotknúť, že Únia nemôže zaviazať tretie krajiny, predovšetkým Južnej Ameriky a Afriky, aby vykonávali intenzívnejší dohľad nad voľne žijúcimi vtákmi.
Treba preto potvrdiť, že zdravotný stav voľne žijúcich vtákov možno sledovať a spoznať s dostatočnou vedeckou istotou iba vtedy, ak sú tieto vtáky chované v zajatí a pod stálym dohľadom účinného veterinárneho systému v chovných zariadeniach schválených na tento účel.
Z toho vyplýva, že tretej výhrade založenej na závažnom porušení zásady proporcionality z dôvodu neuplatnenia intenzívnejšieho dohľadu nad sťahovavými vtákmi ako menej obmedzujúceho prostriedku boja proti vtáčej chrípke, nemožno vyhovieť.
Zo všetkých vyššie uvedených úvah vyplýva, že sa Komisia tým, že v rámci výkonu svojej širokej miery voľnej úvahy prijala nariadenie č. 318/2007 a vykonávacie nariadenie č. 139/2013, nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia, ani závažného porušenia zásady proporcionality, predovšetkým pokiaľ ide o geografický rozsah zákazu dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie, alebo zásady predchádzania škodám.
Druhý žalobný dôvod treba preto zamietnuť.
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení povinnosti náležitej starostlivosti
Tretím žalobným dôvodom žalobcovia, opierajúc sa najmä o rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
), tvrdia, že Komisia závažným spôsobom porušila svoju povinnosť náležitej starostlivosti pri legislatívnom postupe tým, že naďalej „bez kritického úsudku“ zakladala zákaz dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie na stanoviskách EFSA z roku 2005 a 2006 a nepožiadala EFSA o vypracovanie novšieho stanoviska, pričom nezohľadnila aktuálny stav vedeckých poznatkov, ktoré zhromaždil predovšetkým OIE a ktoré sa od roku 2010 konsolidovali. Konkrétne tvrdia, že pri prijímaní vykonávacieho nariadenia č. 139/2013 mala Komisia po tom, čo boli spôsoby šírenia a riziká nákazy aviárnej influenzy študované a pozorované skoro desať rokov, zohľadniť údaje OIE preukazujúce, že pri voľne žijúcich vtákoch v Južnej Amerike sa nevyskytujú prípady nákazy vtáčou chrípkou, ako aj to, že voľne žijúce vtáky Južnej Ameriky alebo Oceánie nemajú žiaden kontakt s voľne žijúcimi vtákmi v dotknutých ázijských krajinách.
Žalobcovia zastávajú ten názor, že s prihliadnutím na vedecké poznatky mali byť určité krajiny bez nákazy vyňaté zo zákazu dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie a riešenie spočívajúce v karanténe spojené s intenzívnejším dohľadom nad sťahovavými vtákmi by predstavovalo vhodnejší prostriedok. Navyše nariadenie č. 318/2007 a vykonávacie nariadenie č. 139/2013 mali verne odzrkadľovať stav vedeckých poznatkov nielen pri ich prijatí, ale aj počas celej doby ich platnosti, čo vyžadovalo ich priebežné prispôsobovanie. Okrem toho Komisia opomenula vyzvať EFSA, aby konkrétne preskúmal riziká spojené s medzinárodným obchodovaním s hydinou.
Komisia odmieta argumentáciu žalobcov.
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že ak inštitúcia disponuje širokou mierou voľnej úvahy, má zásadný význam kontrola dodržiavania záruk, ktoré právny poriadok Únie stanovuje pre správne konania. K týmto zárukám patrí predovšetkým povinnosť príslušnej inštitúcie starostlivo a nezaujato preskúmať všetky relevantné aspekty konkrétneho prípadu a dostatočne odôvodniť svoje rozhodnutie. Dodržanie povinnosti Komisie starostlivo zhromaždiť všetky skutkové okolnosti, ktoré sú nevyhnutné na účely výkonu jej širokej voľnej úvahy, ako aj na jej preskúmanie súdom Únie, je o to dôležitejšie, že výkon uvedenej voľnej úvahy je predmetom len obmedzeného súdneho preskúmania vo veci samej, ktoré sa vzťahuje len na zjavne nesprávne posúdenie (pozri rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, bod
a citovanú judikatúru).
V danom prípade treba po prvé spresniť právny rozsah protiprávnych konaní konštatovaných v rozsudku ATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
), a po druhé rozhodnúť, či Komisia v danom prípade porušila svoju povinnosť náležitej starostlivosti.
V prvom rade, pokiaľ ide o rozsah zistení protiprávnych konaní z dôvodu porušenia povinnosti náležitej starostlivosti uskutočnených v rozsudku ATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
), treba najprv rozlišovať medzi skutkovými okolnosťami tohto prípadu a skutkovými okolnosťami, ktoré viedli k prijatiu uvedeného rozsudku.
Všeobecný súd v rozsudku ATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
), predovšetkým konštatoval, že Komisia najprv založila rozhodnutie 2005/760 (pozri bod 8 vyššie) na nesprávnom skutkovom zistení – a síce na zámene vzoriek, pretože jeden z vtákov nakazených vírusom H5N1, čo bolo zistené v karanténnom stredisku v Essexe (Spojené kráľovstvo), bol chybne evidovaný ako vták pochádzajúci zo Surinamu v Južnej Amerike, hoci sa neskôr ukázalo, že v skutočnosti pochádzal z Taiwanu v Ázii – a následne porušila svoju povinnosť náležitej starostlivosti tým, že prijala viaceré rozhodnutia o predĺžení platnosti pôvodného rozhodnutia (pozri bod 9 vyššie) bez zohľadnenia výsledkov zo správy, v ktorej sa na tento omyl poukázalo. Komisia tak nevysvetlila, prečo považovala aj napriek tomu za nevyhnutné ponechať v platnosti pozastavenie dovozu voľne žijúcich vtákov pochádzajúcich z Južnej Ameriky a určiť rizikové oblasti v zmysle článku 18 ods. 1 smernice 91/496 (pozri v tomto zmysle rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, bod
).
Nariadenie č. 318/2007 a vykonávacie nariadenie č. 139/2013, ktoré sú v danom prípade relevantné, sa však tým, že stanovujú všeobecné veterinárne požiadavky podľa článku 17 smernice 92/65, značne odlišujú od rozhodnutia 2005/760 a rozhodnutí o predĺžení ich platnosti, o ktorých Všeobecný súd v rozsudku ATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
) rozhodol, že sú protiprávne. Na rozdiel od týchto rozhodnutí nepredstavujú totiž tieto nariadenia ochranné opatrenia týkajúce sa rizikových oblastí v zmysle článku 18 ods. 1 smernice 91/496, v ktorých sa malo dôkladne preskúmať konkrétne riziko v dotknutých tretích krajinách. Ďalej na rozdiel od uvedených rozhodnutí nemajú uvedené nariadenia obmedzenú časovú pôsobnosť, ktorá by vyžadovala nové preskúmanie po uplynutí platnosti opatrení na účely ich prípadného predĺženia.
Komisia v danom prípade okrem toho nevychádzala zo žiadneho preukázaného pochybenia, a preto neporušila svoju povinnosť náležitej starostlivosti tým, že nezohľadnila určitú správu, v ktorej sa na takéto pochybenie poukázalo.
Z toho vyplýva, že protiprávne konania zistené Všeobecným súdom v rozsudku ATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
), patria do osobitého kontextu zahŕňajúceho ochranné opatrenia, ktoré spočívajú na preukázanom pochybení, a nemožno ich ako také použiť na nariadenie č. 318/2007 a vykonávacie nariadenie č. 139/2013.
Po druhé treba v danom prípade konštatovať, že Komisia tým, že prijatie nariadenia č. 318/2007 oprela najprv o vedeckú neistotu o rizikách spojených s dovozom odchytených voľne žijúcich vtákov, ktorá vyplýva zo stanoviska EFSA z roku 2006 (pozri bod 17 vyššie), a ktorá bola ostatne podporená novšími vedeckými poznatkami poskytnutými Komisiou (pozri body 74 až 82 vyššie), splnila svoju povinnosť náležitej starostlivosti týkajúcu sa vedeckého odôvodnenia zákazu dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie s prihliadnutím predovšetkým na skutočnosť, že okrem vírusu H5N1 existovali jeho rôzne podtypy.
Navyše Komisia v roku 2007 požiadala EFSA o nové konsolidované stanovisko (pozri bod 25 vyššie). Treba však rovnako ako Komisia konštatovať, že konsolidované stanovisko EFSA z roku 2008 o aspektoch zdravia a blaha zvierat v súvislosti s vtáčou chrípkou a o riziku jeho preniknutia do hydinárskych poľnohospodárskych podnikov v Únii potvrdilo základný predpoklad stanoviska EFSA z roku 2006, podľa ktorého voľne žijúce vtáky predstavovali prírodný zdroj vtáčej chrípky a rozsah ich nákazy sa dá len ťažko zistiť, pretože sa pri nich neprejavovali žiadne alebo len veľmi malé klinické príznaky ochorenia.
Pokiaľ ide o vykonávacie nariadenie č. 139/2013, treba tiež konštatovať, že Komisia jeho prijatím neporušila svoju povinnosť náležitej starostlivosti. Žalobcovia totiž nepredložili žiadny dokument umožňujúci preukázať, že najnovšie vedecké údaje v zásadných bodoch vyvracajú závery stanoviska EFSA z roku 2006, na ktorého základe bolo prijaté nariadenie č. 318/2007, ktoré bolo „kodifikované“ vykonávacím nariadením č. 139/2013.
Okrem toho Komisia začiatkom roka 2014, teda pred podaním tejto žaloby, požiadala EFSA o nové stanovisko (pozri bod 34 vyššie). Hoci sa toto stanovisko týkalo iba vírusu H5N8, treba konštatovať, že také poverenie predpokladá, že Komisia náležite reagovala na vývoj relevantných okolností na to, aby prehodnotila svoje opatrenia boja proti vtáčej chrípke.
Zo spisu napokon vyplýva, že stanoviská EFSA z roku 2008 a 2014 potvrdili riziká spojené s voľne žijúcimi vtákmi, najmä odchytenými, a vedeckú neistotu, pokiaľ ide o prenos vtáčej chrípky. Kódex zdravia suchozemských zvierat OIE rovnako uvádza, že „žiaden členský štát nemôže vyhlásiť, že je bez chrípky typu A, pokiaľ ide o voľne žijúcich vtákov“ (pozri bod 74 vyššie).
Zachovanie zákazu dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie preto nevyplýva zo závažného porušenia povinnosti náležitej starostlivosti, ale naopak v rámci širokej voľnej úvahy Komisie použitej bez zjavne nesprávneho pochybenia vychádza z vedeckého stanoviska EFSA, ktoré nie je v rozpore s Kódexom zdravia suchozemských zvierat OIE.
Pokiaľ ide ďalej o tvrdenie, že Komisia nepožiadala EFSA o konkrétne preskúmanie rizík spojených s medzinárodným obchodovaním s hydinou, treba jednak konštatovať, že je nerelevantné, pretože tu ide o paralelný spôsob prenosu vírusu vtáčej chrípky, ktorý neodstraňuje riziko spojené s odchytenými voľne žijúcimi vtákmi, a jednak je v rozpore so skutočnosťou, pretože Komisia od roku 2008 požiadala EFSA o podrobné vedecké stanoviská o rizikách spojených s dovozom hydiny a v nadväznosti na to prijala rôzne právne akty, vrátane nariadenia č. 798/2008 (pozri bod 24 vyššie). Okrem toho spôsob prenosu uvedeného vírusu hydinou sa znova preskúmal v stanovisku EFSA z roku 2014.
Komisia napokon uvádza, pričom žalobcovia netvrdia opak, že s prihliadnutím na nedávno zistené masívne ohniská vtáčej chrípky a na novú kombináciu vírusu H5N8 a iných vírusov podtypov H5 vyzvala 31. marca 2015 EFSA, aby vypracoval novú štúdiu spôsobov prenosu a konkrétne úlohy vírusov spôsobujúcich NVCH, ktoré sú len ťažko zistiteľné pri voľne žijúcich vtákoch, avšak sú potenciálne nebezpečné pre človeka.
Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že Komisia sa tým, že prijala a zachovala v platnosti nariadenie č. 318/2007 a vykonávacie nariadenie č. 139/2003, nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia v rámci výkonu svojej širokej miery voľnej úvahy, ani závažného porušenia svojej povinnosti náležitej starostlivosti.
Tretí žalobný dôvod preto treba zamietnuť.
O prvom žalobnom dôvode založenom na závažnom porušení práva slobodnej voľby povolania, slobody podnikania a vlastníckeho práva (články 15 až 17 Charty základných práv Európskej únie)
Prvým žalobným dôvodom žalobcovia tvrdia, že taký zákaz dovozu voľne žijúcich vtákov do Únie, ako je zákaz stanovený v nariadení č. 318/2007 a vykonávacom nariadení č. 139/2013, závažne porušil ich právo slobodnej voľby povolania, ich slobodu podnikania a vlastnícke právo, ktoré sú zaručené článkami 15 až 17 Charty základných práv. Konkrétne tvrdia, že tento zákaz im znemožnil ich podnikanie spočívajúce v dovoze odchytených voľne žijúcich vtákov a v ich opätovnom predaji a v prevádzkovaní karanténnych stredísk, ktoré na tieto účely zriadili pred rokom 2005. Z dôvodu zníženia ich obratu a straty ich investícií vynaložených na tieto karanténne strediská sa tak dostali na „hranicu chudoby“, či dokonca „na pokraj krachu“. V rámci tohto dôvodu opäť opakujú svoje výhrady týkajúce sa neprimeranosti uvedeného zákazu, najmä z dôvodu jeho príliš širokého geografického rozsahu.
Komisia odmieta argumentáciu žalobcov.
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že právo slobodnej voľby povolania, sloboda podnikania a vlastnícke právo predstavujú základné práva zakotvené v článkoch 15 až 17 Charty základných práv. Tieto práva však nie sú absolútnymi výsadami, ale musia sa vnímať vo vzťahu k ich úlohe v spoločnosti. V dôsledku toho možno ich výkon obmedziť pod podmienkou, že tieto obmedzenia skutočne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu, ktoré sleduje Únia, a že nie sú vzhľadom na sledovaný cieľ neprimeraným a neúnosným zásahom, ktorý by narušil samotnú podstatu takto zaručených práv (pozri v tomto zmysle rozsudok ATC a i., už citovaný v bode
vyššie,
EU:T:2013:451
, bod
a citovanú judikatúru).
Na úvod treba uviesť, že v danom prípade je tento žalobný dôvod pravdepodobne obdobný žalobnému dôvodu, ktorý preskúmal Všeobecný súd v rozsudku ATC a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
).
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Všeobecný súd v rozsudku ACT a i., už citovanom v bode
vyššie (
EU:T:2013:451
, bod
), rozhodol takto:
V danom prípade sa treba domnievať, že záver uvedený v bode 128 vyššie platí z rovnakých dôvodov aj pre nariadenie č. 318/2007, ako aj pre vykonávacie nariadenie č. 139/2013, ktoré predstavuje „kodifikáciu“ nariadenia č. 318/2007 a v podstate preberá jeho obsah (pozri bod 30 vyššie).
Žalobcovia v tejto veci totiž nepreukázali, a ani len netvrdili, že nariadenie č. 318/2007 a vykonávacie nariadenie č. 139/2013 zasiahli do samotnej podstaty ich základných práv.
Samotní žalobcovia napokon uznávajú, že aj v súčasnosti obchodujú s vtákmi, pričom poukázali na to, že tento obchod sa momentálne týka vtákov chovaných v Únii, ktoré nakúpili od tretích osôb, alebo ktoré „nákladne vyprodukovali“ v ich vlastnej prevádzke.
Treba však zohľadniť, že prípadný pokles obratu alebo prípadný ušlý zisk spojený s rozdielnymi celkovými nákladmi na vtáky chované v zajatí a na vtáky odchytené vo voľnej prírode zrejme nemôžu predstavovať zásah do samotnej podstaty základných práv, ktorá značne presahuje obchodnú príležitosť.
V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že žalobcovia ako obchodníci so zvieratami môžu naďalej dovážať okrasné vtáky chované v zajatí, obchodovať s nimi a využiť na to svoje karanténne strediská. Na rozdiel od dovozu vtákov odchytených vo voľnej prírode bol a naďalej je podľa článku 5 nariadenia č. 318/2007 a vykonávacieho nariadenia č. 139/2013 povolený dovoz okrasných vtákov chovaných v zajatí za predpokladu splnenia určitých zdravotných podmienok pre zvieratá.
Štatistiky týkajúce sa dovozov voľne žijúcich vtákov do Únie predložené Komisiou, ktoré žalobcovia nespochybnili, dokonca ukazujú, že po poklese v rokoch 2005 až 2006, došlo v rokoch 2006 až 2010 k nárastu a v rokoch 2010 až 2014 k ešte výraznejšiemu nárastu. Komisia predložila tiež zoznam trinástich zariadení nachádzajúcich sa v šiestich tretích krajinách, konkrétne v Argentínskej republike, Kanade, Čilskej republike, Spojených štátoch amerických, Izraelskom štáte a vo Filipínskej republike, ktoré sú podľa článku 4 a prílohy II nariadenia č. 318/2007, neskôr vykonávacieho nariadenia č. 139/2013 (pozri bod 20 vyššie), schválené na účely vývozu voľne žijúcich vtákov chovaných v zajatí do Únie.
Hoci žalobcovia tvrdia opak, treba sa stotožniť s názorom Komisie, že karanténne strediská sú v Únii naďalej užitočné. Pre voľne žijúcich vtákov chovaných v zajatí, ako aj pre určité voľne žijúce vtáky, ktorých dovoz je povolený na základe pravidiel upravujúcich výnimku stanovených v článku 2 nariadenia č. 318/2007 a vykonávacieho nariadenia č. 139/2013, platí povinnosť karantény v dvojitom ohľade, pretože sa uplatňuje v krajine vývozu, ako aj v Únii.
Podľa štatistík poskytnutých Komisiou, ktoré žalobcovia nespochybnili, sa tak počet karanténnych stredísk v Únii od roku 2007 výrazne neznížil, pričom boli schválené dokonca nové strediská. Napríklad v roku 2014, rovnako ako aj v roku 2007 bolo v Nemecku v prevádzke 24 karanténnych stredísk.
Zo všetkých vyššie uvedených úvah vyplýva, že opatrenia obsiahnuté v nariadení č. 318/2007 a vo vykonávacom nariadení č. 139/2013 predstavujú v zmysle judikatúry citovanej v bode 126 vyššie legitímne a primerané obmedzenia práva slobodnej voľby povolania, slobody podnikania, ako aj vlastníckeho práva žalobcov v súlade s článkom 52 ods. 1 Charty základných práv, a Komisia sa tým, že prijala a zachovala v platnosti uvedené nariadenia, pri výkone svojej širokej voľnej úvahy nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia, ani závažného porušenia týchto základných práv.
Prvý žalobný dôvod teda treba zamietnuť.
Keďže Komisia sa tým, že prijala a zachovala v platnosti nariadenie č. 318/2007 a vykonávacie nariadenie č. 139/2013, pri výkone svojej širokej miery voľnej úvahy nedopustila žiadneho zjavne nesprávneho posúdenia a dostatočne závažným spôsobom neporušila ani zásadu proporcionality pri zohľadnení zásady predchádzania škodám, ani svoju povinnosť náležitej starostlivosti, a ani základné práva žalobcov podľa článkov 15 až 17 Charty základných práv, treba dospieť k záveru, že žalobcovia v danom prípade nepreukázali existenciu protiprávneho konania Komisie.
O žalobe o náhradu škody
Zistenie, že Komisia sa v danom prípade nedopustila protiprávneho konania, stačí na vylúčenie mimozmluvnej zodpovednosti tejto inštitúcie bez potreby jednak preskúmať jej vlastné tvrdenia o neprípustnosti a neopodstatnenosti, pokiaľ ide o príčinnú súvislosť a ujmu tvrdenú žalobcami, jednak vyhovieť ich návrhu predvolať ako znalca pána B. V., riaditeľa OIE.
Žalobu o náhradu škody treba preto zamietnuť v jej celom rozsahu.
O trovách
Podľa článku 134 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
Keďže žalobcovia nemali úspech vo veci, je opodstatnené rozhodnúť, že budú znášať svoje vlastné trovy konania, a uložiť im povinnosť nahradiť trovy konania Komisie v súlade s jej návrhmi.

Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (ôsma komora),
rozhodol a vyhlásil:

1.
Žaloba sa zamieta.

2.
Zoofachhandel Züpke GmbH, Zoohaus Bürstadt, Helmut Ofenloch GmbH & Co. KG, Zoofachgeschäft – Vogelgroßhandel Import‑Export Heinz Marche, Rita Bürgel a Norbert Kass znášajú svoje vlastné trovy konania a sú povinní nahradiť trovy konania vynaložené Európskou komisiou.

Gratsias
Kănčeva
Wetter
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 17. marca 2016.
Podpisy
Obsah

Okolnosti predchádzajúce sporu

O žalobcoch

O smerniciach 91/496/EHS a 92/65/EHS

O stanovisku EFSA z roku 2005

O rozhodnutí 2005/760/ES a predĺžení platnosti prijatých opatrení

O stanovisku EFSA z roku 2006

O nariadení (ES) č. 318/2007

O stanovisku EFSA z roku 2008

O vykonávacom nariadení (EÚ) č. 139/2013

O rozsudku ATC a i./Komisia z roku 2013

O stanovisku EFSA z roku 2014

Konanie a návrhy účastníkov konania

Právny stav

O existencii protiprávneho konania

O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality

– O prvej výhrade založenej na príliš širokom geografickom rozsahu zákazu dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov do Únie

– O druhej výhrade založenej na nepoužití riešenia spočívajúceho v karanténe ako menej obmedzujúceho prostriedku

– O tretej výhrade založenej na neuskutočnení intenzívnejšieho dohľadu nad sťahovavými vtákmi ako účinnejšieho prostriedku

O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení povinnosti náležitej starostlivosti

O prvom žalobnom dôvode založenom na závažnom porušení práva slobodnej voľby povolania, slobody podnikania a vlastníckeho práva (články 15 až 17 Charty základných práv Európskej únie)

O žalobe o náhradu škody

O trovách
(
*1
)   Jazyk konania: nemčina.