CELEX: 62015TJ0122
Hospodářská a měnová politika
Obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi
Článek 6 odst. 4 nařízení (EU) č. 1024/2013
Článek 70 odst. 1 nařízení (EU) č. 468/2014
Jednotný mechanismus dohledu
Pravomoci ECB
Decentralizovaný výkon vnitrostátními orgány
Posouzení významu úvěrové instituce
Potřeba přímého dohledu ze strany ECB

I.

Skutečnosti předcházející sporu
Žalobkyně, Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank, je investiční a rozvojová banka (Förderbank) spolkové země Bádensko-Württembersko (Německo). Byla založena na základě čl. 1 odst. 1 zákona o regionální úvěrové bance spolkové země Bádensko-Württembersko jako právnická osoba veřejného práva, jejímž jediným majitelem je spolková země Bádensko-Württembersko.
Dne 25. června 2014 informovala Evropská centrální banka (dále jen „ECB“) žalobkyni, že její význam v podstatě znamená, že na základě čl. 6 odst. 4 nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi (
Úř. věst. 2013, L 287, s. 63
, dále jen „základní nařízení“), spadá pouze pod její dohled, a nikoli pod sdílený dohled jednotného mechanismu dohledu, a vyzvala ji, aby předložila vyjádření.
Dne 10. července 2014 žalobkyně uvedenou analýzu zpochybnila a uplatňovala zejména existenci zvláštních okolností ve smyslu čl. 6 odst. 4 základního nařízení a článků 70 a 71 nařízení Evropské centrální banky (EU) č. 468/2014 ze dne 16. dubna 2014, kterým se stanoví rámec spolupráce Evropské centrální banky s vnitrostátními příslušnými orgány a vnitrostátními pověřenými orgány v rámci jednotného mechanismu dohledu (
Úř. věst. 2014, L 141, s. 1
, dále jen „nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu“).
Dne 1. září 2014 přijala ECB rozhodnutí, kterým žalobkyni kvalifikovala jako významnou úvěrovou instituci ve smyslu čl. 6 odst. 4 základního nařízení.
Dne 6. října 2014 žalobkyně požádala o přezkum podle čl. 24 odst. 1, 5 a 6 základního nařízení, ve spojení s článkem 7 rozhodnutí ECB ze dne 14. dubna 2014 o zřízení správní revizní komise a pravidlech jejího fungování (
Úř. věst. 2014, L 175, s. 47
). Dne 23. října 2014 se konalo jednání před správní revizní komisí.
Dne 20. listopadu 2014 správní revizní komise vydala stanovisko, že rozhodnutí ECB je právoplatné.
Dne 5. ledna 2015 přijala ECB rozhodnutí ECB/SSM/15/1 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým zrušila a nahradila rozhodnutí ze dne 1. září 2014, přičemž zachovala kvalifikaci žalobkyně jako významné úvěrové instituce. ECB v rozhodnutí v podstatě zdůraznila následující:
—
kvalifikace žalobkyně jako významné úvěrové instituce není v rozporu s cíli základního nařízení;
—
rizikový profil úvěrové instituce není ve stadiu její kvalifikace relevantní a článek 70 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu nelze vykládat tak, že zahrnuje kritéria, která nemají základ v základním nařízení;
—
i za předpokladu existence zvláštních okolností v případě žalobkyně by ECB musela rovněž ověřit, zda takové okolnosti odůvodňují přeřazení žalobkyně mezi méně významné úvěrové instituce;
—
podle čl. 70 odst. 2 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu se pojem zvláštní okolnosti vykládá úzce a úvěrová instituce tudíž může být z „významných“ přeřazena mezi „méně významné“ pouze v případě, že by přímý dohled ECB byl nepřiměřený;
—
zohlednění zásady proporcionality pro účely výkladu neukládá ECB povinnost ověřit, zda je uplatnění kritérií čl. 6 odst. 4 základního nařízení na úvěrovou instituci přiměřené; přezkum „nepřiměřenosti“ kvalifikace významné úvěrové instituce není totéž jako přezkum proporcionality;
—
vhodnost vnitrostátních rámců dohledu a jejich schopnost uplatňovat vysoké standardy dohledu neumožňují učinit závěr, že výkon přímého obezřetnostního dohledu ECB je nepřiměřený, jelikož základní nařízení uvedený výkon nepodmiňuje prokázáním nepřiměřenosti vnitrostátních rámců dohledu či vnitrostátních standardů dohledu.
II.

Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 12. března 2015 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 23. července 2015 požádala Evropská komise o vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání ECB.
Rozhodnutím ze dne 27. srpna 2015 vyhověl předseda čtvrtého senátu Tribunálu návrhu Komise na vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání ECB.
Dne 9. října 2015 předložila Komise spis vedlejšího účastníka řízení.
Na návrh čtvrtého senátu Tribunál na základě článku 28 jednacího řádu Tribunálu rozhodl předat věc rozšířenému senátu.
Na návrh soudce zpravodaje Tribunál (čtvrtý rozšířený senát) rozhodl o zahájení ústní části řízení.
Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 28. září 2016.
Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil napadené rozhodnutí a nařídil zachování účinků nahrazení rozhodnutí ze dne 1. září 2014;
—
uložil ECB náhradu nákladů řízení.
ECB a Komise navrhují, aby Tribunál:
—
zamítl žalobu;
—
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
III.

Právní otázky
Na podporu návrhu na zrušení napadeného rozhodnutí žalobkyně vznáší pět žalobních důvodů, které v podstatě vychází zaprvé z porušení čl. 6 odst. 4 základního nařízení a článku 70 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu při výběru kritérií uplatněných ECB, zadruhé z existence zjevně nesprávného posouzení skutkových okolností, zatřetí z porušení povinnosti uvést odůvodnění, začtvrté ze zneužití pravomoci, kterého se dopustila ECB z důvodu nedostatku výkonu posuzovací pravomoci, a zapáté z porušení povinnosti ECB zohlednit všechny relevantní okolnosti projednávané věci.
A.

K prvnímu žalobnímu důvodu, který vychází z právně nesprávného uplatnění kritérií ze strany ECB
V rámci tohoto důvodu žalobkyně předkládá v podstatě tři výtky.
První výtka vychází z nesprávného výkladu podmínky týkající se „nevhodnosti“ zařazení úvěrové instituce mezi významné úvěrové instituce podle čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu. Druhou výtkou žalobkyně vytýká ECB, že trvala na její kvalifikaci jako významné úvěrové instituce nezávisle na přezkumu zvláštních skutkových okolností a bez ohledu na cíle a zásady základního nařízení. V rámci třetí výtky žalobkyně vytýká ECB, že se dopustila nesprávného právního posouzení při výkladu pojmu „zvláštní okolnosti“ podle čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu.
1.

Relevantní ustanovení základního nařízení a nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu
Článek 4 základního nařízení, nadepsaný „Úkoly svěřené ECB“, v odstavci 1 stanoví, že „[v] rámci článku 6 má ECB […] výlučnou pravomoc plnit ve vztahu ke všem úvěrovým institucím usazeným v zúčastněných členských státech následující úkoly pro účely obezřetnostního dohledu“. Následuje seznam devíti úkolů.
Článek 6 základního nařízení, nadepsaný „Spolupráce v rámci jednotného mechanismu dohledu“, v odstavci 1 zdůrazňuje, že „ECB plní své úkoly v rámci jednotného mechanismu dohledu sestávajícího z ECB a příslušných vnitrostátních orgánů“ a že „ECB odpovídá za účinné a konzistentní fungování jednotného mechanismu dohledu“. V rámci jednotného mechanismu dohledu vyplývá z čl. 6 odst. 4 až 6 základního nařízení rozlišení mezi obezřetnostním dohledem nad „významnými“ úvěrovými institucemi a obezřetnostním dohledem nad úvěrovými institucemi kvalifikovanými jako „méně významné“, a to ohledně sedmi z devíti úkolů, jejichž seznam je uveden v čl. 4 odst. 1 uvedeného nařízení.
Zaprvé z toho plyne, že obezřetnostní dohled nad „významnými“ úvěrovými institucemi náleží výhradně ECB. Stejně je tomu v případě obezřetnostního dohledu nad „méně významnými“ úvěrovými institucemi v případě úkolů uvedených v čl. 4 odst. 1 písm. a) a c) základního nařízení.
Zadruhé ohledně „méně významných“ úvěrových institucí a ostatních úkolů uvedených v čl. 4 odst. 1 základního nařízení z výkladu čl. 6 odst. 5 a 6 uvedeného nařízení plyne, že jejich provádění je pod dohledem ECB svěřeno vnitrostátním orgánům, které nad uvedenými úvěrovými institucemi vykonávají přímý obezřetnostní dohled. Podle čl. 6 odst. 6 základního nařízení totiž „[a]niž je dotčen odstavec 5 tohoto článku, vykonávají vnitrostátní příslušné orgány úkoly […] a jsou odpovědné za tyto úkoly a za přijímání všech relevantních rozhodnutí v oblasti dohledu, pokud jde o úvěrové instituce uvedené v odst. 4 prvním pododstavci tohoto článku, a to podle rámce a postupů uvedených v odstavci 7 tohoto článku“.
Nicméně výkon přímého obezřetnostního dohledu je řízen ECB, která má podle čl. 6 odst. 5 písm. a) a b) základního nařízení pravomoc vydávat „nařízení, obecné zásady nebo obecné pokyny určené vnitrostátním příslušným orgánům, podle kterých jsou vykonávány úkoly vymezené v článku 4“ uvedeného nařízení, a také pravomoc prohlásit vnitrostátní orgán za nepříslušný a „rozhodnout, že bude sama přímo vykonávat všechny příslušné pravomoci ve vztahu k jedné nebo více úvěrovým institucím“.
Z článku 6 odst. 7 základního nařízení plyne, že ECB má pravomoc přijmout rámec pro praktickou organizaci spolupráce v rámci jednotného mechanismu dohledu. Na tomto základě přijala ECB nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu.
Zatřetí je třeba uvést, že čl. 6 odst. 4 první pododstavec základního nařízení používá jako kritérium pro rozdělení úloh v rámci jednotného mechanismu dohledu kritérium významu úvěrové instituce, nad kterou je vykonáván dohled. Na tomto základě se provádí rozlišení mezi „méně významnými“ úvěrovými institucemi a „významnými“ úvěrovými institucemi. Jsou určena tři kritéria, tedy kritérium velikosti [čl. 6 odst. 4 první pododstavec bod i) základního nařízení], důležitosti pro hospodářství Unie nebo kteréhokoli zúčastněného členského státu [čl. 6 odst. 4 první pododstavec bod ii) základního nařízení] a významu přeshraniční činnosti [čl. 6 odst. 4 první pododstavec bod iii) základního nařízení].
Uvedená kritéria jsou vysvětlena v čl. 6 odst. 4 druhém pododstavci základního nařízení, podle kterého „se s výjimkou případů odůvodněných zvláštními okolnostmi, […] úvěrová instituce, finanční holdingová společnost nebo smíšená finanční holdingová společnost nepovažuje za méně významnou, je-li splněna kterákoli z následujících podmínek“. Mezi uvedenými podmínkami je v čl. 6 odst. 4 druhém pododstavci bodu i) téhož nařízení uvedena celková hodnota aktiv dané instituce převyšující 30 miliard eur.
Konečně začtvrté, z čl. 6 odst. 4 druhého pododstavce základního nařízení plyne, že kvalifikaci instituce jako „významné“ lze odmítnout za „zvláštních okolností“, které přísluší určit ECB.
Toto určení „zvláštních okolností“ umožňujících odmítnout kvalifikaci jako „významná“, která byla úvěrové instituci přidělena, bylo provedeno podle článků 70 a 71 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu, jejichž výklad je v rámci tohoto žalobního důvodu zpochybněn. Z článku 70 odst. 1 uvedeného nařízení plyne, že jde o případ, kdy „nastanou[…] zvláštní a skutkové okolnosti, kvůli nimž je klasifikace subjektu jako významného nepřiměřená s ohledem na cíle a zásady [základního] nařízení, a zejména s ohledem na nezbytnost zajistit důsledné uplatňování vysokých standardů dohledu“. Článek 70 odst. 2 téhož nařízení zdůrazňuje, že pojem „zvláštní okolnosti“ se vykládá úzce. Konečně čl. 71 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu zdůrazňuje potřebu přezkumu uvedených zvláštních okolností v každém jednotlivém případě a konkrétně pro dotčený subjekt podřízený obezřetnostnímu dohledu.
2.

Obsah napadeného rozhodnutí
V napadeném rozhodnutí ECB uvedla, že hodnota aktiv žalobkyně převyšuje 30 miliard eur, a odmítla vyhovět argumentům žalobkyně vycházejícím z existence „zvláštních okolností“ ve smyslu čl. 6 odst. 4 základního nařízení odůvodňujících, že žalobkyně nadále spadá pod přímý obezřetnostní dohled německých orgánů.
V napadeném rozhodnutí měla ECB za to, že nebylo prokázáno, že její přímý dohled nad žalobkyní byl „v rozporu s cíli základního nařízení“, a že tudíž její přímý dohled není nepřiměřený ve smyslu čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu. V tomto ohledu bylo ve stanovisku správní revizní komise, v návaznosti na které bylo přijato napadené rozhodnutí, zejména zdůrazněno, že kritéria týkající se významu uvedená v čl. 6 odst. 4 základního nařízení lze na základě „zvláštních okolností“ nezohlednit pouze pokud implikují, že cíle základního nařízení, a zejména potřeba zajistit soudržné uplatňování vysokých standardů obezřetnostního dohledu, budou lépe zajištěny přímým dohledem vnitrostátních orgánů, což žalobkyně neprokázala.
Ohledně argumentace žalobkyně vycházející v podstatě z dostatečnosti obezřetnostního dohledu vykonávaného vnitrostátními orgány s ohledem na její zvlášť slabý rizikový profil měla ECB za to, že je v podstatě irelevantní, neboť riziko, které úvěrová instituce představuje pro stabilitu finančního systému či pro věřitele, nebylo ve stadiu kvalifikace dané instituce zohledněno. Rovněž měla ECB za to, že není povinna provést přezkum přiměřenosti kvalifikace úvěrové instituce jako „významné“. Na základě čl. 6 odst. 4 základního nařízení a čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu považovala ECB za nutné omezit se pouze na přezkum nepřiměřenosti přímého dohledu ze strany ECB.
Konečně ECB rovněž zdůraznila, že i v případě, kdyby usoudila, že ve vztahu k dohlížené instituci existují zvláštní okolnosti ve smyslu čl. 6 odst. 4 základního nařízení, příslušelo by jí ještě ověřit, zda tyto zvláštní okolnosti mohou odůvodnit přeřazení „významné“ úvěrové instituce mezi „méně významné“.
3.

K výtce vycházející z nesprávného právního posouzení při výkladu podmínky týkající se nepřiměřenosti kvalifikace instituce podřízené obezřetnostnímu dohledu jako „významné“
Jak bylo uvedeno v bodě 31 výše, z napadeného rozhodnutí, ve spojení se stanoviskem správní revizní komise plyne, že ECB měla za to, že čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu může vést k odmítnutí kvalifikace žalobkyně jako významné úvěrové instituce pouze za podmínky, že přímý obezřetnostní dohled německých orgánů zajistí cíle základního nařízení lépe než dohled ze strany ECB.
Žalobkyně má v podstatě za to, že taková analýza je stižena nesprávným právním posouzením. Tvrdí, že odkaz na nepřiměřenost zařazení úvěrové instituce podřízené obezřetnostnímu dohledu mezi „významné“, uvedený v čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu, je neurčitý právní pojem, který musí být vykládán s ohledem na zásadu proporcionality uvedenou v čl. 5 odst. 4 SEU, který upravuje způsob, jakým musí unijní orgány vykonávat své pravomoci. Z toho vyplývá, že zařazení úvěrové instituce mezi „významné“ na základě kritéria velikosti neodůvodňuje přímý obezřetnostní dohled ze strany ECB, a je tedy „nepřiměřené“, protože není nutné, jelikož dohled příslušného vnitrostátního orgánu v rámci makroobezřetnostního dohledu ze strany ECB by k dosažení cílů základního nařízení stačil. Mimoto znění uvedených dvou ustanovení nebrání přezkumu přiměřenosti kvalifikace úvěrové instituce jako významné. Stejné to je při systematickém i teleologickém výkladu uvedených dvou ustanovení. Žalobkyně rovněž odmítá převod pravomocí provedený ve prospěch ECB ohledně všech úkolů uvedených v čl. 4 odst. 1 základního nařízení ve vztahu ke všem subjektům. Naopak výklad uvedeného čl. 4 odst. 1 ve spojení s čl. 6 odst. 4 základního nařízení vede k závěru, že v souladu se zásadou subsidiarity byl převod pravomocí proveden pouze ohledně významných subjektů, přičemž přímý obezřetnostní dohled nad méně významnými subjekty zůstal v pravomoci vnitrostátních orgánů.
Je třeba konstatovat, že žalobkyně navrhuje výklad čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu s ohledem na požadavek nezbytnosti přímého obezřetnostního dohledu ze strany ECB, který vychází ze zásady proporcionality, či dokonce ze zásady subsidiarity, zakotvených v článku 5 SEU. Z toho by plynulo, že ECB měla ověřit, zda obezřetnostní dohled ze strany německých orgánů může dosáhnout cílů základního nařízení. Tudíž v rozsahu, v němž by žalobkyně prokázala, že má slabý rizikový profil, by bylo cíle základního nařízení spočívajícího v ochraně finanční stability dostatečně dosaženo výkonem dohledu ze strany německých orgánů. To by v tomto pojetí odůvodnilo, aby žalobkyně byla přeřazena mezi „méně významné“ subjekty podle čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu.
ECB a Komise popírají opodstatněnost takového výkladu. Mají v podstatě zejména za to, že zásada proporcionality a zásada subsidiarity byly zohledněny zákonodárcem již při vypracování základního nařízení, což ve vztahu k méně významným subjektům umožnilo decentralizovaný výkon určitých úkolů vyjmenovaných v čl. 4 odst. 1 základního nařízení vnitrostátními orgány.
Je třeba bez dalšího uvést, že písemnosti žalobkyně neobsahují, explicitně ani implicitně, žádnou námitku protiprávnosti čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu, která by vycházela z toho, že uvedený článek je v rozporu se zásadou proporcionality či zásadou subsidiarity nebo s článkem 6 základního nařízení. Žalobkyně ve svých písemnostech zakládá argumentaci pouze na výkladu uvedeného ustanovení, aniž by zpochybňovala jeho platnost.
Pro účely odpovědi na takto vznesené otázky týkající se výkladu a pro účely určení přesného rozsahu působnosti čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu je třeba zohlednit nejen jeho znění, ale rovněž jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. června 2005, VEMW a další,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, bod
a citovaná judikatura).
Mimoto, pokud doslovný a historický výklad nařízení, a zejména některého z jeho ustanovení, neumožňují posoudit jejich přesný dosah, je třeba vykládat danou právní úpravu jak na základě jejího cíle, tak na základě její obecné systematiky (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 31. března 1998, Francie a další v. Komise,
C‑68/94 a C‑30/95
,
EU:C:1998:148
, bod
, a ze dne 25. března 1999, Gencor v. Komise,
T‑102/96
,
EU:T:1999:65
, bod
).
Mimoto z ustálené judikatury rovněž plyne, že se předpis sekundárního práva Unie musí vykládat v co největším možném rozsahu tak, aby byl v souladu s ustanoveními Smlouvy a obecnými zásadami unijního práva (rozsudky ze dne 4. října 2007, Schutzverband der Spirituosen-Industrie,
C‑457/05
,
EU:C:2007:576
, bod
; ze dne 10. července 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America v. Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, bod
, a ze dne 25. listopadu 2009, Německo v. Komise,
T‑376/07
,
EU:T:2009:467
, bod
).
a)

K doslovnému výkladu čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu
Pokud jde o doslovný výklad čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu, je třeba připomenout, že zní takto:
„Zvláštní okolnosti ve smyslu druhého a pátého pododstavce čl. 6 odst. 4 [základního] nařízení […] jsou dány, nastanou-li zvláštní a skutkové okolnosti, kvůli nimž je klasifikace subjektu jako významného nepřiměřená s ohledem na cíle a zásady [základního] nařízení, a zejména s ohledem na nezbytnost zajistit důsledné uplatňování vysokých standardů dohledu.“
Je třeba konstatovat, že doslovný výklad ustanovení čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu potvrzuje postoj, který ECB upřednostnila v napadeném rozhodnutí.
Znění čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu totiž uvádí výhradně přezkum přiměřené či nepřiměřené povahy kvalifikace subjektu jako významného, a tudíž i dohledu nad ním ze strany ECB, ve vztahu k cílům základního nařízení. Nijak nezmiňuje přezkum potřeby přímého dohledu nad významnou úvěrovou institucí ze strany ECB.
Zatímco obecně se přezkum přiměřenosti unijního aktu týká jeho způsobilosti k uskutečnění legitimních cílů sledovaných dotyčnou právní úpravou, posouzení jeho nezbytnosti spočívá v ověření, zda nepřekračuje meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. června 2015, Gauweiler a další,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, bod
a citovaná judikatura).
V rozsahu, v němž čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu odkazuje na „zvláštní a skutkové okolnosti, kvůli nimž je klasifikace subjektu jako významného nepřiměřená s ohledem na cíle a zásady [základního] nařízení“, z něj totiž nezbytně vyplývá, že se zabývá pouze případem, kdy by výkon přímého obezřetnostního dohledu ze strany ECB, implikovaný kvalifikací subjektu jako „významného“, byl méně způsobilý dosáhnout cílů základního nařízení, než výkon přímého obezřetnostního dohledu nad uvedeným subjektem vnitrostátními orgány. Naopak z doslovného výkladu čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu nevyplývá možnost přeřazení „významné úvěrové instituce“ mezi „méně významné“ z důvodu, že přímý dohled vykonávaný vnitrostátními orgány v rámci jednotného mechanismu dohledu je stejně způsobilý dosáhnout cílů základního nařízení jako dohled vykonávaný samotnou ECB.
b)

K výkladu čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu v souladu s normami vyšší právní síly, včetně zásady proporcionality a zásady subsidiarity
V rozporu s tímto doslovným výkladem čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu žalobkyně v podstatě tvrdí, že v rozsahu, v němž jednak čl. 6 odst. 4 základního nařízení svěřuje vnitrostátním organům pravomoc vykonávat obezřetnostní dohled ve vztahu k některým úkolům vyjmenovaným v čl. 4 odst. 1 základního nařízení a jednak čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu rozděluje výkon pravomocí delegovaných na ECB a držených vnitrostátními orgány, musí být vykládán v souladu se zásadou subsidiarity a zásadou proporcionality uvedenými v čl. 5 odst. 3 a 4 SEU.
Z toho plyne, že pojem „nepřiměřený“ uvedený v čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu musí být chápán tak, že vylučuje výkon obezřetnostního dohledu ze strany ECB, pokud mohou být cíle základního nařízení dostatečně dosaženy prostřednictvím dohledu ze strany vnitrostátních orgánů. Jinými slovy, odchylka stanovená v uvedeném ustanovení se uplatní nejen v případě, že cílů základního nařízení lze lépe dosáhnout v rámci přímého obezřetnostního dohledu ze strany vnitrostátních orgánů, ale rovněž pokud je takový dohled pro jejich dosažení dostatečný.
V rozsahu, v němž argumentace žalobkyně spočívá na postulátu, že vnitrostátní orgány si na základě čl. 6 odst. 4 základního nařízení zachovávají pravomoc ve vztahu k úkolům vyjmenovaným v čl. 4 odst. 1 písm. b) a d) až i) téhož nařízení, pokud jde o subjekty kvalifikované jako „méně významné“, je třeba, před přezkumem případné možnosti provést konformní výklad čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu navrhovaný žalobkyní, posoudit rozsah pravomocí převedených na ECB základním nařízením.
1)

K rozsahu pravomocí převedených základním nařízením na ECB
Žalobkyně odmítá existenci převodu pravomocí ve prospěch ECB, pokud jde o všechny úkoly uvedené v čl. 4 odst. 1 základního nařízení, ve vztahu ke všem subjektům. Z uvedeného článku, ve spojení s čl. 6 odst. 4 téhož nařízení plyne, že k převodu pravomoci došlo pouze ohledně „významných“ subjektů, přičemž přímý obezřetnostní dohled nad „méně významnými“ subjekty zůstal v pravomoci vnitrostátních orgánů, s výjimkou úkolů uvedených v čl. 4 odst. 1 písm. a) a c) základního nařízení. Tato dělba pravomocí je v souladu se zásadou provádění unijního práva členskými státy, připomenutou v čl. 291 odst. 1 SFEU.
Žalobkyně rovněž poznamenává, že její analýza rozsahu pravomocí převedených na ECB je nejen upřednostňována v rámci doktríny, ale rovněž je v souladu s historickým kontextem přijímání základního nařízení. Zákonodárce totiž vědomě odmítl původní návrh Komise – spočívající na převodu pravomoci ve prospěch ECB ohledně obezřetnostního dohledu nad všemi úvěrovými institucemi – ve prospěch řešení, které je více v souladu se zásadou subsidiarity a zásadou proporcionality.
Žalobkyně v podstatě tvrdí, že pokud jde o ECB, především existence pravomocí nepřímého obezřetnostního dohledu nad méně významnými subjekty, zejména včetně možnosti přijímat nařízení a obecné pokyny, dále přímý dohled vůči uvedeným subjektům ohledně úkolů uvedených v čl. 4 odst. 1 písm. a) a c) základního nařízení a konečně výsadní právo přímého dohledu vůči určitým méně významným subjektům na základě čl. 6 odst. 5 písm. b) uvedeného nařízení, nebrání tomu, aby čl. 6 odst. 4 a 6 uvedeného nařízení přidělil pravomoc přímého dohledu nad méně významnými subjekty vnitrostátním orgánům.
Naopak ECB, podporovaná Komisí, má za to, že jí byla svěřena výhradní pravomoc provádět veškeré obezřetnostní úkoly uvedené v čl. 4 odst. 1 základního nařízení, přičemž pouze provádění úkolů uvedených v čl. 4 odst. 1 písm. b) a d) až i) základního nařízení byla vůči méně významným subjektům pod kontrolou ECB delegována vnitrostátním orgánům.
Tribunál zaprvé uvádí, že z přezkumu vazby mezi ustanovením čl. 4 odst. 1 a ustanovením článku 6 základního nařízení, jak jsou vysvětleny v bodech 20 až 28 výše, plyne, že logika vztahu mezi nimi spočívá v tom, že umožňuje, aby výlučné pravomoci přenesené na ECB mohly být prováděny decentralizovaně spíše než, aby byla zavedena dělba pravomocí mezi ECB a vnitrostátní orgány při výkonu úkolů stanovených v čl. 4 odst. 1 uvedeného nařízení. Stejně tak nezbytně plyne z čl. 6 odst. 4 druhého pododstavce téhož nařízení, že pouze ECB je příslušná určit „zvláštní okolnosti“, za kterých může být přímý dohled nad subjektem, na který má dohlížet pouze ECB, svěřen vnitrostátnímu orgánu.
Toto konstatování je potvrzeno zněním odůvodnění základního nařízení.
V první řadě z bodů 15 a 28 odůvodnění základního nařízení plyne, že pouze úkoly výslovně svěřené ECB se vymykají pravomoci členských států a že obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi z jiných důvodů, než které uvádí čl. 4 odst. 1 uvedeného nařízení, zůstávají v pravomoci členských států. Z toho nezbytně plyne, že právě ve stadiu vymezení úkolů svěřených ECB v čl. 4 odst. 1 základního nařízení byla provedena dělba pravomocí mezi ECB a vnitrostátní orgány.
Mimoto je třeba uvést, že ačkoli bod 28 odůvodnění základního nařízení uvádí seznam úkolů, které by měly zůstat v pravomoci vnitrostátních orgánů, nezahrnuje žádný z úkolů uvedených v čl. 4 odst. 1 základního nařízení. Navíc uvedený bod odůvodnění nestanoví, že přímý dohled nad méně významnými subjekty spadá do výkonu pravomoci ze strany vnitrostátních orgánů.
Ve druhé řadě je třeba poznamenat, že dohled nad úvěrovými institucemi kvalifikovanými jako „méně významné“ je zmíněn v bodech 38 až 40 odůvodnění základního nařízení, tedy přímo po bodu 37 odůvodnění téhož nařízení, který zdůrazňuje, že by „vnitrostátní příslušné orgány měly pomáhat ECB při vypracování a provádění aktů souvisejících s plněním úkolů ECB v oblasti dohledu“ a že „[s]oučástí těchto úkolů by mělo být zejména každodenní posuzování situace úvěrové instituce a provádění souvisejících ověřování na místě“. Takové uspořádání bodů odůvodnění základního nařízení naznačuje, že přímý obezřetnostní dohled vykonávaný vnitrostátními orgány v rámci jednotného mechanismu dohledu byl Radou Evropské unie předvídán jako způsob podpory pro ECB spíše než jako výkon autonomní pravomoci.
Zadruhé je rovněž třeba uvést, že ECB má významná výsadní práva i v případě, že vnitrostátní orgány vykonávají úkoly dohledu stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. b) a d) až i) základního nařízení, a že existence uvedených práv jasně ukazuje, že je jim podřízen zásah vnitrostátních orgánů při provádění uvedených úkolů.
Na základě čl. 6 odst. 5 písm. a) základního nařízení má ECB právo „vyd[at] nařízení, obecné zásady nebo obecné pokyny určené vnitrostátním příslušným orgánům, podle kterých jsou vykonávány úkoly vymezené v článku 4 [uvedeného nařízení] s výjimkou odst. 1 písm. a) a c) a vnitrostátní příslušné orgány přijímají rozhodnutí v oblasti dohledu“.
Ačkoli je pravda, že uvedené podřízení nezachází až k možnosti, aby ECB vydávala vnitrostátnímu orgánu individuální pokyny, je to kompenzováno možností, kterou nabízí čl. 6 odst. 5 písm. b) základního nařízení zbavit vnitrostátní orgán přímého obezřetnostního dohledu nad subjektem. V tomto ohledu je třeba uvést, že formulace použité v uvedeném ustanovení implikují, že uplatnění uvedeného práva vyžaduje širokou posuzovací pravomoc svěřenou ECB, jelikož se v něm uvádí, že „je-li to nezbytné k zajištění důsledného uplatňování vysokých standardů dohledu, může ECB kdykoli z vlastního podnětu po konzultaci vnitrostátních příslušných orgánů nebo na žádost vnitrostátního příslušného orgánu rozhodnout, že bude sama přímo vykonávat všechny příslušné pravomoci ve vztahu k jedné nebo více úvěrovým institucím uvedeným v odstavci 4“.
Zatřetí výlučná povaha pravomocí svěřených ECB plyne rovněž ze srovnání ustanovení umožňujících přizpůsobit kritérium rozdělení úkolů mezi ECB a vnitrostátní orgány velikosti dohlíženého subjektu. Ačkoli z důvodů uvedených v bodě 61 výše předvídá čl. 6 odst. 5 písm. b) základního nařízení širokou možnost, aby ECB odebrala dohled vnitrostátnímu orgánu, čl. 6 odst. 4 druhý pododstavec téhož nařízení naproti tomu používá restriktivnější formulaci pojmu „zvláštní okolnosti“ pro účely stanovení možnosti, aby přímý dohled nad subjektem, který má být kvalifikován jako „významný“, byl svěřen vnitrostátnímu orgánu, a svěřuje ECB výlučnou pravomoc určit obsah uvedeného pojmu.
Ze všeho výše uvedeného plyne, že Rada na ECB přenesla výlučnou pravomoc ohledně úkolů stanovených v čl. 4 odst. 1 základního nařízení a že jediným cílem článku 6 téhož nařízení je umožnit decentralizované provádění této pravomoci vnitrostátními orgány v rámci jednotného mechanismu dohledu pod kontrolou ECB, a to vůči méně významným subjektům a ve vztahu k úkolům uvedeným v čl. 4 odst. 1 písm. b) a d) až i) základního nařízení, přičemž svěřila ECB výlučnou pravomoc určit obsah pojmu „zvláštní okolnosti“ ve smyslu čl. 6 odst. 4 druhého pododstavce téhož nařízení, který byl proveden přijetím článků 70 a 71 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu.
Tento závěr nemůže zpochybnit argumentace žalobkyně v opačném smyslu. Platí to zejména pro okolnost, že článek 6 byl do základního nařízení vložen změnou, kterou provedla Rada na původním návrhu Komise. Ačkoli taková změna může odhalovat vůli Rady, aby vnitrostátní orgány byly spojeny s prováděním uvedených úkolů, neumožňuje vyvodit žádný závěr ohledně zachování – ve prospěch vnitrostátních orgánů – pravomoci obezřetnostního dohledu vůči určitým úkolům stanoveným v čl. 4 odst. 1 základního nařízení. Pokud jde o prohlášení učiněná politiky a úředníky, na která odkazuje žalobkyně, jsou to pouhé projevy osobních názorů.
2)

K výkladu čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu v souladu se zásadou subsidiarity
Z přezkumu pravomocí přenesených na ECB základním nařízením plyne, že v případě, že by argumentace žalobkyně měla být chápána tak, že se zakládá na výkladu čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu v souladu se zásadou subsidiarity, nemůže být přijata. Ačkoli pokud je použitelná, vede uvedená zásada zejména k ověření, zda cíl předvídané akce může být lépe dosažen na úrovni Unie, nebo zda lze uvedeného cíle dosáhnout stejně účinně na vnitrostátní úrovni, je třeba připomenout, že z čl. 5 odst. 3 SEU plyne, že uvedená zásada se uplatní pouze v oblastech, které nespadají do výlučné pravomoci Unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. června 2015, Estonsko v. Parlament a Rada,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, bod
a citovaná judikatura). Je tedy irelevantní, pokud jde o výklad čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu či čl. 6 odst. 4 základního nařízení, které se z důvodů uvedených v bodech 50 až 63 výše týkají výhradně způsobů decentralizovaného výkonu výlučné pravomoci ECB.
3)

K výkladu čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu se zásadou proporcionality
Podle čl. 5 odst. 4 SEU na základě zásady proporcionality obsah ani forma činnosti Unie nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv. Orgány uplatňují zásadu proporcionality v souladu s Protokolem o používání zásad subsidiarity a proporcionality, přiloženým ke Smlouvě o FEU.
Podle ustálené judikatury zásada proporcionality, která je součástí obecných zásad unijního práva, vyžaduje, aby akty unijních orgánů byly způsobilé k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou a nepřekračovaly meze toho, co je vhodné a nezbytné k dosažení těchto cílů, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (viz rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, bod
a citovaná judikatura).
Je třeba rovněž připomenout, že posouzení přiměřenosti opatření je třeba uvést do souladu s dodržováním prostoru pro posouzení případně přiznanému unijním orgánům při jeho přijímání (viz rozsudek ze dne 12. prosince 2006, Německo v. Parlament a Rada,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, bod
a citovaná judikatura).
Žalobkyně v podstatě tvrdí, že požadavek nezbytnosti akce Unie plynoucí ze zásady proporcionality znamená, že výkon výlučných pravomocí Unie je uskutečňován způsobem, který ponechává co nejvíce prostoru pro výkon vnitrostátních pravomocí.
Na podporu své argumentace odkazuje žalobkyně na stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Toshiba Corporation a další (
C‑17/10
,
EU:C:2011:552
, bod
), v němž byl zásadní a ústavně právní význam zásady proporcionality v systému Smluv zdůrazněn pro účely závěru, že jednotné uplatňování unijního práva hospodářské soutěže neznamená, že vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž trvale a definitivně ztrácí svou pravomoc používat vnitrostátní právo hospodářské soutěže, jelikož stačí jim tuto pravomoc odejmout po dobu řízení zahájeného Komisí a uložit jim, aby po uzavření tohoto řízení rozhodnutí Komise respektovaly.
V tomto ohledu stačí konstatovat, že taková analýza byla zdůrazněna v právním kontextu, který není srovnatelný s kontextem projednávané věci.
V uvedené věci totiž šlo o vliv výkonu pravomocí Komise při uplatňování unijního práva hospodářské soutěže na uplatňování vnitrostátního práva hospodářské soutěž ze strany vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž. V projednávané věci přitom z důvodů uvedených v bodech 50 až 64 výše vnitrostátní orgány na základě jednotného mechanismu dohledu jednají v rámci decentralizovaného provádění výlučné pravomoci Unie, a nikoli v rámci výkonu vnitrostátní pravomoci.
Jediná pravomoc, která tudíž může být dotčena přímým výkonem obezřetnostního dohledu ze strany ECB je zásadní pravomoc členských států ohledně provádění unijního práva v jejich právním rámci, zdůrazněná v čl. 291 odst. 1 SFEU. Uvedené ustanovení totiž připomíná, že podle unijního institucionálního systému a pravidel upravujících vztahy mezi Unií a jejími členskými státy, členským státům přísluší, neexistuje-li ustanovení unijního práva, které stanoví opak, zajistit na svém území výkon unijního práva (v tomto smyslu viz a obdobně rozsudek ze dne 23. listopadu 1995, Nutral v. Komise,
C‑476/93 P
,
EU:C:1995:401
, bod
).
Je však třeba konstatovat, že zachování uvedené pravomoci nemůže znamenat výklad čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu ve smyslu navrhovaném žalobkyní, tedy tak, že ukládá případ od případu ověřit, ve vztahu k instituci kvalifikované jako významná s ohledem na kritéria uvedená v čl. 6 odst. 4 základního nařízení, zda lze cílů uvedeného nařízení dosáhnout stejně dobře prostřednictvím přímého dohledu za strany vnitrostátních orgánů.
Tento výklad by totiž vedl ke zpochybnění rovnováhy stanovené v základním nařízení v rozsahu, v němž by to znamenalo případ od případu přezkoumat, zda navzdory uplatnění kritérií uvedených v čl. 6 odst. 4 základního nařízení nemá významná úvěrová instituce spadat pod přímý dohled vnitrostátních orgánů, protože uvedené orgány by mohly lépe dosáhnou cílů základního nařízení.
Je třeba konstatovat, že takový přezkum by byl v přímém rozporu se dvěma prvky, které mají zásadní úlohu v logice čl. 6 odst. 4 základního nařízení, jimiž jsou jednak zásada, že významné úvěrové instituce spadají výlučně pod dohled ze strany ECB, a jednak existence přesných alternativních kritérií umožňujících kvalifikovat význam úvěrové instituce. Mezi ně patří kritérium, které žalobkyně splňuje, uvedené v čl. 6 odst. 4 druhém pododstavci písm. i), tedy že celková hodnota aktiv dané finanční instituce převyšuje 30 miliard eur.
V každém případě je třeba uvést, že zohlednění úlohy členských států při provádění unijního práva uvedl zákonodárce do souladu s plněním cílů základního nařízení v článku 6 uvedeného nařízení, prostřednictvím vytvoření jednotného mechanismu dohledu.
Jak tedy plyne z bodů 13 a 15 odůvodnění základního nařízení, jeho cílem je zejména ochrana stability finančního systému Unie prostřednictvím zvláštních úkolů v oblasti politiky týkající se obezřetnostního dohledu nad úvěrovými institucemi, k jejichž plnění má ECB, jako centrální banka eurozóny s rozsáhlými odbornými znalostmi o makroekonomických záležitostech a záležitostech finanční stability, dobré předpoklady.
Základní nařízení, aniž by vylučovalo členské státy z provádění obezřetnostních úkolů svěřených ECB, členským státům umožňuje účast v rámci jednotného mechanismu dohledu a prostřednictvím čl. 6 odst. 4 a 6, neboť většina úkolů uvedených v čl. 4 odst. 1 základního nařízení je vůči méně významným subjektům prováděna na decentralizovaném základě.
Ze všeho výše uvedeného plyne, že čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu, který stanoví, že „nastanou-li zvláštní a skutkové okolnosti, kvůli nimž je klasifikace subjektu jako významného nepřiměřená s ohledem na cíle a zásady [základního] nařízení […], a zejména s ohledem na nezbytnost zajistit důsledné uplatňování vysokých standardů dohledu“, je třeba chápat tak, že odkazuje pouze na zvláštní a skutkové okolnosti, které implikují, že přímý obezřetnostní dohled ze strany vnitrostátních orgánů je lepší pro uspokojení cílů a zásad základního nařízení, a zejména potřeby zajistit soudržné uplatňování vysokých standardů obezřetnostního dohledu.
Z toho plyne, že ECB se nedopustila tvrzeného nesprávného právního posouzení, když konstatovala, že v podstatě uplatnění čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu může vést ke zrušení kvalifikace žalobkyně jako významné úvěrové instituce pouze za podmínky, že se prokáže, že přímý obezřetnostní dohled ze strany německých orgánů je lepší pro zajištění cílů základního nařízení než dohled ze strany ECB.
Tento závěr není zpochybněn argumentací žalobkyně vycházející z toho, že ECB v ostatních rozhodnutích, která vedla k přeřazení, neuplatnila kritéria, na která odkazuje v napadeném rozhodnutí.
V případě, že by taková argumentace byla uplatněna pro účely prokázání, že ECB nesprávně odmítla přezkoumat, zda přímý obezřetnostní dohled ze strany vnitrostátních orgánů stačí k dosažení cílů základního nařízení, bylo by třeba ji bez dalšího zamítnout, neboť bylo konstatováno, že ECB se nedopustila nesprávného právního posouzení při výkladu čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu.
Uvedenou argumentaci nelze přijmout ani v případě, že by měla být chápána tak, že v podstatě uplatňuje porušení zásady rovného zacházení ke škodě žalobkyně. Stačí připomenout, že dodržování zásady rovného zacházení musí být uvedeno do souladu s dodržováním zásady legality, což znamená, že nikdo nemůže ve svůj prospěch uplatňovat protiprávnost, k níž došlo ve prospěch jiné osoby (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. dubna 2011, Visa Europe a Visa International Service v. Komise,
T‑461/07
,
EU:T:2011:181
, bod
a citovaná judikatura). Takže i za předpokladu, že by ECB nesprávně provedla zařazení subjektů, na které odkazuje žalobkyně, takové pochybení nemá vliv na opodstatněnost napadeného rozhodnutí odmítnout přeřadit žalobkyni mezi „méně významné“ subjekty.
Tato výtka tedy musí být odmítnuta.
c)

K výtce vycházející z nedostatku přezkumu zvláštních a skutkových okolností a cílů základního nařízení
Žalobkyně v podstatě vytýká ECB, že konstatovala přiměřenost její kvalifikace jako významné úvěrové instituce nezávisle na přezkumu zvláštní a skutkové okolnosti a bez ohledu na cíle a zásady základního nařízení.
V tomto ohledu stačí konstatovat, že žalobkyně pro účely žádosti o opětovný přezkum rozhodnutí ze dne 1. září 2014 založila svoji argumentaci výhradně na údajně dostačující povaze výkonu obezřetnostního dohledu ze strany německých orgánů s ohledem na to, že údajně vykazuje slabý rizikový profil.
Z dopisů žalobkyně ze dne 10. července 2014 a ze dne 6. října 2014 plyne, že její argumentace byla založena výhradně na nedostatku nezbytnosti obezřetnostního dohledu ze strany ECB pro účely zajištění soudržného uplatňování vysokých standardů dohledu, aniž by uplatnila skutečnost, že vnitrostátní dohled by byl k dosažení uvedených cílů lepší.
S ohledem na znění čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu tudíž ECB mohla legitimně považovat takovou argumentaci za irelevantní, aniž by bylo užitečné přezkoumávat, zda skutečně existují skutkové okolnosti uplatňované žalobkyní či ověřovat, zda by mohl dohled německých orgánů nad žalobkyní odpovídat cílům základního nařízení.
Tato výtka tudíž musí být odmítnuta.
d)

K výtce vycházející z nesprávního právního posouzení při výkladu pojmu „zvláštní okolnosti“
Žalobkyně rovněž vytýká ECB, že provedla „dvojúrovňový přezkum“, když měla za to, že je třeba, aby existovaly zvláštní okolnosti a vedly k nepřiměřenosti obezřetnostního dohledu ze strany ECB, což je v rozporu se zněním čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu.
Je třeba připomenout, že podle čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu „[z]vláštní okolnosti ve smyslu druhého a pátého pododstavce čl. 6 odst. 4 nařízení […] jsou dány, nastanou-li zvláštní a skutkové okolnosti, kvůli nimž je klasifikace subjektu jako významného nepřiměřená s ohledem na cíle a zásady nařízení o jednotném mechanismu dohledu, a zejména s ohledem na nezbytnost zajistit důsledné uplatňování vysokých standardů dohledu“.
Článek 71 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu uvádí, že „[z]da jsou dány zvláštní okolnosti, které odůvodňují klasifikaci subjektu, který by jinak byl významným dohlíženým subjektem, jako méně významného, se určí v každém jednotlivém případě a konkrétně pro dotčený dohlížený subjekt nebo dohlíženou skupinu, nikoli však pro kategorie dohlížených subjektů“.
Z uvedených dvou ustanovení nutně plyne, že přezkum existence zvláštních okolností musí být proveden s ohledem na skutkové okolnosti vlastní dohlíženému subjektu.
V napadeném rozhodnutí ECB uvedla, že „i v případě, kdyby usoudila, že ve vztahu k dohlížené instituci existují zvláštní okolnosti ve smyslu čl. 6 odst. 4 [základního] nařízení, příslušelo by jí ještě ověřit, zda tyto zvláštní okolnosti mohou odůvodnit přeřazení významné úvěrové instituce mezi méně významné“.
Je třeba konstatovat, že v případě, že by část napadeného rozhodnutí citovaná v bodě 95 výše měla být chápána tak, že zaměňuje pojem „zvláštní a skutkové okolnosti“, uvedený v čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu a použitelný pro účely posouzení, zda zařazení subjektu mezi významné je či není nepřiměřené, s pojmem „zvláštní okolnosti“, použitým v čl. 6 odst. 4 základního, jehož předmět má čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu specifikovat, byla by právně nesprávná.
Tímto odůvodněním by totiž ECB vyžadovala, v rámci odlišných podmínek, prokázání existence „zvláštních okolností“ a uplatnění čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu. Z toho by vyplývalo, že zvláštní okolnosti ve smyslu čl. 6 odst. 4 základního nařízení by samy o sobě neumožňovaly odůvodnit překvalifikování „významného“ subjektu na „méně významný“. Navíc by bylo třeba, aby byla splněna kritéria čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu.
To však není logika vlastní uvedeným ustanovením. Existence zvláštních okolností k odůvodnění rekvalifikace subjektu postačují. Nicméně pro účely ověření jejich existence je třeba použít čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu.
Tato část napadeného rozhodnutí je tedy stižena nesprávným právním posouzením, které však nemá vliv na jeho legalitu, jelikož uvedená část je uvedena jen pro úplnost, jak prokazuje použití podmiňovacího způsobu. ECB totiž nepřipouští existenci „zvláštních okolností“, ale pouze uvádí svůj názor na důsledky, které by existence takových okolností mohla mít. Tuto výtku je tedy v každém případě třeba odmítnout.
S ohledem na výše uvedené je třeba první žalobní důvod zamítnout.
B.

Ke druhému důvodu, který vychází ze zjevně nesprávného posouzení skutkových okolností
Žalobkyně tvrdí, že napadené rozhodnutí je stiženo zjevně nesprávným posouzením.
Zaprvé přímý obezřetnostní dohled ze strany ECB není nezbytný k dosažení cílů základního nařízení, tedy k zajištění stability finančních trhů, bezpečnosti a dobrého stavu úvěrových institucí a ochrany vkladatelů. Zadruhé přímý obezřetnostní dohled ze strany ECB není nezbytný pro zajištění cíle soudržného uplatňování vysokých standardů obezřetnostního dohledu. Zatřetí přímý obezřetnostní dohled ze strany ECB není nezbytný ani s ohledem na další cíle základního nařízení. Začtvrté přímý obezřetnostní dohled nad žalobkyní ze strany vnitrostátního orgánu by byl v souladu se zásadami základního nařízení. Zapáté i z pohledu nesprávného kritéria pro posouzení, které použila ECB, by napadené rozhodnutí bylo stiženo zjevně nesprávným posouzením.
ECB, podporovaná Komisí, navrhuje tento žalobní důvod zamítnout.
Úvodem je třeba uvést, že zásadní argumentace uplatněná žalobkyní v rámci tohoto důvodu spočívá na postulátu, že cílů základního nařízení a soudržného uplatňování vysokých standardů obezřetnostního dohledu lze dosáhnout prostřednictvím přímého dohledu ze strany německých orgánů. Žalobkyně se totiž snaží v písemnostech prokázat, že bylo zjevně nesprávné zachovat její kvalifikaci jako významné úvěrové instituce s ohledem na nedostatek potřeby obezřetnostního dohledu ze strany ECB.
Je třeba konstatovat, že taková argumentace je irelevantní, jelikož z důvodů uvedených při přezkumu prvního žalobního důvodu nelze čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu vykládat tak, že zahrnuje podmínku spočívající v přezkumu potřeby přímého obezřetnostního dohledu nad subjektem, který musí být zařazen mezi „významné“ s ohledem na čl. 6 odst. 4 základního nařízení.
Pouze podpůrně žalobkyně tvrdí, že „i z pohledu nesprávného kritéria pro posouzení, které použila ECB, by napadené rozhodnutí bylo stiženo zjevně nesprávným posouzením“.
Na podporu tohoto tvrzení odkazuje žalobkyně na prvním místě na obsah dopisů ze dne 10. července 2014 a 6. října 2014.
Nicméně z důvodů již uvedených v bodech 87 až 89 výše je třeba uvést, že žalobkyně netvrdila, že by vnitrostátní dohled byl lepším způsobem k dosažení cílů základního nařízení než přímý dohled ze strany ECB.
Na druhém místě žalobkyně v replice v podstatě tvrdí, že obezřetnostní dohled ze strany německých orgánů by lépe zajistil cíl soudržného uplatňování vysokých standardů obezřetnostního dohledu, na který odkazuje čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu. V tomto ohledu poznamenává, že podléhá různým předpisům, tedy nejen nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (
Úř. věst. 2013, L 176, s. 1
), v opraveném znění (
Úř. věst. 2013, L 208, s. 68
, a
Úř. věst. 2013, L 321, s. 6
), a německému zákonu o organizaci bankovního sektoru, ale rovněž zákonu o regionální úvěrové bance spolkové země Bádensko-Württembersko, jakož i několika kontrolním orgánům, tedy nejen Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin) (spolkový úřad pro finanční dohled, Německo), Bundesbank (Spolková banka, Německo) a ECB, ale rovněž Ministerstvu financí spolkové země Bádensko-Württembersko.
Žalobkyně tak v podstatě tvrdí, že diverzita právních rámců a kontrolních orgánů rámující její činnost znamená, že vnitrostátní orgány pro účely zajištění soudržného uplatňování vysokých standardů obezřetnostního dohledu mezi sebou spolupracují lépe než s ECB.
V tomto ohledu stačí poznamenat, že žalobkyně neuvádí žádné uspořádání či spolupráci mezi orgány spolkové země Bádensko-Württembersko a německými orgány, které by mohly spolupracovat snáze mezi sebou než s ECB.
Tento žalobní důvod musí být zamítnut.
C.

Ke třetímu žalobnímu důvodu, který vychází z porušení povinnosti uvést odůvodnění
Žalobkyně má za to, že ECB při přijetí napadeného rozhodnutí nesplnila povinnost uvést odůvodnění. Připomíná, že povinnost odůvodnit napadené rozhodnutí plyne jak z čl. 33 odst. 2, čl. 39 odst. 1, a čl. 44 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu, tak z čl. 22 odst. 2 druhého pododstavce základního nařízení a z čl. 296 druhého pododstavce SFEU.
Zaprvé mělo být odůvodnění napadeného rozhodnutí nesoudržné a kontradiktorní, a proto z něj nemohlo být vyvozeno kritérium uplatněné ze strany ECB. Výklad pojmu „nepřiměřenost“, který ECB upřednostnila ve svých písemnostech, není v napadeném rozhodnutí uveden a v každém případě je kontradiktorní.
Zadruhé má žalobkyně za to, že odůvodnění napadeného rozhodnutí se omezuje na uvedení pouhých tvrzení a nepodložených popření. Zejména ECB vytýká, že neodůvodnila tvrzení, podle kterého neexistence rizika pro stabilitu trhů či věřitelů není zvláštní okolnost. Stejně tak napadené rozhodnutí nevysvětluje, proč dohled německých orgánů nemůže lépe splnit cíle základního nařízení.
Zatřetí žalobkyně vytýká ECB, že nepřezkoumala argumenty, které předložila během správního řízení a které vychází z existence zvláštních skutkových okolností, které činí její zařazení mezi významné úvěrové instituce nepřiměřeným. Má za to, že podrobné vysvětlení důvodů, proč ECB nepovažuje uvedené argumenty za relevantní je potřeba tím spíše, že ECB při uplatnění čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu disponuje prostorem pro posouzení. Takové vysvětlení nevyplývá ani z napadeného rozhodnutí, ani z jeho kontextu.
ECB, podporovaná Komisí, navrhuje tento žalobní důvod zamítnout.
Podle čl. 22 odst. 2 druhého pododstavce základního nařízení rozhodnutí ECB obsahují důvody, ze kterých vychází.
Podle čl. 33 odst. 1 a 2 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu je rozhodnutí ECB v oblasti dohledu doplněno odůvodněním tohoto rozhodnutí. V odůvodnění se uvedou podstatné skutečnosti a právní důvody, na nichž se rozhodnutí ECB v oblasti dohledu zakládá.
Článek 39 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu stanoví, že „[d]ohlížený subjekt se považuje za významný dohlížený subjekt, pokud tak ECB stanoví v rozhodnutí ECB, které je určeno příslušnému dohlíženému subjektu […], přičemž toto rozhodnutí odůvodní“.
Je třeba zdůraznit, že taková ustanovení v textu základního nařízení a nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu pouze připomínají povinnost uvést odůvodnění, které unijní orgány a instituce podléhají na základě čl. 296 druhého pododstavce SFEU.
Povinnost uvést odůvodnění stanovená v článku 296 SFEU je podstatnou formální náležitostí, kterou je třeba odlišovat od otázky opodstatněnosti odůvodnění, která spadá do rámce meritorní legality sporného aktu (viz rozsudek ze dne 11. července 2013, Ziegler v. Komise,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, bod
a citovaná judikatura).
Na straně jedné musí být proto odůvodnění požadované článkem 296 SFEU přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něj jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak, aby se dotčené osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a aby mohl příslušný soud vykonávat svůj přezkum. Pokud tedy jde zejména o odůvodnění individuálních rozhodnutí, účelem povinnosti odůvodnit takováto rozhodnutí je vedle umožnění soudního přezkumu poskytnout dotčené osobě dostatek údajů, aby seznala, zda je rozhodnutí případně postiženo vadou, která umožňuje zpochybnit jeho platnost (viz rozsudek ze dne 11. července 2013, Ziegler v. Komise,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, bod
a citovaná judikatura).
Na straně druhé musí být požadavek odůvodnění posuzován v závislosti na okolnostech projednávaného případu, zejména v závislosti na obsahu dotčeného aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, jimž je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována nejen s ohledem na jeho znění, ale také na jeho celkové souvislosti, jakož i na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (viz rozsudek ze dne 11. července 2013, Ziegler v. Komise,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávaném případě je třeba uvést, že stanovisko správní revizní komise je součástí kontextu napadeného rozhodnutí a může být tedy na základě judikatury citované v bodě 124 výše zohledněno pro účely posouzení dostačující povahy odůvodnění uvedeného rozhodnutí.
Článek 24 základního nařízení, nadepsaný „Správní revizní komise“, stanoví v odstavci 1, že „ECB ustaví správní revizní komisi pro účely provádění vnitřního správního přezkumu na základě žádosti [v tomto smyslu], pokud jde o rozhodnutí přijatá ECB při výkonu pravomocí, které jí jsou svěřeny tímto nařízením“ a že „[r]ozsah vnitřního správního přezkumu je omezen na procesní a věcný soulad příslušného rozhodnutí s tímto nařízením“. Odstavec 7 téhož článku stanoví následující:
„Po rozhodnutí o přípustnosti přezkumu správní revizní komise vydá stanovisko, a to ve lhůtě přiměřené naléhavosti dané věci a nejpozději dva měsíce od doručení žádosti, a předá záležitost Radě dohledu za účelem přípravy nového návrhu rozhodnutí. Rada dohledu zohlední stanovisko správní revizní komise a neprodleně předloží nový návrh rozhodnutí Radě guvernérů. Nový návrh rozhodnutí původní rozhodnutí zruší, nebo jej nahradí rozhodnutím se stejným obsahem, nebo jej nahradí rozhodnutím s pozměněným obsahem. Nový návrh rozhodnutí se pokládá za přijatý, pokud Rada guvernérů nevznese ve lhůtě nejdéle deseti pracovních dní námitku.“
Z toho nutně plyne, že v rozsahu, v němž je výrok napadeného rozhodnutí v souladu s návrhem uvedeným ve stanovisku správní revizní komise, navazuje na uvedené stanovisko a v něm uvedená vysvětlení mohou být zohledněna pro účely přezkumu otázky dostačujícího odůvodnění napadeného rozhodnutí.
Zaprvé z důvodů uvedených v bodech 31 až 32 výše a v rozporu s tvrzením žalobkyně z napadeného rozhodnutí, ve spojení se stanoviskem správní revizní komise plyne jednak, že ECB měla za to, že „zvláštní okolnosti“ mohou existovat pouze za podmínky, že cílů základní nařízení lze lépe dosáhnout prostřednictvím přímého obezřetnostního dohledu vnitrostátních orgánů, a jednak, že žalobkyně neprokázala, že tato podmínka byla ve vztahu k ní splněna. Je třeba rovněž uvést, že jak stanovisko správní revizní komise, tak napadené rozhodnutí obsahují shrnutí argumentů žalobkyně.
Mimoto třeba konstatovat, že analýza prvního žalobního důvodu prokazuje, že žalobkyně mohla pochopit odůvodnění ECB, když jej v rámci uvedeného důvodu napadla, a Tribunál mohl provést přezkum legality a opodstatněnosti odůvodnění napadeného rozhodnutí.
Zadruhé ohledně tvrzení žalobkyně vycházejícího z nedostačující odpovědi na argumentaci, kterou předložila během správního řízení, z bodů 87 až 89 a 107 až 108 výše plyne, že žalobkyně se během správního řízení omezila na pokus prokázat nedostatek potřeby přímého obezřetnostního dohledu ze strany ECB, protože dohled německých orgánů by k dosažení cílů základního nařízení stačil, aniž by se pokusila prokázat, že by to byl lepší způsob dosažení uvedených cílů. Ohledně zjevně irelevantní argumentace ohledně výkladu, který ECB upřednostňuje, nelze mít za to, že by ECB měla povinnost předložit podrobné odůvodnění zamítnutí, neboť žalobkyně jej mohla lehce vyvodit z napadeného rozhodnutí a ze stanoviska správní revizní komise.
Zatřetí ohledně výtky žalobkyně vycházející z kontradiktorní povahy odůvodnění napadeného rozhodnutí, je zajisté pravda, že odůvodnění aktu musí být logické a především nesmí vykazovat vnitřní rozpor, který by bránil řádnému pochopení důvodů, ze kterých tento akt vychází (rozsudek ze dne 29. září 2011, Elf Aquitaine v. Komise,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, bod
).
Je však třeba konstatovat, že odůvodnění napadeného rozhodnutí nevykazuje uváděnou kontradiktorní povahu.
Z důvodů uvedených v bodech 31 až 34 výše a v rozporu s tvrzením žalobkyně neexistuje rozpor mezi zmínkou ve stanovisku správní revizní komise ohledně skutečnosti, že existence „zvláštní okolnosti“ znamená, že cíle základního nařízení, a zejména potřeba zajistit soudržné uplatňování vysokých standardů obezřetnostního dohledu, musí být lépe zajištěny přímým dohledem vnitrostátních orgánů na jedné straně a na druhé straně odkazem, obsaženým v napadeném rozhodnutí, na skutečnost, že přímý dohled nad žalobkyní ze strany ECB musí být v rozporu s cíli základního nařízení, aby se uplatnil čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu.
Ohledně kontradiktorní povahy odůvodnění napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž naznačuje, že existence zvláštních okolností nestačí k odůvodnění uplatnění čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu, bylo v bodě 99 výše uvedeno, že tento důvod je v napadeném rozhodnutí uveden jen pro úplnost. Tato část tedy nemůže bránit správnému chápání kritéria uplatněného ze strany ECB v napadeném rozhodnutí.
Z výše uvedeného vyplývá, že napadené rozhodnutí je odůvodněno právně dostačujícím způsobem.
Třetí žalobní důvod musí být tudíž zamítnut.
D.

Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, který vychází ze zneužití pravomoci ze strany ECB, jelikož protiprávně neuplatnila svoji posuzovací pravomoc
Žalobkyně vytýká ECB, že nevyužila svoji posuzovací pravomoc, když vůči ní uplatnila čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu, což představuje zneužití pravomoci. Poznamenává, že toto ustanovení neobsahuje úplný seznam důvodů, které ECB může zohlednit. Proto v napadeném rozhodnutí nesprávně uvedla, že argumentace předložená žalobkyní by vedla k zohlednění důvodů, které dané nařízení neuvádí.
ECB, podporovaná Komisí, navrhuje žalobní důvod zamítnout.
Z judikatury plyne, že pokud je orgánu svěřena posuzovací pravomoc, musí ji tento orgán vykonávat v plném rozsahu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 14. července 2011, Freistaat Sachsen v. Komise,
T‑357/02
RENV,
EU:T:2011:376
, bod
, a ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, bod
). Tvůrce dotčeného aktu musí být schopen před unijním soudem prokázat, že akt byl přijat v rámci skutečného výkonu jeho posuzovací pravomoci, která předpokládá zohlednění všech relevantních skutečností a okolností situace, kterou měl tento akt upravovat (rozsudek ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, bod
).
Je však třeba na tomto místě připomenout, jak bylo zdůrazněno v bodech 87 až 89 výše, že argumentace předložená žalobkyní během správního řízení směřovala výhradně k prokázání, že cílů základního nařízení mohlo být dosaženo přímým dohledem nad žalobkyní ze strany vnitrostátních orgánů a že taková argumentace je z důvodů uvedených při přezkumu prvního žalobního důvodu irelevantní v rámci uplatnění čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu.
Nelze tedy ECB vyčítat, že nevykonala posuzovací pravomoc, když bez dalšího zamítla irelevantní argumentaci.
Čtvrtý žalobní důvod tedy musí být zamítnut.
E.

K pátému žalobnímu důvodu, který vychází z porušení povinnosti ECB přezkoumat a zohlednit veškeré relevantní okolnosti projednávané věci
Žalobkyně připomíná, že na základě čl. 28 odst. 2 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu musí ECB zohlednit všechny relevantní okolnosti. Rovněž poukazuje na povinnost ECB pečlivě a nestranně přezkoumat a zohlednit všechny skutkové a právní okolnosti relevantní v projednávané věci, která plyne z práva na řádnou správu zakotveného v čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie.
Vytýká ECB, že nezohlednila okolnosti vycházející zaprvé z toho, že se prakticky nemohla dostat do stavu platební neschopnosti, zadruhé z toho, že nesplňuje žádné z kritérií čl. 6 odst. 4 základního nařízení, s výjimkou kritéria velikosti, a zatřetí z toho, že obezřetnostní dohled vykonávaný německými orgány nikdy v minulosti neselhal.
ECB, podporovaná Komisí, navrhuje tento důvod zamítnout.
Z ustálené judikatury plyne, že v případech, kdy jsou unijní orgány nadány posuzovací pravomocí, má dodržení záruk přiznaných právním řádem Unie ve správních řízeních o to větší význam.
Mezi záruky přiznané unijním právem ve správních řízeních patří zejména právo na řádnou správu, zakotvené v článku 41 Listiny základních práv, k němuž se pojí povinnost příslušného orgánu pečlivě a nestranně přezkoumat veškeré relevantní okolnosti projednávané věci (rozsudek ze dne 30. září 2003, Atlantic Container Line a další v. Komise,
T‑191/98 a T‑212/98 až T‑214/98
,
EU:T:2003:245
, bod
).
Tato povinnost je připomenuta v čl. 28 odst. 2 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu, neboť se v něm uvádí, že „ECB ve svém posouzení zohlední veškeré relevantní okolnosti“.
Nicméně z důvodů obdobných důvodům uvedeným v bodě 140 výše postačí zdůraznit, že okolnosti, jejichž nezohlednění je ECB vyčítáno, byly s ohledem na znění čl. 70 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu irelevantní, a že tedy nelze ECB účelně vyčítat, že je při uplatnění uvedeného ustanovení nezohlednila.
Pátý žalobní důvod tedy musí být zamítnut, a v důsledku toho musí být zamítnuta žaloba v plném rozsahu.
IV.

K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že ECB v projednávaném případě požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vzniklé ECB.
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Komise tedy ponese vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (čtvrtý rozšířený senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou centrální bankou.

3)
Evropská komise ponese vlastní náklady řízení.

Prek
Labucka
Schwarcz
Kreuschitz
Schalin
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 16. května 2017.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.