CELEX: 62020CJ0704
Odesłanie prejudycjalne
Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości
Zastosowanie środka detencyjnego wobec obywateli państw trzecich
Prawo podstawowe do wolności
Artykuł 6 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
Przesłanki zgodności środka detencyjnego z prawem
Dyrektywa 2008/115/WE
Artykuł 15
Dyrektywa 2013/33/UE
Artykuł 9
Rozporządzenie (UE) nr 604/2013
Artykuł 28
Kontrola zgodności z prawem zastosowania i utrzymania środka detencyjnego
Badanie z urzędu
Prawo podstawowe do skutecznego środka prawnego przed sądem
Artykuł 47 karty praw podstawowych

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (
Dz.U. 2008, L 348, s. 98
), art. 9 i 21 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (
Dz.U. 2013, L 180, s. 96
), a także art. 6 i 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (
Dz.U. 2013, L 180, s. 31
) w związku z art. 6, 24 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
Wnioski te zostały przedstawione w ramach sporów pomiędzy B, C i X, będącymi obywatelami państw trzecich, a Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (sekretarzem stanu ds. sprawiedliwości i bezpieczeństwa, Niderlandy, zwanym dalej „sekretarzem stanu”), dotyczących zgodności z prawem zastosowania środka detencyjnego wobec tych trzech osób.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2008/115
Artykuł 1 dyrektywy 2008/115, zatytułowany „Przedmiot”, przewiduje:
„Niniejsza dyrektywa określa wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zgodnie z prawami podstawowymi jako zasadami ogólnymi prawa [Unii] oraz prawa międzynarodowego, w tym z obowiązkami w zakresie ochrony uchodźców oraz praw człowieka”.
Artykuł 3 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
9)
»osoby wymagające szczególnego traktowania« oznacza małoletnich, małoletnich bez opieki, osoby niepełnosprawne, osoby starsze, kobiety w ciąży, osoby samotnie wychowujące małoletnie dzieci, ofiary tortur, zgwałcenia lub innych poważnych form przemocy psychicznej, fizycznej lub seksualnej”.
Artykuł 4 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Korzystniejsze postanowienia”, stanowi w ust. 3:
„Niniejsza dyrektywa nie narusza prawa państw członkowskich do przyjęcia lub zachowania przepisów korzystniejszych dla osób objętych jej zakresem zastosowania, o ile przepisy te są zgodne z niniejszą dyrektywą”.
Artykuł 15 tej dyrektywy, zatytułowany „Środek detencyjny”, stanowi:
„1.   O ile w danej sprawie nie mogą zostać zastosowane wystarczające, lecz mniej represyjne środki, państwa członkowskie mogą umieścić w ośrodku detencyjnym obywatela państwa trzeciego podlegającego procedurze powrotu tylko w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia, w szczególności jeżeli:
a)
istnieje ryzyko ucieczki, lub
b)
dany obywatel państwa trzeciego unika lub utrudnia przygotowania do powrotu lub proces wydalenia.
Jakikolwiek środek detencyjny stosowany jest przez możliwie najkrótszy okres czasu i tylko dopóki trwają przygotowania do wydalenia oraz podlega wykonaniu z należytą starannością.
2.   Decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego wydawana jest przez organy administracyjne lub sądowe.
Decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego wydawana jest w formie pisemnej, z podaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Jeżeli decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego została wydana przez organy administracyjne, państwa członkowskie:
a)
zapewniają kontrolę sądową, w trybie przyspieszonym, zgodności z prawem środka detencyjnego, najszybciej jak to możliwe po jego zastosowaniu;
b)
lub przyznają danemu obywatelowi państwa trzeciego prawo do wszczęcia postępowania w celu poddania kontroli sądowej, w trybie przyspieszonym, zgodności z prawem środka detencyjnego, najszybciej jak to możliwe po jego zastosowaniu. W takim przypadku państwa członkowskie niezwłocznie informują danego obywatela państwa członkowskiego o możliwości wszczęcia takiego postępowania.
Jeżeli zastosowanie środka detencyjnego jest niezgodne z prawem, dany obywatel państwa trzeciego zostaje natychmiast zwolniony.
3.   W każdym przypadku środek detencyjny podlega kontroli w rozsądnych odstępach czasu na wniosek danego obywatela państwa trzeciego lub z urzędu. W przypadku przedłużonych okresów pobytu w ośrodku detencyjnym kontrole podlegają nadzorowi ze strony organu sądowego.
4.   Przesłanki zastosowania środka detencyjnego ustają, a dana osoba zostaje niezwłocznie zwolniona, jeżeli okaże się, że nie ma już rozsądnych perspektyw jej wydalenia ze względów natury prawnej lub innych, lub że warunki określone w ust. 1 nie są już spełniane.
5.   Środek detencyjny jest utrzymany tak długo, jak spełnione są warunki określone w ust. 1 i jest to konieczne do zapewnienia skutecznego wydalenia. Każde państwo członkowskie określa maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego, który nie może przekroczyć sześciu miesięcy.
6.   Państwa członkowskie nie mogą przedłużać okresu, o którym mowa w ust. 5, z wyjątkiem przedłużenia na ograniczony okres czasu nieprzekraczający kolejnych dwunastu miesięcy zgodnie z prawem krajowym, jeżeli pomimo wszelkich rozsądnych starań wydalenie może potrwać dłużej ze względu na:
a)
brak współpracy ze strony danego obywatela państwa trzeciego, lub
b)
opóźnienia w uzyskiwaniu niezbędnej dokumentacji od państw trzecich”.
Dyrektywa 2013/33
Artykuł 1 dyrektywy 2013/33, zatytułowany „Cel”, stanowi:
„Celem niniejszej dyrektywy jest ustanowienie norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową […] w państwach członkowskich”.
Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, przewiduje:
„Na użytek niniejszej dyrektywy:
[…]
h)
»zatrzymanie« oznacza umieszczenie wnioskodawcy przez państwo członkowskie w określonym miejscu, gdzie wnioskodawca jest pozbawiony swobody przemieszczania się”.
Artykuł 8 wskazanej dyrektywy, zatytułowany „Zatrzymanie”, ma następujące brzmienie:
„1.   Państwa członkowskie nie zatrzymują żadnej osoby wyłącznie ze względu na fakt, że jest ona wnioskodawcą zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej [
Dz.U. 2013, L 180, s. 60
].
2.   W przypadkach gdy jest to konieczne, państwa członkowskie mogą, po indywidualnym zbadaniu każdej sprawy, zatrzymać wnioskodawcę, jeżeli nie można skutecznie zastosować łagodniejszych środków przymusu.
3.   Wnioskodawcę można zatrzymać wyłącznie:
a)
w celu ustalenia lub weryfikacji jego tożsamości lub obywatelstwa;
b)
w celu uzyskania informacji, na których opiera się wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a których uzyskanie bez zatrzymania byłoby niemożliwe, szczególnie gdy istnieje ryzyko ucieczki wnioskodawcy;
c)
w związku z postępowaniem mającym na celu podjęcie decyzji w sprawie prawa wnioskodawcy do przybycia na terytorium państwa członkowskiego;
d)
gdy zatrzymanie to wiąże się z procedurą powrotu na podstawie dyrektywy [2008/115] i ma służyć przygotowaniu powrotu lub przeprowadzeniu procesu wydalania, a dane państwo członkowskie może wykazać na podstawie [obiektywnych] kryteriów, w tym informacji, że wnioskodawca już uprzednio miał możliwość skorzystania z procedury azylowej, istnienie racjonalnych przesłanek, by sądzić, że wnioskodawca wystąpił o ochronę międzynarodową tylko w celu opóźnienia lub uniemożliwienia wykonania decyzji nakazującej powrót;
e)
jeżeli wymaga tego bezpieczeństwo narodowe lub porządek publiczny;
f)
zgodnie z art. 28 rozporządzenia [nr 604/2013].
Powody zatrzymania są określane w prawie krajowym.
4.   Państwa członkowskie zapewnią określenie w prawie krajowym alternatyw dla zatrzymania, takich jak regularne zgłaszanie się do wskazanych organów, złożenie poręczenia majątkowego lub nakaz przebywania w określonym miejscu pobytu”.
Artykuł 9 tej dyrektywy, zatytułowany „Gwarancje dla zatrzymanych wnioskodawców”, stanowi:
„1.   Zatrzymanie stosuje się wobec wnioskodawców na możliwie najkrótszy okres i jedynie tak długo, jak zastosowanie mają warunki określone w art. 8 ust. 3.
Postępowania administracyjne istotne z punktu widzenia warunków zatrzymania, o których mowa w art. 8 ust. 3, są przeprowadzane z należytą starannością. Opóźnienia w postępowaniu administracyjnym, których nie można przypisać wnioskodawcy, nie mogą stanowić uzasadnienia dla przedłużenia zatrzymania.
2.   Decyzja o zatrzymaniu wnioskodawcy wydawana jest na piśmie przez organy sądowe lub administracyjne. W nakazie zatrzymania wskazuje się przesłanki prawne i faktyczne dla jego wydania.
3.   W przypadku zarządzenia zatrzymania przez organy administracyjne, państwa członkowskie zapewniają – z urzędu lub na żądanie wnioskodawcy – szybką sądową kontrolę legalności zatrzymania. W razie kontroli z urzędu legalność zatrzymania jest ustalana możliwie jak najszybciej po dokonaniu zatrzymania. W razie żądania wnioskodawcy legalność zatrzymania jest kontrolowana możliwie jak najszybciej po wszczęciu odnośnego postępowania. W tym celu państwa członkowskie określają w prawie krajowym terminy przeprowadzania kontroli sądowej z urzędu lub kontroli sądowej na żądanie wnioskodawcy.
Jeżeli zatrzymanie zostało w wyniku kontroli sądowej uznane za niezgodne z prawem, dany wnioskodawca jest natychmiast zwalniany.
4.   Zatrzymani wnioskodawcy są natychmiast informowani na piśmie – w języku dla nich zrozumiałym lub co do którego można zasadnie przypuszczać, że jest dla nich zrozumiały – o powodach zatrzymania, o określonych w prawie krajowym procedurach zaskarżania nakazu zatrzymania oraz o możliwości wystąpienia o bezpłatną pomoc prawną i zastępstwo prawne.
5.   Zatrzymanie podlega kontroli przez organ sądowy w rozsądnych odstępach czasu, z urzędu lub na żądanie danego wnioskodawcy, w szczególności w przypadku dłuższego okresu zatrzymania, zaistnienia nowych okoliczności lub jeśli dostępne będą nowe informacje, które mogą wpływać na legalność zatrzymania.
6.   W przypadku kontroli nakazu zatrzymania, przewidzianej w ust. 3, państwa członkowskie zapewniają wnioskodawcy dostęp do bezpłatnej pomocy prawnej i zastępstwa prawnego. Obejmuje to co najmniej przygotowanie wymaganych w ramach postępowania dokumentów oraz udział w rozprawie przed organami sądowymi w imieniu wnioskodawcy.
[…]”.
Artykuł 21 dyrektywy 2013/33, zatytułowany „Zasada ogólna”, przewiduje:
„Państwa członkowskie uwzględniają w prawie krajowym wprowadzającym w życie niniejszą dyrektywę szczególną sytuację osób szczególnej troski – takich jak małoletni […]”.
Rozporządzenie nr 604/2013
Artykuł 1 rozporządzenia nr 604/2013, zatytułowany „Przedmiot”, przewiduje:
„Niniejsze rozporządzenie ustanawia kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca […]”.
Artykuł 6 tego rozporządzenia, zatytułowany „Gwarancje dla małoletnich”, przewiduje w ust. 1:
„W ramach wszelkich postępowań przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu jednym z priorytetów jest dla państw członkowskich jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka”.
Artykuł 28 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Zatrzymanie”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie nie stosują wobec żadnej osoby zatrzymania tylko z tego powodu, że podlega ona procedurze ustanowionej w niniejszym rozporządzeniu.
2.   Jeżeli istnieje znaczne ryzyko ucieczki danej osoby, państwa członkowskie mogą ją zatrzymać w celu zabezpieczenia przekazania zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, na podstawie indywidualnej oceny i tylko wtedy, gdy takie zatrzymanie jest proporcjonalne oraz nie można skutecznie zastosować innych, łagodniejszych środków przymusu.
3.   Zatrzymanie powinno następować na możliwie najkrótszy okres i trwać nie dłużej niż jest to rzeczywiście niezbędne do przeprowadzenia wymaganych postępowań administracyjnych z należytą starannością do momentu przeprowadzenia przekazania na mocy niniejszego rozporządzenia.
Jeżeli osoba została zatrzymana na podstawie niniejszego artykułu, termin złożenia wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie nie przekracza jednego miesiąca, od chwili kiedy złożony został wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Państwo członkowskie prowadzące postępowanie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem zwraca się w takich przypadkach o szybką odpowiedź. Odpowiedź taka jest udzielana w terminie dwóch tygodni od wpływu wniosku. Brak odpowiedzi w terminie dwóch tygodni jest równoznaczny z akceptacją wniosku i pociąga za sobą obowiązek przejęcia lub wtórnego przejęcia danej osoby, w tym obowiązek poczynienia odpowiednich przygotowań do jej przybycia.
Jeżeli osoba została zatrzymana na podstawie niniejszego artykułu, jej przekazanie z wnioskującego państwa członkowskiego do odpowiedzialnego państwa członkowskiego następuje tak szybko, jak to jest praktycznie możliwe, a najpóźniej w ciągu sześciu tygodni od zaakceptowania przez inne państwo członkowskie – wprost lub nie wprost – wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie zainteresowanej osoby […].
Jeżeli wnioskujące państwo członkowskie nie dotrzyma terminu złożenia wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie lub jeżeli przekazanie nie nastąpi w okresie sześciu tygodni, o którym mowa w akapicie trzecim, dana osoba nie podlega dalszemu zatrzymaniu. […]
4.   W odniesieniu do warunków zatrzymania i gwarancji mających zastosowanie do osób zatrzymanych w celu zabezpieczenia przekazania do odpowiedzialnego państwa członkowskiego zastosowanie mają art. 9, 10 i 11 dyrektywy [2013/33]”.
Prawo niderlandzkie
Vw
Artykuł 59 ust. 1 lit. a) wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (ustawy z 2000 r. o cudzoziemcach) z dnia 23 listopada 2000 r., (Stb. 2000, nr 495), zmienionej ze skutkiem od dnia 31 grudnia 2011 r. w celu transpozycji dyrektywy 2008/115 do prawa niderlandzkiego, (zwanej dalej „Vw”), stanowi, że cudzoziemiec, którego pobyt jest nielegalny, może, jeżeli wymagają tego względy porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, zostać zatrzymany na mocy aktu sekretarza stanu celem wydalenia z terytorium Niderlandów.
Artykuł 59a Vw stanowi, że cudzoziemcy, do których ma zastosowanie rozporządzenie nr 604/2013, mogą, zgodnie z art. 28 tego rozporządzenia, zostać zatrzymani w celu przekazania ich do państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie ich wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, złożonego na terytorium Niderlandów.
Artykuł 59b ustawy Vw stanowi, że niektórzy cudzoziemcy, którzy złożyli wniosek o zezwolenie na pobyt, mogą zostać zatrzymani, jeśli jest to konieczne do ustalenia tożsamości lub obywatelstwa wnioskodawcy lub innych informacji koniecznych do rozpatrzenia wniosku, w szczególności jeżeli istnieje ryzyko ucieczki.
Artykuł 91 ust. 2 Vw przewiduje:
„Jeśli [Raad van State (rada stanu)], orzekając w postępowaniu odwoławczym], uzna, że wniesiony zarzut nie może pociągnąć za sobą stwierdzenia nieważności, może ograniczyć się do takiego stwierdzenia w uzasadnieniu swojej decyzji”.
Artykuł 94 Vw ma następujące brzmienie:
„1.   Wydając decyzję o zastosowaniu środka polegającego na pozbawieniu wolności, o którym mowa w art. […] 59, 59a i 59b, [sekretarz stanu] zawiadamia [właściwy sąd] o decyzji nie później niż 28. dnia od jej doręczenia, chyba że cudzoziemiec złożył już środek odwoławczy. Z chwilą zawiadomienia sądu uznaje się, że cudzoziemiec złożył środek odwoławczy od decyzji o zastosowaniu środka polegającego na pozbawieniu wolności. Środek odwoławczy ma na celu także uzyskanie odszkodowania.
[…]
4.   Sąd niezwłocznie wyznacza termin rozprawy, na której przeprowadzane jest postępowanie dowodowe. Rozprawa odbywa się nie później niż 14. dnia od otrzymania skargi lub powiadomienia. […]
[…]
6.   Sąd uwzględnia środek odwoławczy, jeżeli uzna, że zastosowanie lub wykonanie środka jest sprzeczne z niniejszą ustawą lub że jest on nieuzasadniony w wyniku rozważenia wszystkich wchodzących w grę interesów. W takim przypadku sąd zarządza uchylenie środka lub zmianę zasad jego wykonania.
[…]”.
Awb
Artykuł 8:69 wet houdende algemene regels van bestuursrecht (Algemene wet bestuursrecht) [ustawy ustanawiającej zasady ogólne prawa administracyjnego (ogólnej ustawy dotyczącej prawa administracyjnego)] z dnia 4 czerwca 1992 r. (Stb. 1992, nr 315), w brzmieniu obowiązującym w sporze rozpatrywanym w postępowaniu głównym, (zwanej dalej „Awb”), stanowi:
„1.   Sąd rozpatrujący sprawę wydaje rozstrzygnięcie na podstawie środka odwoławczego, przedstawionych dokumentów, wcześniejszego postępowania dowodowego oraz postępowania dowodowego na rozprawie.
2.   Argumenty prawne są uzupełniane przez sąd z urzędu.
3.   Okoliczności faktyczne mogą zostać uzupełnione przez sąd z urzędu”.
Zgodnie z art. 8:77 Awb:
„1.   Orzeczenie pisemne zawiera:
[…]
b) uzasadnienie,
[…]”.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
Postępowania dotyczące B i C (C‑704/20)
B, obywatel Algierii, wyraził zamiar ubiegania się o azyl w Niderlandach. Decyzją z dnia 3 czerwca 2019 r. sekretarz stanu zastosował wobec niego środek detencyjny, na podstawie art. 59b Vw, w celu ustalenia jego tożsamości i określenia elementów koniecznych do rozpatrzenia wniosku.
B zaskarżył tę decyzję do rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch (sądu rejonowego w Hadze, ośrodek zamiejscowy w ’s‑Hertogenbosch, Niderlandy).
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r. sąd ten, nie rozstrzygając o zarzutach na poparcie środka odwoławczego, uwzględnił go na podstawie niepodniesionego przez B zarzutu, że sekretarz stanu nie działał z należytą starannością. W związku z tym sąd nakazał uchylenie środka detencyjnego i zasądził na rzecz B odszkodowanie.
C jest obywatelem Sierra Leone. Decyzją z dnia 5 czerwca 2019 r. sekretarz stanu, na podstawie art. 59a Vw, zatrzymał go w celu zapewnienia przekazania go do Włoch zgodnie z rozporządzeniem nr 604/2013.
C wniósł środek odwoławczy od tej decyzji do rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch (sądu rejonowego w Hadze, ośrodek zamiejscowy w ’s‑Hertogenbosch).
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r. sąd ten uznał, że zarzuty podniesione przez C są bezzasadne, niemniej uwzględnił wspomniany środek odwoławczy na tej podstawie, że sekretarz stanu nie zorganizował przekazania zainteresowanego do Włoch z należytą starannością. W związku z tym sąd nakazał uchylenie środka detencyjnego i zasądził na rzecz C odszkodowanie.
Sekretarz stanu odwołał się od orzeczeń wspomnianych w pkt 24 i 27 niniejszego wyroku do Raad van State (rady stanu, Niderlandy). Rada stanu zwraca się do Trybunału, aby wypowiedział się on na temat stanowiska B i C, a także niektórych sądów niderlandzkich, zgodnie z którym prawo Unii zobowiązuje sądy do zbadania z urzędu wszystkich przesłanek, jakie musi spełniać środek detencyjny, aby był on zgodny z prawem.
W odniesieniu do prawa Unii sąd odsyłający zauważa, że w chwili zatrzymania, B i C przebywali w Niderlandach legalnie. W związku z powyższym – w pełni uznając, że w niniejszej sprawie właściwymi przepisami dotyczącymi środków detencyjnych są przepisy zawarte w dyrektywie 2013/33 i w rozporządzeniu nr 604/2013 – sąd odsyłający zwraca się o uwzględnienie przy rozpatrywaniu zadanego pytania również dyrektywy 2008/115.
Sąd ten wyjaśnia następnie, że wszelkie środki detencyjne przewidziane w tych aktach prawa Unii są w Niderlandach regulowane w prawie postępowania administracyjnego, w którym co do zasady nie zezwolono sądom niderlandzkim na badanie z urzędu, czy dany środek detencyjny spełnia przesłanki zgodności z prawem, na których niespełnienie nie powołuje się zainteresowany. Jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy kontroli zgodności z zasadami porządku publicznego, takimi jak zasady dotyczące jurysdykcji i dostępu do sądu.
Sąd odsyłający zauważa, że przesłanki zgodności z prawem środka detencyjnego stosowanego wobec obywatela państwa trzeciego są liczne. Dotyczą one w szczególności przesłuchania zainteresowanego, weryfikacji jego tożsamości, przynależności państwowej i prawa pobytu, prawa do pomocy konsularnej, prawnej i językowej zainteresowanego, jego prawa do obrony, istnienia ryzyka ucieczki lub uchylania się od kontroli, perspektywy wydalenia lub przekazania zainteresowanego, staranności, jaką wykazał sekretarz stanu, podpisania i daty zastosowania tego środka detencyjnego, a także kwestii zgodności tego środka detencyjnego z zasadą proporcjonalności.
Sąd odsyłający uważa, że obowiązek badania z urzędu wszystkich tych przesłanek zgodności z prawem nie wynika z prawa Unii. Jak wskazano w wyroku z dnia 7 czerwca 2007 r., van der Weerd i in. (od
C‑222/05 do C‑225/05
,
EU:C:2007:318
), prawo Unii nie zobowiązuje sądu do sprawdzania z urzędu, w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem aktu administracyjnego, przestrzegania zasad tego prawa, chyba że w porządku prawnym Unii zajmują one pozycję porównywalną z zasadami porządku publicznego lub strony nie mogą podnieść zarzutu naruszenia tego prawa w danym postępowaniu. Jednakże zdaniem tego sądu przesłanki dotyczące stosowania środka detencyjnego nie mają takiej samej rangi jak krajowe zasady porządku publicznego, a w Niderlandach cudzoziemiec ma możliwość podnoszenia zarzutów opartych na naruszeniu przesłanek dotyczących zgodności z prawem zastosowania wobec niego środka detencyjnego.
Zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państwa członkowskie mają prawo zakazać sądom krajowym uwzględniania z urzędu okoliczności faktycznych lub zarzutów w ramach sądowej kontroli środków detencyjnych zastosowanych wobec obywateli państw trzecich.
Zakaz ten nie narusza zasady skuteczności, ponieważ obywatele państw trzecich mają szybki i bezpłatny dostęp do wymiaru sprawiedliwości i mogą podnosić dowolne zarzuty.
Wspomniany zakaz nie narusza również zasady równoważności. W tym względzie sąd odsyłający wskazuje, że jego wykładnia zakresu art. 8:69 ust. 2 i 3 Awb dotyczy wszystkich postępowań administracyjnych, a nie konkretnie tych odnoszących się do środków detencyjnych. Zgodnie z tą wykładnią ust. 2 tego artykułu stanowi, że sąd powinien przełożyć na język prawny zarzuty podniesione przez stronę, a ust. 3 tego artykułu, że sąd nie może ograniczyć się do okoliczności faktycznych przedstawionych przez strony. Od stron oczekuje się jednak przedstawienia zaczątku dowodu, który sąd może następnie próbować uzupełnić na przykład, wzywając świadków.
Sąd odsyłający dodaje, że gwarancje, wyraźnie przewidziane w dziedzinie środków detencyjnych w dyrektywie 2008/115, dyrektywie 2013/33 i rozporządzeniu nr 604/2013, zostały wdrożone przez ustawodawcę niderlandzkiego, w szczególności w art. 94 Vw. Przepis ten gwarantuje bowiem, że każdy środek detencyjny podlega kontroli sądu.
W tych okolicznościach Raad van State (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy prawo Unii, a w szczególności art. 15 ust. 2 [dyrektywy 2008/115] i art. 9 dyrektywy [2013/33] w związku z art. 6 [karty], zobowiązuje sąd do dokonywania kontroli z urzędu w tym znaczeniu, że sąd jest zobowiązany do przeprowadzenia z własnej inicjatywy (ex officio) oceny, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki zastosowania środka detencyjnego, z uwzględnieniem tych przesłanek, których wystąpienia cudzoziemiec nie zakwestionował, pomimo że miał taką możliwość?”.
Postępowanie dotyczące X (C‑39/21)
X jest obywatelem Maroka, urodzonym w 1973 r. Decyzją z dnia 1 listopada 2020 r., na podstawie art. 59 ust. 1 lit. a) Vw, będącym jednym z przepisów, za pomocą których dyrektywa 2008/115 została wdrożona do prawa niderlandzkiego, sekretarz stanu zatrzymał X. Zastosowanie tego środka detencyjnego było uzasadnione ochroną porządku publicznego, ponieważ istniało ryzyko, że X będzie uchylał się od kontroli i utrudniał wydalenie go.
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2020 r. rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w ’s‑Hertogenbosch) oddalił środek odwoławczy złożony przez X od wspomnianego środka detencyjnego.
W dniu 8 stycznia 2021 r. X wniósł do rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch (sądu rejonowego w Hadze, ośrodek zamiejscowy w ’s‑Hertogenbosch) środek odwoławczy od utrzymania stosowania tego środka detencyjnego. Na poparcie środka odwoławczego X podniósł, że nie ma prawdopodobieństwa wydalenia w rozsądnym terminie.
Sąd odsyłający wyjaśnił, że przeprowadzi ocenę zgodności z prawem tego utrzymania stosowania środka detencyjnego jedynie w odniesieniu do okresu rozpoczynającego się w dniu 8 grudnia 2020 r. Ocena zgodności z prawem stosowania środka detencyjnego wobec X w okresie poprzedzającym tę datę została bowiem przeprowadzona w wydanym przez niego wyroku z dnia 14 grudnia 2020 r.
Sąd ten dąży do uzyskania wyjaśnień w zakresie wynikających z prawa Unii wymogów dotyczących intensywności sądowej kontroli zgodności z prawem środków detencyjnych.
W tym względzie wspomniany sąd wskazuje, że środki odwoławcze wniesione przez obywateli państw trzecich na zastosowane przez sekretarza stanu środki detencyjne podlegają niderlandzkiemu prawu administracyjnemu oraz że art. 8:69 ust. 1 Awb zobowiązuje sądy rozpoznające takie środki odwoławcze do orzekania w oparciu o te środki odwoławcze, przedstawione dokumenty, postępowanie przygotowawcze i postępowanie przeprowadzone na rozprawie.
Zasada taka jest oczywiście szczegółowo określona w ust. 2 i 3 tego artykułu, zgodnie z którymi sąd uzupełnia zarzuty prawne z urzędu i może z urzędu uzupełnić stan faktyczny. Raad van State (rada stanu) przyjęła jednak szczególnie ścisłą wykładnię tych ustępów, zgodnie z którą samo uprawnienie do badania z urzędu, z którego korzystają sędziowie, polega na kontroli przestrzegania zasad dotyczących jurysdykcji, dostępu do wymiaru sprawiedliwości i prawa do rzetelnego procesu. W ramach merytorycznego badania zgodności z prawem środka detencyjnego sąd nie może zatem podnosić z urzędu okoliczności prawnych i faktycznych. Zakaz ten ma zastosowanie również wtedy, gdy zainteresowany jest osobą wymagającą szczególnego traktowania, taką jak małoletni.
Sąd odsyłający wskazuje, że w przypadkach, gdy sąd rozpatrujący środek odwoławczy od środka detencyjnego, podnosi jednak z urzędu okoliczności prawne lub faktyczne, sekretarz stanu systematycznie wnosi apelację od wyroku tego sądu do Raad van State (rady stanu) i zawsze wygrywa sprawę.
Sąd odsyłający wyjaśnia, że w niniejszym przypadku dysponuje w odniesieniu do okresu rozpoczynającego się w dniu 8 grudnia 2020 r. półstronicowym sprawozdaniem z przesłuchania oraz sprawozdaniem uzupełniającym z dnia 8 stycznia 2021 r. w formie formularza, które wskazuje na konkretne działania podjęte przez organy niderlandzkie w celu wydalenia zainteresowanego.
Sąd ten uważa, że z tak skrótowej dokumentacji nie można wywieść wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla oceny, czy utrzymanie środka detencyjnego jest zgodne z prawem. Wspomniany sąd wyjaśnia, że w postępowaniu głównym w sprawie zmierza on w szczególności do ustalenia, czy organy niderlandzkie należycie zbadały możliwość zastosowania mniej represyjnego środka. Sąd ten dąży również do uzyskania informacji, jakie służby istnieją w ośrodku detencyjnym, aby pomóc X poradzić sobie z chorobą uzależnienia, na którą cierpi i o której wspomniał on w środku odwoławczym.
Ponieważ sąd odsyłający nie jest uprawniony do badania takich kwestii z urzędu, uważa on, że nie ma możliwości oceny zgodności z prawem utrzymania środka detencyjnego, o którym mowa, w świetle wszystkich istotnych elementów. Taka sytuacja może być uznana za niezgodną z podstawowym prawem do skutecznego środka prawnego przed sądem, przewidzianym w art. 47 karty, zwłaszcza że nie ma możliwości złożenia apelacji od orzeczeń dotyczących utrzymania środków detencyjnych. Aby ochrona sądowa była skuteczna w tego typu przypadkach, konieczne jest, zdaniem tego sądu, aby sąd rozpatrujący sprawę był w stanie zapewnić pełne poszanowanie podstawowego prawa do wolności ustanowionego w art. 6 karty.
Wspomniany sąd podkreśla między innymi, że jeśli chodzi o obowiązek uzasadnienia wynikający z art. 8:77 ust. 1 lit. b) Awb, wyjątek został przewidziany w art. 91 ust. 2 Vw w tym sensie, że Raad van State (rada stanu), rozpatrując apelacje od wyroków dotyczących zatrzymania, może wydać orzeczenie wraz ze skróconym uzasadnieniem, w którym ograniczy się do wskazania, że podniesione przez zainteresowanego zarzuty były bezpodstawne.
Zdaniem sądu odsyłającego taki wyjątek pozbawia osoby zainteresowane prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem. Jego zdaniem art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących praw cudzoziemców obejmuje również prawo do uzasadnionego co do istoty orzeczenia wydanego przez sąd drugiej i ostatniej instancji.
W tych okolicznościach rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w ’s‑Hertogenbosch) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy – mając na względzie art. 47 karty w związku z art. 6 i 53 karty oraz w świetle art. 15 ust. 2 lit. b) dyrektywy [2008/115], art. 9 ust. 3 dyrektywy [2013/33] i art. 28 ust. 4 rozporządzenia [nr 604/2013] – państwa członkowskie mogą ukształtować postępowanie sądowe, w ramach którego wnosi się środek odwoławczy od zarządzonego przez organy władzy wobec cudzoziemca zatrzymania w taki sposób, że sądowi zabronione zostanie przeprowadzenie z urzędu badania i oceny wszystkich aspektów zgodności z prawem tego środka, a – w przypadku stwierdzenia z urzędu, że środek ten jest bezprawny – natychmiastowe zakończenie dalszego stosowania bezprawnego środka detencyjnego i nakazanie natychmiastowego zwolnienia cudzoziemca? Jeżeli Trybunał uzna, że takie uregulowanie krajowe jest niezgodne z prawem Unii, czy oznacza to również, że jeżeli cudzoziemiec wnosi do sądu o jego zwolnienie, to sąd ten jest w dalszym ciągu zobowiązany do aktywnego i dogłębnego zbadania z urzędu i oceny wszelkich faktów i okoliczności istotnych dla kwestii zgodności z prawem środka detencyjnego?
2)
Czy w świetle art. 24 ust. 2 karty w związku z art. 3 pkt 9 dyrektywy 2008/115, art. 21 dyrektywy [2013/33] i art. 6 rozporządzenia [nr 604/2013] odpowiedź na pytanie pierwsze byłaby inna, gdyby cudzoziemiec, którego organy władzy zatrzymały, był małoletni?
3)
Czy prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem – zagwarantowane w art. 47 karty w związku z art. 6 i 53 karty oraz w świetle art. 15 ust. 2 lit. b) dyrektywy [2008/115], art. 9 ust. 3 dyrektywy [2013/33] i art. 28 ust. 4 rozporządzenia [nr 604/2013] – oznacza, że w przypadku gdy cudzoziemiec zwraca się do sądu o uchylenie środka detencyjnego i zwolnienie go, sąd każdej instancji musi uzasadnić każde orzeczenie w przedmiocie takiego wniosku w sposób merytoryczny, jeżeli ten środek prawny jest w pozostałym zakresie ukształtowany w taki sposób, jak ma to miejsce w Niderlandach? Jeżeli Trybunał uzna, że krajowa praktyka prawna, w ramach której sąd drugiej, a zatem najwyższej instancji może poprzestać na wydaniu orzeczenia bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, jest niezgodna z prawem Unii w świetle tego, w jaki sposób ten środek prawny jest w pozostałym zakresie ukształtowany w Niderlandach, to czy oznacza to zatem, że takie uprawnienie sądu, który orzeka w drugiej, a zatem najwyższej instancji w sprawach azylowych oraz w zwykłych sprawach cudzoziemców, również musi zostać uznane za niezgodne z prawem Unii, biorąc pod uwagę szczególnie trudną sytuację cudzoziemca, istotne znaczenie postępowań z zakresu spraw cudzoziemców oraz okoliczność, że postępowania te, w odróżnieniu od wszystkich innych postępowań administracyjnych, w zakresie ochrony prawnej przewidują tak samo ograniczone gwarancje proceduralne jak postępowanie w przedmiocie środka detencyjnego? Czy w świetle art. 24 ust. 2 karty odpowiedź na te pytania byłaby inna, gdyby cudzoziemiec, który odwołuje się od orzeczenia z zakresu spraw cudzoziemców, był małoletni?”.
Postępowanie przed Trybunałem
Zgodnie z art. 107 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem odesłanie prejudycjalne, w którym podniesiono jedno lub kilka pytań dotyczących przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, może, na wniosek sądu odsyłającego lub w wyjątkowych przypadkach z urzędu, zostać rozpoznane w pilnym trybie prejudycjalnym.
Z uwagi na to, że w sprawie C‑39/21 zatrzymano X i w związku z tym został on pozbawiony wolności w chwili złożenia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przez rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w ’s‑Hertogenbosch), sąd ten wniósł o zastosowanie tego trybu.
W 25 lutego 2021 r. piąta izba Trybunału, na wniosek sędziego sprawozdawcy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, postanowiła uwzględnić ten wniosek o zastosowanie pilnego trybu prejudycjalnego w sprawie C‑39/21.
Ze względu na częściowe powiązanie spraw C‑704/20 i C‑39/21 sąd ten postanowił z urzędu zastosować to postępowanie również w sprawie C‑704/20.
Izba ta postanowiła ponadto przekazać wskazane sprawy do Trybunału w celu przydzielenia ich wielkiej izbie.
Sprawy te zostały ponadto połączone do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania, a także wydania wyroku.
W dniu 31 marca 2021 r. rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s‑Hertogenbosch (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w ’s‑Hertogenbosch) poinformował Trybunał, że orzeczeniem wstępnym z dnia 26 marca 2021 r. zakończył on stosowanie środka detencyjnego wobec X.
Mając na względzie tę informację, Trybunał stwierdził, że przesłanki zastosowania pilnego trybu prejudycjalnego nie są już spełniane, i orzekł, że sprawy C‑704/20 i C‑39/21 powinny być rozpatrywane w trybie zwykłym.
Rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w ’s‑Hertogenbosch) poinformował następnie Trybunał, że decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r. przyznał X odszkodowanie, uzasadniając, że zastosowanie wobec niego środka detencyjnego było niezgodne z prawem i wyrządziło mu szkodę. Sąd ten jednak, w oczekiwaniu na odpowiedzi Trybunału na pytania prejudycjalne, zawiesił postępowanie w kwestii, czy X ma prawo do zwiększonego odszkodowania.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności
Pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się sąd krajowy na gruncie stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny, przy czym prawidłowość tych ustaleń nie podlega ocenie Trybunału, korzystają z domniemania, iż mają one znaczenie dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie złożonego przez sąd krajowy wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania [wyrok z dnia 19 maja 2022 r., Spetsializirana prokuratura (Proces zbiegłego oskarżonego),
C‑569/20
,
EU:C:2022:401
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Tymczasem w sprawie C‑39/21 problematyka zatrzymania małoletniego, do której odnosi się rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s‑Hertogenbosch (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w ’s‑Hertogenbosch) w swoim drugim pytaniu prejudycjalnym, ma charakter hipotetyczny. Z postanowienia odsyłającego w tej sprawie wynika bowiem jednoznacznie, że X, urodzony w 1973 r. i w związku z tym pełnoletni, jest jedyną osobą, której dotyczy postępowanie będące podstawą wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
Udzielenie odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne zadane w sprawie C‑39/21 nie byłoby zatem użyteczne dla sądu odsyłającego dla celów rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym w tej sprawie, lecz sprowadzałoby się do sformułowania przez Trybunał opinii doradczej. Z powyższego wynika, że wspomniane pytanie drugie jest niedopuszczalne.
Ponadto, jeśli chodzi o trzecie pytanie prejudycjalne zadane w sprawie C‑39/21, należy zauważyć, że dotyczy ono zasadniczo kwestii, czy sąd krajowy, który orzeka w danym wypadku w postępowaniu odwoławczym w sprawie dotyczącej kontroli zgodności zatrzymania z prawem, może poprzestać na przedstawieniu skróconego uzasadnienia.
Tymczasem, jak wynika z informacji streszczonych w pkt 40 i 48 niniejszego wyroku, wynikających z postanowienia odsyłającego w sprawie C‑39/21, rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w ’s‑Hertogenbosch) orzeka w pierwszej i ostatniej instancji w przedmiocie utrzymania zastosowanego wobec X środka detencyjnego.
O ile sąd ten rzeczywiście wyjaśnił w swoich uwagach streszczonych w pkt 49 i 50 niniejszego wyroku, że prawo niderlandzkie umożliwia wniesienie odwołania do Raad van State (rady stanu) od decyzji o zastosowaniu zatrzymania, o tyle kwestia zakresu obowiązku uzasadnienia tego sądu, w takiej sytuacji, ma charakter czysto hipotetyczny w ramach postępowania toczącego się przed rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s‑Hertogenbosch (sądem rejonowym w Hadze, ośrodek zamiejscowy w ’s‑Hertogenbosch), które dotyczy w pierwszej i ostatniej instancji utrzymania przedmiotowego środka zabezpieczającego.
W konsekwencji udzielenie przez Trybunał odpowiedzi na trzecie pytanie prejudycjalne zadane w sprawie C‑39/21 nie byłoby podyktowane rzeczywistą potrzebą skutecznego rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem odsyłającym w tej sprawie (zob. podobnie wyrok z dnia 26 marca 2020 r., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny,
C‑558/18 i C‑563/18
,
EU:C:2020:234
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy jeszcze uściślić, że pomimo częściowego powiązania spraw C‑704/20 i C‑39/21 oraz decyzji o połączeniu tych dwóch spraw, trzecie pytanie zadane w sprawie C‑39/21 nie może być rozpatrywane w ramach rozpatrywania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑704/20.
W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach postępowania, o którym mowa w art. 267 TFUE, wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za wydanie przyszłego wyroku, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy do wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, które zadaje Trybunałowi (wyrok z dnia 6 października 2021 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi,
C‑561/19
,
EU:C:2021:799
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). To utrwalone orzecznictwo zostałoby naruszone, gdyby Trybunał miał wyrazić zgodę na udzielenie odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, w którym sąd je zadający nie zwraca się o wykładnię prawa Unii w celu rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy, lecz dąży do uzupełnienia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego przez inny sąd.
Wynika z tego, że trzecie pytanie prejudycjalne zadane w sprawie C‑39/21 jest również niedopuszczalne.
Co do istoty
Poprzez pytanie zadane w sprawie C‑704/20 i pytanie pierwsze zadane w sprawie C‑39/21, które należy rozpatrzyć łącznie, sądy odsyłające zmierzają w istocie do ustalenia, czy art. 15 ust. 2 i 3 dyrektywy 2008/115, art. 9 ust. 3 i 5 dyrektywy 2013/33 i art. 28 ust. 4 rozporządzenia nr 604/2013 w związku z art. 6 i 47 karty należy interpretować w ten sposób, że sprawowana przez organ sądowy kontrola w zakresie spełnienia przesłanek zgodności z prawem środka detencyjnego zastosowanego wobec obywatela państwa trzeciego, wynikających z prawa Unii, musi doprowadzić ten organ do uwzględnienia z urzędu ewentualnego niespełnienia przesłanki zgodności z prawem, które nie zostało podniesione przez osobę zainteresowaną.
W tym względzie należy przypomnieć, w pierwszej kolejności, że każde zastosowanie środka detencyjnego wobec obywatela państwa trzeciego, czy to na podstawie dyrektywy 2008/115 w ramach postępowania w sprawie powrotu w następstwie nielegalnego pobytu, na podstawie dyrektywy 2013/33 w ramach rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej lub na podstawie rozporządzenia nr 604/2013 w kontekście przekazania osoby wnioskującej o taką ochronę do państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie jego wniosku, stanowi poważną ingerencję w prawo do wolności, o którym mowa w art. 6 karty [zob. podobnie wyroki: z dnia 15 marca 2017 r., Al Chodor,
C‑528/15
,
EU:C:2017:213
, pkt
; z dnia 25 czerwca 2020 r., Ministerio Fiscal (Organ, który może otrzymać wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej),
C‑36/20 PPU
,
EU:C:2020:495
, pkt
].
Jak przewidziano bowiem w art. 2 lit. h) dyrektywy 2013/33, zastosowanie środka detencyjnego oznacza umieszczenie osoby w określonym miejscu, gdzie jest ona pozbawiona swobody przemieszczania się. Z brzmienia, genezy i kontekstu tego przepisu, którego zakres znajduje zresztą zastosowanie do pojęcia „środka detencyjnego” zawartego w dyrektywie 2008/115 i w rozporządzeniu nr 604/2013, wynika, że środek detencyjny wymaga ciągłego pozostawania danej osoby w ograniczonym i zamkniętym obszarze, odizolowując w ten sposób tę osobę od reszty społeczeństwa i pozbawiając ją swobody przemieszczania się (zob. podobnie wyrok z dnia 14 maja 2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, pkt
–
).
Celem środków detencyjnych w rozumieniu dyrektywy 2008/115, dyrektywy 2013/33 i rozporządzenia nr 604/2013 jest nie ściganie przestępstw lub karanie za nie, lecz realizacja celów, do których dążą te środki w dziedzinie, odpowiednio, powrotu, rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i przekazywania obywateli państw trzecich.
Zważywszy na wagę tej ingerencji w prawo do wolności ustanowione w art. 6 karty oraz biorąc pod uwagę znaczenie tego prawa, przyznane właściwym organom krajowym uprawnienie do zatrzymania obywateli państw trzecich jest ściśle ograniczone (zob. podobnie wyrok z dnia 30 czerwca 2022 r., Valstybės sienos apsaugos tarnyba i in.,
C‑72/22 PPU
,
EU:C:2022:505
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo). Środek detencyjny może zatem zostać zarządzony lub przedłużony jedynie z poszanowaniem ogólnych i abstrakcyjnych norm, które określają warunki i szczegółowe zasady jego stosowania (zob. podobnie wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Landkreis Gifhorn,
C‑519/20
,
EU:C:2022:178
, pkt
).
Ogólne i abstrakcyjne zasady określające, jako normy wspólne Unii, przesłanki zastosowania środka detencyjnego znajdują się w art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 akapit drugi, w art. 15 ust. 4, 5 i 6 dyrektywy 2008/115, w art. 8 ust. 2 i 3, art. 9 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy 2013/33 oraz w art. 28 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia nr 604/2013. Zasady te pozostają bez uszczerbku dla uregulowań zawartych w innych przepisach tych aktów prawnych, które określają przesłanki stosowania środka detencyjnego, w konkretnych sytuacjach, które nie mają znaczenia dla spraw w postępowaniach głównych, takich jak te dotyczące zastosowania środka detencyjnego w stosunku do małoletnich.
Wspomniane zasady przewidziane w dyrektywie 2008/115, dyrektywie 2013/33 i rozporządzeniu nr 604/2013 z jednej strony i przepisy prawa krajowego wprowadzające je w życie z drugiej strony stanowią normy wynikające z prawa Unii, które określają przesłanki zgodności środka detencyjnego z prawem, w tym w świetle art. 6 karty.
W szczególności obywatela danego państwa trzeciego nie można, jak wyjaśnia art. 15 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2008/115, art. 8 ust. 2 dyrektywy 2013/33 i art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 604/2013, zatrzymać, jeżeli można skutecznie zastosować środek mniej represyjny.
Jeżeli okaże się, że przesłanki zgodności środka detencyjnego z prawem, określone w pkt 77 niniejszego wyroku nie były spełnione lub nie są już spełniane, dana osoba, jak to zresztą wyraźnie wskazuje prawodawca Unii w art. 15 ust. 2 akapit czwarty i art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115 oraz w art. 9 ust. 3 akapit drugi dyrektywy 2013/33, zostaje natychmiast zwolniona.
Jest tak w szczególności w przypadku stwierdzenia, że procedura powrotu, rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej lub przekazania, w zależności od przypadku, nie jest już prowadzona z należytą starannością.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o prawo do skutecznej ochrony sądowej obywateli państw trzecich, zatrzymanych przez państwo członkowskie, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że na mocy art. 47 karty państwa członkowskie muszą zapewnić skuteczną ochronę sądową w sprawach mających za przedmiot ochronę praw jednostki wynikających z prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 14 maja 2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, pkt
).
Jeśli chodzi o zatrzymanie, wspólne normy Unii w dziedzinie ochrony sądowej są zawarte w art. 15 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 2008/115 i w art. 9 ust. 3 dyrektywy 2013/33. Ten ostatni przepis ma również zastosowanie, na podstawie art. 28 ust. 4 rozporządzenia nr 604/2013, w ramach uregulowanych w tym rozporządzeniu procedur przekazania.
Zgodnie z tymi przepisami, które w rozpatrywanej dziedzinie stanowią konkretyzację prawa do skutecznej ochrony sądowej zagwarantowanego w art. 47 karty (wyrok z dnia 14 maja 2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, pkt
), każde państwo członkowskie musi zapewnić, w przypadku gdy zatrzymanie zostało zarządzone przez organ administracyjny, „przyspieszoną” kontrolę sądową, bądź to z urzędu, bądź też na wniosek danej osoby, zgodności takiego zatrzymania z prawem.
Co się tyczy utrzymania środka detencyjnego, art. 15 ust. 3 dyrektywy 2008/115 i art. 9 ust. 5 dyrektywy 2013/33, który ma również zastosowanie na podstawie art. 28 ust. 4 rozporządzenia nr 604/2013 w ramach procedur przekazania objętych tym rozporządzeniem, nakładają obowiązek kontroli lub okresowej kontroli. Zgodnie z tymi przepisami taka kontrola lub okresowa kontrola powinny mieć miejsce „w rozsądnych odstępach czasu” i dotyczyć kwestii, czy nadal są spełniane przesłanki zgodności środka detencyjnego z prawem. W przypadku zastosowania środka detencyjnego, o którym mowa w dyrektywie 2013/33 lub w rozporządzeniu nr 604/2013, wskazany okresowy nadzór powinien w każdym przypadku być przeprowadzany przez organ sądowy, natomiast zgodnie z dyrektywą 2008/115 w przypadku przedłużonych okresów pobytu w ośrodku detencyjnym kontrole podlegają nadzorowi ze strony takiego organu sądowego.
Ponieważ prawodawca Unii wymaga bez wyjątku, by kontrola spełnienia przesłanek zgodności z prawem środka detencyjnego miała miejsce „w rozsądnych odstępach czasu”, właściwy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia tej kontroli z urzędu, nawet jeśli zainteresowany tego nie zażądał.
Jak wynika z całości przywołanych przepisów, prawodawca Unii nie ograniczył się do ustanowienia wspólnych norm materialnych, lecz ustanowił również wspólne normy proceduralne, mające na celu zapewnienie, aby w każdym państwie członkowskim istniał system umożliwiający właściwemu organowi sądowemu zwolnienie danej osoby, w razie potrzeby po przeprowadzeniu badania z urzędu, z chwilą, gdy okaże się, że zastosowanie w stosunku do niej środka detencyjnego nie jest lub przestało być zgodne z prawem.
Aby taki system ochrony zapewniał w skuteczny sposób przestrzeganie rygorystycznych przesłanek zgodności z prawem, jakie musi spełniać środek detencyjny przewidziany w dyrektywie 2008/115, dyrektywie 2013/33 lub rozporządzeniu nr 604/2013, właściwy organ sądowy powinien być w stanie orzekać w przedmiocie wszelkich elementów stanu faktycznego i prawnego istotnych dla zweryfikowania tej zgodności z prawem. W tym celu powinien on móc wziąć pod uwagę elementy stanu faktycznego i dowody przedstawione przez organ administracyjny, który zarządził pierwotny środek detencyjny. Powinien on również móc wziąć pod uwagę okoliczności faktyczne, dowody i uwagi, które ewentualnie zostaną mu przedstawione przez daną osobę. Ponadto musi on być w stanie ustalić każdy inny element istotny dla wydania przezeń orzeczenia, na wypadek, gdyby uznał to za konieczne. Kompetencje, które posiada organ sądowy w ramach kontroli, nie mogą w żadnym przypadku zostać ograniczone do samych tylko elementów przedstawionych przez dany organ administracyjny (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 czerwca 2014 r., Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, pkt
,
; z dnia 10 marca 2022 r., Landkreis Gifhorn,
C‑519/20
,
EU:C:2022:178
, pkt
).
Jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 95 opinii, biorąc pod uwagę znaczenie prawa do wolności, wagę ingerencji w to prawo, jaką stanowi zastosowanie wobec osoby środka detencyjnego z powodów innych niż ściganie lub karanie przestępstw, oraz podkreślony przez wspólne normy ustanowione przez prawodawcę unijnego, wymóg ochrony sądowej na wysokim poziomie, który umożliwia uczynienie zadość niezbędnej konieczności zwolnienia takiej osoby, jeżeli przesłanki zgodności środka detencyjnego z prawem nie są już lub przestały być spełniane, właściwy organ sądowy musi wziąć pod uwagę wszystkie elementy, w szczególności okoliczności faktyczne, przedstawione mu, uzupełnione lub wyjaśnione w ramach czynności proceduralnych, których przeprowadzenie uzna za konieczne na podstawie prawa krajowego, i na podstawie których stwierdzi, w stosownym przypadku, niespełnienie przesłanki zgodności z prawem wynikających z prawa Unii, nawet jeżeli brak spełnienia tej przesłanki nie został podniesiony przez daną osobę. Obowiązek ten pozostaje bez uszczerbku dla obowiązku organu sądowego, który musi zatem uwzględnić z urzędu taką przesłankę zgodności z prawem, polegającego na wezwaniu każdej ze stron do wypowiedzenia się w przedmiocie tej przesłanki, zgodnie z zasadą kontradyktoryjności.
W tym względzie nie można w szczególności przyjąć, że w państwach członkowskich, w których decyzje o zatrzymaniu są wydawane przez organ administracyjny, kontrola sądowa nie obejmuje sprawdzenia przez organ sądowy, na podstawie okoliczności wskazanych w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, czy spełniona jest przesłanka zgodności z prawem, której niespełnienie nie zostało podniesione przez daną osobę, podczas gdy w państwach członkowskich, w których decyzje o zatrzymaniu powinny być wydawane przez organ sądowy, organ ten powinien dokonywać weryfikacji z urzędu na podstawie tych okoliczności.
Tymczasem wykładnia przyjęta w pkt 88 niniejszego wyroku zapewnia skuteczną ochronę sądową podstawowego prawa do wolności we wszystkich państwach członkowskich, niezależnie od tego, czy obowiązuje w nich system, w którym decyzja o zatrzymaniu jest podejmowana przez organ administracyjny podlegający kontroli sądowej, czy też system, w którym decyzja ta jest podejmowana bezpośrednio przez organ sądowy.
Wykładni tej nie podważa orzecznictwo Trybunału przytoczone przez Raad van State (radę stanu), zgodnie z którym w świetle zasady, zgodnie z którą inicjatywa w sporze należy do stron, prawo Unii nie nakłada na sądy krajowe obowiązku uwzględnienia z urzędu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa Unii, jeśli analiza takiego zarzutu zmuszałaby je do wyjścia poza granice sporu wyznaczone przez jego strony oraz oparcie się na faktach i okolicznościach innych niż te, na których strony zainteresowane stosowaniem tych przepisów opierają swoje roszczenie (zob. w szczególności wyroki: z dnia 14 grudnia 1995 r., van Schijndel i van Veen,
C‑430/93 i C‑431/93
,
EU:C:1995:441
, pkt
,
; z dnia 7 czerwca 2007 r., van der Weerd i in., od
C‑222/05 do C‑225/05
,
EU:C:2007:318
, pkt
,
; a także z dnia 7 września 2021 r., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras,
C‑927/19
,
EU:C:2021:700
, pkt
).
Ustanowienie przez prawodawcę Unii ścisłych ram zastosowania i utrzymania środka detencyjnego prowadzi bowiem do sytuacji, która pod żadnym względem nie przypomina sporów administracyjnych, w których inicjatywa i wyznaczenie granic sporu należą do stron.
W związku z tym spoczywający na organach sądowych, odpowiedzialnych za kontrolę zgodności z prawem środków detencyjnych, obowiązek uwzględnienia z urzędu, na podstawie okoliczności wskazanych w pkt 88 niniejszego wyroku, niespełnienia przesłanki zgodności z prawem takiego środka wynikającego z prawa Unii jest niezbędny, niezależnie od orzecznictwa przytoczonego w pkt 91 niniejszego wyroku, a także od kwestii podniesionej przez Raad van State (radę stanu) w świetle wyroku z dnia 7 czerwca 2007 r., van der Weerd i in. (od
C‑222/05 do C‑225/05
,
EU:C:2007:318
, pkt
–
), do stwierdzenia, czy odpowiednie przepisy prawne mają charakter przepisów porządku publicznego.
W świetle wszystkich powyższych rozważań na pytanie zadane w sprawie C‑704/20 i na pytanie pierwsze zadane w sprawie C‑39/21 należy odpowiedzieć, że art. 15 ust. 2 i 3 dyrektywy 2008/115, art. 9 ust. 3 i 5 dyrektywy 2013/33 oraz art. 28 ust. 4 rozporządzenia nr 604/2013 w związku z art. 6 i 47 karty należy interpretować w ten sposób, że sprawowana przez organ sądowy kontrola w zakresie spełnienia przesłanek zgodności z prawem środka detencyjnego zastosowanego wobec obywatela państwa trzeciego, wynikających z prawa Unii, musi doprowadzić ten organ do uwzględnienia z urzędu – na podstawie przedstawionych mu akt sprawy, uzupełnionych lub wyjaśnionych w toku prowadzonego przed nim postępowania kontradyktoryjnego – ewentualnego niespełnienia przesłanki zgodności z prawem, które nie zostało podniesione przez osobę zainteresowaną.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 15 ust. 2 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, art. 9 ust. 3 i 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową i art. 28 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca w związku z art. 6 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej,

należy interpretować w ten sposób, że

sprawowana przez organ sądowy kontrola w zakresie spełnienia przesłanek zgodności z prawem środka detencyjnego zastosowanego wobec obywatela państwa trzeciego, wynikających z prawa Unii, musi doprowadzić ten organ do uwzględnienia z urzędu – na podstawie przedstawionych mu akt sprawy, uzupełnionych lub wyjaśnionych w toku prowadzonego przed nim postępowania kontradyktoryjnego – ewentualnego niespełnienia przesłanki zgodności z prawem, które nie zostało podniesione przez osobę zainteresowaną.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niderlandzki.