CELEX: 62019TJ0009
Mediu
Finanțarea unei centrale electrice pe bază de biomasă în Galicia
Decizie a Consiliului de administrație al BEI de aprobare a finanțării
Accesul la justiție în domeniul mediului
Articolele 9 și 10 din Convenția de la Aarhus
Articolele 10-12 din Regulamentul (CE) nr. 1367/2006
Cerere de reexaminare internă
Respingerea cererii ca inadmisibilă
Admisibilitatea unui motiv invocat în apărare
Obligație de motivare
Noțiunea de act adoptat în temeiul dreptului mediului
Noțiunea de act obligatoriu din punct de vedere legal și care are efecte externe

Istoricul cauzei
Cu privire la Convenția de la Aarhus
Comunitatea Europeană, devenită ulterior Uniunea Europeană, a semnat la Aarhus, la 25 iunie 1998, Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu (denumită în continuare „Convenția de la Aarhus”). Convenția de la Aarhus a intrat în vigoare la 30 octombrie 2001. Ulterior, aceasta a fost aprobată, în numele Comunității, prin Decizia 2005/370/CE a Consiliului din 17 februarie 2005 privind încheierea, în numele Comunității Europene, a Convenției de la Aarhus (
JO 2005, L 124, p. 1
, Ediție specială, 15/vol. 14, p. 201). De la această dată, Uniunea a devenit de asemenea parte la această convenție.
Articolul 1 din Convenția de la Aarhus, intitulat „Obiectiv”, prevede că, „[p]entru a contribui la protejarea dreptului fiecărei persoane din generațiile prezente și viitoare de a trăi într‑un mediu propice sănătății și bunăstării sale, fiecare parte [la convenție] garantează drepturile de acces la informații, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu în conformitate cu dispozițiile […] convenți[e]i”.
Potrivit Ghidului de aplicare a Convenției de la Aarhus, dreptul de acces la justiție în probleme de mediu, prevăzut la articolul 9 alineatele (1) și (2) din Convenția de la Aarhus, urmărește să garanteze în mod specific drepturile de acces la informații privind mediul și participarea publicului la luarea deciziilor în probleme de mediu, astfel cum sunt garantate de aceeași convenție. În ceea ce privește articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus, acesta prevede, într‑un mod mai general, că fiecare parte se asigură că, în cazul în care îndeplinesc criteriile prevăzute de legislația internă proprie, dacă acestea există, membrii publicului au acces la proceduri administrative sau judiciare pentru a contesta acțiuni și omiteri ale persoanelor fizice și ale autorităților publice care contravin dispozițiilor legislației interne proprii privind mediul.
Ghidul de punere în aplicare a Convenției de la Aarhus indică de asemenea următoarele. Părțile la Convenția de la Aarhus au păstrat o marjă de apreciere considerabilă pentru desemnarea autorităților competente (instanțe de judecată sau organisme administrative) și a tipurilor de proceduri (drept civil, administrativ sau penal, de exemplu) care trebuie să fie accesibile pentru a permite contestarea acțiunilor și a omisiunilor menționate la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus. Ținând seama de obligația generală, prevăzută la articolul 3 alineatul (1) din aceeași convenție, de a stabili și de a menține un cadru precis, transparent și coerent, părțile la Convenția de la Aarhus nu întâmpină niciun obstacol în calea punerii la dispoziție a diverse proceduri privind căile de atac pentru diferite tipuri de acțiuni sau de omisiuni. Obiectivul oricărei proceduri privind căile de atac administrative sau judiciare este de a corecta decizii, acțiuni și omiteri eronate, precum și de a obține în cele din urmă repararea unor încălcări ale legii. În temeiul articolului 9 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus, părțile la Convenția de la Aarhus trebuie să se asigure că autoritățile sesizate oferă căi de atac „adecvate și eficiente”, inclusiv prin măsuri provizorii, după caz. Pe lângă precizarea tipurilor de căi de atac, articolul 9 alineatele (4) și (5) din Convenția de la Aarhus impune ca părțile la aceasta să se asigure că procedurile privind căile de atac menționate la alineatele (1)-(3) sunt „oneste, echitabile, oportune și nu exagerat de costisitoare” și că sunt aduse la cunoștința publicului.
Cu privire la politica Uniunii în domeniul mediului și la punerea în aplicare a articolului 9 alineatele (3) și (4) din Convenția de la Aarhus prin Regulamentul Aarhus
Politica Uniunii în domeniul mediului se întemeiază pe articolele 191-193 TFUE, precum și pe articolul 11 TFUE, care promovează dezvoltarea durabilă în mod transversal.
Articolul 191 TFUE definește sfera de aplicare a politicii Uniunii în domeniul mediului și prevede o serie de obiective [alineatul (1)], principii [alineatul (2)] și criterii [alineatul (3)] pe care legiuitorul Uniunii trebuie să le respecte în cadrul punerii în aplicare a acestei politici.
Potrivit articolului 191 alineatul (1) TFUE, obiectivele urmărite de politica Uniunii în domeniul mediului sunt următoarele:
„–
conservarea, protecția și îmbunătățirea calității mediului;
–
ocrotirea sănătății persoanelor;
–
utilizarea prudentă și rațională a resurselor naturale;
–
promovarea pe plan internațional a unor măsuri destinate să contracareze problemele de mediu la scară regională sau mondială și în special lupta împotriva schimbărilor climatice.”
La data faptelor, acțiunea concretă a Uniunii se întemeia în principal pe programul de acțiune pentru mediu pentru perioada 2014-2020. Aceasta urmărea trei obiective care erau, în primul rând, conservarea capitalului natural (fertilitatea solului, calitatea aerului și a apei, biodiversitatea etc.), în al doilea rând, transformarea Uniunii într‑o economie caracterizată prin emisii reduse de dioxid de carbon și utilizarea moderată a resurselor (tratarea deșeurilor, combaterea risipei, reciclarea etc.) și, în al treilea rând, protecția sănătății și a bunăstării persoanelor (combaterea poluării, limitarea substanțelor chimice etc.). Pe lângă aceste obiective, politica Uniunii în domeniul mediului era din ce în ce mai integrată în celelalte domenii de acțiune ale Uniunii. De exemplu, pachetul privind clima și energia pentru anul 2020, apoi 2030 cuprindea obiective naționale obligatorii în vederea creșterii ponderii energiei regenerabile în cadrul consumului național.
Articolul 191 alineatul (4) TFUE precizează întinderea competenței externe a Uniunii în domeniul mediului. Acesta stabilește principiul competenței concurente a statelor membre și a Uniunii de a încheia acorduri internaționale în domeniul mediului cu țările terțe și cu organizațiile internaționale competente.
În vederea realizării obiectivelor politicii Uniunii în domeniul mediului, Comunitatea, devenită ulterior Uniunea, a semnat Convenția de la Aarhus.
În vederea punerii în aplicare a acestei convenții în ordinea juridică a Uniunii, Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene au adoptat Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele [Uniunii] Europene, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului (
JO 2006, L 264, p. 13
, Ediție specială, 15/vol. 17, p. 126, denumit în continuare „Regulamentul Aarhus”), care stabilește printre altele, potrivit articolului 1 alineatul (1) litera (d) din acesta, „norm[e] de aplicare a dispozițiilor convenției pentru instituțiile și organismele [Uniunii], în special prin […] asigurarea accesului la justiție în probleme de mediu la nivel[ul] [Uniunii], în condițiile prevăzute de regulament[ul] [menționat]”. În conformitate cu articolul 14, Regulamentul Aarhus a intrat în vigoare la 28 iunie 2007.
În temeiul articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul Aarhus, orice organizație neguvernamentală (ONG) care îndeplinește criteriile stabilite la articolul 11 din regulamentul menționat este îndreptățită să inițieze, printr‑o cerere motivată, reexaminarea internă a unui act administrativ de către instituția sau organismul Uniunii care l‑a adoptat în temeiul dreptului mediului.
Considerentul (11) al Regulamentului Aarhus prevede că actele administrative cu caracter individual trebuie să poată face obiectul unei reexaminări interne atunci când sunt obligatorii din punct de vedere legal și au efecte externe. În acest sens, articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus definește noțiunea de „act administrativ”, în sensul regulamentului menționat, ca fiind orice măsură cu caracter individual în temeiul dreptului mediului, adoptată de către o instituție sau de către un organism al Uniunii și care este obligatorie din punct de vedere legal și are efecte externe.
Potrivit considerentului (10) al Regulamentului Aarhus, „[a]vând în vedere că dreptul mediului este în constantă evoluție, definiția dreptului mediului ar trebui să se refere la obiectivele politicii [Uniunii] privind mediul, astfel cum au fost stabilite de [T]ratat[ul] [FUE]”. În acest sens, articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus prevede că, în sensul regulamentului menționat, „dreptul mediului” înseamnă orice dispoziție legislativă a Uniunii care, indiferent de baza sa legală, contribuie la realizarea obiectivelor politicii Uniunii în domeniul mediului, astfel cum au fost prevăzute de Tratatul FUE: conservarea, protecția și îmbunătățirea calității mediului, protecția sănătății persoanelor, utilizarea prudentă și rațională a resurselor naturale și promovarea, pe plan internațional, a măsurilor de abordare a problemelor regionale sau globale de mediu.
În plus, potrivit articolului 12 alineatul (1) din Regulamentul Aarhus, organizația neguvernamentală care a introdus cererea de reexaminare internă în temeiul articolului 10 din regulamentul menționat poate sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene în conformitate cu dispozițiile relevante ale Tratatului FUE.
În considerentul (18) al Regulamentului Aarhus, legiuitorul a precizat în această privință că, în conformitate cu articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus și cu Tratatul FUE, regulamentul menționat urmărea să permită accesul la proceduri de recurs de natură jurisdicțională sau nu pentru a contesta actele și omisiunile autorităților publice care contravin dispozițiilor legislației privind mediul. În plus, acesta a arătat că dispozițiile privind accesul la justiție ar trebui să fie în conformitate cu Tratatul FUE. În sfârșit, în considerentele (19) și (21) ale Regulamentului Aarhus, legiuitorul a precizat că, pentru a garanta căi de atac adecvate și eficace, inclusiv cele introduse în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene în temeiul dispozițiilor relevante ale Tratatului FUE, este necesar ca instituția sau organismul Uniunii care a emis actul contestat sau care ar fi trebuit să îl emane să aibă posibilitatea de a‑și reexamina propria decizie sau de a acționa și că, în cazul în care cererile anterioare de reexaminare internă nu au fost soluționate pozitiv, organizația neguvernamentală în cauză ar trebui să fie capabilă să sesizeze Curtea de Justiție a Uniunii Europene în conformitate cu dispozițiile relevante ale Tratatului FUE.
Din considerentele Regulamentului Aarhus citate la punctul 16 de mai sus rezultă că, în sistemul de acces la justiție în probleme de mediu instituit prin articolele 10-12 din acest regulament, reexaminarea internă este concepută ca o procedură administrativă prealabilă unei eventuale acțiuni în fața instanței Uniunii, care ar trebui introdusă în conformitate cu dispozițiile relevante ale Tratatului FUE.
În plus, din aceleași considerente rezultă că obiectivul sistemului de acces la justiție instituit prin articolele 10-12 din Regulamentul Aarhus vizează numai controlul aplicării dreptului Uniunii privind mediul.
În acest sens, articolul 1 punctul 1 din Decizia 2008/50/CE a Comisiei din 13 decembrie 2007 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului [Aarhus] în ceea ce privește cererile de reexaminare internă a actelor administrative (
JO 2008, L 13, p. 24
) impune oricărei ONG care prezintă o cerere de reexaminare internă a unui act sau a unei omisiuni administrative, astfel cum se menționează la articolul 10 din Regulamentul Aarhus, să precizeze actul administrativ sau pretinsa omisiune administrativă care se dorește a fi reexaminat(ă) și dispozițiile dreptului Uniunii privind mediul pe care le consideră încălcate.
Cu privire la BEI
Banca Europeană de Investiții (BEI) este un organism al Uniunii al cărei scop este să contribuie la realizarea obiectivelor acesteia din urmă.
BEI are, în temeiul articolului 308 TFUE, personalitate juridică distinctă de cea a Uniunii. Aceasta este administrată și gestionată de propriile organe. Ea dispune de resurse și de un buget proprii.
În temeiul articolului 309 TFUE, BEI are misiunea de a contribui, recurgând la piețele de capital și la resursele proprii, la dezvoltarea echilibrată și neîntreruptă a pieței interne în interesul Uniunii. În acest scop, Banca facilitează, prin acordarea de împrumuturi și garanții și fără a urmări un scop lucrativ, finanțarea a diferite proiecte în toate sectoarele economiei, printre altele proiecte de interes comun pentru mai multe state membre care, prin amploarea sau natura lor, nu pot fi finanțate în întregime prin diferitele mijloace de finanțare existente în fiecare dintre statele membre.
Articolul 7 alineatul (2) din Statutul BEI, instituit prin Protocolul nr. 5 anexat la Tratatul UE și la Tratatul FUE, prevede printre altele că Consiliul guvernatorilor stabilește directivele generale referitoare la politica de creditare a BEI în conformitate cu obiectivele Uniunii. În conformitate cu articolul 7 alineatul (3) litera (b) din statutul menționat, în înțelesul articolului 9 alineatul (1), Consiliul guvernatorilor stabilește principiile aplicabile operațiunilor de finanțare în cadrul misiunii BEI.
Potrivit articolului 9 alineatul (1) din Statutul BEI, Consiliul de administrație al BEI verifică administrarea corectă a Băncii și asigură conformitatea acesteia cu dispozițiile tratatelor și ale statutului și cu directivele generale stabilite de Consiliul guvernatorilor. Acesta decide cu privire la acordarea de finanțări și stabilește rata dobânzilor pentru împrumuturi.
Regulamentul de procedură al BEI, în versiunea aplicabilă în speță, și anume cea rezultată din modificările din 20 ianuarie 2016 (
JO 2016, L 127, p. 55
), precizează la articolul 18 că, în conformitate cu articolul 9 alineatul (1) din Statutul BEI, Consiliul de administrație stabilește, la propunerea Comitetului de direcție, clauzele și condițiile care constituie cadrul general al operațiunilor de finanțare, în special prin aprobarea criteriilor de stabilire a ratelor dobânzilor. Acesta adoptă, la propunerea Comitetului de direcție, deciziile de politică referitoare la gestionarea BEI. El aprobă operațiunile de finanțare propuse de Comitetul de direcție. În general, Consiliul de administrație asigură administrarea corectă a BEI în conformitate cu Tratatul FUE, Statutul BEI, directivele stabilite de Consiliul guvernatorilor și celelalte texte care reglementează activitatea BEI în cadrul misiunii sale încredințate de Tratatul FUE.
Articolul 16 alineatul (1) din Statutul BEI prevede că aceasta acordă finanțări în cadrul mandatului definit la articolul 309 TFUE.
Potrivit articolului 19 alineatul (3) din Statutul BEI, Consiliul de administrație decide cu privire la operațiunile de finanțare care îi sunt prezentate de Comitetul de direcție, care are, în conformitate cu articolul 11 alineatul (3) din același statut, un rol de pregătire și de executare în ceea ce privește încheierea de împrumuturi și acordarea finanțărilor, în special sub formă de credite și garanții.
Declarația privind principiile și standardele sociale și de mediu, aprobată de Consiliul de administrație la 3 februarie 2009 (denumită în continuare „Declarația din 2009”), și strategia de acțiune privind clima, care vizează mobilizarea finanțărilor în sprijinul tranziției către o economie caracterizată prin emisii reduse de dioxid de carbon și capabilă să facă față schimbărilor climatice, adoptată de BEI la 22 septembrie 2015 (denumită în continuare „strategia privind clima”), definesc obiectivele activității de împrumut și criteriile de eligibilitate pentru proiectele privind mediul.
La punctul 22 din strategia privind clima, BEI precizează următoarele:
„În calitate de bancă a U[niunii], BEI are misiunea de a sprijini obiectivele politicii Uniunii, care constau în special în promovarea inovației și a competențelor, a accesului la finanțări pentru întreprinderile mici și mijlocii, a infrastructurilor strategice și a acțiunilor climatice. BEI contribuie la realizarea acestor obiective, care sunt, toate, legate între ele, prin activitățile sale de împrumut, de combinare de resurse (asocierea finanțărilor BEI cu alte surse de fonduri) și de consultanță. Conformitatea cu politicile relevante, calitatea portofoliului și soliditatea deciziilor de finanțare sunt asigurate prin intermediul unei proceduri complete de audit prealabil, care se aplică tuturor proiectelor susținute de BEI […]. În privința acțiunilor din domeniul climei, politicile și instrumentele climatice ale U[niunii], precum sistemul de comercializare a cotelor de emisie […], strategia de adaptare la schimbările climatice sau cadrul de politici privind clima și energia pentru 2030 sunt integrate în practicile și în procedurile operaționale relevante care stau la baza deciziilor de finanțare. [BEI] urmărește de asemenea să contribuie, prin acțiunea sa, la realizarea de planuri pe termen lung, precum Uniunea europeană a energiei sau traiectoria de decarbonizare stabilită de [Grupul Interguvernamental privind Schimbările Climatice sau] IPCC, potrivit căreia emisiile mondiale de gaze cu efect de seră trebuie să atingă maximul până cel târziu în 2020, să fie reduse cu cel puțin 50 % până în 2050 în raport cu nivelul din 1990 și să fie aproape nule sau negative până în 2100, pentru a permite ca încălzirea globală să fie menținută sub pragul de 2 [grade Celsius].”
La punctul 36 din strategia privind clima se precizează că BEI va continua să consacre cel puțin 25 % din finanțările sale proiectelor care sprijină în mod expres acțiunile din domeniul climei. Dincolo de abordarea sectorială urmată în mod tradițional pentru a identifica proiectele care țin de acțiunile din domeniul climei, punctul 39 din strategia privind clima prevede o luare în considerare mai detaliată a impactului proiectelor cu scopul de a consolida contribuția globală a BEI.
Punctul 24 din strategia privind clima pornește de la constatarea că nu toate sectoarele au același impact asupra climei și că sectoarele cele mai relevante pentru partea din finanțările BEI pe care o reprezintă și pentru tipul de proiecte în cauză sunt sectoarele energiei și transporturilor. În cuprinsul acestuia se precizează că un element important al criteriilor de selecție și de evaluare pentru proiectele energetice este aplicarea unei norme de emisie în cazul proiectelor de producție de energie electrică. Această normă permite înlăturarea proiectelor care prevăd emisii ce nu sunt conforme cu obiectivele Uniunii, cu respectarea principiului neutralității tehnologice. În toate cazurile, se acordă prioritate proiectelor de eficiență energetică.
La punctul 47 din strategia privind clima se menționează că va fi stabilită o tipologie de proiecte cu impact puternic pe sector, prin examinarea perspectivelor de decarbonizare existente în sectoarele avute în vedere sau a emisiilor de dioxid de carbon ale acestora din urmă. În cadrul Uniunii, politicile definite de Uniune și de statele membre, printre care figurează în special perspectiva pe termen lung a Uniunii privind o societate cu emisii reduse de dioxid de carbon capabilă să facă față schimbărilor climatice sau planurile naționale de acțiune pentru energia regenerabilă și programele de adaptare, trebuie să servească drept puncte principale de referință în calitate de foi de parcurs.
Pe de altă parte, la punctul 72 din strategia privind clima se precizează că evaluarea emisiilor de gaze cu efect de seră este utilizată de asemenea pentru analizarea performanțelor în materie de emisii ale proiectelor de producție de energie electrică, precum și pentru verificarea impactului asupra climei al proiectelor hidroelectrice și generatoare de bioenergie. Exactitatea, coerența și caracterul comparabil al acestor evaluări constituie, prin urmare, elemente importante ale procedurii de audit prealabil.
Declarația din 2009 impune respectarea unor considerații privind durabilitatea socială și a mediului pentru toate finanțările acordate de BEI. Aceasta enunță că, pentru a obține o finanțare, un proiect trebuie să contribuie la realizarea unuia sau mai multor obiective ale politicii Uniunii, precum furnizarea unui răspuns adecvat la amenințarea reprezentată de schimbările climatice, prin intermediul unor investiții care contribuie la atenuarea acestora sau prin care se urmărește adaptarea la acestea, în special prin sprijinirea proiectelor privind eficiența energetică, energia regenerabilă, sursele de energie mai puțin poluante sau sechestrarea carbonului, ori prin contribuția la o gestionare durabilă a resurselor naturale (punctul 10). Potrivit Declarației din 2009, BEI încurajează sectorul energiei regenerabile, pune accentul pe eficiența energetică în toate proiectele pe care le finanțează, iar operațiunile sale de finanțare răspund celorlalte priorități de investiții ale Uniunii în materie de climă (punctul 77). În plus, BEI încearcă să favorizeze o utilizare durabilă a terenurilor, în special în ceea ce privește pădurile, a căror importanță și contribuție la atenuarea schimbărilor climatice, la adaptarea la aceste schimbări și la protecția diversității biologice o recunoaște (punctul 77).
În plus, Declarația din 2009 impune ca proiectele finanțate de BEI să respecte standardele generale de mediu stabilite de aceasta din urmă care decurg din dreptul Uniunii și care pot fi completate, dacă este necesar, prin alte bune practici internaționale sau prin standarde mai stricte impuse de BEI (punctele 31 și 32). Aceasta impune de asemenea respectarea normelor procedurale, precum dispozițiile Directivei 2011/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (
JO 2012, L 26, p. 1
), cu modificările ulterioare [punctul 35, care vizează însă Directiva 85/337/CEE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (
JO 1985, L 175, p. 40
, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 174), care a fost ulterior abrogată prin Directiva 2011/92].
În sfârșit, potrivit punctelor 78 și 82 din Declarația din 2009, BEI se angajează în mod activ să identifice și să promoveze proiectele care determină o reducere apreciabilă a emisiilor de gaze cu efect de seră, potrivit unor metode pe care aceasta le studiază și le elaborează în cooperare cu alte instituții financiare internaționale, și ia de asemenea în considerare aceste avantaje în analizele sale financiare și economice.
Cu privire la proiectul Curtis și la finanțarea acestuia de către BEI
Proiectul privind construirea, în comuna Curtis (Teixeiro), în provincia Coruña, în Galicia (Spania), a unei centrale electrice pe bază de biomasă cu o capacitate de aproximativ 50 de megawați electrici, alimentată cu deșeurile forestiere colectate pe o rază de 100 km (denumit în continuare „proiectul Curtis”), figura printre câștigătorii unei licitații de proiecte privind energia regenerabilă organizate de Regatul Spaniei în anul 2016.
La sfârșitul anului 2016, promotorul proiectului Curtis a contactat serviciile BEI pentru a prezenta caracteristicile tehnice ale acestuia și pentru a iniția discuții cu privire la posibilitatea de a obține o finanțare din partea acesteia.
În temeiul informațiilor disponibile și al rezultatului discuțiilor cu promotorul, serviciile BEI s‑au pus de acord cu privire la o notă de informare preliminară privind proiectul Curtis.
La 4 decembrie 2017, Comitetul de direcție al BEI a aprobat nota de informare preliminară care permitea serviciilor să inițieze oficial procedura de examinare a proiectului Curtis.
La 13 decembrie 2017, descrierea proiectului Curtis a fost publicată pe site‑ul internet al BEI, în conformitate cu cerințele politicii de transparență a grupului BEI, care cuprinde BEI și Fondul european de investiții. În aceasta se menționa că producția de energie electrică din surse regenerabile participă la obiectivul Uniunii de atenuare a efectelor schimbărilor climatice. Prin garantarea cererii de reziduuri de lemn forestier, proiectul trebuia să permită atenuarea efectelor incendiilor forestiere în Galicia și să contribuie la durabilitatea activităților forestiere din această regiune și a activității sale economice în general.
La 15 decembrie 2017, BEI a solicitat Comisiei Europene să își dea avizul cu privire la proiectul Curtis, astfel cum prevede articolul 19 din Statutul BEI. La 12 februarie 2018, Comisia a transmis BEI un aviz favorabil privind proiectul Curtis.
La 18 decembrie 2017, BEI a solicitat avizul Regatului Spaniei, în conformitate cu articolul 19 din Statutul BEI. Acesta a transmis, la 20 decembrie 2017, un aviz în sensul inexistenței unor obiecții.
În cadrul unei reuniuni din 20 martie 2018, Comitetul de direcție a aprobat prezentarea către Consiliul de administrație a unei propuneri de finanțare a proiectului Curtis, cu referința „Doc 18/291” (denumită în continuare „propunerea de finanțare”), din resursele proprii ale BEI, precum și prezentarea către Comitetul pentru investiții al Fondului european pentru investiții strategice (FEIS) a unei cereri de garantare din partea Uniunii pentru același proiect, în măsura în care acesta prezenta un profil de risc specific și era considerat, în acest temei, ca fiind o activitate specială în sensul articolului 16 alineatul (3) al doilea paragraf din Statutul BEI.
Cu ocazia unei reuniuni din 9 aprilie 2018, Comitetul pentru investiții al FEIS a aprobat utilizarea garanției Uniunii pentru proiectul Curtis.
Printr‑o decizie adoptată în cadrul unei reuniuni desfășurate la Luxemburg (Luxemburg) la 12 aprilie 2018 (denumită în continuare „decizia în litigiu”), Consiliul de administrație a aprobat propunerea de finanțare sub forma unui împrumut care trebuia acordat unei entități ad‑hoc, denumită „Special Purpose Vehicle”, în cuantum maxim de 60 de milioane de euro. Decizia în litigiu a fost consemnată în procesul‑verbal al reuniunii.
Prin scrisoarea din 13 aprilie 2018, BEI l‑a informat pe promotor cu privire la decizia în litigiu, menționând că aprobarea preliminară a finanțării proiectului Curtis nu crea nicio obligație în sarcina BEI de a acorda împrumutul, ci permitea promotorului să ia măsurile necesare în vederea formalizării împrumutului menționat.
La 28 iunie 2018, decizia în litigiu a fost publicată pe site‑ul internet al BEI.
Detaliile privind modalitățile și condițiile de finanțare a proiectului Curtis au fost negociate între promotor și diferiții finanțatori, care includeau, pe lângă BEI, o bancă comercială, un organism de credit la export, o bancă națională de promovare economică și un creditor de tip mezanin. După convenirea modalităților definitive între toate părțile și finalizarea diferitelor rapoarte de audit, rezultatul negocierilor și al procedurii de audit a fost prezentat Comitetului de direcție printr‑o notă finală, care a fost aprobată de acesta la 16 iulie 2018.
La 23 iulie 2018, serviciile BEI au semnat un acord intern privind modalitățile contractului de finanțare a proiectului Curtis. Documentația contractuală referitoare la acesta a fost semnată la 25 iulie 2018.
Prima plată din cadrul finanțării BEI a fost efectuată la 29 august 2018. Construcția proiectului Curtis era prevăzută să fie finalizată înainte de sfârșitul anului 2019. Astfel cum a arătat BEI în ședință, ca răspuns la o întrebare orală a Tribunalului, executarea proiectului Curtis se desfășoară în mod normal de atunci.
Cu privire la reclamantă și la contestarea de către aceasta a finanțării proiectului Curtis
Reclamanta, ClientEarth, este un ONG care își desfășoară activitatea în domeniul protecției mediului.
La 9 august 2018, reclamanta a introdus la BEI o cerere de reexaminare internă a deciziei în litigiu, în conformitate cu articolul 10 din Regulamentul Aarhus și cu Decizia 2008/50.
Cererea de reexaminare internă se întemeia pe diverse motive, de formă sau de fond. Pe fond și în măsura în care decizia în litigiu se putea întemeia pe raționamentul cuprins în propunerea de finanțare, reclamanta a reproșat printre altele Consiliului de administrație că, în decizia în litigiu, a săvârșit o eroare vădită de apreciere atunci când a considerat că proiectul Curtis ar contribui foarte mult la politica Uniunii, răspunzând la trei dintre obiectivele urmărite de aceasta.
Mai întâi, reclamanta a contestat concluzia potrivit căreia proiectul Curtis ar contribui la realizarea obiectivelor spaniole și europene privind producția de energie regenerabilă, securitatea energetică și obiectivele de mediu. În ceea ce privește contribuția la realizarea obiectivelor spaniole și europene privind producția de energie regenerabilă, reclamanta a arătat că aceasta nu era susținută în niciun mod, în condițiile în care propunerea de finanțare a arătat că exista un risc semnificativ ca întreaga cantitate de lemn utilizat drept combustibil în centrala pe bază de biomasă să nu corespundă normelor de durabilitate stabilite de Directiva 2009/28/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile, de modificare și ulterior de abrogare a Directivelor 2001/77/CE și 2003/30/CE (
JO 2009, L 140, p. 16
), în versiunea aplicabilă la data adoptării deciziei în litigiu, sau ca proiectul Curtis să nu fie pus în aplicare în termenul prevăzut. În ceea ce privește contribuția la realizarea obiectivului de securitate energetică, reclamanta a arătat că aceasta era contrazisă de constatarea, care figura în propunerea de finanțare, potrivit căreia, în măsura în care piața spaniolă a energiei electrice era caracterizată de o supracapacitate semnificativă, proiectul ar avea o valoare economică scăzută pentru sistemul general al energiei electrice. În ceea ce privește contribuția la realizarea obiectivelor de mediu, reclamanta a arătat că aceasta nu era susținută în niciun mod, în condițiile în care randamentul electric al proiectului ar fi prea scăzut pentru a contribui în mod real la obiectivele privind producția de energie regenerabilă.
În continuare, reclamanta a contestat concluzia potrivit căreia proiectul Curtis ar contribui la prevenirea incendiilor forestiere și la durabilitatea activităților forestiere din Galicia. Ea a susținut că această concluzie se întemeia pe o interpretare eronată a Ley 7/2012 de montes de Galicia (Legea 7/2012 a regiunii Galicia) din 28 iunie 2012 (BOE nr. 217 din 8 septembrie 2012, p. 63275) și pe o apreciere eronată a efectelor reale ale centralei pe bază de biomasă asupra activităților forestiere din Galicia, care puteau, în practică, să conducă la creșterea riscului de incendii prin favorizarea monoculturii silvicole.
În sfârșit, reclamanta a contestat concluzia potrivit căreia proiectul Curtis ar fi conform cu prioritățile BEI în materie de împrumuturi în favoarea energiei regenerabile și a combaterii schimbărilor climatice. Ea a subliniat că această concluzie se întemeia pe o analiză eronată care supraestima randamentul electric al proiectului Curtis sau beneficiile pentru mediu asociate proiectului menționat, subestimând în același timp anumite riscuri semnificative susceptibile să afecteze viabilitatea sau termenul de punere în aplicare a aceluiași proiect, precum și impactul acestuia asupra mediului, precum creșterea tăierii arborilor în Galicia, și care conducea printre altele la îndoieli cu privire la faptul că proiectul Curtis ar avea un bilanț pozitiv în ceea ce privește gazele cu efect de seră.
Prin scrisoarea din 30 octombrie 2018, semnată de secretara sa generală și de șefa adjunctă a Serviciului său juridic, BEI a informat reclamanta cu privire la respingerea, ca inadmisibilă, a cererii de reexaminare internă a deciziei în litigiu, pentru motivul că această cerere nu privea un act susceptibil să facă obiectul unei reexaminări interne, și anume un „act administrativ” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus (denumit în continuare „actul atacat”).
În actul atacat, în primul rând, BEI a arătat că decizia în litigiu nu avea efecte externe obligatorii din punct de vedere legal și nu putea crea drepturi pentru un terț. Această decizie ar fi constituit doar un act intern, în sensul articolelor 9 și 19 din Statutul BEI, indispensabil pentru a putea semna contractul de finanțare corespunzător, dar care nu conducea neapărat la o asemenea semnare și nici nu crea, în contrapartidă, dreptul de a solicita această semnare. O astfel de decizie nu ar fi fost comparabilă cu o decizie de atribuire în materie de achiziții publice, întrucât nu ar fi ținut de o procedură reglementată de dreptul achizițiilor publice sau comparabilă cu o cerere de ofertă publică, ci ar intra în sfera puterii comerciale și politice discreționare de care beneficiază BEI în temeiul tratatelor și al statutului său.
În al doilea rând, BEI a susținut că decizia în litigiu nu a fost adoptată „în temeiul dreptului mediului” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus, care definește „dreptul mediului” ca fiind „orice dispoziție legislativă […] care, indiferent de baza sa legală, contribuie la realizarea obiectivelor politicii [Uniunii] în domeniul mediului, astfel cum au fost prevăzute de tratat”.
Cu privire la argumentul reclamantei întemeiat pe faptul că proiectul Curtis beneficia de garanția Uniunii, furnizată de FEIS în temeiul Regulamentului (UE) 2015/1017 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 iunie 2015 privind [FEIS], Platforma europeană de consiliere în materie de investiții și Portalul european de proiecte de investiții și de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1291/2013 și (UE) nr. 1316/2013 – [FEIS] (
JO 2015, L 169, p. 1
), ceea ce, în opinia sa, ar fi impus să se țină seama de constrângerile privind mediul aferente proiectului menționat, BEI a arătat că, independent de aspectul dacă acordarea garanției Uniunii unui proiect finanțat de aceasta era suficientă pentru ca finanțarea respectivă să intre în sfera „dreptului mediului”, decizia de a acorda o astfel de garanție nu era luată de Consiliul său de administrație, ci de Comitetul pentru investiții al FEIS.
În ceea ce privește argumentul întemeiat pe faptul că aceasta s‑a angajat să promoveze obiectivele de mediu în cadrul alocării propriilor resurse, BEI a susținut că un astfel de angajament nu era suficient pentru a concluziona că finanțarea proiectului Curtis sau orice altă finanțare a unui proiect aprobată în conformitate cu Statutul BEI erau,
ipso facto
, aprobate de aceasta în temeiul legislației Uniunii privind mediul. Un asemenea argument ar extinde în mod artificial limitele „legislației Uniunii” dincolo de domeniul de aplicare al Regulamentului Aarhus și într‑un mod incompatibil cu rolul instituțional și cu misiunea statutară a BEI.
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 8 ianuarie 2019, reclamanta a formulat prezenta acțiune.
La 22 martie 2019, BEI a depus la grefa Tribunalului memoriul în apărare.
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 6 aprilie 2019, Comisia a formulat o cerere de intervenție în prezenta procedură în susținerea concluziilor BEI. Reclamanta a renunțat, la 11 aprilie 2019, să formuleze observații cu privire la cererea menționată, în timp ce BEI a indicat, la 29 aprilie 2019, că nu are observații cu privire la aceeași cerere. Prin Decizia din 2 mai 2019, președinta Camerei întâi a Tribunalului a admis cererea de intervenție.
La 7 mai 2019, reclamanta a depus la grefa Tribunalului memoriul în replică.
Comisia a depus un memoriu în intervenție la 17 iunie 2019.
La 3 iulie 2019, BEI a depus la grefa Tribunalului duplica.
La 3 iulie și, respectiv, la 8 iulie 2019, BEI și reclamanta au depus observații cu privire la memoriul în intervenție al Comisiei.
În temeiul articolului 106 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, reclamanta a prezentat, la 4 august 2019, o luare de poziție motivată cu privire la organizarea unei ședințe de audiere a pledoariilor.
Ca urmare a reînnoirii parțiale a Tribunalului, prezenta cauză a fost atribuită unei noi judecătoare raportoare, care face parte din Camera a doua.
La propunerea Camerei a doua, Tribunalul a decis, în temeiul articolului 28 din Regulamentul de procedură, să trimită cauza în fața unui complet de judecată extins. În plus, întrucât un membru al camerei a fost împiedicat să facă parte din complet, președintele Tribunalului s‑a desemnat, în temeiul articolului 17 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, pentru a completa camera în prezenta cauză. În conformitate cu articolul 10 alineatul (5) din regulamentul menționat, acesta a preluat de asemenea președinția camerei în această cauză.
Pe baza raportului judecătoarei raportoare, Tribunalul (Camera a doua) a decis deschiderea fazei orale a procedurii.
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 24 iunie 2020.
Reclamanta solicită Tribunalului:
–
anularea actului atacat;
–
obligarea BEI la plata cheltuielilor de judecată.
BEI, susținută de Comisie, solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Reclamanta invocă două motive în susținerea acțiunii sale. Primul motiv, de fond, cuprinde două aspecte și se întemeiază pe erori de apreciere în aplicarea Regulamentului Aarhus. Prin intermediul acestui prim motiv, reclamanta reproșează în esență BEI că, prin adoptarea actului atacat, a aplicat în mod eronat, în privința deciziei în litigiu, anumite condiții necesare pentru ca un act să poată fi calificat drept „act administrativ” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din același regulament. Al doilea motiv, de formă, se întemeiază pe încălcarea obligației de motivare.
BEI, susținută de Comisie, invită Tribunalul, înainte chiar de a examina cele două motive invocate de reclamantă, să constate că acțiunea este nefondată, întrucât cererea de reexaminare internă a deciziei în litigiu este de asemenea inadmisibilă pentru motivul că este incompatibilă cu independența de care BEI ar dispune în domeniul operațiunilor sale financiare. Pe de altă parte, aceasta solicită respingerea acțiunii întrucât cele două motive invocate în susținerea acesteia sunt nefondate. Comisia arată că susține printre altele argumentele pe care BEI le opune primului motiv de anulare.
Înainte de a examina cele două motive de anulare invocate de reclamantă în susținerea acțiunii sale, este necesar să se examineze motivul invocat în apărare de BEI.
Cu privire la motivul invocat în apărare de BEI
BEI, susținută de Comisie, invită Tribunalul, înainte chiar de a examina cele două motive invocate de reclamantă, să constate că acțiunea este nefondată, întrucât cererea de reexaminare internă a deciziei în litigiu este de asemenea inadmisibilă pentru motivul că este incompatibilă cu independența de care BEI ar dispune în domeniul operațiunilor sale financiare.
Reclamanta obiectează că, în actul atacat, BEI nu a invocat, în privința cererii de reexaminare internă a deciziei în litigiu, niciun motiv de inadmisibilitate întemeiat pe caracterul incompatibil al acestei cereri cu independența de care ar dispune în domeniul operațiunilor sale financiare, astfel încât nu este admisibil ca aceasta să invoce un astfel de motiv, cu titlu de mijloc de apărare, în cadrul prezentei acțiuni.
Cu titlu subsidiar, reclamanta susține că BEI, prin faptul că nu a menționat acest aspect în actul atacat, a încălcat obligația de motivare care îi revine, astfel cum se arată în cadrul celui de al doilea motiv al acțiunii.
În măsura în care BEI invocă autonomia și independența sa pentru a răspunde la motivele sale de anulare, reclamanta susține că argumentația acesteia este excesivă, neîntemeiată și că a fost deja respinsă în numeroase rânduri de instanța Uniunii.
Ca răspuns la argumentele reclamantei, BEI susține că poate prezenta, astfel, în fața Tribunalului un nou motiv de inadmisibilitate a cererii de reexaminare internă a deciziei în litigiu, deoarece acest motiv nu face decât să consolideze poziția pe care a prezentat‑o deja în actul atacat, potrivit căreia cererea respectivă era inadmisibilă, și că urmărește să răspundă la argumentele invocate în cererea introductivă, în conformitate cu principiile respectării dreptului la apărare, egalității armelor și contradictorialității.
Pe de altă parte, aceasta contestă că ar fi încălcat obligația de motivare, întrucât nu era obligată să anticipeze și să precizeze, în actul atacat, toate argumentele pe care le‑ar putea dezvolta în cadrul unei eventuale acțiuni împotriva actului menționat. Ca răspuns la o întrebare orală adresată de Tribunal în ședință, BEI susține, pentru prima dată, că a invocat în esență, în actul atacat, un motiv de inadmisibilitate întemeiat pe caracterul incompatibil al cererii de reexaminare internă cu independența de care ea ar dispune în domeniul operațiunilor sale financiare, arătând, pe de o parte, în al șaselea paragraf al actului menționat, că „orice decizie a BEI de a sprijini sau nu un proiect potențial eligibil și, dacă este cazul, forma acestui sprijin intră în sfera puterii comerciale și politice discreționare recunoscute în favoarea [BEI] prin tratate și statut” și, pe de altă parte, în al optulea paragraf al aceluiași act, că poziția susținută de reclamantă ar conduce la o situație care „nu ar mai fi compatibilă nici cu rolul instituțional al BEI și nici cu misiunea care îi revine în temeiul [s]tatutului”.
În speță, având în vedere obiecțiile formulate de reclamantă cu privire la prezentul motiv invocat în apărare de BEI, trebuie să se înceapă prin pronunțarea cu privire la admisibilitatea acestuia.
Mai întâi, trebuie amintit că dreptul la bună administrare prevăzut la articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene include în principal, în temeiul alineatului (2) litera (c) al aceluiași articol, obligația administrației de a‑și motiva deciziile. În conformitate cu articolul 296 TFUE, actele adoptate de instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii trebuie motivate. Articolul 10 alineatul (2) din Regulamentul Aarhus prevede de asemenea că poziția adoptată de instituția sau organismul Uniunii sesizat cu o cerere de reexaminare internă a unuia dintre actele sale se motivează în scris. Această motivare trebuie să permită solicitantului să înțeleagă raționamentul instituției sau organismului competent (Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza TestBioTech și alții/Comisia,
C‑82/17 P
,
EU:C:2018:837
, punctul
).
În cadrul controlului legalității menționat la articolul 263 TFUE, Tribunalul nu poate să substituie motivarea autorului actului atacat cu propria motivare și nu poate completa, prin propria motivare, o lacună în motivarea acestui act, astfel încât analiza sa să nu fie legată de nicio apreciere prevăzută în acesta din urmă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iulie 2013, UEFA/Comisia,
C‑201/11 P
,
EU:C:2013:519
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, astfel cum reiese în mod clar din al patrulea paragraf al acestuia, actul atacat avea la bază doar un motiv de inadmisibilitate întemeiat pe faptul că decizia în litigiu nu este un „act administrativ” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus. În plus, din al cincilea și din al șaptelea paragraf ale actului menționat reiese cu claritate că motivul menționat cuprindea el însuși două submotive, și anume, în primul rând, că decizia în litigiu nu este obligatorie din punct de vedere legal și nu are efecte externe și, în al doilea rând, că această decizie nu a fost adoptată „în temeiul dreptului mediului” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus.
Numai în cadrul examinării acestor două submotive, iar nu a unui motiv autonom, BEI a evocat, în mod vag și general, pentru a respinge interpretarea contrară a noțiunii de „act administrativ” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus, invocată de reclamantă, puterea comercială și politică discreționară care îi este recunoscută prin tratate și prin statutul său, precum și rolul său instituțional și misiunea care îi revine în temeiul statutului menționat.
Examinarea pe fond a prezentului motiv invocat în apărare ar expune, așadar, Tribunalul riscului de a substitui motivarea reținută de BEI în actul atacat cu propria motivare, ceea ce nu este autorizat să facă. În speță, dacă ar fi dorit să își întemeieze în mod legal decizia pe un motiv autonom suplimentar, BEI ar fi trebuit să revoce actul atacat și să adopte un act nou, întemeiat printre altele pe motivul menționat.
Având în vedere aprecierile care precedă, trebuie, așadar, să se respingă ca inadmisibil motivul invocat în apărare de BEI, întemeiat pe faptul că cererea de reexaminare internă a deciziei în litigiu ar fi fost inadmisibilă deoarece era incompatibilă cu independența de care BEI ar dispune în domeniul operațiunilor sale financiare.
Cu privire la fondul acțiunii
În ceea ce privește cele două motive de anulare invocate în susținerea acțiunii, al doilea se referă la încălcarea unei norme fundamentale de procedură aplicabile actului atacat, și anume obligația de motivare a actului menționat, în timp ce primul, întemeiat pe erori de apreciere în aplicarea Regulamentului Aarhus care afectează actul atacat, privește legalitatea pe fond a acestuia.
Întrucât instanța Uniunii nu este în măsură să exercite un control pe fond asupra unui act dacă motivarea acestui act nu este suficientă cu privire la un aspect esențial al raționamentului care a determinat alegerea de către autorul său, acesteia îi revine sarcina de a verifica caracterul suficient al motivării actului înainte de a aborda motivele invocate de părți pentru a contesta temeinicia actului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 martie 2009, Tirrenia di Navigazione și alții/Comisia,
T‑265/04, T‑292/04 și T‑504/04
, nepublicată,
EU:T:2009:48
, punctele
și
).
Din aceste considerente, este necesar, în speță, să se examineze al doilea motiv al acțiunii înaintea primului motiv.
Cu privire la al doilea motiv al acțiunii, întemeiat pe încălcarea obligației de motivare
Reclamanta reproșează BEI că nu a respectat, atunci când a adoptat actul atacat, obligația de motivare care îi revenea. Actul menționat ar constitui un „act juridic” supus obligației de motivare în temeiul articolului 296 TFUE și al drepturilor recunoscute la articolul 41 alineatul (2) litera (c) și la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale. Acest lucru ar fi fost recunoscut de avocatul general Szpunar la punctul 49 din Concluziile prezentate în cauza TestBioTech și alții/Comisia (
C‑82/17 P
,
EU:C:2018:837
). Potrivit reclamantei, motivarea actului atacat este insuficientă pentru a permite să se înțeleagă raționamentul care a determinat BEI să concluzioneze că decizia în litigiu, a cărei reexaminare internă era solicitată, nu îndeplinea unele dintre condițiile impuse pentru ca un act să poată fi calificat drept „act administrativ” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus, și anume, pe de o parte, condiția ca acesta să fie adoptat „în temeiul dreptului mediului” și, pe de altă parte, condiția ca acesta să fie „obligatori[u] din punct de vedere legal și [să aibă] efecte externe”. În special, reclamanta reproșează BEI că nu a răspuns, în actul atacat, la toate argumentele de fapt sau de drept pe care ea le invocase în cererea de reexaminare internă a deciziei în litigiu.
BEI respinge argumentele reclamantei și susține că al doilea motiv al acțiunii trebuie respins ca nefondat.
Din jurisprudența citată deja la punctul 87 de mai sus reiese că actul atacat era supus obligației de motivare enunțate la articolul 296 TFUE și amintite la articolul 10 alineatul (2) din Regulamentul Aarhus.
Potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea impusă la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției, organului, oficiului sau agenției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței competente să își exercite controlul. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, în măsura în care problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse la articolul 296 TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă (a se vedea Hotărârea din 5 martie 2009, Franța/Consiliul,
C‑479/07
, nepublicată,
EU:C:2009:131
, punctul
și jurisprudența citată). În special, un act cauzator de prejudiciu este suficient motivat atunci când intervine într‑un context cunoscut de persoanele interesate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 aprilie 2015, Consiliul/Comisia,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, punctul
și jurisprudența citată).
Din jurisprudență reiese de asemenea că obligația de motivare prevăzută la articolul 296 TFUE constituie o normă fundamentală de procedură care trebuie diferențiată de problema temeiniciei motivării, aceasta din urmă ținând de legalitatea pe fond a actului în litigiu (a se vedea Hotărârea din 5 martie 2009, Franța/Consiliul,
C‑479/07
, nepublicată,
EU:C:2009:131
, punctul
și jurisprudența citată).
În actul atacat, BEI a respins cererea de reexaminare internă a deciziei în litigiu ca inadmisibilă, pentru motivul că nu privea un act susceptibil să facă obiectul unei reexaminări interne, și anume un „act administrativ” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus. Această poziție se întemeia în esență pe motivele expuse la punctele 59-62 de mai sus, și anume, mai precis, că decizia în litigiu nu îndeplinea unele dintre condițiile prevăzute la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus pentru a putea fi calificată drept „act administrativ”, în măsura în care, pe de o parte, aceasta nu era obligatorie din punct de vedere legal și nu avea efecte externe și, pe de altă parte, nu fusese adoptată în temeiul dreptului mediului.
În această privință, motivele care figurează în actul atacat erau suficiente pentru a permite reclamantei să cunoască raționamentul în temeiul căruia BEI a respins ca inadmisibilă cererea de reexaminare internă a deciziei în litigiu pe care i‑o adresase și pentru a‑i permite să conteste temeinicia acestor motive în cadrul primului motiv al acțiunii. În plus, aceste motive sunt suficiente pentru a permite Tribunalului să exercite un control jurisdicțional cu privire la temeinicia actului respectiv, prin intermediul examinării primului motiv al acțiunii (a se vedea punctele 105-173 de mai jos).
Prin urmare, reclamanta nu poate susține în mod întemeiat că BEI și‑a încălcat obligația de motivare a actului atacat, având în vedere motivarea cuprinsă efectiv în acesta.
Prin urmare, al doilea motiv al acțiunii, întemeiat pe încălcarea obligației de motivare, trebuie respins ca nefondat.
Cu privire la primul motiv al acțiunii, întemeiat pe erori de apreciere în aplicarea Regulamentului Aarhus
Reclamanta reproșează în esență BEI că, prin adoptarea actului atacat, a aplicat în mod eronat, în privința deciziei în litigiu, anumite condiții necesare pentru ca un act să poată fi calificat drept „act administrativ” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus.
Acest motiv cuprinde două aspecte, referitoare, primul, la aplicarea eronată a condiției ca actul să fie „obligatori[u] din punct de vedere legal și [să aibă] efecte externe”, iar al doilea, la aplicarea eronată a condiției de a fi vorba despre un act adoptat „în temeiul dreptului mediului”.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, textele de drept al Uniunii trebuie interpretate, în măsura posibilului, în lumina dreptului internațional, în special atunci când aceste texte vizează chiar punerea în aplicare a unui acord internațional încheiat de Uniune (Hotărârea din 14 iulie 1998, Safety Hi‑Tech,
C‑284/95
,
EU:C:1998:352
, punctul
; a se vedea de asemenea Hotărârea din 19 decembrie 2019, Nederlands Uitgeversverbond și Groep Algemene Uitgevers,
C‑263/18
,
EU:C:2019:1111
, punctul
și jurisprudența citată). Atunci când a fost pus în situația de a interpreta dispozițiile directivelor de punere în aplicare, în privința statelor membre, a cerințelor prevăzute la articolul 9 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus, instanța Uniunii a observat că obiectivul urmărit de legiuitorul Uniunii constă în acordarea unui „acces amplu la justiție” publicului interesat și că acest obiectiv servește, în sens mai larg, voinței legiuitorului Uniunii de a conserva, de a proteja și de a îmbunătăți calitatea mediului și de a determina publicul să aibă un rol activ în acest scop (Hotărârea din 11 aprilie 2013, Edwkards și Pallikaropoulos,
C‑260/11
,
EU:C:2013:221
, punctele
și
). În consecință, aceasta a apreciat că, deși părțile la Convenția de la Aarhus dispuneau de o anumită marjă de apreciere pentru aplicarea articolului 9 alineatul (3) din această convenție, trebuie totuși adoptată o abordare care protejează în măsură semnificativă efectul util și obiectivele convenției cu privire la obligațiile de punere în aplicare care revin statelor membre (a se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Jääskinen prezentate în cauzele conexate Consiliul și alții/Vereniging Milieudefensie și Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P-C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, punctul
și jurisprudența citată). Pentru motive similare, cele două condiții menționate la punctul 106 de mai sus trebuie interpretate, în măsura posibilului, în lumina articolului 9 alineatele (3) și (4) din Convenția de la Aarhus (a se vedea prin analogie Hotărârea din 18 iulie 2013, Deutsche Umwelthilfe,
C‑515/11
,
EU:C:2013:523
, punctul
și jurisprudența citată) și, prin urmare, în lumina cerinței care constă în a asigura accesul efectiv la justiție al reclamantei.
În plus și din motive de oportunitate, este necesar să se examineze al doilea aspect al primului motiv al acțiunii înaintea primului aspect.
–
Cu privire la al doilea aspect al primului motiv al acțiunii, întemeiat pe o aplicare eronată a condiției ca actul să fie adoptat „în temeiul dreptului mediului”, prevăzută la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus
Reclamanta reproșează BEI că, prin adoptarea actului atacat, a aplicat în mod eronat, în privința deciziei în litigiu, condiția ca actul să fie adoptat „în temeiul dreptului mediului”, prevăzută la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus.
Reclamanta susține că, potrivit jurisprudenței, „dreptul mediului”, astfel cum este definit la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus, are o accepțiune largă, care nu se limitează la aspecte legate de protecția mediului în sens strict. Acesta ar include orice dispoziție legislativă a Uniunii care ar contribui la urmărirea obiectivelor politicii acesteia în domeniul mediului, independent de temeiul său juridic sau de natura sa. Reclamanta pretinde că a identificat, în cererea de reexaminare internă a deciziei în litigiu, dispozițiile dreptului mediului care nu ar fi fost respectate de BEI în decizia în litigiu.
Potrivit reclamantei, împrejurările în care Consiliul de administrație a adoptat decizia în litigiu demonstrează că aceasta a fost adoptată în temeiul „dreptului mediului”, astfel cum este definit la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus.
BEI, susținută de Comisie, respinge argumentele reclamantei și susține că al doilea aspect al primului motiv trebuie respins ca nefondat.
BEI arată că decizia în litigiu a fost adoptată în temeiul articolului 19 alineatul (3) din Statutul BEI, și anume o dispoziție de drept primar al Uniunii care nu se referă la mediu. Or, din articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus ar reieși că noțiunea de „drept al mediului” ar trebui înțeleasă, în acest regulament, ca referindu‑se la dispoziții legislative care fac parte din sfera dreptului derivat al Uniunii și care ar contribui la urmărirea obiectivelor politicii Uniunii în domeniul mediului. Faptul că BEI urmărește obiective de mediu în cadrul operațiunilor finanțate din resurse proprii nu ar fi suficient pentru a concluziona că decizia în litigiu sau orice altă decizie de aceeași natură ar fi adoptată în temeiul legislației Uniunii în domeniul mediului și, mai ales, că aceasta ar fi contrară unor dispoziții precise ale dreptului mediului, astfel cum se prevede în considerentul (18) al Regulamentului Aarhus și la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus. Motivele deciziei în litigiu ar fi lipsite de pertinență în această privință, la fel ca trimiterea la o directivă care, prin natura sa, s‑ar adresa numai statelor membre. O interpretare prea extinsă a noțiunii de „drept al mediului” ar fi artificială, ar depăși domeniul de aplicare al Regulamentului Aarhus și ar aduce atingere independenței de care dispune BEI în domeniul operațiunilor sale financiare, precum și misiunii sale statutare. În cadrul mandatului definit la articolul 309 TFUE, aceasta ar trebui printre altele să contribuie la dezvoltarea echilibrată și neîntreruptă a pieței interne în interesul Uniunii, facilitând, prin acordarea de împrumuturi și de garanții, finanțarea proiectelor care îndeplinesc anumite criterii. Deciziile sale ar fi decizii de investiții care nu ar pune în aplicare în mod direct dreptul mediului. Respectarea acestui drept ar reveni promotorilor, în cadrul executării proiectelor, sub controlul autorităților naționale competente. De asemenea, faptul că proiectul Curtis are un impact asupra mediului ar fi o împrejurare de fapt care nu permite să se concluzioneze, pe plan juridic, că decizia în litigiu ar fi fost adoptată în temeiul dreptului mediului.
BEI respinge orice referire la regimul juridic aplicabil garanției Uniunii acordate de FEIS, în special la Regulamentul 2015/1017, ca fiind lipsită de pertinență, din moment ce decizia în litigiu nu a fost adoptată în temeiul regimului menționat. Decizia Consiliului de administrație ar fi independentă de cea adoptată de Comitetul pentru investiții al FEIS. În orice caz, regimul juridic aplicabil garanției Uniunii și acordarea acestei garanții proiectului Curtis ar urmări numeroase alte obiective generale pe lângă protecția mediului și a resurselor. Articolul 3 din Regulamentul 2015/1017 ar prevedea în mod clar că obiectivul garanției Uniunii ar fi investițiile și sprijinul întreprinderilor mici și mijlocii, mai degrabă decât obiectivele de mediu prevăzute la articolul 191 alineatul (1) și la articolul 192 alineatul (2) TFUE.
Pe de altă parte, BEI respinge argumentele întemeiate pe cadrul juridic în care a fost adoptată decizia în litigiu și pe elementele pe care stau la baza acesteia. Declarația din 2009 ar urmări numai să orienteze examinarea proiectelor anterior deciziilor de finanțare. Ar fi vorba despre un act intern care nu ar modifica misiunea sa, astfel cum este definită în Tratatul FUE, și care nu menționează promovarea protecției mediului printre atribuțiile sale principale. Pe de altă parte, faptul că propunerea de finanțare a proiectului Curtis face referire printre altele la beneficii pentru mediu asociate acestui proiect nu ar fi suficient pentru a considera că decizia în litigiu, adoptată pe baza acestei propuneri, a fost adoptată în temeiul dreptului mediului.
Al doilea aspect al primului motiv ridică problema dacă, în actul atacat, BEI a considerat în mod eronat că decizia în litigiu nu era o măsură cu caracter individual adoptată „în temeiul dreptului mediului” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus.
„Dreptul mediului” este definit, la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus, ca fiind orice dispoziție legislativă a Uniunii care, indiferent de baza sa legală, contribuie la realizarea obiectivelor politicii Uniunii în domeniul mediului, astfel cum au fost prevăzute de Tratatul FUE: conservarea, protecția și îmbunătățirea calității mediului, protecția sănătății persoanelor, utilizarea prudentă și rațională a resurselor naturale și promovarea, pe plan internațional, a măsurilor de abordare a problemelor regionale sau globale de mediu.
Din modul de redactare a articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus rezultă că, făcând trimitere la obiectivele enumerate la articolul 191 alineatul (1) TFUE, legiuitorul Uniunii a intenționat să confere noțiunii de „drept al mediului”, prevăzută de acest regulament, o accepțiune largă, care nu se limitează la aspecte legate de protecția mediului natural în sens strict (Hotărârea din 14 martie 2018, TestBioTech/Comisia,
T‑33/16
,
EU:T:2018:135
, punctele
și
; a se vedea de asemenea în acest sens Concluziile avocatului general Jääskinen prezentate în cauzele conexate Consiliul și alții/Vereniging Milieudefensie și Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P-C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, punctul
).
De altfel, această constatare este confirmată de articolul 192 alineatul (2) TFUE, potrivit căruia dreptul mediului, astfel cum este menționat în titlul XX din Tratatul FUE, poate cuprinde și dispoziții în special de natură fiscală, măsuri privind amenajarea teritoriului, administrarea cantitativă a resurselor de apă sau care au legătură directă sau indirectă cu disponibilitatea resurselor menționate, exploatarea solurilor, precum și măsuri care aduc atingere în mod semnificativ opțiunii unui stat membru între diferite surse de energie și structurii generale a alimentării sale cu energie. O interpretare restrânsă a noțiunii de „drept al mediului” ar avea consecința că asemenea dispoziții și măsuri nu ar ține, în mare parte, de acest domeniu (Hotărârea din 14 martie 2018, TestBioTech/Comisia,
T‑33/16
,
EU:T:2018:135
, punctul
).
De asemenea, este necesar să se arate că articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul Aarhus prevede că actele administrative și omisiunile administrative nu includ măsurile luate de o instituție sau de un organism al Uniunii sau omisiunile acestora, în calitate de organism de control administrativ, în special în temeiul articolelor 101, 102, 106, 107, 228, 258, 260 și 325 TFUE privind norme în materia concurenței, procedura de constatare a încălcării dispozițiilor, procedura Ombudsmanului European și procedura Oficiului European de Luptă Antifraudă. Faptul că legiuitorul a considerat necesar să includă astfel de excepții indică de asemenea că noțiunea de „drept al mediului”, menționată de Regulamentul Aarhus, trebuie interpretată în principiu într‑un mod foarte extins (Hotărârea din 14 martie 2018, TestBioTech/Comisia,
T‑33/16
,
EU:T:2018:135
, punctul
).
Pe de altă parte, referirea la „dispoziții[le] legislativ[e] [ale Uniunii]” de la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus trebuie înțeleasă ca vizând orice dispoziție de drept derivat al Uniunii cu aplicabilitate generală, spre deosebire de „actul administrativ”, care este definit, la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus, ca fiind „orice măsură cu caracter individual”. Astfel, la data adoptării acestui regulament, și anume 6 septembrie 2006, Tratatul de la Lisabona, semnat la 13 decembrie 2007, nu introdusese încă în dreptul Uniunii distincția, în cadrul actelor cu aplicabilitate generală, între actele legislative, adoptate în temeiul procedurii legislative, și actele normative, adoptate potrivit unei alte proceduri. Astfel, nu este necesar să se considere că referirea la această noțiune ar exclude luarea în considerare, ca făcând parte din „dreptul mediului”, a dispozițiilor unui „act normativ” în sensul Tratatului de la Lisabona, și anume un act cu aplicabilitate generală care nu ar fi fost adoptat nici potrivit procedurii legislative ordinare, nici potrivit unei proceduri legislative speciale în sensul articolului 289 alineatele (1)-(3) TFUE.
De altfel, o asemenea definiție restrictivă ar împiedica luarea în considerare a oricărui act cu aplicabilitate generală, indiferent dacă este adoptat de BEI, precum declarațiile de principii și norme sau strategiile adoptate de aceasta în exercitarea autonomiei sale instituționale (a se vedea punctele 28-36 de mai sus).
Astfel, trebuie amintit că, pentru realizarea obiectivelor Tratatului FUE, organele BEI adoptă, în special sub formă de politici, de strategii, de instrucțiuni, de principii sau de norme, norme interne cu aplicabilitate generală, publicate și puse în aplicare în mod corespunzător, care, independent de caracterul lor obligatoriu sau neobligatoriu în sens strict, limitează exercitarea puterii de apreciere a BEI în desfășurarea activităților sale (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 27 aprilie 2012, De Nicola/BEI,
T‑37/10 P
,
EU:T:2012:205
, punctul
și jurisprudența citată, Hotărârea din 16 septembrie 2013, De Nicola/BEI,
T‑618/11 P
,
EU:T:2013:479
, punctul
, și Hotărârea din 19 iulie 2017, Dessi/BEI,
T‑510/16
, nepublicată,
EU:T:2017:525
, punctul
). Atunci când examinează legalitatea unui act adoptat de BEI, instanța Uniunii ține seama de reglementarea internă adoptată de aceasta din urmă (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 16 septembrie 2013, De Nicola/BEI,
T‑618/11 P
,
EU:T:2013:479
, punctul
).
În speță și contrar celor susținute de BEI în ședință, este necesar, așadar, ca normele cu aplicabilitate generală care reglementează activitatea acesteia în materie de acordare de împrumuturi în vederea realizării obiectivelor Tratatului FUE în domeniul mediului, în special criteriile de natură ecologică privind eligibilitatea proiectelor pentru finanțare din partea BEI, să fie asimilate unor dispoziții legislative de drept al mediului al Uniunii, în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus.
În sfârșit, din modul de redactare și din economia articolului 9 alineatele (3) și (4) din Convenția de la Aarhus, în lumina căruia trebuie interpretat, în măsura posibilului, Regulamentul Aarhus (a se vedea punctul 107 de mai sus), rezultă că toate actele autorităților publice contrare dispozițiilor de drept al mediului ar trebui să poată fi contestate. Astfel, nu trebuie ca accesul la justiție în domeniul mediului să fie limitat numai la actele autorităților publice care ar avea în mod formal ca temei juridic o dispoziție de drept al mediului.
Pentru toate aceste motive și în vederea unei interpretări generale a articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus coerente și conforme cu cerința de a oferi căi de atac adecvate și eficiente (a se vedea punctul 4 de mai sus), noțiunea de măsură cu caracter individual adoptată „în temeiul dreptului mediului”, prevăzută la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus, trebuie interpretată în mod larg, în sensul că nu se limitează, astfel cum afirmă BEI, susținută de Comisie, doar la măsurile cu caracter individual adoptate în temeiul unei dispoziții de drept derivat care contribuie la realizarea obiectivelor Uniunii în domeniul mediului, astfel cum sunt enunțate la articolul 191 alineatul (1) TFUE, ci vizează orice măsură cu caracter individual supusă unor cerințe ale dreptului derivat al Uniunii care, indiferent de temeiul lor juridic, urmăresc în mod direct realizarea obiectivelor politicii Uniunii în domeniul mediului.
Rămâne, așadar, să se examineze dacă decizia în litigiu poate fi analizată ca fiind o astfel de măsură cu caracter individual.
În această privință, din cuprinsul punctului 11 din procesul‑verbal al reuniunii din 12 aprilie 2018, astfel cum a fost depus la dosarul prezentei proceduri, reiese că, prin decizia în litigiu, Consiliul de administrație a aprobat, în cadrul acestei reuniuni, propunerea de finanțare.
Din cuprinsul punctelor 21-23 din propunerea de finanțare reieșea că contribuția proiectului Curtis la politicile urmărite de Uniune ar fi importantă, în măsura în care acest proiect venea în sprijinul obiectivelor spaniole și europene în materie de producere a energiei regenerabile și contribuia la securitatea aprovizionării cu energie și la realizarea obiectivelor de mediu. Acesta ar contribui totodată la prevenirea incendiilor forestiere și la durabilitatea silviculturii în Galicia, stimulând cererea locală de reziduuri forestiere. Finanțarea proiectului ar fi fost conformă și ar fi contribuit la prioritatea pe care BEI o acordă energiei regenerabile și acțiunilor privind clima, în cadrul politicii sale de împrumuturi.
Punctul 24 din propunerea de finanțare arăta, astfel, că acest proiect era eligibil pentru finanțare din partea BEI în temeiul articolului 309 primul paragraf litera (c) TFUE, în măsura în care răspundea unui interes comun în domeniul energiei.
La punctul 25 din propunerea de finanțare se arăta că proiectul Curtis venea să corecteze o disfuncționalitate a pieței, în măsura în care proiectele de producere de energie electrică și de căldură cu emisii reduse de dioxid de carbon reduceau costurile externe legate de dioxidul de carbon și de poluarea atmosferică.
În plus, punctul 30 din propunerea de finanțare preciza că proiectul Curtis contribuia la obiectivele în domeniul energiei regenerabile pentru anul 2020 stabilite în planul de acțiune spaniol pentru energia regenerabilă, adoptat în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2009/28, în versiunea aplicabilă la momentul adoptării deciziei în litigiu.
În sfârșit, punctul 34 din propunerea de finanțare arăta că, din perspectiva „[d]urabilității” sale, în măsura în care „condițiile adecvate [erau] întrunite (a se vedea fișa tehnică privind aspectele de mediu și sociale), proiectul [Curtis] e[ra] acceptabil din punct de vedere ecologic și social pentru finanțare [din partea BEI]”.
Fișa tehnică privind aspectele de mediu și sociale ale proiectului Curtis din 12 aprilie 2018 (denumită în continuare „fișa tehnică”), menționată la punctul 34 din propunerea de finanțare, prezenta rezultatele unei evaluări a efectelor acestui proiect asupra mediului pe care autoritatea națională competentă decisese să o efectueze, în conformitate cu articolul 4 alineatul (2) din Directiva 2011/92, în versiunea aplicabilă la momentul adoptării deciziei în litigiu.
În continuare, fișa tehnică menționa angajamentele care fuseseră asumate de promotorul proiectului în vederea garantării durabilității biomasei utilizate în cadrul acestuia, în funcție de anumite criterii indicate în fișa menționată. În special, promotorul se angajase ca biomasa utilizată în cadrul proiectului Curtis să respecte criteriile de durabilitate definite în Directiva 2009/28, în versiunea aplicabilă la momentul adoptării deciziei în litigiu, precum și în Regulamentul (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligațiilor care revin operatorilor care introduc pe piață lemn și produse din lemn (
JO 2010, L 295, p. 23
), care urmărește combaterea exploatării ilegale a pădurilor și a comerțului asociat acesteia.
În sfârșit, fișa tehnică menționa rezultatul amprentei de carbon a proiectului, care fusese calculată de BEI în conformitate cu propriile metode de evaluare, subliniind că, în măsura în care acesta ar înlocui producția combinată de energie electrică a centralelor electrice noi și existente, efectul total relativ al proiectului ar fi o reducere netă a emisiilor de echivalent CO
de 151 de kilotone pe an.
În fișa tehnică, serviciile BEI concluzionau, având în vedere rezultatele și angajamentele menționate mai sus, că proiectul Curtis era acceptabil din punct de vedere ecologic și social pentru finanțare din partea BEI.
Din cele ce precedă rezultă că, în conformitate cu dreptul Uniunii și cu normele interne cu aplicabilitate generală care reglementează activitatea de împrumut a BEI menționate la punctele 28-36 de mai sus, decizia în litigiu constata că anumite criterii de eligibilitate de natură ecologică, adoptate de BEI în exercitarea autonomiei sale instituționale și care urmăresc în mod direct realizarea obiectivelor politicii Uniunii în domeniul mediului, erau respectate în speță.
În special, din elementele dosarului reiese că decizia în litigiu a fost adoptată pentru motivul că proiectul Curtis îndeplinea obiectivele activității de împrumut a BEI și criteriile de eligibilitate pentru proiectele în domeniul mediului rezultate din Declarația din 2009 și din strategia privind clima, printre altele pentru că acesta venea în sprijinul obiectivelor europene și spaniole în materie de producere a energiei regenerabile, respecta criteriile de durabilitate și dispozițiile care urmăreau combaterea exploatării ilegale a pădurilor stabilite de dreptul derivat al Uniunii și permitea o reducere netă a emisiilor de echivalent CO
la nivel spaniol și european.
Întrucât constata că proiectul Curtis îndeplinea aceste criterii de eligibilitate de natură ecologică, decizia în litigiu era o măsură cu caracter individual adoptată „în temeiul dreptului mediului” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus.
În schimb, în măsura în care decizia în litigiu a fost adoptată de Consiliul de administrație, nu este relevant să se examineze dacă, astfel cum susține reclamanta, o altă decizie privind proiectul Curtis adoptată de Comitetul pentru investiții al FEIS, constând în acordarea garanției Uniunii pentru acest proiect (a se vedea punctul 45 de mai sus), a fost de asemenea adoptată cu respectarea cerințelor privind contribuția la realizarea obiectivelor politicii Uniunii în domeniul mediului.
Având în vedere constatările de la punctele 138 și 140 de mai sus, reclamanta susține în mod întemeiat, în speță, că BEI a săvârșit o eroare de apreciere prin faptul că a indicat că decizia în litigiu nu putea fi considerată o măsură cu caracter individual adoptată „în temeiul dreptului mediului” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus și, prin urmare, un act care poate face obiectul unei reexaminări interne în conformitate cu articolul 10 alineatul (1) din același regulament.
Prin urmare, al doilea aspect al primului motiv al acțiunii trebuie admis. Totuși, ținând seama de caracterul cumulativ al diferitor condiții pentru ca un act să poată fi calificat drept „act administrativ” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus care sunt contestate în cadrul fiecărui aspect al motivului menționat, este necesar să se examineze în continuare primul aspect al aceluiași motiv.
–
Cu privire la primul aspect al primului motiv al acțiunii, întemeiat pe o aplicare eronată a condiției ca actul să fie „obligatori[u] din punct de vedere legal și [să aibă] efecte externe”, prevăzută la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus
Reclamanta reproșează BEI că, prin adoptarea actului atacat, a aplicat în mod eronat, în privința deciziei în litigiu, condiția ca actul să fie „obligatori[u] din punct de vedere legal și [să aibă] efecte externe”, prevăzută la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus.
BEI, susținută de Comisie, respinge argumentele reclamantei și susține că primul aspect al primului motiv trebuie respins ca nefondat.
Aceasta apreciază că, potrivit jurisprudenței, este îndreptățită să respingă ca inadmisibilă orice cerere de reexaminare internă care, precum în speță, nu îndeplinește anumite condiții impuse de Regulamentul Aarhus pentru formularea unei astfel de cereri. Astfel cum ar reieși din scrisoarea din 13 aprilie 2018, adresată promotorului, decizia în litigiu nu ar fi creat nicio obligație în sarcina BEI de a acorda împrumutul entității ad‑hoc din cadrul proiectului Curtis și nu ar fi conferit niciun drept promotorului acestui proiect și nici nu ar fi modificat situația juridică a acestuia din urmă. Singurul act care ar fi fost obligatoriu din punct de vedere legal și ar fi avut efecte externe în această privință ar fi fost documentația contractuală referitoare la finanțarea proiectului Curtis de către BEI, semnată la 25 iulie 2018, care nu ar fi constituit un „act administrativ” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) și al articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul Aarhus. Decizia în litigiu nu ar fi fost decât o etapă obligatorie în cadrul procesului decizional intern al BEI. Fiind vorba despre o operațiune de finanțare a proiectului, această procedură s‑ar fi desfășurat în două etape. În primul rând, Consiliul de administrație și‑ar fi exprimat acordul de principiu pentru finanțarea proiectului Curtis de către BEI, fără a selecționa beneficiarul împrumutului. În al doilea rând, Comitetul de direcție ar fi aprobat definitiv finanțarea menționată, după ce, în executarea deciziei în litigiu și în temeiul articolului 11 alineatul (3) din Statutul BEI, ar fi definit modalitățile și condițiile definitive ale acestuia în limitele acordului de principiu dat de Consiliul de administrație. Negocierea contractului de către serviciile BEI ar fi fost o etapă crucială, al cărei succes nu ar fi fost garantat, astfel cum ar atesta experiența trecută cu privire la alte proiecte.
Potrivit BEI, susținută de Comisie, nici actele procesului său decizional intern, nici contractul de împrumut nu sunt „acte administrative” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) și al articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul Aarhus. Aceasta ar corespunde independenței de care BEI dispune în domeniul operațiunilor sale financiare și faptului că activitatea sa bancară nu ar fi asimilabilă unei activități administrative. Situația din speță nu ar putea fi, așadar, comparată cu cea din cauzele în care s‑a pronunțat Hotărârea din 31 ianuarie 2019, International Management Group/Comisia (
C‑183/17 P și C‑184/17 P
,
EU:C:2019:78
), în care era în mod clar în discuție un act administrativ. În ceea ce privește articolul 271 litera (c) TFUE, invocat de reclamantă, acesta ar urmări numai protejarea drepturilor procedurale specifice atribuite statelor membre și Comisiei prin articolul 19 din Statutul BEI, în cadrul procesului său decizional intern privind acordarea de împrumuturi, și nu ar conferi niciun drept de a contesta pe fond deciziile de acordare de împrumuturi. În ceea ce privește procedura de reexaminare internă prevăzută la articolul 10 din Regulamentul Aarhus, aceasta nu ar avea ca finalitate îmbunătățirea calității procesului decizional, ci extinderea accesului anumitor solicitanți la căile de atac existente în fața instanțelor Uniunii, în conformitate cu articolul 12 din același regulament. Nu ar fi posibil să se solicite reexaminarea internă a unui act care nu este atacabil în sensul articolului 263 TFUE, deoarece nu ar produce efecte juridice contrare dreptului mediului față de un terț.
Primul aspect al primului motiv ridică problema dacă, în actul atacat, BEI a considerat în mod eronat că decizia în litigiu nu era o măsură „obligatorie din punct de vedere legal și [care] are efecte externe” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că procedura administrativă de reexaminare internă prevăzută la articolul 10 din Regulamentul Aarhus deschide o cale de atac jurisdicțională în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene care, în temeiul articolului 12 din același regulament, trebuie formulată „în conformitate cu dispozițiile relevante ale [T]ratatului [FUE]” și, prin urmare, în principiu, cu respectarea condițiilor stabilite la articolul 263 TFUE. Ținând seama de legătura existentă, astfel, între noțiunea de act care este „obligatori[u] din punct de vedere legal și are efecte externe” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus și cea de act care produce efecte juridice față de terți în sensul articolului 263 TFUE, este rezonabil, pentru motive de coerență generală, ca prima să fie interpretată în conformitate cu cea de a doua.
Comisia și, la rândul său, BEI propun în esență să se constate de la bun început că decizia în litigiu nu este un act administrativ, întrucât se referă la activitățile financiare ale BEI, în cadrul cărora aceasta trebuie să poată acționa în condiții de independență deplină.
Totuși, astfel cum s‑a constatat deja la punctul 92 de mai sus, nu este admisibil ca BEI, în împrejurările speței, să invoce un motiv în apărare întemeiat pe faptul că cererea de reexaminare internă formulată de reclamantă în temeiul articolului 10 din Regulamentul Aarhus și al Deciziei 2008/50 ar fi fost incompatibilă cu „statutul special” pe care i‑l conferă Tratatul FUE.
Prin urmare, trebuie să se examineze dacă decizia în litigiu este „obligatorie din punct de vedere legal și are efecte externe” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus și, în continuare, dacă aceasta era „destinat[ă] să producă efecte juridice față de terți” în sensul articolului 263 TFUE.
Potrivit unei jurisprudențe constante, pentru a stabili dacă acte sau decizii sunt „destinate să producă efecte juridice față de terți” în sensul articolului 263 TFUE, este necesar să se examineze conținutul acestor acte sau al acestor decizii mai degrabă decât forma lor și să se determine dacă ele produc efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele unui terț, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia (a se vedea în acest sens Ordonanța din 21 iunie 2007, Finlanda/Comisia,
C‑163/06 P
,
EU:C:2007:371
, punctul
și jurisprudența citată, și Ordonanța din 2 septembrie 2009, E.ON Ruhrgas și E.ON Földgáz Trade/Comisia,
T‑57/07
, nepublicată,
EU:T:2009:297
, punctul
și jurisprudența citată). Această situație nu se regăsește în privința măsurilor interne care nu produc niciun efect în afara sferei interne a instituției, a organului, a oficiului sau a agenției Uniunii care le‑a emis (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 iulie 1959, Phoenix‑Rheinrohr/Înalta Autoritate,
20/58
,
EU:C:1959:14
, p. 181). În cazul actelor sau al deciziilor a căror elaborare se efectuează în mai multe etape, în special la finalul unei proceduri interne, această situație nu se regăsește nici în privința actelor sau a deciziilor care sunt pur pregătitoare, întrucât nu stabilesc în mod definitiv, cu privire la niciun aspect al procedurii menționate, poziția instituției, a organului, a oficiului sau a agenției Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 martie 2002, Satellimages TV5/Comisia,
T‑95/99
,
EU:T:2002:62
, punctele
-
). În sfârșit, această situație nu se regăsește nici în privința actelor sau a deciziilor care sunt doar de executare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 februarie 1988, Les Verts/Parlamentul,
190/84
,
EU:C:1988:94
, punctele
și
; a se vedea de asemenea în acest sens Concluziile avocatului general Ruiz‑Jarabo Colomer prezentate în cauza Ismeri Europa/Curtea de Conturi,
C‑315/99 P
,
EU:C:2001:243
, punctul
).
În speță, pentru a efectua analiza anunțată la punctul 152 de mai sus în lumina principiilor amintite la punctul 153 de mai sus, este necesar să se examineze în același timp conținutul deciziei în litigiu și contextul în care aceasta a fost adoptată.
În conformitate cu articolul 9 alineatul (1) din Statutul BEI, revine Consiliului de administrație sarcina de a decide cu privire la acordarea finanțărilor și de a stabili ratele dobânzilor pentru împrumuturi. În temeiul unei decizii adoptate cu majoritate calificată, Consiliul de administrație poate delega anumite atribuții Comitetului de direcție. În cazul delegării, Consiliul de administrație stabilește condițiile și modul în care se realizează aceasta și supraveghează punerea sa în aplicare. Articolul 11 alineatul (3) din Statutul BEI prevede că Comitetul de direcție asigură gestionarea afacerilor curente ale BEI, sub autoritatea președintelui și sub controlul Consiliului de administrație, pregătește deciziile consiliului menționat, mai ales în ceea ce privește acordarea finanțărilor, și asigură executarea acestor decizii.
Regulamentul de procedură al BEI, în versiunea aplicabilă la momentul adoptării deciziei în litigiu, și anume cea rezultată din modificările din 20 ianuarie 2016 (
JO 2016, L 127, p. 55
), prevede la articolul 17 că „[s]e întocmesc procese‑verbale ale ședințelor Consiliului de administrație. Acestea sunt semnate de președintele ședinței respective și de președintele ședinței în care acestea sunt aprobate, precum și de către secretarul ședinței”.
Articolul 18 alineatul (1) din același regulament de procedură prevede în plus:
„În conformitate cu articolul 9 alineatul (1) din [S]tatutul [BEI], Consiliul de administrație exercită următoarele competențe:
[…]
aprobă operațiunile de finanțare și garantare propuse de Comitetul de direcție […]”
În temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al BEI, „[î]n general, Consiliul de administrație asigură administrarea corectă a [BEI] în conformitate cu [T]ratatul [FUE], statutul, directivele stabilite de Consiliul guvernatorilor și celelalte texte care reglementează activitatea [BEI] în cadrul misiunii sale încredințate de [T]ratatul [FUE]”.
Articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al BEI amintește posibilitatea delegării către Comitetul de direcție, prevăzută la articolul 9 alineatul (1) din Statutul BEI, precizând că o astfel de decizie este adoptată cu majoritate calificată.
În temeiul articolului 18 alineatul (4) din Regulamentul de procedură al BEI, Consiliul de administrație „exercită toate celelalte competențe prevăzute în [S]tatut[ul] [BEI] și conferă Comitetului de direcție, în normele și deciziile pe care acesta le adoptă, competențele de executare corespunzătoare, fiind înțeles faptul că, în conformitate cu articolul 11 alineatul (3) din statut, Comitetul de direcție asigură activitățile curente ale [BEI], sub autoritatea președintelui și sub controlul Consiliului de administrație”.
Astfel cum s‑a arătat deja, din cuprinsul punctului 11 din procesul‑verbal al reuniunii din 12 aprilie 2018, astfel cum a fost depus la dosarul prezentei proceduri, reiese că, în cadrul acestei reuniuni, Consiliul de administrație a aprobat propunerea de finanțare.
Din cuprinsul punctului 5 din propunerea de finanțare reiese că, pentru a putea beneficia de schema de sprijin instituită prin Real Decreto 413/2014 por el que se regula actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos (Decretul regal 413/2014 de reglementare a producției de energie electrică din surse de energie regenerabilă, din cogenerare și din deșeuri) din 6 iunie 2014 (BOE nr. 140 din 10 iunie 2014, p. 43876), proiectul Curtis urma să fie finalizat, testat și operațional la 28 martie 2020, ceea ce implica un calendar de lucrări foarte strâns și, în cele din urmă, aprobarea finanțării. Pentru acest motiv, serviciile BEI indicau că au decis să desfășoare procedura de aprobare financiară în paralel cu auditul prealabil al consilierului tehnic al creditorilor și cu faza II a auditului proiectului de către serviciile BEI, fiind conștienți de faptul că, în considerarea riscurilor semnificative identificate în raport cu proiectul Curtis, era posibil ca BEI să fie în cele din urmă împiedicată să participe la finanțarea acestuia.
Punctul 15 din propunerea de finanțare explica mai detaliat structura propusă pentru aprobarea proiectului. Potrivit acestui punct, „[a]ceasta [ar] urma procedura de aprobare obișnuită în două etape în ceea ce privește operațiunile de finanțare a proiectului. După o primă aprobare de către Consiliul de administrație, rezultatul final al auditului și documentația detaliată privind împrumutul și proiectul vor fi prezentate Comitetului de direcție spre aprobarea finală. Această procedură va permite [BEI] să respecte termenele operaționale și comerciale stricte impuse pentru operațiunile de finanțare a proiectelor și în special pentru proiectul [Curtis]. În cazul în care condițiile definitive s‑ar îndepărta de condițiile specificate în această aprobare, va fi solicitată o nouă aprobare din partea Consiliului de administrație, în conformitate cu procedura [BEI].”
În plus, din constatarea de la punctul 139 de mai sus reiese că decizia în litigiu a fost adoptată pentru motivul că proiectul Curtis îndeplinea obiectivele activității de împrumut a BEI și criteriile de eligibilitate pentru proiectele în domeniul mediului rezultate din Declarația din 2009 și din strategia privind clima, printre altele pentru că acesta venea în sprijinul obiectivelor europene și spaniole în materie de producere a energiei regenerabile, respecta criteriile de durabilitate și dispozițiile care urmăreau combaterea exploatării ilegale a pădurilor stabilite de dreptul derivat al Uniunii și permitea o reducere netă a emisiilor de echivalent CO
la nivel spaniol și european.
Prin scrisoarea din 13 aprilie 2018 (a se vedea punctul 47 de mai sus), BEI a comunicat promotorului proiectului Curtis informația potrivit căreia Consiliul de administrație a aprobat împrumutul pentru finanțarea proiectului menționat și condițiile principale ale contractului de finanțare, indicând totodată că „[a]ceastă comunicare nu implică niciun angajament juridic în ceea ce privește acordarea împrumutului menționat mai sus, ci este emisă pentru ca [promotorul respectiv] să poată întreprinde demersurile necesare pentru formalizarea împrumutului”.
Printr‑un mesaj electronic pe care Divizia „Societate civilă” a BEI l‑a adresat reclamantei la 16 august 2018 și pe care aceasta din urmă l‑a depus la dosarul prezentei cauze pentru a‑l putea invoca în susținerea argumentației sale, BEI a indicat reclamantei că „[t]oate informațiile privind mediul utile auditului cu privire la operațiune[a] de finanțare [a proiectului Curtis] au fost comunicate Consiliului de administrație în cadrul fazei I [a auditului proiectului menționat] și au devenit publice prin intermediul aceleiași fișe tehnice privind aspectele sociale și de mediu [referitoare la același proiect]. Etapa [II] a auditului privește numai aspectele tehnice, economice și financiare ale operațiunii de finanțare. Documentele din faza [II] a auditului nu conțin nicio informație despre mediu și nu fac, așadar, obiectul cererii [de acces la informațiile despre mediu referitoare la proiectul Curtis pe care i‑a adresat‑o reclamanta].”
Din conținutul și din contextul în care a fost adoptată decizia în litigiu reiese cu claritate că aceasta exprima o luare de poziție definitivă a BEI, prin votul Consiliului de administrație, cu privire la eligibilitatea proiectului Curtis pentru acordarea unei finanțări de către BEI din perspectiva aspectelor de mediu și sociale ale acestuia, care îndeplineau obiectivele activității de împrumut a BEI și criteriile de eligibilitate pentru proiectele în domeniul mediului rezultate din Declarația din 2009 și din strategia privind clima.
Astfel, chiar dacă, ulterior deciziei în litigiu, auditul proiectului Curtis urma să continue, iar anumite aspecte tehnice, economice și financiare ale operațiunii de finanțare, de care depindea acordarea împrumutului, urmau să mai fie examinate de Comitetul de direcție, acest audit nu mai trebuia totuși să privească aspectele de mediu și sociale ale proiectului menționat, cu privire la care Consiliul de administrație se pronunțase definitiv, în decizia în litigiu, din perspectiva tuturor elementelor referitoare la acestea care figurau în propunerea de finanțare și în fișa tehnică.
Ca răspuns la o întrebare orală adresată de Tribunal în ședință, BEI a recunoscut că decizia în litigiu stabilise în mod definitiv poziția Consiliului de administrație, care era autoritatea competentă în această privință, cu privire la eligibilitatea proiectului Curtis pentru finanțare din partea BEI din perspectiva aspectelor de mediu și sociale ale acestuia. În această măsură, nu era vorba, așadar, nici despre o opinie provizorie a Consiliului de administrație, nici despre o decizie intermediară al cărei obiectiv ar fi fost pregătirea unei decizii finale a Consiliului de administrație menționat.
Rezultă că, deși decizia în litigiu nu constituia, astfel cum susține BEI în cadrul prezentei proceduri și astfel cum a menționat în scrisoarea adresată promotorului proiectului Curtis din 13 aprilie 2018, un angajament juridic în ceea ce privește acordarea împrumutului în favoarea entității ad‑hoc, întrucât rămâneau de auditat alte aspecte tehnice, economice și financiare ale proiectului menționat, aceasta producea totuși anumite efecte juridice definitive față de terți, în special față de promotorul proiectului menționat, în măsura în care constata eligibilitatea proiectului menționat pentru finanțare din partea BEI din perspectiva aspectelor de mediu și sociale ale acestuia, permițând astfel promotorului respectiv să ia măsurile ulterioare necesare pentru formalizarea împrumutului de care urma să beneficieze, astfel cum se menționează în scrisoarea din 13 aprilie 2018, adresată de BEI acestuia din urmă. Având în vedere aceste aspecte de mediu și sociale, decizia ulterioară a Comitetului de direcție de a acorda împrumutul, după efectuarea auditului proiectului Curtis cu privire la celelalte aspecte care trebuiau examinate, putea fi considerată, cel mult, o simplă decizie de executare, în sensul jurisprudenței citate la punctul 153 de mai sus.
Or, tocmai la aspectele de mediu trebuia să se refere procedura de reexaminare internă instituită prin Regulamentul Aarhus (a se vedea în această privință punctele 16, 18 și 19 de mai sus), iar cererea de reexaminare internă formulată de reclamantă punea în discuție printre altele evaluarea BEI cu privire la durabilitatea proiectului Curtis și contribuția acestuia la realizarea obiectivelor politicii Uniunii în domeniul mediului (a se vedea în această privință punctele 54-57 de mai sus și punctele 80-123 din cererea de reexaminare internă). Astfel, cererea menționată privea, cel puțin parțial, efectele juridice definitive produse față de terți de decizia în litigiu.
Pentru aceste motive, primul aspect al primului motiv al acțiunii trebuie de asemenea admis.
Având în vedere aprecierile care precedă, este necesar să se admită integral primul motiv al acțiunii și, în acest temei, să se anuleze actul atacat.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
În speță, BEI a căzut în pretenții. În plus, reclamanta a solicitat în mod expres ca BEI să fie obligată la plata cheltuielilor de judecată.
Prin urmare, se impune obligarea BEI la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a cheltuielilor de judecată efectuate de reclamantă.
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată.
În consecință, Comisia trebuie să suporte propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a doua extinsă)
declară și hotărăște:

1)
Anulează decizia Băncii Europene de Investiții (BEI), comunicată ClientEarth prin scrisoarea din 30 octombrie 2018, prin care se respinge ca inadmisibilă cererea de reexaminare internă a deciziei Consiliului de administrație al BEI din 12 aprilie 2018 de aprobare a finanțării unui proiect de centrală electrică pe bază de biomasă în Galicia (Spania), formulată de ClientEarth la 9 august 2018 în temeiul articolului 10 din Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului și al Deciziei 2008/50/CE a Comisiei din 13 decembrie 2007 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 1367/2006 în ceea ce privește cererile de reexaminare internă a actelor administrative.

2)
BEI suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de ClientEarth.

3)
Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată.

Van der Woude
Tomljenović
Schalin
Škvařilová-Pelzl
Nõmm
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 27 ianuarie 2021.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.