CELEX: 62020TJ0657
Ayudas de Estado
Mercado finlandés del transporte aéreo
Ayuda otorgada por Finlandia a Finnair en el contexto de la pandemia de COVID‑19
Recapitalización de una compañía aérea llevada a cabo por sus propietarios públicos y privados en proporción a la estructura de propiedad preexistente
Decisión de no plantear objeciones
Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal
Medida destinada a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro
Excepción a determinados requisitos del Marco Temporal
Inexistencia de una ponderación de los efectos beneficiosos de la ayuda y los efectos negativos de esta sobre las condiciones de los intercambios comerciales y sobre el mantenimiento de una competencia no falseada
Igualdad de trato
Libertad de establecimiento
Libre prestación de servicios
Obligación de motivación

Mediante su recurso, basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, Ryanair DAC, solicita la anulación de la Decisión C(2020) 3970 final de la Comisión Europea, de 9 de junio de 2020, relativa a la ayuda estatal SA.57410 (2020/N) — Finlandia COVID-19: Recapitalización de Finnair (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Antecedentes del litigio
El 3 de junio de 2020, la República de Finlandia notificó a la Comisión, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 3, una medida de ayuda en forma de recapitalización (emisión de derechos) por un importe que, en función de las condiciones definitivas de la emisión de los derechos, podía oscilar entre 499 y 512 millones de euros (en lo sucesivo, «medida en cuestión»). Las nuevas acciones se ofrecían a todos los accionistas de la entidad beneficiaria, Finnair, Plc (en lo sucesivo, «beneficiaria» o «Finnair»), en proporción a la participación que aquellos tuvieran en su capital.
La medida en cuestión se basa en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). Es continuación de la concesión de una garantía estatal a favor de Finnair que, en la Decisión C(2020) 3387 final, de 18 de mayo de 2020, relativa a la ayuda de Estado SA.56809 (2020/N) — Finlandia COVID‑19: Garantía estatal concedida a Finnair (en lo sucesivo, «Decisión sobre la garantía estatal»), la Comisión declaró compatible con el mercado interior a la luz de las secciones 3.2 y 3.4 de la Comunicación de la Comisión, de 19 de marzo de 2020, titulada «Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19» (
DO 2020, C 91
I, p. 1) y que fue modificada el 3 de abril y el 8 de mayo de 2020 (en lo sucesivo, «Marco Temporal»). Esta garantía estatal cubría el 90 % de un préstamo de 600 millones de euros que Finnair obtuvo de un fondo de pensiones.
El 9 de junio de 2020, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, mediante la cual decidió no formular objeciones contra la medida en cuestión, al ser compatible con el mercado interior, en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). La Comisión apreció la compatibilidad de cada una de las medidas que formaban parte de la operación global, a saber, la garantía estatal y la recapitalización. En particular, examinó si existían efectos derivados de la acumulación de las dos medidas y verificó si esos posibles efectos acumulativos eran compatibles con el mercado interior.
Pretensiones de las partes
La demandante solicita al Tribunal General que:
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal General que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso o lo desestime por infundado.
–
Condene en costas a la demandante.
La República Francesa y la República de Finlandia solicitan al Tribunal General que desestime el recurso.
Fundamentos de Derecho
En apoyo de su recurso, la demandante invoca cuatro motivos, basados, el primero, en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b); el segundo, en la vulneración de los principios de no discriminación, de libre prestación de servicios y de libertad de establecimiento; el tercero, en la infracción de sus derechos de procedimiento, y el cuarto, en una falta de motivación.
Sobre la admisibilidad
La Comisión, apoyada por la República Francesa, se opone a la admisibilidad de los tres primeros motivos. La Comisión alega que la demandante no está legitimada para rebatir el fundamento de la Decisión impugnada, dado que no ha acreditado que su posición competitiva en el mercado del transporte aéreo finlandés se haya visto sustancialmente afectada. A su entender, la demandante se limitó a indicar que prestaba servicios en la conexión Helsinki (Finlandia) — Viena (Austria) durante el verano de 2020, pero afirmó haberlos cancelado. Por lo tanto, la Comisión también duda de que la demandante haya demostrado ser parte interesada, en la medida en que no ha aportado ningún elemento que permita acreditar que compitiera con la beneficiaria de la ayuda.
La demandante se opone a estas causas de inadmisión.
Es preciso recordar que cuando la Comisión, como ocurre en el presente asunto, adopta una decisión de no formular objeciones basándose en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (
DO 2015, L 248, p. 9
), no solo declara las medidas en cuestión compatibles con el mercado interior, sino que también rechaza implícitamente incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, y en el artículo 6, apartado 1, del mencionado Reglamento (véase, por analogía, la sentencia de 27 de octubre de 2011, Austria/Scheucher-Fleisch y otros,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, apartado
y jurisprudencia citada). Si la Comisión comprueba, tras el examen preliminar, que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior, tendrá que adoptar, sobre la base del artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2015/1589, la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, y en el artículo 6, apartado 1, del citado Reglamento. A tenor de esta última disposición, en dicha decisión se invitará al Estado miembro interesado y a las demás partes interesadas a presentar sus observaciones en un plazo determinado que por lo general no será superior a un mes (véase, por analogía, la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, apartado
).
En el presente asunto, la Comisión decidió, tras un examen preliminar, no formular objeciones contra la medida en cuestión dado que esta era compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). En la medida en que no se incoó el procedimiento de investigación formal, a las partes interesadas, que habrían podido presentar observaciones durante dicha fase, se les privó de esta posibilidad. Para poner remedio a tal situación, se les reconoce el derecho a impugnar, ante el juez de la Unión Europea, la decisión adoptada por la Comisión de no incoar el procedimiento de investigación formal. De este modo, un recurso interpuesto por una parte interesada en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, mediante el que se solicite la anulación de la Decisión impugnada será admisible en la medida en que quien lo interpone pretenda que se salvaguarden los derechos de procedimiento que le confiere dicha disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de noviembre de 2010, NDSHT/Comisión,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
, apartado
y jurisprudencia citada).
A la luz del artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589, una empresa competidora de la beneficiaria de una medida de ayuda figura sin duda alguna entre las «partes interesadas» en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2 (sentencia de 3 de septiembre de 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland y otros/Comisión,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, apartado
; véase también, en este sentido, la sentencia de 18 de noviembre de 2010, NDSHT/Comisión,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
, apartado
).
En contra de lo que sostienen la Comisión y la República Francesa, la demandante ha demostrado, de modo suficiente con arreglo a Derecho, ser competidora de Finnair. En efecto, explicó que prestaba servicios de transporte aéreo de pasajeros con origen y destino en Finlandia desde hacía más de 17 años. También ha quedado acreditado que la demandante tenía, antes del inicio de la pandemia de COVID-19, una cuota de mercado de dichos servicios, por más que fuera reducida. La demandante indicó igualmente que, en 2019, había transportado más de 100000 pasajeros desde y hacia Finlandia y que, antes del inicio de la pandemia de COVID-19, su programa inicial para la temporada de verano de 2020 incluía seis líneas con salida desde tres aeropuertos finlandeses. Asimismo, la demandante explicó, sin que este extremo se haya refutado, que sus actividades en Finlandia se vieron más afectadas por la pandemia que las de la beneficiaria.
En sentido opuesto a lo que alega la Comisión, esta conclusión no se ve cuestionada por el hecho de que la demandante hubiera cesado de prestar sus servicios en Finlandia a causa de la pandemia de COVID-19. En efecto, habida cuenta de los hechos expuestos en el apartado 14 de la presente sentencia y de las circunstancias que determinaron ese cese en la prestación de servicios, es preciso reconocer que tal cese era ciertamente temporal y que la relación competitiva entre la demandante y la beneficiaria no había concluido en el momento en que se presentó la demanda (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de septiembre de 2021, NeXovation/Comisión,
C‑665/19 P
,
EU:C:2021:667
, apartado
). Por otro lado, la demandante indicó en la vista que de nuevo estaba operando vuelos con origen y destino en Finlandia.
De ello se deduce que la demandante, competidora de la beneficiaria, demostró ser parte interesada en el sentido del artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589 y que tenía interés en garantizar la salvaguardia de los derechos de procedimiento que le confiere el artículo 108 TFUE, apartado 2.
En el presente asunto, de los apartados 33 a 39 de la demanda se desprende que, mediante su recurso, la demandante pretende únicamente que se respeten los derechos de procedimiento de que dispone en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, aun a pesar de que el tercer motivo sea el único que apunta expresamente a la salvaguardia de sus derechos. Así pues, procede reconocer la admisibilidad del recurso en la medida en que la demandante invoca la vulneración de sus derechos de procedimiento. En consecuencia, es preciso determinar cuáles son los motivos del recurso que pueden ser admisibles por dirigirse a demostrar la referida vulneración.
Es admisible el tercer motivo que pretende obtener el respeto de los derechos de procedimiento de la demandante. Además, procede recordar que, para demostrar la vulneración de sus derechos de procedimiento, la demandante puede formular alegaciones tendentes a demostrar que era errónea la declaración de compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado interior a la que llegó la Comisión, lo que, con mayor razón, permite justificar que la Comisión tendría que haber albergado dudas al apreciar la compatibilidad de dicha medida con el mercado interior. Por lo tanto, en el presente asunto, el Tribunal General está facultado para examinar las alegaciones de fondo formuladas por la demandante a las que ella misma remite en su tercer motivo, con objeto de comprobar si pueden sustentar el motivo que expresamente formuló acerca de la existencia de dudas que justificaban la incoación del procedimiento contemplado en el artículo 108 TFUE, apartado 2 (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de junio de 2013, Ryanair/Comisión,
C‑287/12 P
, no publicada,
EU:C:2013:395
, apartados
a
, y de 6 de mayo de 2019, Scor/Comisión,
T‑135/17
, no publicada,
EU:T:2019:287
, apartado
).
En cuanto al cuarto motivo, basado en la falta de motivación de que supuestamente adolece la Decisión impugnada, procede señalar que el incumplimiento de la obligación de motivación se incluye dentro de los vicios sustanciales de forma y constituye un motivo de orden público que debe ser examinado de oficio por el Juez de la Unión y no se refiere a la legalidad en cuanto al fondo de la Decisión impugnada (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, apartados
a
).
Sobre el fondo
Con carácter preliminar, es preciso recordar que la legalidad de una decisión, como es el caso de la Decisión impugnada, de no formular objeciones basada en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 depende de si la apreciación de la información y de los elementos de que disponía la Comisión, en la fase preliminar de examen de la medida notificada, debería haber planteado, objetivamente, dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior, toda vez que tales dudas deben dar lugar a la incoación de un procedimiento de investigación formal en el que pueden participar las partes interesadas a que se refiere el artículo 1, letra h), del citado Reglamento (véanse, por analogía, las sentencias de 3 de septiembre de 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland y otros/Comisión,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, apartado
, y de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Tempus Energy y Tempus Energy Technology,
C‑57/19 P
,
EU:C:2021:663
, apartado
).
El juez de la Unión debe apreciar la legalidad de una decisión de no formular objeciones adoptada al término del procedimiento de examen preliminar no solo en función de la información de que la Comisión disponía en el momento en que la adoptó, sino también de la información de que esta podía disponer (sentencias de 29 de abril de 2021, Achemos Grupė y Achema/Comisión,
C‑847/19 P
, no publicada,
EU:C:2021:343
, apartado
, y de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Tempus Energy y Tempus Energy Technology,
C‑57/19 P
,
EU:C:2021:663
, apartado
).
La prueba de la existencia de dudas sobre la compatibilidad con el mercado interior de la ayuda en cuestión, que debe buscarse tanto en las circunstancias de la adopción de la decisión de no formular objeciones como en su contenido, debe aportarse por el solicitante de la anulación de dicha decisión a partir de un conjunto de indicios concordantes (sentencia de 3 de septiembre de 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland y otros/Comisión,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, apartado
, y de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Tempus Energy y Tempus Energy Technology,
C‑57/19 P
,
EU:C:2021:663
, apartado
).
En el presente asunto, al controlar la legalidad de la Decisión impugnada, incumbe al Tribunal General examinar las alegaciones invocadas por la demandante para demostrar que, después del examen preliminar, la Comisión tendría que haber albergado dudas en cuanto a la compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado interior en el sentido del artículo 4, apartados 3 y 4, del Reglamento 2015/1589.
Tercer motivo, basado en la vulneración de los derechos de procedimiento de la demandante
El tercer motivo, en el que la demandante se remite igualmente a sus motivos primero y segundo, se divide en seis partes, basadas en diferentes indicios que supuestamente demuestran que la Comisión tendría que haber albergado dudas en el sentido que el artículo 4 del Reglamento 2015/1589 da a tal concepto.
–
Indicio referido a la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), basado en que la medida en cuestión supuestamente no pone remedio a una grave perturbación en la economía de Finlandia
En esencia, la demandante reprocha a la Comisión no haber demostrado que la medida en cuestión estuviese destinada a poner remedio a una grave perturbación en la economía finlandesa.
La Comisión, apoyada por la República Francesa y por la República de Finlandia, rebate esta argumentación.
Procede recordar que, a tenor del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), las ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro pueden considerarse compatibles con el mercado interior.
El artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), es una excepción al principio general de incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado interior, que se enuncia en el artículo 107 TFUE, apartado 1. Por lo tanto, debe interpretarse en sentido estricto (véase la sentencia de 9 de abril de 2014, Grecia/Comisión,
T‑150/12
, no publicada,
EU:T:2014:191
, apartado
y jurisprudencia citada). El artículo 107 TFUE, apartado 1, indica que las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, «bajo cualquier forma», son incompatibles con el mercado interior. Por lo tanto, el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), se aplica a las ayudas individuales [sentencia de 14 de abril de 2021, Ryanair/Comisión (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, recurrida en casación,
EU:T:2021:196
, apartado
].
Según la jurisprudencia, la Comisión solo puede declarar una ayuda compatible con el artículo 107 TFUE, apartado 3, si comprueba que la ayuda contribuye a la realización de uno de los objetivos citados, objetivos que la empresa beneficiaria no podría alcanzar en condiciones normales de mercado por sus propios medios. Dicho de otro modo, la medida en cuestión no puede ser declarada compatible con el mercado interior si comporta una mejora de la situación económica de la empresa beneficiaria que no es necesaria para alcanzar el objetivo establecido en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), a saber, poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa [véase, en este sentido, la sentencia de 14 de enero de 2009, Kronoply/Comisión,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, apartado
y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 14 de abril de 2021, Ryanair/Comisión (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, recurrida en casación,
EU:T:2021:196
, apartado
].
En primer lugar, procede señalar que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), no exige que la ayuda en cuestión pueda, por sí sola, poner remedio a la grave perturbación en la economía del Estado miembro afectado. En efecto, una vez que la Comisión comprueba la existencia de una grave perturbación en la economía de un Estado miembro, a este se le puede autorizar, si se cumplen los demás requisitos contemplados en dicho artículo, a que otorgue ayudas de Estado, en forma de regímenes de ayuda o de ayudas individuales, que contribuyan a poner remedio a la grave perturbación mencionada. De este modo, podría tratarse de varias medidas de ayuda, cada una de las cuales aportaría su contribución a tal fin. Por consiguiente, no cabe exigir que, para que esté válidamente fundada en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), una medida de ayuda tenga que poner remedio por sí misma a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro [sentencia de 14 de abril de 2021, Ryanair/Comisión (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, recurrida en casación,
EU:T:2021:196
, apartado
].
En estas circunstancias, no cabe que la demandante reproche a la Comisión haber declarado que la medida en cuestión cumplía los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), por el mero hecho de que dicha medida no pudiera poner remedio, por sí sola, a la grave perturbación en la economía de Finlandia ocasionada por el brote de COVID-19.
En segundo lugar, en la medida en que la demandante sostiene que la medida en cuestión no pone remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa, sino que, por el contrario, la agrava al beneficiar únicamente a Finnair, procede comprobar si, de conformidad con la jurisprudencia expuesta en el apartado 29 de la presente sentencia, la Comisión declaró acertadamente que esta medida contribuía a la consecución del referido objetivo que contempla el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
En el presente asunto, la demandante no niega que la pandemia de COVID-19 haya ocasionado una grave perturbación en la economía finlandesa ni que el sector del transporte aéreo en su conjunto se haya visto particularmente afectado por la crisis provocada por tal pandemia.
La demandante tampoco discute la conclusión de que la garantía estatal y la medida en cuestión están tan estrechamente vinculadas que deben considerarse una única intervención.
En esencia, el objetivo de estas dos medidas es garantizar a Finnair suficiente liquidez para mantener su viabilidad y sus servicios de transporte aéreo en un momento en que la pandemia de COVID-19 perturba gravemente el conjunto de la economía finlandesa y evitar que una eventual insolvencia de Finnair perturbe aún más la economía del Estado miembro afectado (apartado 41 de la Decisión impugnada).
A este respecto, en la Decisión impugnada, la Comisión estimó que la quiebra o el incumplimiento de sus obligaciones por parte de Finnair podían perturbar gravemente la economía finlandesa debido al papel primordial de dicha empresa en la conectividad nacional e internacional del país y a su peso económico y social para numerosos proveedores y trabajadores en Finlandia, por lo que concluyó que las medidas en favor de Finnair contribuían a la consecución de uno de los objetivos citados en el artículo 107 TFUE, apartado 3, a saber, poner remedio a una grave perturbación en la economía de ese país (apartados 84 a 86 de la Decisión impugnada).
Sobre este particular, por un lado, ha de señalarse que Finnair operaba una red interna e internacional que garantizaba la conectividad de Finlandia. En efecto, en 2019, Finnair era el principal transportista aéreo en Finlandia, con cerca de 15 millones de pasajeros transportados, es decir, el 67 % del total de pasajeros transportados ese año hacia o desde Finlandia y en el interior del país. Finnair prestaba servicio en la mayoría de aeropuertos regionales finlandeses y disponía de una amplia red internacional, de más de 100 rutas, que conectaba Finlandia con los principales centros de negocios de Europa y de otras regiones del mundo [véase, en este sentido, la sentencia de 14 de abril de 2021, Ryanair/Comisión (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, recurrida en casación,
EU:T:2021:196
, apartados
y
].
Además, Finnair era el principal operador de carga aérea en Finlandia y disponía de una amplia red asiática. Si dicha red era vital para el comercio entre las empresas finlandesas y asiáticas, lo era más aún en el contexto de la crisis provocada por la pandemia de COVID-19. En efecto, Finnair operaba diariamente rutas de carga hacia Corea del Sur, hacia China y hacia Japón para cubrir la demanda finlandesa de productos farmacéuticos y de equipo médico necesarios para combatir el virus [sentencia de 14 de abril de 2021, Ryanair/Comisión (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, recurrida en casación,
EU:T:2021:196
, apartado
].
Por otra parte, procede señalar, como hizo la Comisión en la Decisión impugnada, que Finnair tenía un peso económico y social considerable en Finlandia. En efecto, en 2017, Finnair era la decimosexta empresa de Finlandia en términos de contribución al producto interior bruto (PIB) del país, con un valor añadido de 600 millones de euros, y en 2019 tenía aproximadamente 6800 empleados.
La demandante sostiene que estas cifras son insuficientes, comparadas con el PIB de Finlandia (alrededor de 241 mil millones de euros en 2019) o con el número total de personas empleadas (2,5 millones de personas), para justificar la medida en cuestión. Sin embargo, aun cuando el valor añadido de Finnair solo suponga una parte del PIB finlandés y los empleados de Finnair únicamente representen una fracción del número de personas empleadas en Finlandia, ello no desvirtúa la importancia de Finnair para esta economía. En efecto, basta recordar que Finnair transportaba, por sí sola, el 67 % del total de los pasajeros que viajaron hacia y desde Finlandia y dentro del país y que era la única compañía aérea que disponía de servicios, a intervalos regulares, con destino a la mayoría de los aeropuertos regionales finlandeses durante todo el año. Un volumen del 50 % de los pasajeros transportados por Finnair en esos vuelos nacionales viajaba por razones profesionales. Por lo tanto, Finnair desempeña un papel primordial en el transporte aéreo de pasajeros en un país en el que, debido al clima y a la geografía, los demás medios de transporte no siempre son una alternativa satisfactoria a la aviación. Es más, durante la pandemia, Finnair colaboraba con la Huoltovarmuuskeskus (Agencia Nacional de Aprovisionamiento de Urgencia, Finlandia) y utilizaba su red internacional para cubrir la demanda finlandesa del equipo necesario para combatir la pandemia de COVID-19. Pues bien, la garantía del aprovisionamiento de los productos farmacéuticos y médicos en cuestión resulta estratégica tanto para proteger la salud de las personas que residen en Finlandia como para limitar las medidas de confinamiento y relanzar rápidamente la economía finlandesa. Numerosas empresas finlandesas contaban con los servicios de carga prestados por Finnair y algunas también contaban con las compras de Finnair. En efecto, las compras de Finnair a sus proveedores ascendían a 1900 millones de euros en 2019, de las cuales el 40 % procedía de empresas finlandesas [véase, en este sentido, la sentencia de 14 de abril de 2021, Ryanair/Comisión (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, recurrida en casación,
EU:T:2021:196
, apartados
a
].
A la vista de estos elementos, la Comisión consideró acertadamente que, debido al papel primordial de Finnair para la conectividad nacional e internacional de Finlandia y a su peso económico y social para numerosos proveedores y trabajadores finlandeses, la medida en cuestión contribuía a la consecución de un objetivo que se menciona en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), a saber, poner remedio a la grave perturbación en la economía de ese país y, en contra de lo aducido por la demandante, en ningún caso agravaba la perturbación en la economía finlandesa.
Las demás alegaciones formuladas por la demandante a este respecto no pueden modificar esta conclusión.
En primer término, por lo que respecta a las decisiones anteriores de la Comisión adoptadas en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), la demandante alega que aquellas que se referían a empresas, consideradas individualmente, afectaban a bancos y a un gestor de la red de ferrocarriles de un Estado miembro. Sostiene que, mientras que un banco puede tener una importancia sistémica para una economía y que una red ferroviaria puede desempeñar un papel preeminente para la economía y la población de un país, no ese el caso de Finnair.
Pues bien, procede recordar que la legalidad de la Decisión impugnada ha de apreciarse únicamente en el marco del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y no a la luz de una supuesta práctica decisoria anterior de la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de febrero de 2013, Nitrogénművek Vegyipari/Comisión,
T‑387/11
, no publicada,
EU:T:2013:98
, apartado
y jurisprudencia citada). En cualquier caso, el mero hecho de que Finnair no sea ni un banco ni un gestor de una red de ferrocarriles no permite considerar que no sea importante para la economía finlandesa. Este simple hecho tampoco puede demostrar que la medida en cuestión no contribuyera a la realización de un objetivo contemplado en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), ni que la Comisión tuviera que haber albergado dudas al apreciar la compatibilidad de esa medida con el mercado interior.
En segundo término, por lo que respecta a las supuestas dificultades económicas de Finnair previas a la pandemia de COVID-19, por un lado, procede señalar que la demandante no niega que dicha compañía aérea no fuese, antes de la Pandemia de COVID-19, una empresa en crisis en el sentido del artículo 2, punto 18, del Reglamento (UE) n.
o
651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE] (
DO 2014, L 187, p. 1
).
Por otro lado, el documento titulado «Información financiera 2019, Finnair», que se aportó como anexo a la demanda y que la demandante invoca en apoyo de su argumentación, no pone de manifiesto la existencia de dificultades que afectasen a Finnair antes del inicio de la pandemia de COVID-19 que hubieran podido hacer dudar de la compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado interior. Por el contrario, por más que los beneficios de Finnair hubieran disminuido en un 25 % en 2019 en comparación con los de 2018, este documento confirma que, a pesar de esta disminución, Finnair seguía siendo una empresa rentable antes de la pandemia de COVID-19.
En tercer término, por lo que respecta a la importancia de Finnair para la conectividad de Finlandia, la demandante alega que la Decisión impugnada exagera esta importancia en la medida en que dos tercios de los billetes vendidos por esa compañía aérea son billetes para posibilitar escalas aéreas. A este respecto, baste con recordar que el número de pasajeros que no realizan escala aérea que Finnair transportó no es el único factor que la Comisión tuvo en cuenta para concluir que la medida en cuestión contribuía a la realización de uno de los objetivos contemplados en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). En efecto, como se desprende de los apartados 84 a 86 de la Decisión impugnada, la Comisión ciertamente tuvo en cuenta el transporte de pasajeros, pero también el transporte de mercancías, los empleos, las compras a proveedores finlandeses y la contribución al PIB. Aun admitiendo que dos tercios de los billetes vendidos por Finnair eran billetes para posibilitar escalas aéreas, no es menos cierto que, antes de la pandemia de COVID-19, Finnair desempeñaba un papel importante en la conectividad del país (véanse los apartados 37 a 40 de la presente sentencia). En estas circunstancias, la alegación de la demandante no puede demostrar que la medida en cuestión no contribuyera a poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa y que la Comisión tendría que haber albergado dudas al apreciar la compatibilidad de esa medida con el mercado interior.
En cuarto término, por lo que respecta a la alegación de que la Comisión no demostró que la quiebra de Finnair ponía necesariamente en peligro la economía y la conectividad finlandesas, la demandante reprocha más concretamente a la Comisión no haber demostrado, por un lado, que Finnair inevitablemente habría quebrado sin la medida en cuestión y que, consiguientemente, todas sus actividades habrían cesado y, por otro lado, que ninguna otra compañía aérea habría podido adaptarse y operar las rutas anteriormente cubiertas por Finnair. La demandante estima que las quiebras de las compañías aéreas Malev y Spanair ponen de manifiesto, a este respecto, que la quiebra de una compañía nacional puede aumentar la conectividad de un país y hacer que prospere su principal aeropuerto.
A este respecto, aunque la Comisión hubiera considerado, en la Decisión impugnada, que la quiebra o la mora en los pagos de Finnair podía provocar una grave perturbación en la economía finlandesa, la apreciación de la compatibilidad de la medida en cuestión no requería que la Comisión se asegurase de que, de no mediar una intervención del Estado, Finnair habría cesado necesariamente todas sus actividades. Le bastaba con comprobar que la medida en cuestión era necesaria a la vista de las graves dificultades que Finnair atravesaba para mantener sus actividades debido a los riesgos que afectaban a su solvencia.
Sobre este particular, procede señalar que la demanda de vuelos tanto interiores como internacionales sufría gravemente por la propagación de la COVID-19 y por las consiguientes restricciones de vuelos. Consta que el hundimiento de la demanda tuvo un efecto negativo inmediato y drástico en el flujo de tesorería de Finnair. En la primavera de 2020, la compañía había anulado una gran parte de sus vuelos y, posteriormente, tuvo que reembolsar a los pasajeros (apartado 81 de la Decisión impugnada). Por ello, Finnair había intentado obtener financiación en los mercados de crédito, pero, debido a la situación y las perspectivas inciertas, no había podido cubrir todas sus necesidades de tesorería. En el momento de la adopción de la Decisión sobre la garantía estatal, había conseguido obtener una línea de crédito y había negociado un acuerdo de venta y de arrendamiento-venta de sus aviones no gravados para obtener fondos suplementarios. Finnair también había puesto en marcha importantes medidas transversales de reducción de costes para preservar su tesorería.
A pesar de esas medidas, basándose en las perspectivas financieras de Finnair para a los ejercicios 2020 a 2022, la Comisión declaró en la Decisión impugnada que los fondos propios de la empresa disminuirían considerablemente en comparación con la situación que concurría antes de la pandemia de COVID-19. Habida cuenta de esas perspectivas, la Comisión estimó que, pese al préstamo garantizado por el Estado que obtuvo Finnair, la falta de un aumento de capital y la imposibilidad de financiarse en los mercados en una medida suficiente para cubrir todas sus necesidades de liquidez podrían exponer a la compañía a una crisis de tesorería y, consiguientemente, al riesgo de no poder cumplir sus obligaciones de pago y de tener que someterse a un procedimiento concursal (apartados 4, 80 y 81 de la Decisión impugnada).
Por otra parte, en contra de lo que aduce la demandante, el hecho de que otra compañía aérea hubiera podido encontrar «otras soluciones de mercado», gracias a una operación de venta y de arrendamiento-venta o a la reducción de sus efectivos, no puede desvirtuar lo expuesto anteriormente.
En efecto, es preciso hacer constar que Finnair buscó otras soluciones de financiación, semejantes a las que la demandante menciona en sus escritos, antes de dirigir a la República de Finlandia una solicitud de recapitalización por escrito, pero no consiguió obtener en los mercados una financiación que le permitiera cubrir todas sus necesidades de tesorería. Además, la Comisión señaló que la referida recapitalización tenía dos consecuencias principales para Finnair. De un lado, permitía aumentar los fondos propios de la compañía y, por tanto, mejorar su ratio de endeudamiento y sus perspectivas de recuperar el acceso a los mercados financieros en condiciones asequibles. De otro lado, permitía inyectar liquidez a Finnair. Por ello, las autoridades finlandesas y la Comisión estimaron que la liquidez obtenida gracias a la recapitalización no podría haberse conseguido por otros medios (apartado 42 de la Decisión impugnada). En sentido contrario, ningún elemento de los autos, en particular ningún dato aportado por la demandante, permite concluir que «otras soluciones de financiación» habrían permitido alcanzar el objetivo perseguido por la medida en cuestión al mismo tiempo que se garantizaba que el resultado buscado se alcanzara en sus dos vertientes.
Por consiguiente, habida cuenta de lo anterior, procede considerar que la Comisión acreditó que la medida en cuestión era necesaria a la vista de las graves dificultades que atravesaba Finnair para mantener sus actividades a causa de los riesgos que se cernían sobre su solvencia.
Por lo demás, aun cuando los ejemplos de Malev y de Spanair, invocados por la demandante, demuestren que la quiebra de una compañía aérea no supone necesariamente una pérdida de conectividad para el Estado miembro afectado, baste recordar que la importancia de Finnair para la conectividad del país no era el único elemento que se tomó en consideración para apreciar su importancia para la economía finlandesa (véase el apartado 47 de la presente sentencia). Además, la demandante no aporta ningún dato que pueda ilustrar al Tribunal General acerca de las consecuencias de estas dos quiebras sobre el empleo, los proveedores y, en última instancia, el valor añadido generado en la economía de los dos Estados miembros afectados. En estas circunstancias, la analogía que hace la recurrente entre esas quiebras y el presente asunto no puede tener incidencia en la constatación de que la medida en cuestión ponía remedio a una grave perturbación en la economía finlandesa.
Igualmente, la alegación de la demandante en el sentido de que dispone de una gran flota de aeronaves que podrían haber sido reubicadas rápidamente para sustituir a Finnair en caso de cese de actividades se centra en la conectividad de Finlandia, pero ignora el resto de factores tenidos en cuenta, como el empleo local, los proveedores locales y el valor añadido generado por Finnair en la economía finlandesa.
De todo lo anterior se desprende que, aunque es cierto que la medida en cuestión supone una mejora de la situación financiera de Finnair, tal medida es no obstante necesaria para alcanzar uno de los objetivos contemplados en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), a saber, poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa, de conformidad, por lo demás, con la jurisprudencia citada en el apartado 29 de la presente sentencia. Por consiguiente, procede concluir que, en relación con la primera parte del tercer motivo, la demandante no ha presentado ningún indicio que acredite la existencia de dudas en el sentido del artículo 4, apartados 3 y 4, del Reglamento 2015/1589.
Así pues, procede desestimar esta parte.
–
Indicio relativo a la infracción de la sección 3.11 del Marco Temporal
En esencia, la demandante alega que la Comisión tendría que haber albergado dudas puesto que la medida en cuestión se apartaba de determinados requisitos establecidos en la sección 3.11 del Marco Temporal.
La Comisión, apoyada por la República de Finlandia, rebate esta argumentación.
Según reiterada jurisprudencia, al apreciar la compatibilidad de las medidas de ayuda con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, la Comisión dispone de una facultad de apreciación (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, apartado
y jurisprudencia citada). En el ejercicio de esa facultad de apreciación la Comisión puede establecer reglas de conducta que determinen los criterios sobre cuya base se propone evaluar la compatibilidad con el mercado interior de las medidas de ayuda proyectadas por los Estados miembros. Al adoptar esas reglas de conducta y anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los casos previstos en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de dicha facultad de apreciación y, en principio, no puede ya apartarse de tales reglas, a riesgo de ser sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de marzo de 2016, Grecia/Comisión,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, apartados
y
).
Aunque en materia de ayudas de Estado la Comisión está vinculada por las directrices que aprueba, adoptarlas no le exime de su obligación de examinar las circunstancias específicas excepcionales que un Estado miembro invoca, en un caso particular, para solicitar la aplicación directa del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b) (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de marzo de 2016, Grecia/Comisión,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, apartados
a
, y de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, apartado
).
En el presente asunto, las autoridades finlandesas notificaron la medida en cuestión con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). En la Decisión impugnada, la Comisión examinó la medida en cuestión a la luz de la sección 3.11 del Marco Temporal. Sin embargo, renunció a aplicar determinados requisitos de ese Marco para tener en cuenta las especificidades de la referida medida, a saber, la participación de inversores privados y el hecho de que el Estado, como accionista histórico, no aumentaba su presencia en el capital de la beneficiaria con respecto a la participación de que era titular antes de la pandemia. La Comisión indicó que, en el futuro, aplicaría el mismo enfoque a situaciones comparables con las mismas características y que iniciaría el procedimiento de modificación del Marco Temporal para integrar en él tal enfoque.
Así pues, la discrepancia de las partes se refiere a los requisitos establecidos en la sección 3.11 del Marco Temporal que la Comisión no aplicó. Se trata, en primer término, del requisito conforme al cual las medidas individuales de recapitalización adoptadas en el contexto de la COVID-19 han de incluir un mecanismo de ajuste al alza que incremente la remuneración del Estado con el fin de incentivar a la beneficiaria a recomprar las aportaciones de capital del Estado; en segundo término, de la prohibición de que los beneficiarios adquieran participaciones de más del 10 % en empresas competidoras, mientras que no se haya amortizado al menos el 75 % de aquellas medidas, y, en último término, de la prohibición de que los beneficiarios distribuyan dividendos mientras las referidas medidas no hayan sido amortizadas íntegramente. La demandante alega que, al actuar de este modo, la Comisión creó artificialmente una excepción al Marco Temporal y conculcó los principios de igualdad de trato, de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima. La Comisión y la República de Finlandia sostienen, por el contrario, que existían circunstancias específicas que, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 62 de la presente sentencia, justificaban la aplicación directa del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), a los hechos del presente asunto y, por tanto, la inaplicación de los requisitos antes mencionados.
A este respecto, procede señalar, con carácter preliminar, que la medida en cuestión, por un lado, se inscribía en un contexto normativo definido por circunstancias excepcionales provocadas por la pandemia de COVID-19 y, por otro lado, se caracterizaba por particularidades muy singulares que le eran propias.
Por lo que respecta al contexto normativo en el que se inscribía la medida en cuestión, procede señalar que la pandemia de COVID-19 dio lugar a circunstancias excepcionales. Las diversas medidas de confinamiento adoptadas por los Estados miembros, las medidas de distanciación social, las restricciones a los desplazamientos, las cuarentenas y las medidas de aislamiento tuvieron como consecuencia el hundimiento de la demanda de transporte aéreo y afectaron directa y gravemente a las empresas que operan en este sector.
Las repercusiones económicas de estas circunstancias excepcionales exigían una acción inmediata tanto en el ámbito de los Estados miembros como a escala de la Unión. Para ello, la Comisión aprobó el Marco Temporal el 19 de marzo de 2020, es decir, unos días después de que los Estados miembros hubieran adoptado las primeras medidas de confinamiento, con objeto de permitirles actuar con la urgencia que la situación exigiría. Desde esta perspectiva, en el Marco Temporal la Comisión enunció las condiciones que debían cumplir las medidas de ayuda de Estado temporales para ser consideradas compatibles con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y para ser aprobadas muy rápidamente tras su notificación por el Estado miembro afectado. A la vista de las circunstancias de extrema urgencia que concurrían cuando se aprobó, este Marco no podía contemplar todas la medidas que los Estados miembros podían adoptar en favor de los operadores económicos afectados por la crisis provocada por la pandemia de COVID-19. A efectos de tener en cuenta la evolución de la situación y los diferentes tipos de medidas que los Estados miembros preveían emplear para hacer frente a las nefastas consecuencias de esta pandemia, la Comisión procedió a modificar el Marco Temporal en varias ocasiones. Así, en el momento de la adopción de la Decisión impugnada, la Comisión se disponía a iniciar de nuevo el procedimiento para modificar el Marco Temporal para que en él se contemplara un tipo de medidas de ayuda temporal como las que se dan en el presente asunto. Dicha modificación tuvo lugar finalmente el 29 de junio de 2020, es decir, veinte días después de la adopción de la Decisión impugnada.
Por lo que respecta a las especificidades de la medida en cuestión, procede señalar que esta tenía unas características muy particulares que la Comisión no había previsto en el momento de aprobar el Marco Temporal. En efecto, por un lado, esta medida no buscaba aumentar la participación del Estado, accionista histórico, dado que este solo suscribía las nuevas acciones en proporción a su participación anterior. Por otro lado, la medida en cuestión contemplaba una importante participación privada. En efecto, la participación de los inversores privados en la recapitalización de Finnair representaba al menos el 30 % de los nuevos fondos propios inyectados, al haberse comprometido los bancos privados a suscribir las nuevas acciones que no fueran adquiridas por los inversores privados actuales o potenciales. Como ha indicado la República de Finlandia, este compromiso de los bancos privados garantizaba que la participación del Estado no aumentaría. De este modo, la fórmula de recapitalización tenía como consecuencia que el importe de la ayuda de Estado fuera muy inferior al que habría sido necesario sin esa participación privada. En suma, la recapitalización de Finnair implicaba la participación simultánea y en iguales condiciones de capitales tanto públicos como privados, siendo de señalar que permanecía inalterada la proporción entre las acciones en manos de los accionistas públicos y las de titularidad de los accionistas privados.
A la luz de estas circunstancias excepcionales y de las características muy particulares de la medida en cuestión es cómo ha de comprobarse si los elementos aportados por la demandante ante el Tribunal General podían plantear dudas en cuanto a la compatibilidad de tal medida con el mercado interior.
En primer lugar, por lo que respecta al mecanismo de ajuste al alza para incrementar la remuneración con el fin de incentivar a la beneficiaria a recomprar las aportaciones de capital del Estado, la demandante alega que, en virtud del punto 61 del Marco Temporal, «toda» medida de recapitalización, sin excepción, ha de incluir tal mecanismo. A su entender, la Comisión dispensó indebidamente a la República de Finlandia de ofrecer una estrategia de reventa por el Estado de su participación en el capital de Finnair resultante de la medida en cuestión, pese a que tal estrategia viene exigida, no obstante, por la sección 3.11.7 del Marco Temporal, sección cuyo epígrafe es «Estrategia de salida del Estado de la participación resultante de la recapitalización y obligaciones de información». A este respecto, por un lado, la demandante aduce que no está justificado tratar de manera diferente a las empresas en las que el Estado era accionista antes de la pandemia de COVID-19 de aquellas en las que no lo era. Tratarlas de forma diferente, como a su juicio hizo la Comisión, supone una excepción a la norma cuyo objeto es reducir las distorsiones de la competencia y vulnera el principio de neutralidad entre propiedad pública y propiedad privada mencionado en el artículo 345 TFUE. Por otro lado, la demandante defiende que es erróneo considerar, como hace la Comisión en la Decisión impugnada, que el nivel relativamente elevado de dilución de los accionistas existentes justificase renunciar a la exigencia de un mecanismo de ajuste al alza de la remuneración.
Sobre este particular, como ciertamente subraya la demandante, el punto 61 del Marco Temporal dispone que «toda medida de recapitalización ha de incluir un mecanismo de ajuste al alza que incremente la remuneración del Estado con el fin de incentivar al beneficiario a recomprar las aportaciones de capital del Estado». Sin embargo, ni el tenor del punto 61 ni el contenido de la sección 3.11.7 de dicho Marco —igualmente invocada por la demandante—, eximen a la Comisión de comprobar si ese mecanismo de ajuste al alza de la remuneración se adapta al presente asunto, habida cuenta de las características muy particulares de la medida en cuestión, y, en caso contrario, de aplicar directamente el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
A este respecto, en el punto 74 de la Decisión impugnada, la Comisión declaró que los incentivos previstos en el Marco Temporal para que el Estado venda la parte de los fondos propios adquirida en concepto de ayuda como reacción frente a la pandemia de COVID-19 no se adecuaban a las recapitalizaciones de las empresas en las que el Estado ya era titular de una parte del capital de aquellas y en las que el propio Estado y los inversores privados suscribían acciones en proporción a su participación anterior. A continuación, en los apartados 92 y 93 de dicha Decisión, la Comisión indicó que, aunque el Marco Temporal incluía un mecanismo de ajuste al alza de la remuneración del Estado en dos fases, la medida en cuestión señalaba que las nuevas acciones, suscritas en particular por el Estado, se ofrecían a un precio inferior en al menos un 20 % al de la cotización de las acciones de Finnair durante los quince días anteriores a la solicitud de recapitalización. En estas circunstancias, la Comisión consideró que esa inferior cotización bastaba para que la República de Finlandia fuese suficientemente remunerada y concluyó que no eran necesarios otros aumentos de la remuneración del Estado a la luz de los puntos 60 a 62 del Marco Temporal. Por último, en el apartado 111 de dicha Decisión, la Comisión consideró que, debido al hecho de no aumentar la participación del Estado en el capital de Finnair con posterioridad a la recapitalización, no era necesaria una estrategia de salida como la que establece la sección 3.11.7 del Marco Temporal.
La demandante no cuestiona las apreciaciones de la Comisión según las cuales, dado que las nuevas acciones suscritas por el Estado tenían un precio inferior en al menos un 20 % al de la cotización de las acciones de Finnair, esa inferior cotización bastase para que la República de Finlandia fuese suficientemente remunerada. En cambio, reprocha que la Comisión hubiera considerado que, en el presente asunto, no era adecuado incentivar la reventa por parte del Estado de la participación en el capital adquirida a raíz de la medida en cuestión, resultante de los mecanismos de ajuste al alza de la remuneración que establece el Marco Temporal.
A este respecto, procede señalar que el objetivo de los mecanismos de ajuste al alza de la remuneración que establecen los puntos 61 y 62 del Marco Temporal es restablecer el
statu quo ante
.
Pues bien, en un caso como el del presente asunto, en el que el Estado compra nuevas acciones en proporción a su participación anterior, aplicar los puntos 61 y 62 del Marco Temporal y exigir a ese Estado que venda la parte de capital que ha adquirido a raíz de la medida en cuestión le obligaría en realidad a reducir su participación a un nivel inferior al que existía antes de la aplicación de la medida en cuestión, lo que tendría como consecuencia una modificación de la estructura del capital de la beneficiaria. Ante un escenario así, no es de descartar que el Estado se viera obligado a perder la posición de accionista mayoritario que tenía antes de la recapitalización. Consecuencias de esa naturaleza irían más allá del objetivo de los mecanismos de ajuste al alza de la remuneración que establecen los puntos 61 y 62 del Marco Temporal, tal como antes se ha expuesto en el apartado 74 de la presente sentencia.
Por consiguiente, habida cuenta de las características muy particulares de la medida en cuestión, procede concluir que el requisito de un mecanismo de ajuste al alza de la remuneración —regulado en los puntos 61 y 62 del Marco Temporal— que incentive a la beneficiaria a recomprar la participación de capital adquirida por el Estado no era adecuado, como acertadamente declaró la Comisión.
Las demás alegaciones formuladas por la demandante no desvirtúan esta conclusión.
En efecto, para empezar, contrariamente a lo que alega la demandante, la práctica de la Comisión invocada a este respecto no demuestra que tuviera que haberse exigido una reducción de la participación del Estado en el capital de Finnair con respecto a la que poseía antes de la pandemia de COVID-19. Los ejemplos mencionados por la demandante, a saber, dos decisiones anteriores de la Comisión relativas a Crédit Lyonnais y a Alstom, se referían, respectivamente, a una situación en la que el objetivo de la privatización se atribuía claramente al banco afectado y a una situación en la que el Estado entraba en el capital de la empresa en cuestión. Pues bien, estas situaciones se distinguen de la mencionada en el apartado 75 de la presente sentencia. Por lo demás, conforme a la jurisprudencia mencionada en el apartado 44 de la presente sentencia, la legalidad de la Decisión impugnada ha de apreciarse en el marco del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y no a la luz de una supuesta práctica anterior.
Seguidamente, no puede prosperar la alegación de la demandante según la cual la Comisión dio lugar a una diferencia de trato entre las empresas en las que el Estado ya era titular de una parte del capital y aquellas que aún no eran de su titularidad. En efecto, una medida que aumentara la participación global del Estado en una empresa de la que este fuese parcialmente titular antes de la pandemia de COVID-19 y que incluyera una ayuda de Estado no es comparable a la medida en cuestión, habida cuenta de las características particulares de esta, por lo que no es posible que exista diferencia de trato entre las empresas que son favorecidas por estas dos categorías de medidas.
Tampoco puede prosperar la alegación de la demandante, en el sentido de que la Comisión infringió el artículo 345 TFUE, que establece el principio de neutralidad de los Tratados en lo que respecta al régimen de propiedad en los Estados miembros. En efecto, la medida en cuestión no afecta como tal al régimen de propiedad en los Estados miembros.
Por último, en lo que atañe a la eventual interacción entre el nivel de dilución de los accionistas existentes y la exigencia de un mecanismo de ajuste al alza de la remuneración a que se refiere la alegación de la demandante (véase el apartado 70 de la presente sentencia), baste señalar que, en cualquier caso, por las razones ya expuestas previamente en los apartados 73 a 76 de la presente sentencia, en las circunstancias específicas que caracterizan la medida en cuestión, un mecanismo de ajuste al alza de la remuneración no era adecuado.
Por consiguiente, en el caso particular de Finnair —en el que la medida de ayuda es neutra para la estructura del capital de la compañía, la participación simultánea del sector privado es considerable, la remuneración del Estado resulta suficiente y, por tanto, el riesgo de distorsión de la competencia es menor—, procede considerar que la Comisión, en la Decisión impugnada, demostró de modo suficiente en Derecho, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 62 de la presente sentencia, que el presente asunto se diferenciaba de las situaciones contempladas en el Marco Temporal. Por consiguiente, el hecho de que la medida en cuestión no incluyera una estrategia de salida del Estado, en particular un mecanismo de ajuste al alza de la remuneración que incentivase a la beneficiaria a recomprar las aportaciones de capital del Estado, no constituye un indicio de la existencia de dudas en el sentido del artículo 4, apartados 3 y 4, del Reglamento 2015/1589.
En segundo lugar, por lo que respecta a la prohibición, contemplada en el punto 74 del Marco Temporal, de que la beneficiaria adquiera participaciones de más del 10 % en empresas competidoras o que operen en la misma línea de actividad, la demandante alega que la Comisión autorizó ilegalmente a la República de Finlandia a aplicar esta prohibición por un período de tres años. A su modo de ver, la Comisión consideró erróneamente que dicho requisito, regulado en el punto 74 del Marco Temporal, tenía por objeto incentivar que los inversores privados compren las acciones adquiridas por el Estado en las empresas privadas que fueran ayudadas durante la pandemia de COVID-19 y que, por tanto, no se adaptaba a las situaciones en las que el Estado era un accionista histórico. Según la demandante, este requisito pretendía en realidad subsanar las distorsiones de la competencia.
Procede recordar que, a tenor del punto 74 del Marco Temporal, «mientras no se haya amortizado al menos el 75 % de las medidas de recapitalización en el contexto de la COVID-19, se impedirá a los beneficiarios que no sean pymes la adquisición de participaciones de más del 10 % en competidores u otros operadores en la misma línea de actividad, incluidos los que operen en fases anteriores o posteriores a la actividad del beneficiario».
A este respecto, procede señalar que esta prohibición de adquisición persigue un doble objetivo. Por un lado, limita las distorsiones indebidas de la competencia al impedir que los beneficiarios utilicen recursos públicos para financiar actividades que puedan provocar distorsiones en el mercado, como la adquisición de participaciones en empresas competidoras o que operen en la misma línea de actividad. Por otro lado, dado que el punto 74 del Marco Temporal vincula el levantamiento de la prohibición a la amortización de al menos el 75 % de la medida de ayuda, dicha prohibición incentiva que la beneficiaria recompre cuanto antes las aportaciones de capital del Estado.
No obstante, en el presente asunto, como se ha expuesto en los apartados 73 a 76 de la presente sentencia y como explicó la Comisión en el apartado 104 de su Decisión, un requisito de ese tipo, vinculado a la amortización del 75 % de la medida en cuestión, no es adecuado por cuanto esa amortización supondría obligar al Estado miembro afectado a reducir su participación en el capital de la beneficiaria a un nivel más bajo del que tenía antes de la pandemia de COVID-19. En tales condiciones, la Comisión podía perfectamente concluir que no cabía aplicar al presente asunto la prohibición de adquisición regulada en el punto 74 del Marco Temporal.
En su lugar, la República de Finlandia impuso a Finnair una prohibición de llevar a cabo adquisiciones por un período de tres años a partir de la fecha de la aportación de capital (apartado 25 de la Decisión impugnada). La Comisión consideró que este lapso era apropiado y proporcional a la necesidad de limitar cualquier distorsión indebida de la competencia (apartado 105 de la Decisión impugnada).
La demandante no discute, como tal, la duración de la prohibición propuesta por la República de Finlandia y que la Comisión aceptó. Se limita a reprochar a la Comisión que hubiera autorizado a dicho Estado miembro a apartarse de la prohibición de adquisición establecida en el apartado 74 del Marco Temporal, amparándose en que las distorsiones de la competencia serían más limitadas si la beneficiaria de la ayuda era una empresa pública.
Sin embargo, es necesario señalar que la Comisión no se basó en la naturaleza pública o privada de la beneficiaria. En efecto, como se desprende del apartado 105 de la Decisión impugnada, para justificar la excepción a la prohibición de adquisición establecida en el apartado 74 del Marco Temporal por las circunstancias muy específicas del presente asunto, la Comisión se basó únicamente en que el Estado no incrementaba el nivel de su participación en la empresa afectada, lo que implicaba que el referido requisito no pudiera aplicarse como tal sin provocar una modificación considerable en la estructura del capital de la beneficiaria.
Habida cuenta de lo anterior, procede considerar que la Comisión, en la Decisión impugnada, demostró de modo suficiente en Derecho, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 62 de la presente sentencia, que este asunto se diferenciaba de las situaciones a que se refiere el punto 74 del Marco Temporal. Por consiguiente, el hecho de que la Comisión hubiera autorizado una prohibición de adquisición de tres años, en lugar de vincular esta prohibición a la amortización del 75 % de los fondos propios inyectados por el Estado, no constituye un indicio de la existencia de dudas en el sentido del artículo 4, apartados 3 y 4, del Reglamento 2015/1589.
En tercer lugar, por lo que respecta a la prohibición de distribuir dividendos, la demandante alega que la Comisión renunció a esta prohibición porque reducía el interés de los inversores privados en participar en la recapitalización de Finnair, pero ignoró que esta apreciación era válida también para las empresas privadas en las que el Estado inyectaba por primera vez fondos propios mediante una medida de ayuda. Para la demandante, la prohibición de distribuir dividendos debe garantizar que la recapitalización de una empresa por parte del Estado no se utilice para enriquecer a sus accionistas. Al levantar la prohibición de distribuir dividendos, la Comisión creó, a su entender, una discriminación basada en la estructura del accionariado de la empresa afectada.
A este respecto, procede recordar que el Marco Temporal dispone, en su punto 77, que la beneficiaria de una medida de recapitalización no podrá repartir dividendos mientras no se reembolse íntegramente tal medida.
Sobre este particular, debe precisarse que la prohibición de abonar dividendos tiene por objeto garantizar el carácter temporal de la intervención del Estado —al incentivar que la beneficiaria recompre la participación del Estado adquirida en virtud de la medida de ayuda— y reforzar los fondos propios de la beneficiaria.
En el presente asunto, por un lado, según se ha indicado en los apartados 73 a 76 de la presente sentencia, la Comisión consideró acertadamente que incentivar que la beneficiaria recomprara la participación del Estado adquirida en aplicación de la medida en cuestión no era adecuado, habida cuenta de las características particulares de la medida en cuestión.
Por otro lado, si bien es cierto que, como sostiene la demandante, la perspectiva de no recibir un dividendo reduce, en cualquier caso, el interés de los inversores privados en participar en una recapitalización, es preciso señalar que, como recuerdan los apartados 73 y 94 de la Decisión impugnada, la medida en cuestión se basa en una participación significativa del sector privado, de modo que la participación del Estado en el capital de Finnair permanece inalterada.
Habida cuenta de esta característica específica de la medida en cuestión, en el presente asunto era importante permitir la distribución de dividendos, ya que esto representaba un incentivo para que los accionistas privados y los inversores privados suscribieran nuevas acciones y para que de ese modo se proporcionaran nuevos capitales privados a Finnair. En efecto, dado que la medida en cuestión se había concebido para reducir al máximo posible el importe de la ayuda, era coherente que, a fin de garantizar que la contribución de los inversores privados fuera significativa, estos tuvieran la garantía de percibir dividendos por las nuevas acciones que suscribían.
Más aún si se tiene en cuenta que las circunstancias excepcionales ligadas a la pandemia de COVID-19 tuvieron como consecuencia inevitable el deterioro del clima de inversiones en el sector aéreo. Así, en el momento de adoptarse la Decisión impugnada, el deterioro de este clima era tal que, como recuerda el apartado 43 de la Decisión impugnada, había llevado a la República de Finlandia a conceder una garantía estatal a Finnair para aumentar la posibilidad de que los sectores públicos y privados participaran simultáneamente en la recapitalización de Finnair. Por lo tanto, la República de Finlandia no podía esperar una participación considerable de los accionistas privados y de los inversores privados sin establecer incentivos.
Así pues, es necesario señalar que el no prohibir la distribución de dividendos se justifica por el hecho de que el Estado no incrementara su participación en relación con la que tenía antes de la crisis causada por la pandemia de COVID-19 debido a la participación simultánea de accionistas y de inversores privados en la recapitalización de Finnair, lo que reducía el importe de la ayuda. De este modo, los dividendos distribuidos a los accionistas privados y a los inversores privados no son sino la remuneración de su considerable inversión en Finnair, en circunstancias de crisis y en un clima de inversión decaído.
Por lo demás, la demandante no aporta ningún elemento que permita demostrar que una situación en la que el Estado entra en el capital de una empresa privada mediante una medida de ayuda y aumenta por principio la participación del Estado en el capital de aquella es comparable con la que concurre en el presente asunto, caracterizada por una participación de capitales tanto públicos como privados, en igualdad de condiciones y en proporción a su participación anterior. Es más, por las razones expuestas en el apartado 95 de la presente sentencia, es preciso considerar que estas situaciones son diferentes y que la Decisión impugnada no supuso discriminación. En consecuencia, esta alegación no puede prosperar.
Habida cuenta de lo anterior, la Decisión impugnada demuestra de modo suficiente en Derecho, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 62 de la presente sentencia, que el presente asunto se distingue de las situaciones a que se refiere el Marco Temporal. Por consiguiente, el hecho de que la Comisión levantara la prohibición de distribuir dividendos no constituye un indicio de la existencia de dudas en el sentido del artículo 4, apartados 3 y 4, del Reglamento 2015/1589.
En estas circunstancias, el mero hecho de que la Comisión admitiera una excepción a la aplicación de determinados requisitos del Marco Temporal para tomar en consideración circunstancias específicas, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 62 de la presente sentencia, de la medida en cuestión —a saber, que el Estado era el accionista histórico mayoritario de la beneficiaria y que únicamente suscribía las nuevas acciones en proporción a su participación anterior—, no basta para demostrar que tendría que haber albergado dudas en cuanto a la compatibilidad de esa medida con el mercado interior, dudas que tendrían que haber dado lugar a la adopción de una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, es preciso concluir que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Comisión tampoco vulneró los principios de igualdad de trato, de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima.
De ello se infiere que, en la segunda parte del tercer motivo, la demandante no ha aportado ningún indicio que acredite la existencia de dudas en el sentido del artículo 4, apartados 3 y 4, del Reglamento 2015/1589. Por consiguiente, debe desestimarse esta parte.
–
Sobre el indicio referido al incumplimiento de la supuesta obligación de ponderar los efectos beneficiosos de la ayuda y los efectos negativos de esta sobre las condiciones de los intercambios comerciales y el mantenimiento de una competencia no falseada
En esencia, la demandante alega que, cuando la Comisión examina la compatibilidad de una ayuda, está obligada a ponderar los efectos positivos esperados atinentes a la realización de los objetivos enunciados en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y los efectos negativos en términos de distorsiones de la competencia y de repercusión de la ayuda sobre los intercambios entre Estados miembros. El Marco Temporal, particularmente su sección 1.2, supuestamente obliga a la Comisión, por otro lado, a efectuar tal ponderación. Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el Tribunal General considerase que el Marco Temporal dispensa a la Comisión de proceder en el sentido comentado, la demandante alega que pretende proponer una excepción de ilegalidad del Marco Temporal, en virtud del artículo 277 TFUE, en la medida en que dicho Marco incumpliría la obligación de llevar a cabo una ponderación.
La Comisión, apoyada por la República Francesa y por la República de Finlandia, rebate esta argumentación.
A tenor del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), «podrán considerarse compatibles con el mercado interior […] las ayudas […] destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro». Del tenor de esta disposición se infiere que sus autores consideraron que iba en interés de toda la Unión que un Estado miembro concreto estuviera en condiciones de superar una crisis de gran calado, o incluso existencial, cuyas consecuencias no podían ser sino graves para la economía de todos o parte de los demás Estados miembros y, por consiguiente, para la propia Unión. Esa interpretación textual del tenor del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), se confirma si se la compara con el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), que se refiere a «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común», en la medida en que la redacción de esta última disposición incluye un requisito, el de demostrar que no existe alteración de las condiciones de los intercambios comerciales en forma contraria al interés común, que no figura en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b) (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2020, Austria/Comisión,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
, apartados
y
).
Así pues, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), es decir, en este caso, que el Estado miembro de que se trate se enfrente de hecho a una grave perturbación en su economía y que las medidas de ayuda adoptadas para ponerle remedio sean, por un lado, necesarias a tal fin y, por otro, idóneas y proporcionadas se presumirá que esas medidas se adoptan en interés de la Unión, de modo que esta disposición no obliga a la Comisión a ponderar los efectos positivos de la ayuda con los efectos negativos que esta tenga para las condiciones de los intercambios y el mantenimiento de una competencia no falseada, a diferencia de lo que preceptúa el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c). En otras palabras, esa ponderación no tiene razón de ser en el contexto del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), ya que se presume que su resultado será positivo. En efecto, el hecho de que un Estado miembro consiga poner remedio a una grave perturbación en su economía no puede sino beneficiar a la Unión en general y al mercado interior en particular (sentencia de 17 de febrero de 2021, Ryanair/Comisión,
T‑238/20
, recurrida en casación,
EU:T:2021:91
, apartado
).
En consecuencia, ha de desestimarse el argumento de la demandante de que la obligación de ponderar se deriva de la excepcionalidad de las ayudas compatibles, incluidas las que se declaran compatibles en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). Por esas mismas razones, la demandante no tiene razón al invocar las sentencias de 6 de julio de 1995, AITEC y otros/Comisión (
T‑447/93 a T‑449/93
,
EU:T:1995:130
), y de 19 de septiembre de 2018, HH Ferries y otros/Comisión (
T‑68/15
,
EU:T:2018:563
), apartados
a
[véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de febrero de 2021, Ryanair/Comisión,
T‑238/20
, recurrida en casación,
EU:T:2021:91
, apartado
, y de 14 de abril de 2021, Ryanair/Comisión (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, recurrida en casación,
EU:T:2021:196
, apartados
y
].
La demandante tampoco resulta convincente cuando afirma que el carácter obligatorio de la ponderación deriva del Marco Temporal, puesto que una obligación así no figura en él. Concretamente, la sección 1.2 de dicho Marco, a la que se refiere la demandante, relativa a la «necesidad de que haya una estrecha coordinación europea de las medidas nacionales de ayuda», únicamente incluye un punto, el 10, que no contiene prescripción alguna al respecto.
De ello se infiere que la Comisión no tenía la obligación, en la Decisión impugnada, de llevar a cabo la ponderación que exige la demandante. Pese a que la demandante aduce la ilegalidad del Marco Temporal, el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), no exige, como se deduce del apartado 107 de la presente sentencia, que la Comisión lleve a cabo una ponderación de los efectos beneficiosos de la ayuda y los efectos negativos de esta sobre las condiciones de los intercambios y sobre el mantenimiento de una competencia no falseada. Por lo tanto, no cabe que el Marco Temporal, que no prevé tal ponderación, infrinja la referida disposición.
Tras examinar las alegaciones formuladas en la tercera parte del tercer motivo, es preciso declarar que la demandante no ha presentado ningún indicio que acredite la existencia de dudas en el sentido del artículo 4, apartados 3 y 4, del Reglamento 2015/1589. Por consiguiente, procede desestimar esta parte.
–
Indicio relativo al error de apreciación de la importancia del poder de mercado de Finnair
En esencia, la demandante sostiene que la Comisión infringió el Marco Temporal, puesto que únicamente examinó el mercado de servicios aeroportuarios cuando apreció la importancia del poder de mercado de Finnair. Para determinar esa importancia, ha de utilizarse, a su entender, el «criterio O & D», esto es, examinar los mercados de servicios de transporte aéreo de pasajeros definidos sobre la base de pares de ciudades entre un punto de origen y un punto de destino (en lo sucesivo, «mercados O & D»). La demandante invoca, a este respecto, la práctica de la Comisión en materia de Derecho de concentraciones. Para evidenciar el poder de mercado significativo de Finnair en los mercados O & D, la demandante invoca la cuota global de esta compañía aérea en el transporte de pasajeros con origen y destino en el aeropuerto de Helsinki, que era del 68,4 % en 2019. La demandante sostiene asimismo que la Comisión no examinó otras barreras de entrada que no fueran la congestión de los aeropuertos.
La Comisión, apoyada por la República de Finlandia, rebate esta argumentación.
Con carácter preliminar, procede recordar que, según el punto 72 del Marco Temporal, si la beneficiaria de una medida de recapitalización en el contexto de la COVID-19 de más de 250 millones de euros es una empresa con poder de mercado significativo en al menos uno de los mercados de referencia en los que opera, los Estados miembros deben proponer medidas adicionales para proteger la competencia efectiva en dichos mercados. El concepto de «poder de mercado significativo» no se define en el Marco Temporal y este tampoco proporciona indicaciones sobre el enfoque que debe seguirse para definir los mercados afectados.
En el presente asunto, es preciso recordar que la medida en cuestión pretende poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa causada por la pandemia de COVID-19 y que, para ello, su objetivo principal es permitir a Finnair preservar su viabilidad y sus servicios de transporte aéreo.
Sin embargo, como señaló la Comisión en el punto 98 de la Decisión impugnada, al preservar la viabilidad de Finnair, la medida en cuestión le permite también conservar franjas horarias y otros activos que no habría podido necesariamente conservar sin ese apoyo. Esas franjas horarias y esos otros activos pueden utilizarse en todas las rutas con destino u origen en un aeropuerto cubierto por Finnair en función, por ejemplo, de la demanda, pero también de las diversas medidas de confinamiento adoptadas por los Estados.
A este respecto, dado que la medida en cuestión tenía por objeto mantener en la medida de lo posible todas las actividades de Finnair y dado que no se centraba en rutas específicas, es preciso reconocer que podía tener los mismos efectos sobre todas las combinaciones de rutas que Finnair pudiera operar merced a las franjas horarias y a los demás activos que lograra conservar. Por lo tanto, la Comisión declaró acertadamente, en el apartado 99 de la Decisión impugnada, que, para determinar el poder de mercado de Finnair, podía examinar la presencia o, por el contrario, la inexistencia de una presión competitiva sobre esta compañía aérea en aquellos aeropuertos en los que contaba con franjas horarias. La Comisión llevó a cabo esta apreciación sobre la base, en particular, del nivel de congestión del aeropuerto en cuestión y de la cuota de franjas de que disponía Finnair en ese aeropuerto.
En el apartado 100 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que Finnair prestaba esencialmente servicios de transporte aéreo de pasajeros con llegada y con salida de su principal base y plataforma (
hub
), a saber, el aeropuerto de Helsinki.
La demandante no indica aeropuertos distintos al de Helsinki que la Comisión debiera haber examinado.
En dicho aeropuerto, la cuota de franjas horarias de que disponía Finnair en relación con la totalidad de franjas horarias de ese aeropuerto era inferior al 25 % en 2019 (punto 100 de la Decisión impugnada). Además, como se desprende de la Decisión impugnada, este aeropuerto no está congestionado, ni siquiera en las horas punta, extremo que la demandante no discute y que la República de Finlandia confirmó en el escrito de formalización de su intervención. Hay franjas disponibles a cualquier hora del día para los nuevos entrantes, incluidos aquellos que deseen competir con Finnair en una u otra ruta.
Por las anteriores razones, la Comisión consideró que Finnair no disponía de un poder de mercado significativo en el aeropuerto de Helsinki (apartado 101 de la Decisión impugnada).
Esta conclusión no queda desvirtuada por la alegación de la demandante basada en el hecho de que, en 2019, Finnair transportara en total el 68,4 % de todos los pasajeros con salida y con destino en el aeropuerto de Helsinki. En efecto, esta alegación formulada por la demandante no basta para demostrar que Finnair tuviera un poder de mercado significativo en dicho aeropuerto, puesto que no estaba congestionado y que en él había una amplia disponibilidad de franjas horarias para los competidores existentes y los nuevos entrantes a todas las horas del día, incluidas las horas punta, de modo que podían ejercer una presión competitiva efectiva sobre Finnair en cualquiera de las rutas con salida y destino en dicho aeropuerto.
Para rebatir esta conclusión, la demandante se limita a sostener que el nivel de congestión del aeropuerto de Helsinki y el número de franjas horarias de que dispone Finnair no reflejan en absoluto la existencia de un posible poder de mercado significativo de esta compañía aérea en los diferentes pares de ciudades en las que opera.
No obstante, a la vista de los datos expuestos en el apartado 120 de la presente sentencia, es preciso apreciar que la cuota de las franjas horarias de que dispone Finnair no le permite perturbar los diferentes mercados O & D con salida o destino en el aeropuerto de Helsinki, en la medida en que sigue habiendo disponibilidad de un gran número de franjas horarias. Por lo demás, la demandante no presenta ningún elemento concreto que permita acreditar la inexistencia de presión competitiva en las diferentes rutas operadas por Finnair.
Además, y sin que sea preciso pronunciarse sobre si la Comisión debía examinar la eventual existencia de un poder de mercado significativo de Finnair también en cada una de las rutas operadas, ha de recordarse que, cuando se reprocha a la Comisión no haber incoado el procedimiento de investigación formal, incumbe a la parte demandante demostrar que la apreciación de la información y de los datos de que disponía o podía disponer la Comisión en la fecha en que adoptó la decisión que se impugna tendría que haber suscitado dudas en cuanto a la compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado interior, de conformidad con la jurisprudencia a la que se ha hecho mención en los apartados 20 a 22 de la presente sentencia. En el presente asunto, esto significa que la demandante tenía, como mínimo, que identificar los mercados O & D afectados y describir la situación competitiva de esos mercados en la fecha en que la Comisión adoptó la Decisión impugnada.
Pues bien, la demandante no presenta ningún dato concreto que permita ilustrar al Tribunal General acerca de la posible existencia de un poder de mercado significativo de Finnair en un mercado O & D cualquiera en el que la compañía desarrolle sus actividades.
Las únicas barreras que pueden disuadir a un entrante de pasar a competir con la beneficiaria que se mencionan por la demandante son el control del Estado sobre Finnair y Finavia (gestora del aeropuerto de Helsinki), la capacidad de Finnair de vender a pérdida y el contexto de la pandemia de COVID-19. Sin embargo, ninguna de estas alegaciones está suficientemente fundamentada para prosperar.
En efecto, en apoyo de la primera alegación, la demandante defiende que el control del Estado sobre Finavia disuadió a esta empresa de cooperar con compañías aéreas de bajo coste para el desarrollo de los aeropuertos regionales. La demandante aduce asimismo que Finnair se ha visto favorecida en el aeropuerto de Helsinki, dado que sus tasas aeroportuarias son menores que las de las demás compañías aéreas. En apoyo de esta alegación, la demandante menciona la Decisión de la Comisión, de 25 de julio de 2012, relativa a la medida SA.23324 —C‑25/07 (ex NN 26/07) — Finlandia Finavia, Airpro y Ryanair en el aeropuerto de Tampere-Pirkkala (
DO 2013, L 309, p. 27
), sin indicar, no obstante, las razones por las que dicha Decisión, que no se refiere al aeropuerto de Helsinki, puede corroborar tal argumentación. En cualquier caso, la alegación de la demandante se refiere al comportamiento de la gestora del aeropuerto de Helsinki, Finavia, y no al de la beneficiaria. Aun suponiendo que las alegaciones de la demandante fueran fundadas, las medidas correctoras que en su caso habría que adoptar se referirían a Finavia y no a Finnair, de modo que estas alegaciones van más allá del objeto del presente litigio.
En apoyo de la segunda alegación, la demandante se refiere a un documento, fechado el 1 de mayo de 2020 y titulado «Ryanair Holdings PLC — COVID-19 Actualización de mercados», adjunto a la demanda y del que la propia demandante es autora. Pues bien, este documento no contiene ningún elemento que demuestre que Finnair vaya a vender a pérdida como consecuencia de la medida en cuestión.
En apoyo de su tercera alegación, la demandante se limita a aducir que el contexto de la pandemia de COVID-19 hace muy improbable cualquier nueva entrada en el mercado finlandés del transporte aéreo o una expansión de ese mercado. No obstante, como señala la Comisión, la demandante no precisa el modo en que las repercusiones de la pandemia habrían podido tenerse en cuenta como barreras de acceso. Esta alegación contradice igualmente la afirmación realizada por la demandante, en el punto 7 de sus observaciones en relación con el escrito de formalización de la intervención de la República de Finlandia, conforme a la cual su reciente expansión en Finlandia demuestra la capacidad de otras compañías aéreas distintas de Finnair para operar y desarrollarse en Finlandia durante la crisis causada por la COVID-19. En consecuencia, procede desestimar esta alegación.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores y en atención a la falta de pruebas o de proposición de prueba que permitan sustentar sus alegaciones, procede concluir que, en la cuarta parte del tercer motivo, la demandante no ha presentado ningún indicio que acredite la existencia de dudas en el sentido del artículo 4, apartados 3 y 4, del Reglamento 2015/1589. Por consiguiente, debe desestimarse esta parte.
–
Indicio relativo a la violación del principio de no discriminación
Para demostrar la existencia de dudas sobre la compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado interior, la demandante defiende que dicha medida viola el principio de no discriminación. En particular, la demandante alega que la Decisión impugnada trató de forma diferente la situación comparable de las compañías aéreas que explotan líneas con salida y destino en Finlandia y favoreció a Finnair sin ninguna justificación objetiva. A juicio de la demandante, la Comisión no acreditó ni la necesidad de conceder la ayuda únicamente a Finnair ni la proporcionalidad de la diferencia de trato entre Finnair y el resto de compañías aéreas. Añade la demandante que, si la ayuda se hubiera concedido a todas las compañías aéreas que operan en Finlandia, en función de su cuota de mercado, el objetivo de la medida se alcanzaría sin discriminación. La demandante infiere de lo anterior que la medida en cuestión es un «instrumento de nacionalismo económico evidente», como confirma, a su juicio, el comunicado de prensa del Gobierno finlandés.
La Comisión, apoyada por la República Francesa y por la República de Finlandia, rebate esta argumentación.
El principio de no discriminación exige que las situaciones comparables no sean tratadas de manera diferente y que las situaciones diferentes no sean tratadas de igual manera, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (sentencia de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, apartado
; véase igualmente, en este sentido, la sentencia de 5 de junio de 2018, Montero Mateos,
C‑677/16
,
EU:C:2018:393
, apartado
).
Los elementos que caracterizan distintas situaciones y, de este modo, su carácter comparable deben apreciarse, en particular, a la luz del objeto y la finalidad del acto comunitario que establece la distinción de que se trata. Además, deben tenerse en cuenta los principios y objetivos del ámbito al que pertenece el acto en cuestión (sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, apartado
).
Ha de recordarse, por otro lado, que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta adecuado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate (sentencia de 17 de mayo de 1984, Denkavit Nederland,
15/83
,
EU:C:1984:183
, apartado
), entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos [sentencia de 30 de abril de 2019, Italia/Consejo (Cuota de pesca del pez espada del Mediterráneo),
C‑611/17
,
EU:C:2019:332
, apartado
].
Es cierto que las demás compañías aéreas contribuyen en cierta medida a la conectividad de Finlandia y que, igual que Finnair, se ven afectadas por la pandemia de COVID-19 y las restricciones de viaje que derivan de ella. Sin embargo, también es cierto que, como aduce la Comisión, los Estados miembros no tienen obligación alguna de conceder ayudas para poner remedio a la grave perturbación en la economía en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b) [véase, en este sentido, la sentencia de 14 de julio de 2021, Ryanair y Laudamotion/Comisión (Austrian Airlines; COVID-19),
T‑677/20
, recurrida en casación,
EU:T:2021:465
, apartado
]. Además, como se ha indicado en los apartados 30 y 31 de la presente sentencia, una ayuda puede estar destinada a poner remedio a la grave perturbación en la economía de un Estado miembro, conforme al artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE, con independencia de que, por sí sola, no ponga remedio a tal perturbación. Por consiguiente, la República de Finlandia no puede estar obligada a conceder una ayuda a todas las empresas que contribuyan, en diferente medida, a la conectividad de su territorio.
Por otro lado, conviene advertir que una ayuda individual como la medida en cuestión no beneficia, por definición, más que a una sola empresa, con exclusión de todas las demás, incluidas las que se encuentran en una situación comparable a la del beneficiario de dicha ayuda. De esta manera modo, dada su naturaleza, tal ayuda individual establece una diferencia de trato, una discriminación, si se quiere, la cual es, sin embargo, inherente al carácter individual de la medida. Ahora bien, sostener, como hace la demandante, que la ayuda individual en cuestión es contraria al principio de no discriminación equivale, en esencia, a poner sistemáticamente en tela de juicio la compatibilidad con el mercado interior de cualquier ayuda individual por el mero hecho de que revista un carácter intrínsecamente exclusivo y, por ende, discriminatorio, pese a que el Derecho de la Unión permite a los Estados miembros otorgar ayudas individuales, siempre que se cumplan todos los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE [sentencia de 14 de abril de 2021, Ryanair/Comisión (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, recurrida en casación,
EU:T:2021:196
, apartado
].
En todo caso, suponiendo que, como afirma la demandante, la diferencia de trato establecida por la medida en cuestión, traducida en el hecho de que solo beneficia a Finnair, pueda asimilarse a una discriminación, será preciso comprobar si tal diferencia de trato está justificada por un objetivo legítimo y si es necesaria, adecuada y proporcionada para alcanzarlo. De igual forma, dado que la demandante hace referencia al artículo 18 TFUE, párrafo primero, es oportuno hacer notar que, según esta disposición, está prohibida toda discriminación por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación de los Tratados «sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en los mismos». Por tanto, se trata de comprobar si esa diferencia de trato está permitida a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), que es la base jurídica de la Decisión impugnada. Este examen implica, por un lado, que el objetivo de la medida en cuestión cumpla los requisitos de esta última disposición y, por otra parte, que los criterios de concesión de la medida en cuestión —a saber, en este caso, el hecho de que solo beneficie a Finnair— permitan alcanzar dicho objetivo y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo [sentencia de 14 de abril de 2021, Ryanair/Comisión (Finnair I; COVID-19),
T‑388/20
, recurrida en casación,
EU:T:2021:196
, apartado
].
Por lo que respecta al objetivo de la medida en cuestión, consta que la pandemia de COVID-19 perturbó gravemente la economía finlandesa y que tuvo efectos negativos de gran calado en el mercado finlandés del transporte aéreo. En este contexto, por las razones expuestas en los apartados 39 a 41 de la presente sentencia, el objetivo de la medida en cuestión, a saber, preservar la viabilidad y los servicios de transporte aéreo de Finnair, podía poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa.
Por lo que respecta a los criterios de concesión de la medida en cuestión, como señaló la Comisión en los apartados 84 y 85 de la Decisión impugnada y como se desprende de los apartados 37 a 41 de la presente sentencia, Finnair contribuía de manera significativa al desarrollo económico y al comercio exterior de Finlandia tanto por su papel primordial en la conectividad nacional e internacional del país como por su peso económico y social para numerosos proveedores y trabajadores finlandeses.
Según la demandante, estas circunstancias no permiten justificar la diferencia de trato resultante de la medida en cuestión. A su entender, la medida en cuestión no es proporcionada por cuanto concede a Finnair la totalidad de la ayuda, pese a que la cuota que esta tiene en la conectividad de Finlandia, se sitúa entre el 45 y el 67 %.
No obstante, habida cuenta de su papel primordial en materia de conectividad nacional e internacional y de su peso económico y social en Finlandia, tal como ya se han descrito en la primera parte del tercer motivo, es preciso poner de manifiesto que garantizar la continuidad de las actividades económicas de Finnair podía contribuir a poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa, en mayor medida que si se mantenían las actividades de otras compañías aéreas que operaban —a una escala menor— en Finlandia. En particular, de ningún documento de los autos que obran en poder del Tribunal General se desprende que la demandante u otra compañía aérea, atendiendo a su papel en la conectividad nacional e internacional de Finlandia y a su peso económico y social en dicho país, tuviera una importancia comparable a la de Finnair para la economía finlandesa y para su recuperación.
En cuanto a la cuestión de si la medida en cuestión va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido, la Comisión señaló, en el apartado 89 de la Decisión impugnada, que la ampliación de capital contemplada, en particular, la participación del Estado, era inferior a las pérdidas previstas. De ello dedujo que la medida en cuestión no iba más allá del restablecimiento de la estructura de capital de Finnair en la situación que tenía a 31 de diciembre de 2019, es decir, antes de la pandemia de COVID-19.
La demandante no refuta estos hechos. Se limita a alegar que la medida en cuestión es desproporcionada pues se refiere únicamente a Finnair y a sostener que se trata de una medida de «nacionalismo económico evidente».
A este respecto, por un lado, procede recordar que la Comisión no tiene ninguna obligación de examinar si, además del mantenimiento de Finnair, la República de Finlandia debía ampliar el círculo de beneficiarios de la ayuda, ya que tanto la Decisión sobre la garantía estatal como la Decisión impugnada demuestran de modo suficiente en Derecho la necesidad de preservar la contribución de Finnair a la economía finlandesa.
Por otro lado, ha de recordarse que una ayuda, como ocurre en el presente asunto, cumple los requisitos del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), puede otorgarse a una empresa que pertenezca mayoritariamente al Estado miembro afectado. Por consiguiente, aun cuando el comunicado de prensa del Gobierno finlandés invocado por la demandante —y que presentó como anexo a la demanda— señalase que la República de Finlandia actuaba como «propietario responsable», ello no basta para demostrar que la medida en cuestión es una medida de «nacionalismo económico». Por otra parte, es preciso señalar que dicho comunicado de prensa hace referencia a la importancia de las rutas operadas por Finnair para la seguridad del suministro de Finlandia, para el transporte de mercancías y para el transporte de pasajeros, así como la influencia de esta empresa en la economía nacional. Por lo tanto, tiende a confirmar las apreciaciones de la Comisión sobre la importancia de Finnair para poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa.
De ello se infiere que, en cualquier caso y aun a pesar de que la diferencia de trato establecida por la medida en cuestión pudiera equipararse a una discriminación, tenía justificación hacer que la medida en cuestión beneficiase únicamente a Finnair.
Por consiguiente, no se ha acreditado que la Comisión tuviera que haber albergado dudas en el sentido del artículo 4, apartados 3 y 4, del Reglamento 2015/1589, al apreciar la compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado interior. La mera invocación por la demandante de la supuesta práctica de la Comisión con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), no modifica esta conclusión.
–
Indicio relativo a la vulneración de la libre prestación de servicios y de la libertad de establecimiento
En esencia, la demandante alega que, al ir más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo declarado de la ayuda, la medida en cuestión restringe de manera injustificada la libre prestación de servicios y la libertad de establecimiento, lo que, a su modo de ver, suscita dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior. A este respecto, la demandante sostiene que conceder la ayuda en cuestión únicamente a Finnair supone una fragmentación del mercado interior y, en el caso de las compañías aéreas, restringe sus derechos de libre prestación de servicios de transporte aéreo en el mercado interior tal como se les reconocen mediante el régimen de licencias europeas de explotación establecido en el Reglamento (CE) n.
o
1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad (
DO 2008, L 293, p. 3
).
La Comisión, apoyada por la República Francesa y la República de Finlandia, rebate esta argumentación.
Procede recordar que la libre prestación de servicios se opone a la aplicación de toda normativa nacional que dificulte más la prestación de servicios entre Estados miembros que la prestación de servicios puramente interna en un Estado miembro, con independencia de que exista una discriminación por razón de la nacionalidad o de la residencia (sentencia de 6 de febrero de 2003, Stylianakis,
C‑92/01
,
EU:C:2003:72
, apartado
). No obstante, se ha de advertir que, en virtud del artículo 58 TFUE, apartado 1, la libre prestación de servicios en materia de transportes se rige por las disposiciones del título relativo a los transportes, a saber, el título VI del TFUE. Así pues, en el Derecho primario, la libre prestación de servicios en materia de transportes se halla sometida a un régimen jurídico particular (sentencia de 18 de marzo de 2014, International Jet Management,
C‑628/11
,
EU:C:2014:171
, apartado
). En consecuencia, el artículo 56 TFUE, que consagra la libre prestación de servicios, no se aplica como tal en el sector de la navegación aérea (sentencia de 25 de enero de 2011, Neukirchinger,
C‑382/08
,
EU:C:2011:27
, apartado
).
Las medidas de liberalización de los servicios de transporte aéreo solo pueden adoptarse, por consiguiente, sobre la base del artículo 100 TFUE, apartado 2 (sentencia de 18 de marzo de 2014, International Jet Management,
C‑628/11
,
EU:C:2014:171
, apartado
). De otro lado, el legislador de la Unión adoptó el Reglamento n.
o
1008/2008 sobre la base de esta disposición, que tiene precisamente la finalidad de definir las condiciones de aplicación, en el sector del transporte aéreo, del principio de libre prestación de servicios (véase, por analogía, la sentencia de 6 de febrero de 2003, Stylianakis,
C‑92/01
,
EU:C:2003:72
, apartado
).
En el presente asunto, procede señalar que la demandante alega, en esencia, que la medida en cuestión constituye un obstáculo a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios al beneficiar únicamente a Finnair.
Pues bien, aunque es cierto que la medida en cuestión consiste en una ayuda individual que solo beneficia a Finnair, la demandante no acredita de qué manera ese carácter exclusivo puede disuadir a los transportistas aéreos de establecerse en Finlandia o de ofrecer servicios que tengan este país como lugar de origen o de destino de la prestación. En particular, se echa en falta que la demandante identifique los elementos fácticos o jurídicos que supuestamente hacen que esta medida genere efectos restrictivos que vayan más allá de los que se derivan de la prohibición prevista en el artículo 107 TFUE, apartado 1. Por el contrario, como se ha declarado en los apartados 139 a 148 de la presente sentencia, estos efectos son necesarios y proporcionados para poner remedio a la grave perturbación en la economía finlandesa causada por la pandemia de COVID-19, de conformidad con los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
Por consiguiente, la medida en cuestión no constituye un obstáculo a la libertad de establecimiento o a la libre prestación de servicios. De ello se infiere que carece de fundamento el reproche de la demandante en el sentido de que la Comisión no examinó la compatibilidad de esta medida con la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios y, menos aún, la alegación de que la Comisión tendría que haber albergado dudas al respecto.
De cuanto antecede se desprende que, en el tercer motivo del recurso, la demandante no ha aportado la prueba de la existencia de dudas en el sentido del artículo 4, apartados 3 y 4, del Reglamento 2015/1589. Por consiguiente, procede desestimar el tercer motivo en su totalidad.
Cuarto motivo, basado en la falta de motivación
La demandante alega que la Comisión no apreció una serie de elementos esenciales para determinar la compatibilidad de la ayuda con el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y con el Marco Temporal. En primer lugar, afirma la demandante que la Comisión no determinó de qué modo una medida dirigida a Finnair podía, por sí sola, poner remedio a una grave perturbación en la economía finlandesa. En segundo lugar, sostiene que la Comisión no aportó las razones por las que Finnair no disponía de ningún otro medio de recapitalización que no fuera la medida en cuestión. En tercer lugar, señala que la Comisión no explicó en qué medida un nivel de dilución más elevado de los accionistas existentes podía sustituir al incentivo para la recompra de la participación del Estado por parte de Finnair. En cuarto lugar, defiende que la Comisión no llevó a cabo, ni siquiera de manera sucinta, un test de ponderación de los efectos positivos y los efectos negativos de la medida en cuestión. En quinto lugar, la demandante afirma que la Comisión no dio las razones por las cuales el poder de mercado de Finnair debía evaluarse exclusivamente a la luz del nivel de congestión del aeropuerto de Helsinki, ni tampoco de aquellas por las cuales la compañía no disponía de tal poder. En sexto lugar, considera que la Comisión no apreció si la medida en cuestión era no discriminatoria o si respetaba los principios de libre prestación de servicios y de libertad de establecimiento.
La Comisión, apoyada por la República de Finlandia, rebate esta argumentación.
Debe recordarse, de entrada, que, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del referido artículo debe apreciarse en relación no solo con su tenor, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencias de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, apartado
, y de 8 de septiembre de 2011, Comisión/Países Bajos,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
, apartado
).
En primer lugar, en lo que atañe a la motivación con respecto a la posibilidad de la medida en cuestión de poner fin por sí sola a la grave perturbación en la economía finlandesa, procede recordar que el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), no exige que la ayuda en cuestión pueda, por sí sola, poner remedio a la grave perturbación en la economía del Estado miembro afectado. Por tanto, la Comisión no estaba obligada a incluir ninguna motivación al respecto.
En segundo lugar, en cuanto a la motivación de la Decisión impugnada en lo atinente a los demás medios que tenía Finnair de aumentar sus fondos propios, la Comisión explicó de forma suficientemente clara y precisa, según se deduce de los apartados 49, 51 y 53 de la presente sentencia, las razones por las que consideró que las autoridades finlandesas habían demostrado que a corto plazo no había otros medios para encontrar fondos propios.
En tercer lugar, por lo que respecta a la motivación de la Decisión impugnada en lo referido a la eventual interacción entre el grado de dilución de los accionistas existentes y la recompra de la participación del Estado por Finnair, es preciso señalar que, en cualquier caso, como se infiere del apartado 72 de la presente sentencia, la Comisión indicó en la Decisión impugnada, de modo suficiente con arreglo a Derecho, las razones por las que la medida en cuestión cumplía los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), aun cuando no incluyera el mecanismo de ajuste al alza de la remuneración.
En cuarto lugar, en lo que atañe a la motivación de la Decisión impugnada en lo atinente a la ponderación de los efectos positivos y negativos de la medida en cuestión, baste señalar que, como se desprende de los apartados 106 a 110 de la presente sentencia ni el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b) ni el Marco Temporal exigen esa ponderación. Por tanto, la Comisión no estaba obligada a incluir ninguna motivación al respecto.
En quinto lugar, por lo que a la motivación sobre el poder significativo de mercado de Finnair se refiere, la lectura de los apartados 98 a 102 de la Decisión impugnada permite constatar que la Comisión expuso suficientemente su enfoque sobre esta cuestión, las razones por las que había elegido este enfoque y los motivos que justificaban la conclusión de que esta compañía aérea no disponía de ese poder.
En sexto lugar, por lo que respecta a la motivación en relación con los principios de no discriminación, de libre prestación de servicios y de libre establecimiento, procede señalar que la Decisión impugnada contiene los datos, mencionados en el apartado 36 de la presente sentencia, que permiten comprender la singular importancia de Finnair para la conectividad y la economía de Finlandia, así como las razones por las que la República de Finlandia eligió a esta compañía como única beneficiaria de la medida en cuestión.
De lo anterior se sigue que la Decisión impugnada está suficientemente motivada y, en consecuencia, es preciso desestimar el cuarto motivo.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión, conforme a las pretensiones de esta.
Por otra parte, a tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por consiguiente, la República Francesa y la República de Finlandia cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima ampliada)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar a Ryanair DAC a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.

3)
La República Francesa y la República de Finlandia cargarán con sus propias costas.

Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Petrlík
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 22 de junio de 2022.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.