CELEX: 62015CJ0549
Renvoi préjudiciel
Promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables
Biocarburants utilisés pour le transport
Directive 2009/28/CE
Article 18, paragraphe 1
Système de “bilan massique” destiné à s’assurer que le biogaz satisfait aux critères de durabilité prescrits
Validité
Articles 34 et 114 TFUE
Réglementation nationale exigeant que le bilan massique soit réalisé dans un lieu clairement délimité
Pratique de l’autorité nationale compétente admettant qu’il puisse être satisfait à cette condition lorsque du biogaz durable est transporté au moyen du réseau gazier national
Injonction de ladite autorité excluant qu’il puisse être satisfait à cette même condition en cas d’importation en provenance d’autres États membres de biogaz durable via des réseaux gaziers nationaux interconnectés
Libre circulation des marchandises

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation et sur la validité de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE (
JO 2009, L 140, p. 16
).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant E.ON Biofor Sverige AB (ci-après « E.ON Biofor ») au Statens energimyndighet (Agence nationale de l’énergie, Suède, ci-après l’« Agence de l’énergie ») au sujet d’une injonction adressée par celle-ci à E.ON Biofor en ce qui concerne le système de vérification de la durabilité du biogaz mis en place par cette dernière.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Les considérants 1, 12, 65, 76 et 94 de la directive 2009/28 énoncent :
« (1)
La maîtrise de la consommation énergétique européenne et l’augmentation de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables constituent, avec les économies d’énergie et une efficacité énergétique accrue, des éléments importants du paquet de mesures requises afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de se conformer au protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique, ainsi qu’aux autres engagements pris au niveau communautaire et international en vue d’une diminution des émissions des gaz à effet de serre au-delà de 2012. [...]
[...]
(12)
L’utilisation de matières issues de l’agriculture telles que le fumier et le lisier ainsi que d’autres déchets d’origine animale ou organique pour produire du biogaz offre, eu égard au fort potentiel d’économies en matière d’émissions de gaz à effet de serre, des avantages environnementaux notables, tant pour ce qui est de la production de chaleur et d’électricité que pour ce qui est de la production de biocarburant. En raison de leur caractère décentralisé ainsi que de la structure d’investissement régionale, les installations de production de biogaz peuvent apporter une contribution déterminante au développement durable dans les zones rurales et ouvrir aux agriculteurs de nouvelles perspectives de revenus.
[...]
(65)
La production de biocarburants devrait être durable. Les biocarburants utilisés pour atteindre les objectifs fixés par la présente directive et ceux faisant l’objet de régimes d’aide nationaux devraient, par conséquent, obligatoirement satisfaire aux critères de durabilité.
[...]
(76)
Les critères de durabilité ne seront utiles que s’ils amènent des changements dans le comportement des acteurs du marché. Ces changements ne se produiront que si les biocarburants et bioliquides qui satisfont à ces critères font l’objet d’une majoration de prix par rapport à ceux qui n’y satisfont pas. Selon la méthode de bilan massique appliquée pour le contrôle de la conformité, il existe un rapport physique entre la production de biocarburants et de bioliquides satisfaisant aux critères de durabilité et la consommation de biocarburants et de bioliquides dans la Communauté, qui crée un équilibre entre l’offre et la demande et garantit une majoration des prix supérieure à celle constatée dans les systèmes où ce rapport physique n’existe pas. Pour que les biocarburants et bioliquides satisfaisant aux critères de durabilité puissent être vendus à un prix plus élevé, la méthode de bilan massique devrait donc être appliquée pour le contrôle de la conformité. Ceci devrait maintenir l’intégrité du système tout en évitant de faire peser des contraintes inutiles sur l’industrie. D’autres méthodes de vérification devraient toutefois être étudiées.
[...]
(94)
Étant donné que les mesures prévues aux articles 17 à 19 ont également des effets sur le fonctionnement du marché intérieur en harmonisant les critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides à des fins de comptabilisation des objectifs et qu’elles facilitent donc, conformément à l’article 17, paragraphe 8, les échanges, entre les États membres, de biocarburants et de bioliquides qui répondent à ces conditions, elles sont fondées sur l’article 95 du traité. »
Aux termes de l’article 1
er
de la directive 2009/28, intitulé « Objet et champ d’application », cette directive « définit un cadre commun pour la promotion de la production d’énergie à partir de sources renouvelables. Elle fixe des objectifs nationaux contraignants concernant la part de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie et la part de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation d’énergie pour les transports. [...] Elle définit des critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides ».
L’article 2, second alinéa, sous a), e) et i), de ladite directive comporte les définitions suivantes :
« a)
“énergie produite à partir de sources renouvelables” : une énergie produite à partir de sources non fossiles renouvelables, à savoir : énergie éolienne, solaire, aérothermique, géothermique, hydrothermique, marine et hydroélectrique, biomasse, gaz de décharge, gaz des stations d’épuration d’eaux usées et biogaz ;
[...]
e)
“biomasse” : la fraction biodégradable des produits, des déchets et des résidus d’origine biologique provenant de l’agriculture (y compris les substances végétales et animales), de la sylviculture et des industries connexes, y compris la pêche et l’aquaculture, ainsi que la fraction biodégradable des déchets industriels et municipaux ;
[...]
i)
“biocarburant” : un combustible liquide ou gazeux utilisé pour le transport et produit à partir de la biomasse ».
L’article 3 de la directive 2009/28 prévoit :
« 1.   Chaque État membre veille à ce que la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables, calculée conformément aux articles 5 à 11, dans sa consommation finale d’énergie en 2020 corresponde au minimum à son objectif national global en ce qui concerne la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables pour l’année 2020, comme le prévoit le tableau figurant dans la partie A de l’annexe I, troisième colonne. [...]
[...]
4.   Chaque État membre veille à ce que la part de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans toutes les formes de transport en 2020 soit au moins égale à 10 % de sa consommation finale d’énergie dans le secteur des transports.
[...] »
Intitulé « Calcul de la part de l’énergie produite à partir de sources renouvelables », l’article 5 de ladite directive énonce, à son paragraphe 1 :
« La consommation finale brute d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans chaque État membre est calculée comme étant la somme :
a)
de la consommation finale brute d’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables ;
b)
de la consommation finale brute d’énergie produite à partir de sources renouvelables pour le chauffage et le refroidissement ; et
c)
de la consommation finale d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans le secteur des transports.
Pour le calcul de la part de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute, le gaz, l’électricité et l’hydrogène produits à partir de sources d’énergie renouvelables ne doivent entrer en ligne de compte qu’une seule fois, aux fins de l’application du point a), du point b), ou du point c) du premier alinéa.
[...] les biocarburants et bioliquides qui ne satisfont pas aux critères de durabilité énoncés dans l’article 17, paragraphes 2 à 6, ne sont pas pris en compte. »
Intitulé « Critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides », l’article 17 de la même directive dispose :
«1.   Indépendamment du fait que les matières premières ont été cultivées sur le territoire de la Communauté ou en dehors de celui-ci, l’énergie produite à partir des biocarburants et des bioliquides est prise en considération aux fins visées aux points a), b) et c), uniquement si ceux-ci répondent aux critères de durabilité définis aux paragraphes 2 à [6] :
a)
pour mesurer la conformité aux exigences de la présente directive en ce qui concerne les objectifs nationaux ;
b)
pour mesurer la conformité aux obligations en matière d’énergie renouvelable ;
c)
pour déterminer l’admissibilité à une aide financière pour la consommation de biocarburants et de bioliquides.
[...]
2.   La réduction des émissions de gaz à effet de serre résultant de l’utilisation de biocarburants et de bioliquides pris en considération aux fins visées au paragraphe 1, points a), b) et c), est d’au moins 35 %.
[...]
3.   Les biocarburants et bioliquides pris en considération aux fins visées au paragraphe 1, points a), b) et c), ne sont pas produits à partir de matières premières provenant de terres de grande valeur en termes de diversité biologique [...]
4.   [...] ne sont pas produits à partir de matières premières provenant de terres présentant un important stock de carbone [...]
5.   [...] ne sont pas fabriqués à partir de matières premières obtenues à partir de terres qui étaient des tourbières au mois de janvier 2008 [...]
6.   Les matières premières agricoles cultivées dans la Communauté et utilisées pour la production de biocarburants et de bioliquides pris en considération aux fins visées au paragraphe 1, points a), b) et c), sont obtenues conformément aux exigences et aux normes prévues par les dispositions visées sous le titre « Environnement » de l’annexe II, partie A, et point 9, du règlement (CE) n
o
73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs [
JO 2009, L 30, p. 16
], et conformément aux exigences minimales pour le maintien de bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 6, paragraphe 1, dudit règlement.
[...]
8.   Aux fins visées au paragraphe 1, points a), b) et c), les États membres ne refusent pas de prendre en considération, pour d’autres motifs de durabilité, les biocarburants et bioliquides obtenus conformément au présent article.
[...] »
Intitulé « Vérification du respect des critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides », l’article 18 de la directive 2009/28 énonce :
« 1.   Lorsque les biocarburants et les bioliquides doivent être pris en considération aux fins visées à l’article 17, paragraphe 1, points a), b) et c), les États membres font obligation aux opérateurs économiques de montrer que les critères de durabilité de l’article 17, paragraphes 2 à 5, ont été respectés. À cet effet, ils exigent des opérateurs économiques qu’ils utilisent un système de bilan massique qui :
a)
permet à des lots de matières premières ou de biocarburant présentant des caractéristiques de durabilité différentes d’être mélangés ;
b)
requiert que des informations relatives aux caractéristiques de durabilité et au volume des lots visés au point a) restent associées au mélange ; et
c)
prévoit que la somme de tous les lots prélevés sur le mélange soit décrite comme ayant les mêmes caractéristiques de durabilité, dans les mêmes quantités, que la somme de tous les lots ajoutés au mélange.
2.   La Commission fait rapport au Parlement européen et au Conseil, en 2010 et en 2012, sur le fonctionnement de la méthode de vérification par bilan massique décrite au paragraphe 1 et sur les possibilités de prendre en compte d’autres méthodes de vérification pour une partie ou la totalité des types de matières premières, de biocarburants ou de bioliquides. L’analyse de la Commission prend en compte les méthodes de vérification dans lesquelles les informations relatives aux caractéristiques de durabilité ne doivent pas rester physiquement associées à des lots ou à des mélanges déterminés. L’analyse prend également en compte la nécessité de maintenir l’intégrité et l’efficacité du système de vérification sans imposer une charge déraisonnable aux entreprises. Le rapport est accompagné, le cas échéant, de propositions adressées au Parlement européen et au Conseil concernant l’utilisation d’autres méthodes de vérification.
3.   Les États membres prennent des mesures afin de veiller à ce que les opérateurs économiques soumettent des informations fiables et mettent à la disposition de l’État membre, à sa demande, les données utilisées pour établir les informations. Les États membres exigent des opérateurs économiques qu’ils veillent à assurer un niveau suffisant de contrôle indépendant des informations qu’ils soumettent et qu’ils apportent la preuve que ce contrôle a été effectué. Le contrôle consiste à vérifier si les systèmes utilisés par les opérateurs économiques sont précis, fiables et à l’épreuve de la fraude. Il évalue la fréquence et la méthode d’échantillonnage ainsi que la validité des données.
Les informations visées au premier aliéna comportent notamment des informations sur le respect des critères de durabilité énoncés à l’article 17, paragraphes 2 à 5, des informations appropriées et pertinentes sur les mesures prises pour la protection des sols, de l’eau et de l’air, la restauration des terres dégradées, sur les mesures visant à éviter une consommation d’eau excessive dans les zones où l’eau est rare, ainsi que sur les mesures prises pour tenir compte des éléments visés à l’article 17, paragraphe 7, deuxième alinéa.
[...]
4.   [...]
La Commission peut décider que les systèmes nationaux ou internationaux volontaires établissant des normes pour la production de produits de la biomasse, contiennent des données précises aux fins de l’article 17, paragraphe 2, ou servent à prouver que les lots de biocarburants sont conformes aux critères de durabilité définis à l’article 17, paragraphes 3, 4 et 5. [...]
[...]
5.   La Commission ne prend les décisions visées au paragraphe 4 que si [...] le système en question répond à des critères satisfaisants de fiabilité, de transparence et de contrôle indépendant. [...]
[...]
7.   Lorsqu’un opérateur économique apporte une preuve ou des données obtenues dans le cadre [...] d’un système qui a fait l’objet d’une décision conformément au paragraphe 4, dans la mesure prévue par ladite décision, les États membres n’exigent pas du fournisseur qu’il apporte d’autres preuves de conformité aux critères de durabilité fixés à l’article 17, paragraphes 2 à 5, ni d’informations sur les mesures visées au paragraphe 3, deuxième alinéa, du présent article.
[...] »
Intitulé «Bilan massique», le point 2.2.3 de la communication de la Commission sur les systèmes volontaires et les valeurs par défaut du régime de durabilité de l’UE pour les biocarburants et les bioliquides (
JO 2010, C 160, p. 1
), énonce notamment :
« [...]
La méthode qui établit un lien entre les informations ou les déclarations concernant les matières premières ou les produits intermédiaires et les déclarations concernant les produits finaux s’appelle la chaîne de surveillance. La chaîne de surveillance couvre normalement toutes les étapes, de la production des matières premières jusqu’à la distribution des carburants destinés à la consommation. La méthode prévue par la directive pour la chaîne de surveillance est la méthode du bilan massique [...]
Le système volontaire doit exiger que le système de bilan massique soit contrôlé en même temps que le respect des critères du système volontaire [...] Cette vérification doit porter également sur les informations ou les systèmes utilisés pour se conformer aux exigences du système de bilan massique.
Un système de bilan massique [...] est un système dans lequel des “caractéristiques de durabilité ” demeurent assignées à des “lots”. [...]
[...]
Lorsque des lots présentant des caractéristiques de durabilités différentes (ou inexistantes) sont mélangés [...], les différentes tailles [...] et caractéristiques de durabilité de chaque lot demeurent assignées au mélange [...] Si un mélange est divisé, tout lot qui en est extrait peut se voir assigner n’importe quelle série de caractéristiques de durabilité [...] (accompagnées des tailles) pour autant que la combinaison de tous les lots issus du mélange présente les mêmes tailles pour chacune des séries de caractéristiques de durabilité présentes dans le mélange. Un “mélange ” peut recouvrir diverses formes, les lots étant normalement en contact, par exemple dans un récipient, dans une installation ou un site de traitement ou de logistique (défini en tant que lieu géographique précisément délimité à l’intérieur duquel les produits peuvent être mélangés).
[...] »
Le droit suédois
–
La loi n
o
598
La lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen [loi (2010:598) sur les critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides, ci-après la « loi n
o
598 »] met en œuvre certaines dispositions de la directive 2009/28.
L’article 3 du chapitre 1 de la loi n
o
598 dispose :
« Seule l’énergie produite à partir de biocarburants et de bioliquides qui remplissent les critères de durabilité prévus aux articles 1
er
à 5 du chapitre 2 peut être prise en compte aux fins de la conformité à l’exigence concernant la part de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale d’énergie prévue à l’article 3, paragraphes 1, 2 et 4, de la directive 2009/28. [...] »
L’article 1
er
du chapitre 3 de cette loi énonce :
« La personne tenue de faire une déclaration est celle qui :
a)
en vertu du chapitre 4 de la lagen (1994:1776) om skatt på energi [loi (1994:1776) relative à la taxe sur l’énergie] est assujettie à l’impôt pour le carburant qui se compose, totalement ou en partie, de biocarburants ou de bioliquides, ou
[...] »
L’article 1a du chapitre 3 de la loi n
o
598 prévoit :
« La personne tenue de faire une déclaration garantit, à l’aide d’un système de vérification, que les biocarburants et les bioliquides qui doivent faire l’objet d’une déclaration sont à considérer comme durables.
La personne tenue de faire une déclaration garantit, par des accords, directs ou indirects, conclus avec l’ensemble des opérateurs de toute la chaîne de production et par des échantillons pris chez ces opérateurs, que l’exigence visée au premier alinéa est remplie.
Le système de vérification mis en place par la personne tenue de faire une déclaration doit être contrôlé par un contrôleur indépendant. Le contrôleur vérifie si le système de vérification est précis, fiable et à l’épreuve de la fraude. Ce contrôle comprendra également une évaluation de la méthode d’échantillonnage qui doit être utilisée dans le système de vérification ainsi que de la fréquence de l’échantillonnage.
Le contrôle doit en outre comprendre une évaluation des informations fournies par la personne tenue de faire une déclaration en ce qui concerne son système de vérification.
Le contrôleur indépendant rend, au moyen d’une attestation, un avis sur le système de vérification.
Le gouvernement, ou l’autorité qu’il a désignée, peut prendre des arrêtés supplémentaires concernant le système de vérification et le contrôle dont ce système fait l’objet. »
–
Le règlement n
o
1088
L’article 14 du förordning (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen [règlement (2011:1088) sur les critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides, ci-après le « règlement n
o
1088 »] énonce :
« Le système de vérification mentionné à l’article 1a du [chapitre] 3 de la loi [n
o
598] doit comporter des procédures afin de garantir l’utilisation, au cours des différentes étapes de la chaîne de production, d’un système de bilan massique qui :
1.   permet à des lots de matières premières ou de biocarburant présentant des caractéristiques de durabilité différentes d’être mélangés ;
2.   requiert que les informations relatives aux caractéristiques de durabilité et au volume des lots visés au point 1 restent associées au mélange ; et
3.   prévoit que la somme de tous les lots prélevés sur le mélange soit décrite comme ayant les mêmes caractéristiques de durabilité, dans les mêmes quantités, que la somme de tous les lots ajoutés au mélange.
[...]
L’Agence nationale de l’énergie peut arrêter des dispositions supplémentaires en ce qui concerne le système de vérification et le contrôle dont celui-ci fait l’objet. »
–
Les dispositions de 2011 de l’Agence de l’énergie
Les articles 2 à 4 du chapitre 3 des Statens energimyndighets föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (dispositions de l’Agence nationale de l’énergie sur les critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides, ci-après les « dispositions de 2011 de l’Agence de l’énergie ») prévoient ce qui suit :
« Article 2
La personne tenue de faire une déclaration doit garantir, au moyen de son système de vérification prévu à l’article 14 du règlement [n
o
1088], que les biocarburants et les bioliquides durables soient traçables depuis le lieu où les matières premières ont été cultivées, créées ou rassemblées jusqu’à la consommation du carburant ou le moment où l’impôt devient exigible au titre du chapitre 5 de la loi (1994:1776) relative à la taxe sur l’énergie.
Article 3
En application de l’article 14, premier alinéa, point 3, du règlement [n
o
1088], le bilan massique doit être réalisé à l’intérieur d’un lieu clairement délimité et dans un délai adapté à la chaîne de production.
L’ensemble des entrepôts fiscaux, au sens de la loi (1994:1776) relative à la taxe sur l’énergie, d’une personne tenue de faire une déclaration peut constituer un lieu au sens du premier alinéa.
Article 4
Les lots qui sont normalement en contact physique les uns avec les autres constituent un mélange au sens de l’article 14, premier alinéa, du règlement [n
o
1088]. [...] »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
E.ON Biofor, société établie en Suède, a exposé devant la juridiction de renvoi qu’elle achète à une société sœur, établie en Allemagne, des lots de biogaz durable produits par cette dernière dans cet État membre. E.ON Biofor achemine ensuite ces lots vers la Suède via les réseaux gaziers allemand et danois, ce biogaz restant, à chaque étape du transport, propriété de sociétés du groupe. Injectés par cette société sœur sur le réseau de distribution de gaz allemand à un point clairement identifié, lesdits lots seraient prélevés par E.ON Biofor au point frontière entre le réseau de distribution allemand et le réseau de distribution danois et resteraient, à tout moment, accompagnés d’un certificat de durabilité REDCert DE émis conformément au système national allemand de vérification par bilan massique et remis directement par ladite société sœur à E.ON Biofor. Seraient ainsi garantis, à la fois, la durabilité des lots en question et le fait que ceux-ci n’ont pas été vendus ailleurs en Allemagne puisque lesdits certificats ne pourraient être retirés qu’une seule fois du système de certification et que chaque entrée et chaque sortie d’un réseau de gaz national relèvent de la responsabilité d’un seul opérateur qui est titulaire d’un contrat de livraison ou d’achat au point frontière.
Le 3 septembre 2013, l’Agence de l’énergie a enjoint à E.ON Biofor de modifier son système de vérification portant sur la durabilité du biogaz afin d’assurer que le bilan massique soit réalisé « à l’intérieur d’un lieu clairement délimité » ainsi que le prescrit l’article 3 du chapitre 3 des dispositions de 2011 de l’Agence de l’énergie (ci-après l’« injonction litigieuse »). Le respect de ladite injonction a pour conséquence que le biogaz produit en Allemagne qu’E.ON Biofor importe en Suède via les réseaux gaziers allemand et danois ne peut être inclus dans ledit système de vérification faute pour lesdits réseaux de pouvoir constituer un tel lieu clairement délimité, ni, partant, être qualifié de « durable » au sens de la loi n
o
598 et de la directive 2009/28.
E.ON Biofor a saisi le Förvaltningsrätten i Linköping (tribunal administratif siégeant à Linköping, Suède) d’un recours aux fins d’annulation de l’injonction litigieuse.
Faisant valoir que cette injonction a pour conséquence de la priver d’importantes réductions sur les taxes sur le dioxyde de carbone et sur l’énergie bénéficiant au biogaz durable en vertu de la loi (1994:1776) relative à la taxe sur l’énergie, E.ON Biofor soutient que la circonscription du système de bilan massique à l’intérieur d’un lieu clairement délimité et aux frontières de la Suède résultant de ladite injonction viole tant la directive 2009/28 que l’article 34 TFUE.
S’agissant de l’article 34 TFUE, E.ON Biofor fait valoir, en particulier, que, s’agissant de biogaz durable injecté directement dans le réseau gazier suédois, l’Agence de l’énergie admet que celui-ci puisse être vendu en tant que biogaz durable alors même qu’aucune différence n’existerait, en termes de traçabilité de la durabilité du biogaz, entre ce cas de figure et celui en cause au principal, de telle sorte qu’il y aurait en l’occurrence entrave discriminatoire à l’importation de biogaz durable en provenance d’autres États membres.
Pour sa part, l’Agence de l’énergie soutient que le système du bilan massique exige que les informations relatives aux caractéristiques de durabilité demeurent physiquement associées aux « lots » lorsque ceux-ci sont ajoutés à un « mélange » au sens de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28, à savoir, selon le point 2.2.3 de la communication de la Commission mentionnée au point 10 du présent arrêt, une notion définie comme étant applicable « à l’intérieur » d’un « lieu géographique précisément délimité ».
Or, si le Royaume de Suède a, certes, admis, à l’instar de la République fédérale d’Allemagne et du Royaume des Pays-Bas, mais à la différence des autres États membres, que le bilan massique puisse être effectué à l’intérieur du réseau gazier national, en tant que lieu clairement délimité, un tel lieu n’existerait pas dans le cas du biogaz importé d’Allemagne par E.ON Biofor, ni, partant, un système de vérification du bilan massique. Un tel système exigerait qu’il existe, en ce qui concerne le lieu concerné, un opérateur qui vérifie que le même volume de biocarburant durable a été ajouté puis prélevé dudit lieu et un tel opérateur européen global n’existerait pas en ce qui concerne le réseau de gaz européen.
L’injonction litigieuse étant ainsi conforme à l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28, il n’y aurait pas lieu de l’examiner au regard de l’article 34 TFUE.
C’est dans ce contexte que le Förvaltningsrätten i Linköping (tribunal administratif siégeant à Linköping) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
Les notions de “bilan massique” et de “mélange” figurant à l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28 doivent-elles être interprétées en ce sens que les États membres sont tenus d’autoriser les échanges de biogaz qui ont lieu entre les États membres à travers un réseau de gaz interconnecté ?
2)
S’il est répondu par la négative à la première question, ladite disposition [...] est-elle, dans ce cas, compatible avec l’article 34 TFUE, bien que son application puisse avoir pour effet de restreindre les échanges ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
À titre liminaire, il y a lieu de préciser que, ainsi qu’il ressort tant du contexte factuel de l’affaire au principal que du libellé de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28 qui porte sur la vérification du respect des critères de durabilité énumérés à l’article 17, paragraphes 2 à 5, de ladite directive, en se référant, dans ses questions préjudicielles, à du « biogaz », la juridiction de renvoi entend manifestement viser le seul biogaz satisfaisant auxdits critères de durabilité et destiné à être utilisé comme biocarburant (ci-après le « biogaz durable »).
La première question doit ainsi être comprise comme visant, en substance, à savoir si l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28 doit être interprété en ce sens qu’il crée, à la charge des États membres, une obligation d’autoriser les importations, via leurs réseaux gaziers nationaux interconnectés, de biogaz durable.
À cet égard, il convient de souligner d’emblée que, ainsi qu’il ressort de l’article 17 de la directive 2009/28, lu à la lumière des considérants 65 et 94 de celle-ci, le législateur de l’Union européenne a, en se fondant notamment sur l’article 95 CE, qui est devenu l’article 114 TFUE, entendu opérer une harmonisation des critères de durabilité auxquels doivent impérativement satisfaire des biocarburants pour que l’énergie produite à partir de ceux-ci puisse être prise en considération, au sein de chaque État membre, aux trois fins respectivement visées aux points a), b) et c) du paragraphe 1 de cet article 17. Lesdites fins sont la vérification de la mesure dans laquelle les États membres satisfont à leurs objectifs nationaux visés à l’article 3 de la directive 2009/28, d’une part, et à leurs obligations en matière d’énergie renouvelable, d’autre part, ainsi que l’admission éventuelle à une aide financière nationale pour la consommation de biocarburants.
Il y a lieu de rappeler que l’article 114, paragraphe 1, TFUE prévoit que le Parlement et le Conseil arrêtent les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur.
Par l’expression « mesures relatives au rapprochement », figurant dans ladite disposition, les auteurs du traité FUE ont voulu conférer au législateur de l’Union, en fonction du contexte général et des circonstances spécifiques de la matière à harmoniser, une marge d’appréciation quant à la technique de rapprochement la plus appropriée afin d’aboutir au résultat souhaité, notamment dans des domaines qui se caractérisent par des particularités techniques complexes. Le législateur de l’Union peut donc, dans l’exercice de cette marge d’appréciation, ne procéder à une harmonisation que par étapes et n’exiger qu’une suppression progressive des mesures unilatérales prises par les États membres (voir, notamment, arrêt du 4 mai 2016, Philip Morris Brands e.a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, point
ainsi que jurisprudence citée).
En fonction des circonstances, les mesures visées à l’article 114, paragraphe 1, TFUE peuvent ainsi notamment consister à obliger l’ensemble des États membres à autoriser la commercialisation du ou des produits concernés, à assortir une telle obligation d’autorisation de certaines conditions, voire à interdire, provisoirement ou définitivement, la commercialisation d’un ou de certains produits (voir, en ce sens, arrêt du 4 mai 2016, Philip Morris Brands e.a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, point
ainsi que jurisprudence citée).
En l’occurrence, l’harmonisation opérée à l’article 17 de la directive 2009/28 revêt un caractère très spécifique, en ce qu’elle a trait aux seuls biocarburants définis, à l’article 2, second alinéa, sous i), de cette directive, comme étant tout combustible liquide ou gazeux utilisé pour le transport et produit à partir de la biomasse, et en ce qu’elle se limite à préciser à quels critères de durabilité doivent satisfaire de tels biocarburants pour que l’énergie produite à partir de ceux-ci puisse être prise en considération par les États membres aux trois fins particulières mentionnées à l’article 17, paragraphe 1, de ladite directive et rappelées au point 28 du présent arrêt. Dans le cadre ainsi tracé, ladite harmonisation revêt, par ailleurs, un caractère exhaustif, l’article 17, paragraphe 8, de la directive 2009/28 précisant, en effet, que les États membres ne peuvent, à ces mêmes trois fins, refuser de prendre en considération, pour d’autres motifs de durabilité, les biocarburants répondant aux critères de durabilité énoncés à cet article.
L’article 17 de la directive 2009/28 vise de la sorte, d’une part, à assurer, en vue de garantir le niveau élevé de protection de l’environnement auquel se réfère l’article 95, paragraphe 3, CE, qui est devenu l’article 114, paragraphe 3, TFUE, que des biocarburants ne pourront être pris en considération par les États membres, aux trois fins environnementales mentionnées à l’article 17, paragraphe 1, de cette directive, qu’à la condition de respecter les critères de durabilité en l’occurrence imposés par le législateur de l’Union.
Ce même article 17 tend, d’autre part, ainsi qu’il ressort notamment du considérant 94 de la directive 2009/28, à faciliter les échanges de biocarburants durables entre les États membres. Une telle facilitation tient principalement au fait que, comme il a été souligné au point 32 du présent arrêt, lorsque des biocarburants, y compris ceux provenant d’autres États membres, satisfont aux critères de durabilité énoncés à l’article 17 de la directive 2009/28, le paragraphe 8 de cet article interdit aux États membres de refuser la prise en compte de ces biocarburants durables, aux trois fins mentionnées à l’article 17, paragraphe 1, de cette directive, « pour d’autres motifs de durabilité » que ceux énoncés à cet article.
Si l’article 17 de la directive 2009/28 permet, dans cette mesure, notamment, de faciliter les échanges de biogaz durable, il ne saurait pour autant être inféré de ce qui précède que cet article aurait pour objet de réglementer les importations de biocarburants durables entre États membres ni, singulièrement, d’obliger ceux-ci à autoriser inconditionnellement de telles importations. Ainsi qu’il vient d’être exposé, l’objet dudit article consiste en effet seulement à réglementer, en les harmonisant, les conditions afférentes à la durabilité devant être remplies par les biocarburants pour que ceux-ci puissent être pris en considération par un État membre aux trois fins spécifiques mentionnées à l’article 17, paragraphe 1, de cette directive. Comme M. l’avocat général l’a relevé au point 57 de ses conclusions, la directive 2009/28 ne comporte d’ailleurs aucune disposition décrétant une libre circulation inconditionnelle du biogaz durable entre les États membres.
Quant à l’article 18, paragraphe 1, première phrase, de la directive 2009/28, il prévoit uniquement que, lorsque des biocarburants doivent être pris en considération aux trois fins visées à l’article 17, paragraphe 1, de cette directive, les États membres font obligation aux opérateurs économiques de montrer que les critères de durabilité prévus aux paragraphes 2 à 5 de cet article ont été respectés.
À cet effet, les États membres sont notamment tenus, ainsi qu’il ressort de l’article 18, paragraphe 1, seconde phrase, de la directive 2009/28, d’exiger desdits opérateurs qu’ils utilisent un système dit « de bilan massique » devant répondre à certaines caractéristiques générales qui se trouvent précisées aux points a) à c) de cette disposition. Aux termes de ces points, un tel système doit, ainsi, premièrement, permettre le mélange de lots de matières premières ou de biocarburants présentant des caractéristiques de durabilité différentes, deuxièmement, requérir que des informations relatives aux caractéristiques de durabilité et au volume desdits lots restent associées au mélange et, troisièmement, prévoir que la somme de tous les lots prélevés sur le mélange soit décrite comme ayant les mêmes caractéristiques de durabilité, dans les mêmes quantités, que la somme de tous les lots ajoutés au mélange.
Or, une telle disposition ne saurait être interprétée en ce sens qu’elle engendrerait, à la charge des États membres, une obligation d’autoriser les importations de biogaz durable au travers de leurs réseaux gaziers interconnectés.
En effet, d’une part, l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28, qui a pour seul objet d’instaurer des mécanismes de vérification destinés à garantir la correcte application de l’article 17 de cette directive, ne saurait, eu égard au lien existant ainsi entre ces deux dispositions, pas davantage que cet article 17, être interprété comme ayant pour objet d’obliger inconditionnellement les États membres à autoriser les importations de biogaz durable provenant d’autres États membres.
D’autre part, et ainsi que M. l’avocat général l’a relevé, en substance, au point 57 de ses conclusions, compte tenu de la généralité des termes dans lesquels se trouvent énoncés les critères énumérés aux points a) à c) de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28, il ne saurait davantage être considéré que ladite disposition aurait procédé à une harmonisation complète de la méthode de vérification liée au système du bilan massique. Il résulte, au contraire, desdits points que les États membres conservent une marge d’appréciation et de manœuvre lorsqu’ils sont appelés à déterminer, plus précisément, les conditions concrètes auxquelles devront répondre les systèmes de bilan massique à mettre en place par les opérateurs économiques. Dès lors, une telle disposition n’est, envisagée en tant que telle, pas non plus de nature à conduire, automatiquement, à ce qu’une libre circulation du biogaz durable à travers un réseau gazier transfrontalier se trouve garantie une fois ledit biogaz légalement caractérisé comme durable dans l’État membre de production.
Du reste, il importe également de rappeler que, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 48 de ses conclusions, les systèmes de vérification des critères de durabilité le cas échéant imposés aux opérateurs économiques par les États membres conformément à l’article 18, paragraphes 1 et 3, de la directive 2009/28, ne constituent que l’une des voies permettant d’assurer une telle vérification en vertu de cette directive. En effet, ainsi qu’il ressort de l’article 18, paragraphes 4 et 5, de ladite directive, des systèmes dits « volontaires » nationaux ou internationaux intégrant, eux aussi, notamment des dispositions ayant trait au système du bilan massique, peuvent être approuvés par la Commission, le paragraphe 7 de ce même article prévoyant, à cet égard, que, en présence de preuves ou de données obtenues dans le cadre d’un tel système, les États membres n’exigent pas du fournisseur qu’il apporte d’autres preuves de conformité aux critères de durabilité fixés à l’article 17 de la directive 2009/28.
Eu égard à tout ce qui précède, il convient de répondre à la première question que l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28 doit être interprété en ce sens qu’il n’a pas pour objet de créer, à la charge des États membres, une obligation d’autoriser les importations, via leurs réseaux gaziers nationaux interconnectés, de biogaz durable.
Sur la seconde question
Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande si, dans la mesure où l’application de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28 peut avoir pour effet de restreindre les échanges de biogaz durable, ladite disposition est valide au regard de l’article 34 TFUE.
–
Sur la validité de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28
À titre liminaire, il convient de rappeler, d’une part, que, en interdisant entre les États membres les mesures d’effet équivalent à des restrictions quantitatives à l’importation, l’article 34 TFUE vise toute mesure nationale susceptible d’entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement le commerce intracommunautaire (voir, notamment, arrêt du 1er juillet 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, point
et jurisprudence citée).
Ladite interdiction vaut non seulement pour les mesures nationales, mais également pour les mesures émanant des institutions de l’Union (voir, notamment, arrêts du 29 février 1984, Rewe-Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, point
; du 14 décembre 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, point
, ainsi que du 12 juillet 2005, Alliance for Natural Health e.a.,
C‑154/04 et C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, point
).
Selon une jurisprudence constante, l’article 34 TFUE ne fait néanmoins pas obstacle aux interdictions ou aux restrictions justifiées par l’une des raisons d’intérêt général énumérées à l’article 36 TFUE ou par des exigences impératives, exigences au rang desquelles figure, notamment, la protection de l’environnement. Dans l’un et l’autre cas, la mesure concernée doit, conformément au principe de proportionnalité, être propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu’il soit atteint (voir en ce sens, notamment, arrêts du 12 juillet 2005, Alliance for Natural Health e.a.,
C‑154/04 et C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, points
et
, ainsi que du 1er juillet 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, points
et
).
D’autre part, il importe de souligner que, ainsi qu’il a déjà été relevé au point 28 du présent arrêt, les articles 17 à 19 de la directive 2009/28 ont été adoptés sur le fondement de l’article 95 CE, qui est devenu l’article 114 TFUE.
Il convient de rappeler, à cet égard, que l’article 11 TFUE prévoit que les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et des actions de l’Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable [voir, notamment, avis
2/15
, du 16 mai 2017,
EU:C:2017:376
, point
)], et que l’article 114, paragraphe 3, TFUE exige de façon expresse que, dans l’harmonisation réalisée, un niveau élevé de protection de l’environnement soit garanti (voir par analogie, s’agissant de la protection de la santé, arrêt du 4 mai 2016, Philip Morris Brands e.a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, point
ainsi que jurisprudence citée).
Ainsi, lorsqu’il existe des obstacles aux échanges ou qu’il est vraisemblable que de tels obstacles vont apparaître dans le futur, en raison du fait que les États membres ont pris, ou sont en train de prendre, à l’égard d’un produit ou d’une catégorie de produits des mesures divergentes de nature à assurer un niveau de protection différent, l’article 114 TFUE habilite le législateur de l’Union à intervenir en arrêtant les mesures appropriées dans le respect, d’une part, du paragraphe 3 de cet article et, d’autre part, des principes juridiques mentionnés dans le traité FUE ou dégagés par la jurisprudence, notamment du principe de proportionnalité (voir, en ce sens, arrêt du 4 mai 2016, Philip Morris Brands e.a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, point
ainsi que jurisprudence citée).
Par ailleurs, en ce qui concerne le contrôle juridictionnel des conditions mentionnées au point précédent, il convient également de rappeler que, lorsque le législateur de l’Union est amené à légiférer dans un domaine qui implique de sa part des choix de nature politique, économique et sociale, et dans lequel il est appelé à effectuer des appréciations complexes, il y a lieu de reconnaître à celui-ci un large pouvoir d’appréciation. Seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée en un tel domaine, par rapport à l’objectif que les institutions compétentes entendent poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure (voir en ce sens, dans le domaine de la protection de la santé, arrêts du 14 décembre 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, point
, ainsi que du 12 juillet 2005, Alliance for Natural Health e.a.,
C‑154/04 et C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, point
; voir également, en ce sens, s’agissant de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement, arrêts du 15 décembre 2005, Grèce/Commission,
C‑86/03
,
EU:C:2005:769
, points
et
, ainsi que du 21 décembre 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
, point
).
Pour ce qui est de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28, il importe de souligner, en premier lieu, que, ainsi que l’ont fait valoir le Parlement et le Conseil, eu égard à la généralité des termes dans lesquels ils se trouvent formulés aux points a) à c) de cette disposition, les critères auxquels doivent satisfaire les systèmes de bilan massique à instituer par les États membres ne sont pas a priori de nature à exclure qu’un tel système puisse trouver à s’appliquer en cas de transport, à l’intérieur d’un réseau gazier national ou de réseaux nationaux interconnectés, de lots de biogaz durable.
En effet, rien ne semble s’opposer à ce qu’un État membre fasse obligation aux opérateurs économiques d’utiliser un système de vérification permettant qu’un « mélange », au sens de l’article 18, paragraphe 1, sous a), de la directive 2009/28, de différents lots de gaz « présentant des caractéristiques de durabilité différentes » dont certains satisfont aux critères de durabilité énoncés à l’article 17 de ladite directive et d’autres non, puisse intervenir à l’intérieur d’un tel réseau national ou de réseaux nationaux interconnectés.
Rien ne paraît non plus devoir exclure qu’il soit, dans ce contexte, exigé que ledit système réponde à des conditions propres à garantir que des informations relatives aux caractéristiques de durabilité et au volume des lots en cause restent associées audit mélange tant que persiste celui-ci, ainsi que le prévoit l’article 18, paragraphe 1, sous b), de la directive 2009/28.
Enfin, il n’apparaît pas davantage qu’il serait impossible aux États membres d’imposer, à ces mêmes opérateurs, que les caractéristiques du système de vérification en cause soient de nature à garantir que la somme des lots prélevés, par un opérateur, sur le mélange ainsi préalablement opéré dans un réseau gazier national ou dans des réseaux nationaux interconnectés, qui se voient attribuer les caractéristiques de durabilité visées à l’article 17 de la directive 2009/28, n’excèdent pas, en volume, la somme des lots présentant de telles caractéristiques auparavant injectés par cet opérateur dans ledit mélange.
À cet égard, il y a d’ailleurs lieu d’observer que l’Agence de l’énergie a expressément admis, tant devant la juridiction de renvoi que devant la Cour, que, en vertu de la réglementation suédoise, l’injection, dans le réseau gazier national suédois, de lots de biogaz répondant aux caractéristiques de durabilité prévues à l’article 17 de la directive 2009/28, et leur mélange, dans ce réseau, avec d’autres gaz, n’empêche nullement que de tels lots se voient, une fois prélevés dudit réseau, réattribuer, dans des volumes correspondants, lesdites caractéristiques de durabilité, notamment à l’une des fins mentionnées au paragraphe 1 dudit article 17, à savoir leur admission à une aide financière pour leur consommation.
Il découle de ce qui précède qu’il ne saurait être considéré que l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28 génère, en tant que tel, une impossibilité, en cas de circulation de biogaz durable entre les États membres, via des réseaux gaziers nationaux interconnectés, de voir le caractère durable de celui-ci reconnu dans l’État membre d’importation aux fins mentionnées à l’article 17, paragraphe 1, de cette directive, ni, partant, que ledit article 18, paragraphe 1, entraverait, de ce chef, la libre circulation des marchandises garantie à l’article 34 TFUE.
En deuxième lieu, il convient également, comme le demande la juridiction de renvoi dans sa question, de se pencher sur la circonstance que, comme il ressort de la réponse apportée à la première question, l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28 n’a, toutefois, pas davantage pour effet d’obliger les États membres à autoriser l’importation de biogaz durable, via leurs réseaux gaziers interconnectés.
À cet égard, il importe, cependant, de rappeler que, ainsi qu’il a déjà été relevé au point 34 du présent arrêt et qu’il ressort, en particulier, de l’article 17, paragraphe 8, de la directive 2009/28 et du considérant 94 de cette directive, les articles 17 à 19 de celle-ci facilitent les échanges de biogaz durable entre les États membres, d’une part, en harmonisant les caractéristiques de durabilité auxquelles doit satisfaire le biogaz aux trois fins mentionnées à l’article 17, paragraphe 1, de ladite directive, et, d’autre part, en permettant, grâce aux règles afférentes à la vérification que comporte l’article 18 de la même directive, que lesdites caractéristiques demeurent, à ces mêmes fins, attachées au biogaz, nonobstant le mélange de celui-ci à d’autres gaz.
En cela, le régime ainsi institué par les articles 17 à 19 de la directive 2009/28 favorise donc la libre circulation des marchandises plutôt qu’il ne la restreint (voir, par analogie, arrêts du 29 février 1984, Rewe-Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, point
, et du 12 juillet 2012, Association Kokopelli,
C‑59/11
,
EU:C:2012:447
, point
).
Si les articles 17 et 18 de la directive 2009/28 n’ont pas, pour autant, pour objet de garantir que le biogaz durable pourra, inconditionnellement, être importé d’un État membre à un autre tout en conservant ses caractéristiques de durabilité, cette circonstance est la conséquence inéluctable de la technique d’harmonisation, en l’occurrence, choisie par le législateur de l’Union qui, ainsi qu’il a été rappelé aux points 30 et 31 du présent arrêt, dispose d’une marge d’appréciation, notamment en ce qui concerne la possibilité de ne procéder à une harmonisation que par étapes et de n’exiger qu’une suppression progressive des mesures unilatérales prises par les États membres (voir, par analogie, arrêt du 4 mai 2016, Philip Morris Brands e.a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, points
et
).
En troisième lieu, et ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 63 de ses conclusions, il convient d’observer que le fait même d’imposer la mise en place d’un système de bilan massique, tel que celui prévu à l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28, à la charge des opérateurs économiques désireux de pouvoir se prévaloir du caractère durable du biogaz qu’ils commercialisent, notamment dans d’autres États membres dans lesquels ledit biogaz a été exporté, est, quant à lui, de nature à rendre lesdites exportation et commercialisation à la fois plus complexes et plus onéreuses, en raison des charges administratives et financières que génère un tel système.
S’agissant du choix ainsi opéré par le législateur de l’Union et ayant plus précisément consisté à privilégier le système de vérification du bilan massique par rapport aux deux autres méthodes a priori disponibles, à savoir, d’une part, la technique dite « de la préservation d’identité » et, d’autre part, celle dite « des certificats négociables » ou
book and claim,
il y a lieu, toutefois, de relever ce qui suit.
Premièrement, il est constant que la méthode de la préservation d’identité, en excluant toute possibilité de mélanger un lot de biogaz durable avec un lot de gaz ne présentant pas de telles caractéristiques de durabilité, ne contribuerait pas dans la même mesure aux échanges de biogaz durable entre les États membres, puisqu’une telle méthode aurait notamment eu pour conséquence automatique d’exclure, en pratique, que du biogaz durable puisse être injecté dans un réseau gazier et, partant, transporté et exporté au moyen d’une telle infrastructure, tout en conservant ses caractéristiques de durabilité aux trois fins mentionnées à l’article 17, paragraphe 1, de la directive 2009/28.
Deuxièmement, et quant au fait d’avoir privilégié le système du bilan massique par rapport à celui des certificats négociables qui n’exige pas, pour sa part, que les informations relatives aux caractéristiques de durabilité demeurent physiquement associées à des lots ou à des lots mélangés, il ressort, d’une part, du considérant 76 de la directive 2009/28 que le législateur de l’Union a opéré un tel choix afin de garantir que demeure un tel rapport physique entre le moment de la production de biocarburant durable et celui de sa consommation. Selon ce considérant, un tel rapport physique a été privilégié comme étant de nature à créer un équilibre entre l’offre et la demande et à garantir une majoration de prix du biocarburant durable qui soit suffisamment élevée pour amener, dans le comportement des acteurs du marché, les changements requis, et garantir de la sorte l’utilité même des critères de durabilité. Audit considérant 76, le législateur de l’Union a, en outre, souligné que l’application de la méthode du bilan massique pour le contrôle de la conformité devrait maintenir l’intégrité du système tout en évitant de faire peser des contraintes inutiles sur l’industrie.
D’autre part, il y a lieu de relever que le législateur de l’Union n’en a pas moins souligné à ce même considérant 76 que d’autres méthodes de vérification devraient toutefois continuer à être étudiées. L’article 18, paragraphe 2, de la directive 2009/28 prévoit ainsi que la Commission fait rapport sur le fonctionnement de la méthode de vérification par bilan massique et sur les possibilités de prendre en compte d’autres méthodes de vérification, en particulier celles dans lesquelles les informations relatives aux caractéristiques ne doivent pas rester physiquement associées à des lots ou à des mélanges déterminés, en tenant compte également de la nécessité de maintenir l’intégrité et l’efficacité du système de vérification sans imposer une charge déraisonnable aux entreprises. À cet égard, la Commission a conclu à l’opportunité de maintenir la méthode du bilan massique [voir, notamment, Commission Staff Working Document : Report on the operation of the mass balance verification method for the biofuels and bioliquids sustainability scheme in accordance with Article 18(2) of Directive 2009/28/EC (SEC/2010/0129 final)].
Or, rien ne permet de considérer que, en ayant ainsi décidé de privilégier, dans la poursuite de l’objectif imparti par l’article 114, paragraphe 3, TFUE consistant à assurer un niveau élevé de protection de l’environnement et aux fins plus spécifiquement mentionnées au considérant 76 de la directive 2009/28, la mise en place d’un système de vérification des critères de durabilité qui soit à la fois intègre et efficace et destiné à assurer l’existence d’un rapport physique entre la production de biocarburants durables et leur consommation dans l’Union, tout en influant, de la sorte, plus efficacement sur le comportement des acteurs du marché, le législateur de l’Union aurait excédé les limites de la large marge d’appréciation, rappelée au point 50 du présent arrêt, dont il dispose, ni méconnu les exigences découlant du principe de proportionnalité.
En effet, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 70 de ses conclusions, le domaine spécifique dans lequel ledit législateur était en l’occurrence amené à légiférer exige à l’évidence de la part de celui-ci qu’il pose des choix de nature à la fois politique, scientifique et économique et qu’il se livre, ce faisant, à des appréciations, notamment d’ordre technique et économique, particulièrement complexes.
Or, c’est sans excéder les limites de ladite marge d’appréciation que le législateur de l’Union a pu considérer, en l’occurrence, que, eu égard, d’une part, à la forme de traçabilité qu’il institue et aux conditions visant à en assurer l’efficacité et l’intégrité dont il se trouve assorti en vertu des dispositions de l’article 18 de la directive 2009/28, et, d’autre part, à l’influence qu’il vise, ce faisant, à exercer sur les prix des biocarburants durables et sur les acteurs de marché, tout en réduisant les risques de fraude, le système de vérification par recours à la technique du bilan massique paraissait apte à atteindre un niveau de protection élevé de l’environnement.
De même, le législateur de l’Union a-t-il raisonnablement pu considérer, à cet égard, sans excéder les limites de la marge d’appréciation dont il dispose, qu’un tel système de vérification était nécessaire et que, en particulier, il n’existait pas de mesure alternative permettant d’atteindre les objectifs légitimes en l’occurrence ainsi poursuivis de manière aussi efficace tout en soumettant les opérateurs économiques à des contraintes économiques et administratives moindres. En particulier, c’est sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que ce législateur a pu écarter le système des certificats négociables en considérant que celui-ci ne garantissait pas, pour sa part, l’existence d’un lien physique entre le lot de biogaz durable produit et le lot de gaz ultérieurement consommé et qu’il présentait des garanties moindres en termes d’efficacité et d’intégrité, notamment au regard de l’objectif visant à assurer que seul du biogaz durable répondant aux exigences strictes énumérées à l’article 17 de la directive 2009/28 puisse être pris en considération aux trois fins mentionnées au paragraphe 1 de cet article.
Pour ces mêmes raisons, l’entrave à la libre circulation des marchandises relevée au point 61 du présent arrêt qui se trouve ainsi, dans le respect du principe de proportionnalité, justifiée par des raisons de protection de l’environnement ne saurait, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence rappelée au point 46 de ce même arrêt, être regardée comme violant les dispositions de l’article 34 TFUE (voir, par analogie, arrêt du 14 décembre 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, point
).
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’examen de la seconde question n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28.
–
Sur l’interprétation de l’article 34 TFUE
Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour, la circonstance qu’une juridiction nationale a, sur un plan formel, formulé sa demande préjudicielle en se référant à certaines dispositions du droit de l’Union ne fait pas obstacle à ce que la Cour fournisse à cette juridiction tous les éléments d’interprétation qui peuvent être utiles au jugement de l’affaire dont elle est saisie, qu’elle y ait fait ou non référence dans l’énoncé de ses questions. Il appartient, à cet égard, à la Cour d’extraire de l’ensemble des éléments fournis par la juridiction nationale, et notamment de la motivation de la décision de renvoi, les éléments de droit de l’Union qui appellent une interprétation compte tenu de l’objet du litige (voir, notamment, arrêt du 27 octobre 2009, ČEZ,
C‑115/08
,
EU:C:2009:660
, point
et jurisprudence citée).
En l’occurrence, bien que la juridiction de renvoi n’ait, par sa seconde question, formellement interrogé la Cour que sur la conformité à l’article 34 TFUE de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28, il convient, ainsi que l’ont suggéré tant le Conseil qu’E.ON Biofor et que l’a recommandé M. l’avocat général au point 73 de ses conclusions, d’examiner également le point de savoir si l’article 34 TFUE doit, le cas échéant, être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une injonction telle que l’injonction litigieuse.
En effet, ainsi qu’il a été exposé aux points 18 à 20 du présent arrêt, il ressort de la décision de renvoi que, par son recours au principal, E.ON Biofor poursuit l’annulation de l’injonction litigieuse, cette injonction ayant eu pour conséquence que le biogaz durable produit en Allemagne et destiné au transport qu’E.ON Biofor importe en Suède via les réseaux gaziers allemand et danois ne peut être inclus dans le système de vérification portant sur la durabilité du biogaz ni, partant, être qualifié de « durable » au sens de la loi n
o
598 et de la directive 2009/28 et bénéficier de certaines réductions en ce qui concerne les taxes sur le dioxyde de carbone et sur l’énergie.
Or, la condition voulant ainsi que le bilan massique soit réalisé « à l’intérieur d’un lieu clairement délimité » sur laquelle s’est en l’occurrence fondée l’Agence de l’énergie ne figure pas à l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28, mais résulte des dispositions internes suédoises adoptées en vue de transposer ladite disposition. En effet, l’article 14 du règlement n
o
1088, visant à assurer une telle transposition, reproduit, d’une part, les trois critères généraux énoncés aux points a) à c) dudit article 18, paragraphe 1, et prévoit, d’autre part, que l’Agence de l’énergie peut adopter des dispositions supplémentaires en ce qui concerne le système de vérification et le contrôle dont celui-ci fait l’objet. L’article 3 du chapitre 3 des dispositions de 2011 de l’Agence de l’énergie dans lequel est précisé que le bilan massique doit être réalisé « à l’intérieur d’un lieu clairement délimité » a été adopté sur le fondement de cette dernière habilitation.
À cet égard, il convient, certes, de rappeler qu’il est de jurisprudence constante que, lorsqu’un domaine a fait l’objet d’une harmonisation exhaustive au niveau de l’Union, toute mesure nationale y relative doit être appréciée au regard des dispositions de cette mesure d’harmonisation et non pas de celles du droit primaire (voir, notamment, arrêt du 1er juillet 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, point
et jurisprudence citée).
Toutefois, ainsi qu’il a déjà été observé au point 38 du présent arrêt, l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28 n’a pas exhaustivement harmonisé la méthode de vérification liée au système du bilan massique de telle sorte que, sous réserve d’avoir à respecter les exigences générales qu’énonce ladite disposition à ses points a) à c), les États membres conservent une importante marge de manœuvre lorsqu’ils sont appelés à déterminer, plus précisément, les conditions concrètes dans lesquelles les opérateurs économiques concernés sont appelés à utiliser un tel système.
Il s’ensuit, comme l’a relevé M. l’avocat général au point 72 de ses conclusions, que, lorsque les États membres procèdent à une telle mise en œuvre de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28, ils demeurent, notamment, tenus de respecter l’article 34 TFUE.
S’agissant, en premier lieu, de l’existence d’une entrave aux échanges au sens dudit article 34, il y a lieu de constater que l’injonction litigieuse est susceptible d’entraver, à tout le moins indirectement et potentiellement, les importations de biogaz durable vers la Suède en provenance d’autres États membres, au sens de la jurisprudence rappelée au point 44 du présent arrêt.
En effet, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 75, 76 et 78 de ses conclusions, ladite injonction a pour effet d’empêcher la réalisation d’un bilan massique du biogaz durable importé à travers les réseaux gaziers nationaux interconnectés et, partant, d’exclure que ledit biogaz puisse, une fois ainsi importé en Suède, conserver les caractéristiques de durabilité propres à permettre à celui-ci de bénéficier d’un régime fiscal avantageux applicable, dans ledit État membre, à la consommation de biocarburants durables.
Il importe de souligner, à cet égard, que l’Agence de l’énergie a, tant dans ses observations écrites que lors de l’audience, affirmé que le biogaz durable provenant d’autres États membres était éligible audit avantage fiscal en Suède, notamment lorsqu’il était acheminé vers ledit État membre en ayant recours à des moyens de transport, par exemple routiers, n’impliquant pas que ce biogaz durable soit mélangé à d’autres lots de gaz. Il s’ensuit donc que seule l’impossibilité résultant de l’injonction litigieuse et de l’article 3 du chapitre 3 des dispositions de 2011 de l’Agence de l’énergie de réaliser un bilan massique en cas d’importation par réseaux gaziers nationaux interconnectés fait, en l’occurrence, obstacle à ce que le biogaz durable ainsi importé soit admis au bénéfice dudit avantage fiscal.
Quant à la possibilité d’avoir ainsi recours à d’autres modes de transport, il convient de relever qu’il est constant que le transport via les réseaux gaziers nationaux interconnectés constitue, en règle générale et en raison de son coût, le seul mode de transport transfrontière véritablement compétitif pour les opérateurs économiques concernés.
S’agissant, enfin, de la circonstance que l’Agence de l’énergie se déclare prête à reconnaître le caractère durable du biogaz qui serait importé vers la Suède via les réseaux gaziers interconnectés, pour autant qu’une telle importation s’inscrit dans le contexte de systèmes volontaires internationaux approuvés par la Commission conformément à l’article 18, paragraphe 4, de la directive 2009/28, force est de constater que ladite affirmation demeure extrêmement vague. En effet, l’Agence de l’énergie n’a en rien entrepris d’établir devant la Cour comment les systèmes ainsi approuvés auxquels elle s’est référée seraient, concrètement, de nature à permettre à E.ON Biofor de réaliser des mélanges de biogaz durable dans de tels réseaux dans le respect des exigences propres au système du bilan massique. En outre, et ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 79 de ses conclusions, E.ON Biofor a fait valoir, lors de l’audience, sans être contredite sur ce plan par l’Agence de l’énergie, que le recours éventuel à un tel système volontaire approuvé lui occasionnerait des coûts supplémentaires.
L’entrave aux échanges étant ainsi avérée, il convient de vérifier, en second lieu, et conformément à la jurisprudence rappelée au point 46 du présent arrêt, si la mesure nationale à l’origine de ladite entrave peut néanmoins être justifiée par l’une des raisons d’intérêt général énumérées à l’article 36 TFUE ou par des exigences impératives admises, telles que la protection de l’environnement, et si ladite mesure satisfait aux exigences découlant du principe de proportionnalité.
À cet égard, il y a lieu de rappeler, premièrement, que l’utilisation de sources d’énergie renouvelables pour la production de biogaz que vise in fine à promouvoir une réglementation nationale telle que celle dans laquelle s’inscrit l’article 3 du chapitre 3 des dispositions de 2011 de l’Agence de l’énergie est, en principe, utile à la protection de l’environnement. En effet, une telle réglementation est destinée, dans le prolongement des objectifs poursuivis à cet égard par la directive 2009/28, et notamment par les articles 17 et 18 de celle-ci, dont elle vise à assurer la mise en œuvre concrète, à contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre qui figurent parmi les principales causes des changements climatiques que l’Union et ses États membres se sont engagés à combattre (voir, par analogie, arrêt du 1er juillet 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, point
et jurisprudence citée).
S’agissant, spécifiquement, des critères de durabilité harmonisés à l’article 17 de la directive 2009/28 et dont une mesure telle que celle en cause au principal vise en principe à assurer le respect, le considérant 65 de cette directive souligne que lesdits critères visent à garantir que les biocarburants utilisés pour atteindre les objectifs fixés par ladite directive soient véritablement durables.
Ainsi que le souligne plus généralement le considérant 12 de la directive 2009/28, l’utilisation de matières issues de l’agriculture telles que le fumier et le lisier ainsi que d’autres déchets d’origine animale ou organique pour produire du biogaz offre, eu égard au fort potentiel d’économies en matière d’émissions de gaz à effet de serre, des avantages environnementaux notables, tant pour ce qui est de la production de chaleur et d’électricité que pour ce qui est de la production de biocarburant.
À ce titre, l’augmentation de l’utilisation des sources d’énergie renouvelables constitue, ainsi qu’il est notamment explicité au considérant 1 de la directive 2009/28, l’un des éléments importants du paquet de mesures requises afin de réduire ces émissions et de se conformer au protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique, ainsi qu’aux autres engagements pris au niveau de l’Union et au niveau international en vue d’une diminution des émissions des gaz à effet de serre au-delà de l’année 2012 (voir, en ce sens, arrêt du 1er juillet 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, point
et jurisprudence citée).
Comme l’a déjà relevé la Cour, une telle augmentation vise également la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ainsi que la préservation des végétaux, raisons d’intérêt général énumérées à l’article 36 TFUE (arrêt du 1er juillet 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, point
et jurisprudence citée).
Deuxièmement, il importe de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les autorités nationales sont tenues de démontrer que l’exception au principe de la libre circulation des marchandises qu’elles instituent est nécessaire pour réaliser les objectifs concernés et qu’elle est conforme au principe de proportionnalité. Ainsi incombe-t-il auxdites autorités, lorsqu’elles invoquent un motif justifiant une restriction à la libre circulation des marchandises, de démontrer concrètement l’existence d’une raison d’intérêt général ainsi que la proportionnalité de cette mesure par rapport à l’objectif poursuivi (voir, en ce sens, arrêt du 8 mai 2003, ATRAL,
C‑14/02
,
EU:C:2003:265
, points
à
et jurisprudence citée)
Or, en l’occurrence, il y a lieu de constater que l’Agence de l’énergie est restée en défaut d’établir devant la Cour qu’une mesure telle que l’injonction litigieuse, adoptée sur le fondement de l’article 3 du chapitre 3 des dispositions de 2011 de cette Agence, satisferait auxdites exigences.
À cet égard, il convient de rappeler que ledit article 3 précise que le bilan massique doit intervenir « dans un lieu clairement délimité » et que, en adoptant l’injonction litigieuse, l’Agence de l’énergie a considéré que des réseaux gaziers nationaux interconnectés tels que ceux reliant l’Allemagne, le Danemark et la Suède ne constituaient pas un tel lieu clairement délimité.
Ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi et que l’Agence de l’énergie l’a confirmé devant la Cour, la pratique interprétative de cette Agence consiste, en revanche, à considérer que, lorsque du biogaz durable est injecté dans le réseau gazier national suédois, une telle circonstance ne s’oppose pas à ce qu’un bilan massique soit effectué en ce qui concerne ce biogaz.
Or, force est de constater que l’Agence de l’énergie est demeurée dans l’incapacité d’expliquer, objectivement, comment il pouvait être considéré, d’une part, que le réseau gazier national suédois dans lequel sont mélangés différents types de biogaz constituait un « lieu clairement délimité », au sens de l’article 3 du chapitre 3 des dispositions de 2011 de l’Agence de l’énergie, et, d’autre part, que, lorsqu’il s’agit de réseaux gaziers d’autres États membres ou de réseaux nationaux interconnectés, de tels réseaux nationaux envisagés individuellement ou ensemble ne revêtiraient pas le caractère d’un tel « lieu clairement délimité ».
En outre, l’Agence de l’énergie a également affirmé, à diverses reprises, dans ses observations écrites comme lors de l’audience, que, lorsque le biogaz durable importé via des réseaux gaziers nationaux interconnectés l’était sous couvert de systèmes volontaires nationaux ou internationaux approuvés par la Commission en vertu de l’article 18, paragraphe 4, de la directive 2009/28, ladite Agence n’avait pas d’objections à reconnaître le caractère durable du biogaz ainsi importé en provenance d’autres États membres, semblant par là même admettre que la circonstance que du biogaz durable est mélangé dans de tels réseaux ne s’oppose pas à ce qu’un bilan massique soit mis en œuvre en relation avec le mélange ainsi réalisé.
Quant à l’explication, également avancée par l’Agence de l’énergie, pour justifier l’adoption de l’injonction litigieuse, et tenant à l’absence d’une autorité européenne qui soit en mesure d’exercer un contrôle sur l’espace constitué de réseaux gaziers nationaux interconnectés, il convient de relever, premièrement, qu’une telle explication s’éloigne du fondement juridique expressément attribué par l’Agence de l’énergie à l’injonction litigieuse et tiré de l’absence d’un « lieu clairement délimité », au sens de l’article 3 du chapitre 3 des dispositions de 2011 de cette Agence.
Deuxièmement, et indépendamment de l’inconstance venant ainsi d’être relevée, une telle explication n’est pas davantage de nature à convaincre. En effet, ainsi qu’il ressort de l’article 1a du chapitre 3 de la loi n
o
598, c’est aux opérateurs économiques se prévalant du caractère durable du biogaz qu’ils commercialisent qu’il appartient de garantir, notamment par des accords directs et indirects, conclus avec l’ensemble des opérateurs de toute la chaîne de production, et moyennant la mise en place d’un système de vérification lui-même contrôlé par un contrôleur indépendant appelé à s’assurer que ledit système de vérification est précis, fiable et à l’épreuve de la fraude, que le biogaz pour lequel ils sollicitent un avantage fiscal répond bien aux critères de durabilité prescrits à l’article 17 de la directive 2009/28.
Or, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 89 et 90 de ses conclusions, il n’apparaît pas, et l’Agence de l’énergie n’a aucunement démontré, qu’il serait impossible, pour cette dernière, de s’assurer de la durabilité du biogaz importé d’autres États membres via des réseaux gaziers nationaux interconnectés en exigeant des opérateurs économiques concernés qu’ils produisent les éléments ainsi requis par le droit national, tout en tenant compte, à cet égard, des informations et des documents éventuellement issus du système de bilan massique mis en place dans les États membres de provenance du lot de biogaz durable concerné et tout en s’assurant que ledit lot n’est, aux fins précisées à l’article 17, paragraphe 1, de la directive 2009/28, réputé prélevé qu’une seule fois du ou des mélanges, ainsi que l’exige le système du bilan massique instauré à l’article 18, paragraphe 1, de cette directive.
Il découle de ce qui précède que l’Agence de l’énergie n’a pas établi que l’injonction litigieuse, adoptée sur le fondement de l’article 3 du chapitre 3 des dispositions de 2011 de cette Agence, serait nécessaire aux fins de s’assurer du caractère durable du biogaz importé d’autres États membres aux fins mentionnées à l’article 17, paragraphe 1, de la directive 2009/28, de telle sorte qu’une telle mesure méconnaît le principe de proportionnalité et qu’elle ne saurait, dès lors, être justifiée.
Eu égard à tout ce qui précède, il y a lieu d’indiquer à la juridiction de renvoi que l’article 34 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une injonction, telle que l’injonction en cause au principal, par laquelle une autorité nationale entend exclure qu’un opérateur économique puisse mettre en œuvre un système de bilan massique, au sens de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28, à l’égard de biogaz durable transporté dans des réseaux gaziers nationaux interconnectés, en vertu d’une disposition adoptée par cette autorité et selon laquelle un tel bilan massique doit être réalisé « à l’intérieur d’un lieu clairement délimité », alors même que ladite autorité admet, sur la base de cette disposition, qu’un système de bilan massique puisse être mis en œuvre à l’égard de biogaz durable transporté dans le réseau gazier national de l’État membre dont relève cette même autorité.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit :

1)
L’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE, doit être interprété en ce sens qu’il n’a pas pour objet de créer, à la charge des États membres, une obligation d’autoriser les importations, via leurs réseaux gaziers nationaux interconnectés, de biogaz répondant aux critères de durabilité énoncés à l’article 17 de cette directive et destiné à être utilisé comme biocarburant.

2)
L’examen de la seconde question n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28.

3)
L’article 34 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une injonction, telle que l’injonction en cause au principal, par laquelle une autorité nationale entend exclure qu’un opérateur économique puisse mettre en œuvre un système de bilan massique, au sens de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28, à l’égard de biogaz durable transporté dans des réseaux gaziers nationaux interconnectés, en vertu d’une disposition adoptée par cette autorité et selon laquelle un tel bilan massique doit être réalisé « à l’intérieur d’un lieu clairement délimité », alors même que ladite autorité admet, sur la base de cette disposition, qu’un système de bilan massique puisse être mis en œuvre à l’égard de biogaz durable transporté dans le réseau gazier national de l’État membre dont relève cette même autorité.

Signatures
(
)	Langue de procédure : le suédois.