CELEX: 62014TJ0671
Statligt stöd
Regionalt investeringsstöd
Tysklands stöd till BMW:s stora investeringsprojekt i Leipzig avseende tillverkning av två modeller av elbilar (i3 och i8)
Beslut att förklara en del av stödet förenligt och en del oförenligt med den inre marknaden
Artikel 107.3 c FEUF
Artikel 108.2 och 108.3 FEUF
Stödets stimulanseffekt
Stödets nödvändighet

Bakgrund till tvisten
Sökanden, Bayerische Motoren Werke AG, är moderbolaget i koncernen Bayerische Motoren Werke (nedan kallad BMW). BMW:s huvudsakliga verksamhet består i tillverkning av bilar och motorcyklar av märkena BMW, MINI och Rolls-Royce.
Den 30 november 2010 ingav Förbundsrepubliken Tyskland en anmälan enligt artikel 6.2 i kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av den 6 augusti 2008 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den [inre] marknaden enligt artiklarna [107 och 108 FEUF] (allmän gruppundantagsförordning) (
EUT L 214, 2008, s. 3
). Anmälan avsåg ett stöd på det nominella beloppet 49 miljoner euro som Tyskland avsåg att bevilja enligt Investitionszulagengesetz 2010 (lag om investeringsstöd) av den 7 december 2008, i dess ändrade lydelse (BGBl. 2008 I, s. 2350, nedan kallad IZG). Stödet skulle gå till BMW:s uppförande av en produktionsanläggning i Leipzig (Tyskland) för tillverkning av elbilen i3 och den laddningsbara hybridbilen i8, i enlighet med riktlinjerna för statligt regionalstöd för 2007‐2013 (
EUT C 54, 2006, s. 13
, nedan kallade riktlinjerna). I anmälan hänvisades till investeringskostnader på 392 miljoner euro (eller 368,01 miljoner euro exklusive ränta) och en stödnivå på 12,5 procent. Ett villkor för att stödet verkligen skulle betalas ut var att det godkändes av Europeiska kommissionen.
Efter att ha inhämtat vissa ytterligare uppgifter beslutade kommissionen den 13 juli 2011 att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF och erhöll därefter synpunkter från Förbundsrepubliken Tyskland i detta avseende. Den 13 december 2011 offentliggjordes beslutet ”Statligt stöd – Tyskland – Statligt stöd SA.32009 (11/C) (f.d. 10/N) – Stora investeringsprojekt – Stöd till BMW Leipzig – Uppmaning att inkomma med synpunkter enligt artikel 108.2 i EUF-fördraget” i
Europeiska unionens officiella tidning
(
EUT C 363, 2011, s. 20
). Genom skrivelse av den 3 februari 2012 underrättade kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland om att den inte erhållit några synpunkter från tredje part.
Den 17 januari 2012 ändrade de tyska myndigheterna den ursprungliga anmälan och tog med ett stöd till ytterligare en investering. Stödmottagaren beslutade om denna investering efter beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet. Kommissionen begärde flera förtydliganden av Förbundsrepubliken Tyskland, som inkom med dessa till kommissionen. Genom en skrivelse av den 5 augusti 2013 underrättade Förbundsrepubliken Tyskland återigen kommissionen om fler ändringar av stödprojektet, avseende en minskning av stödbeloppet och stödnivån.
Den 9 juli 2014 antog kommissionen beslut C(2014) 4531 final om statligt stöd SA.32009 (2011/C) (f.d. 2010/N) (nedan kallat det angripna beslutet). Artikel 1 i beslutet har följande lydelse:
”Det statliga stöd som [Förbundsrepubliken] Tyskland planerar att genomföra till förmån för [sökanden], till ett belopp av 45257273 euro är endast förenligt med den inre marknaden om det förblir begränsat till 17 miljoner euro (enligt 2009 års priser); det belopp som går utöver detta (28257273 euro) är oförenligt med den inre marknaden.
Stödet får därför bara beviljas till ett belopp på 17 miljoner euro.”
Vad beträffar skälen till det angripna beslutet konstaterade kommissionen i skäl 113 att Förbundsrepubliken Tyskland, genom att anmäla den planerade stödåtgärden före dess genomförande hade uppfyllt sina åligganden enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget och kravet på individuell anmälan enligt artikel 6.2 i förordning nr 800/2008. I skälen 114–123 i nämnda beslut angav kommissionen bland annat att granskningen hade genomförts i enlighet med riktlinjerna, särskilt punkt 4.3 i riktlinjerna som har rubriken ”Stöd till stora investeringsprojekt”, och kommissionens meddelande om kriterier för en ingående bedömning av regionalstöd till stora investeringsprojekt (
EUT C 223, 2009, s. 3
) (nedan kallat meddelandet om ingående bedömning). Kommissionen slog fast att fotnot nr 65 i riktlinjerna, som handlar om att en ny produktmarknad skapas, inte var tillämplig i det nu aktuella fallet. Därefter gjorde kommissionen en bedömning i enlighet med punkt 68 a och b i riktlinjerna för att fastställa huruvida de stödtak som fastställts där skulle överskridas så att kommissionen blev tvungen att göra en ingående bedömning av det anmälda stödet. Det ankom således på kommissionen att, mot bakgrund av de uppgifter som erhållits från Förbundsrepubliken Tyskland, avgöra om stödmottagaren skulle få en större marknadsandel än 25 procent på den aktuella produktmarknaden och den aktuella geografiska marknaden. Om nämnda marknader inte kunde avgränsas på ett övertygande sätt, angav kommissionen att den skulle bedöma om stödmottagaren hade en sådan marknadsandel på åtminstone en trolig marknad. Kommissionen underströk dessutom att en sådan ingående bedömning, om den företogs, inte skulle föregripa bedömningen av stödets förenlighet med den inre marknaden.
När det särskilt gäller fastställande av de relevanta produktmarknaderna angav kommissionen i skälen 124–127 i det angripna beslutet att den hyste tvivel om huruvida el- och hybridbilar hörde till den allmänna marknaden för konventionella bilar. I skälen 128–132 i det angripna beslutet underströk kommissionen först och främst att det var särskilt viktigt att analysera marknaderna med avseende på modellen i3, som är helt elektrisk (ett så kallat Battery Electric Vehicle), eftersom det var tillräckligt att denna modell överskred de relevanta tröskelvärdena på minst en av de troliga marknaderna för att en ingående bedömning skulle behöva göras, utan att kommissionen måste fastställa den relevanta marknaden för modellen i8, som är en laddningsbar hybridbil (Plug-in Hybrid Electric Vehicle). I övrigt ansåg inte kommissionen att den med säkerhet kunde avgöra om dessa bilar hörde till C‑ eller D-segmenten på den konventionella marknaden, enligt ”IHS Global Insights klassificeringen”. I skälen 133 och 134 i det angripna beslutet gjorde kommissionen vissa förbehåll i frågan huruvida ett kombinerat elbilssegment C och D skulle betraktas som den relevanta marknaden. Efter att ha konstaterat att de troliga produktmarknaderna borde omfatta den lägsta nivån för vilken statistiska uppgifter är tillgängliga, underströk kommissionen att den var tvungen att beakta den särskilda situation som skulle kunna uppstå, det vill säga den dominerande ställning som stödmottagaren skulle få i ett av segmenten C eller D av elbilsmarknaden.
Beträffande den relevanta geografiska marknaden angav kommissionen i skälen 135–140 i det angripna beslutet att Förbundsrepubliken Tysklands påstående, att den globala marknaden borde betraktas som den relevanta marknaden för elbilar, inte var underbyggt med utförlig information om de faktorer som beskrivs i kommissionens tillkännagivande om definitionen av relevant marknad i gemenskapens konkurrenslagstiftning (
EGT C 372, 1997, s. 5
). Följaktligen, och mot bakgrund av de uppgifter som kommissionen erhållit, ansåg sig kommissionen inte utan tvivel kunna utesluta att Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) utgjorde den relevanta geografiska marknaden för el- eller hybridbilar.
Under dessa omständigheter gjorde kommissionen, i skälen 141–154 i det angripna beslutet, en bedömning av de marknadsandelar som sökanden, i egenskap av stödmottagare, teoretiskt skulle få på vissa potentiella marknader och beslutade följaktligen att meddelandet om ingående bedömning var tillämpligt. Tribunalen framhåller även, i detta sammanhang, att kommissionen i skäl 156 i det angripna beslutet konstaterade att den enligt dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen (
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
), var skyldig att företa en ingående bedömning i alla fall där de positiva effekterna av regionalstödet inte uppenbart övervägde de negativa effekterna, även om tröskelvärdet enligt punkt 68 i riktlinjerna inte överskreds. Kommissionen fann redan i skäl 155 i det angripna beslutet att det inte hade lagts fram något bevis för att en ”nämnvärd snedvridning av konkurrensen” inte förelåg och att ett stöd på 50 miljoner euro till ett investeringsprojekt till ett värde av 400 miljoner euro absolut hade en stor potential att snedvrida konkurrensen.
I skäl 157 i det angripna beslutet underströk kommissionen sedan, inom ramen för den ingående bedömningen av det anmälda stödet, att den utifrån kriterierna i meddelandet om en ingående bedömning av regionalstöd till stora investeringsprojekt ingående måste bedöma om stödet var nödvändigt för att skapa en stimulanseffekt på investeringsprojektet och om fördelarna med åtgärden uppvägde den snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna som skulle bli följden.
I detta avseende konstaterade kommissionen bland annat, i skälen 160–173 i det angripna beslutet, att Förbundsrepubliken Tyskland hade visat att det anmälda stödet hade en stimulanseffekt, med stöd av det andra scenariot i meddelandet om ingående bedömning, det vill säga det scenario som avsåg de omständigheterna att den aktuella investeringen, i avsaknad av stöd, skulle ha genomförts i en annan region i Europeiska unionen. Kommissionen underströk i detta avseende att Förbundsrepubliken Tyskland hade anfört att ett alternativ till anläggningen i Leipzig var att uppföra en fabrik i München (Tyskland). Kommissionen angav särskilt att det framgick av avgörande handlingar, som lagts fram för sökandens styrelse i december 2009, att ”en placering i München utan stöd … hade medfört 17 miljoner euro lägre kostnader än den i Leipzig”. Kommissionen underströk att ytterligare en faktor, som även den avsåg valet av platsen för investeringen, låg i den långsiktiga strategiska möjligheten att i framtiden bygga ut produktionskapaciteten, men att företaget inte hade uttryckt denna faktor i pengar räknat. Därefter framhöll kommissionen andra interna handlingar från företaget som styrkte att ”tillgången till ett statligt stöd på 50 miljoner euro analyserades före beslutet om investeringen/valet av plats.”
I frågan om det anmälda stödets proportionalitet anförde kommissionen, i skälen 174–189 i det angripna beslutet, att i en sådan situation som det andra scenariot skulle stödet enligt punkt 33 i meddelandet om ingående bedömning, ”för ett lokaliseringsincitament i allmänhet … anses vara proportionerligt om det motsvara[de] skillnaden mellan nettokostnaderna för det stödmottagande företaget att investera i den stödberättigande regionen och nettokostnaderna för att investera i alternativa regioner”.
I förevarande fall ansåg kommissionen att ett belopp på 17 miljoner euro, som utgjorde kostnadsdifferensen mellan de båda platserna (Leipzig och München), vilken beräknats utifrån de produktrelaterade investeringskostnaderna, strukturinvesteringskostnaderna, planerings- och startkostnaderna, produktionskostnaderna, försörjningskostnaderna, de fasta kostnaderna och logistikkostnader samt tullar för internationell frakt, skulle anses vara det stödbelopp som utgjorde ”det minimum som krävs för att påverka stödmottagarens lokaliseringsbeslut”. Kommissionen fann följaktligen att detta belopp var proportionerligt i förhållande till stödets ändamål att främja den regionala utvecklingen. Kommissionen ansåg dessutom att den strategiska möjligheten att bygga ut produktionskapaciteten i Leipzig, som saknades på anläggningen i München, inte behövde beaktas i detta sammanhang, när proportionaliteten av stödet skulle bedömas, eftersom denna möjlighet endast var relevant i ett längre perspektiv och därmed låg bortom det aktuella investeringsbeslutets livscykel.
I skäl 176 och följande i det angripna beslutet underkände kommissionen Förbundsrepubliken Tysklands argument att en åtgärds proportionalitet inte uteslutande bör göras på grundval av handlingar som återspeglar situationen då beslutet om investering och val av plats fattas, utan även på grundval av de faktiska merkostnaderna, vilket i förevarande fall innebär ett totalt belopp på 50 miljoner euro, vilket inbegrep merkostnader på 29 miljoner euro som ”uppstod före slutet av år 2012”. Kommissionen angav i detta avseende att det inte kunde vara tillåtet att bevisa stimulanseffekten och stödets proportionalitet på grundval av handlingar som innehåller helt och hållet olika siffror rörande nettonackdelar och kostnader för investeringen på en plats i den stödberättigade regionen. I synnerhet medgav enligt kommissionen denna formulering inte att man använde sig av handlingar som innehöll kostnader som uppkommit först flera år efter det att beslutet om investering/val av plats fattades.
I skälen 190–198 i det angripna beslutet värderade kommissionen först det anmälda stödets positiva och negativa effekter och gjorde sedan en avvägning av dessa. Kommissionen konstaterade att de positiva effekterna av stödet på 17 miljoner euro uppvägde de negativa effekterna för handeln mellan medlemsstaterna samt eventuella sociala och ekonomiska effekter på den alternativa lokaliseringen som ligger i en mer gynnad region.
I skälen 199–202 i det angripna beslutet avvisade slutligen kommissionen Förbundsrepubliken Tysklands argument, att befogenheten att pröva den berörda stödåtgärdens förenlighet med den inre marknaden i enlighet med meddelandet om ingående bedömning av stora investeringsprojekt är begränsad till den andel av det begärda stödbeloppet som ligger över tröskelvärdet för anmälningar enligt artikel 6.2 i förordning nr 800/2008.
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 19 september 2014. Kommissionen inkom med svaromål den 4 december 2014.
Den 8 december 2014 offentliggjordes ett tillkännagivande av talan i det nu aktuella målet i
Europeiska unionens officiella tidning
(
EUT C 439, 2014, s. 30
), enligt artikel 24.6 i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991.
Sökanden inkom med repliken till tribunalens kansli den 28 januari 2015. Den 11 mars 2015 inkom kommissionen med dupliken.
Intervenienten, Freistaat Sachsen, ansökte den 16 januari 2015 om att få intervenera till stöd för sökanden. Kommissionens och sökandens yttranden ingavs till tribunalens kansli den 4 respektive den 10 februari 2015. Interventionsansökan beviljades den 11 maj 2015 genom beslut av ordföranden för tribunalens femte avdelning.
Intervenienten ingav sin interventionsinlaga till tribunalens kansli den 3 juli 2015. Sökanden och kommissionen yttrade sig över denna inlaga den 14 september 2015.
Den 17 september 2015 underrättade tribunalens kansli parterna om att den skriftliga delen av förfarandet avslutats. Kommissionen angav den 22 september 2015 att den inte begärde att muntlig förhandling skulle hållas. Sökanden begärde att få höras den 7 oktober 2015.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (femte avdelningen) att inleda den muntliga delen av förfarandet.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 8 september 2016.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet ”i den mån som beloppet 28257273 euro, vilket motsvarar den del av det sökta statliga stödet på 45257273 euro som överstiger 17 miljoner euro förklaras vara oförenligt med den inre marknaden,”
–
i andra hand ”ogiltigförklara [nämnda beslut] i den mån som det belopp om 22,5 miljoner euro som inte behöver anmälas enligt artikel 6.2 i förordning (EG) nr 800/2008 förklaras vara oförenligt med den inre marknaden,” och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Intervenienten har yrkat att tribunalen ska avgöra målet i enlighet med sökandens yrkanden.
Rättslig bedömning
Sökanden har anfört tre grunder. Den första grunden avser åsidosättande av artikel 108.3 FEUF och den andra åsidosättande av artikel 107.3 c FEUF. Den tredje grunden, som anförts i andra hand, avser åsidosättande av artikel 108.3 FEUF och förordning nr 800/2008, på grund av att stödbeloppet sattes ned till ett lägre belopp än det belopp som är undantaget anmälningsskyldigheten.
Den första grunden avseende åsidosättande av artikel 108.3 FEUF
Sökandens första grund består av tre delar. Den första delen avser avsaknaden av en noggrann och opartisk granskning inom ramen för det preliminära granskningsförfarandet. Den andra delen avser en påstådd avsaknad av en noggrann och opartisk granskning inom ramen för det formella granskningsförfarandet. Den tredje delen avser att det var uppenbart felaktigt att bedöma att meddelandet om ingående bedömning var tillämpligt.
Den första grundens första del
Sökanden anser att kommissionen åsidosatte artikel 108.3 FEUF samt omsorgsplikten och skyldigheten att iaktta principen om god förvaltningssed, i den mån kommissionen borde ha försökt lösa svårigheterna med att definiera den relevanta marknaden under det preliminära granskningsförfarandet. Sökanden menar att kommissionen, om den hade iakttagit principen om god förvaltningssed och gjort en riktig tolkning av punkt 68 a i riktlinjerna, inte skulle ha gjort en ingående bedömning av det aktuella stödet. Sökanden är även kritisk till att kommissionen inte inledde en konstruktiv dialog med Förbundsrepubliken Tyskland och med sökanden.
Intervenienten har anfört att kommissionens påstående om bevisbördan, som låg till grund för kommissionens beslut att inleda det formella granskningsförfarandet, inte är övertygande. Enligt intervenienten skulle inte Förbundsrepubliken Tyskland bevisa ”avsaknaden av allvarliga svårigheter”, det vill säga en negativ omständighet. Kommissionen kunde inte heller, enligt intervenienten, ta skydd bakom påståendet att de uppgifter som erhållits var otillräckliga.
Kommissionen har bestritt sökandens och intervenientens påståenden.
Tribunalen framhåller, inledningsvis, att kommissionen enligt artikel 108.3 FEUF ska granska planerade statliga stöd som syftar till att ge kommissionen möjlighet att bilda sig en första uppfattning om huruvida stöden är helt eller delvis förenliga med den inre marknaden. Det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF syftar däremot till att skydda eventuella berörda parters rättigheter och ska dessutom göra det möjligt för kommissionen att få en bild av samtliga omständigheter i målet innan den fattar sitt beslut, i synnerhet genom att låta berörda parter och medlemsstaterna yttra sig. Även om kommissionens befogenhet är normbunden när det gäller beslutet att inleda detta förfarande, har kommissionen ett visst utrymme att vidta en skönsmässig bedömning när den sammanställer och granskar omständigheterna i det enskilda fallet för att avgöra om dessa ger upphov till allvarliga svårigheter. Enligt syftet med artikel 108.3 FEUF och skyldigheten att iaktta god förvaltningssed, kan kommissionen inleda en dialog med den anmälande staten eller tredje man för att övervinna allvarliga svårigheter som eventuellt kan uppkomma under det inledande förfarandet (se dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Enligt fast rättspraxis är förfarandet enligt artikel 108.2 FEUF oundgängligt då kommissionen har allvarliga svårigheter att bedöma om ett stöd är förenligt med den inre marknaden (se dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen,
T-304/08
,
EU:T:2012:351
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det åligger således kommissionen att på grundval av de faktiska och rättsliga omständigheterna i ärendet avgöra om de svårigheter som har förekommit under granskningen av stödåtgärdens förenlighet kräver att ett sådant förfarande inleds. Denna bedömning ska uppfylla tre krav (se dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen,
T-304/08
,
EU:T:2012:351
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För det första begränsas kommissionens behörighet att avgöra huruvida ett stöd är förenligt med den inre marknaden i slutet av det inledande förfarandet av artikel 108 FEUF till att endast avse åtgärder som inte ger upphov till allvarliga svårigheter, vilket medför att detta villkor är tvingande. Kommissionen kan sålunda inte vägra att inleda det formella förfarandet genom att åberopa andra omständigheter, såsom andra berörda parters intressen, processekonomiska överväganden eller något annat administrativt skäl (se dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen,
T-304/08
,
EU:T:2012:351
, punkt
och där angiven rättspraxis).
När kommissionen ställs inför allvarliga svårigheter är den för det andra skyldig att inleda det formella förfarandet och har i detta hänseende inte någon befogenhet att göra en skönsmässig bedömning (se dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen,
T-304/08
,
EU:T:2012:351
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För det tredje är begreppet allvarliga svårigheter ett objektivt kriterium. För att avgöra om det föreligger sådana svårigheter ska tribunalen på ett objektivt sätt undersöka såväl omständigheterna under vilka den angripna rättsakten fattades som dess innehåll genom att jämföra skälen i beslutet med de upplysningar som kommissionen förfogade över då den avgjorde frågan om det omtvistade stödet var förenligt med den inre marknaden. Tribunalens lagenlighetskontroll av om det förelåg allvarliga svårigheter går följaktligen längre än en kontroll av om det gjorts en uppenbart felaktig bedömning (se dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen,
T-304/08
,
EU:T:2012:351
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det följer även av rättspraxis att det förhållandet att kommissionen gjorde en otillräcklig eller ofullständig granskning under det preliminära granskningsförfarandet är ett tecken på att det förelegat allvarliga svårigheter (se dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen,
T-304/08
,
EU:T:2012:351
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Prövningen av huruvida det förelegat allvarliga svårigheter syftar för övrigt till att utröna om kommissionen då den fattade beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet förfogade över tillräckligt fullständiga upplysningar för att bedöma huruvida den omtvistade åtgärden var förenlig med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 mars 2010, Bundesverband deutscher Banken/kommissionen,
T-36/06
,
EU:T:2010:61
, punkt
). Kommissionen kan följaktligen endast begränsa sig till den preliminära granskningen enligt artikel 108.3 FEUF för att godkänna en stödåtgärd, om kommissionen efter en första bedömning är övertygad om att åtgärden inte utgör stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF eller att åtgärden, om den utgör stöd, är förenlig med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 mars 2010, Bundesverband deutscher Banken/kommissionen,
T-36/06
,
EU:T:2010:61
, punkt
och där angiven rättspraxis).
När kommissionen bedömer huruvida statligt stöd är förenligt med den inre marknaden i enlighet med undantaget i artikel 107.3 FEUF, ska den dessutom beakta unionsintresset och får inte underlåta att bedöma åtgärdernas inverkan på den eller de relevanta marknaderna i hela EES. I sådana fall är kommissionen inte bara skyldig att kontrollera att dessa åtgärder faktiskt kan bidra till den ekonomiska utvecklingen i de berörda regionerna, utan även att bedöma detta stöds inverkan på handeln mellan medlemsstaterna, och särskilt de återverkningar i olika sektorer som det kan orsaka på gemenskapsnivå (se dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen,
T-304/08
,
EU:T:2012:351
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Kommissionen har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 107.3 FEUF, och utövandet av denna befogenhet kan inbegripa komplicerade ekonomiska och sociala bedömningar i ett unionssammanhang. Domstolsprövningen av utövandet av denna befogenhet är begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att de uppgifter om faktiska omständigheter som har lagts till grund för det ifrågasatta beslutet är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk (se dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen,
T-304/08
,
EU:T:2012:351
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 2 mars 2012, Nederländerna/kommissionen,
T-29/10 och T-33/10
,
EU:T:2012:98
, punkterna
och följande punkter).
Kommissionen har emellertid, genom att anta förhållningsregler och offentliggöra dessa samt genom att tillkännage att den fortsättningsvis kommer att tillämpa dem på de fall som omfattas av dem, själv begränsat utrymmet för sin skönsmässiga bedömning och riskerar, om den frångår dessa regler, att åläggas sanktioner på grund av att den åsidosatt allmänna rättsprinciper såsom likabehandlingsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar, med mindre att kommissionen anger skäl som mot bakgrund av dessa principer motiverar att den avviker från sina egna regler (se dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen,
T-304/08
,
EU:T:2012:351
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I punkt 68 i riktlinjerna fastställs ett tak avseende marknadsandelar (25 procent). Om detta tak överskrids är kommissionen skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF, även om kommissionen vid första anblicken anser att stödet är förenligt med den inre marknaden. Denna bestämmelse innebär emellertid inte att det formella granskningsförfarandet inte ska inledas för det fall stödtaken inte har överskridits och att kommissionen i ett sådant fall är skyldig att direkt anse att stödet är förenligt med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen,
T-304/08
,
EU:T:2012:351
, punkterna
,
och
). I det sistnämnda fallet har kommissionen visserligen valmöjligheten att inte inleda det formella granskningsförfarandet, men den kan inte motivera ett sådant beslut med en påstådd tvingande föreskrift i punkt 68 i riktlinjerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen,
T-304/08
,
EU:T:2012:351
, punkt
).
I förevarande fall ansåg kommissionen att det var nödvändigt att inleda det formella granskningsförfarandet. Kommissionen har bland annat anfört att den inte kunde utesluta att tröskeln i punkt 68 a i riktlinjerna hade överskridits åtminstone på vissa relevanta produktmarknader.
När kommissionen beslutade att inleda det formella granskningsförfarandet åsidosatte den inte artikel 108.3 FEUF och inte heller omsorgsplikten eller skyldigheten att iaktta principen om god förvaltningssed.
Såsom framgår ovan i punkt 44 har kommissionen nämligen, vid allvarliga svårigheter, rätt att inleda det formella granskningsförfarandet, oavsett om taket på 25 procent av marknaden i punkt 68 a i riktlinjerna har överskridits.
Dessutom ålade sig kommissionen då den antog punkt 68 a i riktlinjerna att inleda det formella granskningsförfarandet när taket på 25 procent av marknaden överskridits (se ovan punkt 44). Kommissionen hade fog för sitt antagande under den preliminära granskningen att det inte kunde uteslutas att detta tröskelvärde hade överskridits.
Tvärtemot vad sökanden har anfört är det nämligen inte möjligt att anse att kommissionen inte försökte övervinna svårigheterna under det preliminära granskningsförfarandet. Tribunalen konstaterar att kommissionen, genom en skrivelse av den 31 januari 2011, begärde ytterligare upplysningar sedan Förbundsrepubliken Tyskland i sin anmälan hade angett att den relevanta produktmarknaden var elbilsmarknaden eller, i andra hand, marknaden för alla konventionella bilar och, inom den ramen, eventuellt C‑ och D-segmenten enligt ”IHS Global Insights klassificeringen”. Kommissionen underströk problemet med en sådan segmentering av elbilssektorn, då det var den globala marknaden som angavs som relevant geografisk marknad. Förbundsrepubliken Tyskland besvarade kommissionens skrivelse den 1 mars 2011.
Av kommissionens skrivelse av den 31 januari 2011 framgår i synnerhet att de ytterligare upplysningar som begärdes bland annat avsåg skälen till att elbilsmarknaden föreslogs som relevant marknad och inte en noggrannare eller annorlunda definierad marknad, och likaså skälen till att Förbundsrepubliken Tyskland ansåg att en integrerad världsmarknad för elbilar, med generaliserade handelsflöden, skulle skapas. Kommissionens avsikt var att erhålla ytterligare oberoende undersökningar och analyser av den segmentering av den aktuella marknaden som kunde förutses. Alla de ytterligare upplysningar som begärdes ska ses mot bakgrund av det sammanhang som framgår av punkterna 14 och 15 i den aktuella skrivelsen och som visar att kommissionen ansåg att det var svårt att ta fram en prognos för den aktuella sektorn. Under dessa förutsättningar ansåg kommissionen att det inte var uteslutet att sökanden kunde få en marknadsandel som översteg 25 procent, inte minst i de kombinerade C‑ och D-segmenten av elbilsmarknaden i EES. Således fann kommissionen att det var nödvändigt att begära mer detaljerade upplysningar om de olika segment som kunde vara relevanta.
Med anledning av svaret av den 1 mars 2011 från Förbundsrepubliken Tyskland, i vilket bland annat redogörs för svårigheterna att avgränsa de relevanta marknaderna, begärde kommissionen ytterligare upplysningar genom en skrivelse av den 20 april 2011, i synnerhet avseende klassificeringen av modellerna i3 och i8, och detaljerade upplysningar om den relevanta geografiska marknaden. Svaret inkom till kommissionen den 25 maj 2011.
Tvärtemot vad sökanden har anfört avsåg kommissionens kritik inte enbart att vissa uppgifter som erhållits från Förbundsrepubliken Tyskland om produktmarknaden och den relevanta geografiska marknaden var knapphändiga. Det följer nämligen av ovan angivna skrivelser, tillsammans med beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet, att kommissionen bedömde de upplysningar den redan erhållit i sitt sammanhang och att den fann att den inte kunde ta slutgiltig ställning till bland annat avgränsningen av de relevanta marknaderna utan att inleda det formella granskningsförfarandet för att fråga tredje part om de punkter där den fortfarande hade stora svårigheter. När det gäller den geografiska marknaden, som utgör ett särskilt föremål för sökandens anmärkningar, ansåg kommissionen bland annat att de uppgifter som den erhållit inte var tillräckliga för att styrka att det i nuläget fanns en global marknad för de aktuella produkterna. Kommissionen efterfrågade ytterligare uppgifter genom en skrivelse av den 17 februari 2012.
För övrigt hade kommissionen fog för att framhålla svårigheterna och osäkerheten, i den mån till och med Förbundsrepubliken Tyskland i skrivelsen av den 1 mars 2011 underströk svårigheterna med att avgränsa de relevanta marknaderna. För det första anförde Förbundsrepubliken Tyskland att marknaden för elbilar eller för lätta elbilar ännu inte kunde definieras och att marknaden för hybridbilar ”endast tycktes öppnas upp för de översta segmenten”, det vill säga E- och F-segmenten. Därmed skulle den relevanta marknaden vara den globala marknaden för konventionella bilar, i sin helhet, utan någon undersegmentering. Som svar på kommissionens konkreta frågor om vilka segment elbilarna skulle kunna tillhöra, angav Förbundsrepubliken Tyskland att modellen i3, på grund av sin längd, hänfördes till B- och C‑segmenten, men att det på grund av priset snarare skulle vara rimligt att placera den i D-segmentet. Det var fortfarande svårt att, i avsaknad av detaljerade uppgifter, klassificera elbilar som tillverkades av sökandens konkurrenter, men enligt Förbundsrepubliken Tyskland skulle de kunna hänföras till bland annat A-, B- och C‑segmenten. I och med att elbilar började serietillverkas alldeles nyligen, skulle ny produktionskapacitet dessutom automatiskt få till följd att det ledande företaget, statistiskt sett, skulle ta avsevärda marknadsandelar. Förbundsrepubliken Tyskland gjorde emellertid även gällande att detta inte behövde beaktas i analysen, enligt punkt 68 i riktlinjerna, eftersom syftet med dessa riktlinjer snarare var att undvika överkapacitet eller dominerande företag på marknaden.
Samtliga dessa omständigheter föranledde kommissionen att begära de ytterligare upplysningar som avses ovan i punkterna 49–51. Sökandens påstående att kommissionen egentligen inte förde någon verklig dialog med Förbundsrepubliken Tyskland kan därmed inte godtas. Tribunalen konstaterar dessutom, i den mån sökanden även har anfört att kommissionen inte förde någon dialog med sökanden, att kommissionen inte hade någon sådan skyldighet, i enlighet med domen av den 8 juli 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/kommissionen (
T-198/01
,
EU:T:2004:222
, punkterna
–
), vilken bör tillämpas analogt i förevarande fall med avseende på det preliminära granskningsförfarandet.
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första delen av den första grunden. Det saknas härvid anledning att uttala sig om huruvida parternas övriga påståenden, till exempel intervenientens påstående att det var omöjligt för sökanden att styrka en negativ omständighet, eller huruvida ett eventuellt fel som påverkat beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet skulle kunna undergräva lagenligheten av det angripna beslutet, är välgrundade.
Den första grundens andra del
Sökanden har gjort gällande att osäkerheterna kring definitionen av marknaden inom ramen för analysen enligt punkt 68 a i riktlinjerna, vilka bland annat framgår av det angripna beslutet, borde ha undanröjts senast inom ramen för det formella granskningsförfarandet. Sökanden menar att denna osäkerhet var en direkt följd av kommissionens förhållningssätt, och därför kunde kommissionen inte åberopa den omständigheten att vare sig deltagarna eller tredje part hade lagt fram relevanta uppgifter som svar på offentliggörandet av beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet. Under dessa omständigheter ankom det på kommissionen att använda sig av andra medel för att få fullständig information om alla uppgifter i ärendet, till exempel genom att vända sig till en extern expert eller genomföra en marknadsundersökning. Kommissionens förhållningssätt ledde enligt sökanden till en omotiverad särbehandling.
Intervenienten har bestritt kommissionens metod för att avgöra vilken marknad som var relevant. För det första har intervenienten anfört att nämnda metod medförde rättsliga hinder och kan betecknas som godtycklig. För det andra har intervenienten anfört att definitionen av marknaden undergräver befogenhetsfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna. För det tredje anser intervenienten att definitionen av marknaden uppenbarligen saknar motivering eller faktisk grund. Slutligen utgör definitionen av marknaden enligt intervenienten ett åsidosättande av den allmänna principen om likabehandling.
Kommissionen har bestritt sökandens och intervenientens påståenden.
Tribunalen framhåller inledningsvis, i likhet med kommissionen, att sökandens invändning i denna del på grund av sitt innehåll ska anses avse ett påstått åsidosättande av artikel 108.2 FEUF och inte av artikel 108.3 FEUF. Invändningen avser nämligen ett påstått åsidosättande av granskningsskyldigheten inom ramen för det formella granskningsförfarandet.
Sökandens huvudsakliga kritik avser kommissionens sätt att värdera de uppgifter som den kunde använda sig av för att bedöma vilken marknad som var relevant och hur stor andel av nämnda marknad som sökanden hade. I synnerhet har sökanden anfört att kommissionen, genom att inte göra tillräckligt ingående analyser avseende definitionen av den relevanta marknaden gjorde en oriktig bedömning när den bestämde huruvida meddelandet om kriterier för en ingående bedömning av regionalt stöd till stora investeringsprojekt eller enbart riktlinjerna skulle tillämpas vid prövningen av det anmälda stödets förenlighet med den inre marknaden.
I detta avseende ska det erinras om att punkt 68 i riktlinjerna har följande lydelse:
”68.
När det totala stödbeloppet från alla källor överstiger 75 % av det högsta tillåtna stödbelopp som kan beviljas för en investering med stödberättigande utgifter på 100 miljoner euro, genom tillämpning av det normala stödtak som gäller för stora företag i den godkända regionalstödskartan den dag då stödet skall beviljas, och när
(a)
stödmottagaren har mer än 25 % av försäljningen av den berörda produkten eller de berörda produkterna på den berörda marknaden eller de berörda marknaderna före investeringen eller kommer att ha mer än 25 % efter investeringen,
…
Kommissionen godkänner regionalt investeringsstöd endast efter en noggrann kontroll, efter inledandet av förfarandet enligt artikel 88.2 i fördraget, av att stödet är nödvändigt för att skapa en stimulanseffekt på investeringen och att fördelarna med stödåtgärden uppväger den snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstater som blir följden.”
I fotnot nr 63, under punkt 68 i riktlinjerna, anges att kommissionen avsåg att innan dessa riktlinjer trädde i kraft, det vill säga den 1 januari 2007, utarbeta ytterligare vägledning om vilka kriterier den skulle ta hänsyn till vid bedömningen av huruvida stödet var nödvändigt för att få en stimulanseffekt på investeringen och huruvida fördelarna med stödet vägde tyngre än snedvridningen av konkurrensen och de effekter på handeln mellan medlemsstaterna som snedvridningen medförde.
I likhet med vad kommissionen har anfört är det, för att bedöma förenligheten med artikel 107.3 FEUF av stöd till stora investeringsprojekt som överskrider de tröskelvärden som föreskrivs i punkterna 68–70 i riktlinjerna, lämpligt att tillämpa meddelandet om en ingående bedömning på grund av de särskilda riskerna för snedvridning av konkurrensen och de effekter på handeln som är förknippade med denna snedvridning.
Såsom framgår av punkterna 6 och 7 i meddelandet om ingående bedömning, ska punkterna 68–70 i riktlinjerna tolkas med beaktande av den omständigheten att regionalstöd till stora investeringsprojekt som omfattar stora belopp kan ha betydande påverkan på handeln och leda till påtagliga snedvridningar av konkurrensen. Det är skälet till att kommissionen tidigare i princip inte tillät stöd till stora investeringsprojekt som överskred vissa tröskelvärden och, vid den relevanta tidpunkten för den nu aktuella tvisten, bedömde sådant stöd på detaljerade villkor.
Även om kommissionen enligt punkt 68 i riktlinjerna är skyldig att noggrant kontrollera om stödet är nödvändigt för att skapa en stimulanseffekt på investeringen och att fördelarna med stödåtgärden uppväger den snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstater som blir följden, innebär denna regel emellertid inte att kommissionen är förhindrad att göra en sådan kontroll när de aktuella stödtaken inte har överskridits (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, punkt
). Enbart den omständigheten att stödtaken i riktlinjerna inte har överskridits innebär nämligen inte automatiskt att stödet är förenligt med den inre marknaden. Tvärtom har kommissionen rätt att kontrollera om fördelarna vad avser regional utveckling överväger nackdelarna i form av snedvridning av konkurrensen, även för det fall att nämnda stödtak inte har överskridits och när de övriga villkoren i riktlinjerna är uppfyllda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen,
T-304/08
,
EU:T:2012:351
, punkterna
–
). Detta innebär bland annat en kontroll av att stödet är nödvändigt.
Mot denna bakgrund bekräftar tribunalen kommissionens slutsats i skäl 156 i det angripna beslutet, att kommissionen hade rätt att göra en ingående bedömning av stödet, oavsett om tröskelvärdena i punkt 68 i riktlinjerna hade överskridits. I synnerhet fanns det ingenting som hindrade kommissionen från att inom ramen för denna kontroll tillämpa kriterierna i meddelandet om kriterier för en ingående bedömning av regionalstöd till störa investeringsprojekt för att pröva huruvida stödet var nödvändigt.
Sökandens argument avseende ett åsidosättande av principen om likabehandling kan således inte heller godtas. Tvärtemot vad sökanden har anfört ska kommissionen företa en prövning med hänsyn till kraven i artikel 107.3 FEUF även när det gäller stöd till företag som har mindre än 25 procent av marknaden. Denna prövning ska, i förekommande fall, omfatta en prövning av huruvida stödet var nödvändigt.
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra delen av den första grunden. Det saknas härvid anledning att uttala sig avseende sökandens resonemang för att visa att kommissionen i förevarande fall inte hade rätt att anse att tröskelvärdet i punkt 68 a i riktlinjerna hade överskridits och att motiveringen i det angripna beslutet var otillräcklig i detta avseende.
Den första grundens tredje del
Denna delgrund består i sig av fyra anmärkningar. Den första anmärkningen avser ett uppenbart fel till följd av avsaknaden av definition av den relevanta marknaden, den andra en uppenbart oriktig bedömning i definitionen av den relevanta produktmarknaden för fastställande av marknadsandelarna, den tredje en uppenbart oriktig bedömning i definitionen av den relevanta geografiska marknaden för fastställande av marknadsandelarna och den fjärde att marknadsandelarna fastställts på ett uppenbart oriktigt sätt.
Sökanden har på ett övergripande sätt för samtliga dessa anmärkningar anfört att ett åsidosättande av skyldigheten att göra en noggrann och opartisk granskning har lett till en uppenbart oriktig bedömning, i den meningen att kommissionen ansåg att det fanns skäl att gå vidare ”till nästa steg i det formella granskningsförfarandet” och att i det sammanhanget tillämpa meddelandet om ingående bedömning.
Tribunalen erinrar i första hand om att det finns anledning att bekräfta kommissionens slutsats i skäl 156 i det angripna beslutet, att den hade rätt att göra en ingående bedömning av stödet, oavsett om tröskelvärdena i punkt 68 i riktlinjerna hade överskridits.
I andra hand framhåller tribunalen att denna slutsats är skäl nog för kommissionens beslut att göra en ingående bedömning av stödets förenlighet med den inre marknaden och, inte minst, huruvida stödet är nödvändigt.
Följaktligen är sökandens hela resonemang i den första grundens tredje del verkningslöst, vilket avser att styrka att kommissionen inte borde ha konstaterat att stödtaket på 25 procent av marknaden i punkt 68 i riktlinjerna hade överskridits. Därmed kan talan inte bifallas såvitt avser den första grunden i sin helhet.
Den andra grunden avseende åsidosättande av artikel 107.3 c FEUF
Sökandens andra grund består av fyra delar. De tre första delarna avser en uppenbart oriktig bedömning av stödets stimulanseffekt, stödets lämplighet och effekterna av stödet. Den fjärde delgrunden avser att bedömningen av omständigheterna kring de faktiska merkostnaderna var uppenbart felaktig.
Sökanden har inledningsvis gjort gällande att stimulanseffekten inte kvantifieras vare sig i förordning nr 800/2008 eller i riktlinjerna. I synnerhet är det inte nödvändigt att fastställa olägenheterna med platsen för etableringen, vilka skulle kunna kompenseras genom en ”stimulansåtgärd”. När det gäller frågan om stödet var lämpligt innebär logiken av artikel 107.3 FEUF och förordning nr 800/2008, enligt sökanden, att det inte görs någon koppling mellan stödbeloppet och bevisen för merkostnader. Även om tribunalen inte delar denna bedömning anser sökanden att det finns anledning att anse att stödets lämplighet borde grundas på faktiska merkostnader snarare än på tidigare beräknade planeringskostnader. I stället för att bedöma fördelarna och olägenheterna med investeringsprojektet konstaterade kommissionen endast att allt stöd som överskred den ursprungligen beräknade kostnadsdifferensen orsakade en påtaglig snedvridning av konkurrensen.
Den andra grundens första del
Sökanden anser att kommissionens bedömning, att ”varken stimulanseffekten eller lämpligheten av stödet har fastställts” för den del av stödet som överstiger 17 miljoner euro, är uppenbart felaktig. Enligt sökanden fastställs villkoren för en ”separat” bedömning av stimulanseffekten i artikel 8.3 e i förordning nr 800/2008. Sökanden har anfört att stimulanseffekten av ett stöd på 49 miljoner euro var fastställd och har i detta avseende hänvisat till punkt 172 i det angripna beslutet. Detta stödbelopp skulle enligt sökanden inte endast kompensera för olägenheterna med etableringsplatsen, utan även täcka andra olägenheter, av vilka vissa inte kunde prissättas, som var förenade med riskerna med att investera i ett helt nytt fordon, som tillverkas på en annan plats än företagets huvudanläggning. Sökanden har anfört att det är tveksamt om kostnadsdifferensen, beräknad till 17 miljoner euro då investeringsbeslutet fattades, utgjorde ett tillräckligt incitament för BMW att genomföra projektet i Leipzig. Någon sådan fråga har för övrigt inte ställts till företagsledningen.
Intervenienten har anfört att olägenheterna med en investering i enlighet med artikel 107.3 FEUF ”åtminstone ska kompenseras”, eftersom det är det enda sättet att skapa incitament för att investera i stödregionerna. Ytterligare incitament borde emellertid skapas för att missgynnade regioner ska kunna komma i kapp ekonomiskt. Även om primärrätten innebär att det är förbjudet med överkompensation, bygger den emellertid inte heller på någon princip om underkompensation. Det betyder att alla merkostnader för den aktuella investeringen, upp till stödtaket, är förenliga med den inre marknaden.
Kommissionen har bestritt sökandens och intervenientens påståenden.
Tribunalen påpekar först och främst att om vissa av de skäl som ligger till grund för ett beslut i sig är tillräckliga för att motivera beslutet, påverkar eventuella fel i andra delar av motiveringen till rättsakten i vart fall inte beslutets artikeldel. Om artikeldelen i ett kommissionsbeslut grundas på flera delresonemang, som vart och ett i sig räcker för att utgöra stöd för detta avgörande, finns det i princip endast skäl att ogiltigförklara rättsakten om samtliga delresonemang är rättsstridiga. I ett sådant fall är ett fel eller en annan rättsstridighet som endast påverkar ett av dessa delresonemang inte tillräckligt för att motivera en ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet, eftersom felet eller rättsstridigheten inte kan ha haft ett bestämmande inflytande på de artiklar som institutionen antagit (dom av den 14 januari 2009, Kronoply/kommissionen,
T-162/06
,
EU:T:2009:2
, punkt
).
I artikel 8.3 i förordning nr 800/2008, som sökanden har hänvisat till, anges följande:
”Stöd som beviljas stora företag och som omfattas av denna förordning ska anses ha stimulanseffekt om stödet uppfyller de villkor som anges i punkt 2 och om medlemsstaten innan den beviljar det individuella stödet i fråga har kontrollerat att den dokumentation som stödmottagaren har utarbetat uppfyller ett eller flera av följande kriterier:
…
e)
Vad gäller regionalt investeringsstöd som avses i artikel 13, att projektet inte skulle ha genomförts i samma form i det berörda stödområdet utan stöd.”
I förevarande fall framgår det av handlingarna i anmälan, bland annat punkterna 2.3.1 och 2.3.2 i formuläret för anmälan, att det ifrågavarande stödet var ett investeringsstöd som Förbundsrepubliken Tyskland hade för avsikt att bevilja i enlighet med en stödordning (IZG), men som omfattades av skyldigheten att göra en individuell anmälan (se ovan punkt 2). Stödet var inte ett sådant stöd som avses i artikel 8.3 i nämnda förordning, ett stöd ”som omfattas av denna förordning”, utan ett individuellt anmält stöd, som kommissionen mycket riktigt har gjort gällande i punkterna 71 och 72 i svaromålet och i punkt 40 i dupliken, med hänvisning till artikel 3 och artikel 6.2 i förordning nr 800/2008 (se även skälen 1–7 och artikel 6.2 i förordning nr 800/2008).
Såsom det har redogjorts för inom ramen för prövningen av den första grunden hade kommissionen rätt att bedöma huruvida stödet var nödvändigt, och ingenting hindrade att kommissionen i det sammanhanget undersökte om projektet skulle ha genomförts i den aktuella stödregionen utan stöd.
Huvudfrågan är huruvida stödbeloppet kunde betraktas som ett incitament och även huruvida det kunde anses proportionerligt med 17 miljoner, vilket kommissionen har gjort gällande, eller med 49 miljoner, vilket sökanden har gjort gällande.
I det angripna beslutet företog kommissionen med rätta en differentierad analys av huruvida stödet hade stimulanseffekt och huruvida det var proportionerligt. En sådan differentiering är förenlig med rättspraxis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 januari 2009, Kronoply/kommissionen,
T-162/06
,
EU:T:2009:2
, punkterna
–
). Vissa av sökandens påståenden inom ramen för anmärkningen om stimulanseffekten rör egentligen snarare stödets proportionalitet, och därför prövas de i den del som handlar om den andra anmärkningen.
Vad beträffar stödets stimulanseffekt följer det av skäl 160 och följande skäl i det angripna beslutet att kommissionen hade fog för att pröva frågan huruvida stödet verkligen bidrog till att ändra stödmottagarens planer i den meningen att stödet fick stödmottagaren att investera i målregionen.
Kommissionen prövade i detta avseende de båda scenarier som anges i meddelandet om ingående bedömning (se, för ett liknande resonemang, punkt 19 och följande punkter i nämnda meddelande samt skäl 163 och följande i det angripna beslutet).
Först påpekade kommissionen bland annat att det ankom på den anmälande medlemsstaten att lägga fram bevisning i detta avseende. Därefter, i skälen 163–167 i det angripna beslutet, uteslöt kommissionen det första scenariot, som i enlighet med punkt 22.1 i meddelandet om ingående bedömning, bestod i att visa att ”[s]tödet g[av] ett incitament att fatta ett positivt investeringsbeslut då en investering som annars inte skulle vara lönsam för företaget någonstans [kunde] genomföras i en stödberättigad region”. Kommissionens slutsats i detta avseende har inte bestritts vid tribunalen.
Vad gäller det andra scenariot i punkt 22.2 i meddelandet om ingående bedömning, det vill säga frågan huruvida ”[s]tödet [gav] ett incitament att välja att lokalisera en planerad investering i den relevanta regionen i stället för någon annanstans, eftersom det uppväg[de] för de nackdelar och kostnader netto som [var] kopplade till en lokalisering i en stödberättigad region”, fann kommissionen, i punkterna 168–173 i det angripna beslutet, att detta scenario motsvarade det nu aktuella fallet.
Kommissionen hänvisade, bland annat i skäl 170 i det angripna beslutet, till uppgifter som erhållits från Förbundsrepubliken Tyskland om dels andra platser som ursprungligen övervägdes för investeringen och BMW:s analys av dessa platser, dels uppgifterna avsedda att jämföra investeringskostnaderna i München och i Leipzig, det vill säga de två städer som fanns kvar på förteckningen över tänkbara platser efter förberedande analyser.
Kommissionen påpekade att beräkningarna, enligt handlingar från december 2009, visade att investeringskostnaderna i München, utan det ifrågavarande stödet, skulle ha varit 17 miljoner lägre än i Leipzig. Kommissionen erinrade dessutom om de strategiska fördelarna med Leipzig jämfört med andra platser som tidigare utvärderats. Utöver möjligheten att lätt kunna öka produktionen, var fördelarna att det inte var nödvändigt att bygga upp allt från början, att produktionsanläggningen inte låg långt ifrån de anläggningar där den kolfiberarmerade plasten tillverkades, att det inte fanns några kommunikationssvårigheter, att kunskapen var skyddad och, slutligen, att anläggningen inte låg särskilt långt från stödmottagarens forskningscentrum.
Slutligen, efter att även ha angett att det framgick av handlingarna att tillgången till ett statligt stöd på 50 miljoner euro analyserades innan beslutet om investeringen och platsen fattades, drog kommissionen slutsatsen att ”[Förbundsrepubliken] Tyskland med stöd i ovannämnda äkta och aktuella dokumentation [hade] bevisat att tillgången till det statliga stödet ledde till beslutet att förlägga investeringsprojektet för tillverkning av modellen i3 till Leipzig och inte till München”.
Således hänvisade kommissionen till handlingar som hade ingetts till BMW-koncernens ledning i december 2009 och som avsåg 17 miljoner euro som jämförande merkostnader för investeringen i Leipzig, samtidigt som den åberopade andra handlingar som visade att möjligheten att erhålla ett större statligt stöd, nämligen 50 miljoner euro, även hade analyserats innan beslutet om investeringen och platsen fattades.
Tribunalen framhåller även den omständigheten att kommissionen, så som följer av det angripna beslutet, inte fann att stödet saknade stimulanseffekt, oavsett om det rörde sig om ett belopp på 17 miljoner euro eller på 50 miljoner euro, som enligt interna handlingar från det stödmottagande företaget härrörde från en ”möjlighet” att erhålla stöd. Kommissionen konstaterade endast, med avseende på det anmälda stödbeloppet som översteg 17 miljoner euro, att kravet på proportionalitet inte var uppfyllt, vilket är föremål för en separat anmärkning från sökanden i detta förfarande.
Tvärtemot vad sökanden har anfört, är det inte styrkt att det endast var fastställt att ett eventuellt beviljande av ett stöd på närmare 50 miljoner euro, som beräknats av BMW, skulle ha en stimulanseffekt för företaget, och inte 17 miljoner euro, ”som även följer av rekommendationen i detta avseende till företagets styrelse”. Såsom bedöms mer ingående nedan i punkterna 113 och följande punkter, vad beträffar frågan om stödet var ”nödvändigt”, var det nämligen redan beloppet 17 miljoner euro, som beräknades vara den förutsebara kostnadsdifferensen mellan München och Leipzig, som hade beaktats av det stödmottagande företagets beslutsorgan för att utvärdera huruvida den aktuella investeringen i Leipzig var genomförbar. I slutänden var det detta belopp som faktiskt bidrog till att investeringen genomfördes som ett projekt som nämnda företag inte skulle ha slutfört med egna medel i den stödberättigade regionen.
Sökandens olika påståenden om vilket stödbelopp som skulle anses förenligt med den inre marknaden, däribland kritiken mot vad som betecknades som en ”rättsstridig sammanblandning” av stödets stimulanseffekt med dess lämplighet, frågorna om ”kvantifieringen” av stimulanseffekten eller ifrågasättandet av huruvida ”stödbeloppet skulle begränsas till skillnaden mellan de på förhand beräknade kostnaderna”, avser egentligen frågan om stödets proportionalitet och bedöms inom ramen för följande anmärkning.
Sökandens påstående i repliken avseende huruvida meddelandet om ingående bedömning är förenligt med överordnad lagstiftning, bör på samma sätt anses avse nämnda meddelandes rättsstridighet. Påståendet har inte lagts fram klart och tydligt i ansökan och är inte heller underbyggt. Därmed kan det inte tas upp till prövning. För övrigt har den rättsliga räckvidden av nämnda meddelande redan bedömts (se ovan punkt 43).
När det slutligen gäller intervenientens påståenden, som sammanfattas ovan i punkt 77, ska påståendet att en snedvridning av konkurrensen i det nu aktuella fallet tycks vara till nackdel för investeraren, som är mottagare av stödet och följaktligen bör skyddas, underkännas, i den mån det inte kan hänföras till någon tillräckligt tydlig rättslig grund. Om detta påstående ska tolkas så, att det avser ett åsidosättande av principen om likabehandling med avseende på företag som har en marknadsandel som understiger 25 procent, anges ovan att denna princip inte har åsidosatts i förevarande fall. Kommissionen får nämligen göra en ingående bedömning oavsett om detta tröskelvärde har överskridits eller inte (se ovan i punkt 67). Om ovan angivna påstående ska ges en vidare tolkning, räcker det att konstatera att det ankommer på kommissionen att, inom ramen för sin kontroll av statligt stöd, bedöma stödets verkningar på konkurrensen i dess helhet.
Intervenientens påstående att det föreligger en ”underkompensering” till nackdel för investeraren, som eventuellt kan knytas till frågan huruvida kommissionen bedömde stödets proportionalitet ordentligt, prövas nedan inom ramen för följande anmärkning.
Mot denna bakgrund, och då kommissionen hade fog för sin bedömning i skäl 173 i det angripna beslutet att stödet hade en stimulanseffekt, kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första delen av den andra grunden.
Den andra grundens andra del
Denna delgrund består av tre anmärkningar. Den första anmärkningen avser den oacceptabla sammanblandningen av stödets stimulanseffekt med dess lämplighet, den andra ett uppenbart fel till följd av att stödets lämplighet bedömdes utifrån de planerade kostnaderna i stället för de faktiska kostnaderna och den sista ett påstått uppenbart fel till följd av konstaterandet att beloppet översteg olägenheterna med etableringsplatsen.
Enligt sökanden gjorde kommissionen en uppenbart oriktig bedömning av lämpligheten av stödet genom att bland ihop bedömningen av stödets stimulanseffekt och lämplighet. I detta avseende påpekade kommissionen i skäl 183 i det angripna beslutet att det uttryckligen angavs i punkt 33 i meddelandet om ingående bedömning att ”stödet i allmänhet [skulle] anses vara proportionerligt om det motsvara[de] skillnaden mellan nettokostnaderna för det stödmottagande företaget att investera i den stödberättigande regionen och nettokostnaderna för att investera i alternativa regioner.” Det är skälet till att stödet endast betraktades som proportionerligt upp till ”den stödbeloppsnivå som var nödvändig för att medföra ett investeringsbeslut från stödmottagaren till förmån för den berörda platsen.” Kommissionen grundade sig på samma handlingar som dem som användes för att fastställa stödets stimulanseffekt, det vill säga handlingar som BMW:s styrelse förfogade över den dag då investeringsbeslutet fattades i december 2009. Dessa handlingar visade på en skillnad i planeringskostnaderna på 17 miljoner euro mellan Leipzig och München. Däremot avvisade kommissionen senare handlingar, som endast återspeglade kostnader som uppkommit först flera år efter det att beslutet om investering eller beslutet om val av plats fattades (se skäl 180 i det angripna beslutet).
– Den första anmärkningen
Sökanden har, med hänvisning till punkt 7 i meddelandet om ingående bedömning, anfört att kommissionen, inom ramen för bedömningen av stödets lämplighet, ingående och mot bakgrund av konkurrensrätten, borde ha prövat huruvida stödet, med hänsyn till genomförandekostnaderna för investeringen, översteg det belopp som var nödvändigt och därmed medförde en snedvridning av konkurrensen. Det följer av logiken i artikel 107.3 FEUF och förordning nr 800/2008 att stödets lämplighet inte beror på förhållandet mellan stödbeloppet och bevis för merkostnader, utan att det i princip var möjligt att bevilja stöd inom ramen för de tillåtna stödtaken. Sökanden menar att någon annan slutsats inte föranleds av punkt 33 i meddelandet om ingående bedömning som, för övrigt, inte kan väga tyngre än bestämmelserna i förordning nr 800/2008. Sökanden har anfört att kommissionens bedömning att punkt 33 i nämnda meddelande ska tolkas som en ”allmän regel” och ”inte som ett exempel” var uppenbart oriktig. Under omständigheterna i det nu aktuella fallet borde kommissionen ha tagit hänsyn till att bedömningen av ställningen på marknaden enligt punkt 68 a i riktlinjerna inte ledde till någon entydig slutsats. Sökanden har även hänvisat till den föränderliga karaktären av de aktuella marknaderna.
Kommissionen har bestritt sökandens påståenden.
Tribunalen konstaterar att det följer av sökandens påstående att det ”planerade stödbeloppet”, som enligt sökanden var 49 miljoner euro, bestod av två delar. Enligt vad sökanden har anfört var den första delen det belopp som kompenserade för olägenheterna med platsen för etableringen. Den andra delen var avsedd att täcka övriga olägenheter som skulle uppstå inom ramen för genomförandet av projektet och de icke prissatta olägenheter (av vilka en del inte heller kunde prissättas) som oundgängligen hörde till riskerna med en investering i ett helt nytt fordon med en snäv budget, som inte tillverkas på företagets huvudanläggning utan på en annan produktionsanläggning.
Vad beträffar den andra delen anser tribunalen, i likhet med kommissionen, att alla investeringsrisker med ett särskilt projekt inte bör undanröjas genom statligt stöd. Sådana risker är tvärtom det stödmottagande företagets ansvar, i synnerhet som riskerna inte var prissatta eller till viss del inte ens kunde prissättas i förväg. Det enda relevanta kriteriet, vid bedömningen av stödets lämplighet, är frågan huruvida stödet var nödvändigt för att investeringsprojektet skulle genomföras i den aktuella stödberättigade regionen. Så är fallet, som framgår av punkt 33 i meddelandet om ingående bedömning, om stödet ”motsvarar skillnaden mellan nettokostnaderna för det stödmottagande företaget att investera i den stödberättigande regionen och nettokostnaderna för att investera i alternativa regioner”.
Vad beträffar sökandens påstående att stödnivån, enligt artikel 13 i förordning nr 800/2008 och punkt 38 i riktlinjerna, ska beräknas ”enbart på grundval av de stödberättigande kostnaderna”, framhåller tribunalen att sökanden inte har klargjort på vilket sätt dessa bestämmelser ger stöd för sökandens ståndpunkt i förevarande fall. I dessa bestämmelser redogörs nämligen inte för någon skyldighet att i efterhand beakta kostnader som faktiskt investerats i ett konkret projekt som erhåller regionalstöd.
Det följer för övrigt av själva logiken i punkt 38 i riktlinjerna att kostnader som ska vara föremål för statligt stöd i princip ska beräknas innan arbetet inleds. Således får stöd enligt stödordningar endast ges om stödmottagaren har ansökt om stöd och den myndighet som ansvarar för administrationen senare har bekräftat skriftligen att projektet, med förbehåll för mer ingående kontroller, i princip uppfyller villkoren för stödberättigande i stödordningen ”innan arbetet med projektet inleds”. I samma mening föreskrivs i den aktuella bestämmelsen att den behöriga myndigheten ska ha utfärdat en ”avsiktsförklaring”, förenad med villkoret att kommissionen godkänner åtgärden, ”innan arbetet med projektet inleds”, för stöd ”för särskilda ändamål”. Dessutom anges det uttryckligen att om arbetet inleds ”innan de villkor som fastställs i [den aktuella bestämmelsen] har uppfyllts kommer projektet inte att vara stödberättigat.” Slutligen är det inte heller möjligt att med hänvisning till förordning nr 800/2008, närmare bestämt till artikel 6.2 i densamma, utgå från sökandens utgångspunkt, att ”det är möjligt att bevilja stöd inom ramen för de tillåtna stödtaken”, eftersom detta påstående indirekt bygger på att det inte skulle finnas något behov av att bedöma stödbeloppet ur proportionalitetssynpunkt.
När det gäller påståendet att kommissionen bedömde såväl stimulanseffekten som proportionaliteten av stödet med stöd av samma handlingar, konstaterar tribunalen att det framgår av meddelandet om ingående bedömning, närmare bestämt av punkt 34 däri, att ett sådant förhållningssätt inte är uteslutet. Enligt denna punkt leder nämligen ”[i] sista hand [de nettokostnader som specificeras i punkt 33], som anses vara relaterade till de regionala nackdelarna, till att investeringen får en lägre lönsamhet” och att ”de beräkningar som används för att bedöma stimulanseffekten [av denna orsak] också [kan] användas för att bedöma om stödet är proportionerligt.”
Det följer även av rättspraxis att förutsättningen för att kommissionen ska kunna förklara ett stöd förenligt med artikel 107.3 FEUF är att stödet bidrar till att förverkliga något av de uppsatta målen, vilka det stödmottagande företaget inte skulle kunna uppnå på egen hand under normala marknadsbetingelser. Med andra ord får medlemsstaterna inte tillåtas att verkställa utbetalningar som skulle förbättra stödmottagarens ekonomiska situation, om dessa inte är nödvändiga för att uppnå de mål som anges i artikel 107.3 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 januari 2009, Kronoply/kommissionen,
T-162/06
,
EU:T:2009:2
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Enligt samma rättspraxis kan det nämligen inte godtas att ett stöd är utformat på ett sätt som, i synnerhet när det gäller stödbeloppet, innebär restriktiva verkningar som går utöver vad som är nödvändigt för att de mål som tillåts genom fördraget ska kunna uppnås med hjälp av stödet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 januari 2009, Kronoply/kommissionen,
T-162/06
,
EU:T:2009:2
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Om det konstateras att ett stöd inte är nödvändigt kan det för övrigt bland annat bero på att det berörda företaget redan har inlett, och kanske avslutat, projektet för vilket stöd har ansökts om innan stödansökan har översänts till de behöriga myndigheterna, vilket utesluter att det berörda stödet kan fungera som incitament (dom av den 15 april 2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, punkt
).
I förevarande fall är det tvärtemot vad sökanden har anfört inte styrkt att det var fastställt att stödet hade en stimulanseffekt och var nödvändigt för BMW enbart om det uppgick till ett belopp på närmare 50 miljoner euro (se ovan punkt 94).
Det framgår av den handling, med bland annat en analys som utförts av en revisionsbyrå, som Förbundsrepubliken Tyskland översände till kommissionen den 5 april 2012 som svar på kommissionens skrivelser av den 17 februari och den 21 mars 2012, att en jämförelse mellan München och Leipzig visade på en skillnad ”på 17 miljoner euro”. Detta belopp omfattade en utvärdering av en rad relevanta uppgifter, vilket det erinrades om i punkt 77 i den angivna skrivelsen. Bedömningen omfattade sådana aspekter som strukturella investeringskostnader, planeringskostnader, fasta kostnader, materialkostnader och övriga kostnader. I beslutet att välja Leipzig hade det dessutom tagits hänsyn till att det i framtiden var möjligt att utöka produktionen vid anläggningen i Leipzig.
Såsom framgår av punkt 81 i ovan angiven skrivelse av den 5 april 2012, som följer direkt efter en tabell som illustrerar skillnaden på 17 miljoner euro mellan de två aktuella platserna, var ett statligt stöd på detta belopp en väsentlig aspekt i beslutet om lokalisering av investeringen. Detta statliga stöd bedömdes nödvändigt för att investeringen i Leipzig skulle kunna bli likvärdig med en investering i München, vars fördel låg i att befintliga byggnader kunde användas. Samma slutsats följer av olika interna handlingar från BMW som Förbundsrepubliken Tyskland grundade sig på under det administrativa förfarandet, såsom handlingarna från december 2009, bland annat ett protokoll från ett styrelsemöte den 15 december 2009, till vilket det hänvisas i skälen 170, 175 och 176 i det angripna beslutet.
Sökandens interna förslag i bilaga 2 till samma skrivelse av den 5 april 2012 (s. 489) bör tolkas mot bakgrund av detta särskilda sammanhang, vilket utan vidare förklaringar var att ansöka om ett statligt stöd på 50 miljoner euro. Tribunalen konstaterar för övrigt att tabellen på samma sida enbart anger ”investerings- och bidragsmöjligheter” (Möglichkeiten der Investitionszulage und des Investitionszuschusses), det vill säga möjligheten att erhålla ett stöd motsvarande 12,5 procent av investeringen, nämligen 50 miljoner euro, utan någon tydlig koppling till den föregående bedömningen. Samma sak gäller den omständigheten att detta förslag även angavs på sidorna 496–501 i bilaga 3 till den aktuella skrivelsen, som innehöll ett internt protokoll från sökanden av den 15 december 2009, och på sidan 505 i bilaga 4 till samma skrivelse, i vilken angavs slutsatserna av en utvärdering av möjligheterna att erhålla skattelättnader eller andra former av stöd på de olika platser för etableringen som jämfördes – vilka sökanden även hänvisat till i punkterna 39 och följande i svaret på tribunalens åtgärder för processledning. I synnerhet tyder inte de handlingar som Förbundsrepubliken Tyskland lagt fram för kommissionen eller sökandens påståenden vid tribunalen på att beloppet 50 miljoner euro hade beräknats utifrån exempelvis förutsebara och till och med sannolika scenarier för vad som skulle kunna inträffa under genomförandet av investeringen då beslutet om platsen för investeringen fattades. Dessutom, som kommissionen har understrukit, var den aktuella investeringen planerad att genomföras i Leipzig, det slutgiltiga beslutet fattat och projektet redan genomfört efter det att stödet på 17 miljoner euro hade godkänts (se även skäl 176 i det angripna beslutet).
Under de omständigheterna underrättade kommissionen sedan, i skrivelsen av den 10 augusti 2012, Förbundsrepubliken Tyskland om att merkostnaderna för investeringen i Leipzig, utifrån de uppgifter som kommissionen hade erhållit från Förbundsrepubliken Tyskland, kunde täckas med ett mindre statligt stöd än det som angavs i BMW:s ansökan.
Kommissionen ansåg att nackdelarna med det stödbelopp som ursprungligen angavs i ansökan var alltför stora. Dessa nackdelar kunde inte uppvägas av den omständigheten att ett regionalpolitiskt mål eftersträvades. Dessa aspekter beskrivs ingående i skälen 174 och följande i det angripna beslutet.
Kommissionen har med rätta tagit hänsyn till att stödbeloppet och stödnivån, i enlighet med punkt 29 i meddelandet om ingående bedömning, ”[f]ör att regionalstödet ska vara proportionerligt måste … begränsas till vad som är absolut nödvändigt för att investeringen ska göras i den stödberättigade regionen.” Enligt punkt 33 i samma meddelande kommer stödet, för ett lokaliseringsincitament, i allmänhet att anses vara proportionerligt om det motsvarar skillnaden mellan nettokostnaderna för det stödmottagande företaget att investera i den stödberättigande regionen och nettokostnaderna för att investera i alternativa regioner.
I förevarande fall, när det gäller det belopp som översteg 17 miljoner euro, gjorde kommissionen ingen uppenbart oriktig bedömning när den konstaterade att det inte rörde sig om ett stöd som var ”nödvändigt” för att få en stimulanseffekt för investeringen, i enlighet med punkt 21 i ovan angivet meddelande, i vilken hänvisas till punkt 68 i riktlinjerna.
Kommissionen konstaterade med rätta, i skäl 182 i det angripna beslutet, att proportionalitetsprincipen innebar att den del av stödet som översteg det lägsta belopp som var nödvändigt för att beslutet att investera i den stödberättigade regionen skulle fattas skulle betraktas som onödigt i den del det utgjorde ett ekonomiskt bidrag till stödmottagaren som inte var förenat med några villkor och som inte uppfyllde något mål som var förenligt med tillämpliga föreskrifter om statligt stöd.
I förevarande fall är det inte styrkt att ett stöd, som även överstiger 17 miljoner euro ”verkligen bidrog till att ändra stödmottagarens beteende i den riktningen som den (tillkommande) investeringen i den berörda stödberättigade regionen”.
Den enda omständigheten att det förslag som hade lagts fram för BMW:s beslutsorgan omfattade en hänvisning till möjligheten att erhålla ett stöd på 50 miljoner euro kan inte anses som en avgörande omständighet i ett sammanhang där tekniska handlingar samtidigt innehöll en bedömning enligt vilken prisskillnaden var 17 miljoner euro beroende på om investeringen gjordes i München eller i Leipzig, utan att någon tydlig förklaring till varför man ansökte om ett större belopp. Utifrån handlingarna i målet kan tribunalen endast konstatera att bland annat BMW:s styrelse fann att en eventuell möjlighet till stöd på upp till 50 miljoner euro var det högsta stödtak som i förekommande fall skulle ha kunnat erhållas.
Det kan inte anses tillräckligt att i allmänna ordalag hänvisa till det föreskrivna tröskelvärdet för en investering i en stödberättigad region eller att hänvisa till framtida risker med investeringen, till exempel förändrade arbetskostnader, utan att noggrant ange dessa kostnader i pengar räknat. Det är inte heller relevant att, för att bevilja ett stöd på 50 miljoner euro, understryka att stödet skulle ha bidragit till att öka projektets lönsamhet, såsom sökanden gjorde gällande under förhandingen.
Beträffande sökandens och intervenientens hänvisning till kommissionens beslut C(2014) 5071 final av den 23 juli 2014 om statligt stöd SA.30743 (2012/C) (f.d. N 138/2010) – Germany Financing of infrastructure projects at Leipzig/Halle airport, i ärendet avseende finansieringen av infrastruktur vid flygplatsen Leipzig/Halle, konstaterar tribunalen att nämnda ärende avsåg en annan sektor som regleras av särskilda bestämmelser (se bland annat skälen 8, 315 och 352 i nämnda beslut).
Frågeställningarna i det ärende som anges ovan i punkt 124 skiljer sig dessutom från det nu aktuella fallet, däribland frågan om vilken del av investeringen som hänförde sig till allmänintresset (se bland annat skälen 209 och följande i det beslut som anges ovan i punkt 124). Slutligen bedömdes stimulanseffekten, så som följer av skälen 326 och 337 i detta beslut, även utifrån ett förhandsperspektiv. Samma princip tillämpades i skälen 340 och 341 i det angripna beslutet, i bedömningen av stödets proportionalitet. När det gäller den materiella bedömningen av stödets proportionalitet följer det bland annat av skäl 317 i det beslut som anges ovan i punkt 124 och av skälen 340 och följande att kommissionen bedömde frågan huruvida stödet var ”begränsat till ett minimum”. Det var endast för fullständighetens skull som följande angavs i skäl 342 i detta beslut:
”Stödnivån får inte under några omständigheter överstiga det faktiska likviditetsgap som investeringsprojektet ger upphov till.”
Beträffande de handlingar som Förbundsrepubliken Tyskland i förevarande fall lade fram i september 2012 i syfte att styrka de faktiska investeringskostnaderna, ska följande konstateras.
I enlighet med skälen 186 och följande i det angripna beslutet har kommissionen angett att det inte är möjligt att beakta omständigheter som anförts i efterhand, således för sent, och vars bevisvärde även betvivlas av kommissionen. Utan att över huvud taget behöva uttala sig om de aktuella handlingarnas bevisvärde, finner tribunalen att bedömningen av stödets proportionalitet faktiskt, även den, måste göras vid tidpunkten för investeringsbeslutet, det vill säga i det sammanhang i vilket det stödmottagande företaget beslutar om lokaliseringen av projektet.
Detta framgår nämligen redan av logiken i punkt 21 i meddelandet om ingående bedömning, i vilken hänvisas till punkt 68 i riktlinjerna och vilken förpliktar kommissionen att kontrollera om stödet är ”nödvändigt” för att det ska ha en stimulanseffekt på investeringen. Utöver den omständigheten att stimulanseffekten ska bedömas före själva investeringsbeslutet, hänför sig frågan huruvida stödet är”nödvändigt” i detta avseende till bedömningen av stödets proportionalitet. Tvärtemot vad sökanden har anfört är det omöjligt att skilja på dessa kriterier så att ett av dem bedöms på förhand och ett i efterhand.
Den lösning som sökanden har föreslagit skulle leda till en situation där även ett statligt stöd som överstiger gränsen för vad som är strikt nödvändigt, mot bakgrund av det eftersträvade målet, skulle kunna anses ha en stimulanseffekt och vara proportionerligt av det enda skälet att det skulle kunna leda till att ett sådant projekt som avses i punkt 22 i meddelandet om ingående bedömning förverkligas och utan att hänsyn tas till frågan huruvida detta stöd inte egentligen skulle bli en utbetalning som förbättrar stödmottagarens ekonomiska situation, vilket inte är nödvändigt för att uppnå målen i artikel 107.3 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 januari 2009, Kronoply/kommissionen,
T-162/06
,
EU:T:2009:2
, punkt
och där angiven rättspraxis. Se även, analogt, dom av den 14 januari 1997, Spanien/kommissionen,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
, punkt
). Denna tolkning, som är avsedd att bedöma såväl stödets nödvändighet som dess stimulanseffekt vid tidpunkten för investeringen, är fortfarande förenlig med punkt 29 i meddelandet om ingående bedömning och med punkt 26 i samma meddelande, vilken hänför sig till bland annat ”handlingar som läggs fram för en investeringskommitté och som utformar olika investeringsscenarier”.
Slutligen, som kommissionen med rätta angav i skäl 187 i det angripna beslutet, kan frågan om stödets stimulanseffekt och proportionalitet i samband med valet av lokalisering till Leipzig inte bedömas i förhållande till investeringen i projektet att tillverka modellen i8, eftersom detta projekt var ett komplement till det ursprungliga projektet, att tillverka modellen i3, vid en tidpunkt då beslutet om lokaliseringen till Leipzig redan var fattat. Sökanden har själv anfört vid tribunalen att det ursprungliga beslutet från 2009 att välja Leipzig endast berörde modellen i3, medan beslutet att tillverka modellen i8 fattades först år 2011. Som kommissionen har angett fanns det inte längre någon anledning att bedöma beslutet om modellen i8 mot bakgrund av det andra scenariot i meddelandet om ingående bedömning (se ovan punkt 88), det vill säga mot bakgrund av att den geografiska platsen för investeringen redan var beslutad. Med hänsyn till det begränsade antal bilar av modellen i8 som skulle tillverkas var det såsom påpekades i nämnda skäl inte möjligt att överväga någon annan plats än Leipzig. För övrigt hade Förbundsrepubliken Tyskland själv angett att de ursprungligen planerade volymerna av elbilar inte skulle ändras genom att modellen i8 togs med. Förbundsrepubliken Tyskland hade inte heller anfört att stödet så som det hade anmälts borde bedömas annorlunda i detta avseende.
Tribunalen kan mot denna bakgrund inte godta sökandens första anmärkning, eftersom det inte har visats att hela stödbeloppet, det vill säga den del som översteg 17 miljoner euro, var proportionerligt.
– Den andra anmärkningen
Enligt sökanden var det uppenbart oriktigt att beakta planeringskostnaderna vid bedömningen av stödets lämplighet, eftersom denna lämplighet i stället ska bedömas i förhållande till de ”faktiska kostnaderna”. Stödets lämplighet och de stödberättigande kostnaderna ska alltid bedömas i efterhand, så att hänsyn kan tas till den ekonomiska verkligheten. Stimulanseffekten är det enda som enligt sökanden kan bedömas på förhand, vid tidpunkten för investeringsbeslutet. Alla andra förhållningssätt vore oproportionerliga, hänsyn skulle då inte tas till den ekonomiska verkligheten och dörren till missbruk skulle öppnas, genom att planeringskostnaderna skulle överskattas. I förevarande fall underrättades kommissionen om merkostnaderna inom ramen för förfarandet. Sökanden har dessutom anfört att sökanden också, i enlighet med bestämmelserna i IZG, var skyldig att styrka de faktiska villkoren för genomförandet av investeringen. Slutligen har sökanden anfört att kommissionen handlade automatiskt, det vill säga utan att bedöma effekterna av stödet utöver den beräknade kostnadsdifferensen på 17 miljoner euro. Därigenom utnyttjade inte kommissionen hela sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
Kommissionen har bestritt sökandens påståenden.
Tribunalen hänvisar i detta avseende till bedömningen ovan avseende föregående anmärkningar. Sökanden har nämligen inte angett någon exakt rättslig grund som skulle kunna ge stöd för att hänsyn i förevarande fall borde ha tagits till de faktiska kostnaderna och inte de ursprungligen planerade kostnaderna vid investeringsbeslutet.
Tvärtemot vad sökanden har anfört kan det inte anses oproportionerligt att kommissionen bedömde de uppgifter som den hade tillgång till vid bedömningen av stödets nödvändighet och stimulanseffekt, med hänsyn till situationen då det beslut fattades som möjliggjorde det slutgiltiga valet av plats för etableringen av investeringsprojektet.
Vad gäller sökandens påstående att kommissionens förhållningssätt skulle öppna ”dörren till missbruk …, genom att planeringskostnaderna skulle överskattas”, konstaterar tribunalen endast att det följer av bland annat sista delen av skäl 25 i meddelandet om ingående bedömning, att det ankom på kommissionen att avgöra om de planerade kostnaderna var realistiska eller inte vid bedömningen av de olika jämförande scenarier som lagts fram av den anmälande medlemsstaten.
Slutligen följer det av skäl 28 i meddelandet om ingående bedömning att ”den stimulanseffekt som krävs för att nå det regionala målet” uteblir om stödet ”inte ändrar stödmottagarens beteende genom att stimulera (ytterligare) investeringar i den berörda stödberättigade regionen”. Om stimulanseffekten uteblir kan stödet enligt samma skäl ”betraktas som pengar som företaget får gratis. I en ingående bedömning av regionalstöd till stora investeringsprojekt kommer därför inte stöd att godkännas i fall som tyder på att samma investering skulle ha gjorts i regionen också utan stöd” (se sista delen av skäl 3 i nämnda meddelande).
Det följer av logiken i denna bestämmelse att det ankommer på kommissionen att bedöma huruvida ett stöd kan ändra ett företags beteende och få företaget att göra en investering som det inte skulle ha gjort utan ett på förhand fastställt och ”nödvändigt” stöd. Den omständigheten att de faktiska kostnaderna beaktas i efterhand har inte längre någon betydelse i detta avseende, utan gör det i bästa fall möjligt att precisera aspekter som hänför sig till risker med företagandet som åligger det stödmottagande företaget.
Tribunalen kan följaktligen inte heller godta den andra anmärkningen.
– Den tredje anmärkningen
Enligt sökanden gjorde kommissionen en uppenbart oriktig bedömning när den i skäl 182 i det angripna beslutet konstaterade att ”den andel av stödet som g[ick] utöver det som är absolut nödvändigt för att medföra ett beslut om investering i den stödberättigade regionen sk[ulle] anses vara överflödig, eftersom den utg[jorde] ett ekonomiskt bidrag till stödmottagaren som inte ske[dde] enligt villkor, och som inte ha[de] något syfte som vore förenligt med stödbestämmelserna”. Sökanden har anfört att detta konstaterande var en följd av det oriktiga antagandet att BMW:s investering nödvändigtvis skulle ha genomförts i Leipzig om stöd hade beviljats med endast 17 miljoner euro. Sökanden har tvärtom understrukit att företaget utgick från antagandet att det skulle beviljas ett stöd på 49 miljoner euro, vilket föranledde beslutet att investera i denna stödberättigade region. Enligt sökanden var syftet med stödet förenligt med bestämmelserna för statligt stöd, i och med att det uppfyllde villkoren i IZG, som utgjorde en stödåtgärd som var förenlig med den inre marknaden enligt förordning nr 800/2008. Sökanden har avvisat kritiken att den hade försökt kringgå stödordningarna.
Kommissionen har bestritt sökandens påståenden.
Tribunalen kan av samma skäl som angetts ovan vad avser de föregående anmärkningarna inte godta den tredje anmärkningen. Såsom kommissionen har anfört i punkt 93 i svaromålet hade det stödmottagande företaget redan fattat investeringsbeslutet i fråga på grundval av ett löfte om stöd från Förbundsrepubliken Tyskland, och med förbehåll för kommissionens slutgiltiga beviljande. Kommissionen beviljade emellertid endast ett stöd på 17 miljoner euro som var kopplat till de penningbelopp som avsåg skillnaderna i kostnader mellan Leipzig och München. Dessa uppgifter hade lagts fram i den dokumentation som låg till grund för BMW:s behöriga organ och som följaktligen ingick i anmälningshandlingarna.
Den andra grundens tredje del
Sökanden anser att i avsaknad av kontroll och kritiska synpunkter från tredje part inom ramen för det administrativa förfarandet saknas helt grund för kommissionens påstående, i skäl 189 i det angripna beslutet, att ”det ytterligare beloppet på 28257273 euro skulle ha negativa effekter och kraftigt snedvrida konkurrensen, i synnerhet som konkurrenter som en följd därav skulle kunna avskräckas från investeringar i liknande produkter, vilket skulle leda till en utträngning av privata investerare från den relevanta marknaden”. Kommissionen utnyttjade inte sitt bedömningsutrymme. Enligt sökanden är det inte möjligt att anse att varje stödbelopp som översteg kostnadsdifferensen mellan de aktuella platserna automatiskt hade en snedvridande effekt på konkurrensen, särskilt inte utan att ens bedöma BMW:s ställning på marknaden och utan att jämföra fördelarna och nackdelarna med den subventionerande investeringen. I förevarande fall är de positiva effekterna av åtgärden uppenbara, eftersom den gör det möjligt att främja utvecklingen i den berörda regionen och bidrar till att uppfylla vissa prioriterade unionsmål i fråga om miljöskydd och energi.
Kommissionen har bestritt sökandens påståenden.
Tribunalen erinrar om att regionalstödet, för att vara proportionerligt, måste begränsas till vad som är absolut nödvändigt för att investeringen ska göras i den stödberättigade regionen. I skäl 30 i meddelandet om ingående bedömning, som kommissionen hade rätt att tillämpa i det nu aktuella fallet (se ovan, sista delen av punkt 66), hänvisas till riktlinjerna och till vissa stödtak som fastställts för regionalstöd, beroende på hur allvarliga problem regionerna har. I skäl 33 i nämnda meddelande anges dessutom i vilken situation ett stöd i allmänhet ska anses vara proportionerligt. Det anges att stödet ska motsvara skillnaden mellan nettokostnaderna för det stödmottagande företaget att investera i den stödberättigande regionen och nettokostnaderna för att investera i alternativa regioner. Olika kriterier som ska beaktas i detta avseende räknas upp. Dessutom är en sådan princip om proportionalitet, som består i att begränsa ett stöd till ett nödvändigt minimum för att minska snedvridningarna på den inre marknaden, även relevant på andra områden för statligt stöd (se, analogt, dom av den 19 juli 2016, Kotnik m.fl.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, punkterna
,
och
).
I den mån proportionalitetskriteriet inte hade styrkts för den del av stödet som översteg 17 miljoner euro, gjorde kommissionen i förevarande fall ingen felaktig rättstillämpning eller något uppenbart fel när den konstaterade att ”det ytterligare beloppet på 28257273 euro skulle ha negativa effekter och kraftigt snedvrida konkurrensen, i synnerhet som konkurrenter som en följd därav skulle kunna avskräckas från investeringar i liknande produkter, vilket skulle leda till en utträngning av privata investerare från den relevanta marknaden”. Det kan nämligen inte uteslutas att denna del av stödbeloppet endast gjorde det möjligt att skydda finansieringen från en ”risk” kopplad till investeringen och, därigenom, ge ett likviditetstillskott till det stödmottagande företaget. Under de förutsättningarna kunde kommissionen förutsätta en negativ effekt bestående i en möjlig snedvridning av konkurrensen och en avskräckande effekt på konkurrerande privata investeringar. Så är fallet i den mån stödet utgör en otillbörlig förstärkning av företagets ställning på marknaden, som gör det möjligt för företaget att finansiera sina behov utöver vad som är nödvändigt för att sträva mot de förväntade målen, det vill säga få företaget att besluta att investera i den stödberättigade regionen. Kommissionen kunde följaktligen konstatera att stödet inte var förenligt med den inre marknaden, utan att bedöma eventuella positiva effekter som kunde tillkomma.
I skälen 6 och 7 i meddelandet om ingående bedömning ges ytterligare stöd för denna slutsats. Såsom anges i skäl 6 i nämnda meddelande kunde vissa regionalstöd i form av stora belopp till stora investeringsprojekt få en avsevärd effekt på handeln och medföra betydande snedvridningar av konkurrensen.
Såsom framgår av skäl 7 i meddelandet om ingående bedömning och, även anges i punkt 68 i riktlinjerna, syftar kommissionens formella utredning, som hänför sig till ett individuellt förhållningssätt, just till att noggrant kontrollera att ”stödet är nödvändigt för att skapa en stimulanseffekt på investeringen och att fördelarna med stödåtgärden uppväger den snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstater som blir följden”. Eftersom dessa villkor är kumulativa, är det endast om svaret på den första angivna delen är jakande som det ankommer på kommissionen att bedöma den andra delen. I samma mening följer det av skäl 52 i samma meddelande att det var först efter det att kommissionen hade ”fastställt att stödet [var] nödvändigt som ett incitament för att genomföra investeringen i den berörda regionen” som den skulle göra en avvägning av de positiva effekterna av ett regionalstöd till förmån för ett stort investeringsprojekt gentemot dess negativa effekter.
Följaktligen anser tribunalen inte att det ankom på kommissionen att göra en ekonomisk bedömning av den faktiska situationen på den berörda marknaden, eftersom kommissionen korrekt hade redogjort för i vilken mån det aktuella stödet kunde snedvrida konkurrensen (se, analogt, dom av den 30 april 2009, kommissionen/Italien och Wam,
C‑494/06 P
,
EU:C:2009:272
, punkt
), i motsats till vad sökanden har anfört.
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens tredje del.
Den andra grundens fjärde del
För det fall att tribunalen finner att stödet endast var förenligt med den inre marknaden i den mån det gjorde det möjligt att kompensera för faktiska tillkommande kostnader, vilket inte är fallet, har sökanden påpekat att BMW genom Förbundsrepubliken Tysklands meddelande av den 28 september 2012 hade angett att kostnaden för investeringen i Leipzig vid den tiden var 46 miljoner högre än för en jämförbar investering i München. Nämnda skrivelse omfattar, enligt sökanden, en detaljerad redovisning av ett belopp på ungefär 29 miljoner euro – utöver planeringskostnaderna på 17 miljoner euro som uppskattades då beslutet om platsen för etableringen fattades i december 2009 –, vilket motsvarar de tillkommande nettokostnaderna till följd av etableringsorten. Det begärda stödbeloppet på 45257260,13 euro är följaktligen fullständigt motiverat.
Beträffande kommissionens bedömning i skäl 178 i det angripna beslutet, enligt vilken ”de handlingar som [Förbundsrepubliken] Tyskland lämnat in i september 2012 och i vilka de ytterligare kostnaderna listades varken är äkta eller från en tidpunkt då ett lokaliseringsbeslut av något slag fattades, eftersom de skapades först i september 2012”, har sökanden anfört att det tvärtom verkligen handlade om utdrag ur BMW:s årliga räkenskapshandlingar, som kontrollerats av en revisionsbyrå. Sökanden har även anfört att dessa handlingar tagits fram för att kommissionen skulle bedöma stödets lämplighet. Enligt sökanden var det uppenbart att även de ytterligare kostnaderna för produktionskapaciteten för modellen i8 borde beaktas. Intervenienten har ställt sig bakom sökandens resonemang.
Kommissionen har bestritt sökandens påståenden.
Denna anmärkning berör omständigheter som redan bedömts tidigare. Den aktuella skrivelsen från Förbundsrepubliken Tyskland till kommissionen är daterad den 28 september 2012, och därför kan den inte anses relevant när det gäller frågan huruvida ”stödet [var] nödvändigt för att skapa en stimulanseffekt på investeringen” i enlighet med skäl 7 i meddelandet om ingående bedömning. Tribunalen konstaterar, i likhet med kommissionen, att det endast är den första investeringen, som avsåg tillverkningen av modellen i3, som är relevant vid bedömningen, i enlighet med det andra kriteriet i skäl 22 i nämnda meddelande som syftar till att fastställa om stödet gav ett incitament till att välja att lokalisera en planerad investering i den relevanta regionen i stället för någon annanstans, eftersom det uppvägde de nettonackdelar och kostnader som är kopplade till en lokalisering i en stödberättigad region. Sökanden har nämligen inte på ett oberoende sätt anfört att man även hade gjort en jämförande bedömning av projektet för tillverkning av modellen i8 även med avseende på tillverkningsplats.
Av skäl 187 i det angripna beslutet framgår att modellen i8 ännu inte ingick i beslutet att investera i Leipzig år 2009. Det var först när beslutet om lokalisering i Leipzig hade fattats av BMW, för modellen i3, som modellen i8 tillkom genom ytterligare ett beslut. De handlingar som Förbundsrepubliken Tyskland lagt fram visar inte att även det andra beslutet avsåg ett oberoende val av region. I stället framgår det av handlingarna att det för beslutet krävdes ett lämpligt val i frågan huruvida det var lämpligt att tillverka ytterligare en modell, i8, på den redan valda anläggningen i Leipzig. En sådan situation kan jämföras med det första scenariot i punkt 22 i meddelandet om ingående bedömning.
För övrigt ansöktes inte om ytterligare oberoende stöd för modellen i8. Förbundsrepubliken Tyskland hade bekräftat att den omständigheten att det ursprungliga projektet kompletterades med denna modell inte skulle leda till någon ökad tillverkningsvolym av elbilar i Leipzig (se, för ett liknande resonemang, Förbundsrepubliken Tysklands skrivelse till kommissionen av den 25 maj 2011).
I skrivelsen till kommissionen av den 25 maj 2011 drog Förbundsrepubliken Tyskland slutsatsen att även för det fall att tillverkningen av modellen i8 snarare skulle ligga i det högre spannet under de angivna gränserna under de två första tillverkningsåren, skulle den sammanlagda beräkningen av investeringen inte överskridas. Förbundsrepubliken Tyskland angav uttryckligen att tillverkningsvolymerna skulle inbegripas i anläggningen i Leipzig, oavsett om det gällde modellen i3 eller modellen i8. Enligt Förbundsrepubliken Tyskland fanns det inga planer på att ändra anmälan i detta avseende.
Förbundsrepubliken Tyskland angav att det var först efter det att man kommit över vissa effekter av den globala finanskrisen som projektet hade tagit en mer innovativ, eller till och med luxuös, form, och inbegrep kolteknik. Projektet inbegrep ett teknikcentrum för ny kompetens i Leipzig och innebar att man planerade ett nytt projekt som fick namnet i8. I det sammanhanget beslutade BMW år 2010 att komplettera den aktuella anläggningen med tillverkningen av den nyskapande modellen i8 och med plasttillverkning, vilket fick till följd att investeringskostnaderna ökade avsevärt jämfört med de ursprungliga planerna.
Sedan dess har Förbundsrepubliken Tyskland visserligen förklarat att modellen i8 skulle ha kunnat tillverkas till en lägre kostnad vid anläggningen i München men några jämförande uppgifter har inte lagts fram i detta avseende, i motsats till vad som var fallet vid valet att investera beträffande modellen i3 i Leipzig. Dessutom har det inte styrkts att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den konstaterade att det föreföll rimligt att tillverkningen av modellen i8 fogades till anläggningen i Leipzig, där det redan var bestämt att modellen i3 skulle tillverkas, i den mån produktionsmaterial och produktionsteknik var likartade.
Under dessa omständigheter hade kommissionen fog för sitt antagande att endast de ursprungligen planerade kostnaderna var relevanta. Hänsyn kan således inte tas till den nya beräkningen av de faktiska kostnaderna, trots att kommissionen underrättades om dessa innan det angripna beslutet antogs.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den fjärde delen av den andra grunden och ska således ogillas såvitt avser den andra grunden i sin helhet.
Den tredje grunden, som anförts i andra hand, avseende åsidosättande av artikel 108.3 FEUF och förordning nr 800/2008 på grund av att stödbeloppet sattes ned till ett lägre belopp än det belopp som är undantaget anmälningsskyldighet
Sökanden anser sig ha haft rätt till ett stöd från Förbundsrepubliken Tyskland för det investeringsprojekt som beskrivs i det angripna beslutet, med stöd av ”den stödordning som medgetts genom förordning nr 800/2008” och ”enligt vad som anges i IZG” upp till tröskelvärdet på 22,5 miljoner euro, eftersom villkoren i denna tyska lag var uppfyllda. Sökanden har anfört att så var fallet ”oberoende av en eventuell anmälan i enlighet med 6.2 i förordning nr 800/2008”. Sökanden har följaktligen i andra hand yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara det angripna beslutet i den mån kommissionen uttryckligen nekat BMW ett stöd på 22,5 miljoner euro.
Sökanden har understrukit att kommissionen härigenom förbjudit Förbundsrepubliken Tyskland att bevilja ett stöd på 22,5 miljoner euro, i motsats till vad som skulle ha hänt om anmälan aldrig hade ingetts eller om den hade dragits tillbaka. Sökanden anser att det rör sig om ett åsidosättande av artikel 108.3 FEUF och av förordning nr 800/2008 samt om ett maktmissbruk som medför ett rättsstridigt intrång i Förbundsrepubliken Tysklands befogenheter. Enligt sökanden är IZG ”ett befintligt stöd”, och därför får kommissionen endast granska specifika åtgärder som anmälts på grund av att de överskrider tröskelvärdet för anmälningsskyldigheten. Under nämnda tröskelvärde ska stöd alltid anses vara förenligt med den inre marknaden enligt IZG. Intervenienten har ställt sig bakom sökandens resonemang.
Kommissionen har bestritt sökandens och intervenientens påståenden.
I detta avseende erinrar tribunalen om att anmälningsskyldigheten utgör en grundläggande del av det kontrollsystem som genom EUF-fördraget inrättats för statligt stöd. Medlemsstaterna är enligt detta system skyldiga att underrätta kommissionen om alla planer på att vidta eller ändra en stödåtgärd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, och att enligt artikel 108.3 FEUF inte genomföra en sådan åtgärd förrän kommissionen har antagit ett slutligt beslut vad avser åtgärden (dom av den 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punkt
).
Den berörda medlemsstatens skyldighet att underrätta kommissionen om alla nya stöd preciseras i artikel 2 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (
EGT L 83, 1999, s. 1
) (dom av den 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punkt
).
Europeiska unionens råd är således i enlighet med artikel 109 FEUF bemyndigat att anta de förordningar som behövs för tillämpningen av artiklarna 107 och 108 FEUF och har särskilt befogenhet att fastställa villkoren för tillämpningen av artikel 108.3 FEUF och vilka kategorier av stödåtgärder som ska vara undantagna från det förfarande som föreskrivs i den sistnämnda bestämmelsen (dom av den 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punkt
).
Det följer dessutom av artikel 108.4 FEUF att kommissionen får anta förordningar avseende de kategorier av statligt stöd som rådet i enlighet med artikel 109 FEUF har fastställt som möjliga att undanta från förfarandet i artikel 108.3 FEUF (dom av den 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punkt
).
Således antogs rådets förordning nr 994/98 av den 7 maj 1998 om tillämpningen av artiklarna [107 och 108 FEUF] på vissa slag av övergripande statligt stöd (EGT L142, 1998, s. 1) i enlighet med artikel 109 FEUF. Förordning nr 800/2008 antogs senare med stöd av denna förordning (dom av den 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punkt
).
Härav följer att en medlemsstat, om den antagit en stödåtgärd som uppfyller de relevanta villkoren i förordning nr 800/2008, kan åberopa möjligheten att undantas från sin anmälningsskyldighet oavsett skyldigheten – som åligger medlemsstaterna enligt fördragen och som utgör en grundläggande del av kontrollsystemet för statligt stöd – att på förhand anmäla alla planer på att vidta eller ändra en ny stödåtgärd. Däremot framgår det av skäl 7 i förordning nr 800/2008 att statligt stöd som inte omfattas av den förordningen bör fortsätta att omfattas av anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 FEUF (dom av den 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punkt
).
Det innebär att förordning nr 800/2008 och de villkor som föreskrivs däri ska tolkas strikt eftersom de utgör undantag från huvudregeln att anmälningsskyldighet föreligger (dom av den 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punkt
).
Ett sådant förhållningssätt vinner stöd av de mål som anges i skälen 4 och 5 i förordning nr 994/98, vilka eftersträvas med de allmänna förordningarna om undantag av vissa kategorier av stöd. Även om kommissionen är bemyndigad att anta sådana förordningar för att säkerställa effektiv kontroll av konkurrensreglerna på området för statligt stöd och att förenkla handläggningen utan att kommissionens kontroll försvagas, har sådana förordningar även som mål att öka insynen och rättssäkerheten. Om de villkor som föreskrivs i dessa förordningar, således även villkoren i förordning nr 800/2008, iakttas, kan nämnda mål uppnås fullt ut (dom av den 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punkt
).
I förevarande fall konstaterar tribunalen, vad särskilt beträffar regionalstöd som överskrider de tröskelvärden som föreskrivs för att stödet ska omfattas av skyldigheten att göra en individuell anmälan till kommissionen enligt artikel 6.2 i förordning nr 800/2008, att sådant stöd inte kan bedömas enligt denna bestämmelse, eftersom det inte omfattas av förordningen. I stället ska det bedömas i enlighet med meddelandet om ingående bedömning, när villkoren i riktlinjerna är uppfyllda och, mer allmänt, mot bakgrund av kraven i artikel 107.3 FEUF (se även ovan punkterna 65–67).
När det gäller tillämpningen av bestämmelsen i artikel 6.2 i förordning nr 800/2008, ska denna bestämmelse nämligen tolkas mot bakgrund av och i sammanhanget för artikel 6.1 i samma förordning, i enlighet med vilken förordningen ”[inte ska] gälla individuellt stöd, oavsett om det beviljats för särskilda ändamål eller på grundval av en stödordning, om bruttobidragsekvivalenten överstiger [föreskriva] tröskelvärden”. Däremot, och i motsats till vad sökanden har anfört, är det enbart när det gäller stöd som är förenligt med förordningen och som inte överskrider tröskelvärdet för anmälan som det finns anledning att hänvisa till skäl 5 i förordningen, i vilket anges följande:
”Denna förordning bör undanta allt stöd som uppfyller alla relevanta villkor i förordningen och alla stödordningar, förutsatt att allt individuellt stöd som kan beviljas enligt dessa stödordningar uppfyller alla relevanta villkor i förordningen. För att säkerställa insyn och en effektivare övervakning av stöd, bör alla individuella stödåtgärder som beviljas i enlighet med denna förordning innehålla en tydlig hänvisning till den tillämpliga bestämmelsen i kapitel II och till den nationella lagstiftning som det individuella stödet baserar sig på.”
I samma mening är medlemsstaterna i enlighet med riktlinjerna, i synnerhet punkt 64 däri, skyldiga att göra en individuell anmälan till kommissionen för allt stöd som ges till investeringsprojekt i enlighet med en befintlig stödordning, om stödet uppfyller villkoren i riktlinjerna.
Under de omständigheterna, och tvärtemot vad sökanden och intervenienten har anfört, kan stödet inte anses ha omfattats av ett undantag på grund av att det omfattades av förordning nr 800/2008 eller av IZG. I och med att stödet överskred den föreskrivna gränsen för att omfattas av en obligatorisk anmälan, var det nämligen riktigt av kommissionen att anse att stödet skulle bedömas som ett individuellt stöd och inte som ett stöd enligt tillämpningen av gruppundantagsförordningen eller som ett befintligt tillåtet stöd (se, analogt, förslag till avgörande av generaladvokat Wathelet i målet kommissionen/Italien,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:24
, punkterna
–
och där angiven rättspraxis).
Tribunalen finner att ingen av de bestämmelser som angetts av sökanden eller av intervenienten i förevarande fall ger stöd för deras påstående att kommissionen överskred sina befogenheter när den bedömde hela det anmälda stödet med avseende på dess förenlighet med den inre marknaden och inte endast det belopp som överskred tröskelvärdet för anmälan. I synnerhet får den omständigheten att kommissionen beslutar att bevilja ett stöd som har anmälts till kommissionen betydande och bindande rättsliga följder, med förbehåll för ett eventuellt bestridande vid unionsdomstolarna. Det rör sig således om en annan processuell ordning är den som hänför sig till ett gruppundantag som, i sig, bygger på ett antagande om förenlighet med den inre marknaden. Under sådana omständigheter som de nu aktuella, kan ett antagande om stödets förenlighet upp till ett visst tröskelvärde inte väga tyngre än den individuella bedömningen, i och med att det är ostridigt att denna bedömning hänförde sig till anmälningsskyldigheten, det vill säga att den, vid första påseende, befunnits vara av särskild betydelse med avseende på dess eventuella effekter på konkurrensen.
Dessutom framgår det till och med av skäl 56 i meddelandet om ingående bedömning att ”[k]ommissionen [endera kan] besluta att godkänna, villkora eller förbjuda stödet”. Därefter anges i samma skäl att kommissionen, om den antar ett villkorligt beslut i enlighet med artikel 7.4 i den förordningen, kan ställa vissa villkor för att begränsa en potentiell snedvridning av konkurrensen och säkerställa proportionalitet och att den till exempel kan minska det anmälda stödbeloppet eller stödnivån till en nivå som anses vara proportionerlig och som därmed är förenlig med den inre marknaden.
Tvärtemot vad sökanden har anfört undergrävs inte ovan angivna slutsatser av hänvisningen i fotnoten till punkt 56 i meddelandet om ingående bedömning, i vilken anges följande: ”När stödet beviljats på grundval av en befintlig regional stödordning ska det påpekas att medlemsstaten behåller möjligheten att bevilja detta stöd upp till den nivå som motsvarar det högsta tillåtna belopp som en investering med stödberättigande utgifter på 100 miljoner euro får ta emot enligt tillämpliga regler.” Denna fotnot kan nämligen inte anses ha företräde före den omständigheten att det nu aktuella stödet, som anmälts i enlighet med artikel 6.2 i förordning nr 800/2008, skulle bedömas som ett individuellt stöd och inte som ett stöd som beviljats enligt en godkänd regional stödordning. Det är redan utrett att kommissionen, i enlighet med detta meddelande och inom ramen för bedömningen enligt artikel 107.3 FEUF, bland annat ska bedöma stödets stimulanseffekt och proportionalitet. Det var just på denna grund som kommissionen fann att stödet endast var förenligt med den inre marknaden upp till 17 miljoner euro, vilket motsvarade kostnadsdifferensen mellan anläggningen i München och anläggningen i Leipzig, beräknad vid tidpunkten för beslutet om investeringen och dess lokalisering.
Tribunalen kan av samma skäl inte godta intervenientens påståenden i punkterna 61–67 i interventionsinlagan, enligt vilka det fanns anledning att i detta fall anse att det ifrågavarande stödet, upp till tröskelvärdet för anmälan, omfattades av en befintlig stödordning som redan ska ha bedömts av kommissionen med avseende på dess förenlighet med den inre marknaden. Tvärtom finner tribunalen att det stöd som anmälts i det nu aktuella fallet, vilket överskred tröskeln för en individuell anmälan, ska anses omfattas av ett förbehåll i det godkännande eller undantag som avsåg den aktuella regionala stödordningen, det vill säga IZG (se, analogt, dom av den 6 juli 1995, AITEC m.fl./kommissionen,
T-447/93–T-449/93
,
EU:T:1995:130
, punkterna
–
).
Under dessa omständigheter finner tribunalen att kommissionen hade fog för sin uppfattning att endast en individuell bedömning kunde rättfärdiga ett sådant stöd eller delar av detta stöd. För övrigt konstaterar tribunalen att behovet av en sådan granskning står i överensstämmelse med målet i artikel 107 FEUF, vilken, i egenskap av konkurrensregel, i princip syftar till att förhindra att medlemsstaterna beviljar stöd som snedvrider konkurrensen eller påverkar handeln på den inre marknaden. Detta synsätt är även förenligt med principerna enligt domen av den 6 mars 2002, Diputación Foral de Álava m.fl./kommissionen (
T-127/99, T-129/99 och T-148/99
,
EU:T:2002:59
, punkterna
och
), enligt vilken stöd som överskrider de stödtak som föreskrivs i en stödordning, även när det gäller en allmän stödordning som varit föremål för ett beslut om godkännande, inte kan anses omfattas fullständigt av den sistnämnda.
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser sökandens tredje grund. Det är härvid inte nödvändigt att i sak pröva frågan huruvida det planerade aktuella stödet, för det fall att det hade varit begränsat till 22,5 miljoner euro, skulle ha uppfyllt villkoren i IZG. Därmed ska talan i sin helhet ogillas.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att utöver att bära sina egna rättegångskostnader även ersätta kommissionens rättegångskostnader. Eftersom sökanden har tappat målet ska yrkandet bifallas.
Intervenienten ska bära sina egna rättegångskostnader, i enlighet med artikel 138.3 i rättegångsreglerna.

Mot denna bakgrund meddelar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Bayerische Motoren Werke AG ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

3)
Freistaat Sachsen ska bära sina rättegångskostnader.

Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 12 september 2017.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.