CELEX: 62015CJ0368
Řízení o předběžné otázce
Směrnice 97/67/ES
Článek 9
Volný pohyb služeb
Poštovní služby
Pojmy všeobecné služby a základní požadavky
Všeobecná a individuální oprávnění
Oprávnění k poskytování poštovních služeb na základě individuálně sjednaných smluv
Stanovené podmínky

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (
Úř. věst. 1998, L 15, s. 14
; Zvl. vyd. 06/03, s. 71), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008 (
Úř. věst. 2008, L 52, s. 3
) (dále jen „směrnice 97/67“).
Tato žádost byla předložena v rámci žaloby podané společností Ilves Jakelu Oy proti rozhodnutí valtioneuvosto (rada ministrů, Finsko) ze dne 30. ledna 2017, podmiňujícímu oprávnění k poskytování poštovních služeb dodržením některých požadavků.
Právní rámec
Unijní právo
Bod 15 odůvodnění směrnice 97/67 zní takto:
„vzhledem k tomu, že ustanoveními této směrnice týkajícími se poskytování všeobecných služeb nejsou dotčena práva provozovatelů všeobecných služeb individuálně sjednávat smlouvy se zákazníky;“.
Podle článku 2 uvedené směrnice:
„Pro účely této směrnice se:
[…]
13.
poskytovatelem všeobecných služeb se rozumí veřejný nebo soukromý poskytovatel poštovních služeb poskytující všeobecné poštovní služby nebo jejich část v členském státě, jehož totožnost byla sdělena Komisi v souladu s článkem 4.
14.
oprávněními se rozumí každé povolení ve formě „všeobecného oprávnění“ nebo „individuální licence“ podle níže uvedených definic, které stanoví práva a povinnosti specifické pro poštovní odvětví a dovoluje podnikům poskytovat poštovní služby a případně vytvářet nebo provozovat své sítě pro poskytování těchto služeb:
—
,všeobecným oprávněním‘ se rozumí oprávnění bez ohledu na to, zda je regulováno ‚hromadnou licencí‘ nebo obecnými právními předpisy, a bez ohledu na to, zda tato regulace vyžaduje registrační nebo deklarační postupy, které neukládá danému poskytovateli poštovních služeb povinnost obdržet výslovné rozhodnutí národního regulačního orgánu před uplatněním práv z oprávnění plynoucích,
—
,individuální licencí‘ se rozumí oprávnění udělené národním regulačním orgánem, které dává poskytovateli poštovních služeb specifická práva nebo které podřizuje provoz tohoto podniku zvláštním povinnostem podle potřeby doplňujícím všeobecné oprávnění, pokud poskytovatel poštovních služeb nemá právo uplatňovat daná práva, dokud neobdrží rozhodnutí národního regulačního orgánu;
[…]
19.
základními požadavky se rozumí obecné neekonomické aspekty, které mohou členský stát přimět k zavedení podmínek pro poskytování poštovních služeb. Těmito aspekty jsou listovní tajemství, bezpečnost sítě s ohledem na přepravu nebezpečných předmětů, dodržování pracovních podmínek a podmínek zaměstnání, systémy sociálního zabezpečení stanovené právními či správními předpisy nebo kolektivními smlouvami uzavřenými mezi vnitrostátními sociálními partnery v souladu s právem Společenství a s vnitrostátním právem a v odůvodněných případech ochrana dat, ochrana životního prostředí a územní plánování. Ochrana dat může zahrnovat ochranu osobních údajů, utajení předávaných nebo uložených informací a ochranu soukromí;
[…]“
Kapitola 2 směrnice 97/67 se zabývá všeobecnými službami. Článek 3 této směrnice stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby uživatelé mohli využívat práva na všeobecnou službu zahrnující trvalé poskytování poštovní služby ve stanovené kvalitě ve všech místech na jejich území za dostupné ceny pro všechny uživatele.
[…]
4.   Každý členský stát přijme nezbytná opatření, aby všeobecné služby obsahovaly přinejmenším
—
výběr, třídění, přepravu a dodání poštovních zásilek do 2 kg,
—
výběr, třídění, přepravu a dodání poštovních balíků do 10 kg,
—
služby doporučených a cenných zásilek.“
Článek 9 uvedené směrnice stanoví:
„1.   Pro služby, které nespadají do oblasti všeobecných služeb, mohou členské státy zavést všeobecná oprávnění v rozsahu nezbytném pro zaručení souladu se základními požadavky.
2.   Pro služby, které spadají do oblasti všeobecných služeb, mohou členské státy zavést schvalovací postupy včetně individuálních licencí v rozsahu nezbytném pro zaručení souladu se základními požadavky a k zajištění poskytování všeobecných služeb.
Udělení oprávnění může
—
být podmíněno povinnostmi všeobecných služeb,
—
pokud je to nezbytné a opodstatněné, uložit požadavky na kvalitu, dostupnost a výkon odpovídajících služeb,
—
být ve vhodných případech vázáno na povinnost finančního příspěvku do mechanismu rozdělení nákladů uvedeného v článku 7, je-li poskytování všeobecných služeb spojeno s čistými náklady a představuje pro poskytovatele všeobecných služeb určeného či určené podle článku 4 nespravedlivou zátěž,
—
být ve vhodných případech vázáno na povinnost finančního příspěvku na provozní náklady národního regulačního orgánu podle článku 22,
—
ve vhodných případech podléhat povinnosti dodržovat pracovní podmínky stanovené vnitrostátními právními předpisy nebo tuto povinnost uložit.
Povinnosti a požadavky uvedené v první odrážce a v článku 3 lze stanovit pouze určeným poskytovatelům všeobecných služeb.
S výjimkou podniků, jež byly určeny provozovateli všeobecných služeb v souladu s článkem 4, oprávnění nesmí:
—
být omezena, pokud jde o počet,
—
pro stejné prvky všeobecných služeb nebo části území daného státu ukládat povinnosti všeobecných služeb a současně finanční příspěvky do mechanismu rozdělení nákladů,
—
zdvojovat podmínky uložené podnikům na základě jiných vnitrostátních předpisů, které neupravují zvlášť příslušné odvětví,
—
ukládat jiné technické nebo provozní podmínky než ty, které jsou nezbytné pro splnění povinností podle této směrnice.
3.   Postupy, povinnosti a požadavky uvedené v odstavcích 1 a 2 jsou transparentní, přístupné, nediskriminační, přiměřené, přesné a jednoznačné, jsou předem zveřejňovány a založeny na objektivních kritériích. Členské státy zajistí, aby důvody pro odmítnutí vydání nebo odnětí oprávnění jako celku nebo jeho části byly sděleny žadateli, a zavedou opravné prostředky.“
Bod 33 odůvodnění směrnice 2008/6 uvádí:
„Členským státům by mělo být umožněno používat všeobecná oprávnění a individuální licence, pokud je to odůvodněné a úměrné sledovanému cíli […]“
Finské právo
Podle § 1 prvního pododstavce postilaki (415/2011), ve znění platném v době skutkových okolností dotčených v původním řízení (dále jen „zákon 415/2011“), je účelem tohoto zákona zaručit dostupnost poštovních služeb, zejména všeobecných služeb, za stejných podmínek v celé zemi.
Podle § 3 zákona 415/2011 je pro veškerou poštovní činnost, která se týká listovních zásilek, nezbytná licence. Podle § 4 odst. 1 tohoto zákona je třeba požádat o licenci pro nabízení poštovní služby u valtioneuvosto. Její udělení nevede ke zveřejnění oznámení.
Podle § 6 zákona 415/2011 licence musí být udělena, pokud:
„1)
je žadatel společností nebo sdružením disponujícím dostatečnými hospodářskými zdroji k plnění povinností poštovního podniku;
2)
není žádný rozumný důvod k pochybnostem o žadateli, pokud jde o dodržování povinností a předpisů týkajících se poštovní činnosti;
3)
je žadatel schopen zajistit řádný provoz v souladu s licencí;
4)
území, na něž se licence vztahuje, splňuje podmínky obsažené v § 7;
5)
vláda nemá konkrétní důvody obávat se, že poskytnutí licence může způsobit zjevné riziko pro vnitrostátní bezpečnost.“
Paragraf 9 zákona 415/2011 obsahuje ustanovení o obsahu licence. Podle tohoto § 9 druhého pododstavce bodu 5 musí valtioneuvosto v licenci stanovit povinnosti doplňující ustanovení tohoto zákona nebo ustanovení přijatá na základě posledně uvedeného zákona, a pokud jde o všechny ostatní požadavky, obdobné požadavkům vyjmenovaných v uvedeném § 9 druhém pododstavci bodech 1 až 4, nezbytné pro zaručení kvality, dostupnosti a účinnosti služeb.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Rozhodnutím ze dne 30. ledna 2014 valtioneuvosto udělila společnosti Ilves Jakelu licenci pro poštovní činnost zahrnující listovní zásilky podle § 3 zákona 415/2011. První ustanovení této licence vyjmenovává obce na finském území, na které se požadovaná licence vztahuje. Podle druhého ustanovení uvedené licence týkajícího se rozsahu činnosti byla Ilves Jakelu oprávněna vykonávat neomezenou poštovní činnost určenou zákazníkům se kterými uzavřela smlouvu, na tomto území.
Ustanovení 4 až 8 uvedené licence se týkají kvality, dostupnosti a účinnosti služeb. Podle ustanovení 4 téže licence musí Ilves Jakelu vytvořit nezbytnou organizaci pro dodržování podmínek doručování před tím, než zahájí službu doručování listovních zásilek. Podle ustanovení 5 licence udělené dne 30. ledna 2014 musí Ilves Jakelu dbát o to, aby služby byly organizovány tak, aby podané listovní zásilky byly doručovány minimálně jedenkrát týdně vyjma svátků. Podle ustanovení 6 této licence Ilves Jakelu musí zřídit službu přerušení doručování a službu pro změnu adresy. Podle ustanovení 7 uvedené licence musí Ilves Jakelu označit své zásilky tak, aby byly identifikovatelné a bylo je možno odlišit od podobných zásilek jiných držitelů licence. Podle ustanovení 8 téže licence musí Ilves Jakelu v každé obci území, pro které jí byla udělena licence, zřídit alespoň jedno místo k vyzvedávání zásilek, jichž se týká § 47 zákona 415/2011, a vracení nesprávně doručených zásilek.
Podle společnosti Ilves Jakelu je § 9 zákona 415/2011 v rozporu se směrnicí 97/67, jelikož nestanoví postup všeobecného oprávnění a jelikož umožňuje podřídit udělení licencí pro služby nespadající do všeobecných služeb jiným podmínkám, než které odpovídají základním požadavkům.
Věc v původním řízení se týká otázky, zda valtioneuvosto mohla podřídit udělení licence poskytnuté společnosti Ilves Jakelu dodržení ustanovení 4 až 8 této licence. Podle finské vlády jsou tato ustanovení nezbytná pro zaručení kvality, dostupnosti a účinnosti poštovních služeb, které jsou předmětem licence.
Za těchto podmínek se Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je třeba při výkladu článku 9 [směrnice 97/67] považovat doručování poštovních zásilek smluvních zákazníků za službu, která nespadá do oblasti všeobecných služeb, ve smyslu odst. 1 tohoto ustanovení nebo za službu, která je součástí všeobecných služeb ve smyslu [jeho] odst. 2, pokud poštovní podnik sjednává podmínky doručení se svými zákazníky a účtuje zákazníkům s nimi zvlášť sjednaný poplatek?
2)
Jedná-li se u takového doručování poštovních zásilek smluvních zákazníků o službu, která nespadá do oblasti všeobecných služeb, je pak třeba vykládat čl. 9 odst. 1 a čl. 2 bod 14 [směrnice 97/67] v tom smyslu, že nabízení takových poštovních služeb může být za okolností, jako jsou okolnosti původního řízení, vázáno na individuální licenci, jak je stanovena ve vnitrostátním zákoně o poštovních službách?
3)
Jedná-li se u takového doručování poštovních zásilek smluvních zákazníků o službu, která nespadá do oblasti všeobecných služeb, je třeba vykládat čl. 9 odst. 1 v tom smyslu, že licence, která se týká těchto služeb, může být vázána pouze na povinnosti splnit základní požadavky ve smyslu čl. 2 bodu 19 [směrnice 97/67] a že poskytnutí licencí, které se týkají těchto služeb, nemůže být podmíněno žádnou povinností týkající se kvality, dostupnosti a účinnosti dotčených služeb ve smyslu čl. 9 odst. 2 této směrnice?
4)
Mohou-li být licence, které se týkají […] doručování poštovních zásilek smluvních zákazníků, vázány pouze na povinnosti zaručit splnění základních požadavků, mohou být uložené povinnosti, jako jsou povinnosti dotčené v původním řízení, které se týkají podmínek doručování poštovní služby, četnosti doručování zásilek, služby pro změnu adresy nebo přerušení doručování, označování zásilek a míst pro vyzvedávání zásilek, považovány za odpovídající základním požadavkům ve smyslu čl. 2 bodu 19 [směrnice 97/67] a nezbytné pro zaručení splnění základních požadavků, ve smyslu čl. 9 odst. 1 [této směrnice]?“
Závěry Soudního dvora
K první a druhé otázce
Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda čl. 9 odst. 1 směrnice 97/67 musí být vykládán v tom smyslu, že služba poštovních zásilek, jako je služba dotčená v původním řízení, nespadá do všeobecných služeb, pokud poštovní podnik, který ji poskytuje, sjednává podmínky doručení se svými zákazníky, kterým účtuje částku, která je předmětem této dohody. Případně se soud táže, zda poskytování takových poštovních služeb za okolností, jako jsou okolnosti dotčené v původním řízení, může být podmíněno udělením individuální licence.
K určení toho, zda zaprvé poskytování služby doručování poštovních zásilek smluvních zákazníků, jako je služba dotčená v původním řízení, spadá pod toto ustanovení nebo naopak pod čl. 9 odst. 2 uvedené směrnice, je třeba nejprve určit, zda tato služba spadá pod pojem „všeobecných služeb“ ve smyslu článku 3 téže směrnice. Předkládajícímu soudu tedy přísluší zkoumat, zda činnosti vykonávané společností Ilves Jakelu, které byly předmětem její žádosti o oprávnění, odpovídají kritériím stanoveným v tomto ohledu směrnicí 97/67.
Na jedné straně z čl. 2 bodu 13 této směrnice vyplývá, že poskytovatelem všeobecných služeb se rozumí veřejný nebo soukromý subjekt poskytující všeobecné poštovní služby nebo jejich část v členském státě, jehož totožnost byla sdělena Komisi.
Na druhé straně podle čl. 3 odst. 1 směrnice 97/67 všeobecná služba zahrnuje trvalé poskytování poštovní služby ve stanovené kvalitě ve všech místech na jejich území za dostupné ceny pro všechny uživatele.
Mezi skutečnostmi, které mohou být v tomto ohledu zohledněny, je obsažena okolnost, zmíněná předkládajícím soudem, že společnosti nebyla uložena žádná povinnost poskytovat všeobecné služby. Toto konstatování vyplývá rovněž z písemných vyjádření finské vlády, podle kterých Ilves Jakelu nebyla poskytovatelem všeobecných služeb ve smyslu čl. 2 bodu 13 směrnice 97/67, jejíž jméno bylo sděleno Komisi.
Totéž platí pro okolnost, podle které Ilves Jakelu požádala o licenci k poskytování poštovních služeb na území některých obcí. Jak totiž bylo připomenuto v bodě 20 tohoto rozsudku, všeobecné poštovní služby musí být poskytovány ve všech místech území.
Kromě toho finská vláda v písemných vyjádřeních uvedla, že Ilves Jakelu nabízí své služby výlučně zákazníkům, se kterými uzavřela obchodní dohody. Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce totiž vyplývá, že částka za poštovní služby nabízené touto společností se dojednává vždy individuálně a je placena na základě faktury.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že kurýrní služby se odlišují od všeobecné poštovní služby přidanou hodnotou poskytovanou zákazníkům, pro niž zákazníci souhlasí s vyšší cenou. Takové poskytování služeb odpovídá specifickým službám, které lze oddělit od služeb ve veřejném zájmu, které odpovídají zvláštním potřebám hospodářských subjektů a vyžadují některé dodatečné služby, jež tradiční poštovní služba nenabízí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. května 1993, Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, bod
).
Kromě toho z bodu 15 odůvodnění směrnice 97/67 vyplývá, že možnost individuálně sjednávat smlouvy se zákazníky neodpovídá
a priori
pojmu poskytování všeobecných služeb (rozsudek ze dne 23. dubna 2009, TNT Post UK,
C‑357/07
,
EU:C:2009:248
, bod
).
Proto musí být čl. 9 odst. 1 této směrnice vykládán v tom smyslu, že činnost poštovních zásilek, jako je činnost dotčená v původním řízení, musí být považována za službu nespadající do všeobecných služeb, pokud neodpovídá trvalému poskytování poštovních služeb ve stanovené kvalitě na příslušných místech celého území za dostupné ceny pro všechny uživatele, což musí ověřit předkládající soud.
Pokud jde zadruhé o otázku, zda činnost dotčená v původním řízení může být podmíněna udělením individuální licence, je třeba připomenout, že čl. 9 odst. 1 uvedené směrnice umožňuje členským státům podřídit podniky v poštovním odvětví všeobecným oprávněním pro služby, které nespadají do oblasti všeobecných služeb, zatímco odst. 2 první pododstavec tohoto článku stanoví možnost, že členské státy zavedou schvalovací postupy, včetně individuálních licencí, pro služby, které spadají do oblasti všeobecných služeb [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. listopadu 2016, DHL Express (Austria),
C‑2/15
,
EU:C:2016:880
, bod
].
Je třeba uvést, že i když z bodu 33 směrnice 2008/6 vyplývá, že členským státům by mělo být umožněno používat všeobecná oprávnění a individuální licence, pokud je to odůvodněné a úměrné sledovanému cíli, nic to nemění na tom, že čl. 9 odst. 1 směrnice 97/67, na rozdíl od odstavce 2 tohoto článku, nestanoví možnost podmínit poskytování poštovních služeb udělením individuální licence.
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že poskytování takových služeb lze podmiňovat pouze vydáním všeobecného oprávnění ve smyslu čl. 2 bodu 14 téže směrnice.
Vzhledem k předcházejícím úvahám je třeba na první a druhou otázku odpovědět tak, že čl. 9 odst. 1 směrnice 97/67 musí být vykládán v tom smyslu, že služba poštovních zásilek, jakou je služba dotčená v původním řízení, nespadá do všeobecných služeb, pokud neodpovídá trvalému poskytování poštovních služeb ve stanovené kvalitě na příslušných místech celého území za dostupné ceny pro všechny uživatele. Poskytování poštovních služeb nespadající do oblasti všeobecných služeb lze podmiňovat pouze vydáním všeobecného oprávnění.
K třetí otázce
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 9 odst. 1 směrnice 97/67 lze vykládat v tom smyslu, že poskytování poštovních služeb nespadající do oblasti všeobecných služeb lze podřídit takovým požadavkům, jako jsou požadavky uvedené v čl. 9 odst. 2 druhém pododstavci druhé odrážce této směrnice.
Soudní dvůr byl však již vyzván k rozhodnutí o této otázce v rozsudku ze dne 16. listopadu 2016, DHL Express (Austria) (
C‑2/15
,
EU:C:2016:880
) a odpověď, kterou poskytl, platí i v projednávaném případě.
V bodě 26 uvedeného rozsudku Soudní dvůr uvedl, že čl. 9 odst. 2 druhý pododstavec druhá odrážka uvedené směrnice umožňuje členským státům podmínit udělení oprávnění dodržením požadavků týkajících se kvality, dostupnosti a výkonu odpovídajících služeb. Měl za to, že při neexistenci upřesnění služeb dotčených touto povinností, je třeba zdůraznit, že z přípravných prací týkajících se směrnice 2008/6 vyplývá, že unijní normotvůrce zamýšlel odstranit nejen poslední překážky úplného otevření trhu pro některé poskytovatele všeobecných služeb, nýbrž i všechny ostatní překážky poskytování poštovních služeb. Soudní dvůr došel k závěru, že jelikož není stanoveno jinak a s ohledem na povahu dotčené povinnosti je patrné, že povinnosti uvedené v čl. 9 odst. 2 druhém pododstavci druhé odrážce směrnice 97/67 mohou podléhat všichni poskytovatelé poštovních služeb.
Za těchto podmínek je třeba na třetí otázku odpovědět tak, že čl. 9 odst. 1 směrnice 97/67 musí být vykládán v tom smyslu, že poskytování poštovních služeb nespadající do oblasti všeobecných služeb lze podřídit takovým požadavkům, jako jsou požadavky uvedené v čl. 9 odst. 2 druhém pododstavci druhé odrážce této směrnice.
K čtvrté otázce
Čtvrtou otázku je třeba chápat tak, že je pokládána pouze pro případ, že by byl čl. 9 odst. 1 směrnice 97/67 vyložen v tom smyslu, že oprávnění pro poskytování poštovních služeb nespadající do oblasti všeobecných služeb může být podřízeno pouze povinnostem pro zaručení splnění základních požadavků, ve smyslu čl. 2 odst. 19 této směrnice. S ohledem na odpověď na třetí otázku není třeba odpovídat na čtvrtou otázku.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (šestý senát) rozhodl takto:

1)
Článek 9 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, musí být vykládán v tom smyslu, že služba poštovních zásilek, jako je služba dotčená v původním řízení, nespadá do všeobecných služeb, pokud neodpovídá trvalému poskytování poštovních služeb ve stanovené kvalitě na příslušných místech celého území za dostupné ceny pro všechny uživatele. Poskytování poštovních služeb nespadající do oblasti všeobecných služeb lze podmiňovat pouze vydáním všeobecného oprávnění.

2)
Článek 9 odst. 1 směrnice 97/67, ve znění směrnice 2008/6, musí být vykládán v tom smyslu, že poskytování poštovních služeb nespadající do oblasti všeobecných služeb lze podřídit takovým požadavkům, jako jsou požadavky uvedené v čl. 9 odst. 2 druhém pododstavci druhé odrážce uvedené směrnice, v platném znění.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyky: finština.