CELEX: 62019CJ0940
Præjudiciel forelæggelse
anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer
direktiv 2005/36/EF
artikel 4f, stk. 6
national lovgivning
indrømmelse af mulighed for delvis adgang til et af de erhverv, som er omfattet af mekanismen for automatisk anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4f, stk. 6, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF af 7. september 2005 om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (
EUT 2005, L 255, s. 22
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/55/EU af 20. november 2013 (
EUT 2013, L 354, s. 132
) (herefter »direktiv 2005/36, som ændret«).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side Les chirurgiens-dentistes de France (franske tandlæger), tidligere Confédération nationale des syndicats dentaires (national sammenslutning af fagforeninger for tandlæger), Confédération des syndicats médicaux français (sammenslutning af franske lægefaglige fagforeninger), Fédération des syndicats pharmaceutiques de France (sammenslutning af franske farmaceutiske fagforeninger), Syndicat des biologistes (biologernes fagforening), Syndicat des laboratoires de biologie clinique (fagforening for klinisk-biologiske laboratorier), Syndicat des médecins libéraux (privatpraktiserende lægers fagforening) og Union dentaire (tandlægeunionen) samt Conseil national de l’ordre des chirurgiens-dentistes (nationalt råd for tandlægeforeningen), Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes (national råd for fysioterapeutforeningen) og Conseil national de l’ordre des infirmiers (det nationale sygeplejeråd) (herefter under ét »Les chirurgiens-dentistes de France m.fl.«) og på den anden side ministre des Solidarités et de la Santé (solidaritets- og sundhedsministeren), ministre de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation (ministeren for videregående uddannelse, forskning og innovation) og Premier ministre (premierministeren) vedrørende en påstand om annullation af retsakter om visse aspekter af den delvise adgang til sundhedserhverv.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2013/55
Det fremgår af første betragtning til direktiv 2013/55, at direktiv 2005/36 i sin oprindelige affattelse fastsætter bestemmelser om automatisk anerkendelse af et begrænset antal erhverv baseret på harmoniserede mindstekrav til uddannelse.
Syvende betragtning til direktiv 2013/55 har følgende ordlyd:
»Direktiv 2005/36/EF gælder kun for erhvervsudøvere, som ønsker at udøve det samme erhverv i en anden medlemsstat. I visse tilfælde er den pågældende virksomhed i værtsmedlemsstaten en del af et erhverv med større aktiviteter end i hjemlandet. Hvis forskellene mellem aktivitetsområderne er så store, at erhvervsudøveren skulle gennemgå et fuldstændigt uddannelsesprogram for at kompensere for mangler, og hvis erhvervsudøveren anmoder herom, bør værtsmedlemsstaten under disse særlige omstændigheder give delvis adgang. Foreligger der tvingende almene hensyn, som defineret af Den Europæiske Unions Domstols retspraksis vedrørende artikel 49 og 56 i [t]raktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), som fortsat kan udvikle sig, bør en medlemsstat dog kunne afslå at give delvis adgang. Dette kan i særlig grad gøre sig gældende for erhverv i sundhedssektoren, hvis disse har konsekvenser for den offentlige sundhed eller patientsikkerheden. Tildeling af delvis adgang bør ikke berøre arbejdsmarkedets parters ret til at organisere sig.«
Direktiv 2005/36, som ændret
Første og nittende betragtning til direktiv 2005/36, som ændret, har følgende ordlyd:
»(1)
I henhold til traktatens artikel 3, stk. 1, litra c), er fjernelse af hindringerne for den frie bevægelighed for personer og tjenesteydelser et af Fællesskabets mål. Dette indebærer for medlemsstaternes statsborgere, at de bl.a. har ret til at udøve et erhverv som selvstændig eller lønmodtager i en anden medlemsstat end den, hvor de har erhvervet deres erhvervsmæssige kvalifikationer. Endvidere skal der i henhold til traktatens artikel 47, stk. 1, udstedes direktiver om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser.
[…]
(19)
Den frie bevægelighed og den gensidige anerkendelse af uddannelsesbeviser for læger, sygeplejersker med ansvar for den almene sundheds- og sygepleje, tandlæger, dyrlæger, jordemødre, farmaceuter og arkitekter bør være baseret på det grundlæggende princip om automatisk anerkendelse af uddannelsesbeviser, hvor minimumsuddannelseskravene er harmoniseret. […]«
Dette direktivs artikel 1, der har overskriften »Formål«, fastsætter følgende:
»I dette direktiv fastsættes de regler, hvorefter en medlemsstat, der på sit område kræver bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer for adgang til eller udøvelse af et lovreguleret erhverv (i det følgende benævnt »værtsmedlemsstaten«), anerkender de erhvervsmæssige kvalifikationer, der er opnået i en eller flere andre medlemsstater (i det følgende benævnt »hjemlandet«)[,] og som giver indehaveren af de pågældende kvalifikationer ret til dér at udøve det samme erhverv, med henblik på adgang til og udøvelse af det pågældende erhverv.
I dette direktiv fastsættes endvidere regler for delvis adgang til et lovreguleret erhverv og anerkendelse af praktikophold gennemført i en anden medlemsstat.«
Direktivets artikel 4, der har overskriften »Anerkendelsens virkninger«, bestemmer følgende:
»1.   Værtsmedlemsstatens anerkendelse af de erhvervsmæssige kvalifikationer giver de begunstigede adgang til i denne medlemsstat at optage det erhverv, som vedkommende er kvalificeret til i hjemlandet, og til at udøve det på samme vilkår som landets egne statsborgere.
2.   Med henblik på dette direktiv er det erhverv, som ansøgeren ønsker at udøve i værtsmedlemsstaten, det samme som det, han er kvalificeret til i hjemlandet, hvis det omfatter sammenlignelige former for virksomhed.
3.   Som en undtagelse fra stk. 1 tildeles der delvis adgang til et erhverv i værtsmedlemsstaten på de i artikel 4f fastsatte betingelser.«
Artikel 4f i direktiv 2005/36, som ændret, der har overskriften »Delvis adgang«, har følgende ordlyd:
»1.   Den kompetente myndighed i værtsmedlemsstaten træffer beslutninger fra sag til sag om delvis adgang til erhvervsmæssig virksomhed på dens område, og kun hvis samtlige følgende betingelser er opfyldt:
a)
[E]rhvervsudøveren er fuldt kvalificeret til i hjemlandet at udøve den erhvervsmæssige virksomhed, der søges om delvis adgang til i værtsmedlemsstaten.
b)
[F]orskellene mellem den erhvervsmæssige aktivitet, der lovligt udøves i hjemlandet, og det lovregulerede erhverv i værtsmedlemsstaten er så store, at anvendelsen af udligningsforanstaltninger ville forudsætte, at ansøgeren gennemfører en fuld uddannelse i værtsmedlemsstaten for at opnå fuld adgang til det lovregulerede erhverv i sin helhed i værtsmedlemsstaten.
c)
[D]en erhvervsmæssige virksomhed kan objektivt set udskilles fra andre aktiviteter, som er omfattet af det lovregulerede erhverv i værtsmedlemsstaten.
Med henblik på litra c) skal den kompetente myndighed i værtsmedlemsstaten tage hensyn til, hvorvidt erhvervsaktiviteten kan udøves uafhængigt i hjemlandet.
2.   Anmodning om delvis adgang kan afvises, hvis afvisningen er begrundet i tvingende almene hensyn, der skal sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål, og hvis det ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå målet.
3.   Ansøgninger med henblik på etablering i en værtsmedlemsstat behandles i overensstemmelse med kapitel I og IV i afsnit III.
4.   Ansøgninger om midlertidig og lejlighedsvis levering af tjenesteydelser i værtsmedlemsstaten for så vidt angår erhvervsmæssig virksomhed, der har konsekvenser for den offentlige sundhed og sikkerhed, behandles i overensstemmelse med afsnit II.
5.   Uanset artikel 7, stk. 4, sjette afsnit, og artikel 52, stk. 1, udøves den erhvervsmæssige virksomhed under den erhvervsmæssige titel i hjemlandet efter tildeling af delvis adgang. Værtsmedlemsstaten kan kræve anvendelse af den erhvervsmæssige titel på værtsmedlemsstatens sprog. Erhvervsudøvere, der er tildelt delvis adgang, skal klart angive omfanget af deres erhvervsmæssige aktiviteter for tjenestemodtagerne.
6.   Denne artikel finder ikke anvendelse på erhvervsudøvere, der er omfattet af automatisk anerkendelse af deres erhvervsmæssige kvalifikationer i overensstemmelse med kapitel II, III og IIIa i afsnit III.«
I kapitel III i afsnit III i direktiv 2005/36, som ændret, der vedrører »[a]nerkendelse på grundlag af koordinering af mindstekrav til uddannelse«, fastsætter direktivets artikel 21, stk. 1, første afsnit, med overskriften »Princippet om automatisk anerkendelse«, at »[m]edlemsstaterne anerkender de uddannelsesbeviser for læger, der giver adgang til erhvervsmæssig virksomhed som læge på grunduddannelsesniveau eller speciallæge, for sygeplejersker med ansvar for den almene sundheds- og sygepleje, for tandlæger, for specialtandlæger, for dyrlæger, for farmaceuter og for arkitekter, jf. henholdsvis bilag V, punkt 5.1.1, 5.1.2, 5.2.2, 5.3.2, 5.3.3, 5.4.2, 5.6.2 og 5.7.1, som er i overensstemmelse med de mindstekrav til uddannelse, der er omhandlet i henholdsvis artikel 24, 25, 31, 34, 35, 38, 44 og 46, ved at give dem samme retsvirkning på deres område som de uddannelsesbeviser, de selv udsteder, for så vidt angår adgang til og udøvelse af disse former for erhvervsmæssig virksomhed«.
Fransk ret
Artikel L. 4002-3 i code de la santé publique (lov om offentlig sundhed) giver mulighed for delvis adgang til samtlige sundhedserhverv, der reguleres ved lovens fjerde del, herunder følgelig de erhverv, på hvilke mekanismen for automatisk anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer finder anvendelse.
Décret n
o
2017-1520 du 2 novembre 2017 relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (dekret 2017-1520 af 2.11.2017 om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer inden for sundhedssektoren) blev udstedt til gennemførelse af navnlig artikel L. 4002-3 i lov om offentlig sundhed.
Solidaritets- og sundhedsministerens bekendtgørelser af 4. og 8. december 2017 blev udstedt til gennemførelse af dekret 2017-1520 af 2. november 2017.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Les chirurgiens-dentistes de France m.fl. har ved flere stævninger anlagt søgsmål ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) om overskridelse af beføjelser og alt efter omstændighederne nedlagt påstand om hel eller delvis annullation af dekret 2017-1520 af 2. november 2017 og/eller solidaritets- og sundhedsministerens bekendtgørelser af 4. december 2017 og/eller af 8. december 2017.
Med hensyn til det nævnte dekret har Les chirurgiens-dentistes de France m.fl., som har anfægtet dette, navnlig gjort gældende, at artikel L. 4002-3 i lov om offentlig sundhed, som er retsgrundlaget for dekretet, for så vidt som denne bestemmelse finder anvendelse på læge-, tandlæge-, jordemoder- og sygeplejeerhvervene, er uforenelig med artikel 4f, stk. 6, i direktiv 2005/36, som ændret, således at dekretet som følge heraf ulovligt lader de erhverv, der er omfattet af dette direktivs afsnit III, kapitel III, være omfattet af anvendelsesområdet for delvis adgang.
Hvad angår de to bekendtgørelser, som er omhandlet i hovedsagen, er det navnlig blevet gjort gældende, at de er ulovlige, for så vidt som de vedrører erhverv, der er omfattet af afsnit III, kapitel III, i direktiv 2005/36, som ændret, idet disse erhverv i henhold til nævnte direktivs artikel 4f, stk. 6, ikke er omfattet af mekanismen for delvis adgang.
Eftersom dekret 2017-1520 af 2. november 2017 er udstedt på grundlag af bestemmelserne i artikel L. 4002-3 i lov om offentlig sundhed, er spørgsmålet om, hvorvidt artikel 4f, stk. 6, i direktiv 2005/36, som ændret, skal forstås således, at denne bestemmelse udelukker, at en medlemsstat indfører mulighed for delvis adgang til et af de erhverv, som er omfattet af mekanismen for automatisk anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer som fastsat ved bestemmelserne i dette direktivs afsnit III, kapitel III, ifølge den forelæggende ret afgørende for tvistens løsning og rejser et alvorligt problem. Hvad angår lovligheden af de to anfægtede bekendtgørelser afhænger denne af lovligheden af det nævnte dekret, som udgør deres retsgrundlag.
På denne baggrund har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Udelukker artikel 4f, stk. 6, i direktiv [2005/36, som ændret], at en medlemsstat indfører mulighed for en delvis adgang til et af de erhverv, som er omfattet af mekanismen for automatisk anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer i bestemmelserne i samme direktivs [afsnit III, kapitel III]?«
Det præjudicielle spørgsmål
Den forelæggende ret ønsker med sit spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 4f, stk. 6, i direktiv 2005/36, som ændret, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en lovgivning, der giver mulighed for delvis adgang til et af de erhverv, som er omfattet af mekanismen for automatisk anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer som fastsat i bestemmelserne i dette direktivs afsnit III, kapitel III.
Det følger i denne henseende af Domstolens faste praksis, at i det omfang de EU-retlige bestemmelser ikke henviser til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge deres betydning og rækkevidde, skal de undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele EU, som skal søges under hensyntagen ikke alene til bestemmelsernes ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori disse bestemmelser indgår, og det formål, som forfølges med den pågældende lovgivning (dom af 21.10.2020, Möbel Kraft,
C-529/19
,
EU:C:2020:846
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Som det fremgår af 19. betragtning til direktiv 2005/36, som ændret, fastsætter direktivet hvad angår uddannelsesbeviser for læger, sygeplejersker med ansvar for den almene sundheds- og sygepleje, tandlæger, dyrlæger, jordemødre, farmaceuter og arkitekter en ordning for automatisk anerkendelse af uddannelsesbeviser baseret på en koordinering af minimumsuddannelseskravene (jf. i denne retning dom af 30.4.2014, Ordre des architectes,
C-365/13
,
EU:C:2014:280
, præmis
).
I henhold til artikel 4f, stk. 6, i direktiv 2005/36, som ændret, finder denne artikel ikke anvendelse på erhvervsudøvere, der er omfattet af automatisk anerkendelse af deres erhvervsmæssige kvalifikationer i overensstemmelse med kapitel II, III og IIIa i direktivets afsnit III.
Det fremgår således af ordlyden af denne bestemmelse, at de erhvervsudøvere, der er omfattet af automatisk anerkendelse af deres erhvervsmæssige kvalifikationer i overensstemmelse med kapitel II, III og IIIa i afsnit III i direktiv 2005/36, som ændret, og ikke de erhverv, som denne automatiske anerkendelse vedrører, er udelukket fra den delvise adgang, som er fastsat i direktivets artikel 4f, stk. 1-5.
Ordlyden af artikel 4f, stk. 6, i direktiv 2005/36, som ændret, viser derfor, at denne bestemmelse henviser til personer.
En sådan ordlydsfortolkning af denne bestemmelse er i overensstemmelse med direktivets sammenhæng og formål.
I denne henseende må det konstateres, at både tilblivelseshistorien bag direktiv 2005/36 og dets opbygning bekræfter, at EU-lovgiver har haft til hensigt at sondre mellem anvendelsen af udtrykkene »erhverv« og »erhvervsudøvere«.
Det følger nemlig for det første af en gennemgang af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at mens Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2005/36 (KOM(2011) 883 endelig) ikke indeholdt en bestemmelse som den, der nu findes i artikel 4f, stk. 6, i direktiv 2005/36, foreslog Europa-Parlamentet en ændring, der havde til formål at udelukke de erhverv, der er omfattet af automatisk anerkendelse, fra delvis adgang.
Efter en aftale mellem de institutioner, der deltog i lovgivningsprocessen, var det imidlertid udtrykket »erhvervsudøvere«, der blev valgt.
Hvad angår den automatiske anerkendelses opbygning er der for det andet – selv om artikel 4f, stk. 6, i direktiv 2005/36, som ændret, henviser til »erhvervsudøvere«, der er omfattet af automatisk anerkendelse – andre bestemmelser i dette direktiv, såsom de bestemmelser, som generaladvokaten har nævnt i punkt 23 og fodnote 4 i forslaget til afgørelse, der omvendt henviser til »erhverv«, der er eller ikke er omfattet heraf.
Det skal desuden bemærkes, at det fremgår af syvende betragtning til direktiv 2013/55, at såfremt der foreligger tvingende almene hensyn, bør en medlemsstat kunne afslå at give delvis adgang, særligt for erhverv i sundhedssektoren, hvis disse har konsekvenser for den offentlige sundhed eller patientsikkerheden. Erhverv i sundhedssektoren omfatter navnlig erhverv, som den automatiske anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer vedrører, som f.eks. erhvervene som læge, sygeplejersker med ansvar for den almene sundheds- og sygepleje, tandlæge, dyrlæge, jordemoder og farmaceut, der er omhandlet i artikel 21 i direktiv 2005/36, som ændret, og som er omfattet af automatisk anerkendelse. Muligheden for at give afslag på delvis adgang til de nævnte erhverv indebærer følgelig principielt, at delvis adgang til disse ikke er udelukket.
En sådan delvis adgang er for det første i overensstemmelse med det generelle mål om fjernelse af hindringerne for den frie bevægelighed for personer og tjenesteydelser mellem medlemsstaterne, således som dette er anført i første betragtning til direktiv 2005/36, som ændret. Den er for det andet ligeledes i overensstemmelse med det mere specifikke mål, der kommer til udtryk i syvende betragtning til direktiv 2013/55, nemlig at gå videre end direktiv 2005/36, som kun gjaldt for erhvervsudøvere, som ønskede at udøve det samme erhverv i en anden medlemsstat, og give erhvervsudøvere, som anmoder herom, en delvis adgang, når den pågældende virksomhed i værtsmedlemsstaten er en del af et erhverv med større aktiviteter end i hjemlandet, og forskellene mellem aktivitetsområderne er så store, at erhvervsudøveren skulle gennemgå et fuldstændigt uddannelsesprogram for at kompensere for mangler.
I mangel af mulighed for delvis adgang til de sundhedserhverv, der er opregnet i præmis 28 ovenfor, nemlig de erhverv, der er nævnt i afsnit III, kapitel III, i direktiv 2005/36, som ændret, vil mange erhvervsudøvere inden for sundhed, der i en medlemsstat er kvalificerede til at udøve visse aktiviteter, som er omfattet et af disse erhverv, men som i værtsmedlemsstaten ikke svarer til et eksisterende erhverv, fortsat stå over for hindringer for mobiliteten.
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 33 i forslaget til afgørelse, kan tildeling af delvis adgang for virksomhed, der er dækket af de erhverv, som den automatiske anerkendelse vedrører i henhold til navnlig kapitel III i afsnit III i direktiv 2005/36, som ændret, ikke skade harmoniseringen af de mindstekrav til uddannelse, som gælder for disse erhverv, således som anført i første betragtning til direktiv 2013/55.
Det fremgår nemlig af artikel 4f, stk. 5, i direktiv 2005/36, som ændret, at virksomhed, som tillades inden for rammerne af den delvise adgang til et lovreguleret erhverv, udøves under den erhvervsmæssige titel i hjemlandet, idet denne titel eventuelt skal være oversat til værtsmedlemsstatens sprog, og idet den pågældende erhvervsudøver klart skal angive omfanget af sine erhvervsmæssige aktiviteter for tjenestemodtagerne. Ligeledes rejser den omstændighed, at en person kun har ret til at udøve en del af de aktiviteter, der er omfattet af et erhverv, som en automatisk anerkendelse vedrører, ikke tvivl om den ordning, der er indført ved dette direktiv, og hvorefter kun personer, der opfylder direktivets mindstekrav til uddannelse for et erhverv, som en automatisk anerkendelse vedrører, faktisk kan være omfattet af en sådan anerkendelse og udøve samtlige de aktiviteter, som er forbundet med erhvervet.
Som følge heraf indebærer artikel 4f, stk. 6, i direktiv 2005/36, som ændret, derfor, således som Kommissionen i det væsentlige har gjort gældende i sit skriftlige indlæg, at de erhvervsudøvere, der er omfattet af automatisk anerkendelse af deres erhvervsmæssige kvalifikationer i overensstemmelse med navnlig dette direktivs afsnit III, kapitel III, har adgang til samtlige aktiviteter, der er knyttet til det tilsvarende erhverv i værtsmedlemsstaten, og at de følgelig ikke er omfattet af delvis adgang. Denne bestemmelse indebærer derimod ikke, at den delvise adgang ikke omfatter de erhverv, der er omhandlet i direktivets afsnit III, kapitel III.
Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 4f, stk. 6, i direktiv 2005/36, som ændret, skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en lovgivning, der giver mulighed for delvis adgang til et af de erhverv, som er omfattet af mekanismen for automatisk anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer som fastsat i bestemmelserne i dette direktivs afsnit III, kapitel III.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

Artikel 4f, stk. 6, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF af 7. september 2005 om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/55/EU af 20. november 2013, skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en lovgivning, der giver mulighed for delvis adgang til et af de erhverv, som er omfattet af mekanismen for automatisk anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer som fastsat i bestemmelserne i afsnit III, kapitel III, i dette direktiv, som ændret.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.