CELEX: 62015CJ0696
Odwołanie
Transport
Dyrektywa 2010/40/UE
Wdrażanie inteligentnych systemów transportowych w obszarze transportu drogowego
Artykuł 7
Przekazanie uprawnień Komisji Europejskiej
Granice
Rozporządzenie delegowane (UE) nr 885/2013
Zapewnianie usług informacyjnych o bezpiecznych i chronionych parkingach dla samochodów ciężarowych i pojazdów użytkowych
Rozporządzenie delegowane (UE) nr 886/2013
Dane i procedury dotyczące dostarczania bezpłatnie użytkownikom minimalnych powszechnych informacji o ruchu związanych z bezpieczeństwem drogowym
Artykuł 290 TFUE
Wyraźne określenie celów, treści, zakresu oraz czasu obowiązywania przekazanych uprawnień
Istotny element danej dziedziny
Utworzenie organu kontroli

W swoim odwołaniu Republika Czeska wnosi do Trybunału o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 8 października 2015 r., Republika Czeska/Komisja (T‑659/13 i T‑660/13, niepublikowanego, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”,
EU:T:2015:771
), w którym Sąd oddalił jej dwie skargi mające za przedmiot, w sprawie T‑659/13, tytułem głównym, żądanie stwierdzenia nieważności rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 885/2013 z dnia 15 maja 2013 r. uzupełniającego dyrektywę w sprawie ITS Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/40/UE w odniesieniu do zapewniania usług informacyjnych o bezpiecznych i chronionych parkingach dla samochodów ciężarowych i pojazdów użytkowych (
Dz.U. 2013, L 247, s. 1
) oraz, tytułem subsydiarnym, żądanie stwierdzenia nieważności art. 3 ust. 1, art. 8 i art. 9 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 885/2013, a także, w sprawie T‑660/13, tytułem głównym, żądanie stwierdzenia nieważności rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 886/2013 z dnia 15 maja 2013 r. uzupełniającego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/40/UE w odniesieniu do danych i procedur dotyczących dostarczania bezpłatnie użytkownikom, w miarę możliwości, minimalnych powszechnych informacji o ruchu związanych z bezpieczeństwem drogowym (
Dz.U. 2013, L 247, s. 6
) oraz, tytułem subsydiarnym, żądanie stwierdzenia nieważności art. 5 ust. 1, art. 9 i art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 886/2013.
Ramy prawne
Dyrektywa 2010/40
Jak wynika z art. 1 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/40/UE z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ram wdrażania inteligentnych systemów transportowych w obszarze transportu drogowego oraz interfejsów z innymi rodzajami transportu (
Dz.U. 2010, L 207, s. 1
), dyrektywa ta ustanawia ramy wspierające skoordynowane i spójne wdrażanie i stosowanie inteligentnych systemów transportowych (ITS) na terenie Unii, w szczególności w kontekście transgranicznym między państwami członkowskimi, określa konieczne w tym celu ogólne warunki i przewiduje opracowanie specyfikacji w odniesieniu do działań w obszarach priorytetowych, o których mowa w jej art. 2, jak również opracowanie – w stosownych przypadkach – koniecznych norm.
Artykuł 2 ust. 1 tej dyrektywy wskazuje obszary priorytetowe w zakresie opracowania i stosowania specyfikacji i norm.
Artykuł 3 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Działania priorytetowe”, stanowi:
„W ramach obszarów priorytetowych następujące kwestie stanowią działania priorytetowe w zakresie opracowania i stosowania specyfikacji i norm, jak określono w załączniku I:
[…]
c)
dane i procedury dotyczące dostarczania – w miarę możliwości – użytkownikom bezpłatnie minimalnego zakresu powszechnych informacji o ruchu związanych z bezpieczeństwem drogowym;
[…]
e)
zapewnienie usług informacyjnych o bezpiecznych i chronionych miejscach parkingowych dla samochodów ciężarowych i pojazdów użytkowych;
[…]”.
Artykuł 4 pkt 1 tejże dyrektywy definiuje „ITS” jako systemy, w których technologie informatyczne i komunikacyjne stosowane są w obszarze transportu drogowego, obejmującym infrastrukturę, pojazdy i użytkowników, oraz w zarządzaniu ruchem i zarządzaniu mobilnością, jak również do interfejsów z innymi rodzajami transportu.
Artykuł 4 pkt 17 dyrektywy 2010/40 definiuje „specyfikację” jako „wiążący środek ustanawiający przepisy zawierające wymogi, procedury i wszelkie inne stosowne zasady”.
Artykuł 5 ust. 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Wdrażanie ITS”, stanowi:
„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki, aby zapewnić stosowanie specyfikacji przyjętych przez Komisję zgodnie z art. 6 do wdrażanych aplikacji i usług ITS, zgodnie z zasadami określonymi w załączniku II. Nie narusza to prawa każdego z państw członkowskich do decyzji o wdrażaniu takich aplikacji i usług na jego terytorium. Prawo to pozostaje bez uszczerbku dla wszelkich aktów ustawodawczych przyjętych na mocy art. 6 ust. 2 akapit drugi”.
Artykuł 6 tej dyrektywy, zatytułowany „Specyfikacje”, stanowi:
„1.   Komisja przyjmuje najpierw specyfikacje niezbędne do zapewnienia zgodności, interoperacyjności i ciągłości w celu wdrożenia i operacyjnego stosowania ITS w odniesieniu do działań priorytetowych.
[…]
4.   W stosownych przypadkach oraz zależnie od dziedziny objętej specyfikacją, specyfikacja obejmuje jeden lub więcej następujących rodzajów przepisów:
a)
przepisy funkcjonalne, które opisują role poszczególnych zainteresowanych stron oraz przepływy informacji między nimi;
c)
przepisy techniczne, które przewidują techniczne środki realizacji przepisów funkcjonalnych;
c)
przepisy organizacyjne, które opisują przewidziane procedurami obowiązki poszczególnych zainteresowanych stron;
d)
przepisy dotyczące usług, które opisują różne poziomy usług i ich zakres w odniesieniu do aplikacji i usług ITS.
5.   Bez uszczerbku dla procedur przewidzianych w dyrektywie 98/34/WE, specyfikacje określają, w stosownych przypadkach, warunki, na jakich państwa członkowskie mogą, po powiadomieniu Komisji, wprowadzić dodatkowe przepisy dotyczące świadczenia usług ITS na całym ich terytorium lub jego części, pod warunkiem że przepisy te nie zmniejszają interoperacyjności.
6.   W stosownych przypadkach specyfikacje są oparte na normach, o których mowa w art. 8.
Specyfikacje przewidują, w stosownych przypadkach, ocenę zgodności zgodnie z decyzją [na podstawie decyzji] nr 768/2008/WE.
Specyfikacje są zgodne z zasadami określonymi w załączniku II.
[…]”.
Artykuł 7 ust. 1 i 2 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Akty delegowane”, stanowi:
„1.   W odniesieniu do specyfikacji Komisja może przyjmować akty delegowane zgodnie z art. 290 TFUE. Przyjmując takie akty delegowane, Komisja działa zgodnie z odnośnymi przepisami niniejszej dyrektywy, w szczególności z art. 6 oraz załącznikiem II.
2.   W odniesieniu do każdego z działań priorytetowych przyjmowany jest osobny akt delegowany”.
Rozporządzenie delegowane nr 885/2013
Rozporządzenie delegowane nr 885/2013, zgodnie z jego art. 1, „ustanawia specyfikacje niezbędne do zapewnienia zgodności, interoperacyjności i ciągłości w odniesieniu do wdrażania i operacyjnego stosowania usług informacyjnych o bezpiecznych i chronionych parkingach dla samochodów ciężarowych i pojazdów użytkowych na szczeblu unijnym” zgodnie z dyrektywą 2010/40 i „ma zastosowanie do dostarczania usług informacyjnych zlokalizowanych w ramach transeuropejskiej sieci drogowej”.
Artykuł 3 tego rozporządzenia, odnoszący się do wymogów dotyczących świadczenia usług informacyjnych, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie wyznaczają obszary, na których warunki w zakresie ruchu i bezpieczeństwa wymagają wdrożenia usług informacyjnych o bezpiecznych i chronionych parkingach.
Określają również strefy priorytetowe, w których dostarczane będą informacje dynamiczne.
2.   Świadczenie usług informacyjnych odbywa się zgodnie z wymogami określonymi w art. 4–7”.
Artykuł 8 powołanego rozporządzenia stanowi:
„1.   Państwa członkowskie wyznaczają krajowy organ uprawniony do oceny, czy wymogi określone w art. 4–7 są spełnione przez dostawców usług, operatorów parkingów i zarządców dróg. Organ ten jest bezstronny i niezależny od tych ostatnich.
Co najmniej dwa państwa członkowskie mogą wyznaczyć wspólny organ regionalny uprawniony do oceny zgodności z przedmiotowymi wymogami na ich terytoriach.
Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o wyznaczonym organie.
2.   Wszyscy dostawcy usług składają wyznaczonym organom deklarację dotyczącą spełnienia wymogów określonych w art. 4–7.
Deklaracja zawiera następujące elementy:
a)
dane zbierane zgodnie z art. 4 na temat bezpiecznych i chronionych parkingów dla samochodów ciężarowych i pojazdów użytkowych, w tym odsetek parkingów zarejestrowanych w usłudze informacyjnej;
b)
sposób rozpowszechniania usług informacyjnych na rzecz użytkowników;
c)
zasięg usług informacji dynamicznej dotyczących bezpiecznych i chronionych parkingów;
d)
jakość i dostępność dostarczanych informacji, punkt dostępu do informacji oraz format przekazywania informacji.
3.   Wyznaczone organy wyrywkowo sprawdzają prawidłowość deklaracji w odniesieniu do pewnej liczby publicznych i prywatnych dostawców usług i operatorów parkingów i żądają wykazania zgodności z wymogami określonymi w art. 4–7.
Jakość usługi może być również oceniana za pomocą komentarzy od użytkowników.
Każdego roku wyznaczone organy przedkładają odpowiednim organom krajowym sprawozdanie na temat złożonych deklaracji i wyników kontroli wyrywkowych”.
Rozporządzenie delegowane nr 886/2013
Rozporządzenie delegowane nr 886/2013, zgodnie z jego art. 1, „ustanawia specyfikacje niezbędne do zapewnienia zgodności, interoperacyjności i ciągłości w odniesieniu do wdrażania i operacyjnego stosowania danych i procedur dotyczących dostarczania bezpłatnie użytkownikom, w miarę możliwości, minimalnych powszechnych informacji o ruchu związanych z bezpieczeństwem drogowym na szczeblu unijnym” zgodnie z dyrektywą 2010/40 i „stosuje się do dostarczania usług minimalnych powszechnych informacji o ruchu związanych z bezpieczeństwem drogowym w odniesieniu do transeuropejskiej sieci drogowej”.
Artykuł 5 tego rozporządzenia, dotyczący dostarczania usługi informacyjnej, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie określają odcinki transeuropejskiej sieci drogowej, na których warunki ruchu i bezpieczeństwa wymagają wdrożenia usługi minimalnych powszechnych informacji o ruchu związanych z bezpieczeństwem drogowym.
Państwa członkowskie przekazują Komisji informacje na temat takich odcinków dróg.
2.   Dostarczanie usługi informacyjnej musi spełniać wymogi określone w art. 6–8”.
Artykuł 9 wspomnianego rozporządzenia stanowi, co następuje:
„1.   Państwa członkowskie wyznaczają bezstronny i niezależny organ krajowy uprawniony do oceny, czy wymogi określone w art. 3–8 są spełnione przez publicznych i prywatnych zarządców dróg, dostawców usług i nadawców specjalizujących się w informacji o ruchu. Co najmniej dwa państwa członkowskie mogą wyznaczyć wspólny organ uprawniony do oceny zgodności z tymi wymogami na swoich terytoriach.
Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o [wyznaczonych] organach krajowych.
2.   Publiczni i prywatni zarządcy dróg, dostawcy usług i nadawcy specjalizujący się w informacji o ruchu przekazują wyznaczonym organom krajowym swoje dane identyfikacyjne i opis dostarczanej przez siebie usługi informacyjnej oraz przedkładają deklarację zgodności z wymogami określonymi w art. 3–8.
Deklaracja zawiera następujące elementy, stosownie do przypadku:
a)
uwzględnione kategorie związane z bezpieczeństwem drogowym oraz zasięg usługi informacyjnej w odniesieniu do sieci drogowej;
b)
informacje na temat ich punktu dostępu do danych o ruchu związanych z bezpieczeństwem drogowym oraz warunków ich wykorzystywania;
c)
format danych o ruchu związanych z bezpieczeństwem drogowym, dostępnych za pośrednictwem danego punktu dostępu;
d)
sposób rozpowszechniania usługi informacyjnej na rzecz użytkowników końcowych.
Publiczni i prywatni zarządcy dróg, dostawcy usług i nadawcy specjalizujący się w informacji o ruchu dokonują niezwłocznej aktualizacji swoich deklaracji zgodności w przypadku wystąpienia wszelkich zmian dostarczanej przez nich usługi.
3.   Wyznaczone organy krajowe wyrywkowo sprawdzają prawidłowość deklaracji w odniesieniu do pewnej liczby publicznych i prywatnych zarządców dróg, dostawców usług i nadawców specjalizujących się w informacji o ruchu i żądają dowodów zgodności z wymogami określonymi w art. 3–8.
Każdego roku wyznaczone organy krajowe przedkładają władzom krajowym sprawozdanie na temat przedłożonych deklaracji i wyników kontroli wyrywkowych”.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 12 grudnia 2013 r. Republika Czeska wniosła dwie skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzeń delegowanych nr 885/2013 i nr 886/2013 (zwanych dalej łącznie „spornymi rozporządzeniami”).
Na poparcie tych skarg Republika Czeska podniosła trzy zarzuty dotyczące, po pierwsze, naruszenia art. 7 ust. 1 dyrektywy 2010/40 w związku z art. 5 ust. 1 i art. 6 tejże dyrektywy, ponieważ Komisja, wydając sporne rozporządzenia, wykroczyła poza granice upoważnienia przewidzianego w tym przepisie, po drugie, naruszenia art. 290 TFUE, ponieważ Komisja, wydając sporne rozporządzenia, przekroczyła granice swoich kompetencji, aby wydać akty delegowane niemające charakteru prawodawczego nieprzewidziane przez ten artykuł, oraz po trzecie, naruszenia art. 13 ust. 2 TUE, ponieważ Komisja, wydając sporne rozporządzenia, wyszła poza granice uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów.
W zaskarżonym wyroku Sąd oddalił wszystkie te zarzuty, a w konsekwencji oddalił obie skargi w całości.
Żądania stron przed Trybunałem
Tytułem żądania głównego Republika Czeska wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku;
–
stwierdzenie nieważności spornych rozporządzeń w całości oraz
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Tytułem żądania ewentualnego Republika Czeska wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku;
–
stwierdzenie nieważności art. 3 ust. 1, art. 8 i art. 9 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 885/2013 oraz art. 5 ust. 1, art. 9 i art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 886/2013, oraz
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Trybunału o:
–
oddalenie odwołania oraz
–
obciążenie Republiki Czeskiej kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
W przedmiocie zarzutu pierwszego
Argumentacja stron
W ramach zarzutu pierwszego Republika Czeska podnosi, iż Sąd naruszył zasadę pewności prawa, orzekając w pkt 38–44 zaskarżonego wyroku, że sporne rozporządzenia nie zobowiązują państw członkowskich do wdrażania na ich terytorium aplikacji i usług ITS. Jej zdaniem rozporządzenia te zawierają bowiem klasyczne przepisy dotyczące obowiązkowego charakteru wszystkich ich elementów oraz bezpośredniego stosowania we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto według niej uzasadnienia tych rozporządzeń wyraźnie wskazują, że zamiarem Komisji było nałożenie obowiązku wdrożenia ITS we wszystkich państwach członkowskich. Uważa ona, że stwierdzając, iż sporne rozporządzenia należy interpretować w świetle dyrektywy 2010/40, Sąd dokonał wykładni contra legem tych rozporządzeń. Jej zdaniem takie podejście stawia państwa członkowskie w niepewnej sytuacji prawnej, która jest nieakceptowalna z punktu widzenia zasady pewności prawa.
Komisja stoi na stanowisku, że zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny.
Ocena Trybunału
W ramach zarzutu pierwszego Republika Czeska w istocie zarzuca Sądowi, że orzekł, iż sporne rozporządzenia nie zobowiązują państw członkowskich do wdrożenia aplikacji i usług ITS na ich terytorium.
W tym względzie na wstępie należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom Republiki Czeskiej owe rozporządzenia nie zawierają żadnego przepisu przewidującego wyraźny obowiązek wdrożenia przez państwa członkowskie aplikacji i usług ITS na ich terytorium.
W szczególności taki wyraźny obowiązek nie wynika ze znajdujących się na końcu każdego ze spornych rozporządzeń klasycznych przepisów, zgodnie z którymi rozporządzenia te wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Owe klasyczne przepisy, zgodne z brzmieniem art. 288 akapit drugi zdanie drugie TFUE, ograniczają się bowiem do uznania, że we wszystkich państwach członkowskich wiążąca jest treść spornych rozporządzeń wynikająca z ich pozostałych przepisów, nie regulują one jednak tego, czy owa treść obejmuje obowiązek wdrożenia aplikacji i usług ITS.
Jeśli chodzi o pozostałe przepisy tych rozporządzeń, to Republika Czeska nie twierdzi, że przewidują one wyraźny obowiązek wdrożenia przez państwa członkowskie aplikacji i serwisów ITS na ich terytorium, i w żadnym wypadku nie jest to prawdą. W szczególności postanowienia art. 3 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 885/2013 oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 886/2013 nie przewidują takiego wyraźnego obowiązku.
W braku wynikającego z samego brzmienia spornych rozporządzeń wyraźnego obowiązku, w myśl którego wszystkie państwa członkowskie byłyby zobowiązane do wdrażania aplikacji i usług ITS na swoim terytorium, argumentacja Republiki Czeskiej oparta na twierdzeniu, że wykładnia tych rozporządzeń w świetle dyrektywy 2010/40 została dokonana przez Sąd contra legem, nie może zostać uwzględniona.
Przeciwnie, należy stwierdzić, że jak wskazał rzecznik generalny w pkt 27 i 28 opinii, w art. 1 każde z tych rozporządzeń przewiduje, że ustanawia niezbędne specyfikacje „zgodnie z dyrektywą 2010/40”. Tymczasem art. 5 ust. 1 tej dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia niezbędnych środków, aby specyfikacje przyjęte przez Komisję były stosowane do „wdrażanych” aplikacji i usług ITS, wskazując jednocześnie, że ów obowiązek „[n]ie narusza prawa każdego z państw członkowskich do decyzji o wdrażaniu takich aplikacji i usług na jego terytorium”.
Zatem z odniesienia do dyrektywy 2010/40 zawartego w każdym ze spornych rozporządzeń wynika jednoznacznie, że nie zobowiązują one państw członkowskich do wdrażania aplikacji i usług ITS na ich terytorium, lecz jedynie do podjęcia niezbędnych środków, aby zawarte w tych rozporządzeniach specyfikacje były stosowane do wdrażanych aplikacji i usług ITS.
Podniesiony przez Republikę Czeską argument, zgodnie z którym uzasadnienie każdego ze spornych rozporządzeń wyraźnie wskazuje zamiar nałożenia przez Komisję na wszystkie państwa członkowskie obowiązku wdrażania aplikacji i usług ITS również nie może zostać uwzględniony.
Jak bowiem wskazał rzecznik generalny w pkt 31 i 32 opinii, taki zamiar nie wynika z tego uzasadnienia. Chociaż w owym uzasadnieniu znajduje wyraz preferowanie przez Komisję scenariusza polegającego na wdrażaniu aplikacji i usług ITS we wszystkich państwach członkowskich, to jednak nie pozwalają one stwierdzić, że sporne rozporządzenia miały na celu realizację takiego scenariusza.
Co się tyczy argumentu Republiki Czeskiej, zgodnie z którym Sąd naruszył prawo, dokonując w pkt 40 zaskarżonego wyroku wykładni spornych rozporządzeń w świetle dyrektywy 2010/40, to należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału akty wtórne prawa Unii powinny być w miarę możliwości interpretowane zgodnie z aktem podstawowym (zob. podobnie wyrok z dnia 19 lipca 2012 r., Pie Optiek,
C‑376/11
,
EU:C:2012:502
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem, jak wynika z pkt 27–29 niniejszego wyroku, wykładnia spornych rozporządzeń dokonana przez Sąd jest zgodna zarówno z samym ich brzmieniem, jak i z dyrektywą 2010/40.
Zatem Sąd słusznie stwierdził w pkt 42 i 43 zaskarżonego wyroku, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 885/2013 i art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 886/2013 powinny być interpretowane w ten sposób, iż przewidziane w tych artykułach obowiązki określenia stref i odcinków sieci drogowej dla wdrażania aplikacji i usług ITS mają zastosowanie wyłącznie wówczas, kiedy państwo członkowskie zdecydowało o takim wdrażaniu.
Zarzut pierwszy należy zatem oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu drugiego
Argumentacja stron
W ramach zarzutu drugiego Republika Czeska podnosi, że Sąd naruszył art. 290 TFUE, stwierdzając w szczególności w pkt 58–63 zaskarżonego wyroku, iż Komisja nie przekroczyła przekazanych uprawnień zawartych w art. 7 dyrektywy 2010/40, zobowiązując państwa członkowskie do utworzenia organu kontrolnego przewidzianego, odpowiednio, w art. 8 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 885/2013 i w art. 9 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 886/2013, ponieważ przepisy te przewidują, że państwa członkowskie wyznaczają organ krajowy uprawniony do oceny przestrzegania przez różnych zainteresowanych operatorów wymogów określonych w tych rozporządzeniach (zwany dalej „organem kontroli”).
Według niej Sąd w tym względzie niesłusznie uznał, że nie było niezbędne, aby akt podstawowy określał wyraźnie treść i zakres upoważnienia Komisji i że wystarczyło, iż ta ostatnia, dysponując pewnym zakresem swobodnego uznania, stwierdziła, że utworzenie organu kontroli było niezbędne w celu osiągnięcia celów aktu podstawowego. Zdaniem Republiki Czeskiej treść i zakres przekazanych uprawnień zawartych w art. 7 dyrektywy 2010/40 są określone przez rodzaje przepisów wyraźnie wymienione w art. 6 ust. 4 tej dyrektywy. Owe rodzaje przepisów nie umożliwiają utworzenia organu kontroli.
Komisja odpowiada, że art. 290 TFUE pozostawia prawodawcy Unii pełną swobodę przy określeniu, w sposób ogólny lub – przeciwnie – bardzo szczegółowy, treści przekazanych uprawnień, z tym jedynym ograniczeniem, że przekazanie uprawnień nie może dotyczyć istotnych elementów aktu podstawowego.
Co się tyczy przekazania uprawnień przewidzianego w dyrektywie 2010/40, to jej art. 7 zdaniem Komisji upoważnia ją do przyjęcia „specyfikacji” zgodnie z ogółem odnośnych przepisów tej dyrektywy, w szczególności, ale nie wyłącznie, zgodnie z jej art. 6 i załącznikiem II. Komisja uważa, że art. 6 ust. 4 tej dyrektywy jedynie wymienia w sposób niewyczerpujący rodzaje przepisów mogących figurować w takiej specyfikacji. W każdym razie art. 6 ust. 4 lit. c) wspomnianej dyrektywy wyraźnie wymienia „przepisy organizacyjne” wśród rodzajów przepisów mogących figurować w specyfikacji, co według Komisji samo w sobie uzasadnia jej uprawnienie do zobowiązania państw członkowskich do utworzenia omawianego organu kontroli.
Ocena Trybunału
W ramach zarzutu drugiego Republika Czeska podnosi w istocie, że Sąd naruszył art. 290 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze TFUE, interpretując przekazanie uprawnień zawarte w art. 7 dyrektywy 2010/40 jako umożliwiające Komisji zobowiązanie państw członkowskich do utworzenia organu kontroli.
Jak wskazał Sąd w pkt 51 zaskarżonego wyroku, art. 7 ust. 1 dyrektywy 2010/40 upoważnia Komisję do przyjęcia aktów delegowanych zgodnie z art. 290 TFUE „w odniesieniu do specyfikacji” i „zgodnie z odnośnymi przepisami [tej] dyrektywy, w szczególności z [jej] art. 6 oraz załącznikiem II”.
Pojęcie „specyfikacji” zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 17 wspomnianej dyrektywy jako oznaczające „wiążący środek ustanawiający przepisy zawierające wymogi, procedury i wszelkie inne stosowne zasady”.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej samej dyrektywy Komisja przyjmuje w pierwszej kolejności specyfikacje niezbędne do zapewnienia zgodności, interoperacyjności i ciągłości w celu wdrożenia i operacyjnego stosowania ITS w odniesieniu do działań priorytetowych.
W pkt 58–62 zaskarżonego wyroku Sąd zinterpretował przekazanie uprawnień zawarte w art. 7 ust. 1 dyrektywy 2010/40 w ten sposób, że umożliwia ono Komisji przyjęcie specyfikacji „zgodnie z ogółem przepisów dyrektywy 2010/40, nie zaś wyłącznie z art. 6 tejże dyrektywy”. Po odniesieniu się do art. 4 pkt 17, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 4 lit. c) i art. 6 ust. 6 tej dyrektywy Sąd stwierdził w pkt 62 zaskarżonego wyroku, że owo przekazanie uprawnień upoważnia Komisję do ustanowienia mechanizmu kontroli „zgodnie z ogółem przepisów dyrektywy 2010/40, a w szczególności z celami określonymi w jej art. 6 ust. 1 i w załączniku II do tejże dyrektywy”.
W pkt 63 wspomnianego wyroku Sąd wyjaśnił w tym względzie, że „wystarczy, iż Komisja, dysponując zakresem swobodnego uznania, stwierdziła, że utworzenie takiego organu było niezbędne do zapewnienia zgodności, interoperacyjności i ciągłości w odniesieniu do wdrażania” ITS.
Ta ostatnia wykładnia jest błędna pod względem prawnym.
Chociaż na mocy art. 7 dyrektywy 2010/40 Komisja była zobowiązana do przyjęcia specyfikacji z poszanowaniem nie tylko art. 6 owej dyrektywy, lecz również jej wszystkich innych odnośnych przepisów, niemniej jednak w świetle art. 290 TFUE przekazanie uprawnień zawarte w rzeczonym art. 7 nie może być interpretowane jako pozwalające Komisji na przekroczenie ram przewidzianych w art. 6 wspomnianej dyrektywy, który określa w sposób wyraźny nie tylko – w swoim ust. 1 – cel specyfikacji, lecz również ich treść i ich zakres, wskazując wyraźnie, w szczególności w ust. 4, środki mogące być ich przedmiotem.
Zgodnie z art. 290 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze TFUE akty ustawodawcze wyraźnie określają nie tylko cele, lecz również treść, zakres oraz czas obowiązywania przekazanych uprawnień.
Jeśli chodzi o ów wymóg, to Trybunał wielokrotnie orzekał, że celem powierzenia Komisji przekazanego uprawnienia jest przyjęcie przepisów, które wpisują się w ramy prawne określone w podstawowym akcie prawodawczym (wyroki: z dnia 18 marca 2014 r., Komisja/Parlament i Rada,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
, pkt
; z dnia 16 lipca 2015 r., Komisja/Parlament i Rada,
C‑88/14
,
EU:C:2015:499
, pkt
; z dnia 17 marca 2016 r., Parlament/Komisja,
C‑286/14
,
EU:C:2016:183
, pkt
). Orzecznictwo Trybunału wymaga w szczególności, aby określenie powierzonego uprawnienia było wystarczająco dokładne, to znaczy aby wskazywało wyraźnie granice tego uprawnienia i podporządkowywało użytek, jaki zrobi z niego Komisja, kontroli pod względem obiektywnych kryteriów ustalonych przez prawodawcę Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 lipca 1988 r., Central-Import Münster,
291/86
,
EU:C:1988:361
, pkt
; z dnia 12 lipca 2005 r., Alliance for Natural Health i in.,
C‑154/04 i C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, pkt
).
W tej sytuacji należy od razu odrzucić zaproponowaną przez Komisję interpretację art. 290 TFUE, w myśl której jedyne ograniczenie ciążące na prawodawcy Unii w ramach organizowania przekazania uprawnień polega na zakazie przekazania uprawnień dotyczących przyjęcia istotnych elementów danej dziedziny.
Taka interpretacja jest niezgodna z literą i duchem tego przepisu. Przekazanie uprawnień na mocy tego przepisu powierza bowiem uprawnienie do wykonywania zadań prawodawcy Unii, ponieważ pozwala jej uzupełniać i zmieniać elementy aktu ustawodawczego niemające zasadniczego znaczenia. W tym względzie wymóg przewidziany w art. 290 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze TFUE ma właśnie zapewnić, że takie uprawnienie wynika z wyraźnej decyzji ustawodawcy i że użytek, jaki zrobi z niego Komisja, przestrzega ram, które ów ustawodawca określił w akcie podstawowym. W tym celu ten ostatni powinien, zgodnie z owym przepisem, przewidzieć granice zawartego tam upoważnienia Komisji, mianowicie jego cele, treść, zakres i czas obowiązywania.
Prawdą jest, że jak twierdzi Komisja, art. 290 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze TFUE pozwala prawodawcy Unii przyznać Komisji zakres swobodnego uznania przy wykonywaniu przekazanego jej uprawnienia, które w zależności od charakteru danej dziedziny może być mniej lub bardziej szeroki. Niemniej jednak przekazanie uprawnień w rozumieniu art. 290 TFUE – i ewentualny związany z nim zakres swobodnego uznania – powinien mieć wytyczone granice określone w akcie podstawowym (zob. podobnie wyrok z dnia 11 maja 2017 r., Dyson/Komisja,
C‑44/16 P
,
EU:C:2017:357
, pkt
).
Taka wykładnia art. 290 TFUE znajduje zresztą potwierdzenie w art. 52 wytycznych Komisji z dnia 24 czerwca 2011 r. w sprawie aktów delegowanych [SEC(2011) 855], które, choć nie są wiążące dla Trybunału, to jednak mogą stanowić użyteczne źródło inspiracji (wyrok z dnia 17 marca 2016 r., Parlament/Komisja,
C‑286/14
,
EU:C:2016:183
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Komisja wskazuje tam bowiem, że „prawodawca Unii powinien opisać uprawnienia, które chce przekazać Komisji, w sposób wyraźny i dokładny”, że „niejasne sformułowania […] nie są możliwe” i że „uprawnienia nie powinny być przekazywane Komisji tylko poprzez sporządzenie niewyczerpującej listy środków, które mogą zostać przyjęte”.
W tej sytuacji art. 290 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze TFUE nie pozwala sądom Unii na tuszowanie braku wymaganych przez ten przepis granic, które powinny zostać określone przez samego prawodawcę i którym jest podporządkowany użytek, jaki z przekazania uprawnień zrobi Komisja.
Tymczasem w niniejszym przypadku zamiast przestrzegać, jak tego wymaga wspomniany przepis, ram przewidzianych przez ustawodawcę, Sąd dokonał wykładni przekazania uprawnień zawartego w art. 7 dyrektywy 2010/40 jedynie w świetle jego celów, nie upewniwszy się jednak, że treść i zakres przekazanych uprawnień również zostały określone, które to określenie Sąd pozostawił swobodnemu uznaniu Komisji.
Niemniej jednak należy przypomnieć, że jeśli w uzasadnieniu orzeczenia Sądu dopuszczono się naruszenia prawa Unii, lecz sentencję tego wyroku należy uznać za zasadną w świetle innych względów prawnych, to tego rodzaju naruszenie nie może doprowadzić do uchylenia tego orzeczenia oraz należy zastąpić jego uzasadnienie w odpowiednim zakresie (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, pkt
; z dnia 5 marca 2015 r., Komisja i in./Versalis i in.,
C‑93/13 P i C‑123/13 P
,
EU:C:2015:150
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie.
Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 59–65 opinii, art. 7 ust. 1 dyrektywy 2010/40 w związku z jej art. 6 ust. 4 lit. c) daje Komisji wystarczającą podstawę prawną, aby ustanowić organ kontroli.
Jak wynika z art. 47 niniejszego wyroku, art. 6 owej dyrektywy określa bowiem wyraźnie nie tylko cel, ale również treść i zakres specyfikacji, które mogą zostać przyjęte przez Komisję. Zgodnie z art. 6 ust. 4 lit. c) specyfikacja może obejmować „przepisy organizacyjne, które opisują przewidziane procedurami obowiązki poszczególnych zainteresowanych stron”.
Zawarte w spornych rozporządzeniach przepisy dotyczące utworzenia organu kontroli, to znaczy art. 8 rozporządzenia delegowanego nr 885/2013 i art. 9 rozporządzenia delegowanego nr 886/2013 stanowią takie przepisy organizacyjne, które opisują przewidziane procedurami obowiązki poszczególnych zainteresowanych stron.
Jak bowiem wskazał Sąd w pkt 57 i 64 zaskarżonego wyroku, z artykułów tych wynika, że funkcją organu kontroli jest ocena przestrzegania przez różnych zainteresowanych operatorów specyfikacji przewidzianych w spornych rozporządzeniach. W tym celu wspomniane artykuły wymagają, aby ów organ kontroli był niezależny i bezstronny. Ponadto zobowiązują one zainteresowanych operatorów do przedłożenia tym organom danych identyfikacyjnych, opisu świadczonych przez siebie usług informacyjnych oraz deklaracji dotyczącej spełnienia wymogów. Wreszcie te same artykuły przewidują, że organ kontroli wyrywkowo sprawdza prawidłowość deklaracji w odniesieniu do pewnej liczby operatorów i co roku przedkłada odpowiedniemu organowi krajowemu sprawozdanie na temat złożonych deklaracji i wyników kontroli wyrywkowych.
I tak, po pierwsze, art. 8 rozporządzenia delegowanego nr 885/2013 i art. 9 rozporządzenia delegowanego nr 886/2013 mają charakter „organizacyjny”, ponieważ przewidują ustanowienie i zorganizowanie organu kontroli, którego funkcją jest ocena przestrzegania przez różnych zainteresowanych operatorów specyfikacji przewidzianych przez sporne rozporządzenia, wymagając, aby owe organy kontroli były bezstronne i niezależne.
Po drugie, wspomniane przepisy „opisują przewidziane procedurami obowiązki poszczególnych zainteresowanych stron”, ponieważ zobowiązują zainteresowanych operatorów do przedłożenia wspomnianym organom danych identyfikacyjnych, opisu świadczonych przez siebie usług informacyjnych oraz deklaracji dotyczącej spełnienia wymogów, na podstawie których tenże organ będzie musiał co roku przedłożyć sprawozdanie odpowiedniemu organowi krajowemu.
Tej wykładni art. 6 ust. 4 lit. c) dyrektywy 2010/40 nie podważa argument podniesiony przez Republikę Czeską, zgodnie z którym art. 5 ust. 1 dyrektywy 2010/40 pozostawia państwom członkowskim wybór środków, jakie należy podjąć, aby zapewnić stosowanie aplikacji i usług ITS.
Tenże art. 5 ust. 1 ogranicza się bowiem do nałożenia na państwa członkowskie obowiązku podjęcia niezbędnych środków, aby przyjęte przez Komisję specyfikacje były stosowane do wdrażanych aplikacji i usług ITS. Nie ma on zatem wpływu na treść tych specyfikacji.
Ponieważ sentencja zaskarżonego wyroku jest wobec tego zasadna, zarzut drugi należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego
Argumentacja stron
W części pierwszej zarzutu trzeciego Republika Czeska podnosi, że Sąd przeinaczył jej argumentację przedstawioną w pierwszej instancji, stwierdzając w pkt 39 zaskarżonego wyroku, że zgodziła się z Komisją co do tego, iż sporne rozporządzenia nie mają zastosowania, dopóki państwo członkowskie nie postanowi wdrożyć aplikacji i usług ITS na swoim terytorium.
W części drugiej tego zarzutu Republika Czeska twierdzi, że Sąd pominął jej argument, zgodnie z którym zamiar nałożenia przez Komisję na wszystkie państwa członkowskie obowiązku wdrażania aplikacji i usług ITS wynika wyraźnie z uzasadnienia każdego ze spornych rozporządzeń.
Wreszcie część trzecia omawianego zarzutu jest oparta na tym, że Sąd niesłusznie oddalił argument Republiki Czeskiej, iż organ kontroli stanowi istotny element danej dziedziny, którego nie może dotyczyć przekazanie uprawnień.
Komisja nie zgadza się z tą argumentacją.
Ocena Trybunału
Jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 85 opinii, część pierwsza zarzutu trzeciego wynika z błędnego rozumienia pkt 39 zdanie pierwsze zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom Republiki Czeskiej Sąd nie stwierdził bowiem istnienia porozumienia pomiędzy stronami co do wykładni samych spornych rozporządzeń, lecz jedynie co do wykładni dyrektywy 2010/40.
Co się tyczy drugiej części zarzutu trzeciego, w której Republika Czeska podnosi w istocie, że Sąd nie ustosunkował się w sposób wyraźny do jej argumentacji dotyczącej uzasadnienia każdego ze spornych rozporządzeń, to należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału spoczywający na Sądzie na mocy art. 36 i art. 53 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej obowiązek uzasadnienia nie nakazuje Sądowi formułowania wyjaśnienia, które podejmuje w sposób wyczerpujący punkt po punkcie argumentację przedstawioną przez strony sporu. Uzasadnienie może zatem być dorozumiane, pod warunkiem że umożliwia ono zainteresowanym poznanie powodów, dla których przedsięwzięte zostały dane środki, a Trybunałowi dostarcza elementów wystarczających do dokonania kontroli sądowej (wyroki: z dnia 29 marca 2011 r.,ArcelorMittal Luxembourg/Komisja i Komisja/ArcelorMittal Luxembourg i in.,
C‑201/09 P i C‑216/09 P
,
EU:C:2011:190
, pkt
; z dnia 8 marca 2016 r., Grecja/Komisja,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 89 opinii, rozumowanie Sądu przedstawione w pkt 35–44 zaskarżonego wyroku jest jasne i umożliwia Republice Czeskiej poznanie powodów, dla których Sąd oddalił rozważany zarzut, a Trybunałowi dostarcza elementów wystarczających do dokonania kontroli sądowej. Wynika stąd, że w odniesieniu do tej kwestii zaskarżony wyrok nie jest obarczony brakiem uzasadnienia.
W części trzeciej zarzutu trzeciego Republika Czeska zarzuca Sądowi, że oddalił jej argument, zgodnie z którym organ kontroli stanowi „istotny element” w rozumieniu art. 290 TFUE, którego nie może dotyczyć przekazanie uprawnień.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 290 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie TFUE przekazanie uprawnień nie może dotyczyć istotnych elementów danej dziedziny, ponieważ są one zastrzeżone dla aktu ustawodawczego.
Ów zakaz dokonywania przekazania uprawnień dotyczących istotnych elementów danej dziedziny jest zresztą spójny z utrwalonym orzecznictwem Trybunału (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 grudnia 1970 r., Köster, Berodt & Co.,
25/70
,
EU:C:1970:115
, pkt
; z dnia 5 września 2012 r., Parlament/Rada,
C‑355/10
,
EU:C:2012:516
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z tym orzecznictwem kwestia, które elementy danej dziedziny należy zakwalifikować jako istotne, nie podlega wyłącznie ocenie prawodawcy Unii, lecz musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej. W tym względzie należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne i szczególne danej dziedziny (wyroki: z dnia 5 września 2012 r., Parlament/Rada,
C‑355/10
,
EU:C:2012:516
, pkt
,
; z dnia 22 czerwca 2016 r., DK Recycling und Roheisen/Komisja,
C‑540/14 P
,
EU:C:2016:469
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Dany element jest elementem istotnym w rozumieniu art. 290 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie TFUE, w szczególności jeżeli jego przyjęcie wymaga wyborów politycznych wchodzących w zakres własnych kompetencji prawodawcy Unii, jako że wymaga wyważenia rozbieżnych interesów na podstawie złożonych ocen, lub jeżeli pozwala na ingerencję w prawa podstawowe zainteresowanych osób o takiej intensywności, która sprawia, że konieczna staje się interwencja prawodawcy Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 5 września 2012 r., Parlament/Rada,
C‑355/10
,
EU:C:2012:516
, pkt
,
,
).
W niniejszym przypadku Sąd w pkt 72 zaskarżonego wyroku oddalił argument Republiki Czeskiej, w którym podniosła ona, że utworzenie organu kontroli stanowi istotny element danej dziedziny, którego nie może dotyczyć przekazanie uprawnień, uznając, iż w tym względzie wystarczy stwierdzić, że Komisja nie wykroczyła poza granice upoważnienia udzielonego jej w dyrektywie 2010/40.
Rozumując w ten sposób, Sąd naruszył prawo.
Stanowiąc wyraźnie, że przekazanie uprawnień nie może dotyczyć istotnych elementów danej dziedziny, ponieważ są one zastrzeżone dla aktu ustawodawczego, art. 290 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie TFUE ogranicza bowiem swobodę przysługującą prawodawcy Unii w ramach organizowania przekazania uprawnień. Przepis ten ma w istocie zapewnić, że decyzje dotyczące takich elementów są zastrzeżone dla prawodawcy.
Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd nie zbadał, czy utworzenie organu kontroli stanowi istotny element w rozumieniu wspomnianego przepisu, tym samym nie wykluczając, że może mieć miejsce taka sytuacja. Poprzestał na odesłaniu do zakresu przekazania uprawnień zawartego w art. 7 dyrektywy 2010/40.
W ten sposób Sąd nie uwzględnił art. 290 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie TFUE. Wbrew wymogom tego przepisu Sąd nie upewnił się bowiem, czy w niniejszym przypadku przyjęcie przepisów dotyczących istotnych elementów danej dziedziny pozostało zastrzeżone dla prawodawcy Unii i przekazanie uprawnień go nie dotyczyło.
Ponieważ jednak sentencja zaskarżonego wyroku była oparta na innym uzasadnieniu prawnym, należy dokonać substytucji uzasadnienia zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 56.
W tym względzie należy wskazać, że zakwalifikowanie danego elementu jako „istotny” nie może być pozostawione uznaniu prawodawcy Unii, lecz zależy od kryteriów wynikających z obiektywnej wykładni art. 290 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie TFUE, wśród których znajdują się w szczególności te wymienione w pkt 78 niniejszego wyroku.
W niniejszym przypadku w świetle przedstawionego w pkt 61 niniejszego wyroku zorganizowania organu kontroli, należy stwierdzić, że jego utworzenie nie wymaga ani wyborów politycznych, ani ingerencji w prawa podstawowe operatorów o intensywności, która czyniłaby konieczną interwencję prawodawcy Unii. W szczególności uprawnienia tego organu pozostają co do zasady ograniczone do zbierania informacji i składania sprawozdań z oceny. Skutki, które jego ustanowienie powoduje dla zainteresowanych operatorów, ograniczają się do obowiązku przedkładania rzeczonym organom swoich danych identyfikacyjnych, opisu świadczonych przez siebie usług informacyjnych oraz deklaracji dotyczącej spełnienia wymogów.
W konsekwencji wbrew temu, co twierdzi Republika Czeska, utworzenie organu kontroli nie stanowi „istotnego elementu” danej dziedziny w rozumieniu art. 290 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie TFUE.
W rezultacie zarzut trzeci należy oddalić w całości jako bezzasadny.
Ponieważ wszystkie zarzuty zostały oddalone, odwołanie należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Czeskiej kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, także kosztami poniesionymi przez Komisję.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

1)
Odwołanie zostaje oddalone.

2)
Republika Czeska zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: czeski.