CELEX: 62019CJ0591
Pritožba
Javni uslužbenci
Notranja preiskava Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF)
Posredovanje informacij nacionalnim pravosodnim organom s strani urada OLAF
Vložitev predloga za pregon s strani Evropske komisije
Pojma ,poimensko imenovani‘ in ,osebno vpleteni‘ uradnik
Neobvestitev zainteresirane strani
Pravica Komisije, da pri nacionalnih pravosodnih organih vloži predlog za pregon pred koncem preiskave urada OLAF
Odškodninska tožba

Evropska komisija s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 11. junija 2019, De Esteban Alonso/Komisija (
T‑138/18
,
EU:T:2019:398
; v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to Komisiji naložilo, naj F. De Estebanu Alonsu plača 62.000 EUR iz naslova nepremoženjske škode, za katero trdi, da jo je utrpel zaradi nezakonitega ravnanja Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) in Komisije.
Pravni okvir
Urad OLAF, ustanovljen s Sklepom Komisije 1999/352/ES, ESPJ, Euratom z dne 28. aprila 1999 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 110), je na podlagi člena 2 tega sklepa med drugim odgovoren, da znotraj institucij izvaja upravne preiskave, ki so namenjene boju proti goljufijam, korupciji in kakršnemu koli drugemu nezakonitemu ravnanju, ki škoduje finančnim interesom Unije, in preiskuje težja dejanja v zvezi z opravljanjem poklicnega dela, ki lahko pomenijo kršitev obveznosti uradnikov in uslužbencev Unije, pri katerih obstaja možnost uvedbe disciplinskega oziroma kazenskega postopka.
Uredba (ES) št. 1073/1999
Uredba (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. maja 1999 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 91) ureja inšpekcije, preglede in druge ukrepe, ki jih izvajajo uslužbenci OLAF pri opravljanju svojih delovnih nalog. Preiskave, ki jih izvaja urad OLAF, so sestavljene iz „zunanjih“ preiskav, torej zunaj institucij Unije, in iz „notranjih“ preiskav, torej znotraj teh institucij. Ta uredba, ki se
ratione temporis
uporablja za dejansko stanje v tej zadevi, je bila razveljavljena z Uredbo (EU, Euratom) št. 883/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. septembra 2013 o preiskavah, ki jih izvaja urad OLAF (
UL 2013, L 248, str. 1
).
V uvodni izjavi 10 Uredbe št. 1073/1999 je bilo navedeno:
„ker je treba te preiskave izvajati v skladu s Pogodbo in zlasti s Protokolom o posebnih pravicah in imunitetah Evropskih skupnosti, ob upoštevanju Kadrovskih predpisov za uradnike in druge uslužbence Evropskih skupnosti […] ter v celoti spoštovati človekove pravice in temeljne svoboščine, zlasti načelo poštenosti, pravice vpletenih oseb, da izrazijo svoje mnenje o dejstvih, ki jih zadevajo, in načela, da lahko ugotovitve preiskave temeljijo izključno na dejstvih z dokazno vrednostjo; ker morajo v ta namen institucije, organi, uradi in agencije določiti pogoje za izvajanje takšnih notranjih preiskav; ker je zato treba Kadrovske predpise spremeniti, da bi opredelili pravice in obveznosti uradnikov in drugih uslužbencev v zvezi z notranjimi preiskavami“.
Člen 4 te uredbe, naslovljen „Notranje preiskave“, je določal:
„1.   [OLAF] opravlja upravne preiskave v institucijah, organih, uradih in agencijah […] na področjih iz člena 1.
Te notranje preiskave se izvajajo po pravilih iz Pogodb, zlasti Protokola o posebnih pravicah in imunitetah Evropskih skupnosti, in ob ustreznem upoštevanju Kadrovskih predpisov pod pogoji in v skladu s postopki, predvidenimi v tej uredbi in v sklepih, ki jih sprejme vsaka institucija, organ, urad in agencija. Institucije se med seboj posvetujejo o pravilih, ki jih določijo s temi sklepi.
[…]
5.   Če se pri preiskavah pokaže morebitna osebna vpletenost člana, vodstva, uradnika ali drugega uslužbenca, mora biti o tem obveščena institucija, organ, urad ali agencija, ki ji pripada.
Kjer je zaradi preiskave potrebna popolna zaupnost ali uporaba preiskovalnih sredstev, ki spadajo v pristojnost nacionalne sodne oblasti, se lahko razkritje takšnih podatkov začasno odloži.
[…]“
Člen 9 navedene uredbe, naslovljen „Poročilo o opravljeni preiskavi in sprejeti ukrepi po zaključku preiskave“, je določal:
„1.   Po zaključku preiskave, ki jo izvede [OLAF], ta pod vodstvom direktorja pripravi poročilo, v katerem navede ugotovljena dejstva, morebitno finančno izgubo in ugotovitve preiskave vključno s priporočili direktorja [OLAF] o ukrepih, ki jih je treba sprejeti.
2.   Pri pripravi takšnih poročil se morajo upoštevati postopkovne zahteve, določene v nacionalni zakonodaji posamezne države članice. Tako pripravljena poročila so dopustni dokazi v upravnih ali sodnih postopkih države članice, v katerih se njihova uporaba izkaže za potrebno, na isti način in pod istimi pogoji kakor upravna poročila, ki jih pripravijo nacionalni upravni inšpektorji. Za ta poročila veljajo ista pravila ocenjevanja, kakor veljajo za upravna poročila, ki jih pripravijo nacionalni upravni inšpektorji, in so tem poročilom enakovredna.
3.   Poročila, pripravljena po opravljeni zunanji preiskavi, in vsi koristni dokumenti v zvezi s preiskavo se pošljejo pristojnim organom zadevnih držav članic v skladu s pravili, ki veljajo za zunanje preiskave.
4.   Poročila, pripravljena po opravljeni notranji preiskavi, in vsi koristni dokumenti v zvezi s preiskavo se pošljejo zadevni instituciji, organu, uradu ali agenciji. Institucija, organ, urad ali agencija na podlagi notranje preiskave sproži ustrezne postopke, predvsem disciplinske ali sodne, kakor zahtevajo rezultati teh preiskav, in o tem poroča direktorju [OLAF] v roku, ki ga ta določi v ugotovitvah na koncu poročila.“
Člen 10 Uredbe št. 1073/1999, naslovljen „Podatki, ki jih pošilja [OLAF]“, je določal:
„1.   [OLAF] lahko kadarkoli pošlje pristojnim organom zadevne države članice podatke, ki jih je pridobil med zunanjo preiskavo, brez vpliva na člene 8, 9 in 11 te uredbe in na določbe Uredbe [Sveta] (Euratom, ES) št. 2185/96 [z dne 11. novembra 1996 o pregledih in inšpekcijah na kraju samem, ki jih opravlja Komisija za zaščito finančnih interesov Evropskih skupnosti pred goljufijami in drugimi nepravilnostmi (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 9, zvezek 1, str. 303)].
2.   Direktor [OLAF] pošlje sodnim organom države članice podatke, ki jih je [OLAF] pridobil med notranjo preiskavo zadev, ki bi lahko imele za posledico kazenski postopek, brez vpliva na člene 8, 9 in 11 te uredbe. Ob upoštevanju zahtev preiskave o tem hkrati obvesti tudi zadevno državo članico.
3.   [OLAF] lahko kadarkoli pošlje instituciji, organu, uradu ali agenciji podatke, ki jih je pridobil med notranjo preiskavo, brez vpliva na člena 8 in 9 te uredbe.“
Sklep 1999/396/ES, ESPJ, Euratom
Sklep Sveta z dne 2. junija 1999 o pogojih za izvajanje notranjih preiskav v zvezi s preprečevanjem goljufij, korupcije in kakršnega koli nezakonitega ravnanja, ki škoduje interesom Skupnosti (1999/396/ES, ESPJ, Euratom) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 118) v členu 4, naslovljenem „Obveščanje zainteresiranih strani“, določa:
„O vsaki možni osebni vpletenosti člana, uradnika ali uslužbenca Komisije je treba zainteresirano stran takoj obvestiti, pod pogojem, da to ne ogrozi preiskave. V nobenem primeru se ne sme v ugotovitvah ob koncu preiskave poimensko imenovati člana, uradnika ali uslužbenca Komisije, ne da bi zainteresirana stran imela možnost izraziti svoja stališča o vseh dejstvih, ki se nanašajo nanjo.
V primerih, ko se zaradi preiskovanja zahtevajo popolna tajnost in uporaba preiskovalnih postopkov, ki spadajo v pristojnost državnega pravosodnega organa, se lahko obveznost, da je treba člana, uradnika ali uslužbenca Komisije pozvati, naj izrazi svoja stališča, odloži v soglasju s predsednikom ali generalnim sekretarjem Komisije.“
Dejansko stanje
F. De Esteban Alonso je nekdanji uradnik Komisije, upokojen od 1. avgusta 2006, ki je med drugim od 1. januarja 1993 do 31. januarja 1997 opravljal funkcijo direktorja direktorata za informatiko, publikacije in zunanje odnose pri Statističnem uradu Evropske unije (Eurostat), preden je bil imenovan na druge funkcije v okviru Komisije.
Eurostat je statistične podatke razširjal ob podpori Urada za uradne publikacije Evropskih skupnosti (OPOCE). Ta urad je leta 1996 vzpostavil mrežo prodajnih točk, imenovanih „datashops“. Odnosi med Eurostatom, OPOCE in posamezno prodajno točko datashop so bili urejeni s sporazumi o financiranju. Pri notranji reviziji Eurostata septembra 1999 so bile ugotovljene nepravilnosti pri finančnem poslovodenju v zvezi s pogodbami in je bil podan sum odtujitve sredstev. Urad OLAF, ki mu je bila zadeva predložena 17. marca 2000, je uvedel več preiskav.
V okviru ene od teh preiskav v zvezi z zadevo „Eurostat‑Datashop‑Planistat“ je generalni direktor urada OLAF francoskim pravosodnim organom 19. marca 2003 poslal dopis z informacijami o dejstvih, ki bi jih bilo mogoče opredeliti kot kazniva dejanja (v nadaljevanju: dopis z dne 19. marca 2003). Y. Franchet in D. Byk, generalni direktor oziroma vodja enote v Eurostatu na tisti dan, tako kot v času dejanskega stanja, sta bila edina, ki sta bila imenovana v tem dopisu.
Državni tožilec pri tribunal de grande instance de Paris (okrožno sodišče v Parizu, Francija) je 4. aprila 2003 uvedel preiskavo zaradi dejanj prikrivanja in sostorilstva pri zlorabi zaupanja. Dan prej je generalni direktor urada OLAF generalnemu sekretarju Komisije poslal povzetek o tekočih preiskavah o Eurostatu. Komisija je 10. julija 2003 pri navedenem državnem tožilcu vložila predlog za pregon „zoper X“ in uveljavljala premoženjskopravni zahtevek.
Urad OLAF je 25. septembra 2003 francoskim pravosodnim organom predložil končno poročilo v zadevi „Eurostat‑Datashop‑Planistat“. Tudi v njem F. De Esteban Alonso ni bil imenovan.
Komisija je 29. januarja 2004 v odgovoru na zahtevo francoskega tožilstva dovolila, da se F. De Estebanu Alonsu odvzame imuniteta v skladu s členom 17, drugi odstavek, Protokola o privilegijih in imunitetah. Ta o tem ni bil obveščen.
Zadevna oseba je bila 9. septembra 2008 po zaslišanju, na katero jo je kot pričo povabila policija, pridržana, naslednji dan pa je bila zoper njo uvedena preiskava zaradi zlorabe zaupanja.
Preiskovalni sodnik pri tribunal de grande instance de Paris (okrožno sodišče v Parizu) je 9. septembra 2013 izdal sklep o ustavitvi postopka (v nadaljevanju: sklep o ustavitvi postopka) glede vseh oseb, zoper katere je bila uvedena preiskava, vključno s F. De Estebanom Alonsom. Cour d’appel de Paris (višje sodišče v Parizu, Francija) je s sodbo z dne 23. junija 2014 zavrnilo pritožbo, ki jo je zoper ta sklep vložila Komisija. Cour de cassation (kasacijsko sodišče, Francija) je s sodbo z dne 15. junija 2016 zavrnilo kasacijsko pritožbo, ki jo je Komisija vložila zoper zadnjenavedeno odločbo.
F. De Esteban Alonso je 15. septembra 2008 in nato 12. decembra 2013 vložil prošnji za pomoč na podlagi člena 24 Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi), ki ju je Komisija zavrnila. Zadevna oseba je vložila tožbo zoper drugo zavrnitev, ki jo je Sodišče za uslužbence Evropske unije zavrnilo s sklepom z dne 15. julija 2015, De Esteban Alonso/Komisija (
F‑35/15
,
EU:F:2015:87
), ki ga je Splošno sodišče, pri katerem je bila vložena pritožba, potrdilo s sodbo z dne 9. septembra 2016, De Esteban Alonso/Komisija (
T‑557/15 P
, neobjavljena,
EU:T:2016:456
).
F. De Esteban Alonso je 22. decembra 2016 na podlagi člena 90(1) Kadrovskih predpisov vložil zahtevek za povračilo škode, ki jo je utrpel zaradi ravnanja urada OLAF in Komisije. Ker je organ za imenovanja ta zahtevek zavrnil kot neutemeljen, je zadevna oseba zoper sklep o zavrnitvi vložila pritožbo. Navedeni organ je z odločbo z dne 29. novembra 2017 to pritožbo zavrnil.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
F. De Esteban Alonso je 28. februarja 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložil to tožbo na podlagi člena 270 PDEU za odškodnino za nepremoženjsko in premoženjsko škodo ter telesne bolečine, ki naj bi jih utrpel zaradi napak urada OLAF in Komisije, ker, prvič, ni bil zaslišan, preden so bila obremenilna dejstva poslana francoskim organom, in drugič, je Komisija neutemeljeno podaljšala trajanje kazenskega pregona zoper njega. Zadevna oseba je to škodo ocenila na 1.102.291,68 EUR.
Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo ugotovilo, da so bili trije pogoji, na katerih temelji odgovornost Unije, in sicer nezakonitost ravnanja, ki se očita institucijam, resničnost škode in obstoj vzročne zveze med ravnanjem in zatrjevano škodo, izpolnjeni glede dela nepremoženjske škode. Zato je zahtevku zadevne osebe iz naslova te škode delno ugodilo in Komisiji naložilo, naj ji plača znesek 62.000 EUR.
Glede nezakonitosti ravnanja urada OLAF in Komisije je Splošno sodišče na prvem mestu ugotovilo, da je urad OLAF pri posredovanju spisa „Eurostat‑Datashop‑Planistat“ francoskim pravosodnim organom kršil člen 4, prvi odstavek, Sklepa 1999/396 in pravico tožeče stranke do obrambe, oziroma vsaj ni izpolnil svoje obveznosti obvestitve F. De Estebana Alonsa v skladu s to določbo. Glede na funkcijo, ki jo je zadevna oseba opravljala v času dejanskega stanja, bi namreč morala biti „izenačena“ z osebami, ki so bile „poimensko imenovane“ v ugotovitvah ob koncu preiskave, ki jo je vodil urad OLAF, v smislu člena 4, prvi odstavek, drugi stavek, Sklepa 1999/396, oziroma bi jo bilo treba šteti vsaj za osebno vpleteno v dejanja, ki so bila povod za to preiskavo, in bi jo bilo treba zato na podlagi člena 4, prvi odstavek, prvi stavek, tega sklepa takoj obvestiti. Na drugem mestu je Splošno sodišče ugotovilo, da je Komisija kršila člen 9(4) Uredbe št. 1073/1999, ker je pred francoskimi sodišči podala predlog za pregon z uveljavljanjem premoženjskopravnega zahtevka, preden je urad OLAF izdal končno poročilo, čeprav ni imela zadostnih dokazov.
Glede nepremoženjske škode, ki jo je utrpel F. De Esteban Alonso, in vzročne zveze med zgoraj navedenimi nezakonitostmi in to škodo je Splošno sodišče ugotovilo, prvič, da je predlog za pregon z uveljavljanjem premoženjskopravnega zahtevka, ki ga je Komisija vložila pri francoskih pravosodnih organih, preden je bila preiskava urada OLAF končana, škodil časti in poklicnemu ugledu zadevne osebe. Drugič, Splošno sodišče je ugotovilo, da je urad OLAF s tem, da je navedenim organom poslal dopis z dne 19. marca 2003, ne da bi bil F. De Esteban Alonso zaslišan ali vsaj obveščen, temu povzročil nepremoženjsko škodo, ker mu je odvzel možnost obrambe in se izreči o dejstvih, zaradi katerih je bil proti njemu sprožen pregon.
Predlogi strank pred Sodiščem
Komisija s pritožbo Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi, zavrne tožbo, ki jo je F. De Esteban Alonso vložil na prvi stopnji, in slednjemu naloži plačilo vseh stroškov postopka na obeh stopnjah.
F. De Esteban Alonso primarno predlaga zavrnitev pritožbe in – v primeru razveljavitve sodbe Splošnega sodišča – naj se njegovi tožbi, vloženi pri Splošnem sodišču, v celoti ugodi. Poleg tega predlaga, naj se Komisiji naloži plačilo vseh stroškov.
Pritožba
Komisija v utemeljitev svojega predloga navaja tri razloge.
Prvi pritožbeni razlog
Trditve strank
Prvi pritožbeni razlog se nanaša na napačno pravno opredelitev, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo s tem, da je presodilo, da bi bilo treba F. De Estebana Alonsa enačiti z osebami, ki so bile v dopisu z dne 19. marca 2003 poimensko imenovane, ali vsaj šteti, da je osebno vpleten v očitana dejanja, zaradi česar bi moral biti v skladu s členom 4 Sklepa Komisije 1999/396 obveščen o preiskavah, ki bi se nanj lahko nanašale. Komisija trdi, da ne spada v nobeno od teh dveh kategorij oseb.
Ta institucija navaja, da v dopisu z dne 19. marca 2003 F. De Estebana Alonso ni bil imenovan in da urad OLAF poleg tega leta 2003 ni razpolagal z elementi, na podlagi katerih bi bilo mogoče domnevati, da je bila zadevna oseba osebno vpletena. Splošno sodišče naj bi v svoji sodbi z dne 8. julija 2008, Franchet in Byk/Komisija (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
), ugotovilo, da je treba zadevna uradnika v tej zadevi obvestiti samo zato, ker je dopis z dne 19. marca 2003 vseboval ugotovitve, ki ju poimensko zadevajo. Prav to naj bi ju razlikovalo od F. De Estebana Alonsa, ki naj v tem dopisu ne bi bil imenovan.
Da bi lahko ugotovilo, da bi bilo treba F. De Esteban Alonsa vseeno enačiti z osebo, ki je poimensko imenovana ali vsaj osebno vpletena, kot je to podano v točki 76 oziroma v točki 83 izpodbijane sodbe, naj bi se Splošno sodišče oprlo na skupek elementov, ki uradu OLAF na datum posredovanja dopisa z dne 19. marca 2003 niso bili znani in ki so navedeni šele v sklepu o ustavitvi postopka, ki ga je izdalo nacionalno sodišče deset let pozneje. Zakonitost akta pa naj bi se presojala glede na elemente, s katerimi je bil avtor seznanjen na dan njegovega sprejetja. Splošno sodišče naj bi nezakonito nadomestilo institucijo s tem, da je zakonitost ravnanja Komisije preučilo glede na dejstva, s katerimi ta ni bila seznanjena.
Na dan odpošiljanja tega dopisa naj bi bilo očitno in neizpodbitno le dejstvo, da je bil F. De Esteban Alonso od januarja 1993 do januarja 1997 direktor v okviru Eurostata, in sicer v hierarhičnem položaju med obema osumljenima uradnikoma. Po mnenju Komisije ta okoliščina ne zadostuje za ugotovitev, da je bila „osebna vpletenost [zadevne osebe] več kot verjetna“, kot je navedeno v točki 71 izpodbijane sodbe, niti da jo je treba „enačiti z osebami, ki so poimensko imenovane v ugotovitvah urada OLAF“, kot je Splošno sodišče navedlo v točki 77 iste sodbe. To sodišče naj bi zamešalo osebe, katerih pričanje je lahko služilo preiskavi, in osebe, na katere se je nanašal dovolj resen sum. Ti kategoriji oseb pa naj bi bili v različnih pravnih položajih, zlasti glede procesnih jamstev. Prav tako naj urad OLAF na dan odpošiljanja navedenega dopisa ne bi imel dovolj podatkov, da bi lahko štel, da je F. De Esteban Alonso „osebno vpleten“. O „možnosti osebne vpletenosti“ naj ne bi bilo mogoče sklepati zgolj na podlagi ugotovitve, da je imela zadevna oseba določeno funkcijo v zadevni službi.
F. De Esteban Alonso navaja, da čeprav v ugotovitvah iz poročila urada OLAF ni bil „poimensko imenovan“, je bil vseeno „osebno vpleten“. Dopis z dne 19. marca 2003 naj bi se nanj implicitno, vendar nujno, nanašal, ob upoštevanju njegovega statusa direktorja direktorata za informatiko, publikacije in zunanje odnose Eurostata in nadrejenega D. Byka. Zato naj bi bila 4. aprila 2013, potem ko je urad OLAF francoskim pravosodnim organom poslal ta dopis, proti njemu uvedena preiskava. Prav tako naj bi bil predmet preiskave na podlagi informacij iz navedenega dopisa. Splošno sodišče naj bi se v nasprotju s trditvami Komisije v pritožbi oprlo na elemente iz istega dopisa, ki so bili preprosto potrjeni s sklepom o ustavitvi postopka.
Komisija v repliki trdi, da v dopisu z dne 19. marca 2003 ni nobenega implicitnega napotila na F. De Estebana Alonsa. Na ta dan naj ne bi bila ugotovljena nobena, niti zelo oddaljena, zveza med zadevno osebo in premetom preiskave.
F. De Esteban Alonso v dupliki navaja, da ga je Komisija razbremenila njegove dolžnosti nerazkritja informacij, ne da bi bil o tem obveščen, že z 29. januarjem 2004, torej dolgo preden je bil pozvan pred preiskovalnega sodnika, kar naj bi dokazovalo, da je Komisija dobro vedela, da je bil
ab initio
obdolžen z dopisom z dne 19. marca 2003.
Presoja Sodišča
Komisija s prvim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je napačno pravno opredelilo dejansko stanje s tem, da je menilo, da je F. De Esteban Alonso v dopisu z dne 19. marca 2003„poimensko imenovan“ v smislu člena 4, prvi odstavek, Sklepa 1999/396, ali vsaj kot „osebno vpleten“ v smislu iste določbe, kar naj bi povzročilo obveznost urada OLAF, da ga obvesti o dejanjih, ki bi se mu lahko očitala.
Uvodoma je treba opozoriti, da je treba v skladu s to določbo „[o] vsaki možni osebni vpletenosti člana, uradnika ali uslužbenca Komisije […] zainteresirano stran takoj obvestiti, pod pogojem, da to ne ogrozi preiskave. V nobenem primeru se ne sme v ugotovitvah ob koncu preiskave poimensko imenovati člana, uradnika ali uslužbenca Komisije, ne da bi zainteresirana stran imela možnost izraziti svoja stališča o vseh dejstvih, ki se nanašajo nanjo.“
Ta določba razlikuje med dvema primeroma, ki jima pripisuje različne pravne posledice. Na eni strani je treba uradniku Komisije, ki je poimensko imenovan v preiskavi urada OLAF, dati možnost izjave, preden bi se na koncu preiskave sprejele ugotovitve v zvezi z njim. Po drugi strani mora biti osebno vpleteni uradnik Komisije obveščen hitro, če to ne ogroža preiskave.
V obeh primerih je treba šteti, da je ob upoštevanju cilja Sklepa 1999/396 o pogojih za izvajanje notranjih preiskav uradnik Komisije lahko predmet kvalifikacij, navedenih v členu 4 tega sklepa, le med preiskavo OLAF in najpozneje ob njenem koncu.
Na prvem mestu, glede izenačitve F. De Estebana Alonsa z osebami, ki so poimensko imenovane, je treba ugotoviti, da ta v dopisu z dne 19. marca 2003 ni imenovan.
Tako je Splošno sodišče zadevni osebi ta status priznalo na podlagi široke razlage pojma „poimensko imenovana“ oseba. V skladu s točko 77 izpodbijane sodbe je tako enačenje upravičeno glede na naloge, ki jih je F. De Esteban Alonso opravljal v času dejanskega stanja in ki so ga hierarhično umeščale med njegovega neposredno nadrejenega, Y. Francheta, direktorja Eurostata, in njegovega podrejenega, D. Byka, vodjo oddelka, ki sta v dopisu z dne 19. marca 2003 oba imenovana.
Vendar, kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 40 in 41 sklepnih predlogov, bi tako široko pojmovanje pojma „poimensko imenovani“ uradnik pripeljalo do enačenja tega pojma s pojmom „osebno vpleteni“ uradnik ali uslužbenec in bi razlikovanju med tema položajema, določenemu v členu 4, prvi odstavek, Sklepa 1999/396, odvzelo vsakršno uporabnost. Zato opredelitev F. De Estebana Alonsa kot uradnika, ki je „poimensko imenovan“, temelji na napačni razlagi te določbe.
Zato je Splošno sodišče na podlagi napačne razlage člena 4, prvi odstavek, Sklepa 1999/396 napačno pravno opredelilo dejansko stanje s tem, da je menilo, da je bil F. De Esteban Alonso v dopisu z dne 19. marca 2003„poimensko imenovan“ v smislu te določbe.
Na drugem mestu, glede opredelitve tožeče stranke kot uradnika, ki je „osebno vpleten v dejanja, na katerih temelji ta zadeva“, ki jo je Splošno sodišče podredno navedlo v točki 83 izpodbijane sodbe, je treba navesti te ugotovitve.
Ob upoštevanju časovnega elementa, povezanega s to opredelitvijo, kot izhaja iz točke 36 te sodbe, se Splošno sodišče, kot trdi Komisija, ni moglo opreti na ugotovitve, ki izhajajo iz sklepa o ustavitvi postopka.
Le iz dejanskih ugotovitev, podanih v točkah 75 in 76 izpodbijane sodbe, pa izhaja, da je iz dopisa z dne 19. marca 2003 in končnega poročila urada OLAF razvidno, da je imel F. De Esteban Alonso v Eurostatu pomemben hierarhični položaj, ki je bil blizu osebama, imenovanima v tem dopisu in tem končnem poročilu, in da se je navedeni dopis nanašal na vpletene „uradnike Skupnosti“, ne da bi bili jasno identificirani. Čeprav bi bilo na podlagi teh elementov mogoče sklepati, da bi zadevna oseba lahko zagotovila koristne informacije v okviru kazenske preiskave, pa nasprotno ne zadostujejo za to, da bi se jo štelo za „osebno vpleteno“, torej v obravnavanem primeru za mogočo sostorilko dejanj goljufije ali zlorabe zaupanja, glede storitve katerih je obstajal sum.
V zvezi s tem je treba poudariti, da je bila osebna odgovornost F. De Estebana Alonsa za očitana dejanja tako nejasno razvidna iz dopisa z dne 19. marca 2003 in končnega poročila urada OLAF, da so francoski pravosodni organi zoper njega uvedli preiskavo šele 9. septembra 2008 in šele po tem, ko je bil zaslišan kot priča. Predlog za pregon z uveljavljanjem premoženjskopravnega zahtevka zoper neznanega storilca, ki ga je Komisija vložila 10. julija 2003, ne more omajati te presoje, ker se ni osebno nanašal na nanj.
Iz tega sledi, da je Splošno sodišče pri presoji storilo še eno napako pri pravni opredelitvi dejanskega stanja, ko je presodilo, da je treba glede na rezultate preiskave šteti, da je F. De Esteban Alonso osebno vpleten v dejanja, ki so bila predmet preiskav.
Iz prej navedenih preudarkov izhaja, da je treba prvemu pritožbenemu razlogu ugoditi.
Drugi pritožbeni razlog
Trditve strank
Drugi pritožbeni razlog se nanaša na to, da naj bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točkah od 97 do 109 izpodbijane sodbe menilo, da člen 9(4) Uredbe št. 1073/1999 Komisiji preprečuje, da bi pri nacionalnih pravosodnih organih vložila predlog za pregon z uveljavljanjem premoženjskopravnega zahtevka, preden je bilo predloženo končno poročilo urada OLAF.
Na prvem mestu, člen 9(4) Uredbe št. 1073/1999 naj bi določal le, da morajo institucije na podlagi preiskav „sprožiti ustrezne postopke, predvsem disciplinske ali sodne, kakor zahtevajo rezultati teh preiskav“, in naj Komisiji ne bi preprečeval, da zadevo predloži nacionalnim kazenskim sodiščem pred koncem preiskave urada OLAF.
Na drugem mestu, razlaga Splošnega sodišča naj bi pripeljala do paradoksalnega položaja, ki ni predviden v besedilih, in sicer, da bi bila institucija, če preiskava urada OLAF ne bi potekala, popolnoma prosta, da kadar koli poda predlog za pregon, medtem ko bi to pravico avtomatično izgubila ob uvedbi preiskave urada OLAF in vse do konca te preiskave.
Na tretjem mestu, predlog za pregon naj nikakor ne bi bil dokončen in naj bi ga bilo mogoče kadar koli spremeniti.
Na četrtem mestu, pravica Komisije, da vloži predlog za pregon z uveljavljanjem premoženjskopravnega zahtevka, naj bi izhajala neposredno iz primarnega prava, saj naj bi bila določena v členu 335 PDEU, v skladu s katerim ima Unija, ki „jo zastopa Komisija“, „kar najširšo pravno in poslovno sposobnost, ki jo pravnim osebam priznava nacionalna zakonodaja […] [, ter je] zlasti […] lahko stranka v sodnem postopku“. Te možnosti naj nikakor ne bi bilo mogoče omejiti z aktom sekundarne zakonodaje. Zato bi morala imeti Komisija možnost, da kadar koli vloži predlog za pregon, če meni, da je to primerno in če so izpolnjeni pogoji, določeni v nacionalnem pravu.
Na petem mestu, Splošno sodišče naj bi v točki 100 izpodbijane sodbe iz člena 25 Priloge IX h Kadrovskim predpisom napačno sklepalo, da do posredovanja informacij sodnemu organu, ki omogočajo uvedbo ali razširitev nacionalnega kazenskega postopka, ne sme priti pred koncem preiskave urada OLAF.
Na šestem mestu, Komisija poleg napačne razlage člena 9(4) Uredbe št. 1073/1999, ki jo je podalo Splošno sodišče, meni, da ni nobenega utemeljenega razloga za omejitev možnosti Komisije, da vloži predlog za pregon pri nacionalnih sodiščih. Prvič, v francoskem pravu naj bi bil predlog za pregon, razen če vlagatelj nima zadostnih dokazov, da lahko pri kazenskem sodišču neposredno vloži zasebno tožbo, edini način, da vlagatelj dobi odškodnino. Drugič, predlog za pregon v francoskem pravu naj ne bi bil nujno vložen zoper identificirane osebe. Lahko se vloži zoper neznanega storilca, kar naj bi Komisija prav zaradi previdnosti storila v obravnavani zadevi. Tretjič, vložitev predloga za pregon na začetku preiskave bi bila lahko potrebna za zaščito pravic Komisije, ne glede na negotovost upravne preiskave, nad katero ta institucija nima nadzora, zlasti glede njenega trajanja. Razlaga, ki jo je podalo Splošno sodišče, naj bi praktično povzročila prenos pooblastila za vložitev predloga za pregon na urad OLAF, česar naj zakonodajalec Unije ne bi nikoli predvidel.
F. De Esteban Alonso trdi, da je Splošno sodišče v točkah od 123 do 125 sodbe z dne 8. julija 2008, Franchet in Byk/Komisija (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
), razsodilo, da se je dopis z dne 19. marca 2003 nanašal na notranjo preiskavo. Na podlagi tega dopisa pa naj bi mu bila odvzeta imuniteta in naj bi bil pozvan v okviru izvrševanja zaprosila za pravno pomoč. Zato bi moral biti na podlagi te sodbe in notranjih določb urada OLAF obveščen in zaslišan o dejstvih, ki se nanašajo nanj, preden je bil ta dopis poslan francoskim pravosodnim organom.
Jamstva, povezana z disciplinskim postopkom, bi bilo treba nujno
a fortiori
uporabiti, kadar notranja preiskava privede do predložitve zadeve nacionalnemu sodnemu organu. Obveznost počakati na ugotovitve iz poročila o notranji preiskavi, preden se zadeva predloži sodišču, in obveznost, da se osebi, ki je predmet te preiskave, omogoči, da se seznani z očitki zoper njo, naj bi bili bistveni postopkovni jamstvi za varstvo temeljnih pravic in naj Komisiji ne bi odvzemala pravice do učinkovitega sodnega varstva. Zato naj v točki 109 izpodbijane sodbe pravo ne bi bilo napačno uporabljeno.
Presoja Sodišča
Najprej je treba opozoriti, da se v skladu s členom 9(4) Uredbe 1073/1999 „[p]oročila, pripravljena po opravljeni notranji preiskavi, in vsi koristni dokumenti v zvezi s preiskavo […] pošljejo zadevni instituciji, organu, uradu ali agenciji“ in da „[i]nstitucija, organ, urad ali agencija na podlagi notranje preiskave sproži ustrezne postopke, predvsem disciplinske ali sodne, kakor zahtevajo rezultati teh preiskav, in o tem poroča direktorju [urada OLAF] v roku, ki ga ta določi v ugotovitvah na koncu poročila“.
Najprej je treba ugotoviti, da, kot je Splošno sodišče poudarilo v točki 100 izpodbijane sodbe, niti zgoraj navedena določba niti nobena druga določba zadevni instituciji izrecno ne prepoveduje, da pred koncem preiskave urada OLAF zadevo predloži sodnemu organu, če meni, da razpolaga z informacijami ali elementi, ki lahko utemeljijo uvedbo sodne preiskave ali lahko pomenijo dokaze, ki so koristni za tako preiskavo.
Dalje, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 59 sklepnih predlogov, take prepovedi tudi ni mogoče izpeljati iz besedila člena 9(4) Uredbe št. 1073/1999. Ta določba predpisuje le, da mora zadevna institucija na podlagi notranje preiskave urada OLAF sprožiti ustrezne postopke, med drugim sodne, kakor zahtevajo rezultati teh preiskav, in njen namen ni omejiti pooblastila Komisije, da pred koncem preiskave urada OLAF sproži kazenski pregon ali da zlasti kot vlagatelj premoženjskopravnega zahtevka sodeluje v sodnem postopku.
Nazadnje, niti okoliščina – tudi če bi bila dokazana – da Komisija ne bi mogla uvesti disciplinskega postopka, preden se ne bi končale preiskave urada OLAF, niti člen 25 Priloge IX h Kadrovskim predpisom, ki določa, da „[č]e pa uradnika za ta ista dejanja kazensko preganjajo, se končna odločitev sprejme šele po pravnomočni sodbi sodišča, ki je obravnavalo zadevo“, se ne nanašata na vprašanje, ali lahko institucija, kot je Komisija, vloži predlog za pregon pri nacionalnem pravosodnem organu pred koncem preiskave urada OLAF. Zato je Splošno sodišče napačno menilo, da je v njem mogoče najti argumente za podporo njegovi razlagi člena 9(4) Uredbe št. 1073/1999.
Iz navedenega izhaja, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je štelo, da člen 9(4) Uredbe št. 1073/1999 Komisiji prepoveduje vložitev predloga za pregon z uveljavljanjem premoženjskopravnega zahtevka pri nacionalnem sodišču pred predložitvijo končnega poročila urada OLAF.
Vendar, čeprav člen 9(4) Uredbe št. 1073/1999 ne omejuje pravice Komisije, da vloži predlog za pregon zoper enega od svojih uradnikov, pa mora ta institucija v razmerju do takega uradnika upoštevati dolžnost skrbnega ravnanja. Ta dolžnost odraža ravnovesje med vzajemnimi pravicami in obveznostmi, ki so ga Kadrovski predpisi ustvarili v razmerjih med javnimi uslužbenci in njihovo upravo. Skupaj z načelom dobrega upravljanja to ravnovesje zlasti pomeni, da organ pri odločanju o položaju uradnika upošteva vse dejavnike, ki bi lahko vplivali na njegovo odločitev, in da pri tem upošteva ne le interes službe, temveč tudi interes zadevnega uradnika (sodbi z dne 23. oktobra 1986, Schwiering/Računsko sodišče,
321/85
,
EU:C:1986:408
, točka
, in z dne 4. februarja 1987, Maurissen/Računsko sodišče,
417/85
,
EU:C:1987:61
, točka
).
Glede na svojo dolžnost skrbnega ravnanja lahko Komisija, kadar je bila uvedena preiskava urada OLAF in ta še teče, poimenski predlog za pregon proti enemu od svojih uradnikov brez tveganja, da bi storila napako pri presoji, poda le, če so rezultati te preiskave že dovolj predvidljivi, da se jih lahko pričakuje, in če se osebna vpletenost navedenega uradnika ne zdi dvomljiva. Vendar je treba v obravnavanem primeru poudariti, da tak očitek Komisiji ni upravičen, ker se predlog za pregon z uveljavljanjem premoženjskopravnega zahtevka, ki ga je vložila, ni nanašal na F. De Estebana Alonsa, ampak zoper neznanega storilca.
Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba drugemu pritožbenemu razlogu prav tako ugoditi.
Tretji pritožbeni razlog
Trditve strank
Komisija s tretjim pritožbenim razlogom, ki ga je navedla podredno, trdi, da Splošno sodišče ni moglo ugoditi odškodninski tožbi F. De Estebana Alonsa, ker ni dovolj neposredne vzročne zveze med ravnanjem institucije in zatrjevano škodo.
V skladu s sodbo z dne 4. oktobra 2006, Tillack/Komisija (
T‑193/04
,
EU:T:2006:292
, točka
), naj bi bila končna poročila urada OLAF le priporočila ali mnenja, katerih učinek naj ne bi bil ta, da nacionalni pravosodni organ zavezujejo glede ukrepov, ki jih je treba iz njih izpeljati. Odločitev o vrsti ukrepov, ki jih je treba izvesti, naj bi pripadala le nacionalnim pravosodnim organom. Komisija ob sklicevanju na točke od 122 do 125 iste sodbe trdi, da je Splošno sodišče iz tega razloga lahko razsodilo, da tožeča stranka ni dokazala obstoja dovolj neposredne vzročne zveze med posredovanjem informacij nacionalnim pravosodnim organom s strani urada OLAF na podlagi člena 10(2) Uredbe št. 1073/1999 in zatrjevano škodo. To razlogovanje bi bilo treba po analogiji uporabiti za predlog Komisije za pregon zoper neznanega storilca z uveljavljanjem premoženjskopravnega zahtevka, ki se obravnava v tej zadevi.
Poleg tega naj niti dopis z dne 19. marca 2003 niti končno poročilo urada OLAF ne bi imenovala F. De Estebana Alonsa niti naj ne bi omogočala njegove identifikacije, kot da je sodeloval pri naznanjenih dejanjih. Poleg tega naj bi Komisija vložila predlog za pregon zoper neznanega storilca in ne zoper zadevno osebo. F. De Esteban Alonso naj bi bil neposredno vpleten šele po posredovanju nacionalnih organov in prav po odločitvi o uvedbi preiskave zoper njega. Posredovanje dopisa z dne 19. marca 2003 naj torej, v nasprotju s tem, kar je navedeno v točki 131 izpodbijane sodbe, ne bi bilo vzrok za „občutek nepravičnosti, nemoči in frustracije“, na katerega se sklicuje zadevna oseba. Prav tako naj bi Splošno sodišče v točki 130 navedene sodbe okrnitev časti in poklicnega ugleda zadevne osebe pripisalo predlogu za pregon, ki ga je podala Komisija, in ne preiskavi zoper F. De Estebana Alonsa, ki so jo vodili pravosodni organi.
F. De Esteban Alonso opozarja, da je bila nepremoženjska škoda zaradi negotovosti in zaskrbljenosti uslužbenca, ki je bila zaradi odločitve Komisije neupravičeno podaljšana, že priznana v sodni praksi. Splošno sodišče naj bi v sodbi z dne 8. julija 2008, Franchet in Byk/Komisija (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
), razsodilo, da sta tožeči stranki zaradi nezakonitega ravnanja urada OLAF in Komisije morali občutiti krivico in nezadovoljstvo ter okrnitev njune časti in poklicni ugled, in naj bi zato Komisiji naložilo povračilo te nepremoženjske škode. V obravnavani zadevi naj bi odločitev o sprožitvi sodnega postopka, medtem ko notranja preiskava, ki jo je vodil urad OLAF, še vedno ni bila končana, ter nato vložitev pritožbe zoper sklep o ustavitvi postopka in vložitev kasacijske pritožbe, čeprav Komisija ni imela dovolj natančnih in upoštevnih informacij, nujno zelo resno okrnila čast in poklicni ugled zadevne osebe.
Presoja Sodišča
V skladu s tretjim pritožbenim razlogom naj bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je ugodilo odškodninski tožbi tožeče stranke, čeprav naj med posredovanjem dopisa francoskim pravosodnim organom z dne 19. marca 2003 in odločitvijo Komisije, da zoper neznanega storilca vloži predlog za pregon, ne da bi obvestila F. De Esteban Alonsa na eni strani ter nepremoženjsko škodo, ki jo ta zatrjuje, na drugi strani, ne bi bilo vzročne zveze.
Res je, da je Splošno sodišče v točki 130 izpodbijane sodbe presodilo, da je to, da je Komisija pri francoskih pravosodnih organih vložila predlog za pregon z uveljavljanjem premoženjskopravnega zahtevka, preden je bila preiskava urada OLAF končana, okrnilo čast in poklicni ugled F. De Estebana Alonsa, in da je ta škoda neposredna posledica ravnanja Komisije. Splošno sodišče je v naslednji točki sodbe ugotovilo, da je to, da je urad OLAF navedenim pravosodnim organom poslal dopis z dne 19. marca 2003, ki je impliciral zadevno osebo, ne da bi se ta lahko izjavila ali bila o tem vsaj obveščena, tej osebi povzročilo nepremoženjsko škodo, ki izhaja iz dejstva, da se ni mogla braniti niti izjaviti glede dejanj, zaradi katerih je bil zoper njo sprožen kazenski pregon, in da je ta škoda posledica nezakonitega ravnanja urada OLAF.
Vendar niti okrnitev časti in poklicnega ugleda F. De Estebana Alonsa niti občutek krivice, nemoči in nezadovoljstva, ki ga je ta v skladu s točko 131 izpodbijane sodbe imel zaradi tega, ker se ni mogel izjaviti, nista neposredna posledica ravnanja urada OLAF ali Komisije. Opozoriti je namreč treba, da v dopisu z dne 19. marca 2003 zadevna oseba ni bila niti imenovana niti je ni bilo mogoče identificirati in da ta tudi v predlogu za pregon, ki ga je podala Komisija in ki poleg tega ni bil usmerjen proti njej, temveč proti neznanemu storilcu, ni bila imenovana. Zatrjevano škodo pa je, nasprotno, neposredno povzročila preiskava proti F. De Estebanu Alonsu, za katero so se francoski organi odločili leta 2008, in potem proces proti njemu.
Iz tega sledi, da je Splošno sodišče napačno ugotovilo obstoj neposredne vzročne zveze med ravnanjem urada OLAF in Komisije leta 2003 ter nepremoženjsko škodo, ki jo je utrpela zadevna oseba.
Zato je treba ugoditi tudi tretjemu pritožbenemu razlogu.
Iz vseh zgoraj navedenih preudarkov izhaja, da je treba izpodbijano sodbo razveljaviti.
Tožba pred Splošnim sodiščem
Sodišče lahko v skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije v primeru razveljavitve odločitve Splošnega sodišča samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje.
V obravnavanem primeru mora Sodišče dokončno odločiti o tej zadevi, ker stanje postopka to dovoljuje.
Iz zgoraj navedenega izhaja, da urad OLAF ni ravnal nezakonito, ko se je odločil, da nacionalnim pravosodnim organom pošlje dopis z dne 19. marca 2003, in da Komisija s tem, da je 10. julija istega leta pri teh organih vložila predlog za pregon z uveljavljanjem premoženjskopravnega zahtevka, ni kršila člena 9(4) Uredbe št. 1073/1999. Poleg tega, kot je presodilo Splošno sodišče, tožeča stranka ni pravno zadostno dokazala, da je Komisija storila napako s tem, da je pred francoskimi kazenskimi sodišči s pritožbo in nato s kasacijsko pritožbo izpodbijala sklep o ustavitvi postopka.
Zato prvi pogoj za vzpostavitev odgovornosti Unije, in sicer nezakonitost ravnanja, ki se očita institucijam, ni izpolnjen. Tožbo je zato treba zavrniti, ne da bi bilo treba preučiti druge pogoje za vzpostavitev odgovornosti Unije.
Stroški
Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da Sodišče, če je pritožba utemeljena in če samo dokončno odloči v sporu, odloči tudi o stroških.
V obravnavanem primeru je treba upoštevati dejstvo, da je bila tožeča stranka predmet preiskave v okviru kazenskega postopka, ki sta ga sprožila urad OLAF in Komisija ter ki je trajal osem let in se je končal s popolno ustavitvijo postopka. V teh okoliščinah je treba odločiti, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

1.
Sodba Splošnega sodišča Evropske unije z dne 11. junija 2019, De Esteban Alonso/Komisija (
T‑138/18
,
EU:T:2019:398
), se razveljavi.

2.
Tožba v zadevi T‑138/18 se zavrne.

3.
Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.