CELEX: 62019CJ0940
Predhodno odločanje
Priznavanje poklicnih kvalifikacij
Direktiva 2005/36/ES
Člen 4f(6)
Nacionalna ureditev
Sprejetost možnosti delnega dostopa do enega od poklicev, za katere velja mehanizem avtomatičnega priznavanja poklicnih kvalifikacij

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 4f(6) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij (
UL 2005, L 255, str. 22
), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/55/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. novembra 2013 (
UL 2013, L 354, str. 132
) (v nadaljevanju: spremenjena Direktiva 2005/36).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Les chirurgiens-dentistes de France (oralni kirurgi Francije), nekdanjo confédération nationale des syndicats dentaires (nacionalna konfederacija zobozdravstvenih sindikatov), confédération des syndicats médicaux français (konfederacija francoskih zdravstvenih sindikatov), fédération des syndicats pharmaceutiques de France (zveza farmacevtskih sindikatov Francije), syndicat des biologistes (sindikat biologov), syndicat des laboratoires de biologie clinique (sindikat laboratorijev klinične biologije), syndicat des médecins libéraux (sindikat zasebnih zdravnikov) in Union dentaire (zobozdravstvena zveza) ter conseil national de l’ordre des chirurgiens-dentistes (nacionalni svet zbornice oralnih kirurgov), conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes (nacionalni svet zbornice maserjev kinezioterapevtov) in conseil national de l’ordre des infirmiers (nacionalni svet zbornice medicinskih sester) (v nadaljevanju skupaj: chirurgiens-dentistes de France in drugi) na eni strani ter ministre des Solidarités et de la Santé (ministrica za solidarnost in zdravje), ministre de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation (ministrica za visoko šolstvo, raziskave in inovacije) in Premier ministre (predsednik vlade) na drugi strani v zvezi s predlogom za razglasitev ničnosti predpisov o ureditvi nekaterih vidikov delnega dostopa do zdravstvenih poklicev.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2013/55
V uvodni izjavi 1 Direktive 2013/55 je navedeno, da Direktiva 2005/36 v prvotni različici določa avtomatično priznavanje omejenega števila poklicev na podlagi harmonizacije minimalnih zahtev usposabljanja.
V uvodni izjavi 7 Direktive 2013/55 je navedeno:
„Direktiva 2005/36/ES velja samo za strokovnjake, ki želijo v drugi državi članici opravljati isti poklic. V nekaterih primerih so v državi članici gostiteljici zadevne dejavnosti del poklica z večjim obsegom dejavnosti kot v državi članici izvora. Če so razlike med področji dejavnosti tako velike, da bi moral strokovnjak za nadomestitev vrzeli v znanju opraviti popoln program izobraževanja in usposabljanja, ter če strokovnjak to zahteva, bi morala država članica gostiteljica v teh posebnih okoliščinah odobriti delni dostop. Če pa obstajajo prevladujoči razlogi javnega interesa, kakor jih določa Sodišče Evropske unije v svoji sodni praksi v zvezi s členoma 49 in 56 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), ki se bodo lahko še razvili, bi morala imeti država članica možnost, da delni dostop zavrne. To lahko še zlasti velja za zdravstvene poklice, če vplivajo na javno zdravje ali varnost bolnikov. Odobritev delnega dostopa ne bi smela posegati v pravico socialnih partnerjev, da se organizirajo.“
Spremenjena Direktiva 2005/36
V uvodnih izjavah 1 in 19 spremenjene Direktive 2005/36 je navedeno:
„(1)
V skladu s členom 3(1)(c) Pogodbe je eden od ciljev Skupnosti odprava ovir za prost pretok oseb in storitev med državami članicami. Za državljane držav članic to vključuje zlasti pravico, da kot samozaposlene ali zaposlene osebe opravljajo poklic v državi članici, ki ni država, v kateri so pridobili svoje poklicne kvalifikacije. Člen 47(1) Pogodbe določa tudi, da se sprejmejo direktive za vzajemno priznavanje diplom, spričeval in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah.
[…]
(19)
Prost pretok in vzajemno priznavanje dokazil o formalnih kvalifikacijah zdravnikov, medicinskih sester za splošno zdravstveno nego, zobozdravnikov, veterinarjev, babic, farmacevtov in arhitektov mora temeljiti na osnovnem načelu avtomatičnega priznavanja dokazil o formalnih kvalifikacijah na podlagi usklajenih minimalnih pogojev usposobljenosti. […]“.
Člen 1 te direktive, naslovljen „Namen“, določa:
„Ta direktiva določa pravila, v skladu s katerimi država članica, ki pogojuje dostop do reguliranih poklicev ali njihovo opravljanje na svojem ozemlju s posebnimi poklicnimi kvalifikacijami (v nadaljnjem besedilu: država članica gostiteljica), priznava poklicne kvalifikacije, pridobljene v eni ali več državah članicah (v nadaljnjem besedilu: država članica izvora), ki omogočajo imetniku navedenih kvalifikacij, da tam opravlja isti poklic, kot zadosten pogoj za dostop do in opravljanje tega poklica.
Ta direktiva določa tudi pravila glede delnega dostopa do reguliranega poklica in priznavanja poklicnega usposabljanja, opravljenega v drugi državi članici.“
Člen 4 navedene direktive, naslovljen „Učinki priznavanja“, določa:
„1.   Priznavanje poklicnih kvalifikacij s strani države članice gostiteljice omogoča upravičencem dostop do tistega poklica v tej državi članici, za katerega so usposobljeni v državi članici izvora, in njegovo opravljanje v državi članici gostiteljici pod enakimi pogoji, kot veljajo za njene državljane.
2.   Za namene te direktive je poklic, ki ga prosilec želi opravljati v državi članici gostiteljici, enak poklicu, za katerega je usposobljen v državi članici izvora, če so dejavnosti, ki jih poklic zajema, primerljive.
3.   Z odstopanjem od odstavka 1 se delni dostop do poklica v državi članici gostiteljici dovoli pod pogoji iz člena 4f.“
Člen 4f spremenjene Direktive 2005/36, naslovljen „Delni dostop“, določa:
„1.   Pristojni organ države članice gostiteljice odobri delni dostop do poklicne dejavnosti na svojem ozemlju za vsak primer posebej in samo, če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:
(a)
strokovnjak je popolnoma kvalificiran, da v državi članici izvora opravlja poklicno dejavnost, za katero je mogoče v državi članici gostiteljici odobriti delni dostop;
(b)
razlike med poklicno dejavnostjo, ki se zakonito izvaja v državi članici izvora, in reguliranim poklicem v državi članici gostiteljici so same po sebi tako velike, da bi moral prosilec, če bi želel imeti dostop do popolnega reguliranega poklica v državi članici gostiteljici, ob uvedbi dopolnilnih ukrepov opraviti popoln program izobraževanja in usposabljanja, zahtevan v državi članici gostiteljici;
(c)
poklicna dejavnost je lahko objektivno ločena od drugih dejavnosti, ki spadajo v regulirani poklic v državi članici gostiteljici.
Pristojni organ države članice gostiteljice za namene točke (c) upošteva, ali se lahko poklicna dejavnost v državi članici izvora izvaja samostojno.
2.   Delni dostop se lahko zavrne, če je zavrnitev upravičena zaradi prevladujočih razlogov v splošnem interesu, če lahko zagotavlja uresničitev zastavljenega cilja in ne presega tega, kar je nujno potrebno za njegovo uresničitev.
3.   Vloge za ustanovitev v državi članici gostiteljici se preverijo v skladu s poglavji I in IV naslova III.
4.   Vloge za opravljanje začasnih in občasnih storitev v državi članici gostiteljici v zvezi s poklicnimi dejavnostmi, ki vplivajo na javno zdravje ali varnost, se preverijo v skladu z naslovom II.
5.   Z odstopanjem od šestega pododstavka člena 7(4) in člena 52(1) se po odobritvi delnega dostopa poklicna dejavnost opravlja pod poklicnim nazivom države članice izvora. Država članica gostiteljica lahko zahteva uporabo poklicnega naziva v svojih uradnih jezikih. Strokovnjaki, ki jim je odobren delni dostop, prejemnikom storitev jasno navedejo obseg svojih poklicnih dejavnosti.
6.   Ta člen se ne uporablja za strokovnjake, ki izkoristijo [za katere velja] avtomatično priznavanje svojih poklicnih kvalifikacij po poglavjih II, III in IIIa naslova III.“
V poglavju III naslova III spremenjene Direktive 2005/36, ki se nanaša na „[p]riznavanje na podlagi usklajevanja minimalnih pogojev usposobljenosti“, člen 21(1), prvi pododstavek, te direktive, naslovljen „Načelo avtomatičnega priznavanja“, določa, da „[v]saka država članica prizna dokazila o formalnih kvalifikacijah za zdravnika, ki omogočajo dostop do poklicnih dejavnosti zdravnika z osnovno usposobljenostjo in zdravnika specialista, ter dokazila o formalnih kvalifikacijah za medicinsko sestro za splošno zdravstveno nego, zobozdravnika, zobozdravnika specialista, veterinarja, farmacevta in arhitekta, našteta v točkah 5.1.1, 5.1.2, 5.2.2, 5.3.2, 5.3.3, 5.4.2, 5.6.2 in 5.7 1 Priloge V, ki izpolnjujejo minimalne pogoje usposobljenosti iz členov 24, 25, 31, 34, 35, 38, 44 in 46, ter za dostop do poklicnih dejavnosti in njihovega opravljanja priznava takim dokazilom enako veljavnost na svojem ozemlju kot dokazilom o formalnih kvalifikacijah, ki jih sama izdaja“.
Francosko pravo
V členu L. 4002-3 code de la santé publique (zakonik o javnem zdravju) je določena možnost delnega dostopa za vse zdravstvene poklice, urejene s četrtim delom tega zakonika, in zato tudi za poklice, za katere se uporablja mehanizem avtomatičnega priznavanja poklicnih kvalifikacij.
Décret n
o
2017-1520 du 2 novembre 2017, relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (uredba št. 2017-1520 z dne 2. novembra 2017 o priznavanju poklicnih kvalifikacij na zdravstvenem področju) je bila med drugim izdana za izvajanje člena L. 4002-3 zakonika o javnem zdravju.
Odloka ministrice za solidarnost in zdravje z dne 4. in 8. decembra 2017 sta bila izdana za izvajanje uredbe št. 2017-1520 z dne 2. novembra 2017.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Les Chirurgiens-Dentistes de France in drugi so pri Conseil d’État (državni svet, Francija) vložili več tožb zaradi prekoračitve pooblastil, v katerih so predlagali, odvisno od zadeve, razglasitev ničnosti – v celoti ali delno – uredbe št. 2017-1520 z dne 2. novembra 2017 in/ali razglasitev ničnosti odlokov ministrice za solidarnost in zdravje z dne 4. decembra 2017 in/ali z dne 8. decembra 2017.
V zvezi z navedeno uredbo so Les chirurgiens-dentistes de France in drugi, ki jo izpodbijajo, zlasti trdili, da člen L. 4002-3 zakonika o javnem zdravju – ki pomeni pravno podlago za to uredbo – v delu, v katerem se uporablja za poklice zdravnika, oralnega kirurga, babice in medicinske sestre, ni združljiv s členom 4f(6) spremenjene Direktive 2005/36, tako da so s to uredbo posledično v področje uporabe delnega dostopa nezakonito vključeni poklici iz poglavja III naslova III te direktive.
V zvezi z odlokoma iz postopka v glavni stvari je bilo zlasti zatrjevano, da sta nezakonita v delu, v katerem se nanašata na poklice iz poglavja III naslova III spremenjene Direktive 2005/36, saj naj bi bili ti poklici izključeni iz mehanizma delnega dostopa, določenega v členu 4f(6) navedene direktive.
Predložitveno sodišče navaja, da je glede na to, da je bila uredba št. 2017-1520 z dne 2. novembra 2017 sprejeta na podlagi določb člena L. 4002-3 zakonika o javnem zdravju, vprašanje, ali je treba člen 4f(6) spremenjene Direktive 2005/36 razlagati tako, da je z njim izključeno, da država članica uvede možnost delnega dostopa do enega od poklicev, za katere se uporablja mehanizem avtomatičnega priznavanja poklicnih kvalifikacij, določen v poglavju III naslova III te direktive, odločilno za rešitev spora in pomeni resno težavo. Zakonitost obeh izpodbijanih odlokov pa naj bi bila odvisna od zakonitosti navedene uredbe, ki je njuna pravna podlaga.
V teh okoliščinah je Conseil d’État (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje:
„Ali člen 4f(6) [spremenjene] Direktive 2005/36 nasprotuje temu, da država članica vzpostavi možnost delnega dostopa do enega od poklicev, zajetih z mehanizmom avtomatičnega priznavanja poklicnih kvalifikacij, določenim v poglavju III naslova III te direktive?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 4f(6) spremenjene Direktive 2005/36 razlagati tako, da nasprotuje zakonodaji, v kateri je sprejeta možnost delnega dostopa do enega od poklicev, za katere velja mehanizem avtomatičnega priznavanja poklicnih kvalifikacij, določen v poglavju III naslova III te direktive.
V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da če določbe prava Unije za določitev njihovega pomena in obsega ne napotujejo na pravo držav članic, jih je treba v vsej Uniji razlagati avtonomno in enotno, in sicer ob upoštevanju ne le besedila teh določb, ampak tudi njihovega okvira in cilja, ki se uresničuje z zadevno ureditvijo (sodba z dne 21. oktobra 2020, Möbel Kraft,
C‑529/19
,
EU:C:2020:846
, točka
in navedena sodna praksa).
Kot je razvidno iz uvodne izjave 19 spremenjene Direktive 2005/36, ta direktiva glede dokazil o formalnih kvalifikacijah zdravnikov, medicinskih sester za splošno zdravstveno nego, zobozdravnikov, veterinarjev, babic, farmacevtov in arhitektov določa sistem avtomatičnega priznavanja dokazil o formalnih kvalifikacijah na podlagi usklajenih minimalnih pogojev usposobljenosti (glej v tem smislu sodbo z dne 30. aprila 2014, Ordre des architectes,
C‑365/13
,
EU:C:2014:280
, točka
).
Člen 4f(6) spremenjene Direktive 2005/36 določa, da se ta člen ne uporablja za strokovnjake, za katere velja avtomatično priznavanje njihovih poklicnih kvalifikacij po poglavjih II, III in IIIa naslova III te direktive.
Tako je iz besedila navedene določbe razvidno, da so iz delnega dostopa, določenega v členu 4f, od (1) do (5), spremenjene Direktive 2005/36, izključeni strokovnjaki, za katere velja avtomatično priznavanje njihovih poklicnih kvalifikacij v skladu s poglavji II, III in IIIa naslova III te direktive, ne pa poklici, na katere se to avtomatično priznavanje nanaša.
V besedilu člena 4f(6) spremenjene Direktive 2005/36 je torej jasno navedeno, da se ta člen nanaša na posameznike.
Takšna jezikovna razlaga navedene določbe je skladna z okvirom in ciljem te direktive.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da zgodovina nastanka Direktive 2005/36 in sistematika te direktive potrjujeta, da je zakonodajalec Unije želel razlikovati med uporabo izrazov „poklici“ in „strokovnjaki“.
Po eni strani namreč iz preučitve spisa, predloženega Sodišču, izhaja, da medtem ko predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2005/36, ki ga je podala Komisija (COM(2011) 883 final), ni vseboval določbe, kakršna je v sedanjem členu 4f(6) Direktive 2005/36, je Evropski parlament predlagal spremembo, s katero bi se iz delnega dostopa izključili poklici, za katere se uporablja avtomatično priznavanje.
Vendar je bil na podlagi doseženega soglasja med institucijami, vključenimi v zakonodajni postopek, uporabljen izraz „strokovnjaki“.
Po drugi strani je treba v zvezi s sistematiko avtomatičnega priznavanja navesti, da čeprav se člen 4f(6) spremenjene Direktive 2005/36 nanaša na „strokovnjake“, za katere velja to avtomatično priznavanje, se druge določbe te direktive, kot so tiste, ki jih je generalni pravobranilec navedel v točki 23 in opombi 4 sklepnih predlogov, nasprotno nanašajo na „poklice“, za katere se to avtomatično priznavanje uporablja ali ne.
Poleg tega je treba opozoriti, da bi moralo biti v skladu z uvodno izjavo 7 Direktive 2013/55 v primeru nujnih razlogov v splošnem interesu državi članici omogočeno, da delni dostop zavrne, zlasti za zdravstvene poklice, če vplivajo na javno zdravje ali varnost bolnikov. Zdravstveni poklici med drugim vključujejo poklice, na katere se nanaša avtomatično priznavanje poklicnih kvalifikacij, kot so poklici zdravnika, medicinske sestre za splošno zdravstveno nego, zobozdravnika, veterinarja, babice in farmacevta, ki so navedeni v členu 21 spremenjene Direktive 2005/36 in za katere se avtomatično priznavanje uporablja. Zato je možnost, da se delni dostop do navedenih poklicev zavrne, pogojena s tem, da načeloma delni dostop do teh poklicev ni izključen.
Tak delni dostop po eni strani ustreza splošnemu cilju, kot je naveden v uvodni izjavi 1 spremenjene Direktive 2005/36, da je treba odpraviti ovire za prost pretok oseb in storitev med državami članicami. Po drugi strani ustreza tudi posebnejšemu cilju, ki izhaja iz uvodne izjave 7 Direktive 2013/55, in sicer da se preseže Direktiva 2005/36, ki se je uporabljala le za strokovnjake, ki so želeli opravljati isti poklic v drugi državi članici, in se strokovnjaku, ki to zahteva, odobri delni dostop, če v državi članici gostiteljici zadevne dejavnosti spadajo v poklic, katerega področje dejavnosti je širše od področja dejavnosti v državi članici izvora, in če so razlike med področji dejavnosti tako velike, da bi moral strokovnjak za nadomestitev vrzeli v znanju opraviti popoln program izobraževanja in usposabljanja.
Brez možnosti delnega dostopa do zdravstvenih poklicev, naštetih v točki 28 te sodbe, in sicer do poklicev iz poglavja III naslova III spremenjene Direktive 2005/36, bi se veliko število zdravstvenih delavcev, ki so v eni od držav članic usposobljeni za opravljanje nekaterih dejavnosti v zvezi z enim od navedenih poklicev, ki pa v državi članici gostiteljici ne ustrezajo kateremu od obstoječih poklicev, še naprej soočalo z ovirami za mobilnost.
Poleg tega, kot generalni pravobranilec v bistvu poudarja v točki 33 sklepnih predlogov, odobritev delnega dostopa do dejavnosti, ki jih zajemajo poklici, na katere se nanaša avtomatično priznavanje zlasti v skladu s poglavjem III naslova III spremenjene Direktive 2005/36, ne more ogroziti harmonizacije minimalnih zahtev usposabljanja, ki so potrebne za te poklice, kot je navedena v uvodni izjavi 1 Direktive 2013/55.
Iz člena 4f(5) spremenjene Direktive 2005/36 namreč izhaja, da se dejavnosti, odobrene v okviru delnega dostopa do reguliranega poklica, opravljajo pod poklicnim nazivom države članice izvora, ki je po potrebi preveden v jezike države članice gostiteljice, in pod pogojem, da zadevni strokovnjak prejemnikom storitev jasno navede obseg svojih poklicnih dejavnosti. Prav tako dejstvo, da ima oseba dovoljenje le za opravljanje dela dejavnosti, ki jih zajema poklic, na katerega se nanaša avtomatično priznavanje, ne omaje sistema, ki je vzpostavljen s to direktivo in na podlagi katerega lahko le osebe, ki izpolnjujejo minimalne zahteve usposabljanja, ki jih ta direktiva določa za poklic, na katerega se nanaša avtomatično priznavanje, dejansko pridobijo tako priznanje in opravljajo vse dejavnosti, ki jih tak poklic vključuje.
Zato člen 4f(6) spremenjene Direktive 2005/36 torej pomeni, kot je Komisija v bistvu navedla v pisnem stališču, da imajo strokovnjaki, za katere velja avtomatično priznanje njihovih poklicnih kvalifikacij zlasti v skladu s poglavjem III naslova III te direktive, dostop do vseh dejavnosti, ki jih zajema ustrezen poklic v državi članici gostiteljici, in da se zato delni dostop nanje ne nanaša. Ta določba pa ne pomeni, da delni dostop ne zadeva poklicev iz navedenega poglavja III naslova III.
Glede na zgornje preudarke je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 4f(6) spremenjene Direktive 2005/36 razlagati tako, da ne nasprotuje zakonodaji, v kateri je sprejeta možnost delnega dostopa do enega od poklicev, za katere velja mehanizem avtomatičnega priznavanja poklicnih kvalifikacij, določen v poglavju III naslova III te direktive.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

Člen 4f(6) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/55/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. novembra 2013, je treba razlagati tako, da ne nasprotuje zakonodaji, v kateri je sprejeta možnost delnega dostopa do enega od poklicev, za katere velja mehanizem avtomatičnega priznavanja poklicnih kvalifikacij, določen v poglavju III naslova III te direktive, kakor je bila spremenjena.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.