CELEX: 62018CJ0457
Traktatbrud
artikel 259 TEUF
Domstolens kompetence
fastlæggelse af den fælles grænse mellem to medlemsstater
grænsestrid mellem Republikken Kroatien og Republikken Slovenien
voldgiftsaftale
voldgiftssag
meddelelse fra Republikken Kroatien om dennes beslutning om at bringe aftalen til ophør som følge af en uregelmæssighed, som den foreholder et medlem af voldsgiftretten at have begået
voldgiftskendelse afsagt af voldgiftsretten
Republikken Kroatiens hævdede tilsidesættelse af voldgiftsaftalen og af den grænse, som er fastlagt ved voldgiftskendelsen
princippet om loyalt samarbejde
anmodning om, at et dokument udtages af sagsakterne
beskyttelse af juridiske udtalelser

Republikken Slovenien har med stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Republikken Kroatien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til:
–
artikel 4, stk. 3, TEU, for så vidt som den har bragt virkeliggørelsen af Den Europæiske Unions mål i fare, herunder fremme af fred og fredsopbygning samt en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, og har forhindret Republikken Slovenien i at opfylde sin pligt til fuld gennemførelse af EU-retten på hele dennes område
–
det i artikel 2 TEU fastsatte princip om respekt for retsstaten, hvilket udgør en væsentlig betingelse for EU-medlemsskab og forpligter Republikken Kroatien til at respektere Republikken Sloveniens område, der er fastlagt ved den endelige kendelse, som blev afsagt den 29. juni 2017 af den ret, der var blevet oprettet i voldgiftssagen vedrørende den territoriale og maritime strid mellem disse to stater (Den Faste Voldgiftsret, sag nr. 2012-04, herefter »voldgiftskendelsen«), i overensstemmelse med folkeretten
–
artikel 5, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1380/2013 af 11. december 2013 om den fælles fiskeripolitik, ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1954/2003 og (EF) nr. 1224/2009 og ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 og (EF) nr. 639/2004 samt Rådets afgørelse 2004/585/EF (
EUT 2013, L 354, s. 22
) samt bilag I hertil, for så vidt som Republikken Kroatien har nægtet at gennemføre den ved forordning nr. 1380/2013 fastsatte ordning om gensidig adgang, ikke har anerkendt virkningen af den lovgivning, som Republikken Slovenien har vedtaget med henblik på at gennemføre denne ordning om gensidig adgang, har nægtet slovenske statsborgere retten til at fiske på det slovenske søterritorium og har forhindret Republikken Slovenien i at nyde godt af rettigheder fastsat ved den nævnte forordning, såsom vedtagelsen af bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger for fiskebestandene
–
ordningen til kontrol, inspektion og håndhævelse af de regler, der er fastsat i Rådets forordning (EF) nr. 1224/2009 af 20. november 2009 om oprettelse af en EF-kontrolordning med henblik på at sikre overholdelse af bestemmelserne i den fælles fiskeripolitik, om ændring af forordning (EF) nr. 847/96, (EF) nr. 2371/2002, (EF) nr. 811/2004, (EF) nr. 768/2005, (EF) nr. 2115/2005, (EF) nr. 2166/2005, (EF) nr. 388/2006, (EF) nr. 509/2007, (EF) nr. 676/2007, (EF) nr. 1098/2007, (EF) nr. 1300/2008, (EF) nr. 1342/2008 og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 2847/93, (EF) nr. 1627/94 og (EF) nr. 1966/2006 (
EUT 2009, L 343, s. 1
) og i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 404/2011 af 8. april 2011 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1224/2009 om oprettelse af en EF-kontrolordning med henblik på at sikre overholdelse af bestemmelserne i den fælles fiskeripolitik (
EUT 2011, L 112, s. 1
), for så vidt som Republikken Kroatien har forhindret Republikken Slovenien i at opfylde de opgaver, som påhviler den i henhold til dette system, såsom overvågning af, kontrol med og inspektion af fiskerfartøjer samt, når inspektionerne afslører eventuelle tilsidesættelser af reglerne i den fælles fiskeripolitik, procedurerne og gennemførelsesforanstaltningerne over for ophavsmændene til disse tilsidesættelser, og for så vidt som Republikken Kroatien selv har udøvet de rettigheder, som Republikken Slovenien er tillagt ved disse forordninger i sin egenskab af kyststat
–
artikel 4 og 17, sammenholdt med artikel 13, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (
EUT 2016, L 77, s. 1
, herefter »Schengengrænsekodeksen«) samt
–
artikel 2, stk. 4, og artikel 11, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/89/EU af 23. juli 2014 om rammerne for maritim fysisk planlægning (
EUT 2014, L 257, s. 135
), for så vidt som den har vedtaget og gennemført en »strategisk fysisk planlægning af Republikken Kroatiens område«.
Retsforskrifter
Folkeretten
Wienerkonventionen
Artikel 60 i Wienerkonventionen om traktatretten af 23. maj 1969 (
United Nations Treaty Series
, bind 1155, s. 331, herefter »Wienerkonventionen«), der har overskriften »Ophør eller suspension af en traktat som følge af brud på traktaten«, fastsætter følgende i stk. 1 og 3:
»1.   Et væsentligt brud på en bilateral traktat fra en af deltagernes side berettiger den anden til at påberåbe sig bruddet som grund til at bringe traktaten til ophør eller suspendere den helt eller delvis.
[…]
3.   Et væsentligt traktatbrud udgøres, for så vidt angår nærværende artikel, af:
[…]
b)
krænkelse af en bestemmelse, som er afgørende for opnåelsen af traktatens formål og hensigt.
[…]«
Wienerkonventionens artikel 65 med overskriften »Fremgangsmåde, som skal følges med hensyn til ugyldighed, ophør, tilbagetræden fra eller suspension af en traktat«, bestemmer følgende i stk. 1 og 3:
»1.   En deltager, som i henhold til denne konventions bestemmelser enten påberåber sig en mangel ved sit samtykke til at være bundet af en traktat eller en grund til at anfægte traktatens gyldighed, bringe den til ophør, træde tilbage fra den eller suspendere den, skal give de øvrige deltagere meddelelse om sit forlangende. Meddelelsen skal angive, hvilken forholdsregel der agtes taget vedrørende traktaten og grundene herfor.
[…]
3.   Hvis indsigelse imidlertid er rejst af en anden deltager, skal deltagerne søge en løsning ved hjælp af de i De Forenede Nationers pagt [undertegnet i San Francisco den 26. juni 1945], artikel 33, anviste midler.«
Voldgiftsaftalen
Den 4. november 2009 blev der i Stockholm undertegnet en voldgiftsaftale mellem Republikken Slovenien og Republikken Kroatien (herefter »voldgiftsaftalen«).
Med voldgiftsaftalens artikel 1 oprettes der en voldgiftsret.
Aftalens artikel 2 fastsætter voldgiftsrettens sammensætning og de nærmere regler for udpegelse af medlemmerne heraf og for udskiftning af disse.
Voldgiftsaftalens artikel 3 med overskriften »Voldgiftsrettens mandat« bestemmer i stk. 1, at voldgiftsretten fastlægger (a) sø- og landgrænsedragningen mellem Kroatien og Slovenien, (b) Sloveniens forbindelse til åbent hav og (c) ordningen for udnyttelse af de respektive havområder. I nævnte artikel 3 er der i stk. 2 opført de nærmere regler for bestemmelse af tvistens genstand, mens det i artiklens stk. 3 bestemmes, at voldgiftsretten afsiger en kendelse om tvisten, og voldgiftsretten har i medfør af samme artikels stk. 4 beføjelse til at fortolke voldgiftsaftalen.
I henhold til voldgiftsaftalens artikel 4, litra a), anvender voldgiftsretten folkeretlige regler og principper i forbindelse med de i aftalens artikel 3, stk. 1, litra a), nævnte afgørelser. Det fremgår af nævnte aftales artikel 4, litra b), at voldgiftsretten med henblik på de i artikel 3, stk. 1, litra b) og c), omhandlede afgørelser anvender folkeretten, retfærdighed og princippet om gode naborelationer med henblik på at nå frem til et retfærdigt og ligeligt resultat under hensyntagen til alle de relevante omstændigheder.
Det fremgår af voldgiftsaftalens artikel 6, stk. 2, at medmindre andet er bestemt, gennemfører voldgiftsretten proceduren i overensstemmelse med Den Faste Voldgiftsrets frivillige regler for voldgift i forbindelse med bilæggelse af tvister mellem to stater. Det fremgår af aftalens artikel 6, stk. 4, at voldgiftsretten hurtigst muligt efter at have hørt parterne træffer en flertalsafgørelse om ethvert procedurespørgsmål.
Voldgiftsaftalens artikel 7, stk. 1, bestemmer navnlig, at voldgiftsretten afsiger sin kendelse hurtigst muligt efter at have overvejet de relevante omstændigheder behørigt. I aftalens artikel 7, stk. 2 bestemmes det, at voldgiftskendelsen er bindende for parterne og udgør en endelig afgørelse af striden. I henhold til aftalens artikel 7, stk. 3 træffer parterne alle de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af kendelsen, herunder alt efter omstændighederne en ændring af den nationale lovgivning inden for seks måneder fra afsigelsen af kendelsen.
I medfør af voldgiftsaftalens artikel 9, stk. 1, opgiver Republikken Slovenien sine forbehold med hensyn til åbning og lukning af forhandlingskapitlerne vedrørende Republikken Kroatiens tiltrædelse af Den Europæiske Union, når hindringen vedrører denne strid.
I overensstemmelse med voldgiftsaftalens artikel 11, stk. 3, finder alle de i aftalen fastsatte procesfrister anvendelse fra datoen for undertegnelsen af traktaten mellem Kongeriget Belgien, Republikken Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Republikken Estland, Irland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Republikken Cypern, Republikken Letland, Republikken Litauen, Storhertugdømmet Luxembourg, Republikken Ungarn, Republikken Malta, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Republikken Polen, Den Portugisiske Republik, Rumænien, Republikken Slovenien, Den Slovakiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland (Den Europæiske Unions medlemsstater) og Republikken Kroatien om Republikken Kroatiens tiltrædelse af Den Europæiske Union (
EUT 2012, L 112, s. 10
, herefter »traktaten om Kroatiens tiltrædelse af Unionen«). Aftalen blev undertegnet den 9. december 2011.
EU-retten
Den primære ret
Artikel 15 i akten om Republikken Kroatiens tiltrædelsesvilkår samt om tilpasning af traktaten om Den Europæiske Union, traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab (
EUT 2012, L 112, s. 21
, herefter »tiltrædelsesakten«), der er knyttet som bilag til traktaten om Kroatiens tiltrædelse af Unionen, fastsætter:
»De retsakter, der opregnes i listen i bilag III, tilpasses som anført i nævnte bilag.«
Ved punkt 5 i bilag III til tiltrædelsesakten, som har overskriften »Fiskeri«, blev der foretaget en tilpasning af Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 af 20. december 2002 om bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne som led i den fælles fiskeripolitik (
EUT 2002, L 358, s. 59
), idet der i bilag I til denne forordning blev tilføjet punkt 11 og 12, som henholdsvis har overskriften »Kroatiens kystfarvande« og »Sloveniens kystfarvande«. De fodnoter, hvortil de sidstnævnte punkter henviser, har den samme ordlyd, og det fremgår heraf, at »ordning[en om adgang til Kroatiens og Sloveniens kystfarvande som led i naboforholdet] finder anvendelse fra tidspunktet for den fulde gennemførelse af den voldgiftskendelse, der følger af [voldgiftsaftalen]«. Disse punkter og fodnoter er i det væsentlige blevet gengivet i forordning nr. 1380/2013, der ophævede forordning nr. 2371/2002.
Den afledte ret
–
Forordning (EF) nr. 1049/2001
Artikel 4, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (
EFT 2001, L 145, s. 43
) har følgende ordlyd:
»Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af:
[…]
–
retslige procedurer og juridisk rådgivning
[…]
medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.«
–
Forordning nr. 1224/2009 og gennemførelsesforordning nr. 404/2011
Det fremgår af artikel 1 i forordning nr. 1224/2009, at der ved forordningen oprettes en EF-ordning for kontrol, inspektion og håndhævelse for at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik.
Gennemførelsesforordning nr. 404/2011 fastsætter gennemførelsesbestemmelserne vedrørende denne kontrolordning.
–
Forordning nr. 1380/2013
Artikel 5, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1380/2013 er affattet således:
»1.   EU-fiskerfartøjer skal have lige adgang til alle EU-farvande og -ressourcer med undtagelse af de farvande, der er omhandlet i stk. 2 og 3, jf. dog foranstaltninger truffet i henhold til del III.
2.   I farvande, der henhører under medlemsstaternes højhedsområde eller jurisdiktion, indtil 12 sømil fra basislinjerne har medlemsstaterne indtil den 31. december 2022 ret til at begrænse fiskeriet således, at det forbeholdes fartøjer, der traditionelt fisker i sådanne farvande fra havne på den tilstødende kyst, jf. dog ordninger for EU-fiskerfartøjer, der fører en anden medlemsstats flag, som led i et bestående naboforhold mellem medlemsstater og ordningerne i bilag I, hvorved det for hver medlemsstat fastsættes, hvilke geografiske områder i andre medlemsstaters kystfarvande der må fiskes i, og hvilke arter der må fiskes efter. Medlemsstaterne underretter Kommissionen om, hvilke begrænsninger der er indført i henhold til dette stykke.«
I bilag I til denne forordning med overskriften »Adgang til kystfarvande som fastsat i artikel [5], stk. 2« fastsættes der i bilagets punkt 8 og 10 ordninger til adgang vedrørende henholdsvis »Kroatiens kystfarvande« og »Sloveniens kystfarvande«. De fodnoter, hvortil disse punkter henviser, har samme ordlyd, og det fremgår heraf, at »ordning[en om adgang til Kroatiens og Sloveniens kystfarvande som led i naboforholdet] finder anvendelse fra tidspunktet for den fulde gennemførelse af den voldgiftskendelse, der følger af [voldgiftsaftalen]«.
–
Direktiv 2014/89
I overensstemmelse med artikel 1, stk. 1, i direktiv 2014/89 fastlægges der ved dette direktiv en ramme for maritim fysisk planlægning, som har til formål at fremme en bæredygtig økonomisk vækst i de maritime erhverv, en bæredygtig udvikling af havarealerne og en bæredygtig udnyttelse af havressourcerne.
Direktivets artikel 2 med overskriften »Anvendelsesområde« fastsætter følgende i stk. 4:
»Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes suveræne rettigheder og jurisdiktion over havområder, som følger af relevant international ret, navnlig [De Forenede Nationers havretskonvention (UNCLOS), der blev undertegnet i Montego Bay den 10. december 1982, og som trådte i kraft den 16. november 1994 (
United Nations Treaty Series
, bind 1833, 1834 og 1835, s. 3)]. Anvendelsen af dette direktiv påvirker navnlig ikke medlemsstaternes afmærkning og fastlæggelse af søgrænser i overensstemmelse med UNCLOS’ relevante bestemmelser.«
Direktivets artikel 11 med overskriften »Samarbejde mellem medlemsstaterne« bestemmer følgende i stk. 1:
»Som led i planlægnings- og forvaltningsprocessen samarbejder medlemsstater, der grænser op til de samme havområder, med det formål at sikre, at fysiske planer for det maritime rum er sammenhængende og koordinerede i hele den berørte havregion. I dette samarbejde skal der tages højde navnlig for tværnationale spørgsmål.«
–
Schengengrænsekodeksen
Schengengrænsekodeksens artikel 4 med overskriften »Grundlæggende rettigheder« er sålydende:
»Ved anvendelsen af denne forordning handler medlemsstaterne i fuld overensstemmelse med den relevante EU-ret, herunder Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder […], de relevante dele af folkeretten, herunder konventionen om flygtninges retsstilling udfærdiget i Genève den 28. juli 1951 [(
United Nations Treaty Series
, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)], forpligtelserne vedrørende adgang til international beskyttelse, navnlig princippet om non-refoulement, og de grundlæggende rettigheder. […]«
Kodeksens artikel 13 stk. 1 og 2, bestemmer:
»1.   Hovedformålet med grænseovervågning er at forhindre ulovlig grænsepassage, bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet og træffe foranstaltninger mod personer, som har passeret grænsen ulovligt. En person, som har passeret en grænse ulovligt, og som ikke har ret til at opholde sig på den pågældende medlemsstats område, skal pågribes og gøres til genstand for procedurer under overholdelse af [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (
EUT 2008, L 348, s. 98
)].
2.   Grænsevagterne anvender stationære eller mobile enheder til grænseovervågning.
Overvågningen gennemføres på en sådan måde, at den forhindrer og afskrækker folk fra at omgå ind- og udrejsekontrollen ved grænseovergangsstederne.«
Kodeksens artikel 17 med overskriften »Samarbejde mellem medlemsstater« bestemmer følgende i stk. 1-3:
»1.   Medlemsstaterne yder hinanden gensidig bistand og sikrer et tæt og løbende samarbejde med henblik på en effektiv gennemførelse af grænsekontrol i overensstemmelse med artikel 7-16. De udveksler alle relevante oplysninger.
2.   Medlemsstaternes operative samarbejde med hensyn til forvaltning af de ydre grænser samordnes af [Det Europæiske Agentur for Forvaltning af det Operative Samarbejde ved EU-medlemsstaternes Ydre Grænser (herefter »agenturet«)].
3.   Uden at det berører agenturets beføjelser kan medlemsstaterne fortsætte samarbejdet ved de ydre grænser på det operative plan med andre medlemsstater og/eller tredjelande, herunder udveksling af forbindelsesofficerer, hvis et sådant samarbejde supplerer agenturets virke.
Medlemsstaterne undlader enhver aktivitet, der kan skade agenturets virke eller opfyldelsen af dets mål.
Medlemsstaterne underretter agenturet om det i første afsnit omhandlede operative samarbejde.«
Tvistens baggrund
Den 25. juni 1991 proklamerede Republikken Kroatien og Republikken Slovenien deres uafhængighed af Den Socialistiske Føderative Republik Jugoslavien. I perioden 1992-2001 forsøgte disse to stater at løse spørgsmålet om fastlæggelse af deres fælles lande- og søgrænse via bilaterale forhandlinger. Disse forhandlinger bar ikke frugt for så vidt angår visse dele af disse grænser.
Republikken Slovenien blev medlem af Unionen den 1. maj 2004.
Den 4. november 2009 undertegnede Republikken Kroatien og Republikken Slovenien voldgiftsaftalen, med hvilken det tilsigtedes at løse grænsestriden mellem dem. I medfør af denne aftale, der trådte i kraft den 29. november 2010, forpligtede de sig til at indbringe tvisten for den voldgiftsret, som var blevet oprettet ved aftalen, og hvis afgørelse ville bære bindende for dem.
Efter at traktaten om Kroatiens tiltrædelse af Unionen var blevet ratificeret af alle kontraherende stater i overensstemmelse med de sidstnævntes respektive forfatningsmæssige bestemmelser, trådte traktaten i kraft den 1. juli 2013. Republikken Kroatien blev medlem af Unionen den samme dag.
Det fremgår af sagsakterne i nærværende sag, at der under voldgiftssagen for voldgiftsretten opstod et processuelt spørgsmål på grund af en uformel kommunikation mellem den voldgiftsmand, som Republikken Slovenien havde udpeget, og denne medlemsstats repræsentant ved voldgiftsretten under denne rets forhandlinger. Efter offentliggørelsen af nogle avisartikler, der gengav indholdet af denne kommunikation, fratrådte den pågældende voldgiftsmand og den pågældende repræsentant deres respektive hverv.
Ved skrivelse af 24. juli 2015 fremsendte Republikken Kroatien uddrag af den nævnte kommunikation til voldgiftsretten og anmodede denne ret om en udsættelse af voldgiftssagen, henset til det grundlæggende tillidsbrud, som kommunikationen ifølge Republikken Kroatien havde forårsaget.
I en verbalnote af 30. juli 2015 oplyste Republikken Kroatien Republikken Slovenien om, at den var af den opfattelse, at sidstnævnte havde gjort sig skyldig i en eller flere væsentlige tilsidesættelser af voldgiftsaftalen som omhandlet i Wienerkonventionens artikel 60, stk. 1 og 3, og at den følgelig var berettiget til at bringe voldgiftsaftalen til ophør. Republikken Kroatien præciserede, at denne note udgjorde en meddelelse i overensstemmelse med Wienerkonventionens artikel 65, stk. 1, hvormed den opfordrede til med øjeblikkelig virkning at bringe voldgiftsaftalen til ophør. Republikken Kroatien forklarede, at den var af den opfattelse, at voldgiftssagens upartiskhed og integritet var blevet uigendriveligt berørt ved den uformelle kommunikation, der er omhandlet i nærværende doms præmis 30, hvilket førte til en åbenbar tilsidesættelse af dens rettigheder.
Samme dag fratrådte det medlem af voldgiftsretten, som Republikken Kroatien havde udpeget, sit hverv.
Ved skrivelse af 31. juli 2015 underrettede Republikken Kroatien voldgiftsretten om sin beslutning om at bringe voldgiftsaftalen til ophør og meddelte retten sin begrundelse herfor.
Den 13. august 2015 underrettede Republikken Slovenien voldgiftsretten om, at den havde fremsat en indsigelse mod Republikken Kroatiens meddelelse om sin beslutning om at bringe voldgiftsaftalen til ophør, og Republikken Slovenien var af den opfattelse, at voldgiftsretten havde beføjelse og en pligt til at fortsætte sagen.
Den 25. september 2015 udpegede formanden for voldgiftsretten to nye voldgiftsmænd til de to ledige poster i overensstemmelse med den i voldgiftsaftalens artikel 2 fastsatte procedure for udskiftning af en voldgiftsmand.
Ved skrivelse af 1. december 2015 opfordrede voldgiftsretten de to parter til at indgive skriftlige indlæg »vedrørende retsvirkningerne af de punkter, som [Republikken] Kroatien har rejst i sine skrivelser af 24. og 31. juli 2015« og afholdt et retsmøde herom den 17. marts 2016. Kun Republikken Slovenien imødekom voldgiftsrettens opfordring og deltog i retsmødet.
Den 30. juni 2016 traf voldgiftsretten afgørelse om det processuelle spørgsmål ved en delkendelse. Voldgiftsretten fandt navnlig, at Republikken Slovenien ved at etablere uformelle kontakter med den voldgiftsmand, som landet oprindeligt havde udpeget, havde handlet i strid med voldgiftsaftalens bestemmelser. Voldgiftsretten fandt imidlertid, at disse tilsidesættelser, henset til de efterfølgende trufne korrigerende foranstaltninger, ikke havde berørt dens kapacitet til – i den ændrede sammensætning – at afsige en endelig kendelse vedrørende tvisten mellem parterne på uafhængig og upartisk vis i overensstemmelse med de gældende regler, således at de nævnte tilsidesættelser hverken havde berøvet voldgiftsaftalen dens genstand eller formål. Voldgiftsretten konkluderede, at Republikken Kroatien ikke havde ret til at bringe voldgiftsaftalen til ophør i henhold til Wienerkonventionens artikel 60, stk. 1, og at voldgiftsaftalen derfor fortsat var gældende.
Den 29. juni 2017 afsagde voldgiftsretten voldgiftskendelsen, hvorved den fastlagde afgrænsningen af lande- og søgrænsen mellem Republikken Kroatien og Republikken Slovenien.
Den administrative procedure
Ved skrivelse af 29. december 2017 henledte Republikken Slovenien Kommissionens opmærksomhed på Republikken Kroatiens afvisning af voldgiftskendelsen og understregede, at denne medlemsstats afvisning af at fuldbyrde kendelsen bevirkede, at det var umuligt for Republikken Slovenien at udøve sin suverænitet over de sø- og landezoner, der i overensstemmelse med folkeretten udgjorde en del af dens område. På denne baggrund har Republikken Slovenien anført, at det var umuligt for den at opfylde såvel den forpligtelse til at fuldbyrde voldgiftskendelsen, der påhvilede den i medfør af folkeretten, som den forpligtelse til at gennemføre EU-retten på dens område, der påhvilede den i medfør af traktaterne. Henset til den trussel, som denne situation udgjorde for Unionens værdier og iagttagelsen af EU-retten, opfordrede Republikken Slovenien Kommissionen til at handle straks med henblik på at bringe Republikken Kroatiens tilsidesættelse af voldgiftsaftalen og voldgiftskendelsen til ophør, idet denne tilsidesættelse skulle anses for et udtryk for sidstnævnte medlemsstats manglende overholdelse af de forpligtelser, som påhvilede den i medfør af traktaterne.
Som følge af flere hændelser til søs i de søområder, som Republikken Slovenien var blevet tildelt ved voldgiftskendelsen, indledte denne medlemsstat ved skrivelse af 16. marts 2018 en traktatbrudsprocedure mod Republikken Kroatien ved at forelægge sagen for Kommissionen i overensstemmelse med artikel 259, stk. 2, TEUF.
Den 17. april 2018 indgav Republikken Kroatien et skriftligt indlæg til Kommissionen. Begge parter deltog i et møde for Kommissionen.
Kommissionen fremsatte ikke en begrundet udtalelse inden for den frist på tre måneder, der er fastsat i artikel 259, stk. 4, TEUF.
Retsforhandlingerne for Domstolen
Ved dokument indleveret til Domstolens Justitskontor den 13. juli 2018 har Republikken Slovenien anlagt nærværende sag.
Ved særskilt dokument af 21. december 2018 har Republikken Kroatien fremsat en formalitetsindsigelse i medfør af artikel 151, stk. 1, i Domstolens procesreglement.
Republikken Slovenien har fremsat sine bemærkninger til denne indsigelse den 12. februar 2019.
Ved afgørelse af 21. maj 2019 har Domstolen henvist sagen til Store Afdeling med henblik på en afgørelse om formalitetsindsigelsen.
Ved særskilt dokument indleveret til Domstolens Justitskontor den 31. maj 2019 har Republikken Kroatien i medfør af procesreglementets artikel 151 nedlagt påstand om, at Kommissionens interne arbejdsdokument, der vedrører udtalelsen fra dennes juridiske tjeneste, og som findes på s. 38-45 i bilag C.2 i Republikken Sloveniens svarskrift vedrørende formalitetsindsigelsen (herefter »det omtvistede dokument«), udtages af sagsakterne.
Ved skrivelser fra Domstolens Justitskontor af 3. og 12. juni 2019 blev parterne som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 62, stk. 1, opfordret til at besvare et spørgsmål i det forestående retsmøde og fremlægge visse dokumenter. Parterne har behørigt fremlagt disse dokumenter.
Ved skrivelse fra Domstolens Justitskontor af 7. juni 2019 blev Kommissionen i henhold til artikel 24, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol af Domstolen opfordret til skriftligt eller i givet fald i retsmødet at besvare spørgsmål vedrørende bestemmelserne i forordning nr. 1380/2013.
Den 11. juni 2019 fremsatte Republikken Slovenien sine bemærkninger til Republikken Kroatiens anmodning om at udtage det omtvistede dokument fra sagsakterne.
Ved skrivelse fra Domstolens Justitskontor af 20. juni 2019 opfordrede Domstolen Kommissionen til at fremsætte sine bemærkninger til denne anmodning.
Den 28. juni 2019 fremsatte Kommissionen sine bemærkninger i denne henseende. I en separat skrivelse af samme dato besvarede Kommissionen de spørgsmål, som Domstolen havde stillet den i skrivelse af 7. juni 2019.
Et retsmøde vedrørende formalitetsindsigelsen blev afholdt den 8. juli 2019 med deltagelse af Republikken Kroatien og Republikken Slovenien.
Om anmodningen om at udtage det omtvistede dokument af sagsakterne
Parternes argumentation
Republikken Kroatien har nedlagt påstand om, at det omtvistede dokument udtages af sagsakterne i nærværende sag.
Republikken Kroatien har til støtte for sin påstand gjort gældende, at det omtvistede dokument er en intern udtalelse fra Kommissionens juridiske tjeneste, der blev afgivet under den administrative procedure i nærværende traktatbrudssøgsmål, og som Kommissionen aldrig har offentliggjort. Opretholdelsen af dette dokument i sagsakterne vil ikke alene have negative følger for Kommissionens effektive funktion, men ligeledes være i strid med kravene om en retfærdig rettergang.
Republikken Slovenien har nedlagt påstand om, at Republikken Kroatiens påstand forkastes.
For det første har Republikken Slovenien gjort gældende, at den fik adgang til det omtvistede dokument via et hyperlink, der var indeholdt i en artikel, som var blevet offentliggjort på et tysk ugeblads websted, og anført, at såvel denne artikel som udtalelsen fra Kommissionens juridiske tjeneste fortsat er tilgængelige på nettet. Den omstændighed, at den har fået adgang til det nævnte dokument, er således ikke i strid med forordning nr. 1049/2001, for så vidt som dokumentet er offentligt.
For det andet har Republikken Slovenien gjort gældende, at Republikken Kroatien, som ikke er ophavsmand til det omtvistede dokument, ikke med henblik på at forsvare Kommissionens interesser har ret til at handle på dennes vegne ved at nedlægge påstand om, at dokumentet udtages af sagsakterne.
For det tredje har Republikken Slovenien gjort gældende, at der i den forelæggende sag ikke kan udledes nogen konklusion af dom af 1. juli 2008, Sverige og Turco mod Rådet (
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
), og af kendelse af 14. maj 2019, Ungarn mod Parlamentet (
C-650/18
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2019:438
), eftersom der i de sager, som førte til den nævnte dom og den nævnte kendelse, var tale om uautoriseret brug af dokumenter i tvister, der involverede den institution, som havde udfærdiget disse. Nærværende sag omhandler en anden situation, idet Kommissionen, som har udfærdiget det omtvistede dokument, ikke deltager heri som sagsøgt.
Under alle omstændigheder har Republikken Slovenien anført, at fremlæggelsen af det omtvistede dokument ikke kan udgøre et indgreb i de interesser, der beskyttes ved artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, og at Republikken Kroatien ikke har angivet, hvorledes opretholdelsen af dette dokument i sagsakterne kan udgøre et indgreb heri.
For det fjerde har Republikken Slovenien gjort gældende, at såfremt det antages, at Kommissionen intervenerer i nærværende sag, eller Domstolen anmoder den om at fremsætte bemærkninger, vil udbredelsen af det omtvistede dokument ikke have nogen materiel virkning med hensyn til de bemærkninger, som denne eventuelt vil fremsætte for Domstolen. Det er nemlig forventeligt, at Kommissionen i en sådan situation principielt vil tiltræde sin juridiske tjenestes vurdering.
Kommissionen er af den opfattelse, at det omtvistede dokument, som er et internt dokument vedrørende en udtalelse fra dens juridiske tjeneste, ikke skal indgå i sagsakterne. Kommissionen har anført, at dokumentet ikke var tiltænkt offentligheden, og at den hverken har udbredt dokumentet til offentligheden eller givet tilladelse til, at det fremlægges under en tvist for Domstolen. Kommissionen har yderligere anført, at Domstolen heller ikke har anmodet om fremlæggelse heraf.
Domstolens bemærkninger
Det skal fastslås, at det omtvistede dokument er et internt notat, som er udfærdiget af Kommissionens juridiske tjeneste og tilstillet chefen for denne institutions formands kabinet, som vedrører den administrative procedure indledt af Republikken Slovenien i henhold til artikel 259 TEUF, og som indeholder en juridisk vurdering af de relevante retlige spørgsmål. Dette dokument indeholder derfor utvivlsomt en juridisk udtalelse.
Det er ubestridt, at Republikken Slovenien for det første ikke har anmodet Kommissionen om tilladelse til at fremlægge det nævnte dokument for Domstolen, at sidstnævnte for det andet ikke har anmodet om fremlæggelse heraf inden for rammerne af nærværende søgsmål, og at Kommissionen for det tredje ikke har udbredt dokumentet i forbindelse med en anmodning om aktindsigt i institutionernes dokumenter i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1049/2001.
Det fremgår af fast retspraksis, at det ville være til skade for den almene interesse, der indebærer, at institutionerne kan indhente uafhængige udtalelser fra deres juridiske tjeneste, hvis sådanne interne dokumenter kunne fremlægges under en sag for Domstolen, uden at den pågældende institution har givet tilladelse til en sådan fremlæggelse, eller at den er blevet anordnet af denne retsinstans (kendelse af 14.5.2019, Ungarn mod Parlamentet,
C-650/18
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2019:438
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Den nævnte interesse er gengivet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, som i stk. 2 fastslår, at »[i]nstitutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af […] retslige procedurer og juridisk rådgivning […], medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet«. Selv om denne bestemmelse ikke finder anvendelse i nærværende sag, for så vidt som Republikken Slovenien uden Kommissionens tilladelse har vedlagt det omtvistede dokument som bilag til sit svarskrift vedrørende formalitetsindsigelsen, forholder det sig ikke desto mindre således, at dokumentet har en vis vejledende værdi med henblik på den interesseafvejning, der er nødvendig for afgørelsen af påstanden om udtagelse af dokumentet (jf. i denne retning kendelse af 14.5.2019, Ungarn mod Parlamentet,
C-650/18
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2019:438
, præmis
,
og
).
I denne henseende skal det bemærkes, at Republikken Slovenien ved inden for rammerne af nærværende traktatbrudssøgsmål at påberåbe sig og fremlægge en juridisk udtalelse hidrørende fra Kommissionens juridiske tjeneste, der blev udfærdiget i henhold til artikel 259 TEUF, efter at sagen var blevet forelagt for denne, og som indeholder en juridisk vurdering af de relevante retlige spørgsmål, ønsker at konfrontere Republikken Kroatien og i givet fald ligeledes Kommissionen med denne udtalelse i nærværende sag. Hvis det tillodes at opretholde udtalelsen i sagsakterne, selv om Kommissionen ikke har givet tilladelse til udbredelse heraf, ville dette svare til, at det blev muligt for Republikken Slovenien at omgå den ved forordning nr. 1049/2001 indførte procedure for anmodning om aktindsigt i et sådant dokument (jf. i denne retning kendelse af 14.5.2019, Ungarn mod Parlamentet,
C-650/18
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2019:438
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Den omstændighed alene, at Republikken Slovenien påberåber sig det omtvistede dokument i en tvist for Domstolen over for en anden part end den institution, hvorfra den i dokumentet indeholdte udtalelse hidrører, har ingen betydning for institutionernes almene interesse i at indhente uafhængige udtalelser fra deres juridiske tjenester, og den overflødiggør derfor ikke den interesseafvejning, der er nødvendig for afgørelsen af påstanden om udtagelse af dokumentet af sagsakterne (jf. analogt kendelse af 23.10.2002, Østrig mod Rådet,
C-445/00
,
EU:C:2002:607
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde er der en forudsigelig, og langt fra hypotetisk, risiko for, at Kommissionen, der hverken har afgivet en begrundet udtalelse i medfør af artikel 259, stk. 3, TEUF om Republikken Sloveniens klagepunkter eller tilkendegivet sit standpunkt vedrørende disse klagepunkter ved at intervenere for Domstolen til støtte for den eller den anden parts påstande, vil være af den opfattelse, at den som følge af den uautoriserede fremlæggelse af det omtvistede dokument i nærværende sag er nødsaget til offentligt at tage stilling til en udtalelse, der åbenlyst var beregnet til intern brug. Et sådant perspektiv vil uundgåeligt have en negativ indvirkning for så vidt angår Kommissionens interesse i at indhente juridiske udtalelser og i at modtage åbne, objektive og fuldstændige udtalelser (jf. analogt dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet,
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
, og kendelse af 14.5.2019, Ungarn mod Parlamentet,
C-650/18
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2019:438
, præmis
).
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt der består en mere tungtvejende offentlig interesse, som kan begrunde opretholdelsen af det omtvistede dokument i sagsakterne i nærværende sag, skal det ud over den omstændighed, at den i dokumentet indeholdte juridiske udtalelse ikke vedrører en lovgivningsmæssig procedure, for hvilken der gælder et krav om større gennemsigtighed (jf. i denne retning dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet,
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
,
,
og
), bemærkes, at det for Republikken Slovenien forholder sig således, at interessen i denne opretholdelse består i at være i stand til at påberåbe sig denne juridiske udtalelse til støtte for sit svarskrift vedrørende den af Republikken Kroatien fremsatte formalitetsindsigelse. På denne baggrund synes fremlæggelsen af den nævnte juridiske interesse at være styret af Republikken Sloveniens egen interesse i at underbygge sin argumentation i svarskriftet vedrørende formalitetsindsigelsen, og ikke af nogen større almen interesse (jf. i denne retning kendelse af 14.5.2019, Ungarn mod Parlamentet,
C-650/18
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2019:438
, præmis
).
Den omstændighed, at Republikken Slovenien, således som den har gjort gældende, har fået adgang til det omtvistede dokument via webstedet for et ugeblad, som indeholdt en artikel, der henviste til den nævnte udtalelse via et hyperlink, kan ikke rejse tvivl om de ovenstående betragtninger, idet der er tale om en uautoriseret offentliggørelse af denne udtalelse (jf. analogt kendelse af 14.5.2019, Ungarn mod Parlamentet,
C-650/18
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2019:438
, præmis
).
På denne baggrund skal Republikken Kroatiens påstand om, at det omtvistede dokument udtages af sagsakterne, tages til følge.
Om Domstolens kompetence
Parternes argumentation
Republikken Kroatien har nedlagt påstand om, at nærværende søgsmål afvises i det hele. Republikken Kroatien har i denne henseende fremsat tre klagepunkter om inkompetence.
For det første har Republikken Kroatien gjort gældende, at Republikken Sloveniens hævdelse om, at den ikke har opfyldt forpligtelser, der påhviler den i medfør af EU-retten, er accessorisk i forhold til afgørelsen af tvisten vedrørende gyldigheden og retsvirkningerne af voldgiftsaftalen og voldgiftskendelsen. Således som det er blevet fastslået i dom af 30. september 2010, Kommissionen mod Belgien (
C-132/09
,
EU:C:2010:562
), har Domstolen ikke kompetence til at træffe afgørelse om, hvorvidt forpligtelser, der følger af EU-retten, er blevet tilsidesat, såfremt disse forpligtelser er accessoriske i forhold til en forudgående afgørelse af en anden tvist, der ikke henhører under Domstolens kompetence.
For det andet har Republikken Kroatien gjort gældende, at den reelle genstand for tvisten mellem de to stater vedrører dels gyldigheden og retsvirkningerne af voldgiftsaftalen, som ikke udgør en integrerende del af EU-retten, dels gyldigheden og de eventuelle retsvirkninger af voldgiftskendelsen, som fortsat ikke er blevet fuldbyrdet. En sådan tvist skal derfor afgøres under anvendelse af de folkeretlige regler, og afgørelsen af tvisten afhænger ikke af EU-retten.
For det tredje er Republikken Kroatien af den opfattelse, at Domstolen i henhold til artikel 259 TEUF ikke har kompetence til at træffe afgørelse om gyldigheden og virkningerne af hverken voldgiftsaftalen, som er en folkeretlig aftale, der ikke udgør en integrerende del af EU-retten, eller voldgiftskendelsen, som er afsagt på grundlag af denne voldgiftsaftale. Voldgiftsaftalen udgør imidlertid selve grundlaget for de af Republikken Slovenien påberåbte tilsidesættelser af EU-retten.
Republikken Slovenien har nedlagt påstand om, at Republikken Kroatiens formalitetsindsigelse forkastes, for så vidt som sidstnævnte herved har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Domstolen ikke har kompetence til at træffe afgørelse i nærværende sag.
For det første er Republikken Slovenien af den opfattelse, at Republikken Kroatien ved denne argumentation ensidigt forsøger at fordreje søgsmålets genstand.
I denne henseende har Republikken Slovenien for det første fremhævet, at den i stævningen blot har gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af den primære og den afledte EU-ret.
For det andet er Republikken Slovenien af den opfattelse, at Domstolens kompetence i henhold til artikel 259 TEUF ikke er udelukket, når de faktiske omstændigheder, som de hævdede tilsidesættelser af EU-retten er baseret på, er omfattet af såvel EU-retten som folkeretten. Det eneste vigtige i denne henseende er, at disse omstændigheder vedrører en tilsidesættelse af de forpligtelser, der følger af EU-retten. Dette forhindrer imidlertid ikke Domstolen i at tage hensyn til de materielle folkeretlige regler, som er indarbejdet i EU-retten, eller som man havde til hensigt at indarbejde i Unionens retssystem.
For det tredje har Republikken Slovenien under henvisning til dom af 12. september 2006, Spanien mod Det Forenede Kongerige (
C-145/04
,
EU:C:2006:543
), gjort gældende, at den omstændighed, at der findes en bilateral tvist om fortolkningen af en international retsakt, som finder anvendelse mellem parterne i en traktatbrudssag, ikke udelukker Domstolens kompetence til at træffe afgørelse i denne.
For det fjerde er det med henblik på afgørelsen af Domstolens kompetence i henhold til artikel 259 TEUF alene vigtigt at fastlægge, om grundlaget for påstandene i stævningen vedrører »forpligtelser i henhold til traktaterne«.
Republikken Slovenien er af den opfattelse, at dens stævning opfylder de betingelser, der er nødvendige for en behandling i henhold til artikel 259 TEUF. Det fremgår nemlig af påstandene i sidstnævnte og af den begrundelse, der er anført til støtte for denne, at de herved fremsatte klagepunkter er udledt af den primære EU-ret og af en række retsakter i afledt ret. Republikken Slovenien har præciseret, at den i påstandene i stævningen ikke har nedlagt påstand om, at Domstolen konstaterer en tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler Republikken Kroatien i henhold til folkeretten. Den i stævningen foretagne henvisning til voldgiftsaftalen er alene foretaget som et faktuelt forhold, der er relevant for fortolkningen af EU-retten, med henblik på at beskrive det område, hvorpå medlemsstaterne skal overholde de forpligtelser, som påhviler dem i medfør af denne ret.
Republikken Slovenien har for det andet udtalt sig om de klagepunkter om inkompetence, som Republikken Kroatien har fremsat.
Hvad nærmere bestemt angår det klagepunkt om inkompetence, der vedrører den accessoriske karakter af de hævdede tilsidesættelser af EU-retten, har Republikken Slovenien gjort gældende, at eftersom Republikken Kroatiens og Republikken Sloveniens respektive territorier bestemmes af den grænse, der er fastsat i overensstemmelse med folkeretten, i det foreliggende tilfælde voldgiftskendelsen, er Domstolen hverken blevet anmodet om at konstatere en tilsidesættelse af folkeretten eller om at træffe afgørelse i en international tvist. Republikken Slovenien har anført, at grænsen mellem de to stater som fastlagt ved voldgiftskendelsen er en faktisk omstændighed, som Domstolen kan og skal tage hensyn til, og ikke et retligt spørgsmål, som Domstolen kan træffe afgørelse om. Under alle omstændigheder skal Domstolen iagttage og anvende folkeretten, i det omfang det er nødvendigt i forbindelse med fortolkningen eller anvendelsen af EU-retten.
Hvad angår de klagepunkter om inkompetence, der vedrører dels den omstændighed, at den reelle genstand for tvisten er fortolkning og anvendelse af folkeretten, dels den omstændighed, at Domstolen ikke har kompetence til at træffe afgørelse om gyldigheden og virkningerne af en international aftale, har Republikken Slovenien anført, at spørgsmålet om voldgiftsaftalens gyldighed samt om voldgiftskendelsens gyldighed og retsvirkninger ikke er genstand for den tvist, der er indbragt for Domstolen, ikke henhører under dennes kompetence og under alle omstændigheder er blevet løst ved delkendelse af 30. juni 2016. Den omstændighed, at Republikken Kroatien ikke er enig med voldgiftskendelsen, kan ikke betyde, at der findes en uløst grænsestrid, eller at Domstolen skal træffe afgørelse om dette spørgsmål, som allerede er afgjort.
Endelig har Republikken Slovenien gjort gældende, at Republikken Kroatiens argument, hvorefter voldgiftskendelsen ikke er direkte anvendelig, heller ikke henhører under kompetencebehandlingen, men under realitetsbehandlingen. Under alle omstændigheder er dette argument fejlagtigt, eftersom denne kendelse er bindende i overensstemmelse med folkeretten og således endeligt fastlægger grænsen mellem de to medlemsstater.
Domstolens bemærkninger
Det skal bemærkes, at det fremgår af artikel 259, stk. 1, TEUF, at »[e]n medlemsstat, der finder, at en anden medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, der påhviler den i henhold til traktaterne, kan indbringe sagen for Den Europæiske Unions Domstol«.
I det foreliggende tilfælde fremgår det af ordlyden af påstandene i stævningen, at Republikken Slovenien har støttet sit traktatbrudssøgsmål på Republikken Kroatiens hævdede tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler denne i medfør af for det første artikel 4, stk. 3, TEU, for det andet artikel 2 TEU, for det tredje artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1380/2013, sammenholdt med bilag I til denne forordning, for det fjerde den ordning for kontrol, inspektion og håndhævelse af bestemmelserne, der er fastsat i forordning nr. 1224/2009 og i gennemførelsesforordning nr. 404/2011, for det femte Schengengrænsekodeksens artikel 4 og 17, sammenholdt med kodeksens artikel 13, samt for det sjette artikel 2, stk. 4, og artikel 11, stk. 1, i direktiv 2014/89.
Det skal ligeledes bemærkes, at Domstolen inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål allerede har fastslået, at den ikke har kompetence til at tage stilling til fortolkningen af en international aftale, der er indgået af medlemsstater, og hvis genstand ikke er omfattet af Unionens kompetenceområder, samt til de forpligtelser for medlemsstaterne, der udspringer heraf (jf. i denne retning dom af 30.9.2010, Kommissionen mod Belgien,
C-132/09
,
EU:C:2010:562
, præmis
).
Det fremgår af den nævnte retspraksis, at Domstolen ikke har kompetence til at træffe afgørelse i et traktatbrudssøgsmål, hvad enten det er anlagt i henhold til artikel 258 TEUF eller 259 TEUF, når den tilsidesættelse af EU-retlige bestemmelser, som er påberåbt til støtte for søgsmålet, frembyder en accessorisk karakter i forhold til den hævdede tilsidesættelse af forpligtelser hidrørende fra en sådan aftale.
For præcist at forstå arten og rækkevidden af de hævdede tilsidesættelser skal påstandene i stævningen derfor sammenholdes med Republikken Sloveniens klagepunkter, således som disse fremgår af begrundelsen til stævningen.
Det fremgår af denne begrundelse, at Republikken Slovenien med sit første klagepunkt, der vedrører en tilsidesættelse af artikel 2 TEU, har nedlagt påstand om, at det konstateres, at Republikken Kroatien ved ensidigt at tilsidesætte den forpligtelse, der blev indgået under processen for tiltrædelse af Unionen, til at respektere den fremtidige voldgiftskendelse, den ved voldgiftskendelsen fastlagte grænse og de øvrige forpligtelser, der følger af kendelsen, nægter at iagttage retsstatsprincippet, der er sikret ved denne bestemmelse, og dermed tilsidesætter princippet om loyalt samarbejde og princippet om res judicata.
Med sit andet klagepunkt, der vedrører en tilsidesættelse af det ved artikel 4, stk. 3, TEU sikrede princip om loyalt samarbejde, har Republikken Slovenien gjort gældende, at Republikken Kroatien ved at nægte at anerkende og overholde den grænse, der er fastlagt ved voldgiftskendelsen, bringer opfyldelsen af Unionens mål i fare og forhindrer, at EU-retten, hvis anvendelse afhænger af fastlæggelsen af medlemsstaternes områder, gennemføres på hele det slovenske område.
Med sit tredje og sit fjerde klagepunkt har Republikken Slovenien gjort gældende, at Republikken Kroatien ved hverken at respektere det slovenske område eller de slovenske grænser, således som disse er fastlagt i voldgiftskendelsen, tilsidesætter EU-retten inden for området for den fælles fiskeripolitik.
Hvad navnlig angår det tredje klagepunkt har Republikken Slovenien anført, at Republikken Kroatien ved at bestride den grænse, der er fastsat ved voldgiftskendelsen, og ved at modsætte sig grænsedragningen og anvendelsen af denne grænse tilsidesætter Republikken Sloveniens overhøjhed over sine territorialfarvande, forhindrer landet i at opfylde de forpligtelser, der påhviler det i henhold til forordning nr. 1380/2013, og – gennem en ensidig adfærd, der udgør en åbenlys tilsidesættelse af voldgiftsaftalen – er til hinder for anvendelsen af den ved forordningen indførte ordning om adgang til Kroatiens og Sloveniens kystfarvande som led i naboforholdet, der har fundet anvendelse på disse to medlemsstater siden den 30. december 2017, dvs. dagen efter udløbet af den i voldgiftsaftalens artikel 7, stk. 3, fastsatte frist på seks måneder til gennemførelse af voldgiftskendelsen.
Hvad angår det fjerde klagepunkt har Republikken Slovenien herved hævdet, at Republikken Kroatien tilsidesætter den EU-kontrolordning, der er fastsat med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik, og som blev indført ved forordning nr. 1224/2009 og gennemførelsesforordning nr. 404/2011, for så vidt som sidstnævnte medlemsstat som følge af tilsidesættelsen af deres fælles søgrænse, således som denne er fastlagt ved voldgiftskendelsen, dels forhindrer Republikken Slovenien i at opfylde de forpligtelser, der påhviler den i henhold til nævnte kontrolordning, dels ulovligt udøver rettigheder i slovensk farvand, som Republikken Slovenien er tillagt i dens egenskab af kyststat.
Med sit femte klagepunkt har Republikken Slovenien gjort gældende, at for så vidt som grænsen mellem Republikken Kroatien og Republikken Slovenien, således som den er fastlagt ved voldgiftskendelsen, forbliver en ydre grænse, som Schengengrænsekodeksens bestemmelser vedrørende de ydre grænser finder anvendelse på, tilsidesætter Republikken Kroatien såvel de forpligtelser til kontrol med denne grænse som den forpligtelse til at overvåge denne, der følger af denne kodeks. Desuden tilsidesætter Republikken Kroatien forpligtelsen til at handle i fuld overensstemmelse med de i kodeksen fastsatte relevante bestemmelser i den gældende folkeret, eftersom den nægter at anerkende voldgiftskendelsen.
Med sit sjette klagepunkt har Republikken Slovenien hævdet, at Republikken Kroatien ved at nægte at anerkende voldgiftskendelsen, hvorved grænsen mellem de to medlemsstaters territorialfarvande blev fastlagt, og ved særligt at medtage slovensk territorialfarvand i sin maritime fysiske planlægning, tilsidesætter direktiv 2014/89. Dermed umuliggør Republikken Kroatien ligeledes ethvert samarbejde, der er fastsat ved direktivet.
Det fremgår af det ovenstående, at de hævdede tilsidesættelser af den primære EU-ret – som omhandlet i det første og det andet klagepunkt – ifølge Republikken Sloveniens egen opfattelse følger af Republikken Kroatiens hævdede tilsidesættelse af de forpligtelser, som følger af voldgiftsaftalen og den på grundlag heraf afsagte voldgiftskendelse, herunder forpligtelsen til at overholde den i kendelsen fastlagte grænse. Hvad tilsvarende angår de hævdede tilsidesættelser af den afledte EU-ret – som omhandlet i det tredje til det sjette anbringende – tager disse udgangspunkt i den omstændighed, at lande- og søgrænsen mellem Republikken Kroatien og Republikken Slovenien er blevet fastlagt i overensstemmelse med folkeretten, nemlig ved voldgiftskendelsen. Den omstændighed, at den førstnævnte medlemsstat nægter at gennemføre denne kendelse, forhindrer følgelig den sidstnævnte medlemsstat i at gennemføre de pågældende bestemmelser i den afledte EU-ret på hele sit område og i at nyde godt af de rettigheder, som den er tillagt ved disse bestemmelser, og den er i de havområder, der er genstand for tvisten, til hinder for anvendelsen af de bestemmelser i den afledte EU-ret, som henviser til den fulde gennemførelse af voldgiftskendelsen, der følger af voldgiftsaftalen.
I denne henseende skal det fastslås, at voldgiftskendelsen er blevet afsagt af en international ret, som er oprettet i henhold til en bilateral voldgiftsaftale, der reguleres af folkeretten, hvis genstand ikke henhører under de i artikel 3 TEUF til artikel 6 TEUF omhandlede områder for Unionens kompetence, og som Unionen ikke er part i. Ganske vist har Unionen mæglet mellem de to parter i grænsestriden med henblik på en løsning af denne, og Rådets formandskab har som vidne undertegnet voldgiftsaftalen i Unionens navn. Desuden er der en tæt forbindelse mellem på den ene side indgåelsen af denne aftale og den voldgiftssag, der er blevet ført på grundlag heraf, og på den anden side forhandlingsprocessen i forbindelse med Republikken Kroatiens tiltrædelse af Unionen. Sådanne omstændigheder er imidlertid ikke tilstrækkelige til, at det kan fastslås, at voldgiftsaftalen og voldgiftskendelsen udgør en integrerende del af EU-retten.
Navnlig kan den omstændighed, at der ved punkt 5 i bilag III til tiltrædelsesakten er blevet tilføjet et punkt 11 og 12 i bilag I til forordning nr. 2371/2002, og den omstændighed, at de fodnoter, hvortil disse punkter henviser, neutralt henviser til den voldgiftskendelse, der afsiges på grundlag af voldgiftsaftalen, med henblik på at fastsætte datoen for anvendelse af ordningen om adgang til Kroatiens og Sloveniens kystfarvande som led i naboforholdet, ikke fortolkes således, at tiltrædelsesakten i EU-retten har indarbejdet de internationale forpligtelser, som Republikken Kroatien og Republikken Slovenien har påtaget sig inden for rammerne af denne aftale, herunder forpligtelsen til at overholde den ved kendelsen fastlagte grænse.
Det følger heraf, at de hævdede tilsidesættelser af EU-retten er accessoriske i forhold til Republikken Kroatiens hævdede tilsidesættelse af forpligtelser, der følger af en bilateral international aftale, som Unionen ikke er part i, og hvis genstand ikke er omfattet af Unionens kompetenceområder. Da genstanden for et traktatbrudssøgsmål anlagt i henhold til artikel 259 TEUF kun kan være en manglende overholdelse af forpligtelser, der følger af EU-retten, har Domstolen derfor i overensstemmelse med det, der er blevet anført i nærværende doms præmis 91 og 92, ikke kompetence til inden for rammerne af nærværende sag at træffe afgørelse om en hævdet tilsidesættelse af de forpligtelser, som følger af voldgiftsaftalen og voldgiftskendelsen, hvorfra Republikken Sloveniens klagepunkter vedrørende hævdede tilsidesættelser af EU-retten udspringer.
Det skal i denne henseende endvidere bemærkes, at da der ikke i traktaterne er en mere præcis definition af medlemsstaternes territoriale højhedsområde, tilkommer det hver enkelt af disse at fastsætte udstrækningen af og grænserne for sit område i overensstemmelse med folkerettens regler (jf. i denne retning dom af 29.3.2007, Aktiebolaget NN,
C-111/05
,
EU:C:2007:195
, præmis
). Det er nemlig under henvisning til de nationale områder, at traktaternes geografiske anvendelsesområde fastlægges som omhandlet i artikel 52 TEU og artikel 355 TEUF. Desuden fremgår det af artikel 77, stk. 4, TEUF, at medlemsstaterne har kompetence med hensyn til geografisk afgrænsning af deres grænser i overensstemmelse med folkeretten.
I det foreliggende tilfælde fastsætter voldgiftsaftalens artikel 7, stk. 3, at parterne træffer alle de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af voldgiftskendelsen, herunder alt efter omstændighederne ved at ændre den nationale lovgivning inden for seks måneder fra afsigelsen af kendelsen. Desuden fremgår det af fodnoterne til punkt 8 og 10 i bilag I til forordning nr. 1380/2013, at den ordning om adgang til disse medlemsstaters kystfarvande som led i naboforholdet, der er fastsat i bilag I til denne forordning, hvad angår Republikken Kroatien og Republikken Slovenien »finder anvendelse fra tidspunktet for den fulde gennemførelse af [voldgiftskendelsen]«. Det er ubestridt, således som generaladvokaten ligeledes i det væsentlige har anført i punkt 164 i forslaget til afgørelse, at voldgiftskendelsen ikke er blevet fuldbyrdet.
Idet Domstolen ellers ville overskride de kompetencer, som den er tillagt ved traktaterne, og gribe ind i de kompetencer, som er forbeholdt medlemsstaterne på området for geografisk fastlæggelse af deres grænser, tilkommer det på denne baggrund ikke Domstolen inden for rammerne af nærværende sag, der er anlagt i henhold til artikel 259 TEUF, at behandle spørgsmålet om rækkevidden af og grænserne for Republikken Kroatiens og Republikken Sloveniens respektive territorier ved direkte anvendelse af den grænse, der er fastlagt ved voldgiftskendelsen, med henblik på at undersøge realiteten af de pågældende tilsidesættelser af EU-retten.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger må det fastslås, at Domstolen ikke har kompetence til at påkende nærværende traktatbrudssøgsmål.
Denne konklusion berører ikke nogen af de forpligtelser, der for hver af de to pågældende medlemsstater – såvel i deres indbyrdes forhold som over for Unionen og de øvrige medlemsstater – udspringer af artikel 4, stk. 3, TEU, hvorefter de skal medvirke loyalt til at fremme en endelig retlig løsning, der er i overensstemmelse med folkeretten – som fastsat i tiltrædelsesakten – og sikrer en effektiv og ubegrænset anvendelse af EU-retten i de pågældende områder, og til at bringe deres tvist til ophør ved at anvende den ene eller den anden form for bilæggelse heraf, herunder i givet fald ved at indbringe tvisten for Domstolen i henhold til en voldgiftsaftale, jf. artikel 273 TEUF.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da Republikken Kroatien har nedlagt påstand om, at Republikken Slovenien pålægges at betale sagsomkostningerne, og da sidstnævnte har tabt sagen, bør det pålægges Republikken Slovenien at betale sagsomkostningerne.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):

1)
Det interne arbejdsdokument fra Europa-Kommissionen, der vedrører udtalelsen fra dennes juridiske tjeneste, og som findes på s. 38-45 i bilag C.2 i Republikken Sloveniens svarskrift vedrørende formalitetsindsigelsen, udtages af sagsakterne i sag C-457/18.

2)
Den Europæiske Unions Domstol har ikke kompetence til at påkende det søgsmål, som Republikken Slovenien har anlagt på grundlag af artikel 259 TEUF, i sag C-457/18.

3)
Republikken Slovenien betaler sagsomkostningerne.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: kroatisk.