CELEX: 62018TJ0257
Riigiabi
Kaevandussektor
Meede, mis seisneb ühest küljest kaevanduskohtade korrastamise finantsgarantiide vähendamises ja teisest küljest riigi investeeringus kaevanduskohtade korrastamiseks, mis tagab keskkonnakaitse kõrgema taseme
Otsus, millega abi tunnistatakse osaliselt siseturuga kokkusobimatuks ning kohustatakse see tagasi nõudma
Mõiste „abi“
Eelis
Riigi ressursside üleminek
Valikulisus
Õiguspärane ootus
Õiguskindlus
Trahvisumma arvutamine

Vaidluse taust
Hageja Iberpotash, SA on Hispaania õiguse alusel asutatud aktsiaselts, kes omab ja käitab kahte kaaliumkarbonaadi kaevandust Kataloonias (Hispaania), üks neist asub Súria omavalitsusüksuses ja teine Balsareny omavalitsusüksuses (edaspidi koos „hageja kaevandused“). Lisaks kuulub hagejale Vilafrunsi jäätmepuistang (edaspidi „Vilafrunsi jäätmepuistang“), kus kaevandustegevus lõpetati 1973. aastal.
Hageja on maailma suurima väetisetootja, Iisraeli rahvusvahelise äriühingu ICL Fertilities tütarettevõtja. Ta omandas kaevandused Hispaania riigilt müügilepingu alusel, mis sõlmiti 21. oktoobril 1998 Hispaania riigiettevõtete kontserniga Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI).
Hageja sai 9. novembril 2006 keskkonnaloa kaevandada kaaliumkarbonaati Súrias ning selle kaevandamiskoha finantsgarantii summaks kehtestati 773682,28 eurot (mida tõsteti 2008. aastal 828013,24 euroni). 28. aprillil 2008 sai hageja keskkonnaloa kaevandada kaaliumkarbonaati Sallenti ja Balsareny kaevandamiskohas, mille finantsgarantii summaks kehtestati 1130128 eurot. Need load on eraldi halduseotsused, mille võttis vastu Generalidad de Cataluña (Kataloonia autonoomse piirkonna valitsus, Hispaania).
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Kataloonia autonoomse piirkonna kõrgeim kohus, Hispaania) otsustas 11. oktoobril 2011, et Sallenti ja Balsareny kaevandamiskoha korrastamiskava ei olnud täielik ja et seetõttu oli kavaga seotud finantsgarantii summa liiga väike. Seda kohtuotsust kinnitas kassatsiooniastmes Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus).
Eespool punktis 3 mainitud finantsgarantiisid ei vaadatud läbi enne 2015. aastat, kui Hispaania ametiasutused tegid ettepaneku märkimisväärselt suuremate summade kohta, mis ulatusid Sallenti ja Balsareny kaevandamiskoha puhul 6979471,83 euroni (summa, mis kehtis alles pärast Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Kataloonia autonoomse piirkonna kõrgeim kohus) 2016. aasta detsembri otsust) ja Súria kaevandamiskoha puhul 6160872,35 euroni.
Ministerio de Medio Ambiente (keskkonnaministeerium, Hispaania) ja Agencia Catalana del Agua (Kataloonia veeamet, Hispaania) sõlmisid 17. detsembril 2007 kokkuleppe, milles otsustati Vilafrunsi vana jäätmepuistangu katmine. Selle kokkuleppe põhjal algasid 2008. aasta augustis Vilafrunsi jäätmepuistangu katmistööd, mis kestsid 18 kuud. Neid töid finantseeris täielikult Ministerio de Hacienda (rahandusministeerium, Hispaania) ning Kataloonia veeamet.
Asjasse puutuvad liikmesriigi õigusnormid
Kaevandusettevõtjate keskkonnakohustused seoses Kataloonia autonoomses piirkonnas (Hispaania) tegutsevate kaevandustega on kehtestatud 24. detsembri 1981. aasta seaduses 12/1981, millega kehtestatakse lisameetmed kaevandamistegevusest mõjutatud looduslike kohtade kaitseks (Ley 12/1981 por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas;
BOE
nr 30, 4. veebruar 1982, lk 2874, edaspidi „Kataloonia seadus 12/1981“) ja 14. juuni 1994. aasta dekreedis, millega kehtestatakse kriteeriumid kaevandamistegevuse korrastamiskavadega seotud garantiide kindlaksmääramiseks (Decreto 202/1994 por el que se establecen los criterios para la determinación de las fianzas relativas a los programas de restauración de actividades extractivas, edaspidi „dekreet 202/1994“).
Dekreet nr 202/1994 asendati 12. juuni 2009. aasta kuningliku dekreediga 975/2009, mis käsitleb jäätmehooldust kaevanduses ja mäetööstuses ning kaevandamistegevusest mõjutatud maa-alade kaitset ja taastamist (Real Decreto 975/2009 sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades de mineras,
BOE
nr 143, 13.6.2009, lk 49948, edaspidi „kuninglik dekreet 975/2009“), millega võeti üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta direktiiv 2006/21/EÜ kaevandustööstuse jäätmete käitlemise ja direktiivi 2004/35/EÜ muutmise kohta (
ELT 2006, L 102, lk 15
) ja mida kohaldati alates 1. maist 2014 kaevandustele, mida käitati enne 1. maid 2008, nagu on tegu hageja kaevanduste puhul.
Kataloonia seaduse 12/1981 artiklis 4 on sätestatud, et kaevandamistegevuse loataotlus peab sisaldama korrastamiskava. Kataloonia seaduse 12/1981 artikli 5 kohaselt peab korrastamiskavas sätestama meetmed, et ennetada ja heastada kavandatava kaevandamistegevuse kahjulikke tagajärgi. See peab sisaldama korrastusmeetmeid, mis tuleb rakendada käitamise erinevate etappide lõpus ja kaevandamistegevuse lõpus.
Kataloonia seaduse 12/1981 artikli 8 lõigetes 1, 1a ja 2 on sätestatud, et korrastamiskava kohaldatavuse tagamiseks peab kaevandusettevõtja seadma finantsgarantii. Finantsgarantii tuleks kehtestada lähtuvalt korrastamisest mõjutatud alast ja/või sellise korrastamise üldistest kuludest.
Kataloonia seaduse 12/1981 artiklis 9 on sätestatud, et pädevad asutused võivad korrastamiskava sundrakendada, kui kaevanduse omanik ei ole suuteline seda tegema või keeldub seda tegemast. Sundrakendamise kulud kannab kaevandusettevõtja ning pädevad asutused võivad kehtestada ettevõtjale karistusmakse.
Dekreedi 202/1994 artiklis 2 on sätestatud täiendavad kriteeriumid finantsgarantii summa määratlemiseks. Kõik need kriteeriumid puudutavad korrastuskavasse kuuluvate erimeetmete ja -tööde kulusid. Mis puudutab kaevandusi, mis ei asu erihuvi pakkuvas looduslikus kohas, nagu hageja kaevandused, siis on dekreedi artikli 3 sätestatud, et sama dekreedi artikli 2 alusel kindlaks määratud finantsgarantiid vähendatakse poole võrra.
Mis puudutab tegevuse lõpetanud kaevandusi, siis on 21. juuli 1973. aasta seaduse 22/1973 kaevanduste kohta (Ley 22/1973 de Minas,
BOE
nr 176, 24.7.1973, lk 15056, edaspidi „Hispaania kaevandusseadus“) artiklis 121 sätestatud, et tegevuse lõpetanud kaevanduse omanik peab järgima korrastamiskavasid, mille on heaks kiitnud kaevandamistegevuse eest vastutavad asutused.
Haldusmenetlus
Euroopa komisjon sai 30. novembril 2012 anonüümse kaebuse, mille kohaselt Hispaania Kuningriik oli hageja kasuks rakendanud mitu väidetavat abimeedet.
Komisjon saatis 10. jaanuaril 2013 esimese teabenõude. Hispaania Kuningriik vastas 8. märtsil 2013. Hiljem esitati teabenõuded veel 14. mail 2013, 16. jaanuaril ja 26. märtsil 2014, millele Hispaania kuningriik vastas 13. juuni 2013. aasta, 14. veebruari ja 15. aprilli 2014. aasta kirjaga.
Komisjon saatis 30. jaanuaril 2015 kaebuse esitajale esialgse hinnangu, mille kohta kaebuse esitaja saatis 5. märtsil ja 21. aprillil 2015 lisateavet. Lisaks toimus 9. märtsil 2015 kaebuse esitajaga kohtumine ja kaebuse esitaja esitas 4. juunil 2015 veel lisateavet.
Komisjon saatis 9. juunil 2015 Hispaania Kuningriigile kaebuse esitaja lõpliku vastuse esialgsele hinnangule ning täiendava teabenõude. Hispaania Kuningriik vastas 8. juulil 2015. Hispaania Kuningriigi taotluse alusel saadeti talle 31. juulil 2015 esialgse hinnangu mittekonfidentsiaalne versioon.
Komisjon algatas 26. jaanuaril 2016 ametliku uurimismenetluse kahe oletatava abimeetme kohta, nimelt esiteks Hispaania Kuningriigi poolt hagejale garantii teenustasude vormis antud abi, ja teiseks investeerimisabi Vilafrunsi jäätmepuistangu katmisse. See otsus avaldati
Euroopa Liidu Teatajas
(
ELT 2016, C 142, lk 18
). Komisjon palus, et Hispaania ametiasutused esitaks oma märkused ja lisateavet, mille need asutused esitasid 28. novembril 2016.
Komisjon sai huvitatud poolte ja hageja märkused ning edastas need Hispaania Kuningriigile, kes esitas oma märkused 27. juulil 2016 ja 6. aprillil 2017.
Vaidlustatud otsus
Komisjon võttis 31. augustil 2017 vastu otsuse (EL) 2018/118 riigiabi SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP) kohta, mida Hispaania andis Iberpotashile (
ELT 2018, L 28, lk 25
, edaspidi „vaidlustatud otsus“), milles tunnistati kaks kõnealust abimeedet siseturuga kokkusobimatuks (artikli 1 lõiked 1 ja 3) ning kohustati seda abi tagasi nõudma (artiklid 2 ja 3).
Vaidlustatud otsuse resolutsioon on järgmine:
„Artikkel 1
1.   Riigiabi, mida Hispaania on andnud Iberpotashile, rikkudes Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõiget 3, lubamatult väikeste garantii teenustasude vormis, mis tulenevad põhjendamatult madalast garantiide tasemest ajavahemikul 2006–2016, ja mis ulatub 1864622 euroni, on siseturuga kokkusobimatu.
2.   Riigiabi Vilafrunsi jäätmepuistangu katmiseks summas 3902461,30 eurot, mida Hispaania on ebaseaduslikult andnud Iberpotashile, rikkudes Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõiget 3, on artikli 107 lõike 3 punkti c tähenduses siseturuga kokkusobiv.
3.   Ülejäänud osa riigiabist Vilafrunsi jäätmepuistangu katmiseks summas 3985109,70 eurot, mida Hispaania on ebaseaduslikult andnud Iberpotashile, rikkudes Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõiget 3, on siseturuga kokkusobimatu.
Artikkel 2
1.   Hispaania nõuab artikli 1 lõigetes 1 ja 3 osutatud abi abisaajalt tagasi.
2.   Tagasimakstavatelt summadelt tuleb tasuda intressi alates kuupäevast, mil need anti abisaajate käsutusse, kuni nende täieliku tagasimaksmiseni.
3.   Intress arvutatakse liitintressina vastavalt komisjoni määruse (EÜ) nr 794/2004 V peatükile ja komisjoni määrusele (EÜ) nr 271/2008, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 794/2004.
4.   Hispaania tühistab kõik artikli 1 lõigetes 1 ja 3 osutatud abi väljamaksmata maksed alates käesoleva otsuse vastuvõtmise kuupäevast.
Artikkel 3
1.   Artikli 1 lõigetes 1 ja 3 osutatud abi nõutakse tagasi viivitamata ja tõhusalt.
2.   Hispaania tagab selle otsuse rakendamise nelja kuu jooksul pärast otsuse teatavakstegemise kuupäeva.
[…]“.
Vaidlustatud otsus tuvastab kaks abimeedet.
Esiteks riigiabi, mis on väiksemate panga teenustasudena väiksemate garantiide eest ajavahemikul 2006–2016 summas 1864622 eurot (edaspidi „1. meede“).
Teiseks meede, mis puudutab investeeringut Vilafrunsi jäätmepuistangu katmiseks (edaspidi „4. meede“), mis seisneb esiteks 3902461,30 euro suuruse summa ulatuses meetmest, mis on siseturuga kokkusobiv vastavalt ELTL artikli 107 lõike 3 punktile c, kuna see on kooskõlas keskkonnakaitseks antavat riigiabi käsitlevate ühenduse suunistega (2008/C 82/01) (
ELT 2008, C 82, lk 1
, edaspidi „2008. aasta suunised“), ja teiseks siseturuga kokkusobimatut abi, mis eelkõige ületab maksimaalset abi osakaalu investeeringuteks ettenähtud abi puhul, mis võimaldab suurendada keskkonnakaitse taset, summas 3985109,70 eurot.
Hinnates riigiabi olemasolu 1. meetmes, täpsustas komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 54 eelkõige seoses eelisega, et kõigepealt peab hindama, kas Hispaania ametiasutuste kehtestatud finantsgarantiide tasemed olid tõepoolest madalamad kui asjaomasel ajavahemikul kohaldatavate õigusnormidega nõutav, ning analüüsis seda vaidlustatud otsuse põhjendustes 56–59.
Vaidlustatud otsuse põhjenduses 60 tuletas komisjon meelde, et Kataloonia autonoomse piirkonna valitsus kehtestas finantsgarantiide summa kahe eraldi eriotsusega, mis olid suunatud hagejale: 9. novembril 2006 väljastatud esimene luba, mis võimaldas hagejal tegeleda kaevandamisega Súria kaevandamiskohas, kehtestas finantsgarantiiks 773682,28 eurot (mida tõsteti 2008. aastal 828013,24 euroni); 28. aprillil 2008 väljastatud teine luba Sallenti ja Balsareny kaevandamiskoha kohta kehtestas finantsgarantiiks 1130128 eurot. Need summad vaadati läbi 2015. aastal, kui Hispaania ametiasutused tegid ettepaneku märkimisväärselt suuremate summade kohta, mis ulatusid Sallenti ja Balsareny piirkonnas asuva kaevandamiskoha puhul 6979471,83 euroni (summa, mis kehtis alles pärast Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Kataloonia autonoomse piirkonna kõrgeim kohus) heakskiitu 2016. aasta detsembris) ja Súria kaevandamiskoha puhul 6160872,35 euroni (summa, mis kehtis alates 2015. aasta maist).
Mis puudutab hageja esitatud finantsgarantiide taset, siis rõhutas komisjon järgmist:
„(61)
[K]õigepealt peavad pädevad keskkonnaasutused määrama kindlaks ja kiitma heaks finantsgarantiide summad riigi või piirkondlike õigusnormide alusel, mida asjaomase juhtumi suhtes kohaldatakse. Isegi kui komisjon vastutab kaevandamisjäätmete direktiivi [2006/21] nõuetekohase ülevõtmise ja rakendamise tagamise eest, mida kohaldatakse alates 1. maist 2014 [hageja] finantsgarantiide suhtes, jätab see direktiiv liikmesriikidele märkimisväärse kaalutlusõiguse garantiide täpse summa kindlaksmääramisel. Sel põhjusel ei ole komisjon andnud enda hinnangut finantsgarantiide õigete tasemete kohta kooskõlas kaevandamisjäätmete direktiiviga, vaid hindab üksnes olemasolevaid tõendeid finantsgarantiide ebapiisavuse kohta. Tegelikult on olemas mitu tõendit, mis viitavad, et avaliku sektori asutuste poolt 2006. ja 2008. aastal kehtestatud finantsgarantiide summa oli tegelikult väiksem kui kohaldatavate õigusaktide kohaselt nõutav.
(62)
Veelgi olulisem on see, et Kataloonia [autonoomse piirkonna kõrgeim] kohus (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) tegi 11. oktoobril 2011 otsuse, et finantsgarantii [hageja] Cogulló jäätmepuistangu jaoks tema Balsareny ja Sallenti piirkonna kaevandamiskohas summas 585153 eurot oli nõutavast väiksem. Otsuses kinnitatakse, et garantii summa ei järgi riigi õigusaktides kehtestatud õiguslikke ja regulatiivseid parameetreid, viidates eelkõige seaduse 12/1981 artikli 8 lõikele 2 ja dekreedile 202/1994 […]. Seda otsust kinnitas täielikult ka [Hispaania kõrgeima kohtu] (Tribunal Supremo) 9. juuli 2014. aasta otsus edasikaebuse alusel. Nagu Hispaania ametiasutused märkisid, kinnitas ka Kataloonia [autonoomse piirkonna kõrgeim] kohus oma 14. detsembri 2016. aasta järelduses, et uus väljapakutud summa 6979471,83 eurot kogu Balsareny ja Sallenti piirkonna kaevandamiskoha eest on piisav.
(63)
Pidades silmas Kataloonia [autonoomse piirkonna kõrgeima] kohtu 11. oktoobri 2011. aasta riiklikku otsust, milles tõlgendatakse autoriteetselt asjaomaseid riigisiseseid õigusnorme, leiab komisjon, et on tõendatud, et finantsgarantii esialgne summa [hageja] kaevandamiskohas Balsareny ja Sallenti piirkonnas, mis kehtestati 2006. aastal 1130128 euro tasemel […] oli märkimisväärselt ebapiisav. […]
(64)
Ehkki puudub sarnane kohtuotsus Súria kaevandamiskoha garantii kohta, on olemas veenvad tõendid, et kohtumenetluse puhul oleks sama suure tõenäosusega tehtud järeldus garantii taseme selge ebapiisavuse kohta. Esialgse garantii summa 773682,28 [eurot] (2008. aastal suurendatud 828013,24 euroni) kajastab proportsionaalselt asjaolu, et Súria kaevandamiskoht on väiksem kui Balsareny ja Sallenti piirkonna kaevandamiskoht nii kogutud jäätmete massi kui ka jäätmepuistangute kogupindala järgi. Peale selle on Súria garantiid märkimisväärselt suurendatud 6160872,35 euroni samal ajal Balsareny ja Sallenti piirkonnaga (st alles pärast kohtumäärust ja selle kinnitamist edasikaebamise järel) ning veelgi suurema proportsiooniga (rohkem kui seitse korda suurem). Seepärast võib muude tegurite puudumisel, mis selgitaksid ühelt poolt Súria garantiide summade ja teiselt poolt Balsareny ja Sallenti piirkonna garantiide summade erinevust, […] ka Súria garantii summat pidada ebapiisavaks.
[…]
(66)
Lisaks riigisisese kohtu autoriteetsele järeldusele on uurimise käigus avastatud veel mitu tõendit, mis kinnitavad järeldust, et finantsgarantiide esialgne tase oli põhjendamatult madal.
(67)
[A]metlikud protokollid Kataloonia parlamendi keskkonnakomisjoni 2. oktoobri 2013. aasta ärakuulamise kohta [sisaldavad] Kataloonia piirkondliku valitsuse keskkonnavaldkonna eest vastutava peadirektori sõnaselge[id] väi[teid], mille kohaselt olid garantiid selgelt ebapiisavad. […] Ehkki parlamendis toimunud poliitilise arutelu protokollid ei sisalda ühtegi asjakohast põhjendust esitatud summa kohta ja seega tuleb neisse suhtuda ettevaatusega, kinnitab summa suurus ja selle erinevus tegeliku summaga järeldusi, milleni on jõudnud valdkonna eksperdid, kes pidasid 2006. ja 2008. aastal kehtestatud garantiide summat selgelt ebapiisavaks.
(68)
Teiseks esitas kaebuse esitaja 2012. aasta augustis uuringu, mille ta tellis keskkonnaekspertidelt (edaspidi „ERFi uuring“). See on ekspertide uuring, milles analüüsitakse ja kogutakse ulatuslikku olemasolevat (õiguslikku, akadeemilist või turu-uuringutest tulenevat) teavet asjaomasel teemal. ERFi uuringus analüüsiti valitsevat olukorda seoses [hageja] kaevanduskohtade keskkonnamõjuga ning prognoositi edasist arengut seoses jäätmepuistangutele kogunenud materjali kogusummaga. Selles tehakse järeldus, et jäätmepuistangute keskkonnamõju on oluline ja peaks edaspidi veelgi suurenema.
[…]
(72)
Selle põhjal leitakse ERFi uuringus, et kuningliku dekreedi 975/2009 uutel seadusandlikel õigusnormidel põhineva finantsgarantii summa ei tohiks kindlasti olla väiksem kui 2012. aastal kantud korrastamise põhikulud summas 71 miljonit eurot mõlema kaevandamiskoha puhul ning selle asjakohane summa peaks tulevasi kogukulusid arvestades olema pigem ligikaudu 100 miljonit eurot.
[…]
(75)
[Mis puudutab hageja kriitikat, et ERF uuringut ei saa aluseks võtta garantiisummade arvutamisele, siis] [k]omisjon tunnistab, et uuringus ei järgita dekreedi 202/1994 asjakohaseid sätteid ja see keskendub pigem kuningliku dekreedi 975/2009 tingimustele, millega võetakse üle kaevandamisjäätmete direktiiv [2006/21], keskendudes korrastamise eeldatavatele kuludele. Samas põhinevad selle tulemused, mis viitavad [hageja] eri kaevandamiskohtade hinnangulistele korrastamiskuludele, mõistlikul metoodikal ja põhjendatud eeldustel, mida on kirjeldatud põhjendustes 68–73 ning mis on seega tõepoolest asjakohased garantiide arvutamiseks ka dekreedi 202/1994 alusel. Seda näitab eelkõige dekreedi 202/1994 artikli 2 lõike 4 punkt h, mis viitab mis tahes muude konkreetsete korrastamismeetme kuludele, mis võivad olla vajalikud, ega piira seega artikli 2 eelmistes punktides eraldi loetletud näitajate arvutamist.“
Nende tegurite alusel sedastas komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 82 ja 83, et kogutud tõendid ja esitatud eksperdiarvamused kinnitasid riigisisese kohtu järeldust, et finantsgarantiide esialgsed summad olid nõuetekohase korrastamise tagamiseks selgelt ebapiisavad, ja et seetõttu olid need summad tõepoolest väiksemad kui kohaldatavate riigisiseste õigusaktidega tavapäraselt nõutav. Seepärast on hagejale antud majanduslik eelis väiksemate panga teenustasude vormis, mida makstakse aastas finantsgarantiide eest. Hageja sai valikulise eelise väiksemate panga teenustasude vormis, mis tulenes väiksematest garantiidest kui see, mida nõuti teistelt ettevõtjatelt, kes olid sarnases olukorras.
Mis puudutab riigi ressursside kasutamise kriteeriumi, siis sedastas komisjon järgmist:
„(88)
Komisjon märgib, et antud juhtumi puhul asjakohaseid garantiisid ei kontrollita riigiabi õigusnormide alusel seoses sellise teenustasu summaga, mis võib olla juba eelnevalt kindlaks määratud, arvestades garantii andja (st erasektori pank, mitte riik) jaoks tekkivat riski või riskipositsiooni, vaid seoses riigi jaoks tekkiva riskiga juhul, kui garanteeritud summa on väiksem kui keskkonnakahju tegelikud kulud, ning juhul, kui garantii saanud ettevõtja ei tasu või ei suuda tasuda kõiki korrastamiskulusid.
[…]
(90)
[Hageja] finantsgarantii esitatakse pangagarantiina, mis ei ole riigi jaoks vabalt kättesaadav. Seda saab kasutada üksnes rangelt seaduses kindlaks määratud meetmete jaoks, eelkõige jäätmete kõrvaldamiseks, kaevandamiskoha korrastamiseks ja muudeks keskkonnameetmeteks juhul, kui [hageja] ei täida oma keskkonnaalaseid kohustusi. Riik ei saa garantii vahenditelt intressi ega muud rahalist eelist, mis oleks finantsgarantii väiksema summa korral väiksem. Peale selle ei ole riik olnud siiani olukorras, kus ta peaks garantiid eespool nimetatud eesmärkidel kasutama. Samas, isegi kui väiksem garantii summa ei ole siiani toonud kaasa tegelikku mõju riigi ressurssidele, siis see asjaolu iseenesest ei välista võimalikku mõju riigi ressurssidele tulenevalt suuremast riskist, et riik on kohustatud oma ressursse tulevikus kulutama.
(91)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 seisukohast piisab tõepoolest riigiabi mõiste täitmiseks sellest, kui tekib konkreetne oht põhjustada riigile tulevikus lisakoormus. Euroopa [Liidu] Kohus on sedastanud ka, et riigiabi meetme seos riigi ressurssidega ja mõju neile ressurssidele ei pea olema selle kriteeriumi täitmiseks otsene.
(92)
Selliste finantsgarantiide põhieesmärk on tagada, et kaevandusettevõtjatel oleks piisavalt vahendeid kõrvale pandud, et katta tulevased korrastamiskulud olenemata nende rahalisest seisundist (sageli üsna kauges) tulevikus. Seega on ilmne, et juhul kui garantii summa on märkimisväärselt väiksem kui eeldatavad korrastamiskulud, esineb vähemalt suurem risk, et riigi ressursse võidakse tulevikus mõjutada. See võimalike riigi eelarve jaoks tekitatavate kulude oht on selgelt suurem kui juhul, kui garanteeritud summa oleks olnud õigesti kehtestatud kooskõlas kohaldatavate õigusaktidega, võttes nõuetekohaselt arvesse eeldatavaid korrastamiskulusid. Kui need ressursid on vajalikust märkimisväärselt väiksemad, siis tuleks lõppkokkuvõttes katta suurem osa nendest kuludest riigi ressurssidest, kui [hageja] mis tahes põhjusel ei soovi või ei suuda seda teha. Lisaks on juhul, kui [hageja] ei ole tulevikus võimeline tasuma korrastamiskulusid, ebatõenäoline, et Hispaania ametiasutuste väidetav võimalus arestida [hageja] varad toob kaasa märkimisväärseid lisaressursse, sest [hageja] (ja kogu ICLi kontserni) ainsad varad Hispaanias on kaaliumkarbonaadi kaevandused. Samas kui kaaliumkarbonaadi kaevandused suletakse, on nende varade väärtus kaheldav.
(93)
Asjaolu, et riik oleks kohustatud omal arvel sekkuma, juhul kui [hageja] ei soovi või ei suuda võtta oma jäätmepuistangute suhtes vajalikke korrastamismeetmeid, on kohaldatavates õigusaktides selgelt kirjas.
(94)
Esiteks võib riik kooskõlas seaduse 39/2015 artikliga 102 võtta meetmeid selliste meetmete võtmise eest seadusjärgselt vastutava isiku asemel. Hispaania peaks i) sundima [hagejat] võtma konkreetselt kindlaksmääratud meetmeid; ii) teavitama [hagejat], et vastasel korral võtab haldusasutus sellised meetmed ise, ning sellest, milliste kuludega; iii) rakendama selliseid meetmeid ning iv) püüdma kulu [hagejalt] tagasi nõuda, mis ei ole iseenesest võimalik, kui Hispaania peab kasutama ebapiisavat finantsgarantiid. Samal ajal kui see otsus on ametlikult vabatahtlik, siis juhul, kui [hageja] rikub oma kohustusi oma rajatised korrastada, ei oleks Hispaanial muud võimalust kui maksta ette sellise korrastamise eest, sest Hispaania ei täidaks muul juhul oma kohustusi.
(95)
Teiseks, nagu on märgitud põhjenduses 13, võib Hispaania rikkuda oma kaevandamisjäätmete direktiivist ja veepoliitika raamdirektiivist tulenevaid kohustusi. Seega kui [hageja] peaks oma rajatised pärast maavarade ammutamist maha jätma ning neid mitte korrastama, siis ebapiisavat garantiid arvestades on ainus viis, kuidas Hispaania saab täita oma kohustusi nende direktiivide alusel ning hoiduda lõppkokkuvõttes päeva kohta arvestatavatest karistusmaksetest, mille on kehtestanud Euroopa Kohus, on maksta ise soolamägede kõrvaldamise või sama tõhusa korrastamise eest.
(96)
Kolmandaks võidakse Hispaania 18. juuli 2006. aasta seaduse 27/2006 sätete kohaselt nõuda Hispaania ametiasutustelt, et nad täidaksid oma kohustusi keskkonnaalaste õigusaktide alusel. Vabaühendus, mis vastab seaduses 27/2006 sätestatud kriteeriumidele, võib selle seaduse artikli 18 lõikes 1 loetletud keskkonnaalaste rikkumise korral (sealhulgas rikkumised, mis puudutavad veekaitse valdkonna kohustusi), pöörduda kohtusse, et sundida haldusasutust täitma oma keskkonnaalaseid kohustusi.
[…]
(98)
Lisaks märgivad Hispaania ametiasutused ise, et seaduse 12/1981 artikli 9 kohaselt, kui ettevõtja ei täida oma kohustusi, võib Kataloonia piirkondliku valitsuse haldusasutus võtta neid meetmeid sundkorras ja ettevõtja kulul. Need näitavad, et praktikas rakendab haldusasutus asjaomaseid meetmeid, mida seejärel rahastatakse finantsgarantiist või, kui garantii ei ole piisav, siis ettevõtja varade müügist. Seepärast juhul, kui finantsgarantii on märkimisväärselt väiksem kui nõutud, on riigi haldusasutusel oht, et ettevõtja varad ei ole piisavad tema võetud asjaomaste meetmete rahastamiseks. See kinnitab, et liiga väike finantsgarantii suurendab riski, et haldusasutuse võetud korrastamismeetmed ei ole ettevõtja varadega piisavalt kaetud (eriti juhul, kui tal ei ole muud tegevust Hispaanias, nagu [hagejal]) ning tuleb maksta riigi ressurssidest.
(99)
Seepärast tekitab garantiide tase, mis on märkimisväärselt madalam kui seadusega nõutav, riigile konkreetse riski seoses tema ressurssidele avalduva lisakoormusega. See riigi jaoks tekkiva lisakoormuse suurem risk on seega piisavalt konkreetne, et avaldada vähemalt võimalikku mõju riigi ressurssidele tulenevalt finantsgarantiide liiga madalast tasemest.“
Mis puudutab konkurentsi moonutamist ja mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele, siis märgib komisjon järgmist:
„(102)
Komisjon leiab, et [hageja] väiksemad kulud tulenevalt finantsgarantiide tasemest, mis on madalam kui asjaomaste õigusaktidega nõutav, ei pruugi moonutada konkurentsi turgudel, kus [ta] tegutseb – peamiselt kaaliumkarbonaadi ja soola turud. Nagu allpool selgitatud (vt põhjendust 110 ja järgmisi põhjendusi), ulatusid need väiksemad kulud asjaomase ajavahemiku jooksul ligikaudu 1,8 miljoni euroni ega olnud seega vastupidi Hispaania ametiasutuste väidetele vähetähtsad.
(103)
Peale selle ei välista asjaolu, et [hageja] on ainus Hispaania kaaliumkarbonaadi tootja, võimalikku konkurentsi moonutamist, sest asjaomane geograafiline turg on selgelt laiem kui Hispaania siseturg.
[…]
(106)
Nagu eespool märgitud, on kaaliumkarbonaadi ja soola turud selgelt piiriülesed turud ning 50% [hageja] toodangust eksporditakse teistesse Euroopa riikidesse. Seega võib finantsgarantiide madalam tase mõjutada ELi liikmesriikide vahelist kaubandust.“
Abi summa väljaselgitamise kohta märgib komisjon järgmist:
„(109)
Abi tegeliku summa kindlakstegemiseks tuleb kõigepealt teha kindlaks vähemalt finantsgarantiide ligikaudne nii-öelda õige summa kohaldatavate õigusnormide alusel asjaomasel perioodil. Siis vastaks abi summa nende panga teenustasude tegeliku summa, mida [hageja] oleks pidanud maksma õige garantiisumma kehtestamiseks, ja tegelike äriühingu tasutud panga teenustasude summa erinevusele.
[…]
(111)
Kuna Hispaania ametiasutuste seisukoha järgi on Kataloonia [autonoomse piirkonna kõrgeim] kohus 2016. aasta detsembris sedastanud, et suurem summa 6979471,83 eurot Balsareny ja Sallenti piirkonna kaevandamiskoha puhul on kooskõlas kohaldatavate õigusaktidega, leiab komisjon, et praegu on Balsareny ja Sallenti piirkonna garantiide nii-öelda õige summa sellele kohtu heaks kiidetud hetkel kohaldatavale summale vastav.
(112)
Peale selle leiab komisjon analoogia alusel (vt ka põhjendust 64), et suuremat summat 6160872,35 Súria garantii eest, mida kohaldatakse alates 2015. aastast, võidakse samuti käsitleda kohaldatavate õigusaktidega kooskõlas olevana. Isegi kui puudub autoriteetne kohtu järeldus seoses selle kaevandamiskohaga, on garantii suurem summa väiksema kaevandamiskoha puhul Súrias tegelikult peaaegu võrreldav Balsareny ja Sallenti piirkonna puhul heaks kiidetud summaga. See kinnitab, et summat saab käsitleda piisavana ja kohaldatavate õigusaktidega kooskõlas olevana.
[…]
(123)
Seepärast ulatub [hagejale] väiksemate garantiide eest nõutavate väiksemate panga teenustasude vormis antud abi kogusumma kogu ajavahemikul 2006–2016 1864622 euroni.“
Mis puudutab 4. meedet, siis täpsustas komisjon seoses riigiabi olemasolu hinnanguga, eelkõige eelise olemasoluga seoses, järgmist:
„(125)
17. detsembril 2007 sõlmisid Hispaania keskkonnaministeerium ja Kataloonia piirkondlik valitsus kokkuleppe, millega nad nõustusid tegema koostööd ja jagama kulusid seoses projektiga, mille eesmärk oli katta Vilafrunsi jäätmepuistang ja seega vähendada selle negatiivset keskkonnamõju. […] Koguinvesteerimiskulud ulatusid 7887571 euroni ning need kaeti täies ulatuses avaliku sektori asutuste poolt, nagu 2007. aasta kokkuleppes kokku lepitud.
[…]
(131)
[Hageja] vastutus [käidelda Vilafrunsi jäätmepuistangust tekkinud kaevandamisjäätmeid] põhines Hispaania 15. juuli 1993. aasta seadusel 6/1993, mis käsitleb jäätmekäitlust, ning 20. juuli 2001. aasta kuninglikul dekreetseadusel 1/2001, millega sõnastati uuesti Hispaania veeseadus. Kolmas isik väidab, et asjaolu, et Vilafruns ei olnud enam toimiv, kui [hageja] selle omandas, on ebaoluline, sest iga kaevanduskontsessiooni omanik peab täielikult käitlema kõiki kaevandamisjäätmeid, st ka jäätmeid, mis on tekitatud enne seda, kui omanik sai kontsessiooni.
[…]
(138)
Komisjon leiab, et [hageja] Vilafrunsiga seotud kohustuste ulatusest olenemata ei ole aktsepteeritav, et selline riiklik investeering summas 7,9 miljonit eurot märkimisväärselt paremasse keskkonnakaitsesse ehk kaevandamiskoha korrastamisse ilma [hageja] investeerimiskuludeta ei tekitanud [hagejale] tegelikult majanduslikku eelist. Jäätmepuistangu katmise eesmärk oli vähendada märkimisväärselt saastet, mille põhjustasid Vilafrunsi puistangust tulenevad lekked. Alternatiivsed meetmed abi puudumisel ei oleks taganud nii head ja pikaajalist kaitset ning oleksid tekitanud [hagejale] riske, et ta peab tegelema reostuse tagajärgedega (nagu näitasid 18. detsembri 2014. aasta ja 25. veebruari 2015. aasta kriminaalõiguslikud otsused seoses tema muude kaevandamiskohtadega – vt menetluse algatamise otsuse põhjendused 27 ja 94). Seepärast võimaldas riigi ressurssidest tasutud rajatise ehitamine [hagejal] paremini ära hoida reostust, vähendada edaspidi oma keskkonnariske ja tagada puistangu pikaajaline korrastamine (samamoodi nagu on toimunud soolajäätmete puistangute korrastamine Prantsusmaal või Saksamaal, nagu on selgitatud põhjendustes 26 ja 32). [Hageja] oleks olnud lõppkokkuvõttes kohustatud tagama Vilafrunsi jäätmepuistangu nõuetekohase korrastamise.
(139)
Lisaks leiab komisjon, et meede on valikuline, sest see on suunatud eelkõige [hagejale] kuuluva Vilafrunsi jäätmepuistangu katmise riigi poolt rahastamisele.
[…]
(148)
Eeltoodut arvestades asub komisjon seisukohale, et 4. meede hõlmab riigiabi summas 7887571 eurot, ning hindab seepärast selle meetme õiguspärasust ja siseturuga kokkusobivust.“
Mis puudutab abi kokkusobivuse hindamist, siis täpsustas komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 152, et 1. meede oli tegevusabi hagejale, kuna sellega olid garantii teenustasud väiksemad nendest, mida vahemikus 2006–2016 tavapäraselt kohaldati, see aga on kokkusobimatu siseturuga, kuna ta ei leidnud ühtegi asjaolu, mis põhjendaks nimetatud abi – mis anti ilma igasugust ilmset avaliku huvi eesmärki taotlemata – võimalikku kooskõla.
Mis puudutab 4. meedet, siis leidis komisjon seevastu vaidlustatud otsuse põhjendustes 156–164, et Vilafrunsi jäätmepuistangu katmine on siseturuga kooskõlas olev riigiabi vastavalt 2008. aasta suuniste (mis puudutavad abi ettevõtjatele, kes ületavad Euroopa Liidu standardeid või tõstavad nende standardite puudumisel keskkonnakaitse taset) punktile 3.1.1.
Nimelt leidis komisjon, et Vilafrunsi jäätmepuistangu katmine võimaldas hagejal tõsta oma tegevuse tulemusel keskkonnakaitse taset liidu standardite puudumisel. Ühtlasi arvutas komisjon esiteks abikõlblike kulude kogusumma, mis ulatus 7804922,60 euroni, teiseks määras kindlaks hageja kui suurettevõtja maksimaalse abi osakaalu, mis ulatus 50%‑ni abikõlblikest kuludest, ja kolmandaks kehtestas ülejäänud kokkusobimatu abi kogusummaks 3985109,70 eurot.
Menetlus ja poolte nõuded
Hageja esitas 24. aprillil 2018 Üldkohtu kantseleisse käesoleva hagiavalduse.
Komisjon esitas 23. juulil 2018 kostja vastuse.
Hageja esitas repliigi 27. septembril 2018. Komisjon esitas vasturepliigi 12. novembril 2018.
Hageja palub Üldkohtul:
–
tühistada vaidlustatud otsus;
–
teise võimalusena tühistada vaidlustatud otsus osas, milles tuvastatakse, et 1. meede on riigiabi, ja kohustatakse see tagasi nõudma;
–
teise võimalusena tühistada vaidlustatud otsus osas, milles kehtestatakse 4. meetme raames õigusvastase, kuid kokkusobiva abi summa ja õigusvastase abi summa, mis tuleb tagasi nõuda;
–
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
Komisjon palub Üldkohtul:
–
jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
–
mõista kohtukulud välja hagejalt.
Õiguslik käsitlus
Hagi põhjenduseks esitab hageja viis väidet. Esimene väide käsitleb ELTL artikli 107 lõike 1 rikkumist, kuna komisjon on ekslikult järeldanud, et 1. meede kujutas endast riigi vahendite ülekandmist. Teine väide käsitleb ELTL artikli 107 lõike 1 rikkumist, kuna komisjon on ekslikult järeldanud, et 1. meede andis eelise, või teise võimalusena, kuna komisjon ei järeldanud, et finantsgarantiide esialgsed summad olid liiga väiksed. Kolmas väide käsitleb õiguspärase ootuse ja õiguskindluse põhimõtete rikkumist. Neljas väide käsitleb ELTL artikli 107 lõike 1 rikkumist, kuna komisjon järeldas, et 4. meede andis valikulise eelise. Viienda väite kohaselt (mis on esitatud teise võimalusena) on rikutud nõukogu 13. juuli 2015. aasta määruse (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 kohaldamiseks (
ELT 2015, L 248, lk 9
), artikli 16 lõiget 1, kuna komisjon ei määranud nõuetekohaselt kindlaks 4. meetmest tuleneva võimaliku abi summat.
Esimene väide, et on rikutud ELTL artikli 107 lõiget 1, kuna komisjon on ekslikult järeldanud, et 1. meetmega kaasnes riigi ressursside üleandmine
Hageja väidab, et 1. meede ei vasta riigi ressursside üleandmise kriteeriumile, kuna see ei toonud endaga kaasa riigieelarve vähenemist.
Esiteks ei andnud riik neid finantsgarantiisid, mida hageja pidi esitama kaevandamiskohtade korrastamiseks, vaid neid andsid eraõiguslikud pangad, kellele hageja pidi maksma tasusid võimaliku realiseerimise korral. Sellest tuleneb, et riik ei kaotanud tulu seetõttu, et finantsgarantiid olid kehtestatud nõutust madalamal tasemel, ning siinses asjas ei esine piisavalt otsest seost antud eelise ja riigieelarve vähenemise vahel.
Teiseks ei ole hageja sõnul piisavalt konkreetset majanduslikku riski riigieelarvele. See risk oleks esinenud üksnes siis, kui hagejalt ei oleks olnud võimalik korrastamiskulusid sisse nõuda. Selline võimalik kohustus, et riik peab katma ühe osa kuludest, ja sellest tulenev võimalik koormus riigieelarvele on niisiis liiga kauged ja oletuslikud. Hageja sõnul ei saa siinses asjas kohaldada riigigarantiid puudutavaid põhimõtteid. Ühest küljest on sellekohased komisjoni argumendid vastuvõetamatud, kuna ta ei viidanud neile vaidlustatud otsuses, ja teisest küljest on analoogia nende põhimõtetega ekslik. Esiteks toimub riigigarantii korral ressursside üleminek, kuna riik loobub ühest osast tuludest, nõustudes väiksema summaga kui see, mida oleks nõudnud eraõiguslik garantiiandja. Siinses asjas maksis hageja aga turutingimustele vastavat garantiitasu. Teiseks on riigigarantii korral abisaaja eelis selge, kuna ta maksab väiksemat garantiitasu riigigarantii eest, võrreldes sellega, mida ta oleks tasunud panga antud garantii korral, ning tema maksejõud on suurem, mille tagajärjel ta maksab vähem intressi. Käesoleva juhul ei ole kumbki kahest tingimusest täidetud. Kolmandaks võtab riik riigigarantii korral kohustuse maksta kolmandale isikule garanteeritud summa, kui garantiisaaja ei täida oma kohustust maksta garanteeritud laenu tagasi, samas kui siinses asjas ei võtnud riik kohustust tasuda teatavat summat juhul, kui garantii ei ole piisav. Sellest tuleneb, et riigigarantiisid käsitlev kohtupraktika ei ole siinses asjas kohaldatav.
Kohaldatava kohtupraktika kohaselt võib selline oletuslik risk, et riigieelarvet koormatakse, esineda üksnes siis, kui riik on raskustes oleva ettevõtja üks peamisi võlausaldajaid ja kui see ettevõtja on maksejõuetu. Siinses asjas võib hageja garanteerida oma kohustuste täitmist, kuna ta kuulub rahvusvahelisse ettevõtjate kontserni (mitte üksnes Hispaanias asuvasse kontserni), kellel on arvestatav vara, mis ei kaota väärtust pärast kaaliumkarbonaadi kaevanduste sulgemist, ja kes on juba varem tõendanud, et tal on nõutud finantssuutlikkus, et tasuda kõigi nõutud korrastusmeetmete eest, sõltumata kehtestatud garantiide tasemest. Kuna ettevõtja keskkonnavastutus ulatub kontrolliva kontserni äriühinguteni, siis ei ole risk, et riik peab enda kanda võtma hageja võimalikku maksejõuetust, piisavalt konkreetne. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt (1. detsembri 1998. aasta kohtuotsus Ecotrade,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
) peavad esinema erilised asjaolud, mis muudavad riigi ressursside vähenemise enam kui tõenäoliseks, ning täiesti minimaalse või oletusliku riski olemasolu ei ole piisav, et järeldada riigi ressursside üleandmist.
Kolmandaks selgitab hageja, et kuna nii riigisisese kui ka liidu õiguse kohaselt saab finantsgarantiisid sisse nõuda üksnes pärast kaevandamistegevuse lõppemist ja kuna käitamise ajal peab garantiisummat kohandama korrapäraselt kooskõlas taastustööga, mida on vaja teha, siis ei ole nende garantiide summa fikseeritud, vaid muutub ajas. Seetõttu tekib risk riigieelarvele alles siis, kui kaevandamistegevus on lõppenud. Kuna siinses asjas viidi finantsgarantiide tase piisavale tasemele Súria kaevandamiskoha puhul 2015. aastal ning Sallenti ja Balsareny kaevandamiskoha puhul 2016. aastal enne kaevandustegevuse igasugust lõpetamist, siis tähendab see, et enne vaidlustatud otsuse tegemist ei olnud Hispaania riigil tekkinud kordagi mingit majanduslikku riski. Eeskätt vastusena komisjonile täpsustab hageja, et ühest küljest on tal Hispaanias piisavalt vara peale kaaliumkarbonaadi kaevanduste, mille vastu riik saaks nõude esitada, et täita kohustust maksta kohustuslike korrastamismeetmete eest, ja teisest küljest võimaldavad Hispaania õigusnormid panna ettevõtja juhtidele ja haldajatele kohustuse rakendada meetmeid, mis tagavad keskkonnakohustuste täitmist.
Neljandaks viitab hageja ühele komisjoni varasemale otsusele (komisjoni teatis, SNIACE; Riigiabi C 68/97 (NN 118/97) Hispaania,
EÜT 1998, C 49, lk 2
, edaspidi „SNIACE otsus“), mis tehti siinse asjaga sarnases asjas. Viidatud juhtumis ei loetud keskkonnakohustuste tagamata jätmist selliseks, mis toob kaasa riigi ressursside üleandmise ja on seega riigiabi.
Komisjon vaidleb nendele hageja argumentidele vastu.
ELTL artikli 107 lõike 1 kohaselt „on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust“.
Ühtlasi tuleb märkida, et selleks, et eeliseid saaks lugeda ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses „abiks“, peavad need ühest küljest olema vahetult või kaudselt antud riigi ressurssidest ja teisest küljest peavad need olema riigile omistatavad (vt 15. mai 2019. aasta kohtuotsus Achema jt,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika). Need kaks tingimust on eraldiseisvad, eristuvad ja kumulatiivsed (vt 30. juuni 2015. aasta kohtuotsus Madalmaad jt vs. komisjon,
T‑186/13, T‑190/13 ja T‑193/13
, ei avaldata,
EU:T:2015:447
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Mis puudutab riigi ressursside kasutamise tingimust, siis selgub kohtupraktikast, et kõigi juhtumite puhul ei ole vaja tuvastada, et toimunud on riigi ressursside ülekandmine, selleks et ühele või mitmele ettevõttele antud eelist võiks käsitada riigipoolse abina ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses. Niisiis loetakse eelkõige abiks ka erinevas vormis sekkumisi, mis leevendavad äriühingu eelarvet tavaliselt iseloomustavaid kohustusi ja mis seetõttu ei ole küll toetused selle sõna kitsamas tähenduses, ent on siiski samalaadsed ja neil on samasugused tagajärjed (vt 19. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Bouygues ja Bouygues Télécom vs. komisjon jt ja komisjon vs. Prantsusmaa jt,
C‑399/10 P ja C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punktid
ja
ning seal viidatud kohtupraktika).
Nimelt nähtub väljakujunenud kohtupraktikast, et ELTL artikli 107 lõige 1 määratleb riigi sekkumised nende tagajärgede alusel (vt 5. juuni 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika; 19. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Bouygues ja Bouygues Télécom vs. komisjon jt ja komisjon vs. Prantsusmaa jt,
C‑399/10 P ja C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punkt
).
Niisiis võib riiklik sekkumine, mis võib samal ajal asetada ettevõtjad, kelle suhtes seda kohaldatakse, teistest soodsamasse olukorda ja luua piisavalt konkreetse riski, et riigile tekib tulevikus lisakohustus, koormata riigi ressursse (vt 19. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Bouygues ja Bouygues Télécom vs. komisjon jt ja komisjon vs. Prantsusmaa jt,
C‑399/10 P ja C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Lisaks täpsustas Euroopa Kohus, et eelised, mis on antud riigigarantii vormis, võivad riigile kaasa tuua täiendava koormuse (19. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Bouygues ja Bouygues Télécom vs. komisjon jt ja komisjon vs. Prantsusmaa jt,
C‑399/10 P ja C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punkt
; vt selle kohta samuti 1. detsembri 1998. aasta kohtuotsus Ecotrade,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
, punkt
, ja 8. detsembri 2011. aasta kohtuotsus Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, punktid
–
).
Peale selle tuleneb kohtupraktikast, et kui majanduslikus mõttes on turutingimuste muutmine, mille tekitab teatud ettevõtjatele kaudselt antud eelis, riigivõimu jaoks ressursside kaotamise tulem, ei too autonoomse otsuse tegemine investorite poolt kaasa seose kadumist mainitud ressursside kao ja kõnealustele ettevõtjatele antud eelise vahel (19. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Bouygues ja Bouygues Télécom vs. komisjon jt ja komisjon vs. Prantsusmaa jt,
C‑399/10 P ja C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punkt
).
Järelikult peab komisjon riigiabi olemasolu tuvastamiseks tõendama piisavalt otsest seost ühelt poolt abisaajale antud eelise ja teiselt poolt riigieelarve vähenemise või eelarvel lasuva kohustuse piisavalt konkreetse majandusliku riski vahel (19. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Bouygues ja Bouygues Télécom vs. komisjon jt ja komisjon vs. Prantsusmaa jt,
C‑399/10 P ja C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punkt
).
Mis puudutab siinses asjas esiteks 1. meetme omistatavust riigile, siis ilmneb vaidlustatud otsuse põhjendusest 60, ning pooled on selles ka üksmeelel, et hageja poolt võlgnetavad finantsgarantiide summad määrati kindlaks Kataloonia autonoomse piirkonna valitsuse poolt kahes eraldi haldusotsuses, nimelt hagejale 9. novembril 2006 ja 28. aprillil 2008 antud load vastavalt Súria ning Sallenti ja Balsareny kaevanduskohtade käitamiseks.
Mis puudutab teiseks riigi ressursside kriteeriumi, siis märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 88 1. meetme kohta, et antud juhtumi puhul asjakohaseid garantiisid ei kontrollitud riigiabi õigusnormide alusel seoses sellise teenustasu summaga, mis võib olla juba eelnevalt kindlaks määratud, arvestades garantii andja (st erasektori pank, mitte riik) jaoks tekkivat riski või riskipositsiooni, vaid seoses riigi jaoks tekkiva riskiga juhul, kui garanteeritud summa on väiksem kui keskkonnakahju tegelikud kulud, ning juhul, kui garantii saanud ettevõtja ei tasu või ei suuda tasuda kõiki korrastamiskulusid. Vaidlustatud otsuse põhjenduses 90 kordas komisjon, et esineb konkreetne oht riigi ressurssidele suurema riski tõttu, et riik peab oma ressursse tulevikus kasutama. Lisaks märkis komisjon selle otsuse põhjenduses 91, et riigiabi mõiste alla kuulumiseks piisab sellest, kui tekib konkreetne oht põhjustada riigile tulevikus lisakoormus, ning et meetme seos riigi ressurssidega ja mõju neile ressurssidele ei pea olema selle kriteeriumi täitmiseks otsene.
Vaidlustatud otsuse põhjendustes 92–99 täpsustab komisjon, et suurem risk, et riigi ressursse võidakse tulevikus mõjutada, tuleneb garantiide summast, mis on selgelt väiksem kui võimalikud kavandatud korrastamiskulud, kuna juhul kui hageja ei sooviks või ei suudaks selle korrastamise eest maksta, tuleks suurem osa nendest kuludest riigi ressurssidest, sest riigi kohustus sekkuda omal arvel, juhul kui hageja ei soovi või ei suuda võtta vajalikke korrastamismeetmeid, on kehtestatud kohaldatavates riigisisestes ja liidu õigusaktides. Ta järeldab sellest, et garantiide tase, mis on märkimisväärselt madalam kui seadusega nõutav, tekitab riigile riski seoses tema ressurssidele avalduva lisakoormusega. Suurenenud risk on niisiis piisavalt konkreetne, et avaldada vähemalt võimalikku mõju riigi ressurssidele. Komisjon rõhutab ühtlasi, et hageja vara, mida riik võiks sundtäitmise korral arestida, võiks osutuda ebapiisavaks.
Esiteks ei vaidle hageja vastu sellele, et finantsgarantiide summa, mis oli Kataloonia autonoomse piirkonna valitsuse otsustega kehtestatud, oli liiga madal. Vastab tõele, et hageja vaidleb teises väites vastu analüüsimeetodile ja tõenditele, millele komisjon tugines järeldamaks, et nende garantiide summa oli tõesti liiga väike, ja sellele, et need annavad talle majandusliku eelise. Siiski ei kinnita ta, et Kataloonia autonoomse piirkonna valitsuse otsuses algul kehtestatud garantiide tase oli õige või piisav.
Teiseks tuleb märkida, et Hispaania riigil oli teisene sekkumiskohustus juhul, kui kaevandamistegevusega tegelevad ettevõtjad ei täida oma keskkonnakaitsekohustusi, nagu märgiti selgelt vaidlustatud otsuse põhjendustes 93–98. Nimelt, esiteks riigisisese õiguse alusel ja eelkõige vastavalt 18. juuli 2006. aasta seadusele 27/2006, millega reguleeritakse üldsuse juurdepääsu keskkonnateabele, üldsuse kaasamist ja õiguskaitsele juurdepääsu keskkonnavaldkonnas (direktiivide 2003/4/EÜ ja 2003/35/EÜ ülevõtmine) (Ley 27/2006 por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE),
BOE
nr 171, 19.7.2006, lk 27109), võib ametiasutusi kohustada järgima oma kohustusi, mis tulenevad keskkonnaalastest õigusnormidest. Lisaks, vastavalt 1. oktoobri 2015. aasta seaduse 39/2015 haldusasutuste ühise haldusmenetluse kohta (Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas,
BOE
nr 236, 2.10.2015, lk 89343) artiklile 102 võib riik täita kohustused selle isiku asemel, kellel on seaduslik kohustus meetmeid võtta. Teiseks on liidu õiguses ja eelkõige Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/35/EÜ keskkonnavastutusest keskkonnakahjustuste ärahoidmise ja parandamise kohta (
ELT 2004, L 143, lk 156
) artikli 6 lõikes 3 sätestatud, et kui ettevõtja, kellel on kohustus rakendada parandusmeetmeid keskkonnakahju järel, ei täida oma kohustusi, võib pädev asutus neid meetmeid äärmisel juhul rakendada ise. Lisaks, kui riik ei sekku ettevõtjate asemel, kui viimased ei täida oma keskkonnakohustusi, siis võib ta rikkuda oma kohustusi direktiivi 2006/21 alusel ja riskida rikkumismenetlusega ning karistusmaksete tasumisega kuni hetkeni, kui ta on need kohustused täitnud.
Kolmandaks, direktiivi 2006/21 artiklis 14 sätestatud seadusliku kohustuse – nõuda kaevanduste käitajatelt garantiid kaevanduskohtade korrastamiseks ja kaevandamistegevusega tekkivate võimalike keskkonnakahjude katmiseks, mille summa tuleb arvutada sama sätte lõikes 2 esitatud asjaolude alusel – eesmärk on tagada, et kaevandusettevõtjatel on piisavad vahendid, katmaks kaevanduskohtade korrastamise tulevasi kulusid, sõltumata nende tulevasest finantsolukorrast, ning vältida eelkõige seda, et riik peab sekkuma ja nende asemel need kulud katma.
Selle riigil lasuva kohustuse tõttu astuda selle ettevõtja asemele, kellel on seaduslik kohustus võtta vajalikud korrastamismeetmed, mis tulenevad kaevandamistegevusest, võib sellele ettevõtjale kehtestatud garantiide tase mõjutada riigi ressursse, kuivõrd majanduslik risk, et riik peab tema asemel sekkuma, on liiga madalate kehtestatud garantiide korral kvalitatiivselt suurem, eelkõige juhul, kui see ettevõtja muutub maksejõuetuks.
Neljandaks tuleneb eespool punktis 53 mainitud kohtupraktikast, et riigi ressursse võib lugeda koormatuks ka siis, kui on tõendatud „piisavalt konkreetne risk“, et tulevikus tekib riigile täiendav kohustus.
Sellega seoses väidab hageja esiteks, et riigi ressursside koormamise risk ei ole siin piisavalt konkreetne, kuna tal on finantssuutlikkus katta võimalik keskkonnakahju, mis tuleneb kaevandamistegevusest. Kui Üldkohus ühe menetlust korraldava meetme raames küsitles teda selles küsimuses, siis esitas hageja loetelu varadest (kinnisasjad), mis talle kuulusid aastatel 2012–2016, samuti äriühingute kontserni tasemel, kuhu ta kuulub, ning oma iga-aastaste finantsaruannete selle osa, mis neid varasid puudutab. Kohtuistungil juhtis komisjon tähelepanu asjaolule, et hageja esitatud dokumendid ei näidanud äriühingu kohustusi ja võlgasid ning näitasid varasid, mis kuulusid talle ja tema kontsernile üksnes aastatel 2012–2015/2017, ning et ta ei olnud esitanud andmeid ülejäänud asjasse puutuva perioodi 2006–2012 kohta.
Tuleb märkida, et hageja esitatud tõendid, näitamaks tema finantssuutlikkust katta tema kaevanduskohtadega seotud võimalikke keskkonnakahjusid, on osalised ega võimalda kindlalt järeldada, et tal oleks keskkonnariskide võimaliku realiseerumise hetkel olnud vajalik finantssuutlikkus neid katta.
Igal juhul, isegi kui hagejal on piisav finantssuutlikkus, et kõrvaldada riigil lasuv sekkumise risk, tuleb asuda seisukohale, et kuna äriühingu finantsolukord võib pidevalt muutuda erinevate majanduslike riskide tõttu, ja kuna üldiselt on finantsgarantii seadmise kohustuse eesmärk nimelt tagada vahendid igal ajahetkel ja sõltumata garantii esitamise kohustusega ettevõtja finantssuutlikkusest, siis selle ettevõtja finantssuutlikkus ei mõjuta nende garantiide sobiva suuruse kindlaksmääramist ja lõpuks ka selle hindamist, kas esineb piisavalt konkreetne risk riigi eelarvet koormata.
Lisaks, ühest küljest on direktiivi 2006/21 artikli 14 lõikes 2 täpsustatud, et lõikes 1 nimetatud tagatis arvutatakse vastavalt jäätmehoidla tõenäolisele keskkonnamõjule, võttes eelkõige arvesse jäätmehoidla kategooriat, jäätmete omadusi ja taastatud maa edasist kasutamist, ning vastavalt eeldusele, et vajalikule taastustööle annavad hinnangu ja selle teevad sõltumatud ja piisava kvalifikatsiooniga kolmandad isikud. Rajatist käitava äriühingu finantssuutlikkus ei ole seega asjasse puutuv kriteerium garantiisumma kehtestamiseks.
Teisest küljest ilmneb eespool punktis 55 mainitud kohtupraktikast, et oluline on tavapäraste turutingimuste muutused, mis võivad mõjutada riigieelarvet, sõltumata eraõiguslike ettevõtjate tõenäolisest tegevusest ja siinses olukorras hageja võimalusest katta ise konkreetselt tema kaevandamistegevusega seotud võimalike keskkonnakahjude kulud.
Teiseks vaidleb hageja vastu komisjoni nende argumentide vastuvõetavusele, mis puudutavad seda, et siinses asjas on analoogia alusel kohaldav riigigarantiisid puudutav kohtupraktika. Mis puudutab nende argumentide vastuvõetavust, tuleb märkida, et komisjon viitas Üldkohtus eelkõige 1. detsembri 1998. aasta kohtuotsusele Ecotrade (
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
) ja 19. märtsi 2013. aasta kohtuotsusele Bouygues ja Bouygues Télécom vs. komisjon jt ja komisjon vs. Prantsusmaa jt (
C‑399/10 P ja C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
), et põhjendada teesi, mille kohaselt riigi ressursside vahetu ja kindla kasutamise puudumine ei välista täiendavat koormust riigieelarvele. Kuid komisjoni see tees on üheselt esitatud vaidlustatud otsuse põhjenduses 91. Seetõttu ja vastupidi hageja väitele ei ole komisjon esitanud Üldkohtus põhjendust, mis asendaks vaidlustatud otsuses toodud põhjendusi või täiendaks neid. Seetõttu on komisjoni argumendid vastuvõetavad. Mis puudutab nende argumentide sisulist põhjendatust, siis tuleb rõhutada, et kuigi riigigarantiide korral on riigieelarve koormatud eelkõige seetõttu, et riik saab ise väiksemaid garantiitasusid ja seega on tema tulud vahetult vähenenud, esineb sellises olukorras nagu siin ühest küljest samuti eelis hagejale, kuna ta peab garantii pealt tasuma väiksemaid tasusid, võrreldes sellega, mille ta oleks pidanud seadma, muutes turu tavapäraseid tingimusi. Olukord, et tulu kaotus puudutab eraõigusliku panga eelarvet, ei takista tuvastamast eelise olemasolu hagejale, mis tulenes sellest, et finantsgarantii, mille ta pidi seadma, kehtestati väiksema summa kohta kui see, mis oli vajalik.
Teisest küljest tuleneb eespool punktides 61–63 esitatud kaalutlustest, et riigi eelarvet koormav täiendav risk on olemas ka sellises olukorras nagu siinses asjas, kus kohaldatavates õigusnormides on nõutud garantiide seadmine, et katta keskkonnariske, mis on kahtlemata seatud eraõiguslikes pankades, ja milles on riigile kehtestatud täiendav kohustus katta need riskid, kuna kaevandusettevõtja poolt seatud liiga madal garantii suurendab riigi sekkumise riski. See suurenenud risk koormab riigieelarvet ja selle riski kasv tuleneb vahetult sellest, et kohustuslike garantiide summa kehtestati liiga madalal tasemel.
Liiga väikse garantiisumma kehtestamine, mille eesmärk on katta keskkonnariske, mis esimese võimalusena lasuvat hagejal ja teise võimalusena riigil, suurendab nimelt riski, et nendel kahel keskkonnakohustustega isikul tekib täiendav koormus. See riski kasv on konkreetne täiendav kohustus nende kahe kohustatud isiku – hageja ja teise võimalusena riigi – eelarvel.
Kolmandaks, vastupidi sellele, mida väidab hageja, ei ole ebakindlus või tõenäosuse tase, et risk riigi jaoks realiseerub, asjaolu, mis muudab pelgalt oletuslikuks seose hagejale antud eelise ja riigieelarvet koormava täiendava kohustuse vahel, vaid on üksnes mõiste „risk“ lahutamatu omadus.
Neljandaks kinnitab hageja sisuliselt, et riigieelarvele ei olnud enne vaidlustatud otsuse vastuvõtmist tekkinud mingit majanduslikku riski, kuna finantsgarantiisid sai kasutada üksnes pärast kaevandamistegevuse lõppu, ja et majandusaastatel 2015 ja 2016 oli neid muudetud ja need olid saavutanud piisava taseme.
Siiski tuleb märkida, nagu komisjon põhjendatult välja tõi, et asjaolu, et risk ei konkretiseerunud, ei kõrvalda täiendavat riski, mis 1. meetmega kaasnes, mida hinnatakse hetkel, kui garantii seatakse, ja mis kestis kogu selle perioodi, kui see garantii oli liiga väike.
Viiendaks, kuna hageja viitab SNIACE otsusele, mida on mainitud eespool punktis 47, siis tuleb märkida, et viidatud asjas oli eeldatavate abimeetmete hulgas, mida komisjon analüüsis, väidetav eelis, mis SNIACE-le tulenes sellest, et Hispaania ametiasutused ei olnud kohustanud teda täitma keskkonnakaitsenorme, eelkõige ehitama heitvete käitlemise tehast ja heastama tema tekitatud keskkonnakahjusid. Nimetatud juhtumis oli kaebuse esitaja sõnul kasutatud riigi ressursse, kuna riik oli leppinud keskkonnanormide rikkumisega, mida see ettevõtja oli toime pannud, kuna nimetatud riik pidi enda kanda võtma nende kahjude kulud.
Komisjoni sõnul on need kaks juhtumit erinevad, kuna SNIACE otsuse aluseks olnud asjas oli riik piirdunud sellega, et ei nõudnud ettevõtjalt keskkonnakohustuste täitmist, ilma et tal oleks endal olnud kohustust ehitada tema asemel see tehas, samas kui siinses asjas oli riigil riigisiseste ja liidu õigusnormide alusel kohustus sekkuda hageja asemel, kui viimane ei täida kohustust korrastada oma kaevanduskohad.
Kui oletada, nagu väidab hageja, et SNIACE otsuse aluseks olnud juhtum on sarnane siinse juhtumiga, kuna see puudutab samuti tulevast ja oletuslikku riski, et riik peab katma keskkonnakahjud, mis tulenevad sellest, et ettevõtjad rikuvad oma kohustusi, siis piisab märkimisest, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole komisjon oma varasema otsustuspraktikaga seotud.
Nimelt tuleb komisjoni otsust, millega meede tunnistatakse abiks, hinnata üksnes ELTL artikli 107 alusel, mitte aga varasema väidetava otsustuspraktika alusel (vt selle kohta seoses abi kooskõlaga siseturuga 21. juuli 2011. aasta kohtuotsus Freistaat Sachsen ja Land Sachsen-Anhalt vs. komisjon,
C‑459/10 P
, ei avaldata,
EU:C:2011:515
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Kõigest eelnevast tuleneb, et komisjon ei ole teinud ilmset hindamisviga, kui ta järeldas vaidlustatud otsuse põhjenduses 90, et 1. meede avaldas võimalikku mõju riigi ressurssidele, kuna esines suurem risk, et riik on kohustatud oma ressursse tulevikus kulutama, ja sama otsuse põhjenduses 91, et ELTL artikli 107 lõike 1 seisukohast piisab riigiabi mõistele vastamiseks sellest, kui tekib konkreetne oht põhjustada riigile tulevikus lisakoormus, kooskõlas eespool punktis 56 esitatud kohtupraktikaga.
Seetõttu tuleb esimene väide tagasi lükata.
Teine väide, et on rikutud ELTL artikli 107 lõiget 1, kuna komisjon on ekslikult järeldanud, et 1. meede andis eelise, või teise võimalusena, kuna komisjon ei järeldanud, et finantsgarantiide esialgsed summad olid liiga väiksed
Hageja väidab esiteks, et komisjon ei tõendanud, et 1. meede oli talle andnud valikulise eelise, kuna ta tugines üksnes Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Kataloonia autonoomse piirkonna kõrgeim kohus) otsusele, mida kinnitas Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus), ega tuvastanud iseseisvalt tema esitatud garantiide väidetavalt õiget summat. Siiski ei saa riigisisese kohtu otsus olla komisjonile siduv ning komisjon ei saa sellele otsusele viidates vabaneda kohustusest tuvastada eelise olemasolu.
Komisjon on veelgi enam eiranud oma kontrollikohustusi seoses Súria kaevandamiskohaga, mille kohta ei olnud riigisiseselt tehtud ühtegi kohtuotsust, ning komisjon oli üksnes laiendanud eespool punktis 82 mainitud riigisiseste kohtute järeldusi Sallenti ja Balsareny kaevandamiskoha ülemäära väikeste garantiisummade kohta ka sellele kaevandamiskohale, piirdudes sellega, et ta kinnitas vaidlustatud otsuse põhjenduses 64, et ka seda kaevandamiskohta käsitlev garantii oli liiga väike, kuna ka seda oli suurendatud ja kuna ükski muu tegur ei selgitanud erinevust algul kehtestatud summa ja 2015. aastal muudetud summa vahel. Komisjon on teinud hindamisvea, kuna seda summat muudeti korrastamiskavade perioodilise kohandamise tõttu.
Teiseks on komisjon teinud vaidlustatud otsuse põhjenduses 75 vea, tuginedes ühest küljest oma järelduse kinnitamiseks ekspertuuringutele, eelkõige 2012. aasta augusti uuringule, mis telliti keskkonnaekspertidelt (edaspidi „ERFi uuring“), kes ei järginud asjasse puutuvaid sätteid ja tuginesid ebarealistlikele oletustele mitteametliku teabe kohta ning kahtlasele metodoloogiale, milles puudub teaduslik rangus ja tehnika; ja teisest küljest eirates hageja esitatud ekspertiisi (edaspidi „Amphose ekspertiis“), mis näitas ERFi uuringu usaldusväärsuse puudumist. Asjaolu, et see ekspertiis ei olnud komisjoni valduses haldusmenetluse käigus, ei oma tähtsust, kuna hageja oli juba selle menetluse käigus seadnud kahtluse alla ERFi uuringu usaldusväärsuse ning komisjonil olid kaudsed tõendid selle kohta, et ta ei saanud sellele uuringule tugineda.
Kolmandaks tugines komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 67 ekslikult parlamendis toimunud aruteludele, ehkki ta tunnistas ise, et neisse tuleb suhtuda ettevaatusega.
Neljandaks ei tõendanud komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 84, et õigusnormide tõlgendus, et kehtestada kaevandusi puudutavate garantiide summad, oli hageja suhtes valikuline.
Teise võimalusena kinnitab hageja, et juhul, kui Üldkohus peaks järeldama, et 1. meede annab valikulise eelise, siis tuvastas komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 109–122 abi summa, rikkudes määruse 2015/1589 artikli 16 lõiget 1, tuginedes ERFi uuringule, samas kui Amphose ekspertiis näitas, et esimene uuring ei olnud usaldusväärne, ja Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Kataloonia autonoomse piirkonna kõrgeim kohus) kohtuotsusele, järeldades, et selles kohtuotsuses viidatud summa on „õige“, andes spekulatiivse hinnangu. Lisaks ei märkinud komisjon, millist meetodit pidi Hispaania Kuningriik kasutama tagasi nõutava abisumma arvutamiseks.
Komisjon vaidleb hageja argumentidele vastu.
Sissejuhatavalt tuleb märkida, et direktiivi 2006/21 artikli 14 lõikes 1 on sätestatud, et „[p]ädev asutus nõuab enne kaevandusjäätmete jäätmehoidlasse kogumise või ladustamise alustamist rahalist tagatist (nt rahalise deposiidina, sealhulgas tööstusharu vastastikused garantiifondid) või samaväärset tagatist vastavalt liikmesriikide määratavale korrale“.
Direktiivi 2006/21 artikli 14 lõikes 2 on täpsustatud:
„Lõikes 1 nimetatud tagatis arvutatakse vastavalt
–
jäätmehoidla tõenäolisele keskkonnamõjule, võttes eelkõige arvesse jäätmehoidla kategooriat, jäätmete omadusi ja taastatud maa edasist kasutamist;
–
eeldusele, et vajalikule taastustööle annavad hinnangu ja selle teevad sõltumatud ja piisava kvalifikatsiooniga kolmandad isikud.“
Määruse 2015/1589 artikli 16 lõikes 1 on sätestatud:
„Kui ebaseadusliku abi korral tehakse negatiivne otsus, nõuab komisjon, et kõnealune liikmesriik peab võtma kõik vajalikud meetmed, et abisaajalt abi tagasi saada […]. Komisjon ei nõua abi tagastamist, kui see on vastuolus liidu õiguse üldpõhimõttega.“
Väljakujunenud kohtupraktikast nähtub, et küsimus, kas abi on riigiabi EL toimimise lepingu tähenduses, tuleb lahendada objektiivsete asjaolude põhjal, mida tuleb hinnata komisjoni otsuse tegemise kuupäeva seisuga. Seega peab liidu kohus arvestama hinnangut, mille komisjon on olukorrale andnud kuupäeval, mil ta on teinud otsuse (vt 11. detsembri 2008. aasta kohtuotsus komisjon vs. Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Lisaks ilmneb kohtupraktikast, et riigiabi küsimuses tehtud otsuse õiguspärasust peab liidu kohus hindama seda informatsiooni arvesse võttes, mis võis olla komisjoni käsutuses otsuse tegemise hetkel (20. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Rousse Industry vs. komisjon,
T‑489/11
, ei avaldata,
EU:T:2013:144
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika). Samuti ei saa komisjonile ette heita, et ta ei võtnud arvesse faktilisi või õiguslikke asjaolusid, mida oleks võidud talle esitada haldusmenetluses, kuid ei esitatud, kuna komisjonil ei ole kohustust omal algatusel ja ettenägelikkusest uurida, millised on asjaolud, mida oleks võidud talle esitada (vt selle kohta 27. septembri 2012. aasta kohtuotsus Wam Industriale vs. komisjon,
T‑303/10
, ei avaldata,
EU:T:2012:505
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Selleks et siinses asjas järeldada, et finantsgarantiide summa kehtestamine kujutas endast abimeedet, mis kuulub ELTL artikli 107 kohaldamisalasse, pidi komisjon tõendama, et nende garantiide tase oli tõepoolest ebapiisav ja selgelt väiksem sellest, mis oleks olnud vajalik, et katta hageja käitatud kaevanduskohtade korrastamiskulud.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on riigiabi mõiste, niisugusena nagu see on määratletud EL toimimise lepingus, õiguslik mõiste ja seda tuleb tõlgendada objektiivsete asjaolude põhjal. Seetõttu peab liidu kohus, võttes arvesse nii tema menetleda oleva vaidluse konkreetseid asjaolusid kui ka komisjoni hinnangute tehnilisust või keerukust, põhimõtteliselt teostama ulatuslikku kontrolli, et otsustada, kas meede kuulub ELTL artikli 107 lõige 1 kohaldamisalasse (vt 22. detsembri 2008. aasta kohtuotsus British Aggregates vs. komisjon,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika)
Liidu kohus ei saa siiski selle kontrolli käigus asendada komisjoni majanduslikku hinnangut enda omaga. Liidu kohtute kontroll komisjoni antud keeruliste majanduslike hinnangute üle on nimelt piiratud ning seejuures kontrollitakse tingimata üksnes seda, kas on järgitud menetlusnorme ja põhjendamisreegleid, kas asjaolud on sisuliselt täpselt kindlaks tehtud, et tehtud ei ole ühtki ilmset hindamisviga ning et tegemist ei ole võimu kuritarvitamisega (vt 12. oktoobri 2016. aasta kohtuotsus Land Hessen vs. Pollmeier Massivholz,
C‑242/15 P
, ei avaldata,
EU:C:2016:765
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Esiteks tuleb rõhutada, et komisjon täpsustas eeldusena oma hinnangule vaidlustatud otsuse põhjenduses 61, et ta ei andnud enda hinnangut finantsgarantiide õigete tasemete kohta kooskõlas direktiiviga 2006/21, vaid hindas üksnes olemasolevaid tõendeid finantsgarantiide ebapiisavuse kohta, kuna on olemas mitu tõendit, mis viitavad sellele, et avaliku sektori asutuste poolt 2006. ja 2008. aastal kehtestatud finantsgarantiide summa oli tegelikult väiksem kui kohaldatavate õigusaktide kohaselt nõutav.
Seda lähenemist põhjendab asjaolu, et liikmesriikidele on antud kaalutlusruum kehtestada garantiide summad, mille kohta on direktiivi 2006/21 artiklis 14 antud üksnes juhised või kriteeriumid, mida liikmesriigid peavad nende garantiide arvutamisel arvesse võtma. Niisiis ei saanud komisjon iseseisvalt kehtestada siinses asjas piisavat garantiisummat ilma, et ta ületaks oma pädevuse piire. Järelikult ei saa nõustuda hageja argumentidega, et komisjon on rikkunud oma hoolsuskohustust, kui ta ei tuvastanud iseseisvalt garantiisummat.
Teiseks, kuna komisjonile olid esitatud tõendid garantii määramisest liiga väikses summas, siis oli tal õigus hinnata kõnealust riiklikku meedet riigiabi käsitlevate eeskirjade alusel, ning teha seda selle teabe põhjal, mis oli talle esitatud haldusmenetluse käigus, arvestades eespool punktides 92 ja 93 mainitud kohtupraktikat.
Esimesena võttis komisjon arvesse Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Kataloonia autonoomse piirkonna kõrgeim kohus) 11. oktoobri 2011. aasta otsust, milles otsustati, et Sallenti ja Balsareny kaevandamiskoha korrastamiskava ei olnud täielik ja et seda käsitlev garantiisumma oli liiga väike.
Sellega seoses ei suuda hageja oma argumentidega tõendada, et komisjon on teinud vea, kui ta võttis seda kohtuotsust oma hinnangus arvesse. Nimelt, nagu komisjon põhjendatult rõhutab, oli liikmesriigi kohus – kelle ülesanne on tõlgendada ja kohaldada riigisisest õigust – paremas olukorras, et hinnata, kas kõnealuse kaevandamiskoha korrastamiskava oli kohaldatavate riigisiseste õigusnormide seisukohast piisav. Vaidlustatud otsuses analüüsis komisjon seda kohtuotsust üksikasjalikult. Nimetatud otsuse põhjenduses 62 rõhutab komisjon, et liikmesriigi kohus oli järeldanud, et garantii summa ei järgi riigi õigusaktides kehtestatud õiguslikke ja regulatiivseid parameetreid, mis olid kehtestatud Kataloonia seaduse nr 12/1981 artikli 8 lõikes 2 ja dekreedis nr 202/1994, ja et isegi kokkuvõtliku tõendi puudumisel, et määrata täpset summat, võis järeldada, et kehtestatud garantii summa oli selgelt ebapiisav ja vastuolus nende sätetega, ja et ta oli määranud, et ametiasutused peavad kehtestama uue finantsgarantii taseme.
Seega ei määranud ka liikmesriigi kohus kindlaks õiget garantiisummat. Liikmesriigi pädevad asutused muutsid garantiisummat ja kehtestasid uue summa, tuginedes kõnealuse kohtu tähelepanekutele. Nimelt on vaidlustatud otsuse põhjenduses 62 täpsustatud, et liikmesriigi asutused, kes on pädevad kehtestama garantiisumma, tuginesid Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Kataloonia autonoomse piirkonna kõrgeim kohus) 11. oktoobri 2011. aasta otsusele, et muuta neid summasid; see omakorda kinnitab nimetatud kohtuotsuse asjasse puutuvust hinnangule, mida komisjon pidi tegema. Lisaks on Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) seda kohtuotsust kinnitanud ka kassatsiooniastmes 9. juulil 2014.
Lisaks, ehkki komisjon ei ole seotud liikmesriigi kohtute otsusega (kohtujurist Geelhoedi ettepanek kohtuasjas Lucchini,
C‑119/05
,
EU:C:2006:576
, punkt
), on tal kahtlemata lubatud neid arvesse võtta, kui need on tema arvates tema hinnangus asjasse puutuvad.
Igal juhul tuleb märkida, et komisjon ei piirdunud Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Kataloonia autonoomse piirkonna kõrgeim kohus) 11. oktoobri 2011. aasta kohtuotsuse järgimisega, vaid võttis seda arvesse tõendite kogumi hulgas, mis olid tema valduses ja mille eesmärk oli näidata hageja seatud finantsgarantiide summade ebapiisavust.
Mis puudutab hageja argumenti, et komisjon on väidetavalt teinud vea vaidlustatud otsuse põhjenduses 64, kohaldades analoogia alusel Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Kataloonia autonoomse piirkonna kõrgeim kohus) kohtuotsuse järeldusi Súria kaevandamiskoha finantsgarantii summa arvutamisele, ehkki kohtuotsus puudutas üksnes Sallenti ja Balsareny kaevandamiskohta, siis nagu rõhutab komisjon – ilma et hageja oleks talle vastu vaielnud –, ei esitanud hageja isegi mitte käesoleva hagiavalduse raames tõendeid, mis näitaks, et selle teise kaevandamiskoha summa tuli arvutada erinevate kriteeriumide alusel kui need, mis olid tuvastatud kõnealuses kohtuotsuses. Kuna puuduvad muud asjaolud, mis võiks panna komisjoni kahtlema võimaluses kohaldada neid kriteeriume ka Súria kaevandamiskohale, või mis tooks välja erinevused nende kahe kaevandamiskoha korrastamiseks vajalikes plaanides, siis ei saa hageja kahtluse alla seada, et Súria kaevandamiskohale kohaldati analoogia alusel arvutamiskriteeriume, mis olid esitatud Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Kataloonia autonoomse piirkonna kõrgeim kohus) kohtuotsuses.
Eelkõige ei saa nõustuda hageja kriitikaga, milles ta soovib kahtluse alla seada komisjoni järeldust, et asjaolu, et pädevad ametiasutused vaatasid üle Súria kaevandamiskohta puudutava garantii summa 2015. aastal, ei ole tõend sellest, et selle summa oli samuti kehtestatud liiga väike, nagu komisjon järeldas, vaid kujutas endast nimetatud summa tavapärast perioodilist kohandamist. Nimelt ei kinnita hageja seda väidet ühegi selgitusega garantiide perioodilise kohandamise meetodi kohta, nende kohandamiste intervallide kohta või asjaolu kohta, et 2015. aasta kohandamine kuulus tõepoolest nende perioodiliste kohandamiste alla, ega ühtegi asjaolu, mis võiks seda kinnitust toetada.
Eespool punktis 93 esitatud kohtupraktika kohaselt ei saa komisjonile ette heita, et ta ei võtnud arvesse faktilisi või õiguslikke asjaolusid, mida oleks võidud talle esitada haldusmenetluses, kuid ei esitatud, kuna komisjonil ei ole kohustust omal algatusel ja ettenägelikkusest uurida, millised on asjaolud, mida oleks võidud talle esitada.
Teiseks, nagu vaidlustatud otsuse põhjenduses 66 on märgitud, võttis komisjon arvesse muid tõendeid, mis kinnitasid järeldust, mille olid teinud riigisisesed kohtud ja mille kohaselt vaidlusalused finantsgarantiid olid liiga väiksed. Komisjon analüüsis eeskätt ametlikke protokolle Kataloonia parlamendi keskkonnakomisjoni 2. oktoobri 2013. aasta ärakuulamise kohta koos Kataloonia autonoomse piirkonna valitsuse keskkonnavaldkonna eest vastutava peadirektori sõnaselgete väidetega, mille kohaselt olid garantiid selgelt ebapiisavad.
Hageja vaidleb vastu sellele, et neid arutelusid arvesse võetaks, kuna komisjon oli ise märkinud, et neisse tuleb ettevaatlikult suhtuda. Siiski tuleb märkida, et kuigi komisjon ei pidanud sobilikuks võtta neid arutelusid arvesse garantiide täpse summa kindlaksmääramise osas, võis ta arvesse võtta eespool punktis 108 märgitud deklaratsiooni kui kaudset tõendit, mis kinnitab järeldust, et garantiide summa oli liiga väike.
Kolmandaks võttis komisjon arvesse keskkonnaekspertide 2012. aasta augusti uuringut, nimelt ERFi uuringut, mille oli esitanud kaebuse esitaja ja mille ese oli hinnata Bagesi maakonna (Hispaania) (kus asusid hageja kaevandamiskohad) kaevandamiskohtade tegelikku keskkonnamõju ja selle mõju vähendamiseks ametiasutuste poolt võetud meetmeid. Lisaks olid selles uuringus esitatud prognoosid edasise arengu kohta seoses jäätmepuistangutele kogunenud materjali terve kogusega, järeldades, et nende jäätmepuistangute keskkonnamõju oli oluline ja peaks edaspidi veelgi suurenema. Selles uuringus analüüsiti ühtlasi muude kaaliumkarbonaadi kaevanduste korrastamise erinevaid võimalusi ja nende maksumust, järeldades, et nendele kaevandustele kõige sobivam meetod oli jäätmepuistangute katmine.
Hageja vaidleb vastu selle uuringu arvessevõtmisele, seades kahtluse alla selle usaldusväärsuse, täielikkuse, teadusliku ranguse ja kasutatud analüüsimeetodi, ning esitab esimest korda Üldkohtus tema enda tellitud teise uuringu, nimelt Amphose ekspertiisi, mis tõstis esile lüngad ERFi uuringus.
Sellega seoses tuleb ühelt poolt märkida, et esmalt ei saa eespool punktis 92 mainitud kohtupraktika kohaselt hageja komisjonile ette heita, et ta ei võtnud arvesse lünkasid ERFi uuringus, mis on esile toodud Amphose ekspertiisis, kuna see ei olnud komisjoni valduses hetkel, kui ta vaidlustatud otsuse vastu võttis. Lisaks tuleb märkida, nagu seda tegi ka komisjon, et selle ekspertiisi eesmärk oli üksnes ERFi uuringu tehniline analüüs, nagu ilmneb selle pealkirjast, ning selles ei ole mingit iseseisvat sisu. Lõpuks ei soovitatud Amphose ekspertiisis erinevat garantiisummat, võrreldes sellega, mille komisjon ERFi uuringut arvestades lõpuks vastu võttis. Seetõttu ei ole hageja tõendanud, kuidas mõjutasid ERFi uuringus sisalduvad väidetavad vead vaidlusaluste garantiide õige summa kindlaksmääramist.
Teiseks, kuna hageja kinnitab, et komisjonil oli juba kohtueelses menetluses tema seisukohad, millest nähtusid väidetavad lüngad ERFi uuringus, siis tuleb märkida, sarnaselt komisjoniga ja vastavalt eespool punktides 95 ja 96 mainitud kohtupraktikat kohaldades, et komisjoni hinnang ERFi uuringu aluseks olevale meetodile – milles tuvastatakse erinevad korrastamisvõimalused ja nende hulgast kõige sobivamad kõnealustele kaevandamiskohtadele, ning seejärel arvutatakse vastava meetodiga kaasnevad tõenäolised kulud – ei ole ilmselgelt ekslik. Nimelt, nagu komisjon põhjendatult märkis, siis kuninglik dekreet nr 975/2009, millele ERFi uuring tugines, nagu ka dekreet nr 202/1994, mis oleks hageja sõnul tulnud selle uuringu aluseks võtta, kehtestavad mõlemad seose garantiisumma arvutamise ja kaevandamiskohtade korrastamiseks ette nähtud kulude vahel. Lisaks põhineb ERFi uuringus tehtud eeldatavate kulude arvutus jäätmepuistangu katmise eri komponentide ühikukulude analüüsil, mis tulenevad turu-uuringust, mille viisid läbi eksperdid asjaomaste ettevõtjate ja tarnijate seas. Selle arvutuse tulemusi võrreldi ka erinevate korrastusvõimaluste kogukuludega, nagu neid oli hinnatud ühes teises uuringus, mis viidi läbi komisjoni keskkonna peadirektoraadi tarvis. Neil asjaoludel ei saa hageja komisjonile ette heita, et ta järeldas vaidlustatud otsuse põhjenduses 75, et ERFi uuring oli usaldusväärne ja tugines ühtsele metoodikale ning mõistlikele oletustele, andes sobiva aluse, koostamaks kavandatavate korrastuskulude hinnangut, eriti kuna ta võrdles selle uuringu tulemusi nendega, mis oli saadud sarnaste rajatiste kohta maailma eri paigus.
Seetõttu ei saa järeldada, et vaidlustatud otsuse põhjenduses 75 on tehtud ilmne hindamisviga.
Neljandaks väidab hageja, et komisjon ei tõendanud, et meede on valikuline, st et garantiisummasid kehtestavaid riigisiseseid sätteid olid tema suhtes valikuliselt tõlgendatud.
Sellega seoses piisab järeldusest, et nagu märgiti vaidlusaluse otsuse põhjenduses 60, oli kõnealune 1. meede antud eraldi otsustega, milles olid hagejale adresseeritud käitamisload. Seetõttu ei saa hageja kahtluse alla seada asjaolu, et ta oli ainus ettevõtja, keda see meede puudutas.
Siiski nähtub kohtupraktikast, et valikulisuse nõue on erinev olenevalt sellest, kas meede kujutab endast üldist abikava või individuaalset abi. Viimasel juhul võimaldab majandusliku eelise tuvastamine põhimõtteliselt eeldada, et see on valikuline (4. juuni 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. MOL,
C‑15/14 P
,
EU:C:2015:362
, punkt
; vt selle kohta samuti 26. oktoobri 2016. aasta kohtuotsus Orange vs. komisjon,
C‑211/15 P
,
EU:C:2016:798
, punktid
ja
).
Eelnevast tuleneb, et komisjon on ilma hindamisviga tegemata järeldanud vaidlustatud otsuse põhjendustes 82–85, et 1. meede andis hagejale valikulise eelise.
Viiendaks, mis puudutab hageja poolt teise võimalusena esitatud argumenti, et abisumma arvutamisel on väidetavalt tehtud viga, rikkudes määruse 2015/1589 artikli 16 lõiget 1, siis tuleb märkida, et hageja kordas sellega seoses suuremat osa argumente, mis olid juba esitatud käesoleva väite raames ja mis lükati tagasi eespool punktides 100–113.
Eelkõige tuleb rõhutada, et komisjon leidis, et garantiide summa, mida riigisisesed ametiasutused parandasid 2015. ja 2016. aastal, tuginedes Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Kataloonia autonoomse piirkonna kõrgeim kohus) kohtuotsustele, võib ERFi uuringu alusel lugeda sobivaks.
Aga nagu märgiti eespool punktides 99–113, siis ei ole komisjon teinud ilmset hindamisviga, kui ta võttis arvesse ERFi uuringut, ega hindamisviga, kui ta tugines Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Kataloonia autonoomse piirkonna kõrgeim kohus) kohtuotsustele.
Lisaks märgib komisjon, ilma et hageja talle selles punktis vastu vaidleks, et korrastamiskulude summa oli kõige väiksem kõigi olemasolevate hinnangute hulgast ja et seda summat vähendati veelgi vastavalt dekreedi nr 202/1994 artiklile 3, mis nägi ette 50% ulatuses vähendamise sellise kaevandamistegevuse korral, mis ei toimu erihuvi pakkuvas looduslikus kohas.
Eelnevat silmas pidades ei saa nõustuda hageja poolt teise võimalusena esitatud argumendiga ning järelikult tuleb teine väide tervikuna tagasi lükata.
Kolmas väide, et on rikutud õiguspärase ootuse kaitse ja õiguskindluse põhimõtteid
Hageja väidab, et isegi kui Üldkohus järeldaks, et 1. meede on siseturuga kokkusobimatu riigiabi, peaks ta vaidlustatud otsuse tühistama osas, milles kohustatakse see abi tagasi nõudma.
Esimesena kahjustab tagasinõudmise otsus hageja õiguspärast ootust, et esialgu kehtestatud garantiide summad on õiguspärased. Kuigi kohtupraktikas on selgitatud, et ettevõtja ei saa viidata õiguspärasele ootusele, et vaidlustada õigusvastase abi tagasinõudmist, siis siinses asjas esinevad erakorralised asjaolud, mis võisid sellise õiguspärase ootuse tekitada. Esiteks oli hagejal õiguspärane ootus, et ta ei saa õigusvastast abi, võttes arvesse komisjoni varasemat otsust juhtumis, milles tehti eespool punktis 47 mainitud SNIACE otsus, ja ühte rikkumismenetlust, mis algatati Hispaania riigi suhtes direktiivist 2006/21 tulenevate kohustuste rikkumise tõttu. See rikkumismenetlus ei puudutanud kõnealuse direktiivi artiklis 14 sätestatud rahaliste tagatiste summat. Isegi kui Üldkohus leiab, et need asjaolud ei ole piisavad, et tekitada õiguspärast ootust, siis väidab hageja, et tal tekkis siiski põhjendatult selline õiguspärane ootus, sest siinses asjas olid tingimused määramaks, kas meedet võib lugeda abiks, millest tuleb teavitada, keerulised ja raskelt kohaldatavad, mis pani ta ebakindlasse olukorda.
Teiseks väidab hageja, et mõistliku ja hoolika ettevõtjana ei saanud ta ette näha, et komisjon järeldab, et keskkonnakohustustega seotud kulude katmiseks mõeldud finantsgarantiide summade kehtestamine kujutab endast õigusvastast abi, võttes arvesse eespool punktis 125 mainitud erakorralisi asjaolusid. Eelkõige leiab hageja, et käesoleva juhtumi erandlik laad ei ole seotud küsimusega, kas eelis anti, vaid seisneb komisjoni järelduses, et toimus riigi ressursside üleandmine. Lisaks ilmneb komisjoni otsustuspraktikast, eelkõige 2. augusti 2004. aasta otsusest 2006/621/EÜ seoses riigiabiga, mida Prantsusmaa andis France Télécomile (
ELT 2006, L 257, lk 11
), et õigusvastase riigiabi tagasinõudmine ei ole sobiv, kuna see läheks vastuollu abisaaja õiguspärast ootusega.
Kolmandaks on õiguspärasel ootusel siinses asjas esimus kõigi muude avalike huvide ees, mis võiks põhjendada tagasinõudmist. Nimelt on garantiide liiga väiksel summal kõige enam vaid vähetähtis mõju turule, mistõttu siinses asjas ei ole abi tagasinõudmine konkurentsimoonutuste parandamiseks põhjendatud.
Teisena väidab hageja, et vaidlustatud otsuses on rikutud samuti õiguskindluse põhimõtet, kuna järeldus, et ebapiisava finantsgarantiide summa kehtestamine keskkonnakohustuste järgimise tagamiseks on õigusvastane riigiabi, ei põhine piisavalt selgel ja täpsel alusel, võttes arvesse riigiabi käsitlevaid eeskirju, ning rikub ühtlasi määruse 2015/1589 artiklit 16. Hageja viitab ühtlasi komisjoni 21. oktoobri 2008. aasta otsusele 2009/174/EÜ meetme C 35/04 kohta, mida rakendatakse Ungaris ettevõtja Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt. suhtes (
ELT 2009, L 62, lk 14
), milles komisjon eelistas jätta õigusvastase abi tagasi nõudmata, kuna see tagasinõudmine rikuks õiguskindluse põhimõtet.
Komisjon vaidleb hageja argumentidele vastu.
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on abi ebaseaduslikkuse tuvastamise loogiline järelm kõrvaldada abi selle tagasinõudmise teel, et taastada endine olukord. Ebaseaduslikult makstud riigiabi tagasinõudmise peamine eesmärk on nimelt kõrvaldada konkurentsimoonutus, mille on põhjustanud sellise abi tõttu saadud konkurentsieelis. Nimelt kaotab abisaaja abi tagastamisega eelise, mis tal oma konkurentide ees turul oli, ning abi andmisele eelnenud olukord on taastatud (5. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punkt
).
Tagasinõudmise ülesandest tuleneb ka see, et üldjuhul, kui ei esine erakorralisi asjaolusid, ei saa komisjon vääralt kasutada oma kaalutlusõigust, kui ta nõuab, et liikmesriik ebaseadusliku abi tagasi nõuaks, kuna abi tagastamise eesmärk on üksnes taastada endine olukord (9. septembri 2009. aasta kohtuotsus Diputación Foral de Álava jt vs. komisjon,
T‑227/01–T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 ja T‑270/01
,
EU:T:2009:315
, punkt
).
Mis puudutab väidet, et on rikutud õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet, siis tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et sellele põhimõttele saab tugineda iga isik, kelles liidu institutsioon on konkreetsete tagatistega tekitanud põhjendatud lootusi (vt 21. juuli 2011. aasta kohtuotsus Alcoa Trasformazioni vs. komisjon,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika). Selliseks kinnituseks on mis tahes vormis edastatud täpne teave, mis on tingimusteta ja kooskõlaline ning pärineb pädevatest ja usaldusväärsetest allikatest. Seevastu ei saa ametiasutuse antud konkreetsete kinnituste puudumisel selle põhimõtte rikkumisele tugineda (vt 14. veebruari 2006. aasta kohtuotsus TEA-CEGOS jt vs. komisjon,
T‑376/05 ja T‑383/05
,
EU:T:2006:47
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Sellest põhimõttest, mis kuulub kohaldamisele eeskätt riigiabi kontrollimisel määruse 2015/1589 artikli 16 alusel, tuleneb, et abisaaja õiguspärase ootuse kaitsele on võimalik tugineda juhul, kui talle on komisjoni konkreetse positiivse toiminguga esitatud piisavalt täpseid kinnitusi, mis võimaldavad tal asuda seisukohale, et meede ei kujuta endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 mõttes (vt analoogia alusel 30. novembri 2009. aasta kohtuotsus Prantsusmaa ja France Télécom vs. komisjon,
T‑427/04 ja T‑17/05
,
EU:T:2009:474
, punkt
).
Ühtlasi tuleb märkida, et teatamiskohustus on EL toimimise lepinguga riigiabi valdkonnas kehtestatud kontrollisüsteemi üks põhielemente. Selle süsteemi kohaselt on liikmesriigid kohustatud esiteks komisjonile teatama igast meetmest, millega nad kavatsevad anda või muuta abi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, ja teiseks vastavalt ELTL artikli 108 lõikele 3 mitte rakendama seda meedet enne, kui nimetatud institutsioon on meetme suhtes teinud lõpliku otsuse.
Seega, arvestades komisjoni poolt riigiabi suhtes läbiviidava kontrolli kohustuslikku laadi, võivad abi saanud ettevõtjad abi seaduslikkuse suhtes õiguspärasele ootusele tugineda põhimõtteliselt vaid siis, kui abi andmisel on järgitud ELTL artiklis 108 ette nähtud menetlust, ja hoolas ettevõtja peab suutma üldjuhul kindlaks teha, kas seda menetlust järgiti. Eriti kui abi antakse ilma komisjoni eelnevalt teavitamata, mistõttu see on ELTL artikli 108 lõike 3 kohaselt ebaseaduslik, ei saa abisaajal sel hetkel olla õiguspärast ootust, et kõnealuse abi andmine on seaduslik (11. novembri 2004. aasta kohtuotsus Demesa ja Territorio Histórico de Álava vs. komisjon,
C‑183/02 P ja C‑187/02 P
,
EU:C:2004:701
, punktid
ja
, ning 8. detsembri 2011. aasta kohtuotsus France Télécom vs. komisjon,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, punkt
).
Siiski ei ole kohtupraktikas välistatud võimalust, et õiguspärase abi saaja viitab erakorralistele asjaoludele, mis võisid õiguspäraselt tekitada õiguspärase ootuse, et see abi on reeglitepärane, ning vaielda seetõttu vastu selle tagasimaksmisele (vt selle kohta 9. septembri 2009. aasta kohtuotsus Diputación Foral de Álava jt vs. komisjon,
T‑30/01–T‑32/01 ja T‑86/02–T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Samuti on otsustatud, et hoolas ettevõtja pidi tavaliselt olema võimeline veenduma, et teatamismenetlust on järgitud (vt selle kohta 20. septembri 1990. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa,
C‑5/89
,
EU:C:1990:320
, punkt
, ja 14. jaanuari 1997. aasta otsus Hispaania vs. komisjon,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
, punkt
).
Lisaks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et õiguskindluse põhimõte tähendab, et liidu õigus oleks kindlaks määratud ja et selle kohaldamine oleks isikutele ette nähtav (vt 21. juuli 2011. aasta kohtuotsus Alcoa Trasformazioni vs. komisjon,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Esiteks, mis puudutab õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte väidetavat rikkumist, siis tuleneb eespool punktides 132–136 viidatud kohtupraktikast, et hageja peab selle põhimõtte tõhusaks kasutamiseks tõendama, et talle on komisjoni konkreetse positiivse toiminguga esitatud piisavalt täpseid kinnitusi, mis võimaldavad tal asuda seisukohale, et meede ei kujuta endast riigiabi, või et esinesid erandlikud asjaolud, mille põhjal võis tal põhjendatult tekkida ootus selle abi õiguspärasuse suhtes.
Siinses asjas viitab hageja sisuliselt ühelt poolt SNIACE otsusele, mida mainiti eespool punktis 47, kuna komisjon oli nimetatud asjas väidetavalt järeldanud, et Hispaania riigi poolt keskkonnaalaste õiguslike kohustuste järgimise tagamata jätmine ei kujutanud endast riigiabi, sest sellega ei kaasnenud mingit riigi ressursside üleandmist; ja teiselt poolt rikkumismenetlusele, mille komisjon algatas Hispaania riigi suhtes, kuna ta ei olnud täitnud kohustusi, mis tulenevad direktiivist 2006/21 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2000. aasta direktiivist 2000/60/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane raamistik (
EÜT 2000, L 327, lk 1
; ELT eriväljaanne 15/05, lk 275), kuna see menetlus ei puudutanud rahaliste tagatiste kehtestamist, mis olid direktiivi 2006/21 artiklit 14 arvestades liiga väiksed. Hageja sõnul ei ole seega võimalik eeldada, et komisjoni arvates andis viis, kuidas Hispaania ametiasutused seda direktiivi rakendasid, ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses eelise.
Siiski ei saa varasem otsus endast kujutada konkreetseid, tingimusteta ja ühtelangevaid tagatisi, kuna selles ei analüüsita hageja konkreetset olukorda.
Igal juhul, mis puudutab varasemat otsustuspraktikat, siis on juba eespool punktis 79 märgitud, et see ei ole komisjonile siduv, ning viimane peab oma hinnangus tuginema üksnes EL toimimise lepingu ja teisese õiguse kohaldatavatele õigusnormidele.
Eelnevat arvestades ei saa hageja viidata varasemale SNIACE otsusele kui konkreetsetele, tingimusteta ja ühtelangevatele tagatistele ega ka kui erakorralisele asjaolule.
Teiseks, mis puudutab Hispaania riigi suhtes algatatud rikkumismenetlust seoses direktiivide 2006/21 ja 2000/60 rikkumisega, siis tuleb sarnaselt komisjoniga rõhutada, et asjaolu, et komisjon ei viidanud ELTL artikli 107 rikkumisele selle menetluse raames – millel oli erinev eesmärk, nimelt liidu keskkonnaalaste õigusnormide rikkumise tuvastamine –, ei saa tekitada hagejas õiguspärast ootust, et komisjon ei vii hiljem läbi muude aspektide analüüsi, mis võivad kaasa tuua ELTL artikli 107 rikkumise tuvastamise.
Seetõttu ei saa asjaolu, et komisjon ei viidanud eespool punktis 144 mainitud rikkumismenetluses riigiabialaste õigusnormide rikkumisele seoses liiga väikse finantsgarantiiga, mida esitab meetmest abi saaja, ei tähenda konkreetseid, tingimusteta või ühtelangevaid tagatisi, mis võiks olla aluseks hageja mingilegi õiguspärasele ootusele, et 1. meede oli õiguspärane.
Kolmandaks, mis puudutab hageja väidet, et siinses asjas on õiguspärane ootus esimuslik kõigi muude avalike huvide ees, mis võiks põhjendada tagasinõudmist, võttes arvesse abi väikest summat, siis piisab märkimisest, et esiteks peab komisjon määruse 2015/1589 artikli 16 lõike 1 kohaselt põhimõtteliselt otsustama, et riik nõuab abi tagasi, kui komisjon tuvastab, et see abi on õigusvastane, ning selles sättes ei ole kehtestatud mingit piiri, millest allpool on komisjonil seoses tagasinõudmise otsusega kaalutlusõigus.
Teiseks, nagu tuvastati eespool punktis 130, tuleb abi tagasi nõuda, et taastada siseturul konkurentsitingimused. Kuna abi väike summa ei välista konkurentsimoonutust (vt selle kohta 24. juuli 2003. aasta kohtuotsus Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika), siis ei saa see põhjendada ka otsust seda abi mitte tagasi nõuda.
Hageja argument ei ole seega tulemuslik.
Teiseks, mis puudutab õiguskindluse põhimõtte väidetavat rikkumist samadel põhjustel, millele on viidatud eespool punktides 141–145 ja 147, siis ei saa seda, et finantsgarantiide liiga madala taseme tõttu hageja eelarvet koormavate kohustuste kergendamine kvalifitseeriti abiks, lugeda hagejale mitte-ootuspäraseks vastavalt eespool punktis 138 viidatud kohtupraktikale ja seega õiguskindluse põhimõttega vastuolus olevaks.
Kuivõrd hageja täpsustab, et komisjoni poolt abiks kvalifitseerimise väidetavalt erandlik ja mitte-ootuspärane laad seisneb järelduses, et 1. meede tõi kaasa riigi ressursside üleandmise, siis tuleb märkida, et järeldus, et 1. meede tõi kaasa suurenenud riski riigieelarvele, võttes arvesse Hispaania riigil lasuvat teisest kohustust sekkuda hageja keskkonnakohustuste täitmisse, vaatamata sellele, et komisjoni varasemas otsustuspraktikas puudusid identsed pretsedendid, ei olnud hoolsale ja arukale ettevõtjale samuti mitte-ootuspärane. Nimelt tõi 1. meede tingimata kaasa selle, et riigil oli suurenenud risk – tulenevalt kohaldatavatest õigusnormidest, mis olid hagejale teada –, et ta peab sekkuma hageja maksejõuetuse korral.
Lisaks, kuivõrd hageja viitab komisjoni varasemale otsusele Postabanki juhtumis, mida on mainitud eespool punktis 128 ja milles komisjon otsustas jätta kõnealuse abi tagasi nõudmata, kuna tagasinõudmine läheks vastuollu õiguskindluse põhimõttega, siis tuleb see argument tagasi lükata esiteks analoogia alusel eespool punktis 79 viidatud kohtupraktikaga ja teiseks käesoleva juhtumi ja Postabanki juhtumi vahelisi olulisi faktilisi erinevusi arvestades. Nimelt piisab märkimisest, nagu tegi ka komisjon, et viimati nimetatud juhtum leidis aset väga erilises kontekstis, kus Ungari ühines liiduga ja kus ettevõtjatel ei olnud kindlust, millised kohustused see endaga kaasa toob. Seevastu oli hageja siinses asjas alates Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Kataloonia autonoomse piirkonna kõrgeim kohus) 11. oktoobri 2011. aasta otsusest teadlik, et esitatud finantsgarantiide tase oli liiga väike, et neid kaevandamiskohti piisavalt korrastada.
Kõigest eeltoodust nähtub, et kolmas väide tuleb tervikuna tagasi lükata.
Neljas väide, et on rikutud ELTL artikli 107 lõiget 1, kuna komisjon järeldas, et 4. meede andis valikulise eelise
Hageja väidab, et komisjon ei tõendanud ei seda, et Vilafrunsi jäätmepuistangu katmine oli osa tema keskkonnakohustustest, ega ka seda, et Hispaania ametiasutuste tasutud kulud olid need kulud, mida ta oleks pidanud tasuma, kui ametiasutused ei oleks jäätmepuistangut katnud, ning vaidleb sisuliselt vastu vaidlustatud otsuse põhjendusele 138. Hageja sõnul oleks komisjon pidanud tõendama, et tema finantsolukord oli 4. meetme tõttu parem, võrreldes selle olukorraga, kui 4. meedet ei oleks olnud. Selline analüüs oleks tulnud läbi viia hageja õiguslike kohustuste täpse ulatuse ning nende täitmiseks vajalike kulude analüüsi alusel. Hageja ainus kohustus Hispaania kaevandusseaduse artikli 121 alusel oli võtta korrastamismeetmeid. Hageja võttis need meetmed. Kuna Hispaania ametiasutuste otsus katta Vilafrunsi jäätmepuistang tõi kaasa suuremad kulud, võrreldes korrastamiskavas toodud hinnanguga, siis oli hageja ebasoodsamas (mitte aga soodsamas) olukorras, võrreldes sellega, kus ta oleks olnud, kui Vilafrunsi jäätmepuistangut ei oleks kaetud. Seetõttu ei saanud ta mingit eelist.
Hageja täpsustab, et komisjon ei tõendanud, et Vilafrunsi jäätmepuistangu katmise rahastamine tegelikult ka parandas tema finantsolukorda või kergendas kohustust, mis tavapäraselt tema eelarvet koormab. Hageja märgib ühtlasi, et Vilafrunsi jäätmepuistangu kaevandused ei olnud enam toimivad ning see ei tekitanud enam jäätmeid ega täiendavat saasteohtu. Lisaks ei kinnitanud komisjon oma väidet, et hagejal oli risk, et tal tekib tsiviil- ja kriminaalvastutus seoses kaevandusega, mis erinevalt teistest talle kuuluvatest kaevandustest enam ei tegutsenud. Seetõttu ei ole vaidlustatud otsuse põhjenduses 138 viidatud kohtuotsused asjasse puutuvad, et kinnitada seoses Vilafrunsi kaevandustega mingitki vastutuse riski, mis jääb niisiis pelgalt oletuslikuks. Lisaks ei puutu ka asjaolu, et jäätmepuistangute katmine oli levinud praktika teistes liikmesriikides, asjasse, et kinnitada järeldust, et hageja oleks pidanud võtma täiendavad meetmed peale nende, mis olid ette nähtud tema 2008. aasta korrastamiskavas.
Komisjon ei kinnitanud pealegi väidet, et suurenenud kaitsest sai hageja igal juhul kasu, kuna vähenes saasterisk ja risk, et ta peab maksma hüvitist võimalike keskkonnakahjude eest. Lisaks ei kinnitanud ta sugugi vaidlustatud otsuse põhjenduses 159 esitatud järeldust, et hageja poolt oma korrastamiskavas ette nähtud meetmed ei taganud piisavat keskkonnakaitse taset. Lisaks vähendas Vilafrunsi jäätmepuistangu katmine selle puistangu väärtust, kuna ükski ettevõtja, kes võis olla huvitatud selle ostmisest, ei saanud selles puistangus soola kaevandada. Kõigest eelnevast tuleneb, et komisjon ei ole õiguslikult piisavalt tõendanud, et hageja sai 4. meetmega majandusliku eelise.
Komisjon vaidleb hageja argumentidele vastu.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei hõlma abi mõiste mitte üksnes sooritusi positiivses tähenduses – nagu toetused –, vaid ka erinevas vormis sekkumisi, mis leevendavad äriühingu eelarvet tavaliselt koormavaid kohustusi ja mis seetõttu ei ole küll toetused selle sõna kitsamas tähenduses, ent on siiski samalaadsed ja neil on samasugused tagajärjed (vt 20. septembri 2017.aasta kohtuotsus komisjon vs. Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika). Niisiis loetakse riigiabiks ka kõik riigi sellised sekkumised, mis võivad oma vormist sõltumata otseselt või kaudselt soodustada ettevõtjaid või mida tuleb pidada majanduslikuks eeliseks, mida abisaajast ettevõtja tavalistes turutingimustes ei oleks saanud (vt 24. juuli 2003. aasta kohtuotsus Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, punkt
, ja 8. septembri 2011. aasta otsus kohtuasjas komisjon vs. Madalmaad,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, punkt
).
Eelise olemasolu analüüsis peab komisjon seega hindama, kas hagejat eelistati otseselt või kaudselt või kas ta sai eelise, mida ta ei oleks saanud tavapärastel turutingimustel.
Siinses asjas märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 138, et hageja Vilafrunsiga seotud kohustuste ulatusest olenemata ei ole aktsepteeritav, et selline riiklik investeering summas 7,9 miljonit eurot märkimisväärselt paremasse keskkonnakaitsesse ehk kaevandamiskoha korrastamisse ilma hageja investeerimiskuludeta ei tekitanud hagejale tegelikult majanduslikku eelist.
Lisaks täpsustas komisjon, et ilma selle abita ei oleks asendusmeetmed taganud sama tõhusat ja kestvat kaitset ning oleks hagejale tekitanud riski, et tema kanda jäävad reostuse tagajärjed, ja et seega võimaldas avalikest vahenditest rahastatud rajatise ehitamine hagejal paremini ennetada saastet, vähendada tulevasi keskkonnariske ja võimaldada jäätmepuistangu kestlikku korrastamist.
Hageja vaidleb sellele hinnangule vastu, leides sisuliselt, et Vilafrunsi jäätmepuistangu katmise meede oli ametiasutuste iseseisev otsus, mis läks kaugemale tema keskkonnakohustustest ja mida tal ei olnud kohustust võtta, ning seetõttu ei saa järeldada, et ta sai sellest eelise.
Esiteks ei ole vaidlust selles, et Vilafrunsi jäätmepuistangu katmine oli tõhus ja kestlik kaitsemeede reostuse vastu. Hageja kinnitas kohtuistungil, et ta ei vaidle sellele järeldusele vastu, ja piirdus kinnitusega, et tema 2008. aasta kavas ette nähtud korrastamismeetmed tagasid sama tõhusa kaitse. Ta ei väitnud seega ka, et jäätmepuistangu katmise meede oli ebaproportsionaalne.
Teiseks, asjaolu, et jäätmepuistangu katmine kujutas endast tõhusat, kestlikku ja proportsionaalset meedet reostuse vastu, tähendab iseenesest, et see meede aitas kaasa reostusprobleemi lahendamisele, mille tagajärjed oleksid jäänud hageja kanda. Sõltumata konkreetsetest kohustustest ja eeskätt tehniliselt piisavatest või rohkem adekvaatsetest meetmetest, tagamaks Vilafrunsi kaevandamiskoha korrastamist, tuleb märkida, et kohaldatavate liikmesriigi ja liidu õigusnormide kohaselt ning vastavalt lepingule, millega rajatised hagejale müüdi, mida on mainitud vaidlustatud otsuse põhjendustes 131–136, lasus hagejal üldine kohustus jätkuvalt heastada reostuse võimalikud negatiivsed tagajärjed ja hallata seda rajatist.
Eelnevast tuleneb, et hageja argumendid, mille kohaselt ei olnud tal kohustust jäätmepuistangut katta või võtta rohkem koormavaid korrastamismeetmeid kui tema 2008. aasta korrastamiskavas ette nähtud pelgad ohjamismeetmed, mis tema arust olid piisavad tema keskkonnakohustuste täitmiseks, kuna Vilafrunsi kaevandamiskoht enam ei tegutsenud, ei ole asjasse puutuvad seoses hinnanguga, kas ta sai 4. meetme tõttu eelise, võttes arvesse asjaolu, et jäätmepuistangu katmine on tõhus ja kestlik meede, mis võimaldab hagejal väga pika perioodi vältel mitte enam võtta muid keskkonnakaitsemeetmeid.
Kolmandaks on riigi sekkumine, mis seisnes 7,9 miljoni euro investeerimises Vilafrunsi jäätmepuistangu katmiseks, mis otsustati ja rahastati täielikult ametiasutuste poolt, positiivne sooritus, sarnaselt toetusega, mis toob tingimata kaasa eelise hagejale, kes jäätmepuistangu katmise tõttu ei pea enam väga pika perioodi vältel võtma ühtegi muud korrastamismeedet. Lisaks, isegi kui hageja väidete kohaselt võisid tema 2008. aasta korrastamiskavas ette nähtud ohjamismeetmed tagada lühiajaliselt jäätmepuistangu lekete kontrolli alla saamise, ei ole siiski vaidlust selles, et kui hageja pidi keskmises või pikas perspektiivis võtma teisi palju olulisemaid meetmeid, oleks ta pidanud nende eest tulevikus ise tasuma. Seetõttu on 4. meede andnud hagejale kahtlemata eelise, vähendades Vilafrunsi kaevandamiskohaga seotud tulevasi keskkonnariske.
Kuna hageja väidab, et komisjon ei tõendanud neid tulevasi riske, siis tuleb märkida esiteks, et nende riskide suurus ei olnud komisjonile ootuspärane ega arvuliselt väljendatav. Vaidlustatud otsuse põhjenduses 158 tunnistas komisjon, et ükski liidu konkreetne säte ei kehtestanud keskkonna-alast kaitsetaset, mille Vilafrunsi kaevandamiskoht pidi saavutama. Teiseks tugines komisjon sel põhjusel kahele liikmesriigi kohtu otsusele, milles hageja tunnistati teiste kaevandamiskohtade osas vastutavaks keskkonnakahju eest nii tsiviil- kui ka kriminaalkorras seoses leketega kaevandamiskohtadest, mille kohta olid võetud „kerged“ meetmed, järeldamaks neist, et sellised tulevased riskid võisid tõepoolest esineda Vilafrunsi kaevandamiskohaga seoses. Lisaks leidis komisjon, et ka teistes riikides oli võetud jäätmepuistangute katmise meetmeid, et lahendada kaaliumkarbonaadi kaevanduste pidevaid lekkeprobleeme. Vastupidi sellele, mida väidab hageja, oli komisjonil õigus võtta seda teavet arvesse, et määrata kindlaks, kas tõenäoliselt esinesid tulevased riskid ka Vilafrunsi jäätmepuistangus, kuigi ta ei olnud võimeline neid arvuliselt täpsustama.
Neljandaks tuleb rõhutada, et igal juhul, isegi kui komisjon ei oleks vaidlustatud otsuses tuvastanud tulevasi riske, ilmneb vaidlustatud otsuse põhjendustest 159 ja 162, et komisjon tunnistas, et hageja oli oma keskkonnakohustuste täitmisega seoses täiesti seaduslikus olukorras ja et 4. meetmega oli riik otsustanud võtta vastu keskkonnakaitse taseme, mis oli kõrgem sellest, mis vaidlustatud otsuse vastuvõtmise hetkel vajalik oli. Nimelt oli see meede osa pilootprojektist, mille eesmärk oli kontrollida, kas jäätmepuistangute katmise meetod Llobregati (Hispaania) maakonna keskkonnaprobleemide lahendamiseks oli asjakohane, ja täitis seega üldise avaliku huvi eesmärki.
Esiteks võib riik otsustada kohaldada nõutud miinimumist kõrgemat keskkonnakaitse taset ja veelgi enam otsustada võtta meetmeid, mis ei ole veel kindlal ajahetkel vajalikud, kuid mis võivad tulevikus üldistes avalikes huvides vajalikuks muutuda. See ei tähenda, et hageja, kellele kuulub üks kaevandamiskoht, mida riigi meede puudutab, on vabastatud nende kulude katmisest.
Nimelt, nagu märgiti 2008. aasta suuniste punktis 9, võivad liikmesriigid kehtestada keskkonnakaitsenõudeid, mis lähevad liidu nõuetest kaugemale, et vähendada maksimaalselt majandustegevusega kaasnevat negatiivset välismõju, mis võib olla sellega kaasneva reostuse tõttu keskkonnale kahjulik.
Põhimõtte „saastaja maksab“ alusel, millele viidatakse 2008. aasta suuniste punktides 7 ja 8, on sellise negatiivse välismõjuga võimalik toime tulla, tagades, et saastaja maksab oma saaste eest, mis tähendab, et keskkonnakulud kajastuvad täielikult saastaja kuludes; kusjuures eesmärk on tagada, et erakulud (mida kannab ettevõtja) peegeldavad majandustegevusest tulenevaid tegelikke kulusid ühiskonnale. Saastaja maksab põhimõtet võib rakendada kas kohustuslike keskkonnanormidega või turupõhiste vahenditega. Mõne turupõhise vahendi kohaldamisega võib kaasneda riigiabi andmine kõikidele või mõnele ettevõtjale. Nimelt selleks, et ergutada ettevõtjaid saavutama paremat keskkonnakaitset võrreldes liidus kehtestatud normatiividega või parandama keskkonnakaitse taset, juhul kui liidu normatiivid puuduvad, võivad liikmesriigid 2008. aasta suuniste punkti 10 kohaselt soovida kasutada riigiabi.
Teiseks, kohaldatavate riigisiseste õigusnormide kohaselt ja eelkõige Hispaania kaevandusseaduse artikli 121 kohaselt peab mitte enam tegutseva kaevanduse omanik täitma korrastamiskavasid, mille kaevandustegevuse eest vastutavad asutused on heaks kiitnud. Tuleb märkida, et siinses asjas kiitsid pädevad asutused heaks Vilafrunsi jäätmepuistangu katmise meetme.
Sellega seoses tuleb märkida, et komisjon võttis arvesse asjaolu, et Hispaania riik valis kõrgema keskkonnakaitse taseme ja et ta tegi abi kokkusobivuse hindamise raames sellest järeldused, nimelt sedastades, et vastavalt 2008. aasta suunistele tuleb ettevõtjalt tagasi nõuda üksnes 3985109,70 eurot, mitte aga kogu riigi investeeringut, mis ulatus 7887571 euroni.
Viiendaks, kuivõrd hageja väitis, et Vilafrunsi jäätmepuistangu katmine pigem halvendas tema majanduslikku olukorda, sest selle meetme tagajärjel kaotas jäätmepuistang oma majandusliku väärtuse, sest seda ei saanud enam käitada soola kaevandamiseks ja müügiks, siis piisab märkimisest, et hageja ei tõendanud ega kinnitanud tema poolt kaotatava tulu suurust ega seda, kas neid võimalikke tulusid oleks tulnud kaaluda korrastamiskuludega, mida tal oleks tulnud tasuda käitamise käigus.
Igal juhul ei saa Vilafrunsi kaevandamiskoha väärtuse väidetav vähenemine avaldada mõju järeldusele, et esineb eelis, välja arvatud juhul, kui järeldataks, et väärtuse vähenemine on majanduslikult olulisem kui eelis, mis tekib tema kestlikust korrastamisest; viimast ei ole hageja sugugi aga tõendanud.
Kõigest eeltoodust järeldub, et neljas väide tuleb tagasi lükata.
Viies väide, et on rikutud määruse 2015/1589 artikli 16 lõiget 1, kuna komisjon ei määranud õigesti kindlaks 4. meetmest tuleneva võimaliku abi summat
Hageja väidab, et juhul kui Üldkohus peaks järeldama, et 4. meede kujutab endast abi, siis rikkus vaidlustatud otsus määruse 2015/1589 artiklit 16, kuna ta ei määranud õigesti kindlaks selle väidetava riigiabi summat. Nimelt võttis komisjon ekslikult arvesse ametiasutuste poolt jäätmepuistangu katmiseks makstud investeeringu kulusid, mida suurendati selle investeeringu käitamisest tuleneva kasumiga ja millest arvati maha kasusaaja poolt investeeringu tõttu tasutud hooldus- ja käitamiskulud. Komisjon oleks pidanud arvesse võtma kõige enam summat, mis tulenes majanduslikust eelisest, mis vastas summadele, mida tema oleks pidanud kulutama korrastamismeetmetele, mida ta pidi võtma oma 2008. aasta kava alusel, osas, milles need ületasid 4. meetme hooldus- ja käitamiskulusid. See summa oli null ja komisjon oleks seega pidanud järeldama, et eelist ei olnud. Hageja kordab, et Vilafrunsi jäätmepuistangu katmine tekitas talle hoopis tulu kaotuse ja alternatiivkulud, kuna ta ei saanud kasutada selles puistangus sisalduvat soolakaevandust.
Komisjon vaidleb hageja argumentidele vastu.
Käesolev väide on tihedalt seotud neljanda väitega ning esitati teise võimalusena sellele.
Kõigepealt tuleb rõhutada, nagu mainiti eespool punktis 172, et komisjon võttis arvesse seda, et 4. meede oli keskkonnakaitse parandamise meede, mille ametiasutused olid otsustanud selleks, et tagada parem kaitse kui see, mis oli liidu normidega nõutud, ja mis läks seega kaugemale vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal esinenud vajadustest, nagu ta ka ise sisuliselt tunnistas vaidlustatud otsuse põhjenduses 162.
Võttes arvesse eelnevat, hindas komisjon kõigepealt vaidlustatud otsuse põhjenduses 157, et ta sai kohaldada 2008. aasta suuniste punkti 3.1.1, mille kohaselt investeerimisabi, mis võimaldab ettevõtjatel tegutseda ulatuslikumalt kui liidu keskkonnakaitsestandardid või tõsta liidu standardite puudumisel keskkonnakaitse taset, võib käsitada ühisturuga kokkusobivana.
Seejärel, vastavalt 2008. aasta suuniste punktile 80 võttis komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 161 ja 162 abikõlblike kulude kindlaksmääramiseks arvesse täiendavaid investeerimiskulusid, mis on vajalikud, et saavutada kõrgem keskkonnakaitse tase sellest, mida ettevõtja oleks saavutanud ilma igasuguse abita (st riigi investeeringu summa ja 2008. aasta korrastamiskavas ette nähtud ohjamismeetmete jaoks ette nähtud kulude vahe). Vaidlustatud otsuse põhjenduses 165 arvas ta sellest maha tegevuskasumi, mis sellise mitteaktiivse kaevandamiskoha puhul nagu Vilafruns oli null, ning lisas esimese viie aasta tegevuskulud. Komisjon järeldas niisiis, et abikõlblikud kulud olid 7804922,60 eurot.
Lõpuks hindas komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 171 ja 172 suurettevõtjatele kohaldatavat maksimaalse abi osakaalu kohaldades, et 50% abikõlblikest kuludest, st 3902461,30 eurot võis lugeda siseturuga kokkusobivaks, vähendades tagasinõutava abi summat seega 3985109,70 euroni.
Niisiis kohustas komisjon hagejalt tagasi nõudma 4. meetmega antud abi üksnes 3985109,70 euro suuruses summas.
Esiteks viitab hageja 4. meetmega antud abi summa arvutamisel tehtud veale, kuna komisjon ei võtnud selle arvutamise lähtepunktina arvesse hageja 2008. aasta korrastamiskava, vaid Hispaania riigi poolt tehtud 7,9 miljoni euro suurust investeeringut.
Kuna aga eespool punktides 162–171 järeldati esiteks, et Vilafrunsi jäätmepuistangu katmise meede kujutas positiivset sooritust ja tõhusat, kestlikku ja proportsionaalset meedet, et kõrvaldada selle puistanguga seotud lekkeid ja reostuse riski, mida hageja oleks niikuinii pidanud tasuma temal lasuva üldise kohustuse tõttu jäätmepuistang korrastada, ja et sellega kaasnes hagejale keskmises või pikas perspektiivis eelis, ning et teiseks võis riik kehtestada ettevõtjatele, kes haldavad kaevandamiskohti, kõrgema keskkonnakaitse taseme, siis tuleb järeldada, et komisjon võttis vaidlustatud otsuse põhjenduses 165 abisumma arvutamise lähtepunktina põhjendatult aluseks riigi tehtud investeeringu summa.
Teiseks, kuivõrd hageja heidab komisjonile ette, et ta ei võtnud arvesse talle tekkinud kahjumit ja kulusid, kuna ta ei saanud soolakaevandust käitada, siis tuleb märkida, et selle pelga väitega, mis ei ole tõenditega kinnitatud, ei saa nõustuda. Vaidlustatud otsuse põhjendusest 137 nähtub, et Hispaania Kuningriik oli haldusmenetluse käigus viidanud alternatiivkuludele, mis hagejal tekkisid seetõttu, et ta ei saanud enam käitada seda puistangut soola kaevandamiseks. Siiski ei nähtu nendest seisukohtadest, et viidatud kahjumit oli haldusmenetluse käigus arvuliselt väljendatud või kinnitatud. Selliste tõendite puudumisel tuleb seega väidetud kulusid ja kahjumit lugeda oletuslikeks.
Järelikult ei saa komisjon seda oletuslikku kahjumit arvesse võtta abisumma arvutamisel, nagu nähtub kohtupraktikast, mille kohaselt tähendab abi tagasinõudmine sellega abisaajale antud eelise tagastamist, mitte aga selle majandusliku kasu tagastamist, mida ta võib saada nimetatud eelist kasutades (21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Aer Lingus ja Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P ja C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
, punkt
).
Eelnevast tuleneb, et ka viies väide tuleb tagasi lükata ja seega jätta hagi tervikuna rahuldamata.
Kohtukulud
Vastavalt Üldkohtu kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja hageja on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista hagejalt.

Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (teine koda),
otsustab:

1.
Jätta hagi rahuldamata.

2.
Mõista kohtukulud välja Iberpotash, SA-lt.

Buttigieg
Berke
Costeira
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 16. jaanuaril 2020 Luxembourgis.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.