CELEX: 62015TJ0402
EFRU
afslag på bekræftelse af et finansielt bidrag til et stort projekt
artikel 41, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1083/2006
bedømmelse af bidraget til et stort projekt til virkeliggørelse af målene for det operationelle program
artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006
overskridelse af fristen

)
[
udelades
]
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 22. juli 2015 har Republikken Polen anlagt denne sag. Republikken Polen har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har indleveret svarskrift til Rettens Justitskontor den 4. november 2015. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Republikken Polen har indleveret replik den 5. januar 2016, og Kommissionen har indleveret duplik den 11. marts 2016.
Ingen af parterne har anmodet om mundtlig forhandling.
Retten (Syvende Afdeling) har i medfør af artikel 106, stk. 3, i Rettens procesreglement besluttet at træffe afgørelse i sagen, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del.
Retlige bemærkninger
Republikken Polen har fremsat fire anbringender til støtte for søgsmålet, der i det væsentlige for så vidt angår det første vedrører dels en tilsidesættelse af artikel 41, stk. 1, sammenholdt med artikel 56, stk. 3, og artikel 60, litra a), i forordning nr. 1083/2006 samt om tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde, dels en tilsidesættelse af artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006, det andet vedrører et urigtigt skøn vedrørende omfanget af innovationsdiffusion og af projektets innovative karakter, det tredje vedrører et urigtigt skøn vedrørende karakteren af de arbejdspladser, som blev skabt ved projektet, og det fjerde vedrører et urigtigt skøn vedrørende projektet med hensyn til værditilvæksten og incitamentsvirkningen.
Det skal bemærkes, at det første anbringende vedrører projektets processuelle og materielle regler om bedømmelse af projektet, mens de tre sidste anbringender successivt vedrører de tre grunde, med hvilke Kommissionen fandt, at projektet ikke bidrog til virkeliggørelsen af målene med det operationelle program »Innovativ økonomi« som omhandlet i artikel 41, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006, nemlig manglen på innovationsdiffusion, manglen på højtkvalificerede arbejdspladser og manglen på merværdi (jf. præmis 15 ovenfor).
[udelades]
Det første anbringende vedrørende i det væsentlige dels en tilsidesættelse af artikel 41, stk. 1, sammenholdt med artikel 56, stk. 3, og artikel 60, litra a), i forordning nr. 1083/2006 samt om tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde, dels en tilsidesættelse af artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006
Republikken Polen har gjort gældende, at Kommissionen har begået to væsentlige tilsidesættelser. For det første gik Kommissionen ud over udvælgelseskriterierne ved bedømmelsen af projektet. For det andet overskred Kommissionen den i artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 fastsatte frist.
[udelades]
Det første anbringendes andet led vedrørende manglende overholdelse af den i artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 fastsatte frist
[
udelades
]
Artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 har følgende ordlyd:
»Kommissionen træffer afgørelse hurtigst muligt, men ikke senere end tre måneder efter, at medlemsstaten […] har forelagt et stort projekt, såfremt projektet er forelagt i overensstemmelse med artikel 40 [i forordning nr. 1083/2006]. I denne afgørelse fastlægges den fysiske genstand, det beløb, som medfinansieringssatsen for den prioriterede opgave […] finder anvendelse på, og den eller de årlige planer over de finansielle bidrag fra EFRU eller Samhørighedsfonden.«
Artikel 41, stk. 3, i forordning nr. 1083/2006 har følgende ordlyd:
»Hvis Kommissionen afslår at yde et finansielt bidrag fra fondene til et stort projekt, giver den medlemsstaten en begrundelse herfor inden for den tidsfrist og på de dertil knyttede betingelser, der er fastlagt i [denne forordnings artikel 41,] stk. 2.«
Det skal for det første undersøges, om fristen i artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 er vejledende eller bindende, i lyset af ordlyden og opbygningen af bestemmelsen (jf. analogt dom af 20.1.2005, Merck, Sharp & Dohme,
C-245/03
,
EU:C:2005:41
, præmis
).
I denne henseende skal det bemærkes, at artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 ikke indeholder nogen indikationer, der tillader, at den frist, som bestemmelsen foreskriver, tillægges en rent vejledende karakter. Tværtimod viser anvendelsen af verbet »træffe« i indikativ, at Kommissionen er forpligtet til at overholde denne frist, hvilket bl.a. understøttes af den engelske version af denne bestemmelse, der ved anvendelse af ordene »shall adopt« udtrykkeligt henviser til en forpligtelse. Anvendelsen af udtrykket »hurtigst muligt, men ikke senere end« bekræfter blot, at fristens overholdelse ikke er en mulighed, men en pligt for Kommissionen, som lovgiver har ønsket at fremhæve.
Heraf følger det, at fristen i artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006, som det fremgår af såvel ordlyden som opbygningen af den pågældende bestemmelse, er en bindende frist.
For det andet må det i den foreliggende sag, således som Republikken Polen med rette har fremført (jf. præmis 61 ovenfor), på baggrund af det faktiske hændelsesforløb, som er gengivet i præmis 3-14 ovenfor, fastslås, at den i artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 fastsatte tremånedersfrist, der finder anvendelse på en afgørelse om afslag i henhold til denne forordnings artikel 41, stk. 3, er blevet overskredet af Kommissionen.
Det må nemlig konstateres, at det efter tilbagekaldelsen af den første anmodning om bekræftelse, som afsluttede proceduren for bedømmelse af denne anmodning, med hensyn til den anden anmodning om bekræftelse for det første tog Kommissionen næsten 11 måneder at fremsende en skrivelse med dens bedømmelse af denne anmodning til Republikken Polen den 24. juni 2014, og at den derefter i forlængelse af denne besvarelse fra Republikken Polen den 28. august 2014 brugte ca. otte en halv måned på formelt at tage stilling til denne anmodning og den 11. maj 2015 vedtage den anfægtede afgørelse i henhold til artikel 41, stk. 3, i forordning nr. 1083/2006.
For det tredje skal det under disse omstændigheder fastlægges, hvilke konsekvenser overskridelsen af den i artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 fastsatte tremånedersfrist havde, og bl.a. vurderes, om dette i sig selv skal medføre annullation af den anfægtede afgørelse.
Da artikel 41 i forordning nr. 1083/2006 ikke indeholder nogen angivelser vedrørende konsekvenserne af Kommissionens overskridelse af den tremånedersfrist, der foreskrives deri, må denne forordnings formål og opbygning i henhold til Domstolens praksis undersøges med henblik på at fastslå konsekvenserne af denne overskridelse (jf. i denne retning analogt dom af 20.1.2005, Merck, Sharp & Dohme,
C-245/03
,
EU:C:2005:41
, præmis
og
).
Det skal indledningsvis bemærkes, at den i artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 fastsatte frist er en frist, som påhviler Kommissionen med henblik på at besvare en anmodning, der er indgivet af en tredjepart – i det foreliggende tilfælde en medlemsstat. Det er kun, såfremt det manglende svar inden for den nævnte frist medfører, at anmodningen imødekommes, eller at Kommissionen mister sin beføjelse til at træffe afgørelse herom, at et negativt svar, der vedtages efter fristens udløb, automatisk kan annulleres på grund af overskridelsen af en sådan frist (jf. analogt dom af 18.3.2009, Shanghai Excell M & E Enterprise og Shanghai Adeptech Precision mod Rådet,
T-299/05
,
EU:T:2009:72
, præmis
). Det skal således undersøges, om forordning nr. 1083/2006 i lyset af dens formål og opbygning bør fortolkes således, at overskridelsen af den nævnte frist medfører, at anmodningen imødekommes, eller at Kommissionen mister sin beføjelse til at træffe afgørelse herom.
Hvad angår spørgsmålet, om det fremgår af formålet med og opbygningen af forordning nr. 1083/2006, at overskridelsen af tremånedersfristen medfører, at medlemsstatens anmodning om bekræftelse imødekommes, bemærkes for det første, at indholdet af en afgørelse om imødekommelse udelukker en sådan mulighed.
Det fremgår nemlig af artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006, at Kommissionens afgørelse om imødekommelse af anmodningen om bekræftelse bl.a. angiver det beløb, som medfinansieringssatsen for det operationelle program finder anvendelse på (jf. præmis 33 ovenfor). Det er alene Kommissionens afgørelse om imødekommelse af en sådan anmodning, der fastsætter det grundbeløb, som den medfinansieringssats, der følger af den relevante finansieringsplan, og dermed det finansielle bidrag fra Unionen, finder anvendelse på. Hvis Kommissionen ikke har truffet nogen afgørelse, kan det finansielle bidrag fra Unionen ikke konkret fastsættes og følgelig anses for bekræftet.
Dette bekræftes i øvrigt af 49. betragtning til forordning nr. 1083/2006, hvorefter Kommissionen bør kunne bedømme og i givet fald godkende store projekter (jf. præmis 29 ovenfor). Det følger heraf, at tanken bag forordning nr. 1083/2006 med hensyn til store projekter er, at en medlemsstats finansiering af dem ved hjælp af midler fra EFRU eller Samhørighedsfonden er betinget af Kommissionens godkendelse.
For det andet skal det konstateres, at når forordning nr. 1083/2006 sanktionerede overskridelsen af en frist i form af en automatisk imødekommelse, var dette udtrykkeligt angivet (jf. analogt dom af 20.1.2005, Merck, Sharp & Dohme,
C-245/03
,
EU:C:2005:41
, præmis
). Artikel 62, stk. 4, i forordning nr. 1083/2006 bestemmer således f.eks., at den revisionsstrategi, der fremlægges for Kommissionen af overvågningsudvalget, »betragtes […] som godkendt«, hvis Kommissionen ikke svarer inden for tre måneder fra modtagelsen heraf. Endvidere bestemmer artikel 67, stk. 4, i forordning nr. 1083/2006 således f.eks., at den endelige rapport om det operationelle program, som forvaltningsmyndigheden forelægger Kommissionen, »anses […] for at være godtaget«, hvis Kommissionen ikke reagerer inden for den fastsatte frist. Endvidere bestemmer artikel 89, stk. 3, i forordning nr. 1083/2006, at den erklæring om afslutning, som medlemsstaten har fremsendt til Kommissionen, »anses […] for at være accepteret«, »hvis Kommissionen ikke svarer inden for [fem måneder]«.
Heraf følger, at inden for rammerne af forordning nr. 1083/2006 medfører manglende besvarelse af en anmodning om bekræftelse inden for den frist, der er fastsat i denne forordnings artikel 41, stk. 2, således som det fremgår af dens formål og opbygning, ikke en godkendelse af anmodningen om bekræftelse.
Denne konklusion drages ikke i tvivl af Republikken Polens argumenter om dels Domstolens praksis vedrørende fristen for at vedtage en finansiel korrektion, og dels den nye stiltiende godkendelsesprocedure, der er fastsat i artikel 102, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1303/2013.
Med hensyn til det første argument bemærkes, at selv om Domstolen, som Republikken Polen har gjort gældende, i retspraksis vedrørende Kommissionens beføjelse fastsat i artikel 99 i forordning nr. 1083/2006 til at vedtage finansielle korrektioner ganske vist har fastslået, at overskridelsen af den i den samme forordnings artikel 100, stk. 5, fastsatte frist til at vedtage sådanne finansielle korrektioner udgjorde en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, som skal påtales af Unionens retsinstanser af egen drift og medfører annullation af afgørelsen vedtaget efter fristens udløb (dom af 4.9.2014, Spanien mod Kommissionen,
C-192/13 P
,
EU:C:2014:2156
, præmis
og
, og af 21.9.2016, Kommissionen mod Spanien,
C-140/15 P
,
EU:C:2016:708
, præmis
og
), kan denne retspraksis ikke finde anvendelse i det foreliggende tilfælde.
Den retspraksis, der er nævnt i præmis 81 ovenfor, vedrører nemlig en frist af en anden art end den i artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 fastsatte frist.
For det første gælder, at selv om den i artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 fastsatte frist i forbindelse med bedømmelsen af de store projekter er en frist, som påhviler Kommissionen med henblik på at besvare en ansøgning om medfinansiering, der er indgivet af en medlemsstat, er den i den samme forordnings artikel 100, stk. 5, fastsatte frist i forbindelse med proceduren for en finansiel korrektion derimod en frist, som påhviler Kommissionen med henblik på efter eget initiativ at vedtage en afgørelse om hel eller delvis annullation af Unionens finansielle bidrag til et operationelt program. Den første frist er således i det væsentlige en frist for at yde et finansielt bidrag, mens den anden er en frist for at annullere et allerede ydet finansielt bidrag.
Hertil kommer, at i forbindelse med bedømmelsen af de store projekter er anmodningen om bekræftelse, når der ikke foreligger en afgørelse om anmodningen om bekræftelse, der vedtages inden for fristen, eller bestemmelser, der fastsætter konsekvenserne af en sådan manglende afgørelse, fortsat ubesvaret og kan ikke anses for at være bekræftet (jf. præmis 75-79 ovenfor). På området for finansielle korrektioner opretholder medlemsstaten ved en manglende afgørelse inden for den herfor fastsatte frist derimod det allerede ydede bidrag fra fondene. Ved en manglende afgørelse om en finansiel korrektion, der vedtages inden for fristen, kan Kommissionen, således som det fremgår af den i præmis 81 ovenfor anførte retspraksis, herefter ikke anvende en finansiel korrektion, og medlemsstaten kan ikke pålægges en sådan korrektion.
Endelig fremgår det i modsætning til det af Republikken Polen hævdede ikke af den i præmis 81 ovenfor anførte retspraksis, at Domstolen gav udtryk for, at de i artikel 100, stk. 5, og artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 fastsatte frister er af samme art. Det fremgår derimod af den nævnte retspraksis, at Domstolen udelukkende undersøgte den frist, der var fastsat for vedtagelsen af en afgørelse om finansiel korrektion, og at den udtrykkeligt henviste til karakteren af en sådan afgørelse (jf. dom af 4.9.2014, Spanien mod Kommissionen,
C-192/13 P
,
EU:C:2014:2156
, præmis
og
, og af 21.9.2016, Kommissionen mod Spanien,
C-140/15 P
,
EU:C:2016:708
, præmis
,
og
).
Vedrørende det andet argument bemærkes, at forordning nr. 1303/2013 ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, for så vidt som dens artikel 152, stk. 1, bestemmer, at forordning nr. 1083/2006 fortsat gælder for støtte og operationer, herunder operationelle programmer og store projekter, som Kommissionen har godkendt på grundlag af denne forordning, og dens artikel 152, stk. 2, tilføjer, at ansøgninger om støtte, der er indgivet eller godkendt i henhold til forordning nr. 1083/2006, fortsat er gyldige. Det skal endvidere bemærkes, at artikel 102, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 1303/2013 udelukkende fastsætter en stiltiende godkendelsesprocedure, når den af medlemsstaten fremlagte ansøgning ledsages af en kvalitetskontrol fra uafhængige eksperter i overensstemmelse med denne forordnings artikel 101, tredje afsnit. Denne procedure har ikke noget sidestykke i den ordning, som er indeholdt i artikel 39-41 i forordning nr. 1083/2006, hvilket bekræfter konklusionen om, at Kommissionens passivitet inden for tremånedersfristen i forbindelse med sidstnævnte forordning ikke kan fortolkes som en stiltiende bekræftelse af det finansielle bidrag til et stort projekt. Det er i øvrigt i det foreliggende tilfælde ubestridt, at projektet ikke blev forelagt i overensstemmelse med artikel 102, stk. 1, i forordning nr. 1303/2013, således at den i denne bestemmelse fastsatte stiltiende godkendelse ikke kan finde anvendelse.
Hvad angår spørgsmålet, om det fremgår af formålet med og opbygningen af forordning nr. 1083/2006, at overskridelsen af tremånedersfristen medfører, at Kommissionen mister sin beføjelse til at træffe afgørelse om medlemsstatens anmodning om bekræftelse, bemærkes for det første, at hvis Kommissionen skulle afstå fra at fortsætte sin undersøgelse af anmodningen om bekræftelse, såfremt den overskred tremånedersfristen, ville dette være til skade for formålet med medlemsstatens oprindelige anmodning – nemlig at opnå en bekræftelse af et bidrag fra EFRU eller Samhørighedsfonden af grunde, som medlemsstaten ikke har nogen indflydelse på. Hvis Kommissionen skulle indlede en ny procedure for bedømmelsen af et stort projekt, som var undergivet en ny tremånedersfrist, ville dette i praksis kun forværre den manglende overholdelse af denne frist, idet afgørelsen om anmodningen om bekræftelse ville blive udsat til et endnu senere tidspunkt. Eftersom den nævnte overskridelse som allerede bemærket ikke indebærer en godkendelse af anmodningen, ville en eventuel annullation af en afgørelse under henvisning til, at den blev vedtaget efter udløbet af fristen, i øvrigt ligeledes kun forværre den manglende overholdelse af denne frist.
For det andet fremgår det af artikel 78, stk. 4, i forordning nr. 1083/2006, der er anført ovenfor i præmis 34, at en medlemsstat kan påbegynde gennemførelsen af et stort projekt og forelægge de dermed forbundne udgifter for Kommissionen længe før denne sidstnævnte har vedtaget sin afgørelse, og dermed uanset den fastsatte frist for at vedtage denne afgørelse. Den medlemsstat, der benytter sig af denne mulighed, handler på egen risiko i betragtning af, at Kommissionen kan beslutte at afslå at bekræfte Unionens finansielle støtte til et stort projekt. Eftersom medlemsstaten ikke er forpligtet til at afvente en afgørelse fra Kommissionen for at gennemføre sine regionale udviklingsprojekter og anmelde de dermed forbundne udgifter til Kommissionen for det tilfælde, at de afholdes af Unionen, kan en overskridelse af den fastsatte frist til at vedtage en sådan afgørelse derfor ikke fratage Kommissionen beføjelsen til at træffe afgørelse om en anmodning om bekræftelse.
For det tredje fremgår det af retspraksis, at hvor – som i den foreliggende sag – EU-lovgiver ikke har tillagt administrationens passivitet den konsekvens, at den mister beføjelsen til at træffe en afgørelse, kan intet juridisk princip medføre, at administrationen mister sin kompetence til at besvare en begæring, selv uden for de herfor fastsatte frister (jf. analogt dom af 19.1.2010, Co-Frutta mod Kommissionen,
T-355/04 og T-446/04
,
EU:T:2010:15
, præmis
og
).
Heraf følger, at inden for rammerne af forordning nr. 1083/2006 medfører manglende besvarelse af en anmodning om bekræftelse inden for den frist, der er fastsat i denne forordnings artikel 41, stk. 2, således som det fremgår af dens formål og opbygning, ikke, at Kommissionen mister sin beføjelse til at træffe afgørelse om anmodningen om bekræftelse.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at forordning nr. 1083/2006 ikke kan fortolkes således, at enhver overskridelse af den frist, der er fastsat i denne forordnings artikel 41, stk. 2, automatisk i sig selv medfører annullation af en afgørelse om afslag vedtaget efter fristens udløb.
For det fjerde skal det undersøges, om overskridelsen af den tremånedersfrist, der er konstateret i den foreliggende sag, må medføre annullation af den anfægtede afgørelse.
Det fremgår således af fast retspraksis, at den manglende overholdelse af en frist som den, der er indført ved artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006, kun kan medføre en annullation af den retsakt, der blev vedtaget ved procedurens afslutning, såfremt der består en mulighed for, at den omhandlede procedure som følge af denne uregelmæssighed kunne have ført til et andet resultat. Selv om den person, der påberåber sig en sådan uregelmæssighed, ikke er forpligtet til at godtgøre, at den pågældende retsakt uden uregelmæssigheden ville have haft et for denne persons interesser mere fordelagtigt indhold, skal vedkommende dog konkret påvise, at en sådan mulighed ikke helt kan udelukkes (jf. analogt dom af 4.2.2016, C & J Clark International og Puma,
C-659/13 og C-34/14
,
EU:C:2016:74
, præmis
, og af 12.6.2015, Health Food Manufacturers’ Association m.fl. mod Kommissionen,
T-296/12
,
EU:T:2015:375
, præmis
).
I nærværende sag har Republikken Polen hverken konkret godtgjort eller gjort gældende, at det ikke kunne udelukkes, at den administrative procedure kunne have ført til et andet resultat, såfremt den var blevet afsluttet inden for den i artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 fastsatte tremånedersfrist. Eftersom Republikken Polen ikke har bevist, at proceduren for bedømmelse af projektet kunne have fået et andet udfald, kan denne overskridelse, under omstændighederne i den foreliggende sag, ikke medføre en annullation af den anfægtede afgørelse.
På denne baggrund gælder, at eftersom Kommissionen har tilsidesat artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 ved at træffe afgørelse efter udløbet af tremånedersfristen, skal det bemærkes, at erstatning for en eventuel skade forårsaget af manglende overholdelse af den i artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 fastsatte frist med henblik på at træffe afgørelse om en anmodning om bekræftelse kan søges ved Retten igennem et erstatningssøgsmål (jf. analogt dom af 19.1.2010, Co-Frutta mod Kommissionen,
T-355/04 og T-446/04
,
EU:T:2010:15
, præmis
og
), for så vidt som alle betingelserne for Unionens ansvar uden for kontraktforhold og gennemførelsen af kravet om erstatning for det lidte tab i henhold til artikel 340, stk. 2, TEUF er opfyldt (jf. i denne retning dom af 9.9.2008, FIAMM m.fl. Mod Rådet og Kommissionen,
C-120/06 P og C-121/06 P
,
EU:C:2008:476
, præmis
).
Det følger af det ovenstående som helhed, at det første anbringendes andet led om en tilsidesættelse af artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006 er ugrundet og må forkastes.
[udelades]

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Syvende Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Republikken Polen betaler sagsomkostningerne.

Tomljenović
Marcoulli
Kornezov
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 1. marts 2018.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk.
(
) – Der gengives kun de præmisser i nærværende dom, som Retten finder det relevant at offentliggøre.