CELEX: 62018CJ0771
Neizpolnitev obveznosti države
Notranji trgi z električno energijo in zemeljskim plinom
Omrežja za transport električne energije in zemeljskega plina
Pogoji za dostop
Uredba (ES) št. 714/2009
Člen 14(1)
Uredba (ES) št. 715/2009
Člen 13(1)
Stroški
Določanje cen za dostop do omrežja
Direktiva 2009/72/ES
Člen 37(17)
Direktiva 2009/73/ES
Člen 41(17)
Notranja pravna sredstva
Načelo učinkovitega sodnega varstva

Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Madžarska:
–
s tem, da pri določanju cen za dostop do omrežja ni upoštevala stroškov, ki jih dejansko imajo upravljalci omrežja, ni izpolnila obveznosti iz člena 14(1) Uredbe (ES) št. 714/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o pogojih za dostop do omrežja za čezmejne izmenjave električne energije in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1228/2003 (
UL 2009, L 211, str. 15
), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 347/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2013 (
UL 2013, L 115, str. 39
) (v nadaljevanju: Uredba št. 714/2009), ter člena 13(1) Uredbe (ES) št. 715/2009 Evropskega parlamenta in Sveta o pogojih za dostop do prenosnih omrežij zemeljskega plina in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1775/2005 (
UL 2009, L 211, str. 36
), kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 347/2013 (v nadaljevanju: Uredba št. 715/2009), in
–
s tem, da ni vzpostavila ustreznega mehanizma za zagotovitev pravice do pravnega sredstva zoper odločbe nacionalnega regulativnega organa v smislu člena 37(17) Direktive 2009/72/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 2003/54/ES (
UL 2009, L 211, str. 55
) ter člena 41(17) Direktive 2009/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES (
UL 2009, L 211, str. 94
), ni izpolnila obveznosti iz navedenih določb direktiv 2009/72 in 2009/73.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba št. 714/2009
V uvodnih izjavah 3, 14 in 16 Uredbe št. 714/2009 je navedeno:
„(3)
[…] [T]renutno v Skupnosti obstajajo ovire pri prodaji električne energije pod enakimi pogoji, brez diskriminacije ali ovir. Predvsem še ne obstaja nediskriminatoren dostop do omrežij in enako učinkovita raven regulativnega nadzora v vseh državah članicah, še vedno pa obstajajo ločeni trgi.
[…]
(14)
Potreben je ustrezen sistem dolgoročnih lokacijskih signalov, ki bi na podlagi različnih cen za dostop do omrežja za proizvajalce in/ali odjemalce temeljil na načelu, da višina cene dostopa do omrežja odraža ravnovesje med proizvodnjo in odjemom zadevne regije.
[…]
(16)
Predpogoj za učinkovito konkurenco na notranjem trgu z električno energijo so nediskriminatorne in pregledne cene za uporabo omrežja, vključno s povezovalnimi daljnovodi v prenosnem omrežju. Razpoložljive zmogljivosti teh vodov bi bilo treba določiti na najvišjo možno vrednost skladno z varnostnimi standardi za zanesljivo delovanje omrežja.“
Člen 11 te uredbe določa:
„Stroške, povezane z dejavnostmi [Evropske mreže operaterjev prenosnih sistemov za električno energijo (ENTSO)] za električno energijo iz členov 4 do 12 te uredbe ter iz člena 11 Uredbe (EU) št. 347/2013, krijejo operaterji prenosnega sistema pri čemer se upoštevajo pri izračunu tarif. Regulativni organi stroške odobrijo le, če so razumni in sorazmerni.“
Člen 14 navedene uredbe določa:
1.   Cene, ki jih operaterji omrežij zaračunavajo za dostop do omrežja, so pregledne, upoštevajo potrebo po zanesljivosti omrežja in odražajo dejanske dosedanje stroške, primerljive s stroški učinkovitega in strukturno primerljivega operaterja omrežja, in se uporabljajo na nediskriminatoren način. Cene ne smejo biti odvisne od razdalje.
2.   Če je to potrebno, tarifna stopnja, ki velja za proizvajalce in/ali odjemalce, zagotavlja lokacijske signale na ravni Skupnosti in upošteva višino izgub v omrežju in povzročene prezasedenosti ter naložbene stroške za infrastrukturo.
3.   Pri določanju cen za dostop do omrežja je treba upoštevati naslednje:
(a)
plačila in prejemke, ki izhajajo iz mehanizma medsebojnih nadomestil operaterjev prenosnih sistemov;
(b)
dejanska opravljena in prejeta plačila ter pričakovana plačila za prihodnja obdobja, ocenjena na podlagi preteklih obdobij.
[…]“.
Uredba št. 715/2009
V uvodnih izjavah 7 in 8 Uredbe št. 715/2009 je navedeno:
„(7)
Treba je jasno opredeliti merila, s katerimi se določijo tarife za dostop do omrežja, z namenom zagotoviti, da so v celoti skladne z načelom nediskriminacije in s potrebami dobro delujočega notranjega trga ter da v celoti upoštevajo potrebo po celovitosti sistema in odražajo dejansko nastale stroške, kolikor taki stroški ustrezajo stroškom, ki jih ima učinkovit in strukturno primerljiv omrežni operater, in so pregledni, ob zagotavljanju primerne donosnosti naložb in, če je to primerno, ob upoštevanju primerjalnih analiz tarif, ki jih pripravljajo regulativni organi.
(8)
Pri izračunavanju tarif za dostop do omrežij je pomembno upoštevati dejansko nastale stroške, kolikor taki stroški ustrezajo stroškom, ki jih ima učinkovit in strukturno primerljiv omrežni operater, in so pregledni, ter potrebo po zagotavljanju primerne donosnosti naložb in spodbud za gradnjo nove infrastrukture, vključno s posebno regulativno obravnavo za nove naložbe, kakor je določeno v Direktivi 2009/73/ES. V tem smislu in zlasti, če obstaja učinkovita konkurenca med plinovodi, bo primerjalna analiza tarif s strani regulativnih organov primerna obravnava.“
Člen 11 te uredbe določa:
„Stroške, povezane z dejavnostmi ENTSO za plin iz členov 4 do 12 te uredbe in člena 11 Uredbe (EU) št. 347/2013, krijejo operaterji prenosnih sistemov in se upoštevajo pri izračunu tarif. Regulativni organi stroške odobrijo le, če so razumni in sorazmerni.“
Člen 13(1) navedene uredbe določa:
„Tarife ali metodologije za izračun tarif, ki jih uporabljajo operaterji prenosnih sistemov in so v skladu s členom 41(6) Direktive 2009/73/ES potrjene s strani regulativnih organov, ter tarife, objavljene v skladu s členom 32(1) navedene direktive, so pregledne, upoštevajo potrebo po celovitosti sistema in njenem izboljšanju ter odražajo dejansko nastale stroške, kolikor ti stroški ustrezajo stroškom učinkovitega in strukturno primerljivega operaterja omrežja ter so pregledni, hkrati pa vključujejo ustrezno donosnost naložb, in po potrebi upoštevajo primerjalno analizo tarif s strani regulativnih organov. Tarife ali metodologije za izračun tarif se uporabljajo na nediskriminatoren način.
[…]“.
Direktiva 2009/72
Člen 1 Direktive 2009/72 določa:
„Ta direktiva določa skupna pravila za proizvodnjo, prenos, distribucijo in dobavo električne energije, ki vključujejo določbe za varstvo potrošnikov, namenjena pa so izboljšanju in integraciji konkurenčnih trgov z električno energijo v Skupnosti. Določa pravila glede organiziranja in delovanja elektroenergetskega sektorja, odprt dostop do trga, merila in postopke, ki se uporabljajo pri javnih razpisih in izdaji energetskih dovoljenj ter obratovanju sistemov. Določa tudi obveznosti glede univerzalnih storitev in pravice odjemalcev električne energije ter pojasnjuje obveznosti glede konkurence.“
Člen 37 te direktive določa:
„1.   Regulativni organ ima naslednje naloge:
(a)
v skladu s preglednimi merili določati ali potrjevati tarife za prenos ali distribucijo ali njihove metodologije;
[…]
6.   Regulativni organi so pristojni za to, da določijo ali potrdijo vsaj metodologije za izračun ali določitev naslednjih pogojev dovolj zgodaj pred začetkom njihove veljavnosti:
(a)
priključitev in dostop do nacionalnih omrežij, skupaj s tarifami za prenos in distribucijo ali njihovimi metodologijami. Te tarife ali metodologije omogočajo potrebne naložbe v omrežja, tako da bosta zagotovljena delovanje in razvoj omrežij;
[…]
8.   Pri določanju ali potrjevanju tarif ali metodologij in storitev za izravnavo regulativni organi zagotovijo, da imajo operaterji prenosnih in distribucijskih sistemov ustrezne spodbude, kratkoročno in dolgoročno, za povečevanje učinkovitosti, spodbujanje povezovanja trgov in zanesljivosti dobave ter za podpiranje zadevnih raziskovalnih dejavnosti.
[…]
17.   Države članice zagotovijo ustrezne mehanizme na nacionalni ravni, v okviru katerih se lahko stranka, ki jo zadeva odločitev regulativnega organa, pritoži organu, ki je neodvisen od vpletenih strank in katere koli vlade.“
Direktiva 2009/73
Člen 1(1) Direktive 2009/73 določa:
„Ta direktiva določa skupna pravila za prenos, distribucijo, dobavo in skladiščenje zemeljskega plina. Določa pravila glede organizacije in delovanja sektorja zemeljskega plina, dostop do trga, merila in postopke, ki se uporabljajo pri izdaji dovoljenj za prenos, distribucijo, dobavo in skladiščenje zemeljskega plina in obratovanje sistemov.“
Člen 41 te direktive določa:
„1.   Regulativni organ ima naslednje naloge:
(a)
v skladu s preglednimi merili določati ali potrjevati tarife za prenos ali distribucijo ali njihove metodologije;
[…]
6.   Regulativni organi so pristojni za to, da določijo ali potrdijo vsaj metodologije za izračun ali določitev naslednjih pogojev dovolj zgodaj pred začetkom njihove veljavnosti:
(a)
priključitev in dostop do nacionalnih omrežij, vključno s tarifami za prenos in distribucijo, ter pogoji in tarifami za dostop do naprav za [utekočinjeni zemeljski plin (UZP)]. Te tarife ali metodologije morajo omogočati potrebne naložbe v omrežja in naprave za UZP, tako da se zagotovi pozitivno poslovanje omrežja in naprav za UZP;
[…]
8.   Pri določanju ali potrjevanju tarif ali metodologij in storitev za izravnavo regulativni organi zagotovijo, da se operaterjem prenosnih in distribucijski sistemov namenijo ustrezne spodbude, tako kratkoročne kot dolgoročne, za povečevanje učinkovitosti, spodbujanje povezovanja trgov in zanesljivosti dobave ter za podpiranje zadevnih raziskovalnih dejavnosti.
[…]
17.   Države članice zagotovijo ustrezne mehanizme na nacionalni ravni, v okviru katerih se lahko stranka, ki jo zadeva odločitev regulativnega organa, pritoži organu, ki je neodvisen od vpletenih strank in katere koli vlade.“
Madžarsko pravo
Zakon o električni energiji
Člen 178 SZ zakona št. LXXXVI iz leta 2007 o električni energiji (v nadaljevanju: zakon o električni energiji) določa:
„1.   Imetniki dovoljenja v skladu s tem zakonom in imetniki dovoljenja za zasebno linijo pri vodenju računov ne smejo na svoje pogodbene stranke prenesti stroškov v zvezi z davkom na finančne transakcije (v nadaljevanju: stroški transakcije), za katerega so zavezani z zakonom št. CXVI iz leta 2012 o davku na finančne transakcije. Zato stroškov transakcije ni mogoče neposredno ali posredno vključiti v ceno proizvoda ali storitve, ki jo zagotavljajo zgoraj navedeni imetniki, in jih ni mogoče zaračunati ločeno, temveč jih navedeni imetniki nosijo sami.
2.   Imetniki dovoljenja na podlagi tega zakona ne morejo na svoje pogodbene stranke prenesti posebnega davka na dohodek in davka na javne službe (v nadaljevanju, skupaj: posebni davki), za katera so zavezani z zakonom št. LXVII iz leta 2008 o konkurenčnosti daljinskega ogrevanja in zakonom št. CLXVIII iz leta 2012 o davku na javne službe (v nadaljevanju, skupaj: zakona o posebnih davkih). Zato posebnih davkov ni mogoče neposredno ali posredno vključiti v ceno proizvoda ali storitve, ki jo zagotavljajo zgoraj navedeni imetniki, in ju ni mogoče zaračunati ločeno. Davčno breme nosijo davčni zavezanci v smislu zakonov o posebnih davkih.“
Zakon o oskrbi z zemeljskim plinom
Člen 103 zakona št. XL iz leta 2008 o oskrbi z zemeljskim plinom (v nadaljevanju: zakon o oskrbi z zemeljskim plinom) določa:
„[…]
4.   Proizvajalci in imetniki dovoljenja na podlagi tega zakona ne morejo na svoje pogodbene stranke prenesti posebnega davka na dohodek in davek na javne službe (v nadaljevanju, skupaj: posebna davka), za katera so zavezani z zakonom št. LXVII iz leta 2008 o konkurenčnosti daljinskega ogrevanja in zakonom št. CLXVIII iz leta 2012 o davku na javne službe (v nadaljevanju, skupaj: zakona o posebnih davkih). Zato posebnih davkov ni mogoče neposredno ali posredno vključiti v ceno proizvoda ali storitve, ki jo zagotavljajo zgoraj navedeni proizvajalci in imetniki, in ju ni mogoče zaračunati ločeno. Davčno breme nosijo davčni zavezanci v smislu zakonov o posebnih davkih.
4a.   Proizvajalci in imetniki dovoljenja v skladu s tem zakonom pri vodenju računov ne smejo na svoje pogodbene stranke prenesti stroškov v zvezi z davkom na finančne transakcije (v nadaljevanju: stroški transakcije), za katerega so zavezani z zakonom št. CXVI iz leta 2012 o davku na finančne transakcije. Zato stroškov transakcije ni mogoče neposredno ali posredno vključiti v ceno proizvoda ali storitve, ki jo zagotavljajo zgoraj navedeni proizvajalci in imetniki, in jih ni mogoče zaračunati ločeno, temveč jih navedeni proizvajalci in imetniki nosijo sami.
[…]“.
Zakon o spremembi zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi harmonizacije
Člen 7 zakona št. LIX iz leta 2016 o spremembi zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi harmonizacije (v nadaljevanju: zakon o spremembi zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi harmonizacije), določa:
„V delu zakona o električni energiji, naslovljenem ‚Splošna postopkovna pravila Organa‘, se po členu 168 doda naslednji člen 168 A:
‚Člen 168 A
(1)   V okviru načinov določanja omrežnin, plačil za storitve, ki jih opravi distributer s posebnimi tarifami, in cen za priključitev na omrežje, se za stranko šteje le imetnik dovoljenja za zadevno omrežje.
(2)   Zadevna stranka lahko v 15 dneh od vročitve odločbe Organa o določitvi omrežnin, plačil za storitve, ki jih opravi distributer s posebnimi tarifami, in cen za priključitev pri pristojnem upravnem sodišču vloži predlog za sodni nadzor navedene odločbe glede njene zakonitosti z vložitvijo tožbe zoper Organ.
(3)   Predlog za sodni nadzor odločbe o določitvi omrežnin, plačil za storitve, ki jih opravi distributer s posebnimi tarifami, in cen za priključitev je izredno pravno sredstvo, sodišče, ki odloča o zadevi, pa odloči najpozneje 30 dni po vložitvi navedenega predloga.
[…]‘“.
Člen 23 zakona o spremembi zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi harmonizacije določa:
„V zakonu o oskrbi z zemeljskim plinom se pred naslovom ‚Mednarodno sodelovanje in odnosi z institucijami Evropske unije‘ doda naslednji člen 129 A:
‚Člen 129 A
[…]
(4)   Zadevna stranka lahko v 15 dneh od vročitve odločbe Organa o določitvi omrežnin, plačil za storitve, ki jih opravi distributer s posebnimi tarifami, in cen za priključitev pri pristojnem upravnem sodišču vloži predlog za sodni nadzor navedene odločbe z vidika njene zakonitosti, tako da vloži tožbo zoper Organ.
(5)   Predlog za sodni nadzor odločbe o določitvi omrežnin, plačil za storitve, ki jih opravi distributer s posebnimi tarifami, in cen za priključitev je izredno pravno sredstvo in sodišče, ki odloča o zadevi, odloči najpozneje 30 dni po vložitvi navedenega predloga.
[…]‘“.
Člen 29(2) zakona o spremembi zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi harmonizacije določa:
„Členu 12 zakona št. XXII iz leta 2013 o ustanovitvi madžarskega regulativnega organa za energetski sektor in javne službe se dodata naslednji točki (n) in (o):
‚[Predsednik Organa]
(n)
sprejme odločbo o določitvi omrežnin za uporabo elektroenergetskega omrežja in cen za priključitev na elektroenergetsko omrežje ter o plačilu za storitve, ki jih opravi distributer s posebnimi tarifami glede na potrebe imetnika dovoljenja ali uporabnika, in o plačilu storitev, ki jih opravi distributer s posebnimi tarifami, če stranka odpove pogodbo;
(o)
sprejme odločbo o določitvi tarif za uporabo omrežja za zemeljski plin, tarif za priključitev na omrežje z zemeljskim plinom in o plačilu za storitve, ki jih opravljajo distributerji s posebnimi tarifami glede na potrebe imetnika dovoljenja ali uporabnika, in o plačilu storitev, ki jih opravi distributer s posebnimi tarifami, če uporabnik odpove pogodbo.‘“
Zakon o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen
Zakon št. CLXXXIII iz leta 2016 o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen (v nadaljevanju: zakon o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen) v členu 6(4) razveljavlja člen 168 A zakona o električni energiji, v členu 12(3) pa člen 129 A, od (2) do (7), zakona o oskrbi z zemeljskim plinom.
Člen 4 zakona o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen določa:
„V [zakonu o električni energiji] se pred naslovom ‚Začetek veljavnosti‘ doda naslednji člen 178 U:
‚Člen 178 EU
1.   Prvič je treba uporabiti uredbe iz člena 143(5), člena 146(4) in člena 146 A(3) tega zakona, kakor so bili spremenjeni z [zakonom o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen], za določitev cen od 1. januarja 2017.
2.   Odločbe, objavljene na podlagi člena 143(5), člena 146(4) in člena 146 A(3) tega zakona, kakor so bili spremenjeni z [zakonom o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen], ne začnejo veljati.
3.   Če je odločba, ki je bila objavljena na podlagi člena 143(5), člena 146(4) in člena 146 A(3) tega zakona, kakor so bili spremenjeni z [zakonom o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen], predmet sodnega nadzora, ko je začel veljati [zakon o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen], sodišče, ki mu je zadeva predložena, ustavi postopek v zvezi s to tožbo.
4.   Za tekoče upravne in sodne postopke se uporabljajo tudi določbe tega zakona, kakor so bile spremenjene z [zakonom o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen].‘“
Člen 10 zakona o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen določa:
„V poglavju XVIII zakona o oskrbi z zemeljskim plinom se doda naslednji člen 146 M:
‚Člen 146 M
1.   Prvič je treba uporabiti uredbe iz člena 104 B(4), člena 106(3) in člena 108(2) tega zakona, kakor so bili spremenjeni z [zakonom o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen], za določitev tarif od 1. januarja 2017.
2.   Odločbe, objavljene na podlagi člena 104 B(4), člena 106(3) in člena 108(2) tega zakona, kakor so bili spremenjeni z [zakonom o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen], ne začnejo veljati.
3.   Če je odločba, ki je bila objavljena na podlagi člena 104 B(4), člena 106(3) in člena 108(2) tega zakona, kakor so bili spremenjeni z [zakonom o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen], predmet sodnega nadzora, ko je začel veljati [zakon o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen], sodišče, ki mu je zadeva predložena, ustavi postopek v zvezi s to tožbo.
4.   Za tekoče upravne in sodne postopke se uporabljajo tudi določbe tega zakona, kakor so bile spremenjene z [zakonom o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen].‘“
Člen 13 zakona o spremembi nekaterih zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen določa:
„V členu 12(n) in (o) zakona št. XXII iz leta 2013 o ustanovitvi madžarskega regulativnega organa za energetski sektor in javne službe se izraz ‚sprejme odločbo‘ nadomesti z izrazom ‚sprejme uredbo‘.“
Predhodni postopek
Komisija je 15. julija 2013 v okviru spisa „EU Pilot“ št. 5366/13/ENER Madžarski poslala več vprašanj, ki so se nanašala na prenos direktiv 2009/72 in 2009/73 ter uporabo uredb št. 714/2009 in št. 715/2009, zlasti v zvezi z nediskriminatornostjo dostopa do omrežja za tretje osebe, neodvisnostjo, pristojnostmi in delovanjem nacionalnih regulativnih organov, pravili o cenah za dostop do omrežja in čezmejnim dostopom do infrastrukture omrežja.
Nacionalni organi so na ta vprašanja odgovorili z dopisoma z dne 23. oktobra in 11. decembra 2013.
Ker je Komisija menila, da odgovor Madžarske ne odpravlja njenih dvomov o skladnosti madžarske zakonodaje s pravom Unije in da ta zakonodaja v številnih vidikih ni v skladu z zgoraj navedenima direktivama in uredbama, je 27. februarja 2015 tej državi članici poslala uradni opomin.
Madžarska je na ta uradni opomin odgovorila z dopisoma z dne 8. maja in 7. julija 2015 ter dopolnila posredovane informacije z dopisi z dne 23. novembra in 17. decembra 2015 ter z dne 13. in 20. maja 2016. Ta država članica je k svojemu dopolnilnemu odgovoru z dne 19. julija 2016 priložila besedilo zakona o spremembi zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi harmonizacije.
Ker je Komisija menila, da ukrepi, ki so jih madžarski organi sporočili v odgovor na navedeni uradni opomin, niso rešili vseh težav, ki so bile v njem izpostavljene, je Madžarski 9. decembra 2016 poslala obrazloženo mnenje, v katerem je navedla, da ta država članica ni izpolnila obveznosti iz člena 41(6) Direktive 2009/73, člena 14(1) Uredbe št. 714/2009 in člena 13(1) Uredbe št. 715/2009.
Madžarska je na obrazloženo mnenje odgovorila z dopisom z dne 8. februarja 2017.
Komisija je po preučitvi tega odgovora menila, da so bile ugotovljene težave rešene. Komisija pa je ob upoštevanju sprememb, ki so bile medtem vnesene v zadevno ureditev z zakonom o spremembi zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi regulacije cen, menila, da Madžarska s tem, da ni vzpostavila ustreznega mehanizma za zagotovitev pravice do pravnega sredstva zoper odločbe nacionalnega regulativnega organa v smislu člena 37(17) Direktive 2009/72 in člena 41(17) Direktive 2009/73, ni izpolnila svojih obveznosti. Komisija je 28. aprila 2017 tej državi članici poslala dodatno obrazloženo mnenje.
Madžarska je na to dodatno obrazloženo mnenje odgovorila z dopisom z dne 28. junija 2017, pri čemer se je sklicevala na svoj odgovor na predhodno obrazloženo mnenje, v katerem je navedla, da je medtem spremenila zakon o oskrbi z zemeljskim plinom ob upoštevanju zahtev tretjega energetskega svežnja, ki so začele veljati 1. oktobra in 22. decembra 2016, in da je tako pristojnosti nacionalnega regulativnega organa uskladila s členom 41(6) Direktive 2009/73.
Ker Madžarska ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo, prvič, iz člena 14(1) Uredbe št. 714/2009 in člena 13(1) Uredbe št. 715/2009 ter, drugič, iz člena 37(17) Direktive 2009/72 in člena 41(17) Direktive 2009/73, je Komisija vložila to tožbo.
Tožba
Prvi očitek: kršitev člena 14(1) Uredbe št. 714/2009 in člena 13(1) Uredbe št. 715/2009
Trditve strank
Komisija trdi, na prvem mestu, da člen 14(1) Uredbe št. 714/2009 in člen 13(1) Uredbe št. 715/2009 določata načelo naravnanosti cen dostopa do omrežja glede na stroške, ki jih nosijo njihovi upravljavci, in ne določata omejitev stroškov, ki jih je treba upoštevati pri določanju cen za dostop do omrežja. Po mnenju Komisije ti določbi nalagata, da morajo te cene odražati vse stroške, ki jih nosijo ti upravljavci, če so ti stroški pregledni in ustrezajo stroškom učinkovitega upravljavca omrežja s primerljivo strukturo, medtem ko člen 178 SZ(1) in (2) zakona o električni energiji ter člen 103 (4) in (4a) zakona o oskrbi z zemeljskim plinom, ki upravljavcem omrežja preprečujeta, da bi zneske posebnega davka na prenosna omrežja energije in davka na finančne transakcije prevalili na potrošnike, nacionalnemu regulativnemu organu ne omogočata, da pri določitvi cen dostopa do omrežja upošteva stroške, povezane s tema davkoma.
Komisija na drugem mestu trdi, da prepoved nacionalnemu regulativnemu organu, da pri določanju cen za dostop do omrežja upošteva zadevne stroške, ni utemeljena z nobenim objektivnim razlogom. Razlog, ki ga je Madžarska navedla v odgovoru na zahtevo Komisije po informacijah, in sicer da je cilj spornih določb znižanje cen plina in električne energije, ki jih plača končni rezidenčni uporabnik, naj namreč ne bi bil upošteven.
Komisija v zvezi s tem poudarja, da člen 3(8) Direktive 2009/72 in člen 3(4) Direktive 2009/73 državam članicam res omogočata, da sprejmejo ukrepe za varstvo potrošnikov, zlasti za boj proti energijski revščini. Vendar lahko to storijo le, če taki ukrepi ne ovirajo pravilnega delovanja trga, ki zahteva zlasti spoštovanje „načela stroškovne naravnanosti cen dostopa do omrežij“.
Na tretjem mestu, glede trditve Madžarske, da iz uredb št. 714/2009 in št. 715/2009 ter direktiv 2009/72 in 2009/73 izhaja, da mora nacionalni zakonodajalec pri sprejemanju pravil o določitvi cen za dostop do omrežij najti ustrezno ravnotežje med nasprotujočimi si interesi upravljavcev omrežja in potrošnikov, Komisija trdi, da „tretji energetski sveženj“, ki je bil sprejet 13. julija 2009 in ki med drugim vsebuje direktivi 2009/72 in 2009/73 ter uredbi št. 714/2009 in 715/2009, državam članicam ne pušča polja proste presoje. Zakonodajalec Unije naj bi namreč interese upravljavcev omrežja in potrošnikov v celoti upošteval v členu 14(1) Uredbe št. 714/2009 in členu 13(1) Uredbe št. 715/2009. Če torej cene za dostop do omrežja ne bi odražale vseh stroškov upravljavcev, ne bi dosegle razumne ravni.
Na četrtem mestu, Komisija meni, da je ne glede na gospodarske učinke zadevnega ukrepa dokazano, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz člena 14(1) Uredbe št. 714/2009 in člena 13(1) Uredbe št. 715/2009. Komisiji naj torej ne bi bilo treba dokazati učinka izpodbijane zakonodaje.
Madžarska ob sklicevanju na sodbo z dne 29. novembra 1983, Roussel Laboratoria in drugi (
181/82
,
EU:C:1983:352
, točka
), trdi, da je bila zadevna nacionalna zakonodaja sprejeta v okviru davčne avtonomije držav članic na področju neposrednih davkov in se ob upoštevanju sodne prakse Sodišča na področju prepovedi diskriminacije med davčnimi zavezanci uporablja na splošno in nediskriminatorno za vse upravljavce sistemov. Madžarska meni, da davek na transakcije in davek na dohodek dobaviteljev energije nista upoštevna za določitev cen za dostop do omrežja.
Madžarska Komisiji očita, da napačno razlaga člen 14(1) Uredbe št. 714/2009 in člen 13(1) Uredbe št. 715/2009, ker naj ne bi upoštevala niti posebnosti trga niti cilja in dometa ureditve cen.
Madžarska v zvezi s tem trdi, na prvem mestu, da je upravljanje omrežij posebno področje energetskega trga, na katerem naj bi obstajal naravni monopol, in sicer prenosno omrežje električne energije in prenosno omrežje zemeljskega plina. Tako naj bi bila cilja člena 14(1) Uredbe št. 714/2009 in člena 13(1) Uredbe št. 715/2009 ohraniti nizke in pravične cene za dostop do teh omrežij ter zmanjšati tveganje, da bi ti upravljavci z monopolom zlorabili svoj prevladujoči položaj, vključno s previsokimi cenami.
Na drugem mestu, Madžarska trdi, da člen 14(1) Uredbe št. 714/2009 in člen 13(1) Uredbe št. 715/2009 ne vsebujeta podrobnih pravil ali metodologije za določitev stroškov, ki jih je treba upoštevati pri določitvi cen. Po mnenju te države članice iz logike sistema, uvedenega s tema uredbama ter direktivama 2009/72 in 2009/73, izhaja, da mora nacionalni zakonodajalec v mejah, določenih z navedenima uredbama in direktivama, presoditi interese vseh akterjev na energetskem trgu, vključno z interesi potrošnikov, in javni interes, zlasti zagotavljanje oskrbe in varstvo okolja, ter na podlagi te presoje sprejeti podrobna nacionalna pravila, usklajena s pravom Unije.
Zadevna nacionalna zakonodaja naj bi sledila javnemu interesu, da se na razumni ravni ohranijo cene električne energije in zemeljskega plina za končnega odjemalca, ki se zahteva z usklajevanjem, ki bi ga morale države članice zagotoviti med, na eni strani, interesom upravljavcev omrežij, da cene za dostop do omrežja vključujejo vse nastale stroške in odhodke, ter, na drugi strani, interesi potrošnikov in drugih uporabnikov omrežij, da te cene ostanejo na pravični ravni.
Na tretjem mestu Madžarska trdi, da morajo cene za dostop do omrežja v skladu s členom 14(1) Uredbe št. 714/2009 in členom 13(1) Uredbe št. 715/2009 ustrezno odražati stroške upravljavcev omrežja. Poudarja, da Komisija ne trdi, da so zaradi zadevne nacionalne zakonodaje cene za dostop do omrežja določene na ravni, ki bi ogrožala delovanje upravljavcev omrežij ali ustrezno vzdrževanje omrežij.
Madžarska nazadnje opozarja, da mora v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti dokazati Komisija. Komisija naj ne bi navedla razlogov, zakaj koristi upravljavcev omrežja na Madžarskem ni mogoče šteti za primerne.
Presoja Sodišča
Da bi se ugotovilo, ali, kot trdi Komisija, člen 14(1) Uredbe št. 714/2009 in člen 13(1) Uredbe št. 715/2009 nalagata, da nacionalni regulativni organ pri določanju cen za dostop do omrežja nujno upošteva vse stroške v smislu teh določb, vključno s stroški zadevnega posebnega davka na prenosna omrežja električne energije in zadevnega davka na finančne transakcije, je treba upoštevati ne le besedilo teh dveh določb, ampak tudi njun kontekst in cilje, ki se jim sledi z ureditvijo, katere del sta (glej po analogiji sodbo z dne 3. marca 2020, X (Evropski nalog za prijetje – Dvojna kaznivost) (
C‑717/18
,
EU:C:2020:142
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi z, na prvem mestu, besedilom člena 14(1) Uredbe št. 714/2009 in člena 13(1) Uredbe št. 715/2009 je treba ugotoviti, da se ta omejujeta na splošno navedbo stroškov, ki jih je treba upoštevati pri določanju cen za dostop do omrežja, ne da bi bilo pojasnjeno, ali mora nacionalni regulativni organ upoštevati „vse“ te stroške.
Glede, na drugem mestu, okvira, v katerega spadata člen 14(1) Uredbe št. 714/2009 in člen 13(1) Uredbe št. 715/2009, je treba poudariti, da ti uredbi opredeljujeta le nekaj kategorij stroškov, ki jih je treba upoštevati pri izračunu cen za dostop do omrežja. To velja zlasti za stroške, povezane z dejavnostmi evropskega omrežja operaterjev prenosnih sistemov za električno energijo, ki morajo biti razumni in primerni (člen 11 Uredbe št. 714/2009 in člen 11 Uredbe št. 715/2009), in stroške naložb v zvezi z infrastrukturo (člen 14(2) Uredbe št. 714/2009).
Glede, na tretjem mestu, ciljev, ki jim sledi ureditev, v katero spadajo zadevne določbe, iz člena 1 Uredbe št. 714/2009 in člena 1 Uredbe št. 715/2009 izhaja, da je namen teh uredb določiti nediskriminatorna pravila za dostop do prenosnih omrežij električne energije in zemeljskega plina ter olajšati nastanek preglednih veleprodajnih trgov, ki delujejo in imajo visoko stopnjo zanesljivosti oskrbe.
Ta cilja pa je mogoče učinkovito doseči, ne da bi morale cene za dostop do omrežja odražati vse dejanske stroške upravljavcev teh omrežij. Te cene prispevajo k uresničitvi teh ciljev, ker morajo biti po eni strani pregledne in nediskriminatorno uporabljene za vse uporabnike (uvodna izjava 16 in člen 14(1) Uredbe št. 714/2009 ter uvodna izjava 7 in člen 13(1) Uredbe št. 715/2009) in morajo po drugi strani zagotoviti ustrezno raven donosnosti, ki upravljavcem omogoča izvedbo naložb, potrebnih za izvedljivost prenosnih omrežij električne energije in zemeljskega plina (člen 14(1) in (2) Uredbe št. 714/2009 ter uvodna izjava 8 in člen 13 Uredbe št. 715/2009).
Iz navedenega izhaja, da ni mogoče sprejeti razlage, ki jo podaja Komisija in v skladu s katero člen 14(1) Uredbe št. 714/2009 in člen 13(1) Uredbe št. 715/2009 nalagata, da nacionalni regulativni organ pri določanju cen za dostop do omrežja nujno upošteva vse stroške v smislu teh določb, vključno s stroški v zvezi z zadevnim posebnim davkom na prenosna omrežja energije in v zvezi z zadevnim davkom na finančne transakcije.
Te ugotovitve ne ovrže trditev Komisije, da če upravljavci omrežij ne smejo prenesti stroškov v zvezi s posebnim davkom na prenosna omrežja energije in v zvezi z davkom na finančne transakcije, njihov dobiček ne bo dosegal razumne ravni. Višina cen za dostop do omrežja namreč ni določena le na podlagi stroškov, ki jih nosijo upravljavci omrežij.
Tako je, prvič, iz povezane razlage členov 14(1) Uredbe št. 714/2009 in člena 37(6)(a) Direktive 2009/72 na eni strani ter člena 13(1) Uredbe št. 715/2009 in člena 41(6)(a) Direktive 2009/73 na drugi strani razvidno, da je treba višino teh cen določiti tudi glede na naložbe, potrebne za delovanje in razvoj prenosnih omrežij električne energije in zemeljskega plina.
Drugič, v skladu s členom 37(8) Direktive 2009/72 in členom 41(8) Direktive 2009/73 lahko nacionalni regulativni organi pri določanju cen za dostop do omrežja določijo primerne ukrepe, tako kratkoročne kot dolgoročne, za spodbujanje upravljavcev omrežij k izboljšanju kakovosti izvedbe, za spodbujanje integracije trga in zanesljivosti oskrbe ter za podpiranje s tem povezanih raziskovalnih dejavnosti.
Tretjič, iz uvodne izjave 14 v povezavi s členom 14(2) in (3) Uredbe št. 714/2009 je razvidno, da mora višina cen za dostop do prenosnih omrežij električne energije odražati stroške naložb v zvezi z infrastrukturo ter ravnovesje med proizvodnjo in porabo v zadevni regiji. V ta namen je treba upoštevati tudi višino izgub v omrežju in povzročeno prezasedenost ter plačila na podlagi mehanizma nadomestil med upravljavci omrežij in dejansko izvedena plačila, ocenjena na podlagi preteklih obdobij.
Nazadnje, iz člena 13(1) v povezavi z uvodnima izjavama 7 in 8 Uredbe št. 715/2009 je razvidno, da mora višina cen za dostop do prenosnih omrežij zemeljskega plina vključevati primerno donosnost naložb in spodbud za gradnjo nove infrastrukture ter po potrebi upoštevati tudi primerjalne analize tarif, ki jih opravijo regulativni organi.
Glede na vse navedeno je treba prvi očitek Komisije zavrniti kot neutemeljen.
Drugi očitek: kršitev člena 37(17) Direktive 2009/72 in člena 41(17) Direktive 2009/73
Trditve strank
Komisija trdi, da Madžarska s tem, da ni vzpostavila ustreznega mehanizma za zagotovitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva zoper odločbe nacionalnega regulativnega organa v smislu člena 37(17) Direktive 2009/72 in člena 41(17) Direktive 2009/73, ni izpolnila obveznosti iz teh določb. Po mnenju Komisije taka pravica do pravnega sredstva izhaja iz načela učinkovitega sodnega varstva, ki je splošno načelo prava Unije, določeno v členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
Komisija navaja, na prvem mestu, da pravica do tožbe pred upravnim sodiščem zoper odločbe nacionalnega upravnega regulativnega organa, navedene v členu 168(10) nacionalnega zakona o električni energiji in členu 129 zakona o oskrbi z zemeljskim plinom, ne velja za uredbe, s katerimi ta organ določi cene za dostop do omrežij. Te uredbe naj bi bilo namreč mogoče izpodbijati le pred Alkotmánybíróság (ustavno sodišče, Madžarska) v okviru pritožbe zaradi neustavnosti na podlagi člena 26 zakona št. CLI iz leta 2011 o ustavnem sodišču. Za izpodbijanje teh uredb naj ne bi bilo predvideno nobeno drugo pravno sredstvo. Ob tem naj bi v skladu s členom 29 tega zakona Alkotmánybíróság (ustavno sodišče) odločalo le o pritožbah zaradi neustavnosti, „ki se nanašajo na temeljno ustavno vprašanje“.
Poleg tega Komisija opozarja, da sta direktivi 2009/72 in 2009/73 okrepili vlogo nacionalnih regulativnih organov, ker sta vzpostavili strožje zahteve neodvisnosti v razmerju do javnih in zasebnih subjektov in jim podelili nove pristojnosti, ki jim omogočajo sprejemanje pravno zavezujočih odločitev na nekaterih področjih. Ti direktivi naj bi odpravili neodvisnost in povečano pristojnost teh organov s pravili o njihovi odgovornosti, med katerimi naj bi imela osrednjo vlogo člen 37(17) Direktive 2009/72 in člen 41(17) Direktive 2009/73.
Na drugem mestu, Komisija ob sklicevanju na sodbo z dne 22. maja 2003, Connect Austria (
C‑462/99
,
EU:C:2003:297
, točka
), trdi, da je Sodišče v okviru zadeve, ki se je nanašala na določbo, ki je podobna členu 37(17) Direktive 2009/72 in členu 41(17) Direktive 2009/73, in sicer na člen 5a(3) Direktive Sveta 90/387/EGS z dne 28. junija 1990 o vzpostavitvi telekomunikacijskih storitev z uvedbo zagotavljanja odprtosti omrežij (
UL 1990, L 192, str. 1
), že razsodilo, da pravica do pritožbe na ustavno sodišče, omejena na kršitve ustavnega zakona ali mednarodne pogodbe, ne more biti ustrezen mehanizem v smislu zadevne določbe.
Nazadnje, Komisija poudarja, da je Madžarska v odgovoru na uradni opomin priznala nujnost odprave tega položaja in je nato leta 2016 sprejela zakon o spremembi zakonov, ki urejajo energetski sektor, zaradi harmonizacije. Na podlagi tega zakona naj bi nacionalni regulativni organ z uredbo opredelil le načela in okvir za določanje cen, medtem ko naj bi bile cene v pravem pomenu besede določene s posamičnimi odločbami, kar naj bi omogočilo popoln in celovit sodni nadzor nad temi odločitvami. Vendar naj bi bile na podlagi poznejšega zakona, ki je bil prav tako sprejet leta 2016 in s katerim so bili zaradi regulacije cen spremenjeni nekateri zakoni, ki urejajo energetski sektor, cene v ožjem pomenu določene z uredbami nacionalnega regulativnega organa in so zato lahko zgolj predmet le pritožbe pri Alkotmánybíróság (ustavno sodišče).
Madžarska trdi, da je veljavna nacionalna zakonodaja v delu, v katerem določa možnost izpodbijanja uredb nacionalnega regulativnega organa pri Alkotmánybíróság (ustavno sodišče), skladna s členom 37(17) Direktive 2009/72 in členom 41(17) Direktive 2009/73. Določitev cen za dostop do omrežij naj bi namreč zahtevala sprejetje uredbe, in ne posamičnega upravnega akta.
Madžarska pojasnjuje, da je preučitev, ki jo opravi Alkotmánybíróság (ustavno sodišče), omejena le na vprašanja ustavnosti, o katerih odloča to sodišče, in na vprašanja, ki jih lahko preuči po uradni dolžnosti v nekaterih okoliščinah.
Presoja Sodišča
Najprej je treba poudariti, da člen 37(17) Direktive 2009/72 in člen 41(17) Direktive 2009/73 državam članicam nalagata, da na nacionalni ravni uvedejo ustrezne mehanizme, ki stranki, ki je oškodovana zaradi odločbe regulativnega organa, omogočajo, da zadevo predloži organu, ki je neodvisen od udeleženih strank in od vlade. Taka zahteva izhaja iz načela učinkovitega sodnega varstva, ki je splošno načelo prava Unije, ki izhaja iz skupnih ustavnih tradicij držav članic in je določeno v členu 47 Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2011, Chalkor/Komisija,
C‑386/10 P
,
EU:C:2011:815
, točka
).
Če področje ni urejeno na ravni Unije, se v pravnem redu vsake države članice določijo pristojna sodišča in postopkovna pravila za pravna sredstva, ki zagotavljajo varstvo pravic, ki jih posameznikom daje pravo Unije, vendar so države članice odgovorne za to, da v vsakem primeru zagotovijo učinkovito varstvo teh pravic (glej v tem smislu sodbi z dne 16. decembra 1976, Rewe-Zentralfinanz in Rewe-Zentral,
33/76
,
EU:C:1976:188
, točka
, in z dne 13. marca 2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, točka
), ne da bi bila pri tem kršena pravica do učinkovitega sodnega varstva (glej v tem smislu sodbi z dne 19. marca 2015, E.On Földgáz Trade,
C‑510/13
,
EU:C:2015:189
, točka
, in z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča),
C‑585/18, C‑624/18 in C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, točka
).
Res je, da je madžarska zakonodaja v členu 168(10) zakona o električni energiji in členu 129 zakona o oskrbi z zemeljskim plinom uvedla splošno pravico do pravnega sredstva pri upravnem sodišču zoper odločbe nacionalnega regulativnega organa. Vendar je treba glede določitve zneska cen za dostop do omrežja z uredbo, ki mora biti pokrita z jamstvom iz člena 37(17) Direktive 2009/72 in člena 41(17) Direktive 2009/73, ugotoviti, da je taka določitev, ker je v obliki uredbe, lahko le predmet pritožbe pri Alkotmánybíróság (ustavno sodišče), „ki se nanaša na temeljno ustavno vprašanje“ v skladu s členom 29 zakona št. CLI iz leta 2011 o ustavnem sodišču.
V skladu z ustaljeno sodno prakso v zvezi s pravico do dostopa do sodišča pa mora biti tak organ, da lahko v skladu s členom 47 Listine odloči o ugovoru, ki se nanaša na pravice in obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije, pristojen za preučitev vseh dejanskih in pravnih vprašanj, ki so upoštevna za rešitev spora, o katerem odloča (glej v tem smislu sodbo z dne 6. novembra 2012, Otis in drugi,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, točki
in
).
Glede na navedeno pritožbe pri Alkotmánybíróság (ustavno sodišče), ki jo določa madžarska zakonodaja, zoper uredbe nacionalnega regulativnega organa, s katerimi so določene cene za dostop do omrežja, ker je omejena na nadzor spoštovanja nekaterih elementov ustavnega prava, ni mogoče šteti za ustrezen mehanizem v smislu člena 37(17) Direktive 2009/72 in člena 41(17) Direktive 2009/73.
Zato je treba drugemu očitku Komisije ugoditi v delu, v katerem se nanaša na omejene možnosti izpodbijanja uredb nacionalnega regulativnega organa, s katerimi so določene cene za dostop do omrežij, pred sodiščem.
Glede na vse navedene preudarke je treba:
–
ugotoviti, da Madžarska s tem, da ni zagotovila pravice do učinkovitega pravnega sredstva zoper uredbe nacionalnega regulativnega organa, s katerimi so določene cene za dostop do omrežja, ni izpolnila obveznosti iz člena 37(17) Direktive 2009/72 in člena 41(17) Direktive 2009/73, in
–
tožbo v preostalem delu zavrniti.
Stroški
Na podlagi člena 138(3) Poslovnika Sodišča vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma. Ker je v obravnavanem primeru vsaka stranka uspela samo deloma, je treba odločiti, da vsaka stranka nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (deveti senat) razsodilo:

1.
Madžarska s tem, da ni zagotovila pravice do učinkovitega pravnega sredstva zoper uredbe nacionalnega regulativnega organa, s katerimi so določene cene za dostop do omrežja, ni izpolnila obveznosti iz člena 37/(17) Direktive 2009/72/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 2003/54/ES ter člena 41(17) Direktive 2009/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES.

2.
V preostalem delu se tožba zavrne.

3.
Evropska komisija in Madžarska nosita vsaka svoje stroške.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: madžarščina.