CELEX: 62015TJ0068
Държавни помощи
Помощ за постоянната железопътно-автомобилна връзка в Сунд
Публично финансиране, предоставено от шведската и датската държава по инфраструктурен проект за постоянна връзка през Сунд
Държавни гаранции
Данъчни помощи
Решение да не се повдигат възражения
Решение, с което се установява, че не е налице държавна помощ
Жалба за отмяна
Обжалваем акт
Допустимост
Незапочване на официалната процедура по разследване
Сериозни затруднения
Понятие за схема за помощи
Помощи, предназначени да насърчат изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес
Оценка на елемент на помощ, съдържащ се в гаранция
Ограничен характер на помощта, съдържаща се в гаранция
Пропорционалност
Оправдани правни очаквания

)
I.

Обстоятелствата по спора
А.

Жалбоподателите
HH Ferries I/S, предишно Scandlines Øresund I/S, е съвместно предприятие, от чийто капитал две частни дружества притежават по 50 % — датското дружество HH Ferries Helsingor ApS и шведското дружество HH Ferries Helsingborg AB, предишно HH Ferries Helsingborg AB (наричани по-нататък заедно „жалбоподателите“). От края на януари 2015 г. First State European Diversified Infrastructure Fund FCP-SIF е едноличен собственик на HH Ferries Helsingor и HH Ferries Helsingborg, поради което е едноличен собственик и на HH Ferries.
Повече от сто години жалбоподателите осигуряват транспортната връзка, която преминава през Сунд — между Елсеньор в Дания и Хелзингборг в Швеция — и използват фериботи на къси разстояния за превоз на тежки товари, автобуси, частни превозни средства и пешеходци.
Б.

Получателят на помощта
Øresundsbro Konsortiet (наричано по-нататък „консорциумът“) е собственост на две дружества с ограничена отговорност, които притежават по 50 % от неговия капитал — A
/
S Øresundsforbindelse (наричано по-нататък „A/S Øresund“), като самото то е притежавано изцяло от Sund & Bælt Holding A/S (наричано по-нататък „Sund & Bælt“), което от своя страна е притежавано изцяло от датската държава, и Svensk-Danska Broförbindelsen AB (наричано по-нататък „SVEDAB“), притежавано изцяло от шведската държава (наричани по-нататък заедно „дружествата майки на консорциума“).
Консорциумът притежава, планира, финансира, изгражда и експлоатира шестнадесеткилометровия участък на пътната връзка през Сунд, която съчетава железопътни линии и автомобилни пътища между Каструп (Дания) и Лимхамн (Швеция).
В.

Постоянната връзка, вътрешните връзки с вътрешността на страната и разглежданите мерки
Постоянната връзка в Сунд е съставена от мост с дължина 16 km, преминаването по който се заплаща, изкуствения остров Пеберхолм (Дания) и отчасти подземен тунел за железопътен и автомобилен транспорт между шведското крайбрежие и датския остров Амагер (наричана по-нататък „постоянната връзка“). Става въпрос за най-дългия мост в Европа, който съчетава железопътна линия и автомобилен път. Построен е между 1995 г. и 2000 г. и се намира в експлоатация от 1 юли 2000 г. Посоченият проект е бил един от приоритетните на трансевропейските транспортни мрежи (TEN-T), одобрени от Европейския съвет през 1994 г.
Правните и оперативните аспекти на изграждането и експлоатацията на постоянната връзка се уреждат от:
–
Договор от 23 март 1991 г. между правителството на Дания и правителството на Швеция относно постоянна връзка през Сунд (наричан по-нататък „междуправителственото споразумение“), ратифициран от Кралство Швеция на 8 август 1991 г. и от Кралство Дания на 24 август 1994 г.
–
Споразумение от 27 януари 1992 г. за учредяване на консорциума, което е сключено от дружествата майки на консорциума (наричано по-нататък „споразумението за консорциума“).
Член 10 от междуправителственото споразумение предвижда учредяването на консорциум „който ще притежава и ще отговаря за сметка съвместно на [дружествата майки] и като самостоятелен субект за изготвянето на проекта и за всяка друга подготвителна дейност за постоянната връзка, както и за нейното финансиране, изграждане и експлоатация“.
Членове 14 и 15 от междуправителственото споразумение, параграф 4 от допълнителния протокол към междуправителственото споразумение и точка 4, параграф 6 от споразумението за консорциума по същество предвиждат, че събираните такси от ползващите постоянната връзка, както и годишната железопътна такса за използването на железопътната линия, разположена върху постоянната връзка, са предназначени за покриване на разходите за проектиране, планиране, изграждане и експлоатация и поддръжка на постоянната връзка, както и разходите по изграждането на вътрешните автомобилни и железопътни връзки с вътрешността на страната. Консорциумът определя и събира таксите съгласно принципите, договорени между шведското и датското правителство.
Член 12 от междуправителственото споразумение предвижда, че „[Кралство] Дания и [Кралство] Швеция се задължават да гарантират солидарно задълженията по заемите на консорциума и по другите финансови инструменти, използвани за финансирането [и че] двете държави ще носят отговорност и във всяко съвместно предприятие“. В това отношение в точка 4, параграф 3 от споразумението за консорциума се уточнява, че „изискванията по отношение на капитала на консорциума за планирането и изготвянето на проекта и за изграждането на връзката в Сунд, включително разходите по обслужване на заемите и за спазване на изискванията по отношение на капитала, които са резултат от очакваните счетоводни загуби през определен брой години след отварянето за движение на постоянната връзка, трябва съгласно договореното в междуправителственото споразумение да бъдат изпълнени посредством получаването на заеми или емитиране на финансови инструменти на открития пазар с обезпечения под формата на гаранции от страна на шведското и датското правителство“.
Съгласно параграф 1 от допълнителния протокол към междуправителственото споразумение датската и шведската държава няма да получават премия за гаранцията в замяна на „поетите от тях задължения по гаранцията по отношение на заемите на консорциума и другите финансови инструменти, използвани за финансиране“.
Освен самата постоянна връзка проектът обхваща и наземни пътни и железопътни съоръжения, които свързват крайните точки на постоянната връзка с автомобилната и железопътната инфраструктура във вътрешността на датска и шведска територия (наричани по-нататък „вътрешни връзки“). Съгласно член 8 от междуправителственото споразумение всяка държава отговаря за изграждането на вътрешните връзки на собствената си територия. Задачите по проектиране, финансиране, изграждане и експлоатация на вътрешните връзки са делегирани на дружествата майки на консорциума от съответните им държави (вж. съображение 25 от обжалваното решение). Съгласно член 17 от междуправителственото споразумение и точка 2, параграф 5 от споразумението за консорциума Кралство Дания и Кралство Швеция решават, че от превозните средства няма да се събират такси за използването на вътрешните връзки по шосе, ако тези превозни средства използват постоянната връзка.
Г.

Административната процедура
С писмо от 1 август 1995 г. консорциумът уведомява Европейската комисия, че в негова полза датското и шведското правителство са издали солидарно гаранции за обезпечаване на заемите и другите договорени финансови инструменти за финансирането на постоянната връзка (наричани по-нататък „държавните гаранции“) и моли Комисията да потвърди, че тези гаранции не представляват държавни помощи. Комисията отговаря с две еднакви писма от 27 октомври 1995 г., адресирани съответно до датската и до шведската държава, като уточнява, че държавните гаранции са свързани с инфраструктурен проект от публичен интерес, който следвало да се счита за обществено благо, което подобрява инфраструктурата на транспортните услуги, и че гарантирането на инвестициите в обществени блага по принцип не трябва да се счита за предоставяне на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. Тя стига до заключението, че не е трябвало да бъде уведомявана за държавните гаранции.
Датската и шведската държава изобщо не са уведомили официално Комисията за модела на финансиране на постоянната връзка.
На 17 април 2013 г. HH Ferries подава оплакване до Комисията, като поддържа, че държавните гаранции представляват незаконни държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС и че те не са съвместими с вътрешния пазар (преписките са заведени под номер SA.36558 за Дания и SA.36662 за Швеция).
[…]
На 15 септември 2014 г. Кралство Дания и Кралство Швеция изпращат на Комисията съвместна декларация (наричана по-нататък „ангажиментите“) с пояснения по следните въпроси:
–
държавните гаранции са ограничени за целите на обезпечаването на реално натрупания дълг от консорциума във всеки момент,
–
държавните гаранции и всяко друго икономическо предимство, по-специално от данъчно естество, които консорциумът можел да получи, са ограничени до действителния срок на погасяване на дълга; така консорциумът нямало да получи никакво предимство, след като напълно е погасил дълга си,
–
в случай че е необходимо консорциумът да сключи нови заеми, обезпечени с държавните гаранции, или Кралство Дания и Кралство Швеция му предоставят нови икономически предимства след края на 2040 г., те се задължават да уведомят Комисията за тези мерки съгласно член 108, параграф 3 ДФЕС,
–
Кралство Дания и Кралство Швеция се задължават да уведомяват Комисията ежегодно за хода на погасяването на дълга на консорциума.
Д.

Обжалваното решение
На 15 октомври 2014 г. Комисията приема Решение C(2014) 7358 окончателен във връзка с държавни помощи SA.36558 (2014/NN) и SA.38371 (2014/NN) — Дания, както и SA.36662 (2014/NN) — Швеция за публичното финансиране на инфраструктурен проект за постоянна железопътна-автомобилна връзка в Сунд (
ОВ C 418, 2014 г., стр. 1
и
ОВ C 437, 2014 г., стр. 1
) (наричано по-нататък „обжалваното решение“). Комисията ограничава своя анализ само до следните мерки (съображения 50—55 от обжалваното решение):
–
държавните гаранции, предоставени на консорциума за сключените от него заеми за финансиране на изграждането и експлоатацията на инфраструктурен проект за постоянна връзка в Сунд,
–
следните датски данъчни мерки:
–
приложимото спрямо консорциума пренасяне на загубите за следващите данъчни периоди,
–
приложимата спрямо консорциума амортизация на активите,
–
режима на съвместно данъчно облагане.
–
мерките за финансово подпомагане, предоставени на дружествата майки на консорциума за финансиране на планирането, изграждането и експлоатацията на вътрешните железопътни и автомобилни връзки.
Комисията уточнява, че нейното решение не обхваща евентуалните други мерки, предоставени от Кралство Дания или Кралство Швеция на консорциума, на A/S Øresund, на SVEDAB, на Sund & Bælt или на някое свързано дружество (съображение 56 от обжалваното решение).
1.

Наличие на помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС
[
…
]
По отношение на държавните гаранции и датските данъчни мерки за амортизацията на активите и пренасянето на загуби за следващи данъчни периоди (наричани по-нататък „датските данъчни помощи“), предоставени на консорциума за финансирането на изграждането и експлоатацията на постоянната връзка, Комисията счита, че те представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС (съображение 107 от обжалваното решение). Така Комисията приема, че на 27 януари 1992 г. — датата на учредяване на консорциума — са предоставени безусловно две държавни гаранции (съображение 52 от обжалваното решение). Датските мерки за пренасяне на загубите за следващи данъчни периоди са счетени за селективни за периода от 1991 г. до края на 2001 г. и за периода, започнал през 2013 г. Датските мерки за амортизация на активите са счетени за селективни от 1999 г. (съображения 92—97 и 99—103 от обжалваното решение).
2.

Квалификация като нова или съществуваща помощ
Комисията счита, че гаранцията, предоставена от Дания на консорциума за неговите заеми, както и датските данъчни помощи в полза на консорциума представляват нови помощи по смисъла на член 1, буква в) от Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (
ОВ L 83, 1999 г., стр. 1
;Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41) (съображение 109 от обжалваното решение).
Що се отнася до гаранцията, предоставена от Швеция в полза на консорциума, която според Комисията е предоставена преди присъединяването на Кралство Швеция към Европейския съюз и преди влизането в сила на Споразумението за Европейското икономическо пространство (ЕИП) (
ОВ L 1, 1994 г., стр. 3
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 53, стр. 4) на 1 януари 1994 г., тя е счетена за съществуваща помощ по смисъла на член 1, буква б), подточка i) от Регламент № 659/1999 (съображение 110 от обжалваното решение).
3.

Анализ на съвместимостта на помощите с оглед на член 107, параграф 3 ДФЕС
Комисията разглежда съвместимостта на държавните гаранции и датските данъчни помощи по член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, съгласно който за съвместими с вътрешния пазар могат да се приемат помощи за насърчаване на изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес (наричан по-нататък „ВПОЕИ“).
По същество Комисията счита, че разглеждани заедно, държавните гаранции и датските данъчни помощи в полза на консорциума били необходими и пропорционални за постигането на преследваната цел от обществен интерес, по-специално с оглед на представените от Кралство Дания и Кралство Швеция ангажименти в хода на административната процедура, съобразно които, ако по-специално се окаже необходимо консорциумът да сключи нови заеми, обезпечени с държавните гаранции, или да му се предостави друго икономическо предимство след 2040 г., Кралство Дания и Кралство Швеция ще уведомят Комисията за това съгласно член 108, параграф 3 ДФЕС (съображения 122—137 от обжалваното решение). По отношение на датските данъчни помощи Комисията уточнява също така, че те имат за предназначение да допринесат за жизнеспособността на проекта, като намалят срока на погасяване на заемите на консорциума и намалят свързания с това риск. Тя приема, че датските данъчни помощи намаляват свързания с държавните гаранции риск и следователно произтичащото от тях предимство, както и че предимството от държавните гаранции и предимството от датските данъчни помощи изглежда са взаимно зависими (съображение 133 от обжалваното решение).
Комисията стига до заключението, че предоставените от Кралство Дания и Кралство Швеция държавни гаранции, както и датските данъчни помощи са съвместими на основание член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС и че не е необходимо тя да предлага подходящи мерки на Кралство Швеция (съображения 138 и 139 от обжалваното решение).
4.

Оправдани правни очаквания
В съображения 138 и 140—153 от обжалваното решение Комисията приема, че във всички случаи, дори ако съответните мерки за помощ трябвало да се считат за несъвместими с вътрешния пазар, Кралство Дания и Кралство Швеция не можели да искат възстановяването им, тъй като възстановяването било в противоречие с общ принцип на правото на Съюза съгласно член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999. Тя приема по същество, че в случая са били налице изключителни обстоятелства, които обосновават възможността консорциумът и Кралство Дания и Кралство Швеция да имат оправдани правни очаквания, че държавните гаранции и датските данъчни помощи, предоставени на консорциума, нямало да бъдат поставени под въпрос. Тя напомня и че през 1992 г. е застъпила становището, че изграждането и експлоатацията на инфраструктурни проекти не представлява икономическа дейност. При все това, както нейната практика по вземане на решения, така и съдебната практика на Съюза относно понятието за икономическа дейност във връзка с финансирането на изграждането и експлоатацията на инфраструктурни проекти е претърпяла развитие след решения от 12 декември 2000 г., Aéroports de Paris/Комисия (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
), от 17 декември 2008 г., Ryanair/Комисия (
T‑196/04
,
EU:T:2008:585
), и от 24 март 2011 г., Freistaat Sachsen и Land Sachsen-Anhalt/Комисия (
T‑443/08 и T‑455/08
,
EU:T:2011:117
), последното от които е потвърдено с решение от 19 декември 2012 г., Mitteldeutsche Flughafen и Flughafen Leipzig-Halle/Комисия (
C‑288/11 P
,
EU:C:2012:821
) (съображения 61—66 от обжалваното решение). Освен това службите на Комисията са уведомили Кралство Дания и Кралство Швеция през 1995 г., че държавните гаранции не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. Комисията счита, че последният извод, който се съдържа в нейните писма от 27 октомври 1995 г., адресирани до Кралство Дания и Кралство Швеция, се отнася и до датските данъчни помощи, доколкото те засягат инфраструктурен проект, по отношение на който навремето не е било счетено, че представлява икономическа дейност. Според Комисията не е необходимо да се определя дали оправданите правни очаквания се разпростират извън обхвата на решение от 12 декември 2000 г., Aéroports de Paris/Комисия (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
), тъй като във всички случаи съответните мерки са били съвместими с вътрешния пазар (съображение 153 от обжалваното решение).
5.

Заключение
Комисията решава:
–
въз основа на преценката на съвместимостта на разглежданите мерки, и по-специално предвид представените от Кралство Дания и Кралство Швеция ангажименти да не повдига възражения по отношение на датските данъчни помощи и гаранциите, предоставени от Кралство Дания на консорциума, тъй като посочените държавни помощи трябва да се считат за съвместими с вътрешния пазар с оглед на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС,
–
че гаранцията, предоставена на консорциума от Кралство Швеция, е съществуваща помощ и че предвид по-специално на ангажиментите от страна на Кралство Дания и на Кралство Швеция не е необходимо да се започва процедура по отношение на съществуващите схеми за помощи,
–
че датският режим на съвместно облагане и мерките, предоставени на дружествата майки на консорциума за финансиране на вътрешните автомобилни и железопътни връзки в Швеция и Дания, не представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
II.

Производството и исканията на страните
На 12 февруари 2015 г. жалбоподателите подават настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 5 юни 2015 г., Кралство Швеция иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията.
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 17 юни 2015 г., Кралство Дания иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията.
С решения от 13 юли 2015 г. председателят на девети състав на Общия съд допуска тези встъпвания. На 28 септември 2015 г. Кралство Швеция и Кралство Дания представят своите изявления при встъпване.
Поради промяна в съставите на Общия съд съдията докладчик е включен в шести състав, поради което на 26 септември 2016 г. настоящото дело е разпределено на този състав.
Жалбоподателите молят Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
Кралство Швеция и Кралство Дания молят Общия съд да отхвърли жалбата.
III.

От правна страна
[
…
]
Б.

По същество
В подкрепа на своята жалба за отмяна жалбоподателите изтъкват по същество пет правни основания. Като първо основание се изтъкват грешки при прилагането на правото и явни грешки в преценката по отношение на член 107, параграф 1 ДФЕС, що се отнася, на първо място, до мерките, предоставени на дружествата майки на консорциума за финансирането на вътрешните железопътни връзки, и на второ място, държавните гаранции, предоставени на консорциума за финансирането на постоянната връзка. Като второ основание се посочват грешки при прилагането на правото и грешки при преценката на съвместимостта на държавните гаранции и на датските данъчни помощи, предоставени на консорциума, с оглед на член 107, параграф 3 ДФЕС, както и грешка, произтичаща от обстоятелството, че датският режим на съвместно облагане не е квалифициран като държавна помощ. В рамките на третото основание се изтъкват грешки при прилагането на правото, допуснати от Комисията при нейното заключение, че ако държавните гаранции и датските данъчни помощи за консорциума трябва все пак да се считат за несъвместими с вътрешния пазар, са налице оправдани правни очаквания на консорциума и на Кралство Дания и Кралство Швеция посочените помощи да не бъдат поставени под въпрос на основание правилата за държавните помощи и че не е необходимо да се установи дали тези оправдани правни очаквания надхвърлят решение от 12 декември 2000 г., Aéroports de Paris/Комисия (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
). Четвъртото основание е нарушение на задължението да започне официална процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС. Петото основание е нарушение на задължението за мотивиране.
Общият съд счита, че следва да разгледа тези основания, на първо място, в частта относно мерките, които са счетени за държавни помощи, съвместими с вътрешния пазар, т.е. държавните гаранции и датските данъчни помощи, предоставени на консорциума за изграждането и експлоатацията на постоянната връзка, и на второ място, в частта относно мерките, за които не е счетено, че представляват държавни помощи, т.е. мерките за финансово подпомагане на дружествата майки на консорциума за изграждането и експлоатацията на вътрешните железопътни връзки и датския режим на съвместно данъчно облагане. На трето място, тези основания ще бъдат разгледани в частта, в която Комисията е упреквана, че не е мотивирала и не е взела предвид кумулативния ефект на всички мерки за помощ, предоставени по проекта за постоянна връзка. На четвърто място, тези основания ще бъдат разгледани в частта, в която се оспорва констатацията, направена в случай че предоставените на консорциума мерки трябва все пак да се считат за несъвместими с вътрешния пазар, че са налице оправдани правни очаквания на Кралство Дания и Кралство Швеция, както и на консорциума, че мерките за помощ на консорциума не можели да бъдат поставени под въпрос на основание на правилата за държавните помощи.
На първо място, що се отнася до мерките за държавни помощи, счетени за съвместими след предварителната проверка, Общият съд счита, че следва да започне с разглеждането на четвъртото основание, с което се цели да се докаже, че Комисията е срещнала сериозни трудности, които е трябвало да я заставят да започне официална процедура по разследване.
1.

По четвъртото основание — нарушение на процесуалните права на заинтересованите страни — в частта относно предоставените на консорциума мерки, квалифицирани като държавни помощи
В рамките на четвъртото основание жалбоподателите препращат изрично към доводите, които са изтъкнали в рамките на първите две основания, като с тези доводи се изтъкват несъответствия и неточности в анализа на Комисията по отношение на държавните гаранции и датските данъчни помощи за консорциума. Според жалбоподателите Комисията е допуснала грешки, първо, при квалификацията на държавните гаранции с оглед на член 107, параграф 1 ДФЕС, и второ, при разглеждането на съвместимостта на държавните гаранции и датските данъчни помощи с вътрешния пазар. Недостатъчният и непълен характер на анализа на Комисията представлявал индиция за наличието на сериозни затруднения, изпитани в хода на предварителната проверка, и за „съмненията“, изпитвани от Комисията по отношение на квалификацията и съвместимостта на оспорваните мерки.
Комисията, подкрепяна от Кралство Дания, оспорва тези доводи, като препраща по-специално към доводите, които самата тя е изложила в рамките на разглеждането на първото и второто основание.
Съгласно съдебната практика, когато Комисията не може да се убеди в резултат от първоначално разглеждане в рамките на процедурата по член 108, параграф 3 ДФЕС, че мярка за държавна помощ или не съставлява „помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, или, ако бъде квалифицирана като помощ, че е съвместима с Договора за функциониране на ЕС, или когато тази процедура не ѝ е дала възможност да преодолее всички трудности, възникнали при преценката на съвместимостта на разглежданата мярка, тази институция е задължена да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, без да разполага в това отношение с право на преценка (вж. решение от 22 декември 2008 г., British Aggregates/Комисия,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, т.
и цитираната съдебна практика; вж. в този смисъл и решение от 10 май 2005 г., Италия/Комисия,
C‑400/99
,
EU:C:2005:275
, т.
). Това задължение впрочем е изрично потвърдено от разпоредбите на член 4, параграф 4 във връзка с член 13, параграф 1 от Регламент № 659/1999 (решение от 22 декември 2008 г., British Aggregates/Комисия,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, т.
).
Понятието за сериозни затруднения има обективен характер. За да се установи дали съществуват подобни затруднения, трябва да се изследват по обективен начин както обстоятелствата при приемане на обжалвания акт, така и съдържанието му, като се съпоставят мотивите на решението с данните, с които Комисията е разполагала към момента на произнасяне по съвместимостта на спорните помощи с общия пазар (вж. решение от 28 март 2012 г., Ryanair/Комисия,
T‑123/09
,
EU:T:2012:164
, т.
и цитираната съдебна практика). От това следва, че контролът за законосъобразност, който Общият съд упражнява относно наличието на сериозни затруднения, по своето естество не се ограничава до търсенето на явна грешка в преценката (вж. решения от 27 септември 2011 г., 3F/Комисия,
T‑30/03
RENV,
EU:T:2011:534
, т.
и цитираната съдебна практика, и от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, т.
и цитираната съдебна практика). Всъщност решение, което Комисията е приела, без да започне официалната фаза по разглеждане, може да бъде отменено само на това основание поради непровеждането на състезателно и задълбочено разследване, което е предвидено в Договора за функциониране на ЕС, макар и да не е било установено, че съображенията по същество на Комисията са неправилни от правна или от фактическа страна (вж. в този смисъл решение от 9 септември 2010 г., British Aggregates и др./Комисия,
T‑359/04
,
EU:T:2010:366
, т.
).
От съдебната практика следва и че недостатъчният или непълен характер на извършения от Комисията в хода на процедурата по предварително разглеждане преглед представлява индиция за наличието на сериозни затруднения (вж. решение от 9 декември 2014 г., Netherlands Maritime Technology Association/Комисия,
T‑140/13
, непубликувано,
EU:T:2014:1029
, т.
и цитираната съдебна практика).
Жалбоподателите следва да докажат наличието на сериозни затруднения, представяйки съвкупност от непротиворечиви косвени доказателства (вж. в този смисъл решение от 17 март 2015 г., Pollmeier Massivholz/Комисия,
T‑89/09
,
EU:T:2015:153
, т.
и цитираната съдебна практика).
Доводите, изложени в рамките на четвъртото основание, които се отнасят до обявените за съвместими с вътрешния пазар мерки за държавни помощи в полза на консорциума, следва да се разгледат в светлината на тази съдебна практика. Тези доводи се разделят на две части, които се отнасят, първо, до недостатъчния и непълен анализ на квалификацията на предоставените на консорциума държавни гаранции с оглед на член 107, параграф 1 ДФЕС, и второ, до недостатъчния и непълен анализ на съвместимостта на държавните гаранции и датските данъчни помощи за консорциума с оглед на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС.
а)

По първата част, изведена от недостатъчния и непълен анализ на квалификацията на държавните гаранции, предоставени на консорциума, с оглед на член 107, параграф 1 ДФЕС
В рамките на първата част от четвъртото основание доводите на жалбоподателите по същество се разделят на четири твърдения, изведени от недостатъчна и непълна оценка, първо, на безусловния характер на предоставянето на държавни гаранции в деня на учредяване на консорциума, на подлежащото на принудително изпълнение право на консорциума да получи гарантираното от Кралство Дания и Кралство Швеция финансиране към тази дата, на възможността за трети лица да се позовават на това право, когато консорциумът действа в рамките на своите правомощия и на броя на гаранциите; второ, на въпроса дали държавните гаранции представляват индивидуални помощи или схеми за помощи; трето, на въпроса дали шведските гаранции представляват нова или съществуваща помощ, и четвърто, на въпроса дали държавните гаранции се ограничават до финансирането на постоянната връзка.
Тези доводи следва да се разгледат в светлината на съдебната практика, цитирана в точки 60—63 по-горе.
Общият съд счита, че е целесъобразно да започне с разглеждането на второто твърдение, което се отнася до констатацията, че държавните гаранции са схеми за помощи.
При наличието на схеми за помощи Комисията може да се ограничи да изследва общите характеристики на разглежданата схема, без да е длъжна да изследва всеки отделен случай, в който тя се прилага, за да установи дали споменатата схема съдържа елементи на помощ (решение от 15 ноември 2011 г., Комисия и Испания/Government of Gibraltar и Обединено кралство,
C‑106/09 P и C‑107/09 P
,
EU:C:2011:732
, т.
). Освен това, както посочват жалбоподателите, спрямо индивидуалните помощи и схемите за помощи се прилагат различни правила съгласно различните известия на Комисията относно гаранциите, например по отношение на начина, по който се изчислява елементът на помощ.
В това твърдение жалбоподателите се позовават, първо, на противоречия в текста на обжалваното решение, второ, на липсата на анализ на държавните гаранции с оглед на понятието „схема“ за помощи, и трето, на грешка при прилагането на правото, тъй като държавните гаранции не попадат в обхвата на нито едно от двете определения за схема за помощ, предвидени в член 1, буква г) от Регламент № 659/1999. Тези недостатъци и противоречия в анализа представлявали индиция, че Комисията срещнала сериозни затруднения по отношение на квалификацията на държавните гаранции като „схеми“ за помощи. По същество жалбоподателите считат, че държавните гаранции е трябвало да бъдат разгледани като представляващи индивидуални гаранции ad hoc, доколкото са налице заеми и финансови инструменти, сключени от консорциума за изграждането и експлоатацията на постоянната връзка, които са обезпечени от посочените гаранции.
Комисията оспорва тази преценка и счита, първо, че от мотивите на обжалваното решение ясно следва, че държавните гаранции са разгледани като схема за държавни помощи и че всяка конкретна гаранция по заем, с която се привежда в действие окончателно предоставената през 1992 г. схема за гаранции, представлява индивидуална помощ, предоставена съгласно тази схема, а не индивидуална помощ ad hoc. На второ място, Комисията изтъква, че държавните гаранции съответстват на определението за схеми за помощи, съдържащо се в член 1, буква г), второ изречение от Регламент № 659/1999, тъй като става въпрос за помощи, „ко[и]то не [са] свързан[и] с конкретен проект“, защото те обезпечават едновременно изграждането и експлоатацията на постоянната връзка и са предоставени за неопределен срок и за неопределена по размер сума, макар да са ограничени до срока, необходим за погасяването на дълга на консорциума. В това отношение Комисията обяснява, че към момента на предоставянето им Кралство Дания и Кралство Швеция не са знаели колко време щяло да е необходимо за погасяването на дълга и какъв щял да се окаже неговият размер, както и че ако държавните гаранции следва да се разглеждат като свързани с „конкретен проект“, тя никога не би могла да постави под въпрос евентуални мерки за помощи, предоставени за общи цели, което би накърнило полезния ефект на правилата относно държавните помощи.
Кралство Дания от своя страна изтъква, че държавните гаранции трябва да се считат за една или две индивидуални помощи по смисъла на член 1, буква д) от Регламент № 659/1999, безусловно предоставени през 1992 г., а не за една или две схеми за помощи, тъй като цялото икономическо предимство, което произтича от гаранцията, е прехвърлено на консорциума в момента на предоставянето. В това отношение то отбелязва, че от гледна точка на размера и от времева гледна точка държавните гаранции са свързани с конкретния проект за постоянна връзка. В отговор на въпрос на Общия съд Кралство Швеция излага виждане, което е сходно с виждането на Кралство Дания, и изразява съмнения във връзка с квалификацията на държавните гаранции като „схема“ за помощи по смисъла на определението, предвидено в член 1, буква г), второ изречение от Регламент № 659/1999, тъй като те се отнасяли само за определен проект.
Жалбоподателите считат, че тезата на Кралство Дания, изложена в точка 71 по-горе, трябва да се отхвърли като недопустима, доколкото била в противоречие с позицията на Комисията, а встъпилата страна трябва само да поддържа изцяло или отчасти исканията на Комисията и да встъпи в делото на етапа, на който се намира, като не може да предявява различни основания.
На първо място, що се отнася до изтъкнатите противоречия в текста, следва да се отбележи, както правят жалбоподателите, че в обжалваното решение се прави позоваване както на „гаранцията, предоставена от датската държава“, „гаранцията, предоставена от […] шведската държава“ (съображения 109 и 110), „държавните гаранции“ (съображения 33, 51, 88, 114, 123, 124, 130, 131, 134 и 135), „гаранциите“ (съображения 85 и 137), „двете гаранции“ (съображения 34, 50, 52 и 129), „гаранциите, предоставени от Дания“ (заключение, първо изречение), така и на „гаранцията, предоставена на консорциума от Швеция“ (заключение, второ изречение). В съображение 52 от обжалваното решение обаче Комисията приема, че двете гаранции са били предоставени безусловно на 27 януари 1992 г., датата на която консорциумът е учреден и е получил законното право на финансиране посредством държавни гаранции. В съображение 53 от обжалваното решение Комисията приема, че макар индивидуалните гаранции да са били потвърдени и издадени за всеки от заемодателите от Кралство Дания и Кралство Швеция, това не променя обстоятелството, че последните са се задължили окончателно да гарантират задълженията на консорциума по заемите и другите финансови инструменти за финансирането на постоянната връзка. В разпоредителната част на обжалваното решение Комисията приема и че с оглед по-специално на ангажиментите, поети от Кралство Дания и Кралство Швеция, не е необходимо да се започва процедура относно „схеми“ за съществуващи помощи по отношение на гаранцията, предоставена от Кралство Швеция (заключение, второ изречение). Освен това, от съображения 111—138 от обжалваното решение следва, че преценката на съвместимостта на държавните гаранции с вътрешния пазар всъщност е направена от Комисията така, като че ли става въпрос за една или повече „схеми“ за помощ, тъй като тя се ограничава да подложи на преценка характеристиките и съвместимостта на гаранциите, предвидени в междуправителственото споразумение и в споразумението за консорциума, без да подложи на отделна преценка всяка гаранция, която обезпечава всеки конкретен заем на консорциума.
Следователно, макар текстът на обжалваното решение да не е напълно точен и последователен в това отношение, от общата логика на Комисията и от разпоредителната част на обжалваното решение следва, че тя действително е счела държавните гаранции за една или две схеми за помощи, приети окончателно през 1992 г., и е счела издадените впоследствие гаранции за всеки от сключените от консорциума заеми за индивидуални помощи, които произтичат от посочените схеми за помощи
На второ място, по въпроса за липсата на анализ на държавните гаранции с оглед на понятието „схема“ за помощи, се налага изводът, че в обжалваното решение не се съдържат обяснения за причините, поради които държавните гаранции следва да се считат за режими за помощи, като това е обстоятелство, което е показателно за наличието на недостатъчен и непълен анализ.
На трето място, дори да се предположи, че както твърди Комисията, от обжалваното решение може да се направи изводът, че държавните гаранции са в съответствие с определението за схеми за помощи, което се съдържа в член 1, буква г), второ изречение от Регламент № 659/1999, а именно „всеки акт, на базата на който помощ, която не е свързана с конкретен проект, може да бъде предоставена на едно или няколко предприятия за неопределен период от време и/или в неопределен размер“, достатъчно е да се отбележи, че в случая в обжалваното решение изобщо не изложено по какъв начин помощите, съдържащи се в държавните гаранции, отговарят на условието помощта да не е свързана с конкретен проект.
Всъщност междуправителственото споразумение, в член 12 от което се предвижда, че Кралство Дания и Кралство Швеция трябва „да гарантират солидарно задълженията по заемите на консорциума и по другите финансови инструменти, използвани за финансирането“, е озаглавено „Договор […] относно постоянна връзка през Сунд“. Освен това точка 4, параграф 3 от споразумението за консорциума уточнява, че държавните гаранции обезпечават „[и]зискванията по отношение на капитала на консорциума за планирането и изготвянето на проекта и за изграждането на връзката в Сунд, включително разходите по обслужване на заемите и за спазване на изискванията по отношение на капитала, които са резултат от очакваните счетоводни загуби през определен брой години след отварянето за движение на постоянната връзка“. Освен това членове 1 и 2 от междуправителственото споразумение и приложение 1 към него предвиждат точно географското местоположение на постоянната връзка, както и техническите ѝ подробности. Ето защо не може да става въпрос за гаранции, предоставени за който и да е мост.
Както подчертават жалбоподателите, в рамките на преценката на съвместимостта с вътрешния пазар, извършена съгласно член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, в съображения 115 и 116 от обжалваното решение Комисията приема, че постоянната връзка в Сунд е „конкретен проект, който е точно и ясно определен“. Там Комисията се позовава на член 2 и на приложение 1 към междуправителственото споразумение, които доказвали, че става въпрос за проект, определен по много конкретен и ясен начин, както по отношение на географското местоположение, така и по отношение на техническия проект.
От една страна, обстоятелството, че на етапа на квалификацията на държавните гаранции се твърди, че става въпрос за една или две схеми за помощи, тъй като помощта, която е последица от гаранциите, не е свързана с конкретен проект, изглежда в противоречие с обстоятелството, че от друга страна, на етапа на преценката на съвместимостта на мерките с вътрешния пазар се твърди, че държавните гаранции се отнасят за проект, който е „конкретен, точно и ясно определен“. Противно на твърденията на Комисията, не става въпрос за различни правни понятия, а за фактическо обстоятелство, установено в съображения 115 и 116 от обжалваното решение, което не може да варира от една правна преценка до друга.
В това отношение Комисията също така неправилно изтъква, че държавните гаранции не трябва да се считат за свързани с „конкретен“ проект, тъй като съдържащите се в тези държавни гаранции помощи се отнасят както до етапа на изграждане, така и до етапа на експлоатация на постоянната връзка. Всъщност, тъй като прилагателното „конкретен“ означава „определен, присъщ на нещо“, помощите, свързани с държавните гаранции, следва да се считат за свързани с конкретен проект, тъй като те обезпечават заемите на консорциума само за проекта за постоянната връзка, включително на етапа на експлоатация, като са изключени други проекти или дейности. „Неопределеният“ характер на етапа на експлоатация, който Комисията подчертава, не засяга конкретността на проекта в тесен смисъл, а всъщност се отнася до преценката дали държавните гаранции имат ограничен характер в рамките на преценката на тяхната съвместимост. Що се отнася до довода на Комисията, че по същество в случая мерките за помощи са предоставени „за общи цели“, той също се явява в противоречие със съображения 51 и 131 от обжалваното решение, съгласно които държавните гаранции са ограничени до планирането, изграждането и експлоатацията само на постоянната връзка през Сунд, като се изключват всички други дейности.
От изложеното следва, че при процедурата по предварително разглеждане Комисията е изпитала сериозни затруднения при квалификацията на държавните гаранции като „схеми“ за помощи.
Следователно въпросите, които настоящото дело поставя, а именно да се установи дали гаранциите представляват една или няколко схеми за помощи, приети през 1992 г., една или няколко индивидуални помощи ad hoc, предоставени безусловно през 1992 г., или толкова индивидуални помощи ad hoc, колкото са на брой заемите на консорциума, които обезпечават държавните помощи, са неразделна част от анализа на второто твърдение от първата част, но също и от първото твърдение, което се отнася до определянето на датата на безусловно предоставяне на държавни помощи на консорциума и на броя на гаранциите. Освен това, както самата Комисия признава, поставените въпроси в рамките на първите две твърдения от първата част на четвъртото основание имат последици и за квалификацията на държавните гаранции с оглед на понятието за „съществуваща“ помощ, дефинирано в член 1, буква б), подточки i) и iv) от Регламент № 659/1999, което има отношение към третото твърдение.
Ето защо второто твърдение от първата част на четвъртото основание следва да бъде уважено, а следователно и цялата първа част от посоченото основание, без да е необходимо произнасяне по първото и третото твърдение, нито по доводите на Кралство Дания, посочени в точка 71 по-горе. Ето защо обжалваното решение следва да се отмени в частта, в която квалифицира държавните гаранции като „режими“ за помощи, без да се започне официална процедура по разследване, а преписката следва да се върне на Комисията за пълен анализ на въпроса за датата на предоставяне на държавните гаранции, техния брой и качеството им на нова или съществуваща помощ.
[…]
б)

По втората част относно недостатъчния и непълен анализ на съвместимостта на предоставените на консорциума държавни помощи с оглед на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС
В рамките на втората част от четвъртото основание жалбоподателите изтъкват недостатъчния и непълен анализ на съвместимостта на държавните гаранции и на датските данъчни помощи с вътрешния пазар. По същество те изтъкват седем твърдения. Първо, Комисията не определила размера на елемента на помощ, съдържащ се в държавните гаранции. Второ, тя не проверила дали били налице условия за привеждане в действие на държавните гаранции. Трето, тя направила недостатъчен и непълен анализ на разграничаването на етапите на изграждане и експлоатация на постоянната връзка и разгледала съвместимостта държавните гаранции само по отношение на етапа на експлоатация. Четвърто, тя направила недостатъчен и непълен анализ на въпроса дали държавните гаранции и датските данъчни помощи били ограничени по размер и срок. Пето, тя направила недостатъчен и непълен анализ на необходимостта от държавните гаранции и датските данъчни помощи и на тяхната пропорционалност. Шесто, тя не разгледала отрицателните последици от тези помощи за конкуренцията и търговията и не приложила т.нар. критерий за „сравнителен тест“. Седмо, тя направила недостатъчен и непълен анализ по същество на връзката между данъчните предимства и държавните гаранции.
В самото начало Комисията счита, че доводите на жалбоподателите като цяло се състоят в призива към Общия съд да осъществи контрол за законосъобразност на обжалваното решение в светлината на практиката и насоките, съществували към датата на приемане на обжалваното решение, вместо към съществувалите към датата на предоставяне на държавните помощи, което представлявало грешка от правна страна. Подкрепяна в тази насока от Кралство Дания, тя припомня, че съгласно нейното Известие за определяне на приложимите правила при оценка на незаконосъобразната държавна помощ от 22 май 2002 г. (
ОВ C 119, 2002 г., стр. 22
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 4, стр. 45) съвместимостта на помощите следва да се прецени съобразно критериите по същество, установени във всички действащи инструменти към датата на тяхното предоставяне. Според Комисията обаче държавните гаранции били окончателно предоставени през януари 1992 г., когато бил учреден консорциумът.
[…]
Общият съд счита, че е целесъобразно първо да разгледа второто, третото и четвъртото твърдение, като след това разгледа заедно първото, петото и шестото твърдение, а накрая разгледа седмото твърдение.
1)

По второто твърдение за липсата на проверка дали са налице условия за привеждането в действие на гаранциите
Жалбоподателите се позовават по същество на доводи, изтъкнати в рамките на основанието, че е допусната грешка при прилагането на правото, която се състои в неизвършването на проверка дали са налице условията за привеждане в действие на държавните гаранции съгласно точка 5.3. от Известието на Комисията относно прилагането на членове [107 ДФЕС] и [108 ДФЕС] по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (
ОВ C 155, 2008 г., стр. 10
, наричано по-нататък „Известието относно гаранциите от 2008 г.“.
Комисията не оспорва, че не е проверила дали са били налице условия за привеждане в действие. Тя обаче счита, че те не били необходими, тъй като Известието относно гаранциите от 2008 г. не се прилагало ratione temporis спрямо схема за помощ, предоставена през 1992 г. Освен това тя счита, че в случая ставало въпрос за много специален казус, а именно за партньорство на публични предприятия, създадено с конкретната цел да се изгради и експлоатира постоянната връзка, а не за юридическо лице по датското или по шведското право, което може да бъде обявено в несъстоятелност от съдилищата на тези държави членки. Тя подчертава, че Кралство Дания и Кралство Швеция упражняват пълен стратегически и оперативен контрол върху консорциума, като държавите членки обикновено не разполагат с такъв контрол спрямо независим частен оператор, в полза на когото е издадена гаранция. Комисията отбелязва и че във всички случаи тези условия за привеждане в действие вероятно са щели да бъдат несъвместими с междуправителственото споразумение.
В самото начало Общият съд отбелязва, че не е необходимо да проверява дали точка 5.3 от Известието относно гаранциите от 2008 г. е приложимо в конкретния случай, тъй като, както признава самата Комисия, изискването за тези условия за привеждане в действие вече е съществувало през 1992 г., която в обжалваното решение е приета за дата на предоставяне на гаранциите. Всъщност в писмото на Комисията до държавите членки SG(89) D/4328 от 5 април 1989 г. вече се споменава, че „[К]омисията ще приеме гаранции само ако в договор е предвидено, че тяхното привеждане в действие [е било] поставено в зависимост от специални условия, които могат да се простират до задължителното обявяване в несъстоятелност на предприятието бенефициер или сходно производство [и че тези] условия [трябва] да са уговорени при първоначалното и единно разглеждане на предвидените държавни гаранции в рамките на общите процедури по член [108], параграф 3 [ДФЕС] на етапа на предоставяне“.
В специфичната област на държавните помощи съдът на Съюза вече е имал повод да подчертае, че Комисията може да приема насоки за упражняването на правото си на преценка и че доколкото не се отклоняват от правилата на Договора да функционирането на ЕС, указанията, които тези насоки съдържат, са задължителни за институцията (вж. решение от 13 юни 2002 г., Нидерландия/Комисия,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, т.
и цитираната съдебна практика). Важно е обаче да се отбележи също така, че като приема правила за поведение и обявява чрез тяхното публикуване, че занапред ще ги прилага към съответните случаи, за които се отнасят, Комисията се самоограничава в упражняването на своето право на преценка и не може да се отклонява от тези правила под страх от евентуални санкции за нарушение на общи принципи на правото като равното третиране или защитата на оправданите правни очаквания, освен ако не изложи съображения, които с оглед на посочените принципи обосновават отклоняването от собствените ѝ правила (вж. в този смисъл решения от 28 юни 2005 г., Dansk Rørindustri и др./Комисия,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P—C‑208/02 P и C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, т.
, и от 11 септември 2008 г., Германия и др./Kronofrance,
C‑75/05 P и C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, т.
).
В настоящия случай е безспорно, че в обжалваното решение не се споменава наличието на условия за привеждане в действие на държавните гаранции. Ето защо с оглед на точки 93 и 94 по-горе Комисията неправилно не е проверила наличието на условия за привеждане в действие на държавните гаранции. От това следва, че анализът на съвместимостта на държавните гаранции е недостатъчен и непълен, което съгласно цитираната в точка 62 по-горе съдебна практика е индиция за наличието на сериозни затруднения.
Що се отнася до съображенията на Комисията, посочени в точка 92 по-горе, следва да се отбележи, че Комисията не обяснява как обстоятелството, че Кралство Дания и Кралство Швеция упражняват пълен стратегически и оперативен контрол върху консорциума представлява гаранция, че ако държавните гаранции трябва да се приведат в действие, Кралство Дания и Кралство Швеция биха стигнали дотам да го обявят в ликвидация. Комисията не посочва нито една разпоредба, която ги задължава да предприемат такова действие. Напротив, тя дори посочва, че ликвидацията на консорциума е юридически невъзможна с оглед на междуправителственото споразумение.
Във всички случаи се налага изводът, че тези съображения не дават възможност да се компенсира непровеждането на анализ от страна на Комисията, що се отнася до условията за привеждане в действие на държавните гаранции.
Ето защо следва да се уважи второто твърдение за недостатъчен и непълен анализ на наличието на условия за привеждане в действие на държавните гаранции.
2)

По третото твърдение за недостатъчната и непълна преценка на разграничаването между изграждането и експлоатацията на постоянната връзка и липсата на преценка на съвместимостта на държавните гаранции, що се отнася до експлоатацията на постоянната връзка, и по четвъртото твърдение от първата част за недостатъчен и непълен анализ на въпроса дали държавните гаранции са били ограничени до финансирането на постоянната връзка
В рамките на третото твърдение жалбоподателите изтъкват, че в рамките на анализа за съвместимостта на държавните гаранции неправилно не е направено никакво разграничение между етапите на изграждане и експлоатация на постоянната връзка. Според тях Комисията е трябвало да анализира защо държавните гаранции, които се отнасят до етапа на експлоатация, трябва да се считат за съвместими с вътрешния пазар, след като те всъщност представлявали оперативни помощи, които по естеството си са несъвместими с вътрешния пазар.
[…]
Комисията оспорва това тълкуване и счита, че от обжалваното решение следва, че държавните гаранции и датските данъчни помощи действително се отнасят до изграждането и експлоатацията на постоянната връзка и че нейният анализ на съвместимостта обхваща и двата етапа. Тя счита, че е „логично“ в обжалваното решение да се обръща повече внимание на помощта за изграждане на постоянната връзка, т.е. на помощта за инвестиции, тъй като разходите за изграждане представляват най-значителното разходно перо. Комисията обаче оспорва всяко твърдение за наличието на оперативна помощ, тъй като, от една страна, консорциумът погасява дълговете си, което предполага, че доходите са достатъчни, за да покрият разходите по експлоатация, и от друга страна, Кралство Дания и Кралство Швеция са се задължили да съобщават всеки нов гарантиран заем и всяко ново предимство, предоставено след 2040 г. (предвиденият срок за погасяване на дълга е бил между 30 и 43 години от откриването на постоянната връзка през 2000 г.). В заключение тя изтъква, че в нейната практика по вземане на решения във връзка с ВПОЕИ не се прави разграничение между изграждането и експлоатацията на дадена инфраструктура.
[…]
Съгласно съдебната практика като оперативни помощи следва да се квалифицират помощите, които са предназначени за облекчаване на разходите на предприятие, които предприятието обичайно би направило в рамките на текущото си управление или на обичайната си дейност (вж. в този смисъл решение от 19 септември 2000 г., Германия/Комисия,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, т.
и цитираната съдебна практика).
От съдебната практика следва, че по принцип оперативните помощи не попадат в приложното поле на член 107, параграф 3 ДФЕС. Всъщност съгласно съдебната практика тези помощи по принцип нарушават условията на конкуренция в секторите, в които се предоставят, без поради самото си естество да могат да постигнат някоя от целите, поставени в горепосочените дерогационни разпоредби (вж. в този смисъл решения от 14 февруари 1990, Франция/Комисия,
C‑301/87
,
EU:C:1990:67
, т.
, от 6 ноември 1990, Италия/Комисия,
C‑86/89
,
EU:C:1990:373
, т.
, и от 8 юни 1995, Siemens/Комисия,
T‑459/93
,
EU:T:1995:100
, т.
). Следователно е налице изведена от съдебната практика презумпция, че поради самото си естество оперативните помощи нарушават конкуренцията (решение от 5 октомври 2000 г., Германия/Комисия,
C‑288/96
,
EU:C:2000:537
, т.
) и засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес (решение от 6 ноември 1990 г., Италия/Комисия,
C‑86/89
,
EU:C:1990:373
, т.
). По принцип тези помощи са забранени (вж. в този смисъл решения от 19 септември 2002 г., Испания/Комисия,
C‑113/00
,
EU:C:2002:507
, т.
—
, и от 20 октомври 2011 г., Eridania Sadam/Комисия,
T‑579/08
, непубликувано,
EU:T:2011:608
, т.
).
В съображения 32 и 33 от обжалваното решение се посочва, че държавните гаранции обезпечават „всички заеми и други финансови инструменти, използвани от консорциума за финансирането на [постоянната връзка]“. Това следва и от член 12 от междуправителственото споразумение, съгласно който „[Кралство] Дания и [Кралство] Швеция се задължават да гарантират солидарно задълженията по заемите на консорциума и по другите финансови инструменти, използвани за финансирането [на постоянната връзка]“. В частта, посветена на анализа на необходимостта от помощта и на нейната пропорционалност, се прави много общо позоваване на „финансирането“ на постоянната връзка (съображения 123, 124, 129 и 131).
В съображение 126 от обжалваното решение Комисията само посочва приблизителни стойности на първоначалния бюджет за планирането и изграждането на постоянната връзка, но никъде не посочва сумата, която консорциумът дължи и трябва още да вземе назаем, за да покрие разходите за експлоатация. В съображение 130 от обжалваното решение Комисията обяснява, че „основната цел на държавните гаранции е да обезпечат финансирането на изграждането на постоянната връзка и да гарантират, че консорциумът няма да може да получава заеми, обезпечени с гаранциите, за да разпростре дейността си извън тази цел“.
В член 10 от междуправителственото споразумение, в който се изброяват изчерпателно задачите на консорциума, обаче се споменава и експлоатацията на постоянната връзка. Точка 4, параграф 3 от споразумението за консорциума също предвижда, че държавните гаранции обезпечават нуждите от капитал на консорциума, „които са резултат от очакваните счетоводни загуби през определен брой години след отварянето за движение на постоянната връзка“. В това отношение нито Комисията, нито Кралство Дания или Кралство Швеция оспорват, че държавните гаранции обезпечават и заемите, сключени с цел покриване на разходите на консорциума за експлоатация, като това се припомня и в съображение 50 от обжалваното решение. Разходите за експлоатация обаче са разходи, които консорциумът обичайно би трябвало да понася в рамките на текущото си управление или на обичайната си дейност.
Ето защо, макар да е безспорно, че държавните гаранции обезпечават както разходите по изграждане, така и разходите по експлоатация на постоянната връзка, анализът на съвместимостта на помощта, свързана с държавните гаранции, и по-специално необходимостта от нея и нейната пропорционалност, не разграничава или разграничава в недостатъчна степен помощта за изграждане от оперативната помощ за постоянната връзка, като по отношение на етапа на нейната експлоатация такъв анализ не е извършен. Ето защо помощта, която се отнася до разходите за експлоатация на постоянната връзка, не е била подложена на отделен анализ за съвместимост, въпреки че тя може да представлява оперативна помощ.
Нито един от доводите на Комисията, дори разглеждани от перспективата на четвъртото основание относно наличието на сериозни затруднения, не може да обори тази констатация.
[…]
Второ, що се отнася до довода, че квалификацията като оперативна помощ е изключена, тъй като консорциумът редовно погасява дълговете си, следва да се отбележи, че редовното погасяване на заемите му не изключва възможността консорциумът да се ползва с предимство спрямо своите конкуренти, което произтича от факта, че той разполага безвъзмездно с гаранции, които обезпечават в пълен размер неговите заеми, по-специално заемите му, с които посреща разходите, които обичайно би трябвало да заплаща сам в рамките на текущото управление на обичайната си дейност, по-точно разходите за експлоатация. Така държавните гаранции му позволяват достъп до много изгодни условия за заем. Освен това следва да се подчертае, че при прочита на обжалваното решение не може да се изключи, че редовното погасяване на заемите от консорциума е именно посредством постъпления от нови заеми, обезпечени с посочените гаранции, доколкото в съображение 131 от обжалваното решение се посочва, че държавните гаранции обезпечават нуждите от финансиране или рефинансиране на дълга на консорциума и че до края на 2040 г. могат да се сключват други обезпечени заеми без предварително уведомяване на Комисията.
Трето, следва да се отхвърли доводът, че във всички случаи квалификацията като оперативна помощ била изключена, доколкото Кралство Дания и Кралство Швеция са се задължили да уведомят за всеки нов заем, обезпечен след края на 2040 г., както и за всяко ново предимство, предоставено след посочената дата. Всъщност нито в обжалваното решение, нито в рамките на настоящото производство Комисията обяснява защо е напълно изключена квалификацията като оперативна помощ по отношение на гаранциите, които обезпечават заемите, сключени за покриване на разходите по експлоатация до края на 2040 г.
[…]
Ето защо следва да се уважи третото твърдение за недостатъчен и непълен анализ, що се отнася до разграничаването при разглеждането на съвместимостта на държавните гаранции между етапа на изграждане и етапа на експлоатация на постоянната връзка и липсата на анализ на конкретната съвместимост за гаранциите, свързани с експлоатацията на постоянната връзка.
[…]
3)

По четвъртото твърдение за недостатъчен и непълен анализ на ограничения по време и по размер характер на държавните гаранции и на предоставените на консорциума датски данъчни помощи
В рамките на четвъртото твърдение от втората част жалбоподателите изтъкват, че в съображение 131 от обжалваното решение е направен недостатъчен и непълен анализ на ограничението на държавните гаранции по срок и размер. Жалбоподателите припомнят, че неограничените помощи по принцип представляват несъвместими с вътрешния пазар държавни помощи. Те изтъкват също така недостатъчна преценка на ограничаването на датските данъчни помощи, предоставени на консорциума.
Комисията оспорва тези доводи и обяснява, че фактът, че натрупаният от консорциума дълг е различен в хода на времето, не променя констатацията, че държавните гаранции фактически са ограничени до натрупания дълг от консорциума във всеки момент, като този дълг всъщност трябва постоянно да намалява. Само фактът, че още не ѝ е известно кога дългът ще бъде изцяло погасен, не променял обстоятелството, че държавните гаранции били ограничени до времето, необходимо за погасяването на дълга. Освен това, Комисията подчертава, че предложените от Кралство Дания и Кралство Швеция ангажименти представляват важен фактор при нейната преценка за ограничения характер на помощите, тъй като ѝ дават възможност да предприеме действия по отношение на други заеми, обезпечени с държавните гаранции, които щели да бъдат сключени след края на 2040 г., и спрямо други икономически предимства, които щели да бъдат предоставени след посочената дата.
Съгласно съдебната практика трябва да се приеме, че отпускането на гаранция при условия, които не съответстват на пазарните, като неограничена гаранция, отпускана безвъзмездно, по общо правило може да предостави предимство на лицето, което се ползва от нея, в смисъл че тя води до подобряване на финансовото положение на получателя чрез облекчаване на тежестите, които обичайно обременяват неговия бюджет. Впрочем неограничената държавна гаранция позволява по-конкретно на нейния бенефициер да получи по-изгодни условия за кредитиране от условия, които би получил единствено въз основа на платежоспособността си, и съответно му позволява да намали натиска, който обременява бюджета му (решение от 20 септември 2012 г., Франция/Комисия,
T‑154/10
,
EU:T:2012:452
, т.
и
).
В настоящия случай от съображение 127 от обжалваното решение следва, че в края на 2000 г. нетният дълг на консорциума, който включва натрупаните лихви, възлизал на 19,4 милиарда датски крони (DKK), че в края на 2003 г. той бил нараснал, за да достигне 20,1 милиарда датски крони, но че в края на 2013 г. той бил намалял, за достигне до 16,6 милиарда датски крони, и че очакванията на консорциума са той да не надвиши нивото от 2013 г. В съображение 128 от обжалваното решение Комисията подчертава, че през 1991 г. прогнозата е била срокът за погасяване на вземанията по извършената от консорциума инвестиция да бъде 30 години, считано от 2000 г., но че тази прогноза е варирала между 30 и 36 години, като прогнозният срок за погасяване от страна на консорциума е бил изчисляван годишно и е бил публикуван в годишните отчети на консорциума. В годишния отчет от 2013 г. се е предвиждало дългът да бъде изплатен до 2034 г. Изчисляването на срока за погасяване на дълга на консорциума се основава на определен брой прогнози, които се отнасят по-специално до развитието на приходите от трафика, разходите по експлоатацията, разходите за реинвестиции, разходите за финансиране и изплащане на дивидентите на дружествата майки на консорциума. Най-важната от изложените прогнози била прогнозата за приходите, реализирани от трафика по пътищата, които представляват 75 % от общите приходи и които са варирали значително във времето. Комисията посочва и че поради неяснотите относно развитието на трафика в бъдеще, консорциумът изготвил три възможни сценария: основен сценарий със срок на погасяване от 34 години, сценарий на растеж със срок на погасяване от 30 години и сценарий на стагнация със срок на погасяване от 43 години.
В съображение 129 от обжалваното решение Комисията посочва, че държавните гаранции обезпечават в пълен размер дълга на консорциума. По-нататък Комисията посочва в съображение 130 от обжалваното решение, че главната цел на държавните гаранции е да се предостави възможност на консорциума да финансира изграждането на постоянната връзка, като се изключи всяко разширяване на неговите дейности. От това тя прави извода в съображение 131 от обжалваното решение, че държавните гаранции са ограничени до необходимото, за да финансира или рефинансира консорциумът дълга, натрупан поради неговите задачи по финансиране на постоянната връзка. Тя уточнява също така, че тъй като държавните гаранции не могат да се използват за други цели освен за финансирането на постоянната връзка, те действително се ограничавали до обезпечаването на „общата сума на дълга, който консорциумът е натрупал във всеки момент“. Освен това, като препраща към съображения 128 и 129 от обжалваното решение, тя приема, че държавните гаранции били на практика ограничени във времето, тъй като консорциумът не можел повече да се възползва от тях, след като дългът му бъде напълно погасен.
В съображения 132 и 133 от обжалваното решение Комисията също така приема, че произтичащото от държавните гаранции предимство и предимството, произтичащо от датските данъчни помощи, са взаимно зависими.
В съображения 134—136 от обжалваното решение Комисията прави извода, че държавните гаранции и всяко друго икономическо предимство, включително данъчните предимства, които консорциумът би могъл да получи, са ограничени за „срока на погасяване на действителния дълг“ и че Кралство Дания и Кралство Швеция са поели ангажимент консорциумът да не получава такива предимства, след като „напълно е погасил дълга си“. В съображение 135 от обжалваното решение Комисията е взела предвид и ангажиментите на Кралство Дания и Кралство Швеция да я уведомят за всеки нов заем, обезпечен с държавни гаранции, който е бил сключен след 2040 г., или за всяко ново икономическо предимство, предоставено след тази дата, както и да ѝ изпратят годишен отчет относно напредъка по погасяване на дълга на консорциума.
На първо място, е безспорно, че държавните гаранции обезпечават 100 % от размера на заемите на консорциума, които са необходими както за изграждането на постоянната връзка, така и за нейната експлоатация. Безспорно е, че Кралство Дания и Кралство Швеция не са определили максимален размер за сумата или максимален срок на държавните гаранции в текстовете, които ги уреждат и които се споменават в обжалваното решение.
Това се потвърждава впрочем от съображение 51 от обжалваното решение, съгласно което „от текста на междуправителственото споразумение следва, че държавните гаранции не са ограничени по време“. Макар в точка 4, параграф 3 от споразумението за консорциума да се посочва, че държавните гаранции обезпечават нуждите от капитал на консорциума „които са резултат от очакваните счетоводни загуби през определен брой години след отварянето за движение на постоянната връзка“, следва да се отбележи, че изразът „през определен брой години“ продължава да е много неясен и не установява действителна граница във времето или размера, що се отнася до обезпечаването с държавни гаранции на етапа на експлоатация.
Несъмнено следва да се подчертае, що се отнася до обезпечените заеми, които консорциумът вече е сключил към датата на обжалваното решение, че те безспорно са уредени в условията на всеки договор за заем, който определя подлежащ на погасяване размер, както и срок за погасяване. Обжалваното решение обаче не съдържа никакво пояснение относно евентуален максимален размер на общата сума на заемите, които държавните гаранции могат теоретично да обезпечат. В отговор на писмен въпрос от Общия съд Комисията освен това обяснява, че дори не ѝ е било известно какви са сроковете за погасяване и размерите на заемите, сключени от консорциума от началото на проекта, и че тя не е поискала, нито е разгледала съществуващите договори на консорциума.
На второ място, макар в съображение 128 от обжалваното решение Комисията да посочва вероятния срок за погасяване на общия дълг на консорциума, който тя е подложила на преценка през 2013 г., тя отбелязва също така, че този срок вече е бил променян от 30 на 36 години и може още да бъде изменен в бъдеще, като са били предвиждани различни сценарии за погасяване, които зависят от редица икономически фактори. В точка 93 от писмената защита Комисията потвърждава също така, че не е било известно точно кога щял да бъде погасен въпросният дълг.
На трето място, както изтъкват жалбоподателите, липсата на ограничение на обезпечените суми или на срока за погасяване, съчетана с възможността поне до края на 2040 г. да се сключват нови заеми, обезпечени в пълен размер с държавните гаранции, може да доведе до редица удължавания на срока за погасяване на заемите на консорциума, както и до нарастване на общия размер на обезпечения с държавните гаранции дълг. В това отношение от обжалваното решение, по-специално от съображения 131 и 135 следва, че консорциумът може да сключи нови обезпечени заеми и редовно да се рефинансира до края на 2040 г., без да трябва да уведомява Комисията за тези обезпечени заеми. Във връзка с това следва да се отбележи, че основната неяснота в случая се състои в липсата на определен максимален размер на дълга на консорциума, който може да бъде обезпечен с държавни гаранции до края на 2040 г. Ето защо от обжалваното решение не е видно в достатъчна степен, че дългът на консорциума е ограничен във времето и по размер.
От изложеното следва, че твърдението в съображение 131 от обжалваното решение, че „гаранциите [са] ограничени до необходимото, за да (ре)финансира консорциумът дълга, натрупан поради неговите задачи по финансиране на постоянната връзка“, не указва в достатъчна степен, че е налице ограничение във времето и размера, обезпечен с тези гаранции, по-специално доколкото финансирането на постоянната връзка покрива нейната експлоатация. Така твърденията, че „[т]ъй като държавните гаранции могат да се използват само за задачите, свързани с финансирането на постоянната връзка [в Сунд], а не за друга цел, те de facto са ограничени до обезпечаването на общия размер на натрупания от консорциума дълг във всеки момент“ или че „гаранциите de facto са ограничени във времето, тъй като консорциумът няма да може да се възползва от тях, след като дългът му [е] бил напълно погасен“, се основават на разсъждения, които се въртят в порочен кръг и са недостатъчни, за да се определят точно крайният срок и максималният размер на държавните гаранции, тъй като дългът на консорциума не изглежда ограничен.
Нито един от изтъкнатите от Комисията доводи не може да обори този извод.
[…]
На трето място, по отношение на изложен в хода на фазата на предварително разглеждане ангажимент на Кралство Дания и Кралство Швеция да уведомят Комисията съгласно член 108, параграф 3 ДФЕС за всеки нов обезпечен с държавните гаранции заем, сключен от консорциума след 2040 г., в отговор на въпрос на Общия съд Комисията признава, че той не ограничава срока на самите държавни гаранции до края на 2040 г., доколкото се прилагал само към отпускането на нови заеми, обезпечени с посочените гаранции. Следователно посочената дата представлява крайната дата, до която Кралство Дания и Кралство Швеция могат да предоставят нови гаранции по заеми, без да уведомяват Комисията. Тази дата не предоставя никакво указание за срока на посочените гаранции, който е свързан със срока за погасяване на обезпечените с тях заеми. Впрочем срокът за погасяване на въпросните заеми също не е ограничен посредством ангажиментите. Освен това Комисията признава, че не разполага с информация относно срока на действие вече сключените от консорциума заеми. Ето защо следва да се отбележи, че ангажиментът на Кралство Дания и Кралство Швеция, посочен в съображение 13 от обжалваното решение, не е пречка действието на държавните гаранции за обезпечаване на вече сключени заеми или на нови заеми, които ще бъдат сключени до края на 2040 г., да бъде продължено доста след 2040 г.
Освен това, както вече беше припомнено в точка 125 по-горе, ангажиментите не определят максимален размер на заемите или на самите гаранции. Така новите заеми, сключени до края на 2040 г., които са обезпечени изцяло, без ограничение на размера, могат увеличат действителния дълг на консорциума и в резултат на това размера на свързаната с държавните гаранции помощ.
Макар със своите доводи Комисията да иска да изтъкне, че въпросният „ангажимент“ поставя теоретично ограничение на държавните гаранции, доколкото, логично, в договорите за заем, сключени до края на 2040 г., ще се посочва размер и срок на погасяване и задълженията по тях в крайна сметка ще бъдат погасени, е достатъчно да се отбележи, че по този начин действителният срок на действие на държавните гаранции би могъл да надхвърли значително 2040 г. и максималният им размер да е неизвестен, като той евентуално ще надхвърли действителния дълг на консорциума, без в обжалваното решение да се посочва информация по тези въпроси. Следователно Комисията не разполага с точни данни относно срока и максималния размер на помощите, съдържащи се в държавните гаранции.
Ето защо следва да се направи изводът, че анализът на Комисията относно ограничения характер по време и размер на държавните гаранции и като последица от това на помощта, която те съдържат, е недостатъчен и непълен.
Доколкото в съображение 134 от обжалваното решение Комисията приема, че държавните гаранции и всяко друго икономическо предимство, в това число данъчните предимства, които консорциумът може да получи, са ограничени до действителния срок на погасяване на дълга, недостатъците в анализа на Комисията, установени по-специално в точка 129 по-горе, се отнасят и до датските данъчни помощи.
Тези недостатъци са допълнителна индиция, че Комисията е срещнала сериозни затруднения при анализа на съвместимостта на държавните гаранции с вътрешния пазар, които е трябвало да я заставят да започне официална процедура по разследване. Ето защо четвъртото твърдение следва да бъде уважено.
4)

По първото, петото и шестото твърдение за недостатъчен и непълен анализ, съответно на определянето на размера на елемента на помощ, съдържащ се в държавните гаранции, на необходимостта и пропорционалността на мерките за помощ, и на последно място, на т.нар. критерий за „сравнителен тест“
Първото твърдение от втората част е, че Комисията изобщо не е определила или е определила в недостатъчна степен размера на помощта, съдържаща се в държавните гаранции, въпреки че определянето на размера е абсолютно задължително за преценката на необходимостта и на пропорционалността на помощта. Петото твърдение е, че Комисията не е анализирала в достатъчна степен необходимостта и пропорционалността на държавните гаранции и на данъчните предимства. Шестото твърдение по-специално е, че Комисията не е извършила „сравнителен тест“ на положителните последици от разглежданите помощи, що се отнася до приноса за постигането на поставената цел от общ интерес и техните отрицателни последици за конкуренцията и търговията. Тези грешки се отнасят както до държавните гаранции, така и до датските данъчни помощи.
Съгласно член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС „за съвместими с вътрешния пазар могат да се приемат помощите за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес“.
Трябва да се припомни, че тъй като става въпрос за дерогация от прогласения в член 107, параграф 1 ДФЕС основен принцип за несъвместимост на държавните помощи с общия пазар, член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС трябва да се тълкува стриктно (вж. решение от 9 април 2014 г., Гърция/Комисия,
T‑150/12
, непубликувано,
EU:T:2014:191
, т.
и цитираната съдебна практика).
Съгласно съдебната практика Комисията може да обяви дадена помощ за съвместима с член 107, параграф 3 ДФЕС само ако е възможно да установи, че тази помощ допринася за осъществяването на една от цитираните цели, които предприятието получател не може да постигне със свои собствени средства при нормални условия на пазара. С други думи, не трябва да се позволява на държавите членки да правят плащания, които биха подобрили финансовото положение на предприятието получател, ако те не са необходими за постигането на целите, предвидени в член 107, параграф 3 ДФЕС (вж. решение от 14 януари 2009 г., Kronoply/Комисия,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, т.
и цитираната съдебна практика).
Принципът на пропорционалност изисква наложените с актовете на институциите на Съюза мерки да са подходящи за постигането на набелязаната цел и да не надхвърлят границите на необходимото за постигането на тази цел (решение от 18 септември 1986 г., Комисия/Германия,
116/82
,
EU:C:1986:322
, т.
). Като общ принцип на правото на Съюза принципът на пропорционалност представлява критерий за законосъобразността на всеки акт на институциите на Съюза, включително на решенията на Комисията в качеството ѝ на орган по конкуренцията (вж. решение от 8 април 2014 г., ABN Amro Group/Комисия,
T‑319/11
,
EU:T:2014:186
, т.
и цитираната съдебна практика) Съгласно съдебната практика не може да се допусне помощта да съдържа условия, в частност нейния размер, чиито ограничителни последици надхвърлят необходимото, за да може с помощта да се постигнат допуснатите от Договора за функционирането на ЕС цели (вж. в този смисъл решение от 14 януари 2009 г., Kronoply/Комисия,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, т.
и цитираната съдебна практика).
i)

По първото твърдение относно определянето на елемента на помощ, съдържащ се в държавните гаранции
В рамките на първото твърдение жалбоподателите изтъкват, че Комисията е трябвало да определи размера на елемента на помощ, произтичащ от държавните гаранции съгласно точки 4.1 и 4.2 от Известието относно гаранциите от 2008 г. Те смятат, че определянето на размера на елемента на помощ в държавните гаранции е абсолютно необходима предпоставка за преценката на необходимостта и пропорционалността на тези гаранции.
Комисията припомня, че Известието относно гаранциите от 2008 г. не се прилага ratione temporis спрямо разглежданите в случая държавни помощи, тъй като тя смята, че те са предоставени през 1992 г. Тя счита, че определянето на размера на помощта не е необходима предпоставка за анализа на необходимостта от нея и на нейната пропорционалност и че след като тя е заключила, че помощта е била необходима и пропорционална за постигането на целта да се набират финансови средства за проект в съществуващата навремето обстановка, не е необходимо да определя размера на помощта, за да се избегне възстановяване в по-голям размер от дължимия. Освен това тя твърди, че съгласно самото Известие относно гаранциите от 2008 г. размерът на елемента за помощ трябва да се определи, за да се провери дали помощта трябва да се счита за съвместима само по силата на специално освобождаване.
В самото начало следва да се отбележи, че с първото си твърдение жалбоподателите не упрекват Комисията за липсата на окончателно и точно цифрово изражение на общия размер на помощта, която произтича от държавните гаранции, а за липсата или за недостатъци при определянето на елемента на помощ, произтичащ от държавните помощи, т.е. на метода, който трябва да се следва, за да се изчисли помощта, съдържаща се в дадена гаранция. Ето защо следва да се провери дали определянето на размера на помощта, която се съдържа в държавните гаранции, т.е. определянето на елемента на помощ, свързан с гаранциите, е било необходимо за преценката на нейната съвместимост и в случай на положителен отговор, да се провери дали в обжалваното решение Комисията е определила в достатъчна степен размера на този елемент на помощ.
Следва да се припомни също така, че доколкото по-специално член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС подлежи на стриктно тълкуване, Комисията е длъжна да провери дали помощите, които се съдържат в държавните гаранции и в датските данъчни помощи, са били необходими и пропорционални с оглед на преследваната цел, в случая изпълнението на ВПОЕИ, какъвто е постоянната връзка. Впрочем Комисията не оспорва това.
На първо място следва да се отбележи, че противно на твърденията на Комисията, независимо кои разпоредби по същество са приложими ratione temporis в настоящия случай, знанието как следва да се определи елементът на помощ, съдържащ се в гаранция, т.е. знанието на метода за определяне на елемента на помощ, без при това да се изисква окончателно и точно цифрово изражение, е абсолютно необходима предпоставка за преценката дали посочената помощ е необходима и пропорционална.
Всъщност съгласно цитираната в точка 144 по-горе съдебна практика преценката на пропорционалността на помощ означава да се провери дали тя е ограничена до необходимия минимум за постигането на целите на различните дерогации по член 107, параграф 3 ДФЕС, което означава да се установи в каква степен помощта е необходима за постигането на посочената цел и следователно да се установи как предварително да се изчисли елементът на помощ.
Следва да се подчертае, че това е в съответствие със съдебната практика, съгласно която нито една разпоредба на правото на Съюза не изисква от Комисията да определя точния размер на подлежащата на връщане помощ, когато разпорежда връщането на помощ, обявена за несъвместима с общия пазар, и съгласно която е достатъчно решението на Комисията да съдържа указания, позволяващи на адресата сам да определи този размер без прекомерни затруднения (решения от 12 май 2005 г., Комисия/Гърция,
C‑415/03
,
EU:C:2005:287
, т.
и от 18 октомври 2007 г., Комисия/Франция,
C‑441/06
,
EU:C:2007:616
, т.
).
В това отношение трябва да се отхвърли доводът на Комисията, че дори съгласно точка 4.1 от Известието относно гаранциите от 2008 г., която се отнася до „Общи положения“ относно „гаранциите, които съдържат елемент на помощ“, определянето на размера е от полза само за да се провери дали помощта е съвместима по силата на „специално изключение“, но не и по силата на член 107, параграф 3 ДФЕС, доколкото в този контекст изразът „специално изключение“ се отнася до изключенията по член 107, параграф 3, букви a)—д) ДФЕС.
[…]
ii)

По петото твърдение — относно необходимостта и пропорционалността на държавните помощи
[
…
]
Трето, жалбоподателите по същество твърдят, че Комисията не е разгледала дали размерът на предоставената на консорциума помощ надхвърля необходимото за постигането на преследваната цел. В това отношение не било подкрепено с доказателства твърдението в съображение 129 от обжалваното решение, че помощта, свързана с държавните гаранции, които обезпечават в пълен размер дълга на консорциума, и с данъчните предимства, е пропорционална и ограничена до необходимия минимум, предвид естеството и размера на проекта за постоянна връзка. Те изтъкват по същество също така нарушение на точка 30 от Съобщението относно ВПОЕИ.
Комисията оспорва наличието на недостатъци в нейния анализ и счита, че тези доводи не са подкрепени с доказателства. На първо място тя припомня, че определянето на размера на помощ не е необходим етап от преценката на необходимостта и пропорционалността на помощта. По-нататък тя изтъква, че жалбоподателите не доказали, че предприятие можело да изгради без държавна помощ инфраструктурен проект като разглеждания в случая. Освен това нито едно обстоятелство не доказвало, че проектът е можел да се реализира с по-малка помощ. Изборът на държавна гаранция позволил именно да се гарантира, че помощта ще е в много по-малък размер, отколкото ако Кралство Дания и Кралство Швеция бяха предоставили на консорциума субсидии или заеми. Освен това поетите от датското и шведското правителство ангажименти позволявали да се избегне положение, при което гаранциите щели да станат безполезни и непропорционални. Накрая, що се отнася до твърдяното нарушение на точка 30 от Съобщението относно ВПОЕИ, Комисията подчертава, че дори ако посочената разпоредба е била приложима, което Комисията впрочем оспорва, тя не изисква във всички случаи да се изчислява вътрешната норма на възвръщаемост. В настоящия случай е имало толкова неясноти, че подробните изчисления не довели до изясняване, което се различавало от нейната преценка.
В настоящия случай в съображение 129 от обжалваното решение се посочва, че с оглед на естеството и размера на постоянната връзка съдържащата се в избраната структура за финансиране помощ, която обхваща две държавни гаранции, които обезпечават в пълен размер дълга на консорциума, както и данъчните предимства, трябва да се счита за пропорционална и ограничена до необходимия минимум. Пак в съображение 129 Комисията също така подчертава, че „всеки друг начин на финансиране на постоянната връзка би имал за резултат същия проект, но със значителен риск за по-високи разходи за финансиране за [Кралство Дания и Кралство Швеция]“ и че „например [ако те] бяха предоставили вливане на капитали или заеми на консорциума, би съществувал риск общата тежест за [техните] бюджети да е по-голяма и в резултат на това да се увеличат общите разходи за проекта“. Комисията подчертава и че до посочения момент нито една гаранция не е приведена в действие и че не е налице нито едно обстоятелство, което да сочи, че консорциумът няма да е в състояние да изпълнява своите задължения в бъдеще.
На първо място, по-специално от точки 167, 114 и 137 по-горе следва, че неопределянето на размера на помощта, свързана с държавните гаранции, липсата на разграничение между етапите на изграждане и експлоатация и липсата на достатъчно ясно ограничаване по размер и във времето на помощта, свързана с държавните гаранции, вече сочат, че анализът на съвместимостта на тези държавни гаранции с вътрешния пазар е недостатъчен.
По-нататък жалбоподателите правилно твърдят, че Комисията не е разгледала и дали същият резултат е могъл да се получи, като бъде поискана по-малко помощ, например посредством въвеждането на ограничена гаранционна премия, посредством ограничаването на гаранциите по такъв начин, че да покриват по-малко от 100 % от всеки обезпечен заем, посредством ограничаване на срока на държавните гаранции или посредством проверка дали интензитетът на помощта е ограничен до необходимия минимум. В обжалваното решение не е направен анализ от този вид.
Недостатъчно и неподкрепено с доказателства изглежда твърдението в съображение 129 от обжалваното решение, че помощта — свързана с държавните гаранции, които обезпечават в пълен размер дълга на консорциума, и с данъчните предимства — е пропорционална и ограничена до необходимия минимум, с оглед на самата същност и размера на проекта за постоянна връзка. Следва да се припомни обаче, че тъй като става въпрос за дерогация от прогласения в член 107, параграф 1 ДФЕС основен принцип за несъвместимост на държавните помощи с общия пазар, член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС трябва да бъде тълкуван стриктно (вж. решение от 9 април 2014 г., Гърция/Комисия,
T‑150/12
, непубликувано,
EU:T:2014:191
, т.
и цитираната съдебна практика).
Комисията несъмнено правилно твърди, че изискването, съдържащо се в точка 30 от Съобщението относно ВПОЕИ, да се изчислява вътрешната норма на възвръщаемост при липса на алтернативен проект, за да се провери, че размерът на помощта не надвишава необходимия минимум за осигуряване на достатъчна рентабилност на подпомогнатия проект, е цитирано само като „пример“. При все това задължението да „проверява дали размерът на помощта не надвишава необходимия минимум за осигуряване на достатъчна рентабилност на подпомогнатия проект“ е само израз на основния принцип на пропорционалност, който е приложим в случая. Ето защо се налага изводът, че Комисията не е извършила достатъчен анализ, за да провери дали помощта, свързана с държавните помощи, е ограничена до необходимия минимум.
На последно място, мотивите за обосновка, изложени в съображение 129 от обжалваното решение, че използването на по-преки форми на подпомагане е щяло да увеличи тежестта за бюджета на Кралство Дания и Кралство Швеция и следователно общите разходи на проекта и че нито една гаранция не е приведена в действие към посочения момент, не могат да разсеят съмненията във връзка с обстоятелството, че елементът на помощ, свързан с държавните гаранции, от своя страна е ограничен до необходимия минимум. Първо, „тежестта за бюджета“ на Кралство Дания и Кралство Швеция и „общите разходи за проекта“ не се равняват непременно на елемента на помощ в гаранциите. Второ, в обжалваното решение не се посочва в достатъчна степен как да се изчисли елементът на помощ, свързан с гаранциите, и от изложеното следва, че предоставените на консорциума помощи не са достатъчно ограничени по размер и срок, дори ако се вземат предвид ангажиментите. Следователно, макар по-преки форми на помощи да са могли евентуално да представляват по-значителни помощи от гаранциите, от обжалваното решение не следва, че помощта, свързана с държавните помощи, от своя страна е била ограничена до необходимия минимум за постигането на целта да се изпълни проектът от общ европейски интерес за постоянната връзка. Трето, следва да се припомни, че помощта е предоставена в момента, когато е предложена гаранцията, а не в момента на нейното привеждане в действие или в момента, в който тя поражда плащания. Ето защо обстоятелството, че до настоящия момент нито една гаранция не е приведена в изпълнение, няма значение за оценката на ограничения до възможния минимум характер на съдържащата се в гаранциите помощ. Освен това, една гаранция може все пак да бъде приведена в изпълнение и да доведе до още по-значима реална загуба на приходи за държавата, тъй като в настоящия случай гаранциите обезпечават в пълен размер сума по заем, чийто максимален размер е неизвестен.
[…]
От изложеното следва, че жалбоподателите са доказали наличието на недостатъчен и непълен анализ във връзка с необходимостта и пропорционалността на разглежданите помощи, разкриващ сериозни затруднения, които е трябвало да заставят Комисията да започне официална процедура по разследване.
Ето защо петото твърдение от втората част следва да бъде уважено.
[…]
iii)

По шестото твърдение за липсата на анализ на отрицателните последици от предоставените на консорциума помощи за нарушаването на конкуренцията и за засягането на търговията между държавите членки и за липсата на сравнителен тест на положителните и отрицателните последици от тези помощи
В рамките на шестото твърдение жалбоподателите изтъкват по същество два довода. Първо, те се позовават на пълната липса на анализ на отрицателните последици от предоставените на консорциума държавни помощи върху конкуренцията и търговията между държавите членки. Второ, те по-специално изтъкват липсата на сравнителен тест на положителните последици от тези помощи, като постигането на поставената цел от общ интерес и отрицателните последици от тях за конкуренцията и търговията между държавите членки.
Според жалбоподателите в съображение 129 от обжалваното решение Комисията неправилно съсредоточава вниманието си върху последиците, които е щяло да има използването на други форми на подпомагане за бюджета на Кралство Дания и Кралство Швеция, вместо да разгледа последиците от разглежданите помощи за конкуренцията и търговията между държавите членки. Те подчертават, че т.нар. критерий за сравнителен тест на положителните последици от помощта за изпълнението на ВПОЕИ и отрицателните последици за конкуренцията и търговията между държавите членки обаче е приложим в случая, тъй като той е установен от Общия съд в решение от 25 юни 1998 г., British Airways и др./Комисия (
T‑371/94 и T‑394/94
,
EU:T:1998:140
, т.
), и оттогава е включен в почти всички насоки, включително в точки 26 и 40—44 от Съобщението относно ВПОЕИ.
Комисията оспорва тези доводи и по същество изтъква, че критерият за сравнителен тест водел началото си от текста на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС, отнасящ се до помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, но не е част от обичайните критерии за проверка на съвместимостта по член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС. Макар в Съобщението относно ВПОЕИ да се споменава критерият за сравнителен тест, Комисията приема, че в случая то било неприложимо ratione temporis.
На първо място, с доводите си жалбоподателите упрекват Комисията, че в рамките на проверката за съвместимост не е анализирала последиците от разглежданите помощи, изразяващи се в нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията в Съюза.
От съдебната практика следва, че икономическите преценки при прилагането на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС, по отношение на които Комисията разполага с широки дискреционни правомощия, трябва да се извършват на равнището на Съюза, което означава, че Комисията е длъжна да разгледа въздействието на дадена помощ върху конкуренцията и търговията в Европа (вж. решение от 25 юни 1998 г., British Airways и др./Комисия,
T‑371/94 и T‑394/94
,
EU:T:1998:140
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следва да се припомни, че съгласно член 107, параграф 1 ДФЕС „[о]свен когато е предвидено друго в Договора, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Тъй като става въпрос за дерогация от прогласения в член 107, параграф 1 ДФЕС основен принцип за несъвместимост на държавните помощи с вътрешния пазар, член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС трябва да бъде тълкуван стриктно (вж. решение от 9 април 2014 г., Гърция/Комисия,
T‑150/12
, непубликувано,
EU:T:2014:191
, т.
и цитираната съдебна практика).
В съдебната практика обаче се приема също така, че при прилагането на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС Комисията разполага с широко право на преценка, чието упражняване включва оценки от икономическо и социално естество, които също трябва да бъдат извършвани на равнището на Съюза (решение от 12 декември 2014 г., Banco Privado Português и Massa Insolvente do Banco Privado Português/Комисия,
T‑487/11
,
EU:T:2014:1077
, т.
).
Следователно при своите преценки от икономическо естество в рамките на прилагането на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС Комисията е длъжна също така да разгледа въздействието на дадена помощ върху конкуренцията и търговията в Съюза. Това впрочем е в съответствие с постоянната съдебна практика (вж. решение от 6 юли 1995 г., AITEC и др./Комисия,
T‑447/93 —T‑449/93
,
EU:T:1995:130
, т.
,
,
и
и цитираната съдебна практика).
В случая е безспорно, че Комисията не е направила този анализ. В съображение 129 от обжалваното решение Комисията е оценила евентуалните последици от други форми на помощ (вливания на капитал, държавни заеми) върху общата стойност на проекта и върху бюджетите на Кралство Дания и Кралство Швеция, но в рамките на анализа на съвместимостта в нито един момент не е разгледала последиците от разглежданите помощи върху положението на конкуренцията или търговията в Съюза. Жалбоподателите обаче изглежда са се оплакали именно от факта, че разглежданите помощи давали възможност на консорциума да определя таксите за ползване на постоянната връзка, като ги занижава изкуствено.
Ето защо шестото твърдение следва да се уважи в частта, която се отнася до липсата на анализ на последиците от предоставените на консорциума помощи върху нарушаването на конкуренцията и засягането на търговията между държавите членки.
На второ място, що се отнася по-специално до неизвършване на сравнителен тест на положителните последици от дадена помощ и нейните отрицателни последици, в решение от 25 юни 1970 г., Франция/Комисия (
47/69
,
EU:C:1970:60
, т.
), Съдът постановява, че за да се прецени дали дадена помощ е изменила условията на търговията в степен, която противоречи на общия интерес, е необходимо да се разгледа по-специално дали не е налице неравновесие между, от една страна, тежестите, които заинтересованите предприятия трябва да понесат, и от друга страна, преимуществата, които произтичат от предоставянето на въпросната помощ. От това Общият съд прави заключението, че Комисията е длъжна в рамките на своя анализ на въздействието на дадена държавна помощ — както впрочем самата тя отбелязва в своя Четиринадесети доклад за политиката в областта на конкуренцията (1984 г., стр. 143, т. 202) — да претегли благоприятните последици от помощта и отрицателните последици от нея върху условията за търговия и върху запазването на лоялна конкуренция (решение от 25 юни 1998 г., British Airways и др./Комисия,
T‑371/94 и T‑394/94
,
EU:T:1998:140
, т.
и
).
Макар да е изтъкната в рамките на дело по член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС, следва да се отбележи, че необходимостта от такъв „сравнителен тест“ на очакваните положителни последици, изразяващи се в постигане на целите, изложени в член 107, параграф 3, букви a)—д) ДФЕС, и отрицателните последици от дадена помощ, изразяващи се в нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки, е само израз на принципа на пропорционалност и принципа на стриктно тълкуване на въпросните изключения, посочени в член 107, параграф 3 ДФЕС.
Освен това, ако, както предлага Комисията, трябва да се позволи такъв сравнителен тест да се извършва за някои изключения, предвидени в член 107, параграф 3 ДФЕС, а за други — не, това би се равнявало на признаването, че за някои от целите, предвидени в член 107, параграф 3 ДФЕС, дадена помощ може да се обяви за съвместима, въпреки че нейните положителни последици, изразяващи се в постигане на поставените цели, са по-малки от нейните отрицателни последици, изразяващи се в нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията. Това тълкуване може да доведе до асиметрия в преценката на различните изключения по член 107, параграф 3 ДФЕС, което би било в противоречие с полезния ефект на правилата относно държавните помощи.
В допълнение следва да се отбележи, че обстоятелството, че този критерий е посочен в точка 26 и в озаглавената „Предотвратяване на излишното нарушаване на конкуренцията и сравнителен тест“ точка 4.2. от Съобщението относно ВПОЕИ, ясно сочи, че самата Комисия го счита за приложим за преценката на съвместимостта, извършвана с оглед на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС. Противно на твърденията на Комисията, възможността Съобщението относно ВПОЕИ да не е приложимо ratione temporis, не е от естество да обори тезата, че критерият за сравнителен тест е приложим ratione materiae към помощите, които имат за цел изпълнението на ВПОЕИ, съгласно член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС.
Ето защо следва да се отхвърли доводът на Комисията, че критерият за сравнителен тест не е приложим спрямо анализите, извършвани с оглед на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС.
В случая Комисията твърди, че било ясно, че отрицателните последици за конкуренцията се свеждат до въвеждането на услуга, заменяща услугите на фериботите, които традиционно са осигурявали преминаването на Сунд, но че Кралство Дания и Кралство Швеция счели, че било в общ интерес на Съюза да има по-добра връзка и че поради това положителните последици от помощта ясно компенсират отрицателните последици. Налага се обаче изводът, че от обжалваното решение изобщо не следват такива съображения, като това е израз на липсата на анализ от страна на Комисията по този въпрос.
Ето защо следва да се уважи и шестото твърдение от втората част в частта, която се отнася до липсата на сравнителен тест на отрицателните и положителните последици на разглежданите помощи, като този недостатък е показател за наличието на сериозни затруднения.
В заключение, без дори да е необходимо произнасяне по приложимостта на Известието относно гаранциите от 2008 г. и на Съобщението относно ВПОЕИ, от втората част на четвъртото основание следва, че анализът на съвместимостта на предоставените на консорциума държавни помощи е недостатъчен и непълен, тъй като Комисията, първо, не е проверила наличието на условия за привеждане в действие на държавните гаранции, второ, след приключването на предварителното разглеждане не е могла да определи елемента на помощ, съдържащ се в държавните гаранции, трето, не е проверила евентуалното наличие на оперативна помощ, която покрива разходите по експлоатация, четвърто, не е знаела максималния размер, нито точния краен срок на разглежданите помощи, пето, не е разполагала с достатъчно данни, за да докаже, че помощта, свързана с държавните гаранции, и помощта, свързана с датските данъчни помощи, са били ограничени до необходимия минимум за изпълнението на ВПОЕИ, и шесто, не е анализирала последиците от разглежданите помощи за конкуренцията и търговията между държавите членки, нито е направила сравнителен тест на техните отрицателни и положителни последици. Ето защо следва да се констатира, че Комисията е срещнала сериозни затруднения, що се отнася до констатацията на съвместимостта на разглежданите държавни помощи, които е трябвало да я заставят да започне официална процедура по разследване.
в)

Заключение по четвъртото основание относно предоставените на консорциума държавни помощи
По изложените съображения, по-специално в точки 81—83 и 217 по-горе, следва да се заключи, че е налице съвкупност от обективни и непротиворечиви индиции, които доказват, че към датата на приемане на обжалваното решение Комисията не е могла да се справи с всички сериозни затруднения, установени в случая (вж. в този смисъл решение от 25 ноември 2014 г., Ryanair/Комисия,
T‑512/11
, непубликувано,
EU:T:2014:989
, т.
).
При тези обстоятелства Комисията следва да започне официална процедура по разследване, за да събере всички относими доказателства за проверка на оспорените положения и да даде възможност на жалбоподателите и другите заинтересовани страни да представят становищата си в рамките на тази процедура.
Ето защо, въз основа на четвъртото основание, което се отнася до нарушение на процесуалните права на заинтересованите страни, обжалваното решение следва да се отмени, тъй като с него не се повдигат възражения по отношение на държавните гаранции, предоставени на консорциума от Кралство Дания и Кралство Швеция, и предоставените на консорциума датски данъчни помощи.
[…]
По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията по същество е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати, освен направените от нея съдебни разноски, и съдебните разноски, направени от жалбоподателите.
Освен това, съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (шести състав)
реши:

1)
Отменя Решение C(2014) 7358 окончателен на Европейската комисия от 15 октомври 2014 г. в частта, в която се решава да не се повдигнат възражения по отношение на предоставените на Øresundsbro Konsortiet от Кралство Дания данъчни помощи, свързани с амортизация на активите и прехвърляне на загубите за следващи години, и гаранциите, предоставени на Øresundsbro Konsortiet от Кралство Дания и Кралство Швеция.

2)
Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.

3)
Комисията понася наред със собствените си разноски и разноските, направени от HH Ferries I/S, HH Ferries Helsingor ApS и HH Ferries Helsingborg AB.

4)
Кралство Дания и Кралство Швеция понасят собствените си разноски.

Berardis
Spielmann
Csehi
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 19 септември 2018 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.
(
)	Възпроизвеждат се само точките от настоящото съдебно решение, които Общият съд счита за уместно да публикува.