CELEX: 62019CJ0591
Žalba
Javna služba
Unutarnja istraga Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF)
Prosljeđivanje podataka od strane OLAF‑a nacionalnim pravosudnim tijelima
Podnošenje kaznene prijave od strane Europske komisije
Pojmovi dužnosnika koji su ‚imenom navedeni’ i ‚osobno uključeni’
Neobavještavanje zainteresirane osobe
Komisijino pravo da podnese kaznenu prijavu nacionalnim pravosudnim tijelima prije zaključenja OLAF‑ove istrage
Tužba za naknadu štete

Svojom žalbom Europska komisija zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 11. lipnja 2019., De Esteban Alonso/Komisija (T‑138/18, u daljnjem tekstu: pobijana presuda,
EU:T:2019:398
), kojom je taj sud naložio Komisiji da Fernandu De Estebanu Alonsu isplati iznos od 62000 eura na ime naknade neimovinske štete koju je navodno pretrpio zbog nezakonitog postupanja Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) i Komisije.
Pravni okvir
OLAF, osnovan Odlukom Komisije 1999/352/EZ, EZUČ, Euratom od 28. travnja 1999. (
SL 1999., L 136, str. 20
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 9., str. 3.), odgovoran je, među ostalim, na temelju članka 2. te odluke za provođenje upravnih istraga unutar institucija koje su namijenjene borbi protiv prijevara, korupcije i drugih nezakonitih aktivnosti koje štete financijskim interesima Europske unije i istrazi ozbiljnih činjenica povezanih s obavljanjem profesionalnih djelatnosti koje mogu predstavljati povredu obveza dužnosnika i službenika Unije te dovesti do stegovnih i u određenim slučajevima kaznenih postupaka.
Uredba (EZ) br. 1073/1999
Uredba (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. svibnja 1999. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) (
SL 1999., L 136, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 100.) uređuje sve inspekcije, preglede i ostale mjere koje poduzimaju djelatnici Ureda u obavljanju svojih dužnosti. Istrage koje provodi OLAF uključuju „vanjske” istrage, odnosno izvan institucija Unije i „unutarnje” istrage, odnosno unutar tih institucija. Ta uredba, koja se primjenjuje
ratione temporis
na činjenice u ovom slučaju, stavljena je izvan snage Uredbom (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi OLAF (
SL 2013., L 248, str. 1
.).
Uvodna izjava 10. Uredbe br. 1073/1999 određivala je:
„budući da se te istrage moraju provoditi u skladu s Ugovorom te posebno Protokolom o povlasticama i imunitetima Europskih zajednica, uz poštovanje Pravilnika o osoblju za dužnosnike i Uvjeta zaposlenja ostalih službenika Europskih zajednica te uz puno poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda, posebno načela pravednosti, za prava uključenih osoba da iznesu svoje viđenje činjenica koje se odnose na njih i za načelo da se zaključci istrage mogu temeljiti samo na elementima koji imaju dokaznu vrijednost; budući da s tim ciljem institucije, tijela, uredi i agencije moraju utvrditi rokove i uvjete pod kojima se takve unutarnje istrage mogu provoditi; budući da bi stoga Pravilnik o osoblju trebalo izmijeniti kako bi se utvrdila prava i obveze dužnosnika i ostalih službenika u vezi s unutarnjim istragama.”
Članak 4. te uredbe, naslovljen „Unutarnje istrage”, propisivao je:
„1.   [OLAF] provodi administrativne istrage unutar institucija, tijela, ureda i agencija […] na područjima iz članka 1.
Te se unutarnje istrage provode podložno pravilima iz Ugovora, posebno Protokola o povlasticama i imunitetima Europskih zajednica te uz odgovarajuće poštovanje Pravilnika o osoblju, na temelju uvjeta, a u skladu s pravilima propisanima ovom Uredbom i odlukama koje usvajaju sve institucije, tijela, uredi i agencije. Institucije se međusobno savjetuju o pravilima koja treba utvrditi takvim odlukama.
[…]
5.   Ako se istragom otkrije da je član, rukovoditelj, dužnosnik ili neki drugi službenik možda osobno umiješan, obavješćuje se instituciju, tijelo, ured ili agenciju kojoj pripada.
U slučajevima u kojima se traži potpuna povjerljivost za potrebe istrage ili se koriste istražna sredstva koja spadaju u nadležnost nacionalnih sudskih tijela, to se obavješćivanje može odgoditi.
[…]”
Članak 9. navedene uredbe, naslovljen „Izvješće o istrazi i mjerama poduzetima nakon istrage”, određivao je:
„1.   Po završetku istrage koju je vodio, [OLAF] sastavlja izvješće pod vodstvom direktora u kojem navodi utvrđene činjenice, moguće financijske gubitke, kao i nalaze istrage uključujući preporuke direktora [OLAF‑a] o mjerama koje je potrebno poduzeti.
2.   Pri sastavljanju takvih izvješća, vodi se računa o procesnim zahtjevima utvrđenima u nacionalnom zakonodavstvu predmetne države članice. Tako sastavljena izvješća imaju snagu prihvatljivog dokaza u administrativnim ili sudskim postupcima u državi članici u kojoj se to pokaže potrebnim na isti način i na temelju istih uvjeta kao i administrativna izvješća koja sastavljaju nacionalni administrativni inspektori. Za ta izvješća primjenjuju se ista pravila procjene koja se primjenjuju na administrativna izvješća koja sastavljaju nacionalni administrativni inspektori i jednakovrijedna su tim izvješćima.
3.   Izvješća sastavljena po dovršetku vanjske istrage i svi korisni s njom povezani dokumenti, šalju se nadležnim tijelima predmetne države članice u skladu s pravilima koja se odnose na vanjske istrage.
4.   Izvješća sastavljena po dovršetku unutarnje istrage i svi korisni s njom povezani dokumenti šalju se predmetnoj instituciji, tijelu, uredu ili agenciji. Institucija, tijelo, ured ili agencija pokreće na temelju unutarnjih istraga stegovne ili sudske postupke kako nalažu te istrage i o poduzetome izvješćuju direktora [OLAF‑a] unutar roka koji on utvrdi u nalazima svojeg izvješća.”
Članak 10. Uredbe br. 1073/1999, naslovljen „Prosljeđivanje podataka od strane [OLAF‑a]”, određivao je:
„1.   [OLAF] može u bilo koje vrijeme nadležnim tijelima predmetne države članice proslijediti podatke dobivene tijekom provođenja vanjske istrage, ne dovodeći u pitanje članke 8., 9. i 11. ove Uredbe kao ni odredbe Uredbe (Euratom, EZ) br. 2185/96 [od 11. studenoga 1996. o provjerama i inspekcijama na terenu koje provodi Komisija s ciljem zaštite financijskih interesa Europskih zajednica od prijevara i ostalih nepravilnosti (
SL 1996., L 292, str. 2
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 2., str. 57.)].
2.   Direktor [OLAF‑a] prosljeđuje sudskim tijelima predmetne države članice podatke dobivene od strane [OLAF‑a] tijekom provođenja unutarnjih istraga, predmet kojih bi mogao dovesti do kaznenog postupka, ne dovodeći u pitanje članke 8., 9. i 11. ove Uredbe. Podložno zahtjevima istrage on istovremeno izvješćuje i predmetnu državu članicu.
3.   [OLAF] može u bilo koje vrijeme proslijediti podatke dobivene tijekom provođenja unutarnjih istraga predmetnoj instituciji, tijelu, uredu ili agenciji, ne dovodeći u pitanje članke 8. i 9. ove Uredbe.”
Odluka 1999/396/EZ, EZUČ, Euratom
Odluka Komisije 1999/396/EZ, EZUČ, Euratom od 2. lipnja 1999. o uvjetima za provođenje internih istraga u vezi sa sprečavanjem prijevara, korupcije i svih nezakonitih aktivnosti koje štete interesima Zajednice (
SL 1999., L 149, str. 57
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 122.) u članku 4., naslovljenom „Obavješćivanje zainteresiranih strana”, predviđa:
„Kada se pojavi mogućnost uključenosti člana, dužnosnika ili službenika Komisije, bez odlaganja se obavješćuje zainteresiranu stranu ako to ne šteti istrazi. U svakom slučaju, ne mogu se donijeti zaključci koji se imenom odnose na člana, dužnosnika ili službenika Komisije kad je istraga zaključena bez da je da zainteresiranoj strani omogućeno da iznese svoja stajališta o svim činjenicama koje se na nju odnose.
U slučajevima koji zahtijevaju zadržavanje potpune tajnosti za potrebe istrage i koji zahtijevaju uporabu istražnih radnji koje potpadaju pod nadležnost nacionalnih sudskih tijela, ispunjavanje obveze pozivanja člana, dužnosnika ili službenika Komisije na iznošenje stajališta može se odgoditi u dogovoru s predsjednikom Komisije odnosno glavnim tajnikom.”
Okolnosti spora
F. De Esteban Alonso bivši je dužnosnik Komisije, umirovljen od 1. kolovoza 2006., koji je, među ostalim, obavljao dužnost direktora Uprave za informatiku, publikacije i vanjske odnose u Statističkom uredu Europske unije (u daljnjem tekstu: Eurostat) od 1. siječnja 1993. do 31. siječnja 1997., prije nego što je imenovan na druge dužnosti unutar Komisije.
Radi objavljivanja statističkih podataka Eurostat se oslanjao na Ured za publikacije Europskih zajednica (u daljnjem tekstu: Ured za publikacije). Tijekom 1996. taj je ured uspostavio mrežu prodajnih mjesta nazvanih
datashopovi
. Odnosi između Eurostata, Ureda za publikacije i svakog
datashopa
bili su uređeni financijskim ugovorima. Unutar Eurostatove unutarnje revizije provedene u rujnu 1999. otkrivene su nepravilnosti u financijskom upravljanju ugovorima i iznesene sumnje o pronevjeri sredstava. OLAF je 17. ožujka 2000. pokrenuo više istraga.
U okviru jedne od tih istraga u vezi s predmetom „Eurostat‑Datashop‑Planistat” glavni direktor OLAF‑a proslijedio je, u obavijesti od 19. ožujka 2003., francuskim pravosudnim tijelima podatke o djelima koja se mogu kvalificirati kao kaznena (u daljnjem tekstu: obavijest od 19. ožujka 2003.). U njoj su bili imenovani samo Yves Franchet i Daniel Byk, glavni direktor i načelnik odjela u Eurostatu u tom trenutku kao i u vrijeme nastanka činjenica o kojima je riječ.
Dana 4. travnja 2003. procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris (državni odvjetnik pri Okružnom sudu u Parizu, Francuska) otvorio je istražni spis zbog prikrivanja i suučesništva u kaznenom djelu zlouporabe povjerenja. Prethodnog dana glavni direktor OLAF‑a uputio je informativnu obavijest glavnom tajniku Komisije o Eurostatovim istragama koje su u tijeku. Komisija je 10. srpnja 2003. podnijela državnom odvjetniku kaznenu prijavu s imovinskopravnim zahtjevom „protiv osobe X”.
OLAF je 25. rujna 2003. donio svoje završno izvješće u predmetu „Eurostat‑Datashop‑Planistat”, koje je proslijeđeno francuskim pravosudnim tijelima. F. De Esteban Alonso ni u njemu nije bio naveden imenom.
U odgovoru na zahtjev francuskog državnog odvjetništva Komisija 29. siječnja 2004. je odobrila ukidanje imuniteta F. De Estebana Alonsa u skladu s člankom 17. stavkom 2. Protokola o povlasticama i imunitetima. On nije bio obaviješten o tome.
Nakon što ga je policija 9. rujna 2008. saslušala kao svjedoka, stavljen je u pritvor te je sljedeći dan okrivljen za zlouporabu povjerenja.
Dana 9. rujna 2013. juge d’instruction du tribunal de grande instance de Paris (sudac istrage Okružnog suda u Parizu) donio je rješenje o obustavi postupka (u daljnjem tekstu: rješenje o obustavi postupka) u pogledu svih okrivljenika, među kojima je bio i F. De Esteban Alonso. Presudom od 23. lipnja 2014., cour d’appel de Paris (Žalbeni sud u Parizu, Francuska) odbio je žalbu koju je protiv tog rješenja podnijela Komisija. Cour de cassation (Kasacijski sud, Francuska) presudom od 15. lipnja 2016. odbio je žalbu u kasacijskom postupku koju je Komisija podnijela protiv potonje odluke.
F. De Esteban Alonso podnio je 15. rujna 2008., a potom 12. prosinca 2013., zahtjeve za pomoć na temelju članka 24. Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju), koje je Komisija odbila. Dotična osoba podnijela je tužbu protiv drugog odbijanja, koju je Službenički sud Europske unije odbio rješenjem od 15. srpnja 2015., De Esteban Alonso/Komisija (
F‑35/15
,
EU:F:2015:87
), koje je Opći sud u žalbenom postupku potvrdio presudom od 9. rujna 2016., De Esteban Alonso/Komisija (
T‑557/15 P
, neobjavljena,
EU:T:2016:456
).
F. De Esteban Alonso podnio je 22. prosinca 2016., na temelju članka 90. stavka 1. Pravilnika o osoblju, zahtjev za naknadu štete koju je pretrpio zbog OLAF‑ova i Komisijina postupanja. Budući da je tijelo za imenovanje odbilo taj zahtjev kao neosnovan, podnio je žalbu protiv odluke o odbijanju. Odlukom od 29. studenoga 2017. navedeno tijelo odbilo je tu žalbu.
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 28. veljače 2018. F. De Esteban Alonso je, na temelju članka 270. UFEU‑a, podnio tužbu za naknadu neimovinske, fizičke i imovinske štete koju je navodno pretrpio kao posljedicu pogrešaka koje su počinili OLAF i Komisija, s jedne strane, zbog toga što ga se nije saslušalo prije nego što su francuskim tijelima proslijeđeni elementi utvrđeni protiv njega i, s druge strane, zato što ga je Komisija nastavila neopravdano kazneno progoniti. Tu je štetu dotična osoba procijenila na iznos od 1102291,68 eura.
Pobijanom presudom Opći je sud utvrdio da su, u pogledu dijela neimovinske štete, ispunjena tri uvjeta na kojima počiva odgovornost Unije, to jest nezakonitost postupanja koje se stavlja na teret institucijama, stvarna šteta i postojanje uzročne veze između postupanja i štete na koju se poziva. Slijedom toga, djelomično je prihvatio zahtjev koji je dotična osoba podnijela na ime tog dijela štete i naložio Komisiji da joj isplati iznos od 62000 eura.
Što se tiče nezakonitosti OLAF‑ova i Komisijina postupanja, Opći je sud zaključio da je OLAF pri prosljeđivanju spisa „Eurostat‑Datashop‑Planistat” francuskim pravosudnim tijelima povrijedio članak 4. prvi stavak Odluke 1999/396 i tužiteljeva prava obrane ili barem nije poštovao svoju obvezu obavješćivanja F. De Estebana Alonsa u skladu s tom odredbom. S obzirom na dužnosti koje je obnašala u vrijeme nastanka činjenica, dotična je osoba trebala, prema mišljenju Suda, biti „izjednačena” s osobama na koje se „imenom odnose” zaključci do kojih se došlo nakon zaključenja istrage koju je vodio OLAF u smislu članka 4. prvog stavka druge rečenice Odluke 1999/396 ili se, u najmanju ruku, trebalo smatrati da je ona osobno uključena u djela na kojima se temelji ta istraga i da ju je zbog toga trebalo bez odlaganja obavijestiti, u skladu s člankom 4. prvim stavkom prvom rečenicom te odluke. Kao drugo, Opći je sud zaključio da je Komisija povrijedila članak 9. stavak 4. Uredbe br. 1073/1999 podnošenjem kaznene prijave s imovinskopravnim zahtjevom francuskim sudovima prije nego što je doneseno OLAF‑ovo završno izvješće, iako nije raspolagala dostatnim dokazima.
Što se tiče neimovinske štete koju je pretrpio F. De Esteban Alonso i uzročne veze između gore navedenih nezakonitosti i te štete, Opći sud je utvrdio, kao prvo, da je kaznena prijava s imovinskopravnim zahtjevom koju je Komisija podnijela francuskim pravosudnim tijelima prije nego što je zaključena OLAF‑ova istraga negativno utjecala na čast i profesionalni ugled dotične osobe. Kao drugo, Opći sud zaključio je da je OLAF‑ovo prosljeđivanje obavijesti od 19. ožujka 2003. navedenim tijelima, a da F. De Esteban Alonso nije bio saslušan ili barem da je bio obaviješten, potonjem prouzročilo neimovinsku štetu time što mu je uskratilo mogućnost da se brani i da se izjasni o činjenicama na kojima se temelji kazneni progon koji je protiv njega pokrenut.
Žalbeni zahtjevi stranaka pred Sudom
Svojom žalbom Komisija od Suda zahtijeva da ukine pobijanu presudu, odbije tužbu F. De Estebana Alonsoa u prvostupanjskom postupku i da potonjem naloži snošenje svih troškova obaju postupaka.
F. De Esteban Alonso najprije zahtijeva odbijanje žalbe i, u slučaju ukidanja pobijane presude, da se u cijelosti prihvati njegova tužba podnesena Općem sudu. Osim toga, zahtijeva da se Komisiji naloži snošenje svih troškova.
O žalbi
U prilog svojem zahtjevu Komisija iznosi tri tužbena razloga.
Prvi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
Prvi žalbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče pravne kvalifikacije koju je počinio Opći sud time što je presudio da je F. De Esteban Alonso trebao biti izjednačen s osobama na koje se imenom odnosi obavijest od 19. ožujka 2003. ili da ga se barem smatra osobno uključenim u djela koja mu se stavljaju na teret i da je zbog toga obaviješten o istragama koje ga mogu dovesti u pitanje, u skladu s člankom 4. Odluke Komisije 1999/396. Komisija tvrdi da ne pripada nijednoj od tih dviju kategorija osoba.
Ta institucija ističe da F. De Esteban Alonso nije imenovan u obavijesti od 19. ožujka 2003. i da OLAF tijekom 2003. nije raspolagao elementima na temelju kojih bi se moglo pretpostaviti da je dotični osobno sudjelovao. U svojoj presudi od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
) Opći je sud zaključio da postoji obveza obavještavanja dvaju dužnosnika o kojima je riječ u tom predmetu samo zato što je obavijest od 19. ožujka 2003. sadržavala zaključke koji se na njih imenom odnose. Upravo ih to razlikuje od F. De Estebana Alonsa, koji u toj bilješci nije bio imenovan.
Kako bi mogao zaključiti da je F. De Estebana Alonsa ipak trebalo izjednačiti s osobom na koju se imenom odnosi ili barem koja je osobno uključena, kao što je to navedeno u točkama 76. i 83. pobijane presude, Opći sud oslonio se na sve OLAF‑ove nepoznate elemente na dan prosljeđivanja obavijesti od 19. ožujka 2003. koji su se nalazili samo u rješenju o obustavi postupka koje je donio nacionalni sud deset godina poslije. Međutim, zakonitost akta ocjenjuje se s obzirom na elemente poznate njegovu autoru na dan njegova donošenja. Opći sud nezakonito je zamijenio instituciju ispitujući zakonitost postupanja Komisije s obzirom na činjenice o kojima ona nije imala saznanja.
Na dan prosljeđivanja te obavijesti jedina dokazana i neosporna činjenica bila je ona da je F. De Esteban Alonso od siječnja 1993. do siječnja 1997. bio direktor u Eurostatu, u hijerarhijskom položaju koji ga je smještao između dvaju osumnjičenih dužnosnika. Prema Komisijinu mišljenju, ta okolnost nije dovoljna kako bi se moglo smatrati da je „osobna uključenost [dotične osobe] bila više nego vjerojatna”, prema riječima upotrijebljenima u točki 71. pobijane presude, ni da je treba „poistovjetiti s osobama na koje se imenom odnose OLAF‑ovi zaključci”, kao što je to Opći sud naveo u točki 77. te presude. Taj je sud pomiješao osobe čije svjedočenje može poslužiti u istrazi i one o kojima postoje dovoljno ozbiljne sumnje. Međutim, te dvije kategorije osoba nalaze se u različitim pravnim situacijama, osobito u pogledu postupovnih jamstava. Isto tako, na dan prosljeđivanja navedene obavijesti OLAF nije raspolagao dostatnim elementima na temelju kojih bi se moglo smatrati da je F. De Esteban Alonso „osobno uključen”. „Mogućnost osobne uključenosti” ne može se izvesti samo iz utvrđenja da je dotična osoba imala određenu dužnost unutar odnosne službe.
Prema mišljenju J. De Estebana Alonsoa, iako se zaključci OLAF‑ova izvješća nisu „imenom odnosili” na njega, ipak je bio „osobno uključen”. Obavijest od 19. ožujka 2003. na njega se implicitno, ali nužno odnosi, uzimajući u obzir njegovo svojstvo direktora Uprave za informatiku, publikacije i vanjske odnose Eurostata i hijerarhijski nadređenog D. Byku. Zbog toga je istražni spis koji se na njega odnosi bio otvoren 4. travnja 2013., nakon što je OLAF proslijedio tu obavijest francuskim pravosudnim tijelima. Isto tako, ispitan je na temelju podataka koji se nalaze u navedenoj obavijesti. Suprotno onomu što tvrdi Komisija u svojoj žalbi, Opći sud oslonio se na elemente sadržane u istoj obavijesti, koji su jednostavno potvrđeni rješenjem o obustavi postupka.
Komisija u svojoj replici tvrdi da obavijest od 19. ožujka 2003. ne sadržava nikakvo implicitno upućivanje na F. De Estebana Alonsa. Na taj datum između dotične osobe i predmeta istrage nije bila uspostavljena nikakva veza, čak ni udaljena.
F. De Esteban Alonso u svojem odgovoru na repliku napominje da ga je Komisija razriješila dužnosti čuvanja tajne, a da o tome nije bio obaviješten, od 29. siječnja 2004., odnosno mnogo prije nego što je pozvan da se pojavi pred sucem istrage, što dokazuje da je Komisija bila u potpunosti svjesna da je bilješkom od 19. ožujka 2003. optužen
ab initio
.
Ocjena Suda
Svojim prvim žalbenim razlogom Komisija prigovara Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče pravne kvalifikacije činjenica time što je smatrao da se obavijest od 19. ožujka 2003.„imenom odnosi” na F. De Estebana Alonsa, u smislu članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396, ili barem da je „osobno uključen” u smislu te odredbe, što je dovelo do OLAF‑ove obveze da ga obavijesti o činjenicama koje mu se mogu staviti na teret.
Uvodno valja podsjetiti na to da, u skladu s tom odredbom, „[k]ada se pojavi mogućnost uključenosti člana, dužnosnika ili službenika Komisije, bez odlaganja se obavješćuje zainteresiranu stranu ako to ne šteti istrazi” i da se, „[u] svakom slučaju, ne mogu donijeti zaključci koji se imenom odnose na člana, dužnosnika ili službenika Komisije kad je istraga zaključena bez da je zainteresiranoj strani omogućeno da iznese svoja stajališta o svim činjenicama koje se na nju odnose”.
Tom se odredbom utvrđuje razlika između dvaju slučajeva kojima ona pripisuje različite pravne posljedice. S jedne strane, dužnosnika Komisije na kojeg se imenom odnosi OLAF‑ova istraga mora se saslušati prije nego što se nakon istrage izvedu zaključci u odnosu na njega. S druge strane, dužnosnika Komisije koji je osobno uključen mora se žurno obavijestiti kada to ne šteti istrazi.
U oba slučaja, uzimajući u obzir predmet Odluke 1999/396 o uvjetima za provođenje internih istraga, valja smatrati da dužnosnik Komisije može biti predmet kvalifikacija navedenih u članku 4. te odluke samo tijekom OLAF‑ove istrage, a najkasnije nakon njezine provedbe.
Što se tiče, kao prvo, izjednačavanja F. De Estebana Alonsa s osobama koje su imenom navedene, valja utvrditi da potonji nije imenovan u obavijesti od 19. ožujka 2003.
Isto tako, Opći sud je na temelju širokog tumačenja pojma osobe „koja je imenom navedena” priznao to svojstvo zainteresiranoj osobi. U skladu s točkom 77. pobijane presude, takvo je izjednačavanje opravdano s obzirom na dužnosti koje je obavljao F. De Esteban Alonso u trenutku nastanka činjenica, a koje su ga hijerarhijski smještale između njegova neposrednog nadređenog, Y. Francheta, direktora Eurostata, i njegova podređenog, D. Byka, načelnika odjela, koji su obojica imenovani u obavijesti od 19. ožujka 2003.
Međutim, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 40. i 41. svojeg mišljenja, tako široko shvaćanje pojma dužnosnika „koji je imenom naveden” dovelo bi do zamjene tog pojma s pojmom dužnosnika ili člana osoblja „osobno uključenog” i obezvrijedilo svaku razliku između tih dviju situacija u članku 4. prvom stavku Odluke 1999/396. Slijedom toga, kvalifikacija F. De Estebana Alonsa kao dužnosnika „koji je imenom naveden” temelji se na pogrešnom tumačenju te odredbe.
Stoga je Opći sud, na temelju pogrešnog tumačenja članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396, počinio pogrešku koja se tiče pravne kvalifikacije činjenica time što je smatrao da je u smislu te odredbe F. De Esteban Alonso bio „imenom naveden” u obavijesti od 19. ožujka 2003.
Kao drugo, što se tiče kvalifikacije žalitelja kao dužnosnika „osobno uključenog u djela na kojima se temelji ovaj predmet”, koju je Opći sud podredno prihvatio u točki 83. pobijane presude, valja iznijeti sljedeća očitovanja.
Vodeći računa, kao što to proizlazi iz točke 36. ove presude, o vremenskom elementu te kvalifikacije, Opći sud se nije mogao, kao što to ističe Komisija, osloniti na razmatranja iz rješenja o obustavi postupka.
Iz činjeničnih utvrđenja u točkama 75. i 76. pobijane presude proizlazi samo da iz obavijesti od 19. ožujka 2003. i OLAF‑ova završnog izvješća proizlazi da je J. De Esteban Alonso imao značajan hijerarhijski položaj, blizak dvama osobama imenovanima u toj obavijesti i tom završnom izvješću, i da se ta obavijest odnosila na „dužnosnike Zajednice” a da ih pritom nije jasno identificirala. Iako bi se na temelju tih elemenata moglo smatrati da je dotična osoba mogla pružiti korisne informacije u okviru kaznene istrage, oni, naprotiv, nisu dovoljni da bi je se smatralo „osobno uključenom”, odnosno, u ovom slučaju, mogućim supočiniteljem prijevarnih radnji ili zlouporabe povjerenja, za čije je počinjenje postojala sumnja.
U tom pogledu valja istaknuti da je osobna odgovornost F. De Estebana Alonsa u djelima koja se stavljaju na teret toliko nejasno proizlazila iz obavijesti od 19. ožujka 2003. kao i OLAF‑ova završnog izvješća da su francuska pravosudna tijela pokrenula istragu protiv dotične osobe tek 9. rujna 2008. i to tek nakon što je saslušana u svojstvu svjedoka. Kaznena prijava s imovinskopravnim zahtjevom protiv osobe X, koju je Komisija podnijela 10. srpnja 2003., ne može dovesti u pitanje tu ocjenu jer se ne odnosi osobno na dotičnu osobu.
Iz toga slijedi da je Opći sud počinio drugu pogrešku koja se tiče pravne kvalifikacije činjenica time što je presudio da, s obzirom na rezultate istrage, F. De Estebana Alonsa treba smatrati osobno uključenim u djela na koja se odnose istrage.
Slijedom toga, smatram da prvi žalbeni razlog treba prihvatiti.
Drugi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
Drugi žalbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava koju je Opći sud počinio time što je u točkama 97. do 109. pobijane presude smatrao da članak 9. stavak 4. Uredbe br. 1073/1999 sprječava Komisiju da podnese kaznenu prijavu s imovinskopravnim zahtjevom nacionalnim pravosudnim tijelima prije nego što je podneseno OLAF‑ovo završno izvješće.
Kao prvo, člankom 9. stavkom 4. Uredbe br. 1073/1999 predviđeno je samo da institucije moraju pokrenuti na temelju istraga „stegovne ili sudske postupke kako nalažu te istrage” i to ne sprječava Komisiju da pokrene postupak pred nacionalnim kaznenim sudovima prije nego što je zaključena OLAF‑ova istraga.
Kao drugo, tumačenje koje je proveo Opći sud dovelo bi do paradoksalne situacije koja nije predviđena u tekstovima, a prema kojoj bi, ako ne bi bilo OLAF‑ove istrage u tijeku, institucija bila potpuno slobodna podnijeti kaznenu prijavu u bilo kojem trenutku, dok bi automatski izgubila to pravo nakon pokretanja OLAF‑ove istrage do njezina kraja.
Kao treće, kaznena prijava nipošto nije konačna i mogla bi se u svakom trenutku izmijeniti.
Kao četvrto, Komisijino pravo da podnese kaznenu prijavu s imovinskopravnim zahtjevom proizlazi izravno iz primarnog prava jer je utvrđeno u članku 335. UFEU‑a, u skladu s kojim Unija, koju „predstavlja Komisija”, „uživa najširu pravnu sposobnost koja se priznaje pravnim osobama na temelju njihova nacionalnog prava […] [i] osobito može […] biti stranka u sudskom postupku”. Ta se mogućnost ni na koji način ne može ograničiti aktom sekundarnog prava. Stoga bi Komisiji trebalo biti dopušteno da u svakom trenutku podnese kaznenu prijavu ako to smatra svrsishodnim i ako su ispunjeni uvjeti predviđeni nacionalnim pravom.
Kao peto, u točki 100. pobijane presude Opći je sud iz članka 25. Priloga IX. Pravilniku o osoblju pogrešno zaključio da se prosljeđivanje podataka pravosudnom tijelu koje omogućuje pokretanje ili proširenje nacionalnog kaznenog postupka ne može provesti prije okončanja OLAF‑ove istrage.
Kao šesto, osim pogrešnog tumačenja članka 9. stavka 4. Uredbe br. 1073/1999 koje je primijenio Opći sud, Komisija smatra da ne postoji nijedan valjan razlog da se ograniči mogućnost Komisije da podnese kaznenu prijavu pred nacionalnim sudovima. Na prvom mjestu, u francuskom pravu kaznena prijava je, osim u slučajevima kada podnositelj prijave raspolaže dostatnim dokazima za izravno pokretanje postupka pred kaznenim sudom izravnim navođenjem, jedini način na koji podnositelj prijave ima pravo na naknadu štete. Na drugom mjestu, kaznena prijava u francuskom pravu ne mora nužno biti podnesena protiv identificiranih osoba. Ona se može podnijeti protiv osobe X, što je Komisija upravo u ovom slučaju učinila iz opreza. Kao treće, podnošenje kaznene prijave na početku istrage može biti nužno kako bi se zaštitila Komisijina prava, neovisno o poteškoćama upravne istrage nad kojom ta institucija nema kontrolu, osobito u pogledu njezina trajanja. Tumačenje Općeg suda praktički bi imalo za posljedicu prenošenje OLAF‑u ovlasti podnošenja kaznene prijave, što zakonodavac Unije nikada nije predvidio.
F. De Esteban Alonso tvrdi da je Opći sud u točkama 123. do 125. presude od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
) presudio da se obavijest od 19. ožujka 2003. odnosi na unutarnju istragu. Na temelju te obavijesti ukinut je njegov imunitet te je bio pozvan u okviru molbe za pravnu pomoć. Stoga je na temelju te presude i unutarnjih odredbi OLAF‑a trebao biti obaviješten i saslušan o činjenicama koje se na njega odnose prije prosljeđivanja te obavijesti francuskim pravosudnim tijelima.
Jamstva povezana s disciplinskim postupkom nužno bi se trebala
a fortiori
primjenjivati kada nastavak unutarnje istrage dovede do pokretanja postupka pred nacionalnim pravosudnim tijelom. Obveza čekanja zaključaka iz internog izvješća o istrazi prije pokretanja postupka pred sudom i obveza omogućavanja osobi protiv koje se vodi istraga da bude obaviještena o prigovorima koji joj se stavljaju na teret postupovna su jamstva bitna za zaštitu temeljnih prava i ne lišavaju Komisiju njezina prava na djelotvornu sudsku zaštitu. Stoga točka 109. pobijane presude ne sadržava pogrešku koja se tiče prava.
Ocjena Suda
Uvodno valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 9. stavkom 4. Uredbe 1073/1999, „[i]zvješća sastavljena po dovršetku unutarnje istrage i svi korisni s njom povezani dokumenti šalju se predmetnoj instituciji, tijelu, uredu ili agenciji” i da „[i]nstitucija, tijelo, ured ili agencija pokreće na temelju unutarnjih istraga stegovne ili sudske postupke kako nalažu te istrage i o poduzetome izvješćuju direktora [OLAF‑a] unutar roka koji on utvrdi u nalazima svojeg izvješća”.
Najprije valja utvrditi da, kao što je to Opći sud istaknuo u točki 100. pobijane presude, ni prethodno navedena odredba ni bilo koja druga odredba izričito ne zabranjuju predmetnoj instituciji da pokrene postupak pred pravosudnim tijelom prije završetka OLAF‑ove istrage ako smatra da raspolaže podacima ili dokazima koji mogu opravdati pokretanje pravosudne istrage ili činiti dokaze korisne za takvu istragu.
Nadalje, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 59. svojeg mišljenja, takva se zabrana ne može izvesti ni iz teksta članka 9. stavka 4. Uredbe br. 1073/1999. Tom se odredbom samo predviđa obveza dotične institucije da pokrene na temelju OLAF‑ovih unutarnjih istraga postupke, osobito sudske, kako nalažu te istrage i nema za cilj ograničiti Komisijinu ovlast da prije završetka OLAF‑ove istrage pokrene sudski progon ili da sudjeluje, osobito putem imovinskopravnog zahtjeva, u sudskom postupku.
Naposljetku, ni okolnost, čak i da je utvrđena, da Komisija nije mogla pokrenuti stegovni postupak prije nego što OLAF‑ove istrage budu zaključene, ni članak 25. Priloga IX. Pravilniku o osoblju, koji određuje da se „[a]ko se dužnosnik za ista djela kazneno goni, konačna odluka donosi tek nakon pravomoćne presude suda pred kojim se taj predmet nalazi”, ne odnose se na pitanje može li institucija poput Komisije podnijeti kaznenu prijavu pred nacionalnim sudom prije kraja OLAF‑ove istrage. Slijedom toga, Opći sud pogrešno je smatrao da u njima može pronaći argumente u prilog svojem tumačenju članka 9. stavka 4. Uredbe br. 1073/1999.
Iz prethodno navedenog proizlazi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da članak 9. stavak 4. Uredbe br. 1073/1999 Komisiji zabranjuje da podnese kaznenu prijavu s imovinskopravnim zahtjevom nacionalnom sudu prije dostave OLAF‑ova završnog izvješća.
Međutim, iako članak 9. stavak 4. Uredbe br. 1073/1999 ne ograničava pravo Komisije da podnese kaznenu prijavu protiv jednog od svojih dužnosnika, ta institucija mora uzeti u obzir svoju dužnost brižnog postupanja prema njemu. Ta dužnost odražava ravnotežu uzajamnih prava i obveza koje je Pravilnik o osoblju uspostavio u odnosima između osoblja javne službe i njihove uprave. Zajedno s načelom dobre uprave, ona osobito podrazumijeva da tijelo prilikom odlučivanja o položaju dužnosnika uzima u obzir sve elemente koji mogu utjecati na njegovu odluku i da pritom ne uzima u obzir samo interes službe nego i interes dotičnog dužnosnika (presude od 23. listopada 1986., Schwiering/Revizorski sud,
321/85
,
EU:C:1986:408
, t.
18.
i od 4. veljače 1987., Maurissen/Revizorski sud,
417/85
,
EU:C:1987:61
, t.
12.
).
S obzirom na svoju dužnost brižnog postupanja, kada je OLAF‑ova istraga pokrenuta i još uvijek u tijeku, Komisija može poimence podnijeti kaznenu prijavu protiv jednog od svojih dužnosnika bez rizika od počinjenja pogreške u ocjeni samo ako su rezultati te istrage već dovoljno predvidljivi da se mogu očekivati i ako se osobna uključenost navedenog dužnosnika ne čini dvojbenom. Međutim, u ovom slučaju valja istaknuti da Komisija ne može iznijeti takav prigovor jer se kaznena prijava s imovinskopravnim zahtjevom koju je podnijela nije odnosila na F. De Estebana Alonsa, nego je bila podnesena protiv osobe X.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da drugi žalbeni razlog također treba prihvatiti.
Treći žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
Trećim žalbenim razlogom, koji je istaknut podredno, Komisija tvrdi da Opći sud nije mogao prihvatiti tužbu za naknadu štete F. De Estebana Alonsa zbog nepostojanja dovoljno izravne uzročne veze između postupanja institucije i štete na koju se poziva.
Prema presudi od 4. listopada 2006., Tillack/Komisija (
T‑193/04
,
EU:T:2006:292
, t.
70.
), OLAF‑ova završna izvješća čine samo preporuke ili mišljenja koji nemaju učinak obvezivanja nacionalnog sudbenog tijela u pogledu mjera koje treba poduzeti. Samo je na nacionalnim pravosudnim tijelima da odluče o vrsti radnji koje treba poduzeti. Pozivajući se na točke 122. do 125. iste presude, Komisija tvrdi da je Opći sud zbog toga mogao presuditi da tužitelj nije dokazao postojanje dovoljno izravne uzročne veze između prosljeđivanja podataka nacionalnim pravosudnim tijelima koje je OLAF izvršio na temelju članka 10. stavka 2. Uredbe br. 1073/1999 i navodne štete. To bi se rasuđivanje trebalo po analogiji primijeniti na Komisijinu kaznenu prijavu s imovinskopravnim zahtjevom protiv osobe X, o kojoj je riječ u ovom predmetu.
Osim toga, ni obavijest od 19. ožujka 2003. ni OLAF‑ovo završno izvješće ne navode imenom F. De Estebana Alonsa niti omogućuju da ga se identificira kao da je sudjelovao u prijavljenim djelima. Osim toga, Komisija je podnijela kaznenu prijavu protiv osobe X, a ne protiv dotične osobe. Tek nakon intervencije nacionalnih tijela i, točnije, odluke o njegovu ispitivanju, F. De Esteban Alonso postao je izravno uključen. Prosljeđivanje obavijesti od 19. ožujka 2003. stoga nije uzrok „osjećaja nepravde, nemoći i frustracije” na koji se dotična osoba žali, suprotno onomu što se tvrdi u točki 131. pobijane presude. Opći je sud u točki 130. te presude također pogrešno pripisao Komisijinoj kaznenoj prijavi, a ne ispitivanju F. De Estebana Alonsa koje su provela ta tijela, štetu nanesenu časti i profesionalnom ugledu dotične osobe.
F. De Esteban Alonso podsjeća na to da je neimovinska šteta koja se odnosi na stanje nesigurnosti i zabrinutosti člana osoblja, koja je neopravdano produljena Komisijinom odlukom, već priznata sudskom praksom. U svojoj presudi od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
) Opći sud presudio je da su tužitelji morali imati osjećaje nepravde i frustracije te pretrpjeli povredu časti i profesionalnog ugleda zbog nezakonitog postupanja OLAF‑a i Komisije te je stoga Komisiji naložio da nadoknadi tu neimovinsku štetu. U ovom slučaju odluka o pokretanju sudskog postupka, iako unutarnja istraga koju je vodio OLAF još uvijek nije bila zaključena, a zatim o žalbi protiv rješenja o obustavi postupka i podnošenju žalbe u kasacijskom postupku, iako Komisija nije raspolagala dovoljno preciznim i relevantnim informacijama, nužno je ozbiljno naštetila tužiteljevoj časti i njegovu profesionalnom ugledu.
Ocjena Suda
U skladu s trećim žalbenim razlogom, Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava prihvativši žaliteljevu tužbu za naknadu štete, iako nema uzročne veze između, s jedne strane, prosljeđivanja obavijesti od 19. ožujka 2003. francuskim pravosudnim tijelima i Komisijine odluke da podnese kaznenu prijavu „protiv osobe X” bez obavješćivanja F. De Estebana Alonsoa te, s druge strane, neimovinske štete koju je potonji istaknuo.
Točno je da je Opći sud u točki 130. pobijane presude presudio kako je činjenica da je Komisija podnijela kaznenu prijavu s imovinskopravnim zahtjevom francuskim pravosudnim tijelima prije nego što je zaključena OLAF‑ova istraga prouzročila F. De Estebanu Alonsu štetu njegovoj časti i profesionalnom ugledu te da je ta šteta izravna posljedica Komisijina postupanja. U sljedećoj točki svoje presude Opći je sud zaključio kako je činjenica da je OLAF navedenim pravosudnim tijelima proslijedio obavijest od 19. ožujka 2003. koja uključuje dotičnu osobu, a da ona pritom nije bila saslušana ili barem obaviještena, potonjoj prouzročila neimovinsku štetu, koja proizlazi iz činjenice da se nije mogla braniti niti izjasniti o činjenicama na kojima se temelji kazneni progon koji se protiv nje vodio te da je ta šteta rezultat OLAF‑ova nezakonitog postupanja.
Međutim, ni povreda ugleda F. De Estebana Alonsa ni osjećaj nepravde, nemoći i frustracije koji je on, prema točki 131. pobijane presude, imao zbog činjenice da ga se nije moglo saslušati nisu izravna posljedica OLAF‑ova ponašanja ili onog Komisije. Naime, valja podsjetiti na to da obavijest od 19. ožujka 2003. ne navodi imenom niti omogućuje identificiranje dotične osobe i da ona ni u Komisijinoj kaznenoj prijavi, koja osim toga nije bila usmjerena protiv nje, nego protiv osobe X, nije bila navedena imenom. Nasuprot tomu, navedenu štetu izravno su uzrokovali ispitivanje F. De Estebana Alonsa, za koje su se francuska tijela odlučila tijekom 2008., a zatim postupak protiv njega.
Iz toga slijedi da je Opći sud pogrešno utvrdio postojanje izravne uzročne veze između OLAF‑ovih i Komisijinih postupaka tijekom 2003. te neimovinske štete koju je pretrpjela dotična osoba.
Treći žalbeni razlog stoga također treba prihvatiti.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da pobijanu presudu treba ukinuti.
O tužbi pred Općim sudom
U skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, on može u slučaju ukidanja odluke Općeg suda sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.
U ovom slučaju Sud može konačno odlučiti o sporu jer stanje postupka to dopušta.
Iz prethodno navedenog proizlazi da OLAF nije počinio nezakonitost time što je odlučio proslijediti obavijest od 19. ožujka 2003. nacionalnim pravosudnim tijelima i da Komisija nije povrijedila članak 9. stavak 4. Uredbe br. 1073/1999 time što je 10. srpnja 2003. pred tim tijelima podnijela kaznenu prijavu s imovinskopravnim zahtjevom. Osim toga, kao što je presudio Opći sud, tužitelj nije u dovoljnoj mjeri dokazao da je Komisija počinila pogrešku time što je pred francuskim kaznenim sudovima, u žalbenom postupku, a zatim u kasacijskom postupku, osporavala rješenje o obustavi postupka.
Slijedom toga, prvi uvjet za postojanje odgovornosti Unije, odnosno nezakonitost postupanja koje se stavlja na teret institucijama, nije ispunjen. Tužba se stoga može samo odbiti a da nije potrebno ispitati ostale pretpostavke za utvrđivanje odgovornosti Unije.
Troškovi
Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad je žalba osnovana i Sud sam konačno odluči u sporu, Sud odlučuje o troškovima.
U ovom slučaju valja uzeti u obzir činjenicu da je tužitelj optužen u okviru kaznenog postupka koji su pokrenuli OLAF i Komisija, a koji je trajao osam godina i koji je zaključen potpunom obustavom postupka. U tim okolnostima valja predvidjeti da će svaka stranka snositi vlastite troškove koji su nastali kako u prvostupanjskom tako i u žalbenom postupku.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Ukida se presuda Općeg suda Europske unije od 11. lipnja 2019., De Esteban Alonso/Komisija (
T‑138/18
,
EU:T:2019:398
).

2.
Odbija se tužba u predmetu T‑138/18.

3.
Svaka stranka snosi svoje troškove koji su nastali kako u prvostupanjskom tako i u žalbenom postupku.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski