CELEX: 62015TJ0283
REACH
Beoordeling van het dossier
Nalevingscontrole van registraties
Controle van de ingediende informatie en follow-up van de beoordeling van het dossier
Niet-nalevingsverklaring
Bevoegdheid van het Gerecht
Beroep tot nietigverklaring
Voor beroep vatbare handeling
Rechtstreekse en individuele geraaktheid
Ontvankelijkheid
Rechtsgrondslag
Artikelen 41, 42 en 126 van verordening (EG) nr. 1907/2006

Voorgeschiedenis van het geding
Verzoekster, Esso Raffinage, een vennootschap naar Frans recht, produceert en verhandelt een bepaalde stof waarvoor zij bij het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) een registratiedossier heeft ingediend krachtens verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, houdende wijziging van richtlijn 1999/45/EG en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad en verordening (EG) nr. 1488/94 van de Commissie alsmede richtlijn 76/769/EEG van de Raad en de richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG en 2000/21/EG van de Commissie (
PB 2006, L 396, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2007, L 136, blz. 3
).
Op 17 november 2010 heeft verzoekster haar registratiedossier voor de geregistreerde stof bijgewerkt voor de orde van grootte van meer dan 1000 ton per jaar.
Op 9 juli 2010 is ECHA overeenkomstig artikel 41, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 begonnen met de beoordeling van verzoeksters registratiedossier.
Op 28 juni 2011 heeft ECHA overeenkomstig artikel 50, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 verzoekster een op grond van artikel 41, lid 3, van deze verordening opgesteld ontwerpbesluit meegedeeld. Bij dit ontwerpbesluit werd verzoekster verzocht een onderzoek naar de toxiciteit van de geregistreerde stof voor de prenatale ontwikkeling van een diersoort over te leggen.
Na op 28 juli 2011 haar opmerkingen over het ontwerpbesluit te hebben ingediend, heeft verzoekster op 6 september daaraanvolgend haar registratiedossier bijgewerkt om bepaalde door ECHA onder de aandacht gebrachte punten van niet-naleving te verhelpen.
Op 14 juni 2012 heeft ECHA overeenkomstig artikel 51, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 het ontwerpbesluit meegedeeld aan de voor de uitvoering van verordening nr. 1907/2006 verantwoordelijke controle-instanties van de lidstaten en hun verzocht wijzigingen voor te stellen op grond van artikel 51, lid 2, van die verordening.
Op 18 juli 2012 heeft ECHA overeenkomstig artikel 51, lid 5, van verordening nr. 1907/2006 een herzien ontwerpbesluit aan verzoekster meegedeeld. Aan het herziene ontwerpbesluit waren van verschillende lidstaten afkomstige wijzigingsvoorstellen gehecht. In zijn voorstel deed het Koninkrijk Denemarken de aanbeveling verzoekster te verzoeken om een aanvullend onderzoek, namelijk een onderzoek naar de toxiciteit van de geregistreerde stof voor de prenatale ontwikkeling van een tweede soort. Volgens deze lidstaat ging het bij dit tweede onderzoek om „standaardinformatie” in de zin van punt 8.7.2 van bijlage X bij verordening nr. 1907/2006.
Verzoekster heeft geen opmerkingen over dit wijzigingsvoorstel ingediend.
Op 30 juli 2012 werd het herziene ontwerpbesluit overeenkomstig artikel 51, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 aan het Comité lidstaten voorgelegd.
Tijdens zijn 25e bijeenkomst, die plaatsvond van 19 tot 21 september 2012, heeft het Comité lidstaten met eenparigheid van stemmen overeenstemming bereikt over het herziene ontwerpbesluit, met inbegrip van het voorstel van het Koninkrijk Denemarken betreffende het onderzoek naar de toxiciteit van de geregistreerde stof voor de prenatale ontwikkeling van een tweede soort. Verzoekster was op deze bijeenkomst aanwezig. Tijdens de openbare zitting bespraken de leden van het Comité en verzoekster het verzoek om een onderzoek naar de toxiciteit voor de prenatale ontwikkeling bij een tweede soort.
Zoals blijkt uit de notulen van de 25e vergadering van het Comité lidstaten heeft verzoekster tijdens de openbare zitting aangevoerd dat, inzonderheid vanwege het beperkte gebruik van de betrokken stof, verdere tests voor die stof niet gerechtvaardigd waren. Met name een onderzoek naar de toxiciteit van de stof voor de prenatale ontwikkeling van een tweede soort was volgens haar niet nodig. De leden van het Comité lidstaten hebben verzoekster meegedeeld dat zij wat de uitlegging van verordening nr. 1907/2006 betreft, een vergissing beging met betrekking tot de noodzaak om informatie mee te delen die afkomstig was van een onderzoek naar de toxiciteit voor de prenatale ontwikkeling van een tweede soort.
Op 6 november 2012 heeft ECHA een op artikel 41, lid 3, van verordening nr. 1907/2006 gebaseerd besluit (hierna: „besluit van 6 november 2012”) vastgesteld en ter kennis van verzoekster gebracht. In het besluit van 6 november 2012 heeft ECHA vastgesteld dat het registratiedossier niet in overeenstemming was met verordening nr. 1907/2006 en gaf het verzoekster tot 6 november 2013 de tijd om informatie in te dienen over tien verschillende items, waaronder een „onderzoek naar de toxiciteit voor de prenatale ontwikkeling van konijnen (orale weg)” en een „onderzoek naar toxiciteit op lange termijn voor organismen in het sediment”.
Blijkens het besluit van 6 november 2012 was ECHA van mening dat deze informatie vereist was om te voldoen aan de vereisten voor „standaardinformatie”, zoals bedoeld in, ten eerste, wat het eerste onderzoek betreft, punt 8.7.2 van bijlage X bij verordening nr. 1907/2006 en ten tweede, wat de test voor organismen in het sediment betreft, in punt 9.5.1 van bijlage X bij die verordening.
Verzoekster heeft geen beroep tot nietigverklaring van het besluit van 6 november 2012 ingesteld.
Bij brief van 12 december 2012 heeft ook het ministère de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (ministerie van Ecologie, Duurzame Ontwikkeling, Transport en Huisvesting; hierna: „ministerie van Ecologie”), de controle-instantie in Frankrijk die bevoegd is voor de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen, het besluit van 6 november 2012 aan verzoekster meegedeeld. In die mededeling vestigde het ministerie van Ecologie verzoeksters aandacht op het feit dat „het uitblijven van een antwoord door [verzoekster] een inbreuk zou vormen op de verplichtingen van verordening [nr. 1907/2006], waarvoor het milieuwetboek voorziet in administratieve en strafrechtelijke sancties”.
In antwoord op het besluit van 6 november 2012 heeft verzoekster er op 6 november 2013 voor gekozen om niet alle informatie te verstrekken waarom ECHA in het besluit van 6 november 2012 had verzocht. Met betrekking tot de twee in punt 12 hierboven bedoelde onderzoeken heeft zij echter een document van 103 bladzijden toegevoegd aan het registratiedossier, dat volgens haar „bewijskracht” in de zin van punt 1.2 van bijlage XI bij verordening nr. 1907/2006 oplevert. Volgens verzoekster had de in dit document verstrekte informatie geen betrekking op dierproeven en was zij niet meegedeeld aan ECHA vóór de vaststelling van het besluit van 6 november 2012. Het doel van dit document zou met name zijn geweest aan te tonen dat het niet nodig was een onderzoek naar de toxiciteit van de geregistreerde stof voor de prenatale ontwikkeling van een tweede soort uit te voeren.
Op 1 april 2015 heeft ECHA aan het Franse ministerie van Ecologie, een in het Engels gestelde brief gestuurd, met de titel „Niet-nalevingsverklaring naar aanleiding van een dossierbeoordelingsbesluit uit hoofde van verordening (EG) nr. 1907/2006” (hierna: „brief van 1 april 2015”). Een kopie van deze brief werd aan verzoekster gestuurd.
Een eveneens op 1 april 2015 gedateerd document, met als titel „Bijlage bij de niet-nalevingsverklaring naar aanleiding van een dossierbeoordelingsbesluit uit hoofde van verordening (EG) nr. 1907/2006” was gehecht aan de brief van 1 april 2015. In dit document werden de conclusies van ECHA uiteengezet, alsook de redenen waarom ECHA de laatste bijwerking van het registratiedossier door verzoekster onaanvaardbaar achtte (de brief van 1 april 2015 en de bijlage erbij worden hierna gezamenlijk aangeduid als „bestreden handeling”).
De brief van 1 april 2015 luidt als volgt:
„Helsinki, 1 april 2015
Aan de Franse REACH-autoriteit […].
Communicatienummer: […]
Nummer van indiening naar aanleiding van een beoordeling: […]
Datum van indiening naar aanleiding van een beoordeling: 6 november 2013
Niet-nalevingsverklaring naar aanleiding van een dossierbeoordelingsbesluit uit hoofde van verordening (EG) nr. 1907/2006
Overeenkomstig artikel 41, lid 3, van verordening [nr.] 1907/2006 (REACH-verordening) heeft het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) een nalevingscontrole uitgevoerd voor het dossier betreffende [de geregistreerde stof]. ECHA heeft het aan deze brief gehechte besluit [van 6 november 2012] vastgesteld volgens de procedure van de artikelen 50 en 51 van de REACH-verordening.
In dat besluit is de termijn waarbinnen de registrant de in dat besluit verlangde informatie in de vorm van een bijwerking van het dossier aan ECHA moet verstrekken vastgesteld op uiterlijk 6 november 2013. Op 6 november 2013 is een bijgewerkte versie van het dossier ingediend (indieningsnummer: […]).
ECHA heeft de in het bijgewerkte dossier ingediende informatie onderzocht. Het is tot de conclusie gekomen dat het bijgewerkte registratiedossier niet alle in het besluit van ECHA verlangde informatie bevat. Een specifieke analyse van de redenen voor deze conclusie is bijgevoegd (bijlage). De registrant heeft naar aanleiding van het besluit naast het bijgewerkte dossier nog andere informatie ingediend, welke in de bijlage is opgenomen.
Op basis hiervan constateert ECHA dat:
–
de registrant niet heeft voldaan aan de verplichtingen die voortvloeien uit het [besluit van 6 november 2012];
–
het registratiedossier niet in overeenstemming is met artikel 5 van de REACH-verordening;
–
de registrant inbreuk maakt op artikel 41, lid 4, van de REACH-verordening.
Bij niet-naleving van een ECHA-besluit en de REACH-verordening kunnen de instanties van de lidstaten handhavingsmaatregelen vaststellen, zoals bepaald in artikel 126 van de REACH-verordening.
Op dit punt wordt u derhalve verzocht de binnen uw eigen bevoegdheid vallende handhavingsmaatregelen te nemen om het besluit van ECHA uit te voeren.
ECHA neemt aan dat de registrant en de Franse instanties met elkaar in contact zullen blijven over de niet-naleving van het besluit van ECHA totdat de kwestie is opgelost. Wanneer de registrant zijn registratie naar aanleiding van het besluit bijwerkt, wordt hij geacht de Franse instanties daarvan in kennis te stellen.
ECHA wacht op uw reactie met betrekking tot de nationale maatregelen die in dit geval van niet-naleving worden genomen.
Goedgekeurd door […], directeur Beoordeling,
Bijlagen: […]
CC: de registrant [via REACH IT]”.
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 29 mei 2015 heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht als bijlage bij het verzoekschrift, heeft verzoekster verzocht om vertrouwelijke behandeling van bepaalde gegevens die in het verzoekschrift en de bijlagen daarbij waren meegedeeld, met name de samenstelling en het inschrijvingsnummer van de geregistreerde stof. Aangezien ECHA binnen de gestelde termijn geen bezwaar heeft gemaakt tegen de vertrouwelijke behandeling van deze gegevens, werd dit verzoek ingewilligd in overeenstemming met het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
Bij aktes, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 5 november 2015, hebben de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk der Nederlanden verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van ECHA. Bij beschikkingen van het Gerecht van 7 juni 2016 heeft de president van de Vijfde kamer van het Gerecht, de hoofdpartijen gehoord, deze interventies toegestaan.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 24 november 2015, heeft ook de Franse Republiek verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van ECHA. Bij beschikking van 7 juni 2016 heeft de president van de Vijfde kamer van het Gerecht, de hoofdpartijen gehoord, deze interventie toegestaan op grond van artikel 116, lid 6, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van 2 mei 1991.
Het verweerschrift is op 26 november 2015 neergelegd ter griffie van het Gerecht.
De repliek is op 21 februari 2016 neergelegd ter griffie van het Gerecht.
De dupliek is op 15 juni 2016 neergelegd ter griffie van het Gerecht.
De Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk der Nederlanden hebben hun memories en de hoofdpartijen hebben hun desbetreffende opmerkingen binnen de gestelde termijnen ingediend.
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het beroep ontvankelijk en gegrond te verklaren;
–
de bestreden handeling nietig te verklaren;
–
de zaak terug te verwijzen naar de uitvoerend directeur van ECHA en te bepalen dat in elk nieuw besluit van ECHA betreffende de REACH-dossierbeoordeling van verzoeksters registratiedossier voor de geregistreerde stof rekening moet worden gehouden met de in het arrest van het Gerecht uiteengezette gronden voor nietigverklaring en met alle relevante en bijgewerkte informatie;
–
ECHA te verwijzen in de kosten;
–
elke andere maatregel te gelasten die rechtens noodzakelijk is.
ECHA verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
De Bondsrepubliek Duitsland verzoekt het Gerecht het beroep te verwerpen, met verwijzing van verzoekster in de kosten.
Het Koninkrijk der Nederlanden verzoekt het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk te verklaren en verzoekster te verwijzen in de kosten.
De Franse Republiek verzoekt het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
In rechte
Bevoegdheid van het Gerecht
Volgens verzoekster kan tegen de bestreden handeling geen beroep worden ingesteld bij de kamer van beroep van ECHA, noch op grond van artikel 91 van verordening nr. 1907/2006, noch op grond van enige andere bepaling. Bijgevolg is het Gerecht overeenkomstig artikel 94 van verordening nr. 1907/2006 bevoegd om kennis te nemen van het onderhavige beroep.
Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 94, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 bepaalt dat „[t]egen beslissingen van de kamer van beroep, of bij ontbreken van recht van beroep bij de kamer, tegen beslissingen van [ECHA] [bij] het Gerecht […] of het Hof […] beroep [kan] worden ingesteld overeenkomstig artikel [263 VWEU]”.
In dat verband bepaalt artikel 91, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 dat „[t]egen de besluiten van [ECHA] overeenkomstig artikel 9, artikel 20, artikel 27, lid 6, artikel 30, leden 2 en 3, en artikel 51 [van verordening nr. 1907/2006] beroep [kan] worden ingesteld” bij de kamer van beroep.
In casu is de bestreden handeling niet opgesteld op basis van artikel 91, lid 1, van verordening nr. 1907/2006. Uit de informatie in het dossier blijkt met name dat de bestreden handeling niet is opgesteld na de procedure van artikel 51 van verordening nr. 1907/2006.
Gelet op het voorgaande is het Gerecht krachtens artikel 94, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 bevoegd om kennis te nemen van het onderhavige beroep.
Ontvankelijkheid van de derde en de vijfde vordering
Ter terechtzitting heeft het Gerecht verzoekster gevraagd of zij in het licht van artikel 266 VWEU van mening was dat haar derde en vijfde vordering dienden te worden gehandhaafd. Verzoekster heeft in wezen geantwoord dat indien deze vorderingen „niet-ontvankelijk” zouden zijn, zij deze kon intrekken. Als zij daarentegen als „ontvankelijk” konden worden beschouwd, zouden zij worden gehandhaafd. Deze opmerkingen zijn onnauwkeurig en maken het niet mogelijk vast te stellen of verzoekster haar derde en vijfde vordering daadwerkelijk heeft ingetrokken. Bijgevolg moeten zij ook worden onderzocht.
In dit verband zij eraan herinnerd dat overeenkomstig artikel 266, eerste alinea, VWEU de instelling, het orgaan of de instantie van de Europese Unie waarvan een handeling nietig is verklaard, gehouden is de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van de rechter van de Europese Unie. Bij toewijzing van de eerste en de tweede vordering zou het aan ECHA staan om de consequenties te trekken uit het dictum en de overwegingen van het arrest van het Gerecht. Het staat derhalve niet aan het Gerecht om ECHA bevelen te geven zoals die welke verzoekster in haar derde en vijfde vordering heeft vermeld. Die vorderingen moeten dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard.
Ontvankelijkheid van de eerste en de tweede vordering
Vatbaarheid voor beroep van de bestreden handeling
ECHA, ondersteund door interveniënten, stelt dat tegen de bestreden handeling geen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld, en dat het onderhavige beroep derhalve niet-ontvankelijk is.
In de eerste plaats was het volgens ECHA bij het opstellen van „niet-nalevingsverklaringen” nooit haar bedoeling dat deze documenten bindend zouden zijn voor de betrokken nationale controle-instanties of de betrokken registranten. Sinds november 2012 heeft ECHA naar eigen zeggen „niet-nalevingsverklaringen” opgesteld, die het in staat stellen zijn standpunt kenbaar te maken over de vraag of de registranten de beoordelingsbesluiten van de registratiedossiers hebben nageleefd. De praktijk om „niet-nalevingsverklaringen” naar de lidstaten te sturen, heeft tot doel niet-bindend technisch en wetenschappelijk advies te verstrekken, zodat de lidstaten hun eigen controlemaatregelen kunnen uitvoeren. Het feit dat ECHA ten tijde van het opstellen van de bestreden handeling het Franse ministerie van Ecologie alleen een technisch en wetenschappelijk advies zonder bindende werking wilde verstrekken, wordt bevestigd door een informatieblad met als titel „Follow-up van dossierbeoordelingsbesluiten”, dat ECHA in oktober 2013 op zijn website heeft gepubliceerd. Volgens dit document is een „niet-nalevingsverklaring naar aanleiding van een dossierbeoordelingsbesluit uit hoofde van verordening nr. 1907/2006” in wezen slechts een document dat een voor een lidstaat bestemde beoordeling door het ECHA-secretariaat bevat en aangeeft dat een registrant niet binnen de gestelde termijn op een verzoek om informatie heeft geantwoord.
In de tweede plaats wijst ECHA, dat op dit punt uitdrukkelijk wordt gesteund door de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, op het – overigens door verzoekster onbetwiste – feit dat het met de controle-instanties van de lidstaten een mechanisme is overeengekomen voor situaties waarin het van mening is dat de registrant de in een besluit over een nalevingscontrole verlangde informatie niet binnen de in artikel 41, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 bedoelde termijn heeft verstrekt. Meer in het bijzonder heeft het bij artikel 76, lid 1, onder f), en artikel 86 van verordening nr. 1907/2006 opgerichte Forum voor de uitwisseling van handhavingsinformatie ECHA verzocht de lidstaten informeel te informeren over de bijwerkingen van registratiedossiers die zijn ontvangen naar aanleiding van een besluit over een nalevingscontrole, en over het wetenschappelijk advies van ECHA over situaties waarin het dossier naar zijn mening nog steeds niet voldoet aan de bepalingen van verordening nr. 1907/2006. Dit systeem van informele samenwerking tussen ECHA en de lidstaten is gericht op de uitvoering van besluiten inzake nalevingscontrole en laat de lidstaten de vrijheid om een ander standpunt in te nemen dan het standpunt dat ECHA in een „niet-nalevingsverklaring” heeft ingenomen. In dit verband wijzen meer bepaald zowel ECHA als de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek er in wezen op dat de uitvoering van een besluit over een nalevingscontrole onder de bevoegdheid van de betrokken lidstaat valt, wat meebrengt dat het de lidstaten vrij staat al dan niet maatregelen te nemen, indien zij na onderzoek van mening zijn dat het dossier het mogelijk maakt de ontbrekende gegevens vast te stellen, in tegenstelling tot wat ECHA eventueel in de „niet-nalevingsverklaring” heeft geconcludeerd. Bijgevolg staat het de lidstaten vrij al dan niet rekening te houden met een handeling als de bestreden handeling.
In de derde plaats heeft ECHA in de motivering van de bestreden handeling geen definitief standpunt ingenomen over de door verzoekster verstrekte „alternatieve documentatie”. Volgens ECHA is er in het stadium van de uitvoering van een besluit als dat van 6 november 2012 interactie tussen de nationale controle-instanties en de registrant om de problemen en tekortkomingen te onderzoeken waarop is gewezen in een „niet-nalevingsverklaring”. Volgens ECHA is het mogelijk dat de registrant naar aanleiding van dergelijke besprekingen nadere informatie verstrekt die volstaat en in overeenstemming is met de vereisten van een besluit als dat van 6 november 2012. Bijgevolg vormt de bestreden handeling helemaal geen definitief standpunt van ECHA met betrekking tot de „alternatieve documentatie” die verzoekster op 6 november 2013 heeft verstrekt, maar slechts een bericht dat de Franse controle-instantie eraan herinnert dat zij een definitief besluit moet vaststellen betreffende de handhaving van het besluit van 6 november 2012.
In de vierde plaats is ECHA van mening dat ook wanneer de bestreden handeling wordt onderzocht in het licht van de in de rechtspraak ontwikkelde criteria betreffende wat bekend staat als een „bevestigende handeling”, in casu niet kan worden geconcludeerd dat de bestreden handeling een voor beroep vatbare handeling is. In dit verband herinnert ECHA aan het standpunt dat een van zijn kamers van beroep in een beslissing van 29 juli 2015 (zaak A-019‑2013) heeft ingenomen met betrekking tot een door Solutia Europe BVBA ingesteld beroep tegen een „niet-nalevingsverklaring” met een inhoud die vergelijkbaar is met die van de bestreden handeling (hierna: „zaak Solutia”). Op basis van de rechtspraak van de rechter van de Unie betreffende de toetsing van bevestigende handelingen zou de kamer van beroep in die beslissing hebben geoordeeld dat ECHA, aangezien de door de betrokken registrant verstrekte informatie substantieel en nieuw was, een besluit had moeten nemen op basis van artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006, volgens de procedure van de artikelen 41, 50 en 51 van die verordening. Tegen die achtergrond zou de kamer van beroep van ECHA hebben geoordeeld dat de beoordeling in een „niet-nalevingsverklaring” in werkelijkheid neerkwam op een besluit dat op grond van artikel 42 van verordening nr. 1907/2006 was genomen.
Zou in de onderhavige zaak de analogie van de kamer van beroep van ECHA in de zaak Solutia moeten worden toegepast, dan zou de bestreden handeling een handeling zijn waarbij het besluit van 6 november 2012 louter is bevestigd. Op 6 november 2013 heeft verzoekster immers een aanpassing op basis van bijlage XI bij verordening nr. 1907/2006 ingediend, die was gebaseerd op informatie die nieuw noch substantieel was.
Wat de zaak Solutia betreft, zijn zowel de Bondsrepubliek Duitsland als de Franse Republiek van mening dat de kamer van beroep van ECHA een fout heeft begaan door de rechtspraak van het Gerecht inzake bevestigende handelingen toe te passen op „niet-nalevingsverklaringen”.
Meer bepaald wordt volgens de Bondsrepubliek Duitsland met de indiening van informatie door een registrant naar aanleiding van een besluit als dat van 6 november 2012 alleen gevolg gegeven aan het verzoek om mededeling van aanvullende informatie dat in een dergelijk besluit is vervat, dat niet kan worden beschouwd als een verzoek om het besluit ter discussie te stellen. Volgens de Franse Republiek kan een „niet-nalevingsverklaring” niet worden geacht een door ECHA toegezonden verzoek om aanvullende informatie in die zin te bevestigen dat daarbij opnieuw zou worden verzocht om die aanvullende informatie. Een „niet-nalevingsverklaring” zou immers uitsluitend aan de bevoegde nationale instantie worden gezonden om deze ervan in kennis te stellen dat de registrant niet aan het verzoek om aanvullende informatie heeft voldaan, zodat zij de consequenties kan trekken die zij daaraan denkt te moeten verbinden, in voorkomend geval door de uitoefening van haar sanctiebevoegdheden.
Verzoekster betwist de argumenten van ECHA, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek.
Wat allereerst de vraag betreft of de bestreden handeling een voor beroep vatbare handeling is, zij eraan herinnerd dat alle door de instellingen vastgestelde bepalingen, ongeacht de vorm ervan, die tot doel hebben dwingende rechtsgevolgen tot stand te brengen, moeten worden aangemerkt als voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU (arresten van 31 maart 1971, Commissie/Raad,
22/70
,
EU:C:1971:32
, punt
; 2 maart 1994, Parlement/Raad,
C‑316/91
,
EU:C:1994:76
, punt
, en 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie,
C‑463/10 P en C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punt
).
Daarentegen ontsnappen aan het in artikel 263 VWEU bedoelde rechterlijk toezicht alle handelingen die geen autonome en onmiddellijke bindende rechtsgevolgen tot stand brengen, zoals voorbereidende handelingen, bevestigende handelingen en louter uitvoerende handelingen, gewone aanbevelingen en adviezen, en, in beginsel, interne instructies [beschikking van 14 mei 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Commissie,
C‑477/11 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2012:292
, punt
; zie in die zin ook arrest van 12 september 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commissie,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Of een handeling rechtsgevolgen kan hebben en derhalve vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 263 VWEU, moet aan de hand van objectieve criteria worden beoordeeld, zoals de inhoud van die handeling, in voorkomend geval rekening houdend met de context waarin zij is vastgesteld en met de bevoegdheden van de instelling die deze heeft vastgesteld (zie arrest van 13 februari 2014, Hongarije/Commissie,
C‑31/13 P
,
EU:C:2014:70
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bij de beoordeling van de inhoud van de bestreden handeling wordt gekeken naar de wezenlijke inhoud ervan (arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie,
60/81
,
EU:C:1981:264
, punt
), daarbij rekening houdend met de bewoordingen ervan (zie in die zin het arrest van 20 maart 1997, Frankrijk/Commissie,
C‑57/95
,
EU:C:1997:164
, punten
‑
). Er kan ook rekening worden gehouden met subjectieve criteria, zoals de bedoeling van de auteur van de handeling in kwestie (zie in die zin arresten van 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/Commissie,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, punt
, en 26 januari 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commissie,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, punt
).
In het licht van deze beginselen moet worden bepaald of tegen de bestreden handeling beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld.
In dit verband zij eraan herinnerd dat krachtens artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 elke fabrikant of importeur die een stof, als zodanig of in een mengsel, in hoeveelheden van één ton of meer per jaar vervaardigt of invoert, een registratie bij ECHA moet indienen, behalve wanneer anders is bepaald. Overeenkomstig artikel 10 van dezelfde verordening dient elke registratie een technisch dossier en een chemischeveiligheidsrapport te omvatten. Dezelfde bepaling definieert de categorieën van gegevens die in het technisch dossier en het betrokken rapport moeten worden opgenomen.
Bovendien verricht ECHA overeenkomstig artikel 41, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 in het kader van de beoordeling van de registratiedossiers een nalevingscontrole van de registraties. In die context kan ECHA elke registratie onderzoeken om te controleren of met name de informatie in de technische dossiers, de aanpassingen van de standaardinformatie en de chemischeveiligheidsbeoordeling voldoen aan de desbetreffende voorschriften. Daartoe is ECHA krachtens artikel 41, lid 5, van verordening nr. 1907/2006 verplicht een minimumpercentage dossiers te selecteren voor controle, waarbij prioriteit wordt gegeven aan dossiers die voldoen aan de in die bepaling beschreven kenmerken.
Volgens artikel 41, lid 3, van verordening nr. 1907/2006 kan ECHA aldus een ontwerpbesluit opstellen waarbij de registrant of registranten worden verplicht de informatie in te dienen die nodig is om de registratie(s) aan de desbetreffende informatie-eisen te laten voldoen. Volgens dezelfde bepaling wordt het definitieve besluit ter zake, waarin ook de termijnen voor de indiening van de noodzakelijk geachte informatie moeten worden vermeld, vastgesteld volgens de procedure van de artikelen 50 en 51 van verordening nr. 1907/2006.
Artikel 41, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 schrijft voor dat de registrant de vereiste informatie binnen de vastgestelde termijn aan ECHA verstrekt.
Wat de verdere procedure betreft, bepaalt artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 dat ECHA alle informatie onderzoekt die ingevolge een besluit overeenkomstig artikel 41 van deze verordening wordt ingediend en zo nodig passende ontwerpbesluiten opstelt overeenkomstig deze laatste bepaling.
Zodra de beoordeling van het dossier is voltooid, geeft ECHA de Europese Commissie en de bevoegde instanties van de lidstaten kennis van de verkregen informatie en van eventuele conclusies. Deze gegevens worden gebruikt voor de beoordeling van stoffen, de vaststelling van stoffen die moeten worden opgenomen in bijlage XIV bij verordening nr. 1907/2006 en de eventuele procedure voor een beperking ten aanzien van een stof (artikel 42, lid 2, van verordening nr. 1907/2006).
Bovendien schrijft artikel 126 van verordening nr. 1907/2006 voor dat de lidstaten de sancties vaststellen die van toepassing zijn op schendingen van deze verordening en alle nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat die sancties worden toegepast.
Uit deze bepalingen blijkt ten eerste dat ECHA als enige bevoegd is om over te gaan tot de nalevingscontrole van een registratiedossier. Deze controle kan tot de vaststelling van een aantal besluiten leiden. Indien ECHA van mening is dat het gecontroleerde dossier niet voldoet aan de desbetreffende informatievereisten, moet het de procedure van artikel 41, lid 3, van verordening nr. 1907/2006 inleiden. In dit verband volgt uit de verwijzing in die bepaling naar artikel 51 van verordening nr. 1907/2006 betreffende de procedure voor de vaststelling van het besluit waarin de verplichting om het registratiedossier in overeenstemming te brengen formeel wordt vastgelegd, dat dit besluit moet worden vastgesteld door ECHA indien de lidstaten met eenparigheid van stemmen overeenstemming over het ontwerpbesluit bereiken en door de Commissie indien de lidstaten geen overeenstemming bereiken (artikel 51, leden 6 en 7, van verordening nr. 1907/2006). Ongeacht wie de auteur van het besluit is, staat het in de actuele stand van verordening nr. 1907/2006 opnieuw aan ECHA om, binnen de bevoegdheid die het bij artikel 42, lid 1, van deze verordening uitdrukkelijk is verleend, alle ingevolge dat besluit ingediende informatie te onderzoeken en zo nodig een nieuw ontwerpbesluit op te stellen.
Uit deze bepalingen volgt ten tweede en bijgevolg dat, anders dan ECHA en interveniënten beweren, artikel 126 van verordening nr. 1907/2006 (zie punt 59 hierboven) niet aldus kan worden uitgelegd dat het aan de lidstaten staat om te beoordelen of de registrant heeft voldaan aan de verplichtingen die voortvloeien uit een eerste besluit dat hem verplicht het registratiedossier in overeenstemming te brengen. Een dergelijke uitlegging zou immers afbreuk doen aan artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006, dat bepaalt dat het aan ECHA staat alle informatie te onderzoeken die ingevolge een besluit overeenkomstig artikel 41 van die verordening wordt ingediend. Deze laatste bepaling weerspiegelt de realiteit dat nalevingscontrole van registraties in het kader van de dossierbeoordeling één enkele procedure vormt, in het kader waarvan ook een besluit kan worden genomen dat de registrant verplicht het dossier in overeenstemming te brengen. Artikel 126 van verordening nr. 1907/2006, gelezen in samenhang met artikel 42, lid 1, van deze verordening, impliceert in dit verband dat het aan de lidstaten is om passende sancties op te leggen aan registranten voor wie in overeenstemming met die laatste bepaling is vastgesteld dat zij hun verplichtingen niet hebben nageleefd. Hieraan zij toegevoegd dat, zoals ECHA en interveniënten stellen, een registrant zijn dossier weliswaar altijd in overeenstemming kan brengen na de vaststelling van een besluit waarin overeenkomstig artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 wordt vastgesteld dat de eisen niet zijn nageleefd, maar dat de rol van de lidstaten in het kader van artikel 126 van die verordening erin bestaat te beoordelen of, gelet op de omstandigheden van elk geval, doeltreffende, evenredige en ontmoedigende sancties moeten worden opgelegd voor de periode gedurende welke de betrokken registrant zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 41, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 niet heeft nageleefd.
Gelet op het feit dat de controle door ECHA naar aanleiding van een eerste besluit waarbij de registrant wordt gelast het registratiedossier in overeenstemming te brengen, slechts de voortzetting van één en dezelfde procedure is, moet worden vastgesteld dat indien de registrant de verlangde informatie in het geheel niet verstrekt, er geen nieuwe conformiteitsbeoordeling van het dossier en bijgevolg geen nieuw besluit in de zin van artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 vereist is. Wanneer de registrant daarentegen, in antwoord op het besluit waarbij wordt gelast het registratiedossier in overeenstemming te brengen, gebruikmaakt van de in bijlage XI bij verordening nr. 1907/2006 geboden mogelijkheid om de standaardtestregeling aan te passen en de ingediende informatie niet kennelijk ongefundeerd is in het licht van de voorschriften van die bijlage en dus niet neerkomt op misbruik van de procedure, dient te worden vastgesteld dat ECHA die aanpassingen beoordeelt, zoals bepaald in voormelde bijlage XI. Uit het voorgaande volgt voorts dat de beoordeling in kwestie moet worden uitgevoerd in het kader van artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006, dat verwijst naar artikel 41 van dezelfde verordening wat de besluitvormingsprocedures betreft.
In dit verband moet ook worden opgemerkt dat ECHA beoordeelt of de aanpassingen in kwestie in overeenstemming zijn met de voorwaarden van bijlage XI bij verordening nr. 1907/2006, ongeacht of de aanpassingen in kwestie gebaseerd zijn op nieuwe en substantiële feiten die onbekend waren op het tijdstip waarop overeenkomstig artikel 41, lid 3, van die verordening een eerste besluit waarbij wordt gelast het registratiedossier in overeenstemming te brengen, wordt genomen. Uit artikel 13, leden 1 en 2, van verordening nr. 1907/2006 volgt immers dat de doelstelling om het aantal proeven op gewervelde dieren en het aantal dieren dat bij dergelijke proeven wordt gebruikt, te verminderen, het gebruik rechtvaardigt van andere methoden dan die waarin, voor standaardinformatie, is voorzien in de bijlagen VII tot en met X bij verordening nr. 1907/2006, mits is voldaan aan de vereisten van bijlage XI bij die verordening en met de voorgestelde aanpassingen daadwerkelijk wordt beoogd dit type proeven te beperken. In dit verband zij opgemerkt dat in bijlage XI bij verordening nr. 1907/2006 geen onderscheid wordt gemaakt naargelang de aanpassing die wordt voorgesteld om uitvoering te geven aan een eerste besluit waarbij wordt gelast het registratiedossier in overeenstemming te brengen, gebaseerd is op elementen die de registrant bekend waren of bekend konden zijn op het tijdstip waarop dat besluit werd vastgesteld. In die context volgt uit de omstandigheid dat verordening nr. 1907/2006 niet bepaalt dat ECHA de wetenschappelijke elementen die ten grondslag liggen aan de aanpassingen die worden voorgesteld naar aanleiding van een eerste besluit waarbij wordt gelast het registratiedossier in overeenstemming te brengen, slechts moet onderzoeken wanneer deze elementen nieuw zijn, dat, bij de huidige stand van het recht, ECHA ingevolge artikel 42, lid 1, van die verordening verplicht is deze te beoordelen, ongeacht of zij nieuw zijn of niet.
In casu stelt ECHA ten eerste in de bestreden handeling dat het de informatie heeft onderzocht die was verstrekt in het dossier dat na de vaststelling van het besluit van 6 november 2012 is bijgewerkt. Ten tweede stelt het na deze analyse vast dat het dossier niet alle vereiste informatie bevat. De redenen voor deze beoordeling zijn uiteengezet in de bijlage bij de brief van 1 april 2015. Ten derde „verklaart” ECHA om deze redenen dat verzoekster haar uit het besluit van 6 november 2012 voortvloeiende verplichtingen niet heeft nageleefd, dat het registratiedossier niet in overeenstemming is met artikel 5 van verordening nr. 1907/2006 en, ten slotte, dat verzoekster artikel 41, lid 4, van die verordening heeft geschonden. Nadat ECHA heeft vastgesteld dat sprake was van schending van het besluit van 6 november 2012 en van verordening nr. 1907/2006, heeft het de Franse Republiek verzocht haar handhavingsbevoegdheid krachtens artikel 126 van verordening nr. 1907/2006 uit te oefenen (zie punt 19 hierboven).
Met betrekking tot de redenen die ten grondslag liggen aan de in punt 64 hierboven uiteengezette beoordelingen en conclusies van ECHA, blijkt uit de bestreden handeling, in het bijzonder uit de bijlage bij de brief van 1 april 2015, dat de naar aanleiding van het besluit van 6 november 2012 verstrekte informatie, wat acht elementen betreft, als conform werd beschouwd. De informatie die werd verstrekt in antwoord op het verzoek om een onderzoek uit te voeren naar de toxiciteit voor de prenatale ontwikkeling van konijnen (orale weg) alsook een test van de toxiciteit op lange termijn voor organismen in het sediment (zie punt 12 hierboven) werd echter door ECHA als niet-conform beschouwd.
Wat met name de door verzoekster voorgestelde aanpassing van het onderzoek naar de toxiciteit voor de prenatale ontwikkeling van konijnen (orale weg) betreft, kwam ECHA tot de slotsom dat de aangevoerde bewijskracht, „read-across”-gegevens en blootstellingsgegevens niet voldeden aan de voorwaarden van de punten 1.2, 1.5 en 3.2 van bijlage XI bij verordening nr. 1907/2006. Evenzo concludeerde ECHA dat de bewijskracht voor de voorgestelde aanpassing met betrekking tot de toxiciteitstest op lange termijn voor in het sediment levende organismen in werkelijkheid geen betrekking had op de door het besluit van 6 november 2012 gevraagde informatie.
In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de gevolgen van de bestreden handeling verder reiken dan het eenvoudigweg verstrekken van informatie aan het Franse ministerie van Ecologie. De bestreden handeling is meer dan een louter technisch advies of een loutere gedetailleerde feitelijke uiteenzetting van de redenen waarom de registrant zijn verplichtingen krachtens verordening nr. 1907/2006 niet heeft nageleefd.
De bestreden handeling, in het bijzonder de derde alinea van de brief van 1 april 2015 en de bijlage daarbij, is immers een definitieve beoordeling van de door verzoekster op basis van artikel 13 van en bijlage XI bij verordening nr. 1907/2006 ingediende documentatie.
Zo heeft ECHA in dwingende en definitieve bewoordingen uiteengezet waarom het van mening is dat deze informatie niet volstond om te voldoen aan de vereisten van het besluit van 6 november 2012. Uit de vierde alinea van de brief van 1 april 2015 blijkt duidelijk dat ECHA een geval van niet-nakoming van de verplichtingen van artikel 41, lid 4, van verordening nr. 1907/2006 heeft vastgesteld. De objectieve betekenis van de vierde alinea van de brief van 1 april 2015 is niets anders dan die van een handeling die bindende rechtsgevolgen heeft voor verzoeksters rechtspositie.
Voorts volgt uit de zesde tot en met de achtste alinea van de brief van 1 april 2015 dat ECHA de bevoegde Franse instantie verzoekt de nodige maatregelen te nemen voor het opleggen en toepassen van sancties overeenkomstig artikel 126 van verordening nr. 1907/2006. Door zich uit te laten over de mogelijke juridische gevolgen van de vermeende tekortkomingen van de „alternatieve documentatie” van 6 november 2013, verwees ECHA echter naar verzoeksters rechtspositie. Bovendien, gelet op de in de bestreden handeling gebruikte bewoordingen en rekening houdend met de bevoegdheidsverdeling ter zake, zoals die in de punten 54 tot en met 61 hierboven is uiteengezet, moet dit document worden geacht bevindingen en conclusies te bevatten waarvan de bevoegde Franse instantie niet kan afwijken, tenzij er een specifieke reden is die is gebaseerd op nieuwe elementen, namelijk elementen waarmee ECHA bij de in artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 bedoelde controle geen rekening heeft gehouden.
Bovendien blijkt niet uit de bewoordingen of de aard van de motivering met betrekking tot de aanpassingen die geacht worden niet in overeenstemming te zijn met de voorschriften van bijlage XI bij verordening nr. 1907/2006, dat ECHA van mening was verzoeksters argumenten kennelijk ongefundeerd waren in het licht van de vereisten van die bijlage en derhalve misbruik van procedure opleverden.
In die omstandigheden moet worden geconcludeerd dat het bij de bestreden handeling, gelet op de inhoud ervan, gaat om een besluit dat ECHA moest voorbereiden op grond van artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006, en dat op grond van artikel 41, lid 3, van deze verordening had moeten worden vastgesteld. De bestreden handeling moet derhalve worden geacht bindende rechtsgevolgen te hebben, zowel ten aanzien van verzoekster als ten aanzien van de Franse Republiek, en derhalve een handeling te vormen waartegen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld.
De overige argumenten van ECHA en interveniënten doen niets af aan deze conclusie.
Wat in de eerste plaats het argument van ECHA betreft, dat het niet de bedoeling had een bepaling met bindende rechtsgevolgen vast te stellen (zie punt 41 hierboven), dient te worden opgemerkt dat een dergelijke bedoeling inderdaad niet uit de bestreden handeling blijkt. Bovendien bevat het document getiteld „Follow-up van dossierbeoordelingsbesluiten”, dat ECHA in oktober 2013 op zijn website heeft gepubliceerd, ook geen elementen die de bewering staven dat een handeling zoals de betwiste handeling, namelijk een „niet-nalevingsverklaring”, een bindend karakter zou kunnen hebben.
Louter uit deze bevindingen kan echter niet worden afgeleid dat de bestreden handeling geen bindende rechtsgevolgen heeft. Het criterium dat verband houdt met de bedoeling van de instantie die de bestreden handeling heeft vastgesteld, is immers slechts een bijkomstig criterium dat niet prevaleert boven het onderzoek van de in punt 51 genoemde objectieve criteria, in het bijzonder de inhoud van de bestreden handeling.
In de tweede plaats kan niet overtuigen het argument van ECHA dat de bestreden handeling enerzijds is opgesteld in de context van een systeem van informele samenwerking met de lidstaten voor de tenuitvoerlegging van besluiten betreffende een nalevingscontrole, en dat anderzijds de bestreden handeling in wezen rekening houdt met het feit dat, in het stadium van de tenuitvoerlegging van een besluit als dat van 6 november 2012, de nationale controle-instanties vrij zouden zijn om te beslissen over het gevolg dat wordt gegeven aan de informatie die door een registrant is ingediend in antwoord op een besluit over een nalevingscontrole.
Het informele karakter van het samenwerkingsmechanisme tussen ECHA en de nationale controle-instanties, zoals vermeld in punt 42 hierboven, doet immers geen afbreuk aan de in verordening nr. 1907/2006 vastgestelde bevoegdheidsverdeling, zoals uiteengezet in de punten 54 tot en met 61 hierboven.
Zou daarentegen het bij verordening nr. 1907/2006 ingevoerde systeem aldus worden uitgelegd dat het uitsluitend aan de nationale instanties wordt overgelaten om te beoordelen of een registrant heeft voldaan aan de verplichtingen die hem zijn opgelegd door een op grond van artikel 41 van die verordening vastgesteld ECHA-besluit, dan zou dat erop neerkomen dat afbreuk wordt gedaan aan een aanzienlijk deel van de door de wetgever van de Unie uitdrukkelijk beoogde architectuur.
Bijgevolg hebben de in artikel 126 van verordening nr. 1907/2006 bedoelde bevoegdheden van de nationale instanties in een context als die van de onderhavige zaak betrekking op de fasen die volgen op de vaststelling door ECHA van een geval van niet-naleving van verplichtingen van artikel 41, lid 4, van die verordening.
In de derde plaats moet het argument van ECHA dat het bij de motivering van de bestreden handeling niet de bedoeling had een definitief standpunt in te nemen over de door verzoekster verstrekte „alternatieve documentatie” (zie punt 42 hierboven), worden verworpen om de hierboven in de punten 53 tot en met 72 uiteengezette redenen.
In de vierde plaats kan ook het argument van ECHA dat de betwiste handeling een „bevestigende handeling” is, niet slagen.
Uit de bestreden handeling, met name uit de bladzijden 3 tot en met 6 en 10 tot en met 12 van de brief van 1 april 2015, blijkt immers dat ECHA de inhoud van de elementen en argumenten die verzoekster in antwoord op het besluit van 6 november 2012 heeft aangevoerd, heeft onderzocht en dat het daarin zijn beoordelingen en conclusies heeft geformuleerd. Uit een vergelijking met de redenen die zijn uiteengezet op de bladzijden 6 en 10 van het besluit van 6 november 2012 blijkt dat de in de bestreden handeling uiteengezette redenen geen herhaling vormen van de beoordelingen die aan dit laatste besluit ten grondslag liggen, maar een nieuwe en uitvoerige inhoudelijke motivering geven in verband met de elementen en argumenten die door verzoekster in antwoord op het besluit van 6 november 2012 zijn aangevoerd. Hieruit volgt dat de bestreden handeling niet kan worden aangemerkt als een handeling die het besluit van 6 november 2012 bevestigt.
Onder deze omstandigheden moeten ook de andere argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek betreffende de toepassing door de kamer van beroep van de rechtspraak inzake bevestigende handelingen in de zaak Solutia (zie de punten 46 en 47 hierboven) worden afgewezen.
Procesbevoegdheid van verzoekster
Zowel de Bondsrepubliek Duitsland als de Franse Republiek zijn van mening dat verzoekster niet bevoegd is om beroep in te stellen tegen de bestreden handeling, aangezien zij niet rechtstreeks door de bestreden handeling wordt geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Meer in het bijzonder beschikt de bevoegde Franse controle-instantie volgens de Bondsrepubliek Duitsland over een beoordelingsmarge met betrekking tot de vraag of en hoe een op grond van artikel 41, lid 3, van verordening nr. 1907/2006 vastgesteld besluit moet worden gehandhaafd. Bovendien zouden de handhavingsmaatregelen uitsluitend gebaseerd zijn op bepalingen van nationaal recht, zodat de handhaving niet is gebaseerd op het Unierecht. Volgens de Franse Republiek laat de betrokken „niet-nalevingsverklaring” de bevoegde nationale instantie een ruime beoordelingsbevoegdheid. Uit de bewoordingen zelf van de brief van 1 april 2015 blijkt dat dwangmaatregelen kunnen worden vastgesteld in verband met de daarin vermelde grieven, en dat alleen de nationale instantie ter zake bevoegd is. Bovendien laat artikel 126 van verordening nr. 1907/2006 zelf de lidstaten een zeer ruime beoordelingsmarge bij het bepalen van de sancties die van toepassing zijn bij inbreuken op de bepalingen van de verordening en bij het nemen van alle nodige maatregelen om de toepassing daarvan te waarborgen.
Verzoekster betwist de argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat artikel 263, vierde alinea, VWEU bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon onder de in de eerste en tweede alinea vastgestelde voorwaarden beroep kan instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen.
In casu moet worden vastgesteld dat het Franse ministerie van Ecologie de enige adressaat van de bestreden handeling is, terwijl verzoekster slechts een kopie ervan heeft ontvangen.
In dit verband, en in antwoord op verzoeksters argument dat de bestreden handeling tot haar is gericht, dient te worden benadrukt dat het begrip adressaat van de handeling in formele zin moet worden opgevat, als een verwijzing naar de persoon die in die handeling als adressaat is aangewezen (arrest van 21 januari 2016, SACBO/Commissie en INEA,
C‑281/14 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2016:46
, punt
).
Het feit dat ECHA een kopie van de bestreden handeling aan verzoekster heeft doen toekomen, kan niet afdoen aan deze conclusie. Aan de omstandigheid dat de inhoud van een handeling betrekking kan hebben op een andere persoon dan de formele adressaat ervan, kan die persoon immers inderdaad procesbevoegdheid ontlenen indien hij met name aantoont dat die handeling, gelet op die inhoud ervan, hem rechtstreeks raakt, maar niet als adressaat van de handeling (arrest van 21 januari 2016, SACBO/Commissie en INEA,
C‑281/14 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2016:46
, punt
).
In die omstandigheden zijn de eerste en de tweede vordering slechts krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU ontvankelijk indien verzoekster rechtstreeks en individueel wordt geraakt door de bestreden handeling of indien zij door de bestreden handeling rechtstreeks wordt geraakt en die handeling een regelgevingshandeling is die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.
Met betrekking tot de rechtstreekse geraaktheid van verzoekster zij eraan herinnerd dat de in artikel 263, vierde alinea, VWEU gestelde voorwaarde dat een natuurlijke of rechtspersoon door het besluit waartegen beroep is ingesteld, rechtstreeks wordt geraakt, vereist dat is voldaan aan twee cumulatieve criteria, namelijk dat de bestreden maatregel ten eerste rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de particulier en ten tweede aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de Unieregeling gebeurt, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld (beschikking van 6 maart 2014, Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development/Commissie,
C‑248/12 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2014:137
, punt
).
In casu, en zoals volgt uit de overwegingen in de punten 62 tot en met 73 hierboven, heeft de bestreden handeling gevolgen voor verzoeksters rechtspositie aangezien daarin is uiteengezet hoe ECHA de conformiteit van het registratiedossier beoordeelt in het licht van de informatie die verzoekster heeft ingediend naar aanleiding van een eerste besluit, dat is genomen krachtens artikel 41, lid 3, van verordening nr. 1907/2006, namelijk het besluit van 6 november 2012.
Anders dan de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland betogen, heeft de beoordelingsmarge waarover de lidstaten bij de toepassing van artikel 126 van verordening nr. 1907/2006 beschikken, dus betrekking op de aard en de omvang van de sancties die eventueel moeten worden opgelegd wegens de non-conformiteit van het registratiedossier en dus wegens schending van de verplichtingen die voortvloeien uit het besluit van 6 november 2012 en artikel 41, lid 4, van verordening nr. 1907/2006. Deze beoordelingsmarge heeft dus geen betrekking op de vaststelling dat de eisen niet zijn nageleefd als zodanig.
In dit verband doet, zoals opgemerkt in punt 61 hierboven, de omstandigheid dat het registratiedossier na de vaststelling van een besluit krachtens artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006; waarbij wordt vastgesteld dat het niet-conform is, in overeenstemming wordt gebracht, niet af aan het feit dat het dossier gedurende die periode niet aan de eisen voldeed, zodat de betrokken lidstaat zijn bevoegdheden krachtens artikel 126 van verordening nr. 1907/2006 met betrekking tot die periode kan uitoefenen.
Met betrekking tot de vraag of verzoekster ook individueel wordt geraakt door de bestreden handeling, zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak degenen die niet adressaat van een handeling zijn, slechts kunnen stellen erdoor individueel te worden geraakt, indien deze handeling hen treft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat van een besluit (arrest van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie,
25/62
,
EU:C:1963:17
, blz. 232).
Aangezien de bestreden handeling kan worden beschouwd als de beoordeling door ECHA van de gegevens die verzoekster op 6 november 2013 heeft ingediend om het registratiedossier met betrekking geregistreerde stof bij te werken, naar aanleiding van het besluit van 6 november 2012, dat tot verzoekster is gericht, wordt zij individueel door die handeling geraakt. Het feit dat verzoekster een kopie van de bestreden handeling heeft ontvangen, bevestigt deze conclusie.
In het licht van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de bestreden handeling verzoekster rechtstreeks en individueel raakt, zodat verzoekster bevoegd is op te komen tegen de bestreden handeling.
In het licht van alle voorgaande overwegingen moet worden geconcludeerd dat de eerste en de tweede vordering ontvankelijk zijn.
Ten gronde
Verzoekster voert acht middelen aan.
Met haar eerste middel betoogt verzoekster dat de bestreden handeling ultra vires is vastgesteld, aangezien ECHA niet beschikt over een rechtsgrondslag voor de opstelling, samenstelling, vaststelling of toezending van „niet-nalevingsverklaringen” zoals de bestreden handeling. Bovendien zou de bestreden handeling, indien zij al een rechtsgrondslag zou hebben, zoals artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006, zijn opgesteld in strijd met de procedurele vereisten van de artikelen 41 en 51 van verordening nr. 1907/2006. Het tweede en het derde middel van het beroep zijn ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel respectievelijk van het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Met haar vierde tot en met achtste middel beroept verzoekster zich op schending van het recht om te worden gehoord, van de rechten van de verdediging, van het beginsel van behoorlijk bestuur, van de motiveringsplicht, van het recht op een eerlijk proces, en van de voorschriften, wat de wettigheid betreft van het verzoek om een onderzoek naar de toxiciteit van de geregistreerde stof voor de prenatale ontwikkeling.
Het eerste middel, dat uit twee onderdelen bestaat, moet eerst worden onderzocht.
Met het eerste onderdeel van haar eerste middel betoogt verzoekster dat de bestreden handeling ultra vires is vastgesteld, aangezien ECHA niet beschikt over een rechtsgrondslag voor de opstelling, samenstelling, vaststelling of toezending van „niet-nalevingsverklaringen”. In het bijzonder maakt artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 het niet mogelijk een document houdende een „niet-nalevingsverklaring” op te stellen in de vorm van een formeel besluit dat ertoe strekt de bevoegde Franse instantie tot handelen te verplichten. Bovendien vormt de bestreden handeling geen passend besluit in de zin van artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006.
Met het tweede onderdeel van haar eerste middel betoogt verzoekster dat, indien er al een rechtsgrondslag voor de bestreden handeling zou zijn, een dergelijke handeling slechts door ECHA kon worden verricht op grond van artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006. Indien ECHA zich op deze bepaling had willen beroepen als „wettelijke bevoegdheid” of „rechtsgrondslag” voor de bestreden handeling, dient volgens verzoekster te worden opgemerkt dat de beoordeling van de geldigheid van de rechtvaardigingsgronden die worden aangevoerd in antwoord op een besluit om een onderzoek te gelasten, alleen mag plaatsvinden in het kader van een nieuwe nalevingscontroleprocedure overeenkomstig de procedure van artikel 41 van verordening nr. 1907/2006. De bestreden handeling is derhalve opgesteld in strijd met de procedurele vereisten van de artikelen 41 en 51 van verordening nr. 1907/2006.
ECHA en de Bondsrepubliek Duitsland betwisten verzoeksters argumenten.
Ten eerste is ECHA van mening dat het niet ertoe mag worden verplicht de besluitvormingsprocedure van de artikelen 41 en 51 van verordening nr. 1907/2006 over te doen voor aanpassingen die niet alleen ongeldig zouden zijn, maar ook gebaseerd zouden zijn op informatie die reeds beschikbaar was vóór de initiële nalevingscontrole. Anders zou dit betekenen dat registranten voortdurend gegevens zouden kunnen indienen om de informatie aan te passen die vereist is in een besluit over een nalevingscontrole. De registrant zou de indiening van informatie die hij normaal gesproken al bij de aanvankelijke registratie had moeten verstrekken, zonder redelijke grond kunnen uitstellen, daar, zolang de registrant een aanpassing indiende, geen handhaving zou kunnen plaatsvinden. In dergelijke omstandigheden zou ECHA zich gedwongen kunnen zien om ervan af te zien de lidstaten te vragen dat zij een besluit over een nalevingscontrole handhaven, en om elke keer de procedure van de artikelen 41, 50 en 51 van verordening nr. 1907/2006 te herhalen. Daarmee zou de „deur openstaan” voor vertragingstactieken van registranten die, zoals ECHA vreest, zouden kunnen resulteren in een „eindeloze lus van nieuwe beslissingen” of een „eindeloze spiraal van aanpassingsbeoordelingen” in het stadium van de follow-up als bedoeld in artikel 42 van verordening nr. 1907/2006. De nationale controle-instantie van haar kant zou niet in staat zijn tot handhaving van een besluit over een nalevingscontrole, aangezien elke in dat verband ingeleide procedure zou kunnen worden opgeschort totdat ECHA een besluit neemt over nieuwe informatie of aanpassingen die door de registrant zijn ingediend. De beoordelingsprocedure zou aldus altijd opgeschort blijven en het in artikel 42, lid 2, van verordening nr. 1907/2006 bedoelde stadium van de afsluiting van de beoordelingsprocedure zou nooit worden bereikt.
Ten tweede herinnert ECHA eraan dat een van zijn kamers van beroep in de zaak Solutia, naar analogie van de benadering in de rechtspraak van de rechter van de Unie betreffende bevestigende beslissingen, heeft beslist dat in het geval van nieuwe informatie die door een registrant is ingediend en rekening houdend met de wetenschappelijke beoordeling ervan, een handeling als de bestreden handeling moest worden aangemerkt als een besluit op basis van artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006, dat het besluit over de initiële nalevingscontrole niet bevestigt. Een beslissing moet worden genomen volgens de procedure van de artikelen 41, 50 en 51 van verordening nr. 1907/2006 en er kan beroep tegen worden ingesteld bij de kamer van beroep overeenkomstig artikel 91 van verordening nr. 1907/2006. In het onderhavige geval moet, aangezien de registrant naar aanleiding van een ECHA-besluit andere documenten dan de gevraagde onderzoeken heeft ingediend, worden bepaald of de betrokken „alternatieve documentatie” op „substantiële nieuwe” elementen is gebaseerd. Volgens ECHA bevatte de op 6 november 2013 door verzoekster overgelegde „alternatieve documentatie” echter informatie die noch nieuw, noch substantieel was. Aangezien de bijwerking van 6 november 2013 geen substantiële nieuwe informatie bevatte, is de bestreden handeling dus een bevestigende handeling.
Om te beginnen moet worden verwezen naar de overwegingen in de punten 54 tot en met 62 hierboven betreffende de in verordening nr. 1907/2006 vastgestelde verdeling van bevoegdheden met betrekking tot de beoordeling van registratiedossiers.
Uit de verdeling van de bevoegdheden voor de dossierbeoordeling blijkt dat ECHA deze beoordeling uitvoert overeenkomstig de nadere regels van de artikelen 41 en 42 van verordening nr. 1907/2006. ECHA moet zich bij de uitoefening van zijn bevoegdheden aan deze regels houden zonder aan dit rechtskader voorbij te kunnen gaan door een ander instrument te gebruiken dan het in de artikelen 41 en 42 van verordening nr. 1907/2006 bedoelde besluit. In dit verband werd in punt 72 hierboven geoordeeld dat de bestreden handeling, gelet op de inhoud ervan, neerkwam op een besluit dat ECHA had moeten voorbereiden op grond van artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 en dat uiteindelijk had moeten worden vastgesteld overeenkomstig artikel 41, lid 3, van deze verordening.
Overigens dient te worden opgemerkt dat, gelet op het feit dat, ten eerste, artikel 41, lid 3, van verordening nr. 1907/2006 voorziet in de vaststelling van een besluit volgens de procedure van artikel 51 van verordening nr. 1907/2006 en, ten tweede, deze procedure in casu niet is gevolgd, ECHA zijn bevoegdheden heeft uitgeoefend zonder de desbetreffende nadere regels in acht te nemen.
Geen van de argumenten van ECHA of van de interveniënten kan afdoen aan die conclusie.
Ten eerste moet worden afgewezen het argument van ECHA dat het noodzakelijk is te vermijden dat alle „alternatieve documentatie” moet worden behandeld volgens de „kostbare procedure” van de artikelen 41, 50 en 51 van verordening nr. 1907/2006, omdat een dergelijke regeling zou kunnen leiden tot een eindeloos proces van nieuwe beslissingen die de toepassing van de besluiten van ECHA zouden verlammen.
In dit verband komt ten eerste, zoals uit punt 62 hierboven blijkt, een aanpassingsvoorstel op basis van bijlage XI bij verordening nr. 1907/2006, tot staving waarvan gegevens worden aangevoerd die in het licht van de vereisten van die bijlage kennelijk ongefundeerd zijn, en die een poging tot misbruik van de procedure vormen, overeen met een volledig uitblijven van een antwoord op het eerste besluit waarbij de registrant is gelast zijn registratiedossier in overeenstemming te brengen. Aangezien artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1907/2006 niet bepaalt dat ECHA in het kader van de follow-up van de beoordeling van registratiedossiers in alle gevallen een besluit voorbereidt, maar enkel „zo nodig”, moet worden geconstateerd dat ECHA in een dergelijk geval de non-conformiteit van het dossier kan vaststellen middels een loutere kennisgeving aan de betrokken lidstaat en de betrokkene.
Zoals in punt 71 hierboven is opgemerkt, blijkt uit de bewoordingen noch uit de aard van de redenen voor de aanpassingen die werden geacht niet in overeenstemming te zijn met de voorschriften van bijlage XI bij verordening nr. 1907/2006, dat ECHA van mening was dat verzoeksters argumenten kennelijk ongefundeerd waren en derhalve misbruik van procedure vormden.
Ten tweede moet worden vastgesteld dat, zoals blijkt uit artikel 41, lid 4, van verordening nr. 1907/2006, wanneer op grond van artikel 42, lid 1, van deze verordening een besluit wordt genomen waarbij wordt vastgesteld dat een registratiedossier niet-conform is, deze niet-naleving ten minste betrekking heeft op het einde van de termijn die is gesteld in het eerste besluit waarbij wordt gelast bedoeld dossier in overeenstemming te brengen, dat op basis van artikel 41, lid 3, van deze verordening is vastgesteld. Zoals opgemerkt in punt 61 hierboven, zou het in een dergelijk geval bijgevolg aan de betrokken lidstaat zijn om de bevoegdheid uit te oefenen die hem krachtens artikel 126 van verordening nr. 1907/2006 is voorbehouden voor de periode gedurende welke het registratiedossier niet-conform is.
Ten slotte moet het argument van ECHA, dat is gebaseerd op de invloed van de analogie met de rechtspraak inzake bevestigende handelingen en op het feit dat de door verzoekster op 6 november 2013 verstrekte informatie noch nieuw noch substantieel was, worden afgewezen om de in punt 84 hierboven uiteengezette redenen.
Bovendien heeft ECHA zich in de bestreden handeling ertoe beperkt de door verzoekster op 6 november 2013 ingediende informatie te controleren, zonder aan te geven of het al dan niet om nieuwe en substantiële informatie ging. ECHA kan zich in het kader van dit geschil niet met succes beroepen op argumenten waarop het de beoordeling die aan de toezending van de bestreden handeling voorafging, niet heeft gebaseerd.
In deze omstandigheden moet worden geconcludeerd dat het eerste middel gegrond is en dat het beroep bijgevolg moet worden toegewezen zonder dat verzoeksters andere middelen hoeven te worden onderzocht.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering dragen de partijen hun eigen kosten, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien verzoekster in casu in het ongelijk is gesteld wat haar derde en vijfde vordering betreft, dient te worden beslist dat verzoekster en ECHA elk hun eigen kosten zullen dragen.
Volgens artikel 138, leden 1 en 2, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en de staten – niet zijnde lidstaten – die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Deze bepalingen dienen te worden toegepast op de Bondsrepubliek Duitsland, de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden.

HET GERECHT (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
De brief van het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) van 1 april 2015 aan het Franse ministère de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (ministerie van Ecologie, Duurzame Ontwikkeling, Transport en Huisvesting), met als opschrift „Niet-nalevingsverklaring naar aanleiding van een dossierbeoordelingsbesluit uit hoofde van verordening (EG) nr. 1907/2006”, met inbegrip van de bijlage daarbij, wordt nietig verkaard.

2)
Esso Raffinage en ECHA zullen elk hun eigen kosten dragen.

3)
De Bondsrepubliek Duitsland, de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden zullen elk hun eigen kosten dragen.

Gratsias
Dittrich
Xuereb
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 8 mei 2018.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.