CELEX: 62021CJ0806
Procedimiento prejudicial
Precursores de drogas
Decisión Marco 2004/757/JAI
Artículo 2, apartado 1, letra d)
Persona implicada en el transporte y la distribución de precursores utilizados para la producción o la fabricación ilícita de drogas
Reglamento (CE) n.º 273/2004
Sustancias catalogadas
Artículo 2
Concepto de “operador”
Artículo 8, apartado 1
Circunstancias que generan sospechas de que sustancias catalogadas pueden desviarse hacia la fabricación ilícita de estupefacientes o de sustancias psicotrópicas
Obligación de notificación de estas circunstancias
Concepto de “circunstancia”
Alcance

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del Reglamento (CE) n.º 273/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, sobre precursores de drogas (DO 2004, L 47, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.º 1258/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013 (DO 2013, L 330, p. 21) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 273/2004»).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un proceso penal incoado en los Países Bajos contra TF, acusado de haber transportado sustancias catalogadas utilizadas para la fabricación ilícita de estupefacientes o de sustancias psicotrópicas.

Marco jurídico

Derecho internaciona
l
El artículo 3 de la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, hecha en Viena el 20 de diciembre de 1988 (
Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas
, vol. 1582, p. 95) y aprobada por la Comunidad Económica Europea mediante la Decisión 90/611/CEE del Consejo, de 22 de octubre de 1990 (DO 1990, L 326, p. 56)  (en lo sucesivo, «Convención de Viena contra el tráfico ilícito»), titulado «Delitos y sanciones», establece en su apartado 1:
«Cada una de las Partes adoptará las medidas que sean necesarias para tipificar como delitos penales en su derecho interno, cuando se cometan intencionalmente:
a)      […]
iv)      La fabricación, el transporte o la distribución de equipos, materiales o de las sustancias enumeradas en el cuadro I y el cuadro II, a sabiendas de que van a utilizarse en el cultivo, la producción o la fabricación ilícitos de estupefacientes o sustancias sicotrópicas o para dichos fines;
[…]
c)      A reserva de sus principios constitucionales y de los conceptos fundamentales de su ordenamiento jurídico:
[…]
ii)      La posesión de equipos o materiales o sustancias enumeradas en el cuadro I y el cuadro II, a sabiendas de que se utilizan o se habrán de utilizar en el cultivo, la producción o la fabricación ilícitos de estupefacientes o sustancias sicotrópicas o para tales fines;
[…]».
El artículo  12 de esta Convención, titulado «Sustancias que se utilizan con frecuencia en la fabricación ilícita de estupefacientes o sustancias sicotrópicas», establece:
«1.      Las Partes adoptarán las medidas que estimen adecuadas para evitar la desviación de las sustancias que figuran en el cuadro I y el cuadro II, utilizadas en la fabricación ilícita de estupefacientes o sustancias sicotrópicas, y cooperarán entre ellas con este fin.
[…]
8.      a)      Sin perjuicio de las disposiciones de carácter general del párrafo 1 del presente artículo y de lo dispuesto en la Convención de 1961, en la Convención de 1961 en su forma enmendada y en el Convenio de 1971, las Partes tomarán las medidas que estimen oportunas para vigilar la fabricación y la distribución de sustancias que figuren en los cuadros I y II que se realicen dentro de su territorio.
b)      Con este fin las Partes podrán:
i)      Controlar a todas las personas y empresas que se dediquen a la fabricación o la distribución de tales sustancias;
[…]
iii)      Exigir que los licenciatarios obtengan la autorización para realizar las mencionadas operaciones;
[…]
9.      Cada una de las Partes adoptará, con respecto a las sustancias que figuren en el cuadro I y el cuadro II, las siguientes medidas:
a)      Establecer y mantener un sistema para vigilar el comercio internacional de sustancias que figuran en el cuadro I y el cuadro II a fin de facilitar el descubrimiento de operaciones sospechosas.  Esos sistemas de vigilancia deberán aplicarse en estrecha cooperación con los fabricantes, importadores, exportadores, mayoristas y minoristas, que deberán informar a las autoridades competentes sobre los pedidos y operaciones sospechosos;
b)      Disponer la incautación de cualquier sustancia que figure en el cuadro I o el cuadro II si hay pruebas suficientes de que se ha de utilizar para la fabricación ilícita de estupefacientes o sustancias sicotrópicas;
c)      Notificar, lo antes posible, a las autoridades y servicios competentes de las Partes interesadas si hay razones para presumir que la importación, la exportación o el tránsito de una sustancia que figura en el cuadro I o el cuadro II se destina a la fabricación ilícita de estupefacientes o sustancias sicotrópicas, facilitando, en particular, información sobre los medios de pago y cualesquiera otros elementos esenciales en los que se funde esa presunción;
d)      Exigir que las importaciones y exportaciones estén correctamente etiquetadas y documentadas.  Los documentos comerciales como facturas, manifiestos de carga, documentos aduaneros y de transporte y otros documentos relativos al envío, deberán contener los nombres, tal como figuran en el cuadro I o el cuadro II, de las sustancias que se importen o exporten, la cantidad que se importe o exporte y el nombre y la dirección del importador, del exportador y, cuando sea posible, del consignatario;
[…]
[…]».

Derecho de la Unió
n

Decisión Marco 2004/757/JAI
Los considerandos 1 a 3 de la Decisión Marco 2004/757/JAI del Consejo, de 25 de octubre de 2004, relativa al establecimiento de disposiciones mínimas de los elementos constitutivos de delitos y las penas aplicables en el ámbito del tráfico ilícito de drogas (DO 2004, L 335, p. 8), exponen:
«(1)      El tráfico ilícito de droga representa una amenaza para la salud, la seguridad y la calidad de la vida de los ciudadanos de la Unión Europea, así como para la economía legal, la estabilidad y la seguridad de los Estados miembros.
(2)      La necesidad de una actuación legislativa en el ámbito de la lucha contra el tráfico ilícito de droga ha sido reconocida en particular por el plan de acción del Consejo [de la Unión Europea] y de la Comisión [Europea] sobre la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Ámsterdam relativas a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia [(DO 1999, C 19, p. 1)], adoptado por el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de Viena el 3 diciembre de 1998, las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de 15 y 16 de octubre de 1999 y, en particular, la conclusión n.º 48, la estrategia de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga (2000‑2004) refrendada por el Consejo Europeo de Helsinki de 10 a 12 de diciembre de 1999 y el plan de acción de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga (2000‑2004) refrendado por el Consejo Europeo de Santa Maria da Feira de 19 y 20 de junio de 2000.
(3)      Es necesario adoptar normas mínimas relativas a los elementos constitutivos de los delitos de tráfico ilícito de drogas y precursores que permitan un enfoque común a escala de la Unión de la lucha contra dicho tráfico.»
El artículo 1 de esta Decisión Marco, titulado «Definiciones», establece:
«A efectos de la presente Decisión Marco, se entenderá por:
[…]
2)      “precursores”: las sustancias clasificadas en la legislación comunitaria que da cumplimiento a las obligaciones derivadas del artículo 12 de la [Convención de Viena contra el tráfico ilícito];
[…]».
El artículo  2 de dicha Decisión Marco, titulado «Delitos relacionados con el tráfico ilícito de drogas y precursores», dispone en su apartado 1:
«Cada uno de los Estados miembros adoptará las medidas necesarias para garantizar la punibilidad de las siguientes conductas intencionales cuando se cometan contrariamente a Derecho:
[…]
d)      la fabricación, el transporte o la distribución de precursores, a sabiendas de que van a utilizarse en la producción o la fabricación ilícitas de drogas o para dichos fines.»

Reglamento n.º 273/2004
Los considerandos 2 a 6, 8, 11 a 13 y 17 del Reglamento n.º 273/2004 enuncian:
«(2)      Los requisitos del artículo 12 [de la Convención de Viena contra el tráfico ilícito] relativos al comercio de precursores de drogas, es decir, de sustancias empleadas frecuentemente en la fabricación ilícita de estupefacientes y de sustancias psicotrópicas, han sido aplicados en los intercambios comerciales entre la Comunidad y los terceros países mediante el Reglamento (CEE) n.º 3677/90 del Consejo, de 13 de diciembre de 1990, relativo a las medidas que deben adoptarse para impedir el desvío de determinadas sustancias para la fabricación ilícita de estupefacientes y de sustancias psicotrópicas [(DO 1990, L 357, p. 1)].
(3)      El artículo  12 [de la Convención de Viena contra el tráfico ilícito] contempla la adopción de medidas adecuadas para controlar la fabricación y distribución de precursores, para lo cual es preciso adoptar medidas relativas al comercio de precursores entre los Estados miembros.  La Directiva 92/109/CEE del Consejo, de 14 de diciembre de 1992, relativa a la fabricación y puesta en el mercado de determinadas sustancias utilizadas para la fabricación ilícita de estupefacientes y sustancias psicotrópicas [(DO 1992, L 370, p. 76)], estableció dichas medidas. Se considera que un reglamento es más adecuado que la actual Directiva para garantizar la aplicación de normas armonizadas en todos los Estados miembros al mismo tiempo.
(4)      En el contexto de la ampliación de la Unión Europea, resulta importante sustituir la Directiva 92/109/CEE por un Reglamento, ya que cada modificación de dicha Directiva y de sus anexos motivaría medidas nacionales de aplicación en 25 Estados miembros.
(5)      Mediante decisiones adoptadas en su trigésima quinta sesión (1992), la Comisión de estupefacientes de las Naciones Unidas incluyó sustancias adicionales en los cuadros del anexo [de la Convención de Viena contra el tráfico ilícito]. Es necesario establecer en el presente Reglamento las disposiciones pertinentes para detectar posibles desviaciones ilícitas de precursores de drogas en la Comunidad y garantizar la aplicación de normas de control uniformes en el mercado comunitario.
(6)      Las disposiciones del artículo  12 [de la Convención de Viena contra el tráfico ilícito] se basan en un sistema de supervisión del comercio de las mencionadas sustancias, la mayor parte del cual es totalmente lícito. Tanto la documentación de los envíos como el etiquetado de las citadas sustancias deben ser suficientemente explícitos.  Asimismo, a la vez que se proporcionan los medios de acción necesarios a las autoridades competentes, es importante desarrollar, con arreglo al espíritu [de la Convención de Viena contra el tráfico ilícito], mecanismos basados en una estrecha cooperación con los operadores involucrados y en el desarrollo de métodos de recogida de información.
[…]
(8)      Es necesario enumerar en un anexo las sustancias que suelen utilizarse en la fabricación ilícita de estupefacientes o de sustancias psicotrópicas.
[…]
(11)      Se deben adoptar medidas para garantizar un mejor control del comercio intracomunitario de las sustancias catalogadas que figuran en el anexo I.
(12)      Es necesario que todas las transacciones que conduzcan a la puesta en el mercado de sustancias catalogadas de las categorías 1 y 2 del anexo I vayan acompañadas de la documentación pertinente. Los operadores deben notificar a las autoridades competentes cualquier transacción sospechosa relacionada con las sustancias que figuran en el anexo I. No obstante, deben contemplarse excepciones a las transacciones relativas a las sustancias de la categoría 2 del anexo I cuando las cantidades de que se trate no excedan de las que se indican en el anexo II.
(13)      Un número significativo de otras sustancias, muchas de ellas comercializadas legalmente en grandes cantidades, han sido identificadas como precursores para la fabricación ilícita de drogas sintéticas y de sustancias psicotrópicas. Someter a dichas sustancias a los mismos controles estrictos que las que figuran en el anexo I supondría un obstáculo comercial innecesario que requeriría licencias y documentar las transacciones.  Por consiguiente, es preciso establecer a nivel comunitario un mecanismo más flexible para notificar dichas transacciones a las autoridades competentes de los Estados miembros.
[…]
(17)      Dado que los objetivos del presente Reglamento, a saber, supervisar de forma armonizada el comercio de precursores de drogas e impedir su desvío hacia la fabricación ilícita de drogas sintéticas y de sustancias psicotrópicas, no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, debido a la naturaleza internacional y cambiante de dicho comercio, pueden lograrse mejor a escala comunitaria, la Comunidad puede adoptar medidas de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado.  De conformidad con el principio de proporcionalidad enunciado en dicho artículo, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar dichos objetivos.»
A tenor del artículo 1 del Reglamento n.º 273/2004:
«El presente Reglamento establece medidas armonizadas de control y supervisión intracomunitarios de determinadas sustancias frecuentemente utilizadas para la fabricación ilícita de estupefacientes o de sustancias psicotrópicas, con objeto de evitar el desvío de dichas sustancias.»
El artículo 2 de este Reglamento dispone:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
a)      sustancia catalogada: cualquier sustancia que figure en el anexo I y que pueda utilizarse para la fabricación ilícita de estupefacientes o sustancias psicotrópicas, incluidas las mezclas y los productos naturales que contengan dichas sustancias, pero excluidos los productos naturales y las mezclas que contengan sustancias catalogadas cuya composición sea tal que no puedan ser utilizadas fácilmente o extraídas con medios de fácil aplicación o económicamente viables, los medicamentos en la definición del artículo 1, punto 2, de la Directiva 2001/83/CE del Parlamento Europeo y del Consejo[, de 6 de noviembre de 2001, por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos para uso humano (DO 2001, L 311, p. 67)], y los medicamentos veterinarios en la definición del artículo 1, punto 2, de la Directiva 2001/82/CE del Parlamento Europeo y del Consejo[, de 6 de noviembre de 2001, por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos veterinarios (DO 2001, L 311, p. 67)];
b)      sustancia no catalogada: cualquier sustancia que, aunque no figure en el anexo I, haya sido identificada como que se ha utilizado en la fabricación ilícita de estupefacientes o de sustancias psicotrópicas;
c)      puesta en el mercado: cualquier suministro, a título oneroso o gratuito, de sustancias catalogadas en la Unión, o bien el almacenamiento, fabricación, producción, procesamiento, comercio, distribución o intermediación para el suministro de las mismas en la Unión;
d)      operador: cualquier persona física o jurídica que ponga en el mercado sustancias catalogadas;
[…]
f)      licencia especial: la licencia que se concede a un tipo especial de operador;
g)      registro especial: el registro que se constituye para un tipo especial de operador;
[…]».
El artículo  8 de dicho Reglamento, titulado «Notificación de las autoridades competentes», dispone en su apartado 1:
«Los operadores notificarán inmediatamente a las autoridades competentes cualesquiera circunstancias, tales como pedidos y transacciones inhabituales de sustancias catalogadas destinadas a ser puestas en el mercado, que generen sospechas de que dichas sustancias pueden desviarse hacia la fabricación ilícita de estupefacientes o de sustancias psicotrópicas. A tal fin, los operadores facilitarán cualquier información disponible que permita a las autoridades competentes comprobar la legitimidad del pedido o la transacción pertinente.»
A tenor del artículo 10, apartado 1, del mismo Reglamento:
«Para garantizar la correcta aplicación de los artículos 3 a 8, cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para que sus autoridades competentes puedan desempeñar sus funciones de control y vigilancia, y en particular:
a)      recabar información sobre cualquier pedido de sustancias catalogadas o cualquier operación en que intervengan sustancias catalogadas;
b)      tener acceso a las instalaciones profesionales de los operadores y usuarios para obtener pruebas de irregularidades;
c)      de ser necesario, interceptar e incautarse de los envíos que no cumplan lo dispuesto en el presente Reglamento.»
El anexo I del Reglamento n.º 273/2004 contiene la lista de las «sustancias catalogadas», en el sentido del artículo  2, letra a), del citado Reglamento. El ácido clorhídrico y el ácido sulfúrico figuran en dicho anexo como sustancias catalogadas de categoría 3.

Reglamento n.º 111/2005
El artículo  1 del Reglamento (CE) n.º 111/2005 del Consejo, de 22 de diciembre de 2004, por el que establecen normas para la vigilancia del comercio de precursores de drogas entre la Unión y terceros países (DO 2005, L 22, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.º 1259/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013 (DO 2013, L 330, p. 30) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 111/2005»), tiene el siguiente tenor:
«El presente Reglamento establece normas de control del comercio de determinadas sustancias utilizadas con frecuencia en la fabricación ilícita de estupefacientes y sustancias psicotrópicas (en lo sucesivo denominadas “los precursores de drogas”) entre la Unión y terceros países, con el fin de impedir el desvío de esas sustancias.  Se aplicará a las importaciones, las exportaciones y las actividades de intermediación.»

Derecho neerlandé
s

Ley de Prevención del Uso Indebido de Sustancias Químicas
El artículo  2, letra a), de la Wet voorkoming misbruik chemicaliën (Ley de Prevención del Uso Indebido de Sustancias Químicas), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (Stb. 2008, n.º 112), establece:
«Queda prohibido actuar contraviniendo las normas establecidas por o en virtud de:
a.      los artículos  3, apartados 2 y 3, y 8 del Reglamento n.º 273/2004.
[…]»

Ley de Delitos Económicos
El artículo 1, punto 1, de la Wet op de economische delicten (Ley de Delitos Económicos), en su versión modificada el 14 de octubre de 2015 (Stb. 2015, n.º 399), tiene el siguiente tenor:
«Tendrán la consideración de delitos económicos:
1º.      las infracciones de las normas establecidas por o en virtud de:
la Ley de Prevención del Uso Indebido de Sustancias Químicas, artículos  2, letra a), y 4, párrafo segundo.»
El artículo 2, apartado 1, de la Ley de Delitos Económicos, en su versión modificada el 14 de octubre de 2015, establece:
«Los delitos económicos  a que se refieren los artículos  1, puntos  1 y 2, y 1a, puntos  1 y 2, constituirán delitos graves cuando se cometan intencionalmente; en el supuesto de que dichos delitos económicos no constituyan delitos graves, constituirán delitos leves.»
El artículo 6, apartado 1, punto 1, de la citada Ley señala:
«1      El que cometa un delito económico será castigado:
1º.      en caso de delito grave, cuando se trate de un delito económico contemplado en el artículo  1, punto 1, o en el artículo  1a, punto  1, con una pena privativa de libertad que no exceda de seis años, con una pena de trabajos de interés general o con una multa de quinta categoría.»

Ley de Estupefacientes
El artículo 2 de la Opiumwet (Ley sobre el Opio y otros Estupefacientes), de 12 de mayo de 1928, en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (Stb. 2015, n.º 429) (en lo sucesivo «Ley de Estupefacientes»), establece:
«Por lo que respecta a una sustancia o preparación contemplada en la lista I anexa a la presente Ley o designada en virtud del artículo  3a, apartado  5, quedará prohibido:
A.      introducirla o sacarla del territorio de los Países Bajos;
B.      cultivarla, prepararla, procesarla, transformarla, venderla, entregarla, suministrarla o transportarla;
C.      poseerla;
D.      fabricarla.»
El artículo 10 de esta Ley está redactada en los siguientes términos:
«1      El que contravenga:
a.      una prohibición establecida en el artículo  2 […]
[…]
será castigado con una pena privativa de libertad no superior a seis meses o con una multa de cuarta categoría.
[…]
3      El que intencionalmente infrinja la prohibición establecida en el artículo  2, letra C, será castigado con una pena privativa de libertad de seis o más años o con una multa de quinta categoría.
4      El que intencionalmente infrinja la prohibición establecida en el artículo  2, letras B o D, será castigado con una pena privativa de libertad no superior a ocho años o con una multa de quinta categoría.
5      El que intencionalmente infrinja una prohibición establecida en el artículo  2, letra A, será castigado con una pena privativa de libertad no superior a doce años o con una multa de quinta categoría.
[…]»
El artículo 10a, apartado 1, de la citada Ley dispone:
«El que, para preparar o facilitar una infracción de las contempladas en el artículo  10, apartados  4 o 5:
1º.      trate de inducir a otra persona a cometer o a hacer que se cometa tal infracción, a participar en ella o a ser su instigador, o le ayude o proporcione una oportunidad, medios o información a tal fin;
2º.      trate de obtener o de facilitar a un tercero la oportunidad, los medios o la información necesarios para la comisión de dicha infracción;
3º.      posea objetos, medios de transporte, sustancias, fondos u otros instrumentos de pago, de los que sabe o tiene motivos fundados para sospechar que están destinados a la comisión de dicha infracción,
será castigado con una pena privativa de libertad no superior a seis años o con una multa de quinta categoría.»

Litigio principal y cuestiones prejudiciales
TF fue acusado de haber alquilado un vehículo que utilizó después, en torno al 12 de enero de 2016, para desplazarse a una empresa de productos químicos situada en Lieja (Bélgica), donde recibió, en varias entregas, grandes cantidades de productos químicos, entre ellos ácido sulfúrico, ácido clorhídrico, ácido fórmico y sosa cáustica. A continuación, transportó dichos productos a un garaje y a un aparcamiento situados en los Países Bajos para entregarlos. Mientras se dirigía a Waalre (Países Bajos) para realizar una nueva entrega, TF, así como la persona que lo acompañaba con otro vehículo, fueron detenidos por la policía.
En su mayoría, los productos químicos en cuestión no estaban etiquetados y TF no disponía de los documentos de transporte exigidos.
El ácido clorhídrico y el ácido sulfúrico que TF transportó y entregó (en lo sucesivo, «productos de que se trata») figuran en el anexo I, categoría 3, del Reglamento n.º 273/2004 y son, por tanto, «sustancias catalogadas», en el sentido del artículo  2, letra a), de dicho Reglamento. En consecuencia, el Openbaar Ministerie (Ministerio Fiscal, Países Bajos) incoó diligencias penales contra TF, por un lado, por haber preparado o facilitado la preparación, el tratamiento, la transformación, la venta, la entrega, el suministro, el transporte, la fabricación, la importación y la exportación de MDMA o de anfetamina, acciones punibles en virtud del artículo  10a, apartado  1, puntos 1 y 3, de la Ley de Estupefacientes y, por otro lado, por haber incumplido la obligación de notificación establecida en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.º 273/2004.
Mediante sentencia de 11 de junio de 2020, el Gerechtshof  ‘s-Hertogenbosch (Tribunal de Apelación de Bolduque, Países Bajos) declaró a TF culpable de la primera de estas acusaciones. TF alegó que no desconocía la naturaleza de los productos de que se trata, pero que los había transportado de forma desinteresada. No obstante, dicho órgano jurisdiccional consideró que, puesto que es público y notorio que tales productos pueden utilizarse en la producción a gran escala de drogas sintéticas, en particular de anfetamina y de MDMA, y que TF los transportó para entregarlos en lugares inhabituales, no podía ignorar que dichos productos tenían un destino ilícito o delictivo. El citado órgano jurisdiccional estimó que TF, por su contribución sustancial en el transporte y entrega de los productos de que se trata, había asumido el riesgo de que estos fueran a utilizarse para la producción de drogas sintéticas. Sin embargo, dicho Tribunal absolvió a TF de la segunda de las acusaciones, al considerar que, aun en el supuesto de que este pudiese calificarse como «operador», en el sentido del artículo  2, letra d), del Reglamento n.º 273/2004, los hechos que se le imputaban, a saber, el transporte, la recepción, el almacenamiento o la posesión de sustancias catalogadas, no constituían «circunstancias» que debieran notificarse con arreglo al artículo  8, apartado  1, de ese Reglamento.
El Ministerio Fiscal interpuso un recurso de casación contra la referida sentencia ante el Hoge Raad der Nederlanden (Tribunal Supremo de los Países Bajos).
Dicho órgano jurisdiccional alberga dudas sobre la interpretación de estas disposiciones. En particular, señala que el artículo  10a, apartado  1, punto 3, de la Ley de Estupefacientes aplica el artículo  2, apartado  1, letra d), de la Decisión Marco 2004/757, que obliga a los Estados miembros a velar por que se castigue la fabricación, el transporte o la distribución de precursores a sabiendas de que van a utilizarse en la producción o la fabricación ilícitas de drogas o para dichos fines. Por lo tanto, dicho órgano jurisdiccional se pregunta si una persona que ha fabricado, transportado o distribuido precursores a sabiendas de que iban a utilizarse en la producción o la fabricación ilícitas de drogas o para dichos fines puede ser declarada culpable simultáneamente de una infracción de la normativa nacional que aplica la Decisión Marco 2004/757 y de un incumplimiento de la obligación de notificación establecida en el artículo  8, apartado  1, del Reglamento n.º 273/2004.
El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en particular, si tal concurso es conforme con el principio
nemo tenetur se ipsum acussare
consagrado en los artículos  47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en el artículo  6 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950. Ello porque la persona afectada no podría, en tal caso, evitar que la notificación de su propia  conducta delictiva con arreglo al artículo  8, apartado  1, del Reglamento n.º 273/2004 diese lugar a su enjuiciamiento y a posibles sanciones por infracción de la normativa nacional que aplica el artículo 2, apartado 1, de la Decisión Marco 2004/757.
Para determinar si tal concurso es posible, el órgano jurisdiccional remitente considera necesario, por un lado, determinar si el concepto de «operador», tal como se define en el artículo  2, letra d), del Reglamento n.º 273/2004, debe interpretarse en sentido amplio, de forma que cualquier persona que ponga en el mercado sustancias catalogadas tiene la consideración de «operador», o de manera estricta, de forma que únicamente las personas que se dediquen al comercio legal de tales sustancias tienen tal consideración. Por otro lado, también es preciso determinar si el concepto de «circunstancia» que figura en el artículo  8, apartado  1, de dicho Reglamento debe interpretarse en sentido amplio, de forma que alude a todas las conductas, incluidas las del propio operador, o en sentido estricto, de tal forma que únicamente se refiere a las conductas de terceros, ya que las del operador se rigen por la Decisión Marco 2004/757.
En estas circunstancias, el Hoge Raad der Nederlanden (Tribunal Supremo de los Países Bajos) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Deben tener la consideración de “operadores”, en el sentido del artículo 2, letra d), del Reglamento n.º 273/2004, las personas físicas y jurídicas que participan en la puesta en el mercado de sustancias catalogadas de forma tal que esta participación es constitutiva de un delito en virtud del artículo 2, apartado 1, inicio y letra d), de la Decisión Marco 2004/757?
2)      En caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior:
a)      ¿Constituyen las conductas del operador mencionado en la cuestión 1 “circunstancias” en el sentido del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.º 273/2004?
b)      ¿Constituyen “circunstancias” en el sentido del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.º 273/2004 conductas tales como recibir, transportar y almacenar sustancias catalogadas, cuando estas conductas no tienen lugar con la finalidad de entregar dichas sustancias a terceros?»
Mediante resolución de 2 de diciembre de 2022, el Presidente del Tribunal de Justicia, en virtud del artículo  53, apartado  3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, acordó dar prioridad al presente asunto.

Sobre las cuestiones prejudiciales

Primera cuestión prejudicia
l
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo  2, letra d), del Reglamento n.º 273/2004 debe interpretarse en el sentido de que una persona que participa, en el marco de una actividad ilegal, en la puesta en el mercado de sustancias catalogadas en la Unión tiene la consideración de «operador» en el sentido de dicha disposición.
A tal efecto, es preciso determinar, en particular, si la «puesta en el mercado», en el sentido de la mencionada disposición, se refiere a cualquier puesta a disposición de sustancias catalogadas en la Unión, independientemente de que se lleve a cabo en el marco de una actividad legal o ilegal, o si solo se refiere a la puesta a disposición de tales sustancias efectuada en el marco de una actividad legal.
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, al interpretar una disposición del Derecho de la Unión, hay que tener en cuenta no solo los términos empleados en ella, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 18 de octubre de 2022, IG Metall y ver.di, C‑677/20, EU:C:2022:800, apartado  31 y jurisprudencia citada).
El artículo  2, letra d), del Reglamento n.º 273/2004 define «operador» como «cualquier persona física o jurídica que ponga en el mercado sustancias catalogadas». Esta disposición, tal como está redactada, no especifica si la puesta en el mercado de tales sustancias incluye también su comercialización en el marco de una actividad ilegal.
Por su parte, el artículo  8, apartado  1, del mencionado Reglamento establece que «los operadores notificarán inmediatamente a las autoridades competentes cualesquiera circunstancias, tales como pedidos y transacciones inhabituales de sustancias catalogadas destinadas a ser puestas en el mercado, que generen sospechas de que dichas sustancias pueden desviarse hacia la fabricación ilícita de estupefacientes o de sustancias psicotrópicas» y que, «a tal fin, los operadores facilitarán cualquier información disponible que permita a las autoridades competentes comprobar la legitimidad del pedido o la transacción pertinente».
De esta disposición resulta que la obligación de notificación establecida por el legislador de la Unión se refiere a los pedidos y transacciones que parezcan inhabituales, esto es, los que podrían haberse realizado con el fin de sustraer ilegalmente dichas sustancias catalogadas de su uso normal.
De ello se desprende que el artículo  8, apartado  1, del Reglamento n.º 273/2004 obliga a los «operadores», en el sentido del artículo  2, letra d), del mismo Reglamento, a notificar todas las circunstancias que generen sospechas de que unas sustancias catalogadas destinadas a ser puestas en el mercado pueden ser objeto de una sustracción ilegítima del circuito comercial legal con el fin de fabricar estupefacientes o sustancias psicotrópicas de manera ilícita.
En consecuencia, solo las personas que participan dentro de un marco legal en la puesta en el mercado de sustancias catalogadas pueden considerarse «operadores», en el sentido de esta última disposición.
Esta interpretación literal se ve corroborada, en primer lugar, por el contexto en el que se inscribe la disposición de que se trata.
Para empezar, el Reglamento n.º 273/2004 derogó y sustituyó, en particular, la Directiva 92/109 y el Reglamento (CE) n.º 1485/96 de la Comisión, de 26 de julio de 1996, por el que se establecen disposiciones de aplicación de la Directiva 92/109 en lo que respecta a las declaraciones de los clientes relativas al uso específico de determinadas sustancias utilizadas para la fabricación ilícita de estupefacientes y sustancias psicotrópicas (DO 1996, L 188, p. 28). Pues bien, estos actos normativos tenían por objeto el comercio legal de precursores de drogas. En efecto, el primer considerando de la Directiva 92/109 se refería expresamente a la necesidad de establecer «normas comunes a nivel comunitario con vistas a la realización del mercado interior para evitar las distorsiones de la competencia en el comercio lícito y garantizar la aplicación uniforme de las normas establecidas». Por su parte, el primer  considerando del Reglamento n.º 1485/96 enunciaba que «el establecimiento de disposiciones relativas a las declaraciones del cliente facilitará, en el momento de cada transacción, la identificación precisa del uso que vaya a hacer el cliente de las sustancias catalogadas […]; que tal identificación contribuirá a impedir el desvío de sustancias catalogadas para la fabricación ilícita de estupefacientes».
Para continuar, los considerandos 3, 6 y 17 del Reglamento n.º 273/2004 hacen referencia a un sistema de supervisión del «comercio» de precursores de drogas y los considerandos 5 y 11 de dicho Reglamento señalan, respectivamente, la necesidad de «detectar posibles desviaciones ilícitas de precursores de drogas en la Comunidad» y de «adoptar medidas para garantizar un mejor control del comercio intracomunitario de las sustancias catalogadas». Por su parte, los considerandos 6, 8 y 13 del citado Reglamento establecen una distinción entre el comercio lícito o legal de dichas sustancias y su fabricación ilícita.
Por último, el artículo  3 del Reglamento n.º 273/2004, relativo a los requisitos para la puesta en el mercado de sustancias catalogadas, establece, en su apartado  1, que «los operadores que deseen poner en el mercado las sustancias catalogadas de las categorías 1 y 2 del anexo I deberán designar un agente responsable del comercio de las sustancias catalogadas», que «cuidará de que el comercio de las sustancias catalogadas que efectúe el operador se lleve a cabo en observancia de lo dispuesto en el presente Reglamento». Los apartados  2 y 3 del mencionado artículo indican también, respectivamente, que «los operadores […] deberán obtener una licencia concedida por las autoridades competentes del Estado miembro en el que estén establecidos, antes de que puedan poseer o poner en el mercado sustancias catalogadas de la categoría 1 del anexo I» y que «los operadores que dispongan de una licencia suministrarán las sustancias catalogadas de la categoría 1 del anexo I exclusivamente a operadores […] que también posean  una licencia y que hayan firmado una declaración de cliente tal como se establece en el artículo 4, apartado 1». Además, el apartado  6 de dicho artículo obliga a los operadores a obtener un registro de las autoridades competentes del Estado miembro en el que estén establecidos. De los requisitos para la puesta en el mercado de sustancias catalogadas, previstos en el artículo  3 de dicho Reglamento, se desprende que estos tienen por objeto someter el comercio de sustancias catalogadas a un marco legal.
La misma interpretación se impone en relación con los artículos  4 a 7 del Reglamento n.º 273/2004, que establecen las normas formales a las que está sujeto el comercio de sustancias catalogadas, como la necesidad de que el cliente declare los usos de dichas sustancias, la obligación del operador de adjuntar en las transacciones una documentación a determinadas sustancias o incluso de etiquetarlas adecuadamente.
Lo mismo sucede respecto del artículo  10 de dicho Reglamento, que establece que, «para garantizar la correcta aplicación de los artículos 3 a 8, cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para que sus autoridades competentes puedan desempeñar sus funciones de control y vigilancia, y en particular […] tener acceso a las instalaciones profesionales de los operadores y usuarios para obtener pruebas de irregularidades».
Del conjunto de estas disposiciones se desprende que estas tienen por objeto someter el comercio de sustancias catalogadas a un marco legal.
La interpretación literal del concepto de «operador», en el sentido del artículo  2, letra d), del Reglamento n.º 273/2004, realizada en el apartado  39 de la presente sentencia, se ve corroborada, en segundo lugar, por los objetivos perseguidos por la normativa de la que esta disposición forma parte.
En efecto, como se desprende de su artículo  1, el Reglamento n.º 273/2004 establece medidas armonizadas de control y supervisión, dentro de la Unión, de determinadas sustancias frecuentemente utilizadas para la fabricación ilícita de estupefacientes o de sustancias psicotrópicas, con objeto de evitar el desvío de dichas sustancias. Como ya ha señalado el Tribunal de Justicia, este Reglamento se adoptó para luchar contra el desvío de sustancias que se utilizan con frecuencia en la fabricación ilícita de estupefacientes o sustancias psicotrópicas, poniendo en práctica un sistema de vigilancia del comercio de estas sustancias que prevé sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias (sentencias de 5 de febrero de 2015, M. y otros, C‑627/13 y C‑2/14, EU:C:2015:59, apartado  53, y de 12 de febrero de 2015, Gielen y otros, C‑369/13, EU:C:2015:85, apartado 36).
De sus considerandos 1 a 6 se desprende que el Reglamento n.º 273/2004 constituye la aplicación, en el ordenamiento jurídico de la Unión, del artículo  12 de la Convención de Viena contra el tráfico ilícito (sentencia de 5 de febrero de 2015, M. y otros, C‑627/13 y C‑2/14, EU:C:2015:59, apartado  47), el cual establece que los Estados miembros que son partes en la Convención deben adoptar las medidas que estimen adecuadas para evitar el desvío de las sustancias enumeradas hacia la fabricación ilícita de estupefacientes y de sustancias psicotrópicas y que deben cooperar entre ellos con este fin. Dichos Estados deben adoptar, en particular, las medidas necesarias para establecer y mantener un sistema de supervisión del comercio internacional de sustancias con el fin de facilitar la detección de operaciones sospechosas.
Por otra parte, es preciso añadir que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, mediante los Reglamentos n.
os
273/2004 y 111/2005, que persiguen la misma finalidad, el legislador de la Unión definió de manera detallada el régimen aplicable a los precursores de drogas (sentencia de 5 de febrero de 2015, M. y otros, C‑627/13 y C‑2/14, EU:C:2015:59, apartado 52). Así, por un lado, el Reglamento n.º 273/2004 establece medidas armonizadas de control y supervisión de precursores de drogas dentro de la Unión, con el objeto de evitar el desvío de dichas sustancias y, por otro lado, el Reglamento n.º 111/2005 establece, con arreglo a su artículo  1, normas de control del comercio de precursores de drogas entre la Unión y terceros países.
Por lo tanto, el Reglamento n.º 273/2004 forma parte de un marco normativo más amplio, al que también pertenece la Decisión Marco 2004/757.
Ahora bien, procede subrayar que la Decisión Marco 2004/757 establece disposiciones mínimas de los elementos constitutivos de delitos y las penas aplicables en el ámbito del tráfico ilícito de drogas, que permiten definir un enfoque común a escala de la Unión en la lucha contra el tráfico ilícito de drogas. A tal fin, su artículo  2 establece que cada uno de los Estados miembros debe adoptar las medidas necesarias para garantizar la punibilidad de las conductas intencionales enumeradas en dicho artículo cuando se cometan contrariamente a Derecho, en particular, la fabricación, el transporte o la distribución de precursores, a sabiendas de que van a utilizarse en la producción o la fabricación ilícitas de drogas o para dichos fines. Por otro lado, el artículo  1, punto  2, de esta Decisión Marco define el término «precursores» como las sustancias clasificadas en la legislación comunitaria que da cumplimiento a las obligaciones derivadas del artículo 12 de la Convención de Viena contra el tráfico ilícito.
De ello se desprende que, aunque la Decisión Marco 2004/757, el Reglamento n.º 273/2004 y el Reglamento n.º 111/2005 persiguen el mismo objetivo, estos textos, aun siendo complementarios, tienen un alcance diferente. La Decisión Marco 2004/757 establece los elementos constitutivos de delitos en el ámbito del tráfico ilícito de drogas, por lo que se refiere a los precursores de drogas y, por lo tanto, a las sustancias catalogadas, mientras que el ámbito de aplicación de los Reglamentos n.
os
273/2004 y 111/2005 se circunscribe al comercio legal de tales sustancias.
Esta distinción resulta, además, de las bases jurídicas de estos diferentes actos normativos. En efecto, la Decisión Marco 2004/757 se basa en los artículos  31 TUE, letra e), y 34 TUE, apartado  2, letra b), sustituidos por los artículos  82 TFUE, 83 TFUE y 85 TFUE, que están comprendidos en el título V de dicho Tratado, titulado «Espacio de libertad, seguridad y justicia» y, más concretamente, en su capítulo  4, relativo a la cooperación judicial en materia penal. En cambio, el Reglamento n.º 273/2004 tiene como base jurídica el artículo  95 CE, sustituido por el artículo  114 TFUE, que está comprendido en el título VII de dicho Tratado, titulado «Normas comunes sobre competencia, fiscalidad y aproximación de las legislaciones». Por su parte, el Reglamento n.º 111/2005 se basa en el artículo  133 CE, sustituido por el artículo  207 TFUE. Pues bien, este último artículo está comprendido en la quinta parte del Tratado FUE, titulada «Acción exterior de la Unión», concretamente en su título II, titulado «Política comercial común».
Habida cuenta de lo anterior, procede declarar que una situación en la que una persona participa, en el marco de una actividad ilegal, en la puesta en el mercado de sustancias catalogadas en la Unión no está comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento n.º 273/2004.
Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo  2, letra d), del Reglamento n.º 273/2004 debe interpretarse en el sentido de que una persona que participa, en el marco de una actividad ilegal, en la puesta en el mercado de sustancias catalogadas en la Unión no tiene la consideración de «operador» en el sentido de dicha disposición.

Segunda cuestión prejudicia
l
Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, no procede responder a la segunda.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) declara:
El artículo 2, letra d), del Reglamento (CE) n.º 273/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, sobre precursores de drogas, en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.º 1258/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013,
debe interpretarse en el sentido de que
una persona que participa, en el marco de una actividad ilegal, en la puesta en el mercado de sustancias catalogadas en la Unión Europea no tiene la consideración de «operador» en el sentido de dicha disposición.
Firmas
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Lengua de procedimiento: neerlandés.