CELEX: 62021CJ0207
Appel
annullation af gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/1442
artikel 16, stk. 4 og 5, TEU
artikel 3, stk. 2 og 3, i protokol (nr. 36) om overgangsbestemmelser
anvendelse ratione temporis
afstemningsregler i Rådet
kvalificeret flertal

Europa-Kommissionen har med nærværende appel nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 27. januar 2021, Polen mod Kommissionen (
T-699/17
, herefter den appellerede dom,
EU:T:2021:44
), hvorved Retten annullerede Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/1442 af 31. juli 2017 om fastsættelse af BAT (bedste tilgængelige teknik)-konklusioner i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU for så vidt angår store fyringsanlæg (
EUT 2017, L 212, s. 1
, herefter »den omtvistede afgørelse«).
Retsforskrifter
EU-traktaten og protokol nr. 36
Artikel 16, stk. 4 og 5, TEU bestemmer:
»4.   Fra den 1. november 2014 defineres kvalificeret flertal som mindst 55% af [Rådet for Den Europæiske Unions] medlemmer, der omfatter mindst femten af disse og repræsenterer medlemsstater med tilsammen mindst 65% af [Den Europæiske Unions] befolkning.
Et blokerende mindretal skal omfatte mindst fire rådsmedlemmer; er der ikke et sådant mindretal, anses det kvalificerede flertal for opnået.
De øvrige regler vedrørende kvalificeret flertal findes i artikel 238, stk. 2[, TEUF].
5.   De overgangsbestemmelser vedrørende definitionen af kvalificeret flertal, der gælder indtil den 31. oktober 2014, samt dem, der gælder mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017, er fastlagt i protokollen om overgangsbestemmelser.«
Protokol (nr. 36) om overgangsbestemmelser (herefter »protokol nr. 36«) indeholder i afsnit II med overskriften »Bestemmelser vedrørende kvalificeret flertal« artikel 3, der har følgende ordlyd:
»1.   I overensstemmelse med artikel 16, stk. 4, [TEU] træder bestemmelserne i dette stykke og bestemmelserne i artikel 238, stk. 2, [TEUF] om definitionen af kvalificeret flertal i Det Europæiske Råd og Rådet i kraft den 1. november 2014.
2.   Mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017 kan et medlem af Rådet, når en afgørelse skal vedtages med kvalificeret flertal, kræve, at afgørelsen træffes med kvalificeret flertal som defineret i stk. 3. Stk. 3 og 4 finder i så fald anvendelse.
3.   Indtil den 31. oktober 2014 gælder følgende bestemmelser med forbehold af artikel 235, stk. 1, andet afsnit, [TEUF].
Ved afgørelser i Det Europæiske Råd og Rådet, der kræver kvalificeret flertal, tildeles medlemmernes stemmer følgende vægt:
[…]«
Direktiv 2010/75/EU
Artikel 13 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU af 24. november 2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (
EUT 2010, L 334, s. 17
) med overskriften »BAT-referencedokumenter og udveksling af informationer« bestemmer i stk. 1, 5 og 6:
»1.   For at udarbejde, revidere og om nødvendigt ajourføre BAT-referencedokumenterne tilrettelægger Kommissionen en udveksling af informationer mellem medlemsstaterne, de berørte industrier, ikke-statslige organisationer, der arbejder for miljøbeskyttelse, og Kommissionen.
[…]
5.   Afgørelser om konklusionerne om [bedste tilgængelige teknikker (BAT)] vedtages efter forskriftsproceduren i artikel 75, stk. 2.
6.   Efter vedtagelsen af en afgørelse i overensstemmelse med stk. 5 gør Kommissionen omgående BAT-referencedokumentet offentligt tilgængeligt og sikrer, at BAT-konklusionerne gøres tilgængelige på alle Unionens officielle sprog.«
Direktivets artikel 14 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer følgende i stk. 3:
»BAT-konklusionerne lægges til grund ved fastsættelsen af godkendelsesvilkårene.«
Dette direktivs artikel 75 med overskriften »Formål« har følgende ordlyd:
»1.   Kommissionen bistås af et udvalg.
2.   Når der henvises til dette stykke, anvendes artikel 5 og 7 i [Rådets] afgørelse 1999/468/EF [af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen (
EFT 1999, L 184, s. 23
)], jf. dennes artikel 8.
Perioden i artikel 5, stk. 6, i afgørelse 1999/468/EF fastsættes til tre måneder.«
Forordning (EU) nr. 182/2011
Artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011 af 16. februar 2011 om de generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser (
EUT 2011, L 55, s. 13
), med overskriften »Undersøgelsesprocedure« fastsætter i stk. 1 og 2:
»1.   Når undersøgelsesproceduren finder anvendelse, afgiver udvalget udtalelse med det flertal, der er fastsat i artikel 16, stk. 4 og 5, [TEU] og i givet fald i artikel 238, stk. 3, [TEUF] for retsakter, der skal vedtages på forslag af Kommissionen. De stemmer, der afgives i udvalget af repræsentanterne for medlemsstaterne, vægtes som anført i de nævnte artikler.
2.   Afgiver udvalget en positiv udtalelse, vedtager Kommissionen udkastet til gennemførelsesretsakt.«
Denne forordnings artikel 12, første afsnit, bestemmer, at »[a]fgørelse 1999/468/EF ophæves«.
Forordningens artikel 13, stk. 1, præciserer:
»Indeholder basisretsakter, der er vedtaget inden denne forordnings ikrafttræden, bestemmelser om Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser i henhold til afgørelse 1999/468/EF, finder følgende regler anvendelse:
[…]
c)
[H]enviser basisretsakten til artikel 5 i afgørelse 1999/468/EF, finder rådgivningsproceduren i denne forordnings artikel 5 anvendelse […]
[…]
e)
[H]enviser basisretsakten til artikel 7 og 8 i afgørelse 1999/468/EF, finder denne forordnings artikel 10 og 11 anvendelse.«
Sagens baggrund
Tvistens baggrund fremgår af den appellerede doms præmis 8-15 og kan sammenfattes som følger.
Den 9. marts 2017 fremlagde Kommissionen i sin egenskab af udvalgsformand for det udvalg, der er nedsat ved artikel 75 i direktiv 2010/75 (herefter »komitéen«), et udkast til gennemførelsesafgørelse om fastsættelse af BAT-konklusionerne i henhold til dette direktiv for så vidt angår store fyringsanlæg og indkaldte den 23. marts 2017 udvalgsmedlemmerne til et møde, der skulle finde sted den 28. april 2017, og som havde afstemning om udtalelsen vedrørende dette udkast til gennemførelsesafgørelse til formål.
Den 30. marts 2017 fremsatte Republikken Polen krav om, at udvalget stemte om udtalelsen i henhold til de afstemningsregler, der er fastsat i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36.
Den 4. april 2017 sendte Rådets Juridiske Tjeneste komitéen af faste repræsentanter for medlemsstaterne en udtalelse, hvoraf det i det væsentlige fremgik, at en afstemning om et udkast til retsakt kun kan finde sted efter de regler, der fandt anvendelse inden Lissabontraktatens ikrafttræden, såfremt to betingelser er opfyldt, nemlig at medlemsstaten fremsætter et krav herom senest den 31. marts 2017, og at den afstemning, der er genstand for dette krav, ligeledes finder sted inden denne dato.
Den 10. april 2017 afviste Kommissionens Generaldirektoratet for Miljø Republikken Polens krav af 30. marts 2017 med den begrundelse, at afstemningen om udtalelsen var planlagt til den 28. april 2017, dvs. efter den 31. marts 2017, som er den dato, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36.
Den 28. april 2017 stemte udvalgsmedlemmerne for at vedtage en udtalelse om et ændret udkast til gennemførelsesafgørelse. Afstemningen fandt sted i henhold til de afstemningsregler, der er fastsat i artikel 16, stk. 4, TEU, og ikke i henhold til dem, der er fastsat i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36. Afstemningen førte til en positiv udtalelse fra udvalget for så vidt angik udkastet, idet 20 medlemsstater, der repræsenterede 65,14% af befolkningen i EU og 71,43% af medlemmerne af det nævnte udvalg, stemte for. Otte medlemsstater, herunder Republikken Polen, stemte imod.
Den 31. juli 2017 vedtog Kommissionen den omtvistede afgørelse, som fastsætter BAT-konklusioner for så vidt angår store fyringsanlæg og bestemmer bl.a. emissionsniveauerne for de bedst tilgængelige teknikker for så vidt angår emissioner fra nitrogenoxider (NOx), kviksølv (HG) og hydrogenklorid (HCl).
Sagsbehandlingen for Retten og den appellerede dom
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 11. oktober 2017 anlagde Republikken Polen sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.
Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 4. og den 15. januar 2018 fremsatte Ungarn og Republikken Bulgarien anmodninger om at måtte intervenere til støtte for Republikken Polens påstande. Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 16. og den 25. januar 2018 fremsatte Kongeriget Belgien, Den Franske Republik og Kongeriget Sverige anmodninger om at måtte intervenere i nærværende sag til støtte for Kommissionens påstande. Ved afgørelser af 19. og 21. februar 2018 gav formanden for Rettens Tredje Afdeling (tidligere sammensætning) tilladelse til disse interventioner.
Til støtte for søgsmålet har Republikken Polen fremsat fem anbringender.
Ved den appellerede dom gav Retten Republikken Polen medhold i det første anbringende om tilsidesættelse af de bestemmelser, der finder anvendelse på området for kvalificeret flertal, og annullerede den omtvistede afgørelse uden at undersøge de øvrige anbringender, som Republikken Polen havde fremsat.
Nærmere bestemt undersøgte Retten i forbindelse med gennemgangen af det første anbringende rækkevidden af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 og spørgsmålet om, hvorvidt det, for at kunne anvende reglerne om kvalificeret flertal i artikel 3, stk. 3, som svarer til reglerne i Nicetraktaten, var tilstrækkeligt, at en medlemsstat fremsætter krav om anvendelse af disse regler mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017, eller om det var nødvendigt, at den pågældende afgørelse ligeledes blev vedtaget i denne periode.
I den forbindelse undersøgte Retten først den appellerede doms præmis 35 og 36, dernæst ordlyden af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, og konkluderede, at ingen sprogversion af denne bestemmelse gjorde det muligt at fjerne tvivlen med hensyn til bestemmelsens præcise rækkevidde.
For det andet foretog Retten i dommens præmis 37 en historisk fortolkning af artikel 3, stk. 2, idet den undersøgte, om det mandat, der blev givet på den regeringskonference, der blev afholdt med det mål at udarbejde et udkast til traktat om ændring af EU-traktaten og EF-traktaten, indeholdt retningslinjer for en præcisering af denne bestemmelse. Retten konkluderede, at formuleringen i mandatet var meget tæt på ordlyden af den nævnte bestemmelse, hvorfor den heller ikke kunne fjerne uklarheden med hensyn til bestemmelsens præcise rækkevidde.
For det tredje undersøgte Retten i den appellerede doms præmis 38-42, om en formålsfortolkning gjorde det muligt at fastlægge bestemmelsens rækkevidde. I denne henseende bemærkede Retten indledningsvis, at formålet med protokol nr. 36 ifølge dens eneste betragtning var »at tilrettelægge overgangen fra de institutionelle bestemmelser i traktaterne, der finder anvendelse inden Lissabontraktatens ikrafttrædelse, til de bestemmelser, der er fastsat i nævnte traktat«.
Dernæst bemærkede Retten ligeledes dels, at artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 gav en medlemsstat ret til i perioden fra den 1. november 2014 til den 31. marts 2017 at kræve, at bestemmelserne om definitionen af kvalificeret flertal i denne protokols artikel 3, stk. 3, svarende til reglerne i Nicetraktaten, finder anvendelse. For det andet fastslog Retten, at denne ret nødvendigvis indebar, at afstemningen, efter at en medlemsstat har fremsat krav herom, blev tilrettelagt i henhold til disse regler, også selv om afstemningen fandt sted efter den 31. marts 2017. Retten fandt, at det kun er en sådan fortolkning, der kan sikre, at en medlemsstat kan udøve denne ret på en hensigtsmæssig måde i hele denne periode, og dette indtil den fastsatte frists sidste dag.
Endelig fastslog Retten, at enhver modstridende fortolkning ville fratage den udtrykkelige fastsættelse af en periode fra den 1. november 2014 til den 31. marts 2017 til at udøve den omhandlede beføjelse sin effektive virkning, og den ville forkorte den frist, inden for hvilken en medlemsstat faktisk kunne kræve en afstemning i overensstemmelse med reglerne i Nicetraktaten, betydeligt. Retten fandt, at en sådan fortolkning ville medføre, at et krav, der var blevet fremsat ved udløbet af denne periode, i praksis ville være blevet fremsat for sent til at udløse anvendelsen af disse regler. Medlemsstaterne er derfor tvunget til at fremsætte et krav meget tidligere på grundlag af den – ikke forudsigelige – dato for afstemningen, hvorved medlemsstaterne fratages muligheden for at fremsætte krav om afstemning i overensstemmelse med disse regler indtil den sidste dag i den periode, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36.
Retten fastslog derfor, at det følger af en formålsfortolkning af artikel 3, stk. 2, at bestemmelserne i artikel 3, stk. 3, kan anvendes på en afstemning, der finder sted efter den 31. marts 2017, forudsat at en medlemsstat har fremsat krav om anvendelse af reglerne før denne dato.
For det fjerde fastslog Retten, i den appellerede doms præmis 43-52, at denne fortolkning understøttes af en fortolkning af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 ud fra bestemmelsens lovgivningsmæssige sammenhæng. Retten identificerede og undersøgte i den henseende de tre overgangsfaser vedrørende ikrafttrædelsen af bestemmelserne om definitionen af kvalificeret flertal i henhold til artikel 16, stk. 4, TEU.
Retten bemærkede for det første, at i perioden fra den 1. december 2009 til den 31. oktober 2014 fandt bestemmelserne om definitionen af kvalificeret flertal i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36, svarende til reglerne i Nicetraktaten, anvendelse. Dernæst bemærkede Retten, at et medlem af Rådet i perioden fra den 1. november 2014 til den 31. marts 2017 i henhold til artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 kunne kræve, at der blev truffet afgørelse i henhold til disse bestemmelser i Nicetraktaten, idet definitionen af kvalificeret flertal i artikel 16, stk. 4, TEU ellers ville finde anvendelse. Endelig anførte Retten, at det kvalificerede flertal i perioden fra den 1. april 2017 defineres som fastsat i artikel 16, stk. 4, TEU, uden at give ret til fremsættelse af krav om anvendelse af anden metode til beregning af stemmerne.
Retten forkastede Kommissionens argument om, at artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 udgjorde en undtagelse fra reglen i artikel 16, stk. 4, TEU. Retten konkluderede, at denne artikel 3, stk. 2, udgjorde en overgangsbestemmelse, hvilket bekræftes af den eneste betragtning til protokol nr. 36 samt af ordlyden af sidstnævntes overskrift og af ordlyden af artikel 16, stk. 5, TEU. Retten bemærkede i denne forbindelse, at dens fortolkning af nævnte artikel 3, stk. 2, der er nævnt i denne doms præmis 27, dels var i overensstemmelse med det krav, der følger af Domstolens faste retspraksis, hvorefter en overgangsbestemmelse skal fortolkes strengt, dels var nødvendig for, at en medlemsstat hensigtsmæssigt og effektivt kunne udøve den i denne doms præmis 25 omhandlede ret indtil den sidste dag i den periode, der er fastsat i samme artikel 3, stk. 2.
For det femte og sidste bemærkede Retten i den appellerede doms præmis 53-56, at denne fortolkning var støttet af retssikkerhedsprincippet, og at den fortolkning, som Kommissionen havde anbefalet, ikke alene ville give anledning til manglende forudsigelighed, eftersom den ved overgangsperiodens udløb ville skabe usikkerhed med hensyn til den tidsmæssige anvendelse af kvalificeret flertal som defineret i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36, men ligeledes ville kunne føre til en omgåelse af protokollens artikel 3, stk. 2, ved at fastsætte en afstemning efter den 31. marts 2017.
Retten annullerede den omtvistede afgørelse, idet den fandt, at bestemmelserne om definitionen af kvalificeret flertal i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36 skulle have været anvendt ved afstemningen den 28. april 2017 om udkastet til den omtvistede afgørelse, og at den manglende overholdelse af afstemningsreglerne udgør en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som omhandlet i artikel 263 TEUF. Af retssikkerhedsmæssige grunde og for at undgå afbrydelse eller tilbagegang i gennemførelsen af politikker, der føres eller støttes af Unionen, besluttede Retten i øvrigt at opretholde retsvirkningerne af den omtvistede afgørelse indtil ikrafttrædelsen af en ny retsakt, inden for en rimelig frist, der ikke kan overstige 12 måneder regnet fra datoen for afsigelsen af den appellerede dom, der skal erstatte denne afgørelse og vedtages i henhold til reglerne om kvalificeret flertal i denne artikel 3, stk. 3.
Parternes påstande
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves.
–
Det første anbringende i søgsmålet, der er omhandlet i denne doms præmis 17, forkastes.
–
Sagen hjemvises til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse vedrørende det andet til det femte anbringende i dette søgsmål, som ikke blev behandlet i første instans.
–
Afgørelsen om sagsomkostningerne i første instans og i appelsagen udsættes.
Republikken Polen har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen forkastes.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne under appelsagen.
Subsidiært, for det tilfælde, at Domstolen giver medhold i appellen og ophæver den appellerede dom, har Republikken Polen nedlagt påstand om, at Domstolen hjemviser sagen til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse vedrørende det andet til det femte anbringende i søgsmålet, der er omhandlet i denne doms præmis 17.
Retsforhandlingerne for Domstolen
Kommissionen har ved på tidspunktet for indlevering af appelskriftet ved særskilt dokument indleveret til Domstolens Justitskontor anmodet om, at sagen undergives den fremskyndede procedure i artikel 133-136 i Domstolens procesreglement, som i henhold til dettes artikel 190, stk. 1, finder anvendelse i appelsager.
Kommissionen anførte til støtte for denne anmodning, at på grund af Rettens afgørelse om at opretholde retsvirkningerne af den omtvistede afgørelse indtil ikrafttrædelsen af en ny retsakt, inden for en rimelig frist, der ikke kan overstige 12 måneder regnet fra datoen for afsigelsen af den appellerede dom, kunne de i den omtvistede afgørelse definerede BAT’er kun finde anvendelse indtil den 27. januar 2022. Henset til den således skabte retsusikkerhed med hensyn til betingelserne for drift af store fyringsanlæg, og i betragtning af antallet af berørte operatører og de investerede beløb, fandt Kommissionen det nødvendigt hurtigt at få kendskab til udfaldet af nærværende appel og således at vide, om det rent faktisk var nødvendigt at vedtage en ny retsakt inden den 27. januar 2022. Hvis Domstolen skulle give medhold i appellen, er det nemlig ikke nødvendigt at vedtage en ny gennemførelsesafgørelse om BAT for disse anlæg.
Det fremgår af artikel 133 i Domstolens procesreglement, at Domstolens præsident efter anmodning fra enten sagsøgeren eller sagsøgte og efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten kan beslutte at undergive en sag den fremskyndede procedure, der er omhandlet i dette reglement, når sagens karakter kræver, at den behandles hurtigt.
Det følger imidlertid for det første af Domstolens faste praksis, at hverken den retsusikkerhed, der omgiver en retsakts lovlighed eller fortolkning, eller det store antal personer eller retlige situationer, der potentielt berøres af den afgørelse, som en forelæggende ret skal træffe, i sig selv kan udgøre en ekstraordinær omstændighed, der kan begrunde anvendelsen af en fremskyndet procedure (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 7.4.2016, Rådet mod Front Polisario,
C-104/16 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2016:232
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad dernæst angår den omstændighed, at nødvendigheden af at vedtage en ny retsakt afhænger af udfaldet af appelsagen, bemærkes, at borgernes blotte interesse – som ganske vist er berettiget – i hurtigst muligt at fastlægge rækkevidden af de rettigheder, som de har i henhold til EU-retten, ikke kan godtgøre, at der foreligger en ekstraordinær omstændighed, der kan begrunde, at en sag undergives den nævnte procedure (jf. i denne retning dom af 28.4.2022, Caruter,
C-642/20
,
EU:C:2022:308
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Endelig følger det af fast retspraksis, at økonomiske interesser, uanset hvor væsentlige og legitime de end måtte være, ikke i sig selv kan begrunde, at der anvendes en fremskyndet procedure (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 16.3.2017, Abanca Corporación Bancaria,
C-70/17
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2017:227
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Under disse omstændigheder har Domstolens præsident den 7. juli 2021 efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten besluttet ikke at imødekomme anmodningen om anvendelse af en fremskyndet procedure.
Om appellen
Til støtte for appellen har Kommissionen fremsat et enkelt appelanbringende, der er opdelt i to led, hvoraf det første vedrører en tilsidesættelse af artikel 16, stk. 5, TEU, og det andet vedrører en tilsidesættelse af denne artikel 16, stk. 4, TEU.
Det første led i appelanbringendet
Parternes argumentation
Kommissionen har gjort gældende, at den fortolkning af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, som Retten har anlagt i den appellerede doms præmis 42, 56 og 57, er i strid med artikel 16, stk. 5, TEU.
Kommissionen har i denne forbindelse anført, at ordlyden af artikel 16, stk. 5, TEU i modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 49, ikke giver anledning til tvivl om dens fortolkning. Kommissionen har anført, at denne bestemmelse ikke fastsætter nogen overgangsperiode efter den 31. marts 2017, hvorfor det efter denne dato ikke længere er muligt at anvende bestemmelserne i protokol nr. 36 vedrørende definitionen af kvalificeret flertal. Rettens fortolkning forpligter den imidlertid til at anvende disse bestemmelser efter denne dato.
Kommissionen har gjort gældende, at uanset den omstændighed, at både bestemmelserne i artikel 16 TEU og bestemmelserne i protokol nr. 36 udgør bestemmelser i den primære EU-ret, har artikel 16 TEU en grundlæggende karakter, eftersom den fastlægger genstanden for de regler, der er fastsat i denne protokol, og dens anvendelsesperiode. Kommissionen er af den opfattelse, at Retten begik en retlig fejl, idet den ikke anlagde en fortolkning af protokollens artikel 3, stk. 2, der gjorde det muligt at sikre sammenhængen med sidstnævnte bestemmelse og artikel 16, stk. 5, TEU.
Kommissionen er endvidere af den opfattelse, at en streng fortolkning af overgangsbestemmelserne og det almindelige retssikkerhedsprincip bekræfter, at Retten har begået en retlig fejl. Den har i denne forbindelse henvist til, at procedurereglerne finder anvendelse på det tidspunkt, hvor de træder i kraft, og at det kun forholder sig anderledes, hvis den nye regel er ledsaget af særlige bestemmelser, der specifikt regulerer dens tidsmæssige anvendelse. Overgangsbestemmelsernes anvendelsesperiode skal således fortolkes strengt for at mindske forsinkelsen i anvendelsen af nye bestemmelser.
Kommissionen er af den opfattelse, at spørgsmålet om, hvilket kvalificeret flertal der finder anvendelse på en afstemning, ikke kan adskilles kunstigt fra datoen for afstemningen, da metoden til beregning af dette flertal er et af elementerne i afstemningsmetoden. Ifølge Kommissionen begrænsede Retten sig til, i den appellerede doms præmis 48, at undersøge artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 udelukkende på grundlag af den omstændighed, at den pågældende medlemsstat havde fremsat krav om anvendelse af reglerne i henhold til denne bestemmelse inden den 31. marts 2017. Retten undlod imidlertid ifølge Kommissionen at tage hensyn til kravets indvirkninger, dvs. en anvendelse af denne protokols artikel 3, stk. 3, efter den 31. marts 2017, dvs. efter den dato, der udtrykkeligt er fastsat i artikel 16, stk. 5, TEU. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at Retten har anlagt en udvidende fortolkning af en overgangsbestemmelse, i det foreliggende tilfælde protokollens artikel 3, stk. 2, og af gyldighedsperioden for samme protokols artikel 3, stk. 3, hvortil denne overgangsbestemmelse henviser.
Hvad angår det almindelige retssikkerhedsprincip har Kommissionen anført, at Retten ikke tog hensyn til alle de berørte parters synspunkter, da den fortolkede artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36. Ud over alle de medlemsstater, der deltager i en afstemning i udvalget, hører Kommissionen, som er ophavsmand til det udkast til retsakt, der er genstand for afstemning, ligeledes til blandt de berørte parter, hvis rettigheder og forpligtelser følger af en korrekt definition af kvalificeret flertal ved afstemningen. Kommissionen har dels henvist til, at den udøver formandskabet for udvalget og i denne egenskab er ansvarlig for organiseringen og afviklingen af en sådan afstemning, dels at den er adressat for udvalgets udtalelse, som er betinget af vedtagelsen af et udkast til gennemførelsesretsakt eller andre foranstaltninger som omhandlet i artikel 5 i forordning nr. 182/2011.
Ifølge Kommissionen begik Retten imidlertid en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 53-55 kun at tage hensyn til interesserne hos en medlemsstat, som har fremsat et krav i henhold til artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36. Kommissionen har i denne forbindelse gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 55 undlod at tage hensyn til Kommissionens og de andre deltagende medlemsstaters interesse i at kunne støtte sig på en klart defineret tidsplan for anvendelsen af overgangsbestemmelserne. Kommissionen har konkluderet, at de ulemper, der følger af, at det er nødvendigt for en medlemsstat at træffe konkrete foranstaltninger i tide for at sikre den effektive virkning af et krav fremsat i henhold til denne bestemmelse, ikke bør have forrang for de øvrige parter i udvalgsprocedurens og andre borgeres interesser.
Kommissionen er af den opfattelse, at den fortolkning som Retten har anlagt, er i strid med det almindelige retssikkerhedsprincip, for så vidt som den indebærer, at borgerne siden vedtagelsen af Lissabontraktaten og protokol nr. 36 ikke har kunnet forudse anvendelsesperioden for det kvalificerede flertal, der er fastsat i henhold til reglerne i Nicetraktaten. Ifølge Kommissionen er – i modsætning til denne fortolkning – den fortolkning, hvorefter den sidste afstemning med dette kvalificerede flertal kunne finde sted den 31. marts 2017, baseret på en bestemt dato, der er nævnt i artikel 16, stk. 5, TEU, og den opfylder dermed kravet om forudsigelighed, hvilket gør det muligt for institutionen at udarbejde et udkast til retsakt med henblik på at opnå dette flertal.
Kommissionen har endvidere anført, at Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 54 at fastslå, at en fortolkning af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, hvorefter anvendelsen af denne bestemmelse afhænger af datoen for kravets fremsættelse, der er omhandlet heri, var tidsbegrænset med den begrundelse, at de forhandlinger, der førte til afstemningen, bragte denne anvendelse til ophør. Ifølge Kommissionen er denne fortolkning i strid med retssikkerheden, idet Retten ved at begrænse sig til at fastlægge anvendelsesperioden for denne bestemmelse ikke har taget hensyn til protokollens artikel 3, stk. 3, hvis gyldighed forlænges på ubestemt tid. Varigheden af den procedure, der går forud for datoen for den endelige afstemning, afhænger imidlertid af en række ydre og uforudsigelige faktorer.
Kommissionen har anført, at selv om den appellerede dom vedrører afstemningsproceduren i udvalget, vedrører Rettens fortolkning af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 ligeledes afstemningsproceduren i Rådet inden for rammerne af lovgivningsproceduren. Denne fortolkning ville imidlertid føre til, at et fremsat krav om afstemning med kvalificeret flertal som defineret i Nicetraktaten fra det tidspunkt, hvor Kommissionen indledte en lovgivningsprocedure, ville være bindende for Rådet for alle afstemninger om det udkast, der er omfattet af proceduren, uafhængigt af det faktiske antal stemmer i Rådet i henhold til artikel 294 TEUF og den faktiske varighed af den nævnte procedure, som undertiden strækker sig over flere år.
Kommissionen mener, at en sådan fortolkning ligeledes giver anledning til praktiske problemer, idet Det Forenede Kongerige og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union påvirker beregningen af kvalificeret flertal som defineret i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36.
Hertil tilføjer Kommissionen, at Rettens argumentation i den appellerede doms præmis 55, hvorefter den fortolkning, som Kommissionen støtter, kunne føre til en omgåelse af protokollens artikel 3, stk. 2, ved at fastsætte datoen for afstemningen efter den 31. marts 2017, er rent spekulativ.
Republikken Polen har bestridt Kommissionens argumentation.
Domstolens bemærkninger
I henhold til artikel 16, stk. 5, TEU er de overgangsbestemmelser vedrørende definitionen af kvalificeret flertal, der gælder indtil den 31. oktober 2014, samt dem, der gælder mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017, fastlagt i protokol nr. 36. Protokollens artikel 3, stk. 2, fastsætter, at mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017 kan et medlem af Rådet, når en afgørelse skal vedtages med kvalificeret flertal, kræve, at afgørelsen træffes med kvalificeret flertal som defineret i artikel 3, stk. 3, i samme protokol, hvilket svarer til samme definition som i EU-traktaten før Lissabontraktatens ikrafttræden.
I den appellerede dom fastslog Retten, at artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 skulle fortolkes således, at det er tilstrækkeligt for, at et udkast til retsakt kan vedtages ifølge de regler om kvalificeret flertal, der er defineret i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36, at en medlemsstat kræver anvendelse af disse regler mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017, uden at det er nødvendigt, at afstemningen om det omhandlede udkast til retsakt også finder sted mellem disse datoer.
Den fortolkning, som Retten har foretaget, er således ikke i strid med artikel 16, stk. 5, TEU.
Denne bestemmelse henviser til protokol nr. 36 for så vidt angår bl.a. definitionen af det kvalificerede flertal, der finder anvendelse mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017. Det fremgår imidlertid af ordlyden af protokollens artikel 3, stk. 2, at ethvert medlem af Rådet i hele denne periode og dermed indtil den 31. marts 2017 kunne kræve anvendelse af definitionen af kvalificeret flertal som defineret i protokollens artikel 3, stk. 3.
Intet i ordlyden af artikel 16, stk. 5, TEU eller artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 er til hinder for, at en afstemning med kvalificeret flertal som defineret i artikel 3, stk. 3, kan finde sted efter den 31. marts 2017, forudsat at der er fremsat et krav herom mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017. Det skal i denne forbindelse fremhæves, at fastsættelsen af datoen for afstemningen i meget væsentlig grad falder uden for de enkelte rådsmedlemmers kontrol.
Som Kommissionen har anført, er det ganske vist vigtigt, at artikel 16, stk. 5, TEU og protokollen, som denne henviser til, anvendes på en måde, der overholder EU-rettens generelle principper, herunder retssikkerhedsprincippet, og som ved en streng fortolkning af den overgangsordning, der er indført ved denne protokols artikel 3, stk. 2, sikrer, at anvendelsen af denne ordning ikke forlænges ud over perioden fra den 1. november 2014 til den 31. marts 2017.
I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, er den rækkevidde, som Retten har tillagt bestemmelsen, imidlertid i overensstemmelse med disse krav.
Hvad for det første angår det almindelige retssikkerhedsprincip bemærkes, at dette kræver, dels at retsreglerne er klare og præcise, dels at deres anvendelse er forudsigelig for borgerne (dom af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet,
C-156/21
,
EU:C:2022:97
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal i denne forbindelse fastslås, således som generaladvokaten har anført i punkt 56 i forslaget til afgørelse, at bestemmelsen afklares ved Rettens vurdering af rækkevidden af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, hvilket sikrer forudsigeligheden i forbindelse med de gældende afstemningsmetoder. Det fremgår nemlig af denne vurdering, at når der er blevet fremsat et krav i henhold til artikel 3, stk. 2, mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017, var alle interesserede parter ved fremsættelsen af kravet straks i stand til at få kendskab til afstemningsreglerne. Den fortolkning, som Kommissionen har gjort gældende, ville derimod berøve artikel 3, stk. 2, en del af sin effektive virkning, da selv et krav, der fremsættes inden for den i denne bestemmelse omhandlede periode, ikke ville sikre, at der afholdes en afstemning i udvalget i overensstemmelse med reglerne i Nicetraktaten. Følgelig er de berørte parter ikke i stand til at få kendskab til, hvilke afstemningsregler der finder anvendelse, før datoen for afstemningen er fastsat af udvalgets formandskab, hvilket i strid med retssikkerhedsprincippet underlægger anvendelsen af disse regler formandskabets skønsbeføjelser.
For det andet, som generaladvokaten har anført i punkt 54 i forslaget til afgørelse, medfører Rettens vurdering ikke, at overgangsperioden fra den 1. november 2014 til den 31. marts 2017, der er fastsat i artikel 16, stk. 5, TEU og artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, forlænges ubegrænset. Ifølge denne vurdering kan kun krav, der er fremsat senest den 31. marts 2017, og som vedrører et udkast til EU-retsakt, der allerede er foreslået, men som ikke er vedtaget, udløse anvendelsen af afstemningsreglerne i denne protokols artikel 3, stk. 3. Muligheden for, at afstemningen om et sådant udkast til retsakt kan finde sted efter den 31. marts 2017, er uløseligt forbundet med overgangsordningen som defineret i protokollens artikel 3, stk. 2, som er baseret på datoen for fremsættelsen af kravet om anvendelse af disse afstemningsregler og ikke på det tidspunkt, hvor afstemningen finder sted. Det fremgår således, at Retten har anlagt en streng fortolkning af denne overgangsordning ud fra en fortolkning, der er i overensstemmelse med ordlyden af protokol nr. 36, som artikel 16, stk. 5, TEU henviser til. Retten kan derfor ikke kritiseres for at have forlænget ordningens varighed ud over den, der følger af det, som Lissabontraktatens ophavsmænd har anført i protokollen.
Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 58 og 59 i forslaget til afgørelse, kan disse betragtninger ikke anfægtes af Kommissionens argumentation vedrørende konsekvenserne af Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen. Det er i denne henseende tilstrækkeligt at fastslå, at hverken en begivenhed, der ligger efter vedtagelsen og ikrafttrædelsen af protokol nr. 36, og den afstemning, der førte til vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, eller de praktiske konsekvenser af denne udtræden udgør relevante omstændigheder med henblik på fortolkningen af bestemmelserne i denne protokol.
Det følger af det ovenstående, at den fortolkning af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, som Retten anlagde i den appellerede doms præmis 42, 56 og 57, ikke er i strid med artikel 16, stk. 5, TEU.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det eneste anbringendes første led følgelig forkastes som ugrundet.
Det andet led i appelanbringendet
Parternes argumentation
Kommissionen har gjort gældende, at den fortolkning af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, som Retten anlagde i den appellerede doms præmis 42, 56 og 57, berøver artikel 16, stk. 4, TEU sin effektive virkning.
Kommissionen har i denne forbindelse gjort gældende, at denne bestemmelse fastsætter en generel regel, nemlig definitionen af det kvalificerede flertal, der har været gældende siden den 1. november 2014, og at det kun er i de tilfælde, der er omhandlet i artikel 16, stk. 4, tredje afsnit, at de »øvrige regler«, der er findes i artikel 238, stk. 2, TEUF, finder anvendelse fra denne dato. Ifølge Kommissionen finder overgangsbestemmelserne i protokol nr. 36 anvendelse indtil den 31. marts 2017. Hvis det forholdt sig anderledes, ville den nævnte artikel 16, stk. 4, udtrykkeligt have kvalificeret disse overgangsbestemmelser som »øvrige regler«.
Kommissionen har desuden gjort gældende, at artikel 16, stk. 4, TEU i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i protokol nr. 36 trådte i kraft den 1. november 2014. Den forelæggende ret har endvidere anført, at det fremgår af denne protokols artikel 3, stk. 3, at det kvalificerede flertal, der er fastsat i Nicetraktaten, finder anvendelse indtil den 31. oktober 2014, jf. dog artikel 235, stk. 1, andet afsnit, TEUF, som henviser til artikel 16, stk. 4, TEU. Ifølge Kommissionen følger det derfor af ordlyden af den nævnte protokols artikel 3, stk. 1 og 3, at den manglende anvendelse af kvalificeret flertal som defineret i artikel 16, stk. 4, TEU efter den 1. november 2014 på grundlag af samme protokols artikel 3, stk. 2, ikke berøver artikel 16, stk. 4, sin effektive virkning. Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at Rettens fortolkning af denne artikel 3, stk. 2, er i strid med artikel 16, stk. 4, TEU, for så vidt som den indebærer en udvidelse af anvendelsen af artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36 selv efter den 31. marts 2017.
Kommissionen har anført, at en fortolkning af artikel 3, stk. 2 og 3, i protokol nr. 36, der tillader anvendelse af kvalificeret flertal som defineret i Nicetraktaten efter den 31. marts 2017, ligeledes berøver artikel 16, stk. 4, TEU sin effektive virkning, idet den tilsidesætter formålet med bestemmelsen.
I denne henseende har Kommissionen gjort gældende, at formålet med artikel 16, stk. 4, TEU var at indføre nye afstemningsregler med kvalificeret flertal i Rådet, hvilket kræver, at der opnås et flertal i befolkningerne i medlemsstaterne og Unionen. Kommissionen er således af den opfattelse, at den ordning med kvalificeret flertal, der var fastsat i Nicetraktaten, var langt mere kompliceret og mindre demokratisk, og at den nye definition af kvalificeret flertal i artikel 16, stk. 4, TEU ved at indføre et kriterium, der direkte tager hensyn til medlemsstaternes befolkning, har forøget den demokratiske legitimitet af Rådets afgørelser. Kommissionen har anført, at den nye definition gør det muligt at opfylde EU’s mål om at basere sin funktionsmåde på repræsentativt demokrati.
Kommissionen er af den opfattelse, at begrænsningen af den effektive virkning af artikel 16, stk. 4, TEU undergraver det demokratiske princip, der ifølge Domstolens faste retspraksis er blandt de grundlæggende værdier, som EU bygger på. Ifølge Kommissionen har Retten imidlertid bestridt dette formål ved at tage hensyn til en enkelt medlemsstats interesse i – som følge af et krav, der blev fremsat den 30. marts 2017 – efter den 31. marts 2017 at have et kvalificeret flertal, der er mere fordelagtigt for den, da dette flertal er baseret på vægtede stemmer, hvilket ikke afspejler unionsborgernes demokratiske repræsentation.
Kommissionen har desuden gjort gældende, at det specifikke formål med bestemmelserne i artikel 16, stk. 5, TEU, sammenholdt med artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, ikke blot var at opretholde reglerne om definitionen af kvalificeret flertal, som fandt anvendelse før Lissabontraktatens ikrafttræden i en praktisk taget ubestemt periode, men at udskyde den fulde anvendelse af reglerne om den nye definition af dette flertal i artikel 16, stk. 4, TEU indtil den 31. marts 2017 med henblik på at beskytte de medlemsstaters interesser, hvis relative vægt under afstemningerne er blevet reduceret ved Lissabontraktaten.
Kommissionen er af den opfattelse, at de tre perioder, der er omhandlet i den appellerede doms præmis 45, ligeledes indgår i en sådan logik om udsat anvendelse af disse regler vedrørende den nye generelle definition af kvalificeret flertal i artikel 16, stk. 4, TEU, idet den første periode er kendetegnet ved en fuldstændig uanvendelighed af disse regler, den anden periode ved en anvendelse af disse regler med forbehold for muligheden for at fravige dem i tilfælde af, at en medlemsstat forudgående fremsætter et krav herom, og den tredje periode, der til forskel fra de to første perioder ikke kan betegnes som en »overgangsperiode«, da de nævnte regler automatisk, systematisk og uden undtagelse finder anvendelse.
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at Rettens fortolkning af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 i den appellerede doms præmis 42, 56 og 57 påvirker disse tre perioder ved de facto efter den 31. marts 2017 at indføre en tredje overgangsperiode for en ubegrænset periode. Kommissionen har konkluderet, at henset til formålet med artikel 16, stk. 4, TEU, som bestod i at fastsætte en definition af kvalificeret flertal som hovedregel, skal enhver indskrænkende fortolkning af denne regels tidsmæssige rækkevidde, såsom den fortolkning, som Retten anlagde i den appellerede doms præmis 40 og 41, anses for at udgøre en begrænsning af dens fulde effektive virkning.
Republikken Polen har bestridt Kommissionens argumentation.
Domstolens bemærkninger
Indledningsvis skal Kommissionens argumentation om, at Rettens fortolkning af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 berøver artikel 16, stk. 4, TEU sin effektive virkning, for så vidt som denne argumentation hviler på den opfattelse, som blev forkastet i forbindelse med undersøgelsen af det første led i Kommissionens eneste anbringende, at denne fortolkning har til følge, at anvendelsen af artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36 forlænges ud over den 31. marts 2017, forkastes.
Hvad angår Kommissionens argumentation vedrørende princippet om demokrati er det korrekt, at Unionens funktionsmåde i henhold til artikel 10, stk. 1, TEU bygger på princippet om repræsentativt demokrati, som konkretiserer værdien demokrati som nævnt i artikel 2 TEU (dom af 19.12.2019, Junqueras Vies,
C-502/19
,
EU:C:2019:1115
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Som generaladvokaten har anført i punkt 63 og 64 i forslaget til afgørelse, har Kommissionens argumentation for så vidt angår betydningen af artikel 16, stk. 4, TEU for EU-retsakternes demokratiske legitimitet imidlertid i sig selv ingen betydning for fortolkningen af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36. Vedtagelsen af denne protokol afspejler ophavsmændene til Lissabontraktatens klart udtrykte hensigt om at sikre en fleksibel overgang til reglerne om definition af kvalificeret flertal i artikel 16, stk. 4. Retten kan ikke kritiseres for i sin vurdering af rækkevidden af denne protokols artikel 3, stk. 2, at have tilsidesat princippet om repræsentativt demokrati, selv om Retten ved en streng fortolkning af overgangsbestemmelserne og i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet sikrede, at ethvert medlem af Rådet havde ret til at fremsætte et krav efter artikel 3, stk. 2, under hele perioden fra den 1. november 2014 til den 31. marts 2017.
Det følger af det ovenstående, at den fortolkning af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, som Retten anlagde i den appellerede doms præmis 42, 56 og 57, ikke er i strid med artikel 16, stk. 4, TEU.
Det følger heraf, at det andet led i appelanbringendet forkastes som ugrundet.
Da det eneste anbringendes to led er blevet forkastet som ugrundede, skal appellen forkastes i sin helhed.
Sagsomkostninger
I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge. Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, som i medfør af dets artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da Republikken Polen har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da Kommissionen ikke har fået medhold i sit appelanbringende, bør det pålægges Kommissionen at bære sine egne omkostninger og betale de af medlemsstaten afholdte omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):

1)
Appellen forkastes.

2)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler Republikken Polens omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk.