CELEX: 62014TJ0817
Szerződésen kívüli felelősség
Állat‑egészségügyi feltételek
A madárinfluenza elleni küzdelem
A befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalom
318/2007/EK rendelet és 139/2013/EU végrehajtási rendelet
A magánszemélyek részére jogokat biztosító jogszabályok kellően súlyos megsértése
A mérlegelési jogkör korlátainak nyilvánvaló és súlyos megsértése
Arányosság
Gondossági kötelezettség
Az Alapjogi Charta 15
17. cikke

A jogvita előzményei
A felperesek bemutatása
A felperesek, a Zoofachhandel Züpke GmbH, a Zoohaus Bürstadt, Helmut Ofenloch GmbH & Co. KG, a Zoofachgeschäft – Vogelgroßhandel Import‑Export Heinz Marche, Rita Bürgel és Norbert Kass, Németországban letelepedett, illetve ott lakóhellyel rendelkező állatkereskedők, akik többek között természetes közegükben befogott és később díszmadárként ketrecben való elhelyezésre szánt, vadon élő madaraknak – mint például papagájoknak – az Európai Unióba történő behozatalával kapcsolatos tevékenységet folytatnak vagy folytattak.
A 91/496/EGK és 92/65/EGK irányelvről
Az Európai Közösségek Tanácsa a közös agrárpolitikát szabályozó EK 37. cikk alapján 1991. július 15‑én elfogadta a harmadik országokból a Közösségbe behozott állatok állat‑egészségügyi ellenőrzésére irányadó elvek megállapításáról, valamint a 89/662/EGK, 90/425/EGK és 90/675/EGK irányelvek módosításáról szóló 91/496/EGK irányelvet (
HL L 268., 56. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 12. kötet, 58. o., helyesbítés:
HL L 141.
, 2008.5.31., 22. o. és
HL L 84.
, 2013.3.23., 29. o.). A 91/496 irányelv 10. cikkének (3) bekezdése az irányelv B. mellékletére hivatkozik a karanténállomásokra vonatkozó általános feltételeket illetően.
1992. július 13‑án a Tanács elfogadta a 90/425/EGK irányelv A. mellékletének I. pontjában felsorolt külön közösségi szabályokban megállapított állat‑egészségügyi követelmények hatálya alá nem tartozó állatok, spermák, petesejtek és embriók Közösségen belüli kereskedelmére és a Közösségbe történő behozatalára irányadó állat‑egészségügyi követelmények megállapításáról szóló 92/65/EGK tanácsi irányelvet (
HL L 268., 54. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 13. kötet, 154. o.; helyesbítés:
HL L 49.
, 2009.2.20., 48. o. és
HL L 84.
, 2013.3.23., 29. o.). A 92/65 irányelv megállapítja a származási ország vagy gazdaság által teljesítendő különös követelményeket, rögzíti a behozatalra kerülő állatok szükséges egészségügyi bizonyítványaira vonatkozó szabályokat és meghatározza az állatokon elvégzendő vizsgálatokat. Az említett irányelv 17. cikkének (2) és (3) bekezdése lényegében – többek között – azt írja elő, hogy az Unióba csak azokból a harmadik országokból lehet állatokat behozni, amelyek szerepelnek az Unión belüli kereskedelemre alkalmazandó követelményekkel egyenértékű biztosítékokat nyújtó harmadik országok vagy ezen országok országrészeinek jegyzékében, valamint hogy az egészségügyi bizonyítványok tekintetében egyedi feltételeket lehet megállapítani, többek között az Unió egzotikusnak számító betegségekkel szembeni védelme érdekében.
Az EFSA 2005. évi szakvéleményéről
Az Európai Közösségek Bizottsága 2004‑ben kelt kérelmét követően az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) 2005. szeptember 14‑én és 15‑én tudományos szakvéleményt adott ki a madárinfluenzával kapcsolatos állat‑egészségügyi és ‑jóléti kérdésekről (The EFSA Journal [2005] 266., 1–21. o., a továbbiakban: az EFSA 2005. évi szakvéleménye). Az EFSA a számára adott megbizatásra tekintettel e szakvéleményben kizárólag az Unióban található baromfiállomány madárinfluenzával való fertőzésének kockázatáról nyilatkozott.
Az EFSA a 2005. évi szakvéleményének bevezetőjében emlékeztetett arra, hogy a madárinfluenza két különböző klinikai formában jelenik meg a baromfiféléknél: magas patogenitású madárinfluenza (a továbbiakban: HPAI) és alacsony patogenitású madárinfluenza (a továbbiakban: FPAI) formájában. A HPAI‑t bizonyos, szisztematikus fertőzés kiváltására képes molekuláris tulajdonságokkal rendelkező H5 és H7 vírusaltípusok okozzák, amelyek nincsenek jelen az FPAI‑nál. A HPAI‑t okozó vírusaltípusok közül a H5N1 az egyik altípus.
Az EFSA egyben pontosította, hogy röviddel a szakvéleményének elfogadása előtt, azt követően, hogy Ázsia egyes országaiban rendkívüli H5N1 járvány zajlott le a baromfiféléknél, az említett vírus átterjedt a vadon élő – mind a nem vándorló, mind a vándorló – madarak populációjára. Ez a járványügyi helyzet, amelyre az EFSA szerint korábban még nem volt példa, az emberre is átterjedő (humán) pandémiás vírus megjelenését okozhatja, és előre nem látható következményekkel járhat. Mindazonáltal, a vadon élő madaraknál előforduló HPAI‑típusú fertőzésekkel kapcsolatos ismeretek hiányára tekintettel az EFSA úgy ítélte meg, hogy a helyzet értékelése és a jövőbeli fejleményekkel kapcsolatos előrejelzések nem támaszthatók alá elegendő tudományos adattal.
Ami a ketrecben tartott madarak – ideértve többek között a díszmadarakat és a kedvtelésből tartott madarakat – által az Unióban lévő baromfiállományra jelentett kockázatokat illeti, az EFSA úgy ítélte meg, hogy e madarak fertőzöttek lehetnek a madárinfluenza‑vírussal, beleértve a H5 és H7 vírustörzset; a behozataluk tehát e vírus Unióba való behurcolásának kockázatát jelentheti.
A 2005/760/EK határozat és az elfogadott intézkedések meghosszabbítása
2005. október 27‑én a Bizottság elfogadta az egyes harmadik országokban előforduló HPAI‑val kapcsolatban a fogságban élő madarak behozatalára vonatkozó egyes védekezési intézkedésekről szóló 2005/760/EK határozatot (
HL L 285., 60. o.
), amely a baromfifélék kivételével felfüggesztette az élő madarak Unióba történő behozatalát. Ezen intézkedéseket 2005. november 30‑ig kellett alkalmazni.
A 2005/760 határozatban elfogadott intézkedéseket a Bizottság különféle határozataival többször módosították, és 2007. június 30‑ig terjedő hatállyal meghosszabbították. A legutóbbi meghosszabbításról a 2005/760 határozat módosításáról szóló, 2007. március 23‑i 2007/183/EK határozat (
HL L 84., 44. o.
) rendelkezett.
Az EFSA 2006. évi szakvéleményéről
A Bizottság 2005. április 25‑i kérelmére válaszul az EFSA 2006. október 27‑én tudományos szakvéleményt adott ki a baromfiféléken kívüli madarak Unióba történő behozatalából eredő, az állatok egészségét és jólétét érintő kockázatokra vonatkozóan (The EFSA Journal [2006] 410., 1–55. o., a továbbiakban: az EFSA 2006. évi szakvéleménye). Ebben az EFSA több ajánlást is megfogalmazott a természetes közegükben befogott madarak egészségével és jólétével kapcsolatban, és megvizsgálta a madarak körében terjedő fertőzések, köztük a madárinfluenza különféle kórokozóit.
Ami az egészséget érintő szempontokat illeti, az EFSA úgy ítélte meg, hogy annak valószínűsége, hogy ezek a fertőző kórokozók bekerüljenek az Unióba, azt követően, hogy a befogott vadmadarak elhagyják a karantént, az „elhanyagolhatótól” a „nagyon magasig” terjed. Az EFSA szerint annak valószínűsége, hogy valamely befogott vadmadár a karantén elhagyását követően fertőzött legyen, a fajoktól függően változó, és a preklinikai szakaszokban kapott fertőzés valószínűségétől függ. Ezen megállapítások alapján az EFSA azt javasolta, hogy gondosan vizsgálják meg a befogott vadmadarak további behozatalának szükségességét. Az EFSA arra is rámutatott, hogy a vadmadarakat más fertőzött vadmadaraktól, illetve fertőzött környezetből származó oldalirányú fertőzések, vagy fertőzött baromfifélék is megfertőzhetik.
Egyébként az EFSA kiemelte, hogy az Unióba behozott madarak 95%‑a három család valamelyikébe – a verébalakúak (64%), a papagájalakúak (17%) és a tyúkalakúak (14%) családjába – tartozik, hogy 2005‑ben a behozott vadmadarak 88%‑a Afrikából, 78%‑a pedig közelebbről öt különböző afrikai országból származott, továbbá hogy a befogott madarak általában (kórokozókkal) kevésbé terheltek, mint a fogságban tenyésztett madarak.
Konkrétan a madárinfluenzát illetően az EFSA először is úgy ítélte meg, hogy nem a legnagyobb számban behozott madárfajok, vagyis a verébalakúak és a papagájalakúak játsszák a fő szerepet a madárinfluenza terjedésében. Ráadásul, a madarakban előforduló valamennyi HPAI típusú vírusnak korlátozott az emberre való átterjedési lehetősége. Ugyanakkor, az EFSA szerint, mivel a madárinfluenza‑vírus átörökítőanyaga vagy annak egy része a múltban – a szakvélemény kiadása idején például a H5N1 vírusnak betudhatóan – jelentős járványok kialakulásában játszott szerepet, megfelelő felügyeleti programmal elkerülhető, hogy a madárinfluenza – a szabályosan behozott madarak révén – bekerüljön az Unióba.
Ezenfelül az EFSA hangsúlyozta, hogy különösen a verébfélék és tyúkalakúak esetében a HPAI‑t okozó vírus igen rövid inkubációs és klinikai periódussal rendelkezik, ami néhány napon belül magas elhullási arányt eredményez, miközben a lúdalakúak esetében az inkubációs periódus ennél jóval hosszabb is lehet. Egyebekben az EFSA úgy ítélte meg, hogy a rövid inkubációs időtartamra tekintettel azoknál a madaraknál, amelyek már madárinfluenza‑vírussal fertőzötten kerülnek a karanténba, vagy amelyek a karantén időtartama alatt fertőződnek meg e vírussal, még a karantén időtartama alatt jelentkeznek a klinikai tünetek. Ezért úgy ítélte meg, hogy csekély, sőt elhanyagolható annak a valószínűsége, hogy az ilyen madarakat a betegség kimutatása nélkül engedik ki a karanténból. Az EFSA rámutatott arra, hogy mindazonáltal fennáll annak a kockázata, hogy azokat a madarakat, amelyek fertőzése tünetmentes, fertőzötten engedik ki a karanténból.
Végül az EFSA azt javasolta, hogy a súlyos fertőző kórokozók Unióra való átterjedésének kockázatára tekintettel alaposan fontolják meg a vadon élő madarak további behozatalának szükségességét, és részesítsék előnyben a tojások behozatalát. Ezenkívül azt javasolta, hogy rendszeresen értékeljék a fertőző betegségek behozatalának kockázatát a magas kockázatú térségek és országok, valamint a magas kockázatú fajok azonosítása érdekében, mivel ezek időről időre változnak.
A 318/2007/EK rendeletről
2007. március 23‑án a Bizottság elfogadta az egyes madarak Közösségbe történő behozatalára vonatkozó állat‑egészségügyi feltételek és a karantén alá helyezésükkel kapcsolatos feltételek megállapításáról szóló 318/2007/EK rendeletet (
HL L 84., 7. o.
). E rendelet jogalapját többek között a 91/496 irányelv 10. cikke (3) bekezdésének második francia bekezdése és (4) bekezdésének első francia bekezdése, valamint a 92/65 irányelv 17. cikke (2) bekezdésének b) pontja és (3) bekezdése, illetve 18. cikke (1) bekezdésének első és negyedik francia bekezdése képezte. Az említett rendelet – annak 20. cikke értelmében – 2007. július 1‑jén lépett hatályba.
A 318/2007 rendelet (4), (5) és (8)–(10) preambulumbekezdéseinek szövege a következő:
A 318/2007 rendelet „Tárgy” című 1. cikke kimondja:
„Ez a rendelet meghatározza egyes madárfajok az I. mellékletben említett országokból, illetve azok részeiből származó, [Unióba] irányuló behozatalára vonatkozó állat‑egészségügyi feltételeket, valamint az ilyen behozatalra vonatkozó karanténfeltételeket.”
A 318/2007 rendelet „Alkalmazási kör” című 2. cikke úgy rendelkezik, hogy e rendeletet a madárfajokhoz tartozó állatokra kell alkalmazni, többek között a baromfifélék kivételével.
A 318/2007 rendelet „Engedélyezett tenyésztelepek” című 4. cikke lényegében arról rendelkezik, hogy a harmadik – származási – országban az illetékes hatóság által engedélyezett tenyésztelepekről származó madarak behozatala megengedett, azzal a feltétellel, hogy az említett hatóság betartja a rendelet II. mellékletében meghatározott engedélyezési feltételeket, és a telep engedélyszámát közlik a Bizottsággal.
Az 318/2007 rendeletnek a „Behozatali feltételek” című 5. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A madarak behozatala csak akkor engedélyezhető, ha a madarak tekintetében teljesülnek az alábbi feltételek:
a)
a madarak fogságban születtek [ugyanezen rendelet 3. cikkének c) pontja úgy határozza meg, mint »azok a madarak, amelyeket nem vadon fogtak be, hanem fogságban születtek és nevelték fel őket, és olyan szülők utódai, amelyek fogságban párosodtak, vagy amelyek ivarsejtjeit fogságban más módon egyesítették«];
b)
a madarak az I. mellékletben említett harmadik országokból vagy azok területéről származnak;
b
bis
)
a madarak olyan engedélyezett telepekről származnak, amelyek megfelelnek a 4. cikkben megállapított feltételeknek;
c)
a madarakat szállításuk előtt 7–14 nappal negatív eredményű laboratóriumi vírusvizsgálatnak vetették alá madárinfluenza és Newcastle‑betegség szempontjából;
d)
a madarak nem kaptak madárinfluenza elleni védőoltást;
e)
a madarakat olyan állat‑egészségügyi bizonyítvány kíséri, amely megfelel a III. mellékletben meghatározott mintának (a továbbiakban: állat‑egészségügyi bizonyítvány);
f)
a madarakat […] egyedi azonosítószám alapján lehet azonosítani […]”.
A 318/2007 rendelet „A karanténra vonatkozó rendelkezések” című 11. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A madarakat legalább 30 napon át elkülönítve kell tartani egy engedélyezett karanténlétesítményben vagy karanténállomáson (a továbbiakban: karantén).”
A 318/2007 rendeletnek „A III. mellékletben szereplő állat‑egészségügyi bizonyítvány alkalmazására jogosult harmadik országok jegyzéke” című I. mellékletében a következő szerepel:
A 318/2007 rendelet I. mellékletében említett, az azon harmadik országok jegyzékének megállapításáról, ahonnan baromfi, keltetőtojás, naposcsibe, baromfihús, laposmellű futómadár és vadon élő szárnyasvad húsa, tojás és tojástermékek és specifikus kórokozóktól mentes tojás behozható a Közösségbe és átszállítható a Közösségen, valamint az állatorvosi bizonyítványokra alkalmazandó feltételek megállapításáról, és a 93/342/EGK, a 2000/585/EK és a 2003/812/EK határozat módosításáról szóló, 2006. augusztus 28‑i 2006/696/EK bizottsági határozatot (
HL L 295., 1. o.
) hatályon kívül helyezte és felváltotta az azon harmadik országok, területek, övezetek és területi egységek jegyzékének megállapításáról, ahonnan baromfi és baromfitermékek behozhatók a Közösségbe és átszállíthatók a Közösségen, valamint az állat‑egészségügyi bizonyítványok követelményeinek megállapításáról szóló, 2008. augusztus 8‑i 798/2008/EK bizottsági rendelet (
HL L 226., 1. o.
).
Az EFSA 2008. évi szakvéleményéről
2008. május 7‑én, a Bizottság 2007‑es kérelmére válaszul, az EFSA kiadott egy szakvéleményt a madárinfluenzával érintett állatok egészségéről és jólétéről, valamint a madárinfluenzának az Európai Unió baromfitelepeire való behurcolásának veszélyeiről (The EFSA Journal [2008] 715, 1–161. o., a továbbiakban: az EFSA 2008. évi szakvéleménye). A Bizottság azzal bízta meg az EFSÁ‑t, hogy erősítse meg a korábbi szakvéleményeiben foglalt főbb megállapításokat és ajánlásokat, valamint az új tudományos ismeretek fényében értékelje újra a madárinfluenza‑vírus európai baromfitelepekre való behurcolásának kockázatát. Figyelemmel a 318/2007 rendelet elfogadására, az FPAI‑t vagy HPAI‑t okozó vírusnak a befogott vadmadarak – ettől kezdve tiltott – behozatala révén történő behurcolásának kockázatát nem vizsgálták különösebben újra.
Először is az EFSA rámutatott, hogy az Unió tagállamaiban fellelhető törzsek analízise alapján, 2006 óta minden baromfi‑ és vadmadár‑fajban talált vírus szoros összefüggést mutatott egymással. Ami a patogenézist és az átvitelt illeti, az EFSA úgy ítélte meg, hogy a H5N1 vírus a vadmadarak populációin belül továbbra is jelentős elhullási rátával jár, és hangsúlyozta, hogy kísérleti tanulmányok szerint néhány faj klinikai tünetek megjelenése nélkül is fertőzött lehet.
Ezt követően, ami a madárinfluenza vadmadarak általi elterjesztésének kockázatát illeti, az EFSA emlékeztetett arra, hogy e madaraknak szerepe volt az Ázsiára, Közép‑Keletre, Európára és Afrikára való átterjedésben. Jóllehet, 2006. évi szakvéleménye óta viszonylag kevés fajt vetettek alá kísérleti fertőzésnek, mindenesetre ez azt mutatta, hogy az ezen átterjesztésben szerepet játszó vadmadarak főként olyan fajokból származtak, amelyekkel már korábban is számoltak, többek között a fertőzött ürülékkel való terjedés miatt, akár a tünetek megjelenése előtt, akár a tünetek megjelenése nélkül. Tekintettel a vadmadaraknál 2006 és 2008 között megfigyelt H5N1 fertőzéses esetek számára, a HPAI vadmadarak révén való átvitelének kockázata inkább „szabályszerűen bekövetkező” eseménynek tűnt, mint nagyon ritka vagy nagyon gyakori eseménynek. Az említett vírusnak a vadmadarak populációja körében 2006 óta tapasztalható állandó jelenléte nem volt kizárható, hiszen a vírus nem észlelhető szinteken is keringhetett. Az EFSA szerint tehát az európai baromfiállomány fertőzött vadmadarak általi megfertőzésének „folyamatosan” fennállt a veszélye.
Végül, ami a madárinfluenzának a harmadik országokból származó vadmadár‑behozatallal való terjedésének kockázatát illeti, az EFSA a következőket állapította meg:
A 139/2013/EU végrehajtási rendeletről
Az egyes madarak Unióba történő behozatalára vonatkozó állat‑egészségügyi feltételek és a karantén alá helyezésükkel kapcsolatos feltételek megállapításáról szóló, 2013. január 7‑i 139/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet (
HL L 47., 1. o.
) 2013. március 23‑án lépett hatályba.
A 139/2013 végrehajtási rendelet, amely hatályon kívül helyezte a 318/2007 rendeletet, az (1) preambulumbekezdése értelmében ez utóbbi rendelet „kodifikált változata”. A 318/2007 rendelet (4), (5) és (8)–(10) preambulumbekezdése így a 139/2013 végrehajtási rendelet (3)–(7) preambulumbekezdésébe került át, miközben a cikkek számozása nem változott. A 139/2013 végrehajtási rendelet I. melléklete ettől kezdve a 798/2008 rendeletben (lásd a fenti 24. pont) meghatározott harmadik országok jegyzékére utal vissza, kiegészítve azt az Argentin Köztársasággal és a Fülöp‑szigeteki Köztársaság egyik régiójával.
A 2013‑as ATC és társai kontra Bizottság ítélet
Az ATC és társai kontra Bizottság ügyben 2013. szeptember 16‑án hozott ítéletében (T‑333/10, EBHT, a továbbiakban: ATC és társai ítélet,
EU:T:2013:451
) a Törvényszék (első tanács), amely közbenső ítéletében úgy vélte, hogy a Bizottság mind a 2005/760 határozat, mind ezen első határozat meghosszabbításáról szóló későbbi határozatok elfogadásával több szabálytalanságot vétett, amelyek az arányosság elvének és a gondossági kötelezettségnek a megsértésével voltak kapcsolatban, és olyan jellegűek voltak, amelyek felvetették az Unió felelősségét azon károk megtérítése terén, amelyeket a felperesek ezen ügyben a Nemzetközi Állatjárványügyi Hivatal (OIE, jelenleg Állat‑egészségügyi Világszervezet) regionális bizottságaihoz tartozó harmadik országokból származó vadmadarak behozatalára vonatkozó tilalom miatt szenvedtek el (a fent hivatkozott ATC és társai ítélet, 193. pont).
A Törvényszék a keresetet ezt meghaladó – vagyis a 318/2007 rendelettel kapcsolatos – részében elutasította, megállapítva ezenfelül azt is, hogy figyelembe véve a felperesek által hivatkozott kifogásokat, a Bizottság nem sértett meg kellően súlyosan a magánszemélyek védelmére irányuló jogszabályt, ami megalapozhatná az Unió felelősségét (ATC és társai ítélet, fenti 31. pont,
EU:T:2013:451
,
192.
pont). Ami az említett rendelet jogszerűségét illeti, a Törvényszék azt állapította meg, hogy az említett felperesek által felhozott kifogások között nem szerepelt az arányosság elvének – kifejezetten a vadon élő madarak Unióba történő behozatala tilalmának földrajzi hatálya miatti –megsértése, tehát hozzá e kérdéssel nem fordultak, így arról nem is dönthetett, máskülönben az ultra petita határozathozatal lett volna a részéről (ATC és társai ítélet, a fenti
. pont,
EU:T:2013:451
,
149.
és
165.
pont).
Az ATC és társai kontra Bizottság ügyben 2014. szeptember 17‑én hozott végzésben (
T‑333/10
,
EU:T:2014:842
) a Törvényszék (nyolcadik tanács), tudomásul véve a felek között az említett felperesek által a 2005/760 határozat és az azt meghosszabbító határozatok jogellenessége miatt elszenvedett károk miatt fizetendő kártérítési összegek tárgyában született megállapodást, azt állapította meg, hogy az említett keresetről már nem szükséges határoznia.
Az EFSA 2014. évi szakvéleményéről
2014. december 15‑én, a Bizottságtól ugyanezen évben érkezett újabb kérelemre válaszként, az EFSA kiadta a madárinfluenza‑vírus magas patogenitású, H5N8 altípusáról szóló szakvéleményét [The EFSA Journal 2014;12(12):3941, 32. o., a továbbiakban: az EFSA 2014. évi szakvéleménye].
Ezen új véleményben az EFSA kiemelte, hogy 2014 januárja, illetve novembere óta Ázsiában, illetve Európában több madártenyésztő telepen is H5N8 vírusfertőzéses eseteket találtak. Mivel a vírus forrása még ismeretlen volt, az EFSA a fertőzés terjedésének különféle lehetséges forgatókönyveit próbálta megfejteni, többek között az emberekről, járművekről vagy élő állatokról történő közvetett átterjedést, és úgy vélte, hogy ezen lehetséges forgatókönyvek közül nem a madártelepeken a vadmadarakkal való közvetlen kontaktus a legvalószínűbb. Ugyanakkor rámutatott arra, hogy mivel az említett vírus patogenicitása egyes vadmadárfajok tekintetében láthatóan alacsony, e madarak intenzívebb – akár aktív, akár passzív formában, akár élő, akár elhullt madarakon történő – megfigyelése javítaná a baromfiállományra való átterjedés kockázatainak felmérését, és elősegítené célzott intézkedések kidolgozását. Az EFSA ezenfelül jelezte, hogy e vírust egyes vadmadár‑populációk körében Németországban és Hollandiában is észlelték.
Az eljárás és a felek kérelmei
A felperesek a Törvényszék Hivatalához 2014. december 18‑án benyújtott keresetlevelükkel megindították a jelen kártérítési keresetet.
A felperesek azt kérik, hogy a Törvényszék:
—
kötelezze a Bizottságot az általuk – a befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó, a 318/2007 rendeletben és a 139/2013 végrehajtási rendeletben szereplő, gyakorlatilag a világ egészére kiterjedő tilalom bevezetése miatt – 2010. január 1‑je óta elszenvedett károk megtérítését;
—
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
utasítsa el a keresetet;
—
a felpereseket kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
Az EUMSZ 340. cikk második bekezdése értelmében szerződésen kívüli felelősség esetén az Unió a tagállamok jogában közös általános elveknek megfelelően megtéríti az intézményei vagy alkalmazottai által feladataik teljesítése során okozott károkat.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az Uniónak az EUMSZ 340. cikk második bekezdése szerinti, az intézményei és szervei jogellenes magatartásáért fennálló szerződésen kívüli felelősségének beállásához több feltétel együttes fennállása szükséges, azaz az uniós intézménynek vagy szervnek felróható jogellenes magatartás, a kár tényleges felmerülése, és az állítólagos magatartás és a hivatkozott kár közötti okozati összefüggés (lásd: ATC és társai ítélet, fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
,
61.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ami konkrétan az első, az érintett intézménynek vagy szervnek felróható jogellenes magatartásra vonatkozó feltételt illeti, az ítélkezési gyakorlat azt követeli meg, hogy megállapítható legyen a magánszemélyek számára jogosultságot keletkeztető valamely jogszabály kellően súlyos megsértése. A döntő tényező annak megállapításához, hogy a jogsértés kellően súlyos‑e, az, hogy az érintett uniós intézmény vagy szerv a mérlegelési jogkörének korlátait nyilvánvalóan és súlyosan túllépte‑e. Az uniós jog puszta megsértése csak akkor lehet elegendő annak megállapításához, hogy fennáll a kellően súlyos jogsértés, ha ezen intézmény vagy szerv csupán jelentősen kisebb – vagy akár nemlétező – mérlegelési mozgástérrel rendelkezik (lásd: ATC és társai ítélet, fenti
31.
. pont,
EU:T:2013:451
,
62.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ami a kellően súlyos jogsértés szempontjának a jelen ügy kontextusában vett alkalmazhatóságát illeti, pontosítani kell, hogy a szóban forgó jogszabályok esetleges kellően súlyos megsértésének azon széles mérlegelési jogkör korlátainak nyilvánvaló és súlyos túllépésén kell alapulnia, amellyel az uniós jogalkotó az EUMSZ 43. cikk alapján a közös agrárpolitika terén biztosított hatásköreinek gyakorlása tekintetében rendelkezik. E mérlegelési jogkör gyakorlása ugyanis magában foglalja azt, hogy az uniós jogalkotónak összetett és bizonytalan ökológiai, tudományos, műszaki és gazdasági fejlődési folyamatokat kell előre látnia és értékelnie (lásd ebben az értelemben: ATC és társai ítélet, fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
,
64.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). E tekintetben, bár az uniós intézményeknek figyelembe kell venniük a tudományos tanulmányokat és szakvéleményeket, azon politikai döntés meghozatala, amelyet a társadalom számára megfelelő védelem szintjének meghatározása jelent, az intézményekre, és nem a természettudósokra tartozik (2013. április 12‑iDu Pont de Nemours [France] és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑31/07
,
EU:T:2013:167
,
270.
pont).
Egyébként emlékeztetni kell arra, hogy az uniós jog kellően súlyos megsértésére vonatkozó követelmény célja, a szóban forgó jogellenes jogi aktus jellegétől függetlenül, annak elkerülése, hogy az érintett vállalkozások által állítólagosan elszenvedett károk viselésének kockázata akadályozza a kérdéses intézményt hatáskörének – akár a normatív jellegű, illetve gazdaságpolitikai döntéseket igénylő tevékenységének, akár közigazgatási hatáskörének keretében – a közérdekre figyelemmel történő teljes körű gyakorlásában, anélkül azonban, hogy a nyilvánvaló és nem kimenthető mulasztások következményeinek terhe harmadik személyekre hárulna (lásd: ATC és társai ítélet, fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
,
65.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a felperesek lényegében azt állítják, hogy a Bizottság, a 318/2007 rendelet és a 139/2013 végrehajtási rendelet elfogadásával, amelyekkel „de facto” a befogott vadmadaraknak az Unióba irányuló behozatalára vonatkozóan olyan tilalmat vezetett be, amely a világ egészére kiterjedő tilalommal volt egyenértékű, kellően súlyosan megsértett számukra jogokat biztosító bizonyos jogszabályokat, ami számukra tényleges és bizonyosan megállapítható kárt okozott.
E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy a felperesek mind a 318/2007 rendelet, mind a 139/2013 végrehajtási rendelet egészének jogellenességére hivatkoznak, anélkül hogy pontosan megjelölnék azokat a konkrét rendelkezéseket, amelyekből a befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalom következik. A Törvényszék mindazonáltal úgy véli, hogy a felperesek érvelése kellőképpen világos ahhoz, hogy a Bizottság és az uniós bíróság különösebb nehézség nélkül be tudja azonosítani az említett rendelkezéseket (lásd még analógia útján: 2006. május 10‑iGalileo International Technology és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑279/03
, EBHT,
EU:T:2006:121
,
47.
pont).
Elsőként a Bizottság jogellenes magatartásának fennállását kell megvizsgálni, a fenti 39–43. pontban kifejtett elvekre tekintettel.
A jogellenes magatartás fennállásáról
A Bizottság jogellenes magatartása fennállásának megállapítása érdekében a felperesek lényegében három jogalapra hivatkoznak: az elsőt az Európai Unió Alapjogi Chartája 15–17. cikkében említett vállalkozás szabadságának, a foglalkozás megválasztása szabadságának és tulajdonhoz való jognak a súlyos megsértésére, a másodikat az arányosság elvének súlyos megsértésére, a harmadikat pedig a gondossági kötelezettség súlyos megsértésére alapítják.
A Törvényszék a sorrendet tekintve célszerűnek tartja elsőként a második jogalapot, majd a harmadik jogalapot, azt követően pedig az első jogalapot vizsgálni.
Az arányosság elvének súlyos megsértésére alapított, második jogalapról
A második jogalappal a felperesek azt állítják, hogy a Bizottság, a 318/2007 rendelet és a 139/2013 végrehajtási rendelet elfogadásával és hatályban tartásával súlyosan megsértette az arányosság elvét. E tekintetben a felperesek három kifogást terjesztenek elő, elsőként azt, hogy a befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalom földrajzi hatálya túlságosan széles, amely szerintük egyúttal sérti az elővigyázatosság elvét is, másodikként azt, hogy nem alkalmazták a karantén mint a madárinfluenzával szembeni, kevésbé korlátozó jellegű intézkedés megoldását, harmadikként pedig azt, hogy nem alkalmazták a vándormadarak intenzívebb megfigyelését mint az említett küzdelem hatékonyabb eszközét.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az arányosság elve, amely az uniós jog általános elveinek részét képezi, és amely az EUSZ 5. cikkének (4) bekezdésében is szerepel, megköveteli, hogy az uniós intézmények aktusai ne haladják meg a szóban forgó szabályozás által követett törvényes célok elérésére alkalmas és ahhoz szükséges határokat; így amennyiben több alkalmas intézkedés kínálkozik, a kevésbé korlátozó intézkedéshez kell folyamodni, és az okozott hátrányok a kitűzött célokhoz képest nem lehetnek aránytalanul nagyok. Ami ezen elv megvalósítása feltételeinek bírósági felülvizsgálatát illeti, tekintettel az uniós jogalkotó széles mérlegelési jogkörére a közös agrárpolitika területén, az e tárgyban hozott intézkedésnek csak a hatáskörrel rendelkező intézmény által követni szándékozott célra nyilvánvalóan alkalmatlan jellege lehet kihatással az ilyen intézkedés jogszerűségére. Így nem az a kérdés, hogy az uniós jogalkotó által meghozott intézkedések voltak‑e az egyedül lehetséges vagy a lehető legjobb intézkedések, hanem az, hogy nem voltak‑e nyilvánvalóan alkalmatlanok a kitűzött cél elérésére (lásd: ATC és társai ítélet, fenti 31. pont,
EU:T:2013:451
,
98.
és
99.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Szintén emlékeztetni kell arra, hogy az elővigyázatosság elve az uniós jognak az EUMSZ 11. cikkből, az EUMSZ 168. cikk (1) bekezdéséből, az EUMSZ 169. cikk (1) és (2) bekezdéséből, valamint az EUMSZ 191. cikk (1) és (2) bekezdéséből eredő általános elvét képezi, amely arra kötelezi az érintett hatóságokat, hogy a releváns szabályozásban a részükre biztosított hatáskörök gyakorlására szolgáló, pontosan meghatározott kereteken belül oly módon tegyenek megfelelő intézkedéseket a közegészségre, a biztonságra és a környezetre nézve fennálló, bizonyos potenciális kockázatok elkerülése céljából, hogy a gazdasági érdekekkel szemben elsőbbséget biztosítanak az említett érdekek védelmével összefüggő követelményeknek. Így, amikor a szakemberek körében bizonytalanság tapasztalható az emberi egészség védelme terén fennálló kockázatokat, illetve azok nagyságrendjét illetően, az elővigyázatosság elve lehetővé teszi az intézmények számára, hogy védőintézkedéseket hozzanak anélkül, hogy megvárnák azt, hogy e kockázatok realitása, illetve azok komoly jellege teljes mértékben bebizonyosodjon, vagy hogy az egészségre nézve káros hatások bekövetkezzenek. Ezenkívül, ha lehetetlennek bizonyul teljes bizonyossággal meghatározni az állítólagos kockázat fennállását vagy terjedelmét az elvégzett tanulmányok eredményeinek elégtelen, nem meggyőző vagy pontatlan jellege miatt, de a közegészséget ténylegesen fenyegető valós veszély fennállása – a kockázat bekövetkezése esetén – valószínűsíthető, akkor az elővigyázatosság elve igazolja a korlátozó intézkedések elfogadását, feltéve hogy azok nem vezetnek hátrányos megkülönböztetéshez, és objektívek (lásd ebben az értelemben: ATC és társai ítélet, fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
,
–
81.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben elöljáróban azt kell megállapítani, hogy nem vitás, hogy a 318/2007 rendelet és a 139/2013 végrehajtási rendelet által kitűzött cél – legalábbis annyiban, hogy e rendeletek állat-egészségügyi feltételeket állapítanak meg – az emberek és az állatok egészségének védelmével áll kapcsolatban, és e cél törvényes.
– A befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalom túl széles földrajzi hatályára alapított, első kifogásról
Az első kifogással a felperesek azt állítják, hogy a 318/2007 rendeletnek és a 139/2013 végrehajtási rendeletnek túl széles a földrajzi hatálya, mivel a befogott vadmadarak „teljes kereskedelmi tilalmát” rendeli el, a világ egészére kiterjedően, miközben a 2010 óta megerősített tudományos ismeretek – főként az OIE által közöltek – alapján, bizonyos harmadik országokat, különösen Dél‑Amerika és Óceánia országait nem érintette a madárinfluenza. A felperesek – érvelésüket főként az ATC és társai ítéletre (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) alapítva – arra hivatkoznak, hogy az említett rendeletekre, a befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalom túlságosan széles földrajzi hatálya miatt, az arányosság elvének ugyanazt az értékelését kellene alkalmazni, mint amelyet a Törvényszék az említett ítéletben a 2005/760 határozat és az abban elfogadott intézkedések meghosszabbítása tekintetében alkalmazott (lásd: fenti 8. és 9. pont).
Egyébként, a felperesek szerint a 318/2007 rendeletnek és a 139/2013 végrehajtási rendeletnek, vonatkozó jogi alapjaik – nevezetesen a 91/496 irányelv és a 92/65 irányelv – szerint, amint azt a Bizottság állítja, nem a harmadik országokéval egyenértékű garanciák biztosítása a célja, hanem az elővigyázatosság elvének, valamint az emberek és állatok egészségének védelmének a biztosítása a madárinfluenza‑vírussal való fertőződéssel szemben. Márpedig ezen egészségvédelmi célok alapján nem lehet eltekinteni mindennemű területi jellegű visszacsatolásról, illetve az egyes konkrét harmadik országokból kiinduló terjedés veszélyétől, arra támaszkodva, hogy a világszintű terjedés differenciálatlan. Épp ellenkezőleg, kizárólag az egyes országok és kontinensek által jelentett konkrét veszélyek eltérő fokát figyelembe vevő szabályozás felelhet meg az arányosság és az elővigyázatosság elvének.
A Bizottság cáfolja a felperesek érvelését.
A jelen ügyben először is pontosítani kell az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) megállapított szabálytalanságok jogi kihatását, másodszor az arányosság és az elővigyázatosság elveire figyelemmel meg kell vizsgálni annak a szabályozásnak a jogszerűségét, amely a madarak Unióba történő behozatalát többek között a fogságban való tenyésztésüktől, és az olyan harmadik országokból való származásuktól teszi függővé, amelyek az Unióban érvényesülő garanciákkal egyenértékű garanciákat képesek nyújtani, harmadszor pedig határozni kell arról, hogy a befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalom földrajzi hatálya – amint az többek között a 318/2007 rendelet 5. cikkének és a 139/2013 végrehajtási rendelet 5. cikkének azok 3. cikke c) pontjával együttesen értelmezett rendelkezéseiből következik (lásd: fenti 21. és 45. pont) – a jelen ügyben arányos‑e.
Elsőként, ami az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) megállapított szabálytalanságok jogi kihatását illeti, elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy a Törvényszék ebben az ítéletben – a 318/2007 rendelet jogszerűsége tekintetében – nem nyilatkozott az arányosság elvének a befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalom túlságosan széles földrajzi hatálya miatti esetleges megsértéséről (lásd: fenti 32. pont).
Ezt követően hangsúlyozni kell, hogy azok az intézkedések, amelyeket a Törvényszék az ATC és társai ügyben hozott ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) túlságosan széles földrajzi hatályuk miatt aránytalannak és jogellenesnek minősített, nevezetesen a 2005/760 határozatban előírt, majd később meghosszabbított intézkedések, a 91/496 irányelv 18. cikke (1) bekezdésén alapuló védőintézkedések voltak.
Márpedig a 91/496 irányelv 18. cikke (1) bekezdése alkalmazásának többek között az az egyik feltétele, hogy a „[…] betegség, zoonózis, illetve az állati vagy emberi egészségre súlyos veszélyt jelentő egyéb betegség vagy jelenség harmadik ország területén merül fel vagy terjed”. Ebben az esetben a Bizottság késedelem nélkül meghozza azon intézkedések valamelyikét, amelyek „[vagy] az érintett harmadik ország egy részéből vagy egészéből érkező, adott esetben a harmadik országon áthaladó behozatal felfüggesztéséből, [vagy] az érintett harmadik ország egészéből vagy egyes területeiről származó állatokkal szembeni külön feltételek meghatározásából” állnak. E rendelkezés tehát egy olyan konkrét harmadik országra utal, amelyben igazoltan felmerült valamely egészségügyi veszély. Az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) a Törvényszék ebből azt a következtetést vonta le, hogy a szóban forgó védőintézkedéseknek kellően közvetlen kapcsolatot kell mutatniuk „az érintett harmadik ország egészével vagy egy részével”, az említett rendelkezés értelmében (ATC és társai ítélet, fenti 31. pont,
EU:T:2013:451
,
86.
pont).
Ezzel szemben, azok a jogi alapok, amelyeken a jelen ügyben releváns 318/2007 rendelet és 139/2013 végrehajtási rendelet alapul, nem tartalmaznak semmiféle olyan konkrét harmadik országra való utalást, amelyben igazoltan fennállna valamilyen veszély. A 92/65 irányelv 17. cikke (3) bekezdésének a) pontja inkább csak arra hatalmazza fel a Bizottságot, hogy meghatározza azokat az általános állat-egészségügyi feltételeket, amelyek biztosítják, hogy behozatalra kizárólag olyan harmadik országokból kerüljön sor, amelyek „a II. fejezetben meghatározottakkal egyenértékű biztosítékokat képesek nyújtani a tagállamoknak és a Bizottságnak az állatok, spermák, petesejtek és embriók vonatkozásában”. Hasonlóképpen, amikor az említett irányelv 17. cikke (3) bekezdésének c) pontja „a specifikus állat‑egészségügyi követelményekre – különös tekintettel [az Uniónak] az egyes, egzotikusnak számító betegségektől történő védelmére – vagy az ezen irányelv által előírtakkal egyenértékű biztosítékokra” hivatkozik, földrajzi szempontból csupán általános követelményeket vesz számításba, anélkül hogy valamely konkrét harmadik országra utalna. Az említett rendeletek többi jogi alapja – nevezetesen ezen irányelv 18. cikke (1) bekezdésének első és negyedik francia bekezdése, valamint a 91/496 irányelv 10. cikke (3) bekezdésének második francia bekezdése és (4) bekezdésének első francia bekezdése – sem utal valamely konkrét érintett harmadik országra.
Ily módon a 318/2007 rendelet és a 139/2013 végrehajtási rendelet nem képez védőintézkedéseket, hanem jogi alapjainak megfelelően valamennyi harmadik ország vonatkozásában meghatározza az állatok Unióba történő behozatalának általános állat‑egészségügyi feltételeit.
Ebből következik, hogy a Törvényszék által az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) a jogszerűséggel kapcsolatban tett megállapítások a védőintézkedések sajátos kontextusába illeszkednek, és nem ültethetők át egy az egyben a 318/2007 rendeletre és a 139/2013 végrehajtási rendeletre.
Másodszor, ami a madarak Unióba történő behozatalát többek között a fogságban való tenyésztésüktől és az Unióban érvényesülő garanciákkal egyenértékű garanciát nyújtani képes harmadik országokból való származásuktól függővé tevő szabályozásnak az arányosság és az elővigyázatosság elveire figyelemmel vizsgált jogszerűségét illeti, elöljáróban hangsúlyozni kell, hogy a 318/2007 rendelet és a 139/2013 végrehajtási rendelet II. mellékletének 1. fejezete szerint, azok a feltételek, amelyek ahhoz szükségesek, hogy valamely harmadik ország felvehető legyen a 92/65 irányelv 17. cikke (3) bekezdésének c) pontjában említett listára, lényegében egy kettős garanciából állnak. Egyrészt, a származási országnak kompetens laboratóriumokkal rendelkező, hatékony állategészségügyi rendszerrel kell rendelkeznie. Másrészt, az Unióba behozott állatoknak az ezen országban engedéllyel rendelkező tenyésztelepről kell származniuk, így azokat korábban nyilvánvalóan fogságban tenyésztették. E két feltétel az állatok szoros megfigyelés alatt tartását és a betegségek elleni küzdelemmel kapcsolatos intézkedések gyors végrehajthatóságát szolgálja.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy az Unión belüli állatkereskedelemre és az állatok Unióba történő behozatalára irányadó egészségügyi feltételeket meghatározó rendszer, amelyet többek között a 92/65 irányelv, különösen annak 17. cikkének (2) és (3) bekezdése, és 18. cikke (1) bekezdésének első és negyedik francia bekezdése állapít meg, amelyeken a 318/2007 rendelet alapul, az előzetes engedélyezés elvén nyugszik. Ezen elv alapján állat‑egészségügyi és megelőzési szempontok miatt főszabály szerint az állatok harmadik országokból történő mindennemű behozatala tilos, illetve csak a kötelező előzetes alakiságok teljesítésére és a kötelező előzetes vizsgálatokra vonatkozó kifejezett engedély mellett megengedett, aminek alapján összeállították azoknak a harmadik országoknak a jegyzékét, amelyekből a behozatal engedélyezett (lásd ebben az értelemben: ATC és társai ítélet, fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
,
140.
és
141.
pont). A 92/65 irányelv 17. cikkének (2) bekezdése alapján a Bizottság tehát jogosult bizonyos harmadik országokat levenni vagy kihúzni erről a jegyzékről, aminek az a következménye, hogy az állatoknak az említett országokból származó bármely behozatala automatikusan tilos lesz (lásd ebben az értelemben: ATC és társai ítélet, fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
,
142.
és
143.
pont).
Így a Bizottság a 92/65 irányelv ötödik preambulumbekezdése értelmében széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik „az állatok […] forgalomba hozatalához [helyesen: élő állatok forgalmazásához szükséges] állat‑egészségügyi előírások elfogadás[a]” terén, amely szükségképpen magában foglalja annak lehetőségét, hogy ne engedélyezze a bizonyos országokból származó egyes olyan állatfajok Unióba irányuló behozatalát, amelyek nem felelnek meg a fent említett behozatali feltételeknek (lásd ebben az értelemben: ATC és társai ítélet, fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
,
146.
pont). Ráadásul, a 92/65 irányelv 17. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében, amely említi a Bizottság felhatalmazását arra, hogy „különös állat‑egészségügyi követelmények[et állapítson meg] – különös tekintettel a[z Uniónak] az egyes, egzotikusnak számító betegségektől történő védelmére”, a védelem és a megelőzés elvének felel meg, amely az elővigyázatosság elvével szorosan összefügg, és amelynek alkalmazása terén a Bizottság ebben az összefüggésben széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik (lásd ebben az értelemben: ATC és társai ítélet, fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
,
147.
pont).
Az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) a Törvényszék tehát lényegében úgy ítélte meg, hogy a madarak Unióba történő behozatalát attól függővé tevő szabályozás, hogy azoknak olyan harmadik országból kell származniuk, amely az Unióban érvényesülőkkel – többek között a 318/2007 rendeletben foglaltakkal – egyenértékű garanciákat tud nyújtani, megfelelt a 92/65 irányelv célkitűzéseinek és előírásainak, valamint az elővigyázatosság elvének, és nem volt aránytalan sem.
A jelen ügy körülményeire tekintettel úgy kell tekinteni, hogy ezen elvi megállapítás alkalmazható mind a 318/2007 rendelet, mind a 139/2013 végrehajtási rendelet esetében is, hiszen ez utóbbi a 318/2007 rendelet „kodifikációjának” minősül, és lényegét tekintve átveszi annak tartalmát (lásd: fenti 30. pont).
Egyébként, hangsúlyozni kell, hogy ami a befogott vadmadarakra vonatkozó állítólagos „teljes körű behozatali tilalmat” illeti, az csupán azon követelmény korolláriumát képezi, miszerint az állatoknak engedéllyel rendelkező olyan tenyésztelepről – és nem természetes közegükből – kell származniuk, ahol őket fogságban tenyésztették.
Márpedig, figyelemmel a befogott vadmadarak egészségi állapotának bizonytalanságaira (lásd ebben az értelemben: ATC és társai ítélet, fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
,
159.
pont), azt kell megállapítani, hogy az a követelmény, miszerint az állatoknak olyan engedéllyel rendelkező tenyésztelepről kell származniuk, ahol őket fogságban tenyésztik, hatékony állatorvosi rendszerrel párosítva, elengedhetetlen feltételét képezi az állat-egészségügyi felügyeletnek és a megelőző vizsgálatnak a harmadik származási országban, mely utóbbiak viszont meghatározzák mindazt, hogy e harmadik ország az Unióban érvényesülőkkel egyenértékű garanciákat tud‑e nyújtani, és így felvehető‑e azon harmadik országok jegyzékébe, amelyekből az Unióba történő behozatal engedélyezett.
Ennélfogva, az előzetes engedélyezés elvét, amint az a fenti 64. pontban ismertetésre került, és amelyet 318/2007 rendelet és a 139/2013 végrehajtási rendelet mint jogi alapok alapján fogalmaztak meg, az elővigyázatosság elvének megfelelően nem a harmadik származási országban uralkodó általános állat-egészségügyi helyzettel kapcsolatos feltételezésekre, hanem az ezen országban engedéllyel rendelkező telepen tenyésztett madarak egészségügyi felügyeletével kapcsolatos garanciák beszerzésére kell alapítani. E garanciák többek között lehetővé kell tegyék annak kellő tudományos bizonyossággal történő meghatározását, hogy az említett ország betegségektől mentes‑e, földrajzi elhelyezkedésétől és az ezzel kapcsolatos feltételezésektől függetlenül.
Ebből következik, hogy amennyiben a befogott vadmadaraknak az Unióba történő állítólagos „teljes körű behozatali tilalma” az ezen országok előzetes engedélyezésének elve által megkövetelt garanciák korolláriumát képezi, a Bizottság ezen garanciáknak a 318/2007 rendeletben és a 139/2013 végrehajtási rendeletben – széles mérlegelési jogköre keretében (lásd: fenti 42. pont) – történő előírásával nem követett el nyilvánvaló hibát, és nem sértette meg súlyosan az arányosság, illetve az elővigyázatosság elvét sem.
Harmadszor, ami a jelen ügyben a befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalom földrajzi terjedelmének arányosságát illeti, úgy kell tekinteni, hogy a Bizottság legfeljebb azzal léphette túl mérlegelési jogkörének korlátait, illetve sérthette meg az arányosság elvét, hogy nem rendelkezett a nyilvánvalóan madárinfluenza‑mentes zónákból származó ilyen madarak behozatalának az engedélyezéséről.
Márpedig, a felek által az ügyiratokhoz becsatolt tudományos adatokra figyelemmel azt kell megállapítani, hogy a madárinfluenza – HPAI és FPAI vírus formájában – bármelyik kontinensen jelen lehet a vadmadarak körében.
Először is, a szárazföldi élőlények OIE által összeállított egészségügyi kódexe 23. kiadása 10.4.27 cikkének második francia bekezdése a következőket írja:
„A vadmadarak körében az A típusú influenzavírus jelenléte különös problémát jelent. Lényegénél fogva egyik tagállam sem nyilatkozhat úgy, hogy mentes a vadmadarak tekintetében az A típusú influenzavírustól [figyelemmel az e madarak tekintetében érvényes, a baromfi‑állomány tekintetében előírt általános értesítési és információcserével kapcsolatos kötelezettségek korlátaira].”
Egy, a Bizottság által benyújtott, 2015. május 19‑i közleményben az OIE ezenfelül kiemeli a vadmadaraknak a különféle madárinfluenza‑járványokban játszott vírushordozó szerepét, hangsúlyozva más átviteli tényezők meglétét is, különösen a baromfitenyészetek közötti, megfelelő elővigyázatossági intézkedések hiányában történő terjedést.
Másodszor, meg kell állapítani, hogy Dél‑Amerikát és Óceániát már elérte a madárinfluenza‑vírus, és a vadmadarak e területeken megfertőződtek. A felperesek ezzel ellentétes állításai az OIE homályos levelein alapulnak, amelyek csupán korlátozott időtartamokra (2010‑re, 2011‑re és 2013‑ra) vonatkoznak, illetve olyan iratokon, amelyek kizárólag a H5N1 vírusra vonatkoznak, miközben az EFSA a 2005., 2006. és 2008. évi szakvéleményében a H5 és H7 altípusok különböző vírusait vizsgálta.
E tekintetben a Bizottság által benyújtott tudományos adatok szerint, amelyeknek a megbízhatóságát a felperesek nem vitatják, először is, az Egyesült Nemzetek Élelmezésügyi és Mezőgazdasági Szervezete (FAO), a Mexikóban terjedő HPAI‑ról szóló jelentésében [„Highly Pathogenic Avian Influenza in Mexico (H7N3)”, (Magas patogenitású madárinfluenza (H7N3) Mexikóban, Empres Watch, 26. kötet, 2012. augusztus, 63–71. o.] megerősíti, hogy a H7N3 vírus a világszerte megtalálható a vadmadarak körében, amint azt egy Észak‑Amerikában, Dél‑Amerikában (többek között Peruban), Európában és Ázsiában végzett ellenőrzés is bizonyította, és azt mutatja, hogy a vadmadarak vándorlása és a baromfitelepek baromfiállományával való érintkezése a vírus behurcolásának és terjedésének leggyakoribb módja. Ezenfelül, a H5N9 vírust 2007 és 2009 között Chilében is észlelték vadmadaraknál, egy, a Bizottság által benyújtott tudományos cikk szerint [„Avian Influenza in wild birds from Chile, 2007–2009”, (Madárinfluenza a vadmadarak körében Chilében, 2007–2009), Virus Research 199 (2015) 42–45. o.]. Az OIE honlapja szerint, H7N7 vírus okozta járványokat jeleztek Ausztráliában is, 2012‑ben és 2013‑ban. Ezenfelül, HPAI‑t okozó új vírusokat – többek között a H5N8 vírust – figyeltek meg az Amerikai Egyesült Államokban és Mexikóban is, 2014‑ben, amelyek átterjedhettek Dél‑Amerikára és ott kombinálódhattak a vadmadarak populációnál már jelenlévő vírusokkal. Végül, feltűnt a H7N9 vírus, egy enyhe patogenitású vírus, amely szinte semmilyen klinikai tünetet nem mutat a madaraknál, viszont komoly veszélyt jelent az emberekre nézve.
Ami a felperesek azon állítását illeti, miszerint a Dél‑Amerikában észlelt fertőzött esetek csupán a vadmadarak elszigetelt csoportjait érintették, a vonulási útvonalak mentén és a Csendes‑óceán partján, és nem az olyan gazdaságokban fordultak elő, mint a baromfitelepek, azt kell megállapítani, hogy e különbséget az magyarázhatja, hogy a vadmadarakat nem lehet olyan szoros megfigyelés alatt tartani, mint a baromfitelepek baromfiállományát, és így e jelzések szükségképpen elszigeteltek maradnak, a rendelkezésre álló tudományos adatok pedig nem tükrözik a fertőzött vadmadarak teljes számát.
Ugyanis, számos ország nem rendelkezik a vadmadarak körében meglévő vírusok felderítéséhez szükséges erőforrásokkal, ami az ország területének egészére kiterjedő állatorvosi felügyeleti és kompetens labordiagnosztikai rendszert feltételez. Márpedig, mivel a felügyeleti programok végrehajtása, illetve a diagnosztikai laboratóriumok létrehozása harmadik országokban nem a Bizottság feladata, így a származási országra hárul annak bizonyítása, hogy mentes a betegségtől, amit az olyan uniós követelményeknek megfelelő garanciák nyújtásával tud megtenni, mint a 318/2007 rendelet és a 139/2013 végrehajtási rendelet II. mellékletében meghatározottak. E tekintetben a Bizottsághoz hasonlóan hangsúlyozni kell, hogy Dél‑Amerika egyes országai (Bolívia soknemzetiségű állama, Guyana, a Paraguayi Köztársaság, a Suriname‑i Köztársaság, a Venezuelai Köztársaság) még azt sem kérték, hogy vegyék fel őket a baromfifélék Unióba irányuló behozatala tekintetében engedélyezett országok listájára, amelyről a 798/2008 rendelet (lásd: fenti 24. pont) rendelkezik, miközben elfogadott tény, hogy e lista, a 139/2013 végrehajtási rendelet (lásd: fenti 30. pont) I. melléklete értelmében, a behozatalra engedélyezett többi madárfélére – mint például a fogságban tenyésztett vadmadarakra – is alkalmazandó.
Harmadszor, a felek által az ügyiratokhoz mellékelt különféle iratokból kiderült, hogy a befogott vadmadarak harmadik országból történő behozatala továbbra is magas kockázatúnak tekintett terjedési mód, különösen vonulási időszakban, és többek között magában rejti olyan új HPAI és FPAI vírustörzsek behurcolásának veszélyét is, amelyek jelenleg az Unióban még nincsenek jelen, és amelyek magas patogenitású vírusokká alakulhatnak át, és közvetve vagy közvetlenül megfertőzhetik az európai vadmadár‑ vagy baromfiállományokat is.
Ily módon, a Friedrich‑Loeffler‑Institut (Friedrich Loeffler Intézet) 2014. november 25‑i szakvéleménye szerint, amelyet maguk a felperesek nyújtottak be, a HPAI vírus vadmadarakról baromfifélékre való átterjedésének veszélyét Németországban „magasnak” minősítették, akárcsak a harmadik országokból származó illegális behozatalból eredő kockázatot, miközben a harmadik országokból származó szabályszerű behozatalból – vagyis a 318/2007 rendelet elfogadása óta a fogságban tenyésztett madarak behozatalából – vagy a tagállamok közötti kereskedelemből származó kockázatot „elhanyagolhatónak”, az Unión belül mozgó személyek és járművek forgalmából eredő kockázatot pedig „enyhének” minősítették.
A Friedrich‑Loeffler‑Institutnak a Bizottság által becsatolt, következő – 2015. június 3‑i – szakvéleménye először is megállapítja, hogy „a különféle vírustörzsek által előidézett globális HPAI‑helyzet olyan dimenziókat öltött, amelyre korábban még nem volt példa”. Ezt követően rámutat arra, hogy „a [H5N8 vírus] vadmadarak és baromfifélék közötti kölcsönös átterjedése közvetlen érintkezéssel, valamint ürülékkel és fertőzött anyagokkal való érintkezéssel történhet”, továbbá hogy „az amerikai kontinensen a magas újrakombinálódási gyakoriság alapján feltételezhető, hogy [az említett vírus] 2014 óta már széles körben elterjedt lehetett az észak‑amerikai vadmadár‑populációk körében”. A Németországban lévő vadmadarakhoz köthető kockázat kétségkívül „enyhe‑mérsékelt” szintűre esett vissza, de csak 2015 augusztusáig, e madarak vonulási időszakáig.
A Bizottság által szolgáltatott tudományos adatok összességéből – amelyek megbízhatóságát a felperesek nem vitatják – többek között az derül ki, hogy először is, az ügy tárgyát képező időszakban hatályos OIE szabályok alapján egyik ország sem nyilváníthatta magát mentesnek az FPAI és a HPAI vírusoktól a vadmadarak tekintetében, másodszor, vírusfertőzés eseteit jelezték Dél‑Amerikában és Óceániában, miközben más lehetséges eseteket az akkoriban alkalmazott eszközökkel esetleg nem lehetett észlelni, harmadszor, a befogott vadmadarak Unióba történő behozatala továbbra is magas kockázattal járó vírusterjedési útnak minősült.
Márpedig, a felperesek nem nyújtottak be olyan iratot, amely világosan és kellő bizonyító erővel alátámasztaná, hogy egyes országok vagy kontinensek, különösen Dél‑Amerika és Óceánia, tartósan mentesek lennének a madárinfluenza‑vírus alól, vagy hogy a befogott vadmadarak általában véve nem jelentenek kockázatot e vírus terjedését illetően.
Ennélfogva azt kell megállapítani, hogy a madárinfluenza‑vírus Unión belüli – a világ bármely harmadik országából származó, befogott vadmadarak behozatala révén történő – terjedésének kockázatával kapcsolatos tudományos bizonytalanság továbbra is nagy fokú.
Az előbbi megfontolásokból következik, hogy az arányosság elvének a befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó – a 318/2007 rendeletben és a 139/2013 végrehajtási rendeletben szereplő –tilalom túl széles földrajzi hatálya miatti súlyos megsértésére alapított, első kifogásnak nem lehet helyt adni.
– A karantén mint kevésbé korlátozó eszköz alkalmazásának elmulasztására alapított, második kifogásról
A második kifogással a felperesek azt állítják, hogy tekintettel a fertőzés terjedésének lassulására a madárinfluenzával továbbra is érintett országokban, a Bizottságnak a karantént mint az említett terjedés elleni küzdelem kevésbé korlátozó eszközét kellett volna előnyben részesítenie megoldásként, akár duplán alkalmazva, vagyis egyidejűleg a harmadik országokra és a behozatali tagállamra is kiterjedően.
A Bizottság cáfolja a felperesek érvelését.
Elöljáróban hangsúlyozni kell, hogy a jelen kifogás hasonlónak tűnik a Törvényszék által az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) vizsgált egyik kifogáshoz.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Törvényszék, az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
,
158.
és
159.
pont), a következőket állapította meg:
Egyébként, a Törvényszék az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) a veszélyek megelőzését illetően hangsúlyozta, hogy a vadon élő madarak helyzete nem azonos a fogságban tenyésztett madarakéval. Ez utóbbi madarak esetében ugyanis a születésüktől fogva szigorú állat‑egészségügyi ellenőrzéseket lehet alkalmazni, amelyek akár a zárt környezetben való tenyésztésig vagy a helyhezkötésig is elmehetnek, szemben a baromfifélékkel. Következésképpen, a Törvényszék arra a következtetésre jutott, hogy az említett ítélet alapját képező ügy felperesei nem róhatják fel a Bizottságnak azt, hogy nyilvánvalóan aránytalan intézkedést hozott azáltal, hogy különbséget tett a vadmadarak és a fogságban tenyésztett madarak között (lásd ebben az értelemben: ATC és társai ítélet, fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
,
162.
és
163.
pont).
A jelen ügyben azt kell megállapítani, hogy a felperesek nem szolgáltattak semmiféle olyan iratot, amely alkalmas lenne a Törvényszék ezen megállapításának megdöntésére, amelyek megfelelnek az arányosság és az elővigyázatosság elvének, valamint mind az EFSA 2006. évi, mind az EFSA 2008. évi szakvéleményének. Épp ellenkezőleg, a Bizottság által szolgáltatott tudományos adatokra figyelemmel úgy tűnik, hogy a „fertőzés terjedésének” állítólagos „lelassulását”, amelyre a felperesek hivatkoznak, óvatosan kell kezelni (lásd: fenti 74–82. pont).
Ennélfogva, a jelen ügy körülményeire tekintettel úgy kell tekinteni, hogy – az indokok azonossága miatt – a fenti 91. pontban szereplő következtetést kell alkalmazni mind a 318/2007 rendelet, mind a 139/2013 végrehajtási rendelet tekintetében, hiszen ez utóbbi a 318/2007 rendelet „kodifikációjának” minősül, és lényegét tekintve átveszi annak tartalmát (lásd: fenti 30. pont).
Ebből következik, hogy az arányosság elvének – a karantén mint a madárinfluenza elleni küzdelem kevésbé korlátozó eszköze alkalmazásának elmulasztása miatti – súlyos megsértésére alapított, második kifogás nem lehet eredményes.
– A vándormadarak intenzívebb megfigyelése mint hatékonyabb eszköz alkalmazásának elmulasztására alapított, harmadik kifogásról
A harmadik kifogással a felperesek azt állítják, hogy a vándormadarak intenzívebb megfigyelése, amelyhez esetleg a vonulási útvonalak mentén található baromfiállomány megelőző helyhezkötésének kötelezettsége is előírható lett volna, hatékonyabb eszközt képezhetett volna a Bizottság számára a madárinfluenza terjedése elleni küzdelem terén.
A Bizottság cáfolja a felperesek érveit.
Elöljáróban elegendő megállapítani, hogy a madárinfluenza‑vírus vándorló vadmadarak általi terjesztése párhuzamos terjedési módot képez, ami nem akadályozza a vírusnak a természetes közegükben befogott vadmadarak révén való terjedését. Következésképpen, a vándormadarak intenzívebb megfigyelése, még ha megerősített biológiai biztonsági intézkedések mellett történik is, mint például az Unió területére eső vonulási útvonalak mentén található baromfiállomány kötelező helyhezkötése, nem képezhet hatékonyabb alternatív megoldást a befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalomnál.
Ráadásul, meg kell állapítani, hogy a vándormadarak megfigyelése, amely a vadon élő madarak szűrővizsgálatainak segítségével történik, bonyolultságára, magas költségére és alacsony reprezentativitására figyelemmel nem képez reális alternatív eszközt. A Bizottság maga is elismeri, hogy az Unió területén belül 2008‑ban, körülbelül 50000 vadmadáron, jelentős erőforrások bevetésével elvégzett szűrővizsgálatok a madaraknak csupán olyan kis részét érintették, hogy azok eredménye nem tekinthető reprezentatívnak.
Mindenesetre meg kell jegyezni, hogy az Unió nem kötelezhet harmadik országokat, különösen Dél‑Amerika és Afrika országait arra, hogy tartsák intenzívebb megfigyelés alatt a vadmadarakat.
Ennélfogva azt kell megállapítani, hogy a vadmadarak egészségügyi állapota nem követhető nyomon és nem térképezhető fel kellő tudományos biztonsággal, csak akkor, ha e madarakat fogságban tenyésztik és állandó felügyelet alatt tartják, hatékony állat-egészségügyi rendszer segítségével, az e célra engedélyezett tenyésztelepeken.
Ebből következik, hogy az arányosság elvének – a vándormadarak intenzívebb megfigyelése mint a madárinfluenza elleni küzdelem kevésbé korlátozó eszköze alkalmazásának elmulasztása miatti – súlyos megsértésére alapított, harmadik kifogásnak nem lehet helyt adni.
Az előbbi megfontolások egészéből az következik, hogy a 318/2007 rendelet és a 139/2013 végrehajtási rendelet elfogadásával a Bizottság – széles mérlegelési jogkörének gyakorlása során – nem vétett nyilvánvaló hibát, és nem sértette meg súlyosan az arányosság elvét, többek között a befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalom földrajzi hatályára figyelemmel, továbbá nem sértette meg az elővigyázatosság elvét sem.
A második jogalapot tehát el kell utasítani.
A gondossági kötelezettség súlyos megsértésére alapított, harmadik jogalapról
A harmadik jogalappal a felperesek, többek között az ATC és társai ítéletre (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) támaszkodva, azt állítják, hogy a Bizottság súlyosan megsértette a gondossági kötelezettségét a jogalkotási eljárásban, azáltal hogy a befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalmat továbbra is az EFSA 2005. és 2006. évi szakvéleményeire alapozta, „minden kritikai szempontot mellőzve”, anélkül hogy frissebb szakvéleményt kért volna az EFSÁ‑tól, valamint anélkül, hogy figyelembe vette volna a tudományos ismeretek jelenlegi állását, többek között az OIE által összegyűjtött és 2010 óta megerősítésre került információkat. A felperesek különösen arra hivatkoznak, hogy mivel a 139/2013 végrehajtási rendelet elfogadásakor a madárinfluenza‑vírus terjedési módjait és a vírussal való fertőződés kockázatait már körülbelül tíz éve tanulmányozták és figyelték, a Bizottságnak figyelembe kellett volna vennie az OIE adatait, amelyek a Dél‑Amerika vadmadárfajai körében a madárinfluenzával való fertőződés eseteinek teljes hiányát, valamint a Dél‑Amerika, illetve Óceánia vadmadárfajai és az érintett ázsiai országok vadmadárfajai közötti kontaktus teljes hiányát állapították meg.
A felperesek szerint, e tudományos ismeretekre figyelemmel, egyes fertőzésmentes országokat fel kellett volna menteni a befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalom alól, és egy karanténes megoldás, a vándormadarak intenzívebb megfigyelésével párosítva, megfelelőbb eszközt képezett volna. Ezenfelül, a 318/2007 rendeletnek és a 139/2013 végrehajtási rendeletnek hűen kellett volna tükröznie a tudományos ismereteket, nem csupán az elfogadásukkor, hanem érvényességi idejük egésze során, ami azt jelentette volna, hogy azokat az idők folyamán – szükség esetén – ki kellett volna igazítani. Egyébként a felperesek szerint a Bizottság elmulasztotta felkérni az EFSÁ‑t arra, hogy különösen a baromfifélék nemzetközi kereskedelmével kapcsolatos kockázatokat tanulmányozza.
A Bizottság cáfolja a felperesek érveit.
Az állandó ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy ha valamely uniós intézmény széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, akkor a közigazgatási eljárásban az uniós jogrend által biztosított garanciák tiszteletben tartásának ellenőrzése alapvető fontosságú. E garanciák között szerepel többek között az illetékes intézmény arra vonatkozó kötelezettsége, hogy – gondosan és részrehajlásmentesen – megvizsgálja az adott ügy valamennyi releváns tényezőjét, valamint az a kötelezettség, hogy határozatát kellőképpen indokolja. A Bizottság azon kötelezettségének tiszteletben tartása ugyanis, hogy gondosan összegyűjtse a széles mérlegelési jogkörnek gyakorlásához nélkülözhetetlen ténybeli elemeket, valamint az uniós bíróság általi felülvizsgálata annál is inkább jelentőséggel bír, mivel az említett mérlegelési jogkör gyakorlása csak az ügy érdemére korlátozott bírósági felülvizsgálat alá van vetve, amely a nyilvánvaló hiba keresésére korlátozódik (lásd ebben az értelemben: ATC és társai ítélet, fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
,
84.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben elsőként az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) megállapított szabálytalanságok jogi terjedelmét kell pontosítani, majd másodjára arról kell nyilatkozni, hogy a jelen ügyben fennáll‑e a gondossági kötelezettség Bizottság részéről történő megsértése.
Először is, ami az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) a gondossági kötelezettség megsértéséhez vezető szabálytalanságokkal kapcsolatban tett megállapítások hatályát illeti, mindjárt az elején le kell szögezni, hogy a jelen ügy tényállásbeli háttere eltér az említett ítélet alapját képező ügy tényállásbeli hátterétől.
Az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) a Törvényszék többek között azt állapította meg, hogy a Bizottság, még a kezdet kezdetén, a 2005/760 határozatot (lásd: fenti 8. pont) egy ténybeli tévedésre alapította – nevezetesen egy H5N1 vírussal fertőzött, az essexi (Egyesült Királyság) karanténközpontban tartott madártól vett vizsgálati minta összecserélésére, amely madarat eredetileg tévesen Surinaméból, Dél‑Amerikából származóként katalogizáltak, miközben később kiderült, hogy valójában Tajvanról, Ázsiából érkezett –, majd ezt követően megsértette a gondossági kötelezettségét azzal, hogy az eredeti határozatát meghosszabbító határozatokat hozott (lásd: fenti 9. pont) anélkül, hogy figyelembe vette volna az e hibát feltáró jelentés eredményeit. Ily módon a Bizottság elmulasztotta kifejteni azokat az indokokat, amelyek miatt mégis szükségesnek ítélte, hogy fenntartsa a Dél‑Amerikából származó vadmadarak behozatalának felfüggesztését, és a 91/496 irányelv 18. cikkének (1) bekezdése alapján meghatározza a kockázatos területeket (lásd ebben az értelemben: ATC és társai ítélet, fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
,
114.
pont).
Márpedig, a 318/2007 rendelet és a 139/2013 végrehajtási rendelet a jelen ügyben releváns, hiszen e rendeletek állapítják meg a 92/65 irányelv 17. cikke szerinti általános állat‑egészségügyi feltételeket, és egyértelműen eltérnek a 2005/760 határozattól és az azt meghosszabbító határozatoktól, amelyeket a Törvényszék az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) jogellenesnek minősített. E rendeletek ugyanis egyrészt – az említett határozatokkal szemben – nem képeznek a 91/496 irányelv 18. cikkének (1) bekezdése értelmében vett, azon kockázatos területekre vonatkozó védőintézkedéseket, amelyek tekintetében az érintett harmadik országokban fennálló konkrét veszélyt alaposan meg kellene vizsgálni. Másrészt, az említett rendeletek alkalmazása, szemben az említett határozatokkal, nincs olyan időbeli korláthoz kötve, amely az intézkedés időbeli hatálya lejártakor újbóli vizsgálatot tenne szükségessé, annak érdekében, hogy igazolja annak esetleg meghosszabbítását.
Ráadásul, a jelen ügyben a Bizottság nem támaszkodott semmiféle bebizonyosodott hibára, és így nem is sérthette meg gondossági kötelezettségét azzal, hogy nem vette figyelembe az efféle hibát feltáró valamely jelentést.
Ebből következik, hogy mivel a Törvényszék által az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) a szabálytalanságokkal kapcsolatban tett megállapítások egy sajátos kontextusba illeszkednek, és egy bebizonyosodott hibán alapuló védőintézkedésekre vonatkoztak, nem ültethetők át egy az egyben a 318/2007 rendelet és a 139/2013 végrehajtási rendelet esetére.
Másodszor, a jelen ügyben azt kell megállapítani, hogy a Bizottság azzal, hogy a legelején a 318/2007 végrehajtási rendelet elfogadásakor többek között a befogott vadmadarak behozatalával kapcsolatos kockázatokat illetően azon tudományos bizonytalanságra hagyatkozott, amely az EFSA 2006. évi szakvéleményéből is kiderült (lásd: fenti 17. pont), és amelyet egyebekben a Bizottság által szolgáltatott újabb tudományos adatok (lásd: fenti 74–82. pont) is megerősítettek, eleget tett gondossági kötelezettségének a befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalom tudományos indokolását illetően, tekintettel többek között e vírus H5N1 víruson kívüli, különböző altípusainak meglétére.
Ráadásul, 2007‑ben a Bizottság új, megerősített szakvéleményt kért az EFSÁ‑tól (lásd: fenti 25. pont). Márpedig, a Bizottsághoz hasonlóan, azt kell megállapítani, hogy az EFSÁ‑nak a madárinfluenzával érintett állatok egészségére és jólétére, valamint a vírusnak az Unió baromfitelepeire való behurcolásának veszélyére vonatkozó, 2008. évi megerősített szakvéleménye az EFSA 2006. évi szakvéleményének azon alapvető feltevését erősítette meg, miszerint a vadon élő madarak a madárinfluenza természetes hordozói, és fertőzöttségük mértéke csak nehezen határozható meg, mivel a betegség klinikai tünetei egyáltalán nem vagy csak enyhén mutatkoznak rajtuk.
Ami a 139/2013 végrehajtási rendeletet illeti, azt is meg kell állapítani, hogy a Bizottság – annak elfogadásával – nem sértette meg a gondossági kötelezettségét. A felperesek ugyanis nem szolgáltattak olyan dokumentumot, amely azt bizonyítaná, hogy az újabb tudományos adatok ellentmondásban lennének az EFSA 2006. évi szakvéleményében foglalt következtetések azon főbb szempontjaival, amelyeken a 318/2007 rendelet – azon rendelet, amelynek a 139/2013 végrehajtási rendelet a „kodifikációját” képezi – elfogadása alapult.
Ráadásul, a Bizottság 2014 elején – még a jelen kereset benyújtása előtt – új szakvéleményt kért az EFSÁ‑tól (lásd: fenti 34. pont). Jóllehet e vélemény csupán a H5N8 vírusra is vonatkozik, akkor is úgy kell tekinteni, hogy e felhatalmazás arra utal, hogy a Bizottság megfelelő módon reagált a releváns körülmények alakulására, a madárinfluenza elleni küzdelem részét képező intézkedések újraértékelése céljából.
Egyebekben, az ügyiratokból kiderül, hogy az EFSA 2008. és 2014. évi szakvéleményei megerősítették a vadmadarakhoz – különösen a befogott vadmadarakhoz – kapcsolódó kockázatokat és a madárinfluenza terjedését illetően fennálló tudományos bizonytalanságot. Hasonlóképp, az OIE egészségügyi kódexe is kimondja, hogy „lényegénél fogva egyik tagállam sem nyilatkozhat úgy, hogy mentes a vadmadarak tekintetében az A típusú influenzavírustól” (lásd: fenti 74. pont).
Így tehát a befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalom fenntartása nem a gondossági kötelezettség súlyos megsértésének eredménye, hanem épp ellenkezőleg, az EFSA tudományos szakvéleményein alapul – amelyeket az OIE egészségügyi kódexe sem cáfol –, és amelyek tekintetében a Bizottság a széles mérlegelési jogkörét úgy gyakorolta, hogy eközben nem vétett nyilvánvaló hibát.
Egyébként, ami azt az állítást illeti, miszerint a Bizottság elmulasztotta felkérni az EFSÁ‑t arra, hogy tanulmányozza különösen a baromfifélék nemzetközi kereskedelmével kapcsolatos kockázatokat, egyrészről azt kell megállapítani, hogy ez az érv hatástalan, hiszen itt a madárinfluenza‑vírus egy párhuzamos terjedési módjáról van szó, amely nem szünteti meg a befogott vadmadarakhoz kötődő kockázatokat, másrészről pedig azt, hogy minden ténybeli alapot nélkülöz, hiszen a Bizottság 2000 óta többször is felkérte az EFSÁ‑t részletes tudományos szakvélemények elkészítésére a baromfiimporthoz kötődő kockázatokról, és ennek következményeként számos jogi aktust fogadott el, többek között a 798/2008 rendeletet (lásd: fenti 24. pont). Ráadásul, az említett vírusnak a baromfiállományon keresztül történő terjedésének módját az EFSA 2014. évi szakvéleménye ismét megvizsgálta.
Végül, a Bizottság rámutat, anélkül hogy ezt a felperesek vitatnák, hogy, figyelemmel a madárinfluenza nemrégiben észlelt főbb gócpontjaira, és arra, hogy a H5N8 vírus a többi H5 altípussal kombinálódhat, 2015. március 31‑én felkérte az EFSÁ‑t arra, hogy készítsen új tanulmányt a terjedési módokról, és különösen a vadmadaraknál nehezen észlelhető, de az emberre nézve potenciális veszélyt jelentő FPAI‑t okozó vírus szerepéről.
A fenti megfontolások egészéből az következik, hogy a Bizottság, a 318/2007 rendelet és a 139/2013 végrehajtási rendelet elfogadásával, illetve fenntartásával, széles mérlegelési jogkörének gyakorlása során nem vétett semmiféle nyilvánvaló hibát, és gondossági kötelezettségét sem sértette meg súlyosan.
A harmadik jogalapot tehát el kell utasítani.
A foglalkozás szabad megválasztásához való jog, a vállalkozás szabadsága és a tulajdonhoz való jog súlyos megsértésére alapított, első jogalapról (az Alapjogi Charta 15–17. cikke)
Az első jogalappal a felperesek azt állítják, hogy a vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalom, ahogyan az a 318/2007 rendeletben és a 139/2013 végrehajtási rendeletben szerepel, súlyosan sértette a foglalkozás szabad megválasztásához való jogukat, a vállalkozási szabadságukat és a tulajdonhoz való jogukat, amelyeket az Alapjogi Charta 15–17. cikke garantál. Közelebbről, arra hivatkoznak, hogy e tilalom ellehetetlenítette a befogott vadmadarak importkereskedelmét és viszontértékesítését, valamint az általuk e célból még 2005 előtt kiépített karanténállomások hasznosítását. Ennek következtében a felperesek, üzleti forgalmuk visszaesése és az e karanténállomásokba történő befektetéseikkel kapcsolatos veszteségeik miatt a „szegénységi küszöb”, sőt az „összeomlás” szélére kerültek. E jogalap keretében ezenfelül megismétlik az említett tilalom – többek között annak túlságosan széles földrajzi hatálya miatti – aránytalan mivoltával kapcsolatos kifogásaikat.
A Bizottság cáfolja a felperesek érveit.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a foglalkozás szabad megválasztásához való jog, a vállalkozás szabadsága és a tulajdonhoz való jog az Alapjogi Charta 15–17. cikkében foglalt alapjogok. Mindazonáltal ezek a jogok nem tekinthetőek korlátlan jogosultságnak, hanem a társadalmi szerepükre tekintettel kell figyelembe venni őket. Következésképpen e jogok gyakorlása korlátozható, feltéve hogy e korlátozások valóban megfelelnek az Unió által követett közérdekű célkitűzéseknek, és nem jelentenek a kitűzött célhoz képest aránytalan és megengedhetetlen beavatkozást, amely az így biztosított jogok lényegét sértené (lásd ebben az értelemben: ATC és társai ítélet, fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
,
188.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben elöljáróban hangsúlyozni kell, hogy a jelen jogalap hasonlónak tűnik a Törvényszék által az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
) vizsgált egyik jogalaphoz.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az ATC és társai ítéletben (fenti
31.
pont,
EU:T:2013:451
,
190.
pont) a Törvényszék a következőket állapította meg:
A jelen ügyben úgy kell tekinteni, hogy – az indokok azonossága miatt – a fenti 128. pontban szereplő következtetést kell alkalmazni mind a 318/2007 rendelet, mind a 139/2013 végrehajtási rendelet tekintetében, hiszen ez utóbbi a 318/2007 rendelet „kodifikációjának” minősül, és lényegét tekintve átveszi annak tartalmát (lásd: fenti 30. pont).
A felperesek ugyanis a jelen esetben nem bizonyították, sőt, nem is állították, hogy a 318/2007 rendelet és a 139/2013 végrehajtási rendelet az alapjogaik lényegét sértette volna.
Mindemellett, a felperesek maguk is elismerik, hogy a mai napig gyakorolják madárkereskedelemmel kapcsolatos tevékenységüket, pontosítva, hogy e tevékenységet jelenleg csak az Unióban tenyésztett madarak tekintetében végzik, és az vagy harmadik személyek részére történő értékesítést jelent, vagy pedig „magas költségű termékek” előállítását saját hasznosításra.
Márpedig, úgy kell tekinteni, hogy az üzleti forgalom esetleges visszaesése, illetve a fogságban tenyésztett madarak és a természetes közegükben befogott madarak előállítási árai közötti különbségnek betudható esetleg jövedelemkiesés nyilvánvalóan nem minősülhet az alapjogok lényege sérelmének, amely jócskán meghaladja az üzleti lehetőségeket.
E tekintetben fontos hangsúlyozni, hogy a felperesek állatkereskedői minőségükben továbbra is szabadon importálhatnak és értékesíthetnek fogságban tenyésztett díszmadarakat, valamint használhatják e célból a karanténállomásaikat. A 318/2007 rendelet és a 139/2013 végrehajtási rendelet 5. cikke értelmében ugyanis a fogságban tenyésztett díszmadarak behozatala – szemben a természetes közegükben befogott madarak behozatalával – bizonyos állat‑egészségügyi feltételek betartása mellett korábban is megengedett volt, és ezentúl is az marad.
Ily módon, a vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó statisztikák, amelyeket a Bizottság szolgáltatott, és amelyeket a felperesek nem vitattak, azt mutatják, hogy a 2005 és 2006 közötti visszaesést követően, 2006 és 2010 között emelkedés volt tapasztalható, 2010 és 2014 között pedig még nagyobb mértékű emelkedés történt. A Bizottság ezenfelül benyújtott egy listát, amely hat különböző harmadik országban – nevezetesen az Argentin Köztársaságban, Kanadában, a Chilei Köztársaságban, az Amerikai Egyesült Államokban, Izraelben és a Fülöp‑szigeteki Köztársaságban – található, tizenhárom olyan létesítményt tartalmaz, amely a 318/2007 rendelet, majd később a 139/2013 végrehajtási rendelet II. mellékletének 4. cikke alapján arra kapott engedélyt (lásd: fenti 20. pont), hogy fogságban tenyésztett vadmadarakat exportálhasson az Unióba.
A Bizottsághoz hasonlóan, a felperesek állításaival ellentétben azt is hangsúlyozni kell, hogy a karanténállomásokra továbbra is szükség van az Unióban. A fogságban tenyésztett vadmadarak, valamint a 318/2007 rendelet és a 139/2013 végrehajtási rendelet 2. cikkében szereplő kivételes szabályoknak megfelelően behozatalra engedélyezett egyes vadmadarak tekintetében a karanténkötelezettség ugyanis kétszeresen is érvényben van, vagyis azt egyaránt alkalmazni kell az exportáló országban és az Unióban.
Így a Bizottság által szolgáltatott és a felperesek által nem vitatott statisztikák szerint az Unióban található karanténállomások száma nem csökkent számottevő módon 2007 óta, sőt, még új állomásokat is engedélyeztek. Németországban például 2014‑ben, akárcsak 2007‑ben, 24 karanténállomás működött.
A fenti megfontolások összességéből eredően, a 318/2007 rendeletben és 139/2013 végrehajtási rendeletben foglalt intézkedések, a fenti 126. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében, a felperesek Alapjogi Charta 52. cikkének (1) bekezdése szerinti foglalkozás szabad megválasztásához való jogának, vállalkozási szabadságának és tulajdonhoz való jogának jogszerű és arányos korlátozásait képezik, és az említett rendeletek elfogadásával, illetve hatályban tartásával a Bizottság – széles mérlegelési jogkörének gyakorlása során – nem vétett semmiféle nyilvánvaló hibát, és ezen alapjogokat sem sértette meg súlyosan.
Az első jogalapot tehát el kell utasítani.
Tekintettel arra, hogy a 318/2007 rendelet és a 139/2013 végrehajtási rendelet elfogadásával és hatályban tartásával a Bizottság – széles mérlegelési jogköre gyakorlása során – nem vétett semmiféle nyilvánvaló hibát, és – figyelemmel az elővigyázatosság elvére – nem sértette meg súlyosan sem az arányosság elvét, sem gondossági kötelezettségét, sem a felperesek Alapjogi Charta 15–17. cikke szerinti alapjogait, azt kell megállapítani, hogy a felpereseknek a jelen ügyben nem sikerült bizonyítani a Bizottság jogellenes magatartásának fennállását.
A kártérítési keresetről
A Bizottság jogellenes magatartásának hiányára vonatkozó megállapítás a jelen ügyben elegendő ezen intézmény szerződésen kívüli felelősségének kizárásához, anélkül hogy egyrészt vizsgálni kellene az elfogadhatatlansággal, az okozati kapcsolat megalapozatlanságával és a felperesek által hivatkozott kárral kapcsolatos saját állításait, másrészt, hogy helyt kellene adni a felperesek arra vonatkozó kérelmének, hogy a Törvényszék szakértőként idézze be az OIE igazgatóját, M. B. V.‑t.
Ennélfogva a kártérítési keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
A Törvényszék eljárási szabályzata 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
Mivel a felperesek pervesztesek lettek, a Bizottság kérelmének megfelelően őket kell kötelezni a saját költségeiken felül az utóbbi részéről felmerült költségek viselésére.

A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (nyolcadik tanács)
a következőképpen határozott:

1)
A Törvényszék a keresetet elutasítja.

2)
A Zoofachhandel Züpke GmbH, Zoohaus Bürstadt, a Helmut Ofenloch GmbH & Co. KG, a Zoofachgeschäft – Vogelgroßhandel Import‑Export Heinz Marche, Rita Bürgel és Norbert Kass viseli, a saját költségein felül, az Európai Bizottság részéről felmerült költségeket.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Kihirdetve Luxembourgban, a 2016. március 17‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
Tartalomjegyzék

A jogvita előzményei

A felperesek bemutatása

A 91/496/EGK és 92/65/EGK irányelvről

Az EFSA 2005. évi szakvéleményéről

A 2005/760/EK határozat és az elfogadott intézkedések meghosszabbítása

Az EFSA 2006. évi szakvéleményéről

A 318/2007/EK rendeletről

Az EFSA 2008. évi szakvéleményéről

A 139/2013/EU végrehajtási rendeletről

A 2013‑as ATC és társai kontra Bizottság ítélet

Az EFSA 2014. évi szakvéleményéről

Az eljárás és a felek kérelmei

A jogkérdésről

A jogellenes magatartás fennállásáról

Az arányosság elvének súlyos megsértésére alapított, második jogalapról

– A befogott vadmadarak Unióba történő behozatalára vonatkozó tilalom túl széles földrajzi hatályára alapított, első kifogásról

– A karantén mint kevésbé korlátozó eszköz alkalmazásának elmulasztására alapított, második kifogásról

– A vándormadarak intenzívebb megfigyelése mint hatékonyabb eszköz alkalmazásának elmulasztására alapított, harmadik kifogásról

A gondossági kötelezettség súlyos megsértésére alapított, harmadik jogalapról

A foglalkozás szabad megválasztásához való jog, a vállalkozás szabadsága és a tulajdonhoz való jog súlyos megsértésére alapított, első jogalapról (az Alapjogi Charta 15–17. cikke)

A kártérítési keresetről

A költségekről
(
*1
)   Az eljárás nyelve: német.