CELEX: 62019TJ0167
Državne pomoči
Poljski trg električne energije
Mehanizem za zmogljivost
Sklep o nenasprotovanju
Shema pomoči
Člen 108(2) in (3) PDEU
Pojem dvomov
Člen 4(3) in (4) Uredbe (EU) 2015/1589
Resne težave
Člen 107(3)(c) PDEU
Smernice o državni pomoči za varstvo okolja in energijo za obdobje 2014-2020
Procesne pravice zainteresiranih strank
Obveznost obrazložitve

)
I.

Dejansko stanje
A.

Tožeči stranki
Tožeči stranki, družbi Tempus Energy Germany GmbH in T Energy Sweden AB (v nadaljevanju: Tempus in T Energy), tržita tehnologijo upravljanja porabe električne energije, ki se ji z drugimi besedami reče „uravnavanje povpraševanja“, pri zasebnih in poklicnih odjemalcih, zlasti na trgih električne energije Zvezne republike Nemčije in Kraljevine Švedske.
Družbi Tempus in T Energy s ponudbo svojim strankam ponujata možnost znižanja stroškov v verigi ponudbe električne energije, tako da se tehnologija uravnavanja povpraševanja združuje s storitvami, ki jih ponuja dobavitelj električne energije. Družbi Tempus in T Energy prodajata električno energijo in svojim strankam pomagata pri preusmeritvi njihove porabe električne energije, ki ni časovno vezana, v obdobja, v katerih so veleprodajne cene nizke bodisi zato, ker je malo povpraševanja, bodisi zato, ker je električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov, na pretek in je torej cenejša.
B.

Upravni postopek in izpodbijani sklep
Družbi Tempus in T Energy s tožbo predlagata razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2018) 601 final z dne 7. februarja 2018 o nenasprotovanju shemi pomoči za mehanizem za zmogljivost na Poljskem (v nadaljevanju: shema pomoči), ki določa letno plačilo štirih milijard poljskih zlotov (PLN) dobaviteljem zmogljivosti v obdobju 10 let, ker je navedena shema na podlagi člena 107(3)(c) PDEU združljiva z notranjim trgom (državna pomoč št. SA.46100 (2017/N), v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
[…]
D.

Shema pomoči
S shemo pomoči je vzpostavljen mehanizem za zmogljivost oziroma trg zmogljivosti za zapolnitev pričakovanega razkoraka med povpraševanjem in zmogljivostjo ter torej za zagotovitev trajnostne zanesljivosti oskrbe na trgu električne energije na Poljskem ob upoštevanju ocene poljskih organov, da lahko ta trg leta 2020 doseže kritično raven zadostnosti proizvodnih virov ali proizvodnih zmogljivosti. Natančneje, ti organi menijo, da se zaradi obsežnega programa postopne ukinitve in opuščanja starih proizvodnih enot do leta 2020 pričakuje pomanjkanje zmogljivosti, ki jih zgolj s tržnimi silami ne bo mogoče zapolniti, kar je opisano kot „problem pomanjkanja prihodkov“ (točke od 6 do 8 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Poljski organi so se za dokaz teh pomanjkljivosti trga oprli zlasti na podatke in na srednjeročne napovedi Polskie Sieci Elektroenergetyczne (v nadaljevanju: PSE) o zadostnosti zmogljivosti (v nadaljevanju: ocena PSE o zadostnosti zmogljivosti), pri čemer so za leta 2020, 2025 in 2030 v bistvu predvideli izpad napajanja, višji od standarda zanesljivosti treh ur pričakovanega izpada napajanja (ang.
loss of load expectation
(LoLE)) na leto (v nadaljevanju: zadevni standard zanesljivosti), ki pomeni 99,97‑odstotno raven zanesljivosti sistema (točka 31 izpodbijanega sklepa). Podatki, na katerih temelji ta ocena, so bili posredovani Evropski mreži operaterjev prenosnih sistemov za električno energijo (ENTSO-E), da pripravi poročilo za leto 2017 z naslovom „Mid-term Adequacy Forecast (MAF) 2017“ (srednjeročna napoved zadostnosti, v nadaljevanju: poročilo MAF za leto 2017), napovedi PSE pa so bile predmet neodvisne revizije, ki jo je opravila svetovalna družba (točke od 9 do 13 izpodbijanega sklepa). Kot je razvidno iz točk 15 in 16 izpodbijanega sklepa, so se poljski organi zavezali, da bodo v obdobjih pomanjkanja izboljšali cenovne signale z nizom ukrepov, vključno z zagotovilom, da naj bi bili operaterji uravnavanja povpraševanja od 1. januarja 2021 upravičeni do sodelovanja na veleprodajnih izravnalnih trgih električne energije pod enakimi pogoji kot drugi udeleženci na trgu (točka 16(f) izpodbijanega sklepa).
Upravljanje trga zmogljivosti je naloga PSE, ki ima za eno od glavnih nalog, da organizira centralizirane dražbe za zagotovitev zahtevanih zmogljivosti. Te dražbe so načeloma odprte za vse proizvajalce, operaterje uravnavanja povpraševanja ter že obstoječe in nove operaterje shranjevanja s sedežem na Poljskem ali v nadzornem območju sosednjih evropskih operaterjev prenosnega sistema (v nadaljevanju: OPS) (točka 4 izpodbijanega sklepa). Izbrani dobavitelji v času trajanja dodeljenega sporazuma o zmogljivosti prejmejo fiksno plačilo (v nadaljevanju: plačila zmogljivosti), v zameno pa se zavežejo, da bodo na zahtevo PSE zagotavljali zmogljivosti v primeru preobremenitve omrežja (v nadaljevanju: obveznost zmogljivosti). Če količina energije v višini njihove obveznosti zmogljivosti ni zagotovljena, izbrani dobavitelji tvegajo naložitev finančnih kazni. Plačila zmogljivosti se financirajo s pristojbino za oskrbo z električno energijo (v nadaljevanju: pristojbina za zmogljivost), ki se pobira od končnega odjemalca na podlagi letne porabe električne energije ali med „izbranimi urami dneva“.
[…]
Poljski mehanizem zmogljivosti je bil vzpostavljen z Ustawa o rynku mocy (poljski zakon o trgu zmogljivosti z dne 8. decembra 2017, v nadaljevanju: zakon) (Dz. U. 2018, pozicija 9), ki je začel veljati 18. januarja 2018. Poljski minister za energijo je na podlagi člena 34 tega zakona sprejel izvedbene uredbe, v katerih so natančneje pojasnjene določbe o delovanju trga zmogljivosti. Predsednik Urzęd Regulacji Energetyki (regulativni urad za energijo, Poljska) je 30. marca 2018 te izvedbene uredbe odobril. Poljski minister za energijo je 24. avgusta 2018 sprejel izvedbeni odlok o pravilih za dražbe za obdobje dobave med letoma 2021 in 2023.
Z zakonom se želi potrošnikom zagotoviti srednjeročno in dolgoročno zanesljivost oskrbe z električno energijo po najboljših cenah ter na nediskriminatoren in trajnosten način (člen 1(2) zakona). Cilj poljskega trga zmogljivosti je ustvariti in zagotoviti obveznosti zmogljivosti, to je obveznosti operaterja, da zagotovi dobavo zmogljivosti v obdobjih dobave in njihovo dejansko dobavo izrednih razmerah. Te zmogljivosti je mogoče dati na voljo bodisi s proizvodnjo in dobavo električne energije bodisi – v primeru uravnavanja povpraševanja – z zmanjšanjem povpraševanja v obdobju preobremenjenosti omrežja. Pred dražbami, s katerimi se dodelijo obveznosti zmogljivosti, se opravi postopek registracije in certificiranja (členi od 11 do 28 zakona; točke od 20 do 26 izpodbijanega sklepa) s posebnostmi v zvezi s certificiranjem operaterjev uravnavanja povpraševanja (točki 27 in 28 izpodbijanega sklepa). Dobavitelji zmogljivosti sodelujejo na dražbah in poljskem trgu zmogljivosti v obliki enot trga zmogljivosti (v nadaljevanju: ETZ), ki so lahko zlasti ETZ za proizvodnjo ali uravnavanje povpraševanja in so sestavljene iz ene ali več fizičnih enot, združenih v isti skupini, da bi se izpolnile zahteve iz javnega razpisa (člen 16 zakona; točka 17 izpodbijanega sklepa). Fizične enote za proizvodnjo ali uravnavanje povpraševanja, vključno s tujimi, morajo za to, da bi bile kot ETZ upravičene do ugodnosti, dosegati minimalni prag (neto) zmogljivosti 2 megavatov (MW) (člen 16(1), točke 1, 2, 5 in 6 zakona). Za skupine fizičnih enot za proizvodnjo ali uravnavanje povpraševanja, vključno s tujimi, je največja zmogljivost 50 MW, vsaka fizična enota pa ne sme preseči največje (neto) zmogljivosti 10 MW (člen 16(1), točke 3, 4, 7 in 8 zakona).
[…]
III.

Pravo
A.

Dopustnost
[…]
Najprej je treba spomniti, da se lahko v skladu s členom 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije, ki se za postopek pred Splošnim sodiščem uporablja na podlagi člena 53 tega statuta, s predlogi iz vloge za intervencijo podprejo samo predlogi ene od strank. Poleg tega člen 142(3) Poslovnika Splošnega sodišča določa, da mora intervenient sprejeti postopek v stanju, v katerem je, ko vanj vstopi. Zato – čeprav te določbe ne nasprotujejo, da intervenient navede nove trditve ali trditve, ki se razlikujejo od trditev glavne stranke, ki jo podpira – se s temi trditvami ne sme spremeniti okvir spora (glej v tem smislu sodbo z dne 20. marca 2013, Andersen/Komisija,
T‑92/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:143
, točka
in navedena sodna praksa; v tem smislu glej tudi sodbo dne 20. junija 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Komisija,
T‑578/17
, neobjavljena,
EU:T:2019:437
, točka
in navedena sodna praksa).
Sodišče sicer še ni odločilo o vprašanju, ali se intervenient lahko sklicuje na nedopustnost tožbe, če tega ni storila glavna stranka in če tak ugovor spada v okvir spora, kot je bil začrtan s predlogi glavne stranke (sodbi z dne 10. novembra 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Komisija,
C‑449/14 P
,
EU:C:2016:848
, točka
, in z dne 4. junija 2020, Madžarska/Komisija,
C‑456/18 P
,
EU:C:2020:421
, točke od 22 do 24). Vendar mora Splošno sodišče ugovor nedopustnosti – ker spada med absolutne procesne predpostavke – vsekakor preizkusiti po uradni dolžnosti (glej v tem smislu sodbi z dne 9. junija 2016, Magic Mountain Kletterhallen in drugi/Komisija,
T‑162/13
, neobjavljena,
EU:T:2016:341
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 20. junija 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Komisija,
T‑578/17
, neobjavljena,
EU:T:2019:437
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s procesnim upravičenjem v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU je treba ugotoviti, da sta družbi Tempus in T Energy v nasprotju s trditvami Republike Poljske ter družb PGE in Enspirion „zainteresirani“ v smislu člena 108(2) PDEU oziroma „zainteresirani stranki“ v smislu člena 1(h) Uredbe 2015/1589. Zato je njuna tožba, vključno z vsemi predlogi in očitki, ki jih navajata v njeno utemeljitev, da bi dokazali, da bi morala Komisija podvomiti oziroma naleteti na resne težave, zaradi katerih bi morala začeti formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU, dopustna v delu, v katerem se z njo želijo zaščititi procesne pravice, ki bi jih družbi Tempus in T Energy morali imeti na podlagi te določbe (glej v tem smislu sodbe z dne 24. maja 2011, Komisija/Kronoply in Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, točke 59 in od 63 do 65 in navedena sodna praksa; z dne 3. septembra 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland in drugi/Komisija,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, točka
, in z dne 20. junija 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Komisija,
T‑578/17
, neobjavljena,
EU:T:2019:437
, točke 45, 46 in 49).
Člen 1(h) Uredbe 2015/1589 opredeljuje pojem „zainteresirana stranka“, ki je sopomenka pojma „zainteresirana“ v smislu člena 108(2) PDEU, med drugim kot „katero koli osebo, podjetje ali združenje podjetij, na katerih interese bi lahko dodelitev pomoči vplivala, predvsem upravičenca pomoči, konkurenčna podjetja in poklicna združenja.“. Uporaba izraza „predvsem“ nakazuje na to, da ta določba vsebuje le neizčrpen seznam oseb, ki jih je mogoče opredeliti kot zainteresirane stranke, zato se ta pojem nanaša na nedoločeno število naslovnikov (glej v tem smislu sodbe z dne 14. novembra 1984, Intermills/Komisija,
323/82
,
EU:C:1984:345
, točka
; z dne 24. maja 2011, Komisija/Kronoply in Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, točka
, in z dne 13. junija 2019, Copebi,
C‑505/18
,
EU:C:2019:500
, točka
).
Sodišče Unije je ob upoštevanju te opredelitve pojem zainteresirane stranke razlagalo široko. Tako iz sodne prakse izhaja, da člen 1(h) Uredbe 2015/1589 ne izključuje, da bi se podjetje, ki ni neposreden konkurent prejemnika pomoči, štelo za zainteresirano stranko, če trdi, da bi dodelitev pomoči lahko vplivala na njegove interese, in če pravno zadostno dokaže, da ima lahko pomoč konkreten vpliv na njegov položaj (glej v tem smislu sodbo z dne 24. maja 2011, Komisija/Kronoply in Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, točke od 63 do 65 in navedena sodna praksa). Prav tako je mogoče sindikat delavcev opredeliti kot „zainteresiran“ v smislu člena 108(2) PDEU, če ta sindikat dokaže, da bi lahko dodelitev pomoči morebiti vplivala na njegov interes ali na interes njegovih članov, če ta sindikat pravno zadostno dokaže, da lahko pomoč konkretno vpliva na njegov položaj ali položaj članov, ki jih zastopa (glej v tem smislu sodbo z dne 9. julija 2009, 3F/Komisija,
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
, točka
).
Zato trditve družbe PGE in Republike Poljske, da družbi Tempus in T Energy nimata statusa zainteresirane stranke, ker nista „neposredni konkurentki“ na poljskem trgu zmogljivosti ali ker nista izvedli dovolj konkretnih projektov za vstop na navedeni trg, ni mogoče sprejeti. Družbi Tempus in T Energy sta pravno zadostno dokazali, da lahko shema pomoči vpliva na njune interese in da lahko dodelitev sporazumov in plačil zmogljivosti konkretno vpliva na njun položaj. Tako sta z zadostno prepričljivostjo pojasnili, da sta na poljskem trgu zmogljivosti vsaj potencialni konkurentki, ker sta trdno odločeni, da nanj v bližnji prihodnosti vstopita, in ker imata nanj tudi možnost vstopiti, in da shema pomoči postavlja ovire, zaradi katerih jima je ta vstop otežen (v zvezi s pojmom „potencialna konkurenca“ glej sodbo z dne 30. januarja 2020, Generics (UK) in drugi,
C‑307/18
,
EU:C:2020:52
, točke od 36 do 58). Poleg tega je status zainteresirane stranke družb Tempus in T Energy podkrepljen tudi z njunim statusom operaterjev, ki delujeta na sosednjih nemških in švedskih trgih električne energije, kar jima omogoča, da prek povezovalnih daljnovodov ali – na švedskem trgu – prek mehanizma spajanja trgov (glej točko 9 zgoraj) sodelujeta na poljskem trgu zmogljivosti. Te presoje ni mogoče omajati z dejstvom, da družbi Tempus in T Energy nista sodelovali niti v nacionalnih posvetovalnih postopkih niti v postopkih pred priglasitvijo in postopkih predhodne preučitve pred Komisijo, saj v zadnjenavedenih postopkih, kot je pravilno poudarila Komisija, nimata procesnih pravic, na podlagi katerih bi lahko predložili pripombe.
Nikakor pa dejstvo, da je bil ustanovitveni akt družbe Tempus Energy Germany sprejet 26. julija 2018, to je več kot pet mesecev po sprejetju izpodbijanega sklepa, zaradi česar je neizogibno, da ne bi mogla sodelovati v formalnem postopku preiskave po sklepu o začetku postopka, ki je bil sprejet istega dne, ne vpliva na dopustnost njene tožbe. Glede na to, da družba T Energy Sweden, s katero je skupaj vložila to tožbo, ima status zainteresirane stranke in razpolaga tudi s procesnim upravičenjem v smislu sodne prakse, navedene v točki 39 zgoraj, procesnega upravičenja družbe Tempus Energy Germany ni treba preučiti ločeno (glej v tem smislu sodbi z dne 9. junija 2016, Magic Mountain Kletterhallen in drugi/Komisija,
T‑162/13
, neobjavljena,
EU:T:2016:341
, točki
in
ter navedena sodna praksa, in z dne 20. septembra 2019, Le Port de Bruxelles in Région de Bruxelles-Capitale/Komisija,
T‑674/17
, neobjavljena,
EU:T:2019:651
, točka
).
Zato je treba ugotoviti, da je tožba dopustna.
B.

Vsebinska presoja
1.

Predmet spora in nadzor vsebinske zakonitosti
Družbi Tempus in T Energy v utemeljitev tožbe navajata dva razloga za razglasitev ničnosti.
Prvi tožbeni razlog se nanaša na neizpolnitev obveznosti Komisije, da začne formalni postopek preiskave, in s tem kršitev procesnih pravic, ki jih imata družbi Tempus in T Energy kot zainteresirani stranki na podlagi člena 108(2) PDEU in člena 6(1) Uredbe 2015/1589. Ta tožbeni razlog je razdeljen na dva glavna dela, od katerih je zlasti drugi razdeljen na več delov, poddelov in očitkov, s katerimi se želi dokazati obstoj resnih težav v smislu sodne prakse ali dvomov v smislu člena 4(3) in (4) Uredbe 2015/1589, ki bi se pri Komisiji morali vzbuditi pri predhodni preučitvi.
Drugi tožbeni razlog se nanaša na to, da je Komisija kršila obveznost obrazložitve iz člena 296, drugi odstavek, PDEU.
V zvezi s prvim tožbenim razlogom in obsegom nadzora nad zakonitostjo, ki ga mora v zvezi s tem opraviti Splošno sodišče, je treba spomniti, da člen 108(3) PDEU in člen 4 Uredbe 2015/1589 uvajata fazo predhodne preučitve priglašenih ukrepov pomoči. Komisija na koncu te faze bodisi ugotovi, da ta ukrep ne pomeni pomoči, bodisi da spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU. V drugem primeru lahko ni dvomov o združljivosti navedenega ukrepa z notranjim trgom ali pa, nasprotno, dvomi o tem obstajajo (glej v tem smislu sodbo z dne 24. maja 2011, Komisija/Kronoply in Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, točka
).
Kadar Komisija na koncu faze predhodne preučitve – tako kot v obravnavani zadevi – sprejme sklep, s katerim ugotovi, da državni ukrep ne pomeni pomoči, ki ni združljiva z notranjim trgom, s tem implicitno zavrne uvedbo formalnega postopka preiskave. To načelo velja tudi, kadar je sklep sprejet zato, ker Komisija meni, da je pomoč združljiva z notranjim trgom na podlagi člena 4(3) Uredbe 2015/1589, tako imenovan „sklep o nenasprotovanju“, in tudi kadar meni, da ukrep ne spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU in torej ne pomeni pomoči na podlagi člena 4(2) te uredbe (glej sodbo z dne 19. junija 2019, Ja zum Nürburgring/Komisija,
T‑373/15
,
EU:T:2019:432
, točka
in navedena sodna praksa; v tem smislu glej tudi sodbo z dne 16. marca 2021, Komisija/Poljska,
C‑562/19 P
,
EU:C:2021:201
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz ustaljene sodne prakse pa izhaja, da mora Komisija – če po prvotni preučitvi v okviru postopka iz člena 108(3) PDEU ne more ugotoviti, da zadevni ukrep pomoči države bodisi ni „pomoč“ v smislu člena 107(1) PDEU bodisi da je združljiv s Pogodbo DEU, če se ga opredeli kot pomoč, ali če s tem postopkom ni mogla odpraviti vseh težav, ki so nastale s presojo združljivosti obravnavanega ukrepa – uvesti formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU, ne da bi v zvezi s tem imela diskrecijsko pravico. Ta obveznost ustreza obveznosti iz člena 4(4) Uredbe 2015/1589, ki Komisijo zavezuje, da začne postopek iz člena 108(2) PDEU, če ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti zadevnega ukrepa z notranjim trgom (glej v tem smislu sodbo z dne 20. junija 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Komisija,
T‑578/17
, neobjavljena,
EU:T:2019:437
, točka
in navedena sodna praksa).
Pojem resnih težav se prekriva s pojmom dvomov (glej sodbo z dne 9. septembra 2020, Kerkosand/Komisija,
T‑745/17
,
EU:T:2020:400
, točka
in navedena sodna praksa) in je objektiven. Obstoj takih težav se ne išče le v okoliščinah, v katerih je Komisija po postopku predhodne preučitve sprejela sklep, ampak tudi v preudarkih, na katere se je oprla. Iz tega sledi, da je zakonitost sklepa o nenasprotovanju, ki je utemeljen na členu 4(3) Uredbe 2015/1589, odvisna od vprašanja, ali bi presoja informacij in elementov, ki jih je Komisija imela na voljo ali bi jih morala imeti na voljo v fazi predhodne preučitve priglašenega ukrepa, morala objektivno vzbuditi dvome o združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom, ker je treba ob takih dvomih uvesti formalni postopek preiskave, v katerem lahko sodelujejo zainteresirane stranke iz člena 1(h) te uredbe (glej v tem smislu sodbi z dne 3. septembra 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland in drugi/Komisija,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, točki
in
ter navedena sodna praksa, v tem smislu glej tudi sodbo z dne 20. junija 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Komisija,
T‑578/17
, neobjavljena,
EU:T:2019:437
, točka
in navedena sodna praksa).
V sodni praksi je bilo namreč v zvezi s tem pojasnjeno, da je treba o zakonitosti takega sklepa presojati na podlagi informacij, ki jih je Komisija lahko imela na voljo ob sprejetju tega sklepa, pri čemer se kot informacije, ki jih je „lahko imela na voljo“, štejejo informacije, ki so pri presoji, ki jo mora opraviti, očitno upoštevne in predložitev katerih bi v fazi predhodne preučitve lahko zahtevala (glej v tem smislu sodbe z dne 20. septembra 2017, Komisija/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, točki
in
).
Tožeča stranka mora o obstoju resnih težav in dvomov predložiti dokaz. Ta dokaz lahko izpelje iz sklopa ujemajočih se indicev, zlasti tako, da navede in dokaže nezadostnost in nepopolnost preučitve, ki jo je Komisija opravila v postopku predhodne preučitve (glej v tem smislu sodbi z dne 3. septembra 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland in drugi/Komisija,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, točka
in navedena sodna praksa, ter z dne 20. junija 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Komisija,
T‑578/17
, neobjavljena,
EU:T:2019:437
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Utemeljenost prvega tožbenega razloga je treba obravnavati ob upoštevanju teh načel iz sodne prakse.
2.

Prvi tožbeni razlog: Neizpolnitev obveznosti Komisije, da v skladu s členom 108(2) PDEU začne formalni postopek preiskave
[…]
a)

Prvi del prvega tožbenega razloga: obstoj dvomov glede poteka in trajanja postopka
[…]
2)

Presoja Splošnega sodišča
Najprej je treba ugotoviti, da trditve, ki jih družbi Tempus in T Energy navajata v okviru tega prvega dela prvega tožbenega razloga, večinoma temeljijo na ugotovitvah iz točk od 78 do 115 sodbe z dne 15. novembra 2018, Tempus Energy in Tempus Energy Technology/Komisija (
T‑793/14
,
EU:T:2018:790
). Splošno sodišče je v točkah 90 in 91 navedene sodbe sicer res menilo, da cilj faze pred priglasitvijo ni presojati o združljivosti pomembnega, zapletenega in novega ukrepa z notranjim trgom in da Komisija ne more enačiti faze za pripravo priglasitve, ki je lahko predhodna, s fazo preučitve, ki je najprej predhodna in pozneje, odvisno od okoliščin, formalna, če se izkaže za potrebno, da se ji omogoči zbrati vse informacije, ki jih potrebuje za oceno združljivosti pomoči in za pridobitev pripomb zainteresiranih strank v ta namen.
Vendar iz navedenega ne izhaja, da se mora Komisija v fazi pred priglasitvijo na splošno vzdržati vsakršne presoje, tudi začasne, o združljivosti načrta pomoči. Ta ugotovitev je v skladu s točkami 11, 12 in 16 kodeksa ravnanja, s sprejetjem in objavo katerega se je Komisija sama omejila pri izvajanju diskrecijske pravice glede organizacije postopkov pred njo (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland in drugi/Komisija,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, točka
in navedena sodna praksa), v skladu s katerimi je faza pred priglasitvijo v bistvu namenjena prav temu, da lahko službe Komisije in zadevna država članica tudi v posebej novih in zapletenih primerih rešijo resne konkurenčne težave, opravijo ekonomsko analizo in po potrebi najamejo zunanje strokovnjake, da dokažejo „združljivost načrta z notranjim trgom“. Republika Poljska in družba Enel X v zvezi s tem pravilno trdita, da mora biti Komisija v tej fazi nujno sposobna presoditi te informacije, da bi ugotovila, ali lahko po formalni priglasitvi na njihovi podlagi opravi celovit preizkus združljivosti načrta pomoči z notranjim trgom. To velja še toliko bolj zato, ker če Komisija tega bi ne storila, v nasprotju s točko 16 navedenega kodeksa na koncu faze pred priglasitvijo nacionalnim organom ne bi mogla predložiti niti neformalne in nezavezujoče predhodne ocene navedenega načrta.
Družbi Tempus in T Energy priznavata, da Komisiji ne očitata predolgega preizkusa sheme pomoči, priglašene v postopku predhodne preučitve, ki se je začel po tem, ko so poljski organi oddali popolno priglasitev in ki je trajal le dva meseca, kot je določeno v členu 4(5) Uredbe 2015/1589, ampak menita, da domnevno predolgo trajanje faze pred priglasitvijo kaže na obstoj dvomov ali resnih težav. Vendar je treba ugotoviti, da čeprav Komisija ne sme izrabiti faze pred priglasitvijo, da bi se izognila zlasti časovnim omejitvam postopka predhodne preučitve ali da bi ta postopek zaobšla (glej sodno prakso, navedeno v točki 63 zgoraj, ki se nanaša na primer, v katerem je bil osnutek sklepa ob priglasitvi že pripravljen), lahko stiki pred priglasitvijo v zapletenih primerih izjemoma trajajo več mesecev (glej točko 14 kodeksa ravnanja).
Splošno sodišče meni, da v obravnavanem primeru ni mogoče šteti, da je iz trajanja faze pred priglasitvijo, ki je trajala približno eno leto, mogoče sklepati na tako zlorabo ali zaobid, niti da to trajanje kaže na obstoj dvomov, čeprav gre za zapleten primer. Družbi Tempus in T Energy paradoksalno sami menita, da je shema pomoči tako zapletena, da je bilo treba izvesti poglobljeno preučitev v okviru formalnega postopka preiskave. Vendar je lahko Komisija v skladu s točko 14 kodeksa ravnanja v takem zapletenem primeru upravičeno prekoračila okvirni dvomesečni rok in nadaljevala fazo pred priglasitvijo „več mesecev“, da bi zagotovila, da država članica predloži popolno priglasitev, na podlagi katere bo lahko postopek predhodne preučitve izvedla ob popolnem poznavanju zadeve. Kot trdi Komisija, osnutek zakona v obravnavanem primeru še ni bil dokončen in je moral iti na Poljskem še skozi več faz zakonodajnega postopka, tudi javno posvetovanje, da ga je poljski parlament 8. decembra 2017 – to je le dva dni po tem, ko je bil uradno priglašen – končno sprejel. Poljski organi so zato, da bi ravnali v skladu s pravili o državnih pomočeh in s priporočili iz točk od 10 do 18 kodeksa ravnanja, vzpostavili stike pred priglasitvijo s Komisijo v zgodnji fazi internega postopka odločanja, da bi lahko upoštevali začasna stališča te institucije v celotnem postopku in zagotovili, da je načrt, ki je bil na koncu priglašen, izpolnjeval merila združljivosti na podlagi člena 107(3)(c) PDEU in Smernic o državni pomoči za varstvo okolja in energijo za obdobje 2014–2020 (
UL 2014, C 200, str. 1
, v nadaljevanju: smernice). Ker v obravnavani zadevi ni drugih elementov, ki bi kazali, da gre za zlorabo (glej točki 67 in 68 v nadaljevanju), za tak usklajen pristop poljskih organov in Komisije, ki se zgleduje po načelu lojalnega sodelovanja v skladu s členom 4(3) PEU, torej ni mogoče šteti, da vzbuja dvome ali povzroča resne težave.
Poleg tega Komisija in intervenientke pravilno trdijo, da v obravnavani zadevi – drugače kot v postopku v zvezi s trgom zmogljivosti Združenega kraljestva, ki je bil predmet sodbe z dne 15. novembra 2018, Tempus Energy in Tempus Energy Technology/Komisija (
T‑793/14
,
EU:T:2018:790
, točke od 101 do 105) – ni nobenega indica, da so zainteresirane stranke in zlasti operaterji uravnavanja povpraševanja v postopkih na nacionalni ravni in v postopkih pred Komisijo, zlasti med javnim posvetovanjem o osnutku zakona, ki so ga začeli poljski organi po koncu postopka pred priglasitvijo, izpodbijali načrtovano shemo pomoči. Družbi Tempus in T Energy niti ne trdita, da sta sodelovali pri tem posvetovanju ali da sta – drugače kot tožeče stranke, ki so v tej drugi zadevi v zvezi s trgom zmogljivosti Združenega kraljestva delovale kot članice UK Demand Response Association (UKDRA, združenje Združenega kraljestva za uravnavanje povpraševanja) – predložili pripombe ali pritožbo.
V zvezi s tem se družbi Tempus in T Energy ne moreta sklicevati na to, da v fazi pred priglasitvijo in fazi predhodne preučitve nista bili deležni procesnih jamstev, ki so jih deležne zainteresirane stranke, ker naj bi razumen in skrben operater, ki bi želel vstopiti na nacionalni trg električne energije, ki je predmet pomembne reforme, tako kot tožeče stranke v zadevi v zvezi s trgom zmogljivosti Združenega kraljestva, storil vse potrebno, da bi pred pristojnimi organi zaščitil svoje poslovne interese. Tako ne le, da se je Komisija v postopku predhodne preučitve lahko oprla na rezultate svoje sektorske preiskave v zvezi s trgi zmogljivosti enajstih držav članic, v katero je bila že vključena Poljska, ampak se je lahko, ker ni bilo utemeljenih ugovorov, zanesla tudi na rezultate javnega posvetovanja, v okviru katerega so zainteresirani subjekti, vključno s poljskimi operaterji uravnavanja povpraševanja, kot sta družbi Enel X in Enspirion, podali številne pripombe. K temu je treba priključiti še njene izkušnje pri oceni trga zmogljivosti Združenega kraljestva, katerega sestava je po navedbah družb Tempus in T Energy nekoliko podobna sestavi poljskega trga zmogljivosti.
[…]
Nazadnje, v nasprotju s trditvami družb Tempus in T Energy obsega ali količine pomoči, ki se dodelijo na podlagi sheme pomoči, ni mogoče šteti za indic za dvome ali resne težave. V zvezi s tem Komisija pravilno navaja, da – kot izhaja tudi iz točk od 10 do 18 kodeksa ravnanja – morajo biti tudi obsežnejši, zapletenejši in nekoliko drugačni načrti pomoči načeloma taki, da se lahko postopkovno obravnavajo enako kot drugi manj pomembni načrti, saj v določbah Pogodbe DEU, Uredbe št. 2015/1589 in navedenega kodeksa s tega vidika ni razlik.
Zato je treba prvi del prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na obstoj dvomov glede poteka in trajanja postopka, zavrniti kot neutemeljen.
[…]
b)

Drugi del prvega tožbenega razloga: obstoj dvomov glede vsebine izpodbijanega sklepa
1)

Uvodne ugotovitve
i)

Domnevni dvomi ali resne težave glede na določbe smernic
Družbi Tempus in T Energy v okviru drugega dela prvega tožbenega razloga v bistvu trdita, da bi morala Komisija, kot je razvidno iz primerjave obrazložitve izpodbijanega sklepa z razpoložljivimi informacijami o poljskem trgu zmogljivosti, imeti resne dvome ali naleteti na resne težave pri ocenjevanju združljivosti sheme pomoči z notranjim trgom na podlagi člena 107(3) PDEU v povezavi z upoštevnimi določbami, zlasti razdelkom 3.9 smernic. Tako pa naj ne bi skrbno in nepristransko niti preučila niti zahtevala vseh upoštevnih informacij, da bi te dvome odpravila. Natančneje, Komisija naj ne bi opravila zadostne in celovite presoje glede, prvič, cilja skupnega interesa in potrebe po posredovanju države (prvi del), drugič, primernosti sheme pomoči (drugi del), tretjič, spodbujevalnega učinka (tretji del), četrtič, sorazmernosti pomoči (četrti del) in, petič, preprečevanja neželenih negativnih učinkov na konkurenco in trgovino med državami članicami (peti del).
ii)

Pravna narava smernic in obseg nadzora nad zakonitostjo, ki ga v zvezi s tem opravi sodišče Unije
V zvezi s pravno naravo smernic in obsegom nadzora nad zakonitostjo, ki ga mora opraviti sodišče Unije ob upoštevanju določb teh smernic, je treba spomniti, da se Komisija s tem, da sprejme taka pravila ravnanja in da z njihovo objavo razglasi, da jih bo v prihodnje uporabljala v primerih, na katere se nanašajo, sama omeji pri izvrševanju te diskrecijske pravice in od teh pravil načeloma ne sme odstopiti, saj bi sicer lahko bila sankcionirana zaradi kršitve splošnih pravnih načel, kot sta enako obravnavanje ali varstvo legitimnih pričakovanj (glej sodbo z dne 3. septembra 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland in drugi/Komisija,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, točka
in navedena sodna praksa).
Različne dele drugega dela prvega tožbenega razloga je treba preučiti ob upoštevanju teh načel iz sodne prakse.
2)

Prvi del: domnevna nepopolna presoja cilja skupnega interesa in potrebe po posredovanju države
i)

Prvi poddel: cilj skupnega interesa
Družbi Tempus in T Energy trdita, da bi moralo pri Komisiji več elementov ob upoštevanju točke 220 smernic vzbuditi dvome. Pojasnjujeta, da ne izpodbijata cilja skupnega interesa, ki se uresničuje s poljskim mehanizmom za zmogljivost, in sicer cilja zagotovitve zadostne oskrbe z električno energijo končnim odjemalcem na Poljskem. Vendar naj bi bil splošni cilj smernic „zagotoviti konkurenčen, trajnosten in zanesljiv energetski sistem na dobro delujočem trgu Unije z energijo“ (točka 30), in naj bi se v njih priznalo, da je „[p]omoč za zadostnost proizvodnje […] lahko v nasprotju s ciljem postopne odprave okolju škodljivih subvencij, tudi za fosilna goriva“ (točka 220). Iz tega naj bi izhajalo, da države članice za zadostnost proizvodnje ne smejo šteti, da je samostojni cilj v skupnem interesu, ampak da je ta del splošnega cilja, „da se spodbudi prehod na konkurenčno nizkoogljično gospodarstvo, gospodarno z viri“ (točka 30). Ta razlaga naj bi bila potrebna tudi glede na člen 194(1) PDEU, ki kot cilje navaja delovanje energetskega trga, energetsko učinkovitost, razvijanje novih in obnovljivih virov energije ter spodbujanje medsebojnega povezovanja energetskih omrežij, skupaj z zanesljivostjo oskrbe.
–
Prvi očitek
[…]
Osrednje stališče, na katerem sta družbi Tempus in T Energy utemeljili svoje izpodbijanje, je, da cilj skupnega interesa glede zadostnosti proizvodnje, kot je naveden v točki 220 smernic, ni samostojen cilj, temveč je umeščen v splošnejši cilj, in sicer spodbuditi „prehod na konkurenčno nizkoogljično gospodarstvo, gospodarno z viri“ iz točke 30 smernic, ki ustreza ciljem Unije iz člena 194(1) PDEU, med katerimi so delovanje energetskega trga, energetska učinkovitost, razvijanje novih in obnovljivih virov energije in spodbujanje medsebojnega povezovanja tisti, ki so povezani s ciljem zanesljivosti oskrbe z energijo.
V zvezi s tem družbi Tempus in T Energy sicer pravilno navajata, da cilji skupnega interesa, ki naj bi se uresničevali z okoljskimi pomočmi, izhajajo iz razlage točke 30 smernic v povezavi s točko 220 smernic.
V okviru poglavja „Splošne določbe o združljivosti“ pod podnaslovom „Splošni pogoji“ naslova „Prispevek k cilju skupnega interesa“ so namreč okoljske pomoči v točki 30 smernic priznane kot „splošni cilj“, tudi v energetskem sektorju, ki je „zvišati raven varstva okolja v primerjavi z ravnjo, ki bi bila dosežena brez pomoči“. V zvezi s tem se smernice sklicujejo na „strategijo Evropa 2020“, s katero so bili „določeni splošni in posamični cilji za trajnostno rast, da se spodbudi prehod na konkurenčno nizkoogljično gospodarstvo, gospodarno z viri“. V smernicah je pojasnjen glavni cilj pomoči v energetskem sektorju, ki je „zagotoviti konkurenčen, trajnosten in zanesljiv energetski sistem na dobro delujočem trgu Unije z energijo“. V skladu s točko 31 smernic morajo države članice, ki nameravajo dodeliti okoljsko ali energetsko pomoč, „natančno opredeliti zastavljeni cilj in pojasniti, kako naj bi ukrep prispeval k temu cilju“. Na to obveznost natančnejše opredelitve ciljev je opozorjeno v točki 221 smernic v zvezi s pomočmi za zagotovitev zadostnosti proizvodnje.
Na podlagi predhodnih splošnejših opredelitev je v točkah 219 in 220 smernic natančneje opredeljena vsebina cilja skupnega interesa, ki naj bi se uresničeval s pomočmi za zadostnost proizvodnje, kakršne so te iz obravnavane zadeve. V točki 219 je navedeno, da imajo take pomoči „lahko […] različne cilje“, med katerimi je iskanje odgovora pri „obravnavanju kratkoročnih težav zaradi pomanjkanja prilagodljive proizvodne zmogljivosti za uravnavanje nenadnih nihanj v spremenljivi proizvodnji vetrne in sončne energije“ ali opredelitev „cilj[a] glede zadostnosti proizvodnje, ki ga želijo države članice zagotoviti neodvisno od težav zaradi kratkoročnih nihanj“. To pomeni, da imajo države članice do neke mere diskrecijsko pravico pri opredelitvi teh podciljev, ki naj bi bili cilji skupnega interesa.
Ta diskrecijska pravica držav članic pri opredelitvi teh podciljev in tehtanju med njimi je potrjena v točki 220 smernic, v kateri je navedeno, da so pomoči za zadostnost proizvodnje „lahko v nasprotju s ciljem postopne odprave okolju škodljivih subvencij, tudi za fosilna goriva“, in torej odstopajo od cilja splošnega interesa iz točke 30 smernic, ki je „zvišati raven varstva okolja“. Vendar je njeno izvajanje omejeno s priporočilom, prav tako navedenim v točki 220 smernic, v skladu s katerim naj bi „[d]ržave članice […] obravnavale predvsem alternativne načine doseganja zadostnosti proizvodnje, ki nimajo negativnega vpliva na cilj postopnega odpravljanja okolju ali gospodarstvu škodljivih subvencij, kot sta spodbujanje uravnavanja povpraševanja in povečanje povezovalne zmogljivosti“.
Iz tega namreč izhaja, da naj bi države članice uravnotežile morebitno protislovna cilja zanesljivosti oskrbe z energijo in varstva okolja ter pri tem spoštovale načelo sorazmernosti v ožjem pomenu, da bi se okoljski vpliv pomoči zmanjšal na to, kar je najnujnejše in še sprejemljivo. Poleg tega je ta obveznost tehtanja med tema ciljema povsem združljiva, na eni strani, s cilji iz člena 194(1) PDEU, ki si prav tako lahko nasprotujejo in s katerimi se želi tako zagotoviti delovanje energetskega trga in zanesljivost oskrbe z energijo v Uniji kot spodbujati energetsko učinkovitost, varčevanje z energijo in razvijanje novih in obnovljivih virov energije ter tudi spodbujati medsebojno povezovanje energetskih omrežij, in, na drugi strani, z zahtevami, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, kot je določeno v členu 5(4) PEU. Na to obveznost je pod naslovom „Ustreznost pomoči“ torej opozorjeno v točkah 42 in 43 smernic, v katerih je med drugim navedeno, da „[u]krep, ki obravnava problem zadostnosti proizvodnje, je treba uravnotežiti z okoljskim ciljem postopne odprave okolju ali gospodarstvu škodljivih subvencij, tudi za fosilna goriva“.
Iz tega sledi, da družbi Tempus in T Energy načeloma pravilno trdita, da bi morala država članica pri uvajanju mehanizma za zmogljivost v skladu s točko 220 smernic upoštevati cilj skupnega interesa glede varstva okolja in se vzdržati kršitve tega cilja z enostranskim dajanjem prednosti proizvodnim zmogljivostim na osnovi fosilnih goriv, in ta cilj spodbujati zlasti s „spodbujanjem uravnavanja povpraševanja“.
Vendar je treba ugotoviti, da glede na diskrecijsko pravico države članice, na katero je bilo opozorjeno v točkah 91 in 92 zgoraj, vključno glede izbire med različnimi viri energije in splošne strukture njene oskrbe z energijo, da zagotovi zanesljivost oskrbe (glej v tem smislu sodbo z dne 22. septembra 2020, Avstrija/Komisija,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
, točka
in navedena sodna praksa), iz tega ne za državo članico (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 19. julija 2016, Kotnik in drugi,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, točka
) ne za Komisijo ne izhaja jasna in natančna obveznost glede načina, kako je treba oceniti zmožnosti uravnavanja povpraševanja in njegovega spodbujanja. Kot poudarjajo Komisija in intervenientke, te določbe tudi ni mogoče razlagati tako, da se z njo prepovedujejo ukrepi pomoči tradicionalnim obratom za proizvodnjo električne energije, tudi tistim na osnovi fosilnih goriv, če so ti potrebni za zagotovitev zadostnosti proizvodnje in torej za zanesljivosti oskrbe z energijo, niti kot da se z njo daje absolutna prednost alternativnim načinom, kot so uravnavanje povpraševanja ali povezovalne zmogljivosti.
Družbi Tempus in T Energy namreč ne trdita, da poljski zakonodajalec v obravnavani zadevi pri sprejemanju zakona ni izvajal diskrecijske pravice ali da ni pretehtal morebitno nasprotujočih si ciljev, navedenih v točkah 93 in 94 zgoraj, ampak trdita le, da presoja iz točk 138 in 163 obrazložitve izpodbijanega sklepa temelji na „napačnem merilu“, ker v njej niso bile ocenjene, kot naj bi se zahtevalo v točki 220 smernic, dejanske zmožnosti uravnavanja povpraševanja na poljskem „čistem“ trgu električne energije, torej kot če ne bi bilo trga zmogljivosti.
Vendar take zahteve po hipotetični preučitvi zmožnosti uravnavanja povpraševanja ni mogoče izpeljati niti iz te točke niti iz katere druge upoštevne določbe smernic. Čeprav je v točki 30 navedeno, da je namen okoljskih pomoči „zvišati raven varstva okolja v primerjavi z ravnjo, ki bi bila dosežena brez pomoči“, iz tega kljub temu ne izhaja zahteva natančne količinske opredelitve takega zvišanja ravni varstva, med drugim z uravnavanjem povpraševanja kot tehniko gospodarne in učinkovite rabe energije ter s tem varstva okolja. V nasprotju s trditvami družb Tempus in T Energy taka obveznost ne izhaja niti iz besedila drugega stavka točke 220 smernic, v katerem je navedeno, da naj bi „[d]ržave članice […] obravnavale predvsem alternativne načine doseganja zadostnosti proizvodnje, ki nimajo negativnega vpliva na cilj postopnega odpravljanja okolju ali gospodarstvu škodljivih subvencij“. V tem stavku je le obveznost, ki je naslovljena na države članice, da opravijo tehtanje med morebitnimi nasprotujočimi si cilji, na katero je opozorjeno v točkah 93 in 94 zgoraj in v okviru katerega se priporoča, naj takih pomoči ne spodbujajo več in naj namesto njih uporabijo podporne ukrepe, ki so zlasti namenjeni spodbujanju uravnavanja povpraševanja in povečanju povezovalnih zmogljivosti. Šele v točkah 69 in 70 smernic je namreč v okviru testa sorazmernosti pomoči določena hipotetična možnost, kot jo navajata družbi Tempus in T Energy.
Zato je v obravnavanem primeru zadostovalo, da je Komisija preučila vprašanje, ali je shema pomoči lahko delovala kot spodbuda za uravnavanje povpraševanja, na podlagi informacij, ki jih je imela na voljo ob sprejetju izpodbijanega sklepa v zvezi z dejanskim in pravnim položajem operaterjev uravnavanja povpraševanja, zmožnostih za njihov razvoj in za njihove možnosti razvoja v prihodnje na poljskem trgu električne energije ali trgu zmogljivosti. Komisija je na tej podlagi lahko veljavno upoštevala zmožnosti uravnavanja povpraševanja, da bi ocenila verjetnost njegovega povečanja v prihodnosti in zagotovila, da pri tem ne gre za diskriminacijo preostalih tradicionalnih dobaviteljev električne energije (glej preizkus drugega očitka v nadaljevanju), ne da bi imela v zvezi s tem dvome.
Zato je treba prvi očitek zavrniti kot neutemeljen.
[…]
ii)

Drugi poddel: Potreba po posredovanju poljske države
[…]
–
Drugi očitek
[…]
Poudariti je treba, da v točkah od 222 do 224 smernic pod naslovom „Potreba po posredovanju države“ ni določena nobena posebna zahteva za države članice v zvezi s spodbujanjem proizvodnje energije iz obnovljivih virov, ampak se z njimi zahteva le dokaz o potrebi po uvedbi sheme pomoči za zagotovitev zadostnosti proizvodnje ob upoštevanju, med drugim, vpliva nekaterih tehnologij, kot je upravljanje povpraševanja in dejanski ali morebitni obstoj povezovalnih daljnovodov (točka 224(b) in (c) smernic). Ta domnevna zahteva ne izhaja niti iz „[cilja] skupnega interesa“, kot je opisan v točkah 219 in 220 smernic, ob upoštevanju katerih družbi Tempus in T Energy ponovno izpodbijata točke od 134 do 143 izpodbijanega sklepa (glej tudi prvi očitek). S temi določbami je sicer res določen cilj postopne odprave okolju škodljivih subvencij, tudi za fosilna goriva, vendar v njih ni – v smislu obsega zmogljivosti – nobenega natančnega cilja, da je treba v zameno spodbujati obnovljive vire energije, kot je ta določen v Direktivi 2009/28. Enako velja za ohlapno in nepojasnjeno trditev, ki jo družbi Tempus in T Energy navajata v zvezi s spodbujanjem sosežiganja trdne biomase v poljskih termoelektrarnah na premog. Vendar to ne vpliva na vprašanje, ali lahko ti elementi vplivajo na druga merila iz smernic, kot je ustreznost pomoči v smislu točke 225 smernic (glej točko 235 in naslednje v nadaljevanju).
[…]
3)

Drugi del: domnevna nepopolna presoja ustreznosti sheme pomoči
[…]
ii)

Drugi poddel: diskriminacija pri uravnavanju povpraševanja
[…]
–
Prvi očitek
[…]
Spomniti je treba, da v skladu z ustaljeno sodno prakso, ki se je razvila na področju državnih pomoči, splošno načelo enakega obravnavanja kot splošno načelo prava Unije zahteva, naj se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in naj se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (sodba z dne 15. aprila 2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, točka
). Primerljivost različnih položajev se presoja glede na vse njihove značilnosti. Pri ugotavljanju in presoji teh značilnosti je treba med drugim upoštevati predmet in cilj akta Unije, s katerim je uvedeno zadevno razlikovanje. Poleg tega je treba upoštevati načela in cilje področja, na katero spada zadevni akt (sodba z dne 12. decembra 2014, Banco Privado Português in Massa Insolvente do Banco Privado Português/Komisija,
T‑487/11
,
EU:T:2014:1077
, točka
).
Ugotoviti je treba tudi, da ne glede na to, da gre pri izpodbijanemu sklepu za sklep o nenasprotovanju, ki je predmet nadzora zakonitosti, v okviru katerega se presoja o obstoju dvomov ali resnih težav (glej točke od 48 do 51 zgoraj), je to, da Komisija spoštuje načelo enakega obravnavanja, pravno vprašanje, v zvezi s katerim nima nikakršne diskrecijske pravice in sodišče Unije torej v zvezi z njim opravi celovito presojo (glej v tem smislu sodbi z dne 11. septembra 2007, Lindorfer/Svet,
C‑227/04 P
,
EU:C:2007:490
, točka
in navedena sodna praksa, ter z dne 17. septembra 2009, Komisija/Koninklijke FrieslandCampina,
C‑519/07 P
,
EU:C:2009:556
, točke od 100 do 103 in navedena sodna praksa). To je vodilo, ki ga je treba upoštevati pri obravnavanju vprašanja, ali bi morala Komisija dvomiti zlasti glede spoštovanja načela enakega obravnavanja, ki ga je morala upoštevati tudi pri uporabi člena 107(3)(c) PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 15. junija 1993, Matra/Komisija,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, točka
) in pravil iz smernic za izvajanje te določbe.
Zato je treba v tem primeru o spoštovanju načela enakega obravnavanja presojati glede na cilje, ki so navedeni v smernicah (glej razdelek 3.9.1 z naslovom „Cilj skupnega interesa)“, s katerimi se zlasti izvaja člen 107(3)(c) PDEU v povezavi s členom 194(1) PDEU (glej točki 88 in 93 zgoraj)
Med temi cilji je zlasti cilj zadostnosti proizvodnje, ki ga država članica opredeli neodvisno od težav zaradi kratkoročnih nihanj (točka 219 smernic). V zvezi s tem je državam članicam sicer mogoče dovoliti, da dodelijo pomoči, ki so lahko „v nasprotju s ciljem postopne odprave okolju škodljivih subvencij, tudi za fosilna goriva“, vendar „naj bi […] obravnavale predvsem alternativne načine doseganja zadostnosti proizvodnje, ki nimajo negativnega vpliva na [ta] cilj […], kot sta spodbujanje uravnavanja povpraševanja in povečanje povezovalne zmogljivosti“ (točka 220 smernic). Poleg tega naj bi taki ukrepi pomoči glede na te cilje, skupaj s ciljem pomoči „samo za plačilo storitve čiste razpoložljivosti proizvajalca […]“, ne pa za prodajo električne energije (glej razdelek 3.9.3 z naslovom „Ustreznost“), bili „odprt[i] in naj bi zagotavljal[i] ustrezne spodbude za obstoječe in prihodnje proizvajalce ter za upravljavce, ki uporabljajo zamenljive tehnologije, kot je odziv na strani povpraševanja ali rešitve glede skladiščenja“ (točki 225 in 226 smernic).
Ugotoviti je treba, da so enote trga zmogljivosti (ang.
capacity market units
, v nadaljevanju: CMU) uravnavanja povpraševanja in proizvodne CMU, zlasti nove in tiste, ki jih je treba posodobiti, glede na cilje, ki jim sledi poljski trg zmogljivosti, v različnih dejanskih in pravnih položajih z vidika uporabe meril CAPEX, ki določajo trajanje sporazumov o zmogljivosti, česar družbi Tempus in T Energy ne izpodbijata.
[…]
–
Drugi očitek
[…]
V delu, v katerem se družbi Tempus in T Energy sklicujeta na točko 43 smernic, je treba spomniti, da ta določba upošteva morebitno potrebo po uravnoteženju „[u]krep[a], ki obravnava problem zadostnosti proizvodnje […] z okoljskim ciljem postopne odprave okolju ali gospodarstvu škodljivih subvencij, tudi za fosilna goriva“ (glej tudi točko 92 zgoraj). Zato iz tega ne izhaja da bi okoljski cilj, ki je neločljivo povezan z ekološkim bonusom, imel absolutno prednost, tako da bi moral ta na splošno veljati za vse gospodarske subjekte, ki uporabljajo tehnologije z nizkimi izpusti CO
, kot so te, ki uravnavajo povpraševanje. Prav tako je v točki 221 smernic navedena le obveznost zadevne države članice, da opredeli natančen cilj, ki se uresničuje z ukrepi za zadostnost proizvodnje, za kar gre v obravnavanem primeru tako pri cilju skupnega interesa (glej točko 89 in naslednje zgoraj) kot pri ekološkem bonusu (glej točko 171 zgoraj). Nazadnje, zahteva, da se mora v primeru enakovrednih tehničnih in gospodarskih parametrov dajati prednost nizkoogljičnim proizvajalcem (točka 233(e) smernic), se prav tako ne sme razumeti kot absolutna, ampak tudi zanjo velja zgoraj navedena obveznost tehtanja.
[…]
–
Peti očitek
[…]
Iz točke 226 smernic med drugim izhaja, da bi moral biti „[u]krep […] odprt in naj bi zagotavljal ustrezne spodbude za obstoječe in prihodnje proizvajalce ter za upravljavce, ki uporabljajo zamenljive tehnologije, kot je odziv na strani povpraševanja ali rešitve glede skladiščenja“, in „naj bi se zato zagotovil prek mehanizma, ki omogoča potencialno različna pripravljalna obdobja, ki ustrezajo času, potrebnemu za uresničevanje novih naložb novih proizvajalcev, ki uporabljajo različne tehnologije“. Prav tako je pod naslovom „Izogibanje neupravičenim negativnim učinkom na konkurenco in trgovino“ v točki 232(a) smernic navedeno, da bi moral biti ukrep „zasnovan tako, da se sodelovanje v ukrepu omogoči vsem zmogljivostim, ki lahko učinkovito prispevajo k odpravljanju težav v zvezi z zadostnostjo proizvodnje, zlasti ob upoštevanju […] sodelovanja proizvajalcev, ki uporabljajo različne tehnologije, in upravljavcev, ki zagotavljajo ukrepe z enakovredno tehnično zmogljivostjo, na primer uravnavanje povpraševanja, povezovalne daljnovode in skladiščenje“.
Kot navajajo Komisija in intervenientke, so te določbe izraz načela tehnološke nevtralnosti, v skladu s katerim se z mehanizmom za zmogljivost ne sme enostransko spodbujati tehnologije dobave ali proizvodnje posebne energije, med katerimi sta tudi tehnologiji, ki temeljita na fosilnih gorivih ali na obnovljivih virih energije (glej točko 90 in naslednje zgoraj ter točko 205 spodaj). V smislu tehnološke nevtralnosti se s temi določbami – s ciljem odprave problema zadostnosti zmogljivosti – zahteva uvedba ustreznih spodbud za večjo uporabo nadomestnih tehnologij z enakovrednimi tehničnimi zmogljivostmi, kot so uravnavanje povpraševanja, povezovalni plinovodi in skladiščenje.
[…]
iv)

Četrti poddel: nezadostno sodelovanje tujih zmogljivosti
[…]
Vprašanje pravičnega in enakopravnega dostopa tujih zmogljivosti, vključno z uravnavanjem povpraševanja, do nacionalnega trga zmogljivosti je posebej urejeno v razdelku 3.9.6 z naslovom „Izogibanje neupravičenim negativnim učinkom na konkurenco in trgovino“, zlasti v točki 232(b) smernic, v skladu s katero „bi moral biti [ukrep] zasnovan tako, da se sodelovanje v ukrepu omogoči vsem zmogljivostim, ki lahko učinkovito prispevajo k odpravljanju težav v zvezi z zadostnostjo proizvodnje, zlasti ob upoštevanju […] sodelovanja upravljavcev iz drugih držav članic, kadar je tako sodelovanje fizično mogoče, zlasti na regionalni ravni, tj. kadar je mogoče zmogljivost fizično zagotoviti državi članici, ki izvaja ukrep, in je mogoče zagotoviti, da se spoštujejo obveznosti v okviru ukrepa“. Iz tega izhaja, da državi članici, ki uvaja trg zmogljivosti, ni treba nemudoma odpreti trga tujim zmogljivostim in jih obravnavati enakopravno z nacionalnimi zmogljivostmi, ampak mora le omogočiti njihov dostop, če je to potrebno za odpravo problema zadostnosti zmogljivosti in „kadar je tako sodelovanje fizično mogoče“, zlasti kadar „je mogoče zagotoviti, da se spoštujejo obveznosti v okviru [sheme pomoči]“. Točka 233(a) smernic prav tako ne določa obveznosti popolnoma enakega obravnavanja nacionalnih in tujih zmogljivosti, temveč se omejuje na negativno zahtevo, da se s shemo pomoči ne sme omejevati „spodbud za naložbe v povezovalne zmogljivosti“.
Ali bi se morali pri Komisiji vzbuditi dvomi, ker sta družbi Tempus in T Energy izpodbijali to, da je poljska država uvedla prehodne in ciljne rešitve (glej člen 6 zakona) za uveljavitev zahtev po postopnem odpiranju nacionalnega trga, je treba presojati ob upoštevanju teh zahtev.
[…]
Družbi Tempus in T Energy z drugim delom četrtega poddela Komisiji očitata, da je začasno sprejela prehodno rešitev, čeprav naj ta ne bi bila primerna in zakonita. Prvič, sosednji OPS naj bi se kot „varuhi“ CMU, ki sodelujejo na dražbah poljskega trga z električno energijo, soočili z resnimi navzkrižnimi interesi, ker naj bi se jih predvsem spodbujalo k zaščiti zadostnosti virov na svojem omrežju ali domačem trgu in ne k hitri sklenitvi sporazuma s PSE, zaradi česar bi izgubili to vlogo varuha. Drugič, OPS naj ne bi dal prednosti CMU uravnavanja povpraševanja, ker naj bi ta zmanjšala omejitve navedenega omrežja in s tem donosnost širitve prenosa zmogljivosti. Tretjič, Komisija naj bi se strinjala s kršitvijo pravil Unije, ki urejajo ločevanje OPS, ker ločeni OPS niti zgolj začasno ne more biti hkrati proizvajalec in operater uravnavanja povpraševanja, ki dejavno sodeluje na dražbah poljskega mehanizma za zmogljivost.
[…]
V zvezi z domnevno vlogo OPS kot „varuhov“ CMU zadošča navesti, da prva trditev družb Tempus in T Energy, ki se nanaša na domnevno navzkrižje interesov OPS, ob upoštevanju podrobnih nasprotnih pojasnil, ki so jih predložile Komisija in intervenientke, tudi v odgovoru na pisno vprašanje Splošnega sodišča, ni niti verjetna niti utemeljena. Zato se ne zdi logično, ampak celo protislovno, če se ne bi štelo, da je tuj OPS kot povezovalni vod, za katerega veljajo obveznosti iz člena 12 Direktive 2009/72, in ponudnik, ki sodeluje na dražbah poljskega mehanizma za zmogljivost, namenjen olajšanju sodelovanja tujih zmogljivosti na poljskem trgu zmogljivosti. Nasprotno, obseg zmogljivosti, ki ga ta OPS doseže na teh dražbah, je namenjen prav temu, da se nameni zgolj za navedene zmogljivosti, pri čemer se pri dostopu do tega obsega zmogljivosti ne smejo delati razlike (člen 12(d) in (f) v povezavi s členom 2, točka 18, navedene direktive). Še več, s prihodki iz takega sodelovanja se okrepi tržni položaj tujih zmogljivosti, kar je v interesu tako zanesljivosti oskrbe na medsebojno povezanih trgih kot varnega, zanesljivega in učinkovitega uravnavanja prenosa električne energije po sistemu ob upoštevanju izmenjave z drugimi povezanimi sistemi v skladu s ciljem iz člena 12(d) Direktive 2009/72. Sodelovanje tujih zmogljivosti prek tujega OPS s povečanjem čezmejnih izmenjav, ki lahko pozitivno vplivajo na zadostnost zmogljivosti na medsebojno povezanih omrežjih, prej koristi kot škoduje spajanju trgov iz točke 232(d) smernic in liberalizaciji notranjega trga električne energije. Vsekakor družbi Tempus in T Energy nista mogli dokazati, da bi se s takim sodelovanjem lahko oviral ali zmanjšal prispevek tujih zmogljivosti k zanesljivosti oskrbe na njunih lastnih omrežjih ali na njunih domačih trgih.
Zato prve trditve ni mogoče sprejeti.
Ugotoviti je treba, da druga trditev družb Tempus in T Energy, ki je ohlapna in kratka, da OPS ne daje prednosti CMU uravnavanja povpraševanja, ker ta zmanjšuje omejitve na omrežju in s tem donosnost širitve prenosa zmogljivosti, ni prepričljiva in je ni mogoče sprejeti. Prvič, trditev v zvezi s prihrankom zmogljivosti na omrežju, ki so zato na razpolago za izvoz v čezmejnih območjih, je v protislovju s prvo trditvijo družb Tempus in T Energy, kot je bila zavrnjena v točkah 228 in 229 zgoraj, s katero sta trdili, da se OPS predvsem spodbuja, da zagotovijo zadostnost proizvodnje na njihovem omrežju oziroma domačem trgu. Drugič, diskriminacija med proizvodnimi zmogljivostmi in operaterji upravljanja povpraševanja pri dostopu do obsega zmogljivosti, ki ga je dosegel tuj TSO na dražbah poljskega mehanizma zmogljivosti, je izrecno prepovedana s členom 12(f) v povezavi s členom 2, točka 18, Direktive 2009/72. Tretjič, Republika Poljska in družba PGE sta prepričljivo trdili, da upravljanje povpraševanja ne vpliva na nujnost razvoja omrežne infrastrukture, ker ne zniža potrebe po energiji na omrežju v obdobjih preobremenjenosti, v katerih se hkrati zvišajo cene na trgu električne energije, in ker operaterji upravljanja povpraševanja v drugih obdobjih svoje stranke upravljajo na običajen način, zaradi česar mora biti na razpolago primerna omrežna infrastruktura. Družbi Tempus in T Energy namreč ne trdita, da uravnavanje povpraševanja prispeva k zmanjšanju potreb po omrežni infrastrukturi, kadar stranke njune metode uporabljajo stalno in neprekinjeno, neodvisno od cenovnih signalov trga električne energije. Tako zmanjševanje potreb po omrežni infrastrukturi očitno ni cilj njunega sedanjega poslovnega modela in delno pojasnjuje njune omejene zmožnosti na poljskem trgu zmogljivosti (glej točko 103 in naslednje zgoraj). Nazadnje, kot upravičeno opozarjajo intervenientke, proizvajalcev električne energije in operaterjev uravnavanja povpraševanja ni mogoče popolnoma ločiti od dejavnosti OPS, zlasti v okviru čezmejne trgovine (glej točko 228 zgoraj).
Zato je treba tudi drugo trditev zavrniti kot neutemeljeno.
V zvezi s tretjo trditvijo družb Tempus in T Energy, ki se nanaša na kršitev pravil Unije o ločevanju OPS in na domnevno prepoved sočasnega opravljanja vlog proizvajalca in operaterja uravnavanja povpraševanja, ki sodeluje na dražbah poljskega mehanizma za zmogljivost, iz podrobnih stališč Komisije, družb Enel X in PGE ter Republike Poljske, ki so jih podale v odgovoru na pisno vprašanje Splošnega sodišča, izhaja, da sta družbi Tempus in T Energy le zelo ohlapno in na kratko izpodbijali, da ta trditev temelji na napačnem izhodišču.
Obveznost ločevanja iz člena 9(1) Direktive 2009/72, na podlagi katere morajo države članice na nacionalnih energetskih trgih ločiti prenosne sisteme ter upravljanje proizvodnje in dobave, namreč ne vpliva na naloge OPS kot povezovalnih daljnovodov iz člena 12 te direktive, ki ustrezajo nalogam, ki so naložene PSE in tujim OPS v okviru prehodne rešitve (glej točko 228 zgoraj). Poleg tega so Komisija in intervenientke prepričljivo pojasnile, da se ti OPS omejujejo na opravljanje posredniške in podporne dejavnosti, ki tujim zmogljivostim omogoča nediskriminatoren dostop do obsega zmogljivosti, ki jo je pridobil tuji OPS na dražbah poljskega mehanizma za zmogljivost. Zato v nasprotju s tem, kar trdita družbi Tempus in T Energy, pri OPS ni zmede med njegovim statusom upravljavca omrežja in povezovalnega daljnovoda na eni strani ter dejavnostmi proizvodnje ali dobave električne energije iz proizvodnih zmogljivosti in upravljanja povpraševanja na drugi strani.
Zato je treba tudi tretjo trditev drugega dela četrtega poddela in ta poddel v celoti zavrniti kot neutemeljena.
[…]
4)

Tretji del: domnevna nepopolna presoja in domnevno neupoštevanje spodbujevalnega učinka pomoči
i)

Prvi poddel: domnevna retroaktivnost sheme pomoči
[…]
Najprej je treba opozoriti, da je treba v zvezi s spodbujevalnim učinkom pomoči, navedenim v točki 221 smernic, upoštevati določbe razdelka 3.2.4 (zlasti točke od 49 do 52) teh smernic. V skladu s točko 49 smernic se lahko shema pomoči šteje za združljivo z notranjim trgom le, če ima spodbujevalni učinek. To pomeni, da „pomoč upravičenca spodbudi k spremembi ravnanja, tako da ta zviša raven varstva okolja ali izboljša delovanje zanesljivega, cenovno dostopnega in trajnostnega trga z energijo, pri čemer do takšne spremembe ravnanja brez pomoči ne bi prišlo“. Poleg tega pomoč „ne sme subvencionirati stroškov dejavnosti, ki bi jih podjetje imelo v vsakem primeru, in ne sme biti nadomestilo za običajno poslovno tveganje gospodarske dejavnosti“. V skladu s točko 50 smernic se v bistvu šteje, da pomoč nima spodbujevalnega učinka za upravičenca in da torej ni združljiva z notranjim trgom, če se je delo na projektu že začelo, preden je ta upravičenec nacionalnim organom predložil vlogo za pomoč.
Glede točke 49 smernic je iz odlomka „tako da ta zviša raven varstva okolja ali izboljša delovanje zanesljivega, cenovno dostopnega in trajnostnega trga z energijo“, razvidno, da je lahko spodbujevalni učinek pomoči za zadostnost zmogljivosti povezan z enim ali drugim ciljem glede na tehtanje, ki naj bi ga država članica izvedla ob upoštevanju meril in splošnih ciljev iz točk 30, 219 in 220 teh smernic (glej točko 89 in naslednje zgoraj). To je potrjeno s točko 69 smernic, v skladu s katero se „[o]koljska in energetska pomoč […] štejeta za sorazmerni, če je znesek pomoči na upravičenca omejen na najmanjši potreben znesek za dosego želene ravni varstva okolja ali energetskega cilja“. Zato kadar država članica, kot v obravnavanem primeru, z mehanizmom za zmogljivost uresničuje predvsem cilj zagotavljanja zanesljivosti oskrbe in si torej prizadeva za „delovanje zanesljivega, cenovno dostopnega in trajnostnega trga z energijo“, je ta spodbujevalni učinek prvenstveno vezan na spodbude operaterjem, da dajo na razpolago proizvodne zmogljivosti, ki so za to potrebne, in le podredno na cilj varstva okolja. Kot je bilo navedeno v točki 117 in naslednjih zgoraj, te spodbude v okviru poljskega mehanizma za zmogljivost temeljijo na merilih CAPEX, ki operaterjem omogočajo pridobitev večletnih sporazumov o zmogljivosti, s čimer se jim zagotovi potrebna stabilnost prihodkov tudi za financiranje ali amortizacijo naložb pri ustvarjanju ali posodobitvi proizvodnih zmogljivosti.
[…]
Prvič, v teh trditvah ni upoštevano, da je bilo zadevne pomoči, torej plačila zmogljivosti, mogoče dodeliti šele po tem, ko je Komisija 7. februarja 2018 odobrila shemo pomoči, ko je začel veljati zakon in ko je bila zaključena povsem prva dražba, predvidoma izvedena leta 2018, s katero so se dodelili prvi sporazumi o zmogljivosti za prvo leto dobave v letu 2021. Zato datum dodelitve pomoči ne more biti predhoden zaključku prve dražbe, na kateri je bila izbranemu ponudniku na podlagi zakona podeljena zakonska pravica do upravičenosti do plačil zmogljivosti (glej v tem smislu in po analogiji sodbe z dne 21. marca 2013, Magdeburger Mühlenwerke,
C‑129/12
,
EU:C:2013:200
, točki
in
; z dne 6. julija 2017, Nerea,
C‑245/16
,
EU:C:2017:521
, točki
in
, in z dne 28. oktobra 2020, INAIL,
C‑608/19
,
EU:C:2020:865
, točke od 30 do 34). Poleg tega, tudi če bi družbi Tempus in T Energy trdili, da mora biti spodbujevalni učinek povezan z začetkom veljavnosti sheme pomoči, ki je december 2017, bi bila taka trditev v nasprotju z njuno lastno ugotovitvijo, da je upoštevanje prejšnjih naložbenih odhodkov v petletnem obdobju dopustno in je bilo podlaga za tak spodbujevalni učinek.
[…]

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Družbama Tempus Energy Germany GmbH in T Energy Sweden AB se naloži, da poleg svojih stroškov nosita tudi stroške Evropske komisije ter družb PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., Enel X Polska z o.o. in Enspirion sp. z o.o.

3.
Republika Poljska krije svoje stroške.

Collins
Kreuschitz
Steinfatt
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 29. septembra 2021.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.
(
)	Navedene so le točke zadevne sodbe, za katere Splošno sodišče meni, da je njihova objava koristna.