CELEX: 62018CJ0209
Traktatbrud
tilsidesættelse af direktiv 2006/123/EF og artikel 49 TEUF og 56 TEUF
begrænsninger og krav vedrørende hjemstedets beliggenhed, retlig form, kapitalbesiddelse og virksomhed på flere områder for så vidt angår civilingeniørselskaber, patentagentselskaber og dyrlægeselskaber

I stævningen har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14, nr. 1), artikel 15, stk. 1, artikel 15, stk. 2, litra b) og c), artikel 15, stk. 3, og artikel 25 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (
EUT 2006, L 376, s. 36
) og artikel 49 TEUF og 56 TEUF, idet den har opretholdt krav vedrørende hjemsted for så vidt angår civilingeniørselskaber og patentagentselskaber, krav vedrørende retlig form og kapitalbesiddelse for så vidt angår civilingeniørselskaber, patentagentselskaber og dyrlægeselskaber samt begrænsning af udøvelse af virksomhed på flere områder for så vidt angår civilingeniørselskaber og patentagentselskaber.
Retsforskrifter
EU-retten
Følgende fremgår af niende betragtning til direktiv 2006/123:
»Dette direktiv finder kun anvendelse på de krav, som indvirker på adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed. Det finder ikke anvendelse på krav såsom færdselsregler, regler om arealudvikling og ‑anvendelse, by- og landplanlægning, bygningsstandarder samt administrative sanktioner, der pålægges for manglende overholdelse af sådanne regler, der ikke specifikt regulerer eller indvirker på servicevirksomheden, men som skal overholdes af tjenesteyderne under udøvelsen af deres erhvervsvirksomhed på samme måde som af enkeltpersoner, der handler som privatpersoner.«
Af 22. betragtning til dette direktiv fremgår:
»Udelukkelsen af sundhedsydelser fra dette direktivs anvendelsesområde bør omfatte sundhedsydelser og farmaceutiske tjenesteydelser, der udføres af fagfolk i sundhedssektoren over for patienter med henblik på at vurdere, vedligeholde eller genetablere deres sundhedstilstand, når sådanne aktiviteter er forbeholdt et lovreguleret erhverv i den medlemsstat, hvor tjenesteydelserne udføres.«
40. betragtning til nævnte direktiv er affattet således:
»Begrebet »tvingende almene hensyn«, der er nævnt i visse af dette direktivs bestemmelser, er blevet udviklet af Domstolen i dens praksis vedrørende […] artikel 43 [EF] og 49 [EF] og vil formentlig undergå en yderligere udvikling. Begrebet, således som det er blevet anerkendt ved Domstolens praksis, dækker mindst følgende områder: […] offentlig sundhed […], […] beskyttelse af tjenestemodtagere […]«
Artikel 2, stk. 2, litra f) og l), i direktiv 2006/123 har følgende ordlyd:
»Dette direktiv finder ikke anvendelse på følgende former for virksomhed:
[…]
f)
sundhedsydelser, uanset om de udføres inden for rammerne af sundhedsvæsenets infrastruktur eller ej, og hvordan de tilrettelægges og finansieres på nationalt plan, og uanset om de er offentlige eller private
[…]
l)
tjenesteydelser, der udføres af officielt udnævnte notarer og fogeder.«
I henhold til dette direktivs artikel 4, nr. 2), forstås ved udtrykket »tjenesteyder« i samme direktiv enhver fysisk person, der er statsborger i en medlemsstat, og som udbyder eller udfører en tjenesteydelse, eller enhver juridisk person, jf. artikel 54 TEUF, som er etableret i en medlemsstat, og som udbyder eller udfører en tjenesteydelse.
Samme direktivs artikel 14 med overskriften »Forbudte krav« bestemmer i nr. 1) og 3):
»Medlemsstaterne må ikke gøre adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed på deres område betinget af:
1)
diskriminerende krav, som direkte eller indirekte er begrundet i nationalitet eller – for selskabers vedkommende – i det vedtægtsmæssige hjemsteds beliggenhed, herunder især:
a)
krav om, at tjenesteyderen, hans personale, de personer, der besidder kapitalandele, eller medlemmerne af ledelses- eller tilsynsorganerne skal have en bestemt nationalitet
b)
krav om, at tjenesteyderen, hans personale, de personer, der besidder kapitalandele, eller medlemmerne af ledelses- eller tilsynsorganerne skal have ophold på deres område
[…]
3)
begrænsninger af tjenesteyderens frihed til at vælge mellem et hovedforretningssted og et sekundært forretningssted, herunder navnlig krav om, at tjenesteyderen skal have sit hovedforretningssted på deres område, eller begrænsninger af friheden til at vælge mellem forskellige former for etablering såsom agentur, filial eller datterselskab.«
Artikel 15, stk. 1, artikel 15, stk. 2, litra b) og c), og artikel 15, stk. 3, 5 og 6, i direktiv 2006/123 bestemmer følgende:
»1.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem omfatter de i stk. 2 omhandlede krav, og påser, at disse krav er forenelige med betingelserne i stk. 3. De tilpasser deres love og administrative bestemmelser for at gøre dem forenelige med disse betingelser.
2.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem gør adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed betinget af, at et eller flere af følgende ikke-diskriminerende krav er opfyldt:
[…]
b)
krav om, at tjenesteyderen skal have en bestemt retlig form
c)
krav vedrørende besiddelsen af et selskabs kapital
[…]
3.   Medlemsstaterne sikrer sig, at de i stk. 2 omhandlede krav opfylder følgende betingelser:
a)
forbud mod forskelsbehandling: kravene er hverken direkte eller indirekte diskriminerende på grundlag af nationalitet eller – for selskabers vedkommende – det vedtægtsmæssige hjemsteds beliggenhed
b)
nødvendighed: kravene er begrundet i et tvingende alment hensyn
c)
proportionalitet: kravene sikrer opfyldelsen af det tilsigtede mål, de går ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og dette mål kan ikke nås gennem andre, mindre indgribende foranstaltninger.
[…]
5.   I den i artikel 39, stk. 1, omhandlede rapport om den gensidige evaluering anfører medlemsstaterne:
a)
de krav, de agter at opretholde, og hvorfor de anser dem for at opfylde betingelserne i stk. 3
b)
de krav, der er blevet ophævet eller lempet.
6.   Fra den 28. december 2006 må medlemsstaterne kun indføre nye krav af den i stk. 2 omhandlede type, hvis de opfylder betingelserne i stk. 3.«
Artikel 25 i direktiv 2006/123 fastsætter:
»1.   Medlemsstaterne påser, at tjenesteydere ikke underkastes krav, der forpligter dem til udelukkende at udøve én form for virksomhed, eller som indskrænker deres muligheder for at udøve flere former for virksomhed samtidigt eller sammen med andre tjenesteydere.
Imidlertid kan følgende tjenesteydere omfattes af sådanne krav:
a)
tjenesteydere inden for lovregulerede erhverv, i det omfang det er berettiget for at sikre overholdelse af fagetiske adfærdsregler, der varierer efter det enkelte erhvervs særlige karakteristika, og nødvendigt for at sikre deres uafhængighed og uvildighed
b)
tjenesteydere, der udfører tjenesteydelser inden for certificering, godkendelse, teknisk kontrol, test og prøvninger, i det omfang det er berettiget for at sikre deres uafhængighed og uvildighed.
2.   Hvis virksomhed på flere områder mellem de i stk. 1, litra a) og b), omhandlede tjenesteydere er tilladt, sørger medlemsstaterne for:
a)
at interessekonflikter og uforenelighed mellem visse former for virksomhed forebygges
b)
at den uafhængighed og uvildighed, der er nødvendig i forbindelse med visse former for virksomhed, sikres
c)
at de fagetiske adfærdsregler for de forskellige former for virksomhed er forenelige med hinanden, især med hensyn til forretningshemmeligheden.
3.   I den i artikel 39, stk. 1, omhandlede rapport angiver medlemsstaterne, hvilke tjenesteydere der er underlagt de i nærværende artikels stk. 1 omhandlede krav, hvori kravene består, og hvorfor de anser dem for berettigede.«
Østrigsk ret
ZTG
§ 21 i Ziviltechnikergesetz (lov om civilingeniører, BGBl. 156/1994) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten (BGBl. I, 50/2016, herefter »ZTG«), med overskriften »Selskabsformål« har følgende ordlyd:
»1.   Under overholdelse af nedenstående bestemmelser kan civilingeniører alene med henblik på varig udøvelse af civilingeniørerhvervet danne registrerede interessentskaber, kommanditselskaber, anpartsselskaber og aktieselskaber med egen bemyndigelse udstedt af økonomi- og arbejdsministeren […]
2.   Civilingeniørselskaber udøver selv civilingeniørerhvervet.
3.   Dannelse af et civilretligt selskab sammen med personer, der udøver et ikke-liberalt erhverv, er kun tilladt, hvis disse sidstnævnte ikke er berettiget til at varetage udførende opgaver. Et sådant selskab er ikke omfattet af bestemmelserne i denne forbundslovs andet afsnit.«
ZTG’s § 25 med overskriften »Hjemsted og firmanavn« fastsætter:
»1.   Civilingeniørselskaber skal have hjemsted i Østrig på hjemstedet for kontoret for en af selskabsdeltagerne eller et af medlemmerne af ledelsen med ledelses- og repræsentationsret.
2.   Civilingeniørselskaber skal til firmanavnet føje betegnelsen »civilingeniørselskab« under iagttagelse af de almindelige regler om firmanavne. For benævnelsen »Ziviltechniker« [civilingeniør] kan anvendes forkortelsen »ZT«.
3.   I forretningspapirer skal alle ledelses- og repræsentationsberettigede selskabsdeltageres navne og bemyndigelser være angivet.«
Denne lovs § 26 bestemmer:
»1.   Kun fysiske personer og civilingeniørselskaber med bemyndigelse til udøvelse af erhvervet kan være deltagere i et civilingeniørselskab.
2.   Erhvervsdrivende, der udøver virksomhed inden for et ikke-liberalt erhverv, som fagligt modsvarer et civilingeniørselskabs bemyndigelse, såvel som sådanne erhvervsdrivendes selskabsdeltagere med ledelses- og repræsentationsret eller ledende ansatte må ikke være deltagere i dette civilingeniørselskab.«
Den nævnte lovs § 28 fastsætter følgende:
»1.   Kun fysiske personer, der er selskabsdeltagere, har en gyldig bemyndigelse og tilsammen besidder mere end halvdelen af selskabsandelene, kan være medlemmer af ledelsen og vedtægtsmæssige repræsentanter for et civilingeniørselskab. For så vidt angår transaktioner, der kræver flere civilingeniørers forskellige faglige bemyndigelser, skal selskabsvedtægterne under alle omstændigheder pålægge de medlemmer af ledelsen, der har den fagligt relevante bemyndigelse, at handle i fællesskab.
2.   Faglige spørgsmål vedrørende civilingeniørselskabets erhvervsudøvelse afgøres i selskabets kompetente organer udelukkende af de medlemmer af ledelsen, der udøver deres bemyndigelse. Ingen beslutning kan træffes mod de selskabsdeltageres vilje, der råder over den fagligt relevante bemyndigelse vedrørende beslutningens genstand.
3.   Selskabsdeltagere, der står uden for erhvervet, skal være kontraktligt forpligtet til overholdelse af de fagetiske regler.
4.   Såfremt civilingeniørselskaber er registrerede personselskaber, kan de selskabsdeltagere, der ikke udøver en bemyndigelse, udelukkende være kommanditister.
5.   Såfremt civilingeniørselskaber er aktieselskaber, skal deres vedtægter udelukkende tillade aktier udstedt på navn. Overførsel af aktier skal betinges af generalforsamlingens godkendelse. Generalforsamlingen skal forpligtes til kun at godkende overførslen, hvis bestemmelserne i denne forbundslov og de fagetiske regler er overholdt.«
PAG
§ 2 i Patentanwaltsgesetz (lov om patentagenter) af 7. juni 1967 (BGBl. 214/1967), har i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten (BGBl. I, 126/2013, herefter »PAG«), følgende ordlyd:
»1.   Opførelsen på listen over patentagenter er knyttet til fremlæggelse af bevis for opfyldelsen af følgende krav:
a)
østrigsk statsborgerskab
b)
retsevne
c)
kontor med fast hjemsted i Østrig
d)
afsluttede studier af samlet mindst fem års varighed ved et østrigsk universitet eller tilsvarende studier ved et universitet i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde eller Det Schweiziske Forbund på et teknisk eller naturvidenskabeligt område eller anerkendelse af tilsvarende udenlandske universitetsgrader
e)
gennemførelse af en praktikperiode (§ 3)
f)
bestået patentagenteksamen (§§ 8 ff.) tidligst et år før afslutningen af praktikperioden
g)
ansvarsforsikring i overensstemmelse med § 21a.
2.   Statsborgerskab i en stat, der er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, eller i Det Schweiziske Forbund sidestilles med østrigsk statsborgerskab.
3.   For personer, der opfylder de i § 16a, stk. 1, nævnte betingelser vedrørende patentagenterhvervet, erstatter egnethedsprøven (§§ 15a og 15b) kravene i henhold til stk. 1, litra d)-f).«
PAG’s § 29a bestemmer:
»Nedenstående krav skal til enhver tid være opfyldt for så vidt angår selskaber, der har til formål at udøve patentagenterhvervet:
1.   Selskabsdeltagere kan udelukkende være:
a)
patentagenter
b)
ægtefæller eller registrerede partnere til eller børn af en patentagent, der deltager i selskabet
c)
tidligere patentagenter, der er ophørt med at udøve erhvervet som patentagent, og som på tidspunktet for dette ophør var selskabsdeltagere, eller hvis kontor videreføres af selskabet
d)
efterlevende ægtefæller eller registrerede partnere til eller børn af en afdød patentagent, hvis denne var selskabsdeltager på tidspunktet for sin død, eller hvis den efterlevende ægtefælle eller registrerede partner eller børnene slutter sig sammen med en patentagent med henblik på videreførelse af kontorets virksomhed
e)
private østrigske fonde stiftet af en eller flere selskabsdeltagere, hvis formål udelukkende er at understøtte de i litra a)-d) nævnte personer.
2.   Patentagenter kan kun deltage i selskabet som personligt ansvarlige selskabsdeltagere eller for så vidt angår selskaber med begrænset hæftelse som selskabsdeltagere med repræsentations- og ledelsesbeføjelser. De i nr. 1, litra b)-e), nævnte selskabsdeltagere kan kun deltage i selskabet som kommanditister, som selskabsdeltagere uden repræsentations- og ledelsesbeføjelser eller i overensstemmelse med princippet om stille selskabsdeltagere. Andre personer end selskabsdeltagere kan ikke få andel i selskabets omsætning eller overskud.
3.   Ophør med udøvelse af patentagenterhvervet [§ 48, stk. 1, litra c)] er ikke til hinder for tilhørsforholdet til selskabet, men er til hinder for udøvelse af repræsentations- og ledelsesbeføjelser.
4.   Ægtefæller eller registrerede partnere [nr. 1, litra b)] kan kun indgå i selskabet under ægteskabet eller det registrerede partnerskab; børn [nr. 1, litra b) og d)] udelukkende til det fyldte 35. år samt derudover så længe som de forbereder sig til udøvelse af erhvervet som patentagent.
5.   Alle selskabsdeltagere skal besidde deres rettigheder i eget navn og for egen regning; overdragelse og forvaltning af en selskabsdeltagers rettigheder på dennes vegne er forbudt.
6.   Selskabets virksomhed skal være begrænset til udøvelse af patentagenterhvervet, herunder nødvendig accessorisk virksomhed og forvaltning af selskabets formue.
7.   Mindst en selskabsdeltager, som er patentagent, skal have etableret sit kontor på selskabets hjemsted. § 25a finder mutatis mutandis anvendelse på oprettelse af filialer.
8.   Patentagenter kan kun indgå i et enkelt selskab; det kan imidlertid fastsættes i selskabsvedtægterne, at en patentagent, der hører til selskabet, også kan udøve erhvervet som patentagent uden for selskabet. Patentagentselskabers deltagelse i andre sammenslutninger med henblik på fælles erhvervsudøvelse er forbudt.
9.   Alle patentagenter, der indgår i selskabet, skal være beføjede til alene at repræsentere og lede selskabet. Alle andre selskabsdeltagere skal være udelukket fra repræsentation og ledelse.
10.   I et patentagentselskab i form af et selskab med begrænset hæftelse kan andre personer end de patentagenter, der er selskabsdeltagere, ikke udpeges som medlem af ledelsen. I et patentagentselskab kan der ikke gyldigt meddeles prokura eller fuldmagt.
11.   Ved beslutningstagning i selskabet skal patentagenter have en afgørende indflydelse. Når en patentagent, der indgår i selskabet, udøver sit mandat, må udøvelsen af mandatet ikke være bundet af en instruks eller godkendelse fra selskabsdeltagerne (generalforsamlingen).«
TÄG
§ 15a i Tierärztegesetz (lov om dyrlæger) af 13. december 1974 (BGBl. 16/1975) har i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten (BGBl. I, 66/2016, herefter »TÄG«), følgende ordlyd:
»1.   Kun dyrlæger med bemyndigelse til udøvelse af erhvervet eller selskaber, hvis selskabsdeltagere er dyrlæger med bemyndigelse til udøvelse af erhvervet, er berettigede til at drive en dyrlægekonsultation eller en privat dyrlægeklinik. Deltagelse i et dyrlægeselskab af personer, der står uden for erhvervet, er kun mulig for så vidt angår stille selskabsdeltagere. Hvis der ved oprettelsen af et selskab med begrænset hæftelse også planlægges filialer, skal det sikres, at lederen kun kan være en selskabsdeltager, der er dyrlæge, og herudover kun må lede en enkelt filial og skal besidde væsentlige andele i selskabet.
2.   Den ansvarlige ledelse (direktion) for en privat dyrlægeklinik skal varetages af en dyrlæge med bemyndigelse til udøvelse af erhvervet, der er berettiget til at drive et apotek i sin konsultation.«
Den administrative procedure
Den 9. juli 2014 fremsendte Kommissionen en administrativ skrivelse til Republikken Østrig, hvorved den anmodede om oplysninger om de krav, som i medfør af national lovgivning stilles til civilingeniørselskaber, patentagentselskaber og dyrlægeselskaber vedrørende hjemstedets beliggenhed, retlig form og kapitalbesiddelse samt om begrænsningerne af udøvelse af virksomhed på flere områder.
Republikken Østrig svarede ved skrivelse af 9. oktober 2014, hvorved denne medlemsstat fremsendte et udkast til ændring af PAG til Kommissionen, som imidlertid ikke var vedtaget af den østrigske lovgiver.
Den 5. december 2014 indledte Kommissionen EU-pilotproceduren, inden for rammerne af hvilken den fremsendte supplerende spørgsmål til Republikken Østrig, som denne besvarede den 13. februar 2015.
Den 19. juni 2015 sendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Republikken Østrig.
Denne medlemsstat besvarede åbningsskrivelsen den 18. september 2015.
Den 5. oktober 2015 blev der afholdt et møde mellem Kommissionen og Republikken Østrig med henblik på at drøfte indholdet af skrivelsen af 18. september 2015. Efter dette møde fremsendte denne medlemsstat en supplerende skrivelse af 23. oktober 2015, som var vedlagt et udkast til ændring til ZTG. Denne ændring skulle ophæve kravet vedrørende hjemstedets beliggenhed for civilingeniørselskaber og træde i kraft i andet kvartal i 2016. Der var også tale om at ændre kravet vedrørende hjemstedets beliggenhed for patentagentselskaber, men den foreslåede ordlyd ville ifølge Kommissionen fortsat have tilladt en fortolkning i strid med artikel 14, nr. 1), litra b) i direktiv 2006/123 og med artikel 49 TEUF. Herudover blev der bebudet en ændring af TÄG, som trådte i kraft den 1. august 2016.
Den 26. februar 2016 sendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Republikken Østrig, uden dog heri at henvise til de krav, som det var oplyst ville blive ændret, vedrørende hjemstedets beliggenhed for så vidt angår arkitekter og rådgivende ingeniører.
Republikken Østrig svarede ved skrivelse af 22. april 2016, hvori den foreslog nogle ændringer for så vidt angår patentagentselskaber, herunder en omformulering af bestemmelserne om kravene vedrørende hjemstedets beliggenhed og om patentagenters »afgørende indflydelse« i disse selskaber. Hvad angår civilingeniørselskaber og dyrlægeselskaber fastholdt denne medlemsstat sit tidligere standpunkt, hvorefter en ændring ikke er nødvendig. Desuden blev kravet vedrørende hjemstedets beliggenhed for civilingeniørselskaber ikke ophævet.
Under hensyn til denne udvikling fremsendte Kommissionen den 17. november 2016 en supplerende åbningsskrivelse til Republikken Østrig.
I december 2016 og februar 2017 fandt der to møder sted mellem Kommissionen og Republikken Østrig vedrørende civilingeniørselskaber. Under disse møder forpligtede denne medlemsstat sig til at ophæve kravene vedrørende hjemstedets beliggenhed og at foretage nogle ændringer af bestemmelserne vedrørende kapitalbesiddelse og begrænsningerne af udøvelse af virksomhed på flere områder.
Republikken Østrig besvarede den supplerende åbningsskrivelse ved to skrivelser af 17. januar og 13. marts 2017. Denne medlemsstat bekræftede, at den fortsat var indstillet på at ændre ZTG’s § 25, stk. 1, men at den hidtil ikke havde kunnet gøre det på grund af de berørte interessegrupper. Republikken Østrig erklærede sig ligeledes parat til at ændre PAG og TÄG inden for en rimelig frist og til at fortsætte drøftelserne. Der blev også fremsendt et forslag til ændringer af ZTG til Kommissionen den 10. marts 2017 fra forbundsministeren for videnskab, forskning og økonomi, men Kommissionen var af den opfattelse, at disse ændringer ikke var tilstrækkelige til at afhjælpe denne lovgivnings uforenelighed med EU-retten.
Den 11. oktober 2017 fremsendte Republikken Østrig nye supplerende bemærkninger til Kommissionen, hvilke var vedlagt et udkast til en ny ZTG, der skulle tage hensyn til Kommissionens forbehold. Kommissionen medgav ganske vist, at dette udkast foreskrev ophævelse af kravet vedrørende hjemstedets beliggenhed for civilingeniørselskaber, men de øvrige forbehold gjaldt fortsat. Endvidere er det nævnte udkast indtil nu ikke blevet fremsat for det østrigske parlament med henblik på dets vedtagelse.
På denne baggrund har Kommissionen anlagt det foreliggende traktatbrudssøgsmål.
Om søgsmålet
Forskrifter, der finder anvendelse
Parternes argumenter
Hvad angår anvendeligheden af direktiv 2006/123 har Kommissionen tilbagevist det standpunkt, som Republikken Østrig har indtaget under den administrative procedure og for Domstolen med hensyn til spørgsmålet, om civilingeniørers og dyrlægers virksomhed er udelukket fra dette direktivs anvendelsesområde.
Hvad angår civilingeniørers virksomhed som edsvorne personer har Kommissionen anført, at nævnte direktiv i henhold til dets artikel 2, stk. 2, litra l), ikke finder anvendelse på »tjenesteydelser, der udføres af officielt udnævnte notarer og fogeder«. Den omstændighed, at andre erhvervsgrupper, såsom civilingeniører, også udfærdiger offentlige dokumenter, udelukker ikke automatisk udfærdigelse af sådanne dokumenter fra samme direktivs anvendelsesområde. Desuden er denne institution af den opfattelse, at arealanvendelse og arealplanlægning i Østrig varetages af forbundsstaten, delstaterne og kommunerne, og at den omstændighed, at civilingeniører yder teknisk støtte til de pågældende myndigheder ved udarbejdelsen af sådanne planer, ikke betyder, at de tjenesteydelser, som de udfører, ikke er omfattet af direktiv 2006/123. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at ZTG ikke udgør en lovgivning, der er udelukket fra dette direktivs anvendelsesområde.
Hvad angår dyrlægers virksomhed har Kommissionen påpeget, at udelukkelsen af sundhedsydelser fra anvendelsesområdet for direktiv 2006/123 i henhold til dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra f), kun tager sigte på tjenesteydelser vedrørende menneskers sundhed og ikke dyrlægers tjenesteydelser.
Republikken Østrig har gjort gældende, at civilingeniører i det mindste inden for rammerne af den virksomhed, der består i attestation af dokumenter, optræder som repræsentanter for staten. Denne medlemsstat er af den opfattelse, at civilingeniørers stilling i forbindelse med denne virksomhed i henhold til national ret kan sidestilles med notarers stilling. Heraf udleder den, at civilingeniører i det mindste for så vidt angår den virksomhed, der består i attestation af dokumenter, er omfattet af artikel 2, stk. 2, litra l), i direktiv 2006/123. Hvad angår dyrlæger sammenligner den nævnte medlemsstat i det væsentlige deres virksomhed med den virksomhed, der udøves af fagfolk i sundhedssektoren.
Domstolens bemærkninger
For det første bemærkes, at direktiv 2006/123 i henhold til dets artikel 2, stk. 2, litra l), ikke finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af officielt udnævnte notarer og fogeder. Civilingeniører er derimod slet ikke nævnt i denne bestemmelse.
Da undtagelser skal fortolkes strengt, må det fastslås, at artikel 2, stk. 2, litra l), i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at det udelukkende er tjenesteydelser, der udtrykkeligt er opregnet i denne bestemmelse, som er omfattet af denne. Under disse omstændigheder kan Republikken Østrigs argument om, at civilingeniører kan være foranlediget til at udfærdige offentlige dokumenter og for så vidt angår denne virksomhed kan sidestilles med notarer, ikke tiltrædes.
Det kan derfor ikke hævdes, at erhvervet som civilingeniør ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/123 i medfør af dettes artikel 2, stk. 2, litra l).
For det andet fremgår det af artikel 2, stk. 2, litra f), i direktiv 2006/123, at »sundhedsydelser« udtrykkeligt er udelukket fra dette direktivs anvendelsesområde. Det følger imidlertid af 22. betragtning til samme direktiv, at de af denne udelukkelse omfattede tjenesteydelser er dem, der »udføres af fagfolk i sundhedssektoren over for patienter med henblik på at vurdere, vedligeholde eller rehabilitere deres sundhedstilstand«, hvilket indebærer, at de leveres til mennesker (dom af 1.3.2018, CMVRO,
C-297/16
,
EU:C:2018:141
, præmis
).
Da undtagelser skal fortolkes strengt, skal nævnte direktivs artikel 2, stk. 2, litra f), fortolkes således, at det udelukkende tager sigte på ydelser, der vedrører menneskers sundhed.
Heraf følger, at det ikke kan hævdes, at erhvervet som dyrlæge ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/123 i medfør af dettes artikel 2, stk. 2, litra f).
I lyset af de ovenfor anførte grunde må det konkluderes, at direktiv 2006/123 finder anvendelse på såvel civilingeniørers som dyrlægers virksomhed. Under disse omstændigheder, og for så vidt som Kommissionen foreholder Republikken Østrig at have tilsidesat såvel visse bestemmelser i dette direktiv som bestemmelserne i artikel 49 TEUF, skal den omhandlede nationale lovgivning først undersøges i lyset af bestemmelserne i det nævnte direktiv, før der i givet fald foretages en undersøgelse af denne lovgivning i lyset af bestemmelserne i artikel 49 TEUF.
Klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af artikel 14 i direktiv 2006/123
Parternes argumenter
Kommissionen har gjort gældende, at de nationale bestemmelser vedrørende hjemstedets beliggenhed for civilingeniørselskaber og patentagentselskaber er i strid med artikel 14 i direktiv 2006/123 og artikel 49 TEUF.
Denne institution har for så vidt angår civilingeniørselskaber nærmere bestemt gjort gældende, at ZTG’s § 25, stk. 1, er i strid med artikel 14, nr. 1), litra b), i direktiv 2006/123, for så vidt som denne førstnævnte bestemmelse kræver, at ikke blot civilingeniørselskaber, men også mindst en af de selskabsdeltagere, der optræder som medlemmer af ledelsen og repræsentanter for disse selskaber, skal have hjemsted i Østrig. Ifølge denne institution fører ZTG’s § 25, stk. 1, til forskelsbehandling, for så vidt som den forbyder civilingeniørselskaber, der har hjemsted i en anden medlemsstat end Republikken Østrig, at udbyde deres tjenesteydelser i denne medlemsstat. Artikel 14 i direktiv 2006/123 gør det imidlertid ikke muligt at begrunde en sådan begrænsning.
Desuden har Kommissionen for så vidt angår patentagentselskaber gjort gældende, at det dels fremgår af PAG’s § 29a, nr. 7, at mindst en deltager i et patentagentselskab skal have etableret sit kontors hjemsted på dette selskabs hjemsted. Dels fremgår det af PAG’s § 2, stk. 1, litra c), at opførelse på listen over patentagenter er knyttet til fremlæggelse af bevis for, at kontorets faste hjemsted er beliggende i Østrig. Heraf følger ifølge denne institution, at patentagentselskaber såvel som deres deltagere skal have deres hjemsted i Østrig, hvilket svarer til forskelsbehandling på grundlag af hjemstedets beliggenhed for så vidt angår tjenesteyderen og selskabsdeltagerne. Kommissionen er af den opfattelse, at de nævnte bestemmelser i PAG udgør forskelsbehandling, som direkte er begrundet i et selskabs vedtægtsmæssige hjemsteds beliggenhed og indirekte i dets deltageres nationalitet.
Kommissionen har tilføjet, at ingen af de af Republikken Østrig fremførte lovgivningsmæssige ændringer er blevet gennemført, og for så vidt angår patentagentselskaber, at de foreslåede ændringer ikke afhjælper tilsidesættelserne af EU-retten.
Republikken Østrig har bestridt det fremførte klagepunkt, idet den har gjort gældende, at den for så vidt angår civilingeniørselskaber allerede den 11. oktober 2017 fremsendte et udkast til reform af ZTG til Kommissionen og dermed klart gav udtryk for sin hensigt om at ophæve denne lovs § 25, stk. 1. Denne medlemsstat er af den opfattelse, at påstanden om traktatbrud på dette punkt er ugrundet, særligt under hensyn til den omstændighed, at forsinkelsen med gennemførelsen af dette udkast var forårsaget af ikke blot det østrigske valg, men også af Kommissionens manglende reaktion på en e-mail af 10. marts 2017, hvorved nævnte medlemsstat forelagde konkrete forslag til en reform af ZTG.
Hvad angår patentagentselskaber har Republikken Østrig oplyst Domstolen om nye lovforslag med henblik på ændring af PAG, idet den har gjort gældende, at den har til hensigt at indlede en lovgivningsprocedure inden sommeren 2018 med henblik på vedtagelse af en ændringslov.
Domstolens bemærkninger
Indledningsvis må det konstateres, at Republikken Østrig har begrænset sig til at bestride det fremførte klagepunkt ved at gøre gældende, at den har foreslået lovændringer, uden imidlertid at bestride, at disse ændringer endnu ikke var trådt i kraft på tidspunktet for anlæggelsen af nærværende søgsmål.
I denne henseende bemærkes, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at eventuelle ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (dom af 28.11.2018, Kommissionen mod Slovenien,
C-506/17
, ikke trykt i Samling af Afgørelser,
EU:C:2018:959
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde er det imidlertid ubestridt, at de i den omtvistede lovgivning opstillede krav stadig var i kraft ved udløbet af den frist, som var fastsat over for Republikken Østrig.
Efter denne præcisering skal det i lighed med det af Kommissionen anførte fastslås, at der af de nationale bestemmelser, der anfægtes inden for rammerne af det foreliggende klagepunkt, følger en forpligtelse for dels civilingeniørselskaber og mindst en af selskabsdeltagerne eller et af medlemmerne af ledelsen, dels patentagentselskaber til at have hjemsted i Østrig.
For så vidt som de forpligter disse selskaber til at have deres vedtægtsmæssige hjemsted på det nationale område, opstiller disse bestemmelser imidlertid et krav, som er direkte begrundet i det vedtægtsmæssige hjemsteds beliggenhed som omhandlet i artikel 14, nr. 1), i direktiv 2006/123. Endvidere udgør forpligtelsen for mindst en af selskabsdeltagerne eller et af medlemmerne af ledelsen i et civilingeniørselskab til at have etableret sit kontor i Østrig i det væsentlige et krav om at have ophold på det nationale område som omhandlet i dette direktivs artikel 14, nr. 1), litra b).
Artikel 14 i direktiv 2006/123 forbyder medlemsstaterne at underlægge adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed på deres område overholdelse af nogen af de krav, der er opregnet i nr. 1)-8) heri, idet medlemsstaterne således pålægges som prioritet systematisk at ophæve disse krav. Endvidere kan de krav, der er opregnet i dette direktivs artikel 14, ikke begrundes (dom af 16.6.2015, Rina Services m.fl.,
C-593/13
,
EU:C:2015:399
, præmis
).
Under disse omstændigheder må det fastslås, at klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af artikel 14 i direktiv 2006/123 kan tiltrædes.
Klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af artikel 15 i direktiv 2006/123
Parternes argumenter
Kommissionen har for så vidt angår de nationale krav vedrørende retlig form og kapitalbesiddelse, der gælder for civilingeniørselskaber, patentagentselskaber og dyrlægeselskaber, gjort gældende, at disse er i strid med artikel 15, stk. 1, artikel 15, stk. 2, litra b) og c), og artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123 samt artikel 49 TEUF, og at de er til hinder for, at nye tjenesteydere inden for disse erhverv fra andre medlemsstater end Republikken Østrig etablerer sig. Ifølge Kommissionen begrænser sådanne krav mulighederne for sådanne tjenesteydere, der har hjemsted i disse medlemsstater, i at oprette et sekundært forretningssted i Østrig, hvis de ikke tilpasser deres organisationsstrukturer til disse krav. Desuden udgør de nævnte krav ifølge denne institution også hindringer i forhold til tjenesteydere med hjemsted i Østrig.
Dels betyder en national regel, hvorefter majoriteten af andelene i et selskab inden for et erhverv skal besiddes af fysiske personer, ifølge Kommissionen, at kontrollen over et sådant selskab ikke kan udøves af juridiske personer. Ifølge Kommissionen kan denne type af selskab ikke være datterselskab af et andet selskab. Denne institution drager den slutning, at et sådant selskab, der har hjemsted i en anden medlemsstat end Republikken Østrig, ikke vil kunne oprette et datterselskab i Østrig, der udbyder de samme tjenesteydelser. Dels har Kommissionen anført, at kravene vedrørende retlig form og kapitalbesiddelse i praksis vanskeliggør etablering af et hovedforretningssted i Østrig.
Hvad nærmere bestemt angår civilingeniørselskaber har Kommissionen henvist til, at det i medfør af ZTG’s § 26, stk. 1, kun er fysiske personer og civilingeniørselskaber med bemyndigelse til udøvelse af erhvervet, der kan være deltagere i et civilingeniørselskab. Endvidere har Kommissionen henvist til, at ZTG’s § 28, stk. 1, fastsætter, at majoriteten af andelene i et sådant selskab skal besiddes af civilingeniører, og at det ligeledes kun er civilingeniører, der kan være medlemmer af ledelsen og vedtægtsmæssige repræsentanter for det pågældende civilingeniørselskab.
Ifølge Kommissionen kan de krav vedrørende retlig form og kapitalbesiddelse, som finder anvendelse på civilingeniørselskaber, ikke begrundes med, at visse aktiviteter, der udøves af arkitekter og ingeniører, kan udøves ikke alene inden for rammerne af ZTG, men også i henhold til Gewerbeordnung (lovbog om udøvelse af industrielle, handels- og håndværkserhverv, herefter »GewO«), for så vidt som civilingeniører nyder større respekt, og deres tjenesteydelser har et bedre omdømme end de ydelser, der tilbydes af tjenesteydere, der udfører de samme tjenesteydelser i henhold til GewO. Hvis selskaber med hjemsted i en anden medlemsstat end Republikken Østrig var forpligtet til at vælge at udøve den pågældende virksomhed som virksomhed inden for et ikke-liberalt erhverv frem for et liberalt erhverv, der nyder større anseelse, ville det derfor ifølge denne institution udgøre en begrænsning af markedsadgangen.
Hvad angår patentagentselskaber og dyrlægeselskaber har Kommissionen anført, at Republikken Østrig under den administrative procedure ikke bestred, at der forelå en begrænsning, men blot gjorde gældende, at de omhandlede foranstaltninger er begrundede og forholdsmæssige.
Kommissionen finder, at de omhandlede nationale krav hverken er begrundede eller forholdsmæssige.
For det første har Kommissionen for så vidt angår civilingeniørselskaber gjort gældende, at kravene vedrørende retlig form og kapitalbesiddelse hverken kan begrundes med målene om beskyttelse af civilingeniørers uafhængighed, sikring af tjenesteydelsers kvalitet og forbrugerbeskyttelse eller med andre mål af almen interesse, såsom nødvendigheden af at holde virksomhed i form af planlægning, henholdsvis udførelse af arbejder adskilt. Efter denne institutions opfattelse indeholder det østrigske system således allerede foranstaltninger med henblik på at nå sådanne mål, såsom adfærdsregler med henblik på at undgå interessekonflikter og bestemmelser om forsikring og sikkerhedsstillelse, der finder anvendelse på medlemmer af de pågældende erhverv.
Desuden indeholder ZTG ifølge Kommissionen allerede bestemmelser, der forhindrer indgreb i civilingeniørers uafhængighed. Denne institution har dels henvist til, at ZTG’s § 28, stk. 2, bestemmer, at det kun er de fagligt bemyndigede selskabsdeltagere, der afgør faglige spørgsmål vedrørende udøvelsen af erhvervet, dels, at ZTG’s § 28, stk. 3, kræver, at selskabsdeltagere, der står uden for det pågældende erhverv, er kontraktligt forpligtede til at overholde de fagetiske regler.
For det andet har Kommissionen for så vidt angår patentagentselskaber gjort gældende, at det fremgår af PAG’s § 29a, nr. 1, at det kun er patentagenter selv, deres familiemedlemmer og fonde oprettet af disse fysiske personer, der kan besidde en andel i et sådant selskab. Hertil kommer, at personer, der står uden for erhvervet, i medfør af PAG’s § 29a, nr. 2, ikke må spille en væsentlig rolle i et patentagentselskab, og at patentagenter i medfør af PAG’s § 29a, nr. 11, skal have en afgørende indflydelse i et sådant selskab og ved udøvelsen af deres mandat ikke må være bundet over for andre selskabsdeltagere.
Ifølge nævnte institution kan sådanne krav hverken begrundes med det mål i almenhedens interesse, der består i at tilbyde forbrugerne en tjenesteydelse i form af rådgivning og repræsentation af høj kvalitet, eller med målet om beskyttelse af patentagenters erhvervsmæssige uafhængighed og fortroligheden af deres virksomhed.
Sådanne krav går således ifølge Kommissionen ud over, hvad der er nødvendigt for at nå målene om uafhængighed og fortrolighed.
Desuden er det Kommissionens opfattelse, at strenge fagetiske regler og bestemmelser vedrørende forsikring med henblik på at beskytte forbrugerne, såsom PAG’s § 21a, er tilstrækkelige til at nå de af Republikken Østrig anførte mål. Desuden er de omhandlede krav ikke sammenhængende, for så vidt som den østrigske lovgivning tillader, at en patentagents familiemedlemmer bliver deltagere i et patentagentselskab, mens en sådan mulighed ikke er fastsat for patentagentselskaber med hjemsted i andre medlemsstater end Republikken Østrig. Denne institution har tilføjet, at den upræcise formulering af PAG’s § 29a, nr. 11, vedrørende patentagenters afgørende indflydelse i forbindelse med patentagentselskabers beslutningstagning baner vejen for en yderst restriktiv fortolkning.
For det tredje har Kommissionen for så vidt angår dyrlægeselskaber gjort gældende, at det i medfør af TÄG’s § 15a, stk. 1, kun er dyrlæger eller dyrlægeselskaber med bemyndigelse til udøvelse af erhvervet, der er berettiget til at drive en dyrlægekonsultation eller en privat dyrlægeklinik. Desuden skal deltagere i dyrlægeselskaber være kvalificerede dyrlæger, og personer, der står uden for erhvervet, kan kun besidde andele i sådanne selskaber som passive selskabsdeltagere. Desuden har Kommissionen bemærket, at det kun er en dyrlæge, der besidder væsentlige andele i et dyrlægeselskab, der kan blive leder af en filial af dette selskab, og den pågældende må kun lede en enkelt filial.
Ifølge Kommissionen kan en høj grad af uafhængighed for dyrlæger og beskyttelse af den offentlige sundhed opnås ved mindre restriktive foranstaltninger end kravet om, at dyrlæger skal besidde 100% af stemmerettighederne i dyrlægeselskaber, som udgør en uforholdsmæssig begrænsning af etableringsfriheden. Denne institution mener, at hvis dyrlæger er i stand til at udøve en afgørende indflydelse ved at besidde en tilstrækkelig del af kapitalen til at sikre, at de udøver kontrollen over det pågældende dyrlægeselskab, kan det ikke forbydes ikke-dyrlæger at besidde en begrænset del af et sådant selskabs kapital, der ikke er til hinder for en sådan kontrol.
Kommissionen er af den opfattelse, at de fagetiske regler og adfærdsreglerne for dyrlæger og det strenge tilsyn med deres overholdelse, der udøves af navnlig det østrigske dyrlægekammer, udgør et mere fleksibelt instrument med henblik på at sikre beskyttelsen af den offentlige sundhed og uafhængigheden for dette erhvervs medlemmer. Desuden har denne institution foreslået, at den nationale lovgivning i stedet for at kræve besiddelse af 100% af kapitalen kunne fastsætte, at blot majoriteten af stemmerettighederne i dyrlægeselskaber skal besiddes af dyrlæger. Desuden kunne det kræves af dyrlægeselskaber, at de blev medlemmer af dyrlægekammeret, hvilket ville gøre det muligt at lette tilsynet med dem.
Republikken Østrig har for så vidt angår civilingeniørselskaber gjort gældende, at den strenge adskillelse mellem planlægnings- og udførelsesfunktioner tjener til at sikre objektivitet, uafhængighed og retssikkerhed for så vidt angår sagkyndige erklæringer og dokumenter, som udfærdiges af civilingeniører. Denne medlemsstat har desuden gjort gældende, at civilingeniørers tjenesteydelser også kan udføres af ingeniørkontorer eller bygmestre i henhold til GewO, hvorfor det ikke kan hævdes, at muligheden for at udføre sådanne tjenesteydelser er begrænset. Direktiv 2006/123 tager ganske vist sigte på at regulere den frie udveksling af tjenesteydelser, men ifølge den nævnte medlemsstat regulerer dette direktiv ikke desto mindre ikke, under hvilken erhvervsbetegnelse eller inden for rammerne af hvilket erhverv en tjenesteydelse kan udføres.
Republikken Østrig har gjort gældende, at den eneste virksomhed, der kan udøves i medfør af ZTG, og som ikke kan udøves i medfør af GewO, er den virksomhed, der består i at attestere dokumenter. Bortset fra, at civilingeniører i det mindste inden for rammerne af denne virksomhed henhører under artikel 2, stk. 2, litra l), i direktiv 2006/123, er de krav, der stilles til dette erhverv, ifølge denne medlemsstat under alle omstændigheder i almenhedens interesse, navnlig med henblik på at sikre forbrugerbeskyttelsen.
Ud over muligheden for, at de samme tjenesteydelser som dem, der udføres af civilingeniører, udføres inden for rammerne af GewO, har Republikken Østrig gjort gældende, at den har foreslået en ændring af ZTG’s § 26 med henblik på at gøre en ende på det fremførte klagepunkt. Derimod mener denne medlemsstat, at ZTG’s § 28, stk. 1, tager sigte på at bevare civilingeniørers uvildighed og uafhængighed, hvorfor reglerne om ledere af og repræsentanter for civilingeniørselskaber bør opretholdes.
Hvad angår patentagentselskaber har Republikken Østrig henvist til sin argumentation under den administrative procedure, som er sammenfattet i Kommissionens stævning, og har oplyst over for Domstolen, at den agter at ændre PAG’s § 29a, nr. 1, litra b)-e), tilføje et nyt nr. til denne paragraf med henblik på at udvide kategorien af personer, der kan være selskabsdeltagere i disse selskaber, og ophæve denne lovs § 29a, nr. 4.
Hvad angår dyrlægeselskaber har Republikken Østrig gjort gældende, at det på ingen måde kan hævdes, at der ikke er nogen sammenhæng mellem dyrlægeerhvervet og beskyttelsen af den offentlige sundhed, for så vidt som dette erhverv indtager en stilling som garant for så vidt angår fremstillingen af sikre fødevarer. Denne medlemsstat har gjort gældende, at dyrlæger ikke alene i henhold til TÄG, men også i henhold til anden lovgivning er forpligtet til at anmelde såvel dyresygdomme som visse sygdomme hos mennesker eller mistanke om smitte med en af disse sygdomme.
Republikken Østrig er desuden af den opfattelse, at de fagetiske regler kun kan have bindende virkning for dyrlæger, der udøver erhvervet, og ikke er egnede til at udelukke afhængighed i forhold til personer, der står uden for dette erhverv, medmindre der etableres en streng statslig kontrolordning over for de sidstnævnte. Denne medlemsstat mener, at det ikke er klart, hvorfor Kommissionen er af den opfattelse, at ophævelsen af TÄG’s § 15a vil medføre prismæssige fordele for forbrugerne, for så vidt som denne bestemmelse ikke udelukker virksomhed, der udøves af selskaber med deltagelse af personer, der står uden for dyrlægeerhvervet.
Forbundsrepublikken Tyskland er indtrådt i sagen til støtte for de af Republikken Østrig nedlagte påstande, i hvilken forbindelse den har begrænset sine bemærkninger, som er bestridt af Kommissionen, til bedømmelsen af foreneligheden af ZTG’s bestemmelser med direktiv 2006/123. I denne henseende har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gældende, at ZTG’s § 26, stk. 1, og § 28, stk. 1, såfremt de anses for at udgøre »krav« som omhandlet i artikel 15, stk. 2, i direktiv 2006/123, opfylder de betingelser, der er opregnet i dette direktivs artikel 15, stk. 3, og dermed er begrundede.
Herved har Forbundsrepublikken Tyskland dels gjort gældende, at den begrænsning, der består i, at det kun er civilingeniører og civilingeniørselskaber, der har adgang til at være deltagere i civilingeniørselskaber, er nødvendig for at nå målene om bevarelse af uafhængighed, en forebyggende retspleje, tjenesteydelsers kvalitet, forbrugerbeskyttelse og overholdelse af tavshedspligten. Dels har denne medlemsstat gjort gældende, at kravet om, at alene civilingeniører kan være ledere af og vedtægtsmæssige repræsentanter for civilingeniørselskaber, sikrer gennemsigtighed og tjenesteydelsens kvalitet og gør det lettere at afgøre, hvem der er den ansvarlige person i et sådant selskab.
Ifølge Forbundsrepublikken Tyskland er mindre restriktive foranstaltninger, såsom interne og fagetiske regler, ikke egnede til at nå de anførte mål på samme måde som de omhandlede nationale bestemmelser. Desuden har bestemmelserne vedrørende forsikring en helt anden funktion, nemlig at erstatte skader, der allerede er indtrådt, og ikke at forebygge sådanne skader.
Domstolens bemærkninger
I henhold til artikel 15, stk. 1, i direktiv 2006/123 skal medlemsstaterne undersøge, om deres retssystem omfatter krav som dem, der er opregnet i samme artikels stk. 2, og påse, at disse krav er forenelige med de betingelser, som er omhandlet i dens stk. 3.
Dette direktivs artikel 15, stk. 2, litra b), omhandler krav om, at tjenesteyderen skal have en bestemt retlig form. Samme artikels stk. 2, litra c), omhandler krav vedrørende besiddelsen af et selskabs kapital.
Det følger af nævnte artikel 15, stk. 5 og 6, at medlemsstaterne må opretholde eller i givet fald indføre krav af samme type som dem, der nævnes i artikel 15, stk. 2, forudsat at disse krav er i overensstemmelse med de i denne artikels stk. 3 omhandlede betingelser (jf. i denne retning dom af 16.6.2015, Rina Services m.fl.,
C-593/13
,
EU:C:2015:399
, præmis
).
De kumulative betingelser, der er opregnet i nævnte direktivs artikel 15, stk. 3, vedrører for det første den ikke-diskriminerende karakter af de omhandlede krav, som hverken må være direkte eller indirekte diskriminerende på grundlag af nationalitet eller – for selskabers vedkommende – på grundlag af det vedtægtsmæssige hjemsteds beliggenhed, for det andet nødvendigheden af disse krav, dvs. at de skal være begrundet i et tvingende alment hensyn, og for det tredje deres proportionalitet, idet de nævnte krav skal sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og dette mål ikke må kunne nås gennem andre, mindre indgribende foranstaltninger.
Heraf følger navnlig, at selv om det er korrekt, at det påhviler den medlemsstat, der påberåber sig tvingende almene hensyn for at begrunde et krav som omhandlet i den nævnte artikel 15, at godtgøre, at dens lovgivning er passende og nødvendig for at nå det forfulgte legitime formål, kan man ikke på grundlag af denne bevisbyrde gå så vidt som til at kræve, at medlemsstaten positivt skal bevise, at ingen anden tænkelig foranstaltning kan gøre det muligt at nå det nævnte formål på de samme vilkår (jf. i denne retning dom af 28.4.2009, Kommissionen mod Italien,
C-518/06
,
EU:C:2009:270
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, af 24.3.2011, Kommissionen mod Spanien,
C-400/08
,
EU:C:2011:172
, præmis
, og af 23.12.2015, Scotch Whisky Association m.fl.,
C-333/14
,
EU:C:2015:845
, præmis
). Et sådant krav ville nemlig i praksis føre til, at den berørte medlemsstat blev frataget sin kompetence til at regulere det pågældende område.
I det foreliggende tilfælde fremgår det af de nationale bestemmelser, der anfægtes inden for rammerne af det foreliggende klagepunkt, at det for det første udelukkende er fysiske personer og civilingeniørselskaber, der kan være deltagere i et civilingeniørselskab, og udelukkende fysiske personer, som er deltagere i civilingeniørselskaber, og som besidder majoriteten af andelene i dette selskab, der kan udnævnes som medlemmer af ledelsen og repræsentanter for et sådant selskab. For det andet er det udelukkende patentagenter selv, deres familiemedlemmer og fonde oprettet af disse fysiske personer, der kan besidde en andel i et patentagentselskab, hvorved patentagenterne skal have en afgørende indflydelse i et sådant selskab. For det tredje er det udelukkende dyrlæger eller dyrlægeselskaber, der kan drive en dyrlægekonsultation eller en dyrlægeklinik, idet personer, der står uden for erhvervet, alene kan deltage som passive selskabsdeltagere, og alene dyrlæger, der besidder væsentlige andele i et sådant selskab, kan blive ledere af en filial af dette.
Det skal fastslås, at sådanne krav vedrører såvel civilingeniørselskabers, patentagentselskabers og dyrlægeselskabers retlige form som sammensætningen af kredsen af indehavere af kapital i sådanne selskaber, hvorfor de er omfattet af artikel 15, stk. 2, litra b) og c), i direktiv 2006/123.
Det skal derfor undersøges, om de omhandlede nationale krav opfylder de betingelser, som er fastsat i artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123, nemlig at de ikke må være diskriminerende, samt at de skal være nødvendige og proportionale i forhold til at opfylde et tvingende alment hensyn (jf. i denne retning dom af 1.3.2018, CMVRO,
C-297/16
,
EU:C:2018:141
, præmis
).
Hvad for det første angår den første af disse betingelser er der intet i de sagsakter, der er forelagt Domstolen, som antyder, at de i nærværende doms præmis 83 nævnte krav er direkte eller indirekte diskriminerende som omhandlet i artikel 15, stk. 3, litra a), i direktiv 2006/123.
Hvad dernæst angår den anden af de nævnte betingelser skal det præciseres, at Republikken Østrig i det væsentlige har anført, at de omhandlede krav tager sigte på at nå de mål om sikring af de pågældende erhvervs objektivitet og uafhængighed såvel som retssikkerheden og for så vidt angår dyrlæger tillige målet om beskyttelse af sundheden.
Det bemærkes indledningsvis, at målene om sikring af de pågældende erhvervs objektivitet og uafhængighed såvel som retssikkerheden er knyttet til det mål om beskyttelse af tjenestemodtagere, som er omhandlet i 40. betragtning til direktiv 2006/123, og målet om sikring af tjenesteydelsers kvalitet.
Målene om beskyttelse af tjenestemodtagere, om sikring af tjenesteydelsers kvalitet og om beskyttelse af sundheden udgør tvingende almene hensyn, der kan begrunde begrænsninger af de frihedsrettigheder, der er garanteret i EU-retten (jf. i denne retning dom af 3.10.2000, Corsten,
C-58/98
,
EU:C:2000:527
, præmis
, og af 1.3.2018, CMVRO,
C-297/16
,
EU:C:2018:141
, præmis
).
Hvad endelig angår den tredje betingelse, som er fastsat i artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123, forudsætter denne, at tre elementer foreligger, nemlig at kravet er egnet til at sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og at dette mål ikke kan nås gennem andre, mindre indgribende foranstaltninger.
I denne henseende følger det af ordlyden af artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123, at det tilkommer den berørte medlemsstat at efterprøve og dermed godtgøre, med henvisning til præcise oplysninger til støtte for dens argumentation, at krav som de i den foreliggende sag omhandlede opfylder de betingelser, der er opstillet i denne bestemmelse (jf. i denne retning dom af 23.1.2014, Kommissionen mod Belgien,
C-296/12
,
EU:C:2014:24
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår de omhandlede kravs egnethed med henblik på at nå de anførte mål skal det fastslås, at begrænsninger vedrørende et selskabs retlige form og besiddelsen af kapitalandele heri, for så vidt som de sikrer gennemsigtighed med hensyn til kapitalbesiddelsen i dette selskab, og at de personer, der besidder andele af denne kapital, er kvalificerede, samt præcist fastlægger, hvilke personer der er ansvarlige i det pågældende selskab, principielt er egnede til at nå målene om beskyttelse af tjenestemodtagere og sikring af tjenesteydelsers kvalitet.
For så vidt angår målet om beskyttelse af den offentlige sundhed fremgår det af Domstolens praksis, at kravene om, at kapitalen i dyrlægeselskaber udelukkende besiddes af medlemmer af dette erhverv, er egnede til at nedsætte risikoen for, at sådanne selskaber anvender økonomiske strategier, der kan være til skade for målet om beskyttelse af sundheden samt dyrlægers uafhængighed (jf. i denne retning dom af 1.3.2018, CMVRO,
C-297/16
,
EU:C:2018:141
, præmis
og
).
Der skal imidlertid henvises til, at en national lovgivning i henhold til Domstolens faste praksis kun er egnet til at sikre gennemførelsen af det mål, som forfølges, hvis den reelt opfylder hensynet om at nå dette mål på en sammenhængende og systematisk måde (jf. i denne retning dom af 10.3.2009, Hartlauer,
C-169/07
,
EU:C:2009:141
, præmis
, og af 15.10.2015, Grupo Itevelesa m.fl.,
C-168/14
,
EU:C:2015:685
, præmis
, samt kendelse af 30.6.2016, Sokoll-Seebacher og Naderhirn,
C-634/15
,
EU:C:2016:510
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde bemærkes, at kravene over for patentagenter med hensyn til kapitalbesiddelse, således som Kommissionen med rette har gjort gældende, uden at dette er blevet bestridt af Republikken Østrig, ikke kan anses for at være sammenhængende som omhandlet i denne retspraksis, eftersom den østrigske lovgivning tillader personer, der står uden for patentagenterhvervet, nemlig familiemedlemmer til en patentagent, at blive deltagere i et patentagentselskab, mens en sådan mulighed ikke findes for selskaber, der driver virksomhed på dette område, og som har hjemsted i andre medlemsstater end Republikken Østrig.
Heraf følger, at det ikke er lykkedes Republikken Østrig at godtgøre, at disse krav er egnede til at sikre gennemførelsen af de forfulgte mål.
I øvrigt må det heroverfor fastslås, at Kommissionen ikke har fremført nogen specifik argumentation med henblik på at bestride, at de omhandlede krav er egnede til at nå de anførte mål, og har begrænset sig til at gøre gældende, at disse krav går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål.
For så vidt angår det andet element i artikel 15, stk. 3, litra c), i direktiv 2006/123, jf. denne doms præmis 90, skal Republikken Østrigs argumentation, hvorefter der foreligger lovudkast, der ikke var trådt i kraft på tidspunktet for anlæggelsen af nærværende søgsmål, som tager sigte på at ændre denne lovgivning, forkastes som irrelevant.
Som det fremgår af denne doms præmis 48, skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, således vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen.
Det skal derfor undersøges, om Republikken Østrigs argumentation vedrørende de omtvistede krav, som var i kraft ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, kan godtgøre, at disse krav ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de anførte mål.
I denne henseende skal det for det første for så vidt angår kravet i ZTG’s § 28, stk. 1, fastslås, at Kommissionen har foreslået en række alternative, mindre restriktive foranstaltninger, såsom adfærdsregler og regler vedrørende forsikring og garanti, som, især hvis de blev iværksat sammen, ville kunne gøre det muligt at nå de mål, som forfølges. Selv om Republikken Østrig har anført, at dette krav forekommer at være uomgængeligt for at sikre, at medlemmer af ledelsen for et civilingeniørselskab er personligt ansvarlige for deres ydelser, har denne medlemsstat ikke underbygget denne argumentation på en sådan måde, at det giver Domstolen grundlag for at konkludere, at de mindre indgribende foranstaltninger ikke ville være tilstrækkelige til at nå de anførte mål.
For det andet skal det for så vidt angår PAG’s § 29a tilføjes til betragtningerne i denne doms præmis 95 og 96, at de i denne doms præmis 62-64 sammenfattede argumenter fra Kommissionens side dels gør det nærliggende at slutte, at kravene i denne bestemmelse går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de mål, som forfølges med samme bestemmelse, dels, at Republikken Østrig ikke har fremført nogen argumentation over for Domstolen, der vil kunne tilbagevise denne argumentation.
For det tredje har Republikken Østrig for så vidt angår TÄG’s § 15a dels gjort gældende, at dyrlæger er underlagt en række forpligtelser vedrørende beskyttelse af sundheden, såsom sikring af produktionen af sikre fødevarer samt anmeldelse af sygdomme, der rammer dyr, og af visse sygdomme hos mennesker. Dels har denne medlemsstat anført, at adfærdsregler ikke, medmindre deres overholdelse er undergivet streng statslig kontrol, kan udelukke afhængighedsforhold til og indflydelse udøvet af personer, der står uden for erhvervet, hvorfor sådanne regler ikke er egnede til at nå de mål, som forfølges.
I denne henseende bemærkes, at den legitime forfølgelse af målene om beskyttelse af sundheden og af dyrlægers uafhængighed ikke kan begrunde, at økonomiske aktører, der ikke er dyrlæger, fuldstændigt afskæres fra at eje kapital i dyrlægeselskaber, eftersom det ikke kan udelukkes, at dyrlæger kan udøve en effektiv kontrol over disse selskaber, selv om de ikke ejer hele kapitalen i de nævnte selskaber, da en sådan kontrol ikke nødvendigvis hindres ved, at personer, der ikke er dyrlæger, ejer en begrænset andel af denne kapital (jf. i denne retning dom af 1.3.2018, CMVRO,
C-297/16
,
EU:C:2018:141
, præmis
).
En national lovgivning, der udelukker alle personer, der ikke har bemyndigelse til udøvelse af erhvervet, fra at besidde nogen som helst andel af kapitalen i dyrlægeselskaber, går derfor ud over, hvad der er nødvendigt for at nå målene om beskyttelse af den offentlige sundhed og om dyrlægers uafhængighed.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at de omhandlede nationale krav går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de mål, som forfølges, og at de dermed er i strid med artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123.
Det skal følgelig fastslås, at klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af artikel 15 i direktiv 2006/123 kan tiltrædes. Under disse omstændigheder er der ikke anledning til at undersøge den omhandlede lovgivning i lyset af artikel 49 TEUF.
Klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af artikel 25 i direktiv 2006/123
Parternes argumenter
Kommissionen har gjort gældende, at ZTG’s § 21, stk. 1, og PAG’s § 29a, nr. 6, forpligter de omhandlede selskaber til at begrænse sig til udøvelsen af civilingeniørerhvervet, henholdsvis patentagenterhvervet. Artikel 25 i direktiv 2006/123 pålægger imidlertid medlemsstaterne at ophæve krav, der forpligter tjenesteydere til udelukkende at udøve én form for virksomhed, eller som indskrænker deres muligheder for at udøve flere former for virksomhed samtidigt eller sammen med andre tjenesteydere. Ifølge Kommissionen er disse nationale bestemmelser dels til hinder for, at selskaber med hjemsted i en anden medlemsstat end Republikken Østrig opretter sekundære forretningssteder, der udøver virksomhed på flere områder, såvel som at selskaber med hjemsted i Østrig etablerer et primært forretningssted. Dels udgør sådanne bestemmelser en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser.
Hvad angår civilingeniørselskaber har Kommissionen gjort gældende, at ZTG’s § 21, stk. 3, hvorefter dannelse af et civilretligt selskab sammen med personer, der udøver et ikke-liberalt erhverv, kun er tilladt for så vidt angår civilingeniørselskaber, hvis disse personer ikke er berettiget til at varetage udførende opgaver, er i strid med artikel 25 i direktiv 2006/123.
I denne henseende har Kommissionen for det første gjort gældende, at det udelukkende er arkitekter og ingeniører, der kan danne fælles selskaber, eftersom det kun er muligt at danne civilretlige selskaber sammen med personer, der udøver andre erhverv, hvis disse personer ikke er berettiget til at varetage udførende opgaver. For det andet er en sammenslutning med personer, der udøver andre erhverv, ifølge Kommissionen ikke mulig i form af et civilingeniørselskab, men udelukkende i form af et civilretligt selskab, hvor selskabsdeltagerne er personligt ansvarlige og ikke nyder godt af hæftelsesbegrænsningen i et selskab med begrænset hæftelse. For det tredje har denne institution anført, at den tilgang, hvorefter en ingeniør, der udfører sine ydelser i henhold til ZTG, kan slutte sig sammen med civilingeniører med henblik på at danne et civilingeniørselskab, mens en ingeniør, der udfører sine ydelser inden for rammerne af GewO, kun kan gøre det i form af et civilretligt selskab, forekommer selvmodsigende og uforholdsmæssig.
Hvad angår patentagentselskaber har Kommissionen gjort gældende, at et sådant selskabs virksomhed i medfør af PAG’s § 29a, nr. 6, skal være begrænset til udøvelsen af patentagenterhvervet, herunder accessorisk virksomhed og forvaltning af dette selskabs formue. Ifølge denne institution kan målene om rådgivning på et højt kvalitetsniveau og om varetagelse af forbrugernes interesser nås ved hjælp af foranstaltninger, der ikke absolut udelukker, at patentagentvirksomhed udøves samtidigt eller sammen med andre tjenesteydere inden for andre erhverv.
Republikken Østrig har gjort gældende, at det fremgår af direktiv 2006/123, at begrænsninger af virksomhed på flere områder er tilladt, for så vidt som de tager sigte på at sikre de lovregulerede erhvervs uvildighed, uafhængighed og integritet.
I denne henseende har denne medlemsstat for så vidt angår civilingeniørselskaber i første række anført, at ZTG’s § 21, stk. 1, tillader sammenslutning af civilingeniørselskaber med forskellige specialer. I anden række har den henvist til, at ZTG’s § 21, stk. 3, også tillader en sammenslutning med andre erhverv, for så vidt som disse ikke er berettiget til at varetage udførende opgaver.
Ifølge nævnte medlemsstat er regler vedrørende den interne organisation i betragtning af den strenge adskillelse mellem planlægnings- og udførelsesvirksomhed ikke tilstrækkelige med henblik på at kunne gennemføre målet om at sikre erhvervets uvildighed og uafhængighed. Desuden er Republikken Østrig af den opfattelse, at Kommissionens tanke om, at det er tilstrækkeligt at opstille retningslinjer vedrørende forebyggelse af interessekonflikter, ikke er egnet til at nå det forfulgte mål, for så vidt som retningslinjer ikke er af bindende karakter.
Hvad angår patentagentselskaber har Republikken Østrig for Domstolen oplyst, at de foreslåede ændringer af PAG’s § 29a, nr. 6 og 11, består i ganske enkelt at ophæve disse bestemmelser, således at denne medlemsstat ikke kan foreholdes nogen begrænsning af virksomhed på flere områder.
Domstolens bemærkninger
I henhold til artikel 25, stk. 1, i direktiv 2006/123 påser medlemsstaterne, at tjenesteydere ikke underkastes krav, der forpligter dem til udelukkende at udøve én form for virksomhed, eller som indskrænker deres muligheder for at udøve flere former for virksomhed samtidigt eller sammen med andre tjenesteydere. Imidlertid kan de i dette stykkes litra a) og b) nævnte tjenesteydere under overholdelse af de deri fastsatte betingelser omfattes af sådanne krav.
I det foreliggende tilfælde kan civilingeniører dels i medfør af ZTG’s § 21, stk. 1, danne civilingeniørselskaber alene med henblik på udøvelse af deres erhverv, mens civilingeniørers dannelse af et selskab sammen med personer, der udøver virksomhed inden for et ikke-liberalt erhverv, i henhold til denne paragrafs stk. 3 kun er tilladt, hvis der er tale om et civilretligt selskab, i hvilket disse sidstnævnte personer ikke er berettigede til at varetage udførende opgaver.
Dels er patentagentselskabers virksomhed i medfør af PAG’s § 29a, nr. 6, begrænset til udøvelsen af patentagenterhvervet, accessorisk virksomhed og forvaltning af det pågældende selskabs formue.
Heraf følger, at tjenesteydere, der er omfattet af disse bestemmelser, underkastes krav som dem, der er omhandlet i artikel 25, stk. 1, i direktiv 2006/123. Det er derfor nødvendigt endvidere at undersøge, om disse krav kan begrundes i medfør af denne bestemmelses litra a) eller b).
I denne henseende har Republikken Østrig gjort gældende, at ZTG’s § 21 tager sigte på at bevare civilingeniørerhvervets uvildighed, uafhængighed og integritet, og anført, at disse mål ikke kan sikres ved hjælp af adfærdsregler. Hvad angår patentagenter har denne medlemsstat for Domstolen oplyst om lovgivningsmæssige ændringer med henblik på ophævelse af de af Kommissionen anfægtede bestemmelser.
I overensstemmelse med den i denne doms præmis 48 anførte retspraksis skal Republikken Østrigs argumenter vedrørende de lovgivningsmæssige ændringer af PAG, som er foretaget efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse og desuden ikke var trådt i kraft på tidspunktet for anlæggelsen af nærværende søgsmål, afvises.
Hvad angår ZTG’s § 21 skal det fastslås, at Republikken Østrig på ingen måde har forklaret præcis på hvilken måde civilingeniørerhvervets uvildighed, uafhængighed og integritet ville kunne drages i tvivl, hvis det var tilladt for civilingeniører at slutte sig sammen inden for rammerne af et selskab som de i ZTG’s § 21, stk. 1, omhandlede med personer, der udøver andre erhverv. Dette er så meget desto mere tilfældet, som denne bestemmelses stk. 3 under visse betingelser tillader sammenslutning af civilingeniører med personer, der udøver en anden virksomhed, inden for rammerne af et civilretligt selskab.
Under alle omstændigheder har Republikken Østrig ikke fremført noget konkret argument med henblik på at godtgøre, at andre og mindre indgribende foranstaltninger, såsom vedtagelse af regler om den interne organisation af et selskab, der driver virksomhed på flere områder, således som Kommissionen har foreslået i sin argumentation, ikke skulle være egnede til at sikre en civilingeniørs uvildighed, uafhængighed og integritet, når den pågældende udøver sin virksomhed inden for rammerne af et sådant selskab. Det kan derfor ikke antages, at det forbud mod at danne sådanne selskaber, der følger af ZTG’s § 21, er »nødvendigt« af hensyn til disse formål som omhandlet i artikel 25, stk. 1, litra a) eller b), i direktiv 2006/123.
Det fremgår af de ovenstående bemærkninger, at klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af artikel 25 i direktiv 2006/123 kan tiltrædes.
Det skal derfor fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14, nr. 1), artikel 15, stk. 1, artikel 15, stk. 2, litra b) og c), artikel 15, stk. 3, og artikel 25 i direktiv 2006/123, idet den har opretholdt krav vedrørende hjemstedets beliggenhed for så vidt angår civilingeniørselskaber og patentagentselskaber, krav vedrørende retlig form og kapitalbesiddelse for så vidt angår civilingeniørselskaber, patentagentselskaber og dyrlægeselskaber samt begrænsning af udøvelse af virksomhed på flere områder for så vidt angår civilingeniørselskaber og patentagentselskaber.
Sagsomkostninger
I medfør af artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Østrig tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da denne har tabt sagen, bør det pålægges Republikken Østrig at bære sine egne omkostninger og betale Kommissionens omkostninger.
I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer Forbundsrepublikken Tyskland sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):

1)
Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14, nr. 1), artikel 15, stk. 1, artikel 15, stk. 2, litra b) og c), artikel 15, stk. 3, og artikel 25 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked, idet den har opretholdt krav vedrørende hjemstedets beliggenhed for så vidt angår civilingeniørselskaber og patentagentselskaber, krav vedrørende retlig form og kapitalbesiddelse for så vidt angår civilingeniørselskaber, patentagentselskaber og dyrlægeselskaber samt begrænsning af udøvelse af virksomhed på flere områder for så vidt angår civilingeniørselskaber og patentagentselskaber.

2)
Republikken Østrig bærer sine egne omkostninger og betaler Europa-Kommissionens omkostninger.

3)
Forbundsrepublikken Tyskland bærer sine egne omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.