CELEX: 62020CJ0278
Povreda obveze države članice
Odgovornost država članica za štetu uzrokovanu pojedincima povredama prava Unije
Povreda prava Unije pripisiva nacionalnom zakonodavcu
Povreda ustava države članice pripisiva nacionalnom zakonodavcu
Načela ekvivalentnosti i djelotvornosti

Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je, time što je donijela i održala na snazi članak 32. stavke 3. do 6. i članak 34. stavak 1. drugi podstavak Leya 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (Zakon 40/2015 o pravnom uređenju javnog sektora) od 1. listopada 2015. (BOE br. 236 od 2. listopada 2015., str. 89411., u daljnjem tekstu: Zakon 40/2015) te članak 67. stavak 1. treći podstavak Leya 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Zakon 39/2015 o općem upravnom postupku tijela javne uprave) od 1. listopada 2015. (BOE br. 236 od 2. listopada 2015., str. 89343., u daljnjem tekstu: Zakon 39/2015), Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju načela djelotvornosti i ekvivalentnosti.
I.

Španjolsko pravo
A.

Ustav
Španjolski Ustav (u daljnjem tekstu: Ustav) u članku 106. stavku 2. predviđa da „[p]ojedinci, u skladu s uvjetima utvrđenima zakonom, imaju pravo na naknadu svih šteta prouzročenih njihovoj imovini ili pravima, osim u slučaju više sile, ako su te štete posljedica djelovanja javnih službi”.
B.

Organski zakon 6/1985
Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial (Organski zakon 6/1985 o sudbenoj vlasti) od 1. srpnja 1985. (BOE br. 157 od 2. srpnja 1985., str. 20632.), kako je izmijenjen Organskim zakonom 7/2015 od 21. srpnja 2015. (BOE br. 174 od 22. srpnja 2015., str. 61593.) (u daljnjem tekstu: Organski zakon 6/1985), u članku 4.bis stavku 1. predviđa da „[s]uci i sudovi primjenjuju pravo Unije […] u skladu sa sudskom praksom Suda Europske unije”.
C.

Zakon 29/1998
Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso‑Administrativa (Zakon 29/1998 o organizaciji upravnih sudova) od 13. srpnja 1998. (BOE br. 167 od 14. srpnja 1998., str. 23516.), kako je izmijenjen Leyom 20/2013 de garantía de la unidad de mercado (Zakon 20/2013 o osiguranju jedinstva tržišta) od 9. prosinca 2013. (BOE br. 295 od 10. prosinca 2013., str. 97953.) (u daljnjem tekstu: Zakon 29/1998), u članku 31. određuje:
„1.   Tužitelj može zahtijevati da se utvrdi da su akti i odredbe koji se mogu pobijati na temelju prethodnog poglavlja[, naslovljenog ‚Djelatnost uprave koja se može pobijati’] nezakoniti i da se, ako je to potrebno, ponište.
2.   On može također zahtijevati priznavanje pojedinačne pravne situacije i donošenje primjerenih mjera za ponovnu uspostavu te cjelokupne situacije, uključujući, ako je to potrebno, naknadu štete.”
Članak 32. stavak 2. tog zakona predviđa:
„Ako je predmet tužbe neovlaštena materijalna radnja uprave, tužitelj može zahtijevati da se utvrdi da je ona nezakonita, da se naloži njezin prestanak i da se, ako je potrebno, donesu druge mjere predviđene člankom 31. stavkom 2.”
Članak 37. stavci 2. i 3. navedenog zakona glasi kako slijedi:
„2.   Kad je sucu ili sudu podneseno više tužbi koje imaju isti predmet, a postupci povodom tih tužbi nisu spojeni, taj je sudac ili sud dužan saslušati stranke u jedinstvenom roku od pet dana te jednoj ili više tih tužbi dati prednost, a prekinuti postupanje s drugim tužbama dok ne bude odlučeno o prvoj od njih.
3.   Kad je presuda [u predmetu kojem je dana prednost] postala konačna, tajnik […] je dostavlja tužiteljima na koje se odnosi prekid kako bi u roku od pet dana mogli zahtijevati proširenje njezinih učinaka pod uvjetima predviđenima člankom 111. ili nastavak postupka ili odustajanje od tužbe.”
Članak 71. stavak 1. točka (d) tog zakona predviđa:
„Kad se presudom prihvati tužba u upravnom sporu:
[…]
d)
Ako se prihvati zahtjev za naknadu štete, u svakom će se slučaju utvrditi postojanje prava na naknadu štete te osoba koja ju je dužna naknaditi. […]”
U skladu s člankom 110. stavkom 1. Zakona 29/1998:
„U poreznim predmetima, predmetima koji se odnose na osoblje javne uprave i na jedinstvo tržišta, učinci pravomoćne presude kojom je priznata pojedinačna pravna situacija u korist jedne ili više osoba mogu se u izvršavanju te presude proširiti na druge osobe, kad postoje sljedeće okolnosti:
a)
Zainteresirane osobe nalaze se u istovjetnoj pravnoj situaciji kao i osobe koje imaju korist od presude.
b)
Sudac ili sud koji je donio presudu mjesno je nadležan i za odlučivanje o zahtjevima tih osoba za priznavanje navedene pojedinačne situacije.
c)
Zainteresirane osobe zahtijevaju proširenje učinaka presude u roku od godinu dana od posljednje dostave te presude osobama koje su bile stranke u postupku. U slučaju podnošenja zahtjeva za zaštitu zakonitosti ili za reviziju, taj rok počinje teći od posljednje dostave odluke kojom se konačno odlučilo o tom zahtjevu.”
Članak 111. tog zakona pobliže određuje:
„Kad je prekinut postupak povodom jedne ili više tužbi u skladu s odredbama članka 37. stavka 2. te je presuda u sporu kojem se dalo prednost postala pravomoćna, tajnik zahtijeva od tužitelja na koje se odnosi prekid da u roku od pet dana navedu žele li proširenje učinaka presude ili nastavak prekinutog postupka ili odustaju li od tužbe.
Ako se zahtijeva proširenje učinaka te presude, sudac ili sud će ga odobriti, osim ako postoji okolnost predviđena člankom 110. stavkom 5. točkom b) ili je ispunjena neka od pretpostavki nedopuštenosti tužbe koje su navedene u članku 69. ovog zakona.”
D.

Opći porezni zakonik
Članak 221. Leya 58/2003, General Tributaria (Zakon 58/2003 o Općem poreznom zakoniku) od 17. prosinca 2003. (BOE br. 302 od 18. prosinca 2003., str. 44987.), u verziji koja se primjenjuje na činjenice predmetnog slučaja (u daljnjem tekstu: Opći porezni zakonik), određuje:
„1.   Postupak priznavanja prava na povrat neosnovano plaćenih iznosa pokreće se po službenoj dužnosti ili na zahtjev zainteresirane osobe u sljedećim slučajevima:
a)
kad je dvaput plaćen porezni dug ili novčana kazna.
b)
kad je plaćeni iznos veći od onoga koji treba platiti na temelju upravnog akta ili samostalnog utvrđenja porezne obveze.
[…]”
E.

Zakon 39/2015
Zakon 39/2015 u članku 67., naslovljenom „Zahtjevi za pokretanje postupaka za utvrđivanje odgovornosti”, određuje:
„1.   Zainteresirane osobe mogu zahtijevati pokretanje postupka za utvrđivanje odgovornosti samo ako nije nastupila zastara njihova prava zahtijevati naknadu štete. Pravo zahtijevati naknadu štete zastarijeva godinu dana od nastanka činjenice ili donošenja akta zbog kojih je nastao zahtjev za naknadu štete ili od nastanka njihova štetnog učinka. Ako su osobama nastala tjelesna ili mentalna oštećenja, rok počinje teći od ozdravljenja ili utvrđenja opsega posljedica.
[…]
U slučajevima odgovornosti na koje upućuje članak 32. stavci 4. i 5. Zakona [40/2015], pravo zahtijevati naknadu štete zastarijeva godinu dana od objave odluke kojom se utvrđuje da je pravno pravilo neustavno ili protivno pravu Unije u ‚
Boletín Oficial del Estado
’ ili ,
Službenom listu Europske unije
’, ovisno o slučaju.
[…]”
Članak 106. stavak 4. Zakona 39/2015 predviđa:
„Prilikom proglašenja ništavosti neke odredbe ili akta, tijela javne uprave mogu u istoj odluci utvrditi naknadu štete koju treba priznati zainteresiranim osobama ako su ispunjene pretpostavke iz [članka] 32. stavka 2. i [članka] 34. stavka 1. [Zakona 40/2015] […]”
F.

Zakon 40/2015
Uvodna glava Zakona 40/2015 sadržava poglavlje IV., naslovljeno „Odgovornost tijela javne uprave”, u kojem se nalaze članci 32. do 37. tog zakona.
Članak 32. navedenog zakona, koji se odnosi na načela kojima se uređuje odgovornost tijela javne uprave, propisuje:
„1.   Pojedinci imaju pravo na naknadu štete od odgovarajućeg tijela javne uprave za svaku povredu svoje imovine ili pravâ ako je ta povreda posljedica uobičajenog ili neuobičajenog djelovanja javnih službi, osim u slučaju više sile ili štete koju je, na temelju zakona, pojedinac zakonski dužan trpjeti.
Poništenje upravnih akata ili odredaba u upravnom postupku ili upravnom sporu ne podrazumijeva samo po sebi pravo na naknadu štete.
2.   U svakom slučaju navodna šteta mora biti stvarna, procjenjiva i individualizirana s obzirom na osobu ili skupinu osoba.
3.   Isto tako, pojedinci imaju pravo na naknadu štete od tijela javne uprave za svaku povredu svoje imovine ili pravâ koja je posljedica primjene zakonodavnih akata koji nisu akti o oduzimanju prava, a koje oni nisu zakonski dužni trpjeti ako zakonodavni akti o kojima je riječ to predviđaju i pod pretpostavkama koje određuju.
Odgovornost države zakonodavca može također nastati u sljedećim slučajevima, ako su ispunjene pretpostavke predviđene u prethodnim stavcima:
a)
Kad šteta proizlazi iz primjene pravnog pravila sa zakonskom snagom koje je proglašeno neustavnim, ako su ispunjeni zahtjevi navedeni u stavku 4.
b)
Kad šteta proizlazi iz primjene pravnog pravila koje je protivno pravu Unije […], u skladu s odredbama stavka 5.
4.   Ako je povreda posljedica primjene pravnog pravila sa zakonskom snagom koje je proglašeno neustavnim, pojedinac može ostvariti naknadu štete ako je pred bilo kojim sudom ishodio konačnu odluku o odbijanju tužbe podnesene protiv upravnog akta kojim je prouzročena šteta, pod uvjetom da se pozvao na naknadno utvrđenu neustavnost.
5.   Ako je povreda posljedica primjene pravnog pravila koje je proglašeno protivnim pravu Unije […], pojedinac može ostvariti naknadu štete ako je pred bilo kojim sudom ishodio konačnu odluku o odbijanju tužbe podnesene protiv upravnog akta kojim je prouzročena šteta, pod uvjetom da se pozvao na naknadno utvrđenu povredu prava Unije. Osim toga, moraju se ispuniti sve sljedeće pretpostavke:
a)
Cilj pravnog pravila mora biti dodjela prava pojedincima.
b)
Povreda mora biti dovoljno ozbiljna.
c)
Mora postojati izravna uzročna veza između nepoštovanja obveze koja je pravom [Unije] propisana odgovornom tijelu javne uprave i štete koju su pojedinci pretrpjeli.
6.   Odluka kojom se utvrđuje da je pravno pravilo sa zakonskom snagom neustavno ili da je pravno pravilo protivno pravu Unije […] proizvodi učinke od objave u ‚
Boletín Oficial del Estado
’ ili u ‚
Službenom listu Europske unije
’, ovisno o slučaju, osim ako u toj odluci nije drukčije određeno.
7.   Odgovornost države zbog funkcioniranja pravosuđa uređena je [Leyom Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (Organski zakon 6/1985 o sudbenoj vlasti) od 1. srpnja 1985.].
[…]”
Članak 34. Zakona 40/2015, naslovljen „Naknada štete”, u stavku 1. drugom podstavku predviđa:
„U slučajevima odgovornosti na koje upućuju stavci 4. i 5. članka 32., predmet naknade mogu biti štete koje su nastale u roku od pet godina koje su prethodile datumu objave odluke kojom je utvrđeno da je pravno pravilo sa zakonskom snagom neustavno ili da je pravno pravilo protivno pravu Unije […], osim ako u toj odluci nije drukčije određeno.”
II.

Predsudski postupak
Nakon pritužbi koje su podnijeli pojedinci Komisija je 25. srpnja 2016. pokrenula postupak EU Pilot protiv Kraljevine Španjolske u pogledu članaka 32. i 34. Zakona 40/2015. Komisija je navela moguću povredu načelâ ekvivalentnosti i djelotvornosti u mjeri u kojoj ona ograničavaju autonomiju kojom države članice raspolažu kad propisuju pretpostavke kojima se uređuje njihova odgovornost za povrede prava Unije koje su im pripisive. Budući da taj postupak nije bio uspješan, on je zaključen te je Komisija pokrenula postupak zbog povrede.
Pismom opomene od 15. lipnja 2017. ta je institucija tu državu članicu pozvala da podnese svoja očitovanja o njezinim zabrinutostima u pogledu članaka 32. i 34. Zakona 40/2015 te članka 67. stavka 1. trećeg podstavka Zakona 39/2015, s obzirom na ta dva načela. U dopisu od 4. kolovoza 2017. navedena je država članica navedenoj instituciji iznijela razloge zbog kojih je smatrala da su te odredbe usklađene s tim načelima.
Budući da se nije slagala s tim objašnjenima, Komisija je 26. siječnja 2018. donijela obrazloženo mišljenje u kojem je ponovila i obrazložila razloge zbog kojih smatra da su članak 32. stavci 3. do 6. i članak 34. stavak 1. drugi podstavak Zakona 40/2015 te članak 67. stavak 1. treći podstavak Zakona 39/2015 protivni tim načelima.
Nakon sastanka s Komisijinim službama 14. ožujka 2018., Kraljevina Španjolska odgovorila je na obrazloženo mišljenje dopisom od 26. ožujka 2018. ostavši pri svojem stavu. Međutim, dopisom od 20. studenoga 2018. ta je država članica obavijestila Komisiju da je razmotrila svoj stav i da će ubrzo dostaviti nacrt zakona kojim bi se španjolsko pravo uskladilo sa zahtjevima prava Unije. Taj je nacrt dostavljen Komisiji 21. prosinca 2018.
Nakon novog sastanka održanog 18. ožujka 2019., Komisija je 15. svibnja 2019. Kraljevini Španjolskoj poslala dokument u kojem je izložila razloge na temelju kojih se, prema njezinu mišljenju, može smatrati da dostavljeni nacrt može okončati povredu načela ekvivalentnosti, ali ne i načela djelotvornosti.
Dopisom od 31. srpnja 2019. Kraljevina Španjolska navela je da vlada te države članice nije mogla pripremiti nove zakonodavne prijedloge s obzirom na to da je obavljala samo tekuće poslove (
Gobierno en funciones
).
U tim je okolnostima Komisija odlučila podnijeti ovu tužbu.
III.

O tužbi
A.

Dopuštenost
Kraljevina Španjolska ističe da ova tužba nije dopuštena u mjeri u kojoj Komisija njome zahtijeva izmjenu španjolskog sustava odgovornosti države i u kojoj se ona odnosi na slučajeve koji ne obuhvaćaju odgovornost države zakonodavca, što prekoračuje predmet tužbe kako je utvrđen u obrazloženom mišljenju.
Valja podsjetiti na to da je, na temelju članka 258. UFEU‑a, predmet tužbe zbog povrede obveze određen Komisijinim obrazloženim mišljenjem pa se tužba mora temeljiti na istim obrazloženjima i tužbenim razlozima kao i to mišljenje (presuda od 24. lipnja 2021., Komisija/Španjolska (Pogoršanje područja prirode Doñana),
C‑559/19
,
EU:C:2021:512
, t.
160.
i navedena sudska praksa).
U predmetnom slučaju točno je da je Komisija u svojoj tužbi iznijela više općih razmatranja o sustavu odgovornosti države koji je predviđen španjolskim pravom. Međutim, iz zahtjeva te tužbe i argumentacije navedene u njezinu potporu nedvojbeno proizlazi da je tom tužbom Komisija jedino željela da Sud utvrdi da je Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju načelâ djelotvornosti i ekvivalentnosti jer je donijela i održala na snazi članak 32. stavke 3. do 6. i članak 34. stavak 1. drugi podstavak Zakona 40/2015 te članak 67. stavak 1. treći podstavak Zakona 39/2015 (u daljnjem tekstu: osporavane odredbe).
Usto, iz obrazloženog mišljenja priloženog tužbi proizlazi da je Komisija u njemu navela iste odredbe kao što su one koje su predmet ove tužbe.
Osim toga, kako u obrazloženom mišljenju tako i u tužbi te su odredbe navedene samo u mjeri u kojoj posebno uređuju odgovornost države zbog povrede prava Unije koja joj je pripisiva. Usto, u tom je obrazloženom mišljenju Komisija već navela ista obrazloženja i tužbene razloge kao što su oni navedeni u tužbi.
U tim se okolnostima ne može utvrditi nikakvo proširenje predmeta tužbe. Iz toga slijedi da valja odbiti argument o postojanju zapreke vođenju postupka koji je s tim u vezi istaknula Kraljevina Španjolska te ovu tužbu valja proglasiti dopuštenom.
B.

Meritum
1.

Uvodne napomene
Uvodno valja podsjetiti na to da je načelo odgovornosti države za štetu koju pojedincima uzrokuje povredama prava Unije koje joj se mogu pripisati inherentno sustavu Ugovorâ na kojima se temelji Unija (presude od 26. siječnja 2010., Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, t.
29.
i navedena sudska praksa i od 18. siječnja 2022., Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, t.
42.
i navedena sudska praksa).
To se načelo primjenjuje u bilo kojoj situaciji u kojoj država članica povrijedi pravo Unije, neovisno o tijelu države članice čiji su radnja ili propust uzrokovali tu povredu, uključujući nacionalnog zakonodavca i neovisno o javnom tijelu koje je, na temelju prava predmetne države članice, načelno dužno naknaditi navedenu štetu (vidjeti u tom smislu presude od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur i Factortame,
C‑46/93 i C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, t.
32.
i
36.
i od 25. studenoga 2010., Fuß,
C‑429/09
,
EU:C:2010:717
, t.
46.
i navedenu sudsku praksu).
Kad je riječ o pretpostavkama za nastanak odgovornosti države za štetu uzrokovanu pojedincima povredama prava Unije koje joj se mogu pripisati, Sud je u više navrata presudio da oštećenici imaju pravo na naknadu štete ako su ispunjene tri pretpostavke, odnosno da povrijeđeno pravilo prava Unije ima za cilj dodijeliti prava oštećenicima, da je povreda tog pravila dovoljno ozbiljna i da postoji izravna uzročna veza između te povrede i štete koju su pretrpjeli ti oštećenici (presude od 26. siječnja 2010., Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, t.
30.
i navedena sudska praksa i od 18. siječnja 2022., Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, t.
44.
i navedena sudska praksa).
Te su tri pretpostavke nužne i dovoljne kako bi u korist pojedinaca nastalo pravo na naknadu štete, iako to ne znači da odgovornost države ne može nastati ako su ispunjene blaže pretpostavke na temelju nacionalnog prava (presude od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur i Factortame,
C‑46/93 i C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, t.
66.
i od 29. srpnja 2019., Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe,
C‑620/17
,
EU:C:2019:630
, t.
37.
i navedena sudska praksa).
Ne dovodeći u pitanje pravo na naknadu štete koje stoga izravno proizlazi iz prava Unije ako su ispunjene tri pretpostavke navedene u točki 31. ove presude, država mora u okviru nacionalnog prava u području odgovornosti popraviti posljedice uzrokovane štete, pri čemu pretpostavke koje su utvrđene nacionalnim zakonodavstvima u području naknade štete ne mogu biti nepovoljnije od onih koje se odnose na slične zahtjeve u nacionalnom pravu (načelo ekvivalentnosti) niti smiju biti takve da u praksi onemogućavaju ili pretjerano otežavaju ostvarivanje naknade štete (načelo djelotvornosti) (presude od 26. siječnja 2010., Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, t.
31.
i navedena sudska praksa i od 4. listopada 2018., Kantarev,
C‑571/16
,
EU:C:2018:807
, t.
123.
).
Komisijinu tužbu valja ispitati s obzirom na sudsku praksu navedenu u točkama 29. do 33. ove presude.
U potporu toj tužbi Komisija navodi dva prigovora, od kojih se prvi temelji na povredi načela djelotvornosti, a drugi na povredi načela ekvivalentnosti. Kraljevina Španjolska na to, kao glavno, odgovara tako da tu tužbu valja odmah odbiti jer je Komisija pravna sredstva kojima se u Španjolskoj može zahtijevati naknada štete koju je uzrokovala država povredom prava Unije, uključujući u okviru njezine zakonodavne djelatnosti, analizirala djelomično, što čitavu navedenu tužbu čini neosnovanom. Ona podredno tvrdi da nijedan od tih dvaju prigovora nije osnovan.
Najprije je potrebno analizirati glavnu argumentaciju Kraljevine Španjolske, a zatim ispitati svaki od prigovora koje je istaknula Komisija.
2.

Komisijina usmjerenost na određene odredbe nacionalnog pravnog poretka
a)

Argumentacija stranaka
Kraljevina Španjolska ističe da je Komisija samo djelomično analizirala pravna sredstva predviđena španjolskim pravnim poretkom kojima se mogu popraviti povrede prava Unije koje su počinila tijela javne vlasti. Slijedom toga, analiza navedena u potporu ovoj tužbi nedostatna je za dokazivanje pripisive povrede i dovodi do nezakonitog prebacivanja tereta dokazivanja.
Kao prvo, mogućnost zahtijevanja utvrđenja odgovornosti države zakonodavca predstavlja tek „mehanizam krajnje mjere španjolskog pravnog sustava” (
cláusula de cierre del sistema
), koji se upotrebljava kao preostali ili konačni i koji se ne može obuhvatiti zasebno. Samo je uzimajući u obzir cjelokupan španjolski sustav naknade šteta koje uzrokuju tijela javne vlasti moguće utvrditi protivi li se propis koji se odnosi na odgovornost države zakonodavca za štetu uzrokovanu pojedincima povredom prava Unije načelima djelotvornosti i ekvivalentnosti, što Komisija nije učinila.
Stoga španjolsko pravo najprije predviđa niz postupaka kojima se može zahtijevati naknada štete zbog štetne radnje tijela javne vlasti izvan slučaja odgovornosti države, odnosno, prvo, mogućnost ostvarivanja naknade štete u okviru tužbe u upravnom sporu koja se odnosi na akt kojim je uzrokovana šteta, predviđene člankom 31. stavkom 2., člankom 32. stavkom 2. i člankom 71. stavkom 1. točkom (d) Zakona 29/1998, drugo, postupak revizije upravnih akata po službenoj dužnosti, predviđen člankom 106. stavkom 4. Zakona 39/2015, u okviru kojeg uprava može dodijeliti naknadu štete, te, treće, postupak povrata neosnovano plaćenih iznosa u području poreza, predviđen člankom 221. i sljedećima Općeg poreznog zakonika.
U okviru tih postupaka ne postoji nikakvo ograničenje pozivanja na pravo Unije ni mogućnosti da nacionalni sud donese odluku o poštovanju tog prava ili da dodijeli potpunu naknadu štete. S tim u vezi, Kraljevina Španjolska upućuje na članak 4.bis Organskog zakona 6/1985, na presudu Tribunala Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) od 7. veljače 2012. (tužba 419/2010, presuda 1425/2012, ES:TS:2012:1425), kojom je priznato tužiteljevo pravo na naknadu iznosa isplaćenih na temelju naknade za ugroženog kupca energenata jer je predmetna odluka primjenjivala odredbu Kraljevske uredbe sa zakonskom snagom koja je proglašena neprimjenjivom zbog toga što je bila protivna pravu Unije te na sudsku praksu Tribunala Constitucional (Ustavni sud, Španjolska).
Nadalje, ta država članica navodi postupovno sredstvo koje omogućuje proširenje učinaka presude, predviđeno člankom 37. stavkom 3. i člancima 110. i 111. Zakona 29/1998. Kad su ispunjene pretpostavke navedene u tim odredbama, ono omogućuje priznanje odgovornosti države koja proizlazi iz presude Suda kojom se utvrđuje da je nacionalno pravno pravilo neusklađeno s pravom Unije.
Naposljetku, u skladu s člankom 106. Ustava, pojedinci imaju mogućnost ostvarivanja naknade štete zbog radnji tijela javne vlasti koje im uzrokuju štetu koja se smatra nezakonitom, odnosno štetu koju oštećenik nema zakonsku obvezu trpjeti, ako postoji uzročna veza između te štete i radnje uprave i ako je tužba podnesena u predviđenom zastarnom roku. Taj je postupak ustanovljen člankom 32. Zakona 40/2015.
Stavak 1. tog članka predviđa naknadu šteta pretrpljenih u slučaju uobičajenog ili neuobičajenog djelovanja javnih službi – pri čemu pojam „javna služba” obuhvaća u širem smislu djelovanja uprave odnosno radnje i akte uprave, uključujući u potpunosti materijalne radnje ili propuste – i omogućuje ostvarivanje naknade šteta koje su uzrokovane, prvo, aktima donesenima na temelju zakona ili uredbi koji su usklađeni s ustavom ili pravom općenito – ako postoji pojedinačno i osobito teško trpljenje – drugo, aktima donesenima na temelju uredbi koje su proglašene nezakonitima, neovisno o tome proizlazi li nezakonitost iz nacionalnog prava ili prava Unije, i, treće, upravnim aktima čija je nezakonitost utvrđena u okviru upravnog postupka ili upravnog spora, neovisno o tome proizlazi li nezakonitost iz nacionalnog prava ili prava Unije.
Usto, stavak 4. navedenog članka omogućuje ostvarivanje naknade štete uzrokovane aktima donesenima na temelju zakona za koje je utvrđeno da su neustavni, dok stavak 5. istog članka utvrđuje pravo na naknadu štete uzrokovane aktima donesenima na temelju zakona za koje je Sud utvrdio da su neusklađeni s pravom Unije.
Stoga, mogućnost ostvarivanja naknade štete na temelju odgovornosti države zakonodavca, kako je uređena stavcima 4. i 5., predstavlja samo posebno i preostalo pravno sredstvo, kojim raspolažu pojedinci koji su već podnijeli drugu tužbu te su ishodili nepovoljnu odluku koja nije uzela u obzir neustavnost odnosno neusklađenost predmetnog pravnog pravila s pravom Unije.
Kao drugo, iz komparativne analize sustava odgovornosti države u Španjolskoj i sustava izvanugovorne odgovornosti Unije proizlazi da se ni u kojem slučaju ne može zaključiti da je načelo djelotvornosti povrijeđeno time što je ustanovljeno posebno pravno sredstvo dopunske naknade štete poput onog koje je predviđeno člankom 32. stavkom 5. Zakona 40/2015, s obzirom na to da je španjolski sustav povoljniji za građane nego sustav odgovornosti Unije. Osobito, tužba za utvrđivanje izvanugovorne odgovornosti Unije ne može se upotrijebiti za zaobilaženje nedopuštenosti tužbe za poništenje koja se odnosi na istu nezakonitost i kojom se zahtijeva ista naknada šteta. Suprotno tomu, članak 32. stavak 5. Zakona 40/2015 stavlja na raspolaganje pravno sredstvo osobama čije su tužbe odbijene konačnom presudom, koje supostoji uz pravno sredstvo u upravnom sporu koje već omogućuje kumulaciju zahtjeva za poništenje i zahtjeva za naknadu štete. U tim okolnostima Kraljevina Španjolska tvrdi da se načelo djelotvornosti ne može tumačiti različito ovisno o tome je li štetnu radnju počinila država članica ili institucija Unije.
Kao treće, ako ne postoji usklađenost na razini Unije, široka margina prosudbe kojom države članice raspolažu kad je riječ o uspostavi njihova sustava izvanugovorne odgovornosti nametnula je Komisiji da, prije mogućnosti utvrđivanja je li Španjolska povrijedila predmetna načela, uzme u obzir cjelokupni španjolski sustav naknade šteta koje je uzrokovala država i sudsku praksu Suda o odgovornosti država članica i Unije.
Kao četvrto, Komisijina analiza sadržava pogrešku u rasuđivanju zbog koje je njezina čitava tužba neosnovana. Naime, člankom 32. stavkom 5. Zakona 40/2015 omogućava se naknada štete u situacijama koje su postale konačne jer su već bile predmet odbijajuće presude donesene povodom redovnih pravnih lijekova time što se omogućuje naknada štete koja bi inače bila nemoguća. Iako pravo Unije omogućuje nacionalnom sudu da ne primijeni zakon jer je neusklađen s tim pravom, ne daje mu ovlast poništenja odredbe sa zakonskom snagom s učinkom
erga omnes
ako nacionalni pravni poredak ne predviđa takvu ovlast ni ne zahtijeva da se naknadi šteta svim pojedincima na koje je primijenjeno pravno pravilo koje je nacionalni sud, neovisno koji, proglasio neusklađenim s pravom Unije. Ono zahtijeva samo da postoji sredstvo ostvarivanja naknade štete u slučaju povrede prava Unije, u skladu s načelima djelotvornosti i ekvivalentnosti. Ta sredstva postoje u španjolskom pravu.
Međutim, činjenica da je nacionalni sud pred kojim je pojedinac pokrenuo postupak presudom utvrdio neusklađenost pravnog pravila sa zakonskom snagom s pravom Unije ne može činiti dovoljan razlog za to da drugi pojedinac može na temelju te presude pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti države na temelju članka 32. stavka 5. Zakona 40/2015. Taj se pristup protivi načelu pravne sigurnosti. Učinci utvrđenja neusklađenosti
erga omnes
nastaju samo na temelju presude Suda ili Tribunala Constitucional (Ustavni sud) ili u određenim slučajevima poništenja odredbi drugih propisa od strane sudova kojima je dodijeljena takva nadležnost. Komisija miješa tužbe za naknadu štete sa sustavom odgovornosti države.
Stoga je pogrešno tvrditi, kao što je to učinila Komisija u predsudskom postupku, da građanin može, samo na temelju toga što je drugi građanin ishodio presudu kojom je pravno pravilo sa zakonskom snagom proglašeno neusklađenim s pravom Unije, podnijeti tužbu za utvrđivanje odgovornosti države na temelju članka 32. stavka 5. Zakona 40/2015. To je pravno sredstvo raspoloživo samo ako je Sud presudom utvrdio da je to pravno pravilo neusklađeno s pravom Unije, i to upravo zbog učinka takve presude
erga omnes
.
U svakom slučaju, Komisija ne može dovesti u pitanje, na temelju načela djelotvornosti, sam način na koji je sustav odgovornosti države ustrojen u španjolskom pravnom poretku, koji ne predviđa izravnu tužbu za utvrđivanje odgovornosti države koja bi se mogla podnijeti sudu. Pojedinac koji želi ostvariti naknadu štete koju su uzrokovala tijela javne vlasti uvijek se mora najprije obratiti upravi kako bi ona priznala odgovornost tijela javne vlasti i, ako je potrebno, prihvatila taj zahtjev za naknadu štete, neovisno o tome proizlazi li ta odgovornost iz akta uprave, sudova ili zakonodavca. U slučaju izričitog ili prešutnog odbijanja navedenog zahtjeva pojedinac mora pokrenuti postupak pred upravnim sudom koji je nadležan za ocjenu zakonitosti odluke kojom je odbijeno postojanje takve odgovornosti. Općenito, u okviru tog postupka utvrdit će se nezakonitost i dodijelit će se naknada štete.
Odgovornost države koja proizlazi iz utvrđenja Suda o neusklađenosti, predviđenog stavkom 5. članka 32. Zakona 40/2015, još je jedno dopunsko sredstvo za naknadu štete koje nije isključivo te ga mogu upotrijebiti one osobe čiji su zahtjevi prvotno odbijeni. Postojanje tog pravnog sredstva ni na koji način ne sprječava nacionalne sudove da odbiju primjenu zakona protivnih pravu Unije i nalože naknadu štete u okviru odgovarajuće tužbe ili povodom podnošenja pojedinačne tužbe za utvrđivanje odgovornosti. Dopunjujuća priroda tog pravnog sredstva potvrđena je stavkom 3. tog članka, koji ispred tog pravnog sredstva navodi izraz „isto tako”.
Komisija ističe da eventualno postojanje drugih pravnih sredstava usklađenih s načelima djelotvornosti i ekvivalentnosti ne jamči da je sustav koji se primjenjuje na odgovornost države zakonodavca usklađen s tim načelima. Iako se osporavane odredbe moraju analizirati u okviru njihova konteksta, cilj te analize je utvrditi mogu li te odredbe, a ne sva pravna sredstva koja postoje u nacionalnom pravnom poretku, jamčiti da postoje prikladna i djelotvorna sredstva koja omogućuju da se poštuju prava dodijeljena pravnim poretkom Unije kad zakonodavac povrjeđuje pravo Unije. Zbog navedenih odredbi svi španjolski sudovi, neovisno o stupnju, moraju odbiti zahtjeve za utvrđivanje izvanugovorne odgovornosti države zakonodavca koji nisu potkrijepljeni ranijom presudom Suda ili uputiti Sudu prethodno pitanje, a tek zatim ti zahtjevi mogu biti prihvaćeni, i to i onda kad nisu dužni uputiti prethodno pitanje na temelju članka 267. UFEU‑a.
Predmeti različitih postupaka koje navodi Kraljevina Španjolska razlikuju se od predmeta postupka za utvrđivanje odgovornosti države zakonodavca zbog povrede prava Unije, o kojem je jedino riječ u predmetnom slučaju. Stoga oni nisu relevantni za potrebe ovog predmeta.
Osobito, kad je riječ o načelu djelotvornosti, neizravno sredstvo za ostvarivanje naknade štete preko odgovornosti uprave može biti djelotvorno samo ako je Sud već utvrdio da je predmetno pravno pravilo sa zakonskom snagom protivno pravu Unije. S tim u vezi, Komisija tvrdi da u španjolskom pravnom poretku pravosudno tijelo nadležno za tužbe podnesene protiv upravnih akata nije nadležno za odlučivanje o tome jesu li zakonodavne odredbe protivne pravu Unije. Slijedom toga, ako je upravni akt kojim je povrijeđeno pravo Unije usklađen s nacionalnim zakonodavstvom, taj sud ne može, u skladu s člankom 32. stavkom 5. Zakona 40/2015, dosuditi naknadu štete uzrokovane tom povredom a da ne uputi prethodno pitanje, što je protivno načelu djelotvornosti.
Ne može se smatrati da je članak 32. stavak 5. Zakona 40/2015 podredna odredba jer on posebno uređuje naknadu šteta uzrokovanih pravnim pravilom sa zakonskom snagom za koje se ispostavi da je protivno pravu Unije. U svakom slučaju, ako država članica odluči razdvojiti odgovornost države zakonodavaca od općeg sustava odgovornosti države tako da je uredi posebnim odredbama, one moraju biti u skladu s načelima djelotvornosti i ekvivalentnosti.
Što se tiče pretpostavki koje uređuju izvanugovornu odgovornost Unije, one također nisu relevantne u ovom predmetu. Iz perspektive načela djelotvornosti pobijaju se samo postupovni zahtjevi iz članka 32. stavka 5. Zakona 40/2015, dok se materijalne pretpostavke sadržane u toj odredbi pobijaju iz perspektive načela ekvivalentnosti.
b)

Ocjena Suda
Uvodno valja utvrditi da, sve i da je argumentacija Kraljevine Španjolske navedena u točkama 37. do 52. ove presude osnovana, ona ne utječe na ocjenu prigovora koji se temelji na povredi načela djelotvornosti. Naime, prigovor koji Komisija temelji na povredi načela ekvivalentnosti samo uspoređuje tužbu za utvrđivanje odgovornosti države zakonodavca koja se temelji na povredi prava Unije, predviđenu člankom 32. stavkom 5. Zakona 40/2015, s tužbom za utvrđivanje odgovornosti države zakonodavca koja se temelji na povredi Ustava, predviđenom člankom 32. stavkom 4. tog zakona. Stoga za potrebe analize tog drugog prigovora u svakom slučaju nije relevantno to što španjolsko pravo usto, ako je potrebno, predviđa i druga pravna sredstva koja pojedincima omogućuju ostvarivanje naknade šteta koje su im uzrokovala tijela javne vlasti povredom prava Unije.
Imajući to na umu, valja podsjetiti na to da, kad je riječ, kao prvo, o argumentaciji Kraljevine Španjolske navedenoj u točkama 38. do 45. ove presude, u skladu s ustaljenom sudskom praskom Suda o načelu djelotvornosti, svaki slučaj u kojem se postavi pitanje onemogućuje li nacionalna postupovna odredba u praksi ili pretjerano otežava ostvarivanje prava koja su pojedincima dodijeljena pravnim poretkom Unije valja analizirati uzimajući u obzir položaj te odredbe u cjelokupnom postupku, tijek postupka i njegove posebnosti pred različitim nacionalnim tijelima uzimajući u obzir, ako je potrebno, načela na kojima se temelji predmetni nacionalni pravni sustav, kao što su, osobito, načelo pravne sigurnosti i dobro odvijanje postupka (presude od6. listopada 2015., Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, t.
36.
i
37.
i navedena sudska praksa i od 6. listopada 2021., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi,
C‑561/19
,
EU:C:2021:799
, t.
63.
i navedena sudska praksa).
Međutim, iz toga ne proizlazi da je, u svakom slučaju u kojem Komisija smatra da nacionalna postupovna odredba primjenjiva na pravno sredstvo koje predviđa država članica povrjeđuje načelo djelotvornosti, ta institucija dužna, radi dokazivanja utemeljenosti svojeg stajališta, sustavno ispitati sva pravna sredstva koja postoje u pravnom sustavu te države članice. Naime, u skladu s tom sudskom praksom, ocjena poštovanja načela djelotvornosti ne zahtijeva ispitivanje svih pravnih sredstava koja postoje u državi članici, nego kontekstualno ispitivanje odredbe koja navodno povrjeđuje to načelo, što može podrazumijevati, kao što je također istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 40. svojeg mišljenja, ispitivanje drugih postupovnih odredbi koje su primjenjive u okviru pravnog sredstva o čijoj se djelotvornosti dvoji ili ispitivanje djelotvornosti pravnih sredstava koja imaju isti cilj kao i potonje pravno sredstvo.
U predmetnom slučaju Komisijin prigovor koji se odnosi na povredu načela djelotvornosti obuhvaća tek određene postupovne pojedinosti, predviđene odredbama navedenima u točki 25. ove presude, koje se primjenjuju na tužbe za utvrđivanje odgovornosti države zbog povreda prava Unije pripisivih zakonodavcu.
Iz toga slijedi da argumentacija Kraljevine Španjolske navedena u točkama 38. do 45. ove presude može dokazati neosnovanost prigovora koji se odnosi na povredu načela djelotvornosti samo ako jedan ili više postupaka ili pravnih sredstava koje navodi ta država članica omogućuju pojedincima da ostvare naknadu štete koju im je uzrokovao zakonodavac povredom prava Unije.
S tim u vezi, kad je riječ najprije o postupcima navedenima u točki 39. ove presude, valja utvrditi da se mogućnost ostvarivanja naknade eventualne štete u okviru tužbe u upravnom sporu, poput one predviđene člankom 31. stavkom 2. i člankom 71. stavkom 1. točkom d) Zakona 29/1998, po svojoj prirodi razlikuje od sustava odgovornosti države zakonodavca.
Kad je riječ o situaciji u kojoj, s jedne strane, šteta proizlazi iz zakonodavčeve radnje ili propusta koji su protivni pravu Unije i u kojoj, s druge strane, postoji upravni akt koji se može pobijati, točno je da je Kraljevina Španjolska u svojim podnescima i na raspravi osobito uputila na presudu Tribunala Supremo (Vrhovni sud) navedenu u točki 40. ove presude, u potporu svojem stajalištu u skladu s kojim taj sud priznaje da su upravni sudovi nadležni za ocjenu usklađenosti s pravom Unije pravnog pravila sa zakonskom snagom – kako bi ga proglasili neprimjenjivim u predmetnom slučaju zbog takve neusklađenosti i kako bi posljedično prihvatili tužbu u upravnom sporu koja se odnosi na upravni akt kojim se primjenjuje to pravno pravilo, kao i kako bi, ako je potrebno, u okviru takvog postupka naložili ponovnu uspostavu tužiteljeve pravne situacije, u predmetnom slučaju povratom neosnovano plaćenih iznosa.
Stoga se ne može isključiti da tužba u upravnom sporu, predviđena člankom 31. stavkom 2. Zakona 29/1998, omogućuje pojedincu koji je pretrpio štetu zbog zakonodavčeve radnje ili propusta koji su protivni pravu Unije, da u određenim slučajevima ponovno uspostavi svoja prava kako mu ih priznaje pravo Unije.
Međutim, valja istaknuti da iz elemenata podnesenih Sudu ne proizlazi da je tako u svim okolnostima u kojima pojedinac pretrpi štetu zbog zakonodavčeve radnje, osobito ako odredba prava Unije čija se povreda ističe ne omogućuje, jer nema izravan učinak, da osporavano pravno pravilo sa zakonskom snagom postane neprimjenjivo (vidjeti u tom smislu presudu od 24. lipnja 2019., Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, t.
68.
) ili ako šteta proizlazi iz zakonodavčeva propusta.
S tim u vezi, iako je točno da je Kraljevina Španjolska na raspravi tvrdila da španjolsko pravo ne razlikuje ima li predmetna odredba prava Unije izravan učinak ili ne i da Sud priznaje da samo nacionalni sud na temelju nacionalnog prava može izuzeti iz primjene bilo koju odredbu nacionalnog prava protivnu odredbi prava Unije koja nema takav učinak (vidjeti u tom smislu presudu od 18. siječnja 2022., Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, t.
33.
), ipak se, ako ne postoji upravni akt koji se može pobijati, pojedinci ne mogu koristiti tim pravnim sredstvom u smislu da ga ne mogu upotrijebiti za ostvarivanje naknade štete koja, iako je uzrokovana radnjom ili propustom nacionalnog zakonodavca, nije sadržana u upravnom aktu ili ako zahtjev za priznavanje ne može dovesti do donošenja takvog upravnog akta na temelju članka 31. stavka 2. Zakona 29/1998.
Naposljetku, kad je riječ o argumentaciji navedenoj u točki 51. ove presude, Kraljevina Španjolska istaknula je da je, s jedne strane, u okviru postupka predviđenog člankom 31. stavkom 2. Zakona 29/1998, bilo „gotovo uvijek” moguće oblikovati zahtjev kojim se traži naknada štete koja proizlazi iz zakonodavčeve povrede prava Unije, čime je prešutno priznala da to nije uvijek tako. S druge strane, činjenica da pojedinac može izazvati donošenje upravnog akta podnošenjem zahtjeva za naknadu štete upravi ne dovodi do nastanka zakonodavčeve odgovornosti u svim situacijama na koje se odnosi sudska praksa iz točaka 30. i 31. ove presude, s obzirom na to da se sama Kraljevina Španjolska u svojim pismenima pozvala na presudu Tribunala Supremo (Vrhovni sud) od 18. studenoga 2020. (tužba 404/2019, presuda 1534/2020, ES:TS:2020:3936), iz koje proizlazi da se konkretno djelovanje uprave koje je uzrokovalo štete čija se naknada traži temeljilo na pravnom pravilu kojim je povrijeđeno pravo Unije.
Zbog svih razloga navedenih u točkama 64. do 68. ove presude, postojanje pravnog sredstva u upravnom sporu predviđenog člankom 31. stavkom 2. Zakona 29/1998 nije dovoljno da se odmah odbije prvi Komisijin prigovor.
Isto tako, ni pravno sredstvo previđeno člankom 32. stavkom 2. Zakona 29/1998, koje se odnosi samo na slučajeve neovlaštene materijalne pravne radnje uprave, ni postupak u pogledu povrata neosnovano plaćenih iznosa u poreznom području – predviđen člankom 221. i sljedećima Općeg poreznog zakonika, koji se odnosi samo na to da se pojedincu omogući da mu predmetno javno tijelo vrati novčane iznose koje mu je, eventualno, nezakonito naplatilo – ne mogu biti dostatni u tu svrhu, osobito zbog njihova područja primjene ograničenog na vrlo posebna područja koja ne obuhvaćaju sve situacije u kojima može nastati odgovornost države zakonodavca zbog povrede prava Unije i pravo na naknadu štete.
Što se tiče postupka revizije upravnih akata po službenoj dužnosti, koji je predviđen člankom 106. stavkom 4. Zakona 39/2015, on omogućuje upravi koja utvrdi ništavost akta ili odredbe da u istoj odluci naloži da se prizna naknada štete zainteresiranim osobama. Međutim, iz teksta te odredbe proizlazi da ta mogućnost postoji samo kad je riječ o štetama koje su uzrokovala tijela javne uprave, a ništa ne upućuje na to da ona omogućuje pojedincu da mu se naknadi šteta uzrokovana zakonodavčevom radnjom ili propustom koji su protivni pravu Unije.
Nadalje, kad je riječ o postupku pomoću kojeg se mogu proširiti učinci presude, koji je predviđen člankom 110. stavkom 1. Zakona 29/1998, on omogućuje da učinci konačne presude kojom je priznata pojedinačna pravna situacija u korist određene osobe budu, pod pretpostavkama određenima tom odredbom, prošireni na druge osobe koje se nalaze u istoj pravnoj situaciji. Međutim, upotreba te mogućnosti pretpostavlja to da je ta pravna situacija prethodno utvrđena. Nadalje, sve i da se na temelju toga mogu proširiti priznanja odgovornosti nacionalnog zakonodavca za povredu prava Unije koja mu je pripisiva na zainteresirane strane koje se nalaze u istoj pravnoj situaciji kao i osobe u čiju je korist donesena presuda kojom se priznaje odgovornost u odnosu na njih, provedba tog postupka proširenja zahtijeva da se ta odgovornost prethodno utvrdi u okviru ranijeg pravnog sredstva. Stoga ona ne može ispraviti nedostatke koje je Komisija navela u okviru svojeg prvog prigovora.
Isto vrijedi i u slučaju mogućnosti proširenja učinaka presude, predviđene člankom 37. stavkom 3. i člankom 111. Zakona 29/1998, koja se u bitnome primjenjuje samo na predmete u kojima je postupak prekinut do konačnog rješenja povezanog predmeta kojem se dalo prednost.
Naposljetku, što se tiče pravnog sredstva koje pobliže omogućuje zahtijevanje utvrđenja odgovornosti države, valja istaknuti da, kao što navodi Kraljevina Španjolska, članak 32. Zakona 40/2015 predviđa različite slučajeve u kojima se može zahtijevati utvrđenje te odgovornosti. Međutim, samo se stavci 3. do 6. tog članka posebno odnose na odgovornost države zakonodavca.
Stoga stavak 1. navedenog članka predviđa mogućnost da odgovarajuća tijela javne uprave pojedincima naknade štetu za svaku povredu njihove imovine ili pravâ ako je ta povreda posljedica uobičajenog ili neuobičajenog djelovanja javnih službi, osim u slučaju više sile ili štete koju je, na temelju zakona, pojedinac zakonski dužan trpjeti, pri čemu ta odredba pobliže određuje da poništenje upravnih akata ili odredaba u upravnom postupku ili upravnom sporu ne podrazumijeva samo po sebi pravo na naknadu štete.
Iako se to pravno sredstvo može smatrati redovnim pravnim sredstvom za zahtijevanje utvrđenja odgovornosti države, njegova dostupnost pretpostavlja „djelovanje […] javnih službi”, što je pojam koji ne obuhvaća zakonodavca. Stoga navedeno sredstvo ne obuhvaća naknadu šteta izravno uzrokovanih radnjom ili propustom nacionalnog zakonodavca zbog povrede prava Unije ako se te štete ne mogu pripisati djelatnosti javnih službi.
Nadalje, kako je također primijetio i nezavisni odvjetnik u točki 57. svojeg mišljenja, posebne odredbe koje se odnose na nastanak odgovornosti države zakonodavca, predviđene člankom 32. stavcima 3. do 6. Zakona 40/2015 bile bi beskorisne ako bi pravno sredstvo predviđeno člankom 32. stavkom 1. tog zakona već omogućavalo zahtijevanje utvrđenja odgovornosti države za štetu koju je uzrokovao nacionalni zakonodavac.
Što se tiče stavka 3. prvog podstavka članka 32. navedenog zakona, u pogledu kojeg je Kraljevina Španjolska na raspravi istaknula da predstavlja opće pravno sredstvo za zahtijevanje utvrđenja odgovornosti države zakonodavca, uključujući za povrede prava Unije koje su mu pripisive, valja istaknuti da, kao što primjećuje ta država članica, drugi podstavak tog stavka 3. pobliže određuje da odgovornost države zakonodavca može „također” nastati ako su ispunjeni zahtjevi iz stavka 4. ili stavka 5. tog članka. Iz toga valja zaključiti, kao što tvrdi ta država članica, da pravna sredstva predviđena tim dvama posljednjim stavcima predstavljaju dodatna ili dopunska pravna sredstva koja omogućuju zahtijevanje utvrđenja odgovornosti države zakonodavca, osobito u slučaju povrede prava Unije, koja supostoje uz opće pravno sredstvo predviđeno prvim podstavkom stavka 3. navedenog članka.
Međutim, u tom je prvom podstavku ta mogućnost ostvarivanja naknade štete uvjetovana time da zakonodavni akt kojim su uzrokovane štete to predviđa i da su ispunjene pretpostavke koje taj akt pobliže određuje. Osim činjenice da ta mogućnost ne postoji čim šteta proizlazi iz zakonodavčeva propusta da djeluje, puka okolnost da je dodjela naknade štete na temelju navedenog podstavka tako uvjetovana dovoljna je za isključenje toga da se tužba predviđena u tom podstavku može smatrati pravnim sredstvom koje može ispraviti nedostatke koje je istaknula Komisija kad je riječ o djelotvornosti sustava odgovornosti države zakonodavca za povrede prava Unije koje su joj pripisive.
Utvrđenje iz prethodne točke ne može se osporiti na temelju okolnosti koju je Kraljevina Španjolska istaknula na raspravi, da Tribunal Supremo (Vrhovni sud) široko tumači prvi podstavak stavka 3. članka 32. Zakona 40/2015 te ga primjenjuje fleksibilno radi jamstva djelotvorne sudske zaštite prava osoba.
Naime, valja podsjetiti na to da, iako doseg nacionalnih odredbi zakona i drugih propisa valja ocijeniti uzimajući u obzir način na koji ih tumače nacionalni sudovi (presude od 8. lipnja 1994., Komisija/Ujedinjena Kraljevina,
C‑382/92
,
EU:C:1994:233
, t.
36.
i navedena sudska praksa i od 16. rujna 2015, Komisija/Slovačka,
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
, t.
81.
i navedena sudska praksa), postojanje sudske prakse, pa i vrhovnog suda, ne može, uzimajući u obzir temeljnu prirodu načela odgovornosti države za povrede prava Unije koje su joj pripisive (vidjeti u tom smislu presudu od 9. rujna 2015., Ferreira da Silva e Brito i dr.,
C‑160/14
,
EU:C:2015:565
, t.
59.
) i uzimajući u obzir razmatranja sadržana u točki 76. ove presude, biti dovoljno da sa zahtijevanom jasnoćom i preciznošću jamči da članak 32. stavak 3. prvi podstavak Zakona 40/2015 nudi pravno sredstvo koje omogućuje da se odmah odbiju kritike koje Komisija iznosi u okviru svojeg prvog prigovora.
Slijedom toga, budući da na temelju nijednog postupka ni pravnog sredstva koje je Kraljevina Španjolska navela u točkama 38. do 45. ove presude pojedinci stvarno ne mogu zahtijevati utvrđenje odgovornosti države zakonodavca kako bi ostvarili naknadu šteta koje su im uzrokovane povredama prava Unije koje su pripisive toj državi, Komisiji se ne može prigovoriti da je svoju analizu usredotočila na stavak 5. članka 32. Zakona 40/2015, u vezi s njegovim stavcima 3., 4. i 6., na članak 34. stavak 1. drugi podstavak Zakona 40/2015 i na članak 67. stavak 1. treći podstavak Zakona 39/2015, s obzirom na to da su te odredbe jedine nacionalne odredbe koje posebno predviđaju mogućnost zahtijevanja utvrđenja takve odgovornosti.
Kao drugo, kad je riječ o Komisijinu neuzimanju u obzir sustava izvanugovorne odgovornosti Unije, iz sudske prakse navedene u točki 59. ove presude proizlazi da ocjena usklađenosti postupovne odredbe s načelom djelotvornosti pretpostavlja da se to ocjenjivanje ne provede s obzirom na odredbe koje su previđene u drugim pravnim sustavima, nego uzimajući u obzir položaj te odredbe u cjelokupnom postupku, tijek postupka i njegove posebnosti pred različitim nacionalnim tijelima predmetne države članice. Stoga kritike koje je Kraljevina Španjolska iznijela protiv djelotvornosti sustava izvanugovorne odgovornosti Unije u svakom slučaju ne mogu dovesti do toga da Komisijin prvi prigovor bude odmah odbijen.
Kao treće, margina prosudbe koju države članice imaju kad je riječ o uspostavi vlastita sustava odgovornosti za štetu koja je pojedincima uzrokovana povredama prava Unije koje su im pripisive ne lišava ih obveze da u okviru izvršavanja te margine prosudbe poštuju obveze koje za njih proizlaze iz prava Unije (vidjeti analogijom presudu od 18. svibnja 2021., Asociația Forumul Judecătorilor din România i dr.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, t.
111.
i navedenu sudsku praksu). Slijedom toga, one su i dalje osobito dužne ostvarivati ta prava u skladu s načelom djelotvornosti.
Kao četvrto, kad je riječ o argumentaciji navedenoj u točkama 48. do 51. ove presude, valja utvrditi da Komisija ne namjerava dovesti u pitanje sam način na koji je sustav odgovornosti države ustrojen u španjolskom pravnom poretku. Naime, jedini predmet ove tužbe je utvrditi omogućuje li sustav odgovornosti države zakonodavca, kako je predviđen osporavanim odredbama, pojedincima da, uz poštovanje načela djelotvornosti i ekvivalentnosti, ostvare naknadu šteta koje im je uzrokovao nacionalni zakonodavac povredom prava Unije.
Budući da se, s jedne strane, na temelju nijednog postupka ni pravnog sredstva koje je Kraljevina Španjolska navela u točkama 38. do 45. ove presude ne može odmah utvrditi da je tako i da, s druge strane, opća odredba koja je, u skladu s tvrdnjama koje je ta država članica iznijela na raspravi, relevantna s tim u vezi, odnosno članak 32. stavak 3. prvi podstavak Zakona 40/2015, stvarno ne omogućuje, kako je već utvrđeno u točkama 79. do 81. ove presude, da se u svim situacijama u kojima povreda prava Unije mora biti predmet naknade štete na temelju sudske prakse iz točaka 30. i 31. ove presude utvrdi odgovornost države zakonodavca, potrebno je da jedino pravno sredstvo predviđeno u tu svrhu za slučaj povrede prava Unije, odnosno ono predviđeno člankom 32. stavkom 5. tog zakona, bude takvo da u praksi ne onemogućava ili pretjerano ne otežava ostvarivanje naknade štete.
Naposljetku, s jedne strane, budući da iz svega prethodno navedenog proizlazi da se Komisiji ne može prigovoriti da je usredotočila ovu tužbu samo na odredbe španjolskog prava koje se odnose na nastanak odgovornosti države zakonodavca za povrede prava Unije koje su joj pripisive, ne može se smatrati da je Komisijina analiza dovela do nezakonitog prebacivanja tereta dokazivanja.
S druge strane, uzimajući u obzir sva ta razmatranja, okolnost da sustav odgovornosti države zakonodavca, kako je osmišljen osporavanim odredbama, predstavlja „mehanizam krajnje mjere španjolskog pravnog sustava” ne dovodi ni do toga da Komisijinu tužbu, u mjeri u kojoj se njome osporava djelotvornost samo tog sustava odgovornosti, valja odmah odbiti kao neosnovanu.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da valja odbiti argumentaciju koju je kao glavnu istaknula Kraljevina Španjolska te ispitati ovu tužbu analizirajući prigovore koje je navela Komisija.
3.

Prvi prigovor, koji se temelji na povredi načela djelotvornosti
a)

Odredbe članka 32. Zakona 40/2015
Komisija tvrdi da tri kumulativne pretpostavke kojima članak 32. stavak 5. Zakona 40/2015 uvjetuje naknadu štete koju je pojedincima uzrokovao španjolski zakonodavac povredom prava Unije, promatrane zasebno ili zajedno, u praksi onemogućuju ili pretjerano otežavaju ostvarivanje naknade štete.
1)

Prvi dio, koji se odnosi na pretpostavku da je Sud utvrdio da je primijenjeno pravno pravilo neusklađeno s pravom Unije
i)

Argumentacija stranaka
Komisija uvodno primjećuje da činjenica da je naknada štete koju je država zakonodavac uzrokovala povredom prava Unije uvjetovana postojanjem odluke Suda kojom se utvrđuje da je primjenjivo pravno pravilo sa zakonskom snagom neusklađeno s pravom Unije proizlazi iz članka 32. stavka 5. Zakona 40/2015, u mjeri u kojoj ta odredba predviđa da šteta treba biti posljedica „primjene pravnog pravila koje je proglašeno protivnim pravu Unije”, u vezi sa stavkom 6. tog članka i člankom 67. stavkom 1. trećim podstavkom Zakona 39/2015, koji upućuje na objavu u
Službenom listu Europske unije
odluke kojom je utvrđena povreda prava Unije.
S tim u vezi, Komisija ističe, prvo, da samo odluke Suda donesene u okviru tužbe radi utvrđivanja povrede obveze obuhvaćaju utvrđenje neusklađenosti nacionalnog prava s pravom Unije. Usto, sve i da je svaka odluka Suda dovoljna za ispunjenje predmetne pretpostavke u okviru ovog prvog dijela, ustaljena sudska praksa određuje da nije neophodno da je Sud donio odluku kako bi se mogla utvrditi dovoljno ozbiljna povreda prava Unije i da je protivno načelu djelotvornosti uvjetovati naknadu štete uzrokovane povredom prava Unije koja je pripisiva državi članici zahtjevom da je Sud prethodno donio odluku.
Drugo, sudovi nadležni za odlučivanje o tužbi za utvrđivanje odgovornosti države, uključujući zbog zakonodavčeve djelatnosti, moraju biti nadležni da, za potrebe dotičnog predmeta, sami odlučuju o svim pretpostavkama nastanka odgovornosti države, uključujući onima koje se odnose na povredu prava Unije, a da se pritom ne moraju osloniti na raniju presudu Suda i da ne moraju nužno uputiti Sudu prethodno pitanje ni čekati odluku Suda u okviru tužbe radi utvrđivanja povrede obveze. To ne podrazumijeva da svaki sud mora moći poništiti nacionalno pravno pravilo s učinkom
erga omnes
.
Treće, Komisija ističe da Kraljevina Španjolska priznaje da se to pravno sredstvo može upotrijebiti samo ako postoji prethodna odluka Suda, ali da to opravdava činjenicom da je, ako je nacionalni sud odbio tužbu podnesenu protiv upravnog akta koji je uzrokovao štetu, potrebna odluka Suda s učinkom
erga omnes
radi toga da se u okviru kasnije tužbe za naknadu štete nadiđe pravomoćnost odluke koju je donio taj sud i zajamči pravna sigurnost. Međutim, iz presude od 30. rujna 2003., Köbler (
C‑224/01
,
EU:C:2003:513
), proizlazi da je presuda kojom se odbija tužba za poništenje upravnog akta u odnosu na bilo koji sud pravomoćna samo u pogledu valjanosti upravnog akta, a ne u pogledu (ne)postojanja prava na naknadu štete.
Kraljevina Španjolska ističe da španjolsko pravo ni u kojem slučaju ne uvjetuje naknadu štete uzrokovane povredom prava Unije prethodnim postojanjem odluke Suda. Tužba u upravnom sporu, tužba za povrat neosnovano plaćenih iznosa ili tužba za utvrđenje odgovornosti države za radnje tijela javne uprave ne prave razlike niti daju pojašnjenja u tom smislu.
Bilo koji španjolski sud može utvrditi da je pravno pravilo sa zakonskom snagom neusklađeno s pravom Unije i može, ako utvrdi da je akt, radnja ili propust nacionalnog zakonodavca nezakonit zbog neusklađenosti s pravom Unije, izuzeti ga iz primjene i ako je potrebno dodijeliti potrebnu naknadu štete koja je posljedica poništenja akta, radnje ili utvrđenja nezakonitosti propusta, a da pritom nije potrebna prethodna odluka Suda kojom se utvrđuje ta neusklađenost. Činjenica da je poseban slučaj, povezan s postojanjem odluke Suda kojom se utvrđuje da je pravno pravilo sa zakonskom snagom neusklađeno s pravom Unije, previđen člankom 32. stavkom 5. Zakona 40/2015 ne lišava španjolske sudove te ovlasti. Usto, bilo koji pojedinac koji smatra da mu nije naknađena sva šteta koju je pretrpio, iako je ishodio poništenje nezakonitog akta, može zahtijevati naknadu štete od uprave, u skladu s člankom 4.bis Organskog zakona 6/1985 i Zakona 29/1998.
Usto, člankom 32. stavkom 5. Zakona 40/2015 španjolsko pravo predviđa da se, i u slučajevima u kojima je zahtjev za poništenje upravnog akta odbijen, pa je stoga taj akt postao konačan, ta konačnost može ispraviti tužbom za naknadu štete. Međutim, kako bi se nadišla pravomoćnost odbijajuće odluke španjolskog suda, potrebna je presuda Suda te da iz toga ne proizlazi nikakva povreda načela djelotvornosti.
Komisija ne poznaje funkcioniranje sustava odgovornosti države u Španjolskoj ni revizijsku ovlast upravnog suda. Posebnim zahtjevima članka 32. stavka 5. Zakona 40/2015 nastoji se samo izbjeći to da pojedinac ponovno pokrene postupak za naknadu štete samo zbog toga što je drugi pojedinac pred drugim nacionalnim sudom ishodio presudu u svoju korist. Samo presuda koja ima učinak
erga omnes
može imati takav „revizijski” učinak nad drugim presudama, osim ako bi se narušila pravna sigurnost te bi u španjolskom pravnom poretku samo određeni sudovi bili nadležni za poništavanje s učinkom
erga omnes
odredbe opće primjene.
Zahtijevati uspostavu autonomnog pravnog sredstva za utvrđivanje izvanugovorne odgovornosti za štetu koju je nacionalni zakonodavac uzrokovao povredom prava Unije neuzimanjem u obzir pojedinačne primjene predmetnog pravnog pravila sa zakonskom snagom i ne vodeći računa o poštovanju bilo kojeg roka za podnošenje takve tužbe, prekoračivalo bi zahtjeve načela djelotvornosti i obezvrijedilo bi nadležnost država članica za uređivanje izvanugovorne odgovornosti države.
Komisija je također počinila pogrešku što se tiče vrste odluka iz članka 32. stavka 5. Zakona 40/2015. Izraz „
incumplimiento
” ne bi se trebao razumjeti u smislu „neispunjenja”, nego u smislu „kršenja” ili „povrede”. Stoga se ta odredba ne ograničava na upućivanje na presudu Suda donesenu u okviru postupka pokrenutog na temelju članka 258. UFEU‑a.
ii)

Ocjena Suda
Članak 32. stavak 5. Zakona 40/2015 predviđa da, ako je povreda posljedica primjene pravnog pravila koje je proglašeno protivnim pravu Unije, pojedinac može ostvariti naknadu štete ako je pred bilo kojim sudom ishodio konačnu odluku o odbijanju tužbe podnesene protiv upravnog akta kojim je prouzročena šteta, pod uvjetom da se pozvao na naknadno utvrđenu povredu prava Unije, uz pridržaj toga da su ispunjeni uvjeti sadržani u točkama a) do c) te odredbe. Osim toga, među strankama nije sporno da pojam „pravno pravilo” upotrjebljen u navedenoj odredbi valja razumjeti kao da se odnosi, poput stavka 4. članka 32. tog zakona, na „pravno pravilo sa zakonskom snagom”.
Članak 34. stavak 1. Zakona 40/2015 u drugom podstavku pobliže određuje da, u slučajevima odgovornosti na koje upućuje stavak 5. članka 32. tog zakona, predmet naknade mogu biti štete koje su nastale u roku od pet godina koje su prethodile datumu objave odluke kojom je utvrđeno da je pravno pravilo protivno pravu Unije, osim ako u toj odluci nije drukčije određeno, dok je u članku 67. stavku 1. trećem podstavku Zakona 39/2015 navedeno da, u tim slučajevima odgovornosti, pravo zahtijevati naknadu štete zastarijeva godinu dana od objave navedene odluke u Službenom listu.
Iz toga proizlazi da Komisija pravilno tvrdi da osporavane odredbe pretpostavljaju, kao uvjet pod kojim bi pojedinac mogao ostvariti naknadu štete koja mu je uzrokovana povredom prava Unije pripisivom nacionalnom zakonodavcu, da je Sud prethodno utvrdio tu povredu.
Sud je već presudio da je uvjetovati to da država članica naknadi štetu koju je uzrokovala pojedincu povredom prava Unije zahtjevom da je on prethodno utvrdio povredu prava Unije pripisivu toj državi članici protivno načelu djelotvornosti tog prava (vidjeti u tom smislu presudu od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur et Factortame,
C‑46/93 i C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, t.
95.
). Isto tako on je već presudio da naknada štete uzrokovane povredom prava Unije koja je pripisiva državi članici ne može biti uvjetovana zahtjevom u skladu s kojim postojanje takve povrede proizlazi iz presude koju je Sud donio odgovarajući na prethodno pitanje (presuda od 26. siječnja 2010., Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, t.
38.
i navedena sudska praksa).
Usto, iz sudske prakse navedene u točki 30. ove presude proizlazi da se ta načela primjenjuju neovisno o tijelu države članice čiji su radnja ili propust uzrokovali tu povredu prava Unije.
Slijedom toga, za ocjenu osnovanosti ovog dijela prvog prigovora nije potrebno odrediti, kako tvrdi Komisija, zahtijevaju li osporavane odredbe to da je Sud donio odluku kojom je utvrđeno da je Kraljevina Španjolska povrijedila neku od obveza koje ima na temelju prava Unije ili treba li ih, kao što tvrdi ta država članica, razumjeti kao da upućuju na bilo koju odluku Suda iz koje se može zaključiti o neusklađenosti radnje ili propusta španjolskog zakonodavca s pravom Unije. Naime, iz sudske prakse navedene u točki 104. ove presude proizlazi da, u svakom slučaju, naknada štete koju je uzrokovala država članica, uključujući nacionalnog zakonodavca, povredom prava Unije ne može, a da ne povrijedi načelo djelotvornosti, biti uvjetovana prethodnom odlukom Suda kojom se utvrđuje da je ta država članica povrijedila pravo Unije ili iz koje proizlazi neusklađenost s pravom Unije radnje ili propusta koji su uzrokovali štetu.
Međutim, u tu je svrhu potrebno ocijeniti, kao što tvrdi Kraljevina Španjolska, druga pravna sredstva koja omogućuju zahtijevanje utvrđenja odgovornosti države zakonodavca a da pritom nije potrebno da se njima zahtijeva utvrđenje postojanja takve prethodne odluke Suda.
Najprije, u točkama 63. do 82. ove presude već je utvrđeno da nijedan od postupaka ili pravnih sredstava koje je navela Kraljevina Španjolska u točkama 95. i 96. ili u točkama 38. do 45. ove presude ne jamče da pojedinac može u svim situacijama u kojima se zbog povrede prava Unije mora naknaditi šteta na temelju sudske prakse iz točaka 30. i 31. ove presude, ostvariti odgovarajuću naknadu štete koja mu je uzrokovana povredom prava Unije pripisivom nacionalnom zakonodavcu.
Nadalje, u mjeri u kojoj argumentacija sadržana u točkama 97. do 99. ove presude u bitnome odgovara onoj koja je već odbijena u točkama 85., 86. i 88. ove presude, i nju valja odbiti zbog istih razloga.
Naposljetku, u mjeri u kojoj tom argumentacijom Kraljevina Španjolska u bitnome tvrdi da ovom tužbom Komisija nastoji nametnuti uvođenje pravnog sredstva koje svim osobama omogućuje zahtijevanje utvrđenja odgovornosti države zakonodavca ne uzimajući u obzir bilo koje pojedinačne ocjene ni poštovanje bilo kojeg roka za podnošenje takve tužbe, valja utvrditi da se ona temelji na pogrešnoj premisi kad je riječ o dosegu ove tužbe i da je, slijedom toga, valja odbiti.
Naime, iako ovom tužbom Komisija želi osigurati da pojedinac kojem je nanesena šteta povredom prava Unije koja je pripisiva španjolskom zakonodavcu može ostvariti naknadu nanesene mu štete uključujući ako ne postoji upravni akt koji se može pobijati, ta institucija ni na koji način ne dovodi u pitanje uvjet nametnut stavkom 2. članka 32. Zakona 40/2015, u skladu s kojim šteta čija se naknada zahtijeva mora, među ostalim, biti individualizirana s obzirom na osobu ili skupinu osoba i koji se na temelju stavka 3. drugog podstavka tog članka primjenjuje i na tužbu iz članka 32. stavka 5. tog zakona.
Ona ne osporava ni to da je podnošenje tužbe za utvrđivanje odgovornosti države zakonodavca uvjetovano zastarnim rokovima, pri čemu je nadalje načelno utvrđenje razumnih tužbenih rokova pod prijetnjom zastare u skladu s načelom djelotvornosti, i to i onda kad po definiciji protek tih rokova podrazumijeva potpuno ili djelomično odbijanje podnesene tužbe (vidjeti u tom smislu presudu od 7. studenoga 2019., Flausch i dr.,
C‑280/18
,
EU:C:2019:928
, t.
54.
i navedenu sudsku praksu).
S obzirom na te elemente, valja prihvatiti prvi dio prvog prigovora.
2)

Drugi dio, koji se odnosi na pretpostavku u skladu s kojom je potrebno da je oštećenik pred bilo kojim sudom ishodio konačnu odluku o odbijanju tužbe podnesene protiv upravnog akta kojim je uzrokovana šteta
i)

Argumentacija stranaka
Komisija ističe da, iako se pravu Unije ne protivi primjena nacionalnog propisa koji predviđa da pojedinac ne može dobiti naknadu štete čiji je nastanak, namjerno ili nepažnjom, propustio spriječiti, upotrebom pravnog sredstva, to je točno samo pod uvjetom da upotreba tog pravnog sredstva ne uzrokuje pretjerane poteškoće i da se može razumno zahtijevati od oštećenika. Budući da je takav zahtjev apsolutno i bezuvjetno nametnut člankom 32. stavkom 5. Zakona 40/2015, on je protivan načelu djelotvornosti.
Ni činjenica da tužba za utvrđivanje odgovornosti države zakonodavca predstavlja mehanizam koji je dopunski redovnom sustavu države ni činjenica da je potrebno zaštititi pravnu sigurnost ni činjenica da u Španjolskoj postoje druga postupovna pravna sredstva za isticanje prava dodijeljenih pravnim poretkom Unije ne omogućuje ispravljanje te povrede načela djelotvornosti.
Usto, uprava često samo donosi podzakonske i druge propise kojima se provode zakonodavne odredbe, a pritom nema nikakvu marginu prosudbe, te se nacionalni zakonodavci nalaze u posebnom položaju u odnosu na pravo Unije jer moraju poštovati cjelokupno primarno i sekundarno pravo Unije. Stoga izravne povrede prava Unije nacionalnih zakonodavaca nisu ni neuobičajene niti ih je teško predvidjeti.
Osim toga, iz perspektive načela djelotvornosti nije relevantno to da je zahtijevanu konačnu presudu mogao donijeti bilo koji sud, s obzirom na to da je sam zahtjev za postojanje takve presude neusklađen s tim načelom u mjeri u kojoj nije predviđena nikakva iznimka za slučajeve u kojima bi podnošenje zahtijevanog pravnog sredstva oštećenicima prouzrokovalo pretjerane poteškoće ili se to od njih ne bi moglo razumno zahtijevati.
Kraljevina Španjolska najprije ističe da se predmetna pretpostavka u okviru ovog drugog dijela nameće zbog toga što je sustav odgovornosti države zakonodavca dopunski te zbog potrebe usklađivanja načela naknade šteta koje je uzrokovao zakonodavac s načelom pravne sigurnosti. Nije vjerojatno da će zakonodavčev akt uzrokovati štetu ako ne postoji provedbeni upravni akt, a za potrebe određivanja postojanja prava na naknadu štete svakako je potrebno u svakom pojedinom slučaju ocijeniti nezakonitost pretrpljene štete, pri čemu utvrđenje neusklađenosti odredbe s pravom Unije ne daje automatski pravo na naknadu štete.
Stoga, ako se prigovor temelji na neusklađenosti zakona s pravom Unije, pojedinac mora opravdati razloge zbog kojih mu je taj zakon uzrokovao pojedinačnu štetu i dokazati da je njezin uzrok „primjena zakona”. Ako ne postoji temelj koji opravdava postojanje „štetnog događaja”, nije moguće sudu podnijeti tužbu za utvrđivanje odgovornosti. Kraljevina Španjolska smatra da pojedinci ne mogu tvrditi da zakoni koji imaju proširene vremenske učinke, a za koje se uspostavi da su neusklađeni s pravom Unije, daju pravo na naknadu štete koje nije vremenski ograničeno.
Nadalje, iako je potrebna konačna odluka o odbijanju prethodne tužbe, nije potrebno da su iscrpljena pravna sredstva koja se podnose sudu, s obzirom na to da je, u skladu s tekstom članka 32. stavka 5. Zakona 40/2015, dovoljno da je konačna odluka ishođena „pred bilo kojim sudom”.
Naposljetku i u svakom slučaju, Tribunal Supremo (Vrhovni sud) tumači predmetnu pretpostavku u okviru ovog dijela u korist pojedinaca, što jamči poštovanje načela djelotvornosti.
ii)

Ocjena Suda
Članak 32. stavak 5. Zakona 40/2015 predviđa da, ako je povreda posljedica primjene pravnog pravila sa zakonskom snagom koje je proglašeno protivnim pravu Unije, pojedinac može ostvariti naknadu štete samo ako je pred bilo kojim sudom ishodio konačnu odluku o odbijanju tužbe podnesene protiv upravnog akta kojim je prouzročena šteta.
Kad je riječ o odgovornosti države članice za povredu prava Unije, Sud je već priznao da nacionalni sud može ispitati je li oštećena osoba postupala s odgovarajućom pažnjom kako bi izbjegla štetu ili ograničila njezin opseg te, osobito, je li na vrijeme iskoristila pravna sredstva koja su joj stajala na raspolaganju. Naime, opće je načelo zajedničko pravnim sustavima država članica da oštećenik mora postupati s razumnom pažnjom u ograničavanju opsega štete ili u protivnom riskirati da sam snosi štetu. Suprotno tomu, bilo bi protivno načelu djelotvornosti nametnuti oštećenicima sustavno iskorištavanje svih pravnih sredstava na njihovu raspolaganju čak i ako bi to uzrokovalo pretjerane poteškoće ili se ne bi moglo razumno zahtijevati od njih (vidjeti u tom smislu presude od 24. ožujka 2009., Danske Slagterier,
C‑445/06
,
EU:C:2009:178
, t.
60.
do
62.
i navedenu sudsku praksu te od 4. listopada 2018., Kantarev,
C‑571/16
,
EU:C:2018:807
, t.
140.
do
142.
i navedenu sudsku praksu).
Slijedom toga, iako se pravu Unije ne protivi primjena nacionalnog propisa koji predviđa da pojedinac ne može ostvariti naknadu štete čiji je nastanak, namjerno ili nepažnjom, propustio spriječiti primjenom pravnog sredstva, to je tako samo pod uvjetom da njegova primjena ne uzrokuje pretjerane poteškoće ili se može razumno zahtijevati od oštećenika (vidjeti u tom smislu presudu od 24. ožujka 2009., Danske Slagterier,
C‑445/06
,
EU:C:2009:178
, t.
69.
).
U predmetnom slučaju, kako je također istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 82. svojeg mišljenja, to je upravo ono što predviđa članak 32. stavak 5. Zakona 40/2015. Naime, pravodobnim pobijanjem štetnog upravnog akta predmetni pojedinac načelno može izbjeći nastanak štete ili joj može barem ograničiti doseg.
Usto, ta odredba ne zahtijeva da pojedinac mora iscrpiti sva pravna sredstva koja su mu na raspolaganju, nego samo da je pred bilo kojim sudom ishodio konačnu odluku o tužbi podnesenoj protiv tog upravnog akta, što može olakšati ispunjenje te pretpostavke.
Međutim, valja utvrditi da, kao što to ističe Komisija, ako šteta proizlazi iz zakonodavčeve radnje ili propusta koji su protivni pravu Unije a da pritom ne postoji upravni akt koji pojedinac može pobijati, navedena odredba onemogućuje ostvarivanje naknade štete s obzirom na to da oštećenik u tom slučaju ne može sudu podnijeti tužbu koja se od njega zahtijeva. S tim u vezi, uzimajući u obzir sudsku praksu navedenu u točki 124. ove presude, nije potrebno da oštećenik koji se nalazi u takvoj situaciji mora aktivnim djelovanjem ishoditi donošenje upravnog akta koji bi zatim mogao pobijati, s obzirom na to da se u svakom slučaju ne može smatrati da je takav akt uzrokovao navedenu štetu.
Slijedom toga, članak 32. stavak 5. Zakona 40/2015 protivi se načelu djelotvornosti u mjeri u kojoj nije predviđena nikakva iznimka za slučajeve u kojima bi podnošenje pravnog sredstva koje se njime zahtijeva prouzrokovalo pretjerane poteškoće ili se ne bi moglo razumno zahtijevati od oštećenika, što bi bilo u slučaju u kojem šteta proizlazi iz zakonodavčeve radnje ili propusta koji su protivni pravu Unije, a pritom ne postoji upravni akt koji se može pobijati.
S tim u vezi, navod u skladu s kojim je malo vjerojatno da šteta može tako neposredno proizaći iz radnje ili propusta nacionalnog zakonodavca ne utječe na tu ocjenu. S jedne strane, okolnost da, kad nisu predviđene iznimke poput onih opisanih u prethodnoj točki, tek rijetko dođe do povrede načela djelotvornosti ne može opravdati povredu tog načela. S druge strane, uzimajući u obzir posebne obveze koje nacionalni zakonodavci imaju u području prenošenja prava Unije u nacionalno pravo, u praksi nije neuobičajeno da njihova djelatnost neposredno prouzrokuje štetu nastalu pojedincima.
Isto tako, činjenica da se podnošenje prethodne tužbe kojom se nastoji izbjeći ili ograničiti šteta ne može, na temelju načela djelotvornosti, zahtijevati u slučajevima u kojima bi to podnošenje uzrokovalo pretjerane poteškoće ili se ne bi moglo razumno zahtijevati od oštećenika ne znači da je pojedinac koji zahtijeva utvrđenje odgovornosti države zakonodavca dužan dokazati, u okviru tužbe za utvrđivanje te odgovornosti, da su pretpostavke potrebne za nastanak te odgovornosti ispunjene u njegovu konkretnom slučaju. Slijedom toga, argumente Kraljevine Španjolske, navedene u točkama 118. i 119. ove presude, valja odbiti.
Što se tiče tvrdnje u skladu s kojom Tribunal Supremo (Vrhovni sud) tumači osporavanu pretpostavku u korist pojedinaca, valja je odbiti zbog razloga koji su istovrsni onima navedenima u točki 81. ove presude.
Slijedom toga, valja prihvatiti drugi dio prvog prigovora u mjeri u kojoj članak 32. stavak 5. Zakona 40/2015 uvjetuje naknadu šteta koje je pojedincima uzrokovao španjolski zakonodavac time da je oštećenik pred bilo kojim sudom ishodio konačnu odluku kojom se odbija tužba podnesena protiv upravnog akta kojim je uzrokovana šteta, a nije predviđena iznimka za slučajeve u kojima šteta izravno proizlazi iz zakonodavčeve radnje ili propusta koji su protivni pravu Unije, pri čemu ne postoji upravni akt koji se može pobijati.
3)

Treći dio, koji se odnosi na uvjet u skladu s kojim se oštećenik morao pozvati na povredu prava Unije u okviru tužbe podnesene protiv upravnog akta kojim je uzrokovana šteta
i)

Argumentacija stranaka
Komisija tvrdi da se čini da pretpostavka u skladu s kojom se oštećenik morao pozvati na povredu prava Unije u okviru tužbe protiv upravnog akta kojim je uzrokovana šteta ograničava pravo na naknadu štete na slučajeve u kojima povrijeđena odredba prava Unije ima izravan učinak, iako odgovornost države može nastati i u slučaju povrede odredbe prava Unije koja nema takav učinak.
Budući da, prema Komisijinu mišljenju, ako povrijeđena odredba prava Unije nema izravan učinak, pojedinci ne mogu dobiti zaštitu svojih prava pred nacionalnim sudovima na način da se nacionalno pravo izuzme iz primjene i primijeni pravo Unije, kad je riječ o toj vrsti odredbi, suvišno je zahtijevati da se oštećenik pozvao na povredu prava Unije u okviru prethodnog sudskog postupka. Stoga ta pretpostavka pretjerano otežava ostvarivanje naknade štete koju je nacionalni zakonodavac uzrokovao povredom prava Unije.
To utvrđenje ne može dovesti u pitanje činjenica da se pojedinci mogu pozvati na bilo koju odredbu prava Unije u okviru postupka za poništenje upravnog akta, s obzirom na to da su nacionalni sudovi dužni izuzeti iz primjene nacionalnu mjeru i izravno zaštititi prava dodijeljena pravnim poretkom Unije samo u slučaju odredbi prava Unije koje imaju izravan učinak.
Kraljevina Španjolska ponavlja da je taj uvjet nametnut zbog toga što je sustav odgovornosti države zakonodavca dopunski i zbog potrebe usklađivanja načela naknade štete koju je uzrokovao zakonodavac i načela pravne sigurnosti. Stoga obveza pozivanja na povredu prava Unije u okviru prethodne tužbe nije pretjerana, s obzirom na to da svaki tužitelj mora ostvarivati svoja prava s dužnom pažnjom i da članak 32. stavak 5. Zakona 40/2015 omogućuje ponovno pokretanje postupka naknade štete u situacijama koje su postale konačne.
Usto, španjolsko pravo ni na koji način ne ograničava pravo na naknadu štete na slučajeve u kojima povrijeđena odredba prava Unije ima izravan učinak. Budući da ta pretpostavka nema nikakav temelj u osporavanim odredbama i da je teret dokazivanja na Komisiji, taj dio prigovora stoga valja odbiti. U svakom slučaju, s jedne strane, pojedinčeva obveza podnošenja prethodne tužbe pozivanjem na povredu prava Unije ne znači da se u okviru te tužbe može navesti samo odredba koja ima izravan učinak, s obzirom na to da se argumenti koji se temelje na neusklađenosti španjolskog prava s pravom Unije mogu isticati neovisno o izravnom učinku pravnog pravila Unije koje je navedeno. S druge strane, Tribunal Supremo (Vrhovni sud) tumači tu obvezu u korist pojedinaca.
ii)

Ocjena Suda
Kao jedan od uvjeta kojima je podvrgnuta mogućnost da pojedinac ostvari naknadu štete koja proizlazi iz povrede prava Unije koja je pripisiva nacionalnom zakonodavcu, članak 32. stavak 5. Zakona 40/2015 predviđa i uvjet u skladu s kojim se taj pojedinac u okviru pravnog sredstva podnesenog protiv upravnog akta kojim je uzrokovana šteta morao pozvati na kasnije utvrđenu povredu prava Unije.
Uvodno valja pojasniti da je ovaj dio prigovora potrebno analizirati samo u mjeri u kojoj se podnošenje takvog sredstva može valjano nametnuti oštećenicima uzimajući u obzir razmatranja navedena u točkama 125. do 128. ove presude.
U okviru ovog dijela Komisija samo osporava usklađenost s načelom djelotvornosti opće oštećenikove obveze da u pravnom sredstvu koje prethodi tužbi za utvrđivanje odgovornosti čije se podnošenje od njega može zahtijevati radi izbjegavanja štete ili ograničenja njezina dosega, ističe povredu prava Unije, s obzirom na to da je takvo isticanje nužno osuđeno na neuspjeh ako predmetna odredba prava Unije nema izravan učinak jer pozivanje na takvu odredbu koja nema takav učinak ne može dovesti do izbjegavanja ili ograničenja štete koja mu je uzrokovana.
S tim u vezi, iako, kako ističe Komisija, nacionalni sud nije dužan samo na temelju prava Unije izuzeti iz primjene odredbu svojeg nacionalnog prava koja je suprotna odredbi prava Unije ako potonja odredba nema izravan učinak (presuda od 24. lipnja 2019., Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, t.
68.
), to utvrđenje ipak ne dovodi u pitanje mogućnost tog suda da na temelju nacionalnog prava izuzme iz primjene bilo koju odredbu tog prava koja je protivna pravu Unije koja nema takav učinak (presuda od 18. siječnja 2022., Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, t.
33.
).
Usto, obvezujuća priroda odredbi prava Unije, čak i kad nemaju izravan učinak, obvezuje nacionalne sudove da nacionalno pravo tumače u skladu s tim odredbama (vidjeti u tom smislu presude od 13. studenoga 1990., Marleasing,
C‑106/89
,
EU:C:1990:395
, t.
6.
i
8.
i od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export,
C‑308/19
,
EU:C:2021:47
, t.
30.
). Ta je obveza ograničena općim pravnim načelima, osobito načelima pravne sigurnosti i zabrane retroaktivnosti i ne može služiti kao temelj
contra legem
tumačenju nacionalnog prava (vidjeti u tom smislu presude od 4. srpnja 2006., Adeneler i dr.,
C‑212/04
,
EU:C:2006:443
, t.
110.
i od 18. siječnja 2022., Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, t.
28.
).
S obzirom na te elemente, Komisijinu argumentaciju valja odbiti u mjeri u kojoj ona njome tvrdi da se u okviru pravnog sredstva protiv upravnog akta kojim je uzrokovana šteta mogu isticati samo one odredbe prava Unije koje imaju izravan učinak, s obzirom na to da nije isključeno da se, kao što je uostalom Kraljevina Španjolska tvrdila na raspravi, ovlasti nacionalnog suda ne mijenjaju ovisno o tome ima li predmetna odredba prava Unije izravan učinak ili ne i da potonji na temelju nacionalnog prava raspolaže širim ovlastima od onih koje ima na temelju prava Unije. Usto, odredba prava Unije koja nema izravan učinak može se, ovisno o slučaju, isticati radi dobivanja tumačenja nacionalnog prava koje je usklađeno s pravom Unije.
U svakom slučaju, ipak valja navesti da činjenica da se od oštećenika zahtijeva da je u fazi koja prethodi pravnom sredstvu koje je podneseno protiv upravnog akta kojim je uzrokovana šteta, a kojim se nastoji izbjeći ili ograničiti ta šteta, istaknuo povredu prava Unije koja je kasnije utvrđena, ili u protivnom neće moći ostvariti naknadu pretrpljene štete, može predstavljati pretjeranu postupovnu poteškoću, koja je protivna načelu djelotvornosti. Naime, u toj fazi može biti pretjerano teško odnosno nemoguće predvidjeti koju će povredu prava Unije u konačnici priznati Sud.
U tim okolnostima valja odbiti treći dio prvog prigovora.
b)

Odredbe članka 67. stavka 1. trećeg podstavka Zakona 39/2015 i članka 34. stavka 1. drugog podstavka Zakona 40/2015
1)

Argumentacija stranaka
Komisija tvrdi da načelo djelotvornosti isto tako povrjeđuju, s jedne strane, članak 67. stavak 1. treći podstavak Zakona 39/2015, na temelju kojeg pravo zahtijevati naknadu štete zastarijeva godinu dana od objave u Službenom listu odluke kojom se utvrđuje da je predmetno pravno pravilo sa zakonskom snagom protivno pravu Unije i, s druge strane, članak 34. stavak 1. drugi podstavak Zakona 40/2015, koji štete koje mogu biti predmet naknade ograničava na one koje su nastale u roku od pet godina koje su prethodile datumu te objave, osim ako u toj odluci nije drukčije određeno.
Kao prvo, nije prihvatljivo da rok za zastaru tužbe počne teći od datuma koji ovisi o odluci Suda koja nije potrebna kako bi nacionalni sud mogao ne samo utvrditi da postoji odgovornost države nego isto tako naložiti predmetnoj državi članici da naknadi štetu uzrokovanu povredom prava Unije. To bi dovelo do toga da prethodna odluka Suda postane sastavni čimbenik odgovornosti države zakonodavca, kao što to usto potvrđuje tekst članka 32. stavka 5. Zakona 40/2015, čime se povrjeđuje sudska praksa Suda.
Kao drugo, ograničavanje šteta koje se mogu naknaditi samo na one koje su nastale tijekom pet godina koje su prethodile objavi odluke kojom se utvrđuje da je predmetna odredba protivna pravu Unije dvostruko povrjeđuje načelo djelotvornosti. S jedne strane, takav rok ne može se utvrditi od datuma koji ovisi o odluci Suda koja nije potrebna. S druge strane, takvo je ograničenje protivno načelu potpune naknade štete, koje je svojstveno načelu djelotvornosti, s obzirom na to da sudska praksa Suda zahtijeva potpunu naknadu štete, uključujući dodjelu zateznih kamata.
Iako se pravu Unije načelno ne protivi primjena petogodišnjeg zastarnog roka na državne tražbine, ne dovodeći u pitanje to da se on primjenjuje na slične tražbine nacionalnog prava, u predmetnom je slučaju očito da je, s obzirom na to da sustav uspostavljen člankom 32. stavcima 5. i 6. Zakona 40/2015 zahtijeva dug tijek sudskog postupka, više nego vjerojatno da bi proteklo više od pet godina prije nego što Sud donese svoju odluku. Stoga bi, zbog trajanja postupka predviđenog člankom 32. stavkom 5. Zakona 40/2015, uzimanje u obzir upućivanja sadržanog u članku 34. stavku 1. drugom podstavku tog zakona moglo onemogućiti potpunu naknadu pretrpljene štete.
Što se tiče pojašnjenja u skladu s kojim je vremensko ograničenje šteta koje se mogu naknaditi pet godina „osim ako […] nije drukčije određeno” sadržanog u odluci kojom se utvrđuje da je pravno pravilo sa zakonskom snagom protivno pravu Unije, ono nije sadržano u članku 34. stavku 1. drugom podstavku Zakona 40/2015, nego u njegovu članku 32. stavku 6. Stoga se ono ne odnosi na mogućnost koju ima nacionalni sud kojem je podnesen zahtjev za naknadu štete, nego samo na sadržaj odluke Suda.
Kad je riječ, kao prvo, o trenutku od kojeg počinje teći rok zastare predmetne tužbe, Kraljevina Španjolska odgovara da, s obzirom na to da zahtjev za postojanje prethodne presude Suda nije protivan načelu djelotvornosti, Komisijinu kritiku s tim u vezi valja odbiti. U svakom slučaju, bilo koji španjolski sud može utvrditi da je pravno pravilo sa zakonskom snagom protivno pravu Unije a da pritom nije potrebna odluka Suda o tome.
Osim toga, s jedne strane, budući da šteta u predmetnom slučaju proizlazi iz pravnog pravila koje ima opći učinak, taj rok može početi teći tek od objave presude kojom se utvrđuje nezakonitost tog pravnog pravila jer samo ta objava omogućuje da se sazna za tu nezakonitost i slijedom toga za štetu. Objava u Službenom listu jedno je od najučinkovitijih sredstava za obznanjivanje pravnog događaja.
Usto, činjenica da rok počinje teći od datuma objave presude ne znači da se prije tog datuma ne može poduzeti pravna radnja redovnim pravnim sredstvima i u okviru općeg sustava odgovornosti tijela javne vlasti navedenog u članku 106. Ustava i uređenog člankom 32. stavkom 1. Zakona 40/2015.
Kao drugo, kad je riječ o vremenskom ograničenju šteta koje se mogu naknaditi, Kraljevina Španjolska tvrdi da iz točaka 68. i 69. presude od 21. prosinca 2016., Gutiérrez Naranjo i dr. (
C‑154/15, C‑307/15 i C‑308/15
,
EU:C:2016:980
), proizlazi da je, unatoč utvrđenju neusklađenosti s pravom Unije, potrebno poštovati konačne pravne situacije. S tim u vezi, ona još jednom naglašava da se stavak 5. članka 32. Zakona 40/2015, kao i njegov stavak 4., odnose na dodatan slučaj u kojem ponovno počinje teći rok koji je završen na temelju redovnih pravnih sredstava, što omogućuje ostvarivanje naknade štete u slučajevima u kojima je načelno isključena bilo kakva naknada štete. Stoga je tim stavkom 5. uspostavljeno pravno pravilo u korist pojedinaca, koje omogućuje podnošenje tužbe za utvrđivanje odgovornosti čiji ishod može biti protivan odluci koja je već postala pravomoćna.
U svakom slučaju, pojedinac može ostvariti potpunu naknadu pretrpljene štete tako da podnese odgovarajuće tužbe prije nego što one zastare, pri čemu Kraljevina Španjolska s tim u vezi upućuje na članak 34. stavak 1. prvi podstavak Zakona 40/2015, koji se primjenjuje na opći slučaj odgovornosti tijela javne vlasti na koji se odnosi članak 32. stavak 1. tog zakona.
Osim toga, sudska praksa ne predviđa da se naknada duguje za sve štete vezane za već zastarjele radnje. Bilo bi neproporcionalno zahtijevati apsolutnu naknadu štete u pogledu zakona koji su na snazi već desetljećima. Potpuna naknada štete nije apsolutno načelo te valja uzeti u obzir potencijalne posljedice za državnu riznicu.
Naposljetku, budući da je člankom 34. stavkom 1. drugim podstavkom Zakona 40/2015 pobliže određeno da se primjenjuje „osim ako […] nije drukčije određeno u [odluci kojom se utvrđuje da je pravno pravilo protivno pravu Unije]”, sud koji odlučuje o pravnom sredstvu za utvrđivanje odgovornosti može mijenjati naknadu štete ovisno o okolnostima i odlučiti ne primijeniti vremensko ograničenje šteta koje se mogu naknaditi kako je predviđeno tom odredbom.
2)

Ocjena Suda
Kao prvo, kad je riječ o dijelu Komisijine argumentacije koji se odnosi na članak 67. stavak 1. treći podstavak Zakona 39/2015, valja podsjetiti na to da ta odredba predviđa da, u slučajevima odgovornosti na koje upućuje članak 32. stavak 5. Zakona 40/2015, pravo zahtijevati naknadu štete zastarijeva godinu dana od objave odluke kojom se utvrđuje da je pravno pravilo protivno pravu Unije u Službenom listu. Usto, Komisija kritizira članak 67. stavak 1. treći podstavak Zakona 39/2015 samo u mjeri u kojoj je tom odredbom određen datum na koji počinje teći rok zastare tužbe za utvrđivanje odgovornosti države zakonodavca za povrede prava Unije koje su joj pripisive.
Budući da, kao što je utvrđeno u točki 106. ove presude, naknada štete koju je uzrokovala država članica, uključujući nacionalnog zakonodavca, povredom prava Unije ne može, a da ne povrijedi načelo djelotvornosti, biti uvjetovana prethodnom odlukom Suda kojom se utvrđuje da je ta država članica povrijedila pravo Unije ili iz koje proizlazi neusklađenost s pravom Unije radnje ili propusta koji su uzrokovali štetu, objava takve odluke u Službenom listu isto tako ne može, a da ne povrijedi to načelo, predstavljati jedinu moguću točku od koje može početi teći rok zastare tužbe za utvrđenje odgovornosti tog zakonodavca za povrede prava Unije koje su mu pripisive.
S tim u vezi, valja odbiti tvrdnju Kraljevine Španjolske u skladu s kojom oštećenik može ostvariti potpunu naknadu nanesene mu štete na temelju redovnih pravnih sredstava i u okviru općeg sustava odgovornosti tijela javne vlasti sadržanog u članku 32. stavku 1. Zakona 40/2015. S jedne strane, kao što proizlazi iz točaka 63. do 82. ove presude, nijedan postupak ni pravno sredstvo koje navodi Kraljevina Španjolska ne jamči da odgovornost države zbog povreda prava Unije pripisivih nacionalnom zakonodavcu može nastati u svim okolnostima u kojima pojedinac pretrpi štetu zbog takve zakonodavčeve povrede. S druge strane, postojanje takve odluke predstavlja, u skladu sa samim tekstom osporavanih odredbi, pretpostavku koja mora nužno biti ispunjena prije nego što je uopće moguće poduzeti takvu radnju.
Slijedom toga, valja utvrditi da je dio Komisijine argumentacije koji se odnosi na točku od koje počinje teći zastarni rok, predviđen člankom 67. stavkom 1. trećim podstavkom Zakona 39/2015, osnovan u mjeri u kojoj ta odredba obuhvaća samo slučajeve u kojima postoji odluka Suda kojom se utvrđuje da je primijenjeno pravno pravilo sa zakonskom snagom neusklađeno s pravom Unije.
Kao drugo, kad je riječ o vremenskom ograničenju šteta koje se mogu naknaditi, valja podsjetiti na to da članak 34. stavak 1. drugi podstavak Zakona 40/2015 predviđa da, u slučajevima odgovornosti na koje upućuje stavak 5. članka 32. tog zakona, predmet naknade mogu biti štete koja su nastale u roku od pet godina koje su prethodile danu objave odluke kojom je utvrđeno da je predmetno pravno pravilo sa zakonskom snagom neustavno ili protivno pravu Unije, osim ako u toj odluci nije drukčije određeno.
Stoga valja utvrditi da je učinak te odredbe ograničenje, u slučaju odgovornosti države zakonodavca za povrede prava Unije koje su joj pripisive, šteta koje mogu biti predmet naknade na one koje su nastale tijekom pet godina koje su prethodile datumu objave u Službenom listu odluke kojom se utvrđuje da je Kraljevina Španjolska povrijedila pravo Unije ili iz koje proizlazi neusklađenost s pravom Unije zakonodavčeve radnje ili propusta koji su uzrokovali te štete.
S tim u vezi, ako ne postoji odredba prava Unije u tom području, nacionalnim pravnim poretkom svake države članice određuje se opseg naknade štete i pravila o ocjeni šteta uzrokovanih povredom prava Unije, pri čemu nacionalni propisi kojima se utvrđuju kriteriji za određivanje tog opsega i navedena pravila moraju osobito poštovati načelo djelotvornosti (vidjeti u tom smislu presude od 25. studenoga 2010., Fuß,
C‑429/09
,
EU:C:2010:717
, t.
93.
i navedenu sudsku praksu i od 28. srpnja 2016., Tomášová,
C‑168/15
,
EU:C:2016:602
, t.
39.
). Tako je Sud u više navrata presudio da naknada šteta koje su pojedincima uzrokovane povredama prava Unije mora odgovarati pretrpljenoj šteti (vidjeti presude od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur i Factortame,
C‑46/93 i C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, t.
82.
i od 29. srpnja 2019., Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe,
C‑620/17
,
EU:C:2019:630
, t.
46.
), u smislu da mora omogućiti, ako je to potrebno, potpunu naknadu stvarno pretrpljenih šteta (vidjeti u tom smislu presude od 2. kolovoza 1993., Marshall,
C‑271/91
,
EU:C:1993:335
, t.
26.
i od 15. travnja 2021., Braathens Regional Aviation,
C‑30/19
,
EU:C:2021:269
, t.
49.
).
U predmetnom slučaju dovoljno je utvrditi da, time što je u članku 34. stavku 1. drugom podstavku Zakona 40/2015 predvidjela da se štete koje je zakonodavac uzrokovao pojedincima povredom prava Unije mogu naknaditi samo ako su nastale tijekom pet godina koje prethode datumu objave odluke Suda kojom se utvrđuje da je Kraljevina Španjolska povrijedila pravo Unije ili iz koje proizlazi neusklađenost s pravom Unije zakonodavčeve radnje ili propusta koji su uzrokovali te štete, Kraljevina Španjolska sprječava to da oštećenici mogu u svim slučajevima ostvariti odgovarajuću naknadu pretrpljene štete.
Naime, osim što naknada štete koju je zakonodavac uzrokovao povredom prava Unije ne može, u svakom slučaju, biti uvjetovana postojanjem takve odluke, učinak te pretpostavke je, uzimajući u obzir trajanje postupka u kojem je takva odluka donesena, odnosno postupka radi utvrđivanja povrede obveze u smislu članka 258. UFEU‑a ili postupka povodom zahtjeva za prethodnu odluku, na temelju članka 267. UFEU‑a, da u praksi onemogući ili pretjerano oteža ostvarivanje takve naknade štete. Usto, trajanje postupka produljuje se primjenom članka 32. stavka 5. Zakona 40/2015, koji upućuje na njegov članak 34. stavak 1. i koji zahtijeva konačnu odluku o odbijanju tužbe podnesene protiv upravnog akta kojim je uzrokovana šteta.
Stoga je navedena pretpostavka isto tako protivna načelu djelotvornosti. S tim u vezi, Kraljevina Španjolska ne može zbog istih razloga kao što su oni već navedeni u točkama 85., 86. i 88. te točkama 63. do 82. ove presude izvući korisni argument ni iz činjenice da članak 32. stavak 5 Zakona 40/2015 predstavlja dopunsko pravno sredstvo ni iz drugih postupaka ili pravnih sredstava koje navodi.
Isto tako, upućivanje u članku 34. stavku 1. drugom podstavku Zakona 40/2015 na činjenicu da može biti „drukčije određeno” u „toj odluci” ni na koji način ne potkrepljuje tvrdnju te države članice, s obzirom na to da iz te odredbe nedvojbeno proizlazi da izraz „odluka” upućuje, kad je riječ o štetama koje proizlaze iz povrede prava Unije koja je pripisiva zakonodavcu, na „odluku […] kojom se utvrđuje da je pravno pravilo protivno pravu Unije”, odnosno na odluku Suda.
S obzirom na prethodna razmatranja, valja utvrditi da je dio Komisijine argumentacije koji se odnosi na vremensko ograničenje šteta koje se mogu naknaditi, predviđeno člankom 34. stavkom 1. drugim podstavkom Zakona 40/2015, osnovan.
Slijedom toga, valja djelomično prihvatiti prvi prigovor, koji se temelji na povredi načela djelotvornosti.
4.

Drugi prigovor, koji se temelji na povredi načela ekvivalentnosti
a)

Argumentacija stranaka
U okviru svojeg drugog prigovora Komisija ističe da je, time što je u članku 32. stavku 5. točkama (a) i (b) Zakona 40/2015 kao pretpostavku nastanka odgovornosti države zakonodavca u slučaju povrede prava Unije predvidjela da povrijeđeno pravno pravilo mora imati za cilj dodjelu prava pojedincima i da ta povreda mora biti dovoljno ozbiljna, Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju načela ekvivalentnosti.
Prema mišljenju te institucije, iz sudske prakse Suda proizlazi da je načelo ekvivalentnosti relevantno za ocjenu ne samo postupovnih pretpostavki koje uređuju tužbe za utvrđivanje odgovornosti države za štetu koju ona uzrokuje povredom prava Unije nego isto tako i materijalnih pretpostavki koje uređuju podnošenje takvih tužbi. Slijedom toga, nije relevantna činjenica da članak 32. stavak 5. Zakona 40/2015 navodi tri iste pretpostavke koje su, u skladu sa sudskom praksom Suda, dovoljne za nastanak odgovornosti države članice za štetu koju je uzrokovala pojedincima povredom prava Unije, s obzirom na to da nacionalno pravo može, a da ne povrijedi načelo ekvivalentnosti, nametnuti te tri pretpostavke samo ako se one isto tako primjenjuju na slične nacionalne zahtjeve za naknadu štete.
U predmetnom slučaju, dvije pretpostavke navedene u točki 171. ove presude nisu predviđene u stavku 4. članka 32. Zakona 40/2015 kad je riječ o nastanku odgovornosti države zakonodavca u slučaju povrede Ustava, iako iz presude od 26. siječnja 2010., Transportes Urbanos y Servicios Generales (
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
), proizlazi da su, uzimajući u obzir njihov predmet i bitne sastojke, tužbe za utvrđivanje odgovornosti države koje su podnesene na temelju toga što je Tribunal Constitucional (Ustavni sud) utvrdio da je pravnim pravilom sa zakonskom snagom povrijeđeno pravo Unije i one koje su podnesene na temelju toga što je pravnim pravilom sa zakonskom snagom povrijeđen Ustav, slične za potrebe ocjene načela ekvivalentnosti.
Kraljevina Španjolska ističe da drugi prigovor koji je navela Komisija nije osnovan s obzirom na to da se dvije predmetne tužbe ne mogu smatrati sličnima. Slučajevi neustavnosti zakona mogu se uvelike razlikovati od slučajeva neusklađenosti pravnog pravila s pravom Unije, s obzirom na to da se određeni slučajevi neustavnosti mogu osobito ne odnositi na povredu prava pojedinaca. Usto, postoji suštinska razlika između odgovornosti države koja proizlazi iz povrede prava Unije i one koja proizlazi iz utvrđenja neustavnosti zakona, u mjeri u kojoj potonja podrazumijeva poništenje zakona
ex tunc
tako da su upravni akti doneseni na temelju zakona koji je naknadno proglašen neustavnim također nezakoniti. To nije tako u slučaju odluke Suda kojom se utvrđuje povreda ili odluke donesene u okviru postupka povodom zahtjeva za prethodnu odluku.
Osim toga, sve i da su te dvije tužbe slične, članak 32. stavak 5. Zakona 40/2015 samo objedinjuje pretpostavke utvrđene sudskom praskom Suda radi povećanja pravne sigurnosti. Te su pretpostavke svojstvene sustavu odgovornosti države u Španjolskoj, uključujući u slučajevima odgovornosti koja proizlazi iz utvrđenja neustavnosti pravnog pravila sa zakonskom snagom. Stoga je u svakom slučaju riječ o puko formalnoj razlici.
b)

Ocjena Suda
U skladu s onim što je već navedeno u točki 33. ove presude, ne dovodeći u pitanje pravo na naknadu štete koje izravno proizlazi iz prava Unije ako su ispunjene tri pretpostavke navedene u točki 31. ove presude, država mora popraviti posljedice štete koju je uzrokovala povrjeđujući pravo Unije u okviru nacionalnog prava u području odgovornosti.
Naime, ako ne postoji propis Unije u određenom području, nacionalnim pravnim poretkom svake države članice valja odrediti nadležne sudove i urediti postupovna pravila za pravna sredstva namijenjena osiguranju prava koja osobe imaju na temelju prava Unije, pri čemu načelo ekvivalentnosti ipak nameće da pretpostavke koje su nacionalnim zakonodavstvima utvrđene u području naknade šteta ne budu nepovoljnije od onih koje se odnose na slične nacionalne zahtjeve (vidjeti u tom smislu presude od 19. studenoga 1991., Francovich i dr.,
C‑6/90 i C‑9/90
,
EU:C:1991:428
, t.
41.
do
43.
i navedenu sudsku praksu i od 19. svibnja 2011., Iaia i dr.,
C‑452/09
,
EU:C:2011:323
, t.
16.
i navedenu sudsku praksu).
Stoga je cilj načela ekvivalentnosti utvrditi okvir postupovne autonomije kojom države članice raspolažu kad provode pravo Unije i kad ono ne predviđa odredbe u tom području. Iz toga proizlazi da se, u području odgovornosti države za povredu prava Unije, to načelo može primijeniti samo kad je ta odgovornost nastala na temelju prava Unije i stoga kad su ispunjene odgovarajuće pretpostavke, poput onih koje su navedene u točki 31. ove presude (vidjeti analogijom presudu od 9. prosinca 2010., Combinatie Spijker Infrabouw‑De Jonge Konstruktie i dr.,
C‑568/08
,
EU:C:2010:751
, t.
92.
).
Naime, isto kao što je istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 122. svojeg mišljenja, na tom se načelu ne može temeljiti obveza država članica da omoguće nastanak prava na naknadu štete pod povoljnijim uvjetima od onih koji su predviđeni sudskom praksom Suda.
U predmetnom slučaju Komisija drugim prigovorom ne želi dovesti u pitanje pretpostavke pod kojima je u Španjolskoj provedeno načelo odgovornosti države za povrede prava Unije koje su joj pripisive, kako ih je pobliže odredio Sud, nego same pretpostavke za nastanak odgovornosti države zakonodavca za povrede prava Unije koje su joj pripisive, kako su definirane u španjolskom pravu, za koje je usto nesporno da vjerno reproduciraju pretpostavke sadržane u sudskoj praksi Suda.
Kao što proizlazi iz utvrđenja sadržanog u točki 179. ove presude, čak i kada su pretpostavke za nastanak odgovornosti države zakonodavca za povrede prava Unije koje su joj pripisive nepovoljnije od pretpostavki za nastanak odgovornosti države zakonodavca u slučaju povrede ustava, načelo ekvivalentnosti ne primjenjuje se u takvom slučaju.
Osim toga, Sud je već u više navrata pojasnio da, iako države članice mogu predvidjeti da njihova odgovornost nastaje pod pretpostavkama koje su blaže od onih koje je utvrdio Sud, tada se mora smatrati da je ta odgovornost nastala ne na temelju prava Unije nego na temelju nacionalnog prava (vidjeti u tom smislu presude od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur i Factortame,
C‑46/93 i C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, t.
66.
i od 8. srpnja 2021., Koleje Mazowieckie,
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
, t.
62.
i navedenu sudsku praksu).
Općenito se načelo ekvivalentnosti ne može tumačiti tako da obvezuje državu članicu da usto proširi svoj najpovoljniji nacionalni sustav na sva pravna sredstva podnesena u određenom pravnom području (presuda od 26. siječnja 2010., Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, t.
34.
i navedena sudska praksa).
Usto valja istaknuti da je točno da je, kako navodi Komisija, Sud u više navrata pojasnio da kako formalne tako i materijalne pretpostavke koje su nacionalni zakonodavci utvrdili u području naknade šteta koje su uzrokovale države članice povredom prava Unije ne mogu osobito biti nepovoljnije od onih koje se odnose na slične nacionalne zahtjeve (vidjeti u tom smislu presude od 19. studenoga 1991., Francovich i dr.,
C‑6/90 i C‑9/90
,
EU:C:1991:428
, t.
43.
; od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur i Factortame,
C‑46/93 i C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, t.
98.
i
99.
i navedenu sudsku praksu i od 17. travnja 2007., AGM‑COS.MET,
C‑470/03
,
EU:C:2007:213
, t.
89.
i navedenu sudsku praksu). Ipak, kao što proizlazi iz samog teksta te sudske prakse, to se pojašnjenje uvijek odnosi na pretpostavke utvrđene nacionalnim zakonodavstvom u području naknada šteta kad je na temelju prava Unije nastalo pravo na naknadu štete.
Iz toga slijedi da se drugi prigovor oslanja na pogrešno tumačenje sudske prakse Suda. Slijedom toga, treba ga odbiti kao neosnovan.
Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, valja utvrditi da je Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju načela djelotvornosti time što je donijela i održala na snazi osporavane odredbe, u mjeri u kojoj te odredbe naknadu štete koju je pojedincima uzrokovao španjolski zakonodavac povredom prava Unije uvjetuju:
–
time da postoji odluka Suda kojom se utvrđuje da je primijenjeno pravno pravilo sa zakonskom snagom neusklađeno s pravom Unije;
–
time da je oštećenik pred bilo kojim sudom ishodio konačnu odluku kojom se odbija tužba podnesena protiv upravnog akta kojim je uzrokovana šteta, a nije predviđena iznimka za slučajeve u kojima šteta izravno proizlazi iz zakonodavčeve radnje ili propusta koji su protivni pravu Unije, pri čemu ne postoji upravni akt koji se može pobijati;
–
zastarnim rokom od jedne godine od objave u Službenom listu odluke Suda kojom se utvrđuje da je primijenjeno pravno pravilo sa zakonskom snagom neusklađeno s pravom Unije, a pritom nisu obuhvaćeni slučajevi u kojima takva odluka ne postoji, i
–
time da predmet naknade mogu biti samo štete nastale tijekom pet godina koje su prethodile datumu te objave, osim ako u toj odluci nije drukčije određeno.
IV.

Troškovi
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Na temelju članka 138. stavka 3. tog poslovnika, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove.
Budući da su i Komisija i Kraljevina Španjolska pojedinačno zahtijevale da druga stranka snosi troškove i da je svaka od njih djelomično uspjela u svojim zahtjevima, valja odlučiti da svaka od njih snosi vlastite troškove.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Kraljevina Španjolska povrijedila je obveze koje ima na temelju načela djelotvornosti time što je donijela i održala na snazi članak 32. stavke 3. do 6. i članak 34. stavak 1. drugi podstavak Leya 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (Zakon 40/2015 o pravnom uređenju javnog sektora) od 1. listopada 2015. te članak 67. stavak 1. treći podstavak Leya 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Zakon 39/2015 o općem upravnom postupku tijela javne uprave) od 1. listopada 2015., u mjeri u kojoj te odredbe naknadu štete koju je pojedincima uzrokovao španjolski zakonodavac povredom prava Unije uvjetuju:
–
time da postoji odluka Suda kojom se utvrđuje da je primijenjeno pravno pravilo sa zakonskom snagom neusklađeno s pravom Unije;
–
time da je oštećenik pred bilo kojim sudom ishodio konačnu odluku kojom se odbija tužba podnesena protiv upravnog akta kojim je uzrokovana šteta, a nije predviđena iznimka za slučajeve u kojima šteta izravno proizlazi iz zakonodavčeve radnje ili propusta koji su protivni pravu Unije, pri čemu ne postoji upravni akt koji se može pobijati;
–
zastarnim rokom od jedne godine od objave u
Službenom listu Europske unije
odluke Suda kojom se utvrđuje da je primijenjeno pravno pravilo sa zakonskom snagom neusklađeno s pravom Unije, a pritom nisu obuhvaćeni slučajevi u kojima takva odluka ne postoji, i
–
time da predmet naknade mogu biti samo štete nastale tijekom pet godina koje su prethodile datumu te objave, osim ako u toj odluci nije drukčije određeno.

2.
U preostalom dijelu tužba se odbija.

3.
Europska komisija i Kraljevina Španjolska snose vlastite troškove.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: španjolski