CELEX: 62018CJ0771
Fördragsbrott
Inre marknader för el och naturgas
Överföringssystem för el och naturgas
Villkor för tillträde
Förordning (EG) nr 714/2009
Artikel 14.1
Förordning (EG) nr 715/2009
Artikel 13.1
Kostnader
Fastställande av avgifter för nättillträde
Direktiv 2009/72/EG
Artikel 37.17
Direktiv 2009/73/EG
Artikel 41.17
Nationella rättsmedel
Principen om ett effektivt rättsskydd

Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att:
–
Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 14.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 714/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till systemet för gränsöverskridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003 (
EUT L 211, 2009, s. 15
), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 347/2013 av den 17 april 2013 (
EUT L 115, 2013, s. 39
) (nedan kallad förordning nr 714/2009), samt enligt artikel 13.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till naturgasnät och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005 (
EUT L 211, 2009, s. 36
), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 347/2013 (nedan kallad förordning nr 715/2009), genom att vid fastställandet av avgifter för nättillträde inte beakta de systemansvarigas faktiska kostnader.
–
Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 37.17 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG (
EUT L 211, 2009, s. 55
) samt enligt artikel 41.17 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG (
EUT L 211, 2009, s. 94
), genom att inte införa en lämplig mekanism för att säkerställa rätten att överklaga beslut av den nationella tillsynsmyndigheten i den mening som avses i dessa bestämmelser.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 714/2009
Skälen 3, 14 och 16 i förordning nr 714/2009 har följande lydelse:
”(3)
Det finns … för närvarande hinder för att sälja el i en annan medlemsstat på lika villkor och utan diskriminering eller andra nackdelar i gemenskapen. Framför allt finns det ännu inte något icke-diskriminerande nättillträde eller någon myndighetstillsyn som är lika effektiv i alla medlemsstater, och isolerade marknader kvarstår.
…
(14)
Ett ordentligt system med långsiktiga lokaliseringssignaler är nödvändigt och bör grundas på principen att nivån på avgifterna för nättillträde bör återspegla den balans mellan produktion och förbrukning i det berörda området som skapas på grundval av en differentiering av producenternas och/eller konsumenternas nättillträdesavgifter.
…
(16)
En fungerande konkurrens på den inre marknaden för el förutsätter icke-diskriminerande och transparenta avgifter för användningen av nät och de sammanlänkande ledningarna i överföringssystemet. Den tillgängliga kapaciteten för dessa förbindelser bör vara de största möjliga som är förenliga med säkerhetsstandarderna för säker nätdrift.”
I artikel 11 i denna förordning föreskrivs följande:
”Kostnaderna för den verksamhet som bedrivs av [det europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystemen för el (Entso)] för el och som avses i artiklarna 4–12 [i denna förordning] och i artikel 11 i förordning (EU) nr 347/2013 ska bäras av de systemansvariga för överföringssystemen och tas med i avgiftsberäkningen. Tillsynsmyndigheterna ska godkänna dessa kostnader endast om de är rimliga och proportionerliga.”
I artikel 14 i denna förordning föreskrivs följande:
”1.   De avgifter som tas ut av nätoperatörerna för tillträde till näten ska vara transparenta, beakta behovet av nätsäkerhet och spegla de faktiska kostnaderna, i den mån dessa kostnader motsvaras av effektiva och strukturellt jämförbara nätoperatörers kostnader, samt tillämpas på ett icke diskriminerande sätt. Avgifterna får inte vara avståndsrelaterade.
2.   Vid behov ska den tariffnivå som tillämpas för producenter och/eller konsumenter tillhandahålla lokaliseringssignaler på gemenskapsnivå och beakta de nätförluster och överbelastningar som orsakats, liksom investeringskostnader för infrastruktur.
3.   När avgifterna för nättillträde fastställs, ska följande beaktas:
a)
Betalningar och intäkter som uppstår på grund av kompensationsmekanismen mellan de systemansvariga för överföringssystemen.
b)
Både faktiska betalningar som gjorts och mottagits, och betalningar som förväntas för kommande tidsperioder, som beräknas på grundval av tidigare perioder.
…”
Förordning nr 715/2009
I skälen 7 och 8 i förordning nr 715/2009 anges följande:
”(7)
Det måste anges enligt vilka kriterier avgifterna för nättillträde fastställs, så att det säkerställs att de fullt ut följer principerna om icke-diskriminering, uppfyller behoven för en väl fungerande inre marknad, tar full hänsyn till systemets funktionsduglighet och återspeglar de faktiska kostnaderna, i den utsträckning dessa kostnader motsvaras av sådana som effektiva och strukturellt jämförbara nätoperatörer har och är transparenta, samtidigt som en rimlig avkastning på investeringar tillgodoses, vid behov med hänsyn till tariffjämförelser av tillsynsmyndigheterna.
(8)
Vid beräkning av tariffer för tillträde till nät är det viktigt att ta hänsyn till såväl faktiska kostnader, i den utsträckning dessa kostnader motsvaras av sådana som effektiva och strukturellt jämförbara nätoperatörer har och är transparenta, som till behovet av rimlig avkastning på investeringar och incitament till att uppföra ny infrastruktur, bland annat särskilda bestämmelser för nya investeringar enligt direktiv 2009/73/EG. I detta avseende, särskilt om verklig konkurrens råder mellan olika delar av systemet, kommer myndigheternas jämförelser mellan tarifferna att vara relevanta.”
I artikel 11 i denna förordning föreskrivs följande:
”Kostnaderna för den verksamhet som bedrivs av Entso för gas och som avses i artiklarna 4–12 i denna förordning och i artikel 11 i förordning (EU) nr 347/2013 ska bäras av de systemansvariga för överföringssystemen och tas med i avgiftsberäkningen. Tillsynsmyndigheterna ska godkänna dessa kostnader endast om de är rimliga och lämpliga.”
I artikel 13.1 i nämnda förordning föreskrivs följande:
”De tariffer, eller de metoder som används för att beräkna dem, vilka tillämpas av systemansvariga för överföringssystem och har godkänts av tillsynsmyndigheterna enligt artikel 41.6 i direktiv 2009/73/EG, samt de tariffer som offentliggjorts enligt artikel 32.1 i det direktivet ska vara transparenta, ta hänsyn till systemets funktionsduglighet och förbättring och återspegla de faktiska kostnaderna, i den utsträckning kostnaderna motsvaras av de kostnader som effektiva och strukturellt jämförbara nätoperatörer har och är transparenta, samtidigt som en rimlig avkastning på investeringar tillgodoses och vid behov tariffjämförelser av tillsynsmyndigheterna beaktas. Tarifferna eller de metoder som används för att beräkna dem ska tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt.
…”
Direktiv 2009/72
Artikel 1 i direktiv 2009/72 har följande lydelse:
”I detta direktiv fastställs gemensamma regler för produktion, överföring, distribution och leverans av el, samt bestämmelser om konsumentskydd, i syfte att förbättra och integrera konkurrensutsatta elmarknader i gemenskapen. Det innehåller regler för elsektorns organisation och funktion, öppet tillträde till marknaden, kriterier och förfaranden som ska tillämpas för anbud, för beviljande av tillstånd och för driften av system. Det fastställer även krav på samhällsomfattande tjänster och elkonsumenters rättigheter och klargör konkurrenskraven.”
I artikel 37 i detta direktiv föreskrivs följande:
”1.   Tillsynsmyndigheten ska ha följande skyldigheter:
a)
fastställa eller godkänna, enligt transparenta kriterier, överförings- eller distributionstariffer eller metoder för beräkning av dem.
…
6.   Tillsynsmyndigheterna ska ansvara för att tillräckligt lång tid i förväg innan dessa träder i kraft, fastställa eller godkänna åtminstone metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för
a)
anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer eller deras beräkningsmetoder; dessa tariffer eller metoder ska utformas så att nödvändiga investeringar i näten kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkra nätens funktion,
…
8.   När det gäller fastställande eller godkännande av tariffer eller metoder och av balanstjänsterna ska tillsynsmyndigheterna säkerställa att de systemansvariga för överförings- och distributionsfen både på kort och lång sikt ges lämpliga incitament att öka effektiviteten, främja integrationen av marknaden och säkra leveranser samt stödja forskningsverksamheten på området.
…
17.   Medlemsstaterna ska se till att det finns lämpliga mekanismer på nationell nivå som ger den part som berörs av ett beslut fattat av en tillsynsmyndighet rätt att överklaga till ett organ som är oberoende av de berörda parterna och av någon regering.”
Direktiv 2009/73
Artikel 1.1 i direktiv 2009/73 har följande lydelse:
”I detta direktiv fastställs gemensamma regler för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Det innehåller regler om naturgassektorns organisation och funktion, tillträde till marknaden och de kriterier och förfaranden som ska tillämpas vid beviljande av tillstånd för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas samt drift av system.”
I artikel 41 i samma direktiv föreskrivs följande:
”1.   Tillsynsmyndigheten ska ha följande skyldigheter:
a)
Fastställa eller godkänna, enligt transparenta kriterier, överförings- eller distributionstariffer eller metoderna för beräkning av dem.
…
6.   Tillsynsmyndigheterna ska ansvara för att tillräckligt lång tid i förväg innan dessa träder i kraft, fastställa eller godkänna åtminstone metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för
a)
anslutning och tillträde till nationella nät, inbegripet överförings- och distributionstariffer, samt villkor och tariffer för tillträde till [anläggningar för kondenserad naturgas (LNG-anläggningar)]; dessa tariffer eller metoder ska utformas så att nödvändiga investeringar i näten och LNG-anläggningarna kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkra nätens och LNG-anläggningarnas funktion på längre sikt,
…
8.   När det gäller fastställande eller godkännande av tariffer eller metoder och av balanstjänster ska tillsynsmyndigheterna säkerställa att de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen både på kort och lång sikt ges lämpliga incitament att öka effektiviteten, främja integrationen av marknaden och säkra leveranser samt stödja forskningsverksamheten på området.
…
17.   Medlemsstaterna ska se till att det finns lämpliga mekanismer på nationell nivå som ger den part som berörs av ett beslut fattat av tillsynsmyndigheten rätt att överklaga till ett organ som är oberoende av de berörda parterna och av någon regering.”
Ungersk rätt
Ellagen
I artikel 178 SZ i 2007 års lag nr LXXXVI om elektricitet (nedan kallad ellagen) föreskrivs följande:
”1.   Vid faktureringen får innehavare av tillstånd enligt denna lag och innehavare av ett tillstånd för privatlinjetrafik inte på sina avtalskunder övervältra kostnader som är hänförliga till den skatt på finansiella transaktioner (nedan kallade transaktionskostnader) som nämnda innehavare ska betala enligt 2012 års lag nr CXVI om skatt på finansiella transaktioner. Transaktionskostnaderna kan följaktligen inte direkt eller indirekt tas med i priset för den vara eller tjänst som ovannämnda innehavare tillhandahåller, och de kan inte faktureras separat, utan nämnda innehavare bär själva dessa kostnader.
2.   Tillståndsinnehavare enligt denna lag får inte på sina avtalskunder övervältra den särskilda skatten på inkomster och avgiften på allmännyttiga tjänster (nedan gemensamt kallade särskilda skatter) som de ska betala enligt 2008 års lag nr LXVII om konkurrenskraft för fjärrvärme och 2012 års lag nr CLXVIII om avgift på allmännyttiga tjänster (nedan gemensamt kallade lagarna om särskilda skatter). De särskilda skatterna kan följaktligen inte direkt eller indirekt tas med i priset för den vara eller tjänst som ovannämnda innehavare tillhandahåller, och de kan inte faktureras separat. De skattskyldiga ska själva bära skattebördan, i den mening som avses i lagarna om särskilda skatter.”
Lagen om naturgasförsörjning
I artikel 103 i 2008 års lag nr XL om naturgasförsörjning (nedan kallad lagen om naturgasförsörjning) föreskrivs följande:
”…
4.   Producenter och innehavare av tillstånd enligt denna lag får inte på sina avtalskunder övervältra den särskilda skatten på inkomster och avgiften på allmännyttiga tjänster (nedan gemensamt kallade särskilda skatter) som de ska betala enligt 2008 års lag nr LXVII om konkurrenskraft för fjärrvärme och 2012 års lag nr CLXVIII om avgift på allmännyttiga tjänster (nedan gemensamt kallade lagarna om särskilda skatter). De särskilda skatterna kan följaktligen inte direkt eller indirekt tas med i priset för den vara eller tjänst som ovannämnda producenter och innehavare tillhandahåller, och de kan inte faktureras separat. De skattskyldiga ska själva bära skattebördan, i den mening som avses i lagarna om särskilda skatter.
4a.   Vid faktureringen får producenter och innehavare av tillstånd enligt denna lag inte på sina avtalskunder övervältra kostnader som är hänförliga till den skatt på finansiella transaktioner (nedan kallade transaktionskostnader) som nämnda producenter och innehavare ska betala enligt 2012 års lag nr CXVI om skatt på finansiella transaktioner. Transaktionskostnaderna kan följaktligen inte direkt eller indirekt tas med i priset för den vara eller tjänst som ovannämnda producenter och innehavare tillhandahåller, och de kan inte faktureras separat, utan nämnda producenter och innehavare bär själva dessa kostnader.
…”
Lagen om ändring, i harmoniseringssyfte, av lagar som reglerar energisektorn
I artikel 7 i 2016 års lag nr LIX om ändring, i harmoniseringssyfte, av lagar som reglerar energisektorn (nedan kallad lagen om ändring, i harmoniseringssyfte, av lagar som reglerar energisektorn) föreskrivs följande:
”I den del av ellagen som har rubriken ”Allmänna förfaranderegler för myndigheten” ska, efter artikel 168, följande artikel 168 A läggas till:
’Artikel 168 A
1)   Vid fastställandet av nyttjandeavgifter, ersättning för tjänster som utförs av en distributör med tillämpning av särskild prissättning och av anslutningsavgifter är det endast tillståndsinnehavaren för det berörda nätet som anses vara kund.
2)   Inom 15 dagar från delgivningen av ett beslut från myndigheten om fastställande av nyttjandeavgifter, ersättning för tjänster som utförs av en distributör med tillämpning av särskild prissättning och av anslutningsavgifter, kan den berörda kunden väcka talan vid förvaltningsdomstol om domstolsprövning av beslutet med avseende på dess lagenlighet genom att väcka talan mot tillsynsmyndigheten.
3)   Begäran om domstolsprövning av ett beslut om fastställande av nyttjandeavgifter, ersättning för tjänster som utförs av en distributör med tillämpning av särskild prissättning och av anslutningsavgifter är en extraordinär talan och den domstol som handlägger målet avgör målet senast 30 dagar efter det att nämnda begäran ingavs.
…’”
I artikel 23 i lagen om ändring, i harmoniseringssyfte, av lagar som reglerar energisektorn föreskrivs följande:
”I lagen om naturgasförsörjning ska följande artikel 129 A läggas till före rubriken ’Internationellt samarbete och förbindelser med Europeiska unionens institutioner’:
’Artikel 129 A
…
4)   Inom 15 dagar från delgivningen av ett beslut av myndigheten om fastställande av nyttjandeavgifter, ersättning för tjänster som utförs av en distributör med tillämpning av särskild prissättning och av anslutningsavgifter, kan den berörda kunden väcka talan vid förvaltningsdomstol om domstolsprövning av beslutet med avseende på dess lagenlighet genom att väcka talan mot tillsynsmyndigheten.
5)   Begäran om domstolsprövning av ett beslut om fastställande av nyttjandeavgifter, ersättning för tjänster som utförs av en distributör med tillämpning av särskild prissättning och av anslutningsavgifter är en extraordinär talan och den domstol som handlägger målet avgör målet senast 30 dagar efter det att nämnda begäran ingavs.
…’”
I artikel 29.2 i lagen om ändring, i harmoniseringssyfte, av lagar som reglerar energisektorn föreskrivs följande:
”Följande punkter n och o ska läggas till i artikel 12 i 2013 års lag XXII om inrättande av den ungerska tillsynsmyndigheten för energi och allmännyttiga tjänster:
’[Myndighetens ordförande]
n)
antar ett beslut om avgifter för användning av elnätet och avgifter för anslutning till elnätet samt om ersättning för tjänster som utförs av en distributör med tillämpning av särskild prissättning i förhållande till tillståndsinnehavarens eller användarens behov och om ersättning för tjänster som utförs av en distributör med tillämpning av särskild prissättning för det fall kunden säger upp avtalet,
o)
antar ett beslut om avgifter för användning av naturgasnätet och avgifter för anslutning till naturgasnätet samt om ersättning för tjänster som utförs av en distributör med tillämpning av särskild prissättning i förhållande till tillståndsinnehavarens eller användarens behov och om ersättning för tjänster som utförs av systemansvariga med tillämpning av särskild prissättning för det fall kunden säger upp avtalet.’”
Lagen om ändring, i syfte att reglera priserna, av vissa lagar som reglerar energisektorn
I artikel 6.4 i 2016 års lag nr CLXXXIII om ändring, i syfte att reglera priserna, av vissa lagar som reglerar energisektorn (nedan kallad lagen om ändring, i syfte att reglera priserna, av vissa lagar som reglerar energisektorn) upphävs artikel 168 A i ellagen, och genom artikel 12.3 upphävs punkterna 2–7 i artikel 129 A i lagen om naturgasförsörjning.
I artikel 4 i lagen om ändring, i syfte att reglera priserna, av vissa lagar som reglerar energisektorn föreskrivs följande:
”I [ellagen] ska följande artikel 178 U läggas till före rubriken ’Bestämmelser om ikraftträdande’:
’Artikel 178 U
1.   De förordningar som anges i artiklarna 143.5–146.4 och 146 A.3 i denna lag, i deras lydelse enligt [lagen om ändring, i syfte att reglera priserna, av vissa lagar som reglerar energisektorn], ska tillämpas för första gången från och med den 1 januari 2017, i syfte att fastställa de avgifter som ska betalas.
2.   Beslut som offentliggörs på grundval av artiklarna 143.5, 146.4 och 146 A.3 i denna lag, i deras lydelse enligt [lagen om ändring, i harmoniseringssyfte, av lagar som reglerar energisektorn], ska inte träda i kraft.
3.   Om ett beslut som offentliggjorts på grundval av artiklarna 143.5, 146.4 och 146 A.3 i denna lag, i deras lydelse enligt [lagen om ändring, i harmoniseringssyfte, av lagar som reglerar energisektorn], är föremål för domstolsprövning vid tidpunkten för ikraftträdandet av [lagen om ändring, i syfte att reglera priserna, av vissa lagar som reglerar energisektorn] ska den domstol vid vilken talan har väckts lägga ned målet.
4.   Bestämmelserna i denna lag, i deras lydelse enligt [lagen om ändring, i syfte att reglera priserna, av vissa lagar som reglerar energisektorn], ska också tillämpas på pågående förvaltnings- och domstolsförfaranden.’”
I artikel 10 i lagen om ändring, i syfte att reglera priserna, av vissa lagar som reglerar energisektorn föreskrivs följande:
”I kapitel XVIII i lagen om naturgasförsörjning ska följande artikel 146 M införas:
’Artikel 146 M
1.   De förordningar som anges i artiklarna 104 B.4, 106.3 och 108.2 i denna lag, i deras lydelse enligt [lagen om ändring, i syfte att reglera priserna, av vissa lagar som reglerar energisektorn], ska tillämpas för första gången från och med den 1 januari 2017, i syfte att fastställa de avgifter som ska betalas.
2.   Beslut som offentliggörs på grundval av artiklarna 104 B.4, 106.3 och 108.2 i denna lag, i deras lydelse enligt [lagen om ändring, i harmoniseringssyfte, av lagar som reglerar energisektorn] ska inte träda i kraft.
3.   Om ett beslut som offentliggjorts på grundval av artiklarna 104 B.4, 106.3 och 108.2 i denna lag, i deras lydelse enligt [lagen om ändring, i harmoniseringssyfte, av lagar som reglerar energisektorn], är föremål för domstolsprövning vid tidpunkten för ikraftträdandet av [lagen om ändring, i syfte att reglera priserna, av vissa lagar som reglerar energisektorn] ska den domstol vid vilken talan har väckts lägga ned målet.
4.   Bestämmelserna i denna lag, i deras lydelse enligt [lagen om ändring, i syfte att reglera priserna, av vissa lagar som reglerar energisektorn], ska också tillämpas på pågående förvaltnings- och domstolsförfaranden.’”
I artikel 13 i lagen om ändring, i syfte att reglera priserna, av vissa lagar som reglerar energisektorn föreskrivs följande:
”I artikel 12 n och o i 2013 års lag nr XXII om inrättande av den ungerska tillsynsmyndigheten för energi och allmännyttiga tjänster ska uttrycket ’anta ett beslut’ ersättas med orden ’anta en förordning’.”
Det administrativa förfarandet
Den 15 juli 2013 ställde kommissionen, inom ramen för EU Pilot-ärende nr 5366/13/ENER, flera frågor till Ungern angående införlivandet av direktiven 2009/72 och 2009/73 samt tillämpningen av förordningarna nr 714/2009 och 715/2009, bland annat vad gäller den icke-diskriminerande karaktären av tillträdet till nätet för tredje part, de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende, behörighet och funktion, bestämmelserna om avgifter för tillträde till näten och gränsöverskridande tillträde till nätinfrastruktur.
De nationella myndigheterna besvarade dessa frågor genom skrivelser av den 23 oktober och den 11 december 2013.
Den 27 februari 2015 sände kommissionen en formell underrättelse till Ungern, eftersom den ansåg att Ungerns svar inte hade skingrat dess tvivel om den ungerska lagstiftningens förenlighet med unionsrätten och bedömde att denna lagstiftning i många avseenden inte var förenlig med de ovannämnda direktiven och förordningarna.
Ungern besvarade den formella underrättelsen genom skrivelser av den 8 maj och den 7 juli 2015 och kompletterade de uppgifter som hade lämnats genom skrivelser av den 23 november och den 17 december 2015 samt av den 13 och den 20 maj 2016. Till sitt kompletterande svar av den 19 juli 2016 bifogade medlemsstaten lagen om ändring, i harmoniseringssyfte, av lagar som reglerar energisektorn.
Kommissionen, som ansåg att de åtgärder som de ungerska myndigheterna hade anmält som svar på den formella underrättelsen inte hade löst alla de problem som hade tagits upp i den sistnämnda, sände den 9 december 2016 ett motiverat yttrande till Ungern, i vilket det gjordes gällande att Ungern hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 41.6 i direktiv 2009/73, artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009.
Ungern besvarade det motiverade yttrandet genom skrivelse av den 8 februari 2017.
Efter att ha undersökt detta svar bedömde kommissionen att de problem som hade konstaterats föreligga hade lösts. Med hänsyn till de ändringar som under tiden gjorts av den aktuella lagstiftningen genom lagen om ändring, i syfte att reglera priserna, av vissa lagar som reglerar energisektorn, ansåg kommissionen emellertid att Ungern hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter genom att inte inrätta en lämplig mekanism för att säkerställa rätten att överklaga den nationella tillsynsmyndighetens beslut, i den mening som avses i artikel 37.17 i direktiv 2009/72 och artikel 41.17 i direktiv 2009/73. Den 28 april 2017 riktade kommissionen ett kompletterande motiverat yttrande till denna medlemsstat.
Genom skrivelse av den 28 juni 2017 besvarade Ungern det kompletterande motiverade yttrandet genom att hänvisa till sitt svar på det föregående motiverade yttrandet, i vilket Ungern hade angett att medlemsstaten under tiden hade gjort ändringar i lagen om naturgasförsörjning, med hänsyn till kraven i det tredje energipaketet, vilka hade trätt i kraft den 1 oktober och den 22 december 2016, och att den nationella tillsynsmyndighetens behörighet således hade anpassats så att den var förenlig med artikel 41.6 i direktiv 2009/73.
Eftersom kommissionen ansåg att Ungern inte hade uppfyllt sina skyldigheter enligt dels artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009, dels artikel 37.17 i direktiv 2009/72 och artikel 41.17 i direktiv 2009/73, väckte kommissionen förevarande talan.
Prövning av talan
Den första anmärkningen: Åsidosättande av artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 och av artikel 13.1 i förordning nr 715/2009
Parternas argument
Kommissionen har för det första gjort gällande att artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009 fastställer principen att avgifterna för tillträde till näten ska baseras på de kostnader som de systemansvariga har och att det inte föreskrivs några begränsningar av de kostnader som ska beaktas vid fastställandet av avgifterna för tillträde till näten. Enligt kommissionen föreskrivs i dessa bestämmelser att dessa avgifter ska spegla samtliga kostnader som dessa systemansvariga har, i den utsträckning dessa kostnader är transparenta och motsvaras av de kostnader som effektiva och strukturellt jämförbara nätoperatörer har, medan artikel 178 SZ punkterna 1 och 2 i ellagen och artikel 103 punkterna 4 och 4a i lagen om naturgasförsörjning, som hindrar de systemansvariga från att på konsumenterna övervältra den särskilda skatten på energiöverföringssystem och skatten på finansiella transaktioner, inte gör det möjligt för den nationella tillsynsmyndigheten att, vid fastställandet av avgifterna för tillträde till näten, beakta kostnader som är hänförliga till dessa skatter.
Kommissionen har för det andra gjort gällande att förbudet för den nationella tillsynsmyndigheten att beakta de aktuella kostnaderna vid fastställandet av avgifterna för tillträde till näten inte är motiverat av något objektivt skäl. Det skäl som Ungern anförde i sitt svar på kommissionens begäran om upplysningar, nämligen att syftet med de omtvistade bestämmelserna är att sänka priserna på gas och el för slutkonsumenter som är bosatta i landet, är nämligen inte relevant.
Kommissionen har i detta avseende påpekat att artikel 3.8 i direktiv 2009/72 och artikel 3.4 i direktiv 2009/73 visserligen tillåter medlemsstaterna att vidta åtgärder för att skydda konsumenterna, bland annat för att bekämpa energifattigdom. De kan emellertid endast göra detta under förutsättning att sådana åtgärder inte hindrar marknaden från att fungera väl, vilket bland annat kräver att ”principen om fastställande av avgifterna för tillträde till näten” iakttas.
Vad för det tredje gäller Ungerns argument att det följer av förordningarna nr 714/2009 och 715/2009 samt direktiven 2009/72 och 2009/73 att det ankommer på den nationella lagstiftaren att vid antagandet av reglerna för fastställande av avgifter för tillträde till näten finna en lämplig balans mellan de systemansvarigas och konsumenternas motstridiga intressen, har kommissionen gjort gällande att det ”tredje energipaketet”, som antogs den 13 juli 2009 och som bland annat omfattar direktiven 2009/72 och 2009/73 samt förordningarna nr 714/2009 och 715/2009, inte ger medlemsstaterna något utrymme för skönsmässig bedömning. De systemansvarigas och konsumenternas intressen har nämligen fullt ut beaktats av unionslagstiftaren i artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 och i artikel 13.1 i förordning nr 715/2009. Om avgifterna för tillträde till näten inte återspeglade de systemansvarigas samtliga kostnader skulle de således inte uppnå en rimlig nivå.
För det fjärde anser kommissionen att det, oberoende av de ekonomiska effekterna av den aktuella åtgärden, är utrett att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009. Det är således inte nödvändigt att kommissionen visar verkan av den omtvistade lagstiftningen.
Ungern har, med hänvisning till domen av den 29 november 1983, Roussel Laboratoria m.fl. (
181/82
,
EU:C:1983:352
, punkt
), gjort gällande att den nationella lagstiftningen i fråga antogs inom ramen för medlemsstaternas självbestämmande på området för direkta skatter och att den är tillämplig på samtliga systemansvariga på ett allmänt och icke-diskriminerande sätt, med iakttagande av domstolens praxis om icke-diskriminering mellan skattebetalare. Enligt Ungern är skatten på transaktioner och inkomstskatten för energileverantörer inte relevanta vid fastställandet av avgifterna för tillträde till näten.
Ungern har gjort gällande att kommissionen gjorde en felaktig tolkning av artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009 genom att varken beakta marknadens särdrag eller syftet med och räckvidden av prisregleringen.
Ungern har i detta avseende för det första gjort gällande att nätdrift är ett särskilt område på energimarknaden, där det finns ett naturligt monopol, nämligen nätet för överföring av el och nätet för överföring av naturgas. Artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009 har således till syfte att hålla avgifterna för tillträde till dessa nät på en låg och skälig nivå och att minska risken för att de systemansvariga, som har monopol, missbrukar sin dominerande ställning, inbegripet genom för hög prissättning.
För det andra har Ungern gjort gällande att artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009 inte innehåller några detaljerade regler eller metoder för att avgöra vilka kostnader som ska beaktas vid fastställandet av avgifterna. Enligt denna medlemsstat följer det av logiken i det system som har inrättats genom dessa förordningar liksom genom direktiven 2009/72 och 2009/73, att det ankommer på den nationella lagstiftaren att, inom de gränser som fastställs i nämnda förordningar och direktiv, bedöma intressena hos samtliga aktörer på energimarknaden, inbegripet konsumenternas intressen, samt allmänintresset, särskilt försörjningstrygghet och miljöskydd, och att på grundval av denna bedömning anta detaljerade nationella bestämmelser som är förenliga med unionsrätten.
Den nationella lagstiftningen i fråga ska säkerställa att allmänintresset av att hålla priserna på el och naturgas på en rimlig nivå för slutkonsumenter tillgodoses. Till grund härför ligger kravet på medlemsstaterna att göra en avvägning mellan, å ena sidan, de systemansvarigas intresse av att avgifterna för tillträde till näten omfattar samtliga kostnader och utgifter och, å andra sidan, konsumenters och andra systemanvändares intressen av att avgifterna för tillträde till näten ligger på en skälig nivå.
För det tredje har Ungern gjort gällande att avgifterna för tillträde till näten ska spegla de systemansvarigas kostnader på ett lämpligt sätt, i enlighet med artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009. Medlemsstaten har understrukit att kommissionen inte har påstått att avgifterna för tillträde till näten, till följd av den nationella lagstiftningen i fråga, har fastställs till en nivå som äventyrar de systemansvarigas verksamhet eller det lämpliga underhållet av systemen.
Slutligen har Ungern påpekat att det enligt domstolens fasta praxis ankommer på kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet. Kommissionen har inte angett skälen till att systemansvarigas vinster i Ungern inte kan anses vara lämpliga.
Domstolens bedömning
För att avgöra huruvida, såsom kommissionen har gjort gällande, artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009 innebär att samtliga kostnader, i den mening som avses i dessa bestämmelser, inklusive de kostnader som är hänförliga till den särskilda skatten på energiöverföringssystem och skatten på finansiella transaktioner, måste beaktas av den nationella tillsynsmyndigheten vid fastställandet av avgifterna för tillträde till näten, ska inte bara lydelsen av dessa båda bestämmelser beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelserna ingår i (se, analogt, dom av den 3 mars 2020, X (Europeisk arresteringsorder – Dubbel straffbarhet),
C‑717/18
,
EU:C:2020:142
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad för det första gäller lydelsen av artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009, konstaterar domstolen att dessa endast allmänt anger kostnader att beakta vid fastställandet av avgifterna för tillträde till näten, utan att det preciseras huruvida ”alla” dessa kostnader ska beaktas av den nationella tillsynsmyndigheten.
Vad för det andra gäller det sammanhang i vilket artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009 ingår, ska det påpekas att det i dessa förordningar endast anges några kategorier av kostnader som ska beaktas vid beräkningen av avgifterna för tillträde till näten. Så är bland annat fallet med kostnaderna för den verksamhet som bedrivs av Europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystemen för el, vilka ska vara rimliga och lämpliga (artikel 11 i förordning nr 714/2009 och artikel 11 i förordning nr 715/2009) och investeringskostnaderna för infrastruktur (artikel 14.2 i förordning nr 714/2009).
Vad för det tredje gäller de mål som eftersträvas med den lagstiftning som de aktuella bestämmelserna omfattas av, framgår det av artikel 1 i förordning nr 714/2009 och artikel 1 i förordning nr 715/2009 att dessa förordningar syftar till att fastställa icke-diskriminerande regler för tillträde till överföringssystem för el och naturgas och till att underlätta uppkomsten av öppna grossistmarknader som fungerar väl och som har en hög försörjningstrygghet.
Dessa mål kan emellertid uppnås effektivt utan att avgifterna för tillträde till näten speglar samtliga faktiska kostnader för de systemansvariga. Dessa avgifter bidrar till att uppnå sådana mål i den mån som de dels ska vara transparenta och tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt på alla användare (skäl 16 och artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 samt skäl 7 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009), dels ska säkerställa en rimlig avkastning som gör det möjligt för förvaltarna att göra de investeringar som är nödvändiga för att systemen för överföring av el och naturgas ska bli lönsamma (artikel 14.1 och 14.2 i förordning nr 714/2009 samt skäl 8 och artikel 13 i förordning nr 715/2009).
Av det ovan anförda följer att kommissionens tolkning, enligt vilken artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009 innebär att samtliga kostnader, i den mening som avses i dessa bestämmelser, inklusive de kostnader som är hänförliga till den särskilda skatten på energiöverföringssystem och skatten på finansiella transaktioner, måste beaktas av den nationella tillsynsmyndigheten vid fastställandet av avgifterna för tillträde till näten, inte kan godtas.
Denna slutsats påverkas inte av kommissionens argument att om de systemansvariga inte kan övervältra de kostnader som är hänförliga till den särskilda skatten på energiöverföringssystem och till skatten på finansiella transaktioner, kommer deras vinster inte att uppgå till en rimlig nivå. Nivån på avgifterna för tillträde till näten fastställs nämligen inte enbart på grundval av de kostnader som de systemansvariga har.
För det första framgår det av artikel 14.1 i förordning nr 714/2009 jämförd med artikel 37.6 a i direktiv 2009/72, å ena sidan, och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009 jämförd med artikel 41.6 a i direktiv 2009/73, å andra sidan, att storleken på dessa avgifter även ska fastställas med hänsyn till de investeringar som är nödvändiga för att näten för överföring av el och naturgas ska bli lönsamma.
För det andra får de nationella tillsynsmyndigheterna, enligt artikel 37.8 i direktiv 2009/72 och artikel 41.8 i direktiv 2009/73, vid fastställandet av avgifterna för tillträde till näten föreskriva lämpliga incitament, såväl på kort som på lång sikt, för att uppmuntra systemansvariga att förbättra sina prestanda, främja marknadsintegrering och försörjningstrygghet samt stödja därmed sammanhängande forskningsverksamhet.
För det tredje framgår det av skäl 14 jämfört med artikel 14.2 och 14.3 i förordning nr 714/2009 att nivån på avgifterna för tillträde till överföringssystemen för el ska återspegla investeringskostnaderna för infrastrukturen och balansen mellan produktion och förbrukning i den berörda regionen. I detta syfte ska även nätförluster och överbelastning samt de betalningar som följer av kompensationsmekanismen mellan systemansvariga och de betalningar som faktiskt gjorts, vilka beräknats på grundval av tidigare perioder, beaktas.
Slutligen framgår det av artikel 13.1 jämförd med skälen 7 och 8 i förordning nr 715/2009 att nivån på avgifterna för tillträde till överföringssystemet för naturgas måste ge en lämplig avkastning på investeringarna och incitament att bygga ny infrastruktur och även, i förekommande fall, beakta de jämförande analyser av avgifterna som görs av tillsynsmyndigheterna.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser kommissionens första anmärkning, vilken saknar grund.
Den andra anmärkningen: Åsidosättande av artikel 37.17 i direktiv 2009/72 och artikel 41.17 i direktiv 2009/73
Parternas argument
Kommissionen har gjort gällande att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 37.17 i direktiv 2009/72 och artikel 41.17 i direktiv 2009/73 genom att inte införa en lämplig mekanism för att säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel mot den nationella tillsynsmyndighetens beslut, i den mening som avses i dessa bestämmelser. Enligt kommissionen är en sådan rätt att väcka talan en naturlig följd av principen om ett effektivt domstolsskydd, vilken utgör en allmän princip i unionsrätten som stadfästs i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
Kommissionen har för det första påpekat att rätten att väcka talan vid förvaltningsdomstol mot den nationella tillsynsmyndighetens beslut, som nämns i artikel 168.10 i den nationella ellagen och artikel 129 i lagen om naturgasförsörjning, inte omfattar de förordningar genom vilka denna myndighet fastställer avgifterna för tillträde till näten. Dessa förordningar kan nämligen endast angripas vid Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen, Ungern), genom ett klagomål om författningsstridighet enligt artikel 26 i 2011 års lag nr CLI om författningsdomstolen. Det finns inte något annat rättsmedel för att bestrida dessa förordningar. Enligt artikel 29 i denna lag får Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen) dessutom endast pröva klagomål om författningsstridighet ”som rör en grundläggande konstitutionell fråga”.
Kommissionen har dessutom erinrat om att direktiven 2009/72 och 2009/73 har förstärkt de nationella tillsynsmyndigheternas roll genom att införa strängare krav på oberoende i förhållande till offentliga och privata enheter och genom att ge dem nya befogenheter som gör det möjligt för dem att fatta rättsligt bindande beslut på ett visst antal områden. Dessa direktiv har uppvägt nämnda myndigheters oberoende och ökade befogenheter genom bestämmelser om deras ansvar. Bland dessa bestämmelser spelar artikel 37.17 i direktiv 2009/72 och artikel 41.17 i direktiv 2009/73 en central roll.
För det andra har kommissionen, med hänvisning till domen av den 22 maj 2003, Connect Austria (
C‑462/99
,
EU:C:2003:297
, punkt
), gjort gällande att domstolen redan, i ett mål rörande en bestämmelse som motsvarar artikel 37.17 i direktiv 2009/72, och artikel 41.17 i direktiv 2009/73, nämligen artikel 5a.3 i rådets direktiv 90/387/EEG av den 28 juni 1990 om upprättandet av en lämplig internationell bestämmelse för tillhandahållande av telekommunikationstjänster (
EGT L 192, 1990, s. 1
), fastställt att en rätt att väcka talan vid författningsdomstol som är begränsad till åsidosättanden av författningen eller ett internationellt fördrag inte kan anses utgöra en lämplig mekanism, i den mening som anses i bestämmelsen i fråga.
Kommissionen har slutligen understrukit att Ungern i sitt svar på den formella underrättelsen medgav att det var nödvändigt att avhjälpa denna situation och att medlemsstaten därefter, under år 2016, antog lagen om ändring, i harmoniseringssyfte, av lagar som reglerar energisektorn. Enligt denna lag fastställer den nationella tillsynsmyndigheten genom förordning endast principerna och ramarna för fastställande av avgifter, medan avgifterna i egentlig mening fastställs genom enskilda beslut, vilket möjliggör en fullständig domstolsprövning av dessa beslut. Enligt en senare lag, som också den antogs under år 2016, om ändring, i syfte att reglera priserna, av vissa lagar som reglerar energisektorn, fastställs avgifterna i egentlig mening numera emellertid i förordningar som antas av den nationella tillsynsmyndigheten och kan därför endast överklagas till Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen).
Ungern har gjort gällande att gällande nationell lagstiftning är förenlig med artikel 37.17 i direktiv 2009/72 och artikel 41.17 i direktiv 2009/73 eftersom den föreskriver en möjlighet att angripa den nationella tillsynsmyndighetens förordningar vid Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen). För att fastställa avgifterna för tillträde till näten krävs nämligen att det antas en förordning och inte en individuell administrativ rättsakt.
Ungern har preciserat att den prövning som Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen) gör är begränsad till de frågor av konstitutionell karaktär som har ställts till denna domstol och de frågor som den under vissa omständigheter kan pröva ex officio.
Domstolens bedömning
Det ska inledningsvis påpekas att medlemsstaterna enligt artikel 37.17 i direktiv 2009/72 och artikel 41.17 i direktiv 2009/73 är skyldiga att på nationell nivå införa lämpliga mekanismer som gör det möjligt för en part som lidit skada av tillsynsmyndighetens beslut att vända sig till ett organ som är oberoende av de berörda parterna och av regeringen. Ett sådant krav följer av principen om ett effektivt domstolsskydd, vilken utgör en allmän princip i unionsrätten, som har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och som stadfästs i artikel 47 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 2011, Chalkor/kommissionen,
C‑386/10 P
,
EU:C:2011:815
, punkt
).
I avsaknad av unionsrättsliga föreskrifter på området ankommer det på varje medlemsstats interna rättsordning att ange vilka domstolar som är behöriga och att fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 1976, Rewe-Zentralfinanz och Rewe-Zentral,
33/76
,
EU:C:1976:188
, punkt
, och dom av den 13 mars 2007, Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, punkt
), utan att därigenom undergräva rätten till ett effektivt domstolsskydd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 2015, E.On Földgáz Trade,
C‑510/13
,
EU:C:2015:189
, punkt
, samt dom av den 19 november 2019, A. K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen),
C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, punkt
).
I ungersk lagstiftning har det visserligen införts en allmän rätt att överklaga den nationella tillsynsmyndighetens beslut till förvaltningsdomstol, närmare bestämt i artikel 168.10 i ellagen och artikel 129 i lagen om naturgasförsörjning. Vad gäller fastställandet, genom förordning, av storleken på avgifterna för tillträde till näten, vilket ska täckas av den garanti som avses i artikel 37.17 i direktiv 2009/72 och artikel 41.17 i direktiv 2009/73, konstaterar domstolen emellertid att ett sådant fastställande, eftersom det har formen av en förordning, endast kan bli föremål för en talan vid Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen) ”som rör en grundläggande konstitutionell fråga”, i enlighet med artikel 29 i 2011 års lag nr CLI om författningsdomstolen.
Vad gäller rätten till domstolsprövning framgår det av fast rättspraxis att för att ett sådant organ ska kunna avgöra en tvist om rättigheter och skyldigheter enligt unionsrätten med iakttagande av artikel 47 i stadgan krävs det att det har behörighet att pröva alla sakfrågor och rättsfrågor som är relevanta i det mål som är anhängigt vid det (se, för ett liknade resonemang, dom av den 6 november 2012, Otis m.fl.,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, punkterna
och
).
Mot bakgrund av det ovan anförda kan en talan vid Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen), som föreskrivs i den ungerska lagstiftningen, mot den nationella tillsynsmyndighetens förordningar om fastställande avgifter för tillträde till näten, i den mån som den är begränsad till en kontroll av att vissa delar av konstitutionell rätt har iakttagits, inte anses utgöra en lämplig mekanism, i den mening som avses i artikel 37.17 i direktiv 2009/72 och artikel 41.17 i direktiv 2009/73.
Följaktligen ska kommissionens andra anmärkning godtas i den del den avser den begränsade möjligheten att vid domstol ifrågasätta den nationella tillsynsmyndighetens förordningar om fastställande av avgifter för tillträde till näten.
Mot bakgrund av det ovan anförda fastställer domstolen följande:
–
Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 37.17 i direktiv 2009/72 och artikel 41.17 i direktiv 2009/73 genom att inte säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel mot den nationella tillsynsmyndighetens förordningar om fastställande av avgifter för tillträde till näten.
–
Talan ogillas i övrigt.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 138.3 i domstolens rättegångsregler ska vardera parten bära sina rättegångskostnader om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Eftersom parterna i förevarande fall ömsom har tappat målet på en eller flera punkter, ska vardera parten bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (nionde avdelningen) följande:

1)
Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 37.17 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG samt enligt artikel 41.17 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG genom att inte införa en lämplig mekanism för att säkerställa rätten att överklaga den nationella tillsynsmyndighetens förordningar om fastställande av avgifter för tillträde till näten.

2)
Talan ogillas i övrigt.

3)
Europeiska kommissionen och Ungern ska bära sina respektive rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: ungerska.