CELEX: 62015TJ0402
EFRO
Weigering om een financiële bijdrage aan een groot project te bevestigen
Artikel 41, lid 1, van verordening (EG) nr. 1083/2006
Beoordeling van de bijdrage van een groot project tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het operationele programma
Artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006
Overschrijding van de termijn

)
[
omissis
]
Procedure en conclusies van partijen
Bij een op 22 juli 2015 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft de Republiek Polen het onderhavige beroep ingesteld. Zij verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
Op 4 november 2015 heeft de Commissie ter griffie van het Gerecht een verweerschrift ingediend. De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
de Republiek Polen te verwijzen in de kosten.
Op 5 januari 2016 heeft de Republiek Polen een repliek ingediend en op 11 maart 2016 heeft de Commissie een dupliek ingediend.
Geen van de partijen heeft om een mondelinge behandeling verzocht.
Het Gerecht (Zevende kamer) heeft krachtens artikel 106, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht beslist om zonder mondelinge behandeling uitspraak te doen.
In rechte
Ter onderbouwing van haar beroep voert de Republiek Polen vier middelen aan, ontleend aan, ten eerste, schending van artikel 41, lid 1, artikel 56, lid 3, en artikel 60, onder a), van verordening nr. 1083/2006, in onderlinge samenhang, en schending van het beginsel van loyale samenwerking, enerzijds, en schending van artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006, anderzijds; ten tweede, onjuiste beoordeling van de mate van verspreiding van de innovatie en van de innovatieve aard van het project; ten derde, onjuiste beoordeling van de aard van de arbeidsplaatsen die door het project worden geschapen, en ten vierde, onjuiste beoordeling van de toegevoegde waarde en het stimulerende effect van het project.
Het eerste middel ziet op de formele en materiële aspecten van de beoordeling van het project, en de drie laatste middelen zien achtereenvolgens op de drie redenen waarom de Commissie heeft overwogen dat het project niet bijdroeg tot het bereiken van de doelstellingen van het operationele programma „Innovatieve economie” in de zin van artikel 41, lid 1, van verordening nr. 1083/2006, namelijk het ontbreken van innovatie, van hooggekwalificeerde arbeidsplaatsen en van toegevoegde waarde (zie punt 15 supra).
[
omissis
]
Eerste middel: schending van artikel 41, lid 1, artikel 56, lid 3, en artikel 60, onder a), van verordening nr. 1083/2006, in onderlinge samenhang, en schending van het beginsel van loyale samenwerking, enerzijds, en schending van artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006, anderzijds
De Republiek Polen voert aan dat de Commissie op twee fundamentele punten het recht heeft geschonden. Ten eerste is zij tijdens de beoordeling van het project verder gegaan dan de selectiecriteria; ten tweede heeft zij de in artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006 neergelegde termijn overschreden.
[
omissis
]
Tweede onderdeel van het eerste middel: niet-inachtneming van de in artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006 neergelegde termijn
[
omissis
]
Artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006 bepaalt het volgende:
„De Commissie neemt zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk drie maanden nadat de lidstaat […] een groot project heeft ingediend, een besluit, mits het is ingediend overeenkomstig artikel 40 [van verordening nr. 1083/2006]. In dat besluit wordt de fysieke inhoud van het project omschreven, wordt het bedrag bepaald waarvoor het cofinancieringspercentage voor de prioritaire as […] geldt, en worden het jaarschema of de jaarschema’s van de financiële bijdrage uit het EFRO of het Cohesiefonds vastgesteld.”
Artikel 41, lid 3, van verordening nr. 1083/2006 bepaalt het volgende:
„Als de Commissie weigert een financiële bijdrage van de fondsen tot een groot project te verlenen, geeft zij de lidstaat de redenen hiervan binnen de termijn en volgens de voorwaarden vermeld in lid 2 [van artikel 41 van deze verordening].”
In de eerste plaats moet worden bepaald of de termijn in artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006, gelet op de tekst en de systematiek van deze bepaling als indicatief of als dwingend moet worden beschouwd (zie naar analogie arrest van 20 januari 2005, Merck, Sharp & Dohme,
C‑245/03
,
EU:C:2005:41
, punt
).
In dat verband moet worden opgemerkt dat artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006 geen aanwijzingen bevat die erop wijzen dat de termijn louter indicatief is. Integendeel, het gebruik van het werkwoord „nemen” in de aantonende wijs („neemt”) toont aan dat de Commissie gehouden is deze termijn in acht te nemen. Dat wordt bevestigd door onder meer de Engelse taalversie van deze bepaling, waarin het gebruik van de woorden „shall adopt” uitdrukkelijk wijst op een verplichting. Door de uitdrukking „zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk” wordt enkel bevestigd dat de inachtneming van deze termijn niet optioneel is, maar een verplichting voor de Commissie, die de wetgever heeft willen onderstrepen.
Daaruit volgt dat de termijn in artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006, gelet op de tekst en de systematiek van deze bepaling, dwingend is.
In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat de termijn van drie maanden in artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006, die uit hoofde van artikel 41, lid 3, van die verordening van toepassing is op een afwijzend besluit, in casu, zoals de Republiek Polen terecht stelt (zie punt 61 supra), gelet op de feitelijke ontwikkelingen die in de punten 3 tot en met 14 supra zijn uiteengezet, door de Commissie is overschreden.
Na de intrekking van het eerste verzoek om bevestiging, waardoor de procedure tot beoordeling van dit verzoek is beëindigd, heeft de Commissie er namelijk met betrekking tot het tweede verzoek om bevestiging om te beginnen bijna elf maanden over gedaan om de Republiek Polen een brief toe te sturen met de beoordeling van dit verzoek (24 juni 2014) en vervolgens heeft zij er naar aanleiding van het antwoord van de Republiek Polen van 28 augustus 2014 ongeveer achtenhalve maand over gedaan om zich formeel uit te spreken over dit verzoek en het bestreden besluit uit hoofde van artikel 41, lid 3, van verordening nr. 1083/2006 vast te stellen (11 mei 2015).
In de derde plaats moet onder deze omstandigheden worden bepaald wat de gevolgen zijn van het overschrijden van de termijn van drie maanden in artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006 en met name worden beoordeeld of het bestreden besluit door dat enkele feit automatisch nietig moet worden verklaard.
Aangezien artikel 41 van verordening nr. 1083/2006 geen enkele aanwijzing bevat welke gevolgen de overschrijding van de termijn van de daarin neergelegde termijn van drie maanden voor de Commissie meebrengt, dienen overeenkomstig de rechtspraak van het Hof het doel en de structuur van die verordening te worden onderzocht om uit te maken wat de gevolgen zijn als die termijn wordt overschreden (zie in die zin en naar analogie arrest van 20 januari 2005, Merck, Sharp & Dohme,
C‑245/03
,
EU:C:2005:41
, punten
en
).
Vooraf dient eraan te worden herinnerd dat de termijn in artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006 een termijn is die de Commissie is opgelegd voor haar antwoord op een verzoek dat een derde – in casu een lidstaat – bij haar heeft ingediend. Enkel als het verzuim binnen deze termijn te antwoorden meebrengt dat het verzoek wordt toegewezen of dat de Commissie niet meer mag beslissen op het verzoek, kan een negatief antwoord na verstrijken van de termijn automatisch nietig worden verklaard op de enkele grond dat die termijn is overschreden (zie naar analogie arrest van 18 maart 2009, Shanghai Excell M&E Enterprise en Shanghai Adeptech Precision/Raad,
T‑299/05
,
EU:T:2009:72
, punt
). Onderzocht moet dus worden of verordening nr. 1083/2006 in het licht van het doel en de opzet ervan aldus moet worden uitgelegd dat overschrijding van deze termijn meebrengt dat het verzoek wordt toegewezen of dat de Commissie daarop niet meer mag beslissen.
Met betrekking tot de vraag of uit het doel en de structuur van verordening nr. 1083/2006 volgt dat de overschrijding van de termijn van drie maanden meebrengt dat het verzoek om bevestiging van de lidstaat wordt toegewezen, moet ten eerste worden opgemerkt dat zulks door de strekking van een toewijzingsbesluit wordt uitgesloten.
Uit artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006 volgt dat in het besluit van de Commissie tot toewijzing van een verzoek om bevestiging onder meer het bedrag wordt aangegeven waarvoor het cofinancieringspercentage voor het operationele programma geldt (zie punt 33 supra). Enkel in het besluit van de Commissie tot toewijzing van een dergelijk verzoek wordt het basisbedrag bepaald waarvoor het cofinancieringspercentage voor het betrokken operationele programma geldt en dus het bedrag van de financiële bijdrage van de Unie. Zonder besluit van de Commissie kan de financiële bijdrage van de Unie niet concreet worden bepaald en dus niet worden beschouwd als bevestigd.
Dat vindt overigens steun in overweging 49 van verordening nr. 1083/2006, waarin is aangekondigd dat grote projecten beoordeeld en zo nodig goedgekeurd moeten kunnen worden door de Commissie (zie punt 29 supra). Daaruit volgt dat de idee die ten grondslag ligt aan verordening nr. 1083/2006 bij grote projecten hierin is gelegen dat de financiering ervan door een lidstaat met middelen uit het EFRO of het Cohesiefonds door de Commissie moet worden goedgekeurd.
Ten tweede moet worden vastgesteld dat verordening nr. 1083/2006 het uitdrukkelijk bepaalde indien deze aan de niet-inachtneming van een termijn het gevolg wilde verbinden dat een verzoek van rechtswege was ingewilligd (zie naar analogie arrest van 20 januari 2005, Merck, Sharp & Dohme,
C‑245/03
,
EU:C:2005:41
, punt
). Dat is bijvoorbeeld het geval in artikel 62, lid 4, van verordening nr. 1083/2006, dat bepaalt dat de aan de Commissie voorgestelde auditstrategie wordt „geacht te zijn aanvaard” bij gebrek aan opmerkingen van de Commissie binnen de termijn van drie maanden na ontvangst ervan. Datzelfde geldt voor artikel 67, lid 4, van verordening nr. 1083/2006, dat bepaalt dat het door de beheersautoriteit bij de Commissie ingediende eindverslag van het operationele programma wordt „geacht aanvaard te zijn” als de Commissie niet binnen de gestelde termijn heeft geantwoord. Ook artikel 89, lid 3, van verordening nr. 1083/2006 bepaalt dat de door de lidstaat bij de Commissie ingediende verklaring van afsluiting wordt „geacht te zijn aanvaard”„[i]ndien de Commissie binnen vijf maanden geen opmerkingen maakt”.
Uit het doel en de opzet van verordening nr. 1083/2006 volgt derhalve dat het uitblijven van een antwoord op het verzoek om bevestiging binnen de in artikel 41, lid 2, van die verordening gestelde termijn niet meebrengt dat het verzoek om bevestiging is ingewilligd.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de argumenten van de Republiek Polen ontleend aan de rechtspraak van het Hof over de termijn voor een financiële correctie noch door haar argumenten ontleend aan de nieuwe procedure voor de stilzwijgende goedkeuring van een project die is neergelegd in artikel 102, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1303/2013.
Met betrekking tot het eerste argument heeft het Hof in zijn rechtspraak over de in artikel 99 van verordening nr. 1083/2006 neergelegde bevoegdheid van de Commissie om financiële correcties vast te stellen, weliswaar geoordeeld dat overschrijding van de in artikel 100, lid 5, van die verordening gestelde termijn voor die correcties een schending van wezenlijke vormvoorschriften vormde, die de Unierechter ambtshalve aan de orde diende te stellen en nietigverklaring van het na de termijn vastgestelde besluit meebracht (arresten van 4 september 2014, Spanje/Commissie,
C‑192/13 P
,
EU:C:2014:2156
, punten
en
, en 21 september 2016, Commissie/Spanje,
C‑140/15 P
,
EU:C:2016:708
, punten
en
), zoals de Republiek Polen aanvoert, maar deze rechtspraak kan in casu geen toepassing vinden.
De rechtspraak in punt 81 supra heeft namelijk betrekking op een ander soort termijn dan de termijn in artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006.
Om te beginnen is de termijn in artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006 in het kader van de beoordeling van grote projecten een termijn die de Commissie in acht moet nemen bij de behandeling van een aanvraag tot medefinanciering ingediend door een lidstaat. Daarentegen is de termijn in artikel 100, lid 5, van die verordening in het kader van de procedure voor een financiële correctie een termijn die de Commissie in acht moet nemen bij de vaststelling op eigen initiatief van een besluit tot gehele of gedeeltelijke nietigverklaring van de financiële bijdrage van de Unie aan een operationeel programma. In wezen is het eerste type termijn een termijn voor de toekenning van een financiële bijdrage en de tweede een termijn voor de intrekking van een al toegekende financiële bijdrage.
In het kader van de beoordeling van grote projecten blijft het verzoek om bevestiging zonder antwoord en kan het niet worden geacht te zijn ingewilligd indien binnen de termijn geen besluit wordt genomen op dat verzoek en de verordening zwijgt over de gevolgen van een dergelijk verzuim een besluit te nemen (zie de punten 75‑79 supra). Bij financiële correcties daarentegen behoudt de lidstaat zijn bijdrage uit de fondsen die hem al is toegekend als binnen de daartoe gestelde termijn geen besluit dienaangaande wordt genomen. Zoals blijkt uit de rechtspraak die in punt 81 supra is aangehaald, kan de Commissie derhalve geen financiële correctie toepassen en kan de lidstaat geen financiële correctie worden opgelegd als binnen de termijn geen besluit wordt genomen over een dergelijke correctie.
Tot slot blijkt, anders dan de Republiek Polen stelt, uit de in punt 81 supra aangehaalde rechtspraak niet dat het Hof zich heeft uitgesproken in de zin dat de termijnen in artikel 100, lid 5, en artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006 van dezelfde aard zijn. Daarentegen blijkt uit deze rechtspraak dat het Hof louter de termijn heeft onderzocht voor de vaststelling van een besluit tot financiële correctie en dat het uitdrukkelijk heeft verwezen naar de aard van een dergelijk besluit (arresten van 4 september 2014, Spanje/Commissie,
C‑192/13 P
,
EU:C:2014:2156
, punten
en
, en 21 september 2016, Commissie/Spanje,
C‑140/15 P
,
EU:C:2016:708
, punten
,
en 113).
Met betrekking tot het tweede argument moet worden opgemerkt dat verordening nr. 1303/2013 in casu geen toepassing vindt, aangezien artikel 152, lid 1, ervan bepaalt dat verordening nr. 1083/2006 van toepassing blijft op die steunverlening of de concrete acties, met inbegrip van operationele programma’s en grote projecten, die door de Commissie zijn goedgekeurd op basis van die verordening, en artikel 152, lid 2, daaraan toevoegt dat steunaanvragen die zijn ingediend of goedgekeurd in het kader van verordening nr. 1083/2006 geldig blijven. Overigens voorziet artikel 102, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1303/2013 in een stilzwijgende goedkeuringsprocedure voor enkel die aanvragen van de lidstaat die vergezeld gaan van een kwaliteitsevaluatie door onafhankelijke deskundigen overeenkomstig artikel 101, derde alinea, van die verordening. Deze procedure heeft geen tegenhanger in het stelsel van de artikelen 39 tot en met 41 van verordening nr. 1083/2006, wat de conclusie bevestigt dat het stilzwijgen van de Commissie gedurende de termijn van drie maanden niet mag worden uitgelegd als een stilzwijgende bevestiging van de financiële bijdrage aan een groot project. Overigens staat vast dat het project in casu niet is ingediend overeenkomstig artikel 102, lid 1, van verordening nr. 1303/2013, zodat de procedure voor stilzwijgende goedkeuring die in deze bepaling is voorzien, niet kan worden toegepast.
Met betrekking tot de vraag of uit het doel en de structuur van verordening nr. 1083/2006 blijkt dat overschrijding van de termijn van drie maanden meebrengt dat de Commissie haar bevoegdheid verliest om te beslissen op het door de lidstaat ingediende verzoek om bevestiging, moet ten eerste worden opgemerkt dat het uiteindelijk in strijd zou zijn met het doel van het initiële verzoek van de lidstaat, namelijk bevestiging van een financiële bijdrage uit het EFRO of het Cohesiefonds, als de Commissie het onderzoek van het verzoek om bevestiging niet zou kunnen voortzetten wanneer zij de termijn van drie maanden overschrijdt, en dat om redenen waar deze lidstaat geen vat op heeft. Als de Commissie een nieuwe beoordelingsprocedure voor een groot project zou moeten inleiden, met opnieuw een termijn van drie maanden, zou dat er in de praktijk op neerkomen dat deze termijn nog verder wordt overschreden doordat het besluit op het verzoek om bevestiging naar een nog later tijdstip wordt verschoven. Aangezien deze overschrijding niet geldt als inwilliging van het verzoek, zoals al is opgemerkt, wordt de overschrijding van een termijn eveneens verergerd als een besluit eventueel nietig wordt verklaard op grond dat het na verstrijken van de termijn is vastgesteld.
Ten tweede blijkt uit artikel 78, lid 4, van verordening nr. 1083/2006, dat in punt 34 supra is aangehaald, dat een lidstaat al ruim voordat de Commissie een beslissing neemt, dus onafhankelijk van de daarvoor gestelde termijn, een aanvang kan maken met de verwezenlijking van een groot project en de uitgaven daarvoor vervolgens aan de Commissie kan voorleggen. De lidstaat die daarvoor kiest, doet dat op eigen risico, in het besef dat de Commissie een besluit kan vaststellen waarbij zij weigert de financiële bijstand van de Unie voor een groot project te bevestigen. Daar de lidstaat dus niet is gehouden een besluit van de Commissie af te wachten om zijn projecten voor regionale ontwikkeling te verwezenlijken en de uitgaven daarvoor bij de Commissie te declareren voor het geval zij door de Unie worden vergoed, verliest de Commissie door overschrijding van de termijn voor de vaststelling van een dergelijk besluit niet haar bevoegdheid om op een verzoek om bevestiging te besluiten.
Ten derde blijkt uit de rechtspraak dat er geen rechtsbeginsel is op grond waarvan de overheid haar bevoegdheid verliest om een verzoek te beantwoorden, zelfs buiten de daartoe gestelde termijnen, als de wetgever aan het stilzwijgen van de administratie niet het gevolg heeft verbonden dat zij haar bevoegdheid om te beslissen verliest (zie naar analogie arrest van 19 januari 2010, Co-Frutta/Commissie,
T‑355/04 en T‑446/04
,
EU:T:2010:15
, punten
en
).
Uit het doel en de opzet van verordening nr. 1083/2006 volgt derhalve dat het uitblijven van een antwoord op het verzoek om bevestiging binnen de in artikel 41, lid 2, van die verordening gestelde termijn niet meebrengt dat de Commissie haar bevoegdheid verliest om op het verzoek om bevestiging te beslissen.
Uit een en ander volgt dat verordening nr. 1083/2006 niet aldus kan worden uitgelegd dat elke overschrijding van de in artikel 41, lid 2, neergelegde termijn door dat enkele feit meebrengt dat een afwijzend besluit dat na verstrijken van de termijn is vastgesteld, automatisch nietig moet worden verklaard.
Ten vierde moet worden onderzocht of de overschrijding van de termijn van drie maanden die in casu is geconstateerd, nietigverklaring van het bestreden besluit moet meebrengen.
Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt namelijk dat de niet-inachtneming van een termijn zoals die in artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006 slechts tot nietigverklaring van de aan het einde van de procedure vastgestelde handeling kan leiden indien die procedure als gevolg van deze onregelmatigheid tot een ander resultaat had kunnen leiden. Hoewel aan de persoon die zich op een dergelijke onregelmatigheid beroept, niet kan worden opgelegd te bewijzen dat de betrokken handeling zonder die onregelmatigheid voor hem gunstiger zou zijn geweest, moet die persoon wel concreet aantonen dat dit niet volledig kan worden uitgesloten (zie naar analogie arresten van 4 februari 2016, C & J Clark International en Puma,
C‑659/13 en C‑34/14
,
EU:C:2016:74
, punt
, en 12 juni 2015, Health Food Manufacturers’ Association e.a./Commissie,
T‑296/12
,
EU:T:2015:375
, punt
).
In casu heeft de Republiek Polen niet concreet aangetoond noch gesteld dat het niet was uitgesloten dat de administratieve procedure tot een ander resultaat had kunnen leiden indien zij was afgesloten binnen de termijn van drie maanden die in artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006 was gesteld. Aangezien de Republiek Polen niet heeft aangetoond dat de procedure voor de beoordeling van het project zonder overschrijding van deze termijn tot een ander resultaat had kunnen leiden, kan deze overschrijding in de omstandigheden van dit geval niet leiden tot de nietigverklaring van het bestreden besluit.
Aangezien de Commissie artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006 heeft geschonden door te beslissen na het verstrijken van de termijn van drie maanden, kunnen de betrokkenen, gelet op het bovenstaande, door middel van een beroep tot schadevergoeding bij het Gerecht verzoeken om herstel van eventuele schade veroorzaakt door de niet-inachtneming van de termijn in artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006 om te beslissen op een verzoek om bevestiging (zie naar analogie arrest van 19 januari 2010, Co-Frutta/Commissie,
T‑355/04 en T‑446/04
,
EU:T:2010:15
, punten
en
), voor zover is voldaan aan alle voorwaarden voor het ontstaan van niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie en de uitoefening van een recht op vergoeding van de geleden schade uit hoofde van artikel 340, tweede alinea, VWEU (zie in die zin arrest van 9 september 2008, FIAMM e.a./Raad en Commissie,
C‑120/06 P en C‑121/06 P
,
EU:C:2008:476
, punt
).
Gelet op een en ander is het tweede onderdeel van het eerste middel, inzake schending van artikel 41, lid 2, van verordening nr. 1083/2006, ongegrond.
[
omissis
]

HET GERECHT (Zevende kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
De Republiek Polen wordt verwezen in de kosten.

Tomljenović
Marcoulli
Kornezov
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 1 maart 2018.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Pools.
(
)	Enkel de punten van dit arrest waarvan het Gerecht publicatie nuttig acht, worden weergegeven.