CELEX: 62015CJ0327
Odesłanie prejudycjalne
Sieci i usługi łączności elektronicznej
Dyrektywa 2002/22/WE
Usługa powszechna
Artykuły 12 i 13
Kalkulacja kosztu obowiązku świadczenia usługi powszechnej
Artykuł 32
Rekompensata za koszty związane z dodatkowymi usługami obowiązkowymi
Bezpośrednia skuteczność
Artykuł 107 ust. 1 i art. 108 ust. 3
Usługi związane z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim zapewniane w Danii i na Grenlandii
Uregulowanie krajowe
Złożenie wniosku o rekompensatę za koszty związane z dodatkowymi usługami obowiązkowymi
Termin trzech miesięcy
Zasady równoważności i skuteczności

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 32 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (
Dz.U. 2002, L 108, s. 51
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy z jednej strony TDC A/S i z drugiej strony Teleklagenævnet (duńską telekomunikacyjną komisją odwoławczą) oraz Erhvervs- og Vækstministeriet (duńskim ministerstwem przedsiębiorczości i rozwoju, Danemark) w przedmiocie oddalenia szeregu wniosków o rekompensatę za koszty poniesione przez TDC na świadczenie dodatkowych usług obowiązkowych i jednego wniosku o odroczenie terminu przewidzianego do złożenia takich wniosków o rekompensatę.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa o usłudze powszechnej
Motywy 4, 18, 19, 21, 23, 25 i 26 dyrektywy o usłudze powszechnej, w wersji mającej zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowią:
„(4)
Zapewnienie usługi powszechnej […] może pociągać za sobą świadczenie pewnych usług niektórym odbiorcom [użytkownikom końcowym] po cenach odbiegających od tych, które wynikają z normalnych warunków rynkowych. Jednakże kompensowanie przedsiębiorstw wyznaczonych [przyznanie rekompensaty przedsiębiorstwom wyznaczonym] do dostarczenia takich usług w takich okolicznościach nie powinno skutkować jakimkolwiek zakłóceniem konkurencji [pod warunkiem że] tak wyznaczone przedsiębiorstwa są kompensowane [otrzymują rekompensatę] w zakresie związanych z dostarczaniem usług kosztów netto oraz pod warunkiem że obciążenie kosztami netto odzyskuje się w sposób konkurencyjnie neutralny.
[…]
(18)
Tam, gdzie jest to konieczne, państwa członkowskie powinny ustanowić mechanizmy finansowania kosztów netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej w przypadku, kiedy dowiedzie się, że ten obowiązek może być spełniony jedynie ze stratą lub po kosztach netto, które nie mieszczą się w normalnych standardach handlowych. Ważne jest zapewnienie, aby koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej był właściwie obliczony oraz aby finansowanie podejmowano z jak najmniejszym uszczerbkiem dla rynku i przedsiębiorstw bądź aby było zgodne postanowieniami art. [107 i 108 TFUE].
(19)
Jakakolwiek kalkulacja kosztu netto usługi powszechnej powinna uwzględniać koszty i przychody, jak również niematerialne korzyści wynikające ze świadczenia usługi powszechnej, ale nie powinna powstrzymywać przed osiągnięciem ogólnego celu, jakim jest zapewnienie, aby struktury cenowe odzwierciedlały koszty. Jakiekolwiek koszty obowiązku świadczenia usługi powszechnej powinny być obliczane na podstawie przejrzystych procedur.
[…]
(21)
[…] Każdy z mechanizmów finansowania powinien zapewniać, że [by] uczestnicy rynku mają [mieli] wkład w finansowanie jedynie obowiązku świadczenia usługi powszechnej, a nie innych działań, które nie łączą się bezpośrednio z wypełnianiem obowiązku świadczenia usługi powszechnej […].
[…]
(23)
Koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej może być ponoszony wspólnie przez wszystkie lub niektóre szczególne kategorie przedsiębiorstw. Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby mechanizmy wspólnego ponoszenia kosztów szanowały zasady przejrzystości, najmniejszego uszczerbku dla [zakłócenia] rynku, niedyskryminacji i proporcjonalności. »Najmniejsze zakłócenie rynku« oznacza, że składki powinny być uzyskiwane w sposób, który w miarę możliwości minimalizuje wpływ obciążenia finansowego przypadającego na użytkowników końcowych, na przykład poprzez możliwie najszersze rozłożenie składek.
[…]
(25)
[…] Państwom członkowskim nie wolno nakładać na uczestników rynku kontrybucji finansowych dotyczących środków, które nie są częścią obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Państwom członkowskim wolno podejmować szczególne kroki (poza zakresem obowiązku świadczenia usługi powszechnej) i finansować je zgodnie z prawem [Unii], ale nie w drodze udziałów wnoszonych przez uczestników rynku.
(26)
Skuteczniejsza konkurencja na wszystkich rynkach dostępu i usług da większy wybór użytkownikom. Stopień skutecznej konkurencji i wyboru jest różny w całej [Unii Europejskiej], w państwach członkowskich, na poszczególnych obszarach geograficznych oraz na różnych rynkach dostępu i usług […]. Ze względu na skuteczność oraz ze względów społecznych taryfy dla użytkownika końcowego powinny odzwierciedlać uwarunkowania popytowe i kosztowe, pod warunkiem że to nie skutkuje naruszeniem konkurencji […]. Można stosować ograniczanie cen, uśrednianie geograficzne lub podobne instrumenty, jak również środki nieregulacyjne, takie jak publicznie dostępne porównania taryf detalicznych, w celu osiągnięcia podwójnego celu, jakim jest promowanie skutecznej konkurencji przy jednoczesnym realizowaniu potrzeb interesu publicznego […]. Aby krajowe organy regulacyjne mogły wypełniać swoje obowiązki regulacyjne w tym obszarze, włącznie z narzuceniem jakichkolwiek regulacji cenowych, konieczny jest dostęp do informacji o właściwym rachunku kosztów […]”.
Artykuł 1 dyrektywy o usłudze powszechnej, zatytułowany „Zakres i cele”, w ust. 2 stanowi:
„Niniejsza dyrektywa określa prawa użytkowników końcowych i odpowiadające im obowiązki przedsiębiorstw udostępniających publicznie dostępne sieci i usługi łączności elektronicznej. W odniesieniu do zapewnienia świadczenia usługi powszechnej w środowisku otwartych i konkurencyjnych rynków niniejsza dyrektywa określa minimalny zestaw usług określonej jakości, do których mają dostęp wszyscy użytkownicy końcowi, po cenie przystępnej w świetle konkretnych warunków krajowych, bez naruszania konkurencji […]”.
Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Dostępność usługi powszechnej”, przewiduje w ust. 2:
„Państwa członkowskie określą najskuteczniejsze i najodpowiedniejsze podejście do zapewnienia wprowadzenia usługi powszechnej, z zachowaniem zasad obiektywności, przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności. Podejmą starania w celu minimalizacji naruszeń rynku, w szczególności zapewniania usług po cenach lub na warunkach odbiegających od normalnych warunków handlowych, z zachowaniem poszanowania interesu publicznego”.
Artykuł 8 dyrektywy o usłudze powszechnej, zatytułowany „Wyznaczanie przedsiębiorstw”, stanowi w ust. 2:
„Wyznaczając przedsiębiorstwa w części lub na całym terytorium kraju do [wypełniania] obowiązku świadczenia usługi powszechnej, państwa członkowskie czynią to z zastosowaniem sprawnego, obiektywnego, przejrzystego i niedyskryminacyjnego mechanizmu wyznaczania, w którym żadne przedsiębiorstwo nie jest z góry wykluczone z procesu wyznaczania. Takie metody wyznaczania mają zapewniać wydajne świadczenie usługi powszechnej oraz mogą być stosowane jako sposób określania kosztów netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej zgodnie z art. 12”.
Artykuł 12 tej dyrektywy, zatytułowany „Określanie kosztów obowiązku świadczenia usługi powszechnej”, stanowi w ust. 1, co następuje:
„W przypadku gdy krajowe organy regulacyjne uznają, że świadczenie usługi powszechnej określonej w art. 3–10 może stanowić niesprawiedliwe obciążenie przedsiębiorstw wyznaczonych do świadczenia usługi powszechnej, obliczają one koszty netto świadczenia tej usługi.
W tym celu krajowe organy regulacyjne
a)
obliczają koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej, biorąc pod uwagę każdą korzyść rynkową przypadającą na przedsiębiorstwo wyznaczone do świadczenia usługi powszechnej, zgodnie z załącznikiem IV część A; lub
b)
wykorzystują koszt netto świadczenia usługi powszechnej określony przez mechanizm wyznaczania zgodnie z art. 8 ust. 2”.
Artykuł 13 dyrektywy o usłudze powszechnej, zatytułowany „Finansowanie obowiązku świadczenia usługi powszechnej”, stanowi w ust. 1, co następuje:
„W przypadku gdy na podstawie kalkulacji kosztu netto określonego w art. 12 krajowe organy regulacyjne stwierdzą, iż na danym przedsiębiorstwie spoczywają niesprawiedliwe obciążenia, państwa członkowskie, w odpowiedzi na wniosek wyznaczonego przedsiębiorstwa, decydują [aby]:
a)
wprowadzić mechanizm kompensowania temu przedsiębiorstwu określonego kosztu netto, na przejrzystych warunkach, z funduszy publicznych; lub
b)
podzielić koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej pomiędzy dostawców sieci i usług łączności elektronicznej”.
Artykuł 32 dyrektywy o usłudze powszechnej, zatytułowany „Dodatkowe usługi obowiązkowe”, ma następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie mogą zdecydować o publicznym udostępnieniu dodatkowych usług, oprócz usług mieszczących się w zakresie obowiązku świadczenia usługi powszechnej określonych w rozdziale II, na swoim własnym terytorium, ale w takich okolicznościach nie wolno nakładać żadnych mechanizmów kompensacyjnych dotyczących [wymagających wkładu] konkretnych przedsiębiorstw”.
Część A załącznika IV do dyrektywy o usłudze powszechnej przewiduje:
„[…]
[…] [K]oszt netto świadczenia usługi powszechnej powinien być obliczany jako różnica pomiędzy kosztem netto działania z obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej a kosztem działania bez obowiązku świadczenia usługi powszechnej […]. Należytą uwagę trzeba poświęcić poprawnemu obliczeniu kosztów, których każde wyznaczone przedsiębiorstwo wolałoby uniknąć, gdyby nie istniał obowiązek świadczenia usługi powszechnej […].
[…]”.
Część B załącznika IV do dyrektywy o usłudze powszechnej przewiduje mechanizm odzyskiwania kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej.
Dyrektywa 2002/21
Zgodnie z art. 2 lit. j) dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) (
Dz.U. 2002, L 108, s. 33
) (zwanej dalej „dyrektywą ramową”):
„»usługa powszechna« oznacza minimalny zestaw usług określonych w [dyrektywie o usłudze powszechnej], o oznaczonej jakości, dostępnych dla wszystkich użytkowników, niezależnie od ich usytuowania geograficznego, oraz o przystępnych jak na warunki panujące w danym państwie cenach”.
Decyzja o stowarzyszeniu zamorskim
Grenlandia była wymieniona w wykazie krajów i terytoriów zamorskich (KTZ) w załączniku IA do decyzji 2001/822/WE decyzji Rady z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich ze Wspólnotą Europejską (decyzji o stowarzyszeniu zamorskim) (
Dz.U. 2001, L 314, s. 1
).
Decyzja 2012/21/UE
Zgodnie z art. 12 decyzji Komisji 2012/21/UE z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (
Dz.U. 2012, L 7, s. 3
) decyzja ta weszła w życie z dniem 31 stycznia 2012 r. Jak wynika z postanowienia odsyłającego, spór w postępowaniu głównym może być uznany, przy uwzględnieniu czasu zaistnienia stanu faktycznego, za nieregulowany tą decyzją.
Prawo duńskie
Lov nr. 418 om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet (ustawa nr 418 o konkurencji ustawa o konkurencji i ochronie konsumentów na rynku telekomunikacyjnym) z dnia 31 maja 2000 r., w brzmieniu skodyfikowanym przez lovbekendtgørelse nr. 780 (ustawę ujednoliconą nr 780) z dnia 28 czerwca 2007 r. (zwana dalej „ustawą o telekomunikacji”), obowiązująca w czasie zaistnienia stanu faktycznego rozpatrywanego w postępowaniu głównym, zawierała przepisy transponujące dyrektywę o usłudze powszechnej do prawa duńskiego.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że zgodnie z § 20 ustawy o telekomunikacji operatorzy świadczący usługę powszechną wyznaczeni zgodnie z tą ustawą mogli otrzymać rekompensatę za całość należycie uzasadnionych strat związanych ze świadczeniem usług wymienionych w art. 16 wspomnianej ustawy i wchodzących w zakres nałożonego na niech obowiązku świadczenia usługi powszechnej.
Ustawa o telekomunikacji, jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie wyjaśniała, co należy rozumieć przez „całość należycie uzasadnionych strat”, ale z prac przygotowawczych do tej ustawy wynika, że strata dotycząca usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim opartych na częstotliwościach radiowych (zwanych dalej „usługami związanymi z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim”) „powinna zostać zrekompensowana z ewentualnego zysku z tytułu świadczenia innych usług wchodzących w zakres obowiązku świadczenia usługi powszechnej spoczywającego na przedsiębiorstwie”. Ewentualna strata pozostała po odliczeniu zysków powinna, zgodnie z ustawą o telekomunikacji, zostać pokryta przez uczestników rynku, jeżeli była związana ze świadczeniem usług, których dotyczy rozdział II dyrektywy o usłudze powszechnej, zaś przez państwo, jeżeli była związana ze świadczeniem dodatkowych usług obowiązkowych, zgodnie z § 20 wspomnianej ustawy.
Zasady te zostały powtórzone w praktycznie identycznym brzmieniu w lov nr. 169 om elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (ustawie nr 169 o sieciach i usługach łączności elektronicznej) z dnia 3 marca 2011 r. Jednak w następstwie wezwania do usunięcia uchybień oraz uzasadnionej opinii Komisji Europejskiej ustawa ta została zmieniona przez lov nr. 250 (ustawę nr 250) z dnia 31 marca 2012 r. i obecnie przewiduje możliwość uzyskania pokrycia strat powstałych po dniu 1 kwietnia 2012 r. w ramach usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim bez odliczenia zysków osiągniętych z tytułu innych usług wchodzących w zakres obowiązku świadczenia usługi powszechnej przedsiębiorstwa.
Ministerstwo przedsiębiorczości i rozwoju wydało w dniu 26 czerwca 2008 r. ekendtgørelse nr. 701 om forsyningspligtydelser (rozporządzenie nr 701 w sprawie usługi powszechnej), którego § 30 brzmi, jak następuje:
„Przy ubieganiu się o finansowanie straty zgodnie z § 20 ustawy o konkurencji i ochronie konsumentów na rynku telekomunikacyjnym (zob. ustawa ujednolicona nr 780 z dnia 28 czerwca 2007 r.) dostawca usługi powszechnej dostarczy IT- og Telestyrelsen [krajowemu urzędowi ds. technologii informacyjnej i telekomunikacji; obecnie Erhvervsstyrelsen, duński urząd ds. przedsiębiorstw] informacje o swojej stracie w zakończonym roku obrotowym […].
Ustęp 2
Dostawca usługi powszechnej składa wniosek o finansowanie straty za rok poprzedni nie później trzy miesiące po upływie terminu na złożenie sprawozdania rocznego do Erhvervs- og Selskabsstyrelsen [dyrekcji ds. przedsiębiorstw przemysłowych i handlowych oraz spółek] […].
Ustęp 3
IT- og Telestyrelsen [krajowy organ ds. technologii informacyjnej i telekomunikacji] w ciągu sześciu miesięcy po otrzymaniu informacji przekazanych przez dostawcę usługi powszechnej, o których mowa w ust. 1, przedstawia wyliczenia wykazujące, czy dostawcy usługi powszechnej przysługuje prawo do pokrycia straty”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
TDC, zwana wcześniej Tele Danmark A/S, była do momentu jej prywatyzacji, która nastąpiła w 1997 r., przedsiębiorstwem, którego państwo duńskie było jedynym akcjonariuszem. Jest ona w Danii głównym operatorem w sektorze usług łączności elektronicznej.
Przedsiębiorstwo to było zobowiązane przez państwo duńskie, jeszcze przed prywatyzacją, do nieodpłatnego zapewnienia w Danii i na Grenlandii usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim umożliwiających statkom wezwanie pomocy, gdy znajdą się w niebezpieczeństwie. Misja ta została utrzymana po jego prywatyzacji. TDC pozostaje głównym operatorem telekomunikacyjnym w Danii i oferuje tam dobrowolnie usługi, których dotyczy rozdział II dyrektywy o usłudze powszechnej, w szczególności podstawowe usługi telefoniczne. Jest ona zobowiązana, jako spółka wyznaczona do zapewnienia obowiązku świadczenia usługi powszechnej, do oferowania usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim na Grenlandii i nie prowadzi tam żadnej działalności oprócz tej, która wynika z obowiązku świadczenia usługi powszechnej. W praktyce usługi związane z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim są zapewniane przez Tele Greenland A/S, która jest własnością autonomicznych władz Grenlandii, a TDC jedynie pokrywa związane z nimi koszty.
Na mocy duńskich uregulowań TDC nie mogła otrzymywać od państwa rekompensaty za koszty dotyczące świadczenia usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim w Danii i na Grenlandii, ponieważ ogólnie osiągała ona zysk w związku ze świadczeniem usług wchodzących w zakres obowiązku świadczenia usługi powszechnej i dodatkowych usług obowiązkowych.
W oparciu o dyrektywę o usłudze powszechnej TDC wielokrotnie kwestionowała duńskie uregulowania, które zgodnie z wykładnią władz duńskich nie pozwalały jej otrzymać rekompensaty wspomnianych kosztów. W 2008 r. zwróciła się do Komisji, wnosząc o zajęcie przez nią stanowiska w kwestii, czy duńskie uregulowania były zgodne z dyrektywą o usłudze powszechnej. Po wymianie licznych stanowisk pomiędzy Komisją, władzami duńskimi i TDC Komisja skierowała do Królestwa Danii w dniu 27 stycznia 2011 r. wezwanie do usunięcia uchybienia, zaś w dniu 29 września 2011 r. – uzasadnioną opinię.
Królestwo Danii postanowiło wówczas zmienić przedmiotowe duńskie uregulowania, które przewidują obecnie rekompensatę przez państwo strat powstałych po dniu 1 kwietnia 2012 r. w ramach świadczenia usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim bez odliczania zysków osiągniętych z tytułu innych usług wchodzących w zakres obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Nie powodują one jednak żadnych skutków w odniesieniu do okresu przed dniem 1 kwietnia 2012 r.
W dniu 29 lipca 2011 r. TDC zażądała na podstawie prawa Unii rekompensaty za koszty dotyczące świadczenia usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim poniesione w 2010 r. W dniu 26 września 2011 r. przedsiębiorstwo to złożyło identyczne wnioski w odniesieniu do lat 2007–2009.
Równolegle do wszczętych przed władzami duńskimi postępowań dotyczących wspomnianej rekompensaty TDC wniosła do ministerstwa przedsiębiorczości i rozwoju o odroczenie terminu przewidzianego w § 30 ust. 2 rozporządzenia nr 701 w sprawie usługi powszechnej, zgodnie z którym wniosek o rekompensatę musi zostać złożony nie później niż trzy miesiące po upływie terminu na przekazanie sprawozdania rocznego właściwemu organowi. Przedsiębiorstwo to podnosi, że nie wystąpiło o rekompensatę w terminie, ponieważ zgodnie z duńskimi uregulowaniami nie było uprawnione, aby się o nią ubiegać.
W dniu 2 listopada 2011 r. minister przedsiębiorczości i rozwoju powiadomił TDC, że oddala ów wniosek o odroczenie.
W dniu 24 listopada 2011 r. duński urząd ds. przedsiębiorstw oddalił wnioski TDC o rekompensatę kosztów, uzasadniając to tym, że po pierwsze, wierzytelność dotycząca roku 2007 była przedawniona, zaś termin na złożenie takiego wniosku za lata 2008 i 2009 upłynął, a po drugie, obowiązując wówczas duńskie uregulowanie nie pozwalało uwzględnić wniosku o rekompensatę dotyczącego roku 2010 bez odliczenia zysków pochodzących z usług wchodzących w zakres obowiązku świadczenia usługi powszechnej w rozumieniu rozdziału II dyrektywy o usłudze powszechnej.
Od owych decyzji oddalających TDC odwołała się do telekomunikacyjnej komisji odwoławczej, która decyzją z dnia 17 września 2012 r. potwierdziła zaskarżone decyzje w sprawie wniosków o rekompensatę dotyczących lat 2007–2009. Co się tyczy wniosku o rekompensatę dotyczącego roku 2007, komisja ta stwierdziła, że „wniosek był przedawniony, ponieważ trzyletni termin przedawnienia ewentualnych praw TDC do rekompensaty zaczął biec w dniu, kiedy TDC mogła ustalić ostateczną kwotę swoich praw i złożyć wniosek”. Co się tyczy wniosków o rekompensatę za lata 2008 i 2009, wspomniana komisja również potwierdziła decyzję oddalającą wydana przez duński urząd, uzasadniając to faktem, że wnioski zostały złożone po upływie trzymiesięcznego terminu przewidzianego w § 30 ust. 2 rozporządzenia w sprawie usługi powszechnej.
Jeśli chodzi o wniosek o rekompensatę dotyczący roku 2010, telekomunikacyjna komisja odwoławcza postanowiła zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału pytania o wykładnię dyrektywy o usłudze powszechnej. W wyroku z dnia 9 października 2014 r., TDC (
C‑222/13
,
EU:C:2014:2265
) Trybunał stwierdził jednak, że nie jest właściwy do udzielenia na nie odpowiedzi, ponieważ organ ten nie był uprawniony, aby zwrócić się do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE.
Równolegle do postępowania przed telekomunikacyjną komisją odwoławczą TDC w dniu 13 listopada 2012 r. wniosła do Københavns byret (sądu miejskiego w Kopenhadze, Dania) powództwo o odszkodowanie za szkody poniesione w latach 2008 i 2009 na skutek błędnej transpozycji dyrektywy o usłudze powszechnej do prawa duńskiego. Sprawa została następnie skierowana do Østre Landsret (sądu apelacyjnego regionu wschodniego, Dania).
TDC wniosła ponadto do Københavns byret (sądu miejskiego w Kopenhadze, Dania) skargę z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji ministerstwa przedsiębiorczości i rozwoju z dnia 2 listopada 2011 r. oddalającej jej wniosek o odroczenie terminu i decyzji telekomunikacyjnej komisji odwoławczej dotyczącej lat 2007–2009. Sprawa ta również została skierowana przed Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego), który ma wątpliwości co do wykładni prawa Unii.
W tych okolicznościach Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy dyrektywa o usłudze powszechnej, a w szczególności jej art. 32, stoi na przeszkodzie ustanowieniu przez państwa członkowskie przepisów, zgodnie z którymi przedsiębiorstwo nie jest uprawnione do żądania odrębnego pokrycia przez państwo członkowskie kosztów netto świadczenia dodatkowych usług obowiązkowych, które nie są objęte rozdziałem II tej dyrektywy, jeśli przedsiębiorstwo to, świadcząc inne usługi objęte przewidzianym w rozdziale II tej dyrektywy obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej, osiąga zysk przekraczający straty związane ze świadczeniem tych dodatkowych usług obowiązkowych?
2)
Czy dyrektywa o usłudze powszechnej stoi na przeszkodzie ustanowieniu przez państwa członkowskie przepisów, zgodnie z którymi przedsiębiorstwo jest uprawnione do żądania pokrycia przez państwo członkowskie kosztów netto świadczenia dodatkowych usług obowiązkowych, które nie są objęte rozdziałem II tej dyrektywy, tylko wtedy, gdy te koszty netto skutkują niesprawiedliwym obciążeniem przedsiębiorstwa?
3)
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie: czy państwo członkowskie może uznać, że świadczenie dodatkowych usług obowiązkowych, które nie są objęte rozdziałem II dyrektywy o usłudze powszechnej, nie skutkuje niesprawiedliwym obciążeniem przedsiębiorstwa, jeśli przedsiębiorstwo to jako całość osiągnęło zysk ze świadczenia wszystkich usług, w odniesieniu do których zostało ono zobowiązane do świadczenia usługi powszechnej, wliczając w to również te usługi, które przedsiębiorstwo to świadczyłoby, nie będąc do tego zobowiązane na mocy obowiązku świadczenia usługi powszechnej?
4)
Czy dyrektywa o usłudze powszechnej stoi na przeszkodzie ustanowieniu przez państwo członkowskie przepisów, zgodnie z którymi podstawę obliczania kosztów netto ponoszonych przez wyznaczone przedsiębiorstwo przy świadczeniu usługi powszechnej zgodnie z rozdziałem II tej dyrektywy stanowi różnica pomiędzy całością przychodów i całością kosztów związanych ze świadczeniem tej usługi, wliczając w to również te przychody i koszty, które przedsiębiorstwo to odpowiednio osiągałoby i ponosiło, nie mając obowiązku świadczenia usługi powszechnej?
5)
Czy jeśli rozpatrywane uregulowania krajowe (zob. pytania od pierwszego do czwartego) mają zastosowanie do dodatkowych usług obowiązkowych, które winny być świadczone nie tylko w Danii, ale także na Grenlandii, która zgodnie z załącznikiem II do TFUE jest krajem lub terytorium zamorskim, to pytania od pierwszego do czwartego mają także zastosowanie do tej części obowiązku, która odnosi się do Grenlandii, gdzie wykonywanie usługi zostało przez władze duńskie powierzone przedsiębiorstwu z siedzibą w Danii, a przedsiębiorstwo to nie prowadzi na Grenlandii żadnej innej działalności?
6)
Jakie znaczenie dla odpowiedzi na pytania od pierwszego do piątego mają art. 107 ust. 1 TFUE i art. 108 ust. 3 TFUE oraz decyzja [2012/21]?
7)
Jakie znaczenie dla odpowiedzi na pytania od pierwszego do piątego ma zasada jak najmniejszego zakłócania konkurencji na rynku, o której jest mowa m.in. w art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej oraz w jej motywach 4, 18, 23 i 26 i załączniku IV część B do tej dyrektywy?
8)
Jeśli przepisy dyrektywy o usłudze powszechnej stoją na przeszkodzie przyjęciu uregulowań krajowych takich jak te, o których mowa w pytaniach pierwszym, drugim i czwartym, to czy te przepisy lub przeszkody mają bezpośredni skutek?
9)
Jakie bardziej szczegółowe czynniki należy uwzględnić przy ocenie, czy krajowy termin na składanie wniosków, jak opisano [we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym], oraz jego zastosowanie są zgodne z zasadami lojalnej współpracy, równoważności i skuteczności w prawie Unii?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego, szóstego i siódmego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy przepisy dyrektywy o usłudze powszechnej, a w szczególności jej art. 32, powinny być interpretowane w ten sposób, że sprzeciwiają się one uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo nie jest uprawnione do zrekompensowania mu przez państwo członkowskie kosztu netto świadczenia dodatkowej usługi obowiązkowej, jeśli zyski osiągnięte przez to przedsiębiorstwo z tytułu innych usług mieszczących się w zakresie obowiązku świadczenia usługi powszechnej przekraczają straty związane ze świadczeniem tej dodatkowej usługi obowiązkowej.
W tym kontekście w pytaniach szóstym i siódmym sąd odsyłający zastanawia się w istocie nad wpływem, jaki na wykładnię tego przepisu mają normy Unii dotyczące pomocy państwa wynikające z art. 107 ust. 1 TFUE i art. 108 ust. 3 TFUE.
Jako że normy Unii dotyczące pomocy państwa, do których odnosi się sąd odsyłający w pytaniach szóstym i siódmym, mają zastosowanie do wykonania zobowiązań wynikających z dyrektywy o usłudze powszechnej, a w szczególności mechanizmów rekompensaty za usługę powszechną i dodatkowe usługi obowiązkowe, te dwa pytania należy rozpatrzyć łącznie z pytaniem pierwszym.
Należy przede wszystkim wskazać, że dyrektywa o usłudze powszechnej definiuje dwie grupy usług, których świadczenie państwa członkowskie mogą powierzyć wyznaczonym przedsiębiorstwom, a mianowicie, po pierwsze, usługi mieszczące się w zakresie obowiązku świadczenia usługi powszechnej określone w rozdziale II tej dyrektywy, i po drugie, usługi szczególne określone w art. 32 wspomnianej dyrektywy.
Jeśli chodzi o usługi mieszczące się w zakresie obowiązku świadczenia usługi powszechnej, to należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej celem tej dyrektywy jest określenie, jak przewiduje to art. 2 lit. j) dyrektywy 2002/21, minimalnego zestawu usług określonej jakości, do których mają dostęp wszyscy użytkownicy końcowi, po cenie przystępnej w świetle konkretnych warunków krajowych, bez naruszania konkurencji. Ów minimalny zestaw usług powszechnych został określony w rozdziale II dyrektywy o usłudze powszechnej.
Artykułu 12 i 13 tej dyrektywy i część A załącznika IV do tej dyrektywy zawierają normy określające mechanizmy kalkulacji kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej objętej rozdziałem II wspomnianej dyrektywy i finansowania tych obowiązków.
Co się tyczy usług szczególnych niemieszczących się w zakresie obowiązku usługi powszechnej, art. 32 dyrektywy o usłudze powszechnej przewiduje, że państwa członkowskie mogą zdecydować o publicznym udostępnieniu dodatkowych usług obowiązkowych na swoim terytorium, ale w takich przypadku nie wolno przewidywać żadnych mechanizmów kompensacyjnych wymagających wkładu konkretnych przedsiębiorstw.
Następnie należy stwierdzić, że w odróżnieniu od usługi powszechnej objętej rozdziałem II dyrektywy o usłudze powszechnej, art. 32 tej dyrektywy nie przewiduje mechanizmu rekompensaty za dodatkowe usługi obowiązkowe, ponieważ ogranicza się on do wskazania, że w odniesieniu do tych usług nie wolno przewidywać żadnych mechanizmów finansowania wymagających wkładu konkretnych przedsiębiorstw. W konsekwencji mechanizm finansowania przewidziany w art. 13 ust. 1 lit. b) dyrektywy o usłudze powszechnej umożliwiający taki udział nie może zostać rozszerzony na takie usługi (zob. wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Base Company i Mobistar,
C‑1/14
,
EU:C:2015:378
, pkt
).
W rozpatrywanym przypadku, jak zostało przypomniane w pkt 17 niniejszego wyroku, duńskie uregulowanie przewidywało, że ewentualna strata miała zostać pokryta przez państwo, jeżeli była związana ze świadczeniem dodatkowych usług obowiązkowych, jednak taka strata powinna zostać zrekompensowana z ewentualnego zysku z tytułu świadczenia innych usług wchodzących w zakres obowiązku świadczenia usługi powszechnej spoczywającego na przedsiębiorstwie.
Tymczasem z art. 32 dyrektywy o usłudze powszechnej wynika, że przedsiębiorstwo wyznaczone jako dostawca dodatkowej usługi obowiązkowej nie powinno ponosić kosztu związanego ze świadczeniem tej usługi. Przepis ten przewiduje bowiem, że nie można uciekać się do mechanizmu kompensacyjnego wymagającego wkładu konkretnych przedsiębiorstw.
W odniesieniu do tego mechanizmu kompensacyjnego należy dodać, że z norm określających mechanizmy kalkulacji kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej przewidzianych w dyrektywie o usłudze powszechnej wynika, iż dla działalności wchodzących w zakres usługi powszechnej i dla działalności dotyczącej usług innego rodzaju, do których należą dodatkowe usługi obowiązkowe, wymagana jest odrębna księgowość.
Motywy 21 i 25 dyrektywy o usłudze powszechnej stanowią bowiem w szczególności, że po pierwsze, mechanizmy finansowania powinny zapewniać, by uczestnicy rynku mieli wkład w finansowanie jedynie obowiązku świadczenia usługi powszechnej, a nie innych działań, które nie łączą się bezpośrednio z wypełnianiem obowiązku świadczenia usługi powszechnej, a po drugie, by państwom członkowskim nie wolno było nakładać na uczestników rynku kontrybucji finansowych dotyczących środków, które nie są częścią obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Motywy 4 i 18 tej dyrektywy również stanowią w istocie, iż państwa członkowskie mają zapewnić, by wyznaczone przedsiębiorstwa otrzymały rekompensatę za koszty netto „związane” ze świadczeniem usługi powszechnej.
I tak wedle art. 12 i 13 dyrektywy o usłudze powszechnej w celu określenia wysokości ewentualnej dopłaty należnej przedsiębiorstwu wyznaczonemu do świadczenia usługi powszechnej w pierwszej kolejności oblicza się koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej ponoszony przez przedsiębiorstwo wyznaczone do świadczenia tej usługi, a następnie, w przypadku gdy krajowe organy regulacyjne uznają, że na danym przedsiębiorstwie spoczywa niesprawiedliwe obciążenie, decydują one o wprowadzeniu mechanizmu kompensowania temu przedsiębiorstwu określonego kosztu netto, na przejrzystych warunkach, z funduszy publicznych lub o podzieleniu kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej między podmioty udostępniające sieci i świadczące usługi łączności elektronicznej (zob. wyrok z dnia 6 października 2015 r., T-Mobile Czech Republic i Vodafone Czech Republic,
C‑508/14
,
EU:C:2015:657
, pkt
).
Jak z tego wynika, dla potrzeb przyznania rekompensaty należy dokonać rozróżnienia pomiędzy kosztem netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej i kosztem netto dodatkowych usług obowiązkowych, które nie są objęte rozdziałem II tej dyrektywy.
W konsekwencji mechanizmy rekompensaty przewidziane przez dyrektywę o usłudze powszechnej, dotyczące, po pierwsze, świadczenia usługi powszechnej, oraz po drugie, dodatkowych usług obowiązkowych, są od siebie niezależne i wobec tego koszty netto ponoszone w odniesieniu do każdej z tych usług powinny być księgowane odrębnie, w taki sposób, aby zapewnić, by dochody uzyskiwane w ramach usługi powszechnej nie były uwzględnianie przy obliczaniu kosztów netto dodatkowej usługi obowiązkowej i nie miały wpływu na przyznanie rekompensaty należnej z tytułu świadczenia tej drugiej usługi.
Wreszcie należy podkreślić, że wymóg prowadzenia odrębnej księgowości nie tylko przyczynia się do przejrzystości procedury finansowania obowiązku świadczenia usługi powszechnej zgodnie z motywem 19 dyrektywy o usłudze powszechnej, lecz również pozwala zapewnić, by finansowanie świadczenia usługi powszechnej realizowane było za pomocą środka neutralnego z punktu widzenia konkurencji. Taki wymóg zapewnia również, zgodnie z motywem 18 dyrektywy o usłudze powszechnej, by finansowanie świadczenia usługi powszechnej i dodatkowych usług obowiązkowych było zgodne z przepisami Unii dotyczącymi pomocy państwa.
Świadczenie dodatkowych usług obowiązkowych należy, tak jak usługa powszechna, do usług w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE.
Tymczasem rekompensaty przyznawane przez państwa członkowskie za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym podlegają zasadom ustanowionym przez prawodawcę Unii w art. 107 i 108 TFUE.
Zatem aby w konkretnym przypadku można było uniknąć zakwalifikowania takiej rekompensaty jako pomocy państwa, muszą być spełnione pewne przesłanki (wyrok z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, pkt
).
Po pierwsze, przedsiębiorstwo będące beneficjentem takiej rekompensaty powinno być rzeczywiście obciążone wykonaniem zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych i zobowiązania te powinny być wyraźnie określone. Po drugie, parametry, na podstawie których jest obliczana rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób, tak aby nie prowadziła ona do powstania korzyści ekonomicznej, która mogłaby powodować uprzywilejowanie przedsiębiorstwa będącego beneficjentem względem przedsiębiorstw z nimi konkurujących. Po trzecie, rekompensata nie powinna przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań. Po czwarte, wynagrodzenie powinno zostać określone na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone w środki umożliwiające świadczenie żądanych usług publicznych, poniosłoby przy wykonywaniu takich zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi kosztów oraz racjonalnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań (wyroki: z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, pkt
,
,
,
; a także z dnia 10 czerwca 2010 r., Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, pkt
–
).
Należy ponadto zauważyć, że przestrzeganie obowiązku prowadzenia odrębnych ksiąg rachunkowych pozwala uniknąć podwójnego wykazywania dochodów, które przedsiębiorstwo osiąga z tytułu wykonywania przez nie zobowiązań do świadczenia usługi powszechnej, z jednej strony w celu obliczania kosztów netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej i, co za tym idzie, rekompensaty przyznawanej z tego tytułu, a z drugiej strony w celu obliczenia kosztów netto dodatkowej usługi obowiązkowej i, co za tym idzie, przyznawania rekompensaty wypłacanej z tytułu świadczenia tej dodatkowej usługi obowiązkowej. Taka praktyka oznaczałaby bowiem obciążenie przedsiębiorstwa świadczącego usługę kosztem świadczenia dodatkowej usługi obowiązkowej, niezgodnie z brzmieniem art. 32 dyrektywy o usłudze powszechnej.
Jak z tego wynika, mechanizm rekompensaty za dodatkowe usługi obowiązkowe uwzględniający całość przychodów, które wyznaczony przedsiębiorstwa osiąga w związku z innymi usługami wchodzącymi w zakres obowiązku świadczenia przez nie usługi powszechnej, jest niezgodny z dyrektywą o usłudze powszechnej.
W świetle całości powyższych rozważań na pytania pierwsze, szóste i siódme należy odpowiedzieć, iż przepisy dyrektywy o usłudze powszechnej, a w szczególności jej art. 32, powinny być interpretowane w ten sposób, że sprzeciwiają się one uregulowaniu krajowemu przewidującemu mechanizm rekompensaty za świadczenie dodatkowych usług obowiązkowych, zgodnie z którym przedsiębiorstwo nie jest uprawnione do zrekompensowania mu przez państwo członkowskie kosztu netto świadczenia dodatkowej usługi obowiązkowej, jeśli zyski osiągnięte przez to przedsiębiorstwo z tytułu innych usług mieszczących się w zakresie obowiązku świadczenia usługi powszechnej przekraczają straty związane ze świadczeniem tej dodatkowej usługi obowiązkowej.
W przedmiocie pytania drugiego
W pytaniu drugim sąd odsyłający zastanawia się w istocie, czy dyrektywa o usłudze powszechnej powinna być interpretowana w ten sposób, że sprzeciwia się ona uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wyznaczone jako dostawca dodatkowych usług obowiązkowych ma prawo do zrekompensowania mu przez państwo kosztu netto świadczenia tych usług, tylko jeżeli koszt ten stanowi niesprawiedliwe obciążenie dla tego przedsiębiorstwa.
Jak zostało przypomniane w pkt 46 niniejszego wyroku, warunek dotyczący niesprawiedliwego obciążenia stawiany w stosunku do wypłaty rekompensaty przez państwo członkowskie jest przewidziany przez przepisy dyrektywy o usłudze powszechnej dotyczące obowiązku świadczenia usługi powszechnej.
Artykuł 12 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy o usłudze powszechnej stanowi bowiem, że jeśli krajowe organy regulacyjne uważają, że świadczenie usługi powszechnej, określonej w art. 3–10 tej dyrektywy, może stanowić niesprawiedliwe obciążenie dla przedsiębiorstw wyznaczonych do świadczenia usługi powszechnej, obliczają one koszt netto świadczenia tej usługi.
Jednak przepisy dyrektywy o usłudze powszechnej dotyczące mechanizmu obliczania kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej oraz finansowania tego obowiązku, a w szczególności art. 12 ust. 1 tej dyrektywy, nie mają zastosowania do świadczenia dodatkowych usług obowiązkowych.
Co więcej, jak zostało wskazane w pkt 43 niniejszego wyroku, z art. 32 dyrektywy o usłudze powszechnej wynika, że przedsiębiorstwo wyznaczone jako dostawca dodatkowej usługi obowiązkowej nie powinno ponosić kosztu związanego ze świadczeniem tej usługi.
Tymczasem uregulowanie krajowe, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wyznaczone jako dostawca dodatkowych usług obowiązkowych ma prawo do zrekompensowania mu przez państwo członkowskie kosztu netto świadczenia tych usług, tylko jeżeli koszt ten stanowi niesprawiedliwe obciążenie dla tego przedsiębiorstwa, nie wyklucza sytuacji, w której dane przedsiębiorstwo samo musiałoby ponosić całość lub część kosztów wspomnianych usług.
W konsekwencji uzależnienie wypłaty rekompensaty przez państwo członkowskie od warunku, by koszt netto świadczenia dodatkowych usług obowiązkowych stanowił niesprawiedliwe obciążenie dla wyznaczonego przedsiębiorstwa, jest niezgodne z art. 32 dyrektywy o usłudze powszechnej.
Ponadto, jak podnosi Komisja, gdyby nie było dozwolone uzależnienie wypłaty rekompensaty za świadczenie dodatkowych usług obowiązkowych od przestrzegania wymogów takich samych jak te, o których jest mowa w rozdziale II dyrektywy o usłudze powszechnej, oznaczałoby to pozwolenie państwom członkowskim na jednostronne rozszerzenie zakresu stosowania reguł dotyczących obowiązku świadczenia usługi powszechnej na dodatkowe usługi obowiązkowe, co byłoby sprzeczne z celem tej dyrektywy ustanowionym w jej art. 1 ust. 2, polegającym na zdefiniowaniu minimalnego zestawu usług określonej jakości, do których wszyscy użytkownicy końcowi w Unii powinni mieć dostęp.
W świetle całości powyższych rozważań na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż dyrektywa o usłudze powszechnej powinna być interpretowana w ten sposób, że sprzeciwia się ona uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wyznaczone jako dostawca dodatkowych usług obowiązkowych ma prawo do zrekompensowania przez państwo kosztu netto świadczenia tych usług, tylko jeżeli koszt ten stanowi niesprawiedliwe obciążenie dla tego przedsiębiorstwa.
W przedmiocie pytania trzeciego
W związku z odpowiedzią udzieloną na pytanie drugie nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie trzecie.
W przedmiocie pytania czwartego
W pytaniu czwartym sąd odsyłający w istocie zastanawia się, czy dyrektywa o usłudze powszechnej powinna być interpretowana w ten sposób, że sprzeciwia się ona uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym koszt netto ponoszony przez przedsiębiorstwo wyznaczone do wykonywania obowiązku świadczenia usługi powszechnej wynika z różnicy pomiędzy całością przychodów i całością kosztów związanych ze świadczeniem tej usługi, wliczając w to również te przychody i koszty, które przedsiębiorstwo to odpowiednio osiągałoby i ponosiło, gdyby nie było dostawcą usługi powszechnej.
W tym względzie należy przypomnieć, że krajowe organy regulacyjne powinny określić i obliczyć koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej zgodnie z art. 12 dyrektywy o usłudze powszechnej i częścią A załącznika IV do tej dyrektywy.
Stosownie do art. 12 ust. 1 akapit drugi lit. a) i b) dyrektywy o usłudze powszechnej przy obliczaniu kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej krajowe organy regulacyjne biorą pod uwagę każdą korzyść rynkową przypadającą na przedsiębiorstwo wyznaczone do świadczenia usługi powszechnej, zgodnie z częścią A załącznika IV do tej dyrektywy, lub wykorzystują koszty netto świadczenia usługi powszechnej określone przez mechanizm wyznaczania, zgodnie z art. 8 ust. 2 tej dyrektywy. Ów drugi przepis przewiduje, że takie metody wyznaczania mają zapewniać wydajne świadczenie usługi powszechnej oraz mogą być stosowane jako sposób określania kosztów netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej zgodnie z art. 12 tej dyrektywy.
Co się tyczy akapitu drugiego części A załącznika IV do dyrektywy o usłudze powszechnej, przewiduje on, że koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej odpowiada różnicy pomiędzy kosztem netto działania przedsiębiorstwa, na którym spoczywa obowiązek świadczenia usługi powszechnej, a kosztem netto działania przedsiębiorstwa, na którym taki obowiązek nie spoczywa.
Z całości wspomnianych przepisów wynika, że koszt netto świadczenia usługi powszechnej powinien być obliczany jako różnica pomiędzy kosztem netto działania przedsiębiorstwa, na którym spoczywa obowiązek świadczenia usługi powszechnej, a kosztem netto działania przedsiębiorstwa, na którym taki obowiązek nie spoczywa. W konsekwencji koszt netto świadczenia usługi powszechnej nie może wynikać z różnicy pomiędzy całością przychodów i całością kosztów związanych ze wspomnianym świadczeniem.
W świetle całości powyższych rozważań na pytanie czwarte należy odpowiedzieć, iż dyrektywa o usłudze powszechnej powinna być interpretowana w ten sposób, że sprzeciwia się ona uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym koszt netto ponoszony przez przedsiębiorstwo wyznaczone do wykonywania obowiązku świadczenia usługi powszechnej wynika z różnicy pomiędzy całością przychodów i całością kosztów związanych ze świadczeniem tej usługi, wliczając w to również te przychody i koszty, które przedsiębiorstwo to odpowiednio osiągałoby i ponosiło, gdyby nie było dostawcą usługi powszechnej.
W przedmiocie pytania piątego
W pytaniu piątym sąd odsyłający w istocie zastanawia się, czy w sytuacji takiej jak sytuacja będąca przedmiotem postępowania głównego okoliczność, że przedsiębiorstwo odpowiedzialne za świadczenie dodatkowej usługi obowiązkowej zgodnie z art. 32 dyrektywy o usłudze powszechnej świadczy tę usługę nie tylko na terytorium Danii, ale również na terytorium Grenlandii, ma wpływ na wykładnię przepisów tej dyrektywy.
Na wstępie należy przypomnieć, że art. 52 TUE przewiduje w akapicie pierwszym, że traktaty stosuje się do państw członkowskich, a w akapicie drugim, że terytorialny zakres stosowania traktatów jest określony szczegółowo w art. 355 TFUE.
Artykuł 355 pkt 2 TFUE stanowi, że do KTZ objętych listą zawartą w załączniku II do traktatu FUE mają zastosowanie szczególne zasady stowarzyszania określone w części czwartej tego traktatu, a mianowicie art. 198–203 TFUE, przy czym sposoby i procedury stowarzyszenia są zgodnie z art. 203 TFUE ustanawiane na mocy decyzji przyjmowanych przez Radę Unii Europejskiej.
Należy zaś stwierdzić, że Grenlandia znajduje się na tej liście i z tego względu zgodnie z art. 204 TFUE mają do niej zastosowanie szczególne zasady stowarzyszenia określone w przepisach art. 198–203 TFUE, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych dotyczących Grenlandii zawartych w protokole (nr 34) w sprawie szczególnych ustaleń dla Grenlandii załączonym do traktatów.
W tym względzie Trybunał stwierdził już, że istnienie owych szczególnych zasad stowarzyszenia pomiędzy Unią i KTZ skutkuje tym, że postanowienia ogólne traktatu FUE, które nie zostały zawarte w czwartej części owego traktatu, nie znajdują zastosowania w stosunku do tych KTZ bez wyraźnego odesłania (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 stycznia 1999 r., van der Kooy,
C‑181/97
,
EU:C:1999:32
, pkt
,
; a także z dnia 5 czerwca 2014 r., X i TBG,
C‑24/12 i C‑27/12
,
EU:C:2014:1385
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku należy przypomnieć, że zadane przez sąd odsyłający pytania od pierwszego do czwartego dotyczą wykładni przepisów dyrektywy o usłudze powszechnej, której podstawę prawna stanowi art. 114 TFUE.
Tymczasem ani część czwarta traktatu FUE, ani decyzja o stowarzyszeniu zamorskim przyjęta na mocy owej części traktatu nie odnoszą się do art. 114 TFUE.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że przepisy dyrektywy o usłudze powszechnej nie mają zastosowania do Grenlandii.
Zatem, skoro TDC została wyznaczona przez państwo duńskie do zapewnienia usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim, okoliczność, iż przedsiębiorstwo to jest zobowiązane do świadczenia wspomnianych usług zarazem w Danii i na Grenlandii, nie ma wpływu na wykładnię przepisów dyrektywy o usłudze powszechnej.
W świetle powyższych rozważań na pytanie piąte należy odpowiedzieć, że w sytuacji takiej jak sytuacja będąca przedmiotem postępowania głównego okoliczność, że przedsiębiorstwo odpowiedzialne za świadczenie dodatkowej usługi obowiązkowej zgodnie z art. 32 dyrektywy o usłudze powszechnej świadczy tę usługę nie tylko na terytorium Danii, ale również na terytorium Grenlandii, nie ma wpływu na wykładnię przepisów tej dyrektywy.
W przedmiocie pytania ósmego
W pytaniu ósmym sąd krajowy w istocie zastanawia się, czy art. 32 dyrektywy o usłudze powszechnej powinien być interpretowany w ten sposób, że jest on bezpośrednio skuteczny.
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że we wszystkich wypadkach, gdy przepisy dyrektywy są z punktu widzenia ich treści bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostki mogą powoływać się na nie przed sądami krajowymi przeciwko państwu, jeśli państwo to nie transponowało dyrektywy do prawa krajowego w wyznaczonym terminie lub jeśli dokonało niewłaściwej transpozycji (wyroki: z dnia 24 stycznia 2012 r., Dominguez,
C‑282/10
,
EU:C:2012:33
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 6 października 2015 r., T-Mobile Czech Republic i Vodafone Czech Republic,
C‑508/14
,
EU:C:2015:657
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie art. 32 dyrektywy o usłudze powszechnej zakazuje państwom członkowskim obciążać całością lub częścią kosztów związanych ze świadczeniem dodatkowych usług obowiązkowych przedsiębiorstw z sektora telekomunikacji, do których zalicza się przedsiębiorstwo wyznaczone.
Brzmienie tego przepisu jest w tym względzie wystarczająco precyzyjne i bezwarunkowe, aby przepis ten mógł odnosić, jeśli chodzi o ten zakaz, skutek bezpośredni.
Wobec tego na pytanie ósme należy odpowiedzieć, iż art. 32 dyrektywy o usłudze powszechnej powinien być interpretowany w ten sposób, że jest on bezpośrednio skuteczny w zakresie, w jakim zakazuje państwom członkowskim obciążania przedsiębiorstwa świadczącego dodatkową usługę obowiązkową całością lub częścią kosztów związanych ze świadczeniem tej usługi.
W przedmiocie pytania dziewiątego
W pytaniu dziewiątym sąd odsyłający w istocie zastanawia się, czy zasady lojalnej współpracy, równoważności i skuteczności powinny być interpretowane w ten sposób, że sprzeciwiają się uregulowaniu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które na złożenie przez operatora zobowiązanego do świadczenia usługi powszechnej wniosków o rekompensatę za stratę poniesioną w roku wcześniejszym wyznacza termin trzech miesięcy od momentu wygaśnięcia terminu wyznaczonego temu operatorowi na przedstawienie sprawozdania rocznego właściwemu organowi krajowemu.
W tym względzie należy wskazać, że taki termin stanowi zasadę proceduralną dotyczącą przedstawienia wniosku mającą zapewnić wykonanie prawa przysługującego zainteresowanemu podmiotowi na mocy prawa Unii, a mianowicie prawa do rekompensaty za świadczenie usługi powszechnej.
Wobec braku przepisów określonych przez prawo Unii w zakresie szczegółowych zasad proceduralnych dotyczących składania i rozpatrywania wniosku o rekompensatę za stratę z tytułu świadczenia usługi powszechnej obowiązujących w Danii uregulowanie ich należy do wewnętrznego porządku prawnego tego państwa, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy ujętą obecnie w art. 4 ust. 3 TUE, o ile z jednej strony te szczegółowe zasady nie będą mniej korzystne niż te, które regulują podobne sytuacje o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności), oraz z drugiej strony nie uczynią one wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności) (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 czerwca 2013 r., Agrokonsulting,
C‑93/12
,
EU:C:2013:432
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 20 października 2016 r., Danqua,
C‑429/15
,
EU:C:2016:789
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
To w świetle tych dwu zasad należy rozpatrzeć dziewiąte z pytań postawionych przez sąd odsyłający.
Jeżeli chodzi o zasadę równoważności, należy przypomnieć, że poszanowanie tej zasady wymaga jednakowego stosowania przepisu krajowego do postępowań opartych na prawie Unii oraz do postępowań opartych na prawie krajowym (wyrok z dnia 20 października 2016 r., Danqua,
C‑429/15
,
EU:C:2016:789
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W celu sprawdzenia, czy zasada równoważności jest przestrzegana w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym, sąd krajowy, który ma bezpośrednia znajomość zasad proceduralnych mających na celu zapewnienie, w prawie wewnętrznym, ochrony praw, które jednostki wywodzą z prawa Unii, winien zbadać, czy zasady te są zgodne z zasadą równoważności (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2011 r., Rosado Santana,
C‑177/10
,
EU:C:2011:557
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym zdaniem rządu duńskiego termin przewidziany w § 30 ust. 2 rozporządzenia nr 701 w sprawie usługi powszechnej jest terminem ogólnym przewidzianym dla wszystkich dostawców usługi powszechnej, obowiązującym bez różnicy do roszczeń o rekompensatę opartych na prawie duńskim lub prawie Unii. Natomiast TDC podnosi w istocie, że wspomniany termin został wprowadzony wyłącznie w odniesieniu do składania wniosków o rekompensatę za stratę z tytułu dodatkowych usług obowiązkowych.
W świetle tych rozbieżności zadaniem sądu odsyłającego będzie zbadanie, czy termin przewidziany w § 30 ust. 2 rozporządzenia nr 701 w sprawie usługi powszechnej nie jest mniej korzystny niż termin przewidziany w prawie krajowym w odniesieniu do podobnych wniosków.
Jeżeli chodzi o zasadę skuteczności – jak przypomniano w pkt 90 niniejszego wyroku – krajowy przepis proceduralny taki jak ten w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym nie powinien być tego rodzaju, by uczynić wykonywanie praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym.
W tym zakresie należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż każdy przypadek, w którym powstaje pytanie, czy krajowy przepis proceduralny czyni niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym stosowanie prawa Unii, należy rozpatrywać z uwzględnieniem miejsca danego przepisu w całości procedury, jej przebiegu i jej cech szczególnych przed różnymi organami krajowymi. Z tego punktu widzenia należy w szczególności wziąć pod uwagę, w stosownym przypadku, ochronę prawa do obrony, zasadę pewności prawa oraz prawidłowy przebieg postępowania (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 lipca 2010 r., Bulicke,
C‑246/09
,
EU:C:2010:418
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 8 września 2011 r., Rosado Santana,
C‑177/10
,
EU:C:2011:557
, pkt
; z dnia 20 października 2016 r., Danqua,
C‑429/15
,
EU:C:2016:789
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ustanowienie terminów prekluzyjnych spełnia co do zasady wymóg skuteczności, ponieważ stanowi zastosowanie podstawowej zasady pewności prawa, która chroni jednocześnie zainteresowanego i organ administracji. Co do zasady terminy takie nie mogą uniemożliwić w praktyce lub nadmiernie utrudnić wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii. Do państw członkowskich należy jednak ustalenie dla uregulowań krajowych, które objęte są zakresem zastosowania prawa Unii, terminów pozostających w związku, w szczególności, ze znaczeniem, jakie mają dla zainteresowanych decyzje, które mają zostać pojęte, złożonością procedur i przepisów, które mają zostać zastosowane, liczbą osób, których decyzja może dotyczyć, oraz w związku z pozostałymi interesami ogólnymi lub prywatnymi, które powinny zostać wzięte pod uwagę. Z tym zastrzeżeniem państwa członkowskie mają swobodę w ustalaniu dłuższych lub krótszych terminów (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 kwietnia 2010 r., Barth,
C‑542/08
,
EU:C:2010:193
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 8 lipca 2010 r., Bulicke,
C‑246/09
,
EU:C:2010:418
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 20 października 2016 r., Danqua,
C‑429/15
,
EU:C:2016:789
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie norma krajowa przewidująca termin trzech miesięcy od momentu wygaśnięcia terminu wyznaczonego temu operatorowi na przedstawienie sprawozdania rocznego właściwemu organowi krajowemu na złożenie wniosku o rekompensatę za stratę poniesioną w roku wcześniejszym nie wydaje się na pierwszy rzut oka sprzeczna z zasadą skuteczności.
TDC uważa jednak, że sytuacja rozpatrywana w postępowaniu głównym jest porównywalna do sytuacji rozpatrywanej w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 25 lipca 1991 r., Emmott (
C‑208/90
,
EU:C:1991:333
), ponieważ duńskie prawo, a także jego wykładnia dokonana przez właściwe duńskie organy nie dają jej żadnej możliwości skorzystania z rekompensaty za stratę z tytułu usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim. Podkreśla ona, że w dniu przyjęcia rozporządzenia nr 701 w sprawie usługi powszechnej przewidującego termin trzech miesięcy na złożenie wniosku o rekompensatę organy te były świadome nieprawidłowej transpozycji dyrektywy o usłudze powszechnej do prawa duńskiego.
Ze swej strony rząd duński podnosi, że nie było ani niemożliwe, ani nadmiernie trudne dla TDC złożenie wniosku o rekompensatę i wskazanie w nim, że opiera się on bezpośrednio na przepisach dyrektywy o usłudze powszechnej. Jego zdaniem znajduje to potwierdzenie w fakcie, iż TDC złożyła wniosek o rekompensatę za rok 2010 w wyznaczonym terminie i powołała się na swoje prawo do rekompensaty przed sądami krajowymi. Rząd ten w konsekwencji uważa, że okoliczności sprawy rozpatrywanej w postępowaniu głównym nie są porównywalne do okoliczności sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 25 lipca 1991 r., Emmott (
C‑208/90
,
EU:C:1991:333
).
W tym względzie należy wskazać, iż Trybunał rzeczywiście orzekł, że do chwili prawidłowej transpozycji dyrektywy uchybiające swym zobowiązaniom państwo członkowskie nie może powołać się na opóźnienie we wniesieniu przez jednostkę skargi sądowej przeciwko niemu w celu ochrony uprawnień przyznanych tej jednostce przepisami dyrektywy i że termin na wniesienie skargi w prawie krajowym rozpoczyna bieg dopiero z tą chwilą (zob. wyrok z dnia 25 lipca 1991 r., Emmottj,
C‑208/90
,
EU:C:1991:333
, pkt
).
Jednak jak wynika utrwalonego orzecznictwa Trybunału późniejszego niż wyrok z dnia 25 lipca 1991 r., Emmott (
C‑208/90
,
EU:C:1991:333
), Trybunał orzekł, że uchybiające swoim zobowiązaniom państwo członkowskie może powołać się na prekluzję skarg sądowych, nawet jeśli w dniu złożenia wniosków nie dokonało jeszcze prawidłowej transpozycji danej dyrektywy, stwierdzając, iż rozstrzygnięcie wydane w wyroku z dnia 25 lipca 1991 r., Emmott (
C‑208/90
,
EU:C:1991:333
) było uzasadnione okolicznościami właściwymi dla sprawy zakończonej owym wyrokiem, w której prekluzja doprowadziła do całkowitego pozbawienia skarżącej w postępowaniu głównym możliwości dochodzenia swojego prawa na podstawie dyrektywy (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 maja 2011 r., Iaia i in.,
C‑452/09
,
EU:C:2011:323
, pkt
; z dnia 8 września 2011 r., Q‑Beef i Bosschaert,
C‑89/10 i C‑96/10
,
EU:C:2011:555
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie Trybunał uściślił, że prawo Unii stoi na przeszkodzie powołaniu się przez organ krajowy na upływ rozsądnego terminu przedawnienia jedynie w sytuacji, gdy zachowanie organów krajowych w połączeniu z istnieniem instytucji prekluzji doprowadziło do całkowitego pozbawienia danej osoby możliwości dochodzenia swoich praw przed sądami krajowymi (wyrok z dnia 8 września 2011 r., Q‑Beef i Bosschaert,
C‑89/10 i C‑96/10
,
EU:C:2011:555
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku z informacji przedstawionych Trybunałowi nie wynika, że nieprzestrzeganie terminu trzech miesięcy przewidzianego w § 30 ust. 2 rozporządzenia nr 701 w sprawie usługi powszechnej pozbawiło TDC wszelkiej możliwości dochodzenia swojego prawa do rekompensaty kosztów dotyczących świadczenia usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim przed właściwymi organami duńskimi, w tym przed sądami krajowymi, co powinien jednak zbadać sąd odsyłający.
W braku przedstawienia Trybunałowi szczególnych okoliczności nie wydaje się, by ów przepis rozporządzenia nr 701 czynił praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywanie uprawnień przysługujących w porządku prawnym Unii.
Wobec powyższego na pytanie dziewiąte należy odpowiedzieć, iż zasady lojalnej współpracy, równoważności i skuteczności powinny być interpretowane w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one uregulowaniu krajowemu takiemu jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, które na złożenie przez operatora zobowiązanego do świadczenia usługi powszechnej wniosków o rekompensatę za stratę poniesioną w roku wcześniejszym wyznacza termin trzech miesięcy od momentu wygaśnięcia terminu wyznaczonego temu operatorowi na przedstawienie sprawozdania rocznego właściwemu organowi krajowemu, z zastrzeżeniem, że termin ten nie jest mniej korzystny niż termin przewidziany w prawie krajowym w odniesieniu do podobnych wniosków oraz że nie czyni on praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania uprawnień przyznanych przedsiębiorstwom przez dyrektywę o usłudze powszechnej, co powinien zbadać sąd odsyłający.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

1)
Przepisy dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej), a w szczególności jej art. 32, powinny być interpretowane w ten sposób, że sprzeciwiają się one uregulowaniu krajowemu przewidującemu mechanizm rekompensaty za świadczenie dodatkowych usług obowiązkowych, zgodnie z którym przedsiębiorstwo nie jest uprawnione do zrekompensowania mu przez państwo członkowskie kosztu netto świadczenia dodatkowej usługi obowiązkowej, jeśli zyski osiągnięte przez to przedsiębiorstwo z tytułu innych usług mieszczących się w zakresie obowiązku świadczenia usługi powszechnej przekraczają straty związane ze świadczeniem tej dodatkowej usługi obowiązkowej.

2)
Dyrektywa 2002/22 powinna być interpretowana w ten sposób, że sprzeciwia się ona uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wyznaczone jako dostawca dodatkowych usług obowiązkowych ma prawo do zrekompensowania mu przez państwo kosztu netto świadczenia tych usług, tylko jeżeli koszt ten stanowi niesprawiedliwe obciążenie dla tego przedsiębiorstwa.

3)
Dyrektywa 2002/22 powinna być interpretowana w ten sposób, że sprzeciwia się ona uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym koszt netto ponoszony przez przedsiębiorstwo wyznaczone do wykonywania obowiązku świadczenia usługi powszechnej wynika z różnicy pomiędzy całością przychodów i całością kosztów związanych ze świadczeniem tej usługi, wliczając w to również te przychody i koszty, które przedsiębiorstwo to odpowiednio osiągałoby i ponosiło, gdyby nie było dostawcą usługi powszechnej.

4)
W sytuacji takiej jak sytuacja będąca przedmiotem postępowania głównego okoliczność, że przedsiębiorstwo odpowiedzialne za świadczenie dodatkowej usługi obowiązkowej zgodnie z art. 32 dyrektywy 2002/22 świadczy tę usługę nie tylko na terytorium Danii, ale również na terytorium Grenlandii, nie ma wpływu na wykładnię przepisów tej dyrektywy.

5)
Artykuł 32 dyrektywy 2002/22 powinien być interpretowany w ten sposób, że jest on bezpośrednio skuteczny w zakresie, w jakim zakazuje państwom członkowskim obciążania przedsiębiorstwa świadczącego dodatkową usługę obowiązkową całością lub częścią kosztów związanych ze świadczeniem tej usługi.

6)
Zasady lojalnej współpracy, równoważności i skuteczności powinny być interpretowane w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one uregulowaniu krajowemu takiemu jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, które na złożenie przez operatora zobowiązanego do świadczenia usługi powszechnej wniosków o rekompensatę za stratę poniesioną w roku wcześniejszym wyznacza termin trzech miesięcy od momentu wygaśnięcia terminu wyznaczonego temu operatorowi na przedstawienie sprawozdania rocznego właściwemu organowi krajowemu, z zastrzeżeniem, że termin ten nie jest mniej korzystny niż termin przewidziany w prawie krajowym w odniesieniu do podobnych wniosków oraz że nie czyni on praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania uprawnień przyznanych przedsiębiorstwom przez dyrektywę 2002/22, co powinien zbadać sąd odsyłający.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: duński.