CELEX: 62019CJ0389
Recurso de casación
Reglamento (CE) n.o 1907/2006
Registro, evaluación, autorización y restricción de sustancias químicas y preparados químicos
Decisión de la Comisión Europea por la que se autorizan determinados usos del amarillo de sulfocromato de plomo y del rojo de cromato molibdato sulfato de plomo, sustancias incluidas en el anexo XIV de dicho Reglamento
Sustancias altamente preocupantes
Requisitos de autorización
Examen de la falta de disponibilidad de soluciones alternativas

Mediante su recurso de casación, la Comisión Europea solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 7 de marzo de 2019, Suecia/Comisión (T‑837/16, en lo sucesivo, «sentencia recurrida»,
EU:T:2019:144
), por la que ese Tribunal anuló la Decisión de Ejecución C(2016) 5644 final de la Comisión, de 7 de septiembre de 2016, por la que se autorizan determinados usos del amarillo de sulfocromato de plomo y del rojo de cromato molibdato sulfato de plomo con arreglo al Reglamento (CE) n.
o
1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
A tenor de los considerandos 4, 12, 69, 70, 72 y 73 del Reglamento (CE) n.
o
1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH), por el que se crea la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas, se modifica la Directiva 1999/45/CE y se derogan el Reglamento (CEE) n.
o
793/93 del Consejo y el Reglamento (CE) n.
o
1488/94 de la Comisión, así como la Directiva 76/769/CEE del Consejo y las Directivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE y 2000/21/CE de la Comisión (
DO 2006, L 396, p. 1
; corrección de errores en
DO 2007, L 136, p. 3
; en lo sucesivo, «Reglamento REACH»):
«(4)
Según el plan de ejecución adoptado el 4 de septiembre de 2002 en la Cumbre Mundial de Johannesburgo sobre el desarrollo sostenible, la Unión Europea se propone alcanzar que, de aquí a 2020, las sustancias se fabriquen y se utilicen de manera que lleven a la minimización de los efectos adversos significativos para la salud humana y el medio ambiente.
[…]
(12)
Otro objetivo importante del nuevo sistema creado por el presente Reglamento es fomentar y, en determinados casos, garantizar que las sustancias altamente preocupantes puedan ser sustituidas por otras sustancias o tecnologías menos peligrosas, cuando se disponga de alternativas adecuadas económica y técnicamente viables. […]
[…]
(69)
Para garantizar un nivel suficientemente elevado de protección de la salud humana, incluida la consideración de los grupos de población humana y posiblemente de determinadas subpoblaciones vulnerables, y del medio ambiente, las sustancias altamente preocupantes deben, de conformidad con el principio de precaución, ser objeto de cuidadosa atención. La autorización debe concederse cuando las personas jurídicas o físicas que soliciten la autorización demuestren a la autoridad responsable de la concesión que los riesgos para la salud humana y el medio ambiente derivados del uso de la sustancia están suficientemente controlados. De otro modo, podrán aún autorizarse los usos si puede demostrarse que los beneficios socioeconómicos de la utilización de la sustancia compensan los riesgos relacionados con su uso y que no hay sustancias o tecnologías alternativas que resulten viables desde el punto de vista económico y técnico. Teniendo en cuenta el funcionamiento adecuado del mercado interior, es conveniente que la autoridad responsable de la concesión sea la Comisión.
(70)
Los efectos perjudiciales sobre la salud humana y el medio ambiente de sustancias altamente preocupantes se deben evitar mediante la aplicación de medidas adecuadas de gestión del riesgo a fin de asegurar que todo riesgo derivado de los usos de una sustancia está adecuadamente controlado, así como con vistas a sustituir progresivamente dichas sustancias con una sustancia adecuada más segura. Las medidas de gestión del riesgo se deben aplicar a fin de asegurar que, cuando las sustancias se fabrican, comercializan y utilizan, la exposición a dichas sustancias, incluidos vertidos, emisiones y pérdidas, a lo largo de todo el ciclo vital, es inferior al límite a partir del cual pueden producirse efectos perjudiciales. Por lo que respecta a toda sustancia para la que se ha concedido autorización y por lo que respecta a toda otra sustancia para la que no ha sido posible establecer un nivel de exposición seguro, deben adoptarse siempre medidas destinadas a minimizar, en la medida en que sea técnica y prácticamente posible, la exposición y las emisiones, con miras a minimizar la posibilidad de que se produzcan efectos perjudiciales. Las medidas destinadas a asegurar un control adecuado se deben identificar en todo informe sobre la seguridad química. Estas medidas se deben aplicar y, cuando proceda, recomendar a otros agentes en las siguientes fases de la cadena de suministro.
[…]
(72)
A fin de apoyar el objetivo de la sustitución final de las sustancias altamente preocupantes por sustancias o tecnologías alternativas adecuadas, todos los solicitantes de autorización deben facilitar un análisis de las alternativas teniendo en cuenta sus riesgos y la viabilidad técnica y económica de la sustitución, incluida información sobre toda investigación y desarrollo que el solicitante esté realizando o se proponga realizar. Además, las autorizaciones deben ser objeto de revisión dentro de plazos determinados, cuya duración se fijará según los casos y normalmente se verá sometida a condiciones, entre ellas el seguimiento.
(73)
Se debe exigir la sustitución de una sustancia como tal, en forma de preparado o contenida en un artículo, cuando la fabricación, utilización o comercialización de dicha sustancia suponga un riesgo inaceptable para la salud humana o el medio ambiente, teniendo en cuenta la disponibilidad de sustancias y tecnologías alternativas, adecuadas y más seguras, así como los beneficios socioeconómicos resultantes de los usos de la sustancia que plantea un riesgo inaceptable.»
El artículo 55 del Reglamento REACH, que lleva por título «Objetivo de la autorización y consideraciones para la sustitución», establece:
«El objetivo del presente título es asegurar el buen funcionamiento del mercado interior al tiempo que se garantiza que los riesgos derivados de sustancias altamente preocupantes estén adecuadamente controlados y que dichas sustancias sean progresivamente sustituidas en último término por sustancias o tecnologías alternativas adecuadas cuando estas sean económica y técnicamente viables. A este fin, todos los fabricantes, importadores y usuarios intermedios que solicitan autorizaciones analizarán la disponibilidad de alternativas y considerarán sus riesgos, así como la viabilidad técnica y económica de la sustitución.»
El artículo 56, apartado 1, de dicho Reglamento, en su versión aplicable a los hechos del litigio, dispone lo siguiente:
«Los fabricantes, importadores o usuarios intermedios no comercializarán una sustancia para su uso ni la usarán ellos mismos si dicha sustancia está incluida en el anexo XIV, a menos que:
a)
el uso o usos de la sustancia, como tal o en forma de mezcla, o contenida en un artículo, para los cuales se comercializa la sustancia o para los cuales el propio interesado usa la sustancia hayan sido autorizados en virtud de los artículos 60 a 64, o bien
b)
el uso o usos de la sustancia, como tal o en forma de mezcla, o incorporada a un artículo, para los cuales se comercializa la sustancia o para los cuales el propio interesado usa la sustancia hayan sido eximidos de la autorización obligatoria en el propio anexo XIV de conformidad con el artículo 58, apartado 2, o bien
c)
no se haya llegado a la fecha contemplada en el artículo 58, apartado 1, letra c), inciso i), o bien
d)
se haya llegado a la fecha contemplada en el artículo 58, apartado 1, letra c), inciso i), y el interesado haya presentado una solicitud 18 meses antes de dicha fecha sin que se haya tomado aún una decisión sobre la solicitud de autorización, o bien
e)
en el caso de que la sustancia esté comercializada, se haya concedido una autorización para dicho uso al usuario intermedio inmediatamente posterior. […]»
El artículo 58, apartado 1, del citado Reglamento establece:
«Siempre que se tome la decisión de incluir en el anexo XIV sustancias contempladas en el artículo 57, dicha decisión deberá tomarse con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 133, apartado 4. Para cada sustancia se especificará:
[…]
c)
las modalidades transitorias:
i)
la fecha o fechas a partir de las cuales la comercialización y el uso de la sustancia estarán prohibidos a menos que se conceda una autorización (denominada en lo sucesivo “la fecha de expiración”), que deberá tener en cuenta, si procede, el ciclo de producción especificado para tal uso,
ii)
una fecha o fechas anteriores en 18 meses, como mínimo, a la fecha o fechas de expiración y que constituirán el límite temporal para la recepción de solicitudes si el solicitante desea continuar usando la sustancia o comercializándola para determinados usos después de la fecha o fechas de expiración; estos usos prorrogados estarán permitidos después de la fecha de expiración hasta que se tome una decisión sobre la solicitud de autorización;
[…]».
A tenor del artículo 60 del mismo Reglamento:
«1.   La Comisión será responsable de tomar las decisiones que corresponda sobre las solicitudes de autorización de conformidad con el presente título.
2.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3, se concederá una autorización cuando el riesgo que represente para la salud humana o el medio ambiente el uso de una sustancia debido a las propiedades intrínsecas indicadas en el anexo XIV esté adecuadamente controlado con arreglo al punto 6.4 del anexo I y esté documentado en el informe sobre la seguridad química del solicitante, tomando en consideración el dictamen del Comité de evaluación del riesgo a que se hace referencia en el artículo 64, apartado 4, letra a). A la hora de conceder una autorización, así como para todas las condiciones que en esta se prevean, la Comisión tendrá en cuenta todos los vertidos, emisiones y pérdidas, incluidos los riesgos derivados de usos difusos o dispersivos, conocidos en el momento de la decisión.
[…]
4.   Si no se puede conceder una autorización en virtud del apartado 2 o en el caso de las sustancias a que se refiere el apartado 3, solo se podrá conceder una autorización si se demuestra que las ventajas socioeconómicas compensan los riesgos derivados para la salud humana o el medio ambiente del uso de la sustancia y si no hay sustancias o tecnologías alternativas adecuadas. Esta decisión se tomará tras haber considerado la totalidad de los elementos siguientes, así como los dictámenes del Comité de evaluación del riesgo y del Comité de análisis socioeconómico a que se hace referencia en el artículo 64, apartado 4, letras a) y b):
a)
el riesgo que plantean los usos de la sustancia, incluidas la conveniencia y la eficacia de las medidas de gestión del riesgo propuestas;
b)
las ventajas socioeconómicas que se derivan de su uso y las implicaciones socioeconómicas que tendría la denegación de su autorización, según las pruebas que presente el solicitante u otras partes interesadas;
c)
el análisis de las alternativas presentado por el solicitante en virtud del artículo 62, apartado 4, letra e), o todo plan de sustitución remitido por el solicitante con arreglo al artículo 62, apartado 4, letra f), y las contribuciones presentadas por terceros en virtud del artículo 64, apartado 2;
d)
la información disponible sobre los riesgos para la salud humana o el medio ambiente de toda sustancia o tecnología alternativa.
5.   Al evaluar si se dispone de sustancias o tecnologías alternativas adecuadas, la Comisión tomará en cuenta todos los aspectos relevantes, en particular:
a)
si el paso a alternativas reduciría los riesgos generales para la salud humana y el medio ambiente, tomando en consideración la conveniencia y la eficacia de las medidas de gestión del riesgo;
b)
la viabilidad técnica y económica de las alternativas para el solicitante.
[…]»
El artículo 64 del Reglamento REACH establece que la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA) debe cumplir un trámite de información pública y, asimismo, requerir los dictámenes de su Comité de evaluación del Riesgo y de su Comité de análisis socioeconómico.
En virtud del artículo 133 del citado Reglamento, la Comisión estará asistida por un Comité (en lo sucesivo, «Comité REACH»).
Antecedentes del litigio
Los antecedentes del litigio, enumerados en los apartados 1 a 30 de la sentencia recurrida, pueden resumirse del siguiente modo a efectos del presente procedimiento.
El amarillo de sulfocromato de plomo y el rojo de cromato molibdato sulfato de plomo son pigmentos ampliamente utilizados, debido a su durabilidad, su color claro y su brillo, en barnices y pinturas, en especial para los puentes o las construcciones de hierro, a fin de cumplir funciones de señalización o para los marcados de carretera amarillos.
Estos pigmentos se incluyeron en el Reglamento (UE) n.
o
125/2012 de la Comisión, de 14 de febrero de 2012, por el que se modifica el anexo XIV del Reglamento n.
o
1907/2006 (
DO 2012, L 41, p. 1
), en la lista de sustancias altamente preocupantes de dicho anexo, debido a sus propiedades carcinógenas y tóxicas para la reproducción humana. En consecuencia, se exige una autorización para su comercialización y utilización a partir del 21 de mayo de 2015.
El 19 de noviembre de 2013, DCC Maastricht BV solicitó la autorización de comercialización de los dos pigmentos en cuestión para seis usos idénticos correspondientes a estas dos sustancias. La solicitud incluye los siguientes ejemplos, no exhaustivos, de productos utilizados de la forma indicada y que, según la solicitante, exigen el resultado tecnológico que proporcionan los pigmentos: cubre-capotas de automóviles, paneles de anuncio, contenedores para residuos farmacéuticos, tubos para la industria petroquímica, grúas, máquinas agrícolas, elementos viales, puentes de acero, cámaras acorazadas y contenedores de acero.
De conformidad con el artículo 64, apartado 2, del Reglamento REACH, la ECHA acordó un trámite de información pública para que terceras partes interesadas pudieran presentar información sobre sustancias o tecnologías alternativas. En el contexto de esta información pública, presentaron informes diversos fabricantes de la Unión, usuarios intermedios que utilizaban los pigmentos en cuestión, organizaciones del sector, algunos Estados miembros y varias organizaciones no gubernamentales. Posteriormente, con arreglo al artículo 64, apartados 3 y siguientes, de dicho Reglamento, el Comité de evaluación del riesgo y el Comité de análisis socioeconómico emitieron sendos dictámenes sobre cada uno de los usos de que se trata.
Por último, el Comité REACH examinó la solicitud de autorización. Durante la deliberación en el seno del citado Comité, dos Estados miembros y el Reino de Noruega señalaron que dichos cromatos de plomo no se utilizaban como pigmentos en la pintura para el marcado amarillo de las carreteras en sus territorios nacionales respectivos. En uno de esos Estados miembros, al parecer, se había prohibido veinte años antes la utilización de los cromatos de plomo para el marcado de carreteras. La Comisión remitió su propuesta de decisión para someterla a votación de los miembros del Comité REACH. Veintitrés Estados miembros votaron a favor de la propuesta, al tiempo que tres Estados miembros, entre ellos el Reino de Suecia, votaron en contra. Se abstuvieron dos Estados miembros.
El 7 de septiembre de 2016, la Comisión adoptó la Decisión controvertida.
No se concedió la autorización solicitada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 60, apartado 2, del Reglamento REACH, ya que la Comisión consideró que el riesgo no estaba adecuadamente controlado. En cambio, mediante la Decisión controvertida, esa institución autorizó los usos mencionados en la solicitud basándose en lo dispuesto en el artículo 60, apartado 4, del citado Reglamento, acompañando la autorización de varias restricciones y prescripciones.
En el artículo 1, apartados 1 y 2, de la Decisión controvertida, la Comisión autorizó los usos de los cromatos de plomo en cuestión, indicados en la solicitud de autorización, a condición de que los resultados de las premezclas, de las pinturas y de los precompuestos de color que contienen las sustancias de que se trata o los artículos terminados que las contienen, en términos de funcionalidad, de intensidad de la coloración, de opacidad (aptitud de ocultación), de capacidad de dispersión, de resistencia a la intemperie, de estabilidad ante el calor o de falta de lixiviación, o una combinación de estas propiedades, solo puedan conseguirse mediante la utilización de dichas sustancias y de que esos resultados sean necesarios para el uso previsto.
El artículo 1, apartado 3, letra c), de la Decisión controvertida limita a 2100 toneladas al año la cantidad de amarillo de sulfocromato de plomo y a 900 toneladas al año la cantidad de rojo de cromato molibdato sulfato de plomo que el titular de la autorización puede comercializar para los usos autorizados.
De acuerdo con el artículo 1, apartado 3, letra d), de la Decisión controvertida, la autorización para todos los usos está supeditada a la condición de que los usuarios intermedios del titular de la autorización faciliten a la ECHA, a más tardar el 30 de junio de 2017, información sobre el carácter adecuado y la disponibilidad de alternativas para los usos de que se trata, justificando de manera detallada la necesidad de utilizar las sustancias en cuestión.
Además, se desprende del artículo 1, apartado 3, letra e), de la Decisión controvertida que la autorización está supeditada a la condición de que su titular presente a la Comisión, a más tardar el 31 de diciembre de 2017, un informe que contenga los datos mencionados en el artículo 1, apartado 3, letra d), de esa Decisión. El titular de la autorización debe especificar, en su informe, la descripción de los usos autorizados basándose en los datos referentes a las alternativas, proporcionados por los usuarios intermedios.
El artículo 1, apartado 4, de la Decisión controvertida establece, en esencia, respecto a los usos para el marcado de carreteras, que la autorización no se aplicará en los Estados miembros cuya legislación interna prohíba la utilización de los cromatos de plomo para dicho marcado.
Por último, en virtud del artículo 2, apartado 2, de la mencionada Decisión, el período de revisión previsto en el artículo 60, apartado 9, letra e), del Reglamento REACH expira el 21 de mayo de 2019 para dos usos de las sustancias en cuestión, concretamente, la utilización profesional de pinturas en superficies metálicas y la utilización profesional de premezclas previas y precompuestos sólidos o líquidos de color que contengan pigmentos para la aplicación del marcado termoplástico en carretera, y el 21 de mayo de 2022 para los otros cuatro usos autorizados por la citada Decisión.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 28 de noviembre de 2016, el Reino de Suecia interpuso un recurso por el que solicitaba la anulación de la Decisión controvertida.
Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General anuló dicha Decisión, por considerar que la Comisión había incurrido en error de Derecho al examinar la falta de disponibilidad de sustancias alternativas.
Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia, con carácter principal, que anule la sentencia recurrida y devuelva el asunto al Tribunal General y, con carácter subsidiario, en caso de desestimación del recurso de casación, que ordene el mantenimiento de los efectos de la Decisión anulada. La ECHA ha intervenido en apoyo de la Comisión.
El Reino de Suecia solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación en su totalidad, así como la pretensión de que se mantengan los efectos de la Decisión anulada. El Reino de Dinamarca, la República de Finlandia y el Parlamento Europeo han intervenido en apoyo del Reino de Suecia.
Sobre el recurso de casación
Sobre las pretensiones, formuladas con carácter principal, por las que se solicita que se anule la sentencia recurrida
La Comisión invoca tres motivos para fundamentar sus pretensiones.
Sobre el primer motivo
–
Alegaciones de las partes
Aun cuando la Comisión no impugna la tesis acogida por el Tribunal General en la sentencia recurrida, según la cual corresponde al solicitante demostrar la falta de alternativas técnica y económicamente viables para los usos de que se trata, esa institución critica, en cambio, el grado de fuerza probatoria exigido por dicho órgano jurisdiccional. En su opinión, el Tribunal General impuso una fuerza probatoria imposible de alcanzar, al declarar, en el apartado 79 de la sentencia recurrida, que cuando «persista la incertidumbre respecto al requisito de falta de disponibilidad de soluciones alternativas, deberá concluirse que el solicitante no ha cumplido la carga de la prueba». Considera que toda evaluación técnica y científica adolece, por naturaleza, de incertidumbre, por el mero hecho de que puede ser invalidada por datos que no estaban disponibles en el momento de su realización. El mismo error de Derecho se repitió, a su entender, en los apartados 81, 85, 86, 90 y 101 de la sentencia recurrida.
La Comisión reconoce que existen en el mercado alternativas para los usos contemplados, pero señala que estas no presentan los mismos resultados que la sustancia de que se trata. Pues bien, al haber aplicado un umbral de cero por los resultados inferiores de las alternativas y dado que las soluciones propuestas no alcanzaban el nivel de resultado técnico deseado, la Comisión considera que estimó correctamente que no existía una alternativa técnicamente viable.
El Reino de Suecia y el Reino de Dinamarca, así como el Parlamento, solicitan que se declare la inadmisibilidad de este motivo. Al igual que la República de Finlandia, consideran asimismo que carece de fundamento.
–
Apreciación del Tribunal de Justicia
Mediante su primer motivo, la Comisión afirma que el Tribunal General exigió al solicitante una fuerza probatoria imposible de alcanzar, al exigirle que demostrase, sin dejar lugar a incertidumbre alguna, la indisponibilidad de alternativas técnica y económicamente viables para los usos contemplados. A su entender, tal exigencia, reiterada en los apartados 79, 81, 85, 86, 90 y 101 de la sentencia recurrida, adolece de error de Derecho.
No obstante, situados en su contexto, esos apartados de la sentencia recurrida no pueden interpretarse en el sentido de que obligan a la solicitante de la autorización o a la Comisión a demostrar con certeza absoluta la indisponibilidad de alternativas técnica y económicamente viables de una sustancia concreta para un uso determinado.
Procede señalar, en efecto, que el apartado 79 de la sentencia recurrida sucede a las apreciaciones no discutidas efectuadas por el Tribunal General en los dos apartados anteriores de dicha sentencia. En su apartado 77, el Tribunal General dedujo correctamente de la lectura conjunta del artículo 60, apartado 4, y del considerando 69 del Reglamento REACH que corresponde al solicitante de la autorización demostrar que no existe ninguna alternativa adecuada. En el apartado siguiente de dicha sentencia, declaró fundadamente que el artículo 60, apartados 4 y 5, del Reglamento REACH encomienda a la Comisión la obligación de comprobar que se cumplen efectivamente los requisitos establecidos en el artículo 60, apartado 4. En el apartado 79 de la sentencia recurrida, el Tribunal General dedujo, en lo esencial, de los dos apartados anteriores de esa sentencia que si, tras su examen y a la vista de todos los datos aportados por el solicitante y por otras personas o recabados por ella misma, la Comisión considera que el solicitante no aporta la prueba cuya carga le incumbe, dicha institución debe denegar la autorización solicitada. Por lo tanto, contrariamente a lo que sostiene la recurrente, el apartado 79 de dicha sentencia no contiene apreciación alguna sobre la «fuerza probatoria» exigida al solicitante o admisible por la Comisión.
Por otra parte, el Tribunal General recordó, en los apartados 81 y 85 de la sentencia recurrida, que procede interpretar conjuntamente, que la decisión de autorización de la Comisión no debe basarse únicamente en hipótesis no confirmadas ni invalidadas por la información de que dispone, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, por analogía, la sentencia de 17 de septiembre de 2009, Comisión/MTU Friedrichshafen,
C‑520/07 P
,
EU:C:2009:557
, apartados
y
). Por lo tanto, estos dos apartados de la sentencia recurrida no pueden interpretarse en el sentido de que obligan a la Comisión a exigir al solicitante de la autorización una fuerza probatoria poco razonable.
Además, el Tribunal General admitió, en el apartado 86 de la sentencia recurrida, que la Comisión puede conceder la autorización solicitada cuando las incertidumbres que persisten a este respecto son insignificantes, siempre que la institución se pronuncie tras haber realizado un examen en profundidad y verifique un número suficiente de datos sustanciales y fiables, lo que el Tribunal General consideró que no había sucedido en el caso de autos. Por consiguiente, no consideró que la Comisión tuviera vedado el que subsistiera alguna incertidumbre respecto a la falta de alternativas.
Por último, el apartado 90 de la sentencia recurrida, en el que se reproducen determinados datos presentados a la Comisión durante el trámite de información pública, y el apartado 101 de la misma sentencia, en el que el Tribunal General señaló que la Comisión no había explicado las razones por las que no podían utilizarse las alternativas mencionadas por el Reino de Suecia, no se refieren a la fuerza probatoria que debería exigir la Comisión. El citado apartado 101, en particular, expresa más bien la falta de motivación de la Decisión controvertida por lo que se refiere a la falta de alternativas respecto a los cromatos de plomo.
De lo anterior se desprende que debe desestimarse el primer motivo por infundado, sin que sea necesario examinar su admisibilidad.
Sobre el tercer motivo
–
Alegaciones de las partes
Mediante su tercer motivo de casación, que procede examinar antes que el segundo, la Comisión afirma, en la primera parte, que el Tribunal General pasó por alto en todo su razonamiento y, en particular, en los apartados 86, 97 y 98 de la sentencia recurrida, el hecho de que la Decisión controvertida contenía una autorización parcial de determinados usos de los cromatos de plomo cuya falta de alternativas viables se había comprobado y no una autorización para todos los usos a que se refiere la solicitud. Alega que la Decisión controvertida solo concede una autorización en lo que respecta a los usos para los que no se disponía de alternativa alguna.
Mediante la segunda parte del tercer motivo, la Comisión afirma que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que las condiciones señaladas en la Decisión controvertida ponían de manifiesto que no se había comprobado debidamente la falta de alternativas. La Comisión considera que ha de ser posible delimitar el alcance de la autorización con arreglo a criterios objetivos y definir los usos autorizados en relación con las funciones requeridas, como se hizo en el artículo 1, apartado 3, letras d) y e), de la Decisión controvertida. Afirma que no delegó en las autoridades competentes la tarea discrecional de evaluar las alternativas y que ningún pasaje de dicha Decisión puede entenderse en este sentido. A su entender, confundir la limitación del ámbito de aplicación de una autorización con la falta de evaluación de las alternativas, o no admitir que los Estados miembros puedan realizar tareas de control de la conformidad y de comprobación con arreglo a un sistema de autorización de una determinada sustancia, equivaldría a hacer caso omiso de la distribución de competencias establecida en el Reglamento REACH y podría tener consecuencias perjudiciales para la salud humana y el medio ambiente.
El Reino de Suecia, el Reino de Dinamarca y la República de Finlandia, así como el Parlamento solicitan que se desestime el tercer motivo en cuanto al fondo, alegando, además, el Reino de Dinamarca que es inadmisible.
–
Apreciación del Tribunal de Justicia
Mediante su tercer motivo, la Comisión reprocha al Tribunal General la interpretación incorrecta de la Decisión controvertida al considerar, en los apartados 86, 97 y 98 de la sentencia recurrida, por una parte, que autorizaba todos los usos contemplados en la solicitud, siendo así que solo concedía una autorización parcial, y, por otra parte, que no había completado su evaluación de la falta de alternativas, conforme al artículo 60, apartado 4, del Reglamento REACH.
En primer lugar, procede señalar que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, en ninguno de los apartados citados consideró el Tribunal General que la Decisión controvertida autorizara todos los usos contemplados en la solicitud. Al interpretar el artículo 1, apartados 1 y 2, de esa Decisión en el apartado 97 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señaló, por el contrario, que «el hecho de indicar que el uso de los cromatos de plomo controvertidos se limita solo a los casos en que los resultados de los compuestos de sustancias que contienen estos cromatos son verdaderamente necesarios equivale a declarar que, en cada ocasión en la que el usuario intermedio identifica una solución alternativa, dicho usuario debería abstenerse de utilizar los cromatos de plomo controvertidos». Por consiguiente, la primera parte invocada en apoyo del tercer motivo del recurso de casación carece de fundamento fáctico.
En segundo lugar, es cierto que el Tribunal General consideró que la Comisión no había realizado un examen suficiente de las alternativas. Para llegar a esta conclusión, el Tribunal General estimó, en el apartado 81 de la sentencia recurrida, que el artículo 60, apartado 4, del Reglamento REACH no permite a la Comisión adoptar una decisión de autorización basándose en meras hipótesis, extremo que la Comisión no niega en el presente procedimiento de casación. A continuación, expuso, en particular en los apartados 97 y 98, a que se refiere la Comisión, las consideraciones que lo llevaron a concluir que esta no había logrado salir del estado de incertidumbre en que se encontraba en relación con la disponibilidad de alternativas.
Ha de señalarse a este respecto que, en primer término, en el apartado 97 de la sentencia recurrida, el Tribunal General interpretó en ese sentido el hecho de que la Comisión limitara formalmente, en el artículo 1, apartados 1 y 2, de la Decisión controvertida, la autorización de utilización de los cromatos de plomo controvertidos únicamente a los casos en los que dicho uso fuera necesario. Si bien esa institución critica esta interpretación y afirma que solo concedió una autorización restringida para determinados usos, cabe señalar, no obstante, que la restricción que figura en el artículo 1, apartados 1 y 2, de dicha Decisión no es realmente tal, ya que se limita a recordar una de las condiciones generales de autorización de una sustancia altamente preocupante prevista en el artículo 60, apartado 4, del Reglamento REACH, y que, por consiguiente, no es posible definir el alcance de esa restricción.
En segundo término, el Tribunal General declaró, en el apartado 98 de la sentencia recurrida, que el artículo 1, apartado 3, letra d), de la Decisión controvertida reflejaba esa misma incertidumbre de la Comisión, ya que obligaba a los usuarios intermedios del titular de la autorización a proporcionar a la ECHA, a más tardar el 30 de junio de 2017, información sobre las soluciones alternativas adecuadas y disponibles, que justificara detalladamente la necesidad de utilizar las sustancias controvertidas. En efecto, esta prescripción equivale a exigir a los usuarios intermedios que faciliten información adicional para apreciar el requisito de falta de alternativas para los usos considerados, después de que la Comisión los haya autorizado. Pues bien, el artículo 60, apartado 4, del Reglamento REACH no permite a la Comisión autorizar el uso de una sustancia altamente preocupante si otra sustancia adecuada puede sustituirla. Por consiguiente, la Comisión no puede conceder tal autorización antes de haber comprobado debidamente la inexistencia de alternativas.
De lo anterior se desprende que el Tribunal General declaró correctamente que la Comisión había incumplido la obligación que le incumbía de comprobar la falta de alternativas para los diferentes usos considerados de los cromatos de plomo. Por consiguiente, debe desestimarse la segunda parte del tercer motivo.
De ello se deduce que este tercer motivo debe desestimarse por infundado, sin que sea necesario examinar su admisibilidad.
Sobre el segundo motivo
–
Alegaciones de las partes
La Comisión afirma que el Tribunal General se equivocó, en particular, en los apartados 86, 90 y 96 de la sentencia recurrida, en cuanto al alcance del control que debe ejercer sobre la evaluación de la viabilidad técnica y económica de las alternativas. En su opinión, el Tribunal General sustituyó a la Comisión por lo que respecta a la ponderación de las consideraciones sociales, económicas y técnicas, haciendo caso omiso de la facultad de apreciación de que dispone esa institución.
Indica también que el Tribunal General consideró, en los apartados 86 y 90, que persistía la incertidumbre de la Comisión acerca de la falta de alternativas y que, en consecuencia, esa institución incumplió su deber de diligencia. A su entender, sin embargo, tal incertidumbre no se desprende de la Decisión controvertida, que, por el contrario, indica claramente que la Comisión había optado discrecionalmente por aplicar un umbral que presuponía que las sustancias sustitutivas no produjeran resultados técnicos inferiores, y consideró posteriormente que ninguna alternativa alcanzaba dicho umbral. Alega que el Tribunal General estimó que podía advertir una incertidumbre y, en consecuencia, imputó falta de diligencia a la Comisión, al no haber distinguido estas dos fases. Sin embargo, alega que es imposible evaluar la viabilidad técnica de una alternativa sin decidir previamente, de manera discrecional, cuál es el nivel de resultados inferiores que cabe considerar aceptable.
Por ello, en su opinión, la evaluación de las alternativas forma parte del control del error manifiesto, como por otra parte declaró acertadamente el Tribunal General en los apartados 246 y 248 de su sentencia de 4 de abril de 2019, ClientEarth/Comisión (
T‑108/17
,
EU:T:2019:215
). No obstante, considera que, en la sentencia recurrida, el Tribunal General no declaró en modo alguno que la Comisión hubiera incurrido en tal error manifiesto al fijar el nivel de resultados técnicos inferiores aceptable o en la evaluación, a la luz de ese umbral, de las alternativas disponibles.
El Reino de Suecia y el Reino de Dinamarca, así como el Parlamento, solicitan que se declare la inadmisibilidad del segundo motivo del recurso de casación. En cualquier caso, consideran, al igual que la República de Finlandia, que este motivo carece de fundamento.
–
Apreciación del Tribunal de Justicia
Mediante su segundo motivo, la Comisión afirma que el Tribunal General se equivocó, en particular, en los apartados 86, 90 y 96, sobre las facultades de apreciación de que dispone esa institución en virtud del artículo 60, apartado 4, del Reglamento REACH al fijar el umbral de los resultados técnicos inferiores y, por lo tanto, sobre la intensidad del control jurisdiccional que debe ejercer sobre las decisiones de la Comisión adoptadas con arreglo al citado precepto.
En primer lugar, es preciso señalar que el apartado 86 de la sentencia recurrida no contiene ninguna afirmación de carácter general relativa a las facultades de apreciación de que dispone la Comisión al fijar el umbral de los resultados técnicos inferiores. En cambio, el Tribunal General criticó la apreciación hecha por la Comisión del requisito relativo a la falta de alternativas. Señaló que la Comisión había concedido la autorización prematuramente, antes de haber completado debidamente el examen de este requisito. Así pues, dicho apartado 86 contiene únicamente una apreciación de los hechos que, en principio, no corresponde controlar al Tribunal de Justicia en un recurso de casación.
Tampoco se desprende tal afirmación de los apartados 90 y 96 de la sentencia recurrida. En efecto, en su apartado 90, el Tribunal General se limitó a señalar que, según una de las partes que intervinieron en el procedimiento de información pública, podía concluirse que, en determinadas condiciones, en el mercado de la Unión se encontraban disponibles soluciones alternativas para todos los usos mencionados en la solicitud de autorización. Asimismo, en el apartado 96 de dicha sentencia, el Tribunal General únicamente declaró que de los considerandos 8, 9 y 12 de la Decisión controvertida se desprendía que, en la fecha de esa Decisión, la Comisión todavía dudaba de la falta de alternativas técnicamente viables para el conjunto de los usos mencionados en la solicitud. Por consiguiente, ninguno de estos dos apartados de la sentencia recurrida adolece del error de Derecho alegado.
Suponiendo que la Comisión haya pretendido invocar la desnaturalización de los hechos por parte del Tribunal General, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende claramente que tal imputación es infundada. En efecto, tal imputación se ve contradicha por los documentos que obran en autos y, en particular, por la propia Decisión controvertida. A este respecto, como se ha señalado en los apartados 44 y 45 de la presente sentencia, es evidente que esa Decisión pone de manifiesto que persistía la incertidumbre de la Comisión en cuanto a la falta de alternativas.
Por último, aun admitiendo que la Decisión controvertida pudiera considerarse basada en la aplicación por parte de la Comisión de un umbral de cero respecto a los resultados técnicamente inferiores, tal umbral viciaría esa decisión de ilegalidad, ya que procede de una interpretación del artículo 60 del Reglamento REACH totalmente contraria a la propia finalidad de este último. En efecto, como se desprende, en particular, de sus considerandos 4, 12, 70 y 73 y de su artículo 55, este Reglamento pretende favorecer la sustitución de las sustancias altamente preocupantes por otras sustancias adecuadas. Pues bien, decidir por principio que la sustitución debe realizarse sin rendimiento inferior alguno no solo equivale a añadir un requisito que el mencionado Reglamento no establece, sino que puede obstaculizar esta sustitución y, por consiguiente, privar al citado Reglamento de gran parte de su efecto útil.
En segundo lugar, procede recordar que el Tribunal General consideró que la Comisión no había llevado a cabo el examen de la falta de alternativas y que, por ello, no podía haberse concedido válidamente la autorización. Pues bien, no cabe reprochar al Tribunal General haber sustituido a la Comisión para evaluar las alternativas, ya que, por el contrario, se basó en la evaluación de estas soluciones realizada por la Comisión, tal como se desprende de la Decisión controvertida, y en las incertidumbres que persistían en cuanto a la falta de alternativas que se infieren de esa misma Decisión.
Por lo tanto, sin que sea necesario examinar su admisibilidad, debe desestimarse el segundo motivo del recurso de casación.
De lo anterior se desprende que deben desestimarse las pretensiones del recurso de casación por las que se solicita la anulación de la sentencia recurrida.
Sobre la pretensión subsidiaria de que se mantengan provisionalmente los efectos de la Decisión controvertida
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Alegaciones de las partes
La Comisión admite que defendió ante el Tribunal General una tesis errónea sobre los efectos jurídicos de la anulación de la Decisión controvertida, al afirmar que la anulación de dicha Decisión tendría como consecuencia prohibir la comercialización de las sustancias de que se trata. Este razonamiento, a su entender, fue el seguido por el Tribunal General y por las demás partes en el litigio.
Sin embargo, considera que el artículo 56, apartado 1, del Reglamento REACH establece un régimen transitorio en el que un solicitante puede comercializar la sustancia cuya autorización ha solicitado hasta el momento en que la Comisión tome una decisión sobre su solicitud de autorización. De este modo, a su entender, la anulación de dicha Decisión tendría como consecuencia restablecer la situación jurídica existente antes de su adopción, es decir, el régimen transitorio en que se autoriza la comercialización de la sustancia. Por lo tanto, considera que la anulación con efecto inmediato de dicha Decisión produciría efectos contrarios a la finalidad por la cual el Tribunal General rechazó el mantenimiento provisional de los efectos de la Decisión anulada, esto es, la protección de la salud humana.
Por ello, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule el punto 2 del fallo de la sentencia recurrida y ordene que se mantengan los efectos de la Decisión controvertida, en aras de la seguridad jurídica y de la protección de la salud humana.
La ECHA apoya en sus alegaciones esta pretensión de la Comisión.
El Reino de Suecia, el Reino de Dinamarca y la República de Finlandia solicitan al Tribunal de Justicia que desestime esta pretensión.
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Apreciación del Tribunal de Justicia
El único motivo formulado en apoyo de las pretensiones subsidiarias del recurso de casación se basa en el error de Derecho en que supuestamente incurrió el Tribunal General en el apartado 112 de la sentencia recurrida por lo que se refiere a los efectos de la anulación que declaró.
El Tribunal General señaló, en este apartado, que la anulación con efectos inmediatos de la Decisión de autorización impediría al demandante, DCC Maastricht, seguir comercializando los pigmentos en cuestión y que, aun cuando tal anulación pudiera acarrear graves consecuencias negativas para dicha sociedad, estaba justificada por el interés en proteger la salud humana de los efectos de estas sustancias peligrosas.
Sin embargo, en las circunstancias del caso de autos, la anulación pura y simple de la Decisión controvertida produjo el efecto, muy al contrario, de autorizar a DCC Maastricht a seguir comercializando los pigmentos en cuestión hasta que la Comisión tomara una nueva decisión, como consideró la Vicepresidenta del Tribunal de Justicia en su auto sobre medidas provisionales de 21 de noviembre de 2019, Comisión/Suecia, (
C‑389/19 P‑R
, no publicado,
EU:C:2019:1007
), apartado
. En efecto, las autorizaciones controvertidas habían sido concedidas por un Reglamento anterior, concretamente, el Reglamento n.
o
125/2012, hasta el 21 de mayo de 2015.
Pues bien, en virtud del artículo 56, apartado 1, letra d), en relación con el artículo 58, apartado 1, letra c), del Reglamento REACH, se permite la continuación de los usos ya autorizados después de la fecha de expiración de su autorización hasta que se tome una decisión sobre la nueva solicitud de autorización, siempre que esta se haya presentado al menos 18 meses antes de la fecha de expiración de la autorización. DCC Maastricht, que solicitó una nueva autorización dentro del plazo señalado, disfrutó de este régimen transitorio hasta la adopción de la Decisión controvertida y, por lo tanto, recuperó este beneficio como consecuencia de la anulación con efecto inmediato de esta última.
En consecuencia, el Tribunal General incurrió en error de Derecho en el apartado 112 de la sentencia recurrida, al no tomar en consideración el régimen transitorio de los artículos 56, apartado 1, letra d), y 58, apartado 1, letra c), del Reglamento REACH. Al ser fundadas las pretensiones formuladas con carácter subsidiario por la Comisión, procede anular el punto 2 del fallo de la sentencia recurrida.
Sobre el litigio principal
De conformidad con el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, este podrá, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.
Tal es el caso en el presente asunto. Por consiguiente, procede examinar la pretensión de que se mantengan los efectos de la Decisión anulada, formulada por la Comisión ante el Tribunal General y reiterada ante el Tribunal de Justicia.
A tenor del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia indicará, si lo estima necesario, aquellos efectos del acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos. Para ejercer las facultades que le confiere este artículo, el Tribunal de Justicia tiene en cuenta el respeto del principio de seguridad jurídica y de otros intereses públicos o privados (véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de septiembre de 2012, Parlamento/Consejo,
C‑490/10
,
EU:C:2012:525
, apartado
; de 22 de octubre de 2013, Comisión/Consejo,
C‑137/12
,
EU:C:2013:675
, apartado
; de 24 de junio de 2014, Parlamento/Consejo,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, apartados
y
, y de 7 de septiembre de 2016, Alemania/Parlamento y Consejo,
C‑113/14
,
EU:C:2016:635
, apartado
).
Como se ha expuesto en el apartado 67 de la presente sentencia, la anulación de la Decisión controvertida tiene por efecto prorrogar la duración de la autorización de los pigmentos en cuestión más allá de la fecha del 21 de mayo de 2015. Pues bien, la Decisión controvertida restringía, en determinados aspectos, el uso de estas sustancias altamente preocupantes. Así, el artículo 1, apartado 3, letra c), de esta limitaba a 2100 toneladas al año la cantidad de amarillo de sulfocromato de plomo y a 900 toneladas al año la cantidad de rojo de cromato molibdato sulfato de plomo que el titular de la autorización podía comercializar para los usos autorizados. Asimismo, en virtud del artículo 2, apartado 2, de dicha Decisión, el período de revisión previsto en el artículo 60, apartado 9, letra e), del Reglamento REACH en relación con dos usos específicos de dos pigmentos con cromato de plomo, esto es, la utilización profesional de pinturas en superficies metálicas o la utilización profesional de mezclas previas y compuestos previos sólidos o líquidos de color que contienen pigmentos para la aplicación del marcado de carreteras termoplástico, habría expirado el 21 de mayo de 2019 si la Decisión controvertida no hubiera sido anulada o si se hubieran mantenido sus efectos. En efecto, el titular de la autorización no había presentado dentro del plazo establecido las solicitudes de reconsideración para estos usos específicos.
De lo anterior se desprende que la desestimación de la pretensión de que se mantengan los efectos de la Decisión controvertida incrementaría el riesgo de que se produjera un perjuicio grave e irreparable para la salud humana y el medio ambiente. En consecuencia, procede ordenar el mantenimiento de los efectos de esa Decisión hasta que la Comisión tome una nueva decisión sobre la solicitud de autorización presentada por DCC Maastricht.
Costas
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, que resulta aplicable al procedimiento en casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Pues bien, aun cuando la Comisión es, en lo esencial, la parte vencida en el presente procedimiento, ni el Reino de Suecia ni ninguna de las partes que han intervenido en su apoyo han solicitado la condena en costas de la Comisión ni la de la ECHA, que ha intervenido en apoyo de esa institución. En consecuencia, procede resolver que cada parte y coadyuvante cargue con sus propias costas correspondientes al procedimiento en casación.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:

1)
Anular el punto 2 del fallo de la sentencia del Tribunal General de 7 de marzo de 2019, Suecia/Comisión (
T‑837/16
,
EU:T:2019:144
).

2)
Desestimar el recurso de casación en todo lo demás.

3)
Mantener los efectos de la Decisión de Ejecución C(2016) 5644 final de la Comisión, de 7 de septiembre de 2016, por la que se autorizan determinados usos del amarillo de sulfocromato de plomo y del rojo de cromato molibdato sulfato de plomo con arreglo al Reglamento (CE) n.
o
1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, hasta que la Comisión Europea haya tomado una nueva decisión sobre la solicitud de autorización presentada por DCC Maastricht BV.

4)
La Comisión Europea, el Reino de Suecia, el Reino de Dinamarca, la República de Finlandia, el Parlamento Europeo y la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA) cargarán con sus propias costas correspondientes al recurso de casación.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: sueco.