CELEX: 62015CJ0368
Reenvio prejudicial
Diretiva 97/67/CE
Artigo 9.o
Livre prestação de serviços
Serviços postais
Conceitos de serviço universal e de requisitos essenciais
Autorizações gerais e individuais
Autorização de prestação de serviços postais no cumprimento de contratos negociados individualmente
Requisitos

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 12.
o
da Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1997, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço (
JO 1998, L 15, p. 14
), conforme alterada pela Diretiva 2008/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008 (
JO 2008, L 52, p. 3
) (a seguir «Diretiva 97/67»).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um recurso interposto pela Ilves Jakelu Oy contra a decisão do valtioneuvosto (Conselho de Ministros, Finlândia), de 30 de janeiro de 2017, que subordina a autorização postal ao cumprimento de determinados requisitos.
Quadro jurídico
Direito da União
O considerando 15 da Diretiva 97/67 está assim redigido:
«Considerando que as disposições da presente diretiva em matéria de prestação do serviço universal não afetam o direito dos operadores do serviço universal de negociarem individualmente contratos com os clientes;»
Nos termos do artigo 2.
o
da referida diretiva:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
13)
Prestador de serviço universal, a entidade pública ou privada prestadora de serviço postal que presta um serviço postal universal, ou partes deste, num Estado‑Membro, e cuja identidade foi notificada à Comissão, de acordo com o disposto no artigo 4.
o
;
14)
Autorizações, permissões em que se definem os direitos e as obrigações específicos do setor postal e se permite às empresas a prestação de serviços postais e, eventualmente, o estabelecimento e/ou exploração das suas redes para a prestação desses serviços, sob a forma de “autorização geral” ou “autorização individual”, a seguir definidas:
—
“autorização geral”, uma autorização que, independentemente de ser regida por uma “licença por categoria” ou pela legislação geral e de essas normas exigirem ou não procedimentos de registo ou declaração, não impõe ao prestador de serviços postais em causa a obtenção de uma decisão expressa da autoridade reguladora nacional antes de exercer os direitos decorrentes dessa autorização,
—
“licença individual”, uma autorização concedida por uma autoridade reguladora nacional que confere direitos específicos a um prestador de serviços postais, ou que submete as atividades desse prestador a obrigações específicas, complementando eventualmente a autorização geral, caso o prestador de serviços postais não esteja autorizado a exercer os direitos em causa antes de lhe ter sido comunicada a decisão da autoridade reguladora nacional.
[…]
19)
Requisitos essenciais, as razões de interesse geral e de natureza não económica que podem levar um Estado‑Membro a impor condições à prestação de serviços postais. Essas razões são a confidencialidade da correspondência, a segurança da rede em matéria de transporte de substâncias perigosas, o respeito pelos termos e condições de emprego e pelos regimes de segurança social estabelecidos por lei, por regulamentação ou por disposições administrativas e/ou por acordo coletivo celebrado entre os parceiros sociais nacionais, nos termos da legislação comunitária e nacional e, sempre que se justificar, a proteção dos dados, a proteção do ambiente e o ordenamento do território. A proteção dos dados pode incluir a proteção dos dados pessoais, a confidencialidade das informações transmitidas ou armazenadas e a proteção da vida privada.
[…]»
O capítulo 2 da Diretiva 97/67 refere‑se ao serviço universal. O artigo 3.
o
dessa diretiva dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros devem assegurar que os utilizadores usufruam do direito a um serviço universal que envolva uma oferta permanente de serviços postais com uma qualidade especificada, prestados em todos os pontos do território, a preços acessíveis a todos os utilizadores.
[…]
4.   Cada Estado‑Membro adota as medidas necessárias para que o serviço universal inclua, no mínimo, as seguintes prestações:
—
recolha, triagem, transporte e distribuição dos envios postais até 2 kg.
—
recolha, triagem, transporte e distribuição das encomendas postais até 10 kg;
—
serviços de envios registados e de envios com valor declarado.»
O artigo 9.
o
da referida diretiva precisa:
«1.   Para os serviços não abrangidos pelo conceito de serviço universal, os Estados‑Membros podem estabelecer autorizações gerais na medida necessária para garantir o cumprimento dos requisitos essenciais.
2.   Para os serviços abrangidos pelo conceito de serviço universal, os Estados‑Membros podem estabelecer procedimentos de autorização, incluindo licenças individuais, na medida necessária para garantir o cumprimento dos requisitos essenciais e assegurar a prestação do serviço universal.
A concessão de autorizações pode:
—
ser subordinada às obrigações do serviço universal,
—
se necessário, impor requisitos relativamente à qualidade, disponibilidade e desempenho dos serviços relevantes,
—
quando apropriado, ser subordinada à obrigação de contribuir financeiramente para os mecanismos de partilha de custos referidos no artigo 7.
o
, se a prestação do serviço universal implicar um custo líquido e representar um encargo não razoável para o prestador ou prestadores de serviço universal designados nos termos do artigo 4.
o
,
—
quando apropriado, ser subordinada à obrigação de contribuir financeiramente para os custos de funcionamento da autoridade reguladora nacional a que se refere o artigo 22.
o
,
—
quando apropriado, ser subordinada ao cumprimento de condições de trabalho fixadas pela legislação nacional ou impor esse cumprimento.
As obrigações e os requisitos referidos no primeiro travessão e no artigo 3.
o
só podem ser impostos aos prestadores do serviço universal designados.
Exceto no caso de empresas que tenham sido designadas prestadores do serviço universal nos termos do artigo 4.
o
, as autorizações não podem:
—
ser limitadas em número,
—
em relação aos mesmos elementos do serviço universal ou partes do território nacional, impor a obrigação de serviço universal e, simultaneamente, a contribuição financeira para um mecanismo de partilha de custos,
—
duplicar as condições aplicáveis às empresas por força de outra legislação nacional não específica do setor,
—
impor condições técnicas ou operacionais para além das necessárias ao cumprimento das obrigações decorrentes da presente diretiva.
3.   Os procedimentos, as obrigações e os requisitos referidos nos n.
os
1 e 2 devem ser transparentes, acessíveis, não discriminatórios, proporcionados, exatos e inequívocos, publicados com a devida antecedência e baseados em critérios objetivos. Os Estados‑Membros devem assegurar que os motivos do indeferimento ou da revogação total ou parcial de uma autorização sejam comunicados ao requerente, e instituir um processo de recurso.»
O considerando 33 da Diretiva 2008/6 dispõe:
«Os Estados‑Membros deverão poder utilizar autorizações gerais e licenças individuais sempre que tal se justifique e seja proporcionado ao objetivo a atingir […]»
Direito finlandês
Segundo o § 1, n.
o
1, da postilaki (415/2011), na sua versão em vigor à data dos factos do processo principal (Lei dos Serviços Postais, a seguir «Lei 415/2011»), o objetivo da lei é garantir que os serviços postais, e em especial o serviço universal, sejam acessíveis, nas mesmas condições, em todo o país.
Segundo o § 3 da Lei 415/2011, é necessária uma licença para uma atividade postal que inclua envios de correspondência. Nos termos do § 4, n.
o
1, desta lei, a licença de serviço postal deve ser requerida ao valtioneuvosto (Conselho de Ministros). A sua atribuição não exige a publicação de um concurso.
Nos termos do § 6 da Lei 415/2011, a licença deve ser concedida se:
«1)
o requerente for uma sociedade ou uma associação que disponha de recursos económicos suficientes para fazer face às obrigações de uma empresa de correios;
2)
não existirem razões justificativas para duvidar da capacidade do requerente em respeitar as disposições e prescrições aplicáveis à atividade postal;
3)
o requerente tiver a capacidade de assegurar uma exploração regular de acordo com a licença;
4)
o território abrangido pela licença requerida preencher os requisitos previstos no § 7;
5)
o Governo não tiver razões especiais para supor que a concessão da licença possa colocar em risco a segurança nacional.»
O § 9 da Lei 415/2011 diz respeito ao conteúdo da licença. Nos termos do § 9, n.
o
2, ponto 5, o valtioneuvosto (Conselho de Ministros) deve prever, na licença, obrigações que completam as disposições desta lei ou as disposições tomadas com base na mesma e que se referem a qualquer outra exigência, análoga às enumeradas no referido § 9, n.
o
2, pontos 1 a 4, necessária para garantir a qualidade, a disponibilidade e a eficácia dos serviços.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
Por decisão de 30 de janeiro de 2014, o valtioneuvosto (Conselho de Ministros) concedeu à Ilves Jakelu uma licença que lhe permite exercer uma atividade postal que consiste no envio de correspondência na aceção do § 3 da Lei 415/2011. A primeira cláusula desta licença enumera os municípios do território finlandês abrangidos pela licença requerida. De acordo com a segunda cláusula da referida licença, que se refere ao volume de atividade, a Ilves Jakelu tem o direito de exercer uma atividade postal ilimitada destinada a clientes com os quais celebrou um contrato para esse território.
As cláusulas 4 a 8 da referida licença têm em vista garantir a qualidade, a disponibilidade e a eficácia dos serviços postais. Nos termos da cláusula 4 da mesma autorização, a Ilves Jakelu deve redigir as condições de distribuição antes de iniciar a prestação de serviço de distribuição do correio. De acordo com a cláusula 5 da licença emitida por decisão de 30 de janeiro de 2014, a Ilves Jakelu deve zelar por que sejam cumpridas as condições de prestação do serviço constantes das condições de distribuição, mas de modo a que os envios entregues sejam distribuídos pelo menos uma vez por semana, excluindo os feriados. Segundo a cláusula 6 dessa licença, a Ilves Jakelu deve prestar um serviço de suspensão da distribuição e um serviço de alteração do endereço. Por força da cláusula 7 da referida licença, a Ilves Jakelu tem de etiquetar os seus envios de modo a que os mesmos sejam identificáveis e se distingam dos envios de outros titulares de licença. De acordo com a cláusula 8 da mesma, a Ilves Jakelu tem de estabelecer, em cada área abrangida por esta licença, pelo menos um ponto de recolha de envios de correspondência na aceção do § 47 da Lei 415/2011 e para a devolução de envios incorretamente distribuídos.
No entender da Ilves Jakelu, o § 9 da Lei 415/2011 é contrário à Diretiva 97/67 uma vez que não prevê um processo de autorização geral e ao permitir subordinar a emissão de licenças para serviços não abrangidos pelo serviço universal a condições diferentes das correspondentes às exigências essenciais.
O processo principal versa sobre a questão de saber se o valtioneuvosto (Conselho de Ministros) podia subordinar a emissão da licença concedida à Ilves Jakelu ao cumprimento das cláusulas 4 a 8 desta licença. No entender do governo finlandês, essas cláusulas são necessárias para garantir a qualidade, a disponibilidade e a eficácia dos serviços postais objeto da licença.
Nessas condições, o Korkein hallinto‑oikeus (Supremo Tribunal Administrativo, Finlândia), decidiu suspender a instância e solicitar ao Tribunal de Justiça que se pronuncie a título prejudicial sobre as seguintes questões:
«1)
Na interpretação do artigo 9.
o
[da Diretiva 97/67], deve entender‑se que a distribuição dos envios postais de clientes contratuais é um serviço não abrangido pelo conceito de serviço universal, na aceção do n.
o
1 desse artigo, ou que é um serviço abrangido pelo conceito de serviço universal, na aceção do n.
o
2 [deste], quando a empresa de serviços postais convenciona com os seus clientes as condições para a distribuição dos envios postais e lhes fatura uma taxa convencionada separadamente?
2)
Se a supramencionada distribuição de envios postais de clientes contratuais for um serviço não abrangido pelo conceito de serviço universal, devem então os artigos 9.°, n.
o
1, e 2.°, ponto 14 [da Diretiva 97/67], ser interpretados no sentido de que a prestação desses serviços postais, nas circunstâncias do processo principal, pode ser sujeita a uma licença individual como a prevista na Lei dos Serviços Postais?
3)
Se a supramencionada distribuição de envios postais de clientes contratuais for um serviço não abrangido pelo conceito de serviço universal, deve então o artigo 9.
o
, n.
o
1, ser interpretado no sentido de que uma autorização para esses serviços só pode ser associada a obrigações que garantam o cumprimento dos requisitos essenciais, na aceção do artigo 2.
o
, ponto 19 [da Diretiva 97/67] sobre os Serviços Postais, e de que às autorizações para esses serviços não podem ser associadas obrigações relativas à qualidade, disponibilidade e desempenho dos serviços relevantes?
4)
Se às autorizações para a supramencionada distribuição de envios postais de clientes contratuais só se puderem associar obrigações que garantam o cumprimento dos requisitos essenciais, pode então entender‑se que obrigações como as que estão em causa no processo principal, que respeitam às condições de distribuição dos serviços postais, à frequência da distribuição dos envios, aos serviços de alteração de endereço e de suspensão da distribuição, à etiquetagem dos envios e aos pontos de recolha, cumprem os requisitos essenciais, na aceção do artigo 2.
o
, ponto 19 [da Diretiva 97/67] e são necessárias para garantir o cumprimento dos requisitos essenciais, na aceção do artigo 9.
o
, n.
o
1 [desta diretiva]?»
Apreciação do Tribunal de Justiça
Quanto à primeira e segunda questões
Na sua primeira e segunda questões, que cabe examinar conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 9.
o
, n.
o
1, da Diretiva 97/67 deve ser interpretado no sentido de que um serviço de envios postais como o que está em causa no processo principal não é abrangido pelo serviço universal quando a empresa postal que o presta convenciona as modalidades de distribuição com os seus clientes, aos quais fatura um montante que foi objeto de acordo. Se assim for, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a prestação desses serviços postais em circunstâncias como as do processo principal pode estar subordinada à emissão de uma licença individual.
A fim de apurar, em primeiro lugar, se a prestação de um serviço de distribuição de envio de correspondência a clientes com os quais foi celebrado um contrato como o que está em causa no processo principal é abrangido por esta disposição ou, pelo contrário, pelo artigo 9.
o
, n.
o
2, da referida diretiva, há que determinar, previamente, se esse serviço é abrangido pelo conceito de «serviço universal», na aceção do artigo 3.
o
da mesma diretiva. Assim, compete ao órgão jurisdicional de reenvio examinar se as atividades exercidas pela Ilves Jakelu que foram objeto do seu pedido de autorização preenchem os critérios exigidos a este respeito pela Diretiva 97/67.
Resulta, por um lado, do artigo 2.
o
, ponto 13, dessa diretiva que o prestador do serviço universal é a entidade pública ou privada que garanta a totalidade ou uma parte do serviço postal universal num Estado‑Membro e cuja identidade foi comunicada à Comissão.
Por outro lado, por força do artigo 3.
o
, n.
o
1, da Diretiva 97/67, um serviço universal corresponde a uma oferta permanente de serviços postais com uma qualidade especificada, prestados em todos os pontos do território a preços acessíveis a todos os utilizadores.
Entre os elementos que podem ser tomados em consideração a este respeito figura a circunstância, salientada pelo tribunal de reenvio, de que não foi imposta à Ilves Jakelu qualquer obrigação de prestar um serviço universal. Esta constatação resulta também das observações do Governo finlandês, segundo as quais a Ilves Jakelu não é o prestador de serviços universal, na aceção do artigo 2.
o
, ponto 13, da Diretiva 97/67, cujo nome foi comunicado à Comissão.
O mesmo se aplica no caso de a Ilves Jakelu ter pedido uma licença postal para prestar serviços postais no território de certos municípios. Com efeito, como foi recordado no n.
o
20 do presente acórdão, o serviço postal universal deve ser prestado em todos os pontos do território.
Por outro lado, o Governo finlandês indicou, nas suas observações escritas, que a Ilves Jakelu propôs os seus serviços apenas a clientes com quem celebrou acordos comerciais. Com efeito, do pedido de decisão prejudicial decorre que a tarifa a pagar pelos serviços postais propostos por essa sociedade é negociada separadamente e paga mediante apresentação de fatura.
A este respeito, há que recordar que os serviços de correio expresso distinguem‑se do serviço postal universal pelo valor acrescentado para os clientes, estando estes dispostos por isso a pagar mais. Essas prestações correspondem a serviços específicos, dissociáveis do serviço de interesse geral, que satisfazem necessidades especiais de operadores económicos e que exigem certas prestações suplementares que o serviço postal tradicional não oferece (v., nesse sentido, acórdão de 19 de maio de 1993, Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, n.
o
19).
Além disso, resulta do considerando 15 da Diretiva 97/67 que a possibilidade de negociar individualmente contratos com os clientes não corresponde, em princípio, ao conceito de prestação de serviço universal (acórdão de 23 de abril de 2009, TNT Post UK,
C‑357/07
,
EU:C:2009:248
, n.
o
48).
Assim, o artigo 9.
o
, n.
o
1, dessa diretiva deve ser interpretado no sentido de que uma atividade de envios de correspondência como a que está em causa no processo principal deve considerar‑se um serviço não abrangido pelo serviço universal se não corresponder a uma oferta permanente de serviços postais com uma qualidade especificada, prestados em todos os pontos do território a preços acessíveis a todos os utilizadores, o que cabe ao tribunal de reenvio verificar.
Em segundo lugar, quanto a saber se a atividade em causa no processo principal pode estar subordinada à concessão de uma licença individual, é de recordar que o artigo 9.
o
, n.
o
1, da referida diretiva permite aos Estados‑Membros submeter as empresas do setor postal a autorizações gerais para os serviços não abrangidos pelo serviço universal, ao passo que o n.
o
2, primeiro parágrafo, desse artigo prevê a faculdade de os Estados‑Membros fixarem procedimentos de autorização para os serviços abrangidos pelo serviço universal [v., nesse sentido, acórdão de 16 de novembro de 2016, DHL Express (Austria),
C‑2/15
,
EU:C:2016:880
, n.
o
20].
Há que realçar que, embora resulte do considerando 33 da Diretiva 2008/6 que os Estados‑Membros devem estar autorizados a aplicar procedimentos de autorizações gerais e de licenças individuais sempre que tal se revele justificado e proporcional ao objetivo prosseguido, não é menos certo que o artigo 9.
o
, n.
o
1, da Diretiva 97/67, ao contrário do n.
o
2 desse artigo, não prevê a possibilidade de submeter a prestação de serviços postais à emissão de uma licença individual.
Nessas condições, há que observar que a prestação de tais serviços só pode estar submetida à emissão de uma autorização geral, na aceção do artigo 2.
o
, ponto 14, dessa diretiva.
Atendendo às considerações anteriores, há que responder à primeira e segunda questões que o artigo 9.
o
, n.
o
1, da Diretiva 97/67 deve ser interpretado no sentido de que um serviço de envios postais como o que está em causa no processo principal não é abrangido pelo serviço universal se o mesmo não corresponder a uma oferta permanente de serviços postais com uma qualidade especificada, prestados em todos os pontos do território a preços acessíveis a todos os utilizadores. A prestação de serviços de envio postal não abrangida pelo serviço universal só pode estar subordinada à emissão de uma autorização geral.
Quanto à terceira questão
Com a sua terceira questão, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 9.
o
, n.
o
1, da Diretiva 97/67 deve ser interpretado no sentido de que a prestação de serviços postais não abrangidos pelo serviço universal pode estar sujeita a exigências como as previstas no artigo 9.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, segundo travessão, dessa diretiva.
Ora, o Tribunal de Justiça já se pronunciou sobre essa questão no acórdão de 16 de novembro de 2016, DHL Express (Austria) (
C‑2/15
,
EU:C:2016:880
), e a resposta que aí deu é perfeitamente válida para o presente processo.
Com efeito, no n.
o
26 desse acórdão, o Tribunal de Justiça sublinhou que o artigo 9.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, segundo travessão, da referida diretiva permite aos Estados‑Membros acompanhar as autorizações com a imposição de requisitos relativamente à qualidade, à disponibilidade e ao desempenho dos serviços correspondentes. Considerou que, na falta de precisão quanto aos serviços abrangidos por essa obrigação, há que realçar que resulta dos trabalhos preparatórios relativos à Diretiva 2008/6 que o legislador da União entendeu suprimir não só os últimos obstáculos à abertura total do mercado para determinados prestadores do serviço universal mas também todos os outros obstáculos à prestação dos serviços postais. Daí o Tribunal de Justiça conclui que, na inexistência de indicação contrária e tendo em conta a natureza da obrigação em causa, é evidente que todos os prestadores de serviços postais podem ser sujeitos à obrigação prevista no artigo 9.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, segundo travessão, da Diretiva 97/67.
Nessas condições, há que responder à terceira questão que o artigo 9.
o
, n.
o
1, da Diretiva 97/67 deve ser interpretado no sentido de que a prestação de serviços postais não abrangidos pelo serviço universal pode estar subordinada a requisitos como os previstos no artigo 9.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, segundo travessão, dessa diretiva.
Quanto à quarta questão
A quarta questão deve entender‑se como colocada unicamente para a hipótese de o artigo 9.
o
, n.
o
1, da Diretiva 97/67 poder ser interpretado no sentido de que uma licença para a prestação de serviços postais não abrangidos no serviço universal só pode ser subordinada a obrigações que têm em vista garantir o cumprimento dos requisitos essenciais na aceção do artigo 2.
o
, ponto 19, dessa diretiva. Ora, tendo em conta a resposta dada à terceira questão, não há que responder à quarta.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) declara:

1)
O artigo 9.
o
, n.
o
1, da Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1997, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço, conforme alterada pela Diretiva 2008/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008, deve ser interpretado no sentido de que um serviço de envios postais como o que está em causa no processo principal não é abrangido pelo serviço universal se o mesmo não corresponder a uma oferta permanente de serviços postais com uma qualidade especificada, prestados em todos os pontos do território a preços acessíveis a todos os utilizadores. A prestação de serviços de envio postal não abrangida pelo serviço universal só pode estar subordinada à emissão de uma autorização geral.

2)
O artigo 9.
o
, n.
o
1, da Diretiva 97/67, conforme alterada pela Diretiva 2008/6, deve ser interpretado no sentido de que a prestação de serviços postais não abrangidos pelo serviço universal pode estar subordinada a requisitos como os previstos no artigo 9.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, segundo travessão, da referida diretiva, conforme alterada.

Assinaturas
(
*1
)	Línguas de processo: inglês e finlandês.