CELEX: 62015TJ0122
Política económica y monetaria
Supervisión prudencial de las entidades de crédito
Artículo 6, apartado 4, del Reglamento (UE) n.o 1024/2013
Artículo 70, apartado 1, del Reglamento (UE) n.o 468/2014
Mecanismo Único de Supervisión
Competencias del BCE
Ejercicio descentralizado por las autoridades nacionales
Evaluación del carácter significativo de una entidad de crédito
Necesidad de una supervisión directa por el BCE

I.

Antecedentes del litigio
La demandante, el Landeskreditbank Baden-Württemberg — Förderbank, es el banco de inversiones y desarrollo (Förderbank) del Land de Baden-Wurtemberg (Alemania). Creado en virtud del artículo 1, apartado 1, de la Ley sobre banca regional de crédito del Land de Baden-Wurtemberg, es una persona jurídica de Derecho público cuyo capital pertenece íntegramente al referido Land.
El 25 de junio de 2014, el Banco Central Europeo (BCE) comunicó a la demandante, en esencia, que, al tratarse de una entidad significativa, él era el responsable único de su supervisión, por lo que no procedía la supervisión compartida del Mecanismo Único de Supervisión (MUS), con arreglo al artículo 6, apartado 4, del Reglamento (UE) n.
o
1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al BCE tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (
DO 2013, L 287, p. 63
; en lo sucesivo, «Reglamento de base»), y le invitó a que presentara sus observaciones.
El 10 de julio de 2014, la demandante rebatió este análisis alegando, en particular, que concurrían circunstancias particulares en el sentido del artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base y los artículos 70 y 71 del Reglamento (UE) n.
o
468/2014 del BCE, de 16 de abril de 2014, por el que se establece el marco de cooperación en el MUS entre el BCE y las autoridades nacionales competentes y con las autoridades nacionales designadas (
DO 2014, L 141, p. 1
; en lo sucesivo, «Reglamento marco del MUS»).
El 1 de septiembre de 2014, el BCE adoptó una decisión por la que clasificaba a la demandante como entidad significativa en el sentido del artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base.
El 6 de octubre de 2014, la demandante solicitó el examen de esta decisión con arreglo al artículo 24, apartados 1, 5 y 6, del Reglamento de base, en relación con el artículo 7 de la Decisión del BCE, de 14 de abril de 2014, sobre el establecimiento del Comité Administrativo de Revisión y sus normas de funcionamiento (
DO 2014, L 175, p. 47
). El 23 de octubre de 2014, se celebró una audiencia ante el Comité Administrativo de Revisión.
El 20 de noviembre de 2014, el Comité Administrativo de Revisión dictaminó que la decisión del BCE era conforme a Derecho.
El 5 de enero de 2015, el BCE adoptó la Decisión BCE/SSM/15/1 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), que, aunque derogaba y sustituía a la decisión de 1 de septiembre de 2014, mantenía la clasificación de la demandante como entidad significativa, y en la que el BCE resaltó, esencialmente, que:
—
La clasificación de la demandante como entidad significativa no era contraria a los objetivos del Reglamento de base.
—
El perfil de riesgo de una entidad no era una cuestión pertinente a la hora de su clasificación, y no era admisible interpretar el artículo 70 del Reglamento marco del MUS en el sentido de que también contempla criterios no previstos por el Reglamento de base.
—
Aun suponiendo que existieran circunstancias particulares en el caso de la demandante, era necesario verificar igualmente si tales circunstancias justificaban que se clasificase a ésta como menos significativa.
—
De acuerdo con el artículo 70, apartado 2, del Reglamento marco del MUS, el concepto de circunstancias particulares debía ser interpretado de manera estricta, de manera que una entidad «significativa» sólo podría ser clasificada como «menos significativa» en caso de que la supervisión directa del BCE resultase inadecuada.
—
La toma en consideración del principio de proporcionalidad a efectos de interpretación no puede implicar la obligación de verificar si era proporcionado aplicar a una entidad los criterios del artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base, y el examen del carácter «inadecuado» de la clasificación de una entidad como significativa no equivalía a tal análisis de proporcionalidad.
—
El carácter adecuado de los sistemas de supervisión nacionales y su capacidad de aplicar normas de supervisión estrictas no permitían deducir que una supervisión prudencial directa por el BCE resultaría inadecuada, toda vez que el Reglamento de base no supedita dicha supervisión directa a que se demuestre el carácter inadecuado de los sistemas de supervisión nacionales o de las normas nacionales de supervisión.
II.

Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 12 de marzo de 2015, la demandante interpuso el presente recurso.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 23 de julio de 2015, la Comisión Europea solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones del BCE.
Mediante resolución de 27 de agosto de 2015, el Presidente de la Sala Cuarta del Tribunal admitió la intervención de la Comisión en apoyo de las pretensiones del BCE.
El 9 de octubre de 2015, la Comisión presentó su escrito de formalización de la intervención.
A propuesta de la Sala Cuarta, el Tribunal decidió, en aplicación del artículo 28 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, atribuir el asunto a una Sala ampliada.
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Cuarta ampliada) decidió iniciar la fase oral del procedimiento.
En la vista de 28 de septiembre de 2016, se oyeron los informes orales de las partes, así como sus respuestas a las preguntas orales del Tribunal.
La demandante solicita al Tribunal que:
—
Anule la Decisión impugnada y ordene que se mantengan los efectos derivados de la sustitución de la Decisión de 1 de septiembre de 2014.
—
Condene en costas al BCE.
El BCE y la Comisión solicitan al Tribunal que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la demandante.
III.

Fundamentos de Derecho
En apoyo de su recurso de anulación de la Decisión impugnada, la demandante invoca cinco motivos, basados, en esencia, el primero, en la infracción del artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base y del artículo 70 del Reglamento marco del MUS, por la elección que hizo el BCE de los criterios que aplicó; el segundo, en la existencia de errores manifiestos de apreciación de los hechos; el tercero, en un incumplimiento de la obligación de motivación; el cuarto, en una desviación de poder, por no haber ejercido el BCE su facultad de apreciación, y el quinto, en el incumplimiento de la obligación, que recae sobre el BCE, de tomar en consideración todas las circunstancias pertinentes del caso de autos.
A.

Sobre el primer motivo, basado en el error de Derecho cometido por el BCE en relación con los criterios aplicados
En el presente motivo, las alegaciones que, en esencia, esgrime la demandante son básicamente tres.
En su primera alegación, denuncia una interpretación errónea del requisito relativo a que la clasificación de una entidad como significativa resulte «inadecuada», establecido por el artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS. En su segunda alegación, la demandante reprocha al BCE haber considerado que su clasificación como entidad significativa era adecuada prescindiendo del examen de las circunstancias de hecho específicas y sin haber tenido en cuenta los objetivos y los principios del Reglamento de base. En su tercera alegación, la demandante reprocha al BCE haber incurrido en error de Derecho al interpretar el concepto de «circunstancias particulares» utilizado en el artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS.
1.

Disposiciones pertinentes del Reglamento de base y del Reglamento marco del MUS
El artículo 4 del Reglamento de base, titulado «Funciones atribuidas al BCE», precisa, en su apartado 1, que «en el marco del artículo 6 […] el BCE tendrá competencias exclusivas para ejercer, con fines de supervisión prudencial, las siguientes funciones en relación con todas las entidades de crédito establecidas en los Estados miembros participantes». A continuación se relacionan nueve funciones.
El artículo 6 del Reglamento de base, titulado «Cooperación dentro del MUS», dispone, en su apartado 1, que «el BCE llevará a cabo sus funciones en el marco de un MUS integrado por el BCE y las autoridades nacionales competentes» y que «el BCE será responsable del funcionamiento eficaz y coherente del MUS». Del tenor de los apartados 4 a 6 del artículo 6 del Reglamento de base se deduce que, en el citado marco del MUS, en lo que concierne a siete de las nueve funciones de la lista del artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento, se ha establecido una diferenciación entre la supervisión prudencial de las entidades «significativas» y la de las entidades clasificadas como «menos significativas».
De ello se deriva, en primer lugar, que la supervisión prudencial de las entidades «significativas» está encomendada exclusivamente al BCE, al que también compete la supervisión prudencial de las entidades «menos significativas» en lo concerniente a las funciones del artículo 4, apartado 1, letras a) y c), del Reglamento de base.
En segundo lugar, con respecto a las entidades «menos significativas», y para las restantes funciones del artículo 4, apartado 1, del Reglamento de base, de la lectura conjunta de los apartados 5 y 6 del artículo 6 de éste se deduce que el cumplimiento de tales funciones ha sido encomendado, bajo el control del BCE, a las autoridades nacionales, que ejercerán de este modo la supervisión directa de aquellas entidades. Según el artículo 6, apartado 6, del Reglamento de base, en efecto, «sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 5 del presente artículo, las autoridades nacionales competentes desempeñarán y serán responsables de las funciones […] y de adoptar todas las decisiones de supervisión pertinentes por lo que atañe a las entidades de crédito a que se refiere el apartado 4, párrafo primero, del presente artículo dentro de las disposiciones marco y supeditadas a los procedimientos a que hace referencia el apartado 7 del presente artículo».
No obstante, esta supervisión prudencial directa ha de efectuarse dentro de los parámetros que fije el BCE, el cual, en virtud del artículo 6, apartado 5, letras a) y b), del Reglamento de base, está facultado, por un lado, para emitir, a la atención de las autoridades nacionales competentes, «reglamentos, directrices o instrucciones generales, de conformidad con las cuales las autoridades nacionales competentes ejercerán las funciones definidas en el artículo 4» de dicho Reglamento y, por otro, para suplantar a una autoridad nacional y «decidir […] ejercer por sí mismo directamente todos los poderes pertinentes por lo que respecta a una o varias de las entidades de crédito».
En virtud del artículo 6, apartado 7, del Reglamento de base, compete al BCE adoptar disposiciones marco para organizar las modalidades prácticas de la colaboración prevista en el MUS. Basándose en dicha disposición, el BCE adoptó el Reglamento marco del MUS.
En tercer lugar, debe advertirse que el artículo 6, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de base utiliza el criterio del carácter significativo de la entidad supervisada para el reparto de las funciones dentro del MUS. Con arreglo a tal criterio, se diferencia entre entidades «menos significativas» y entidades «significativas». Se introducen tres factores, a saber, el tamaño [artículo 6, apartado 4, párrafo primero, inciso i), del Reglamento de base], la importancia para la economía de la Unión o de cualquier Estado miembro participante [artículo 6, apartado 4, párrafo primero, inciso ii), del Reglamento de base] y el carácter significativo de las actividades transfronterizas [artículo 6, apartado 4, párrafo primero, inciso iii), del Reglamento de base].
El artículo 6, apartado 4, párrafo segundo, del Reglamento de base añade una precisión respecto de tales factores, al establecer que «una entidad de crédito, o sociedad financiera de cartera o sociedad financiera mixta de cartera, no se considerará menos significativa, a menos que lo justifiquen circunstancias particulares que se especificarán en el método, si se reúne alguna de las siguientes condiciones». Entre esas condiciones, el artículo 6, apartado 4, párrafo segundo, inciso i), del mismo Reglamento menciona un valor total de los activos superior a 30000000000 de euros.
En cuarto lugar, en fin, del artículo 6, apartado 4, párrafo segundo, del Reglamento de base resulta que puede decidirse no clasificar a una entidad como «significativa» en «circunstancias particulares» que el BCE debía precisar.
Los artículos 70 y 71 del Reglamento marco del MUS, cuya interpretación es cuestionada en el presente motivo, proporcionan las precisiones acerca de esas «circunstancias particulares» que permiten decidir no clasificar a una entidad de crédito como «significativa». Según el artículo 70, apartado 1, del citado Reglamento, se trata de «circunstancias específicas de hecho que hagan inadecuada la clasificación de una entidad supervisada como significativa teniendo en cuenta los objetivos y principios del Reglamento [de base] y, en concreto, la necesidad de garantizar la aplicación coherente de normas de supervisión estrictas». El artículo 70, apartado 2, del mismo Reglamento señala que la expresión «circunstancias particulares» deberá interpretarse en sentido estricto. Por último, el artículo 71, apartado 1, del Reglamento marco del MUS sienta el principio de que el examen de las aludidas circunstancias particulares debe efectuarse caso por caso y específicamente para cada entidad sujeta a la supervisión prudencial.
2.

Contenido de la Decisión impugnada
En la Decisión impugnada, el BCE indicó que el valor de los activos de la demandante superaba los 30000000000 de euros y rechazó la argumentación esgrimida por ésta sobre la existencia, en su caso concreto, de «circunstancias particulares» en el sentido del artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base justificativas de por qué la supervisión prudencial directa de la entidad debía seguir siendo ejercida por las autoridades alemanas.
En la Decisión impugnada, el BCE consideró que no había resultado probado que su supervisión directa de la demandante fuera «contraria a los objetivos del Reglamento de base» y que, por tanto, tal supervisión no podía ser calificada de inadecuada en el sentido del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS. A este respecto, en el dictamen del Comité Administrativo de Revisión, en el cual se formularon las conclusiones que sirven de base a la Decisión impugnada, se observó, en particular, que los criterios relativos a la significatividad establecidos en el artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base sólo pueden dejar de aplicarse si las «circunstancias particulares» a las que se hace referencia determinan que la supervisión directa por las autoridades nacionales responderá mejor a los objetivos del Reglamento de base, en particular a la necesidad de garantizar la aplicación coherente de normas de supervisión estrictas, y que este extremo no había sido probado por la demandante.
En lo que concierne a la argumentación de la demandante en la que sustancialmente defiende que su perfil de riesgo es más bien reducido y, por tanto, es suficiente una supervisión prudencial ejercida por las autoridades nacionales, el BCE consideró, básicamente, que carecía de pertinencia, toda vez que la clasificación de una entidad no requiere un examen del riesgo que ésta pueda implicar para la estabilidad del sistema financiero o para sus acreedores. El BCE añadió que tampoco estaba obligado a examinar si la clasificación de una entidad como significativa era una medida proporcionada. Su único deber, declaró, era evaluar si, con arreglo al artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base y al artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS, una supervisión directa ejercida por el BCE sería inadecuada.
Finalmente, el BCE resaltó también que, aun en el supuesto de que entendiera que, en el caso de la entidad supervisada, existían circunstancias particulares en el sentido del artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base, es a él a quien correspondería verificar si dichas circunstancias particulares justificaban que una entidad de crédito «significativa» fuera clasificada como «menos significativa».
3.

Sobre la alegación relativa al error de Derecho cometido a la hora de interpretar el requisito del carácter inadecuado de la clasificación como «significativa» de una entidad sometida a la supervisión prudencial
Como ha quedado expuesto en el apartado 31 anterior, del tenor de la Decisión impugnada, analizada a la luz del dictamen del Comité Administrativo de Revisión, puede concluirse que, a juicio del BCE, la aplicación del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS sólo podía conducir a excluir la clasificación de la demandante como entidad significativa en caso de que una supervisión prudencial directa de las autoridades alemanas respondiera mejor a los objetivos del Reglamento de base que una supervisión efectuada por el BCE.
La demandante considera, en esencia, que tal razonamiento adolece de un error de Derecho. Alega que el carácter inadecuado de la clasificación como «significativa» de una entidad sometida a la supervisión prudencial, mencionado en el artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS, constituye un concepto jurídico indeterminado que debe interpretarse de acuerdo con el principio de proporcionalidad al que alude el artículo 5 TUE, apartado 4, que regula el modo en que las instituciones de la Unión deben ejercer sus competencias. Para la demandante, de ello se sigue que la clasificación de una entidad como «significativa» basada en el criterio del tamaño no justifica la supervisión prudencial directa del BCE y resulta, por tanto, «inadecuada», por innecesaria, cuando basta un control ejercido por la autoridad nacional competente bajo la supervisión macroprudencial del BCE para conseguir los objetivos del Reglamento de base, sin olvidar que ninguna de las dos disposiciones mencionadas se opone a un examen de la proporcionalidad de la clasificación de una entidad como significativa. Una interpretación sistemática y teleológica de las referidas disposiciones conduce a idéntica conclusión, según la demandante. Ésta niega, asimismo, que haya sido transferida al BCE la competencia para el ejercicio de todas las funciones enumeradas en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento de base en relación con todas las entidades. A su modo de ver, el análisis de esta disposición, en relación con el artículo 6, apartado 4, del mismo Reglamento, permite concluir que, de conformidad con el principio de subsidiariedad, la transferencia de competencias se ha producido solamente con respecto a las entidades significativas, mientras que la supervisión prudencial directa de las menos significativas sigue reservada a las autoridades nacionales.
Procede observar, así pues, que la demandante sugiere una interpretación del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS según la cual la supervisión prudencial directa del BCE debe responder a una necesidad deducida a la luz del principio de proporcionalidad, e incluso del principio de subsidiariedad, inscritos ambos en el artículo 5 TUE. De dicha interpretación resulta que el BCE debería haber comprobado si la supervisión prudencial ejercida por las autoridades alemanas permitía conseguir los objetivos del Reglamento de base. Según la demandante, al haber acreditado un bajo perfil de riesgo, esa supervisión ejercida por las autoridades alemanas cumplía suficientemente el objetivo de protección de la estabilidad financiera que se persigue con el Reglamento de base. Lo cual justifica, de acuerdo con este razonamiento, que se clasifique a la demandante como entidad «menos significativa» con arreglo al artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS.
Para el BCE y la Comisión, tal interpretación carece de fundamento. Consideran, básicamente, que el legislador, cuando elaboró el Reglamento de base, ya tuvo en cuenta los principios de proporcionalidad y de subsidiariedad, estableciendo la posibilidad de que las autoridades nacionales desempeñen, de forma descentralizada, algunas de las funciones del artículo 4, apartado 1, del Reglamento de base cuando se trate de las entidades clasificadas como menos significativas.
Procede advertir, antes que nada, que la demandante no ha formulado ninguna excepción de ilegalidad del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS en sus escritos, ni implícita ni explícitamente, alegando a tal efecto la violación de los principios de proporcionalidad o de subsidiariedad o la infracción del artículo 6 del Reglamento de base, sino que ha optado simplemente por apoyar sus aseveraciones en una interpretación de la referida disposición, sin cuestionar su validez.
Para responder a las cuestiones de hermenéutica así planteadas, y para determinar el alcance exacto del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS, procede tener en cuenta no sólo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2005, VEMW y otros,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, apartado
y jurisprudencia citada).
Además, dado que las interpretaciones literal e histórica de un Reglamento, y en especial de una de sus disposiciones, no permiten apreciar su alcance exacto, procede interpretar la normativa en cuestión basándose tanto en su finalidad como en su sistema general (véanse, en este sentido, las sentencias de 31 de marzo de 1998, Francia y otros/Comisión,
C‑68/94 y C‑30/95
,
EU:C:1998:148
, apartado
, y de 25 de marzo de 1999, Gencor/Comisión,
T‑102/96
,
EU:T:1999:65
, apartado
).
Por otro lado, una jurisprudencia consolidada también ha establecido que una norma del Derecho de la Unión derivado debe interpretarse, en la medida de lo posible, de la manera que mejor se adecue a las disposiciones del Tratado y a los principios generales del Derecho de la Unión (sentencias de 4 de octubre de 2007, Schutzverband der Spirituosen-Industrie,
C‑457/05
,
EU:C:2007:576
, apartado
; de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala,
C‑413/06 P
,
EU:T:2008:392
, apartado
, y de 25 de noviembre de 2009, Alemania/Comisión,
T‑376/07
,
EU:T:2009:467
, apartado
).
a)

Sobre la interpretación literal del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS
En lo que concierne a la interpretación literal del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS, hay que recordar que dicha disposición está redactada como sigue:
«Se dan circunstancias particulares en el sentido del artículo 6, apartado 4, párrafos segundo y quinto, del Reglamento [de base] […], cuando existen circunstancias específicas de hecho que hagan inadecuada la clasificación de una entidad supervisada como significativa teniendo en cuenta los objetivos y principios del Reglamento [de base] y, en concreto, la necesidad de garantizar la aplicación coherente de normas de supervisión estrictas.»
Procede observar que una interpretación literal de lo dispuesto en el artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS lleva a confirmar la postura adoptada por el BCE en la Decisión impugnada.
En efecto, el tenor del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS hace exclusivamente referencia a la apreciación de si la clasificación de una entidad como significativa, y su consiguiente sujeción a la supervisión directa del BCE, es adecuada o inadecuada, teniendo en cuenta los objetivos del Reglamento de base. No se menciona ningún examen de la necesidad de que una entidad significativa se someta a la supervisión directa del BCE.
Así como el análisis del carácter adecuado de un acto de la Unión se refiere normalmente a su idoneidad para conseguir los objetivos legítimos que se persiguen con la normativa de que se trate, la apreciación de su necesidad exige verificar si sobrepasa o no los límites de lo que es necesario para alcanzar tales objetivos (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo tanto, en la medida en que el artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS alude a «circunstancias específicas de hecho que hagan inadecuada la clasificación de una entidad supervisada como significativa teniendo en cuenta los objetivos y principios del Reglamento [de base]», es necesario concluir que dicho artículo está contemplando exclusivamente el supuesto en el que una supervisión prudencial directa del BCE, consecuencia de la clasificación de una entidad como «significativa», resulte menos idónea para conseguir los objetivos del Reglamento de base que la supervisión prudencial de esa entidad ejercida directamente por las autoridades nacionales. En cambio, una interpretación literal del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS no contempla la hipótesis en la que una entidad «significativa» pasa a ser clasificada como «menos significativa» por el hecho de que los objetivos del Reglamento de base puedan lograrse mediante la supervisión directa de las autoridades nacionales en el marco del MUS con la misma eficacia que mediante la supervisión ejercida exclusivamente por el BCE.
b)

Sobre la interpretación del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS conforme a las normas jurídicas de rango superior, incluidos los principios de proporcionalidad y de subsidiariedad
Frente a esa interpretación literal del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS, la demandante sostiene, en esencia, que dicha disposición debe interpretarse de conformidad con los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad enunciados en el artículo 5 TUE, apartados 3 y 4, habida cuenta de que, por un lado, el artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base atribuye a las autoridades nacionales la competencia para ejercer una supervisión prudencial respecto de algunas de las misiones enumeradas en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento de base y, por otro, que el artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS tiene por objeto un reparto de competencias, distinguiendo entre las que han sido delegadas en el BCE y las que corresponden a las autoridades nacionales.
De acuerdo con este razonamiento, debe entenderse, según la demandante, que el término «inadecuado» del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS excluye la supervisión prudencial ejercida exclusivamente por el BCE cuando los objetivos del Reglamento de base puedan alcanzarse suficientemente mediante la supervisión de las autoridades nacionales. Dicho de otro modo, la excepción que contempla esta disposición es aplicable, para la demandante, no solamente en el supuesto de que los objetivos del Reglamento de base se alcancen mejor mediante una supervisión prudencial directa de las autoridades nacionales, sino también cuando tal supervisión sea suficiente para conseguirlos.
Dado que la argumentación de la demandante parte del postulado de que el artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base reserva a las autoridades nacionales la competencia relativa a las funciones relacionadas en el artículo 4, apartado 1, letras b) y d) a i), del mismo Reglamento con respecto a las entidades clasificadas como «menos significativas», resulta necesario determinar cuál es el alcance de las competencias transferidas al BCE por el Reglamento de base antes de examinar, en su caso, si cabe la interpretación conforme del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS en el sentido que propugna la demandante.
1)

Sobre el alcance de las competencias transferidas al BCE por el Reglamento de base
La demandante niega que haya sido transferida al BCE la competencia para el ejercicio de las funciones enumeradas en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento de base en relación con todas las entidades. A su juicio, del análisis conjunto de dicho precepto y del artículo 6, apartado 4, del mismo Reglamento se desprende que sólo se ha transferido la competencia en relación con las entidades «significativas», de manera que la competencia para la supervisión prudencial directa de las entidades «menos significativas» está reservada a las autoridades nacionales, a excepción de las funciones enunciadas en el artículo 4, apartado 1, letras a) y c), del Reglamento de base. Tal reparto de competencias es conforme, según la demandante, con el principio de ejecución del Derecho de la Unión por los Estados miembros recordado en el artículo 291 TFUE, apartado 1.
La demandante señala asimismo que tanto la doctrina como el desarrollo de los debates previos a la adopción del Reglamento de base vienen a confirmar su tesis, pues el legislador, una vez estudiada la propuesta inicial de la Comisión, que establecía la transferencia al BCE de la competencia para la supervisión prudencial de todas las entidades de crédito, la rechazó, mostrándose partidario, en cambio, de una solución más conforme con los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad.
La demandante alega, básicamente, que el hecho de que se hayan atribuido al BCE, para empezar, competencias de supervisión prudencial indirecta sobre las entidades menos significativas, concretadas en la posibilidad de adoptar reglamentos y directrices generales, seguidamente, competencias de supervisión directa de tales entidades para las funciones relacionadas en el artículo 4, apartado 1, letras a) y c), del Reglamento de base y, por último, competencias de supervisión directa en relación con determinadas entidades menos significativas, con arreglo al artículo 6, apartado 5, letra b), del mencionado Reglamento, no obsta para que el artículo 6, apartados 4 y 6, de este Reglamento reserve a las autoridades nacionales la competencia en materia de supervisión directa de las entidades menos significativas.
El BCE, por el contrario, sostiene, con el apoyo de la Comisión, que se le ha transferido la competencia exclusiva en lo referente a todas las funciones prudenciales del artículo 4, apartado 1, del Reglamento de base, de manera que únicamente se ha delegado en las autoridades nacionales, y bajo el control del BCE, la ejecución de las funciones descritas en el artículo 4, apartado 1, letras b) y d) a i), del mismo Reglamento.
El Tribunal observa, en primer lugar, que del estudio del engarce lógico entre los artículos 4, apartado 1, y 6 del Reglamento de base, cuyo tenor se ha recordado en los apartados 20 a 28 anteriores, resulta que dichos preceptos responden al principio del ejercicio descentralizado de las competencias exclusivas que han sido delegadas en el BCE, más que al de un reparto de competencias entre el BCE y las autoridades nacionales para el cumplimiento de las funciones descritas en el artículo 4, apartado 1, del citado Reglamento. Asimismo, el artículo 6, apartado 4, párrafo segundo, de este mismo Reglamento sólo puede interpretarse en el sentido de que únicamente el BCE es competente para determinar las «circunstancias particulares» en las que podría confiarse a una autoridad nacional la supervisión directa de una entidad que, en principio, debería ser supervisada exclusivamente por aquél.
El análisis de los considerandos del Reglamento de base confirma esta conclusión.
Primero, porque de los considerandos 15 y 28 del Reglamento de base se infiere que solamente las funciones encomendadas expresamente al BCE han sido excluidas de la competencia de los Estados miembros y que la supervisión prudencial de las entidades financieras por motivos diferentes de los enumerados en el artículo 4, apartado 1, del antedicho Reglamento sigue siendo competencia de los Estados miembros. En consecuencia, la distribución de las competencias entre el BCE y las autoridades nacionales se efectuó necesariamente a la hora de definir las funciones que, en virtud del artículo 4, apartado 1, del Reglamento de base, fueron confiadas al BCE.
Procede señalar, además, que el considerando 28 del Reglamento de base incluye una lista de funciones de supervisión que deben seguir siendo competencia de los Estados miembros, pero en ella no figura ninguna de las funciones enumeradas en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento de base. Más aún, el citado considerando no indica que la supervisión directa de las entidades menos significativas implique el ejercicio de una competencia reservada a las autoridades nacionales.
Segundo, porque debe observarse que la supervisión de las entidades clasificadas como «menos significativas» se menciona en los considerandos 38 a 40 del Reglamento de base, es decir, inmediatamente después del considerando 37 de éste, a cuyo tenor, «debe asignarse a las autoridades nacionales competentes la responsabilidad de prestar asistencia al BCE en la preparación y aplicación de todos los actos relativos al ejercicio de las funciones de supervisión del BCE» y «ello debe incluir en particular la evaluación diaria y permanente de la situación de las entidades de crédito y las correspondientes verificaciones
in situ
». Del sistema de los referidos considerandos se deduce que el Consejo de la Unión Europea contempló la supervisión prudencial directa ejercida por las autoridades nacionales con arreglo al MUS más como una prestación de asistencia al BCE que como el ejercicio de una competencia autónoma.
En segundo lugar, debe resaltarse igualmente que el BCE conserva la titularidad de importantes facultades incluso en las circunstancias en las que las autoridades nacionales ejercen las funciones de supervisión del artículo 4, apartado 1, letras b) y d) a i), del Reglamento de base, y que la existencia de tales facultades pone de manifiesto que cuando las autoridades nacionales ejecutan las citadas funciones intervienen con carácter subordinado.
De esta manera, en virtud del artículo 6, apartado 5, letra a), del Reglamento de base, el BCE puede legítimamente emitir «a la atención de las autoridades nacionales competentes, reglamentos, directrices o instrucciones generales, de conformidad con los cuales las autoridades nacionales competentes ejercerán las funciones definidas en el artículo 4, apartado 1 [de dicho Reglamento], con excepción de sus letras a) y c), y adoptarán las decisiones de supervisión correspondientes».
Si bien es cierto que esa subordinación no implica la posibilidad de que el BCE emita directrices individuales dirigidas a una autoridad nacional, el artículo 6, apartado 5, letra b), del Reglamento de base, en cambio, faculta al BCE para asumir la supervisión prudencial directa de una entidad en lugar de la autoridad nacional a la que competía inicialmente. A este respecto, hay que señalar que del tenor de dicha disposición se desprende que el ejercicio de semejante prerrogativa determina la concesión al BCE de amplios poderes de apreciación, toda vez que se indica en aquélla que «cuando sea necesario para garantizar una aplicación coherente de normas de supervisión estrictas, el BCE podrá decidir en cualquier momento, por iniciativa propia previa consulta de las autoridades nacionales competentes o a instancia de una autoridad nacional competente, ejercer por sí mismo directamente todos los poderes pertinentes por lo que respecta a una o varias de las entidades de crédito a que se refiere el artículo 4».
En tercer lugar, el carácter exclusivo de las competencias conferidas al BCE se deduce también de la comparación de las disposiciones que permiten modular la eficacia del criterio rector del reparto de funciones entre el BCE y las autoridades nacionales basado en la importancia de la entidad supervisada. Mientras que el artículo 6, apartado 5, letra b), del Reglamento de base establece, en términos muy amplios, por las razones que se han expuesto en el apartado 61 anterior, la posibilidad de que el BCE asuma las competencias de una autoridad nacional, el artículo 6, apartado 4, párrafo segundo, de este mismo Reglamento, por el contrario, utiliza la fórmula más restrictiva de las «circunstancias particulares» como criterio válido para justificar que la supervisión directa de una entidad que debería ser clasificada como «significativa» se encomiende a una autoridad nacional y confiere al BCE la competencia exclusiva para definir esas circunstancias.
Por cuanto antecede, cabe concluir que el Consejo delegó en el BCE una competencia exclusiva para ejercer las funciones del artículo 4, apartado 1, del Reglamento de base y que el único fin que se persigue con el artículo 6 del mismo Reglamento es el de permitir que las autoridades nacionales ejerzan esa competencia de forma descentralizada, con arreglo al MUS y bajo la vigilancia del BCE, respecto de las entidades menos significativas y en relación con las funciones del artículo 4, apartado 1, letras b) y d) a i), del Reglamento de base, sin perjuicio de que, al mismo tiempo, se reservara al BCE la competencia exclusiva para definir el concepto de «circunstancias particulares» en el sentido del artículo 6, apartado 4, párrafo segundo, de aquel Reglamento. Los artículos 70 y 71 del Reglamento marco del MUS fueron adoptados en el ejercicio de esta competencia.
Esta conclusión no queda desvirtuada por las alegaciones en contrario de la demandante. Especialmente, porque el artículo 6 del Reglamento de base fue el resultado de una modificación introducida por el Consejo en la propuesta inicial de la Comisión. Si bien tal modificación pone de manifiesto la voluntad del Consejo de que las autoridades nacionales intervengan en la ejecución de las referidas funciones, no permite, en cambio, extraer ninguna conclusión sobre la posibilidad de que se reserve a las autoridades nacionales una competencia de supervisión prudencial respecto de algunas de las funciones del artículo 4, apartado 1, del Reglamento de base. En cuanto a las afirmaciones de responsables políticos y administrativos reproducidas por la demandante, no son más que la expresión de opiniones personales.
2)

Sobre la interpretación del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS conforme al principio de subsidiariedad
Del examen de las competencias que el Reglamento de base ha transferido al BCE se deduce que, si debe entenderse que la argumentación de la demandante se basa en una interpretación del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS conforme al principio de subsidiariedad, tal argumentación no puede ser acogida. Es cierto que, en caso de ser aplicable, este principio conlleva, en particular, la comprobación de si el objetivo de la acción pretendida puede alcanzarse mejor a nivel de la Unión o si, por el contrario, puede lograrse en sede nacional con la misma eficacia, pero debe recordarse que según el artículo 5 TUE, apartado 3, dicho principio se aplica únicamente en los ámbitos que no sean de la competencia exclusiva de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de junio de 2015, Estonia/Parlamento y Consejo,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, apartado
y jurisprudencia citada). Por lo tanto, carece de pertinencia para la interpretación del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS o del artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base, pues ambos preceptos, por lo razonado en los apartados 50 a 63 anteriores, no hacen sino regular diferentes supuestos de ejercicio descentralizado de una competencia exclusiva del BCE.
3)

Sobre la interpretación del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS conforme al principio de proporcionalidad
Según el artículo 5 TUE, apartado 4, en virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados. Las instituciones de la Unión aplicarán el principio de proporcionalidad de conformidad con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anejo al Tratado FUE.
De acuerdo con reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión sean idóneos para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate y no vayan más allá de lo necesario para alcanzar tales objetivos, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véase la sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, apartado
y jurisprudencia citada).
Proceder recordar también que la apreciación de la proporcionalidad de una medida debe conciliarse con el respeto del margen de apreciación que, en su caso, se haya reconocido a las instituciones de la Unión en su adopción (véase la sentencia de 12 de diciembre de 2006, Alemania/Parlamento y Consejo,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, apartado
y jurisprudencia citada).
La demandante sostiene, en esencia, que la exigencia de que la acción de la Unión resulte necesaria, derivada del principio de proporcionalidad, implica que la Unión ha de ejercer sus competencias exclusivas dejando el mayor margen de libertad posible para el desempeño de las competencias nacionales.
En apoyo de su argumentación, la demandante hace referencia a las conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto Toshiba Corporation y otros (
C‑17/10
,
EU:C:2011:552
), punto
, en las que, tras recalcar la importancia fundamental y el rango constitucional del principio de proporcionalidad en el sistema de los Tratados, se concluye que la aplicación uniforme del Derecho de la competencia de la Unión no exige prohibir de forma permanente y definitiva a las autoridades de competencia de los Estados miembros la aplicación de su legislación nacional«antitrust», sino que basta con privarlas de dicha competencia mientras perdure un procedimiento incoado por la Comisión y, al término de dicho procedimiento, imponerles el deber de respetar la decisión adoptada por la Comisión.
A este respecto, basta con poner de manifiesto que el contexto jurídico en el que se expuso tal análisis no es comparable al del presente asunto.
En efecto, aquel asunto versaba sobre la incidencia del ejercicio de las competencias de la Comisión para la aplicación del Derecho de la competencia de la Unión en la aplicación del Derecho nacional de la competencia efectuada por las autoridades de competencia nacionales. Pues bien, en el presente caso, de acuerdo con lo razonado en los apartados 50 a 64 anteriores, las autoridades nacionales intervienen, con arreglo al MUS, para ejercer de forma descentralizada una competencia exclusiva de la Unión, y no para desempeñar una competencia nacional.
Por lo tanto, la única competencia sobre la que puede incidir el ejercicio de la supervisión prudencial directa del BCE es la que corresponde
a priori
a los Estados miembros según el artículo 291 TFUE, apartado 1, en relación con la ejecución del Derecho de la Unión en sus respectivos ordenamientos jurídicos. Esta disposición recuerda que, conforme al sistema institucional de la Unión y las normas que regulan las relaciones entre la Unión y los Estados miembros, corresponde a estos últimos, si no hay ninguna disposición contraria del Derecho de la Unión, velar en su territorio por la ejecución de dicho ordenamiento (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 23 de noviembre de 1995, Nutral/Comisión,
C‑476/93 P
,
EU:C:1995:401
, apartado
).
No obstante, debe advertirse que la salvaguarda de esa competencia no puede servir de base a una interpretación del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS como la que propugna la demandante, a saber, en el sentido de que obliga a verificar, caso por caso, si los objetivos del Reglamento de base pueden conseguirse con la misma eficacia aplicando a una entidad la supervisión directa de las autoridades nacionales pese a que, con arreglo a los criterios del artículo 6, apartado 4, de dicho Reglamento, deba ser clasificada como significativa.
Tal interpretación conduciría, en efecto, a cuestionar el equilibrio presente en el Reglamento de base, en tanto en cuanto exigiría analizar caso por caso si una entidad significativa debería ser objeto de la supervisión directa de las autoridades nacionales, aun en contra de los criterios del artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base, por ser las citadas autoridades más indicadas para lograr los objetivos del Reglamento de base.
Es obvio que ese análisis estaría en franca contradicción con dos factores que revisten una importancia decisiva en la lógica del artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base, a saber, de una parte, el principio de que las entidades significativas deben ser supervisadas exclusivamente por el BCE y, de otra, la existencia de criterios alternativos precisos que permiten evaluar el carácter significativo de una entidad financiera. Entre tales criterios figura un umbral relativo al valor total de los activos de la entidad financiera considerada, fijado en 30000000000 de euros, que, en el caso de la demandante, se cumple.
De todos modos, procede observar que, en el artículo 6 del Reglamento de base, el legislador ha conseguido, con la instauración del MUS, cohonestar el respeto de la función que corresponde a los Estados miembros en la ejecución del Derecho de la Unión con la satisfacción de los objetivos del antedicho Reglamento.
Por un lado, como resulta de los considerandos 13 y 15 del Reglamento de base, los objetivos que éste persigue son, entre otros, proteger la estabilidad del sistema financiero de la Unión mediante la realización de tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión de las entidades de crédito, habida cuenta de que el BCE se halla en una posición adecuada para desempeñarlas, como banco central de la zona del euro con amplia experiencia en cuestiones macroeconómicas y de estabilidad financiera.
Por otro lado, el Reglamento de base no ha excluido a los Estados miembros del ejercicio de las funciones prudenciales encomendadas al BCE, sino que, muy al contrario, ha previsto su cooperación, permitiendo, en el marco del MUS y en virtud de su artículo 6, apartados 4 y 6, que la mayor parte de las funciones enumeradas en su artículo 4, apartado 1, en relación con las entidades menos significativas se ejecuten de forma descentralizada.
Por cuanto ha quedado expuesto, el artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS, en tanto en cuanto alude a «circunstancias específicas de hecho que hagan inadecuada la clasificación de una entidad supervisada como significativa teniendo en cuenta los objetivos y principios del Reglamento [de base] y, en concreto, la necesidad de garantizar la aplicación coherente de normas de supervisión estrictas», debe interpretarse en el sentido de que se está refiriendo exclusivamente a las circunstancias de hecho específicas que determinan que la supervisión prudencial directa por las autoridades nacionales permitirá conseguir los objetivos y realizar los principios del Reglamento de base con mayor eficacia, en particular la necesidad de garantizar la aplicación coherente de normas de supervisión estrictas.
De ello se sigue que el BCE no incurrió en el error de Derecho que se le imputa por haber estimado, en esencia, que la aplicación del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS sólo podría conducir a excluir la clasificación de la demandante como entidad significativa si se demostrase que la supervisión prudencial directa por las autoridades alemanas respondería mejor a los objetivos del Reglamento de base que una supervisión efectuada por el BCE.
Esta conclusión no resulta desvirtuada por la alegación de la demandante de que, en otras decisiones del BCE por las que se efectuaron reclasificaciones, éste no aplicó los criterios a los que hace referencia en la Decisión impugnada.
En efecto, si con esa alegación se pretende demostrar que el BCE incurrió en error al negarse a examinar si la supervisión prudencial directa por las autoridades nacionales bastaba para conseguir los objetivos del Reglamento de base, tal argumentación debe ser,
a priori
, desestimada, pues ya se ha constatado que el BCE no incurrió en error de Derecho al interpretar el artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS.
Tampoco puede prosperar la referida argumentación si con ella se pretende denunciar, en esencia, que se ha cometido una violación del principio de igualdad de trato en perjuicio de la demandante. Basta con recordar que la observancia del principio de igualdad de trato debe conciliarse con el respeto del principio de legalidad, lo que significa que nadie puede invocar en su provecho una ilegalidad cometida a favor de otros (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de abril de 2011, Visa Europe y Visa International Service/Comisión,
T‑461/07
,
EU:T:2011:181
, apartado
y jurisprudencia citada). De esta manera, aun suponiendo que el BCE hubiera incurrido en error al reclasificar las entidades a las que alude la demandante, tal error no obsta para que la negativa a clasificar ésta como entidad «menos significativa», que consta en la Decisión impugnada, sea conforme a Derecho.
Por consiguiente, procede desestimar la presente alegación.
c)

Sobre la alegación que denuncia la falta de un examen de las circunstancias de hecho específicas y de los objetivos del Reglamento de base
La demandante reprocha al BCE, en esencia, haber considerado que su clasificación como entidad significativa era adecuada prescindiendo del examen de las circunstancias de hecho específicas y sin haber tenido en cuenta los objetivos y los principios del Reglamento de base.
Basta señalar al respecto que la demandante, en apoyo de su solicitud de que se procediera a un nuevo examen de la decisión de 1 de septiembre de 2014, se limitó a alegar que, dado que presenta un perfil de riesgo reducido, es suficiente la supervisión prudencial ejercida por las autoridades alemanas.
Del análisis de los escritos de la demandante de 10 de julio y 6 de octubre de 2014 se infiere, en efecto, que su argumentación consistía exclusivamente en negar que fuera necesaria la supervisión prudencial del BCE para garantizar la aplicación coherente de normas de supervisión estrictas, sin hacer ninguna referencia a que una supervisión nacional permitiera mejor conseguir esos objetivos.
Por tanto, dado el tenor del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS, el BCE podía considerar legítimamente que tales razones carecían de pertinencia, sin necesidad de examinar la veracidad de las circunstancias de hecho alegadas por la demandante ni de verificar si la supervisión de la demandante ejercida por las autoridades alemanas podía responder a los objetivos del Reglamento de base.
Así pues, no puede acogerse esta alegación.
d)

Sobre la alegación que denuncia un error de Derecho cometido al interpretar el concepto de «circunstancias particulares»
La demandante reprocha también al BCE haber realizado un examen «en dos fases», de acuerdo con el cual, primero, deben concurrir circunstancias particulares y, segundo, éstas deben determinar que la supervisión prudencial del BCE resulte inadecuada, lo cual es contrario al tenor del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS.
Hay que recordar que, según el artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS, «se dan circunstancias particulares en el sentido del artículo 6, apartado 4, párrafos segundo y quinto, del Reglamento de base […], cuando existen circunstancias específicas de hecho que hagan inadecuada la clasificación de una entidad supervisada como significativa teniendo en cuenta los objetivos y principios del Reglamento del MUS y, en concreto, la necesidad de garantizar la aplicación coherente de normas de supervisión estrictas».
El artículo 71, apartado 1, del Reglamento marco del MUS precisa que «la determinación de si existen circunstancias particulares que justifiquen la clasificación como entidad supervisada menos significativa de una entidad supervisada que en otras circunstancias sería significativa se realizará caso por caso con carácter específico para la entidad supervisada o grupo supervisado de que se trate, y no respecto de categorías de entidades supervisadas».
De ambas disposiciones sólo puede deducirse que la existencia de circunstancias particulares debe apreciarse en función de las propias circunstancias de hecho de la entidad supervisada.
En la Decisión impugnada, el BCE consideró que «aun en el supuesto de que el BCE entendiera que existían circunstancias particulares a las que se hace referencia en el artículo 6, apartado 4, del Reglamento [de base], aplicables a la entidad supervisada, también le correspondería a él verificar si dichas circunstancias particulares justificaban su clasificación como entidad menos significativa».
Es necesario hacer constar que, si se entendiera, en su caso, que el pasaje de la Decisión impugnada que se ha transcrito en el apartado 95 anterior confunde el concepto de «circunstancias de hecho específicas» del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS, aplicable para determinar si la clasificación de una entidad como significativa es o no inadecuada, con el de «circunstancias particulares» del artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base, cuya definición constituye el objeto del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS, dicho pasaje pondría de manifiesto un error de Derecho.
En efecto, con tal razonamiento, el BCE está considerando que la demostración de la existencia de «circunstancias particulares» y la aplicación del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS hacen referencia a requisitos distintos. De ello se seguiría la consecuencia de que unas circunstancias particulares en el sentido del artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base no bastarían, por sí solas, para justificar la clasificación como «menos significativa» de una entidad «significativa». Sería necesario además que se cumplieran los criterios del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS.
No es ése el principio que informa el engarce de estas dos disposiciones. La existencia de circunstancias particulares basta para justificar la reclasificación de una entidad. No obstante, para comprobar que concurren tales circunstancias, habrá que aplicar el artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS.
Por consiguiente, podría concluirse que ese pasaje de la Decisión impugnada incurre en error de Derecho, aunque se trata de un error que no incide en la legalidad de ésta, habida cuenta de que afecta a una argumentación formulada a mayor abundamiento, como demuestra el empleo del condicional. El BCE no admite que existan «circunstancias particulares», sino que se limita a exponer su parecer sobre la incidencia que podría tener la presencia de tales circunstancias en el supuesto de que se dieran. Por tanto, esta alegación debe desestimarse en cualquier caso.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede desestimar el primer motivo.
B.

Sobre el segundo motivo, basado en la existencia de errores manifiestos de apreciación de los hechos
La demandante sostiene que la Decisión impugnada adolece de errores manifiestos de apreciación.
En tal sentido, afirma, primero, que la supervisión prudencial directa del BCE no es necesaria para conseguir los objetivos del Reglamento de base, a saber, garantizar la estabilidad de los mercados financieros, la seguridad y la solidez de las entidades de crédito y la protección de los depositantes; segundo, que la supervisión prudencial directa del BCE no es necesaria para garantizar el objetivo de la aplicación coherente de normas de supervisión prudencial estrictas; tercero, que la supervisión prudencial directa del BCE tampoco es necesaria para conseguir los demás objetivos del Reglamento de base; cuarto, que la supervisión prudencial directa de la demandante ejercida por la autoridad nacional es conforme con los principios del Reglamento de base, y quinto, que incluso a la luz del criterio de apreciación erróneo en el que se basó el BCE, la Decisión impugnada adolece de errores manifiestos de apreciación.
El BCE, apoyado por la Comisión, solicita que se desestime el presente motivo.
Debe advertirse, de entrada, que la argumentación que la demandante esgrime en el presente motivo parte de la premisa de que los objetivos del Reglamento de base y la aplicación coherente de normas de supervisión prudencial estrictas pueden conseguirse mediante la supervisión directa de las autoridades alemanas. En sus escritos, la demandante pretende demostrar que, puesto que no era necesaria la supervisión prudencial del BCE, fue manifiestamente erróneo mantener la clasificación de entidad significativa.
Es necesario señalar que tal razonamiento carece de pertinencia, toda vez que el artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS no puede interpretarse, por las razones expuestas en el estudio del primer motivo, en el sentido de que introduce un requisito relativo al examen de la necesidad de una supervisión prudencial directa de una entidad que debe ser clasificada como «significativa» a los efectos del artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base.
Con carácter meramente subsidiario, la demandante aduce que «incluso utilizando el criterio de apreciación erróneo [del BCE], la Decisión impugnada adolece de errores manifiestos de apreciación».
En apoyo de esta aseveración, la demandante hace referencia, en primer lugar, al contenido de sus escritos de 10 de julio y de 6 de octubre de 2014.
Ahora bien, por las razones ya esgrimidas en los apartados 87 a 89 anteriores, ha de observarse que la demandante, en tales escritos, se limitó a alegar que la supervisión nacional permitiría conseguir mejor los objetivos del Reglamento de base que la supervisión directa del BCE.
En segundo lugar, en la réplica, la demandante aduce, en esencia, que la supervisión prudencial ejercida por las autoridades alemanas permitiría garantizar mejor el objetivo de la aplicación coherente de normas de supervisión prudencial estrictas al que alude el artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS. Señala, al respecto, que se halla sujeta a diferentes normas, a saber, no solamente el Reglamento (UE) n.
o
575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.
o
648/2012 (
DO 2013, L 176, p. 1
; corrección de errores en
DO 2013, L 208, p. 68
, y en
DO 2013, L 321, p. 6
), y la Ley alemana de ordenación del sector bancario, sino también la Ley reguladora del banco regional de crédito del Land de Baden-Wurtemberg, y que también está sujeta a múltiples autoridades de vigilancia, esto es, no solamente el Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin) (Autoridad Federal de Supervisión Financiera, Alemania), el Bundesbank (Banco Central de Alemania) y el BCE, sino también el Ministerio de Finanzas del Land de Baden-Wurtemberg.
De este modo, para la demandante, esta pluralidad de normas y de autoridades de vigilancia a que está sometida su actividad implica que las autoridades nacionales se hallan en una situación más propicia para colaborar entre sí, a efectos de la aplicación coherente de normas de supervisión prudencial estrictas, que con el BCE.
A este respecto, basta con observar que la demandante no ha invocado la existencia de ningún acuerdo ni ha hecho referencia a ninguna colaboración concreta entre las autoridades del Land de Baden-Wurtemberg y las autoridades alemanas que permitieran una cooperación mutua más estrecha que con el BCE.
En consecuencia, el presente motivo debe ser desestimado.
C.

Sobre el tercer motivo, basado en un incumplimiento de la obligación de motivación
La demandante entiende que el BCE incumplió su obligación de motivación al adoptar la Decisión impugnada. Recuerda que la obligación de motivar ésta se deriva del artículo 33, apartado 2, del artículo 39, apartado 1, y del artículo 44, apartado 1, del Reglamento marco del MUS, así como del artículo 22, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento de base y del artículo 296 TFUE, párrafo segundo.
En primer lugar, la motivación de la Decisión impugnada, según la demandante, es incoherente, e incurre en contradicciones, por lo que no permite deducir qué criterio aplicó el BCE. Para la demandante, la interpretación del concepto de «carácter inadecuado» adoptada por el BCE en sus escritos, además de que, en cualquier caso, incurre en contradicciones, no figura en la Decisión impugnada.
En segundo lugar, la demandante considera que en la motivación de la Decisión impugnada simplemente se afirman o se niegan determinados extremos sin explicar las razones que sirven de base para ello. Reprocha al BCE, en particular, no haber expuesto la razón por la que, a su juicio, la ausencia de riesgos para la estabilidad de los mercados o para los acreedores no constituye una circunstancia particular. Para la demandante, la Decisión impugnada no precisa tampoco por qué una supervisión ejercida por las autoridades alemanas no permitiría conseguir con mayor eficacia los objetivos del Reglamento de base.
En tercer lugar, la demandante reprocha al BCE no haber analizado las alegaciones que presentó en el curso del procedimiento administrativo en el sentido de que concurrían circunstancias de hecho específicas por las que su clasificación como entidad significativa resultaba inadecuada. Estima que el BCE estaba obligado a explicar con detalle las razones por las que rechazaba tales alegaciones, que eran pertinentes, especialmente si se tiene en cuenta el margen de apreciación de que dispone en la aplicación del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS. Para la demandante, ni la Decisión impugnada ni su contexto permiten deducir tales razones.
El BCE, apoyado por la Comisión, solicita que se desestime el presente motivo.
Según el artículo 22, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento de base, las decisiones del BCE estarán motivadas.
Con arreglo al artículo 33, apartados 1 y 2, del Reglamento marco del MUS, toda decisión de supervisión del BCE irá acompañada de un escrito de motivación de la adopción de la decisión. El escrito de motivación incluirá los hechos materiales y los fundamentos jurídicos en los que se base la decisión de supervisión del BCE.
El artículo 39, apartado 1, del mismo Reglamento marco del MUS precisa que «una entidad supervisada se considerará entidad supervisada significativa si el BCE así lo determina en una decisión suya dirigida a la entidad supervisada pertinente […], en la que explique los motivos de dicha decisión».
Procede señalar que tales disposiciones se limitan a recordar, en el cuerpo del Reglamento de base y del Reglamento marco del MUS, que las instituciones y los órganos de la Unión están sujetos a la obligación de motivación de conformidad con el artículo 296 TFUE, párrafo segundo.
La obligación de motivación prevista en el artículo 296 TFUE constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión del fundamento de la motivación, pues ésta pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo (véase la sentencia de 11 de julio de 2013, Ziegler/Comisión,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, apartado
y jurisprudencia citada).
Desde este punto de vista, por un lado, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. En particular, respecto a la motivación de las decisiones individuales, el deber de motivarlas tiene la finalidad, además de permitir el control jurisdiccional, de proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si la decisión adolece eventualmente de algún vicio que permita impugnar su validez (véase la sentencia de 11 de julio de 2013, Ziegler/Comisión,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por otro lado, la exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias del caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por el acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del mencionado artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase la sentencia de 11 de julio de 2013, Ziegler/Comisión,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, debe advertirse que el dictamen del Comité Administrativo de Revisión forma parte del contexto en el que se inscribe la Decisión impugnada, por lo que, de acuerdo con la jurisprudencia citada en el apartado 124 anterior, puede ser tenido en cuenta a la hora de apreciar si aquélla está suficientemente motivada.
En efecto, el artículo 24 del Reglamento de base, titulado «Comité Administrativo de Revisión», precisa en su apartado 1 que «el BCE establecerá un Comité Administrativo de Revisión de carácter administrativo, encargad[o] de llevar a cabo el examen administrativo interno de las decisiones adoptadas por el BCE en el ejercicio de las competencias que le atribuye el presente Reglamento, previa solicitud de examen [en tal sentido]» y que «el alcance del examen administrativo interno se ceñirá a la conformidad procedimental y material de la decisión en cuestión con el presente Reglamento». El apartado 7 de este mismo artículo preceptúa lo siguiente:
«Tras pronunciarse sobre la admisibilidad del examen, el Comité Administrativo de Revisión dictaminará sobre el caso en un plazo adecuado en función de la urgencia del asunto que no rebasará los dos meses contados desde la recepción de la solicitud, y elevará el asunto al Consejo de Supervisión para la preparación de un nuevo proyecto de decisión. El Consejo de Supervisión tendrá en cuenta el dictamen del Comité Administrativo de Revisión y presentará un nuevo proyecto de decisión al Consejo de Gobierno. El nuevo proyecto de decisión derogará la decisión inicial, o bien la sustituirá por una decisión de idéntico contenido o por una decisión modificada. El nuevo proyecto de decisión se considerará adoptado a menos que el Consejo de Gobierno presente objeciones dentro de un plazo máximo de diez días hábiles.»
De lo anterior se deduce, necesariamente, que, en la medida en que las consideraciones que se formulan en la Decisión impugnada son coincidentes con la propuesta que figura en el dictamen del Comité Administrativo de Revisión, las explicaciones que éste ofrece pueden ser tenidas en cuenta a la hora de examinar si la Decisión impugnada está suficientemente motivada, al estar basada en las conclusiones de dicho dictamen.
En primer lugar, por las razones expuestas en los apartados 31 y 32 anteriores, y contrariamente a lo que sostiene la demandante, de la lectura conjunta de la Decisión impugnada y el dictamen del Comité Administrativo de Revisión se desprende, por un lado, que el BCE consideró que solamente cabía hablar de «circunstancias particulares» cuando una supervisión prudencial ejercida directamente por las autoridades nacionales garantizara mejor el logro de los objetivos del Reglamento de base y, por otro, que la demandante no había acreditado que, en su caso, se cumpliera tal requisito. Procede destacar igualmente que tanto el dictamen del Comité Administrativo de Revisión como la Decisión impugnada incluyen un resumen de las alegaciones de la demandante.
Asimismo, es necesario señalar que el análisis del primer motivo, invocado por la demandante para impugnar el razonamiento del BCE, permite concluir que la referida demandante tuvo la posibilidad de comprender ese razonamiento y que el Tribunal General tuvo la posibilidad de ejercer su control de legalidad relativo a la conformidad a Derecho de la motivación de la Decisión impugnada.
En segundo lugar, respecto de las aseveraciones de la demandante relativas al carácter insuficiente de la respuesta a la argumentación que adujo en el procedimiento administrativo, de los apartados 87 a 89, 107 y 108 anteriores se infiere que la demandante, en dicho procedimiento, se limitó a intentar demostrar que no existía la necesidad de una supervisión prudencial directa del BCE porque bastaba, a su juicio, la supervisión de las autoridades alemanas para conseguir los objetivos del Reglamento de base, sin intentar demostrar que esta última solución permitiría conseguir mejor dichos objetivos. Por lo tanto, al tratarse de una argumentación que carecía manifiestamente de pertinencia, en relación con la interpretación defendida por el BCE, no puede afirmarse que éste se hallara en la obligación de motivar de forma pormenorizada las razones de su postura contraria, habida cuenta de que la demandante podía deducirlas fácilmente de la Decisión impugnada y del dictamen del Comité Administrativo de Revisión.
En tercer lugar, en lo que concierne a la alegación de la demandante relativa al carácter contradictorio de la motivación de la Decisión impugnada, no cabe duda de que la motivación de un acto debe ser lógica y no presentar contradicciones internas que obstaculicen la buena comprensión de las razones subyacentes a dicho acto (sentencia de 29 de septiembre de 2011, Elf Aquitaine/Comisión,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, apartado
).
No obstante, debe señalarse que la motivación de la Decisión impugnada no incurre en las contradicciones alegadas.
Por un lado, por las razones expuestas en los apartados 31 a 34 anteriores, y a diferencia de lo que parece sostener la demandante, no se incurre en contradicción por el hecho de que el dictamen del Comité Administrativo de Revisión mencione que para que pueda considerarse que concurren «circunstancias particulares» es necesario que los objetivos del Reglamento de base, en particular la necesidad de garantizar la aplicación coherente de normas de supervisión prudencial estrictas, se logren mejor mediante la supervisión directa de las autoridades nacionales y, por otra parte, la Decisión impugnada haga referencia a que sólo podría aplicarse el artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS si la supervisión directa del BCE fuera contraria a los objetivos del Reglamento de base.
Por otro lado, respecto del carácter contradictorio de la motivación de la Decisión impugnada por cuanto postula que la concurrencia de circunstancias particulares no basta para justificar la aplicación del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS, en el apartado 99 anterior se ha hecho constar que dicha razón fue formulada en la Decisión impugnada a mayor abundamiento. Lo cual implica que el aludido pasaje no obstaba a una correcta comprensión del criterio aplicado por el BCE en la Decisión impugnada.
De cuanto antecede se infiere que la Decisión impugnada está suficientemente motivada.
En consecuencia, debe desestimarse el tercer motivo.
D.

Sobre el cuarto motivo, basado en una desviación de poder cometida por el BCE al no ejercer, ilícitamente, su facultad de apreciación
La demandante reprocha al BCE no haber hecho uso de su facultad de apreciación en lo que respecta a la aplicación del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS a sus circunstancias específicas, lo que, a su juicio, constituye una desviación de poder. Observa que dicha disposición no contiene una lista cerrada de los motivos que pueden ser considerados por el BCE. Por tanto, a su entender, el BCE incurrió en error al declarar, en la Decisión impugnada, que la argumentación de la demandante implicaba tomar en consideración motivos no contemplados en el citado Reglamento.
El BCE, apoyado por la Comisión, solicita que se desestime el presente motivo.
Es cierto que, según la jurisprudencia, si se ha investido de una facultad de apreciación a una institución, ésta debe ejercerla plenamente (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de julio de 2011, Freistaat Sachsen/Comisión,
T‑357/02
RENV,
EU:T:2011:376
, apartado
, y de 10 de julio de 2012, Smurfit Kappa Group/Comisión,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, apartado
). De este modo, la institución de la que emane el acto debe poder demostrar ante los órganos jurisdiccionales de la Unión que lo adoptó mediante un ejercicio efectivo de su facultad de apreciación, el cual supone la toma en consideración de todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que se haya pretendido regular mediante el acto en cuestión (sentencia de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, apartado
).
Ahora bien, hay que recordar, como se ha advertido en los apartados 87 a 89 anteriores, que la argumentación que la demandante esgrimió en el procedimiento administrativo pretendía únicamente demostrar que los objetivos del Reglamento de base podían conseguirse mediante la supervisión directa de la demandante por las autoridades nacionales y que tal argumentación carece de pertinencia a efectos de la aplicación del artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS, por las razones que se han expuesto en el estudio del primer motivo.
Por consiguiente, no cabe reprochar al BCE no haber ejercido su facultad de apreciación, por haber desestimado sin más unas alegaciones carentes de pertinencia.
Por lo tanto, el cuarto motivo no puede ser acogido.
E.

Sobre el quinto motivo, basado en un incumplimiento de la obligación que recae sobre el BCE de examinar y tomar en consideración todas las circunstancias pertinentes del asunto en cuestión
La demandante recuerda que, según el artículo 28, apartado 2, del Reglamento marco del MUS, el BCE debe tener en cuenta todas las circunstancias pertinentes. Asimismo, hace referencia a que el BCE tiene la obligación de examinar y tomar en consideración, minuciosa e imparcialmente, todos los elementos de hecho y de Derecho que son pertinentes en el asunto de que se trata, obligación que es correlativa al derecho a una buena administración enunciado en el artículo 41, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
La demandante reprocha al BCE no haber tenido en cuenta las siguientes circunstancias: primero, que, en realidad, era imposible que incurriera en una situación de insolvencia; segundo, que no cumplía ninguno de los criterios del artículo 6, apartado 4, del Reglamento de base, a excepción del relativo al tamaño, y, tercero, que la supervisión prudencial ejercida en el pasado por las autoridades alemanas no había puesto de manifiesto ninguna deficiencia.
El BCE, apoyado por la Comisión, solicita que se desestime el presente motivo.
Según reiterada jurisprudencia, cuando las instituciones de la Unión disponen de una facultad de apreciación, el respeto de las garantías que otorga el ordenamiento jurídico de la Unión en los procedimientos administrativos reviste una importancia aún más fundamental.
Es innegable que entre las garantías otorgadas por el ordenamiento jurídico de la Unión en los procedimientos administrativos figura, en particular, el derecho a una buena administración, reconocido por el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales, el cual se corresponde con la obligación de la institución competente de examinar, detenida e imparcialmente, todos los elementos pertinentes del asunto de que se trata (sentencia de 30 de septiembre de 2003, Atlantic Container Line y otros/Comisión,
T‑191/98 y T‑212/98 a T‑214/98
,
EU:T:2003:245
, apartado
).
El artículo 28, apartado 2, del Reglamento marco del MUS alude a tal obligación, al precisar que «en su evaluación, el BCE tendrá en cuenta todas las circunstancias pertinentes».
Sin embargo, por razones análogas a las expuestas en el apartado 140 anterior, basta con señalar que las circunstancias que, según la crítica que formula la demandante, no fueron tomadas en consideración por el BCE carecían de pertinencia a efectos de lo dispuesto en el artículo 70, apartado 1, del Reglamento marco del MUS y que, por lo tanto, no es lícito reprochar al BCE no haber tenido en cuenta dichas circunstancias al aplicar esta disposición.
Por consiguiente, procede desestimar el quinto motivo y, en consecuencia, el recurso en su totalidad.
IV.

Costas
Con arreglo al artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. En el presente asunto, por haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las del BCE, conforme a lo solicitado por éste.
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por tanto, la Comisión cargará con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta ampliada)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Landeskreditbank Baden-Württemberg — Förderbank cargará con sus propias costas y con las del Banco Central Europeo.

3)
La Comisión Europea cargará con sus propias costas.

Prek
Labucka
Schwarcz
Kreuschitz
Schalin
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de mayo de 2017.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.
(
)	Los apartados 45, 46 y 63 del presente texto han sufrido una modificación de carácter lingüístico con posterioridad a su primera publicación en línea.