CELEX: 62014TJ0671
Държавни помощи
Регионални инвестиционни помощи
Помощ на Германия в полза на голям инвестиционен проект на BMW в Лайпциг, свързан с производството на два модела електрически автомобили (i3 и i8)
Решение, с което помощта се обявява за частично съвместима и частично несъвместима с вътрешния пазар
Член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС
Член 108, параграфи 2 и 3 ДФЕС
Стимулиращ ефект на помощта
Необходимост от помощта

Обстоятелствата по спора
Жалбоподателят, Bayerische Motoren Werke AG, е дружеството майка на групата Bayerische Motoren Werke (наричан по-нататък „BMW“), чиято основна дейност е производството на автомобили и мотоциклети с марките BMW, MINI и Rolls-Royce.
На 30 ноември 2010 г. Федерална република Германия уведомява по силата на член 6, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 година относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с [вътрешния] пазар в приложение на членове [107 и 108 ДФЕС] (Общ регламент за групово освобождаване) (
ОВ L 214, 2008 г., стр. 3
) за помощ с номинална стойност от 49 милиона евро, която тя има намерение да предостави по силата на Investitionszulagengesetz 2010 (Закон за подпомагане на инвестициите) от 7 декември 2008 г., изменен (BGBl. 2008 I, стр. 2350, наричан по-нататък „IZG“), с цел построяването в Лайпциг (Германия) на завод за производството на електрическия автомобил i3 и на хибридния автомобил i8 на BMW, в съответствие с Насоките за национална регионална помощ за 2007—2013 г. (
ОВ C 54, 2006 г., стр. 13
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 4, стр. 231, наричани по-нататък „Насоките“). В уведомлението са посочени инвестиционни разходи от 392 милиона евро (или 368,01 милиона евро без лихвите) и интензитет на помощта от 12,5 %. Ефективното изплащане на помощта е поставено в зависимост от предоставянето на разрешение от Европейската комисия.
След като получава някои допълнителни сведения, Комисията решава да открие на 13 юли 2011 г. официалната процедура по разследване по силата на член 108, параграф 2 ДФЕС и получава в тази връзка становището на Федерална република Германия. На 13 декември 2011 г. решението, озаглавено „Държавна помощ — Германия — Държавна помощ SA.32009 (11/C) (ex 10/N) — LIP — Помощ в полза на BMW Лайпциг — Покана за представяне на мнения съгласно член 108, параграф 2 ДФЕС“, е публикувано в
Официален вестник на Европейския съюз
(
ОВ C 363, 2011 г., стр. 20
). С писмо от 3 февруари 2012 г. Комисията съобщава на Федерална република Германия, че не е получила становища от трети лица.
На 17 януари 2012 г. германските власти изменят първоначалното уведомление, като включват в него помощ за допълнителен инвестиционен елемент. Решението за това е взето от бенефициера на помощта след приемането на решението за започване на официалната процедура по разследване. В този контекст са поискани множество обяснения от Федерална република Германия, която предоставя същите на Комисията. С писмо от 5 август 2013 г. Федерална република Германия информира Комисията за други изменения на проекта за помощ във връзка с намаляване на размера на помощта и на нейния интензитет.
На 9 юли 2014 г. Комисията приема Решение C(2014) 4531 окончателен относно държавна помощ SA.32009 (2011/C) (ex 2010/N) (наричано по-нататък „обжалваното решение“), член 1 от което има следното съдържание:
„Държавната помощ в размер на 45257273 EUR, която [Федерална република] Германия възнамерява да отпусне на [жалбоподателя] за инвестицията в Лайпциг, ще бъде съвместима с вътрешния пазар само ако се ограничи до размер от 17 милиона евро (на цени от 2009 г.); надхвърлящата този размер сума (28257273 EUR) е несъвместима с вътрешния пазар.
Следователно помощта може да бъде отпусната само до размера от 17 милиона евро“. [неофициален превод]
Що се отнася до мотивите на обжалваното решение, следва в самото начало да се отбележи, че в съображение 113 от него Комисията констатира, че като е уведомила за планираната мярка за помощ преди нейното изпълнение, Федерална република Германия е изпълнила задълженията си по член 108, параграф 3 ДФЕС и задължението си за индивидуално уведомяване по член 6, параграф 2 от Регламент № 800/2008. По-нататък в съображения 114—123 от посоченото решение Комисията посочва по-конкретно, че ще действа в съответствие с Насоките, и по-специално с точка 4.3 от тях, озаглавена „Помощ за големи инвестиционни проекти“, и със Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти (
ОВ C 223, 2009 г., стр. 3
). В този контекст, след като установява, че бележка под линия 65 от Насоките, отнасяща се до създаването на нов продуктов пазар, не е приложима в конкретния случай, Комисията прави преценка в съответствие с параграф 68, букви а) и б) от Насоките, за да установи дали предвидените там прагове ще бъдат превишени, поради което тя да трябва да извърши обстойно проучване на помощта, за която е направено уведомяване. Така с оглед на получените данни от Федерална република Германия тя извършва преценка дали бенефициерът на помощта ще разполага с пазарен дял, надхвърлящ 25 % от продуктовия пазар и разглеждания географски пазар. Комисията изтъква, че ако посочените пазари не могат да бъдат определени по убедителен начин, тя ще прецени дали бенефициерът притежава подобен пазарен дял поне на един от възможните пазари. Освен това тя подчертава, че ако трябва да бъде извършено, подобно обстойно проучване по никакъв начин няма да предопредели анализа на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар.
Що се отнася по-специално до определянето на съответните продуктови пазари, първо, Комисията по същество посочва в съображения 124—127 от обжалваното решение, че има „съмнения“ по въпроса дали електрическите и хибридни автомобили са част от общия пазар на конвенционалните автомобили. Второ, в съображения 128—132 от обжалваното решение Комисията най-напред подчертава особеното значение на анализа на пазарите с оглед на автомобилите i3, напълно електрически модели (Battery Electric Vehicles), доколкото превишаването от този модел на релевантните прагове на поне един от възможните пазари е достатъчно, за да е необходимо да се направи задълбочената оценка, без Комисията да трябва да определя съответния пазар за автомобилите i8, модел на хибриди с възможност за включване към електрическата мрежа (Plug-in Hybrid Electric Vehicles). Освен това тя счита, че не може да заключи със сигурност, че тези автомобили спадат към сегменти C или D от конвенционалния пазар, според „класификацията на IHS Global Insight“. Трето, в съображения 133 и 134 от обжалваното решение Комисията изразява още резерви по въпроса дали съответният пазар е този на електрическите автомобили в неговите комбинирани сегменти C и D. Всъщност, след като констатира, че възможните продуктови пазари трябва да включат най-ниското ниво, за което са налични статистически данни, Комисията подчертава, че трябва да се отчете особената ситуация, която евентуално може да възникне, тоест доминиращото положение, което би заел бенефициерът на помощ в един от сегментите C или D на пазари на електрическите автомобили.
Що се отнася до съответния географски пазар, в съображения 135—140 от обжалваното решение Комисията по същество потвърждава, че твърдението на Федерална република Германия, че общият пазар трябва да бъде признат като съответен пазар за електрическите превозни средства, не е придружено с достатъчно подробни указания относно факторите, предвидени в Известието на Комисията относно определянето на съответния пазар по смисъла на общностното право на конкуренция (
ОВ C 372, 1997 г., стр. 5
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 3, стр. 60). Поради това и с оглед на предоставената ѝ информация Комисията прави извода, че тя не може напълно да изключи вероятността, че Европейското икономическо пространство (ЕИО) представлява съответният географски пазар за електрическите или хибридните автомобили.
При тези обстоятелства в съображения 141—154 от обжалваното решение Комисията прави преценка на пазарните дялове, които жалбоподателят, в качеството на бенефициер на помощта, на теория ще получи върху определени потенциални пазари, и вследствие на това решава, че е приложимо Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти. В този контекст следва още да се отбележи, че в съображение 156 от обжалваното решение, Комисията констатира, че съгласно решение от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия (
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
) тя е длъжна да извърши задълбочена преценка във всички случаи, в които положителните последици от регионална помощ не надвишават ясно нейните потенциални отрицателни последици, макар и праговете, установени в параграф 68 от Насоките, да не са превишени. Преди това в съображение 155 от обжалваното решение Комисията прави извода, че не е представено никакво доказателство за липсата на „съществено нарушение на конкуренцията“ и че помощ с размер 50 милиона евро в полза на инвестиционен проект от 400 милиона евро със сигурност има значителен потенциал, за да наруши конкуренцията.
По-нататък в рамките на задълбочената преценка на нотифицираната помощ Комисията подчертава в съображение 157 от обжалваното решение, че трябва да провери подробно въз основа на критериите, посочени в Съобщението за задълбочена оценка на регионалните помощи в полза на големи инвестиционни проекти, дали въпросната помощ е необходима, за да се създаде стимулиращ ефект в полза на инвестиционния проект и дали предимствата от прилагането на мярката ще имат по-голяма тежест от възникващото нарушаване на конкуренцията и свързаните с това последици върху търговията между държавите членки.
В това отношение Комисията констатира по-конкретно в съображения 160—173 от обжалваното решение, че стимулиращият ефект на нотифицираната помощ е бил доказан от Федерална република Германия, при това въз основа на втория сценарий, предвиден в Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, тоест този, който обхваща обстоятелствата, при които при липсата на помощта, разглежданата инвестиция, е щяла да бъде осъществена в друг регион на Европейския съюз. Комисията подчертава в този план, че Федерална република Германия е поддържала, че изграждането на завода в Мюнхен (Германия) представлява алтернативна мярка на местонахождението в Лайпциг. Комисията потвърждава също, че от определящите документи, представени на управителния съвет на жалбоподателя през декември 2009 г., е видно, че „без помощта местоположението Мюнхен […] ще доведе до 17 милиона евро по-малко разходи в сравнение с местоположението в Лайпциг“. След като подчертава, че друг фактор, също свързан с избора на мястото на инвестицията, бил дългосрочната стратегическа възможност за разширяване на производствения капацитет в бъдеще, но че този фактор не е представен от предприятието в парично изражение, Комисията извежда на преден план други вътрешни документи на предприятието, удостоверяващи, „че наличието на държавна помощ в размер на 50 милиона евро е [било] анализирано с предимство при вземането на решението за инвестицията/местоположението“.
Относно пропорционалността на нотифицираната помощ Комисията изтъква по същество в съображения 174—189 от обжалваното решение, че при сценарий 2, съгласно параграф 33 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, „се изхожда от това, че с оглед на стимул за избор на местоположение помощта ще се счита за пропорционална, когато се равнява на разликата между нетните разходи, които дружеството бенефициер ще понесе, ако инвестира в подпомагания регион, и нетните разходи за инвестиция в алтернативен регион (алтернативни региони)“.
В конкретния случай Комисията приема по същество, че сумата от 17 милиона евро, представляваща разликата в разходите между двете местонахождения (Лайпциг и Мюнхен), изчислена въз основа на инвестиционните разходи във връзка с продукта, структурните инвестиционни разходи, разходите за планиране и първоначалните разходи, производствените разходи, разходите по снабдяване, фиксираните разходи и логистичните разходи и митата за международни пратки, трябвало да се счита за размер на помощта, представляващ необходимият минимум за промяна на решението на бенефициера относно местоположението. Поради това Комисията приема тази сума за пропорционална с оглед на преследваната с помощта цел за насърчаване на регионалното развитие. Освен това Комисията приема, че стратегическата опция за разширяване на производствения капацитет в Лайпциг, която не е налице в завода в Мюнхен, не следва да се взема предвид при оценката на пропорционалността на нотифицираната помощ, защото тази възможност е релевантна само в дългосрочен период и следователно отвъд жизнения цикъл на въпросния инвестиционен проект.
В съображение 176 и сл. от обжалваното решение Комисията отхвърля довода на Федерална република Германия, че пропорционалността на мярка не трябва да се преценя единствено въз основа на документи, отразяващи положението към момента на решението за инвестирането и местонахождението, но и с оглед на действителните допълнителни разходи, тоест в конкретния случай, като се взема предвид общата сума от 50 милиона евро, която включва допълнителни разходи от 29 милиона евро, „възникнали преди края на 2012 г.“ По същество Комисията посочва в това отношение, че не е допустимо стимулиращият ефект и пропорционалността на помощта да се доказват във основа на документи, които съдържат напълно различни цифри с оглед на недостатъците и нетните разходи на инвестицията в обект от подпомагания регион. Според Комисията по-специално не съществува никакво право да се използват документи, съдържащи разходи, които са били направени няколко години след като решенията за въпросните инвестиция и местоположение са били взети, при това въпреки че строителните работи във връзка с инвестиционния проект вече са били започнали.
В съображения 190—198 от обжалваното решение, след като преценява положителните и негативните последици от нотифицираната помощ, Комисията ги претегля и констатира, че положителните последици от помощта в размер на 17 милиона евро надделяват над отрицателните последици за търговията между държавите членки, както и над евентуалните социални и икономически последици върху алтернативния обект, който се намира в регион с по-благоприятно положение.
Накрая, в съображения 199—202 от обжалваното решение Комисията отхвърля довода на Федерална република Германия, че нейните правомощия да оценява съвместимостта на въпросната мярка за помощ с вътрешния пазар съгласно Съобщението за задълбочена оценка на регионалните помощи в полза на големи инвестиционни проекти, са ограничени до дела на нотифицираната помощ, който надхвърля прага за уведомяване съгласно член 6, параграф 2 от Регламент № 800/2008.
Производството и исканията на страните
На 19 септември 2014 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд. На 4 декември 2014 г. Комисията представя писмена защита.
По силата на член 24, параграф 6 от Процедурния правилник на Общия съд от 2 май 1991 г. в
Официален вестник на Европейския съюз
от 8 декември 2014 г. (
ОВ C 439, 2014 г., стр. 30
) е публикувано известие относно жалбата, подадена по настоящото дело.
На 28 януари 2015 г. жалбоподателят представя в секретариата на Общия съд реплика, а на 11 март 2015 г. Комисията представя дуплика.
На 16 януари 2015 г. встъпилата страна, Freistaat Sachsen, подава молба за встъпване по делото в подкрепа на исканията на жалбоподателя. Комисията и жалбоподателя представят своите становища в секретариата на Общия съд съответно на 4 и 10 февруари 2015 г. Молбата за встъпване е уважена с определение на председателя на пети състав на Общия съд от 11 май 2015 г.
На 3 юли 2015 г. встъпилата страна представя в секретариата на Общия съд становище при встъпване, по което жалбоподателят и Комисията представят становищата си на 14 септември 2015 г.
На 17 септември 2015 г. секретариатът на Общия съд уведомява страните, че писмената фаза на производството е приключила. На 22 септември 2015 г. Комисията посочва, че не желае провеждането на устни състезания. На 7 октомври 2015 г. жалбоподателят посочва, че желае да бъде изслушан.
След доклада на съдията докладчик Общият съд (пети състав) решава да започне устната фаза на производството.
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 8 септември 2016 г.
Жалбоподателят моли Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение „доколкото с него поисканата помощ в размер на 45257273 EUR е обявена за несъвместима с вътрешния пазар в частта (28257273 EUR), в която надвишава сумата от 17 милиона евро“,
–
при условията на евентуалност „да отмени [посоченото решение], доколкото с него за несъвместима с вътрешния пазар е обявена сумата от 22,5 милиона евро, до която съгласно член 6, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 800/2008 не е налице задължение за уведомяване на Комисията“,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
Встъпилата страна иска по същество от Общият съд да уважи исканията на жалбоподателя.
От правна страна
Жалбоподателят изтъква три правни основания. Първото основание е изведено от нарушението на член 108, параграф 3 ДФЕС, второто основание е изведено от нарушението на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС и третото основание, изтъкнато при условията на евентуалност, е изведено от нарушението на член 108, параграф 3 ДФЕС и на Регламент № 800/2008, произтичащо от ограничението на размера на помощта до размер, по-малък от освободения от задължението за уведомяване.
По първото правно основание, изведено от нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС
Първото правно основание, изтъкнато от жалбоподателя, се разделя на три части. Първата част е изведена от липсата на внимателно и безпристрастно разглеждане в рамките на процедурата по предварително разглеждане. Втората част е насочена към твърдяната липса на внимателно и безпристрастно разглеждане в рамките на официалната процедура по разследване. Третата част е насочена към явно погрешната преценка на приложимостта на Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти.
По първата част от първото основание
Жалбоподателят счита по същество, че Комисията е нарушила член 108, параграф 3 ДФЕС, както и задължението си за полагане на грижа и добра администрация, доколкото в хода на процедурата по предварително разглеждане тя не се е опитала да преодолее трудностите при определянето на съответния пазар. Според него, ако Комисията беше спазила принципа на добро управление и ако беше тълкувала правилно параграф 68, буква а) от Насоките, тя нямаше да извърши задълбочено разглеждане на въпросната помощ. Жалбоподателят я упреква също за това, че не е започнала конструктивен диалог с Федерална република Германия и с него.
Встъпилата страна изтъква по същество, че твърдението на Комисията относно тежестта на доказване, на което тя основава започването на официалната процедура по разследване, не е убедително. Според встъпилата страна Федерална република Германия не била длъжна да докаже „липсата на сериозни затруднения“, тоест отрицателен факт. Според нея Комисията също не можела да се задоволи с твърдяната недостатъчност на получената информация.
Комисията оспорва твърденията на жалбоподателя и на встъпилата страна.
В самото начало Общият съд посочва, че по силата на член 108, параграф 3 ДФЕС Комисията извършва преглед на проектираните държавни помощи, който цели да ѝ позволи да си създаде първоначално мнение за частичната или пълна съвместимост на разглежданите помощи с вътрешния пазар. От своя страна, предвидената в член 108, параграф 2 ДФЕС официална процедура по разследване има за цел да защити правата на третите заинтересовани лица и освен това трябва да позволи на Комисията, преди да вземе своето решение, да разполага с пълна информация за всички данни по преписката, по-конкретно като събере становищата на третите заинтересовани лица и на държавите членки. Макар да взема решението за започване на тази процедура в условията на обвързана компетентност, Комисията все пак има известна свобода на преценка при изследването и разглеждането на обстоятелствата по конкретния случай, за да определи дали те предизвикват сериозни затруднения. В съответствие с целта на член 108, параграф 3 ДФЕС и със задължението си да спазва принципа на добра администрация Комисията може по-конкретно да проведе диалог с нотифициращата държава или с трети лица, така че в хода на процедурата по предварително разглеждане да преодолее затрудненията, които евентуално може да срещне (вж. решение от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, т.
и цитираната съдебна практика).
Според съдебната практика процедурата по член 108, параграф 2 ДФЕС става наложителна, когато Комисията изпитва сериозни затруднения да прецени дали дадена помощ е съвместима с вътрешния пазар (вж. решение от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, т.
и цитираната съдебна практика).
Ето защо Комисията е длъжна да определи в зависимост от присъщите на делото фактически и правни обстоятелства дали срещнатите при разглеждането на съвместимостта на помощта затруднения налагат започването на тази процедура. При тази преценка трябва да се спазват три изисквания (вж. решение от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, т.
и цитираната съдебна практика).
Първо, член 108 ДФЕС свежда правомощието на Комисията да се произнася по съвместимостта на помощ с вътрешния пазар в края на процедурата по предварително разглеждане единствено до мерките, които не повдигат сериозни затруднения, така че този критерий има изключителен характер. Така Комисията не може да откаже да започне официалната процедура по разследване, като се позове на други обстоятелства, каквито са интересът на трето лице, съображения за процесуална икономия или всеки друг мотив от административно или политическо естество (вж. решение от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, т.
и цитираната съдебна практика).
Второ, когато се сблъска със сериозни затруднения, Комисията е длъжна да започне официалната процедура и в това отношение тя не разполага с никаква оперативна самостоятелност (вж. решение от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, т.
и цитираната съдебна практика).
Трето, понятието за сериозни затруднения има обективен характер. За да се установи дали съществуват подобни затруднения, трябва да се изследват по обективен начин както обстоятелствата при приемане на обжалвания акт, така и неговото съдържание, като мотивите на решението се съпоставят с данните, с които Комисията е разполагала към момента на произнасяне относно съвместимостта на спорните помощи с вътрешния пазар. От това следва, че контролът за законосъобразност, който Общият съд упражнява относно наличието на сериозни затруднения, по своето естество надхвърля търсенето на явна грешка в преценката (вж. решение от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, т.
и цитираната съдебна практика).
От съдебната практика следва също, че извършеният от Комисията недостатъчен или непълен преглед в хода на процедурата по предварително разглеждане представлява индиция за наличието на сериозни затруднения (вж. решение от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това трябва да се припомни, че проверката за наличието на сериозни затруднения цели да установи дали Комисията е разполагала в деня, в който е приела решението за откриване на официалната процедура по разследване, с достатъчно пълни данни, за да прецени съвместимостта на спорната мярка с вътрешния пазар (вж. в този смисъл решение от 3 март 2010 г., Bundesverband deutscher Banken/Комисия,
T‑36/06
,
EU:T:2010:61
, т.
). За да вземе благоприятно решение за предприета от държавата мярка, Комисията може да се задоволи само с фазата на предварително разглеждане, предвидена в член 108, параграф 3 ДФЕС единствено ако след първоначално разглеждане е в състояние да се убеди или че тази мярка не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, или че ако тя е квалифицирана като помощ, е съвместима с вътрешния пазар (вж. в този смисъл решение от 3 март 2010 г., Bundesverband deutscher Banken/Комисия,
T‑36/06
,
EU:T:2010:61
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това, когато Комисията преценява съвместимостта на държавните помощи с вътрешния пазар предвид изключението, предвидено в член 107, параграф 3 ДФЕС, тя трябва да взема предвид интереса на Съюза, като не може да се въздържи от оценка на последиците от тези мерки върху съответния или съответните пазари в цялото ЕИП. В подобен случай Комисията е длъжна не само да провери, че тези мерки са от естество да допринесат действително за икономическото развитие на съответните региони, но и да направи оценка на въздействието на тези помощи върху търговията между държавите членки, и по-специално да прецени секторните последици, които те могат да предизвикат в целия Съюз (вж. решение от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, т.
и цитираната съдебна практика).
Когато прилага член 107, параграф 3 ДФЕС, Комисията разполага с широки правомощия за преценка, чието упражняване предполага сложни икономически и социални оценки, които трябва да се извършват в контекста на Съюза. В тази рамка съдебният контрол върху упражняването на това право на преценка се ограничава до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, както и до контрола дали възприетите факти са установени точно и дали не е налице грешка при прилагане на правото, явна грешка в преценката на фактите или злоупотреба с власт (вж. решения от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, т.
и цитираната съдебна практика и от 2 март 2012 г., Нидерландия/Комисия,
T‑29/10 и T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, т.
и сл.).
При все това, като приема правила за поведение и обявява чрез тяхното публикуване, че занапред ще ги прилага към съответните случаи, за които се отнасят, Комисията се самоограничава в упражняването на своето право на преценка и не може да се отклонява от тези правила под страх от евентуални санкции за нарушение на общи принципи на правото като равното третиране или защитата на оправданите правни очаквания, освен ако не изложи съображения, които с оглед на посочените принципи обосновават отклоняването от собствените ѝ правила (вж. решение от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, т.
и цитираната съдебна практика.
В това отношение следва да се припомни, че параграф 68 от Насоките въвежда по-конкретно праг на пазарните дялове (25 %), чието превишаване задължава Комисията да започне официалната процедура по разследване по член 108, параграф 2 ДФЕС, и при това дори a priori да смята, че разглежданата помощи е съвместима с вътрешния пазар. При все това от това правило обаче не следва, че започването на официалната процедура по разследване е изключено, когато тези прагове не се превишени, и че в този случай Комисията е длъжна да счита помощта направо за съвместима с вътрешния пазар (вж. решение от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, т.
,
и
). Всъщност в такъв случай безспорно Комисията винаги има възможността да не започне официалната процедура по разследване, но тя не може да обоснове това решение като твърди, че е била принудена от параграф 68 от Насоките (вж. в този смисъл решение от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, т.
).
В конкретния случай следва да се отбележи, че Комисията е приела, че е необходимо да започне официалната процедура по разследване. В това отношение тя е потвърдила по-конкретно, че не могла да изключи вероятността, че установеният в параграф 68, буква а) от Насоките праг е бил превишен поне на някои пазари на съответни продукти.
Следва да се констатира, че с решението си да започне официалната процедура по разследване, Комисията не е нарушила член 108, параграф 3 ДФЕС, нито задължението си за полагане на грижа и за добра администрация.
Всъщност, от една страна, както това става ясно от точка 44 по-горе, при наличието на сериозни затруднения Комисията е в правото си да открие официалната процедура по разследване, независимо от това дали е превишен прагът на пазарните дялове от 25 %, установен в параграф 68, буква а) от Насоките.
От друга страна, следва да се припомни, че като е приела параграф 68, буква а) от Насоките, Комисията се е задължила да открива официалната процедура по разследване, когато прагът на пазарните дялове от 25 % е превишен (вж. т. 44 по-горе). Комисията обаче не е допуснала грешка, като е посочила, че на стадия на процедурата по предварително разглеждане тя не можела да изключи вероятността, че този праг е бил превишен.
Всъщност, противно на твърденията на жалбоподателя, не би могло да се счита, че Комисията изобщо не се е опитала да преодолее срещнатите трудности в хода на процедурата по предварително разглеждане. В тази връзка следва да се констатира, че след уведомлението на Федерална република Германия, в което се посочвал като съответен продуктов пазар пазарът на електрическите автомобили или евентуално на всички конвенционални автомобили и в тази връзка евентуално сегменти C и D според „класификацията на IHS Global Insight“, като е подчертала проблематиката, възникнала с подобно сегментиране за сектора на електрическите автомобили, макар при определянето на съответния географски пазар да е бил посочен общият пазар, същевременно Комисията е поискала допълнителна информация с писмо от 31 януари 2011 г., на което Федерална република Германия е отговорила на 1 март 2011 г.
По-специално, от писмото на Комисията от 31 януари 2011 г. става ясно, че поисканите допълнителни сведения се отнасяли по-конкретно до причините, поради които пазарът на електрическите автомобили е бил предложен като съответен пазар, а не пазар, определен по по-стриктен или различен начин, както и причините, поради които Федерална република Германия считала, че ще бъде създаден общ интегриран пазар на електрическите автомобили, съдържащ обобщени търговски потоци. Освен това Комисията е целяла да получи някои допълнителни независими проучвания и анализи относно предвидимото сегментиране на разглеждания пазар. Всички горепосочени искания за сведения трябва да се схващат в контекста, описан в точки 14 и15 от въпросното писмо, откъдето може да се направи извода, че за Комисията е било трудно да изготви прогнозен анализ в разглеждания сектор. При това положение Комисията е преценила, че не е изключено жалбоподателят да може да придобие, по-конкретно на комбинираните сегменти C и D на пазара на електрически превозни средства в ЕИП, дял, надхвърлящ 25 %. Така тя е сметнала за необходимо да поиска подробните данни относно различните евентуално релевантни сегменти.
След отговора на Федерална република Германия от 1 март 2011 г., в който по-конкретно са посочени трудностите при очертаването на съответните пазари, Комисията е поискала допълнителни сведения с писмо от 20 април 2011 г., по-конкретно що се отнася до класирането на моделите i3 и i8, или още подробни данни относно съответния географски пазар. Отговорът ѝ е предаден на 25 май 2011 г.
Противно на поддържаното от жалбоподателя, Комисията не се е ограничила да критикува недостатъчността на някои получени от страна на Федерална република Германия данни относно продуктовия пазар и съответния географски пазар. Всъщност от различните горепосочени писма във връзка с решението за откриване на официалната процедура по разследване следва, че Комисията е преценила вече събраните данни в контекста им и че е направила извода, че не може да заеме окончателна позиция, по-конкретно относно очертаването на съответните пазари, без да открие официална процедура по разследване с цел да разпита трети страни по въпросите, по които продължавала да има сериозни затруднения. Що се отнася до географския пазар, особено визиран в твърденията на жалбоподателя, Комисията по-конкретно е приела, че получените от нея доказателства не позволяват да се докаже в достатъчна степен от гледна точка на правото, че понастоящем съществува общ пазар за разглежданите продукти. С писмо от 17 февруари 2012 г. Комисията е поискала още допълнителни доказателства.
Впрочем следва да се отбележи, че напълно правилно Комисията е изтъкнала срещнатите трудности и съмнения, доколкото дори Федерална република Германия в писмото си от 1 март 2011 г. е подчертала трудностите относно очертаването на съответните пазари. Първо, тя е потвърдила, че пазарът на електрически автомобили или леките електрически автомобили все още не бил определяем и че пазарът на хибридни автомобили „имал тенденция да се отвори само на нивото на по-високите сегменти“, тоест сегменти E и F. Поради това именно общият пазар на конвенционални автомобили, в своята цялост, бил релевантен, без никакво под-сегментиране. Второ, в отговор на конкретните въпроси на Комисията относно сегментите, към които електрическите автомобили биха могли да принадлежат, Федерална република Германия е посочила, че поради тяхната дължина автомобилите i3 спадат към сегменти B и C, но че поради цената им тяхното класиране било оправдано по-скоро в сегмент D. Трето, що с отнася до електрическите автомобили, произведени от конкурентите на жалбоподателя, все още било трудно те да се класифицират при липсата на подробни данни, но според Федерална република Германия те биха могли да спадат по-конкретно към сегменти A, B или C. Освен това, при положение че едва наскоро е започнало серийното производство на електрическите автомобили, новите производствени капацитети водели автоматично до това, че предприемачът в позицията на пионер печелел от статистическа гледна точка големи пазарни дялове. При все това Федерална република Германия също е посочила в това отношение, че те не следва да се вземат предвид в контекста на анализа, в съответствие с параграф 68 от Насоките, доколкото те преследвали по-скоро целта, състояща се в изключване на положения на свръхкапацитет или на наличие на доминиращи предприятия на пазара.
Взети заедно, тези фактори са накарали Комисията да поиска допълнителните сведения, посочени в точки 49—51 по-горе. При тези обстоятелства следва да се отхвърли твърдението на жалбоподателя, че Комисията не е пристъпила към истински диалог с Федерална република Германия. Освен това, доколкото твърденията на жалбоподателя са насочени и към липсата на диалог на Комисията с него, достатъчно е да се констатира, че в съответствие с решение от 8 юли 2004 г., Technische Glaswerke Ilmenau/Комисия (
T‑198/01
,
EU:T:2004:222
, т.
—
), което в случая следва да се приложи по аналогия, що се отнася до процедурата по предварително разглеждане, Комисията не е имала такова задължение.
Поради това следва да се отхвърли като неоснователна първата част на първото основание, без да е необходимо при всички случаи произнасяне по основателността на други твърдения на страните, като това на встъпилата страна относно невъзможността за жалбоподателя да докаже това, което било отрицателен факт, и без да е необходимо произнасяне по въпроса дали евентуална грешка, засягаща решението за откриване на официалната процедура по разследване, може да постави под въпрос законосъобразността на обжалваното решение.
По втората част от първото основание
Жалбоподателят изтъква по същество, че съмненията, свързани с определянето на пазара в рамките на анализа по параграф 68, буква а) от Насоките, които са видни по-конкретно в обжалваното решение, е трябвало да бъдат отстранени най-късно в рамките на официалната процедура по разследване. Според него, при положение че тези съмнения произтичали пряко от възприетия от Комисията подход, последната не можела да изтъква факта, че нито участниците, нито третите страни не били предоставили релевантните данни в отговор на публикуването на решението за официална процедура по разследване. Тя била длъжна при конкретните обстоятелства да използва други средства, за да се осведоми напълно относно данните по делото, например като наеме външен експерт или като извърши проучване на пазара. Според жалбоподателя възприетият от Комисията подход е довел до необосновано неравно третиране.
Встъпилата страна оспорва приетия от Комисията метод за определяне на съответния пазар. Първо, тя поддържа, че посоченият метод е довел до нарушения от гледна точка на правото и трябва да бъде квалифициран като произволен. Второ, тя твърди, че определянето на пазара нарушава разпределянето на правомощия между Комисията и държавите членки. Трето, според нея очевидно липсва обосноваване или фактическо основание за определянето на пазара. Накрая, според встъпилата страна определянето на пазара нарушава общия принцип на равно третиране.
Комисията оспорва твърденията на жалбоподателя и на встъпилата страна.
В самото начало Общият съд отбелязва, подобно на Комисията, че поради своето съдържание настоящото твърдение на жалбоподателя за нарушение трябва да се счита като визиращо твърдяно нарушение на член 108, параграф 2 ДФЕС, а не на член 108, параграф 3 ДФЕС. Всъщност то се отнася до твърдяно неизпълнение на задълженията за разглеждане в рамките на официалната процедура по разследване.
По-нататък Общият съд отбелязва, че основната критика на жалбоподателя се отнася по същество до начина, по който Комисията е преценила елементите, позволяващи ѝ да установи кой е бил съответният пазар и дяла на жалбоподателя на посочения пазар. По-специално жалбоподателят твърди, че поради липсата на достатъчно задълбочени анализи относно определянето на съответния пазар Комисията е сгрешила, когато е определила дали при разглеждането на съвместимостта на нотифицираната помощ с вътрешния пазар е трябвало да приложи Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, или единствено Насоките.
В това отношение Общият съд отбелязва, че параграф 68 от Насоките има следното съдържание:
„68.
Когато общият размер на помощта от всички източници превишава 75 % от максимално допустимия размер на помощта, която може да получи един инвестиционен проект с приемливи разходи от 100 милиона EUR, допуска се прилагането на стандартния таван на помощта за големи предприятия съгласно одобрената карта на регионалната помощ, действаща към датата на предоставяне на помощта, и ако:
а)
делът на бенефициера в продажбите на съответния продукт (съответните продукти) на съответния пазар (съответните пазари) преди инвестицията е над 25 % или ще бъде над 25 % след инвестицията, или
[…]
Комисията ще одобрява регионалната инвестиционна помощ само след обстойно проучване, след образуване на производство по член [108], параграф 2 [ДФЕС], за да установи дали помощта е необходима за стимулиране на инвестициите и дали ползите от мярката натежават над резултиращото нарушаване на конкуренцията и търговията между държавите членки“.
В бележка под линия 63, посочена в параграф 68 от Насоките, е уточнено, че преди влизането в сила на Насоките, а именно 1 януари 2007 г., Комисията възнамерява да изготви други насоки относно критериите, които ще взема предвид при преценката дали помощта е необходима, за да породи стимулиращ ефект за инвестицията, и дали ползите от мярката натежават над резултиращото нарушаване на конкуренцията и търговията между държавите членки.
Както поддържа Комисията, за да се прецени съвместимостта с член 107, параграф 3 ДФЕС на помощите в полза на големи инвестиционни проекти, които надхвърлят праговете, предвидени в параграфи 68—70 от Насоките, следва да се приложи Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти поради конкретната опасност от нарушения на конкуренцията и на свързаните с това последици върху търговията.
По-специално следва да се отбележи, че както става ясно от параграфи 6 и 7 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, параграфи 68—70 от Насоките трябва да се тълкуват с отчитане на факта, че някои големи по размер регионални помощи за големи инвестиционни проекти могат да окажат значително въздействие върху търговията и да предизвикат съществено нарушение на конкуренцията. Именно поради тази причина предходната политика на Комисията е била по принцип да не разрешава помощи в полза на големи инвестиционни проекти, надхвърлящи определени прагове, а към датата, релевантна за настоящия спор, нейната политика е да преценява подобни помощи при спазването на подробни условия.
При все това, макар параграф 68 от Насоките да предвижда задължение за Комисията да извърши подробна проверка на въпроса дали разглежданата помощ е необходима, за да породи стимулиращ ефект за инвестицията, и дали ползите от помощта натежават над резултиращото нарушаване на конкуренцията и търговията между държавите членки, това правило по никакъв начин няма за последица да ѝ попречи да извърши подобна проверка, когато въпросните прагове не са превишени (вж. в този смисъл решение от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, т.
). Всъщност единствено фактът, че предвидените в Насоките прагове не са превишени, не води автоматично до съвместимост на помощта с вътрешния пазар. Напротив, дори в хипотезата, в която посочените прагове не са превишени и другите предвидени в регионалните насоки условия са изпълнени, Комисията е в правото си да провери дали ползите във връзка с регионалното развитие надделяват по значение над неудобствата, които въпросният проект причинява с нарушаването на конкуренцията (вж. в този смисъл решение от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, т.
—
), което по-конкретно предполага проверката на необходимия характер на разглежданата помощ.
С оглед на тези съображения следва да се потвърди посоченият в съображение 156 от обжалваното решение извод на Комисията, че тя е имала право да извърши подробна преценка на разглежданата помощ независимо от въпроса дали са били превишени предвидените прагове в параграф 68 от Насоките. По-конкретно нямало е пречка в рамките на този контрол Комисията да приложи критериите, споменати в Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, при анализа на необходимия характер на разглежданата помощ.
В този контекст следва също да се отхвърли доводът на жалбоподателя, изведен от нарушението на принципа на равно третиране. В това отношение е достатъчно да се припомни, че противно на изтъкнатото от жалбоподателя, дори що се отнася до помощите на предприятия, които имат пазарен дял под 25 %, Комисията извършва проверка с оглед на изискванията, предвидени в член 107, параграф 3 ДФЕС, при която евентуално се проверява необходимият характер на разглежданата помощ.
Поради това следва да се отхвърли втората част на настоящото основание, без да е необходимо произнасяне по доводите, целящи да се докаже, че в конкретния случай Комисията не е била в правото си да приеме, че е превишен предвиденият праг в параграф 68, буква а) от Насоките и че обжалваното решение не е достатъчно мотивирано в това отношение.
По третата част от първото основание
Тази част е от своя страна подразделена на четири твърдения за нарушения, изведени, първото, от явна грешка, произтичаща от липсата на определяне на съответния пазар, второто, от явна грешка в преценката, допусната при определянето на съответния продуктов пазар за изчисляването на пазарните дялове, третото, от явна грешка в преценката, допусната при определянето на съответния географски пазар за изчисляването на пазарните дялове, и накрая, четвъртото, от явно погрешното изчисляване на пазарните дялове.
Като обща черта на всички тези твърдения за нарушения жалбоподателят изтъква, че нарушението на задължението за внимателно и безпристрастно разглеждане е довело до явна грешка в преценката в смисъл, че Комисията е приела, че е било оправдано да премине „към следващата фаза на официалната процедура по разследване“ и да приложи в този контекст Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти.
В това отношение, на първо място, следва да се припомни, че трябва да се потвърди посоченият в съображение 156 от обжалваното решение извод на Комисията, че тя е имала право да извърши подробна преценка на разглежданата помощ независимо от въпроса дали са били превишени праговете, установени в параграф 68 от регионалните насоки.
На второ място, трябва да се отбележи, че сам по себе си този извод обосновава решението на Комисията да извърши подробен анализ на съвместимостта на разглежданата помощ с вътрешния пазар, и по-конкретно на нейния необходим характер.
Поради това следва да се отхвърлят като неотносими всички доводи, които жалбоподателят изтъква в рамките на третата част на първото основание и които целят да докажат, че Комисията не е трябвало да констатира, че установеният в параграф 68 от Насоките праг на пазарните дялове от 25 % е бил превишен, и при това положение да се отхвърли и посоченото основание като цяло.
По второто правно основание, изведено от нарушението на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС
Второто правно основание, посочено от жалбоподателя, е разделено на четири части. Първите три части се отнасят до явно погрешната оценка съответно на стимулиращия ефект на помощта, на целесъобразността ѝ и на последиците от нея. Накрая, четвъртата част се отнася до твърдяната явно погрешна констатация на фактите, що се отнася до реалните допълнителни разходи.
В самото начало жалбоподателят сочи, че нито в Регламент № 800/2008, нито в Насоките стимулиращият ефект е определен количествено. По-специално не било необходимо да се установява какви са недостатъците на местонахождението, които биха могли да бъдат компенсирани посредством „мярка за стимулиране“. Що се отнася до целесъобразността на помощта, според жалбоподателя логиката на член 107, параграф 3 ДФЕС и на Регламент № 800/2008 не обвързва размера на помощта с доказателството за допълнителни разходи. Според същия дори ако Общият съд не е съгласен с този анализ, той би трябвало да приеме, че целесъобразността на помощта трябва да бъде основана по-скоро на реалните допълнителни разходи, отколкото на предварително оценените разходи за планиране. Вместо да прецени предимствата и недостатъците на инвестиционния проект, Комисията се задоволила да констатира, че всяка помощ, надхвърляща разликата на предварително оценените разходи, води до значително нарушение на конкуренцията.
По първата част от второто основание
Жалбоподателят счита за опорочена от явна грешка преценката на Комисията, според която „нито стимулиращият ефект, нито целесъобразността на помощта са били доказани“ за частта от помощта, надхвърляща сумата 17 милиона евро. Според жалбоподателя условията за „отделната“ преценка на стимулиращия ефект са определени в член 8, параграф 3, буква д) от Регламент № 800/2008. Той поддържа, че стимулиращият ефект на отпускането на помощта от 49 милиона евро е бил доказан, като тук се позовава по-конкретно на съображение 172 от обжалваното решение. Помощта с такъв размер според него позволява не само да се компенсират недостатъците на местонахождението на завода, но и да се покрият други недостатъци, някои от които са „количествено неизмерими“, свързани с рисковете за инвестиране в напълно ново превозно средство, произведено извън основния обект на предприятието. Жалбоподателят поддържа, че е съмнително разликата в разходите, оценена на 17 милиона евро към момента на вземане на решението за инвестиране, да е представлявала за BMW достатъчен стимул, за да осъществи проекта си в Лайпциг. Впрочем подобен въпрос не е бил поставен на управителите на това предприятие.
Встъпилата страна изтъква, че в съответствие с член 107, параграф 3 ДФЕС недостатъците, присъщи на дадена инвестиция, трябва „най-малкото да бъдат компенсирани“, тъй като това е единственият начин да се създаде стимул за инвестиране в подпомаганите региони. Все пак трябва да се създадат други стимули, за да се позволи на регионите с по-неизгодно положение да наваксат закъснението си в икономическата сфера. Макар първичното право да забранява свръхкомпенсирането, въпреки това то не се основава на принципа на недостатъчна компенсация. От това следва, че всички допълнителни разходи, породени от разглежданата инвестиция, до разрешения праг, са съвместими с вътрешния пазар.
Комисията оспорва твърденията на жалбоподателя и на встъпилата страна.
Въпреки това следва да се припомни, че ако определени мотиви на дадено решение могат сами по себе си да го обосноват в достатъчна степен, пороците, от които биха могли да бъдат засегнати други мотиви на акта, във всеки случай не оказват влияние върху неговата разпоредителна част. Освен това, щом като разпоредителната част на дадено решение на Комисията почива на няколко основни положения на аргументация, всяко от които само по себе си е достатъчно, за да я обоснове, този акт следва да се отмени по принцип само ако всяко от тези основни положения е опорочено от незаконосъобразност. В този случай грешка или друга незаконосъобразност, която засяга само едно от основните положения на аргументацията, не е достатъчна да обоснове отмяната на спорното решение, след като тази грешка не може да има решаващо значение за разпоредителната част, приета от институцията — автор на това решение (решение от 14 януари 2009 г., Kronoply/Комисия,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, т.
).
По-нататък следва да се отбележи, че член 8, параграф 3 от Регламент № 800/2008, на който се позовава жалбоподателят, предвижда следното:
„По отношение на помощите за големи предприятия, обхванати от настоящия регламент, се приема, че имат стимулиращ ефект, ако освен че изпълняват условието, определено в параграф 2, държавата членка е проверила, преди да предостави съответната индивидуална помощ, че подготвената от получателя документация установява един или повече от следните критерии:
[…]
д)
за регионалните инвестиционни помощи, посочени в член 13, че проектът не би бил осъществен в съответния подпомаган регион при липсата на помощ“.
В конкретния случай, както става ясно от документите по уведомлението, по-конкретно в точки 2.3.1 и 2.3.2 от формуляра за уведомяване, разглежданата помощ е представлявала инвестиционна помощ, която Федерална република Германия е имала намерение да предостави в съответствие със схема за помощ (IZG), но към която се прилагало задължението за индивидуално уведомяване (вж. т. 2 по-горе). Както напълно правилно изтъква Комисията в точки 71 и 72 от писмената си защита, както и в точка 40 от дупликата, позовавайки се на член 3 и член 6, параграф 2, от Регламент № 800/2008, не става въпрос за помощ, посочена в член 8, параграф 3 от посочения регламент, помощ „обхваната от [посочения] регламент“, а за помощ, за която е направено индивидуално уведомление (вж. също съображения 1—7 и член 6, параграф 2 от Регламент № 800/2008).
Както беше изложено при разглеждането на първото основание, Комисията е имала правото да прецени необходимия характер на разглежданата помощ и е нямало пречка в този контекст тя да прецени дали без помощта проектът не би бил осъществен във въпросния подпомаган регион.
Основният въпрос е дали размерът на помощта, който можел да се счита за стимулиращ, а също и пропорционален, е бил, 17 милиона евро, както поддържа Комисията, или 49 милиона евро, както изтъква жалбоподателя.
Следва да се отбележи, че в обжалваното решение Комисията напълно правилно е извършила диференциран анализ на стимулиращия и пропорционален характер на помощта. Подобно диференциране е съобразено със съдебната практика (вж. в този смисъл решение от 14 януари 2009 г., Kronoply/Комисия,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, т.
—
). Доколкото някои твърдения на жалбоподателя, макар и представени в рамките на твърдението за нарушение, свързано със стимулиращия характер, са на практика по-скоро свързани с пропорционалния характер на помощта, те ще бъдат анализирани в частта, посветена на следващото твърдение за нарушение.
Що се отнася до стимулиращия ефект на помощта, както става ясно от съображение 160 и сл. от обжалваното решение, Комисията напълно основателно е анализирала въпроса дали помощта реално е допринесла за изменението на плановете на нейния получател в смисъл, че тя го е накарала да реши да инвестира в целевия регион.
В това отношение Комисията е анализирала двата сценария, предвидени в Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти (вж. в този смисъл параграф 19 и сл. от посоченото съобщение и съображение 163 и сл. от обжалваното решение).
След като е припомнила по-конкретно, че уведомяващата държава членка е длъжна да представи доказателствата в това отношение, в съображения 163—167 от обжалваното решение Комисията е изключила първия сценарий, който се изразявал, в съответствие с параграф 22, точка 1 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, в доказване, че „[п]омощта стимулира[ла] бенефициера да приеме положително инвестиционно решение, тъй като инвестиция, която при други обстоятелства не би била рентабилна за съответното дружество, независимо от местоположението, може[ла] да се осъществи в подпомагания регион“. Този извод на Комисията не е оспорен в конкретния случай пред Общия съд.
Що се отнася до втория сценарий, предвиден в параграф 22, точка 2 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, тоест във връзка с въпроса дали „[п]омощта стимулира[ла] бенефициера да избере да вложи планирана инвестиция в съответния регион, не другаде, тъй като тя компенсира[ла] нетните недостатъци и разходи, свързани с местоположение в подпомагания регион“, в точки 168—173 от обжалваното решение Комисията е приела, че този сценарий е приложим в настоящия случай.
В този контекст Комисията е препратила по-конкретно в съображение 170 от обжалваното решение към информацията, получена от Федерална република Германия, отнасяща се, от една страна, до други обекти, разглеждани първоначално за инвестицията, и до направения им анализ от BMW и от друга страна, до данните, целящи да се сравнят инвестиционните разходи в Мюнхен и Лайпциг, тоест в двата града, които оставали в списъка с местоположения, които да се вземат предвид вследствие на подготвителните анализи.
Комисията е отбелязала, че изчисленията, произтичащи от документи от декември 2009 г., доказвали, че при липсата на въпросната помощ инвестиционните разходи в Мюнхен биха били по-малко със 17 милиона евро отколкото в Лайпциг. Освен това Комисията е припомнила стратегическите предимства на Лайпциг спрямо други преценени по-рано местонахождения, тоест, освен възможността за лесно увеличаване на производството, факта, че не е необходимо да се започне строителството отначало, че производственият обект не бил далеч от обектите, където се произвеждали пластмасовите продукти, подсилени с карбонови материали, че нямало трудности за комуникация, че защитата на ноу-хау била осигурена и накрая, че обектът не бил особено отдалечен от центъра за изследвания на получателя на помощта.
Накрая, след посочване също, че документите, доказващи, че евентуалната възможност да се получи държавна помощ с размер 50 милиона евро, е била анализирана преди решението относно инвестицията и местонахождението, Комисията е заключила, че „въз основа на споменатите по-горе автентични и актуални документи [Федерална република] Германия е доказала, че решението за осъществяване на инвестиционния проект за производство на модела i3 в Лайпциг, а не в Мюнхен е [било] предизвикано от наличието на държавната помощ“.
Така следва да се подчертае, че Комисията се е позовала на документите, представени на дирекцията на групата BMW през декември 2009 г. и отнасящи се до 17 милиона евро като сравнителни допълнителни разходи за инвестицията в Лайпциг, позовавайки се същевременно на други документи, показващи, че възможността за получаване на по-голяма помощ, тоест 50 милиона евро, също е била анализирана преди вземането на решението за инвестицията и местонахождението.
В това отношение Общият съд набляга още на факта, че както става ясно от обжалваното решение, Комисията не е направила извод за липса на стимулиращ ефект на помощта, независимо дали нейната сума е в размер 17 милиона евро, или 50 милиона евро, представляваща според вътрешните документи на предприятието получател „възможност за получаване“. Комисията само е констатирала по отношение на сумата на нотифицираната помощ, надхвърляща 17 милиона евро, че не е било изпълнено изискването за пропорционалност, което е предмет на отделно твърдение за нарушение в настоящото производство.
Освен това трябва да се констатира, че противно на поддържаното жалбоподателят, не е доказано, че стимулиращият ефект за BMW е бил установен единствено във връзка с евентуалното отпускане на помощта в размер около 50 милиона евро, оценен от въпросното предприятие, а не във връзка с 17 милиона евро, както това следвало също от препоръката, отправена по този въпрос на управителния съвет на предприятието. Всъщност, както ще бъде анализирано подробно в точка 113 и сл. по-нататък относно „необходимия“ характер на помощта, именно размерът от 17 милиона евро, определен като съответстващ на предвидимата разлика в разходите между обекта в Мюнхен и този в Лайпциг, вече е бил взет предвид от решаващите органи на предприятието получател за целите на преценката на осъществимостта на разглежданата инвестиция в Лайпциг и който в крайна сметка действително е допринесъл за реализацията на същата в качеството на проект, който посоченото предприятие не можело да осъществи със собствените си средства в подпомагания регион.
При тези обстоятелства следва още да се посочи, че различните твърдения на жалбоподателя относно размера на помощта, който трябва да се счита за съобразен с вътрешния пазар, включително критиките относно това, което било „незаконно смесване“ между стимулиращия ефект и целесъобразността на помощта, въпросите за „количествено определяне“ на стимулиращия ефект или още съмненията дали „размерът на помощта трябва да бъде ограничен до оценената ex ante разлика между разходите“, на практика се отнасят до пропорционалния характер на помощта и ще бъдат анализирани в рамките на следващото твърдение за нарушение.
Също така, що се отнася до изтъкнатото в репликата твърдение на жалбоподателя относно съвместимостта на Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти с правото от по-висок ранг, доколкото следва то да се схваща като визиращо незаконосъобразността на посоченото съобщение, то не е било изтъкнато ясно в жалбата и също не е било доказано. При това положение то е недопустимо. Освен това правният обхват на посоченото съобщение вече беше анализиран (вж. т. 43 по-горе).
Накрая, що се отнася до твърденията на встъпилата страна, обобщени в точка 77 по-горе, от една страна, що се отнася до това, че в конкретния случай възниква нарушение на конкуренцията в ущърб на инвеститора, получател на помощта, който поради тази причина трябва да бъде защитен, то трябва да се отхвърли, доколкото то не може да се свърже с достатъчно конкретна правна основа. По-специално, ако това твърдение трябва да се схваща като визиращо нарушението на принципа на равно третиране с оглед на предприятията, които имат по-малък от 25 % пазарен дял, вече беше отбелязано, че този принцип не е бил нарушен в случая, доколкото Комисията може да извършва задълбочени анализи независимо от факта дали този праг е превишен или не (вж. т. 67 по-горе). Ако посоченото твърдение трябва да се тълкува по-широко, достатъчно е да се констатира, че Комисията има задачата в рамките на своята роля за контрол на държавните помощи да прецени последиците от тях върху конкуренцията като цяло.
От друга страна, що се отнася до твърдението на встъпилата страна за „недостатъчно компенсиране“ в ущърб на инвеститора, доколкото то може да се свърже евентуално с въпроса дали пропорционалността на помощта е била добре преценена от Комисията, то ще бъде анализирано в рамките на следващото твърдение за нарушение.
С оглед на гореизложеното и доколкото Комисията е заключила правилно в съображение 173 от обжалваното решение, че помощта има стимулиращ характер, следва първата част на второто основание да се отхвърли.
По втората част от второто основание
Тази част сама по себе си е разделена на три твърдения за нарушения. Първото се отнася до недопустимото смесване между стимулиращия ефект и целесъобразността на помощта, второто, до явната грешка, произтичаща от преценката на целесъобразността на помощта въз основа по-скоро на планираните разходи, отколкото на действителните разходи, и последното, до твърдяната явна грешка, произтичаща от констатирането на размер, надхвърлящ недостатъците на местонахождението.
Според жалбоподателя по същество Комисията е преценила по явно погрешен начин целесъобразността на помощта, обединявайки анализа на стимулиращия ефект с този на целесъобразността на помощта. В тази връзка в съображение 183 от обжалваното решение Комисията е отбелязала, че параграф 33 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти посочва изрично, че „по принцип помощта ще се счита за пропорционална, когато се равнява на разликата между нетните разходи, които дружеството бенефициер ще понесе, ако инвестира в подпомагания регион, и нетните разходи за инвестиция в алтернативен регион (региони)“. Това била причината, поради която помощта се считала за пропорционална само до „размера, необходим, за да предизвика решението да се инвестира в полза на въпросното местонахождение“. Комисията се е основала на същите документи като използваните за доказване на стимулиращия ефект на помощта, тоест документите, с които е разполагал управителният съвет на BMW към датата на решението за инвестиране, взето през декември 2009 г., и които посочвали при сравнение между обектите в Лайпциг и Мюнхен разлика в планираните разходи от 17 милиона евро. За сметка на това Комисията е отхвърлила по-късните документи, отразяващи разходите, направени само няколко години след приемането на решението за инвестиране или решението за избора на местонахождение (вж. съображение 180 от обжалваното решение).
– По първото твърдение за нарушение
Като се позовава на параграф 7 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, жалбоподателят изтъква, че в рамките на преценката на целесъобразността на помощта Комисията е трябвало да извърши задълбочена преценка от гледна точка на правото на конкуренция на това дали с оглед на разходите за изпълнение на инвестицията помощта е била по-голяма от необходимата сума и при това положение водела до нарушение на конкуренцията. От логиката на член 107, параграф 3 ДФЕС и от Регламент № 800/2008 следвало, че целесъобразността на помощта не зависела от съотношението между размера на помощта и доказателството за допълнителни разходи, а че по принцип било възможно да се предоставят помощи в рамките на разрешените горни граници. Според него параграф 33 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, което впрочем нямало предимство над разпоредбите на Регламент № 800/2008, не водел до различен извод. Жалбоподателят изтъква, че Комисията допуска явна грешка в преценката, като приема, че параграф 33 от посоченото съобщение трябва да се тълкува като „общо правило“, а „в никакъв случай като пример“. При конкретните обстоятелства Комисията е трябвало да отчете факта, че анализът на позицията на пазара по силата на параграф 68, буква а) от Насоките не е довел да ясен извод. Жалбоподателят се позовава също на променящото се естество на разглежданите пазари.
Комисията оспорва твърденията на жалбоподателя.
Общият съд констатира, че от твърдението на жалбоподателя следва, че „планираният размер на помощта“, който според него бил 49 милиона евро, се разделя на две части. По думите му първата се състояла в сума, компенсираща недостатъците на местонахождението, а втората целяла да покрие други недостатъци, които се появявали в рамките на изпълнението на проекта и неоценените в цифри (и отчасти количествено неизмерими) недостатъци, които по необходимост се свързвали с рисковете на инвестиция в напълно нов автомобил със стриктно определен бюджет и произвеждан не в основния завод на предприятието, а в друг производствен обект.
Подобно на Комисията, що се отнася до втората част на сумата, Общият съд счита, че не следва посредством държавните помощи да се отстранява всякакъв инвестиционен риск, свързан с конкретен проект. Подобни рискове, напротив, спадат към отговорността на предприятието — получател на помощта, още повече че те не са били определени в цифри, дори не са можели да бъдат количествено определени преди това. Единственият релевантен критерий при оценката на целесъобразността на помощ е това дали помощта е била необходима, за да бъде осъществена инвестицията във въпросния подпомаган регион. Както обаче това следва от параграф 33 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, това е така, ако помощта е „се равнява на разликата между нетните разходи, които дружеството бенефициер ще понесе, ако инвестира в подпомагания регион, и нетните разходи за инвестиция в алтернативен регион (региони)“.
Колкото до твърдението на жалбоподателя, че по силата на член 13 от Регламент № 800/2008 и на параграф 38 от Насоките приемливият интензитет на помощта се изчислява „единствено въз основа на допустимите разходи“, следва да се отбележи, че той не посочва ясно с какво тези разпоредби подкрепят позицията му в конкретния случай. Всъщност от тяхното съдържание не се извежда задължението да се вземат предвид, a posteriori, разходите, които са били реално инвестирани в конкретен проект, ползващ се от регионална държавна помощ.
Всъщност от самата логика на параграф 38 от Насоките следва, че по принцип разходите, които ще бъдат предмет на държавната помощ, трябва да бъдат предвидени преди началото на дейността. Така може да се предвиди отпускането на помощ само при условие че получателят е подал молба за това, а след това органът, отговарящ за администрирането на помощта, е потвърдил писмено, че запазвайки си правото на обстойна проверка, по принцип счита проекта за отговарящ на изискванията по схемата „преди започване на работа по проекта“. В този смисъл необходимостта от „писмо, с което обявява намерението си да предостави помощта“, издадено от компетентния орган „преди започване на работа по проекта“, е предвидена в разглежданата разпоредба за помощите ad hoc, при условие че мярката бъде одобрена от Комисията. Освен това е изрично посочено, че ако работата по проекта започне, „преди да са изпълнени условията, установени в [разглежданата разпоредба], проектът става изцяло неприемлив за подпомагане“. Накрая, също не е възможно да се изходи от предпоставката на жалбоподателя, че „би било възможно да се предостави помощ в рамките на разрешените граници“ — с позоваване на Регламент № 800/2008, и по-специално на член 6, параграф 2 от този регламент — тъй като това твърдение препраща имплицитно към факта, че не би имало никаква нужда да се преценява нейният размер от гледна точка на пропорционалността.
Що се отнася до твърдението, изведено от факта, че Комисията се е основала на същите документи във връзка с преценката както на стимулиращия ефект, така и на пропорционалния характер на помощта, трябва да се констатира, че от Съобщението относнo кpитepиитe за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, и по-специално от параграф 34 от това съобщение, следва, че подобен подход не е изключен. Всъщност съгласно този параграф „в крайна сметка, [нетните разходи, посочени в параграф 33], за които се приема, че са свързани с регионалните затруднения, водят до намалена рентабилност на инвестицията“ и „по тази причина изчисленията, използвани за анализ на стимулиращия ефект, могат да се използват и за оценка на пропорционалността на помощта“.
Следва също да се отбележи, че от съдебната практика следва, че Комисията може да обяви дадена помощ за съвместима с член 107, параграф 3 ДФЕС само ако е възможно да установи, че тази помощ допринася за осъществяването на една от цитираните цели, които предприятието получател не би могло да постигне със свои собствени средства при нормални условия на пазара. С други думи, не трябва да се позволява на държавите членки да правят плащания, които биха подобрили финансовото положение на предприятието получател, ако те не са необходими за постигането на целите, предвидени в член 107, параграф 3 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 14 януари 2009 г., Kronoply/Комисия,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, т.
и цитираната съдебна практика).
Съгласно същата тази съдебна практика всъщност не може да се приеме помощта да съдържа условия, в частност нейния размер, чиито ограничителни последици надхвърлят това, което е необходимо, за да може с помощта да се постигнат допуснатите от Договора цели (вж. в този смисъл решение от 14 януари 2009 г., Kronoply/Комисия,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това констатацията за липса на необходимост от дадена помощ може да бъде направена по-конкретно въз основа на това, че подпомаганият проект вече е започнал и дори е приключил, от заинтересованото предприятие, преди заявлението за помощ да бъде представено пред компетентните органи, което изключва възможността съответната помощ да има стимулираща роля (решение от 15 април 2008 г., Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, т.
).
В конкретния случай следва в самото начало да се припомни, че противно на поддържаното от жалбоподателя, не беше доказано, че стимулиращият ефект и необходимият характер на помощта за BMW са били установени единствено с евентуалното отпускане на помощ с размер около 50 милиона евро (вж. т. 94 по-горе).
В това отношение от документа, изпратен до Комисията от Федерална република Германия на 5 април 2012 г., отнасящ се по-конкретно на направения анализ от одиторски кабинет в отговор на писмата на Комисията от 17 февруари и 21 март 2012 г., следва, че направеното сравнение между обекта в Мюнхен и този в Лайпциг водело до извода за разлика „от 17 милиона евро“, която сума обхваща оценката на цял списък от релевантни данни, както те са посочени в точка 77 от споменатото писмо. Анализираните елементи включвали структурните инвестиционни разходи, разходите за планиране, фиксираните разходи, разходите за материали и други. Освен това фактът, че обектът в Лайпциг позволявал евентуално увеличение на производството в бъдеще, е бил взет предвид в решението в негова полза.
Както става ясно от точка 81 от горепосоченото писмо от 5 април 2012 г., което именно представлява продължение на таблицата, показваща разликата от 17 милиона евро между двата разглеждани обекта, държавната помощ с този размер представлявала основен елемент в решението за мястото на инвестицията. Тази държавна помощ е била счетена за необходима, за да може инвестицията в Лайпциг да се приравни на тази в Мюнхен, чието предимство се изразявало в използването на съществуващите сгради. Същият този извод произтича от различни вътрешни документи на BMW, на които Федерална република Германия се е основала в хода на административната процедура, като тези с дата от декември 2009 г., по-конкретно протокол от събрание на управителния комитет от 15 декември 2009 г., на който е направено позоваване в съображения 170, 175 и 176 от обжалваното решение.
Именно обаче в този специфичен контекст трябва да се разглежда и вътрешното предложение на жалбоподателя, произтичащо от приложение 2 към същото писмо от 5 април 2012 г. (стр. 489), което се изразявало, без повече обяснения в това отношение, в това да се поиска държавна помощ в размер от 50 милиона евро. Впрочем трябва да се констатира, че в представената на същата страница таблица се споменават единствено „възможностите за инвестиция и за субсидия“ (Möglichkeiten der Investitionszulage und des Investitionszuschusses), тоест възможността да се получи помощ с размер, съответстващ на 12,5 % от инвестицията, или 50 милиона евро, без да е направена ясна връзка с оглед на предходните анализи. Същата констатация се налага по отношение на повтарянето на това предложение в приложение 3 към въпросното писмо, относно вътрешен протокол на жалбоподателя с дата 15 декември 2009 г., на стр. 496—501, и в приложение 4 към същото писмо, на стр. 505, в което са посочени изводи, направени вследствие на оценка на възможностите за получаване на данъчни или други помощи в различни сравнени местонахождения — на които анализи жалбоподателят също се позовава в отговора си на процесуално-организационните действия на Общият съд, в точка 39 и сл. По-специално нито от представените от Федерална република Германия документи на Комисията, нито от твърденията на жалбоподателя пред Общият съд следва, че сумата 50 милиона евро е била определена към датата на решението за мястото на инвестицията, която да се извърши, с оглед на елементи като предвидимите и дори вероятните сценарии, които могат да настъпят в хода на изпълнението на инвестицията. Освен това следва да се добави, както това е подчертано от Комисията, че разглежданата инвестиция е била планирана за Лайпциг, че решението за нея е било окончателно и че проектът вече е бил приложен вследствие на одобрението на помощта на стойност 17 милиона евро (вж. също съображение 176 от обжалваното решение).
Следва да се посочи, че именно при тези обстоятелства след това в писмото си от 10 август 2012 г. Комисията е уведомила Федерална република Германия за това, че допълнителните разходи, свързани с инвестицията в Лайпциг, можели въз основа на данните, които тя е получила от последната, да бъдат взети предвид посредством държавна помощ с по-малък размер от посочената в заявлението на BMW.
Според Комисията отрицателните последици от помощта в първоначално поискания размер били много големи, поради което не можели да се компенсират с факта, че се преследва цел на регионална политика. Тези елементи са развити подробно в съображение 174 и сл. от обжалваното решение.
Напълно правилно обаче Комисията е взела предвид това, че в съответствие с параграф 29 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти „регионалната помощ е пропорционална, когато размерът и интензитетът на помощта са ограничени до необходимия минимум за осъществяване на инвестицията в подпомагания регион“. В съответствие с параграф 33 от същото съобщение за стимул за избор на местоположение на инвестицията, по принцип помощта ще се счита за пропорционална, когато се равнява на разликата между нетните разходи, които дружеството получател ще понесе, ако инвестира в подпомагания регион, и нетните разходи за инвестиция в алтернативен регион (региони).
В конкретния случай, що се отнася до сумата, надхвърляща 17 милиона евро, Комисията не е допуснала явна грешка в преценката като е констатирала, че не става въпрос за помощ, която била „необходима“, за да породи стимулиращ ефект за инвестицията, в съответствие с параграф 21 от горепосоченото съобщение, който препраща към параграф 68 от Насоките.
Напълно правилно в съображение 182 от обжалваното решение Комисията е констатирала, че принципът на пропорционалност означава, че делът на помощта, който излиза извън необходимия минимум за вземане на решението за инвестиране в подпомагания регион, следва да се разглежда като излишен, защото представлява необвързано с условия предоставяне на безвъзмездни средства за бенефициера на помощта, които не служат на цел, която би била съвместима с правилата за държавни помощи.
Трябва обаче да се констатира, че в конкретния случай не е доказано, че дори със сума, по-голяма от 17 милиона евро, „помощта действително допринася за промяна в поведението на бенефициера, така че той да предприеме (допълнителни) инвестиции в съответния подпомаган регион“.
Единствено фактът, че предложението, което е било направено на решаващите органи на BMW, включвало позоваване на възможността да се получи помощ от 50 милиона евро, не би могъл да се счита за решаващ елемент в контекста, според който техническите документи същевременно са съдържали анализ, който е определял едва на 17 милиона евро разликата в цената според това дали инвестицията е осъществена в Мюнхен, или в Лайпциг, без да е ясно обяснена причината, поради която е била поискана по-голяма сума. Данните по преписката не позволяват да се констатира по същество, че евентуална възможност за помощ с размер до 50 милиона евро е била счетена, по-конкретно от управителният съвет на BMW, за максималния размер, който евентуално е можел да се получи.
Във връзка с последното не би могло да се счита за достатъчно общото позоваване на максималната граница, предвидена за инвестиция в подпомаган регион, нито позоваване, без тези данни да могат да бъдат конкретно определени в количествено отношение, на бъдещите рискове, свързани с инвестицията, например поради промени в цената на труда. Също не е релевантно за предоставяне на помощ в размер от 50 милиона евро да се подчертава, че тя би допринесла за подобряване на рентабилността на въпросния проект, както е изтъкнал жалбоподателят в хода на съдебното заседание.
Що се отнася до препращането от жалбоподателя и от встъпилата страна към Решение C(2014) 5071 окончателен на Комисията от 23 юли 2014 година относно държавна помощ SA.30743 (2012/C) (ex N 138/2010) — Финансиране на инфраструктурни проекти на летище Лайпциг/Хале, по делото относно финансирането на инфраструктурата на летището Лайпциг/Хале, от една страна, трябва да се констатира, че посоченото дело се отнася до различен сектор, за който се прилагат особени разпоредби (вж. по-конкретно, съображения 8, 315 и 352 от посоченото решение).
От друга страна, поставените въпроси в делото, посочено в точка 124 по-горе, които включват това коя част от инвестицията спада към обществения интерес, са различни от настоящия случай (вж. по-конкретно съображение 209 и сл. от решението, посочено в точка 124 по-горе). Накрая, както става ясно от съображения 326 и 337 от това решение, преценката на стимулиращия ефект също е била направена въз основа на подхода ex ante. Същият този принцип е бил посочен в съображения 340 и 341 от въпросното решение при преценката на пропорционалния характер на помощта. Що се отнася до съществото на анализа на пропорционалността на помощта, по-конкретно от съображение 317 от решението, посочено в точка 124 по-горе, както и от съображение 340 и сл. следва, че Комисията е анализирала въпроса дали „помощта е била ограничена до минимума“. Само с оглед на по-голяма изчерпателност е посочено, тоест в съображение 342 от това решение, следното:
„Във всеки случай интензитетът на помощта не трябва да надхвърля фактическата разлика във финансирането на инвестиционния проект“. [неофициален превод]
Колкото до документите, представени в конкретния случай от Федерална република Германия на Комисията от септември 2012 г. и целящи да се докажат реалните инвестиционни разходи, следва да се констатира следното.
В съответствие със съображение 186 и сл. от обжалваното решение Комисията посочва, че не е възможно да вземат предвид елементите, изтъкнати a posteriori, тоест със закъснение, чиято доказателствена сила тя поставя под съмнение. Без дори да е необходимо да се произнася по доказателствената сила на въпросните документи, Общият съд счита, че действително, анализът на пропорционалния характер на помощта също трябва да бъде направен към датата на решението за инвестиране, тоест в контекста, в който предприятието бенефициер взема решение за мястото на своя проект.
Всъщност това вече става ясно от логиката на параграф 21 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, който препраща към параграф 68 от Насоките и задължава Комисията да провери дали помощта е „необходима“, за да породи стимулиращ ефект за инвестицията. Освен фактът, че„стимулиращият“ ефект трябва да се прецени преди самото решение за инвестиране, следва да се добави, че позоваването на въпроса дали помощта е „необходима“, в това отношение обаче спада към анализа на пропорционалността на помощта. Противно на поддържаното от жалбоподателя, не е невъзможно разделяне на тези критерии, по такъв начин че единият да се преценява a priori, а другият a posteriori.
В това отношение следва да се добави, че предложеното от жалбоподателя разрешение би довело до положение, в което дори държавна помощ, надхвърляща стриктно необходимото от гледна точка на преследвана цел, би могла да се счита за имаща стимулиращ ефект и за пропорционална единствено поради това че тя би могла да доведе до осъществяването на проект като посочения в параграф 22 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти и без да се взема предвид въпросът дали тази помощ не представлява на практика плащане, което би подобрило финансовото положение на предприятието получател, без да е необходимо за постигането на целите, предвидени в член 107, параграф 3 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 14 януари 2009 г., Kronoply/Комисия,
T‑162/06
,
EU:T:2009:2
, т.
и цитираната съдебна практика; вж. също по аналогия решение от 14 януари 1997 г., Испания/Комисия,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
, т.
). Това тълкуване, което цели да анализира както необходимостта на помощта, така и нейния стимулиращ ефект към момента на инвестицията, е съобразено с параграф 29 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, както и с параграф 26 от него, който се позовава по-конкретно на „документи, представени пред инвестиционен комитет, в които са разработени различни инвестиционни сценарии“.
Накрая, както правилно посочва Комисията в съображение 187 от обжалваното решение, анализът на стимулиращия ефект на помощта и на нейната пропорционалност в контекста на избора на местоположението в Лайпциг не би могъл да е функция от инвестицията в проекта за производство на автомобили i8, тъй като той представлява само допълнение към първоначалния проект за производство на автомобили i3 към дата, на която решението за мястото в Лайпциг вече е било взето. Самият жалбоподател е изтъкнал пред Общия съд, че първоначалното решение от 2009 г. относно избора на Лайпциг се отнасяло само до модел i3, въпреки че решението за производството на модел i8 е било прието едва през 2011 г. Както посочва Комисията, решението относно модел i8 не следвало повече да се разглежда в контекста на втория сценарий, предвиден в Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти (вж. т. 88 по-горе), тоест в контекста, в който мястото на инвестицията вече е било географски определено. Всъщност, както е отбелязано в посоченото съображение, малкият брой автомобили i8, чието производство е било планирано, не позволявал да се предвиди друг обект освен този в Лайпциг. Впрочем самата Федерална република Германия е посочила, че първоначално планираните обеми на електрически автомобили нямало да бъдат изменени с включването на модела i8 и тя също не е поддържала, че следва в тази връзка да се измени анализа на помощта, така, както е нотифицирана.
С оглед на гореизложеното Общият съд отхвърля настоящото твърдение за нарушение на жалбоподателя, доколкото пропорционалният характер на помощта не е бил доказан в пълния ѝ размер, тоест над 17 милиона евро.
– По второто твърдение за нарушение
Според жалбоподателя отчитането на „разходите за планиране“ при преценката на целесъобразността на помощта представлява явна грешка, доколкото посочената целесъобразност трябва да се преценява по-скоро спрямо „реалните разходи“. Целесъобразността на помощта и допустимите разходи трябва винаги да се преценяват ex post, така че да се отчита икономическата реалност. Единствено стимулиращият ефект може според жалбоподателя да се преценява ex ante, към датата на решението за инвестиране. Всякакъв друг подход бил непропорционален, не отчитал икономическата реалност и давал възможност за злоупотреби, състоящи се в надценяване на разходите за планиране. В конкретния случай допълнителните разходи наистина били съобщени на Комисията в рамките на процедурата. Освен това жалбоподателят изтъква, че в съответствие с разпоредбите на IZG той е бил длъжен и да докаже действителните условия на изпълнението на инвестицията. Накрая, той поддържа, че Комисията е действала автоматично, тоест без да прецени последиците на помощта освен разликата в разходите, оценена в размер от 17 милиона евро. Действайки по този начин, тя не упражнила напълно своето право на преценка.
Комисията оспорва твърденията на жалбоподателя.
В тази връзка Общият съд препраща към анализа, направен в рамките на предходните твърдения за нарушения. Всъщност жалбоподателят не посочва конкретната правна база, позволяваща да се констатира, че в конкретния случай е трябвало да се вземат предвид „реалните“ разходи, а не тези, които са били първоначално планирани при вземането на решението за инвестицията.
Противно на твърденията на жалбоподателя обаче не би могло да се счита за „непропорционално“ това, че Комисията анализира данните, с които разполага при преценката на необходимия характер и стимулиращия ефект на помощта, като държи сметка на положението към датата на решението, позволяващо окончателен избор на местонахождение на инвестиционния проект.
Що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че този подход на Комисията „давал възможност за злоупотреби, състоящи се в надценяване на разходите за планиране“, достатъчно е да се констатира, че както това става ясно по-конкретно от съображение 25, in fine от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, Комисията има задачата да анализира дали планираните разходи са били „реалистични“ в контекста на преценката на различните сравнителни анализи, представени от уведомяващата държава членка.
Накрая, както става ясно от съображение 28 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, ако помощта „не променя поведението на бенефициера посредством стимулиране на (допълнителни) инвестиции в съответния подпомаган регион, липсва стимулиращ ефект за постигане на регионалната цел. Ако помощта няма стимулиращ ефект за постигане на регионалната цел, тя може да се счита за безвъзмездна финансова помощ за дружеството“. Съгласно същото съображение „следователно, в рамките на задълбочена оценка на регионална помощ за големи инвестиционни проекти помощта не се одобрява, когато може да се приеме, че същата инвестиция би била реализирана в региона дори и без предоставяне на помощ“ (вж. съображение 3, in fine от посоченото съобщение).
От логиката на тази разпоредба следва, че Комисията има задачата да провери дали дадена помощ позволява да се измени поведението на предприятие, караща го да направи инвестиция, която то не би направило, при липсата на помощ, която е с предварително определен размер и е „необходима“. Отчитането a posteriori на реалните разходи вече няма отражение върху този елемент на анализ, но позволява най-вече да се уточнят елементите, спадащи към предприемаческия риск на предприятието — получател на помощта.
Следва и настоящото твърдение за нарушение да се отхвърли.
– По третото твърдение за нарушение
Според жалбоподателя в съображение 182 от обжалваното решение Комисията е констатирала по явно погрешен начин, че делът на помощта, който излиза извън необходимия минимум за вземане на решението за инвестиране в подпомагания регион, следва да се разглежда като излишен, тъй като тази част от финансовата помощ в полза на бенефициера не преследвала цел, която е съвместима с разпоредбите, уреждащи държавните помощи. Жалбоподателят изтъква, че тази констатация произтича от неточната хипотеза, според която инвестицията на BMW неминуемо е щяла да бъде направена в Лайпциг, ако помощта беше предоставена в размер само от 17 милиона евро. Тъкмо обратното, той обаче подчертава, че разглежданото предприятие е изходило от хипотезата, че ще му бъде предоставена помощ от 49 милиона евро, което е довело до решението да инвестира в тази подпомагана зона. Според жалбоподателя помощта е следвала цел, съвместима с разпоредбите относно държавните помощи, при положение че тя отговаря на условията по IZG, който представлява мярка за помощ, съвместима с вътрешния пазар по силата на Регламент № 800/2008. Жалбоподателят отхвърля упрека, че се е опитал да заобиколи схемите за помощ.
Комисията оспорва твърденията на жалбоподателя.
Общият съд счита, че това твърдение за нарушение може да се отхвърли на същите основания като предходните твърдения за нарушения. Както посочва Комисията в точка 93 от писмената защита, следва да се добави, че разглежданото решение за инвестиране вече е било взето от предприятието бенефициер въз основа на обещание за помощ от страна на Федерална република Германия и при условие да се получи окончателното разрешение от Комисията. Последната обаче е разрешила само сумата от 17 милиона евро, свързана с цифрови данни относно различните разходи между завода в Лайпциг и този в Мюнхен, които данни са били представени в документацията, служеща като основа на компетентните органи на BMW, и които след това са били част от преписката по нотификацията.
По третата част от второто основание
Според жалбоподателя поради липсата на проверка и на критични забележки от страна на трети лица в рамките на административното производство следва да се счита за напълно неоснователно становището на Комисията в съображение 189 от обжалваното решение, че допълнителната сума от 28257273 EUR би довела до отрицателни последици и би нарушила сериозно конкуренцията, най-малкото вследствие на това конкурентите биха се обезкуражили да инвестират в подобни продукти, което би допринесло за изтласкване на частни инвеститори от съответния пазар. Комисията се въздържала да упражни своето право на преценка. Според жалбоподателя не може да се счита, че всяка помощ с размер, по-висок от разликата в разходите между двата разглеждани завода, автоматично води да нарушаване на конкуренцията, по-специално без дори да се прецени положението на BMW на пазара и без да се сравнят предимствата на подпомогнатата инвестиция с нейните отрицателни последици. В конкретния случай положителните последици от мярката били очевидни, доколкото тя позволявала да се насърчи развитието на засегнатата област, както и някои приоритетни цели на Съюза в областта на защитата на околната среда и на енергетиката.
Комисията оспорва твърденията на жалбоподателя.
В това отношение Общият съд напомня, че за да бъде регионална помощ пропорционална, нейният размер и нейният интензитет трябва да бъдат ограничени до минимума, необходим за реализирането на инвестицията в подпомагания регион. В този контекст трябва да се отбележи, че съображение 30 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, което Комисията е можела с пълно основание да приложи в конкретния случай (вж. т. 66 по-горе, in fine), препраща към Насоките и към някои фиксирани тавани за регионалните помощи в зависимост от тежестта на проблемите, засягащи посочените региони. Освен това съображение 33 от посоченото съобщение посочва в какъв случай помощ ще бъде по принцип считана за пропорционална. Направено е препращане към обстоятелството, че помощта е равна на разликата между нетните разходи, които дружеството получател ще понесе, ако инвестира в подпомагания регион, и нетните разходи за инвестиция в алтернативен регион (региони). Изброени са различни критерии, които трябва да бъдат взети предвид в тази връзка. Освен това следва да се подчертае, че подобен принцип на пропорционалност, състоящ се в ограничаване на помощ до необходимия минимум, така че да се намалят нарушенията във вътрешния пазар, е релевантен и в други области на правото на държавни помощи (вж. по аналогия решение от 19 юли 2016 г., Kotnik и др.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, т.
,
и
).
В конкретния случай, доколкото критерият за „пропорционалността“ не е бил доказан за частта от помощта, надхвърляща 17 милиона евро, Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, нито явна грешка, като е констатирала, че допълнителната сума от 28257273 EUR би довела до отрицателни последици и би нарушила сериозно конкуренцията, най-малкото вследствие на това конкуренти биха се обезкуражили да инвестират в подобни продукти, което би допринесло за изтласкване на частни инвеститори от съответния пазар. Всъщност не е изключена вероятността, че тази част от сумата на помощта не е позволявала да се избегне финансирането на „риск“, свързан с инвестицията, и по този начин да представлява безвъзмездна финансова помощ за дружеството получател. При тези обстоятелства отрицателните последици, състоящи се във възможно нарушение на конкуренцията и във възпиращ ефект за осъществяването на конкурентни частни инвестиции, можели да бъдат предвидени от Комисията. Това е така, доколкото мярката или помощта се състои в недължимо засилване на позицията на предприятието на пазара, позволяващо му да финансира своите нужди в повече от това, което е необходимо за преследване на своите набелязани цели, тоест насърчаване на решението му да инвестира в подпомагания регион. Следва, че Комисията е можела да констатира, без да анализира евентуалните допълнителни положителни последици, че помощта не е в съответствие с единния пазар.
Подкрепа на това разрешение представлява прочитът на съображения 6 и 7 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти. От една страна, както е посочено в съображение 6 от това съобщение, някои големи суми на регионални помощи за големи инвестиционни проекти могат да окажат значително въздействие върху търговията и да предизвикат съществено нарушаване на конкуренцията.
От друга страна, както става ясно от съображение 7 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти и както там е направено позоваване на параграф 68 от Насоките, целта на официалната процедура по разследване на Комисията, която показва индивидуализиран подход, е именно да се провери подробно „дали помощта е нужна, за да се осигури стимулиращ ефект за инвестицията“, и „дали положителният ефект от мярката за помощ надвишава полученото в резултат нарушение на конкуренцията и въздействието върху търговията между държавите членки“. Доколкото тези условия са кумулативни, само в случай че отговорът на първата цитирана част е положителен, Комисията е длъжна да пристъпи към преценката на втората. В същия смисъл от съображение 52 от същото съобщение следва, че едва след като „установи, че помощта [е била] необходима като стимул за реализиране на инвестицията в съответния регион“, Комисията трябва да направи баланс между положителните и отрицателните ефекти на регионална помощ в полза на голям инвестиционен проект.
По-нататък Общият съд счита, че доколкото Комисията е изложила правилно до каква степен разглежданата помощ е можела да наруши конкуренцията, тя не е била длъжна да извършва икономически анализ на реалното положение на засегнатия пазар (вж. по аналогия решение от 30 април 2009 г., Комисия/Италия и Wam,
C‑494/06 P
,
EU:C:2009:272
, т.
), противно на твърдяното от жалбоподателя.
Поради това трябва да се отхвърли и настоящото изтъкнато от жалбоподателя твърдение за нарушение.
По четвъртата част на второто основание
Жалбоподателят изтъква по същество, че ако Общият съд трябва да приеме, че помощта е била съвместима с вътрешния пазар само доколкото тя е позволявала да се компенсират действителните допълнителни разходи, quod non, следва да се отбележи, че BMW е посочило посредством съобщението на Федерална република Германия от 28 септември 2012 г., че към този момент цената на инвестицията в обекта в Лайпциг е била с 46 милиона евро по-висока от цената на подобна инвестиция в обекта в Мюнхен. Според жалбоподателя в това писмо се съдържа подробна разбивка на сума от около 29 милиона евро — която се добавяла към разходите за планиране от 17 милиона евро, оценени към датата на решението за избора на местонахождение, прието през декември 2009 г. — което съответствало на допълнителните нетни разходи, произтичащи от избора на местонахождение. Следва, че поисканата сума от 45257260,13 EUR била напълно оправдана.
Относно изтъкнатите в съображение 178 от обжалваното решение преценки на Комисията, че „документите, които [Федерална република Германия] е изпратила през септември 2012 г. и в които се изброяват допълнителните разходи, не са нито автентични, нито от времето, когато е взето решението за местоположението (независимо кое), защото са издадени едва през септември 2012 г.“, от една страна, жалбоподателят поддържа, че напротив, наистина е ставало въпрос за годишни счетоводни документи на BMW, проверени от експерт-счетоводители. От друга страна, той твърди, че тези документи са били изготвени, за да може Комисията да прецени целесъобразността на разглежданата помощ. Според жалбоподателя явно следвало да се отчитат и допълнителните разходи, свързани производствените капацитети на модела i8. Встъпилата страна подкрепя по същество доводите на жалбоподателя.
Комисията оспорва твърденията на жалбоподателя.
По същество това твърдение за нарушение възпроизвежда елементи, които вече бяха анализирани по-горе. Доколкото въпросното писмо, изпратено от Федерална република Германия на Комисията, е с дата 28 септември 2012 г., то не може да се счита за релевантно относно това дали „помощта е [била] нужна, за да се осигури стимулиращ ефект за инвестицията“ в съответствие със съображение 7 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти. Трябва да се констатира, подобно на Комисията, че единствено първата инвестиция, насочена към производството на автомобили i3, е релевантната за анализа, в съответствие с втория критерий по съображение 22 от посоченото съобщение, целящ да се установи дали помощта стимулира получателя да избере да вложи планирана инвестиция в съответния регион, а не другаде, тъй като тя компенсира нетните недостатъци и разходи, свързани с избора на местоположение в подпомагания регион. Всъщност жалбоподателят не е поддържал самостоятелно, че проектът за производство на автомобили i8 също е бил анализиран сравнително, що се отнася до завода за производство.
В това отношение следва също да се подчертае съображение 187 от обжалваното решение, според което по същество през 2009 г. моделът i8 все още не е бил включен в решението да се инвестира в обекта в Лайпциг. Едва след като решението за местонахождението на обекта в Лайпциг е било взето от BMW, за модел i3, с допълнително решение е бил добавен модела i8. От посочените от Федерална република Германия документи не следва, че това второ решение също се е отнасяло до самостоятелен избор на регион, а по-скоро че за него бил необходим подходящ избор във връзка с това дали следва допълнителният модел i8 да се произвежда на вече избрания обект в Лайпциг. Подобно положение обаче се доближава до първия сценарий, предвиден в параграф 22 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти.
Впрочем не е била поискана никаква допълнителна самостоятелна помощ по-специално относно модела на автомобили i8 и Федерална република Германия е потвърдила, че добавянето на този модел към първоначалния проект нямало да доведе до увеличаване на производствения обем на електрически автомобили в обекта в Лайпциг (вж. в този смисъл писмото на Федерална република Германия до Комисията от 25 май 2011 г.).
В писмото, изпратено на Комисията на 25 май 2011 г., Федерална република Германия заключава, че дори в случай че производството на автомобили i8 трябвало да се отнесе по-скоро към по-високата част от предвидените ограничения, през първите две години на производство, общата оценка на инвестицията нямало да се превиши. Тя изтъква изрично, че производствените обеми щели да бъдат включени в обекта в Лайпциг както за модела i3, така и за модела i8. Според нея не се предвиждало уведомлението да се изменя в това отношение.
Следва също да се подчертае, че Федерална република Германия е изтъкнала, че едва след като са били преодолени някои последици, свързани с глобалната финансова криза, проектът е придобил по-новаторска, дори по-луксозна форма, включвайки технологии въглерод и създаването на технически център за нови компетенции в Лайпциг, заедно с планирането на нов проект, наречен „i8“. Именно в този контекст през 2010 г. BMW е решило да добави в разглеждания обект производството на новаторския модел i8, както и производството на пластмаси, което е довело до значителното увеличаване на инвестиционните разходи спрямо първоначално планираните.
Макар и да е вярно, че Федерална република Германия по-нататък обяснява, че е било възможно да произвежда с по-ниски разходи модела i8 в обекта в Мюнхен, не е бил представен никакъв сравнителен елемент в това отношение за разлика от ситуацията при избора на инвестицията i3 в Лайпциг. Освен това не е доказано, че твърдението на Комисията, че било разумно да „се прикачи“ производството на модел i8 към обекта в Лайпциг, вече предвидено за модел i3, доколкото производствените материали и техники се припокривали, е представлявало явна грешка в преценката.
При тези обстоятелства напълно правилно Комисията е преценила, че единствено първоначалните прогнозни разходи трябвало да се считат за релевантни. Така не може да се вземе предвид новата оценка на реалните разходи, независимо че Комисията е била информирана за нея преди приемането на обжалваното решение.
Следва, че трябва да се отхвърли и настоящото твърдение за нарушение, а заедно с това и второто правно основание в неговата цялост.
По третото правно основание, изтъкнато при условията на евентуалност и изведено от нарушението на член 108, параграф 3 ДФЕС и на Регламент № 800/2008 в резултат от ограничението на размера на помощта до размер, по-нисък от освободения от задължението за уведомяване
Жалбоподателят твърди, че можел да получи от Федерална република Германия на основание инвестиционния проект, описан в обжалваното решение, помощ, основана „на схемата за помощи, разрешена с Регламент № 800/2008“ и „прогласена в IZG“, в размер до прага от 22,5 милиона евро, доколкото предвидените в този немски закон условия били изпълнени. Той поддържа, че това било така „независимо от всякакво уведомление в съответствие с член 6, параграф 2 от Регламент № 800/2008“. Поради това при условията на евентуалност жалбоподателят иска от Общия съд да отмени обжалваното решение, доколкото в него Комисията изрично отказва да се отпусне на BMW помощта от 22,5 милиона евро.
Жалбоподателят подчертава, че по този начин Комисията забранява на Федерална република Германия — за разлика от това, което би настъпило, ако не беше направено уведомление или ако той се беше отказал от същото — да предостави помощта от 22,5 милиона евро. Жалбоподателят твърди, че става въпрос за нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС, на Регламент № 800/2008, както и за злоупотреба с власт, засягащи незаконно правомощията на Федерална република Германия. Според жалбоподателя доколкото IZG „представлява съществуваща помощ“, Комисията може само да разгледа конкретните мерки, нотифицирани, поради това че превишават прага за уведомяване. Под посочения праг помощите трябвало винаги да се считат за съвместими с вътрешния пазар по силата на IZG. Встъпилата страна подкрепя по същество твърденията на жалбоподателя.
Комисията оспорва твърденията на жалбоподателя и на встъпилата страна.
В това отношение следва да се припомни, че задължението за уведомяване е един от основните елементи на системата за контрол, предвидена в Договора за функционирането на ЕС в областта на държавните помощи. В рамките на тази система държавите членки са длъжни, от една страна, да уведомят Комисията за всяка мярка за предоставяне или за изменение на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС и от друга страна, в съответствие с член 108, параграф 3 ДФЕС да не прилагат такава мярка до приемането на окончателно решение по нея от посочената институция (решение от 21 юли 2016 г., Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, т.
).
Задължението на съответната държава членка да уведомява Комисията за всяка нова помощ, е предвидено в член 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (
ОВ L 83, 1999 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41) (решение от 21 юли 2016 г., Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, т.
).
Съгласно член 109 ДФЕС обаче Съветът на Европейския съюз има правомощието да приема подходящи регламенти за прилагането на членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС, и в частност да определя условията за прилагане на член 108, параграф 3 ДФЕС, както и категориите помощи, които са изключени от предвидената в последната разпоредба процедура (решение от 21 юли 2016 г., Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, т.
).
Освен това съгласно член 108, параграф 4 ДФЕС Комисията може да приема регламенти относно категориите държавни помощи, за които Съветът е определил, в съответствие с член 109 ДФЕС, че могат да бъдат освободени от процедурата, предвидена в член 108, параграф 3 ДФЕС (решение от 21 юли 2016 г., Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, т.
).
Така именно на основание член 109 ДФЕС е приет Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета от 7 май 1998 година по прилагането на членове [107 ДФЕС и 108 ДФЕС] към някои категории хоризонтална държавна помощ (
ОВ L 142, 1998 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 31), съгласно който впоследствие е бил приет Регламент № 800/2008 (решение от 21 юли 2016 г., Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, т.
).
От това следва, че независимо от задължението за предварително уведомяване за всяка мярка за предоставяне или изменение на нова помощ, което е предвидено за държавите членки в Договорите и е един от основните елементи на системата за контрол на държавните помощи, ако приета от държава членка мярка за помощ отговаря на съответните условия по Регламент № 800/2008, тази държава членка може да се позове на възможността за освобождаване от задължението за уведомяване. Обратно, както е видно от съображение 7 от Регламент № 800/2008, за държавните помощи, които не попадат в обхвата на този регламент, продължава да се прилага задължението за уведомяване по член 108, параграф 3 ДФЕС (решение от 21 юли 2016 г., Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, т.
).
От това следва, че Регламент № 800/2008 и предвидените в него условия трябва да се тълкуват ограничително, доколкото с тях се облекчава задължението за уведомяване като общо правило (решение от 21 юли 2016 г., Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, т.
).
Подобен подход се потвърждава от целите на общите регламенти за освобождаване по категории държавни помощи, както са набелязани в съображения 4 и 5 от Регламент № 994/98. Всъщност, макар Комисията да има правомощието да приема такива регламенти, за да се гарантира ефикасният контрол за спазване на правилата на конкуренцията в областта на държавните помощи и опростяването на административните процедури, без да се отслабва упражняваният от нея контрол в тази област, такива регламенти имат за цел и да се увеличи прозрачността и правната сигурност. Изпълнението на условията, предвидени в тези регламенти, а оттам и в Регламент № 800/2008, позволява да се гарантира пълното постигане на тези цели (решение от 21 юли 2016 г., Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, т.
).
В конкретния случай Общият съд констатира, що се отнася по-специално до регионалните помощи, превишаващи предвидените прагове, за които важи задължението за индивидуално уведомяване на Комисията, в съответствие с член 6, параграф 2 от Регламент № 800/2008, че те не биха могли да се преценяват по силата на същия, доколкото не са обхванати от приложното поле на регламента, а че те трябва да бъдат преценени в съответствие със Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, когато условията, предвидени в Насоките, са изпълнени и най-общо, с оглед на изискванията, предвидени в член 107, параграф 3 ДФЕС (вж. също т. 65—67 по-долу).
Всъщност, що се отнася до прилагането на разпоредбата на член 6, параграф 2 от Регламент № 800/2008, следва да се подчертае, че тя трябва да се тълкува с оглед и в контекста на член 6, параграф 1 от същия регламент, в съответствие с който „настоящият регламент не се прилага за индивидуални помощи, предоставени ad hoc или въз основа на схема, чийто брутен грант-еквивалент надхвърля [предвидените] прагове“. За сметка на това и противно на твърденията на жалбоподателя, единствено за помощите, които са съобразени с регламента и които не превишават прага за уведомяване, следва да се препрати към съображение 5 от него, който предвижда следното:
„Настоящият регламент следва да освобождава всяка помощ, която изпълнява съответните условия на настоящия регламент, и всяка схема за помощ, при условие че всяка индивидуална помощ, която би могла да бъде предоставена по тази схема, изпълнява съответните условия на настоящия регламент. За осигуряване на прозрачност, както и за по-ефикасен мониторинг на помощите, всяка мярка за индивидуална помощ, предоставена по настоящия регламент, следва да съдържа изрично позоваване на приложимата разпоредба от глава II [от настоящия регламент] и на националното законодателство, на което се базира индивидуалната помощ“.
В същия смисъл следва да се припомни, че в съответствие с Насоките, и по-конкретно с параграф 64 от тях, държавите членки са длъжни да уведомят индивидуално Комисията за някои помощи в полза на големи инвестиционни проекти по съществуващи схеми за помощ, ако помощта изпълнява условията, определени в посочените насоки.
При тези обстоятелства и противно на поддържаното от жалбоподателя и встъпилата страна, не може да се счита, че разглежданата помощ е била освободена, поради факта че попада в приложното поле на Регламент № 800/2008 или на IZG. Всъщност, доколкото тя е превишавала предвидената граници, за да важи задължителното уведомяване, напълно правилно Комисията е приела, че тя трябвало да я прецени като индивидуална помощ, а не като помощ, за която се прилага регламентът за освобождаване по категории или като разрешена съществуваща помощ (вж. по аналогия заключението на генерален адвокат Wathelet по дело Комисия/Италия,
C‑467/15 P
,
EU:C:2017:24
, т.
—
и цитираната съдебна практика).
Общият съд счита, че в конкретния случай нито една от цитираните от жалбоподателя или от встъпилата страна разпоредби не позволява да се основе тяхното твърдение, че Комисията е превишила правомощията си, като е преценила като цяло нотифицираната помощ, що се отнася до нейната съвместимост с вътрешния пазар, а не единствено нейния размер, надхвърлящ прага за уведомяване. По-специално трябва да се подчертае в това отношение, че фактът, че Комисията взема решение да разреши помощ, за която е получила уведомление, води до важни и задължителни правни последици с единствената резерва за евентуално оспорване пред съда на Съюза. Така става въпрос за различен процесуален режим от този за освобождаване по категории, който от своя страна се състои в подход, основан на презумпция за съвместимост с вътрешния пазар. При обстоятелства като тези в конкретния случай презумпция за съвместимост на помощта до определен праг не би могла да надделее върху нейната индивидуална оценка, при положение че е безспорно, че за последната е важало задължението за уведомяване, тоест че тя е имала значение, счетено на пръв поглед за особено, що се отнася до нейните евентуални последици върху конкуренцията.
Освен това от самото съображение 56 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти следва, че „Комисията може да вземе решение за одобряване, одобряване под условия или забрана на помощта“. По-нататък същото това съображение сочи, от една страна, че ако тя приеме условно решение съгласно член 7, параграф 4 от Регламент № 659/1999, тя може да постави условия, за да ограничи потенциалното нарушаване на конкуренцията и да гарантира пропорционалността и от друга страна, че тя може по-конкретно да намали размера или интензитета на нотифицираната помощ до ниво, за което се приема, че е пропорционално и следователно съвместимо с вътрешния пазар.
Противно на поддържаното от жалбоподателя, горепосочените изводи не се обезсилват с позоваването на бележката под линия относно параграф 56 от Съобщението относно критериите за задълбочена оценка на регионалната помощ за големи инвестиционни проекти, посочваща, че „когато помощта е предоставена въз основа на съществуваща схема за регионална помощ, трябва да се има предвид, че държавата членка си запазва възможността да предостави такава помощ до нивото, което съответства на максималната допустима помощ, която може да получи инвестиционен проект с приемливи разходи от 100 млн. EUR съгласно приложимите правила“. Всъщност тази бележка под линия не би могла да се счита за имаща предимство пред факта, че разглежданата в случая помощ, нотифицирана в съответствие с член 6, параграф 2 от Регламент № 800/2008, е трябвало да бъде преценена като индивидуална помощ, а не като помощ, отпусната по одобрена схема за регионални помощи. В това отношение вече беше констатирано, че в съответствие с разглежданото съобщение и в рамките на анализа, направен съгласно член 107, параграф 3 ДФЕС, Комисията е имала задачата да прецени по-конкретно стимулиращия ефект и пропорционалността на помощта. Именно на това основание Комисията обаче е приела, че помощта е съвместима с вътрешния пазар само до размера от 17 милиона евро, съответстващ на разликата в разходите между обекта в Мюнхен и този в Лайпциг, оценена към датата на решението за инвестицията и за нейното местоположение.
Също така по посочените причини следва да се отхвърлят твърденията на встъпилата страна, изтъкнати в точки 61—67 от писмената защита при встъпване, в съответствие с които по същество в случая следва да се приеме, че до прага за уведомяване разглежданата помощ спада към съществуваща схема за помощ, за която се счита, че вече е била анализирана от Комисията, що се отнася до нейната съвместимост с вътрешния пазар. Напротив, Общият съд приема, че нотифицираната в случая помощ, която надхвърляла праговете, предвидени за индивидуално уведомяване, трябва да се счита за поставена под условие за одобрението или освобождаването на въпросната обща схема за помощ, тоест IZG (вж. по аналогия решение от 6 юли 1995 г., AITEC и др./Комисия,
T‑447/93—T‑449/93
,
EU:T:1995:130
, т.
—
).
При тези обстоятелства следва да се направи изводът, че напълно правилно Комисията е приела, че единствено индивидуален анализ позволява да се легитимира подобна помощ или част от нея. Впрочем трябва да се констатира, че необходимостта от подобно разглеждане съответства на целта на член 107 ДФЕС, който в качеството си на привило за конкуренция цели по принцип да не допусне отпускането на помощи от държавите членки да наруши конкуренцията или да засегне търговията във вътрешния пазар. Този подход е съобразен и с принципите, изведени от решение от 6 март 2002 г., Diputación Foral de Álava и др./Комисия (
T‑127/99, T‑129/99 и T‑148/99
,
EU:T:2002:59
, т.
и
), съгласно което в случай на одобрена с решение обща схема за помощ помощите, които надхвърлят предвидените в схемата тавани, не могат да се считат за напълно обхванати от последната.
Следва, че и третото основание на жалбоподателя трябва да се отхвърли, без да е необходимо при всички случаи произнасяне по същество по въпроса дали ако проектът за помощ беше ограничен до 22,5 милиона евро, той щеше да изпълни условията по IZG, и при това положение да се отхвърли жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
Тъй като в настоящия случай жалбоподателят е загубил делото, той следва да понесе освен собствените си разноски и разноските на Комисията съгласно направените от последната искания.
Встъпилата страна понася направените от нея съдебни разноски съгласно член 138, параграф 3 от Процедурния правилник.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (пети състав),
реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Bayerische Motoren Werke AG понася направените от него съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия.

3)
Freistaat Sachsen понася направените от него съдебни разноски.

Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 12 септември 2017 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски