CELEX: 62018TJ0257
Statligt stöd
Gruvindustrin
Åtgärd som utgörs dels av en sänkning av de finansiella säkerheterna för återställning av gruvfält, dels av en statlig investering för återställning av gruvfält som säkerställer en högre nivå i fråga om miljöskydd
Beslut som förklarar ett stöd partiellt oförenligt med den inre marknaden och genom vilket återkrav beordras
Begreppet stöd
Fördel
Överföring av statliga medel
Selektivitet
Berättigade förväntningar
Rättssäkerhet
Beräkning av stödbeloppet

Bakgrund till tvisten
Sökanden, Iberpotash, SA, är ett aktiebolag bildat enligt spansk rätt, som äger och driver två aktiva kaliumgruvor i Katalonien (Spanien), varav den ena är belägen i kommunen Súria och den andra i kommunerna Sallent och Balsareny (nedan tillsammans kallade sökandens gruvor). Sökanden är dessutom ägare av slagghögen i Vilafruns (nedan kallad slagghögen i Vilafruns), där verksamheten upphörde år 1973.
Sökanden är ett dotterbolag till ICL Fertilisers, ett israeliskt multinationellt företag som är världens största producent av gödningsmedel. Sökanden förvärvade gruvorna av spanska staten genom ett köpeavtal som ingicks den 21 oktober 1998 med Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), en företagsgrupp tillhörande den spanska staten.
Den 9 november 2006 erhöll sökanden ett miljötillstånd för utvinning av kalium på gruvfältet i Súria och den finansiella säkerheten för denna anläggning fastställdes till 773682,28 euro (höjt till 828013,24 euro år 2008). Den 28 april 2008 erhöll sökanden ett miljötillstånd för utvinning av kalium på gruvfältet i Sallent/Balsareny, för vilket den finansiella säkerheten fastställdes till 1130128 euro. Dessa tillstånd är enskilda förvaltningsbeslut som specifikt har antagits av Generalitat de Catalunya, Spanien).
Genom dom av den 11 oktober 2011 slog Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien, Spanien (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) fast att återställningsplanen för anläggningen i Sallent/Balsareny var ofullständig och att beloppet för finansiell säkerhet för denna plan således var alltför lågt. Denna dom bekräftades i mål om överklagande av Spaniens högsta domstol (Tribunal Supremo).
Storleken av de finansiella säkerheter som anges i punkt 3 ovan reviderades först år 2015, då de spanska myndigheterna föreslog de betydligt högre beloppen 6979471,83 euro för anläggningen i Sallent/Balsareny [giltigt först efter det att det godkänts av Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien i december 2016] och 6160872,35 euro för anläggningen i Súria.
Den 17 december 2007 undertecknade Spaniens miljöministerium och Agencia Catalana del Agua ett avtal genom vilket de beslutade att övertäcka slagghögen i Vilafruns, vilken tagits ur bruk. På grundval av detta avtal inleddes arbetet med att övertäcka slagghögen i Vilafruns i augusti 2008 och fortgick under 18 månader. Arbetet finansierades i sin helhet av Spaniens finansministerium och Agencia Catalana del Agua.
Tillämpliga nationella bestämmelser
Gruvinnehavarnas miljömässiga skyldigheter i fråga om aktiva gruvor i den autonoma spanska regionen Katalonien anges i Ley 12/1981 por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas (lag nr 12/1981 om införande av ytterligare åtgärder för skydd av naturområden som påverkats av gruvdrift) av den 24 december 1981 (Spaniens officiella tidning, BOE nr 30 av den 4 februari 1982, s. 2874, nedan kallad Kataloniens lag nr 12/1981) och i Decreto 202/1994 por el que se establecen los criterios para la determinación de las fianzas relativas a los programas de restauración de actividades extractivas (dekret nr 202/1994 om införande av kriterier för fastställande av säkerheter avseende återställningsprogrammen för gruvdrift) av den 14 juni 1994 (nedan kallat kungligt dekret nr 202/1994).
Kungligt dekret nr 202/1994 har ersatts med Real Decreto 975/2009 sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades de mineras (kungligt dekret nr 975/2009 om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om skydd och återställning av det område som påverkats av gruvdrift) av den 12 juni 2009 (BOE nr 143 av den 13 juni 2009, s. 49948, nedan kallat kungligt dekret nr 975/2009) genom vilket Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG av den 15 mars 2006 om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG (
EUT L 102, 2006, s. 15
) har införlivats med nationell lagstiftning och som sedan den 1 maj 2014 är tillämpligt på gruvor som var i drift före den 1 maj 2008, så som fallet är med sökandens gruvor.
I artikel 4 i Kataloniens lag nr 12/1981 föreskrivs att varje ansökan om tillstånd till gruvdrift ska innefatta ett återställningsprogram. I enlighet med artikel 5 i Kataloniens lag nr 12/1981 ska i återställningsprogrammet anges de åtgärder som syftar till att förebygga och åtgärda skadliga effekter på miljön av den planerade gruvdriften. Återställningsprogrammet ska innefatta de återställningsåtgärder som ska vidtas efter var och en av de olika faserna inom driften samt när hela gruvdriften har upphört.
I artikel 8.1.1a och 8.1.2 i Kataloniens lag nr 12/1981 föreskrivs att gruvinnehavaren för att säkerställa att återställningsprogrammet kan genomföras ska ställa en finansiell säkerhet. Beloppet för den finansiella säkerheten ska fastställas med beaktande av den markyta som påverkats av återställningen eller av den sammantagna kostnaden för återställningen.
I artikel 9 i Kataloniens lag nr 12/1981 föreskrivs att de behöriga myndigheterna med tvång kan genomföra återställningsprogrammet om ägaren av anläggningen inte kan genomföra detta eller vägrar att göra det. Kostnaderna för en med tvång genomförd åtgärd ska bäras av gruvinnehavaren, och de behöriga myndigheterna kan ådöma denne böter.
Genom artikel 2 i kungligt dekret nr 202/1994 fastställs kompletterande kriterier i fråga om beloppet för den finansiella säkerheten. Samtliga dessa kriterier hänför sig till kostnaderna för de åtgärder och de särskilda arbeten som ingår i återställningsprogrammet. För gruvor som inte är belägna inom särskilda naturområden, så som sökandens gruvor, föreskrivs i artikel 3 i dekretet att beloppet för den finansiella säkerhet som fastställts på grundval av artikel 2 i samma dekret ska minskas med hälften.
I fråga om gruvor som inte längre är i drift föreskrivs i artikel 121 i Ley 22/1973 de Minas (lag nr 22/1973 om gruvor) av den 21 juli 1973 (BOE nr 176 av den 24 juli 1973, s. 15056, nedan kallad Spaniens gruvlag) att ägaren av en inaktiv gruva ska följa de återställningsplaner som godkänts av de myndigheter som ansvarar för gruvdrift.
Administrativt förfarande
Den 30 november 2012 mottog Europeiska kommissionen ett anonymt klagomål enligt vilket Konungariket Spanien hade genomfört flera stödåtgärder som antogs gynna sökanden.
Den 10 januari 2013 skickade kommissionen en första begäran om upplysningar. Konungariket Spanien svarade den 8 mars 2013. Ytterligare framställningar om upplysningar avsändes den 14 maj 2013 samt den 16 januari och den 26 mars 2014, vilka Konungariket Spanien besvarade med brev av den 13 juni 2013 samt den 14 februari och den 15 april 2014.
Den 30 januari 2015 tillställde kommissionen klaganden en preliminär bedömningsskrivelse, och denne lämnade kompletterande upplysningar den 5 mars och den 21 april 2015. Dessutom hölls ett möte den 9 mars 2015 i närvaro av klaganden som den 4 juni 2015 lämnade ytterligare kompletterande upplysningar. Ett möte genomfördes dessutom med klaganden den 9 mars 2015, och ytterligare information inlämnades av sökanden den 4 juni 2015.
Den 9 juni 2015 översände kommissionen till Konungariket Spanien klagandens slutgiltiga svar på den preliminära bedömningsskrivelsen tillsammans med en begäran om kompletterande upplysningar. Konungariket Spanien svarade den 8 juli 2015. På Konungariket Spaniens begäran skickades en icke-konfidentiell version av den preliminära bedömningsskrivelsen till Spanien den 31 juli 2015.
Den 26 januari 2016 inledde kommissionen ett formellt granskningsförfarande i fråga om två förmodade stödåtgärder, nämligen beviljandet från Konungariket Spaniens sida åt sökanden av dels en fördel i form av lägre avgifter för säkerheten, dels ett investeringsstöd för övertäckningen av slagghögen i Vilafruns. Detta beslut offentliggjordes i
Europeiska unionens officiella tidning
(
EUT C 142, 2016, s. 18
). Kommissionen begärde att de spanska myndigheterna skulle inkomma med de yttranden och kompletterande upplysningar som de hade redovisat den 28 november 2016.
Kommissionen mottog yttrandena från de berörda parterna och från sökanden och översände dem till Konungariket Spanien, som yttrade sig den 27 juli 2016 och den 6 april 2017.
Det angripna beslutet
Den 31 augusti 2017 antog kommissionen beslut (EU) 2018/118 om det statliga stöd SA.35818 (2016/C) (f.d. 2015/NN) (f.d. 2012/CP) som Spanien genomfört till förmån för Iberpotash (
EUT L 28, 2018, s. 25
, nedan kallat det angripna beslutet) där den förklarade att de båda berörda stödåtgärderna var oförenliga med den inre marknaden (artikel 1.1 och 1.3) och genom vilket återkrav beordrades (artiklarna 2 och 3).
Artiklarna i det angripna beslutet har följande lydelse:
”Artikel 1
1.   Det statliga stöd till förmån för Iberpotash i form av otillbörligt låga säkerhetsavgifter som en följd av otillbörligt låga säkerhetsnivåer för perioden 2006–2016 till en summa av 1864622 euro som Spanien olagligen har genomfört i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är oförenligt med den inre marknaden.
2.   Det statliga stöd på 3902461,30 euro som Spanien olagligen har genomfört till förmån för Iberpotash för övertäckningen av slagghögen i Vilafruns i strid med artikel 108.3 FEUF är förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 c FEUF.
3.   Återstoden av det statliga stöd på 3985109,70 euro som Spanien olagligen har genomfört till förmån för till Iberpotash för övertäckningen av slagghögen i Vilafruns i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är oförenligt med den inre marknaden.
Artikel 2
1.   Spanien ska från stödmottagaren återkräva det oförenliga stöd som anges i artikel 1.1 och 1.3.
2.   Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta från och med den dag då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till och med den dag det har återbetalats.
3.   Räntan ska beräknas som sammansatt ränta enligt kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 och kommissionens förordning (EG) nr 271/2008 om ändring av förordning (EG) nr 794/2004.
4.   Spanien ska upphöra med alla utbetalningar av utestående stöd som avses i artikel 1.1 och 1.3, med verkan från den dag då detta beslut antas.
Artikel 3
1.   Återkravet av det stöd som avses i artikel 1.1 och 1.3 ska genomföras omedelbart och effektivt.
2.   Spanien ska säkerställa att detta beslut genomförs inom fyra månader efter den dag då detta beslut har delgivits.
…”
I det angripna beslutet anges två stödåtgärder.
För det första ett statligt stöd i form av lägre bankavgifter för de minskade säkerhetsnivåerna för perioden 2006–2016, vilket uppgick till 1864622 euro (nedan kallad åtgärd 1).
För det andra en åtgärd som gällde investeringen för övertäckningen av slagghögen i Vilafruns (nedan kallad åtgärd 4) som uppgår till 3902461,30 euro, och dels är förenlig med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 c FEUF, eftersom den ligger i linje med riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd (2008/C 82/01), (
EUT C 82, 2008, s. 1
, nedan kallade 2008 års miljöstödsriktlinjer), dels är oförenlig med den inre marknaden, särskilt i fråga om den del som överstiger den högsta nivån för investeringsstöd, vilken gör det möjligt att höja miljöskyddsnivån, som uppgår till 3985109,70 euro.
Inom ramen för sin bedömning av om det föreligger ett statligt stöd i fråga om ”åtgärd 1” förklarar kommissionen, i skäl 54 i det angripna beslutet, särskilt med avseende på förekomst av en fördel, att det först och främst bör bedömas om den nivå på de finansiella säkerheterna som de spanska myndigheterna fastställt var lägre än vad som krävdes av de tillämpliga reglerna, vilket kommissionen bedömer i skälen 56–59 i det angripna beslutet.
I skäl 60 i det angripna beslutet framhåller kommissionen att beloppet för den finansiella säkerheten har fastställts av Generalitat de Catalunya i två enskilda beslut som särskilt antagits med avseende på sökanden, varvid beloppet för den finansiella säkerheten i det första tillståndet, utfärdat den 9 november 2006, som gav sökanden rätt att bedriva brytning på gruvfältet i Súria, fastställdes till 773682,28 euro (uppräknat år 2008 till 828013,24 euro), och i det andra, utfärdat den 28 april 2008 för gruvfältet de Sallent/Balsareny, fastställdes till 1130128 euro. Dessa belopp reviderades år 2015, varvid de spanska myndigheterna föreslog betydligt högre belopp på 6979471,83 euro för anläggningen i de Balsareny/Sallent [giltigt först efter det att det godkänts av Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien i december 2016] och på 6160872,35 euro för anläggningen i Súria (giltigt från och med maj 2015).
Vad gäller nivån på de finansiella säkerheter som ställts av sökanden har kommissionen framhållit följande:
”(61)
Det måste … understrykas att det primärt är de berörda miljömyndigheterna som ska fastställa och godkänna beloppen för de finansiella säkerheterna enligt de nationella eller regionala regler som är tillämpliga i ärendet i fråga. Även om det är kommissionens ansvar att säkerställa ett korrekt införlivande och en korrekt tillämpning av direktiv… [2006/21] om avfall från utvinningsindustrin, som gäller för [sökandens] finansiella säkerheter från och med den 1 maj 2014, erbjuder direktivet en betydande handlingsfrihet för medlemsstaterna när det gäller att fastställa de exakta säkerhetsbeloppen. Av detta skäl har kommissionen inte utfört någon egen utvärdering av lämpliga nivåer för finansiella säkerheter enligt direktivet om avfall från utvinningsindustrin, utan begränsar sin bedömning till en utvärdering av de befintliga bevisen för de finansiella säkerheternas otillräcklighet. Det finns ett antal bevis som tyder på att beloppen för de finansiella säkerheter som under år 2006 och år 2008 fastställdes av de offentliga myndigheterna i själva verket var lägre än vad som krävdes enligt den tillämpliga lagstiftningen.
(62)
Framförallt beslutade överdomstolen i Katalonien (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) den 11 oktober 2011 att beloppet för den finansiella säkerheten för Iberpotashs slagghög i Cogullo vid företagets anläggning i Balsareny/Sallent, vilket uppgick till 585153 euro, var lägre än vad som var nödvändigt. I domen beslutades att säkerhetsbeloppet inte respekterar de rättsliga och administrativa parametrar som föreskrivs enligt den nationella lagstiftningen, med särskild hänvisning till artikel 8.2 i Kataloniens lag nr 12/1981 och [kungligt] dekret nr 202/1994. … Denna dom bekräftades till fullo efter överklagande genom en dom i högsta domstolen av den 9 juli 2014. Avslutningsvis, som noterats av de spanska myndigheterna, bekräftade överdomstolen i Katalonien genom sitt beslut av den 14 december 2016 att ett nytt förslag till belopp på 6979471,83 euro för hela anläggningen i Balsareny/Sallent var lämpligt.
(63)
Mot bakgrund av att överdomstolen i Katalonien genom sin nationella dom av den 11 oktober 2011 officiellt har tolkat de relevanta nationella reglerna anser kommissionen att det är belagt att det ursprungliga beloppet för den finansiella säkerheten för [sökandens] anläggning i Balsareny/Sallent, som år 2006 fastställdes till en nivå på 1130128 euro var i hög grad otillräckligt. …
(64)
Även om det inte finns något liknande domstolsbeslut när det gäller säkerheten för anläggningen i Súria finns det övertygande bevis för att en domstolsprocess sannolikt hade funnit säkerhetsnivån klart otillräcklig även i detta fall. Det ursprungliga säkerhetsbeloppet på 773682,28 euro (som höjdes till 828013,24 [euro] år 2008) avspeglar på ett proportionellt sätt det faktum att anläggningen i Súria är mindre än den i Balsareny/Sallent vad gäller mängden avfall som ansamlats och slagghögarnas totala yta. En betydande höjning av säkerhetsbeloppet för Súria till 6160872,35 euro har dessutom gjorts samtidigt med höjningen för Balsareny/Sallent (dvs. först efter det att domstolsbeslutet utfärdats och därefter bekräftats efter överklagandet) och i ännu högre grad proportionellt sett (mer än sju gånger högre). I avsaknad av andra faktorer som förklarar skillnaden i säkerhetsbeloppen för Súria å ena sidan och Balsareny/Sallent å den andra, kan säkerhetsbeloppet för Súria därför också anses vara otillräckligt.
…
(66)
Förutom det officiella beslutet från en nationell domstol har undersökningen uppdagat flera andra bevis som stöder slutsatsen att de ursprungliga finansiella säkerheterna var otillbörligt låga.
(67)
[I de] officiella protokoll[en] från utfrågningen inför det katalanska parlamentets miljöutskott den 2 oktober 2013 [konstaterade] … generaldirektören för miljön vid Generalitat de Catalunya uttryckligen … att säkerheterna var klart otillräckliga. … Även om protokollen från en politisk diskussion i parlamentet inte innehåller några relevanta motiveringar för det belopp som lades fram och därför måste behandlas med försiktighet, bekräftar storleksordningarna och skillnaden jämfört med det faktiska beloppet de slutsatser som drogs av experter på området, som ansåg att de säkerhetsbelopp som fastställdes år 2006 och år 2008 var klart otillräckliga.
(68)
För det andra lämnade klaganden in en studie daterad i augusti 2012 som denne hade beställt av miljöexperter (nedan kallad ERF-studien). Studien är en expertgranskning som analyserar och sammanställer omfattande uppgifter (juridiska, akademiska eller som har framkommit av marknadsundersökningar) om ämnet i fråga. I ERF-studien analyseras den befintliga situationen med avseende på inverkan på miljön av [sökandens] gruvanläggningar och den planerade framtida utvecklingen vad gäller den totala mängd material som ansamlats i slagghögarna. I studien dras slutsatsen att slagghögarnas inverkan på miljön var betydande och att den förväntas öka ytterligare i framtiden.
…
(72)
På grundval av detta anses i ERF-studien att beloppet för den finansiella säkerheten med stöd av de nya lagstiftningsreglerna i kungligt dekret nr 975/2009 absolut inte bör vara lägre än de grundläggande återställningskostnaderna för år 2012, som uppgår till 71 miljoner euro för båda anläggningarna, och att det lämpliga beloppet, med hänsyn tagen till de totala framtida kostnaderna, snarare borde ligga på omkring 100 miljoner euro.
…
(75)
[i fråga om den kritik som framförts av sökanden, att ERF-studien inte kan ligga till grund för en beräkning av säkerhetsbeloppen bekräftar k]ommissionen … att studien inte följer de relevanta bestämmelserna i [kungligt] dekret nr 202/1994, utan att den snarare är inriktad på villkoren i kungligt dekret nr 975/2009 om införlivande av direktiv… [2006/21] om avfall från utvinningsindustrin, i och med dess inriktning på de förväntade återställningskostnaderna. Studiens resultat tyder dock på att de uppskattade återställningskostnaderna för [sökandens] enskilda anläggningar bygger på en giltig metod och rimliga antaganden, såsom beskrivs ovan i skälen 68–73, och dessa resultat är därmed i själva verket relevanta för beräkningen av säkerheterna även enligt [kungligt] dekret nr 202/1994. Detta påvisas i synnerhet av artikel 2.4 h i dekret nr 202/1994, som hänvisar till kostnaderna för eventuella andra särskilda återställningsåtgärder som kan vara nödvändiga och därmed inte inskränker beräkningen till de enskilda åtgärder som anges i de föregående punkterna i artikel 2.”
Mot bakgrund av vad som sagts ovan drog kommissionen i skälen 82 och 83 i det angripna beslutet slutsatsen att det samlade bevismaterialet och de inlämnade expertrapporterna stödde den nationella domstolens slutsats att de ursprungliga säkerhetsbeloppen var klart otillräckliga för att säkerställa en lämplig återställning och att dessa belopp därför i själva verket var lägre än den nivå som normalt krävs enligt den tillämpliga nationella lagstiftningen. Sökanden fick därför en ekonomisk fördel i form av de lägre bankavgifter som betalats årligen för den finansiella säkerheten. Sökanden fick en selektiv fördel i form av de lägre bankavgifterna till följd av lägre säkerheter än de avgifter som krävs av andra aktörer i en liknande situation.
I fråga om det kriterium som gäller användningen av statliga medel konstaterar kommissionen följande:
”(88)
Kommissionen noterar att de aktuella säkerheterna i detta ärende inte granskas enligt regler om statligt stöd rörande det avgiftsbelopp som eventuellt har bortfallit mot bakgrund av den risk eller exponering som garanten utsätts för (dvs. en privat bank, inte staten), utan rörande risken för staten om det garanterade beloppet är lägre än de faktiska kostnaderna för miljöförstöringen och om det företag som har lämnat säkerheten inte betalar eller inte kan betala de totala återställningskostnaderna.
…
(90)
[Sökandens] finansiella säkerhet tillhandahålls i form av en bankgaranti som inte är fritt tillgänglig för staten. Den kan endast användas för åtgärder som är strikt definierade enligt lag, i synnerhet för finansiering av bortskaffande av slagg, återställning av platsen för anläggningen och andra miljöåtgärder om [sökanden] inte uppfyller sina miljömässiga skyldigheter. Staten får ingen ränta på säkerheten eller någon annan ekonomisk fördel som skulle minska om säkerhetsbeloppet var lägre. Staten har dessutom än så länge inte befunnit sig i en situation där den skulle behöva använda säkerheten för något av de syften som anges ovan. Även om det minskade säkerhetsbeloppet än så länge inte har lett till någon verklig inverkan på statliga medel utesluter detta faktum i sig dock inte att det finns en potentiell inverkan på statliga medel på grund av den ökade risken att staten behöver lägga ut statliga medel i framtiden.
(91)
Skapandet av en konkret risk att en ytterligare börda läggs på staten i framtiden är tillräckligt för att uppfylla definitionen av statligt stöd i enlighet med artikel 107.1.i fördraget. EU-domstolen har också uttryckt åsikten att en statlig stödåtgärds koppling till och inverkan på statliga medel inte behöver vara direkt för att detta kriterium ska uppfyllas.
(92)
Själva syftet med sådana finansiella säkerheter är att säkerställa att gruvbolagen har avsatt tillräckliga medel för att täcka framtida återställningskostnader oberoende av hur deras ekonomiska situation kommer att se ut i (den ofta avlägsna) framtiden. Det är därför uppenbart att det finns åtminstone en ökad risk att statens resurser kommer att påverkas i framtiden om säkerhetsbeloppet är betydligt lägre än de förväntade återställningskostnaderna. Det är tydligt att denna risk för eventuella kostnader för den offentliga budgeten är högre än om säkerhetsbeloppet hade fastställts på ett korrekt sätt i linje med den tillämpliga lagstiftningen, med vederbörlig hänsyn tagen till de förväntade återställningskostnaderna. Om dessa medel är betydligt mindre än vad som krävs skulle statliga medel i slutänden behöva användas för att täcka större delen av dessa kostnader om [sökanden], av vilka skäl det vara månde, inte vill eller kan täcka dem. Dessutom är det osannolikt, om [sökanden] inte kan betala återställningskostnaderna i framtiden, att de spanska myndigheternas påstådda möjlighet att beslagta [sökandens] tillgångar skulle dra in ytterligare betydande medel, eftersom [sökanden] (och hela ICL-gruppens) enda spanska tillgångar är anläggningarna för brytning av kalium. När kaliumgruvorna har stängts är värdet på dessa tillgångar dock ovisst.
(93)
Det faktum att staten själv skulle behöva träda in om [sökanden] inte vill eller kan vidta de nödvändiga återställningsåtgärderna avseende företagets slagghögar är tydligt fastställt i den tillämpliga lagstiftningen.
(94)
För det första får staten i enlighet med artikel 102 i lag nr 39/2015 vidta åtgärder i stället för den part som enligt lag är skyldig att vidta dessa åtgärder. Spanien skulle behöva i) uppmana [sökanden] att vidta särskilt fastställda åtgärder, ii) meddela [sökanden] att myndigheterna annars kommer att vidta dessa åtgärder själva, och till vilken kostnad, iii) genomföra dessa åtgärder, och iv) försöka återkräva kostnaderna från [sökanden], vilket per definition inte kommer att vara möjligt om Spanien måste använda sig av den otillräckliga finansiella säkerheten. Detta beslut är formellt sett fakultativt, men om [sökanden] inte fullgör sina skyldigheter att återställa platserna för sina anläggningar skulle Spanien inte ha något annat val än att i förskott betala för denna återställning, eftersom Spanien i annat fall inte skulle uppfylla sina egna skyldigheter.
(95)
För det andra kan Spanien, som noterats i skäl 13, ha brutit mot sina skyldigheter enligt direktivet om avfall från utvinningsindustrin och ramdirektivet för vatten. Om [sökanden], mot bakgrund av den otillräckliga säkerheten, skulle lägga ned sin verksamhet efter det att mineralresurserna har utarmats och inte återställa området, är det enda sätt på vilket Spanien kan uppfylla sina åtaganden enligt dessa direktiv, och slutändan undvika att betala det dagliga vite som EU-domstolen ålägger, att själv betala för bortskaffandet av saltupplagen eller för en lika effektiv återställning.
(96)
För det tredje kan de spanska myndigheterna enligt bestämmelserna i spansk lag nr 27/2006 av den 18 juli 2006 tvingas att uppfylla sina skyldigheter enligt miljölagstiftningen. En icke-statlig organisation som uppfyller de kriterier som anges i lag nr 27/2006 får i händelse av en överträdelse som anges i artikel 18.1 i lag nr 27/2006 (t.ex. överträdelser av skyldigheter inom området vattenskydd) väcka talan vid domstol för att tvinga myndigheterna att uppfylla sina skyldigheter på miljöområdet.
…
(98)
Slutligen pekar de spanska myndigheterna själva på att om verksamhetsutövaren inte uppfyller sina skyldigheter kan Administratión de la Generalitat enligt artikel 9 i [Kataloniens] lag nr 12/1981 med tvång utföra dessa åtgärder på bekostnad av verksamhetsutövaren. De anger att myndigheterna i praktiken genomför de relevanta åtgärderna som sedan finansieras genom den finansiella säkerheten, eller, om säkerheten inte räcker till, genom försäljning av verksamhetsutövarens tillgångar. Om den finansiella säkerheten är betydligt lägre än vad som krävs finns därför en risk för de offentliga myndigheterna att verksamhetsutövarens tillgångar inte räcker till för att finansiera de relevanta åtgärder den utförde. Detta bekräftar att en alltför låg finansiell säkerhet ökar risken för att de återställningsåtgärder som vidtas av myndigheterna inte i tillräckligt hög grad kan täckas av verksamhetsutövarens tillgångar (i synnerhet om verksamhetsutövaren inte har några andra spanska verksamheter, som i fallet med [sökanden]) och att de skulle behöva betalas med offentliga medel.
(99)
En säkerhetsnivå som är betydligt lägre än nödvändigt enligt vad som krävs enligt lag utsätter därmed staten för en konkret risk för att ytterligare börda läggs på dess medel. Den ökade risken för ytterligare bördor på staten är därmed tillräckligt konkret för att ha åtminstone en potentiell inverkan på statens medel på grund av en alltför låg nivå för den finansiella säkerheten.”
I fråga om en eventuell snedvridning av konkurrensen och eventuell påverkan på handeln mellan medlemsstaterna angav kommissionen följande:
”(102)
[Sökandens] minskade kostnader på grund av en nivå för de finansiella säkerheterna som är lägre än vad som krävs i den relevanta lagstiftningen kan leda till en snedvridning av konkurrensen på de marknader där [sökanden] är verksam… – huvudsakligen marknaderna för kalium och salt. Som förklaras nedan (se skäl 110 och därpå följande skäl) uppgick denna minskning av kostnader under perioden i fråga till omkring 1,8 miljoner euro och att den därmed, i motsats till vad de spanska myndigheterna har hävdat, inte var försumbar.
(103)
Det faktum att [sökanden] är den enda producenten av kalium i Spanien utesluter dessutom inte en potentiell snedvridning av konkurrensen, eftersom den berörda geografiska marknaden är klart större än den nationella spanska marknaden.
…
(106)
Som redan har angetts ovan är marknaderna för kalium och salt klart gränsöverskridande marknader där 50 procent av [sökandens] produktion exporteras till andra europeiska länder. Den minskade nivån på de finansiella säkerheterna kan därför påverka handeln mellan EU:s medlemsstater.”
I fråga om kvantifieringen av stödet ansåg kommissionen följande:
”(109)
För att fastställa det verkliga stödbeloppet måste man först fastställa åtminstone det ungefärliga ’korrekta’ beloppet för de finansiella säkerheterna i enlighet med de tillämpliga rättsliga bestämmelserna under tidsperioden i fråga. Stödbeloppet skulle då motsvara skillnaden mellan det förväntade belopp för bankavgifter som [sökanden] skulle ha behövt betala för ett korrekt fastställt säkerhetsbelopp och det faktiska beloppet för de bankavgifter som företaget betalade.
…
(111)
Eftersom överdomstolen i Katalonien enligt de spanska myndigheterna i december 2016 fann att det höjda beloppet på 6979471,83 euro för Balsareny/Sallent låg i linje med den tillämpliga lagstiftningen, anser kommissionen att det ’korrekta’ beloppet för säkerheterna för Balsareny/Sallent för närvarande stämmer överens med detta aktuella tillämpliga belopp som har godkänts av domstolen.
(112)
Kommissionen anser dessutom i analogi med detta (se även skäl 64) att det höjda belopp på 6160872,35 euro för säkerheten för Súria som har gällt sedan 2015 även kan anses ligga i linje med den tillämpliga lagstiftningen. Även om det inte finns något officiellt domstolsbeslut rörande denna anläggning är det höjda säkerhetsbeloppet för den mindre anläggningen i Súria faktiskt nästan jämförbart med det godkända beloppet för Balsareny/Sallent. Detta bekräftar att beloppet kan anses vara tillräckligt och i linje med den tillämpliga lagstiftningen.
…
(123)
Det totala stödbelopp som beviljades [sökanden] i form av lägre bankavgifter för de minskade säkerhetsnivåerna för hela perioden 2006–2016 uppgår … till 1864622 euro.”
Inom sin bedömning av om det föreligger ett statligt stöd i fråga om åtgärd 4 anger kommissionen följande, särskilt med tanke på förekomst av en fördel:
”(125)
Den 17 december 2007 undertecknade det spanska miljöministeriet och Generalitat de Catalunya en överenskommelse genom vilken de enades om att samarbeta och dela kostnaderna för det projekt som hade till syfte att täcka över slagghögen i Vilafruns och därmed minska dess negativa inverkan på miljön. … De totala investeringskostnaderna uppgick till 7887571 euro och bekostades i sin helhet av offentliga myndigheter i enlighet med 2007 års överenskommelse.
…
(131)
[Sökandens skyldighet att förvalta det avfall från utvinningsindustrin som alstras av slagghögen i Vilafruns] baseras på spansk lag nr 6/1993 av den 15 juli 1993 om avfallshantering, och även på kungligt lagdekret nr 1/2001 av den 20 juli 2001, som utgjorde en omarbetning av den spanska vattenlagen. Tredje parten hävdar att det faktum att Vilafruns var inaktiv när anläggningen förvärvades av [sökanden] är irrelevant, eftersom alla ägare av gruvdriftskoncessioner måste förvalta allt gruvavfall i dess helhet, dvs. inklusive allt slagg som producerats innan dess att ägaren erhöll koncessionen.
…
(138)
Kommissionen anser att det, oberoende av omfattningen av [sökandens] skyldigheter med avseende på Vilafruns, inte är rimligt att offentliga investeringar på 7,9 miljoner euro i det betydligt bättre miljöskydd som i princip utgör en återställning av gruvanläggningen utan några investeringskostnader för [sökanden] inte skulle ha fört med sig några ekonomiska fördelar för [sökanden]. Övertäckningen av slagghögen syftade till att betydligt minska de föroreningar som orsakades av läckor från slagghögen i Vilafruns. De alternativa åtgärderna i frånvaro av stöd skulle inte ha gett ett sådant gott och långvarigt skydd och skulle ha utsatt [sökanden] för risken att behöva bära följderna av föroreningarna (såsom påvisas av brottmålsdomarna av den 18 december 2014 och den 25 februari 2015 avseende företagets andra gruvområden – se skälen 27 och 94 i beslutet om att inleda förfarandet) [sökanden] Uppförandet av anläggningen, som bekostades av offentliga medel, gjorde det möjligt för [sökanden] att på ett bättre sätt förebygga föroreningar, minska sina miljörisker i framtiden och sörja för en långsiktig återställning av högen (i linje med liknande återställningar av saltslagghögar i Frankrike eller Tyskland, såsom förklarats i skälen 26 och 32). [Sökanden] skulle i slutänden ha varit tvunget att se till att slagghögen i Vilafruns återställdes på ett korrekt sätt.
(139)
Kommissionen anser slutligen att åtgärden är selektiv eftersom den var särskilt inriktad på att med offentliga medel finansiera övertäckningen av slagghögen i Vilafruns, som ägdes av [sökanden].
…
(148)
Mot bakgrund av vad som sagts ovan drar kommissionen slutsatsen att åtgärd 4 utgör statligt stöd uppgående till 7887571 euro, och kommer därför att bedöma dess laglighet och förenlighet med den inre marknaden.”
Vad gäller bedömningen av stödets förenlighet med den inre marknaden angav kommissionen i skäl 152 i det angripna beslutet att åtgärd 1 utgjorde ett driftsstöd för sökanden, eftersom den hade möjliggjort lägre kostnader för bankavgifterna än de som normalt tillämpades under perioden 2006 – 2016, vilket var oförenligt med den inre marknaden då den inte fann någon tänkbar grund för förenlighet för sådant stöd som beviljats utan att det fanns något tydligt mål av gemensamt intresse.
Vad gäller åtgärd 4 fann kommissionen däremot i skälen 156–164 i det angripna beslutet att övertäckningen av slagghögen i Vilafruns utgjorde ett stöd som var förenligt med den inre marknaden på grundval av avsnitt 3.1.1 i 2008 års miljöstödsriktlinjer i fråga om stöd till företag som går längre än unionsnormerna för miljöskydd eller i avsaknad av unionsnormer höjer nivån på miljöskyddet.
Kommissionen ansåg att övertäckningen av slagghögen i Vilafruns hade gjort det möjligt för sökanden att i avsaknad av unionsnormer höja den miljöskyddsnivå som är en följd av dess verksamhet. För det första beräknade kommissionen dessutom de totala stödberättigade kostnaderna till 7804922,60 euro och fastställde, för det andra, den högsta tillåtna stödnivån för sökanden, i dennes egenskap av stort företag, till 50 procent av de stödberättigade kostnaderna samt fastställde, för det tredje, det sammantagna beloppet av det stöd som var oförenligt med den inre marknaden till 3985109,70 euro.
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 24 april 2018.
Kommissionen inkom med sitt svaromål den 23 juli 2018.
Sökanden ingav en replik den 27 september 2018. Kommissionen ingav en duplik den 12 november 2018.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet,
–
i andra hand, ogiltigförklara det angripna beslutet till den del som det däri slås fast att åtgärd 1 utgör ett statligt stöd och beordra att det ska återkrävas,
–
i andra hand, ogiltigförklara det angripna beslutet till den del som det däri slås fast att det otillåtna men förenliga stödet och det otillåtna stödbelopp som ska återkrävas inom ramen för åtgärd 4, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Till stöd för sin talan har sökanden åberopat fem grunder. Den första grunden vilar på att kommissionen åsidosatte artikel 107.1 FEUF när den fann att åtgärd 1 innehåller en överföring av statliga medel. Den andra grunden vilar på att kommissionen åsidosatte artikel 107.1 FEUF när den fann att åtgärd 1 ger sökanden en selektiv fördel, eller i andra hand, att kommissionen inte fastställde att de ursprungliga beloppen för de finansiella säkerheterna var alltför låga. Den tredje grunden vilar på åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen. Den fjärde grunden vilar på att kommissionen har åsidosatt artikel 107.1 FEUF genom att finna att åtgärd 4 gav en selektiv fördel. Den femte grunden, vilken lagts fram i andra hand, vilar på att kommissionen åsidosatt artikel 16.1 i förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (
EUT L 248, 2015, s. 9
) genom att den inte på korrekt sätt fastställde beloppet i fråga om det eventuella stöd som åtgärd 4 innebar.
Den första grunden som vilar på att kommissionen åsidosatte artikel 107.1 FEUF när den fann att åtgärd 1 innehåller en överföring av statliga medel
Sökanden har hävdat att åtgärd 1 inte uppfyller kriteriet överföring av statliga medel, eftersom den inte har medfört någon minskning i den statliga budgeten.
Enligt sökanden har för det första inte de finansiella säkerheter som sökanden skulle ställa för återställningen av gruvfälten beviljats av staten utan av privata banker till vilka sökanden tvingats betala premier för den händelse säkerheterna behövde utnyttjas. Det skulle av detta följa att staten inte har förlorat intäkter på grund av säkerheter som fastställts till en, som det påstås, lägre nivå än den som krävdes och att det i det aktuella fallet inte förelåg ett tillräckligt direkt samband mellan den beviljade fördelen och belastningen på den statliga budgeten.
Enligt sökanden fanns det för det andra ingen tillräckligt konkret ekonomisk risk för den statliga budgeten. Detta hade varit fallet endast om det skulle visa sig att kostnaderna för återställning inte kunde återkrävas av sökanden. En sådan potentiell skyldighet för staten att bära en del av kostnaderna och den potentiella belastning som skulle följa av detta för den statliga budgeten är därmed mindre sannolik och rent hypotetisk. Enligt sökanden kan inte principerna i fråga om statliga garantier tillämpas i det aktuella fallet. Dels kan inte kommissionens argument på denna punkt tas upp till sakprövning, eftersom denna inte har hänvisat till dem i det angripna beslutet, dels skulle analogin med dessa principer vara felaktig. För det första skulle det vid statliga garantier föreligga en överföring av medel, eftersom staten avstår en del av intäkterna genom att godta en premie till ett belopp som är lägre än vad en privat garant skulle ha begärt. I det aktuella fallet har sökanden däremot betalat en marknadsmässig premie. För det andra skulle vid en statlig garanti fördelen för stödmottagaren vara uppenbar, eftersom denne betalar en lägre premie för den statliga garantin än vad denne skulle ha betalat för en liknande garanti som beviljats av en bank och sökandens solvens ökar med den effekten att denne betalar en lägre ränta. I det aktuella fallet är inte dessa villkor uppfyllda. För det tredje åtar sig staten inom de statliga garantierna att betala en tredjedel av garantibeloppet om mottagaren av garantin inte uppfyller sin skyldighet att återbetala det garanterade lånet, medan staten i det aktuella fallet inte har åtagit sig utbetala något som helst belopp i händelse garantin skulle vara otillräcklig. Enligt sökanden följer därav att rättspraxis rörande de statliga garantierna inte är tillämplig i förevarande mål.
Enligt tillämplig rättspraxis skulle en sådan hypotetisk risk för belastning på den statliga budgeten kunna bekräftas endast om staten är en av de främsta borgenärerna i det företag som befinner sig i svårigheter och om företaget är insolvent. I det aktuella fallet skulle sökanden kunna utfästa sig att uppfylla sina skyldigheter, eftersom bolaget ingår i en multinationell koncern (och inte bara företagsgruppen i Spanien), vilken förfogar över betydande tillgångar som inte minskar efter det att driften i kaliumgruvorna upphört och som redan tidigare har visat att det har de finansiella resurser som krävs för att täcka alla nödvändiga återställningsåtgärder, oberoende av vilken nivå som fastställts för de finansiella säkerheterna. Miljöansvaret för ett företag sträcker sig även till att omfatta andra företag inom koncernen, risken för att staten belastas av en eventuell insolvens hos sökanden är därmed inte tillräckligt konkret. Enligt domstolens praxis (dom av den 1 december 1998, Ecotrade,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
) krävs det att det föreligger särskilda omständigheter som gör att en minskning av de statliga medlen blir mer sannolik och att förekomsten av en ytterst liten eller hypotetisk risk inte räcker för att en överföring av statliga medel ska anses vara fallet.
För det tredje har sökanden förklarat att beloppet för denna finansiella säkerhet inte är fast utan föränderligt över tid, eftersom de finansiella säkerheterna i kraft av både den nationella lagstiftningen och unionslagstiftningen inte kan tillgås förrän efter det att gruvdriften upphört, eftersom beloppet för den finansiella säkerheten under driften ska justeras med periodiska intervall med hänsyn till de återställningsarbeten som krävs. Det skulle därmed inte finnas någon risk för den statliga budgeten när väl gruvdriften upphört. Eftersom beloppet för den finansiella säkerheten i föreliggande fall under år 2015 hade ändrats till en adekvat nivå för anläggningen i Súria och under år 2016 för anläggningen i Sallent/Balsareny, innan gruvdriften upphörde, skulle detta betyda att den spanska staten före det angripna beslutet inte vid något tillfälle hade varit utsatt för någon ekonomisk risk. Sökanden har som svar till kommissionen förklarat bland annat att bolaget förutom kaliumgruvorna förfogar över andra betydande tillgångar i Spanien, vilka staten skulle kunna tillgå för verkställande av skyldigheten att betala de obligatoriska återställningsåtgärderna, samt att företagsledarna enligt den spanska lagstiftningen kan åläggas att genomföra åtgärder som säkerställer uppfyllandet av de miljömässiga skyldigheterna.
För det fjärde åberopar sökanden ett tidigare kommissionsbeslut [Kommissionens tillkännagivande, Sniace; statligt stöd C 68/97 (NN 118/97) Spanien,
EGT C 49, 1998, s. 2
, nedan kallat Sniace-beslutet] i ett mål som liknade förevarande mål. I detta mål betraktades inte underlåtenhet att sörja för att de miljömässiga skyldigheterna iakttogs som överföring av statliga medel och därmed som statligt stöd.
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
Enligt artikel 107.1 FEUF ”är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
För att förmåner ska kunna kvalificeras som stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF krävs för det första att de tilldelas direkt eller indirekt med hjälp av statliga medel och för det andra att de kan tillskrivas staten (se dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl.,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, punkt
och där angiven rättspraxis). Dessa två villkor är separata och kumulativa.(se dom av den 30 juni 2015, Nederländerna m.fl./kommissionen,
T‑186/13, T‑190/13 och T‑193/13
, ej publicerad,
EU:T:2015:447
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I fråga om det villkor som gäller användning av statliga medel framgår av EU-domstolens rättspraxis att det inte är nödvändigt att i varje fall konstatera att pengar har överförts från budgeten eller från en offentlig enhet för att den fördel som getts ett eller flera företag ska kunna betraktas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Sålunda ska bland annat ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar företagets budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma karaktär och vars effekter är identiska, anses utgöra stöd (se dom av den 19 mars 2013, Bouygues och Bouygues Télécom/kommissionen m.fl. och kommissionen/Frankrike m.fl., i de förenade målen
C‑399/10 P och C‑401/10 P
,
ECLI:EU:C:2013:175
, punkterna
–
).
Enligt fast rättspraxis ska statliga ingripanden i artikel 107.1 FEUF definieras med utgångspunkt i vilka verkningar de har (se dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 19 mars 2013, Bouygues och Bouygues Télécom/kommissionen m.fl. och kommissionen/Frankrike m.fl., i de förenade målen
C‑399/10 P och C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punkt
).
Dessutom kan statliga ingripanden, som både kan leda till att de företag som blir föremål för dem hamnar i ett gynnsammare läge än andra företag och kan skapa en tillräckligt konkret risk för att det i framtiden kommer att uppstå en extra kostnad för staten, belasta statliga medel (se dom av den 19 mars 2013, Bouygues och Bouygues Télécom/kommissionen m.fl. och kommissionen/Frankrike m.fl., i de förenade målen
C‑399/10 P och C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punkterna
–
).
Domstolen har för övrigt angett att fördelar som ges i form av en statsgaranti kan medföra en ytterligare börda för staten (dom av den 19 mars 2013, Bouygues och Bouygues Télécom/kommissionen m.fl. och kommissionen/Frankrike m.fl., i de förenade målen
C‑399/10 P och C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punkt
; se, för ett liknande resonemang, även dom av den 1 december 1998, Ecotrade,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
, punkt
, och dom av den 8 december 2011, Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, punkterna
–
).
Det framgår dessutom av rättspraxis att när förändrade marknadsvillkor som ger upphov till en indirekt fördel för vissa företag ekonomiskt sett är en följd av att det allmänna har gått miste om intäkter, kan inte ens den omständigheten att investerare har fattat ett självständigt beslut medföra att sambandet mellan nämnda intäktsförlust och den fördel som ges de berörda företagen upphör (dom av den 19 mars 2013, Bouygues och Bouygues Télécom/kommissionen m.fl. och kommissionen/Frankrike m.fl., i de förenade målen
C‑399/10 P och C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punkt
).
För att kunna fastställa att statligt stöd föreligger måste kommissionen följaktligen visa att det föreligger ett tillräckligt direkt samband mellan den fördel som beviljas stödmottagaren och en minskning av statens budget, eller en tillräckligt konkret ekonomisk risk för en belastning för denna budget (dom av den 19 mars 2013, Bouygues och Bouygues Télécom/kommissionen m.fl. och kommissionen/Frankrike m.fl., i de förenade målen
C‑399/10 P och C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, punkt
).
Vad gäller möjligheten att i det aktuella fallet låta åtgärd 1 belastas av staten framgår det av skäl 60 i det angripna beslutet, och detta är ostridigt mellan parterna, att de finansiella säkerheter som skulle ställas av sökanden fastställdes av Generalitat de Catalunya i två enskilda förvaltningsbeslut, nämligen de tillstånd som beviljades sökanden den 9 november 2006 och den 28 april 2008 för driften på gruvfälten i Súria respektive i Balsareny/Sallent.
Vad gäller kriteriet statliga medel ansåg kommissionen i skäl 88 i det angripna beslutet i fråga om åtgärd 1 att de berörda finansiella säkerheterna inte granskas enligt regler om statligt stöd rörande det avgiftsbelopp som eventuellt har bortfallit mot bakgrund av den risk eller exponering som garanten utsätts för (dvs. en privat bank, inte staten), utan rörande risken för staten om det garanterade beloppet är lägre än de faktiska kostnaderna för miljöförstöringen och om det företag som har lämnat säkerheten inte betalar eller inte kan betala de totala återställningskostnaderna. I skäl 90 i det angripna beslutet har kommissionen upprepat att det föreligger en konkret risk för att det finns en potentiell inverkan på grund av den ökade risken för att staten i framtiden ska tvingas använda sina egna medel. Vidare har kommissionen i skäl 91 i beslutet funnit att skapandet av en konkret risk för att en ytterligare börda läggs på staten i framtiden är tillräckligt för att uppfylla definitionen av statligt stöd och att en statlig stödåtgärds koppling till och inverkan på statliga medel inte behöver vara direkt för att detta kriterium ska uppfyllas.
I skälen 92–99 i det angripna beslutet har kommissionen angett att den ökade risken för att statens medel i framtiden kan komma att påverkas är ett resultat av beloppet för den finansiella säkerheten, vilket är betydligt lägre än de eventuella förväntade kostnaderna för återställning, eftersom de statliga medlen i händelse sökanden inte ville eller kunde betala för denna återställning skulle täcka en större del av kostnaderna, eftersom en skyldighet för staten att intervenera för egen räkning om sökanden inte ville eller kunde vidta de nödvändiga åtgärderna för återställning är fastställd inom tillämplig nationell lagstiftning och unionslagstiftning. Kommissionen har dragit slutsatsen att en säkerhetsnivå som är betydligt lägre än nödvändigt enligt vad som krävs enligt lag utsätter staten för en konkret risk för att ytterligare börda läggs på dess medel. Den ökade risken skulle därmed vara tillräckligt konkret för att åtminstone ha en potentiell inverkan på statens medel. Kommissionen har dessutom framhållit att de tillgångar i sökandens ägo som staten vid en utsökning skulle kunna utmäta kan visa sig otillräckliga.
För det första har sökanden inte bestridit att beloppet för den finansiella säkerheten, så som detta fastställts av Generalitat de Catalunyas förvaltningsbeslut, var för lågt. Visserligen har sökanden inom den andra grunden bestridit analysmetoden och det bevismaterial på vilket kommissionen har grundat sig för sluta sig till att beloppet för denna finansiella säkerhet i själva verket var för lågt och att dessa skulle ge sökanden en ekonomisk fördel. Sökanden har dock inte hävdat att den nivå på de finansiella säkerheterna som ursprungligen fastställdes genom förvaltningsbesluten av Generalitat de Catalunya var korrekt eller tillräcklig.
För det andra bör det konstateras att den spanska staten hade en skyldighet att vidta en stödåtgärd i händelse skyldigheterna i fråga om miljöskydd för de företag som är verksamma inom gruvdrift inte uppfylldes, så som det tydligt framhållits i skälen 93–98 idet angripna beslutet. Å ena sidan gäller detta enligt nationell rätt, och särskilt bestämmelserna i Ley 27/2006 por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) (lag nr 27/2006 om rätt att tillgå information, allmänhetens deltagande och möjlighet till rättslig prövning avseende miljöfrågor (införlivande av direktiven 2003/4/EG och 2003/35/EG)) av den 18 juli 2006 (BOE nr 171 av den 19 juli 2006, s. 27109), kan nämligen myndigheterna vara skyldiga att uppfylla sina skyldigheter enligt miljölagstiftningen. Vidare får staten i enlighet med artikel 102 i Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (lag nr 39/2015 om arbetsformer och förfaranden för den offentliga förvaltningen) av den 1 oktober 2015 (BOE nr 236 av den 2 oktober 2015, s. 89343) vidta åtgärder i stället för den part som enligt lag är skyldig att vidta dessa åtgärder. Å andra sidan får enligt unionsrätten, och särskilt artikel 6.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (
EUT L 143, 2004, s. 156
), den behöriga myndigheten, om en gruvinnehavare som är ålagd att vidta hjälpåtgärder till följd av miljöskador inte fullgör sina skyldigheter, som en sista utväg själv vidta dessa åtgärder. Om staten inte intervenerar i företagens ställe om dessa brister i efterlevnaden av dennes miljömässiga skyldigheter kan den dessutom underlåta att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 2006/21 och riskera att bli föremål för ett överträdelseförfarande och ådömas viten till dess att den uppfyller nämnda skyldigheter.
För det tredje är syftet med den rättsliga skyldighet som anges i artikel 14 i direktiv 2006/21, nämligen att av de företag som exploaterar gruvfält kräva att dessa ställer en säkerhet för återställning av anläggningarna och för att täcka kostnaderna för eventuell miljöförstöring till följd av gruvdriften, för vilket det exakta beloppet ska beräknas på grundval av de uppgifter som anges i punkt 2 i samma bestämmelse, att det säkerställs att gruvföretagen förfogar över tillräckliga medel för att täcka de framtida kostnaderna för återställning av gruvfälten, oavsett deras finansiella situation i framtiden och att undvika bland annat att staten tvingas ingripa för att i deras ställe låta utföra arbetet.
På grund av att den skyldighet som åvilar staten att vidta åtgärder i stället för det företag som enligt lag måste vidta de nödvändiga åtgärderna för återställning till följd av gruvdriften kan dock nivån i fråga om säkerheter för företaget ha inverkan på statens medel, eftersom den ekonomiska risken för dess stödåtgärd ökar kvantitativt vid bland annat insolvens hos detta företag, om säkerheterna fastställs på en alltför låg nivå.
För det fjärde framgår det av den rättspraxis som anges i punkt 53 ovan att statens medel kan betraktas som belastade även om det fastställs en ”tillräckligt konkret risk” för att en ytterligare belastning för staten i framtiden kan bli verklighet.
För det första har sökanden hävdat att risken för att statens medel ska belastas inte är tillräckligt konkret i förevarande mål på grund av de finansiella resurser som bolaget har för att täcka den eventuella miljöförstöring som härrör från dess gruvdrift. Tillfrågad på denna punkt av tribunalen inom ramen för processledningen lämnade sökanden en förteckning över de tillgångar (fast egendom) som den hade under åren 2012–2016, och även för den företagsgrupp bolaget tillhörde samt över den del av dess årliga balansräkningar som gällde dessa tillgångar. Vid den muntliga förhandlingen påpekade kommissionen att det i de handlingar som sökanden ingett inte redovisades vilka skulder företaget hade utan endast de tillgångar som bolaget och dess koncern ägde under perioden 2012–2015/2017 och att bolaget inte hade tillhandahållit uppgifter för återstoden av den relevanta perioden från år 2006 till år 2012.
Det bör noteras att de uppgifter som lämnats av sökanden för att fastställa detta bolags finansiella kapacitet att bära kostnaderna för eventuell miljöförstöring i samband med driften av dess gruvfält är ofullständig och inte gör det möjligt att med säkerhet sluta sig till att sökanden vid ett eventuellt förverkligande av miljörisker hade förfogat över de nödvändiga finansiella resurserna för att täcka dessa.
Om sökanden har tillräckliga finansiella resurser för att minska risken för att staten måste intervenera bör det i alla händelser tas i beaktande att det med tanke på att ett bolags finansiella situation när som helst kan förändras på grund av olika oförutsedda ekonomiska faktorer, och eftersom skyldigheten att ställa en finansiell säkerhet allmänt sett just syftar till att det hela tiden ska finnas medel tillgängliga oberoende av de finansiella resurserna hos den enhet som ska ställa säkerheten, finns det skäl att slå fast att ett bolags finansiella kapacitet inte får inverka på fastställandet av lämplig nivå för dessa säkerheter och absolut inte på bedömningen av om det finns en tillräckligt konkret risk för belastning på den statliga budgeten.
I artikel 14.2 i direktiv 2006/21 anges dessutom att den säkerhet som avses i punkt 1 ska beräknas på grundval av avfallsanläggningens sannolika miljöpåverkan, med särskilt beaktande av bland annat avfallsanläggningens kategori, avfallets egenskaper och den framtida användningen av det rehabiliterade området, samt på grundval av antagandet att oberoende kvalificerade tredje parter kommer att bedöma situationen och utföra de rehabiliteringsarbeten som behövs. De finansiella resurserna hos det företag som driver anläggningen är således inte något relevant kriterium för fastställandet av beloppet för den finansiella säkerheten.
Därtill framgår det av den rättspraxis som nämns i punkt 55 ovan att det som är av betydelse är förändrade marknadsvillkor som kan påverka statsbudgeten, oberoende av privata aktörers troliga agerande och, i det aktuella målet, oberoende att sökanden själv kan täcka kostnaderna för eventuell miljöförstöring i samband med dennes gruvdrift.
För det andra har sökanden bestritt möjligheten till sakprövning och riktigheten av kommissionens argument i fråga om analog tillämplighet i det här aktuella fallet av rättspraxis rörande de statliga garantierna. I fråga om möjligheten till sakprövning av nämnda argument bör det noteras att kommissionen vid tribunalen bland annat har åberopat dom av den 1 december 1998, Ecotrade (
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
), och dom av den 19 mars 2013, Bouygues och Bouygues Télécom/kommissionen m.fl. och kommissionen/Frankrike m.fl. (de förenade målen
C‑399/10 P och C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
), i syfte att göra gällande att avsaknad av ett omedelbart och säkert frigörande av statliga medel inte utesluter en ytterligare belastning på den statliga budgeten. Detta resonemang har dock kommissionen på otvetydigt sätt framlagt i skäl 91 i det angripna beslutet. Följaktligen har kommissionen, i motsats till vad sökanden har hävdat, inte vid tribunalen lagt fram en motivering som ersätter eller kompletterar den som återfinns i det angripna beslutet. Kommissionens argument kan därmed tas upp till sakprövning. I fråga om riktigheten av dessa argument bör det understrykas att den statliga budgeten, trots att den i fråga om statliga garantier belastas bland annat av de sänkta premier som den uppbär och således av en omedelbar minskning av sina intäkter, finns det även en fördel till förmån för sökande i en situation som den som råder i det aktuella fallet genom sänkningen av de premier som bolaget ska betala för ett belopp i fråga om finansiell säkerhet som är lägre än det som denne borde ha fastställt, vilket ändrar marknadsvillkoren. Att denna förlust av intäkter gäller budgeten för den privata banken hindrar inte ett fastslagande av att det förelåg en fördel för sökanden genom fastställandet av de finansiella säkerheter som detta bolag skulle ställa på en lägre nivå än den som var nödvändig.
Å andra sidan följer av bedömningarna ovan i punkterna 61–63 att risken för en ytterligare belastning på den statliga budgeten även föreligger i en situation som den som råder i det aktuella fallet, där det i de tillämpliga bestämmelserna krävs att säkerheter ska fastställas som gör det möjligt att täcka miljöriskerna, vilka förvisso är ställda hos en privatbank, och där det föreligger en skyldighet för staten att vidta en stödåtgärd för att täcka dessa risker, eftersom en säkerhet som av ett gruvföretag ställs på en alltför låg nivå ökar risken för att staten måste intervenera. Denna ökade risk belastar den statliga budgeten och ökningen av denna risk är en direkt följd av att ett alltför lågt belopp fastställdes för den finansiella säkerhet som ska ställas.
Fastställandet av ett alltför lågt belopp i fråga om de säkerheter som är avsedda att täcka miljöriskerna ökar nämligen risken för i första hand sökanden och i andra hand staten för en ytterligare belastning för de båda som har skyldigheter i fråga om miljöskydd. Denna ökning av risken är en konkret ytterligare belastning på budgetarna för dessa båda, sökanden och, i andra hand, staten.
För det tredje är, i motsats till vad sökanden har hävdat, osäkerheten i fråga om huruvida risken för staten ska bli verklighet eller sannolikhetsnivån för detta inte en faktor som kan ge kopplingen mellan den fördel som ges sökanden och den ytterligare belastningen på den statliga budgeten en rent hypotetisk karaktär, utan den utgör endast en inneboende egenskap i begreppet risk.
För det fjärde har sökanden hävdat i sak att den statliga budgeten inte skulle ha utsatts för någon ekonomisk risk före antagandet av det angripna beslutet, eftersom de finansiella säkerheterna inte kan tillgås förrän efter det att gruvdriften upphört, eftersom de under driften år 2015 och år 2016 hade ändrats och nått en adekvat nivå.
Det måste dock konstateras, så som kommissionen med rätta påpekar, att det förhållandet att risken inte förverkligas inte undanröjer den ytterligare risk som uppstår på grund av åtgärd 1, som ska bedömas då säkerheten ställs och som bestod under hela den period under vilken denna nivå var alltför låg.
Eftersom sökanden har åberopat Sniace-beslutet, till vilket det hänvisas i punkt 47 ovan, bör det, för det femte, framhållas att det i detta mål bland de förmodade stödåtgärder som kommissionen granskade förekom den påstådda fördel som Sniace fick på grund av att de spanska myndigheterna inte hade ålagt företaget att följa lagstiftningen om miljöskydd, särskilt genom att bygga en avloppsreningsanläggning och genom att avhjälpa de miljöskador som vållats av företaget. Enligt klaganden skulle de statliga medlen ha nödvändiggjorts inom detta mål på grund av statens tolerans av det brott mot miljölagstiftningen som detta företag begått, eftersom den måste stå för kostnaderna för skadorna.
Enligt kommissionen skiljer sig de båda målen åt, eftersom staten i det mål som gett upphov till Sniace-beslutet begränsat sig till att inte kräva att företaget skulle uppfylla de miljömässiga skyldigheterna utan att själv vara skyldig att i dess ställe bygga anläggningen, medan staten i förevarande mål i enlighet med den nationella lagstiftningen och unionslagstiftningen var skyldig att intervenera i sökandens ställe om detta bolag inte skulle uppfylla sina skyldigheter i fråga om återställning av dess gruvfält.
För det fall att, så som sökanden har hävdat, det mål som gett upphov till Sniace-beslutet har likhet med förevarande mål, då även detta gäller en framtida och hypotetisk risk för att staten måste bära kostnaderna för den miljöförstöring som följer av att företag åsidosätter sina skyldigheter räcker det emellertid att konstatera att kommissionen i enlighet med fast rättspraxis inte är bunden av sin tidigare praxis.
Det är nämligen endast inom ramen för artikel 107 FEUF som lagenligheten av ett kommissionsbeslut kan bedömas i vilket det fastslås att en viss åtgärd utgör ett stöd och detta kan inte ske med ledning av en påstådd tidigare praxis (se, för ett liknande resonemang, vad gäller bedömningen av ett stöds förenlighet med den inre marknaden, dom av den 21 juli 2011, Freistaat Sachsen och Land Sachsen-Anhalt/kommissionen,
C‑459/10 P
, ej publicerad,
EU:C:2011:515
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Av det ovan anförda framgår att kommissionen inte gjorde någon felbedömning när den i skäl 90 i det angripna beslutet förklarade att det finns en potentiell inverkan av åtgärd 1 på statens medel på grund av den ökade risken att staten i framtiden skulle tvingas ställa sina egna medel till förfogande och i skäl 91 i samma beslut förklarade att skapandet av en konkret risk för att en ytterligare börda läggs på staten i framtiden är tillräckligt för att uppfylla definitionen av statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 FEUF, i enlighet med den rättspraxis som åberopas i punkt 56 ovan.
Talan kan således inte vinna bifall på den första grunden.
Den andra grunden, åsidosättande av artikel 107.1 FEUF, eftersom kommissionen fann att åtgärd 1 ger sökanden en selektiv fördel, eller i andra hand, att kommissionen inte fastställde att de ursprungliga beloppen för de finansiella säkerheterna var alltför låga
Sökanden har för det första anfört att kommissionen inte hade fastställt att åtgärd 1 gett detta bolag en selektiv fördel, eftersom den endast stödde sig på domen av Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien, vilken bekräftats av Tribunal Supremo (högsta domstolen), och inte självständigt fastställde det påstått korrekta beloppet för de säkerheter som sökanden ställt. Ett nationellt rättsligt avgörande får dock inte vara bindande för kommissionen som inte skulle få fullgöra sin skyldighet att fastställa att en fördel föreligger genom att hänvisa till ett sådant beslut.
Enligt sökanden har kommissionen i än mindre utsträckning uppfyllt sina granskningsskyldigheter beträffande anläggningen i Súria, i fråga om vilken inget rättsligt avgörande hade fattats på nationell nivå, och kommissionen skulle endast ha utsträckt de nationella domstolarnas slutsats omnämnd i punkt 82 ovan rörande den alltför låga finansiella säkerheten för anläggningen i Sallent/Balsareny till att även gälla för den förstnämnda anläggningen genom att i skäl 64 i det angripna beslutet endast förklara att beloppet för den finansiella säkerheten även för denna anläggning skulle betraktas som alltför lågt, eftersom det också hade blivit uppräknat och ingen annan faktor förklarade skillnaden mellan det ursprungligen fastställda beloppet och det under år 2015 ändrade beloppet. Kommissionen gjorde en felaktig bedömning, eftersom justeringen av beloppet hade skett vid den regelbundna uppdateringen av återställningsplanerna.
För det andra begick kommissionen ett fel i skäl 75 i det angripna beslutet genom att dels, för att bekräfta sin slutsats, stödja sig på expertstudier, bland annat på en studie från augusti 2012 beställd av miljöexperter (nedan kallad ERF-studien), som inte hade följt de tillämpliga relevanta bestämmelserna, och som byggde på orealistiska antaganden samt på icke officiella uppgifter och på tvivelaktiga metoder utan vetenskaplig stringens och fast teknisk grund, dels inte ta hänsyn till den expertrapport som lagts fram av sökanden (nedan kallad expertrapport Amphos), i vilken bristen på tillförlitlighet i ERF-studien påvisades. Att kommissionen inte hade tillgång till denna under det administrativa förfarandet saknade relevans, eftersom sökanden under detta förfarande redan hade ifrågasatt ERF-studiens tillförlitlighet, eftersom kommissionen hade indikationer som visade att den inte kunde stödja sig på den sistnämnda studien.
För det tredje har kommissionen i skäl 67 i det angripna beslutet felaktigt stött sig på diskussionen i parlamentet trots att den själv hade funnit att man måste behandla dessa med försiktighet.
För det fjärde slog kommissionen i skäl 84 i det angripna beslutet inte fast att tolkningen av lagbestämmelserna för fastställande av belopp för den finansiella säkerheten i fråga om gruvor varit selektiv med avseende på sökanden.
Sökanden hävdar i andra hand, för det fall att tribunalen skulle finna att åtgärd 1 ger en selektiv fördel, att kommissionen i skälen 109–122 i det angripna beslutet hade fastställt stödbeloppet i strid med artikel 16.1 i förordning 2015/1589 genom att hänvisa till ERF-studien trots att expertrapport Amphos visade att den första studien inte var tillförlitlig, samt till den dom som meddelats av Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien genom att anse att det belopp som domen gällde var ”korrekt” och genom att inge sig i en spekulativ bedömning. Dessutom skulle kommissionen inte ha fastställt den metod som Konungariket Spanien förväntas använda för att beräkna det stödbelopp som skulle återkrävas.
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
Det bör inledningsvis erinras om att det i artikel 14.1 i direktiv 2006/21 föreskrivs följande: ”Innan verksamhet som omfattar uppsamling eller deponering av utvinningsavfall i en avfallsanläggning inleds, skall den behöriga myndigheten kräva en finansiell säkerhet (till exempel i form av en garantisumma, inbegripet industristödda gemensamma garantifonder) eller motsvarande, i enlighet med förfaranden som skall fastställas av medlemsstaterna”.
I artikel 14.2 i direktiv 2006/21 anges följande:
–
”Den säkerhet som avses i punkt 1 skall beräknas på grundval av följande:
–
Avfallsanläggningens sannolika miljöpåverkan, med särskilt beaktande av bland annat avfallsanläggningens kategori, avfallets egenskaper och den framtida användningen av det rehabiliterade området.
–
Antagandet att oberoende kvalificerade tredje parter kommer att bedöma situationen och utföra de rehabiliteringsarbeten som behövs.”
I artikel 16.1 i förordning 2015/1589 fastställs följande:
”Vid negativa beslut i fall av olagligt stöd ska kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren …. Kommissionen ska inte återkräva stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i unionsrätten.”
Det framgår av fast rättspraxis att frågan huruvida ett stöd utgör ett statligt stöd i den mening som avses i EUF-fördraget däremot ska avgöras utifrån objektiva omständigheter som ska bedömas vid den tidpunkt då kommissionen fattar sitt beslut. Unionsdomstolens kontroll ska således avse kommissionens bedömning av situationen vid denna tid (se dom av den 11 december 2008, kommissionen/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det framgår vidare av rättspraxis att lagenligheten av ett beslut avseende statligt stöd ska bedömas mot bakgrund av de uppgifter som kommissionen hade tillgång till när den antog beslutet (se dom av den 20 mars 2013, Rousse Industry/kommissionen,
T‑489/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:144
, punkt
och där angiven rättspraxis). Likaså kan inte kommissionen kritiseras för att den inte har beaktat eventuella faktiska och rättsliga förhållanden som skulle ha kunnat åberopas under det administrativa förfarandet, men som inte har åberopats, eftersom den inte har någon skyldighet att ex officio föreställa sig vilka omständigheter som skulle ha kunnat åberopas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 2012, Wam Industriale/kommissionen,
T‑303/10
, ej publicerad,
EU:T:2012:505
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I det aktuella fallet borde kommissionen, för att konstatera att fastställandet av beloppet för den finansiella säkerheten utgjorde en stödåtgärd som faller under artikel 107 FEUF, ha fastställt att nivån på dessa säkerheter i själva verket var inadekvat och betydligt lägre än den nivå som hade krävts för att täcka kostnaderna för återställning av de gruvfält som exploaterats av sökanden.
Enligt fast rättspraxis är begreppet statligt stöd, såsom det definieras i EUF-fördraget, av juridisk beskaffenhet och ska tolkas utifrån objektiva kriterier. Av denna anledning ska unionsdomstolen, i princip och med beaktande av såväl de konkreta omständigheterna i målet som den tekniska eller komplicerade karaktären på de bedömningar som kommissionen har gjort, utöva en fullständig kontroll i frågor som avser huruvida en åtgärd faller inom tillämpningsområdet för artikel 107.1 FEUF (se dom av den 22 december 2008, British Aggregates/kommissionen,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ankommer emellertid inte på unionsdomstolen att i samband med denna prövning ersätta den ekonomiska bedömning som gjorts av kommissionen med sin egen bedömning. Den prövning som unionsdomstolen företar av kommissionens komplicerade ekonomiska bedömningar ska vara begränsad och endast avse en kontroll av att reglerna för handläggning och motivering har följts, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa faktiska omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte har förekommit maktmissbruk (se dom av den 12 oktober 2016, Land Hessen/Pollmeier Massivholz,
C‑242/15 P
, ej publicerad,
EU:C:2016:765
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det bör för det första framhållas att kommissionen i skäl 61 i det angripna beslutet som premiss för sin granskning angett att den inte hade utfört någon egen utvärdering av lämpliga nivåer för finansiella säkerheter enligt direktiv 2006/21 utan hade begränsat sin bedömning till en utvärdering av de befintliga bevisen för de finansiella säkerheternas otillräcklighet, eftersom det finns ett antal bevis som tyder på att beloppen för de finansiella säkerheter som under år 2006 och år 2008 fastställdes av de offentliga myndigheterna i själva verket var lägre än vad som var nödvändigt enligt den tillämpliga lagstiftningen.
Detta synsätt är berättigat med tanke på den handlingsfrihet som medlemsstaterna har när det gäller att fastställa beloppen för den finansiella säkerheten, för vilket artikel 14 i direktiv 2006/21 endast tillhandahåller riktlinjer eller kriterier som medlemsstaterna ska beakta vid beräkningen av nämnda säkerheter. Kommissionen kunde således inte i förevarande mål självständigt fastställa beloppet för den adekvata finansiella säkerheten utan att överskrida gränserna för sin behörighet. Sökandens argument att kommissionen skulle ha åsidosatt sin skyldighet till aktsamhet genom att inte självständigt ha fastställt beloppet för den finansiella säkerheten kan därmed inte godkännas.
Eftersom, för det andra, grunder för fastställandet av säkerheten till ett alltför lågt belopp hade framlagts för kommissionen hade denna att pröva den berörda nationella åtgärden med utgångspunkt i bestämmelserna om statligt stöd, och detta på grundval av de uppgifter som tillhandahållits kommissionen under det administrativa förfarandet i enlighet med den rättspraxis som framhålls i punkterna 92 och 93 ovan.
För det första har kommissionen beaktat dom av Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien av den 11 oktober 2011, där det slogs fast att återställningsplanen för anläggningen i Sallent/Balsareny var ofullständig och att den fastställda nivån i fråga om säkerheten för denna var alltför låg.
Sökanden lyckas inte genom sina argument påvisa att kommissionen begick ett fel genom att ta hänsyn till denna dom i sin bedömning. Som kommissionen påpekade var nämligen den nationella domstol som fått uppgiften att tolka och tillämpa nationell lagstiftning mest lämpad att bedöma om den planerade återställningsplanen för det berörda gruvfältet var tillräcklig med tanke på tillämplig nationell lagstiftning. I det angripna beslutet har kommissionen ingående analyserat denna dom. I skäl 62 i nämnda beslut framhåller kommissionen att den nationella domstolen hade funnit att säkerhetsbeloppet inte respekterade de rättsliga och administrativa parametrar som föreskrivs i artikel 8.2 i lag nr 12/1981 och dekret nr 202/1994 och att det även i avsaknad av entydiga bevis rörande det korrekta säkerhetsbeloppet är uppenbart att det säkerhetsbelopp som fastställts var otillräckligt och inte låg i linje med nämnda lagstiftning, samt att den hade beordrat de nationella myndigheterna att fastställa en ny nivå för den finansiella säkerheten.
Således fastställde inte heller den nationella domstolen vilka belopp i fråga om den finansiella säkerheten som skulle ha varit de korrekta. Det var de nationella behöriga myndigheterna som ändrade beloppet och fastställde det nya beloppet för den finansiella säkerheten på grundval av synpunkterna från nämnda domstol. Det anges nämligen i skäl 62 i det angripna beslutet att de nationella myndigheter som är behöriga att fastställa beloppet för den finansiella säkerheten grundade sig på domen av Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien av den 11 oktober 2011 när det gällde revidering av dessa belopp, vilket bekräftar relevansen av denna dom inom ramen för den bedömning som kommissionen var ålagd att utföra. Den angivna domen hade dessutom bekräftats efter överklagande genom högsta domstolens dom av den 9 juli 2014.
Trots att kommissionen inte är bunden av de beslut som fattats av nationella domstolar (förslag till avgörande av generaladvokat Geelhoed i målet Lucchini,
C‑119/05
,
EU:C:2006:576
, punkt
) får den förvisso beakta dem om den skulle finna att de är relevanta för dess egen bedömning.
I alla händelser bör det noteras att kommissionen inte begränsat sig till att följa den dom som meddelades av Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien den 11 oktober 2011 utan att den har beaktat den bland den mängd indikationer den hade för att påvisa att beloppen för den finansiella säkerhet som ställts av sökanden var otillräckliga.
Vad gäller sökandens argument i fråga om det påstådda fel i skäl 64 i det angripna beslutet som kommissionen skulle ha begått genom att analogt tillämpa slutsatserna i den dom som meddelats av Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien gällande beräkningen av beloppet för den finansiella säkerheten för anläggningen i Súria, trots att domen endast gällde anläggningen i Sallent/Balsareny. Som kommissionen har understrukit utan invändningar på denna punkt från sökandens sida har sökanden inte, inbegripet inom ramen för förevarande talan, tillhandahållit några indikationer som kan påvisa att fastställandet av beloppet för denna andra anläggning borde följa andra beräkningskriterier än de som fastställdes i ovannämnda dom. I avsaknad av andra faktorer som skulle ha kunnat förmå kommissionen att tvivla på möjligheten att tillämpa dessa kriterier även på anläggningen i Súria, eller som framhäver skillnader mellan de återställningsplaner som är nödvändiga för de båda anläggningarna, kan inte sökanden ifrågasätta analog tillämpning av de beräkningskriterier som anges i domen av Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien på anläggningen i Súria.
Sökandens kritik att ifrågasätta kommissionens slutsats att de behöriga myndigheternas revidering av beloppet för den finansiella säkerheten för anläggningen i Súria under år 2015 inte också var ett tecken på att beloppet hade fastställts alltför lågt, så som kommissionen hävdat, utan var en normal periodisk revidering av beloppet kan inte vinna bifall. Sökanden styrker nämligen inte sitt påstående med någon förklaring angående metoden med periodiskt återkommande revidering av säkerheterna, de intervall inom vilka dessa revideringar företas eller angående att revideringen år 2015 ingick i en av dessa periodiska revideringar och heller inte med någon omständighet som kan belägga det som gjorts gällande.
Enligt den rättspraxis som framhålls i punkt 93 ovan kan inte kommissionen kritiseras för att den inte har beaktat eventuella faktiska och rättsliga förhållanden som skulle ha kunnat åberopas under det administrativa förfarandet, men som inte har åberopats, eftersom den inte har någon skyldighet att ex officio föreställa sig vilka omständigheter som skulle ha kunnat åberopas.
För det andra har kommissionen, så som anges i skäl 66 i det angripna beslutet, beaktat annan bevisning som har bekräftat den slutsats som de nationella domstolarna dragit att nivån på de omtvistade de finansiella säkerheterna var alltför låg. Kommissionen har bland annat gått igenom de officiella protokollen från sammanträdet i det katalanska parlamentets miljöutskott den 2 oktober 2013 där det förekom ett uttalande av generaldirektören för miljöfrågor inom Generalitat de Catalunya enligt vilket dessa säkerheter var i hög grad otillräckliga.
Sökanden har inte godtagit beaktandet av denna diskussion, eftersom kommissionen själv förklarat att den måste behandlas med försiktighet. Det måste emellertid konstateras att om kommissionen fann det lämpligt att beakta diskussionen vad avser fastställandet av det exakta beloppet för den finansiella säkerheten, kunde den beakta det uttalande som anges i punkt 108 ovan såsom en indikation som bekräftade slutsatsen att beloppet för den finansiella säkerheten var alltför lågt.
För det tredje har kommissionen beaktat en studie från augusti 2012 utförd av miljöexperter, nämligen ERF-studien, vilken lagts fram av klaganden, som syftade till att analysera den befintliga situationen med avseende på inverkan på miljön från anläggningarna i regionen Bages (Spanien), där sökandens anläggningar är belägna, och de åtgärder som vidtagits av de offentliga myndigheterna för att minska denna inverkan. Denna studie innehåller dessutom prognoser i fråga om den framtida utvecklingen av den totala mängd material som uppsamlats i slagghögar med slutsatsen att inverkan på miljön från dessa slagghögar är betydande och kommer att öka i framtiden. I denna studie analyseras även de olika lösningarna för återställning av andra anläggningar för utvinning av kalium och kostnaderna för dessa, och slutsatsen därav är att den lämpligaste metoden för sökandens anläggningar är att övertäcka slagghögarna.
Sökanden har inte godtagit att denna studie beaktats och ifrågasätter dess tillförlitlighet, fullständighet och vetenskaplighet samt den analysmetod som tillämpats och framlägger för första gången inför tribunalen en annan studie som sökanden själv beställt, nämligen expertrapport Amphos, i vilken bristfälligheter i ERF-studien lyfts fram.
Det bör å ena sidan först och främst i enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 92 ovan framhållas att sökanden inte kan klandra kommissionen att den inte har beaktat sådana brister i ERF-studien som konstaterats i expertrapporten Amphos, eftersom denna rapport inte ingick bland de handlingar som kommissionen innehade då den antog det angripna beslutet. Det måste dessutom, i likhet med vad kommissionen gjort, konstateras att denna studie till sitt enda syfte hade en teknisk analys av ERF-studien, så som dess rubrik anger, och att den saknade eget innehåll. Slutligen föreslås det i expertrapport Amphos inte något belopp för den finansiella säkerheten som skiljer sig från det som kommissionen till slut fastställde med beaktande av ERF-studien. Sökanden har därmed inte visat på vilket sätt de påstådda felen i ERF-studien påverkade fastställandet av lämpligt belopp i fråga om de omtvistade säkerheterna.
Eftersom sökanden å andra sidan har hävdat att kommissionen redan under det administrativa förfarandet hade tillgång till dess synpunkter, genom vilka de påstådda bristerna i ERF-studien lyftes fram, bör det, i likhet med vad kommissionen gjort och med tillämpning av den rättspraxis som anges i punkterna 95 och 96 ovan, konstateras att kommissionens bedömning av den metod som ERF-studien vilar på för att ange de olika alternativen för återställning och bland dessa det lämpligaste för de berörda anläggningarna, och för att därefter beräkna de sannolika kostnader som metoden skulle medföra, inte är uppenbart felaktig. Kommissionen har nämligen gjort en riktig bedömning när den påpekat, att det i både kungligt dekret nr 975/2009, på vilken ERF-studien grundar sig, och i kungligt dekret nr 202/1994, som enligt sökanden borde ha legat till grund för nämnda studie, fastställs ett samband mellan beräkningen av garantibeloppet och de förutsedda kostnaderna för återställningen av anläggningarna. Den beräkning av de förutsedda kostnaderna som gjorts i ERF-studien grundar sig dessutom på en analys av kostnaderna för var och en de olika nödvändiga komponenterna inom övertäckningen av slagghögen, inom en marknadsanalys utförd av experter hos berörda entreprenörer och leverantörer. Resultaten av denna beräkning jämfördes nämligen också med de sammantagna kostnaderna för de olika alternativen för återställning enligt en bedömning i en annan studie som utförts av kommissionens generaldirektorat (DG) Miljö. Därmed kan inte sökanden klandra kommissionen för att i skäl 75 i det angripna beslutet ha funnit att ERF-studien var tillförlitlig och byggde på en enhetlig metod på rimliga hypoteser, vilka lade en adekvat grund för en bedömning av vilka kostnader som kan förväntas för återställning och dessutom jämförde resultaten av denna studie med dem som erhållits för liknande anläggningar i andra delar av världen.
Skäl 75 i det angripna beslutet kan därmed inte betraktas som behäftat med en uppenbar felbedömning.
För det fjärde har sökanden gjort gällande att kommissionen inte har fastställt att åtgärden var selektiv, det vill säga att de nationella bestämmelserna för fastställande av de omtvistade beloppen för den finansiella säkerheten hade tolkats selektivt gentemot sökanden.
Det räcker här att konstatera att den berörda åtgärd 1, så som det anges i skäl 60 i det angripna beslutet, hade beviljats genom enskilda beslut om tillstånd till drift för sökanden. Därmed kan inte sökanden ifrågasätta att detta bolag var det enda företag som denna åtgärd riktade sig till.
Det framgår emellertid av rättspraxis att kravet på selektivitet ser annorlunda ut beroende på om åtgärden i fråga är avsedd som en generell stödordning eller ett individuellt stöd. I sistnämnda fall innebär fastställandet av en ekonomisk fördel att det i princip är möjligt att presumera att åtgärden är selektiv (dom av den 4 juni 2015, kommissionen/MOL,
C‑15/14 P
,
EU:C:2015:362
, punkt
; se också, för ett liknande resonemang, dom av den 26 oktober 2016, Orange/kommissionen,
C‑211/15 P
,
EU:C:2016:798
, punkterna
och
).
Av detta följer att kommissionen, utan att ha gjort sig skyldig till någon felbedömning, i skälen 82–85 i det angripna beslutet har slutit sig till att åtgärd 1 ger sökanden en selektiv fördel.
I fråga om det argument som i andra hand framlagts av sökanden gällande ett påstått fel i beräkningen av stödbeloppet, i strid med artikel 16.1 i förordning 2015/1589, bör det, för det femte, noteras att sökanden här upprepar den kritik som bolaget redan redovisat inom större delen av denna grund och som ogillats i punkterna 100–113 ovan.
Det bör understrykas att kommissionen funnit att beloppet för den finansiella säkerheten, så som detta fastställts efter de nationella myndigheternas revidering år 2015 och år 2016, med utgångspunkt i resultaten av ERF-studien, kunde betraktas som lämpligt på grundval av de domar som meddelats av Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien.
Så som det har redovisats i punkterna 99–113 ovan har emellertid kommissionen varken gjort en uppenbar felbedömning genom att beakta ERF-studien eller en felbedömning genom att stödja sig på de domar som meddelats av Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien.
Dessutom påpekar kommissionen, utan att på denna punkt bli motsagd av sökanden, att den kostnad för återställning som fastställts var den lägsta bland alla tillgängliga bedömningar och att detta belopp ytterligare hade sänkts i enlighet med artikel 3 i kungligt dekret nr 202/1994, där det stadgas om en minskning på 50 procent för gruvdrift som inte skett inom särskilda naturområden.
Av det ovan anförda följer att det argument som åberopas i andra hand av sökanden inte kan godtas och talan kan därför inte bifallas såvitt avser den andra grunden i dess helhet.
Den tredje grunden, åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen
Sökanden har hävdat att tribunalen, om den skulle finna att åtgärd 1 utgjorde ett statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden, borde ogiltigförklara det angripna beslutet, eftersom det i detta föreskrivs att stödet ska återkrävas.
Inledningsvis skulle beslutet om återkrav nämligen skada sökandens berättigade förväntningar i fråga om lagenligheten av de belopp i fråga om de finansiella säkerheterna som ursprungligen hade fastställts. Trots att det i rättspraxis har klargjorts att ett företag inte kan åberopa de berättigade förväntningarna för att bestrida återkrav av ett olagligt stöd faller förevarande mål under de exceptionella omständigheter som kan ligga till grund för sådana förväntningar. För det första skulle sökanden ha haft berättigade förväntningar om att detta bolag inte mottog ett olagligt stöd med tanke på kommissionens tidigare beslut i det mål som gett upphov till Sniace-beslutet, vilket anges i punkt 47 ovan, och ett överträdelseförfarande som inletts mot den spanska staten avseende underlåtenhet att uppfylla de skyldigheter som följer av direktiv 2006/21. Detta överträdelseförfarande gäller inte beloppet för den finansiella säkerheten enligt artikel 14 i nämnda direktiv. Om tribunalen finner att dessa faktorer inte är tillräckliga för att ligga till grund för sådana förväntningar, gör sökanden gällande att det ändå är motiverat att bolaget har haft dessa förväntningar, eftersom förutsättningarna för att fastställa om en åtgärd kan betraktas som ett stöd som ska vara föremål för en anmälan i det aktuella fallet var komplexa och svåra att tillämpa, vilket försatte bolaget i en osäker situation.
För det andra har sökanden gjort gällande att detta bolag i sin egenskap av omdömesgill och försiktig ekonomisk operatör inte kunde förutse att kommissionen skulle anse att fastställandet av belopp för den finansiella säkerheten för att täcka kostnaderna i samband med de miljömässiga skyldigheterna skulle utgöra ett olagligt stöd med beaktande av de exceptionella omständigheter som anges i punkt 125 ovan. Särskilt anser sökanden att den tidigare osedda karaktären i förevarande mål inte är kopplad till frågan om en fördel har beviljats utan till kommissionens konstaterande av att det förekommit en överföring av statliga medel. Det skulle dessutom följa av kommissionens tidigare beslutspraxis, särskilt beslut 2006/621/EG av den 2 augusti 2014 om det statliga stöd som Frankrike genomfört till förmån för France Télécom (
EUT L 257, 2006, s. 11
), att återkrav av ett olagligt statligt stöd inte är lämpligt, eftersom det skulle strida mot mottagarens berättigade förväntningar.
För det tredje skulle i föreliggande fall de berättigade förväntningarna ha företräde framför varje annat allmänintresse som skulle kunna bidra till ett återkrav. Det alltför låga beloppet för säkerheterna skulle nämligen som högst få försumbara effekter på marknaden, varför återkravet av stödet i förevarande mål inte är berättigat för att korrigera en snedvridning av konkurrensen.
Vidare har sökanden anfört att det angripna beslutet även kränker rättssäkerhetsprincipen genom att slutsatsen att fastställandet av ett otillräckligt belopp för den finansiella säkerhet som ska säkerställa iakttagandet av de miljömässiga skyldigheterna utgör ett olagligt statligt stöd och inte vilar på en tillräckligt tydlig och exakt grund med avseende på bestämmelserna om statligt stöd och dessutom står i strid med artikel 16 i förordning 2015/1589. Sökanden har vidare åberopat kommissionens beslut 2009/174/EG av den 21 oktober 2008 om den åtgärd C 35/04 som Ungern planerar att genomföra till förmån för Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt (
EUT L 62, 2009, s. 14
), i vilket kommissionen skulle ha valt att inte återkräva det olagliga stödet med motiveringen att återkravet skulle åsidosätta rättssäkerhetsprincipen.
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
Enligt domstolens fasta rättspraxis är den logiska konsekvensen av fastställande av att ett stöd är olagligt att detta avskaffas genom återkrav i syfte att återställa den tidigare situationen. Det främsta syfte som eftersträvas vid återkrav av olagligen utbetalt statligt stöd är nämligen att eliminera den snedvridning av konkurrensen som orsakas av den konkurrensfördel som ett sådant stöd ger upphov till. Genom att återbetala stödet förlorar mottagaren den fördel vederbörande fått på marknaden i förhållande till sina konkurrenter, och den situation som förelåg före utbetalningen av stödet återställs (dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punkt
).
Av denna funktion som återbetalningen fyller följer även att kommissionen i allmänhet, om det inte föreligger exceptionella omständigheter, inte överskrider sin befogenhet att göra en skönsmässig bedömning när den begär att medlemsstaten ska återkräva det olagligen beviljade stödet, eftersom kommissionen därigenom enbart återställer den tidigare situationen (dom av den 9 september 2009, Diputación Foral de Álava m.fl./kommissionen,
T‑227/01–T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 och T‑270/01
, REG,
EU:T:2009:315
, punkt
).
Vad gäller påståendet av ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar, omfattar rätten att göra denna princip gällande enligt fast rättspraxis alla enskilda hos vilka en av Europeiska unionens institutioner har väckt grundade förhoppningar genom att ge tydliga försäkringar (se dom av den 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/kommissionen,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, punkt
och där angiven rättspraxis). Tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter från behörig och tillförlitlig källa utgör, oavsett i vilken form de har lämnats, en sådan försäkran. Däremot går det inte att åberopa ett åsidosättande av denna princip om det allmänna inte har gett exakta försäkringar (se dom av den 14 februari 2006, TEA-CEGOS m.fl./kommissionen,
T‑376/05 och T‑383/05
,
EU:T:2006:47
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Av denna princip följer, med särskild tillämplighet på kontrollen av statligt stöd, enligt artikel 16 i förordning 2015/1589 att skyddet för mottagarens berättigade förväntningar angående stödet får åberopas om denne erhållit tydliga försäkringar genom ett positivt handlande från kommissionen som gör det möjligt för denne att bedöma att en åtgärd inte utgör ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 november 2009, France och France Télécom/kommission, i de förenade målen
T‑427/04 och T‑17/05
,
EU:T:2009:474
, punkt
).
Domstolen erinrar härvidlag om att anmälningsskyldigheten utgör en grundläggande del av det kontrollsystem som genom EUF-fördraget har inrättats på området för statligt stöd. Medlemsstaterna är enligt detta system skyldiga att underrätta kommissionen om alla åtgärder som innebär att stödåtgärder i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF införs eller ändras, och de får enligt artikel 108.3 FEUF inte genomföra en sådan åtgärd förrän kommissionen har antagit ett slutligt beslut avseende den åtgärden.
Eftersom kommissionens kontroll av statligt stöd är tvingande kan de företag som mottar stöd i princip endast hysa berättigade förväntningar på att ett stöd är tillåtet om det har lämnats med iakttagande av det förfarande som föreskrivs i artikel 108 FEUF. Vidare ska en omdömesgill näringsidkare i normalfallet kunna avgöra om detta förfarande har iakttagits. Om ett stöd har genomförts utan att det dessförinnan har anmälts till kommissionen, och det således är rättsstridigt enligt artikel 108.3 FEUF, kan stödmottagaren vid detta tillfälle inte ha berättigade förväntningar på att stödet är rättsenligt (dom av den 11 november 2004, Demesa och Territorio Histórico de Álava/kommissionen, i de förenade målen
C‑183/02 P och C‑187/02 P
,
EU:C:2004:701
, punkterna
och
, och dom av den 8 december 2011, France Télécom/kommissionen,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, punkt
).
Det kan visserligen inte uteslutas att en mottagare av ett rättsstridigt stöd kan åberopa exceptionella omständigheter som medför att han eller hon har berättigade förväntningar på att stödet är lagenligt och av detta skäl kan motsätta sig att återbetala det (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2009, Diputación Foral de Álava m.fl./kommissionen,
T‑30/01–T‑32/01 och T‑86/02–T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det har även slagits fast att en försiktig ekonomisk operatör normalt bör kunna förvissa sig om att anmälningsförfarandet har iakttagits (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 1990, kommissionen/Tyskland,
C‑5/89
,
EU:C:1990:320
, punkt
, och dom av den 14 januari 1997, Spanien/kommissionen,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
, punkt
).
Enligt fast rättspraxis ställer dessutom rättssäkerhetsprincipen krav på att unionslagstiftningen ska vara otvetydig och dess tillämpning förutsebar för medborgarna (se dom av den 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/kommissionen,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I fråga om det påstådda åsidosättandet av principen om skydd för berättigade förväntningar framgår av den rättspraxis som anges i punkterna 132–136 ovan att sökanden för att på ändamålsenligt sätt åberopa denna princip ska påvisa att denne har erhållit tillräckligt tydliga ovillkorliga och samstämmiga försäkringar genom ett positivt handlande från kommissionen, vilka gör att sökanden kan bedöma att en åtgärd inte utgör statligt stöd eller att det föreligger exceptionella omständigheter, vilka gjort det möjligt att anta att en åtgärd inte kan anses utgöra statligt stöd.
I det aktuella fallet har sökanden i sak åberopat dels Sniace-beslutet, vilket nämns i punkt 47 ovan, eftersom kommissionen i detta mål skulle ha slutit sig till att den spanska statens underlåtenhet att säkerställa iakttagandet av de rättsliga skyldigheterna på miljöområdet inte utgjorde ett statligt stöd, eftersom det inte innebar någon överföring av statliga medel, dels det överträdelseförfarande som inletts av kommissionen mot den spanska staten för att inte ha uppfyllt de skyldigheter som följer av direktiv 2006/21 och av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (
EGT L 327, 2000, s. 1
), om detta förfarande inte hade gällt fastställandet av alltför låga belopp för den finansiella säkerheten med hänsyn till artikel 14 i direktiv 2006/21. Enligt sökanden fanns det således inget som tydde på att kommissionen skulle ha ansett att de spanska myndigheternas genomförande av detta direktiv gav en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
Dock kan, för det första, ett precedensfall inte utgöra tydliga ovillkorliga och samstämmiga försäkringar, eftersom det inte syftar till att bedöma sökandens särskilda situation.
I fråga om tidigare praxis har det i alla händelser redan framhållits i punkt 79 ovan att denna inte är bindande för kommissionen, som förväntas grunda sin bedömning endast på de tillämpliga rättsliga bestämmelserna i EUF-fördraget och sekundärrätten.
Med hänvisning till ovanstående kan inte sökanden åberopa det tidigare beslutet i målet Sniace vad gäller tydliga ovillkorliga och samstämmiga försäkringar och heller inte vad gäller exceptionella omständigheter.
Vad för det andra gäller det överträdelseförfarande som inletts mot den spanska staten för överträdelse av direktiv 2006/21 och direktiv 2000/60 bör det, så som kommissionen gjort, framhållas att det förhållandet att kommissionen inte har åberopat något brott mot artikel 107 FEUF inom ramen för ett sådant förfarande, vilket hade ett annat föremål, nämligen överträdelse av unionens miljölagstiftning, inte kan ligga till grund för berättigade förväntningar med avseende på sökanden, eftersom kommissionen inte heller har granskat andra aspekter som kan medföra ett brott mot artikel 107 FEUF.
Att kommissionen inte har åberopat ett åsidosättande av bestämmelserna om statligt stöd med avseende på de alltför låga finansiella säkerheter som ställts av mottagaren av åtgärden inom ramen för det överträdelseförfarande som anges i punkt 144 ovan kan därmed inte utgöra tydliga ovillkorliga och samstämmiga försäkringar och heller inte en exceptionell omständighet som kan ligga till grund för några som helst berättigade förväntningar för sökanden, eftersom åtgärd 1 var lagenlig.
Vad för det tredje gäller sökandens påstående att de berättigade förväntningarna i förevarande mål skulle ha företräde framför varje annat allmänintresse rörande återkrav räcker det med beaktande av det låga stödbeloppet att erinra om att kommissionen i enlighet med artikel 16.1 i förordning 2015/1589 i princip måste besluta att staten ska återkräva stödet om den konstaterar att stödbeloppet är olagligt och att det genom denna bestämmelse inte fastställs något gränsvärde ovanför vilket kommissionen skulle ha ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om beslutet om återkrav.
Stödet bör, så som konstaterats i punkt 130 ovan, återkrävas för att återställa konkurrensvillkoren på den inre marknaden. Eftersom det låga stödbeloppet inte förväntas utesluta en snedvridning av konkurrensen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, punkt
och där angiven rättspraxis) kan detta heller inte motivera ett beslut om att inte återkräva stödet.
Sålunda kan sökandens argument inte vinna framgång.
Vad vidare gäller det påstådda åsidosättandet av rättssäkerhetsprincipen får av samma skäl som angetts i punkterna 141–145 samt 147 ovan inte kvalificeringen av stödet som en lättnad av belastningen på sökandens budget till följd av fastställandet av en alltför låg nivå i fråga om de finansiella säkerheterna betraktas som oförutsebart för sökanden i enlighet med den rättspraxis som framhålls i punkt 138 ovan och således som åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen.
Eftersom sökanden anger att den kvalificering som kommissionen gjort i konstaterandet att åtgärd 1 skulle innebära en överföring av statliga medel är av oförutsebar art , finns detskäl att slå fast att slutsatsen att åtgärd 1, trots att det inte finns några identiska precedensfall inom kommissionens beslutspraxis, hade medfört en ökning av risken för den spanska staten i fråga om den statliga budgeten med tanke på skyldigheten att vidta en stödåtgärd vid uppfyllandet av sökandens miljömässiga skyldigheter inte heller var oförutsebar för en försiktig och medveten ekonomisk aktör. Åtgärd 1 medför nämligen med nödvändighet en ökning av den risk som staten löper på grundval av den av sökanden kända tillämpliga lagstiftningen att staten måste intervenera i händelse av insolvens hos sökanden.
Vidare kan inte det argument godtas som sökanden åberopar att kommissionens tidigare beslut i ärendet Postabank, vilket anges i punkt 128 ovan, där kommissionen beslutade att inte återkräva stödet på grund av att ett återkrav skulle stå i strid med rättssäkerhetsprincipen, dels i analogi med den rättspraxis som framhålls i punkt 79 ovan, dels med beaktande av de viktiga faktiska skillnaderna mellan förevarande mål och ärendet Postabank. Det räcker nämligen med att i likhet med kommissionen konstatera att detta ärende behandlades i det mycket särskilda sammanhanget av Ungerns anslutning till unionen och osäkerhet bland de ekonomiska aktörerna beträffande de skyldigheter som anslutningen medförde. I förevarande mål var sökanden däremot, alltsedan den dom som meddelades av Överdomstolen i den autonoma regionen Katalonien den 11 oktober 2011, medveten om att nivån i fråga om de finansiella säkerheter som ställts var alltför låg för en adekvat återställning av dess anläggningar.
Av det ovan anförda följer att den tredje grunden ska underkännas i sin helhet.
Den fjärde grunden, åsidosättande av artikel 107.1 FEUF, eftersom kommissionen ansåg att åtgärd 4 gav en selektiv fördel
Sökanden har gjort gällande att kommissionen inte hade fastställt att övertäckningen av slagghögen i Vilafruns ingick bland de miljömässiga skyldigheter som sökanden måste uppfylla, och heller inte att de kostnader som åvilade de offentliga spanska myndigheterna var kostnader som skulle drabba sökanden om inte de offentliga myndigheterna övertäcker slagghögen, och går i sak emot skäl 138 i det angripna beslutet. Enligt sökanden borde kommissionen ha påvisat att dess finansiella situation hade blivit bättre på grund av åtgärd 4 i förhållande till den situation som hade förelegat om inte åtgärden genomförts. En sådan analys borde ha gjorts på grundval av en bedömning av den exakta räckvidden för och omfattningen av sökandens rättsliga skyldigheter och av de kostnader som krävdes för att uppfylla dessa. Sökanden ansåg att den enda skyldighet som i enlighet med artikel 121 i Spaniens gruvlag åvilade detta bolag var att vidta återställningsåtgärderna. Sökanden anser sig ha vidtagit sådana åtgärder. Eftersom de spanska myndigheternas beslut att övertäcka slagghögen i Vilafruns hade medfört kostnader som var betydligt högre än vad sökanden hade bedömt i återställningsplanen befann sig sökanden i en mindre gynnsam (inte mer gynnsam) situation i förhållande till den situation som skulle förelegat om slagghögen i Vilafruns inte hade övertäckts. Sökanden anser sig därmed inte ha åtnjutit någon fördel.
Sökanden anför att kommissionen inte har slagit fast att finansieringen av övertäckningen av slagghögen i Vilafruns faktiskt hade förbättrat dess finansiella situation eller lättat en börda som normalt ytterligare skulle belasta bolagets budget. Sökanden har vidare framhållit att de gruvor som gett upphov till slagghögen i Vilafruns var inaktiva och att slagghögen således inte gav upphov till avfall eller till ytterligare risker för förorening. Dessutom har, enligt sökanden, kommissionen inte styrkt sitt påstående att sökanden löpte risk för att en civilrättslig eller straffrättslig process skulle kunna inledas i fråga om en gruva som till skillnad från de övriga gruvor som sökanden ägde var inaktiv. De rättsliga avgöranden som det hänvisas till i skäl 138 i det angripna beslutet skulle därmed sakna relevans när det gäller att styrka någon som helst risk för ansvarighet i fråga om gruvorna i Vilafruns, vilken således är rent hypotetisk. Den omständigheten att övertäckning av slagghögar var gängse praxis i andra medlemsstater skulle dessutom sakna all relevans när det gäller att styrka slutsatsen att sökanden borde ha vidtagit åtgärder som kompletterar de som anges i återställningsplanen från år 2008.
Kommissionen skulle vidare inte ha styrkt påståendet att det ökade skyddet i alla händelser gagnade sökanden på grund av den minskade risken för förorening och för att tvingas betala skadestånd för eventuell miljöförstöring. Kommissionen har enligt sökanden dessutom på intet sätt styrkt den slutsats den drar i skäl 159 i det angripna beslutet, enligt vilket de åtgärder som sökanden planerat inom ramen för återställningsplanen inte skulle ha säkerställt en adekvat nivå i fråga om miljöskydd. Övertäckningen av slagghögen i Vilafruns skulle vidare ha minskat det ekonomiska värdet av denna slagghög, eftersom ingen ekonomisk aktör som skulle kunna vara intresserad av att förvärva denna skulle kunna utvinna saltet i slagghögen. Av allt detta följer att kommissionen inte i tillräcklig utsträckning har fastställt att sökanden genom åtgärd 4 åtnjöt en ekonomisk fördel.
Kommissionen har tillbakavisat sökandens argument.
Enligt fast rättspraxis omfattar begreppet fördel inte enbart sådana konkreta förmåner som subventioner utan även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar företagets budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma karaktär och har identiska effekter (se dom av den 20 september 2017, kommissionen/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punkt
och där angiven rättspraxis). Åtgärder som, oavsett deras form, direkt eller indirekt gynnar företag anses därvid utgöra stöd, liksom åtgärder som kan anses ge det mottagande företaget ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsmässiga villkor (dom av den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, punkt
, och dom av den 8 september 2011, kommissionen/Nederländerna,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, punkt
).
Vid prövningen av vad som utgör en fördel ska kommissionen således bedöma om sökanden har gynnats, direkt eller indirekt, eller erhållit en fördel som bolaget inte hade kunnat erhålla enligt normala marknadsmässiga villkor.
I det föreliggande fallet fann kommissionen i skäl 138 i det angripna beslutet att det oberoende av vikten av sökandens skyldigheter i fråga om Vilafruns inte kunde godtas att den offentliga investeringen på 7,9 miljoner euro i ett betydligt bättre miljöskydd, i princip likvärdig med återställning av anläggningen, utan någon investeringskostnad för sökanden, inte hade gett sökanden någon ekonomisk fördel.
Kommissionen har vidare angett att de alternativa åtgärderna utan stöd inte skulle ha gett ett sådant gott och långvarigt skydd och skulle ha utsatt sökanden för risken att behöva bära följderna av föroreningarna och uppförandet av anläggningen, som bekostades av offentliga medel, gjorde det följaktligen möjligt för sökanden att på ett bättre sätt förebygga föroreningar, minska sina miljörisker i framtiden och sörja för en långsiktig återställning av högen.
Sökanden har bestritt denna bedömning och anser i sak att åtgärden att övertäcka slagghögen i Vilafruns var ett självständigt beslut från de offentliga myndigheternas sida, vilket gick längre än dess miljömässiga skyldigheter och att bolaget inte måste vidta denna och att det därmed inte kunde fastställas att det dragit en fördel av åtgärden.
För det första har det emellertid inte bestritts att övertäckningen av slagghögen i Vilafruns utgjorde en åtgärd för gott och långvarigt skydd mot föroreningar. Sökanden bekräftade vid den muntliga förhandlingen att bolaget inte bestred denna slutsats och inskränkte sig till att hävda att de återställningsåtgärder som planerades i dess plan av år 2008 skulle ha sörjt för ett lika effektivt skydd. Sökanden har således inte längre hävdat att åtgärden att övertäcka slagghögen var oproportionerlig.
Den omständigheten att övertäckningen av slagghögen utgjorde en effektiv, långsiktig och icke oproportionerlig åtgärd för att bekämpa föroreningar innebär i sig, för det andra, att åtgärden har bidragit till att lösa problemet med förorening, vilket skulle ha inneburit följder för sökanden. Oberoende av de särskilda skyldigheterna och särskilt de tillräckliga eller mer adekvata tekniska åtgärderna för att garantera en återställning av anläggningen i Vilafruns, bör det konstateras att sökanden i kraft av tillämplig nationell lagstiftning och unionslagstiftningen samt av det avtal om försäljning av anläggningen till sökanden som anges i skälen 131–136 i det angripna beslutet, hade ett generellt ansvar för att kontinuerligt åtgärda de eventuella negativa effekterna i form av förorening för att driva anläggningen.
Av ovanstående följer att sökandens argument att det inte förelåg någon skyldighet för bolaget att övertäcka slagghögen eller att vidta mer kostsamma återställningsåtgärder än bara de enkla säkerhetsåtgärder som anges i återställningsplanen av år 2008, vilka enligt sökandens åsikt hade varit tillräckliga för att fullgöra sina rättsliga skyldigheter på miljöområdet, eftersom anläggningen i Vilafruns var inaktiv, saknar relevans inom ramen för bedömningen av om det förelåg en fördel för sökanden av åtgärd 4 med beaktande av att övertäckningen av slagghögen var en effektiv och långsiktig åtgärd som gjorde det möjligt för sökanden att under mycket lång tid inte längre behöva vidta andra miljöskyddsåtgärder.
För det tredje utgör den statliga åtgärden att genom investering av 7,9 miljoner euro övertäcka slagghögen i Vilafruns, vilken var beslutad och till fullo finansierad av de offentliga myndigheterna, en positiv åtgärd på samma sätt som en subvention och medför med nödvändighet en fördel för sökanden, vilken tack vare övertäckningen av slagghögen under en mycket lång period inte behöver vidta någon annan återställningsåtgärd. Även om säkerhetsåtgärderna i återställningsplanen av år 2008, så som sökanden har hävdat på kort sikt kunde säkerställa att det inte förekommer läckage från slagghögen måste dessutom andra viktigare åtgärder vidtas av sökanden på medellång eller lång sikt för vilka detta bolag i framtiden måste bära kostnaderna. Följaktligen är det odiskutabelt att åtgärd 4 har gynnat sökanden genom att för framtiden minska de miljörisker som sammanhänger med anläggningen i Vilafruns.
Eftersom sökanden har hävdat att kommissionen inte hade fastställt dessa framtida risker bör det å ena sidan noteras att vikten av dessa risker inte kunde förutses eller kvantifieras av kommissionen. I skäl 158 i det angripna beslutet har kommissionen angett att det inte i någon särskild unionsbestämmelse fastställs vilken skyddsnivå som slagghögen i Vilafruns ska uppnå i miljöhänseende. Kommissionen har därför å andra sidan tagit stöd av två nationella rättsliga avgöranden, där sökanden både civilrättsligt och straffrättsligt hållits ansvarig för miljöförstöring i fråga om andra gruvfält med avseende på läckage från gruvfält för vilka endast ”lätta” åtgärder hade vidtagits, i syfte att därav dra slutsatsen att sådana risker för framtiden faktiskt även kan förekomma för anläggningen i Vilafruns. Kommissionen har dessutom konstaterat att åtgärden att övertäcka en slagghög även hade vidtagits i andra länder för att lösa bestående problem med läckor från kaliumgruvor. I motsats till vad sökanden hävdar hade kommissionen rätt att beakta dessa uppgifter för att fastställa om det även var sannolikt att det förekom risker för framtiden när det gäller slagghögen i Vilafruns, trots att den inte kunde kvantifiera dessa med exakthet.
För det fjärde bör det understrykas att det, om de framtida riskerna inte hade fastställts av kommissionen i det angripna beslutet, i alla händelser framgår av skälen 159 och 162 i det angripna beslutet att kommissionen har erkänt att sökanden hade handlat helt enligt lag i fråga om iakttagandet av sina miljömässiga skyldigheter och att staten genom åtgärd 4 hade beslutat att tillämpa en högre nivå i fråga om miljöskydd än vad som var nödvändigt vid den tidpunkt då det angripna beslutet antogs. Nämnda åtgärd ingick nämligen i ett pilotprojekt vars syfte var att kontrollera relevansen av metoden att övertäcka slagghögar för att hantera miljöproblemen i regionen Llobregat (Spanien) och tjänade således ett allmänintresse.
Staten får dock, med skäl i ett allmänintresse, besluta att tillämpa en miljöskyddsnivå som är högre än den lägsta nivå som krävs och besluta att vidta åtgärder som ännu inte är nödvändiga vid ett visst tillfälle men som kan bli nödvändiga i framtiden. Det är inte utan skäl som sökanden, i sin egenskap av företag som äger en av de berörda anläggningarna, genom den statliga åtgärden befriats från att bära kostnaderna.
Som framhålls i avsnitt 9 i 2008 års miljöstödsriktlinjer får nämligen medlemsstaterna införa krav i fråga om miljöskydd vilka är striktare än unionens krav i syfte att maximalt minska de negativa externa effekter som den ekonomiska verksamheten medför, vilka kan vara skadliga för miljön på grund av den förorening dessa genererar.
Enligt principen att förorenaren betalar, till vilken det hänvisas i avsnitten 7 och 8 i 2008 års miljöstödsriktlinjer, är det möjligt att råda bot på dessa negativa externa effekter genom att förvissa sig om att förorenaren kommer att betala för den förorening denne orsakar, vilket innebär en fullständig internalisering hos förorenaren av miljökostnaderna, eftersom syftet är att säkerställa att de privata kostnaderna (vilka bärs av företaget) avspeglar de faktiska samhällskostnaderna för den ekonomiska verksamheten. Principen att förorenaren betalar kan tillämpas antingen genom tvingande miljöbestämmelser eller via marknadsbaserade instrument. En del av de marknadsbaserade instrumenten kan innebära att statligt stöd ges till alla eller en del av de företag som omfattas av dem. Det är just i syfte att skapa incitament på det enskilda planet för att uppnå en miljöskyddsnivå som är högre än den som krävs genom unionsnormerna eller för att i avsaknad av sådana bestämmelser förstärka miljöskyddet som medlemsstaterna i enlighet med avsnitt 10 i 2008 års miljöstödsriktlinjer kan vilja utnyttja det statliga stödet.
Enligt tillämplig nationell lagstiftning, särskilt artikel 121 i Spaniens gruvlag, ska ägaren av en inaktiv gruva dessutom följa de återställningsplaner som godkänts av de myndigheter som ansvarar för gruvdrift. Det finns skäl att konstatera att de behöriga myndigheterna i det aktuella fallet har godkänt åtgärden att övertäcka slagghögen i Vilafruns.
Det bör härvidlag konstateras att kommissionen har beaktat att den spanska staten hade valt en högre nivå i fråga om miljöskydd och vid sin granskning av stödets förenlighet med den inre marknaden dragit konsekvenserna av detta just genom att med tillämpning av 2008 års miljöstödsriktlinjer sluta sig till att endast beloppet 3985109,70 euro skulle återkrävas av företaget och inte hela den statliga investeringen, vilken uppgick till 7887571 euro.
Eftersom sökanden gör gällande att övertäckningen av slagghögen i Vilafruns snarare skulle ha försämrat dess ekonomiska situation, eftersom slagghögen till följd av denna åtgärd skulle ha förlorat sitt ekonomiska värde, eftersom den inte längre kan exploateras för brytning och försäljning av salt, räcker det, för det femte, att konstatera att sökanden varken har påvisat eller styrkt omfattningen av de intäkter som bolaget skulle ha förlorat och om dessa eventuella intäkter skulle ha jämförts med de kostnader för återställning som sökanden borde ha tryggat under driften.
I alla händelser får inte den påstådda värdeminskningen av slagghögen i Vilafruns inverka på fastställandet av en fördel, såvida det inte bedöms att denna värdeminskning ekonomiskt sett är större än den fördel som erhålls genom dess långsiktiga återställning, vilket alls inte har påvisats av sökanden.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan bifallas såvitt avser den fjärde grunden.
Den femte grunden, åsidosättande av artikel 16.1 i förordning 2015/1589 genom att kommissionen inte på korrekt sätt fastställde beloppet i fråga om det eventuella stöd som åtgärd 4 innebar
Sökanden har hävdat att det angripna beslutet, i händelse tribunalen skulle finna att åtgärd 4 utgör stöd, medför åsidosättande av artikel 16 i förordning 2015/1589, eftersom beloppet för detta påstådda statliga stöd inte på korrekt sätt har fastställts i beslutet. Kommissionen skulle nämligen felaktigt ha beaktat de investeringskostnader som betalats av myndigheterna för övertäckning av slagghögen, uppräknade med de exploateringsfördelar som härrör från denna investering och minskade med de underhålls- och driftkostnader som stödmottagaren belastades av till följd av investeringen. Kommissionen borde dock på sin höjd ha beaktat det belopp som härrörde från den ekonomiska fördel som motsvarar de belopp som sökanden hade varit tvungen att betala för de återställningsåtgärder detta bolag måste genomföra inom ramen för sin plan av år 2008 om de hade överskridit underhålls- och driftkostnaderna i samband med åtgärd 4. Detta belopp borde vara noll och kommissionen borde således ha slutit sig till att det inte förelåg någon fördel. Sökanden har upprepat att övertäckningen av slagghögen i Vilafruns tvärtom åsamkat bolaget ett inkomstbortfall och alternativkostnader på grund av att det var omöjligt att exploatera saltfyndigheten i slagghögen.
Kommissionen har tillbakavisat sökandens argument.
Denna grund har nära samband med den fjärde grunden och har anförts i andra hand i förhållande till denna.
Det bör inledningsvis understrykas att kommissionen, så som det har angetts i punkt 172 ovan, har beaktat att åtgärd 4 var en åtgärd för att förbättra miljöskyddet, vilken hade beslutats av myndigheterna för att säkerställa en högre skyddsnivå än den som krävdes genom unionsnormerna och som således gick utöver de befintliga behoven vid det tillfälle då det angripna beslutet antogs, vilket kommissionen själv i sak har medgett i skäl 162 i det angripna beslutet.
Med beaktande av ovan anförda har kommissionen först och främst i skäl 157 i det angripna beslutet bedömt att avsnitt 3.1.1 i 2008 års miljöstödsriktlinjer kan tillämpas, enligt vilket de investeringsstöd som gör det möjligt för företag att gå längre än den nivå i fråga om miljöskydd som fastställts genom unionsnormerna eller att i avsaknad av sådana normer höja denna nivå kan betraktas som förenliga med den inre marknaden.
I enlighet med avsnitt 80 i 2008 års miljöstödsriktlinjer har kommissionen i skälen 161 och 162 i det angripna beslutet i syfte att fastställa beloppet för de stödberättigande kostnaderna beaktat de kompletterande investeringskostnader som skulle ha krävts för att uppnå den nivå i fråga om miljöskydd som är högre än den som företaget skulle ha uppnått om inget stöd förekommit (nämligen skillnaden mellan beloppet för den statliga investeringen och de beräknade kostnaderna för de säkerhetsåtgärder som fastställs i återställningsplanen av år 2008). I skäl 165 i det angripna beslutet har kommissionen från detta belopp dragit av exploateringsfördelarna, vilka för en inaktiv anläggning som den i Vilafruns uppgick till noll och lagt till driftskostnaderna för de fem första åren. Kommissionen kom sålunda fram till det sammantagna beloppet för de stödberättigande kostnaderna uppgick till 7804922,60 euro.
Genom att tillämpa det högsta tillåtna gränsvärdet för storföretag har kommissionen slutligen i skälen 171 och 172 i det angripna beslutet bedömt att 50 procent av de stödberättigande kostnaderna, det vill säga 3902461,30 euro, kunde betraktas som förenliga med den inre marknaden och således minskat det stödbelopp som skulle återkrävas till 3985109,70 euro.
Sålunda beordrade kommissionen återkrav från sökanden av det stöd som utgjordes av åtgärd 4 till ett belopp av endast 3985109,70 euro.
För det första har sökanden åberopat ett räknefel i fråga om det stödbelopp som utgjordes av åtgärd 4, vilket bestått i att kommissionen inte som referenspunkt för beräkningen beaktat bolagets återställningsplan av år 2008 utan den investering på 7,9 miljoner euro som gjordes av den spanska staten.
Eftersom det i punkterna 162–171 ovan har konstaterats dels att åtgärden att övertäcka slagghögen i Vilafruns var av positiv art och en effektiv, långsiktig och inte oproportionerlig åtgärd för att åtgärda läckage och riskerna för förorening i samband med slagghögen, vilka i alla händelser skulle ha burits av sökanden i enlighet med en generell skyldighet för sökanden vad gäller återställning av slagghögen och således en fördel på medellång eller lång sikt för detta bolag, dels att staten kunde ålägga de företag som förvaltar gruvfält en högre miljöskyddsnivå, bör därav slutsatsen dras att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den i skäl 165 i det angripna beslutet tog beloppet av den investering som gjorts av staten till utgångspunkt vid beräkningen av stödbeloppet.
Eftersom sökanden har kritiserat kommissionen för att inte ha beaktat de förluster och de kostnader som detta bolag skulle ha drabbats av på grund av omöjligheten att exploatera saltfyndigheten bör det för det andra slås fast att detta enkla påstående som inte styrkts inte kan godtas. Det framgår av skäl 137 i det angripna beslutet att Konungariket Spanien under det administrativa förfarandet hade hänvisat till de alternativkostnader som sökanden skulle ha drabbats av på grund av att detta bolag inte längre kunde exploatera fyndigheten för brytning av salt, men det framgår inte av de nämnda yttrandena att dessa förluster hade kvantifierats eller styrkts under det administrativa förfarandet. Eftersom ovannämnda inslag inte föreligger bör de påstådda kostnaderna och förlusterna betraktas som hypotetiska.
Följaktligen borde inte sådana hypotetiska förluster ha beaktats av kommissionen vid beräkningen av stödbeloppet. Så som det framgår av rättspraxis enligt vilken ett återkrav av stödet innebär att den fördel som stödet gav stödmottagaren ska återställas, inte den eventuella ekonomiska nytta som stödmottagaren haft genom att utnyttja denna fördel (dom av den 21 december 2016, kommissionen/Aer Lingus och Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P och C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
, punkt
).
Med beaktande av det ovan anförda kan talan inte heller bifallas på den femte grunden. Talan ska följaktligen ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har tappat målet och ska därför förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med kommissionens yrkande.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Iberpotash, SA förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Buttigieg
Berke
Costeira
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 16 januari 2020.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.