CELEX: 62017CJ0123
Eelotsusetaotlus
EMÜ Türgi assotsiatsioonileping
Otsus nr 2/76
Artikkel 7
Standstill-tingimus
Türgi kodakondsusega töötaja pereliikmete riigis elamise õigus
Viisanõue liikmesriigi territooriumile sisenemiseks

Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada assotsiatsiooninõukogu, mis loodi Ankaras 12. septembril 1963 ühelt poolt Türgi Vabariigi ja teiselt poolt EMÜ liikmesriikide ja ühenduse alla kirjutatud lepinguga assotsiatsiooni loomise kohta Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel, mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ (
EÜT 1964, 217, lk 3685
; ELT eriväljaanne 11/11, lk 10; edaspidi „assotsiatsioonileping“), 20. detsembril 1976 vastu võetud otsuse nr 2/76 artiklit 7 ja assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 assotsiatsiooni arengu kohta artiklit 13.
Taotlus on esitatud Nefiye Yöni ja Landeshauptstadt Stuttgarti (Stuttgarti linn, liidumaa pealinn, Saksamaa) (edaspidi „Stuttgarti linn“) vahelises vaidluses selle üle, et Stuttgarti linn jättis rahuldamata taotluse väljastada perekonna taasühinemiseks Saksamaal elamise luba.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Assotsiatsioonileping
Assotsiatsioonilepingu artikli 2 lõikest 1 tulenevalt on selle lepingu eesmärk aidata kaasa jätkuvale ja tasakaalustatud kaubandus‑ ja majandussidemete tugevnemisele lepinguosaliste vahel, võttes täiel määral arvesse vajadust tagada Türgi Vabariigi majanduse kiirendatud areng ning parandada Türgi rahva tööhõivet ja elutingimusi.
Selleks on assotsiatsioonilepingus ette nähtud ettevalmistav etapp, mis võimaldab Türgi Vabariigil ühenduse abiga oma majandust tugevdada (artikkel 3), üleminekuetapp, mille jooksul tagavad lepinguosalised tolliliidu järkjärgulise rakendamise ja majanduspoliitikate ühtlustamise (artikkel 4), ning lõppetapp, mis rajaneb tolliliidul ja hõlmab lepinguosaliste majanduspoliitika tihedama koordineerimise (artikkel 5).
Assotsiatsioonilepingu artikkel 6 on sõnastatud järgmiselt:
„Assotsiatsiooni rakendamiseks ja järkjärguliseks arendamiseks kohtuvad lepinguosalised assotsiatsiooninõukogus, mis tegutseb talle [assotsiatsiooni]lepinguga antud volituste raames.“ [siin ja edaspidi on osundatud lepingut tsiteeritud mitteametlikus tõlkes]
Assotsiatsioonilepingu artikkel 8, mis paikneb lepingu II jaotises „Üleminekuetapi rakendamine“, näeb ette:
„Artiklis 4 nimetatud eesmärkide elluviimiseks määrab assotsiatsiooninõukogu enne üleminekuetapi algust vastavalt [lisa]protokolli artiklis 1 sätestatud menetlusele tingimused, korra ja ajakava [EÜ asutamislepingus] nimetatud valdkondi puudutavate sätete rakendamiseks, mida peab arvesse võtma; see kehtib eelkõige käesolevas jaotises sisalduvate valdkondade ning kaitseklauslite suhtes, mis osutuvad otstarbekaks.“
Assotsiatsioonilepingu artikkel 12, mis paikneb lepingu II jaotise 3. peatükis „Muud majandussätted“, näeb ette:
„Lepinguosalised on kokku leppinud, et lähtuvad nende vahel töötajate vaba liikumise järkjärgulisel sisseviimisel [EÜ] artiklitest [39], [40] ja [41].“
Lisaprotokoll
23. novembril 1970 Brüsselis allkirjastatud lisaprotokoll, mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 19. detsembri 1972. aasta määrusega (EMÜ) nr 2760/72 (
EÜT 1972, L 293, lk 1
; ELT eriväljaanne 11/11, lk 41; edaspidi „lisaprotokoll”), on selle artikli 62 kohaselt assotsiatsioonilepingu lahutamatu osa ning sätestab vastavalt artiklile 1 nimetatud lepingu artiklis 4 toodud üleminekuetapi rakendamise tingimused, korra ja ajakava.
Lisaprotokoll sisaldab II jaotist „Isikute ja teenuste liikumine“, mille I peatükk on „Töötajad“ ja II peatüki pealkiri on „Asutamisõigus, teenused ja transport“.
Lisaprotokolli artikkel 36, mis paikneb I peatükis, sätestab:
„Töötajate vaba liikumine ühenduse liikmesriikide ja Türgi vahel tagatakse assotsieerumislepingu artiklis 12 sätestatud põhimõtete kohaselt järkjärguliste etappide abil nimetatud lepingu jõustumisele järgneva kaheteistkümnenda aasta lõpust kahekümne teise aasta lõpuni.
Assotsiatsiooninõukogu võtab vastu selleks vajalikud reeglid.“
Lisaprotokolli II jaotise II peatükis sisalduva artikli 41 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Lepinguosalised hoiduvad omavahel kehtestamast mis tahes uusi asutamisõiguse ning teenuste osutamise vabaduse piiranguid.“
Otsus nr 2/76
Otsuse nr 2/76 artikkel 1 näeb ette:
„1.   Käesoleva otsusega nähakse esimeseks etapiks ette kohaldatavad eeskirjad lisaprotokolli artikli 36 rakendamiseks.
2.   Esimene etapp kestab neli aastat, mida arvestatakse alates 1. detsembrist 1976.“ [Siin ja edaspidi on osundatud otsust tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]
Otsuse artikkel 7 näeb ette:
„Ühenduse liikmesriikidel ja Türgil on keelatud kehtestada uusi piiranguid selliste töötajate tööturule pääsemise tingimuste suhtes, kes viibivad ja töötavad seaduslikult nende riikide territooriumil.“
Otsuse artiklis 9 on sätestatud, et „[k]äesoleva otsuse sätete kohaldamisel arvestatakse avaliku korra, julgeoleku ja rahvatervise seisukohalt õigustatud piiranguid.“
Sama otsuse artikkel 11 on sõnastatud järgmiselt:
„Esimese etapi jooksul saadud tulemusi arvestades alustab assotsiatsiooninõukogu üks aasta enne esimese etapi lõppu arutelu järgmise etapi sisu kindlaksmääramise üle, tagamaks, et teist etappi puudutavat otsust rakendatakse esimese etapi lõppemisel. Selle otsuse sätted on kohaldatavad kuni järgmise etapi alguseni.“
Otsuse nr 2/76 artikli 13 järgi jõustus see otsus 20. detsembril 1976.
Otsus nr 1/80
Nimetatud otsuse kolmanda põhjenduse kohaselt on otsuse nr 1/80 eesmärk sotsiaalvaldkonnas Türgi kodanikest töötajate ja nende pereliikmete suhtes soodsamate sätete kehtestamine, kui on ette nähtud otsuses nr 2/76.
Otsuse nr 1/80 II peatüki „Sotsiaalsätted“ 1. jaos „Tööhõive ja töötajate vaba liikumisega seotud küsimused“ sisalduv artikkel 13 sätestab:
„Ühenduse liikmesriikidel ja Türgil on keelatud kehtestada uusi piiranguid selliste töötajate ja nende pereliikmete tööturule pääsemise tingimuste suhtes, kes viibivad ja töötavad seaduslikult nende riikide territooriumil.“ [Siin ja edaspidi on osundatud otsust tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]
Kõnealuse otsuse samuti 1. jaos paiknev artikkel 14 sätestab:
„1.   Käesoleva jao sätete kohaldamisel arvestatakse avaliku korra, julgeoleku ja rahvatervise seisukohalt õigustatud piiranguid.
2.   See ei puuduta riigisisestest õigusaktidest või Türgi ja ühenduse liikmesriikide vahelistest kahepoolsetest lepingutest tulenevaid õigusi ja kohustusi, kui need kehtestavad oma kodanike jaoks soodsamad sätted.“
Vastavalt otsuse nr 1/80 artiklile 16 kohaldatakse selle otsuse II peatüki 1. jao sätteid alates 1. detsembrist 1980.
Saksamaa õigus
30. juuli 2004. aasta välismaalaste elamist, töötamist ja integratsiooni liitvabariigi territooriumil käsitleva seaduse (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet;
BGBl
. 2004 I, lk 1950, edaspidi „riigis elamise ja töötamise seadus“) § 1 „Käesoleva seaduse eesmärk; kohaldamisala“ lõike 1 esimene lause näeb põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis ette:
„Käesoleva seaduse eesmärk on kontrollida ja piirata välismaalaste sisenemist Saksamaa Liitvabariiki.“
Paragrahvi 4 „Elamisloa vajadus“ lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„[Saksamaa] Liitvabariiki sisenemiseks ja seal elamiseks peab välismaalastel olema elamisluba, kui Euroopa Liidu õiguses või õigusaktis ei ole sätestatud teisiti või kui riigis elamise õigus ei tulene [assotsiatsioonilepingust]. Elamisluba antakse kui:
1.
viisa käesoleva seaduse § 6 lõike 1 punkti 1 ja lõike 3 tähenduses;
2.
tähtajaline elamisluba (§ 7),
[…]“.
Paragrahvi 5 „Elamisloa andmise üldised tingimused“ lõige 2 näeb ette:
„Tähtajalise elamisloa andmise tingimusteks on ka […], et välismaalane
1.
on sisenenud nõutava viisaga ja
2.
on oma viisataotluses andnud [tähtajalise elamisloa] väljaandmiseks asjakohased andmed.
Need nõuded võib kohaldamata jätta, kui elamisloa saamise tingimused on täidetud või konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades ei oleks mõistlik viisa väljaandmise menetlust uuesti alustada.“
Riigis elamise ja töötamise seaduse § 6 „Viisa“ on sõnastatud järgmiselt:
„[Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta määruse (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri (viisaeeskiri) (
ELT 2009, L 243, lk 1
)] kohaselt võib välismaalasele anda järgmise viisa:
1.
viisa Schengeni riikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või seal kavandatud viibimiseks kestusega kuni kolm kuud kuuekuulise ajavahemiku jooksul alates esimesest sisenemise päevast (Schengeni viisa)
[…]
3)   Pikemaajaliseks riigis viibimiseks on vaja Saksamaa Liitvabariigi viisat (riigisisene viisa), mis on välja antud enne asjaomase välismaalase Saksamaale sisenemist.“
Riigis elamise ja töötamise seaduse paragrahvi 30 „Abikaasa juurde elama asumine“ lõige 1 näeb ette:
„Välismaalase abikaasale antakse tähtajaline elamisluba, kui
[…]
2.
abikaasa on võimeline vähemalt algtasemel saksa keeles suhtlema
[…]
Tähtajaline elamisluba võidakse anda olenemata punkti 2 esimesest lausest, kui
[…]
2.
abikaasa ei saa tõendada algtasemel saksa keele oskust füüsilise, vaimse või psühholoogilise haiguse või puude tõttu,
[…]
6.
konkreetse juhtumi asjaoludel ei ole võimalik või mõistlik eeldada temalt algtasemel saksa keele oskuse omandamist enne, kui ta Saksamaale siseneb.
[…]“.
Eelotsusetaotlusest nähtub, et perekonna taasühinemiseks viisa saamise kohustus kehtestati 5. oktoobril 1980 jõustunud 1. juuli 1980. aasta üheteistkümnenda määruse riigis elamise ja töötamise seaduse rakendamise määruse muutmise kohta (Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes) (
BGBl
. 1980 I, lk 782) artikliga 1.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Põhikohtuasja kaebaja N. Yön on Türgi kodanik, kelle samuti Türgi kodanikust abikaasa elab Saksamaal alates 1995. aastast. Abikaasal on selles liikmesriigis alaline elamisluba alates 2005. aastast ja ta töötab pagaritöökojas alates 2009. aasta aprillist. N. Yön abiellus oma abikaasaga 2004. aasta augustis. Paaril on kolm täiskasvanud last, kes elavad vastavalt Türgis, Saksamaal ja Austrias.
N. Yön esitas aastatel 2007 ja 2011 Saksamaa saatkonda Ankaras (Türgi) järjest kolm taotlust viisa saamiseks, et asuda elama oma abikaasa juurde Saksamaal. Need taotlused jäeti rahuldamata põhjendusega, et põhikohtuasja kaebaja saksa keele oskus ei ole piisav.
2013. aasta märtsis sisenes N. Yön Ankaras asuvast Madalmaade saatkonnast väljastatud Schengeni viisaga Madalmaadesse, et külastada seal oma õde. Aprillis 2013 sõitis ta Madalmaadest Saksamaale, et asuda elama oma abikaasa juurde.
Mais 2013 taotles N. Yön Saksamaa asutustelt perekonna taasühinemise eesmärgil tähtajalist elamisluba, väites, et ta sõltub oma abikaasa abist, kuna tal on probleeme tervisega ja ta on kirjaoskamatu.
Stuttgarti linn jättis 2014. aasta märtsis selle taotluse rahuldamata põhjendusega, et esiteks ei ole N. Yön tõendanud, et tal on riigis elamise ja töötamise seaduse § 30 lõike 1 esimese lause punkti 2 kohaselt nõutud keeleoskus, ja teiseks on ta sisenenud Saksamaa Liitvabariigi territooriumile ilma nõutava riigisisese viisata.
N. Yön esitas selle otsuse peale kaebuse, mille Verwaltungsgericht (halduskohus, Saksamaa) 21. juuli 2014. aasta otsusega rahuldas, leides, et põhikohtuasja kaebajal on õigus taotletud elamisloale, kuna nii keeleoskuse nõue kui ka perekonna taasühinemiseks viisa saamise kohustus kujutavad endast uusi piiranguid, mis on vastuolus assotsiatsioonilepingu raames sätestatud
standstill
-tingimustega. Seoses viisanõudega otsustas kõnealune kohus nimelt nii, et selline nõue on vastuolus otsuse nr 2/76 artiklis 7 sätestatud
standstill
‑tingimusega.
Stuttgarti linn esitas selle kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse Bundesverwaltungsgerichtile (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus).
Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus, kas liikmesriigi riigisisese õigusega kolmanda riigi kodaniku suhtes kehtestatud viisanõue, selleks et asuda elama oma Türgi kodanikust abikaasa juurde, kes töötab selle riigi territooriumil, on kooskõlas otsuse nr 2/76 artiklis 7 sätestatud
standstill
-tingimusega.
Kõnealune kohus ei kahtle aga keeleoskuse nõude kooskõlas liidu õigusega. Sellega seoses märgib ta, et eriti rasket olukorda reguleeriv klausel viidi riigis elamise ja töötamise seaduse § 30 lõike 1 kolmanda lause punkti 6 sisse 27. juuli 2015. aasta seadusega, millega muudeti riigis viibimise õigust ja väljasaatmist (Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung) (
BGBl
. 2015 I, lk 1386), et rakendada 10. juuli 2014. aasta kohtuotsust Dogan (
C‑138/13
,
EU:C:2014:2066
). Eelotsusetaotluse esitanud kohus on samuti seisukohal, et kuna see eriti rasket olukorda reguleeriv klausel jõustus põhikohtuasja menetluse ajal, mistõttu Verwaltungsgericht (halduskohus, Saksamaa) ei analüüsinud kordagi, kas selle klausli kohaselt oli käesolevas asjas võimalik teha erandit algtasemel keeleoskuse tõendamise nõudest, tuleb seda vajaduse korral analüüsida pärast seda, kui Euroopa Kohus on teinud otsuse viisanõude kooskõla kohta liidu õigusega.
Neil asjaoludel otsustas Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas [otsuse nr 2/76] artiklis 7 sätestatud
standstill
-tingimus on täielikult asendatud [otsuse nr 1/80] artiklis 13 sätestatud
standstill
-tingimusega või tuleb küsimust, kas otsuse nr 2/76 jõustumise ja otsuse nr 1/80 artikli 13 kohaldatavaks muutumise vahelisel ajal kehtestatud uued töötajate vaba liikumise piirangud on õiguspärased, endiselt hinnata otsuse nr 2/76 artikli 7 alusel?
2.
Kas juhul, kui esimesele küsimusele tuleb vastata nii, et otsuse nr 2/76 artikkel 7 ei ole täielikult asendatud, tuleb otsuse nr 1/80 artiklit 13 käsitlev Euroopa Liidu Kohtu praktika täies ulatuses üle kanda ka otsuse nr 2/76 artikli 7 kohaldamisele, mille tagajärjel hõlmab [see säte] põhimõtteliselt ka 5. oktoobril 1980 jõustunud liikmesriigi õigusnorme, mille kohaselt on Türgi kodakondsuses oleva töötaja abikaasa ja selle töötaja taasühinemise tingimuseks seatud riigisisese viisa väljastamine?
3.
Kas sellise riigisisese korra kehtestamine on põhjendatud ülekaaluka üldise huviga, iseäranis eesmärgiga kontrollida tõhusalt sisserännet ja juhtida rändevoogusid, kui konkreetse juhtumi asjaolusid võetakse arvesse eriti rasket olukorda reguleeriva klausli kohaldamisega?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Oma kolme küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas otsuse nr 2/76 artiklit 7 või otsuse nr 1/80 artiklit 13 tuleb tõlgendada nii, et selline riigisisene meede nagu põhikohtuasjas käsitletav, mis kehtestati ajavahemikul 20. detsembrist 1976 kuni 30. novembrini 1980 ja mis näeb kolmanda riigi kodanikele, kes on liikmesriigis seaduslikult viibiva Türgi kodanikust töötaja perekonnaliikmed, perekonna taasühinemiseks elamisloa väljastamise tingimusena ette, et need kolmanda riigi kodanikud on saanud enne asjaomase liikmesriigi territooriumile sisenemist selle taasühinemise eesmärgil viisa, kujutab endast nende sätete tähenduses „uut piirangut“, ning kui see on nii, siis kas selline meede võib sellest hoolimata olla põhjendatud sisserände tõhusa kontrollimise ja rändevoogude juhtimise huvides.
Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et nii otsuse nr 2/76 artiklis 7 kui ka otsuse nr 1/80 artiklis 13 on sõnastatud ühemõtteline
standstill
-tingimus, mis puudutab uusi piiranguid nende töötajate töö saamisele, kes viibivad ja töötavad osalisriikide territooriumil seaduslikult (20. septembri 1990. aasta kohtuotsus Sevince,
C‑192/89
,
EU:C:1990:322
, punkt
).
Niisiis keelavad otsuse nr 2/76 artiklis 7 ja otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud
standstill
-tingimused üldiselt kehtestada mis tahes uusi riigisiseseid meetmeid, mille eesmärk või tagajärg oleks seada Türgi kodaniku poolt riigi territooriumil töötajate liikumisvabaduse teostamisele piiravamad tingimused kui need, mis olid selle kodaniku suhtes kohaldatavad nende otsuste asjaomases liikmesriigis jõustumise kuupäeval (vt selle kohta 29. märtsi 2017. aasta kohtuotsus, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Otsuse nr 2/76 artikli 7 või otsuse nr 1/80 artikli 13
ratione temporis
kohaldamine põhikohtuasjas käsitletavale riigisisesele meetmele
Käesoleva kohtuotsuse punktist 26 ilmneb, et põhikohtuasjas käsitletav riigisisene meede, nimelt perekonna taasühinemiseks viisa saamise kohustus, kehtestati 1. juuli 1980. aasta riigisisese õigusaktiga, mis jõustus 5. oktoobril 1980. Seega tuleb esiteks kontrollida, kas selline meede kuulub otsuse nr 2/76 või otsuse nr 1/80 ajalisse kohaldamisalasse.
Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et assotsiatsioonilepingu artikli 2 lõike 1 kohaselt on selle lepingu eesmärk aidata kaasa jätkuvale ja tasakaalustatud kaubandus‑ ja majandussidemete tugevnemisele lepinguosaliste vahel.
Selleks on assotsiatsioonilepingus ühenduse ja Türgi Vabariigi vahel ette nähtud assotsiatsiooni loomine, mis hõlmab ettevalmistavat etappi, mis võimaldab Türgi Vabariigil ühenduse abiga oma majandust tugevdada, üleminekuetappi, mille jooksul toimub tolliliidu järkjärguline rakendamine ja majanduspoliitika ühtlustamine, ning lõppetappi, mis rajaneb tolliliidul ja hõlmab lepinguosaliste majanduspoliitika tihedama koordineerimise (30. septembri 1987. aasta kohtuotsus Demirel,
12/86
,
EU:C:1987:400
, punkt
).
Mis puudutab eelkõige töötajate vaba liikumist, siis on assotsiatsioonilepingu artiklis 12, mis asub assotsiatsiooni üleminekuetapi rakendamist käsitlevas II jaotises, sätestatud, et lepinguosalised on kokku leppinud, et lähtuvad nende vahel töötajate vaba liikumise järkjärgulisel sisseviimisel EÜ artiklitest 39, 40 ja 41. Lisaprotokolli artiklis 36 on kindlaks määratud selle liikumisvabaduse järkjärgulise elluviimise tähtajad ja sätestatud, et assotsiatsiooninõukogu võtab vastu selleks vajalikud reeglid (10. veebruari 2000. aasta kohtuotsus Nazli,
C‑340/97
,
EU:C:2000:77
, punktid
ja
).
Assotsiatsiooninõukogu, mis loodi assotsiatsioonilepinguga assotsiatsiooni rakendamiseks ja järkjärguliseks arendamiseks, võttis assotsiatsioonilepingu artikli 12 ja lisaprotokolli artikli 36 alusel kõigepealt 20. detsembril 1976 vastu otsuse nr 2/76, mis kujutab endast artikli 1 kohaselt ühenduse ja Türgi vahel töötajate vaba liikumise elluviimisel esimest etappi, mille kestuseks määrati neli aastat alates 1. detsembrist 1976 (10. veebruari 2000. aasta kohtuotsus Nazli,
C‑340/97
,
EU:C:2000:77
, punkt
). Selle otsuse artiklist 13 nähtub, et otsus jõustus 20. detsembril 1976.
Otsuse nr 2/76 artikkel 11 nägi ette, et assotsiatsiooninõukogu võtab hiljem vastu otsuse, mis käsitleb lisaprotokolli artikli 36 rakendamist teises etapis, täpsustades ühelt poolt, et seda otsust rakendatakse esimese etapi lõppemisel, ja teiselt poolt, et otsuse nr 2/76 sätted on kohaldatavad kuni teise etapi alguseni.
Selles kontekstis võttis assotsiatsiooninõukogu seejärel 19. septembril 1980 vastu otsuse nr 1/80, mille kolmanda põhjenduse kohaselt on otsuse eesmärk sotsiaalvaldkonnas Türgi kodanikest töötajate ja nende pereliikmete suhtes soodsamate sätete kehtestamine, kui on ette nähtud otsuses nr 2/76 (23. jaanuari 1997. aasta kohtuotsus Tetik,
C‑171/95
,
EU:C:1997:31
, punkt
).
Otsuse nr 1/80 II peatüki „Sotsiaalsätted“ 1. jao ”Tööhõive ja töötajate vaba liikumisega seotud küsimused“ sätted, mille hulka kuulub artikkel 13, kujutavad endast seega täiendavat etappi töötajate vaba liikumise ellurakendamisel (vt selle kohta 23. jaanuari 1997. aasta kohtuotsus Tetik,
C‑171/95
,
EU:C:1997:31
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika), ning need on vastavalt selle otsuse artiklile 16 kohaldatavad alates 1. detsembrist 1980.
Eeltoodust tuleneb, et otsuse nr 2/76 artikkel 7 on
ratione temporis
kohaldatav riigisisestele meetmetele, mis kehtestati ajavahemikul 20. detsembrist 1976, mis on selle otsuse jõustumise kuupäev, kuni 30. novembrini 1980, mil lõppes ühenduse ja Türgi vahel töötajate vaba liikumise ellurakendamise esimene etapp. Mis puudutab otsuse nr 1/80 artiklit 13, siis see on
ratione temporis
kohaldatav neile riigisisestele meetmetele, mis kehtestati alates 1. detsembrist 1980, mis on selle otsuse jõustumise kuupäev, tähistades ka teise etapi algust ühenduse ja Türgi vahel töötajate vaba liikumise ellurakendamisel.
Seda hinnangut ei saa kahtluse alla seada Stuttgarti linna ja Saksamaa valitsuse argumendid, et otsuse nr 1/80 artikliga 13 asendati otsuse nr 2/76 artikkel 7 nii, et alates otsuse nr 1/80 jõustumisest tuleb ainult selle otsuse artiklis 13 sätestatud
standstill
-tingimusest lähtudes hinnata, kas riigisiseses õiguses kehtestati „uus piirang“ selle sätte tähenduses.
Vastupidi sellele, mida väidavad Stuttgarti linn ja Saksamaa valitsus, ei saa sellist mõju nimelt tuletada Euroopa Kohtu järeldusest seoses tõlgendusega, mille ta andis otsuse nr 2/76 artiklile 2 ja otsuse nr 1/80 artiklile 6 eelotsusetaotluse esitanud kohtu viidatud 6. juuni 1995. aasta kohtuotsuse Bozkurt (
C‑434/93
,
EU:C:1995:168
) punktis 14, mille kohaselt asendasid alates 1. detsembrist 1980 otsuse nr 1/80 artikli 6 sätted vastavad otsuse nr 2/76 vähem soodsad sätted.
Kuigi otsuse nr 2/76 kehtivus lõppes tõepoolest ühenduse ja Türgi vahel töötajate vaba liikumise ellurakendamise esimese etapi lõppemise päeval, see tähendab 30. novembril 1980, ja see asendati alates 1. detsembrist 1980 otsusega nr 1/80, nagu see nähtub käesoleva otsuse punktidest 44–47, ei saa sellist asendamist siiski tõlgendada nii, et otsus nr 2/76 tunnistati otsusega nr 1/80 tagasiulatuvalt kehtetuks, nii et esimesena nimetatud otsus ei ole enam kohaldatav.
Ühelt poolt ei näe nimelt ei otsus nr 1/80 ega ükski teine liidu õiguse säte ette sellist tagasiulatuvat mõju.
Teiselt poolt kaasneks otsuse nr 2/76 tagasiulatuva kehtetuks tunnistamisega Türgi töötajate seisundi halvenemine, kuna selle otsuse artikli 7 tähenduses „uued piirangud“, mille liikmesriigid kehtestasid pärast selle sätte jõustumist, kuid enne otsuse nr 1/80 artikli 13 jõustumist, ei oleks enam hõlmatud ühegi
standstill
-tingimusega, mis aga ei oleks kooskõlas Türgi kodanikest töötajate ja nende perekonnaliikmete suhtes kohaldatavate sätete soodsamaks muutmisega, millele on viidatud otsuses nr 1/80, ega ka assotsiatsioonilepingu aluseks olnud plaaniga rakendada järkjärgult ellu töötajate vaba liikumine ühenduse ja Türgi vahel.
Kuna otsust nr 2/76 ei ole seega tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistatud, tuleb selle otsuse artiklis 7 sätestatud
standstill
-tingimust kohaldada mis tahes meetme suhtes, mille liikmesriik on kehtestanud ajavahemikul alates 20. detsembrist 1976 kuni 30. novembrini 1980, nagu tõdeti ka käesoleva kohtuotsuse punktis 48.
Seega kuulub põhikohtuasjas kõne all olev riigisisene meede otsuse nr 2/76 artikli 7 ajalisse kohaldamisalasse.
Neil asjaoludel tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul hinnata kõnealuse meetme kooskõla otsuse nr 2/76 artiklis 7 sätestatud
standstill
-tingimusega ja seega tõlgendada ainult seda sätet.
Otsuse nr 2/76 artikli 7
ratione materiae
kohaldamine põhikohtuasjas käsitletavale riigisisesele meetmele
Teiseks tuleb kontrollida, kas põhikohtuasjas kõne all olev riigisisene meede kuulub otsuse nr 2/76 artikli 7 esemelisse kohaldamisalasse.
Eelotsusetaotlusest nähtub, et kõnealune meede, mis on kohaldatav alates 5. oktoobrist 1980, näeb perekonna taasühinemiseks elamisloa väljastamise tingimusena ette, et enne Saksamaa territooriumile sisenemist on saadud taasühinemise eesmärgil viisa, ning et seda nõuet enne seda kuupäeva ei olnud.
Niisiis ilmneb, et põhikohtuasjas käsitletav riigisisene meede karmistas Saksamaal palgatöötajatena seaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike – sealhulgas Türgi kodakondsusega töötajate nagu ka N. Yöni abikaasa – perekondade taasühinemise tingimusi võrreldes nende tingimustega, mis kehtisid otsuse nr 2/76 jõustumise ajal selles liikmesriigis.
Selles kontekstis on oluline märkida esiteks, et lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud
standstill
-tingimuse tõlgendamisel on Euroopa Kohus juba leidnud, et selline perekonna taasühinemist raskendav regulatsioon, mis karmistab tingimusi Türgi kodaniku abikaasa esmakordseks sisenemiseks asjaomase liikmesriigi territooriumile võrreldes nende tingimustega, mis kehtisid lisaprotokolli jõustumise ajal, kujutab endast Türgi kodaniku asutamisvabaduse teostamise „uut piirangut“ lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 tähenduses (10. juuli 2014. aasta kohtuotsus Dogan,
C‑138/13
,
EU:C:2014:2066
, punkt
).
Euroopa Kohtu arvates on see nii, kuna Türgi kodaniku otsust asuda elama mõnda liikmesriiki, et tegeleda seal püsiva majandustegevusega, võivad negatiivselt mõjutada selles liikmesriigis kehtivad õigusnormid, mis raskendavad või muudavad võimatuks perekonna taasühinemise, mistõttu see Türgi kodanik võib teatud juhtudel olla sunnitud valima oma selles liikmesriigis toimuva tegevuse ja pereelu vahel Türgis (vt selle kohta 10. juuli 2014. aasta kohtuotsus Dogan,
C‑138/13
,
EU:C:2014:2066
, punkt
).
Teiseks tuleb nentida, et otsuse nr 1/80 artikli 13 tõlgendamisel märkis Euroopa Kohus, et käesoleva kohtuotsuse punktis 60 viidatud tõlgendus, mis puudutab lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1, on ülekantav otsuse nr 1/80 artikli 13 tõlgendamisele (vt selle kohta 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, punkt
).
Nimelt on Euroopa Kohus juba selgitanud, et kuna otsuse nr 1/80 artiklis 13 sisalduv
standstill
-tingimus on sama laadi kui lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sisalduv tingimus ja mõlemal tingimusel on ühesugune eesmärk, siis tuleb artikli 41 lõike 1 tõlgendust kohaldada ka
status quo
säilitamise kohustuse osas, mis on töötajate vaba liikumise valdkonnas nimetatud artikli 13 aluseks (12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, punkt
).
Euroopa Kohus on niisiis leidnud, et riigisisesed õigusnormid, mis muudavad asjaomases liikmesriigis seaduslikult viibivate Türgi kodanikest töötajate perekonna taasühinemise tingimused karmimaks võrreldes nende tingimustega, mis olid kohaldatavad otsuse nr 1/80 selles liikmesriigis jõustumise ajal, kujutavad endast Türgi kodanike poolt selles liikmesriigis töötajate liikumisvabaduse teostamise uut piirangut nimetatud otsuse artikli 13 tähenduses (29. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Samas tuleb ühelt poolt märkida, et nagu Euroopa Kohus on juba tõdenud, on otsuse nr 2/76 artiklis 7 sätestatud
standstill
-tingimus sama laadi kui otsuse nr 1/80 artiklis 13 ja lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sisalduvad tingimused (vt selle kohta 11. mai 2000. aasta kohtuotsus Savas,
C‑37/98
,
EU:C:2000:224
, punktid
ja
ning seal viidatud kohtupraktika).
Teiselt poolt, arvestades nii lisaprotokolli ja otsuste nr 2/76 ja nr 1/80, millesse kuuluvad vastavalt artikli 41 lõige 1 ja artiklid 7 ja 13, kui ka assotsiatsioonilepingu, millega need sätted on seotud, nagu käesoleva kohtuotsuse punktides 41–47 märgitud, laadi, konteksti ja eset, tuleb nentida, et otsuse nr 2/76 artiklis 7 sätestatud
standstill
-tingimusel on töötajate vaba liikumist silmas pidades sama eesmärk, mida taotletakse lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 ja otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud
standstill
-tingimustega, see tähendab, nagu see nähtub Euroopa Kohtu praktikast ja eelkõige 21. oktoobri 2003. aasta kohtuotsusest Abatay jt (
C‑317/01 ja C‑369/01
,
EU:C:2003:572
, punkt
), luua asutamisõiguse ja teenuste osutamise vabaduse, samuti töötajate vaba liikumise järkjärguliseks rakendamiseks soodsad tingimused, keelates seada riigisisestel asutustel neile vabadustele uusi takistusi, et mitte muuta nende järkjärgulist rakendamist liikmesriikide ja Türgi Vabariigi vahel veel keerulisemaks.
Peale selle ei saa otsuse nr 2/76 artikli 7 ja otsuse nr 1/80 artikli 13 erineva sõnastusega, kuivõrd viimati nimetatud sättes mainitakse esimest korda lisaks töötajatele nende pereliikmeid, põhjendada vähem ulatusliku kohaldamisala omistamist neist kahest
standstill
-tingimusest esimesele tingimusele seoses riigisiseste meetmetega, mis puudutavad asjaomases liikmesriigis seaduslikult viibiva Türgi kodanikust töötaja perekonna taasühinemist.
Sellega seoses piisab tõdemusest, nagu Euroopa Kohus on juba täpsustanud, et ainult selles osas, milles sellised perekonna taasühinemise tingimusi karmistavad riigisisesed õigusnormid nagu põhikohtuasjas käsitletavad võivad kahjustada asjaomases liikmesriigis seaduslikult viibivate Türgi kodanikest töötajate – nagu N. Yöni abikaasa – töötamist selle liikmesriigi territooriumil, tuleb järeldada, et need õigusnormid kuuluvad otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud
standstill
-tingimuse kohaldamisalasse (vt selle kohta 12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, punkt
).
Sellest järeldub, et sellised õigusnormid, nagu on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse eelmises punktis, kujutavad endast uut piirangut mitte ainult asjasse puutuva perekonnaliikme, vaid ka asjaomase Türgi kodanikust töötaja suhtes.
Eeltoodust järeldub, et tõlgendus, mille Euroopa Kohus andis 29. märtsi 2017. aasta kohtuotsuse Tekdemir (
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
) punktis 31 otsuse nr 1/80 artiklile 13, nagu see on esitatud käesoleva kohtuotsuse punktis 64, kehtib ka otsuse nr 2/76 artikli 7 kohta.
Järelikult on selline riigisisene meede, nagu on kõne all põhikohtuasjas, otsuse nr 2/76 artikli 7 tähenduses „uus piirang“ Türgi kodaniku poolt töötajate vaba liikumise teostamisele asjasse puutuvas liikmesriigis ning kuulub seetõttu selle sätte esemelisse kohaldamisalasse.
Otsuse nr 2/76 artikli 7 tähenduses uue piirangu võimalik lubatavus
Euroopa Kohus on otsuse nr 1/80 artikli 13 tõlgendamisega seoses leidnud, et piirang, mille eesmärk või tagajärg on seada otsuse nr 1/80 jõustumisel kehtinud tingimustest rangemad tingimused sellele, kuidas Türgi kodanik võib asjaomase liikmesriigi territooriumil kasutada töötajate liikumisvabadust, on keelatud, välja arvatud juhul, kui see kuulub kõnealuse otsuse artiklis 14 nimetatud piirangute kohaldamisalasse või kui see on ülekaalukates üldistes huvides põhjendatud, taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale selle saavutamiseks vajalikust (12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
See hinnang kehtib ka otsuse nr 2/76 artikli 7 kontekstis.
Assotsiatsioonilepingu artikli 12 kohaselt on nimelt lepinguosalised kooskõlas ühenduse ja Türgi Vabariigi assotsiatsioonilepingu aluseks oleva puhtmajandusliku eesmärgiga kokku leppinud, et nad lähtuvad töötajate vaba liikumist käsitlevatest liidu esmase õiguse sätetest, mistõttu nende sätetega heaks kiidetud põhimõtted tuleb võimaluste piires üle kanda Türgi kodanikele, kellel on assotsiatsioonilepingust tulenevaid õigusi (12. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Kolmandaks tuleb seega kontrollida, kas põhikohtuasjas käsitletav riigisisene meede vastab käesoleva kohtuotsuse punktis 72 nimetatud kriteeriumidele.
Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et põhikohtuasjas käsitletav riigisisene meede ei ole hõlmatud otsuse nr 1/80 artiklile 14 vastava otsuse nr 2/76 artiklis 9 nimetatud piirangutega, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud andmetest nähtuvalt on seda meedet põhjendatud sisserände tõhusa kontrollimise ja rändevoogude juhtimisega.
Teiseks tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et rändevoogude tõhusa juhtimise eesmärk võib kujutada endast ülekaalukat üldist huvi, mis võib põhjendada uut piirangut otsuse nr 2/76 artikli 7 tähenduses (vt analoogia alusel 29. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, punkt
).
Seega tuleb kontrollida, kas põhikohtuasjas kõne all olev riigisisene meede on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale selle saavutamiseks vajalikust, nagu väidavad Stuttgarti linn ja Saksamaa valitsus.
Mis puudutab kõigepealt küsimust, kas see meede on sobiv taotletava eesmärgi saavutamiseks, siis võimaldab kolmandate riikide kodanikele, kes on asjaomases liikmesriigis seaduslikult viibiva Türgi kodanikust töötaja perekonnaliikmed, perekonna taasühinemiseks elamisloa saamise eeltingimusena kehtestatud kohustus, et nad peavad enne Saksamaa territooriumile sisenemist saama viisa perekonnaga ühinemiseks, tõepoolest kontrollida nende kodanike selles liikmesriigis viibimise seaduslikkust. Kuivõrd rändevoogude tõhusaks juhtimiseks on vaja neid vooge kontrollida, on selline meede seega sobiv kõnealuse eesmärgi saavutamiseks.
Seoses küsimusega, kas kõnealune meede läheb kaugemale taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalikust, tuleb märkida, et põhimõtteliselt ei saa seda, kui kolmanda riigi kodanikele kehtestatakse perekonnaga taasühinemise eesmärgil Saksamaale sisenemiseks ja seal elamiseks viisanõue, iseenesest pidada taotletava eesmärgiga ebaproportsionaalseks.
Proportsionaalsuse põhimõte nõuab siiski ka seda, et sellise nõude rakendamise tingimused ei läheks kaugemale taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalikust (29. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, punkt
).
Sellega seoses tuleb märkida, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 23, et riigisiseses õiguses on ette nähtud eriti rasket olukorda reguleeriv klausel, mis lubab teha viisanõudest erandi, kui elamisloa saamise tingimused on täidetud või konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades ei oleks mõistlik viisa väljaandmise menetlust alustada uuesti päritoluriigis.
Käesolevas asjas nähtub Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust, et N. Yön sisenes Saksamaale Madalmaadest ning tal ei olnud perekonna taasühinemiseks vajalikku viisat, vaid oli Ankaras asuvast Madalmaade saatkonnast väljastatud Schengeni viisa.
Eelotsusetaotlusest nähtub niisiis, et riigisisese õiguse kohaselt ei saa N. Yöni sisenemine Saksamaa territooriumile ilma nõutud viisata tuua kaasa seda, et tema elamisloa taotlus perekonna taasühinemiseks jäetakse automaatselt rahuldamata. Kuid selle otsuse tegemisel, kas teha eriti rasket olukorda reguleeriva klausli alusel viisanõudest erand, võivad pädevad asutused kasutada oma kaalutlusõigust, arvestades nende menetluses oleva asja konkreetseid asjaolusid.
Eelotsusetaotlusest ilmneb, et käesolevas asjas tugineb N. Yön enda sõltuvusele oma mehest, kuna tal on probleeme tervisega ja ta on kirjaoskamatu.
Kuid juhul, kus esiteks N. Yön sõltub enda tervise- või muude probleemide tõttu nii palju oma abikaasa abist ja isiklikust toetusest, et viimati nimetatu peaks teda Türki saatma, selleks et N. Yön saaks selles riigis uuesti alustada nõutava viisa taotlemise menetlust, ning kus teiseks pädevatel asutustel olev kaalutlusruum võimaldaks neil sellistel asjaoludel otsustada, et nõutava viisa saamise kohustusest ei tule siiski erandit teha, isegi kui neil on juba kogu vajalik teave põhikohtuasja kaebaja Saksamaal elamise õiguse üle otsustamiseks, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus, läheks põhikohtuasjas käsitletava meetme kohaldamine kaugemale sellest, mis on selle meetmega taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalik.
Sellistel asjaoludel ei saa nimelt põhjendatult väita, et ainult N. Yöni lahkumine Saksamaa territooriumilt, et algatada Türgis nõutava viisa taotlemise menetlust, asetaks pädeva asutuse olukorda, milles ta saab hinnata N. Yöni viibimise seaduslikkust perekonna taasühinemise eesmärgil, ja tagada seega sisserände tõhusa kontrollimise ja rändevoogude juhtimise eesmärgi saavutamise.
Sellistel asjaoludel peaks hoopis N. Yöni abikaasa selle tõttu, et N. Yön temast sõltub, loobuma oma tööst Saksamaal, et sõita oma abikaasaga viisa taotlemiseks Türki, ilma et seejuures oleks tagatud tema kutsealase töö jätkumine tema võimalikul Türgist naasmisel, kuigi pädevad asutused saaksid perekonna taasühinemise tingimustele vastamist kontrollida Saksamaal, mistõttu kõnealuse eesmärgi saavutamist saaks tagada ka mainitud negatiivseid tagajärgi vältides.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimustele vastata, et otsuse nr 2/76 artiklit 7 tuleb tõlgendada nii, et selline riigisisene meede nagu põhikohtuasjas käsitletav, mis kehtestati ajavahemikul 20. detsembrist 1976 kuni 30. novembrini 1980 ja mis näeb kolmanda riigi kodanikele, kes on asjasse puutuvas liikmesriigis seaduslikult viibiva Türgi kodanikust töötaja perekonnaliikmed, perekonna taasühinemiseks elamisloa väljastamise tingimusena ette, et need kolmanda riigi kodanikud on saanud enne asjaomase liikmesriigi territooriumile sisenemist selle taasühinemise eesmärgil viisa, kujutab endast selle sätte tähenduses „uut piirangut“. Selline meede võib siiski olla põhjendatud sisserände tõhusa kontrollimise ja rändevoogude juhtimise huvides, kuid see meede saab olla lubatud vaid siis, kui selle rakendamise viisid ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:

Assotsiatsiooninõukogu – mis loodi Ankaras 12. septembril 1963 ühelt poolt Türgi Vabariigi ja teiselt poolt EMÜ liikmesriikide ja ühenduse alla kirjutatud lepinguga assotsiatsiooni loomise kohta Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel, mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ – 20. detsembril 1976 vastu võetud otsuse nr 2/76 artiklit 7 tuleb tõlgendada nii, et selline riigisisene meede nagu põhikohtuasjas käsitletav, mis kehtestati ajavahemikul 20. detsembrist 1976 kuni 30. novembrini 1980 ja mis näeb kolmanda riigi kodanikele, kes on asjasse puutuvas liikmesriigis seaduslikult viibiva Türgi kodanikust töötaja perekonnaliikmed, perekonna taasühinemiseks elamisloa väljastamise tingimusena ette, et need kolmanda riigi kodanikud on saanud enne asjaomase liikmesriigi territooriumile sisenemist selle taasühinemise eesmärgil viisa, kujutab endast selle sätte tähenduses „uut piirangut“. Selline meede võib siiski olla põhjendatud sisserände tõhusa kontrollimise ja rändevoogude juhtimise huvides, kuid see meede saab olla lubatud vaid siis, kui selle rakendamise viisid ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.