CELEX: 62015CJ0368
Procedimiento prejudicial
Directiva 97/67/CE
Artículo 9
Libre prestación de servicios
Servicios postales
Conceptos de servicio universal y de requisitos esenciales
Autorizaciones generales e individuales
Autorización para prestar servicios postales en virtud de contratos negociados individualmente
Requisitos impuestos

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio (
DO 1998, L 15, p. 14
), en su versión modificada por la Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008 (
DO 2008, L 52, p. 3
) (en lo sucesivo, «Directiva 97/67»).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un recurso interpuesto por Ilves Jakelu Oy contra la resolución del valtioneuvosto (Consejo de Ministros, Finlandia), de 30 de enero de 2017, que somete una licencia postal al cumplimiento de determinados requisitos.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
El considerando 15 de la Directiva 97/67 es del siguiente tenor:
«Considerando que lo dispuesto en la presente Directiva sobre la prestación del servicio universal no afecta al derecho de los proveedores del servicio universal de negociar contratos con los clientes de forma individual.»
Con arreglo al artículo 2 de dicha Directiva:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
13)
“proveedor de servicio universal”: el proveedor público o privado de servicios postales que presta un servicio postal universal o partes del mismo dentro de un Estado miembro, y cuya identidad ha sido notificada a la Comisión de conformidad con el artículo 4;
14)
“autorización”: cualquier permiso que establezca derechos y obligaciones específicos para el sector postal y permita a las empresas prestar servicios postales y, cuando proceda, crear y/o explotar sus redes para la prestación de dichos servicios, en las formas de autorización general o licencia individual, que se definen a continuación:
—
“autorización general”: una autorización que no exija al proveedor de servicios postales de que se trate una decisión explícita de la autoridad nacional de reglamentación antes de ejercer los derechos derivados de la autorización, con independencia de que esté regulada por una licencia de categoría o por el Derecho general o que la normativa que la regule exija trámites de registro o declaración,
—
“licencia individual”: una autorización que concede una autoridad nacional de reglamentación y que otorga a un proveedor de servicios postales derechos específicos, o que somete las operaciones de dicha empresa a unas obligaciones específicas que completen la autorización general si procede, cuando el proveedor de servicios postales no tenga derecho a ejercer los derechos de que se trate hasta que haya recibido la decisión de la autoridad nacional de reglamentación;
[…]
19)
“requisitos esenciales”: los motivos de interés general y de carácter no económico que puedan inducir a un Estado miembro a imponer condiciones relativas a la prestación de servicios postales. Estos motivos son la inviolabilidad de la correspondencia, la seguridad del funcionamiento de la red en materia de transporte de sustancias peligrosas, el respeto de las estipulaciones de los regímenes de empleo y seguridad social establecidas mediante ley, reglamento o decisión administrativa o convenio colectivo negociado entre los interlocutores sociales nacionales con arreglo al Derecho nacional y comunitario y, en los casos en que esté justificado, la protección de los datos, la protección del medio ambiente y la ordenación territorial. La protección de los datos podrá abarcar la protección de los datos personales, la confidencialidad de la información transmitida o almacenada y la protección de la intimidad;
[…]»
El capítulo 2 de la Directiva 97/67 trata del servicio universal. El artículo 3 de esta Directiva dispone:
«1.   Los Estados miembros garantizarán a los usuarios el derecho a un servicio universal que corresponda a una oferta de servicios postales de calidad determinada prestados de forma permanente en todos los puntos del territorio a precios asequibles a todos los usuarios.
[…]
4.   Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para que el servicio universal incluya por lo menos las siguientes prestaciones:
—
la recogida, clasificación, transporte y distribución de los envíos postales de hasta 2 kg;
—
la recogida, clasificación, transporte y distribución de los paquetes postales de hasta 10 kg;
—
los servicios de envíos certificados y envíos con valor declarado.
[…]»
El artículo 9 de dicha Directiva establece lo siguiente:
«1.   Por lo que respecta a los servicios no incluidos en el servicio universal, los Estados miembros podrán conceder autorizaciones generales en la medida necesaria para garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales.
2.   Por lo que respecta a los servicios incluidos en el servicio universal, los Estados miembros podrán recurrir a procedimientos de autorización, incluidas las licencias individuales, en la medida necesaria para garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales y la prestación del servicio universal.
La concesión de autorizaciones podrá:
—
supeditarse a obligaciones de servicio universal,
—
si procede y se justifica, acarrear la imposición de requisitos de calidad, disponibilidad y eficacia a los servicios pertinentes,
—
supeditarse, en su caso, a la obligación de efectuar una aportación financiera a los mecanismos de reparto a que se refiere el artículo 7, si la prestación del servicio universal acarrea un coste neto y representa una carga injusta para el proveedor o los proveedores de servicio universal, designados conforme a lo dispuesto en el artículo 4,
—
supeditarse, en su caso, a la obligación de efectuar una aportación financiera para sufragar los costes operativos de las autoridades nacionales de reglamentación a que se refiere el artículo 22,
—
supeditarse, en su caso, a la obligación de respetar las condiciones de trabajo establecidas por la legislación nacional o imponer dicha obligación.
Las obligaciones y requisitos contemplados en el primer guion y en el artículo 3 sólo podrán ser impuestos a los proveedores designados de servicio universal.
Salvo en el caso de las empresas que hayan sido designadas proveedores de servicio universal conforme a lo establecido en el artículo 4, las autorizaciones no podrán:
—
limitarse en número,
—
imponer obligaciones de servicio universal y, al mismo tiempo, la obligación de efectuar aportaciones financieras a un mecanismo de reparto de costes, para los mismos elementos del servicio universal o partes del territorio nacional,
—
duplicar condiciones que ya se apliquen a las empresas en virtud de otra legislación nacional no específica al sector,
—
imponer condiciones técnicas u operativas distintas de las necesarias para el cumplimiento de lo establecido en la presente Directiva.
3.   Los procedimientos, las obligaciones y los requisitos a que se refieren los apartados 1 y 2 deberán ser transparentes, accesibles, no discriminatorios, proporcionados, precisos y claros, se harán públicos de antemano y se basarán en criterios objetivos. Los Estados miembros velarán por que se comuniquen al solicitante las razones para denegar o retirar total o parcialmente una autorización, y establecerán un procedimiento de recurso.»
El considerando 33 de la Directiva 2008/6 enuncia:
«Los Estados miembros deben estar facultados para aplicar procedimientos generales de autorización y concesión de licencias individuales siempre que resulte justificado y proporcional al objetivo perseguido. […]»
Derecho finlandés
Conforme al artículo 1, párrafo primero, de la postilaki (415/2011), en su versión vigente en la fecha de los hechos controvertidos en el litigio principal (en lo sucesivo, «Ley 415/2011»), el objetivo de ésta es garantizar que los servicios postales, y en particular el servicio universal, sean accesibles en todo el país en condiciones de igualdad.
Según el artículo 3 de la Ley 415/2011, toda actividad postal de envío de correspondencia estará sometida a licencia. Según el artículo 4, párrafo primero, de esta Ley, la licencia de servicio postal deberá solicitarse al Consejo de Ministros. Su concesión no implicará la publicación de un anuncio.
A tenor del artículo 6 de la Ley 415/2011, la licencia deberá concederse si:
«1)
el solicitante es una sociedad o una asociación que dispone de recursos económicos suficientes para hacer frente a las obligaciones de una empresa postal;
2)
no existe ninguna razón que justifique dudar de la capacidad del solicitante para respetar las disposiciones y prescripciones aplicables a la actividad postal;
3)
el solicitante puede garantizar una explotación regular con arreglo a la licencia;
4)
el territorio cubierto por la licencia solicitada cumple los requisitos que figuran en el artículo 7;
5)
el Gobierno no tiene razones particulares para sospechar que la concesión de la licencia pueda suponer un riesgo manifiesto para la seguridad nacional.»
El artículo 9 de la Ley 415/2011 contiene disposiciones relativas al contenido de la licencia. Según este artículo 9, párrafo segundo, punto 5, en la licencia, el Consejo de Ministros deberá establecer obligaciones que completen las disposiciones de esa Ley o las disposiciones adoptadas sobre la base de esta última y que se refieran a cualquier otro requisito, análogo a los enumerados en dicho artículo 9, párrafo segundo, puntos 1 a 4, que resulte necesario para garantizar la calidad, la disponibilidad y la eficacia de los servicios.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Mediante decisión de 30 de enero de 2014, el Consejo de Ministros concedió a Ilves Jakelu una licencia para ejercer una actividad postal de envío de correspondencia en el sentido del artículo 3 de la Ley 415/2011. La primera cláusula de esta licencia enumera los municipios del territorio finlandés cubierto por la licencia solicitada. Conforme a la segunda cláusula de dicha licencia, que se refiere al volumen de la actividad, se autoriza a Ilves Jakelu a ejercer en este territorio una actividad postal ilimitada destinada a los clientes con los que celebre un contrato.
Las cláusulas 4 a 8 de dicha licencia tienen por objeto garantizar la calidad, la disponibilidad y la eficacia de los servicios postales. En virtud de la cláusula 4 de la licencia, Ilves Jakelu debe establecer los requisitos de entrega antes de iniciar la prestación de servicios de distribución de correspondencia. Según la cláusula 5 de la licencia expedida mediante la decisión de 30 de enero de 2014, Ilves Jakelu debe velar por que los servicios se organicen de tal forma que la correspondencia que no ha sido reclamada o entregada se distribuya como mínimo una vez por semana, exceptuando los días festivos. Con arreglo a la cláusula 6 de esta licencia, Ilves Jakelu debe prestar un servicio de interrupción de la distribución y un servicio de cambio de dirección. En virtud de la cláusula 7 de dicha licencia, Ilves Jakelu debe marcar sus envíos de tal manera que éstos puedan distinguirse y separarse de la correspondencia similar despachada por otros titulares de licencia. Según la cláusula 8 de la misma licencia, en cada municipio del territorio cubierto por la licencia, Ilves Jakelu debe habilitar el menos un punto de recogida para la recepción de la correspondencia a que se refiere el artículo 47 de la Ley 415/2011 y la devolución de la correspondencia que haya sido objeto de un error de distribución.
Según Ilves Jakelu, el artículo 9 de la Ley 415/2011 es contrario a la Directiva 97/67 porque no establece un procedimiento de autorización general y permite supeditar la concesión de licencias para servicios no incluidos en el servicio universal a condiciones distintas de las correspondientes a los requisitos esenciales.
El litigio principal se refiere a si el Consejo de Ministros podía supeditar la concesión de la licencia otorgada a Ilves Jakelu al cumplimiento de lo dispuesto en las cláusulas 4 a 8 de ésta. Según el Gobierno finlandés, estas cláusulas son necesarias para garantizar la calidad, la disponibilidad y la eficacia de los servicios postales objeto de la licencia.
En estas circunstancias, el Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Finlandia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
Al interpretar el artículo 9 de la [Directiva 97/67], ¿debe considerarse la distribución de envíos postales de clientes contractuales un servicio no incluido en el servicio universal en el sentido del apartado 1 de dicha disposición o un servicio incluido en el servicio universal, en el sentido del apartado 2 [de ésta], cuando la empresa postal acuerda con sus clientes las condiciones de la distribución y factura a los clientes la tarifa pactada con cada uno por separado?
2)
En caso de que la distribución de envíos postales a clientes contractuales antes descrita sea un servicio no incluido en el servicio universal, ¿deben interpretarse el artículo 9, apartado 1, y el artículo 2, punto 14, [de la Directiva 97/67] en el sentido de que la prestación de tales servicios postales, en circunstancias como las del procedimiento principal, puede estar supeditado a una licencia individual, conforme a lo dispuesto en la Ley nacional de servicios postales?
3)
En caso de que la distribución de envíos postales a clientes contractuales antes descrita sea un servicio no incluido en el servicio universal, ¿debe interpretarse el artículo 9, apartado 1, en el sentido de que una autorización relativa a dichos servicios sólo puede someterse a condiciones destinadas a garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales, en el sentido del artículo 2, punto 19, [de la Directiva 97/67], y las autorizaciones relativas a estos servicios no pueden someterse a ningún requisito de calidad, disponibilidad y eficacia de los servicios pertinentes, en el sentido del artículo 9, apartado 2, de la Directiva?
4)
En caso de que las autorizaciones relativas a la distribución de envíos postales a clientes contractuales […] sólo puedan someterse a condiciones destinadas a garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales, ¿las condiciones controvertidas en el procedimiento principal, relativas a las condiciones de distribución del servicio postal, a la frecuencia de la distribución de envíos, al servicio de cambio de dirección y al de interrupción de la distribución, al marcado de los envíos y a los puntos de recogida, pueden considerarse conformes con los requisitos esenciales, en el sentido del artículo 2, punto 19, [de la Directiva 97/67], y necesarias para garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales, en el sentido del artículo 9, apartado 1 [de esta Directiva]?»
Apreciación del Tribunal de Justicia
Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda
Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y segunda, que es preciso examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 97/67 debe interpretarse en el sentido de que un servicio de envíos postales como el controvertido en el litigio principal no está incluido en el servicio universal cuando la empresa postal que lo presta acuerda las modalidades de distribución con sus clientes, a quienes factura la tarifa acordada. En su caso, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si la prestación de tales servicios postales en circunstancias como las examinadas en el litigio principal puede supeditarse a la concesión de una licencia individual.
En primer lugar, para determinar si la prestación de un servicio de distribución de envíos postales de clientes contractuales como el que es objeto del litigio principal está comprendida en el ámbito de aplicación de esta disposición o, por el contrario, en el del artículo 9, apartado 2, de dicha Directiva, es necesario determinar previamente si este servicio está comprendido en el concepto de «servicio universal», en el sentido del artículo 3 de la misma Directiva. Así, incumbe al órgano jurisdiccional remitente examinar si las actividades que ejerce Ilves Jakelu y para las que solicitó la autorización cumplen los criterios exigidos al respecto por la Directiva 97/67.
Por una parte, del artículo 2, punto 13, de esta Directiva se desprende que el proveedor del servicio universal es la entidad pública o privada que presta un servicio postal universal o partes del mismo dentro de un Estado miembro, y cuya identidad ha sido notificada a la Comisión.
Por otra parte, en virtud del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 97/67, un servicio universal corresponde a una oferta de servicios postales de calidad determinada prestados de forma permanente en todos los puntos del territorio a precios asequibles a todos los usuarios.
Entre los elementos que pueden tenerse en cuenta a este respecto figura el hecho, señalado por el órgano jurisdiccional remitente, de que no se ha impuesto a Ilves Jakelu ninguna obligación de prestar un servicio universal. Esta constatación se desprende igualmente de las observaciones escritas del Gobierno finlandés, según la cuales Ilves Jakelu no es el proveedor del servicio universal, en el sentido del artículo 2, punto 13, de la Directiva 97/67, cuyo nombre ha sido notificado a la Comisión.
Lo mismo cabe decir del hecho de que Ilves Jakelu solicitara una licencia postal para prestar servicios postales en el territorio de determinados municipios. En efecto, según se ha recordado en el apartado 20 de la presente sentencia, el servicio postal universal debe prestarse en todos los puntos del territorio.
Por otra parte, el Gobierno finlandés indicó en sus observaciones escritas que Ilves Jakelu ofrece sus servicios únicamente a clientes con los que ha celebrado acuerdos comerciales. En efecto, de la petición de decisión prejudicial se desprende que la tarifa por los servicios postales que ofrece esta sociedad se negocia por separado y se abona mediante factura.
A este respecto, procede recordar que los servicios de correo urgente se distinguen del servicio postal universal por el valor añadido que proporcionan a los clientes, por el que éstos están dispuestos a pagar más. Prestaciones de este tipo corresponden a servicios específicos, disociables del servicio de interés general, que responden a las necesidades particulares de ciertos operadores económicos y que exigen determinadas prestaciones adicionales que no ofrece el servicio postal tradicional (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de mayo de 1993, Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, apartado
).
Además, del considerando 15 de la Directiva 97/67 se desprende que la posibilidad de negociar contratos con los clientes de forma individual no corresponde,
a priori
, al concepto de prestación del servicio universal (sentencia de 23 de abril de 2009, TNT Post UK,
C‑357/07
,
EU:C:2009:248
, apartado
).
Por tanto, el artículo 9, apartado 1, de esta Directiva debe interpretarse en el sentido de que una actividad de envíos postales como la controvertida en el litigio principal debe considerarse un servicio no incluido en el servicio universal si no corresponde a una oferta de servicios postales de calidad determinada, prestados de manera permanente en todos los puntos del territorio a precios asequibles para todos los usuarios, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
En segundo lugar, en cuanto a la cuestión de si la actividad controvertida en el litigio principal puede supeditarse a la concesión de una licencia individual, procede recordar que el artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva permite a los Estados miembros someter a las empresas del sector postal a autorizaciones generales por lo que respecta a los servicios no incluidos en el servicio universal, mientras que el apartado 2, párrafo primero, de dicho artículo faculta a los Estados miembros para recurrir a procedimientos de autorización respecto de los servicios incluidos en el servicio universal [véase, en este sentido, la sentencia de 16 de noviembre de 2016, DHL Express (Austria),
C‑2/15
,
EU:C:2016:880
, apartado
].
Procede señalar que, aunque del considerando 33 de la Directiva 2008/6 se desprende que los Estados miembros deben estar facultados para aplicar un sistema de autorizaciones generales y de licencias individuales siempre que resulte justificado y proporcional al objetivo perseguido, no es menos cierto que el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 97/67, al contrario que el apartado 2 de este artículo, no contempla la posibilidad de someter la prestación de servicios postales a la expedición de una licencia individual.
En estas circunstancias, procede señalar que la prestación de tales servicios sólo puede estar sometida a la expedición de una autorización general, en el sentido del artículo 2, punto 14, de la misma Directiva.
A la vista de las consideraciones precedentes, debe responderse a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 97/67 debe interpretarse en el sentido de que un servicio de envíos postales como el controvertido en el litigio principal no está incluido en el servicio universal si no corresponde a una oferta de servicios postales de calidad determinada prestados de manera permanente en todos los puntos del territorio a precios asequibles para todos los usuarios. La prestación de servicios de envíos postales no incluidos en el servicio universal sólo puede estar sometida a la expedición de una autorización general.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 97/67 debe interpretarse en el sentido de que la prestación de servicios postales no incluidos en el servicio universal puede supeditarse a requisitos como los establecidos en el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, segundo guion, de esta Directiva.
Pues bien, el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado sobre esta cuestión en la sentencia de 16 de noviembre de 2016, DHL Express (Austria) (
C‑2/15
,
EU:C:2016:880
), y la respuesta dada en ella es también válida para el presente asunto.
En efecto, en el apartado 26 de esta sentencia, el Tribunal de Justicia señaló que el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, segundo guion, de la Directiva 97/67 permite a los Estados miembros vincular la concesión de autorizaciones al cumplimiento de requisitos de calidad, disponibilidad y eficacia de los servicios pertinentes. El Tribunal de Justicia consideró que, a falta de precisiones respecto a los servicios a los que afecta esta obligación, debe destacarse que de los trabajos preparatorios de la Directiva 2008/6 se desprende que el legislador de la Unión no sólo pretendía suprimir los últimos obstáculos a la apertura total del mercado para determinados proveedores de servicio universal, sino también todos los demás obstáculos a la prestación de servicios postales. El Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que, al no indicarse lo contrario y habida cuenta de la naturaleza de la obligación de que se trata, resulta, por tanto, que puede someterse a todos los proveedores de servicios postales a la obligación a que se refiere el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, segundo guion, de la Directiva 97/67.
En estas circunstancias, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 97/67 debe interpretarse en el sentido de que la prestación de servicios postales no incluidos en el servicio universal puede supeditarse a requisitos como los establecidos en el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, segundo guion, de esta Directiva.
Sobre la cuarta cuestión prejudicial
La cuarta cuestión prejudicial debe entenderse planteada únicamente para el supuesto de que se hubiera interpretado el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 97/67 en el sentido de que una licencia para la prestación de servicios postales no incluidos en el servicio universal sólo puede someterse a obligaciones dirigidas a garantizar el cumplimiento de requisitos esenciales en el sentido del artículo 2, punto 19, de esta Directiva. Pues bien, habida cuenta de la respuesta dada a la tercera cuestión prejudicial, no procede responder a la cuarta.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia sin ser partes del litigio principal no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) declara:

1)
El artículo 9, apartado 1, de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio, en su versión modificada por la Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, debe interpretarse en el sentido de que un servicio de envíos postales como el controvertido en el litigio principal no está incluido en el servicio universal si no corresponde a una oferta de servicios postales de calidad determinada prestados de manera permanente en todos los puntos del territorio a precios asequibles para todos los usuarios. La prestación de servicios de envíos postales no incluidos en el servicio universal sólo puede estar sometida a la expedición de una autorización general.

2)
El artículo 9, apartado 1, de la Directiva 97/67, en su versión modificada por la Directiva 2008/6, debe interpretarse en el sentido de que la prestación de servicios postales no incluidos en el servicio universal puede supeditarse a requisitos como los establecidos en el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, segundo guion, de dicha Directiva, en su versión modificada.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: finés.