CELEX: 62014TJ0817
Ansvar uden for kontraktforhold
dyresundhed
bekæmpelse af aviær influenza
forbud mod import til EU af indfangede vilde fugle
forordning (EF) nr. 318/2007 og gennemførselsforordning (EU) nr. 139/2013
tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af retsregler, der tillægger borgerne rettigheder
grov og åbenbar overskridelse af grænserne for skønsbeføjelsen
proportionalitet
pligt til at udvise fornøden omhu
artikel 15-17 i chartret om grundlæggende rettigheder

Sagens baggrund
Præsentation af sagsøgerne
Sagsøgerne, Zoofachhandel Züpke GmbH, Zoohaus Bürstadt, Helmut Ofenloch GmbH & Co. KG, Zoofachgeschäft – Vogelgroßhandel Import-Export Heinz Marche, Rita Bürgel og Norbert Kass, er dyrehandlere etableret eller med hjemsted i Tyskland, der bl.a. beskæftiger eller beskæftigede sig med import af vilde fugle, som er indfanget i naturen – såsom papegøjer – til Den Europæiske Union, hvor de holdes som prydfugle i volierer.
Om direktiv 91/496/EØF og 92/65/EØF
Den 15. juli 1991 vedtog Rådet for De Europæiske Fællesskaber på grundlag af artikel 37 EF, der vedrører den fælles landbrugspolitik, direktiv 91/496/EØF om fastsættelse af principperne for tilrettelæggelse af veterinærkontrollen for dyr, der føres ind i Fællesskabet fra tredjelande, og om ændring af direktiv 89/662/EØF, 90/425/EØF og 90/675/EØF (
EFT L 268, s. 56
). Artikel 10, stk. 3, i direktiv 91/496 henviser til direktivets bilag B for så vidt angår de almindelige betingelser for godkendelse af karantænestationer.
Den 13. juli 1992 vedtog Rådet direktiv 92/65/EØF om dyresundhedsmæssige betingelser for samhandel med og indførsel til Fællesskabet af dyr samt sæd, æg og embryoner, der for så vidt angår disse betingelser ikke er underlagt specifikke fællesskabsbetingelser som omhandlet i bilag A, del I, til direktiv 90/425/EØF (
EFT L 268, s. 54
). Direktiv 92/65 fastsætter særlige krav, som oprindelseslandet og ‑bedriften skal opfylde, indeholder regler for de dyresundhedscertifikater, der skal ledsage dyrene, og angiver, hvilke undersøgelser der skal foretages af dyrene. Nævnte direktivs artikel 17, stk. 2 og 3, bestemmer bl.a. i det væsentlige, at der kun kan foretages indførsel i EU af dyr, der stammer fra et tredjeland på den liste over de tredjelande eller dele af tredjelande, der er i stand til at give garantier svarende til de krav, der gælder for samhandelen inden for EU, og at der kan fastsattes specifikke dyresundhedsmæssige betingelser især med det sigte at beskytte EU mod visse eksotiske sygdomme.
Om EFSA’s udtalelse fra 2005
Den 14. og 15. september 2005 afgav Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) en videnskabelig udtalelse om dyresundheds- og dyrevelfærdsaspekter i forbindelse med aviær influenza som svar på en anmodning fremsat i 2004 af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber (EFSA Journal (2005) 266, s. 1-21) (herefter »EFSA’s udtalelse fra 2005«). EFSA fokuserede i denne udtalelse i henhold til det mandat, den havde fået, udelukkende på risikoen for, at fjerkræ i EU smittes med aviær influenza – eller fugleinfluenza.
EFSA mindede i sin udtalelse fra 2005 indledningsvis om, at aviær influenza forekommer i to forskellige kliniske former hos fjerkræ, nemlig højpatogen aviær influenza (herefter »HPAI«) og lavpatogen aviær influenza (herefter »LPAI«). HPAI forårsages af vira af subtype H5 og H7, som har visse molekylære egenskaber, der kan medføre en systemisk infektion, og som ikke optræder ved LPAI. H5N1-virusset er en af de virussubtyper, der forårsager HPAI.
EFSA anførte ligeledes, at en usædvanlig H5N1-epidemi blandt fjerkræ i visse asiatiske lande, kort tid inden EFSA afgav sin udtalelse, havde bevirket, at vilde fugle – såvel standfugle som trækfugle – var blevet smittet med den nævnte virus. Denne epidemi, som ifølge EFSA ikke var set tidligere, kunne resultere i en pandemisk virus hos mennesker og få uoverskuelige konsekvenser. På grund af manglende viden om HPAI-infektioner hos vilde fugle mente EFSA dog ikke, at det var muligt at foretage en vurdering af situationen og komme med prognoser for den fremtidige udvikling, som var baseret på tilstrækkelige videnskabelige data.
Hvad angår den risiko, som burfugle, herunder prydfugle og fugle holdt som selskabsdyr, udgør for fjerkræ i EU, mente EFSA, at disse fugle kunne være smittet med den virus, der forårsager fugleinfluenza, herunder virus af subtypen H5 og H7, og at man derfor kunne risikere, at de bragte disse vira med ind i EU i forbindelse med import.
Vedrørende beslutning 2005/760/EF og forlængelsen af de vedtagne foranstaltninger
Den 27. oktober 2005 vedtog Kommissionen beslutning 2005/760/EF om visse beskyttelsesforanstaltninger i forbindelse med højpatogen aviær influenza i bestemte tredjelande for så vidt angår import af fugle i fangenskab (
EUT L 285, s. 60
), der suspenderede import af levende fugle, bortset fra fjerkræ, til EU. Disse foranstaltninger skulle finde anvendelse indtil den 30. november 2005.
De foranstaltninger, der blev vedtaget ved beslutning 2005/760, blev ændret og forlænget indtil den 30. juni 2007 ved flere af Kommissionens beslutninger, idet den sidste forlængelse blev fastlagt i beslutning 2007/183/EF af 23 marts 2007 om ændring af beslutning 2005/760 (
EUT L 84, s. 44
).
Vedrørende EFSA’s udtalelse fra 2006
Den 27. oktober 2006 afgav EFSA som svar på Kommissionens anmodning af 25. april 2005 en videnskabelig udtalelse om dyresundheds- og dyrevelfærdsrisici i forbindelse med import af vilde fugle, bortset fra fjerkræ, til EU (EFSA Journal (2006) 410, s. 1-55) (herefter »EFSA’s udtalelse fra 2006«). EFSA angav en række anbefalinger om sundheden og velfærden for fugle, som er indfanget i naturen, og beskrev en række forskellige smitsomme agenser hos fugle, heriblandt aviær influenza, i denne udtalelse.
Med hensyn til de sundhedsmæssige aspekter mente EFSA, at sandsynligheden for, at der var indslæbt smitsomme agenser i EU ved frigivelse af indfangede vilde fugle fra karantæne, kunne være ubetydelig, men den kunne også være meget høj. Ifølge EFSA varierede sandsynligheden for, at en indfanget vild fugl var smittet ved frigivelsen fra karantæne, fra art til art og afhang af sandsynligheden for, at der forelå en subklinisk infektion. EFSA anbefalede derfor, at behovet for at fortsætte importen af indfangede vilde fugle blev undersøgt nøje. EFSA oplyste ligeledes, at vilde fugle kunne være inficeret ved lateral spredning fra andre inficerede vilde fugle, fra det kontaminerede miljø eller fra inficeret fjerkræ.
EFSA pegede i øvrigt på, at 95% af alle fugle, der blev indført til EU, tilhørte en af følgende tre ordener: spurvefugle (64%), papegøjefugle (17%) og hønsefugle (14%), og at 88% af alle importerede vilde fugle i 2005 stammede fra Afrika, og 78% stammede fra fem afrikanske lande, og at indfangede fugle generelt var billigere end fugle, som er opdrættet i fangenskab.
Hvad nærmere angår aviær influenza mente EFSA i første omgang ikke, at de fugle, der indføres flest af, dvs. spurvefugle og papegøjefugle, havde nogen større betydning for den aviære influenzas epidemiologi. Desuden havde alle de vira, der forårsagede HPAI, der var fundet hos fugle, begrænset zoonotisk potentiale. Eftersom fugleinfluenzavirussets genom eller dele af dette genom optrådte i forbindelse med tidligere alvorlige pandemier og – på tidspunktet for udtalelsens udarbejdelse – i forbindelse med spredningen af H5N1-virusset, mente EFSA imidlertid, at man med et godt overvågningsprogram kunne forhindre, at fugleinfluenzavira blev ført ind i EU med lovligt importerede fugle.
EFSA fremhævede desuden, at vira, der forårsagede HPAI, bl.a. i forhold til spurvefugle og hønsefugle havde en meget kort inkubationstid og et meget kort klinisk forløb og førte til høj dødelighed i løbet af få dage, hvorimod inkubationstiden kunne være meget længere for andefugle. I betragtning af den korte inkubationstid mente EFSA også, at en fugl, som var inficeret med fugleinfluenzavirus, da den blev sat i karantæne, eller som blev inficeret med dette virus under karantænen, ville udvise kliniske tegn i løbet af denne periode. EFSA mente derfor, at sandsynligheden for, at en sådan fugl blev frigivet fra karantæne, uden at sygdommen var påvist, var beskeden eller ubetydelig. Den understregede dog, at der var en risiko for, at fugle, som havde en subklinisk infektion, blev frigivet, selv om de var smittede.
EFSA anbefalede endelig, at det blev undersøgt nøje, om det var nødvendigt at fortsætte importen af vilde fugle, og at der blev foretrukket import af æg, som følge af risikoen for indslæbning af alvorlige smitsomme agenser i EU. Den anbefalede ligeledes, at risikoen for indslæbning af smitsomme sygdomme blev vurderet regelmæssigt med henblik på at identificere højrisikoområder og -lande og højrisikoarter, eftersom disse ændrer sig med tiden.
Om forordning (EF) nr. 318/2007
Kommissionen vedtog den 23. marts 2007 forordning (EU) nr. 318/2007 om dyresundhedsmæssige betingelser for import af visse fugle til Fællesskabet samt karantænebetingelser herfor (
EUT L 84, s. 7
). Denne forordning havde bl.a. artikel 10, stk. 3, andet afsnit, og stk. 4, første afsnit, i direktiv 91/496, samt artikel 17, stk. 2, litra b), og stk. 3, og artikel 18, stk. 1, første og fjerde led, i direktiv 92/65 som retsgrundlag. Den nævnte forordning trådte ifølge sin artikel 20 i kraft den 1. juli 2007.
Fjerde, femte og ottende til tiende betragtning til forordning nr. 318/2007 har følgende ordlyd:
Artikel 1 i forordning nr. 318/2007, der har overskriften »Formål«, bestemmer:
»Ved denne forordning fastsættes der dyresundhedsmæssige betingelser for import af visse fugle til [EU] fra de i bilag I omhandlede tredjelande og dele af tredjelande samt karantænebetingelser for sådan import.«
Artikel 2 i forordning nr. 318/2007, der har overskriften »Anvendelsesområde«, angiver, at forordningen finder anvendelse på dyr af fuglearter med undtagelse af bl.a. fjerkræ.
Artikel 4 i forordning nr. 318/2007 med overskriften »Godkendte avls- og formeringsvirksomheder« fastslår i det væsentlige, at import af fugle, der kommer fra avls- og formeringsvirksomheder, der er godkendt af det eksporterende tredjelands kompetente myndighed, er tilladt på betingelse af, at den nævnte myndighed overholder de i bilag II til forordningen fastsatte betingelser for godkendelse, og af meddelelse til Kommissionen af godkendelsesnummeret.
Artikel 5 i forordning nr. 318/2007 med overskriften »Importbetingelser«, og som ændret, bestemmer:
»Import af fugle tillades kun, hvis fuglene opfylder følgende betingelser:
a)
Fuglene skal være avlet i fangenskab [i samme forordnings artikel 3, litra c), defineret som »fugle, som ikke er indfanget i naturen, men er født og opdrættet i fangenskab og kommer af forældre, der har parret sig eller på anden måde overført gameter i fangenskab«].
b)
Fuglene skal komme fra tredjelande eller dele af tredjelande, der er opført i bilag I.
ba)
Fuglene skal komme fra godkendte avls- og formeringsvirksomheder, der opfylder betingelserne i artikel 4.
c)
Fuglene skal 7-14 dage inden afsendelsen være blevet underkastet en laboratorietest til påvisning af virus med negative resultater for aviær influenza- og Newcastle disease-virus.
d)
Fuglene må ikke være blevet vaccineret mod aviær influenza.
e)
Fuglene skal ledsages af et dyresundhedscertifikat, der er i overensstemmelse med modellen i bilag III (herefter benævnt »dyresundhedscertifikatet«).
f)
Fuglene skal være identificeret med et individuelt identifikationsnummer […]«
Artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 318/2007, der har overskriften »Karantæne«, foreskriver:
»Fuglene holdes i karantæne i mindst 30 dage i en godkendt karantænefacilitet eller et godkendt karantænecenter (herefter benævnt »karantænen«).«
Bilag I til forordning nr. 318/2007, der har overskriften »Liste over tredjelande, der kan anvende dyresundhedscertifikatet i bilag III«, angiver:
Kommissionens beslutning 2006/696/EF af 28. august 2006 om en liste over tredjelande, hvorfra fjerkræ, rugeæg, daggamle kyllinger, kød af fjerkræ, strudsefugle og vildtlevende fjervildt, æg og ægprodukter og specifikt patogenfrie æg kan importeres til og føres i transit gennem Fællesskabet, om betingelser for udstedelse af veterinærcertifikat og om ændring af beslutning 93/342/EØF, 2000/585/EF og 2003/812/EF (
EUT L 295, s. 1
), som er nævnt i bilag I til forordning nr. 318/2007, blev ophævet og afløst af Kommissionens forordning nr. 798/2008 af 8. august 2008 om fastlæggelse af en liste over tredjelande, områder, zoner og segmenter, hvorfra fjerkræ og fjerkræprodukter kan importeres til og sendes i transit gennem Fællesskabet, og krav vedrørende udstedelse af veterinærcertifikat (
EUT L 226, s. 1
), de er blevet ændret gentagende gange.
Om EFSA’s udtalelse fra 2008
Den 7. maj 2008 afgav EFSA som svar på en anmodning fra Kommissionen fra 2007 en udtalelse om dyresundheds- og dyrevelfærdsaspekter, aviær influenza og risikoen for, at denne slæbes ind i fjerkræbedrifter i Den Europæiske Union (EFSA Journal (2008) 715, s. 1-161) (herefter »EFSA’s udtalelse fra 2008«). Kommissionen anmodede EFSA om at konsolidere de vigtigste konklusioner og anbefalinger fra EFSA’s tidligere udtalelser og om i lyset af ny videnskabelig viden at revurdere risikoen for overførsel af aviær influenza til europæiske fjerkræbedrifter. I betragtning af vedtagelsen af forordning nr. 318/2007 er risikoen for indslæbning af den virus, der forårsager LPAI eller HPAI, ved – den nu forbudte – import af indfangede vilde fugle, ikke specifikt blevet revurderet.
For det første anførte EFSA, at alle de vira, der var sporet i fjerkræ og vilde fugle siden 2006, ifølge analyser af virusstammer i EU’s medlemsstater var nært beslægtede. For så vidt angår patogenese og overførsel vurderede EFSA, at H5N1-virusset fortsat var i stand til at forårsage en væsentlig dødelighed inden for bestande af vilde fugle, og anførte, at enkelte arter ifølge eksperimentelle undersøgelser kunne være smittet selv uden kliniske manifestationer.
Hvad derefter angik risikoen for overførsel af aviær influenza fra vilde fugle mindede EFSA om, at disse fugle havde været impliceret i den omtalte overførsel i hele Asien, Mellemøsten, Europa og Afrika. Selv om forholdsvis få arter siden 2006 havde været genstand for eksperimentel infektion, anførte EFSA imidlertid, at vilde fugle, der var impliceret i denne smitte, omfattede flere arter end tidligere anslået, bl.a. i kraft af spredningen af inficerede ekskrementer, enten inden der var fremtrådt symptomer eller sågar uden, at der var fremtrådt symptomer. I betragtning af det antal af infektionstilfælde med H5N1-virus, der forekom blandt vilde fugle mellem 2006 og 2008, syntes risikoen for overførsel af HPAI fra vilde fugle at være en »regelmæssigt« snarere end en meget sjældent eller meget ofte forekommende begivenhed. Det kunne ikke udelukkes, at den nævnte virus siden 2006 konstant havde været til stede inden for bestanden af vilde fugle, idet virusset kunne cirkulere på et niveau, der ikke kunne detekteres. Ifølge EFSA bestod der således en »løbende« smitterisiko for europæisk fjerkræ fra inficerede vilde fugle.
Hvad endelig angik risikoen for overførsel af aviær influenza gennem import af vilde fugle fra tredjelande konstaterede EFSA følgende:
Vedrørende gennemførelsesforordning (EU) nr. 139/2013
Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 139/2013 af 7. januar 2013 om dyresundhedsmæssige betingelser for import af visse fugle til Unionen samt karantænebetingelser herfor (
EUT L 47, s. 1
) trådte i kraft den 12. marts 2013.
Gennemførelsesforordning nr. 139/2013, der ophævede forordning nr. 318/2007, udgør ifølge sin første betragtning en »kodificering« af sidstnævnte forordning. Fjerde, femte og ottende til tiende betragtning til forordning nr. 318/2007 er således blevet til tredje til syvende betragtning til gennemførelsesforordning nr. 139/2013, mens artiklernes nummerering ikke har ændret sig. Bilag I til gennemførelsesforordning nr. 139/2013 henviser for fremtiden til den liste over tredjelande, der er oprettet ved forordning nr. 798/2008 (jf. præmis 24 ovenfor), idet det tilføjer Republikken Argentina og en region i Republikken Philippinerne hertil.
Vedrørende dom ATC m.fl. mod Kommissionen fra 2013
I dom af 16. september 2013, ATC m.fl. Kommissionen (T-333/10, Sml., herefter »dom ATC m.fl.,
EU:T:2013:451
), fastslog Retten (Første Afdeling), idet den traf afgørelse ved mellemdom, at Kommissionen ved at vedtage både beslutning 2005/760 og de efterfølgende beslutninger om forlængelse af denne første beslutning gjorde sig skyldig i en række ulovligheder, der bestod af tilsidesættelser af proportionalitetsprincippet og pligten til at udvise omhu, hvilket indebar, at Unionen blev erstatningspligtig for de tab, som sagsøgerne i denne sag havde lidt som følge af, at importen af vilde fugle fra tredjelande, der hører under Det Internationale Kontor for Epizootiers (OIE, nu Verdensorganisationen for Dyresundhed) regionale kommissioner, blev suspenderet (dom ATC m.fl., nævnt ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
).
I øvrigt frifandt Retten Kommissionen – dvs. for så vidt angår forordning nr. 318/2007, idet den, henset til sagsøgernes klagepunkter, ligeledes konkluderede, at Kommissionen ikke ved at vedtage forordningen begik en så kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der beskytter borgerne, at Unionen kunne være erstatningspligtig (dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
). Hvad angår den nævnte forordnings lovlighed konstaterede Retten, at de nævnte sagsøgeres klagepunkter ikke omfattede tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet specifikt som følge af det geografiske omfang af forbuddet mod import af vilde fugle til EU, hvilket gjorde, at Retten ikke skulle efterprøve dette spørgsmål, som der ikke skulle tages stilling til, da Retten ikke kan træffe afgørelse ultra petita (dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
og
).
I kendelse af 17. september 2014, ATC m.fl. mod Kommissionen (
T-333/10
,
EU:T:2014:842
), konstaterede Retten (Ottende Afdeling) under henvisning til den aftale, der blev indgået mellem parterne vedrørende erstatningssummerne for den skade, sagsøgerne havde lidt som følge af, at afgørelse 2005/760 og beslutningerne om forlængelse heraf var ulovlige, at det ikke længere var fornødent at træffe afgørelse i sagen.
Om EFSA’s udtalelse fra 2014
Den 15. december 2014 afgav EFSA som svar på en ny anmodning fra Kommissionen fra samme år en udtalelse om subtype H5N8 af højpatogen aviær influenza (EFSA Journal 2014;12(12):3941, s. 32) (herefter »EFSA’s udtalelse fra 2014«).
I denne nye udtalelse anførte EFSA, at der var konstateret tilfælde af fjerkræ smittet med H5N8-virusset på fjerkræbedrifter i Asien og Europa siden henholdsvis januar og november 2014. Idet virussets kilde endnu var ukendt, overvejede EFSA forskellige hypoteser i forhold til smitten, herunder indirekte overførsel fra mennesker, køretøjer eller levende dyr, og vurderede, at direkte kontakt med vilde fugle på bedrifterne ikke var den mest sandsynlige blandt disse hypoteser. EFSA anførte dog, at en øget aktiv og passiv overvågning af disse fugle, såvel levende som døde, i betragtning af den nævnte virus’ tydeligvis svage patogenicitet for bestemte vilde fuglearter ville forbedre forståelsen af risikoen for overførsel til fjerkræ og lette udformningen af målrettede foranstaltninger. EFSA oplyste også, at denne virus var blevet påvist blandt bestande af vilde fugle i Tyskland og Nederlandene.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 18. december 2014 har sagsøgerne anlagt det foreliggende erstatningssøgsmål.
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
—
Europa-Kommissionen tilpligtes at erstatte det tab, som sagsøgerne har lidt, som følge af vedtagelsen af det i forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013 indeholdte nærmest globale forbud mod import af indfangede vild fugle til EU, fra den 1. januar 2010 og indtil i dag.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Kommissionen frifindes.
—
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
I medfør af artikel 340, stk. 2, TEUF skal Unionen for så vidt angår ansvar uden for kontraktforhold i overensstemmelse med de almindelige retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, erstatte skader forvoldt af dens institutioner eller af dens ansatte under udøvelsen af deres hverv.
Ifølge fast retspraksis forudsætter Unionens ansvar uden for kontraktforhold for dens institutioners eller organers ulovlige adfærd efter artikel 340, stk. 2, TEUF, at en række kumulative betingelser er opfyldt, nemlig at den adfærd, der lægges EU-institutionen eller -organet til last, er retsstridig, at der foreligger et virkeligt tab, og at der er årsagsforbindelse mellem denne adfærd og det påberåbte tab (jf. dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad nærmere angår den første betingelse skal det ifølge retspraksis godtgøres, at den ulovlige adfærd, der lægges institutionen eller organet til last, udgør en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder. Det afgørende kriterium for, om en tilsidesættelse kan anses for tilstrækkelig kvalificeret, er, om EU-institutionen eller ‑organet åbenbart og groft har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser. Det er kun, når denne institution eller dette organ blot råder over et stærkt begrænset eller intet skøn, at selve den omstændighed, at der er begået en overtrædelse af fællesskabsretten, kan være tilstrækkelig til at bevise, at der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse (jf. dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår anvendelsen af kriteriet om en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse i forbindelse med den foreliggende sag skal det præciseres, at en eventuel tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af de pågældende retsregler skal være baseret på en åbenbar og grov overskridelse af grænserne for den vide skønsmæssige beføjelse, som EU-lovgiver ifølge artikel 43 TEUF råder over ved udøvelsen af sine kompetencer inden for den fælles landbrugspolitik. Udførelsen af denne skønsbeføjelse medfører således, at det er nødvendigt for EU-lovgiver at forudse og vurdere den miljømæssige, videnskabelige, tekniske og økonomiske udviklings komplekse og usikre karakter (jf. i denne retning dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Selv om EU-institutionerne i denne forbindelse skal tage hensyn til studier og videnskabelige udtalelser, påhviler det politiske valg, som fastsættelsen af et passende beskyttelsesniveau for samfundet udgør, de nævnte institutioner og ikke videnskabsfolkene (dom af 12.4.2013, Du Pont de Nemours (Frankrig) m.fl. mod Kommissionen,
T-31/07
,
EU:T:2013:167
, præmis
).
Det bemærkes i øvrigt, at kravet om, at tilsidesættelsen af EU-retten skal være tilstrækkelig kvalificeret – uanset hvilken retsstridig handling der er tale om – har til formål at forhindre, at risikoen for at skulle bære de tab, de berørte virksomheder påberåber sig, hæmmer den omhandlede institutions evne til at udøve sine kompetencer fuldt ud i den almene interesse, både inden for rammerne af sin retsanordnende virksomhed eller sin virksomhed, der indebærer økonomiske afgørelser, og i forbindelse med institutionens administrative kompetence, uden at lade andre bære konsekvenserne af åbenbare og uundskyldelige tilsidesættelser (jf. dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag har sagsøgerne i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen, idet den i kraft af vedtagelsen af forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013 »de facto« indførte et nærmest globalt forbud mod import af indfangede vilde fugle til EU, har begået en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af bestemte retsregler, der har til formål at tillægge sagsøgerne rettigheder, hvilket har påført dem et faktisk og reelt tab.
I denne henseende skal det bemærkes, at sagsøgerne har gjort gældende, at forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013 er ulovlige i deres helhed, uden at præcisere de særlige bestemmelser, hvoraf der følger et forbud mod import af indfangede vilde fugle til EU. Retten finder ikke desto mindre, at sagsøgernes argumentation er tilstrækkelig klar til, at Kommissionen og Unionens retsinstanser uden besvær kan identificere de pågældende bestemmelser (jf. ligeledes analogt dom af 10.5.2006, Galileo International Technology m.fl. mod Kommissionen,
T-279/03
, Sml.,
EU:T:2006:121
, præmis
).
Det skal indledningsvis undersøges, om Kommissionen har udvist en ulovlig adfærd, ud fra de principper, der er beskrevet i præmis 39-43 ovenfor.
Spørgsmålet om den ulovlige adfærd
Med henblik på at godtgøre, at Kommissionen har udvist en ulovlig adfærd, har sagsøgerne i det væsentlige fremsat tre anbringender – det første vedrørende en kvalificeret tilsidesættelse af retten til at oprette og drive egen virksomhed, erhvervsfriheden og ejendomsretten, der er beskyttet ved artikel 15-17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, det andet vedrørende en kvalificeret tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og det tredje vedrørende en kvalificeret tilsidesættelse af pligten til at udvise fornøden omhu.
Retten anser det for hensigtsmæssigt successivt at undersøge det andet, det tredje og det første anbringende.
Det andet anbringende om en kvalificeret tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
Med det andet anbringende har sagsøgerne hævdet, at Kommissionen, idet den vedtog og opretholdt forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013, begik en kvalificeret tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. De har i denne forbindelse fremsat tre klagepunkter, der for det første vedrører den for omfattende geografiske udstrækning af forbuddet mod import af indfangede vilde fugle, der ligeledes tilsidesætter forsigtighedsprincippet, for det andet, at der ikke blev anvendt en karantæneløsning som en mindre bebyrdende foranstaltning til bekæmpelse af aviær influenza, og for det tredje, at der ikke blev anvendt en mere intensiv overvågning af trækfugle som en mere effektiv foranstaltning til bekæmpelsen.
I denne henseende skal det bemærkes, at proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger og er omhandlet i artikel 5, stk. 4, TEU, indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det formål, der lovligt tilstræbes med den omhandlede lovgivning, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål. Hvad angår domstolskontrollen med overholdelsen af betingelserne for anvendelsen af et sådant princip og under hensyn til EU-lovgivers vide skøn på området for den fælles landbrugspolitik vil en foranstaltning på dette område kun kunne kendes ulovlig, såfremt den er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger. Det drejer sig således ikke om at få oplyst, om den foranstaltning, som lovgiver har truffet, var den eneste eller bedst mulige, men om den var åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det tilstræbte mål (jf. dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal ligeledes bemærkes, at forsigtighedsprincippet udgør et generelt EU-retligt princip, der følger af artikel 11, TEUF, artikel 168, stk. 1, TEUF, artikel 169, stk. 1 og 2, TEUF og artikel 191, stk. 1 og 2, TEUF, som pålægger de kompetente myndigheder inden for de specifikke rammer for udøvelsen af de beføjelser, de er tillagt ved den relevante lovgivning, at træffe passende foranstaltninger med henblik på at komme visse potentielle risici for den offentlige sundhed, sikkerheden og miljøet i forkøbet ved at give de krav, der er forbundet med beskyttelsen af disse interesser, forrang for økonomiske interesser. Forsigtighedsprincippet indebærer således, at institutionerne, når der er videnskabelig usikkerhed med hensyn til, om og i givet fald i hvilket omfang der er risiko for menneskers sundhed, kan træffe beskyttelsesforanstaltninger uden at afvente, at det fuldt ud påvises, at der er en risiko, og hvilket omfang denne har, og uden at afvente, at de skadelige virkninger for sundheden har vist sig. Hvis det viser sig ikke at være muligt med sikkerhed at fastslå, om og i givet fald i hvilket omfang den påståede risiko foreligger, som følge af, at resultaterne af de foretagne undersøgelser er utilstrækkelige, ikke er overbevisende eller er upræcise, men at sandsynligheden for en reel skade for folkesundheden varer ved, dersom risikoen indtræder, begrunder forsigtighedsprincippet desuden restriktive foranstaltninger, såfremt de ikke fører til forskelsbehandling og er objektive (jf. i denne retning dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag er det i første omgang ubestridt, at det formål, der forfølges med forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013, for så vidt som disse fastsætter dyresundhedsbetingelser, vedrører beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed, og at dette formål er lovligt.
– Vedrørende det første klagepunkt om den for omfattende geografiske udstrækning af forbuddet mod import af indfangede vilde fugle
Med det første klagepunkt har sagsøgerne hævdet, at forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013 har en for omfattende geografisk udstrækning, idet de fastsætter et »fuldstændigt forbud mod handel« med indfangede vilde fugle på verdensplan, selv om visse tredjelande – navnlig i Sydamerika og Oceanien – ifølge den aktuelle videnskabelige viden, der bl.a. af OIE er blevet konsolideret siden 2010, slet ikke er berørte af aviær influenza. Idet sagsøgerne hovedsageligt har støttet sig på dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
), har de gjort gældende, at der i forhold til de nævnte forordninger bør anvendes den samme vurdering af, at de tilsidesætter proportionalitetsprincippet på grund af den for omfattende geografiske udstrækning af forbuddet mod import af indfangede vilde fugle til EU, som den, Retten opstillede i den nævnte dom i forhold til beslutning 2005/760 og forlængelsen af de vedtagne foranstaltninger (jf. præmis 8 og 9 ovenfor).
I øvrigt er målet med forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013 ifølge sagsøgerne i overensstemmelse med disses retsgrundlag – dvs. direktiv 91/496 og 92/65 – ikke, som Kommissionen har gjort gældende, tilsvarende garantier i tredjelande, men forsigtighedsprincippet og beskyttelsen af menneskers og dyrs sundhed mod smitte med aviær influenzavirus. Imidlertid gør disse målsætninger om beskyttelse af sundheden det ikke muligt at opgive enhver territorial tilknytning og enhver konkret risiko for smitte fra tredjelande ved at basere sig på en udifferentieret verdensomspændende spredning. Derimod ville alene en ordning, der tog hensyn til de forskellige konkrete grader af risiko, som landene og kontinenterne frembyder, være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og forsigtighedsprincippet.
Kommissionen har tilbagevist sagsøgernes argumentation.
I den foreliggende sag er det nødvendigt for det første at præcisere, hvilken retlig rækkevidde de i dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
), konstaterede ulovligheder har, for det andet i forhold til proportionalitetsprincippet og forsigtighedsprincippet at undersøge lovligheden af en ordning, der gør import af fugle til EU betinget af bl.a., om disse er avlet i fangenskab, og om de kommer fra tredjelande, der er i stand til at give garantier svarende til dem, der gælder inden for EU, og for det tredje at tage stilling til, hvorvidt den geografiske udstrækning af forbuddet mod import af indfangede vilde fugle til EU, som den, der bl.a. følger af artikel 5 i forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013, sammenholdt med disses artikel 3, litra c) (jf. præmis 21 og 45 ovenfor), i den foreliggende sag er forholdsmæssig.
Hvad for det første angår den retlige rækkevidde af de i dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
), konstaterede ulovligheder, skal det først bemærkes, at Retten for så vidt angår lovligheden af forordning 318/2007 ikke udtalte sig om en eventuel tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet som følge af den for omfattende geografiske udstrækning af forbuddet mod import af indfangede vilde fugle til EU (jf. præmis 32 ovenfor).
Derefter skal det bemærkes, at de foranstaltninger, som Retten i dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
), fandt uforholdsmæssige på grund af, at deres geografiske udstrækning var for omfattende, og erklærede ulovlige – dvs. de foranstaltninger, der var fastsat i beslutning 2005/760 og efterfølgende forlænget – bestod i beskyttelsesforanstaltninger på grundlag af artikel 18, stk. 1, i direktiv 91/496.
Imidlertid har artikel 18, stk. 1, i direktiv 91/496 som betingelse for anvendelse, at »der på et tredjelands område opstår eller spredes […] en zoonose eller en sygdom eller et andet forhold, der kan udgøre en alvorlig fare for dyr eller for menneskesundheden«. I dette tilfælde træffer Kommissionen straks foranstaltninger, der består i »[enten] suspension af importen fra det pågældende tredjeland eller fra en del af det pågældende tredjeland og eventuelt fra transittredjelandet [eller] fastsættelse af særlige betingelser for dyr, der kommer fra det pågældende tredjeland eller fra en del af det pågældende tredjeland«. Denne bestemmelse henviser således til et specifikt tredjeland, i hvilket der består en dokumenteret sundhedsrisiko. I dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
), udledte Retten heraf, at der skulle være en tilstrækkelig direkte forbindelse mellem de pågældende beskyttelsesforanstaltninger og »det pågældende tredjeland eller […] en del af det pågældende tredjeland« som omhandlet i den nævnte bestemmelse (dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
).
Derimod indeholder retsgrundlaget for forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013, der er relevante i den foreliggende sag, ikke nogen henvisning til et specifikt tredjeland, i hvilket der består en dokumenteret sundhedsrisiko. Artikel 17, stk. 3, litra a), i direktiv 92/65 giver snarere Kommissionen beføjelse til at fastsætte almindelige dyresundhedsbestemmelser, der sikrer, at importer udelukkende kommer fra tredjelande, der »er i stand til at give medlemsstaterne og Kommissionen garantier svarende til dem, der er fastsat i kapitel II, for så vidt angår dyr, sæd, æg og embryoner«. Tilsvarende har artikel 17, stk. 3, litra c), i det nævnte direktiv, når den henviser til »specifikke dyresundhedsmæssige betingelser især med det sigte at beskytte [EU] mod visse eksotiske sygdomme – eller garantier, der svarer til dem, der er fastsat i dette direktiv«, desuden almindelige geografiske krav for øje, uden at der henvises til et bestemt tredjeland. De andre retsgrundlag for de nævnte forordninger – dvs. dette direktivs artikel 18, stk. 1, første og fjerde led, samt artikel 10, stk. 3, andet afsnit, og stk. 4, første afsnit, i direktiv 91/496 – henviser heller ikke til et berørt tredjeland.
Således indeholder forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013 ikke nogen beskyttelsesforanstaltninger, men fastsætter i forhold til alle tredjelande i overensstemmelse med deres retsgrundlag almindelige dyresundhedsbestemmelser for import af dyr til EU.
Heraf følger, at de konstateringer om ulovligheder, som Retten foretog i dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
), indgår i den særlige sammenhæng med beskyttelsesforanstaltningerne og ikke uden videre kan overføres på forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013.
Hvad for det andet angår lovligheden i forhold til proportionalitetsprincippet og forsigtighedsprincippet af en ordning, der bl.a. gør import af fugle til EU betinget af, at de er avlet i fangenskab, og at de kommer fra tredjelande, der er i stand til at give garantier svarende til dem, der gælder inden for EU, skal det indledningsvis bemærkes, at betingelserne i henhold til kapitel 1 i bilag II til forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013 for, at et tredjeland kan opføres på listen i artikel 17, stk. 3, litra c), i direktiv 92/65, i det væsentlige består i en dobbeltgaranti. Dels skal oprindelseslandet råde over et effektivt veterinærsystem med kompetente laboratorier. Dels skal de dyr, der importeres til EU, stamme fra avls- og formeringsvirksomheder, der er godkendt i dette land, og følgelig være avlet i fangenskab her. Disse to betingelser tilsigter at muliggøre nøje overvågning af dyrene og hurtig fuldbyrdelse af sygdomsbekæmpelsesforanstaltninger.
I denne henseende skal det bemærkes, at Retten i dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
), fastslog, at den ordning med dyresundhedsmæssige betingelser for samhandel med og import af dyr til EU, der bl.a. er indført ved direktiv 92/65, nærmere bestemt artikel 17, stk. 2 og 3, og artikel 18, stk. 1, første og fjerde led, som forordning nr. 318/2007 er baseret på, bygger på princippet om forudgående tilladelse. Ifølge dette princip er enhver import af dyr fra tredjelande af sundhedsmæssige og forebyggende årsager principielt forbudt og kan kun finde sted efter udtrykkelig tilladelse og gennemførelse af visse formaliteter og obligatoriske forudgående kontrolforanstaltninger, hvilket giver anledning til oprettelsen af en liste over tredjelande, hvorfra import er tilladt (jf. i denne retning dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
og
). På grundlag af artikel 17, stk. 2, i direktiv 92/65 er Kommissionen således bemyndiget til at udelukke eller slette visse tredjelande fra denne liste, hvorefter enhver import af dyr fra disse lande automatisk er forbudt (jf. i denne retning dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
og
).
Kommissionen har således en vid skønsbeføjelse til at »[vedtage] dyresundhedsmæssige bestemmelser for afsætning af dyr« som omhandlet i femte betragtning til direktiv 92/65, hvilket også betyder, at den har mulighed for ikke at tillade import til EU af visse dyrearter fra visse lande, der ikke opfylder de fastlagte importbetingelser (jf. i denne retning dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
). Artikel 17, stk. 3, litra c), i direktiv 92/65, hvorefter Kommissionen har ret til at fastlægge »specifikke dyresundhedsmæssige betingelser især med det sigte at beskytte [EU] mod visse eksotiske sygdomme«, tilgodeser derudover det beskyttelses- og forebyggelsesmæssige formål, der er uløseligt forbundet med forsigtighedsprincippet, ved gennemførelsen af hvilket Kommissionen har en vid skønsbeføjelse i denne sammenhæng (jf. i denne retning dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
).
I dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
), fastslog Retten således i det væsentlige, at en ordning, der gør import af fugle til EU betinget af, at de kommer fra tredjelande, der er i stand til at give garantier svarende til dem, der gælder inden for EU, som omhandlet i forordning 318/2007, var i overensstemmelse med de i direktiv 92/65 opstillede formål og forskrifter såvel som forsigtighedsprincippet uden i øvrigt at være uforholdsmæssige.
Det må under de i den foreliggende sag omhandlede omstændigheder bemærkes, at denne principielle konklusion finder anvendelse i forhold til såvel forordning nr. 318/2007 som gennemførelsesforordning nr. 139/2013, idet sidstnævnte udgør en »kodificering« af forordning nr. 318/2007 og i det væsentlige gentager dens indhold (jf. præmis 30 ovenfor).
I øvrigt skal det bemærkes, at det påståede »absolutte forbud mod import« af indfangede vilde fugle alene udgør en naturlig følge af kravet om, at dyrene skal komme fra en godkendt avls- og formeringsvirksomhed, hvor de er avlet i fangenskab, og ikke fra det naturlige levested.
Henset til den manglende viden om indfangede vilde fugles sundhedstilstand (jf. i denne retning dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
) må det imidlertid konstateres, at kravet om, at dyrene skal komme fra en godkendt avls- og formeringsvirksomhed eller være avlet i fangenskab, koblet sammen med kravet om et effektivt veterinærsystem, er en nødvendig forudsætning for en dyresundhedsovervågning og en præventiv kontrol i oprindelsestredjelandet, der igen er en forudsætning for, at dette tredjeland overholder garantier, der svarer til dem, der gælder inden for EU, og landet opføres på den liste over tredjelande, hvorfra import af dyr til EU er tilladt.
Følgelig skal princippet om forudgående tilladelse som beskrevet i præmis 64 ovenfor, som er fastsat med hjemmel i retsgrundlaget for forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013 og i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet, ikke anvendes på grundlag af formodninger i forhold til de generelle sundhedsforhold i oprindelsestredjelandet, men på grundlag af, at der modtages garantier for så vidt angår dyresundhedsovervågningen af fugle avlet i en i dette land godkendt avls- og formeringsvirksomhed. Disse garantier gør det bl.a. muligt med tilstrækkelig videnskabelig sikkerhed at fastslå, hvorvidt det nævnte land er frit for sygdomme, uafhængigt af dettes geografiske placering og sådanne formodninger.
Heraf følger det, at Kommissionen, for så vidt som det påståede »absolutte forbud mod import« af indfangede vilde fugle udgør en naturlig følge af de garantier, der kræves i medfør af princippet om forudgående tilladelse for tredjelande, ved i forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013 at stille krav om sådanne garantier inden for rammerne af sin vide skønsbeføjelse (jf. præmis 42 ovenfor) ikke har begået en åbenbar fejl eller på kvalificeret vis tilsidesat proportionalitetsprincippet eller forsigtighedsprincippet.
Hvad for det tredje angår spørgsmålet om, hvorvidt den geografiske udstrækning af forbuddet mod import af indfangede vilde fugle til EU i den foreliggende sag er forholdsmæssig, skal det bemærkes, at Kommissionen alene ville have kunnet overskride sine skønsbeføjelser og tilsidesætte proportionalitetsprincippet ved at udlade at give tilladelse til import af sådanne fugle fra områder, der klart var frie for aviær influenza.
Det må imidlertid i betragtning af de videnskabelige oplysninger, som parterne har tilføjet sagsakterne, konstateres, at aviær influenza – i HPAI- eller LPAI-formen – kan være til stede hos vilde fugle på alle kontinenter.
For det første bestemmer artikel 10.4.27, andet afsnit, i OIE’s 23. sundhedskodeks for terrestriske dyr, at:
»Forekomsten af type A influenza-virus hos vilde fugle udgør et særligt problem. I sagens natur kan ingen medlemsstat erklæres fri for type A influenza hos vilde fugle [under hensyntagen til de grænser, der består for disse fugle, for den generelle indberetningspligt og den udveksling af oplysninger, der er foreskrevet i forhold til fjerkræ].«
I en erklæring af 19. maj 2015, som Kommissionen har fremlagt, fremhævede OIE også den rolle, som vilde fugle har spillet som virusreservoirer og virusvektorer i forbindelse med forskellige epidemier af aviær influenza, mens OIE understregede, at der fandtes andre smittefaktorer – navnlig blandt fjerkræbedrifter uden passende forholdsregler.
For det andet må det konstateres, at Sydamerika og Oceanien allerede er blevet ramt af aviær influenza-virus, og at vilde fugle er blevet smittet her. Sagsøgernes modsatrettede påstande støtter sig på vage landkort fra OIE, der alene vedrørte begrænsede perioder (2010, 2011 og 2013), og på dokumenter, der alene omhandler H5N1-virusset, hvorimod EFSA i sin udtalelse fra 2005, 2006 og 2008 undersøgte de forskellige vira af subtype H5 og H7.
I denne henseende skal det for det første bemærkes, at FN’s Fødevare- og Landbrugsorganisation (FAO) ifølge de videnskabelige oplysninger, som Kommissionen har fremlagt, og vis pålidelighed ikke er bestridt af sagsøgerne, i sin rapport om HPAI i Mexico (»Highly Pathogenic Avian Influenza in Mexico (H7N3)« (højpatogen aviær influenza i Mexico (H7N3)), Empres Watch, bind 26, august 2012, s. 63-71) bekræftede, at H7N3-virusset er til stede hos vilde fugle i hele verden, som en undersøgelse, der blev udført i Nordamerika, Sydamerika (bl.a. i Peru), Europa og Asien, viste, og som angav, at vilde fugles træk og kontakten med hobbyfjerkræsbesætninger var den oftest observerede måde, hvorpå virusset blev indført eller spredt. Efterfølgende blev H5N9-virusset også fundet hos vilde fugle i Chile mellem 2007 og 2009 ifølge en af Kommissionen fremlagt videnskabelig artikel (»Avian Influenza in wild birds from Chile, 2007-2009« (aviær influenza hos vilde fugle fra Chile, 2007-2009), Virus Research 199 (2015) s. 42-45). Ifølge OIE’s websted blev epidemier af H7N7-virus også indberettet i Australien i 2012 og 2013. Derudover blev nye vira, der forårsager HPAI – bl.a. H5N8 – påvist i USA og Mexico i 2014 og kunne spredes i Sydamerika og her rekombinere sig med vira, der findes hos bestande af vilde fugle. Endelig er der forekommet H7N9-virus, der er en lavpatogen virus, som næsten ikke udviser kliniske tegn hos fugle, men som udgør en alvorlig fare for mennesker.
Hvad angår sagsøgernes påstand, hvorefter de smittetilfælde, der blev påvist i Sydamerika, alene omfattede isolerede vilde fugle, der blev fundet langs med trækruterne på kystlinjen langs Stillehavet, og ikke udbrud som på fjerkræbedrifter, skal det bemærkes, at en sådan forskel kan forklares med, at det er umuligt at overvåge ville fugle lige så nøje som fjerkræ på fjerkræbedrifter, således at sådanne indberetninger nødvendigvis må forekomme isoleret, og at de tilgængelige videnskabelige oplysninger ikke kan afspejle det samlede antal af vilde fugle, der er smittet.
Talrige tredjelande er nemlig ikke i besiddelse af de ressourcer, som er nødvendige til at påvise vira hos vilde fugle, hvilket forudsætter et veterinærtilsyn på hele landets område og diagnosticering ved kompetente laboratorier. I betragtning af, at det imidlertid ikke er Kommissionens opgave at iværksætte overvågningsprogrammer eller at oprette laboratorier til diagnostik i tredjelande, tilfalder det oprindelseslandet at bevise, at det er frit for en sygdom, ved at give garantier svarende til dem, der gælder inden for EU, såsom dem, der er fastsat i bilag II til forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013. I denne forbindelse skal det – i lighed med det af Kommissionen anførte – bemærkes, at visse lande i Sydamerika (Den Flernationale Stat Bolivia, Guyana, Republikken Paraguay, Republikken Surinam og Den Bolivariske Republik Venezuela) ikke engang har anmodet om at blive opført på listen over de lande, der har tilladelse til at importere fjerkræ til EU, som fastsat i forordning nr. 798/2008 (jf. præmis 24 ovenfor), idet det må understreges, at denne liste i henhold til bilag I til gennemførelsesforordning nr. 139/2013 (jf. præmis 30 ovenfor) ligeledes finder anvendelse i forhold til andre fugle, hvoraf import er tilladt, såsom vilde fugle avlet i fangenskab.
For det tredje fremgår det af diverse dokumenter, som parterne har tilføjet sagsakterne, at import af indfangede vilde fugle fra tredjelande fortsat er en transmissionsvej, der frembyder en høj risiko, især i trækperioden, og at denne import bl.a. frembyder en risiko for indførsel af nye virusstammer af HPAI og LPAI, der endnu ikke er til stede i EU, hvilke kunne rekombinere sig til højpatogene vira og direkte eller indirekte overføres til europæiske bestande af vilde fugle eller fjerkræ.
Ifølge en udtalelse fra Friedrich-Loeffler-Institut (Friedrich-Loeffler-Instituttet) af 25. november 2014, som sagsøgerne selv har fremlagt, er risikoen for overførsel af HPAI-virusset til fjerkræ i Tyskland fra vilde fugle således kvalificeret som »høj«, ligesom den risiko, der følger af ulovlig import fra tredjelande, mens den risiko, der følger af lovlig import fra tredjelande – dvs. siden vedtagelsen af forordning nr. 318/2007 af fugle avlet i fangenskab – eller af samhandelen mellem medlemsstaterne, er kvalificeret som »ubetydelig«, og den risiko, der er forbundet med personers og køretøjers bevægelser inden for EU, kvalificeret som »lav«.
I en efterfølgende udtalelse af 3. juni 2015, som Kommissionen har fremlagt, konstaterede Friedrich-Loeffler-Institut indledningsvis, at »den globale situation i forhold til HPAI forårsaget af forskellige virusstammer har antaget en hidtil uset dimension«. Instituttet har herefter anført, at »gensidig overførsel af [H5N8-virus] mellem vilde fugle og fjerkræ er mulig ved direkte kontakt og ved kontakt med materiel kontamineret med ekskrementer«, og at »den høje rekombinationsfrekvens på det amerikanske kontinent lader formode, at [den nævnte virus] allerede må være meget udbredt hos bestanden af vilde fugle i Nordamerika siden 2014«. Den risiko, der er forbundet med vilde fugle i Tyskland, er ganske vist blevet nedsat til »lav til moderat«, men kun indtil august 2015, der er fuglenes trækperiode.
Det fremgår bl.a. af alle de videnskabelige oplysninger, som Kommissionen har fremlagt, og hvis pålidelighed sagsøgerne ikke har bestridt, for det første, at intet land i henhold til OIE-reglerne, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, kan erklære sig frit for LPAI- og HPAI-virus hos vilde fugle, for det andet, at der er blevet indberettet smittetilfælde med virusset i Sydamerika og Oceanien, selv om andre eventuelle tilfælde ikke kan påvises her med de nuværende midler, og for det tredje, at import af indfangede vilde fugle til EU fortsat er en transmissionsvej for virusset, der frembyder en høj risiko.
Imidlertid har sagsøgerne ikke fremlagt noget dokument, der klart og tilstrækkeligt overbevisende bekræfter, at bestemte lande eller bestemte kontinenter – navnlig Sydamerika og Oceanien – er varigt frie for aviær influenza, eller at indfangede vilde fugle som hovedregel ikke frembyder nogen risiko for spredning af virusset.
Det skal således konstateres, at den videnskabelige usikkerhed med hensyn til risikoen for spredning af aviær influenza i EU igennem import af indfangede vilde fugle, der kommer fra tredjelande i hele verden, fortsat er stor.
Det følger af de foregående betragtninger, at det første klagepunkt om en kvalificeret tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet som følge af den for omfattende geografiske udstrækning af forbuddet mod import af indfangede vilde fugle til EU, der var indeholdt i forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013, ikke kan tiltrædes.
– Vedrørende det andet klagepunkt om, at der ikke blev anvendt en karantæneløsning som en mindre bebyrdende foranstaltning
Med det andet klagepunkt har sagsøgerne hævdet, at Kommissionen i betragtning af bremsningen af spredningen af infektioner i de lande, der fortsat er ramt af aviær influenza, burde have valgt en karantæneløsning, selv dobbelt – dvs. såvel i tredjelandene som importmedlemsstaten – som en mindre bebyrdende foranstaltning til bekæmpelse af den omtalte spredning.
Kommissionen har tilbagevist sagsøgernes argumentation.
Det skal indledningsvis bemærkes, at nærværende klagepunkt synes at svare til et klagepunkt, som Retten tog stilling til i dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
).
I denne henseende skal det bemærkes, at Retten i dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
, præmis
og
), fastslog følgende:
I øvrigt understregede Retten i dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
), at vilde fugle med hensyn til risikoforebyggelse adskiller sig fra fugle avlet i fangenskab. Når der er tale om de sidstnævnte fugle, er det således muligt at kræve streng sundhedsmæssig kontrol lige fra fødslen, der endda kan indebære et krav om, at disse fugle opdrættes i lukkede miljøer, eller at de holdes adskilt fra fjerkræ. Som følge heraf konkluderede Retten, at sagsøgerne i den sag, der gav anledning til denne dom, ikke kunne kritisere Kommissionen for at have truffet en åbenbart uforholdsmæssig foranstaltning ved at sondre mellem vilde fugle og fugle avlet i fangenskab (jf. i denne retning dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
og
).
I den foreliggende sag må det konstateres, at sagsøgerne ikke har fremlagt noget dokument, der kan afkræfte Rettens betragtninger, der er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og forsigtighedsprincippet såvel som med EFSA’s udtalelse fra 2006 samt i øvrigt med EFSA’s udtalelse fra 2008. Derimod synes den påståede »aftagen i spredningen af infektioner«, som sagsøgerne har påberåbt sig, at være tvivlsom i betragtning af de videnskabelig oplysninger, som Kommissionen har fremlagt (jf. præmis 74-82 ovenfor).
Under de i den foreliggende sag omhandlede omstændigheder må det derfor bemærkes, at den i præmis 91 ovenfor omhandlede konklusion af de samme grunde finder anvendelse i forhold til såvel forordning nr. 318/2007 som gennemførelsesforordning nr. 139/2013, idet sidstnævnte udgør en »kodificering« af forordning nr. 318/2007 og i det væsentlige gentager dens indhold (jf. præmis 30 ovenfor).
Heraf følger, at det andet klagepunkt om en kvalificeret tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet i kraft af, at der ikke blev anvendt en karantæneløsning som en mindre bebyrdende foranstaltning til bekæmpelse af aviær influenza, ikke kan tages til følge.
– Vedrørende det tredje klagepunkt om, at der ikke blev anvendt en mere intensiv overvågning af trækfugle som en mere effektiv foranstaltning
Med det tredje klagepunkt har sagsøgerne hævdet, at en mere intensiv overvågning af trækfugle, eventuelt forbundet med en pligt til præventiv isolation af fjerkræ, der er avlet langs trækruterne, ville have udgjort en mere effektiv foranstaltning for Kommissionen til bekæmpelse af spredningen af aviær influenza.
Kommissionen har tilbagevist sagsøgernes argumentation.
Indledningsvis er det tilstrækkeligt at konstatere, at overførsel af aviær influenzavirus fra vilde trækfugle udgør en parallel transmissionsvej, der ikke forhindrer overførsel af virusset fra vilde fugle, som er indfanget i naturen. Følgelig ville en mere intensiv overvågning af trækfugle – selv forbundet med øgede biosikringsforanstaltninger – såsom obligatorisk isolation af fjerkræ, der befinder sig på trækruterne inden for EU – ikke udgøre en alternativ løsning, der var mere effektiv end forbuddet mod import af indfangede vilde fugle til EU.
Det skal desuden bemærkes, at overvågning af trækfugle forbundet med screening af vilde fugle ikke udgør en realistisk alternativ løsning i betragtning af dens kompleksitet, dens høje pris og dens lave repræsentativitet. Således har Kommissionen erkendt, at de screeningtester, der blev gennemført på ca. 50000 vilde fugle i EU i 2008 under anvendelse af betydelige midler, omfattede et så lille antal fugle, at resultatet heraf ikke kan anses for at være repræsentativt.
Under alle omstændigheder skal det bemærkes, at Unionen ikke kan pålægge tredjelande – bl.a. i Sydamerika og Afrika – at foretage en mere intensiv overvågning af vilde fugle.
Det må følgelig fastslås, at vilde fugles sundhedstilstand alene kan spores og kendes med tilstrækkelig videnskabelig sikkerhed, såfremt disse fugle avles i fangenskab og under konstant overvågning af et effektivt veterinærsystem i avls- og formeringsvirksomheder, der er godkendt hertil.
Heraf følger, at det tredje klagepunkt om en kvalificeret tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet i kraft af, at der ikke blev foretaget en mere intensiv overvågning af trækfugle som en mindre bebyrdende foranstaltning til bekæmpelse af aviær influenza, ikke kan tages til følge.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at Kommissionen, idet den vedtog forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013 under udøvelse af sin vide skønsbeføjelse, hverken har begået nogen åbenbar fejl eller nogen kvalificeret tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – bl.a. i forhold til den geografiske udstrækning af forbuddet mod import af indfangede vilde fugle til EU – eller af forsigtighedsprincippet.
Det andet anbringende skal derfor forkastes.
Det tredje anbringende om en kvalificeret tilsidesættelse af pligten til at udvise fornøden omhu
Med det tredje anbringende har sagsøgerne, idet de bl.a. har henvist til dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
), gjort gældende, at Kommissionen har begået en kvalificeret tilsidesættelse af sin pligt til at udvise fornøden omhu i forbindelse med lovgivningsproceduren, idet den »helt ukritisk« fortsatte med at basere forbuddet mod import af indfangede vilde fugle til EU på EFSA’s udtalelse fra 2005 og 2006 uden at anmode EFSA om en nyere udtalelse og uden at tage hensyn til den aktuelle videnskabelige viden som indsamlet af OIE og konsolideret siden 2010. De har navnlig gjort gældende, at Kommissionen ved vedtagelsen af gennemførelsesforordning nr. 139/2013, idet spredningsmåderne og smitterisikoen for aviær influenza allerede var blevet studeret og overvåget i næsten ti år, burde have taget hensyn til OIE’s oplysninger, der fastslår, at der ikke foreligger nogle infektionstilfælde med aviær influenza hos vilde fugle i Sydamerika, samt at der ikke er nogen kontakt mellem de vilde fugle i Sydamerika eller Oceanien og de vilde fugle i de berørte asiatiske lande.
Ifølge sagsøgerne burde visse lande, der var frie for infektion, i lyset af denne videnskabelige viden have været fritaget fra forbuddet mod import af indfangede vilde fugle til EU, og en karantæneløsning forbundet med en mere intensiv overvågning af trækfugle ville have udgjort en mere passende foranstaltning. Derudover bør forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013 give en reel afspejling af den aktuelle videnskabelige viden ikke alene på tidspunktet for deres vedtagelse, men også under hele deres gyldighedsperiode, hvilket ville indebære, at de om nødvendigt med tiden tilpasses. I øvrigt har Kommissionen undladt at anmode EFSA om specifikt at undersøge den risiko, der er forbundet med international handel med fjerkræ.
Kommissionen har tilbagevist sagsøgernes argumentation.
Det fremgår af fast retspraksis, at der i det tilfælde, hvor en EU-institution råder over en betydelig skønsbeføjelse, imidlertid skal lægges stor vægt på overholdelsen af de garantier, som EU-retten giver med hensyn til den administrative sagsbehandling. Disse garantier omfatter bl.a. kravet om, at den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal efterprøve alle relevante forhold i den konkrete sag samt begrunde sin beslutning tilstrækkeligt. Det er særlig vigtigt, at Kommissionen opfylder sin forpligtelse til omhyggeligt at indsamle de faktiske oplysninger, der er uundværlige for udøvelsen af dens vide skønsbeføjelse og for EU’s retsinstansers prøvelse heraf, fordi den materielle prøvelse af udøvelsen af denne skønsbeføjelse er begrænset til en undersøgelse af, om der er begået en åbenbar fejl (jf. i denne retning dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag er det i første omgang hensigtsmæssig at præcisere, hvilken retlig rækkevidde de ulovligheder, der blev konstateret i dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
), har, og for det andet at tage stilling til, om Kommissionen i den foreliggende sag har tilsidesat sin pligt til at udvise fornøden omhu.
Hvad for det første angår rækkevidden af den konstatering af ulovligheder som følge af tilsidesættelse af pligten til at udvise fornøden omhu, der blev foretaget i dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
), må den foreliggende sags faktiske sammenhæng indledningsvis skelnes fra den faktiske sammenhæng i den sag, der gav anledning til den nævnte dom.
I dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
), fastslog Retten bl.a., at Kommissionen først havde baseret beslutning 2005/760 (jf. præmis 8 ovenfor) på en faktisk vildfarelse – nemlig en forbytning af prøver, idet en fugl, der befandt sig på karantænecentret i Essex (Det Forenede Kongerige) og viste sig at være smittet med H5N1-virus, i første omgang fejlagtigt blev registreret, som om den stammede fra Surinam i Sydamerika, selv om det senere viste sig, at den faktisk stammede fra Taiwan i Asien – og derefter tilsidesatte sin pligt til at udvise fornøden omhu, idet den vedtog flere beslutninger om forlængelse af sin oprindelige beslutning (jf. præmis 9 ovenfor) uden at tage hensyn til resultaterne af en rapport, der beskrev denne fejl. Således undlod Kommissionen at forklare, hvorfor den alligevel fandt det nødvendigt fortsat at suspendere import af vilde fugle fra Sydamerika og fastlægge risikoområderne i henhold til artikel 18, stk. 1, i direktiv 91/496 (jf. i denne retning dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
).
Imidlertid adskiller forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013, der er relevante for denne sag, sig ved at fastsætte generelle dyresundhedsbetingelser i henhold til artikel 17 i direktiv 92/65 væsentligt fra beslutning 2005/760 og beslutningerne om dens forlængelse, som Retten i dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
), fastslog var ulovlige. For det første udgør disse forordninger – i modsætning til beslutningerne – ikke beskyttelsesforanstaltninger i forbindelse med risikoområder som omhandlet i artikel 18, stk. 1, i direktiv 91/496, i forhold til hvilke den specifikke risiko i det pågældende tredjeland ville skulle undersøges nøje. For det andet er de nævnte forordninger – i modsætning til beslutningerne – ikke underlagt en tidsbegrænset anvendelse, der ville medføre en revurdering efter udløbet af foranstaltningen med henblik på at retfærdiggøre dens eventuelle forlængelse.
Derudover har Kommissionen i den foreliggende sag ikke støttet sig på nogen konstateret fejl og har således ikke kunnet tilsidesætte sin pligt til at udvise fornøden omhu ved ikke at tage hensyn til nogen rapport, der afslørede en sådan fejl.
Heraf følger, at de konstateringer om ulovligheder, som Retten foretog i dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
), indgår i en særlig sammenhæng, der omfatter beskyttelsesforanstaltninger baseret på en konstateret fejl, og ikke uden videre kan overføres på forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013.
For det andet må det i den foreliggende sag konstateres, at Kommissionen, idet den i første omgang bl.a. baserede vedtagelsen af forordning nr. 318/2007 på den videnskabelige usikkerhed, der fremgik af EFSA’s udtalelse fra 2006, for så vidt angår de risici, der er forbundet med import af indfangede vilde fugle (jf. præmis 17 ovenfor), og som endvidere bekræftes af de nyere videnskabelige oplysninger, som Kommissionen har fremlagt (jf. præmis 74-82 ovenfor), opfyldte sin pligt til at udvise fornøden omhu for så vidt angår den videnskabelige begrundelse for et forbud mod import af indfangede vilde fugle til EU, bl.a. under hensyntagen til tilstedeværelsen af forskellige virussubtyper ud over H5N1-virusset.
Desuden anmodede Kommissionen i 2007 EFSA om en ny konsolideret udtalelse (jf. præmis 25 ovenfor). Det må imidlertid – i lighed med det af Kommissionen anførte – bemærkes, at EFSA’s konsoliderede udtalelse fra 2008 om dyresundheds- og dyrevelfærdsaspekter, aviær influenza og risikoen for, at denne slæbes ind hos fjerkræbedrifter i EU, bekræftede den grundlæggende antagelse i EFSA’s udtalelse fra 2006, ifølge hvilken vilde fugle udgjorde et naturligt reservoir for aviær influenza, og at det omfang, i hvilket de var smittede, kun vanskeligt kunne påvises, eftersom de ikke udviste nogen eller meget beskedne kliniske sygdomstegn.
Hvad angår gennemførelsesforordning nr. 139/2013 skal det ligeledes konstateres, at Kommissionen ikke ved at vedtage dette tilsidesatte sin pligt til at udvise fornøden omhu. Sagsøgerne har nemlig ikke fremlagt noget dokument, der gør det muligt at fastslå, at nyere videnskabelige oplysninger på vigtige punkter modsiger konklusionerne i EFSA’s udtalelse fra 2006, der danner grundlaget for vedtagelsen af forordning nr. 318/2007, som gennemførelsesforordning nr. 139/2013 er en »kodificering« af.
Derudover anmodede Kommissionen EFSA om en ny udtalelse i begyndelsen af 2014 før anlæggelsen af den foreliggende sag (jf. præmis 34 ovenfor). Selv om denne udtalelse alene omhandlede H5N8-virusset, skal det bemærkes, at et sådant mandat viser, at Kommissionen behørigt reagerede på, hvordan de omstændigheder, der var relevante for revurderingen af foranstaltningerne til bekæmpelse af aviær influenza, udviklede sig.
Det følger i øvrigt af sagsakterne, at EFSA’s udtalelser fra 2008 og 2014 bekræftede de risici, der er forbundet med – bl.a. indfangede – vilde fugle, og den videnskabelige uvished, der hersker for så vidt angår overførsel af aviær influenza. Tilsvarende bestemmer OIE’s sundhedskodeks, at »[ingen medlemsstat i] sagens natur kan […] erklæres fri for type A influenza hos vilde fugle« (jf. præmis 74 ovenfor).
Således følger opretholdelsen af forbuddet mod import af indfangede vilde fugle til EU ikke af en kvalificeret tilsidesættelse af pligten til at udvise fornøden omhu, men er derimod baseret på EFSA’s videnskabelige udtalelser, der ikke afkræftes af OIE’s sundhedskodeks, inden for rammerne af Kommissionens vide skønsbeføjelse, der blev udøvet uden at begå åbenbare fejl.
Hvad i øvrigt angår påstanden om, at Kommissionen undlod at anmode EFSA om specifikt at undersøge de risici, der er forbundet med den internationale handel med fjerkræ, må det konstateres, dels at den ikke er relevant, eftersom det dér drejer sig om en parallel transmissionsvej for aviær influenza, der ikke mindsker den risiko, der er forbundet med indfangede vilde fugle, dels at den er grundløs, idet Kommissionen siden 2000 har anmodet EFSA om detaljerede videnskabelige udtalelser om de risici, der er forbundet med import af fjerkræ og har vedtaget forskellige retsakter som følge heraf, herunder forordning nr. 798/2008 (jf. præmis 24 ovenfor). Desuden er transmissionsvejen for den nævnte virus via fjerkræ på ny blevet undersøgt i EFSA’s udtalelse fra 2014.
Endelig har Kommissionen, uden at være blevet modsagt af sagsøgerne, anført, at Kommissionen den 31. marts 2015, i betragtning af de nyligt konstaterede massive udbrud af aviær influenza og rekombineringen af H5N8-virusset og andre vira af H5-subtypen, anmodede EFSA om at gennemføre en ny studie af transmissionsvejene og navnlig af den rolle, der spilles af de vira, der forårsager LPAI, der er svære at spore hos vilde fugle, men som er potentielt farlige for mennesker.
Det følger af samtlige de ovenstående betragtninger, at Kommissionen, idet den vedtog og opretholdt forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013, hverken har begået en åbenbar fejl under udøvelsen af sin vide skønsbeføjelse eller en kvalificeret tilsidesættelse af sin pligt til at udvise fornøden omhu.
Det tredje anbringende må derfor forkastes.
Det første anbringende om en kvalificeret tilsidesættelse af retten til at oprette og drive egen virksomhed, erhvervsfriheden og ejendomsretten (artikel 15-17 i chartret om grundlæggende rettigheder)
Med det første anbringende har sagsøgerne hævdet, at forbuddet mod import af vilde fugle til EU som fastlagt i forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013 udgør en kvalificeret tilsidesættelse af deres ret til at oprette og drive egen virksomhed, deres erhvervsfrihed og deres ejendomsret som sikret ved i artikel 15-17 i chartret om grundlæggende rettigheder. Nærmere bestemt har de gjort gældende, at dette forbud gjorde det umuligt for dem at udøve deres virksomhed med import og videresalg af indfangede vilde fugle og drift af de karantænestationer, som sagsøgerne inden 2005 lod opføre i dette øjemed. De er også blevet skubbet ud »på fattigdommens rand«, ja endog »på grænsen til at blive ruineret« som følge af faldet i deres omsætning og tabet af deres investering i disse karantænestationer. De har i forbindelse med dette anbringende også gentaget deres klagepunkter for så vidt angår den uforholdsmæssige karakter af det nævnte forbud navnlig på grund af dets for omfattende geografiske udstrækning.
Kommissionen har tilbagevist sagsøgernes argumentation.
Det følger af fast retspraksis, at retten til at oprette og drive egen virksomhed, erhvervsfriheden og ejendomsretten udgør grundlæggende rettigheder, der er fastsat i artikel 15-17 i chartret om grundlæggende rettigheder. Disse rettigheder er imidlertid ikke absolutte rettigheder, men skal ses i sammenhæng med deres funktion i samfundet. Udøvelsen af ejendomsretten og af retten til fri erhvervsudøvelse kan derfor underkastes begrænsninger, forudsat at sådanne begrænsninger faktisk opfylder de almene hensyn, som Unionen forfølger, og ikke, når henses til det forfulgte formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uacceptabelt indgreb, der krænker selve kernen i de således sikrede rettigheder (jf. i denne retning dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor,
EU:T:2013:451
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag skal det indledningsvis bemærkes, at nærværende anbringende tilsyneladende svarer til et anbringende, som Retten undersøgte i dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
).
I denne henseende skal der mindes om, at Retten i dom ATC m.fl., nævnt i præmis
ovenfor (
EU:T:2013:451
, præmis
), fastslog det følgende:
I den foreliggende sag skal det bemærkes, at den i præmis 128 ovenfor omhandlede konklusion af de samme grunde finder anvendelse såvel for forordning nr. 318/2007 som gennemførelsesforordning nr. 139/2013, der udgør en »kodificering« af forordning nr. 318/2007 og i det væsentlige gentager dens indhold (jf. præmis 30 ovenfor).
Sagsøgerne i den foreliggende sag har nemlig hverken godtgjort eller endog gjort gældende, at forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013 tilsidesætter selve kernen i deres grundlæggende rettigheder.
I øvrigt har sagsøgerne selv anerkendt, at de i dag stadig driver deres fuglehandel, idet de har præciseret, at denne nu er baseret på fugle avlet inden for EU, der enten er indkøbt fra tredjemand eller »opdrættet med store omkostninger« i deres egen bedrift.
Det skal imidlertid bemærkes, at et eventuelt fald i omsætningen eller et eventuelt tab af fortjeneste forbundet med en forskel mellem kostprisen for fugle avlet i fangenskab og fugle, som er indfanget i naturen, åbenlyst ikke kan udgøre en tilsidesættelse af selve kernen i de grundlæggende rettigheder, der i betydeligt omfang overstiger forretningsmulighederne.
I denne henseende må det understreges, at sagsøgerne som dyrehandlere fortsat frit kan importere prydfugle avlet i fangenskab, markedsføre disse og i forbindelse hermed anvende deres karantænestationer. I henhold til artikel 5 i forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013 var og er import af prydfugle avlet i fangenskab til forskel fra import af fugle, som er indfanget i naturen, tilladt under overholdelse af bestemte dyresundhedsmæssige betingelser.
Således viser de importstatistikker for vilde fugle til EU, som Kommissionen har fremlagt, og som ikke er blevet modsagt af sagsøgerne, sågar – efter et fald mellem 2005 og 2005 – en stigning mellem 2006 og 2010 og en yderligere stigning mellem 2010 og 2014. Kommissionen har også fremlagt en liste over 13 bedrifter, der er beliggende i seks tredjelande – dvs. Republikken Argentina, Canada, Republikken Chile, Amerikas Forenede Stater, Staten Israel og Republikken Filippinerne – og som er godkendt i overensstemmelse med artikel 4 i og bilag II til forordning nr. 318/2007 og derefter gennemførelsesforordning nr. 139/2013 (jf. præmis 20 ovenfor) til at eksportere vilde fugle avlet i fangenskab til EU.
Det skal ligeledes – i lighed med det af Kommissionen anførte og i modsætning til det af sagsøgerne anførte – bemærkes, at karantænestationerne fortsat er nyttige inden for EU. I forhold til vilde fugle avlet i fangenskab såvel som bestemte vilde fugle, der er godkendt til import i medfør af undtagelsesbestemmelserne i artikel 2 i forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013, er karantæneforpligtelsen dobbelt, for så vidt som den gælder såvel i eksportlandet som i EU.
Ifølge de statistikker, som Kommissionen har fremlagt, og som ikke er blevet modsagt af sagsøgerne, er antallet af karantænestationer i EU ikke faldet betydeligt siden 2007, idet nye stationer sågar er blevet godkendt. F.eks. havde Tyskland i 2014 – præcis ligesom i 2007 – 24 karantænestationer i drift.
Det følger af de ovenstående betragtninger, at foranstaltningerne i forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013 udgør lovlige og forholdsmæssige begrænsninger – som omhandlet i den i præmis 126 ovenfor nævnte retspraksis – i sagsøgernes ret til at oprette og drive egen virksomhed, erhvervsfrihed og ejendomsret i overensstemmelse med artikel 52, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder, og at Kommissionen, idet den vedtog og opretholdt de nævnte forordninger i forbindelse med udøvelsen af sine vide skønsbeføjelser, hverken har begået en åbenbar fejl eller nogen kvalificeret tilsidesættelse af disse grundlæggende rettigheder.
Det første anbringende må herefter forkastes.
Eftersom Kommissionen, idet den vedtog og opretholdt forordning nr. 318/2007 og gennemførelsesforordning nr. 139/2013, ikke under udøvelsen af sin vide skønsbeføjelse har begået nogen åbenbar fejl og hverken har tilsidesat proportionalitetsprincippet under hensyntagen til forsigtighedsprincippet, sin pligt til at udvise fornøden omhu eller sagsøgernes grundlæggende rettigheder i henhold til artikel 15-17 i chartret om grundlæggende rettigheder på en tilstrækkelig kvalificeret måde, må det konkluderes, at sagsøgerne i den foreliggende sag ikke har godtgjort, at Kommissionen har udvist en ulovlig adfærd.
Erstatningssøgsmålet
Den konstatering, at Kommissionen ikke har udvist ulovlig adfærd i den foreliggende sag, er tilstrækkeligt til at udelukke denne institutions ansvar uden for kontraktforhold, uden at det er nødvendigt på den ene at undersøge Kommissionens egen påstande om, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling og er ugrundet for så vidt angår årsagsforbindelsen og det tab, sagsøgerne påstår at have lidt, eller på den anden side at imødekomme de sidstnævntes anmodning om at indkalde direktøren for OIE, BV, som ekspert.
Følgelig skal Kommissionen frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
Ifølge artikel 134, stk. 1, i Rettens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at bære deres egne omkostninger og at betale Kommissionens omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand herom.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Zoofachhandel Züpke GmbH, Zoohaus Bürstadt, Helmut Ofenloch GmbH & Co. KG, Zoofachgeschäft – Vogelgroßhandel Import-Export Heinz Marche, Rita Bürgel og Norbert Kass bærer deres egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 17. marts 2016.
Underskrifter
Indhold

Sagens baggrund

Præsentation af sagsøgerne

Om direktiv 91/496/EØF og 92/65/EØF

Om EFSA’s udtalelse fra 2005

Vedrørende beslutning 2005/760/EF og forlængelsen af de vedtagne foranstaltninger

Vedrørende EFSA’s udtalelse fra 2006

Om forordning (EF) nr. 318/2007

Om EFSA’s udtalelse fra 2008

Vedrørende gennemførelsesforordning (EU) nr. 139/2013

Vedrørende dom ATC m.fl. mod Kommissionen fra 2013

Om EFSA’s udtalelse fra 2014

Retsforhandlinger og parternes påstande

Retlige bemærkninger

Spørgsmålet om den ulovlige adfærd

Det andet anbringende om en kvalificeret tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

– Vedrørende det første klagepunkt om den for omfattende geografiske udstrækning af forbuddet mod import af indfangede vilde fugle

– Vedrørende det andet klagepunkt om, at der ikke blev anvendt en karantæneløsning som en mindre bebyrdende foranstaltning

– Vedrørende det tredje klagepunkt om, at der ikke blev anvendt en mere intensiv overvågning af trækfugle som en mere effektiv foranstaltning

Det tredje anbringende om en kvalificeret tilsidesættelse af pligten til at udvise fornøden omhu

Det første anbringende om en kvalificeret tilsidesættelse af retten til at oprette og drive egen virksomhed, erhvervsfriheden og ejendomsretten (artikel 15-17 i chartret om grundlæggende rettigheder)

Erstatningssøgsmålet

Sagens omkostninger
(
*1
)   Processprog: tysk.