CELEX: 62014TJ0817
Odpowiedzialność pozaumowna
Zdrowie zwierząt
Zwalczanie ptasiej grypy
Zakaz przywozu złowionych dzikich ptaków do Unii
Rozporządzenie (WE) nr 318/2007 i rozporządzenie (UE) nr 139/2013
Wystarczająco istotne naruszenie norm prawnych przyznających uprawnienia jednostkom
Oczywiste i poważne przekroczenie granic uprawnień dyskrecjonalnych
Proporcjonalność
Obowiązek staranności
Artykuły 15
17 karty praw podstawowych

Okoliczności powstania sporu
Prezentacja skarżących
Skarżący, Zoofachhandel Züpke GmbH, Zoohaus Bürstadt, Helmut Ofenloch GmbH & Co. KG, Zoofachgeschäft – Vogelgroßhandel Import-Export Heinz Marche, Rita Bürgel i Norbert Kass, mający siedzibę lub miejsce zamieszkania w Niemczech, są podmiotami zajmującymi się handlem zwierzętami, które to podmioty prowadzą lub prowadziły w szczególności działalność w zakresie przywozu do Unii Europejskiej dzikich ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym i przeznaczonych do trzymania do celów ozdobnych w wolierach, takich jak papugi.
W przedmiocie dyrektyw 91/496/EWG i 92/65/EWG
W dniu 15 lipca 1991 r. Rada Wspólnot Europejskich przyjęła na podstawie art. 37 WE, dotyczącego wspólnej polityki rolnej, dyrektywę 91/496/EWG ustanawiającą zasady regulujące organizację kontroli weterynaryjnych zwierząt wprowadzanych na rynek Wspólnoty z państw trzecich i zmieniającą dyrektywy 89/662/EWG, 90/425/EWG oraz 90/675/EWG (
Dz.U. L 268, s. 56
). Artykuł 10 ust. 3 dyrektywy 91/496 odsyła w zakresie ogólnych warunków, jakie musi spełnić stacja kwarantanny, do załącznika B.
W dniu 13 lipca 1992 r. Rada przyjęła dyrektywę 92/65/EWG ustanawiającą warunki dotyczące zdrowia zwierząt regulujące handel i przywóz do Wspólnoty zwierząt, nasienia, komórek jajowych i zarodków nieobjętych warunkami zdrowia zwierząt ustanowionymi w szczególnych zasadach wspólnotowych określonych w załączniku A pkt I do dyrektywy 90/425/EWG (
Dz.U. L 268, s. 54
). Dyrektywa 92/65 określa szczególne wymogi stawiane państwom i hodowli pochodzenia, ustanawia zasady dotyczące świadectw zdrowia zwierząt, jakie muszą posiadać przywożone zwierzęta, oraz określa badania, jakim należy poddać zwierzęta. Artykuł 17 ust. 2 i 3 rzeczonej dyrektywy przewiduje w szczególności zasadniczo, że wyłącznie zwierzęta pochodzące z państw trzecich wymienionych w wykazie państw trzecich lub części państw trzecich zdolnych udzielić gwarancji równoważnych wymogom mającym zastosowanie w wewnętrznym handlu w Unii mogą być przedmiotem przywozu do Unii i że mogą zostać wprowadzone szczególne warunki zdrowia zwierząt, w szczególności w celu ochrony Unii przed niektórymi chorobami egzotycznymi.
W przedmiocie opinii EFSA z 2005 r.
W dniach 14 i 15 września 2005 r., w następstwie wniosku Komisji Wspólnot Europejskich z 2004 r., Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) wydał opinię naukową w przedmiocie ptasiej grypy w kontekście zdrowia i dobrostanu zwierząt [
The EFSA Journal
(2005) 266, s. 1–21] (zwaną dalej „opinią EFSA z 2005 r.”). Uwzględniając udzielone mu pełnomocnictwo, EFSA zajął w tej opinii stanowisko dotyczące wyłącznie ryzyka zakażenia ptasią grypą drobiu z Unii.
We wstępie do opinii z 2005 r. EFSA przypomniał, że ptasia grypa występuje wśród drobiu w dwóch odrębnych postaciach klinicznych: wysoce zjadliwej grypy ptaków (zwanej dalej „HPAI”) oraz nisko zjadliwej grypy ptaków (zwanej dalej „LPAI”). HPAI jest wywołana wirusami podtypów H5 i H7, które posiadają pewne cechy molekularne mogące prowadzić do zakażenia ogólnoustrojowego, które to cechy nie występują w przypadku LPAI. Wirus H5N1 jest jednym z tych podtypów wirusa wywołującego HPAI.
EFSA wskazał również, że tuż przed wydaniem przez niego opinii w następstwie niezwyczajnego endemicznego występowania wirusa H5N1 wśród drobiu w niektórych państwach Azji wirusem tym zaraziła się populacja dzikich ptaków, zarówno osiadłych, jak i wędrownych. Taka sytuacja epidemiologiczna, jaka zdaniem EFSA nigdy nie miała miejsca w przeszłości, mogła być źródłem wirusa pandemicznego dla człowieka oraz wywołać niemożliwe do przewidzenia skutki. Jednakże uwzględniając brak wiedzy na temat infekcji typu HPAI wśród dzikich ptaków, EFSA uznał, że ocena sytuacji i przewidywania co do dalszego rozwoju sytuacji nie mogą zostać poparte dostatecznymi naukowymi danymi.
Co się tyczy ryzyka, jakie stanowią dla drobiu z Unii ptaki w klatkach, w postaci w szczególności ptactwa ozdobnego i domowego, EFSA uznał, że ptaki te mogą być zarażone wirusami wywołującymi ptasią grypę, w tym wirusami podtypów H5 i H7, a zatem w przypadku przywozu mogą one stworzyć ryzyko wprowadzenia tych wirusów do Unii.
W przedmiocie decyzji 2005/760/WE oraz przedłużenia obowiązywania przyjętych środków
W dniu 27 października 2005 r. Komisja przyjęła decyzję 2005/760/WE dotyczącą niektórych środków ochronnych odnoszących się do HPAI w określonych państwach trzecich w zakresie przywozu ptaków żyjących w niewoli (
Dz.U. L 285, s. 60
), która zawieszała przywóz do Unii żywych ptaków innych niż drób. Środki te miały być stosowane do dnia 30 listopada 2005 r.
Środki przyjęte w decyzji 2005/760 zostały zmienione, a ich obowiązywanie zostało przedłużone do dnia 30 czerwca 2007 r. w różnych decyzjach Komisji, przy czym ostatnie przedłużenie obowiązywania zostało przewidziane w decyzji 2007/183/WE z dnia 23 marca 2007 r. zmieniającej decyzję 2005/760 (
Dz.U. L 84, s. 44
).
W przedmiocie opinii EFSA z 2006 r.
W dniu 27 października 2006 r., w odpowiedzi na wniosek Komisji z dnia 25 kwietnia 2005 r., EFSA wydał opinię naukową w przedmiocie ryzyka dla zdrowia i dobrostanu zwierząt wynikającego z przywozu do Unii dzikich ptaków innych niż drób [
The EFSA Journal
(2006) 410, s. 1–55] (zwaną dalej „opinią EFSA z 2006 r.”). EFSA sformułował w niej szereg zaleceń dotyczących zdrowia i dobrostanu ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym oraz zbadał różne czynniki zakaźne w odniesieniu do ptaków, w tym ptasią grypę.
Jeśli chodzi o aspekty dotyczące zdrowia, EFSA uznał, że prawdopodobieństwo, iż czynniki zakaźne zostały wprowadzone do Unii po zakończeniu kwarantanny dzikich ptaków złowionych, wahało się od „niewielkiego” do „bardzo wysokiego”. Zdaniem EFSA prawdopodobieństwo, że dziki złowiony ptak został zarażony w chwili zakończenia kwarantanny, różniło się w zależności od gatunku i zależało od prawdopodobieństwa zarażenia na etapie przedklinicznym. Te wnioski skłoniły EFSA do przyjęcia zalecenia, by uważnie rozważyć konieczność dalszego przywozu złowionych dzikich ptaków. EFSA stwierdził również, że dzikie ptaki mogły być zarażone w wyniku przenoszenia się choroby od innych zarażonych dzikich ptaków, poprzez zakażone środowisko lub zainfekowany drób.
Ponadto EFSA zauważył, że 95% ptaków przywożonych do Unii należało do jednego z trzech złożonych rzędów ptaków, odpowiednio wróblowych (64%), papugowych (17%) oraz grzebiących (14%), że w 2005 r. 88% przywozu dzikich ptaków pochodziło z Afryki, a 78% z pięciu państw afrykańskich, oraz że zasadniczo ptaki złowione były tańsze niż ptaki hodowane w niewoli.
Co się tyczy w szczególności ptasiej grypy, EFSA uznał przede wszystkim, że gatunki ptaków przywożonych w największych ilościach, czyli wróblowych i papugowych, nie odgrywały istotnej roli w epidemiologii ptasiej grypy. Poza tym wszystkie występujące wśród ptaków wirusy wywołujące HPAI miały ograniczony potencjał jako odzwierzęcy czynnik chorobotwórczy. Jednakże zdaniem EFSA, zważywszy, iż genom wirusa ptasiej grypy lub jego część występowały w poważnych pandemiach występujących w przeszłości, a w chwili sporządzania opinii w pandemii wirusa H5N1, prawidłowy program nadzoru mógłby zapobiec przedostaniu się wirusa ptasiej grypy do Unii za pośrednictwem przywożonych legalnie ptaków.
Ponadto EFSA zauważył, że w szczególności w odniesieniu do wróblowych i grzebiących wirus wywołujący HPAI ma bardzo krótki okres inkubacji i okres kliniczny, powodując wysoką śmiertelność w przeciągu kilku dni, podczas gdy w odniesieniu do blaszkodziobych okres inkubacji może być znacznie dłuższy. EFSA uznał też, że zważywszy na krótki okres inkubacji, ptak, który był poddawany kwarantannie, będąc już zarażony wirusem ptasiej grypy, lub ptak, który został zarażony tym wirusem w okresie kwarantanny, wykazywałby kliniczne objawy w okresie kwarantanny. Uznał on zatem, że prawdopodobieństwo, iż taki ptak opuści kwarantannę bez wykrycia wirusa jest niewielkie, a wręcz śladowe. EFSA zauważył jednak, że istnieje ryzyko, iż ptaki, które były przedmiotem ukrytych infekcji, zostaną uwolnione, mimo iż są zarażone.
Wreszcie EFSA z uwagi na ryzyko wprowadzenia groźnych czynników zakaźnych do Unii zalecił uważne rozważenie konieczności dalszego przywozu dzikich ptaków oraz uprzywilejowanie przywozu jaj. Zalecił on również dokonywanie systematycznej oceny ryzyka przywozu chorób zakaźnych w celu zidentyfikowania obszarów i krajów wysokiego ryzyka oraz zagrożonych gatunków, jako że ulegają one zmianom w czasie.
W przedmiocie rozporządzenia (WE) nr 318/2007
W dniu 23 marca 2007 r. Komisja przyjęła rozporządzenie (WE) nr 318/2007 ustanawiające warunki dotyczące zdrowia zwierząt dla przywozu niektórych rodzajów ptaków do Wspólnoty i warunki kwarantanny dotyczące takiego przywozu (
Dz.U. L 84, s. 7
). Podstawą prawną tego rozporządzenia były w szczególności art. 10 ust. 3 akapit drugi oraz art. 10 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 91/496, jak również art. 17 ust. 2 lit. b), art. 17 ust. 3 oraz art. 18 ust. 1 tiret pierwsze i czwarte dyrektywy 92/65. Rozporządzenie to, na podstawie swego art. 20, weszło w życie w dniu 1 lipca 2007 r.
Motywy 4, 5 i 8–10 rozporządzenia nr 318/2007 mają następujące brzmienie:
Artykuł 1 rozporządzenia nr 318/07, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:
„Rozporządzenie ustanawia warunki dotyczące zdrowia zwierząt dla przywozu niektórych rodzajów ptaków do [Unii] z krajów trzecich i ich obszarów, o których mowa w załączniku I, oraz warunki kwarantanny dla takiego przywozu”.
Artykuł 2 rozporządzenia nr 318/07, zatytułowany „Zakres”, stanowi, że rozporządzenie to stosuje się do zwierząt z gromady ptaków, z wyjątkiem w szczególności drobiu.
Artykuł 4 rozporządzenia nr 318/07, zatytułowany „Zatwierdzony zakład hodowlany”, przewiduje w istocie, że zezwala się na przywóz ptaków z zakładów hodowlanych zatwierdzonych przez właściwy organ w państwie trzecim pochodzenia z zastrzeżeniem przestrzegania przez ów organ warunków zatwierdzenia określonych w załączniku II do tego rozporządzenia oraz pod warunkiem przekazania Komisji numeru identyfikacyjnego.
Artykuł 5 rozporządzenia nr 318/2007, ze zmianami, zatytułowany „Warunki przywozu”, stanowi:
„Przywóz ptaków jest dozwolony wyłącznie wtedy, gdy ptaki spełniają następujące warunki:
a)
przywożone ptaki zostały wyhodowane w niewoli [definicja tego pojęcia zawarta jest w art. 3 lit. c) tego rozporządzenia; zgodnie z nią takie ptaki oznaczają »ptaki, które nie zostały złowione w środowisku naturalnym, ale wykluły się i zostały poczęte w niewoli z rodziców, którzy rozmnożyli się lub których gamety zostały w inny sposób przekazane w niewoli«];
b)
ptaki pochodzić muszą z krajów trzecich lub ich obszarów określonych w załączniku I;
b
a) ptaki pochodzą z zatwierdzonych zakładów hodowlanych spełniających warunki określone w art. 4;
c)
ptaki zostały poddane badaniu laboratoryjnemu dla wykrycia wirusa między 7 a 14 dniem poprzedzającym wysyłkę, z wynikiem negatywnym w kierunku grypy ptaków i rzekomego pomoru drobiu;
d)
ptaki nie były szczepione przeciwko grypie ptaków;
e)
ptakom tym towarzyszy świadectwo zdrowia zwierząt odpowiadające wzorowi określonemu w załączniku III (»świadectwo zdrowia zwierząt«);
f)
ptaki oznakowane są indywidualnym numerem identyfikacyjnym […]”.
Artykuł 11 rozporządzenia nr 318/2007, zatytułowany „Postanowienia dotyczące kwarantanny”, przewiduje w ust. 1:
„Ptaki poddaje się kwarantannie w zatwierdzonym miejscu lub stacji kwarantanny co najmniej przez 30 dni (»kwarantanna«)”.
Załącznik I do rozporządzenia nr 318/2007, zatytułowany „Wykaz krajów trzecich, które mogą używać świadectwa zdrowia zwierząt zawartego w załączniku III”, stanowi:
Decyzja Komisji 2006/696/WE z dnia 28 sierpnia 2006 r. ustanawiająca wykaz państw trzecich, z których dopuszczalny jest przywóz do i tranzyt przez terytorium Wspólnoty drobiu, jaj wylęgowych, jednodniowych piskląt, mięsa drobiu, ptaków bezgrzebieniowych i dzikich ptaków łownych, jaj i przetworów jajecznych oraz jaj wolnych od określonych czynników chorobotwórczych, oraz stosowne warunki wystawiania świadectw weterynaryjnych, oraz zmieniająca decyzje 93/342/EWG, 2000/585/WE i 2003/812/WE (
Dz.U. L 295, s. 1
), o której mowa w załączniku I do rozporządzenia nr 318/2007, została uchylona i zastąpiona przez rozporządzenie Komisji nr 798/2008 z dnia 8 sierpnia 2008 r. ustanawiające wykaz państw trzecich, terytoriów, stref lub grup, z których dopuszczalny jest przywóz do i tranzyt przez terytorium Wspólnoty drobiu i produktów drobiowych, oraz wymog[i] dotycząc[e] świadectw weterynaryjnych (
Dz.U. L 226, s. 1
), które zostało kilkakrotnie zmienione.
W przedmiocie opinii EFSA z 2008 r.
W dniu 7 maja 2008 r., w odpowiedzi na wniosek Komisji z 2007 r., EFSA wydał opinię w przedmiocie ptasiej grypy w kontekście zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz w przedmiocie ryzyka jej wprowadzenia do ptasich ferm w Unii Europejskiej [
The EFSA Journal
(2008) 715, s. 1–161] (zwaną dalej „opinią EFSA z 2008 r.”). Komisja powierzyła EFSA zadanie skonsolidowania głównych wniosków i zaleceń z jego wcześniejszych opinii oraz ponowne oszacowanie – w świetle nowej wiedzy naukowej – ryzyka przeniesienia ptasiej grypy do europejskich ptasich ferm. Z uwagi na przyjęcie rozporządzenia nr 318/2007 ryzyko wprowadzenia wirusa wywołującego LPAI lub HPAI w drodze zakazanego już wtedy przywozu złowionych dzikich ptaków nie zostało ponownie szczegółowo zbadane.
EFSA wskazał przede wszystkim, że zgodnie z analizami szczepów w państwach członkowskich Unii wszystkie wirusy wykryte u drobiu i dzikich ptaków od 2006 r. były ściśle ze sobą związane. Co się tyczy patogenezy i mechanizmu przekazywania wirusa, EFSA uznał, że wirus H5N1 w dalszym ciągu mógł powodować wysoką śmiertelność wśród populacji dzikich ptaków, i wskazał, że zgodnie z badaniami doświadczalnymi kilka gatunków mogło zostać zarażonych, choć nie wykazywały objawów klinicznych.
Następnie, jeśli chodzi o ryzyko przeniesienia ptasiej grypy przez dzikie ptaki, EFSA przypomniał, że ptaki te uczestniczyły w takim przeniesieniu w Azji, na Bliskim Wschodzie, w Europie i w Afryce. Wprawdzie od chwili wydania jego opinii z 2006 r. stosunkowo niewiele gatunków było przedmiotem eksperymentalnego zarażenia, EFSA wskazał jednak, że dzikie ptaki uczestniczące w tym przeniesieniu obejmowały więcej gatunków niż zakładano wcześniej, w szczególności poprzez rozprzestrzenianie zakażonych odchodów, albo przed pojawieniem się objawów, albo nawet bez ich wystąpienia. Z uwagi na liczbę przypadków zarażenia wirusem H5N1 wykrytych u dzikich ptaków w latach 2006–2008 ryzyko przeniesienia HPAI przez dzikie ptaki było raczej zdarzeniem „częstym” niż bardzo rzadkim lub bardzo częstym. Ciągła od 2006 r. obecność tego wirusa wśród populacji dzikich ptaków nie mogła być wykluczona, zważywszy, że wirus może przemieszczać się na niewykrywalnym poziomie. Zdaniem EFSA istniało więc „ciągłe” ryzyko zarażenia europejskiego drobiu przez zakażone dzikie ptaki.
Wreszcie jeśli chodzi o ryzyko przeniesienia ptasiej grypy w wyniku przywozu dzikich ptaków z państw trzecich, EFSA stwierdził, co następuje:
W przedmiocie rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 139/2013
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 139/2013 z dnia 7 stycznia 2013 r. ustanawiające warunki dotyczące zdrowia zwierząt dla przywozu niektórych rodzajów ptaków do Unii i warunki kwarantanny dotyczące takiego przywozu (
Dz.U. L 47, s. 1
) weszło w życie w dniu 12 marca 2013 r.
Rozporządzenie wykonawcze nr 139/2013, które uchyliło rozporządzenie nr 318/2007, stanowi zgodnie z brzmieniem swego motywu 1 „ujednoli[cenie]” tego ostatniego rozporządzenia. Motywy 4, 5 i 8–10 rozporządzenia nr 318/2007 stały się w ten sposób motywami 3–7 rozporządzenia nr 139/2013, podczas gdy numeracja artykułów nie zmieniła się. Załącznik I do rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013 odsyła obecnie do wykazu państw trzecich ustanowionego w rozporządzeniu nr 798/2008 (zob. pkt 24 powyżej), dodając do niego Republikę Argentyny oraz region Republiki Filipin.
W przedmiocie wyroku ATC i in./Komisja z 2013 r.
W wyroku z dnia 16 września 2013 r., ATC i in./Komisja (
T‑333/10
, Zb.Orz., zwanym dalej „wyrokiem ATC i in.”,
EU:T:2013:451
) Sąd (pierwsza izba), orzekający wstępnie, stwierdził, że Komisja, przyjmując decyzję 2005/760 oraz kolejne decyzje o przedłużeniu tej pierwszej decyzji, dopuściła się wielu bezprawnych zachowań polegających na naruszeniu zasady proporcjonalności oraz obowiązku staranności, mogących powodować powstanie odpowiedzialności Unii za naprawienie szkód, jakie skarżący w tej sprawie ponieśli wskutek zawieszenia przywozu dzikich ptaków pochodzących z państw trzecich należących do regionalnych komisji Międzynarodowego Biura Epizootycznego (OIE, obecnie Światowej Organizacji Zdrowia Zwierząt) (ww. wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
).
Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, mianowicie w zakresie dotyczącym rozporządzenia nr 318/2007, uznając też, że w świetle zarzutów podniesionych przez skarżących Komisja, przyjmując to rozporządzenie, nie popełniła wystarczająco istotnego naruszenia zasady prawa chroniącej jednostki, co mogłoby spowodować powstanie odpowiedzialności Unii (ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
). Jeśli chodzi o zgodność rzeczonego rozporządzenia z prawem, Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione przez tych skarżących nie dotyczyły naruszenia zasady proporcjonalności konkretnie z uwagi na zakres geograficzny zakazu przywozu do Unii dzikich ptaków, tak że Sąd nie badał tej kwestii i nie musiał zajmować stanowiska w jej przedmiocie, gdyż w przeciwnym wypadku zmuszony byłby orzekać ultra petita (ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
,
).
W postanowieniu z dnia 17 września 2014 r.ATC i in. (
T‑333/10
,
EU:T:2014:842
) Sąd (ósma izba), odnotowując fakt zawarcia między stronami porozumienia co do kwot odszkodowania za szkody poniesione przez tych skarżących ze względu na niezgodność z prawem decyzji 2005/760 oraz decyzji ją przedłużających, stwierdził, że postępowanie w przedmiocie tej skargi zostaje umorzone.
W przedmiocie opinii EFSA z 2014 r.
W dniu 15 grudnia 2014 r., w odpowiedzi na kolejny wniosek Komisji z 2014 r., EFSA wydał opinię w przedmiocie podtypu H5N8 wysoce zjadliwej grypy ptaków [
The EFSA Journal
2014;12(12):3941, s. 32] (zwaną dalej „opinią EFSA z 2014 r.”).
W tej nowej opinii EFSA wskazał, że w ptasich fermach w Azji i Europie stwierdzono ostatnio, odpowiednio w styczniu i w listopadzie 2014 r., przypadki zarażenia drobiu wirusem H5N8. Ponieważ źródło wirusa nie było jeszcze znane, EFSA rozważył różne hipotezy zarażenia, w tym przeniesienie drogą pośrednią przez człowieka, pojazdy lub żywe zwierzęta, oraz uznał, że bezpośredni kontakt z dzikimi ptakami w fermach nie był najbardziej prawdopodobną hipotezą. Wskazał on jednak, że zważywszy na wyraźnie niewielką patogenność tego wirusa dla niektórych gatunków dzikich ptaków, zwiększony – aktywny i pasywny – nadzór nad tymi ptakami, żywymi lub martwymi, polepszyłby zrozumienie ryzyka przenoszenia wirusa na drób i ułatwiłby przyjęcie ukierunkowanych środków. EFSA dodał też, że wirus ten został wykryty wśród populacji dzikich ptaków w Niemczech i w Niderlandach.
Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 18 grudnia 2014 r. skarżący wnieśli niniejszą skargę o odszkodowanie.
Skarżący wnoszą do Sądu o:
—
zasądzenie od Komisji odszkodowania za szkodę, jaką mieli ponieść, począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r., wskutek wydania zakazu przywozu do Unii złowionych dzikich ptaków, mającego niemalże światowy zasięg, który to zakaz był przewidziany w rozporządzeniu nr 318/2007 oraz w rozporządzeniu wykonawczym nr 139/2013;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi;
—
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
Na mocy art. 340 akapit drugi TFUE w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Unia powinna naprawić, zgodnie z zasadami ogólnymi, wspólnymi dla praw państw członkowskich, szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powstanie pozaumownej odpowiedzialności Unii, w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, z tytułu bezprawnego zachowania jej instytucji lub organów uzależnione jest od jednoczesnego spełnienia szeregu przesłanek mających charakter kumulatywny, którymi są: bezprawność zachowania zarzucanego instytucji lub organowi Unii, rzeczywiste powstanie szkody oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy wskazanym zachowaniem a podniesioną szkodą (zob. ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jeśli chodzi w szczególności o pierwszą przesłankę dotyczącą bezprawnego zachowania zarzucanego danej instytucji lub danemu organowi, orzecznictwo wymaga wykazania wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom. Rozstrzygającym kryterium pozwalającym na ustalenie, czy naruszenie jest wystarczająco istotne, jest stwierdzenie oczywistego i poważnego naruszenia przez odnośną instytucję lub organ Unii granic przysługującego im uznania. Wyłącznie w sytuacji gdy instytucji tej lub temu organowi przysługuje jedynie bardzo ograniczony zakres uznania lub nie mają go one wcale, jakiekolwiek naruszenie prawa Unii może wystarczyć do wykazania, iż nastąpiło wystarczająco istotne naruszenie prawa (zob. ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co się tyczy zastosowania kryterium wystarczająco istotnego naruszenia w kontekście niniejszego przypadku, należy stwierdzić, że ewentualne wystarczająco istotne naruszenie omawianych norm prawnych winno polegać na oczywistym i poważnym naruszeniu granic szerokiego zakresu uznania, jakim prawodawca Unii dysponuje przy wykonywaniu kompetencji w dziedzinie wspólnej polityki rolnej na podstawie art. 43 TFUE. Wykonywanie tych uprawnień dyskrecjonalnych wiąże się bowiem z koniecznością przewidzenia i ocenienia przez prawodawcę Unii mających złożony i niepewny charakter zmian w dziedzinie ekologii, nauki, techniki i gospodarki (zob. podobnie ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). W tym względzie wprawdzie instytucje Unii winny brać pod uwagę badania i opinie naukowe, jednak decyzja polityczna polegająca na ustaleniu odpowiedniego poziomu ochrony dla społeczeństwa należy do tych instytucji, a nie do naukowców [wyrok z dnia 12 kwietnia 2013 r., Du Pont de Nemours (France) i in./Komisja,
T‑31/07
,
EU:T:2013:167
, pkt
].
Ponadto należy przypomnieć, że wymóg wystarczająco istotnego naruszenia prawa Unii ma na celu, by bez względu na rodzaj rozpatrywanego bezprawnego aktu uniknąć sytuacji, w której ryzyko konieczności ponoszenia ciężaru odszkodowania za szkody podnoszone przez zainteresowane przedsiębiorstwa upośledziłoby zdolność danej instytucji do wykonywania w pełnym zakresie jej kompetencji w interesie ogólnym, zarówno w ramach jej działalności prawodawczej czy wymagającej podejmowania decyzji z zakresu polityki ekonomicznej, jak i w sferze jej kompetencji administracyjnych, nie dopuszczając jednakże do tego, by ciężar konsekwencji oczywistych i niewybaczalnych naruszeń spoczywał na jednostkach (zob. podobnie ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie skarżący podnoszą w istocie, że Komisja, wprowadzając w rozporządzeniu nr 318/2007 oraz w rozporządzeniu wykonawczym nr 139/2013 „de facto” zakaz przywozu do Unii złowionych dzikich ptaków mający niemalże światowy zasięg, dopuściła się wystarczająco istotnego naruszenia pewnych norm prawnych przyznających im uprawnienia, przez co wyrządziła im rzeczywistą i pewną szkodę.
Należy zaznaczyć w tym względzie, że skarżący powołują się na niezgodność z prawem rozporządzenia nr 318/2007 oraz rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013 w całym ich zakresie, nie określając przepisów szczególnych, z których miałby wynikać zakaz przywozu do Unii złowionych dzikich ptaków. Sąd uważa jednak, że argumentacja skarżących jest dostatecznie jasna, by Komisja i sąd Unii mogły bez trudu ustalić te przepisy (zob. również przez analogię wyrok z dnia 10 maja 2006 r., Galileo International Technology i in./Komisja,
T‑279/03
, Zb.Orz.,
EU:T:2006:121
, pkt
).
Należy wpierw zbadać wystąpienie bezprawnego zachowania Komisji w świetle zasad przedstawionych w pkt 39–43.
W przedmiocie wystąpienia bezprawnego zachowania
W celu wykazania wystąpienia bezprawnego zachowania Komisji skarżący podnoszą w istocie trzy zarzuty, oparte, po pierwsze, na istotnym naruszeniu wolności prowadzenia działalności gospodarczej, wolności wyboru zawodu oraz prawa własności, gwarantowanych w art. 15–17 karty praw podstawowych Unii Europejskiej, po drugie, na istotnym naruszeniu zasady proporcjonalności, a po trzecie, na istotnym naruszeniu obowiązku staranności.
Sąd uważa za właściwe zbadanie kolejno zarzutów drugiego, trzeciego i pierwszego.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego istotnego naruszenia zasady proporcjonalności
W ramach zarzutu drugiego skarżący twierdzą, że Komisja, przyjmując i utrzymując w mocy rozporządzenie nr 318/2007 oraz rozporządzenie wykonawcze nr 139/2013, naruszyła w istotny sposób zasadę proporcjonalności. Podnoszą oni w tym względzie trzy zastrzeżenia, dotyczące, po pierwsze, zbyt szerokiego zakresu geograficznego zakazu przywozu złowionych dzikich ptaków do Unii, który narusza również zasadę ostrożności, po drugie, niezastosowania rozwiązania w postaci kwarantanny jako mniej dotkliwego środka zwalczania ptasiej grypy, a po trzecie, niezastosowania bardziej intensywnego nadzoru nad ptakami migrującymi jako bardziej skutecznego środka zwalczania ptasiej grypy.
W tym względzie należy przypomnieć, że zasada proporcjonalności, która jest jedną z ogólnych zasad prawa Unii i jest zawarta w art. 5 ust. 4 TUE, wymaga, aby akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co jest odpowiednie i konieczne do realizacji słusznych celów, którym mają służyć, przy czym oczywiście tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej ilości odpowiednich środków, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów. Co się tyczy sądowej kontroli warunków stosowania tej zasady w kontekście szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje prawodawca Unii w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, jedynie w oczywisty sposób nieodpowiedni w odniesieniu do celów, jakie właściwa instytucja zamierza osiągnąć, charakter środka ustanowionego w tej materii może mieć wpływ na jego zgodność z prawem. Nie chodzi zatem o ustalenie, czy środki przyjęte przez prawodawcę Unii są jedynymi lub możliwie najlepszymi, lecz czy są one, czy też nie są ewidentnie nieodpowiednie względem założonego celu (zob. ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy też przypomnieć, że zasada ostrożności jest zasadą ogólną prawa Unii, wynikającą z art. 11 TFUE, art. 168 ust. 1 TFUE, art. 169 ust. 1 i 2 TFUE oraz art. 191 ust. 1 i 2 TFUE, nakazującą odpowiednim organom, w ścisłych ramach wykonywanych przez nie kompetencji powierzonych im przez właściwe uregulowania, podjąć stosowne działania w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska, dając pierwszeństwo wymaganiom związanym z ochroną tych interesów przed interesami o charakterze gospodarczym. A zatem jeżeli występuje niepewność naukowa dotycząca istnienia lub zakresu zagrożenia dla zdrowia ludzi, zasada ostrożności pozwala instytucjom na podjęcie działań ochronnych, bez oczekiwania, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione lub aż urzeczywistnią się niekorzystne skutki dla zdrowia. Ponadto w wypadku gdy istnienie lub zakres domniemanego ryzyka okażą się niemożliwe do ustalenia z całkowitą pewnością z racji niewystarczającego, nieostatecznego lub niedokładnego charakteru wyników przeprowadzonych badań, lecz pozostaje prawdopodobieństwo powstania rzeczywistej szkody dla zdrowia publicznego, gdyby to ryzyko miało wystąpić, zasada ostrożności uzasadnia przyjęcie środków ograniczających, z zastrzeżeniem, iż będą one niedyskryminacyjne i obiektywne (zob. ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
–
i przytoczone tam orzecznictwo).
Na wstępie bezsporne jest w niniejszej sprawie, że cel zamierzony w rozporządzeniu nr 318/2007 i w rozporządzeniu wykonawczym nr 139/2013 – w zakresie, w jakim określają one warunki dotyczące zdrowia zwierząt – związany jest z ochroną zdrowia ludzi i zdrowa zwierząt i że jest uzasadniony.
– W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, dotyczącego zbyt szerokiego zakresu geograficznego zakazu przywozu złowionych dzikich ptaków do Unii
W ramach zastrzeżenia pierwszego skarżący twierdzą, że rozporządzenie nr 318/2007 oraz rozporządzenie wykonawcze nr 139/2013 mają zbyt szeroki zakres geograficzny, gdyż przewidują „całkowity zakaz handlu” w skali światowej złowionymi dzikimi ptakami, podczas gdy według stanu wiedzy naukowej skonsolidowanego od 2010 r. w szczególności przez OIE niektóre państwa trzecie, zwłaszcza państwa Ameryki Południowej i Oceanii, nie były dotknięte ptasią grypą. Opierając się głównie na ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
), podnoszą oni, że do wspomnianych rozporządzeń należy stosować tę samą ocenę naruszenia zasady proporcjonalności, ze względu na zbyt szeroki zakres geograficzny zakazu przywozu do Unii złowionych dzikich ptaków, co ocena sformułowana przez Sąd w rzeczonym wyroku w odniesieniu do decyzji 2005/760 oraz przedłużenia przyjętych tam środków (zob. pkt 8 i 9 powyżej).
Ponadto zdaniem skarżących rozporządzenie nr 318/2007 oraz rozporządzenie wykonawcze nr 139/2013, zgodnie ich podstawami prawnymi, mianowicie dyrektywami 91/496 i 92/65, nie mają na celu, jak twierdzi Komisja, równoważnych gwarancji w państwach trzecich, ale dochowanie zasady ostrożności oraz ochronę zdrowia ludzi i zdrowia zwierząt przed zarażeniem wirusem ptasiej grypy. Jednakże te cele ochrony zdrowia nie mogą być realizowane w oderwaniu od wszelkiego związku terytorialnego oraz wszelkiego konkretnego ryzyka przeniesienia z państwa trzeciego, jedynie w oparciu o światowe niezróżnicowane rozprzestrzenianie się wirusa. Przeciwnie, jedynie uregulowania uwzględniające różne stopnie konkretnego ryzyka w odniesieniu do konkretnych państw i kontynentów są zgodne z zasadami proporcjonalności i ostrożności.
Komisja odpiera argumenty skarżących.
W niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności określić prawne znaczenie bezprawnych zachowań stwierdzonych w ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
), w drugiej kolejności – zbadać w świetle zasad proporcjonalności i ostrożności zgodność z prawem uregulowań uzależniających przywóz ptaków do Unii w szczególności od ich hodowli w niewoli oraz od ich pochodzenia z państw trzecich, które są w stanie zapewnić gwarancje równoważne gwarancjom obowiązującym w Unii, a w trzeciej kolejności – zająć w niniejszej sprawie stanowisko w przedmiocie proporcjonalnego charakteru zakresu geograficznego zakazu przywozu do Unii złowionych dzikich ptaków, który wynika zwłaszcza z art. 5 rozporządzenia nr 318/2007 oraz rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013 w związku z ich art. 3 lit. c) (zob. pkt 21 i 45 powyżej).
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o prawne znaczenie bezprawnych zachowań stwierdzonych w ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
), należy przede wszystkim przypomnieć, że co się tyczy zgodności z prawem rozporządzenia nr 318/2007, Sąd nie zajął w tym wyroku stanowiska w przedmiocie ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności ze względu na zbyt szeroki zakres geograficzny zakazu przywozu złowionych dzikich ptaków do Unii (zob. pkt 32 powyżej).
Następnie należy zaznaczyć, że środki, jakie Sąd uznał w ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
) za nieproporcjonalne ze względu na ich zbyt szeroki zakres geograficzny i za niezgodne z prawem, mianowicie środki przewidziane w decyzji 2005/760, następnie przedłużone, były środkami ochronnymi opartymi na art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496.
Otóż przesłanką stosowania art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 jest w szczególności okoliczność, że „choroby odzwierzęce lub inne choroby czy zjawiska mogące stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia zwierząt lub zdrowia ludzkiego pojawią się lub rozprzestrzenią na obszarze państwa trzeciego”. W takim przypadku Komisja stosuje bezzwłocznie jeden z następujących środków: „[albo] wstrzym[uje] przywóz z całego obszaru lub części obszaru państwa trzeciego, którego to dotyczy, i, gdy uzna to za właściwe, państwa trzeciego będącego krajem tranzytowym, [albo] ustan[awia] specjalne warunki dotyczące zwierząt pochodzących z części obszaru lub całości obszaru takiego państwa trzeciego”. Przepis ten odnosi się zatem do konkretnego państwa trzeciego, w którym istnieje pewne ryzyko dla zdrowia. W ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
) Sąd doszedł na tej podstawie do wniosku, że omawiane środki ochronne powinny posiadać wystarczająco bezpośredni związek z „całym obszarem lub częścią obszaru państwa trzeciego, którego to dotyczy” w rozumieniu tego przepisu (ww. w pkt 31 wyroku ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
).
Tymczasem podstawy prawne, na których opierają się mające w niniejszej sprawie znaczenie rozporządzenie nr 318/2007 oraz rozporządzenie wykonawcze nr 139/2013, nie zawierają żadnego odniesienia do konkretnego państwa trzeciego, w którym istnieje pewne ryzyko dla zdrowia. Artykuł 17 ust. 3 lit. a) dyrektywy 92/65 upoważnia raczej Komisję do określenia ogólnych warunków dotyczących zdrowia zwierząt poprzez zapewnienie, by przywóz odbywał się wyłącznie z państw trzecich, które są „zdoln[e] udzielić państwom członkowskim i Komisji gwarancji równoważnych gwarancjom przewidzianym w rozdziale II w odniesieniu do zwierząt, nasienia, komórek jajowych i zarodków”. Podobnie gdy art. 17 ust. 3 lit. c) rzeczonej dyrektywy wskazuje na „szczególne wymogi w zakresie zdrowia zwierząt, w szczególności w zakresie ochrony [Unii] przed niektórymi chorobami egzotycznymi, lub gwarancje równoważne tym, które zostały ustanowione w niniejszej dyrektywie”, także odnosi się on do ogólnych z geograficznego punktu widzenia wymogów, nie nawiązując do konkretnego państwa trzeciego. Również żadna z pozostałych podstaw prawnych wspomnianych rozporządzeń, mianowicie art. 18 ust. 1 tiret pierwsze i czwarte tej dyrektywy, jak również art. 10 ust. 3 akapit drugi i art. 10 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 91/496, nie nawiązuje do odnośnego państwa trzeciego.
Tak więc rozporządzenie nr 318/2007 oraz rozporządzenie wykonawcze nr 139/2013 nie stanowią środków ochronnych, lecz zgodnie z ich podstawami prawnymi – określają w odniesieniu do wszystkich państw trzecich ogólne warunki dotyczące zdrowia zwierząt w zakresie ich przywozu do Unii.
Wynika stąd, że bezprawne zachowania stwierdzone przez Sąd w ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
) wpisują się w szczególny kontekst środków ochronnych i nie mogą być transponowane jako takie do rozporządzenia nr 318/2007 i rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o zgodność z prawem – w świetle zasad proporcjonalności i ostrożności – uregulowań uzależniających przywóz ptaków do Unii w szczególności od ich hodowli w niewoli oraz od ich pochodzenia z państw trzecich, które są w stanie zapewnić gwarancje równoważne gwarancjom obowiązującym w Unii, na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z rozdziałem 1 załącznika II do rozporządzenia nr 318/2007 i rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013 przesłanki warunkujące wpisanie państwa trzeciego na listę przewidzianą w art. 17 ust. 3 lit. c) dyrektywy 92/65 polegają w istocie na podwójnej gwarancji. Po pierwsze, państwo pochodzenia powinno dysponować skutecznym systemem weterynaryjnym obejmującym kompetentne laboratoria. Po drugie, zwierzęta przywożone do Unii powinny pochodzić z zakładu hodowlanego zatwierdzonego w tym państwie, a w konsekwencji powinny zostać tam wyhodowane w niewoli. Te dwie przesłanki mają umożliwić ścisły nadzór nad zwierzętami oraz szybkie wykonanie środków zwalczania chorób.
Należy przypomnieć w tym względzie, że w ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
) Sąd orzekł, że system określający warunki dotyczące zdrowia zwierząt oraz przywozu zwierząt do Unii, ustanowiony między innymi w dyrektywie 92/65, a w szczególności w jej art. 17 ust. 2 i 3 oraz w jej art. 18 ust. 1 tiret pierwsze i czwarte, na których bazuje rozporządzenie nr 318/2007, opiera się na zasadzie uprzedniego zezwolenia. Zgodnie z tą zasadą ze względów dotyczących zdrowia zwierząt i ze względów prewencyjnych wszelki przywóz zwierząt z państw trzecich jest co do zasady zakazany, a dozwolony jest on wyłącznie z zastrzeżeniem wyraźnego zezwolenia związanego z spełnieniem formalności i przeprowadzeniem uprzednich obowiązkowych kontroli, co prowadzi do sporządzenia wykazu państw trzecich, z których przywóz jest dozwolony (zob. podobnie ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
,
). Na podstawie art. 17 ust. 2 dyrektywy 92/65 Komisja jest zatem upoważniona do wyłączenia lub wykreślenia niektórych państw trzecich z tego wykazu, co oznacza, że wszelki przywóz zwierząt pochodzących z tych państw jest automatycznie zakazany (zob. podobnie ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
,
).
Tak więc Komisja posiada szeroki zakres uznania w kwestii „przyj[ęcia] przepis[ów] dotycząc[ych] zdrowotności zwierząt odnosząc[ych] się do wprowadzania do obrotu zwierząt” w rozumieniu motywu piątego dyrektywy 92/65, który obejmuje bez wątpienia możliwość odmowy zezwolenia na przywóz do Unii niektórych gatunków zwierząt pochodzących z niektórych państw trzecich, które nie spełniają przewidzianych przesłanek przywozu (zob. podobnie ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
). Ponadto art. 17 ust. 3 lit. c) dyrektywy 92/65, który zezwala Komisji na ustanowienie „szczególn[ych] wymog[ów] w zakresie zdrowia zwierząt, w szczególności w zakresie ochrony [Unii] przed niektórymi chorobami egzotycznymi”, odpowiada celowi w postaci ochrony i prewencji, który jest nierozerwalnie związany z zasadą ostrożności, przy czym przy wdrożeniu tej zasady Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania w tym kontekście (zob. podobnie ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
).
W ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
) Sąd orzekł zatem w istocie, że uregulowania uzależniające przywóz ptaków do Unii od ich pochodzenia z państw trzecich, które są w stanie zapewnić gwarancje równoważne gwarancjom obowiązującym w Unii, takie jak uregulowania zawarte w rozporządzeniu nr 318/2007, są zgodne z celami i wymogami dyrektywy 92/65, jak również z zasadą ostrożności, nie będąc przy tym nieproporcjonalnymi.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że ten zasadniczy wniosek ma zastosowanie zarówno w odniesieniu do rozporządzenia nr 318/2007, jak i do rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013, przy czym to ostatnie rozporządzenie stanowi „ujednoli[cenie]” rozporządzenia nr 318/2007 i powtarza w istocie jego treść (zob. pkt 30 powyżej).
Ponadto należy zaznaczyć, że domniemywany „absolutny zakaz przywozu” złowionych dzikich ptaków stanowi jedynie korelat wymogu, zgodnie z którym zwierzęta powinny pochodzić z zatwierdzonego zakładu hodowlanego, w którym są hodowane w niewoli, a nie ze środowiska naturalnego.
Zważywszy jednak na niepewność co do stanu zdrowia złowionych dzikich ptaków (zob. podobnie ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
), należy stwierdzić, że wymóg, zgodnie z którym zwierzęta powinny pochodzić z zatwierdzonego zakładu hodowlanego, w którym są hodowane w niewoli, w powiązaniu z wymogiem zorganizowania skutecznego systemu weterynaryjnego, stanowi niezbędny warunek nadzoru sanitarnego i kontroli prewencyjnej w państwie trzecim pochodzenia, które z kolei warunkują poszanowanie przez to państwo trzecie gwarancji równoważnych gwarancjom obowiązującym w Unii oraz jego wpisanie do wykazu państw trzecich, z których przywóz zwierząt do Unii jest dozwolony.
Dlatego też zasada uprzedniego zezwolenia, opisana w pkt 64 powyżej, obowiązująca w oparciu o podstawy prawne rozporządzenia nr 318/2007 i rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013 oraz zgodnie z zasadą ostrożności, nie powinna być stosowana na podstawie domniemań dotyczących ogólnej sytuacji sanitarnej w państwie trzecim pochodzenia, lecz na podstawie gwarancji uzyskanych w zakresie nadzoru sanitarnego ptaków hodowanych w zakładzie zatwierdzonym przez to państwo. Gwarancje te pozwalają w szczególności określić z dostateczną pewnością naukową, czy dane państwo jest wolne od chorób, niezależnie od jego geograficznego położenia i takich domniemań.
Wynika stąd, że w zakresie, w jakim domniemywany „absolutny zakaz przywozu” złowionych dzikich ptaków do Unii stanowi korelat gwarancji wymaganych przez zasadę uprzedniego zezwolenia na przywóz z państw trzecich, Komisja, wymagając takich gwarancji w rozporządzeniu nr 318/2007 oraz w rozporządzeniu wykonawczym nr 139/2013 w ramach przysługującego jej szerokiego zakresu uznania (zob. pkt 42 powyżej), nie popełniła żadnego oczywistego błędu i nie naruszyła w istotny sposób zasady proporcjonalności ani zasady ostrożności.
W trzeciej kolejności, jeśli chodzi w niniejszej sprawie o proporcjonalny charakter zakresu geograficznego zakazu przywozu złowionych dzikich ptaków do Unii, należy uznać, że Komisja mogła przekroczyć zakres przysługującego jej uznania i naruszyć zasadę proporcjonalności jedynie poprzez nieudzielenie zezwolenia na przywóz takich ptaków z obszarów ewidentnie nieobjętych ptasią grypą.
Mając jednak na względzie dane naukowe dołączone przez strony do akt sprawy, należy stwierdzić, że ptasia grypa w formie HPAI lub LPAI może być obecna wśród dzikich ptaków na wszystkich kontynentach.
Po pierwsze, art. 10.4.27 akapit drugi 23. kodeksu zdrowia zwierząt lądowych przyjętego przez OIE stanowi:
„Obecność wirusa grypy typu A u dzikich ptaków stanowi szczególny problem. W istocie żadne państwo członkowskie nie może uznać, że jest wolne od grypy typu A u dzikich ptaków [zważywszy na ograniczenia dotyczące tych ptaków w zakresie ogólnego obowiązku zgłoszenia oraz na wymianę informacji przewidzianą w odniesieniu do drobiu]”.
W przekazanym przez Komisję komunikacie z dnia 19 maja 2015 r. OIE kładzie też nacisk na rolę dzikich ptaków jako rezerwuarów i nosicieli wirusa w różnych epidemiach ptasiej grypy, wskazując jednocześnie na istnienie innych czynników przeniesienia, w szczególności między hodowlami drobiu w braku zachowania odpowiednich środków ostrożności.
Po drugie, należy stwierdzić, że Ameryka Południowa oraz Oceania były już dotknięte wirusem ptasiej grypy i że doszło tam do zarażenia dzikich ptaków. Odmienne twierdzenia skarżących opierają się na ogólnych mapach OIE, które dotyczą jedynie ograniczonych okresów (2010, 2011 i 2013), oraz na dokumentach, które odnoszą się wyłącznie do wirusa H5N1, podczas gdy EFSA w swych opiniach z 2005 r., 2006 r. i 2008 r. zbadał różne wirusy podtypów H5 i H7.
W tym względzie należy zaznaczyć przede wszystkim, że zgodnie z przekazanymi przez Komisję danymi naukowymi, których wiarygodność nie jest podważana przez skarżących, Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) potwierdza w swym raporcie dotyczącym HPAI w Meksyku [„Highly Pathogenic Avian Influenza in Mexico (H7N3)” (Wysoce zjadliwa grypa ptaków w Meksyku H7N3,
Empres Watch
, tom 26, sierpień 2012, s. 63–71], że wirus H7N3 jest obecny wśród dzikich ptaków na całym świecie, jak wykazała to kontrola przeprowadzona w Ameryce Północnej, w Ameryce Południowej (w szczególności w Peru), w Europie oraz w Azji, oraz uznaje migrację dzikich ptaków oraz kontakt z drobiem hodowlanym za najczęściej zaobserwowany sposób introdukcji i przenoszenia wirusa. Następnie, zgodnie z artykułem naukowym przekazanym przez Komisję [„Avian Influenza in wild birds from Chile, 2007–2009” (Ptasia grypa u dzikich ptaków w Chile, 2007–2009),
Virus Research
199 (2015) s. 42–45] wirus H5N9 został wykryty także wśród dzikich ptaków w Chile między 2007 r. a 2009 r. Według strony internetowej OIE epidemie wirusa H7N7 zostały też zasygnalizowane w Australii w 2012 r. i 2013 r. Ponadto nowe wirusy wywołujące HPAI, w szczególności wirus H5N8, zostały wykryte w Stanach Zjednoczonych oraz w Meksyku w 2014 r. i mogłyby rozprzestrzenić się w Ameryce Południowej i połączyć się tam z wirusami istniejącymi wśród populacji dzikich ptaków. Wreszcie pojawił się wirus H7N9, który jest wirusem mało zjadliwym i nie wykazuje prawie żadnych objawów klinicznych u ptaków, lecz stanowi poważne niebezpieczeństwo dla człowieka.
Jeśli chodzi o twierdzenie skarżących, zgodnie z którym przypadki zarażeń wykryte w Ameryce Południowe dotyczą jedynie pojedynczych dzikich ptaków znalezionych wzdłuż szlaków migracyjnych na wybrzeżu Oceanu Spokojnego, a nie skupisk takich jak te w ptasich fermach, należy uznać, iż owa różnica może znaleźć wyjaśnienie w niemożności kontrolowania dzikich ptaków w sposób równie ścisły jak w przypadku drobiu z ptasich ferm, tak że takie przypadki wykrycia są faktycznie odosobnione, a dostępne dane naukowe mogą nie odzwierciedlać łącznej liczby zarażonych dzikich ptaków.
Liczne państwa trzecie nie posiadają bowiem zasobów niezbędnych do wykrycia wirusa u dzikich ptaków, co zakłada istnienie systemu nadzoru weterynaryjnego nad całym terytorium oraz prowadzenie diagnostyki przez kompetentne laboratoria. Jako że zadaniem Komisji nie jest prowadzenie programów nadzoru lub tworzenie laboratoriów diagnostycznych w państwach trzecich, to do państwa pochodzenia należy udowodnienie, że jest ono wolne od choroby, poprzez przekazanie gwarancji odpowiadających wymogom Unii, takich jak te określone w załączniku II do rozporządzenia nr 318/2007 oraz do rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013. Należy zaznaczyć w tym względzie, podobnie jak czyni to Komisja, że niektóre kraje Ameryki Południowej (Wielonarodowe Państwo Boliwia, Gujana, Republika Paragwaju, Republika Surinamu oraz Boliwariańska Republika Wenezueli) nie wniosły nawet o wpisanie ich do wykazu państw, z których dozwolony jest przywóz drobiu do Unii, przewidzianego w rozporządzeniu nr 798/2008 (zob. pkt 24 powyżej), przy czym jasne jest, że wykaz ten stosuje się również, na podstawie załącznika I do rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013 (zob. pkt 30 powyżej) do innych ptaków, których przywóz jest dozwolony, takich jak dzikie ptaki hodowane w niewoli.
Po trzecie, z różnych dokumentów załączonych przez strony do akt sprawy wynika, że przywóz z państw trzecich dzikich ptaków złowionych pozostaje drogą przenoszenia wirusa obarczoną wysokim ryzykiem, zwłaszcza w okresie migracji, oraz że wiąże się on w szczególności z ryzykiem wprowadzenia nowych szczepów wirusów HPAI lub LPAI nieistniejących obecnie w Unii, które mogłyby przekształcić się w wysoce zjadliwe wirusy i przenosić się bezpośrednio lub pośrednio na europejskie populacje dzikich ptaków lub drobiu.
Otóż w opinii Friedrich-Loeffler-Institut (Instytutu Friedricha Loefflera) z dnia 25 listopada 2014 r., przekazanej przez samych skarżących, ryzyko przeniesienia wirusa HPAI na drób w Niemczech przez dzikie ptaki zostało uznane za „wysokie”, podobnie jak ryzyko wynikające z nielegalnego przywozu z państw trzecich, podczas gdy ryzyko wynikające z legalnego przywozu z państw trzecich – to znaczy po wydaniu rozporządzenia nr 318/2007 – ptaków wyhodowanych w niewoli lub z handlu między państwami członkowskimi zostało uznane za „nieznaczne”, zaś ryzyko związane z przepływem osób i pojazdów w Unii zostało uznane za „niskie”.
W swej kolejnej opinii z dnia 3 czerwca 2015 r., przekazanej przez Komisję, Friedrich-Loeffler-Institut stwierdza na wstępie, że „światowa sytuacja HPAI wywołanego przez różne szczepy osiągnęła niespotykane dotąd rozmiary”. Friedrich-Loeffler-Institut wskazuje następnie, że „wzajemne przenoszenie [wirusa H5N8] między dzikimi ptakami a drobiem jest możliwe w drodze kontaktu bezpośredniego lub poprzez kontakt z przedmiotami zakażonymi odchodami” i że „wysoka częstotliwość przeobrażenia się na kontynencie amerykańskim pozwala sądzić, że [wspomniany wirus] musiał być już szeroko rozprzestrzeniony w populacji dzikich ptaków w Ameryce Północnej w 2014 r.”. Wprawdzie ryzyko związane z dzikimi ptakami w Niemczech zmniejszyło się do poziomu „niski–umiarkowany”, lecz tylko do sierpnia 2015 r., w którym to okresie ma miejsce migracja tych ptaków.
Z całości danych naukowych przekazanych przez Komisję, których wiarygodność nie jest kwestionowana przez skarżących, wynika w szczególności, po pierwsze, że zgodnie z zasadami OIE obowiązującymi w momencie zaistnienia okoliczności faktycznych żadne państwo nie może uznać się za wolne od wirusa HPAI lub LPAI u dzikich ptaków lub nieobjęte nim, po drugie, że w Ameryce Południowej i w Oceanii wykryto przypadki zarażenia się wirusem, podczas gdy inne ewentualne przypadki nie mogły zostać tam wykryte przy użyciu aktualnych środków, a po trzecie, że przywóz do Unii złowionych dzikich ptaków pozostaje drogą przenoszenia wirusa obarczoną wysokim ryzykiem.
Skarżący nie przedstawili żadnego dokumentu potwierdzającego wyraźnie i w sposób dostatecznie rozstrzygający, że niektóre państwa lub niektóre kontynenty, w szczególności Ameryka Południowa i Oceania, są wolne w sposób trwały od wirusa ptasiej grypy i nieobjęte nim lub że, ogólnie rzecz biorąc, złowionych dzikich ptaków nie dotyczy żadne ryzyko rozprzestrzeniana tego wirusa.
Należy więc stwierdzić, że niepewność naukowa co do ryzyka rozprzestrzenienia się ptasiej grypy w Unii wskutek przywozu złowionych dzikich ptaków z państw trzecich z całego świata pozostaje na wysokim poziomie.
Z powyższych rozważań wynika, że zastrzeżenie pierwsze, dotyczące istotnego naruszenia zasady proporcjonalności ze względu na zbyt szeroki zakres geograficzny zakazu przywozu do Unii złowionych dzikich ptaków przewidzianego w rozporządzeniu nr 318/2007 i rozporządzeniu wykonawczym nr 139/2013, nie może zostać uwzględnione.
– W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, dotyczącego niezastosowania rozwiązania w postaci kwarantanny jako mniej dotkliwego środka
W ramach zastrzeżenia drugiego skarżący twierdzą, że z uwagi na spowolnienie tempa rozprzestrzeniania się infekcji w państwach dotkniętych ptasią grypą Komisja winna była preferować rozwiązanie nawet w postaci podwójnej kwarantanny, to znaczy jednocześnie w państwach trzecich oraz w państwie członkowskim przywozu, jako mniej dotkliwy środek walki z tym rozprzestrzenianiem się.
Komisja odpiera argumenty skarżących.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsze zastrzeżenie jest analogiczne do zastrzeżenia zbadanego przez Sąd w ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
).
Należy przypomnieć w tym względzie, że w ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
, pkt
,
) Sąd orzekł, co następuje:
Sąd podkreślił ponadto w ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
), że co się tyczy konieczności podjęcia środków zapobiegających ryzyku, dzikie ptaki różnią się od ptaków hodowanych w niewoli. W przypadku ptaków hodowanych w niewoli możliwe jest bowiem ustanowienie ścisłej kontroli sanitarnej już od momentu ich narodzin, która to kontrola może sięgać nakazania hodowli rzeczonych ptaków w zamkniętym środowisku lub obejmować ich odizolowanie od drobiu. W rezultacie Sąd uznał, że skarżący w sprawie, w której zapadł ten wyrok, nie mogą zarzucać Komisji, że dokonując rozróżnienia między dzikimi ptakami a ptakami hodowanymi w niewoli, przyjęła ona środek w oczywisty sposób nieproporcjonalny (zob. podobnie ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
,
).
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że skarżący nie przedstawili żadnego dokumentu, który pozwoliłby na podważenie tych ocen Sądu, zgodnych z zasadami proporcjonalności i ostrożności oraz z opinią EFSA z 2006 r., jak też zresztą z opinią EFSA z 2008 r. Wprost przeciwnie, z uwagi dane naukowe przekazane przez Komisję rzekome „spowolnienie tempa rozprzestrzeniania się infekcji” wspomniane przez skarżących jest wątpliwe (zob. pkt 74–82 powyżej).
W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że wniosek przedstawiony w pkt 91 powyżej ma z tych samych względów zastosowanie zarówno do rozporządzenia nr 318/200, jak i do rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013, zważywszy, że to ostatnie rozporządzenie stanowi „ujednoli[cenie]” rozporządzenia nr 318/2007 i powtarza w istocie jego treść (zob. pkt 30 powyżej).
Wynika stąd, że zastrzeżenie drugie, dotyczące istotnego naruszenia zasady proporcjonalności ze względu na niezastosowanie rozwiązania w postaci kwarantanny jako mniej dotkliwego środka zwalczania ptasiej grypy, nie może zostać uwzględnione.
– W przedmiocie zastrzeżenia trzeciego, dotyczącego niezastosowania bardziej intensywnego nadzoru nad ptakami migrującymi jako środka bardziej skutecznego
W ramach zastrzeżenia trzeciego skarżący twierdzą, że bardziej intensywny nadzór nad ptakami migrującymi, połączony ewentualnie z prewencyjnym obowiązkiem odizolowania drobiu hodowanego wzdłuż szlaków migracyjnych, byłby dla Komisji bardziej skutecznym środkiem walki z rozprzestrzenianiem się ptasiej grypy.
Komisja odpiera argumenty skarżących.
Na wstępie należy stwierdzić, że przenoszenie wirusa ptasiej grypy przez dzikie ptaki migrujące stanowi równoległą drogę przenoszenia, która nie wyklucza przenoszenia wirusa przez dzikie ptaki złowione w środowisku naturalnym. W konsekwencji bardziej intensywny nadzór nad ptakami migrującymi, połączony nawet ze wzmożonymi środkami bezpieczeństwa biologicznego, takimi jak obowiązkowe odizolowanie drobiu na szlakach migracyjnych w Unii, nie może stanowić bardziej skutecznego rozwiązania zastępczego wobec zakazu przywozu do Unii dzikich ptaków złowionych.
Ponadto należy uznać, że nadzór nad ptakami migrującymi połączony z badaniami przesiewowymi obejmującymi dzikie ptaki nie stanowi realnego środka zastępczego, zważywszy na jego złożoność, wysokie koszty oraz niewielką reprezentatywność. Sama Komisja przyznaje, że badana przesiewowe przeprowadzone w Unii w 2008 r. na około 50000 dzikich ptaków, wymagające przeznaczenia znacznych zasobów, dotyczą tak małej liczby ptaków, że ich wynik nie może zostać uznany za reprezentatywny.
W każdym razie należy zauważyć, że Unia nie może zmusić państw trzecich, mianowicie państw Ameryki Południowej i Afryki, do zapewnienia bardziej intensywnego nadzoru nad dzikimi ptakami.
Należy zatem przyjąć, że stan zdrowia dzikich ptaków może zostać ustalony i poznany z wystarczającą pewnością naukową, tylko jeśli ptaki te są hodowane w niewoli i poddane ciągłemu nadzorowi w ramach skutecznego systemu weterynaryjnego w zatwierdzonych w tym celu zakładach hodowlanych.
Wynika stąd, że zastrzeżenie trzecie, dotyczące istotnego naruszenia zasady proporcjonalności ze względu na niezastosowanie bardziej intensywnego nadzoru nad ptakami migrującymi jako mniej dotkliwego środka zwalczania ptasiej grypy, nie może zostać uwzględnione.
Z całości powyższych rozważań wynika, że przyjmując rozporządzenie nr 318/2007 oraz rozporządzenie wykonawcze nr 139/2013, Komisja, korzystając ze swojego szerokiego zakresu uznania, nie popełniła żadnego oczywistego błędu ani nie naruszyła w istotny sposób zasady proporcjonalności, w szczególności w kontekście zakresu geograficznego zakazu przywozu do Unii złowionych dzikich ptaków, lub zasady ostrożności.
Zarzut drugi należy zatem oddalić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego istotnego naruszenia obowiązku staranności
W ramach zarzutu trzeciego skarżący, bazując w szczególności na ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
), twierdzą, że Komisja naruszyła w istotny sposób w ramach procedury ustawodawczej ciążący na niej obowiązek staranności, gdyż w dalszym ciągu opierała zakaz przywozu do Unii złowionych dzikich ptaków na opiniach EFSA z 2005 r i z 2006 r. „w sposób całkowicie bezkrytyczny”, nie zwróciwszy się do EFSA o przekazanie nowszej opinii i nie uwzględniwszy aktualnego stanu wiedzy naukowej zebranej w szczególności przez OIE i ujednoliconej od 2010 r. Podnoszą oni w szczególności, że skoro w chwili przyjęcia rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013 sposoby rozprzestrzeniania się wirusa ptasiej grypy oraz ryzyko zarażenia się nim były już przedmiotem badań i obserwacji od blisko dziesięciu lat, Komisja winna była uwzględnić dane OIE wskazujące na całkowity brak przypadków zarażenia się wirusem ptasiej grypy u dzikich ptaków w Ameryce Południowej oraz na całkowity brak kontaktów między dzikimi ptakami w Ameryce Południowej lub Oceanii a ptakami z dotkniętych wirusem krajów azjatyckich.
Zdaniem skarżących w świetle tej wiedzy naukowej niektóre państwa wolne od przypadków zarażeń winny zostać zwolnione z zakazu przywozu do Unii złowionych dzikich ptaków, a rozwiązanie w postaci kwarantanny, połączone z bardziej intensywnym nadzorem nad ptakami migrującymi, byłoby bardziej odpowiednim środkiem. Ponadto rozporządzenie nr 318/2007 oraz rozporządzenie wykonawcze nr 139/2013 powinny wiernie odzwierciedlać stan wiedzy naukowej nie tylko w chwili ich przyjęcia, ale również przez cały okres ich obowiązywania, co wymaga dokonywania w nich modyfikacji z upływem czasu, jeśli jest to niezbędne. Poza tym Komisja nie zwróciła się do EFSA o szczegółowe zbadanie ryzyka związanego z międzynarodowym handlem drobiem.
Komisja odpiera argumenty skarżących.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w przypadku gdy instytucji Unii przysługuje szeroki zakres uznania, podstawowego znaczenia nabiera kontrola przestrzegania gwarancji zapewnionych przez porządek prawny Unii w ramach postępowania administracyjnego. Wśród tych gwarancji znajduje się między innymi obowiązek starannego i bezstronnego zbadania przez właściwą instytucję wszystkich istotnych okoliczności danego przypadku oraz obowiązek uzasadnienia w wystarczający sposób swojej decyzji. Przestrzeganie przez Komisję ciążącego na niej obowiązku zgromadzenia z należytą starannością danych faktycznych niezbędnych do skorzystania z przysługującego jej szerokiego zakresu uznania, jak i jego kontrola przez sąd Unii, są tym bardziej istotne, że wykonywanie rzeczonej swobody uznania jest poddane wyłącznie ograniczonej merytorycznej kontroli sądu, ograniczonej do wykrycia oczywistego błędu (zob. podobnie ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności określić znaczenie bezprawnych zachowań stwierdzonych w ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
), a w drugiej kolejności zająć stanowisko w przedmiocie naruszenia przez Komisję w rozpatrywanym przypadku ciążącego na niej obowiązku staranności.
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o znaczenie stwierdzenia bezprawnych zachowań polegających na naruszeniu obowiązku staranności dokonanego w ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
), należy przede wszystkim odróżnić kontekst faktyczny niniejszej sprawy od kontekstu faktycznego sprawy, w której zapadł rzeczony wyrok.
W ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
) Sąd stwierdził w szczególności, że Komisja najpierw oparła decyzję 2005/760 (zob. pkt 8 powyżej) na błędzie faktycznym – mianowicie na zamianie próbek, gdyż ptak zarażony wirusem H5N1, zdiagnozowany w ośrodku kwarantanny w Essex (Zjednoczone Królestwo), został początkowo błędnie uznany za pochodzący z Surinamu w Ameryce Południowej, podczas gdy okazało się później, że w rzeczywistości pochodził on z Tajwanu w Azji – a następnie naruszyła ciążący na niej obowiązek staranności, gdy przyjęła szereg decyzji przedłużających decyzję początkową (zob. pkt 9 powyżej), nie uwzględniwszy wniosków raportu wskazującego na ten błąd. Tak więc Komisja nie wyjaśniła powodów, dla których uznała jednak za konieczne utrzymanie zawieszenia przywozu dzikich ptaków pochodzących z Ameryki Południowej oraz określenie obszarów ryzyka na podstawie art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 (zob. podobnie ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
).
Tymczasem mające znaczenie w niniejszej sprawie rozporządzenie nr 318/2007 oraz rozporządzenie wykonawcze nr 139/2013, jako że określają ogólne warunki dotyczące zdrowia zwierząt na podstawie art. 17 dyrektywy 92/65, różnią się wyraźnie od decyzji 2005/760 oraz decyzji ją przedłużających, które Sąd uznał za niezgodne z prawem w ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
). Po pierwsze bowiem, rozporządzenia te, w przeciwieństwie do wspomnianych decyzji, nie stanowią środków ochronnych dotyczących obszarów ryzyka w rozumieniu art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496, co do których szczególne ryzyko w odnośnych państwach trzecich powinno zostać starannie zbadane. Po drugie, rzeczone rozporządzenia, w przeciwieństwie do tych decyzji, nie podlegają ograniczonemu stosowaniu w czasie, które wymagałoby ponownego zbadania po wygaśnięciu środka, aby uzasadnić jego ewentualne przedłużenie.
Co więcej, Komisja nie oparła się w niniejszej sprawie na żadnym uznanym błędzie, w związku z czym nie mogła naruszyć ciążącego na niej obowiązku staranności poprzez brak uwzględnienia jakiegokolwiek raportu wskazującego na taki błąd.
Wynika stąd, że stwierdzenie bezprawnych zachowań dokonane przez Sąd w ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
) wpisuje się w szczególny kontekst obejmujący środki ochronne oparte na uznanym błędzie i nie może ono zostać przeniesione jako takie na grunt rozporządzenia nr 318/2007 i rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013.
W drugiej kolejności – w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Komisja, przede wszystkim opierając się dla przyjęcia rozporządzenia nr 318/2007 zwłaszcza na niepewności naukowej, która wynikała z opinii EFSA z 2006 r. w odniesieniu do ryzyka związanego z przywozem dzikich ptaków złowionych (zob. pkt 17 powyżej) i która znajduje zresztą potwierdzenie w nowszych danych naukowych przekazanych przez Komisję (zob. pkt 74–82 powyżej), spełniła ciążący na niej obowiązek staranności w zakresie naukowego uzasadnienia zakazu przywozu do Unii złowionych dzikich ptaków, zważywszy w szczególności na istnienie różnych podtypów wirusa, poza wirusem H5N1.
Ponadto w 2007 r. Komisja zwróciła się do EFSA o nową ujednoliconą opinię (zob. pkt 25 powyżej). Należy jednak uznać, podobnie jak czyni to Komisja, że ujednolicona opinia EFSA z 2008 r. w przedmiocie ptasiej grypy w kontekście zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz w przedmiocie ryzyka jej wprowadzenia do ptasich ferm w Unii potwierdziła podstawową hipotezę z opinii EFSA z 2006 r., zgodnie z którą dzikie ptaki stanowiły naturalny rezerwuar ptasiej grypy, a zakres ich zarażenia mógł jedynie z trudem zostać ustalony, ponieważ ptaki te nie wykazywały objawów klinicznych choroby lub wykazywały je w niewielkim stopniu.
Co się tyczy rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013, należy też stwierdzić, że Komisja nie naruszyła ciążącego na niej obowiązku staranności, gdy je przyjęła. Skarżący nie przedstawili bowiem żadnego dokumentu pozwalającego wykazać, że najnowsze dane naukowe nie są zgodne w ważnych kwestiach z wnioskami wynikającymi z opinii EFSA z 2006 r., która stanowi podstawę przyjęcia rozporządzenia nr 318/2007, którego „ujednoli[cenie]” stanowi rozporządzenie wykonawcze nr 139/2013.
Ponadto na początku 2014 r., zanim wniesiono niniejszą skargę, Komisja zwróciła się do EFSA o nową opinię (zob. pkt 34 powyżej). Nawet jeśli opinia ta dotyczyła jedynie wirusa H5N8, należy uznać, że takie pełnomocnictwo sugeruje, iż Komisja należycie zareagowała na ewolucję istotnych okoliczności w celu ponownej oceny jej środków zwalczania ptasiej grypy.
Poza tym z akt sprawy wynika, że opinie EFSA z 2008 r. i 2014 r. potwierdziły ryzyko związane z dzikimi ptakami, zwłaszcza złowionymi, oraz panującą niepewność naukową co do przenoszenia ptasiej grypy. Podobnie kodeks zdrowia OIE stanowi, że „[w] istocie żadne państwo członkowskie nie może uznać, że jest wolne od grypy typu A u dzikich ptaków” (zob. pkt 74 powyżej).
Tak więc utrzymanie zakazu przywozu do Unii złowionych dzikich ptaków nie wynika z istotnego naruszenia obowiązku staranności, ale przeciwnie, w ramach szerokiego zakresu uznania przysługującego Komisji, z którego skorzystała ona, nie popełniając oczywistego błędu, opiera się ono na opiniach naukowych EFSA, których nie podważa kodeks zdrowia OIE.
Ponadto jeśli chodzi o twierdzenie, zgodnie z którym Komisja nie zwróciła się do EFSA o szczegółowe zbadanie ryzyka związanego z międzynarodowym handlem drobiem, należy stwierdzić, po pierwsze, że jest ono bezskuteczne, ponieważ chodzi tu o równoległą drogę przenoszenia wirusa ptasiej grypy, która nie wyklucza ryzyka związanego ze złowionymi dzikimi ptakami, a po drugie, że brak jest mu podstaw faktycznych, ponieważ od 2000 r. Komisja zwracała się do EFSA o szczegółowe opinie naukowe w sprawie ryzyka związanego z przywozem drobiu, w związku z czym przyjęła różne akty, w tym rozporządzenie nr 798/2008 (zob. pkt 24 powyżej). Poza tym droga przenoszenia tego wirusa przez drób została ponownie zbadana w opinii EFSA z 2014 r.
Komisja wskazuje wreszcie, a skarżący tego nie podważają, że ze względu na wykryte niedawno masowe ogniska ptasiej grypy oraz na połączenie się wirusa H5N8 z innymi wirusami typu H5 w dniu 31 marca 2015 r. wezwała ona EFSA do sporządzenia nowej analizy dróg przenoszenia się wirusów, a w szczególności analizy roli wirusów wywołujących HPAI u dzikich ptaków, które są trudno wykrywalne, ale potencjalnie niebezpieczne dla człowieka.
Z całości powyższych rozważań wynika, że przyjmując i utrzymując w mocy rozporządzenie nr 318/2007 oraz rozporządzenie wykonawcze nr 139/2013, Komisja nie popełniła żadnego oczywistego błędu w ramach szerokiego zakresu uznania ani nie naruszyła w istotny sposób ciążącego na niej obowiązku staranności.
Należy więc oddalić zarzut trzeci.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego istotnego naruszenia wolności wyboru zawodu, wolności prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawa własności (art. 15–17 karty praw podstawowych)
W ramach zarzutu pierwszego skarżący twierdzą, że zakaz przywozu do Unii dzikich ptaków przewidziany w rozporządzeniu nr 318/2007 oraz w rozporządzeniu wykonawczym nr 139/2013 naruszył w istotny sposób ich wolność wyboru zawodu, ich wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz ich prawo własności, przewidziane w art. 15–17 karty praw podstawowych. Konkretnie podnoszą oni, że ów zakaz uniemożliwił im wykonywanie działalności polegającej na przywozie i odsprzedaży złowionych dzikich ptaków oraz na prowadzeniu stacji kwarantanny wybudowanych przez nich w tym celu przed 2005 r. W ten sposób zostali oni doprowadzeni na „próg biedy”, a nawet na „skraj bankructwa” wskutek zmniejszenia się ich obrotów oraz utraty ich inwestycji we wspomnianych stacjach kwarantanny. W ramach tego zarzutu potwierdzają oni też swe zastrzeżenia co do nieproporcjonalnego charakteru rzeczonego zakazu w szczególności ze względu na jego zbyt szeroki zakres geograficzny.
Komisja odpiera argumenty skarżących.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wolność wyboru zawodu, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności są prawami podstawowymi ustanowionymi w art. 15–17 karty praw podstawowych. Prawa te nie są jednak uprawnieniami bezwzględnymi, lecz powinny być rozpatrywane w świetle ich funkcji społecznej. W konsekwencji wykonywanie tych praw może podlegać ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego realizowanym przez Unię i że nie stanowią z punktu widzenia zamierzonych celów nieproporcjonalnej i niedopuszczalnej ingerencji w samą istotę praw w ten sposób gwarantowanych (zob. podobnie ww. w pkt 31 wyrok ATC i in.,
EU:T:2013:451
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy zaznaczyć przede wszystkim, że niniejszy zarzut jest analogiczny do zarzutu zbadanego przez Sąd w ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
).
Należy przypomnieć w tym względzie, że w ww. w pkt 31 wyroku ATC i in. (
EU:T:2013:451
, pkt
) Sąd orzekł, co następuje:
W niniejszej sprawie należy uznać, że wniosek wskazany w pkt 128 powyżej ma zastosowanie z tych samych względów zarówno do rozporządzenia nr 318/200, jak i do rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013, które stanowi „ujednoli[cenie]” rozporządzenia nr 318/2007 i powtarza w istocie jego treść (zob. pkt 30 powyżej).
Skarżący w niniejszej sprawie nie wykazali bowiem, ani nawet nie twierdzili, że rozporządzenie nr 318/2007 oraz rozporządzenie wykonawcze nr 139/2013 naruszały samą istotę ich podstawowych praw.
Ponadto sami skarżący przyznają, że nadal prowadzą w chwili obecnej handel ptakami i podkreślają, że ów handel dotyczy teraz ptaków hodowanych w Unii, które albo są kupowane od osób trzecich, albo „produkowane przy dużych kosztach” w ich własnych gospodarstwach.
Należy uznać, że ewentualny spadek obrotów lub ewentualna utrata zysków w związku z różnicą kosztów własnych między ptakami hodowanymi w niewoli i ptakami złowionymi w środowisku naturalnym ewidentnie nie może stanowić naruszenia samej istoty praw podstawowych, która znacznie wykracza poza możliwości handlowe.
Należy podkreślić w tym względzie, że skarżący, jako podmioty zajmujące się handlem zwierzętami, zachowują pełną swobodę w zakresie przywozu ptaków ozdobnych hodowanych w niewoli, handlu nimi i wykorzystywania w tym celu swych stacji kwarantanny. Zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 318/2007 i rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013 przywóz ptaków ozdobnych hodowanych w niewoli, w przeciwieństwie do przywozu ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym, był i jest dozwolony z zastrzeżeniem spełnienia pewnych warunków dotyczących zdrowia zwierząt.
Tak więc przekazane przez Komisję statystyki dotyczące przywozu dzikich ptaków do Unii, których skarżący nie zakwestionowali, wskazują nawet, że po spadku między 2005 r. a 2006 r. miał miejsce wzrost między 2006 r. a 2010 r. i jeszcze bardziej wyraźny wzrost między 2010 r. a 2014 r. Komisja przedstawia też wykaz 13 zakładów położonych w sześciu państwach trzecich, mianowicie w Republice Argentyny, Kanadzie, Republice Chili, Stanach Zjednoczonych Ameryki, Państwie Izrael i Republice Filipin, i zatwierdzonych na potrzeby wywozu do Unii dzikich ptaków hodowanych w niewoli zgodnie z art. 4 i załącznikiem II do rozporządzenia nr 318/2007, a następnie do rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013 (zob. pkt 20 powyżej).
Należy również zaznaczyć, podobnie jak czyni to Komisja i wbrew stanowisku skarżących, że stacje kwarantanny są nadal przydatne w Unii. W przypadku dzikich ptaków hodowanych w niewoli, jak też niektórych dzikich ptaków, których przywóz jest dozwolony ze względu na wyjątki przewidziane w art. 2 rozporządzenia nr 318/2007 i rozporządzenia wykonawczego nr 139/2013, obowiązek kwarantanny jest bowiem podwójny, jako że stosuje się on zarówno w państwie wywozu, jak i w Unii.
Tak więc zgodnie ze statystykami przekazanymi przez Komisję, których skarżący nie zakwestionowali, liczba stacji kwarantanny w Unii nie zmniejszyła się znacznie od 2007 r., a nawet wydano zezwolenia na nowe stacje. Na przykład w 2014 r., podobnie jak w 2007 r., w Niemczech działały 24 stacje kwarantanny.
Z całości powyższych rozważań wynika, że środki zawarte w rozporządzeniu nr 318/2007 oraz w rozporządzeniu wykonawczym nr 139/2013 stanowią – w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 126 powyżej – uzasadnione i proporcjonalne ograniczenia wolności wyboru zawodu, wolności prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawa własności skarżących zgodnie z art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych oraz że przyjmując i utrzymując w mocy wspomniane rozporządzenia, Komisja, działając w ramach szerokiego zakresu uznania, nie popełniła żadnego oczywistego błędu ani nie naruszyła w istotny sposób tych praw podstawowych.
W konsekwencji należy oddalić zarzut pierwszy.
Zważywszy, że przyjmując i utrzymując w mocy rozporządzenie nr 318/2007 oraz rozporządzenie wykonawcze nr 139/2013, Komisja, działając w ramach szerokiego zakresu uznania, nie popełniła żadnego oczywistego błędu i nie naruszyła w istotny sposób ani zasady proporcjonalności, mając na względzie zasadę ostrożności, ani ciążącego na niej obowiązku staranności, ani praw podstawowych skarżących na podstawie art. 15–17 karty praw podstawowych, należy uznać, że skarżący nie wykazali w niniejszej sprawie bezprawnego zachowania Komisji.
W przedmiocie skargi o odszkodowanie
Stwierdzenie braku bezprawnego zachowania Komisji w niniejszej sprawie wystarczy, by zanegować odpowiedzialność pozaumowną tej instytucji, nie zachodzi więc potrzeba, po pierwsze, badania jej własnych twierdzeń dotyczących niedopuszczalności i bezzasadności w zakresie związku przyczynowego i szkody wskazywanych przez skarżących, a po drugie, uwzględnienia wniosku skarżących o powołanie na eksperta dyrektora OIE, B.V.
Dlatego też należy oddalić skargę o odszkodowanie w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ skarżący przegrali sprawę, zgodnie z żądaniem Komisji należy obciążyć ich własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.

Z powyższych względów
SĄD (ósma izba),
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Zoofachhandel Züpke GmbH, Zoohaus Bürstadt, Helmut Ofenloch GmbH & Co. KG, Zoofachgeschäft – Vogelgroßhandel Import-Export Heinz Marche, Rita Bürgel i Norbert Kass pokrywają własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 17 marca 2015 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

Prezentacja skarżących

W przedmiocie dyrektyw 91/496/EWG i 92/65/EWG

W przedmiocie opinii EFSA z 2005 r.

W przedmiocie decyzji 2005/760/WE oraz przedłużenia obowiązywania przyjętych środków

W przedmiocie opinii EFSA z 2006 r.

W przedmiocie rozporządzenia (WE) nr 318/2007

W przedmiocie opinii EFSA z 2008 r.

W przedmiocie rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 139/2013

W przedmiocie wyroku ATC i in./Komisja z 2013 r.

W przedmiocie opinii EFSA z 2014 r.

Postępowanie i żądania stron

Co do prawa

W przedmiocie wystąpienia bezprawnego zachowania

W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego istotnego naruszenia zasady proporcjonalności

– W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, dotyczącego zbyt szerokiego zakresu geograficznego zakazu przywozu do Unii dzikich ptaków złowionych

– W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, dotyczącego niezastosowania rozwiązania w postaci kwarantanny jako mniej dotkliwego środka

– W przedmiocie zastrzeżenia trzeciego, dotyczącego niezastosowania bardziej intensywnego nadzoru nad ptakami migrującymi jako środka bardziej skutecznego

W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego istotnego naruszenia obowiązku staranności

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego istotnego naruszenia wolności wyboru zawodu, wolności prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawa własności (art. 15–17 karty praw podstawowych)

W przedmiocie skargi o odszkodowanie

W przedmiocie kosztów
(
*1
)   Język postępowania: niemiecki.