CELEX: 62021CJ0207
Обжалване
Отмяна на Решение за изпълнение (ЕС) 2017/1442
Член 16, параграфи 4 и 5 ДЕС
Член 3, параграфи 2 и 3 от Протокол (№ 36) относно преходните разпоредби
Прилагане ratione temporis
Правила за гласуване в Съвета
Квалифицирано мнозинство

С настоящата жалба Европейската комисия иска отмяна на решението на Общия съд на Европейския съюз от 27 януари 2021 г., Полша/Комисия (T‑699/17, наричано по-нататък „обжалваното решение,
EU:T:2021:44
), с което Общият съд отменя Решение за изпълнение (ЕС) 2017/1442 на Комисията от 31 юли 2017 година за формулиране на заключения за най-добри налични техники (НДНТ) за големи горивни инсталации съгласно Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета (
ОВ L 212, 2017 г., стр. 1
, наричано по-нататък „спорното решение“).
Правна уредба
Договорът за ЕС и Протокол № 36
Член 16, параграфи 4 и 5 ДЕС гласи:
„4.   От 1 ноември 2014 г. квалифицираното мнозинство се определя като мнозинство, формирано от гласовете на най-малко 55 % от членовете на Съвета [на Европейския съюз], което включва най-малко петнадесет членове и представлява държави членки, които обхващат население не по-малко от 65 % от населението на [Европейския съюз].
Блокиращото малцинство трябва да включва най-малко четирима членове на Съвета, като в противен случай се приема, че е налице квалифицирано мнозинство.
Останалите правила за гласуване с квалифицирано мнозинство са определени в член 238, параграф 2 [ДФЕС].
5.   Преходните разпоредби относно определението за квалифицирано мнозинство, които се прилагат до 31 октомври 2014 г., както и тези, които ще се прилагат между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., са определени в Протокола относно преходните разпоредби“.
Протокол (№ 36) относно преходните разпоредби (наричан по-нататък „Протокол № 36“), съдържа в дял II, озаглавен „Разпоредби относно квалифицираното мнозинство“, член 3, който има следното съдържание:
„1.   В съответствие с член 16, параграф 4 [ДЕС] разпоредбите на този параграф и разпоредбите на член 238, параграф 2 [ДФЕС] относно определянето на квалифицираното мнозинство в Европейския съвет и в Съвета започват да се прилагат от 1 ноември 2014 г.
2.   Между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., когато определен акт трябва да бъде приет с квалифицирано мнозинство, член на Съвета може да поиска този акт да бъде приет с квалифицираното мнозинство, което е определено в параграф 3. В този случай се прилагат параграфи 3 и 4.
3.   До 31 октомври 2014 г. следните разпоредби остават в сила, без да се засяга действието на член 235, параграф 1, втора алинея [ДФЕС]:
За актовете на Европейския съвет и на Съвета, които изискват квалифицирано мнозинство, гласовете на членовете получават следната пропорционална тежест:
[…]“.
Директива 2010/75/ЕС
Член 13 от Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването) (
ОВ L 334, 2010 г., стр. 17
), озаглавен „Референтни документи за НДНТ и обмен на информация“, предвижда в параграфи 1, 5 и 6:
„1.   С цел изготвяне, преглед и, при необходимост, актуализиране на референтните документи за НДНТ Комисията организира обмен на информация между държавите членки, съответните промишлени отрасли и неправителствените организации, съдействащи за опазването на околната среда, и Комисията.
[…]
5.   Решения относно заключенията за [най-добрите налични техники (НДНТ)] се приемат в съответствие с процедурата по регулиране, посочена в член 75, параграф 2.
6.   След приемането на решение в съответствие с параграф 5 Комисията незабавно предоставя обществен достъп до референтния документ за НДНТ и гарантира, че заключенията за НДНТ са достъпни на всички официални езици на Съюза“.
Член 14 от тази директива, озаглавен „Условия за разрешителното“, гласи в параграф 3:
„Заключенията за НДНТ служат за отправна точка при определяне на условията на разрешителното“.
Член 75 от посочената директива, озаглавен „Процедура на комитет“, има следното съдържание:
„1.   Комисията се подпомага от комитет.
2.   При позоваване на настоящия параграф се прилагат членове 5 и 7 от Решение 1999/468/ЕО [на Съвета от 28 юни 1999 година за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (
ОВ L 184, стр. 23
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 159)], като се вземат предвид разпоредбите на член 8 от него.
Срокът, предвиден в член 5, параграф 6 от Решение 1999/468/ЕО, се определя на три месеца“.
Регламент (ЕС) № 182/2011
Член 5 от Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 година за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията (
ОВ L 55, 2011 г., стр. 13
), озаглавен „Процедура по преразглеждане“, предвижда в параграфи 1 и 2:
„1.   Когато се прилага процедурата по разглеждане, комитетът приема становището си с мнозинството, предвидено в член 16, параграфи 4 и 5 от [ДЕС] и когато е приложимо в член 238, параграф 3 ДФЕС, за актове, които трябва да се приемат по предложение на Комисията. Гласовете на представителите на държавите членки в комитета се претеглят по начина, определен в посочените членове.
2.   Когато комитетът даде положително становище, Комисията приема проекта на акта за изпълнение“.
Съгласно член 12, първа алинея от този регламент „Решение № 1999/468/ЕО се отменя“.
Член 13, параграф 1 от посочения регламент уточнява:
„Когато в основни актове, приети преди влизането в сила на настоящия регламент, се предвижда Комисията да упражнява изпълнителните правомощия в съответствие с Решение 1999/468/ЕО, се прилагат следните правила:
[…]
в)
когато основният акт съдържа позоваване на член 5 от Решение 1999/468/ЕО, се прилага процедурата по разглеждане, посочена в член 5 от настоящия регламент […];
[…]
д)
когато основният акт съдържа позоваване на членове 7 и 8 от Решение 1999/468/ЕО, се прилагат членове 10 и 11 от настоящия регламент“.
Обстоятелства по спора
Обстоятелствата по спора са изложени в точки 8—15 от обжалваното решение и могат да бъдат обобщени, както следва.
На 9 март 2017 г. в качеството си на председател на комитета, създаден по силата на член 75 от Директива 2010/75 (наричан по-нататък „комитетът“), Комисията внася в него проект на решение за изпълнение, с което се формулират заключенията за НДНТ съгласно тази директива за големите горивни инсталации, и на 23 март 2017 г. кани членовете на този комитет на заседание, което трябва да се проведе на 28 април 2017 г., чиято цел е гласуване на становището относно този проект на решение за изпълнение.
На 30 март 2017 г. Република Полша иска комитетът да гласува становището относно посочения проект на решение за изпълнение в съответствие с правилата за гласуване по член 3, параграф 3 от Протокол № 36.
На 4 април 2017 г. правната служба на Съвета изпраща на комитета, съставен от постоянните представители на държавите членки, становище, че по същество за гласуване на проект на акт в съответствие с правилата, приложими преди влизането в сила на Договора от Лисабон, трябва да са изпълнени две условия, тоест, от една страна, държавата членка трябва да отправи искане в този смисъл най-късно до 31 март 2017 г. и от друга страна, гласуването, предмет на това искане, трябва също да се извърши преди тази дата.
На 10 април 2017 г. генерална дирекция „Околна среда“ на Комисията отхвърля искането на Република Полша от 30 март 2017 г. с мотива, че гласуването във връзка със становището е предвидено за 28 април 2017 г., тоест след 31 март 2017 г., която дата е предвидена в член 3, параграф 2 от Протокол № 36.
На 28 април 2017 г. членовете на комитета гласуват, за да приемат становище относно изменен проект на решение за изпълнение. Гласуването се провежда в съответствие с правилата за гласуване, установени в член 16, параграф 4 ДЕС, а не в съответствие с правилата, установени в член 3, параграф 3 от Протокол № 36. Гласуването приключва с положително становище на комитета по проекта след положителния глас на 20 държави членки, представляващи 65,14 % от населението и 71,43 % от членовете на посочения комитет. Осем държави членки, сред които Република Полша, гласуват отрицателно.
На 31 юли 2017 г. Комисията приема спорното решение, което установява заключенията относно НДНТ за големите горивни инсталации и налага по-специално емисионните нива, свързани с тези НДНТ, що се отнася до емисиите на азотни окиси (NO
x
), живак (Hg) и на хлороводородна киселина (HCl).
Производството пред Общия съд и обжалваното решение
С жалба, подадена на 11 октомври 2017 г. в секретариата на Общия съд, Република Полша иска отмяната на спорното решение.
С молби, подадени в секретариата на Общия съд съответно на 4 и 15 януари 2018 г., Унгария и Република България искат да встъпят в производството в подкрепа на исканията на Република Полша. С молби, подадени в секретариата на Общия съд съответно на 16 и 25 януари 2018 г., Кралство Белгия, Френската република и Кралство Швеция искат да встъпят в производството в подкрепа на исканията на Комисията. С решения от 19 и 21 февруари 2018 г. председателят на трети състав на Общия съд (в предходния му персонален състав) допуска тези встъпвания.
В подкрепа на жалбата си Република Полша изтъква пет основания.
С обжалваното решение Общият съд уважава първото основание, с което се твърди нарушение на приложимите разпоредби относно квалифицираното мнозинство, и отменя спорното решение, без да разглежда останалите основания, изтъкнати от Република Полша.
По-точно, в рамките на анализа на първото основание Общият съд разглежда обхвата на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 и въпроса дали, за да може да се ползва от прилагането на правилата за квалифицирано мнозинство, предвидени в член 3, параграф 3, които съответстват на предвидените в Договора от Ница, е било достатъчно държава членка да поиска това в периода между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., или е било необходимо съответното решение също да бъде прието през този период.
В това отношение Общият съд, на първо място, в точки 35 и 36 от обжалваното решение разглежда текста на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 и стига до извода, че текстът на тази разпоредба на нито един език не позволява да се разсее съмнението относно нейния точен обхват.
На второ място, в точка 37 от това решение Общият съд анализира историята на посочения член 3, параграф 2, като разглежда дали в мандата, даден на междуправителствената конференция, свикана с цел изработване на проектодоговор за изменение на Договора за ЕС и на Договора за ЕО, се съдържат указания, позволяващи да се изясни текстът на тази разпоредба. Той стига до извода, че съдържащата се в този мандат формулировка е много близка до тази на посочената разпоредба, така че тя също не позволява да се преодолее двусмислието относно точния обхват на последната.
На трето място, в точки 38—42 от обжалваното решение Общият съд разглежда дали телеологичното тълкуване позволява да се определи този обхват. В това отношение Общият съд най-напред припомня, че съгласно единственото му съображение целта на Протокол № 36 е „да се организира преходът между институционалните разпоредби на Договорите, приложими преди влизането в сила на Договора от Лисабон[,] и тези, предвидени от посочения договор“.
По-нататък Общият съд, от една страна, припомня също, че член 3, параграф 2 от Протокол № 36 предоставя на държава членка правото да поиска, в периода от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г., прилагането на правилата относно определянето на квалифицираното мнозинство, предвидени в член 3, параграф 3 от този протокол, съответстващи на тези от Договора от Ница. От друга страна, той констатира, че това право по необходимост предполага, че след подаването на искане в този смисъл от държава членка гласуването се организира съгласно тези правила дори когато това гласуване се провежда след 31 март 2017 г. Общият съд приема, че само такова тълкуване може да гарантира, че през целия този период държавата членка може надлежно да упражнява посоченото право, при това до последния ден от предвидения срок.
Накрая, Общият съд заключава, че всяко тълкуване в обратен смисъл би лишило от полезно действие изричното определяне на периода от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г. за упражняване на разглеждания прерогатив и значително би намалило срока, в който държава членка действително би могла да поиска гласуване съгласно правилата на Договора от Ница. Той приема, че подобно тълкуване би довело до това, че подадено в края на този период искане на практика би било просрочено, за да може да действа прилагането на тези правила. При това положение държавите членки били принудени заради датата на гласуване, която е непредвидима, евентуално да подадат своето искане много по-рано, лишавайки по този начин държавите членки от възможността да поискат гласуване в съответствие с посочените правила до последния ден от периода, предвиден в член 3, параграф 2 от Протокол № 36.
Поради това Общият съд приема, че от телеологичното тълкуване на член 3, параграф 2 следва, че предвидените в посочения член 3, параграф 3 разпоредби могат да се приложат по отношение на гласуване, което се провежда дори след 31 март 2017 г., при условие че тяхното прилагане е било поискано от държава членка преди тази дата.
На четвърто място, в точки 43—52 от обжалваното решение Общият съд счита, че това тълкуване се подкрепя и от систематичното тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36. В това отношение Общият съд идентифицира и след това анализира трите периода относно влизането в сила на правилата относно определянето на квалифицираното мнозинство, предвидени в член 16, параграф 4 ДЕС.
Най-напред Общият съд отбелязва, че в периода от 1 декември 2009 г. до 31 октомври 2014 г. се прилагат правилата относно определянето на квалифицираното мнозинство, предвидени в член 3, параграф 3 от Протокол № 36, съответстващи на тези на Договора от Ница. По-нататък той отбелязва, че в периода от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г. член на Съвета може да поиска на основание член 3, параграф 2 от Протокол № 36 акт да бъде приет съгласно тези разпоредби от Договора от Ница, като в противен случай се прилага определението за квалифицирано мнозинство, предвидено в член 16, параграф 4 ДЕС. Накрая, Общият съд посочва, че през периода от 1 април 2017 г. нататък квалифицираното мнозинство се определя като предвиденото в член 16, параграф 4 ДЕС, без възможност да се иска различен начин на изчисляване на гласовете.
Общият съд отхвърля довода на Комисията, че член 3, параграф 2 от Протокол № 36 представлява изключение от правилото, установено в член 16, параграф 4 ДЕС. Той заключава, че посоченият член 3, параграф 2 представлява преходна разпоредба, както се потвърждава от единственото съображение на Протокол № 36, от текста на заглавието му и от текста на член 16, параграф 5 ДЕС. В това отношение Общият съд отбелязва, че даденото от него тълкуване на посочения член 3, параграф 2, посочено в точка 27 от настоящото решение, е в съответствие, от една страна, с произтичащото от трайната съдебна практика изискване преходна разпоредба да се тълкува стриктно и от друга страна, е абсолютно необходимо, за да може държава членка надлежно и ефективно да упражни правото, посочено в точка 25 от настоящото решение, до последния ден от срока, предвиден в същия член 3, параграф 2.
На пето и последно място, в точки 53—56 от обжалваното решение Общият съд отбелязва, че това тълкуване се потвърждава от принципа на правна сигурност и че предложеното от Комисията тълкуване не само би довело до липса на предвидимост, тъй като в края на преходния период то би породило несигурност относно прилагането във времето на квалифицираното мнозинство съгласно определението в член 3, параграф 3 от Протокол № 36, но би могло да доведе и до заобикаляне на член 3, параграф 2 от този протокол чрез определяне на датата за гласуване след 31 март 2017 г.
Като приема, че правилата относно определянето на квалифицираното мнозинство, предвидени в член 3, параграф 3 от Протокол № 36, е трябвало да се приложат при гласуването на 28 април 2017 г. на проекта на спорното решение и че неспазването на условията за гласуване представлява съществено процесуално нарушение по смисъла на член 263 ДФЕС, Общият съд отменя спорното решение. Освен това по съображения за правна сигурност и за избягване на прекъсването или отстъплението при прилагането на провеждани или подкрепяни от Съюза политики, Общият съд решава да запази последиците на спорното решение до влизането в сила, в разумен срок, който не може да надвишава дванадесет месеца, считано от датата на постановяване на обжалваното решение, на нов акт, който да го замени и да бъде приет в съответствие с правилата за квалифицирано мнозинство, предвидени в този член 3, параграф 3.
Искания на страните
Комисията иска от Съда:
–
да отмени обжалваното решение,
–
да отхвърли първото основание на жалбата, посочено в точка 17 от настоящото решение,
–
да върне делото на Общия съд за произнасяне по основания от второ до пето на жалбата, които не са разгледани в първоинстанционното производство, и
–
да не се произнася по съдебните разноски в първоинстанционното производство и в производството по обжалване.
Република Полша иска от Съда:
–
да отхвърли настоящата жалба, и
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски, направени в производството по обжалване.
При условията на евентуалност, в случай че Съдът уважи жалбата и отмени обжалваното решение, Република Полша иска от Съда да върне делото на Общия съд, който да се произнесе по основания от второ до пето на жалбата, посочени в точка 17 от настоящото решение.
Производството пред Съда
С отделна молба, подадена в секретариата на Съда при подаването на жалбата ѝ, Комисията иска настоящото дело да бъде разгледано по реда на бързото производство, предвидено в членове 133—136 от Процедурния правилник на Съда, приложими към жалбите по силата на член 190, параграф 1 от този правилник.
В подкрепа на това искане Комисията отбелязва, че поради решението на Общия съд да запази правните последици на спорното решение до влизането в сила на нов акт в срок, който не може да надвишава дванадесет месеца, считано от датата на постановяване на обжалваното решение, определените в спорното решение НДНТ могат да се прилагат само до 27 януари 2022 г. С оглед на така създадената правна несигурност относно условията на експлоатация на големи горивни инсталации и предвид броя на засегнатите оператори и на инвестираните суми, според Комисията е необходимо да се узнае бързо изходът от настоящото производство по обжалване и по този начин да се установи дали действително е необходимо да се приеме нов акт преди 27 януари 2022 г. Всъщност, ако Съдът уважи жалбата, не би било необходимо да се приема ново решение за изпълнение относно НДНТ за тези инсталации.
Съгласно член 133 от Процедурния правилник по искане на ищеца или жалбоподателя или на ответника председателят на Съда може да реши, след изслушване на другата страна, съдията докладчик и генералния адвокат, определено дело да бъде разгледано по реда на бързото производство, посочено в този правилник, когато естеството на делото налага то да бъде разгледано в кратки срокове.
Най-напред обаче от постоянната съдебна практика следва, че нито правната несигурност относно законосъобразността или тълкуването на даден акт, нито големият брой лица или потенциално засегнати правни положения сами по себе си могат да представляват извънредни обстоятелства, които могат да обосноват разглеждането на делото по реда на това производство (определение на председателя на Съда от 7 април 2016 г., Съвет/Front Polisario,
C‑104/16 P
, непубликувано,
EU:C:2016:232
, т.
и цитираната съдебна практика).
На следващо място, що се отнася до обстоятелството, че необходимостта от приемането на нов акт зависи от изхода на производството по обжалване, следва да се припомни, че интересът на правните субекти, без съмнение легитимен, възможно най-бързо да се установи обхватът на правата, които черпят от правото на Съюза, също не е от естество да докаже наличието на изключително обстоятелство, което може да обоснове разглеждането на дадено дело по реда на посоченото производство (вж. в този смисъл решение от 28 април 2022 г., Caruter,
C‑642/20
,
EU:C:2022:308
, т.
и цитираната съдебна практика).
Накрая, съгласно трайната съдебна практика, колкото и важни и легитимни да са, икономическите интереси сами по себе си не са основание за провеждането на същото производство (определение на председателя на Съда от 16 март 2017 г., Abanca Corporación Bancaria,
C‑70/17
, непубликувано,
EU:C:2017:227
, т.
и цитираната съдебна практика).
При това положение на 7 юли 2021 г., след изслушване на съдията докладчик и на генералния адвокат, председателят на Съда реши да не уважи искането за разглеждане на делото по реда на бързото производство.
По жалбата
В подкрепа на жалбата си Комисията изтъква едно-единствено основание, разделено на две части, с първата от които се твърди нарушение на член 16, параграф 5 ДЕС, а с втората — нарушение на член 16, параграф 4.
По първата част на единственото основание
Доводи на страните
Според Комисията възприетото от Общия съд в точки 42, 56 и 57 от обжалваното решение тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 нарушава член 16, параграф 5 ДЕС.
В това отношение Комисията сочи, че противно на установеното от Общия съд в точка 49 от обжалваното решение, текстът на член 16, параграф 5 ДЕС не поражда никакво съмнение относно неговото тълкуване. Тя поддържа, че тази разпоредба не предвижда преходен период след 31 март 2017 г., поради което след тази дата вече не е възможно да се прилагат разпоредбите на Протокол № 36 относно определянето на квалифицираното мнозинство. Възприетото от Общия съд тълкуване обаче я задължавало да прилага тези разпоредби след посочената дата.
Комисията твърди, че независимо от факта, че както разпоредбите на член 16 ДЕС, така и тези на Протокол № 36 съставляват разпоредби на първичното право на Съюза, член 16 ДЕС има основен характер, тъй като определя предмета на посочените в този протокол правила и срока му на прилагане. Тя счита, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е възприел тълкуване на член 3, параграф 2 от посочения протокол, позволяващо да се осигури съгласуваност на последната разпоредба с член 16, параграф 5 ДЕС.
Освен това Комисията счита, че стриктното тълкуване на преходните разпоредби и общият принцип на правна сигурност потвърждават, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото. В това отношение тя припомня, че процесуалните норми са приложими от датата, на която влизат в сила, и че това не е така само когато новата правна норма е придружена от особени разпоредби, които определят специално условията ѝ за прилагането във времето. По този начин периодът на прилагане на преходните разпоредби трябва да се тълкува стриктно, за да се намали закъснението при прилагането на новите разпоредби.
Комисията счита, че въпросът кое квалифицирано мнозинство се прилага за дадено гласуване, не може да бъде изкуствено разделен от датата на това гласуване, тъй като начинът на изчисляване на това мнозинство е един от елементите на реда и условията за гласуване. Според нея в точка 48 от обжалваното решение Общият съд се е ограничил да анализира член 3, параграф 2 от Протокол № 36, като се е основал единствено на факта, че съответната държава членка е подала искане по тази разпоредба преди 31 март 2017 г. Според Комисията обаче Общият съд е пропуснал да вземе предвид последиците от това искане, а именно прилагане на член 3, параграф 3 от този протокол след 31 март 2017 г., тоест след датата, изрично предвидена в член 16, параграф 5 ДЕС. Поради това Комисията счита, че Общият съд е възприел разширително тълкуване на преходна разпоредба, в случая член 3, параграф 2 от посочения протокол, и на периода на валидност на член 3, параграф 3 от същия протокол, към който препраща тази преходна разпоредба.
Що се отнася до общия принцип на правна сигурност, Комисията твърди, че при тълкуването на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 Общият съд не е взел предвид становищата на всички заинтересовани лица. Освен всички държави членки, участващи в гласуване в комитета, Комисията, която е авторът на подложения на гласуване проект на акт, също е едно от заинтересованите лица, чиито права и задължения произтичат от правилно определяне на квалифицираното мнозинство при това гласуване. Комисията припомня, от една страна, че изпълнява председателството на комитета и на това основание отговаря за организирането и провеждането на такова гласуване и от друга страна, че е адресат на становището на комитета, от което зависи приемането на проект на акт за изпълнение или на другите мерки, посочени в член 5 от Регламент № 182/2011.
Според Комисията Общият съд обаче е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точки 53—55 от обжалваното решение е взел предвид само интересите на една държава членка, направила искане по член 3, параграф 2 от Протокол № 36. В това отношение тя изтъква, че в точка 55 от обжалваното решение Общият съд не е взел предвид интереса на Комисията и на другите държави членки, участващи в разглежданото гласуване, да могат да се основат на ясно определени срокове за прилагането на преходните разпоредби. Комисията стига до извода, че неудобството, произтичащо от необходимостта държава членка да вземе конкретни мерки своевременно, за да гарантира полезното действие на направено по силата на тази разпоредба искане, не би трябвало да има превес над интересите на останалите страни в процедурата на комитет и на другите правни субекти.
Комисията счита, че възприетото от Общия съд тълкуване нарушава общия принцип на правна сигурност, доколкото означава, че считано от приемането на Договора от Лисабон и на Протокол № 36 правните субекти не са били в състояние да предвидят периода на прилагане на квалифицираното мнозинство, определен съгласно нормите на Договора от Ница. Според нея обаче, противно на това тълкуване, тълкуването, че последното гласуване с това квалифицирано мнозинство можело да се проведе на 31 март 2017 г., се основава на конкретна дата, посочена в член 16, параграф 5 ДЕС, и отговаря на изискването за предвидимост, което позволява на тази институция да изготви проект на акт с оглед на постигането на това мнозинство.
Освен това Комисията поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точка 54 от обжалваното решение е приел, че тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36, което поставя прилагането на тази разпоредба в зависимост от датата на подаване на посоченото в нея искане, е ограничено във времето, тъй като разискванията, водещи до гласуването, слагат край на това прилагане. Според нея това тълкуване нарушава правната сигурност, доколкото, като се ограничава с определянето на периода на прилагане на посочената разпоредба, Общият съд не е взел предвид продължената валидност за неопределен срок на член 3, параграф 3 от този протокол. Продължителността на процедурата, предхождаща датата на окончателното гласуване, обаче зависела от множество външни и непредвидими фактори.
Комисията отбелязва, че макар обжалваното решение да се отнася до процедурата за гласуване в рамките на комитета, възприетото от Общия съд тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 се отнася и до процедурата за гласуване в Съвета в рамките на законодателната процедура. Това тълкуване обаче би довело до това, искане за гласуване с квалифицирано мнозинство, както е определено в Договора от Ница от момента на започване на законодателна процедура от Комисията, да обвърже Съвета за всички гласувания по проекта, спадащ към тази процедура, независимо от действителния брой гласувания в Съвета съгласно член 294 ДФЕС и действителната продължителност на посочената процедура, която понякога продължава няколко години.
Комисията счита, че подобно тълкуване поставя и практически проблеми, тъй като оттеглянето на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Съюза оказва влияние върху изчисляването на квалифицираното мнозинство, както е определено в член 3, параграф 3 от Протокол № 36.
Тя добавя, че съображенията на Общия съд в точка 55 от обжалваното решение, съгласно които поддържаното от Комисията тълкуване би могло да доведе до заобикаляне на член 3, параграф 2 от този протокол, определяйки датата на гласуване след 31 март 2017 г., са чисто спекулативни.
Република Полша оспорва доводите на Комисията.
Съображения на Съда
Съгласно член 16, параграф 5 ДЕС преходните разпоредби относно определението за квалифицирано мнозинство, които се прилагат до 31 октомври 2014 г., както и тези, които ще се прилагат между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., са определени в Протокол № 36. Член 3, параграф 2 от този протокол предвижда, че между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., когато определен акт трябва да бъде приет с квалифицирано мнозинство, член на Съвета може да поиска този акт да бъда приет с квалифицираното мнозинство, което е определено в член 3, параграф 3 от посочения протокол, тоест определеното в Договора за ЕС преди влизането в сила на Договора от Лисабон.
В обжалваното решение Общият съд приема, че член 3, параграф 2 от Протокол № 36 трябва да се тълкува в смисъл, че за да може да се приеме проект на акт съгласно правилата за квалифицирано мнозинство, определени в член 3, параграф 3 от този протокол, е било достатъчно държава членка да поиска прилагането на тези правила между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., без да е необходимо и гласуването на проекта на въпросния проект на акт да се извърши между тези дати.
По този начин възприетото от Общия съд тълкуване не е нарушило член 16, параграф 5 ДЕС.
Тази разпоредба препраща, що се отнася по-конкретно до определянето на квалифицираното мнозинство, приложимо между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., към Протокол № 36. От текста на член 3, параграф 2 от този протокол обаче следва, че всеки член на Съвета е можел през целия този период и следователно до 31 март 2017 г. включително, да поиска прилагането на квалифицираното мнозинство, както е определено в член 3, параграф 3 от посочения протокол.
Нищо в текста на член 16, параграф 5 ДЕС, нито в текста на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 не изключва възможността за гласуване с квалифицирано мнозинство, както е определено в посочения член 3, параграф 3, да се извърши след 31 март 2017 г., стига да е било направено искане в този смисъл между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г. В това отношение следва да се подчертае, че определянето на датата на подобно гласуване до голяма степен остава извън контрола на отделните членове на Съвета.
Несъмнено, както отбелязва Комисията, е важно член 16, параграф 5 ДЕС и протоколът, към който той препраща, да се прилагат по начин, който зачита общите принципи на правото на Съюза, сред които принципът на правна сигурност, и който посредством стриктно тълкуване на преходния режим, установен в член 3, параграф 2 от този протокол, гарантира, че приложимостта на този режим няма да бъде продължена след периода от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г.
При все това, противно на твърденията на Комисията, обхватът, който Общият съд предоставя на тези разпоредби, е в съответствие с тези изисквания.
Що се отнася, от една страна, до общия принцип на правна сигурност, следва да се припомни, че той изисква правните норми да бъдат ясни и точни и прилагането им да е предвидимо за правните субекти (решение от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет,
C‑156/21
,
EU:C:2022:97
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение се налага изводът, както генералният адвокат приема в точка 56 от заключението си, че преценката на Общия съд относно обхвата на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 изяснява тази разпоредба по начин, който гарантира предвидимостта на приложимите ред и условия за гласуване. Всъщност според тази преценка, когато искане по този член 3, параграф 2 е подадено в периода между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., всички заинтересовани лица са били в състояние, още при подаването на това искане, да се запознаят с реда и условията за гласуване. Обратно, поддържаното от Комисията тълкуване би лишило посочения член 3, параграф 2 от част от полезното му действие, тъй като дори искане, направено през посочения в тази разпоредба период, не би гарантирало, че гласуване в рамките на комитета ще бъде организирано в съответствие с правилата на Договора от Ница. Вследствие на това заинтересованите лица не биха били в състояние да се запознаят с реда и условията за гласуване, приложими до определянето на дата на гласуване от председателството на комитета, което в нарушение на принципа на правна сигурност би поставило прилагането на тези правила в зависимост от дискреционната воля на това председателство.
От друга страна, както генералният адвокат посочва в точка 54 от своето заключение, преценката на Общия съд няма за последица да удължи неограничено във времето преходния период от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г., предвиден в член 16, параграф 5 ДЕС и в член 3, параграф 2 от Протокол № 36. Всъщност съгласно тази преценка само исканията, подадени до 31 март 2017 г. и отнасящи се до проект на акт на Съюза, който вече е предложен, но все още не е бил одобрен, можели да задействат прилагането на правилата за гласуване, определени в член 3, параграф 3 от този протокол. Вероятността гласуване по такъв проект на акт да се състои след 31 март 2017 г., е присъща на преходния режим, предвиден в член 3, параграф 2 от посочения протокол, който се основава на датата на подаване на искането за прилагане на тези правила за гласуване, а не на датата, на която се провежда това гласуване. Така се оказва, че Общият съд е възприел стриктно тълкуване на този преходен режим, придържайки се изцяло към текста на Протокол № 36, към който препраща член 16, параграф 5 ДЕС. Ето защо Общият съд не може да бъде упрекнат, че е удължил срока на действие на посочения режим извън срока, който по същността си произтича от прогласеното от авторите на Договора от Лисабон в този протокол.
Както подчертава генералният адвокат в точки 58 и 59 от заключението си, тези съображения не могат да бъдат поставени под въпрос от довода на Комисията относно последиците от оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза. В това отношение е достатъчно да се констатира, че нито събитие, настъпило както след приемането и влизането в сила на Протокол № 36, така и след гласуването, довело до приемането на спорното решение, нито практическите последици от това оттегляне представляват релевантни обстоятелства за целите на тълкуването на разпоредбите на този протокол.
От гореизложеното следва, че възприетото от Общия съд в точки 42, 56 и 57 от обжалваното решение тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 не нарушава член 16, параграф 5 ДЕС.
От всички изложени по-горе съображения следва, че първата част на единственото основание трябва да се отхвърли по същество.
По втората част на единственото основание
Доводи на страните
Комисията изтъква, че възприетото от Общия съд в точки 42, 56 и 57 от обжалваното решение тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 накърнява полезното действие на член 16, параграф 4 ДЕС.
В това отношение Комисията припомня, че тази разпоредба установява общо правило, а именно определянето на квалифицираното мнозинство, приложимо от 1 ноември 2014 г., и че само в случаите по член 16, параграф 4, трета алинея се прилагат, в отклонение от това общо правило, считано от тази дата, „останалите правила“, определени в член 238, параграф 2 ДФЕС. Според нея преходните разпоредби на Протокол № 36 се прилагат до 31 март 2017 г. Ако това не беше така, посоченият член 16, параграф 4 щеше изрично да квалифицира тези преходни разпоредби като „останалите правила“.
Освен това Комисията изтъква, че съгласно член 3, параграф 1 от Протокол № 36 член 16, параграф 4 ДЕС е влязъл в сила на 1 ноември 2014 г. Освен това тя отбелязва, че член 3, параграф 3 от този протокол посочва, че предвиденото в Договора от Ница квалифицирано мнозинство се прилага до 31 октомври 2014 г., без да се засяга член 235, параграф 1, втора алинея ДФЕС, който препраща към член 16, параграф 4 ДЕС. Вследствие на това според Комисията от текста на член 3, параграфи 1 и 3 от посочения протокол следва, че неприлагането на определеното в член 16, параграф 4 ДЕС квалифицирано мнозинство след 1 ноември 2014 г., на основание член 3, параграф 2 от същия протокол, не би могло да накърни полезното действие на този член 16, параграф 4. Комисията обаче счита, че възприетото от Общия съд тълкуване на този член 3, параграф 2, нарушава член 16, параграф 4 ДЕС, доколкото то има за последица да разшири приложимостта на член 3, параграф 3 от Протокол № 36 дори след 31 март 2017 г.
Комисията твърди, че тълкуване на член 3, параграфи 2 и 3 от Протокол № 36, което позволява прилагането на квалифицираното мнозинство, определено в Договора от Ница, след 31 март 2017 г., накърнява и полезното действие на член 16, параграф 4 ДЕС, тъй като противоречи на целите на последната разпоредба.
В това отношение Комисията изтъква, че целта на член 16, параграф 4 ДЕС е да въведе нов режим на гласуване с квалифицирано мнозинство в Съвета, който изисква да се получи мнозинството на държавите членки и на населението на Съюза. Така тя счита, че предвидената в Договора от Ница система на квалифицирано мнозинство била много по-сложна и не толкова демократична, поради което с въвеждането на критерий, отчитащ пряко населението на държавите членки, новото определение за квалифицирано мнозинство, установено в член 16, параграф 4 ДЕС, е довело до увеличаване на демократичната легитимност на взетите от Съвета решения. Комисията изтъква, че това ново определение е позволило да се постигне целта на Съюза да основе функционирането си на представителната демокрация.
Комисията счита, че ограничаването на полезното действие на член 16, параграф 4 ДЕС води до ограничаване на принципа на демокрация, който според постоянната съдебна практика е сред основните ценности, на които се основава Съюзът. Според Комисията обаче Общият съд е противопоставил на тази цел особения интерес само на една държава членка, след 31 март 2017 г., по искане, отправено на 30 март 2017 г., да се ползва с по-благоприятно за нея квалифицирано мнозинство, основано на претегляне на гласовете, което не отразява демократичното представителство на гражданите на Съюза.
Освен това Комисията изтъква, че конкретната цел на разпоредбите на член 16, параграф 5 ДЕС във връзка с член 3, параграф 2 от Протокол № 36 не е да се запазят правилата относно определянето на квалифицираното мнозинство, приложими преди влизането в сила на Договора от Лисабон, за практически неопределен период от време, а да се забави, до 31 март 2017 г., пълното прилагане на прогласените в член 16, параграф 4 ДЕС правила относно новото определяне на това мнозинство, за да се защити интересът на държавите членки, чиято относителна тежест при гласуванията е била намалена с правилата на Договора от Лисабон.
Комисията счита, че трите периода, посочени в точка 45 от обжалваното решение, също се вписват в подобна логика за отложено прилагане на тези правила относно новото общо определение за квалифицирано мнозинство, съдържащо се в член 16, параграф 4 ДЕС, като първият период се характеризира с пълна неприложимост на тези правила, вторият — с приложимост на същите, с уговорката, че е възможно да се допуснат изключения от тях при направено предварително искане от страна на държава членка, а третият период, който за разлика от първите два периода не може да се квалифицира като „преходен“, с автоматична и систематична приложимост на тези правила, без изключение.
Вследствие на това Комисията счита, че възприетото от Общия съд в точки 42, 56 и 57 от обжалваното решение тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 нарушава тези три периода, като de facto въвежда след 31 март 2017 г. трети преходен период с неопределена продължителност. Тази институция стига до извода, че предвид целта на член 16, параграф 4 ДЕС, а именно да се въведе определение за квалифицирано мнозинство като общо правило, всяко ограничително тълкуване на времевия обхват на това правило, каквото е възприетото от Общия съд в точки 40 и 41 от обжалваното решение, трябва да се счита за ограничение на пълното му полезно действие.
Република Полша оспорва доводите на Комисията.
Съображения на Съда
В самото начало следва да се отхвърлят доводите на Комисията, че възприетото от Общия съд тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 накърнява полезното действие на член 16, параграф 4 ДЕС, доколкото тези доводи се основават на тезата, отхвърлена при разглеждането на първата част на единственото основание на Комисията, според която това тълкуване води до продължаване на приложимостта на член 3, параграф 3 от Протокол № 36 след 31 март 2017 г.
Що се отнася до доводите на Комисията относно принципа на демокрация, вярно е, че съгласно член 10, параграф 1 ДЕС функционирането на Съюза се основава на принципа на представителната демокрация, който е конкретен израз на демокрацията като ценност, посочена в член 2 ДЕС (решение от 19 декември 2019 г., Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, т.
и цитираната съдебна практика).
При все това, както генералният адвокат посочва в точки 63 и 64 от заключението си, сами по себе си доводите на Комисията относно значимостта на член 16, параграф 4 ДЕС за демократичната легитимност на актовете на Съюза нямат никаква релевантност за тълкуването на член 3, параграф 2 от Протокол № 36. Приемането на този протокол е израз на ясно изразеното намерение на съставителите на Договора от Лисабон да осигурят гъвкав преход към прогласените в този член 16, параграф 4 правила относно определянето на квалифицирано мнозинство. Общият съд не може да се упрекне, че при преценката си на обхвата на този член 3, параграф 2 е нарушил принципа на представителна демокрация, след като именно с тази преценка Общият съд е гарантирал, посредством стриктно тълкуване на преходните правила и в съответствие с принципа на правна сигурност, че всеки член на Съвета има правото да направи, през целия период от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г., искането по член 3, параграф 2.
От гореизложеното следва, че възприетото от Общия съд в точки 42, 56 и 57 от обжалваното решение тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 не нарушава член 16, параграф 4 ДЕС.
От това следва, че втората част на единственото основание трябва да се отхвърли по същество.
Тъй като двете части на единственото основание са отхвърлени по същество, жалбата следва да се отхвърли в нейната цялост.
По съдебните разноски
Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски. Съгласно член 138, параграф 1 от същия правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от него, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
Тъй като в случая Република Полша е направила искане Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски и последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на тази държава членка.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Европейската комисия понася, наред с направените от нея съдебни разноски, и съдебните разноски на Република Полша.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: полски.