CELEX: 62018TJ0031
Toegang tot documenten
Verordening (EG) nr. 1049/2001
Documenten betreffende een zeeoperatie die Frontex in 2017 heeft uitgevoerd in het centrale Middellandse Zeegebied
Ingezette schepen
Weigering van toegang
Artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001
Uitzondering betreffende de bescherming van het openbaar belang op het gebied van de openbare veiligheid

Voorgeschiedenis van het geding
Het Europees Grens- en kustwachtagentschap (hierna: „Frontex”) is opgericht in 2004 en wordt thans geregeld door verordening (EU) 2016/1624 van het Europees Parlement en de Raad van 14 september 2016 betreffende de Europese grens- en kustwacht, tot wijziging van verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van verordening (EG) nr. 863/2007 van het Europees Parlement en de Raad, verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad en besluit 2005/267/EG van de Raad (
PB 2016, L 251, blz. 1
).
Volgens artikel 1 van verordening 2016/1624 moet de Europese grens- en kustwacht – die ingevolge artikel 3 van deze verordening bestaat uit Frontex en de nationale autoriteiten van de lidstaten die met het grensbeheer zijn belast – zorgen voor een Europees geïntegreerd beheer van de buitengrenzen, wat „de aanpak [omvat] van uitdagingen op het gebied van migratie en mogelijke toekomstige dreigingen aan die grenzen, waarbij op die manier wordt bijgedragen aan de bestrijding van zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie, teneinde een hoog niveau van interne veiligheid in de Unie te waarborgen met volledige eerbiediging van de grondrechten en waarborging van het vrije verkeer van personen in de Unie”.
Frontex staat de agentschappen voor grensbeheer en de kustwachten van de lidstaten met name bij door deze te coördineren door middel van „gezamenlijke operaties” die worden uitgevoerd met de ontvangende lidstaat en andere lidstaten. De regels voor de inzet, de middelen, het personeel, alsook het materiaal en de infrastructuur dat respectievelijk die door de deelnemers wordt gebruikt, worden vastgesteld in het operationeel plan dat specifiek is voor elke operatie.
Frontex is begin november 2014 van start gegaan met operatie Triton, nadat de Europese Commissie het agentschap aanvullende begrotingsmiddelen had toegewezen.
Operatie Triton had tot doel het toezicht op en de bewaking van de veiligheid van de grenzen te verbeteren dankzij gezamenlijke patrouilles en het door de lidstaten beschikbaar gestelde materieel. Het operationele gebied van operatie Triton bestreek de territoriale wateren van Italië en Malta alsook opsporings- en reddingszones van deze twee lidstaten. Dit gebied strekte zich uit tot 138 zeemijl ten zuiden van Sicilië.
Operatie Triton 2017, die van start was gegaan op 1 januari 2017, is geëindigd op 31 januari 2018.
Op grond van artikel 74, lid 1, van verordening 2016/1624 past Frontex „[b]ij de behandeling van verzoeken om toegang tot documenten in zijn bezit […] verordening (EG) nr. 1049/2001 [van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB 2001, L 145, blz. 43
)] toe.”
Voorts bepaalt artikel 8, lid 3, van verordening 2016/1624:
„Het Agentschap ontplooit op eigen initiatief communicatieactiviteiten over aangelegenheden die binnen zijn mandaat vallen. Het maakt accurate en omvattende gegevens openbaar over zijn activiteiten.
De communicatieactiviteiten mogen geen afbreuk doen aan de in lid 1 bedoelde taken; met name mogen geen operationele gegevens worden prijsgegeven die, eenmaal openbaar, de verwezenlijking van de doelstelling van de operaties in gevaar zouden brengen. De communicatieactiviteiten worden uitgevoerd zonder afbreuk te doen aan artikel 50 en in overeenstemming met de relevante communicatie- en verspreidingsplannen die de raad van bestuur heeft vastgesteld.”
Ten slotte staat in artikel 74, lid 2, van verordening 2016/1624 te lezen:
„[Frontex] communiceert op eigen initiatief over de aangelegenheden die binnen het bereik van zijn taken vallen. Het maakt relevante informatie inclusief [een jaarlijks] activiteitenverslag openbaar en draagt er […] met name zorg voor dat het publiek en alle belanghebbende partijen snel objectieve, nauwkeurige, betrouwbare en begrijpelijke informatie omtrent zijn werk ontvangen. Daarbij geeft het geen operationele gegevens prijs die, eenmaal openbaar, het bereiken van de doelstelling van de operaties in gevaar zouden brengen.”
Bij e-mail van 1 september 2017 hebben verzoekende partijen, Luisa Izuzquiza en Arne Semsrott, Frontex overeenkomstig artikel 6, lid 1, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB 2001, L 145, blz. 43
) verzocht om toegang tot documenten met informatie over de naam, het type en de vlag van alle schepen die het agentschap in de periode van 1 juni 2017 tot en met 30 augustus 2017 in het kader van operatie Triton in het centrale Middellandse Zeegebied had ingezet.
Bij schrijven van 8 september 2017, dat op dezelfde dag aan verzoekende partijen is meegedeeld, heeft Frontex de toegang tot de opgevraagde documenten geweigerd op grond van de in artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering betreffende de bescherming van het openbaar belang op het gebied van de openbare veiligheid.
In dat schrijven heeft Frontex het volgende meegedeeld:
„De in het opgevraagde document vervatte informatie zou het in combinatie met algemeen bekende informatie zoals die welke beschikbaar is op de internetsite www.marinetraffic.com, mogelijk maken kennis te nemen van de actuele positie van de patrouilleschepen.
Indien criminele netwerken die betrokken zijn bij het smokkelen van migranten en bij mensenhandel, in het bezit waren van deze informatie, zouden zij op de hoogte kunnen zijn van de zones waar en de tijdstippen waarop gepatrouilleerd wordt, waardoor zij hun modus operandi zouden kunnen aanpassen om de grensbewaking te omzeilen en bijgevolg de buitengrens te overschrijden en zich op onrechtmatige wijze toegang te verschaffen tot het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie.
De grensbewaking heeft tot doel de illegale migratie en de mensenhandel te bestrijden alsook elke dreiging voor de interne veiligheid van de lidstaten en de openbare veiligheid te voorkomen.”
Bij e-mail van 29 september 2017 hebben verzoekende partijen overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek ingediend.
In hun confirmatief verzoek voeren verzoekende partijen ten eerste aan dat de naam, de vlag en het type van elk schip dat betrokken is bij operatie Sophia van EDEO (Europese Dienst voor extern optreden), op proactieve wijze online openbaar waren gemaakt en actief in de media waren gebracht, ten tweede dat de naam, de vlag en het type van elk schip dat betrokken was bij operatie Triton 2016 destijds online beschikbaar waren, en ten derde dat Frontex op 12 september 2017 proactief een deel van de opgevraagde informatie op Twitter openbaar had gemaakt.
Bij e-mail van 17 oktober 2017 heeft Frontex overeenkomstig artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 om een aanvullende termijn van vijftien werkdagen verzocht.
Bij besluit CGO/LAU/18911c/2017 van 10 november 2017 (hierna: „bestreden besluit”) heeft Frontex zijn weigering om de opgevraagde documenten openbaar te maken bevestigd op grond dat „de openbaarmaking van details over de technische uitrusting die wordt ingezet bij de huidige en lopende operaties, de openbare veiligheid in gevaar kan brengen”.
In het bestreden besluit heeft Frontex opnieuw bevestigd dat:
–
„[het op] basis van de in de opgevraagde documenten vervatte informatie, in combinatie met informatie die algemeen beschikbaar is op respectievelijk via bepaalde websites/maritieme tools, […] mogelijk [is] kennis te nemen van de actuele positie van de patrouillerende schepen”, en dat
–
„[i]ndien criminele netwerken die betrokken zijn bij het smokkelen van migranten en bij mensenhandel, in het bezit waren van deze informatie, […] zij op de hoogte [zouden] zijn van de zones waar en de tijdstippen waarop de schepen patrouilleren”, waardoor „deze criminele netwerken hun modus operandi [zouden] kunnen aanpassen om de grensbewaking te omzeilen en bijgevolg de buitengrens te overschrijden en zich op onrechtmatige wijze toegang te verschaffen tot het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie”.
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 20 januari 2018, hebben verzoekende partijen het onderhavige beroep ingesteld.
Op 27 maart 2018 heeft Frontex zijn verweerschrift ingediend.
Op 30 mei 2018 hebben verzoekende partijen de repliek neergelegd.
Op 20 juli 2018 heeft Frontex de dupliek neergelegd.
Op 1 oktober 2018 heeft Frontex overeenkomstig artikel 109, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een verzoek om behandeling met gesloten deuren ingediend. Op 24 oktober 2018 hebben verzoekende partijen hun opmerkingen over het verzoek om behandeling met gesloten deuren ingediend.
Bij beslissing van 30 april 2019 heeft het Gerecht het verzoek om behandeling met gesloten deuren afgewezen.
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft het in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering, aan partijen schriftelijke vragen gesteld. Partijen hebben binnen de gestelde termijn op die vragen geantwoord.
Bij wege van een maatregel van instructie als bedoeld in artikel 91, onder c), van het Reglement voor de procesvoering heeft het Gerecht Frontex gelast „alle documenten met informatie over de naam, de vlag en het scheepstype van alle in de periode van 1 juni 2017 tot en met 30 augustus 2017 bij operatie Triton ingezette schepen” over te leggen, waarbij het heeft gepreciseerd dat die documenten overeenkomstig artikel 104 van het Reglement voor de procesvoering niet aan verzoekende partijen zouden worden meegedeeld. In antwoord op deze maatregel van instructie heeft Frontex binnen de gestelde termijn één enkel document met alle verlangde gegevens verstrekt.
Partijen zijn ter terechtzitting van 2 juli 2019 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
Verzoekende partijen verzoeken het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
in elk geval Frontex te verwijzen in de kosten.
Frontex verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoekende partijen te verwijzen in de kosten.
Ontvankelijkheid van het beroep
Frontex is van mening dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat het verzoek om toegang tot de litigieuze documenten is voorafgegaan en gevolgd door een reeks afzonderlijk door verzoekende partijen ingediende verzoeken (punt 33 van het verweerschrift) die ten minste gedeeltelijk betrekking hebben op dezelfde informatie. Met het onderhavige beroep beogen verzoekende partijen in werkelijkheid de voor beroepen vastgestelde termijnen te omzeilen, aangezien de besluiten waarbij de andere verzoeken zijn afgewezen, definitief zijn geworden omdat zij niet voor het Gerecht zijn aangevochten.
Volgens vaste rechtspraak zijn als handelingen of besluiten die vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring, maatregelen te beschouwen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen die de belangen van de verzoekende partij kunnen aantasten doordat zij haar rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie,
60/81
,
EU:C:1981:264
, punt
, en beschikking van 2 september 2009, E.ON Ruhrgas en E.ON Földgáz Trade/Commissie,
T‑57/07
, niet gepubliceerd,
EU:T:2009:297
, punt
).
Daarentegen is een beroep tot nietigverklaring tegen een besluit dat slechts de bevestiging van een vroeger besluit is waartegen niet binnen de termijn beroep is ingesteld, niet-ontvankelijk (zie arrest van 11 januari 1996, Zunis Holding e.a./Commissie,
C‑480/93 P
,
EU:C:1996:1
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking van 16 maart 1998, Goldstein/Commissie,
T‑235/95
,
EU:T:1998:56
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband zij opgemerkt dat van de soortgelijke verzoeken die in punt 33 van het verweerschrift zijn vermeld, alleen het verzoek van 19 juni 2017 heeft geleid tot een besluit dat aan het bestreden besluit is voorafgegaan, te weten dat van 30 juni 2017. Het bestreden besluit zou dan ook enkel van het besluit van 30 juni 2017 een bevestiging kunnen zijn.
Het bestreden besluit is echter geen bevestiging van het besluit van 30 juni 2017.
Zoals verzoekende partijen benadrukken, hebben beide verzoeken om toegang namelijk betrekking op verschillende informatie. Het verzoek van 19 juni 2017, dat heeft geleid tot het besluit van 30 juni 2017, betrof de toegang tot een lijst van destijds door Frontex in het kader van de gezamenlijke operaties Triton en Poseidon ingezette schepen die gedetailleerde informatie bevatte over de vloot, waaronder de namen van de schepen, hun oproepnummers, het identiteitsnummer van de maritieme mobiele dienst (MMSI), de havens van herkomst, de kruissnelheden, het scheepstype en de brandstofcapaciteit. Daarentegen had het verzoek van 1 september 2017, dat heeft geleid tot het bestreden besluit, betrekking op de naam, het type en de vlag van die schepen voor de periode van 1 juni 2017 tot en met 30 augustus 2017.
Hoewel het verzoek van 19 juni 2017 wel degelijk mede betrekking had op informatie die identiek was aan de informatie waar op 1 september 2017 om werd verzocht – te weten de namen, de vlaggen en de typen van de in het kader van operatie Triton ingezette schepen – zagen deze verzoeken op een verschillende periode. Terwijl de op 19 juni 2017 opgevraagde informatie betrekking had op de schepen die werden ingezet op de datum van het desbetreffende verzoek, had het verzoek van 1 september 2017 betrekking op de schepen die waren ingezet in de periode van 1 juni 2017 tot en met 30 augustus 2017 en die op het tijdstip van dit laatste verzoek dus voorbij was. Bovendien is het eerste van deze verzoeken ingediend door Semsrott, terwijl het tweede is ingediend door beide verzoekende partijen.
Derhalve moet worden geconstateerd dat het verzoek van 1 september 2017 verschilt van dat van 19 juni 2017, zodat het bestreden besluit niet kan worden beschouwd als een besluit waarbij het besluit van 30 juni 2017 wordt bevestigd.
Bijgevolg is het onderhavige beroep ontvankelijk.
Ten gronde
Verzoekende partijen voeren vijf middelen aan.
Het eerste middel bestaat uit twee onderdelen. In het eerste onderdeel stellen verzoekende partijen zich op het standpunt dat Frontex artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden doordat het niet heeft onderzocht of elk van de opgevraagde documenten onder de uitzondering betreffende de openbare veiligheid viel. In het tweede onderdeel verwijten verzoekende partijen Frontex de motiveringsplicht niet te zijn nagekomen.
De vier andere middelen hebben respectievelijk betrekking op:
–
schending van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, doordat het besluit gebaseerd is op kennelijk onjuiste feiten: de in het kader van operatie Triton ingezette schepen kunnen tijdens de missies niet worden gevolgd met behulp van middelen die ter beschikking zijn gesteld van het grote publiek;
–
schending van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, doordat de openbaarmaking van informatie over de schepen die tijdens een voorbije periode zijn ingezet, niet automatisch nadelen met zich meebrengt voor de grensbewaking;
–
schending van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, doordat een deel van de opgevraagde informatie reeds openbaar gemaakt is;
–
schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001, doordat het eventuele risico dat criminele netwerken de grensbewaking omzeilen, geen rechtvaardiging vormt voor de weigering om informatie over het type of de vlag van de betreffende schepen mee te delen.
Het tweede onderdeel van het eerste middel zal als laatste worden onderzocht.
Eerste onderdeel van het eerste middel: schending van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, doordat Frontex niet heeft onderzocht of elk van de opgevraagde documenten onder de uitzondering betreffende de openbare veiligheid viel
Verzoekende partijen verwijten Frontex dat het in het bestreden besluit de verschillende documenten met de opgevraagde informatie niet afzonderlijk heeft onderzocht om vast te stellen of zij onder de uitzondering van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 vielen.
Frontex is van mening dat het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond is en benadrukt dat verzoekende partijen niet hebben verzocht om toegang tot specifieke documenten, maar tot gegevens die zijn vervat in niet nader bepaalde documenten.
In dit verband moet worden geconstateerd dat verzoekende partijen in hun schrijven van 1 september 2017 hebben verzocht om toegang tot „documenten met informatie” over de naam, het type en de vlag van alle schepen die door Frontex in de periode van 1 juni 2017 tot en met 30 augustus 2017 in het centrale Middellandse Zeegebied waren ingezet in het kader van operatie Triton 2017.
Met betrekking tot een dergelijk verzoek zij eraan herinnerd dat verzoeken om toegang volgens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 betrekking moeten hebben op documenten en dat de verzoeken om toegang volgens artikel 6, lid 1, van diezelfde verordening „voldoende nauwkeurig geformuleerd [moeten zijn] opdat de instelling het [opgevraagde] document kan identificeren”.
Artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 luidt: „Is een verzoek niet nauwkeurig genoeg, dan vraagt de instelling de verzoeker om nadere precisering en is zij hem hierbij behulpzaam, bijvoorbeeld door informatie te verstrekken over het gebruik van de openbare documentenregisters.”
De in de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001 neergelegde procedure strekt er primair toe om een snelle en eenvoudige behandeling van verzoeken om toegang tot de documenten in kwestie mogelijk te maken en, subsidiair, om overeenkomstig het beginsel van behoorlijk bestuur, te voorkomen dat de instelling met een onevenredige werklast te maken krijgt (arrest van 3 mei 2018, Malta/Commissie,
T‑653/16
,
EU:T:2018:241
, punt
; zie in die zin ook arrest van 2 oktober 2014, Strack/Commissie,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, punten
,
en 28).
Bovendien is in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 bepaald dat „[t]eneinde de rechten van de burgers uit deze verordening ten volle hun beslag te geven, […] elke instelling [voorziet] in toegang van het publiek tot een documentenregister”.
In casu heeft Frontex geen documentenregister als bedoeld in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 bijgehouden. Het agentschap heeft verzoekende partijen evenmin verzocht om hun verzoek om toegang nader te preciseren en is hun daarbij niet behulpzaam geweest. Frontex lijkt verzoekende partijen ook geen andere middelen aan de hand te hebben gedaan waarop zij een beroep kunnen doen om de documenten in kwestie te vinden, te beschrijven of te definiëren.
In antwoord op een maatregel van instructie van het Gerecht heeft Frontex een document overgelegd met alle door verzoekende partijen opgevraagde informatie. Ter terechtzitting heeft het agentschap verklaard dat het deze gegevens uit een elektronische gegevensbank had gehaald alvorens ze samen te voegen in het aan het Gerecht bezorgde document.
In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat het recht op toegang tot documenten van de instellingen zich weliswaar enkel uitstrekt tot bestaande documenten die daadwerkelijk bij de betrokken instelling berusten, maar dat bij elektronische gegevensbanken het onderscheid tussen een bestaand document en een nieuw document moest worden gemaakt op basis van een bij de technische specificaties van die gegevensbanken passend criterium en in overeenstemming met het doel van verordening nr. 1049/2001, dat er – zoals volgt uit overweging 4 en artikel 1, onder a), van deze verordening – in bestaat een zo ruim mogelijke toegang tot documenten te waarborgen (arrest van 11 januari 2017, Typke/Commissie,
C‑491/15 P
,
EU:C:2017:5
, punten
en
).
Derhalve moet alle informatie die met behulp van voorgeprogrammeerde zoekinstrumenten uit een elektronische gegevensbank kan worden gehaald in het kader van het gewone gebruik daarvan, als een bestaand document worden aangemerkt, ook indien die informatie nog niet in die vorm getoond of nog niet eerder door de personeelsleden van de instellingen is gezocht (arrest van 11 januari 2017, Typke/Commissie,
C‑491/15 P
,
EU:C:2017:5
, punt
).
Uit deze rechtspraak volgt dat de instellingen – anders dan verzoekende partijen stellen – met gebruikmaking van de bestaande zoekinstrumenten op basis van de in een gegevensbank vervatte informatie een document kunnen samenstellen om te voldoen aan de vereisten van verordening nr. 1049/2001 (arrest van 11 januari 2017, Typke/Commissie,
C‑491/15 P
,
EU:C:2017:5
, punt
).
Wanneer een document met dergelijke informatie wordt opgesteld, is de instelling of het agentschap in kwestie niet gehouden om elk van de documenten waaruit de opgevraagde gegevens afkomstig zijn, afzonderlijk te onderzoeken. Essentieel is immers dat de betreffende informatie afzonderlijk is onderzocht, zoals in casu het geval was.
Derhalve moet het eerste onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.
Tweede middel: schending van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, doordat het besluit is gebaseerd op kennelijk onjuiste feiten
Verzoekende partijen betwisten dat het mogelijk is om – zoals Frontex in het schrijven van 8 september 2017 en in het bestreden besluit heeft beweerd – de in het kader van operatie Triton ingezette schepen te volgen via voor het publiek toegankelijke maritieme internetsites zoals marinetraffic.com. Die schepen zijn uitgerust met apparatuur die voorzien is van een automatisch identificatiesysteem (AIS) aan de hand waarvan hun naam, hun positie, hun snelheid en hun koers via radiotransmissie kunnen worden doorgegeven aan stations of aan satellieten. Zij geven hun AIS-gegevens echter niet door wanneer zij op missie zijn, teneinde te voorkomen dat zij daardoor kunnen worden gedetecteerd. Door deze praktijk kunnen derden van de informatie over de identiteit van de ingezette schepen geen nuttig gebruikmaken om kennis te nemen van de positie of de patrouillegewoonten van deze schepen wanneer zij op missie zijn, met name om de grenzen te bewaken. Bijgevolg stemt de door Frontex in het bestreden besluit aangevoerde grond volgens verzoekende partijen niet overeen met de werkelijkheid.
Frontex is van mening dat het argument ongegrond is.
In dit verband zij eraan herinnerd dat verordening nr. 1049/2001 ertoe strekt om het publiek, zoals blijkt uit overweging 4 en artikel 1 van die verordening, een zo ruim mogelijk recht op toegang tot documenten van de instellingen te geven (arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punt
; zie ook arrest van 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aan dat recht worden niettemin bepaalde beperkingen gesteld die zijn gebaseerd op redenen van openbaar of particulier belang (arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punt
, en 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, punt
).
Meer in het bijzonder, en in overeenstemming met overweging 11, is in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 een uitzonderingsregeling neergelegd op grond waarvan de instellingen de toegang tot een document mogen weigeren wanneer de openbaarmaking daarvan een van de in dat artikel beschermde belangen zou ondermijnen (arrest van 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, punt
).
Aangezien dergelijke uitzonderingen afwijken van het beginsel van de zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot documenten, moeten zij strikt worden uitgelegd en toegepast (arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punt
, en 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, punt
), zodat de enkele omstandigheid dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, niet volstaat om de toepassing van deze uitzondering te rechtvaardigen (arresten van 27 februari 2014, Commissie/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punt
, en 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, punt
).
Wanneer de betrokken instelling besluit om de toegang te weigeren tot een document waarvan haar om de overlegging is verzocht, dient zij immers in beginsel uit te leggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou kunnen vormen van het belang dat wordt beschermd door een in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering waarop de instelling zich beroept. Bovendien moet het risico van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar zijn en mag het niet louter hypothetisch zijn (arresten van 3 juli 2014, Raad/In ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punt
, en 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, punt
).
In zijn rechtspraak heeft het Hof een bijzondere regeling ontwikkeld voor de in artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen betreffende de bescherming van het openbaar belang op het gebied van de openbare veiligheid, defensie en militaire aangelegenheden en de internationale betrekkingen, alsook van het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat.
Wat deze belangen betreft, heeft het Hof geoordeeld dat de bijzonder gevoelige en wezenlijke aard van de openbare belangen in kwestie – samen met het feit dat de instelling volgens artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001 verplicht is de toegang te weigeren wanneer de openbaarmaking van een document die belangen zou ondermijnen – met zich meebrengt dat het aldus door de instelling te nemen besluit ingewikkeld en delicaat is, zodat zeer grote voorzichtigheid geboden is, en dat voor een dergelijk besluit dus enige beoordelingsmarge vereist is (arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punt
, en 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, punt
).
Het beginsel van restrictieve uitlegging van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 verzet zich er volgens het Hof dan ook niet tegen dat de betrokken instelling met betrekking tot de in artikel 4, lid 1, onder a), neergelegde uitzonderingen betreffende het openbaar belang over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te bepalen of de openbaarmaking van een document de door die bepaling beschermde belangen zou ondermijnen. Tegelijk moet het Gerecht bij de rechtmatigheidstoetsing van een besluit waarbij de instelling op grond van een van voornoemde uitzonderingen de toegang tot een document heeft geweigerd, enkel controleren of de procedure- en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, of de feiten materieel juist zijn, of de feiten niet kennelijk onjuist zijn beoordeeld en of geen sprake is van misbruik van bevoegdheid (arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punt
, en 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, punt
).
Bijgevolg moet in casu worden vastgesteld of Frontex in het bestreden besluit op plausibele wijze heeft toegelicht in welk opzicht de toegang tot de litigieuze documenten de bescherming van de openbare veiligheid van de Unie concreet en daadwerkelijk zou kunnen ondermijnen en of de gestelde ondermijning – binnen de grenzen van de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover Frontex op grond van de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 beschikt – kan worden geacht redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch te zijn (zie in die zin arrest van 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie,
T‑851/16
,
EU:T:2018:69
, punt
).
In casu wordt met het middel de materiële juistheid betwist van de in het bestreden besluit door Frontex geformuleerde stelling dat indien de opgevraagde informatie openbaar werd gemaakt, deze informatie zou kunnen worden gecombineerd met informatie die op bepaalde internetsites of via bepaalde maritieme tools beschikbaar is, teneinde de positie te kennen van de schepen die deelnemen aan operatie Triton.
In dit verband voeren verzoekende partijen specifiek aan dat het niet mogelijk is de positie van de schepen die aan operatie Triton 2017 deelnemen, te volgen via de door Frontex in zijn schrijven van 8 september 2017 vermelde site www.marinetraffic.com, omdat die schepen hun transponder tijdens hun missies uitschakelen zodat zij geen signaal uitzenden op basis waarvan zij via die site kunnen worden gelokaliseerd.
In dit verband zij opgemerkt dat de transponders van de schepen die deelnemen aan de door Frontex georganiseerde missies, volgens de door het agentschap ter terechtzitting afgelegde verklaringen niet systematisch worden uitgeschakeld gedurende die missies.
Integendeel, uit de verklaringen van Frontex blijkt dat de op de schepen geïnstalleerde transponders – anders dan in het verzoekschrift wordt gesteld – soms ingeschakeld zijn, waarbij de beslissing om die transponders aan- of uit te zetten toekomt aan de commandant van elk schip. Deze laatste beslist namelijk – gelet op de specifieke omstandigheden waarin het schip zich voortbeweegt – of het om veiligheidsredenen opportuun is te voorkomen dat het schip kan worden gelokaliseerd, dan wel of het juist wenselijk is dat de positie van het schip verschijnt op de radar van andere vaartuigen, bijvoorbeeld om een botsing te voorkomen of om mensen in nood te redden.
Bovendien is Frontex van mening dat de door verzoekende partijen opgevraagde informatie volstaat om een schip – zelfs wanneer het AIS-systeem niet wordt gebruikt – te lokaliseren en daarna te volgen indien die informatie wordt gecombineerd met vanuit technisch oogpunt eenvoudige (lowtech) bewakingsinstrumenten zoals de observatie van de bewegingen van de schepen vanaf de kust of vanaf een of meerdere andere schepen, dan wel met vanuit technisch opzicht hoogwaardige (hightech) bewakingsinstrumenten zoals het inzetten van drones. In dit verband merkt Frontex op dat deze twee soorten instrumenten wijdverbreid zijn bij criminele benden die actief zijn in volle zee of in andere maritieme zones.
Indien smokkelaars wisten waar de schepen zich bevinden, zouden zij over de informatie beschikken die nodig is om de controles te omzeilen die worden uitgevoerd om te voorkomen dat personen zich op onrechtmatige wijze toegang verschaffen tot de grenzen.
Het vooruitzicht dat de schepen kunnen worden gelokaliseerd door smokkelaars, vormt een risico voor de openbare veiligheid in een context waarin deze smokkelaars niet aarzelen om de schepen – soms met oorlogswapens – aan te vallen of manoeuvres uit te voeren waardoor de bemanning en het materieel in gevaar kunnen worden gebracht.
Derhalve moet worden geconstateerd dat de door Frontex in het bestreden besluit verstrekte toelichtingen – niettegenstaande de door verzoekende partijen aangevoerde argumenten – plausibel blijven en aantonen dat er, overeenkomstig het vereiste dat is geformuleerd in de in punt 62 hierboven aangehaalde rechtspraak, sprake is van een voorzienbaar en niet louter hypothetisch risico voor de openbare veiligheid dat rechtvaardigt dat gebruikgemaakt wordt van de in artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 vermelde uitzondering, binnen de grenzen van de ruime beoordelingsbevoegdheid die volgens de in de punten 63 tot en met 65 aangehaalde rechtspraak aan Frontex moet worden toegekend voor de toepassing van die uitzondering.
Bijgevolg moet het tweede middel worden afgewezen.
Derde middel: schending van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, doordat de openbaarmaking van informatie over de schepen die tijdens een voorbije periode zijn ingezet, niet automatisch nadelen met zich meebrengt voor de grensbewaking
Verzoekende partijen zijn van mening dat Frontex een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door hun de opgevraagde informatie te weigeren, omdat deze informatie betrekking had op de periode tussen 1 juni 2017 en 30 augustus 2017, die reeds voorbij was toen zij hun verzoek indienden en a fortiori toen het bestreden besluit werd vastgesteld.
Frontex betwist het middel.
In casu is het verzoek om toegang ingediend op 1 september 2017 en had het betrekking op informatie over de periode van 1 juni 2017 tot en met 30 augustus 2017.
Het is juist dat de periode waarop de opgevraagde informatie betrekking had, was verstreken toen het verzoek werd ingediend. Dit neemt niet weg dat die periode deel uitmaakte van een langer tijdsbestek waarin operatie Triton 2017 moest worden uitgevoerd en dat op zijn beurt afliep op 31 januari 2018.
Aangezien operatie Triton 2017 nog steeds aan de gang was toen het verzoek werd ingediend, bleef het risico bestaan dat de opgevraagde informatie door criminelen zou worden gebruikt voor het lokaliseren van de schepen die na 30 augustus 2017 aan deze operatie deelnamen.
In dit verband is er geen reden om aan te nemen dat de vloot van de schepen die aan operatie Triton 2017 deelnamen – zoals verzoekende partijen opperen – zou zijn gewijzigd tussen 31 augustus 2017 en 1 september 2017.
Frontex heeft in zoverre dus geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door de toegang tot de litigieuze documenten te weigeren.
Bijgevolg moet het derde middel worden afgewezen.
Vierde middel: schending van artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 doordat een deel van de opgevraagde informatie reeds openbaar is gemaakt
Verzoekende partijen zijn van mening dat Frontex een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door hun geen gedeeltelijke toegang tot de opgevraagde informatie te verlenen terwijl deze gegevens reeds eerder openbaar waren gemaakt.
In dit verband voeren verzoekende partijen ten eerste aan dat de Commissie op 2 februari 2017 in nummer 22 van de strategienota’s van het Europees Centrum voor politieke strategie (EPSC) openbaar heeft gemaakt welke middelen op zee waren ingezet in het kader van operatie Triton 2016, ten tweede dat de Commissie en EDEO respectievelijk in 2017 en 2016 in hetzelfde document gegevens hebben bekendgemaakt over de schepen die zijn ingezet in het kader van operatie Sophia (EUNAVFOR MED), en ten derde dat Frontex in 2017 op Twitter de naam, de vlag en het type van meerdere tijdens de gezamenlijke operatie Triton 2017 ingezette schepen openbaar heeft gemaakt.
Dienaangaande zij opgemerkt dat de openbaar gemaakte gegevens die verzoekende partijen vermelden, niet vergelijkbaar zijn met de informatie die zij op 1 september 2017 hebben opgevraagd.
Om te beginnen had de informatie die de Commissie op 2 februari 2017 had bekendgemaakt in de strategienota’s van het EPSC betrekking op operatie Triton 2016, die was beëindigd, terwijl de door verzoekende partijen op 1 september 2017 opgevraagde informatie zag op operatie Triton 2017, die nog steeds aan de gang was.
Voorts is operatie Sophia (EUNAVFOR MED) geen operatie die wordt geleid door Frontex, maar een operatie die politiek onder toezicht staat van en strategisch wordt geleid door het door EDEO voorgezeten Politiek en Veiligheidscomité, onder de verantwoordelijkheid van de Raad van de Europese Unie en van de hoge vertegenwoordiger van de Europese Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid.
Hoe dan ook hadden de over die missie bekendgemaakte gegevens betrekking op informatie over het jaar 2016.
Ten slotte betroffen bepaalde door Frontex in 2017 op Twitter openbaar gemaakte gegevens weliswaar schepen die werden ingezet in het kader van operatie Triton 2017, maar ging het om een beperkt aantal gegevens die betrekking hadden op verschillende tijdstippen, zodat zij niet kunnen worden vergeleken met het geheel van de door verzoekende partijen op 1 september 2017 opgevraagde gegevens, die betrekking hadden op de hele vloot die in het kader van operatie Triton 2017 was ingezet in de periode van 1 juni 2017 tot en met 30 augustus 2017.
In dit verband zij eraan herinnerd dat Frontex krachtens artikel 8, lid 3, en artikel 74, lid 2, van verordening 2016/1624 weliswaar met het publiek dient te communiceren over de aangelegenheden die binnen het bereik van zijn taken vallen, maar dat het agentschap geen operationele gegevens mag prijsgeven die het bereiken van de doelstelling van die taken in gevaar zouden brengen.
In casu is de informatie waarop verzoekende partijen zich beroepen, door Frontex bekendgemaakt in het kader van zijn verplichting om te communiceren, hetgeen impliceert dat vooraf is nagegaan of de openbaarmaking van die informatie verenigbaar was met het geheel van de uit zijn mandaat voortvloeiende taken en dat deze eventuele openbaarmaking is afgewogen tegen de behoeften inzake openbare veiligheid.
Dat Frontex korte Twitterberichten verstuurt die bepaalde informatie bevatten die geselecteerd is in het kader van zijn verplichtingen om te communiceren, kan dan ook niet worden geacht een precedent te vormen op basis waarvan het gehouden zou zijn informatie mee te delen die volgens het agentschap de openbare veiligheid in gevaar brengt.
Voorts voeren verzoekende partijen aan dat de gegevens die de Commissie over operatie Triton 2016 openbaar had gemaakt, het publiek op zijn minst in staat stelden om op exacte wijze te voorzien hoeveel schepen tijdens het volgende jaar zouden worden ingezet en van welk type deze schepen waren.
Dit argument moet worden afgewezen. Toen de informatie over 2016 werd verspreid, wees namelijk niets erop dat de operatie in 2017 met hetzelfde aantal schepen zou worden georganiseerd en dat de schepen van hetzelfde type zouden zijn. Op basis van de in 2016 verspreide informatie kon het publiek dan ook niet beschikken over precieze inlichtingen betreffende de wijze waarop de missie in 2017 zou worden georganiseerd.
Daarbij komt dat de door verzoekende partijen opgevraagde informatie niet enkel betrekking had op het aantal en het type van de tijdens operatie Triton 2017 ingezette schepen, maar ook op de naam en de vlag van deze schepen, die belangrijke informatie vormen voor de identificatie ervan.
Het vierde middel is dus ongegrond en moet worden afgewezen.
Vijfde middel: schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001, doordat het eventuele risico dat criminele netwerken de grensbewaking omzeilen, geen rechtvaardiging vormt voor de weigering om informatie over het type of de vlag van de betreffende schepen mee te delen
Verzoekende partijen zijn van mening dat Frontex artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden door hun geen toegang te verlenen tot informatie over de vlag en het type van de in het kader van operatie Triton 2017 ingezette schepen.
Gesteld dat er een risico bestaat dat criminele netwerken de grensbewaking zouden omzeilen indien de opgevraagde informatie openbaar werd gemaakt, zou dit volgens verzoekende partijen namelijk geen rechtvaardiging vormen voor de weigering om informatie te verstrekken over de vlag en het type van de betreffende schepen. Schepen worden op internetsites immers geïdentificeerd aan de hand van hun naam, zodat zij niet kunnen worden geïdentificeerd doordat informatie wordt verstrekt over de vlag en het scheepstype.
In dit verband moet worden geconstateerd dat niet wordt betwist dat schepen op de door Frontex in zijn schrijven van 8 september 2017 vermelde site www.marinetraffic.com worden geïdentificeerd aan de hand van de naam van het schip.
In de dupliek heeft Frontex echter aangevoerd dat er andere instrumenten bestaan om de schepen te volgen, met name lowtechoplossingen zoals het eenvoudig observeren van de beweging van de schepen vanaf de kust of vanaf een of meerdere andere schepen, dan wel hightechbewakingsinstrumenten zoals het inzetten van drones.
Het is duidelijk dat gegevens zoals de vlag en het scheepstype ook nuttige informatie zijn voor het gebruik van deze andere instrumenten.
Frontex heeft in het bestreden besluit dan ook terecht de toegang geweigerd tot informatie over de naam van de schepen en tot de andere opgevraagde informatie, te weten de vlag en het type van de bij operatie Triton 2017 betrokken schepen.
Het vijfde middel moet bijgevolg worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het eerste middel
Verzoekende partijen verwijten Frontex dat het in het bestreden besluit niet heeft toegelicht hoe informatie over de naam, het type en de vlag van een schip derden in staat zou stellen om dat schip op bepaalde internetsites te volgen.
Volgens Frontex is het tweede onderdeel van het eerste middel ongegrond.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de door artikel 296 VWEU vereiste motivering volgens vaste rechtspraak de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen opdat de belanghebbende de rechtvaardigingsgronden voor de genomen maatregelen kan kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie arrest van 15 november 2012, Raad/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de motivering hoeven niet alle relevante feitelijke en juridische gegevens te worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling toereikend is, niet enkel rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met het geheel van de rechtsregels die op de betreffende materie van toepassing zijn (arresten van 15 november 2012, Raad/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, punt
, en 14 oktober 2009, Bank Melli Iran/Raad,
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
, punt
).
In casu heeft Frontex in het bestreden besluit uiteengezet waarom de opgevraagde informatie niet openbaar kon worden gemaakt. In dit verband voert het agentschap aan dat indien de opgevraagde informatie openbaar werd gemaakt, het mogelijk zou zijn om – door deze informatie te combineren met informatie die op bepaalde internetsites of via bepaalde maritieme tools ter beschikking wordt gesteld van het publiek – de positie van de patrouilleschepen te kennen, en dat wanneer de bij het smokkelen van migranten en bij mensenhandel betrokken criminele netwerken in het bezit waren van die informatie, zij op de hoogte zouden zijn van de zones waar en de tijdstippen waarop de schepen patrouilleren, waardoor zij hun modus operandi zouden kunnen aanpassen om de grensbewaking te omzeilen en bijgevolg de buitengrens te overschrijden en zich op onrechtmatige wijze toegang te verschaffen tot het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie.
Deze toelichtingen maken het op zichzelf voor verzoekende partijen mogelijk om te begrijpen waarom hun de toegang tot de opgevraagde informatie is geweigerd en stellen het Gerecht in staat zijn toezicht uit te oefenen, aangezien zij duidelijk maken hoe de opgevraagde informatie – in combinatie met informatie die gemakkelijk toegankelijk is – door netwerken van smokkelaars kan worden gebruikt om een situatie te creëren waarin het redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch is dat de openbare veiligheid in gevaar wordt gebracht.
Verzoekende partijen voeren echter aan dat Frontex in het bestreden besluit behoorde te vermelden hoe de opgevraagde informatie – zodra zij hun zou zijn verstrekt – samen met internetsites en tools of andere algemeen beschikbare bronnen, had kunnen worden gebruikt om de locatie te bepalen waar de aan operatie Triton deelnemende schepen zich in de toekomst waarschijnlijk zouden bevinden.
Dienaangaande zij opgemerkt dat de verwerende instelling of het verwerende agentschap die respectievelijk dat wordt geconfronteerd met een verzoek om bepaalde informatie openbaar te maken, in de motivering van de bestreden handeling geen informatie hoeft te onthullen waarvan de openbaarmaking zou leiden tot aantasting van het openbaar belang waar de door die instelling of dat agentschap ingeroepen uitzondering betrekking op heeft (zie in die zin arrest van 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie,
T‑852/16
,
EU:T:2018:71
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Indien een dergelijke verplichting bestond, zou de instelling of het agentschap door het verstrekken van deze toelichtingen over de wijze waarop de opgevraagde informatie kan worden gebruikt, zelf een situatie in het leven roepen waarbij het gedrag van die instelling of dat agentschap de openbare veiligheid in gevaar zou brengen, terwijl het onder meer haar respectievelijk zijn taak is de openbare veiligheid te beschermen.
Derhalve moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit voldoet aan de motiveringsplicht.
Het tweede onderdeel van het eerste middel moet dan ook worden afgewezen.
Derhalve moet het beroep worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dat is gevorderd.
Aangezien verzoekende partijen in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van Frontex te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Eerste kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Luisa Izuzquiza en Arne Semsrott worden verwezen in de kosten.

Nihoul
Svenningsen
Öberg
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 27 november 2019.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.