CELEX: 62016CJ0196
Procedimiento prejudicial
Medio ambiente
Directiva 85/337/CEE
Directiva 2011/92/UE
Posibilidad de proceder a posteriori a la evaluación de impacto ambiental de una planta de generación de energía a partir de biogás en servicio para obtener una nueva autorización

Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación del artículo 191 TFUE y del artículo 2 de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (
DO 2012, L 26, p. 1
).
Dichas peticiones se han presentado en una serie de litigios entre el Comune di Corridonia (municipio de Corridonia, Italia), el Comune di Loro Piceno (municipio de Loro Piceno, Italia) y el Sr. Marcello Bartolini y otros particulares (en lo sucesivo, «Sr. Bartolini y otros»), por una lado, y la Provincia di Macerata (provincia de Macerata, Italia), por otro, en relación con las decisiones en virtud de las cuales esa provincia concluyó que las plantas de generación de energía eléctrica a partir de biogás VBIO1 Società Agricola Srl (en lo sucesivo, «VBIO1») y de VBIO2 Società Agricola Srl (en lo sucesivo, «VBIO2») respetaban las exigencias ambientales, al cabo de los procedimientos de evaluación efectuados con posterioridad a la construcción y a la entrada en servicio de esas instalaciones y a raíz de la anulación de una primera autorización.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
El considerando sexto de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (
DO 1985, L 175, p. 40
; EE 15/06, p. 9), en su versión modificada por la Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 (
DO 2009, L 140, p. 114
) (en lo sucesivo, «Directiva 85/337), enuncia:
«[…] la autorización de los proyectos públicos y privados que puedan tener repercusiones considerables sobre el medio ambiente sólo debería concederse después de una evaluación previa de los efectos importantes que dichos proyectos puedan tener sobre el medio ambiente; […]».
El artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337 es del siguiente tenor:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos. Estos proyectos se definen en el artículo 4.»
El artículo 4, apartados 1 a 3, de dicha Directiva prevé:
«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 2, los proyectos enumerados en el anexo I serán objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10.
2.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 2, por lo que respecta a los proyectos enumerados en el anexo II, los Estados miembros determinarán:
a)
mediante un estudio caso por caso, o
b)
mediante umbrales o criterios establecidos por el Estado miembro,
si el proyecto será objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10.
Los Estados miembros podrán decidir la aplicación de ambos procedimientos contemplados en las letras a) y b).
3.   Cuando se examine caso por caso o se establezcan umbrales o criterios a los efectos del apartado 2, se tendrán en cuenta los criterios pertinentes de selección establecidos en el anexo III.»
La Directiva 2011/92, que sustituyó a la Directiva 85/337, prevé disposiciones en esencia idénticas a las citadas en los apartados precedentes.
Derecho italiano
El artículo 29 del Decreto legislativo n. 152 — Norme in materia ambientale (Decreto legislativo n.
o
152 por el que se aprueban normas medioambientales), de 3 de abril de 2006 (suplemento ordinario a la GURI n.
o
88, de 14 de abril de 2006), establece:
«1.   La evaluación de impacto ambiental, para los proyectos de trabajos y de intervenciones a los que resulten aplicables las disposiciones del presente decreto, es un requisito previo o forma parte del procedimiento de autorización o de aprobación. Las decisiones de autorización o de aprobación adoptadas sin la previa evaluación de impacto ambiental, cuando se exija ésta, podrán ser anuladas por violación de ley.
[…]
4.   En caso de construcción de las plantas sin su previo sometimiento a las fases del procedimiento de selección o de evaluación, infringiendo lo dispuesto en el presente título III, y en el caso de anomalías de aplicación como prevén las decisiones finales, la autoridad competente, tras evaluar el alcance del perjuicio medioambiental causado y el derivado de la aplicación de la sanción, ordenará la suspensión de los trabajos y podrá ordenar la demolición y el restablecimiento del estado original y de la situación medioambiental a cargo y a expensas del responsable, determinando los plazo y las modalidades, o, en caso de incumplimiento, de oficio. El reembolso de esos gastos se producirá según las modalidades y los efectos previstos por el texto único de las disposiciones legales relativas al cobro de ingresos en capital del Estado aprobado por el Real Decreto n.
o
639, de 14 de abril de 1910, relativo al cobro de ingresos en capital del Estado.
5.   En caso de anulación judicial o en virtud del principio de autotutela, de autorizaciones o concesiones expedidas previa evaluación de impacto ambiental, o bien de anulación del dictamen de compatibilidad medioambiental, las facultades mencionadas en el apartado 4 se ejercitarán después de que se haya llevado a cabo una nueva evaluación de impacto ambiental.
[…]»
Litigios principales y cuestión prejudicial
Asunto C‑196/16
El 19 de octubre de 2011, VBIO1 solicitó a la Regione Marche (región de Las Marcas, Italia) autorización para construir y explotar una planta de generación de energía eléctrica a partir de biogás obtenido de la descomposición anaeróbica de biomasa, en el territorio del municipio de Corridonia.
Con arreglo a la legge Regione Marche n. 7/2004 (Ley de la región de Las Marcas n.
o
7/2004), VBIO1 había presentado asimismo ese proyecto a la provincia de Macerata, el 4 de octubre de 2011, para que ésta efectuara un examen preliminar de la necesidad de una evaluación ambiental.
Sin embargo, se dio por concluido dicho procedimiento el 26 de enero de 2012, después de la modificación de la Ley de la región de Las Marcas n.
o
7/2004, por la legge Regione Marche n. 20/2011 (Ley de la región de Las Marcas n.
o
20/2011), que entró en vigor el 9 de noviembre de 2011 y en virtud de la cual los proyectos que no alcanzaran determinado umbral de potencia térmica ya no se sometían a la evaluación de su impacto ambiental.
En consecuencia, la región de las Marcas autorizó, mediante decisión de 5 de junio de 2012, la construcción y la explotación de esa planta en el municipio de Corridonia, que impugnó dicha decisión ante el Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de las Marcas, Italia).
Mediante resolución de 10 de octubre de 2013, ese órgano jurisdiccional anuló la citada decisión debido a la inaplicabilidad de la Ley de la región de Las Marcas n.
o
20/2011 y, en cualquier caso, a la incompatibilidad de las disposiciones pertinentes de esa Ley con la Directiva 2011/92. Dicha resolución fue ratificada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia).
En aplicación de las consecuencias de dicha anulación, VBIO1 paralizó el funcionamiento de la planta en cuestión y solicitó a la provincia de Macerata un examen preliminar de la necesidad de una evaluación de impacto ambiental de dicha planta.
El 15 de noviembre de 2013, la provincia de Macerata decidió que era necesario realizar tal evaluación y, como resultado de ella, estimó, el 7 de julio de 2014, que la referida planta respetaba las exigencias ambientales.
El municipio de Corridonia interpuso un recurso de anulación de esas decisiones ante el Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de las Marcas), alegando que la evaluación no era conforme ni con el artículo 191 TFUE ni con el artículo 2, apartados 1 a 3, de la Directiva 85/337, sustituida por la Directiva 2011/92, toda vez que había sido realizada con posterioridad a la construcción de la planta afectada.
Asunto C‑197/16
El 16 de diciembre de 2011 VBIO2 solicitó a la región de Las Marcas autorización para construir y explotar, en el territorio del municipio de Loro Piceno, una planta de generación de energía eléctrica del mismo tipo que la controvertida en el asunto C‑196/16.
El 29 de junio de 2012 se concedió esa autorización a VBIO2, sin realizar previamente una evaluación de impacto ambiental de la referida planta.
El municipio de Loro Piceno y el Sr. Bartolini y otros impugnaron dicha decisión ante el Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de las Marcas).
Mediante sentencia de 22 de mayo de 2013 (n.
o
93/2013), la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Italia) consideró que la legge Regione Marche n. 3/2012 (Ley de la región de Las Marcas n.
o
3/2012), por la que se deroga la Ley de la región de Las Marcas n.
o
7/2004 el 20 de abril de 2012, sin modificar, sin embargo, los criterios de identificación de los proyectos sujetos a una evaluación de impacto ambiental, era inconstitucional debido a su falta de conformidad al Derecho de la Unión en la medida en que no imponía que se tomaran en consideración los criterios fijados en el anexo III de la Directiva 2011/92, con arreglo al artículo 4, apartado 3, de ésta.
El 10 de octubre de 2013, el Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de las Marcas) anuló la autorización concedida a VBIO2, que interpuso recurso de casación ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado).
VBIO2 solicitó a la provincia de Macerata que efectuara un examen preliminar de la necesidad de proceder a una evaluación de impacto ambiental de la planta de que se trata.
Mediante decisión de 19 de noviembre de 2013, la provincia de Macerata resolvió que era necesario proceder a dicha evaluación.
El municipio de Loro Piceno y el Sr. Bartolini y otros solicitaron al Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de las Marcas) la anulación de esa decisión y la suspensión de la misma como medida cautelar.
El citado órgano jurisdiccional desestimó la solicitud de suspensión por considerar que el mero hecho de que la planta de que se trata estuviera sujeta al procedimiento de evaluación de impacto ambiental no suponía un perjuicio grave e irreparable para los particulares que residían en la zona afectada.
Las autoridades competentes de la provincia de Macerata adoptaron, el 10 de febrero de 2015, una decisión por la que declaraban que la planta controvertida en el litigio principal era conforme a las exigencias medioambientales.
El municipio de Loro Piceno y el Sr. Bartolini y otros recurrieron ante el Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de las Marcas) solicitando que se anulara esa decisión.
En los asuntos C‑196/16 y C‑197/16, el Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de las Marcas) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«Habida cuenta de lo dispuesto en el artículo 191 TFUE y en el artículo 2 de la Directiva [2011/92], ¿es compatible con el Derecho de la Unión la tramitación de un procedimiento de examen de la necesidad de una evaluación de impacto ambiental (y, en su caso, de evaluación de impacto ambiental) una vez construida la planta, cuando la correspondiente autorización haya sido anulada por el juez nacional por no haberse efectuado el examen de la necesidad de una evaluación de impacto ambiental, pues había sido excluido basándose en una normativa interna contraria al Derecho de la Unión?»
Sobre la cuestión prejudicial
En estos dos asuntos, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el artículo 191 TFUE y el artículo 2 de la Directiva 2011/92, se oponen, en circunstancias como las del litigio principal, a que se regularice la omisión de una evaluación de impacto ambiental de un proyecto de planta requerida por la Directiva 85/337, a raíz de la anulación de la autorización expedida a favor de dicha planta, mediante la realización de dicha evaluación, con posterioridad a la construcción y a la entrada en servicio de esa planta.
Con carácter preliminar, es preciso señalar que el artículo 191 TFUE, cuyo apartado 2 establece los objetivos generales en materia ambiental (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de marzo de 2015, Fipa Group y otros,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
, apartado
y jurisprudencia citada), no es pertinente para responder a las cuestiones planteadas.
Por otra parte, la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente se apoya en la premisa de que las dos plantas controvertidas en el litigio principal deberían haber sido objeto de una evaluación previa de su impacto ambiental, en virtud del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337, extremo que corresponde apreciar a dicho órgano jurisdiccional.
Por último, en lo que atañe a si, para responder a la cuestión planteada, debe tomarse en consideración la Directiva 85/337, en vigor cuando se presentó la primera solicitud de autorización de VBIO1 y de VBIO2, o la Directiva 2011/92, en vigor cuando se presentó la segunda solicitud, a raíz de la anulación de la primera autorización que se les había concedido, basta señalar que las disposiciones de esas dos directivas, que son o podrían ser pertinentes, y en particular su artículo 2, apartado 1, son, en cualquier caso, en esencia idénticas.
En cuanto a la posibilidad de regularizar
a posteriori
la omisión de una evaluación de impacto ambiental de un proyecto requerida por la Directiva 85/337, en circunstancias como las de los litigios principales, es preciso recordar que el artículo 2, apartado 1, de esa Directiva impone que los proyectos que pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, a efectos del artículo 4 de dicha Directiva, en relación con sus anexos I o II, deben someterse a una evaluación antes de que se otorgue la autorización (sentencia de 7 de enero de 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, apartado
).
Como el Tribunal de Justicia ha también declarado, el carácter previo de tal evaluación se justifica por la necesidad de que, en el proceso de decisión, la autoridad competente tenga en cuenta lo antes posible las repercusiones sobre el medio ambiente de todos los procesos técnicos de planificación y de decisión, siendo el objetivo evitar, desde el principio, causar contaminación o daños, más que combatir posteriormente sus efectos (sentencia de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, apartado
).
En cambio ni la Directiva 85/337 ni la Directiva 2011/92 prevén disposiciones relativas a las consecuencias que conlleva el incumplimiento de esa obligación de evaluación previa.
En virtud del principio de cooperación leal, establecido en el artículo 4 TUE, los Estados miembros están obligados, sin embargo, a eliminar las consecuencias ilícitas de esa violación del Derecho de la Unión. Así pues, las autoridades nacionales competentes están obligadas a adoptar, en el marco de sus competencias, todas las medidas necesarias para poner remedio a la omisión de una evaluación de impacto ambiental, por ejemplo, retirando o suspendiendo una autorización ya concedida, con vistas a efectuar tal evaluación (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de enero de 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, apartados
y
; de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, apartado
, y de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, apartados
,
y
).
Asimismo, incumbe al Estado miembro afectado reparar cualquier perjuicio ocasionado por la omisión de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente requerida por el Derecho de la Unión (sentencia de 7 de enero de 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, apartado
).
Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha declarado que el Derecho de la Unión no se opone a que normas nacionales permitan, en determinados casos, regularizar operaciones o actos que son irregulares desde el punto de vista del Derecho de la Unión (sentencias de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, apartado
; de 15 de enero de 2013, Križan y otros,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, apartado
, y de 17 de noviembre de 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, apartado
).
El Tribunal de Justicia ha precisado que tal posibilidad debe quedar supeditada al requisito de que no ofrezca a los interesados la oportunidad de eludir las normas de Derecho de la Unión o de verse dispensados de su aplicación y de que dicha posibilidad siga siendo excepcional (sentencias de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, apartado
; de 15 de enero de 2013, Križan y otros,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, apartado
, y de 17 de noviembre de 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, apartado
).
Por tanto, el Tribunal de Justicia ha declarado que una normativa que da a un permiso de regularización, que puede ser expedido sin que haya circunstancias excepcionales, los mismos efectos vinculados a una autorización previa de urbanismo incumple las obligaciones de la Directiva 85/337 (véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, apartado
, y de 17 de noviembre de 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, apartado
).
Lo mismo ocurre con una medida legislativa que permita, sin obligar siquiera a una evaluación posterior y sin que se den circunstancias excepcionales, considerar que un proyecto que debería haber sido sometido a una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337, ha sido objeto de tal evaluación, y ello aunque dicha medida afecte únicamente a proyectos cuya autorización ya no es susceptible de recurso jurisdiccional directo como consecuencia de la expiración del plazo para recurrir previsto por la normativa nacional (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de noviembre de 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, apartados
y
).
Además, una evaluación efectuada tras la construcción y la entrada en servicio de una instalación no puede limitarse al impacto ambiental futuro de ésta, sino que también debe tener en cuenta el impacto ambiental ocasionado desde su realización.
Corresponde al órgano jurisdiccional competente apreciar si las disposiciones controvertidas en el litigio principal respetan esas exigencias. Sin embargo, es preciso indicar a este respecto que la circunstancia de que las empresas afectadas hayan efectuado las gestiones necesarias para que realice, en su caso, una evaluación de impacto ambiental de su proyecto, de que la negativa de las autoridades competentes a acceder a esas demandas se haya basado en disposiciones nacionales cuya incompatibilidad con el Derecho de la Unión sólo fue declarada posteriormente, por una sentencia de la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional), y de que la actividad de las instalaciones de que se trata haya sido suspendida parece demostrar más bien que las regularizaciones no estaban permitidas por el Derecho nacional en condiciones similares a las del asunto en el que recayó la sentencia de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), apartado
, y no se trató de eludir las normas del Derecho de la Unión.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión planteada que, en caso de omisión de una evaluación de impacto ambiental de un proyecto requerida por la Directiva 85/337, el Derecho de la Unión, por un lado, exige que los Estados miembros eliminen las consecuencias ilícitas de dicha omisión y, por otro, no se opone a que se efectúe una evaluación de ese impacto para regularizarla, con posterioridad a la construcción y a la entrada en servicio de la planta en cuestión, siempre que:
–
las normas nacionales que permiten esa regularización no ofrezcan a los interesados la oportunidad de eludir las normas del Derecho de la Unión, o de verse dispensados de su aplicación, y
–
la evaluación efectuada para regularizarla no abarque únicamente el impacto ambiental futuro de esa planta, sino que tenga en cuenta también el impacto ambiental ocasionado desde su realización.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

En caso de omisión de una evaluación de impacto ambiental de un proyecto requerida por la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, el Derecho de la Unión, por un lado, exige que los Estados miembros eliminen las consecuencias ilícitas de dicha omisión y, por otro, no se opone a que se efectúe una evaluación de ese impacto para regularizarla, con posterioridad a la construcción y a la entrada en servicio de la planta en cuestión, siempre que:

–
las normas nacionales que permiten esa regularización no ofrezcan a los interesados la oportunidad de eludir las normas del Derecho de la Unión, o de verse dispensados de su aplicación, y

–
la evaluación efectuada para regularizarla no abarque únicamente el impacto ambiental futuro de esa planta, sino que tenga en cuenta también el impacto ambiental ocasionado desde su realización.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.