CELEX: 62019CJ0940
Řízení o předběžné otázce
Uznávání odborných kvalifikací
Směrnice 2005/36/ES
Článek 4f odst. 6
Vnitrostátní právní úprava
Připuštění možnosti částečného přístupu k některému z povolání podléhajících mechanismu automatického uznávání odborných kvalifikací

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 4f odst. 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 7. září 2005 o uznávání odborných kvalifikací (
Úř. věst. 2005, L 255, s. 22
), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/55/EU ze dne 20. listopadu 2013 (
Úř. věst. 2013, L 354, s. 132
) (dále jen „pozměněná směrnice 2005/36“).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Les chirurgiens-dentistes de France – dříve Confédération nationale des syndicats dentaires (francouzští zubní chirurgové – dříve národní konfederace odborových svazů zubních lékařů), Confédération des syndicats médicaux français (konfederace francouzských lékařských odborových svazů), Fédération des syndicats pharmaceutiques de France (federace francouzských farmaceutických odborových svazů), Syndicat des biologistes (odborový svaz biologů), Syndicat des laboratoires de biologie clinique (odborový svaz laboratoří klinické biologie), Syndicat des médecins libéraux (odborový svaz samostatných lékařů), Union dentaire (unie zubních lékařů) a dále Conseil national de l’ordre des chirurgiens-dentistes (národní rada komory zubních chirurgů), Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes (národní rada komory masérů-fyzioterapeutů) a Conseil national de l’ordre des infirmiers (národní rada komory zdravotních sester a ošetřovatelů) (dále společně jen „Les chirurgiens-dentistes de France a další“), na jedné straně, a ministre des Solidarités et de la Santé (ministryně solidarity a zdravotnictví), ministre de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation (ministryně pro vysokoškolské vzdělávání, výzkum a inovace) a Premier ministre (předseda vlády), na straně druhé, ohledně návrhu na zrušení podzákonných aktů týkajících se určitých aspektů částečného přístupu ke zdravotnickým povoláním.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2013/55
Směrnice 2005/36 v původním znění stanoví – jak je uvedeno v bodě 1 odůvodnění směrnice 2013/55 – automatické uznávání u omezeného počtu povolání, které bylo založeno na harmonizovaných minimálních požadavcích na odbornou přípravu.
Bod 7 odůvodnění směrnice 2013/55 zní:
„Směrnice 2005/36/ES se vztahuje pouze na příslušníky povolání, kteří chtějí pokračovat ve výkonu stejného povolání v jiném členském státě. Existují případy, kdy jsou v hostitelském členském státě na rozdíl od domovského členského státu dotyčné činnosti součástí výkonu povolání se širší škálou činností. Jsou-li rozdíly mezi oblastmi činnosti tak velké, že by se po odborníkovi ve skutečnosti požadovalo na vyrovnání nedostatků absolvování úplného programu vzdělání a odborné přípravy, a pokud o to odborník požádá, měl by mu členský stát za těchto zvláštních okolností poskytnout částečný přístup. V případě naléhavých důvodů obecného zájmu, jak je definoval Soudní dvůr Evropské unie ve své judikatuře týkající se článků 49 a 56 Smlouvy o fungování Evropské unie […], jež se může dál vyvíjet, by členský stát ovšem měl mít možnost částečný přístup odmítnout. To může platit zejména pro zdravotnická povolání, pokud mají dopad na veřejné zdraví nebo na bezpečnost pacientů. Poskytováním částečného přístupu by nemělo být dotčeno právo sociálních partnerů na sebeorganizaci.“
Pozměněná směrnice 2005/36
Body 1 a 19 odůvodnění pozměněné směrnice 2005/36 zní:
„(1)
Podle čl. 3 odst. 1 písm. c) Smlouvy představuje odstranění překážek volného pohybu osob a služeb mezi členskými státy jeden z cílů Společenství. Pro státní příslušníky členských států to znamená zejména možnost vykonávat povolání, ať již jako osoba samostatně výdělečně činná nebo jako zaměstnanec, v jiném členském státě než v tom, ve kterém získali odbornou kvalifikaci. Kromě toho čl. 47 odst. 1 Smlouvy stanoví, že budou přijaty směrnice upravující vzájemné uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o kvalifikaci.
[…]
(19)
Svoboda pohybu a vzájemné uznávání dokladů o dosažené kvalifikaci lékařů, zdravotních sester a ošetřovatelů odpovědných za všeobecnou péči, zubních lékařů, veterinárních lékařů, porodních asistentek, farmaceutů a architektů by měla být založena na základní zásadě automatického uznávání dokladů o dosažené kvalifikaci na základě koordinovaných minimálních požadavků na odbornou přípravu. […]“
Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Účel“, stanoví:
„Tato směrnice stanoví pravidla, podle nichž členský stát, který podmiňuje přístup k regulovanému povolání nebo jeho výkon na svém území získáním určité odborné kvalifikace (dále jen ‚hostitelský členský stát‘), uznává pro přístup k tomuto povolání a jeho výkon odborné kvalifikace nabyté v jednom nebo více jiných členských státech (dále jen ‚domovský členský stát‘), které jejich držitele opravňují vykonávat v tomto členském státě stejné povolání.
Tato směrnice rovněž stanoví pravidla pro částečný přístup k regulovaným povoláním a uznávání odborného výcviku vykonaného v jiném členském státě.“
Článek 4 této směrnice, nadepsaný „Účinky uznání“, stanoví:
„1.   Uznání odborné kvalifikace hostitelským členským státem umožňuje, aby oprávněné osoby měly v tomto členském státě přístup ke stejnému povolání, pro které získaly kvalifikaci v domovském členském státě, a vykonávaly je v hostitelském členském státě za stejných podmínek jako jeho státní příslušníci.
2.   Pro účely této směrnice se povolání, které chce žadatel vykonávat v hostitelském členském státě, považuje za stejné, jako je povolání, pro které získal kvalifikaci v domovském členském státě, pokud jsou činnosti, které zahrnuje, srovnatelné.
3.   Odchylně od odstavce 1 je částečný přístup k povolání v hostitelském členském státě povolen za podmínek stanovených v článku 4f.“
Článek 4f pozměněné směrnice 2005/36, nadepsaný „Částečný přístup“, stanoví:
„1.   Příslušný orgán hostitelského členského státu poskytne případ od případu částečný přístup k výkonu odborné činnosti na svém území, pouze pokud jsou splněny všechny tyto podmínky:
a)
odborník je plně způsobilý vykonávat v domovském členském státě odbornou činnost, k jejímuž výkonu se v hostitelském členském státě snaží získat částečný přístup;
b)
rozdíly mezi odbornou činností vykonávanou v souladu se zákonem v domovském členském státě a regulovaným povoláním v hostitelském členském státě jako takovým jsou tak velké, že by uplatnění vyrovnávacích opatření znamenalo požadovat po žadateli absolvování celého programu vzdělávání a odborné přípravy v hostitelském členském státě, aby v něm měl přístup k celému regulovanému povolání;
c)
odbornou činnost lze objektivně oddělit od ostatních činností, které v hostitelském členském státě spadají pod regulované povolání.
Pro účely písmene c) zohlední příslušný orgán hostitelského členského státu, zda tato odborná činnost může být samostatně prováděna v domovském členském státě.
2.   Částečný přístup je možno odmítnout, pokud je toto odmítnutí zdůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu, které jsou přiměřené pro dosažení sledovaného cíle a nepřesahují míru nezbytně nutnou pro dosažení tohoto cíle.
3.   Žádosti, jež jsou podány za účelem usazení v hostitelském členském státě, se posuzují v souladu s hlavou III kapitolami I a IV.
4.   Žádosti, jež jsou podány za účelem poskytování dočasných a příležitostných služeb v hostitelském členském státě, které se týkají odborných činností s důsledky pro ochranu zdraví nebo bezpečnost, se posuzují v souladu s hlavou II.
5.   Odchylně od čl. 7 odst. 4 šestého pododstavce a čl. 52 odst. 1 se po poskytnutí částečného přístupu odborná činnost vykonává pod profesním označením domovského členského státu. Hostitelský členský stát může požadovat používání tohoto profesního označení v jazycích hostitelského členského státu. Odborníci, kteří využívají částečný přístup, příjemcům služeb jasně sdělí rozsah své odborné činnosti.
6.   Tento článek se nevztahuje na odborníky, kteří využívají automatické uznávání svých odborných kvalifikací podle hlavy III kapitol II, III a IIIa.“
V hlavě III pozměněné směrnice 2005/36, kapitole III týkající se „[u]znávání na základě koordinace minimálních požadavků na odbornou přípravu“, je obsažen článek 21, nadepsaný „Zásada automatického uznávání“, jehož odst. 1 první pododstavec stanoví, že „[k]aždý členský stát uznává doklady o dosažené kvalifikaci zajišťující přístup k odborným činnostem lékaře se základní odbornou přípravou a specializovaného lékaře, zdravotní sestry a ošetřovatele odpovědných za všeobecnou péči, zubního lékaře, specializovaného zubního lékaře, veterinárního lékaře, farmaceuta a architekta uvedené v příloze V bodech 5.1.1, 5.1.2, 5.2.2, 5.3.2, 5.3.3, 5.4.2, 5.6.2 a 5.7.1, které splňují minimální požadavky na odbornou přípravu uvedené v článcích 24, 25, 31, 34, 35, 38, 44 a 46, a za účelem přístupu k odborným činnostem a jejich výkonu přiznává těmto dokladům na svém území stejné účinky, jaké mají doklady o dosažené kvalifikaci, které sám vydává.“
Francouzské právo
Článek L. 4002-3 code de la santé publique (zákoník veřejného zdraví) umožňuje částečný přístup ke všem zdravotnickým povoláním upraveným čtvrtou částí tohoto zákoníku, tedy včetně povolání, na něž se vztahuje mechanismus automatického uznávání odborných kvalifikací.
Décret no 2017-1520 du 2 novembre 2017, relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (nařízení č. 2017-1520 ze dne 2. listopadu 2017 o uznávání odborných kvalifikací v oblasti zdravotnictví) bylo vydáno zejména pro účely uplatnění článku L. 4002-3 code de la santé publique (zákoník veřejného zdraví).
K provedení nařízení č. 2017-1520 ze dne 2. listopadu 2017 přijala ministryně solidarity a zdravotnictví vyhlášky ze dne 4. a 8. prosince 2017.
Spor v původním řízení a předběžná otázka
Les chirurgiens-dentistes de France a další podali ke Conseil d’État (Státní rada, Francie) několik žalob pro překročení pravomoci, jimiž se v závislosti na konkrétním případu domáhali úplného nebo částečného zrušení nařízení č. 2017-1520 ze dne 2. listopadu 2017 nebo zrušení vyhlášky ministryně solidarity a zdravotnictví ze dne 4. prosince 2017 či její vyhlášky ze dne 8. prosince 2017 anebo obou těchto vyhlášek společně.
Pokud jde o zmiňované nařízení, Les chirurgiens-dentistes de France a další subjekty, které ho napadly žalobou, mimo jiné uvedly, že článek L. 4002-3 code de la santé publique (zákoník veřejného zdraví), který je právním základem tohoto nařízení, je v rozsahu, v němž se vztahuje na povolání lékaře, zubního chirurga, porodní asistentky a zdravotní sestry či ošetřovatele, neslučitelný s čl. 4f odst. 6 pozměněné směrnice 2005/36; toto nařízení tedy podle nich protiprávně zahrnuje pod částečný přístup i povolání spadající do hlavy III kapitoly III této směrnice.
Co se týče obou vyhlášek, o něž jde v původním řízení, bylo mimo jiné tvrzeno, že jsou protiprávní v rozsahu, v němž se týkají povolání spadajících do hlavy III kapitoly III pozměněné směrnice 2005/36, neboť tato povolání jsou z mechanismu částečného přístupu upraveného článkem 4f odst. 6 této směrnice vyloučena.
Vzhledem k tomu, že nařízení č. 2017-1520 ze dne 2. listopadu 2017 bylo přijato na základě ustanovení článku L. 4002-3 code de la santé publique (zákoníku veřejného zdraví), je předkládající soud toho názoru, že otázka, zda musí být čl. 4f odst. 6 pozměněné směrnice 2005/36 chápán tak, že členskému státu brání v zavedení možnosti částečného přístupu k některému z povolání, na která se použije mechanismus automatického uznávání odborných kvalifikací upravený v ustanoveních hlavy III kapitoly III této směrnice, je pro řešení sporu rozhodující a vyvolává závažné obtíže. Pokud jde o legalitu obou napadených vyhlášek, ta je podle něj závislá na legalitě uvedeného nařízení, které je jejich právním základem.
Za těchto podmínek se Conseil d’État (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání čl. 4f odst. 6 [pozměněné] směrnice 2005/36 tomu, aby členský stát zavedl možnost částečného přístupu k některým z povolání, na něž se vztahuje mechanismus automatického uznávání odborných kvalifikací, jak je stanoven v kapitole III hlavy III uvedené směrnice?“
K předběžné otázce
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 4f odst. 6 pozměněné směrnice 2005/36 vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě, která připouští možnost částečného přístupu k některému z povolání podléhajících mechanismu automatického uznávání odborných kvalifikací podle ustanovení hlavy III kapitoly III této směrnice.
V tomto ohledu podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že v rozsahu, v němž ustanovení unijního práva neodkazují na právo členských států za účelem vymezení jejich smyslu a dosahu, musí být vykládána autonomním a jednotným způsobem v celé Unii, přičemž tento výklad je třeba nalézt nejen s přihlédnutím k jejich znění, ale rovněž ke kontextu těchto ustanovení a k cíli sledovanému dotčenou právní úpravou (rozsudek ze dne 21. října 2020, Möbel Kraft,
C‑529/19
,
EU:C:2020:846
, bod
a citovaná judikatura).
Jak vyplývá z bodu 19 odůvodnění pozměněné směrnice 2005/36, tato směrnice stanoví, pokud jde o doklady o dosažené kvalifikaci lékařů, zdravotních sester a ošetřovatelů odpovědných za všeobecnou péči, zubních lékařů, veterinárních lékařů, porodních asistentek, farmaceutů a architektů, systém automatického uznávání dokladů o dosažené kvalifikaci na základě koordinovaných minimálních požadavků na odbornou přípravu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. dubna 2014, Ordre des architectes,
C‑365/13
,
EU:C:2014:280
, bod
).
Podle čl. 4f odst. 6 pozměněné směrnice 2005/36 se tento článek nevztahuje na odborníky, kteří využívají automatické uznávání svých odborných kvalifikací podle hlavy III kapitol II, III a IIIa této směrnice.
Ze znění tohoto ustanovení tak vyplývá, že z částečného přístupu upraveného v čl. 4f odst. 1 až 5 pozměněné směrnice 2005/36 jsou vyloučeni odborníci, kteří využívají automatického uznávání své odborné kvalifikace v souladu s hlavou III kapitolami II, III a IIIa této směrnice, a nikoli povolání, kterých se takové automatické uznávání týká.
Znění čl. 4f odst. 6 pozměněné směrnice 2005/36 tedy zřetelně naznačuje, že se vztahuje na osoby.
Takovýto gramatický výklad uvedeného ustanovení je v souladu s kontextem i cílem této směrnice.
V tomto ohledu je nutno konstatovat, že jak historie vzniku směrnice 2005/36, tak i její systematika potvrzují, že záměrem unijního normotvůrce bylo odlišit použití výrazů „povolání“ a „odborníci“.
Zaprvé totiž z posouzení spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že zatímco Komisí vypracovaný návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2005/36 [COM (2011) 883 final], neobsahoval ustanovení, jaké je obsaženo v nynějším čl. 4f odst. 6 směrnice 2005/36, navrhl Evropský parlament změnu s cílem vyloučit z částečného přístupu ta povolání, která využívají automatického uznávání.
Po dohodě orgánů zapojených do legislativního procesu byl však zvolen výraz „odborníci“.
Pokud jde zadruhé o systematiku automatického uznávání, i když čl. 4f odst. 6 pozměněné směrnice 2005/36 zmiňuje „odborníky“, kteří jej využívají, jiná ustanovení této směrnice, jako jsou ustanovení zmíněná generálním advokátem v bodě 23 a v poznámce pod čarou 4 jeho stanoviska, naopak hovoří o „povoláních“, která je využívají, či nevyužívají.
Kromě toho je třeba připomenout, že podle bodu 7 odůvodnění směrnice 2013/55 by měl mít členský stát v případě naléhavých důvodů obecného zájmu možnost částečný přístup odmítnout, zejména u zdravotnických povolání, pokud mají dopad na veřejné zdraví nebo na bezpečnost pacientů. Zdravotnická povolání zahrnují mimo jiné povolání, kterých se týká automatické uznávání odborných kvalifikací, jako jsou povolání lékaře, zdravotní sestry nebo ošetřovatele odpovědných za všeobecnou péči, zubního lékaře, veterinárního lékaře, porodní asistentky a farmaceuta, která jsou uvedena v článku 21 pozměněné směrnice 2005/36 a využívají automatického uznávání. Možnost, aby byl částečný přístup k uvedeným povoláním odmítnut, tedy v zásadě předpokládá, že částečný přístup k těmto povoláním není vyloučen.
Takový částečný přístup odpovídá obecnému cíli, kterým je odstranění překážek volného pohybu osob a služeb mezi členskými státy, uvedenému v bodě 1 odůvodnění pozměněné směrnice 2005/36. Odpovídá i konkrétnějšímu cíli, který vyplývá z bodu 7 odůvodnění směrnice 2013/55, a sice jít nad rámec směrnice 2005/36, která se vztahovala pouze na příslušníky povolání, kteří chtěli pokračovat ve výkonu stejného povolání v jiném členském státě, a poskytnout odborníkovi, který o to požádá, částečný přístup, pokud jsou v hostitelském členském státě na rozdíl od domovského členského státu dotyčné činnosti součástí výkonu povolání se širší škálou činností a rozdíly mezi oblastmi činnosti jsou tak velké, že by se po odborníkovi ve skutečnosti požadovalo na vyrovnání nedostatků absolvování úplného programu vzdělání a odborné přípravy.
Bez možnosti částečného přístupu ke zdravotnickým povoláním vyjmenovaným v bodě 28 tohoto rozsudku, tj. k povoláním uvedeným v hlavě III kapitole III pozměněné směrnice 2005/36, by řada zdravotnických pracovníků kvalifikovaných v některém členském státě k výkonu určitých činností, které jsou součástí některého z uvedených povolání, avšak v hostitelském členském státě neodpovídají žádnému existujícímu povolání, nadále čelila překážkám v oblasti mobility.
Dále jak v podstatě uvádí generální advokát v bodě 33 svého stanoviska, povolení částečného přístupu k činnostem zahrnutým v povoláních, jichž se týká automatické uznávání zejména v souladu s hlavou III kapitolou III pozměněné směrnice 2005/36, nemůže narušit harmonizaci, o níž je řeč v bodě 1 odůvodnění směrnice 2013/55, tj. harmonizaci minimálních požadavků na odbornou přípravu vyžadovaných pro tato povolání.
Z článku 4f odst. 5 pozměněné směrnice 2005/36 totiž vyplývá, že činnosti povolené v rámci částečného přístupu k regulovanému povolání jsou vykonávány pod profesním označením domovského členského státu, případně přeloženým do jazyků hostitelského členského státu, a pod podmínkou, že dotyčný odborník příjemcům služeb jasně sdělí rozsah své odborné činnosti. Oprávnění k výkonu pouze části činností zahrnutých v povolání, jehož se týká automatické uznávání, tedy nezpochybňuje systém zavedený touto směrnicí, podle kterého pouze osoby splňující minimální požadavky na odbornou přípravu vyžadované touto směrnicí pro povolání, jehož se týká automatické uznávání, mohou skutečně takového uznání využít a vykonávat veškeré činnosti, které takové povolání zahrnuje.
Článek 4f odst. 6 pozměněné směrnice 2005/36 tedy znamená, jak v podstatě uvedla Komise ve svém písemném vyjádření, že odborníci, kteří využívají automatického uznávání své odborné kvalifikace zejména v souladu s hlavou III kapitolou III této směrnice, mají přístup ke všem činnostem zahrnutým v odpovídajícím povolání v hostitelském členském státě, a proto se jich částečný přístup netýká. Toto ustanovení naproti tomu neznamená, že by se částečný přístup netýkal povolání uvedených v hlavně III kapitole III.
S ohledem na předchozí úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že čl. 4f odst. 6 pozměněné směrnice 2005/36 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání právní úpravě, která připouští možnost částečného přístupu k některému z povolání podléhajících mechanismu automatického uznávání odborných kvalifikací podle ustanovení hlavy III kapitoly III této směrnice.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

Článek 4f odst. 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 7. září 2005 o uznávání odborných kvalifikací, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/55/EU ze dne 20. listopadu 2013, musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání právní úpravě, která připouští možnost částečného přístupu k některému z povolání podléhajících mechanismu automatického uznávání odborných kvalifikací podle ustanovení hlavy III kapitoly III této směrnice ve znění změn.

Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.