CELEX: 62020CJ0325
Előzetes döntéshozatal
2006/123/EK irányelv
A 14. cikk 6. pontja
Letelepedés szabadsága
Testület által kiadott kereskedelmi hasznosítási engedély
Többek között a gazdasági hálózatot képviselő képzett személyekből álló testület
Olyan személyek, akik az engedélyt kérelmezővel versengő gazdasági szereplőknek, illetve azok képviselőinek minősülhetnek
Tilalom

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2006. L 376., 36. o.; helyesbítés: HL 2014. L 287., 33. o.) 14. cikke 6. pontjának értelmezésére vonatkozik.
E kérelmet a BEMH és a Conseil national des centres commerciaux (CNCC, a bevásárlóközpontok nemzeti tanácsa) által indított három eljárás keretében terjesztették elő, amelyek többek között a décret n
o
2019–331, du 17 avril 2019, relatif à la composition et au fonctionnement des commissions départementales d’aménagement commercial et aux demandes d’autorisation d’exploitation commerciale (a megyei kereskedelmi fejlesztési bizottságok összetételéről és működéséről, valamint a kereskedelmi hasznosítási engedély iránti kérelmekről szóló 2019. április 17‑i 2019–331. sz. rendelet) (JORF, 2019. április 18., 11. sz. szöveg) jogszerűségére vonatkoznak.

Jogi háttér

Az uniós jog
A 2006/123 irányelv 14. cikkének 6. pontja a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok területükön a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy annak gyakorlását nem köthetik az alábbi feltételek bármelyikének való megfeleléshez:
[…]
6.      versengő gazdasági szereplők közvetlen vagy közvetett részvétele az engedélyek megadásában – az egyeztető bizottságokban is – vagy az illetékes hatóságok egyéb határozatainak elfogadásában, kivéve a szakmai testületeket vagy szövetségeket vagy más, illetékes hatóságként eljáró szervezeteket; ez a tilalom nem vonatkozik az egyedi engedélykérelmektől eltérő esetekben olyan szervezetekkel folytatott konzultációra, mint a kereskedelmi kamarák vagy a szociális partnerek, sem a széles közönséggel való konzultációra”.
Ezen irányelv 15. cikkének (3) bekezdése értelmében:
„A tagállamok ellenőrzik, hogy a (2) bekezdésben említett követelmények megfelelnek‑e az alábbi feltételeknek:
a)      hátrányos megkülönböztetés tilalma: a követelmények sem közvetlenül, sem közvetve nem lehetnek megkülönböztetőek [helyesen: hátrányosan megkülönböztetőek] az állampolgárság, vagy társaságok esetén a létesítő okirat szerinti székhely helye alapján;
b)      szükségesség: a követelményeket a közérdeken alapuló kényszerítő indoknak kell alátámasztania;
c)      arányosság: a követelményeknek alkalmasaknak kell lenniük a célok teljesítésének biztosítására, nem haladhatják meg az adott cél teljesítéséhez szükséges mértéket, és nem válthatók ki más, ugyanazt az eredményt biztosító, kevésbé korlátozó intézkedéssel.”
Az említett irányelv 16. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése szerint:
„A tagállamok saját területükön nem köthetik a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot, vagy annak gyakorlását olyan követelményekhez, amelyek nem tartják tiszteletben a következő alapelveket:
a)      hátrányos megkülönböztetés tilalma: a követelmény sem közvetlenül, sem közvetve nem lehet megkülönböztető [helyesen: hátrányosan megkülönböztető] az állampolgárság, illetve jogi személyek esetén a letelepedés helye szerinti tagállam tekintetében;
b)      szükségesség: a követelménynek közrendi, közbiztonsági, közegészségügyi és környezetvédelmi szempontból indokoltnak kell lennie;
c)      arányosság: a követelménynek alkalmasnak kell lennie a kitűzött cél elérésének biztosítására, és nem haladhatja meg a cél eléréséhez szükséges mértéket.”

A francia jog
A code de commerce (kereskedelmi törvénykönyv) L.710‑1. cikke szerint:
„Azok a szervezetek, amelyek tagjai a kereskedelmi és iparkamarák hálózatának, a közvetítő állami hatósági minőségükben képviselik az ipar, a kereskedelem és a szolgáltatások érdekeit a nemzeti vagy a külföldi hatóságok előtt […]”
E törvénykönyv L. 751‑1. cikke értelmében:
„A megyei kereskedelmi fejlesztési bizottság határoz az L. 752‑1., L. 752‑3. és L. 752‑15. cikk rendelkezései alapján hozzá benyújtott engedélykérelmekről.”
A 2019. április 17‑i rendeletet többek között az említett törvénykönyv L. 751‑2. cikke azon változatának alkalmazása céljából fogadták el, amely a loi n
o
2018–1021, du 23 novembre 2018, portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique‑kel (a lakhatás, a fejlesztés és a digitalizáció fejlődéséről szóló, 2018. november 23‑i 2018–1021. sz. törvény) (JORF, 2018. november 24., 1. sz. szöveg) (az úgynevezett ELAN‑törvény) bevezetett módosításokból ered.
Az említett L. 751‑2. cikk szerint a commission départementale d’aménagement commercial (megyei kereskedelmi fejlesztési bizottság, CDAC) összetétele többek között a következő:
„II. A Párizson kívüli megyékben […]
3° A gazdasági hálózatot képviselő három képzett személyből: akik közül egyet a kereskedelmi és iparkamara, egyet a kézműves kamara, egyet pedig a mezőgazdasági kamara jelöl.
[…]
A bizottság minden olyan személyt meghallgat, aki megvilágíthatja a határozatát vagy a véleményét. A kereskedelmi és iparkamara, valamint a kézműves kamara által kijelölt személyek – anélkül, hogy szavazati joguk lenne – bemutatják a gazdasági hálózat helyzetét az érintett kereskedelmi vonzáskörzeten belül, valamint a tervnek az e gazdasági hálózatra gyakorolt hatását. […]
III. ‑Párizsban, […]
3° A gazdasági hálózatot képviselő két képzett személyből, akik közül egyet a kereskedelmi és iparkamara, egyet pedig a kézműves kamara jelöl.
Határozatának, illetve véleményének megalapozása érdekében a bizottság minden olyan személyt meghallgat, akinek a véleménye jelentőséggel bír. A kereskedelmi és iparkamara, valamint a kézműves kamara által kijelölt képzett személyek – anélkül, hogy szavazati joguk lenne – bemutatják a gazdasági hálózat helyzetét az érintett kereskedelmi vonzáskörzeten belül, valamint a tervnek az e gazdasági hálózatra gyakorolt hatását.”
Ugyanezen törvénykönyv L. 752‑1. cikke felsorolja azokat a terveket, amelyekhez kereskedelmi hasznosítási engedély szükséges. E rendelkezés 1. pontja szerint ilyen terv „[a]z 1000 négyzetméternél nagyobb értékesítési területtel rendelkező kiskereskedelmi üzlet létesítése akár új építkezés, akár meglévő épület átalakítása révén”.
A kézműipari törvénykönyv L. 5‑1. cikkének második bekezdése szerint:
„A kézműves kamarák hálózata hozzájárul az iparosok jegyzékében szereplő vállalkozások gazdasági fejlődéséhez, valamint a területfejlesztéshez oly módon, hogy a kézműipari ágazat javára közérdekű feladatokat lát el a gazdasági szereplők érdekében, a meglévő szervezetekkel együttműködve. […]”

Az alapeljárás tényállása és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
A megyei kereskedelmi fejlesztési bizottságok (CDAC) olyan testületi szervek, amelyek többek között az 1000 m²‑nél nagyobb értékesítési területtel rendelkező kiskereskedelmi üzletek vagy kereskedelmi komplexumok létrehozására, illetve bővítésére vonatkozó kereskedelmi hasznosítási engedélykérelmekről döntenek.
Az alapügyben benyújtott keresetleveleikben a BEMH, amely egy kereskedelmi városfejlesztési szakértői iroda, és a CNCC úgy véli, hogy a francia jognak a CDAC összetételét meghatározó rendelkezései összeegyeztethetetlenek az EUMSZ 49. cikkel, valamint a 2006/123 irányelv 14. cikkének 6. pontjával.
E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a kereskedelmi törvénykönyv L.751‑2. cikkének megfelelően a CDAC‑okat többek között a gazdasági hálózatot képviselő, a kereskedelmi és iparkamara, a kézműves kamara, valamint a mezőgazdasági kamara által kinevezett, képzett személyek alkotják. Ez az összetétel nem egyeztethető össze a 2006/123 irányelv 14. cikkének 6. pontjában támasztott követelményekkel, mivel ez utóbbi rendelkezés szerint a tagállamok nem köthetik a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy annak gyakorlását a versengő gazdasági szereplőknek az engedélyek megadásában való közvetlen vagy közvetett részvételéhez.
A kérdést előterjesztő bíróság pontosítja, hogy a kereskedelmi törvénykönyv L.751‑2. cikkének megfelelően ezek a személyek – anélkül, hogy részt vennének az engedélykérelemmel kapcsolatos szavazásban – arra szorítkoznak, hogy „bemutatják” a gazdasági hálózat helyzetét az érintett kereskedelmi vonzáskörzeten belül, valamint az érintett tervnek az e gazdasági hálózatra gyakorolt hatását.
E körülmények között a Conseil d’État (államtanács, Franciaország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Úgy [kell‑e] értelmezni a [2006/123] irányelv 14. cikké[nek 6. pontjá]t, hogy az lehetővé teszi a kereskedelmi hasznosítási engedély kiállításával kapcsolatos vélemény kiadására hatáskörrel rendelkező testületben a gazdasági hálózatot képviselő képzett, olyan személy jelenlétét, akinek a szerepe arra szorítkozik, hogy bemutatja a gazdasági hálózat helyzetét az érintett kereskedelmi vonzáskörzeten belül és a terv e gazdasági hálózatra gyakorolt hatását, anélkül, hogy szavazati joga lenne az engedélykérelem tekintetében[?]”

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
Kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2006/123 irányelv 14. cikkének 6. pontját úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a kereskedelmi hasznosítási engedély megadásával kapcsolatos vélemény kiadására hatáskörrel rendelkező testületben az érintett kereskedelmi vonzáskörzet gazdasági hálózatát képviselő képzett, olyan személyek jelenlétét írja elő, akik nem vesznek részt az engedélykérelemmel kapcsolatos szavazásban, és arra szorítkoznak, hogy bemutatják az említett gazdasági hálózat helyzetét és a szóban forgó terv e hálózatra gyakorolt hatását.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés megválaszolása érdekében a 2006/123 irányelv 14. cikkének 6. pontját nemcsak e rendelkezés kifejezéseit, hanem azon szövegkörnyezetet is figyelembe véve kell értelmezni, amelybe az említett rendelkezés illeszkedik, valamint annak a szabályozásnak a célkitűzéseit, amelynek az részét képezi (lásd ebben az értelemben: 2020. október 6‑i Jobcenter Krefeld ítélet, C‑181/19, EU:C:2020:794, 61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A 2006/123 irányelv 14. cikke 6. pontjának szövegéből kitűnik, hogy a tagállamok területükön a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy annak gyakorlását nem köthetik a versengő gazdasági szereplők közvetlen vagy közvetett részvételéhez az engedélyek megadásában – az egyeztető bizottságokban sem –, illetve az illetékes hatóságok egyéb határozatainak elfogadásában. E rendelkezés két kivételt ír elő, mégpedig egyrészt a szakmai testületek, szövetségek vagy más, illetékes hatóságként eljáró szervezetek részvételét, másrészt az olyan szervezetekkel folytatott konzultációt, mint a kereskedelmi kamarák. Ez utóbbi kivételt azonban nem kell alkalmazni azokban az esetekben, amikor e szervezetek egyéni engedélykérelmekkel kapcsolatos kérdésekben járnak el.
A 2006/123 irányelv 14. cikke 6. pontjának szövegéből tehát az következik, hogy az abban rögzített tilalom megfogalmazása tág és a tilalom a szakmai testületeken, szövetségeken vagy más, illetékes hatóságként eljáró szervezeteken túlmenően kiterjedhet a kereskedelmi hasznosítási engedély kérelmezőjével versengő gazdasági szereplők akár közvetlen, akár közvetett – ideértve az egyeztető bizottsági – részvételére olyan esetekben, amikor ilyen engedély megadásáról van szó.
Ami azt az összefüggést illeti, amelybe a 2006/123 irányelv 14. cikkének 6. pontja illeszkedik, emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság a 2006/123 irányelv hatálybalépését megelőzően állást foglalt abban a kérdésben, hogy összeegyeztethetőek‑e az EK‑Szerződésnek a letelepedés szabadságára vonatkozó rendelkezéseivel azok a nemzeti szabályozások, amelyek szerint a kereskedelmi hasznosítási engedély kérelmezőjének versenytársai az ilyen engedély megadására hatáskörrel rendelkező testületekben jelen vannak.
Így a 2002. január 15‑i Bizottság kontra Olaszország ítélet (C‑439/99, EU:C:2002:14) 39. pontjában a Bíróság megállapította, hogy az olasz jog azon rendelkezései, amelyek a vásárok szervezését a szervező intézmény elismerése, vagy engedélyeztetése végett az érintett területen működő, ilyen tevékenységet végző gazdasági szereplőkből, illetve az ő képviselőikből álló testületek – akár csak egyeztető jellegű – részvételéhez kötik, a letelepedés szabadsága, illetve a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását jelentik.
Továbbá a 2011. március 24‑i Bizottság kontra Spanyolország ítéletben (C‑400/08, EU:C:2011:172, 110. és 111. pont) a Bíróság – annak keretében, hogy megvizsgálta a letelepedés szabadságának az érintett nemzeti szabályozás által megvalósított megsértése esetleges igazolását – megállapította, hogy az olyan bizottság felállítása, amely többek között a kereskedelmi ágazat képviselőiből áll, és amelynek feladata, hogy az engedély megadásáról vagy megtagadásáról szóló határozat meghozatalát megelőzően jelentést készítsen, nem minősülhet alkalmas eszköznek a területrendezés, a környezetvédelem és a fogyasztóvédelem céljainak megvalósítására. Az ebben a bizottságban képviselt egyetlen ágazati érdek ugyanis a már korábban helyben meglévő kereskedelemé volt, következésképpen azoké, akik a kereskedelmi hasznosítási engedély kérelmezőjének potenciális versenytársai.
Ami a 2006/123 irányelv 14. cikke 6. pontjának az irányelv céljaira tekintettel történő értelmezését illeti, meg kell állapítani, hogy (12) preambulumbekezdése szerint ezen irányelv célja a letelepedés szabadságát és a szolgáltatások tagállamok közötti szabad mozgását biztosító jogi keret megteremtése. Márpedig a kereskedelmi hasznosítási engedélyt kérelmező versenytársai által a döntéshozatali eljárásra gyakorolt befolyás – még ha az engedélykérelemmel kapcsolatos szavazásban nem is vesznek részt – alkalmas arra, hogy megzavarja vagy kevésbé vonzóvá tegye ezen alapvető szabadságok gyakorlását. E versenytársak ugyanis megpróbálhatják késleltetni a szükséges határozatok elfogadását, előmozdítani túlzott korlátozások elfogadását, illetve megpróbálhatnak versenyszempontból jelentős információkat szerezni.
A 2006/123 irányelv 14. cikke 6. pontjának szó szerinti, rendszertani és teleologikus értelmezéséből tehát az következik, hogy az e rendelkezésben rögzített tilalom hatálya alá tartoznak mind a kereskedelmi hasznosítási engedélyt kérelmező potenciális versenytársai, mind a kérelmezővel versengő gazdasági szereplők, illetve az ilyen gazdasági szereplők képviselői, akik ugyan közvetlenül nem vesznek részt az engedélykérelemmel kapcsolatos szavazásban, de az e tekintetben hatáskörrel rendelkező testület részét képezik, és ily módon részt vesznek az engedélyezési eljárásban.
Egyébiránt meg kell állapítani, hogy a 2006/123 irányelv más rendelkezéseivel ellentétben a 14. cikkében felsorolt követelmények nem igazolhatók (lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Rina Services és társai ítélet, C‑593/13, EU:C:2015:399, 28. pont).
Annak elismerése ugyanis, hogy a 2006/123 irányelv 14. cikke szerinti „tiltott követelmények” az elsődleges jog alapján igazolhatók, megfosztaná e rendelkezést hatékony érvényesülésétől azáltal, hogy végső soron megkérdőjelezné az általa elvégzett, célzott harmonizációt (lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Rina Services és társai ítélet, C‑593/13, EU:C:2015:399, 37. pont).
Ebből következik, hogy a 2006/123 irányelv 14. cikkének 6. pontjában foglalt tilalommal ellentétes többek között az, ha a kereskedelmi hasznosítási engedély megadásáról szóló határozatot azt követően hozzák meg, hogy az érintett kereskedelmi vonzáskörzeten belül a gazdasági hálózatot képviselő képzett személyek bemutatták e gazdasági hálózat helyzetét és az érintett terv e hálózatra gyakorolt hatását.
Különösen, amennyiben e személyek – legalábbis közvetve – érintettek lehetnek a kereskedelmi hasznosítási engedély megadására irányuló eljárásban, tevékenységük a 2006/123 irányelv 14. cikkének 6. pontja értelmében vett „engedélyek megadásában” való részvételnek minősülhet.
Egyébiránt meg kell állapítani, hogy az érintett kereskedelmi vonzáskörzet gazdasági hálózatát képviselő, képzett személyek megtestesíthetik többek között a kereskedelmi hasznosítási engedélyt kérelmező személy tényleges vagy potenciális versenytársai érdekeinek kifejezését, amennyiben e versenytársak részt vesznek az ilyen személyek kijelölésében, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
E körülmények között úgy tűnik, hogy e személyek a kereskedelmi hasznosítási engedélyt kérelmező tényleges vagy potenciális versenytársainak legalábbis a képviselői lehetnek, következésképpen pedig az engedélyezési eljárásban rájuk ruházott szerep a 2006/123 irányelv 14. cikkének 6. pontja értelmében vett „versengő gazdasági szereplők közvetlen vagy közvetett részvétele” fogalma alá tartozhat.
A fenti megfontolások összességére tekintettel az előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2006/123 irányelv 14. cikkének 6. pontját úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely előírja a kereskedelmi hasznosítási engedély megadásával kapcsolatos vélemény kiadására hatáskörrel rendelkező testületben az érintett kereskedelmi vonzáskörzet gazdasági hálózatát képviselő képzett személyek jelenlétét, még akkor is, ha e személyek nem vesznek részt az engedélykérelemmel kapcsolatos szavazásban, és e gazdasági hálózat helyzetének, valamint az érintett terv e gazdasági hálózatra gyakorolt hatásának bemutatására szorítkoznak, amennyiben a kérelmező tényleges vagy potenciális versenytársai részt vesznek az említett személyek kijelölésében.

A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (hatodik tanács) a következőképpen határozott:
A belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12
‑
i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 14. cikkének 6. pontját úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely előírja a kereskedelmi hasznosítási engedély megadásával kapcsolatos vélemény kiadására hatáskörrel rendelkező testületben az érintett kereskedelmi vonzáskörzet gazdasági hálózatát képviselő képzett személyek jelenlétét, még akkor is, ha e személyek nem vesznek részt az engedélykérelemmel kapcsolatos szavazásban, és e gazdasági hálózat helyzetének, valamint az érintett terv e gazdasági hálózatra gyakorolt hatásának bemutatására szorítkoznak, amennyiben a kérelmező tényleges vagy potenciális versenytársai részt vesznek az említett személyek kijelölésében.
Aláírások
*
Az eljárás nyelve: francia.