CELEX: 62021CJ0045
Преюдициално запитване
Европейска система на централните банки
Национална централна банка
Директива 2001/24/ЕО
Оздравяване и ликвидация на кредитните институции
Обезщетение за вреди, настъпили в резултат от приемането на мерки за оздравяване
Член 123 ДФЕС и член 21.1 от Протокол (№ 4) за устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка
Забрана за парично финансиране на държавите членки от еврозоната
Член 130 ДФЕС и член 7 от този протокол
Независимост
Оповестяване на поверителна информация

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 123 ДФЕС и 130 ДФЕС, на членове 7 и 21 от Протокол (№ 4) за устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка (наричан по-нататък „Протоколът за ЕСЦБ и ЕЦБ“), на членове 44—52 от Директива 2006/48/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно предприемането и осъществяването на дейност от кредитните институции (
ОВ L 177, 2006 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 9, стр. 3), както и на членове 53—62 от Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО (
ОВ L 176, 2013 г., стр. 338
).
Запитването е отправено в рамките на производство за контрол за конституционосъобразност на национални законови разпоредби, които определят условията за носене на отговорност от Banka Slovenije (Централна банка на Словения) за вреди, причинени от отмяната на някои финансови инструменти и достъпа до определена свързана с отмяната информация, с която разполага тази централна банка.
Правна уредба
Регламент (ЕО) № 3603/93
Второ съображение от Регламент (EО) № 3603/93 на Съвета от 13 декември 1993 година за уточняване на дефинициите за прилагането на забраните, посочени в член [123 ДФЕС] и член [125, параграф 1 ДФЕС] (
ОВ L 332, 1993 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 1, стр. 27), гласи следното:
„като има предвид, че термините „овърдрафт“ и „други видове кредитни финансови инструменти“, използвани в член [123 ДФЕС], трябва да бъдат дефинирани, по-специално по отношение на третирането на вземанията, съществуващи към 1 януари 1994 г.“.
Член 1, параграф 1 от този регламент предвижда:
„За целите на член [123 ДФЕС]:
а)
„финансов инструмент овърдрафт“ означава всяко предоставяне на финансови средства на публичния сектор, което има за последица или е вероятно да има за последица дебитно салдо;
б)
„друг вид кредитен финансов инструмент“ означава:
i)
всяко вземане в публичния сектор, съществуващо на 1 януари 1994 г., с изключение на прехвърлимите ценни книжа с фиксиран падеж, придобити преди тази дата;
ii)
всяко финансиране на задълженията на публичния сектор по отношение на трети страни;
iii)
без това да засяга член [123, параграф 2 ДФЕС], всяка сделка с публичния сектор, която има за резултат или е вероятно да доведе до вземане в този сектор“.
Директива 2000/12/ЕО
Член 1, точка 4 от Директива 2000/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 март 2000 година относно предприемането и осъществяването на дейност на кредитни институции (
ОВ L 126, 2000 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 3, стр. 198) гласи:
„По смисъла на настоящата директива:
[…]
4)
„Компетентни органи“ са националните органи, които по силата на закон или наредба имат право да упражняват надзор върху кредитните институции“.
Директива 2001/24/ЕО
Съгласно съображение 6 от Директива 2001/24/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 4 април 2001 година относно оздравяването и ликвидацията на кредитни институции (
ОВ L 125, 2001 г., стр. 15
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 4, стр. 34):
„На административните или съдебни органи на държавата членка по произход трябва да бъде предоставено изключително правомощие да вземат решения относно мерките за оздравяване, предвидени в действащото законодателство и съществуващи в практиката на тази държава членка, както и да прилагат посочените мерки. Поради трудностите при хармонизиране на законодателствата и практиката на държавите членки е нужно да бъде установено взаимно признаване от държавите членки на мерките, които всяка от тях предприема за възстановяване на жизнеспособността на лицензираните от нея кредитни институции“.
Член 2 от тази директива в редакцията, приложима за фактите по спора в главното производство, гласи:
„По смисъла на настоящата директива:
[…]
–
„компетентни органи“ са компетентните органи по смисъла на член 1, точка 4 от Директива [2000/12];
[…]“.
Член 3, параграф 1 от Директива 2001/24 предвижда:
„Само административни или съдебни органи на държавата членка по произход са компетентни да вземат решение за прилагане на една или повече оздравителни мерки в кредитна институция, включително в клоновете, установени в други държави членки“.
Член 33 от тази директива гласи следното:
„Всички лица, които получават или разкриват информация във връзка с процедурите за предоставяне на информация или за консултация, предвидени в член 4, 5, 8, 9, 11 и 19, са длъжни да спазват служебна тайна съобразно правилата и условията, предвидени в член 30 от Директива [2000/12]. Това не се отнася за съдебните органи, за които важат действащите национални разпоредби“.
Директива 2006/48
В член 4, точка 4 от Директива 2006/48 се уточнява:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
4)
„компетентни власти“ означава националните органи, които по силата на закон или наредба имат право да упражняват надзор над кредитните институции“.
Член 44, параграф 1 от тази директива предвижда:
„Държавите членки предвиждат всички лица, които работят или са работили за компетентните власти, както и одиторите или експертите, действащи от името на компетентните власти, да бъдат обвързани със задължението да опазват професионална тайна.
Никаква поверителна информация, която са получили при изпълнение на служебните си задължения, не може да се предоставя на други лица или власти, освен в резюмирана или обобщена форма, така че да не могат да се идентифицират отделните институции, с изключение на случаите, когато се прилага наказателно право.
Независимо от това[,] в случай че кредитната институция е обявена в несъстоятелност или е в процедура на принудителна ликвидация, поверителната информация, която не се отнася за трети страни, които правят опити за преструктуриране на тази кредитна институция, може да се разкрива при съдебни дела по гражданско или търговско право“.
Членове 45—52 от посочената директива съдържат редица правила, уреждащи използването, обмена, предоставянето и разкриването на информация от компетентните органи по смисъла на член 4, точка 4 от същата директива.
Член 158 от Директива 2006/48 гласи следното:
„1.   Директива [2000/12], изменена с директивите, посочени в приложение ХIII, част А, се отменя при спазване на задълженията на държавите членки относно крайните срокове за транспониране на директивите, изброени в приложение ХIII, част Б.
2.   Позоваванията на отменените директиви се смятат за позовавания на настоящата директива и се тълкуват в съответствие с таблицата на съответствието в приложение ХIV“.
Директива 2013/36
Член 3, параграф 1, точка 36 от Директива 2013/36 предвижда:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
36)
„компетентен орган“ означава компетентен орган съгласно определението в член 4, параграф 1, точка 40 от Регламент (ЕС) 575/2013 [на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 (
ОВ L 176, 2013 г., стр. 1
)]“.
Член 53, параграф 1 от тази директива гласи следното:
„Държавите членки предвиждат всички лица, които работят или са работили за компетентните органи, както и одиторите или експертите, действащи от името на компетентните органи, да бъдат обвързани със задължението за опазване на професионалната тайна.
Поверителната информация, която такива лица, одитори или експерти са получили при изпълнение на служебните си задължения, може да се разкрива единствено в съкратена или обобщена форма, така че да не могат да се идентифицират отделните кредитни институции, като с това не се засягат случаите, попадащи в приложното поле на наказателното право.
Независимо от това, когато дадена кредитна институция е обявена в несъстоятелност или е в производство по принудителна ликвидация, поверителната информация, която не се отнася до трети страни, участващи в усилията за оздравяване на тази кредитна институция, може да се разкрива в производствата по граждански или търговски дела“.
Членове 54—62 от посочената директива съдържат редица правила, уреждащи използването, обмена, предаването и разкриването на информация от компетентните органи по смисъла на член 3, параграф 1, точка 36 от същата директива.
Член 163 от Директива 2013/36 предвижда:
„Директиви [2006/48] и 2006/49/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно капиталовата адекватност на инвестиционните посредници и кредитните институции (
ОВ L 177, 2006 г., стр. 201
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 9, стр. 203)] се отменят, считано [от] 1 януари 2014 г.
Позоваванията на отменените директиви се считат за позовавания на настоящата директива и на Регламент [№ 575/2013] и се четат съгласно таблицата на съответствието в приложение II към настоящата директива и в приложение IV към Регламент [№ 575/2013]“.
Регламент № 575/2013
Член 4, параграф 1, точка 40 от Регламент № 575/2013 гласи:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[…]
40)
„компетентен орган“ означава официално признат от националното право публичен орган или структура, които са оправомощени по националното право да упражняват надзор върху институциите като част от действащата надзорна система в съответната държава членка“.
Главното производство и преюдициалните въпроси
С решение от 19 октомври 2016 г. Ustavno sodišče (Конституционен съд, Словения) приема за съвместими с Конституцията на Словения законодателни разпоредби, които позволяват на Централната банка на Словения да отмени определени финансови инструменти, когато дадена кредитна институция има опасност да бъде обявена в несъстоятелност и застрашава финансовата система като цяло. За сметка на това този съд констатира наличието на празнина, която е в противоречие с Конституцията на Словения и произтича от липсата в съответното законодателство на специални процесуални норми относно исковете за обезщетение, които може да бъдат предявени от бивши притежатели на отменени финансови инструменти.
С оглед на преодоляване на тази празнина Državni zbor Republike Slovenije (Народно събрание на Република Словения) приема Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (Закон за процедурата на съдебна и извънсъдебна защита на бившите притежатели на квалифицирани дългове на банките, наричан по-нататък „ZPSVIKOB“), който съдържа норми, насочени към гарантиране на ефективна съдебна защита на бившите притежатели на финансови инструменти, отменени от Централната банка на Словения.
Централната банка на Словения прави искане да се извърши контрол за конституционосъобразност на няколко разпоредби от ZPSVIKOB и на една разпоредба от Zakon o bančništvu (Закон за банковото дело), като твърди по-специално че съдържащите се в тези разпоредби правила относно носенето на отговорност от нейна страна и достъпа до информацията, с която разполага, са несъвместими с правото на Съюза.
В това отношение запитващата юрисдикция уточнява, че съгласно ZPSVIKOB съществуват два отделни и алтернативни режима на отговорност на Централната банка на Словения за вреди, причинени от отмяната на някои финансови инструменти.
От една страна, тази банка може по принцип да носи отговорност, когато се установи, че отмяната на финансов инструмент не е била необходима мярка, за да се избегне обявяването на съответната банка в несъстоятелност и да се гарантира стабилността на финансовата система, или че не е бил спазен принципът, че никой кредитор не може да бъде поставен в по-неблагоприятно положение, отколкото в случай на несъстоятелност. Централната банка на Словения обаче носи отговорност само ако не е доказала, че тя самата или лицата, които е оправомощила да действат от нейно име, са положили дължимата грижа, като се има предвид, че такава отмяна се извършва при специфичните обстоятелства на кризисно положение, изискващи бърза преценка на сложни проблеми.
От друга страна, физическите лица, които са бивши притежатели на отменен финансов инструмент и чиито годишни доходи са под определен праг, могат да получат от Централната банка на Словения обезщетение в размер, равняващ се на 80 % от цената, платена при придобиването на този финансов инструмент, но не повече от 20000 EUR.
Освен това запитващата юрисдикция подчертава, че за да се гарантира покриването на разходите, произтичащи от прилагането на въведените със ZPSVIKOB режими на отговорност, последният предвижда, че печалбите, реализирани от Централната банка на Словения от 1 януари 2019 г., трябва да бъдат прехвърлени в специален резерв, предназначен за покриване на тези разходи. Ако специалният резерв се окаже недостатъчен за тази цел, Централната банка на Словения трябва да използва до 50 % от общия си резерв, а после, ако това също се окаже недостатъчно, за да се покрият посочените разходи — да заеме от словенските власти необходимите суми.
С оглед на тези обстоятелства запитващата юрисдикция има съмнения дали тези режими на отговорност са съвместими с член 123 ДФЕС и с член 21 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ, доколкото отговорността, която Централната банка на Словения носи вместо словенските власти, би могла да се приравни на някакъв вид финансиране на тези власти, както и с принципа на независимост на централните банки, произтичащ от член 130 ДФЕС и от член 7 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ.
Освен това посочената юрисдикция отбелязва, че ZPSVIKOB предвижда правила за оповестяване по право на всички потенциални ищци и на техните представители на някои поверителни документи, използвани за вземане на решение за отмяна на финансови инструменти, както и за публикуване на по-ограничен брой такива документи. Тя обаче посочва, че изпитва съмнения относно съвместимостта на тези правила с разпоредбите относно поверителността на определена информация, съдържащи се в директиви 2006/48 и 2013/36.
При тези обстоятелства Ustavno sodišče (Конституционен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 123 ДФЕС и член 21 от Протокол[а за ЕСЦБ и ЕЦБ] да се тълкуват в смисъл, че забраняват национална централна банка, член на Европейската система на централните банки [(ЕСЦБ)], да носи отговорност за обезщетение за вреди, което следва да изплати със собствени средства, по отношение на бившите притежатели на отменени финансови инструменти, за отмяната на които тя е взела решение при упражняване на предоставените ѝ от закона правомощия да приема извънредни мерки в обществен интерес с цел предотвратяване на заплахи за стабилността на финансовата система, в случай че в последващи съдебни производства се установи, че в рамките на тази отмяна на финансовите инструменти не е спазен принципът, съгласно който в резултат на извънредна мярка никой притежател на финансов инструмент не трябва да се намира в по-лошо положение от това, в което би се оказал, ако тази мярка не беше приета, когато в този контекст националната централна банка носи отговорност[, от една страна,] за вредите, които биха могли да бъдат предвидени въз основа на фактите и обстоятелствата, които са били налице при вземането на решението от централната банка и за които тя е знаела или е трябвало да знае, и [от друга страна,] за вредите, произтичащи от поведението на лицата, които са действали при упражняването на тези правомощия на централната банка от името на последната, които обаче в този контекст, предвид фактите и обстоятелствата, за които са знаели или би трябвало да знаят в съответствие с получените правомощия, не са действали с дължимата грижа на благоразумни експерти?
2)
Трябва ли член 123 ДФЕС и член 21 от Протокол[а за ЕСЦБ и ЕЦБ] да се тълкуват в смисъл, че забраняват национална централна банка, член на [ЕСЦБ], със собствени средства да изплаща специални парични обезщетения на част от бившите притежатели на отменени финансови инструменти (съгласно критерия за имущественото състояние) поради отмяната на инструменти, за която посочената банка е взела решение при упражняване на предоставените ѝ със закон правомощия да приема извънредни мерки в обществен интерес с цел предотвратяване на заплахи за стабилността на финансовата система, когато в този контекст, за да се придобие правото да се получи обезщетение, е достатъчно финансовият инструмент да е бил отменен, като е без значение въпросът дали е бил нарушен принципът, съгласно който в резултат на извънредна мярка никой притежател на финансов инструмент не трябва да се намира в по-лошо положение от това, в което би се оказал, ако тази мярка не беше приета?
3)
Трябва ли член 130 ДФЕС и член 7 от Протокол[а за ЕСЦБ и ЕЦБ] да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална централна банка да бъде задължена да заплати обезщетения за вредите, настъпили в резултат на упражняването на законоустановените ѝ правомощия, в размер, който може да засегне способността на тази банка да изпълнява ефективно своите задачи? Релевантни ли са в това отношение законовите предпоставки, при наличието на които се носи посочената отговорност, за да се установи, че е нарушен принципът на финансовата независимост на националната централна банка?
4)
Трябва ли членове 53—62 от Директива [2013/36] или членове 44—52 от Директива [2006/48], които закрилят поверителността на поверителната информация, получена или изготвена в рамките на пруденциалния надзор върху банките, да се тълкуват в смисъл, че тези две директиви закрилят и поверителността на информацията, която е получена или изготвена в рамките на прилагането на мерки, предназначени за оздравяване на банките, за да се гарантира стабилността на финансовата система, когато рисковете за платежоспособността и ликвидността на банките не са могли да бъдат премахнати с обичайните мерки за пруденциален надзор, като тези мерки обаче са били счетени за мерки за оздравяване по смисъла на Директива [2001/24]?
5)
При утвърдителен отговор на четвъртия въпрос, трябва ли членове 53—62 от Директива [2013/36] или членове 44—52 от Директива [2006/48] относно закрилата на поверителната информация, получена или изготвена в рамките на пруденциалния надзор, да се тълкуват в смисъл, че за целите на предоставяната от тях закрила е релевантна приетата впоследствие Директива [2013/36], включително когато става въпрос за поверителна информация, получена или изготвена през периода на прилагане на Директива [2006/48], когато тази информация е трябвало да бъде оповестена през периода на прилагане на Директива [2013/36]?
6)
При утвърдителен отговор на четвъртия въпрос, трябва ли член 53, параграф 1, първа алинея от Директива [2013/36] (и в зависимост от отговора на предходния въпрос, член 44, параграф 1, първа алинея от Директива [2006/48]) да се тълкува в смисъл, че вече не е поверителна информация, за която се прилага задължението за спазване на професионална тайна, информацията, с която разполага национална централна банка в качеството си на надзорен орган и която е била оповестена в определен момент след изготвянето ѝ, или информацията, която би могла да представлява професионална тайна, но която датира отпреди пет или повече години и за която следователно се счита по принцип, че поради изтеклото време представлява историческа информация и поради това е загубила поверителния си характер? Зависи ли запазването на статуса на поверителност в случай на историческа информация, датираща отпреди пет или повече години, от въпроса дали поверителността може да бъде оправдана на други основания освен търговското положение на банките под надзор или на други предприятия?
7)
При утвърдителен отговор на четвъртия въпрос, трябва ли член 53, параграф 1, трета алинея от Директива [2013/36] (и в зависимост от отговора на петия въпрос, член 44, параграф 1, трета алинея от Директива [2006/48]) да се тълкува в смисъл, че допуска поверителните документи, които не се отнасят до трети лица, участвали в усилията за оздравяване на кредитна институция, и които са правно релевантни за целите на решението на съда по гражданското дело за обезщетение, образувано срещу компетентния орган за пруденциален надзор, още преди началото на съдебното производство да бъдат автоматично оповестени на всички потенциални ищци и техните представители, без да бъде образувано специално производство за постановяване на решение относно законосъобразността на оповестяването на всеки отделен документ на всяко отделно легитимирано лице и без да бъде направено претегляне на интересите, съществуващи във всеки конкретен случай, дори в случай че става въпрос за информация относно кредитни институции, които не са в несъстоятелност или принудителна ликвидация, но които са се възползвали от помощта на държавата в процедура, в която са били отменени финансови инструменти на акционери и кредитори от следващ ред на кредитните институции?
8)
При утвърдителен отговор на четвъртия въпрос, трябва ли член 53, параграф 1, втора алинея от Директива [2013/36] (и в зависимост от отговора на петия въпрос, член 44, параграф 1, втора алинея от Директива [2006/48]) да се тълкува в смисъл, че допуска да се публикуват в интернет по общодостъпен начин поверителни документи или обобщения на тези документи, които не се отнасят до трети лица, участвали в усилията за оздравяване на кредитна институция, и които са правно релевантни за целите на решението на съда по гражданското дело за обезщетение, образувано срещу компетентния орган за пруденциален надзор, в случай че става въпрос за информация относно кредитни институции, които не са в несъстоятелност или принудителна ликвидация, но които са се възползвали от помощта на държавата в процедура, в която са били отменени финансови инструменти на акционери и кредитори от следващ ред на кредитни институции, когато обаче се изисква в рамките на въпросната публикация в интернет да се прикрие цялата поверителна информация?“.
По производството пред Съда
По искането за разглеждане по реда на бързото производство
Запитващата юрисдикция отправя искане преюдициалното запитване по настоящото дело да бъде разгледано по реда на бързото производство съгласно член 105 от Процедурния правилник на Съда.
В подкрепа на искането си тази юрисдикция отбелязва, че прилагането на ZPSVIKOB само по себе си, при действащия словенски правен ред, може да позволи на бившите притежатели на отменени финансови инструменти да получат обезщетение и че производствата по предявените от тях искове за обезщетение са спрени до произнасянето на Съда по преюдициалното запитване по настоящото дело. Поради това целостта на пазара на ценни книжа била застрашена и повече от шест години голям брой лица били лишени от ефективни правни средства за защита на правото им на собственост. Освен това, тъй като поставените въпроси се отнасят по-специално до забраната за парично финансиране и до принципа на независимост на националните централни банки, отговорът на Съда щял да позволи да се отстрани неяснотата относно тълкуването на основни принципи на правото на Съюза и на словенското конституционно право.
Член 105, параграф 1 от Процедурния правилник предвижда, че по искане на запитващата юрисдикция или, по изключение, служебно, след изслушване на съдията докладчик и генералния адвокат председателят на Съда може да реши определено преюдициално запитване да бъде разгледано по реда на бързо производство, в отклонение от разпоредбите на този правилник, когато естеството на делото изисква то да бъде разгледано в кратки срокове.
В случая на 9 февруари 2021 г., след като изслушва съдията докладчик и генералния адвокат, председателят на Съда приема, че посоченото в точка 29 от настоящото решение искане не следва да бъде уважено.
В това отношение е важно да се припомни, че бързото производство, предвидено в член 105 от Процедурния правилник, е процесуален способ, който следва да се прилага в случай на извънредна неотложност (вж. в този смисъл решение от 10 март 2022 г., Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Пълно здравно застрахователно покритие),
C‑247/20
,
EU:C:2022:177
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следователно интересът на правните субекти, който, разбира се, е легитимен, възможно най-бързо да се установи обхватът на правата, които черпят от правото на Съюза, не може да докаже наличието на изключително обстоятелство по смисъла на член 105, параграф 1 (вж. в този смисъл решение от 28 април 2022 г., Phoenix Contact,
C‑44/21
,
EU:C:2022:309
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това икономическата чувствителност на дадено дело или засегнатите икономически интереси, колкото и да са важни и легитимни, не могат сами по себе си да обосноват провеждането на бързото производство, предвидено в член 105 (вж. в този смисъл решение от 28 април 2022 г., Phoenix Contact,
C‑44/21
,
EU:C:2022:309
, т.
и цитираната съдебна практика). Големият брой потенциално засегнати от поставените въпроси лица или правоотношения също не е сам по себе си изключително обстоятелство, което да обоснове разглеждането на делото по реда на това производство (вж. в този смисъл решение от 28 април 2022 г., Caruter,
C‑642/20
,
EU:C:2022:308
, т.
и цитираната съдебна практика).
Макар да е постановено, че когато дадено дело повдига сериозни съмнения, отнасящи се до основни въпроси на националното конституционно право и правото на Съюза, предвид конкретните обстоятелства по делото може да е необходимо то да бъде разгледано в кратки срокове в съответствие с член 105, параграф 1 от Процедурния правилник, фактът, че делото по главното производство е определящо, за да се гарантира съдебната защита на правото на собственост на бившите притежатели на отменени финансови инструменти, не може — с оглед на твърде особените обстоятелства по това дело — да обоснове разглеждане по такъв ред (вж. по аналогия решение от 3 март 2022 г., Presidenza del Consiglio dei Ministri и др. (Лекари специализанти),
C‑590/20
,
EU:C:2022:150
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това, макар да е възможно провеждането на бързо производство да е необходимо, за да се отстрани неяснота, която може да възпрепятства функционирането на ЕСЦБ (вж. в този смисъл определение на председателя на Съда от 12 юни 2018 г., ЕЦБ/Латвия,
C‑238/18
, непубликувано,
EU:C:2018:488
, т.
), в настоящия случай не може да се установи наличието на такава неяснота, тъй като с поставените въпроси се цели единствено да се определят последиците от актове, приети от Централната банка на Словения в рамките на конкретна национална политика, и следователно функционирането на ЕСЦБ няма да бъде възпрепятствано до изхода на делото по главното производство.
По искането за възобновяване на устната фаза на производството
На 10 май 2022 г. Европейската централна банка (ЕЦБ) подава в секретариата на Съда искане за възобновяване на устната фаза на производството.
В подкрепа на това искане ЕЦБ изразява несъгласието си със заключението на генералния адвокат. Тя твърди по-специално че това заключение се основава на широко тълкуване на понятието „задължения на публичния сектор“ по смисъла на член 1, параграф 1, буква б), подточка ii) от Регламент № 3603/93, което има важни последици за общата организация на икономическата и паричната политика, и че страните не са имали възможност да изразят становище по този въпрос в хода на съдебното заседание.
В това отношение следва да се припомни, от една страна, че Статутът на Съда на Европейския съюз и Процедурният правилник не предвиждат възможност за страните да представят становища в отговор на заключението на генералния адвокат (решение от 15 юли 2021 г., Комисия/Полша (Дисциплинарен режим на съдиите),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, т.
).
От друга страна, съгласно член 252, втора алинея ДФЕС генералният адвокат представя публично, при пълна безпристрастност и независимост, мотивирани заключения по делата, за които съгласно Статута на Съда на Европейския съюз се изисква неговото произнасяне. Съдът не е обвързан нито от това заключение, нито от изложените от генералния адвокат мотиви към него. Поради това несъгласието на страна със заключението на генералния адвокат не може само по себе си да бъде основание за възобновяване на устната фаза на производството, независимо какви са разгледаните в заключението въпроси (решение от 15 юли 2021 г., Комисия/Полша (Дисциплинарен режим на съдиите),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, т.
).
Освен това Съдът действително може във всеки един момент, след изслушване на генералния адвокат да постанови възобновяване на устната фаза на производството съгласно член 83 от своя Процедурен правилник, по-специално когато счита, че делото не е напълно изяснено.
В случая обаче, след като изслуша генералния адвокат, Съдът приема, че противно на поддържаното от ЕЦБ, след провеждането на писмената фаза на производството и на съдебното заседание той разполага с всички необходими сведения, за да се произнесе, като тълкуването на понятието „задължения на публичния сектор“ по смисъла на член 1, параграф 1, буква б), подточка ii) от Регламент № 3603/93 по-специално е било обстойно обсъждано от страните. При това положение няма основание да се постановява възобновяване на устната фаза на производството.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С оглед на дадените от запитващата юрисдикция уточнения относно разглежданото в главното производство национално законодателство следва да се приеме, че с първия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 123, параграф 1 ДФЕС и член 21.1 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национално законодателство, съгласно което национална централна банка, член на ЕСЦБ, носи отговорност за плащане със собствени средства на обезщетение за вредите, претърпени от бивши притежатели на финансови инструменти, които тя е отменила в рамките на прилагането на постановени от нея мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24, в случай че в последващо съдебно производство се установи:
–
от една страна, или че отмяната не е била необходима за гарантиране на стабилността на финансовата система, или че в резултат от отмяната бившите притежатели на финансови инструменти са претърпели по-тежки загуби спрямо тези, които биха претърпели при несъстоятелност на съответната кредитна институция, и
–
от друга страна, че посочената централна банка не е доказала, че тя самата или лицата, които е оправомощила да действат от нейно име, са положили дължимата грижа в специфичните обстоятелства на кризисно положение, изискващи бърза преценка на сложни проблеми.
Като начало трябва да се припомни, че от член 282, параграф 1 ДФЕС и членове 1 и 14.3 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ следва, че ЕЦБ и националните централни банки на държавите членки съставляват ЕСЦБ, като националните централни банки са неразделна част от посочената система. От тези разпоредби следва също, че ЕЦБ и националните централни банки на държавите членки, чиято парична единица е еврото, които съставляват Евросистемата, провеждат паричната политика на Европейския съюз (вж. в този смисъл решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Словения (Архиви на ЕЦБ),
C‑316/19
,
EU:C:2020:1030
, т.
).
Освен това съгласно член 9.2 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ възложените на ЕСЦБ задачи се изпълняват или от самата ЕЦБ, или от националните централни банки.
Важно е обаче да се отбележи, че прилагането на мерки за оздравяване на кредитните институции по смисъла на Директива 2001/24 като тези, до които се отнася посоченият в първия въпрос режим на отговорност, не е задача, която по силата на правото на Съюза е възложена на ЕСЦБ като цяло или в частност на националните централни банки.
Всъщност такава задача не е сред основните задачи на ЕСЦБ, изброени в член 127, параграф 2 ДФЕС и в член 3.1 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ, а именно да определя и осъществява паричната политика на Съюза, да осъществява валутни операции в съответствие с разпоредбите на член 219 ДФЕС, да държи и управлява официалните резерви в чуждестранна валута на държавите членки и да насърчава нормалното функциониране на платежните системи.
Впрочем следва да се отбележи, че Директива 2001/24 е приета на основание на правомощията на Съюза в областта на вътрешния пазар, и по-специално на това за премахване на пречките пред свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги в рамките на Съюза, а не на основание на неговите правомощия в областта на икономическата и паричната политика.
Освен това, макар член 127, параграф 5 ДФЕС и член 3.3 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ да предвиждат, че ЕСЦБ допринася за гладкото провеждане на политиките, свързани с надзора за благоразумие на кредитните институции и стабилността на финансовата система, в тези разпоредби ясно се посочва, че въпросните политики се провеждат не от самата ЕСЦБ, а от „компетентните власти“.
В това отношение, видно от член 2 и член 3, параграф 1 от Директива 2001/24 във връзка с член 1, точка 4 от Директива 2000/12, приложими към момента на настъпване на фактите по главното производство, държавите членки са имали възможност да избират органа, компетентен да вземе решение за прилагане на мерки за оздравяване по смисъла на първата от тези директиви. Следователно към този момент компетентният орган не е бил непременно централната банка на съответната държава членка.
При все това, както е приел Съдът, в правото на Съюза ЕСЦБ представлява оригинална правна конструкция, която свързва и кара тясно да си сътрудничат национални институции, а именно националните централни банки, и институция на Съюза — ЕЦБ, и характерен белег на която са различната структура и не толкова отчетливото разграничение между правния ред на Съюза и националните правни системи. В тази силно интегрирана система, която авторите на Договорите са искали за ЕСЦБ, националните централни банки, както и управителите им, имат хибриден статут, тъй като са едновременно национални органи и органи, действащи в рамките на ЕСЦБ (вж. в този смисъл решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Словения (Архиви на ЕЦБ),
C‑316/19
,
EU:C:2020:1030
, т.
).
В този контекст съгласно член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ националните централни банки могат да изпълняват и функции, извън посочените в този протокол, освен ако Управителният съвет приеме, че те са несъвместими с целите и задачите на ЕСЦБ.
Когато законодателят на държава членка възложи такава функция на централната банка на тази държава членка, по силата на тази разпоредба посочената функция трябва да се осъществява на отговорност и за сметка на съответната централна банка.
Що се отнася по-специално до конкретните условия, при които национална централна банка носи отговорност, включително когато изпълнява функция, възложена ѝ от националното право, в член 35.3 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ само се посочва, че тази отговорност се урежда от това право.
От посоченото по-горе следва, че съответната държава членка трябва да определи условията, при които националната ѝ централна банка може да носи отговорност вследствие на приложена от нея мярка за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24, когато тази държава членка е решила, подобно на Република Словения, да определи тази централна банка за органа, компетентен да приложи такава мярка.
При упражняването на тази компетентност обаче държавите членки са длъжни да спазват задълженията, които произтичат за тях от правото на Съюза, и по-специално от дял VIII от трета част на Договора за функционирането на ЕС, в който се съдържа член 123, както и от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ (вж. по аналогия решение от 15 юли 2021 г., Комисия/Полша (Дисциплинарен режим на съдиите),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, т.
).
Впрочем член 131 ДФЕС и член 14.1 от този протокол изрично изискват от всяка държава членка да гарантира, че нейното национално законодателство, включително уставът на централната ѝ банка, е в съответствие с разпоредбите на Договорите и с посочения протокол.
Сред нормите, които държавите членки задължително трябва да спазват в това отношение, са по-специално член 123, параграф 1 ДФЕС и член 21.1 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ, до които се отнася първият въпрос.
От текста на член 123, параграф 1 ДФЕС следва, че тази разпоредба забранява на ЕЦБ и на националните централни банки да предоставят овърдрафти или други видове кредитни улеснения в полза на публични органи и други регулирани от публичното право субекти на Съюза и на държавите членки, както и да закупуват пряко от тях дългови инструменти (вж. в този смисъл решение от 11 декември 2018 г., Weiss и др.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, т.
). Тази забрана е потвърдена в член 21.1 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ.
В това отношение следва да се констатира, че носенето на отговорност от национална централна банка, със собствени средства, поради изпълнението на функция, която ѝ е възложена от националното право, очевидно не може да се квалифицира като пряко закупуване на дългови инструменти на регулиран от публичното право субект.
Що се отнася до понятията „овърдрафт“ и „други видове кредитни улеснения“, употребени в член 123 ДФЕС, както се посочва във второ съображение от Регламент № 3603/93, те са уточнени в този регламент.
Съответно член 1, параграф 1, буква а) от посочения регламент предвижда, че за целите на член 123 ДФЕС понятието „овърдрафт“ означава всяко предоставяне на финансови средства на публичния сектор, което има за последица или е вероятно да има за последица дебитно салдо.
Законодателство като посоченото в първия въпрос не предполага дебитно салдо за националната централна банка в полза на публичния сектор, поради което не може да се разглежда като водещо до предоставяне на овърдрафт по смисъла на член 123, параграф 1 ДФЕС на публични органи или други регулирани от публичното право субекти.
Съгласно член 1, параграф 1, буква б) от Регламент № 3603/93 за целите на член 123 ДФЕС понятието „друг вид кредитен финансов инструмент“ означава всяко вземане в публичния сектор, съществуващо на 1 януари 1994 г., всяко финансиране на задълженията на публичния сектор по отношение на трети страни или, без това да засяга член 123, параграф 2 ДФЕС, всяка сделка с публичния сектор, която има за резултат или е вероятно да доведе до вземане в този сектор.
Действително първата и третата категория, посочени в член 1, параграф 1, буква б), не включват носенето от националната централна банка на отговорност, със собствени средства, вследствие на изпълнението на функция, която ѝ е възложена от националното право, тъй като носенето на тази отговорност не предполага наличието нито на вземане на централната банка към публичния сектор, съществуващо на 1 януари 1994 г., нито на сделка между посочената централна банка и публичния сектор, която има за резултат или е вероятно да доведе до вземане в този сектор.
За сметка на това не може да се изключи носенето на тази отговорност да се разглежда като водещо до финансиране на задължение на публичния сектор по отношение на трети лица по смисъла на член 1, параграф 1, буква б), подточка ii), доколкото води до това съответната национална централна банка да поеме задължения по отношение на трети лица, които може евентуално да са в тежест на публичния сектор.
В това отношение, на първо място, следва да се изключи от самото начало носенето на такава отговорност да се разглежда като водещо във всички случаи до финансиране на задължение на публичния сектор по отношение на лицата, спрямо които се реализира тази отговорност.
Всъщност, ако авторите на Договорите са смятали, че носенето от национална централна банка на отговорност вследствие на изпълнението на функция, която ѝ е възложена от националното право, във всички случаи е несъвместимо с член 123, параграф 1 ДФЕС, те нямаше да предвидят изрично в член 14.4 и член 35.3 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ, че такива функции се осъществяват от националните централни банки на тяхна отговорност и за тяхна сметка при условия, определени от националното право.
Подобно тълкуване на член 123, параграф 1 ДФЕС би било в противоречие с разнообразието на националните практики в тази област, което авторите на Договорите са искали да запазят, като са приели тези разпоредби от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ.
На второ място, е важно да се подчертае, че когато национална централна банка не носи отговорност само вследствие на това, че е упражнила функция, която ѝ е възложена от националното право и не попада в обхвата на ЕСЦБ, а вследствие на това, че не е спазила задължителни за нея в това отношение правила, обезщетяването на трети, претърпели вреди лица е последица от действията на посочената централна банка, а не поемане на вече съществуващо задължение към трети лица, което е в тежест на другите публични органи.
На трето място, член 1, параграф 1, буква б), подточка ii) от Регламент № 3603/93, който има за цел да уточни обхвата на член 123, параграф 1 ДФЕС, следва да се тълкува, като се взема предвид целта на втората разпоредба, а именно да бъдат насърчени държавите членки да провеждат разумна бюджетна политика, избягвайки паричното финансиране на публичните дефицити или привилегированият достъп на публичните органи до финансовите пазари да водят до прекомерна задлъжнялост или прекомерени дефицити на държавите членки (вж. в този смисъл решения от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
и от 11 декември 2018 г., Weiss и др.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, т.
).
При прилагането на режим, при който националната централна банка носи отговорност вследствие на неспазването от нейна страна на правила, уреждащи изпълнението на функция, която ѝ е възложена от националното право, ефективното финансиране на задължения към трети лица от тази национална централна банка обикновено не може да се разглежда като произтичащо пряко от мерки, приети от другите публични органи на съответната държава членка. Съответно по принцип не може да се смята, че подобно финансиране позволява на тези публични органи да поемат разходи в разрез със стимулите за провеждане на разумна бюджетна политика, произтичащи от член 123, параграф 1 ДФЕС.
С оглед на посоченото по-горе по принцип не може да се приеме, че режим, при който национална централна банка носи отговорност, когато тя самата или лицата, които е оправомощила да действат от нейно име, не са изпълнили задължението си по националното право за полагане на дължимата грижа при изпълнението на функция, възложена на тази централна банка от това право, включва финансиране на задължения на публичния сектор по отношение на трети лица.
С оглед обаче на високата степен на сложност и неотложност, характерна за прилагането на мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24, подобен режим на отговорност не може да се прилага към вредите, настъпили в резултат от прилагането на тези мерки от национална централна банка, без да се изисква нарушението на задължението за полагане на дължимата грижа, в което е упрекната, да бъде тежко. В противен случай това всъщност би довело до понасянето от тази централна банка на основната част от финансовите рискове, присъщи на прилагането на тези мерки, и следователно би задължило посочената централна банка, в нарушение на забраната за парично финансиране, да поеме вместо другите публични органи на съответната държава членка действителното финансиране на задълженията по отношение на трети лица, които могат да произтекат от направения от тези публични органи избор на икономическа политика.
Обстоятелството, че при режим на отговорност като посочения в първия въпрос тежестта за доказване на изпълнението на задължението за полагане на дължимата грижа се носи от съответната национална централна банка, а не от ищците, не е определящо за целите на член 123, параграф 1 ДФЕС и на член 21.1 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ, доколкото това разпределение на тежестта на доказване във всички случаи запазва възможността на тази национална централна банка да се освободи от отговорност, като докаже, че не е допуснала тежко нарушение на това задължение.
Следва също да се уточни, че не може да се приеме доводът на ЕЦБ, че член 17, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз налага на държавите членки задължение за обезщетяване на бившите притежатели на финансови инструменти, когато тези притежатели са претърпели по-тежки загуби от тези, които биха понесли в случай на несъстоятелност на съответната кредитна институция, поради което национален режим, съгласно който централна банка може отчасти да носи отговорност за такива загуби, неминуемо предполага финансиране от тази централна банка на задължения на публичния сектор по отношение на трети лица.
Всъщност важно е да се припомни, че член 17, параграф 1 не предвижда задължение за въвеждане на режими на отговорност, гарантиращи системното обезщетяване на бившите притежатели на финансови инструменти, претърпели такива загуби (вж. в този смисъл решение от 5 май 2022 г., BPC Lux 2 и др.,
C‑83/20
,
EU:C:2022:346
, т.
и
).
С оглед на изложеното по-горе на първия въпрос следва да се отговори, че член 123, параграф 1 ДФЕС и член 21.1 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национално законодателство, съгласно което национална централна банка, член на ЕСЦБ, носи отговорност за плащане със собствени средства на обезщетение за вредите, претърпени от бивши притежатели на финансови инструменти, които тя е отменила в рамките на прилагането на постановени от нея мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24, в случай че в последващо съдебно производство се установи или че отмяната не е била необходима за гарантиране на стабилността на финансовата система, или че в резултат от отмяната бившите притежатели на финансови инструменти са претърпели по-тежки загуби спрямо тези, които биха претърпели при несъстоятелност на съответната кредитна институция, стига посочената централна банка да носи отговорност само ако тя самата или лицата, които е оправомощила да действат от нейно име, са допуснали тежко нарушение на задължението си за полагане на дължимата грижа.
По втория въпрос
С втория въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 123, параграф 1 ДФЕС и член 21.1 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национално законодателство, съгласно което национална централна банка, член на ЕСЦБ, носи отговорност за плащане със собствени средства и в предварително определени граници на обезщетение за вредите, претърпени от бивши притежатели на финансови инструменти, които тя е отменила в рамките на прилагането на постановени от нея мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24, само при условие че:
–
от една страна, бившите притежатели са физически лица с годишен доход под определен в това законодателство праг, и
–
от друга, бившите притежатели се отказват да получат обезщетение за тези вреди посредством друго правно средство за защита.
Като начало е важно да се отбележи, че видно от съображенията в точки 47—53 от настоящото решение, режим на отговорност като посочените в първия и втория въпрос допринася за определянето на условията за изпълняването на функция, различна от тези на ЕСЦБ, възложена на национална централна банка от националното право в съответствие с член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ.
Режимът на отговорност, посочен в първия въпрос, обаче се различава от посочения във втория въпрос по-специално по това, че последният режим включва задължение за съответната национална централна банка да обезщети някои бивши притежатели на отменени от нея финансови инструменти единствено в резултат от отмяната, дори и когато е установено, че тази централна банка напълно е спазила приложимите за нея в това отношение правила, по-конкретно като е положила дължимата грижа.
Следователно режим на отговорност като посочения във втория въпрос гарантира, с оглед постигането на цел от социален характер, обезщетение за неизбежните последици от решенията, взети от националната централна банка в съответствие с избора, направен от националния законодател при определянето на нейните функции.
Макар националният законодател да може да гарантира такова обезщетение при спазване на правото на Съюза, за да не се допусне последиците от политиката, провеждана с цел да се гарантира стабилността на финансовата система, да породят прекомерна тежест за физически лица с по-нисък доход, налага се изводът, че по този начин той въвежда задължение за плащане, произтичащо пряко от направения от този законодател политически избор, а не от начина, по който централната банка на съответната държава членка изпълнява функциите си, както и от собствените ѝ решения в този контекст.
Ето защо трябва да се приеме, че изплащането от националната централна банка на такова обезщетение от собствените ѝ средства води до това тя да поеме, вместо другите публични органи на съответната държава членка, финансирането на задължения на публичния сектор в приложение на националното законодателство на тази държава членка.
Както следва обаче от точки 53—68 от настоящото решение, член 123, параграф 1 ДФЕС и член 21.1 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ не допускат въвеждането на режим, съгласно който националната централна банка носи отговорност със собствени средства поради изпълнението на функция, която ѝ е възложена от националното право, когато прилагането на този режим на отговорност предполага финансирането на задължение на публичния сектор по отношение на лицата, спрямо които се носи тази отговорност.
В това отношение е без значение обстоятелството, че такъв режим на отговорност се прилага само до определени горни граници, доколкото от тези разпоредби изобщо не следва, че произтичащата от тях забрана за парично финансиране е обусловена от размера на това финансиране.
Освен това не може да бъде приет доводът на словенското правителство, че не трябва да се прилагат посочените в точка 86 от настоящото решение разпоредби, тъй като разглежданите в главното производство режими на отговорност се финансират само с изменение на разпределението на годишните печалби на Централната банка на Словения, което предполага намаляване и дори премахване на частта от тези печалби, която трябва да бъде изплатена на Република Словения, като това разпределение е от правомощията на националния законодател.
Всъщност от акта за преюдициално запитване ясно личи, че то се отнася до режими на отговорност, чието финансиране се гарантира не само от такова разпределяне на печалбата, но и, доколкото е необходимо, чрез удръжка от общия резерв на Централната банка на Словения и дори чрез заем за нея от Република Словения, и следователно от собствените средства на тази централна банка.
Поради това на втория въпрос следва да се отговори, че член 123, параграф 1 ДФЕС и член 21.1 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национално законодателство, съгласно което национална централна банка, член на ЕСЦБ, носи отговорност за плащане със собствени средства и в предварително определени граници на обезщетение за вредите, претърпени от бивши притежатели на финансови инструменти, които тя е отменила в рамките на прилагането на постановени от нея мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24, само при условие че:
–
от една страна, бившите притежатели са физически лица с годишен доход под определен в това законодателство праг, и
–
от друга, бившите притежатели се отказват да получат обезщетение за тези вреди посредством друго правно средство за защита.
По третия въпрос
С третия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 130 ДФЕС и член 7 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национално законодателство, съгласно което национална централна банка, член на ЕСЦБ, носи отговорност за вредите, настъпили в резултат от отмяната на финансови инструменти в рамките на прилагането на постановени от нея мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24, в размер, който може да засегне способността на тази банка да изпълнява ефективно своите задачи и който е финансиран в следния ред на приоритетност:
–
прехвърляне в специален резерв на всички печалби, реализирани от посочената централна банка, считано от определена дата,
–
удръжка от общия резерв на същата централна банка в размер до 50 % от тези резерв, и
–
заем, заедно с лихви, от съответната държава членка.
Като начало от отговора на първите два въпроса следва, че тълкуването на член 130 ДФЕС и член 7 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ, което се иска с третия въпрос, е от полза за разрешаването на спора в главното производство само с оглед на режима на отговорност, посочен в първия въпрос, доколкото този режим позволява на Централната банка на Словения да се освободи от отговорност, като докаже, че не е допуснала тежко нарушение на задължението си за полагане на дължимата грижа при приемането на мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24.
След това уточнение следва да се припомни, че авторите на Договора за ЕО, а след това на Договора за функционирането на ЕС, са искали да гарантират, че ЕЦБ и ЕСЦБ са в състояние да изпълняват независимо възложените им задачи (вж. в този смисъл решение от 26 февруари 2019 г., Rimšēvičs и ЕЦБ/Латвия,
C‑202/18 и C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, т.
и цитираната съдебна практика).
Основната илюстрация на тази воля е в член 130 ДФЕС, възпроизведен по същество в член 7 от Протокола за ЕСЦБ и на ЕЦБ, който изрично забранява, от една страна, на ЕЦБ, на националните централни банки и на членовете на техните органи за вземане на решение да искат или да приемат указания от институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, от правителство на държава членка или от някой друг орган и от друга страна, на посочените институции, органи, служби или агенции на Съюза, както и на правителствата на държавите членки, да се стремят да оказват влияние върху членовете на органите за вземане на решения на ЕЦБ или на националните централни банки при изпълнение на техните задачи (вж. в този смисъл решение от 26 февруари 2019 г., Rimšēvičs и ЕЦБ/Латвия,
C‑202/18 и C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, т.
и цитираната съдебна практика).
Действително с оглед на хибридния статус на националните централни банки, припомнен в точка 52 от настоящото решение, принципът на независимост на тези централни банки не се прилага непременно по един и същи начин, когато те изпълняват задачи, попадащи в обхвата на ЕСЦБ, и когато изпълняват непопадаща в този обхват функция, възложена им от националното право в съответствие с член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ, каквато е разглежданата в третия въпрос.
Освен това, доколкото, както бе подчертано в точка 69 от настоящото решение, член 14.4 предвижда, че националните централни банки изпълняват такава функция на своя отговорност и за своя сметка, въвеждането на режим, който позволява те да носят отговорност за вреди, причинени в резултат от изпълнението на тази функция, не може само по себе си да се счита за несъвместимо с независимостта на тези централни банки.
При все това въведените за тази цел национални правила не биха могли, без да нарушат член 130 ДФЕС и член 7 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ, да поставят съответната национална централна банка в положение, което по какъвто и да било начин би застрашило нейната способност да изпълнява независимо задача от обхвата на ЕСЦБ.
В това отношение следва да се припомни, че за да гарантират независимостта на ЕЦБ, авторите на Договорите са предвидили по-специално в член 282, параграф 3, трето изречение ДФЕС, че тя е независима при управлението на своите финанси (вж. в този смисъл решение от 10 юли 2003 г., Комисия/ЕЦБ,
C‑11/00
,
EU:C:2003:395
, т.
и
).
Макар да е вярно, че нито Договорът за функционирането на ЕС, нито Протоколът за ЕСЦБ и ЕЦБ предвиждат еквивалентно правило за националните централни банки, все пак основните задачи на ЕСЦБ, сред които съгласно член 127, параграф 1 ДФЕС и член 3.1 от този протокол са определянето и осъществяването на паричната политика на Съюза, с посредничеството на ЕСЦБ са възложени не само на ЕЦБ, но и на националните централни банки (вж. в този смисъл решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Словения (Архиви на ЕЦБ),
C‑316/19
,
EU:C:2020:1030
, т.
).
Формирането на резерв от националните централни банки обаче явно е задължително за участието им в осъществяването на паричната политика на Съюза по-специално за да бъдат в състояние да компенсират евентуални загуби, произтичащи от операции в рамките на паричната политика, и да финансират операциите на открития пазар, предвидени в член 18 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ.
В този контекст удържането от общия резерв на национална централна банка на сума, която може да засегне способността ѝ да изпълнява ефективно задачите си в рамките на ЕСЦБ, заедно с неспособността самостоятелно да си възстановява този резерв поради системно предназначаване на всичките ѝ печалби за обезщетяване на причинените от нея вреди, може да постави тази централна банка в положение на зависимост спрямо политическите органи на държавата ѝ членка.
Всъщност в такъв случай, за да разполага с необходимите средства, за да осъществява успешно задачите си в рамките на ЕСЦБ, посочената централна банка ще бъде принудена да поиска съгласието на тези политически органи, за да получи финансиране или рекапитализация.
Също така възлагането при такива обстоятелства на национална централна банка на законово задължение да вземе заем от другите публични органи на държавата си членка, когато са изчерпани свързаните с резерва източници на финансиране, поставя тази банка в положение, в което, за да изпълнява задачите си в рамките на ЕСЦБ, тя трябва да договоря с тези публични органи размера на такъв заем, както и приложимите за него условия.
Следователно законодателство като разглежданото в третия въпрос поставя съответната национална централна банка в положение, в което потенциално е изложена на политически натиск, при положение че член 130 ДФЕС и член 7 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ имат за цел, напротив, да предпазят ЕСЦБ от всякакъв политически натиск, за да ѝ позволят ефикасно да работи за постигането на целите, които обуславят нейните задачи, чрез независимото упражняване на конкретните правомощия, с които разполага за тази цел по силата на първичното право (вж. в този смисъл решение от 26 февруари 2019 г., Rimšēvičs и ЕЦБ/Латвия,
C‑202/18 и C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, т.
и цитираната съдебна практика).
Положението обаче би било различно, ако държавата членка, която е въвела за своята национална централна банка режим на отговорност като посочения в първия въпрос, предварително е гарантирала, че тази централна банка ще разполага с необходимите средства, за да може да плати произтичащите от този режим обезщетения, като същевременно запази способността си да изпълнява ефективно и напълно независимо задачите си в рамките на ЕСЦБ. В случая обаче от преписката, с която разполага Съдът, не следва, че това е така.
Видно от гореизложеното, на третия въпрос следва да се отговори, че член 130 ДФЕС и член 7 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национално законодателство, съгласно което национална централна банка, член на ЕСЦБ, носи отговорност за вредите, настъпили в резултат от отмяната на финансови инструменти в рамките на прилагането на постановени от нея мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24, в размер, който може да засегне способността на тази банка да изпълнява ефективно своите задачи и който е финансиран в следния ред на приоритетност:
–
прехвърляне в специален резерв на всички печалби, реализирани от посочената централна банка, считано от определена дата,
–
удръжка от общия резерв на същата централна банка в размер до 50 % от тези резерв, и
–
заем, заедно с лихви, от съответната държава членка.
По четвъртия въпрос
С четвъртия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 44—52 от Директива 2006/48 или членове 53—62 от Директива 2013/36 трябва да се тълкуват в смисъл, че съдържащите се в тях правила са приложими за информация, получена или изготвена при прилагането на мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24.
Член 44 от Директива 2006/48 предвижда задължения за опазване на професионалната тайна и за поверителност, чиито носители са всички лица, които работят или са работили за компетентните власти по смисъла на тази директива, както и одиторите или експертите, действащи от името на тези компетентни власти.
Членове 45—52 от тази директива съдържат редица правила, уреждащи използването, обмена, предоставянето и разкриването на информация от посочените компетентни власти.
В член 4, точка 4 от посочената директива се уточнява, че за нейните цели „компетентни власти“ означава националните органи, които по силата на закон или наредба имат право да упражняват надзор над кредитните институции.
Посочените в член 44 от Директива 2006/48 задължения по същество са възпроизведени в член 53 от Директива 2013/36, която, както се посочва в член 163 от нея, отменя Директива 2006/48, считано от 1 януари 2014 г.
Членове 54—62 от Директива 2013/36 съдържат правилата, уреждащи използването, обмена, предоставянето и разкриването на информация от компетентните органи по смисъла на тази директива.
В член 3, параграф 1, точка 36 от посочената директива понятието „компетентен орган“ е дефинирано чрез препращане към смисъла на това понятие в член 4, параграф 1, точка 40 от Регламент № 575/2013, съгласно който „компетентен орган“ означава публичен орган, който е оправомощен по националното право да упражнява надзор върху кредитните институции като част от действащата надзорна система в съответната държава членка.
От всички тези разпоредби следва, че задълженията, предвидени в членове 44—52 от Директива 2006/48 и в членове 53—62 от Директива 2013/36, се прилагат за органите, които съгласно националното право са натоварени с надзорна функция по отношение на кредитните институции.
Когато законодателството на държава членка възлага на национален орган не само тази функция, но и други функции, които не попадат в обхвата на директиви 2006/48 или 2013/36, предвидените в тези директиви задължения за опазване на професионалната тайна и за поверителност не могат да бъдат възложени за информация, получена или изготвена при изпълнението на тези други функции, като в противен случай ще бъде превишен обхватът на хармонизирането, извършено с посочените директиви.
От това следва, на първо място, че съгласно правото на Съюза правилата, прогласени в членове 44—52 от Директива 2006/48 и в членове 53—62 от Директива 2013/36, се прилагат само за информацията, получена или изготвена при упражняване на надзорната функция по отношение на кредитните институции.
Четвъртият въпрос обаче не се отнася до такава информация, а единствено до информацията, получена или изготвена в рамките на прилагането на мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24, която не попада в обхвата на пруденциалния надзор, уреден в директиви 2006/48 и 2013/36.
При все това, на второ място, член 33 от Директива 2001/24 предвижда и задължение за опазване на професионалната тайна, като препраща към правилата и условията по член 30 от Директива 2000/12.
Съгласно член 158, параграф 2 от Директива 2006/48 във връзка с таблицата за съответствие в приложение XIV към тази директива и член 163 от Директива 2013/36 във връзка с таблицата на съответствието в приложение II към тази директива това препращане трябва да се разбира като отнасящо се до членове 44—52 от Директива 2006/48, а след това до членове 53—61 от Директива 2013/36, в зависимост от съответната дата.
Видно от текста на член 33 от Директива 2001/24 обаче, той предвижда задължение за опазване на професионалната тайна и за поверителност само за лицата, които получават или разкриват информация във връзка с процедурите за предоставяне на информация или за консултация, предвидени в членове 4, 5, 8, 9, 11 и 19 от тази директива.
Освен това, както е видно от съображение 6 от тази директива, с нея се цели да бъде въведена система за взаимно признаване на мерките за оздравяване, без да е насочена към хармонизиране на националните законодателства в тази област (решения от 24 октомври 2013 г., LBI,
C‑85/12
,
EU:C:2013:697
, т.
и от 19 юли 2016 г., Kotnik и др.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, т.
).
При това положение член 33 от посочената директива не трябва да се тълкува в смисъл, че извършва обща хармонизация на правилата относно професионалната тайна и поверителността, приложими в областта на оздравяването на банките, като ги обуславя от приложимите в областта на пруденциалния надзор над банковите институции, а в смисъл, че само предвижда прилагането на такива правила в процедурите за предоставяне на информация или за консултация между компетентните органи, предназначени да осигурят взаимното признаване на мерките за оздравяване.
Следователно член 33 не може да доведе до прилагането на правилата, предвидени в членове 44—52 от Директива 2006/48 и в членове 53—61 от Директива 2013/36, за информация, която е получена или изготвена в рамките на прилагането на мерки за оздравяване и която не е била предмет на процедури за предоставяне на информация или за консултация в приложение на Директива 2001/24.
Ето защо на четвъртия въпрос следва да се отговори, че член 33 от Директива 2001/24, членове 44—52 от Директива 2006/48 и членове 53—62 от Директива 2013/36 трябва да се тълкуват в смисъл, че предвидените в тези членове правила не са приложими за информация, получена или изготвена в рамките на прилагането на мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24 и която не е била предмет на процедурите за предоставяне на информация или за консултация, предвидени в членове 4, 5, 8, 9, 11 и 19 от последната директива.
По петия, шестия, седмия и осмия въпрос
Предвид отговора на четвъртия въпрос не е необходимо да се отговаря на петия, шестия, седмия и осмия въпрос, тъй като те са поставени от запитващата юрисдикция в случай на утвърдителен отговор на четвъртия въпрос.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Член 123, параграф 1 ДФЕС и член 21.1 от Протокол (№ 4) за устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национално законодателство, съгласно което национална централна банка, член на Европейската система на централните банки, носи отговорност за плащане със собствени средства на обезщетение за вредите, претърпени от бивши притежатели на финансови инструменти, които тя е отменила в рамките на прилагането на постановени от нея мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 4 април 2001 година относно оздравяването и ликвидацията на кредитни институции, в случай че в последващо съдебно производство се установи или че отмяната не е била необходима за гарантиране на стабилността на финансовата система, или че в резултат от отмяната бившите притежатели на финансови инструменти са претърпели по-тежки загуби спрямо тези, които биха претърпели при несъстоятелност на съответната кредитна институция, стига посочената централна банка да носи отговорност само ако тя самата или лицата, които е оправомощила да действат от нейно име, са допуснали тежко нарушение на задължението си за полагане на дължимата грижа.

2)
Член 123, параграф 1 ДФЕС и член 21.1 от Протокол (№ 4) за устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национално законодателство, съгласно което национална централна банка, член на Европейската система на централните банки, носи отговорност за плащане със собствени средства и в предварително определени граници на обезщетение за вредите, претърпени от бивши притежатели на финансови инструменти, които тя е отменила в рамките на прилагането на постановени от нея мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24, само при условие че:
–
от една страна, бившите притежатели са физически лица с годишен доход под определен в това законодателство праг, и
–
от друга, бившите притежатели се отказват да получат обезщетение за тези вреди посредством друго правно средство за защита.

3)
Член 130 ДФЕС и член 7 от Протокол (№ 4) за устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национално законодателство, съгласно което национална централна банка, член на Европейската система на централните банки, носи отговорност за вредите, настъпили в резултат от отмяната на финансови инструменти в рамките на прилагането на постановени от нея мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24, в размер, който може да засегне способността на тази банка да изпълнява ефективно своите задачи и който е финансиран в следния ред на приоритетност:
–
прехвърляне в специален резерв на всички печалби, реализирани от посочената централна банка, считано от определена дата,
–
удръжка от общия резерв на същата централна банка в размер до 50 % от тези резерв, и
–
заем, заедно с лихви, от съответната държава членка.

4)
Член 33 от Директива 2001/24, членове 44—52 от Директива 2006/48/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно предприемането и осъществяването на дейност от кредитните институции и членове 53—62 от Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО
трябва да се тълкуват в смисъл, че
предвидените в тези членове правила не са приложими за информация, получена или изготвена в рамките на прилагането на мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24 и която не е била предмет на процедурите за предоставяне на информация или за консултация, предвидени в членове 4, 5, 8, 9, 11 и 19 от последната директива.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: словенски.