CELEX: 62019CJ0591
Recurso de casación
Función pública
Investigación interna de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)
Transmisión de información por la OLAF a las autoridades judiciales nacionales
Presentación de una denuncia por la Comisión Europea
Conceptos de funcionario “citado nominalmente” e “implicado personalmente”
Falta de información al interesado
Derecho de la Comisión a presentar una denuncia ante las autoridades judiciales nacionales antes del término de la investigación de la OLAF
Recurso de indemnización

Mediante su recurso de casación, la Comisión Europea solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 11 de junio de 2019, De Esteban Alonso/Comisión (T‑138/18, en lo sucesivo, «sentencia recurrida»,
EU:T:2019:398
), por la que este la condenó a abonar al Sr. Fernando De Esteban Alonso la cantidad de 62000 euros en concepto de indemnización por el perjuicio moral que alega haber sufrido como consecuencia de los comportamientos ilegales de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y de la Comisión.
Marco jurídico
Creada mediante la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Comisión, de 28 de abril de 1999 (
DO 1999, L 136, p. 20
), la OLAF se encarga, entre otras funciones, en virtud del artículo 2 de dicha Decisión, de efectuar investigaciones administrativas internas para luchar contra el fraude, contra la corrupción y contra cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la Unión Europea y para indagar hechos graves, ligados al desempeño de actividades profesionales, potencialmente constitutivos de un incumplimiento de las obligaciones de los funcionarios y agentes de la Unión, que puedan dar lugar a diligencias disciplinarias y, en su caso, penales.
Reglamento (CE) n.
o
1073/1999
El Reglamento (CE) n.
o
1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (
DO 1999, L 136, p. 1
), regulaba los controles, verificaciones y acciones realizados por los agentes de la OLAF en el ejercicio de sus funciones. Las investigaciones efectuadas por la OLAF consisten en investigaciones «externas», es decir, fuera de las instituciones de la Unión, y en investigaciones «internas», esto es, dentro de esas instituciones. Este Reglamento, aplicable
ratione temporis
a los hechos del presente asunto, fue derogado y sustituido por el Reglamento (UE, Euratom) n.
o
883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF (
DO 2013, L 248, p. 1
).
El considerando 10 del Reglamento n.
o
1073/1999 estipulaba:
«Considerando que estas investigaciones deben efectuarse de conformidad con el Tratado y, en particular, con el Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de las Comunidades Europeas, respetando el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y el Régimen aplicable a otros agentes […] y respetando plenamente los derechos humanos y las libertades fundamentales y, en particular, el principio de equidad, el derecho de la persona implicada a manifestarse sobre los hechos que le afectan y el derecho a que solo los elementos con valor probatorio puedan constituir la base de las conclusiones de una investigación; que, a tal fin, las instituciones, órganos y organismos habrán de establecer las normas y condiciones y modalidades de realización de las investigaciones internas; que, por consiguiente, convendrá modificar el Estatuto con objeto de prever en él los derechos y obligaciones de los funcionarios y demás agentes en materia de investigaciones internas».
El artículo 4 de este Reglamento, titulado «Investigaciones internas», establecía:
«1.   En los ámbitos a los que se refiere el artículo 1, la [OLAF] efectuará investigaciones administrativas internas en las instituciones, órganos y organismos […].
Estas investigaciones internas se realizarán respetando las normas establecidas por los Tratados, en particular el Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades, así como el Estatuto, de acuerdo con las normas y condiciones previstas en el presente Reglamento y en las decisiones que adopte cada institución, órgano u organismo. Las instituciones se concertarán sobre el régimen que deberá establecerse para una decisión de este tipo.
[…]
5.   Cuando las investigaciones revelen que un miembro, directivo, funcionario o agente puede estar implicado personalmente, se informará al respecto a la institución, órgano u organismo al que este pertenezca.
En los casos que requieran el mantenimiento de un secreto absoluto en beneficio de la propia investigación, o que exijan la utilización de medios de investigación que sean competencia de una autoridad judicial nacional, podrá diferirse dicha información.
[…]»
El artículo 9 del citado Reglamento, titulado «Informe de investigación y medidas subsiguientes», disponía:
«1.   Al término de una investigación efectuada por la [OLAF], esta elaborará, bajo la autoridad del Director, un informe que incluirá los hechos comprobados, en su caso el perjuicio financiero, y las conclusiones de la investigación, incluidas las recomendaciones del Director de la [OLAF] sobre las medidas a adoptar.
2.   Dichos informes se elaborarán teniendo en cuenta los requisitos de procedimiento previstos por la legislación nacional del Estado miembro de que se trate. Los informes así elaborados constituirán elementos de prueba admisibles en los procedimientos administrativos o judiciales del Estado miembro en que resulte necesaria su utilización, en los mismos términos y condiciones que los informes administrativos redactados por los inspectores de las administraciones nacionales. Estarán sujetos a las mismas normas de apreciación que se apliquen a los informes administrativos de los inspectores de las administraciones nacionales y tendrán un valor idéntico a aquellos.
3.   El informe elaborado a raíz de una investigación externa y cualquier otro documento pertinente sobre la misma se transmitirán a las autoridades competentes de los Estados miembros interesados, de conformidad con la reglamentación relativa a las investigaciones externas.
4.   El informe elaborado a raíz de una investigación interna y cualquier otro documento pertinente sobre la misma se transmitirán a la institución, al órgano o al organismo interesado. Las instituciones, órganos y organismos adoptarán, en relación con las investigaciones internas, las medidas, en particular disciplinarias y judiciales, que procedan en función de sus resultados, e informarán de las mismas al Director de la [OLAF] en un plazo que este habrá fijado en las conclusiones de su informe.»
El artículo 10 del Reglamento n.
o
1073/1999, titulado «Transmisión de información por la [OLAF]», establecía:
«1.   Sin perjuicio de los artículos 8, 9 y 11 del presente Reglamento y de las disposiciones del Reglamento (Euratom, CE) n.
o
2185/96 [del Consejo, de 11 de noviembre de 1996, relativo a los controles y verificaciones in situ que realiza la Comisión para la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas contra los fraudes e irregularidades (
DO 1996, L 292, p. 2
)], la [OLAF] podrá transmitir en cualquier momento a las autoridades competentes de los Estados miembros interesados la información obtenida durante las investigaciones externas.
2.   Sin perjuicio de los artículos 8, 9 y 11 del presente Reglamento, el Director de la [OLAF] remitirá a las autoridades judiciales del Estado miembro de que se trate la información obtenida por la [OLAF] con ocasión de investigaciones internas sobre hechos que puedan dar lugar a acciones penales. Informará de ello simultáneamente al Estado miembro interesado, salvo por necesidades de la investigación.
3.   Sin perjuicio de los artículos 8 y 9 del presente Reglamento, la [OLAF] podrá transmitir en cualquier momento a la institución, órgano u organismo interesado la información obtenida durante las investigaciones internas.»
Decisión 1999/396/CE, CECA, Euratom
La Decisión 1999/396/CE, CECA, Euratom de la Comisión, de 2 de junio de 1999, relativa a las condiciones y las modalidades de las investigaciones internas en materia de lucha contra el fraude, la corrupción y toda actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses de las Comunidades (
DO 1999, L 149, p. 57
), señala, en su artículo 4, titulado «Información al interesado»:
«En el supuesto de que se revele la posibilidad de implicación personal de un miembro, de un funcionario o de un agente de la Comisión, el interesado deberá ser informado rápidamente, siempre y cuando ello no pueda menoscabar la investigación. En cualquier caso, no podrán establecerse conclusiones en las que se cite nominalmente a un miembro, un funcionario o un agente de la Comisión al término de la investigación, sin que el interesado haya podido ser oído sobre todos los hechos que le afecten.
En los casos que requieran el mantenimiento de un secreto absoluto a los efectos de la investigación y que exijan la utilización de medios de investigación que sean competencia de una autoridad judicial nacional, la obligación de dar al miembro, funcionario o agente de la Comisión la oportunidad de ser oído podrá diferirse con el acuerdo del Presidente o del Secretario General de la Comisión, respectivamente.»
Antecedentes del litigio
El Sr. De Esteban Alonso es un antiguo funcionario de la Comisión, jubilado desde el 1 de agosto de 2006, que ejerció, en particular, las funciones de director de Informática, Publicaciones y Relaciones Exteriores en la Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat) desde el 1 de enero de 1993 hasta el 31 de enero de 1997, antes de su nombramiento para el ejercicio de otras funciones en el seno de la Comisión.
Para garantizar la difusión de los datos estadísticos, Eurostat contaba con el apoyo de la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas (OPOCE). Esta Oficina había establecido en 1996 una red de puntos de venta denominados «datashops». Las relaciones entre Eurostat, la OPOCE y cada datashop se organizaban sobre la base de convenios financieros. Una auditoría interna de Eurostat realizada en septiembre de 1999 puso de relieve que se habían producido irregularidades en la gestión financiera de contratos e hizo sospechar que se habían desviado fondos. Informada al respecto el 17 de marzo de 2000, la OLAF abrió varias investigaciones.
En el marco de una de estas investigaciones, relativa al asunto «Eurostat-Datashop-Planistat», el director general de la OLAF envió a las autoridades judiciales francesas, en una nota de 19 de marzo de 2003, información sobre hechos que podían ser constitutivos de delito (en lo sucesivo, «nota de 19 de marzo de 2003»). En esta solo se nombraba a los Sres. Yves Franchet y Daniel Byk, director general y jefe de unidad de Eurostat, respectivamente, en ese momento y en el de los hechos en cuestión.
El 4 de abril de 2003, el procureur de la République (fiscal de la República, Francia) del tribunal de grande instance de Paris (Tribunal de Primera Instancia de París, Francia) incoó una investigación penal preliminar por los presuntos delitos de receptación y de complicidad en la comisión de un delito de malversación de fondos. El día anterior, el director general de la OLAF había remitido un documento con las conclusiones al secretario general de la Comisión, acerca de las investigaciones en curso relativas a Eurostat. El 10 de julio de 2003, la Comisión presentó una denuncia «contra persona o personas desconocidas» ante el fiscal de la República, personándose al mismo tiempo como actora civil.
El 25 de septiembre de 2003, la OLAF emitió su informe final en el asunto «Eurostat-Datashop-Planistat», que fue transmitido a las autoridades judiciales francesas. En dicho informe tampoco se citaba nominalmente al Sr. De Esteban Alonso.
El 29 de enero de 2004, en respuesta a una solicitud de la Fiscalía, la Comisión autorizó el levantamiento de la inmunidad del Sr. De Esteban Alonso, de conformidad con el artículo 17, párrafo segundo, del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades. Este no fue informado de ello.
El 9 de septiembre de 2008, tras ser oído como testigo por la policía, el interesado fue sometido a detención preventiva y, al día siguiente, inculpado del delito de malversación.
El 9 de septiembre de 2013, el juez de instrucción del tribunal de grande instance de Paris (Tribunal de Primera Instancia de París, Francia) dictó un auto de sobreseimiento (en lo sucesivo, «auto de sobreseimiento») respecto de todas las personas inculpadas, incluido el Sr. De Esteban Alonso. El recurso de apelación interpuesto contra dicho auto por la Comisión fue desestimado, mediante sentencia de 23 de junio de 2014, por la cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París, Francia). La Cour de cassation (Tribunal de Casación, Francia) desestimó, mediante sentencia de 15 de junio de 2016, el recurso de casación interpuesto por la Comisión contra esta última resolución.
El 15 de septiembre de 2008, y posteriormente el 12 de diciembre de 2013, el Sr. De Esteban Alonso presentó sendas solicitudes de asistencia basadas en el artículo 24 del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto»), que fueron denegadas por la Comisión. El interesado interpuso un recurso contra la segunda denegación, que fue desestimado por el Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea mediante auto de 15 de julio de 2015, De Esteban Alonso/Comisión (
F‑35/15
,
EU:F:2015:87
), que el Tribunal General confirmó en casación mediante sentencia de 9 de septiembre de 2016, De Esteban Alonso/Comisión (
T‑557/15 P
, no publicada,
EU:T:2016:456
).
El 22 de diciembre de 2016, el Sr. De Esteban Alonso presentó una solicitud de indemnización por los daños y perjuicios sufridos a consecuencia del comportamiento de la OLAF y de la Comisión, en virtud del artículo 90, apartado 1, del Estatuto. Al denegar la autoridad facultada para proceder a los nombramientos esta solicitud por infundada, el interesado presentó una reclamación contra la decisión denegatoria. Mediante decisión de 29 de noviembre de 2017, la citada autoridad desestimó dicha reclamación.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 28 de febrero de 2018, el Sr. De Esteban Alonso interpuso un recurso basado en el artículo 270 TFUE por el que solicitó una indemnización por los perjuicios morales, físicos y materiales que alegó haber sufrido debido a las faltas cometidas por la OLAF y por la Comisión, como consecuencia, por una parte, de no haber sido oído antes de la transmisión a las autoridades francesas de las pruebas existentes en su contra y, por otra parte, de que la Comisión hubiera continuado las acciones penales frente a él de manera injustificada. Estos perjuicios fueron estimados por el interesado en un importe de 1102291,68 euros.
En la sentencia recurrida, el Tribunal General constató que, en lo que atañe a una parte del perjuicio moral, concurrían los tres requisitos en los que se basa la responsabilidad de la Unión, a saber, la ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones, la realidad del perjuicio y la existencia de una relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio que se alega. En consecuencia, estimó parcialmente la pretensión del interesado en concepto de este perjuicio y condenó a la Comisión a abonarle un importe de 62000 euros.
Por lo que se refiere al carácter ilegal del comportamiento de la OLAF y de la Comisión, el Tribunal General consideró, en primer lugar, que la OLAF había infringido el artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396 y que había vulnerado el derecho de defensa cuando transmitió el expediente «Eurostat-Datashop-Planistat» a las autoridades judiciales francesas y, como mínimo, había incumplido su obligación de informar al Sr. De Esteban Alonso que le viene impuesta por esta disposición. Habida cuenta de las funciones que desempeñaba en la época de los hechos, según el Tribunal General se debería haber «equiparado» al interesado con las personas «citadas nominalmente» en las conclusiones establecidas al término de la investigación llevada a cabo por la OLAF, en el sentido del artículo 4, párrafo primero, segunda frase, de la Decisión 1999/396, o, como mínimo, se debería haber considerado que estaba implicado personalmente en los hechos que dieron lugar a dicha investigación y, por ello, debería haber sido informado rápidamente, con arreglo al artículo 4, párrafo primero, primera frase, de esa Decisión. En segundo lugar, el Tribunal General llegó a la conclusión de que la Comisión había infringido el artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.
o
1073/1999 al presentar una denuncia y personarse como actora civil ante los órganos jurisdiccionales franceses antes de que se emitiera el informe final de la OLAF, pese a que no disponía de pruebas suficientes.
En lo que atañe al perjuicio moral sufrido por el Sr. De Esteban Alonso y a la relación de causalidad entre las ilegalidades antes mencionadas y dicho perjuicio, el Tribunal General consideró, en primer lugar, que la denuncia con personación como actora civil presentada por la Comisión ante las autoridades judiciales francesas antes de que concluyera la investigación llevada a cabo por la OLAF había causado menoscabo del honor y de la reputación profesional del interesado. En segundo lugar, el Tribunal General concluyó que la transmisión por parte de la OLAF de la nota de 19 de marzo de 2003 a las citadas autoridades sin que el Sr. De Esteban Alonso hubiera sido oído o, como mínimo, informado le ocasionó un perjuicio moral al privarle de la posibilidad de defenderse y de ser oído sobre los hechos que motivaron las acciones en su contra.
Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
Mediante su recurso de casación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida, que desestime el recurso interpuesto en primera instancia por el Sr. De Esteban Alonso y que condene a este al pago de todas las costas de ambas instancias.
El Sr. De Esteban Alonso solicita, con carácter principal, que se desestime el recurso de casación y, en caso de que se anule la sentencia recurrida, que se estime en su totalidad su recurso ante el Tribunal General. También solicita que se condene a la Comisión a pagar todas las costas.
Sobre el recurso de casación
La Comisión invoca tres motivos para fundamentar sus pretensiones.
Primer motivo de casación
Alegaciones de las partes
El primer motivo de casación se basa en el error de calificación jurídica en que, a su parecer, incurrió el Tribunal General al estimar que el Sr. De Esteban Alonso debería haber sido equiparado a las personas citadas nominalmente en la nota de 19 de marzo de 2003 o, como mínimo, que se debería haber considerado que estaba implicado personalmente en los hechos denunciados y, por ello, se le debería haber informado de las investigaciones que podían implicarle, de conformidad con el artículo 4 de la Decisión 1999/396 de la Comisión. La Comisión sostiene que no entra en ninguna de esas dos categorías de personas.
Dicha institución alega que la nota de 19 de marzo de 2003 no nombraba al Sr. De Esteban Alonso y que la OLAF tampoco dispuso de ninguna prueba durante el año 2003 que permitiera suponer que el interesado estaba implicado personalmente. En su sentencia de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
), el Tribunal General consideró que había obligación de informar a los dos funcionarios afectados en ese asunto solo porque la nota de 19 de marzo de 2003 contenía conclusiones que se referían a ellos citándolos nominalmente. Eso es precisamente lo que los distingue del Sr. De Esteban Alonso, que no fue nombrado en esa nota.
Afirma la Comisión que, para poder concluir que el Sr. De Esteban Alonso debía, no obstante, ser equiparado a una persona citada nominalmente o, como mínimo, implicada personalmente, en los apartados 76 y 83, respectivamente, de la sentencia recurrida, el Tribunal General se basó en un conjunto de informaciones desconocidas por la OLAF en la fecha de transmisión de la nota de 19 de marzo de 2003 y que solo aparecen en el auto de sobreseimiento del asunto dictado por el órgano jurisdiccional nacional diez años después. Ahora bien, la legalidad de un acto debe apreciarse a la luz de los elementos conocidos por su autor en la fecha de su adopción. El Tribunal General sustituyó ilegalmente a la Comisión al examinar la legalidad del comportamiento de dicha institución a la luz de hechos de los que esta no tenía conocimiento.
Solo resultaba evidente e indiscutible, en la fecha de la transmisión de dicha nota, el hecho de que, entre los meses de enero de 1993 y enero de 1997, el Sr. De Esteban había sido director en Eurostat en una posición jerárquica que lo situaba entre dos funcionarios sospechosos. A juicio de la Comisión, esta circunstancia no es suficiente para poder considerar que «la implicación personal [del interesado] era más que probable», en los términos empleados en el apartado 71 de la sentencia recurrida, ni que se le debería «haber equiparado […] con las personas citadas nominalmente en las conclusiones de la OLAF», como declaró el Tribunal General en el apartado 77 de la misma sentencia. Dicho Tribunal confundió a las personas cuyo testimonio podía ser utilizado en la investigación con aquellas sobre las que existían sospechas suficientemente serias. Sin embargo, estas dos categorías de personas se encuentran en situaciones jurídicas diferentes, especialmente por lo que respecta a las garantías procesales. Del mismo modo, en la fecha de transmisión de la citada nota, la OLAF no disponía de elementos suficientes para poder considerar al Sr. De Esteban Alonso «implicado personalmente». La «posibilidad de implicación personal» no podía deducirse del mero hecho de que el interesado ocupara un puesto específico en el servicio afectado.
Según el Sr. De Esteban Alonso, aunque no se le «citaba nominalmente» en las conclusiones del informe de la OLAF, estaba sin embargo «implicado personalmente». La nota de 19 de marzo de 2003 se refería implícita, pero necesariamente, a él en su calidad de director de Informática, Publicaciones y Relaciones Exteriores de Eurostat y de superior jerárquico del Sr. Byk. Por ello, el 4 de abril de 2013 se incoó un expediente de investigación sobre él a raíz de la transmisión de dicha nota por parte de la OLAF a las autoridades judiciales francesas. Asimismo, fue inculpado sobre la base de la información contenida en la citada nota. Contrariamente a lo que sostiene la Comisión en su recurso de casación, el Tribunal General se basó en la información contenida en la misma nota, que fue simplemente corroborada por el auto de sobreseimiento.
En su réplica, la Comisión alega que la nota de 19 de marzo de 2003 no contiene ninguna referencia implícita al Sr. De Esteban Alonso. En ese momento, no se había establecido ninguna conexión, ni siquiera remota, entre el interesado y el objeto de la investigación.
El Sr. De Esteban Alonso observa, en su dúplica, que la Comisión lo había liberado de su deber de confidencialidad —sin que se le hubiese informado de ello— desde el 29 de enero de 2004, es decir, mucho antes de que se le invitara a comparecer ante el juez de instrucción, lo que demuestra, a su juicio, que la Comisión era plenamente consciente de que estaba implicado
ab initio
por la nota del 19 de marzo de 2003.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Mediante su primer motivo de casación, la Comisión reprocha al Tribunal General haber incurrido en un error de calificación jurídica de los hechos al considerar que el Sr. De Esteban Alonso había sido «citado nominalmente», en el sentido del artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396; en la nota de 19 de marzo de 2003, o, como mínimo, que estaba «implicado personalmente», en el sentido de la misma disposición, lo que habría supuesto la obligación para la OLAF de informarlo de los hechos que podían imputársele.
Con carácter preliminar, cabe recordar que, a tenor de esa disposición, «en el supuesto de que se revele la posibilidad de implicación personal de un miembro, de un funcionario o de un agente de la Comisión, el interesado deberá ser informado rápidamente, siempre y cuando ello no pueda menoscabar la investigación», y que «en cualquier caso, no podrán establecerse conclusiones en las que se cite nominalmente a un miembro, un funcionario o un agente de la Comisión al término de la investigación, sin que el interesado haya podido ser oído sobre todos los hechos que le afecten».
Esta disposición distingue dos supuestos, a los que atribuye consecuencias jurídicas diferentes. Por un lado, un funcionario de la Comisión citado nominalmente en una investigación de la OLAF debe ser oído antes de que se establezcan conclusiones sobre él al término de la investigación. Por otro lado, el funcionario de la Comisión implicado personalmente debe ser informado rápidamente cuando ello no menoscabe la investigación.
En ambos casos, debe considerarse que, teniendo en cuenta la materia de la Decisión 1999/396, relativa a las condiciones y las modalidades de las investigaciones internas, un funcionario de la Comisión solo puede ser objeto de las calificaciones mencionadas en el artículo 4 de dicha Decisión durante una investigación de la OLAF y, a más tardar, al término de esta.
En cuanto, en primer lugar, a la equiparación del Sr. De Esteban Alonso a las personas citadas nominalmente, hay que señalar que no se le nombra en la nota de 19 de marzo de 2003.
Así, el Tribunal General interpretó el concepto de persona «citada nominalmente» de forma extensiva y reconoció dicha condición al interesado. Según el apartado 77 de la sentencia recurrida, tal equiparación está justificada a la luz de las funciones desempeñadas por el Sr. De Esteban Alonso en el momento de los hechos, que lo situaban en una posición jerárquica entre su superior directo, el Sr. Franchet, director de Eurostat, y su subordinado, el Sr. Byk, jefe de unidad, ambos nombrados en la nota de 19 de marzo de 2003.
Sin embargo, como señaló el Abogado General en los puntos 40 y 41 de sus conclusiones, una interpretación tan amplia del concepto de funcionario «citado nominalmente» llevaría a confundir este concepto con el de funcionario o agente «implicado personalmente» y privaría de toda utilidad la distinción establecida entre estas dos situaciones en el artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396. Por consiguiente, la calificación del Sr. De Esteban Alonso como funcionario «citado nominalmente» se basa en una interpretación errónea de dicha disposición.
Por tanto, el Tribunal General, basándose en una interpretación errónea del artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396, incurrió en un error de calificación jurídica de los hechos al considerar que, en el sentido de dicha disposición, el Sr. De Esteban Alonso había sido «citado nominalmente» en la nota de 19 de marzo de 2003.
En lo que atañe, en segundo lugar, a la calificación del demandante como funcionario «implicado personalmente en los hechos que dieron lugar al presente asunto», que el Tribunal General aceptó con carácter subsidiario en el apartado 83 de la sentencia recurrida, deben hacerse las siguientes observaciones.
Habida cuenta, como se desprende del apartado 36 de la presente sentencia, del elemento temporal vinculado a esta calificación, el Tribunal General no podía, como alega la Comisión, basarse en consideraciones derivadas del auto de sobreseimiento.
Pues bien, de las apreciaciones de hecho que figuran en los apartados 75 y 76 de la sentencia recurrida solo se desprende que de la nota de 19 de marzo de 2003 y del informe final de la OLAF resulta que el Sr. De Esteban Alonso ocupaba un alto cargo en Eurostat, próximo a las dos personas citadas nominalmente en esa nota y en dicho informe final, y que la mencionada nota se refería a «funcionarios comunitarios» implicados, sin identificarlos claramente. Si bien estos elementos podían sugerir que el interesado podía proporcionar información útil para la investigación penal, no eran suficientes, sin embargo, para que se le considerara «implicado personalmente», es decir, en el presente asunto, como posible coautor de los actos fraudulentos o de malversación que se sospechaba que se habían cometido.
A este respecto, cabe señalar que la responsabilidad personal del Sr. De Esteban Alonso en los hechos denunciados era tan poco clara a partir de la nota de 19 de marzo de 2003 y del informe final de la OLAF que el interesado no fue inculpado por las autoridades judiciales francesas hasta el 9 de septiembre de 2008, y solo después de haber sido oído como testigo. La denuncia contra persona o personas desconocidas con personación como actora civil presentada por la Comisión el 10 de julio de 2003 no puede poner en tela de juicio esta apreciación, ya que no afectaba personalmente al interesado.
De ello se desprende que la apreciación del Tribunal General adolece de un segundo error de calificación jurídica de los hechos al declarar que, a la vista de los resultados de la investigación, debía considerarse que el Sr. De Esteban Alonso estaba implicado personalmente en los hechos investigados.
De las consideraciones anteriores se deduce que debe estimarse el primer motivo del recurso de casación.
Segundo motivo de casación
Alegaciones de las partes
El segundo motivo de casación se basa en el error de Derecho en el que incurrió el Tribunal General, a juicio de la Comisión, al considerar, en los apartados 97 a 109 de la sentencia recurrida, que el artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.
o
1073/1999 se oponía a que la Comisión presentara una denuncia, personándose como actora civil, ante las autoridades judiciales nacionales antes de que se presentara el informe final de la OLAF.
En primer lugar, el artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.
o
1073/1999 se limita a establecer que las instituciones adoptarán «las medidas, en particular disciplinarias y judiciales, que procedan en función de sus resultados» y no impide a la Comisión, en opinión de dicha institución, interponer un recurso ante los órganos jurisdiccionales penales nacionales antes de que finalice la investigación de la OLAF.
En segundo lugar, según la Comisión, la interpretación dada por el Tribunal General conduce a la situación paradójica y no prevista en los textos de que, a falta de una investigación de la OLAF en curso, una institución tendría plena libertad para presentar una denuncia en cualquier momento, mientras que perdería automáticamente ese derecho en cuanto se abriera una investigación de la OLAF y hasta el término de esta.
En tercer lugar, la denuncia no es definitiva y puede modificarse en cualquier momento.
En cuarto lugar, el derecho de la Comisión a presentar una denuncia y personarse como actora civil se deriva directamente del Derecho primario, porque está consagrado en el artículo 335 TFUE, a tenor del cual la Unión, «representada por la Comisión», «gozará […] de la más amplia capacidad jurídica que las legislaciones nacionales reconocen a las personas jurídicas [y] podrá, en particular, […] comparecer en juicio». Esta facultad, en opinión de la Comisión, no puede ser limitada de ninguna manera por un acto de Derecho derivado. Por lo tanto, la Comisión debe tener la posibilidad de presentar una denuncia en cualquier momento, si lo considera oportuno y si se cumplen los requisitos establecidos por la legislación nacional.
En quinto lugar, la Comisión afirma que, en el apartado 100 de la sentencia recurrida, el Tribunal General dedujo erróneamente del artículo 25 del anexo IX del Estatuto que la transmisión de información a una autoridad judicial que permitiera la apertura o ampliación de un procedimiento penal nacional no podía tener lugar antes de la conclusión de la investigación de la OLAF.
En sexto lugar, aparte de la interpretación errónea del artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.
o
1073/1999 adoptada por el Tribunal General, la Comisión considera que no existe ninguna razón válida para limitar la facultad de dicha institución de presentar una denuncia ante los órganos jurisdiccionales nacionales. En primer término, según el Derecho francés, salvo en los casos en que el denunciante disponga de pruebas suficientes para acudir directamente al tribunal penal mediante una citación directa, la denuncia es el único medio que tiene el denunciante para obtener una indemnización. En segundo término, conforme al Derecho francés, una denuncia no se presenta necesariamente contra personas identificadas. Puede presentarse contra persona o personas desconocidas, que es precisamente lo que la Comisión tuvo la precaución de hacer en este caso. En tercer término, la presentación de una denuncia al principio de la investigación puede ser necesaria para salvaguardar los derechos de la Comisión, independientemente del devenir de una investigación administrativa sobre la que dicha institución no tiene ningún control, especialmente por lo que respecta a su duración. La interpretación dada por el Tribunal General tiene prácticamente por consecuencia transferir a la OLAF la facultad de presentar denuncias, algo que el legislador de la Unión nunca previó.
El Sr. De Esteban Alonso sostiene que el Tribunal General declaró, en los apartados 123 a 125 de la sentencia de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
), que la nota de 19 de marzo de 2003 se refería a una investigación interna. Pues bien, sobre la base de esa nota se le levantó la inmunidad y se le citó en el marco de la ejecución de una comisión rogatoria. Por consiguiente, en virtud de dicha sentencia y de las disposiciones internas propias de la OLAF, debería haber sido informado y oído sobre los hechos que le concernían antes de que se enviara dicha nota a las autoridades judiciales francesas.
Las garantías vinculadas al procedimiento disciplinario deben aplicarse necesariamente, en especial cuando el resultado de una investigación interna conduce a que se recurra a una autoridad judicial nacional. La obligación de esperar las conclusiones del informe de investigación interna antes de someter el asunto al juez y la obligación de permitir que la persona objeto de dicha investigación sea informada de los cargos que se le imputan son garantías procesales esenciales para la protección de los derechos fundamentales y no privan a la Comisión de su derecho a la tutela judicial efectiva. Por lo tanto, el apartado 109 de la sentencia recurrida no adolece, a juicio del Sr. De Esteban Alonso, de un error de Derecho.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, es preciso recordar que, a tenor del artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.
o
1073/1999, «el informe elaborado a raíz de una investigación interna y cualquier otro documento pertinente sobre la misma se transmitirán a la institución, al órgano o al organismo interesado» y que «las instituciones, órganos y organismos adoptarán, en relación con las investigaciones internas, las medidas, en particular disciplinarias y judiciales, que procedan en función de sus resultados, e informarán de las mismas al director de la [OLAF] en un plazo que este habrá fijado en las conclusiones de su informe».
De entrada, debe observarse que, como señaló el Tribunal General en el apartado 100 de la sentencia recurrida, ni la disposición antes citada ni ninguna otra prohíben expresamente a la institución afectada someter el asunto a la autoridad judicial antes de que finalice la investigación de la OLAF, si considera que dispone de información o de datos que puedan justificar la apertura de una investigación judicial o constituir pruebas útiles para dicha investigación.
A continuación, como señaló el Abogado General en el punto 59 de sus conclusiones, tal prohibición no puede deducirse tampoco de los términos del artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.
o
1073/1999. Este precepto prevé solamente la obligación de la institución en cuestión de adoptar, en relación con las investigaciones internas de la OLAF, las medidas, en particular judiciales, que procedan en función de sus resultados, y no pretende restringir la facultad de la Comisión de iniciar, antes de que finalice la investigación de la OLAF, un procedimiento judicial o de participar, en concreto, como parte civil, en un procedimiento judicial.
Por último, ni el hecho, suponiendo que estuviera acreditado, de que la Comisión no hubiera podido incoar el procedimiento disciplinario antes de que concluyeran las investigaciones de la OLAF, ni el artículo 25 del anexo IX del Estatuto, que dispone que «cuando el funcionario se halle incurso en un procedimiento penal por los mismos hechos, su situación no quedará definitivamente resuelta hasta tanto la resolución dictada por el tribunal competente no adquiera carácter firme», se refieren a la cuestión de si una institución como la Comisión puede presentar una denuncia ante la autoridad judicial nacional antes de que finalice una investigación de la OLAF. Por consiguiente, el Tribunal General incurrió en error al creer que podía encontrar argumentos en apoyo de su interpretación del artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.
o
1073/1999.
De lo anterior se desprende que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al considerar que el artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.
o
1073/1999 prohíbe a la Comisión presentar una denuncia y personarse como actora civil ante un órgano jurisdiccional nacional antes de que se emita el informe final de la OLAF.
No obstante, aunque el artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.
o
1073/1999 no limita el derecho de la Comisión a presentar una denuncia contra uno de sus funcionarios, dicha institución ha de tener en cuenta su deber de asistencia y protección hacia él. Este deber refleja el equilibrio entre derechos y obligaciones recíprocos que el Estatuto ha creado en las relaciones entre los agentes del servicio público y su administración. Junto con el principio de buena administración, implica en particular que, al resolver acerca de la situación de un funcionario, la autoridad debe tomar en consideración la totalidad de los elementos que puedan determinar su decisión, y que, al hacerlo, tendrá en cuenta no solo el interés del servicio sino también el del funcionario afectado (sentencias de 23 de octubre de 1986, Schwiering/Tribunal de Cuentas,
321/85
,
EU:C:1986:408
, apartado
, y de 4 de febrero de 1987, Maurissen/Tribunal de Cuentas,
417/85
,
EU:C:1987:61
, apartado
).
Habida cuenta de su deber de asistencia y protección, cuando se haya abierto una investigación de la OLAF y esta siga en curso, la Comisión solo podrá presentar una denuncia identificando nominalmente a uno de sus funcionarios sin riesgo de cometer un error de apreciación si los resultados de dicha investigación son ya suficientemente previsibles para ser anticipados y si la implicación personal del citado funcionario parece estar fuera de toda duda. En el presente caso, sin embargo, hay que señalar que no se puede hacer tal reproche a la Comisión, ya que la denuncia y personación como actora civil no iba dirigida contra el Sr. De Esteban Alonso, sino contra persona o personas desconocidas.
De las consideraciones anteriores se desprende que también debe estimarse el segundo motivo de casación.
Tercer motivo de casación
Alegaciones de las partes
Mediante el tercer motivo de casación, planteado con carácter subsidiario, la Comisión alega que el Tribunal General no podía estimar el recurso de indemnización del Sr. De Esteban Alonso, ya que no existía una relación de causalidad suficientemente directa entre la conducta de la institución y el perjuicio invocado.
Según la sentencia de 4 de octubre de 2006, Tillack/Comisión (
T‑193/04
,
EU:T:2006:292
), apartado
, los informes finales de la OLAF son meras recomendaciones o dictámenes que no vinculan a la autoridad judicial nacional en cuanto al curso que se les debe dar. Corresponde exclusivamente a las autoridades judiciales nacionales decidir qué medidas tomar. Remitiéndose a los apartados 122 a 125 de la misma sentencia, la Comisión alega que, por esta razón, el Tribunal General pudo considerar que el demandante no había demostrado la existencia de una relación de causalidad suficientemente directa entre la transmisión de información a las autoridades judiciales nacionales por parte de la OLAF, en virtud del artículo 10, apartado 2, del Reglamento n.
o
1073/1999, y el perjuicio alegado. Este razonamiento debería aplicarse por analogía a la denuncia de la Comisión contra persona o personas desconocidas con personación como actora civil controvertida en el presente asunto.
Además, según dicha institución, ni la nota de 19 de marzo de 2003 ni el informe final de la OLAF nombraban al Sr. De Esteban Alonso ni permitían identificarlo como participante en los hechos denunciados. Asimismo, la Comisión presentó una denuncia contra persona o personas desconocidas, y no contra el interesado. Solo a raíz de la intervención de las autoridades nacionales y, concretamente, de la decisión de inculparle, el Sr. De Esteban Alonso se vio directamente implicado. Por lo tanto, la transmisión de la nota de 19 de marzo de 2003 no es la causa del «sentimiento de injusticia, de impotencia y de frustración» denunciado por el interesado, en contra de lo que se afirma en el apartado 131 de la sentencia recurrida. El Tribunal General, en el apartado 130 de dicha sentencia, también incurre en error, a juicio de la Comisión, al atribuir el menoscabo del honor y de la reputación profesional del interesado a la denuncia de dicha institución, y no al hecho de que el Sr. De Esteban Alonso fuera inculpado por las autoridades judiciales.
El Sr. De Esteban Alonso recuerda que el perjuicio moral derivado del estado de incertidumbre y de inquietud de un agente, prolongado indebidamente por una decisión de la Comisión, ya ha sido aceptado por la jurisprudencia. En su sentencia de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
), el Tribunal General consideró que los demandantes debían de haber experimentado sentimientos de injusticia y frustración y haber sufrido un daño en su honor y reputación profesional como consecuencia del comportamiento ilícito de la OLAF y de la Comisión, y, en consecuencia, condenó a la Comisión a indemnizarles por ese daño moral. En el presente caso, la decisión de incoar un procedimiento judicial cuando la investigación interna llevada a cabo por la OLAF aún no había concluido, y de recurrir después el auto de sobreseimiento e interponer un recurso de casación, pese a que la Comisión no disponía de información suficientemente precisa y pertinente, causó necesariamente un menoscabo muy grave a la honorabilidad y a la reputación profesional del interesado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Según el tercer motivo de casación, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al estimar el recurso de indemnización del demandante, a pesar de que no existía relación de causalidad entre, por una parte, la transmisión de la nota de 19 de marzo de 2003 a las autoridades judiciales francesas y la decisión de la Comisión de presentar una denuncia «contra persona o personas desconocidas», sin haber informado al Sr. De Esteban Alonso, y, por otra parte, el perjuicio moral invocado por este.
Es cierto que el Tribunal General declaró, en el apartado 130 de la sentencia recurrida, que el hecho de que la Comisión se personara como actora civil y presentara una denuncia ante las autoridades judiciales francesas antes de que concluyera la investigación de la OLAF había causado al Sr. De Esteban Alonso un menoscabo de su honor y de su reputación profesional y que dicho perjuicio era consecuencia directa del comportamiento de la Comisión. En el siguiente apartado de su sentencia, el Tribunal General consideró que el hecho de que la OLAF transmitiera a las citadas autoridades judiciales la nota de 19 de marzo de 2003 que implicaba al interesado sin haberlo oído o, como mínimo, haberlo informado, le ocasionó un perjuicio moral debido a que no había podido defenderse ni ser oído sobre los hechos que motivaron las acciones en su contra, y que dicho perjuicio se derivaba del comportamiento ilegal de la OLAF.
Sin embargo, ni el menoscabo del honor y de la reputación profesional del Sr. De Esteban Alonso ni el sentimiento de injusticia, de impotencia y frustración que este experimentó, según el apartado 131 de la sentencia recurrida, debido a que no había podido ser oído, son consecuencia directa del comportamiento de la OLAF o de la Comisión. En efecto, hay que recordar que la nota del 19 de marzo de 2003 no nombraba ni permitía identificar al interesado y que la denuncia de la Comisión, además de no dirigirse contra él, sino contra persona o personas desconocidas, tampoco lo nombraba. Por el contrario, fue la inculpación del Sr. De Esteban Alonso, decidida por las autoridades francesas durante 2008, y luego su juicio los que causaron directamente los perjuicios invocados.
De ello se deduce que el Tribunal General consideró erróneamente que existía una relación de causalidad directa entre el comportamiento de la OLAF y de la Comisión en el año 2003 y el perjuicio moral sufrido por el interesado.
Por consiguiente, debe estimarse también el tercer motivo de casación.
De todas las consideraciones anteriores resulta que debe anularse la sentencia recurrida.
Sobre el recurso ante el Tribunal General
De conformidad con el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, este podrá, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.
En el caso de autos, procede que el Tribunal de Justicia resuelva definitivamente el litigio, por cuanto el estado de este lo permite.
De lo anterior resulta que la OLAF no incurrió en ilegalidad al decidir transmitir a las autoridades judiciales nacionales la nota de 19 de marzo de 2003 y que la Comisión no infringió el artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.
o
1073/1999 al presentar una denuncia y personarse como actora civil, el 10 de julio siguiente, ante dichas autoridades. Además, como ha declarado el Tribunal General, el demandante no demostró de manera suficiente en Derecho que la Comisión hubiese incurrido en una falta al impugnar ante los órganos jurisdiccionales penales franceses, en apelación, y, posteriormente, en casación, el auto de sobreseimiento.
Por consiguiente, no se cumple el primer requisito para que se genere la responsabilidad de la Unión, a saber, la ilegalidad del comportamiento que se reprocha a las instituciones. Por lo tanto, solo cabe desestimar el recurso, sin que sea necesario examinar los demás requisitos de la responsabilidad de la Unión.
Costas
A tenor del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, este decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea fundado y dicho Tribunal resuelva definitivamente el litigio.
En el presente caso, hay que tener en cuenta que el demandante fue inculpado en un procedimiento penal iniciado por la OLAF y la Comisión, que duró ocho años y que terminó con el sobreseimiento total del caso. En estas circunstancias, procede disponer que cada parte cargue con sus propias costas, correspondientes tanto al procedimiento en primera instancia como al de casación.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:

1)
Anular la sentencia del Tribunal General de 11 de junio de 2019, De Esteban Alonso/Comisión (
T‑138/18
,
EU:T:2019:398
).

2)
Desestimar el recurso interpuesto en el asunto T‑138/18.

3)
Cada parte cargará con sus propias costas, correspondientes tanto al procedimiento en primera instancia como al de casación.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.