CELEX: 62016TJ0851
Dokumentidega tutvumine
Määrus (EÜ) nr 1049/2001
EL‑Türgi 8. märtsi ja 18. märtsi 2016. aasta avaldused
Ette nähtud meetmete rakendamine Euroopa Liidu või liikmesriikide poolt
Institutsiooni õigustalituse koostatud või talle saadetud dokumendid
Õigusnõustamine
EL‑Türgi 8. märtsi 2016. aasta avalduse rakendamise raames ette nähtud meetmete õiguspärasust käsitlevad analüüsid
Dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine
Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkt a
Avalikku huvi kaitsev erand seoses rahvusvaheliste suhetega
Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane
Kohtumenetlust kaitsev erand
Õigusnõustamist kaitsev erand

Vaidluse taust
EL‑Türgi avaldused
Türgi Vabariik ja Euroopa Liit leppisid 15. oktoobril 2015 kokku ühises tegevuskavas „EU‑Turkey joint action plan“ (edaspidi „ühine tegevuskava“), et tugevdada omavahelist koostööd ajutise rahvusvahelise kaitse all olevate Süüria kodanike toetamise ja rändekriisi haldamise valdkonnas, lahendamaks Süürias valitsevast olukorrast tingitud kriisi.
Ühise tegevuskavaga sooviti lahendada Süüria kriisi kolmel viisil: esiteks tegeldes süürlaste massilise väljarände tekkepõhjusega; teiseks toetades ajutise rahvusvahelise kaitse all olevaid süürlasi ja neid vastuvõtvaid kogukondi Türgis; kolmandaks tugevdades koostööd liidusuunaliste ebaseadusliku rände voogude ennetamise valdkonnas.
Liidu liikmesriikide riigipead ja valitsusjuhid kohtusid 29. novembril 2015 oma Türgi kolleegiga. Kohtumise tulemusena otsustasid nad ühise tegevuskava käivitada ja muu hulgas tihendada rahvusvahelist kaitset mittevajavaid sisserändajaid puudutavat aktiivset koostööd, takistades neid tulemast Türgisse ja liitu, kindlustades tagasivõtmise valdkonnas vastu võetud kahepoolsete sätete kohaldamise ja saates kiiresti päritoluriiki tagasi sisserändajad, kellel ei ole rahvusvahelist kaitset tarvis.
8. märtsil 2016 märgiti liidu riigipeade ja valitsusjuhtide avalduses, mille avaldasid Euroopa Ülemkogu ja Euroopa Liidu Nõukogu ühistalitused, et liidu riigipead ja valitsusjuhid kohtusid Türgi peaministriga liidu ja Türgi Vabariigi suhete asjus ning et tehti edusamme ühise tegevuskava rakendamisel (edaspidi „EL‑Türgi 8. märtsi 2016. aasta avaldus“). See kohtumine leidis aset 7. märtsil 2016.
Nõukogu veebisaidil avaldati 18. märtsil 2016 pressiteatena nr 144/16 avaldus eesmärgiga võtta kokku tulemused, mis saavutati „2015. aasta novembrist alates kolma[ndal] kohtumi[sel], mis oli pühendatud ELi ja Türgi suhete süvendamisele ning rändekriisi käsitlemisele“„Euroopa Ülemkogu liikme[te]“ ja „[nende] Türgi kolleegi“ vahel (edaspidi „EL‑Türgi 18. märtsi 2016. aasta avaldus“). Selles avalduses märgiti, et kõik Türgist Kreeka saartele saabuvad uued ebaseaduslikud sisserändajad saadetakse alates 20. märtsist 2016 Türgisse tagasi ning iga Kreeka saartelt Türgisse tagasi saadetud süürlase kohta asustatakse üks süürlane Türgist ümber liitu, võttes arvesse ÜRO sätestatud haavatavuse kriteeriume.
Dokumentidega tutvumise taotlused
Käesolevas asjas kõne all olevate dokumentidega tutvumise taotlused
Hageja – organisatsioon Access Info Europe – taotles 17. märtsi 2016. aasta e‑kirjas vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (
EÜT 2001, L 145, lk 43
; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331) artiklile 6 Euroopa Komisjoni rände ja siseasjade peadirektoraadilt (edaspidi „siseasjade peadirektoraat“) luba tutvuda „kõigi komisjoni koostatud või talle saadetud dokumentidega, mis sisaldavad Euroopa Liidu ja Türgi Vabariigi vahelise riigis ebaseaduslikult elavate isikute tagasivõtmise kokkuleppe kohta liidu õiguse ja rahvusvahelise õiguse seisukohast antud õiguslikke arvamusi ja/või õiguspärasust käsitlevaid hinnanguid (ELT [2014], L 134, lk 3)“ (edaspidi „esimene dokumentidega tutvumise taotlus“) ning „kõigi komisjoni koostatud või talle saadetud dokumentidega, mis sisaldavad õiguslikke arvamusi ja/või õiguspärasust käsitlevaid hinnanguid meetmete kohta, mis liit ja liikmesriigid võtsid 7. märtsi 2016. aasta kohtumisel Türgiga sõlmitud kokkulepet puudutavas avalduses ette nähtud tegevuse elluviimiseks, […] dokumentidega, mis on praeguse hetkeni koostatud nii enne kui pärast nimetatud kohtumist“ (edaspidi „teine dokumentidega tutvumise taotlus“).
Komisjoni õigustalitluse (edaspidi „õigustalitus“) peadirektor teatas hagejale 3. juuni 2016. aasta otsuses (edaspidi „esialgne dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumise otsus“) esiteks, et seoses esimese dokumentidega tutvumise taotlusega on tuvastatud üks dokument, mis puudutab liidu ja Türgi Vabariigi vahelist riigis ebaseaduslikult elavate isikute tagasivõtmise kokkulepet, mille kohta ta samas täpsustas, et see on avalik dokument. Teiseks teatas ta hagejale teise dokumentidega tutvumise taotluse kohta, et on tuvastatud kaheksa dokumentide paketti, mis sisaldavad seisukohti ning õigustalituse ja siseasjade peadirektoraadi vahel ajavahemikul 7.–31. märts 2016 vahetatud e‑kirju, millega tal ei võimaldatud tutvuda (edaspidi on viimati nimetatud dokumente nimetatud: „vaidlusalused dokumendid“).
Vaidlusaluste dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumist põhjendati esiteks sellega, et see võib kahjustada õigusnõustamise ja kohtumenetluse kaitset määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 tähenduses, ning teiseks sellega, et see võib kahjustada otsustusprotsessi komisjoni sees nimetatud määruse artikli 4 lõike 3 tähenduses. Kolmandaks leiti, et hagejale dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine on igal juhul põhjendatud rahvusvaheliste suhete kaitsega määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a tähenduses.
Hageja esitas 5. juuli 2016. aasta kirjas määruse nr 1049/2001 artikli 7 lõike 2 alusel kordustaotluse, milles palus komisjonil oma seisukoht uuesti läbi vaadata.
Komisjon tuvastas 19. septembri 2016. aasta otsuses C(2016) 6029 (final) (edaspidi „vaidlustatud otsus“) seoses esimese dokumentidega tutvumise taotlusega ühe 8. mail 2012 konsultatsioonide käigus koostatud õigustalituse dokumendi, mille ta sellele otsusele lisas. Teise dokumentidega tutvumise taotluse osas kinnitas ta põhiosas esialgset dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumise otsust ja keeldumise aluseks olevaid põhjendusi, mis esialgses dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumise otsuses olid esitatud, välja arvatud ühe dokumendi puhul, millega ta võimaldas osaliselt tutvuda, lisades selle dokumendi avaliku versiooni, kust olid teatavad andmed ja lõigud välja jäetud. Lisaks märkis komisjon, et teise dokumentidega tutvumise taotluse osa, mis puudutas siseasjade peadirektoraadi käsutuses olevaid dokumente, saadeti sellele peadirektoraadile, kes andis hagejale 30. novembri 2016. aasta otsusega loa tutvuda kolme tema valduses oleva dokumendiga, kuid ei võimaldanud tutvuda neljanda dokumendiga, nimelt ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti kirjaga, viidates määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 1 sätestatud erandile.
Teise dokumentidega tutvumise taotluse raames on vaidlusalused dokumendid järgmised:
–
komisjoni presidendi J.‑C. Junckeri kabinetile saadetud õigustalituse ja siseasjade peadirektoraadi 7. märtsi 2016. aasta ühine seisukoht viitenumbriga Ares(2016) 2453347, mis puudutab varjupaigataotlejate tagasisaatmist Türgisse (edaspidi „esimene vaidlusalune dokument“);
–
õigustalituse 9. märtsi 2016. aasta e‑kiri viitenumbriga Ares(2016) 2453181, mis saadeti siseasjade peadirektoraadile, erinevate komisjoni volinike kabinettide liikmetele ja peasekretariaadile ning mis sisaldab kahte lisa ja õigustalituse kommentaare
track changes
’e abil tehtud muudatustega (edaspidi „teine vaidlusalune dokument“);
–
õigustalituse 10. märtsi 2016. aasta e‑kirjade pakett viitenumbriga Ares(2016) 2443418, mis saadeti presidendi kabinetile ja peasekretariaadile ning mis sisaldab ühte lisa (edaspidi „kolmas vaidlusalune dokument“)
–
õigustalituse 16. märtsi 2016. aasta e‑kiri viitenumbriga Ares(2016) 2447514, mis puudutab varjupaigataotlejate Türgisse tagasisaatmist (edaspidi „neljas vaidlusalune dokument“);
–
18. märtsil ja 21. märtsil 2016 õigustalituse poolt siseasjade peadirektoraadile adresseeritud kaks e‑kirja viitenumbriga Ares(2016) 2447359, mis puudutavad Kreeka apellatsioonikomiteede küsimust; nende e‑kirjadega lubas komisjon hagejal siiski osaliselt tutvuda (edaspidi „viies vaidlusalune dokument“);
–
õigustalituse 29. märtsi 2016. aasta e‑kiri viitenumbriga Ares(2016) 2444871, mis saadeti vastuseks siseasjade peadirektoraadile ja mis sisaldab ühte lisa (edaspidi „kuues vaidlusalune dokument“);
–
õigustalituse kaks e‑kirja viitenumbriga Ares(2016) 1901172, mis saadeti vastavalt 28. märtsil ja 29. märtsil 2016 vastuseks siseasjade peadirektoraadile ja mis puudutavad varjupaigataotlejate tagasivõtmist (edaspidi „seitsmes vaidlusalune dokument“);
–
õigustalituse 31. märtsi 2016. aasta e‑kiri viitenumbriga Ares(2016) 1901080, mis saadeti vastuseks siseasjade peadirektoraadile ja mis sisaldab väidetavalt õigustalituse kommentaare teabe vahetamise kohta Türgi ametivõimudega (edaspidi „kaheksas vaidlusalune dokument“).
Hilisem dokumentidega tutvumise taotlus
Hageja esitas 26. aprilli 2016. aasta e‑kirjas määruse nr 1049/2001 artikli 6 alusel õigustalitusele taotluse tutvuda „kõigi komisjoni koostatud või talle saadetud dokumentidega, mis sisaldavad õiguslikke arvamusi ja/või õiguspärasust käsitlevaid hinnanguid meetmete kohta, mis [liit ja selle liikmesriigid võtsid 18. märtsi 2016. aasta kohtumisel Türgi [Vabariigiga] sõlmitud kokkulepet puudutavas avalduses ette nähtud tegevuse elluviimiseks, […] dokumentidega, mis on praeguse hetkeni koostatud nii enne kui pärast nimetatud kohtumist“.
Õigustalituse peadirektor teatas hagejale 16. juuni 2016. aasta otsuses, et on tuvastatud kolm dokumentide paketti, mis koostati 18. märtsi 2016. aasta EL‑Türgi avaldusega seoses, ehk kokku kaheksa dokumenti, sealhulgas seitse e‑kirja, millega hagejal ei võimaldatud tutvuda.
Pärast seda, kui hageja oli esitanud määruse nr 1049/2001 artikli 7 lõike 2 alusel kordustaotluse, kinnitas komisjon 19. septembri 2016. aasta otsuses C(2016) 6030 (final) üldjoontes 16. juuni 2016. aasta esialgset dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumise otsust ja seal esitatud keeldumise aluseks olevaid põhjendusi. Hageja esitas hagiavaldusega, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 30. novembril 2016, ELTL artikli 263 alusel otsuse C(2016) 6030 (final) peale hagi, mis registreeriti numbri T‑852/16 all.
Menetlus ja poolte nõuded
Hageja algatas Üldkohtu kantseleisse 30. novembril 2016 saabunud hagiavaldusega käesoleva menetluse.
Hageja palus repliigis, et Üldkohus nõuaks menetlustoiminguna kostjalt vaidlusaluste dokumentide esitamist. Üldkohtu kodukorra artikli 88 lõike 3 kohaselt oli komisjonil võimalik vasturepliigis selle taotluse kohta seisukoht võtta.
Kuna hageja oli vaidlustanud selle otsuse õiguspärasuse, millega talle ei võimaldatud mitme määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandi tõttu tutvuda dokumentidega, ja kuna ta väitis, et asjaomase institutsiooni viidatud erandid ei ole taotletud dokumentidele kohaldatavad, andis Üldkohus, kes on kohustatud niisugusel juhul dokumentide esitamist nõudma ja neid dokumente hindama (28. novembri 2013. aastakohtuotsus, Jurašinović vs. nõukogu,
C‑576/12 P
,
EU:C:2013:777
, punkt
),4. juuli 2017. aasta määrusega komisjonile kodukorra artikli 91 punkti c ja artikli 92 alusel korralduse esitada vaidlusalused dokumendid, täpsustades sealjuures, et vastavalt kodukorra artiklile 104 neid hagejale ei edastata.
Pärast menetlusdokumentide teist korda vahetamist lõpetas Üldkohus kirjaliku menetluse ja otsustas alustada suulist menetlust.
Komisjon esitas vaidlusalused dokumendid 13. juulil 2017.
Poolte kohtukõned ja vastused Üldkohtu küsimustele kuulati ära 8. novembri 2017. aasta kohtuistungil, mille tarvis liideti käesolev kohtuasi kohtuasjaga T‑852/16: Access Info Europe
vs
. komisjon. Hageja kinnitas oma suulistes seisukohtades muu hulgas, et tal ei ole kavatsust vaidlustada komisjoni väidet, mille kohaselt ei ole viimane liikmesriikidelt saanud dokumente, mis sisaldaksid sellist liiki õiguslikke arvamusi, nagu tema õigustalitus koostas.
Hageja palub Üldkohtul:
–
tühistada vaidlustatud otsus;
–
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
Komisjon palub Üldkohtul:
–
jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
–
mõista kohtukulud välja hagejalt.
Õiguslik käsitlus
Oma hagi põhjendamiseks esitab hageja sisuliselt neli väidet, millest esimese väite kohaselt on rikutud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandat taanet, teise väite kohaselt on rikutud sama määruse artikli 4 lõiget 2, kolmanda väite kohaselt on rikutud selle määruse artikli 4 lõike 3 esimest ja teist lõiku ning neljanda väite kohaselt ja teise võimalusena on rikutud selle määruse artikli 4 lõiget 6.
Esimene väide, et on rikutud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandat taanet
Esimese väite põhjendamiseks väidab hageja, et kuna komisjon ei võimaldanud vaidlusaluste dokumentidega tutvuda hüpoteetilisel põhjusel, mille kohaselt nende dokumentide avalikustamine võib kahjustada rahvusvahelisi suhteid, rikkus ta määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandat taanet. Nimelt oleks ta pidanud 3. juuli 2014. aastakohtuotsuse nõukogu vs. in ’t Veld (
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
) punktist 64 lähtuvat kohtupraktikat kohaldades tõendama – mida ta käesolevas asjas ei teinud –, kuidas oleks vaidlusaluste dokumentide avalikustamine konkreetselt ja tegelikult liidu positsiooni suhetes Türgi Vabariigiga kahjustanud.
Väites, et vaidlusalused dokumendid sisaldavad informatsiooni EL‑Türgi 8. märtsi 2016. aasta avalduse konkreetsete punktide kohta ja mitmete selle avalduse eesmärgi seisukohast oluliste liidu aktide sätete kohaldamisala tõlgendamise kohta, leiab hageja, et komisjon ei saa vaidlusaluste dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumist põhjendada kartusega, et nende avalikustamisega saavad teatavaks lahknevad arvamused EL‑Türgi 8. märtsi 2016. aasta avalduse teatavate rakendusmeetmete valiku ja õiguspärasuse kohta. Ta kinnitab lisaks, et vaidlusalused dokumendid pidid kindlasti sisaldama analüüsi liidu pädevuse või varjupaigaküsimusi käsitleva liidu õigustiku kohta, kuna komisjon osutas nende dokumentide avalikustamisest keeldumise põhjendamiseks kohtumenetluse kaitsega seotud erandile, viidates kohtuasjadele, milles tehti 28. veebruari 2017. aasta kohtumäärus NF vs. Euroopa Ülemkogu (
T‑192/16
,
EU:T:2017:128
), 28. veebruari 2017. aasta kohtumäärus NG vs. Euroopa Ülemkogu (
T‑193/16
,
EU:T:2017:129
) ja 28. veebruari 2017. aasta kohtumäärus NM vs. Euroopa Ülemkogu (
T‑257/16
,
EU:T:2017:130
) (edaspidi „varjupaiga kohtuasjad“). Arvestades Üldkohtu käsitletud küsimusi neis kohtumäärustes, on hageja sõnul selge, et menetlusse astuja seisukohad, mis komisjon oleks saanud esitada, kui talle oleks antud neis kohtuasjades luba menetlusse astuda, oleksid kindlasti puudutanud liidu ja liikmesriikide pädevuse jaotuse küsimust.
Seega ei saa komisjon ilma muid tõendeid esitamata väita, et vaidlusaluste dokumentide avalikustamine kahjustab liidu rahvusvahelisi suhteid. Pealegi ei ole ta selgitanud, kuidas võib nende dokumentide sisu avalikustamine liidu ja Türgi Vabariigi vahelist pidevat dialoogi konkreetselt kahjustada.
Lisaks rõhutas Euroopa Kohus kohtuasjas, milles tehti 1. juuli 2008. aasta otsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu (
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
), niisuguste dokumentidega tutvumisega seoses, et sellist liiki dokumentide avalikustamine institutsioonide poolt annab viimastele liidu kodanike silmis suurema legitiimsuse ning suurendab nende usaldust demokraatliku süsteemi suhtes. Hageja leiab, et läbipaistev arutelu EL‑Türgi 8. märtsi ja 18. märtsi 2016. aasta avalduste rakendamise üle suurendaks Türgi Vabariigi usaldust liidu võetud meetmete vastu ja pigem tugevdaks, kui kahjustaks liidu suhteid selle kolmanda riigiga. Ta väidab sellega seoses, et rahvusvaheliste suhete kahjustamist ei saa tuvastada pelgalt põhjusel, et liidu kokkuleppepartner, kelleks käesoleval juhul on Türgi Vabariik, ei kohalda läbipaistvuse põhimõtet ega ole seetõttu kohustatud avalikustama liiduga peetud läbirääkimiste käigus tema talituste antud õiguslike arvamuste sisu. Igal juhul on asjaomase kolmanda riigi huvides, et EL‑Türgi 8. märtsi 2016. aasta avalduse rakendusmeetmetel oleks kehtiv õiguslik alus, et vältida nende hilisemat kohtulikku vaidlustamist, eelkõige põhjusel, et nende meetmete vastuvõtjatel puudus pädevus.
Hageja on lisaks seisukohal, et hoida saladuses seda, et EL‑Türgi 8. märtsi 2016. aasta avalduse teatavate rakendusmeetmete õigusliku aluse ja kasutamise suhtes esineb kahtlusi, võib liidu rahvusvahelisi suhteid lõpuks tõsiselt kahjustada. Ta märgib nende meetmete kohta, et vaidlustatud otsuse vastuvõtmise kuupäeval oli nõukogu 22. septembri 2015. aasta otsuse (EL) 2015/1601, millega kehtestatakse rahvusvahelise kaitse valdkonnas ajutised meetmed Itaalia ja Kreeka toetamiseks (
ELT 2015, L 248, lk 80
), ja nõukogu 15. märtsi 2001. aasta määruse (EÜ) nr 539/2001, milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud (
EÜT 2001, L 81, lk 1
; ELT eriväljaanne 19/04, lk 65), muudatuste vastuvõtmise menetlus lõppjärgus. Nimelt oli komisjon 4. mail 2016 juba võtnud vastu ettepaneku COM(2016) 279 (final) kehtestada Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust nr 539/2001, ning nõukogu võttis 29. septembril 2016 lõpuks vastu otsuse (EL) 2016/1754, millega muudetakse otsust 2015/1601 (
ELT 2016, L 268, lk 82
).
Komisjon palub esimese väite põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Ta meenutab siinkohal kõigepealt, et ta teatas hagejale vaidlustatud otsuses, et „EL‑Türgi avaldus ja selle rakendamine erinevate asjaosaliste poolt on liidu ja Türgi [Vabariigi] vaheliste välissuhete jaoks ülimalt oluline“ ja just nimelt „nendes dokumentides oleva õigusliku hinnangu avalikustamine, millega tutvumise võimaldamisest keelduti ja mis sisaldavad komisjonis antud õiguslikku arvamust, võib [liidu] positsiooni suhtluses Türgi [Vabariigiga] konkreetselt raskendada ja kahjustada seega [liidu] rahvusvahelisi suhteid“.
Meenutades seejärel, et liidu ja Türgi Vabariigi vahel käib rändekriisi käsitlevate EL‑Türgi 8. märtsi ja 18. märtsi 2016. aasta avalduste rakendamise väga tundliku ja tähtsa küsimuse üle pidev dialoog, leiab komisjon, et on oluline, et see dialoog toimuks vastastikuse usalduse õhkkonnas, kus liidul ja Türgi Vabariigil peab olema võrdne positsioon. Nende vaidlusaluste dokumentide avalikustamine, mis sisaldavad institutsioonisiseseid õiguslikke arvamusi, mida tohivad kasutada vaid komisjoni esindajad liidu suhetes asjaomase kolmanda riigiga, lööks sellise tasakaalu paigast, andes esiteks sellele riigile võimaluse saada enda käsutusse liidu institutsioonisisesed õiguslikud arvamused, ja tekitades teiseks liidu kodanike silmis arusaamatust. Siinjuures tuleb võtta arvesse rändeküsimuse tundlikkust ja olukorra ebastabiilsust. Lisaks selgitas komisjon kohtuistungil, et ta on juba tegutsenud läbipaistvalt, nõustudes avalikustama hagejale selle, mida käsitlevad vaidlusalused dokumendid, mille puhul tuvastati nende kuulumine dokumentidega tutvumise taotluse kohaldamisalasse.
Lõpuks meenutab komisjon, et vastupidi hageja poolt väidetule selgitas ta vaidlustatud otsuses selgelt, et vaidlusalused dokumendid ei sisalda õiguslikke arvamusi liidu ja liikmesriikide vahelise pädevuse piiritlemise kohta valdkonnas, mida puudutavad EL‑Türgi 8. märtsi ja 18. märtsi 2016. aasta avaldused, mis ei ole selle institutsiooni arvates nende vormist ja laadist olenemata ELTL artikli 218 mõttes rahvusvahelised lepingud. Sellest aspektist ei ole varjupaiga kohtuasjades tehtud 28. veebruari 2017. aasta kohtumäärus NF vs. Euroopa Ülemkogu (
T‑192/16
,
EU:T:2017:128
), 28. veebruari 2017. aasta kohtumäärus NG vs. Euroopa Ülemkogu (
T‑193/16
,
EU:T:2017:129
) ja 28. veebruari 2017. aasta kohtumäärus NM vs. Euroopa Ülemkogu (
T‑257/16
,
EU:T:2017:130
) vaidlustatud otsuse õiguspärasuse hindamiseks asjassepuutuvad, kuna need on tehtud pärast selle otsuse vastuvõtmist.
Üldised kaalutlused määruse nr 1049/2001 kohta
Sissejuhatavalt olgu meenutatud, et vastavalt määruse nr 1049/2001 põhjendusele 1 avaldub selles määruses EL lepingu artikli 1 teises lõigus väljendatud tahe „tähista[da] uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik“. Nimetatud määruse põhjenduses 2 tuletatakse meelde, et üldsuse õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega on seotud institutsioonide demokraatlikkusega (1. juuli 2008. aasta kohtuotsus, Rootsi ja Turco vs. nõukogu,
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
, ja 17. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus, nõukogu vs. Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
).
Nagu nähtub määruse nr 1049/2001 põhjendusest 4 ja artiklist 1, on määruse eesmärk anda üldsusele võimalikult laiaulatuslik õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega (1. veebruari 2007. aasta kohtuotsus, Sison vs. nõukogu,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
; 21. septembri 2010. aasta kohtuotsus, Rootsi jt vs. API ja komisjon,
C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
, ja 17. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus, nõukogu vs. Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
).
Seda õigust võib teatud avalikest või erahuvidest lähtudes siiski piirata (1. veebruari 2007. aasta kohtuotsus, Sison vs. nõukogu,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
). Täpsemalt on määruse nr 1049/2001 artiklis 4 kooskõlas põhjendusega 11 ette nähtud erandnormid, mis lubavad institutsioonidel keelata tutvumise dokumendiga, mille avalikustamine kahjustaks mõnd selle artikliga kaitstud huvi (21. septembri 2010. aasta kohtuotsus, Rootsi jt vs. API ja komisjon,
C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
, ja 17. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus, nõukogu vs. Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
).
Kuna tegemist on eranditega üldsuse võimalikult laiaulatuslikust dokumentidega tutvumise võimalusest, tuleb neid tõlgendada ja kohaldada kitsalt (1. veebruari 2007. aasta kohtuotsus, Sison vs. nõukogu,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
; 1. juuli 2008. aasta kohtuotsus, Rootsi ja Turco vs. nõukogu,
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
, ja 17. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus, nõukogu vs. Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
), mistõttu ei piisa erandi kohaldamise õigustamiseks ainuüksi asjaolust, et asjaomane dokument puudutab erandiga kaitstud huvi (27. veebruari 2014. aasta kohtuotsus, komisjon vs. EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punkt
; 13. aprilli 2005. aasta kohtuotsus, Verein für Konsumenteninformation vs. komisjon,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
, punkt
, ja 7. juuni 2011. aasta kohtuotsus, Toland vs. parlament,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, punkt
).
Nimelt, kui asjaomane institutsioon otsustab keelduda võimaluse andmisest tutvuda dokumendiga, mille väljastamist on temalt taotletud, on ta üldjuhul kohustatud selgitama küsimust, kuidas selle dokumendiga tutvumine võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada huve, mida kaitseb määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erand, millele see institutsioon tugineb. Peale selle peab kahjustamise ohtu olema võimalik mõistlikult ette näha ja see ei tohi olla puhtoletuslik (vt 17. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus, nõukogu vs. Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika; 3. juuli 2014. aasta kohtuotsus, nõukogu vs. in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punkt
).
Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 1 kehtestatud erikord ja selle kohaldamine käesolevas asjas
Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punktiga a kaitstud huvidega seoses on Euroopa Kohus asunud seisukohale, et tuleb möönda, et selliste huvide eriti tundlik ja oluline laad koostoimes asjaoluga, et institutsioon on kohustatud nimetatud sätte alusel keelduma dokumentidega tutvumise võimaldamisest, kui dokumendi üldsusele avaldamine neid huvisid kahjustaks, teevad institutsioonil sellise otsuse vastuvõtmise keeruliseks ja delikaatseks, eeldades erilist ettevaatlikkust, ning sellisel juhul on niisuguse otsuse puhul seega vaja kaalutlusruumi (1. veebruari 2007. aasta kohtuotsus, Sison vs. nõukogu,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
). Seda kinnitab asjaolu, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 1 sätestatud erandid on sõnastatud imperatiivselt, kuna institutsioonid on kohustatud keelduma kohustuslike erandite alla kuuluvate dokumentidega tutvumise võimaldamisest, kui esitatakse tõend selliseid erandeid käsitlevate asjaolude kohta, ilma et oleks vaja kaaluda avaliku huvi kaitset ja ülekaalukat avalikku huvi (vt selle kohta 25. aprilli 2007. aasta kohtuotsus, WWF European Policy Programme vs. nõukogu,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, punktid
ja
, ning 12. septembri 2013. aasta kohtuotsus, Besselink vs. nõukogu,
T‑331/11
, ei avalikustata,
EU:T:2013:419
, punkt
).
Selles kontekstis on Euroopa Kohus rõhutanud, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punktis a kehtestatud kriteeriumid on väga üldised, sest nagu selle sätte sõnastusest ilmneb, tuleb dokumentidega tutvumise võimaldamisest keelduda siis, kui asjaomase dokumendi avalikustamine „kahjustaks avalikke huve“ seoses eelkõige „avaliku julgeolekuga“ või „rahvusvaheliste suhetega“, mitte aga üksnes siis – nagu tehti ettepanek kõnealuse määruse vastuvõtmisele eelnenud seadusandlikus menetluses –, kui tegelikult tuvastatakse „oluline kahju“ (1. veebruari 2007. aasta kohtuotsus, Sison vs. nõukogu,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punktid
–
).
Seega ei ole määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandite kitsa tõlgendamisega vastuolus see, kui asjaomasel institutsioonil on nimetatud artikli lõike 1 punktis a sätestatud avaliku huviga seotud erandite puhul ulatuslik kaalutlusruum otsustada, kas dokumendi avalikustamine võib kahjustada selle sättega kaitstud huve, ning sellega seoses peab Üldkohtu teostatav kontroll selle üle, kas institutsiooni otsus keelduda mõne nimetatud erandi alusel dokumendiga tutvumist võimaldamast, on õiguspärane, piirduma menetlusnormide järgimise, põhjendamiskohustuse täitmise, faktide sisulise õigsuse kontrollimisega ning selle kontrollimisega, ega ei ole tehtud ilmset hindamisviga või kuritarvitatud võimu (1. veebruari 2007. aasta kohtuotsus, Sison vs. nõukogu,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
, ja 12. septembri 2013. aasta kohtuotsus, Besselink vs. nõukogu,
T‑331/11
, ei avaldata,
EU:T:2013:419
, punkt
).
Järelikult tuleb praegusel juhul teha kindlaks, kas komisjon esitas vaidlustatud otsuses usutavad selgitused selle kohta, kuidas võib vaidlusaluste dokumentidega tutvumine konkreetselt ja tegelikult kahjustada liidu rahvusvahelisi huve, ning kas määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 1 sätestatud erandite alusel komisjonile antud ulatusliku kaalutlusõiguse piirides võib väidetavat kahjustamist pidada mõistlikult ettenähtavaks, mitte puhtoletuslikuks.
Komisjon selgitas vaidlusaluste dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumist määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 alusel sellega, et tema hinnangul võib nende dokumentide avalikustamine tõsiselt kahjustada liidu ja Türgi Vabariigi vahelisi väga olulisi suhteid äärmiselt tundlikus olukorras, mis puudutab nimelt rändekriisi haldamist.
Esimese vaidlusaluse dokumendi kohta, mis sisaldab komisjoni presidendi J.‑C. Junckeri kabinetile saadetud õigustalituse ja siseasjade peadirektoraadi 7. märtsi 2016. aasta ühist seisukohta, mis puudutab varjupaigataotlejate tagasisaatmist Türgisse, märgib Üldkohus, et selles dokumendis, kus on küll toodud lõik, milles kokkuvõtlikult käsitletakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (
ELT 2013, L 180, lk 60
; edaspidi „menetlusdirektiiv“) artiklite 33 ja 38 ulatust, viidatakse põhiosas liidu poliitilistele eesmärkidele rändekriisi haldamisel ja see sisaldab riskianalüüsi.
Sellega seoses on varem otsustatud, et nende asjaolude avalikustamine, mis on seotud eesmärkidega, mida liit ja liikmesriigid taotlevad eelkõige sellistes otsustes, mis käsitlevad kavandatud lepingu konkreetset sisu või liidu taotletud strateegilisi eesmärke läbirääkimistel, võib kahjustada läbirääkimiste usalduslikku õhkkonda, mis on käimas ajal, kui tehakse otsus keelduda võimaldamast niisuguseid asjaolusid sisaldavate dokumentidega tutvuda (vt selle kohta 4. mai 2012. aasta kohtuotsus, In ’t Veld vs. nõukogu,
T‑529/09
,
EU:T:2012:215
, punktid
,
ja
).
Neil asjaoludel ei teinud komisjon ilmset hindamisviga, kui ta tugines esimese vaidlusaluse dokumendi puhul määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 1 sätestatud rahvusvaheliste suhete kaitset käsitlevale erandile.
Teist vaidlusalust dokumenti nimetati siseasjade peadirektoraadile saadetud e‑kirjas „[selle peadirektoraadi] esialgseks aruteluks selle üle, kuidas rakendada […] tagasisaatmist ja […] ümberasustamist käsitlevaid punkte riigipeade või valitsusjuhtide avalduses“, ning õigustalitus saatis selle siseasjade peadirektoraadile koos teatud punkte selgitavate kommentaaridega.
Teise vaidlusaluse dokumendi esimeses lisas kirjeldatakse viisi, kuidas saab ebaseaduslikke sisserändajaid ja eitava vastuse saanud varjupaigataotlejaid eelkõige menetlusdirektiivi artiklite 33 ja 38 alusel Kreekast Türgisse tagasi saata, ning seal kirjeldatakse hulka korralduslikke meetmeid, mida mõlemad riigid peavad omavahel arutama ja milles nad peavad kokku leppima. Selle dokumendi teises lisas täpsustatakse olemasolevaid õiguslikke võimalusi EL‑Türgi 8. märtsi 2016. aasta avalduse rakendamiseks, sealhulgas Türgiga sõlmitud vabatahtliku humanitaarabialase tagasivõtmiskava kasutamiseks, ning otsuse 2015/1601 muutmise võimalust ja mõju eelarvele.
Sellega seoses olgu meelde tuletatud, et eelkõige rahvusvaheliste läbirääkimiste kontekstis võivad liidu seisukohad põhimõtteliselt edasi areneda olenevalt läbirääkimiste kulgemisest, soodustustest ja kompromissidest, milles erinevad sidusrühmad läbirääkimiste käigus kokku lepivad. Seega võib läbirääkimiste seisukohtade kujundamine sõltuda läbirääkijate, sealhulgas liidu enda teatud hulgast taktikalistest kaalutlustest, mis tähendab, et rahvusvahelistes läbirääkimistes liidu seisukohtade avalikustamine võib kahjustada rahvusvaheliste suhetega seotud avaliku huvi kaitset (12. septembri 2013. aasta kohtuotsus, Besselink vs. nõukogu,
T‑331/11
, ei avaldata,
EU:T:2013:419
, punktid
ja
).
Üldkohus leiab, et käesoleval juhul kuulub teise vaidlusaluse dokumendi sisu, mida ei või detailsemalt avalikustada, ilma et sellega kahjustataks kõnealuse sättega kaitstud huve, rahvusvaheliste suhete kaitse kohaldamisalasse määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taande tähenduses, eelkõige seetõttu, et selle dokumendi adressaadi ehk komisjoni presidendi kabineti jaoks on tegemist liidu, liikmesriikide ja Türgi Vabariigi vaheliste läbirääkimiste strateegilise dokumendiga. Seega ei teinud komisjon ilmset hindamisviga, kui ta keeldus vaidlustatud otsuses selle dokumendiga tutvumise võimaldamisest.
Mis puudutab kolmandat vaidlusalust dokumenti, siis on selle dokumendi moodustavate e‑kirjade eesmärk konsulteerida õigustalitusega neile e‑kirjadele lisatud dokumendi üle. Asjaomane dokument puudutab otseselt seda, milline on liidu seisukoht tema suhetes Türgi Vabariigiga rändekriisi valdkonnas. Seega ei teinud komisjon ilmset hindamisviga ka siis, kui ta keeldus võimaldamast hagejal tutvuda dokumentidega määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 alusel.
Neljanda vaidlusaluse dokumendi puhul on tegemist vahetatud e‑kirjadega, milles siseasjade peadirektoraat palus õigustalitusel selgitada, kas „[Kreeka Vabariik] võib enne Dublini menetluse läbiviimist kohaldada vastuvõetamatuse menetlust“. Niisiis, vastupidi sellele, mida väitis komisjon vaidlustatud otsuses, ja isegi kui selline taotlus võidi esitada EL‑Türgi 8. märtsi 2016. aasta avalduse rakendamisega seoses ja EL‑Türgi 18. märtsi 2016. aasta avalduse ettevalmistamiseks, ei sisaldanud see dokument iseenesest liidu seisukohta seoses Türgi Vabariigiga ega puudutanud üldisemalt liidu rahvusvahelisi suhteid. Seega, kuna komisjon keeldus määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikele 1 tuginedes võimaldamast kõnealuse dokumendiga tutvuda, tegi ta ilmse hindamisvea.
Viies vaidlusalune dokument koosneb siseasjade peadirektoraadi ja õigustalituse vahetatud e‑kirjadest, milles asjaomane peadirektoraat palus enne Kreeka ametivõimudega toimuvat kohtumist õigustalituselt arvamust Kreeka õiguse erinevate aspektide kohta seoses menetlusdirektiivi artiklist 46 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklist 47 tulenevate nõuetega. Jällegi, vastupidi sellele, mida väitis komisjon vaidlustatud otsuses, ja isegi kui selline taotlus võidi esitada seoses EL‑Türgi 18. märtsi 2016. aasta avalduse rakendamisega, ei sisaldanud viies vaidlusalune dokument, millega komisjon siiski lubas osaliselt tutvuda, iseenesest liidu seisukohta seoses Türgi Vabariigiga ega puudutanud üldisemalt liidu rahvusvahelisi suhteid. Seega, kuna komisjon keeldus määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikele 1 tuginedes osaliselt võimaldamast kõnealuse dokumendiga tutvuda, tegi ta ilmse hindamisvea.
Kuuenda ja seitsmenda vaidlusaluse dokumendi puhul on tegemist siseasjade peadirektoraadi ja õigustalituse vahetatud e‑kirjadega EL‑Türgi 18. märtsi 2016. aasta avalduse rakendamise korra kohta, et vastata sel ajal Euroopa Liidu Nõukogu eesistujariigiks olnud Madalmaade ametivõimude taotlusele sõnastada Türgi ametivõimudele vastus ühe rakendusmeetme kohta, mida nad ei soovinud Kreeka Vabariigi ja Türgi Vabariigi vahelise selgitava memorandumi koostamise raames järgida; see memorandum oli lisatud kõnealusele e‑kirjavahetusele.
Sellega seoses leiab Üldkohus, et kuues ja seitsmes vaidlusalune dokument, mille sisu ei või käesolevas menetluses avalikustada, puudutab avaliku huvi kaitset seoses rahvusvaheliste suhetega määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taande tähenduses, mistõttu ei teinud komisjon ilmset hindamisviga, kui ta keeldus hagejale võimaldamast nende kahe dokumendiga tutvuda.
Seda järeldust ei kummuta ka asjaolu, et kuuendas vaidlusaluses dokumendis käsitletakse põgusalt küsimust liidu osalemise kohta Kreeka Vabariigi ja Türgi Vabariiki vahelises selgitavas memorandumis. Veel märgib Üldkohus, et vastupidi hageja poolt väidetule ei sisalda vaidlusalused dokumendid arutelu või küsimusi liidu ja liikmesriikide vahelise pädevuse jaotuse kohta rändekriisi haldamisel ja EL‑Türgi 8. märtsi ja 18. märtsi 2016. aasta avalduste vastuvõtmisel.
Kaheksanda vaidlusaluse dokumendi puhul on tegemist siseasjade peadirektoraadi ja õigustalituse vahetatud e‑kirjadega, et õigustalitus aitaks kõnealusel peadirektoraadil aru saada, kuidas menetlusdirektiiv teatud liikmesriikides tegelikult toimib, lähtudes nende riikide riigisisesest õigusest ja praktikast, millest peadirektoraat sel ajal teadlik oli. See dokument kujutab endast üksikasjalikku õiguslikku arvamust kõnesolevate küsimuste kohta. Ehkki see dokument sisaldab hinnangut varjupaigaõiguse rakendamise kohta asjaomastes riikides, leiab Üldkohus siiski, et vaatamata oma ulatuslikule kaalutlusõigusele vastavas küsimuses, ei ole komisjon tõendanud, kuidas võib selle dokumendi avalikustamine avaliku huvi kaitset seoses rahvusvaheliste suhetega kahjustada.
Eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et seoses komisjoni keeldumisega võimaldada tutvuda esimese, teise, kolmanda, kuuenda ja seitsmenda vaidlusaluse dokumendiga, tuleb esimene väide tagasi lükata osas, milles esiteks võis komisjon ilma ilmset hindamisviga tegemata põhjendada keeldumist sellega, et nende dokumentide avalikustamine võib liidu positsiooni suhtluses Türgi Vabariigiga konkreetselt raskendada ja seega kahjustada liidu suhteid, ning teiseks oli komisjonil õigus piirduda niisuguse kokkuvõtliku põhjenduse esitamisega, kuna nii nagu käesolevas asjas oleks lähemate selgituste andmisega avalikustatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 1 ette nähtud kaitse kohaldamisalasse kuuluvate dokumentide enda sisu, rikkudes sellega seadusandja poolt ette nähtud imperatiivse kaitse ulatust.
Esimese väitega tuleb siiski nõustuda osas, milles komisjon keeldus määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 alusel võimaldamast tutvuda neljanda, viienda ja kaheksanda vaidlusaluse dokumendiga.
Kuna vaidlusaluste dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumist põhjendati ka määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigete 2 ja 3 alusel, tuleb veel teha kindlaks, kas teised keeldumise põhjused on käesolevas asjas kohaldatavad ja õigustavad igal juhul vaidlustatud otsuse sisu.
Teine väide, et on rikutud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 2
Hageja leiab oma teises väites, et komisjon rikkus vaidlustatud otsuses määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 2. See väide jaguneb kolmeks osaks, mida tuleb üksteise järel analüüsida.
Teise väite esimene osa, mis puudutab kohtumenetluse kaitset
Hageja väidab teise väite esimese osa põhjenduseks, et komisjon rikkus vaidlustatud otsuses määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 2, kuna ta kohaldas käesoleval juhul vaidlusaluste dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumise üldist eeldust. Nimelt on esiteks kohtupraktikas lubatud sellist eeldust kohaldada vaid käimasolevas kohtumenetluses. Vaidlustatud otsuse vastuvõtmise kuupäeval ei olnud aga käimas ühtegi kohtumenetlust. Teiseks tuleneb samuti kohtupraktikast, et kohtumenetluse kahjustamise üldine eeldus puudutab ainult kohtumenetluses esitatud seisukohti, millega vaidlusaluste dokumentide näol tegemist ei ole.
Lisaks leiab hageja, et komisjon ei ole käesolevas asjas tõendanud, kuidas oleks vaidlusaluste dokumentide avalikustamine kohtumenetluse kaitset konkreetselt ja tegelikult kahjustanud. Ta rõhutab siinjuures, et vaidlusalused dokumendid ei ole koostatud kohtumenetluse tarvis. Nimelt hoolimata sellest, et pärast teist dokumentidega tutvumise taotlust esitati hagid, mille kohta tehti varjupaiga kohtuasjades määrused, väidab hageja, et vaidlusalused dokumendid koostati selleks, et analüüsida liidu asjakohast õigustikku, mis läheb asjaomaste hagide esemest märksa kaugemale.
Esiteks märgib hageja, et igal juhul ei olnud komisjon varjupaiga kohtuasjades kostjaks ja seetõttu ei saa ta tugineda poolte võrdsuse põhimõttele ega üldisemalt viidata kohtumenetluse kaitsele seoses kõigi dokumentidega, mis on kuidagi seotud nende kohtumenetluste esemega, mis olid sel ajal pooleli. Teiseks leiab hageja, et komisjon räägib endale vastu, kui ta viitab kohtumenetluse kaitsele käesolevas asjas, väites, et vaidlusalused dokumendid on asjaomaste kohtuasjadega seotud, kuid kinnitades samas, et need dokumendid puudutavad peaasjalikult otsuse 2015/1601 ja määruse nr 539/2001 muutmist. Tegelikult sisaldavad need dokumendid vaid objektiivseid asjaolusid, mille avalikustamine ei saa hageja hinnangul kahjustada komisjoni positsiooni osutatud kohtumenetlustes.
Komisjon palub teise väite esimese osa tähelepanuta jätta, väites kõigepealt, et vastupidi hageja poolt väidetule ei tuginenud ta vaidlustatud otsuses avalikustamata jätmise üldisele eeldusele vastavalt kohtumenetlust kaitsvale erandile või mõnele muule määruses nr 1049/2001 ette nähtud erandile. Nimelt otsustati dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine pärast vaidlusaluste dokumentide sisu individuaalset läbivaatamist ning seoses asjaoluga, et vaidlusalused dokumendid ei kujuta endast kohtumenetluses esitatud seisukohti, viitab komisjon 15. septembri 2016. aasta kohtuotsusele Philip Morris vs. komisjon (
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, punkt
) ja 15. septembri 2016. aasta kohtuotsusele Philip Morris vs. komisjon (
T‑18/15
, ei avaldata,
EU:T:2016:487
, punkt
), mida hageja peab Euroopa Kohtu praktikaga vastuolus olevaks ja milles Üldkohus otsustas, et kohtumenetlust kaitsev erand on kohaldatav ka dokumentide suhtes, mis ei ole koostatud üksnes kohtumenetluse tarvis.
Komisjon leiab, et vaidlustatud otsuse vastuvõtmise kuupäeval, mis on käesolevas asjas ainus asjakohane kuupäev, oleks vaidlusaluste dokumentide avalikustamisega paratamatult kaasnenud tema tulevaste menetlusse astuja seisukohtade sisu avalikustamine varjupaiga kohtuasjades, mida vaidlustatud otsuses otsesõnu mainitakse, kuna vaidlusalustel dokumentidel oli toona nende kohtuasjadega asjakohane seos. Seega, poolte võrdsuse põhimõtte nimel – kuigi komisjon ei olnud nendes kohtuasjades kostjaks ega saanud lõpuks luba menetlusse astuda, kuna kohtuasjad lahendati kohtumäärusega, ja ta ei saanud seega menetlusse astuja seisukohti esitada – oli vaidlusaluste dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande alusel vajalik ja põhjendatud. Selles kontekstis vaidleb komisjon vastu hageja väitele, et tema tulevased menetlusse astuja seisukohad oleksid kindlasti käsitlenud liidu ja liikmesriikide vahelise pädevuse jaotust, ning rõhutab, et ta üksnes vastas nendes kohtuasjades Üldkohtu küsimustele Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 24 alusel.
Siinkohal tuleb esiteks meenutada, et kui asjassepuutuv institutsioon otsustab mitte võimaldada tutvuda taotletud dokumendiga, on ta põhimõtteliselt kohustatud selgitama, kuidas selle dokumendi avalikustamine võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada huvi, mida kaitseb määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erand, millele see institutsioon tugineb, kusjuures olgu rõhutatud, et niisugune kahjustamine peab olema mõistlikult ettenähtav, mitte puhtoletuslik (vt 17. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus, nõukogu vs. Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika; 3. juuli 2014. aasta kohtuotsus, nõukogu vs. in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punkt
).
Teiseks, kui institutsioon kohaldab mõnd määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 2 ja 3 sätestatud erandit, peab ta kaaluma konkreetset huvi, mida asjaomase dokumendi avalikustamata jätmisega tuleb kaitsta, ja eelkõige avalikku huvi dokumendi kättesaadavaks tegemise vastu, pidades silmas eeliseid, mis tulenevad, nagu on märgitud määruse nr 1049/2001 põhjenduses 2, suuremast läbipaistvusest, nimelt kodanike suuremast osalemisest otsustusprotsessis ja haldusasutuste suuremast legitiimsusest, tulemuslikkusest ja vastutusest kodanike ees demokraatlikus süsteemis (vt 17. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus, nõukogu vs. Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika; 3. juuli 2014. aasta kohtuotsus, nõukogu vs. in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punkt
).
Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud kohtumenetlust kaitsev erand tähendab seda, et avaliku huvi kaitse takistab mitte ainult teatud kindla kohtumenetluse eesmärgil koostatud dokumentide sisu avaldamist (vt 6. juuli 2006. aasta kohtuotsus, Franchet ja Byk vs. komisjon,
T‑391/03 ja T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, punktid
ja
ning seal viidatud kohtupraktika, ja 3. oktoobri 2012. aasta kohtuotsus, Jurašinović vs. nõukogu,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika), see tähendab mitte ainult seisukohtade või muude menetlusdokumentide sisu avaldamist, vaid ka institutsiooni sisedokumentide avaldamist, mis puudutavad poolelioleva kohtuasja menetlust ja kohtuasja käsitlevat kirjavahetust asjaomase peadirektoraadi ja õigustalituse või advokaadibüroo vahel, ning erandi kohaldamisala kõnealuses kohtuasjas piiramise eesmärk on ühelt poolt komisjonisisese töö kaitse ning teiselt poolt konfidentsiaalsuse ja advokaatide ametisaladuse põhimõtte kaitse tagamine (15. septembri 2016. aasta kohtuotsus, Philip Morris vs. komisjon,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, punkt
, ja 15. septembri 2016. aasta kohtuotsus, Philip Morris vs. komisjon,
T‑18/15
, ei avaldata,
EU:T:2016:487
, punkt
).
Selles kontekstis on tunnustatud, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes ette nähtud kohtumenetlust puudutavate seisukohtade suhtes kehtib üldine avalikustamata jätmise eeldus, kuni kõnealune menetlus on pooleli (21. septembri 2010. aasta kohtuotsus, Rootsi jt vs. komisjon,
C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
; 15. septembri 2016. aasta kohtuotsus, Philip Morris vs. komisjon,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, punkt
, ja 15. septembri 2016. aasta kohtuotsus, Philip Morris vs. komisjon,
T‑18/15
, ei avaldata,
EU:T:2016:487
, punkt
), ehkki see eeldus on kohaldatav üksnes konkreetses pooleliolevas kohtumenetluses ja asjassepuutuv institutsioon ei saa sellele põhimõtteliselt enam tugineda, kui asjaomane menetlus on kohtulahendiga lõpetatud (21. septembri 2010. aasta kohtuotsus, Rootsi jt vs. API ja komisjon,
C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punkt
).
Lisaks on Euroopa Kohus leidnud, et kohtumenetlust kaitsev erand nõuab, et oleks tagatud poolte võrdsuse ja hea õigusemõistmise põhimõtete järgimine. Ühe poole tutvumine dokumentidega võib nimelt rikkuda tasakaalu, mis vaidluspoolte vahel peab valitsema – see tasakaal on poolte võrdsuse põhimõtte aluseks –, kui avalikustamise kohustust kohaldataks ainuüksi institutsiooni suhtes, kelle dokumentidega tutvumist taotletakse, mitte kõigi menetluspoolte suhtes (21. septembri 2010. aasta kohtuotsus, Rootsi jt vs. API ja komisjon,
C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punktid
–
).
Just nimelt sel põhjusel leidis Üldkohus kohtuasjades, mis puudutasid institutsiooni koostatud esialgseid arvamusi ühe seadusandliku ettepanekuga seoses, et vaatamata sellele, mis ta otsustas 6. juuli 2006. aasta kohtuotsuses Franchet ja Byk vs. komisjon (
T‑391/03 ja T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, punktid
–
ja seal viidatud kohtupraktika), ei välista käesoleva kohtuotsuse eelmises punktis mainitud kohtupraktika, et kohtumenetlust kaitsva erandi kohaldamisalasse võivad kuuluda ka muud dokumendid, kui konkreetselt poolelioleva kohtuasjaga seotud seisukohad ja institutsiooni õigustalitusega vahetatud dokumendid. Olles rõhutanud, et poolte võrdsuse põhimõte ja hea õigusemõistmise põhimõte on määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes ette nähtud kaitse kesksed põhimõtted, leidis Üldkohus, et vajadus tagada kohtus poolte võrdsus põhjendab mitte ainult konkreetse kohtuvaidluse tarbeks koostatud selliste dokumentide nagu seisukohtade kaitset, vaid ka niisuguste dokumentide kaitset, mille avalikustamine võib konkreetses kohtuasjas kahjustada asjaomast võrdsust, mis on õiglase kohtumenetluse mõiste loogiline tulem (15. septembri 2016. aasta kohtuotsus, Philip Morris vs. komisjon,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, punkt
, ja 15. septembri 2016. aasta kohtuotsus, Philip Morris vs. komisjon,
T‑18/15
, ei avaldata,
EU:T:2016:487
, punkt
).
Kuigi neil kahel juhul ei olnud kõnealused dokumendid koostatud konkreetse kohtumenetluse raames, võidakse nimelt asjaomase kohtumenetluse usaldusväärsust ja poolte võrdsust tõsiselt kahjustada, kui pooltel on privilegeeritud juurdepääs teise poole siseinfole, millel on tihe seos poolelioleva või potentsiaalse, kuid vältimatu kohtuvaidluse õiguslike aspektidega (15. septembri 2016. aasta kohtuotsus, Philip Morris vs. komisjon,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, punkt
, ja 15. septembri 2016. aasta kohtuotsus, Philip Morris vs. komisjon,
T‑18/15
, ei avaldata,
EU:T:2016:487
, punkt
).
Kuid selleks, et niisugust erandit saaks kohaldada, peab neil dokumentidel olema ajal, mil tehakse otsus nendega tutvumist mitte võimaldada, asjakohane seos kas liidu kohtus poolelioleva menetlusega, mille puhul asjaomane institutsioon sellisele erandile tugineb, või liikmesriigi kohtus poolelioleva menetlusega, tingimusel et selles menetluses on tekkinud küsimus liidu õigusakti tõlgendamise ja kehtivuse kohta, mistõttu on kohtuasja konteksti arvestades eriti tõenäoline, et esitatakse eelotsusetaotlus (15. septembri 2016. aasta kohtuotsus, Philip Morris vs. komisjon,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, punktid
ja
, ning 15. septembri 2016. aasta kohtuotsus, Philip Morris vs. komisjon,
T‑18/15
, ei avaldata,
EU:T:2016:487
, punkt
).
Teise väite esimest osa tuleb analüüsida neist Üldkohtu praktikas esitatud kaalutlustest lähtudes, arvestades, et vastupidi sellele, mida väidab hageja, ei ole määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud erandit puudutavas üksikasjalikus kohtupraktikas, mida eespool meenutati ja mis tuleneb 15. septembri 2016. aasta kohtuotsusest Philip Morris vs. komisjon, (
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
) ja 15. septembri 2016. aasta kohtuotsusest Philip Morris vs. komisjon (
T‑18/15
, ei avaldata,
EU:T:2016:487
), tõlgendatud seda erandit laialt, mis läheks vastuollu Euroopa Kohtu praktikaga, kellel pealegi ei ole siiani tulnud otseselt sellist küsimust käsitleda.
Käesolevas asjas tuleb tõdeda, et vaidlusalused dokumendid ei olnud koostatud konkreetselt käimasoleva kohtumenetlusega seoses.
Siiski tuleb esiteks märkida, et 19. septembril 2016, mil võeti vastu vaidlustatud otsus ja mis on käesolevas asjas ainus asjakohane kuupäev (vt selle kohta 26. jaanuari 2010. aasta kohtuotsus, Internationaler Hilfsfonds vs. komisjon,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, punkt
), oli menetlus pooleli kolmes kohtuasjas, nimelt varjupaiga kohtuasjades, ja need käsitlesid konkreetselt EL‑Türgi 18. märtsi 2016. aasta avalduse – mis eelnes EL‑Türgi 8. märtsi 2016. aasta avaldusele – õiguspärasust. Lisaks oli komisjon, kes ei olnud kostjaks, esitanud selleks kuupäevaks neis kohtuasjades juba menetlusse astumise avalduse kodukorra artikli 143 alusel.
Teiseks märgib Üldkohus, et vaidlusalused dokumendid koostas õigustalitus, kes ise esindas komisjoni neis kohtumenetlustes, ja need on tihedalt seotud asjaomaste kohtumenetluste keskmes olnud vaidluse õiguslike aspektidega. Nimelt puudutavad need dokumendid riigis ebaseaduslikult elavate sisserändajate tagasisaatmise korda liidu õiguses kehtestatud varjupaigamenetlust järgides ja nad puudutavad eelkõige mõistet „turvaline kolmas riik“, mis oli varjupaiga kohtuasjades keskne küsimus. Seega esineb ettenähtav, mitte aga hüpoteetiline oht, et kõnealuste dokumentide avalikustamine kahjustab komisjoni positsiooni menetlusse astujana, kuna need dokumendid sisaldavad valdavalt esialgseid õiguslikke hinnanguid varjupaiga kohtuasjades vaidluse all olnud aspektide kohta.
Neil asjaoludel tuleb möönda, et komisjon võis kõigi vaidlusaluste dokumentidega seoses tugineda vaidlustatud otsuses kohtumenetlust kaitsvale erandile, mis on sätestatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes.
Sellega seoses ei kohaldanud komisjon vastupidi hageja poolt väidetule avalikustamata jätmise eeldust kohtumenetluse kaitsele tuginedes, vaid analüüsis iga vaidlusalust dokumenti individuaalselt. Seda kinnitab asjaolu, et ta lubas viienda vaidlusaluse dokumendiga osaliselt tutvuda.
Järelikult tuleb teise väite esimene osa tagasi lükata.
Teise väite teine osa, mis puudutab õigusnõustamise kaitset
Hageja väidab teise väite teises osas, et teise dokumentidega tutvumise taotluse esemeks olnud õiguslikud arvamused ja analüüsid puudutavad EL‑Türgi 8. märtsi ja 18. märtsi 2016. aasta avalduste rakendamiseks kehtestatud või väljatöötamisel olevate õigusaktide vastuvõtmist, mistõttu on need tema arvates seotud seadusandliku menetlusega, milleks käesoleval juhul on otsuse 2015/1601 ja määruse nr 539/2001 muutmine, mis tähendab, et komisjonil ei olnud õigust nende avalikustamisest keelduda.
Sellest aspektist hoolimata ja isegi kui eeldada, et „taotletud dokumentides esitatud esialgsete seisukohtade kontekst ei puudutanud eespool osutatud seadusandlikke menetlusi“, leiab hageja, et komisjon ei ole ikkagi täpsustatud, kuidas ta oleks vaidlusaluste dokumentide avalikustamisega kaotanud võimaluse saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav vastus kohtupraktika mõttes. Nimelt väitis komisjon siinkohal kategooriliselt vaid seda, et nende avalikustamisega „kaotab ta olulise elemendi […] seoses EL‑Türgi avalduse rakendamisega“. Euroopa Kohus kehtestas 1. juuli 2008. aasta kohtuotsuses Rootsi ja Turco vs. nõukogu (
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punktid
–
) põhimõtte, mille kohaselt tuleb õigusloome valdkonda puudutavad õiguslikud arvamused avalikustada. Hageja leiab, et kuna vaidlusaluste dokumentide eesmärk oli anda komisjonile teavet liidu pädevuse kohta võtta vastu EL‑Türgi 8. märtsi ja 18. märtsi 2016. aasta avaldused ja liidu varjupaigaalase õigustiku kohta, ei saanud see institutsioon mingil juhul mõistlikult eeldada, et õiguslikud arvamused jäävad konfidentsiaalseks. Vastupidi, ta oleks pidanud eeldama, et ühel päeval need dokumendid avalikustatakse, ja sellega seoses jääb hagejale mõistmatuks, kuidas võib vaidlusaluste dokumentidega sarnaste dokumentide avalikustamine üldiselt takistada sellel institutsioonil õiguslikke arvamusi küsida.
Hageja märkis repliigis, et isegi kui vaidlustatud otsust saaks õigusnõustamise kaitsega põhjendada, tuleb vaidlustatud otsus siiski puuduliku põhjenduse („lack of reasoning“) tõttu tühistada, kuna komisjon on vaidlusaluste dokumentide olemust, sisu ja väljatöötamise konteksti ebajärjekindlalt kirjeldanud ja ebaselgelt argumenteerinud.
Komisjon palub teise väite teise osa põhjendamatuse tõttu tagasi lükata, märkides kõigepealt, et vastupidi hageja poolt väidetule ei koostatud vaidlusaluseid dokumente või neid ei saadud liikmesriikides või liikmesriikide jaoks siduvate õigusaktide vastuvõtmismenetluse käigus 1. juuli 2008. aasta kohtuotsuse Rootsi ja Turco vs. nõukogu (
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
) punkti 68 mõttes. Nimelt on nende näol tegemist üksnes esialgsete arvamustega seoses küsimustega, mida arutati paralleelselt otsuse 2015/1601 ja määruse nr 539/2001 muutmisettepanekute vastuvõtmismenetluse käigus. Seega ei saa neid pidada dokumentideks, mis on koostatud nende kahe praegu kehtiva liidu õigusakti seadusandliku menetluse jaoks. Kuna vaidlusaluste dokumentide näol on tegemist üksnes esialgsete õiguslike arvamustega institutsiooni sees, võidakse neid valesti tõlgendada või neist valesti aru saada, kui nad avalikustatakse väljaspool seda konteksti, milles nad on välja töötatud.
Komisjon selgitas vaidlustatud otsuses hagejale rändekriisi tundlikus küsimuses liikmesriigi pädevate ametiasutustega tehtavat koostööd. Liidu varjupaigaalase õigustiku tõlgendamist käsitlevate vaidlusaluste dokumentide avalikustamine kahjustaks tõsiselt komisjoni huvi küsida ausat, objektiivset ja kõikehõlmavat arvamust olukorras, kus see institutsioon on alates 2016. aasta märtsist olnud asjaomaste liikmesriikide, eelkõige Kreeka Vabariigi ametiasutustega pidevas ja tihedas kontaktis seoses meetmetega, mis tuleb võtta, et tagada EL‑Türgi 8. märtsi ja 18. märtsi 2016. aasta avalduste rakendamine ja kontroll rändekriisi üle.
Siinjuures ei saa asjaolu, millele hageja tugines, et vaidlusalused dokumendid sisaldavad väidetavalt objektiivset tõlgendust ja et neis dokumentides sel moel käsitletud küsimusi arutasid omavahel spetsialistid, takistada komisjonil kaitsmast oma võimet saada tundlikus valdkonnas ja EL‑Türgi 18. märtsi 2016. aasta avalduse rakendamise jaoks väga raskel ajal ausaid, objektiivseid ja kõikehõlmavaid arvamusi, kusjuures olgu meenutatud, et komisjon hoolitses selle eest, et avalikkus saaks regulaarselt selle avalduse rakendamise kohta informatsiooni.
Lõpuks leiab komisjon, et tühistamisväide temapoolse väidetava „puuduliku põhjenduse“ kohta esitati alles repliigis ning tuleb vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata jätta, kui hageja ei too selle väite hilinenult esitamise kohta mõjuvaid põhjuseid. Igal juhul ei ole hageja seda väidet tõendanud ja lisaks on see ilmselgelt põhjendamatu.
Alustuseks olgu meenutatud, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud õigusnõustamisega seotud erandi eesmärk on kaitsta institutsiooni huvi küsida õiguslikke arvamusi ning saada ausaid, objektiivseid ja kõikehõlmavaid arvamusi, ning selleks, et institutsioon saaks sellele erandile tugineda, peab niisuguse huvi kahjustamise oht olema mõistlikult ettenähtav, mitte puhtoletuslik (1. juuli 2008. aasta kohtuotsus, Rootsi ja Turco vs. nõukogu,
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punktid
ja
).
Mis puudutab siinkohal asjaolu, et seadusandliku ettepaneku kohta antud õigustalituse arvamuse avalikustamine võib äratada kahtlusi asjassepuutuva õigusakti õiguspärasuses, on varem otsustatud, et just läbipaistvus on see, mis võimaldab lahknevused mitme eri seisukoha vahel avalikult läbi arutada, annab institutsioonidele suurema legitiimsuse Euroopa kodanike silmis ja suurendab kodanike usaldust. Nimelt võib hoopis teabe ja arutelude puudumine kodanikel tekitada kahtlusi mitte ainult mõne üksiku õigusakti õiguspärasuse suhtes, vaid ka selle suhtes, kas otsustusprotsess tervikuna on seaduslik (1. juuli 2008. aasta kohtuotsus, Rootsi ja Turco vs. nõukogu,
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
).
Käesolevas asjas tuleb siiski tõdeda, et vastupidi sellele, mida väidab hageja, tuginedes vaidlustatud otsuses seoses määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 sätestatud erandiga toodud viitele otsuse 2015/1601 ja määruse nr 539/2001 muutmisettepanekutele, ei ole vaidlusalused dokumendid konkreetse seadusandliku ettepaneku kohta antud õiguslikud arvamused. Kuigi teises vaidlusaluses dokumendis viidatakse vajadusele muuta otsust 2015/1601, on selle näol tegemist õigustalituse esialgsete seisukohtadega liidu varjupaigaõiguse mitme aspekti kohta seoses poliitiliste kohustustega, mis liidu riigipead või valitsusjuhid ning nende Türgi kolleeg omavahel „EL‑Türgi avalduste“ raames läbi rääkisid ja kokku leppisid.
Institutsioonide muu kui seadusandlik tegevus ei jää määruse nr 1049/2001 kohaldamisalast siiski välja. Sellega seoses piisab, kui meenutada, et kõnealuse määruse artikli 2 lõige 3 täpsustab, et seda määrust „kohaldatakse kõigi institutsiooni käsutuses olevate dokumentide suhtes, see tähendab institutsiooni koostatud ja talle saadetud ning tema valduses olevate dokumentide suhtes kõikides liidu tegevusvaldkondades“ (vt selle kohta 21. juuli 2011. aasta kohtuotsus, Rootsi vs. MyTravel ja komisjon,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, punktid
,
ja
, ning 3. juuli 2014. aasta kohtuotsus, nõukogu vs. in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul sisaldavad vaidlusalused dokumendid talitustevahelist õigusnõustamist komisjoni sees ning need ei ole õiguslikud arvamused, millega määratakse kindlaks institutsiooni lõplik seisukoht, ja vastupidi hageja poolt väidetule ei ole nende puhul tegemist ka seadusandliku menetluse käigus antud õiguslike arvamustega, mis olid kõne all kohtuasjas, milles tehti 1. juuli 2008. aasta kohtuotsus Rootsi ja Turco vs. nõukogu (
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Need arvamused, mis olid adresseeritud üksnes komisjoni presidendi ja siseasjade voliniku kabinettidele, paluti esitada lühikese aja jooksul, et abistada komisjoni esindajaid Kreeka Vabariigi ja Türgi Vabariigi esindajatega toimunud kohtumistel, mis käsitlesid meetmeid, mis Türgi Vabariigil ja Kreeka Vabariigil tuli EL‑Türgi 8. märtsi ja 18. märtsi 2016. aasta avalduste alusel võetud kohustuste täitmiseks võtta.
Nagu komisjon õigesti märgib, oleks niisuguste ettevalmistavate ja asutusesiseste õiguslike arvamuste avalikustamine, mis olid koostatud institutsiooni ning liikmesriigi ja kolmanda riigi esindajate vahelise poliitilise dialoogi jaoks, tegelikult kahjustanud ettenähtavalt komisjoni huvi küsida ja saada oma erinevatelt teenistustelt ausaid, objektiivseid ja kõikehõlmavaid õiguslikke arvamusi, et valmistada ette tema kui institutsiooni lõplik seisukoht keeruka rändeolukorra lahendamiseks poliitiliselt üpris tundlikus valdkonnas ja erakorralises kontekstis. Nimelt kujutavad talitustevahelised konsultatsioonid, mille materiaalseks jäljeks on vaidlusalused dokumendid, kuid millega kaasnesid ka telefonivestlused, endast ettevalmistavat tööd, mis on selle institutsiooni nõuetekohaseks tegevuseks hädavajalik.
Erakorralises olukorras antud õiguslike arvamuste ausus, objektiivsus, kõikehõlmavus ning kiirus – olukorra erakorralisust tõendab eelkõige see, et kohati on õigustalituse teenistujad saatnud komisjoni presidendi kabinetile ja siseasjade voliniku haldusalas olevale peadirektoraadile kõnealused e‑kirjad hilisel kellaajal – oleks saanud käesoleval juhul kahjustada, kui asjaomase institutsiooni ning liikmesriigi ja kolmanda riigi esindajate vaheliste kohtumiste ettevalmistamiseks kiiruga koostatud arvamuste autorid oleksid pidanud ette nägema, et seesugused e‑kirjad võidakse avalikkusele kättesaadavaks teha.
Mis puudutab lõpuks hageja repliigis esitatud väidet, et komisjon esitas vaidlustatud otsuses „puuduliku põhjenduse“ või ebapiisava põhjenduse, siis piisab tõdemusest, et vastupidi hageja poolt väidetule ei ole nende dokumentide olemuse ja sisu kirjeldus, millega tutvumise võimaldamisest keelduti, ning komisjoni poolt esitatud keeldumise põhjused vaidlustatud otsuses, sealhulgas selliste põhjuste andmise asjaolud, vasturääkivad ja need vastavad ELTL artikli 296 nõuetele. Seetõttu tuleb see väide igal juhul tagasi lükata, ilma et oleks vaja hinnata asja läbivaatamist takistavat asjaolu, mille komisjon sellega seoses vasturepliigis esitas.
Eeltoodut arvestades tuleb teise väite teine osa tagasi lükata.
Teise väite kolmas osa, mis puudutab ülekaaluka avaliku huvi olemasolu vaidlusaluste dokumentide avalikustamiseks
Eeldusel, et käesoleval juhul on võimalik tunnustada kohtumenetluse ja õigusnõustamise kaitse kahjustamise üldist eeldust või konkreetset kahjustamist, väidab hageja teise võimalusena teise väite kolmanda osa raames, et vaidlusaluste dokumentide avalikustamiseks esineb määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 viimase lauseosa tähenduses ülekaalukas avalik huvi. Nimelt saavad liidu institutsioonid vastutada nende otsuste eest, mis nad võtavad liidu kodanike nimel, ja tõendada nende otsuste legitiimsust vaid juhul, kui liidu kodanikud on suutelised aru saama, millises õiguslikus raamistikus on need otsused tehtud. Seega tuleb kodanikel lubada vaidlusaluste dokumentidega tutvuda, isegi kui dokumentide avalikustamine võib kohtumenetlust ja õigusnõustamist potentsiaalselt kahjustada.
Hageja väidab, et igal juhul on vaidlustatud otsus määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 viimase lauseosaga vastuolus, kuna komisjon ei hinnanud, kas avalikustamiseks on olemas avalik huvi, ega kaalunud üldisemalt avalikustamisega seotud huve ja avalikustamisest keeldumise huve. Sellega seonduvalt vaidleb hageja vastu asjaomase institutsiooni väitele, et ta esitas üksnes üldised kaalutlused, mis ei tõendanud, et läbipaistvuse põhimõttel oleks käesolevas asjas eriline tähtsus. Nimelt oleks rändekriisi erilisele olemusele ja selle lahendamiseks võetud meetmele viitamine olnud piisav, tõendamaks, et käesolevas asjas esineb avalikustamise vastu konkreetne avalik huvi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 viimase lauseosa tähenduses.
Komisjon palub teise väite kolmanda osa põhjendamatuse tõttu tagasi lükata, toonitades, et ta juhtis vaidlustatud otsuses hageja tähelepanu asjaolule, et viimane on piirdunud vaid läbipaistvuse põhimõttele osutamisega, kuid ei ole tõendanud, kuidas võib sellel põhimõttel olla käesolevas asjas eriline tähtsus, mis oleks võinud kaaluda üles vaidlusaluste dokumentide avalikustamata jätmise õiguspärased põhjused.
Komisjon hindas käesolevas asjas ülekaalukat avalikku huvi, kuid selle institutsiooni hinnangul on siiski hageja ülesanne tõendada niisuguse avaliku huvi olemasolu. Selle kohta on hageja komisoni väitel esitanud vaid üldised kaalutlused, mis puudutavad ühiskonna õigust olla informeeritud ja kodanike õigust saada aru asjaomasest õiguslikust raamistikust ning mis komisjoni seisukohast ei tõendanud kuidagi, et läbipaistvuse põhimõttel oleks olnud käesolevas asjas eriline tähtsus, mis oleks kaalunud üles vaidlusaluste dokumentide avalikustamata jätmise aluseks olevad põhjused, seda enam, et komisjon tagas kodanike informeerimise, edastades ajakohastatud teavet, näiteks 16. märtsi 2016. aasta teatises „Järgmised tegevusetapid ELi‑Türgi rändealases koostöös“. Lisaks ei saa akadeemiliste arutelude olemasolu tõendada, et esineb ülekaalukas avalik huvi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 viimase lauseosa mõttes.
Komisjon väidab, et teatud vaidlusaluste dokumentide puhul oli rahvusvaheliste suhete kaitset käsitlev erand igal juhul kohaldatav. Seoses selle erandiga, mis on sätestatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2, ei ole liidu seadusandja näinud ette, et tuleks kaaluda ülekaalukat avalikku huvi avalikustamise vastu.
Alustuseks olgu meenutatud, et kui institutsioon kohaldab mõnd määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 2 ja 3 sätestatud erandit, peab ta kaaluma konkreetset huvi, mida asjassepuutuva dokumendi avalikustamata jätmisega tuleb kaitsta, ja eelkõige avalikku huvi dokumendi kättesaadavaks tegemise vastu, pidades silmas eeliseid, mis tulenevad, nagu on märgitud määruse nr 1049/2001 põhjenduses 2, suuremast läbipaistvusest, nimelt kodanike suuremast osalemisest otsustusprotsessis ja haldusasutuste suuremast legitiimsusest, tulemuslikkusest ja vastutusest kodanike ees demokraatlikus süsteemis (vt 17. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus, nõukogu vs. Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Siiski on taotlejal kohustus esitada konkreetselt asjaolud, millel rajaneb asjaomaste dokumentide avalikustamist põhistav ülekaalukas avalik huvi (14. novembri 2013. aasta kohtuotsus, LPN ja Soome vs. komisjon,
C‑514/11 P ja C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkt
; 16. juuli 2015. aasta kohtuotsus, ClientEarth vs. komisjon,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punkt
, ja 23. jaanuari 2017. aasta kohtuotsus, Justice & Environment vs. komisjon,
T‑727/15
, ei avaldata,
EU:T:2017:18
, punkt
).
Ülekaalukas avalik huvi, mis võib õigustada dokumendi avalikustamist, ei pea siiski tingimata erinema põhimõtetest, mis on määruse nr 1049/2001 lähtekohaks (14. novembri 2013. aasta kohtuotsus, LPN ja Soome vs. komisjon,
C‑514/11 P ja C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkt
, ja 16. juuli 2015. aasta kohtuotsus, ClientEarth vs. komisjon,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punkt
).
Sellega seoses aitab läbipaistvuse põhimõte, mis on määruse nr 1049/2001 lähtekohaks ja millele hageja tugineb, tugevdada demokraatiat, võimaldades kodanikel kontrollida kogu teavet, mis võeti õigustloova akti aluseks. Kodanike võimalus tutvuda õigusloometoimingute alustega on nimelt tingimus, mis võimaldab neil tõhusalt kasutada oma demokraatlikke õigusi (1. juuli 2008. aasta kohtuotsus, Rootsi ja Turco vs. nõukogu,
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
).
Käesolevasse kohtuasja puutuvas tuleb meenutada, et vaidlusaluseid dokumente ei koostatud seadusandlikus menetluses EL toimimise lepingu mõttes.
Hageja viitas siiski läbipaistvuse põhimõttega seotud üldistele kaalutlustele, mis tähendab üldistes huvides kodanike aktiivsemat osalemist otsustusprotsessis ja haldusasutuste suuremat legitiimsust, tõhusust ja vastutust kodanike ees demokraatlikus süsteemis (1. juuli 2008. aasta kohtuotsus, Rootsi ja Turco vs. nõukogu,
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
).
Kõigepealt, osas, milles eespool tõdeti, et esimese, teise, kolmanda, kuuenda ja seitsmenda vaidlusaluse dokumendi avalikustamisest keeldumine kuulub määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 1 sätestatud erandite kohaldamisalasse, tuleb teise väite kolmas osa nimetatud dokumentidega seoses edutuna tagasi lükata. Viidatud sätte kohaselt on institutsioonid nimelt kohustatud keelduma kohustuslike erandite alla kuuluvate dokumentidega tutvumise võimaldamisest, kui esitatakse tõend selliseid erandeid käsitlevate asjaolude kohta, ilma et oleks vaja kaaluda avaliku huvi kaitset ja ülekaalukat avalikku huvi (25. aprilli 2007. aasta kohtuotsus, WWF European Policy Programme vs. nõukogu,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, punktid
ja
, ning 12. septembri 2013. aasta kohtuotsus, Besselink vs. nõukogu,
T‑331/11
, ei avaldata,
EU:T:2013:419
, punkt
).
Edasi, vastupidi hageja poolt väidetule võttis komisjon vaidlustatud otsuses arvesse läbipaistvuse põhimõttega seotud üldisi kaalutlusi, millele hageja kordustaotluses viitas, kuid komisjon oli seisukohal, et need ei tõendanud, et läbipaistvuse põhimõttel on käesolevas asjas eriline tähtsus, mis kaaluks üles vaidlusaluste dokumentide avalikustamisest keeldumise põhjused.
Siinkohal olgu lisaks märgitud, et vastupidi hageja poolt väidetule ei käsitlenud vaidlusalused dokumendid liidu ja liikmesriikide vahelise pädevuse jaotust EL‑Türgi 8. märtsi ja 18. märtsi 2016. aasta avalduste vastuvõtmiseks.
Seda järeldust ei sea kahtluse alla asjaolu, et vaidlusalustes dokumentides – ulatuses, milles neid dokumente võib avalikustada, ilma et see kahjustaks avaliku huvi kaitset seoses rahvusvaheliste suhetega – annab üks lause, mis sisaldub kuuendas vaidlusaluses dokumendis, tunnistust sellest, et teatud küsimused Kreeka Vabariigi ja Türgi Vabariigi selgitavas memorandumis võivad kuuluda liidu pädevusse ja seega eeldada liidu osalemist selles memorandumis; samuti on seitsmendas vaidlusaluses dokumendis viidatud põgusalt tõsiasjale, et liidu osalemine ELTL artiklis 218 sätestatud korras võib olla vajalik, kui peaks kehtestatama kohustused seoses nende riikide vahelise tagasivõtu kokkuleppega. Sellised kaalutlused puudutavad EL‑Türgi avalduste rakendamist, kuid ei puuduta hageja käsitletud küsimust liidu pädevuse kohta neid avaldusi vastu võtta, sest nagu Üldkohus varjupaiga kohtuasjades otsustas, ei saa EL‑Türgi 18. märtsi 2016. aasta avaldust pidada Euroopa Ülemkogu ega ka liidu ühegi muu institutsiooni, organi ega asutuse aktiks.
Arvestades hageja esitatud argumente, tuleb neil asjaoludel tõdeda, et hageja ei ole tõendanud, miks on läbipaistvuse põhimõttel käesolevas asjas eriline tähtsus, mis õigustab – vähemalt nende dokumentide osas, mis ei kuulu määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 1 sätestatud erandite alla – nende vaidlusaluste dokumentide avalikustamist, mille avalikustamata jätmine kuulub kohtumenetluse ja õigusnõustamise kaitse kohaldamisalasse. See kehtib seda enam olukorras, kus komisjon edastas regulaarselt avalikkusele üldist teavet (vt 23. jaanuari 2017. aasta kohtuotsus Justice & Environment vs. komisjon,
T‑727/15
, ei avaldata,
EU:T:2017:18
, punkt
). Üldkohus märgib täiendavalt, et see kehtib ka määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 1 sätestatud erandite alla kuuluvate dokumentide puhul.
Kolmas väiteosa tuleb tagasi lükata ja seega tuleb teine väide tervikuna tagasi lükata.
Neljas väide, et on rikutud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 6
Teise võimalusena esitatud neljandas väites, mida tuleb hinnata enne kolmandat väidet, vaidleb hageja vastu komisjoni seisukohale, et osaline vaidlusaluste dokumentidega tutvumine ei olnud võimalik. Nende dokumentide olemust arvestades on nimelt mõeldamatu, et asjaomaste dokumentide kogu tekst kuulub komisjoni viidatud erandite alla. Järelikult, kuna komisjon ei võimaldanud hagejal vaidlustatud otsuses nende dokumentidega osaliselt tutvuda, rikkus ta määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 6.
Komisjon palub selle väite tagasi lükata, rõhutades, et ta selgitas vaidlustatud otsuses, et ta kaalub võimalust võimaldada vaidlusaluste dokumentidega osaliselt tutvuda, kuid loobus sellest, kuna kõik kõnealused dokumendid kuuluvad erandite alla, mis põhjendavad määruse nr 1049/2001 kohaselt avalikustamata jätmist.
Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 6 on sellega seonduvalt sätestatud, et „[k]ui mõni eranditest hõlmab ainult osa dokumendist, avalikustatakse dokumendi ülejäänud osad“.
Väljakujunenud kohtupraktika järgi tuleb liidu institutsioonide dokumentidega osalise tutvumise võimaldamist hinnata proportsionaalsuse põhimõttest lähtudes (12. septembri 2013. aasta kohtuotsus, Besselink vs. nõukogu,
T‑331/11
, ei avaldata,
EU:T:2013:419
, punkt
; vt samuti selle kohta 6. detsembri 2001. aasta kohtuotsus, nõukogu vs. Hautala,
C‑353/99 P
,
EU:C:2001:661
, punktid
ja
).
Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 6 sõnastusest endast ilmneb, et institutsioon on kohustatud kontrollima, kas tutvumise taotluses osutatud dokumentidega saab võimaldada tutvuda osaliselt, piirates võimalikku keeldumist vaid andmetega, mis kuuluvad nimetatud erandite kohaldamisalasse. Institutsioon peab võimaldama dokumentidega osaliselt tutvuda, kui eesmärk, mida see institutsioon dokumendiga tutvumise võimaldamisest keeldumisega taotleb, on saavutatav juhul, kui institutsioon piirduks nende lõikude kustutamisega, mis võivad kahjustada kaitstavat avalikku huvi (25. aprilli 2007. aasta kohtuotsus, WWF European Policy Programme vs. nõukogu,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, punkt
, ja 12. septembri 2013. aasta kohtuotsus, Besselink vs. nõukogu,
T‑331/11
, ei avaldata,
EU:T:2013:419
, punkt
; vt samuti selle kohta 6. detsembri 2001. aasta kohtuotsus, nõukogu vs. Hautala,
C‑353/99 P
,
EU:C:2001:661
, punkt
).
Käesolevas asjas tuleb tõdeda, et nagu komisjon vaidlustatud otsuses märkis, hindas ta selles otsuses võimalust lubada hagejal vaidlusaluste dokumentidega osaliselt tutvuda. Seda kinnitab ka asjaolu, et ta lubas hagejal viienda vaidlusaluse dokumendiga osaliselt tutvuda.
Seejärel leiab Üldkohus, et nii nagu viienda vaidlusaluse dokumendi puhul, oli komisjonil võimalik lubada tutvuda osaliselt esimese vaidlusaluse dokumendi osa „Legal framework“ esimese lausega ja teise vaidlusaluse dokumendi 1. lisa punkti I alapunkti a „EU Legal Framework“ esimese lausega. Neis lauselõikudes nimelt üksnes kirjeldatakse asjassepuutuvaid sätteid, kuid ei võeta õiguslikku või strateegilist seisukohta, mis kuulub määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1 ja 2 sätestatud erandite alla.
Komisjoni poolt Üldkohtule esitatud vaidlusalustest dokumentidest seevastu ei nähtu, et oleks olnud võimalik lubada tutvuda osaliselt teiste dokumentidega, ilma et selle sammuga oleks kaasnenud dokumentide nende osade sisu avalikustamine, millega tutvumise võimaldamisest keeldumine oli põhjendatud ja mis puudutavad eeskätt strateegilisi eesmärke, millest lähtudes arutati liidu eestvedamisel EL‑Türgi avalduste rakendamist Kreeka Vabariigi ja Türgi Vabariigi poolt.
Liidu kohus on sellega seoses varem leidnud, et niisugusel juhul ei ole kostjaks olev institutsioon – praegusel juhul komisjon – kohustatud vaidlustatud akti põhjendustes määratlema vaidlusaluste dokumentide tundlikku sisu, mis ei tohi avalikustamise tulemusel teatavaks saada, kui sellise sammuga muutuksid avalikuks andmed, mille kaitset taotletakse viidatud erandiga, mis kaitseb avalikku huvi seoses rahvusvaheliste suhetega (vt selle kohta 1. veebruari 2007. aasta kohtuotsus, Sison vs. nõukogu,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punkt
, ja 12. septembri 2013. aasta kohtuotsus, Besselink vs. nõukogu,
T‑331/11
, ei avaldata,
EU:T:2013:419
, punkt
).
Eelöeldu kehtib neljanda ja kaheksanda vaidlusaluse dokumendi kohta ning viienda vaidlusaluse dokumendi avalikustamata osa kohta, mille sisu ei ole võimalik osaliselt teatavaks teha, ilma et see kahjustaks kohtumenetluse ja õigusliku arvamuse kaitset.
Seetõttu tuleb neljanda väitega käesoleva kohtuotsuse punktis 120 kirjeldatud piirides osaliselt nõustuda ja ülejäänud väiteosad tagasi lükata..
Kolmas väide, et rikutud on määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 3
Esiteks, kuna esimese ja teise väite tervikuna ja neljanda väite osaliselt tagasilükkamine tähendab, et komisjonil oli õigus – välja arvatud käesoleva kohtuotsuse punktis 120 käsitletud dokumentide osas – tugineda määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1 ja 2 sätestatud eranditele, ja teiseks kuna neljanda väitega seotud kaalutlused kehtivad, isegi kui nimetatud määruse artikli 4 lõikes 3 sätestatud erand on kohaldatav, ei ole seda erandit käsitleva kolmanda väite põhjendatust enam vaja hinnata.
Seega, ilma et oleks vaja otsustada kolmanda väite üle, tuleb:
–
vaidlustatud otsus tühistada osas, milles komisjon keeldus võimaldamast tutvuda osaliselt esimese vaidlusaluse dokumendi osa „Legal framework“ esimese lausega ja teise vaidlusaluse dokumendi 1. lisa punkti I alapunkti a „EU Legal Framework“ esimese lausega;
–
jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.
Kohtukulud
Vastavalt kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kodukorra artikli 134 lõike 3 kohaselt jäävad kummagi poole kohtukulud siiski tema enda kanda, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks.
Kuna hageja nõuded on jäetud vaid osaliselt rahuldamata, tuleb kohtukulud jätta poolte endi kanda.

Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (esimene koda)
otsustab:

1.
Tühistada Euroopa Komisjoni 19. septembri 2016. aasta otsus C(2016) 6029 (final) osas, milles keelduti Access Info Europe’il võimaldamast tutvuda osaliselt komisjoni dokumendi (viitenumbriga Ares(2016) 2453347) osa „Legal framework“ esimese lausega ja komisjoni dokumendi (viitenumbriga Ares(2016) 2453181) 1. lisa punkti I alapunkti a „EU Legal Framework“ esimese lausega.

2.
Jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.

3.
Pooled kannavad ise oma kohtukulud.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 7. veebruaril 2018 Luxembourgis.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.