CELEX: 62014TJ0798
Política externa e de segurança comum
Medidas restritivas tomadas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia
Inscrição do nome da entidade que detém a recorrente na lista das entidades às quais se aplicam medidas restritivas
Dever de fundamentação
Direitos de defesa
Direito a uma proteção jurisdicional efetiva
Acordo de Associação UE‑Turquia
Direitos fundamentais
Proporcionalidade

Antecedentes do litígio
A recorrente, DenizBank A.Ş., é um banco comercial turco com sede em Istambul (Turquia), sujo capital é detido em mais de 50% pelo Sberbank of Russia OAO (a seguir «Sberbank»), um banco a retalho russo, estabelecido em Moscovo (Rússia).
Em 20 de fevereiro de 2014, o Conselho da União Europeia condenou veementemente o recurso à violência na Ucrânia. Apelou à cessação imediata da violência e ao pleno respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais na Ucrânia. O Conselho equacionou igualmente a instauração de medidas restritivas contra as pessoas responsáveis pelas violações dos direitos humanos, pelas violências e pelo recurso excessivo à força.
Numa reunião extraordinária que decorreu em 3 de março de 2014, o Conselho condenou os atos de agressão das forças armadas russas, que constituíam uma violação manifesta da soberania e da integridade territorial da Ucrânia, bem como a autorização dada pelo Soviet Federatsii Federal’nogo Sobrania Rossiskoï Federatsii (Conselho da Federação da Assembleia Federal da Federação Russa, em 1 de março de 2014, de recorrer às forças armadas no território da Ucrânia. A União Europeia pediu à Federação da Rússia que deslocasse imediatamente as suas forças armadas para os locais de estacionamento permanente, em conformidade com as suas obrigações internacionais.
Em 5 de março de 2014, o Conselho adotou medidas restritivas com vista ao congelamento e à recuperação de fundos desviados pertencentes ao Estado ucraniano.
Em 6 de março de 2014, os chefes de Estado ou de Governo da União Europeia aprovaram as conclusões do Conselho adotadas em 3 de março de 2014. Condenaram veementemente a violação, pela Federação da Rússia, da soberania e da integridade territorial da Ucrânia e exortaram a Federação da Rússia a retirar imediatamente as suas forças armadas para os seus locais de estacionamento permanente, em conformidade com os acordos aplicáveis. Os chefes de Estado ou de Governo da União declararam que qualquer outra medida da Federação da Rússia que fosse de natureza a desestabilizar a situação na Ucrânia, acarretaria outras consequências, de alcance significativo, para as relações entre a União e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a Federação da Rússia, por outro, e isso num elevado número de domínios económicos. Pediram à Federação da Rússia que autorizasse um acesso imediato aos observadores internacionais, sublinhando que a solução para a crise na Ucrânia devia assentar na integridade territorial, na soberania e na independência do país e no respeito rigoroso das normas internacionais.
Em 16 de março de 2014, o Parlamento da República Autónoma da Crimeia e o Governo local da cidade de Sébastopol, ambas subdivisões da Ucrânia, realizaram um referendo sobre o estatuto da Crimeia. No âmbito desse referendo, pedia‑se à população da Crimeia que indicasse se desejava ser anexada à Federação da Rússia na qualidade de sujeito da Federação ou se desejava que a Constituição de 1992 e o estatuto da Crimeia fossem restabelecidos no seio da Ucrânia. O resultado anunciado na República Autónoma da Crimeia indicava 96,77% de votos a favor da integração na Federação da Rússia, com uma taxa de participação de 83,1%.
Em 17 de março de 2014, o Conselho adotou novas conclusões relativas à Ucrânia. O Conselho condenou veementemente a realização, em 16 de março de 2014 na Crimeia, do referendo sobre a anexação à Federação da Rússia, realizado, em seu entender, em manifesta violação da Constituição ucraniana. O Conselho instou à Federação da Rússia que tomasse medidas para apaziguar a crise, que retirasse imediatamente as suas forças até aos efetivos e às bases anteriores à crise, em conformidade com os seus compromissos internacionais, que iniciasse discussões diretas com o Governo da Ucrânia e que fizesse uso de todos os mecanismos internacionais pertinentes para encontrar uma solução pacífica e negociada, com pleno respeito pelos seus compromissos bilaterais e multilaterais de garantir a soberania e a integridade territorial da Ucrânia. A este respeito, o Conselho deplorou que o Conselho de Segurança das Nações Unidas não tenha podido adotar uma resolução, em razão de um veto oposto pela Federação da Rússia. Além disso, exortou a Federação da Rússia a nada fazer no sentido de anexar a Crimeia em violação do direito internacional.
No mesmo dia, o Conselho adotou, com base no artigo 29.
o
TUE, a Decisão 2014/145/PESC do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (
JO 2014, L 78, p. 16
) bem como, com base no artigo 215.
o
TFUE, o Regulamento (UE) n.
o
269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (
JO 2014, L 78, p. 6
), através das quais o Conselho impôs restrições em matéria de deslocações bem como o congelamento de bens visando as pessoas responsáveis pelas ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial e a independência da Ucrânia bem como as pessoas e as entidades a elas associadas.
Em 17 de março de 2014, a Federação da Rússia reconheceu oficialmente os resultados do referendo realizado na Crimeia em 16 de março de 2014. Na sequência desse referendo, o Conselho Supremo da Crimeia e o Conselho Municipal de Sébastopol proclamaram a independência da Crimeia em relação à Ucrânia e pediram a integração na Federação da Rússia. No mesmo dia, o presidente russo assinou um decreto em que reconhecia a República da Crimeia como Estado soberano e independente.
Em 21 de março de 2014, o Conselho Europeu recordou a declaração dos Chefes de Estado ou de Governo da União, de 6 de março de 2014, e pediu à Comissão Europeia e aos Estados‑Membros que ponderassem outras eventuais medidas direcionadas.
Em 23 de junho de 2014, o Conselho decidiu que a importação na União de mercadorias originárias da Crimeia e de Sebastopol devia ser proibida, com exceção das mercadorias originárias da Crimeia ou de Sebastopol para as quais o Governo ucraniano tivesse emitido um certificado de origem.
Na sequência do acidente de 17 de julho de 2014 que culminou na destruição, em Donetsk (Ucrânia), do avião da Malaysia Airlines fretado para o voo MH17, o Conselho pediu à Comissão e ao Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) que finalizasse os seus trabalhos preparatórios acerca de eventuais medidas direcionadas e que apresentasse, o mais tardar, até 24 de julho seguinte, propostas de medidas, incluindo no que respeita ao acesso aos mercados de capitais, à defesa, aos bens de dupla utilização e às tecnologias sensíveis, designadamente no setor energético.
Em 31 de julho de 2014, atendendo à gravidade da situação na Ucrânia não obstante a adoção, no mês de março de 2014, de restrições em matéria de deslocações e de um congelamento dos bens de certas pessoas singulares e coletivas, o Conselho adotou, com fundamento no artigo 29.
o
TUE, a Decisão 2014/512/PESC, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (
JO 2014, L 229, p. 13
), com vista a introduzir medidas restritivas direcionadas nos domínios do acesso aos mercados de capitais, da defesa, dos bens de dupla utilização e das tecnologias sensíveis, designadamente no setor energético.
Por considerar que estas últimas medidas eram abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado FUE e que a sua implementação carecia de uma ação regulamentar à escala da União, o Conselho adotou na mesma data, com fundamento no artigo 215.
o
, n.
o
2, TFUE, o Regulamento (UE) n.
o
833/2014 do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (
JO 2014, L 229, p. 1
), que contém disposições mais detalhadas a fim de tornar eficaz, tanto a nível da União como nos Estados‑Membros, o prescrito na Decisão 2014/512.
O objetivo declarado dessas medidas restritivas consistia em aumentar o custo das ações da Federação da Rússia destinadas a comprometer a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, e em promover uma resolução pacífica da crise. Para esse efeito, a Decisão 2014/512 estabeleceu, em especial, proibições de exportação de certos produtos e de tecnologias sensíveis destinadas ao setor petrolífero na Rússia, bem como restrições ao acesso ao mercado de capitais da União a certos operadores nesse setor.
Seguidamente, o Conselho adotou, em 8 de setembro de 2014, a Decisão 2014/659/PESC, que altera a Decisão 2014/512 (
JO 2014, L 271, p. 54
), e o Regulamento (UE) n.
o
960/2014, que altera o Regulamento n.
o
833/2014 (
JO 2014, L 271, p. 3
) a fim de alargar a proibição relativa a certos instrumentos financeiros que tinha sido decidida em 31 de julho de 2014 e de impor restrições suplementares relativas ao acesso ao mercado de capitais.
O artigo 1.
o
, n.
o
1, da Decisão 2014/512, conforme alterada pela Decisão 2014/659, tem a seguinte redação:
«1.   São proibidas a aquisição ou venda direta ou indireta e a prestação direta ou indireta de serviços de investimento ou assistência para emitir ou de outro modo negociar obrigações, ações ou instrumentos financeiros análogos cujo prazo de vencimento seja superior a 90 dias, que tenham sido emitidos depois de 1 de agosto de 2014 e até 12 de setembro de 2014, ou cujo prazo de vencimento seja superior a 30 dias, que tenham sido emitidos depois de 12 de setembro de 2014:
a)
pelas principais instituições de crédito ou instituições financeiras de desenvolvimento estabelecidas na Rússia cuja propriedade ou controlo seja detido em mais de 50% pelo Estado em 1 de agosto de 2014, tal como enumeradas no anexo I;
b)
por qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo estabelecidos fora da União cuja propriedade seja detida em mais de 50% por uma entidade enumerada no anexo I; ou
c)
por uma pessoa coletiva, entidade ou organismo que atue em nome ou sob a direção de uma entidade da categoria referida [alínea b)] do presente número ou enumerada no anexo I.»
O nome do Sberbank figura no ponto I do anexo I da Decisão 2014/512, conforme alterada pela Decisão 2014/659.
O artigo 5.
o
, n.
os
1 e 3, do Regulamento n.
o
833/2014, conforme alterado pelo Regulamento n.
o
960/2014, tem a seguinte redação:
«1.   São proibidas a aquisição, a venda e a prestação, diretas ou indiretas, de serviços de investimento ou assistência para emitir ou de outro modo negociar valores mobiliários e instrumentos do mercado monetário cujo prazo de vencimento seja superior a 90 dias, que tenham sido emitidos depois de 1 de agosto de 2014 e até 12 de setembro de 2014, ou cujo prazo de vencimento seja superior a 30 dias, que tenham sido emitidos depois de 12 de setembro de 2014 por:
a)
Uma das principais instituições de crédito ou outra das principais instituições com mandato expresso para a promoção da competitividade da economia da Rússia, a sua diversificação e o fomento dos investimentos, estabelecida na Rússia, cuja propriedade ou controlo seja detido em mais de 50% pelo Estado em 1 de agosto de 2014, tal como enumeradas no anexo III; ou
b)
Uma pessoa coletiva, entidade ou organismo estabelecido fora da União, cujos direitos de propriedade sejam direta ou indiretamente detidos em mais de 50% por uma entidade enumerada no anexo III; ou
c)
Uma pessoa coletiva, entidade ou organismo que atue em nome ou sob a direção de uma entidade referida [alínea b)] do presente número ou enumerada no anexo III.
[…]
3.   É proibido criar ou participar direta ou indiretamente em qualquer acordo que vise a concessão de novos empréstimos ou crédito cujo prazo de vencimento seja superior a 30 dias a qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo a que se refere o n.
o
1 ou o n.
o
2 depois de 12 de setembro de 2014, excetuando os empréstimos ou o crédito com a finalidade específica e documentada de financiar importações ou exportações de bens e serviços não financeiros entre a União e a Rússia que não estejam sujeitos a proibição, ou os empréstimos com a finalidade específica e documentada de prestar financiamento de emergência para o cumprimento de critérios de solvabilidade e liquidez de pessoas coletivas estabelecidas na União cujos direitos de propriedade sejam detidos em mais de 50% por uma entidade referida no anexo III.»
O nome do Sberbank figura no anexo III do Regulamento n.
o
833/2014.
Em 4 de dezembro de 2014, o Conselho adotou a Decisão 2014/872/PESC que altera a Decisão 2014/512 e a Decisão 2014/659 (
JO 2014, L 349, p. 58
), bem como o Regulamento (EU) n.
o
1290/2014 que altera o Regulamento n.
o
833/2014 e o Regulamento n.
o
960/2014 (
JO 2014, L 349, p. 20
).
Na sequência da adoção do Regulamento n.
o
1290/2014, o artigo 5.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
833/2014 foi alterado nos termos seguintes:
«3.   É proibido criar ou participar, direta ou indiretamente, a partir de 12 de setembro de 2014, em qualquer acordo que vise a concessão de novos empréstimos ou crédito cujo prazo de vencimento seja superior a 30 dias a qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo referido nos n.
os
1 e 2.
Essa proibição não se aplica:
a)
aos empréstimos ou ao crédito com a finalidade específica e documentada de financiar importações ou exportações não proibidas de bens e serviços não financeiros entre a União e qualquer outro Estado, incluindo as despesas com bens e serviços de qualquer outro Estado terceiro necessárias para a execução do contrato de exportação ou importação; ou
b)
aos empréstimos com a finalidade específica e documentada de proporcionar financiamento de emergência para o cumprimento de critérios de solvabilidade e liquidez a pessoas coletivas estabelecidas na União cujos direitos de propriedade sejam detidos em mais de 50% por uma entidade referida no anexo III.»
Em 21 de dezembro de 2015, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2015/2431, que altera a Decisão 2014/512 (
JO 2015, L 334, p. 22
). Em 1 de julho de 2016, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2016/1071, que altera a Decisão 2014/512 (
JO 2016, L 178, p. 21
). Em 19 de dezembro de 2016, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2016/2315, que altera a Decisão 2014/512 (
JO 2016, L 345, p. 65
).
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 5 de dezembro de 2014, a demandante interpôs o presente recurso.
Intervenção
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 14 de abril de 2015, a Comissão pediu para intervir no presente processo em apoio dos pedidos do Conselho.
Por despacho de 30 de junho de 2015, o presidente da Nona Secção do Tribunal Geral deu deferimento a esse pedido.
Em 24 de agosto de 2015, a Comissão apresentou um articulado de intervenção.
O recorrente e o Conselho apresentaram observações sobre esse articulado no prazo fixado para o efeito, respetivamente, em 9 de outubro e 1 de setembro de 2015.
Suspensão da instância
Em 12 de março de 2015, o presidente da Nona Secção do Tribunal Geral decidiu ouvir as partes sobre uma eventual suspensão da instância enquanto aguardava a decisão do Tribunal de Justiça que pusesse termo à instância no processo C‑72/15, Rosneft. Por carta da Secretaria do Tribunal Geral de 23 de março de 2015, foi fixado um prazo às partes para o efeito.
O Conselho e a recorrente formularam observações sobre essa eventual suspensão por requerimentos que deram entrada na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente em 27 de março e em 7 de abril de 2015.
Por decisão de 29 de outubro de 2015, adotada com fundamento no artigo 69.
o
, alínea a), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, o presidente da Nona Secção do Tribunal Geral decidiu suspender o processo com o fundamento de que havia uma coincidência, pelo menos parcial, entre as disposições cujo alcance e validade o Tribunal de Justiça era chamado a apreciar no processo C‑72/15, Rosneft, e as disposições pertinentes no presente processo.
Na sequência do Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
), foi posto termo à suspensão da instância, em conformidade com o artigo 71.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo.
As partes no processo principal foram convidadas, neste contexto, a apresentar as suas observações sobre as consequências a retirar do Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
), no que diz respeito aos fundamentos e aos argumentos apresentados no âmbito do presente recurso. As partes responderam a este pedido dentro do prazo fixado.
Adaptação da petição
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 16 de fevereiro de 2015, o recorrente adaptou a petição a fim de visar igualmente a anulação da Decisão 2014/872 e do Regulamento n.
o
1290/2014.
O Conselho formulou observações sobre esse articulado por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de fevereiro de 2015.
Por articulado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de dezembro de 2015, a recorrente adaptou a sua petição a fim de visar igualmente a anulação da Decisão 2015/2431, na medida em que esta prorroga a aplicabilidade das medidas restritivas previstas pela Decisão 2014/512.
Por articulado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 13 de abril de 2017, a recorrente adaptou a sua petição a fim de visar igualmente a anulação da Decisão 2016/1071 e da Decisão 2016/2315, na medida em que estas prorrogam a aplicabilidade das medidas restritivas previstas pela Decisão 2014/512.
O Conselho não formulou observações sobre estes articulados.
Alteração da composição das Secções
Tendo a composição das Secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi afeto à Sexta Secção, à qual o presente processo foi, consequentemente, atribuído, em conformidade com o artigo 27.
o
, n.
o
5, do Regulamento de Processo.
Pedidos das partes
A recorrente conclui, em substância, pedindo que o Tribunal se digne:
–
anular a Decisão 2014/512, conforme prorrogada ou alterada pela Decisão 2014/659, a Decisão 2014/872, a Decisão 2015/2431, a Decisão 2016/1071, a Decisão 2016/2315 e a Decisão 2016/2315 (a seguir «decisão impugnada»), por um lado, e o Regulamento n.
o
833/2014, conforme alterado pelo Regulamento n.
o
960/2014 e pelo Regulamento n.
o
1290/2014 (a seguir «regulamento impugnado»), por outro (a seguir, conjuntamente considerados, «atos impugnados»), na parte em que estes atos lhe dizem respeito;
–
condenar o Conselho nas despesas.
O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–
negar provimento ao recurso por este escapar parcialmente à sua competência e por ser inadmissível na íntegra ou, de qualquer modo, por ser improcedente;
–
condenar o recorrente nas despesas.
Na sua resposta escrita à pergunta do Tribunal Geral na sequência do Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
), o Conselho precisou que já não punha em causa a competência do Tribunal Geral para fiscalizar a legalidade da decisão impugnada, na medida em que esta comporta medidas restritivas na aceção do artigo 275.
o
, segundo parágrafo, TFUE, o que foi confirmado na audiência.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne negar provimento ao recurso.
Questão de direito
Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca quatro fundamentos relativos, o primeiro, a violação do dever de fundamentação previsto no artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE, que incumbe ao Conselho, o segundo, a violação dos direitos de defesa e do direito a uma fiscalização jurisdicional efetiva, o terceiro, a violação do Acordo que cria uma associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado em 12 de setembro de 1963 (a seguir «Acordo de Ancara»), bem como do Protocolo Adicional e do Protocolo Financeiro, assinados em 23 de novembro de 1970 (a seguir, conjuntamente considerados, «Acordos de Ancara»), e, o quarto, a violação injustificada dos direitos fundamentais e dos princípios da não discriminação e da proporcionalidade. A recorrente invoca, além disso, uma exceção de ilegalidade baseada no artigo 277.
o
TFUE no que respeita ao artigo 1.
o
da decisão impugnada e ao artigo 1.
o
, n.
o
5, do Regulamento n.
o
960/2014.
Importa, a título preliminar, examinar a admissibilidade do recurso.
Quanto à admissibilidade
O Conselho alega que o pedido da recorrente destinado a obter a anulação dos atos impugnados deve ser rejeitado por não satisfazer os requisitos de admissibilidade previstos no artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE.
Em primeiro lugar, o Conselho considera que as medidas previstas no artigo 1.
o
, n.
o
1, alíneas a) e b), da decisão impugnada e no artigo 5.
o
, n.
o
1, alíneas a) e b), do regulamento impugnado (a seguir, conjuntamente consideradas, «disposições pertinentes dos atos impugnados»), não «dizem diretamente respeito» à recorrente na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE. Sustenta, a este respeito, que o facto de a recorrente ser abrangida pelo âmbito de aplicação destas medidas não significa que seja diretamente visada por estas medidas. Em seu entender, o artigo 5.
o
, n.
o
1, do regulamento impugnado não proíbe a emissão de instrumentos financeiros pelas entidades visadas, mas sim a compra ou a venda de serviços de investimento ou de ajuda à emissão dos instrumentos financeiros em causa por parte de pessoas singulares ou coletivas que relevam da competência da União. A recorrente é uma entidade que pode emitir instrumentos financeiros, mas não demonstrou que opera no mercado dos serviços proibidos ligado à proibição da emissão dos instrumentos financeiros em questão, tal como no processo que deu origem ao Despacho de 6 de setembro de 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho (
T‑18/10
,
EU:T:2011:419
).
Em segundo lugar, o Conselho alega, a título subsidiário, que as disposições pertinentes dos atos impugnados também não dizem individualmente respeito à recorrente. Com efeito, a recorrente não é designada pelo nome nos anexos desses atos. Além disso, o facto de as entidades às quais as medidas são aplicáveis serem identificáveis não é determinante. Por outro lado, o facto de uma medida de alcance geral ser aplicável a um pequeno número de entidades ou de certos operadores serem mais afetados do que os seus concorrentes não basta para demonstrar que a medida diz individualmente respeito às entidades em questão.
A recorrente contesta estes argumentos.
Recorde‑se, a este respeito, que, segundo o artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe dizem diretamente respeito e que não comportam medidas de execução. A segunda parte do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE precisa, assim, que, se a pessoa singular ou coletiva que interpõe o recurso de anulação não for o destinatário do ato impugnado, a admissibilidade do recurso está sujeita à condição de que esse ato lhe diga direta e individualmente respeito. O Tratado de Lisboa acrescentou, além disso, ao artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE uma terceira parte que tornou flexíveis os requisitos de admissibilidade dos recursos de anulação interpostos por pessoas singulares e coletivas. Com efeito, essa parte do artigo, sem fazer depender a admissibilidade dos recursos de anulação interpostos por pessoas singulares e coletivas do requisito de afetação individual, abre essa via de recurso no que respeita aos «atos regulamentares» que não careçam de medidas de execução e digam diretamente respeito a um recorrente (v., neste sentido, Acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, n.
os
56 e 57).
Em primeiro lugar, no que respeita ao requisito relativo à afetação direta da recorrente, recorde‑se que, segundo jurisprudência constante, o requisito segundo o qual uma pessoa singular ou coletiva deve ser diretamente afetada, conforme previsto no artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, exige que a medida da União contestada produza diretamente efeitos na situação jurídica do particular e não deixe nenhum poder de apreciação aos seus destinatários que estão incumbidos da sua aplicação, uma vez que esta tem caráter puramente automático e decorre exclusivamente da regulamentação da União, sem aplicação de outras regras intermédias (v., neste sentido, Acórdão de 13 de março de 2008, Comissão/Infront WM,
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
, n.
o
47 e jurisprudência referida).
No caso vertente, o artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea a), da decisão impugnada e o artigo 5.
o
, n.
o
1, alínea a), do regulamento impugnado e o anexo III do referido regulamento proíbem a todos os operadores da União que realizem certas operações financeiras com instituições de crédito estabelecidas na Rússia, que preencham as condições fixadas nos referidos artigos e cujo nome figura no anexo I da decisão impugnada ou no anexo III do regulamento impugnado. O artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea b), da decisão impugnada e o artigo 5.
o
, n.
o
1, alínea b), do regulamento impugnado proíbem aos referidos operadores realizarem essas operações com qualquer pessoa coletiva, qualquer entidade ou qualquer organismo estabelecido fora da União que seja detida em mais de 50% por uma entidade cujo nome figure nos anexos correspondentes dos atos impugnados.
Constate‑se, por conseguinte, que as disposições pertinentes dos atos impugnados dizem diretamente respeito à recorrente. Com efeito, as medidas restritivas em causa aplicam‑se‑lhe diretamente em consequência imediata do facto de o seu capital ser detido em mais de 50% pelo Sberbank, cujo nome figura em anexo a esses atos, sem deixar nenhum poder de apreciação aos destinatários incumbidos da sua aplicação. Pouco importa, a este respeito, que as referidas disposições não proíbam a recorrente de realizar fora da União as operações referidas. Com efeito, é pacífico que as disposições pertinentes dos atos impugnados impõem à recorrente restrições ao acesso ao mercado de capitais da União.
Do mesmo modo, há que rejeitar a argumentação do Conselho segundo a qual a recorrente não é diretamente afetada quanto à sua situação jurídica, dado que as medidas instauradas pelos atos impugnados se aplicam unicamente aos organismos com sede na União. Embora seja certo que os atos impugnados enunciam proibições que se aplicam às instituições de crédito e aos outros organismos financeiros com sede na União, essas proibições têm por objeto e por efeito afetar diretamente as entidades, tais como a recorrente, cuja atividade económica é objeto de limitações pelo facto de essas medidas lhes serem aplicadas. É evidente que cabe aos organismos estabelecidos na União aplicar as referidas medidas, dado que os atos adotados pelas instituições da União não são, em princípio, aplicáveis fora do território da União. Isso não significa, no entanto, que as entidades afetadas pelos atos impugnados não são diretamente visadas pelas medidas restritivas que lhes são aplicadas. Com efeito, o facto de proibir aos operadores da União a realização de certos tipos de operações com entidades com sede fora da União equivale a proibir essas entidades de efetuarem as operações em causa com operadores da União. Além disso, acolher a tese do Conselho a este respeito equivaleria a considerar que, mesmo nos casos de congelamento de fundos individuais, as pessoas que figuram na lista às quais se aplicam as medidas restritivas não são diretamente afetadas por essas medidas, uma vez que cabe em primeira linha aos Estados‑Membros da União e às pessoas singulares ou coletivas abrangidas pela sua competência aplicar essas medidas.
Além disso, é em vão que o Conselho se baseia, a este respeito, no processo que deu origem ao Despacho de 6 de setembro de 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho (
T‑18/10
,
EU:T:2011:419
). Com efeito, nesse processo, o Tribunal Geral considerou que o Regulamento (CE) n.
o
1007/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009, relativo ao comércio de produtos derivados da foca (
JO 2009, L 286, p. 36
) afetava unicamente a situação jurídica dos recorrentes que operam no mercado da União na comercialização dos produtos derivados da foca e aos quais se aplicava a proibição geral de colocação desses produtos no mercado, diversamente dos recorrentes cuja atividade não era a colocação desses produtos no mercado ou diversamente daqueles que estavam abrangidos pela exceção prevista no Regulamento n.
o
1007/2009, uma vez que, em princípio, a colocação no mercado da União dos produtos derivados da foca provenientes de formas de caça tradicionalmente praticadas pelas comunidades inuítas e por outras comunidades indígenas para fins de subsistência continuava a ser autorizada (v., neste sentido, Despacho de 6 de setembro de 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho,
T‑18/10
,
EU:T:2011:419
, n.
o
79). No caso vertente, em contrapartida, constate‑te que a recorrente opera no mercado dos serviços financeiros visados pelas disposições pertinentes dos atos impugnados, e não num qualquer mercado a montante ou a jusante desses serviços, como o Conselho alega. Com efeito, foi em razão dos atos impugnados que a recorrente se viu na impossibilidade de efetuar certas transações financeiras proibidas com organismos com sede na União, ao passo que teria podido efetuar essas transações se esses atos não tivessem sido adotados.
Conclui‑se, por conseguinte, que as disposições pertinentes dos atos impugnados dizem diretamente respeito à recorrente, na parte em que a ela se referem.
Em segundo lugar, sem que seja necessário examinar se as disposições pertinentes dos atos impugnados comportam ou não medidas de execução, saliente‑se que a condição relativa à afetação individual, prevista pela segunda hipótese do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, está igualmente preenchida no caso vertente.
Com efeito, recorde‑se, a este propósito, que qualquer inscrição numa lista de pessoas ou de entidades visadas por medidas restritivas permite a essa pessoa ou a essa entidade, uma vez que essa inscrição equivale, no que lhe diz respeito, a uma decisão individual, aceder ao juiz da União, por força do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, para o qual remete o artigo 275.
o
, segundo parágrafo, TFUE (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de novembro de 2013, Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, n.
o
50; de 1 de março de 2016, National Iranian Oil Company/Conselho,
C‑440/14 P
,
EU:C:2016:128
, n.
o
44, e de 28 de março de 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, n.
o
103 e jurisprudência referida).
Ora, no caso vertente, a recorrente, uma vez que é detida em mais de 50% pelo Sberbank, cujo nome figura nas listas do anexo I da decisão impugnada e do anexo III do regulamento impugnado, faz parte das entidades às quais as medidas restritivas previstas nas disposições pertinentes dos atos impugnados se aplicam.
Além disso, importa recordar que, quando um ato diz respeito a um grupo de pessoas identificadas ou identificáveis no momento em que esse ato foi adotado e em função de critérios próprios dos membros do grupo, esse ato pode dizer individualmente respeito a essas pessoas na medida em estas que fazem parte de um círculo restrito de operadores económicos (v., neste sentido, Acórdão de 13 de março de 2008, Comissão/Infront WM,
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
, n.
o
71 e jurisprudência referida).
Ora, no caso vertente, a recorrente faz parte de um círculo restrito de operadores cujos direitos foram afetados pela adoção dos atos impugnados, uma vez que as restrições ao acesso ao mercado de capitais da União se lhe aplicam pelo facto de ela ser uma pessoa coletiva, uma entidade ou um organismo estabelecido fora da União, que é detido em mais de 50% por uma entidade que figura no anexo I da decisão impugnada ou no anexo III do regulamento impugnado.
Por conseguinte, há que concluir que a recorrente tem legitimidade para pedir a anulação das medidas restritivas instituídas pelas disposições pertinentes dos atos impugnados, na parte em que lhe dizem respeito.
Quanto ao mérito
No que respeita aos fundamentos de anulação, o Tribunal Geral considera oportuno examinar, antes de mais, o primeiro fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação, em seguida, o segundo fundamento, relativo a uma violação dos direitos de defesa e do direito a uma fiscalização jurisdicional efetiva, e depois, o quarto fundamento, relativo a uma violação injustificada dos direitos fundamentais da recorrente e dos princípios da não discriminação e da proporcionalidade e, por último, o terceiro fundamento, relativo a violação dos Acordos de Ancara.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo, em substância, a uma violação do dever de fundamentação previsto no artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE
No âmbito do seu primeiro fundamento, a recorrente alega que o Conselho não forneceu uma fundamentação adequada ou suficiente para a incluir no âmbito de aplicação dos atos impugnados, em violação do artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE.
A recorrente sustenta que não recebeu nenhuma carta nem nenhuma notificação do Conselho para a informar da sua inclusão no âmbito de aplicação dos atos impugnados, e menos ainda para a informar dos motivos pelos quais o Conselho pretendia incluí‑la no âmbito de aplicação desses atos, acompanhados de provas que os corroborassem. A este respeito, a recorrente considera ser irrelevante que as disposições pertinentes dos atos impugnados não possam ser qualificadas de medidas de congelamento de bens, uma vez que essas disposições representam medidas restritivas que afetam negativamente pessoas singulares ou coletivas visadas individualmente. O Conselho era, portanto, obrigado a ter fornecido à recorrente os motivos que justificavam incluí‑la no âmbito de aplicação dos atos impugnados e a publicação das medidas em causa no
Jornal Oficial da União Europeia
é, em seu entender, insuficiente.
O Conselho considera, a título principal, que os critérios jurisprudenciais relativos ao dever de fundamentação, aos quais a recorrente se refere, não são aplicáveis no caso em apreço. Com efeito, as medidas em causa não se assemelham a um congelamento de bens, mas sim a medidas ou atos de alcance geral. Neste contexto, o dever de fundamentação é respeitado quando o preâmbulo do ato indica, por um lado, a situação de conjunto que conduziu à sua adoção e, por outro, os objetivos gerais que se propõe alcançar. O Conselho alega que o preâmbulo do regulamento impugnado preenche estes critérios jurisprudenciais.
A título subsidiário, o Conselho afirma ter respeitado o dever de fundamentação, em conformidade com a jurisprudência citada pela recorrente. O Conselho sustenta que as alegações formuladas pela recorrente ao longo da sua petição mostram que ela conhecia perfeitamente o contexto no qual as medidas foram adotadas bem como as razões que a levaram a incluí‑la no âmbito de aplicação dos atos impugnados.
A Comissão partilha da opinião do Conselho segundo a qual os atos impugnados respeitam o dever de fundamentação. Sustenta que os motivos que conduziram à adoção das medidas restritivas em relação à recorrente estão detalhados nos considerandos 1 a 12 da decisão impugnada. A Comissão alega, além disso, que a aplicação das medidas restritivas à recorrente é justificada pelo facto de que, em razão do seu estatuto e dos factos, a recorrente preenche os critérios enunciados nas disposições pertinentes dos atos impugnados. Em seu entender, o que conta é unicamente o facto de a recorrente preencher estas condições, pelo que não é necessário justificar individualmente a inscrição das entidades visadas nos anexos dos atos impugnados.
Nos termos do artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE, «[o]s atos jurídicos são fundamentados […]».
Além disso, por força do artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), à qual o artigo 6.
o
, n.
o
1, TUE reconhece o mesmo valor jurídico que aos Tratados, o direito a uma boa administração inclui, nomeadamente, «a obrigação, por parte da administração, de fundamentar as suas decisões».
Segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.
o
TFUE e pelo artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta deve ser adaptada à natureza do ato impugnado e ao contexto em que este foi adotado. Deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição, autora do ato, de modo a permitir ao interessado conhecer as razões da medida tomada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço (v. Acórdão de 14 de abril de 2016, Ben Ali/Conselho,
T‑200/14
, não publicado,
EU:T:2016:216
, n.
o
94 e jurisprudência referida).
Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.
o
TFUE e do artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta dos Direitos Fundamentais deve ser apreciada à luz, não apenas da sua redação, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Assim, por um lado, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando se tenha produzido num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida tomada a seu respeito. Por outro lado, o grau de precisão da fundamentação de um ato deve ser proporcionado às possibilidades materiais e às condições técnicas ou temporais nas quais este deve ser adotado (v. Acórdão de 14 de abril de 2016, Ben Ali/Conselho,
T‑200/14
, não publicado,
EU:T:2016:216
, n.
o
95 e jurisprudência referida).
Em primeiro lugar, no que respeita à argumentação da recorrente segundo a qual os atos impugnados deveriam ter sido objeto de uma comunicação individual, refira‑se que tal acusação enquadra‑se mais no fundamento relativo a uma violação dos direitos de defesa e será, por conseguinte, examinada nesse âmbito.
Em segundo lugar, no que respeita, mais especialmente, ao alcance do dever de fundamentação que recai sobre o Conselho no caso vertente, recorde‑se que a recorrente pede unicamente a anulação das disposições pertinentes dos atos impugnados, na parte em que a ela digam respeito. A este respeito, recorde‑se que o objeto das medidas restritivas resultante dessas disposições é definido por referência a entidades específicas, dado que proíbem, designadamente, a execução de diversas operações financeiras em relação a entidades inscritas no anexo I da decisão impugnada e no anexo III do regulamento impugnado, entre as quais figura o Sberbank, bem como em relação a pessoas coletivas, entidades e organismos que são detidos em mais de 50% por uma entidade que figura nesses anexos, o que é manifestamente o caso da recorrente em relação ao Sberbank. Trata‑se, portanto, no que diz respeito à recorrente, de medidas restritivas individuais (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, n.
os
100 e 119).
A jurisprudência precisou que a fundamentação de um ato do Conselho que impõe uma medida restritiva não devia apenas identificar a base jurídica dessa medida, mas igualmente as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considerava, no exercício do seu poder discricionário de apreciação, que o interessado devia ser objeto dessa medida (v., neste sentido, Acórdão de 3 de julho de 2014, National Iranian Tanker Company/Conselho,
T‑565/12
,
EU:T:2014:608
, n.
o
38 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, importa afastar a argumentação do Conselho segundo a qual os critérios jurisprudenciais relativos ao dever de fundamentação de atos que impõem medidas restritivas individuais não são aplicáveis no caso vertente.
Deve, no entanto, em conformidade com a jurisprudência enunciada no n.
o
71,
supra
, atender‑se ao contexto no qual as medidas restritivas foram adotadas, bem como ao conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa.
No caso vertente, em primeiro lugar, constate‑se que as medidas restritivas decorrentes das disposições pertinentes dos atos impugnados se inscrevem no contexto, conhecido da recorrente, de tensão internacional que precedeu a adoção dos atos impugnados, recordado nos n.
os
2 a 12,
supra
. Resulta dos considerandos 1 a 8 da decisão impugnada e do considerando 2 do regulamento impugnado que o objetivo declarado dos atos impugnados é aumentar o custo das ações da Federação da Rússia que visam comprometer a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia e promover uma resolução pacífica da crise. Esses atos indicam, assim, a situação global que conduziu à sua adoção e os objetivos gerais que tais atos se propõem alcançar (Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, n.
o
123).
Em segundo lugar, no que respeita, mais especialmente, às disposições pertinentes dos atos impugnados, recorde‑se que este proíbem, em relação aos operadores da União, a compra, a venda ou o fornecimento, direito ou indireto, de serviços de investimento ou do apoio à emissão ou qualquer outra operação relativa a obrigações, ações ou instrumentos financeiros semelhantes cujo vencimento seja superior a 90 dias se não tiverem sido emitidos depois de 1 de agosto de 2014 e até 12 de setembro de 2014, ou cujo vencimento seja superior a 30 dias, se tiverem sido emitidos depois de 12 de setembro de 2014, por pessoas coletivas que preenchem as condições estabelecidas nessas disposições, entre as quais figura a de serem detidos ou controlados em mais de 50% pelo Estado russo, e cujo nome figure no anexo I da decisão impugnada e no anexo III do regulamento impugnado (v. n.
os
17 e 19,
supra
). Esses anexos, por sua vez, não contêm nenhuma fundamentação específica relativa a cada uma das entidades que figuram na lista.
Deve, no entanto, considerar‑se que as «razões específicas e concretas» pelas quais o Conselho entendeu, no exercício do seu poder discricionário de apreciação, que a recorrente devia ser objeto das medidas em causa, na aceção da jurisprudência mencionada no n.
o
74,
supra
, correspondem, no caso vertente, aos critérios que são fixados nas disposições pertinentes dos atos impugnados.
Com efeito, é em razão da sua qualidade de entidade detida em mais de 50% por uma entidade que figura nos anexos dos atos impugnados, concretamente o Sberbank, que foram impostas à recorrente medida restritivas por força destes atos.
A este respeito, recorde‑se que o facto de ter recorrido às mesmas considerações para adotar medidas restritivas que visam várias pessoas não exclui que as referidas considerações constituam uma fundamentação suficientemente específica para cada uma das pessoas em causa (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, n.
o
115).
Resulta, além disso, dos elementos de prova fornecidos pela recorrente em anexo à petição que esta entendeu perfeitamente que foi na qualidade de entidade detida em mais de 50% pelo Sberbank que lhe foram impostas as medidas restritivas em causa.
Vistas estas considerações, há que concluir que o Conselho fundamentou suficientemente as disposições pertinentes dos atos impugnados na parte em que estes se aplicam à recorrente, pelo que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo, em substância, a uma violação dos direitos de defesa e do direito a uma fiscalização jurisdicional efetiva
No âmbito do seu segundo fundamento, a recorrente invoca uma violação dos direitos de defesa, incluindo o direito de ser ouvido e do direito a uma fiscalização jurisdicional efetiva pelo Tribunal Geral, tendo em conta, por um lado, que não recebeu uma notificação individual dos atos impugnados e, por outro, que o Conselho não apresentou nenhum elemento de prova para corroborar os fundamentos no sentido de justificar as medidas restritivas que aplicou à recorrente e não lhe permitiu formular observações a este propósito. O Conselho comunicou documentos relativos à decisão de inclusão da recorrente no âmbito de aplicação dos atos impugnados que não constituem o mínimo fundamento factual no que respeita a esta decisão.
O Conselho contesta os argumentos da recorrente e considera que, dado que as disposições pertinentes dos atos impugnados não constituem medidas restritivas «direcionadas» e não dizem direta e individualmente respeito à recorrente, considera que não era obrigado a informá‑la individualmente. A recorrente não demonstrou, além disso, em que é que a falta de notificação individual violou os seus direitos de defesa no caso vertente. Além disso, pediu que lhe fosse facultado o acesso aos documentos que lhe dizem respeito no próprio dia da interposição do seu recurso, isto é, 5 de dezembro de 2014. O Conselho respondeu a este pedido em 29 de janeiro de 2015, isto é, um mês e meio depois de ter recebido esse pedido. O Conselho considera, por conseguinte, que pode basear‑se na jurisprudência do Tribunal Geral que admite a possibilidade de ter em conta documentos comunicados à recorrente depois da interposição do recurso.
Recorde‑se que o respeito dos direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva são direitos fundamentais que fazem parte integrante da ordem jurídica da União, em relação aos quais os órgãos jurisdicionais da União devem garantir uma fiscalização, em princípio, integral da legalidade do conjunto dos atos da União (v., neste sentido, Acórdão de 24 de maio de 2016, Good Luck Shipping/Conselho,
T‑423/13 e T‑64/14
,
EU:T:2016:308
, n.
os
47 e 48 e jurisprudência referida).
O respeito dos direitos de defesa, que está expressamente consagrado no artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea a), da Carta, comporta, ao longo de um processo que precede a adoção de medidas restritivas, o direito de ser ouvido e o direito de acesso aos autos no respeito dos interesses legítimos da confidencialidade (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de novembro de 2013, Conselho/Fulmen e Mahmoudian,
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
, n.
o
60, e de 15 de junho de 2017, Kiselev/Conselho,
T‑262/15
,
EU:T:2017:392
, n.
o
139 e jurisprudência referida).
O direito a uma proteção jurisdicional efetiva, afirmado no artigo 47.
o
da Carta, exige que o interessado possa conhecer os motivos em que se baseia a decisão tomada a seu respeito quer através da leitura da própria decisão, quer através da comunicação desses fundamentos, feita a seu pedido, sem prejuízo do poder do juiz competente de exigir à autoridade em causa que lhe comunique esses fundamentos, a fim de lhe permitir defender os seus direitos nas melhores condições possíveis e decidir com pleno conhecimento de causa se é útil recorrer ao juiz competente, bem como para que este último possa exercer plenamente a fiscalização da legalidade da decisão em causa (v. Acórdão de 24 de maio de 2016, Good Luck Shipping/Conselho,
T‑423/13 e T‑64/14
,
EU:T:2016:308
, n.
o
50 e jurisprudência referida).
Ao proceder a essa comunicação, a autoridade competente da União deve permitir que essa pessoa dê a conhecer utilmente o seu ponto de vista acerca dos fundamentos que são contra ela invocados (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, n.
o
112).
É à luz destes princípios que os argumentos da recorrente devem ser examinados.
A título preliminar, importa rejeitar o argumento do Conselho segundo o qual a jurisprudência em matéria de medidas restritivas individuais não é aplicável no caso em apreço uma vez que se trata de medidas de alcance geral e não de medidas direcionadas. Com efeito, a competência do Tribunal Geral no que respeita à decisão impugnada decorre precisamente do facto que o presente recurso tem por objeto a fiscalização da legalidade de medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, na aceção do artigo 275.
o
, segundo parágrafo, TFUE, como decidiu o Tribunal de Justiça no processo que deu origem ao Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
).
Em primeiro lugar, no que respeita ao argumento da recorrente segundo o qual o Conselho deveria ter‑lhe notificado individualmente os atos impugnados, na medida em que esses atos preveem medidas restritivas a seu respeito, note‑se que a falta de comunicação individual dos atos impugnados, se tiver incidência sobre o momento no qual o prazo começou a correr, não justifica, só por si, a anulação dos atos em questão. A este respeito, a recorrente não invoca nenhum argumento que demonstre que, no caso em apreço, a falta de comunicação individual desses atos teve por consequência uma violação dos seus direitos que justifique a anulação desses atos na parte em que lhe dizem respeito (v., neste sentido, Acórdão de 5 de novembro de 2014, Mayaleh/Conselho,
T‑307/12 e T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, n.
o
122 e jurisprudência referida).
Em segundo lugar, no que respeita à alegada falta de comunicação pelo Conselho, dos elementos de prova que fundamentem a adoção das medidas restritivas a seu respeito, há que examinar separadamente os atos iniciais, através dos quais foram impostas à recorrente medidas restritivas pela primeira vez em razão da inscrição do nome do Sberbank nas listas em anexo aos impugnados (a seguir «atos iniciais») e os atos subsequentes que confirmam essas medidas.
Em primeiro lugar, no que respeita aos atos iniciais, importa recordar que a jurisprudência reconheceu que, no caso de uma decisão inicial de congelamento de fundos, o Conselho não era obrigado a comunicar previamente à pessoa ou à entidade em causa os motivos nos quais essa instituição tencionava basear a inclusão do nome dessa pessoa ou dessa entidade na lista pertinente. Com efeito, tal medida, para não comprometer a sua eficácia, deve, pela sua própria natureza, poder beneficiar de um efeito surpresa e ser aplicada imediatamente. Nesse caso, basta, em princípio, que a instituição proceda à comunicação dos motivos à pessoa ou à entidade em causa e lhe conceda o direito à audição desta simultaneamente ou imediatamente após a adoção da decisão (Acórdão de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C‑27/09 P
, Colet.,
EU:C:2011:853
, n.
o
61).
Interrogado na audiência a este propósito, o Conselho alega que a jurisprudência referida no n.
o
94,
supra
, não era aplicável no caso vertente, dado que as medidas restritivas em causa tinham por objeto restrições ao acesso ao mercado de capitais da União, de alcance geral, e não medidas individuais de congelamento de fundos em sentido estrito. A título subsidiário, o Conselho considera que, mesmo que essa jurisprudência fosse aplicável no caso vertente, não tinha nenhuma obrigação de ouvir a recorrente previamente à adoção dos atos iniciais nem de lhe comunicar os elementos tidos em conta a seu respeito desde essa fase.
Esta interpretação não pode ser acolhida.
Com efeito, recorde‑se que o direito fundamental ao respeito dos direitos de defesa no decorrer de um processo que precede a adoção de uma medida restritiva decorre diretamente do artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea a), da Carta (v. n.
o
87,
supra
, e jurisprudência referida).
Consequentemente, na medida em que as restrições impostas à recorrente por força das disposições pertinentes dos atos impugnados constituem medidas restritivas de alcance geral que lhe dizem respeito (v. n.
o
73,
supra
) e não sendo demonstrada a necessidade de conferir um efeito surpresa a essa medias a fim de garantir a sua eficácia, o Conselho deveria ter comunicado os motivos relativos à aplicação dessas medidas no que respeita à recorrente previamente à adoção dos atos impugnados.
Recorde‑se, no entanto, que, no caso em apreço, os motivos acolhidos pelo Conselho para impor medidas restritivas no que respeita à recorrente, que figuram elas próprias nas disposições pertinentes dos atos impugnados, consistem no facto de que a recorrente é uma pessoa coletiva, uma entidade ou um organismo com sede fora da União, cujos direitos de propriedade são, pelo menos em 50%, detidos por uma entidade que figura nos anexos dos atos impugnados.
Ora, a recorrente não explica em que medida o facto de o Conselho não ter comunicado previamente certos elementos dos autos relativos a esses motivos afetou os seus direitos de defesa ou o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva de modo a implicar a anulação dos atos iniciais.
Com efeito, recorde‑se que, para que uma violação dos direitos de defesa implique a anulação de um ato, é necessário que, se essa irregularidade não tivesse existido, o resultado do processo pudesse ser diferente (v., neste sentido, Acórdãos de 18 de setembro de 2014, Georgias e o./Conselho e Comissão,
T‑168/12
,
EU:T:2014:781
, n.
o
106, e de 15 de junho de 2017, Kiselev/Conselho,
T‑262/15
,
EU:T:2017:392
, n.
o
153).
No caso vertente, a recorrente não explica quais são os argumentos ou os elementos que teria podido invocar se tivesse recebido os documentos em causa mais cedo e também não demonstrou que esses argumentos ou esses elementos teriam podido conduzir a um resultado diferente no seu caso. Com efeito, a recorrente não pode validamente afirmar que ignorava, no momento da adoção dos atos iniciais, que era detida em mais de 50% pelo Sberbank. Assim, a presente acusação não pode implicar a anulação dos atos iniciais.
Em segundo lugar, no que respeita aos atos subsequentes através dos quais as medidas restritivas foram mantidas no que respeita à recorrente, a jurisprudência precisou que, no âmbito da adoção de uma decisão que mantém o nome de uma pessoa ou de uma entidade na lista de pessoas ou de entidades visadas por medidas restritivas, o Conselho devia respeitar o direito dessa pessoa ou dessa entidade a que lhe sejam comunicados elementos que lhe são imputados e o direito de ser ouvida previamente à adoção dessa decisão quando lhe imputava novos elementos, isto é, elementos que não figuravam na decisão inicial de inscrição do seu nome nessa lista (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C‑27/09 P
,
EU:C:2011:853
, n.
o
63, e de 18 de junho de 2015, Ipatau/Conselho,
C‑535/14 P
,
EU:C:2015:407
, n.
o
26 e jurisprudência referida).
Ora, no caso vertente, os critérios acolhidos para a imposição de medidas restritivas no que respeita à recorrente figuram, desde a sua origem, no artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea b), da decisão impugnada e no artigo 5.
o
, n.
o
1, alínea b), do regulamento impugnado. Com efeito, é em razão do facto de ser detida em mais de 50% pelo Sberbank, ele mesmo, uma das principais instituições de crédito estabelecida na Rússia, detida ou controlada em mais de 50% pelo Estado à data de 1 de agosto de 2014, e cujo nome está inscrito na lista do anexo I da decisão impugnada e na lista do anexo III do regulamento impugnado, que a recorrente é visada pelas medidas em causa. Estes elementos eram efetivamente conhecidos da recorrente e não podem ser, portanto, considerados elementos novos na aceção da jurisprudência atrás referida.
Recorde‑se que, quando foram comunicadas informações suficientemente precisas, que permitam ao interessado dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre os elementos que lhe são imputados pelo Conselho, o princípio do respeito dos direitos de defesa não implica que essa instituição seja obrigada a facultar espontaneamente o acesso a todos os documentos constantes do seu processo. Só a pedido do interessado é que o Conselho é obrigado a dar acesso a todos os documentos administrativos não confidenciais referentes à medida em causa (v. Acórdão de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho,
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
, n.
o
97 e jurisprudência referida).
No caso vertente, há que constatar que o Conselho respeitou esta obrigação e respondeu ao pedido de informações da recorrente de 5 de dezembro de 2014 por carta de 29 de janeiro de 2015. Neste contexto, o Conselho facultou o acesso aos documentos em sua posse relativos à decisão de impor medidas restritivas respeitantes à recorrente.
Consequentemente, há que considerar que a comunicação destes elementos foi feita dentro de um prazo razoável e foi suficiente a fim de permitir à recorrente invocar os seus direitos de maneira efetiva e de respeitar os seus direitos de defesa.
Por conseguinte, o terceiro fundamento deve ser julgado integralmente improcedente.
4. Quarto fundamento, relativo a violação dos princípios da não discriminação e da proporcionalidade e a violação injustificada dos e desproporcionada dos direitos fundamentais da recorrente
A recorrente sustenta que cabe ao Conselho demonstrar que os atos impugnados são meios não discriminatórios e proporcionados para alcançar um objetivo legítimo. Além disso, a recorrente sustenta que as medidas restritivas resultantes dos atos impugnados constituem uma violação desproporcionada dos seus direitos fundamentais, uma vez que essas medidas a impedem de exercer livremente uma atividade económica, e sem que essa limitação dos seus direitos seja necessária ou adequada para alcançar os objetivos prosseguidos pelo Conselho.
O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta estas alegações.
Em primeiro lugar, recorde‑se que, nos termos do artigo 16.
o
da Carta, «[é] reconhecida a liberdade de empresa, de acordo com o direito [da União] e as legislações e práticas nacionais».
Em segundo lugar, o artigo 17.
o
, n.
o
1, da Carta prevê o seguinte:
«Todas as pessoas têm o direito de fruir da propriedade dos seus bens legalmente adquiridos, de os utilizar, de dispor deles e de os transmitir em vida ou por morte. Ninguém pode ser privado da sua propriedade, exceto por razões de utilidade pública, nos casos e condições previstos por lei e mediante justa indemnização pela respetiva perda, em tempo útil. A utilização dos bens pode ser regulamentada por lei na medida do necessário ao interesse geral.»
É verdade que medidas restritivas como as que estão em causa no caso vertente limitam incontestavelmente os direitos de que a recorrente beneficia ao abrigo dos artigos 16.
o
e 17.
o
da Carta (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 22 de setembro de 2016, NIOC e o./Conselho,
C‑595/15 P
, não publicado,
EU:C:2016:721
, n.
o
50 e jurisprudência referida).
No entanto, os direitos fundamentais invocados pela recorrente não constituem prorrogativas absolutas e podem, por conseguinte, ser objeto de restrições, nas condições enunciadas no artigo 52.
o
, n.
o
1, da Carta (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de novembro de 2013, Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, n.
o
121, e de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, n.
o
195 e jurisprudência referida).
Recorde‑se, a este propósito, que, nos termos do artigo 52.
o
, n.
o
1, da Carta, por um lado, qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela Carta deve ser «prevista por lei» e «respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades» e, por outro, na observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem «necessárias» e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e das liberdades de terceiros.
Assim, para ser conforme com o direito da União, uma restrição ao exercício do direito de propriedade deve preencher três condições. Primeiro, a restrição deve estar prevista na lei. Por outras palavras, a medida em causa deve ter uma base legal. Segundo, a restrição deve visar um objetivo de interesse geral, reconhecido como tal pela União. Terceiro, a limitação não deve ser excessiva. Por um lado, deve ser necessária e proporcional ao objetivo pretendido. Por outro lado, o «conteúdo essencial», isto é, a substância do direito ou da liberdade em causa não pode ser ofendido (v., neste sentido e por analogia, Acórdão do 30 de novembro de 2016, Rotenberg./Conselho,
T‑720/14
,
EU:T:2016:689
, n.
os
170 a 173 e jurisprudência referida).
Ora, impõe‑se constatar que essas condições não estão preenchidas no caso vertente.
Em primeiro lugar, as medidas restritivas em causa são «previstas por lei», uma vez que estão enunciadas em atos que têm, designadamente, um alcance geral e que dispõem de uma base jurídica clara em direito da União bem como de uma fundamentação suficiente (v. n.
os
78 a 93,
supra
).
Em segundo lugar, resulta dos considerandos 1 a 8 da deciaão impugnada e do considerando 2 do Regulamento n.
o
833/2014 que o objetivo declarado destes atos é aumentar o custo das ações da Federação da Rússia que visam comprometer a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, e promover uma resolução pacífica da crise. Esse objetivo ajusta‑se ao que consiste em preservar a paz e a segurança internacional, em conformidade com os objetivos da ação externa da União enunciados no artigo 21.
o
TUE (Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, n.
o
115).
Em terceiro lugar, quanto ao princípio da proporcionalidade, há que recordar que, enquanto princípio geral do direito da União, este princípio exige que os atos das instituições da União não excedam os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos prosseguidos pela regulamentação em causa. Assim, quando uma escolha se ofereça entre várias medidas adequadas, deve recorrer‑se à menos restritiva e os inconvenientes causados não devem ser desmedidos em relação aos objetivos visados (v. Acórdão de 30 de novembro de 2016, Rotenberg/Conselho,
T‑720/14
,
EU:T:2016:689
, n.
o
178 e jurisprudência referida).
A jurisprudência precisa, a este propósito, que, quanto à fiscalização jurisdicional do respeito do princípio da proporcionalidade, há que reconhecer ao legislador da União um amplo poder de apreciação em domínios que implicam, da parte deste último, escolhas de natureza política, económica e social, e nas quais este é chamado a levar a cabo apreciações complexas. Por conseguinte, apenas o caráter manifestamente inadequado de uma medida adotada nesses domínios, tendo em conta o objetivo que a instituição competente tenciona prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida (v. Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, n.
o
146 e jurisprudência referida).
Em primeiro lugar, a recorrente considera que as medidas restritivas que lhe foram impostas por força dos atos impugnados não permitem alcançar o objetivo prosseguido por esses atos, que é exercer pressão sobre o Governo russo ao restringir o acesso aos mercados de capitais dos bancos públicos russos identificados pelo Conselho, uma vez que a recorrente não desempenha o menor papel nas ações da Federação da Rússia de desestabilização da situação na Ucrânia.
No entanto, a circunstância de a recorrente não ter desempenhado o menor papel nas ações da Federação da Rússia de desestabilização da situação na Ucrânia não tem pertinência, uma vez que não foi por essa razão que não lhe foram impostas medidas restritivas, mas em razão do facto de ser detida em mais de 50% pelo Sberbank, que é, ele próprio, um banco público russo cujo nome figura em anexo aos atos impugnados.
Além disso, é certo que as medidas restritivas comportam, por definição, efeitos que afetam os direitos de propriedade e o livre exercício das atividades profissionais, causando, assim, prejuízos a partes que não têm nenhuma responsabilidade quanto à situação que levou à adoção das sanções. É esse,
a fortiori
, o efeito das medidas restritivas direcionadas, para as entidades visadas por essas medidas (v. Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, n.
o
149 e jurisprudência referida).
No entanto, saliente‑se que a importância dos objetivos prosseguidos pelos atos impugnados, isto é, a proteção da integridade territorial, da soberania e da independência da Ucrânia bem como a promoção de uma resolução pacífica da crise neste país, que se inscrevem no objetivo mais amplo da manutenção da paz e da segurança internacional, em conformidade com os objetivos da ação exterior da União enunciados no artigo 21.
o
TUE, é de natureza a justificar as consequências negativas, mesmo quando sejam significativas, para certos operadores que não têm nenhuma responsabilidade quanto à situação que conduziu à adoção das sanções (v., neste sentido, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, n.
os
149 e 150 e jurisprudência referida).
Em segundo lugar, contrariamente ao que a recorrente sustenta, existe uma proporção razoável entre as medidas restritivas em causa e o objetivo prosseguido pelo Conselho ao adotar essas medidas. Com efeito, na medida em que esse objetivo é manifestamente aumentar o custo das ações da Federação da Rússia destinadas a comprometer a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, a abordagem que consiste em visar bancos públicos russos preenche, de maneira coerente, o referido objetivo e não pode, de qualquer modo, ser considerada como manifestamente inadequada atendendo ao objetivo prosseguido (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, n.
o
147).
Com efeito, o Conselho podia legitimamente considerar que, para alcançar esse objetivo, deveriam visar‑se não só as principais instituições de crédito ou instituições financeiras de desenvolvimento estabelecidas na Rússia, detidas ou controladas em mais de 50% pelo Estado à data de 1 de agosto de 2014, e cujo nome estava inscrito na lista do anexo I [artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea a), da decisão impugnada], mas também qualquer outra pessoa coletiva, entidade ou organismo estabelecido fora da União, detido em mais de 50% por uma entidade que figura no anexo I [artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea b), da decisão impugnada] ou qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo que atue por conta ou sob as instruções de uma entidade visada no artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea b), da decisão impugnada, ou que figure no anexo I [artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea c), da decisão impugnada]. Se as entidades como a recorrente não tivessem sido incluídas no âmbito de aplicação das medidas previstas pelos atos impugnados, as entidades russas visadas no anexo desses atos poderiam facilmente contornar as proibições fazendo‑as executar pelas suas filiais ou por entidades agindo por conta destas (v., neste sentido, Acórdão de 13 de março de 2012, Melli Bank/Conselho,
C‑380/09 P
,
EU:C:2012:137
, n.
o
58).
Pouco importa, a este respeito, que a recorrente não possa realizar transferências de fundos em favor do Sberbank, dado que se encontra sob a supervisão da autoridade de regulação bancária turca. Com efeito, admitindo que seja o caso, não deixa de ser verdade que o Conselho podia legitimamente considerar que o facto de restringir o acesso ao mercado de capitais da União ao Sberbank e às entidades por este detidas em mais de 50%, como a recorrente, era suscetível de contribuir para alcançar o objetivo dos atos impugnados, que consiste em aumentar o custo das ações da Federação da Rússia destinadas a comprometer a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia e em promover a resolução pacífica da crise. Com efeito, em caso de dificuldades financeiras sofridas pela recorrente em consequência das medidas restritivas em causa, incumbe aos acionistas desta e,
in fine
, ao Estado russo, resgatá‑la, o que é conforme com o referido objetivo.
Em terceiro lugar, recorde‑se que as medidas adotadas pelo Conselho no caso vertente consistem em sanções económicas direcionadas, que não podem ser consideradas uma interrupção total das relações económicas e financeiras com um país terceiro, embora o Conselho disponha desse poder por força do artigo 215.
o
TFUE.
Nestas condições, e atendendo, designadamente, à evolução progressiva da intensidade das medidas restritivas adotadas pelo Conselho em reação à crise na Ucrânia, a ingerência na liberdade de empresa e no direito de propriedade da Rosneft não pode ser considerada desproporcionada (v., neste sentido, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, n.
o
150).
Nenhum dos restantes argumentos das recorrentes é de natureza a pôr em causa esta conclusão.
Em primeiro lugar, a recorrente alega que não pôde beneficiar da exceção prevista no artigo 5.
o
, n.
o
3, do regulamento impugnado, dado que esta se aplica unicamente às importações ou às exportações entre a União e a Rússia. Isso demonstra que não deveria ter sido incluída no âmbito de aplicação das medidas restritivas e que essas medidas a discriminam em relação ao Sberbank e são desproporcionadas.
A este respeito, é verdade que a exceção prevista no artigo 5.
o
, n.
o
3, alínea a), do Regulamento n.
o
833/2014 se aplicava, na sua versão resultante do Regulamento n.
o
960/2014 (v. n.
o
19,
supra
), unicamente aos empréstimos ou aos créditos que tenham por objetivo específico e justificado fornecer um financiamento para importações ou exportações não sujeitas à proibição de bens e de serviços não financeiros entre a União e a Rússia, e não entre a União e outros países terceiros como a República da Turquia. No entanto, refira‑se que esta disposição se manteve em vigor, na sua versão inicial, unicamente entre 8 de setembro e 6 de dezembro de 2014, data da entrada em vigor do Regulamento n.
o
1290/2014. Com efeito, através deste último regulamento, o Conselho decidiu que era necessário alterar o texto desta disposição a fim de alargar o seu âmbito de aplicação e de nele incluir igualmente os empréstimos ou os créditos que tenham por objetivo específico e justificado fornecer um financiamento para importações ou exportações não sujeitas à proibição de bens e de serviços não financeiros entre a União e um Estado terceiro. Ora, admitindo que esta disposição possa ter sido, na sua versão resultante do Regulamento n.
o
960/2014, discriminatória e desproporcionada, a recorrente não explica em que é que a sua aplicação durante menos de três meses seria suscetível de conduzir à anulação das disposições pertinentes dos atos impugnados, na medida em que estas disposições são conformes e proporcionadas ao seu objetivo (v. n.
os
121 a 130,
supra
). Tal acusação deve, de qualquer modo, improceder por ser inoperante.
Além disso, mesmo admitindo que tal argumento seja operante, é sem razão que a recorrente considera que, mesmo na sua versão modificada que decorre do Regulamento n.
o
1290/2014 (v. n.
o
22,
supra
), o artigo 5.
o
, n.
o
3, alínea b), do regulamento impugnado é discriminatória na medida em que permite a uma filial do Sberbank estabelecida na União beneficiar de um financiamento urgente ao passo que uma das suas filiais não pode dele beneficiar. Com efeito, importa referir que esse argumento assenta numa leitura hipotética desta disposição, por força da qual apenas são visadas as entidades da União diretamente detidas por uma entidade visada nos anexos dos atos impugnados, e não as entidades detidas de forma indireta. Ora, deve recordar‑se que, quando a mesma disposição admite várias interpretações, essa disposição deve ser interpretada, tanto quanto possível, à luz dos seus objetivos e em conformidade com o direito da União (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de março de 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, n.
o
141, e de 13 de julho de 2011, Schindler Holding e o./Comissão,
T‑138/07
,
EU:T:2011:362
, n.
o
149 e jurisprudência referida).
Além disso, na medida em que a recorrente alega que essa limitação do âmbito de aplicação desta exceção significa que a recorrente não deveria fazer parte do âmbito de aplicação das disposições pertinentes dos atos impugnados, importa concluir que esse pedido implica uma constatação ou uma declaração da parte do Tribunal Geral. Ora, há que recordar que resulta de jurisprudência constante que o Tribunal Geral não tem competência, no âmbito da fiscalização da legalidade assente no artigo 263.
o
TFUE, para proferir acórdãos declaratórios (v. Acórdão de 12 de fevereiro de 2015, Akhras/Conselho,
T‑579/11
, não publicado,
EU:T:2015:97
, n.
o
51 e jurisprudência referida).
Em segundo lugar, quanto ao argumento da recorrente segundo o qual, seja qual for o objetivo legítimo prosseguido por essas medidas, os graves efeitos negativos por ela sofridos na medida em que tiveram um efeito prejudicial na sua posição concorrencial na Turquia são, de qualquer modo, desproporcionados, basta salientar que o simples facto de as medidas restritivas em causa poderem ter efeitos negativos para a recorrente, em especial para a sua posição concorrencial na Turquia, não é suficiente para demonstrar o caráter desproporcionado dessas medidas (v. n.
o
124,
supra
).
Em terceiro lugar, a recorrente considera que não era necessário impor medidas tão prejudiciais, na medida em que qualquer entidade que atuasse em nome ou segundo as instruções do Sberbank estava sujeita a restrições por força do artigo 5.
o
, n.
o
1, alínea c), do regulamento impugnado. O simples facto de a recorrente ser detida em mais de 50% pelo Sberbank não pode, portanto, justificar que lhe sejam impostas medidas restritivas.
A este propósito, o facto de que, por força do artigo 5.
o
, n.
o
1, alínea c), do regulamento impugnado, qualquer entidade que atue em nome ou segundo as instruções do Sberbank esteja sujeita a restrições não basta para concluir que o Conselho não podia prever igualmente, no artigo 5.
o
, n.
o
1, alínea b), do referido regulamento, que qualquer entidade detida em mais de 50% por uma das entidades que figuram no anexo III do referido regulamento seria igualmente visada pelas medidas restritivas em causa. Com efeito, tendo em conta a ampla margem de apreciação de que o Conselho dispõe a este respeito, não era manifestamente desproporcionado restringir o acesso ao mercado de capitais da União ao Sberbank e às entidades nas quais detém mais de 50% dos diretitos de propriedade, atento o objetivo dos atos impugnados (v. n.
o
15,
supra
).
Em quarto lugar, é sem razão que a recorrente considera que a exceção prevista no artigo 5.
o
, n.
o
3, alínea b), do regulamento impugnado é discriminatória em relação às entidades estabelecidas na União. Com efeito, refira‑se que a situação da recorrente não é comparável à das entidades ou organismos da União. Estes são diretamente abrangidos pelo direito da União e têm obrigação de respeitar e de aplicar as disposições do regulamento impugnado, que é obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados‑Membros. Consequentemente, não podem tomar medidas que visem contornar as proibições enunciadas nesses atos, em conformidade com o artigo 12.
o
do regulamento impugnado, o caso não é o caso das entidades como a recorrente, que não são abrangidas pelo direito da União. De qualquer modo, admitindo que uma violação do princípio da igualdade de tratamento possa ser demonstrada, importa referir que o princípio da igualdade de tratamento deve ser conciliado com o princípio da legalidade, segundo o qual ninguém pode invocar, em seu proveito, uma ilegalidade cometida em favor de outrem (v. Acórdão de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho,
T‑208/11 e T‑508/11
,
EU:T:2014:885
, n.
o
71 e jurisprudência referida).
Em quinto lugar, é sem razão que a recorrente alega que o Conselho tinha obrigação de ter em conta a sua situação especial, pelo facto de a recorrente operar a partir da Turquia. Com efeito, uma vez que é uma entidade detida em mais de 50% pelo Sberbank, que figura em anexo aos atos impugnados, foi acertadamente que a recorrente foi incluída no âmbito de aplicação das medidas restritivas em causa, em conformidade com as disposições pertinentes dos atos impugnados. Além disso, a questão de saber se as disposições dos acordos de Ancara invocadas pela recorrente são suscetíveis de pôr em causa a validade dos atos impugnados será examinada no âmbito do terceiro fundamento.
Em sexto lugar, resulta do exame do primeiro e do segundo fundamento,
supra
, que o Conselho não violou o seu dever de fundamentação nem os direitos de defesa e o direito a uma fiscalização jurisdicional efetiva da recorrente, ao impor as medidas restritivas em causa. Não se pode, por conseguinte, concluir por uma ofensa desproporcionada aos direitos da recorrente por essa razão.
No que respeita, por último, ao direito à reputação da recorrente, refira‑se que uma ofensa à reputação de uma pessoa visada por medidas restritivas que resultam dos motivos que justificam essas medidas não pode, em si, constituir uma violação desproporcionada do direito de propriedade e à liberdade empresarial dessa pessoa. Assim, por falta de precisões sobre a ligação entre as ofensas à sua reputação alegadas pela recorrente e as violações dos direitos fundamentais que são objeto de presente fundamento, este argumento é inoperante. Por outro lado, recorde‑se que, segundo jurisprudência consolidada, tal como o direito de propriedade e a liberdade de empresa, o direito à proteção da sua reputação não constitui uma prorrogativa absoluta e o seu exercício pode ser objeto de restrições justificadas por objetivos de interesse geral prosseguidos pela União. Assim, a importância dos objetivos prosseguidos pelas medidas restritivas em causa é suscetível de justificar consequências negativas, mesmo significativas, para a reputação das pessoas ou das entidades em causa (v. Acórdão de 30 de junho de 2016, Al Matri/Conselho,
T‑545/13
, não publicado,
EU:T:2016:376
, n.
os
167 e 168 e jurisprudência referida).
Atentas as considerações precedentes, o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a violação dos acordos de Ancara
Através do seu terceiro fundamento, a recorrente invoca uma violação do artigo 19.
o
do acordo de Ancara, do artigo 41.
o
, n.
o
1, do artigo 50.
o
, n.
o
3, e do artigo 58.
o
do seu Protocolo Adicional, bem como do artigo 6.
o
do seu Protocolo Financeiro. Estas disposições têm efeito direto na medida em que comportam obrigações suficientemente claras e precisas que não estão subordinadas, na sua execução ou nos seus efeitos, à intervenção de nenhum ato posterior.
Em primeiro lugar, a recorrente sustenta que a livre prestação de serviços, tal como enunciada no artigo 41.
o
, n.
o
1, do Acordo de Ancara, que é análoga ao artigo 56.
o
TFUE, é posta em causa quando uma medida é suscetível de perturbar ou tornar menos atrativo o exercício dessa liberdade, o que é claramente o caso vertente. Em segundo lugar, a recorrente sustenta que, no caso de existir uma derrogação que justifique a restrição de uma liberdade, esta deveria ser aplicada de maneira não discriminatória, na aceção do artigo 9.
o
do acordo de Ancara e do artigo 58.
o
do seu Protocolo Adicional, que proíbem qualquer discriminação em razão da nacionalidade. Em terceiro lugar, as medidas restritivas em causa violam as disposições relativas à livre circulação de capitais na aceção do artigo 50.
o
, n.
o
3, do Protocolo Adicional do Acordo de Ancara. Em quarto lugar, estas medidas são contrárias ao artigo 6.
o
, n.
o
1, do Protocolo Financeiro do Acordo de Ancara em matéria de acesso aos financiamentos concedidos pelo Banco Europeu de Investimento (BEI).
O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta estes argumentos.
Resulta do artigo 216.
o
, n.
o
2, TFUE que os acordos celebrados pela União, como o Acordo de Ancara e os seus Protocolos Adicionais, são vinculativos para as instituições da União e para os Estados‑Membros. Por conseguinte, estes acordos beneficiam do primado sobre os atos de direito derivado da União. Daqui decorre que a validade de um ato de direito derivado da União pode ser afetada devido à incompatibilidade destes últimos com essas regras do direito internacional (v., por analogia, Acórdão de 3 de junho de 2008, Intertanko e o.,
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
, n.
os
42 e 43 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, a validade dos atos impugnados no caso vertente deve ser apreciada tendo em conta o Acordo de Ancara e os seus Protocolos Adicionais, na condição de a natureza e a economia do acordo em causa a tal não se oporem e, por outro, de as disposições invocadas se revelarem, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicionais e suficientemente precisas (v., neste sentido, Acórdãos de 3 de junho de 2008, Intertanko e o.,
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
, n.
os
43 e 45, e de 4 de fevereiro de 2016, C & J Clark International e Puma,
C‑659/13 e C‑34/14
,
EU:C:2016:74
, n.
o
84).
Ora, no caso vertente, admitindo que a economia do Acordo de Ancara e dos seus Protocolos Adicionais não se opõe ao exame da validade dos atos impugnados tendo em conta esses Acordos e que todas as disposições invocadas se afiguram, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicionais e suficientemente precisas, os argumentos da recorrente devem ser afastados.
Com efeito, é jurisprudência constante que os acordos internacionais celebrados pela União por força das disposições dos Tratados constituem, no que diz respeito à União, atos tomados pelas instituições desta (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de junho de 1998, Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, n.
o
41, e de 25 de fevereiro de 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, n.
o
39). A este título, tais acordos fazem, a contar da sua entrada em vigor, parte integrante da ordem jurídica da União (v., neste sentido, Acórdão de 30 de abril de 1974, Haegeman,
181/73
,
EU:C:1974:41
, n.
o
5). Por essa razão, as suas disposições devem ser plenamente compatíveis com as disposições dos Tratados e com os princípios constitucionais que deles decorrem (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão,
C‑402/05 P e C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, n.
o
285). Assim, o primado dos acordos internacionais celebrados pela União sobre os atos de direito derivado da União não é extensivo ao direito primário da União (v., neste sentido, Acórdãos de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão,
C‑402/05 P e C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, n.
o
308).
Por conseguinte, mesmo na falta de disposição expressa nos Acordos de Ancara que permitam a uma parte tomar as medidas por esta consideradas necessárias à proteção dos interesses essenciais da sua segurança, o Conselho tem a faculdade de restringir os direitos que decorrem dos acordos de Ancara em razão dos poderes que lhe conferem o artigo 29.
o
TUE e o artigo 215.
o
TFUE, na condição de essas restrições serem não discriminatórias e proporcionadas como, de resto, a própria recorrente admite.
A este respeito, em primeiro lugar, o argumento, baseado no artigo 9.
o
do Acordo de Ancara e no artigo 58.
o
do seu Protocolo Adicional, segundo o qual as medidas em causa são discriminatórias não pode prosperar. Com efeito, a situação da recorrente, enquanto entidade detida em mais de 50% pelo Sberbank, não é comparável com a de outros bancos que operam na Turquia que não são detidos por uma entidade russa visada pelas medidas restritivas em causa. Por outro lado, a situação da recorrente também não pode ser comparada à das outras instituições financeiras estabelecidas no território da União (v. n.
o
139,
supra
).
Em segundo lugar, quanto aos argumentos da recorrente relativos às restrições às liberdades de estabelecimento, de prestação de serviços e de circulação de capitais, baseados no artigo 19.
o
do Acordo de Ancara, e no artigo 41.
o
, n.
o
1, e no artigo 50.
o
, n.
o
3, do seu Protocolo Adicional bem como no artigo 6.
o
, n.
o
1, do seu Protocolo Financeiro, tais argumentos também não podem prosperar.
Importa verificar, neste contexto, se o Conselho agiu no respeito do princípio da proporcionalidade, conforme definido na jurisprudência (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 4 de dezembro de 2015, Emadi/Conselho,
T‑274/13
, não publicado,
EU:T:2015:938
, n.
o
206).
Ora, há que constatar que as restrições invocadas no caso vertente, admitindo que estão provadas, são justificadas pelos objetivos visados pelos atos impugnados, adotados com base no artigo 29.
o
TUE e no artigo 215.
o
TFUE, a saber, aumentar o custo das ações da Federação Russa que visam comprometer a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, e promover a resolução pacífica da crise. Tal objetivo ajusta‑se ao que consiste em preservar a paz e a segurança internacional, em conformidade com os objetivos da ação externa da União enunciados no artigo 21.
o
TUE (Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, n.
o
115).
Além disso, observe‑se que as medidas restritivas em causa não preveem a interrupção, no todo ou em parte, das relações económicas e financeiras com a República da Turquia, mas sim com a Federação da Rússia, enquanto instrumento legítimo de política estrangeira, em conformidade com os objetivos da ação externa da União, enunciados no artigo 21.
o
TUE. Por outras palavras, as medidas restritivas em causa aplicam‑se à recorrente unicamente pelo facto de que ela é uma entidade detida em mais de 50% pelo Sberbank, que é ele próprio uma entidade russa cujo nome está inscrito nas listas em anexo aos atos impugnados, e não na sua qualidade de empresa estabelecida na Turquia.
Uma vez que tais medidas são direcionadas e limitadas no tempo, a recorrente não pode alegar que os efeitos negativos que delas decorrem deveriam ser considerados desproporcionados. Com efeito, a importância dos objetivos prosseguidos ao abrigo do artigo 29.
o
TUE é de natureza a justificar consequências negativas, mesmo que significativas, para certos operadores que não têm nenhuma responsabilidade quanto à situação que conduziu à adoção das sanções (v., neste sentido, Acórdão de 30 de julho de 1996, Bosphorus,
C‑84/95
,
EU:C:1996:312
, n.
o
23). De resto, resulta do exame do quarto fundamento,
supra
, que as medidas restritivas em causa são adequadas para garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido e que não vão além do que é necessário para o alcançar (v. n.
os
115 a 142,
supra
).
Por conseguinte, as violações, pela União, das disposições pertinentes dos Acordos de Ancara invocadas no caso vertente, admitindo que estão provadas, são justificadas tendo em conta os objetivos prosseguidos pelas medidas em causa e proporcionadas em relação aos referidos objetivos.
Por conseguinte, há que julgar improcedente o terceiro fundamento.
Quanto à exceção de ilegalidade do artigo 1.
o
da decisão impugnada e do artigo 1.
o
, n.
o
5, do Regulamento n.
o
960/2014
A recorrente pede ao Tribunal Geral que declare a ilegalidade, com fundamento no artigo 277.
o
TFUE, do artigo 1.
o
da decisão impugnada e do artigo 1.
o
, n.
o
5, do Regulamento n.
o
960/2014, que altera o artigo 5.
o
do Regulamento n.
o
833/2014.
O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta este pedido.
É jurisprudência constante que, quando uma entidade tenciona contestar a proporcionalidade das medidas restritivas que a visam, incumbe‑lhe invocar, no âmbito do recurso que tem por objeto a anulação dos atos através dos quais as referidas medidas foram adotadas ou mantidas, a inaplicabilidade das disposições gerais em que esses atos assentam, suscitando uma exceção de ilegalidade na aceção do artigo 277.
o
TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 15 de setembro de 2016, Yanukovych/Conselho,
T‑346/14
,
EU:T:2016:497
, n.
o
57 e jurisprudência referida).
No caso vertente, importa, no entanto, observar que a recorrente não invocou nenhum argumento distinto dos já invocados anteriormente.
Consequentemente, sem que seja necessário examinar a admissibilidade deste fundamento, importa necessariamente remeter para as considerações enunciadas
supra
e rejeitar, pelos mesmos fundamentos, a exceção de ilegalidade suscitada pela recorrente.
Por conseguinte, a exceção de ilegalidade deve ser julgada improcedente, bem como o recurso na íntegra, sem que seja necessário proferir qualquer decisão sobre a admissibilidade dos pedidos de adaptação da petição.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sida vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com os pedidos do Conselho.
Por outro lado, nos termos do artigo 138.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. A Comissão suportará, por conseguinte, as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A DenizBank A.Ş. é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia.

3)
A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.

Berardis
Spielmann
Csehi
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 13 de setembro de 2018.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.