CELEX: 62019CJ0167
Recurso de decisão do Tribunal Geral
Auxílios de Estado
Auxílio a favor do setor leiteiro alemão
Financiamento dos testes da qualidade do leite
Artigo 108.o, n.o 2, TFUE
Decisão de dar início ao procedimento formal de investigação
Regulamento (CE) n.o 659/1999
Artigo 6.o, n.o 1
Obrigação de a Comissão Europeia resumir os elementos pertinentes em matéria de facto e de direito nessa decisão
Alcance
Direitos das partes interessadas serem associadas ao procedimento administrativo
Violação de uma formalidade essencial
Consequências na legalidade da decisão final

Com os seus recursos, a Comissão Europeia pede a anulação doa Acórdãos do Tribunal Geral da União Europeia, de 12 de dezembro de 2018, Freistaat Bayern/Comissão (T‑683/15, a seguir «primeiro acórdão recorrido»,
EU:T:2018:916
), e de 12 de dezembro de 2018, Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns e o./Comissão (T‑722/15 a T‑724/15, , não publicado, a seguir «segundo acórdão recorrido»,
EU:T:2018:920
), pelos quais este deu provimento aos recursos, respetivamente, do Freistaat Bayern (
Land
da Baviera, Alemanha) (processo C‑167/19 P) e do Interessengemeinschaft eV, de Genossenschaftsverband Bayern eV et de Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV (processo C‑171/19 P) (a seguir «agrupamento de interesses»), de anulação parcial da Decisão (UE) 2015/2432 da Comissão, de 18 de setembro de 2015, relativa aos auxílios estatais SA.35484 (2013/C) [ex SA.35484 (2012/NN)], concedidos pela Alemanha para a realização de testes da qualidade do leite ao abrigo da Lei do Leite e das Matérias Gordas (
JO 2015, L 334, p. 23
, a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
Direito da União
O Regulamento (CE) n.
o
659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93° do Tratado CE (
JO 1999, L 83, p. 1
), aplicável
ratione temporis
ao presente litígio, enunciava nos seus considerandos 8 e 16:
«(8)
[...] quando na sequência do exame prévio, a Comissão não puder considerar o auxílio compatível com o mercado comum, deve ser dado início a um processo formal de investigação que lhe permita recolher todas as informações necessárias para apreciar a compatibilidade do auxílio e que permita às partes interessadas apresentarem as suas observações; que os direitos das partes interessadas podem ser mais bem acautelados no quadro do processo formal de investigação previsto no n.
o
2 do artigo 93.
o
do Tratado;
[...]
(16)
Considerando que é conveniente definir todas as possibilidades a que os terceiros podem recorrer na defesa dos seus interesses nos procedimentos relativos a auxílios estatais».
O artigo 1.
o
deste regulamento dispunha:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
[...]
h)
“Parte interessada”, qualquer Estado‑Membro ou qualquer pessoa, empresa ou associação de empresas cujos interesses possam ser afetados pela concessão de um auxílio, em especial o beneficiário do auxílio, as empresas concorrentes e as associações setoriais.»
O artigo 6.
o
do referido regulamento, sob a epígrafe «Procedimento formal de investigação», previa, no seu n.
o
1:
«A decisão de dar início a um procedimento formal de investigação resumirá os elementos pertinentes em matéria de facto e de direito, incluirá uma apreciação preliminar da Comissão quanto à natureza de auxílio da medida proposta e indicará os elementos que suscitam dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado comum. A decisão incluirá um convite ao Estado‑Membro em causa e a outras partes interessadas para apresentarem as suas observações num prazo fixado, normalmente não superior a um mês. A Comissão pode prorrogar esse prazo em casos devidamente justificados.»
O artigo 13.
o
do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Decisões da Comissão», dispunha, no seu n.
o
1:
«[...] Em caso de decisão de início de um procedimento formal de investigação, este é encerrado por uma decisão, nos termos do artigo 7.
o
[…]»
Direito alemão
O § 22, n.
o
1, da Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten 1952 (Lei de 1952 sobre o Leite e as Matérias Gordas), de 1952 (BGBl. 1952 I, p. 811), conforme alterado pelo § 397 do Regulamento de 31 de agosto de 2015 (BGBl. 2015 I, p. 1474) (a seguir «MFG»), autoriza os Governos dos Länder, em articulação com a associação em causa, constituída por empresas do setor leiteiro e por consumidores que defendem em comum os seus interesses económicos, ou com as organizações profissionais em causa, a cobrarem conjuntamente às centrais leiteiras, aos centros de recolha de leite e às leitarias imposições para apoio ao setor leiteiro.
O § 22, n.
os
2 e 2a, da MFG dispõe que os recursos obtidos nos termos do n.
o
1 só podem ser utilizados para o financiamento dos objetivos previstos por esta lei, entre os quais figuram a promoção e a preservação da qualidade do leite.
Nos termos do § 1, n.
o
1, do Milch‑Güteverordnung (Decreto relativo à Qualidade do Leite), de 9 de julho de 1980 (BGBl. 1980 I, p. 878), conforme alterado pelo Regulamento de 17 de dezembro de 2010 (BGBl. 2010 I, p. 2132), os compradores do leite entregue têm a obrigação de o analisar ou de o enviar para análise.
O § 1 do Bayerische Milchumlageverordnung (Regulamento do
Land
da Baviera relativo ao Imposto sobre o Leite), de 17 de outubro de 2007 (BayGVBl. 2007, p. 727), do Ministério da Alimentação, da Agricultura e da Silvicultura do
Land
da Baviera, adotado com base no § 22, n.
o
1, da MFG, prevê que é aplicada uma imposição a quem explora centrais leiteiras pelas quantidades de leite cru que lhes são entregues.
Segundo o artigo 23.
o
do Haushaltsordnung des Freistaates Bayern (Regulamento Financeiro da Baviera), de 8 de dezembro de 1971 (BayRS 630‑1‑F), as despesas e dotações de autorização relativas a prestações destinadas às entidades externas à administração estatal para a consecução de certos objetivos só podem integrar no orçamento deste
Land
se este possuir um interesse preponderante nessa consecução que não pode ser satisfeito sem as subvenções correspondentes ou, pelo menos, não na medida necessária.
O artigo 44.
o
desse regulamento financeiro da Baviera, que figura na sua parte III, sob a epígrafe «Execução do orçamento», dispõe que essas subvenções só podem ser pagas nas condições previstas no artigo 23.
o
do referido regulamento.
Antecedentes do litígio e decisão controvertida
Por ofício de 17 de julho de 2013, a Comissão comunicou à República Federal da Alemanha a sua decisão de dar início ao procedimento de investigação previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE (a seguir «decisão de dar início ao procedimento»), que versa sobre diversas medidas aplicadas em vários Länder alemães, ao abrigo do decreto relativo à qualidade do leite, para apoio ao setor leiteiro. No considerando 264 dessa decisão, a Comissão, baseando‑se no Acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de outubro de 2003, van Calster e o. (
C‑261/01 e C‑262/01
,
EU:C:2003:571
), recordou que, quando os auxílios estatais são financiados através de uma imposição parafiscal como no caso em apreço, deve examinar tanto esses auxílios como o seu modo de financiamento.
A Comissão declarou que a medida de auxílio em causa era compatível com o mercado interno no período compreendido entre 28 de novembro de 2001 e 31 de dezembro de 2006, mas manifestou dúvidas quanto à compatibilidade desse auxílio com o mercado interno a partir de 1 de janeiro de 2007.
Por ofício de 20 de setembro de 2013, a República Federal da Alemanha apresentou observações sobre a decisão de início do procedimento. A Comissão recebeu igualmente observações de sete partes interessadas. Estas observações foram transmitidas à República Federal da Alemanha, que tomou posição sobre as mesmas por ofícios de 27 de fevereiro, 3 de março e 3 de outubro de 2014. Por ofício de 3 de dezembro de 2014, este Estado‑Membro tomou posição sobre outras observações complementares apresentadas em 8 de julho de 2014.
A decisão controvertida, datada de 18 de setembro de 2015, diz exclusivamente respeito ao financiamento dos testes da qualidade do leite realizados a partir de 1 de janeiro de 2007 nos Länder de Bade‑Vurtemberga e da Baviera.
Em primeiro lugar, a Comissão verificou se as receitas provenientes da imposição sobre o leite constituíam auxílios estatais, na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE. Na sua opinião, deve considerar‑se que essas receitas, para as quais o § 22, n.
o
2, pontos 1 a 6, da MFG define os fins para os quais podem ser utilizadas, estavam sob o controlo público e as medidas financiadas pelas referidas receitas eram executadas através de recursos estatais e eram imputáveis ao Estado.
Em segundo lugar, a Comissão concluiu que as centrais leiteiras do
Land
da Baviera, que são «empresas», na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, beneficiaram de uma vantagem seletiva através do reembolso dos custos dos testes da qualidade do leite que lhes incumbia realizar. No considerando 145 da decisão controvertida, a Comissão salientou que a medida em causa é financiada não apenas por recursos provenientes da imposição sobre o leite, mas também por recursos adicionais provenientes do orçamento geral desse
Land
, para daí deduzir que o benefício que as centrais leiteiras bávaras obtiveram da assunção dos testes da qualidade do leite a que estão obrigadas não é necessariamente compensado pelos montantes que tinham pago a título da imposição sobre o leite.
Em terceiro lugar, a Comissão, no que se refere à presença de um auxílio existente, sublinhou que, além da MFG, que, em seu entender, não institui o regime de auxílios em causa, as autoridades alemãs não prestaram nenhuma informação que demonstrasse a existência de uma base jurídica adotada antes de 1958 e ainda aplicável durante o período analisado.
Em quarto lugar, a Comissão concluiu que os auxílios destinados aos controlos de rotina do leite não cumpriam os requisitos estabelecidos no ponto 109 das Orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal no período 2007‑2013 (
JO 2006, C 319, p. 1
), lido em conjugação com o artigo 16.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CE) n.
o
1857/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, relativo à aplicação dos artigos [107.
o
] e [108.
o
TFUE] aos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas que se dedicam à produção de produtos agrícolas e que altera o Regulamento (CE) n.
o
70/2001 (
JO 2006, L 358, p. 3
), para o qual remete o referido ponto 109.
Consequentemente, a Comissão decidiu, no artigo 1.
o
da decisão controvertida, que o auxílio concedido pela República Federal da Alemanha, no âmbito dos testes da qualidade do leite realizados em Bade‑Vurtemberga e na Baviera no período desde 1 de janeiro de 2007, a favor de empresas do setor leiteiro em causa nesses Estados federados, em violação do disposto no artigo 108.
o
, n.
o
3, do TFUE, são incompatíveis com o mercado interno. Nos artigos 2.
o
e 4.
o
desta decisão, a Comissão ordenou a recuperação do auxílio e estabeleceu as condições dessa recuperação.
Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdãos recorridos
Por petições apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente em 26 de novembro de 2015 e 4 de dezembro de 2015, o
Land
da Baviera e o agrupamento de interesses interpuseram dois recursos com base no artigo 263.
o
TFUE, que têm por objeto a anulação parcial da decisão controvertida.
Por Decisão do presidente da Segunda Secção do Tribunal Geral de 16 de fevereiro de 2016, os processos T‑722/15 a T‑724/15 foram apensos para efeitos das fases escrita e oral. Na audiência de 26 de fevereiro de 2018, o presidente da Quarta Secção do Tribunal Geral determinou a apensação desses processos para efeitos da decisão que põe termo à instância.
O primeiro fundamento do
Land
da Baviera e do agrupamento de interesses era relativo à violação do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, bem como do artigo 6.
o
, n.
o
1, e do artigo 20.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999.
O segundo fundamento do agrupamento de interesses era relativo à violação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que as receitas das imposições eram qualificadas de «recursos estatais».
A primeira parte do segundo fundamento do
Land
da Baviera e a primeira parte do terceiro fundamento do agrupamento de interesses eram relativas à inexistência de vantagem a favor dos compradores de leite. A segunda parte do segundo fundamento, invocado pelo
Land
da Baviera, era relativa à inexistência de caráter seletivo das vantagens concedidas às centrais leiteiras bávaras. A segunda parte do terceiro fundamento, invocado pelo agrupamento de interesses, tinha por objeto a compensação, através da imposição sobre o leite que as empresas leiteiras bávaras eram obrigadas a pagar, dos benefícios obtidos por elas.
A título subsidiário, o
Land
da Baviera, com o seu terceiro fundamento, e o agrupamento de interesses, com o seu quinto fundamento, invocaram a violação, pela Comissão, da obrigação de notificação e deduziram daí que a recuperação do auxílio, ordenada na decisão controvertida, era ilegal.
Com o seu quarto fundamento, invocado igualmente a título subsidiário, o
Land
da Baviera e o agrupamento de interesses acusaram a Comissão de ter considerado que o auxílio em causa era incompatível com o mercado interno.
Ainda a título subsidiário, o
Land
da Baviera, com o seu quinto fundamento, e o agrupamento de interesses, com o seu sexto fundamento, invocaram a violação do princípio da proteção da confiança legítima.
No que diz respeito ao fundamento relativo à violação do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, bem como do artigo 6.
o
, n.
o
1, e do artigo 20.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, o Tribunal Geral recordou, em primeiro lugar, no n.
o
46 do primeiro acórdão recorrido e nos n.
os
41 a 43 do segundo acórdão recorrido, que as partes interessadas, na aceção do artigo 1.
o
, alínea h), do Regulamento n.
o
659/1999, dispõem do direito de serem associadas ao procedimento de fiscalização da medida de auxílio em causa. No n.
o
47 do primeiro acórdão recorrido e no n.
o
44 do segundo acórdão recorrido, precisou que, para esse efeito, nos termos do artigo 6.
o
, n.
o
1, deste regulamento, a decisão de dar início ao procedimento resumirá os elementos pertinentes em matéria de facto e de direito de forma a definir suficientemente o quadro de análise dessa medida, a fim de não esvaziar de sentido o direito de as partes interessadas apresentarem as suas observações.
Em segundo lugar, nos n.
os
52 a 58 do primeiro acórdão recorrido e nos n.
os
47 a 54 do segundo acórdão recorrido, o Tribunal Geral examinou a decisão controvertida à luz da decisão de dar início ao procedimento para determinar se esta visava o financiamento parcial da medida em causa através dos recursos adicionais provenientes do orçamento geral do
Land
da Baviera. Concluiu que a Comissão não tinha feito referência, na decisão de dar início ao procedimento, a esses recursos como modo de financiamento do auxílio. Deduziu daí que as partes interessadas podiam legitimamente presumir que a análise feita pela Comissão incidia exclusivamente sobre os recursos provenientes da imposição sobre o leite.
Em terceiro lugar, o Tribunal Geral salientou, nos n.
os
65 e 66 do primeiro acórdão recorrido e nos n.
os
62 e 63 do segundo acórdão recorrido, que a expressão «recursos estatais», prevista no artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, tem um sentido muito amplo e que, deste modo, a Comissão está obrigada a identificar e a analisar os diferentes recursos estatais, que são um elemento constitutivo da qualificação de «auxílio». A este respeito, indicou que a expressão «apoio financeiro» utilizada na decisão de dar início ao procedimento, mesmo admitindo que possa ser interpretada no sentido de que visa os dois tipos de financiamento da medida de auxílio em causa, deve ser considerada insuficientemente precisa. Acrescentou que, embora a decisão final da Comissão possa apresentar certas divergências em relação à decisão de dar início ao procedimento, a divergência existente, no caso em apreço, entre as duas decisões não é justificada, uma vez que a Comissão reconheceu ter sido informada, antes da adoção da decisão de dar início ao procedimento, do financiamento dessa medida também através dos recursos provenientes do orçamento geral do
Land
da Baviera.
Além disso, o Tribunal Geral precisou, nos n.
os
67 e 68 do primeiro acórdão recorrido e nos n.
os
64 e 65 do segundo acórdão recorrido, que a Comissão, na decisão controvertida, se refere explicitamente ao financiamento do auxílio através de recursos provenientes desse orçamento. Segundo o Tribunal Geral, isto atesta que esse modo de financiamento não era um elemento desprovido de pertinência para a análise, efetuada pela Comissão, da medida de auxílio em causa. Concluiu daí que a decisão controvertida foi tomada sem que tivesse sido dada às partes interessadas a possibilidade de apresentarem as suas observações sobre o financiamento proveniente dos recursos do orçamento geral desse
Land
.
O Tribunal Geral deduziu daí, nos n.
os
69 a 71 do primeiro acórdão recorrido e nos n.
os
66 a 68 do segundo acórdão recorrido, que a decisão controvertida tinha sido adotada em violação do direito dos recorrentes a serem associados ao procedimento administrativo e, por conseguinte, do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE e do artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999. Além disso, declarou, com base no Acórdão de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), que a obrigação da Comissão de dar às partes interessadas, na fase da decisão de dar início ao procedimento, a oportunidade de apresentarem as suas observações tem caráter de formalidade essencial cuja violação implica a anulação do ato, independentemente da questão de saber se essa violação causou prejuízo a quem a invoca ou se o procedimento administrativo teria podido conduzir a um resultado diferente. Com base neste raciocínio, julgou procedente o primeiro fundamento do recurso.
Por razões de exaustividade, o Tribunal Geral declarou, nos n.
os
72 a 75 do primeiro acórdão recorrido e nos n.
os
69 a 72 do segundo acórdão recorrido, que não se pode excluir que, caso a irregularidade constatada não se tivesse verificado, o processo poderia ter tido um resultado diferente. Salientou que a decisão controvertida não apresenta uma análise diferenciada em relação a cada um dos dois modos de financiamento da medida de auxílio em causa, pelo que não se pode excluir que, se os argumentos relativos ao financiamento através de recursos adicionais provenientes do orçamento geral do
Land
da Baviera pudessem ter sido apresentados pelos recorrentes no decurso do procedimento formal de investigação, teriam podido conduzir a um resultado diferente.
Sem se pronunciar sobre os outros fundamentos invocados pelos recorrentes, o Tribunal Geral anulou os artigos 1.
o
a 4.
o
da decisão controvertida, na medida em que neles se declara que a concessão, pela República Federal da Alemanha, do auxílio estatal é incompatível com o mercado interno no que respeita aos testes da qualidade do leite realizados na Baviera e se ordena que se proceda à recuperação desse auxílio.
Pedidos das partes nos presentes recursos
Nos seus recursos, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
—
anular os acórdãos recorridos;
—
julgar improcedente o primeiro fundamento invocado nos recursos interpostos no Tribunal Geral;
—
remeter o processo ao Tribunal Geral no que respeita aos outros fundamentos dos recursos; e
—
condenar os recorrentes em primeira instância nas despesas dos recursos em primeira instância e dos presentes recursos ou, a título subsidiário, em caso de remessa do processo ao Tribunal Geral, reservar para final a decisão quanto às despesas em primeira instância e nos presentes recursos.
O
Land
da Baviera e o agrupamento de interesses concluem pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
—
negar provimento aos recursos e
—
condenar a Comissão a suportar as suas próprias despesas e as das recorridas relativas ao processo no Tribunal Geral e ao processo no Tribunal de Justiça.
Quanto aos presentes recursos
A Comissão invoca quatro fundamentos em apoio de cada um dos seus dois recursos.
Por Decisão de 1 de abril de 2019, o presidente do Tribunal de Justiça ordenou a apensação destes dois recursos para efeitos das fases escrita e oral do processo, bem como do acórdão.
Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 4 de julho de 2019, as partes foram autorizadas a apresentar réplica no que respeita, por um lado, à admissibilidade dos fundamentos de recurso invocados pela Comissão e, por outro, às considerações formuladas pela primeira vez pelos recorridos nas suas contestações.
Com base no artigo 61.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o Tribunal de Justiça enviou, em 1 de outubro de 2020, às partes nos presentes processos uma questão escrita, instando‑as a tomar posição sobre a eventual incidência, nestes processos, do Acórdão de 11 de março de 2020, Comissão/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
). As referidas partes responderam a esta questão no prazo fixado pelo Tribunal de Justiça.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro de direito na interpretação e aplicação do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE e do artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999
Argumentos das partes
A Comissão alega que o Tribunal Geral, ao acusá‑la de não ter apresentado na sua decisão de dar início ao procedimento, adotada nos termos do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE e do artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, a parte «receitas» da rubrica orçamental, ou seja, as fontes de financiamento do auxílio, apesar de ter apresentado a sua rubrica orçamental na parte «despesas» do orçamento do
Land
da Baviera, estabeleceu um novo requisito de forma desprovido de fundamento jurídico. Em apoio da sua posição, invoca o Acórdão de 21 de julho de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão (
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
).
Segundo a Comissão, resulta do Acórdão de 21 de outubro de 2003, van Calster e o. (
C‑261/01 e C‑262/01
,
EU:C:2003:571
), que só a título excecional, quando existe uma ligação indissociável entre a receita e a despesa e os indícios que levam a pensar que o modo de cobrança da receita viola uma disposição do direito da União, é que a notificação do regime de auxílios, pelo Estado‑Membro, deve igualmente precisar o modo ou a fonte de financiamento desse regime.
No caso em apreço, esse financiamento é misto e só o financiamento através da imposição sobre o leite é problemático. Por conseguinte, a Comissão considera que não estava obrigada a indicar expressamente, na sua decisão de dar início ao procedimento, o modo de financiamento da medida de auxílio em causa através de recursos adicionais provenientes do orçamento geral do
Land
da Baviera. É evidente que esse modo de financiamento é constituído por recursos estatais. Ora, nos termos do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, a existência de um auxílio é apenas determinada pelo seu financiamento através de recursos estatais, não sendo a origem precisa desses recursos pertinente para esse efeito.
Na réplica, a Comissão sustenta que definiu da mesma forma, tanto na decisão de dar início ao procedimento como na decisão controvertida, a medida de auxílio em causa. Resulta claramente do orçamento geral descrito nessas decisões que essa medida única abarca duas fontes de financiamento. A este respeito, refere‑se ao Acórdão de 13 de junho de 2019, Copebi (
C‑505/18
,
EU:C:2019:500
), no qual o Tribunal de Justiça confirmou que não é obrigatório que as fontes de financiamento da medida de auxílio sejam indicadas à letra e pormenorizadamente na decisão de dar início ao procedimento.
O
Land
da Baviera e o agrupamento de interesses sustentam que este primeiro fundamento é inadmissível na medida em que, por um lado, visa contestar uma apreciação factual efetuada pelo Tribunal Geral, sem alegar uma desvirtuação a este respeito, e, por outro, se limita a reiterar os fundamentos e os argumentos apresentados no Tribunal Geral. A título subsidiário, alegam que este fundamento é improcedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
–
Quanto à admissibilidade
No âmbito do presente fundamento, o Tribunal de Justiça deve fiscalizar se o Tribunal Geral, nos acórdãos recorridos, interpretou corretamente o artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE e o artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 quando apreciou a legalidade da decisão controvertida à luz destas disposições e se, para esse efeito, interpretou corretamente essa decisão no seu conjunto, incluindo a decisão preparatória, ou seja, a decisão de dar início ao procedimento. Ora, tal interpretação constitui uma questão de direito admissível na fase de recurso (v., por analogia, Acórdão de 11 de março de 2020, Comissão/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, n.
o
121).
Por outro lado, uma vez que os recorridos consideram que o primeiro fundamento invocado pela Comissão consiste numa reiteração dos argumentos apresentados no Tribunal Geral, basta recordar que, quando uma parte contesta a interpretação ou a aplicação do direito da União feita pelo Tribunal Geral, as questões de direito examinadas em primeira instância podem ser de novo discutidas em sede de recurso. Se uma parte não pudesse basear o seu recurso em fundamentos e argumentos já utilizados no Tribunal Geral, o processo de recurso ficaria privado de uma parte do seu sentido (Acórdão de 21 de setembro de 2010, Suécia e o./API e Comissão,
C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, n.
o
116).
Por conseguinte, o primeiro fundamento é admissível.
–
Quanto ao mérito
O erro de direito imputado ao Tribunal Geral, na interpretação e na aplicação do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE e do artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, tem por objeto, em substância, os requisitos decorrentes destas disposições quanto ao conteúdo de uma decisão de dar início ao procedimento.
A este respeito, importa recordar, à semelhança do Tribunal Geral, nos n.
os
46 e 61 do primeiro acórdão recorrido e nos n.
os
41 e 44 do segundo acórdão recorrido, que, por força do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, a Comissão tem o dever de notificar as partes interessadas para apresentarem as suas observações na fase da investigação formal da medida de auxílio em causa, a fim de obter, da parte destas, todas as informações destinadas a esclarecer a sua ação futura no âmbito desse exame.
Embora as partes interessadas não possam invocar direitos de defesa, dispõem, em contrapartida, do direito de serem associadas ao procedimento administrativo seguido pela Comissão em medida adequada, tendo em conta as circunstâncias do caso concreto. A este respeito, a publicação de um aviso no
Jornal Oficial da União Europeia
constitui um meio adequado para dar a conhecer a todas as partes interessadas uma decisão de dar início ao procedimento, que dá aos outros Estados‑Membros e aos meios interessados a garantia de poderem ser ouvidos nessa qualidade (v., neste sentido, Acórdão de 11 de março de 2020, Comissão/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, n.
os
71 e 72).
Para esse efeito, o artigo 6.
o
, n.
o
1, primeiro período, do Regulamento n.
o
659/1999 impõe à Comissão que «resuma», na decisão de dar início ao procedimento, os elementos pertinentes em matéria de facto e de direito, que inclua uma apreciação preliminar dessa medida, a fim de determinar se tem natureza de auxílio, e que indique os elementos que suscitam dúvidas quanto à compatibilidade da referida medida com o mercado interno.
Ora, o modo de financiamento de tal medida constitui um «elemento pertinente» para determinar se pode ser qualificada de «auxílio estatal», na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE. Com efeito, para que esta medida possa ser assim qualificada, as vantagens que concede devem, por um lado, ser concedidas direta ou indiretamente através de recursos estatais e, por outro, ser imputáveis ao Estado (v., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2013, Association Vent De Colère! e o.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, n.
os
15, 16 e jurisprudência referida). A este respeito, contrariamente ao que sustenta a Comissão, para determinar se é esse o caso, o pagamento de uma quantia aos beneficiários da medida de auxílio e o modo de financiamento dessa medida não podem ser dissociados (v., neste sentido, Acórdão de 21 de outubro de 2003, van Calster e o.,
C‑261/01 e C‑262/01
,
EU:C:2003:571
, n.
o
49, e Acórdão de 22 de dezembro de 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, n.
o
89).
Por conseguinte, o modo de financiamento, na medida em que faz parte das condições que presidem à qualificação de «auxílio estatal», na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, constitui um elemento pertinente, na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, primeira frase, do Regulamento n.
o
659/1999, e, como salientou corretamente o Tribunal Geral, no n.
o
62 do primeiro acórdão recorrido e nos n.
os
56 e 57 do segundo acórdão recorrido, deve, enquanto tal, ser identificado na decisão de dar início ao procedimento.
Além disso, não obstante a ampla margem de apreciação de que dispõe a Comissão ao adotar tal decisão (v., neste sentido, Acórdão de 21 de julho de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, n.
o
61, e Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Comissão/Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
, n.
o
78), o resumo dos elementos pertinentes em matéria de facto e de direito, na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, primeiro período, do Regulamento n.
o
659/1999, não pode depender de critérios subjetivos como o caráter evidente, aos olhos da Comissão, de que o financiamento através do orçamento geral do Estado‑Membro constitui um recurso estatal.
Com efeito, um resumo incompleto dos elementos pertinentes em matéria de facto e de direito não permite que as partes interessadas apresentem as suas observações sobre os elementos que levaram a Comissão a dar início ao procedimento formal de investigação e, por conseguinte, garantir o efeito útil do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE.
Esta conclusão não é posta em causa pela jurisprudência resultante do Acórdão de 13 de junho de 2019, Copebi (
C‑505/18
,
EU:C:2019:500
), da qual a Comissão deduz que não existe nenhuma obrigação de identificar as fontes de financiamento de uma medida de auxílio à letra e nos mais pequenos pormenores na decisão de dar início ao procedimento. Com efeito, como salientou o advogado‑geral no n.
o
68 das suas conclusões, nesse acórdão, as duas fontes de financiamento da medida em causa tinham sido identificadas. Ora, nos presentes processos, a Comissão é acusada de não ter identificado, na decisão de dar início ao procedimento, uma fonte de financiamento, proveniente do orçamento geral do
Land
da Baviera, de que já tinha conhecimento nessa fase do procedimento, apesar de este elemento ser tido em conta, na decisão controvertida, e servir de fundamento a certas apreciações entre as quais, designadamente, a que figura no considerando 145 dessa decisão, referido no n.
o
17 do presente acórdão.
Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito na interpretação e aplicação do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE e do artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 quando declarou, nos n.
os
68 e 69 do primeiro acórdão recorrido e nos n.
os
65 e 66 do segundo acórdão recorrido, que, na falta de resumo na decisão de dar início ao procedimento, enquanto elemento pertinente em matéria de facto e de direito, na aceção desta última disposição, do financiamento da medida em causa através dos recursos do orçamento geral do
Land
da Baviera, a decisão controvertida foi adotada sem que a Comissão tivesse cumprido a obrigação que lhe incumbe de dar às partes interessadas a oportunidade de apresentarem as suas observações sobre esse elemento, e por conseguinte, em violação do direito dessas partes interessadas serem associadas ao procedimento administrativo, tal como garantido por estas disposições.
Daqui resulta que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à falta de fundamentação resultante da interpretação incorreta da decisão de dar início ao procedimento
Argumentos das partes
Com este fundamento, que se divide em duas partes, a Comissão acusa, a título subsidiário, o Tribunal Geral de ter interpretado incorretamente a decisão de dar início ao procedimento e de ter viciado os acórdãos recorridos de falta de fundamentação.
Na primeira parte deste fundamento, a Comissão começa por recordar que a decisão de dar início ao procedimento, no seu ponto 2.3. e no seu considerando 5, menciona, respetivamente, os «montantes de origem orçamental» e «montantes destinados ao apoio». Embora esta última expressão se refira ao financiamento, através de recursos provenientes da imposição sobre o leite, das medidas que são objeto do procedimento formal de investigação, considera evidente que a referida expressão diz igualmente respeito ao financiamento proveniente do orçamento geral do
Land
da Baviera. Resulta igualmente do considerando 18 da decisão de dar início ao procedimento que o financiamento em causa é assegurado através de recursos orçamentais e de recursos provenientes da imposição sobre o leite, sendo este último financiamento objeto de uma apreciação específica nessa decisão, tendo em conta as objeções formuladas pela República Federal da Alemanha durante a fase da análise preliminar.
Ora, no n.
o
53 do primeiro acórdão recorrido e no n.
o
48 do segundo acórdão recorrido, o Tribunal Geral limitou‑se a examinar de forma seletiva uma única subsecção da decisão de dar início ao procedimento, em vez de ter em conta todos os seus considerandos para responder à argumentação apresentada pela Comissão. Por conseguinte, ao não analisar todos os fundamentos de defesa apresentados, o Tribunal Geral violou o seu dever de fundamentação e cometeu o seu primeiro erro de direito.
O segundo erro de direito invocado pela Comissão é relativo aos n.
os
54 a 57 do primeiro acórdão recorrido e aos n.
os
49 a 53 do segundo acórdão recorrido, nos quais o Tribunal Geral declarou que constitui um erro de direito não mencionar, na decisão de dar início ao procedimento, os artigos 23.
o
e 44.
o
do Regulamento Financeiro do
Land
da Baviera e, por conseguinte, o financiamento, através dos recursos provenientes do orçamento geral desse
Land
, da medida em causa. A Comissão considera, por um lado, que a menção, a título de exemplo, no considerando 17 da decisão de dar início ao procedimento, das disposições do Regulamento Financeiro do
Land
de Bade‑Vurtemberga permitia ao
Land
da Baviera deduzir daí que as disposições idênticas do regulamento financeiro do
Land
da Baviera também estavam abrangidas pela decisão de dar início ao procedimento. Acrescenta que, em qualquer caso, é sabido que um Estado‑Membro conhece as suas próprias leis orçamentais, pelo que, no caso em apreço, não é necessário mencionar expressamente esse conhecimento.
O terceiro e quarto erros de direito que a Comissão imputa ao Tribunal Geral dizem respeito aos n.
os
55 e 56 do primeiro acórdão recorrido e aos n.
os
50 e 51 do segundo acórdão recorrido. Segundo a Comissão, o Tribunal Geral interpretou a secção 3.1, em especial a subsecção 3.3.1, tal como o considerando 264 da sua decisão de dar início ao procedimento, no sentido de limitar a fase de análise preliminar apenas ao modo de financiamento das medidas em causa através da imposição sobre o leite, quando essa decisão apenas contém uma avaliação provisória da natureza de auxílio dessas medidas. A Comissão explicou perante o Tribunal Geral que a análise da decisão de dar início ao procedimento incide apenas sobre o financiamento das referidas medidas através da imposição sobre o leite, uma vez que só este modo de financiamento podia suscitar dúvidas quanto à utilização dos recursos estatais. Ao não responder a este argumento, o Tribunal Geral não examinou um fundamento de defesa apresentado pela Comissão e, assim, não cumpriu o seu dever de fundamentação.
Na segunda parte do seu segundo fundamento, a Comissão acusa o Tribunal Geral de ter afirmado, no n.
o
62 do primeiro acórdão recorrido e no n.
o
56 do segundo acórdão recorrido, que o conteúdo dos autos do procedimento administrativo anterior à decisão de dar início ao procedimento não é pertinente para a interpretação desta decisão. Sustenta que nem o
Land
da Baviera nem o Tribunal Geral podiam duvidar, a partir da leitura da correspondência trocada durante a fase de análise preliminar, de que o procedimento formal de investigação incidia também sobre o financiamento das medidas de auxílio em causa através de receitas fiscais gerais.
A Comissão alega ainda que o Tribunal Geral, nos n.
os
53 a 58 e 62 do primeiro acórdão recorrido, e nos n.
os
47 a 53 do segundo acórdão recorrido, ignorou a jurisprudência resultante do Acórdão de 21 de julho de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão (
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
), e do Acórdão de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France (
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
), segundo a qual, por um lado, a fundamentação deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição, autora do ato, de maneira a permitir às partes interessadas conhecerem as razões da medida adotada e ao tribunal competente exercer a sua fiscalização e, por outro, esta instituição não é obrigada a tomar uma posição sobre elementos manifestamente irrelevantes, desprovidos de significado ou claramente secundários.
O
Land
da Baviera e o agrupamento de interesses sustentam, em primeiro lugar, que a primeira e a segunda parte do segundo fundamento invocado pela Comissão são inadmissíveis, uma vez que visam, por um lado, obter uma nova apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça e, por outro, se limitam a repetir os fundamentos e os argumentos invocados no Tribunal Geral.
Em segundo lugar e a título subsidiário, alegam que cada uma das partes deste fundamento é improcedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Uma vez que os argumentos do
Land
da Baviera e do agrupamento de interesses em apoio da inadmissibilidade devem ser rejeitados pelas mesmas razões que as expostas nos n.
os
47 e 48 do presente acórdão, há que salientar, quanto ao mérito, em primeiro lugar, que a argumentação apresentada pela Comissão no âmbito deste fundamento, considerado nas suas duas partes — segundo a qual a decisão de dar início ao procedimento menciona de forma implícita o segundo modo de financiamento da medida em causa, ou seja, os recursos orçamentais do
Land
da Baviera — assenta na premissa de que a obrigação imposta à Comissão, por força do artigo 6.
o
, n.
o
1, primeira frase, do Regulamento n.
o
659/1999, de resumir, nessa decisão, os elementos pertinentes em matéria de facto e de direito é cumprida quando esses elementos sejam mencionados de forma implícita ou possam ser deduzidos da referida decisão, nomeadamente pelo Estado‑Membro em causa.
No entanto, como resulta da própria redação desta disposição, e designadamente do sentido corrente do termo «resumir» aí utilizado, qualquer elemento pertinente em matéria de facto e de direito, na aceção desta disposição, deve ser mencionado expressa e claramente na decisão de dar início ao procedimento.
Esta constatação é corroborada pelo artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, que, como sublinhou o advogado‑geral no n.
o
42 das suas conclusões, impõe à Comissão que notifique as partes interessadas para apresentarem as suas observações na fase da investigação formal de uma medida de auxílio estatal.
Com efeito, esta notificação assume a forma de uma decisão de dar início ao procedimento, que, como indicam os considerandos 8 e 16 do Regulamento n.
o
659/1999, tem por objetivo permitir à Comissão recolher todas as informações necessárias para decidir sobre a qualificação dessa medida como auxílio e sobre a compatibilidade desta última com o mercado interno, proporcionando‑lhes a melhor forma de garantir os direitos das partes interessadas de serem associadas ao procedimento administrativo levado a cabo pela Comissão e concedendo‑lhes todas as possibilidades de defender os seus interesses.
Por conseguinte, tendo em conta a natureza e o objeto da decisão de dar início ao procedimento, o resumo de um elemento pertinente em matéria de facto e de direito no termo da análise preliminar levada a cabo pela Comissão, a fim de determinar a existência de um auxílio estatal e de decidir sobre a compatibilidade desse auxílio com o mercado interno, ainda que possa ser sucinto, deve necessariamente ser explícito para revelar de forma clara e inequívoca o objeto da análise efetuada pela Comissão e, assim, permitir às partes interessadas apresentarem utilmente as suas observações a esse respeito.
Por outro lado, apenas um resumo explícito dos elementos objetivamente pertinentes para a apreciação da medida de auxílio em causa, na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, primeira frase, do Regulamento n.
o
659/1999, é compatível com os requisitos de clareza, precisão e previsibilidade dos atos de direito da União impostos pelo princípio da segurança jurídica (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de fevereiro de 1996, Duff e o.,
C‑63/93
,
EU:C:1996:51
, n.
o
20; de 18 de novembro de 2008, Förster,
C‑158/07
,
EU:C:2008:630
, n.
o
67; e de 8 de dezembro de 2011, France Télécom/Comissão,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, n.
o
100).
Por conseguinte, dado que a premissa — relativa à possibilidade de mencionar de forma implícita, numa decisão de dar início ao procedimento, um elemento pertinente em matéria de facto ou de direito, na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, primeira frase, do Regulamento n.
o
659/1999, em que se baseia a Comissão, é juridicamente errada, todos os argumentos relativos à interpretação alegadamente incorreta, pelo Tribunal Geral, da decisão de dar início ao procedimento devem ser igualmente julgados improcedentes.
Em segundo lugar, na medida em que a Comissão acusa o Tribunal Geral de não ter cumprido o seu dever de fundamentação, importa começar por sublinhar que este dever constitui uma formalidade essencial que deve ser distinguida da questão da procedência da fundamentação, a qual faz parte da legalidade em sede de mérito do ato controvertido (Acórdãos de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, n.
o
62; de 30 de novembro de 2016, Comissão/França e Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, n.
o
79; e de 29 de abril de 2021, Achemos Grupė e Achema/Comissão,
C‑847/19 P
, não publicado,
EU:C:2021:343
, n.
o
62).
Importa igualmente recordar que, embora a fundamentação do acórdão recorrido deva revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio do Tribunal Geral, de forma a permitir às partes interessadas conhecerem as razões da decisão tomada e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização jurisdicional, o dever de fundamentação que incumbe ao Tribunal Geral não lhe impõe, todavia, que forneça uma exposição que acompanhe exaustiva e individualmente todos os passos do raciocínio articulado pelas partes no litígio, desde que permita às partes interessadas conhecerem os fundamentos da decisão do Tribunal Geral e ao Tribunal de Justiça dispor dos elementos suficientes para exercer a sua fiscalização (Acórdãos de 11 de julho de 2013, Ziegler/Comissão,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, n.
os
81 e 82, e de 29 de abril de 2021, Achemos Grupė e Achema/Comissão,
C‑847/19 P
, não publicado,
EU:C:2021:343
, n.
os
60 e 61).
Ora, depois de ter salientado, nos n.
os
53 e 55 a 57 do primeiro acórdão recorrido e nos n.
os
48 e 50 a 52 do segundo acórdão recorrido, que só o financiamento através da imposição sobre o leite era expressamente mencionado na decisão de dar início ao procedimento, o Tribunal Geral considerou, no n.
o
57 do primeiro acórdão recorrido e no n.
o
53 do segundo acórdão recorrido, que o financiamento através do orçamento geral do
Land
da Baviera não tinha sido expressamente mencionado nessa decisão.
Em seguida, concluiu, no n.
o
58 do primeiro acórdão recorrido e no n.
o
54 do segundo acórdão recorrido, que as partes interessadas podiam legitimamente presumir que a apreciação da Comissão incidia exclusivamente sobre os recursos provenientes da imposição sobre o leite. Por outro lado, nos n.
os
60 e 61 do primeiro acórdão recorrido e nos n.
os
58 e 59 do segundo acórdão recorrido, o Tribunal Geral precisou que, à luz dos requisitos estabelecidos no artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, embora a Comissão não seja obrigada a apresentar uma análise cabal da medida em causa, não pode sustentar que a decisão de dar início ao procedimento não podia mencionar o financiamento através de recursos provenientes do orçamento geral do
Land
da Baviera, uma vez que lhe incumbe definir de forma suficiente o seu âmbito da sua apreciação, de modo a não esvaziar de sentido o direito de as partes interessadas apresentarem as suas observações. Resulta, assim, dos dois acórdãos recorridos que o financiamento através de recursos provenientes do orçamento geral do
Land
da Baviera devia ter sido expressamente mencionado na decisão de dar início ao procedimento.
Por conseguinte, mesmo admitindo que se pudesse considerar que o Tribunal Geral não respondeu de forma exaustiva a todos os argumentos da Comissão destinados a demonstrar que esse modo de financiamento figurava implicitamente na decisão de dar início ao procedimento ou que podia ser deduzido desta última, há que constatar que os acórdãos recorridos revelam de forma clara e inequívoca o raciocínio do Tribunal Geral e permitem às partes interessadas conhecerem os fundamentos da decisão do Tribunal Geral e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização, pelo que os referidos acórdãos não enfermam de falta de fundamentação.
Por conseguinte, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a um erro de direito na interpretação do artigo 263.
o
, segundo parágrafo, TFUE
Argumentos das partes
Com este terceiro fundamento, a Comissão alega, em substância, que apenas a obrigação de dar início ao procedimento formal de investigação de uma medida de auxílio, na aceção do artigo 107.
o
TFUE, constitui uma formalidade essencial. A eventual omissão de resumir um elemento pertinente em matéria de facto ou de direito na decisão de dar início ao procedimento não constitui uma violação dessa formalidade. Por outro lado, os direitos dos terceiros de serem associados ao procedimento formal de investigação só seriam violados se essa omissão os impedisse de apresentarem as suas observações sobre o elemento em causa. Além disso, essa violação só implicaria a anulação da decisão final se as partes interessadas pudessem demonstrar que as informações que podiam ter comunicado sobre esse elemento eram suscetíveis de alterar o conteúdo da decisão final.
O
Land
da Baviera e o agrupamento de interesses consideram, em primeiro lugar, que este fundamento é inadmissível na medida em que não pode, por si só, implicar a anulação dos acórdãos recorridos. Com efeito, essa anulação só seria possível se fosse julgado procedente não só este fundamento, mas também o quarto fundamento, relativo à irrelevância, na decisão controvertida, da violação do direito das partes interessadas de serem associadas ao procedimento formal de investigação.
Em segundo lugar e a título subsidiário, o
Land
da Baviera e o agrupamento de interesses consideram que o terceiro fundamento invocado pela Comissão é improcedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
–
Quanto à admissibilidade
Importa observar que, contrariamente ao que sustentam o
Land
da Baviera e o agrupamento de interesses, o terceiro e quarto fundamentos, embora estejam ligados, são independentes um do outro. Com efeito, com o seu terceiro fundamento, a Comissão acusa o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito ao declarar, nos n.
os
70 e 71 do primeiro acórdão recorrido e nos n.
os
67 e 68 do segundo acórdão recorrido, que a obrigação que impende sobre a Comissão de dar às partes interessadas, na fase da decisão de dar início ao procedimento, a possibilidade de apresentarem as suas observações tem o caráter de formalidade essencial cuja violação implica a anulação da decisão controvertida, ao passo que, com o seu quarto fundamento, a Comissão acusa o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito ao declarar, a título exaustivo, que não se podia excluir que, perante a inexistência da violação constatada, o procedimento de análise da medida de auxílio estatal podia ter levado a um resultado diferente.
Como sublinhou o advogado‑geral no n.
o
102 das suas conclusões, a circunstância de o terceiro e quarto fundamentos estarem ligados não é então suficiente, por si só, para declarar qualquer um destes fundamentos inadmissível.
Por conseguinte, o terceiro fundamento é admissível.
–
Quanto ao mérito
No que se refere à questão de saber se, como alega a Comissão, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que a obrigação imposta no artigo 6.
o
, n.
o
1, primeira frase, do Regulamento n.
o
659/1999 de resumir, numa decisão de dar início ao procedimento, os elementos pertinentes em matéria de facto e de direito para o procedimento formal de investigação da compatibilidade de uma medida de auxílio com o mercado interno tem o caráter de formalidade essencial, na aceção do artigo 263.
o
, segundo parágrafo, TFUE, à semelhança da obrigação de dar início a esse procedimento por força do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, importa começar por recordar que o Tribunal de Justiça já declarou que resulta do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE e do artigo 1.
o
, alínea h), do Regulamento n.
o
659/1999 que, quando a Comissão decide dar início a um procedimento formal de investigação relativo a um projeto de auxílio, deve dar às partes interessadas, entre as quais figuram a ou as empresas em causa, a oportunidade de apresentarem as suas observações e que esta obrigação tem o caráter de «formalidade essencial» (v. Acórdão de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, n.
o
55). Este caráter resulta do facto de essa obrigação constituir um requisito essencial do procedimento intrinsecamente ligado à correta formação ou expressão da vontade do autor do ato.
Ora, a obrigação que o Tribunal de Justiça qualificou de «formalidade essencial» está concretizada, em especial, no artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, que impõe nomeadamente à Comissão que resuma, na decisão de dar início ao procedimento, os elementos pertinentes em matéria de facto e de direito para a apreciação do auxílio ou do projeto de auxílio em causa e, consequentemente, garantir o efeito útil do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE.
É certo que a publicação de um aviso no
Jornal Oficial da União Europeia
constitui um meio adequado para dar a conhecer a todas as partes interessadas o início do procedimento formal de investigação e obter, da parte destas últimas, quaisquer informações destinadas a esclarecer a Comissão na sua ação futura, dando aos outros Estados‑Membros e aos meios envolvidos a garantia de poderem ser ouvidos enquanto tais (v., neste sentido, Acórdão de 11 de março de 2020, Comissão/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, n.
os
71 e 72). No entanto, as partes interessadas só estarão em condições de apresentar utilmente as suas observações se a decisão publicada mencionar expressa e claramente os elementos pertinentes em matéria de facto e de direito, conforme previsto no artigo 6.
o
, n.
o
1, primeira frase, do Regulamento n.
o
659/1999.
Daqui resulta que a simples publicação de uma decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, sem que o conteúdo dessa decisão cumpra as exigências desta disposição, não permite considerar que a obrigação que incumbe à Comissão na data do procedimento formal de investigação, e qualificada de «formalidade essencial», na aceção do artigo 263.
o
, segundo parágrafo, TFUE, é cumprida.
No caso em apreço, resulta dos n.
os
54 e 55 do presente acórdão que o modo de financiamento de uma medida de auxílio constitui um elemento pertinente, na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, primeira frase, do Regulamento n.
o
659/1999. Como tal, esse elemento, do qual a Comissão, na decisão controvertida, retira consequências para efeitos da qualificação da medida como «auxílio estatal», na aceção do artigo 107.
o
TFUE, devia, por conseguinte, ter sido expressamente resumido na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação em causa.
Por conseguinte, a omissão de tal elemento na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação — na medida em que desempenha um papel na fundamentação da decisão controvertida — deve ser considerada uma violação de uma «formalidade essencial», na aceção do n.
o
55 do Acórdão de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), que implica a anulação de pleno direito desta decisão (v., neste sentido, Acórdãos de 29 de outubro de 1980, Roquette Frères/Conselho,
138/79
,
EU:C:1980:249
, n.
o
33, e de 6 de setembro de 2017, Eslováquia e Hungria/Conselho,
C‑643/15 e C‑647/15
,
EU:C:2017:631
C‑643/15, n.
o
160).
A este respeito, há que rejeitar expressamente o argumento da Comissão de que apenas a obrigação de dar início ao procedimento formal de investigação constitui uma formalidade essencial. Tal argumento, além de estar em contradição manifesta com o artigo 6.
o
, n.
o
1, primeira frase, do Regulamento n.
o
659/1999, que impõe à Comissão obrigações claras relativamente ao conteúdo de uma decisão de dar início ao procedimento, equivale a privar de efeito útil esta decisão, cujo objeto consiste em permitir às partes interessadas apresentarem utilmente as suas observações à Comissão. Com efeito, estas partes devem poder conhecer os elementos pertinentes em matéria de facto e de direito em que se baseia a investigação formal da medida de auxílio em causa, nomeadamente os relativos ao modo de financiamento dessa medida, que constituem um elemento determinante na qualificação da referida medida como «auxílio estatal», na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Em contrapartida, não há violação de uma formalidade essencial, na aceção do n.
o
55 do Acórdão de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), quando o elemento cuja omissão na decisão de dar início ao procedimento é imputada à Comissão não constitui um elemento pertinente em matéria de facto ou de direito para a apreciação da medida de auxílio em causa, na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, primeira frase, do Regulamento n.
o
659/1999.
Do mesmo modo, a Comissão não se pode basear na jurisprudência resultante do Acórdão de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão (
C‑49/05 P
, não publicado,
EU:C:2008:259
), e do Acórdão de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), para sustentar que a omissão de um elemento pertinente na decisão de dar início ao procedimento não constitui uma violação de uma formalidade essencial. Com efeito, os casos que deram origem a esses dois acórdãos diziam respeito a uma alteração do quadro jurídico no decurso do procedimento formal de investigação da medida de auxílio e não, como no presente processo, aos requisitos relativos à definição do âmbito da investigação impostos à Comissão pelo artigo 6.
o
, n.
o
1, primeira frase, do Regulamento n.
o
659/1999, no próprio momento da adoção da decisão de dar início ao procedimento.
Assim, no Acórdão de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão (
C‑49/05 P
, não publicado,
EU:C:2008:259
), o Tribunal de Justiça confirmou a análise do Tribunal Geral ao considerar que, na medida em que os princípios e os critérios estabelecidos pelo novo enquadramento dos auxílios estatais para a proteção do ambiente eram idênticos, em substância, aos estabelecidos pelo enquadramento aplicável na data da decisão de dar início ao procedimento de investigação, a Comissão não tinha violado o direito de as partes interessadas serem associadas ao procedimento, ao não lhes dar a oportunidade de apresentarem as suas observações sobre esse novo enquadramento. Nestas circunstâncias específicas, não se impunha uma nova consulta das partes interessadas, nos termos das disposições conjugadas do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE e do artigo 6.
o
, n.
o
2, segunda frase, do Regulamento n.
o
659/1999.
No que diz respeito ao Acórdão de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), o Tribunal de Justiça, depois de ter salientado que a obrigação de a Comissão convidar as partes interessadas a apresentarem observações no âmbito de um procedimento formal de investigação constitui uma formalidade essencial, precisou, remetendo para o Acórdão de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão (
C‑49/05 P
, não publicado,
EU:C:2008:259
), que, se o novo regime jurídico que entrou em vigor após a notificação pelo Estado‑Membro de um auxílio projetado não contiver uma alteração substancial relativamente ao regime anteriormente em vigor, o facto de a Comissão não consultar as partes interessadas quanto ao regime jurídico alterado não constitui uma violação de uma formalidade essencial.
O Acórdão de 11 de março de 2020, Comissão/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
), proferido posteriormente à prolação dos acórdãos recorridos, também não põe em causa a qualificação de «formalidade essencial» da obrigação imposta no artigo 6.
o
, n.
o
1, primeira frase, do Regulamento n.
o
659/1999, lido à luz do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE.
Com efeito, como o próprio Tribunal de Justiça declarou, no n.
o
88 desse acórdão, esse não diz respeito às obrigações que incumbem à Comissão na data de início do procedimento formal de investigação e, por conseguinte, não diz respeito a obrigações abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 cuja interpretação é objeto do presente processo.
Resulta do exposto que foi com razão que o Tribunal Geral, baseando‑se no n.
o
55 do Acórdão de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), declarou, no n.
o
70 do primeiro acórdão recorrido e no n.
o
67 do segundo acórdão recorrido, que a obrigação da Comissão de dar oportunidade às partes interessadas, na fase da decisão de dar início ao procedimento, de apresentarem as suas observações tem o caráter de formalidade essencial, cuja violação implica a anulação do ato viciado, independentemente da questão de saber se essa violação causou um prejuízo à pessoa que a invoca ou se o procedimento administrativo teria podido conduzir a um resultado diferente.
Por conseguinte, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao quarto fundamento, relativo a um erro de direito na interpretação do direito das partes interessadas de serem associadas ao procedimento, previsto no artigo 108.
o
, n.
os
2 e 3, TFUE e no artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, do conceito de «recursos estatais», a que se refere o artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, e do conceito de «auxílio existente», a que se refere o artigo 108.
o
, n.
o
1, TFUE, bem como a uma desvirtuação dos factos e a uma falta de resposta a argumentos apresentados na contestação
Argumentos das partes
A Comissão acusa o Tribunal Geral de ter declarado erradamente, nos n.
os
72 a 75 do primeiro acórdão recorrido e nos n.
os
70 a 72 do segundo acórdão recorrido, que, se o
Land
da Baviera tivesse podido apresentar observações sobre a questão de saber se recursos orçamentais constituem recursos estatais, o processo teria podido conduzir a um resultado diferente. Considera que o Tribunal Geral violou não só o artigo 108.
o
, n.
os
2 e 3, TFUE e o artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, mas também o artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que interpretou erradamente o conceito de «recursos estatais», e o artigo 108.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que interpretou erradamente o conceito de «auxílio existente». Acusa ainda o Tribunal Geral de desvirtuar os factos constatados na decisão controvertida e da falta de análise dos argumentos apresentados na contestação.
O
Land
da Baviera e o agrupamento de interesses sustentam que este fundamento é inadmissível, na medida em que, nos n.
os
72 e 75 do primeiro acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu pela incidência da violação do direito de as partes interessadas apresentarem observações no termo do processo com base numa constatação puramente factual, que o Tribunal de Justiça não pode fiscalizar. Por outro lado, os pontos essenciais do referido fundamento consistem numa mera repetição dos fundamentos e argumentos já apresentados no Tribunal Geral.
A título subsidiário, o
Land
da Baviera e o agrupamento de interesses alegam que o quarto fundamento é improcedente, na medida em que resultaria de uma leitura errada dos acórdãos recorridos.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Uma vez que os argumentos do
Land
da Baviera em apoio da inadmissibilidade deste fundamento devem ser julgados improcedentes pelas mesmas razões que as expostas nos n.
os
47 e 48 do presente acórdão, basta salientar, quanto ao mérito, que foi apenas a título exaustivo que o Tribunal Geral declarou que, se as partes interessadas tivessem podido apresentar observações sobre o modo de financiamento resultante do orçamento geral do
Land
da Baviera, o processo teria podido conduzir a um resultado diferente.
Ora, é jurisprudência constante que fundamentos dirigidos contra motivos apresentados a título exaustivo do acórdão recorrido não podem, enquanto tais, conduzir à anulação desse acórdão e são, por conseguinte, inoperantes (v., designadamente, Acórdãos de 28 de junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, n.
o
148, e de 26 de março de 2019, Comissão/Itália,
C‑621/16 P
,
EU:C:2019:251
, n.
o
61).
Uma vez que o Tribunal de Justiça declarou que foi com razão que o Tribunal Geral considerou, no n.
o
70 do primeiro acórdão recorrido e no n.
o
67 do segundo acórdão recorrido, que a decisão controvertida, ao não dar às partes interessadas a oportunidade de apresentarem as suas observações, violou uma formalidade essencial que implica a anulação de pleno direito do ato viciado, o quarto fundamento deve, por conseguinte, ser julgado inoperante.
Dado que nenhum dos quatro fundamentos invocados pela Comissão em apoio de em cada um dos seus recursos foi julgado procedente, há que negar provimento aos recursos na sua totalidade.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 138.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral nos termos do artigo 184.
o
, n.
o
1, do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o
Land
da Baviera e o agrupamento de interesses pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:

1)
É negado provimento aos recursos.

2)
A Comissão Europeia é condenada nas despesas.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.