CELEX: 62018TJ0257
Statsstøtte
minedrift
foranstaltning, der dels består i nedsættelse af finansielle sikkerheder til genopretning af grunde, hvor der har været minedrift, dels i statslig investering til genopretning af grunde, hvor der har været minedrift, hvorved sikres et højere miljøbeskyttelsesniveau
afgørelse, hvorved støtten erklæres delvist uforenelig med det indre marked og anordnes tilbagesøgt
begrebet støtte
fordel
overførsel af statsmidler
selektivitet
berettiget forventning
retssikkerhed
beregning af støttebeløbet

Tvistens baggrund
Sagsøgeren, Iberpotash, SA, er et spansk aktieselskab, som ejer og driver to potaskeminer i Catalonien (Spanien), den ene i Súria kommune og den anden i Sallent og Balsareny kommuner (herefter under ét »sagsøgerens miner«). Hertil kommer, at sagsøgeren ejer et affaldsdepot i Vilafruns (herefter »affaldsdepotet i Vilafruns«), hvor minedriften ophørte i 1973.
Sagsøgeren er et datterselskab af det israelske multinationale selskab ICL Fertilities, som er den største producent af gødning på verdensplan. Selskabet købte minerne af den spanske stat ved en købsaftale indgået den 21. oktober 1998 med Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), et offentligt holdingselskab, der tilhører den spanske stat.
Den 9. november 2006 fik sagsøgeren en miljøgodkendelse til at udvinde potaske i minen i Súria, og den finansielle sikkerhedsstillelse for denne mine blev fastsat til 773682,28 EUR (i 2008 forhøjet til 828013,24 EUR). Den 28. april 2008 fik sagsøgeren en miljøgodkendelse til at udvinde potaske i minen i Sallent/Balsareny, for hvilken den finansielle sikkerhedsstillelse blev fastsat til 1130128 EUR. Disse tilladelser udgør individuelle og specifikke administrative afgørelser, der er vedtaget af Generalidad de Cataluña (den selvstyrende region Catalonien, Spanien).
Ved dom af 11. oktober 2011 fastslog Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien, Spanien), at planen for genopretning af minen i Sallent/Balsareny var ufuldstændig, og at størrelsen af den finansielle sikkerhedsstillelse vedrørende denne plan derfor var alt for lav. Efter appel blev denne dom stadfæstet af Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien).
Størrelsen af de finansielle sikkerheder, der er nævnt i præmis 3 ovenfor, blev ikke revideret før 2015, hvor de spanske myndigheder foreslog væsentligt højere beløb på 6979471,83 EUR for minen i Sallent/Balsareny (trådte først i kraft efter godkendelse af Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien) i december 2016) og på 6160872,35 EUR for minen i Súria,
Den 17. december 2007 underskrev Ministerio de Medio Ambiente (miljøministeriet, Spanien) og Agencia Catalana del Agua (det catalanske vandagentur, Spanien) en aftale, hvorved de besluttede at tildække det gamle affaldsdepot i Vilafruns. På grundlag af denne aftale blev arbejdet med tildækning af affaldsdepotet i Vilafruns påbegyndt i august 2008 og fortsatte i 18 måneder. Disse arbejder blev fuldt ud finansieret af Ministerio de Hacienda (finansministeriet, Spanien) og af det catalanske vandagentur.
De relevante nationale retsforskrifter
De miljømæssige forpligtelser for mineoperatører, som driver miner i den spanske selvstyrende region Catalonien, er fastsat i Ley 12/1981 por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas (lov nr. 12/1981 om supplerende normer til beskyttelse af naturområder af særlig interesse, der berøres af udvindingsvirksomhed) af 24. december 1981 (BOE nr. 30 af 4.2.1982, s. 2874, herefter »den catalanske lov nr. 12/1981«) og i Decreto 202/1994 por el que se establecen los criterios para la determinación de las fianzas relativas a los programas de restauración de actividades extractivas (dekret nr. 202/1994 om kriterier for fastsættelse af sikkerhedsstillelse for genopretningsprogrammer i forbindelse med udvindingsvirksomhed) af 14. juni 1994 (herefter »dekret nr. 202/1994«).
Dekret nr. 202/1994 er blevet erstattet af Real Decreto 975/2009 sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades de mineras (kongeligt dekret nr. 975/2009 om håndtering af affald fra udvindingsvirksomheder og om beskyttelse og genopretning af områder påvirket af udvindingsvirksomhed) af 12. juni 2009 (BOE nr. 143 af 13.6.2009, s. 49948, herefter »kongeligt dekret nr. 975/2009«), som gennemførte Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/21/EF af 15. marts 2006 om håndtering af affald fra udvindingsindustrien og om ændring af direktiv 2004/35/EF (
EUT 2006, L 102, s. 15
), og som siden den 1. maj 2014 har fundet anvendelse på miner, der blev udnyttet før den 1. maj 2008, således som det er tilfældet med sagsøgerens miner.
Artikel 4 i den catalanske lov nr. 12/1981 bestemmer, at ansøgninger om tilladelse til udvindingsvirksomhed skal indeholde et program for genopretning. I henhold til artikel 5 i den catalanske lov nr. 12/1981 skal programmet for genopretning definere de foranstaltninger, der har til formål at forebygge og kompensere for den påtænkte udvindingsvirksomheds skadelige virkninger på miljøet. Det skal omfatte foranstaltninger til genopretning, der skal gennemføres ved afslutningen af de forskellige faser af bedriften og ved afslutningen af udvindingsaktiviteterne.
Artikel 8, stk. 1, 1a og 2, i den catalanske lov nr. 12/1981 bestemmer, at mineoperatøren er forpligtet til at stille en finansiel sikkerhed for at sikre, at genopretningsprogrammet kan finde anvendelse. Sikkerhedsstillelsens størrelse fastsættes i forhold til det areal, der er påvirket af genopretningen, eller i forhold til genopretningens samlede omkostninger.
Artikel 9 i den catalanske lov nr. 12/1981 bestemmer, at de kompetente myndigheder kan håndhæve programmet for genopretning tvangsmæssigt, hvis indehaveren af bedriften er ude af stand til eller nægter at udføre programmet. Omkostningerne ved tvangsfuldbyrdelse afholdes af mineoperatøren, og de kompetente myndigheder kan pålægge operatøren en tvangsbøde.
Artikel 2 i kongeligt dekret nr. 202/1994 fastsætter yderligere kriterier for bestemmelsen af den finansielle sikkerheds størrelse. Alle disse kriterier vedrører omkostningerne ved foranstaltninger og særlige arbejder, der er indeholdt i programmet for genopretning. For så vidt angår miner, der ikke er beliggende i naturområder af særlig interesse, såsom sagsøgerens miner, bestemmer dekretets artikel 3, at størrelsen af den finansielle sikkerhed, der er fastsat i henhold til samme dekrets artikel 2, nedsættes med halvdelen.
For så vidt angår miner, der ikke længere er i drift, bestemmes det i artikel 121 i Ley 22/1973 de Minas (lov nr. 22/1973 om miner) af 21. juli 1973 (BOE nr. 176 af 24.7.1973, s. 15056, herefter »den spanske minelov«), at ejeren af en mine, som ikke længere er i drift, skal overholde de planer for genopretning, som myndighederne med ansvar for mineaktiviteter har godkendt.
Den administrative procedure
Den 30. november 2012 modtog Europa-Kommissionen en anonym klage om, at Kongeriget Spanien havde gennemført flere angivelige støtteforanstaltninger til fordel for sagsøgeren.
Den 10. januar 2013 fremsendte Kommissionen en første anmodning om oplysninger. Kongeriget Spanien svarede den 8. marts 2013. Yderligere anmodninger om oplysninger blev sendt den 14. maj 2013, den 16. januar og den 26. marts 2014 og blev besvaret af Kongeriet Spanien ved skrivelser af 13. juni 2013, 14. februar og 15. april 2014.
Den 30. januar 2015 sendte Kommissionen en foreløbig vurdering til klageren, som den 5. marts og den 21. april 2015 fremsendte supplerende oplysninger. Der blev desuden afholdt et møde med klageren den 9. marts 2015, og klageren fremsendte yderligere oplysninger den 4. juni 2015.
Den 9. juni 2015 sendte Kommissionen Kongeriget Spanien det endelige svar fra klageren på den foreløbige vurdering med en anmodning om supplerende oplysninger. Kongeriget Spanien svarede den 8. juli 2015. Efter anmodning fra Kongeriget Spanien blev der den 31. juli 2015 sendt en ikke-fortrolig version af den foreløbige vurdering til Kongeriget Spanien.
Den 26. januar 2016 indledte Kommissionen en formel undersøgelsesprocedure vedrørende to angivelige støtteforanstaltninger, nemlig Kongeriget Spaniens tildeling af en fordel til sagsøgeren dels i form af nedsatte gebyrer for sikkerhedsstillelsen, og dels støtte til investering i tildækning af affaldsdepotet i Vilafruns. Denne afgørelse blev offentliggjort i EU-Tidende (
EUT 2016, C 142, s. 18
). Kommissionen anmodede de spanske myndigheder om at fremkomme med bemærkninger og supplerende oplysninger, hvilke de fremsendte den 28. november 2016.
Kommissionen modtog bemærkninger fra de interesserede parter og fra sagsøgeren og fremsendte dem til Kongeriget Spanien, som fremsatte sine bemærkninger den 27. juli 2016 og den 6. april 2017.
Den anfægtede afgørelse
Den 31. august 2017 vedtog Kommissionen afgørelse (EU) 2018/118 om statsstøtte SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP) gennemført af Spanien for Iberpotash (
EUT 2018, L 28, s. 25
, herefter »den anfægtede afgørelse«), hvorved de to omhandlede støtteforanstaltninger blev erklæret uforenelige med det indre marked (artikel 1, stk. 1 og 3) og blev krævet tilbagesøgt (artikel 2 og 3).
Den dispositive del af den anfægtede afgørelse lyder således:
»Artikel 1
1.   Statsstøtten til fordel for Iberpotash i form af urimeligt lave bankgebyrer, der følger af en urimeligt lav sikkerhed for perioden 2006-2016, på 1864622 EUR har Spanien ulovligt ydet i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og den er uforenelig med det indre marked.
2.   Statsstøtten til dækning af affaldsdepotet ved Vilafruns på 3902461,30 EUR, som Spanien har ydet ulovligt i strid med 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, til fordel for Iberpotash, er forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
3.   Den resterende del af statsstøtten til dækning af affaldsdepotet ved Vilafruns på 3985109,70 EUR, som Spanien har ydet ulovligt til Iberpotash i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
1.   Spanien tilbagesøger hos modtageren den støtte, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1 og 3.
2.   Den støtte, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil den er tilbagebetalt.
3.   Renten beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 […] og Kommissionens forordning (EF) nr. 271/2008 […] om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
4.   Spanien indstiller alle udestående betalinger af den i artikel 1, stk. 1 og 3, omhandlede støtte med virkning fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse.
Artikel 3
1.   Tilbagesøgningen af den i artikel 1, stk. 1 og 3, omhandlede støtte skal ske hurtigt og effektivt.
2.   Spanien sikrer, at denne afgørelse efterkommes inden for fire måneder efter meddelelsen herom.
[…]«
Den anfægtede afgørelse identificerer to støtteforanstaltninger.
For det første statsstøtte i form af reducerede bankomkostninger som følge af nedsættelse af sikkerhedsstillelserne i perioden 2006-2016, som beløber sig til 1864622 EUR (herefter »foranstaltning 1«).
For det andet en foranstaltning i form af investering i forbindelse med tildækning af affaldsdepotet i Vilafruns (herefter »foranstaltning 4«), som dels for så vidt angår et beløb svarende til 3902461,30 EUR udgør en foranstaltning, der er forenelig med det indre marked som omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, idet den er i overensstemmelse med retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (2008/C 82/01) (
EUT 2008, C 82, s. 1
, herefter »retningslinjerne af 2008«), dels udgør støtte, der er uforenelig med det indre marked, nemlig den del, der overstiger den maksimale støtteintensitet for investeringsstøtte til forbedring af niveauet for miljøbeskyttelse, som beløber sig til 3985109,70 EUR.
I forbindelse med sin vurdering af, om der foreligger statsstøtte for så vidt angår »foranstaltning 1«, præciserede Kommissionen i 54. betragtning til den anfægtede afgørelse, at det navnlig med hensyn til, om der forelå en fordel, først og fremmest skulle vurderes, om niveauet for den finansielle sikkerhed, som de spanske myndigheder havde indført, var lavere end det niveau, der krævedes i henhold til den gældende lovgivning, hvilket Kommissionen analyserede i 56.-59. betragtning til den anfægtede afgørelse.
I 60. betragtning til den anfægtede afgørelse anførte Kommissionen, at størrelsen af den finansielle sikkerhed var fastsat af den selvstyrende region Catalonien i to individuelle og specifikke afgørelser, der var truffet over for sagsøgeren: Den første tilladelse, som blev udstedt den 9. november 2006, og som gav sagsøgeren mulighed for udnyttelse af minen i Súria, fastsatte størrelsen af den finansielle sikkerhed til 773682,28 EUR (forhøjet til 828013,24 EUR i 2008), den anden, som blev udstedt den 28. april 2008 for minen i Sallent/Balsareny, fastsatte størrelsen af den finansielle sikkerhed til 1130128 EUR. Disse beløb blev revideret i 2015, hvor de spanske myndigheder foreslog betydeligt højere beløb på 6979471,83 EUR for minen i Balsareny/Sallent (trådte først i kraft efter godkendelse af Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien) i december 2016) og på 6160872,35 EUR for minen i Súria (med virkning fra maj 2015).
Hvad angår størrelsen af de af sagsøgeren stillede finansielle sikkerheder fremhævede Kommissionen følgende:
»(61)
[Det] er de kompetente miljømyndigheder, der skal fastsætte og godkende størrelsen af den finansielle sikkerhed i henhold til nationale eller regionale regler, der gælder for den foreliggende sag. Selv om Kommissionen er ansvarlig for at sikre en korrekt gennemførelse af udvindingsaffaldsdirektivet [2006/21], som fra den 1. maj 2014 finder anvendelse på [sagsøgerens] finansielle sikkerhed, overlader direktivet et betydeligt skøn til medlemsstaterne med hensyn til at fastlægge det nøjagtige beløb for sikkerheden. Derfor har Kommissionen ikke udført sin egen vurdering af de korrekte niveauer af finansiel sikkerhed i henhold til udvindingsaffaldsdirektivet, men begrænser sin vurdering til at evaluere den eksisterende dokumentation om den finansielle sikkerheds utilstrækkelighed. Faktisk er der flere dokumenter, som antyder, at den finansielle sikkerhed, der blev fastsat af de offentlige myndigheder i 2006 og 2008, faktisk var lavere end krævet i henhold til gældende lovgivning.
(62)
Frem for alt fastslog den øverste regionale domstol i Catalonien (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) i en afgørelse af 11. oktober 2011, at den finansielle sikkerhed for [sagsøgerens] affaldsdepot ved minerne i Balsareny/Sallent var 585153 EUR lavere end krævet. Afgørelsen fastslår, at beløbet for sikkerheden ikke overholder de retlige og lovgivningsmæssige parametre, der er fastsat i national lovgivning, navnlig med henvisning til artikel 8, stk. 2, i lov [nr.] 12/1981 og dekret nr. 202/1994. […] Denne afgørelse blev stadfæstet fuldt ud ved Tribunal Supremos [den øverste domstol] dom af 9. juli 2014. Endelig, som påpeget af de spanske myndigheder, bekræftede den øverste regionale domstol i Catalonien den 14. [d]ecember 2016, at et nyligt beløb på 6979471,83 EUR for hele mineanlægget ved Balsareny/Sallent var passende.
(63)
I betragtning af den nationale afgørelse afsagt af den øverste regionale domstol i Catalonien den 11. oktober 2011, der autoritativt fortolker de relevante nationale bestemmelser, finder Kommissionen, som det fremgår, at det oprindelige beløb for den finansielle sikkerhed for [sagsøgerens] mine ved Balsareny/Sallent, der blev fastsat i 2006 på 1130128 EUR […], i høj grad var utilstrækkeligt. […]
(64)
Selv om der ikke findes nogen lignende retsafgørelse med hensyn til sikkerheden for minen i Súria, er der overbevisende dokumentation for, at konklusionen om et klart utilstrækkeligt niveau af sikkerheden ville have været lige så sandsynlig i tilfælde af en retssag. Størrelsen af den oprindelige sikkerhed på 773682,28 EUR (hævet til 828013,24 EUR i 2008) afspejler proportionelt, at minen i Súria er mindre end den ved Balsareny/Sallent for så vidt angår den affaldsmasse, der akkumuleres, og det samlede areal af affaldsdepoter. Desuden er garantien for Suria blevet væsentligt forhøjet til 6160872,35 EUR på samme tid som for Balsareny/Sallent (dvs. først efter retsafgørelsen og bekræftelsen af denne ved appel) og med en endnu større andel (mere end syv gange højere). Under fraværet af andre faktorer, der kan forklare forskellen mellem beløbet for sikkerheden for på den ene side Súria og på den anden side Balsareny/Sallent, kan beløbet for sikkerheden for Súria også anses som utilstrækkelig.
[…]
(66)
Ud over en national domstols autoritative konklusion har undersøgelsen vist, at yderligere dokumentation underbygg[ede] konklusionen om, at det oprindelige niveau for den finansielle sikkerhed var uretmæssigt lavt.
(67)
[Ifølge] officielle afskrifter fra høringen den 2. oktober 2013 for miljøudvalget i det catalanske parlament med eksplicitte erklæringer fra generaldirektøren for miljø ved Generalitat de Catalunya, [var] den stillede sikkerhed klart […] utilstrækkelig […] Selv om en afskrift af en politisk debat i parlamentet ikke omfatter nogen relevant begrundelse for beløbene og derfor skal behandles med forbehold, bekræfter størrelsen og forskellen i forhold til det faktiske beløb de konklusioner, som eksperter på området kom frem til. De anså beløbet for sikkerheden, der blev fastsat i 2006 og 2008, som klart utilstrækkeligt.
(68)
[Endvidere] indsendte klageren en undersøgelse fra august 2012, som klageren havde bestilt fra miljøeksperter (»ERF-undersøgelsen«). Undersøgelsen er en sagkyndig undersøgelse, hvor eksisterende oplysninger (juridiske, akademiske eller oplysninger fra en markedsundersøgelse) om det pågældende emne blev analyseret og indhentet. ERF-undersøgelsen indeholdt en analyse af den foreliggende situation med hensyn til de miljømæssige virkninger af [sagsøgerens] mineområder og forventede fremtidige udvikling med hensyn til den samlede akkumulerede mængde affald i affaldsdepoterne. Konklusionen på undersøgelsen er, at de miljømæssige konsekvenser af affaldsdepoterne var betydelige og forventes at vokse yderligere i fremtiden.
[…]
(72)
På dette grundlag er konklusionen i ERF-undersøgelsen, at beløbet for den finansielle sikkerhed på baggrund af de nye lovgivningsmæssige bestemmelser i det kongelige dekret [nr.] 975/2009 bestemt ikke bør være lavere end basisomkostningerne i 2012 på 71 mio. EUR for begge miner, og at det passende beløb under hensyntagen til de samlede omkostninger i fremtiden burde være på ca. 100 mio. EUR.
[…]
(75)
[For så vidt angår sagsøgerens kritik, hvorefter ERF-undersøgelsen ikke udgør grundlaget for beregning af beløbet for sikkerheden, erkender] Kommissionen […], at undersøgelsen ikke følger de relevante bestemmelser i dekret [nr.] 202/1994 og derimod fokuserer på betingelserne i det kongelige dekret [nr.] 975/2009, der gennemfører udvindingsaffaldsdirektivet [2006/21], der har fokus på de forventede omkostninger ved genopretning. Resultaterne angiver dog de anslåede omkostninger for genopretning af de enkelte af [sagsøgerens] miner baseret på en velfunderet metode og rimelige antagelser, som beskrevet ovenfor i betragtning 68-73, og de er således i høj grad relevante for beregningen af sikkerheden også i henhold til dekret [nr.] 202/1994. Dette fremgår navnlig af artikel 2, stk. 4, litra h), i dekret [nr.] 202/1994, der henviser til omkostningerne for alle andre specifikke foranstaltninger til genopretning, der måtte være nødvendige, hvilket således ikke begrænser beregningen for de foranstaltninger, der er anført separat i de foregående punkter i artikel 2.«
På grundlag af disse oplysninger nåede Kommissionen i 82. og 83. betragtning til den anfægtede afgørelse til den konklusion, at den indsamlede dokumentation og de fremsendte ekspertrapporter underbyggede den nationale domstols konklusion om, at de oprindelige beløb for den finansielle sikkerhedsstillelse tydeligvis var utilstrækkelige til at sikre en korrekt genopretning, og at beløbet var lavere, end hvad der normalt krævedes i henhold til gældende national lovgivning. Sagsøgeren opnåede derfor en økonomisk fordel bestående i reduktion af de bankgebyrer, der hvert år skulle betales for den finansielle sikkerhedsstillelse. Sagsøgeren nød dermed godt af en selektiv fordel i form af lavere bankgebyrer for en sikkerhedsstillelse, der var lavere en den sikkerhedsstillelse, som blev krævet af andre virksomheder i en tilsvarende situation.
Hvad angår kriteriet om anvendelse af statsmidler anførte Kommissionen følgende:
»(88)
Kommissionen bemærker, at den sikkerhed, der behandles i dette tilfælde, ikke undersøges i henhold til statsstøttereglerne for så vidt angår størrelsen på gebyret for den risiko eller eksponering, som bæres af garantistilleren (dvs. en privat bank, ikke staten), men i henhold til den risiko, staten løber, hvis det sikrede beløb er lavere end de faktiske omkostninger ved miljøskader, og hvis den sikrede virksomhed ikke betaler eller ikke kan betale de fulde omkostninger ved genopretning.
[…]
(90)
[Sagsøgerens] finansielle sikkerhed er stillet i form af en bankgaranti, som ikke frit kan benyttes af staten. Den kan kun anvendes til foranstaltninger, der er nøje defineret i lovgivningen, navnlig til finansiering af fjernelse af affald, genopretning af området og andre miljømæssige foranstaltninger, hvis [sagsøgeren] ikke opfylder sine miljømæssige forpligtelser. Staten får ikke nogen renter af midlerne i sikkerheden eller nogen anden finansiel fordel, som kan reduceres i tilfælde af et lavere beløb for sikkerheden. Desuden har staten hidtil ikke været i en situation, hvor den var nødt til at gøre brug af sikkerheden til nogen af ovennævnte formål. Selv om det reducerede sikkerhedsbeløb hidtil ikke har berørt statsmidlerne, kan denne kendsgerning alene ikke udelukke en eventuel påvirkning af statsmidlerne som følge af en øget risiko for, at staten bliver forpligtet til at bruge sine ressourcer på et senere tidspunkt.
(91)
Forekomsten af en konkret risiko for at pålægge staten en ekstra byrde i fremtiden er tilstrækkelig til at opfylde begrebet statsstøtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1. [Den Europæiske Unions Domstol] har ligeledes fastslået, at en statsstøtteforanstaltnings forbindelse til og virkning på statsmidler ikke behøv[ede] at være direkte, for at dette kriterium er opfyldt.
(92)
Selve formålet med en sådan finansiel sikkerhed er at sikre, at mineselskaber har afsat tilstrækkelige midler til at dække fremtidige omkostninger til genopretning, uanset deres økonomiske situation i fremtiden (ofte langt ude i fremtiden). Det er derfor klart, at hvis beløbet for sikkerhedsstillelsen er betydeligt lavere end de forventede omkostninger til genopretning, er der i det mindste en øget risiko for, at statsmidlerne bliver påvirket i fremtiden. Denne risiko for en potentiel omkostning for statsbudgettet er klart højere, end hvis sikkerheden var blevet fastsat korrekt i overensstemmelse med gældende lovgivning, under behørig hensyntagen til de forventede omkostninger til genopretning. Hvis disse midler er betydeligt lavere end nødvendigt, vil der i sidste ende være behov for at benytte statsmidler til at dække en større del af disse omkostninger, hvis [sagsøgeren] af en eller anden grund ikke er villig eller i stand til at gøre det. Hvis [sagsøgeren] ikke er i stand til at betale omkostningerne for genopretning i fremtiden, vil de spanske myndigheders påståede mulighed for at beslaglægge [sagsøgerens] aktiver sandsynligvis ikke indbringe tilstrækkelige supplerende midler, eftersom [sagsøgerens] (og hele ICL-koncernens) eneste aktiv i Spanien er potaskeminen. Når potaskeminen er lukket ned, er værdien af dette aktiv tvivlsom.
(93)
Det forhold, at staten ville være forpligtet til for egen regning at gribe ind, hvis [sagsøgeren] ikke er villig eller i stand til at træffe de nødvendige genopretningsforanstaltninger med hensyn til virksomhedens affaldsdepoter, er veletableret i den gældende lovgivning.
(94)
For det første kan staten i henhold til artikel 102 i lov [nr.] 39/2015 træffe foranstaltninger i stedet for den part, der er juridisk ansvarlig for at træffe sådanne foranstaltninger. Spanien ville skulle i) pålægge [sagsøgeren] at træffe specifikt definerede foranstaltninger, ii) underrette [sagsøgeren] om, at forvaltningen ellers vil træffe sådanne foranstaltninger selv, og til hvilke omkostninger, iii) gennemføre sådanne foranstaltninger og iv) forsøge at inddrive omkostningerne fra [sagsøgeren], hvilket pr. definition ikke vil være muligt, hvis Spanien skal håndhæve den utilstrækkelige finansielle sikkerhed. Selv om denne beslutning formelt er fakultativ, vil Spanien, hvis [sagsøgeren] ikke opfyldte sin forpligtelse til at genoprette faciliteterne, ikke have anden mulighed end at betale forud for denne genopretning, fordi Spanien i modsat fald ikke ville opfylde sine egne forpligtelser.
(95)
For det andet, som anført i [13.] betragtning […], opfylder Spanien eventuelt ikke sine forpligtelser i henhold til udvindingsaffaldsdirektivet og vandrammedirektivet. Hvis [sagsøgeren] opgiver sine faciliteter efter at have opbrugt mineralressourcerne og ikke genopretter faciliteterne, vil Spaniens, på grund af den utilstrækkelige sikkerhed, eneste mulighed for at opfylde sine forpligtelser i henhold til disse direktiver og dermed undgå eventuelle dagbøder pålagt af [den Europæiske Unions Domstol], være selv at betale for fjernelse af saltaffaldet eller en lige så effektiv genopretning.
(96)
For det tredje kan de spanske myndigheder i henhold til bestemmelserne i den spanske lov [nr.] 27/2006 af 18. juli 2006 være nødt til at opfylde deres forpligtelser i henhold til miljølovgivningen. Enhver ikke-statslig organisation, som opfylder kriterierne i lov [nr.] 27/2006 kan i tilfælde af en miljøovertrædelse, der er nævnt i artikel 18, stk. 1, i lov [nr.] 27/2006 (herunder f.eks. overtrædelser vedrørende forpligtelser i forbindelse med vandbeskyttelse), indbringe sagen for retten for at pålægge forvaltningen at opfylde sine miljømæssige forpligtelser.
[…]
(98)
Endelig angiver de spanske myndigheder selv, at i henhold til artikel 9 i lov [nr.] 12/1981 kan Cataloniens offentlige forvaltning (Administratión de la Generalitat) med tvang håndhæve disse foranstaltninger for operatørens regning, hvis operatøren ikke overholder sine forpligtelser. De påpeger, at i praksis gennemfører forvaltningen de relevante foranstaltninger, der derefter finansieres via den finansielle sikkerhed eller, hvis sikkerheden ikke er tilstrækkelig, ved salg af operatørens aktiver. Hvis den finansielle sikkerhed er betydeligt lavere, end hvad der kræves, løber den offentlige forvaltning således en risiko for, at operatørens aktiver ikke er tilstrækkelige til at finansiere de relevante foranstaltninger, den gennemførte. Dette bekræfter, at en finansiel sikkerhed, der er for lav, øger risikoen for, at de genoprettelsesforanstaltninger, der træffes af forvaltningen, ikke i tilstrækkelig grad er dækket af operatørens aktiver (især hvis denne ikke har nogen andre aktiviteter i Spanien, hvilket er tilfældet for [sagsøgeren]), og at der vil være behov for at betale for dem via offentlige midler.
(99)
Derfor medfører en sikkerhedsstillelse, som er betydeligt lavere, end hvad der kræves i lovgivningen, en konkret risiko for, at staten pålægges en ekstra byrde på dens ressourcer. Den øgede risiko for en ekstra byrde for staten er derfor tilstrækkeligt konkret til som minimum at udgøre en potentiel påvirkning af statsmidler som følge af et alt for lavt niveau for den finansielle sikkerhed.«
For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt der var tale om fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne, anførte Kommissionen følgende:
»(102)
[D]e reducerede omkostninger for [sagsøgeren] som følge af et niveau for finansiel sikkerhed, der er lavere end krævet i den relevante lovgivning, kan fordreje konkurrencen på de markeder, hvor [sagsøgeren] er aktiv – navnlig markederne for potaske og salt. Som forklaret nedenfor (jf. [110.] betragtning […] ff.) beløb denne reduktion af omkostninger over den relevante periode sig til ca. 1,8 mio. EUR og var dermed, i modsætning til påstandene fra de spanske myndigheder, ikke ubetydelig.
(103)
Det forhold, at [sagsøgeren] er den eneste spanske producent af potaske, udelukker desuden ikke en eventuel fordrejning af konkurrencen, da det relevante geografiske marked er klart mere omfattende end det nationale spanske marked. […]
[…]
(106)
Som allerede anført ovenfor er markedet for potaske og salt klart grænseoverskridende, idet 50% af [sagsøgerens] produktion blev eksporteret til andre europæiske lande. Derfor er det sandsynligt, at den reducerede finansielle sikkerhed påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne i EU.«
Med hensyn til kvantificeringen af støtten anførte Kommissionen følgende:
»(109)
Med henblik på at fastsætte det faktiske støttebeløb er det nødvendigt først som minimum at fastsætte et omtrentligt »korrekt« beløb for den finansielle sikkerhed i henhold til gældende lovgivningsmæssige bestemmelser i den relevante periode. Herefter vil støttebeløbet svare til forskellen mellem de forventede bankgebyrer, som [sagsøgeren] skulle have betalt for at oprette denne korrekt fastsatte sikkerhed, og det faktiske beløb af bankgebyrer, som virksomheden betalte.
[…]
(111)
Da den øverste regionale domstol i Catalonien ifølge de spanske myndigheder i december 2016 fastslog, at det forhøjede beløb på 6979471,83 EUR for Balsareny/Sallent-minen er i overensstemmelse med gældende lovgivning, finder Kommissionen, at den »korrekte« værdi af sikkerheden for Balsareny/Sallent på nuværende tidspunkt svarer til den aktuelt gældende værdi, der er godkendt af domstolen.
(112)
Endvidere finder Kommissionen analogt (jf. også [64.] betragtning […] ovenfor), at det forhøjede beløb på 6160872,35 EUR for sikkerheden for Suria, der har været anvendt siden 2015, også kan betragtes som værende i overensstemmelse med gældende lovgivning. Selv om der ikke foreligger nogen autoritativ retsafgørelse med hensyn til dette mineområde, er det forhøjede beløb for sikkerheden for et mindre mineområde ved Suria faktisk næsten sammenligneligt med det godkendte beløb for Balsareny/Sallent. Dette bekræfter, at beløbet kan anses for passende og i overensstemmelse med gældende lovgivning.
[…]
(123)
Det samlede støttebeløb, der blev tildelt [sagsøgeren] i form af lavere bankgebyrer for de reducerede niveauer for sikkerhedsstillelse for hele perioden 2006-2016, beløber sig […] til 1864622 EUR. […]«
I forbindelse med vurderingen af, om der for så vidt angår foranstaltning 4 var tale om statsstøtte, præciserede Kommissionen følgende navnlig med hensyn til, om der forelå en fordel:
»(125)
Den 17. december 2007 undertegnede miljøministeriet i Spanien og Generalitat de Catalunya en overenskomst, hvorved de blev enige om at samarbejde og dele omkostningerne i forbindelse med projektet, der har til formål at dække affaldsdepotet ved Vilafruns og dermed reducere de negative indvirkninger på miljøet. […] De samlede investeringsomkostninger på 7887571 EUR blev fuldt ud dækket af offentlige myndigheder i henhold til overenskomsten fra 2007.
[…]
(131)
[Sagsøgerens ansvar for at forvalte Vilafruns fra det tidspunkt, hvor udvindingsrettighederne blev overført til virksomheden] var baseret på den spanske lov [nr.] 6/1993 af 15. juli 1993 om håndtering af affald og på det kongelige dekret [nr.] 1/2001 af 20. juli 2001 om ændring af den spanske vandlov. Tredjeparten hævder, at det forhold, at Vilafruns ikke længere var aktiv, da [sagsøgeren] erhvervede den, er irrelevant, fordi enhver indehaver af en udvindingstilladelse skal håndtere alt mineaffald, dvs. inklusive alt affald produceret før indehaveren fik tilladelse til udvinding.
[…]
(138)
Kommissionen accepterer ikke, […] uanset omfanget af [sagsøgerens] forpligtelser med hensyn til Vilafruns, at det faktisk ikke udgør nogen økonomisk fordel [for] [sagsøgeren], at der investeres 7,9 mio. EUR af offentlige midler i betydeligt bedre miljøbeskyttelse primært i form af genoprettelse af mineområdet, uden nogen investeringsomkostninger for [sagsøgeren]. Installationen af tildækningen af affaldsdepotet havde til formål i væsentlig grad at mindske forureningen forårsaget af udsivning fra depotet ved Vilafruns. De alternative foranstaltninger uden støtten ville ikke have ydet samme høje og langvarige grad af beskyttelse og ville have eksponeret [sagsøgeren] for risici forbundet med konsekvenserne af forureningen (som påvist af de strafferetlige domme af 18.12.2014 og 25.2.2015 vedrørende andre mineområder – jf. [27. og 94.] betragtning […] [til] indledningsafgørelsen). Opførelsen af faciliteten, der blev betalt med offentlige midler, gav således [sagsøgeren] mulighed for bedre at forebygge forurening, nedbringe virksomhedens miljømæssige risici i fremtiden og udføre en langvarig genoprettelse af depotet (i overensstemmelse med lignende genopretninger af depoter for affaldssalt i Frankrig og Tyskland som nævnt ovenfor i [26. og 32.] betragtning […]). [Sagsøgeren] ville i sidste ende have været forpligtet til at sikre en hensigtsmæssig genopretning af affaldsdepotet ved Vilafruns.
(139)
Endelig finder Kommissionen, at foranstaltningen er selektiv, da den specifikt er målrettet offentlig finansiering af tildækningen af affaldsdepotet ved Vilafruns, der ejes af [sagsøgeren]. […]
[…]
(148)
I lyset af [det] ovenstående konkluderer Kommissionen, at foranstaltning 4 udgør statsstøtte på 7887571 EUR, og den vil derfor undersøge dens lovlighed og forenelighed med det indre marked.«
Hvad angår analysen af støttens forenelighed med det indre marked præciserede Kommissionen i 152. betragtning til den anfægtede afgørelse, at foranstaltning 1 udgjorde en driftsstøtte til sagsøgeren, eftersom den gav mulighed for lavere gebyrer for sikkerhedsstillelsen end det, der normalt var påkrævet i perioden mellem 2006 og 2016, hvilket var uforeneligt med det indre marked, eftersom Kommissionen ikke fandt nogen begrundelse for eventuel forenelighed med nævnte marked af denne støtte, der var blevet tildelt uden at forfølge noget tydeligt mål af fælles interesse.
Hvad angår foranstaltning 4 har Kommissionen derimod i 156.-164. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslået, at tildækningen af affaldsdepotet i Vilafruns udgjorde støtte, der var forenelig med fællesmarkedet på grundlag af punkt 3.1.1 i retningslinjerne af 2008 vedrørende støtte til virksomheder, der går videre end EU-standarderne eller øger miljøbeskyttelsesniveauet, hvor der ikke er vedtaget EU-standarder.
Kommissionen var nemlig af den opfattelse, at tildækningen af affaldsdepotet i Vilafruns gjorde det muligt for sagsøgeren at hæve miljøbeskyttelsesniveauet i forbindelse med sine aktiviteter i fravær af EU-standarder. Kommissionen har endvidere for det første beregnet, at de samlede støtteberettigede omkostninger ville beløbe sig til 7804922,60 EUR, for det andet fastsat den maksimale støtteintensitet for sagsøgeren som en stor virksomhed til 50% af de støtteberettigede omkostninger, og for det tredje fastsat resten af det samlede støttebeløb, som var uforeneligt, til 3985109,70 EUR.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 24. april 2018 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.
Kommissionen har indleveret sit svarskrift den 23. juli 2018.
Sagsøgeren har indgivet replik den 27. september 2018. Kommissionen har indgivet duplik den 12. november 2018.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Subsidiært annulleres den anfægtede afgørelse, for så vidt som den fastslår, at foranstaltning 1 udgør statsstøtte og anordner tilbagesøgning heraf.
–
Mere subsidiært annulleres den anfægtede afgørelse, for så vidt som den i forbindelse med foranstaltning 4 fastsætter størrelsen af den ulovlige, men med det indre marked forenelige støtte, og størrelsen af den ulovlige støtte, der skal tilbagesøges.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostninger.
Retlige bemærkninger
Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren gjort fem anbringender gældende. Det første vedrører tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, idet Kommissionen fejlagtigt konkluderede, at foranstaltning 1 indebar en overførsel af statsmidler. Det andet vedrører tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, idet Kommissionen fejlagtigt konkluderede, at foranstaltning 1 gav en fordel, eller subsidiært idet den ikke godtgjorde, at de finansielle sikkerheders oprindelige beløb var for lave. Det tredje vedrører tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet. Det fjerde vedrører tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, idet Kommissionen fandt, at foranstaltning 4 gav en selektiv fordel. Det femte anbringende, der er fremsat subsidiært, vedrører tilsidesættelse af artikel 16, stk. 1, i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF (
EUT 2015, L 248, s. 9
), idet Kommissionen ikke fastsatte størrelsen af den eventuelle støtte, der fulgte af foranstaltning 4, korrekt.
Det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, idet Kommissionen fejlagtigt konkluderede, at foranstaltning 1 indebar en overførsel af statsmidler
Sagsøgeren har gjort gældende, at foranstaltning 1 ikke opfylder kriteriet om overførsel af statsmidler, eftersom den ikke har medført nogen reduktion af statsbudgettet.
For det første blev de finansielle sikkerheder, som sagsøgeren skulle stille for genopretning af minerne, ikke ydet af staten, men af private banker, til hvilke sagsøgeren skulle betale præmier for det tilfælde, at det blev nødvendigt at gøre brug af sikkerhederne. Det følger heraf, at staten ikke har mistet indtægter på grund af, at sikkerhederne angiveligt er fastsat til et lavere niveau end krævet, og at der i det foreliggende tilfælde ikke er en tilstrækkelig direkte forbindelse mellem den indrømmede fordel og en reduktion af statsbudgettet.
For det andet var der ifølge sagsøgeren ikke en tilstrækkelig konkret økonomisk risiko for statsbudgettet. Dette ville udelukkende være tilfældet, hvis omkostningerne ved genopretning havde vist sig ikke at kunne inddrives hos sagsøgeren. En sådan potentiel forpligtelse for staten til at bære en del af omkostningerne og den potentielle byrde, det ville medføre for statsbudgettet, er således alt for fjerne og hypotetiske. Ifølge sagsøgeren kan principperne for statsgarantier ikke finde anvendelse i den foreliggende sag. Dels skal Kommissionens argumenter herom afvises, eftersom Kommissionen ikke har henvist hertil i den anfægtede afgørelse, dels er analogien til disse principper fejlagtig. For det første ville der, hvis der var tale om statsgarantier, ske en overførsel af midler, fordi staten giver afkald på indtægter ved at acceptere en lavere præmie, end en privat garant ville forlange. I den foreliggende sag betalte sagsøgeren derimod en præmie, der svarer til markedsprisen. For det andet er der en klar fordel for støttemodtageren i forbindelse med en statsgaranti, idet støttemodtageren betaler en lavere præmie for statsgarantien end for en tilsvarende sikkerhed ydet af en bank, og den pågældendes solvens forbedres med den konsekvens, at støttemodtageren skal betale mindre i renter. I den foreliggende sag er ingen af disse to betingelser opfyldt. For det tredje forpligter staten sig i en statsgaranti til at betale en tredjedel af det garanterede beløb, når modtageren af garantien tilsidesætter sin forpligtelse til at tilbagebetale det garanterede lån, mens staten i den foreliggende sag ikke forpligtede sig til at betale noget beløb i tilfælde af, at sikkerheden var utilstrækkelig. Det følger heraf, at retspraksis vedrørende statsgarantier ikke finder anvendelse i den foreliggende sag.
Ifølge gældende retspraksis vil der kun kunne opstå en sådan hypotetisk risiko for statsbudgettet, hvis staten er en af de største kreditorer i den kriseramte virksomhed, og hvis virksomheden er insolvent. I den foreliggende sag kan sagsøgeren garantere, at virksomheden overholder sine forpligtelser, eftersom den indgår i en multinational koncern (ikke kun koncernen i Spanien), som råder over betydelige aktiver, der ikke bliver mindre værd efter lukningen af potaskeminerne, og som allerede tidligere har vist, at den har den nødvendige finansielle kapacitet til at dække alle de krævede genopretningsforanstaltninger uafhængigt af niveauet for de sikkerheder, der er fastsat. Idet en virksomheds miljøansvar udstrækkes til de selskaber, koncernen kontrollerer, er risikoen for, at staten belastes af sagsøgerens eventuelle insolvens, ikke tilstrækkelig konkret. Ifølge retspraksis (dom af 1.12.1998, Ecotrade,
C-200/97
,
EU:C:1998:579
) skal der foreligge særlige omstændigheder, der gør en formindskelse af statsmidler sandsynlig, og tilstedeværelsen af en helt minimal eller hypotetisk risiko kan ikke være tilstrækkeligt til at fastslå, at der er tale om overførsel af statsmidler.
For det tredje har sagsøgeren anført, at eftersom den finansielle sikkerhed i henhold til såvel den nationale som Unionens lovgivning først kan gøres gældende, når minedriften er ophørt, og eftersom sikkerhedens størrelse under driften skal tilpasses med regelmæssige mellemrum under hensyn til de nødvendige genopretningsarbejder, er størrelsen af sikkerheden ikke fast, men udvikler sig med tiden. Der vil derfor først kunne være en risiko for statsbudgettet, når minedriften er ophørt. I den foreliggende sag, hvor sikkerhedernes størrelse i 2015 blev fastsat til et tilstrækkeligt niveau for minen i Súria og i 2016 for minen i Sallent/Balsareny, før minedriften var helt ophørt, betyder dette, at den spanske stat ikke forud for den anfægtede afgørelse på noget tidspunkt havde været udsat for en økonomisk risiko. Sagsøgeren har som svar til Kommissionen bl.a. præciseret dels, at sagsøgeren råder over andre betydelige aktiver i Spanien ud over potaskeminerne, som staten vil kunne holde sig til ved tvangsfuldbyrdelse af forpligtelsen til at betale for obligatoriske genopretningsforanstaltninger, dels at den spanske lovgivning gør det muligt at pålægge en virksomheds ledere og administratorer at iværksætte foranstaltninger, som sikrer overholdelsen af miljøforpligtelserne.
For det fjerde har sagsøgeren påberåbt sig en tidligere beslutning fra Kommissionen (Kommissionens meddelelse, SNIACE, Statsstøtte, C 68/97 (NN 118/97) Spanien,
EFT 1998, C 49, s. 2
, herefter »Sniace-beslutningen«) i en sag, der ligner den foreliggende sag. I denne sag blev undladelse af at sikre overholdelsen af miljøforpligtelserne ikke anset for at indebære en overførsel af statsmidler og dermed ikke anset som statsstøtte.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
I henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
Det skal ligeledes bemærkes, at betingelsen for at anse fordele for »støtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, for det første er, at disse ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, og for det andet, at de kan tilregnes staten (jf. dom af 15.5.2019Achema m.fl.,
C-706/17
,
EU:C:2019:407
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Disse to betingelser er særskilte og kumulative (jf. dom af 30.6.2015, Nederlandene m.fl. mod Kommissionen,
T-186/13, T-190/13 og T-193/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:447
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår betingelsen om udnyttelse af statslige ressourcer følger det af retspraksis, at det ikke er nødvendigt i alle tilfælde at godtgøre, at der har fundet en overførsel af statsmidler sted, for at den fordel, som er ydet en eller flere virksomheder, kan anses for en statsstøtte i artikel 107, stk. 1, TEUF’s forstand. Som statsstøtte betragtes således navnlig indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (jf. dom af 19.3.2013, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen m.fl. og Kommissionen mod Frankrig m.fl.,
C-399/10 P og C-401/10 P
,
EU:C:2013:175
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis.
Det følger nemlig af fast retspraksis, at statslige indgreb i artikel 107, stk. 1, TEUF defineres i kraft af deres virkninger (jf. dom af 5.6.2012, Kommissionen mod EDF,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 19.3.2013, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen m.fl. og Kommissionen mod Frankrig m.fl.,
C-399/10 P og C-401/10 P
,
EU:C:2013:175
, præmis
).
Således kan statslige indgreb både stille de virksomheder, som den finder anvendelse på, i en bedre situation end andre og skabe en tilstrækkeligt konkret risiko for, at der i fremtiden vil opstå en ekstra byrde for staten, som kan belaste statsmidlerne (jf. dom af 19.3.2013, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen m.fl. og Kommissionen mod Frankrig m.fl.,
C-399/10 P og C-401/10 P
,
EU:C:2013:175
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har endvidere præciseret, at fordele, der er tillagt i form af en statsgaranti, kan indebære en ekstra byrde for staten (dom af 19.3.2013, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen m.fl. og Kommissionen mod Frankrig m.fl.,
C-399/10 P og C-401/10 P
,
EU:C:2013:175
, præmis
; jf. ligeledes i denne retning dom af 1.12.1998, Ecotrade,
C-200/97
,
EU:C:1998:579
, præmis
, og af 8.12.2011, Residex Capital IV,
C-275/10
,
EU:C:2011:814
, præmis
-
).
Det fremgår i øvrigt af retspraksis, at når den ændring af markedsbetingelserne, som i økonomisk henseende fremkalder en fordel, der indirekte tillægges bestemte virksomheder, er resultatet af mistede indtægter for det offentlige, kan end ikke det mellemled, som investorernes selvstændige beslutning udgør, medføre, at den forbindelse, der består mellem det nævnte indtægtstab og den fordel, som de berørte virksomheder opnår, ophæves (dom af 19.3.2013, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen m.fl. og Kommissionen mod Frankrig m.fl.,
C-399/10 P og C-401/10 P
,
EU:C:2013:175
, præmis
).
Følgelig skal Kommissionen for at kunne fastslå forekomsten af statsstøtte føre bevis for en tilstrækkeligt direkte forbindelse mellem på den ene side den fordel, som støttemodtageren er tillagt, og på den anden side en formindskelse af statsbudgettet eller en tilstrækkeligt konkret økonomisk risiko for en belastning af dette budget (dom af 19.3.2013, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen m.fl. og Kommissionen mod Frankrig m.fl.,
C-399/10 P og C-401/10 P
,
EU:C:2013:175
, præmis
).
Hvad i det foreliggende tilfælde for det første angår spørgsmålet, om foranstaltning 1 kan tilregnes statens, fremgår det af 60. betragtning til den anfægtede afgørelse, og dette er ubestridt mellem parterne, at størrelsen af de finansielle sikkerheder, som sagsøgeren skulle stille, blev fastsat i to individuelle forvaltningsafgørelser, nemlig de tilladelser, sagsøgeren fik den 9. november 2006 og den 28. april 2008 til drift af minerne i henholdsvis Súria og Sallent/Balsareny.
Hvad for det andet angår kriteriet om statsmidler fastslog Kommissionen i 88. betragtning til den anfægtede afgørelse for så vidt angår foranstaltning 1, at den omhandlede sikkerhed ikke blev undersøgt i henhold til statsstøttereglerne for så vidt angår størrelsen på gebyret for den risiko eller eksponering, som bæres af garanten (dvs. en privat bank, ikke staten), men i henhold til den risiko, staten løber, hvis det sikrede beløb er lavere end de faktiske omkostninger ved miljøskader, og hvis den sikrede virksomhed ikke betaler eller ikke kan betale de fulde omkostninger ved genopretning. I 90. betragtning til den anfægtede afgørelse gentog Kommissionen, at der er en konkret risiko for mulig påvirkning af statens midler på grund en forøget risiko for, at staten bliver forpligtet til at bruge sine ressourcer på et senere tidspunkt. Kommissionen anførte endvidere i 91. betragtning til den nævnte afgørelse, at forekomsten af en konkret risiko for at pålægge staten en ekstra byrde i fremtiden er tilstrækkelig til at opfylde statsstøttebegrebet, og at en støttes forbindelse til og virkning på statsmidler ikke behøver at være direkte, for at dette kriterium er opfyldt.
Kommissionen præciserede i 92.-99. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den øgede risiko for, at statsmidler ville kunne blive påvirket i fremtiden, fulgte af, at sikkerhedernes størrelse var klart lavere end de forventede eventuelle omkostninger til genopretning, eftersom statens midler i tilfælde af, at sagsøgeren ikke ønsker eller ikke kan betale denne genopretning, skal dække en større del af disse omkostninger, idet statens forpligtelse til for egen regning at gribe ind i det tilfælde, hvor sagsøgeren ikke ønsker eller ikke kan gennemføre de nødvendige genopretningsforanstaltninger, var fastsat i gældende national lovgivning og EU-lovgivning. Kommissionen udledte heraf, at en sikkerhed, som var betydeligt lavere, end hvad der krævedes i lovgivningen, udsatte staten for en risiko for, at statsmidler pålægges ekstra byrder. Den øgede risiko for ekstra byrder er derfor tilstrækkeligt konkret til som minimum at udgøre en potentiel påvirkning af statsmidler. Kommissionen fremhævede endvidere, at sagsøgerens aktiver, som staten i tilfælde af tvangsfuldbyrdelse kan beslaglægge, kan vise sig at være utilstrækkelige.
Sagsøgeren har imidlertid for det første ikke bestridt, at de finansielle sikkerheders beløb som fastsat i de administrative afgørelser fra den selvstyrende region Catalonien var for lave. Sagsøgeren har ganske vist i sit andet anbringende bestridt den analysemetode og de beviser, som Kommissionen har baseret sig på ved konklusionen om, at garantibeløbene faktisk var for lave, og at de gav sagsøgeren en økonomisk fordel. Sagsøgeren har imidlertid ikke anført, at størrelsen af de sikkerheder, som Généralité de Catalogne oprindeligt fastsatte, var korrekt eller tilstrækkelig.
For det andet skal det fastslås, at den spanske stat havde en subsidiær forpligtelse til at gribe ind i tilfælde af manglende overholdelse af de miljøbeskyttelsesforpligtelser, der påhvilede de virksomheder, der udøvede minedrift, således som det klart fremgår af 93.-98. betragtning til den anfægtede afgørelse. I henhold til national ret og navnlig bestemmelserne i Ley 27/2006 por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) (lov nr. 27/2006 om regulering af retten til adgang til oplysninger, offentlig deltagelse og adgang til domstolsprøvelse på miljøområdet (om gennemførelse af direktiv 2003/4/EF og 2003/35/EF) af 18. juli 2006 (BOE nr. 171 af 19.7.2006, s. 27109), kan myndighederne nemlig være forpligtede til at opfylde deres forpligtelser i henhold til miljølovgivningen. I henhold til artikel 102 i Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (lov nr. 39/2015 om den fælles administrative procedure for offentlige myndigheder) af 1. oktober 2015 (BOE nr. 236 af 2.10.2015, s. 89343) kunne staten endvidere træffe foranstaltninger i stedet for det retssubjekt, der var juridisk ansvarlig for at træffe foranstaltninger. Endvidere følger det af EU-retten, navnlig af artikel 6, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/35/EF af 21. april 2004 om miljøansvar for så vidt angår forebyggelse og afhjælpning af miljøskader (
EUT 2004, L 143, s. 156
), at hvis en operatør, som er forpligtet til at træffe afhjælpende foranstaltninger efter en miljøskade, ikke opfylder sine forpligtelser, kan den kompetente myndighed som en sidste udvej selv træffe disse foranstaltninger. Hertil kommer, at hvis staten ikke intervenerer i virksomhedernes sted i tilfælde af, at disse ikke overholder deres miljømæssige forpligtelser, ville den kunne undlade at opfylde sine forpligtelser i henhold til direktiv 2006/21 og risikere at blive genstand for en traktatbrudsprocedure og at blive pålagt at betale tvangsbøder, indtil den opfylder de nævnte forpligtelser.
For det tredje er formålet med den retlige forpligtelse, der er fastsat i artikel 14 i direktiv 2006/21, til at kræve, at virksomheder, der driver miner, skal stille en sikkerhed for genopretning af minerne og for dækning af omkostningerne ved de eventuelle miljøskader, der forårsages af minedriften, og hvis beløb skal beregnes på grundlag af de faktorer, der er anført i samme bestemmelses stk. 2, at sikre, at mineselskaberne råder over tilstrækkelige midler til at dække de fremtidige omkostninger til genopretning af miner uanset mineselskabernes økonomiske situation i fremtiden, og navnlig at undgå, at staten skal gribe ind og overtage forpligtelserne i mineselskabernes sted.
Som følge af den forpligtelse, der påhviler staten til subsidiært i stedet for de juridisk ansvarlige virksomheders at træffe de nødvendige foranstaltninger til genopretning, der er en følge af minedriften, kan størrelsen af de sikkerheder, der er oprettet for den pågældende virksomhed, imidlertid påvirke de statslige midler, for så vidt som den økonomiske risiko for statens subsidiære indgriben, hvis sikkerhedernes størrelse er fastsat til et for lavt niveau, er kvantitativt forøget navnlig i tilfælde af virksomhedens insolvens.
For det fjerde fremgår det af den retspraksis, som er nævnt i præmis 53 ovenfor, at statsmidler ligeledes kan anses for at være udsat for en byrde, hvis der godtgøres en »tilstrækkelig konkret risiko« for, at der i fremtiden vil opstå en ekstra forpligtelse for staten.
I denne henseende har sagsøgeren for det første gjort gældende, at risikoen for, at de statslige midler belastes, ikke er tilstrækkeligt konkret i det foreliggende tilfælde som følge af den økonomiske formåen, som sagsøgeren råder over til at dække de eventuelle miljøskader, der følger af sagsøgerens minedrift. Som svar på spørgsmål fra Retten som led i en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse har sagsøgeren fremlagt en liste over aktiver (fast ejendom), som sagsøgeren rådede over i årene 2012-2016, ligeledes på koncernniveau i den koncern, sagsøgeren tilhører, samt over den del af sagsøgerens årlige balance, som angår disse aktiver. I retsmødet har Kommissionen henvist til det forhold, at de af sagsøgeren fremlagte dokumenter ikke omhandler selskabets passiver og gæld og alene omtaler de aktiver, som selskabet og dets koncern besad i perioden fra 2012 til 2015-2017, mens selskabet ikke har fremlagt oplysninger angående den resterende del af den relevante periode, som går fra 2006 til 2012.
Det skal fastslås, at de oplysninger, som sagsøgeren har fremlagt med henblik på at fastlægge sin finansielle kapacitet til at bære omkostningerne ved de eventuelle miljøskader, der er forbundet med driften af sagsøgerens miner, er ufuldstændige og ikke gør det muligt med sikkerhed at fastslå, at sagsøgeren på det tidspunktet, hvor disse miljørisici eventuelt måtte opstå, ville råde over den finansielle kapacitet, der er nødvendig for at dække dem.
Selv om det antages, at sagsøgeren har tilstrækkelig finansiel kapacitet til at kunne begrænse statens risiko for at skulle gribe ind, må det under alle omstændigheder fastslås, henset til den omstændighed, at et selskabs økonomiske situation kan ændre sig på et hvilket som helst tidspunkt på grund af forskellige økonomiske risici, og eftersom forpligtelsen til at stille en finansiel sikkerhed generelt netop har til formål at sikre, at midler er til rådighed til enhver tid og uafhængigt af den økonomiske kapacitet hos den enhed, der er forpligtet til at stille sikkerheden, at sidstnævntes økonomiske formåen ikke har nogen betydning for fastsættelsen af et passende beløb for disse sikkerheder eller i sidste ende for vurderingen af, om der foreligger en tilstrækkeligt konkret risiko for en byrde, der belaster statsbudgettet.
Desuden præciserer artikel 14, stk. 2, i direktiv 2006/21 for det første, at den i stk. 1 omhandlede sikkerhed beregnes på grundlag af affaldsanlæggets forventede miljøpåvirkninger med særlig hensyntagen til anlæggets kategori, affaldets specifikationer og det rehabiliterede landområdes fremtidige anvendelse, og også på grundlag af en forudsætning om, at uafhængige og velkvalificerede tredjeparter kan bedømme og udføre eventuelt påkrævet rehabiliteringsarbejde. Den finansielle kapacitet hos selskabet, som driver anlægget, er således ikke et relevant kriterium for fastsættelsen af sikkerhedsbeløbet.
Endvidere fremgår det af den retspraksis, som er nævnt i præmis 55 ovenfor, at det afgørende er ændringer af kontraktforholdene, der kan påvirke statens budget, uafhængigt af de private erhvervsdrivendes sandsynlige adfærd, og i det foreliggende tilfælde af muligheden for, at sagsøgeren konkret selv kan dække omkostningerne ved den eventuelle miljøskade, der er forbundet med sagsøgerens minedrift.
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionens argumenter om, at retspraksis vedrørende statsgarantier i det foreliggende tilfælde kan anvendes analogt, er ugrundede og ikke kan antages til realitetsbehandling. Hvad angår realitetsbehandling af de nævnte argumenter skal det bemærkes, at Kommissionen for Retten har henvist bl.a. til dom af 1. december 1998, Ecotrade (
C-200/97
,
EU:C:1998:579
), og af 19. marts 2013, Bouygues et Bouygues Télécom mod Kommissionen m.fl. og Kommissionen mod Frankrig m.fl. (
C-399/10 P og C-401/10 P
,
EU:C:2013:175
), til støtte for den opfattelse, at fraværet af et umiddelbart og sikkert træk på statsmidler ikke udelukker en ekstra byrde for staten. Denne opfattelse fra Kommissionens side fremgår imidlertid klart af 91. betragtning til den anfægtede afgørelse. I modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, har Kommissionen derfor ikke for Retten udviklet en ny begrundelse eller en supplerende begrundelse i forhold til den begrundelse, der er indeholdt i den anfægtede afgørelse. Kommissionens argumenter kan følgelig antages til realitetsbehandling. Hvad angår spørgsmålet, om disse argumenter er ugrundede, skal det for så vidt angår statsgarantierne fremhæves, at selv om statens budget belastes bl.a. som følge af reduktionen af de præmier, som den selv modtager, og dermed af en umiddelbar reduktion af dens indtægter, foreligger der også i en situation som den foreliggende en fordel for sagsøgeren som følge af reduktionen af de præmier, som selskabet skal betale for en lavere sikkerhedsstillelse end den, som selskabet skulle have stillet, hvorved de normale markedsvilkår ændres. Den omstændighed, at tabet af indtægter vedrørte et private pengeinstituts budget, er ikke til hinder for at fastslå, at der var en fordel for sagsøgeren som følge af fastsættelsen af de finansielle sikkerheder, som sagsøgeren skulle stille, til et lavere niveau end det nødvendige.
Endvidere følger det af betragtningerne i præmis 61-63 ovenfor, at risikoen for en yderligere byrde, der belaster statsbudgettet, også er til stede i en situation som i den foreliggende sag, hvor de gældende bestemmelser kræver, at der fastsættes sikkerheder, der ganske vist oprettes hos et privat pengeinstitut, til dækning af de miljømæssige risici, og hvor der består en subsidiær forpligtelse for staten til at gribe ind for at dække de nævnte risici, eftersom en minevirksomheds oprettelse af en sikkerhedsstillelse på et for lavt niveau forøger risikoen for, at staten skal gribe ind. Denne øgede risiko belaster statsbudgettet, og forøgelsen af denne risiko er en direkte følge af fastsættelsen af et for lavt beløb for den sikkerhed, der skal stilles.
Fastsættelsen af et for lavt beløb til dækning af de miljømæssige risici, som principalt skal bæres af sagsøgeren og subsidiært af staten, forøger risikoen for en yderligere byrde for de to indehavere af miljøbeskyttelsesforpligtelserne. Denne forøgelse af risikoen er en konkret yderligere byrde, der belaster budgetterne for de to enheder, der bærer risikoen, sagsøgeren og subsidiært staten.
For det tredje, og i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, er usikkerheden eller graden af sandsynlighed for, at risikoen for staten realiseres, ikke et forhold, der giver forbindelsen mellem den fordel, som sagsøgeren er blevet indrømmet, og den yderligere byrde for statsbudgettet, en rent hypotetisk karakter, men udgør alene en iboende egenskab ved begrebet »risiko«.
For det fjerde har sagsøgeren i det væsentlige anført, at statens budget ikke har lidt nogen økonomisk risiko før vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, eftersom der først kan trækkes på de finansielle sikkerheder, efter at minedriften er ophørt, og eftersom sikkerhederne under driften i 2015 og 2016 var blevet ændret og havde nået et passende niveau.
Det må imidlertid, således som Kommissionen med rette har anført, fastslås, at den omstændighed, at risikoen ikke er blevet konkretiseret, ikke fjerner den yderligere risiko, der er forbundet med foranstaltning 1, som skal bedømmes på det tidspunkt, hvor sikkerheden blev stillet, og som har bestået i den periode, hvor niveauet for denne sikkerhed var for lavt.
For så vidt som sagsøgeren har påberåbt sig Sniace-beslutningen, der er nævnt i præmis 47 ovenfor, skal det for det femte bemærkes, at blandt de formodede fordele for Sniace, som Kommissionen undersøgte i denne sag, forekom den angivelige fordel, som bestod i, at de spanske myndigheder ikke havde pålagt virksomheden at efterkomme lovgivningen om miljøbeskyttelse bl.a. ved at opføre et anlæg til behandling af gødning og ved at afhjælpe de af Sniace forårsagede miljøskader. Ifølge klageren var statsmidler i denne sag involveret som følge af, at staten tolererede denne virksomheds overtrædelsen af miljølovgivningen, eftersom staten skulle afholde omkostningerne ved disse skader.
Kommissionen har anført, at de to sager er forskellige, for så vidt som staten i den sag, der gav anledning til Sniace-beslutningen, havde begrænset sig til ikke at kræve, at virksomheden overholdt miljøforpligtelserne, uden at staten selv havde en forpligtelse til at opføre anlægget i virksomhedens sted, mens staten i den foreliggende sag i henhold til national lovgivning og fællesskabslovgivning var forpligtet til at gribe ind i sagsøgerens sted, hvis denne ikke overholdt sine forpligtelser til genopretning af de grunde, hvorpå sagsøgeren havde drevet miner.
Selv om det antages, som sagsøgeren har gjort gældende, at den sag, der gav anledning til Sniace-beslutningen, svarer til den foreliggende sag, for så vidt som den ligeledes vedrørte en fremtidig og hypotetisk risiko for, at staten skulle bære de miljøskader, der fulgte af virksomhedernes overtrædelse af deres forpligtelser, er det tilstrækkeligt at konstatere, at Kommissionen ifølge fast retspraksis ikke er bundet af sin tidligere praksis.
Det er nemlig kun inden for rammerne af artikel 107 TEUF, at lovligheden af en kommissionsafgørelse, hvorved det fastslås, at en foranstaltning udgør støtte, skal vurderes, og ikke i lyset af en angivelig tidligere praksis (jf. i denne retning angående en støttes forenelighed med det indre marked, dom af 21.7.2011, Freistaat Sachsen og Land Sachsen-Anhalt mod Kommissionen,
C-459/10 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2011:515
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen ikke anlagde et urigtigt skøn ved i 90. betragtning til den anfægtede afgørelse at konkludere, at foranstaltning 1 havde en potentiel virkning på statsmidler på grund af den øgede risiko for, at staten blev forpligtet til at bruge midler i fremtiden, og i 91. betragtning til samme afgørelse at konkludere, at forekomsten af en konkret risiko for at pålægge staten en ekstra byrde i fremtiden var tilstrækkelig til at falde ind under begrebet statsstøtte i artikel 107, stk. 1, TEUF i henhold til den retspraksis, der er nævnt i præmis 56 ovenfor.
Det første anbringende skal derfor forkastes.
Det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, idet Kommissionen fejlagtigt konkluderede, at foranstaltning 1 gav en fordel, eller subsidiært idet den ikke godtgjorde, at de finansielle sikkerheders oprindelige beløb var for lave
Sagsøgeren har for det første gjort gældende, at Kommissionen ikke positivt fastslog, at foranstaltning 1 gav sagsøgeren en selektiv fordel, for så vidt som Kommissionen blot baserede sig på den dom, der blev afsagt af Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (den øverste regionale domstol i Catalonien), og som blev stadfæstet af Tribunal Supremo (øverste domstol), og ikke selvstændigt fastsatte den angiveligt korrekte størrelse af de sikkerheder, som sagsøgeren havde stillet. En national retsafgørelse kan imidlertid ikke binde Kommissionen, og Kommissionen kan ikke opfylde sin forpligtelse til at godtgøre, at der foreligger en fordel ved at henvise til en sådan afgørelse.
Kommissionen overholdt i endnu mindre grad sine undersøgelsesforpligtelser for så vidt angår minen i Súria, med hensyn til hvilken der ikke var blevet truffet nogen retsafgørelse på nationalt plan, og Kommissionen udstrakte blot den ovenfor i præmis 82 nævnte konklusion fra de nationale domstole hvad angår størrelsen af de uforholdsmæssigt lave sikkerheder for minen i Sallent/Balsareny til denne mine ved i 64. betragtning til den anfægtede afgørelse at anføre, at sikkerhedsbeløbet for denne mine ligeledes skulle anses for at have været for lavt, eftersom det ligeledes var blevet forhøjet, og der ikke var nogen anden faktor, der forklarede forskellen mellem det oprindeligt fastsatte beløb og det beløb, sikkerheden blev ændret til i 2015. Kommissionen udøvede et urigtigt skøn, eftersom ajourføringen af beløbet skyldtes den forskriftsmæssige ajourføring af planerne for genopretning.
For det andet begik Kommissionen en fejl i 75. betragtning til den anfægtede afgørelse, dels ved at støtte sin konklusion på ekspertundersøgelser, bl.a. en undersøgelse af august 2012, som var bestilt af miljøsagkyndige (herefter »ERF-undersøgelsen«), som ikke overholdt de gældende, relevante bestemmelser, og som var baseret på urealistiske forudsætninger, på uofficielle oplysninger og på en tvivlsom metodologi uden videnskabelig og teknisk nøjagtighed, dels ved at se bort fra den af sagsøgeren fremlagte sagkyndige rapport (herefter »Amphos-ekspertundersøgelsen«), som viste, at ERF-undersøgelsen ikke var pålidelig. Den omstændighed, at Kommissionen ikke rådede over denne rapport under den administrative procedure, er uden relevans, eftersom sagsøgeren allerede havde rejst tvivl om ERF-undersøgelsens pålidelighed under denne procedure, og eftersom Kommissionen var i besiddelse af indicier, der godtgjorde, at den ikke kunne basere sig på denne undersøgelse.
For det tredje støttede Kommissionen sig i 67. betragtning til den anfægtede afgørelse fejlagtigt på de parlamentariske debatter, selv om den selv var af den opfattelse, at disse skulle behandles med forbehold.
For det fjerde har Kommissionen ikke i 84. betragtning til den anfægtede afgørelse godtgjort, at fortolkningen af lovbestemmelserne om fastsættelsen af sikkerhedsbeløbene vedrørende minerne har været selektiv i forhold til sagsøgeren.
Sagsøgeren har subsidiært for det tilfælde, at Retten anser foranstaltning 1 for at medføre en selektiv fordel, gjort gældende, at Kommissionen i 109.-122. betragtning til den anfægtede afgørelse fastsatte størrelsen af støtten i strid med artikel 16, stk. 1, i forordning 2015/1589 ved at henvise til ERF-undersøgelsen, selv om Amphos-ekspertundersøgelsen viste, at den første undersøgelse ikke var pålidelig, og til den dom, der blev afsagt af Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (den øverste regionale domstol i Catalonien), idet Kommissionen anså det beløb, som denne dom henviste til, for »korrekt«, og ved indlade sig på en spekulativ bedømmelse. Kommissionen fastlagde i øvrigt ikke den metode, som Kongeriget Spanien forventedes at anvende ved beregningen af det støttebeløb, der skulle tilbagesøges.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Indledningsvis bemærkes, at artikel 14, stk. 1, i direktiv 2006/21 bestemmer, at »[d]en kompetente myndighed kræver, inden akkumulering eller deponering af udvindingsaffald i et affaldsanlæg påbegyndes, at der stilles finansiel sikkerhed (f.eks. i form af erhvervsfinansierede gensidige garantifonde) eller tilsvarende efter procedurer, som medlemsstaterne træffer afgørelse om«.
Artikel 14, stk. 2, i direktiv 2006/21 præciserer:
»Sikkerhedsstillelsen i henhold til stk. 1 beregnes på grundlag af følgende:
–
affaldsanlæggets forventede miljøpåvirkninger med særlig hensyntagen til anlæggets kategori, affaldets specifikationer og det rehabiliterede landområdes fremtidige anvendelse
–
en forudsætning om, at uafhængige og velkvalificerede tredjeparter kan bedømme og udføre eventuelt påkrævet rehabiliteringsarbejde.«
Artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 2015/1589 bestemmer følgende:
»I negative afgørelser om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren […] Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i EU-lovgivningen.«
Det fremgår af fast retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt en støtte er en statsstøtte i EUF-traktatens forstand, vil afhænge af objektive omstændigheder, som ville blive vurderet på det tidspunkt, hvor Kommissionen vedtager sin afgørelse. Det er derfor de vurderinger, som er foretaget af Kommissionen på dette tidspunkt, der skal tages i betragtning ved den prøvelse, der foretages af Unionens retsinstanser (jf. dom af 11.12.2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen,
C-334/07 P
,
EU:C:2008:709
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår endvidere af retspraksis, at lovligheden af en afgørelse inden for området statsstøtte skal vurderes i forhold til de oplysninger, som Kommissionen rådede over på det tidspunkt, da den vedtog den (jf. dom af 20.3.2013, Rousse Industry mod Kommissionen,
T-489/11
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:144
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Kommissionen kan heller ikke kritiseres for, at den ikke har taget eventuelle faktiske eller retlige momenter i betragtning, som kunne have været fremført for den under den administrative procedure, men som ikke er blevet det, da Kommissionen ikke er forpligtet til af egen drift at undersøge eller forestille sig de forhold, der kunne være blevet forelagt for den (jf. i denne retning dom af 27.9.2012, Wam Industriale mod Kommissionen,
T-303/10
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2012:505
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Med henblik på i den foreliggende sag at fastslå, at fastsættelsen af beløbene for de finansielle sikkerheder udgjorde en støtteforanstaltning, der var omfattet af anvendelsesområdet for artikel 107 TEUF, skulle Kommissionen have godtgjort, at disse sikkerheder faktisk var utilstrækkelige og klart mindre end det, som ville have været nødvendigt for at dække omkostningerne til genopretning af de af sagsøgeren udnyttede miner.
Det fremgår af fast retspraksis, at begrebet statsstøtte efter definitionen i EUF-traktaten har en retlig karakter og skal fortolkes på grundlag af objektive elementer. Af denne grund skal Unionens retsinstanser principielt under hensyntagen såvel til de konkrete omstændigheder i den sag, der verserer for dem, som til Kommissionens vurderingers tekniske eller indviklede karakter gennemføre en fuldstændig efterprøvelse af, om en foranstaltning henhører under artikel 107, stk. 1, TEUF (jf. dom af 22.12.2008, British Aggregates mod Kommissionen,
C-487/06 P
,
EU:C:2008:757
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Inden for rammerne af denne kontrol tilkommer det imidlertid ikke Unionens retsinstanser at sætte deres eget økonomiske skøn i stedet for Kommissionens. Den kontrol, som Unionens retsinstanser foretager af Kommissionens komplekse økonomiske vurderinger, er en begrænset kontrol, der nødvendigvis må begrænses til en efterprøvelse af, om formforskrifterne er overholdt, om begrundelsen er tilstrækkelig, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, og om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning (jf. dom af 12.10.2016, Land Hessen mod Pollmeier Massivholz,
C-242/15 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2016:765
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal fremhæves, at Kommissionen i 61. betragtning til den anfægtede afgørelse som udgangspunkt for sin undersøgelse præciserede, at den ikke havde foretaget sin egen vurdering af de korrekte niveauer for finansiel sikkerhed i henhold til direktiv 2006/21, men at den havde begrænset sin vurdering til at evaluere den eksisterende dokumentation for den finansielle sikkerheds utilstrækkelighed, eftersom flere dokumenter antydede, at den finansielle sikkerhed, der blev fastsat af de offentlige myndigheder i 2006 og 2008, faktisk var lavere end krævet i henhold til gældende lovgivning.
Denne tilgang er begrundet i den skønsmargen, som medlemsstaterne er indrømmet med hensyn til fastsættelsen af størrelsen af sikkerhederne, for hvilke artikel 14 i direktiv 2006/21 kun indeholder retningslinjer eller kriterier, som medlemsstaterne skal tage hensyn til ved beregningen af disse sikkerheder. Kommissionen kunne således ikke på selvstændig vis fastsætte størrelsen af den passende sikkerhed i det foreliggende tilfælde uden at overskride grænserne for sin kompetence. Sagsøgerens argument om, at Kommissionen har tilsidesat sin pligt til at udvise omhu, eftersom den ikke foretog en selvstændig fastsættelse af sikkerhedens størrelse, kan derfor ikke tiltrædes.
Endvidere var Kommissionen, i det omfang den blev forelagt indicier for, at størrelsen af sikkerheden var fastsat for lavt, berettiget til at undersøge den omhandlede nationale foranstaltning i lyset af statsstøttereglerne på grundlag af de oplysninger, den havde fået stillet til rådighed under den administrative procedure i henhold til den retspraksis, der er nævnt i præmis 92 og 93 ovenfor.
For det første tog Kommissionen hensyn til den dom, der blev afsagt af Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien) den 11. oktober 2011, hvori det blev afgjort, at genopretningsplanen for minen Sallent/Balsareny var ufuldstændig, og at den sikkerhed, der var fastsat for denne mine, var for lav.
I denne henseende har sagsøgeren ikke med sine argumenter godtgjort, at Kommissionen har begået en fejl ved i sin vurdering at tage hensyn til denne dom. Som Kommissionen med rette har fremhævet, var de nationale domstole, som har ansvaret for at fortolke og anvende national ret, bedst i stand til at vurdere, om den genopretningsplan, der var fastsat for den omhandlede mine, var tilstrækkelig i lyset af den gældende nationale lovgivning. Kommissionen foretog i den anfægtede afgørelse en detaljeret analyse af den nævnte dom. I 62. betragtning til den nævnte afgørelse fremhævede Kommissionen, at de nationale domstole fastslog, at beløbet for sikkerheden ikke overholdt de retlige og lovgivningsmæssige parametre, der er fastsat i artikel 8, stk. 2, i den catalanske lov nr. 12/1981 og dekret nr. 202/1994, og at det kunne konkluderes, selv om der ikke forelå nogen endelig dokumentation for sikkerhedens korrekte størrelse, at det beløb, der var blevet fastsat, var klart utilstrækkeligt og i strid med disse bestemmelser, og at de nationale domstole havde pålagt de nationale myndigheder at fastsætte et nyt niveau for den finansielle sikkerhed.
De nationale domstole fastlagde således heller ikke, hvilket sikkerhedsbeløb der ville have været korrekt. Det var de kompetente nationale myndigheder, som ændrede og på ny fastsatte sikkerhedsbeløbets størrelse på grundlag af de nævnte domstoles bemærkninger. Det præciseres således i 62. betragtning til den anfægtede afgørelse, at de nationale myndigheder, der har kompetence til at fastsætte sikkerhedsbeløbene, ved ændringen af disse beløb har baseret sig på den dom, som Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien) afsagde den 11. oktober 2011, hvilket bekræfter, at den nævnte dom er relevant i forbindelse med den vurdering, som Kommissionen var forpligtet til at foretage. Desuden blev den nævnte dom ligeledes stadfæstet efter appel ved dom af 9. juli 2014 afsagt af Tribunal Supremo (øverste domstol).
Endvidere er Kommissionen ikke bundet af afgørelser fra de nationale domstole (generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse Lucchini,
C-119/05
,
EU:C:2006:576
, punkt
), men den kan bestemt tage dem i betragtning, hvis den finder, at de er relevante for dens vurdering.
Det skal under alle omstændigheder bemærkes, at Kommissionen ikke begrænsede sig til at følge den dom, der blev afsagt af Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien) den 11. oktober 2011, men tog hensyn til dommen i forbindelse med en række indicier, som den var i besiddelse af, med henblik på at godtgøre, at de af sagsøgeren stillede finansielle sikkerheder var utilstrækkelige.
Hvad angår sagsøgerens argument vedrørende den af Kommissionen angiveligt begåede fejl i 64. betragtning til den anfægtede afgørelse ved analogt at anvende konklusionerne i dommen fra Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien) ved beregningen af størrelsen af den finansielle sikkerhed for minen i Súria, selv om dommen alene vedrørte minen i Sallent/Balsareny, har sagsøgeren, således som Kommissionen har fremhævet uden at blive modsagt af sagsøgeren på dette punkt, ikke fremlagt indicier, heller ikke under nærværende sag, der kan godtgøre, at fastsættelsen af beløbet for denne anden mine skulle følge andre beregningskriterier end dem, der var blevet identificeret i den ovennævnte dom. I mangel af andre beviser, der kunne have fået Kommissionen til at betvivle muligheden for at anvende de nævnte kriterier også for minen i Súria, eller som fremhæver forskelle mellem planerne for nødvendig genopretning for de to miner, kan sagsøgeren ikke rejse tvivl om den analoge anvendelse på minen i Súria af de beregningskriterier, der er fastsat i dommen fra Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien).
Sagsøgerens kritik, der tilsigter at rejse tvivl om Kommissionens konklusion, hvorefter den af de kompetente myndigheder foretagne ændring af beløbet for sikkerheden vedrørende minen Súria i 2015 ikke er et indicium for, at dette beløbet ligeledes var fastsat på et for lavt niveau, som Kommissionen har anført, men var en normal regelmæssig revision af dette beløb, kan ikke tiltrædes. Sagsøgeren har således ikke underbygget dette udsagn med nogen redegørelse for metoden for periodisk ændring af sikkerhederne, for de intervaller, inden for hvilke disse ændringer skulle foretages, eller for den omstændighed, at ændringen i 2015 indgik i en af disse periodiske ændringer, eller med noget bevis, der kunne støtte et sådant udsagn.
I henhold til den retspraksis, der er nævnt i præmis 93 ovenfor, kan Kommissionen ikke kritiseres for, at den ikke tog eventuelle faktiske eller retlige forhold i betragtning, som kunne have været fremlagt for den under den administrative procedure, men som ikke blev det, da Kommissionen ikke er forpligtet til af egen drift at undersøge og forestille sig de forhold, der kunne være blevet forelagt for den.
For det andet tog Kommissionen, som anført i 66. betragtning til den anfægtede afgørelse, hensyn til andre beviser, der understøtter den konklusion, som de nationale domstole var nået frem til, nemlig at niveauet for de omtvistede finansielle sikkerheder var for lavt. Kommissionen gennemgik bl.a. de officielle mødereferater fra høringen for miljøudvalget i det catalanske parlament den 2. oktober 2013, som indeholdt en erklæring fra generaldirektøren for miljø i den selvstyrende region Catalonien, hvorefter de nævnte sikkerheder klart var utilstrækkelige.
Sagsøgeren har bestridt, at der skal tages hensyn til disse drøftelser, eftersom Kommissionen selv var af den opfattelse, at de skulle behandles med forbehold. Det skal imidlertid fastslås, at selv om Kommissionen ikke fandt det hensigtsmæssigt at tage hensyn til disse drøftelser for så vidt angik fastsættelsen af det nøjagtige sikkerhedsbeløb, kunne den tage hensyn til den ovenfor i præmis 108 nævnte erklæring som et indicium for, at sikkerhedsbeløbet var for lavt.
For det tredje tog Kommissionen hensyn til en sagkyndig undersøgelse af miljøet fra august 2012, nemlig ERF-undersøgelsen, som klageren havde fremlagt, og som havde til formål at undersøge den aktuelle påvirkning af miljøet af minerne i det område af Bages (Spanien), hvor sagsøgerens miner er beliggende, og de foranstaltninger, der var truffet af de offentlige myndigheder for at mindske denne påvirkning. Endvidere indeholdt denne undersøgelse fremskrivninger med hensyn til den fremtidige udvikling i den samlede mængde materiale, der opsamles i affaldsdepoter, og det konkluderes, at disse affaldsdepoters miljøpåvirkning var betydelig, og at den ville stige i fremtiden. Undersøgelsen analyserede forskellige muligheder for at genoprette andre potaskeminer og omkostningerne herved og konkluderede, at den mest hensigtsmæssige metode for sagsøgerens miner var tildækning af affaldsdepoterne.
Sagsøgeren har bestridt, at der skulle tages hensyn til denne undersøgelse, hvis pålidelighed, fuldstændighed, videnskabelige nøjagtighed og anvendte analysemetode sagsøgeren har rejst tvivl om, og har for Retten for første gang fremlagt en anden undersøgelse, der blev bestilt af sagsøgeren selv, nemlig Amphos-ekspertundersøgelsen, der påpeger mangler ved ERF-undersøgelsen.
Det skal i denne henseende indledningsvis bemærkes, at sagsøgeren i henhold til den retspraksis, der er nævnt i præmis 92 ovenfor, ikke kan bebrejde Kommissionen, at den ikke har taget hensyn til manglerne i ERF-undersøgelsen, således som disse er identificeret i Amphos-ekspertundersøgelsen, eftersom denne ikke indgik i de oplysninger, som Kommissionen var i besiddelse af, da den vedtog den anfægtede afgørelse. Det må i øvrigt i lighed med det af Kommissionen anførte fastslås, at denne undersøgelse alene vedrørte en teknisk analyse af ERF-undersøgelsen, således som det fremgår af dens titel, og at den ikke bidrog med andet selvstændigt indhold. Endelig har Amphos-ekspertundersøgelsen ikke foreslået et andet beløb for sikkerhedsstillelserne end det beløb, som Kommissionen i sidste ende lagde til grund under hensyntagen til ERF-undersøgelsen. Følgelig har sagsøgeren ikke godtgjort, hvorledes de fejl, der angiveligt var indeholdt i ERF-undersøgelsen, påvirkede fastsættelsen af korrekte beløb i de omtvistede sikkerhedsstillelser.
Endvidere skal det, for så vidt som sagsøgeren har anført, at Kommissionen allerede under den administrative procedure kendte sagsøgerens bemærkninger om de angivelige mangler ved ERF-undersøgelsen, i henhold til den retspraksis, der er nævnt i præmis 95 og 96 ovenfor, fastslås i lighed med, hvad Kommissionen har anført, at Kommissionens bedømmelse af den metode, som ERF-undersøgelsen var baseret på, og som bestod i en identifikation af de forskellige muligheder for genopretning og blandt disse den mest hensigtsmæssige metode for de pågældende miner og en efterfølgende beregning af de sandsynlige omkostninger, som en sådan metode ville medføre, ikke er åbenbart urigtig. Som Kommissionen med rette har anført, opstiller kongeligt dekret nr. 975/2009, som ERF-undersøgelsen var baseret på, på samme måde som det kongelige dekret nr. 202/1994, der ifølge sagsøgeren burde have været anvendt som grundlag for den nævnte undersøgelse, nemlig begge en forbindelse mellem beregningen af sikkerhedsbeløbet og de omkostninger, der er fastsat for genopretning af minerne. Desuden er beregningen af de forventede omkostninger i ERF-undersøgelsen baseret på resultatet af en analyse af enhedsomkostningerne for de enkelte komponenter ved tildækningen af affaldsdepoter i en markedsanalyse, som er udført af sagkyndige hos de pågældende entreprenører og leverandører. Resultaterne af denne beregning blev også sammenlignet med de samlede omkostninger ved de forskellige muligheder for genopretning, der var anslået i en anden undersøgelse udarbejdet for Kommissionens Generaldirektorat (GD) for Miljø. Under disse omstændigheder kan sagsøgeren ikke bebrejde Kommissionen, at den i 75. betragtning til den anfægtede afgørelse fandt, at ERF-undersøgelsen var troværdig og var baseret på en velfunderet metode og rimelige antagelser, der udgjorde et passende grundlag for at udøve et skøn over de forventede omkostninger til genopretning, så meget desto mere som Kommissionen også sammenlignede resultaterne af denne undersøgelse med dem, der var opnået for lignende installationer i andre dele af verden.
75. betragtning til den anfægtede afgørelse kan derfor ikke anses for at være behæftet med et åbenbart urigtigt skøn.
For det fjerde har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen ikke har godtgjort, at foranstaltningen var selektiv, dvs. at de nationale bestemmelser om fastsættelse af beløbene i de omtvistede sikkerheder var blevet fortolket selektivt i forhold til sagsøgeren.
I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at konstatere, at den omhandlede foranstaltning 1, således som det fremgår af 60. betragtning til den anfægtede afgørelse, blev givet ved selvstændige afgørelser om driftstilladelse rettet til sagsøgeren. Sagsøgeren kan derfor ikke rejse tvivl om den omstændighed, at sagsøgeren var den eneste virksomhed, der var omfattet af denne foranstaltning.
Det fremgår imidlertid af retspraksis, at kravet om selektivitet varierer, alt efter om den pågældende foranstaltning er en generel støtteordning eller en individuel støtte. I det sidstnævnte tilfælde giver identificeringen af en økonomisk fordel i princippet anledning til en formodning for, at den er selektiv (dom af 4.6.2015, Kommissionen mod MOL,
C-15/14 P
,
EU:C:2015:362
, præmis
; jf. ligeledes i denne retning dom af 26.10.2016, Orange mod Kommissionen,
C-211/15 P
,
EU:C:2016:798
, præmis
og
).
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen ikke anlagde et urigtigt skøn, da den i 82.-85. betragtning til den anfægtede afgørelse konkluderede, at foranstaltning 1 gav sagsøgeren en selektiv fordel.
Hvad for det femte angår sagsøgerens subsidiære anbringende om en angivelig fejl ved beregningen af støttebeløbet i strid med artikel 16, stk. 1, i forordning 2015/1589 skal det fastslås, at sagsøgeren i denne forbindelse har gentaget de fleste af de kritikpunkter, der allerede er blevet fremsat i forbindelse med dette anbringende, og som er blevet forkastet i præmis 100-113 ovenfor.
Det skal navnlig fremhæves, at Kommissionen fandt, at sikkerhedsbeløbet som revideret af de nationale myndigheder i 2015 og 2016 på grundlag af de domme, der var afsagt af Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien), kunne anses for passende på grundlag af resultaterne af ERF-undersøgelsen.
Som anført i præmis 99-113 ovenfor, har Kommissionen imidlertid hverken anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at tage ERF-undersøgelsen i betragtning eller et urigtigt skøn ved at støtte sig på de domme, der er afsagt af Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien).
Kommissionen har i øvrigt, uden at blive modsagt af sagsøgeren på dette punkt, anført, at det fastlagte beløb for omkostningerne til genopretning var det laveste blandt alle de foreliggende beregninger, og at dette beløb var blevet yderligere nedsat i henhold til artikel 3 i kongeligt dekret nr. 202/1994, som fastsatte en nedsættelse på 50% for mineaktiviteter, der ikke fandt sted i naturområder af særlig interesse.
Henset til det ovenstående kan sagsøgerens subsidiære anbringende ikke tages til følge, og det andet anbringende skal derfor forkastes i sin helhed.
Det tredje anbringende om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet
Sagsøgeren har gjort gældende, at såfremt Retten måtte finde, at foranstaltning 1 udgjorde statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked, skal Retten annullere den anfægtede afgørelse, for så vidt som den pålagde tilbagesøgning af denne støtte.
Afgørelsen om tilbagesøgning var nemlig for det første i strid med sagsøgerens berettigede forventning om, at beløbene i de oprindeligt fastsatte finansielle sikkerheder var lovlige. Selv om retspraksis har klarlagt, at en virksomhed ikke kan påberåbe sig en berettiget forventning med henblik på at anfægte tilbagesøgningen af en ulovlig støtte, foreligger der i den foreliggende sag ekstraordinære omstændigheder, som kan ligge til grund for en sådan forventning. Sagsøgeren havde en berettiget forventning om, at selskabet ikke modtog ulovlig støtte, henset til Kommissionens tidligere afgørelse i den sag, der gav anledning til Sniace-beslutningen nævnt i præmis 47 ovenfor, og henset til en traktatbrudsprocedure indledt mod den spanske stat for manglende overholdelse af de forpligtelser, der følger af direktiv 2006/21. Denne traktatbrudsprocedure vedrørte ikke de finansielle sikkerheder, der er fastsat i direktivets artikel 14. Hvis Retten er af den opfattelse, at disse forhold ikke er tilstrækkelige til at skabe en sådan forventning, har sagsøgeren gjort gældende, at det ikke desto mindre er med rette, at sagsøgeren havde en sådan forventning, eftersom betingelserne for at afgøre, om en foranstaltning kan betragtes som en støtte, der skal anmeldes, i det foreliggende tilfælde var komplekse og vanskelige at anvende, hvilket bragte sagsøgeren i en usikker situation.
Endvidere har sagsøgeren anført, at denne som en fornuftig og påpasselig erhvervsdrivende ikke kunne forudse, at Kommissionen ville fastslå, at fastsættelsen af de finansielle sikkerheders størrelse med det formål at dække omkostningerne forbundet med miljøforpligtelserne udgjorde en ulovlig støtte, henset til de ekstraordinære omstændigheder, der er nævnt i præmis 125 ovenfor. Sagsøgeren er navnlig af den opfattelse, at den usædvanlige karakter af den foreliggende sag ikke er knyttet til spørgsmålet om, hvorvidt en fordel er blevet tildelt, men til Kommissionens konstatering af, at der var tale om en overførsel af statsmidler. Endvidere følger det af Kommissionens tidligere beslutningspraksis, navnlig beslutning 2006/621/EF af 2. august 2014 om statsstøtte ydet af Frankrig til France Télécom (
EUT 2006, L 257, s. 11
), at tilbagesøgning af ulovlig statsstøtte ikke er passende, fordi det vil være i strid med støttemodtagerens berettigede forventning.
Endelig har den berettigede forventning i det foreliggende tilfælde forrang for alle andre hensyn til den offentlige orden, som tilbagesøgningen kunne konkurrere med. De alt for lave beløb for sikkerhederne ville nemlig højst kunne have ubetydelige virkninger på markedet, hvorfor tilbagesøgningen af støtten i det foreliggende tilfælde ikke var berettiget for at korrigere en fordrejning af konkurrencen.
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at den anfægtede afgørelse også er i strid med retssikkerhedsprincippet, for så vidt som konklusionen om, at fastsættelsen af en utilstrækkelig finansiel sikkerhed til sikring af overholdelsen af miljøforpligtelser udgør ulovlig statsstøtte, ikke er baseret på et tilstrækkeligt klart og præcist grundlag i forhold til statsstøttereglerne og ligeledes er i strid med artikel 16 i forordning 2015/1589. Sagsøgeren har endvidere påberåbt sig Kommissionens beslutning 2009/174/EF af 21. oktober 2008 om Ungarns foranstaltning C 35/04 til fordel for Postabank og Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt (
EUT 2009, L 62, s. 14
), hvori Kommissionen foretrak ikke at tilbagesøge den ulovlige støtte med den begrundelse, at denne tilbagesøgning ville være i strid med retssikkerhedsprincippet.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens anbringender.
Det følger af Domstolens faste praksis, at den logiske følge af konstateringen af, at en støtte er fundet ulovlig, er, at støtten ophæves ved at kræve den tilbagebetalt med henblik på at genoprette den oprindelige situation. Det hovedformål, som forfølges med tilbagebetalingen af ulovligt ydet statsstøtte, er nemlig at fjerne den konkurrencefordrejning, som er forårsaget af den konkurrencefordel, som er opnået ved en sådan støtte. Ved denne tilbagebetaling af støtten mister støttemodtageren den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen af støtte genoprettes (dom af 5.3.2019, Eesti Pagar,
C-349/17
,
EU:C:2019:172
, præmis
).
Det fremgår også af dette formål med tilbagebetalingen, at Kommissionen normalt ikke, bortset fra under usædvanlige omstændigheder, kan undlade at udøve sin skønsbeføjelse, når den anmoder medlemsstaten om at tilbagesøge den ulovligt ydede støtte, eftersom Kommissionen alene herved genopretter den oprindelige situation (dom af 9.9.2009, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen,
T-227/01 – T-229/01, T-265/01, T-266/01 og T-270/01
,
EU:T:2009:315
, præmis
).
Hvad angår det anførte om, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er tilsidesat, følger det af fast retspraksis, at retten til at påberåbe sig dette princip gælder for enhver retsundergiven med begrundede forventninger, som en af Unionens institutioner har skabt på baggrund af præcise løfter, som institutionen har afgivet (jf. dom af 21.7.2011, Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen,
C-194/09 P
,
EU:C:2011:497
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Sådanne løfter skal, uanset under hvilken form de er afgivet, være præcise, ubetingede og samstemmende og stamme fra pålidelige og troværdige kilder. Derimod kan ingen påberåbe sig tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter (jf. dom af 14.2.2006, TEA-CEGOS m.fl. mod Kommissionen,
T-376/05 og T-383/05
,
EU:T:2006:47
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger af dette princip, som navnlig finder anvendelse som led i kontrollen med statsstøtte i henhold til artikel 16 i forordning nr. 2015/1589, at beskyttelsen af støttemodtagerens berettigede forventning kan påberåbes på betingelse af, at støttemodtageren har modtaget et præcist løfte, som følger af en aktiv handling fra Kommissionens side, der kan give grundlag for at antage, at en foranstaltning ikke udgør statsstøtte i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 107, stk. 1, TEUF (jf. analogt dom af 30.11.2009, Frankrig og France Télécom mod Kommissionen,
T-427/04 og T-17/05
,
EU:T:2009:474
, præmis
).
Det skal i øvrigt bemærkes, at anmeldelsespligten udgør et af de grundlæggende elementer i den kontrolordning, der er indført ved EUF-traktaten på området for statsstøtte. Inden for rammerne af denne ordning er medlemsstaterne forpligtet til dels at meddele Kommissionen enhver foranstaltning vedrørende indførelse eller ændring af en støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, dels ikke at gennemføre en sådan foranstaltning i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, TEUF, så længe den nævnte institution ikke har truffet en endelig afgørelse vedrørende denne foranstaltning.
Når der henses til, at Kommissionens kontrol med statsstøtte er obligatorisk, kan der følgelig i princippet ikke hos støttemodtagerne bestå en berettiget forventning om, at en støtte, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i artikel 108 TEUF fastlagte procedure, og en påpasselig erhvervsdrivende må normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt. Når en støtte gennemføres, uden at Kommissionen på forhånd får underretning herom, således at den er ulovlig i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, kan støttemodtageren navnlig ikke på dette tidspunkt have en berettiget forventning om, at støtten er lovligt ydet (dom af 11.11.2004, Demesa og Territorio Histórico de Álava mod Kommissionen,
C-183/02 P og C-187/02 P
,
EU:C:2004:701
, præmis
og
, og af 8.12.2011, France Télécom mod Kommissionen,
C-81/10 P
,
EU:C:2011:811
, præmis
).
Imidlertid udelukker retspraksis ikke muligheden for, at modtagerne af ulovlig støtte påberåber sig ekstraordinære omstændigheder, som legitimt kan have givet dem en berettiget forventning om, at støtten var lovlig, som argument mod tilbagebetalingen (jf. i denne retning dom af 9.9.2009, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen,
T-30/01 – T-32/01 og T-86/02 – T-88/02
,
EU:T:2009:314
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det er ligeledes blevet fastslået, at en påpasselig erhvervsdrivende normalt må være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt (jf. i denne retning dom af 20.9.1990, Kommissionen mod Tyskland,
C-5/89
,
EU:C:1990:320
, præmis
, og af 14.1.1997, Spanien mod Kommissionen,
C-169/95
,
EU:C:1997:10
, præmis
).
Det følger endvidere af fast retspraksis, at retssikkerhedsprincippet indebærer, at EU-lovgivningen er klar, og at retssubjekterne kan forudse dens anvendelse (jf. dom af 21.7.2011, Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen,
C-194/09 P
,
EU:C:2011:497
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad for det første angår den angivelige tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning fremgår det af den retspraksis, der er nævnt i præmis 132-136 ovenfor, at sagsøgeren med henblik på at påberåbe sig dette princip skal godtgøre at have modtaget tilstrækkeligt præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, der følger af en positiv handling fra Kommissionens side, der kan give grundlag for at antage, at en foranstaltning ikke udgør statsstøtte, eller at der foreligger ekstraordinære omstændigheder, der hos sagsøgeren retmæssigt har kunnet skabe en berettiget forventning om, at denne støtte var lovlig.
I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren i det væsentlige påberåbt sig dels den i præmis 47 ovenfor nævnte Sniace-beslutning, eftersom Kommissionen i denne sag angiveligt havde konkluderet, at den spanske stats undladelse af at sikre overholdelsen af de retlige forpligtelser på miljøområdet ikke udgjorde statsstøtte, da den ikke indebar nogen overførsel af midler, dels den traktatbrudsprocedure, som Kommissionen havde indledt mod den spanske stat for manglende overholdelse af de forpligtelser, der følger af direktiv 2006/21 og af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (
EFT 2000, L 327, s. 1
), for så vidt som denne procedure vedrørte fastsættelsen af for lave finansielle sikkerheder i henhold til artikel 14 i direktiv 2006/21. Ifølge sagsøgeren var der således intet, der lod formode, at Kommissionen anså de spanske myndigheders gennemførelse af dette direktiv for at medføre en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
Et fortilfælde kan imidlertid ikke udgøre præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, eftersom det ikke har til formål at analysere sagsøgerens særlige situation.
Hvad angår den tidligere praksis er det allerede nævnt i præmis 79 ovenfor, at denne praksis ikke var bindende for Kommissionen, som skulle basere sin vurdering på de gældende bestemmelser i EUF-traktaten og den afledte ret.
I betragtning af det ovenfor anførte kan sagsøgeren ikke påberåbe sig den tidligere afgørelse i Sniace-sagen hverken som præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer eller som særlige omstændigheder.
Hvad endvidere angår den traktatbrudsprocedure, der blev indledt mod den spanske stat for overtrædelse af direktiv 2006/21 og 2000/60, skal det i lighed med det af Kommissionen anførte fremhæves, at den omstændighed, at sidstnævnte ikke har påberåbt sig en tilsidesættelse af artikel 107 TEUF i forbindelse med en sådan procedure, som havde et andet formål, nemlig tilsidesættelsen af EU-miljølovgivningen, ikke kunne skabe en berettiget forventning hos sagsøgeren med hensyn til den omstændighed, at Kommissionen ikke gik videre med en undersøgelse af andre aspekter, der kunne medføre en tilsidesættelse af artikel 107 TEUF.
Det forhold, at Kommissionen ikke har påberåbt sig en tilsidesættelse af statsstøttereglerne i forhold til de for lave finansielle sikkerheder, som støttemodtageren har stillet i forbindelse med den i præmis 144 ovenfor nævnte traktatbrudsprocedure, kan derfor hverken udgøre præcise, ubetingede eller samstemmende forsikringer eller en ekstraordinær omstændighed, der kan skabe nogen som helst berettiget forventning hos sagsøgeren med hensyn til den omstændighed, at foranstaltning 1 var lovlig.
Hvad endvidere angår sagsøgerens hævdelse om, at den berettigede forventning i det foreliggende tilfælde skulle gå forud for alle andre hensyn til den offentlige orden, der begrunder tilbagesøgning, henset til støttens ringe størrelse, er det tilstrækkeligt at bemærke, at Kommissionen i henhold til artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 2015/1589 principielt er forpligtet til at træffe afgørelse om, at medlemsstaten skal tilbagesøge støtten, hvis den konstaterer, at støtten er ulovlig, og at denne bestemmelse ikke fastsætter en tærskel, under hvilken Kommissionen har en skønsmargen med hensyn til afgørelsen om tilbagesøgning.
Desuden skal støtten, således som det er fastslået i præmis 130 ovenfor, tilbagesøges for at genskabe konkurrencevilkårene på det indre marked. Eftersom støttens beskedne størrelse ikke udelukker en fordrejning af konkurrencen (jf. i denne retning dom af 24.7.2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg,
C-280/00
,
EU:C:2003:415
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), kan den heller ikke begrunde en afgørelse om ikke at tilbagesøge den nævnte støtte.
Sagsøgerens argument kan derfor ikke tiltrædes.
Hvad for det andet angår den angivelige tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet kan – af de samme grunde som anført i præmis 141-145 og 147 ovenfor – kvalificeringen af lettelsen af de byrder, der belastede sagsøgerens budget, som støtte som følge af fastsættelsen af en for lav finansiel sikkerhedsstillelse, ikke anses for at være uforudsigelig for sagsøgeren i henhold til den retspraksis, der er nævnt i præmis 138 ovenfor, og dermed for at være i strid med retssikkerhedsprincippet.
For så vidt som sagsøgeren har anført, at den angiveligt usædvanlige og uforudsigelige karakter af den af Kommissionen foretagne kvalificering beror på konstateringen af, at foranstaltning 1 medførte en overførsel af statsmidler, skal det fastslås, at heller ikke konklusionen om, at foranstaltning 1 indebar en forhøjelse af risikoen for statsbudgettet på grund af den subsidiære forpligtelse, der påhviler den spanske stat til at gribe ind i opfyldelsen af sagsøgerens miljømæssige forpligtelser, var uforudsigelig for en opmærksom og velunderrettet erhvervsdrivende, til trods for fraværet af identiske fortilfælde i Kommissionens beslutningspraksis. Foranstaltning 1 medførte nemlig nødvendigvis en forøgelse af den risiko, der, hvilket sagsøgeren var bekendt med, påhvilede staten på grundlag af den gældende lovgivning med hensyn til at skulle gribe ind i tilfælde af sagsøgerens insolvens.
I øvrigt skal sagsøgerens argument om, at Kommissionens tidligere afgørelse i Postabank-sagen, der er nævnt i præmis 128 ovenfor, hvori Kommissionen besluttede ikke at tilbagesøge den pågældende støtte, fordi tilbagesøgningen ville være i strid med retssikkerhedsprincippet, forkastes, dels i analogi med den retspraksis, der er nævnt i præmis 79 ovenfor, dels i betragtning af de væsentlige faktiske forskelle mellem den foreliggende sag og Postabank-sagen. Det er nemlig tilstrækkeligt i lighed med Kommissionen at konstatere, at denne sidstnævnte sag indgik i den meget særlige sammenhæng med Ungarns tiltrædelse af EU og de erhvervsdrivendes usikkerhed med hensyn til de forpligtelser, der var forbundet med denne tiltrædelse. I det foreliggende tilfælde var sagsøgeren derimod efter dom af 11. oktober 2011 fra Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien) bekendt med, at de stillede finansielle sikkerheder var for lave til en tilstrækkelig genopretning af sagsøgerens miner.
Det følger af det ovenstående, at det tredje anbringende skal forkastes i sin helhed.
Det fjerde anbringende om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, idet Kommissionen fandt, at foranstaltning 4 gav en selektiv fordel
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen hverken har godtgjort, at genopretningen af minen i Vilafruns var en del af de miljømæssige forpligtelser, som sagsøgeren skulle opfylde, eller at de omkostninger, som de spanske offentlige myndigheder afholdt, var omkostninger, som sagsøgeren skulle have afholdt i tilfælde af manglende tildækning af minen, og har i det væsentlige anfægtet 138. betragtning til den anfægtede afgørelse. Ifølge sagsøgeren burde Kommissionen have godtgjort, at sagsøgerens økonomiske situation på grund af foranstaltning 4 var bedre end den situation, som sagsøgeren ville have befundet sig i uden den nævnte foranstaltning. En sådan analyse skulle have været foretaget på grundlag af en vurdering af rækkevidden og det præcise omfang af sagsøgerens retlige forpligtelser og de omkostninger, der var nødvendige for at opfylde dem. Den eneste forpligtelse, der påhvilede sagsøgeren i henhold til artikel 121 i den spanske minelov, var at træffe foranstaltninger til genopretning. Sagsøgeren har truffet sådanne foranstaltninger. Da de spanske myndigheders beslutning om at tildække affaldsdepotet i Vilafruns var forbundet med væsentligt højere omkostninger end dem, som myndighederne havde vurderet i planen for genopretning, befandt sagsøgeren sig i en mindre gunstig (og ikke mere gunstig) situation i forhold til den situation, selskabet ville have befundet sig i, såfremt affaldsdepotet i Vilafruns ikke blev tildækket. Følgelig opnåede sagsøgeren ikke en fordel.
Sagsøgeren har præciseret, at Kommissionen ikke har godtgjort, at finansieringen af tildækningen af affaldsdepotet i Vilafruns rent faktisk forbedrede selskabets økonomiske situation eller lettede en byrde, som normalt ville belaste dettes budget. Sagsøgeren har endvidere henvist til, at minerne i Vilafruns ikke længere var i aktiv tjeneste og ikke medførte fare for affald eller yderligere risiko for forurening. Endvidere har Kommissionen ikke underbygget sit udsagn om, at sagsøgeren risikerede at blive udsat for et civilt og strafferetligt ansvar angående en mine, som til forskel fra andre miner tilhørende sagsøgeren ikke længere var aktiv. Følgelig er de retsafgørelser, der henvises til i 138. betragtning til den anfægtede afgørelse, uden relevans som støtte for en risiko for noget som helst ansvar for så vidt angår minerne i Vilafruns, hvilket derfor er rent hypotetisk. I øvrigt er den omstændighed, at tildækning af affaldsdepoter var almindelig praksis i andre medlemsstater, et forhold uden nogen relevans for konklusionen om, at sagsøgeren burde have truffet yderligere foranstaltninger ud over dem, der i 2008 var fastsat i sagsøgerens plan for genopretning.
Kommissionen har endvidere ikke underbygget udsagnet om, at den øgede beskyttelse under alle omstændigheder ville have været til gavn for sagsøgeren som følge af lavere risiko for forurening og for at skulle betale erstatning for eventuelle miljøskader. Endvidere har den på ingen måde underbygget den konklusion, som den er nået frem til i 159. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter de foranstaltninger, som sagsøgeren havde fastsat i sin plan for genopretning, ikke ville have sikret et passende beskyttelsesniveau for miljøet. Desuden ville tildækning af affaldsdepotet i Vilafruns have reduceret den økonomiske værdi af det nævnte affaldsdepot, idet ingen erhvervsdrivende, der potentielt kunne være interesseret i at erhverve det, ville kunne udnytte saltet i dette affaldsdepot. Det følger af det ovenstående, at Kommissionen ikke har ført tilstrækkeligt bevis for, at sagsøgeren ved foranstaltning 4 havde opnået en økonomisk fordel.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Begrebet »støtte« omfatter ikke blot positive ydelser, såsom tilskud, men ligeledes indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (jf. dom af 20.9.2017, Kommissionen mod Frucona Košice,
C-300/16 P
,
EU:C:2017:706
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Alle statslige foranstaltninger – uanset hvilken form de end måtte have – anses således for støtte, hvis de direkte eller indirekte kan favorisere visse virksomheder eller er at betragte som en økonomisk fordel, som den begunstigede virksomhed ikke ville have opnået under sædvanlige markedsvilkår (jf. dom af 24.7.2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg,
C-280/00
,
EU:C:2003:415
, præmis
, og af 8.9.2011, Kommissionen mod Nederlandene,
C-279/08 P
,
EU:C:2011:551
, præmis
).
I forbindelse med denne undersøgelse af, hvad der udgør en fordel, skal Kommissionen således vurdere, om sagsøgeren er blevet favoriseret direkte eller indirekte eller har opnået en fordel, som sagsøgeren ikke ville have opnået under normale markedsvilkår.
I den foreliggende sag fandt Kommissionen i 138. betragtning til den anfægtede afgørelse, at det uanset omfanget af sagsøgerens forpligtelser med hensyn til Vilafruns var uacceptabelt, at det ikke udgjorde nogen økonomisk fordel for sagsøgeren, at der blev investeret 7,9 mio. EUR af offentlige midler i betydeligt bedre miljøbeskyttelse primært i form af genopretning af mineområdet, uden nogen investeringsomkostninger for sagsøgeren.
Kommissionen præciserede endvidere, at uden denne støtte ville de alternative foranstaltninger ikke have ydet samme høje og langvarige grad af beskyttelse og ville have eksponeret sagsøgeren for risici forbundet med konsekvenserne af forureningen, og at opførelsen af anlægget, der blev betalt med offentlige midler, følgelig gav sagsøgeren mulighed for bedre at forebygge forurening, nedbringe virksomhedens miljømæssige risici i fremtiden og udføre en langvarig genopretning af affaldsdepotet.
Sagsøgeren har bestridt denne vurdering, idet virksomheden i det væsentlige er af den opfattelse, at foranstaltningen til dækning af affaldsdepotet i Vilafruns var en uafhængig beslutning fra de offentlige myndigheders side, som gik ud over sagsøgerens miljømæssige forpligtelser, og som denne ikke var forpligtet til at vedtage, og at det derfor ikke kunne lægges til grund, at sagsøgeren havde draget en fordel heraf.
For det første er det ubestridt, at tildækningen af affaldsdepotet i Vilafruns udgjorde en effektiv og langvarig foranstaltning til bekæmpelse af forurening. Sagsøgeren har i retsmødet bekræftet, at virksomheden ikke bestrider en sådan konklusion, og begrænset sig til at anføre, at de i 2008-planen fastsatte genopretningsforanstaltninger ville have sikret en lige så effektiv beskyttelse. Sagsøgeren har derfor heller ikke gjort gældende, at foranstaltningen med tildækning af affaldsdepotet var uforholdsmæssig.
For det andet indebærer den omstændighed, at tildækningen af affaldsdepotet i sig selv var en effektiv, langvarig og ikke uforholdsmæssig foranstaltning til bekæmpelse af forurening, at denne foranstaltning bidrog til at løse problemet med forurening, hvis konsekvenser ville have påhvilet sagsøgeren. Uafhængigt af de specifikke forpligtelser og navnlig af de tilstrækkelige eller mere passende tekniske foranstaltninger til sikring af genopretningen af minen i Vilafruns skal det fastslås, at i henhold til gældende national lovgivning og Unionens lovgivning, og også i henhold til den aftale om salg af anlægget til sagsøgeren, der er nævnt i 131.-136. betragtning til den anfægtede afgørelse, påhvilede der sagsøgeren et generelt ansvar for kontinuerligt at afhjælpe de eventuelle negative følger af forureningen og driften af det nævnte anlæg.
Det følger af det ovenfor anførte, at sagsøgerens argumenter om, at der ikke forelå en forpligtelse for virksomheden til at tildække affaldsdepotet eller at træffe foranstaltninger med henblik på genopretning, der var dyrere end de enkle inddæmningsforanstaltninger, der var fastsat i sagsøgerens genopretningsplan fra 2008, og som efter dennes opfattelse ville have været tilstrækkelige til at opfylde sagsøgerens lovbestemte miljøforpligtelser, eftersom minen i Vilafruns ikke længere var aktiv, er uden relevans ved vurderingen af, om der var tale om en fordel for sagsøgeren som følge af foranstaltning 4, henset til den omstændighed, at tildækningen af depotet udgjorde en effektiv og langvarig foranstaltning, som gjorde det muligt for virksomheden ikke længere at skulle vedtage andre miljøbeskyttelsesforanstaltninger i en meget lang periode.
For det tredje udgjorde den statslige indgriben i form af investeringen på 7,9 mio. EUR i tildækning af affaldsdepotet i Vilafruns, og som blev vedtaget af og fuldt ud finansieret af de offentlige myndigheder, en positiv ydelse på samme måde som et tilskud, der nødvendigvis medfører en fordel for sagsøgeren, som takket være tildækningen affaldsdepotet ikke behøvede at iværksætte nogen anden form for genopretningsforanstaltning i en meget lang periode. Selv om det antages, således som sagsøgeren har gjort gældende, at inddæmningsforanstaltningerne i genopretningsplanen fra 2008 på kort sigt kunne sikre kontrollen med udsivning fra depotet, forholder det sig ikke desto mindre således, at hvis sagsøgeren på mellemlang eller lang sigt skulle have gennemført andre større foranstaltninger, skulle virksomheden have afholdt omkostningerne i fremtiden. Følgelig favoriserede foranstaltning 4 unægtelig sagsøgeren, idet denne reducerede de fremtidige miljømæssige risici, som var forbundet med minen i Vilafruns.
For så vidt som sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen ikke godtgjorde disse fremtidige risici, skal det for det første bemærkes, at omfanget af disse risici ikke var forudsigelige eller kvantificerbare for Kommissionen. I 158. betragtning til den anfægtede afgørelse anerkendte Kommissionen, at der ikke i nogen specifik EU-bestemmelse fastsættes standarder for, hvilket miljøbeskyttelsesniveau der skal opnås for affaldsdepotet i Vilafruns. For det andet støttede Kommissionen sig af denne grund på to nationale retsafgørelser, i hvilke sagsøgeren såvel civilretligt som strafferetligt blev holdt ansvarlig for miljøskader for andre miner med hensyn til udsivning fra minerne, for hvilke der kun var vedtaget »milde« foranstaltninger, for heraf at udlede, at tilsvarende fremtidige risici rent faktisk også kunne opstå i minen i Vilafruns. Kommissionen fandt endvidere, at der også i andre lande var vedtaget foranstaltninger med tildækning af affaldsdepoter for at løse vedvarende problemer med udsivning fra potaskeminer. I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, var Kommissionen berettiget til at tage hensyn til disse oplysninger med henblik på at fastslå, om det også var sandsynligt, at der ville forekomme fremtidige risici for affaldsdepotet i Vilafruns, selv om Kommissionen ikke var i stand til præcist at kvantificere dem.
For det fjerde skal det fremhæves, at selv om det antages, at Kommissionen ikke har godtgjort de fremtidige risici i den anfægtede afgørelse, fremgår det af 159. og 162. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen har anerkendt, at sagsøgeren befandt sig i en situation, der var fuldt lovlig for så vidt angår overholdelsen af sagsøgerens miljømæssige forpligtelser, og at staten ved foranstaltning 4 havde besluttet at vedtage et højere miljøbeskyttelsesniveau, end det der nødvendigt på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Den nævnte foranstaltning var nemlig en del af et pilotprojekt, hvis formål var at verificere egnetheden af metoden med tildækning af affaldsdepoter til afhjælpning af miljøproblemer i Llobregat-regionen (Spanien), og tjente derfor en almen offentlig interesse.
Staten kan imidlertid beslutte at indføre et højere miljøbeskyttelsesniveau end det krævede minimum, og derfor kan staten så meget desto mere af hensyn til almenvellet beslutte at træffe foranstaltninger, der endnu ikke er nødvendige på et givet tidspunkt, men som i fremtiden kan blive nødvendige. Dette indebærer imidlertid ikke, at sagsøgeren i sin egenskab af erhvervsvirksomhed, som ejer af et af de anlæg, der er berørt af den statslige foranstaltning, er fritaget for at bære omkostningerne.
Som det fremgår af punkt 9 i retningslinjerne af 2008, kan medlemsstaterne nemlig indføre miljøkrav, der går ud over EU-kravene, med henblik på i så høj grad som muligt at reducere de negative eksternaliteter, der følger af de økonomiske aktiviteter, der kan være skadelige for miljøet som følge af den forurening, som aktiviteterne medfører.
I henhold til »forureneren betaler-princippet«, hvortil der henvises i punkt 7 og 8 i retningslinjerne af 2008, er det muligt at råde bod på disse negative eksternaliteter ved at sikre, at forureneren betaler for sin forurening, hvilket indebærer fuld internalisering af miljøomkostningerne hos forureneren for at sikre, at de private omkostninger (der bæres af virksomheden) afspejler samfundets reelle omkostninger ved den økonomiske virksomhed. Forureneren betaler-princippet kan gennemføres enten ved at fastsætte bindende miljøstandarder eller ved markedsbaserede instrumenter. I en del af de markedsbaserede instrumenter kan der indgå ydelse af statsstøtte til alle eller nogle af de virksomheder, der er omfattet af dem. Det er netop med det formål at skabe incitamenter på individuelt niveau for at opnå et højere miljøbeskyttelsesniveau end krævet i henhold til EU-standarderne eller forøge miljøbeskyttelsen i mangel af sådanne normer, at medlemsstaterne i henhold til 2008-retningslinjernes punkt 10 kan vælge at bruge statsstøtte.
Endvidere følger det af den gældende nationale lovgivning, og særligt af artikel 121 i den spanske minelov, at ejeren af en mine, som ikke længere er i drift, skal overholde de genopretningsplaner, der er godkendt af myndighederne med ansvar for mineaktiviteter. Det må antages, at de kompetente myndigheder i den foreliggende sag har godkendt foranstaltningen med tildækning af affaldsdepotet i Vilafruns.
Det skal i denne forbindelse konstateres, at Kommissionen tog hensyn til den omstændighed, at den spanske stat havde valgt et højere miljøbeskyttelsesniveau, og at Kommissionen drog konsekvenserne heraf i forbindelse med undersøgelsen af støttens forenelighed med det indre marked, idet den netop fastslog, at kun beløbet på 3985109,70 EUR skulle tilbagesøges fra virksomheden i henhold til retningslinjerne af 2008 og ikke hele den statslige investering, der beløb sig til 7887571 EUR.
For det femte bemærkes, at for så vidt som sagsøgeren har gjort gældende, at tildækningen af affaldsdepotet i Vilafruns snarere forværrede selskabets økonomiske situation, idet affaldsdepotet som følge af denne foranstaltning mistede sin økonomiske værdi ved ikke længere at kunne anvendes til udvinding og salg af salt, at det er tilstrækkeligt at konstatere, at sagsøgeren hverken har godtgjort eller underbygget størrelsen af de indtægter, som selskabet angiveligt har mistet, eller om disse eventuelle indtægter ville have modsvaret omkostningerne ved den genopretning, som sagsøgeren skulle have afholdt under driften.
Under alle omstændigheder kan den angivelige forringelse af værdien af affaldsdepotet i Vilafruns ikke have nogen indvirkning på konstateringen af, at der foreligger en fordel, medmindre det antages, at værdiforringelsen er større økonomisk betragtet end den fordel, der blev opnået gennem den varige genopretning, hvilket sagsøgeren på ingen måde har godtgjort.
Det følger af det foregående, at det fjerde anbringende skal forkastes.
Det femte anbringende om tilsidesættelse af artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 2015/1589, idet Kommissionen ikke fastsatte størrelsen af den eventuelle støtte, der fulgte af foranstaltning 4, korrekt
For det tilfælde, at Retten skulle konkludere, at foranstaltning 4 udgjorde en støtte, har sagsøgeren gjort gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesatte artikel 16 i forordning nr. 2015/1589, idet den ikke fastsatte størrelsen af denne angivelige statsstøtte korrekt. Kommissionen tog nemlig fejlagtigt hensyn til de investeringsomkostninger, som de offentlige myndigheder havde betalt for tildækning af affaldsdepotet, med tillæg af driftsoverskud, der fulgte af denne investering, og med fradrag af de vedligeholdelses- og driftsomkostninger, modtageren havde afholdt på grund af investeringen. Kommissionen burde imidlertid højst have taget hensyn til det beløb som følge af den økonomiske fordel, der svarede til de beløb, som sagsøgeren skulle have anvendt i forbindelse med foranstaltningerne til genopretning, som sagsøgeren var forpligtet til at gennemføre inden for rammerne af 2008-planen, for så vidt som disse oversteg de vedligeholdelses- og driftsomkostninger, der var forbundet med foranstaltning 4. Dette beløb ville have været nul, og Kommissionen burde således have konkluderet, at der ikke forelå en fordel. Sagsøgeren har gentaget, at tildækningen af affaldsdepotet i Vilafruns tværtimod har medført tab af indtægter og har medført omkostninger på grund af den manglende mulighed for at udnytte dette affaldsdepots forekomst af salt.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Dette anbringende er tæt forbundet med det fjerde anbringende og er fremsat subsidiært i forhold til dette anbringende.
Det skal indledningsvis fremhæves, således som det er nævnt i præmis 172 ovenfor, at Kommissionen tog hensyn til den omstændighed, at foranstaltning 4 var en foranstaltning til forbedring af miljøbeskyttelsen, som var blevet vedtaget af de offentlige myndigheder for at sikre et højere beskyttelsesniveau end det, der krævedes i henhold til EU-standarderne, og som således gik ud over de behov, der fandtes på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, hvilket Kommissionen i det væsentlige selv anerkendte i 162. betragtning til den anfægtede afgørelse.
Henset til det ovenstående fandt Kommissionen først i 157. betragtning til den anfægtede afgørelse at kunne anvende punkt 3.1.1 i retningslinjerne af 2008, hvorefter investeringsstøtte, der gør det muligt for virksomheder at gå ud over det niveau for miljøbeskyttelse, der er fastsat i EU-standarderne, eller at hæve dette niveau i mangel af sådanne standarder, kan anses for at være forenelig med det indre marked.
I overensstemmelse med afsnit 80 i retningslinjerne af 2008 tog Kommissionen dernæst i 161. og 162. betragtning til den anfægtede afgørelse med henblik på fastsættelsen af størrelsen af de støtteberettigede omkostninger hensyn til de ekstra investeringsomkostninger, som var nødvendige for at opnå et højere miljøbeskyttelsesniveau, end virksomheden ville have nået uden nogen form for støtte (dvs. forskellen mellem det statslige investeringsbeløb og de forventede omkostninger ved inddæmningsforanstaltningerne fastsat i genopretningsplanen af 2008). I 165. betragtning til den anfægtede afgørelse fratrak Kommissionen fra dette beløb driftsoverskuddet, hvilket for en ikke-aktiv mine som den i Vilafruns var 0, og lagde driftsomkostningerne for de fem første år til. Kommissionen konkluderede således, at de samlede støtteberettigede omkostninger kunne opgøres til 7804922,60 EUR.
Endelig fandt Kommissionen i 171. og 172. betragtning til den anfægtede afgørelse under anvendelse af den tilladte maksimumstærskel for store virksomheder, at 50% af de støtteberettigede omkostninger, dvs. 3902461,30 EUR, kunne anses for forenelig med det indre marked, og nedsatte således det støttebeløb, der skulle tilbagesøges, til 3985109,70 EUR.
Kommissionen bestemte således, at alene 3985109,70 EUR af den støtte, der blev ydet sagsøgeren i foranstaltning 4, skulle tilbagesøges.
For det første har sagsøgeren påberåbt sig en fejl ved beregningen af det støttebeløb, der blev ydet i medfør af foranstaltning 4, for så vidt som Kommissionen ikke tog sagsøgerens genopretningsplan for 2008 i betragtning som referencepunkt for beregningen, men den investering på 7,9 mio. EUR, som den spanske stat havde foretaget.
For så vidt som det i præmis 162-171 ovenfor er blevet fastslået dels, at foranstaltningen med tildækning af affaldsdepotet i Vilafruns udgjorde en positiv, effektiv, langvarig og ikke uforholdsmæssig foranstaltning til afhjælpning af udsivning og af risikoen for forurening forbundet med dette affaldsdepot, som under alle omstændigheder skulle have været iværksat af sagsøgeren i henhold til en generel forpligtelse til genopretning af affaldsdepotet, der påhvilede denne, hvorfor den udgjorde en fordel på mellem eller langt sigt for sagsøgeren, dels at staten kunne fastsætte et højere miljøbeskyttelsesniveau for de virksomheder, der havde til opgave at drive minerne, skal det konkluderes, at Kommissionen med rette i 165. betragtning til den anfægtede afgørelse tog størrelsen af statens investeringer i betragtning som udgangspunkt for beregningen af støttebeløbet.
For så vidt som sagsøgeren for det andet har kritiseret Kommissionen for ikke at have taget hensyn til de tab og omkostninger, som selskabet har lidt som følge af, at det ikke var muligt at udnytte forekomsten af salt, skal det fastslås, at denne blotte hævdelse, som ikke er understøttet af beviser, ikke kan tiltrædes. Det fremgår af 137. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kongeriget Spanien under den administrative procedure henviste til offeromkostningerne for sagsøgeren ved ikke længere at kunne udnytte minen til udvinding af salt. Det fremgår imidlertid ikke af disse bemærkninger, at sådanne tab er blevet opgjort eller underbygget under den administrative procedure. I mangel af sådanne beviser skal de angivelige omkostninger og tab derfor anses for at være hypotetiske.
Kommissionen skulle derfor ikke tage hensyn til sådanne hypotetiske tab ved beregningen af støttebeløbet, således som det fremgår af retspraksis, hvorefter tilbagesøgningen af støtten indebærer en tilbagebetaling af den fordel, som støtten har givet støttemodtageren, og ikke en tilbagebetaling af den økonomiske fortjeneste, som modtageren eventuelt har opnået gennem udnyttelsen af denne fordel (dom af 21.12.2016, Kommissionen mod Aer Lingus og Ryanair Designated Activity,
C-164/15 P og C-165/15 P
,
EU:C:2016:990
, præmis
).
Det følger af det ovenstående, at det femte anbringende ligeledes skal forkastes, og at Kommissionen derfor skal frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
I henhold til artikel 134, stk. 1, i Rettens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Iberpotash, SA, betaler sagsomkostningerne.

Buttigieg
Berke
Costeira
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 16. januar 2020.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.