CELEX: 62020TJ0657
Pomoc państwa
Fiński rynek transportu lotniczego
Pomoc przyznana przez Finlandię Finnairowi w związku z pandemią COVID-19
Dokapitalizowanie przewoźnika lotniczego dokonane przez jego właścicieli publicznych i prywatnych proporcjonalnie do istniejącej wcześniej struktury własności
Decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń
Tymczasowe ramy środków pomocy państwa
Środek przeznaczony na zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego
Odstępstwo od niektórych wymogów ram tymczasowych
Brak wyważenia korzystnych skutków pomocy z jej negatywnymi skutkami dla warunków wymiany handlowej i utrzymania niezakłóconej konkurencji
Równość traktowania
Swoboda przedsiębiorczości
Swoboda świadczenia usług
Obowiązek uzasadnienia

W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżący, Ryanair DAC, żąda stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Europejskiej C(2020) 3970 final z dnia 9 czerwca 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.57410 (2020/N) – Finlandia COVID-19: Dokapitalizowanie Finnaira (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Okoliczności powstania sporu
W dniu 3 czerwca 2020 r. Republika Finlandii zgłosiła Komisji zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE środek pomocy w postaci dokapitalizowania (emisja praw poboru) o kwotę, która w zależności od ostatecznych warunków wydania praw poboru mogła wynosić od 499 do 512 mln EUR (zwany dalej „rozpatrywanym środkiem”). Nowe akcje były oferowane wszystkim udziałowcom beneficjenta, Finnair, Plc (zwanego dalej „beneficjentem” lub „Finnairem”) proporcjonalnie do posiadanych przez nich udziałów w jego kapitale.
Rozpatrywany środek jest oparty na art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Jest on następnym w kolejności po udzieleniu gwarancji państwa na rzecz Finnaira, którą Komisja uznała w decyzji C(2020) 3387 final z dnia 18 maja 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.56809 (2020/N) – Finlandia COVID-19: Gwarancja państwa przyznana Finnairowi (zwanej dalej „decyzją w sprawie gwarancji państwa”) za zgodną z rynkiem wewnętrznym w świetle pkt 3.2 i 3.4 komunikatu Komisji z dnia 19 marca 2020 r., zatytułowanego „Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID‑19” (
Dz.U. 2020, C 91
I, s. 1), zmienionego w dniach 3 kwietnia i 8 maja 2020 r. (zwanego dalej „ramami tymczasowymi”). Ta gwarancja państwa pokrywała 90% pożyczki wynoszącej 600 mln EUR uzyskanej przez Finnaira z funduszu emerytalnego.
W dniu 9 czerwca 2020 r. Komisja wydała zaskarżoną decyzję, w której postanowiła nie wnosić zastrzeżeń wobec rozpatrywanego środka, jako że jest on zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Komisja oceniła zgodność ze wspólnym rynkiem każdego środka wchodzącego w skład operacji globalnej, a mianowicie gwarancji państwa i dokapitalizowania. W szczególności zbadała ona, czy występują skutki związane z kumulacją dwóch środków i czy te ewentualne skumulowane skutki są zgodne z rynkiem wewnętrznym.
Żądania stron
Skarżący wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub oddalenie jej jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Republika Francuska i Republika Finlandii wnoszą do Sądu o oddalenie skargi.
Co do prawa
Na poparcie skargi skarżący podnosi cztery zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, drugi – naruszenia zasad niedyskryminacji, swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości, trzeci – naruszenia jego praw proceduralnych, a czwarty – naruszenia obowiązku uzasadnienia.
W przedmiocie dopuszczalności
Komisja, popierana przez Republikę Francuską, kwestionuje dopuszczalność trzech pierwszych zarzutów. Komisja podnosi, że niedopuszczalne jest podważanie przez skarżącego zasadności zaskarżonej decyzji, ponieważ nie wykazał on, iż jego pozycja konkurencyjna na fińskim rynku transportu lotniczego doznała znaczącego pogorszenia. Skarżący ograniczył się do wskazania, że świadczył usługi na trasie Helsinki (Finlandia) – Wiedeń (Austria) latem 2020 r., ale oświadczył, że je zakończył. Komisja ma zatem również wątpliwości co do tego, czy skarżący wykazał, że był zainteresowaną stroną, ponieważ nie przedstawił żadnego dowodu wykazującego, że konkurował z beneficjentem pomocy.
Skarżący kwestionuje te zarzuty niedopuszczalności.
Należy przypomnieć, że wydając decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (
Dz.U. 2015, L 248, s. 9
), tak jak w niniejszej sprawie, Komisja nie tylko uznaje rozpatrywane środki za zgodne z rynkiem wewnętrznym, lecz również w sposób dorozumiany odmawia wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE i w art. 6 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia (zob. analogicznie wyrok z dnia 27 października 2011 r., Austria/Scheucher-Fleisch i in.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Jeżeli po badaniu wstępnym Komisja dojdzie do wniosku, że zgłoszony środek budzi wątpliwości pod względem jego zgodności z rynkiem wewnętrznym, zobowiązana jest na podstawie art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2015/1589 wydać decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE oraz w art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w decyzji takiej wzywa się zainteresowane państwo członkowskie oraz inne zainteresowane strony do złożenia uwag w określonym terminie, który zazwyczaj nie jest dłuższy niż miesiąc (zob. analogicznie wyrok z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, pkt
).
W niniejszej sprawie po przeprowadzeniu badania wstępnego Komisja postanowiła nie wnosić zastrzeżeń wobec rozpatrywanego środka, jako że jest on zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Ponieważ formalne postępowanie wyjaśniające nie zostało wszczęte, zainteresowane strony, które mogły przedstawić uwagi na tym etapie, nie miały tej możliwości. Aby temu zaradzić, przyznano im prawo do zakwestionowania przed sądem Unii decyzji o niewszczynaniu formalnego postępowania wyjaśniającego wydanej przez Komisję. Tak więc skarga wniesiona przez zainteresowaną stronę w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE, która ma na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jest dopuszczalna, ponieważ autor tej skargi zmierza do ochrony praw proceduralnych, które wywodzi z tego ostatniego postanowienia (zob. podobnie wyrok z dnia 18 listopada 2010 r., NDSHT/Komisja,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W świetle art. 1 lit. h) rozporządzenia 2015/1589 przedsiębiorstwo konkurencyjne wobec beneficjenta środka pomocy bezspornie znajduje się wśród „zainteresowanych stron” w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE (wyrok z dnia 3 września 2020 r., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i in./Komisja,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, pkt
; zob. także podobnie wyrok z dnia 18 listopada 2010 r., NDSHT/Komisja,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
, pkt
).
Wbrew twierdzeniom Komisji i Republiki Francuskiej skarżący wykazał w sposób wymagany prawem, że był konkurentem Finnaira. Wyjaśnił on bowiem, że świadczył usługi transportu lotniczego pasażerów z i do Finlandii od ponad 17 lat. Bezsporne jest również, że przed rozpoczęciem pandemii COVID-19 skarżący posiadał udział w rynku tych usług, nawet jeśli był on niewielki. Skarżący wskazał również, że w 2019 r. przewiózł ponad 100000 pasażerów z i do Finlandii oraz że jego pierwotny rozkład lotów przed rozpoczęciem pandemii COVID-19 na sezon letni roku 2020 obejmował sześć linii z trzech fińskich lotnisk. Skarżący wyjaśnił również, co nie zostało zakwestionowane, że pandemia bardziej uderzyła w jego działalność w Finlandii niż w działalność beneficjenta.
Wbrew temu, co twierdzi Komisja, wniosku tego nie podważa okoliczność, że skarżący zaprzestał świadczenia usług w Finlandii z powodu pandemii COVID-19. Biorąc bowiem pod uwagę okoliczności przedstawione w pkt 14 powyżej oraz okoliczności, które doprowadziły do tego zaprzestania świadczenia usług, należy stwierdzić, że było ono prawdopodobnie tymczasowe i że stosunek konkurencyjny między skarżącym a beneficjentem w chwili wniesienia skargi nie był zakończony (zob. podobnie wyrok z dnia 2 września 2021 r., NeXovation/Komisja,
C‑665/19 P
,
EU:C:2021:667
, pkt
). Skarżący wskazał zresztą podczas rozprawy, że ponownie obsługuje loty z i do Finlandii.
Wynika z tego, że skarżący jako konkurent beneficjenta wykazał, iż jest zainteresowaną stroną w rozumieniu art. 1 lit. h) rozporządzenia 2015/1589, mającą interes w zapewnieniu ochrony praw proceduralnych, które wywodzi ona z art. 108 ust. 2 TFUE.
W niniejszej sprawie z pkt 33–39 skargi wynika, że skarżący zmierza w niej jedynie do uzyskania ochrony praw proceduralnych przysługujących mu na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, nawet jeśli zarzut trzeci jest jedynym zarzutem, który ma na celu wyraźnie ochronę jego praw. Należy zatem uznać dopuszczalność skargi w zakresie, w jakim skarżący powołuje się na naruszenie swoich praw proceduralnych. W konsekwencji należy określić, które zarzuty skargi mogą być dopuszczalne w zakresie, w jakim zmierzają do wykazania wspomnianego naruszenia.
Zarzut trzeci, mający na celu ochronę praw proceduralnych skarżącego, jest dopuszczalny. Ponadto należy przypomnieć, że w celu wykazania naruszenia swoich praw proceduralnych ma on prawo podnosić argumenty zmierzające do wykazania, że stwierdzenie zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym, do którego doszła Komisja, było błędne, co a fortiori może świadczyć o tym, że Komisja powinna była powziąć wątpliwości przy ocenie zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym. W związku z tym w niniejszej sprawie Sąd jest uprawniony do zbadania argumentów merytorycznych przedstawionych przez skarżącego w ramach dwóch pierwszych zarzutów, do których odsyła on w ramach zarzutu trzeciego, w celu sprawdzenia, czy mogą one uzasadniać podniesiony przez niego wyraźnie zarzut dotyczący istnienia wątpliwości uzasadniających wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 czerwca 2013 r., Ryanair/Komisja,
C‑287/12 P
, niepublikowany,
EU:C:2013:395
, pkt
–
; z dnia 6 maja 2019 r., Scor/Komisja,
T‑135/17
, niepublikowany,
EU:T:2019:287
, pkt
).
W odniesieniu do zarzutu czwartego, dotyczącego braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, że naruszenie obowiązku uzasadnienia stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych i stanowi bezwzględną przeszkodę procesową, którą sąd Unii powinien uwzględnić z urzędu i nie odnosi się do materialnej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, pkt
–
).
Co do istoty
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodność z prawem decyzji takiej jak zaskarżona decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń, wydana na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589, jest uzależniona od tego, czy ocena informacji i danych posiadanych przez Komisję podczas wstępnego etapu badania zgłoszonego środka powinna była wzbudzić wątpliwości co do zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym, jako że takie wątpliwości powinny prowadzić do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, w którym mogą uczestniczyć zainteresowane strony, o których mowa w art. 1 lit. h) tego rozporządzenia (zob. analogicznie wyroki: z dnia 3 września 2020 r., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i in./Komisja,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, pkt
; z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology,
C‑57/19 P
,
EU:C:2021:663
, pkt
).
Sąd Unii powinien oceniać zgodność z prawem decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń wydanej po zakończeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego nie tylko na podstawie informacji, którymi Komisja dysponowała w momencie jej wydania, lecz również na podstawie informacji, którymi mogła dysponować (wyroki: z dnia 29 kwietnia 2021 r., Achemos Grupė i Achema/Komisja,
C‑847/19 P
, niepublikowany,
EU:C:2021:343
, pkt
; z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology,
C‑57/19 P
,
EU:C:2021:663
, pkt
).
Dowód na istnienie wątpliwości co do zgodności danej pomocy z rynkiem wewnętrznym, którego należy poszukiwać zarówno w okolicznościach wydania decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, jak i w jej treści, powinien zostać przedstawiony przez wnoszącego o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie zbioru zgodnych poszlak (wyroki: z dnia 3 września 2020 r., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i in./Komisja,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, pkt
; z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology,
C‑57/19 P
,
EU:C:2021:663
, pkt
).
W niniejszej sprawie w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji do Sądu należy zbadanie argumentów przedstawionych przez skarżącego w celu wykazania, że po przeprowadzeniu badania wstępnego Komisja powinna była powziąć wątpliwości co do zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia 2015/1589.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia praw proceduralnych skarżącego
Zarzut trzeci, w ramach którego skarżący odsyła również do zarzutów pierwszego i drugiego, dzieli się na sześć części, opartych na różnych poszlakach wskazujących na to, że Komisja powinna była powziąć wątpliwości w rozumieniu tego pojęcia przyjętym w art. 4 rozporządzenia 2015/1589.
–
W przedmiocie poszlaki dotyczącej naruszenia art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE ze względu na to, że rozpatrywany środek nie zaradza poważnym zaburzeniom w gospodarce Finlandii
Skarżący zarzuca zasadniczo Komisji, że nie wykazała, iż sporny środek miał na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce fińskiej.
Komisja, popierana przez Republikę Francuską i Republikę Finlandii, kwestionuje tę argumentację.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE pomoc mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 107 ust. 3 lit. b) TFUE stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 107 ust. 1 TFUE ogólnej zasady niezgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym. Należy go więc interpretować w sposób ścisły (zob. wyrok z dnia 9 kwietnia 2014 r., Grecja/Komisja,
T‑150/12
, niepublikowany,
EU:T:2014:191
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Artykuł 107 ust. 1 TFUE stanowi, że pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym „w jakiejkolwiek formie”. Artykuł 107 ust. 3 lit. b) TFUE ma zastosowanie do pomocy indywidualnej [wyrok z dnia 14 kwietnia 2021 r., Ryanair/Komisja (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:196
, pkt
].
Zgodnie z orzecznictwem Komisja może uznać pomoc za zgodną z art. 107 ust. 3 TFUE jedynie wówczas, gdy może stwierdzić, że pomoc przyczynia się do realizacji jednego z określonych celów, których przedsiębiorstwo otrzymujące pomoc nie mogłoby osiągnąć w normalnych warunkach rynkowych za pomocą samodzielnie podejmowanych działań. Innymi słowy, rozpatrywanego środka nie można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym, jeżeli przynosi on poprawę sytuacji finansowej przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy, nie będąc koniecznym do osiągnięcia celu przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, jakim jest zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce fińskiej [zob. podobnie wyrok z dnia14 stycznia 2009 r., Kronoply/Komisja,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyrok z dnia 14 kwietnia 2021 r., Ryanair/Komisja (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:196
, pkt
].
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wbrew temu, co twierdzi skarżący, art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE nie wymaga, aby rozpatrywana pomoc mogła sama w sobie zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego. Po stwierdzeniu przez Komisję rzeczywistego wystąpienia poważnych zaburzeń w gospodarce państwa członkowskiego państwo to może bowiem zostać upoważnione, jeżeli ponadto są spełnione pozostałe przesłanki przewidziane w tym przepisie, do przyznania pomocy państwa w formie systemów pomocy lub pomocy indywidualnej, które przyczynią się do zaradzenia poważnym zaburzeniom. Mogłoby tym samym chodzić o wiele środków pomocy, z których każdy ze swej strony przyczynia się do osiągnięcia tego celu. Nie można zatem wymagać, by środek pomocy sam w sobie zaradził poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego, aby mógł być ważnie oparty na art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE [wyrok z dnia 14 kwietnia 2021 r., Ryanair/Komisja (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:196
, pkt
].
W tych okolicznościach skarżący nie może zarzucać Komisji, że uznała, iż rozpatrywany środek spełnia przesłanki przewidziane w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, z tego tylko powodu, że środek ten nie może sam w sobie zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce Finlandii spowodowanym epidemią COVID-19.
W drugiej kolejności w zakresie, w jakim skarżący utrzymuje, że rozpatrywany środek nie zaradza poważnym zaburzeniom w gospodarce fińskiej, lecz przeciwnie, pogłębia je, przynosząc korzyści tylko Finnairowi, należy zbadać, czy Komisja słusznie uznała, że środek ten przyczynia się do realizacji tego celu, o którym mowa w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 29 powyżej.
W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionuje tego, że pandemia COVID-19 spowodowała poważne zaburzenia w gospodarce fińskiej ani że cały sektor transportu lotniczego został szczególnie kryzys wywołany przez tę pandemię uderzył szczególnie w cały sektor transportu lotniczego.
Skarżący nie kwestionuje również wniosku, zgodnie z którym gwarancja państwa i rozpatrywany środek są tak ściśle powiązane, że należy je uznać za jedną interwencję.
Celem obu tych dwóch środków jest zasadniczo zagwarantowanie Finnairowi wystarczającej płynności, aby utrzymać jego rentowność i jego usługi transportu lotniczego w okresie, w którym pandemia COVID-19 poważnie zaburza całą gospodarkę fińską, oraz uniknąć sytuacji, w której ewentualna upadłość Finnaira jeszcze bardziej zaburzyłaby gospodarkę tego państwa członkowskiego (pkt 41 zaskarżonej decyzji).
W tym względzie w zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że upadłość lub niewypłacalność Finnaira groziła poważnym zaburzeniem fińskiej gospodarki z uwagi na jego znaczącą rolę w krajowym i międzynarodowym skomunikowaniu kraju, jak również jego znaczenie gospodarcze i społeczne dla wielu dostawców i pracowników w Finlandii, i doszła w konsekwencji do wniosku, że środki, z których korzystał Finnair, przyczyniały się do realizacji jednego z celów wymienionych w art. 107 ust. 3 TFUE, a mianowicie do zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce tego kraju (ust. 84–86 zaskarżonej decyzji).
W tej kwestii należy stwierdzić z jednej strony, że Finnair obsługiwał sieć krajową i międzynarodową, która zapewniała skomunikowanie Finlandii. Finnair był bowiem głównym przewoźnikiem lotniczym w Finlandii w 2019 r. z blisko 15 mln pasażerów, to jest 67% wszystkich pasażerów przewiezionych do, z i w obrębie Finlandii w owym roku. Finnair obsługiwał większość regionalnych fińskich portów lotniczych i posiadał rozległą sieć międzynarodową przekraczającą 100 połączeń, łączącą Finlandię z głównymi centrami biznesowymi Europy i innych regionów świata [zob. podobnie wyrok z dnia 14 kwietnia 2021 r., Ryanair/Komisja (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:196
, pkt
,
].
Ponadto Finnair był głównym operatorem lotniczego transportu towarowego w Finlandii i posiadał rozległą sieć azjatycką. O ile sieć ta miała zasadnicze znaczenie dla wymiany handlowej między przedsiębiorstwami fińskimi i azjatyckimi, o tyle była ona szczególnie ważna w kontekście kryzysu spowodowanego pandemią COVID-19. Finnair obsługiwał bowiem na co dzień trasy towarowe do Korei Południowej, Chin i Japonii celem zaspokojenia fińskiego popytu na produkty farmaceutyczne i sprzęt medyczny, niezbędne w walce z wirusem [wyrok z dnia 14 kwietnia 2021 r., Ryanair/Komisja (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:196
, pkt
].
Z drugiej strony należy zaznaczyć, podobnie jak uczyniła to Komisja w zaskarżonej decyzji, że Finnair miał duże znaczenie gospodarcze i społeczne w Finlandii. Finnair był bowiem w 2017 r. szesnastą co do wielkości spółką w Finlandii pod względem jej wkładu do produktu krajowego brutto (PKB) tego kraju, z wartością dodaną wynoszącą 600 mln EUR, i w 2019 r. zatrudniał około 6800 pracowników.
Skarżący utrzymuje, że liczby te są niewystarczające w porównaniu z PKB Finlandii (około 241 mld EUR w 2019 r.) lub z łączną liczbą osób posiadających zatrudnienie (2,5 mln osób), aby uzasadnić rozpatrywany środek. Jednakże nawet gdyby wartość dodana Finnaira stanowiła jedynie część fińskiego PKB, a pracownicy Finnaira stanowili jedynie ułamek liczby osób zatrudnionych w Finlandii, nie może to podważać znaczenia Finnaira dla tej gospodarki. Wystarczy bowiem przypomnieć, że Finnair przewoził sam 67% wszystkich pasażerów podróżujących do, z i w obrębie Finlandii oraz że był jedynym przewoźnikiem lotniczym dysponującym usługami w regularnych odstępach czasu na połączeniach z większością fińskich regionalnych portów lotniczych w ciągu całego roku. Około 50% pasażerów przewożonych przez Finnair na tych lotach krajowych podróżowało w celach służbowych. Finnair odgrywa zatem znaczącą rolę w lotniczym transporcie pasażerskim w kraju, w którym ze względu na klimat i geografię inne rodzaje transportu nie zawsze stanowią zadowalającą alternatywę dla lotnictwa. Ponadto podczas pandemii Finnair współpracował z Huoltovarmuuskeskus (krajową agencją zaopatrzenia ratunkowego, Finlandia) i wykorzystywał swoją sieć międzynarodową w celu zaspokojenia fińskiego popytu na sprzęt niezbędny do walki z pandemią COVID-19. Bezpieczeństwo dostaw danych produktów farmaceutycznych i medycznych ma zaś charakter strategiczny zarówno dla ochrony zdrowia ludzi zamieszkałych w Finlandii, jak i dla złagodzenia środków ograniczających i szybkiego ożywienia fińskiej gospodarki. Wiele przedsiębiorstw fińskich było zależnych od usług transportu towarowego świadczonych przez Finnaira, a niektóre z nich były zależne również od zakupów Finnaira. Zakupy Finnaira u jego dostawców wyniosły bowiem 1,9 mld EUR w 2019 r., z czego 40% pochodziło od przedsiębiorstw fińskich [zob. podobnie wyrok z dnia 14 kwietnia 2021 r., Ryanair/Komisja (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:196
, pkt
–
].
W świetle tych okoliczności Komisja słusznie uznała, że ze względu na znaczącą rolę Finnaira w krajowym i międzynarodowym skomunikowaniu Finlandii oraz na jego gospodarcze i społeczne znaczenie dla wielu dostawców i pracowników fińskich rozpatrywany środek przyczyniał się do realizacji celu wskazanego w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, jakim jest zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce tego państwa, i w żadnym wypadku nie pogłębiał zaburzenia fińskiej gospodarki wbrew temu, co twierdzi skarżący.
Pozostałe argumenty przedstawione w tym względzie przez skarżącego nie są w stanie zmienić tego wniosku.
Po pierwsze, co się tyczy wcześniejszych decyzji Komisji wydanych na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, skarżący podnosi, że decyzje, które odnosiły się do indywidualnych przedsiębiorstw, dotyczyły banków i operatora sieci kolejowej państwa członkowskiego. Utrzymuje on, że o ile bank może mieć znaczenie systemowe dla gospodarki i że sieć kolejowa może odgrywać istotną rolę dla gospodarki i ludności danego kraju, o tyle nie jest tak w przypadku Finnaira.
Tymczasem należy przypomnieć, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy oceniać wyłącznie w ramach art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, a nie w świetle podnoszonej wcześniejszej praktyki decyzyjnej Komisji (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2013 r., Nitroinművek Vegyipari/Komisja,
T‑387/11
, niepublikowany,
EU:T:2013:98
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). W każdym wypadku sam fakt, że Finnair nie jest ani bankiem, ani operatorem sieci kolejowej, nie pozwala uznać, że nie jest on ważny dla gospodarki fińskiej. Sam ten fakt nie pozwala również na ustalenie, że rozpatrywany środek nie przyczyniał się do realizacji celu określonego w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE i że Komisja powinna była powziąć wątpliwości przy ocenie zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym.
Po drugie, co się tyczy podnoszonych trudności finansowych Finnaira przed pandemią COVID-19, z jednej strony należy stwierdzić, że skarżący nie kwestionuje tego, iż ten przewoźnik lotniczy nie był przed pandemią COVID-19 przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 [TFUE] (
Dz.U. 2014, L 187, s. 1
).
Z drugiej strony załączony do skargi dokument zatytułowany „Informacje finansowe 2019, Finnair”, przywołany przez skarżącego na poparcie jego argumentu, nie wskazuje na istnienie, które uderzyłyby w Finnaira przed rozpoczęciem pandemii COVID-19 i mogłyby wzbudzić wątpliwości co do zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym. Wręcz przeciwnie, nawet jeżeli zyski Finnaira zmniejszyły się o 25% w 2019 r. w porównaniu z zyskami z 2018 r., dokument ten potwierdza, że pomimo tego zmniejszenia Finnair pozostawał rentownym przedsiębiorstwem przed pandemią COVID-19.
Po trzecie, jeśli chodzi o znaczenie Finnaira dla skomunikowania Finlandii, skarżący podnosi, że zaskarżona decyzja wyolbrzymia to znaczenie, ponieważ dwie trzecie biletów sprzedawanych przez tego przewoźnika lotniczego to bilety na loty transferowe. W tym względzie wystarczy przypomnieć, że liczba pasażerów nietransferowych przewożonych przez Finnaira nie jest jedynym czynnikiem, który został uwzględniony przez Komisję w celu stwierdzenia, że rozpatrywany środek przyczyniał się do realizacji jednego z celów określonych w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Jak wynika bowiem z pkt 84–86 zaskarżonej decyzji, Komisja rzeczywiście uwzględniła transport pasażerski, ale także transport towarowy, miejsca pracy, zakupy u dostawców fińskich oraz wkład do PKB. Nawet gdyby przyjąć, że dwie trzecie biletów sprzedanych przez Finnaira były biletami na loty transferowe, to jednak przed pandemią COVID-19 Finnair odgrywał ważną rolę w skomunikowaniu kraju (zob. pkt 37–40 powyżej). W tych okolicznościach argument skarżącego nie pozwala wykazać, że rozpatrywany środek nie przyczyniał się do zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce fińskiej i że Komisja powinna była powziąć wątpliwości przy ocenie zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym.
Po czwarte, jeśli chodzi o argument, zgodnie z którym Komisja nie wykazała, że upadłość Finnaira w sposób nieunikniony zagroziłaby gospodarce i skomunikowaniu Finlandii, skarżący zarzuca Komisji w szczególności, iż nie wykazała ona z jednej strony, że Finnair na pewno ogłosiłby upadłość bez rozpatrywanego środka i że zaprzestałby wówczas całkowicie swej działalności, a z drugiej strony, że żaden inny przewoźnik lotniczy nie byłby w stanie przystosować się i obsługiwać połączenia obsługiwane wcześniej przez Finnaira. Skarżący uważa, że upadłość przedsiębiorstw lotniczych Malev i Spanair świadczy w tym względzie o tym, że upadłość krajowego przewoźnika lotniczego może polepszyć skomunikowanie danego kraju i przysporzyć korzyści jego głównemu portowi lotniczemu.
W tym względzie, chociaż Komisja uznała w zaskarżonej decyzji, że upadłość lub niewypłacalność Finnaira mogły spowodować poważne zaburzenia gospodarki fińskiej, ocena zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym nie wymagała od niej upewnienia się, że w braku interwencji ze strony państwa Finnair na pewno zaprzestałby całkowicie swojej działalności. Wystarczyło, że stwierdziła, iż rozpatrywany środek był konieczny ze względu na poważne trudności, jakie napotkał Finnair w celu utrzymania swojej działalności ze względu na zagrożenia odnoszące się do jego wypłacalności.
W tej kwestii należy zauważyć, że popyt na loty zarówno krajowe, jak i międzynarodowe poważnie ucierpiał z powodu pandemii COVID-19 i wynikających stąd ograniczeń lotów. Bezsporne jest, że załamanie popytu wywarło natychmiastowy i radykalny negatywny wpływ na przepływy pieniężne Finnaira. Wiosną 2020 r. odwołał on znaczną część swoich lotów i musiał następnie zwrócić pasażerom koszty biletów (ust. 81 zaskarżonej decyzji). Finnair próbował zatem zdobyć finansowanie na rynkach kredytowych, lecz ze względu na niepewną sytuację i perspektywy nie mógł pokryć całego zapotrzebowania na płynność finansową. W momencie podejmowania decyzji w sprawie gwarancji państwa udało mu się uzyskać linię kredytową i wynegocjował możliwość sprzedaży i leasingu zwrotnego jego nieobciążonych samolotów w celu uzyskania dodatkowych funduszy. Finnair wprowadził również istotne obejmujące całe przedsiębiorstwo środki obniżenia kosztów w celu utrzymania płynności finansowej.
Pomimo tych środków na podstawie prognoz finansowych Finnaira na lata 2020–2022 Komisja stwierdziła w zaskarżonej decyzji, że kapitał własny przedsiębiorstwa zmniejszył się znacznie w porównaniu z sytuacją panującą przed pandemią COVID-19. Biorąc pod uwagę te prognozy, Komisja uznała, że pomimo pożyczki gwarantowanej przez państwo uzyskanej przez Finnaira brak podwyższenia kapitału i niemożność zaciągnięcia pożyczki na rynkach w stopniu wystarczającym do pokrycia całego zapotrzebowania na płynność finansową mogłyby narazić Finnaira na kryzys płynności finansowej, a w konsekwencji na ryzyko braku możliwości wywiązania się z ciążących na nim zobowiązań płatniczych i konieczności poddania się postępowaniu upadłościowemu (ust. 4, 80 i 81 zaskarżonej decyzji).
Ponadto wbrew temu, co twierdzi skarżący, okoliczność, że inny przewoźnik lotniczy znalazł ewentualnie „inne rozwiązania rynkowe” dzięki operacji sprzedaży i leasingu zwrotnego lub redukcji swojego personelu, nie może podważyć powyższych ustaleń.
Należy bowiem stwierdzić, że Finnair poszukiwał innych rozwiązań finansowych, podobnych do rozwiązań wskazanych przez skarżącego w jego pismach, zanim skierował do Republiki Finlandii pisemny wniosek o dokapitalizowanie, lecz nie udało mu się uzyskać na rynkach finansowania umożliwiającego mu zaspokojenie wszystkich jego potrzeb w zakresie płynności finansowej. Ponadto Komisja wskazała, że dokapitalizowanie, o którym mowa, miało dla Finnaira dwie główne konsekwencje. Z jednej strony umożliwiało ono zwiększenie funduszy własnych Finnaira, a zatem poprawienie wskaźnika zadłużenia, a także jego perspektyw uzyskania dostępu do rynków finansowych na przystępnych warunkach. Z drugiej strony pozwalało ono na zasilenie Finnaira środkami pieniężnymi. Dlatego też władze fińskie i Komisja uznały, że środków pieniężnych uzyskanych dzięki dokapitalizowaniu nie można było uzyskać w inny sposób (ust. 42 zaskarżonej decyzji). Natomiast żaden element w aktach sprawy, w szczególności żaden dowód przedstawiony przez skarżącego, nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że „inne rozwiązania finansowe” pozwoliłyby na osiągnięcie celu zamierzonego przez rozpatrywany środek, przy jednoczesnym zapewnieniu, że zamierzony rezultat zostanie osiągnięty w obu jego częściach składowych.
W związku z powyższym należy uznać, że Komisja wykazała, iż rozpatrywany środek był konieczny ze względu na poważne trudności, jakie napotkał Finnair w celu utrzymania swojej działalności ze względu na zagrożenia odnoszące się do jego wypłacalności.
Ponadto, nawet jeśli przykłady Malev i Spanair, na które powołuje się skarżący, pokazują, że upadłość przewoźnika lotniczego niekoniecznie pozbawiłaby dane państwo członkowskie skomunikowania, wystarczy przypomnieć, że znaczenie Finnaira dla skomunikowania kraju nie było jedynym elementem branym pod uwagę przy ocenie jego znaczenia dla gospodarki fińskiej (zob. pkt 47 powyżej). Skarżący nie przedstawia ponadto żadnego dowodu, który mógłby wyjaśnić Sądowi wpływ tych dwóch upadłości na miejsca pracy, dostawców, a ostatecznie wartość dodaną stworzoną w ramach struktury dwóch państw członkowskich, których to dotyczyło. W tych okolicznościach dokonana przez skarżącego analogia między tymi upadłościami a niniejszym przypadkiem nie może mieć wpływu na stwierdzenie, zgodnie z którym rozpatrywany środek zaradził poważnym zaburzeniom w gospodarce fińskiej.
Podobnie argument skarżącego, zgodnie z którym posiada on dużą flotę statków powietrznych, które mogły szybko zostać relokowane w celu zastąpienia Finnaira w przypadku zaprzestania działalności, koncentruje się na skomunikowaniu Finlandii i pomija inne uwzględnione czynniki, takie jak lokalne zatrudnienie, lokalni dostawcy i wartość dodana stworzona przez Finnaira w gospodarce fińskiej.
Z całości powyższych rozważań wynika, że o ile rozpatrywany środek niewątpliwie prowadzi do poprawy sytuacji finansowej Finnaira, o tyle jest on jednak niezbędny do osiągnięcia jednego z celów przewidzianych w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, a mianowicie zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce fińskiej zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 29 powyżej. W konsekwencji należy stwierdzić, że w ramach części pierwszej zarzutu trzeciego skarżący nie przedstawił żadnej poszlaki dowodzącej istnienia wątpliwości w rozumieniu art. 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia 2015/1589.
Niniejszą część zarzutu należy zatem oddalić.
–
W przedmiocie poszlaki dotyczącej naruszenia pkt 3.11 ram tymczasowych
Skarżący podnosi zasadniczo, że Komisja powinna była powziąć wątpliwości, ponieważ sporny środek odbiega od pewnych wymogów przewidzianych w pkt 3.11 ram tymczasowych.
Komisja, popierana przez Republikę Finlandii, kwestionuje tę argumentację.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w ramach oceny zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE Komisji przysługują uprawnienia dyskrecjonalne (zob. podobnie wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Przy wykonywaniu uprawnień dyskrecjonalnych Komisja może przyjąć normy postępowania w celu ustalenia kryteriów, na podstawie których zamierza ona oceniać zgodność z rynkiem wewnętrznym środków pomocy planowanych przez państwa członkowskie. Przyjmując takie normy i ogłaszając poprzez ich publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, Komisja sama wyznacza sobie granice swoich uprawnień dyskrecjonalnych i nie może co do zasady odejść od tych norm bez narażania się ewentualnie na sankcję za naruszenie ogólnych zasad prawa, takich jak równość traktowania lub ochrona uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 marca 2016 r., Grecja/Komisja,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, pkt
,
).
O ile w dziedzinie pomocy państwa Komisja jest związana ramami, które przyjmuje, o tyle przyjęcie takich ram nie zwalnia jej jednak z obowiązku zbadania szczególnych wyjątkowych okoliczności, na które powołuje się państwo członkowskie w konkretnym przypadku, aby zażądać bezpośredniego stosowania art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 marca 2016 r., Grecja/Komisja,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, pkt
–
; z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, pkt
).
W niniejszej sprawie władze fińskie zgłosiły rozpatrywany środek na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. W zaskarżonej decyzji Komisja zbadała go w świetle pkt 3.11 ram tymczasowych. Jednakże zrezygnowała ona z zastosowania pewnych wymogów tych ram w celu uwzględnienia specyfiki tego środka, a mianowicie udziału inwestorów prywatnych oraz faktu, że państwo jako akcjonariusz historyczny nie zwiększyło swojego udziału w kapitale beneficjenta w stosunku do udziału posiadanego przez nie przed pandemią. Komisja wyjaśniła, że w przyszłości będzie stosować takie samo podejście do porównywalnych sytuacji o takich samych cechach i że rozpocznie procedurę zmiany ram tymczasowych w celu włączenia do nich tego podejścia.
Spór między stronami dotyczy zatem wymogów przewidzianych w pkt 3.11 ram tymczasowych, których Komisja nie zastosowała. Chodzi przede wszystkim o wymóg, zgodnie z którym indywidualne środki dokapitalizowania przyjęte w związku z COVID-19 obejmują mechanizm podwyższenia wynagrodzenia, który zwiększa wynagrodzenie państwa, w celu zachęcenia beneficjenta do odkupienia udziału objętego przez państwo, następnie zakaz nabywania przez beneficjentów udziału przekraczającego 10% w przedsiębiorstwach konkurencyjnych, dopóki co najmniej 75% tych środków nie zostanie zwróconych, a wreszcie zakaz wypłacania przez beneficjentów dywidend do czasu pełnej spłaty środków. Skarżący podnosi, że postępując w ten sposób, Komisja sztucznie stworzyła wyjątek od ram tymczasowych i naruszyła zasady równego traktowania, pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań. Komisja i Republika Finlandii utrzymują natomiast, że istniały szczególne okoliczności, które zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 62 powyżej uzasadniały bezpośrednie zastosowanie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a tym samym niestosowanie wyżej wymienionych wymogów.
W tym względzie należy zaznaczyć na wstępie, że rozpatrywany środek z jednej strony wpisywał się w ramy prawne, na które miały wpływ wyjątkowe okoliczności spowodowane przez pandemię COVID-19, a z drugiej strony charakteryzował się bardzo szczególnymi cechami, które go wyróżniały.
Co się tyczy ram prawnych, w które wpisywał się rozpatrywany środek, należy wskazać, że pandemia COVID-19 spowodowała wyjątkowe okoliczności. Różne środki ograniczające podjęte przez państwa członkowskie, takie jak środki związane z dystansem społecznym, ograniczenia w przemieszczaniu się, wysyłanie na kwarantannę i środki izolacji, doprowadziły do załamania popytu na transport lotniczy i w sposób bezpośredni i poważny uderzyły w przedsiębiorstwa działające w tym sektorze.
Reperkusje gospodarcze tych wyjątkowych okoliczności wymagały natychmiastowego działania zarówno na poziomie państw członkowskich, jak i na poziomie Unii. W tym celu Komisja przyjęła ramy tymczasowe w dniu 19 marca 2020 r., czyli kilka dni po przyjęciu przez państwa członkowskie pierwszych środków ograniczających, aby umożliwić im podjęcie działań w trybie pilnym, jakiego wymagała sytuacja. W tym kontekście Komisja wskazała w ramach tymczasowych warunki, jakie powinny spełniać tymczasowe środki pomocy państwa, aby zostały uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE i zatwierdzone bardzo szybko po ich zgłoszeniu przez dane państwo członkowskie. Te ramy, ze względu na wyjątkowo pilne okoliczności występujące w chwili ich przyjęcia, nie mogły obejmować wszystkich środków, które państwa członkowskie mogły przyjąć na rzecz podmiotów gospodarczych, w które uderzył kryzys wywołany przez pandemię COVID-19. Aby uwzględnić rozwój sytuacji i różnego rodzaju środki, które państwa członkowskie zamierzały zastosować w celu przeciwdziałania szkodliwym skutkom tej pandemii, Komisja wielokrotnie dokonywała zmiany ram tymczasowych. I tak w szczególności w momencie wydania zaskarżonej decyzji Komisja zamierzała wszcząć postępowanie w celu zmiany ram tymczasowych po raz kolejny, tak aby uwzględniały one rodzaj tymczasowych środków pomocy takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie. Zmiana ta miała ostatecznie miejsce w dniu 29 czerwca 2020 r., czyli około dwudziestu dni po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Jeśli chodzi o specyfikę rozpatrywanego środka, należy stwierdzić, że środek ten posiadał bardzo szczególne cechy, których Komisja nie przewidziała w chwili przyjęcia ram tymczasowych. Z jednej strony środek ten nie miał bowiem na celu zwiększenia udziału państwa, akcjonariusza historycznego, ponieważ objęło ono nowe akcje jedynie proporcjonalnie do swojego wcześniejszego udziału. Z drugiej strony rozpatrywany środek przewidywał znaczny udział prywatny. Udział inwestorów prywatnych w dokapitalizowaniu Finnaira stanowił bowiem co najmniej 30% włożonych nowych funduszy własnych, ponieważ banki prywatne zobowiązały się do subskrypcji nowych akcji, których nie nabyliby obecni lub potencjalni inwestorzy prywatni. Jak wyjaśniła Republika Finlandii, to zobowiązanie banków prywatnych gwarantuje, że udział państwa nie wzrośnie. Sposób dokapitalizowania skutkował zatem tym, że kwota pomocy państwa była znacznie niższa od kwoty, która byłaby konieczna bez udziału kapitału prywatnego. Podsumowując, dokapitalizowanie Finnaira wiązało się z równoczesnym i dokonującym się na tych samych warunkach udziałem kapitału zarówno publicznego, jak i prywatnego, przy czym proporcja między akcjami posiadanymi przez akcjonariuszy publicznych a akcjami posiadanymi przez akcjonariuszy prywatnych pozostawała niezmieniona.
W świetle tych wyjątkowych okoliczności oraz bardzo szczególnych cech rozpatrywanego środka należy sprawdzić, czy dowody przedstawione przez skarżącego przed Sądem mogły wzbudzić wątpliwości co do zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym.
W pierwszej kolejności, co się tyczy mechanizmu podwyższenia wynagrodzenia, który miał skłonić beneficjenta do wykupienia udziału objętego przez państwo, skarżący podnosi, że zgodnie z ust. 61 ram tymczasowych „wszelkie” środki służące dokapitalizowaniu – bez wyjątku – powinien obejmować taki mechanizm. Komisja niesłusznie zwolniła Republikę Finlandii z obowiązku przedstawienia strategii odprzedaży przez państwo jego części kapitału Finnaira wynikającej z rozpatrywanego środka, podczas gdy taka strategia jest jednak wymagana przez pkt 3.11.7 ram tymczasowych, zatytułowany „Strategia wyjścia państwa z udziału wynikającego z dokapitalizowania i obowiązki w zakresie sprawozdawczości”. W tym względzie z jednej strony skarżący utrzymuje, że nie jest uzasadnione odmienne traktowanie przedsiębiorstw, w których państwo było akcjonariuszem przed pandemią COVID-19, od tych, w których nie było. Ich odmienne traktowanie, jak czyni to Komisja, stanowi odstępstwo od zasady, która ma na celu zmniejszenie zakłóceń konkurencji, i narusza zasadę neutralności między własnością publiczną a własnością prywatną ustanowioną w art. 345 TFUE. Z drugiej strony skarżący podnosi, że błędem jest uznanie, jak czyni to Komisja w zaskarżonej decyzji, iż stosunkowo wysoki poziom rozproszenia istniejących akcjonariuszy uzasadnia odstąpienie od wymogu mechanizmu podwyższenia wynagrodzenia.
W tym względzie, jak podkreśla wprawdzie skarżący, ust. 61 ram tymczasowych przewiduje, że „[w]szelkie środki służące dokapitalizowaniu obejmują mechanizm progresywny, stopniowo zwiększający wynagrodzenie państwa, aby zachęcić beneficjenta do odkupienia zastrzyków kapitałowych dokonywanych przez państwo”. Jednakże ani brzmienie ust. 61, ani treść pkt 3.11.7 tych ram, na który również powołuje się skarżący, nie zwalnia Komisji z obowiązku sprawdzenia, czy taki mechanizm podwyższenia wynagrodzenia jest dostosowany do niniejszego przypadku, zważywszy na bardzo szczególne cechy rozpatrywanego środka, a jeśli tak nie jest, z bezpośredniego zastosowania art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE.
W tym względzie w ust. 74 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że przewidziane w ramach tymczasowych zachęty do tego, aby państwo sprzedało część funduszy własnych nabytą tytułem pomocy w celu zareagowania na pandemię COVID-19, były nieodpowiednie do przypadków dokapitalizowania przedsiębiorstw już posiadanych częściowo przez państwo, w których państwo i inwestorzy prywatni dokonali subskrypcji proporcjonalnie do swojego wcześniejszego udziału. Następnie w ust. 92 i 93 tej decyzji Komisja wskazała, że o ile tymczasowe ramy prawne przewidują mechanizm dwuetapowego podwyższenia wynagrodzenia państwa, o tyle rozpatrywany środek wskazywał, że nowe akcje, subskrybowane między innymi przez państwo, były oferowane po cenie niższej o co najmniej 20% od ceny akcji Finnaira w ciągu piętnastu dni poprzedzających wniosek o dokapitalizowanie. W tych okolicznościach Komisja uznała, że obniżka ta była wystarczająca, aby Republika Finlandii otrzymała wystarczające wynagrodzenie, i stwierdziła, że inne podwyżki wynagrodzenia państwa nie były konieczne w świetle ust. 60–62 ram tymczasowych. Wreszcie, w ust. 111 wspomnianej decyzji Komisja uznała, że ze względu na brak podwyższenia udziału posiadanego przez państwo w kapitale Finnaira po dokapitalizowaniu nie była wymagana strategia wyjścia, taka jak przewidziana w pkt 3.11.7 ram tymczasowych.
Skarżący nie podważa oceny Komisji, zgodnie z którą ze względu na to, że nowe akcje subskrybowane przez państwo mają cenę niższą o co najmniej 20% od ceny akcji Finnaira, obniżenie to było wystarczające, aby Republika Finlandii otrzymała wystarczające wynagrodzenie. Zarzuca on natomiast Komisji, że uznała, iż zachęta do odsprzedaży przez państwo części kapitału uzyskanej w ramach rozpatrywanego środka, wynikająca z mechanizmów podwyższenia wynagrodzenia przewidzianych w ramach tymczasowych, nie była odpowiednia w niniejszym przypadku.
W tym względzie należy zauważyć, że celem mechanizmów podwyższenia wynagrodzenia przewidzianych w ust. 61 i 62 ram tymczasowych jest przywrócenie status quo ante.
Tymczasem w przypadku takim jak niniejszy, w którym państwo nabywa nowe akcje proporcjonalnie do swojego wcześniejszego udziału, zastosowanie ust. 61 i 62 ram tymczasowych oraz wymaganie od tego państwa, aby sprzedało część kapitału, którą nabyło z tytułu rozpatrywanego środka, zobowiązywałoby je w rzeczywistości do obniżenia swego udziału do poziomu niższego od poziomu istniejącego przed wprowadzeniem w życie rozpatrywanego środka, co skutkowałoby zmianą struktury kapitałowej beneficjenta. W takim przypadku nie można wykluczyć, że państwo będzie zmuszone do utraty pozycji akcjonariusza większościowego, którą posiadało przed dokapitalizowaniem. Takie skutki wykraczają poza cel mechanizmów podwyższenia wynagrodzenia przewidzianych w ust. 61 i 62 ram tymczasowych, który został przedstawiony w pkt 74 powyżej.
W związku z tym, biorąc pod uwagę bardzo szczególne cechy rozpatrywanego środka, należy stwierdzić, że wymóg mechanizmu podwyższenia wynagrodzenia, który zachęca beneficjenta do odkupienia udziału w kapitale nabytego przez państwo, przewidziany w ust. 61 i 62 ram tymczasowych, nie był odpowiedni, jak słusznie stwierdziła Komisja.
Pozostałe argumenty przedstawione przez skarżącego nie podważają tego wniosku.
Przede wszystkim bowiem wbrew temu, co twierdzi skarżący, praktyka Komisji przywołana w tym względzie nie dowodzi, że należało wymagać obniżenia udziału państwa w kapitale Finnaira w stosunku do udziału, jaki posiadało przed pandemią COVID-19. Przykłady podane przez skarżącego, a mianowicie dwie wcześniejsze decyzje Komisji dotyczące Crédit Lyonnais i Alstom, odnosiły się odpowiednio do sytuacji, w której cel prywatyzacji został wyraźnie przypisany danemu bankowi, oraz sytuacji, w której państwo weszło do kapitału danego przedsiębiorstwa. Tymczasem sytuacje te różnią się od sytuacji, o której mowa w pkt 75 powyżej. Ponadto zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 44 powyżej zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy oceniać w ramach art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, a nie w świetle stosowanej jakoby wcześniejszej praktyki.
Następnie nie można uwzględnić argumentu skarżącego, zgodnie z którym Komisja wprowadziła różnicę w traktowaniu między przedsiębiorstwami będącymi już częściowo w posiadaniu państwa a przedsiębiorstwami, które nie były już częściowo w posiadaniu państwa. Zawierający pomoc państwa środek zwiększający całkowity udział państwa w przedsiębiorstwie, które posiadało ono częściowo przed pandemią COVID-19, nie jest bowiem porównywalny z rozpatrywanym środkiem, zważywszy na jego szczególne cechy, a zatem nie może tu być mowy o różnicy w traktowaniu przedsiębiorstw korzystających z tych dwóch kategorii środków.
Podobnie nie można uwzględnić argumentu skarżącego, zgodnie z którym Komisja naruszyła art. 345 TFUE, który ustanawia zasadę neutralności traktatów w odniesieniu do zasad prawa własności w państwach członkowskich. Rozpatrywany środek nie dotyczy bowiem systemu prawa własności w państwach członkowskich jako takiego.
Wreszcie, jeśli chodzi o ewentualną interakcję między poziomem rozproszenia istniejących akcjonariuszy a wymogiem stosowania mechanizmu podwyższenia wynagrodzenia, którego dotyczy argumentacja skarżącego (zob. pkt 70 powyżej), wystarczy wskazać, że w każdym wypadku z powodów przedstawionych już w pkt 73–76 powyżej mechanizm podwyższenia wynagrodzenia nie był odpowiedni w szczególnych okolicznościach charakteryzujących rozpatrywany środek.
W konsekwencji w szczególnym przypadku Finnaira – w którym środek pomocy jest neutralny dla struktury jego kapitału, równoczesny udział sektora prywatnego jest istotny, wynagrodzenie państwa jest wystarczające, a tym samym ryzyko zakłócenia konkurencji jest mniejsze – należy uznać, że Komisja wykazała w zaskarżonej decyzji w sposób wymagany prawem zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 62 powyżej, że niniejszy przypadek różni się od sytuacji, o których mowa w ramach tymczasowych. W związku z tym okoliczność, że rozpatrywany środek nie obejmuje strategii wyjścia państwa, a w szczególności mechanizmu podwyższenia wynagrodzenia, który zachęca beneficjenta do odkupienia udziału subskrybowanego przez państwo, nie stanowi poszlaki dla istnienia wątpliwości w rozumieniu art. 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia 2015/1589.
W drugiej kolejności, co się tyczy przewidzianego w ust. 74 ram tymczasowych zakazu nabywania przez beneficjenta udziału przekraczającego 10% w przedsiębiorstwach konkurentów lub innych podmiotów prowadzących ten sam rodzaj działalności, skarżący podnosi, że Komisja bezprawnie zezwoliła Republice Finlandii na stosowanie tego zakazu przez okres trzech lat. Komisja niesłusznie uznała bowiem, że taki wymóg, przewidziany w ust. 74 ram tymczasowych, ma na celu zachęcenie inwestorów prywatnych do zakupu akcji nabytych przez państwo w przedsiębiorstwach prywatnych, którym udzielono pomocy w czasie pandemii COVID-19, a zatem że nie był on dostosowany do sytuacji, w których państwo było historycznym akcjonariuszem. Zdaniem skarżącego wymóg ten miał w rzeczywistości na celu przeciwdziałanie zakłóceniom konkurencji.
Należy przypomnieć, że zgodnie z ust. 74 ram tymczasowych, „[d]opóki nie nastąpi spłata co najmniej 75% środków służących dokapitalizowaniu w związku z COVID-19, beneficjenci inni niż MŚP nie mogą mieć możliwości przejmowania więcej niż 10% udziału w przedsiębiorstwach konkurentów lub innych podmiotów prowadzących ten sam rodzaj działalności, w tym działających na rynkach wyższego i niższego szczebla”.
W tym względzie należy zauważyć, że ten zakaz nabycia służy realizacji dwojakiego celu. Z jednej strony ogranicza on nieuzasadnione zakłócenia konkurencji, uniemożliwiając beneficjentom wykorzystanie zasobów publicznych w celu finansowania działalności, która może spowodować zakłócenia na rynku, jak zakup udziałów w przedsiębiorstwach konkurentów lub innych podmiotów prowadzących ten sam rodzaj działalności. Z drugiej strony w zakresie, w jakim ust. 74 ram tymczasowych wiąże uchylenie zakazu ze zwrotem przynajmniej 75% środka pomocy, wspomniany zakaz zachęca beneficjenta do jak najszybszego odkupienia udziału objętego przez państwo.
Jednakże w niniejszej sprawie, jak wskazano w pkt 73–76 powyżej i jak wyjaśniła Komisja w ust. 104 swojej decyzji, taki wymóg związany ze zwrotem 75% rozpatrywanego środka nie jest odpowiedni, ponieważ taki zwrot skutkowałby zobowiązaniem danego państwa członkowskiego do obniżenia jego udziału w kapitale beneficjenta do poziomu niższego od poziomu, jaki posiadało przed pandemią COVID-19. W tych okolicznościach Komisja mogła słusznie uznać, że zakaz nabywania udziałów przewidziany w ust. 74 ram tymczasowych nie mógł zostać zastosowany w niniejszym przypadku.
Zamiast tego Republika Finlandii nałożyła na Finnaira zakaz przejmowania udziałów przez okres trzech lat od dnia wniesienia wkładu kapitałowego (ust. 25 zaskarżonej decyzji). Komisja uznała, że okres ten był odpowiedni i proporcjonalny do konieczności ograniczenia jakiegokolwiek nieuzasadnionego zakłócenia konkurencji (ust. 105 zaskarżonej decyzji).
Skarżący nie kwestionuje jako takiego okresu obowiązywania zakazu zaproponowanego przez Republikę Finlandii i zaakceptowanego przez Komisję. Ogranicza się on do zarzucenia Komisji, że zezwoliła temu państwu członkowskiemu na odstępstwo od zakazu przejmowania udziałów przewidzianego w ust. 74 ram tymczasowych ze względu na to, że zakłócenia konkurencji są bardziej ograniczone, gdy beneficjentem pomocy jest przedsiębiorstwo publiczne.
Należy jednak stwierdzić, że Komisja nie oparła się na publicznym lub prywatnym charakterze beneficjenta pomocy. Jak wynika bowiem z ust. 105 zaskarżonej decyzji, aby uzasadnić odstępstwo od zakazu nabywania przewidzianego w ust. 74 ram tymczasowych bardzo szczególnymi okolicznościami niniejszej sprawy, Komisja oparła się jedynie na fakcie, że państwo nie zwiększyło poziomu swojego udziału we wspomnianym przedsiębiorstwie, co oznaczało, że wymóg ten nie mógł być stosowany jako taki, nie prowadząc do istotnej zmiany struktury kapitałowej beneficjenta.
W świetle powyższego należy uznać, że Komisja wykazała w zaskarżonej decyzji w sposób wymagany prawem zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 62 powyżej, że niniejszy przypadek różni się od sytuacji, o których mowa w ust. 74 ram tymczasowych. W związku z tym okoliczność, że Komisja zaakceptowała zakaz przejmowania udziałów wynoszący trzy lata, zamiast związać ten zakaz ze zwrotem 75% funduszy własnych wniesionych przez państwo, nie stanowi poszlaki dla istnienia wątpliwości w rozumieniu art. 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia 2015/1589.
W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o zakaz wypłaty dywidend, skarżący podnosi, że Komisja zrezygnowała z tego zakazu, ponieważ ograniczał on interes inwestorów prywatnych w uczestnictwie w dokapitalizowaniu Finnaira, pomijając fakt, że stwierdzenie to odnosi się również do przedsiębiorstw prywatnych, które państwo po raz pierwszy zasiliło funduszami własnymi w drodze środka pomocy. Zakaz wypłaty dywidend powinien gwarantować, że dokapitalizowanie przedsiębiorstwa przez państwo nie zostanie wykorzystane w celu wzbogacenia jego akcjonariuszy. Uchylając zakaz wypłaty dywidend, Komisja dopuściła się dyskryminacji opartej na strukturze akcjonariatu danego przedsiębiorstwa.
W tym względzie należy przypomnieć, że ramy tymczasowe przewidują w ust. 77, że beneficjent środka w postaci dokapitalizowania nie może wypłacać dywidend, dopóki środek ten nie zostanie zwrócony w całości.
W tej kwestii należy wyjaśnić, że zakaz wypłaty dywidend ma na celu zagwarantowanie tymczasowego charakteru interwencji państwa poprzez zachęcenie beneficjenta do odkupienia udziału państwa nabytego w ramach środka pomocy oraz zwiększenie funduszy własnych beneficjenta.
W niniejszej sprawie z jednej strony, jak zostało wyjaśnione w pkt 73–76 powyżej, Komisja słusznie uznała, że zachęcenie beneficjenta do odkupienia udziału państwa nabytego w zastosowaniu rozpatrywanego środka nie było odpowiednie, zważywszy na szczególne cechy rozpatrywanego środka.
Z drugiej strony, choć prawdą jest, jak twierdzi skarżący, że perspektywa nieotrzymania dywidendy ogranicza w każdym wypadku interes inwestora prywatnego w uczestnictwie w dokapitalizowaniu, należy zaznaczyć, że – jak przypomniano w ust. 73 i 94 zaskarżonej decyzji – rozpatrywany środek opiera się na znacznym udziale sektora prywatnego, tak aby udział państwa w kapitale Finnaira pozostawał niezmieniony.
Biorąc pod uwagę tę specyficzną cechę rozpatrywanego środka, ważne było w niniejszym przypadku umożliwienie wypłaty dywidend, ponieważ stanowiło to zachętę dla akcjonariuszy prywatnych i inwestorów prywatnych do subskrybowania nowych akcji i do dostarczenia w ten sposób Finnairowi nowego kapitału prywatnego. Ponieważ rozpatrywany środek został skonstruowany w taki sposób, aby w jak największym stopniu zmniejszyć kwotę pomocy, było logiczne, aby w celu zapewnienia, by wkład inwestorów prywatnych był znaczący, ci ostatni otrzymali dywidendy od nowych akcji, na które dokonali subskrypcji.
Jest tak tym bardziej, że nieuchronnym skutkiem wyjątkowych okoliczności związanych z pandemią COVID-19 było pogorszenie klimatu inwestycyjnego w sektorze lotniczym. Tak więc w momencie wydania zaskarżonej decyzji pogorszenie tego klimatu było takie, że skłoniło ono, jak przypomniano w ust. 43 zaskarżonej decyzji, Republikę Finlandii do udzielenia gwarancji państwa Finnairowi w celu zwiększenia szans na równoczesny udział sektora publicznego i prywatnego w dokapitalizowaniu Finnaira. Republika Finlandii nie mogła zatem spodziewać się znacznego udziału akcjonariuszy prywatnych i inwestorów prywatnych bez wprowadzenia zachęt.
Należy zatem stwierdzić, że brak zakazu wypłaty dywidend znajduje swoje uzasadnienie w fakcie, iż państwo nie zwiększa swego udziału w porównaniu z udziałem, który posiadało przed kryzysem wywołanym przez pandemię COVID-19, ze względu na jednoczesny udział akcjonariuszy i inwestorów prywatnych w dokapitalizowaniu Finnaira, co zmniejszyło kwotę pomocy. Dywidendy wypłacane akcjonariuszom prywatnym i inwestorom prywatnym stanowią zatem jedynie wynagrodzenie ich znaczącej inwestycji w Finnaira w okolicznościach kryzysowych i w ponurym klimacie inwestycyjnym.
Ponadto skarżący nie przedstawia żadnego dowodu mogącego wykazać, że sytuacja, w której państwo wchodzi w kapitał przedsiębiorstwa prywatnego poprzez środek pomocy, zwiększający co do zasady udział państwa w jego kapitale, jest porównywalna z sytuacją w niniejszej sprawie, charakteryzującą się udziałem kapitału zarówno publicznego, jak i prywatnego, na takich samych warunkach i proporcjonalnie do ich wcześniejszego udziału. Co więcej, z powodów przedstawionych w pkt 95 powyżej należy uznać, że sytuacje te są różne i że zaskarżona decyzja nie wprowadziła dyskryminacji. W konsekwencji argumentu tego nie można uwzględnić.
W świetle powyższego zaskarżona decyzja wykazuje w sposób wymagany prawem zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 62 powyżej, że niniejszy przypadek różni się od sytuacji objętych ramami tymczasowymi. W związku z tym okoliczność, że Komisja uchyliła zakaz wypłaty dywidend, nie stanowi poszlaki dla istnienia wątpliwości w rozumieniu art. 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia 2015/1589.
W tych okolicznościach sam fakt, że Komisja odstąpiła od stosowania pewnych wymogów ram tymczasowych w celu uwzględnienia szczególnych okoliczności rozpatrywanego środka w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 62 powyżej, a mianowicie że państwo było historycznym większościowym akcjonariuszem beneficjenta i że dokonało subskrypcji nowych akcji jedynie proporcjonalnie do swojego wcześniejszego udziału, nie może wystarczać do wykazania, że Komisja powinna była powziąć wątpliwości co do zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym, które powinny były doprowadzić do wydania decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.
W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że wbrew temu, co twierdzi skarżący, Komisja nie naruszyła również zasad równego traktowania, pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Wynika z tego, że w ramach części drugiej zarzutu trzeciego skarżący nie przedstawił żadnej poszlaki dowodzącej istnienia wątpliwości w rozumieniu art. 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia 2015/1589. Tę część zarzutu należy zatem oddalić.
–
W przedmiocie poszlaki dotyczącej naruszenia rzekomego obowiązku wyważenia korzystnych skutków pomocy z jej negatywnymi skutkami dla warunków wymiany handlowej i utrzymania niezakłóconej konkurencji
Skarżący podnosi zasadniczo, że gdy Komisja bada zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem, jest ona zobowiązana do wyważenia przewidywanych pozytywnych skutków realizacji celów określonych w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE z negatywnymi skutkami w zakresie zakłóceń konkurencji i wpływu pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Ramy tymczasowe, w szczególności pkt 1.2, zobowiązują zresztą Komisję do dokonania takiego wyważenia. Posiłkowo, na wypadek gdyby Sąd orzekł, iż ramy tymczasowe zwalniają Komisję z takiego działania, skarżący zamierza podnieść zarzut niezgodności z prawem ram tymczasowych na podstawie art. 277 TFUE w zakresie, w jakim naruszają one obowiązek dokonania wyważenia.
Komisja, popierana przez Republikę Francuską i Republikę Finlandii, kwestionuje tę argumentację.
W myśl art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE „[z]a zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana […] pomoc […] mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego”. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jego autorzy uznali, iż w interesie całej Unii leży, by każde z jej państw członkowskich było w stanie przezwyciężyć poważny, a nawet zagrażający jego egzystencji kryzys, który nieuchronnie spowodowałby poważne konsekwencje dla gospodarki wszystkich pozostałych państw członkowskich lub niektórych z nich, a zatem dla Unii jako takiej. Tę wykładnię językową art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE potwierdza porównanie z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, który dotyczy „pomocy przeznaczonej na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia [ona] warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem”, jako że brzmienie tego ostatniego postanowienia zawiera przesłankę dotyczącą wykazania braku zmiany warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem, która nie występuje w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
, pkt
,
).
W związku z tym, pod warunkiem że spełnione są przesłanki określone w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, a mianowicie w niniejszej sprawie wskazane państwo członkowskie rzeczywiście stoi w obliczu poważnych zaburzeń w swej gospodarce, środki pomocy przyjęte w celu zaradzenia tym zaburzeniom są zaś z jednej strony konieczne do osiągnięcia tego celu, a z drugiej strony odpowiednie i proporcjonalne, domniemywa się, że środki te zostały przyjęte w interesie Unii, wobec czego postanowienie to nie zobowiązuje Komisji do wyważenia korzystnych skutków pomocy z jej negatywnymi skutkami dla warunków wymiany handlowej i utrzymania niezakłóconej konkurencji, w przeciwieństwie do tego, co przewiduje art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Innymi słowy – takie wyważenie nie miałoby racji bytu na gruncie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, ponieważ domniemywa się, że jego wynik będzie pozytywny. Okoliczność, że państwo członkowskie zdołało zaradzić poważnym zaburzeniom w swojej gospodarce, może bowiem być wyłącznie korzystna dla Unii w ogólności, a zwłaszcza dla rynku wewnętrznego (wyrok z dnia 17 lutego 2021 r., Ryanair/Komisja,
T‑238/20
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:91
, pkt
).
Należy zatem oddalić argument skarżącego, zgodnie z którym obowiązek wyważenia wynika z wyjątkowego charakteru pomocy zgodnej z rynkiem wewnętrznym, w tym pomocy uznanej za zgodną na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Z tych samych powodów nie może on powoływać się na wyroki: z dnia 6 lipca 1995 r., AITEC i in./Komisja (od
T‑447/93 do T‑449/93
,
EU:T:1995:130
); z dnia 19 września 2018 r., HH Ferries i in./Komisja (
T‑68/15
,
EU:T:2018:563
, pkt
–
) [zob. podobnie wyroki: z dnia 17 lutego 2021 r., Ryanair/Komisja,
T‑238/20
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:91
, pkt
; z dnia 14 kwietnia 2021 r., Ryanair/Komisja (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:196
, pkt
,
].
Nie przekonuje również twierdzenie skarżącego, że obowiązkowy charakter wyważenia wynika z ram tymczasowych, ponieważ obowiązek ten nie został w nich zawarty. W szczególności pkt 1.2 wspomnianych ram, na który powołuje się skarżący i który dotyczy „[p]otrzeby ścisłej koordynacji krajowych środków pomocy”, składa się z tylko jednego ustępu, a mianowicie ust. 10, który nie zawiera żadnych uregulowań w tym względzie.
Wynika z tego, że Komisja nie miała obowiązku dokonania w zaskarżonej decyzji wyważenia wymaganego przez skarżącego. O ile skarżący powołuje się na niezgodność ram tymczasowych z prawem, o tyle art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE nie wymaga, jak wynika z pkt 107 powyżej, by Komisja wyważyła korzystne skutki pomocy z jej negatywnymi skutkami dla warunków wymiany handlowej i utrzymania niezakłóconej konkurencji. Dlatego też ramy tymczasowe, które nie przewidują takiego wyważenia, nie mogą naruszać tego postanowienia.
Po zbadaniu argumentów podniesionych przez skarżącego w ramach części trzeciej zarzutu trzeciego należy stwierdzić, że nie przedstawił on żadnej poszlaki dowodzącej istnienia wątpliwości w rozumieniu art. 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia 2015/1589. W konsekwencji należy oddalić tę część zarzutu.
–
W przedmiocie poszlaki dotyczącej błędu w ocenie znaczącej pozycji rynkowej Finnaira
Skarżący twierdzi zasadniczo, że Komisja naruszyła ramy tymczasowe, ponieważ zbadała jedynie rynek usług lotniskowych przy dokonywaniu oceny znaczącego charakteru pozycji rynkowej Finnaira. Aby ustalić ten znaczący charakter, należy posłużyć się „metodą O & D”, czyli zbadać rynki usług lotniczych przewozów pasażerskich określonych parami miast między punktem początkowym a punktem docelowym (zwane dalej „rynkami O & D”). Skarżący powołuje się w tym względzie na praktykę Komisji w dziedzinie przepisów dotyczących łączenia przedsiębiorstw. Aby potwierdzić istotną pozycję rynkową Finnaira na rynkach O & D, skarżący powołuje się na całkowity udział tego przewoźnika lotniczego w transporcie pasażerskim z i do portu lotniczego w Helsinkach, który w 2019 r. wynosił 68,4%. Skarżący twierdzi również, że Komisja nie zbadała barier wejścia innych niż przeciążenie portów lotniczych.
Komisja, popierana przez Republikę Finlandii, kwestionuje tę argumentację.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z pkt 72 ram tymczasowych, jeżeli beneficjentem środka służącego dokapitalizowaniu w związku z COVID-19, którego wartość przekracza 250 mln EUR, jest przedsiębiorstwo o znaczącej pozycji rynkowej na co najmniej jednym z rynków właściwych, na których działa, państwa członkowskie są zobowiązane zaproponować dodatkowe środki w celu utrzymania efektywnej konkurencji na tych rynkach. Pojęcie „znaczącej pozycji rynkowej” nie jest zdefiniowane w ramach tymczasowych i nie dają one również wskazówek co do podejścia, jakie należy zastosować przy określaniu rynków właściwych.
W niniejszej sprawie należy przypomnieć, że rozpatrywany środek ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce fińskiej spowodowanym przez pandemię COVID-19 i że w tym celu zmierza on zasadniczo do umożliwienia Finnairowi utrzymania rentowności i usług transportu lotniczego.
Jednakże, jak wskazała Komisja w pkt 98 zaskarżonej decyzji, utrzymując rentowność Finnaira, rozpatrywany środek pozwala mu również na zachowanie przydziałów czasu na start lub lądowanie i innych aktywów, które niekoniecznie mógłby on zachować bez tego wsparcia. Te przydziały czasu i inne aktywa mogą być wykorzystane na wszystkich trasach kończących się i rozpoczynających się w porcie lotniczym obsługiwanym przez Finnaira w zależności na przykład od popytu, ale również od różnych środków ograniczających przyjętych przez państwa.
W tym względzie, ponieważ rozpatrywany środek miał na celu utrzymanie w miarę możliwości całej działalności Finnaira i nie dotyczył on konkretnych połączeń, należy stwierdzić, że mógł on wywrzeć te same skutki na wszystkie kombinacje połączeń, które Finnair mógł realizować dzięki przydziałom czasu na start lub lądowanie i innym aktywom, które udało się mu zachować. Komisja słusznie zatem stwierdziła w ust. 99 zaskarżonej decyzji, że w celu określenia pozycji rynkowej Finnaira mogła ona zbadać występowanie lub, przeciwnie, brak presji konkurencyjnej wywieranej na tego przewoźnika lotniczego w portach lotniczych, w których miał on przydziały czasu na start lub lądowanie. Komisja dokonała tej oceny na podstawie w szczególności poziomu przeciążenia danego portu lotniczego oraz części przydziałów czasu posiadanych przez Finnair w tym porcie lotniczym.
W ust. 100 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że Finnair świadczył głównie usługi przewozu lotniczego pasażerów przylatujących i odlatujących z jego głównej bazy i platformy (hubu), czyli portu lotniczego w Helsinkach.
Skarżący nie wskazuje portów lotniczych innych niż port lotniczy w Helsinkach, które Komisja powinna była zbadać.
W tym porcie lotniczym część przydziałów czasu na start lub lądowanie posiadana przez Finnair w stosunku do całości przydziałów czasowych w tym porcie lotniczym wynosiła mniej niż 25% w 2019 r. (ust. 100 zaskarżonej decyzji). Ponadto, jak wynika z zaskarżonej decyzji, ów port lotniczy nie jest przeciążony, nawet w godzinach szczytu, czego skarżący nie kwestionuje i co Republika Finlandii potwierdziła w uwagach interwenienta. W każdej godzinie dnia dostępne są przydziały czasu na start lub lądowanie dla nowych podmiotów, w tym tych, którzy chcą konkurować z Finnairem na tym czy innym połączeniu.
Z tych względów Komisja uznała, że Finnair nie posiada znaczącej pozycji rynkowej w porcie lotniczym w Helsinkach (ust. 101 zaskarżonej decyzji).
Wniosku tego nie podważa argument skarżącego oparty na fakcie, że Finnair w 2019 r. przewiózł 68,4% wszystkich pasażerów wylatujących z i przylatujących do portu lotniczego w Helsinkach. Argument ten przedstawiony przez skarżącego nie wystarcza bowiem do wykazania, że Finnair posiadał znaczącą pozycję rynkową w tym porcie lotniczym, zważywszy, że port ten nie był przeciążony i że przydziały czasu na start lub lądowanie były w nim powszechnie dostępne dla obecnych konkurentów i nowych podmiotów wchodzących na rynek o każdej godzinie w ciągu dnia, w tym w godzinach szczytu, tak że mogli oni wywierać skuteczną presję konkurencyjną na Finnaira na każdym z połączeń z i do tego portu lotniczego.
W celu podważenia tego wniosku skarżący ogranicza się do twierdzenia, że poziom przeciążenia portu lotniczego w Helsinkach i liczba przydziałów czasu posiadanych przez Finnaira nic nie mówią o istnieniu ewentualnej znaczącej pozycji rynkowej tego przewoźnika lotniczego w odniesieniu do różnych obsługiwanych przez niego par miast.
Jednakże w świetle elementów przedstawionych w pkt 120 powyżej należy stwierdzić, że część przedziałów czasu na start lub lądowanie posiadanych przez Finnaira nie pozwala mu na zakłócanie różnych rynków O & D z lub do portu lotniczego w Helsinkach, ponieważ dostępna jest duża liczba przedziałów czasowych. Ponadto skarżący nie przedstawia żadnego konkretnego dowodu mogącego wykazać brak presji konkurencyjnej wywieranej na różne połączenia obsługiwane przez Finnaira.
Ponadto bez potrzeby wypowiadania się w kwestii, czy Komisja powinna była zbadać ewentualne istnienie znaczącej pozycji rynkowej Finnaira również w odniesieniu do każdego z obsługiwanych przez nią połączeń, należy przypomnieć, że w przypadku gdy zarzuca się Komisji, iż nie wszczęła formalnego postępowania wyjaśniającego, to do strony skarżącej należy wykazanie, że ocena informacji i dowodów, którymi dysponowała lub mogła dysponować Komisja w dniu, w którym wydała zaskarżoną decyzję, powinna była wzbudzić wątpliwości co do zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 20–22 powyżej. W niniejszej sprawie oznacza to, że skarżący powinien był przynajmniej określić właściwe rynki O & D i opisać sytuację konkurencyjną na tych rynkach w dniu, w którym Komisja wydała zaskarżoną decyzję.
Tymczasem skarżący nie przedstawia żadnego konkretnego dowodu, który mógłby wyjaśnić Sądowi ewentualne istnienie znaczącej pozycji rynkowej Finnaira na jakimkolwiek rynku O & D, na którym ten ostatni prowadzi swoją działalność.
Jedynymi barierami mogącymi zniechęcić podmiot do konkurowania z beneficjentem, na które powołuje się skarżący, są kontrola państwa nad Finnairem i Finavią (zarządcą portu lotniczego w Helsinkach), zdolność Finnaira do sprzedaży poniżej kosztów oraz kontekst pandemii COVID-19. Jednakże żaden z tych argumentów nie został wystarczająco uzasadniony, aby można go było uwzględnić.
Na poparcie pierwszego argumentu skarżący podnosi bowiem, że kontrola państwa nad Finavią zniechęciła ją do współpracy z tanimi przewoźnikami lotniczymi w celu rozwoju regionalnych portów lotniczych. Skarżący twierdzi również, że Finnair był faworyzowany w porcie lotniczym w Helsinkach, ponieważ jego opłaty lotniskowe były niższe od opłat innych przewoźników lotniczych. Na poparcie tego argumentu skarżący przywołuje decyzję Komisji z dnia 25 lipca 2012 r. w sprawie środka SA.23324 – C 25/07 (ex NN 26/07) – Finlandia Finavia, Airpro i Ryanair w porcie lotniczym Tampere-Pirkkala (
Dz.U. 2013, L 309, s. 27
), nie wskazując jednak powodów, dla których decyzja ta, która nie dotyczy portu lotniczego w Helsinkach, może potwierdzać ten argument. W każdym wypadku argument skarżącego dotyczy zachowania zarządcy portu lotniczego w Helsinkach, Finavii, a nie zachowania beneficjenta. Nawet przy założeniu, że twierdzenia skarżącego są zasadne, środki zaradcze, które należałoby ewentualnie zastosować, dotyczyłyby Finavii, a nie Finnaira, wobec czego twierdzenia te wykraczają poza przedmiot niniejszego sporu.
Na poparcie drugiego argumentu skarżący powołuje się na dokument zatytułowany „Ryanair Holdings PLC – COVID-19 aktualizacja na rynku”, załączony do skargi, z dnia 1 maja 2020 r., którego jest on autorem. Tymczasem dokument ten nie zawiera żadnego dowodu mogącego wykazać, by Finnair miał sprzedawać ze stratą w wyniku rozpatrywanego środka.
Na poparcie trzeciego argumentu skarżący ogranicza się do stwierdzenia, że kontekst pandemii COVID-19 czyni bardzo mało prawdopodobnym, by na fiński rynek transportu lotniczego weszły jakiekolwiek nowe podmioty lub by rynek ten uległ rozszerzeniu. Jednakże, jak zauważa Komisja, skarżący nie wyjaśnia, w jaki sposób skutki pandemii można było uwzględnić jako bariery wejścia na rynek. Argument ten jest również sprzeczny z twierdzeniem skarżącego zawartym w pkt 7 jego uwag na temat uwag interwenienta przedstawionych przez Republikę Finlandii, zgodnie z którym jego niedawna ekspansja w Finlandii dowodzi zdolności przewoźników lotniczych innych niż Finnair do działania i rozwoju w Finlandii w okresie kryzysu spowodowanego przez COVID-19. W świetle powyższego argument ten należy oddalić.
Mając na względzie całość powyższych rozważań i brak dowodów lub wniosków dowodowych skarżącego mogących potwierdzić jego twierdzenia, należy stwierdzić, że w ramach części czwartej zarzutu trzeciego nie przedstawił on żadnej poszlaki dowodzącej istnienia wątpliwości w rozumieniu art. 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia 2015/1589. Tę część zarzutu należy zatem oddalić.
–
W przedmiocie poszlaki dotyczącej naruszenia zasady niedyskryminacji
W celu wykazania istnienia wątpliwości co do zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym skarżący twierdzi, że środek ten narusza zasadę niedyskryminacji. W szczególności skarżący podnosi, że w zaskarżonej decyzji potraktowano w odmienny sposób porównywalną sytuację przewoźników lotniczych obsługujących połączenia z i do Finlandii, faworyzując Finnaira bez żadnego obiektywnego uzasadnienia. Komisja nie wykazała ani konieczności przyznania pomocy wyłącznie Finnairowi, ani proporcjonalności różnicy w traktowaniu między Finnairem a innymi przewoźnikami lotniczymi. Skarżący dodaje, że gdyby pomoc została przyznana wszystkim przewoźnikom lotniczym działającym w Finlandii w zależności od ich udziału w rynku, cel tego środka zostałby osiągnięty bez dyskryminacji. Skarżący wywodzi z tego, że rozpatrywany środek jest „instrumentem oczywistego nacjonalizmu gospodarczego”, co potwierdza komunikat prasowy rządu fińskiego.
Komisja, popierana przez Republikę Francuską i Republikę Finlandii, kwestionuje tę argumentację.
Zasada niedyskryminacji wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób identyczny, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r., Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, pkt
; zob. również podobnie wyrok z dnia 5 czerwca 2018 r., Montero Mateos,
C‑677/16
,
EU:C:2018:393
, pkt
).
Elementy charakteryzujące różne sytuacje oraz ich porównywalność należy w szczególności określić i ocenić w świetle przedmiotu i celu aktu Unii ustanawiającego dane rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy dany akt (wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, pkt
).
Poza tym należy przypomnieć, że zasada proporcjonalności, która należy do ogólnych zasad prawa Unii, wymaga, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza granice tego, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów przyświecających danemu uregulowaniu (wyrok z dnia 17 maja 1984 r., Denkavit Nederland,
15/83
,
EU:C:1984:183
, pkt
), przy czym jeśli jest możliwy wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać najmniej uciążliwy, zaś wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów [wyrok z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (Kwota połowowa włócznika śródziemnomorskiego),
C‑611/17
,
EU:C:2019:332
, pkt
].
Prawdą jest, że inni przewoźnicy lotniczy przyczyniają się w pewnym stopniu do skomunikowania Finlandii i tak samo jak Finnair odczuwają skutki pandemii COVID-19 i wynikające stąd ograniczenia w podróżowaniu. Niemniej, jak podnosi Komisja, nie ma obowiązku przyznawania przez państwa członkowskie pomocy mającej na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE [zob. podobnie wyrok z dnia 14 lipca 2021 r., Ryanair i Laudamotion/Komisja (Austrian Airlines; COVID-19),
T‑677/20
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:465
, pkt
]. Ponadto, jak wskazano w pkt 30 i 31 powyżej, pomoc może być przeznaczona na zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, niezależnie od faktu, że ona sama nie zaradza takim zaburzeniom. W związku z tym Republika Finlandii nie może być zobowiązana do przyznania pomocy wszystkim przedsiębiorstwom, które w takim lub innym zakresie przyczyniają się do skomunikowania jej terytorium.
Poza tym należy zaznaczyć, że pomoc indywidualna, taka jak rozpatrywany środek, z definicji przysługuje tylko jednemu przedsiębiorstwu, z wyłączeniem wszystkich innych przedsiębiorstw, w tym przedsiębiorstw znajdujących się w sytuacji porównywalnej z sytuacją beneficjenta tej pomocy. Tym samym z natury swej taka pomoc indywidualna wprowadza różnicę w traktowaniu, a nawet dyskryminację, która jest nierozerwalnie związana z indywidualnym charakterem tego środka. Utrzymywanie, jak czyni to skarżący, że rozpatrywana pomoc indywidualna jest sprzeczna z zasadą niedyskryminacji, sprowadza się zasadniczo do systematycznego podważania zgodności z rynkiem wewnętrznym każdej pomocy indywidualnej jedynie ze względu na jej wyłączny z natury i przez to dyskryminujący charakter, nawet jeżeli prawo Unii zezwala państwom członkowskim na przyznanie pomocy indywidualnej, pod warunkiem że są spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w art. 107 TFUE [wyrok z dnia 14 kwietnia 2021 r., Ryanair/Komisja (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:196
, pkt
].
W każdym wypadku, przy założeniu, że – jak twierdzi skarżący – odmienne traktowanie ustanowione przez rozpatrywany środek może być utożsamiane z dyskryminacją ze względu na to, iż przysparza korzyści jedynie Finnairowi, należy zbadać, czy jest ono uzasadnione zgodnym z prawem celem oraz czy jest konieczne, odpowiednie i proporcjonalne do jego osiągnięcia. Podobnie w zakresie, w jakim skarżący odwołuje się do art. 18 akapit pierwszy TFUE, należy podkreślić, że zgodnie z tym postanowieniem zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową w zakresie stosowania traktatów „bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują”. Należy zatem zbadać, czy to odmienne traktowanie jest dopuszczalne w świetle art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, który stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Badanie to wymaga ustalenia z jednej strony, czy cel rozpatrywanego środka spełnia wymogi przewidziane w tym ostatnim postanowieniu, a z drugiej strony, czy zasady przyznania rozpatrywanego środka, a mianowicie w niniejszej sprawie fakt, że przysparza on korzyści tylko Finnairowi, mogą umożliwić osiągnięcie tego celu i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia [wyrok z dnia 14 kwietnia 2021 r., Ryanair/Komisja (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, odwołanie w toku,
EU:T:2021:196
, pkt
].
Co się tyczy celu rozpatrywanego środka, bezsporne jest, że pandemia COVID-19 poważnie zaburzyła gospodarkę fińską i że miała ona poważne negatywne skutki na fińskim rynku transportu lotniczego. W tym kontekście ze względów przedstawionych w pkt 39–41 powyżej cel rozpatrywanego środka, a mianowicie utrzymanie rentowności i usług transportu lotniczego Finnaira, mógł zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce fińskiej.
Co się tyczy sposobu przyznania rozpatrywanego środka, jak wskazała Komisja w pkt 84 i 85 zaskarżonej decyzji i jak wynika z pkt 37–41 powyżej, Finnair przyczyniał się w znaczący sposób do rozwoju gospodarczego i handlu zagranicznego Finlandii zarówno ze względu na swoją znaczącą rolę w krajowym i międzynarodowym skomunikowaniu kraju, jak i ze względu na znaczenie gospodarcze i społeczne dla wielu dostawców i pracowników fińskich.
Zdaniem skarżącego okoliczności te nie pozwalają uzasadnić odmiennego traktowania wynikającego z rozpatrywanego środka. Sporny środek nie jest proporcjonalny, ponieważ przyznaje Finnairowi całą pomoc, podczas gdy jego udział w skomunikowaniu Finlandii sytuuje się w przedziale 45–67%.
Niemniej biorąc pod uwagę jego znaczącą rolę w dziedzinie skomunikowania krajowego i międzynarodowego oraz jego znaczenie gospodarcze i społeczne w Finlandii, które zostały już ustalone w ramach części pierwszej zarzutu trzeciego, należy stwierdzić, że zapewnienie ciągłości działalności gospodarczej Finnaira mogło bardziej przyczynić się do zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce fińskiej niż utrzymanie działalności innych przewoźników lotniczych, którzy działali – w mniejszym stopniu niż Finnair – w Finlandii. W szczególności z żadnego dokumentu zawartego w aktach sprawy, którymi dysponuje Sąd, nie wynika, by skarżący lub inny przewoźnik lotniczy, ze względu na ich rolę w krajowym i międzynarodowym skomunikowaniu Finlandii, jak również ich znaczenie gospodarcze i społeczne dla tego kraju, miał znaczenie porównywalne ze znaczeniem Finnaira dla gospodarki fińskiej i jej odbudowy.
W odniesieniu do kwestii, czy rozpatrywany środek wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu, Komisja wskazała w pkt 89 zaskarżonej decyzji, że przewidziane podwyższenie kapitału, w szczególności udział państwa, było niższe od przewidywanych strat. Komisja doszła na tej podstawie do wniosku, że sporny środek nie wykracza poza przywrócenie struktury kapitałowej Finnaira istniejącej w dniu 31 grudnia 2019 r., czyli przed pandemią COVID-19.
Skarżący nie kwestionuje tych faktów. Ogranicza się on do twierdzenia, że rozpatrywany środek jest nieproporcjonalny przez to, że dotyczy wyłącznie Finnaira, i podnosi, że chodzi tu o środek „oczywistego nacjonalizmu gospodarczego”.
W tym względzie z jednej strony należy przypomnieć, że Komisja nie ma żadnego obowiązku zbadania, czy oprócz utrzymania Finnaira Republika Finlandii powinna rozszerzyć krąg beneficjentów pomocy, ponieważ decyzja w sprawie gwarancji państwa oraz zaskarżona decyzja wykazują w sposób wystarczający pod względem prawnym konieczność zachowania wkładu Finnaira w gospodarkę fińską.
Z drugiej strony należy przypomnieć, że pomoc, która spełnia warunki określone w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, może zostać przyznana przedsiębiorstwu, którego większościowym udziałowcem jest dane państwo członkowskie. W związku z tym, nawet gdyby komunikat prasowy rządu fińskiego, przywołany przez skarżącego i załączony do skargi, podkreślał, że Republika Finlandii działa jak „odpowiedzialny właściciel”, nie wystarcza to do wykazania, że rozpatrywany środek stanowi środek „nacjonalizmu gospodarczego”. Ponadto należy stwierdzić, że wspomniany komunikat prasowy wskazuje na znaczenie połączeń obsługiwanych przez Finnaira dla bezpieczeństwa dostaw w Finlandii, dla przewozu towarów i pasażerów, jak również na wpływ tego przedsiębiorstwa na gospodarkę krajową. Tak więc raczej potwierdza on oceny Komisji dotyczące znaczenia Finnaira dla zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce fińskiej.
W każdym wypadku, choć odmienne traktowanie wprowadzone przez rozpatrywany środek może być utożsamiane z dyskryminacją, wynika z tego, że przyznanie możliwości skorzystania z rozpatrywanego środka wyłącznie Finnairowi było w każdym wypadku uzasadnione.
W konsekwencji nie zostało wykazane, że Komisja powinna była powziąć wątpliwości w rozumieniu art. 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia 2015/1589 przy ocenie zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym. Samo powołanie się przez skarżącego na podnoszoną praktykę Komisji na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE nie może zmienić tego wniosku.
–
W przedmiocie poszlaki dotyczącej naruszenia swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości
Skarżący podnosi zasadniczo, że sporny środek przez to, że wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zadeklarowanego celu pomocy, ogranicza w nieuzasadniony sposób swobodę świadczenia usług i swobodę przedsiębiorczości, co budzi wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym. W tym względzie skarżący utrzymuje, że przyznanie rozpatrywanej pomocy wyłącznie spółce Finnair prowadzi do rozdrobnienia rynku wewnętrznego, a w przypadku przewoźników lotniczych ogranicza ich prawa do swobodnego świadczenia usług transportu lotniczego na rynku wewnętrznym w postaci, w jakiej zostały im one przyznane na mocy europejskiego systemu koncesji przewidzianego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (
Dz.U. 2008, L 293, s. 3
).
Komisja, popierana przez Republikę Francuską i Republikę Finlandii, kwestionuje tę argumentację.
Należy przypomnieć, że swoboda świadczenia usług sprzeciwia się stosowaniu wszelkich przepisów krajowych, które czynią świadczenie usług między państwami członkowskimi trudniejszym niż świadczenie usług wyłącznie wewnątrz jednego państwa członkowskiego, niezależnie od istnienia dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub miejsce zamieszkania (zob. analogicznie wyrok z dnia 6 lutego 2003 r., Stylianakis,
C‑92/01
,
EU:C:2003:72
, pkt
). Niemniej należy stwierdzić, że zgodnie z art. 58 ust. 1 TFUE swoboda świadczenia usług w dziedzinie transportu została uregulowana postanowieniami tytułu dotyczącego transportu, a mianowicie tytułu VI traktatu FUE. Swoboda przepływu usług w dziedzinie transportu w ramach prawa pierwotnego podlega zatem odrębnemu systemowi prawnemu (wyrok z dnia 18 marca 2014 r., International Jet Management,
C‑628/11
,
EU:C:2014:171
, pkt
). W konsekwencji art. 56 TFUE, który ustanawia swobodę świadczenia usług, nie znajduje wprost zastosowania do dziedziny żeglugi powietrznej (wyrok z dnia 25 stycznia 2011 r., Neukirchinger,
C‑382/08
,
EU:C:2011:27
, pkt
).
Dlatego też środki liberalizacji usług transportu lotniczego mogą być przyjęte jedynie na podstawie art. 100 ust. 2 TFUE (wyrok z dnia 18 marca 2014 r., International Jet Management,
C‑628/11
,
EU:C:2014:171
, pkt
). Prawodawca Unii przyjął zresztą rozporządzenie nr 1008/2008 na podstawie tego przepisu, którego celem jest właśnie określenie warunków stosowania w sektorze transportu lotniczego zasady swobodnego świadczenia usług (zob. analogicznie wyrok z dnia 6 lutego 2003 r., Stylianakis,
C‑92/01
,
EU:C:2003:72
, pkt
).
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że skarżący podnosi zasadniczo, iż sporny środek stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, ponieważ przysparza korzyści wyłącznie Finnairowi.
O ile prawdą jest, że rozpatrywany środek dotyczy pomocy indywidualnej, z której korzysta jedynie Finnair, o tyle skarżący nie wykazuje, w jaki sposób ten wyłączny charakter może zniechęcać przewoźników lotniczych do zakładania działalności w Finlandii lub do świadczenia usług z i do tego kraju. Skarżący nie wskazał w szczególności okoliczności faktycznych ani prawnych, które sprawiałyby, że wspomniany środek wywierałby skutki ograniczające, wykraczające poza te, które aktywują zakaz ustanowiony w art. 107 ust. 1 TFUE. Przeciwnie, jak stwierdzono w pkt 139–148 powyżej, skutki te są konieczne i proporcjonalne dla zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce fińskiej spowodowanym przez pandemię COVID-19 zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE.
W konsekwencji rozpatrywany środek nie może stanowić przeszkody dla swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług. Z powyższego wynika, że skarżący nie ma podstaw, by zarzucać Komisji, iż ta nie zbadała zgodności tego środka ze swobodą przedsiębiorczości i swobodą świadczenia usług, ani tym bardziej twierdzić, że Komisja powinna była powziąć wątpliwości w tym względzie.
Z całości powyższych rozważań wynika, że w ramach trzeciego zarzutu skargi skarżący nie przedstawił dowodu na istnienie wątpliwości w rozumieniu art. 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia 2015/1589. Należy zatem oddalić zarzut trzeci w całości.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego braku uzasadnienia
Skarżący podnosi, że Komisja nie dokonała oceny niektórych elementów istotnych dla ustalenia zgodności pomocy z art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE i ramami tymczasowymi. Po pierwsze, Komisja nie określiła, w jaki sposób środek obejmujący Finnaira mógłby sam w sobie zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce fińskiej. Po drugie, Komisja nie podała powodów, dla których Finnair nie dysponował innym środkiem dokapitalizowania niż rozpatrywany środek. Po trzecie, Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób wyższy poziom rozproszenia istniejących akcjonariuszy może zastąpić zachętę do odkupienia udziałów państwa przez Finnaira. Po czwarte, Komisja nie przeprowadziła, nawet pobieżnie, testu wyważenia pozytywnych i negatywnych skutków rozpatrywanego środka. Po piąte, Komisja nie podała powodów, dla których pozycję rynkową Finnaira należy oceniać wyłącznie w świetle poziomu przeciążenia portu lotniczego w Helsinkach, jak również powodów, dla których nie posiadał on takiej pozycji. Po szóste, Komisja nie dokonała oceny, czy rozpatrywany środek jest niedyskryminacyjny i czy jest zgodny z zasadami swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości.
Komisja, popierana przez Republikę Finlandii, kwestionuje tę argumentację.
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru aktu i powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru przywołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ kwestię tego, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi przewidziane w tym artykule, należy oceniać nie tylko w świetle jego brzmienia, ale także jego kontekstu, jak również całości przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (wyroki: z dnia 15 kwietnia 2008 r., Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, pkt
; z dnia 8 września 2011 r., Komisja/Niderlandy,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, pkt
).
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o zdolność rozpatrywanego środka do zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce fińskiej, należy przypomnieć, że art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE nie wymaga, aby rozpatrywana pomoc mogła sama w sobie zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego. Komisja nie była zatem zobowiązana do przedstawienia uzasadnienia w tym względzie.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o uzasadnienie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do innych środków służących Finnairowi do podwyższenia funduszy własnych, Komisja wyjaśniła w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny, jak wynika z pkt 49, 51 i 53 powyżej, powody, dla których uznała, że władze fińskie wykazały, iż nie było innych środków do znalezienia w krótkim terminie funduszy własnych.
W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o uzasadnienie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do ewentualnej interakcji między poziomem rozproszenia istniejących akcjonariuszy a odkupieniem udziału państwa przez Finnaira, należy stwierdzić, że w każdym razie, jak wynika z pkt 72 powyżej, Komisja wskazała w zaskarżonej decyzji w sposób wymagany prawem powody, dla których rozpatrywany środek spełniał przesłanki przewidziane w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, nawet jeśli nie zawierałby on mechanizmu podwyższenia wynagrodzenia.
W czwartej kolejności, jeśli chodzi o uzasadnienie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do wyważenia pozytywnych i negatywnych skutków rozpatrywanego środka, wystarczy wskazać, że – jak wynika z pkt 106–110 powyżej – wyważenia tego nie wymaga ani przez art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, ani ramy tymczasowe. Komisja nie była zatem zobowiązana do przedstawienia uzasadnienia w tym względzie.
W piątej kolejności, jeśli chodzi o uzasadnienie dotyczące znaczącej pozycji rynkowej Finnaira, brzmienie pkt 98–102 zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że Komisja przedstawiła w wystarczający sposób swoje stanowisko w tej kwestii, powody, dla których wybrała ona to stanowisko, oraz powody leżące u podstaw wniosku, że ten przewoźnik lotniczy nie posiadał takiej pozycji.
W szóstej kolejności, co się tyczy uzasadnienia w świetle zasad niedyskryminacji, swobodnego świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja zawiera elementy, o których mowa w pkt 36 powyżej, pozwalające zrozumieć szczególne znaczenie Finnaira dla skomunikowania i gospodarki Finlandii, a także powody, dla których Republika Finlandii wybrała tego przewoźnika jako jedynego beneficjenta rozpatrywanego środka.
Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja jest wystarczająco uzasadniona i że w konsekwencji należy oddalić zarzut czwarty.
W świetle powyższych rozważań należy oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżący przegrał sprawę, należy go obciążyć własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję zgodnie z żądaniami tej instytucji.
Poza tym na podstawie art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. Republika Francuska i Republika Finlandii pokryją więc własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (dziesiąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Ryanair DAC zostaje obciążony własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską.

3)
Republika Francuska i Republika Finlandii pokrywają własne koszty.

Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Petrlík
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 22 czerwca 2022 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.