CELEX: 62017TJ0747
Staatliche Beihilfen
Von Frankreich zugunsten seiner Häfen durchgeführte Regelung über die Befreiung von der Körperschaftsteuer
Beschluss, mit dem die Beihilferegelung für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt wird
Bestehende Beihilfen
Begriff der wirtschaftlichen Tätigkeit
Begründungspflicht
Wettbewerbsverzerrungen und Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten
Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung

Vorgeschichte des Rechtsstreits
Im Lauf des Jahres 2013 schickten die Dienststellen der Europäischen Kommission an alle Mitgliedstaaten einen Fragebogen zur Arbeitsweise und zur Besteuerung ihrer Häfen, um sich in diesem Bereich einen Gesamtüberblick zu verschaffen und die Situation der Häfen im Hinblick auf die Vorschriften der Europäischen Union über die staatlichen Beihilfen zu klären. In der Folge wechselten die Dienststellen der Kommission mit den französischen Behörden mehrere Schreiben zu dieser Frage.
Mit Schreiben vom 9. Juli 2014 unterrichtete die Kommission die französischen Behörden nach Art. 17 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (
ABl. 1999, L 83, S. 1
) über ihre vorläufige Bewertung der Vorschriften über die Besteuerung der Häfen im Hinblick auf die mögliche Einstufung dieser Vorschriften als staatliche Beihilfen und ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt. In diesem Schreiben zog die Kommission den vorläufigen Schluss, dass die Befreiung der französischen Häfen von der Körperschaftsteuer eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare bestehende staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstelle, und forderte die französischen Behörden auf, sich zu dieser vorläufigen Bewertung zu äußern.
Die französischen Behörden übersandten ihre Stellungnahme mit Schreiben vom 7. November 2014. Am 12. Dezember 2014 fand ein Treffen zwischen den Dienststellen der Kommission und den französischen Behörden statt. Am 15. Januar 2015 übermittelten Letztere der Kommission eine ergänzende Stellungnahme. Mit Schreiben vom 1. Juni 2015 informierten die Dienststellen der Kommission die französischen Behörden, dass sie zu diesem Zeitpunkt ihren im Schreiben vom 9. Juli 2014 zum Ausdruck gebrachten vorläufigen Standpunkt aufrechterhielten.
Mit Schreiben vom 21. Januar 2016 bestätigte die Kommission ihre Position und schlug den französischen Behörden nach Art. 108 Abs. 1 AEUV und Art. 22 der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 108 AEUV (
ABl. 2015, L 248, S. 9
) als zweckdienliche Maßnahme die Abschaffung der Befreiung von der Körperschaftsteuer, die den Häfen in Höhe der Einkünfte aus ihren wirtschaftlichen Tätigkeiten zugutekam, ab dem Steuerjahr 2017 vor. Die französischen Behörden wurden nach Art. 23 Abs. 1 der Verordnung 2015/1589 aufgefordert, innerhalb von zwei Monaten zu dem Vorschlag der Kommission vorbehaltlos und unmissverständlich Stellung zu nehmen.
Mit Schreiben vom 11. April 2016 übermittelten die französischen Behörden der Kommission ihre Stellungnahme. Am 27. Juni 2016 fand ein Treffen zwischen den französischen Behörden und den Dienststellen der Kommission statt.
Da die französischen Behörden die von der Kommission vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen vorbehaltlos und unmissverständlich ablehnten, beschloss die Kommission, das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV in Durchführung von Art. 23 Abs. 2 der Verordnung 2015/1589 einzuleiten. Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im
Amtsblatt der Europäischen Union
(
ABl. 2016, C 302, S. 23
, im Folgenden: Einleitungsbeschluss) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Französische Republik auf, zum Inhalt des Beschlusses Stellung zu nehmen. Sie forderte auch die Beteiligten zur Äußerung zu der betreffenden Maßnahme auf.
Mit Schreiben vom 19. September 2016 leiteten die französischen Behörden ihre Stellungnahme der Kommission zu. Bei der Kommission gingen Stellungnahmen mehrerer Beteiligter, insbesondere der Klägerin, der Union des ports de France – UPF, ein. Die Kommission übermittelte diese Stellungnahmen der Französischen Republik und gab ihr Gelegenheit, sich dazu zu äußern. Sie erhielt deren Stellungnahme mit Schreiben vom 3. November 2016. Am 16. November 2016 fand ein Treffen zwischen den französischen Behörden und den Dienststellen der Kommission statt.
Am 27. Juli 2017 erließ die Kommission den Beschluss (EU) 2017/2116 über die Beihilfe SA.38398 (2016/C, ex 2015/E), die Frankreich durchgeführt hat – Besteuerung von Häfen in Frankreich (
ABl. 2017, L 332, S. 24
; im Folgenden: angefochtener Beschluss).
Der angefochtene Beschluss wurde am 14. Dezember 2017 im
Amtsblatt der Europäischen Union
veröffentlicht. Ferner wurde er der Klägerin in ihrer Eigenschaft als Beteiligte, die im förmlichen Prüfverfahren eine Stellungnahme abgegeben hatte, mit Schreiben vom 6. September 2017 zugestellt.
Art. 1 des angefochtenen Beschlusses lautet:
„Die Befreiung der autonomen Häfen (aus denen zum Teil große Seehäfen wurden), der maritimen Handelskammern, der Industrie- und Handelskammern, die Hafenanlagen betreiben, der Kommunalbehörden, die Konzessionäre öffentlicher und im Eigentum des Staates befindlicher Arbeitsmittel in den Seehäfen sind, sowie der Unternehmen, die das Betreiben dieser Arbeitsmittel übernehmen konnten, von der Körperschaftsteuer stellt eine bestehende staatliche Beihilferegelung dar, die nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.“
Art. 2 des angefochtenen Beschlusses bestimmt:
„(1)   Frankreich ist verpflichtet, die in Artikel 1 erwähnte Befreiung von der Körperschaftsteuer abzuschaffen und die Struktureinheiten, die Begünstigte dieser Steuerbefreiung sind, zur Körperschaftsteuer heranzuziehen.
(2)   Die Maßnahme, mit der Frankreich seine aus Absatz 1 resultierenden Pflichten erfüllt, ist vor dem Ende des Kalenderjahres, in dem dieser Beschluss bekannt gegeben wurde, zu ergreifen. Diese Maßnahme ist spätestens auf die Einkünfte anzuwenden, die ab Beginn des Steuerjahres nach Ergreifen der Maßnahme aus Wirtschaftstätigkeiten erzielt werden.“
Verfahren und Anträge der Parteien
Mit Klageschrift, die am 15. November 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
Die Klägerin beantragt,
–
den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären;
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
–
die Klage abzuweisen;
–
der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Entscheidungsgründe
Zur Zulässigkeit
Die Kommission hält die vorliegende Klage für unzulässig. Im Anschluss an das Urteil vom 6. November 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission, Kommission/Scuola Elementare Maria Montessori und Kommission/Ferracci (
C‑622/16 P bis C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
), hat die Kommission ihren Standpunkt in der mündlichen Verhandlung dahin gehend klargestellt, dass der angefochtene Beschluss zwar ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter sei, jedoch Durchführungsmaßnahmen gegenüber den Mitgliedern der Klägerin nach sich ziehe, weshalb diese nachweisen müssten, dass sie von diesem Beschluss unmittelbar und individuell betroffen seien.
Was die individuelle Betroffenheit der Mitglieder der Klägerin anbelange, so gehörten diese Mitglieder einem offenen Kreis von Einrichtungen an, denen die Befreiung von der Körperschaftsteuer zugutekommen könne und die von der in Rede stehenden Regelung somit nur potenziell begünstigt würden. Ferner greife der angefochtene Beschluss nicht in wohlerworbene Rechte dieser Mitglieder ein, da es grundsätzlich kein wohlerworbenes Recht auf Beibehaltung einer steuerrechtlichen Regelung für die Zukunft gebe. Diese Mitglieder könnten folglich nicht geltend machen, dass der angefochtene Beschluss sie individuell betreffe.
Die Klägerin könne sich zum Nachweis einer Beeinträchtigung ihrer eigenen Interessen auch nicht darauf berufen, dass sie nach ihrer internen Satzung damit betraut sei, die Interessen ihrer Mitglieder gegenüber den Unionsinstanzen wahrzunehmen und zu vertreten, denn diese Satzung sei keine unionsrechtliche Vorschrift, die ihr ausdrücklich bestimmte Verfahrensbefugnisse einräume. Ebenso wenig könne die Klägerin eine Klagebefugnis allein daraus herleiten, dass sie sich am förmlichen Verfahren zur Prüfung der in Rede stehenden Beihilferegelung beteiligt habe.
Die Klägerin tritt diesem Vorbringen unter Hinweis darauf entgegen, dass ihre Mitglieder vom angefochtenen Beschluss unmittelbar und individuell betroffen seien, so dass sie selbst klagebefugt sei.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Art. 263 Abs. 4 AEUV zwei Fälle vorsieht, in denen einer natürlichen oder juristischen Person die Befugnis zuerkannt wird, gegen eine nicht an sie gerichtete Handlung Klage zu erheben. Zum einen kann sie eine derartige Klage erheben, wenn die Handlung sie unmittelbar und individuell betrifft. Zum anderen kann eine solche Person gegen einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht, klagen, sofern dieser Rechtsakt sie unmittelbar betrifft (vgl. Urteil vom 27. Februar 2014, Stichting Woonpunt u. a./Kommission,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Nach der Rechtsprechung sind die Klagen von Vereinigungen wie der Klägerin in drei Fällen zulässig: wenn sie die Interessen ihrer Mitglieder wahrnehmen, die selbst klagebefugt wären, wenn sie wegen der Berührung ihrer eigenen Interessen als Vereinigung individualisiert sind, insbesondere weil ihre Stellung als Verhandlungsführerin durch die angefochtene Handlung berührt worden ist, oder wenn eine Rechtsvorschrift ihnen ausdrücklich eine Reihe von Verfahrensrechten einräumt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. März 2010, Forum 187/Kommission,
T‑189/08
,
EU:T:2010:99
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, und Beschluss vom 26. April 2016, EGBA und RGA/Kommission,
T‑238/14
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2016:259
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall ist mit der Kommission festzustellen, dass der Klägerin von keiner unionsrechtlichen Vorschrift ausdrücklich Verfahrensrechte eingeräumt werden. Der Umstand allein, dass sie nach ihrer Satzung damit betraut ist, die allgemeinen Interessen ihrer Mitglieder wahrzunehmen und diese gegenüber den Unionsinstanzen zu vertreten, kann hierfür nicht ausreichen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Juli 1995, AITEC u. a./Kommission,
T‑447/93 bis T‑449/93
,
EU:T:1995:130
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Außerdem kann die Klagebefugnis der Klägerin nicht allein daraus hergeleitet werden, dass sie in ihrer Eigenschaft als Beteiligte am förmlichen Prüfverfahren mitgewirkt hat, wenngleich dieser Umstand einen erheblichen Gesichtspunkt im Rahmen der Beurteilung der Klagebefugnis eines Unternehmens darstellen kann (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 22. November 2007, Sniace/Kommission,
C‑260/05 P
,
EU:C:2007:700
, Rn.
, und vom 5. November 2014, Vtesse Networks/Kommission,
T‑362/10
,
EU:T:2014:928
, Rn.
).
Im Übrigen behauptet die Klägerin nicht, dass durch den angefochtenen Beschluss ihre Stellung als Verhandlungsführerin wie in der Rechtssache, in der das Urteil vom 2. Februar 1988, Kwekerij van der Kooy u. a./Kommission (
67/85, 68/85 und 70/85
,
EU:C:1988:38
), ergangen ist, beeinträchtigt worden wäre.
Es ist daher zu prüfen, ob die Klägerin klagebefugt ist, soweit sie die Interessen ihrer Mitglieder vertritt, die nach der oben in Rn. 20 erwähnten Rechtsprechung selbst klagebefugt wären.
Dazu ist festzustellen, dass in diesem Fall die Klagebefugnis der Vereinigung nach der Rechtsprechung auf der Überlegung beruht, dass die Klageerhebung durch die Vereinigung verfahrensmäßige Vorteile bietet, da durch sie die Erhebung einer größeren Zahl verschiedener Klagen gegen dieselben Rechtsakte insofern verhindert werden kann, als die Vereinigung an die Stelle eines oder mehrerer ihrer Mitglieder, deren Interessen sie vertritt, getreten ist, die selbst eine zulässige Klage hätten erheben können (Urteile vom 6. Juli 1995, AITEC u. a./Kommission,
T‑447/93 bis T‑449/93
,
EU:T:1995:130
, Rn.
, und vom 15. September 2016, Molinos Río de la Plata u. a./Rat,
T‑112/14 bis T‑116/14 und T‑119/14
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2016:509
, Rn.
).
Eine Vereinigung kann daher nicht geltend machen, sie vertrete die Interessen von Mitgliedern, die eigene Klagen erhoben haben, denn diese Mitglieder vertreten ihre eigenen Interessen selbst (vgl. Urteil vom 15. September 2016, Molinos Río de la Plata u. a./Rat,
T‑112/14 bis T‑116/14 und T‑119/14
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2016:509
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Daraus folgt, dass die vorliegende Klage nicht für zulässig erklärt werden kann, soweit die Klägerin die Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest) vertritt, denn diese hat wegen des angefochtenen Beschlusses eine eigene Klage in der Rechtssache T‑754/17, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Kommission, erhoben, wobei es nicht erforderlich ist, über die Zulässigkeit dieser Klage zu befinden (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 29. März 2012, Asociación Española de Banca/Kommission,
T‑236/10
,
EU:T:2012:176
, Rn.
).
Dagegen kann die Klägerin wirksam die Interessen ihrer Mitglieder vertreten, die selbst keine eigenen Klagen erhoben haben, sofern diese selbst klagebefugt sind, was im Folgenden zu prüfen ist.
Als Erstes ist festzustellen, dass die Mitglieder der Klägerin keine Adressaten des angefochtenen Beschlusses sind; dieser ist an die Französische Republik gerichtet.
Als Zweites ist darauf hinzuweisen, dass der angefochtene Beschluss ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter ist, da er für objektiv bestimmte Situationen gilt und Rechtswirkungen gegenüber einer allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppe erzeugt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. September 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission,
T‑220/13
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2016:484
, Rn.
und
).
Er kann jedoch ohne den Erlass von Durchführungsmaßnahmen seitens der französischen Behörden keine Rechtswirkungen gegenüber den im Hafensektor tätigen Wirtschaftsteilnehmern, wie den Mitgliedern der Klägerin, erzeugen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. September 2014, Royal Scandinavian Casino Århus/Kommission,
T‑615/11
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2014:838
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Denn nach Art. 2 des angefochtenen Beschlusses ist „Frankreich … verpflichtet, die in Artikel 1 erwähnte Befreiung von der Körperschaftsteuer abzuschaffen und die Struktureinheiten, die Begünstigte dieser Steuerbefreiung sind, zur Körperschaftsteuer heranzuziehen“. Ohne den Erlass derartiger Durchführungsmaßnahmen bliebe die geltende steuerrechtliche Regelung anwendbar, die eine Körperschaftsteuerbefreiung vor allem für die mit dem Betrieb von Hafenanlagen betrauten autonomen Häfen und Industrie- und Handelskammern (im Folgenden: IHK) vorsieht.
Zudem wird die in Durchführung des angefochtenen Beschlusses erfolgende Abschaffung der Körperschaftsteuerbefreiung, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, grundsätzlich dazu führen, dass gegenüber den Mitgliedern der Klägerin Steuerbescheide erlassen werden, die diesen Änderungen Rechnung tragen werden. Bei diesen Steuerbescheiden handelt es sich um Durchführungsmaßnahmen gegenüber den Mitgliedern der Klägerin, die der Kommission zufolge vor den nationalen Gerichten angefochten werden könnten, wobei diese im Fall von Zweifeln an der Gültigkeit des angefochtenen Beschlusses gegebenenfalls dem Gerichtshof gemäß Art. 267 AEUV Fragen vorlegen könnten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. September 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission,
T‑220/13
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2016:484
, Rn.
und
).
Der angefochtene Beschluss zieht folglich Durchführungsmaßnahmen gegenüber den Mitgliedern der Klägerin nach sich, weshalb diese nachweisen müssen, dass der angefochtene Beschluss sie unmittelbar und individuell betrifft.
Was zum einen die – im vorliegenden Fall unbestrittene – unmittelbare Betroffenheit der Mitglieder der Klägerin anbelangt, so lässt der angefochtene Beschluss den französischen Behörden, obwohl er an sie gerichtet ist, keinerlei Ermessensspielraum und verpflichtet sie, die Körperschaftsteuerbefreiung für Struktureinheiten wie die Mitglieder der Klägerin abzuschaffen (Art. 2 Abs. 1 des angefochtenen Beschlusses), und zwar hinsichtlich der Einkünfte aus ihren Wirtschaftstätigkeiten ab Beginn des Steuerjahres nach Ergreifen der betreffenden Maßnahme (Art. 2 Abs. 2 des angefochtenen Beschlusses). Die Mitglieder der Klägerin sind somit vom angefochtenen Beschluss unmittelbar betroffen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Juni 1999, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Kommission,
T‑288/97
,
EU:T:1999:125
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Was zum anderen die individuelle Betroffenheit der Mitglieder der Klägerin angeht, so ist zunächst festzustellen, dass diese im angefochtenen Beschluss nicht namentlich genannt oder individuell bezeichnet sind. Art. 1 des angefochtenen Beschlusses bezieht sich nämlich allgemein auf die autonomen Häfen (aus denen zum Teil große Seehäfen wurden), die maritimen Handelskammern, die IHK, die Hafenanlagen betreiben, die Kommunalbehörden, die Konzessionäre öffentlicher und im Eigentum des Staates befindlicher Arbeitsmittel in den Seehäfen sind, sowie die Unternehmen, die das Betreiben dieser Arbeitsmittel übernehmen konnten.
Nach der Rechtsprechung können Dritte von einer an eine andere Person gerichteten Entscheidung nur dann individuell betroffen sein, wenn diese Entscheidung sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und sie daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten (vgl. Urteil vom 27. Februar 2014, Stichting Woonpunt u. a./Kommission,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung bemerkt hat, bedeutet der Umstand, dass die Rechtssubjekte, für die eine Maßnahme gilt, nach Zahl oder sogar nach Identität mehr oder weniger genau bestimmbar sind, keineswegs, dass sie als von dieser Maßnahme individuell betroffen anzusehen wären, sofern deren Anwendung aufgrund eines durch den fraglichen Rechtsakt bestimmten objektiven Tatbestands rechtlicher oder tatsächlicher Art erfolgt (vgl. Urteil vom 27. Februar 2014, Stichting Woonpunt u. a./Kommission,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Gleichwohl können, wenn eine Entscheidung eine Gruppe von Personen berührt, deren Identität zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung aufgrund von Kriterien, die den Mitgliedern der Gruppe eigen waren, feststand oder feststellbar war, diese Personen von der Entscheidung individuell betroffen sein, sofern sie zu einem beschränkten Kreis von Wirtschaftsteilnehmern gehören; dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn die Entscheidung in Rechte eingreift, die der Einzelne vor ihrem Erlass erworben hat (vgl. Urteil vom 27. Februar 2014, Stichting Woonpunt u. a./Kommission,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Dazu ist erstens festzustellen, dass es sich bei allen Mitgliedern der Klägerin um französische Häfen oder große Seehäfen oder um solche Häfen betreibende IHK handelt, die die Regelung über die Befreiung von der Körperschaftsteuer rechtmäßig in Anspruch nahmen, bis diese Regelung von der Kommission durch den Erlass des angefochtenen Beschlusses beanstandet wurde.
Zweitens sind die von der im vorliegenden Fall fraglichen Beihilferegelung Begünstigten, worauf die Klägerin in der mündlichen Verhandlung hingewiesen hat, durch Dekret errichtete juristische Personen des öffentlichen Rechts, deren Gründung somit nicht auf einer privaten Initiative beruht.
Es ist daher festzustellen, dass die Mitglieder der Klägerin zu einem geschlossenen Kreis von Wirtschaftsteilnehmern gehören, deren Identität zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses feststellbar war.
Entgegen dem Vorbringen der Kommission in der mündlichen Verhandlung kann dieser Kreis im Nachhinein nicht erweitert werden; selbst wenn nämlich künftig ein anderer Hafen oder eine andere IHK durch Dekret errichtet werden sollte, würde es sich im Unterschied zu den Mitgliedern der Klägerin nicht um eine Einrichtung handeln, die sich darauf berufen könnte, dass sie vor Erlass des angefochtenen Beschlusses die Eigenschaft einer tatsächlich Begünstigten der bestehenden Beihilferegelung besessen habe.
Drittens muss auch ein Unterschied zwischen der Situation der Mitglieder der Klägerin und der Situation gemacht werden, in der sich die Mitglieder der Klägerinnen in der Rechtssache befanden, in der der von der Kommission angeführte Beschluss vom 26. April 2016, EGBA und RGA/Kommission (
T‑238/14
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2016:259
), ergangen ist. Im Gegensatz zur vorliegenden Rechtssache, die eine bestehende Beihilferegelung betrifft, hatte der in jener Rechtssache angefochtene Beschluss nämlich eine neue Beihilferegelung – den Entwurf einer steuerähnlichen Abgabe auf Online-Wetteinsätze für Pferderennen zur Finanzierung einer den Pferderennveranstaltern übertragenen öffentlichen Aufgabe – zum Gegenstand. Die Mitglieder der Klägerinnen, die allesamt im Glücks- und Gewinnspielsektor tätige Unternehmen waren, konnten sich daher nur auf ihre Eigenschaft als Mitbewerber der künftigen Begünstigten dieser Regelung berufen, da diese bei Erlass des angefochtenen Beschlusses noch nicht angewandt worden war. Dieser Beschluss berührte also, wie das Gericht in jener Rechtssache dargelegt hat, die Interessen aller Akteure des Sektors der Online-Pferdewetten in Frankreich: derjenigen, die auf diesem Markt vor Erlass des angefochtenen Beschlusses tätig waren, derjenigen, die in diesen Markt nach Erlass dieses Beschlusses eintraten, und derjenigen, die künftig in diesen Markt eintreten würden. Die Mitglieder der Klägerinnen waren somit Teil einer unbestimmten Vielzahl von Wirtschaftsteilnehmern, deren Kreis sich nach Erlass des angefochtenen Beschlusses hätte erweitern können. Sie gehörten nicht zu einem geschlossenen Kreis, d. h. zu einer Personengruppe, die nach Erlass des angefochtenen Rechtsakts nicht mehr vergrößert werden konnte. Der angefochtene Beschluss betraf die Mitglieder der Klägerinnen mithin nur in ihrer objektiven Eigenschaft als einer steuerähnlichen Abgabe unterliegende Personen wie jeden anderen Mitbewerber in dem fraglichen Sektor (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 26. April 2016, EGBA und RGA/Kommission,
T‑238/14
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2016:259
, Rn.
und
).
Aus alledem ist zu schließen, dass die Mitglieder der Klägerin von dem im vorliegenden Fall angefochtenen Beschluss individuell betroffen sind, da sie zu einem geschlossenen Kreis von Wirtschaftsteilnehmern gehören, deren Identität zum Zeitpunkt des Erlasses dieses Beschlusses feststellbar war.
Da die Mitglieder der Klägerin somit befugt sind, im vorliegenden Fall Klage wegen des angefochtenen Beschlusses zu erheben, ist deswegen auch die Klägerin gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV klagebefugt, soweit sie die Interessen ihrer Mitglieder vertritt, die selbst keine eigene Klage wegen dieses Beschlusses erhoben haben.
Zur Begründetheit
Die Klägerin stützt ihre Klage auf fünf Klagegründe. Sie rügt erstens einen Rechtsfehler bei der Einstufung der gesamten steuerlichen Maßnahme als staatliche Beihilfe, zweitens einen Rechtsfehler bei der Beurteilung der wirtschaftlichen Natur der Tätigkeiten der französischen Häfen, drittens einen Beurteilungsfehler und Begründungsmangel in Bezug auf die Voraussetzungen für eine Wettbewerbsverzerrung und eine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten, soweit es die französischen Häfen im Allgemeinen und die Inselhäfen sowie die Häfen in den französischen Überseegebieten im Besonderen betreffe, viertens einen Rechtsfehler bei der Durchführung des Verfahrens zur Prüfung bestehender Beihilfen sowie einen Verstoß gegen den das „Verfahren wegen zweckdienlicher Maßnahmen“ betreffenden Art. 108 Abs. 1 und 2 AEUV in Verbindung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und fünftens eine Verletzung des Grundsatzes der ordnungsgemäßen Verwaltung.
Zum ersten Klagegrund, mit dem geltend gemacht wird, die Kommission habe insoweit einen Rechtsfehler begangen, als sie die Regelung zur Befreiung der französischen Häfen von der Körperschaftsteuer zu Unrecht insgesamt als staatliche Beihilfe eingestuft habe
Die Klägerin trägt vor, eine Einrichtung, die sowohl mit der Wahrnehmung hoheitlicher Befugnisse verbundene Tätigkeiten als auch wirtschaftliche Tätigkeiten ausübe, müsse die Vorschriften über staatliche Beihilfen nur im Hinblick auf ihre wirtschaftlichen Tätigkeiten beachten. Die Kommission habe insoweit rechtsfehlerhaft gehandelt, als sie nicht klargestellt habe, dass die von ihr vorgenommene Einstufung als Beihilfe allein auf die wirtschaftlichen Tätigkeiten der französischen Häfen beschränkt sei. Sie beantragt daher, das Gericht möge den angefochtenen Beschluss insoweit für nichtig erklären oder zumindest den verfügenden Teil dieses Beschlusses abändern, um die nicht wirtschaftlichen Tätigkeiten der französischen Häfen ausdrücklich von der Körperschaftsteuerpflicht auszunehmen.
Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
Als Erstes ist festzustellen, dass aus dem Wortlaut des verfügenden Teils des angefochtenen Beschlusses eindeutig hervorgeht (vgl. oben, Rn. 10 und 11), dass die Beihilfemaßnahme die Befreiung der begünstigten Struktureinheiten von der Körperschaftsteuer nur hinsichtlich der Einkünfte aus ihren Wirtschaftstätigkeiten betrifft. Der erste Klagegrund beruht daher auf einem unzutreffenden Verständnis des verfügenden Teils des angefochtenen Beschlusses.
Im Übrigen konnte die Kommission, da die fragliche steuerrechtliche Maßnahme unterschiedslos für alle Einkünfte der begünstigten Struktureinheiten unabhängig von der Natur ihrer Tätigkeiten gilt, folgerichtig die Abschaffung dieser Regelung als solcher verlangen, um sicherzustellen, dass die für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärte Körperschaftsteuerbefreiung, von der diese Struktureinheiten in Bezug auf die Einkünfte aus ihren Wirtschaftstätigkeiten profitierten, beseitigt wurde.
Als Zweites ist zu beachten, dass der verfügende Teil eines Rechtsakts untrennbar mit seiner Begründung verbunden ist, weshalb er erforderlichenfalls unter Berücksichtigung der Gründe auszulegen ist, die zu seinem Erlass geführt haben (Urteile vom 15. Mai 1997, TWD/Kommission,
C‑355/95 P
,
EU:C:1997:241
, Rn.
, und vom 2. März 2012, Niederlande/Kommission,
T‑29/10 und T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, Rn.
).
Die Erwägungsgründe 42 bis 61 des angefochtenen Beschlusses enthalten die Darlegungen der Kommission, um nachzuweisen, inwieweit die Häfen zumindest teilweise wirtschaftliche Tätigkeiten ausübten und deshalb Unternehmen im Sinne der Wettbewerbsregeln des AEU-Vertrags waren.
Im 44. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses erklärte die Kommission, sie bestreite weder, dass den Häfen die Wahrnehmung bestimmter Aufgaben der öffentlichen Gewalt oder nicht wirtschaftlicher Art übertragen werden könne, wie beispielsweise die Kontrolle und die Sicherheit des Seeverkehrs oder die Überwachung zur Bekämpfung der Umweltverschmutzung, noch, dass die Häfen in Ausübung dieser Aufgaben keine Unternehmen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV seien. Die Kommission hat in dieser Hinsicht präzisiert, die Befreiung von der Körperschaftsteuer, die Gegenstand dieses Verfahrens sei, könne also nur dann eine Beihilfe darstellen, wenn sie sich auf Einkünfte beziehe, die durch wirtschaftliche Tätigkeiten erzielt würden. Allerdings reiche die Tatsache, dass eine Struktureinheit eine oder mehrere hoheitliche Aufgaben wahrnehme oder nicht wirtschaftliche Tätigkeiten ausübe, nicht aus, um ihr die Qualifikation als „Unternehmen“ generell abzusprechen. Ein Hafen sei daher als „Unternehmen“ zu betrachten, sofern – und in dem Maße wie – er tatsächlich eine oder mehrere wirtschaftliche Tätigkeiten ausübe.
Im 45. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses legte die Kommission sodann dar, dass die französischen Häfen mehrere Arten wirtschaftlicher Tätigkeiten ausüben könnten, die der Erbringung verschiedener Dienstleistungen auf mehreren Märkten entsprächen. Erstens erbrächten die Häfen eine allgemeine Dienstleistung für die Schiffe, indem sie ihnen gegen Entrichtung eines Entgelts den Zugang zur Hafeninfrastruktur ermöglichen. Zweitens erbrächten einige Häfen wiederum gegen Entrichtung eines Entgelts speziellere Dienstleistungen für die Schiffe, wozu insbesondere die Operationen Lotsen, Heben, Frachtumschlag und Festmachen gehörten. In diesen ersten beiden Fällen werde das vom Hafen vereinnahmte Entgelt allgemein als „Hafenabgabe“ bezeichnet. Drittens stellten die Häfen Unternehmen gegen Entgelt bestimmte Infrastrukturen oder Gelände bereit, die diese Unternehmen für ihre eigenen Zwecke nutzten oder um für die Schiffe bestimmte besondere Dienste wie oben erwähnt zu leisten.
Die Kommission gelangte im 61. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses somit zu dem Ergebnis, dass „[d]ie autonomen Häfen …, die maritimen Handelskammern, die Industrie- und Handelskammern, die Hafenanlagen verwalten, die Kommunalbehörden, die Konzessionäre öffentlicher und im Eigentum des Staates befindlicher Arbeitsmittel in den Seehäfen sind, sowie die Unternehmen, die das Betreiben dieser Arbeitsmittel übernehmen konnten und die Infrastrukturen direkt betreiben oder Dienstleistungen in einem Hafen erbringen, … im Hinblick auf ihre wirtschaftlichen Tätigkeiten – insbesondere die im Erwägungsgrund 45 benannten – ‚Unternehmen‘ im Sinne des Artikels 107, Absatz 1 AEUV [sind]“.
Aus der Begründung des angefochtenen Beschlusses ergibt sich daher mit hinreichender Deutlichkeit, dass die begünstigten Struktureinheiten nur im Hinblick auf ihre wirtschaftlichen Tätigkeiten als Unternehmen behandelt wurden, auf die die Vorschriften des AEU-Vertrags über staatliche Beihilfen Anwendung finden.
Zu dem Antrag der Klägerin, das Gericht möge den verfügenden Teil des angefochtenen Beschlusses abändern, um die nicht wirtschaftlichen Tätigkeiten der französischen Häfen ausdrücklich von der Körperschaftsteuerpflicht auszunehmen, ist als Drittes darauf hinzuweisen, dass es nach ständiger Rechtsprechung nicht Sache des Unionsrichters ist, den Unionsorganen Anordnungen zu erteilen oder sich im Rahmen der von ihm ausgeübten Rechtmäßigkeitskontrolle an ihre Stelle zu setzen (vgl. Urteil vom 12. Mai 2016, Hamr – Sport/Kommission,
T‑693/14
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2016:292
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Auf jeden Fall wäre eine solche Abänderung des verfügenden Teils des angefochtenen Beschlusses unbegründet, da sie auf einem unzutreffenden Verständnis des angefochtenen Beschlusses beruhen würde, der nur verlangt, die durch die fragliche Steuerbefreiung begünstigten Struktureinheiten wegen der aus ihren wirtschaftlichen Tätigkeiten erzielten Gewinne zur Körperschaftsteuer heranzuziehen.
Demnach ist der erste Klagegrund zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: Rechtsfehler bei der Beurteilung der wirtschaftlichen Natur der Tätigkeiten der französischen Häfen
Mit diesem Klagegrund wirft die Klägerin der Kommission im Kern vor, sie habe die Tätigkeiten der Häfen nicht eingehend analysiert, um zu ermitteln, welche Tätigkeiten wirtschaftlicher Natur seien, und bestimmte Tätigkeiten zu Unrecht als solche wirtschaftlicher Natur qualifiziert, obwohl sie nicht wirtschaftlicher Natur seien.
In diesem Zusammenhang ist zunächst darauf hinzuweisen, dass sich die Kommission bei einer Entscheidung über eine Beihilferegelung wie im vorliegenden Fall darauf beschränken kann, die Merkmale der betreffenden Regelung allgemein und abstrakt zu untersuchen, um in den Gründen der Entscheidung zu würdigen, ob diese Regelung grundsätzlich eine staatliche Beihilfe für die von ihr Begünstigten darstellt. Die Kommission braucht somit keine Analyse der im Einzelfall aufgrund einer solchen Regelung gewährten Beihilfe durchzuführen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 9. Juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere u. a./Kommission,
C‑71/09 P, C‑73/09 P und C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, Rn.
, und vom 26. November 2015, Navarra de Servicios y Tecnologías/Kommission,
T‑487/13
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2015:899
, Rn.
).
Sodann ist daran zu erinnern, wie die Kommission im 42. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ausgeführt hat, dass der Begriff des Unternehmens nach der Rechtsprechung jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung, umfasst. Eine wirtschaftliche Tätigkeit ist jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten (Urteil vom 12. September 2000, Pavlov u. a.,
C‑180/98 bis C‑184/98
,
EU:C:2000:428
, Rn.
und
; vgl. in diesem Sinne auch Urteile vom 16. Juni 1987, Kommission/Italien,
118/85
,
EU:C:1987:283
, Rn.
, und vom 23. April 1991, Höfner und Elser,
C‑41/90
,
EU:C:1991:161
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall hat die Kommission allgemein anerkannt, dass die Häfen sowohl wirtschaftliche als auch nicht wirtschaftliche Tätigkeiten ausüben können. So hat sie dargetan, dass die französischen Häfen mehrere Arten wirtschaftlicher Tätigkeiten ausüben können, die sie insbesondere im 45. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses aufgeführt hat (siehe oben, Rn. 51 bis 54).
Es ist festzustellen, dass die Klägerin diese Darstellung keineswegs in Frage stellt, sondern sich auf das Vorbringen beschränkt, dass einige Tätigkeiten der Häfen nicht wirtschaftlicher Art seien oder dass die entsprechende Analyse der Kommission nicht eingehend genug durchgeführt worden sei.
Zudem ist es unbestritten, wie die Kommission im 44. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses dargelegt hat, dass den Häfen namentlich die Wahrnehmung bestimmter Aufgaben der öffentlichen Gewalt oder nicht wirtschaftlicher Art übertragen werden kann, wie beispielsweise die Kontrolle und die Sicherheit des Seeverkehrs oder die Überwachung zur Bekämpfung der Umweltverschmutzung, und dass die Häfen in Ausübung dieser Aufgaben keine Unternehmen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV sind. Allerdings reicht die Tatsache, dass eine Struktureinheit eine oder mehrere hoheitliche Aufgaben wahrnimmt oder nicht wirtschaftliche Tätigkeiten ausübt, nicht aus, um ihr die Qualifikation als „Unternehmen“ generell abzusprechen. Um zu ermitteln, ob es sich bei der fraglichen Tätigkeit um die eines Unternehmens im Sinne des AEU-Vertrags handelt, ist nämlich zu prüfen, welcher Art diese Tätigkeit ist. Ein Hafen ist daher als „Unternehmen“ zu betrachten, sofern – und in dem Maße wie – er tatsächlich eine oder mehrere wirtschaftliche Tätigkeiten ausübt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. Oktober 2002, Aéroports de Paris/Kommission,
C‑82/01 P
,
EU:C:2002:617
, Rn.
und
, und vom 12. Juli 2012, Compass-Datenbank,
C‑138/11
,
EU:C:2012:449
, Rn.
).
Es ist im Übrigen in der Rechtsprechung anerkannt, dass der kommerzielle Betrieb einer Flughafen- oder Hafeninfrastruktur und die Errichtung einer solchen Struktur zur kommerziellen Nutzung wirtschaftliche Tätigkeiten darstellen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. Oktober 2002, Aéroports de Paris/Kommission,
C‑82/01 P
,
EU:C:2002:617
, Rn.
, vom 19. Dezember 2012, Mitteldeutsche Flughafen und Flughafen Leipzig-Halle/Kommission,
C‑288/11 P
,
EU:C:2012:821
, Rn.
bis
, und vom 15. März 2018, Naviera Armas/Kommission,
T‑108/16
, mit Rechtsmittel angefochten,
EU:T:2018:145
, Rn.
).
Die Kommission hat daher im 61. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses zu Recht ausgeführt, dass „[d]ie autonomen Häfen …, die maritimen Handelskammern, die Industrie- und Handelskammern, die Hafenanlagen verwalten, die Kommunalbehörden, die Konzessionäre öffentlicher und im Eigentum des Staates befindlicher Arbeitsmittel in den Seehäfen sind, sowie die Unternehmen, die das Betreiben dieser Arbeitsmittel übernehmen konnten und die Infrastrukturen direkt betreiben oder Dienstleistungen in einem Hafen erbringen, … im Hinblick auf ihre wirtschaftlichen Tätigkeiten … ‚Unternehmen‘ im Sinne des Artikels 107, Absatz 1 AEUV [sind]“.
Keines der Argumente der Klägerin ist geeignet, diese Schlussfolgerung in Frage zu stellen.
Die Klägerin trägt erstens vor, hinsichtlich der Hafeninfrastruktur im Allgemeinen habe die Kommission die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen zu Unrecht davon abhängig gemacht, ob sich die Infrastrukturen für die Seezufahrtswege innerhalb oder außerhalb der Häfen befänden. In diesem Zusammenhang komme es entscheidend nicht auf die räumliche Lage der Infrastrukturen an, sondern darauf, ob diese der gesamten maritimen Gemeinschaft oder aber nur dem wirtschaftlichen Hafenbetrieb zugutekämen. Die Klägerin wirft der Kommission vor, ohne Begründung von dem Einleitungsbeschluss abgewichen zu sein, in dem sie öffentliche Investitionen in Seezufahrtswege, in Anlagen der Landanbindung innerhalb des Hafengeländes und in sonstige der gesamten Gemeinschaft zugutekommende Seeverkehrsinfrastrukturen als nicht wirtschaftliche Tätigkeiten eingestuft habe.
Dieses Vorbringen geht ins Leere, denn es stellt die Schlussfolgerung der Kommission im 61. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses nicht in Frage, die darauf abstellt, dass die Häfen und die anderen begünstigten Struktureinheiten zumindest teilweise wirtschaftliche Tätigkeiten, wie sie im 45. Erwägungsgrund dieses Beschlusses benannt sind, unabhängig vom Ort dieser Tätigkeiten ausüben.
Jedenfalls ist die Kommission im angefochtenen Beschluss nicht von ihrer „traditionellen“ Linie abgewichen, wonach der Bau, die Wartung, der Ersatz oder die Nachrüstung von Infrastrukturen für die Zufahrt zu den Häfen normalerweise als allgemeine Maßnahmen nicht wirtschaftlicher Natur angesehen werden, sofern sie allen Nutzern ohne Diskriminierung und Gegenleistung zur Verfügung gestellt werden. Wie die Kommission nämlich im 53. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses erklärt hat, betrifft dies die Situation, in der die Zufahrt zur Infrastruktur kostenlos, ohne finanzielle Gegenleistung, gewährt wird, was vorliegend nicht der Fall ist. Die von der Kommission in demselben Erwägungsgrund dieses Beschlusses vertretene Ansicht – der zufolge, abgesehen von einigen Besonderheiten der Sache, die eine anderslautende Schlussfolgerung geböten, die Infrastrukturen für die Zufahrt zum Hafen, die sich außerhalb des Hafens befänden, der gesamten maritimen Gemeinschaft zugutekämen, während die öffentliche Finanzierung von Infrastrukturen für die Zufahrt zum Hafen, die sich innerhalb eines Hafens befänden, grundsätzlich speziell dem eigentlichen Hafenbetrieb zugutekomme – steht nicht im Widerspruch zu diesem Ansatz und weist daher keinen Rechtsfehler auf.
Die Klägerin wirft der Kommission zweitens vor, sie sei von den Gründen des Einleitungsbeschlusses und früherer Beschlüsse abgewichen, in denen sie angenommen habe, dass der Bau, die Wartung, der Ersatz oder die Nachrüstung von Infrastrukturen, die den Nutzern kostenlos und ohne Diskriminierung zur Verfügung gestellt würden, keine wirtschaftlichen Tätigkeiten darstellten. Die Kommission müsse daher eine Reihe spezifischer Sanierungsmaßnahmen von den wirtschaftlichen Tätigkeiten der Häfen ausnehmen.
Insoweit ist zunächst zu beachten, dass die Entscheidungspraxis der Kommission in anderen Fällen nach ständiger Rechtsprechung nicht die Gültigkeit des angefochtenen Beschlusses berühren kann, die nur anhand der objektiven Normen des AEU-Vertrags zu beurteilen ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Juli 2014, Deutschland/Kommission,
T‑295/12
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2014:675
, Rn.
, und vom 9. Juni 2016, Magic Mountain Kletterhallen u. a./Kommission,
T‑162/13
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2016:341
, Rn.
).
Sodann ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission im 21. Erwägungsgrund des Einleitungsbeschlusses unter Berücksichtigung der Umstände des vorliegenden Falles und unter Hinweis auf den 35. Erwägungsgrund ihres Beschlusses vom 20. Oktober 2004 über die staatliche Beihilfe N 520/2003 – Belgien – Finanzielle Unterstützung von Infrastrukturarbeiten in flämischen Häfen (
ABl. 2005, C 176, S. 11
) angenommen hat, bestimmte Tätigkeiten der Häfen (öffentliche Investitionen in Seezufahrtswege – Wellenbrecher, Schleusen, Fahrrinnen, Ausbaggerung – in Anlagen der Landanbindung innerhalb des Hafengeländes und in sonstige der gesamten Gemeinschaft zugutekommende Seeverkehrsinfrastrukturen) seien keine Wirtschaftstätigkeiten.
Im 53. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses hat die Kommission jedoch – zu der Stellungnahme des großen Seehafens Le Havre (Frankreich), der auf den oben in Rn. 72 angeführten Beschluss verwiesen hatte – erklärt, ihre Beschlusspraxis habe sich seit 2004 parallel zur Rechtsprechung des Gerichtshofs weiterentwickelt. Die Kommission hat auch auf ihren Beschluss vom 30. April 2015 über die staatliche Beihilfe SA.39608 – Erweiterung des Seehafens Wismar (
ABl. 2015, C 203, S. 1
) und auf zwei Punkte ihres auf der Website der Generaldirektion (GD) Wettbewerb veröffentlichten Analyserasters für Hafeninfrastrukturen verwiesen.
Die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens soll es der Kommission aber gerade ermöglichen, alle Stellungnahmen einzuholen, die erforderlich sind, um eine endgültige Entscheidung über die Einstufung einer staatlichen Beihilfemaßnahme treffen zu können (vgl. Urteil vom 23. Oktober 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa u. a./Kommission,
T‑269/99, T‑271/99 und T‑272/99
,
EU:T:2002:258
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Die von der Kommission in einem solchen Einleitungsbeschluss vorgenommene Würdigung des Beihilfecharakters der Maßnahme und ihre Ausführungen über ihre Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt sind daher zwangsläufig vorläufiger Natur (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Mai 2015, Diputación Foral de Bizkaia/Kommission,
T‑397/12
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2015:291
, Rn.
). Der abschließende Beschluss kann folglich bis zu einem gewissen Grad vom Einleitungsbeschluss abweichen, ohne dass dies zur Rechtswidrigkeit des abschließenden Beschlusses führt (Urteile vom 4. März 2009, Italien/Kommission,
T‑424/05
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2009:49
, Rn.
, und vom 19. Mai 2015, Diputación Foral de Bizkaia/Kommission,
T‑397/12
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2015:291
, Rn.
).
Nur wenn die Kommission nach Erlass eines Beschlusses zur Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens bemerkt, dass dieser Beschluss entweder auf einem unvollständigen Sachverhalt oder auf einer rechtlich fehlerhaften Beurteilung dieses Sachverhalts beruht, muss sie die Möglichkeit haben, wenn nicht gar verpflichtet sein, ihren Standpunkt mit Hilfe eines Berichtigungsbeschlusses oder eines neuen Einleitungsbeschlusses anzupassen, damit der betroffene Mitgliedstaat und die sonstigen Beteiligten sachdienliche Erklärungen abgeben können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. September 2011, Regione autonoma della Sardegna u. a./Kommission,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 und T‑454/08
,
EU:T:2011:493
, Rn.
und
).
Die Kommission muss allerdings nur dann, wenn sie nach Erlass des Beschlusses zur Einleitung einer Untersuchung ihre Erwägungen zum Sachverhalt oder dessen rechtliche Würdigung in einem Punkt ändert, der für die Beurteilung des Vorliegens einer Beihilfe oder die Prüfung von deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt von entscheidender Bedeutung ist, den Einleitungsbeschluss berichtigen oder erweitern, damit der betroffene Mitgliedstaat und die sonstigen Beteiligten sachdienliche Erklärungen abgeben können.
Dies ist vorliegend hinsichtlich der Erwägungen der Kommission im 53. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses jedoch nicht der Fall. Zwar lassen diese Erwägungen eine gewisse Entwicklung ihrer Beschlusspraxis bei der Beurteilung der wirtschaftlichen bzw. nicht wirtschaftlichen Natur des Zugangs zur allgemeinen Hafeninfrastruktur erkennen; es handelt sich jedoch nicht um einen Punkt, der für die Prüfung der Kommission, ob eine Beihilfe vorliegt oder ob die im vorliegenden Fall begünstigten Häfen als „Unternehmen“ einzustufen sind, von entscheidender Bedeutung wäre, da die Häfen unstreitig wirtschaftliche Tätigkeiten ausüben, die u. a. im 45. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses benannt sind.
Außerdem weichen diese Erwägungen nicht grundlegend von dem Ansatz ab, dem die Kommission namentlich im 21. Erwägungsgrund des Einleitungsbeschlusses gefolgt ist. Wie die Kommission nämlich in ihren Schriftsätzen dargelegt hat, hat sie zur Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nicht wirtschaftlichen Tätigkeiten ausweislich der Erwägungsgründe 53 und 56 des angefochtenen Beschlusses darauf abgestellt, ob die Infrastrukturen von allen Nutzern ohne Diskriminierung und Gegenleistung als vom Staat im Rahmen seiner Verantwortung für die Entwicklung des Seeverkehrs getragene allgemeine Maßnahme genutzt werden können. Nur zur Vereinfachung hat sie erklärt, dass anhand des Standortkriteriums, das darauf abstelle, ob sich die Infrastruktur innerhalb oder außerhalb des Hafens befinde, grundsätzlich die wirtschaftliche bzw. nicht wirtschaftliche Natur dieser Infrastruktur, abgesehen von Besonderheiten, bestimmt werden könne.
Die Klägerin macht drittens geltend, da die Kommission die Natur der einzelnen Tätigkeiten der französischen Häfen nicht eingehend genug analysiert habe, habe sie nicht feststellen können, ob es sich bei deren Wirtschaftstätigkeiten um Neben- oder Haupttätigkeiten handle, was aber eine Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Beihilfevorschriften auf Infrastrukturen sei, die wie im vorliegenden Fall Gegenstand einer gemischten Nutzung seien.
Dazu ist festzustellen, dass die bloße Tatsache, dass eine Einrichtung für einen Teil ihrer Tätigkeit über hoheitliche Gewalt verfügt, ihrer Einstufung als Unternehmen im Sinne der Vertragsbestimmungen über die Wettbewerbsregeln für den Rest ihrer wirtschaftlichen Tätigkeiten nicht entgegensteht (Urteile vom 24. Oktober 2002, Aéroports de Paris/Kommission,
C‑82/01 P
,
EU:C:2002:617
, Rn.
, und vom 1. Juli 2008, MOTOE,
C‑49/07
,
EU:C:2008:376
, Rn.
).
Zwar handelt nach der Rechtsprechung eine öffentliche Einheit, soweit sie eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt, die von der Ausübung ihrer hoheitlichen Befugnisse losgelöst werden kann, in Bezug auf diese Tätigkeit als Unternehmen, während sämtliche Tätigkeiten dieser Einheit Tätigkeiten in Ausübung hoheitlicher Befugnisse bleiben, wenn die wirtschaftliche Tätigkeit mit der Ausübung ihrer hoheitlichen Befugnisse untrennbar verbunden ist (Urteile vom 12. Juli 2012, Compass-Datenbank,
C‑138/11
,
EU:C:2012:449
, Rn.
, und vom 12. September 2013, Deutschland/Kommission,
T‑347/09
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:418
, Rn.
; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 26. März 2009, SELEX Sistemi Integrati/Kommission,
C‑113/07 P
,
EU:C:2009:191
, Rn.
bis
).
Es gibt jedoch keine Schwelle, unterhalb deren wegen relativer Geringfügigkeit der Wirtschaftstätigkeit sämtliche Tätigkeiten einer Einheit als solche nicht wirtschaftlicher Art anzusehen wären. Wenn nämlich die Wirtschaftstätigkeit der betreffenden Einheit von der Ausübung ihrer hoheitlichen Befugnisse losgelöst werden kann, muss diese Einheit nach der Rechtsprechung in Bezug auf diesen Teil ihrer Tätigkeiten als Unternehmen eingestuft werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. Juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, Rn.
bis
).
Im vorliegenden Fall hat die Klägerin aber nichts vorgetragen, um zu belegen, dass die von der Kommission im 45. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses benannten wirtschaftlichen Tätigkeiten der Häfen, nämlich insbesondere die Bereitstellung des Zugangs zur Hafeninfrastruktur gegen Entrichtung eines Entgelts, mit den hoheitlichen Befugnissen der Häfen, wie z. B. der Kontrolle und der Sicherheit des Seeverkehrs oder der Überwachung zur Bekämpfung der Umweltverschmutzung, untrennbar verbunden wären. Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung bemerkt hat, reicht der bloße Umstand, dass möglicherweise ein wirtschaftlicher Zusammenhang zwischen diesen Tätigkeiten insoweit besteht, als mit den wirtschaftlichen Tätigkeiten der Häfen deren nicht wirtschaftliche Tätigkeiten ganz oder teilweise finanziert werden können, für die Feststellung einer untrennbaren Verbindung zwischen diesen Tätigkeiten im Sinne der Rechtsprechung nicht aus.
Soweit sich die Klägerin auf die Mitteilung der Kommission zum Unionsrahmen für staatliche Beihilfen zur Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation (
ABl. 2014, C 198, S. 1
) beruft, in der eine Schwelle von 80 % für die Tätigkeiten von Forschungsinfrastrukturen vorgesehen ist, bei deren Überschreitung diese Tätigkeiten insgesamt als solche nicht wirtschaftlicher Art gelten, genügt es, mit der Kommission festzustellen, dass der vorliegende Fall keine Beihilfen zur Förderung von Forschung, Entwicklung oder Innovation betrifft, weshalb diese Mitteilung keine Anwendung findet.
Was sodann die Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV (
ABl. 2016, C 262, S. 1
) anbelangt, so heißt es in deren Rn. 207: „Wenn die Infrastruktur im Falle einer gemischten Nutzung fast ausschließlich für eine nicht wirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird, kann ihre Finanzierung nach Auffassung der Kommission ganz aus dem Anwendungsbereich der Beihilfevorschriften herausfallen, sofern die wirtschaftliche Nutzung eine reine Nebentätigkeit darstellt, d. h., wenn sie unmittelbar mit dem Betrieb der Infrastruktur verbunden und dafür erforderlich ist oder in untrennbarem Zusammenhang mit der nicht wirtschaftlichen Haupttätigkeit steht.“ Wie die Kommission vorträgt, bezieht sich diese Randnummer somit auf die Finanzierung von Infrastrukturen, die fast ausschließlich für nicht wirtschaftliche Zwecke genutzt werden. Im vorliegenden Fall handelt es sich bei der fraglichen Beihilfemaßnahme aber um eine Steuerbefreiung, die keine unmittelbare Verbindung mit der Finanzierung von Infrastrukturen aufweist und unabhängig davon gilt, ob die Tätigkeiten, für die diese Infrastrukturen genutzt werden, wirtschaftlicher oder nicht wirtschaftlicher Natur sind.
Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass die wirtschaftlichen Tätigkeiten der französischen Häfen gegenüber ihren nicht wirtschaftlichen Tätigkeiten nebensächlich wären. Vielmehr geht aus Fn. 39 des angefochtenen Beschlusses hervor, dass sich der Anteil der Hafenabgaben und der Nutzungsgebühren, d. h. des Großteils der Einnahmen aus den nicht wirtschaftlichen Tätigkeiten der Häfen, bei dem großen Seehafen Bordeaux auf 55 % des Betriebsaufwands belief. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung im Übrigen bekräftigt, dass diese Zahlen für den gesamten Sektor repräsentativ seien.
Somit ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund, mit dem im Kern Beurteilungsfehler sowie ein Begründungsmangel in Bezug auf die Voraussetzungen einer Wettbewerbsverfälschung und einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten gerügt werden
Die Klägerin macht geltend, der angefochtene Beschluss weise mehrere „Rechtsfehler“ in Bezug auf die Voraussetzungen einer Wettbewerbsverfälschung und einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten auf. Für den Fall, dass das Gericht keinen Rechtsfehler der Kommission feststellen sollte, rügt die Klägerin hilfsweise einen Begründungsmangel des angefochtenen Beschlusses.
Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
Eingangs ist darauf hinzuweisen, dass es nach der Rechtsprechung hinsichtlich der Voraussetzungen einer Wettbewerbsverzerrung und einer Beeinträchtigung des Handels für die Einstufung einer nationalen Maßnahme als staatliche Beihilfe nicht des Nachweises einer tatsächlichen Auswirkung der fraglichen Beihilfe auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten und einer tatsächlichen Wettbewerbsverzerrung, sondern nur der Prüfung bedarf, ob die Beihilfe geeignet ist, diesen Handel zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen (vgl. Urteil vom 14. Januar 2015, Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Der Handel zwischen Mitgliedstaaten wird insbesondere dann durch eine von einem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe beeinflusst, wenn diese die Stellung bestimmter Unternehmen gegenüber anderen, konkurrierenden Unternehmen in diesem Handel stärkt (vgl. Urteil vom 14. Januar 2015, Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Die begünstigten Unternehmen brauchen dabei nicht selbst am Handel zwischen Mitgliedstaaten teilzunehmen. Wenn nämlich ein Mitgliedstaat Unternehmen eine Beihilfe gewährt, kann die inländische Tätigkeit dadurch beibehalten oder verstärkt werden, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, in den Markt dieses Mitgliedstaats einzudringen, verringern (vgl. Urteil vom 14. Januar 2015, Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Außerdem gibt es nach der Rechtsprechung keine Schwelle und keinen Prozentsatz, bis zu der bzw. dem man davon ausgehen könnte, dass der Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigt ist. Weder der verhältnismäßig geringe Umfang einer Beihilfe noch die verhältnismäßig geringe Größe des begünstigten Unternehmens schließt nämlich von vornherein die Möglichkeit einer Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten aus (vgl. Urteil vom 14. Januar 2015, Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Was genauer die Voraussetzung der Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten betrifft, ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass die Gewährung einer Beihilfe in Form einer staatlichen Steuererleichterung für bestimmte Staatsangehörige als zur Beeinträchtigung dieses Handels geeignet und folglich als diese Voraussetzung erfüllend angesehen werden muss, wenn die genannten Steuerpflichtigen eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben, die Gegenstand eines solchen Handels ist, oder wenn sich nicht ausschließen lässt, dass sie mit in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Wirtschaftsteilnehmern in Wettbewerb stehen (vgl. Urteil vom 30. April 2009, Kommission/Italien und Wam,
C‑494/06 P
,
EU:C:2009:272
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
In Bezug auf die Voraussetzung der Wettbewerbsverzerrung ist daran zu erinnern, dass Beihilfen, die ein Unternehmen von den Kosten befreien sollen, die es normalerweise im Rahmen seiner laufenden Geschäftsführung oder seiner üblichen Tätigkeiten zu tragen gehabt hätte, grundsätzlich die Wettbewerbsbedingungen verfälschen (vgl. Urteil vom 30. April 2009, Kommission/Italien und Wam,
C‑494/06 P
,
EU:C:2009:272
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall hat die Kommission diese beiden Voraussetzungen in den Erwägungsgründen 79 bis 93 des angefochtenen Beschlusses geprüft. Die Erwägungsgründe 82 und 83 dieses Beschlusses sehen vor allem Folgendes vor:
„[D]ie Häfen [werden] … durch den ihnen zugutekommenden Steuervorteil von einer laufenden Last befreit, die sie normalerweise zu tragen gehabt hätten. Er ist so beschaffen, dass sie im Vergleich zu französischen und ausländischen Häfen der Europäischen Union, die diese Vergünstigung nicht haben, begünstigt werden. Folglich kann er die Handelsbeziehungen innerhalb der Gemeinschaft beeinflussen und den Wettbewerb verfälschen.
Schließlich besteht im Hafensektor Wettbewerb, der durch die Art und die Merkmale des Transportwesens an sich, insbesondere im See- und Binnenverkehr, noch verschärft wird. Selbst wenn davon ausgegangen werden kann, dass Häfen eine gesetzliche Monopolstellung innehaben, um innerhalb ihres jeweiligen Hafenbereichs Hafendienste zu erbringen, stehen die ihrerseits angebotenen Transportdienste zumindest in einem bestimmten Maß im Wettbewerb zu denen, die von oder in anderen Häfen sowie von anderen Transportdienstleistern sowohl in Frankreich als auch in anderen Mitgliedstaaten angeboten werden.“
Was insbesondere die Situation der Häfen auf Inseln und der Häfen in den französischen Überseegebieten anbelangt, hat sich die Kommission im 84. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses auf die Feststellung beschränkt: „Sofern zur Beförderung von Gütern in den Überseegebieten andere Lösungen vorhanden sind oder sein könnten, kann die Maßnahme auch für diese Häfen, die sich weit vom französischen Mutterland entfernt befinden, oder für andere europäische Häfen zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen und Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben.“ Im 92. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses hat die Kommission allerdings erklärt, sie schließe nicht aus, dass „die in Rede stehende Maßnahme in dem Sonderfall einiger Häfen – nämlich der Häfen, die die Bedingungen erfüllen, die sich vor allem aus ihrer Beschlusspraxis ergeben – als Maßnahme ohne Auswirkungen auf den Handel betrachtet werden kann“. Im Hinblick darauf, dass es sich um eine Beihilferegelung handle, die eine allgemeine Körperschaftsteuerbefreiung für alle in den Ministerialbeschlüssen aus den Jahren 1942 und 1943 erwähnten Begünstigten vorsehe, hat die Kommission jedoch im 93. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ausgeführt, diese Maßnahme sei als solche geeignet, den Wettbewerb innerhalb der Union zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
Als Erstes ist festzustellen, dass eine solche Begründung entgegen dem Hilfsvorbringen der Klägerin dafür ausreicht, dass diese erkennen kann, auf welche Argumente sich die Kommission gestützt hat, und dass das Gericht seine Kontrolle ausüben kann.
Als Zweites ist das Vorbringen zu prüfen, mit dem die Klägerin geltend macht, der angefochtene Beschluss weise Fehler bei der Beurteilung der Voraussetzungen einer Wettbewerbsverzerrung und einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten auf.
Dazu trägt die Klägerin erstens vor, der angefochtene Beschluss enthalte keinen konkreten Beweis für die Argumentation der Kommission zu den Auswirkungen der fraglichen steuerrechtlichen Maßnahme auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten und auf den Wettbewerb. Nach der Rechtsprechung könne die Auswirkung einer Beihilfemaßnahme oder ‑regelung auf den Wettbewerb oder auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten aber nicht bloß hypothetisch sein oder unterstellt werden.
Wie die Kommission aber im 87. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses dargelegt hat, braucht bei einer für sehr unterschiedliche Häfen im Hinblick auf deren Größe, geografische Lage, Typ (Binnen- oder Seehafen) oder deren Tätigkeiten geltenden Beihilferegelung für den Nachweis, dass die geprüfte Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, nicht im Einzelnen aufgezeigt zu werden, dass diese Maßnahme für jeden Hafen zu einer Verfälschung des Wettbewerbs und zu Auswirkungen auf den Handel führt. Die Kommission kann sich bei einer Beihilferegelung darauf beschränken, die Merkmale der betreffenden Regelung zu untersuchen, um in den Gründen des Beschlusses zu würdigen, ob diese Regelung den Beihilfeempfängern wegen der in ihr vorgesehenen Modalitäten einen spürbaren Vorteil gegenüber ihren Wettbewerbern sichert und so beschaffen ist, dass sie ihrem Wesen nach vor allem Unternehmen zugutekommt, die sich am Handel zwischen den Mitgliedstaaten beteiligen. So braucht die Kommission in einem Beschluss über eine solche Regelung keine Analyse der aufgrund der Regelung im Einzelfall gewährten Beihilfe durchzuführen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 9. Juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere u. a./Kommission,
C‑71/09 P, C‑73/09 P und C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, Rn.
, und vom 26. November 2015, Navarra de Servicios y Tecnologías/Kommission,
T‑487/13
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2015:899
, Rn.
).
Obwohl die Kommission angesichts der oben in Rn. 91 zitierten Rechtsprechung entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht zu beweisen brauchte, dass die fragliche Beihilfemaßnahme sich tatsächlich oder voraussichtlich auf den Wettbewerb oder auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirken würde, ergibt sich aus dem angefochtenen Beschluss des Weiteren, dass die meisten der in Betracht gezogenen Häfen, insbesondere die großen französischen Häfen wie diejenigen von Le Havre, Rouen oder Marseille unstreitig im Wettbewerb mit anderen Häfen der Union stehen, so dass die Maßnahme einen tatsächlichen Einfluss auf den Wettbewerb und auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten hat (vgl. 88. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses). Auch in Bezug auf die kleinen Häfen, insbesondere solche, die sich in einem grenznahen Gebiet befinden, konnte die Kommission annehmen, ohne einen Beurteilungsfehler zu begehen, dass sie einem grenzüberschreitenden Wettbewerb ausgesetzt waren (vgl. 91. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses). Es ist festzustellen, dass eine solche auf bestimmte Kategorien von Häfen beschränkte allgemeine Prüfung des Vorliegens einer Wettbewerbsverfälschung und einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten in Anbetracht der Verpflichtungen, die der Kommission bei der Prüfung einer Beihilferegelung obliegen, ausreicht (siehe oben, Rn. 102).
Zweitens nimmt die Klägerin zu Unrecht an, die Kommission hätte nachweisen müssen, dass die fragliche steuerrechtliche Maßnahme, von der die Entwickler oder die Eigentümer der Hafeninfrastrukturen profitiert hätten, auch den Betreibern und Endnutzern dieser Infrastrukturen einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft habe.
Im angefochtenen Beschluss werden nämlich die Begünstigten der fraglichen Beihilfemaßnahme eindeutig wie folgt identifiziert: „[die] autonomen Häfen (aus denen zum Teil große Seehäfen wurden), [die] maritimen Handelskammern, [die] Industrie- und Handelskammern, die Hafenanlagen verwalten, [die] Kommunalbehörden, die Konzessionäre öffentlicher und im Eigentum des Staates befindlicher Arbeitsmittel in den Seehäfen sind, sowie [die] Unternehmen, die das Betreiben dieser Arbeitsmittel übernehmen konnten“ (Art. 1 des angefochtenen Beschlusses). Die Kommission hat daher zu Recht geprüft, ob die Voraussetzungen für das Vorliegen einer Beihilfe, insbesondere diejenigen einer Wettbewerbsverfälschung und einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten, bezüglich dieser Begünstigten und nicht bezüglich anderer Kategorien von Wirtschaftsteilnehmern wie der Betreiber oder der Endnutzer der Hafeninfrastrukturen erfüllt waren. Da die Klägerin französische Häfen und mit deren Betrieb betraute IHK vertritt, ist es jedenfalls kaum ersichtlich, inwiefern ein etwaiger Begründungsmangel des angefochtenen Beschlusses hinsichtlich einer etwaigen mittelbaren Beihilfe zugunsten anderer Kategorien von Wirtschaftsteilnehmern die Gültigkeit dieses Beschlusses in Bezug auf die Mitglieder der Klägerin berühren könnte.
Die Klägerin ist drittens der Ansicht, selbst wenn die fragliche steuerrechtliche Maßnahme die Höhe der von den französischen Häfen praktizierten Preise habe beeinflussen können, sei sie nicht geeignet, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen, da der Preis kein maßgeblicher Faktor für die Anziehungskraft von Häfen sei; diese hänge von zahlreichen anderen Faktoren ab, wie z. B. dem Umfang und der Qualität ihrer Anbindung an das Hinterland, ihrer geografischen Lage oder den Vorteilen, die sie im Rahmen des globaleren Logistiksystems bieten könnten.
Insoweit genügt die Feststellung, dass das Preisniveau unstreitig, wie die Kommission im 85. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ausgeführt hat, einer von mehreren Faktoren für die Wettbewerbsfähigkeit der Häfen ist. Der Umstand, dass andere Faktoren die Anziehungskraft eines Hafens mehr oder weniger stark beeinflussen können, vermag daher die von der Kommission hierzu getroffene Feststellung nicht zu entkräften. Zudem gibt es nach der Rechtsprechung weder eine Schwelle noch einen Prozentsatz, unterhalb deren eine Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten ausgeschlossen werden könnte (siehe oben, Rn. 94). Die von der Klägerin vorgelegten Statistiken zu den Marktanteilen der französischen Häfen im Vergleich mit den übrigen Häfen der Union sind mithin nicht geeignet, die von der Kommission hierzu getroffenen Feststellungen zu entkräften.
Die Klägerin macht viertens geltend, jedenfalls seien die Voraussetzungen einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten und einer Wettbewerbsverfälschung in Bezug auf Inselhäfen sowie Häfen in den französischen Überseegebieten nicht erfüllt. Im Hinblick auf Inselhäfen trägt sie vor, die Kommission hätte die besondere Situation dieser Häfen angesichts ihres Hauptzwecks, der namentlich in der Aufrechterhaltung einer Verbindung zwischen Insel und Festland bestehe, gemäß ihrer Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV berücksichtigen müssen. Im Hinblick auf Häfen in den Überseegebieten beruft sie sich auf die räumliche Entfernung der Überseegebiete vom Gebiet der Union und auf die unbedeutende Rolle, die diese Häfen im Verkehrssystem der Union spielten, was sich daraus ergebe, dass die Verordnung (EU) 2017/352 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Februar 2017 zur Schaffung eines Rahmens für die Erbringung von Hafendiensten und zur Festlegung von gemeinsamen Bestimmungen für die finanzielle Transparenz der Häfen (
ABl. 2017, L 57, S. 1
) die Möglichkeit vorsehe, diese Häfen von ihrem Geltungsbereich auszunehmen. Sie meint zudem, die Kommission habe im 84. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses zu Unrecht angenommen, dass die fragliche steuerrechtliche Maßnahme manche Unternehmen dazu veranlasst habe, den Transport auf dem Wasserweg dem Transport auf dem Luftweg zur Beförderung ihrer Güter in den Überseegebieten vorzuziehen, und somit hinsichtlich der Überseehäfen den Wettbewerb verfälscht und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt habe.
Insoweit ist daran zu erinnern, dass der Beschluss der Kommission keine auf die konkrete Situation der Inselhäfen oder der Überseehäfen gerichtete Einzelbeihilfen betrifft, sondern eine Beihilferegelung zum Gegenstand hat, deren Begünstigte in Ministerialbeschlüssen von 1942 und 1943 allgemein wie folgt identifiziert werden: „[die] autonomen Häfen (aus denen zum Teil große Seehäfen wurden), [die] maritimen Handelskammern, [die] Industrie- und Handelskammern, die Hafenanlagen verwalten, [die] Kommunalbehörden, die Konzessionäre öffentlicher und im Eigentum des Staates befindlicher Arbeitsmittel in den Seehäfen sind, sowie [die] Unternehmen, die das Betreiben dieser Arbeitsmittel übernehmen konnten“ (vgl. Art. 1 des angefochtenen Beschlusses).
Im Hinblick auf die von der Rechtsprechung aufgestellten Anforderungen (siehe oben, Rn. 91 bis 96 und 102) reichen die in den Erwägungsgründen 82 bis 93 des angefochtenen Beschlusses angeführten Gründe für den Nachweis aus, dass die Voraussetzungen einer Verfälschung des Wettbewerbs und einer Beeinträchtigung des Handels erfüllt sind.
Selbst wenn eine Prüfung der individuellen Situation bestimmter Insel- oder Überseehäfen ergeben sollte, dass diese Voraussetzungen in ihrem Fall nicht erfüllt wären, müsste diese Prüfung bei einer bestehenden Beihilferegelung wie im vorliegenden Fall von dem Mitgliedstaat im Stadium der Rückforderung der Beihilfen oder in einem späteren Stadium unter Wahrung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat vorgenommen werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere u. a./Kommission,
C‑71/09 P, C‑73/09 P und C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, Rn.
und
).
Das Vorbringen der Klägerin zur individuellen Situation der Insel- und der Überseehäfen ist deshalb zurückzuweisen, da es ins Leere geht, ohne dass über die Stichhaltigkeit der Analyse im letzten Satz des 84. Erwägungsgrundes des angefochtenen Beschlusses befunden werden müsste, denn bei dieser Analyse handelt es sich nicht um einen tragenden Grund.
Infolgedessen ist festzustellen, dass der angefochtene Beschluss in Bezug auf die Voraussetzungen einer Wettbewerbsverfälschung und einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten rechtlich hinreichend begründet ist und keinen Beurteilungsfehler aufweist.
Folglich ist der dritte Klagegrund zurückzuweisen.
Zum vierten Klagegrund: Rechtsfehler bei der Durchführung des Verfahrens zur Prüfung bestehender Beihilfen und Verstoß gegen Art. 108 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
Nach Ansicht der Klägerin hat die Kommission gegen die Bestimmungen des Art. 108 Abs. 1 und 3 AEUV in Verbindung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen.
Zunächst habe die Kommission einen Rechtsfehler bei der Durchführung des Verfahrens zur Prüfung der in Rede stehenden Beihilferegelung begangen. Insbesondere habe die Kommission, als sie davon ausgegangen sei, dass die französischen Behörden die Vereinbarkeit der fraglichen steuerrechtlichen Maßnahme mit dem Binnenmarkt nachzuweisen hätten, so gehandelt, als ob ihr ein Antrag auf Genehmigung einer neuen staatlichen Beihilfe vorgelegt worden sei, während sie mit einer bestehenden staatlichen Beihilfe befasst gewesen sei, bei der sie gemäß Art. 108 Abs. 1 und 2 AEUV die Beweislast für die Unvereinbarkeit mit dem Binnenmarkt trage.
Sodann könne die Kommission im Rahmen des in Art. 22 der Verordnung 2015/1589 vorgesehenen Verfahrens wegen zweckdienlicher Maßnahmen nicht die Abschaffung einer bestehenden Beihilferegelung verlangen, wenn die bloße Änderung einiger Merkmale dieser Regelung genüge, um die festgestellte Unvereinbarkeit zu beseitigen. Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dürfe die Abschaffung einer Beihilferegelung somit nur erwogen werden, wenn es vollkommen ausgeschlossen sei, dass die in Betracht kommenden Änderungen der Regelung diese vertragskonform machen könnten. Die Kommission hätte daher prüfen müssen, ob die Steuerbefreiung mittels bestimmter Änderungen der fraglichen Regelung möglicherweise die Voraussetzungen für die Finanzierung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) erfüllt hätte, so dass sie nach Art. 106 Abs. 2 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar hätte angesehen werden können.
Die Klägerin wirft der Kommission im Übrigen vor, sie habe die Bedeutung des Art. 93 AEUV dadurch verfälscht, dass sie angenommen habe, die nach dieser Bestimmung zulässigen Beihilfen müssten im Zusammenhang mit bestimmten Kosten stehen und eine Obergrenze beachten, und dass sie den sachlichen Anwendungsbereich dieser Bestimmung auf Investitionsbeihilfen beschränkt und Betriebsbeihilfen davon ausgenommen habe. Zur Begründung dieses Vorbringens beruft sie sich auf die Entscheidung SA.37402 der Kommission vom 18. Dezember 2014 über eine Beihilfe für den Hafen von Budapest (Ungarn) (
ABl. 2014, C 141, S. 1
) sowie auf die Mitteilung C(2004) 43 der Kommission – Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Seeverkehr (
ABl. 2004, C 13, S. 3
).
Aus den gleichen Gründen ist die Klägerin der Meinung, die Kommission habe die Anwendung des Art. 107 Abs. 3 Buchst. a und b AEUV und des Art. 349 AEUV zu Unrecht allein deswegen ausgeschlossen, weil die steuerrechtliche Maßnahme weder auf die Verwirklichung eines Vorhabens von europäischem Interesse noch auf die Häfen in den französischen Überseegebieten ausgerichtet sei.
Schließlich macht die Klägerin geltend, der Verstoß gegen Art. 108 Abs. 1 und 2 AEUV in Verbindung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei umso offensichtlicher, als der angefochtene Beschluss erlassen worden sei, nachdem zwei die Häfen betreffende Verordnungen in Kraft getreten seien – nämlich die Verordnung 2017/352 sowie die Verordnung (EU) 2017/1084 der Kommission vom 14. Juni 2017 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 in Bezug auf Beihilfen für Hafen- und Flughafeninfrastrukturen, in Bezug auf Anmeldeschwellen für Beihilfen für Kultur und die Erhaltung des kulturellen Erbes und für Beihilfen für Sportinfrastrukturen und multifunktionale Freizeitinfrastrukturen sowie in Bezug auf regionale Betriebsbeihilferegelungen für Gebiete in äußerster Randlage und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 702/2014 in Bezug auf die Berechnung der beihilfefähigen Kosten (
ABl. 2017, L 156, S. 1
) –, obwohl die letztgenannte Verordnung eine Ausdehnung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung auf Hafeninfrastrukturen sowie die Möglichkeit der Gewährung von Betriebsbeihilfen in Gebieten in äußerster Randlage vorsehe.
Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
Als Erstes ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission nach Art. 108 Abs. 1 AEUV „fortlaufend in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten die in diesen bestehenden Beihilferegelungen [überprüft]“ und dass sie „ihnen die zweckdienlichen Maßnahmen [vorschlägt], welche die fortschreitende Entwicklung und das Funktionieren des Binnenmarkts erfordern“. Art. 108 Abs. 2 AEUV sieht sodann vor: „Stellt die Kommission fest, nachdem sie den Beteiligten eine Frist zur Äußerung gesetzt hat, dass eine von einem Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe mit dem Binnenmarkt nach Artikel 107 unvereinbar ist oder dass sie missbräuchlich angewandt wird, so beschließt sie, dass der betreffende Staat sie binnen einer von ihr bestimmten Frist aufzuheben oder umzugestalten hat.“
In Kapitel VI der Verordnung 2015/1589 sind die Einzelheiten des Verfahrens bei bestehenden Beihilferegelungen festgelegt. Art. 21 der Verordnung 2015/1589 regelt zunächst das in Art. 108 Abs. 1 AEUV vorgesehene Verfahren der Zusammenarbeit zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat. Art. 22 der Verordnung 2015/1589 bestimmt sodann, welche zweckdienlichen Maßnahmen die Kommission dem Mitgliedstaat vorschlagen kann, wenn sie zu dem Schluss gelangt, dass eine bestehende Beihilferegelung mit dem Binnenmarkt nicht oder nicht mehr vereinbar ist. Diese Maßnahmen können insbesondere in der inhaltlichen Änderung der fraglichen Beihilferegelung oder in deren Abschaffung bestehen. Schließlich sind in Art. 23 der Verordnung 2015/1589 die Rechtsfolgen eines Vorschlags zweckdienlicher Maßnahmen festgelegt. Danach leitet die Kommission das förmliche Prüfverfahren ein, wenn der Mitgliedstaat den vorgeschlagenen Maßnahmen nicht zustimmt und die Kommission trotz der von dem Mitgliedstaat vorgebrachten Argumente weiterhin die Auffassung vertritt, dass diese Maßnahmen notwendig sind. Ferner ist vorgesehen, dass die Artikel über das förmliche Prüfverfahren und über die verschiedenen Beschlüsse, die von der Kommission nach Abschluss dieses Verfahrens erlassen werden können, entsprechend gelten.
In Anbetracht dieser Bestimmungen ist festzustellen, dass die Kommission weder die Beweislast umgekehrt noch das bei der Prüfung einer bestehenden Beihilferegelung einzuhaltende Verfahren missachtet hat.
Die Kommission hat im vorliegenden Fall nämlich zunächst in Zusammenarbeit mit den französischen Behörden die Beihilferegelung geprüft und, nachdem die von ihr vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen von diesen Behörden abgelehnt worden waren, die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens gemäß Art. 23 Abs. 2 der Verordnung 2015/1589 und Art. 108 Abs. 2 AEUV beschlossen (siehe oben, Rn. 2 bis 7).
Zwar legen die oben in Rn. 122 erwähnten Bestimmungen ein Verfahren der Zusammenarbeit zwischen dem Mitgliedstaat und der Kommission im Stadium der Auskunftsersuchen und des Vorschlags zweckdienlicher Maßnahmen fest; sie sehen jedoch, falls die Kommission die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens beschließt, ausdrücklich vor, dass die Vorschriften über die Durchführung dieses Verfahrens, die normalerweise für neue Beihilfen gelten, entsprechend auch im Rahmen eines Verfahrens bei einer bestehenden Beihilferegelung gelten.
Es gibt also, wie die Kommission betont, keinen Grund, im Stadium des förmlichen Prüfverfahrens verfahrensrechtlich zwischen neuen und bestehenden Beihilfen zu unterscheiden.
Erst recht kann keine Rede von einer Umkehr der Beweislast bei der Prüfung der Vereinbarkeit einer bestehenden Beihilferegelung mit dem Binnenmarkt sein. Wie die Kommission vorträgt, bleibt es dem betroffenen Mitgliedstaat und den Beteiligten unbenommen, der vorläufigen Einschätzung der Kommission hierzu im förmlichen Prüfverfahren zu widersprechen. Der Mitgliedstaat und – in geringerem Maß – die Beteiligten sind normalerweise eher in der Lage, darzutun, dass mit der fraglichen Maßnahme ein Ziel von allgemeinem Interesse verfolgt worden sei, dessentwegen diese Maßnahme ganz oder teilweise für binnenmarktkonform erklärt werden könne.
Insoweit ist festzustellen, dass die Kommission im angefochtenen Beschluss die verschiedenen Gründe geprüft hat, die im förmlichen Prüfverfahren angeführt worden waren, um die Binnenmarktkonformität darzutun, und dass sie erläutert hat, weshalb keiner von ihnen die Möglichkeit bot, die fragliche Maßnahme, sei es auch nur teilweise, für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären.
Was erstens Art. 93 AEUV anbelangt, so lautet dieser wie folgt: „Mit den Verträgen vereinbar sind Beihilfen, die den Erfordernissen der Koordinierung des Verkehrs oder der Abgeltung bestimmter, mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes zusammenhängender Leistungen entsprechen.“
Dazu hat die Kommission im 97. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses dargelegt, obwohl die Binnenhäfen bei der Entwicklung des multimodalen Verkehrs eine bedeutende Rolle spielten, fielen doch nicht alle Investitionen der Häfen in den Anwendungsbereich von Art. 93 AEUV, der auf Beihilfen begrenzt sei, die den Erfordernissen der Koordinierung des Verkehrs entsprächen. Im Übrigen stelle die Befreiung von der Körperschaftsteuer keine Investitionsbeihilfe, sondern eine nicht investitionsorientierte Betriebsbeihilfe dar. Die Maßnahme sei auch, wie erwähnt, nicht auf die Abgeltung bestimmter, mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes zusammenhängender Leistungen gerichtet. Der Vorteil aus einer Steuerbefreiung sei also schlichtweg nicht auf den Betrag beschränkt, der zur Gewährleistung der Koordinierung des Verkehrs bzw. zur Abgeltung bestimmter, mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes zusammenhängender Leistungen erforderlich sei, wodurch die Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht garantiert werde. Die Maßnahme habe zudem keinen klar ausgewiesenen Anreizeffekt, vor allem, weil die Steuerbefreiung den rentabelsten Häfen zugutekomme, die über die meisten Mittel verfügten und den geringsten Anreizbedarf hätten. Folglich könne Art. 93 AEUV nicht angewendet werden.
Entgegen dem Vorbringen der Klägerin weist diese Argumentation keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler auf. Denn die Klägerin erläutert insbesondere nicht, inwiefern die Körperschaftsteuerbefreiung für Häfen untrennbar mit der Koordinierung des Verkehrs verbunden und hierfür notwendig sein sollte.
Die Kommission darf nach der Rechtsprechung eine Beihilfe aber nur dann für binnenmarktkonform erklären, wenn sie feststellen kann, dass diese Beihilfe zur Verwirklichung eines der Ziele beiträgt, die in der zur Begründung ihrer Konformität angeführten Rechtsgrundlage genannt sind, und dass das begünstigte Unternehmen diese Ziele unter normalen Marktbedingungen durch eigene Maßnahmen nicht erreichen könnte. Mit anderen Worten: Für eine Beihilfe kann nur dann eine der im Vertrag vorgesehenen Ausnahmen eingreifen, wenn sie nicht nur einem der Vertragsziele entspricht, sondern auch zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist (vgl. entsprechend Urteil vom 13. Dezember 2017, Griechenland/Kommission,
T‑314/15
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2017:903
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Obwohl weder Art. 93 AEUV noch Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV einen Unterschied zwischen Betriebs- und Investitionsbeihilfen macht, ist festzustellen, dass nach ständiger Rechtsprechung Betriebsbeihilfen, d. h. Beihilfen, die den
Status quo
erhalten oder ein Unternehmen von den Kosten befreien sollen, die es normalerweise im Rahmen seiner laufenden Geschäftsführung oder seiner üblichen Tätigkeiten zu tragen gehabt hätte, nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können.
Mit Beihilfen, die lediglich die laufenden und gewöhnlichen Betriebskosten senken, die ein Unternehmen im Rahmen seines gewöhnlichen Geschäftsbetriebs ohnehin zu tragen gehabt hätte, wird nämlich kein Ziel von öffentlichem Interesse im Sinne von Art. 93 AEUV oder Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV verfolgt. Da solche Beihilfen die Beihilfeempfänger gegenüber ihren Wettbewerbern begünstigen würden, ohne dass dies durch die Verwirklichung eines Ziels von öffentlichem Interesse gerechtfertigt wäre, können sie nicht für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden (Urteil vom 12. Juli 2018, Österreich/Kommission,
T‑356/15
, mit Rechtsmittel angefochten,
EU:T:2018:439
, Rn.
; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 8. Juni 1995, Siemens/Kommission,
T‑459/93
,
EU:T:1995:100
, Rn.
).
Im Übrigen beruft sich die Klägerin bei ihrem Versuch, die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilferegelung mit dem Binnenmarkt darzutun, vergeblich auf die Entscheidung SA.37402 der Kommission vom 18. Dezember 2014 über eine Beihilfe für den Hafen von Budapest. Wie die Kommission nämlich ausführt, kann ihre Entscheidungspraxis die Gültigkeit des angefochtenen Beschlusses nicht berühren (siehe oben, Rn. 72). Jedenfalls genügt die Feststellung, dass die in jener Rechtssache fragliche Beihilfe anders als die im vorliegenden Fall streitige Maßnahme eine Beihilfe für Investitionen in Hafeninfrastrukturen war, mit der ein klares Ziel verfolgt wurde.
Was die Mitteilung der Kommission zu Beihilfen im Seeverkehr angeht, so bezieht diese sich, wie ihr Name besagt, ausschließlich auf Beihilfen für den Seeverkehr, nicht aber auf Beihilfen für Häfen oder für Hafeninfrastrukturen. Zudem betreffen die in dieser Mitteilung erwähnten steuerrechtlichen Maßnahmen nicht eine allgemeine Befreiung von der Körperschaftsteuer wie im vorliegenden Fall, sondern den Ersatz einer bestimmten Art der Besteuerung durch eine andere, die auf die Tonnage bezogen ist, um Betriebsverlagerungen zu vermeiden. Die Klägerin kann daher aus dieser Mitteilung keinen allgemeinen Grundsatz herleiten, wonach Beihilfen in Form einer Steuerermäßigung mit dem Binnenmarkt vereinbar wären. Aus dieser Mitteilung ergibt sich allenfalls, dass bestimmte Betriebsbeihilfen in Form von Steuererleichterungen in Ausnahmefällen für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden können, was die Kommission nicht bestreitet (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Juli 2018, Österreich/Kommission,
T‑356/15
, mit Rechtsmittel angefochten,
EU:T:2018:439
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Was zweitens Art. 107 Abs. 3 Buchst. a und b AEUV und Art. 349 AEUV betrifft, so hat die Kommission die Anwendbarkeit dieser Bestimmungen in den Erwägungsgründen 98 bis 100 des angefochtenen Beschlusses geprüft. Die Klägerin legt nicht dar, inwiefern diese Prüfung mit einem offensichtlichen Beurteilungsfehler behaftet wäre, sondern beschränkt sich auf die Äußerung, Art. 349 AEUV biete unzweifelhaft eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Annahme, dass eine Regelung über die Steuerbefreiung von Überseehäfen vertragskonform sei.
Insoweit ist jedoch zum einen festzustellen, dass die fragliche Beihilfemaßnahme nicht auf Überseehäfen zugeschnitten ist, sondern alle in Art. 1 des angefochtenen Beschlusses angeführten Häfen und begünstigten Struktureinheiten betrifft. Zum anderen kann der Unionsgesetzgeber nach Art. 349 AEUV zwar spezifische Maßnahmen beschließen, die insbesondere darauf abzielen, die Bedingungen für die Anwendung des Vertrags auf die dort genannten Gebiete festzulegen, um zu berücksichtigen, dass die strukturbedingte soziale und wirtschaftliche Lage dieser Gebiete durch eine Reihe von Faktoren erschwert wird, die als ständige Gegebenheiten und durch ihr Zusammenwirken deren Entwicklung schwer beeinträchtigen (Urteil vom 10. September 2009, Banco Comercial dos Açores/Kommission,
T‑75/03
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2009:322
, Rn.
). Art. 349 Abs. 3 AEUV sieht jedoch vor, dass der Rat diese Maßnahmen unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale und Zwänge der Gebiete in äußerster Randlage beschließt, ohne dabei die Integrität und Kohärenz der Rechtsordnung der Union, die auch den Binnenmarkt und die gemeinsamen Politiken umfasst, auszuhöhlen. Es ist aber festzustellen, dass die Klägerin keine Bestimmung des abgeleiteten Rechts anführt, wonach der Rat beschlossen hätte, Beihilfen in Form einer Körperschaftsteuerbefreiung für Häfen in den französischen Überseegebieten zu genehmigen.
Soweit sich die Klägerin auf die Verordnung 2017/352 beruft, genügt es, festzustellen, dass diese Verordnung, wie die Kommission im 111. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses bemerkt hat, weder zum Zweck noch zur Folge hat, Maßnahmen der Kommission gemäß den Art. 107 und 108 AEUV zu beeinflussen. Diese Verordnung, mit der ein Rahmen für die Erbringung von Hafendiensten geschaffen und gemeinsame Bestimmungen für die finanzielle Transparenz der Häfen festgelegt werden sollen, sieht im Gegenteil vor, dass „eine faire und wirksame Kontrolle staatlicher Beihilfen“ möglich sein muss (sechster Erwägungsgrund), dass „die zuständigen Behörden nicht daran [gehindert werden sollen], einen Ausgleich für Tätigkeiten zur Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen zu gewähren, sofern dabei die geltenden Vorschriften für staatliche Beihilfen eingehalten werden“ (32. Erwägungsgrund), und dass „[a]uf jeden Fall … die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen gewährleistet sein [soll]“ (43. Erwägungsgrund).
Durch die von der Klägerin ebenfalls angeführte Verordnung 2017/1084 wurde die Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission vom 17. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (
ABl. 2014, L 187, S. 1
) geändert, indem in diese u. a. die Art. 56b und 56c eingefügt wurden, die die Möglichkeit einer Freistellung bestimmter Beihilfen für See- und für Binnenhäfen vorsehen. Durch die Verordnung Nr. 651/2014, die auf der Grundlage des Art. 108 Abs. 4 AEUV und der Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates vom 7. Mai 1998 über die Anwendung der Artikel 92 und 93 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen (
ABl. 1998, L 142, S. 1
) erlassen wurde, sollen die Mitgliedstaaten unter gewissen Voraussetzungen von ihrer Anmeldepflicht bei bestimmten Gruppen von Beihilfen freigestellt werden können. Wie die Kommission vorträgt, sieht diese Verordnung jedoch keine anderen als die im Vertrag genannten Fallgruppen der Binnenmarktkonformität vor. Da die Kommission in den Erwägungsgründen 95 bis 104 des angefochtenen Beschlusses, ohne einen offensichtlichen Beurteilungsfehler zu begehen, festgestellt hat, dass die fragliche Maßnahme nicht für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden könne (siehe oben), konnte sie diese Maßnahme erst recht nicht aufgrund der Verordnung Nr. 651/2014 für binnenmarktkonform erklären. Überdies sehen die Art. 56b und 56c der Verordnung Nr. 651/2014 eine Reihe von Voraussetzungen u. a. in Bezug auf beihilfefähige Kosten, Beihilfeintensität oder Erforderlichkeit der Beihilfe vor, ohne dass die Klägerin versucht hätte, nachzuweisen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.
Somit ist das Vorbringen zurückzuweisen, mit dem die Klägerin eine Missachtung der Besonderheiten des Verfahrens bei bestehenden Beihilfen, eine Umkehr der Beweislast und offensichtliche Beurteilungsfehler bei der Prüfung der Vereinbarkeit der fraglichen Regelung mit dem Binnenmarkt rügt.
Als Zweites wirft die Klägerin der Kommission vor, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dadurch verletzt zu haben, dass sie im angefochtenen Beschluss die völlige Abschaffung der fraglichen Regelung vorgeschrieben habe, anstatt deren Umgestaltung zu verlangen oder sie unter bestimmten Bedingungen für binnenmarktkonform zu erklären.
Insoweit ist zu beachten, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nach der Rechtsprechung verlangt, dass die Rechtsakte der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was für die Erreichung des verfolgten Ziels angemessen und erforderlich ist; stehen mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl, ist die am wenigsten belastende zu wählen (vgl. Urteil vom 17. Juli 2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Kommission,
T‑457/09
,
EU:T:2014:683
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Nach Ansicht der Kommission war die geprüfte Maßnahme im vorliegenden Fall mit dem Binnenmarkt offensichtlich unvereinbar, so dass sie mit dem Binnenmarkt auch dann nicht in Einklang hätte gebracht werden können, wenn sie umgestaltet oder mit Bedingungen versehen worden wäre. Jede Änderung der fraglichen Beihilferegelung, um ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt herbeizuführen, wäre außergewöhnlich kompliziert gewesen, da der in einer Befreiung von der Körperschaftsteuer auf den erzielten Gewinn bestehende Vorteil wesensmäßig mit den Konformitätskriterien, insbesondere mit der Verhältnismäßigkeit und der Transparenz der Maßnahme im Hinblick auf ein bestimmtes Ziel, schwer zu vereinbaren sei.
Dazu ist zum einen zu bemerken, dass die Kommission nach Art. 22 der Verordnung 2015/1589 als zweckdienliche Maßnahmen eine inhaltliche Änderung der Beihilferegelung, die Einführung von Verfahrensvorschriften oder die Abschaffung der Beihilferegelung vorschlagen kann. Die Möglichkeit einer Abschaffung der fraglichen Beihilferegelung ist also ausdrücklich schon im Stadium des Vorschlags zweckdienlicher Maßnahmen vorgesehen, d. h. bevor die förmliche Prüfungsphase eröffnet wird.
Zum anderen hängt die Befugnis der Kommission, die völlige Abschaffung einer bestehenden Beihilferegelung zu verlangen, wenn sie am Ende des förmlichen Prüfverfahrens die Unvereinbarkeit dieser Regelung mit dem Binnenmarkt feststellt, nicht von einem im Verhältnis zur Prüfung neuer Beihilferegelungen zusätzlichen Erfordernis ab, da eine verfahrensrechtliche Parallelität zwischen diesen beiden Verfahren besteht, sobald das förmliche Prüfverfahren eingeleitet wird (siehe oben, Rn. 127).
Wie die Klägerin betont, muss allerdings der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt werden, wenn von einer solchen Möglichkeit Gebrauch gemacht wird; das bedeutet, dass die Kommission, wenn eine Änderung oder bestimmte Umgestaltungen der fraglichen Regelung möglich sind und ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt herbeiführen können, diese Möglichkeit im Stadium ihres Vorschlags zweckdienlicher Maßnahmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat zumindest ausloten muss.
Mit der Kommission ist jedoch festzustellen, dass eine solche Änderung der fraglichen Beihilferegelung, die übrigens von der Französischen Republik offenbar nicht in Betracht gezogen wurde, im vorliegenden Fall kompliziert, wenn nicht gar unmöglich erschien. Da es sich hierbei um eine Maßnahme handelt, die eine uneingeschränkte Körperschaftsteuerbefreiung für bestimmte allgemeine Kategorien von Begünstigten ohne Ausrichtung auf ein klar definiertes Ziel von allgemeinem Interesse vorsieht, hätte eine Änderung dieser Regelung nämlich bedeutet, dass die Französische Republik eine grundlegend andere Regelung als die von der Kommission geprüfte bestehende Beihilferegelung hätte anmelden müssen. So wäre es insbesondere erforderlich gewesen, den Vorteil nur bedingt zu gewähren und seine Höhe auf die nicht gedeckten Kosten bestimmter Investitionen oder auf die Kompensation etwaiger Kosten für DAWI zu beschränken, deren Art und Umfang je nach Hafenkategorien oder gar für jeden einzelnen Hafen auf jährlicher Basis hätten definiert werden müssen, und zwar unter Berücksichtigung der finanziellen Besonderheiten der rund 500 französischen Häfen und der eventuell unterschiedlichen Vorschriften, die für jeden von ihnen, insbesondere für die Überseehäfen, in Bezug auf die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt gelten.
Die Kommission hat daher entgegen dem Vorbringen der Klägerin den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht dadurch verletzt, dass sie nicht geprüft hat, ob die fragliche Beihilfemaßnahme bei bestimmten Änderungen die Voraussetzungen für die Finanzierung von DAWI hätte erfüllen und als mit dem Binnenmarkt vereinbar hätte angesehen werden können.
Zwar hat die Kommission, wie die Klägerin vorträgt, in ihren Entscheidungen vom 15. Dezember 2009 über die staatliche Beihilfe SA.14175 (ex E 2/2005 und N 642/2009) – Niederlande – Existing and special project aid to housing corporations (
ABl. 2010, C 31, S. 4
) und vom 30. August 2010 über die staatliche Beihilfe E/2005 – Niederlande – Existing aid to housing corporations: decision amending paragraphs 22-24 of the Commission Decision of 15 December 2009 (
ABl. 2010, C 250, S. 1
), den niederländischen Behörden vorgeschlagen, die bestehende Beihilferegelung nicht abzuschaffen, sondern zu ändern, um sie mit den unionsrechtlichen Vorschriften über staatliche Beihilfen in Einklang zu bringen.
In den in der vorstehenden Randnummer erwähnten Entscheidungen zum niederländischen sozialen Wohnungsbau hatte das Königreich der Niederlande aber angeboten, Verpflichtungen einzugehen, die den von der Kommission vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen entsprachen, um die Regelung binnenmarktkonform zu machen. Die endgültige Entscheidung der Kommission war deshalb aufgrund von Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 erlassen worden, der die Rechtsfolgen für den Fall regelt, dass der Mitgliedstaat den von der Kommission vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen zustimmt.
Im vorliegenden Fall hat der Mitgliedstaat jedoch weder den von der Kommission vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen zugestimmt noch, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, Verpflichtungen angeboten, um ihren Einwänden Rechnung zu tragen, so dass der angefochtene Beschluss am Ende des förmlichen Prüfverfahrens gemäß Art. 23 Abs. 2 der Verordnung 2015/1589 erlassen wurde. Daher kann keine Parallele zu den vorstehend erwähnten Entscheidungen gezogen werden.
Der vierte Klagegrund ist demnach zurückzuweisen.
Zum fünften Klagegrund: Verletzung des Grundsatzes der ordnungsgemäßen Verwaltung
Mit diesem Klagegrund rügt die Klägerin, der angefochtene Beschluss sei unter Verletzung der Pflicht zu objektiver Unparteilichkeit erlassen worden, die der Kommission nach dem in Art. 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerten Recht auf eine gute Verwaltung obliege. Sie wirft der Kommission insbesondere vor, in Bezug auf Beihilferegelungen untätig geblieben zu sein, von denen bestimmte Häfen der Union aufgrund des Steuerrechts anderer Mitgliedstaaten profitierten, wodurch sie neue Wettbewerbsverzerrungen verursacht und ihre Aufgabe als Garantin für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts unmittelbar verletzt habe.
Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
Zunächst ist zu prüfen, ob eine etwaige Verletzung des Grundsatzes der ordnungsgemäßen Verwaltung, sofern sie erwiesen wäre, einen eigenständigen Rechtsfehler darstellt, wie die Klägerin geltend macht, der für sich allein die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses zur Folge haben könnte. Denn die Kommission meint, eine Verletzung dieses Grundsatzes könne nur in Verbindung mit einem Verstoß gegen eine andere unionsrechtliche Bestimmung zur Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses führen. Sie erwähnt in diesem Zusammenhang Rn. 43 des Urteils vom 6. Dezember 2001, Area Cova u. a./Rat und Kommission (
T‑196/99
,
EU:T:2001:281
), wonach der Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung nicht zu den Rechtsnormen gehört, die bezwecken, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, deren Verletzung zur Begründung der außervertraglichen Haftung der Union geltend gemacht werden könnte.
Bei der von der Kommission angeführten Rechtsprechung geht es jedoch darum, ob das Recht auf eine ordnungsgemäße Verwaltung eine Rechtsnorm darstellt, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, wobei diese Frage für die Haftungsklage im Sinne von Art. 268 AEUV, nicht aber für die wie im vorliegenden Fall auf Art. 263 AEUV gestützte Nichtigkeitsklage von Bedeutung ist.
Im Rahmen ihres auf eine Verletzung des Rechts auf eine ordnungsgemäße Verwaltung gestützten Klagegrundes rügt die Klägerin im Kern eine Verletzung der Sorgfaltspflicht und des Unparteilichkeitsgebots.
Nach der Rechtsprechung ergibt sich die Sorgfaltspflicht aus dem Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung. Sie gilt generell für das Handeln der Unionsverwaltung in den Beziehungen zur Öffentlichkeit und bedeutet, dass die Unionsverwaltung sorgsam und umsichtig handeln sowie sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls untersuchen muss (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 16. Dezember 2008, Masdar [UK]/Kommission,
C‑47/07 P
,
EU:C:2008:726
, Rn.
und
, und vom 15. Januar 2015, Ziegler und Ziegler Relocation/Kommission,
T‑539/12 und T‑150/13
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2015:15
, Rn.
).
Außerdem hat nach Art. 41 der Charta der Grundrechte jede Person u. a. ein Recht darauf, dass ihre Angelegenheiten von den Organen der Union unparteiisch behandelt werden. Dieses Unparteilichkeitsgebot umfasst zum einen die subjektive Unparteilichkeit in dem Sinne, dass kein Mitglied des betroffenen Organs, das mit der Sache befasst ist, Voreingenommenheit oder persönliche Vorurteile an den Tag legen darf, und zum anderen die objektive Unparteilichkeit in dem Sinne, dass das Organ hinreichende Garantien bieten muss, um jeden berechtigten Zweifel in dieser Hinsicht auszuschließen (vgl. Urteil vom 11. Juli 2013, Ziegler/Kommission,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Die Pflicht der Kommission zur Unparteilichkeit kann jedoch nicht bedeuten, dass die Kommission, wenn sie bestehende Beihilferegelungen in mehreren Mitgliedstaaten prüft, diese Untersuchungen gleichzeitig durchführen oder rechtsverbindliche Entscheidungen am selben Tag gegenüber allen Mitgliedstaaten erlassen müsste. Im vorliegenden Fall ergibt sich zwar aus der Pressemitteilung der Kommission vom 9. Juli 2014 zu den Steuerbefreiungen für niederländische öffentliche Unternehmen, dass „[i]n bestimmten Mitgliedstaaten … Häfen keiner Körperschaftsteuer, sondern einem alternativen, möglicherweise günstigeren Steuersystem [unterliegen]“, während „[i]n anderen Mitgliedstaaten wiederum … Häfen gar keine Körperschaftsteuer [zahlen], weil sie Verluste verzeichnen“; aus diesen allgemeinen Erwägungen kann die Klägerin jedoch nicht den Schluss ziehen, dass die Kommission deshalb das Unparteilichkeitsgebot verletzt hätte, weil sie zuerst das belgische, das niederländische und das französische Besteuerungssystem geprüft sowie negative abschließende Entscheidungen zu diesen Systemen erlassen hat, bevor sämtliche Besteuerungssysteme der übrigen Mitgliedstaaten, die möglicherweise ebenfalls staatliche Beihilfen enthalten, von ihr geprüft worden waren.
Ferner ist darauf hinzuweisen, dass ähnliche Argumente in der Rechtssache geprüft und zurückgewiesen wurden, in der das Urteil vom 31. Mai 2018, Groningen Seaports u. a./Kommission (
T‑160/16
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2018:317
), ergangen ist, das die Klage einiger niederländischer Häfen gegen den Beschluss (EU) 2016/634 der Kommission vom 21. Januar 2016 über die staatliche Beihilfe SA.25338 (2014/C) (ex E 3/2008 und ex CP 115/2004) der Niederlande – Befreiung niederländischer öffentlicher Unternehmen von der Körperschaftsteuer (
ABl. 2016, L 113, S. 148
) zum Gegenstand hatte.
Das Gericht hat in jener Rechtssache nämlich entschieden, wenn ein Mitgliedstaat eine ihm nach dem Vertrag obliegende Verpflichtung, insbesondere das Verbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV, verletze, so könne dies nicht damit gerechtfertigt werden, dass andere Mitgliedstaaten dieser Verpflichtung ebenfalls nicht nachkämen, da die Auswirkungen mehrfacher Wettbewerbsverzerrungen auf den Handelsverkehr zwischen Mitgliedstaaten sich nicht gegenseitig aufhöben, sondern sich kumulierten, wodurch die schädlichen Folgen für den Binnenmarkt vergrößert würden (vgl. Urteil vom 31. Mai 2018, Groningen Seaports u. a./Kommission,
T‑160/16
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2018:317
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Selbst wenn also unterstellt wird, dass andere Mitgliedstaaten ihren Seehäfen staatliche Beihilfen gewähren, ändert dies nichts daran, dass die Kommission insoweit, als sie im angefochtenen Beschluss die fragliche Beihilferegelung für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt und ihre Abschaffung angeordnet hat, den Zweck verfolgt, faire Wettbewerbsbedingungen im Hafensektor wiederherzustellen und somit die Ziele der Regeln für staatliche Beihilfen zu verwirklichen (vgl. entsprechend Urteil vom 31. Mai 2018, Groningen Seaports u. a./Kommission,
T‑160/16
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2018:317
, Rn.
).
Das Gericht hat auch darauf hingewiesen, dass die Beachtung des Grundsatzes der Gleichbehandlung mit der Beachtung des Gebots rechtmäßigen Handelns in Einklang gebracht werden müsse, das besage, dass sich niemand zu seinem Vorteil auf eine zugunsten anderer begangene Rechtsverletzung berufen könne (vgl. Urteil vom 31. Mai 2018, Groningen Seaports u. a./Kommission,
T‑160/16
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2018:317
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Daher ist das Vorbringen der Klägerin zurückzuweisen, wonach die Kommission den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung deshalb verletzt habe, weil sie Verfahren wegen staatlicher Beihilfen nur gegen drei Staaten (die Französische Republik, das Königreich Belgien und das Königreich der Niederlande) eingeleitet habe, obwohl ausweislich der Antworten auf ihren Fragebogen die Hälfte der Mitgliedstaaten zugegeben habe, dass sie für ihre Häfen vom allgemeinen Recht abweichende Steuerregelungen vorsähen.
Jedenfalls geht dieses Vorbringen ins Leere, da es nicht geeignet ist, die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses an sich in Frage zu stellen, sondern vielmehr eine etwaige Untätigkeit der Kommission in Bezug auf ähnliche Beihilferegelungen aufzeigen soll, die auch in anderen Mitgliedstaaten zu gelten scheinen. Wie die Kommission aber hervorhebt, ist es der Klägerin in einem solchen Fall unbenommen, eine Beschwerde wegen der in anderen Mitgliedstaaten fortbestehenden Beihilferegelungen bei der Kommission einzureichen und im Fall ungerechtfertigter und lang anhaltender Untätigkeit der Kommission eine Untätigkeitsklage im Sinne von Art. 265 AEUV zu erheben.
Nach alledem ist der fünfte Klagegrund zurückzuweisen und damit die Klage insgesamt abzuweisen.
Kosten
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Sechste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Klage wird abgewiesen.

2.
Die Union des ports de France – UPF trägt die Kosten.

Berardis
Papasavvas
Spineanu-Matei
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 30. April 2019.
Unterschriften
Inhaltsverzeichnis

Vorgeschichte des Rechtsstreits

Verfahren und Anträge der Parteien

Entscheidungsgründe

Zur Zulässigkeit

Zur Begründetheit

Zum ersten Klagegrund, mit dem geltend gemacht wird, die Kommission habe insoweit einen Rechtsfehler begangen, als sie die Regelung zur Befreiung der französischen Häfen von der Körperschaftsteuer zu Unrecht insgesamt als staatliche Beihilfe eingestuft habe

Zum zweiten Klagegrund: Rechtsfehler bei der Beurteilung der wirtschaftlichen Natur der Tätigkeiten der französischen Häfen

Zum dritten Klagegrund, mit dem im Kern Beurteilungsfehler sowie ein Begründungsmangel in Bezug auf die Voraussetzungen einer Wettbewerbsverfälschung und einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten gerügt werden

Zum vierten Klagegrund: Rechtsfehler bei der Durchführung des Verfahrens zur Prüfung bestehender Beihilfen und Verstoß gegen Art. 108 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

Zum fünften Klagegrund: Verletzung des Grundsatzes der ordnungsgemäßen Verwaltung

Kosten
(
*1
)	Verfahrenssprache: Französisch.