CELEX: 62018CJ0060
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Životné prostredie
Odpad
Smernica 2008/98/ES
Opätovné použitie a zhodnocovanie odpadu
Špecifické kritériá týkajúce sa stavu, keď čistiarenský kal prestáva byť po zhodnotení odpadom
Neexistencia kritérií vymedzených na úrovni Európskej únie alebo na vnútroštátnej úrovni

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 6 ods. 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES z 19. novembra 2008 o odpade a o zrušení určitých smerníc (
Ú. v. EÚ L 312, 2008, s. 3
).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Tallinna Vesi AS a Keskkonnaamet (Úrad životného prostredia, Estónsko) vo veci prijatia dvoch rozhodnutí Keskkonnaamet vydaných pre spoločnosť Tallinna Vesi na účely zhodnocovania odpadov, a ktorými sa odmietlo konštatovanie stavu, keď čistiarenský kal prestáva byť po zhodnotení odpadom.
Právny rámec
Právo Únie
Odôvodnenie 1 smernice 2008/98 stanovuje:
„V smernici Európskeho parlamentu a Rady 2006/12/ES z 5. apríla 2006 o odpadoch [(
Ú. v. EÚ L 114, 2006, s. 9
)] sa ustanovuje právny rámec pre odpadové hospodárstvo v Spoločenstve. Vymedzujú sa v nej kľúčové pojmy ako odpad, zhodnocovanie a zneškodňovanie odpadu a stanovujú sa základné požiadavky pre odpadové hospodárstvo, najmä povinnosť zariadení a podnikov, ktoré vykonávajú činnosti nakladania s odpadom, mať povolenie alebo byť registrované a povinnosť členských štátov vypracovať programy odpadového hospodárstva. V smernici sa zároveň ustanovujú hlavné zásady, ako napríklad povinnosť nakladať s odpadom tak, aby to nemalo negatívny vplyv na životné prostredie a zdravie ľudí, podpora uplatňovania hierarchie odpadového hospodárstva, a to v súlade so zásadou ‚znečisťovateľ platí‘, čo je požiadavka, podľa ktorej musí náklady na zneškodnenie odpadu znášať jeho držiteľ, predchádzajúci držitelia alebo výrobcovia výrobku, z ktorého odpad vznikol.“
Odôvodnenia 28 a 29 smernice 2008/98 stanovujú:
„(28)
Táto smernica by mala pomôcť EÚ v tom, aby sa priblížila ‚recyklujúcej spoločnosti‘, ktorá sa snaží predchádzať vzniku odpadu a využívať odpad ako zdroj…
(29)
Členské štáty by mali podporovať používanie recyklovaných materiálov… v súlade s odpadovou hierarchiou a s cieľom vytvorenia recyklujúcej spoločnosti a v prípadoch, ak je to možné, by nemali podporovať ukladanie takýchto recyklovaných materiálov na skládky alebo ich spaľovanie.“
Odôvodnenie 30 tejto smernice stanovuje:
„Na vykonávanie zásady predbežnej opatrnosti a zásady preventívnej činnosti, ktoré obsahuje článok [191] ods. 2 [ZFEÚ], je potrebné stanoviť všeobecné environmentálne ciele odpadového hospodárstva v Spoločenstve. Z podstaty týchto zásad vyplýva, že je na Spoločenstve a členských štátoch, aby stanovili rámec na predchádzanie vzniku, znižovanie a podľa možnosti elimináciu zdrojov znečistenia alebo rušivých vplyvov od samotného počiatku tým, že prijmú také opatrenia, ktoré umožnia odstrániť známe riziká.“
Podľa článku 3 bodu 1 uvedenej smernice:
„Na účely tejto smernice:
1.
‚odpad‘ je každá látka alebo vec, ktorej sa držiteľ zbavuje, chce sa jej zbaviť, alebo je povinný sa jej zbaviť“.
Článok 4 ods. 1 tej istej smernice s názvom „Hierarchia odpadového hospodárstva“ stanovuje:
„V právnych predpisoch a politikách, ktoré sa týkajú predchádzania vzniku odpadu a nakladania s odpadom, sa ako poradie priorít uplatňuje táto hierarchia odpadového hospodárstva:
a)
predchádzanie vzniku;
b)
príprava na opätovné použitie;
c)
recyklácia;
d)
iné zhodnocovanie, napr. energetické zhodnocovanie; a
e)
zneškodňovanie.“
Podľa článku 6 smernice 2008/98 s názvom „Stav konca odpadu“:
„1.   Niektorý špecifický odpad prestáva byť odpadom v zmysle článku 3 bodu 1, ak prejde činnosťou zhodnocovania vrátane recyklácie a spĺňa osobitné kritériá, ktoré sa vypracujú v súlade s týmito podmienkami:
a)
látka alebo vec sa bežne používa na špecifické účely;
b)
pre látku alebo vec existuje trh alebo je po nej dopyt;
c)
látka alebo vec spĺňa technické požiadavky na špecifické účely a spĺňa existujúce právne predpisy a normy uplatniteľné na výrobky; a
d)
použitie látky alebo veci nepovedie k nepriaznivým vplyvom na životné prostredie alebo zdravie ľudí.
Kritéria v potrebných prípadoch zahŕňajú aj limitné hodnoty pre znečisťujúce látky a zohľadnia všetky prípadné nepriaznivé vplyvy látky alebo predmetu na životné prostredie.
2.   Opatrenia zamerané na zmenu a doplnenie nepodstatných prvkov tejto smernice jej doplnením, týkajúce sa prijatia kritérií stanovených v odseku 1 a špecifikujúcich druh odpadu, na ktorý sa tieto kritériá uplatňujú, sa prijmú v súlade s regulačným postupom s kontrolou uvedeným v článku 39 ods. 2 Mali by sa zvážiť osobitné kritériá na určenie, kedy odpad prestáva byť odpadom, a to okrem iného aspoň v prípade agregátov, papiera, skla, kovov, pneumatík a textílií.
…
4.   Ak neboli podľa postupu stanoveného v odsekoch 1 a 2 určené kritériá na úrovni Spoločenstva, členské štáty môžu v jednotlivých prípadoch rozhodnúť, či určitý odpad prestal byť odpadom, pričom zohľadnia uplatniteľnú judikatúru. Takéto rozhodnutia oznámia Komisii v súlade so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 98/34/ES z 22. júna 1998, ktorou sa stanovuje postup pri poskytovaní informácií v oblasti technických noriem a predpisov, ako aj pravidiel vzťahujúcich sa na služby informačnej spoločnosti [(
Ú. v. ES L 204, 1998, s. 37
; Mim. vyd. 13/020, s. 337), zmenenou smernicou Európskeho parlamentu a Rady 98/48/ES z 20. júla 1998 (
Ú. v. ES L 217, 1998, s. 18
; Mim. vyd. 13/021, s. 8), ako to uvedená smernica požaduje.
…“
Estónske právo
Riigikogu (Parlament) Estónskej republiky prijal 28. januára 2004 jäätmeseadus (zákon o odpadoch). Ustanovenia § 2 a 2
zákona o odpadoch, v platnosti od 18. júla 2014 do 31. decembra 2015, zneli takto:
„§ 2 – Odpad
(1)   Odpadom je akákoľvek hnuteľná vec alebo registrované plavidlo, ktorých sa držiteľ zbavuje, chce sa ich zbaviť alebo je povinný sa ich zbaviť.
(2)   ‚Zbavenie sa‘ spočíva vo vyradení hnuteľnej veci z užívania, vzdania sa jej používania alebo jej nepoužívania, pretože užívanie tejto veci nie je z technického hľadiska možné alebo sa nejaví s prihliadnutím na hospodársku situáciu alebo podmienky v oblasti životného prostredia ako primerané.
…
(4)   Vláda vypracuje nariadením zoznam odpadov zahrňujúci tiež nebezpečné odpady, ktoré spĺňajú podmienky stanovené v odseku 1 tohto paragrafu.
§ 2
– Koniec stavu odpadu
(1)   Odpad sa už nepovažuje za odpad, ak prešiel činnosťou zhodnocovania, vrátane recyklácie, a spĺňa kritériá stanovené na základe článku 6 ods. 2 smernice 2008/98…, ktoré sa majú určiť podľa týchto podmienok:
1.
látka alebo vec sa bežne používa na špecifické účely;
2.
pre látku alebo vec existuje trh alebo je po nej dopyt;
3.
látka alebo vec spĺňa technické požiadavky, právne predpisy a normy uplatniteľné na výrobky na špecifické účely;
4.
použitie látky alebo veci nepovedie k nepriaznivým vplyvom na životné prostredie alebo zdravie ľudí.
(2)   Ak nie sú stanovené kritériá v zmysle odseku 1 tohto paragrafu v súlade s článkom 6 ods. 2 smernice 2008/98/ES, príslušný minister môže nariadením stanoviť kritériá, podľa ktorých niektoré druhy odpadu prestávajú byť odpadom, pričom zohľadní podmienky uvedené v odseku 1 bodoch 1 až 4 tohto paragrafu.
(3)   Kritériá musia zahŕňať limitné hodnoty pre znečisťujúce látky, ak je to potrebné, a zohľadniť prípadné škodlivé vplyvy na životné prostredie a zdravie.
(4)   Činnosť zhodnocovania, po ktorej odpad prestáva byť odpadom, musí byť uvedená v povolení v oblasti odpadov alebo v integrovanom povolení v oblasti životného prostredia, vydanom podľa tööstusheite seadus (zákon o priemyselných emisiách) a udelenom podniku, ktorý činnosť zhodnocovania vykonal.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Tallinna Vesi prevádzkuje kanalizáciu komunálnej odpadovej vody mesta Tallin (Estónsko) a jeho okolia, ako aj spracovanie odpadových vôd v jednotke používajúcej technológiu aktivovaného kalu. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že čistiarenský kal sa v rámci procesu čistenia odpadových vôd premiestni na účely anaerobnej digescie (metanizácia) do cisterien. Po procese anaerobnej digescie v trvaní päťnástich dní sú tieto kaly zbavené vody pomocou odstrediviek vybavených (filtrami) lismi a premiestnené do kompostovacieho zariadenia na účely aerobnej digescie.
Talinna Vesi mala v úmysle uvádzať takýmto spôsobom spracovaný čistiarenský kal z komunálnych odpadových vôd na trh ako kompost pre zelené plochy. Domnieva sa, že tento postup zodpovedá biologickej recyklácii (kód činnosti R3o), a chce získať zodpovedajúce povolenie v oblasti odpadov.
Podľa vnútroštátneho práva je biologická recyklácia činnosť zhodnotenia odpadov, počas ktorej sú odpady spracované a prestávajú byť odpadom, pokiaľ sú splnené technické požiadavky na špecifické účely a sú dodržané právne predpisy, ako aj normy uplatniteľné na výrobky v zmysle § 2
ods. 1 bodu 3 zákona o odpadoch.
Estónska republika prebrala článok 6 smernice 2008/98 do vnútroštátneho práva tak, že v § 2
zákona o odpadoch stanovuje, že ku koncu stavu odpadu môže dôjsť iba na základe aktu Únie alebo nariadenia ministra životného prostredia, ktorým sú stanovené dané kritériá. Konkrétne, v súlade s odsekom 2 tohto paragrafu konštatovanie stavu, keď čistiarenský kal spracovaný takým hospodárskym subjektom, ako je spoločnosť Tallinna Vesi, prestáva byť odpadom, predpokladá, že minister životného prostredia nariadením vopred stanovil pre dotknutý druh odpadu kritériá, na základe ktorých Úrad životného prostredia mohol posúdiť, či spracovaný čistiarenský kal prestal byť odpadom. Tento úrad sa tak nemôže podľa estónskeho práva opierať výlučne o zásady uvedené v § 2
ods. 1 zákona o odpadoch na účely rozhodnutia, či v prejednávanej veci prestal byť čistiarenský kal z dôvodu uplatnenia postupu stabilizácie a hygienizácie tohto kalu zo strany spoločnosti AS Tallinna Vesi odpadom a môže sa stať výrobkom.
K dátumu vydania povolení dotknutých vo veci samej pritom ani právo Únie ani estónske právo také kritériá neupravovalo. Úrad životného prostredia tak neudelil kód R3o pre zhodnotenie čistiarenského kalu z komunálnych odpadových vôd z dôvodu nesplnenia podmienky stanovenej v § 2
ods. 1 bodu 3 zákona o odpadoch. Činnosti spracovania odpadov uskutočnené spoločnosťou Tallinna Vesi tak boli prostredníctvom dvoch rozhodnutí, ktoré prijal Úrad životného prostredia, kvalifikované ako „biologické spracovanie predchádzajúce zhodnoteniu odpadu (kód činnosti R12o)“.
V dňoch 1. decembra 2014 a 20. júla 2015 podala Tallinna Vesi žaloby na Tallinna Halduskohus (Správny súd Talinn, Estónsko) na čiastočné zrušenie týchto dvoch rozhodnutí a uloženie povinnosti Úradu životného prostredia zmeniť povolenia, ktoré z týchto rozhodnutí vyplývajú, alebo, ak to nie je možné, vydať nové povolenia založené na kóde činnosti R3o. Tieto žaloby boli zamietnuté rozsudkom z 15. júla 2016 z dôvodu neexistencie technických požiadaviek, právnych predpisov a noriem uplatniteľných na výrobky. Tallinna Vesi tak podala proti tomuto rozsudku odvolanie.
Za týchto podmienok Tallinna Ringkonnakohus (Odvolací súd Tallin, Estónsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa článok 6 ods. 4 smernice 2008/98 vykladať v tom zmysle, že s týmto ustanovením je v súlade vnútroštátny právny akt, ktorý stanovuje, že ak na úrovni Európskej únie vo vzťahu k určitému druhu odpadov nie sú stanovené kritériá konca stavu odpadu, závisí stav, keď odpad prestáva byť odpadom, od toho, či sa na konkrétny druh odpadov vzťahujú kritériá stanovené všeobecne záväzným vnútroštátnym právnym aktom?
2.
Priznáva článok 6 ods. 4 prvá veta smernice 2008/98 v prípade, že na úrovni Únie vo vzťahu k určitému druhu odpadov nie sú stanovené kritériá konca stavu odpadu, držiteľovi odpadu právo požiadať príslušný úrad alebo súd členského štátu o určenie konca stavu odpadu v súlade s platnou judikatúrou Súdneho dvora Európskej únie bez ohľadu na to, či sa na konkrétny druh odpadov vzťahujú kritériá stanovené všeobecne záväzným vnútroštátnym právnym aktom?“
O prejudiciálnych otázkach
Svojimi otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 6 ods. 4 smernice 2008/98 vykladať v tom zmysle, že bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, podľa ktorej v prípade, že na úrovni Európskej únie vo vzťahu k určitému druhu odpadov nie sú stanovené kritériá konca stavu odpadu, závisí takýto stav, keď odpad prestáva byť odpadom, od toho, či sa na takýto druh odpadov vzťahujú kritériá stanovené všeobecne záväzným vnútroštátnym právnym aktom, a či za takýchto okolností môže držiteľ odpadu požiadať príslušný úrad členského štátu alebo súd tohto členského štátu o určenie konca stavu odpadu v súlade s platnou judikatúrou Súdneho dvora.
Treba pripomenúť, že článok 3 bod 1 smernice 2008/98 definuje pojem „odpad“ ako každú látku alebo vec, ktorej sa držiteľ zbavuje, chce sa jej zbaviť alebo je povinný sa jej zbaviť.
Článok 6 ods. 1 prvý pododsek smernice 2008/98 stanovuje podmienky, ktorým musia zodpovedať osobitné kritériá umožňujúce určiť, ktorý odpad prestane byť odpadom v zmysle článku 3 bodu 1 tejto smernice, ak prejde činnosťou zhodnocovania alebo recyklácie.
Podľa článku 6 ods. 2 smernice 2008/98 je Komisia poverená prijatím pravidiel na uplatňovanie odseku 1 tohto článku na účely prijatia osobitných kritérií umožňujúcich určiť stav, kedy odpad prestáva byť odpadom. Je nesporné, že pokiaľ ide o taký čistiarenský kal, ako je kal, o ktorý ide vo veci samej, a ktorý bol predmetom spracovania zhodnotením, také pravidlá prijaté neboli.
Za takých okolností môžu členské štáty, ako vyplýva zo znenia článku 6 ods. 4 smernice 2008/98, v jednotlivých prípadoch rozhodnúť, či niektoré odpady prestali byť odpadmi, pričom sú povinné, ako to požaduje smernica 98/34, zmenená smernicou 98/48, oznámiť Komisii technické normy a predpisy, ktoré boli v tejto súvislosti prijaté.
Po prvé treba konštatovať, že normotvorca Európskej únie tak konkrétne stanovil, že členské štáty sú oprávnené prijať opatrenia týkajúce sa stavu, keď látka alebo vec prestáva byť odpadom, pričom však povahu týchto opatrení nespresnil.
V tejto súvislosti treba spresniť, že keďže opatrenia prijaté na základe článku 6 ods. 4 smernice 2008/98, rovnako ako právne predpisy Únie prijaté na základe odseku 2 tohto článku, vedú k stavu, keď odpad prestáva byť odpadom, a teda k ukončeniu ochrany, ktorú právo o odpadoch zaručuje, pokiaľ ide o životné prostredie a zdravie ľudí, musia zabezpečiť dodržiavanie podmienok stanovených v odseku 1 písm. a) až d) uvedeného článku, a najmä vziať do úvahy všetky prípadné nepriaznivé vplyvy látky alebo veci na životné prostredie a ľudské zdravie.
Zo znenia článku 6 ods. 4 smernice 2008/98 okrem toho vyplýva, že členské štáty môžu stanoviť možnosť prijatia rozhodnutia v jednotlivých prípadoch, najmä na základe žiadostí, ktoré predložia držitelia látky alebo veci kvalifikovanej ako odpad, ale môžu tiež prijať normy alebo technické predpisy týkajúce sa určitej kategórie alebo druhu odpadu. Ako totiž uviedla generálna advokátka v bode 49 svojich návrhov, povinnosť, ktorá je uvedená v tomto ustanovení, oznámiť takéto opatrenia Komisii, ako to požaduje smernica 98/34, zmenená smernicou 98/48, sa týka návrhu technického predpisu, a nie individuálnych rozhodnutí.
Článok 6 ods. 4 smernice 2008/98 tak nebráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej v prípade, že na úrovni Európskej únie vo vzťahu k určitému druhu odpadov nie sú stanovené kritériá konca stavu odpadu, závisí takýto stav, keď odpad prestáva byť odpadom, od toho, či sa na takýto druh odpadov vzťahujú kritériá stanovené všeobecne záväzným vnútroštátnym právnym aktom.
Po druhé z fakultatívneho charakteru konania členského štátu, ktoré vyplýva z použitia slovesa „môžu“ v prvej vete tohto ustanovenia, vyplýva, že členský štát môže vychádzať aj z toho, že niektoré odpady nemôžu prestať byť odpadmi a môže upustiť od prijatia právnej úpravy týkajúcej sa konca stavu odpadu.
Ako však uviedla generálna advokátka v bode 44 svojich návrhov, členský štát musí dbať na to, aby také upustenie nepredstavovalo prekážku uskutočnenia cieľov smernice 2008/98, ako je podpora uplatňovania hierarchie odpadového hospodárstva stanovená v článku 4 tejto smernice, alebo zhodnocovanie odpadu a používanie zhodnotených materiálov s cieľom šetriť prírodné zdroje a zaviesť obehové hospodárstvo, ako vyplýva z jej odôvodnení 8 a 29. V tomto kontexte prináleží Komisii, a prípadne členských štátom, aby na účely prijatia zvláštnych kritérií, ktoré vnútroštátnym orgánom a súdom umožnia konštatovať koniec stavu odpadu, ktorý bol predmetom zhodnocovania umožňujúceho jeho ďalšie uplatnenie, pričom nedôjde k ohrozeniu ľudského zdravia či poškodeniu životného prostredia, zohľadnili všetky relevantné skutočnosti a najnovší stav vedeckých a technických poznatkov.
V prejednávanej veci z poznatkov obsiahnutých v spise, ktorý bol predložený Súdnemu dvoru, vyplýva, že zhodnocovanie čistiarenského kalu je spojené s určitými rizikami pre životné prostredie a zdravie ľudí, predovšetkým s rizikom spojeným s prítomnosťou škodlivých látok. Pokiaľ ide o takéto látky, členský štát má pritom s prihliadnutím na mieru voľnej úvahy, ktorú má podľa úvah obsiahnutých v predchádzajúcich dvoch bodoch, možnosť nestanoviť koniec stavu odpadu pre látku alebo vec, alebo nestanoviť žiadnu normu, ktorej dodržanie by viedlo ku koncu stavu odpadu pre túto vec alebo látku.
Okrem toho treba pripomenúť, že podmienky stanovené v článku 6 ods. 1 smernice 2008/98, ktoré musia spĺňať špecifické kritériá umožňujúce určiť, ktorý odpad prestáva byť odpadom v zmysle článku 3 bodu 1 tejto smernice, pokiaľ bol predmetom zhodnocovania alebo recyklácie, samy osebe nemôžu postačovať k priamemu určeniu toho, že niektorý odpad alebo niektoré kategórie odpadov už nemožno považovať za odpad (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. marca 2013, Lapin ELY‑keskus, liikenne ja infrastruktuuri,
C‑358/11
,
EU:C:2013:142
, bod
).
V dôsledku toho treba konštatovať, že článok 6 ods. 4 smernice 2008/98 neumožňuje, aby držiteľ odpadu, ako je spoločnosť Tallinna Vesi, požiadal za okolností, o aké ide vo veci samej, konštatovanie stavu konca odpadu príslušným úradom členského štátu alebo súdom tohto členského štátu.
S prihliadnutím na všetky predchádzajúce úvahy treba na položené otázky odpovedať, že článok 6 ods. 4 smernice 2008/98 sa má vykladať v tom zmysle, že:
–
nebráni vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, podľa ktorej v prípade, že na úrovni Európskej únie vo vzťahu k určitému druhu odpadov nie sú stanovené kritériá konca stavu odpadu, závisí takýto stav, keď odpad prestáva byť odpadom, od toho, či sa na takýto druh odpadov vzťahujú kritériá stanovené všeobecne záväzným vnútroštátnym právnym aktom, a
–
neumožňuje, aby držiteľ odpadu požiadal za okolností, o aké ide vo veci samej, konštatovanie stavu konca odpadu príslušným úradom členského štátu alebo súdom tohto členského štátu.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:

Článok 6 ods. 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES z 19. novembra 2008 o odpade a o zrušení určitých smerníc sa má vykladať v tom zmysle, že:

–
nebráni vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, podľa ktorej v prípade, že na úrovni Európskej únie vo vzťahu k určitému druhu odpadov nie sú stanovené kritériá konca stavu odpadu, závisí takýto stav, keď odpad prestáva byť odpadom, od toho, či sa na takýto druh odpadov vzťahujú kritériá stanovené všeobecne záväzným vnútroštátnym právnym aktom, a
–
neumožňuje, aby držiteľ odpadu požiadal za okolností, o aké ide vo veci samej, konštatovanie stavu konca odpadu príslušným úradom členského štátu alebo súdom tohto členského štátu.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: estónčina.