CELEX: 62016CJ0184
Odesłanie prejudycjalne
Dyrektywa 2004/38/WE
Dyrektywa 2008/115/WE
Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich
Pobyt obywatela państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego pomimo zakazu ponownego wjazdu na terytorium tego państwa
Zgodność z prawem decyzji o cofnięciu zaświadczenia o rejestracji oraz decyzji o wydaleniu z terytorium
Możliwość powołania się na zarzut niezgodności z prawem wcześniejszej decyzji
Obowiązek tłumaczenia

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 27, 28 oraz 30–32 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (
Dz.U. 2004, L 158, s. 77
; sprostowania:
Dz.U. L 229, s. 35
;
Dz.U. 2005, L 197, s. 34
) oraz art. 6 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (
Dz.U. 2008, L 348, s. 98
), jak również zasad skuteczności i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między Ovidiu-Mihăiță Petreą a Ypourgos Dimosias Taxis kai Prostasias tou Politi (ministrem porządku publicznego i ochrony obywateli), następnie Ypourgos Esoterikon kai Dioikitikis Anasygkrotisis (ministrem spraw wewnętrznych i reformy administracyjnej), w sprawie zgodności z prawem decyzji administracyjnej, na podstawie której ten ostatni cofnął zaświadczenie o rejestracji wydane zainteresowanemu i zarządził jego powrót do Rumunii.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2004/38
Motyw 11 dyrektywy 2004/38 stanowi:
„Podstawowe i osobiste prawo do pobytu w innym państwie członkowskim zostało przyznane obywatelom Unii bezpośrednio na mocy traktatu i nie jest zależne od spełnienia procedur administracyjnych”.
Artykuł 8 ust. 1 i 2 tej dyrektywy przewiduje:
„1.   Bez uszczerbku dla art. 5 ust. 5 w przypadku okresów pobytu przekraczających trzy miesiące przyjmujące państwo członkowskie może wymagać, aby obywatele Unii zarejestrowali się w odpowiednich organach.
2.   Nieprzekraczalny termin dla rejestracji nie może być krótszy niż trzy miesiące od dnia przyjazdu. Zaświadczenie o rejestracji, które poświadcza nazwisko i adres zarejestrowanej osoby oraz datę rejestracji, jest wydawane niezwłocznie. Niedopełnienie wymogu rejestracji przez osobę zainteresowaną może podlegać proporcjonalnym i niedyskryminującym karom”.
Artykuł 15 ust. 1 omawianej dyrektywy stanowi:
„Procedury przewidziane w art. 30 i 31 stosuje się analogicznie do wszystkich decyzji ograniczających swobodne przemieszczanie się obywateli Unii i członków ich rodziny uzasadnionych względami innymi niż [względy] porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 tej dyrektywy:
„1.   Z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału państwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii i członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Na względy te nie można się powoływać do celów gospodarczych.
2.   Środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby. Wcześniejsza karalność nie może sama w sobie stanowić podstaw do podjęcia takich środków.
Indywidualne zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych. Nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji”.
Artykuł 28 ust. 1 dyrektywy 2004/38 stanowi:
„Przed podjęciem decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego przyjmujące państwo członkowskie uwzględnia informacje dotyczące długości pobytu danej osoby na jego terytorium, […] jej wieku, stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej i ekonomicznej, integracji społecznej i kulturalnej w przyjmującym państwie członkowskim oraz stopień jego [jej] więzi z krajem pochodzenia”.
Zgodnie z art. 30 owej dyrektywy:
„1.   Osoby zainteresowane są powiadamiane na piśmie o każdej decyzji podjętej na mocy art. 27 ust. 1, w taki sposób, aby były w stanie zrozumieć treść powiadomienia i jego skutki.
2.   Osoby zainteresowane są w pełni i dokładnie informowane o względach porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego, na podstawie których podjęto decyzję w ich przypadku, o ile nie jest to sprzeczne z interesem bezpieczeństwa państwa.
3.   Powiadomienie określa sąd lub organ administracyjny, do którego zainteresowana osoba może wnieść odwołanie, termin na wniesienie odwołania oraz, w określonym przypadku, czas przyznany danej osobie na opuszczenie terytorium państwa członkowskiego. Z wyjątkiem należycie uzasadnionych pilnych przypadków czas przyznany na opuszczenie terytorium nie może być krótszy niż jeden miesiąc od daty powiadomienia”.
Artykuł 31 omawianej dyrektywy przewiduje:
„1.   Osoby zainteresowane posiadają możliwość odwołania się na drodze sądowej i, w określonym przypadku, administracyjnej w przyjmującym państwie członkowskim lub domagać się [domagania się]dokonania rewizji [ponownego rozpatrzenia] każdej decyzji podjętej wobec nich ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.
2.   Jeżeli wnioskowi o odwołanie lub kontroli sądowej przeciwko decyzji o wydaleniu towarzyszy wniosek o tymczasowe zarządzenie zawieszenia wykonania takiej decyzji, rzeczywiste usunięcie z terytorium nie może nastąpić do momentu, w którym zostanie podjęta decyzja o tymczasowym zarządzeniu, z wyjątkiem sytuacji:
–
gdzie decyzja o wydaleniu opiera się na wcześniejszych decyzjach sądu; lub
–
gdzie osoby zainteresowane miały wcześniej możliwość wniesienia wniosku o kontrolę sądową; lub
–
gdzie decyzja o wydaleniu opiera się na istotnych względach bezpieczeństwa publicznego na mocy art. 28 ust. 3.
3.   Procedury odwoławcze umożliwiają zbadanie zgodności z prawem decyzji oraz faktów i okoliczności, na których opierały się proponowane środki. Zapewniają one, że [by] decyzja nie jest [była] nieproporcjonalna, w szczególności w świetle wymagań ustanowionych w art. 28.
4.   Państwa członkowskie mogą wydalić daną osobę z ich terytorium w czasie trwania procedury odwoławczej, ale nie mogą jej zabronić, aby osobiście przedstawiła swoje środki obrony, z wyjątkiem sytuacji, w której jej obecność może wywołać poważne zakłócenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, lub jeżeli odwołanie lub kontrola sądowa dotyczy odmowy wjazdu na to terytorium”.
Artykuł 32 dyrektywy 2004/38 stanowi:
„1.   Osoby wydalone [wobec których wydano decyzję o zakazie ponownego wjazdu na terytorium] ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego mogą złożyć wniosek o uchylenie zarządzenia o wydaleniu [zakazu ponownego wjazdu na terytorium] po upływie odpowiedniego okresu, w zależności od okoliczności, oraz w każdym przypadku po upływie trzech lat od wykonania ostatecznego zarządzenia o wydaleniu, które zostało prawomocnie podjęte [ostatecznej decyzji o wydaleniu, która została skutecznie wydana] zgodnie z prawem [Unii], powołując się na argumenty pozwalające stwierdzić zasadniczą zmianę okoliczności, które uzasadniały decyzję zarządzającą ich wydalenie [o zakazie ponownego wjazdu na terytorium].
Przedmiotowe państwo członkowskie podejmuje decyzję w ciągu sześciu miesięcy od dostarczenia wniosku.
2.   Osoby, o których mowa w ust. 1, nie posiadają prawa wjazdu na terytorium przedmiotowego państwa członkowskiego podczas rozpatrywania jego wniosku [ich wniosków]”.
Artykuł 37 tej dyrektywy uściśla:
„Przepisy niniejszej dyrektywy nie naruszają jakichkolwiek przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych ustanowionych przez jedno z państw członkowskich, które byłyby mniej restrykcyjne wobec osób objętych niniejszą dyrektywą”.
Dyrektywa 2008/115
Artykuł 1 dyrektywy 2008/115 stanowi:
„Niniejsza dyrektywa określa wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zgodnie z prawami podstawowymi jako zasadami ogólnymi prawa [Unii] oraz prawa międzynarodowego, w tym z obowiązkami w zakresie ochrony uchodźców oraz praw człowieka”.
Artykuł 2 ust. 1 tej dyrektywy stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego”.
Artykuł 6 ust. 1 omawianej dyrektywy stanowi:
„Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium”.
Artykuł 12 tej dyrektywy przewiduje, co następuje:
„1.   Decyzje nakazujące powrót oraz, w stosownych przypadkach, decyzje o zakazie wjazdu lub o wykonaniu wydalenia wydawane są w formie pisemnej i zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne, a także informacje o dostępnych środkach odwoławczych.
[…]
2.   Państwa członkowskie na żądanie zapewniają pisemne lub ustne tłumaczenie głównych elementów decyzji dotyczących powrotu, o których mowa w ust. 1 – w tym tłumaczenia informacji o dostępnych środkach odwoławczych – na język, który obywatel państwa trzeciego rozumie lub [co do którego] można w uzasadniony sposób przypuszczać, że jest dla niego zrozumiały.
3.   Państwa członkowskie mogą postanowić, że nie będą stosować ust. 2 wobec obywateli państw trzecich, które nielegalnie wjechały [którzy nielegalnie wjechali] na terytorium jednego z państw członkowskich i które następnie nie otrzymały [którzy następnie nie otrzymali] zezwolenia lub prawa do pobytu w tym państwie członkowskim.
W takich przypadkach decyzje dotyczące powrotu, o których mowa w ust. 1, wydawane są na standardowym formularzu, którego wzór określa prawo krajowe.
Państwa członkowskie udostępniają ogólne broszury informacyjne wyjaśniające najważniejsze elementy standardowego formularza przynajmniej w pięciu językach, które są najczęściej używane lub rozumiane przez nielegalnych migrantów przybywających do danego państwa członkowskiego”.
Prawo greckie
Dekret prezydencki nr 106/2007 w sprawie swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium greckim obywateli Unii i członków ich rodzin (FEK A’ 135/21.6.2007) stanowi transpozycję dyrektywy 2004/38.
Ustawa 3907/2011 w sprawie usług azylu i pierwszego przyjęcia, powrotu osób przebywających nielegalnie, zezwolenia na pobyt itd. (FEK A’ 7/26.1.2011) transponowała dyrektywę 2008/115.
Artykuł 40 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi:
„1.   W odniesieniu do wydalenia osób, które korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się zgodnie z art. 2 ust. 5 kodeksu granicznego Schengen oraz przepisami dekretu prezydenckiego nr 106/2007, zastosowanie mają przepisy rozdziału C niniejszej ustawy dotyczące organów, procedur, gwarancji proceduralnych i ochrony sądowej wydalonych cudzoziemców, pod warunkiem że art. 22–24 dekretu prezydenckiego nr 106/2007 nie zawierają korzystniejszych przepisów.
2.   W odniesieniu do warunków i zasad wydawania decyzji o wydaleniu z terytorium w odniesieniu do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się art. 22–24 dekretu prezydenckiego nr 106/2007”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Z postanowienia odsyłającego wynika, że O.M. Petrea, obywatel Rumunii, został skazany w 2011 r. przez Monomeles Plimmeleiodikeio Peiraia (sąd karny w Pireusie, Grecja) na osiem miesięcy pozbawienia wolności, z zawieszeniem wykonania na trzy lata, za kradzież w warunkach udziału w grupie przestępczej.
Na podstawie decyzji z dnia 30 października 2011 r. administracja grecka, po pierwsze, zarządziła jego wydalenie do Rumunii, ponieważ skarżący został uznany za stanowiący poważne zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, a po drugie, umieściła go w krajowym wykazie cudzoziemców, których pobyt jest niepożądany, jak również w Systemie Informacyjnym Schengen do dnia 30 października 2018 r., co skutkowało zakazem wjazdu na terytorium do tego dnia.
W decyzji tej wskazano, że w dniu 27 października 2011 r. O.M. Petrea otrzymał broszurę informacyjną skierowaną do cudzoziemców, w stosunku do których wydano nakaz wydalenia, informującą w zrozumiałym dla niego języku o przysługujących mu prawach i środkach odwoławczych, jak również o możliwości zażądania tłumaczenia pisemnego lub ustnego najważniejszych fragmentów decyzji nakazującej powrót.
W dniu 1 listopada 2011 r. O.M. Petrea złożył pisemne oświadczenie o rezygnacji z wszelkich środków odwoławczych, potwierdzając jednocześnie zamiar powrotu do swojego państwa pochodzenia. W dniu 5 listopada 2011 r. został wydalony.
W dniu 1 września 2013 r. O.M. Petrea wrócił do Grecji, a w dniu 25 września 2013 r. wystąpił o zaświadczenie o rejestracji jako obywatela Unii, które zostało mu wydane jeszcze tego samego dnia.
Jednak po zorientowaniu się, że O.M. Petrea był wciąż objęty zakazem wjazdu na terytorium, organy policji ds. cudzoziemców podjęły w dniu 14 października 2014 r. decyzję o uchyleniu tego zaświadczenia oraz o nakazaniu powrotu O.M. Petrei do Rumunii.
Ovidiu-Mihaita Petrea wniósł odwołanie od tej decyzji, podnosząc nie tylko brak notyfikowania mu w zrozumiałym dla niego języku decyzji nakazującej powrót z dnia 30 października 2011 r., wbrew wymogom ustanowionym w art. 30 dyrektywy 2004/38, ale również okoliczność, że w żadnym wypadku nie stanowi już zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego.
Odwołanie to zostało oddalone decyzją z dnia 10 listopada 2014 r., uzasadnioną tym, że O.M. Petrea nadal podlegał zakazowi wjazdu. Został on również poinformowany o tym, że nie może powoływać się na zarzut niezgodności z prawem decyzji o wydaleniu z dnia 30 października 2011 r.
Ovidiu-Mihaita Petrea wniósł do Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (sądu administracyjnego pierwszej instancji w Salonikach, Grecja) skargę o uchylenie tej ostatniej decyzji oraz decyzji z dnia 14 października 2014 r.
W tych okolicznościach Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (sąd administracyjny pierwszej instancji w Salonikach) postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy art. 27 i 32 dyrektywy 2004/38 w związku z art. 45 TFUE i 49 TFUE oraz w świetle autonomii proceduralnej państw członkowskich, a także zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i dobrej administracji, powinny być interpretowane w ten sposób, że nakazują – lub że dopuszczają – uchylenie zaświadczenia o rejestracji jako obywatela Unii Europejskiej już wydanego zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu prezydenckiego nr 106/2007 obywatelowi innego państwa członkowskiego i zastosowanie wobec niego środka nakazującego powrót z terytorium państwa przyjmującego, jeżeli ów obywatel Unii, pomimo że został już umieszczony na krajowej liście cudzoziemców niepożądanych objętych zakazem [ponownego] wjazdu ze względów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, ponownie przybył do danego państwa członkowskiego i rozpoczął tam działalność gospodarczą bez wystąpienia o uchylenie zakazu [ponownego] wjazdu zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 32 dyrektywy 2004/38, ze względu na uznanie tego ostatniego (zakazu ponownego wjazdu) za samodzielny wzgląd porządku publicznego uzasadniający uchylenie zaświadczenia o rejestracji obywatela państwa członkowskiego?
2)
W razie udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej – czy wspomniany stan faktyczny można porównać do nielegalnego pobytu obywatela Unii Europejskiej na terytorium państwa przyjmującego, tak iż ów stan faktyczny umożliwia wydanie, zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115, decyzji nakazującej powrót przez właściwy organ i uchylenie zaświadczenia o rejestracji jako obywatela Unii, chociaż, po pierwsze, zaświadczenie o rejestracji nie stanowi, jak powszechnie przyjęto, podstawy legalnego pobytu, a po drugie, dyrektywa 2008/115 ma zastosowanie ratione personae wyłącznie do obywateli państw trzecich?
3)
W razie udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi przeczącej – czy uchylenie ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego zaświadczenia o rejestracji obywatela innego państwa członkowskiego, które to zaświadczenie nie stanowi podstawy legalnego pobytu w danym państwie, i zastosowanie wobec takiego obywatela środka nakazującego powrót – dokonane jednocześnie przez właściwe organy krajowe w ramach wykonywania autonomii proceduralnej przyjmującego państwa członkowskiego – mogą być uznane, zgodnie z prawidłową wykładnią prawa, za jeden akt administracyjny wydalenia administracyjnego w rozumieniu art. 27 i 28 dyrektywy 2004/38, podlegający kontroli sądowej zgodnie z warunkami określonymi we wspomnianych przepisach, które ustanawiają jedyny sposób, w razie potrzeby, wydalenia administracyjnego obywateli Unii z terytorium przyjmującego państwa członkowskiego?
4)
Zarówno w razie udzielenia na pytanie pierwsze i drugie odpowiedzi twierdzącej, jak i odpowiedzi przeczącej – czy z zasadą skuteczności sprzeczna jest krajowa praktyka sądowa polegająca na zakazywaniu organom administracyjnym i w konsekwencji zainteresowanym właściwym sądom dokonywania kontroli – w kontekście uchylenia zaświadczenia o rejestracji jako obywatela Unii Europejskiej lub zastosowania środka polegającego na wydaleniu z terytorium państwa przyjmującego ze względu na obowiązywanie wobec obywatela innego państwa członkowskiego środka polegającego na zakazie wjazdu do wspomnianego (pierwszego) państwa członkowskiego – czy w ramach wydania wspomnianej decyzji o zakazie wjazdu były respektowane zabezpieczenia proceduralne przewidziane w art. 30 i 31 dyrektywy 2004/38?
5)
W razie udzielenia na pytanie czwarte odpowiedzi twierdzącej – czy z art. 32 dyrektywy 2004/38 wynika obowiązek notyfikowania przez właściwe organy administracyjne państwa członkowskiego zainteresowanemu obywatelowi innego państwa członkowskiego decyzji o wydaleniu w zrozumiałym dla niego języku, tak aby mógł on skutecznie skorzystać z uprawnień proceduralnych przysługujących mu na podstawie wyżej wspomnianych przepisów dyrektywy, również jeżeli obywatel ów nie wystąpił z takim żądaniem?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
Z postanowienia odsyłającego wynika, że Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (sąd administracyjny pierwszej instancji w Salonikach) twierdzi, że decyzja o wydaleniu z dnia 30 października 2011 r. miała na celu, po pierwsze, nakazanie O.M. Petrei opuszczenia terytorium Grecji, a po drugie, zakazanie mu ponownego wjazdu do dnia 30 października 2018 r. W kontekście pytań postawionych Trybunałowi decyzja ta powinna być uznawana za decyzję o zakazie ponownego wjazdu na terytorium.
W tych okolicznościach należy rozumieć to pytanie pierwsze jako zmierzające w istocie do ustalenia, czy dyrektywa 2004/38, w szczególności jej art. 27 i 32, jak również zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, sprzeciwiają się temu, aby państwo członkowskie uchyliło zaświadczenie o rejestracji wydane w sposób błędny obywatelowi Unii, który ciągle podlegał zakazowi ponownego wjazdu na terytorium i wydało w stosunku do niego decyzję o wydaleniu z terytorium na podstawie tego jedynie ustalenia, że zakaz ponownego wjazdu na terytorium ciągle obowiązuje.
Sąd odsyłający zastanawia się w szczególności, czy art. 27 dyrektywy 2004/38 nakazuje właściwym władzom zbadanie przy tej sposobności, czy zainteresowany w dalszym ciągu stanowi rzeczywiste zagrożenie dla porządku publicznego lub czy też powinny one opierać się na ocenie dokonanej w dniu decyzji pierwotnej, w tym przypadku decyzji z dnia 30 października 2011 r.
W pierwszej kolejności, jeżeli chodzi o uchylenie zaświadczenia o rejestracji, Trybunał orzekł już, że prawo obywateli jednego państwa członkowskiego do wjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego i przebywania tam w celach określonych przez traktat WE stanowi prawo nadane bezpośrednio przez ten traktat lub też, w zależności od danego przypadku, przez przepisy wydane w celu jego wykonania. Zatem wydanie obywatelowi państwa członkowskiego dokumentu pobytowego powinno zostać uznane nie za czynność o charakterze konstytutywnym, lecz za czynność mającą na celu jedynie potwierdzenie przez państwo członkowskie indywidualnej sytuacji obywatela innego państwa członkowskiego w świetle przepisów prawa Unii (wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Dias,
C‑325/09
,
EU:C:2011:498
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W rezultacie ten deklaratoryjny charakter, który uniemożliwia zakwalifikowanie jako nielegalnego w rozumieniu prawa Unii pobytu obywatela wyłącznie w świetle okoliczności, że nie posiada on karty pobytu, stoi też na przeszkodzie temu, by uznać za legalny w rozumieniu prawa Unii pobyt jej obywatela wyłącznie ze względu na okoliczność, że taka karta została mu ważnie wydana (wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Dias,
C‑325/09
,
EU:C:2011:498
, pkt
).
Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 42 swojej opinii, takie rozwiązanie stosuje się a fortiori w ramach traktatu FUE, co zostało również wskazane w motywie 11 dyrektywy 2004/38.
Taki charakter deklaratoryjny wiąże się również z zaświadczeniem o rejestracji przewidzianym w art. 8 ust. 2 dyrektywy 2008/38, a zatem wydanie tego dokumentu nie może samo w sobie stanowić podstaw dla uzasadnionych oczekiwań osoby zainteresowanej prawem pobytu na terytorium przedmiotowego państwa członkowskiego.
Ponadto w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym żadna z okoliczności opisanych w postanowieniu odsyłającym nie pozwala na stwierdzenie, że właściwe władze wzbudziły oczekiwania co do prawa pobytu zainteresowanego na podstawie udzielonych mu przez te władze konkretnych zapewnień.
Z akt sprawy przekazanych Trybunałowi wynika ponadto, że administracja grecka uzasadniła uchylenie zaświadczenia o zarejestrowaniu uzasadnionymi przyczynami, w szczególności okolicznością, że zaświadczenie to zostało wydane w wyniku błędu.
Z powyższego wynika, że w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym ani dyrektywa 2004/38, ani zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie sprzeciwiają się uchyleniu zaświadczenia o zarejestrowaniu przewidzianego w art. 8 ust. 2 tej dyrektywy.
Jeśli chodzi o tryb podejmowania decyzji nakazującej powrót w warunkach takich jak w sprawie w postępowaniu głównym, należy przypomnieć, że art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 – z zastrzeżeniem rozdziału VI – przewiduje możliwość ograniczenia przez państwa członkowskie ograniczenia swobody przemieszczania się i pobytu obywatela Unii lub członka jego rodziny, bez względu na jego przynależność państwową, ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Artykuł 27 ust. 2 omawianej dyrektywy stanowi, że indywidualne zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych.
Jeśli chodzi o art. 28 ust. 1 rzeczonej dyrektywy, to nakazuje on właściwym władzom, przed podjęciem decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, uwzględnienie w szczególności długości pobytu zainteresowanego na jego terytorium, jego wieku, stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej i ekonomicznej, integracji społecznej i kulturalnej w przyjmującym państwie członkowskim oraz stopnia jego więzi z krajem pochodzenia.
Przepisy te, które obowiązują dla wszystkich decyzji o wydaleniu, stosuje się zatem w szczególności do decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium, co wyraźnie określono w art. 32 dyrektywy 2004/38.
Dyrektywa 2004/38 nie zawiera przepisów szczególnych dla wypadku, gdy osoba objęta takim zakazem powraca do przedmiotowego państwa członkowskiego, z naruszeniem tego zakazu, jednak z całości przepisów tej dyrektywy, a w szczególności z przepisów poświęconych ewentualnemu uchyleniu zakazu tego typu, wynika, że właściwe władze dysponują uprawnieniami właściwymi dla zapewnienia jego przestrzegania.
W tym kontekście należy zauważyć, że dyrektywa 2004/38 przewiduje warunki, w których właściwe władze mogą uchylić ten zakaz z powodu zmiany okoliczności.
Artykuł 32 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2004/38 precyzuje, że osoby, wobec których wydano decyzję o zakazie ponownego wjazdu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, mogą złożyć wniosek o jego uchylenie po upływie odpowiedniego okresu, w zależności od okoliczności, oraz w każdym przypadku po upływie trzech lat od jej wykonania, powołując się na argumenty pozwalające stwierdzić zasadniczą zmianę okoliczności, które uzasadniały jej przyjęcie.
Artykuł 32 ust. 2 omawianej dyrektywy wskazuje jednak, że te osoby nie posiadają „prawa wjazdu na terytorium” przedmiotowego państwa członkowskiego podczas rozpatrywania ich wniosku.
W konsekwencji z brzmienia tych przepisów wyraźnie wynika, że dyrektywa 2004/38 w żadnym wypadku nie uniemożliwia państwom członkowskim przyjęcia decyzji nakazującej powrót w stosunku do osoby, która wniosła o uchylenie obejmującego ją zakazu ponownego wjazdu na terytorium, zgodnie z art. 32 ust. 1 tej dyrektywy, do czasu przychylnego zbadania tego wniosku.
To samo odnosi się siłą rzeczy do sytuacji, gdy – jak w sprawie w postępowaniu głównym – zainteresowany powrócił na terytorium przedmiotowego państwa członkowskiego bez wystąpienia o uchylenie obowiązującego go zakazu ponownego wjazdu na terytorium.
Jeśli chodzi o kwestię, czy właściwe władze powinny ponownie zbadać, czy warunki przewidziane w art. 27 i 28 dyrektywy 2004/38 zostały spełnione, z samego charakteru zakazu ponownego wjazdu na terytorium wynika, że obowiązuje on do czasu jego uchylenia, a samo ustalenie naruszenia tego zakazu pozwala jego władzom na wydanie nowej decyzji o wydaleniu przeciwko zainteresowanemu.
W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy zatem udzielić następującej odpowiedzi: dyrektywa 2004/38 ani zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie stoją na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie, po pierwsze, uchyliło zaświadczenie błędnie wydane obywatelowi Unii, który nadal podlegał zakazowi ponownego wjazdu na terytorium, a po drugie, wydało w stosunku do niego decyzję o wydaleniu uzasadnioną samym tylko ustaleniem, że zakaz ponownego wjazdu na terytorium w dalszym ciągu obowiązuje.
W przedmiocie pytań drugiego i trzeciego
Poprzez pytania drugie i trzecie, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza do ustalenia w istocie, czy prawo Unii sprzeciwia się temu, aby decyzja nakazująca powrót obywatela Unii – taka jak ta w sprawie w postępowaniu głównym – została wydana przez te same władze i zgodnie z tą samą procedurą co decyzja nakazująca powrót nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego, która przewidziana jest w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115.
Sąd odsyłający uzasadnia te pytania faktem, że ustawodawca krajowy spowodował, że do obywateli państw członkowskich stosują się pewne przepisy proceduralne przewidziane w dyrektywie 2008/115 dla obywateli państw trzecich, z zastrzeżeniem korzystniejszych przepisów krajowych.
W tym względzie należy stwierdzić, że państwa członkowskie mogą wzorować się na przepisach dyrektywy 2008/115 w celu wyznaczenia właściwych władz i określenia procedury mającej zastosowanie do wydania decyzji nakazującej powrót obywatela Unii – takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym – jeśli nie sprzeciwia się temu żaden z przepisów prawa Unii (zob. podobnie postanowienie z dnia 10 lutego 2004 r., Mavrona,
C‑85/03
,
EU:C:2004:83
, pkt
).
Wyznaczenie władz właściwych do wydania różnych środków przewidzianych przez dyrektywę 2004/38 objęte jest w istocie autonomią proceduralną państw członkowskich, jako że dyrektywa ta nie zawiera żadnych przepisów w tym względzie.
W odniesieniu do stosowanej procedury z postanowienia odsyłającego wynika, że nie tylko dyrektywa 2008/115 – do której odsyła prawo krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym – przewiduje w swoim rozdziale III stosowanie gwarancji proceduralnych, ale również i przede wszystkim, że prawo to zastrzega w każdym przypadku zastosowanie środków transpozycji dyrektywy 2004/38, które byłyby bardziej korzystne dla obywatela Unii.
W konsekwencji żadna z przekazanych Trybunałowi w aktach sprawy informacji nie pozwala na stwierdzenie, że dyrektywa 2004/38 stoi na przeszkodzie temu, aby decyzja nakazująca powrót – taka jak ta w sprawie w postępowaniu głównym – została wydana przez te same władze i zgodnie z tą samą procedurą co decyzja nakazująca powrót nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego, która przewidziana jest w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115.
W świetle powyższych rozważań na pytania drugie i trzecie należy udzielić następującej odpowiedzi: dyrektywy 2004/38 i 2008/115 nie stoją na przeszkodzie temu, aby decyzja nakazująca powrót obywatela Unii – taka jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym – została wydana przez te same władze i zgodnie z tą samą procedurą co decyzja nakazująca powrót nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego, która przewidziana jest w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115, jeżeli stosowane są środki transpozycji dyrektywy 2004/38, które byłyby bardziej korzystne dla rzeczonego obywatela Unii.
W przedmiocie pytania czwartego
Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy zasada skuteczności stoi na przeszkodzie praktyce sądowej, zgodnie z którą obywatel państwa członkowskiego, którego dotyczy decyzja nakazująca powrót w takich warunkach jak te w postępowaniu głównym, nie może na poparcie skargi skierowanej przeciwko tej decyzji powoływać się na zarzut niezgodności z prawem decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium, która została wcześniej wydana względem tego obywatela.
W tym kontekście z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w przypadku braku uregulowań prawa Unii państwa członkowskie mają za zadanie wyznaczenie właściwych sądów i określenie reguł proceduralnych dotyczących środków prawnych służących zapewnieniu ochrony uprawnień, które jednostki wywodzą z prawa Unii. Jednakże reguły te nie mogą czynić wykonywania uprawnień gwarantowanych w porządku prawnym Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r., Orfanopoulos i Oliveri,
C‑482/01 i C‑493/01
,
EU:C:2004:262
, pkt
; z dnia 13 marca 2014 r., Global Trans Lodzhistik,
C‑29/13 i C‑30/13
,
EU:C:2014:140
, pkt
).
Prawo Unii w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie temu, aby prawo krajowe nie pozwalało przy wnoszeniu skargi na akt indywidualny, taki jak decyzja nakazująca powrót powoływać się na niezgodność z prawem decyzji o zakazie wjazdu na terytorium, która stała się ostateczna, czy to z powodu upływu terminu do wniesienia skargi na tę ostatnią, czy to z powodu oddalenia skargi na taką decyzję.
Jak bowiem Trybunał wielokrotnie już stwierdził, wyznaczenie rozsądnych terminów zaskarżenia leży w interesie pewności prawa, która równocześnie chroni zainteresowaną jednostkę oraz organ, i jest zgodne z prawem Unii (wyrok z dnia 17 listopada 2016 r., Stadt Wiener Neustad,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże zainteresowany musi mieć rzeczywiście możliwość zakwestionowania w odpowiednim czasie pierwotnej decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium i powołania się na przepisy dyrektywy 2004/38.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że w sprawie w postępowaniu głównym O.M. Petrea podnosi, że nie został powiadomiony o decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium z dnia 30 października 2011 r., na podstawie której została wydana decyzja o wydaleniu z dnia 14 października 2014 r., w sposób wymagany przez art. 30 dyrektywy 2004/38, tj. w taki sposób „aby [był] w stanie zrozumieć treść powiadomienia i jego skutki”. W takim przypadku zasada skuteczności sprzeciwiałaby się temu, aby termin do wniesienia skargi na pierwszą decyzję był uznany za wygasły, a zarzut niezgodności z prawem tej decyzji mógłby być podniesiony na poparcie skargi na drugą decyzję.
W rozpatrywanym przypadku wydaje się wynikać z postanowienia odsyłającego, że O.M. Petra został powiadomiony o decyzji z dnia 30 października 2011 r., do której się zastosował, oraz że przed jej wydaniem otrzymał on również broszurę informacyjną skierowaną do cudzoziemców, w stosunku do których wydano nakaz wydalenia, informującą w zrozumiałym dla niego języku o przysługujących mu prawach i środkach odwoławczych, jak również o możliwości zażądania tłumaczenia pisemnego lub ustnego najważniejszych fragmentów decyzji nakazującej powrót. Ponadto z postanowienia odsyłającego wynika, że zainteresowany złożył pisemne oświadczenie o rezygnacji ze wszelkich środków odwoławczych od decyzji z dnia 30 października 2011 r.
W takich okolicznościach należałoby przyjąć, że zainteresowany dysponował wystarczającymi informacjami, aby powoływać się przed sądem na ewentualne naruszenie wymogów dotyczących powiadomień określonych w art. 30 dyrektywy 2004/38, co powinien jednak zbadać sąd odsyłający.
W związku z tym na pytanie czwarte należy udzielić następującej odpowiedzi: zasada skuteczności nie stoi na przeszkodzie praktyce sądowej, zgodnie z którą obywatel państwa członkowskiego, którego dotyczy decyzja nakazująca powrót w takich okolicznościach jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym, nie może na poparcie skargi skierowanej przeciwko tej decyzji powoływać się na zarzut niezgodności z prawem decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium, która została wcześniej wydana względem tego obywatela, jeżeli zainteresowany dysponował rzeczywistą możliwością zakwestionowania w odpowiednim czasie tej wcześniejszej decyzji w świetle przepisów dyrektywy 2004/38.
W przedmiocie piątego pytania prejudycjalnego
Na wstępie należy zaznaczyć, że w ramach pytania piątego sąd odsyłający odnosi się do art. 32 dyrektywy 2004/38, dotyczącego skutków czasowych zarządzeń o wydaleniu, podczas gdy z treści tego pytania wyraźnie wynika, że dotyczy ono art. 30 tej dyrektywy, dotyczącego notyfikacji decyzji podjętej na mocy art. 27 ust. 1 tej dyrektywy.
Ponadto z postanowienia odsyłającego wynika, że zainteresowany nie zażądał tłumaczenia decyzji z dnia 30 października 2011 r.
W rezultacie należy przyjąć, że poprzez pytanie piąte sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 30 dyrektywy 2004/38 wymaga, aby decyzja wydana na mocy art. 27 ust. 1 tej dyrektywy była notyfikowana zainteresowanemu w zrozumiałym dla niego języku, nawet jeśli nie złożył on wniosku o jej tłumaczenie.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że taki wymóg nie wynika z brzmienia art. 30 ust. 1 rzeczonej dyrektywy, który w sposób bardziej ogólny przewiduje, że osoby zainteresowane są powiadamiane na piśmie o każdej decyzji podjętej na mocy art. 27 ust. 1 tej samej dyrektywy „w taki sposób, aby były w stanie zrozumieć treść powiadomienia i jego skutki”.
Następnie z prac przygotowawczych prowadzących do przyjęcia dyrektywy 2004/38, w szczególności z wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich [COM(2001)257 wersja ostateczna] wynika, że art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie nakazuje, aby decyzja o wydaleniu została przetłumaczona na język zrozumiały dla zainteresowanego, ale zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków niezbędnych do tego, aby treść i skutki tej decyzji były dla niego zrozumiałe, zgodnie z rozstrzygnięciem przyjętym przez Trybunał w wyroku z dnia 18 maja 1982 r., Adoui i Cornuaille (
115/81 i 116/81
,
EU:C:1982:183
, pkt
).
Wreszcie należy stwierdzić, że w przedmiocie decyzji nakazujących powrót wydanych w stosunku do obywateli państw trzecich art. 12 ust. 2 dyrektywy 2008/115 przewiduje, iż państwa członkowskie na żądanie winny zapewnić pisemne lub ustne tłumaczenie głównych elementów decyzji dotyczących powrotu – w tym tłumaczenia informacji o dostępnych środkach odwoławczych – na język, który obywatel państwa trzeciego rozumie lub co do którego można w uzasadniony sposób przypuszczać, że jest dla niego zrozumiały.
W świetle powyższego na pytanie piąte należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 30 dyrektywy 2004/38 zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków niezbędnych do tego, aby zainteresowany zrozumiał treść i skutki decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 tej dyrektywy, ale nie wymaga on, aby zainteresowany był powiadamiany o tej decyzji w języku, który rozumie lub co do którego można w uzasadniony sposób przypuszczać, że jest dla niego zrozumiały, w sytuacji gdy nie złożył on stosownego wniosku.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

1)
Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, ani zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie stoją na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie, po pierwsze, uchyliło zaświadczenie błędnie wydane obywatelowi Unii, który nadal podlegał zakazowi ponownego wjazdu na terytorium, a po drugie, wydało w stosunku do niego decyzję o wydaleniu uzasadnioną samym tylko ustaleniem, że zakaz ponownego wjazdu na terytorium w dalszym ciągu obowiązuje.

2)
Dyrektywa 2004/38 oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, nie stoją na przeszkodzie temu, aby decyzja nakazująca powrót obywatela Unii Europejskiej – taka jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym – została wydana przez te same władze i zgodnie z tą samą procedurą co decyzja nakazująca powrót nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego, która przewidziana jest w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115, jeżeli stosowane są środki transpozycji dyrektywy 2004/38, które byłyby bardziej korzystne dla rzeczonego obywatela Unii.

3)
Zasada skuteczności nie stoi na przeszkodzie praktyce sądowej, zgodnie z którą obywatel państwa członkowskiego, którego dotyczy decyzja nakazująca powrót w takich okolicznościach jak te w postępowaniu głównym, nie może na poparcie skargi skierowanej przeciwko tej decyzji powoływać się na zarzut niezgodności z prawem decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium, która została wcześniej wydana względem tego obywatela, jeżeli zainteresowany dysponował rzeczywistą możliwością zakwestionowania w odpowiednim czasie tej wcześniejszej decyzji w świetle przepisów dyrektywy 2004/38.

4)
Artykuł 30 dyrektywy 2004/38 zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków niezbędnych do tego, aby zainteresowany zrozumiał treść i skutki tej decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 tej dyrektywy, ale nie wymaga on, aby zainteresowany był powiadamiany o tej decyzji w języku, który rozumie lub co do którego można w uzasadniony sposób przypuszczać, że jest dla niego zrozumiały, w sytuacji gdy nie złożył on stosownego wniosku.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: grecki.