CELEX: 62019CJ0167
Žalba
Državne potpore
Potpora u korist njemačkog sektora mlijeka
Financiranje ispitivanja kvalitete mlijeka
Članak 108. stavak 2. UFEU‑a
Odluka o pokretanju službenog istražnog postupka
Uredba (EZ) br. 659/1999
Članak 6. stavak 1.
Obveza Europske komisije da u toj odluci pruži sažeti prikaz svih bitnih činjeničnih i pravnih pitanja
Doseg
Prava zainteresiranih stranaka da sudjeluju u upravnom postupku
Povreda bitnog postupovnog zahtjeva
Posljedice na zakonitost konačne odluke

Svojim žalbama Europska komisija zahtijeva ukidanje presuda Općeg suda Europske unije od 12. prosinca 2018., Freistaat Bayern/Komisija (
T‑683/15
, u daljnjem tekstu: prva pobijana presuda,
EU:T:2018:916
) i od 12. prosinca 2018., Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns i dr./Komisija (
T‑722/15 do T‑724/15
, neobjavljena, u daljnjem tekstu: druga pobijana presuda,
EU:T:2018:920
), kojima je taj sud prihvatio tužbe Freistaata Bayern (savezna zemlja Bavarska, Njemačka) (predmet C‑167/19 P) odnosno Interessengemeinschafta privater Milchverarbeiter Bayerns eV, Genossenschaftsverbanda Bayern eV i Verbanda der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV (predmet C‑171/19 P) (u daljnjem tekstu: interesno udruženje) za djelomično poništenje Odluke Komisije (EU) 2015/2432 оd 18. rujna 2015. o državnim potporama SA.35484 (2013/C) (ex SA.35484 (2012/NN)) koje je Njemačka dodijelila za ispitivanja kvalitete mlijeka u okviru Zakona o mlijeku i mastima (
SL 2015., L 334, str. 23
., u daljnjem tekstu: sporna odluka).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 93. Ugovora o EZ‑u (
SL 1999., L 83, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), koja se
ratione temporis
primjenjuje na ovaj spor, u uvodnim izjavama 8. i 16. navodila je:
„(8)
[...] u svim slučajevima u kojima Komisija slijedom prethodnog ispitivanja ne može ustanoviti je li potpora u skladu s načelima zajedničkog tržišta, trebalo [bi] pokrenuti službeni istražni postupak kako bi se Komisiji omogućilo prikupljanje svih podataka koji su joj potrebni za ocjenu sukladnosti predmetne potpore te se zainteresiranim stran[k]ama omogućilo iznošenje svojih primjedbi; [...] prava zainteresiranih strana[ka] mogu [se] na najbolji način zaštititi u okviru [službenog] istražnog postupka predviđenog člankom 93., stavkom 2. Ugovora.
[...]
(16)
[...] prikladno [je] definirati sve mogućnosti u kojima su treće strane u položaju da trebaju braniti svoje interese u postupcima vezanim uz državne potpore”.
Članak 1. te uredbe propisivao je:
„Za potrebe ove Uredbe:
[...]
(h)
,zainteresirana stran[k]a’ znači svaka država članica i svaka osoba, poduzetnik ili udruženje poduzetnika na čije bi interese mogla utjecati dodjela neke potpore, a posebno korisnik potpore, konkurentski poduzetnici i trgovinske udruge.”
Članak 6. navedene uredbe, naslovljen „[Službeni] istražni postupak”, u stavku 1. određivao je:
„Odluka o pokretanju [službenog] istražnog postupka sadrži sažeti prikaz svih bitnih činjeničnih i pravnih pitanja, obuhvaća prethodnu ocjenu predložene mjere koju je Komisija obavila kako bi utvrdila predstavlja li ona potporu te navodi moguće sumnje u pogledu njezine sukladnosti s načelima zajedničkog tržišta. Odlukom se od dotične države članice i od drugih zainteresiranih strana[ka] zahtijeva da u propisanom roku, koji u uobičajenim okolnostima ne smije biti dulji od mjesec dana, iznesu primjedbe. U valjano utemeljenim slučajevima Komisija može produljiti propisani rok.”
Članak 13. stavak 1. te uredbe, naslovljen „Odluke Komisije”, određivao je:
„[...] U slučaju donošenja odluke o pokretanju [službenog] istražnog postupka, postupak se okončava donošenjem odluke u skladu s člankom 7. [...]”
Njemačko pravo
Članak 22. stavak 1. Gesetza über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten 1952 (Zakon iz 1952. o mlijeku i mastima) (BGBl. 1952. I, str. 811.), kako je izmijenjen člankom 397. Uredbe od 31. kolovoza 2015. (BGBl. 2015. I, str. 1474.) (u daljnjem tekstu: MFG), ovlašćuje vlade saveznih zemalja da, uz savjetovanje s dotičnim udruženjem, koje čine poduzetnici u sektoru mlijeka i potrošači koji zajednički zastupaju svoje gospodarske interese, ili s profesionalnim organizacijama, zajedno od mljekara te sabirnih stanica za mlijeko i vrhnje naplaćuju pristojbe kako bi poticale sektor mlijeka.
Člankom 22. stavcima 2. i 2.a MFG‑a predviđeno je da se sredstva dobivena u skladu sa stavkom 1. mogu upotrijebiti samo za financiranje ciljeva predviđenih tim zakonom, među kojima su promicanje i očuvanje kvalitete mlijeka.
U skladu s člankom 1. stavkom 1. Milch‑Güteverordnunga (Uredba o kvaliteti mlijeka) od 9. srpnja 1980. (BGBl. 1980. I., str. 878.), kako je izmijenjena Uredbom od 17. prosinca 2010. (BGBl. 2010. I, str. 2132.), kupci isporučenog mlijeka imaju obvezu sami ga analizirati ili ga dati na analizu.
Članak 1. Bayerische Milchumlageverordnunga (Uredba savezne zemlje Bavarske o pristojbi za mlijeko) od 17. listopada 2007. (BayGVBl. 2007., str. 727.), donesenog na temelju članka 22. stavka 1. MFG‑a, predviđa da se na mljekare primjenjuje pristojba na količine neobrađenog mlijeka koje joj se isporučuju.
U skladu s člankom 23. Haushaltsordnunga des Freistaates Bayern (Financijska uredba savezne zemlje Bavarske) od 8. prosinca 1971. (BayRS 630‑1-F), troškovi i odobrena sredstva za davanja namijenjena subjektima izvan državne uprave kako bi se postigli određeni ciljevi mogu se u proračunu te savezne zemlje predvidjeti samo ako ona ima prevladavajući interes za postizanje tih ciljeva koji se bez odgovarajućih subvencija ne može ispuniti, ili barem ne u mjeri u kojoj je to potrebno.
Članak 44. te financijske uredbe savezne zemlje Bavarske, koji se nalazi u njezinu dijelu III., naslovljenom „Provedba proračuna”, propisuje da se te subvencije mogu isplatiti samo u skladu s uvjetima utvrđenima u članku 23. navedene uredbe.
Okolnosti spora i sporna odluka
Komisija je dopisom od 17. srpnja 2013. obavijestila Saveznu Republiku Njemačku o svojoj odluci o pokretanju istražnog postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a (u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju postupka), koja se odnosi na razne mjere koje su provedene u nekoliko njemačkih saveznih zemalja, na temelju Uredbe o kvaliteti mlijeka, a u svrhu poticanja sektora mlijeka. Komisija je u uvodnoj izjavi 264. te odluke, pozivajući se na presudu od 21. listopada 2003., van Calster i dr. (
C‑261/01 i C‑262/01
,
EU:C:2003:571
), podsjetila na to da kada su, kao u ovom slučaju, državne potpore financirane iz parafiskalnog nameta, ona mora ispitati i potpore i njihov način financiranja.
Komisija je utvrdila spojivost potpore o kojoj je riječ s unutarnjim tržištem za razdoblje od 28. studenoga 2001. do 31. prosinca 2006., ali i izrazila sumnju u spojivost te potpore s unutarnjim tržištem od 1. siječnja 2007. nadalje.
Savezna Republika Njemačka dopisom od 20. rujna 2013. uputila je svoje primjedbe na odluku o pokretanju postupka. Komisija je također primila sedam primjedbi zainteresiranih stranaka. Te su primjedbe dostavljene Saveznoj Republici Njemačkoj, koja je o njima zauzela stajalište dopisima od 27. veljače, 3. ožujka i 3. listopada 2014. Ta je država članica dopisom od 3. prosinca 2014. zauzela stajalište o drugim dodatnim primjedbama od 8. srpnja 2014.
Sporna odluka od 18. rujna 2015. odnosi se isključivo na financiranje ispitivanja kvalitete mlijeka provedenih od 1. siječnja 2007. u saveznim zemljama Baden‑Württembergu i Bavarskoj.
Kao prvo, Komisija je provjerila čine li prihodi od pristojbe za mlijeko državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Prema njezinu mišljenju, ta sredstva – čija se namjena utvrđuje u članku 22. stavku 2. točkama 1. do 6. MFG‑a – valja smatrati sredstvima pod javnim nadzorom, a mjere koje se navedenim prihodima financiraju treba smatrati provedenima putem državnih sredstava i pripisivima državi.
Komisija je, kao drugo, utvrdila da su mljekare iz savezne zemlje Bavarske, koje su „poduzetnici” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, imale selektivnu prednost zbog povrata troškova za ispitivanje kvalitete mlijeka koje su dužne provoditi. U uvodnoj izjavi 145. sporne odluke istaknula je da se mjera o kojoj je riječ financira ne samo iz sredstava prikupljenih pristojbom za mlijeko nego i iz dodatnih sredstava koja potječu iz općeg proračuna te savezne zemlje te je na temelju toga zaključila da korist koju su bavarske mljekare ostvarile snošenjem troškova ispitivanja kvalitete mlijeka koja su dužna provoditi ne odgovara nužno iznosima koje su uplatile na temelju pristojbe za mlijeko.
Kao treće, Komisija je, u pogledu prisutnosti postojeće potpore, istaknula da osim MFG‑a kojim, prema njezinu mišljenju, nije uspostavljen dotični program potpore, njemačka tijela nisu dostavila nikakve informacije kojima se dokazuje postojanje pravne osnove koja je uvedena prije 1958., a primjenjuje se i u ispitivanom razdoblju.
Kao četvrto, Komisija je utvrdila da potpore za rutinske provjere mlijeka ne ispunjavaju uvjete utvrđene u točki 109. Smjernica Unije o državnim potporama u sektoru poljoprivrede i šumarstva 2007. – 2013. (
SL 2006., C 319, str. 1
.), u vezi s člankom 16. stavkom 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 1857/2006 od 15. prosinca 2006. o primjeni članaka [107.] i [108. UFEU‑a] na državne potpore malim i srednjim poduzećima koja se bave proizvodnjom poljoprivrednih proizvoda i o izmjenama Uredbe (EZ) br. 70/2001 (
SL 2006., L 358, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 172.), na koji se upućuje u toj točki 109.
Posljedično, Komisija je u članku 1. sporne odluke utvrdila da je državna potpora koju je u pogledu ispitivanja kvalitete mlijeka, koja su provedena u saveznim zemljama Baden‑Württembergu i Bavarskoj, Savezna Republika Njemačka odobrila predmetnim mljekarskim poduzećima u tim saveznim zemljama, čime je prekršen članak 108. stavak 3. UFEU‑a, nespojiva s unutarnjim tržištem za razdoblje od 1. siječnja 2007. Komisija je u člancima 2. i 4. te odluke naložila povrat potpore i propisala detaljna pravila za taj povrat.
Postupak pred Općim sudom i pobijane presude
Tužbama podnesenima tajništvu Općeg suda 26. studenoga odnosno 4. prosinca 2015. savezna zemlja Bavarska i interesno udruženje pokrenuli su dva postupka na temelju članka 263. UFEU‑a zahtijevajući djelomično poništenje sporne odluke.
Odlukom predsjednika drugog vijeća Općeg suda od 16. veljače 2016. predmeti T‑722/15 do T‑724/15 spojeni su u svrhu pisanog i usmenog dijela postupka. Na raspravi od 26. veljače 2018. predsjednik četvrtog vijeća Općeg suda donio je odluku o spajanju tih predmeta u svrhu donošenja odluke kojom se završava postupak.
Prvi tužbeni razlog savezne zemlje Bavarske i interesnog udruženja temeljio se na povredi članka 108. stavka 2. UFEU‑a te članka 6. stavka 1. i članka 20. stavka 1. Uredbe br. 659/1999.
Drugi tužbeni razlog interesnog udruženja temeljio se na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a u dijelu u kojem su se prihodi od pristojbe za mlijeko smatrali „državnim sredstvima”.
Prvi dio drugog tužbenog razloga savezne zemlje Bavarske i prvi dio trećeg tužbenog razloga interesnog udruženja temeljili su se na nepostojanju prednosti u korist kupaca mlijeka. Drugi dio drugog tužbenog razloga, na koji se pozivala savezna zemlja Bavarska, temeljio se na tome da ne postoji selektivnost prednosti dodijeljene bavarskim mljekarama. Drugi dio trećeg tužbenog razloga, koji je istaknulo interesno udruženje, odnosio se na naknadu koju su, posredstvom pristojbe za mlijeko, bavarski mljekarski poduzetnici bili dužni platiti za korist koju su ostvarili.
Podredno su se savezna zemlja Bavarska, svojim trećim tužbenim razlogom, i interesno udruženje, svojim petim tužbenim razlogom, pozvali na Komisijinu povredu obveze prijave te su na temelju toga zaključili da je povrat potpore, koji je naložen u spornoj odluci, bio nezakonit.
Svojim četvrtim tužbenim razlogom, koji je također istaknut podredno, savezna zemlja Bavarska i interesno udruženje prigovorili su Komisiji to što je smatrala da je potpora o kojoj je riječ nespojiva s unutarnjim tržištem.
Isto tako podredno, savezna zemlja Bavarska, svojim petim tužbenim razlogom, i interesno udruženje, svojim šestim tužbenim razlogom, pozivali su se na povredu načela zaštite legitimnih očekivanja.
Kad je riječ o tužbenom razlogu koji se temeljio na povredi članka 108. stavka 2. UFEU‑a te članka 6. stavka 1. i članka 20. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, Opći sud je, kao prvo, u točki 46. prve pobijane presude te u točkama 41. do 43. druge pobijane presude podsjetio na to da zainteresirane stranke, u smislu članka 1. točke (h) Uredbe br. 659/1999, raspolažu pravom da sudjeluju u postupku ispitivanja mjere o kojoj je riječ. U točki 47. prve pobijane presude i točki 44. druge pobijane presude pojasnio je da, u tu svrhu, na temelju članka 6. stavka 1. te uredbe odluka o pokretanju postupka mora sadržavati sažet prikaz svih bitnih činjeničnih i pravnih pitanja u dovoljnoj mjeri da se utvrdi okvir ispitivanja te mjere kako pravo zainteresiranih osoba da iznesu svoje primjedbe ne bi izgubilo smisao.
Kao drugo, Opći je sud u točkama 52. do 58. prve pobijane presude i u točkama 47. do 54. druge pobijane presude ispitao spornu odluku s obzirom na odluku o pokretanju kako bi utvrdio odnosi li se ona na djelomično financiranje mjere o kojoj je riječ dodatnim sredstvima iz općeg proračuna savezne zemlje Bavarske. Utvrdio je da Komisija u odluci o pokretanju nije uputila na ta sredstva kao način financiranja potpore. Iz toga je zaključio da zainteresirane osobe mogu opravdano pretpostaviti da se Komisijino ispitivanje odnosilo samo na sredstva od pristojbe za mlijeko.
Kao treće, Opći je sud u točkama 65. i 66. prve pobijane presude te u točkama 62. i 63. druge pobijane presude istaknuo da izraz „državna sredstva” iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a ima vrlo širok smisao i da je, prema tome, Komisija obvezna utvrditi i pažljivo analizirati različita državna sredstva koja su konstitutivni element za kvalifikaciju „potpore”. U tom je pogledu naveo da izraz „financijska potpora” koji Komisija koristi u odluci o pokretanju postupka, čak i kad bi se mogao tumačiti kao da obuhvaća oba izvora financiranja mjere potpore o kojoj je riječ, treba smatrati nedovoljno preciznim. Dodao je da, iako Komisijina konačna odluka može odstupati od odluke o pokretanju postupka, odstupanje koje u ovom slučaju postoji između dviju odluka nije opravdano s obzirom na to da je Komisija priznala da je, prije donošenja odluke o pokretanju postupka, bila obaviještena o tome da se ta mjera financira i sredstvima iz općeg proračuna savezne zemlje Bavarske.
Opći je sud usto u točkama 67. i 68. prve pobijane presude i točkama 64. i 65. druge pobijane presude pojasnio da Komisija u spornoj odluci izričito upućuje na to da se potpora financira sredstvima iz tog proračuna. Prema mišljenju Općeg suda, to potvrđuje da taj način financiranja nije irelevantan element u Komisijinoj analizi mjere potpore o kojoj je riječ. Iz toga je zaključio da je sporna odluka donesena a da zainteresiranim strankama nije omogućeno da iznesu primjedbe o financiranju iz sredstava općeg proračuna te savezne zemlje.
Opći je sud slijedom toga u točkama 69. do 71. prve pobijane presude i točkama 66. do 68. druge pobijane presude zaključio da je sporna odluka donesena uz povredu prava tužitelja da sudjeluju u upravnom postupku i, prema tome, članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 6. stavka 1. Uredbe br. 659/1999. Usto je, na temelju presude od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), utvrdio da Komisijina obveza da u stadiju odluke o pokretanju postupka omogući zainteresiranim osobama da iznesu primjedbe čini bitan postupovni zahtjev, čija povreda ima posljedice poput poništenja nevaljanog akta, neovisno o pitanju je li ta povreda prouzročila štetu onomu tko se na nju poziva ili je li upravni postupak mogao imati drugačiji ishod. Na temelju navedenoga prihvatio je prvi tužbeni razlog.
Štoviše, Opći je sud u točkama 72. do 75. prve pobijane presude i u točkama 69. do 72. druge pobijane presude utvrdio da se ne može isključiti da je, da nije bilo utvrđene nepravilnosti, postupak mogao imati drukčiji ishod. Istaknuo je da sporna odluka ne nudi posebnu analizu s obzirom na svaki od dvaju načina financiranja potpore o kojoj je riječ, tako da se ne može isključiti to da su argumenti koji se odnose na financiranje dodatnim sredstvima iz općeg proračuna savezne zemlje Bavarske, da su ih tužitelji tijekom službenog istražnog postupka bili u mogućnosti iznijeti, mogli dovesti do drukčijeg ishoda.
Opći je sud bez razmatranja ostalih tužbenih razloga koje su istaknuli tužitelji poništio članke 1. do 4. sporne odluke u dijelu u kojem je utvrđeno da dodjela državne potpore o kojoj je riječ, a koju je provela Savezna Republika Njemačka, nije spojiva s unutarnjim tržištem u pogledu ispitivanja kvalitete mlijeka provedenih u Bavarskoj te u dijelu u kojem je naložen povrat te potpore.
Zahtjevi stranaka u žalbenim postupcima
Svojim žalbama Komisija od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijane presude;
–
proglasi neosnovanim prvi tužbeni razlog istaknut u okviru tužbi pred Općim sudom;
–
vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje u dijelu koji se odnosi na ostale tužbene razloge i
–
naloži tužiteljima snošenje troškova prvostupanjskih i žalbenih postupaka odnosno, podredno, u slučaju vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje Općem sudu, naloži da se o troškovima prvostupanjskih i žalbenih postupaka odluči naknadno.
Savezna zemlja Bavarska i interesno udruženje od Suda zahtijevaju da:
–
odbije žalbu i
–
naloži Komisiji snošenje vlastitih troškova i troškova tuženika u postupku pred Općim sudom i u postupku pred Sudom.
O žalbama
Komisija se, u potporu svakoj od dviju žalbi, poziva na četiri žalbena razloga.
Odlukom od 1. travnja 2019. predsjednik Suda odredio je spajanje tih dviju žalbi u svrhu pisanog i usmenog dijela postupka te u svrhu donošenja presude.
Strankama je odlukom predsjednika Suda od 4. srpnja 2019. dopušteno da podnesu repliku u pogledu, s jedne strane, dopuštenosti žalbenih razloga na koje se Komisija pozvala u potporu tim žalbama i, s druge strane, razmatranja koja su druge stranke u žalbenim postupcima prvi put iznijele u svojim odgovorima na žalbu.
Sud je, na temelju članka 61. stavka 1. svojega poslovnika 1. listopada 2020. strankama u ovim predmetima dostavio pisano pitanje radi davanja pisanog odgovara, pozivajući ih da iznesu svoje stajalište o eventualnom utjecaju presude od 11. ožujka 2020., Komisija/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
) na te predmete. Te su stranke na to pitanje odgovorile u roku koji je Sud odredio.
Prvi žalbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava prilikom tumačenja i primjene članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 6. stavka 1. Uredbe br. 659/1999
Argumentacija stranaka
Komisija ističe da je Opći sud – time što joj prigovara da u svojoj odluci o pokretanju postupka, donesenoj na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 6. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, nije navela dio „prihodi” proračunske stavke, odnosno izvore financiranja potpore, iako je tu potporu istaknula kao proračunsku stavku u dijelu „rashodi” proračuna savezne zemlje Bavarske – uveo novi postupovni zahtjev, koji nije pravno utemeljen. U prilog svojem stajalištu poziva se na presudu od 21. srpnja 2011., Alcoa Trasformazioni/Komisija (
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
).
Prema Komisijinu mišljenju, iz presude od 21. listopada 2003., van Calster i dr. (
C‑261/01 i C‑262/01
,
EU:C:2003:571
), proizlazi da samo u iznimnim situacijama, kada između prihoda i rashoda postoji neraskidiva veza te postoje naznake o tome da način prikupljanja prihoda povređuje neku odredbu prava Unije, u prijavi tog programa potpore, koju izvršava država članica, mora se pobliže određivati i način ili izvor financiranja tog programa.
To je financiranje u ovom slučaju mješovito te je problematičan samo dio financiranja dobiven iz pristojbe za mlijeko. Komisija stoga ističe da u svojoj odluci o pokretanju postupka nije bila obvezna izričito skrenuti pozornost na način financiranja mjere potpore o kojoj je riječ dodatnim sredstvima iz općeg proračuna savezne zemlje Bavarske. Smatra da je očito da taj način financiranja čine državna sredstva. Dodaje međutim da, u skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, postojanje potpore određuje samo činjenica da se mjera financira državnim sredstvima, pri čemu za to pitanje nije relevantan konkretan izvor državnih sredstava.
Komisija u svojoj replici navodi da je i u odluci o pokretanju postupka i u spornoj odluci mjeru potpore o kojoj je riječ definirala na isti način. Smatra da iz općeg proračuna opisanog u tim odlukama jasno proizlazi da ta jedinstvena mjera potpore obuhvaća dva izvora financiranja. U tom pogledu upućuje na presudu od 13. lipnja 2019., Copebi (
C‑505/18
,
EU:C:2019:500
), kojom je Sud potvrdio da izvori financiranja mjere potpore ne moraju biti doslovno i potanko navedeni u odluci o pokretanju postupka.
Savezna zemlja Bavarska i interesno udruženje ističu da je taj prvi žalbeni razlog nedopušten jer se njime, s jedne strane, nastoji osporiti činjenična ocjena koju je proveo Opći sud, pri čemu se ne navodi iskrivljavanje u tom pogledu te, s druge strane, samo ponavljaju razlozi i argumenti izneseni pred Općim sudom. Podredno, ističu da je ovaj žalbeni razlog neosnovan.
Ocjena Suda
–
Dopuštenost
U okviru ovog žalbenog razloga Sud mora provjeriti je li Opći sud u pobijanim presudama pravilno protumačio članak 108. stavak 2. UFEU‑a i članak 6. stavak 1. Uredbe br. 659/1999 kada je ocjenjivao zakonitost sporne odluke s obzirom na te odredbe i je li, u tu svrhu, pravilno protumačio tu odluku u cijelosti, uključujući njezinu pripremnu odluku, odnosno odluku o pokretanju postupka. Takvo tumačenje čini pravno pitanje koje je dopušteno u stadiju žalbe (vidjeti po analogiji presudu od 11. ožujka 2020., Komisija/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, t.
121.
).
Osim toga, budući da druge stranke u žalbenom postupku smatraju da se Komisijin prvi žalbeni razlog sastoji od ponavljanja razloga i argumenata iznesenih pred Općim sudom, dovoljno je podsjetiti na to da kada jedna stranka osporava tumačenje ili primjenu prava Unije koju je dao Opći sud, o pitanjima prava ocijenjenima u prvom stupnju može se ponovno raspravljati tijekom žalbenog postupka. Ako stranka ne bi mogla temeljiti svoju žalbu na razlozima i argumentima već korištenima pred Općim sudom, žalbeni postupak bio bi lišen dijela svojeg smisla (presuda od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, t.
116.
).
Stoga je prvi žalbeni razlog dopušten.
–
Meritum
Pogreška koja se tiče prava u tumačenju i primjeni članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 6. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, a koja se predbacuje Općem sudu, u biti se odnosi na zahtjeve koji proizlaze iz tih odredaba u pogledu sadržaja odluke o pokretanju postupka.
U tom je pogledu važno podsjetiti, što je učinio i Opći sud u točkama 46. i 61. prve pobijane presude i u točkama 41. i 44. druge pobijane presude, na to da je Komisija dužna, u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, pozvati zainteresirane stranke da iznesu svoje primjedbe u fazi službenog istraživanja u pogledu mjere potpore o kojoj je riječ, s ciljem da od njih dobije sve informacije koje trebaju razjasniti njezino buduće postupanje u okviru tog ispitivanja.
Iako se te zainteresirane stranke ne mogu pozivati na prava obrane, one ipak raspolažu pravom da sudjeluju u upravnom postupku koji Komisija provodi, u odgovarajućoj mjeri i uzimajući u obzir okolnosti konkretnog slučaja. U tom pogledu, objava obavijesti u
Službenom listu Europske unije
čini prikladno sredstvo za obavještavanje svih zainteresiranih stranaka o odluci o pokretanju postupka, koja daje drugim državama članicama i zainteresiranim krugovima jamstvo da mogu biti saslušani u tom svojstvu (vidjeti u tom smislu presudu od 11. ožujka 2020., Komisija/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, t.
71.
i
72.
).
U tu svrhu, člankom 6. stavkom 1. prvom rečenicom Uredbe br. 659/1999 Komisiji se nalaže da u odluci o pokretanju postupka pruži „sažeti prikaz” svih bitnih činjeničnih i pravnih pitanja, da u njoj izvede prethodnu ocjenu te mjere koju je provela kako bi utvrdila predstavlja li ona potporu te navede moguće sumnje u pogledu spojivosti navedene mjere s unutarnjim tržištem.
Međutim, način financiranja takve mjere čini „bitno pitanje” da bi se odredilo može li se ona kvalificirati kao „državna potpora” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Naime, da bi se ta mjera mogla tako kvalificirati, prednosti koje se njome daju moraju, s jedne strane, biti izravno ili neizravno dodijeljene putem državnih sredstava i, s druge strane, moraju se moći pripisati državi (vidjeti u tom smislu presudu od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, t.
15.
i
16.
i navedenu sudsku praksu). U tom pogledu, a u suprotnosti s onim što tvrdi Komisija, kako bi se utvrdilo je li to slučaj, ne mogu se odvojiti isplata određenog iznosa korisnicima mjere potpore i način njezina financiranja (vidjeti u tom smislu presude od 21. listopada 2003., van Calster i dr.,
C‑261/01 i C‑262/01
,
EU:C:2003:571
, t.
49.
i od 22. prosinca 2008., Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, t.
89.
).
Slijedom toga, način financiranja, u onoj mjeri u kojoj pripada uvjetima za kvalifikaciju „državne potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, čini bitno pitanje u smislu članka 6. stavka 1. prve rečenice Uredbe br. 659/1999 i mora, kao što je to Opći sud pravilno istaknuo u točki 62. prve pobijane presude i točkama 56. i 57. druge pobijane presude, kao takav biti utvrđen u odluci o pokretanju postupka.
Usto, neovisno o širokoj diskrecijskoj ovlasti kojom raspolaže Komisija pri donošenju takve odluke (vidjeti u tom smislu presude od 21. srpnja 2011., Alcoa Trasformazioni/Komisija,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, t.
61.
i od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
, t.
78.
), sažeti prikaz bitnih činjeničnih i pravnih pitanja, u smislu članka 6. stavka 1. prve rečenice Uredbe br. 659/1999, ne može ovisiti o subjektivnim kriterijima kao što je to da Komisija smatra da je očito da financiranje iz općeg proračuna države članice čini državno sredstvo.
Manjkavim se prikazom bitnih činjeničnih i pravnih pitanja zainteresiranim osobama zapravo ne može omogućiti da iznesu svoje primjedbe o činjeničnim i pravnim pitanjima koja su navela Komisiju da pokrene službeni istražni postupak, a stoga ni jamčiti koristan učinak članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
Takvo utvrđenje ne dovodi u pitanje sudska praksa proizišla iz presude od 13. lipnja 2019., Copebi (
C‑505/18
,
EU:C:2019:500
), iz koje je Komisija izvela zaključak da ne postoji nikakva obveza da se u odluci o pokretanju postupka doslovno i potanko utvrde izvori financiranja mjere potpore. Naime, kao što je to u točki 68. svojeg mišljenja istaknuo nezavisni odvjetnik, u toj su presudi bila utvrđena oba izvora financiranja mjere o kojoj je riječ. Međutim, u ovim se predmetima Komisiji predbacuje da je u odluci o pokretanju postupka propustila utvrditi izvor financiranja koji potječe iz općeg proračuna savezne zemlje Bavarske, s kojim je već bila upoznata u tom stadiju postupka, iako je taj element uzet u obzir u spornoj odluci i služio je kao temelj za ocjene, među ostalim i za onu iz uvodne izjave 145. te odluke, navedenu u točki 17. ove presude.
Dakle, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava u tumačenju i primjeni članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 6. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 kada je u točkama 68. i 69. prve pobijane presude i točkama 65. i 66. druge pobijane presude utvrdio da je – zbog toga što u odluci o pokretanju postupka nema sažetog prikaza financiranja mjere o kojoj je riječ sredstvima iz općeg proračuna savezne zemlje Bavarske, kao bitnog činjeničnog i pravnog pitanja u smislu potonje odredbe – sporna odluka donesena a da Komisija pritom nije ispunila svoju obvezu da zainteresiranim strankama omogući da iznesu svoje primjedbe o tom pitanju i, slijedom toga, uz povredu prava tih stranaka da sudjeluju u upravnom postupku, kako je to zajamčeno tim odredbama.
Iz toga slijedi da prvi žalbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
Drugi žalbeni razlog, koji se temelji na nedostatku u obrazloženju koji proizlazi iz pogrešnog tumačenja odluke o pokretanju postupka
Argumentacija stranaka
Tim žalbenim razlogom, koji se dijeli na dva dijela, Komisija Općem sudu podredno prigovara da je pogrešno protumačio odluku o pokretanju postupka i da pobijane presude sadržavaju nedostatak u obrazloženju.
Prvim dijelom tog žalbenog razloga Komisija najprije podsjeća na to da se u točki 2.3. i uvodnoj izjavi 5. odluke o otvaranju postupka spominju „iznosi proračunskog podrijetla” odnosno „iznosi namijenjeni za pomoć”. Iako se potonji izraz odnosi na financiranje sredstvima koja potječu od pristojbi za mlijeko mjera koje su predmet službenog istražnog postupka, za Komisiju je očito da se navedeni izraz odnosi i na financiranje iz općeg proračuna savezne zemlje Bavarske. Smatra da iz uvodne izjave 18. odluke o pokretanju postupka proizlazi da je financiranje o kojem je riječ osigurano posredstvom proračunskih sredstava i sredstava koja potječu iz pristojbe za mlijeko, pri čemu je potonje financiranje predmet posebne ocjene u toj odluci, s obzirom na prigovore koje je Savezna Republika Njemačka uložila tijekom prethodnog ispitivanja.
Međutim, navodi da se Opći sud u točki 53. prve pobijane presude i točki 48. druge pobijane presude ograničio na to da selektivno ispita samo jedan pododjeljak odluke o pokretanju postupka, umjesto da u obzir uzme sve njezine uvodne izjave kako bi odgovorio na argumente koje je iznijela Komisija. Slijedom toga, ta institucija smatra da je Opći sud, time što nije proveo analizu svih navedenih razloga, povrijedio svoju obvezu obrazlaganja i počinio svoju prvu pogrešku koja se tiče prava.
Druga pogreška koja se tiče prava na koju se poziva Komisija povezana je s točkama 54. do 57. prve pobijane presude i točkama 49. do 53. druge pobijane presude, u kojima je Opći sud utvrdio da to što u odluci o pokretanju postupka nisu spomenuti članci 23. i 44. Financijske uredbe savezne zemlje Bavarske, a stoga ni financiranje mjere o kojoj je riječ sredstvima iz općeg proračuna te savezne zemlje, čini pogrešku koja se tiče prava. Komisija smatra, s jedne strane, da je navođenje odredaba Financijske uredbe savezne zemlje Baden‑Württemberg kao primjera, u uvodnoj izjavi 17. odluke o pokretanju postupka, omogućilo saveznoj zemlji Bavarskoj da iz toga zaključi da su istovjetne odredbe Financijske uredbe savezne zemlje Bavarske također obuhvaćene odlukom o pokretanju postupka. Dodaje da je, u svakom slučaju, nesporno da je država članica upoznata s vlastitim proračunskim zakonima, pa njezino izričito spominjanje u ovom slučaju nije potrebno.
Treća i četvrta pogreška koja se tiče prava, a koje Komisija predbacuje Općem sudu, odnose se na točke 55. i 56. prve pobijane presude i točke 50. i 51. druge pobijane presude. Prema Komisijinu mišljenju, Opći je sud protumačio odjeljak 3.1., posebno pododjeljak 3.3.1., kao i uvodnu izjavu 264. njezine odluke o pokretanju postupka na način da se njome prethodno ispitivanje ograničava samo na način financiranja mjera o kojima je riječ pristojbom za mlijeko, iako ta odluka sadržava samo privremenu ocjenu tih mjera kao potpore. Komisija je pred Općim sudom objasnila da se analiza odluke o pokretanju postupka odnosi samo na financiranje navedenih mjera pristojbom za mlijeko s obzirom na to da je samo taj način financiranja mogao izazvati sumnje o uporabi državnih sredstava. Smatra da je Opći sud, time što nije odgovorio na taj argument, propustio ispitati razlog koji je u obranu navela Komisija te je na taj način povrijedio svoju obvezu obrazlaganja.
Drugim dijelom svojeg drugog žalbenog razloga, Komisija Općem sudu prigovara da je u točki 62. prve pobijane presude i u točki 56. druge pobijane presude tvrdio da sadržaj spisa upravnog postupka koji je prethodio odluci o pokretanju postupka nije relevantan za tumačenje te odluke. Smatra da iz dopisa razmijenjenih tijekom prethodnog ispitivanja proizlazi da ni savezna zemlja Bavarska ni Opći sud nisu mogli sumnjati u to da se službeni istražni postupak odnosio i na financiranje mjera potpore o kojima je riječ iz općih poreznih prihoda.
Komisija ističe i da je Opći sud u točkama 53. do 58. i 62. prve pobijane presude te točkama 47. do 53. druge pobijane presude zanemario sudsku praksu proizišlu iz presuda od 21. srpnja 2011., Alcoa Trasformazioni/Komisija, (
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
) i od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France (
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
), u skladu s kojom, s jedne strane, obrazloženje mora odgovarati prirodi akta o kojem je riječ i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, ali i kako bi se nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora i, s druge strane, ta institucija nije dužna zauzimati stajalište o pitanjima koja su očito nevažna, beznačajna ili potpuno sporedna.
Savezna zemlja Bavarska i interesno udruženje tvrde, kao prvo, da su prvi i drugi dio Komisijina drugog žalbenog razloga nedopušteni s obzirom na to da se njima, s jedne strane, nastoji ishoditi to da Sud provede novu ocjenu činjenica i, s druge strane, samo ponavljaju razlozi i argumenti izneseni pred Općim sudom.
Kao drugo i podredno, ističu da su svi dijelovi ovog žalbenog razloga neosnovani.
Ocjena Suda
Budući da argumente savezne zemlje Bavarske i interesnog udruženja u prilog nedopuštenosti treba odbiti zbog istih razloga kao i one iznesene u točkama 47. i 48. ove presude, u pogledu merituma valja, kao prvo, istaknuti da se argumentacija koju je Komisija iznijela u okviru ovog žalbenog razloga, razmatrana u njezina dva dijela – a u skladu s kojom odluka o pokretanju postupka implicitno spominje drugi način financiranja mjere o kojoj je riječ, odnosno proračunska sredstva savezne zemlje Bavarske – temelji na pretpostavci prema kojoj je Komisijina obveza, na temelju članka 6. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, da pruži sažeti prikaz svih bitnih činjeničnih i pravnih pitanja ispunjena time što su ta pitanja implicitno spomenuta ili ih iz navedene odluke može izvesti, među ostalim, i dotična država članica.
Međutim, kao što to proizlazi iz samog teksta te odredbe i, osobito, uobičajenog smisla izraza „sažeti prikaz” koji se u njemu upotrebljava, svako činjenično i pravno pitanje, u smislu te odredbe, mora biti izričito i jasno spomenuto u odluci o pokretanju postupka.
To je utvrđenje potkrijepljeno člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a kojim se, kao što je to u točki 42. svojeg mišljenja istaknuo nezavisni odvjetnik, Komisiji nalaže da pozove zainteresirane stranke da iznesu svoje primjedbe u fazi službenog istraživanja u pogledu mjere državne potpore.
To pozivanje zapravo poprima oblik odluke o pokretanju postupka čiji je cilj, kao što se to navodi u uvodnim izjavama 8. i 16. Uredbe br. 659/1999, omogućiti Komisiji prikupljanje svih podataka koji su joj potrebni za odlučivanje o kvalifikaciji te mjere kao potpore i o njezinoj spojivosti s unutarnjim tržištem, tako što će ponuditi najbolja sredstva za zaštitu prava zainteresiranih stranaka da sudjeluju u upravnom postupku koji provodi Komisija i dati im sve mogućnosti da štite svoje interese.
Stoga, uzimajući u obzir prirodu i predmet odluke o pokretanju postupka, sažeti prikaz bitnog činjeničnog i pravnog pitanja nakon prethodnog ispitivanja koje provodi Komisija, kako bi se utvrdilo postojanje državne potpore i odlučilo o spojivosti takve potpore s unutarnjim tržištem, iako može biti kratak, nužno mora biti izričit kako bi se na jasan i nedvosmislen način otkrio predmet ispitivanja koje je provela Komisija i tako omogućilo zainteresiranim strankama da djelotvorno iznesu svoje primjedbe u tom pogledu.
Osim toga, samo je izričiti sažeti prikaz pitanja koja su objektivno bitna za ispitivanje mjere potpore o kojoj je riječ, u smislu članka 6. stavka 1. prve rečenice Uredbe br. 659/1999, u skladu sa zahtjevima jasnoće, preciznosti i predvidljivosti akata prava Unije koje nalaže načelo pravne sigurnosti (vidjeti u tom smislu presude od 15. veljače 1996., Duff i dr.,
C‑63/93
,
EU:C:1996:51
, t.
20.
; od 18. studenoga 2008., Förster,
C‑158/07
,
EU:C:2008:630
, t.
67.
i od 8. prosinca 2011., France Télécom/Komisija,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, t.
100.
).
Slijedom toga, budući da je pretpostavka u vezi s mogućnošću da se u odluci o pokretanju postupka implicitno spomene bitno činjenično ili pravno pitanje, u smislu članka 6. stavka 1. prve rečenice Uredbe br. 659/1999, i na koju se poziva Komisija, pravno pogrešna, svi argumenti u vezi s navodno pogrešnim tumačenjem odluke o pokretanju postupka, koje je proveo Opći sud, također se moraju odbiti kao neosnovani.
Kao drugo, u dijelu u kojem Komisija prigovara Općem sudu da je povrijedio svoju obvezu obrazlaganja, najprije valja istaknuti da je ta obveza bitan postupovni zahtjev koji treba razlikovati od pitanja osnovanosti obrazloženja, koje se odnosi na materijalnu zakonitost spornog akta (presude od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, t.
62.
; od 30. studenoga 2016., Komisija/Francuska i Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, t.
79.
i od 29. travnja 2021., Achemos Grupė i Achema/Komisija,
C‑847/19 P
, neobjavljena,
EU:C:2021:343
, t.
62.
).
Valja također podsjetiti na to da, iako obrazloženje pobijane presude mora jasno i nedvosmisleno odražavati rasuđivanje Općeg suda tako da se zainteresiranim osobama omogućava da se upoznaju s razlozima za donošenje odluke, a Sudu da provede nadzor, obveza obrazlaganja koja je na Općem sudu ipak mu ne nameće da pruži obrazloženje kojim bi se iscrpno i pojedinačno osvrnuo na sve tvrdnje koje su iznijele stranke u sporu, pod uvjetom da se njime zainteresiranim osobama omogućava da saznaju razloge na kojima je Opći sud utemeljio odluku, a Sudu da raspolaže s dovoljno elemenata za obavljanje nadzora (presude od 11. srpnja 2013., Ziegler/Komisija,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, t.
81.
i
82.
i od 29. travnja 2021., Achemos Grupė i Achema/Komisija,
C‑847/19 P
, neobjavljena,
EU:C:2021:343
, t.
60.
i
61.
).
Međutim, nakon što je u točkama 53. i 55. do 57. prve pobijane presude te točkama 48. i 50. do 52. druge pobijane presude istaknuo da je samo financiranje pristojbom za mlijeko izričito spomenuto u odluci o pokretanju postupka, Opći sud je u točki 57. prve pobijane presude i točki 53. druge pobijane presude utvrdio da financiranje putem općeg proračuna savezne zemlje Bavarske nije bilo izričito spomenuto u toj odluci.
Iz toga je dalje u točki 58. prve pobijane presude te točki 54. druge pobijane presude zaključio da zainteresirane osobe mogu opravdano pretpostaviti da se Komisijino ispitivanje odnosilo samo na sredstva od pristojbe za mlijeko. Osim toga, Opći sud je u točkama 60. i 61. prve pobijane presude te točkama 58. i 59. druge pobijane presude pojasnio da, u pogledu zahtjeva iz članka 6. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, iako Komisija nije obvezna iznijeti dovršenu analizu u pogledu potpore o kojoj je riječ, ona ne može zastupati stajalište da se u odluci o pokretanju postupka može ne spomenuti financiranje sredstvima iz općeg proračuna savezne zemlje Bavarske s obzirom na to da je na njoj da u dovoljnoj mjeri utvrdi okvir svojeg ispitivanja kako pravo zainteresiranih osoba da iznesu svoje primjedbe ne bi izgubilo smisao. Stoga iz dviju pobijanih presuda proizlazi da je financiranje sredstvima iz općeg proračuna savezne zemlje Bavarske trebalo biti izričito spomenuto u odluci o pokretanju postupka.
Stoga, čak i pod pretpostavkom da bi se moglo smatrati da Opći sud nije iscrpno odgovorio na sve Komisijine argumente kojima se nastojalo dokazati da se taj način financiranja implicitno nalazi u odluci o pokretanju postupka ili da se iz te odluke mogao izvući zaključak o njemu, treba utvrditi da pobijane presude jasno i nedvosmisleno odražavaju rasuđivanje Općeg suda i omogućavaju zainteresiranim osobama da se upoznaju s obrazloženjem odluke Općeg suda, a Sudu da provede nadzor, tako da te presude ne sadržavaju nikakav nedostatak u obrazloženju.
Dakle, drugi žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Treći žalbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava u tumačenju članka 263. drugog stavka UFEU‑a
Argumentacija stranaka
Tim trećim žalbenim razlogom Komisija u biti tvrdi da samo obveza pokretanja službenog istražnog postupka u pogledu mjere potpore u smislu članka 107. UFEU‑a čini bitan postupovni zahtjev. Smatra da eventualno propuštanje davanja sažetog prikaza bitnog činjeničnog ili pravnog pitanja u odluci o pokretanju postupka ne čini povredu takvog zahtjeva. Osim toga, prava trećih osoba da sudjeluju u službenom istražnom postupku povređuju se samo ako ih to propuštanje sprečava da iznesu svoje primjedbe o pitanju o kojem je riječ. Usto, smatra da ta povreda dovodi do poništenja konačne odluke samo ako su zainteresirane osobe u stanju dokazati da su informacije koje su mogle priopćiti o tom pitanju mogle izmijeniti sadržaj konačne odluke.
Savezna zemlja Bavarska i interesno udruženje smatraju, kao prvo, da je taj žalbeni razlog nedopušten s obzirom na to da, sam po sebi, ne može dovesti do ukidanja pobijanih presuda. Prema njihovu mišljenju, naime, takvo je ukidanje moguće jedino ako se prihvati ne samo taj žalbeni razlog nego i četvrti žalbeni razlog, koji se odnosi na nepostojanje utjecaja povrede prava zainteresiranih osoba da sudjeluju u službenom istražnom postupku na spornu odluku.
Kao drugo i podredno, savezna zemlja Bavarska i interesno udruženje smatraju da je Komisijin treći žalbeni razlog neosnovan.
Ocjena Suda
–
Dopuštenost
Valja utvrditi da su, u suprotnosti s onim što tvrde savezna zemlja Bavarska i interesno udruženje, treći i četvrti žalbeni razlog, iako povezani, neovisni jedan o drugome. Naime, svojim trećim žalbenim razlogom Komisija prigovara Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točkama 70. i 71. prve pobijane presude i točkama 67. i 68. druge pobijane presude utvrdio da Komisijina obveza da zainteresiranim osobama, u fazi odluke o pokretanju postupka, omogući da iznesu svoje primjedbe čini bitan postupovni zahtjev čija povreda dovodi do poništenja sporne odluke, dok svojim četvrtim žalbenim razlogom Komisija prigovara Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava time što je podredno utvrdio da se ne može isključiti da je, da nije bilo utvrđene povrede, postupak ispitivanja mjere državne potpore mogao dovesti do drukčijeg ishoda.
Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 102. svojeg mišljenja, okolnost da su treći i četvrti žalbeni razlog povezani sama po sebi nije dovoljna da se ijedan od tih žalbenih razloga proglasi nedopuštenim.
Stoga je treći žalbeni razlog dopušten.
–
Meritum
Kad je riječ o tome je li, kao što to tvrdi Komisija, Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da obveza nametnuta u članku 6. stavku 1. prvoj rečenici Uredbe br. 659/1999, da se u odluci o pokretanju postupka sažeto prikažu sva bitna činjenična i pravna pitanja za službeni istražni postupak o spojivosti mjere potpore s unutarnjim tržištem, čini bitan postupovni zahtjev u smislu članka 263. drugog stavka UFEU‑a, poput obveze pokretanja takvog postupka u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, valja najprije podsjetiti na to da je Sud već presudio da iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 1. točke (h) Uredbe br. 659/1999 proizlazi da kada Komisija odluči pokrenuti službeni istražni postupak u pogledu plana potpore, ona mora zainteresiranim strankama, među kojima je i predmetni poduzetnik ili više njih, omogućiti da iznesu svoje primjedbe i da je ta obveza „bitan postupovni zahtjev” (vidjeti presudu od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, t.
55.
). To njezino svojstvo proizlazi iz toga što takva obveza čini bitan postupovni uvjet koji je neraskidivo vezan za oblikovanje ili očitovanje volje autora akta.
Međutim, obveza koju je Sud kvalificirao kao „bitan postupovni zahtjev” konkretizirana je osobito u članku 6. stavku 1. Uredbe br. 659/1999, kojim se, među ostalim, Komisiji nalaže da u odluci o pokretanju postupka sažeto prikaže sva bitna činjenična i pravna pitanja za ispitivanje potpore ili plana potpore o kojima je riječ te da, posljedično, zajamči korisni učinak članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
Objava obavijesti u
Službenom listu Europske unije
doduše čini prikladno sredstvo za obavještavanje svih zainteresiranih stranaka o pokretanju službenog istražnog postupka i za to da se od potonjih dobiju sve informacije kako bi se Komisiji razjasnilo njezino buduće postupanje, pri čemu se drugim državama članicama i zainteresiranim krugovima daje jamstvo da kao takvi mogu biti saslušani (vidjeti u tom smislu presudu od 11. ožujka 2020., Komisija/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, t.
71.
i
72.
). Međutim, zainteresirane stranke moći će djelotvorno iznijeti svoje primjedbe samo ako se u objavljenoj odluci izričito i jasno navedu činjenična i postupovna pitanja, kao što je to predviđeno u članku 6. stavku 1. prvoj rečenici Uredbe br. 659/1999.
Iz toga slijedi da puka objava odluke o pokretanju službenog istražnog postupka, pri čemu sadržaj takve odluke nije u skladu sa zahtjevima iz te odredbe, ne omogućava da se smatra da je ispunjena obveza koju Komisija ima na dan službenog istražnog postupka, kvalificirana kao „bitan postupovni zahtjev” u smislu članka 263. drugog stavka UFEU‑a.
U konkretnom slučaju, iz točaka 54. i 55. ove presude proizlazi da je način financiranja mjere potpore bitno pitanje u smislu članka 6. stavka 1. prve rečenice Uredbe br. 659/1999. Kao takvo, to je pitanje, iz kojeg Komisija u spornoj odluci izvodi posljedice u svrhu kvalifikacije mjere kao „državne potpore” u smislu članka 107. UFEU‑a, trebalo biti predmet izričitog sažetog prikaza u odluci o pokretanju službenog istražnog postupka o kojoj je riječ.
Prema tome, izostavljanje takvog pitanja u odluci o pokretanju službenog istražnog postupka, s obzirom na to da ima ulogu u obrazloženju sporne odluke, treba smatrati povredom „bitnog zahtjeva” u smislu točke 55. presude od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), koja dovodi do automatskog poništenja te odluke (vidjeti u tom smislu presude od 29. listopada 1980., Roquette Frères/Vijeće,
138/79
,
EU:C:1980:249
, t.
33.
i od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, t.
160.
).
U tom pogledu valja izričito odbiti Komisijin argument u skladu s kojim je samo obveza pokretanja službenog istražnog postupka bitan postupovni zahtjev. Takvim se argumentom, osim što je u očitoj suprotnosti s člankom 6. stavkom 1. prvom rečenicom Uredbe br. 659/1999, kojim se Komisiji nameću jasne obveze u pogledu sadržaja odluke o pokretanju postupka, oduzima korisni učinak toj odluci, čiji je cilj omogućiti zainteresiranim strankama da Komisiji iznesu svoje primjedbe. Naime, tim se strankama mora omogućiti da se upoznaju s bitnim činjeničnim i pravnim pitanjima na kojima se temelji službeno istraživanje u pogledu mjere potpore o kojoj je riječ, osobito onima koja se odnose na način financiranja te mjere, koja su odlučujući element u kvalifikaciji navedene mjere kao „državne potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Nasuprot tomu, nema povrede bitnog postupovnog zahtjeva u smislu točke 55. presude od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
) u slučaju kada pitanje, na čijem se izostavljanju u odluci o pokretanju postupka prigovara Komisiji, ne čini bitno činjenično ili pravno pitanje za ispitivanje mjere potpore o kojoj je riječ u smislu članka 6. stavka 1. prve rečenice Uredbe br. 659/1999.
Isto tako, Komisija se ne može pozvati na sudsku praksu koja proizlazi iz presuda od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija (
C‑49/05 P
, neobjavljena,
EU:C:2008:259
) i od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
) kako bi potkrijepila tvrdnju da izostavljanje bitnog pitanja u odluci o pokretanju postupka ne čini povredu bitnog postupovnog zahtjeva. Naime, predmeti u kojima su donesene te dvije presude odnosili su se na izmjenu pravnog okvira tijekom službenog istražnog postupka o mjeri potpore, a ne, kao u predmetnom slučaju, na zahtjeve u vezi s definicijom okvira ispitivanja, koji na temelju članka 6. stavka 1. prve rečenice Uredbe br. 659/1999 vrijede u odnosu na Komisiju od samog trenutka donošenja odluke o pokretanju postupka.
Tako je u presudi od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija (
C‑49/05 P
, neobjavljena,
EU:C:2008:259
), Sud potvrdio analizu Općeg suda time što je smatrao da, s obzirom na to da su načela i kriteriji utvrđeni novim smjernicama o državnim potporama za zaštitu okoliša u biti jednaki onima utvrđenima smjernicama koje su se primjenjivale na dan odluke o pokretanju istražnog postupka, Komisija nije povrijedila pravo zainteresiranih stranaka da sudjeluju u postupku time što im nije omogućila da iznesu svoje primjedbe o tim novim smjernicama. U tim specifičnim okolnostima nije bilo potrebno novo savjetovanje sa zainteresiranim strankama na temelju odredaba članka 108. stavka 2. UFEU‑a u vezi s odredbama članka 6. stavka 2. druge rečenice Uredbe br. 659/1999.
Kad je riječ o presudi od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), Sud je, nakon što je istaknuo da Komisijina obveza da pozove zainteresirane stranke da iznesu svoje primjedbe u okviru službenog istražnog postupka čini bitan postupovni zahtjev, pojasnio, uz upućivanje na presudu od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija, (
C‑49/05 P
, neobjavljena,
EU:C:2008:259
), da ako novi pravni propisi, koji su stupili na snagu nakon što je država članica prijavila planiranu potporu, nisu sadržajno izmijenjeni u odnosu na one koji su prije bili na snazi, Komisijino propuštanje da se savjetuje sa zainteresiranim strankama o izmijenjenim pravnim propisima ne čini povredu bitnog postupovnog zahtjeva.
Presuda od 11. ožujka 2020., Komisija/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
), donesena nakon donošenja pobijanih presuda, ne dovodi u pitanje ni kvalifikaciju „bitan postupovni zahtjev” u odnosu na obvezu nametnutu u članku 6. stavku 1. prvoj rečenici Uredbe br. 659/1999, u vezi s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.
Naime, kao što je to u točki 88. te presude utvrdio sam Sud, ona se ne odnosi na obveze koje ima Komisija na dan pokretanja službenog istražnog postupka i, slijedom toga, ne odnosi se na obveze obuhvaćene područjem primjene članka 6. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, čije je tumačenje predmet ovog predmeta.
Iz prethodno navedenoga proizlazi da je Opći sud, pozivajući se na točku 55. presude od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), u točki 70. prve pobijane presude i točki 67. druge pobijane presude pravilno utvrdio da Komisijina obveza da u stadiju odluke o pokretanju postupka omogući zainteresiranim strankama da iznesu primjedbe jest bitan postupovni zahtjev, čija povreda ima posljedice poput poništenja nevaljanog akta, neovisno o pitanju je li ta povreda prouzročila štetu onomu tko se na nju poziva ili je li upravni postupak mogao imati drugačiji ishod.
Stoga treći žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Četvrti žalbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava u tumačenju prava zainteresiranih osoba da sudjeluju u postupku, predviđenog u članku 108. stavcima 2. i 3. UFEU‑a i u članku 6. stavku 1. Uredbe br. 659/1999, pojma „državna sredstva” iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a i pojma „potpora koja postoji” iz članka 108. stavka 1. UFEU‑a te na iskrivljavanju činjenica i neodgovaranju na argumente obrane
Argumentacija stranaka
Komisija Općem sudu prigovara da je u točkama 72. do 75. prve pobijane presude i točkama 70. do 72. druge pobijane presude pogrešno utvrdio da je postupak mogao imati drukčiji ishod da je savezna zemlja Bavarska mogla iznijeti primjedbe o tome čine li proračunska sredstva državna sredstva. Smatra da je Opći sud povrijedio ne samo članak 108. stavke 2. i 3. UFEU‑a i članak 6. stavak 1. Uredbe br. 659/1999 nego i članak 107. stavak 1. UFEU‑a, u dijelu u kojem je pogrešno protumačio pojam „državna sredstva” te članak 108. stavak 1. UFEU‑a, u dijelu u kojem je pogrešno protumačio pojam „potpora koja postoji”. Općem sudu prigovara i na iskrivljavanju činjenica utvrđenih u spornoj odluci te na neispitivanju argumenata obrane.
Savezna zemlja Bavarska i interesno udruženje ističu da je taj žalbeni razlog nedopušten, s obzirom na to da je u točkama 72. i 75. prve pobijane presude Opći sud donio zaključak o utjecaju povrede prava zainteresiranih osoba da iznesu svoje primjedbe na ishod postupka na temelju utvrđenja koje je isključivo činjenično, a koje Sud ne može provjeriti. Osim toga, smatraju da se ključne točke navedenog žalbenog razloga sastoje od ponavljanja razloga i argumenata koji su već izneseni pred Općim sudom.
Podredno, savezna zemlja Bavarska i interesno udruženje ističu da je četvrti žalbeni razlog neosnovan s obzirom na to da proizlazi iz pogrešnog tumačenja pobijanih presuda.
Ocjena Suda
Budući da argumente savezne zemlje Bavarske u prilog nedopuštenosti tog žalbenog razloga treba odbiti zbog istih razloga kao i one koji su izneseni u točkama 47. i 48. ove presude, dovoljno je, što se tiče merituma, napomenuti da je Opći sud samo radi potpunosti utvrdio da je postupak mogao imati drukčiji ishod da su zainteresirane stranke mogle iznijeti svoje primjedbe o načinu financiranja iz općeg proračuna savezne zemlje Bavarske.
Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da žalbeni razlozi istaknuti protiv sporednih obrazloženja pobijane presude ne mogu kao takvi dovesti do njezina ukidanja te su, slijedom toga, bespredmetni (vidjeti osobito presude od 28. lipnja 2005., Dansk Rørindustri i dr./Komisija,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, t.
148.
i od 26. ožujka 2019., Komisija/Italija,
C‑621/16 P
,
EU:C:2019:251
, t.
61.
).
Budući da je Sud utvrdio da je Opći sud u točki 70. prve pobijane presude i točki 67. druge pobijane presude pravilno zaključio da je spornom odlukom, time što zainteresiranim strankama nije omogućeno da iznesu svoje primjedbe, povrijeđen bitan postupovni zahtjev koji dovodi do automatskog poništenja akta koji sadržava povredu, četvrti žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Budući da nijedan od četiriju žalbenih razloga koje je Komisija istaknula u prilog svakoj od svojih žalbi nije prihvaćen, žalbe valja odbiti u cijelosti.
Troškovi
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da nije uspjela u postupku te s obzirom na to da su savezna zemlja Bavarska i interesno udruženje zatražili da snosi troškove, Komisiji treba naložiti snošenje troškova.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Žalbe se odbijaju.

2.
Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački