CELEX: 62021CJ0329
Begäran om förhandsavgörande
Telekommunikationer
Elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster
Direktiv 2002/21/EG (ramdirektiv)
Artikel 4.1
Direktiv 2002/20/EG (auktorisationsdirektiv)
Artikel 7
Tilldelning av nyttjanderätter till frekvenser
Anbudsförfarande
Ett holdingbolag som inte är registrerat i den aktuella medlemsstaten som leverantör av elektroniska kommunikationstjänster
Uteslutning från tilldelningsförfarandet
Rätt att överklaga tilldelningsbeslutet

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 37) (nedan kallat ramdirektivet), av artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 21), i dess lydelse enligt direktiv 2009/140 (nedan kallat auktorisationsdirektivet), och av artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
Begäran har framställts i ett mål mellan DIGI Communications NV och Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala (den nationella myndigheten för kommunikation och media, Ungern) (nedan kallad NMHH). Målet rör NMHH:s beslut att efter ett anbudsförfarande tilldela nyttjanderätter till frekvenser till stöd för utbyggnaden av 5G-nätet och andra trådlösa bredbandstjänster (nedan kallat det omtvistade tilldelningsbeslutet).

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Ramdirektivet
Artikel 4 i ramdirektivet har rubriken ”Rätt att överklaga”. Artikel 4.1 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna ska säkerställa att det på nationell nivå finns fungerande system enligt vilka varje användare eller företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster, som berörs av ett beslut av en nationell regleringsmyndighet, har rätt att överklaga beslutet till en besvärsinstans som är oberoende av de inblandade parterna. Denna instans, som kan vara en domstol, ska ha den kompetens som är nödvändig för att den effektivt ska kunna utföra sina uppgifter. Medlemsstaterna ska säkerställa att vederbörlig hänsyn tas till ärendet i sak och att det finns ett effektivt förfarande för överklagande.
…”
I artikel 8, med rubriken ”Allmänna mål och regleringsprinciper”, i direktivet föreskrivs följande i punkterna 2 och 5:
”2.      De nationella regleringsmyndigheterna skall främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster och därvid bland annat
a)      säkerställa att användarna, inbegripet användare med funktionshinder, äldre användare och användare med särskilda sociala behov, får maximalt utbyte när det gäller urval, pris och kvalitet,
b)      säkerställa att det inte uppstår någon snedvridning eller begränsning av konkurrensen inom sektorn för elektronisk kommunikation, bland annat i samband med överföring av innehåll,
d)      främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser och nummerresurser.
…
5.      De nationella regleringsmyndigheterna ska för att nå de politiska mål som avses i punkterna 2, 3 och 4 tillämpa objektiva, öppna, icke-diskriminerande och proportionella regleringsprinciper bland annat genom att
…
c)      skydda konkurrensen till förmån för konsumenterna och när så är möjligt främja infrastrukturbaserad konkurrens,
…”

Auktorisationsdirektivet
I artikel 2, som har rubriken ”Definitioner”, i auktorisationsdirektivet föreskrivs följande:
”1.      I detta direktiv skall de definitioner som anges i artikel 2 i [ramdirektivet] gälla.
2.            Följande definition ska även gälla:
allmän
auktorisation
: en rättslig ram som upprättats av en medlemsstat för att säkerställa rättigheter för tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster och genom vilken det fastställs sektorsspecifika skyldigheter som kan gälla för alla eller vissa typer av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster i enlighet med det här direktivet.”
Artikel 3, med rubriken ”Allmän auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster”, i auktorisationsdirektivet har följande lydelse:
”1.      Medlemsstaterna skall säkerställa friheten att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster i enlighet med de villkor som anges i detta direktiv. För detta ändamål får medlemsstaterna hindra ett företag från att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster, endast om detta är nödvändigt för att skydda intressen som rör allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsa.
2.      Tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät eller tillhandahållande av elektroniska kommunikationstjänster får, utan att det påverkar tillämpningen av de särskilda skyldigheter som anges i artikel 6.2 eller nyttjanderätten enligt artikel 5, endast underkastas allmän auktorisation. Det får krävas att det berörda företaget skall göra en anmälan, men inte att det skall ha erhållit ett uttryckligt beslut eller någon annan administrativ handling från den nationella regleringsmyndigheten, innan det börjar utöva de rättigheter som följer av auktorisationen. Företaget får inleda sin verksamhet direkt efter ingiven anmälan, om sådan krävs, under förutsättning att bestämmelserna om nyttjanderätt i artiklarna 5, 6 och 7 är uppfyllda.
…
3.      Den anmälan som avses i punkt 2 får inte innefatta mer än att en juridisk eller fysisk person underrättar den nationella regleringsmyndigheten om att personen har för avsikt att börja tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster och lämnar in det minimum av information som den nationella regleringsmyndigheten behöver för att kunna föra ett register eller en förteckning över leverantörer av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Informationen skall inskränka sig till sådana uppgifter som är nödvändiga för att identifiera leverantören, t.ex. organisationsnummer, och leverantörens kontaktpersoner, adress och en kortfattad beskrivning av nätet eller tjänsten samt den planerade tidpunkten för inledande av verksamheten.”
Artikel 6 i auktorisationsdirektivet har rubriken ”Villkor som är fogade till den allmänna auktorisationen och till nyttjanderätter till radiofrekvenser och nummer samt särskilda skyldigheter”. I artikel 6.1 föreskrivs följande:
”Den allmänna auktorisationen för tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster samt nyttjanderätter till radiofrekvenser och nummer får endast omfattas av de villkor som är upptagna i bilagan. Sådana villkor ska vara icke-diskriminerande, proportionella och öppet redovisade och ska i fråga om nyttjanderätter till radiofrekvenser vara förenliga med artikel 9 i direktiv 2002/21/EG (ramdirektivet).”
Artikel 7, med rubriken ”Förfarande för att begränsa det antal nyttjanderätter som ska beviljas till radiofrekvenser”, i auktorisationsdirektivet har följande lydelse:
”1.      Om en medlemsstat överväger huruvida den ska begränsa det antal nyttjanderätter som ska beviljas till radiofrekvenser eller huruvida den ska förlänga befintliga rättigheters giltighet på annat sätt än i enlighet med de villkor som anges i dessa rättigheter, ska den bland annat
a)      fästa vederbörlig vikt vid behovet av att ge användarna så stort utbyte som möjligt och underlätta utvecklingen av konkurrens,
…
3.      Om beviljandet av nyttjanderätter till radiofrekvenser måste begränsas ska medlemsstaterna bevilja sådana rättigheter på grundval av objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella urvalskriterier. För urvalskriterierna ska vederbörlig vikt fästas vid huruvida målen i artikel 8 i [ramdirektivet] och kraven i artikel 9 i samma direktiv har uppnåtts.
…”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Den 18 juli 2019 inledde NMHH ett anbudsförfarande för tilldelning av nyttjanderätter till frekvenser till stöd för utbyggnaden av 5G-nätet och andra trådlösa bredbandstjänster (nedan kallat det omtvistade anbudsförfarandet), i enlighet med de närmare villkor som angavs i den dokumentation som offentliggjordes samma dag.
DIGI Communications, ett bolag som bildats i Nederländerna och som inte är registrerat i Ungern som leverantör av elektroniska kommunikationstjänster, ansökte om att delta i det omtvistade anbudsförfarandet. NMHH ansåg att ansökan saknade formell giltighet, eftersom DIGI Communications enligt denna myndighet missbrukat sin rätt att delta i förfarandet och agerat i syfte att kringgå förfarandet genom att försöka vilseleda myndigheten.
Enligt NMHH ansökte DIGI Communications om att delta i förfarandet i stället för dess ungerska dotterbolag DIGI Távközlési és Szolgáltató Korlátolt Felelősségű Társaság, vilket är ett i Ungern registrerat bolag som tillhandahåller elektroniska kommunikationstjänster.  Ett eventuellt anbud från detta dotterbolag skulle ha uteslutits från det omtvistade anbudsförfarandet med stöd av en uteslutningsregel i dokumentationen.
NMHH fortsatte det omtvistade anbudsförfarandet efter det att det beslutat att utesluta DIGI Communications från detta förfarande.
Bolaget överklagade beslutet om uteslutning till domstol. Överklagandet ogillades i första instans och i andra instans av Kúria (Högsta domstolen, Ungern).
I mellantiden antog NMHH det omtvistade tilldelningsbeslutet, varigenom tre leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster på den ungerska marknaden tilldelades nyttjanderätter till frekvenser som var föremål för det omtvistade anbudsförfarandet.
DIGI Communications överklagade det omtvistade tilldelningsbeslutet till Fővárosi Törvényszék (Provinsdomstolen för Budapests stad, Ungern), som är den hänskjutande domstolen, och yrkade att det skulle ogiltigförklaras. DIGI Communications grundade sin talerätt på att det skulle anses utgöra ett ”företag … som berörs” i den mening som avses i artikel 4.1 i ramdirektivet.
Den hänskjutande domstolen har sökt klarhet i hur denna bestämmelse ska tolkas, eftersom det saknas en definition av begreppet ”företag … som berörs” i ramdirektivet och med hänvisning till bland annat dom av den 21 februari 2008, Tele2 Telecommunication (C‑426/05, EU:C:2008:103), och dom av den 22 januari 2015, T‑Mobile Austria (C‑282/13, EU:C:2015:24). Den har närmare bestämt hänvisat till de tre villkor som domstolen prövade i de mål som gav upphov till dessa domar, för att fastställa att ett företag berörs i den mening som avses i artikel 4.1 i ramdirektivet.
Enligt den hänskjutande domstolen består dessa villkor i att det ska fastställas, för det första, att det berörda företaget tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster och att det är en konkurrent till den eller dem som den berörda nationella regleringsmyndighetens beslut riktar sig till, för det andra, att beslutet antas inom ramen för ett förfarande som syftar till att skydda konkurrensen och, för det tredje, att nämnda beslut kan påverka företagets ställning på marknaden.
Mot denna bakgrund beslutade Fővárosi Törvényszék (Provinsdomstolen för Budapests stad), att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)      a)      Kan ett företag som är registrerat och verksamt i en annan medlemsstat och som inte självt tillhandahåller elektroniska kommunikationstjänster på den marknad som avses i ett beslut från den nationella regleringsmyndigheten, i den mening som avses i artikel 4.1 i [ramdirektivet], anses konkurrera med de företag som beslutet riktar sig till, när ett annat företag som står under det förstnämnda företagets direkta kontroll är verksamt på den relevanta marknaden i egenskap av tjänsteleverantör och på denna marknad konkurrerar med de företag som beslutet riktar sig till?
b)      Är det, för att besvara fråga a) nödvändigt att undersöka huruvida det moderbolag som vill överklaga beslutet utgör en ekonomisk enhet tillsammans med det företag som det kontrollerar och som konkurrerar på den relevanta marknaden?
2)      a)      Ska ett anbudsförfarande som genomförs av en nationell regleringsmyndighet i den mening som avses i artikel 4.1 i ramdirektivet och artikel 7 i [auktorisationsdirektivet], och som rör rättigheter som avser nyttjande av frekvenser till stöd för utbyggnad av 5G-nätet och andra trådlösa bredbandstjänster, anses utgöra ett förfarande som syftar till att skydda konkurrensen? Är det även en riktig tolkning att den nationella regleringsmyndighetens beslut där resultatet av anbudsförfarandet anges har till syfte att skydda konkurrensen i den meningen?
b)      För det fall EU-domstolen besvarar fråga 2 a) jakande, påverkas då beslutets syfte att skydda konkurrensen av att den nationella regleringsmyndigheten genom ett slutligt separat beslut vägrade att registrera anbudet från det företag som överklagat till domstol, med följden att detta företag inte kunde delta i anbudsförfarandet och att det beslut genom vilket resultatet av förfarandet fastställdes sålunda inte riktades till det företaget?
3)      a)      Ska  artikel 4.1 i ramdirektivet, mot bakgrund av artikel 47 i [stadgan], tolkas så, att den endast ger ett företag rätt att överklaga ett beslut av en nationell regleringsmyndighet om
–        företagets ställning på marknaden direkt och faktiskt påverkas av beslutet, eller
–        det visas att företagets ställning på marknaden med stor sannolikhet kommer att påverkas av beslutet, eller
–        företagets ställning på marknaden, direkt eller indirekt, kan komma att påverkas av beslutet?
b)      Är den påverkan som avses i fråga 3 a) i sig styrkt genom det faktum att företaget lämnade in ett anbud i anbudsförfarandet, närmare bestämt det faktum att det önskade delta i upphandlingen men inte tilläts att göra det på grund av att det inte uppfyllde kraven, eller har domstolen rätt att kräva att företaget även inger bevisning till styrkande av denna påverkan?
4)      Ska artikel 4.1 i ramdirektivet, jämförd med artikel 47 i [stadgan], mot bakgrund av svaren på frågorna 1–3, tolkas så, att det är fråga om ett företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationstjänster och som berörs av den nationella regleringsmyndighetens beslut där resultatet av anbudsförfarandet (som rör rättigheter som avser nyttjande av frekvenser till stöd för utbyggnad av 5G-nätet och andra trådlösa bredbandstjänster) anges, och som således har rätt att överklaga, om
a)      företaget inte bedriver ekonomisk verksamhet för tillhandahållande av tjänster på den relevanta marknaden, men ett annat företag, som står under det förstnämnda företagets direkta kontroll, tillhandahåller elektroniska kommunikationstjänster på samma marknad, och
b)      företagets anbud, genom ett slutligt beslut av den nationella regleringsmyndigheten, hade nekats registrering i anbudsförfarandet före antagandet av det överklagade beslutet, där resultatet av anbudsförfarandet angavs, vilket hindrade företaget från att därefter delta i anbudsförfarandet?”

Prövning av tolkningsfrågorna

Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
NMHH har i sitt yttrande gjort gällande att tolkningsfrågorna inte är relevanta för avgörandet av det nationella målet. NMHH anser i huvudsak att frågan om tillämpningen av artikel 4.1 i ramdirektivet inte uppkommer i förevarande fall, eftersom det i den ungerska rättsordningen föreskrivs rättsmedel som står till förfogande för företag som, i likhet med DIGI Communications, är uteslutna från ett sådant anbudsförfarande som det som är aktuellt i det nationella målet och som, efter att ha utnyttjat dessa rättsmedel, inte längre kan anses beröras av ett beslut som avslutar ett sådant förfarande.
Enligt fast rättspraxis ankommer det uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 2 oktober 2018, Ministerio Fiscal, C‑207/16, EU:C:2018:788, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall avser tolkningsfrågorna, såsom framgår av beslutet om hänskjutande, särskilt tolkningen av artikel 4.1 i ramdirektivet och artikel 7 i auktorisationsdirektivet. Den begärda tolkningen framstår dessutom som nödvändig för att avgöra det nationella målet, vars verkliga omständigheter dessutom inte har ifrågasatts, och den hänskjutande domstolen har i detta beslut lämnat tillräckliga uppgifter om de faktiska och rättsliga omständigheterna för att domstolen ska kunna ge ett användbart svar på dessa frågor. De argument som NMHH har anfört avser dessutom i huvudsak tillämpningsområdet för och räckvidden hos de unionsbestämmelser som är föremål för dessa tolkningsfrågor, och därmed tolkningen av de bestämmelserna. Sådana argument, som rör de ställda frågorna i sak, kan inte leda till att frågorna inte kan tas upp till prövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 oktober 2022, Proximus (Allmänna elektroniska abonnentförteckningar), C‑129/21, EU:C:2022:833, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att dessa frågor kan tas upp till prövning.

Prövning i sak
Domstolen erinrar om att det av fast rättspraxis framgår att det, enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF, ankommer på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den har att pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits. EU-domstolen kan dessutom behöva ta hänsyn till unionsrättsliga normer som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga  (dom av den 14 maj 2020, T‑Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan, som ska prövas först, för att få klarhet i huruvida artikel 7 i auktorisationsdirektivet ska tolkas så, att ett urvalsförfarande i syfte att tilldela nyttjanderätter till frekvenser och det tilldelningsbeslut som förfarandet utmynnar i syftar till att skydda konkurrensen och, om denna fråga besvaras jakande, huruvida den omständigheten att ett sådant förfarande omfattar en prövning av huruvida eventuella ansökningar är förenliga med det tillhörande förfrågningsunderlaget som kan leda till att en sökande slutgiltigt utesluts från detta förfarande, kan anses strida mot detta syfte.
För det första ska det påpekas att det i artikel 7.1 a i auktorisationsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna, när de överväger huruvida det är lämpligt att begränsa det antal nyttjanderätter som ska beviljas till radiofrekvenser eller att förlänga befintliga rättigheter på andra villkor än de som är knutna till dessa rättigheter, ska fästa vederbörlig vikt vid behovet av att underlätta utvecklingen av konkurrens. Vidare preciseras det i punkt 3 i denna artikel att om beviljandet av sådana nyttjanderätter måste begränsas ska medlemsstaterna bevilja dem på grundval av objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella urvalskriterier, för vilka vederbörlig vikt ska fästas vid huruvida målen i artikel 8 i ramdirektivet har uppnåtts.
Såsom domstolen redan har slagit fast ska medlemsstaterna enligt artikel 8 i ramdirektivet säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna vidtar alla rimliga åtgärder för att främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationstjänster, och därvid säkerställa att det inte uppstår någon snedvridning eller begränsning av konkurrensen inom sektorn för elektronisk kommunikation och att kvarvarande hinder avlägsnas för tillhandahållande av nämnda tjänster på unionsnivå  (dom av den 26 juli 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
Dessutom är syftet med de bestämmelser som är tillämpliga i förevarande fall bland annat att säkerställa och främja en effektiv och icke snedvriden konkurrens, med iakttagande av särskilt likabehandlingsprincipen och proportionalitetsprincipen (dom av den 26 juli 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, punkt 42).
Av det ovan anförda följer att ett sådant förfarande som det omtvistade anbudsförfarandet och följaktligen det tilldelningsbeslut som detta förfarande utmynnar i syftar till att främja och utveckla en effektiv och icke snedvriden konkurrens, med iakttagande av likabehandlingsprincipen och proportionalitetsprincipen.
För det andra ska det påpekas att den hänskjutande domstolen har sökt klarhet i huruvida målet att främja och utveckla en effektiv och icke snedvriden konkurrens påverkas av den omständigheten att den berörda nationella regleringsmyndigheten genom ett separat beslut har nekat registrering av anbudet från det företag till vilket beslutet att avsluta det aktuella anbudsförfarandet av denna anledning inte längre är riktat.
Vad gäller förfarandena för tilldelning av radiofrekvenser gör det regelverk som är tillämpligt i förevarande fall i princip det möjligt att, på grund av en brist på radiofrekvenser och för att säkerställa en effektiv förvaltning, begränsa det antal nyttjanderätter till radiofrekvenser som ska beviljas (se dom av den 26 juli 2017, Europa Way och Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, punkt 73). Medlemsstaterna kan således – under iakttagande av de mål och skyldigheter som föreskrivs i tillämpliga bestämmelser – fritt välja mellan konkurrensförfaranden eller jämförande förfaranden, oavsett om tilldelning sker gratis eller mot vederlag. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida det urvalsförfarande som är i fråga är förenligt med dessa mål och skyldigheter (dom av den 26 juli 2017, Europa Way och Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, punkterna 65 och 66).
Av detta följer att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller formerna och de närmare bestämmelserna för de förfaranden för tilldelning av frekvenser som de anordnar, och att det i princip inte finns något som tyder på att ett sådant förfarande inte kan omfatta en prövning av huruvida eventuella ansökningar är förenliga med det förfrågningsunderlag som den nationella regleringsmyndigheten har fastställt, vilket i förekommande fall innebär att vissa av de sökande enheterna utesluts från detta förfarande, under förutsättning att förfarandet, betraktat i sin helhet, kan anses uppfylla de krav och villkor som uppställs i artikel 7 i auktorisationsdirektivet.
Av det anförda följer att den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 7 i auktorisationsdirektivet ska tolkas så, att ett urvalsförfarande i syfte att tilldela nyttjanderätter till frekvenser och det tilldelningsbeslut som förfarandet utmynnar i syftar till att främja och utveckla en effektiv och icke snedvriden konkurrens, med iakttagande av likabehandlingsprincipen och proportionalitetsprincipen.  Den omständigheten att ett sådant förfarande omfattar en prövning av huruvida eventuella ansökningar är förenliga med förfrågningsunderlaget, kan inte anses strida mot detta syfte, under förutsättning att förfarandet, betraktat i sin helhet, kan anses uppfylla de krav och villkor som uppställs i artikel 7 i auktorisationsdirektivet.

Den första, den tredje och den fjärde frågan
Domstolen erinrar inledningsvis om att den redan har fastställt att artikel 4 i ramdirektivet är ett uttryck för principen om ett effektivt domstolsskydd, som garanteras i artikel 47 i stadgan och enligt vilken det åligger medlemsstaternas domstolar att säkerställa det rättsliga skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten (dom av den 13 oktober 2016, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej och Petrotel, C‑231/15, EU:C:2016:769, punkt 20 och där angiven rättspraxis).
Skyldigheten att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd enligt artikel 4 i ramdirektivet ska även tillämpas vad beträffar användare och företag som kan ha rättigheter enligt unionsrätten, exempelvis enligt direktiv som rör telekommunikationer, och vars rättigheter påverkas av ett beslut som fattats av en nationell regleringsmyndighet (dom av den 22 januari 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
För övrigt och såsom det har erinrats om i punkt 26 i förevarande dom, ska de nationella regleringsmyndigheterna enligt artikel 8.2 i ramdirektivet främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster och därvid bland annat säkerställa att det inte uppstår någon snedvridning eller begränsning av konkurrensen inom sektorn för elektronisk kommunikation. En strikt tolkning av artikel 4.1 i ramdirektivet, enligt vilken denna bestämmelse inte skulle ge andra personer än dem till vilka de nationella regleringsmyndigheternas beslut riktar sig rätt att överklaga, låter sig därför svårligen förenas med de allmänna syften och principer för de nationella regleringsmyndigheternas arbete som följer av artikel 8 i nämnda direktiv, däribland särskilt syftet att främja konkurrensen (dom av den 22 januari 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
Enligt fast rättspraxis avser artikel 4.1 i ramdirektivet såväl dem som det aktuella beslutet är riktat till som andra företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster, och som kan vara konkurrenter till dessa företag, i den mån beslutet kan påverka deras ställning på marknaden (dom av den 22 januari 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, punkt 37).
Tvärtemot vad som förefaller vara den hänskjutande domstolens antagande och såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 24 i sitt förslag till avgörande, går det emellertid inte att av denna rättspraxis dra slutsatsen att tillämpningsområdet för artikel 4.1 i ramdirektivet, utöver dem som beslutet riktar sig till, skulle vara begränsat till enbart företag som konkurrerar med de sistnämnda.
Det framgår nämligen av själva ordalydelsen i denna bestämmelse att medlemsstaterna åläggs en skyldighet att tillerkänna varje användare eller företag som dels ”tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster”, och som ”berörs av” ett beslut av en nationell regleringsmyndighet som användaren eller företaget avser att bestrida, en rätt att överklaga, utan att denna rätt begränsas till att endast avse konkurrenter till den eller dem som beslutet riktar sig till.
Mot bakgrund av det ovan anförda, och med beaktande av den rättspraxis som det erinrats om i punkt 23 i förevarande dom, finner domstolen att den hänskjutande domstolen har ställt den första, den tredje och den fjärde frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 4.1 i ramdirektivet, jämförd med artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att den ger företag rätt att överklaga
–        som genom att ansöka om detta har deltagit i ett anbudsförfarande inom sektorn för elektronisk kommunikation som anordnas av den nationella regleringsmyndigheten i en annan medlemsstat än den där företaget är etablerat och bedriver sin verksamhet,
–        som inte själv tillhandahåller en elektronisk kommunikationstjänst på marknaden i den medlemsstat som berörs av förfarandet, men som direkt kontrollerar ett företag som är verksamt på den marknaden, och
–        som varit föremål för ett beslut av den nationella regleringsmyndigheten att inte registrera dess anbud inom ramen för nämnda förfarande på grund av att ansökan inte uppfyllde de uppställda villkoren, vilket senare vann laga kraft,
i syfte att bestrida det senare beslut genom vilket den nationella regleringsmyndigheten tilldelade det kontrakt som berörs av anbudsförfarandet till tredje man.
Det ska i detta hänseende understrykas att domstolens tolkning av artikel 4.1 i ramdirektivet, vilken, såsom det erinrats om i punkt 33 i förevarande dom, är ett uttryck för principen om ett effektivt domstolsskydd, som garanteras genom bestämmelserna i artikel 47 i stadgan, måste ske med beaktande av betydelsen av denna grundläggande rättighet, såsom den följer av den ordning som genomförts genom stadgan i dess helhet. Det ska bland annat beaktas att även om artikel 52.1 i stadgan tillåter begränsningar i utövandet av de rättigheter som anges i den, krävs det enligt bestämmelsen att ingen av dessa begränsningar får strida mot det väsentliga innehållet i den grundläggande rättigheten i fråga. Enligt bestämmelsen krävs också att proportionalitetsprincipen iakttas, vilket innebär att varje begränsning ska vara nödvändig och faktiskt eftersträva de mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 51).
Vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska, enligt fast rättspraxis, dessutom inte bara dess lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i  (dom av den 22 januari 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
För det första ska det i förevarande fall erinras om att varken ramdirektivet eller auktorisationsdirektivet innehåller någon definition av begreppet ”leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster” (dom av den 30 april 2014, UPC DTH, C‑475/12, EU:C:2014:285, punkt 55). För att precisera räckvidden av detta begrepp är det därför nödvändigt att hänvisa till det regelverk som inrättats genom auktorisationsdirektivet samt till de mål som eftersträvas med samtliga relevanta bestämmelser.
Domstolen erinrar om att enligt artikel 3 i auktorisationsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa friheten att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster i enlighet med de villkor som anges i detta direktiv. Tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät eller tillhandahållande av elektroniska kommunikationstjänster får enligt artikel 3.2 endast underkastas allmän auktorisation, vilken enligt artikel 2.2 i direktivet utgör en rättslig ram som upprättats av en medlemsstat för att säkerställa rättigheter för tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster och genom vilken det fastställs sektorsspecifika skyldigheter som kan gälla för alla eller vissa typer av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster i enlighet med detta direktiv.
Enligt artikel 6.1 i auktorisationsdirektivet får den allmänna auktorisationen för tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster endast omfattas av de villkor som är upptagna i bilagan till direktivet. Sådana villkor ska vara öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella.
Dessutom får det i överensstämmelse med artikel 3.2 andra meningen i auktorisationsdirektivet ”krävas att det berörda företaget skall göra en anmälan, men inte att det skall ha erhållit ett uttryckligt beslut eller någon annan administrativ handling från den nationella regleringsmyndigheten, innan det börjar utöva de rättigheter som följer av auktorisationen”. I artikel 3.3 i samma direktiv preciseras att den anmälan som avses i artikel 3.2 inte får innefatta mer än att en juridisk eller fysisk person underrättar den nationella regleringsmyndigheten om att personen ”har för avsikt att börja tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster”.
Av det ovan anförda följer att i en medlemsstat såsom, enligt de uppgifter som NMHH lämnade vid förhandlingen, Ungern, som ålägger de berörda företagen att lämna in en anmälan i den mening som avses i artikel 3.2 i auktorisationsdirektivet, behöver dessa företag endast lämna in en sådan anmälan innan det faktiska tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster inleds. Det kan således inte uteslutas att ett företag som avser att inleda en sådan verksamhet kan delta i ett sådant förfarande som det omtvistade anbudsförfarandet innan det lämnar in en sådan anmälan till den berörda nationella regleringsmyndigheten.
Att med hänsyn till detta konstaterande endast tillerkänna företag som redan har lämnat in en anmälan till den behöriga nationella regleringsmyndigheten ställning som företag som ”tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster” i den mening som avses i artikel 4.1 i ramdirektivet skulle i princip innebära att varje ny aktör som vill träda in på marknaden, inklusive aktörer som har tagit initiativet till att delta i ett anbudsförfarande, genom att ansöka om deltagande, i syfte att faktiskt inträda på denna marknad, inte omfattas av det domstolsskydd som garanteras i den artikeln. En sådan tolkning av artikel 4.1 i ramdirektivet, jämförd med de ovannämnda bestämmelserna i auktorisationsdirektivet, skulle inte vara förenlig med det väsentliga innehållet i den grundläggande rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i stadgan, eftersom en sådan tolkning skulle frånta sådana aktörer varje möjlighet att bestrida ett beslut som kan gå dem emot, och skulle strida mot såväl de mål som det erinrats om i punkt 26 i förevarande dom som mot den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 33–36 i denna dom.
För att kunna betraktas som ett företag som ”tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster”, i den mening som avses i artikel 4.1 i ramdirektivet, behöver ett företag således inte nödvändigtvis ha lämnat in en formell anmälan till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten, för det fall en sådan anmälan krävs enligt denna medlemsstats lagstiftning enligt artikel 3.2 i auktorisationsdirektivet, och inte heller, mer allmänt, redan vara verksamt på marknaden i den medlemsstaten. Detta förutsätter att företaget uppfyller de objektiva villkor som gäller i nämnda medlemsstat för den allmänna auktorisation som avses i sistnämnda bestämmelse, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.
De krav som anges i föregående punkt ska således anses vara uppfyllda om ett företag som, trots att det ännu inte har trätt in på marknaden, har deltagit i ett sådant förfarande som det omtvistade anbudsförfarandet genom att inge en ansökan, under förutsättning att det uppfyller dessa objektiva villkor, oberoende av huruvida det har ett dotterbolag som är verksamt på marknaden.
För det andra vad gäller villkoret i artikel 4.1 i ramdirektivet, vilket innebär ett krav på att företaget ”berörs av” ett beslut av en nationell regleringsmyndighet som det avser att bestrida, ska detta villkor anses vara uppfyllt om beslutet kan påverka företagets ställning på marknaden eller när de rättigheter som företaget åtnjuter enligt unionsrätten potentiellt påverkas av nämnda beslut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 februari 2008, Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, punkterna 32 och 39, och dom av den 22 januari 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, punkt 37). Detta villkor är således uppfyllt om det aktuella företagets rättigheter potentiellt påverkas av den berörda nationella regleringsmyndighetens beslut, dels på grund av dess innehåll, dels på grund av den verksamhet som företaget bedriver eller avser att bedriva (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 april 2008, Arcor, C‑55/06, EU:C:2008:244, punkt 176).
Ett företag som har deltagit i ett sådant förfarande som det omtvistade anbudsförfarandet genom att inge en ansökan berörs således, i den mening som avses i artikel 4.1 i ramdirektivet, såsom den tolkats av domstolen i den rättspraxis som det erinrats om i föregående punkt, av ett beslut som antagits av den nationella regleringsmyndigheten efter detta förfarande.
Den konkreta åtgärd som ett sådant företag vidtar, och som består i att inge en ansökan inom ramen för ett anbudsförfarande i syfte att faktiskt träda in på den marknad som berörs av detta förfarande, är nämligen i princip tillräcklig för att fastställa att det beslut genom vilket den nationella regleringsmyndigheten avslutar detta förfarande genom att tilldela tredje man de nyttjanderätter till radiofrekvenser som företaget hoppats erhålla, genom sitt innehåll påverkar den verksamhet som företaget planerar att bedriva och följaktligen potentiellt påverkar företagets rättigheter i den mening som avses i denna bestämmelse.
Enbart den omständigheten att ett sådant företag har uteslutits från det anbudsförfarande som utmynnade i det tilldelningsbeslut varigenom detta förfarande avslutades genom ett beslut som vunnit laga kraft, såsom är fallet i förevarande mål, vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, kan inte frånta nämnda företag dess egenskap av företag som berörs av tilldelningsbeslutet i den mening som avses i artikel 4.1 i ramdirektivet.
Det ska tilläggas att domstolen, när det gäller offentliga kontrakt som omfattas av rådets direktiv 89/665/EEG av den 21 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten (EGT L 395, 1989, s. 33; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 48), visserligen redan har slagit fast att en anbudsgivare som uteslutits från ett upphandlingsförfarande inte har ett berättigat intresse av att få beslutet om tilldelning av kontraktet prövat av det skälet att anbudsgivaren eventuellt skulle kunna tilldelas kontraktet om den upphandlande myndigheten, efter upphävande av detta beslut, beslutar att inleda ett nytt tilldelningsförfarande (beslut av den 17 maj 2022, Estaleiros Navais de Peniche, C‑787/21, ej publicerat, EU:C:2022:414, punkt 27).
I artikel 2a.2 i direktivet föreskrivs emellertid att anbudsgivare och anbudssökande ska ha rätt till överprövning av tilldelningsbeslutet om de ”berörs” i den meningen att de ”ännu inte har uteslutits definitivt”. I domen av den 21 december 2021, Randstad Italia (C‑497/20, EU:C:2021:1037, punkterna 72 och 75), slog domstolen således fast att sådana uteslutna anbudsgivare inte hade något berättigat intresse av att få saken prövad med hänvisning till denna bestämmelse.
Det kan emellertid konstateras att ramdirektivet inte innehåller någon bestämmelse som motsvarar artikel 2a.2 i direktiv 89/665. Eftersom det rör sig om en bestämmelse som begränsar den grundläggande rätten till ett effektivt domstolsskydd, och med beaktande av den rättspraxis som det erinrats om i punkt 40 i förevarande dom, i vilken vikten av proportionalitetsprincipen understryks i detta sammanhang, saknas anledning att tillämpa samma synsätt analogt vid tolkningen av artikel 4.1 i ramdirektivet, eftersom lagstiftaren inte ansåg att det var nödvändigt att införa en sådan bestämmelse i det sistnämnda direktivet.
Det kan således konstateras att inom ramen för ett överklagande som ett företag ingett med stöd av artikel 4.1 i ramdirektivet för att bestrida ett tilldelningsbeslut som avslutar det anbudsförfarande som företaget deltagit i, genom att inge en ansökan, men som företaget uteslutits från genom ett tidigare beslut som vunnit laga kraft, kan detta företags berättigade intresse av att få saken prövad bland annat grundas på att företaget eventuellt skulle kunna delta i ett nytt anbudsförfarande för tilldelning av samma nyttjanderätter till radiofrekvenser och, i förekommande fall, tilldelas dessa, för det fall den upphandlande myndigheten – efter en ogiltigförklaring av nämnda beslut – skulle besluta att inleda ett sådant förfarande.
För det tredje ska det emellertid erinras om att principen om rättskraft har stor betydelse i såväl unionsrätten som de nationella rättsordningarna. För att säkerställa såväl en stabil rättsordning och stabila rättsförhållanden som en god rättskipning är det nämligen viktigt att domstolsavgöranden som vunnit laga kraft efter det att tillgängliga rättsmedel har uttömts eller fristerna för dessa har löpt ut inte längre kan ifrågasättas (dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 185 och där angiven rättspraxis).
För det fall ett företag har uteslutits från ett sådant anbudsförfarande som det omtvistade anbudsförfarandet genom ett beslut av den nationella regleringsmyndigheten som vunnit laga kraft till följd av ett domstolsavgörande och har ingett ett överklagande med stöd av artikel 4.1 i ramdirektivet för att bestrida tilldelningsbeslutet genom vilket detta förfarande avslutas, får överklagandet följaktligen inte undergräva rättskraften hos detta domstolsavgörande.
Enligt domstolens praxis omfattar rättskraften de sak- och rättsfrågor som faktiskt eller med nödvändighet har avgjorts genom ett domstolsavgörande  (dom av den 16 juli 2009, kommissionen/Schneider Electric, C‑440/07 P, EU:C:2009:459, punkt 102 och där angiven rättspraxis). Tillämpningen av principen om rättskraft i förevarande fall beror således i princip på räckvidden av det överklagande som DIGI Communications ingett för att bestrida det omtvistade tilldelningsbeslutet och på den eventuella överlappningen mellan denna räckvidd och det domstolsavgörande genom vilket DIGI Communications överklagande av beslutet att utesluta bolaget från det omtvistade anbudsförfarandet slutgiltigt ogillades. Närmare bestämt är denna fråga, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 86 i sitt förslag till avgörande, beroende av huruvida DIGI Communications överklagar det omtvistade tilldelningsbeslutet för att ifrågasätta att bolaget uteslöts från detta anbudsförfarande, genom att bestrida tillämpningen av ett rättsstridigt uteslutningskriterium i förhållande till bolaget, eller om det ifrågasätter lagenligheten av tilldelningen av nyttjanderätter till frekvenser av andra skäl än dem som motiverade att bolaget uteslöts från nämnda förfarande.
Av det anförda följer att den första, den tredje och den fjärde frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 4.1 i ramdirektivet, jämförd med artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att den ger ett företag rätt att överklaga
–        som genom att ansöka om detta har deltagit i ett anbudsförfarande inom sektorn för elektronisk kommunikation som anordnas av den nationella regleringsmyndigheten i en annan medlemsstat än den där företaget är etablerat och bedriver sin verksamhet,
–        som inte själv tillhandahåller en elektronisk kommunikationstjänst på marknaden i den medlemsstat som berörs av förfarandet, men som uppfyller de objektiva villkor som gäller i den medlemsstaten för den allmänna auktorisation som avses i artikel 3.2 i auktorisationsdirektivet, oberoende av om företaget i förekommande fall kontrollerar ett annat företag som är verksamt på den marknaden, och
–        som har varit föremål för ett beslut av den nationella regleringsmyndigheten att inte registrera dess anbud inom ramen för nämnda förfarande på grund av att ansökan inte uppfyller de uppställda villkoren, vilket har vunnit laga kraft till följd av ett domstolsavgörande genom vilket ett överklagande av detta beslut ogillas,
för att bestrida det senare beslutet genom vilket den nationella regleringsmyndigheten tilldelade det kontrakt som berörs av anbudsförfarandet till tredje man, under förutsättning att det överklagande som detta företag ingett inte påverkar rättskraften hos det domstolsavgörandet.

Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:
1)
Artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 ska tolkas så,
–
att ett urvalsförfarande i syfte att tilldela nyttjanderätter till frekvenser och det tilldelningsbeslut som förfarandet utmynnar i syftar till att främja och utveckla en effektiv och icke snedvriden konkurrens, med iakttagande av likabehandlingsprincipen och proportionalitetsprincipen, och
–
att den omständigheten att ett sådant förfarande omfattar en prövning av huruvida eventuella ansökningar är förenliga med förfrågningsunderlaget, inte kan anses strida mot detta syfte, under förutsättning att förfarandet, betraktat i sin helhet, kan anses uppfylla de krav och villkor som uppställs i artikel 7 i auktorisationsdirektivet.
2)
Artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, i dess lydelse enligt direktiv 2009/140, och av artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,
ska tolkas så, att den ger ett företag rätt att överklaga,
–
som genom att ansöka om detta har deltagit i ett anbudsförfarande inom sektorn för elektronisk kommunikation som anordnas av den nationella regleringsmyndigheten i en annan medlemsstat än den där företaget är etablerat och bedriver sin verksamhet,
–
som inte själv tillhandahåller en elektronisk kommunikationstjänst på marknaden i den medlemsstat som berörs av förfarandet, men som uppfyller de objektiva villkor som gäller i den medlemsstaten för den allmänna auktorisation som avses i artikel 3.2 i auktorisationsdirektivet, oberoende av om företaget i förekommande fall kontrollerar ett annat företag som är verksamt på den marknaden, och
–
som har varit föremål för ett beslut av den nationella regleringsmyndigheten att inte registrera dess anbud inom ramen för nämnda förfarande på grund av att ansökan inte uppfyller de uppställda villkoren, vilket har vunnit laga kraft till följd av ett domstolsavgörande genom vilket ett överklagande av detta beslut ogillas,
för att bestrida det senare beslutet genom vilket den nationella regleringsmyndigheten tilldelade det kontrakt som berörs av anbudsförfarandet till tredje man, under förutsättning att det överklagande som detta företag ingett inte påverkar rättskraften hos det domstolsavgörandet.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: ungerska.