CELEX: 62017CJ0123
Προδικαστική παραπομπή
Συμφωνία Συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας
Απόφαση 2/76
Άρθρο 7
Ρήτρα “standstill”
Δικαίωμα διαμονής των μελών της οικογένειας Τούρκου εργαζομένου
Απαίτηση θεωρήσεως για την είσοδο στην επικράτεια κράτους μέλους

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76, της 20ής Δεκεμβρίου 1976, η οποία ελήφθη από το Συμβούλιο Συνδέσεως που συστάθηκε με τη Συμφωνία Συνδέσεως μεταξύ της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας και της Τουρκίας, η οποία υπεγράφη στις 12 Σεπτεμβρίου 1963 στην Άγκυρα από την Τουρκική Δημοκρατία, αφενός, και από τα κράτη μέλη της ΕΟΚ και την Κοινότητα, αφετέρου, και συνήφθη, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με την απόφαση 64/732/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Δεκεμβρίου 1963 (ΕΕ ειδ. έκδ. 11/001, σ. 48, στο εξής: Συμφωνία Συνδέσεως), καθώς και του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως, της 19ης Σεπτεμβρίου 1980, σχετικά με την ανάπτυξη της συνδέσεως.
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Nefiye Yön και του Landeshauptstadt Stuttgart (Δήμου Στουτγάρδης, πρωτεύουσας ομόσπονδου κράτους, Γερμανία) (στο εξής: Δήμος Στουτγάρδης) με αντικείμενο την απόρριψη από τον τελευταίο της αιτήσεως της πρώτης για χορήγηση άδειας διαμονής στη Γερμανία λόγω οικογενειακής επανενώσεως.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η Συμφωνία Συνδέσεως
Από το άρθρο 2, παράγραφος 1, της Συμφωνίας Συνδέσεως προκύπτει ότι αντικείμενό της είναι η προαγωγή της συνεχούς και ισορρόπου ενισχύσεως των εμπορικών και οικονομικών σχέσεων μεταξύ των μερών, λαμβανομένης πλήρως υπόψη της ανάγκης εξασφαλίσεως της επιταχυνομένης αναπτύξεως της οικονομίας της Δημοκρατίας της Τουρκίας και της ανυψώσεως του επιπέδου απασχολήσεως και των όρων διαβιώσεως του τουρκικού λαού.
Προς τούτο, η Συμφωνία Συνδέσεως περιλαμβάνει μια προπαρασκευαστική φάση, ώστε να δοθεί στη Δημοκρατία της Τουρκίας η δυνατότητα να ενισχύσει την οικονομία της με τη συνδρομή της Κοινότητας (άρθρο 3), μια μεταβατική φάση, κατά τη διάρκεια της οποίας τα συμβαλλόμενα μέρη διασφαλίζουν τη βαθμιαία εγκαθίδρυση τελωνειακής ενώσεως και την προσέγγιση των οικονομικών πολιτικών (άρθρο 4), και μια οριστική φάση, η οποία βασίζεται στην τελωνειακή ένωση και συνεπάγεται την ενίσχυση του συντονισμού της οικονομικής πολιτικής των συμβαλλομένων μερών (άρθρο 5).
Το άρθρο 6 της Συμφωνίας Συνδέσεως ορίζει τα εξής:
«Για να εξασφαλισθεί η εφαρμογή και η βαθμιαία ανάπτυξη του καθεστώτος της συνδέσεως, τα συμβαλλόμενα μέρη συνέρχονται στο πλαίσιο του Συμβουλίου Συνδέσεως, το οποίο ενεργεί εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων, που του παρέχονται από τη Συμφωνία [Συνδέσεως].»
Το άρθρο 8 της Συμφωνίας Συνδέσεως, το οποίο περιλαμβάνεται στον τίτλο II που επιγράφεται «Εφαρμογή της μεταβατικής φάσεως», ορίζει τα ακόλουθα:
«Για την πραγματοποίηση των σκοπών που εκτίθενται στο άρθρο 4, το Συμβούλιο Συνδέσεως καθορίζει, πριν από την έναρξη της μεταβατικής φάσεως, και κατά τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 1 του [πρόσθετου] πρωτοκόλλου, τις προϋποθέσεις, τους τρόπους και το ρυθμό εφαρμογής των διατάξεων που αφορούν θέματα περιλαμβανόμενα στη Συνθήκη [ΕΚ], τα οποία θα πρέπει να ληφθούν υπόψη και ιδίως τα αναφερόμενα στον παρόντα τίτλο, καθώς και κάθε ρήτρα διασφαλίσεως η οποία θα καθίστατο αναγκαία.»
Το άρθρο 12 της Συμφωνίας Συνδέσεως, το οποίο περιλαμβάνεται στο επιγραφόμενο «Άλλες διατάξεις οικονομικού χαρακτήρος» κεφάλαιο 3 του τίτλου II της συμφωνίας αυτής, προβλέπει τα εξής:
«Τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν να εμπνέονται από τα άρθρα [39], [40] και [41 ΕΚ] για τη σταδιακή πραγματοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μεταξύ τους.»
Το πρόσθετο πρωτόκολλο
Το πρόσθετο πρωτόκολλο, το οποίο υπεγράφη στις 23 Νοεμβρίου 1970 στις Βρυξέλλες και συνήφθη, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2760/72 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1972 (ΕΕ ειδ. έκδ. 11/002, σ. 149, στο εξής: πρόσθετο πρωτόκολλο), αποτελεί, σύμφωνα με το άρθρο του 62, αναπόσπαστο τμήμα της Συμφωνίας Συνδέσεως και καθορίζει, σύμφωνα με το άρθρο 1, τους όρους, τον τρόπο και τον ρυθμό υλοποιήσεως της μεταβατικής φάσεως του άρθρου 4 της εν λόγω συμφωνίας.
Το πρόσθετο πρωτόκολλο περιλαμβάνει τον τίτλο II που επιγράφεται «Διακίνηση προσώπων και υπηρεσιών», του οποίου το κεφάλαιο I αφορά «[τους εργαζομένους]», το δε κεφάλαιο αυτού II επιγράφεται «Δικαίωμα εγκαταστάσεως, υπηρεσίες και μεταφορές».
Το άρθρο 36 του πρόσθετου πρωτοκόλλου, το οποίο εντάσσεται στο προμνησθέν κεφάλαιο I, προβλέπει τα εξής:
«Η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων μεταξύ των Κρατών μελών της Κοινότητος καί της Τουρκίας θά πραγματοποιηθεί σταδιακά, σύμφωνα μέ τίς αρχές πού διατυπώνονται στό άρθρο 12 της Συμφωνίας Συνδέσεως, μεταξύ της λήξεως του δωδέκατου καί του είκοστού δεύτερου έτους μετά [τήν] έναρξη ίσχύος της εν λόγω συμφωνίας.
Τό Συμβούλιο Συνδέσεως θά αποφασίσει περί τῶν αναγκαίων, γιά τό σκοπό αυτό, διαδικασιών.»
Το άρθρο 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου, το οποίο περιλαμβάνεται στο κεφάλαιο II του τίτλου II αυτού, ορίζει τα εξής:
«Τά συμβαλλόμενα μέρη δεν επιβάλλουν μεταξύ τους νέους περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως καί στήν ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.»
Η απόφαση 2/76
Το άρθρο 1 της αποφάσεως 2/76 ορίζει τα εξής:
«1.   Η απόφαση αυτή καθορίζει, σε πρώτη φάση, τους κανόνες που ισχύουν για την εφαρμογή του άρθρου 36 του πρόσθετου πρωτοκόλλου.
2.   Η διάρκεια της πρώτης αυτής φάσεως ορίζεται σε τέσσερα έτη, από 1ης Δεκεμβρίου 1976.»
Το άρθρο 7 της αποφάσεως αυτής προβλέπει τα ακόλουθα:
«Τα κράτη μέλη της Κοινότητας και η Τουρκία δεν δύνανται να επιβάλλουν στους εργαζομένους που διαμένουν και απασχολούνται νομίμως στο έδαφός τους νέους περιορισμούς σχετικά με τις προϋποθέσεις προσβάσεως στην απασχόληση.»
Το άρθρο 9 της εν λόγω αποφάσεως ορίζει ότι «[ο]ι διατάξεις της παρούσας αποφάσεως ισχύουν υπό την επιφύλαξη των περιορισμών που δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας».
Το άρθρο 11 της ίδιας αποφάσεως έχει ως εξής:
«Ένα έτος πριν από το τέλος της πρώτης φάσεως και αναλόγως των αποτελεσμάτων κατά τη διάρκειά της, το Συμβούλιο Συνδέσεως θα αρχίσει συζητήσεις προκειμένου να καθορισθεί το περιεχόμενο της επόμενης φάσεως και να διασφαλισθεί ότι η απόφαση για τη φάση αυτή θα τεθεί σε εφαρμογή κατά την ημερομηνία λήξεως της πρώτης φάσεως. Οι διατάξεις της αποφάσεως αυτής ισχύουν έως την έναρξη της επόμενης φάσεως.»
Σύμφωνα με το άρθρο της 13, η απόφαση 2/76 ετέθη σε ισχύ στις 20 Δεκεμβρίου 1976.
Η απόφαση 1/80
Όπως προκύπτει από την τρίτη της αιτιολογική σκέψη, η απόφαση 1/80 αποσκοπεί στη βελτίωση, στον κοινωνικό τομέα, του καθεστώτος του οποίου απολαύουν οι Τούρκοι εργαζόμενοι και τα μέλη των οικογενειών τους σε σχέση με το καθεστώς που καθιέρωσε η απόφαση 2/76.
Το τμήμα 1, με τίτλο «Ζητήματα σχετικά με την απασχόληση και την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων», του επιγραφόμενου «Κοινωνικές διατάξεις» κεφαλαίου ΙΙ της αποφάσεως 1/80, περιλαμβάνει το άρθρο 13 το οποίο προβλέπει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη της Κοινότητας και η Τουρκία δεν δύνανται να επιβάλλουν στους εργαζομένους και στα μέλη των οικογενειών τους που διαμένουν και απασχολούνται νομίμως στο έδαφός τους νέους περιορισμούς σχετικά με τις προϋποθέσεις προσβάσεως στην απασχόληση.»
Το άρθρο 14 της αποφάσεως αυτής, το οποίο εντάσσεται επίσης στο εν λόγω τμήμα 1, ορίζει τα ακόλουθα:
«1.   Οι διατάξεις του παρόντος τμήματος εφαρμόζονται υπό την επιφύλαξη των περιορισμών που δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας.
2.   Οι διατάξεις του παρόντος τμήματος δεν θίγουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που απορρέουν από εθνικές νομοθεσίες ή από διμερείς συμφωνίες μεταξύ της Τουρκίας και των κρατών μελών της Κοινότητας, στο μέτρο που προβλέπουν ευνοϊκότερο καθεστώς για τους υπηκόους τους.»
Κατά το άρθρο 16 της αποφάσεως 1/80, οι διατάξεις του τμήματος Ι του κεφαλαίου ΙΙ αυτής ισχύουν από 1ης Δεκεμβρίου 1980.
Το γερμανικό δίκαιο
Υπό τον τίτλο «Σκοπός του παρόντος νόμου· πεδίο εφαρμογής», το άρθρο 1, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, του Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (νόμου για τη διαμονή, την απασχόληση και την ένταξη των αλλοδαπών στο ομοσπονδιακό έδαφος), της 30ής Ιουλίου 2004 (BGBl. 2004 I, σ. 1950, στο εξής: ΑufenthG), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης, προβλέπει τα εξής:
«Σκοπός του παρόντος νόμου είναι ο έλεγχος και ο περιορισμός της εισόδου αλλοδαπών στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας».
Το άρθρο 4 του AufenthG, με τίτλο «Απαίτηση άδειας διαμονής», ορίζει στην παράγραφο 1, τα ακόλουθα:
«Προκειμένου να εισέλθουν και να διαμείνουν στην επικράτεια της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας [της Γερμανίας], οι αλλοδαποί πρέπει να διαθέτουν άδεια διαμονής, ελλείψει αντίθετων διατάξεων του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή άλλου κανόνα και εφόσον δεν υφίσταται δικαίωμα διαμονής δυνάμει της [Συμφωνίας Συνδέσεως]. Η άδεια διαμονής χορηγείται ως:
1.
θεώρηση εισόδου κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, σημείο 1, και παράγραφος 3, του παρόντος νόμου·
2.
άδεια διαμονής ορισμένου χρόνου (άρθρο 7),
[…]».
Το άρθρο 5 του AufenthG, με τίτλο «Γενικοί όροι χορηγήσεως», προβλέπει στην παράγραφο 2 τα εξής:
«Η χορήγηση άδειας διαμονής ορισμένου χρόνου υπόκειται επίσης στον όρο […] ο αλλοδαπός
1.
να εισήλθε με την απαιτούμενη θεώρηση και
2.
να έχει ήδη παράσχει στην αίτησή του για χορήγηση θεωρήσεως τις αναγκαίες πληροφορίες για τη χορήγηση [άδειας διαμονής ορισμένου χρόνου].
Παρέκκλιση εκ των ανωτέρω χωρεί οσάκις πληρούνται οι προϋποθέσεις για τη θεμελίωση δικαιώματος σε χορήγηση ή οσάκις, λόγω των ιδιαίτερων περιστάσεων της συγκεκριμένης περιπτώσεως, δεν είναι εύλογο να επιβάλλεται η κίνηση εκ νέου της διαδικασίας για τη χορήγηση θεωρήσεως.»
Το άρθρο 6 του AufenthG, με τίτλο «Θεώρηση», ορίζει τα εξής:
«1)   Κατ’ εφαρμογήν του [κανονισμού (ΕΚ) 810/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, για τη θέσπιση κοινοτικού κώδικα θεωρήσεων (κώδικας θεωρήσεων) (
ΕΕ 2009, L 243, σ. 1
)], σε αλλοδαπό μπορούν να χορηγηθούν οι ακόλουθες θεωρήσεις:
1.
θεώρηση για διέλευση από ή με πρόθεση παραμονής στην επικράτεια των κρατών Σένγκεν, που δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες εντός εξάμηνης περιόδου από την ημέρα της πρώτης εισόδου (θεώρηση Σένγκεν),
[…]
3)   Για διαμονή μακράς διάρκειας, απαιτείται θεώρηση εισόδου για το ομοσπονδιακό έδαφος (εθνική θεώρηση εισόδου), εκδοθείσα πριν από την είσοδο στο έδαφος αυτό.»
Το άρθρο 30 του AufenthG, με τίτλο «Επανένωση των συζύγων», ορίζει στην παράγραφο 1 τα ακόλουθα:
«Άδεια διαμονής ορισμένου χρόνου χορηγείται στον/στη σύζυγο αλλοδαπού εφόσον
[…]
1.
ο/η σύζυγος είναι σε θέση να συνεννοείται στοιχειωδώς στη γερμανική γλώσσα
[…]
Άδεια διαμονής ορισμένου χρόνου μπορεί να χορηγείται ανεξαρτήτως των οριζόμενων στο σημείο 2 του πρώτου εδαφίου όταν
[…]
2.
ο/η σύζυγος δεν είναι σε θέση να αποδείξει στοιχειώδεις γνώσεις στη γερμανική γλώσσα, λόγω σωματικής, ψυχικής ή ψυχολογικής παθήσεως ή αναπηρίας,
[…]
6.
δεν είναι δυνατό ή εύλογο να απαιτείται από τον/την σύζυγο, λόγω των ιδιαίτερων περιστάσεων της περιπτώσεως, να καταβάλει προσπάθεια προκειμένου να αποκτήσει βασικές γνώσεις της γερμανικής γλώσσας πριν από την είσοδο στην επικράτεια.
[…]»
Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η απαίτηση θεωρήσεως ενόψει οικογενειακής επανενώσεως προβλέφθηκε με το άρθρο 1 της Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (ενδέκατης κανονιστικής πράξεως για την τροποποίηση της κανονιστικής πράξεως για την εφαρμογή του νόμου περί αλλοδαπών), της 1ης Ιουλίου 1980 (BGBl. 1980 I, σ. 782), που τέθηκε σε ισχύ στις 5 Οκτωβρίου 1980.
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, Ν. Yön, είναι τουρκικής υπηκοότητας, ο δε σύζυγός της, επίσης Τούρκος υπήκοος, διαμένει στη Γερμανία από το 1995. Ο σύζυγος της είναι κάτοχος άδειας μόνιμης διαμονής στο κράτος μέλος αυτό από το 2005 και εργάζεται σε αρτοπωλείο από τον Απρίλιο του 2009. Νυμφεύθηκε την Ν. Yön τον Αύγουστο του 2004. Το ζεύγος έχει τρία ενήλικα τέκνα που ζουν, αντιστοίχως, στην Τουρκία, τη Γερμανία και την Αυστρία.
Το 2007 και το 2011, η Ν. Yön υπέβαλε τρεις διαδοχικές αιτήσεις για χορήγηση θεωρήσεως στην πρεσβεία της Γερμανίας στην Άγκυρα (Τουρκία), προκειμένου να ζήσει με τον σύζυγό της στη Γερμανία. Οι αιτήσεις αυτές απορρίφθηκαν για τον λόγο ότι η προσφεύγουσα της κύριας δίκης δεν διέθετε επαρκείς γνώσεις της γερμανικής γλώσσας.
Τον Μάρτιο του 2013, η Ν. Yön μετέβη στις Κάτω Χώρες με θεώρηση Σένγκεν χορηγηθείσα από την ολλανδική πρεσβεία στην Άγκυρα, προκειμένου να επισκεφθεί την αδελφή της. Τον Απρίλιο του 2013, εισήλθε στη Γερμανία από τις Κάτω Χώρες για να συναντήσει τον σύζυγό της.
Τον Μάιο του 2013, η Ν. Yön ζήτησε από τις γερμανικές αρχές να της χορηγηθεί άδεια διαμονής ορισμένου χρόνου, λόγω οικογενειακής επανενώσεως, και δήλωσε ότι ήταν εξαρτημένη από τη συνδρομή του συζύγου της λόγω της καταστάσεως της υγείας της και του αναλφαβητισμού της.
Με απόφαση του Μαρτίου του 2014, ο Δήμος Στουτγάρδης απέρριψε την αίτηση αυτή για τον λόγο, αφενός, ότι η Ν. Yön δεν είχε αποδείξει ότι διέθετε τις απαιτούμενες γλωσσικές γνώσεις, σύμφωνα με το άρθρο 30, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, σημείο 2, του AufenthG και, αφετέρου, ότι είχε εισέλθει στην ομοσπονδιακή επικράτεια χωρίς την απαιτούμενη εθνική θεώρηση.
Το Verwaltungsgericht (διοικητικό πρωτοδικείο, Γερμανία) έκανε δεκτή, με απόφαση της 21ης Ιουλίου 2014, την προσφυγή που άσκησε η Ν. Yön κατά της ανωτέρω αποφάσεως, αναγνωρίζοντας το δικαίωμα της προσφεύγουσας της υποθέσεως της κύριας δίκης να της χορηγηθεί η ζητηθείσα άδεια διαμονής, δεδομένου ότι, τόσο η απαίτηση γλωσσικών γνώσεων όσο και η απαίτηση θεωρήσεως ενόψει οικογενειακής επανενώσεως συνιστούσαν νέους περιορισμούς, αντίθετους προς τις ρήτρες «standstill» που προβλέπονται στο πλαίσιο της Συμφωνίας Συνδέσεως. Όσον αφορά, ιδίως, την απαίτηση θεωρήσεως, το εν λόγω δικαστήριο έκρινε ότι αντέβαινε στη ρήτρα «standstill» του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76.
Ο Δήμος Στουτγάρδης άσκησε αναίρεση κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Bundesverwaltungsgericht (Ανωτάτου Ομοσπονδιακού Διοικητικού Δικαστηρίου, Γερμανία).
Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται κατά πόσον είναι συμβατή με τη ρήτρα «standstill» του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76 η υποχρέωση, για έναν υπήκοο τρίτου κράτους, να λάβει την επιβαλλόμενη από το εθνικό δίκαιο κράτους μέλους θεώρηση ενόψει επανενώσεως με τον τουρκικής ιθαγένειας σύζυγό του που εργάζεται στο έδαφος του κράτους αυτού.
Αντιθέτως, το εν λόγω δικαστήριο δεν διατυπώνει αμφιβολίες ως προς το κατά πόσον είναι συμβατή με το δίκαιο της Ένωσης η απαίτηση περί γλωσσικών γνώσεων. Επισημαίνει, συναφώς, ότι με τον Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung (νόμο περί επανακαθορισμού του δικαιώματος διαμονής και της λήξεως της διαμονής), της 27ης Ιουλίου 2015 (BGBl. 2015 I, σ. 1386), περιελήφθη στο άρθρο 30, παράγραφος 1, τρίτη περίοδος, σημείο 6, του AufenthG μια ρήτρα εξαιρετικών συνθηκών, προκειμένου να τεθεί σε εφαρμογή η απόφαση της 10ης Ιουλίου 2014, Dogan (
C-138/13
,
EU:C:2014:2066
). Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά επίσης ότι, δεδομένου ότι η εν λόγω ρήτρα εξαιρετικών συνθηκών τέθηκε σε ισχύ διαρκούσης της διαδικασίας προσφυγής στην υπόθεση της κύριας δίκης και δεδομένου ότι, ως εκ τούτου, το Verwaltungsgericht (διοικητικό πρωτοδικείο) ουδέποτε εξέτασε αν, εν προκειμένω, χωρούσε παρέκκλιση από την απαίτηση για απόδειξη στοιχειωδών γλωσσικών γνώσεων σύμφωνα με τη ρήτρα αυτή, θα έπρεπε, ενδεχομένως, να προβεί στην εξέταση αυτή αφού το Δικαστήριο αποφανθεί επί του κατά πόσον η απαίτηση θεωρήσεως είναι συμβατή με το δίκαιο της Ένωσης.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Bundesverwaltungsgericht (Ανώτατο Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχει η ρήτρα standstill του άρθρου 7 της [αποφάσεως 2/76] αντικατασταθεί εξ ολοκλήρου από τη ρήτρα standstill του άρθρου 13 της [αποφάσεως 1/80] ή πρέπει η νομιμότητα των νέων περιορισμών στην ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, οι οποίοι προβλέφθηκαν κατά την περίοδο μεταξύ της ενάρξεως ισχύος της αποφάσεως 2/76 και της θέσεως σε εφαρμογή του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως, να εξακολουθήσει να κρίνεται με γνώμονα το άρθρο 7 της αποφάσεως 2/76 του Συμβουλίου Συνδέσεως;
2)
Σε περίπτωση που στο πρώτο ερώτημα δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 7 της αποφάσεως 2/76 του Συμβουλίου Συνδέσεως δεν έχει αντικατασταθεί εξ ολοκλήρου: ισχύει, στο σύνολό της, η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης που αφορά το άρθρο 13 της αποφάσεως 1/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως και για την περίπτωση εφαρμογής του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76 του Συμβουλίου Συνδέσεως, με αποτέλεσμα [η εν λόγω διάταξη] να καλύπτει και εθνική ρύθμιση που άρχισε να ισχύει από τις 5 Οκτωβρίου 1980, βάσει της οποίας η μετάβαση στο οικείο κράτος μέλος με σκοπό την επανένωση με τον Τούρκο εργαζόμενο σύζυγο εξαρτάται από τη χορήγηση εθνικής θεωρήσεως εισόδου;
3)
Μπορεί η θέσπιση τέτοιας εθνικής ρυθμίσεως να δικαιολογηθεί από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, ειδικότερα δε από τον σκοπό του αποτελεσματικού ελέγχου της μεταναστεύσεως και της διαχειρίσεως των μεταναστευτικών ροών, όταν οι ιδιαίτερες συνθήκες της συγκεκριμένης περιπτώσεως είναι δυνατόν να ληφθούν υπόψη μέσω ρήτρας εξαιρετικών συνθηκών;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Με τα τρία ερωτήματά του, τα οποία πρέπει να συνεξετασθούν, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί κατά πόσον το άρθρο 7 της αποφάσεως 2/76 ή το άρθρο 13 της αποφάσεως 1/80 έχουν την έννοια ότι μέτρο εθνικής νομοθεσίας, όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, το οποίο εισήχθη κατά την περίοδο μεταξύ της 20ής Δεκεμβρίου 1976 και της 30ής Νοεμβρίου 1980 και εξαρτά τη χορήγηση άδειας διαμονής, λόγω οικογενειακής επανενώσεως, σε υπηκόους τρίτου κράτους που είναι μέλη της οικογένειας Τούρκου εργαζομένου που διαμένει νομίμως στο οικείο κράτος μέλος από τη λήψη εκ μέρους των υπηκόων αυτών, πριν από την είσοδο στην εθνική επικράτεια, θεωρήσεως ενόψει της εν λόγω επανενώσεως συνιστά «νέο περιορισμό» κατά την έννοια των διατάξεων αυτών και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, κατά πόσον ένα τέτοιο μέτρο μπορεί εντούτοις να δικαιολογείται για λόγους που αφορούν τον αποτελεσματικό έλεγχο της μεταναστεύσεως και τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών.
Όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου, τόσο το άρθρο 7 της αποφάσεως 2/76 όσο και το άρθρο 13 της αποφάσεως 1/80 περιέχουν μια μη αμφίσημη ρήτρα «standstill» ως προς την επιβολή νέων περιορισμών σχετικά με την πρόσβαση στην απασχόληση των εργαζομένων που νομίμως διαμένουν και απασχολούνται στο έδαφος των συμβαλλομένων κρατών (απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 1990, Sevince,
C-192/89
,
EU:C:1990:322
, σκέψη
).
Οι ρήτρες «standstill» του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76 και του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80 απαγορεύουν επομένως, εν γένει, τη λήψη οποιουδήποτε νέου εσωτερικού μέτρου που θα είχε ως σκοπό ή ως αποτέλεσμα να υπόκειται η εκ μέρους Τούρκου υπηκόου άσκηση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στην εθνική επικράτεια σε όρους πιο περιοριστικούς από εκείνους που ίσχυαν ως προς αυτόν κατά τον χρόνο που τέθηκαν σε ισχύ οι εν λόγω αποφάσεις όσον αφορά το οικείο κράτος μέλος (βλ., επ’ αυτού, απόφαση της 29ης Μαρτίου 2017, Tekdemir,
C-652/15
,
EU:C:2017:239
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επί της ratione temporis εφαρμογής του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76 ή του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80 στο επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνικό μέτρο
Όπως προκύπτει από τη σκέψη 26 της παρούσας αποφάσεως, το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνικό μέτρο, δηλαδή η απαίτηση να λαμβάνεται θεώρηση ενόψει οικογενειακής επανενώσεως, προβλέφθηκε με εθνική νομοθετική ρύθμιση της 1ης Ιουλίου 1980 και τέθηκε σε ισχύ στις 5 Οκτωβρίου 1980. Συνεπώς, πρώτον, πρέπει να εξακριβωθεί κατά πόσον ένα τέτοιο μέτρο εμπίπτει στο χρονικό πεδίο εφαρμογής της αποφάσεως 2/76 ή σε εκείνο της αποφάσεως 1/80.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί εκ προοιμίου ότι, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, της Συμφωνίας Συνδέσεως, αντικείμενό της είναι η προαγωγή της συνεχούς και ισόρροπης ενισχύσεως των εμπορικών και οικονομικών σχέσεων μεταξύ των συμβαλλομένων μερών.
Για τον σκοπό αυτό, η εν λόγω συμφωνία προβλέπει, μεταξύ της Κοινότητας και της Δημοκρατίας της Τουρκίας, μια σύνδεση που περιλαμβάνει ένα προπαρασκευαστικό στάδιο με σκοπό να διευκολυνθεί η Δημοκρατία της Τουρκίας να ενισχύσει την οικονομία της με τη συνδρομή της Κοινότητας, ένα μεταβατικό στάδιο φάση για τη σταδιακή εγκαθίδρυση τελωνειακής ενώσεως και την προσέγγιση των οικονομικών πολιτικών και ένα οριστικό στάδιο που στηρίζεται στην τελωνειακή ένωση και συνεπάγεται την ενίσχυση και τον συντονισμό των οικονομικών πολιτικών (απόφαση της 30ής Σεπτεμβρίου 1987,
12/86
, Demirel,
EU:C:1987:400
, σκέψη
).
Όσον αφορά, ειδικότερα, την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, το άρθρο 12 της Συμφωνίας Συνδέσεως, το οποίο περιλαμβάνεται στον τίτλο ΙΙ της εν λόγω συμφωνίας σχετικά με την εφαρμογή της μεταβατικής φάσεως της συνδέσεως, ορίζει ότι τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν να εμπνέονται από τα άρθρα 39, 40 και 41 ΕΚ για τη σταδιακή υλοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μεταξύ τους. Το πρόσθετο πρωτόκολλο καθορίζει, στο άρθρο 36, τις προθεσμίες της σταδιακής υλοποιήσεως της ελεύθερης αυτής κυκλοφορίας και προβλέπει ότι το Συμβούλιο Συνδέσεως αποφασίζει περί των αναγκαίων, για τον σκοπό αυτό, διαδικασιών (απόφαση της 10ης Φεβρουαρίου 2000, Nazli,
C-340/97
,
EU:C:2000:77
, σκέψεις
και
).
Βάσει του άρθρου 12 της Συμφωνίας Συνδέσεως και του άρθρου 36 του πρόσθετου πρωτοκόλλου, το Συμβούλιο Συνδέσεως, το οποίο συστάθηκε με την εν λόγω συμφωνία για να διασφαλίσει την εφαρμογή και τη βαθμιαία προώθηση του καθεστώτος συνδέσεως, εξέδωσε καταρχάς, στις 20 Δεκεμβρίου 1976, την απόφαση 2/76, η οποία εμφανίζεται, κατά το άρθρο της 1, ως το πρώτο βήμα προς την υλοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μεταξύ της Κοινότητας και της Τουρκίας, και της οποίας η διάρκεια ορίσθηκε σε τέσσερα έτη από 1ης Δεκεμβρίου 1976 (απόφαση της 10ης Φεβρουαρίου 2000, Nazli,
C‑340/97
,
EU:C:2000:77
, σκέψη
). Όπως δε προκύπτει από το άρθρο 13, η απόφαση αυτή τέθηκε σε ισχύ στις 20 Δεκεμβρίου 1976.
Το άρθρο 11 της αποφάσεως 2/76 προέβλεπε την έκδοση από το Συμβούλιο Συνδέσεως μεταγενέστερης αποφάσεως για την εφαρμογή, σε δεύτερη φάση, του άρθρου 36 του πρόσθετου πρωτοκόλλου, διευκρινίζοντας, αφενός, ότι μια τέτοια απόφαση έπρεπε να τεθεί σε εφαρμογή κατά την ημερομηνία λήξεως της πρώτης φάσεως και, αφετέρου, ότι οι διατάξεις της αποφάσεως 2/76 έπρεπε να εφαρμόζονται έως την έναρξη της δεύτερης φάσεως.
Στο πλαίσιο αυτό, το Συμβούλιο Συνδέσεως εξέδωσε ακολούθως, στις 19 Σεπτεμβρίου 1980, την απόφαση 1/80 που αποσκοπεί, βάσει της τρίτης αιτιολογικής της σκέψεως, στη βελτίωση, στον κοινωνικό τομέα, του καθεστώτος που προβλέπεται για τους εργαζομένους και τα μέλη της οικογενείας τους σε σχέση με το καθεστώς που θεσπίστηκε με την απόφαση 2/76 (απόφαση της 23ης Ιανουαρίου 1997, Tetik,
C-171/95
,
EU:C:1997:31
, σκέψη
).
Οι διατάξεις του τμήματος 1, με τίτλο «Ζητήματα σχετικά με την απασχόληση και την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων», του κεφαλαίου ΙΙ με τίτλο «Κοινωνικές διατάξεις», της αποφάσεως 1/80, όπου περιλαμβάνεται το άρθρο 13, αποτελούν επομένως ένα επιπλέον βήμα προς την υλοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων (βλ., επ’ αυτού, απόφαση της 23ης Ιανουαρίου 1997, Tetik,
C-171/95
,
EU:C:1997:31
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), και εφαρμόζονται, σύμφωνα με το άρθρο 16 της εν λόγω αποφάσεως, από 1ης Δεκεμβρίου 1980.
Εκ των ανωτέρω προκύπτει ότι το άρθρο 7 της αποφάσεως 2/76 εφαρμόζεται ratione temporis στα εθνικά μέτρα που ελήφθησαν κατά την περίοδο από τις 20 Δεκεμβρίου 1976, ημερομηνία ενάρξεως ισχύος της αποφάσεως αυτής, έως τις 30 Νοεμβρίου 1980, ημερομηνία κατά την οποία έληξε η πρώτη φάση για την υλοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μεταξύ της Κοινότητας και της Τουρκίας. Ως προς το άρθρο 13 της αποφάσεως 1/80, αυτό εφαρμόζεται ratione temporis στα εθνικά μέτρα που ελήφθησαν από 1ης Δεκεμβρίου 1980, ημερομηνία που σηματοδότησε την έναρξη ισχύος της εν λόγω αποφάσεως και την έναρξη της δεύτερης φάσεως που προβλέπεται για την υλοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μεταξύ της Κοινότητας και της Τουρκίας.
Η εκτίμηση αυτή δεν αναιρείται από τα επιχειρήματα του Δήμου Στουτγάρδης και της Γερμανικής Κυβερνήσεως, κατά τα οποία το άρθρο 13 της αποφάσεως 1/80 αντικατέστησε το άρθρο 7 της αποφάσεως 2/76, υπό την έννοια ότι, από την έναρξη ισχύος της αποφάσεως 1/80, το κατά πόσον προβλέφθηκε «νέος περιορισμός» στο εθνικό δίκαιο κατά την έννοια της διατάξεως αυτής πρέπει να εκτιμάται με αποκλειστικό γνώμονα τη ρήτρα «stansdtill» του άρθρου 13 της αποφάσεως αυτής.
Πράγματι, αντιθέτως προς όσα διατείνονται ο Δήμος Στουτγάρδης και η Γερμανική Κυβέρνηση, τέτοιο αποτέλεσμα δεν είναι δυνατόν να συναχθεί από την προβαλλόμενη από το αιτούν δικαστήριο διαπίστωση στην οποία προέβη το Δικαστήριο στο πλαίσιο της ερμηνείας του άρθρου 2 της αποφάσεως 2/76 και του άρθρου 6 της αποφάσεως 1/80, στη σκέψη 14 της αποφάσεως της 6ης Ιουνίου 1995,
C-434/93
, Bozkurt (
EU:C:1995:168
), σύμφωνα με την οποία, από 1ης Δεκεμβρίου 1980, οι διατάξεις του άρθρου 6 της αποφάσεως 1/80 αντικατέστησαν τις αντίστοιχες, λιγότερο ευνοϊκές, διατάξεις της αποφάσεως 2/76.
Καίτοι είναι γεγονός ότι η απόφαση 2/76 έπαυσε να ισχύει κατά την ημερομηνία λήξεως της πρώτης φάσεως που προβλέφθηκε για την πραγματοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μεταξύ της Κοινότητας και της Τουρκίας, ήτοι στις 30 Νοεμβρίου 1980, και ότι αντικαταστάθηκε, από 1ης Δεκεμβρίου 1980, από την απόφαση 1/80, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 44 έως 47 της παρούσας αποφάσεως, η αντικατάσταση αυτή δεν είναι εντούτοις δυνατόν να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η απόφαση 2/76 καταργήθηκε αναδρομικώς με την απόφαση 1/80, με αποτέλεσμα να μην τυγχάνει πλέον εφαρμογής η πρώτη απόφαση.
Πράγματι, αφενός, ούτε η απόφαση 1/80 ούτε κάποια άλλη διάταξη του δικαίου της Ένωσης προβλέπει τέτοια αναδρομική ισχύ.
Αφετέρου, η αναδρομική κατάργηση της αποφάσεως 2/76 θα επέφερε επιδείνωση του καθεστώτος των Τούρκων εργαζομένων, δεδομένου ότι οι «νέοι περιορισμοί», κατά την έννοια του άρθρου 7 της αποφάσεως αυτής, που προέβλεψαν τα κράτη μέλη μετά την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος της διατάξεως αυτής, αλλά πριν από την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80, δεν θα καλύπτονταν πλέον από καμία ρήτρα «standstill», πράγμα το οποίο δεν θα ήταν συμβατό ούτε με την προβλεπόμενη στην απόφαση 1/80 βελτίωση του καθεστώτος στο οποίο υπάγονται οι Τούρκοι εργαζόμενοι και τα μέλη της οικογένειάς τους ούτε με το βασικό σχέδιο για τη σταδιακή υλοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μεταξύ της Κοινότητας και της Τουρκίας στο οποίο στηρίζεται η Συμφωνία Συνδέσεως.
Ως εκ τούτου, δεδομένου ότι δεν συντρέχει αναδρομική κατάργηση της αποφάσεως 2/76, η ρήτρα «standstill» του άρθρου 7 της αποφάσεως αυτής πρέπει να εφαρμόζεται ως προς κάθε μέτρο που ελήφθη από κράτος μέλος κατά την περίοδο μεταξύ της 20ής Δεκεμβρίου 1976 και της 30ής Νοεμβρίου 1980, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 48 της παρούσας αποφάσεως.
Κατά συνέπεια, το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνικό μέτρο εμπίπτει στο χρονικό πεδίο εφαρμογής του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το αιτούν δικαστήριο πρέπει να εκτιμήσει τη συμβατότητα του εν λόγω μέτρου με τη ρήτρα «stansdtill» του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76 και, ως εκ τούτου, μόνον η διάταξη αυτή χρήζει ερμηνείας.
Επί της ratione materiae εφαρμογής του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76 στο επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνικό μέτρο
Δεύτερον, πρέπει να εξετασθεί κατά πόσον το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνικό μέτρο εμπίπτει στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76.
Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι το εν λόγω μέτρο, το οποίο εφαρμόζεται από τις 5 Οκτωβρίου 1980, εξαρτά τη χορήγηση αδείας διαμονής λόγω οικογενειακής επανενώσεως από την προϋπόθεση να έχει εκδοθεί, πριν από την είσοδο στη γερμανική επικράτεια, θεώρηση ενόψει της εν λόγω επανενώσεως, τέτοια δε προϋπόθεση δεν προβλεπόταν πριν από την προμνησθείσα ημερομηνία.
Είναι, συνεπώς, προφανές ότι το επίμαχο στην κύρια δίκη εθνικό μέτρο κατέστησε αυστηρότερες τις προϋποθέσεις για την οικογενειακή επανένωση των υπηκόων τρίτων κρατών που διαμένουν νομίμως στη Γερμανία ως μισθωτοί εργαζόμενοι, μεταξύ άλλων, ιδίως, των Τούρκων εργαζομένων, όπως του συζύγου της Ν. Yön, σε σχέση με εκείνες που ίσχυαν κατά την ημερομηνία που τέθηκε σε ισχύ η απόφαση 2/76 στο εν λόγω κράτος μέλος.
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να υπομνησθεί ότι, καταρχάς, κατά την ερμηνεία της ρήτρας «standstill» του άρθρου 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι νομοθεσία η οποία δυσχεραίνει την οικογενειακή επανένωση καθιστώντας αυστηρότερους τους όρους της πρώτης εισόδου στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους για τους συζύγους Τούρκων υπηκόων, σε σχέση προς εκείνους που ίσχυαν κατά την έναρξη ισχύος του πρόσθετου πρωτοκόλλου, συνιστά «νέο περιορισμό», κατά την έννοια του άρθρου 41, παράγραφος 1, του πρωτοκόλλου αυτού, στην εκ μέρους των εν λόγω Τούρκων υπηκόων άσκηση του δικαιώματος ελεύθερης εγκαταστάσεως (απόφαση της 10ης Ιουλίου 2014, Dogan,
C-138/13
,
EU:C:2014:2066
, σκέψη
).
Το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι τούτο οφείλεται στο γεγονός ότι η απόφαση Τούρκου υπηκόου να εγκατασταθεί σε κράτος μέλος προκειμένου να ασκήσει εκεί οικονομική δραστηριότητα κατά τρόπο σταθερό μπορεί να επηρεασθεί αρνητικά σε περίπτωση που η νομοθεσία του κράτους μέλους αυτού καθιστά δυσχερή ή αδύνατη την οικογενειακή επανένωση, με αποτέλεσμα ο εν λόγω υπήκοος, ενδεχομένως, να αναγκασθεί να επιλέξει μεταξύ της δραστηριότητάς του στο συγκεκριμένο κράτος μέλος και της οικογενειακής του ζωής στην Τουρκία (βλ., επ’ αυτού, απόφαση της 10ης Ιουλίου 2014, Dogan,
C-138/13
,
EU:C:2014:2066
, σκέψη
).
Περαιτέρω, κατά την ερμηνεία του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80, το Δικαστήριο επισήμανε ότι η ερμηνεία που έγινε δεκτή στη σκέψη 60 της παρούσας αποφάσεως ως προς το άρθρο 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου έπρεπε επίσης να γίνει δεκτή και όσον αφορά το άρθρο 13 της αποφάσεως 1/80 (βλ., επ’ αυτού, απόφαση της 12ης Απριλίου 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, σκέψη
).
Πράγματι, όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο, δεδομένου ότι η ρήτρα «standstill» του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80 είναι ίδιας φύσεως με εκείνη του άρθρου 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου και ότι οι δύο αυτές ρήτρες έχουν κοινό σκοπό, η ερμηνεία του άρθρου 41, παράγραφος 1, πρέπει να ισχύει επίσης και όσον αφορά την υποχρέωση παραλείψεως θεσπίσεως νέων περιορισμών, που συνιστά τη βάση του εν λόγω άρθρου 13 αναφορικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων (απόφαση της 12ης Απριλίου 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, σκέψη
).
Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι εθνική νομοθεσία που καθιστά αυστηρότερες τις προϋποθέσεις για την οικογενειακή επανένωση στην περίπτωση Τούρκων εργαζομένων οι οποίοι διαμένουν νομίμως στο οικείο κράτος μέλος, σε σχέση με τις εφαρμοστέες κατά τον χρόνο θέσεως σε ισχύ στο κράτος μέλος αυτό της αποφάσεως 1/80, αποτελεί νέο περιορισμό, κατά την έννοια του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80, της εκ μέρους των Τούρκων αυτών εργαζομένων ασκήσεως του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εν λόγω κράτος μέλος (απόφαση της 29ης Μαρτίου 2017, Tekdemir,
C-652/15
,
EU:C:2017:239
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Πρέπει δε να επισημανθεί, αφενός, ότι, όπως το Δικαστήριο έχει διαπιστώσει, η ρήτρα «standstill» του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76 είναι ιδίας φύσεως με εκείνες του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80 και του άρθρου 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου (βλ., επ’ αυτού, απόφαση της 11ης Μαΐου 2000, Savas,
C-37/98
,
EU:C:2000:224
, σκέψεις
και
καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Αφετέρου, λαμβανομένων υπόψη της φύσεως, του πλαισίου και του σκοπού τόσο του πρόσθετου πρωτοκόλλου και των αποφάσεων 2/76 και 1/80, μέρος των οποίων αποτελούν, αντιστοίχως, το άρθρο 41, παράγραφος 1, και τα άρθρα 7 και 13, όσο και της Συμφωνίας Συνδέσεως με την οποία συναρτώνται οι διατάξεις αυτές, όπως εκτέθηκαν στις σκέψεις 41 έως 47 της παρούσας αποφάσεως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η ρήτρα «standstill» του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76 επιδιώκει, όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, τον ίδιο σκοπό με εκείνον που επιδιώκουν οι ρήτρες «standstill» του άρθρου 41, παράγραφος 1, του πρόσθετου πρωτοκόλλου και του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80, δηλαδή, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου και ιδίως από την απόφαση της 21ης Οκτωβρίου 2003, Abatay κ.λπ. (
C-317/01 και C-369/01
,
EU:C:2003:572
, σκέψη
), τη δημιουργία ευνοϊκών προϋποθέσεων για τη σταδιακή καθιέρωση, αντιστοίχως, του δικαιώματος εγκαταστάσεως και ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, καθώς και της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, μέσω της απαγορεύσεως επιβολής, εκ μέρους των εθνικών αρχών, νέων προσκομμάτων στις ελευθερίες αυτές, προκειμένου να μην καταστεί δυσχερέστερη η βαθμιαία υλοποίηση των ελευθεριών αυτών μεταξύ των κρατών μελών και της Δημοκρατίας της Τουρκίας.
Εξάλλου, η διαφορά του γράμματος του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76 και του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80, στο μέτρο που στο τελευταίο μνημονεύονται για πρώτη φορά, πέραν των εργαζομένων, τα μέλη των οικογενειών τους, δεν είναι δυνατόν να δικαιολογήσει ότι η πρώτη εκ των δύο αυτών ρητρών «stansdtill» έχει λιγότερο ευρύ περιεχόμενο, όσον αφορά τα εθνικά μέτρα για την οικογενειακή επανένωση των Τούρκων εργαζομένων που διαμένουν νομίμως στο οικείο κράτος μέλος.
Συναφώς, αρκεί η επισήμανση ότι, όπως έχει διευκρινίσει το Δικαστήριο, εθνική νομοθετική ρύθμιση που καθιστά αυστηρότερους τους όρους της οικογενειακής επανενώσεως, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, πρέπει να γίνει δεκτό ότι εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της ρήτρας «standstill» του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80, μόνο στο μέτρο που είναι ικανή να επηρεάσει την εντός του κράτους αυτού άσκηση μισθωτής δραστηριότητας από Τούρκους υπηκόους που διαμένουν νομίμως στο οικείο κράτος μέλος, όπως ο σύζυγος της Ν. Yön (βλ., επ’ αυτού, απόφαση της 12ης Απριλίου 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, σκέψη
).
Ως εκ τούτου, νομοθετική ρύθμιση όπως αυτή που περιγράφεται στην προηγούμενη σκέψη της παρούσας αποφάσεως συνιστά νέο περιορισμό όχι για το μέλος της οικογένειας, αλλά για τον εκάστοτε Τούρκο εργαζόμενο.
Εκ των ανωτέρω προκύπτει ότι η ερμηνεία που έδωσε το Δικαστήριο στη σκέψη 31 της αποφάσεως της 29 Μαρτίου 2017, Tekdemir (
C-652/15
,
EU:C:2017:239
), όσον αφορά το άρθρο 13 της αποφάσεως 1/80, όπως εκτέθηκε στη σκέψη 64 της παρούσας αποφάσεως, πρέπει να γίνει επίσης δεκτή και ως προς το άρθρο 7 της αποφάσεως 2/76.
Κατά συνέπεια, εθνική νομοθετική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης συνιστά «νέο περιορισμό», κατά την έννοια του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76, στην εκ μέρους Τούρκου υπηκόου άσκηση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο συγκεκριμένο κράτος μέλος και εμπίπτει, ως εκ τούτου, στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της διατάξεως αυτής.
Πότε είναι επιτρεπτός ένας νέος περιορισμός κατά την έννοια του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76
Στο πλαίσιο της ερμηνείας του άρθρου 13 της αποφάσεως 1/80, το Δικαστήριο έχει επισημάνει ότι απαγορεύεται περιορισμός ο οποίος έχει ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα να εξαρτάται η εκ μέρους Τούρκου υπηκόου άσκηση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στην εθνική επικράτεια από όρους πιο περιοριστικούς σε σύγκριση με εκείνους που ίσχυαν κατά την έναρξη ισχύος της αποφάσεως 1/80, εκτός αν περιλαμβάνεται στους περιορισμούς του άρθρου 14 της αποφάσεως αυτής ή δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, είναι κατάλληλος να διασφαλίσει την επίτευξη του επιδιωκόμενου θεμιτού σκοπού και δεν βαίνει πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για την επίτευξή του (απόφαση της 12ης Απριλίου 2016, Genc,
C‑561/14
,
EU:C:2016:247
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Η εκτίμηση αυτή ισχύει και στο πλαίσιο του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76.
Πράγματι, κατά το άρθρο 12 της Συμφωνίας Συνδέσεως, τα συμβαλλόμενα μέρη έχουν συμφωνήσει ότι, με γνώμονα τον αποκλειστικώς οικονομικώς σκοπό που συνιστά τη βάση της συνδέσεως μεταξύ της Κοινότητας και της Δημοκρατίας της Τουρκίας, εμπνέονται από τις διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης οι οποίες αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, καθώς και ότι οι αρχές που γίνονται δεκτές στο πλαίσιο των εν λόγω διατάξεων πρέπει να εφαρμόζονται, στο μέτρο του δυνατού, στους Τούρκους υπηκόους που απολαύουν των δικαιωμάτων τα οποία αναγνωρίζει η εν λόγω Συμφωνία Συνδέσεως (απόφαση της 12ης Απριλίου 2016, Genc,
C-561/14
,
EU:C:2016:247
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Πρέπει επομένως να εξακριβωθεί, τρίτον, κατά πόσον το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνικό μέτρο πληροί τα κριτήρια που παρατίθενται στη σκέψη 72 της παρούσας αποφάσεως.
Συναφώς, πρέπει να παρατηρηθεί, αφενός, ότι το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνικό μέτρο δεν εμπίπτει στους περιορισμούς του άρθρου 9 της αποφάσεως 2/76, το οποίο αντιστοιχεί στο άρθρο 14 της αποφάσεως 1/80, στο μέτρο που, όπως προκύπτει από τις πληροφορίες που παρέσχε το αιτούν δικαστήριο, το μέτρο αυτό δικαιολογείται από λόγους που αφορούν τον αποτελεσματικό έλεγχο της μεταναστεύσεως και τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών.
Αφετέρου, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου, ο σκοπός της αποτελεσματικής διαχειρίσεως των μεταναστευτικών ροών μπορεί να συνιστά επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος δυνάμενο να δικαιολογήσει νέο περιορισμό, κατά την έννοια του άρθρου 7 της αποφάσεως 2/76 (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 29ης Μαρτίου 2017, Tekdemir,
C-652/15
,
EU:C:2017:239
, σκέψη
).
Συνεπώς, πρέπει να εξακριβωθεί κατά πόσον, όπως διατείνονται ο Δήμος Στουτγάρδης και η Γερμανική Κυβέρνηση, το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνικό μέτρο είναι κατάλληλο να διασφαλίσει την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και δεν βαίνει πέραν του ορίου που είναι αναγκαίο για την επίτευξή του.
Όσον αφορά, κατ’ αρχάς, την καταλληλότητα του μέτρου σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό, η υποχρέωση των υπηκόων τρίτων κρατών που είναι μέλη της οικογένειας Τούρκου εργαζομένου ο οποίος διαμένει νομίμως στο οικείο κράτος μέλος να λάβουν, πριν από την είσοδο στη γερμανική επικράτεια, θεώρηση ενόψει της οικογενειακής επανενώσεως ως προϋπόθεση για να τους χορηγηθεί άδεια διαμονής για την εν λόγω επανένωση καθιστά, ασφαλώς, δυνατό τον έλεγχο της νομιμότητας της διαμονής των εν λόγω υπηκόων στο κράτος μέλος αυτό. Επομένως, στο μέτρο που η αποτελεσματική διαχείριση των μεταναστευτικών ροών απαιτεί έλεγχο των ίδιων αυτών ροών, ένα τέτοιο μέτρο είναι κατάλληλο να διασφαλίσει την επίτευξη του σκοπού αυτού.
Όσον αφορά, περαιτέρω, το ζήτημα κατά πόσον το εν λόγω μέτρο υπερβαίνει το όριο που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού, επισημαίνεται ότι, κατ’ αρχήν, η υποχρέωση των υπηκόων τρίτων κρατών να λάβουν θεώρηση προκειμένου να εισέλθουν και να διαμείνουν στη Γερμανία λόγω οικογενειακής επανενώσεως δεν μπορεί να θεωρηθεί, αυτή καθαυτήν, δυσανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
Εντούτοις, η αρχή της αναλογικότητας επιτάσσει και ο τρόπος εφαρμογής της απαιτήσεως αυτής να μη βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού (απόφαση της 29ης Μαρτίου 2017, Tekdemir,
C‑652/15
,
EU:C:2017:239
, σκέψη
).
Συναφώς, πρέπει να παρατηρηθεί ότι, όπως προκύπτει από τη σκέψη 23 της παρούσας αποφάσεως, το εθνικό δίκαιο προβλέπει ρήτρα εξαιρετικών συνθηκών η οποία επιτρέπει την παρέκκλιση από την απαίτηση θεωρήσεως οσάκις πληρούνται οι προϋποθέσεις του δικαιώματος σε χορήγηση ή οσάκις, εξαιτίας των ιδιαίτερων περιστάσεων της συγκεκριμένης περιπτώσεως, είναι υπερβολική η απαίτηση να κινείται εκ νέου η διαδικασία για της έκδοση θεωρήσεως από τη χώρα καταγωγής.
Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τη δικογραφία ενώπιον του Δικαστηρίου, η Ν. Yön εισήλθε στη Γερμανία από τις Κάτω Χώρες διαθέτοντας όχι την απαιτούμενη για λόγους οικογενειακής επανενώσεως θεώρηση, αλλά θεώρηση Σένγκεν χορηγηθείσα από την ολλανδική πρεσβεία στην Άγκυρα.
Όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο, η είσοδος της Ν. Yön στη γερμανική επικράτεια χωρίς την απαιτούμενη θεώρηση δεν είναι δυνατόν να συνεπάγεται αυτομάτως την απόρριψη της αιτήσεώς της για χορήγηση άδειας διαμονής λόγω οικογενειακής επανενώσεως. Ωστόσο, η βάσει της ρήτρας εξαιρετικών συνθηκών απόφαση για παρέκκλιση από την υποχρέωση λήψεως της απαιτούμενης θεωρήσεως υπόκειται στην εξουσία εκτιμήσεως των αρμοδίων αρχών, λαμβανομένων υπόψη των συγκεκριμένων περιστάσεων της υποθέσεως της οποίας έχουν επιληφθεί.
Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, η Ν. Yön προβάλλει ότι είναι εξαρτημένη από τον σύζυγό της λόγω της καταστάσεως της υγείας της και του αναλφαβητισμού της.
Πάντως, αφενός, στην περίπτωση που, λόγω προβλημάτων υγείας ή άλλων δυσχερειών, η Ν. Yön εξαρτάται από τη συνδρομή και την προσωπική στήριξη του συζύγου της σε τέτοιο βαθμό ώστε να πρέπει ο τελευταίος να τη συνοδεύσει στην Τουρκία προκειμένου αυτή να κινήσει εκ νέου, από το τρίτο αυτό κράτος, τη διαδικασία για τη χορήγηση της απαιτούμενης θεωρήσεως, και, αφετέρου, στην περίπτωση που το περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτουν οι αρμόδιες αρχές θα τους επέτρεπε, υπό τέτοιες συνθήκες, να αποφασίσουν ότι δεν χωρεί εντούτοις παρέκκλιση από την υποχρέωση λήψεως της απαιτούμενης θεωρήσεως, μολονότι διαθέτουν ήδη όλα τα αναγκαία στοιχεία για να αποφανθούν επί του δικαιώματος της προσφεύγουσας της υποθέσεως της κύριας δίκης για διαμονή στη Γερμανία, πράγμα το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει, η εφαρμογή του επίμαχου στην κύρια δίκη εθνικού μέτρου θα έβαινε πέραν του ορίου που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.
Πράγματι, υπό τέτοιες περιστάσεις, δεν είναι δυνατόν να υποστηριχθεί βάσιμα ότι μόνον εάν η Ν. Yön εγκατέλειπε τη γερμανική επικράτεια προκειμένου να κινήσει από την Τουρκία τη διαδικασία για τη χορήγηση της απαιτούμενης θεωρήσεως θα είχε η αρμόδια αρχή τη δυνατότητα να εκτιμήσει κατά πόσον η διαμονή της Ν. Yön λόγω οικογενειακής επανενώσεως είναι νόμιμη και να διασφαλίσει επομένως την επίτευξη του στόχου που αφορά την αποτελεσματική παρακολούθηση της μεταναστεύσεως και τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών.
Αντιθέτως, υπό τέτοιες περιστάσεις, λόγω της εξαρτήσεως της Ν. Yön από τον σύζυγό της, ο τελευταίος θα έπρεπε να παύσει να ασκεί μισθωτή δραστηριότητα στη Γερμανία, προκειμένου να μεταβεί στην Τουρκία με τη σύζυγό του για τη διαδικασία χορηγήσεως θεωρήσεως, χωρίς εγγύηση για επαγγελματική επανένταξη κατά την ενδεχόμενη επιστροφή του από την Τουρκία, ενώ η εξέταση των προϋποθέσεων της οικογενειακής επανένωσης θα μπορούσε να διενεργηθεί από τις αρμόδιες αρχές στη Γερμανία, ούτως ώστε να διασφαλισθεί η επίτευξη του ως άνω στόχου και να αποφευχθούν οι προμνησθείσες δυσχέρειες.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, στα υποβληθέντα ερωτήματα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 7 της αποφάσεως 2/76 έχει την έννοια ότι μέτρο εθνικής νομοθεσίας, όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, το οποίο εισήχθη κατά την περίοδο μεταξύ της 20ής Δεκεμβρίου 1976 και της 30ής Νοεμβρίου 1980 και εξαρτά τη χορήγηση άδειας διαμονής, λόγω οικογενειακής επανενώσεως, σε υπηκόους τρίτου κράτους που είναι μέλη της οικογένειας Τούρκου εργαζομένου ο οποίος διαμένει νομίμως στο οικείο κράτος μέλος από τη λήψη εκ μέρους των υπηκόων αυτών, πριν από την είσοδο στην εθνική επικράτεια, θεωρήσεως ενόψει της εν λόγω επανενώσεως συνιστά «νέο περιορισμό» κατά την έννοια της διατάξεως αυτής. Τέτοιο μέτρο μπορεί ωστόσο να δικαιολογείται για λόγους που αφορούν τον αποτελεσματικό έλεγχο της μεταναστεύσεως και τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, αλλά μπορεί να επιτραπεί μόνον εφόσον ο τρόπος εφαρμογής του δεν βαίνει πέραν του ορίου που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, πράγμα το οποίο απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 7 της αποφάσεως 2/76, της 20ής Δεκεμβρίου 1976, η οποία ελήφθη από το Συμβούλιο Συνδέσεως που συστάθηκε με τη Συμφωνία Συνδέσεως μεταξύ της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας και της Τουρκίας, η οποία υπεγράφη στις 12 Σεπτεμβρίου 1963 στην Άγκυρα από την Τουρκική Δημοκρατία, αφενός, και από τα κράτη μέλη της ΕΟΚ και την Κοινότητα, αφετέρου, και συνήφθη, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με την απόφαση 64/732/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Δεκεμβρίου 1963, έχει την έννοια ότι μέτρο εθνικής νομοθεσίας, όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, το οποίο εισήχθη κατά την περίοδο μεταξύ της 20ής Δεκεμβρίου 1976 και της 30ής Νοεμβρίου 1980 και εξαρτά τη χορήγηση άδειας διαμονής, λόγω οικογενειακής επανενώσεως, σε υπηκόους τρίτου κράτους που είναι μέλη της οικογένειας Τούρκου εργαζομένου ο οποίος διαμένει νομίμως στο οικείο κράτος μέλος από τη λήψη εκ μέρους των υπηκόων αυτών, πριν από την είσοδο στην εθνική επικράτεια, θεωρήσεως ενόψει της εν λόγω επανενώσεως συνιστά «νέο περιορισμό» κατά την έννοια της διατάξεως αυτής.

Τέτοιο μέτρο μπορεί ωστόσο να δικαιολογείται για λόγους που αφορούν τον αποτελεσματικό έλεγχο της μεταναστεύσεως και τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, αλλά μπορεί να επιτραπεί μόνον εφόσον ο τρόπος εφαρμογής του δεν βαίνει πέραν του ορίου που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, πράγμα το οποίο απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική
(
)	Στις σκέψεις 10 και 11 του παρόντος κειμένου έγινε τροποποίηση γλωσσικής φύσεως μετά την αρχική ανάρτησή του στην ψηφιακή Συλλογή της Νομολογίας.