CELEX: 62021CJ0122
Begäran om förhandsavgörande
Direktiv 87/357/EEG
Artikel 1.2
Tillämpningsområde
Icke-livsmedelsprodukter som kan förväxlas med matvaror
Begrepp
Risk för kvävning, förgiftning, perforation eller stopp i matsmältningsapparaten
Farlighetspresumtion
Föreligger inte
Bevis

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 1 i rådets direktiv 87/357/EEG av den 25 juni 1987 om tillnärmningen av medlemsstaternas lagstiftning om produkter som, på grund av sina yttre egenskaper, kan förväxlas med andra produkter och härigenom utgöra en risk för konsumenternas hälsa och säkerhet (
EGT L 192, 1987, s. 49
; svensk specialutgåva, område 15, volym 7, s. 244).
Begäran har framställts i ett mål mellan Get Fresh Cosmetics Limited och Valstybinė vartotojų teisių apsaugos tarnyba (Nationella konsumentskyddsbyrån, Litauen) (nedan kallad konsumentskyddsbyrån). Målet rör ett förbud för Get Fresh Cosmetics att tillhandahålla vissa kosmetiska produkter på marknaden.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 87/357
Första till och med sjunde skälet i direktiv 87/357 har följande lydelse:
”Flera medlemsstater har författningar eller andra bestämmelser som gäller vissa produkter som, på grund av sina yttre egenskaper, kan förväxlas med andra produkter och härigenom utgöra en risk för konsumenternas hälsa och säkerhet. Dessa bestämmelser är emellertid olika i fråga om innehåll, omfattning och tillämpning. I vissa medlemsstater gäller bestämmelserna alla produkter som liknar matvaror fastän de inte är det, medan bestämmelserna i andra medlemsstater gäller produkter som lätt kan förväxlas med matvaror, särskilt konfekt och sötsaker.
Denna situation skapar betydande hinder för den fria cirkulationen av varor och olika konkurrensvillkor inom gemenskapen utan att för den skull säkerställa ett effektivt konsumentskydd, särskilt vad gäller barn.
Sådana hinder för upprättandet av en väl fungerande gemensam marknad måste undanröjas och ett godtagbart skydd för konsumenterna säkerställas i enlighet med rådets resolution av den 14 april l975, resp. den 19 maj 1981 om det första [(
EGT C 92, 1975, s. 1
)] och det andra [(
EGT C 133, 1981, s. 1
)] konsumentpolitiska handlingsprogrammet samt rådets resolution av den 23 juni 1986 om ny satsning på konsumentskyddsområdet [(
EGT C 167, 1986, s. 1
)].
Skyddet av konsumenternas hälsa och säkerhet bör ligga på samma nivå i de olika medlemsstaterna.
Det är därför nödvändigt att förbjuda marknadsföring och import liksom produktion och export av produkter som kan förväxlas med matvaror och därmed utgör en risk för konsumenternas hälsa och säkerhet.
Åtgärder bör vidtas så att tillsyn utförs av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna.
Farliga produkter måste återkallas från marknaden enligt de principer som uttrycks i rådsresolutionerna om konsumentskydd.
I artikel 1 i direktivet anges följande:
”1.   Detta direktiv avser de produkter som definieras i punkt 2 och som, genom att de kan förväxlas med andra produkter, utgör en risk för konsumenternas hälsa och säkerhet.
2.   De produkter som omnämns i punkt 1 är sådana som, trots att de inte är matvaror, har en form, lukt, färg, utseende, förpackning, märkning, volym eller storlek som är sådan att det är sannolikt att konsumenterna, särskilt barn, kommer att förväxla dem med matvaror och som en följd härav placera dem i munnen eller suga på dem eller svälja eller inandas dem, vilket kan vara farligt och orsaka t.ex. kvävning, förgiftning eller perforation eller stopp i matsmältningsapparaten.”
I artikel 2 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att förbjuda marknadsföring, import och antingen tillverkning eller export av de produkter som omfattas av detta direktiv.”
I artikel 3 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall i synnerhet försäkra sig om att produkter på marknaden kontrolleras för att fastställa att ingen produkt som faller inom ramen för detta direktiv marknadsförs. De skall också vidta alla nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att de behöriga myndigheterna återkallar eller föranstaltar om ett återkallande från marknaden av varje produkt som täcks av detta direktiv.”
Förordning (EG) nr 1223/2009
Skälen 9 och 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1223/2009 av den 30 november 2009 om kosmetiska produkter (
EUT L 342, 2009, s. 59
och rättelser i
EUT L 318, 2014, s. 34
och
EUT L 193, 2017, s. 7
) har följande lydelse:
”(9)
Kosmetiska produkter bör vara säkra vid normal användning eller under förhållanden som rimligen kan förutses. Särskilt bör avvägningen mellan risker och fördelar inte rättfärdiga risker för människors hälsa.
(10)
Presentationen av en kosmetisk produkt och framför allt dess form, lukt, färg, utseende, förpackning, etikett, volym eller storlek bör inte utgöra en risk för konsumenternas hälsa och säkerhet genom att den kan förväxlas med ett livsmedel, i enlighet med [direktiv 87/357].”
I artikel 3 a i förordningen, som har rubriken ”Säkerhet”, föreskrivs följande:
”Kosmetiska produkter som tillhandahålls på marknaden ska vara säkra för människors hälsa vid normal eller rimligen förutsebar användning, varvid följande särskilt ska beaktas:
a)
Presentation, inklusive överensstämmelse med direktiv [87/357].
…”
Litauisk rätt
I artikel 6 i Lietuvos Respublikos maisto įstatymas (Republiken Litauens livsmedelslag) regleras begränsningar av utsläppande på marknaden av livsmedel och andra varor som liknar livsmedel. Enligt artikel 6.2 är det förbjudet att på marknaden släppa ut produkter som genom sin form, lukt, färg, utseende, märkning, förpackning, storlek eller på annat sätt liknar ett livsmedel i sådan utsträckning att konsumenter, särskilt barn, kan missta sig och konsumera dem på samma sätt som ett livsmedel, trots att en sådan konsumtion kan äventyra deras hälsa eller liv.
Artikel 9 i Lietuvos Respublikos produktų saugos įstatymas (Republiken Litauens lag om produktsäkerhet) (nedan kallad lagen om produktsäkerhet) har följande lydelse:
”Säljaren är skyldig att:
endast släppa ut säkra produkter på marknaden.
…”
I artikel 3.5 i lagen om produktsäkerhet föreskrivs följande:
”Med säker produkt avses varje produkt som vid normal användning, som definierats av tillverkaren eller som rimligen kan förutses, inbegripet under lång tid, inte medför någon risk för konsumenternas liv eller hälsa som överstiger det tröskelvärde som lagstiftaren godkänt som en hög konsumentskyddsnivå, med beaktande av:
1)
parametrarna för produkten, dess sammansättning, dess förpackning, dess sammansättningsmetoder och användningsformer samt underhåll.
2)
dess inverkan på andra produkter, om det rimligen kan förutses att produkten kommer att användas tillsammans med andra produkter,
3)
presentationen av produkten, påskrifter på produkten eller förpackningen, bruksanvisningar och anvisningar om produktens destruering samt annan information som tillverkaren lämnat,
4)
de kategorier av konsumenter, i synnerhet barn, för vilka användning av produkten kan utsätta dem för en större risk.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Get Fresh Cosmetics är ett bolag bildat enligt engelsk rätt vilket tillverkar kosmetiska produkter, bland annat så kallade badbomber. Get Fresh Cosmetics produkter distribueras i Litauen bland annat via en webbplats.
I en skrivelse av den 2 maj 2018 vände sig konsumentskyddsbyrån till återförsäljaren av Get Fresh Cosmetics produkter i Litauen och förklarade att byrån skulle göra en kontroll av de kosmetiska produkter som såldes på den berörda webbplatsen. Konsumentskyddsbyrån förelade återförsäljaren att beträffande vissa slumpvist utvalda produkter – närmare bestämt olika typer av badbomber (nedan kallade de aktuella produkterna) – inkomma med uppgifter om tillverkarens namn och adress, etiketter på originalspråket och på litauiska, övriga identifieringsuppgifter,
International Nomenclature of Cosmetic Ingredients (INCI)
samt andra upplysningar som krävdes för byråns kontroll.
Genom e-postmeddelande av den 3 maj 2018 underrättade återförsäljaren konsumentskyddsbyrån om att de aktuella produkterna hade tagits bort från webbplatsen flera veckor tidigare, efter det att återförsäljaren hade blivit underrättad om dessa produkters likhet med matvaror. Återförsäljaren uppgav även att samtliga produkter fanns upptagna i
Cosmetic product notification portal
, var registrerade i unionen och försedda med en etikett som angav att de inte skulle stoppas i munnen eller sväljas. Återförsäljaren försåg konsumentskyddsbyrån med samtliga begärda handlingar.
Konsumentskyddsbyrån kontrollerade huruvida de aktuella produkterna uppfyllde kraven i förordning nr 1223/2009 och i produktsäkerhetslagen. Med stöd av kontrollrapporten antog konsumentskyddsbyrån den 29 augusti 2018 ett antal beslut i vilka den konstaterade att produkterna inte uppfyllde kraven i artikel 3 a och 20.1 i förordning nr 1223/2009 med motiveringen att de genom sitt utseende, sin lukt, sin form och sin storlek efterliknande matvaror och att de, eftersom deras yttre egenskaper inte motsvarande vad de var, utgjorde en risk för konsumenternas säkerhet och hälsa, i synnerhet barn och äldre. Konsumentskyddsbyrån förbjöd genom dessa beslut att dessa produkter fick tillhandahållas på marknaden och förelade återförsäljaren att dra tillbaka dem från marknaden, att informera konsumenterna om riskerna med dessa produkter, att informera konsumenterna om möjligheten att lämna tillbaka produkterna till försäljaren och att informera konsumenterna om hur man skulle gå till väga.
Vilniaus apygardos administracinis teismas (Vilnius regionala förvaltningsdomstol, Litauen) biföll delvis Get Fresh Cosmetics talan och förelade konsumentskyddsbyrån att ompröva frågan huruvida de aktuella produkterna överensstämde med kraven i artikel 3 a i förordning nr 1223/2009.
Konsumentskyddsbyrån överklagade till den hänskjutande domstolen som upphävde avgörandet och återförvisade målet till Vilniaus apygardos administracinis teismas (Vilnius regionala förvaltningsdomstol). Den domstolen ogillade Get Fresh Cosmetics talan. Get Fresh Cosmetics överklagade den domen till den hänskjutande domstolen och anförde bland annat att Vilniaus apygardos administracinis teismas (Vilnius regionala förvaltningsdomstol) hade gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 1 i direktiv 87/357.
Get Fresh Cosmetics har gjort gällande att det enligt artikel 1.2 i direktiv 87/357 krävs att det visas att de aktuella varorna är icke-livsmedelsprodukter med sådan form, lukt, färg, utseende, förpackning, märkning, volym eller storlek att det är sannolikt att konsumenterna, särskilt barn, kommer att förväxla dem med matvaror och som en följd härav placerar dem i munnen eller suger på dem eller sväljer dem, vilket kan vara farligt och orsaka till exempel kvävning, förgiftning eller perforation eller stopp i matsmältningsapparaten.
Klaganden har i detta sammanhang gjort gällande att konsumentskyddsbyrån inte kunde nöja sig med att fastställa att de aktuella produkterna kan förväxlas med matvaror, utan även måste visa farligheten av en sådan förväxling. Klaganden anser att konsumentskyddsbyrån måste göra tester och försök i laboratorium för att avgöra huruvida de aktuella produkterna kan gå sönder och huruvida de utgör en förgiftningsrisk om de placeras i munnen eller om man suger på dem eller sväljer dem.
Konsumentskyddsbyrån har hävdat att eftersom kosmetiska produkter inte är avsedda för konsumtion, räcker det faktum att en sådan icke-livsmedelsprodukt liknar en livsmedelsprodukt, och att det är sannolikt att den kosmetiska produkten kommer att placeras i munnen, för att anta att produkten medför risker för konsumenternas hälsa.
Den hänskjutande domstolen anser att det följer av tolkningen av förordning nr 1223/2009 och av direktiv 87/357, mot bakgrund av förarbetena, att likheten mellan en kosmetisk produkt och ett livsmedel är en faktor som
ipso facto
medför en, åtminstone potentiell, risk för konsumenters hälsa och säkerhet, i synnerhet barns hälsa och säkerhet.
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att i artikel 1.2 i direktiv 87/357 definieras tillämpningsområde så, att det även är tillämpligt på potentiella risker. Den hänskjutande domstolen hyser i detta sammanhang tvivel avseende frågan huruvida det måste bevisas att de produkter som avses i den bestämmelsen verkligen utgör fara. För det fall som bestämmelsen ska tolkas så, att det krävs att risken för hälsa och säkerhet ska intygas genom objektiva och underbyggda uppgifter, frågar sig den hänskjutande domstolen vem som ska bära bevisbördan.
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende understrukit att enligt förordning nr 1223/2009 ska den ansvariga personen säkerställa att kosmetiska produkter överensstämmer med direktiv 87/357 redan innan de släpps ut på marknaden och ska bland annat ha tillgång till uppgifter som visar denna överensstämmelse.
Mot denna bakgrund beslutade Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens högsta förvaltningsdomstol) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 1.2 i [direktiv 87/357] tolkas så, att den definierar de varor som avses i punkt 1 i denna artikel som sådana varor som, även om de inte är matvaror, har en form, lukt, färg, utseende, förpackning, märkning, volym eller storlek som konsumenter, särskilt barn, kan förväxla med matvaror och därför kan stoppa dem i munnen, suga på dem eller svälja dem, vilket kan vara farligt och orsaka exempelvis kvävning, förgiftning eller perforation eller stopp i matsmältningsapparaten, såsom objektiva och omfattande data visat?
2)
Om den första frågan besvaras jakande, ska då den behöriga tillsynsmyndigheten i medlemsstaten ha bevisbördan?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 1.2 i direktiv 87/357 ska tolkas så, att det är genom objektiva och underbyggda uppgifter som det ska visas att det kan vara farligt och exempelvis orsaka kvävning, förgiftning eller perforation eller stopp i matsmältningsapparaten, att placera i munnen, suga på eller svälja produkter som inte är matvaror, men som har en form, lukt, färg, utseende, förpackning, märkning, volym eller storlek som är sådan att det är sannolikt att konsumenter, särskilt barn, kommer att förväxla dem med matvaror.
I förevarande fall vill den hänskjutande domstolen i synnerhet få klarhet i huruvida det genom artikel 1.2 i direktiv 87/357 har införts en presumtion att produkter med yttre egenskaper som matvaror är farliga eller huruvida sådana produkters farlighet måste visas genom objektiva och underbyggda uppgifter.
Domstolen konstaterar för det första att enligt artikel 1.1 i direktiv 87/357 ska direktivet tillämpas på produkter som genom att de kan förväxlas med andra produkter utgör en risk för konsumenternas hälsa och säkerhet.
Det ska även påpekas att enligt punkt 2 i nämnda bestämmelse är produkter som genom att de kan förväxlas med andra produkter utgör en risk för konsumenternas hälsa och säkerhet, sådana produkter som, trots att de inte är matvaror, har en form, lukt, färg, utseende, förpackning, märkning, volym eller storlek som är sådan att det är sannolikt att konsumenterna, särskilt barn, kommer att förväxla dem med matvaror och som en följd härav placerar dem i munnen eller suger på eller sväljer dem, vilket kan vara farligt och orsaka till exempel kvävning, förgiftning eller perforation eller stopp i matsmältningsapparaten.
Det finns emellertid ingenting i dessa bestämmelsers lydelse som anger att de inrättar en farlighetspresumtion för produkter som kan förväxlas med matvaror eller en skyldighet för behöriga nationella myndigheter att genom objektiva och underbyggda uppgifter visa att det faktum att produkterna placeras i munnen eller att man suger på eller sväljer dem, kan orsaka till exempel kvävning, förgiftning eller perforation eller stopp i matsmältningsapparaten.
I artikel 1 i direktiv 87/357 uppställs nämligen inte något direkt orsakssamband mellan den omständigheten att en produkt kan förväxlas med matvaror och att den utgör en risk för konsumenternas hälsa och säkerhet, utan i den bestämmelsen föreskrivs endast att en produkt omfattas av förbudet enligt direktiv 87/357 mot marknadsföring, import, produktion och export om fyra kumulativa villkor är uppfyllda.
För det första ska produkten vara en icke-livsmedelsprodukt som har en matvaras form, lukt, färg, utseende, förpackning, märkning, volym eller storlek.
För det andra ska de kännetecken som anges i föregående punkt vara sådana att det är sannolikt att konsumenter, särskilt barn, förväxlar produkten med en matvara.
För det tredje måste det vara sannolikt att konsumenterna som en följd härav placerar produkten i munnen, suger på eller sväljer den.
För det fjärde ska det faktum att produkten placeras i munnen, att man suger på eller sväljer den vara farligt och orsaka till exempel kvävning, förgiftning eller perforation eller stopp i matsmältningsapparaten.
Domstolen konstaterar vidare att direktiv 87/357 inte innehåller någon bestämmelse som inrättar en presumtion om att produkter som kan förväxlas med matvaror är farliga och, i synnerhet, en presumtion om att det faktum att produkten placeras i munnen eller att man suger på eller sväljer den kan orsaka sådana följder. Unionslagstiftaren kräver tvärtom enligt det sistnämnda villkoret att detta ska bedömas från fall till fall.
Att tolka artikel 1.2 i direktiv 87/357 så, att den bestämmelsen inrättar en sådan presumtion skulle för övrigt de facto innebära ett förbud mot att marknadsföra sådana produkter.
Direktiv 87/357 har emellertid inte till syfte att inrätta ett principförbud mot att marknadsföra samtliga icke-livsmedelsprodukter som kan förväxlas med matvaror.
Det följer nämligen av andra till femte skälet i direktivet att det antagits för att undanröja de hinder för den fria rörligheten som följer av nationella bestämmelser avseende vissa produkter som, på grund av sina yttre egenskaper, kan förväxlas med andra produkter, samtidigt som ett godtagbart skydd säkerställs för konsumenterna och att skyddsnivån är likvärdig i olika medlemsstater.
Det följer vidare av artikel 1 i direktiv 87/357 och i synnerhet av de fyra villkor som det erinrats om i punkterna 31–34 ovan att, såsom kommissionen har gjort gällande, direktivet är tillämpligt på ett obegränsat antal produkter som har vissa kännetecken och beträffande vilka, från fall till fall och beroende på respektive medlemsstat, det ska avgöras huruvida de kan medföra sådana risker som dem som avses i direktivet.
Direktiv 87/357 förutsätter således att behöriga nationella myndigheter bedömer från fall till fall huruvida de villkor som räknas upp i artikel 1 i direktivet är uppfyllda och att de motiverar ett beslut om förbud grundat på artikel 2 i direktivet, vilket kan vara föremål för myndighets- eller domstolskontroll.
För detta ändamål ska behöriga nationella myndigheter, när den aktuella produkten har yttre egenskaper som en matvara eller luktar som en matvara, bedöma inte endast sannolikheten av att produkten kan förväxlas med ett livsmedel och därigenom att någon placerar den i munnen, suger på den eller sväljer den, utan även riskerna för ett sådant handlande.
Denna bedömning ska grunda sig på de aktuella produkternas objektiva kännetecken. En produkt som endast grovt sett har yttre egenskaper eller lukt som ett livsmedel kommer troligtvis inte att förväxlas med en matvara. Sådana kännetecken och i synnerhet materialen i en icke-livsmedelsprodukt och dess sammansättning ska även tjäna till att avgöra huruvida det faktum att någon placerar produkten i munnen, suger på eller sväljer den kan orsaka till exempel kvävning, förgiftning eller perforation eller stopp i matsmältningsapparaten.
Vid denna bedömning ska även, såsom framgår av lydelsen i artikel 1.2 i direktiv 87/357, utsattheten hos vissa kategorier av personer och konsumenter som kan komma i kontakt med produkter som har yttre egenskaper som en matvara, särskilt barn, tas i beaktande.
Även om denna bedömning ska avse de fyra villkor som uppställs i artikel 1.2 i direktiv 87/357, krävs det varken enligt den bestämmelsen eller enligt någon annan bestämmelse i direktivet att behöriga nationella myndigheter genom objektiva och underbyggda uppgifter ska visa att konsumenterna förväxlar produkterna med matvaror och att det är en dokumenterad risk att detta kan orsaka kvävning, förgiftning eller perforation eller stopp i matsmältningsapparaten.
Det framgår nämligen av lydelsen i den bestämmelsen att det räcker att handlandet att placera produkten i munnen, att suga på den eller att svälja den kan orsaka dessa följder. Att uppställa ett krav på att det ska vara sannolikt att handlandet kan orsaka dessa följder skulle strida mot det tvingande intresset att skydda människor och konsumenter, vilket eftersträvas av direktiv 87/357, och skulle inte upprätthålla en skälig avvägning mellan detta tvingande intresse och det tvingande intresset av fri rörlighet för varor, vilket – såsom framgår av andra till femte skälen – är ett syfte som eftersträvas med detta direktiv.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 1.2 i direktiv 87/357 ska tolkas så, att det inte krävs att det genom objektiva och underbyggda uppgifter visas att det kan vara farligt och exempelvis orsaka kvävning, förgiftning eller perforation eller stopp i matsmältningsapparaten, att placera i munnen, suga på eller svälja produkter som inte är matvaror, men som har en form, lukt, färg, utseende, förpackning, märkning, volym eller storlek som är sådan att det är sannolikt att konsumenter, särskilt barn, kommer att förväxla dem med matvaror. Behöriga nationella myndigheter ska emellertid bedöma från fall till fall huruvida en produkt uppfyller de villkor som räknas upp i den bestämmelsen och motivera att så är fallet.
Den andra frågan
Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas anledning att besvara den andra frågan.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

Artikel 1.2 i rådets direktiv 87/357/EEG av den 25 juni 1987 om tillnärmningen av medlemsstaternas lagstiftning om produkter som, på grund av sina yttre egenskaper, kan förväxlas med andra produkter och härigenom utgöra en risk för konsumenternas hälsa och säkerhet ska tolkas så, att det inte krävs att det genom objektiva och underbyggda uppgifter visas att det kan vara farligt och exempelvis orsaka kvävning, förgiftning eller perforation eller stopp i matsmältningsapparaten, att placera i munnen, suga på eller svälja produkter som inte är matvaror, men som har en form, lukt, färg, utseende, förpackning, märkning, volym eller storlek som är sådan att det är sannolikt att konsumenter, särskilt barn, kommer att förväxla dem med matvaror. Behöriga nationella myndigheter ska emellertid bedöma från fall till fall huruvida en produkt uppfyller de villkor som räknas upp i den bestämmelsen och motivera att så är fallet.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: litauiska.