CELEX: 62014TJ0710
Galimybė susipažinti su dokumentais
Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001
Dokumentai, susiję su diskusijomis, vykusiomis prieš priimant direktyvą dėl valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų, reglamentuojančių tabako ir susijusių gaminių gamybą, pateikimą ir pardavimą, suderinimo
Atsisakymas leisti susipažinti
Išimtis, susijusi su teisinių nuomonių apsauga
Teisė į gynybą
Viršesnis viešasis interesas

Ginčo aplinkybės
2014 m. balandžio 16 d. elektroniniu laišku ieškovė
Herbert Smith Freehills LLP
, remdamasi 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais (
OL L 145
, 2001, p. 43; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 3 t., p. 331), pateikė Europos Sąjungos Tarybai paraišką leisti susipažinti su „visais Tarybos teisės tarnybų pareigūnų parengtais dokumentais (įskaitant vidaus dokumentus ir projektus), susijusiais su teisės tarnybos atliktu naujos Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų, reglamentuojančių tabako ir susijusių gaminių gamybą, pateikimą ir pardavimą, suderinimo <...> pasiūlymų teisinio pagrindo vertinimu ir parengtais rengiantis trišalio dialogo susitikimams dėl [šios direktyvos] 2013 m., reaguojant į šiuos susitikimus arba jiems įvykus, ar kitaip su tais susitikimais susijusiais dokumentais“. Be to, ji nurodė, kad „Tarybos teisės tarnybai atsakant į šią paraišką [ji tikisi] gauti (bent jau) dokumentus (įskaitant vidaus dokumentus ir projektus) dėl teisės tarnybos atlikto [direktyvos] pasiūlymo 24 straipsnio nagrinėjimo arba tyrimo“.
2014 m. birželio 4 d. Taryba atsakė į ieškovės paraišką ir atsisakė leisti susipažinti su visais prašomais dokumentais.
Šiame pirminiame sprendime atsisakyti leisti susipažinti Taryba pažymėjo, kad jos teisės tarnyba neparengė nė vienos rašytinės nuomonės dėl paraiškoje nurodytų aspektų. Dėl vidaus dokumentų ir projektų ji nurodė, kad vyko ribotos apimties Tarybos teisės tarnybos pareigūno ir Europos Parlamento bei Europos Komisijos teisės tarnybų pareigūnų ir valstybių narių atstovų susirašinėjimas ir kad prie kai kurių su tuo susijusių raštų buvo pridėtos tarpinės Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų, reglamentuojančių tabako ir susijusių gaminių gamybą, pateikimą ir pardavimą, suderinimo (toliau – Tabako gaminių direktyva) pasiūlymo 24 straipsnio versijos ir su jomis susijusios pasiūlymo dalys. Taryba laikėsi nuomonės, kad jas atskleidus būtų pakenkta interesui prašyti pateikti ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias teisines nuomones ir, kiek tai susiję su asmens duomenimis, – asmenų, dalyvavusių susirašinėjant elektroniniais laiškais, privačiam gyvenimui.
2014 m. birželio 16 d. ieškovė pateikė kartotinę paraišką leisti susipažinti su pirminėje paraiškoje nurodytais dokumentais.
2014 m. liepos 23 d. sprendimu, apie kurį ieškovei pranešta 2014 m. liepos 24 d., Taryba atmetė kartotinę ieškovės paraišką ir atsisakė leisti susipažinti su nurodytais dokumentais (toliau – ginčijamas sprendimas).
Iš ginčijamo sprendimo turinio matyti, kad ieškovė nurodė šiuos dokumentus kaip dokumentus, su kuriais buvo atsisakyta leisti susipažinti (toliau kartu – prašomi dokumentai):
—
2013 m. lapkričio 21 d. elektroninis laiškas, Tarybos teisės tarnybos pareigūno išsiųstas Parlamento ir Komisijos teisės tarnybų pareigūnams, kuriame pateiktos preliminarios teisinės pozicijos dėl Tabako gaminių direktyvos 24 straipsnio formuluotės (toliau – Dokumentas Nr. 1),
—
2013 m. lapkričio 26 d. elektroninis laiškas, Tarybos teisės tarnybos pareigūno išsiųstas valstybės narės patarėjui teisės klausimais, kuriame pateiktas labai glaustas konkretaus projekto pagrindinio teisinio tikslo paaiškinimas, Tabako gaminių direktyvos 24 straipsnio tarpinė versija ir pridėtos su tuo susijusios Komisijos pasiūlymo dalys (toliau – Dokumentas Nr. 2),
—
2013 m. gruodžio 2 d. elektroninis laiškas, Tarybos teisės tarnybos pareigūno išsiųstas Parlamento ir Komisijos teisės tarnybų pareigūnams, kuriame pateikta labai glausta pastaba dėl galimo nuostatos aiškinimo, Tabako gaminių direktyvos 24 straipsnio tarpinė versija ir pridėtos su tuo susijusios Komisijos pasiūlymo dalys (toliau – Dokumentas Nr. 3),
—
2013 m. gruodžio 3 d. elektroninis laiškas, Tarybos teisės tarnybos pareigūno išsiųstas Tarybos generalinio sekretoriato Generalinio direktorato (GD) „B 4B“ pareigūnui, kuriame labai glaustai nurodytas jo priede pateiktas projektas, Tabako gaminių direktyvos 24 straipsnio tarpinė versija ir pridėtos su tuo susijusios Komisijos pasiūlymo dalys (toliau – Dokumentas Nr. 4),
—
2013 m. gruodžio 4 d. elektroninis laiškas, Tarybos teisės tarnybos pareigūno išsiųstas Parlamento ir Komisijos teisės tarnybų pareigūnams, kuriame nurodytas teismo sprendimas ir pateiktos preliminarios pozicijos dėl jo svarbos (toliau – Dokumentas Nr. 5).
Ginčijamame sprendime Taryba konstatavo, kad prašomuose dokumentuose neoficialaus susirašinėjimo forma pateiktos teisinės nuomonės dėl preliminarių teisinių pozicijų, susijusių su Tabako gaminių direktyvos nuostata; ši nuostata buvo labai prieštaringa ir dėl jos vyko labai sudėtingos ir sunkios diskusijos Taryboje ir tarp institucijų.
Taryba taip pat konstatavo, kad vykstant teisėkūros procesui tabako pramonė labai prieštaravo Tabako gaminių direktyvai, kitas tabako gamintojas pradėjo teismo procesą Anglijos teismuose ginčydamas Tabako gaminių direktyvos teisėtumą, todėl egzistuoja reali ir numatoma rizika, kad bus pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą. Be to, Taryba nurodė užuominas, kad Lenkija svarsto galimybę pateikti ieškinį Europos Sąjungos Teisingumo Teismui dėl Tabako gaminių direktyvos panaikinimo. Ji taip pat manė, kad Tabako gaminių direktyvos 24 straipsnyje pateikta ir prašomuose dokumentuose nagrinėta „laisvo judėjimo sąlyga“ neišvengiamai bus aptariama vykstant numatomiems teisminiams ginčams. Tokiomis aplinkybėmis Taryba nusprendė, kad dėl prašomų dokumentų atskleidimo būtų buvę galima pakenkti jos gynybos teismuose veiksmingumui, todėl ir pažeisti šalių procesinio lygiateisiškumo principą ir teisę į gynybą.
Taryba taip pat pažymėjo, kad jos teisės tarnybos pareigūnų neoficialiai ir preliminariai parengti dokumentai turi būti ypač saugomi būtent dėl to, kad jie yra neoficialūs ir tarpiniai. Tarybos teigimu, tokių dokumentų atskleidimas galėtų turėti reikšmingų pasekmių teisės tarnybos veikimo būdui ir laisvei reikšti savo pozicijas ir galiausiai pakenkti jos galimybei prašyti pateikti ir gauti „atvirą, objektyvią ir išsamią“ teisinę nuomonę.
Todėl remdamasi tuo Taryba padarė išvadą, kad prašomi dokumentai patenka į Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos, skirtos apsaugoti teisinėms nuomonėms, taikymo sritį.
Dėl galimo viršesnio intereso, pateisinančio atskleidimą, egzistavimo Taryba, atsižvelgusi į tai, kad atitinkamos teisinės nuomonės, susijusios su klausimais, dėl kurių gali būti bylinėjamasi, yra itin slaptos, nusprendė, kad nagrinėjamu atveju interesas užtikrinti skaidrumą ir dalyvavimą teisėkūros procese nėra viršesnis už būtinybę apsaugoti prašomuose dokumentuose pateiktas teisines pozicijas; bet kuriuo atveju šios pozicijos tebuvo preliminarios ir neatspindėjo oficialių Tarybos pozicijų.
Dėl klausimo, ar galėjo būti suteikta galimybė iš dalies susipažinti su dokumentais, Taryba padarė išvadą, kad visos prašomų dokumentų dalys, nurodytos paraiškoje leisti iš dalies susipažinti su dokumentais, patenka į nurodytos išimties taikymo sritį.
Galiausiai Taryba, remdamasi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies b punktu, atsisakė leisti susipažinti su dokumentuose esančiais asmens duomenimis.
Procesas ir šalių reikalavimai
Ieškovė pateikė šį ieškinį kartu su prašymu taikyti pagreitintą procedūrą; šiuos dokumentus Bendrojo Teismo kanceliarija gavo 2014 m. spalio 6 d.
2014 m. lapkričio 7 d. sprendimu Bendrasis Teismas (aštuntoji kolegija) atmetė prašymą taikyti pagreitintą procedūrą.
2014 m. gruodžio 19 d. Taryba pateikė atsiliepimą į ieškinį.
2015 m. vasario 25 d. Bendrojo Teismo kanceliarijoje buvo pateiktas dublikas.
Aktu (jį Bendrojo Teismo kanceliarija gavo 2015 m. sausio 8 d.) Komisija paprašė leisti įstoti į šią bylą palaikyti Tarybos reikalavimų. 2015 m. kovo 3 d. nutartimi Bendrojo Teismo aštuntosios kolegijos pirmininkas leido įstoti į bylą.
2015 m. balandžio 15 d. Komisija pateikė įstojimo į bylą paaiškinimą.
2015 m. balandžio 16 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo tripliką.
2015 m. gegužės 29 d. buvo pateiktos ieškovės pastabos dėl įstojimo į bylą paaiškinimo.
Vadovaudamasis teisėjo pranešėjo pranešimu Bendrasis Teismas (aštuntoji kolegija) nusprendė pradėti žodinę proceso dalį.
2015 m. lapkričio 11 d. nutartimi Bendrasis Teismas pagal Bendrojo Teismo procedūros reglamento 91 straipsnio c punktą nurodė Tarybai pateikti prašomų dokumentų kopiją ir teigė, kad, remiantis šio reglamento 104 straipsniu, šie dokumentai nebus perduoti ieškovei. Taryba šį nurodymą įvykdė per nustatytą terminą.
Šalys buvo išklausytos ir atsakė į Bendrojo Teismo žodžiu pateiktus klausimus per 2016 m. sausio 22 d. vykusį posėdį.
Ieškovė Bendrojo Teismo prašo:
—
panaikinti ginčijamą sprendimą,
—
priteisti iš Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
Taryba ir Komisija Bendrojo Teismo prašo:
—
atmesti ieškinį,
—
priteisti iš ieškovės bylinėjimosi išlaidas.
Dėl teisės
Grįsdama savo prašymą dėl panaikinimo ieškovė, dublike atsisakiusi trečiojo pagrindo, pateikia du pagrindus, atitinkamai susijusius su, pirma, Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos pažeidimu ir, antra, minėto reglamento 4 straipsnio 6 dalies pažeidimu.
Pirminės pastabos
Reikia priminti, kad Reglamentas Nr. 1049/2001, remiantis jo 1 konstatuojamąja dalimi, atitinka ESS 1 straipsnio antroje pastraipoje išreikštą siekį žymėti naują etapą „dar glaudesnės sąjungos tarp Europos tautų kūrimo procese“, kur visi sprendimai priimami kuo atviriau ir kuo arčiau piliečių. Kaip nurodyta to reglamento 2 konstatuojamojoje dalyje, visuomenės teisė susipažinti su institucijų dokumentais susijusi su šių institucijų demokratiškumu (2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba,
C‑39/05 P ir C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
punktas; 2010 m. rugsėjo 21 d. Sprendimo Švedija ir kt. / API ir Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P ir C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
,
punktas ir 2011 m. liepos 21 d. Sprendimo Švedija / MyTravel ir Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
,
punktas).
Šiuo tikslu pagal Reglamentą Nr. 1049/2001, kaip nurodyta jo 4 konstatuojamojoje dalyje ir 1 straipsnyje, siekiama suteikti visuomenei kuo platesnę teisę susipažinti su institucijų dokumentais (2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba,
C‑39/05 P ir C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
punktas; 2010 m. rugsėjo 21 d. Sprendimo Švedija ir kt. / API ir Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P ir C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
,
punktas ir 2011 m. liepos 21 d. Sprendimo Švedija / MyTravel ir Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
,
punktas).
Žinoma, šiai teisei taikomi tam tikri viešuoju ar privačiu interesu grindžiami apribojimai. Konkrečiau kalbant, atsižvelgiant į Reglamento Nr. 1049/2001 11 konstatuojamąją dalį, jo 4 straipsnyje numatyta išimčių sistema, pagal kurią institucijoms leidžiama atsisakyti suteikti galimybę susipažinti su dokumentu, jeigu jį atskleidus nukentėtų kurio nors iš pagal šį straipsnį saugomų interesų apsauga (2010 m. rugsėjo 21 d. Sprendimo Švedija ir kt. / API ir Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P ir C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
,
ir
punktai; 2011 m. liepos 21 d. Sprendimo Švedija / MyTravel ir Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
,
punktas ir 2013 m. spalio 17 d. Sprendimo Taryba / Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
,
punktas).
Vis dėlto, kadangi tokiomis išimtimis nukrypstama nuo kuo platesnės galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais principo, jos turi būti aiškinamos ir taikomos siaurai (2007 m. vasario 1 d. Sprendimo Sison / Taryba,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
,
punktas; 2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba,
C‑39/05 P ir C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
punktas; 2010 m. rugsėjo 21 d. Sprendimo Švedija ir kt. / API ir Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P ir C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
,
punktas ir 2011 m. liepos 21 d. Sprendimo Švedija / MyTravel ir Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
,
punktas).
Tačiau vien to, kad dokumentas susijęs su Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje minimu interesu, nepakanka šios nuostatos taikymui pagrįsti (2014 m. liepos 3 d. Sprendimo Taryba / in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
,
punktas ir 2005 m. balandžio 13 d. Sprendimo Verein für Konsumenteninformation / Komisija,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
,
punktas).
Viena vertus, jeigu atitinkama institucija nusprendžia atsisakyti suteikti galimybę susipažinti su dokumentu, kurį jos prašoma pateikti, iš esmės būtent ji ir privalo pateikti paaiškinimų, kaip dėl susipažinimo su šiuo dokumentu galėtų konkrečiai ir realiai nukentėti jos nurodomas Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje numatytos išimties saugomas interesas. Be to, tokia rizika turi būti pagrįstai nuspėjama, ne vien hipotetinė (žr. 2011 m. liepos 21 d. Sprendimo Švedija / MyTravel ir Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
,
punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
Kita vertus, kai institucija taiko vieną iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje numatytų išimčių, ji privalo palyginti konkretų interesą, kurį reikia saugoti neatskleidžiant atitinkamo dokumento, su, be kita ko, bendruoju interesu padaryti šį dokumentą prieinamą, atsižvelgiant į naudą, atsirandančią, kaip nurodyta Reglamento Nr. 1049/2001 2 konstatuojamojoje dalyje, dėl padidėjusio skaidrumo, t. y. aktyvesnio piliečių dalyvavimo priimant sprendimus ir didesnio valdymo teisėtumo, veiksmingumo bei atskaitomybės piliečiams demokratinėje sistemoje (2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba,
C‑39/05 P ir C‑052/05 P
,
EU:C:2008:374
,
punktas; 2013 m. spalio 17 d. Sprendimo Taryba / Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
,
punktas ir 2014 m. liepos 3 d. Sprendimo Taryba / in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
,
punktas).
Be to, Teisingumo Teismas taip pat yra nusprendęs, kad šie sumetimai ypač svarbūs, kai Taryba veikia kaip teisės aktų leidėja; tai matyti ir iš Reglamento Nr. 1049/2001 6 konstatuojamosios dalies, pagal kurią tokiais atvejais turėtų būti numatyta platesnė susipažinimo su dokumentais galimybė. Skaidrumas šiuo atžvilgiu padeda sustiprinti demokratiją, leisdamas piliečiams kontroliuoti visą informaciją, kuri sudarė teisės akto pagrindą. Iš tiesų piliečių galimybė susipažinti su teisėkūros veiksmų pagrindais yra jų veiksmingo naudojimosi savo demokratinėmis teisėmis sąlyga (2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba,
EU:C:2008:374
,
punktas ir 2013 m. spalio 17 d. Sprendimo Taryba / Access Info Europe,
T‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
,
punktas).
Dėl pirmojo ieškinio pagrindo, susijusio su Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos pažeidimu
Nurodydama pirmąjį ieškinio pagrindą, kurį sudaro dvi dalys, ieškovė kaltina Tarybą padarius du Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos pažeidimus.
Pateikdama pirmą dalį ieškovė teigia, kad dokumentai Nr. 1, 2, 3 ir 5 nepatenka į išimties dėl teisinių nuomonių, numatytos Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje, taikymo sritį.
Pateikdama antrą dalį ji teigia, kad net jeigu dokumentai Nr. 1, 2, 3 ir 5 patektų į Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos taikymo sritį, jie vis tiek turėtų būti perduoti, nes egzistuoja viršesnis viešasis interesas, pateisinantis jų atskleidimą.
Dėl pirmojo ieškinio pagrindo pirmos dalies
Ieškovės teigimu, išimtis dėl teisinių nuomonių, numatyta Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje, neturėtų būti išplėsta tiek, kad apimtų elektroninius laiškus, kuriais susirašinėjama vykstant teisėkūros procesui. Iš tiesų dokumentai Nr. 1, 2, 3 ir 5 tėra tarpinstitucinių diskusijų dėl pasiūlyto teisės akto turinio rezultatas. Minėta išimtis taikoma tik atitinkamos institucijos teisės tarnybos pateiktoms vidaus nuomonėms. Taigi Taryba padarė teisės klaidą, kai rėmėsi atitinkama išimtimi dėl pranešimų, išsiųstų Parlamento ir Komisijos teisės tarnybų pareigūnams ir valstybės narės patarėjui teisės klausimais.
Taryba ir Komisija ginčija ieškovės argumentus.
Pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką institucijos atsisako leisti susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų teisinių nuomonių apsauga, nebent to dokumento atskleidimą pateisintų viršesnis viešasis interesas.
Reikia priminti, kad pagal Teisingumo Teismo praktiką nagrinėjimas, kurį dėl Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatytos išimties, susijusios su teisinėmis nuomonėmis, turi atlikti Taryba, gavusi prašymą atskleisti dokumentą, turi būti trijų etapų, atitinkančių tris šioje nuostatoje numatytus kriterijus (2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba,
C‑39/05 P ir C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
punktas ir 2014 m. liepos 3 d. Sprendimo Taryba / in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
,
punktas).
Taryba visų pirma turi įsitikinti, kad prašomas atskleisti dokumentas iš tikro yra teisinė nuomonė. Antra, ji turi išnagrinėti, ar atskleidus atitinkamo dokumento dalis, įvardytas kaip sudarančias teisinę nuomonę, nukentėtų šios nuomonės apsauga, t. y. būtų padaryta žala institucijos interesui prašyti teisinės nuomonės ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias nuomones. Kad būtų galima remtis šio intereso pažeidimo rizika, ji turi būti pagrįstai nuspėjama, o ne hipotetinė. Galiausiai, trečia, jei Taryba mano, kad dėl dokumento atskleidimo nukentėtų ką tik apibrėžta teisinių nuomonių apsauga, ji turi patikrinti, ar nėra tokį atskleidimą pateisinančio viršesnio viešojo intereso, net jei dėl šio atskleidimo nukentėtų jos galimybės prašyti teisinių nuomonių ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias nuomones (šiuo klausimu žr. 2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba,
C‑39/05 P ir C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
–
punktus ir 2014 m. liepos 3 d. Sprendimo Taryba / in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
,
punktą).
Teisingumo Teismas taip pat yra nusprendęs: kadangi atskleidus Tarybos teisės tarnybos nuomones, pateiktas vykstant teisėkūros procesams, gali kilti pavojus Tarybos Teisės tarnybos nepriklausomumo apsaugai, jį turi nusverti viršesni viešieji interesai, kuriais grindžiamas Reglamentas Nr. 1049/2001. Toks viršesnis viešasis interesas yra aplinkybė, kai dokumentų, kuriuose pateikiama institucijos teisės tarnybos nuomonė dėl vykstant diskusijoms dėl teisėkūros iniciatyvų kilusių teisinių klausimų, atskleidimas gali padidinti teisėkūros skaidrumą ir atvirumą, taip pat sustiprinti Europos piliečių demokratinę teisę kontroliuoti informaciją, kuri buvo teisės akto pagrindas, kaip nurodyta būtent minėto reglamento 2 ir 6 konstatuojamosiose dalyse. Iš minėtų konstatuojamųjų dalių matyti, kad Reglamente Nr. 1049/2001 iš esmės nustatyta pareiga atskleisti Tarybos teisės tarnybos nuomones, susijusias su teisėkūros procesu (2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba,
C‑39/05 P ir C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
ir
punktai).
Vis dėlto ši išvada netrukdo tam, kad, remiantis teisinių nuomonių apsauga, galėtų būti atsisakyta atskleisti vykstant teisėkūros procesui pateiktą konkrečią teisinę nuomonę, kuri yra itin slapto pobūdžio ar itin plačios apimties, peržengiančios atitinkamo teisėkūros proceso ribas. Tokiu atveju atitinkama institucija turi išsamiai pagrįsti atsisakymą (2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba (
C‑39/05 P ir C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
punktas).
Kaip matyti iš šio sprendimo 39 punkto, pateikdama pirmą ieškinio pagrindo dalį ieškovė ginčija Tarybos atlikto nagrinėjimo pirmą etapą.
Kalbant apie sąvoką „teisinė nuomonė“, pažymėtina, kad Reglamente Nr. 1049/2001 nepateikiamas pagrindas ją aiškinti taip, kaip tai daro ieškovė.
Pirma, reikia konstatuoti, kad sąvoka „teisinė nuomonė“ nėra apibrėžta Reglamente Nr. 1049/2001. Tačiau iš 2008 m. liepos 1 d. Sprendime Švedija ir Turco / Taryba (
C‑39/05 P ir C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
ir
punktai) suformuluotos teismo praktikos matyti, kad sąvoka „teisinė nuomonė“ yra susijusi su dokumento turiniu, o ne su jo rengėju ar adresatais. Žodžius „teisinė nuomonė“ aiškinant pažodžiui matyti, kad tai yra patarimas teisės klausimu, kad ir kokia būtų tokios nuomonės pateikimo tvarka. Kitaip tariant, tam, kad būtų taikoma išimtis dėl teisinių nuomonių apsaugos, nesvarbu, ar dokumentas, kuriame išdėstyta tokia nuomonė, buvo pateiktas ankstyvame, tolesniame ar galutiniame sprendimų priėmimo proceso etape. Be to, aplinkybė, ar nuomonė buvo pateikta oficialiai, ar ne, neturi įtakos šių žodžių aiškinimui.
Antra, remiantis Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos formuluote negalima daryti išvados, kad joje nurodyta tik institucijos viduje pateikta ar gauta nuomonė.
Šiuo klausimu reikia priminti, jog iš 2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba (
C‑39/05 P ir C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
punktas) matyti, kad su teisinėmis nuomonėmis susijusi išimtis, numatyta Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje, turi būti aiškinama kaip skirta apsaugoti institucijos interesui prašyti pateikti teisines nuomones ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias nuomones.
Nors iš principo institucija kreipiasi į savo pačios teisės tarnybą, niekas nedraudžia tai institucijai prireikus paprašyti išorės subjekto pateikti tokią nuomonę. Taip, pavyzdžiui, yra, kai atitinkama institucija prašo advokatų kontoros nuomonės.
Taigi klausimas, ar teisinį patarimą parengė vidaus, ar išorės autorius, nėra svarbus institucijai, kuri remiasi išimtimi, susijusia su nuomonių apsauga.
Galiausiai niekas taip pat nedraudžia institucijai, kuri rėmėsi išimtimi, susijusia su teisinių nuomonių apsauga, pasidalyti šia nuomone su „trečiąja šalimi“. Aplinkybė, kad dokumentas, kuriame išdėstyta teisinė nuomonė, pateikta institucijos, buvo persiųstas kitų institucijų teisės tarnyboms ar valstybei narei, savaime nekeičia to dokumento pobūdžio.
Taigi, priešingai, nei teigia ieškovė, iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos nematyti, kad institucija turi pateikti teisinę nuomonę tik vidaus naudojimui.
Šiuo klausimu svarbu pažymėti, kad nagrinėjamu atveju, kaip teigė Taryba ir kaip galėjo konstatuoti Bendrasis Teismas, jam pateikus dokumentus taikant šio sprendimo 23 punkte nurodytą organizavimo priemonę, kalbama apie trijų institucijų susirašinėjimą vykstant trišaliam dialogui, o tai, siekiant priimti galutinį teisės aktą, iš esmės apima susirašinėjimą atitinkamos institucijos „išorėje“.
Trišalis dialogas yra neoficialus trišalis susitikimas, kuriame dalyvauja Parlamento, Tarybos ir Komisijos atstovai. Šio keitimosi informacija tikslas yra greitai pasiekti sutarimą dėl visų Parlamentui ir Tarybai priimtinų pakeitimų. Nors trišaliame dialoge vykstančios diskusijos dėl teisės akto dažnai būna susijusios su politiniais klausimais, kartais jos gali būti taip pat susijusios su techniniais teisiniais klausimais. Pastaruoju atveju trijų institucijų teisės tarnybos turi diskutuoti ir sutarti dėl pozicijos; šį sutarimą vėliau dar turi patvirtinti kiekviena iš trijų institucijų pagal savo atitinkamas vidaus procedūras.
Taigi įprastą teisėkūros procedūrą, nustatytą SESV 294 straipsnyje (Tabako gaminių direktyva buvo priimta pagal šią procedūrą), sudaro trys etapai (pirmasis svarstymas, antrasis svarstymas ir trečiasis svarstymas su taikinimu), tačiau ji gali baigtis kiekviename iš šių etapų, jeigu Parlamentas ir Taryba pasiekia sutarimą. Nors per procedūrą gali prireikti iki trijų etapų, padidėjęs trišalių dialogų naudojimas rodo, kad dažnai pasiekiamas sutarimas per pirmąjį svarstymą.
Nagrinėjamu atveju Tabako gaminių direktyva buvo priimta remiantis Parlamento pirmuoju svarstymu. Atsižvelgiant į tai, kad baigiasi Parlamento ir Komisijos įgaliojimai, atitinkamai 2014 m. birželio ir spalio mėn., Parlamento prašymu buvo surengtos Parlamento, Tarybos ir Komisijos trišalio dialogo derybos, siekiant, be kita ko, derėtis dėl Tabako gaminių direktyvos 24 straipsnio turinio ir susitarti dėl jo formuluotės.
Trijų institucijų teisės tarnybų atliekamas keitimasis teisinėmis pozicijomis siekiant surasti kompromisą dėl teisės akto teksto vykstant trišaliam dialogui prireikus gali būti laikomas teisine nuomone, todėl gali pateikti į su teisinėmis nuomonėmis susijusios išimties taikymo sritį.
Iš tiesų teisės tarnybos veikia pagal įgaliojimus ir siekdamos pasiekti sutarimą. Taigi jos veikia ir kaip derybininkės, ir kaip patarėjos teisės klausimais.
Galiausiai dėl ieškovės argumento, kad Dokumentas Nr. 2, Tarybos elektroninis laiškas, išsiųstas valstybei narei, taigi, ieškovės teigimu, dokumentas, kuriuo buvo pasikeista su trečiąja šalimi, todėl jis nepatenka į išimties dėl teisinių nuomonių taikymo sritį, reikia pažymėti, jog valstybės narės sudaro Tarybą. Taigi Tarybos tarnybų ir nuolatinių valstybių narių atstovų susirašinėjimas vykstant teisėkūros procesui prireikus gali patekti į su teisinėmis nuomonėmis susijusios išimties, numatytos Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje, taikymo sritį.
Iš to, kas išdėstyta, matyti, jog Taryba teisingai nusprendė, kad dokumentai, dėl kurių kilo ginčas, susiję su teisinėmis nuomonėmis, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką. Todėl pirma pirmojo ieškinio pagrindo dalis turi būti atmesta.
Dėl antros ieškinio pirmojo pagrindo dalies
Pateikdama antrą dalį ieškovė teigia, kad, kiek dokumentai Nr. 1–5 yra saugomi pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką, egzistuoja viršesnis viešasis interesas, pateisinantis jų atskleidimą.
Šiuo klausimu ji remiasi 2008 m. liepos 1 d. Sprendimu Švedija ir Turco / Taryba (
C‑39/05 P ir C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
punktas). Iš to sprendimo matyti, kad teisinės nuomonės, pateiktos vykstant teisėkūros procesui, iš principo turi būti atskleistos ir kad jų atskleidimas gali padidinti teisėkūros proceso skaidrumą ir atvirumą, taip pat sustiprinti Europos piliečių demokratinę teisę kontroliuoti informaciją, kuri buvo teisės akto pagrindas. Šiomis aplinkybėmis ieškovė teigia, kad prašomi dokumentai susiję su esminiu Europos Sąjungos konstitucinės tvarkos elementu, t. y. Tabako gaminių direktyvos teisiniu pagrindu, kuris susijęs su ESS 5 straipsnyje įtvirtintu suteikimo principu. Be to, dėl šio esminio elemento buvo iškeltas aiškinimo klausimas
High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court)
(Aukštasis teisingumo teismas (Anglija ir Velsas), Karalienės rūmų skyrius (komercinių bylų kolegija), Jungtinė Karalystė), o tai, ieškovės teigimu, taip pat rodo svarbų viešąjį interesą.
Taryba, palaikoma Komisijos, ginčija tai, kad teisėkūros srityje visada egzistuoja viršesnis interesas, pateisinantis prašomų dokumentų atskleidimą. Šiuo klausimu abi institucijos nurodo konkrečias nuomones, pateiktas dėl Tabako gaminių direktyvos 24 straipsnio; šios nuomonės yra slaptos ir ginčytinos. Jas atskleidus būtų pakenkta interesui prašyti pateikti ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias teisines nuomones, Tarybos ir Komisijos gebėjimui apibrėžti ir pritaikyti savo gynybos pozicijas per būsimą teismo procesą ir teisinių svarstymų Sąjungos teismuose skaidrumui ir sąžiningumui. Atsižvelgiant į šias rizikos rūšis, tariamai viešas interesas, pateisinantis ieškovės nurodomą atskleidimą, nenusveria viešojo intereso apsaugoti atitinkamas teisines nuomones.
Pirmiausia reikia konstatuoti, jog ieškovė nepateikė kaltinimo, kuriuo būtų ginčijamas realios, pagrįstai nuspėjamos ir ne vien hipotetinės rizikos, kad atskleidus visus prašomus dokumentų būtų pakenkta teisinių nuomonių apsaugai, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką, egzistavimas. Aplinkybė, kad savo procesiniuose dokumentuose ieškovė užsiminė apie savo abejones dėl itin slapto nagrinėjamų dokumentų pobūdžio, tinka tik lyginant Tarybos interesą apsaugoti nagrinėjamas nuomones ir viršesnį interesą, pateisinantį šių nuomonių atskleidimą. Taigi nagrinėjimas, kurį atliko Taryba dėl realios rizikos, kad atskleidus prašomus dokumentus galėtų būti pakenkta jos interesui prašyti pateikti teisines nuomones ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias nuomones, egzistavimo, nėra šio ginčo dalykas.
Jeigu dėl teisinės nuomonės atskleidimo galėtų būti pakenkta saugomam interesui, šią riziką turėtų nusverti viršesni interesai, kuriais grindžiamas Reglamentas Nr. 1049/2001. Kaip matyti iš šio sprendimo 34 punkte nurodytos teismo praktikos, atitinkama institucija privalo palyginti konkretų interesą, kurį reikia saugoti neatskleidžiant atitinkamo dokumento, su, be kita ko, bendruoju interesu leisti susipažinti su šiuo dokumentu, atsižvelgiant į naudą, atsirandančią, kaip nurodyta Reglamento Nr. 1049/2001 2 konstatuojamojoje dalyje, dėl padidėjusio skaidrumo, t. y. aktyvesnio piliečių dalyvavimo priimant sprendimus ir didesnio valdymo teisėtumo, veiksmingumo bei atskaitomybės piliečiams demokratinėje sistemoje.
Viršesnis viešasis interesas, kuriuo gali būti pateisintas dokumento atskleidimas, nebūtinai turi skirtis nuo principų, kuriais grindžiamas Reglamentas Nr. 1049/2001 (šiuo klausimu žr. 2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Švedija ir Turco / Taryba,
C‑39/05 P ir C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
ir
punktus ir 2013 m. lapkričio 14 d. Sprendimo LPN ir Suomija / Komisija,
C‑514/11 P ir C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
,
punktą).
Vis dėlto vien bendro pobūdžio svarstymų negali pakakti siekiant įrodyti, kad viršesnis visuomenės interesas yra svarbesnis už priežastis, pateisinančias atsisakymą atskleisti atitinkamus dokumentus (šiuo klausimu žr. 2010 m. rugsėjo 21 d. Sprendimo Švedija ir kt. / API ir Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P ir C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
,
punktą; 2013 m. lapkričio 14 d. Sprendimo LPN ir Suomija / Komisija,
C‑514/11 P ir C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
,
punktą; 2014 m. vasario 27 d. Sprendimo Komisija / EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
,
punktą ir 2014 m. spalio 2 d. Sprendimo Strack / Komisija,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
,
punktą).
Nagrinėjamoje byloje iš ginčijamo sprendimo matyti, kad, Tarybos teigimu, prašomų dokumentų atskleidimas nepateisinamas jokiu viršesniu viešuoju interesu. Iš esmės, kaip matyti iš ginčijamo sprendimo 26 punkto, apibendrinto šio sprendimo 11 punkte, Taryba, atsižvelgusi į tai, kad atitinkamos teisinės nuomonės, susijusios su klausimais, dėl kurių gali būti bylinėjamasi, yra itin slaptos, nusprendė, kad nagrinėjamu atveju interesas užtikrinti skaidrumą ir dalyvavimą teisėkūros procese nėra viršesnis už būtinybę apsaugoti prašomuose dokumentuose pateiktas teisines pozicijas.
Nė vienas iš šio sprendimo 64 punkte apibendrintų ieškovės pateiktų argumentų nesuteikia galimybės paneigti šio vertinimo.
Pirma, kalbant apie argumentą, susijusį su tuo, kad skaidrumas, reikalingas siekiant suprasti teisėkūros procesą, savaime yra viešasis interesas, kurį reikia apsaugoti ir į kurį neatsižvelgė Taryba, konstatuotina, jog atsižvelgiant į šio sprendimo 69 punkte nurodytą teismo praktiką tokiu bendro pobūdžio svarstymu negali būti įrodyta, kad skaidrumo principas nagrinėjamu atveju turi ypatingą reikšmę ir gali būti svarbesnis už priežastis, pateisinančias atsisakymus leisti susipažinti su prašomais dokumentais (šiuo klausimu pagal analogiją žr. 2010 m. rugsėjo 21 d. Sprendimo Švedija ir kt. / API ir Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P ir C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
,
ir
punktus).
Antra, kalbant apie argumentą, kad viršesnis viešasis argumentas buvo taip pat įrodytas aplinkybe, jog
High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court)
(Aukštasis teisingumo teismas (Anglija ir Velsas), Karalienės rūmų skyrius (komercinių bylų kolegija) vis dar nagrinėjama byla, reikia priminti, kad ieškovė veikia
British American Tobacco UK Ltd
vardu; ši bendrovė 2014 m. birželio 27 d. inicijavo minėtos bylos iškėlimą ir ginčijo Tabako gaminių direktyvos galiojimą, visų pirma jos 24 straipsnį, atsižvelgiant į SESV 114 straipsnį, taip pat prašė to teismo pateikti Europos Sąjungos Teisingumo Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą dėl Tabako gaminių direktyvos galiojimo. Aplinkybė, jog ieškovė pateikė skundą
High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court)
(Aukštasis teisingumo teismas (Anglija ir Velsas), Karalienės rūmų skyrius (komercinių bylų kolegija), rodo, kad šiuo atveju veikiau kalbama apie privatų interesą, o ne apie viršesnį viešąjį interesą. Be to, ieškovė, laukdama, kol minėtas teismas pateiks prašymą priimti prejudicinį sprendimą, paprašė taikyti pagreitintą procedūrą (žr. šio sprendimo 14 punktą) ir teigė, jog turi akivaizdų interesą susipažinti su nagrinėjamais dokumentais, kad galėtų geriau parengti pastabas vykstant laukiamam prejudicinio sprendimo priėmimo procesui ir pateikti šiuos dokumentus Europos Sąjungos Teisingumo Teismui, todėl patvirtina savo privatų interesą.
Kalbant apie būtinybę atskleisti prašomus dokumentus dėl viršesnio intereso siekiant geriau pasirengti įstojimui į minėtą teismo bylą, pažymėtina, kad toks argumentas savaime nėra atskleidimą pateisinantis viešasis interesas, kuris gali būti svarbesnis už konfidencialumo apsaugą, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnį. Atsižvelgiant į bendrąjį galimybės susipažinti su dokumentais principą, įtvirtintą SESV 15 straipsnyje, ir minėto reglamento 1 ir 2 konstatuojamąsias dalis, šis interesas turi būti objektyvaus ir bendro pobūdžio ir neturi būti painiojamas su konkrečiais ar privačiais interesais.
Taigi atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, negalima pritarti pirmojo ieškinio pagrindo antrai daliai.
Dėl antrojo ieškinio pagrindo, susijusio su Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 6 dalies pažeidimu
Nurodydama antrąjį ieškinio pagrindą ieškovė teigia, kad Taryba netinkamai taikė Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 6 dalį, nes nesuteikė galimybės iš dalies susipažinti su prašomais dokumentais. Būtų buvę galima gerokai sumažinti bet kokią grėsmę teisinių nuomonių apsaugai, jeigu elektroniniuose laiškuose būtų buvę užtušuota tam tikra informacija. Be to, ji mano, kad turi būti perduotos bent jau tarpinės laikinos Tabako gaminių direktyvos 24 straipsnio versijos, pridėtos prie dokumentų Nr. 2, 3 ir 4.
Reikia priminti, kad pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 6 dalį, jei kuri nors iš tame straipsnyje numatytų išimčių yra taikoma tiktai kai kurioms dokumento dalims, likusios dokumento dalys yra atskleidžiamos.
Nagrinėjamu atveju ginčijamame sprendime Taryba nusprendė, kad visoms susirašinėjimo dalims, dėl kurių ieškovė pateikė paraišką susipažinti, taikoma su teisinių nuomonių apsauga susijusi išimtis, taigi neįmanoma suteikti galimybės susipažinti iš dalies.
Atsiliepime į ieškinį Taryba taip pat pridūrė, kad atskleidus nurodytuose elektroniniuose laiškuose pateiktas mandagumo frazes ar nereikšmingą logistinę informaciją ieškovei nebūtų buvę suteikta jokia svarbi informacija, taigi šis atskleidimas būtų buvęs nenaudingas.
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kaip tai daro Taryba, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką institucijos turi teisę nesuteikti galimybės susipažinti iš dalies tokiu atveju, kai išnagrinėjus atitinkamus dokumentus paaiškėja, jog minėta galimybė susipažinti iš dalies neturėtų jokios prasmės dėl to, kad šių dokumentų dalys, jeigu būtų atskleistos, visiškai nebūtų naudingos paraišką leisti susipažinti pateikusiam asmeniui (2001 m. liepos 12 d. Sprendimo Mattila / Taryba ir Komisija,
T‑204/99
,
EU:T:2001:190
,
punktas).
Taigi, kadangi visos nagrinėjamų dokumentų dalys, dėl kurių pateikta ieškovės paraiška leisti susipažinti, patenka į su teisinių nuomonių apsauga susijusios išimties taikymo sritį, o likusios dalys susijusios tik su mandagumo frazėmis ir nereikšminga logistine informacija, Taryba padarė teisingą išvadą, kad galimybė susipažinti iš dalies neturi jokios prasmės.
Kalbant apie tarpines Tabako gaminių direktyvos 24 straipsnio teksto versijas, pridėtas prie dokumentų Nr. 2, 3 ir 4, reikia konstatuoti, kad nuomonės, kuriomis pasikeitė trys teisės tarnybos, buvo, naudojant taisinių žymėjimo funkciją, atspindėtos šių versijų tekste ir yra sudėtinė teisinių nuomonių dalis. Todėl taikytini tie patys argumentai kaip nurodyti šio sprendimo 71–75 punktuose.
Remiantis tuo darytina išvada, kad turi būti atmestas antrasis ieškinio pagrindas, taigi ir visas ieškinys.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Pagal Procedūros reglamento 134 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi ieškovė pralaimėjo bylą, ji padengia savo bylinėjimosi išlaidas ir iš jos priteisiamos bylinėjimosi išlaidos pagal Tarybos pateiktus reikalavimus.
Pagal Procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį įstojusios į bylą institucijos pačios padengia savo bylinėjimosi išlaidas. Taigi Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas.

Remdamasis šiais motyvais,
BENDRASIS TEISMAS (aštuntoji kolegija),
nusprendžia:

1.
Atmesti ieškinį.

2.
Herbert Smith Freehills LLP
padengia savo ir Europos Sąjungos Tarybos patirtas bylinėjimosi išlaidas.

3.
Europos Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Paskelbta 2016 m. rugsėjo 15 d. viešame posėdyje Liuksemburge.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: anglų.