CELEX: 62016CJ0523
Eelotsusetaotlus
Riigihange
Direktiiv 2004/18/EÜ
Artikkel 51
Pakkumuste nõuetega vastavusse viimine
Direktiiv 2004/17/EÜ
Pakkumuste selgitamine
Liikmesriigi õigusnormid, mis seavad esitatavates dokumentides pakkuja poolt puuduste kõrvaldamise eelduseks rahatrahvi tasumise
Hankelepingute sõlmimise põhimõtted
Võrdse kohtlemise põhimõte
Proportsionaalsuse põhimõte

Eelotsusetaotlused puudutavad seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (
ELT 2004, L 134, lk 114
; ELT eriväljaanne 06/07, lk 132) artikleid 45 ja 51 ning võimalikult laialdase konkurentsi, proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja diskrimineerimiskeelu põhimõtteid ehitustööde, teenuste ja asjade hankemenetluse valdkonnas.
Kohtuasjas C‑523/16 on eelotsusetaotlus esitatud MA.T.I. SUD SpA ja Centostazioni SpA vahelises vaidluses seoses hankemenetlusega, mille ese on „korraliste ja erakorraliste hooldustööde tegemine ning energiateenuse osutamine Centostazioni raudteejaamade hoonetes“.
Kohtuasjas C‑536/16 on eelotsusetaotlus esitatud Duemme SGR SpA (edaspidi „Duemme“) ja Assoziazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (CNPR) (raamatupidajate ja majandusekspertide riiklik sotsiaalkindlustusfond, edaspidi „CNPR“) vahelises vaidluses seoses avatud hankemenetlusega, mille ese on raamlepingu sõlmimine CNPR-i aktsiaportfelli haldamiseks.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 2004/17/EÜ
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/17/EÜ, millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate hankemenetlused (
ELT 2004, L 134, lk 1
; ELT eriväljaanne 06/07, lk 19), põhjenduses 9 on märgitud:
„Et tagada vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate riigihangete avatust konkurentsile, on soovitav koostada sätted, millega ühendus kooskõlastaks selliseid lepinguid, alates lepingute teatavast maksumusest. Selline kooskõlastamine põhineb nõuetel, mida võib tuletada EÜ asutamislepingu artiklitest 14, 28 ja 49 ning EURATOMi asutamislepingu artiklist 97, nimelt võrdse kohtlemise põhimõttel, mille üheks konkreetseks väljenduseks on mittediskrimineerimise põhimõte, vastastikuse tunnustamise, proportsionaalsuse ja läbipaistvuse põhimõtetel. Arvestades sellisest kooskõlastamisest puudutatud sektorite loomust, peaks kooskõlastamine, tagades nendest põhimõtetest kinnipidamise, moodustama heade äritavade raamistiku ja olema võimalikult paindlik.“
[…]“.
Nimetatud direktiivi artiklis 10 „Lepingute sõlmimise põhimõtted“ on sätestatud:
„Ostjad kohtlevad ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning toimivad läbipaistval viisil.“
Direktiiv 2004/18
Direktiivi 2004/18 põhjenduses 2 on märgitud:
„Liikmesriikides tuleb lepingute sõlmimisel riigi nimel või piirkondlike või kohalike omavalitsuste või avalik-õiguslike isikute nimel kohaldada asutamislepingu põhimõtteid, eelkõige kaupade vaba liikumise põhimõtet, asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse põhimõtet ning nendest tulenevaid põhimõtteid, nagu võrdse kohtlemise, mittediskrimineerimise, vastastikuse tunnustamise, proportsionaalsuse ja läbipaistvuse põhimõte. Teatavat maksumust ületavate riigihankelepingute puhul on siiski soovitav koostada lepingute sõlmimise siseriiklikku korda kooskõlastavad ühenduse sätted, mis tuginevad kõnealustele põhimõtetele, et tagada nende mõju ja kindlustada hanketellimuse avatus konkurentsile. Kooskõlastavaid sätteid tuleks seepärast tõlgendada nii eespool nimetatud eeskirjade ja põhimõtete kui ka asutamislepingu muude eeskirjade kohaselt.“
Selle direktiivi artiklis 2, mille pealkiri on samuti „Lepingute sõlmimise põhimõtted“, on sätestatud:
„Ostjad kohtlevad ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning tegutsevad läbipaistval viisil.“
Kõnealuse direktiivi artikkel 45 näeb ette:
„1.   Hankelepingu sõlmimise menetluses osalemisest jäetakse välja kõik kandidaadid või pakkujad, kelle suhtes on ostjale teadaolevalt langetatud lõplik kohtuotsus ühel või mitmel järgmisel põhjusel:
a)
osalemine nõukogu [21. detsembri 1998. aasta] ühismeetme 98/733/JSK [mille nõukogu on vastu võtnud Euroopa Liidu lepingu artikli K.3 alusel Euroopa Liidu liikmesriikides kuritegelikku ühendusse kuulumise tunnistamise kohta kriminaalkuriteoks (
EÜT 1998, L 351, lk 1
; ELT eriväljaanne 19/01, lk 113)] artikli 2 lõikes 1 määratletud kuritegelikus organisatsioonis;
b)
korruptsioon, nagu on vastavalt määratletud nõukogu 26. mai 1997. aasta akti [millega koostatakse Euroopa Liidu lepingu artikli K.3 lõike 2 punktil c põhinev Euroopa ühenduste ametnike või Euroopa Liidu liikmesriikide ametnikega seotud korruptsiooni vastast võitlust käsitlev konventsioon (
EÜT 1997, C 195, lk 1
; ELT eriväljaanne 19/01, lk 53)] artiklis 3 ja nõukogu [22. detsembri 1998. aasta] ühismeetme 98/742/JSK [mille nõukogu on vastu võtnud Euroopa Liidu lepingu artikli K.3 alusel korruptsiooni kohta erasektoris (
EÜT 1998, L 358, lk 2
)] artikli 3 lõikes 1;
c)
pettus Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse konventsiooni [mis on koostatud Euroopa Liidu lepingu artikli K.3 alusel (
EÜT 1995, C 316, lk 49
)] artikli 1 tähenduses;
d)
rahapesu nõukogu 10. juuni 1991. aasta direktiivi 91/308/EMÜ rahandussüsteemi rahapesu eesmärgil kasutamise vältimise kohta [
EÜT 1991, L 166, lk 77
; ELT eriväljaanne 09/01, lk 153] artiklis 1 määratletud tähenduses.
Liikmesriigid täpsustavad käesoleva lõike rakendustingimused kooskõlas oma siseriikliku õigusega ja ühenduse õigust arvesse võttes.
Möödapääsmatult vajalikes üldistes huvides võivad liikmesriigid sätestada erandi esimeses lõigus osutatud nõudest.
Käesoleva lõike kohaldamisel teevad ostjad vajaduse korral kandidaatidele või pakkujatele ettepaneku esitada lõikes 3 osutatud dokumendid ja võivad, kui neil on selliste kandidaatide või pakkujate isikliku olukorra suhtes kahtlusi, pöörduda pädevate asutuste poole asjaomaste kandidaatide või pakkujate isikliku olukorra kohta vajalikuks peetava teabe saamiseks. Kui see teave puudutab kandidaati või pakkujat, kes ei asu ostjaga samas riigis, võib ostja pöörduda koostöö tegemiseks pädevate asutuste poole. Võttes arvesse selle liikmesriigi siseriiklikku õigust, kus kandidaat või pakkuja asub, on sellised palved seotud juriidiliste ja/või füüsiliste isikutega, sealhulgas ettevõtete direktorite ja muude isikutega, kellel on õigus kandidaati või pakkujat esindada, tema nimel otsuseid teha või teda kontrollida.
2.   Lepingus osalemisest võib välja jätta iga ettevõtja:
a)
kes on pankrotis või likvideerimisel, kellele kohus on määranud halduri, kes on sõlminud kokkuleppe võlausaldajatega, kes on peatanud äritegevuse või on siseriiklike õigusnormide alusel toimuva samalaadse menetluse tõttu analoogilises olukorras;
b)
kelle suhtes on algatatud menetlus pankroti väljakuulutamiseks, sundlikvideerimiseks, halduri määramiseks kohtu poolt või võlausaldajatega kokkuleppe sõlmimiseks või muu samalaadne menetlus siseriiklike õigusnormide alusel;
c)
kes on vastavalt asjaomase riigi õigusnormidele
res judicata
jõudu omava kohtuotsusega tema ametialaste käitumisreeglitega seotud süüteos süüdi mõistetud;
d)
kes on raskelt eksinud ametialaste käitumisreeglite vastu, kui ostja suudab seda mis tahes viisil tõestada;
e)
kes on täitmata jätnud sotsiaalkindlustusmaksetega seonduvad kohustused, mis tal on vastavalt oma asukohariigi või ostja riigi õigusaktidele;
f)
kes on täitmata jätnud maksukohustused, mis tal on vastavalt oma asukohariigi või ostja riigi õigusaktidele;
g)
kes on käesoleva jao alusel nõutavate andmete esitamisel süüdi raskes pettuses või jätnud sellised andmed esitamata.
Liikmesriigid määravad kindlaks käesoleva lõike rakenduskorra ühenduse ja siseriikliku õiguse alusel.
3.   Küllaldase tõendina selle kohta, et ettevõtja suhtes ei kehti ükski lõikes 1 või lõike 2 punktides a, b, c, e või f täpsustatud juhtum, aktsepteerib ostja järgmist:
a)
lõike 1 ja lõike 2 punktide a, b ja c puhul väljavõte karistusregistrist või selle puudumisel samaväärne dokument, mille on väljastanud isiku päritolu- või lähteriigi pädev kohtuorgan või haldusasutus ning mis tõendab, et need nõuded on täidetud;
b)
lõike 2 punktide e ja f puhul asjaomase liikmesriigi pädeva asutuse väljastatud tõend.
Kui asjaomane riik selliseid dokumente ega tõendeid ei väljasta või kui need ei käsitle kõiki lõikes 1 ja lõike 2 punktides a, b ja c nimetatud juhtumeid, võib need asendada vandega – või kui liikmesriigis ei ole vanne sätestatud, siis tõotusega –, mille asjaomane isik annab oma päritolu- või lähteriigi pädeva kohtuorgani või haldusasutuse, notari või pädeva majandus- või kutseorganisatsiooni ees.
4.   Liikmesriigid määravad asutused ja organid, kellel on õigus lõikes 3 osutatud dokumente, tõendeid või avaldusi väljastada, ning teatavad sellest komisjonile. Teavitamine ei piira andmekaitsenormide kohaldamist.“
Direktiivi 2004/18 artikkel 51 näeb ette:
„Ostjad võivad paluda ettevõtjatel artiklite 45–50 kohaselt esitatud tõendeid ja dokumente täiendada või selgitada.“
Itaalia õigus
Itaalia 12. aprilli 2006. aasta seadusandlik dekreet nr 163 – ehitustööde, teenuste ja tarnete riigihankelepingute seadustik, millega rakendatakse direktiivid 2004/17/EÜ ja 2004/18/EÜ (decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) (
GURI
regulaarne lisa nr 100, 2.5.2006) (edaspidi „riigihangete seadustik“), artikli 38 lõikes 2
bis
on ette nähtud:
„Lõikes 2 sätestatud andmete ja avalduste puudumise, mittetäielikkuse ja igasuguse muu olulise puuduse korral on sellise pakkumuse esitanud pakkuja kohustatud maksma hankijale hanketeates ette nähtud rahatrahvi, mille suurus ei või olla alla ühe tuhandiku ega üle ühe protsendi hanke maksumusest, kuid igal juhul mitte üle 50000 euro, mille tasumise tagab pakkumuse tagatis. Niisugustel juhtudel annab hankija pakkujale tähtaja, mis ei ületa kümmet päeva, nõutud avalduste esitamiseks või nendes puuduste kõrvaldamiseks ning osutab selle sisu ja seda tegema kohustatud isikud. Mitteoluliste puuduste korral, st mitte tingimata vajalike avalduste puudumise või mittetäielikkuse korral hankija nende puuduste kõrvaldamist ei nõua ega mingit karistust ei määra. Teises lauses osutatud tähtaja ületamisel kõrvaldatakse pakkuja hankemenetlusest. Menetluste raames keskmiste näitajate arvutamisel või pakkumuste mittevastavuse taseme kindlaksmääramisel ei saa asjakohaseks pidada ühtegi muudatust, mis on pakkumusse tehtud, sealhulgas kohtulahendi alusel, pärast hankemenetluses osalemise tingimustele vastavuse hindamise, puuduste kõrvaldamise või hankemenetlusest kõrvale jätmise etappi.“
Riigihangete seadustiku artiklis 46 on ette nähtud, et „kui hankijad peavad vajalikuks, paluvad nad pakkujatel artiklites 38–45 ette nähtud piirides esitatud tõendeid, dokumente või avaldusi täiendada või selgitada“.
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
Kohtuasi C‑523/16
Centostazioni, mis kuulub kontserni Ferrovie dello Stato Italiane SpA, kuulutas 8. jaanuaril 2016 Euroopa Liidu Teatajas avaldatud hanketeatega välja avatud hankemenetluse, et sõlmida 36 kuuks hankeleping „korraliste ja erakorraliste hooldustööde tegemiseks ning energiateenuse osutamiseks raudteejaamade hoonetes“, mille eeldatav maksumus oli 170864780,81 eurot ilma käibemaksuta. Hange oli jagatud neljaks geograafilisteks osaks (lõunaosa, lõunapiirkonna keskosa, põhjapiirkonna keskosa ja loodeosa ning põhjapiirkonna keskosa ja kirdeosa) ning edukaks tuli tunnistada majanduslikult soodsaima pakkumuse esitaja.
Hanketeate punkti VI.3 alapunktis w oli ette nähtud hankija võimalus nõuda mittetäielikus või nõuetele mittevastavas pakkumuses puuduste kõrvaldamist, vastasel korral tuli pakkuja menetlusest kõrvaldada, kusjuures selle nõude täitmise eelduseks oli vastavalt riigihangete seadustiku artikli 38 lõikele 2
bis
35000 euro suuruse rahatrahvi tasumine.
Hankedokumentide punkti 1.1 alapunkt G nägi ette, et kui pakkumuse teeb ettevõtjate ajutine ühendus, mis oli veel juriidilise isikuna ametlikult registreerimata, tuleb pakkumusega koos nõutavate haldusdokumentidena esitada
ad hoc
avaldus, milles võetakse kohustus, et hankeosa suhtes edukaks tunnistamise korral antakse konkreetselt nimetatud ajutise ühenduse „juhist“ ettevõtjale kollektiivne erivolitus koos esindusõigusega (edaspidi „kohustumisavaldus“). Kohustumisavaldusele pidid alla kirjutama kõik ajutist ühendust moodustavad ettevõtjad, kusjuures kui pakkuja osales eri vormis mitmes eri hankeosas, pidi ta esitama kohustumisavalduse iga hankeosa kohta.
MA.T.I. SUD esitas Graded SpA-ga moodustatud ettevõtjate ajutise ühenduse (edaspidi „ühendus“) juhina taotlused hankemenetluse esimese ja teise osa kohta.
Hankekomisjon märkis 16. märtsil 2016, et teise hankeosa kohta pakkumuse esitamiseks nõutaval kohustumisavaldusel, milles nimetati ühenduse juhiks MA.T.I. SUD, puudus selle seadusliku esindaja allkiri. Sellest tulenevalt nõudis hankija riigihangete seadustiku artikli 38 lõike 2
bis
alusel, et ühendus esiteks kõrvaldaks selle puuduse seitsme päeva jooksul, vastasel korral ta kõrvaldatakse hankemenetlusest, ning teiseks maksaks 35000 euro suuruse rahatrahvi.
MA.T.I. SUD esitas 21. märtsil 2016 nõutud kohustumisavalduse, millele olid alla kirjutanud ühenduse moodustatava kahe äriühingu seaduslikud esindajad. Samuti palus ta määratud rahatrahvi tühistada, kuna asjaomane avaldus ei olnud „puudu, mittetäielik ega sisaldanud olulist puudust“. Sellega seoses väidab ta, et hankedokumentides oli iga hankeosa kohta kohustumisavaldus nõutud vaid siis, kui ühendus kavatses selles osaleda „eri vormis“. Ent ühendus oli antud juhul avaldanud, et soovib osaleda hankeosades 1 ja 2 samas vormis, MA.T.I. SUD juhina, ning oli osa 1 kohta esitanud kohustumisavalduse, mis sisaldab kõiki nõutud elemente.
Hankija kohustas 30. märtsil 2016 MA.T.I. SUD-i maksma määratud rahatrahvi, teatades, et vastasel korral arvatakse see maha pakkumuse tagatisest.
MA.T.I. SUD esitas 7. aprillil 2016 Tribunale amministrativo regionale per il Laziole (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia) selle rahatrahvi kohaldamise peatamise ja tühistamise taotlused, väites muu hulgas, et ta ei ole hankemenetluses osalemise ettevalmistavate dokumentide esitamisel rikkunud olulisi nõudeid.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et riigihangete seadustiku artikli 38 lõike 2
bis
alusel kehtestatud tasulise puuduste kõrvaldamise korra (
meccanismo di soccorso istruttorio con efficacia sanante a pagamento
) on tekitanud kahtlusi selle kooskõla suhtes liidu õigusega ja eeskätt direktiivi 2004/18 artikliga 51, mis näeb ette võimaluse hankemenetluses esitatud pakkumustega koos esitatud tõendeid ja dokumente täiendada või selgitada, kuid ei näe ette karistust, ning proportsionaalsuse, kõrvaldamise aluste ammendavuse, menetluste läbipaistvuse, hankemenetlustes võimalikult laiaulatusliku osalemise ja võimalikult laialdase konkurentsi põhimõtetega.
Ta rõhutab, et kui üldiselt näib pakkumustes puuduste kõrvaldamise kord olevat kooskõlas direktiivi 2004/18 artikliga 51, mille tuletis see on, ei ole see nii sellega kaasneva rahatrahvi puhul. Lisaks sellele, et see eripära julgustab teatud „veajahti“ hankijate poolt, heidutab see pakkujaid hankemenetlustes osalemast, kuna neile võidakse määrata suured rahatrahvid ainuüksi seetõttu, et nende pakkumus sisaldab olulisi puudusi, olenemata sellest, kas nad kavatsevad puuduste kõrvaldamise korda kasutada.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus toonitab eriti seda, et hankija määrab suuresti vaba kaalutlusõiguse alusel eelnevalt kindlaks karistuse vahemikus mitte alla ühe tuhandiku ega üle ühe protsendi, kuid igal juhul mitte üle 50000 euro, et seda ei saa muuta puuduse raskusest sõltuvalt ja et seda kohaldatakse automaatselt iga tuvastatud olulise puuduse korral.
See kohus rõhutab veel seda, et riigihangete seadustiku artikli 38 lõikes 2
bis
ette nähtud tasulise puuduste kõrvaldamise korra eesmärk on esiteks tagada esitatud osalemistaotluste ja pakkumuste tõsiseltvõetavus ja seega et pakkujad oleksid hankemenetluses dokumentide esitamisel vastutustundlikud ning teiseks hüvitada hankijale kahju, mis temal lasuva kontrollitoimingute koormuse suurenemisega võib tekkida.
Ta leiab siiski, et selles ette nähtud karistuse tunnuseid arvestades ei ole see mehhanism kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, kuna selle kohaldamine võib viia hankijale ilmselgelt ebaproportsionaalse hüvitise maksmiseni võrreldes lisatoimingutega, mida ta vajaduse korral peab tegema. Suur rahatrahv on seda enam ebaproportsionaalne, et dokumentide täiendamise tähtaeg on lühike (10 päeva) ega too kaasa hankemenetluse liigset pikenemist. See ei ole kooskõlas ka võrdse kohtlemise põhimõttega, kuna sama suur karistus võidakse määrata pakkujale, kelle pakkumuses on oluline puudus, kuid millel on piiratud ulatus, ja pakkujale, kes on hanketeate nõudeid jämedalt rikkunud. See mehhanism rikub ka võimalikult laialdase konkurentsi põhimõtet, kuna pärsib ettevõtjate, iseäranis väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate osalemist hankemenetlustes.
Neil asjaoludel otsustas Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kuigi liikmesriikide pädevusse kuulub võimalus kehtestada pakkumuses puuduste kõrvaldamise tasu, siis kas [riigihangete seadustiku] artikli 38 lõike 2
bis
redaktsioon, mis kehtis kõnealuse hanketeate avaldamise ajal ja kus on ette nähtud „rahatrahvi“ tasumine, mille suuruse määrab kindlaks hankija („mitte alla ühe tuhandiku ega üle ühe protsendi hanke maksumusest, kuid igal juhul mitte üle 50000 euro, mille tasumise tagab pakkumuse tagatis“), on [liidu] õigusega vastuolus sellest aspektist, et summa on liiga suur ning trahv ise on eelnevalt kindlaks määratud, nii et seda ei saa kohaldada astmeliselt ei lähtuvalt konkreetsest reguleeritavast olukorrast ega kõrvaldatava puuduse raskusest?
2.
Kas vastasel juhul on seesama [riigihangete seadustiku] artikli 38 lõige 2
bis
[liidu] õigusega vastuolus, kuna pakkumuses puuduste kõrvaldamise tasulisuses endas võib näha vastuolu põhimõttega, millele puuduste kõrvaldamise kord vastab, nimelt põhimõttega, et hanketurg peab olema konkurentsile maksimaalselt avatud, nii et selle tegevuse, mis on hankekomisjoni ülesanne, võib järelikult taandada kohustustele, mille õigusnormid seavad talle avalikes huvides, st eelnimetatud eesmärgi saavutamiseks?“
Kohtuasi C‑536/16
CNPR kuulutas 2014. aasta oktoobris Euroopa Liidu Teatajas hanketeate avaldamisega välja avatud hankemenetluse, mille ese oli raamlepingu sõlmimine tema aktsiaportfelli haldamiseks, mille väärtus oli hinnanguliselt 20650000 eurot ilma käibemaksuta ja mille ta kavatses usaldada viiele haldurile.
Selle menetluse hanketeade nägi riigihangete seadustiku artikli 38 lõike 2
bis
alusel ette, et avalduste puudumise, mittetäielikkuse ja nendega seoses mis tahes muu olulise puuduse korral on pakkuja kohustatud maksma 50000 euro suuruse rahatrahvi ning et pakkujal on 10 päeva avalduse täiendamiseks ja/või puuduse kõrvaldamiseks, esitades puuduvad dokumendid.
Hankedokumentides oli täpsustatud, et pakkujad pidid esitama kirjaliku kinnituse selle kohta, et riigihangete seadustiku artiklis 38 ette nähtud tingimused on täidetud, vastasel juhul kõrvaldatakse nad menetlusest.
Esimese istungi käigus avas hankekomisjon pakkumuste ümbrikud ja tuvastas, et Duemme oli jätnud lisamata eespool osutatud kirjalikud kinnitused selle kohta, et tema asepresident ja tegevjuht ei ole jõustunud kohtulahendiga süüdi mõistetud. Seetõttu palus ta Duemmel riigihangete seadustiku artikli 38 lõike 2
bis
alusel ja tehnilise kirjelduse artikli 7 alusel esitada puuduvad avaldused ja maksta vastav rahatrahv, mille suurus oli 50000 eurot.
Duemme täiendas nõutud dokumente ettenähtud tähtaja jooksul, kuid keeldus tasumast täies ulatuses rahatrahvi, vaidlustades selle põhimõtte. CNPR saatis Duemmele nõude maksta see rahatrahv, teavitades teda sellest, et kui ta keeldub, arvab ta selle summa maha pakkumuse tagatisest.
Duemme esitas 9. jaanuaril 2015 Tribunale amministrativo regionale per il Laziole (Lazio maakonna halduskohus) nõude tühistada kõnealune rahatrahv, tuginedes muu hulgas riigihangete seadustiku artikli 38 lõike 2
bis
vastuolule direktiivi 2004/18 artikliga 51. Samal ajal tasus pakkujast ettevõtja hankijale 8500 eurot vähendatud trahvina, mida hankija ettemaksuna aktsepteeris.
Neil asjaoludel otsustas Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimused, mis on identsed kohtuasjas C‑523/16 esitatutega.
Euroopa Kohtu presidendi 15. novembri 2016. aasta otsusega liideti kohtuasjad C‑523/16 ja C‑536/16 kirjaliku ja suulise menetluse ning kohtuotsuse huvides.
Sissejuhatavad märkused
Sissejuhatuseks tuleb märkida, et kuigi nii kohtuasjas C‑523/16 kui ka kohtuasjas C‑536/16 puudutavad eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused vaid väga üldiselt liidu õiguse tõlgendamist, ilma edasiste täpsustusteta, on viimane eelotsusetaotlustes siiski täpsustanud, et ta kahtleb, et riigihangete seadustiku artikli 38 lõige 2
bis
on kooskõlas esiteks direktiivi 2004/18 artikliga 51 ja võimalikult laialdase konkurentsi, võrdse kohtlemise, läbipaistvuse ja proportsionaalsuse põhimõtetega ning teiseks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (
ELT 2014, L 94, lk 65
) artikli 59 lõike 4 teise lõiguga.
Arvestades aga põhikohtuasjas kõne all olevate hanketeadete avaldamise kuupäeva, nimelt jaanuar 2016 kohtuasjas C‑523/16 ja oktoober 2014 kohtuasjas C‑536/16, ei ole direktiiv 2014/24, mille ülevõtmise tähtaeg möödus vastavalt selle artiklile 90 18. aprillil 2016, põhikohtuasjades ajaliselt kohaldatav.
Nimelt on need kuupäevad kindlasti hilisemad sellest ajast, mil hankija valis selle menetluse liigi, mida ta kavatses järgida, ning lahendas lõplikult küsimuse, kas asjaomase lepingu sõlmimiseks on nõutav eelnevalt hankemenetluse korraldamine. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb aga, et riigihankemenetluste valdkonnas kuulub üldjuhul kohaldamisele direktiiv, mis kehtib hetkel, mil hankija selle valiku teeb. Samas ei ole kohaldatavad sellise direktiivi sätted, mille ülevõtmise tähtaeg lõppes pärast seda kuupäeva (vt selle kohta 5. oktoobri 2000. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Prantsusmaa,
C‑337/98
,
EU:C:2000:543
, punktid
,
,
ja
; 11. juuli 2013. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Madalmaad,
C‑576/10
,
EU:C:2013:510
, punktid
–
; 10. juuli 2014. aasta kohtuotsus, Impresa Pizzarotti,
C‑213/13
,
EU:C:2014:2067
, punktid
–
; 7. aprilli 2016. aasta kohtuotsus, Partner Apelski Dariusz,
C‑324/14
,
EU:C:2016:214
, punkt
, ning 27. oktoobri 2016. aasta kohtuotsus, Hörmann Reisen,
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
, punktid
ja
).
Veel on oluline märkida, et põhikohtuasjas C‑523/16 käsitletava lepingu eset arvesse võttes on kohaldatav direktiiv 2004/17, mitte direktiiv 2004/18, mis – nagu komisjon märkis – suure tõenäosusega ka kohaldamisele kuulub.
Direktiiv 2004/17 ei sisalda aga direktiivi 2004/18 artikliga 51 võrdväärseid sätteid.
Sellega seoses tuleb siiski meenutada, et vaatamata sellele, et direktiiv 2004/17 ei sisalda selle kohta ühtegi sõnaselget sätet, on Euroopa Kohus leidnud, et hankija võib paluda pakkujal oma pakkumust selgitada või parandada selles sisalduv ilmne tehniline viga, kuid seda siiski teatud nõudeid järgides ja eelkõige tingimusel, et selline ettepanek saadetakse kõigile samas olukorras olevatele pakkujatele ning kõiki pakkujaid koheldakse võrdselt ja lojaalselt ning seda selgitamist või parandamist ei saa samastada uue pakkumuse esitamisega (vt selle kohta 11. mai 2017. aasta kohtuotsus, Archus ja Gama,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
, punktid
–
ja seal viidatud kohtupraktika).
Pealegi nähtub Euroopa Kohtule esitatud seisukohtadest, et riigihangete seadustiku artikkel 230 näeb ette, et selle seadustiku artikli 38 lõige 2
bis
on kohaldatav direktiivis 2004/17 osutatud erisektoritele.
Lõpuks, nagu meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 34, isegi kui eelotsusetaotluse esitanud kohus piiras formaalselt oma eelotsusetaotlused direktiivi 2004/18 artikli 51 tõlgendamisega, ei takista see Euroopa Kohtul esitamast kõiki liidu õiguse tõlgendamise juhiseid, mis võivad olla tarvilikud tema menetluses olevate kohtuasjade lahendamisel, olenemata sellest, kas see kohus neile oma küsimuses viitas või mitte (vt selle kohta 12. detsembri 1990. aasta kohtuotsus, SARPP,
C‑241/89
,
EU:C:1990:459
, punkt
, ning 24. jaanuari 2008. aasta kohtuotsus, Lianakis jt,
C‑532/06
,
EU:C:2008:40
, punkt
).
Neid asjaolusid arvestades ja täpsustades, et kohtuasjas C‑523/16 kohaldamisele kuuluva direktiivi peab kindlaks tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus, tuleb Euroopa Kohtule lahendada antud mõlemas eelotsusetaotluses esitatud küsimusi mõista nii, et nende ese ei ole mitte ainult direktiivi 2004/18 artikkel 51, vaid laiemalt hankelepingute sõlmimise põhimõtted, eelkõige võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtted, millele on osutatud direktiivi 2004/17 artiklis 10 ja direktiivi 2004/18 artiklis 2, ning proportsionaalsuse põhimõte.
Eelotsuse küsimuste analüüs
Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub oma kahe küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, sisuliselt selgitada, kas liidu õigust ja eeskätt direktiivi 2004/18 artiklit 51, hankelepingute sõlmimise põhimõtteid, mille hulka kuuluvad võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtted, millele on osutatud direktiivi 2004/17 artiklis 10 ja direktiivi 2004/18 artiklis 2, ning proportsionaalsuse põhimõte, tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis näevad ette pakkumuses puuduste kõrvaldamise korra ja mille kohaselt võib hankija hankemenetluses paluda pakkujal, kelle pakkumus sisaldab olulisi puudusi nende õigusnormide tähenduses, oma pakkumuses puudused kõrvaldada, tingimusel et ta maksab suure rahatrahvi, mille suuruse on hankija eelnevalt kindlaks määranud ning mille maksmise tagab pakkumuse tagatis ning mida ei saa muuta kõrvaldatava puuduse raskusest sõltuvalt.
Esiteks tuleb meenutada, et direktiivi 2004/18 artiklis 51 on ette nähtud, et hankijad võivad riigihankemenetluses paluda ettevõtjatel direktiivi artiklite 45–50 kohaselt esitatud tõendeid ja dokumente täiendada või selgitada.
Selles sättes on niisiis ette nähtud vaid hankija pelk võimalus paluda pakkujatel, kes esitavad pakkumuse hankemenetluses, täiendada või selgitada nende pakkumuse vastuvõetavuse tingimuste hindamiseks esitatavaid dokumente, tõendades oma majandus- ja finantssuutlikkust ning oma kutsealaseid ja tehnilisi teadmisi või pädevust. Kõnealune säte ja ka ükski muu direktiivi 2004/18 säte ei sisalda täpsustusi viiside kohta, kuidas puudusi kõrvaldatakse, või tingimuste kohta, mida selles suhtes vajaduse korral kohaldatakse.
Sellest järeldub, et nende direktiivi 2004/18 ülevõtmise meetmete raames, mille liikmesriigid peavad võtma, võivad nad põhimõtteliselt – nagu kohtujurist märkis oma ettepaneku punktis 57 – vabalt valida mitte ainult seda, kas selline pakkumuste puuduste kõrvaldamise võimalus oma riigisiseses õiguses ette näha (vt selle kohta 24. mai 2016. aasta kohtuotsus, MT Højgaard ja Züblin,
C‑396/14
,
EU:C:2016:347
, punkt
), vaid seda ka reguleerida.
Liikmesriigid võivad seega selle alusel otsustada, et kõnealuse puuduste kõrvaldamise võimaluse kasutamise eelduseks on rahatrahvi maksmine, nagu on käesolevas asjas ette nähtud riigihangete seadustiku artikli 38 lõikes 2
bis
.
Ent kui liikmesriigid rakendavad direktiivi 2004/18 artiklis 51 ette nähtud võimalust, peavad nad tagama, et nad ei kahjusta selle direktiiviga taotletavaid eesmärke ega selle sätete kasulikku mõju ega muid liidu õiguse asjakohaseid norme ja põhimõtteid, eelkõige võrdse kohtlemise ja diskrimineerimiskeelu, läbipaistvuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid (vt selle kohta 2. juuni 2016. aasta kohtuotsus, Falk Pharma,
C‑410/14
,
EU:C:2016:399
, punkt
).
Samuti on oluline meenutada, et direktiivi 2004/18 artiklit 51 ei saa tõlgendada nii, et see võimaldab hankijal lubada kõrvaldada mis tahes puudusi, mis hankedokumentide sõnaselgete tingimuste kohaselt peavad kaasa tooma pakkuja kõrvaldamise menetlusest (6. novembri 2014. aasta kohtuotsus, Cartiera dell’Adda,
C‑42/13
,
EU:C:2014:2345
, punkt
, ja 10. novembri 2016. aasta kohtuotsus, Ciclat,
C‑199/15
,
EU:C:2016:853
, punkt
).
Teiseks, kuigi direktiiv 2004/17 ei sisalda direktiivi 2004/18 artikliga 51 samaväärset sätet, on Euroopa Kohus leidnud, et kummagi direktiiviga ei ole vastuolus see, et pakkuja pakkumusega seonduvaid andmeid üksikutes punktides parandatakse või täiendatakse, eriti siis, kui ilmselgelt on vaja vaid täpsustust või parandada ilmsed tehnilised vead, kuid sealjuures tuleb siiski järgida teatavaid tingimusi (29. märtsi 2012. aasta kohtuotsus, SAG ELV Slovensko jt,
C‑599/10
,
EU:C:2012:191
, punkt
, ja 11. mai 2017. aasta kohtuotsus, Archus ja Gama,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Euroopa Kohus on niisiis leidnud eeskätt, et selgituste nõudmisega ei saa siiski kõrvaldada sellist puudust, mis seisneb hankedokumentides nõutud dokumendi või andmete edastamata jätmises, hankija peab rangelt kinni pidama enda poolt kindlaks määratud tingimustest (vt selle kohta 10. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus, Manova,
C‑336/12
,
EU:C:2013:647
, punkt
, ja 11. mai 2017. aasta kohtuotsus, Archus ja Gama,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
, punkt
).
Nimelt ei tohi see nõue kaasa tuua asjaomase pakkuja poolt tegelikult uue pakkumuse esitamist (29. märtsi 2012. aasta kohtuotsus, SAG ELV Slovensko jt,
C‑599/10
,
EU:C:2012:191
, punkt
, ja 11. mai 2017. aasta kohtuotsus, Archus ja Gama,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
, punkt
).
Kolmandaks tuleb meenutada, et vastavalt proportsionaalsuse põhimõttele, mis on liidu õiguse üldpõhimõte, mida liikmesriikides tuleb hankelepingute sõlmimisel järgida, nagu nähtub direktiivi 2004/17 põhjendusest 9 ja direktiivi 2004/18 põhjendusest 2, ei tohi liikmesriikide võetud meetmed minna kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik (vt selle kohta 16. detsembri 2008. aasta kohtuotsus, Michaniki,
C‑213/07
,
EU:C:2008:731
, punktid
ja
; 19. mai 2009. aasta kohtuotsus, Assitur,
C‑538/07
,
EU:C:2009:317
, punktid
ja
; 23. detsembri 2009. aasta kohtuotsus, Serrantoni ja Consorzio stabile edili,
C‑376/08
,
EU:C:2009:808
, punkt
, ning 22. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus, Impresa Edilux ja SICEF,
C‑425/14
,
EU:C:2015:721
, punkt
).
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul, kes ainsana on pädev põhikohtuasja asjaolusid tuvastama ja hindama, analüüsida, kas mõlema põhikohtuasja asjaolusid arvestades eeldasid need puuduste kõrvaldamised, mida hankijad nõudsid, sellise dokumendi esitamist, mille puudumine oleks pidanud viima pakkujate hankemenetlusest kõrvaldamiseni, või kas vastupidi olid need ilmselgelt pelgalt nõuded selgitada pakkumusi, mida oli vaja üksikutes punktides parandada või täiendada või parandada ilmsed tehnilised vead.
Samas tuleb tõdeda, et – nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktides 60 ja 61 – mõiste „oluline puudus“, mida riigihangete seadustiku artikli 38 lõikes 2
bis
ei ole määratletud, ei näi olevat kooskõlas direktiivi 2004/18 artikliga 51 ega nõuetega, mis vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktides 49–52 meenutatud kohtupraktikale kehtivad direktiivi 2004/17 kohaldamisalasse kuuluvates hankemenetlustes pakkumuse selgitamise suhtes.
Järelikult ei ole riigihangete seadustiku artikli 38 lõikes 2
bis
ette nähtud pakkumustes puuduste kõrvaldamise kord kohaldatav juhul, kui pakkuja esitatud pakkumuses ei saa puudusi kõrvaldada või pakkumust selgitada käesoleva kohtuotsuse punktides 49–52 meenutatud kohtupraktika tähenduses, ja sellisel juhul ei saa talle seega määrata mingit trahvi.
Neil asjaoludel tuleb tal vaid siis, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus jõuab järeldusele, et hankijate nõuded kõrvaldada puudused või esitada selgitused vastasid käesoleva kohtuotsuse punktides 49–52 meenutatud nõuetele, hinnata, kas riigihangete seadustiku artikli 38 lõike 2
bis
alusel mõlemas põhikohtuasjas määratud rahatrahvid määrati kindlaks kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.
Ent kuna Euroopa Kohus peab eelotsusetaotluse esitanud kohtule andma tema küsimustele tarviliku vastuse, siis on ta pädev andma põhikohtuasja materjale ning talle esitatud kirjalikke ja suulisi seisukohti arvestades juhiseid, mis võivad aidata liikmesriigi kohtul asja lahendada (vt selle kohta 30. märtsi 1993. aasta kohtuotsus, Thomas jt,
C‑328/91
,
EU:C:1993:117
, punkt
; 14. märtsi 2017. aasta kohtuotsus, G4S Secure Solutions,
C‑157/15
,
EU:C:2017:203
, punkt
, ja 21. septembri 2017. aasta kohtuotsus, SMS group,
C‑441/16
,
EU:C:2017:712
, punkt
).
Antud juhul tuleb tõdeda, et vastavalt riigihangete seadustiku artikli 38 lõikele 2
bis
peab pakkujale, kellel palutakse oma pakkumuses puudused kõrvaldada, määrata võidava rahatrahvi suuruse selles sättes kindlaksmääratud vahemikus kindlaks määrama hankija.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus juhib Euroopa Kohtu tähelepanu sellele, et hankija määrab rahatrahvi kindlaks eelnevalt, et selle summa on suur ja et seda ei saa muuta sõltuvalt kõrvaldatava puuduse raskusest. Veel täpsustab ta, et sellise karistuse kehtestamine on põhjendatud vajadusega esiteks suurendada pakkujate vastutust, kellel on nii motivatsioon valmistada oma pakkumus ette hoolsalt, ning teiseks hüvitada lisakoormus, mille mis tahes puuduste kõrvaldamine endaga hankija jaoks kaasa toob.
Selles küsimuses tuleb esiteks märkida, et see, kui hankija määrab hanketeates trahvi suuruse eelnevalt kindlaks, vastab küll – nagu märkis Euroopa Komisjon oma kirjalikes seisukohtades – nõuetele, mis tulenevad pakkujate võrdse kohtlemise, läbipaistvuse ja õiguskindluse põhimõtetest, kuna see võimaldab objektiivselt vältida pakkujate igasugust diskrimineerivat või meelevaldset kohtlemist hankija poolt.
Proportsionaalsuse põhimõttest tulenevate nõuetega ei näi siiski kooskõlas olevat selliselt eelnevalt kindlaks määratud trahvi automaatne kohaldamine, mis ei sõltu hooletu pakkuja poolt pakkumuses puuduste kõrvaldamise laadist, ja millel seega puudub mis tahes individuaalne põhjendus.
Teiseks on oluline märkida, et rahatrahvi määramine on küll sobiv vahend liikmesriigi taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks, milleks on esiteks vajadus suurendada pakkujate vastutust oma pakkumuste esitamisel ning teiseks hüvitada finantskoormus, mis hankija jaoks kaasneb pakkumustes mis tahes puuduste kõrvaldamisega.
Ent nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 74, näivad sellised trahvisummad, nagu mõlemas põhikohtuasjas on hankijad hanketeadetes kindlaks määranud, iseenesest ilmselgelt ebaproportsionaalsed, arvestades piire, millesse peavad jääma nii pakkumuses puuduste kõrvaldamine direktiivi 2004/18 artikli 51 alusel kui ka pakkumuse selgitamine direktiivi 2004/17 raames. Nii on see iseäranis sellise trahvi puhul, nagu hankija määras kohtuasjas C‑523/16 ja mis näib ilmselgselt ülemäärane etteheidetud asjaolusid arvestades, see tähendab allkirja puudumine kohustamisavaldusel, milles nimetatakse pakkumuse esitanud ühenduse juhtiv äriühing.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimustele vastata järgmiselt:
Liidu õigust ja eeskätt direktiivi 2004/18 artiklit 51, hankelepingute sõlmimise põhimõtteid, mille hulka kuuluvad võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtted, millele on osutatud direktiivi 2004/17 lõikes 10 ja direktiivi 2004/18 lõikes 2, ning proportsionaalsuse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole põhimõtteliselt vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis näevad ette pakkumustes puuduste kõrvaldamise korra, mille kohaselt võib hankija hankemenetluses paluda pakkujal, kelle pakkumus sisaldab olulisi puudusi nende õigusnormide tähenduses, oma pakkumuses puudused kõrvaldada, tingimusel et ta maksab rahatrahvi, kui selle trahvi suurus on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega; selle peab kindlaks tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Seevastu tuleb neid sätteid ja põhimõtteid tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega nähakse ette pakkumustes puuduste kõrvaldamise kord, mille kohaselt võib hankija pakkujalt koos rahatrahvi tasumisega nõuda, et ta lahendaks sellise dokumendi puudumise probleemi, mille tõttu tuleb hankedokumentide sõnaselgete tingimuste kohaselt ta menetlusest kõrvaldada, või et ta kõrvaldaks oma pakkumusest puudused nii, et tehtud parandused või muudatused sarnaneksid uue pakkumusega.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kaheksas koda) otsustab:

Liidu õigust ja eeskätt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta artiklit 51, hankelepingute sõlmimise põhimõtteid, mille hulka kuuluvad võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtted, millele on osutatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/17/EÜ, millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate hankemenetlused, lõikes 10 ja direktiivi 2004/18 lõikes 2, ning proportsionaalsuse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole põhimõtteliselt vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis näevad ette pakkumustes puuduste kõrvaldamise korra, mille kohaselt võib hankija hankemenetluses paluda pakkujal, kelle pakkumus sisaldab olulisi puudusi nende õigusnormide tähenduses, oma pakkumuses puudused kõrvaldada, tingimusel et ta maksab rahatrahvi, kui selle trahvi suurus on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega; selle peab kindlaks tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus.

Seevastu tuleb neid sätteid ja põhimõtteid tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega nähakse ette pakkumustes puuduste kõrvaldamise kord, mille kohaselt võib hankija pakkujalt koos rahatrahvi tasumisega nõuda, et ta lahendaks sellise dokumendi puudumise probleemi, mille tõttu tuleb hankedokumentide sõnaselgete tingimuste kohaselt ta menetlusest kõrvaldada, või et ta kõrvaldaks oma pakkumusest puudused nii, et tehtud parandused või muudatused sarnaneksid uue pakkumusega.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.