CELEX: 62021TJ0158
Regler for institutionerne
europæisk borgerinitiativ
»Minority SafePack
one million signatures for diversity in Europe«
meddelelse fra Kommissionen om grundene til ikke at vedtage de forslag til retsakter, der er omfattet af det europæiske borgerinitiativ
begrundelsespligt
ligebehandling
princippet om god forvaltningsskik
åbenbart urigtigt skøn

Sagsøgeren, Citizens’ Committee of the European Citizens’ Initiative »Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe«, har med sit søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF nedlagt påstand om annullation af Kommissionens meddelelse C(2021) 171 final af 14. januar 2021 om det europæiske borgerinitiativ »Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe« (herefter »den anfægtede meddelelse«).
Tvistens baggrund
Sagsøgeren anmodede Europa-Kommissionen om registrering af forslaget til det europæiske borgerinitiativ »Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe« (herefter »forslaget til borgerinitiativet«) i henhold til artikel 11, stk. 4, TEU og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 211/2011 af 16. februar 2011 om borgerinitiativer (
EUT 2011, L 65, s. 1
).
Formålet med forslaget til borgerinitiativet var at opfordre Den Europæiske Union til at vedtage en række retsakter med henblik på at forbedre beskyttelsen af personer, der tilhører nationale og sproglige mindretal, og styrke den kulturelle og sproglige mangfoldighed i EU.
Den 29. marts 2017 vedtog Kommissionen afgørelse (EU) 2017/652 om forslaget til borgerinitiativet (
EUT 2017, L 92, s. 100
). I den nævnte afgørelses artikel 1, stk. 1, erklærede den forslaget til borgerinitiativet registreret, og i stk. 2 opregnede den de ni forslag, hvortil der kunne indsamles støttetilkendegivelser, nemlig:
–
en henstilling fra Rådet for Den Europæiske Union om »beskyttelse og fremme af den kulturelle og sproglige mangfoldighed i Unionen« (forslag 1)
–
Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse eller forordning med det formål at tilpasse »finansieringsprogrammerne med henblik på at lette adgangen til små regionale sprog og mindretalssprog« (forslag 2)
–
Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse eller forordning med det formål at skabe et center for sproglig mangfoldighed, der vil styrke bevidstheden om betydningen af regionale sprog og mindretalssprog, og som vil fremme mangfoldighed på alle niveauer, og som hovedsageligt vil være finansieret af Unionen (forslag 3)
–
en forordning med det formål at tilpasse de fælles bestemmelser for opgaver, prioriterede mål og organisering af strukturfondene således, at beskyttelsen af mindretal og fremme af den kulturelle og sproglige mangfoldighed bliver inkluderet heri, forudsat at de foranstaltninger, der skal finansieres, styrker den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed i EU (forslag 4)
–
Europa-Parlamentets og Rådets forordning med det formål at ændre forordningen om »Horisont 2020«-programmet med henblik på at forbedre forskning i den merværdi, som nationale mindretal og den kulturelle og sproglige mangfoldighed kan bidrage med i forbindelse med den sociale og økonomiske udvikling i EU’s regioner (forslag 5)
–
ændringer af EU-lovgivningen med henblik på at sikre nærmest ligebehandling af statsløse i forhold til EU-borgere (forslag 6)
–
Europa-Parlamentets og Rådets forordning med henblik på at indføre en ensartet ophavsret, der ville gøre det muligt at betragte hele Unionen som et indre marked i forhold til ophavsrettigheder (forslag 7)
–
en ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/13/EU af 10. marts 2010 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne om udbud af audiovisuelle medietjenester (direktiv om audiovisuelle medietjenester) (
EUT 2010, L 95, s. 1
) med henblik på at sikre den frie udveksling af tjenesteydelser og modtagelsen af audiovisuelt indhold i regioner, hvor der bor nationale mindretal (forslag 8)
–
Rådets forordning eller afgørelse med henblik på en gruppefritagelse for projekter, der fremmer nationale mindretal og deres kultur, fra proceduren i artikel 108, stk. 2, i TEUF (forslag 9).
Den 1. januar 2020 blev forordning nr. 211/2011 ophævet og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/788 af 17. april 2019 om det europæiske borgerinitiativ (
EUT 2019, L 130, s. 55
, berigtiget i
EUT 2019, L 334, s. 168
, og
EUT 2020, L 424, s. 60
), som ændret ved Kommissionens delegerede forordning (EU) 2019/1673 af 23. juli 2019 om erstatning af bilag I til forordning 2019/788 (
EUT 2019, L 257, s. 1
).
Den 10. januar 2020 fremlagde sagsøgeren sit europæiske borgerinitiativ »Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe« (herefter »borgerinitiativet«) for Kommissionen, efter at der inden den fastsatte frist var indsamlet over 1300000 støttetilkendegivelser, hvoraf de 1128422 ifølge den anfægtede meddelelse var valideret af de kompetente myndigheder i 11 medlemsstater.
Den 5. februar 2020 fremlagde sagsøgeren i et møde med Kommissionen i henhold til artikel 15, stk. 1, i forordning 2019/788 mundtligt de forskellige forslag i borgerinitiativet og gav Kommissionen et forklarende dokument om de tilhørende lovgivningsmæssige forslag.
Den 15. oktober 2020 blev den offentlige høring for Parlamentet i henhold til artikel 14, stk. 2, i forordning 2019/788 afholdt. Høringen var oprindelig planlagt til den 23. marts 2020, men blev udskudt på grund af covid-19-pandemien. Sagsøgeren deltog i denne høring ved hjælp af videokonference.
Den 17. december 2020 vedtog Parlamentet efter en drøftelse på plenarmødet den 14. december 2020 beslutning (2020)2846(RSP), P9_TA-PROV(2020)0370 om borgerinitiativet. I beslutningens punkt 20 opfordrede Parlamentet Kommissionen til at handle i overensstemmelse hermed og foreslå retsakter baseret på traktaterne og forordning 2019/788 i overensstemmelse med nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet og påpegede, at borgerinitiativet opfordrede til lovgivningsforslag på ni forskellige områder, og mindede om, at der i borgerinitiativet blev anmodet om, at hvert enkelt forslag blev verificeret og vurderet selvstændigt.
Den 14. januar 2021 vedtog Kommissionen den anfægtede meddelelse, hvorved den tog stilling til Parlamentets beslutning og besvarede borgerinitiativets ni forslag. Ved hjælp af en evaluering af hvert af disse forslag oplyste den sagsøgeren om begrundelsen for sit afslag på at iværksætte de foranstaltninger, der var anmodet om i borgerinitiativet.
Parternes påstande
Sagsøgeren har, støttet af Ungarn, nedlagt følgende påstande:
–
Principalt annulleres den anfægtede meddelelse i sin helhed.
–
Subsidiært annulleres den anfægtede meddelelse delvist, for så vidt som betingelserne for en delvis annullation er opfyldt.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har, støttet af Den Hellenske Republik og Den Slovakiske Republik, nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Den Slovakiske Republik har ligeledes nedlagt påstand om, at sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Sagsøgeren har til støtte for søgsmålet fremsat tre anbringender. Det første anbringende vedrører en tilsidesættelse af begrundelsespligten, det andet anbringende vedrører en retlig fejl og flere åbenbart urigtige skøn, og det tredje anbringende, der er blevet fremsat i replikken, vedrører en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet.
Det første anbringende vedrørende en tilsidesættelse af begrundelsespligten
Til støtte for det første anbringende har sagsøgeren med støtte fra Ungarn i det væsentlige hævdet, at Kommissionen tilsidesatte sin begrundelsespligt, da den vedtog den anfægtede meddelelse. Dels tog Kommissionen hverken hensyn til sagsøgerens skriftlige eller mundtlige forklaringer, der blev afgivet henholdsvis i de skriftlige dokumenter til Kommissionen og i mødet med Kommissionen og under høringen for Parlamentet. Dels udgøres nogle af begrundelserne i den anfægtede meddelelse blot af henvisninger til andre EU-retsakter. De i den anfægtede meddelelse angivne begrundelser er følgelig utilstrækkelige med undtagelse af den, der vedrører forslag 5.
Kommissionen har, støttet af Den Hellenske Republik og Den Slovakiske Republik, anfægtet dette anbringende.
I denne henseende har den forpligtelse til at begrunde en individuel afgørelse, der er indeholdt i artikel 296 TEUF, ifølge fast retspraksis til formål at give den berørte oplysninger, der er tilstrækkelige til, at det kan afgøres, om der er grundlag for afgørelsen, eller om den i givet fald er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes, ligesom forpligtelsen har til formål at gøre det muligt for Unionens retsinstanser at efterprøve den omhandlede afgørelses lovlighed (jf. dom af 23.4.2018, One of Us m.fl. mod Kommissionen,
T-561/14
,
EU:T:2018:210
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Kommissionens forpligtelse til i den meddelelse, der vedtages i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning 2019/788, at gøre rede for sine juridiske og politiske konklusioner om det omhandlede EBI, de foranstaltninger, som den i givet fald agter at træffe som reaktion på dette EBI, samt grundene til, at den har valgt at træffe eller ikke at træffe sådanne foranstaltninger, er et specifikt udtryk for den begrundelsespligt, der gælder inden for rammerne af den nævnte bestemmelse (jf. i denne retning og analogt dom af 19.12.2019, Puppinck m.fl. mod Kommissionen,
C-418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, præmis
, og af 23.4.2018, One of Us m.fl. mod Kommissionen,
T-561/14
,
EU:T:2018:210
, præmis
).
Ifølge fast retspraksis skal den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, ligeledes tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart, forståeligt og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, bl.a. indholdet af den pågældende retsakt, karakteren af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en afgørelses begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. i denne retning dom af 19.12.2019, Puppinck m.fl. mod Kommissionen,
C-418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis, og af 23.4.2018, One of Us m.fl. mod Kommissionen,
T-561/14
,
EU:T:2018:210
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal i øvrigt bemærkes, at overholdelsen af begrundelsespligten og de andre formelle og processuelle krav, som udstedelsen af den pågældende retsakt er underlagt, tillægges en endnu mere afgørende betydning i de situationer, hvor EU-institutionerne har et vidt skøn. Kun under disse omstændigheder kan Unionens retsinstanser efterprøve, om de faktiske og retlige omstændigheder, der har betydning ved udøvelsen af skønnet, forelå (jf. dom af 23.4.2018, One of Us m.fl. mod Kommissionen,
T-561/14
,
EU:T:2018:210
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Med hensyn til sidstnævnte punkt er det allerede blevet fastslået, at Kommissionen i forbindelse med udøvelsen af sine beføjelser med hensyn til lovgivningsinitiativer skal indrømmes vide skønsbeføjelser, for så vidt som den ved udøvelsen heraf i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU skal fremme EU’s almene interesser, idet den eventuelt skal foretage vanskelige afvejninger af modstående interesser. Heraf følger, at Kommissionen skal indrømmes vide skønsbeføjelser med hensyn til at vælge at træffe eller ikke at træffe foranstaltninger som reaktion på et EBI, hvorfor den pågældende meddelelse skal undergives en begrænset prøvelse ved Unionens retsinstanser med henblik på bl.a. at efterprøve, om den nævnte afgørelse er tilstrækkelig begrundet (jf. i denne retning dom af 19.12.2019, Puppinck m.fl. mod Kommissionen,
C-418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, præmis
,
og
, og af 23.4.2018, One of Us m.fl. mod Kommissionen,
T-561/14
,
EU:T:2018:210
, præmis
og
).
I den foreliggende sag blev den anfægtede meddelelse vedtaget som reaktion på borgerinitiativet, som ifølge sagsøgeren havde til formål at opfordre EU til at gøre mere for at forbedre beskyttelsen af personer, der tilhører nationale og sproglige mindretal, og styrke den kulturelle og sproglige mangfoldighed i EU. Borgerinitiativet indeholdt således ni forslag til nye retsakter eller ændringer af eksisterende EU-retsakter. Kommissionen afslog ved den anfægtede meddelelse i det væsentlige at træffe de foranstaltninger, der blev anmodet om i borgerinitiativet.
I denne henseende fremgår det af den anfægtede meddelelse, at Kommissionen i overensstemmelse med artikel 15, stk. 2, i forordning 2019/788 gjorde rede for sine juridiske og politiske konklusioner og herudfra ikke fandt det begrundet at træffe nogen foranstaltninger som reaktion på borgerinitiativet. Nærmere bestemt konkluderede Kommissionen på grundlag af en analyse af bl.a. den retlige ramme for dens egne og EU’s beføjelser på dette område, at der kunne »ske opfølgning på en række områder«. I lyset af de foranstaltninger, som EU-institutionerne allerede havde iværksat på de områder, der var omfattet af borgerinitiativet, og af sin opfølgning på gennemførelsen af de nævnte foranstaltninger fandt Kommissionen imidlertid, at der på dette stadium ikke var »behov for yderligere retsakter« for at nå de mål, der forfulgtes med borgerinitiativet. Kommissionen har dermed på forståelig og tilstrækkelig vis forklaret den juridiske og politiske karakter af sine grunde til at afslå at iværksætte de foranstaltninger, der var foreslået i borgerinitiativet.
I øvrigt føjer begrundelserne i den anfægtede meddelelse sig til de elementer, der bl.a. fremgår af afgørelse 2017/652, og falder ligeledes i tråd med udvekslingerne mellem sagsøgeren og Kommissionen i mødet den 5. februar 2020. Begrundelsen i den anfægtede meddelelse underbygges derfor af den sammenhæng, hvori den indgår, og som sagsøgeren er bekendt med.
Kommissionen har således gjort rede for de primære grunde til, at den, henset til sin vide skønsbeføjelse, afslog at iværksætte de foranstaltninger, der var foreslået i borgerinitiativet.
Denne konklusion afkræftes ikke af det forhold, at Kommissionen i den anfægtede meddelelse ikke tog udtrykkelig stilling til hver enkelt af de skriftlige og mundtlige forklaringer, som sagsøgeren havde fremsat om samtlige forslag. Som nævnt i præmis 19 ovenfor kræver retspraksis nemlig ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, og det kan derfor ikke kræves, at Kommissionen tager stilling til hver enkelt af de fremsatte skriftlige og mundtlige forklaringer om samtlige forslag i et EBI. Som anført i præmis 25 ovenfor angav Kommissionen i øvrigt de primære politiske og juridiske grunde til, at den afslog at træffe de i borgerinitiativet foreslåede foranstaltninger.
Sagsøgerens argumenter om, at Kommissionen flere gange tilsidesatte begrundelsespligten, idet den blot henviste til andre EU-retsakter uden at forklare disse instrumenters relevans for borgerinitiativet, må ligeledes forkastes. I modsætning til det, som sagsøgeren har hævdet, henviste Kommissionen nemlig ikke blot til andre EU-retsakter uden forklaring, men præciserede tværtimod, at disse retsakter berørte visse af de aspekter, der var indeholdt i borgerinitiativet.
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger finder Retten, at begrundelsen i den anfægtede meddelelse gør det muligt for sagsøgeren at afgøre, om Kommissionens afslag på at fremsætte de i borgerinitiativet indeholdte forslag er begrundet, eller om det er behæftet med mangler. Endvidere gør denne begrundelse det ligeledes muligt for Unionens retsinstanser at efterprøve den anfægtede meddelelses lovlighed. Det må derfor konkluderes, at den anfægtede meddelelse er fyldestgørende begrundet.
Denne konklusion er med forbehold af eventuelle retlige fejl eller urigtige skøn, som Kommissionen måtte have begået eller anlagt. Der skal nemlig sondres mellem begrundelsespligten som et væsentligt formkrav, der kan påberåbes inden for rammerne af et anbringende, der anfægter den utilstrækkelige, endog manglende, begrundelse af en afgørelse, og efterprøvelsen af begrundelsens rigtighed, som henhører under prøvelsen af retsaktens materielle lovlighed, og som indebærer, at domstolen undersøger, om begrundelsen for denne retsakt er behæftet med fejl. Der er nemlig tale om to forskellige former for prøvelse, som medfører forskellige vurderinger fra Rettens side (jf. dom af 23.4.2018, One of Us m.fl. mod Kommissionen,
T-561/14
,
EU:T:2018:210
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Rigtigheden af den begrundelse, der er givet vedrørende forslag 1, 3, 6 og 8, som er de eneste, der er omfattet af sagsøgerens andet anbringende, vil derfor blive behandlet i præmis 42-146 nedenfor.
Følgelig skal det første anbringende forkastes som ugrundet.
Af de samme grunde kan det klagepunkt, som Ungarn har fremført vedrørende en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik, idet Kommissionen ikke udtrykkeligt besvarede hvert af de af sagsøgeren fremsatte punkter, heller ikke tiltrædes.
Det tredje anbringende vedrørende en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
I forbindelse med det tredje anbringende, som for første gang blev fremført i replikken, har sagsøgeren i det væsentlige foreholdt Kommissionen, at den tilsidesatte ligebehandlingsprincippet, idet den ikke gav sagsøgeren de samme muligheder for at drøfte sit borgerinitiativ og overbevise Kommissionen om sine bekymringer, som den gav initiativtagerne til EBI’et »End the Cage Age«, i henseende til hvilket Kommissionen har bekendtgjort, at den agter af fremsætte et lovgivningsmæssigt forslag. Sagsøgeren blev således stillet ringere end initiativtagerne til EBI’et »End the Cage Age«.
Ud over mødet den 5. februar 2020, der blev afholdt i henhold til artikel 15, stk. 1, i forordning 2019/788, har Kommissionen aldrig arrangeret eller foreslået yderligere møder med sagsøgeren med henblik på at drøfte borgerinitiativets mål. Det fremgår imidlertid af diverse dokumenter, som sagsøgeren har fået videregivet på en anmodning, der blev indgivet i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (
EFT 2001, L 145, s. 43
) efter indleveringen af stævningen i det foreliggende søgsmål, om aktindsigt i referaterne fra samtlige møder mellem Kommissionen og initiativtagerne til tre EBI’er, herunder bl.a. EBI’et »End the Cage Age«, at Kommissionen har mødtes med initiativtagerne til det nævnte initiativ eller haft telefonsamtaler med dem ved mindst fire lejligheder ud over det møde, der er fastsat i artikel 15, stk. 1, i forordning 2019/788. Tre af de nævnte yderligere udvekslinger fandt sted før indgivelsen af EBI’et »End the Cage Age«.
Endvidere har sagsøgeren efter afslutningen af retsforhandlingernes skriftlige del til Rettens Justitskontor indleveret et »supplerende processkrift« ledsaget af fire bilag. I dette »supplerende processkrift« har sagsøgeren bl.a. anført, at det af Kommissionens svar på en ny anmodning indgivet den 4. oktober 2021 om aktindsigt i visse dokumenter fremgår, at der foruden de møder, der er nævnt i præmis 33 ovenfor, er blevet afholdt to videomøder mellem repræsentanter for nogle af Kommissionens medlemmer og repræsentanter for initiativtagerne til EBI’et »End the Cage Age« inden den offentlige høring. Der bør imidlertid tildeles alle europæiske borgerinitiativer samme chance for at opnå Kommissionens opmærksomhed, idet artikel 9 TEU sikrer dem alle retfærdige konkurrencevilkår. I sine bemærkninger til dette »supplerende processkrift« har Ungarn støttet sagsøgerens argumentation og tilføjet, at Kommissionens tilgang ikke alene har hindret ligebehandlingsprincippet, men også princippet om en omhyggelig og upartisk forvaltning.
Kommissionen har anfægtet denne argumentation, idet den har gjort gældende, at det foreliggende anbringende ikke er begrundet, og at det »supplerende processkrift« og bilagene hertil ikke kan antages til realitetsbehandling.
Uden at det er fornødent at undersøge formaliteten vedrørende det tredje anbringende, må det i den foreliggende sag, henset til artikel 84 i Rettens procesreglement og de beviser, der er fremlagt efter afslutningen af retsforhandlingernes skriftlige del, og henset til samme reglements artikel 85, stk. 3, fastslås, at de af sagsøgeren påberåbte omstændigheder ikke kan godtgøre en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet.
Dels har sagsøgeren ikke hævdet, at Kommissionen under proceduren forud for vedtagelsen af den anfægtede meddelelse ikke fuldt ud overholdt de forpligtelser, der udspringer af artikel 14 og 15 i forordning 2019/788.
Dels har sagsøgeren – ud over den omstændighed, at der er tale om to registrerede EBI’er, der har opnået det krævede antal støttetilkendegivelser – på ingen måde forklaret, på hvilken måde borgerinitiativet er sammenligneligt med EBI’et »End the Cage Age«, herunder i henseende til deres respektive mål og de politiske eller juridiske vanskeligheder, de frembyder.
Med forbehold af overholdelsen af de krav, der er fastsat i artikel 14 og 15 i forordning 2019/788, kan det antal af møder, som Kommissionen afholder med initiativtagerne til et EBI, imidlertid variere, bl.a. afhængigt af arten eller kompleksiteten af EBI’et, hvorfor Kommissionen ikke er forpligtet til at arrangere et identisk antal møder med initiativtagerne til ethvert EBI. Som påpeget i 28. betragtning til forordning 2019/788 er Kommissionen i øvrigt forpligtet til at undersøge EBI’erne under overholdelse af princippet om god forvaltningsskik, således som det er fastlagt ved artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
I lyset af ovenstående betragtninger må det konkluderes, at Kommissionen i forbindelse med sin undersøgelse af borgerinitiativet, som mundede ud i den anfægtede meddelelse, uden at tilsidesætte ligebehandlingsprincippet kunne vurdere, at den var tilstrækkelig oplyst af de skriftlige og mundtlige oplysninger, som den havde modtaget, og afgøre, at der ikke var behov for yderligere møder.
Af de samme grunde kan det klagepunkt, som Ungarn har fremført vedrørende en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik, idet Kommissionen tildelte EBI’et »End the Cage Age« mere opmærksomhed end borgerinitiativet, heller ikke tiltrædes.
Det andet anbringende vedrørende en retlig fejl og flere åbenbart urigtige skøn
Det andet anbringendes første led vedrørende en retlig fejl og flere åbenbart urigtige skøn anlagt af Kommissionen for så vidt angår forslag 1
Indledningsvis bemærker Retten, at formålet med forslag 1 er vedtagelsen af en henstilling fra Rådet om, hvordan den kulturelle og sproglige mangfoldighed beskyttes og fremmes, navnlig med henblik på at beskytte brugen af regionale sprog eller mindretalssprog inden for områderne offentlig forvaltning, offentlige tjenesteydelser, uddannelse, kultur, retsvæsen, medier, sundhedsvæsen, handel og forbrugerbeskyttelse (herunder mærkning).
I forslaget til borgerinitiativet har sagsøgeren imidlertid alene henvist til artikel 165, stk. 4, andet led, TEUF og artikel 167, stk. 5, andet led, TEUF som retsgrundlag for den i forslag 1 påtænkte henstilling [litra a) i fjerde betragtning til afgørelse 2017/652]. Det er imidlertid åbenbart, at det kun er områderne uddannelse og kultur, der er omfattet af dette retsgrundlag.
Det fremgår endvidere af den samlede læsning af artikel 2, stk. 5, TEUF, artikel 6, litra c) og e), TEUF, artikel 165, stk. 1, TEUF og artikel 167, stk. 2, TEUF, at medlemsstaterne råder over en vid kompetence på uddannelsesområdet (jf. i denne retning dom af 6.10.2020, Kommissionen mod Ungarn (Videregående uddannelse),
C-66/18
,
EU:C:2020:792
, præmis
), idet Unionen på dette område kun har kompetence »til at gennemføre tiltag for at understøtte, koordinere eller supplere medlemsstaternes tiltag«, uden at denne kompetence træder i stedet for medlemsstaternes kompetence.
I den foreliggende sag er det følgelig i lyset af formålet med forslag 1 og det af sagsøgeren angivne retsgrundlag for dette forslag, at det skal vurderes, om den anfægtede meddelelse er behæftet med en retlig fejl og åbenbart urigtige skøn.
–
Det første klagepunkt om en retlig fejl
Med det første klagepunkt har sagsøgeren med støtte fra Ungarn i det væsentlige foreholdt Kommissionen, at den begik en retlig fejl, idet den fandt, at Unionen ikke havde kompetence til at vedtage henstillinger om fremme og beskyttelse af regionale sprog eller mindretalssprog.
Kommissionen har, støttet af Den Hellenske Republik og Den Slovakiske Republik, anfægtet dette anbringende.
I denne henseende må det fastslås, at Kommissionen i forbindelse med evalueringen af forslag 1 fastslog, at EU ingen »lovgivningsmæssig kompetence« havde i den foreliggende sag, og ikke, at den slet ikke havde nogen kompetence på dette område. Selv om denne begrundelse ganske vist ikke gør det muligt at begrunde afslaget på vedtagelse af et forslag til henstilling fra Rådet, som ikke er en retsakt, skal det imidlertid bemærkes, at dette er uden betydning for rigtigheden af den anfægtede meddelelse, for så vidt som den vedrører forslag 1, eftersom Kommissionens afslag, jf. den anfægtede meddelelses punkt 3.1, på at fremsætte forslag om vedtagelse af en henstilling fra Rådet udspringer af den konstatering, at målet med det nævnte forslag kunne nås med andre eksisterende virkemidler og igangværende initiativer. Denne konstatering, der ifølge sagsøgeren er behæftet med flere åbenbart urigtige skøn, vil blive undersøgt i forbindelse med det andet klagepunkt i præmis 50-89 nedenfor.
Det første klagepunkt bør derfor forkastes som irrelevant.
–
Det andet klagepunkt om flere åbenbart urigtige skøn
Med det andet klagepunkt har sagsøgeren med støtte fra Ungarn i det væsentlige foreholdt Kommissionen, at den anlagde flere åbenbart urigtige skøn, idet den afslog at reagere på forslag 1.
Kommissionen har, støttet af Den Hellenske Republik og Den Slovakiske Republik, anfægtet dette anbringende.
I denne henseende gælder det, at når EU-institutionerne, som det er tilfældet for Kommissionen i den foreliggende sag, råder over et vidt skøn, og navnlig når de skal træffe valg af bl.a. politisk karakter og komplekse vurderinger, består den retlige prøvelse, der i sagens natur er begrænset, af de vurderinger, der ligger til grund for udøvelsen af denne skønsbeføjelse, i at efterprøve, at der ikke foreligger åbenbart urigtige skøn (jf. i denne retning dom 19.12.2019, Puppinck m.fl. mod Kommissionen,
C-418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis, og af 23.4.2018, One of Us m.fl. mod Kommissionen,
T-561/14
,
EU:T:2018:210
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
En fejl kan i øvrigt kun betegnes som åbenbar, når den tydeligt kan konstateres. For at godtgøre, at Kommissionen ved vurderingen af de faktiske omstændigheder har begået en åbenbar fejl, der kan begrunde, at den anfægtede meddelelse annulleres, forudsættes det derfor, at de beviser, som det påhviler sagsøgeren at fremlægge, er tilstrækkelige til at bevirke, at de vurderinger, som Kommissionen har lagt til grund, bliver usandsynlige. Med andre ord skal anbringendet om et åbenbart urigtigt skøn forkastes, såfremt den anfægtede bedømmelse – uanset de beviser, sagsøgeren har fremført – fortsat kan anses for at være korrekt og sammenhængende (jf. i denne retning dom af 2.4.2019, Fleig mod EU-Udenrigstjenesten,
T-492/17
,
EU:T:2019:211
, præmis
(ikke trykt i Sml.) og den deri nævnte retspraksis).
For det første har sagsøgeren nærmere bestemt gjort gældende, at den omstændighed, at Europarådets europæiske pagt om regionale sprog eller mindretalssprog af 5. november 1992 (Council of Europe Treaty Series nr. 148, herefter »Europarådets pagt«) findes, ikke kan begrunde, således som Kommissionen gjorde i den anfægtede meddelelse, at denne institution afslog at reagere på forslag 1. Dels er Unionen nemlig ikke part i Europarådets pagt. Dels er der flere EU-medlemsstater, der ikke har undertegnet eller ratificeret den.
Kommissionen har i denne henseende i den anfægtede meddelelse anført, at Unionen tilskynder sine medlemsstater til at undertegne Europarådets pagt, og at den regelmæssigt henviser til denne som værende det juridiske instrument, der definerer retningslinjerne vedrørende fremme og beskyttelse af regionale sprog eller mindretalssprog.
Den omstændighed, at Unionen ikke er part i Europarådets pagt, godtgør ikke, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn, eftersom sagsøgeren ikke har anfægtet, at Unionen regelmæssigt henviser til denne tekst som værende det juridiske instrument, der definerer retningslinjerne vedrørende fremme og beskyttelse af regionale sprog og mindretalssprog. Det forhold, at visse medlemsstater endnu ikke har undertegnet eller ratificeret den, er i øvrigt uden betydning for vurderingen af EU’s indsats på dette område.
Endvidere er Ungarns udsagn om, at visse medlemsstater, som har ratificeret den nævnte pagt, kun yder et begrænset antal sprog den beskyttelse, som denne pagt giver, mens forslag 1 har til formål at støtte alle mindretalssprog, uden betydning.
Det kan nemlig ikke kræves, og det er ikke fastsat i nogen bestemmelse i forordning 2019/788, at Kommissionen i den foreliggende sag alene skulle tage hensyn til de retsakter, som vedrører samtlige medlemsstater og samtlige regionale sprog eller mindretalssprog, der var berørt af forslag 1. En retsakt kan således gyldigt tages i betragtning af Kommissionen, selv om den kun delvist gør det muligt at nå det omhandlede forslags mål. Det er med andre ord uden betydning, at en retsakt isoleret set ikke gør det muligt fuldt ud at nå de mål, der forfølges med forslag 1, hvis samtlige de retsakter, som Kommissionen har nævnt i den anfægtede meddelelse, sammen kan medvirke til gennemførelsen af det nævnte mål.
Det er endelig med urette, at sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen ikke ved henvisning til andre folkeretlige instrumenter kan afslå at træffe en foranstaltning, og at Unionen har pligt til at udøve de beføjelser, som medlemsstaterne tillægger den.
Det skal blot i denne henseende bemærkes, at det fremgår af selve ordlyden af artikel 11, stk. 4, TEU, at et EBI tilsigter at »opfordre« Kommissionen til at fremsætte et egnet forslag til gennemførelse af traktaterne og ikke, som sagsøgeren har gjort gældende, forpligter denne institution til at foretage den eller de handlinger, som påtænkes med det pågældende EBI (dom af 19.12.2019, Puppinck m.fl. mod Kommissionen,
C-418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, præmis
). Endvidere vidner Kommissionens forklaringer i den anfægtede meddelelse om, at Unionen faktisk udøver de begrænsede beføjelser, som den er tildelt ved traktaterne. Unionen støtter og supplerer nemlig medlemsstaternes indsats på dette område ved at tilskynde medlemsstaterne til at undertegne Europarådets pagt og henvise dertil.
For det andet har sagsøgeren nærmere bestemt gjort gældende, at de foranstaltninger, som Kommissionen har truffet i henhold til artikel 7 i konventionen om beskyttelse og fremme af de kulturelle udtryksformers mangfoldighed, som blev vedtaget på UNESCO’s generalkonference i Paris den 20. oktober 2005 og godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 2006/515/EF af 18. maj 2006 (
EUT 2006, L 201, s. 15
, herefter »UNESCO-konventionen«), ikke kan begrunde, således som Kommissionen gjorde i den anfægtede meddelelse, at denne institution afslog at reagere på forslag 1. Der er ingen sammenhæng mellem de gennemførelsesforanstaltninger, der er nævnt i den anfægtede meddelelse og rettet mod social integration, og det mål, der forfølges med forslag 1, nemlig beskyttelse og fremme af regionale sprog eller mindretalssprog.
Dette argument kan ikke tiltrædes. Således som det er præciseret i den anfægtede meddelelse, er formålet med UNESCO-konventionens artikel 7 at tilskynde personer, herunder personer, der tilhører mindretal, og samfundsgrupper til at skabe, producere, formidle, udbrede og have adgang til deres egne kulturelle udtryksformer. Som ligeledes præciseret i den anfægtede meddelelse påpeger UNESCO-konventionen, at sproglig mangfoldighed er en væsentlig del af den kulturelle mangfoldighed, og bekræfter den grundlæggende rolle, som uddannelse spiller for beskyttelse og fremme af de kulturelle udtryksformer.
I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, er UNESCO-konventionen derfor ikke åbenbart uden sammenhæng med det mål, der forfølges med forslag 1.
Ligeledes er de gennemførelsesforanstaltninger, som Kommissionen har truffet i henhold til UNESCO-konventionens artikel 7, nemlig indkaldelse af medlemsstaterne og kultursektoren til dialog om kulturområdet for social integration og interkulturel dialog, ikke åbenbart uden sammenhæng med de mål, der forfølges med forslag 1.
Forslag 1 er ganske vist ikke rettet mod social integration. Alligevel kan afholdelse af disse dialoger, således som Kommissionen har gjort gældende, henset til UNESCO-konventionens mål, fremme og beskytte regionale sprog eller mindretalssprog, i det mindste på kulturområdet. Den omstændighed, at de omhandlede gennemførelsesforanstaltninger begunstiger social integration, udelukker derfor ikke, at de samme foranstaltninger samtidig kan bidrage til at fremme og beskytte regionale sprog eller mindretalssprog.
I modsætning til det, som sagsøgeren har gjort gældende i replikken, vidner vedtagelsen af disse gennemførelsesforanstaltninger endvidere om, at Unionen faktisk udøver de begrænsede beføjelser, som den er tildelt ved traktaterne. Med indkaldelsen af medlemsstaterne og kultursektoren til dialog i henhold til UNESCO-konventionens artikel 7 støtter og supplerer Unionen nemlig medlemsstaternes indsats på dette område.
For det tredje har sagsøgeren nærmere bestemt gjort gældende, at Rådets arbejdsplan på kulturområdet 2019-2022 og de konkrete foranstaltninger, som ekspertgruppen »Flersprogethed og oversættelse«, der er nedsat i forbindelse med den nævnte arbejdsplan, skal anbefale, er uden sammenhæng med det mål, der forfølges med forslag 1, eftersom de slet ikke henviser til regionale sprog eller mindretalssprog. Følgelig kan denne arbejdsplan og disse konkrete foranstaltninger ikke begrunde, således som Kommissionen gjorde i den anfægtede meddelelse, at denne institution afslog at reagere på dette forslag.
Denne argumentation kan ikke tiltrædes. Bilag I til Rådets konklusioner om arbejdsplanen på kulturområdet 2019-2022 (
EUT 2018, C 460, s. 12
) fastsætter nemlig, at arbejdsplanen på kulturområdet er baseret på otte vejledende principper. Det tredje af disse vejledende principper præciserer imidlertid udtrykkeligt, at kulturel og sproglig mangfoldighed er et vigtigt aktiv for EU, og det er af central betydning for kulturpolitikken på europæisk plan at beskytte og fremme den (bilag I, afsnit I, tredje led). Ligeledes konstateres det af Rådet i beskrivelsen af den tredje prioritet om »et økosystem, der støtter kunstnere, fagfolk inden for den kulturelle og kreative sektor og europæisk indhold« i samme bilag, at den kulturelle sektor i Europa er karakteriseret ved navnlig kulturel og sproglig mangfoldighed (bilag I, afsnit II, punkt C).
Det bestemmes endvidere i samme bilag I, at medlemmerne af ekspertgruppen »Flersprogethed og oversættelse« vil udveksle bedste praksis for støtte til oversættelse i bog- og forlagsbranchen såvel som i andre kulturelle og kreative brancher og anbefale konkrete foranstaltninger under programmet Et Kreativt Europa for at fremme sproglig mangfoldighed og udbredelse af værker (bilag I, afsnit IV, punkt C).
Den pågældende arbejdsplan og de foranstaltninger, der skal træffes af ekspertgruppen »Flersprogethed og oversættelse«, er således ikke åbenbart uden sammenhæng med det mål, der forfølges med forslag 1, nemlig fremme og beskyttelse af regionale sprog eller mindretalssprog, i det mindste på kulturområdet.
Denne konklusion afkræftes ikke af det forhold, at hverken den omhandlede arbejdsplan eller beskrivelsen af den indsats, som ekspertgruppen »Flersprogethed og oversættelse« skal udfolde, omfatter en udtrykkelig henvisning til regionale sprog eller mindretalssprog. I denne henseende er det tilstrækkeligt at konstatere, at Rådets konklusioner om en arbejdsplan på kulturområdet 2019-2022 ikke indeholder nogen udtrykkelig udelukkelse af regionale sprog eller mindretalssprog. Det er heller ikke angivet noget sted i Rådets konklusioner, at den pågældende arbejdsplan og den indsats, som ekspertgruppen »Flersprogethed og oversættelse« skal udfolde, er begrænset til de officielle EU-sprog.
For det fjerde har sagsøgeren nærmere bestemt gjort gældende, at Rådets henstilling af 22. maj 2018 om fremme af fælles værdier, inklusiv uddannelse og den europæiske dimension i undervisningen (
EUT 2018, C 195, s. 1
), er uden sammenhæng med det mål, der forfølges med forslag 1, eftersom der ikke heri foreslås konkrete løsninger med henblik på beskyttelse og fremme af den kulturelle og sproglige mangfoldighed. Følgelig kan denne henstilling ikke begrunde, således som Kommissionen gjorde i den anfægtede meddelelse, at denne institution afslog at reagere på dette forslag.
Denne argumentation kan ikke tiltrædes. Det fremgår udtrykkeligt af denne henstilling, hvis konkrete efterlevelse hovedsagelig henhører under medlemsstaternes kompetence, at den bl.a. har til formål at fremme de fælles værdier, som EU bygger på, fra en tidlig alder og på alle uddannelsesniveauer. Respekten for mindretals rettigheder i henhold til artikel 2 TEU, sammenholdt med målet om at respektere EU’s rige kulturelle og sproglige mangfoldighed, jf. artikel 3, stk. 3, fjerde afsnit, TEU, og artikel 165, stk. 1, TEUF, optræder imidlertid blandt disse EU-værdier (jf. i denne retning dom af 20.1.2022, Rumænien mod Kommissionen,
C-899/19 P
,
EU:C:2022:41
, præmis
, og af 24.9.2019, Rumænien mod Kommissionen,
T-391/17
,
EU:T:2019:672
, præmis
).
Kommissionen fandt således uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn, at den omhandlede henstilling, for så vidt som den skal fremme EU’s værdier på uddannelsesområdet, kunne bidrage, om end kun delvist, til at nå det mål, der forfølges med forslag 1.
For det femte har sagsøgeren nærmere bestemt gjort gældende, at Rådets henstilling af 22. maj 2019 om en samlet tilgang til sprogundervisning og sprogindlæring (
EUT 2019, C 189, s. 15
) er uden sammenhæng med det mål, der forfølges med forslag 1, eftersom den alene lægger vægt på indlæring af de officielle EU-sprog med henblik på at styrke den økonomiske konkurrenceevne og erhvervsmæssige mobilitet. Følgelig kan denne henstilling ikke begrunde, således som Kommissionen gjorde i den anfægtede meddelelse, at denne institution afslog at reagere på dette forslag.
Denne argumentation kan ikke tiltrædes. Denne henstilling, der har til formål at forbedre sprogundervisning og ‑indlæring, er nemlig på ingen måde begrænset til de officielle EU-sprog alene.
I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, er det bilag om udvikling af sproglig bevidsthed i skolen, der ledsager den pågældende henstilling, heller ikke begrænset til indlæring af de officielle EU-sprog alene.
Disse elementer er tilstrækkelige til at konkludere, at hverken den omhandlede henstilling eller bilaget hertil er begrænset til indlæring af og undervisning i de officielle EU-sprog alene.
Endelig er det med urette, at sagsøgeren har gjort gældende, at forslag 1 under alle omstændigheder ikke er rettet mod sprogundervisning og ‑indlæring, men muligheden for, at mennesker »i alle livets forhold« kan samtale på deres modersmål, når dette er et regionalt sprog eller mindretalssprog.
Som anført i præmis 43 ovenfor falder forslag 1 alene inden for kulturområdet og uddannelsesområdet. Brugen af regionale sprog eller mindretalssprog inden for andre af »livets forhold« blev således ikke undersøgt af Kommissionen. Sagsøgeren har endvidere og under alle omstændigheder anført, at den henstilling, der var påtænkt med forslag 1, bl.a. skulle præsentere og foreslå de bedste løsninger på at »sætte en stopper for udryddelsen« af regionale sprog eller mindretalssprog i EU. Sagsøgeren har ligeledes i forslaget til borgerinitiativet præciseret, at denne henstilling skulle tage hensyn til faldet i sproglig mangfoldighed og »sprogindlæringen« i EU. Sagsøgeren har således selv fastslået en klar og direkte sammenhæng mellem forslag 1 og »sprogindlæringen«.
På grundlag af ovenstående betragtninger har sagsøgeren ikke godtgjort, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn, da den vurderede, at den omhandlede henstilling, for så vidt som den skal fremme sprogundervisning og ‑indlæring, kunne bidrage til at nå det mål, der forfølges med forslag 1.
For det sjette har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at de foranstaltninger, der fremgår af meddelelsen fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet med titlen »En Union med ligestilling: EU’s strategiske ramme for romaernes ligestilling, integration og deltagelse« (COM(2020) 620 final) og af forslaget til Rådets henstilling om romaernes ligestilling, integration og deltagelse (COM(2020) 621 final), ikke omhandler det mål, der forfølges med forslag 1, og har et begrænset anvendelsesområde, for så vidt som det er rettet mod en bestemt befolkningsgruppe, nemlig romaer. Følgelig kan hverken denne meddelelse eller dette forslag til henstilling begrunde, således som Kommissionen gjorde i den anfægtede meddelelse, at denne institution afslog at reagere på dette forslag.
Denne argumentation kan ikke tiltrædes. Selv om den pågældende meddelelse og det pågældende forslag til henstilling har fokus på romaerne, fratager det dem ikke relevansen for den foreliggende sag. Sagsøgeren har nemlig selv indbefattet denne befolkningsgruppe i forslaget til borgerinitiativet, bl.a. ved henvisning til, at det drejede sig om »det største og mest ekskluderede mindretal i Europa«. Det personelle anvendelsesområde for denne meddelelse og dette forslag til henstilling falder således delvist sammen med det personelle anvendelsesområde for forslag 1. Under alle omstændigheder kan det ikke kræves, og det er ikke fastsat i nogen bestemmelse i forordning 2019/788, at Kommissionen i forbindelse med undersøgelsen af et EBI alene skal tage hensyn til de EU-retsakter, der vedrører samtlige personer, som berøres af det pågældende EBI. Som anført i præmis 58 ovenfor er det uden betydning, at en retsakt isoleret set ikke gør det muligt fuldt ud at nå de mål, der forfølges med forslag 1, hvis samtlige de retsakter, som Kommissionen har nævnt i den anfægtede meddelelse, sammen kan medvirke til gennemførelsen af det nævnte mål.
Det er endvidere med urette, at sagsøgeren har gjort gældende, at den omhandlede meddelelse og det omhandlede forslag til henstilling er uden sammenhæng med det mål, der forfølges med forslag 1. I denne henseende skal det blot konstateres, at sagsøgeren hverken i stævningen eller i replikken har anfægtet Kommissionens udsagn i den anfægtede meddelelse om, at det omhandlede forslag til henstilling bl.a. opfordrer »medlemsstaterne til at indarbejde sproget romani […] i skolernes læseplaner og undervisningsmateriale til både romaelever og andre elever«. Dette udsagn understøttes i øvrigt af punkt 2, litra g), i dette forslag til henstilling, som opfordrer medlemsstaterne til at fremme bevidstheden om romaernes sprog, »bl.a. gennem relevant uddannelse af lærere og udarbejdelse af egnede læseplaner«.
For det syvende har sagsøgeren nærmere bestemt gjort gældende, at Kommissionens indarbejdelse af spørgsmål om mindretal i sine årsrapporter om anvendelsen af chartret i EU ikke bidrager med nogen merværdi til forslag 1. Chartrets anvendelighed mindskes nemlig, når brugen af sprog primært henhører under medlemsstaternes kompetence. Følgelig kan Kommissionens indarbejdelse af spørgsmål om mindretal i sine årsrapporter om anvendelsen af chartret ikke begrunde, således som Kommissionen gjorde i den anfægtede meddelelse, at denne institution afslog at reagere på dette forslag.
Selv om brugen af sprog ganske vist i vidt omfang henhører under medlemsstaternes kompetence, er Unionen, hvad dette angår, ikke af den grund berøvet enhver beføjelse i denne henseende på uddannelsesområdet og kulturområdet (jf. præmis 44 ovenfor). I øvrigt fremgår det af præmis 54-84 ovenfor, at Unionen netop har gjort brug af sin kompetence på de områder, der er omfattet af forslag 1, bl.a., jf. præmis 64-66 ovenfor, ved at godkende og gennemføre UNESCO-konventionen. Det kan dermed ikke udelukkes, at chartret finder anvendelse på situationer, der er omfattet af forslag 1, og at Kommissionen i fornødent omfang henviser til de nævnte situationer i sine tematiske årsrapporter.
Sagsøgerens argument om, at inddragelsen af spørgsmålet om fremme af regionale sprog og mindretalssprog i de tematiske årsrapporter ikke bidrager væsentligt til det mål, der forfølges med forslag 1, må endvidere forkastes. Kommissionens begrundelser i den anfægtede meddelelse for ikke at reagere på forslag 1 er nemlig ikke udelukkende baseret på inddragelsen af dette spørgsmål i de tematiske årsrapporter. Som anført i den anfægtede meddelelse, men også af sagsøgeren i replikkens punkt 52 har Kommissionen begrundet sit afslag med et sæt foranstaltninger. Som angivet i præmis 58 og 83 ovenfor er det således uden betydning, at de nævnte tematiske årsrapporter isoleret set i givet fald bidrager med en mindre merværdi end den i forslag 1 påtænkte henstilling.
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger har sagsøgeren ikke godtgjort, at Kommissionen har anlagt et åbenbart urigtigt skøn, da den på grundlag af de retlige og faktiske oplysninger, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede meddelelse, og af de grunde, der er anført i denne meddelelses punkt 2.1 og 3.1, vurderede, at der ikke var behov for yderligere retsakter for at nå de mål, der forfulgtes med forslag 1, eftersom dette mål kunne nås ved hjælp af den samlede gennemførelse af alle de i den anfægtede meddelelse nævnte retsakter. Følgelig anlagde Kommissionen ikke et åbenbart urigtigt skøn, da den afslog at reagere på forslag 1.
Det andet klagepunkt skal derfor forkastes, og følgelig skal det andet anbringendes første led forkastes i sin helhed.
Det andet anbringendes andet led vedrørende flere åbenbart urigtige skøn anlagt af Kommissionen for så vidt angår forslag 3
I forbindelse med det andet led har sagsøgeren med støtte fra Ungarn i det væsentlige foreholdt Kommissionen, at den anlagde et åbenbart urigtigt skøn, da den afslog at reagere på forslag 3, der har til formål med finansiering fra EU at skabe et center for sproglig mangfoldighed på området for regionale sprog og mindretalssprog, der skal styrke bevidstheden om betydningen af regionale sprog og mindretalssprog, og som vil fremme mangfoldighed på alle niveauer, og hvis opgaver består i at gøre viden og kompetencer tilgængelige for alle relevante aktører på området for de nævnte sprog og især prioritere de mindste og mest sårbare samfund i Europa. Ifølge sagsøgeren er de øvrige foranstaltninger, som Kommissionen i den foreliggende sag foretrak, bl.a. vedligeholdelse og udvikling af dens samarbejde med Europarådets europæiske center for moderne sprog (herefter »ECML«), ikke egnede til at nå de mål, der forfølges med dette forslag.
Kommissionen har, støttet af Den Hellenske Republik og Den Slovakiske Republik, anfægtet denne argumentation, idet den har gjort gældende, at det foreliggende led er ugrundet.
Indledningsvis bemærker Retten, at forslag 3, som registreret, opfordrede Kommissionen til at vedtage et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse eller forordning med det formål at skabe et center for sproglig mangfoldighed, der ville styrke bevidstheden om betydningen af regionale sprog og mindretalssprog, og som ville fremme mangfoldighed på alle niveauer, og som hovedsageligt ville være finansieret af EU.
I den anfægtede meddelelses punkt 2.3 og 3.3 har Kommissionen for det første gjort rede for, at EU’s indsats for at styrke bevidstheden om betydningen af sproglig mangfoldighed, herunder sprogindlæring, er baseret på et tæt samarbejde med Europarådet, hvis foranstaltning på det nævnte område støttes på Europarådets pagt, jf. præmis 54 ovenfor, og på ECML, som er et kompetencecenter for sprogundervisning og ‑indlæring og understøtter undervisning i elevens modersmål, bl.a. for så vidt angår mindretalssprog. Den har forklaret, at den støtter ECML og samarbejder med dette center i henhold til fælles specifikke aftaler, der har til formål at forbedre sproguddannelsernes kvalitet, effektivitet og tiltrækningskraft og videreudvikle test og evaluering af læringsresultater og dermed gradvist etablere et fælles grundlag for nationale evalueringssystemer baseret på den fælles europæiske referenceramme for sprog (herefter »referencerammen«). Kommissionen har for det andet påpeget, at den bistår EU’s medlemsstater med at gennemføre henstillingen om en samlet tilgang til sprogundervisning og sprogindlæring, jf. præmis 75 ovenfor. Den har nærmere bestemt fundet det vigtigt at opretholde og udvikle samarbejdet gennem ECML samt yde sin støtte til medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af denne henstilling med henblik på at sikre et passende EU-fokus og samtidig undgå risikoen for dobbeltarbejde og overlapning af ressourcer, hvorfor der ikke er behov for yderligere retsakter.
I første række har sagsøgeren med støtte fra Ungarn gjort gældende, at ECML ikke er egnet til at opfylde de forpligtelser, der påhviler et center for sproglig mangfoldighed på området for regionale sprog eller mindretalssprog og nå de mål, der forfølges heraf. Dels omfatter ECML’s kompetencer ikke de nævnte forpligtelser og mål, hvilket godtgøres af den omstændighed, at ECML’s vedtægter ikke henviser til de nævnte sprog eller de øvrige forpligtelser, der er omhandlet i forslag 3. Dels omfatter ECML’s aktiviteter ikke fremme af disse regionale sprog eller mindretalssprog eller de mål, der forfølges med forslag 3, hvilket godtgøres af den omstændighed, at de nævnte sprog ikke er udtrykkeligt nævnt i nogen af projekterne i ECML’s program 2020-2023, og at det nævnte programs uddannelses- og rådgivningsaktiviteter ikke omfatter nogen aktiviteter i den retning af betydning. Endvidere er det ifølge Europarådets institutionelle organisering dets sekretariat, der har ansvaret for at fremme regionale sprog eller mindretalssprog på grundlag af Europarådets pagt, jf. præmis 54 ovenfor. Flere lande, der har fravalgt at undertegne eller ratificere Europarådets pagt, har imidlertid tilsluttet sig samarbejdsaftalen med ECML. Ungarn har for sin del gjort gældende, at ECML og Europarådets kompetente afdeling for mindretalssprog er adskilte organisatoriske enheder, mellem hvilke der ikke er nogen forbindelse eller noget samarbejde.
Dette argument må forkastes.
For det første betyder den omstændighed, at ECML’s vedtægter ikke indeholder en specifik henvisning til regionale sprog og mindretalssprog, på ingen måde, at disse sprog er udelukket fra dette centers forpligtelser og mål.
For det andet, jf. den anfægtede meddelelses punkt 2.3 og Kommissionens dokumentation, omfatter ECML’s forpligtelser og strategiske og operationelle mål, som er beskrevet i artikel 1 i dets vedtægter, bl.a. gennemførelsen af sprogpolitikker, fremme af nyskabende tilgange til indlæring af og undervisning i »moderne« sprog, praksis for indlæring af og undervisning i de nævnte sprog, fremme af dialog og udveksling, støtte til forskningsprojekter og indsamling og udbredelse af god praksis på området for sprogindlæring og ‑undervisning. Der er imidlertid intet, der angiver, at disse forpligtelser og mål ikke, til en vis grad i hvert fald, kan bidrage til at styrke bevidstheden om betydningen af alle »moderne« sprog i de berørte lande, herunder regionale sprog eller mindretalssprog, og til at fremme mangfoldigheden, i det mindste sprogligt og kulturelt, idet disse mål er dem, der forfølges med forslag 3, som registreret.
Hvad for det tredje angår ECML’s aktiviteter fremgår det dels af sagens akter, at dette centers program 2020-2023 bl.a. omfatter et projekt med overskriften »Tilskyndelse til sprogundervisning i erhvervsuddannelser på tværs af grænser«, hvilket hentyder til den helt særlige rolle, som fremme af sprogindlæring spiller i grænseregioner. Dette projekt forekommer imidlertid ikke åbenbart uden sammenhæng med virkeliggørelsen af de i forslag 3 påtænkte mål om at styrke bevidstheden om betydningen af flersprogethed, bl.a. for så vidt angår regionale sprog eller mindretalssprog, og at fremme mangfoldigheden, bl.a. i uddannelses- og erhvervsmiljøer.
Dels fremgår det af sagens akter med hensyn til ECML’s uddannelses- og rådgivningsaktiviteter, at dette center tilbyder en uddannelse med overskriften »Flersprogede og tværkulturelle tilgange« omhandlende »referencerammen for flerfoldige tilgange til sprog og kultur« og med et anvendelsesområde, der dækker sprog, hvori der hyppigt undervises, samt mindretalssprog. Ligeledes tilbyder det en uddannelse med overskriften »Kvalitetsuddannelse i romani for Europa (QualiRom)«. Dette henviser til formålet med et initiativ, der kaldes »QualiRom«, der bl.a. består i at fremme inklusion af romani i uddannelsessystemerne og lette integrationen af romabørn. Den nævnte uddannelse henviser ligeledes til det pædagogiske materiale »QualiRom«, der er udarbejdet på seks varianter af romani og dækker trin et, to og tre, og som udgør den største kilde af denne type på området for undervisning i og indlæring af dette sprog. Disse elementer er tilstrækkelige til at godtgøre, at de regionale sprog og mindretalssprog, jf. den anfægtede meddelelses punkt 2.3, er en integrerende del af ECML’s program 2020-2023.
Det følger heraf, at Kommissionen således uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn i det væsentlige fandt, at ECML’s aktiviteter kunne bidrage til virkeliggørelsen af målene med forslag 3, som registreret, styrke bevidstheden om betydningen af regionale sprog og mindretalssprog og fremme mangfoldighed på alle niveauer.
For det fjerde har sagsøgeren og Ungarn ikke fremført noget konkret argument, der sår tvivl om eksistensen af de tætte bånd mellem Europarådet og ECML, som omtales i den anfægtede meddelelse og Kommissionens dokumentation.
I anden række har sagsøgeren, i det væsentlige støttet af Ungarn, gjort gældende, at Kommissionen hverken har mulighed for at øve indflydelse på ECML’s aktiviteter eller indgå samarbejdsaftaler med centret på de for forslag 3 relevante områder, eftersom Unionen ikke er part i aftalen om oprettelse af dette center, og centrets kompetencer ikke omfatter fremme af regionale sprog eller mindretalssprog. Endvidere har sagsøgeren nærmere bestemt anført, at den bidragsaftale for 2020-2021, der er nævnt i den anfægtede meddelelse, viser, at fremme af regionale sprog eller mindretalssprog er irrelevant for Kommissionen i forbindelse med dens samarbejde med ECML, idet workshoppen om »de holistiske tilgange til sprogindlæring, læsning og skrivning og undervisning i sprog, herunder undervisningssprog, fremmedsprog, regionale sprog og mindretalssprog og sprog, der tales i hjemmet«, og webinaret om »de regionale sprogs og mindretalssprogenes situation under covid-19-pandemien«, der er omhandlet i den nævnte aftale, ikke udgør en åbenbar alternativ tilgang til det center for sproglig mangfoldighed, der foreslås i forbindelse med forslag 3. I øvrigt har samarbejdet mellem Kommissionen og ECML primært til formål at etablere et fælles grundlag for nationale evalueringssystemer baseret på referencerammen. Endelig er henvisningen i den anfægtede meddelelse til den næste samarbejdsaftale irrelevant, eftersom der ikke pågår forhandlinger, og eventuel fremtidig udvikling ikke tages i betragtning ved bedømmelsen af den anfægtede meddelelses lovlighed.
Dette argument må forkastes.
Først og fremmest og som nævnt i præmis 96 og 97 ovenfor indeholder ECML’s vedtægter ikke en udtrykkelig begrænsning til de »moderne« sprog, som er omfattet af centrets forpligtelser og mål, og visse af dets aktiviteter omfatter udtrykkeligt regionale sprog eller mindretalssprog. Kommissionen fandt således uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn, at ECML’s forpligtelser, mål og aktiviteter kunne bidrage til virkeliggørelsen af målene med forslag 3, som registreret, styrke bevidstheden om betydningen af bl.a. regionale sprog eller mindretalssprog og fremme mangfoldighed på forskellige niveauer.
Dernæst og i modsætning til det, som sagsøgeren har hævdet, godtgør den bidragsaftale for 2020-2021, der er nævnt i den anfægtede meddelelse, at Kommissionen, selv om Unionen ganske vist ikke er part i Europarådets »udvidede delaftale« om oprettelse af ECML, har mulighed for at opnå indflydelse på ECML’s aktiviteter og indgå samarbejdsaftaler på de områder, der vedrører forslag 3. Denne bidragsaftale bekræfter ligeledes som nævnt i den anfægtede meddelelse, at de regionale sprog eller mindretalssprogene er omfattet af den vifte af aktiviteter, som ECML deltager i.
Det fremgår nemlig af sagens akter, at bidragsaftalen for 2020-2021, der vedrører aktionen »nyskabende metodologier og evaluering af sprogindlæring«, indgår i en langsigtet (syvårig) samarbejdsramme om fælles aktioner aftalt mellem Kommissionen og ECML. Som anført af Kommissionen indeholder initiativet »Støtte til flersprogede klasser« under den førnævnte aktion en række moduler, der bl.a. omhandler sproglig bevidstgørelse i hele skolesystemet og støtte til de sprog, der bruges i undervisningen, ved hjælp af tilgange, der udnytter elevernes modersmål, især med hensyn til regionale sprog eller mindretalssprog. I øvrigt skal den nævnte aktion omfatte ikke alene den workshop og det webinar, som sagsøgeren har henvist til, men ligeledes et »sommerakademi«, en række refleksionsgrupper, der bl.a. omhandler »nyttiggørelse af elevernes sproglige repertoire« og de udfordringer, som bl.a. de regionale sprog eller mindretalssprogene står over for, udarbejdelse af videnskabelige undersøgelser og et kollokvium.
Endelig bekræfter de i præmis 106 ovenfor anførte elementer den konklusion, at i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, og som det er anført i den anfægtede meddelelse, er samarbejdet mellem Kommissionen og ECML ikke begrænset til etableringen af et fælles grundlag for nationale evalueringssystemer baseret på referencerammen, og der tages hensyn til den sproglige mangfoldighed i forbindelse med det nævnte samarbejde.
I tredje række har sagsøgeren med støtte fra Ungarn i det væsentlige gjort gældende, at det var åbenbart uhensigtsmæssigt for Kommissionen af afslå at reagere på forslag 3 under henvisning til en international aftale, som Unionen ikke er part i, og som ikke er en integrerende del af Unionens retsorden.
Denne argumentation kan ikke tiltrædes. Dels har Kommissionen som nævnt i præmis 60 ovenfor ingen forpligtelse til at iværksætte aktioner, der foreslås med et EBI, der er registreret, og som har opnået den påkrævede støtte. Dels er såvel artikel 165, stk. 3, TEUF som artikel 167, stk. 3, TEUF, som er retsgrundlaget for forslag 3, således som Kommissionen nærmere bestemt har fremhævet, en opfordring til Unionen om at fremme samarbejdet med især de internationale organisationer, der beskæftiger sig med uddannelse og kultur, herunder navnlig Europarådet. Kommissionen fandt således uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn, at opretholdelse og udbygning af et samarbejde med en anden international organisation på områder, der svarer til dem, som sagsøgeren ønskede at tildele centret for sproglig mangfoldighed, nemlig ECML, som størstedelen af Unionens medlemsstater har tilsluttet sig, og som er tæt knyttet til Europarådet, kunne bidrage til virkeliggørelsen af de mål, der forfølges med forslag 3, som registreret, og til at forhindre dobbeltarbejde og overlapning af ressourcer.
På grundlag af ovenstående betragtninger har sagsøgeren ikke godtgjort, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn i forbindelse med begrundelserne i den anfægtede meddelelses punkt 2.3 og 3.3.
Følgelig må det andet anbringendes andet led forkastes.
Det andet anbringendes tredje led vedrørende flere åbenbart urigtige skøn anlagt af Kommissionen for så vidt angår forslag 6
I forbindelse med det tredje led har sagsøgeren med støtte fra Ungarn nærmere bestemt gjort gældende, at det var med urette, at Kommissionen ikke reagerede på forslag 6, som havde til formål at sikre nærmest ligebehandling af statsløse fra nationale mindretal i forhold til unionsborgere gennem at sidestille de nævnte statsløse med migranter og unionsborgere med migrantbaggrund.
Kommissionen har, støttet af Den Hellenske Republik og Den Slovakiske Republik, anfægtet dette anbringende.
Indledningsvis bemærker Retten, at formålet med forslag 6 var at ændre Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring (
EUT 2003, L 251, s. 12
), Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (
EUT 2004, L 16, s. 44
), Rådets direktiv 2004/114/EF af 13. december 2004 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier, elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste (
EUT 2004, L 375, s. 12
), Rådets direktiv 2005/71/EF af 12. oktober 2005 om en særlig indrejseprocedure for tredjelandsstatsborgere med henblik på videnskabelig forskning (
EUT 2005, L 289, s. 15
) og Rådets direktiv 2009/50/EF af 25. maj 2009 om indrejse- og opholdsbetingelser for tredjelandsstatsborgere med henblik på højt kvalificeret beskæftigelse (
EUT 2009, L 155, s. 17
) med henblik på at tilnærme statsløses status til unionsborgernes ved at lette deres adgang til status som fastboende udlænding og sikre dem flere rettigheder end dem, der tillægges tredjelandsstatsborgere.
Sagsøgeren har imidlertid anerkendt, at der i forslag 6 blev lagt »særlig vægt på direktiv 2003/109/EF«. I øvrigt har sagsøgeren hverken i stævningen eller i replikken henvist til de øvrige direktiver, der er nævnt i præmis 114 ovenfor.
I den anfægtede meddelelses punkt 2.6 og 3.6 konkluderede Kommissionen, at der ikke var behov for en ændring af direktiv 2003/109 med henblik på at tilnærme tredjelandsstatsborgeres rettigheder yderligere til unionsborgeres rettigheder. Derimod bekræftede den, at det er muligt at træffe andre foranstaltninger i forbindelse med EU’s politik for integration af migranter for at tage hensyn til statsløses situation. I denne henseende henviste Kommissionen især til sin meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget benævnt »Handlingsplan om integration og inklusion 2021-2027« (COM(2020) 758 final, herefter »handlingsplanen«).
Sagsøgeren har imidlertid bestridt, at handlingsplanen finder anvendelse på statsløse fra nationale mindretal. Handlingsplanen omfatter migranter og unionsborgere med migrantbaggrund, men nævner ikke denne gruppe af statsløse. I øvrigt er handlingsplanens indhold uegnet til at opfylde de behov, som statsløse fra nationale mindretal har. Handlingsplanen er nemlig rettet mod integration og inklusion af migranter og unionsborgere med migrantbaggrund, men tager ikke hensyn til de nævnte statsløses særlige situation. I modsætning til de mennesker, der for nylig er ankommet til EU fra tredjelande, tilhører de statsløse, der er omhandlet i forslag 6, nationale mindretal, som længe har levet på europæisk jord, og som indgår i den oprindelige befolkning. Desuden står disse statsløse over for problemer med manglende officielle dokumenter og vilkårlig fratagelse af statsborgerskab, hvilket hindrer dem i at tage del i erhvervslivet, samfundslivet og det politiske liv i den medlemsstat, hvor de er født, eller i værtsmedlemsstaten. Ifølge sagsøgeren anlagde Kommissionen således et åbenbart urigtigt skøn, idet den sidestillede situationen for statsløse fra nationale mindretal med situationen for migranter og unionsborgere med migrantbaggrund, selv om deres respektive situationer er forskellige.
Denne argumentation kan ikke tiltrædes. Ordet »statsløs« anvendes ganske vist ikke udtrykkeligt i handlingsplanen, og dens anvendelsesområde »omfatter både migranter og EU-borgere med migrantbaggrund«. Disse elementer er dog ikke tilstrækkelige til, at det kan lægges til grund, at de nævnte statsløse er udelukket fra handlingsplanens anvendelsesområde.
I henhold til artikel 67, stk. 2, TEUF »sidestilles statsløse [nemlig] med tredjelandsstatsborgere« i forbindelse med afsnit V om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.
Følgelig er statsløse fra nationale mindretal omfattet af handlingsplanens anvendelsesområde, for det første fordi denne handlingsplan finder anvendelse på alle tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt i EU, og for det andet fordi statsløse skal sidestilles med tredjelandsstatsborgere.
Endvidere er handlingsplanen som anført af Kommissionen ikke alene til gavn for migranter, der er ankommet til EU for nylig. Den omfatter således flere aktioner møntet på langsigtet integration og social samhørighed. Handlingsplanen skal navnlig forbedre tredjelandsstatsborgeres og dermed også statsløses adgang til uddannelse, beskæftigelse, sundhedsydelser og bolig. Ligeledes har den til formål at bekæmpe isolation og segregering samt forskelsbehandling. Endelig har den tillige til formål at fremme tredjelandsstatsborgeres og dermed også statsløses aktive deltagelse i hørings- og beslutningsprocesser på lokalt, regionalt, nationalt og europæisk plan.
Det følger heraf, at Kommissionen uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn fandt, at handlingsplanen kunne tage hensyn til den situation med social udstødelse og de vanskeligheder med at få adgang til sundhedsydelser, uddannelse og social sikring, som både tredjelandsstatsborgere og statsløse fra nationale mindretal oplever, uafhængigt af den omstændighed, at disse to persongrupper kan have forskellig geografisk, historisk, personlig, kulturel og religiøs baggrund.
Endelig og under alle omstændigheder skal det, for så vidt som sagsøgerens formål, således som det er affattet i forslaget til borgerinitiativet, består i at opnå en »udvidelse af de rettigheder, der er knyttet til statsborgerskabet, til statsløse personer og deres familier, som har boet hele deres liv i deres hjemland«, bemærkes, at traktaternes ophavsmænd har indført en uadskillelig og eksklusiv forbindelse mellem besiddelsen af statsborgerskab i en medlemsstat og erhvervelsen, men ligeledes bevarelsen af status som unionsborger. Dermed udgør besiddelsen af statsborgerskab i en medlemsstat en nødvendig betingelse for, at en person kan opnå og bevare sin status som unionsborger og fuldt ud nyde godt af de dertil hørende rettigheder. Under disse omstændigheder kan de rettigheder, der er knyttet til status som unionsborger, således ikke udstrækkes til at omfatte personer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat (jf. i denne retning dom af 9.6.2022, Préfet du Gers og Institut national de la statistique et des études économiques,
C-673/20
,
EU:C:2022:449
, præmis
og
).
På grundlag af ovenstående betragtninger har sagsøgeren ikke godtgjort, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn, idet den fandt, at handlingsplanen kunne tage hensyn til statsløses behov for bedre integration i samfundet gennem bedre beskæftigelses- og uddannelsesmuligheder samt bedre sociale muligheder.
Sagsøgeren har heller ikke godtgjort, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn, da den ikke fandt behov for at ændre direktiv 2003/109 med henblik på at tillægge statsløse fra nationale mindretal flere rettigheder.
Følgelig må det andet anbringendes tredje led forkastes.
Det andet anbringendes fjerde led vedrørende flere åbenbart urigtige skøn anlagt af Kommissionen for så vidt angår forslag 8
I forbindelse med det fjerde led har sagsøgeren med støtte fra Ungarn i det væsentlige foreholdt Kommissionen, at den anlagde et åbenbart urigtigt skøn, da den afslog at reagere på forslag 8, hvis formål er at forbedre nationale mindretals grænseoverskridende adgang til audiovisuelt indhold i de andre medlemsstater, hvor deres sprog også tales. Sagsøgeren har nærmere bestemt forklaret, at adgang til det nævnte indhold er vigtigt, idet de nationale mindretal i en given medlemsstat omfatter for få mennesker til, at der kan oprettes særlige medier for dem i den pågældende medlemsstat. Endvidere bidrager denne adgang til at bevare og fremme de forskellige regionale sprog eller mindretalssprog samt den sproglige og kulturelle mangfoldighed. Ifølge sagsøgeren er den foranstaltning, som Kommissionen foretrækker i den foreliggende sag, nemlig den uændrede anvendelse af direktiv 2010/13, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/1808 af 14. november 2018 (
EUT 2018, L 303, s. 69
), ikke egnet til at nå de mål, der forfølges med dette forslag.
Kommissionen har, støttet af Den Hellenske Republik og Den Slovakiske Republik, anfægtet denne argumentation, idet den har gjort gældende, at det foreliggende led er ugrundet.
Indledningsvis bemærker Retten, at formålet med forslag 8, som registreret, var en ændring af direktiv 2010/13 med henblik på at sikre den frie udveksling af tjenesteydelser og modtagelsen af audiovisuelt indhold i de regioner i medlemsstaterne, hvor der bor nationale mindretal.
I den anfægtede meddelelses punkt 2.8 og 3.8 konkluderede Kommissionen, at den eksisterende lovgivningsmæssige ramme sikrede en betydelig støtte til virkeliggørelsen af de mål, som forfølges af sagsøgeren for så vidt angår forslag 8, og at denne ramme var tilstrækkelig, hvorfor der ikke var behov for yderligere ændringer af direktiv 2010/13. I denne henseende har Kommissionen dels gjort rede for, at direktiv 2010/13 letter den grænseoverskridende udbredelse af audiovisuelle tjenester og samtidig sikrer, at der er harmoniserede minimumsregler af almen offentlig interesse, f.eks. vedrørende beskyttelse af mindreårige, reklame og fremme af europæiske programmer. Dette direktiv er nemlig baseret på oprindelseslandsprincippet, hvorefter medlemsstaterne ikke må begrænse audiovisuelle medietjenester fra andre medlemsstater, hvis disse tjenester overholder reglerne i direktiv 2010/13 i oprindelsesmedlemsstaten. Kommissionen har imidlertid fremhævet, at direktiv 2010/13 ikke omfatter ophavsretligt beslægtede spørgsmål om retransmission, og at den grænseoverskridende tilgængelighed af audiovisuelt indhold kan påvirkes af årsager, der ligger uden for anvendelsesområdet for direktiv 2010/13, såsom intellektuelle ejendomsrettigheder, tilgængeligheden af tekniske ressourcer eller forretningsmæssige/finansielle overvejelser. Dels har Kommissionen forklaret, at ændringerne i dette direktiv ved direktiv 2018/1808 styrkede promoveringen af europæiske programmer og den kulturelle mangfoldighed i EU. Fremover bør udbydere af on-demand audiovisuelle medietjenester (herefter »VOD-tjenester«) i henhold til artikel 13, stk. 1, i direktiv 2010/13 nemlig sørge for, at europæiske programmer udgør mindst 30% af deres kataloger og får en tilpas fremtrædende plads. Endvidere har Kommissionen anført, at målet om at fremme kulturel mangfoldighed kun kan nås effektivt, hvis andelen på 30% europæiske programmer sikres i hvert enkelt nationalt katalog, som multinationale udbydere af VOD-tjenester tilbyder. Denne tilgang skal sikre, at seerne i alle de medlemsstater, hvor udbyderen tilbyder nationale kataloger, får den fornødne eksponering for europæiske programmer. Denne tilgang rummer også den fordel, at den sandsynligvis vil tilskynde til at udbrede europæiske programmer og gøre dem lettere tilgængelige i hele EU. Endelig har Kommissionen oplyst, at den regelmæssigt vil overvåge anvendelsen af de nævnte regler på grundlag af rapporter fra medlemsstaterne og en uafhængig undersøgelse.
I første række har sagsøgeren anfægtet, at andelen på 30% europæiske programmer, som udbyderne af VOD-tjenester skal tilbyde i deres kataloger og give en tilpas fremtrædende plads, jf. artikel 13, stk. 1, i direktiv 2010/13, kan bidrage til at nå målet med forslag 8. Da der ikke stilles krav til denne andel med hensyn til de europæiske programmers oprindelse eller sprog, og definitionen af »europæiske programmer« i dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra n), ikke berører dette aspekt, kan andelen på 30% opfyldes, hvis udbyderen af VOD-tjenester tilbyder indhold fra andre medlemsstater end nabomedlemsstaterne, eller hvis udbyderen kun tilbyder indhold på den pågældende medlemsstats hovedsprog uden at tage hensyn til de nationale mindretal, der bor der. Endvidere har udbyderne af VOD-tjenester ingen økonomisk interesse i at erhverve rettigheder til indhold, som kan være af interesse for nationale mindretal.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at på tidspunktet for anmodningen om registrering af forslaget til borgerinitiativet var det påtænkte formål med forslag 8 en ændring af direktiv 2010/13 i den affattelse, der var gældende på dette tidspunkt, med henblik på at sikre, at der ville være tjenestefrihed og frihed til at modtage audiovisuelt indhold (både analog/digital radio-/TV-spredning og on demand-tjenester og jordbaserede og satellitbaserede tjenester) i de regioner, hvor der bor nationale mindretal. Dette forslag blev registreret med en lignende ordlyd (jf. præmis 129 ovenfor).
Som det er anført i den anfægtede meddelelse, og uden at sagsøgeren har anfægtet dette, letter artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, i direktiv 2010/13 imidlertid allerede modtagelse og retransmission af audiovisuelle medietjenester i hele EU, bl.a. audiovisuelt indhold fra nabomedlemsstater til en given medlemsstat, og dette på sprog, der kan være af interesse for personer, der tilhører nationale mindretal, som bor i sidstnævnte medlemsstat.
Som Kommissionen nærmere bestemt har anført i den anfægtede meddelelse og i sin dokumentation, udgør direktiv 2010/13 på området for audiovisuelle medietjenester nemlig en konkretisering af den frie udveksling af medietjenesteydelser i henhold til artikel 56 TEUF ved at skabe »et område uden indre grænser« for disse tjenesteydelser, som det fremgår af 104. betragtning hertil (dom af 4.7.2019, Baltic Media Alliance,
C-622/17
,
EU:C:2019:566
, præmis
).
I medfør af oprindelseslandsprincippet, der er fastlagt i artikel 2, stk. 1, i direktiv 2010/13, er udbyderne af audiovisuelle medietjenester principielt alene underlagt den medlemsstats regler og kompetence, hvori de er etableret.
Udbyderne af audiovisuelle medietjenester kan under overholdelse af disse regler derefter frit levere deres tjenester i hele EU, eftersom medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i direktiv 2010/13 skal sikre modtagefrihed og ikke må hindre retransmissioner på deres område af audiovisuelle medietjenester fra andre medlemsstater af grunde, der falder inden for områder, der samordnes ved dette direktiv.
Det følger heraf, at Kommissionen i den anfægtede meddelelse uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn nærmere bestemt konkluderede, at målet med forslag 8, som registreret, nemlig at sikre den frie udveksling af tjenesteydelser og modtagelsen af audiovisuelt indhold, allerede var nået i hele EU og derfor også i de regioner i EU, hvor der bor nationale mindretal.
Ganske vist kan der være elementer, både inden og uden for anvendelsesområdet for direktiv 2010/13, som kan påvirke den grænseoverskridende tilgængelighed af audiovisuelt indhold, herunder foruden forretningsmæssige hensyn den omstændighed, at det nævnte direktiv ikke pålægger medietjenesteudbyderne pligt til retransmission over grænsen, og at dets anvendelsesområde ikke omfatter intellektuelle ejendomsrettigheder, navnlig ophavsrettigheder. Sagsøgeren har således ikke fremsat noget konkret element, der kan så tvivl om Kommissionens konklusion om, at den pligt, som udbyderne af VOD-tjenester pålægges til at sørge for, at europæiske programmer udgør mindst 30% af deres kataloger og får en tilpas fremtrædende plads, jf. artikel 13, stk. 1, i direktiv 2010/13 og den anfægtede meddelelse, kan bidrage til at forbedre den kulturelle mangfoldighed og sikre grænseoverskridende adgang til en bredere vifte af audiovisuelt indhold, selv i fravær af et mere specifikt krav med hensyn til de pågældende europæiske programmers oprindelse eller sprog.
I anden række har sagsøgeren anfægtet relevansen af Kommissionens opfølgning på anvendelsen af direktiv 2010/13, jf. den anfægtede meddelelse, med den begrundelse, at de foreslåede foranstaltningers egnethed kun kan undersøges i lyset af de oplysninger, der er til rådighed på datoen for vedtagelsen af den anfægtede meddelelse.
Dette argument må forkastes.
Den opfølgning på anvendelsen af direktiv 2010/13, som er beskrevet i den anfægtede meddelelse, afspejler nemlig de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne og Kommissionen i overensstemmelse med dette direktivs artikel 13, stk. 4 og 5, og artikel 33. Da de nævnte bestemmelser er affattet som påbud, kunne Kommissionen med rette på datoen for vedtagelsen af den anfægtede meddelelse henvise til fremtidige forpligtelser. Denne konklusion gælder så meget desto mere, som de nævnte forpligtelser vedrører evalueringen af de regler, der var gældende på datoen for vedtagelsen af den anfægtede meddelelse, og hvorpå Kommissionen baserede sin konklusion om, at der ikke var behov for en ændring af direktiv 2010/13 for at nå målet med forslag 8.
Endvidere skal den rapport, som Kommissionen skal aflægge til Europa-Parlamentet og Rådet i henhold til artikel 13, stk. 5, i direktiv 2010/13, bl.a. om anvendelsen af dette direktivs artikel 13, stk. 1, på grundlag af medlemsstaternes oplysninger og en uafhængig undersøgelse, bl.a. indeholde målsætningen om kulturel mangfoldighed. Kommissionen vurderede således uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn, at opfølgningen på anvendelsen af det nævnte direktiv kunne bidrage til virkeliggørelsen af et af de mål, der forfølges med forslag 8, som angivet i replikken, nemlig at forbedre adgangen til audiovisuelt indhold af forskellig oprindelse og på forskellige sprog.
Endelig har Ungarn anfægtet, at den eksisterende lovgivningsmæssige ramme er egnet til at nå målet med forslag 8. Dels ligger det problem, som forslag 8 skal løse, i de territoriale begrænsninger af indhold af væsentlig samfundsmæssig interesse – bl.a. internationale sportsbegivenheder – der forekommer i licensaftaler mellem rettighedshaverne og udbyderne af audiovisuelle medietjenester. Disse begrænsninger, som hindrer retransmission online af sportsbegivenheder og andet indhold af væsentlig samfundsmæssig interesse, stiller ligeledes nationale og sproglige mindretal mindre gunstigt. Ifølge denne medlemsstat er en ændring af artikel 14 i direktiv 2010/13 nødvendig. Dels er problemet med hensyn til VOD-tjenester ikke, at der ikke er indhold nok på hvert sprog, men snarere, at adgangen til visser typer indhold af væsentlig samfundsmæssig interesse hindres.
Dette argument må forkastes. Dels henvises der som nævnt i præmis 129 ovenfor ikke i forslag 8, som registreret, til territoriale begrænsninger af begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse. Dels omfatter anvendelsesområdet for direktiv 2010/13, jf. præmis 138 ovenfor, ikke intellektuelle ejendomsrettigheder.
På grundlag af ovenstående betragtninger har sagsøgeren ikke godtgjort, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn, da den af de grunde, der er anført i den anfægtede meddelelses punkt 2.8 og 3.8, vurderede, at de eksisterende regler i direktiv 2010/13 kunne sikre en betydelig støtte til virkeliggørelsen af de mål, som forfølges af sagsøgeren, og tilskynde til at udbrede europæiske programmer og gøre dem lettere tilgængelige i hele EU, hvorfor der ikke var behov for yderligere ændringer af det nævnte direktiv for så vidt angår forslag 8.
Følgelig kan det andet anbringendets fjerde led ikke tiltrædes, og det andet anbringende må derfor forkastes i sin helhed.
Da alle søgsmålets anbringender er blevet forkastet, må Kommissionen frifindes.
Sagsomkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har tabt sagen og bør derfor pålægges at betale Kommissionens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
Den Slovakiske Republik har ligeledes nedlagt påstand om, at sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne. I overensstemmelse med procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstaterne som intervenienter imidlertid deres egne omkostninger. Følgelig bærer Den Hellenske Republik, Ungarn og Den Slovakiske Republik deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Citizens’ Committee of the European Citizens’ Initiative »Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe« bærer sine egne omkostninger og betaler de omkostninger, der er afholdt af Kommissionen.

3)
Den Hellenske Republik, Ungarn og Den Slovakiske Republik bærer hver deres egne omkostninger.

Svenningsen
Mac Eochaidh
Laitenberger
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 9. november 2022.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.