CELEX: 62014CJ0191
Prejudiciële verwijzing
Regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Europese Unie
Richtlijn 2003/87/EG
Artikel 10 bis, lid 5
Methode voor de toewijzing van emissierechten
Kosteloze toewijzing van emissierechten
Wijze van berekening van de uniforme transsectorale correctiefactor
Besluit 2011/278/EU
Artikel 15, lid 3
Besluit 2013/448/EU
Artikel 4
Bijlage II
Geldigheid

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen, ten eerste, de geldigheid van artikel 15, lid 3, van besluit 2011/278/EU van de Commissie van 27 april 2011 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten overeenkomstig artikel 10 bis van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad (
PB L 130, blz. 1
) en, ten tweede, de geldigheid van artikel 4 en bijlage II van besluit 2013/448/EU van de Commissie van 5 september 2013 betreffende nationale uitvoeringsmaatregelen voor de voorlopige kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten overeenkomstig artikel 11, lid 3, van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad (
PB L 240, blz. 27
).
Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen bedrijven die broeikasgassen voortbrengen, en de voor de kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten (hierna: „emissierechten”) bevoegde nationale autoriteiten in Italië, Nederland en Oostenrijk, over de geldigheid van de nationale besluiten inzake de toewijzing van emissierechten voor de periode 2013‑2020, die zijn vastgesteld onder toepassing van de uniforme transsectorale correctiefactor (hierna: „correctiefactor”) als bedoeld in artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (
PB L 275, blz. 32
), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 (
PB L 140, blz. 63
) (hierna: „richtlijn 2003/87”).
Toepasselijke bepalingen
Richtlijn 2003/87
Artikel 2, lid 1, van richtlijn 2003/87 bepaalt:
„Deze richtlijn is van toepassing op emissies uit de in bijlage I genoemde activiteiten en de in bijlage II genoemde broeikasgassen.”
Artikel 3, onder e), f), t) en u), van deze richtlijn geeft definities van de volgende begrippen:
„e)
‚installatie’: vaste technische eenheid waarin één of meer van de in bijlage I genoemde activiteiten plaatsvinden alsmede andere daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging;
f)
‚exploitant’: persoon die een installatie exploiteert of beheert, indien de nationale wetgeving daarin voorziet, aan wie de economische beschikkingsmacht over de technische werking is overgedragen;
[...]
t)
‚verbranden’: het oxideren van brandstoffen, ongeacht de wijze waarop de warmte, de elektrische of de mechanische energie die tijdens dit proces vrijkomt wordt gebruikt, en andere rechtstreeks daarmee verband houdende activiteiten, met inbegrip van rookgasreiniging;
u)
‚elektriciteitsopwekker’: een installatie die op of na 1 januari 2005 elektriciteit heeft geproduceerd om aan derden te worden verkocht en waarin geen van de in bijlage I genoemde activiteiten worden uitgevoerd, behalve het ‚verbranden van brandstof’.”
Artikel 9 van richtlijn 2003/87, met het opschrift „Hoeveelheid emissierechten voor de hele Gemeenschap”, luidt:
„De hoeveelheid emissierechten die met ingang van 2013 elk jaar voor de hele Gemeenschap wordt verleend, neemt lineair af vanaf het tijdstip halverwege de periode van 2008 tot 2012. De hoeveelheid neemt af met een lineaire factor van 1,74 % van de gemiddelde jaarlijkse totale hoeveelheid emissierechten die door de lidstaten overeenkomstig de beschikkingen van de Commissie inzake hun nationale toewijzingsplannen voor de periode van 2008 tot 2012 worden verleend.
De Commissie publiceert uiterlijk op 30 juni 2010 de absolute hoeveelheid emissierechten voor 2013 voor de gehele Gemeenschap, die is gebaseerd op de totale hoeveelheden emissierechten die door de lidstaten overeenkomstig de beschikkingen van de Commissie inzake hun nationale toewijzingsplannen voor de periode van 2008 tot 2012 zijn of zullen worden verleend.
[...]”
Artikel 9 bis van die richtlijn, „Aanpassing van de hoeveelheid emissierechten voor de hele Gemeenschap”, is als volgt geformuleerd:
„1.   Ten aanzien van de installaties die gedurende de periode van 2008 tot 2012 overeenkomstig artikel 24, lid 1, in de gemeenschapsregeling waren opgenomen, wordt de te verlenen hoeveelheid emissierechten met ingang van 1 januari 2013 aangepast in overeenstemming met de gemiddelde jaarlijkse hoeveelheid emissierechten die gedurende de periode van hun opneming voor deze installaties is verleend, verminderd met de in artikel 9 bedoelde lineaire factor.
2.   Ten aanzien van de installaties die in bijlage I genoemde activiteiten uitvoeren en pas met ingang van 2013 in de gemeenschapsregeling worden opgenomen, zorgen de lidstaten ervoor dat de exploitanten van deze installaties bij de desbetreffende bevoegde autoriteit terdege onderbouwde en onafhankelijk geverifieerde emissiegegevens indienen, zodat daar met het oog op de aanpassing van de voor de hele Gemeenschap te verlenen hoeveelheid emissierechten rekening mee kan worden gehouden.
Deze gegevens worden uiterlijk op 30 april 2010 overeenkomstig de bepalingen aangenomen overeenkomstig artikel 14, lid 1, bij de desbetreffende bevoegde autoriteit ingediend.
Als de ingediende gegevens afdoende worden gestaafd, stelt de bevoegde autoriteit de Commissie uiterlijk op 30 juni 2010 daarvan in kennis en wordt de te verlenen hoeveelheid emissierechten, verminderd met de in artikel 9 bedoelde lineaire factor, dienovereenkomstig aangepast. Voor installaties die andere broeikasgassen dan CO
uitstoten, kan de bevoegde autoriteit een kleinere hoeveelheid emissies opgeven overeenkomstig het emissiereductiepotentieel van die installaties.
3.   De Commissie publiceert uiterlijk 30 september 2010 de in de leden 1 en 2 bedoelde aangepaste hoeveelheden.
[...]”
Artikel 10, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„Met ingang van 2013 veilen de lidstaten alle emissierechten die niet overeenkomstig artikel 10 bis en 10 [quater] kosteloos worden toegewezen. Uiterlijk op 31 december 2010 bepaalt en publiceert de Commissie de geraamde hoeveelheid te veilen emissierechten.”
Artikel 10 bis van richtlijn 2003/87, met het opschrift „Overgangsregels voor de hele Gemeenschap voor een geharmoniseerde kosteloze toewijzing”, luidt als volgt:
„1.   De Commissie stelt uiterlijk op 31 december 2010 volledig geharmoniseerde uitvoeringsmaatregelen voor de hele Gemeenschap vast voor het toewijzen van de in de leden 4, 5, 7 en 12 bedoelde emissierechten, alsmede de maatregelen die voor een geharmoniseerde toepassing van lid 19 van dit artikel nodig mochten zijn.
Deze maatregelen, die beogen niet-essentiële onderdelen van deze richtlijn te wijzigen door haar aan te vullen, worden vastgesteld volgens de in artikel 23, lid 3, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing.
De in de eerste alinea bedoelde maatregelen bevatten voor zover mogelijk voor de hele Gemeenschap geldende ex-antebenchmarks die waarborgen dat de toewijzing gebeurt op een wijze die de reductie van broeikasgasemissies en het gebruik van energie-efficiënte technieken stimuleert door rekening te houden met de meest efficiënte technieken, vervangingsproducten, alternatieve productieprocedés, hoogrenderende warmte-krachtkoppeling, energie-efficiënt hergebruik van rookgassen, het gebruik van biomassa en het afvangen en de opslag van CO
, indien de faciliteiten daarvoor beschikbaar zijn, en zetten niet aan tot een toename van de emissie. Er wordt geen kosteloze toewijzing gegeven voor elektriciteitsopwekking, behalve in gevallen als bedoeld in artikel 10 quater en voor met rookgassen geproduceerde elektriciteit.
Voor elke bedrijfstak en deeltak wordt de benchmark in principe eerder berekend op basis van het product dan op basis van de inputs, teneinde te zorgen voor een zo groot mogelijke reductie van de broeikasgasemissie en een zo groot mogelijke energiebezuiniging in het hele productieproces van de betrokken bedrijfstak of deeltak.
Bij het bepalen van de grondslagen voor het vaststellen van ex-antebenchmarks in afzonderlijke bedrijfstakken en deeltakken, raadpleegt de Commissie de relevante belanghebbenden, met inbegrip van de betrokken bedrijfstakken en deeltakken.
De Commissie toetst, zodra de Gemeenschap haar goedkeuring heeft gehecht aan een internationale overeenkomst inzake klimaatverandering die verplichte reducties van de emissies van broeikasgassen oplegt die vergelijkbaar zijn met die van de Gemeenschap, deze maatregelen om ervoor te zorgen dat kosteloze toewijzing alleen plaatsvindt wanneer deze in het licht van die overeenkomst volledig gerechtvaardigd is.
2.   Bij de vaststellingen van de beginselen voor de bepaling van ex-antebenchmarks in afzonderlijke bedrijfstakken of deeltakken wordt uitgegaan van de gemiddelde emissieprestaties van de 10 % meest efficiënte installaties in een bedrijfstak of deeltak in de Gemeenschap gedurende de periode 2007‑2008. De Commissie raadpleegt de relevante belanghebbenden, met inbegrip van de betrokken bedrijfstakken en deeltakken.
De overeenkomstig de artikelen 14 en 15 vastgestelde verordeningen zorgen voor geharmoniseerde voorschriften inzake bewaking, rapportage en verificatie van productiegerelateerde broeikasgasemissies, met het oog op de vaststelling van de ex-antebenchmarks.
3.   Met inachtneming van de leden 4 en 8, en van artikel 10 quater, wordt geen kosteloze toewijzing gegeven aan elektriciteitsopwekkers, installaties voor het afvangen van CO
, pijpleidingen voor het vervoer van CO
of CO
-opslagplaatsen.
4.   Er worden kosteloze toewijzingen gegeven voor stadsverwarming en voor hoogrenderende warmte-krachtkoppeling, zoals gedefinieerd in richtlijn 2004/8/EG, voor een economisch aantoonbare vraag, met betrekking tot de productie van warmte of koeling. In elk jaar na 2013 wordt de totale toewijzing aan deze installaties voor de productie van de betrokken warmte aangepast met de in artikel 9 bedoelde lineaire factor.
5.   De maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten die de basis vormt voor de berekening van toewijzingen aan installaties die niet onder lid 3 vallen en die geen nieuwkomers zijn is niet hoger dan de som van:
a)
de jaarlijkse totale hoeveelheid voor de hele Gemeenschap als vastgesteld overeenkomstig artikel 9 vermenigvuldigd met het aandeel van de emissies van installaties die niet onder lid 3 vallen in het totaal van de gemiddelde geverifieerde emissies in de periode van 2005 tot en met 2007 afkomstig van installaties die in de periode van 2008 tot en met 2012 onder de gemeenschapsregeling vallen, en
b)
het totaal van de gemiddelde jaarlijkse geverifieerde emissies in de periode van 2005 tot en met 2007 van de installaties die pas vanaf 2013 in de gemeenschapsregeling worden opgenomen en die niet onder lid 3 vallen, aangepast met de in artikel 9 bedoelde lineaire factor.
Waar nodig wordt een [correctiefactor] voor alle bedrijfstakken toegepast.
[...]
7.   Vijf procent van de overeenkomstig de artikelen 9 en 9 bis over de periode van 2013 tot en met 2020 vastgestelde hoeveelheid emissierechten voor de hele Gemeenschap wordt gereserveerd voor nieuwkomers als de maximale hoeveelheid die overeenkomstig de krachtens lid 1 van dit artikel vastgestelde regels aan nieuwkomers kan worden toegewezen. [...]
De toewijzingen worden aangepast met de in artikel 9 bedoelde lineaire factor.
Voor elektriciteitsopwekking door nieuwkomers wordt geen kosteloze toewijzing gegeven.
[...]
11.   Met inachtneming van artikel 10 ter is de hoeveelheid emissierechten die krachtens de leden 4 tot en met 7 van dit artikel in 2013 kosteloos wordt toegewezen, 80 % van de hoeveelheid die overeenkomstig de in lid 1 bedoelde maatregelen wordt vastgesteld. Vervolgens wordt de kosteloze toewijzing elk jaar met gelijke hoeveelheden verlaagd, zodat er in 2020 30 % kosteloze toewijzing is, met als doel geen kosteloze toewijzing meer in 2027.
[...]”
In artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/87 is bepaald:
„Uiterlijk op 28 februari van elk jaar verlenen de bevoegde autoriteiten de hoeveelheid emissierechten die voor dat jaar dienen te worden verdeeld, berekend overeenkomstig de artikelen 10, 10 bis en 10 quater.”
Artikel 23, lid 3, van deze richtlijn bepaalt:
„Wanneer naar dit lid wordt verwezen, zijn artikel 5 bis, leden 1 tot en met 4, en artikel 7 van besluit 1999/468/EG van toepassing, met inachtneming van artikel 8 van dat besluit.”
Richtlijn 2009/29
In de overwegingen 3, 5, 13, 14, 19 en 21 van richtlijn 2009/29 van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van richtlijn 2003/87 teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden (
PB L 140, blz. 63
), is vermeld:
„(3)
De Europese Raad van maart 2007 heeft de vaste verbintenis op zich genomen om de algehele emissie van broeikasgassen door de Gemeenschap tegen 2020 met ten minste 20 % ten opzichte van 1990 te verlagen en met 30 % mits de andere ontwikkelde landen zich vastleggen op een vergelijkbare emissiebeperking en de economisch meer gevorderde ontwikkelingslanden een bijdrage leveren die in verhouding staat tot hun verantwoordelijkheid en capaciteiten. Tegen 2050 moet de mondiale emissie van broeikasgassen met ten minste 50 % ten opzichte van 1990 zijn gedaald. [...]
[...]
(5)
Als bijdrage tot de verwezenlijking van deze doelstellingen op lange termijn dient er een voorspelbare route te worden uitgestippeld voor de beperking van de emissie van installaties die onder de gemeenschapsregeling vallen. Om de toezegging van de Gemeenschap om de emissie van broeikasgassen met ten minste 20 % ten opzichte van 1990 te verlagen, op een kosteneffectieve wijze te realiseren, moeten de voor deze installaties toegekende emissierechten tegen 2020 21 % lager liggen dan hun emissieniveau van 2005.
[...]
(13)
De hoeveelheid emissierechten voor de hele Gemeenschap, berekend vanaf halverwege de periode van 2008 tot 2012, dient op een lineaire wijze te worden verlaagd om ervoor te zorgen dat de regeling voor de handel in emissierechten in de loop der tijd een geleidelijke en voorspelbare emissiebeperking oplevert. De jaarlijkse verlaging van de emissierechten dient gelijk te zijn aan 1,74 % van de emissierechten die krachtens de beschikkingen van de Commissie inzake de nationale toewijzingsplannen van de lidstaten voor de periode van 2008 tot 2012 door de lidstaten worden verleend, zodat de gemeenschapsregeling een kosteneffectieve bijdrage levert tot de verwezenlijking van de verbintenis van de Gemeenschap om de algehele emissie tegen 2020 met ten minste 20 % te verlagen.
(14)
[...] Zodra de emissierechten voor de periode van 2008 tot 2012 zijn verleend, zal de Commissie de hoeveelheid emissierechten voor de hele Gemeenschap publiceren. De hoeveelheid voor de hele Gemeenschap dient te worden aangepast in verband met installaties die gedurende de periode van 2008 tot 2012 of vanaf 2013 in de gemeenschapsregeling worden opgenomen of daarvan worden uitgesloten.
[...]
(19)
Dit betekent dat voor de elektriciteitssector met ingang van 2013 de regel dient te zijn dat er uitsluitend wordt geveild, aangezien deze de hogere kosten van CO
kan doorberekenen, en dat voor het afvangen en de opslag van CO
geen kosteloze toewijzing dient te worden gegeven, aangezien de stimulering hiervan voortvloeit uit het feit dat voor emissies die worden opgeslagen geen emissierechten behoeven te worden ingeleverd. [...]
[...]
(21)
Voor andere bedrijfstakken die onder de gemeenschapsregeling vallen, dient een overgangsregeling te worden vastgesteld waarvoor de kosteloze toewijzing in 2013 80 % dient te bedragen van de hoeveelheid die overeenkomt met het percentage van de totale emissie van de Gemeenschap in de periode van 2005 tot 2007 die deze installaties hebben uitgestoten, berekend als percentage van de totale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten van de Gemeenschap. Daarna dient de kosteloze toewijzing elk jaar met gelijke hoeveelheden te worden verlaagd, zodat er in 2020 30 % kosteloze toewijzing is, met als doel geen kosteloze toewijzing meer in 2027.”
Besluit 2011/278
De overwegingen 21 en 32 van besluit 2011/278 luiden:
„(21)
Waar meetbare warmte wordt uitgewisseld tussen twee of meer installaties, moet de kosteloze toewijzing van emissierechten worden gebaseerd op het warmteverbruik van een installatie en moet rekening worden gehouden met het CO
-weglekrisico. Om te verzekeren dat het aantal kosteloos toe te wijzen emissierechten onafhankelijk is van de warmteleveringsstructuur, moeten emissierechten zodoende worden toegewezen aan de warmteverbruiker.
[...]
(32)
Productbenchmarks moeten ook rekening houden met de efficiënte terugwinning van energie uit afvalgassen en de aan het gebruik daarvan verbonden emissies. Hiervoor werd voor de bepaling van de benchmarkwaarden voor producten die tijdens de productie afvalgassen produceren, grotendeels rekening gehouden met het koolstofgehalte van deze gassen. Als afvalgassen uit het productieproces worden geëxporteerd tot buiten de systeemgrenzen van de betrokken productbenchmark en worden verbrand voor de productie van warmte buiten de systeemgrenzen van het gebenchmarkte proces zoals bepaald in bijlage I, dan moet rekening worden gehouden met betrokken emissies door bijkomende emissierechten toe te wijzen op basis van de warmtebenchmark of brandstofbenchmark. In het kader van het algemene beginsel dat geen emissierechten kosteloos mogen worden toegewezen met betrekking tot de opwekking van elektriciteit om ongepaste concurrentieverstoring op de markten van de aan industriële installaties geleverde elektriciteit te vermijden en rekening houdend met de inherente koolstofprijs in elektriciteit, is het gepast dat waar afvalgassen worden geëxporteerd van het productieproces tot buiten de systeemgrenzen van de betrokken productbenchmark en worden verbrand voor de opwekking van elektriciteit, geen bijkomende rechten worden toegewezen bovenop het aandeel van het koolstofgehalte van de afvalgassen verrekend in de betrokken productbenchmark.”
Artikel 10 van besluit 2011/278 luidt als volgt:
„[...]
2.   Voor deze berekening bepalen de lidstaten eerst als volgt het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten per subinstallatie afzonderlijk:
a)
voor elke productbenchmark-subinstallatie stemt het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten voor een bepaald jaar overeen met de waarde van deze productbenchmark zoals vermeld in bijlage I, vermenigvuldigd met het relevante productgerelateerde historische activiteitsniveau;
b)
voor:
i)
de warmtebenchmark-subinstallatie stemt het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten voor een bepaald jaar overeen met de waarde van de warmtebenchmark voor meetbare warmte zoals vermeld in bijlage I, vermenigvuldigd met de warmtegerelateerde historische activiteitsniveaus voor het verbruik van meetbare warmte;
ii)
de brandstofbenchmark-subinstallatie stemt het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten voor een bepaald jaar overeen met de waarde van de brandstofbenchmark zoals vermeld in bijlage I, vermenigvuldigd met het brandstofgerelateerde activiteitsniveau voor de verbruikte brandstof;
iii)
de procesemissies-subinstallatie stemt het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten voor een bepaald jaar overeen met het procesgerelateerde historische activiteitsniveau, vermenigvuldigd met 0,9700.
[...]
9.   De definitieve totale jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten voor elke gevestigde installatie, behalve voor installaties die vallen onder artikel 10 bis, lid 3, van richtlijn [2003/87], is gelijk aan de voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten voor elke installatie zoals bepaald overeenkomstig lid 7, vermenigvuldigd met de [correctiefactor] als bepaald overeenkomstig artikel 15, lid 3.
Voor installaties die vallen onder artikel 10 bis, lid 3, van richtlijn [2003/87] en die in aanmerking komen voor kosteloze toewijzing van emissierechten, is de definitieve totale jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten gelijk aan de voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten per installatie zoals bepaald overeenkomstig lid 7, jaarlijks aangepast met de in artikel 10 bis, lid 4, van richtlijn [2003/87] bedoelde lineaire factor, waarbij de voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten die voor 2013 kosteloos aan de betrokken installatie is toegewezen, als uitgangspunt wordt genomen.”
Artikel 15 van besluit 2011/278, met het opschrift „Nationale uitvoeringsbepalingen” bepaalt:
„1.   Overeenkomstig artikel 11, lid 1, van richtlijn [2003/87] dienen de lidstaten tegen 30 september 2011 bij de Commissie een lijst in van onder richtlijn [2003/87] vallende installaties op hun grondgebied, met inbegrip van overeenkomstig artikel 5 geïdentificeerde installaties; zij maken daartoe gebruik van een door de Commissie verstrekt elektronisch sjabloon.
[...]
3.   Na ontvangst van de in lid 1 bedoelde lijst beoordeelt de Commissie de opneming van elke installatie in de lijst en de overeenkomstige voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheden kosteloos toegewezen emissierechten.
Na de kennisgeving door alle lidstaten van de voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheden kosteloos toegewezen emissierechten over de periode 2013 tot 2020, bepaalt de Commissie de in artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn [2003/87] bedoelde [correctiefactor]. Deze correctiefactor wordt bepaald door vergelijking van de som van de voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheden kosteloos aan andere installaties dan elektriciteitsopwekkers toegewezen emissierechten per jaar tijdens de periode van 2013 tot 2020 zonder toepassing van de factoren bedoeld in bijlage VI, met de jaarlijkse hoeveelheid rechten die wordt berekend aan de hand van artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn [2003/87] voor andere installaties dan elektriciteitsopwekkers of nieuwkomers, waarbij rekening wordt gehouden met het relevante aandeel van de jaarlijkse totale hoeveelheid voor de hele Unie als bepaald overeenkomstig artikel 9 van die richtlijn, en de relevante hoeveelheid emissies die enkel vanaf 2013 in de EU-regeling zijn opgenomen.
4.   Als de Commissie de opneming van de installatie in de lijst, met inbegrip van de overeenkomstige voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten voor deze installatie, niet verwerpt, gaat de betrokken lidstaat over tot de bepaling van de definitieve jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten per jaar tijdens de periode 2013 tot 2020 overeenkomstig artikel 10, lid 9.
[...]”
Besluit 2013/448
De overwegingen 22, 23 en 25 van besluit 2013/448 vermelden het volgende:
„(22)
Artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn [2003/87] beperkt de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten die als basis wordt gebruikt voor de berekening van kosteloze toewijzingen aan installaties die niet onder artikel 10 bis, lid 3, van richtlijn [2003/87] vallen. Deze beperking bestaat uit twee elementen als bedoeld in artikel 10 bis, lid 5, onder a) en b), van richtlijn [2003/87], die elk door de Commissie zijn bepaald op basis van de krachtens de artikelen 9 en 9 bis van richtlijn [2003/87] bepaalde hoeveelheden, algemeen toegankelijke gegevens in het EU-register en door de lidstaten verstrekte informatie, met name over het aandeel van emissies van elektriciteitsopwekkers en andere niet voor kosteloze toewijzing in aanmerking komende installaties als bedoeld in artikel 10 bis, lid 3, van richtlijn [2003/87], alsook geverifieerde emissies in de periode van 2005 tot en met 2007 van installaties die pas vanaf 2013 in de [regeling van de Europese Unie voor de handel in emissierechten] zijn opgenomen, voor zover beschikbaar, rekening houdend met de recentste wetenschappelijke gegevens betreffende het aardopwarmingspotentieel van broeikasgassen.
(23)
De bij artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn [2003/87] vastgestelde beperking mag niet worden overschreden, en daarvoor wordt gezorgd door toepassing van een jaarlijkse [correctiefactor] die, zo nodig, op uniforme wijze het aantal kosteloze emissierechten vermindert in alle installaties die voor kosteloze toewijzing in aanmerking komen. De lidstaten moeten met deze factor rekening houden wanneer zij op basis van voorlopige toewijzingen en dit besluit een beslissing nemen over de definitieve jaarlijkse hoeveelheden toewijzingen aan installaties. Artikel 15, lid 3, van besluit [2011/278] verplicht de Commissie de [correctiefactor] te bepalen door vergelijking, op de in artikel 15, lid 3, van besluit [2011/278] beschreven wijze, van de som van de door de lidstaten ingediende voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheden kosteloze toewijzingen met de bij artikel 10 bis, lid 5, vastgestelde beperking.
[...]
(25)
De bij artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn [2003/87] vastgestelde beperking bedraagt in 2013 809315756 emissierechten. Om deze beperking te bepalen heeft de Commissie eerst bij de lidstaten en de EER-EVA-landen informatie ingewonnen over de vraag of installaties in aanmerking komen als elektriciteitsopwekker of andere onder artikel 10 bis, lid 3, van richtlijn [2003/87] vallende installatie. Daarna bepaalde de Commissie het aandeel van de emissies in de periode van 2005 tot en met 2007 van de installaties die niet onder die bepaling vallen, maar in de periode van 2008 tot en met 2012 wel in de [regeling van de Europese Unie voor de handel in emissierechten] waren opgenomen. Vervolgens paste de Commissie dit aandeel van 34,78289436 % toe op de hoeveelheid die op basis van artikel 9 van richtlijn [2003/87] werd bepaald (1976784044 emissierechten). Aan het resultaat van deze berekening voegde de Commissie dan 121733050 emissierechten toe op basis van de gemiddelde jaarlijkse geverifieerde emissies in de periode van 2005 tot en met 2007 van relevante installaties, rekening houdend met het herziene toepassingsgebied van de [regeling van de Europese Unie voor de handel in emissierechten] vanaf 2013. In dit verband maakte de Commissie gebruik van de door de lidstaten en de EER-EVA-landen verstrekte informatie voor de aanpassing van het maximum. Als geen jaarlijkse geverifieerde emissies voor de periode 2005‑2007 beschikbaar waren, heeft de Commissie, uitgaande van geverifieerde emissies in latere jaren, in zoverre mogelijk de desbetreffende emissiecijfers geëxtrapoleerd door toepassing van de factor 1,74 % in omgekeerde richting. De Commissie heeft de autoriteiten van de lidstaten geraadpleegd over in dit verband gebruikte informatie en gegevens en dienaangaande bevestiging verkregen. De bij artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn [2003/87] vastgestelde beperking vergeleken met de som van de voorlopige jaarlijkse hoeveelheden kosteloze emissierechten zonder toepassing van de in bijlage VI bij besluit [2011/278] bedoelde factoren geeft de jaarlijkse [correctiefactor] zoals vermeld in bijlage II bij dit besluit.”
In artikel 4 van besluit 2013/448 is bepaald:
„De in artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn [2003/87] bedoelde [correctiefactor] die overeenkomstig artikel 15, lid 3, van besluit [2011/278] wordt bepaald, is vermeld in bijlage II bij dit besluit.”
Bijlage II bij besluit 2013/448 vermeldt:
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
Zaken C‑191/14 en C‑192/14
Borealis Polyolefine GmbH (hierna: „Borealis”) en OMV Refining & Marketing GmbH (hierna: „OMV”) komen in aanmerking voor kosteloze toewijzing van emissierechten voor de jaren 2013‑2020. De Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (federale minister van Landbouw, Bosbeheer, Milieu en Waterbeheer) heeft onder toepassing van de correctiefactor bij beschikkingen de definitieve hoeveelheid voor die periode aan Borealis en aan OMV toe te wijzen emissierechten vastgesteld.
Borealis en OMV zijn in respectievelijk zaak C‑191/14 en zaak C‑192/14 bij het Landesverwaltungsgericht Niederösterreich opgekomen tegen die beschikkingen. Ter ondersteuning van hun beroepen voeren zij met name aan dat de besluiten 2011/278 en 2013/448 gedeeltelijk ongeldig zijn. Artikel 15, lid 3, van besluit 2011/278, waarin nader is bepaald hoe de correctiefactor moet worden berekend, en artikel 4 van besluit 2013/448, waarbij de Commissie deze factor heeft vastgesteld, wijzigen immers wezenlijke onderdelen van richtlijn 2003/87 en, met name van artikel 10 bis, lid 5, daarvan. Die beide eerstgenoemde bepalingen zijn volgens hen dus ongeldig, zoals ook de nationale beschikkingen waarbij toepassing is gegeven aan die factor.
Daarop heeft het Landesverwaltungsgericht Niederösterreich de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Is besluit 2013/448 ongeldig en in strijd met artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 voor zover in dat besluit van de berekeningsgrondslag overeenkomstig artikel 10 bis, lid 5, eerste alinea, onder a) en b), zijn uitgesloten emissies in verband met rookgassen die worden geproduceerd door installaties die onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen, alsmede in verband met warmte die wordt benut door installaties die onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen en die afkomstig is uit installaties voor warmte‑krachtkoppeling, waarvoor een kosteloze toewijzing overeenkomstig artikel 10 bis, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/87 en overeenkomstig besluit 2011/278 is toegestaan?
2)
Is besluit 2013/448 ongeldig en in strijd met artikel 3, onder e) en u), van richtlijn 2003/87, op zich en/of in samenhang met artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87, voor zover in dat besluit is bepaald dat CO
-emissies in verband met afvalgassen – die worden geproduceerd door installaties die onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen – alsmede in verband met warmte die wordt benut door installaties die onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen en die wordt verworven van installaties voor warmte‑krachtkoppeling, emissies van ‚elektriciteitsopwekkers’ zijn?
3)
Is besluit 2013/448 ongeldig en strijdig met de doelen van richtlijn 2003/87, voor zover daardoor een asymmetrie ontstaat, doordat emissies in verband met de verbranding van rookgassen en met door warmte-krachtkoppeling geproduceerde warmte zijn uitgesloten van de berekeningsgrondslag in artikel 10 bis, lid 5, eerste alinea, onder a) en b), terwijl overeenkomstig artikel 10 bis, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/87 en overeenkomstig besluit 2011/278 ten aanzien daarvan recht op kosteloze toewijzing bestaat?
4)
Is besluit 2011/278 ongeldig en strijdig met artikel 290 VWEU en artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87, voor zover artikel 15, lid 3, daarvan artikel 10 bis, lid 5, eerste alinea, onder a) en b), van richtlijn 2003/87 in die zin wijzigt dat de verwijzing naar ‚installaties die niet onder lid 3 vallen’ wordt vervangen door de verwijzing naar ‚andere installaties dan elektriciteitsopwekkers’?
5)
Is besluit 2013/448 ongeldig en strijdig met artikel 23, lid 3, van richtlijn 2003/87, voor zover dit besluit niet is vastgesteld overeenkomstig de regelgevingsprocedure met toetsing, die is voorgeschreven in artikel 5 bis van besluit 1999/468/EG van de Raad [van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (
PB L 184, blz. 23
)] en artikel 12 van verordening (EU) nr. 182/2011 [van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren (
PB L 55, blz. 13
)]?
6)
Moet artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: ‚Handvest’)] aldus worden opgevat dat het uitsluit dat kosteloze toewijzingen op basis van de onrechtmatige berekening van een [correctiefactor] worden behouden?
7)
Moet artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 op zich en/of in samenhang met artikel 15, lid 3, van besluit 2011/278 aldus worden opgevat dat het uitsluit dat een nationaal rechtsvoorschrift dat voorziet in de toepassing van de onrechtmatig berekende [correctiefactor], zoals deze in artikel 4 van besluit 2013/448 en in bijlage II daarbij is vastgesteld, wordt toegepast op de kosteloze toewijzingen in een lidstaat?
8)
Is besluit 2013/448 ongeldig en strijdig met artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87, voor zover het alleen emissies omvat uit installaties die vanaf 2008 in het gemeenschapssysteem waren opgenomen, zodat het emissies die verband houden met activiteiten die vanaf 2008 in het gemeenschapssysteem waren opgenomen (in de gewijzigde bijlage I bij richtlijn 2003/87), uitsluit wanneer deze activiteiten plaatsvonden in installaties die reeds vóór 2008 in het gemeenschapssysteem waren opgenomen?
9)
Is besluit 2013/448 ongeldig en strijdig met artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87, voor zover het alleen emissies omvat uit installaties die vanaf 2013 in het gemeenschapssysteem waren opgenomen, zodat het emissies die verband houden met activiteiten die vanaf 2013 in het gemeenschapssysteem waren opgenomen (in de gewijzigde bijlage I bij richtlijn 2003/87), uitsluit wanneer deze activiteiten plaatsvonden in installaties die reeds vóór 2013 in het gemeenschapssysteem waren opgenomen?”
Zaak C‑295/14
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu heeft bij voorlopig besluit van 2 juli 2012 voor het tijdvak 2012‑2020 kosteloos emissierechten toegewezen aan een aantal bedrijven. Hij heeft dat besluit gewijzigd bij besluit van 29 oktober 2013 door de in artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 bedoelde correctiefactor toe te passen.
Tegen laatstgenoemd besluit is bij de Raad van State beroep tot nietigverklaring ingesteld. Ter onderbouwing van hun beroep voeren verzoeksters in het hoofdgeding in zaak C‑295/14 met name aan dat besluit 2013/448 onwettig is voor zover bij de vaststelling van de correctiefactor de vereisten van richtlijn 2003/87 zijn geschonden. Voorts betwisten zij de geldigheid van artikel 15, lid 3, van besluit 2011/278, waarin de in artikel 10 bis, lid 5, van die richtlijn voorziene regels voor de bepaling van de correctiefactor nader zijn bepaald.
De Raad van State meent dat een aantal argumenten die verzoeksters in het hoofdgeding in zaak C‑295/14 ter betwisting van de geldigheid van de besluiten 2013/448 en 2011/278 hebben aangevoerd, gegrond zouden kunnen zijn. Hij brengt evenwel in herinnering dat uit het arrest TWD Textilwerke Deggendorf (
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
) voortvloeit dat een particulier zich in een procedure bij de nationale rechter niet op de ongeldigheid van een besluit van de Commissie kan beroepen, indien die particulier ongetwijfeld bij het Gerecht van de Europese Unie nietigverklaring van dat besluit had kunnen vorderen. In casu is niet uitgesloten dat deze verzoeksters individueel worden geraakt aangezien zij deel uitmaken van een beperkte kring van marktdeelnemers.
Ten gronde vraagt de Raad van State zich af of besluit 2013/448 een uitvoeringsmaatregel vormt in de zin van artikel 10 bis, lid 1, van richtlijn 2003/87, die had moeten worden vastgesteld volgens de regelgevingsprocedure met toetsing waarnaar wordt gewezen in artikel 23, lid 3, van die richtlijn. Volgens die rechter is evenwel niet uitgesloten dat artikel 15, lid 3, van besluit 2011/278, dat is vastgesteld volgens die procedure, de rechtsgrondslag voor besluit 2013/448 kan vormen.
Wat de uitlegging van artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 betreft, kan volgens de Raad van State niet worden uitgesloten dat dit voorschrift vereist dat bij de bepaling van de correctiefactor rekening wordt gehouden met emissies in verband met, ten eerste, elektriciteitsopwekking uit rookgassen en, ten tweede, middels warmte-krachtkoppeling geproduceerde warmte. Deze bepaling verzet zich in voorkomend geval tegen artikel 15, lid 3, van besluit 2011/278 en bijgevolg tegen artikel 4 van besluit 2013/448. Uit genoemd artikel 15, lid 3, vloeit immers voort dat alleen de emissies van andere installaties dan elektriciteitsopwekkers bij de bepaling van de correctiefactor in aanmerking worden genomen.
De Raad van State meent voorts dat de vaststelling van de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten die vanaf 2013 kosteloos kan worden toegewezen, in strijd zou kunnen zijn met artikel 10 bis, lid 5, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2003/87. Deze rechter heeft evenwel besloten daarover geen prejudiciële vraag te stellen. Volgens hem heeft het Koninkrijk der Nederlanden de Commissie immers alle gegevens verstrekt die nodig zijn om die hoeveelheid te berekenen. Uit deze bepaling, gelezen in samenhang met artikel 9 bis, lid 2, van richtlijn 2003/87, vloeit voort dat zij ziet op emissies van enkel de installaties die vanaf 2013 onder de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten vallen. Omgekeerd menen verzoeksters in het hoofdgeding dat emissies die worden veroorzaakt door installaties die reeds vóór die datum onder de regeling voor de handel in emissierechten vielen, relevant zijn voor de bepaling van het maximumaantal emissierechten dat kosteloos kan worden toegewezen.
Volgens de Raad van State zou besluit 2013/448 ook ongeldig kunnen zijn vanwege het feit dat de gegevens die ingevolge artikel 9 bis, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/87 juncto artikel 14, lid 1, daarvan bij de Commissie zijn ingediend, niet in overeenstemming met verordening (EU) nr. 601/2012 van de Commissie van 21 juni 2012 inzake de monitoring en rapportage van de emissies van broeikasgassen overeenkomstig richtlijn 2003/87 (
PB L 181, blz. 30
) zijn verzameld.
Wat de vraag betreft of besluit 2013/448 toereikend is gemotiveerd, is de Raad van State van oordeel, ten eerste, dat dit besluit niet alle voor de berekening van de correctiefactor relevante gegevens bevat en, ten tweede, dat verzoeksters in het hoofdgeding in zaak C‑295/14 niet van alle relevante gegevens kennis hebben kunnen nemen.
Daarop heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet artikel 263, vierde alinea, [VWEU] aldus worden uitgelegd dat exploitanten van installaties waarop met ingang van 2013 de regels van de emissiehandel van richtlijn [2003/87] van toepassing waren, met uitzondering van exploitanten van installaties als bedoeld in artikel 10 bis, derde lid, van die richtlijn en van nieuwkomers, ongetwijfeld bij het Gerecht nietigverklaring hadden kunnen vorderen van [besluit 2013/448], voor zover daarbij de [correctiefactor] is bepaald?
2)
Is besluit [2013/448], voor zover daarbij de [correctiefactor] is bepaald, ongeldig omdat het besluit niet volgens de in artikel 10 bis, eerste lid, van richtlijn [2003/87] bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing tot stand is gekomen?
3)
Is artikel 15 van besluit [2011/278] in strijd met artikel 10 bis, vijfde lid, van richtlijn [2003/87] omdat eerstgenoemd artikel belet dat bij de bepaling van de [correctiefactor] emissies van elektriciteitsopwekkers worden betrokken? Zo ja, wat zijn de gevolgen van die strijd voor besluit [2013/448]?
4)
Is besluit [2013/448], voor zover daarbij de [correctiefactor] is bepaald, ongeldig omdat het besluit mede steunt op gegevens die ter uitvoering van artikel 9 bis, tweede lid, van richtlijn [2003/87] zijn ingediend zonder dat de in dat artikellid bedoelde, overeenkomstig artikel 14, eerste lid, aangenomen bepalingen waren vastgesteld?
5)
Is besluit [2013/448], voor zover daarbij de [correctiefactor] is bepaald, in strijd met in het bijzonder artikel 296 [VWEU] of artikel 41 van het Handvest [...], omdat de voor de berekening van de correctiefactor bepalende hoeveelheden emissies en emissierechten slechts ten dele in het besluit zijn vermeld?
6)
Is besluit [2013/448], voor zover daarbij de [correctiefactor] is bepaald, in strijd met in het bijzonder artikel 296 [VWEU] of artikel 41 van het Handvest [...], omdat deze correctiefactor is bepaald aan de hand van gegevens waarvan de exploitanten van de bij de emissiehandel betrokken installaties geen kennis hebben kunnen nemen?”
Zaken C‑389/14 en C‑391/14 tot en met C‑393/14
Bij het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio zijn verscheidene beroepen ingesteld betreffende met name de geldigheid van de besluiten nr. 29/2013, nr. 10/2014 en nr. 16/2014 van het Comitato nazionale per la gestione della direttiva 2003/87/CE e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del protocollo di Kyoto (nationaal comité voor de uitvoering van richtlijn 2003/87 en voor de ondersteuning bij het beheer van de activiteiten van het project van het protocol van Kyoto), die zijn vastgesteld ter uitvoering van besluit 2013/448.
In wezen wordt voor die rechter betoogd dat die besluiten van het nationaal comité voor de uitvoering van richtlijn 2003/87 en voor de ondersteuning bij het beheer van de activiteiten van het project van het protocol van Kyoto ongeldig zijn voor zover daarin de correctiefactor wordt toegepast, die zelf niet in overeenstemming is met artikel 10 bis, lid 5, van die richtlijn.
In dit verband meent het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio dat de Commissie met de vaststelling van besluit 2013/448 wezenlijke onderdelen van richtlijn 2003/87 heeft gewijzigd. Deze rechter merkt op dat de correctiefactor volgens artikel 10 bis, lid 5, van die richtlijn moet worden bepaald door rekening te houden met de emissies van installaties die niet onder lid 3 van genoemd artikel 10 bis vallen. Uit de verwijzing naar laatstgenoemde bepaling vloeit voort dat de Commissie bij de bepaling van die factor rekening had moeten houden met de emissies van alle activiteiten waarop die bepaling geen betrekking heeft. Dat is het geval voor emissies die verband houden met, ten eerste, elektriciteitsopwekking uit rookgassen en, ten tweede, door warmte-krachtkoppeling geproduceerde warmte. De benadering van de Commissie heeft een asymmetrische verhouding tot stand gebracht tussen de emissies die in aanmerking kunnen komen voor kosteloze toewijzing van emissierechten en de daadwerkelijk toegewezen emissierechten. Een dergelijke asymmetrie druist in tegen de doelen van richtlijn 2003/87, zoals deze met name voortvloeien uit artikel 10 bis daarvan.
Voorts is het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio van mening dat de toepassing van de correctiefactor afbreuk kan doen aan het gerechtvaardigd vertrouwen van de exploitanten dat zij uiteindelijk de beschikking zullen krijgen over het, vóór de toepassing van de correctiefactor, voorlopig toegewezen aantal emissierechten.
Het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio acht de motivering van besluit 2013/448 ontoereikend. Bij gebreke van informatie over de gegevens die de Commissie concreet heeft gebruikt, valt op basis van de motivering niet te begrijpen waarom het noodzakelijk is om een correctiefactor toe te passen van het niveau als daarin is vastgesteld.
Voorts houdt dit besluit geen rekening met de wijziging in de uitlegging van het begrip „verbrandingsinstallatie” die zich heeft voorgedaan aan het eind van de eerste handelsperiode (2005‑2007). De Commissie heeft weliswaar gepreciseerd dat de emissies die voortkomen uit bepaalde verbrandingsactiviteiten die plaatsvinden in installaties die door bepaalde lidstaten niet waren gelijkgesteld met „verbrandingsinstallaties”, vanaf 2008 als zodanig moesten worden aangemerkt en in aanmerking worden genomen, doch deze instelling heeft bij de vaststelling van de correctiefactor alleen de emissies in aanmerking genomen die zijn geregistreerd in het onafhankelijk transactielogboek in de periode 2005‑2007, waartoe de emissies van die installaties niet behoren.
Volgens het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ligt de uitbreiding van de werkingssfeer van richtlijn 2003/87 in 2013 tevens ten grondslag aan een fout die de geldigheid van besluit 2013/448 kan aantasten. De door de lidstaten ingevolge artikel 9 bis, lid 2, van deze richtlijn verstrekte gegevens, die door de Commissie zijn gebruikt om tot de in artikel 10 bis, lid 5, eerste alinea, onder b), van deze richtlijn bedoelde optelsom te komen, zijn immers incoherent. In het bijzonder het Koninkrijk der Nederlanden heeft bij de Commissie alleen de gegevens ingediend betreffende de emissies van de installaties die in 2013 voor het eerst onder richtlijn 2003/87 vielen. Het Koninkrijk België en de Franse Republiek hebben daarenboven ook gegevens ingediend over de emissies van voordien reeds onder richtlijn 2003/87 vallende installaties, die voortkomen uit activiteiten die vanaf 2013 binnen de werkingssfeer van deze richtlijn zijn gebracht. Bovendien merkt het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio op dat besluit 2013/448 niet is vastgesteld overeenkomstig de regelgevingsprocedure met toetsing als is voorzien in de artikelen 10 bis, lid 1, en 23, lid 3, van richtlijn 2003/87, en uit dien hoofde ongeldig zou kunnen zijn.
Daarop heeft het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Is besluit 2013/448 ongeldig omdat daarin in de berekening van de kosteloos toe te wijzen emissierechten geen rekening is gehouden met het aandeel van de emissies in verband met de verbranding van rookgassen – of van hoogovenprocesgassen – noch met het aandeel van de emissies in verband met door warmte-krachtkoppeling geproduceerde warmte, wat leidt tot schending van artikel 290 VWEU en van artikel 10 bis, leden 1, 4 en 5, van richtlijn [2003/87], doordat de grenzen van de bij deze richtlijn toegekende bevoegdheden zijn overschreden en wordt ingegaan tegen de doelen van die richtlijn (stimulering van meer energie-efficiënte technologieën en inachtneming van de vereisten van economische ontwikkeling en werkgelegenheid)?
2)
Is besluit 2013/448 ongeldig in het licht van artikel 6 VEU, wegens strijdigheid met artikel 1 van het Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [ondertekend te Rome op 4 november 1950] en met artikel 17 van dat Verdrag, doordat daarbij afbreuk is gedaan aan verzoeksters’ gerechtvaardigd vertrouwen om in het bezit te blijven van het goed bestaande in de hoeveelheid voorlopig toegewezen emissierechten die hun toekwam op basis van hetgeen was voorzien in die richtlijn, zodat hun het aan dat goed verbonden economisch nut is ontnomen?
3)
Is besluit 2013/448, voor zover daarin de [correctiefactor] is bepaald, voorts ongeldig daar dat besluit artikel 296, tweede alinea, VWEU en artikel 41 van het Handvest schendt omdat het ontoereikend is gemotiveerd?
4)
Is besluit 2013/448, voor zover daarin de [correctiefactor] is bepaald, ongeldig daar dit besluit artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 en het in artikel 5, lid 4, VEU vervatte evenredigheidsbeginsel schendt en het voorts onrechtmatig is wegens ontoereikend onderzoek en onjuiste beoordelingen, gelet op het feit dat in de berekening van de maximumhoeveelheid kosteloos toe te wijzen emissierechten (een belangrijk gegeven voor de bepaling van de [correctiefactor]) geen rekening is gehouden met de gevolgen van de wijzigingen in de uitlegging van het begrip ‚verbrandingsinstallatie’ die zich hebben voorgedaan tussen de eerste fase (2005 tot en met 2007) en de tweede fase (2008 tot en met 2012) van de uitvoering van richtlijn 2003/87?
5)
Is besluit 2013/448, voor zover daarin de [correctiefactor] is bepaald, ongeldig wegens schending van artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 en artikel 9 bis, lid 2, van richtlijn 2003/87, alsmede wegens ontoereikend onderzoek en een onjuiste beoordeling, gelet op het feit dat de berekening van de maximumhoeveelheid kosteloos toe te wijzen emissierechten (een belangrijk gegeven voor de bepaling van de [correctiefactor]) is gemaakt op basis van door de lidstaten verstrekte gegevens die onderling incoherent zijn omdat zij zijn gebaseerd op uiteenlopende uitleggingen van artikel 9 bis, lid 2, van richtlijn 2003/87?
6)
Is ten slotte besluit 2013/448, voor zover daarin de [correctiefactor] is bepaald, ongeldig wegens schending van de procedurele voorschriften van de artikelen 10 bis, lid 1, en 23, lid 3, van richtlijn [2003/87]?”
Voeging voor het arrest
Wegens de – tijdens de mondelinge behandeling bevestigde – verknochtheid van alle vragen, dienen de onderhavige zaken overeenkomstig artikel 54 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof te worden gevoegd voor het arrest.
Verzoek om heropening van de mondelinge behandeling
Nadat de advocaat-generaal op 12 november 2015 haar conclusie had genomen, hebben BP Raffinaderij Rotterdam BV e.a., bij akte neergelegd ter griffie van het Hof op 7 maart 2016, verzocht om heropening van de mondelinge behandeling. Ter motivering van dit verzoek hebben deze ondernemingen in wezen gesteld dat de uitlegging van artikel 10 bis, lid 5, onder b), van richtlijn 2003/87 die in die conclusie wordt gegeven, onjuist is.
Krachtens artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof in elke stand van het geding, de advocaat-generaal gehoord, de heropening van de mondelinge behandeling gelasten, onder meer wanneer het zich onvoldoende voorgelicht acht, of wanneer een zaak moet worden beslecht op basis van een argument waarover de partijen of de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bedoelde belanghebbenden hun standpunten niet voldoende hebben kunnen uitwisselen (arrest Nordzucker,
C‑148/14
,
EU:C:2015:287
, punt
).
In casu is dat niet het geval. Net als de andere deelnemers aan de procedure hebben BP Raffinaderij Rotterdam BV e.a. tijdens de schriftelijke en de mondelinge behandeling hun argumenten over de uitlegging van artikel 10 bis, lid 5, onder b), van richtlijn 2003/87 uiteengezet. Het Hof acht zich, de advocaat-generaal gehoord, dan ook voldoende voorgelicht om uitspraak te kunnen doen en de zaak hoeft niet te worden beslecht op basis van argumenten waarover partijen hun standpunten niet voldoende hebben kunnen uitwisselen.
Gelet op een en ander ziet het Hof geen aanleiding om de mondelinge behandeling te heropenen.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid
Met zijn eerste vraag brengt de Raad van State, gelet op de rechtspraak van het Hof die is voortgekomen uit het arrest TWD Textilwerke Deggendorf (
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
), twijfels tot uiting over de ontvankelijkheid van de verzoeken om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van besluit 2013/448.
Bovendien meent de Nederlandse regering dat de bedrijven die broeikasgasemissies veroorzaken, rechtstreeks worden geraakt door artikel 4 van besluit 2013/448, waarbij de correctiefactor is vastgesteld. Deze factor leidt tot een vermindering van de kosteloos toe te wijzen emissierechten en bij de toepassing ervan beschikken de lidstaten over geen enkele beoordelingsbevoegdheid. Voorts worden die bedrijven door dat besluit ook individueel geraakt in de zin van het arrest Stichting Woonpunt e.a./Commissie (
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
). Als houdsters van emissievergunningen behoren zij tot een gesloten kring van marktdeelnemers. In die hoedanigheid waren aan hen voorlopig kosteloze emissierechten toegekend door de nationale autoriteiten. Aangezien de toepassing van de correctiefactor tot een vermindering van de emissierechten leidt, wijzigt besluit 2013/448 de eerder door deze bedrijven verworven rechten.
Bijgevolg betoogt de Nederlandse regering dat verzoeksters in het hoofdgeding, aangezien zij niet krachtens artikel 263 VWEU bij het Gerecht zijn opgekomen tegen besluit 2013/448, niet indirect de geldigheid van dat besluit in twijfel kunnen trekken middels een verzoek om een prejudiciële beslissing.
Opgemerkt zij in dit verband dat de mogelijkheid voor een justitiabele om voor de door hem aangezochte nationale rechter de ongeldigheid aan te voeren van bepalingen die zijn neergelegd in een Uniehandeling, veronderstelt dat die partij niet gerechtigd was krachtens artikel 263 VWEU een rechtstreeks beroep in te stellen tegen die bepalingen (zie arresten TWD Textilwerke Deggendorf,
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
, punt
, en Valimar,
C‑374/12
,
EU:C:2014:2231
, punt
).
Uit deze rechtspraak volgt echter ook dat, om deze niet-ontvankelijkheid te kunnen aanvoeren, er geen enkele twijfel over mag bestaan dat een beroep tot nietigverklaring van deze partij ontvankelijk zou zijn.
In deze context moet eraan worden herinnerd dat volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU „[i]edere natuurlijke of rechtspersoon [...] onder de in de eerste en tweede alinea vastgestelde voorwaarden beroep [kan] instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen”.
Meteen moet worden uitgesloten dat het eerste en het derde aspect van deze bepaling van toepassing zouden zijn. Ten eerste is besluit 2013/448 immers een handeling van algemene strekking waarvan de lidstaten de adressaten zijn, en ten tweede staat het overeenkomstig de artikelen 15, lid 4, en 10, lid 9, van besluit 2011/278 aan de lidstaten om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU teneinde toepassing te geven aan de correctiefactor die is vastgesteld in artikel 4 van besluit 2013/448 juncto bijlage II daarbij.
Daaruit volgt dat een door verzoeksters in het hoofdgeding ingesteld beroep tot nietigverklaring van besluit 2013/448 slechts ontvankelijk zou zijn geweest indien zij door dat besluit rechtstreeks en individueel werden geraakt.
Wat de tweede van deze voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU betreft, namelijk dat de betrokkene individueel door de betrokken handeling wordt geraakt, blijkt uit vaste rechtspraak dat andere personen dan de adressaten van een beslissing slechts kunnen stellen dat zij individueel worden geraakt, indien deze beslissing hen raakt uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als een adressaat (arresten Plaumann/Commissie,
25/62
,
EU:C:1963:17
, blz.
, en T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie,
C‑456/13 P
,
EU:C:2015:284
, punt
).
De enkele omstandigheid dat het aantal of zelfs de identiteit van de rechtssubjecten op wie een maatregel van toepassing is, meer of minder nauwkeurig kan worden bepaald, impliceert als zodanig niet dat deze subjecten moeten worden geacht door die maatregel individueel te worden geraakt, wanneer deze toepasselijkheid wordt bepaald op grond van een door de betrokken handeling omschreven objectieve feitelijke of juridische situatie (arrest Stichting Woonpunt e.a./Commissie,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, punt
).
Niettemin blijkt uit vaste rechtspraak dat wanneer het besluit een groep personen raakt die op het tijdstip waarop deze handeling werd vastgesteld, waren of konden worden geïdentificeerd op basis van specifieke kenmerken van de leden van de groep, deze personen door deze handeling individueel kunnen zijn geraakt voor zover zij deel uitmaken van een beperkte kring van marktdeelnemers, en dat dit met name het geval kan zijn wanneer het besluit de rechten aantast die de particulier vóór de vaststelling ervan heeft verworven (arrest Stichting Woonpunt e.a./Commissie,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, punt
).
In casu raakt besluit 2013/448, voor zover daarbij de correctiefactor is bepaald, verzoeksters in de hoofdgedingen in hun objectieve hoedanigheid van exploitanten van installaties die broeikasgasemissies veroorzaken, zonder rekening te houden met hun individuele situatie.
Voorts heeft de vaststelling van de correctiefactor bij besluit 2013/448 niet zonder meer tot gevolg dat door die verzoeksters vóór de vaststelling van dat besluit verworven rechten worden gewijzigd, omdat voor de definitieve kosteloze toewijzing van emissierechten eerst de correctiefactor moet worden vastgesteld. Krachtens de artikelen 10 bis, lid 5, en 11, lid 2, van richtlijn 2003/87 juncto artikel 10, lid 9, eerste alinea, van besluit 2011/278, moeten de lidstaten de definitieve hoeveelheid kosteloos toe te wijzen emissierechten immers vaststellen onder toepassing van deze correctiefactor.
Deze overwegingen betreffende besluit 2013/448 gaan mutatis mutandis op voor artikel 15, lid 3, van besluit 2011/278, waarvan de geldigheid eveneens in twijfel is getrokken. Deze bepaling, die zowel tot de lidstaten als tot de Commissie is gericht, neemt immers in wezen de in artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 geregelde wijze van vaststelling van de correctiefactor over.
Gelet op het bovenstaande kan niet worden aangenomen dat een rechtstreeks beroep in de zin van artikel 263 VWEU van verzoeksters in de hoofdgedingen tegen de besluiten 2011/278 en 2013/448 zonder enige twijfel ontvankelijk zou zijn geweest.
Derhalve dienen de verzoeken om een prejudiciële beslissing ontvankelijk te worden verklaard voor zover zij betrekking hebben op het onderzoek van de geldigheid van besluit 2013/448 en van besluit 2011/278.
Geldigheid van besluit 2011/278
Met de eerste tot en met de vierde vraag in de zaken C‑191/14 en C‑192/14, met de derde vraag in zaak C‑295/14 en met de eerste vraag in de zaken C‑389/14 en C‑391/14 tot en met C‑393/14, verzoeken de verwijzende rechters het Hof in wezen zich uit te spreken over de geldigheid van artikel 15, lid 3, van besluit 2011/278 voor zover deze bepaling uitsluit dat bij de bepaling van de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten in de zin van artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 (hierna: „maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten”) rekening wordt gehouden met emissies van elektriciteitsopwekkers.
Daar deze hoeveelheid bepalend is voor de correctiefactor, zou de ongeldigheid van deze bepaling gevolgen hebben voor de geldigheid van artikel 4 van besluit 2013/448 en van bijlage II daarbij, waarbij de Commissie deze factor heeft vastgesteld.
Volgens verzoeksters in de hoofdgedingen vloeit uit artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 voort dat de Commissie bij de vaststelling van de correctiefactor de emissies van bepaalde elektriciteitsopwekkers had moeten opnemen in de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten. Zij betogen meer in het bijzonder dat de uitsluiting van emissies ten gevolge van uit rookgassen geproduceerde elektriciteit en van uit warmte-krachtkoppeling geproduceerde warmte in strijd is met deze bepaling.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de correctiefactor wordt vastgesteld wanneer de uitkomst van de in artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 bedoelde berekeningen dat vereist. Blijkens die bepaling, gelezen in samenhang met artikel 15, lid 3, van besluit 2011/278, dient de Commissie de voorlopige hoeveelheid emissierechten die kosteloos worden toegewezen aan de installaties die niet onder artikel 10 bis, lid 3, van deze richtlijn vallen, te vergelijken met de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten. Dit laatste aantal komt overeen met de som van de in artikel 10 bis, lid 5, eerste alinea, onder a) en b), van deze richtlijn bedoelde hoeveelheden emissierechten.
Alleen wanneer de voorlopige hoeveelheid emissierechten die kosteloos wordt toegewezen aan de niet onder artikel 10 bis, lid 3, van richtlijn 2003/87 vallende installaties, groter is dan de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten, stelt de Commissie op basis van de uitkomst van die vergelijking de correctiefactor vast.
De uitsluiting van de emissies van elektriciteitsopwekkers uit de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten is het gevolg van de werkingssfeer van artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87, welke beperkt is tot „installaties die niet onder lid 3 [van dit artikel] vallen”. Dat lid 3 noemt immers elektriciteitsopwekkers, installaties voor het afvangen van CO
, pijpleidingen voor het vervoer van CO
en CO
-opslagplaatsen, en bepaalt dat deze in beginsel zijn uitgesloten van elke kosteloze toewijzing van emissierechten.
Daaruit vloeit voort dat de verwijzing in artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 naar „installaties die niet onder lid 3 vallen” aldus moet worden begrepen dat deze ziet op installaties die noch elektriciteitsopwekkers, noch installaties voor het afvangen van CO
, noch pijpleidingen voor het vervoer van CO
noch CO
-opslagplaatsen zijn.
Het feit dat het verbod in artikel 10 bis, lid 3, van richtlijn 2003/87 van toepassing is met inachtneming van in andere bepalingen geformuleerde regels, kan aan deze vaststelling niet afdoen. Zoals de advocaat-generaal in punt 73 van haar conclusie heeft opgemerkt, is de daarin voorziene uitsluiting van de kosteloze toewijzing van emissierechten het rechtstreekse gevolg van deze basisregel, waarop uitzonderingen worden gemaakt uit hoofde van andere bepalingen die toestaan dat daarvan wordt afgeweken.
Voorts berusten de in artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 bedoelde waarden op historische gegevens. Anders dan het geval is voor elektriciteitsopwekkers, bestonden de installaties voor het afvangen van CO
, pijpleidingen voor het vervoer van CO
en CO
-opslagplaatsen als bedoeld in artikel 10 bis, lid 3, van deze richtlijn niet tijdens de referentieperioden, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt. Voor de vaststelling van de uitvoeringsmaatregelen in de zin van artikel 10 bis, lid 1, van die richtlijn, teneinde uitvoering te geven aan artikel 10 bis, lid 5, daarvan, kon de Commissie de verwijzing in laatstgenoemde bepaling naar „installaties die niet onder lid 3 vallen” dus terecht aldus uitleggen dat zij alleen ziet op installaties die geen elektriciteitsopwekkers zijn.
Bijgevolg is artikel 15, lid 3, van besluit 2011/278 in overeenstemming met de tekst van artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 juncto lid 3 van dat artikel, door niet toe te staan dat bij de vaststelling van de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten rekening wordt gehouden met de emissies van elektriciteitsopwekkers.
Deze uitlegging is tevens in overeenstemming met de opzet van richtlijn 2003/87 en met de daarmee nagestreefde doelen.
Artikel 15, lid 3, van besluit 2011/278 geeft immers de dichotomie weer die is vervat in met name artikel 10 bis, lid 1, derde alinea, en leden 3 tot en met 5, van richtlijn 2003/87. Krachtens deze bepalingen dient onderscheid te worden gemaakt tussen onder artikel 10 bis, lid 3, van deze richtlijn vallende installaties en andere installaties die broeikasgasemissies veroorzaken (hierna: „industriële installaties”). Tot eerstbedoelde installaties behoren onder meer elektriciteitsopwekkers in de zin van artikel 3, onder u), van die richtlijn.
Overeenkomstig dit onderscheid wordt krachtens artikel 10, lid 9, eerste alinea, van besluit 2011/278 de correctiefactor alleen toegepast op de voorlopige hoeveelheid emissierechten die kosteloos worden toegewezen aan de industriële installaties. Wat de onder artikel 10 bis, lid 3, van richtlijn 2003/87 vallende installaties betreft die wel voldoen aan de voorwaarden voor kosteloze toewijzing van emissierechten, bepaalt artikel 10, lid 9, tweede alinea, van besluit 2011/278 dat de definitieve hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten voortvloeit uit de aanpassing van de voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheid met enkel de in artikel 9 van richtlijn 2003/87 bedoelde lineaire factor.
Niettegenstaande dit duidelijke onderscheid tussen elektriciteitsopwekkers en industriële installaties kunnen laatstgenoemde kosteloos emissierechten ontvangen voor bepaalde emissies die verband houden met elektriciteitsproductie. Deze emissies worden echter niet in aanmerking genomen in de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten.
Met betrekking tot elektriciteitsopwekking uit afvalgassen, blijkt immers uit overweging 32 van besluit 2011/278 dat de Commissie ingevolge artikel 10 bis, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2003/87 rekening heeft gehouden met emissies die verband houden met de efficiënte terugwinning van energie uit afvalgassen. Zoals de advocaat-generaal in punt 68 van haar conclusie heeft opgemerkt, heeft de Commissie daartoe bepaalde productbenchmarks aangepast, waaronder met name die voor cokes, vloeibaar ruwijzer en gesinterd erts. Zij beoogt aldus ondernemingen te stimuleren om de bij de vervaardiging van die producten veroorzaakte rookgassen te hergebruiken of te verkopen. Blijkens die overweging 32 van besluit 2011/278 geeft het hergebruik ervan door een industriële installatie in een andere procedé immers in beginsel recht op kosteloze toewijzing van extra emissierechten. Hoewel de verbranding van deze gassen door een elektriciteitsopwekker geen recht geeft op een dergelijke toewijzing, kan de verkoop ervan aan een elektriciteitsopwekker de producent van de rookgassen emissierechten besparen.
Aangezien de voorlopige jaarlijkse hoeveelheid emissierechten die kosteloos worden toegewezen aan industriële installaties, volgens artikel 10, lid 2, van besluit 2011/278 met name voortvloeit uit de vermenigvuldiging van hun historische activiteitsniveau met de benchmarks in bijlage I bij dit besluit, waaronder die voor cokes, vloeibaar ruwijzer en gesinterd erts, is deze hoeveelheid verhoogd naargelang van de aanpassingen door de Commissie. Voor zover de rookgassen zijn verbrand door elektriciteitsopwekkers, zijn de desbetreffende emissies echter niet in aanmerking genomen bij de vaststelling van de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten.
Wat de productie van warmte door warmte-krachtkoppeling betreft, volgt uit artikel 10 bis, leden 3 en 5, van richtlijn 2003/87 dat de emissies die worden veroorzaakt door elektriciteitsopwekkers, daaronder begrepen die welke worden uitgestoten door installaties voor warmte-krachtkoppeling die elektriciteit opwekken, niet in aanmerking worden genomen voor de vaststelling van de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten. Artikel 10 bis, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2003/87 bepaalt daarentegen dat de toewijzing gebeurt op een wijze die de reductie van broeikasgasemissies en het gebruik van energie-efficiënte technieken stimuleert door rekening te houden met, onder meer, hoogrenderende warmte‑krachtkoppeling. In deze context vermeldt overweging 21 van besluit 2011/278 dat, om te verzekeren dat het aantal kosteloos toe te wijzen emissierechten onafhankelijk is van de warmteleveringsstructuur, emissierechten moeten worden toegewezen aan de warmteverbruiker.
Zoals de advocaat-generaal in punt 87 van haar conclusie heeft opgemerkt, vergemakkelijkt het feit dat installaties die zelf warmte produceren en installaties die deze warmte kopen van warmte-krachtkoppelingsinstallaties, gelijk worden behandeld, het praktische beheer van het gebruik van warmte in het kader van de kosteloze toewijzing. In beginsel hoeft voor de toewijzing van emissierechten aan deze installaties niet afzonderlijk te worden onderzocht hoeveel warmte uit welke bronnen afkomstig is. Dit mechanisme draagt voorts bij tot de verwezenlijking van het doel van bevordering van het gebruik van technieken als warmte‑krachtkoppeling, daar industriële installaties, door het gebruik van warmte van installaties voor warmte-krachtkoppeling, besparen op emissierechten, die zij kunnen verkopen.
Deze asymmetrische inachtneming van emissies in verband met uit rookgassen geproduceerde elektriciteit en met uit warmte-krachtkoppeling geproduceerde warmte leidt tot een verhoging van de correctiefactor die, zoals in de punten 62 en 63 van het onderhavige arrest is vastgesteld, voortkomt uit een vergelijking van enerzijds de som van de voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheden aan de industriële installaties kosteloos toegewezen emissierechten en anderzijds de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten.
Ongetwijfeld kan de correctiefactor vanwege deze asymmetrieën de werking van de door de Commissie ingevolge artikel 10 bis, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2003/87 genomen maatregelen afzwakken, doch anders dan een aantal verzoeksters in de hoofdgedingen stellen, was de Commissie niet gehouden deze emissies bij de vaststelling van de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten symmetrisch te behandelen. Integendeel, blijkens de punten 62 tot en met 68 van het onderhavige arrest volgt de uitsluiting, voor de bepaling van deze hoeveelheid, van door elektriciteitsopwekkers veroorzaakte emissies uit artikel 10 bis, lid 5, van deze richtlijn, welke bepaling de Commissie in dit verband geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat.
Voorts is een dergelijke asymmetrische behandeling van emissies in overeenstemming met het hoofddoel van richtlijn 2003/87, te weten bescherming van het milieu door een vermindering van de broeikasgasemissies (zie in die zin arrest Arcelor Atlantique et Lorraine e.a.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, punt
).
In dit verband vloeit uit artikel 1, tweede alinea, van die richtlijn voort dat deze voorziet in een sterkere verlaging van de emissies van broeikasgassen teneinde tot het reductieniveau te komen dat op wetenschappelijke gronden nodig wordt geacht om bij te dragen tot een beperking van de klimaatverandering.
Daartoe beoogt richtlijn 2003/87, zoals met name blijkt uit de overwegingen 3 en 5 van richtlijn 2009/29, de algehele emissie van broeikasgassen door de Unie tegen 2020 met ten minste 20 % ten opzichte van 1990 te verlagen op een economisch efficiënte wijze. Om dat doel te bereiken heeft de Uniewetgever twee mechanismen ingesteld. Het eerste, ingesteld bij artikel 9 van richtlijn 2003/87, bestaat, volgens de overwegingen 13 en 14 van richtlijn 2009/29, in de lineaire vermindering van de hoeveelheid beschikbare emissierechten middels de toepassing van een factor 1,74 % van de gemiddelde jaarlijkse totale hoeveelheid emissierechten die door de lidstaten overeenkomstig de beschikkingen van de Commissie inzake hun nationale toewijzingsplannen voor de periode 2008‑2012 worden verleend. Het tweede mechanisme is dat van de veiling van emissierechten, waarmee de broeikasgasemissies eveneens op een economisch efficiënte wijze zouden moeten kunnen worden verminderd.
Volgens overweging 19 van richtlijn 2009/29 volgt uit de artikelen 10, lid 1, en 10 bis, lid 3, van richtlijn 2003/87 dat sinds 2013 voor elektriciteitsopwekkers veiling de regel is. Met betrekking tot installaties die na die datum kosteloos emissierechten ontvangen overeenkomstig artikel 10 bis, lid 11, van richtlijn 2003/87, gelezen in het licht van overweging 21 van richtlijn 2009/29, wordt deze hoeveelheid emissierechten geleidelijk verminderd teneinde te bereiken dat er in 2027 geen kosteloze toewijzing meer is.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 57 en 58 van haar conclusie heeft opgemerkt, draagt de correctiefactor bij tot de verwezenlijking van deze doelen. Ten eerste geeft deze factor uitvoering aan de in artikel 9 van richtlijn 2003/87 voorziene lineaire vermindering van de beschikbare emissierechten. Ten tweede verzekert die factor, aangezien in de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten geen rekening wordt gehouden met emissies in verband met elektriciteitsopwekking, dat die emissies niet zijn begrepen in de hoeveelheid kosteloos toe te wijzen emissierechten die definitief aan de industriële installaties worden toegewezen. Aldus beoogt de correctiefactor het meetellen van emissies in verband met elektriciteitsopwekking uit rookgassen en warmte uit warmte‑krachtkoppeling bij de bepaling van het voorlopige aantal kosteloos toegewezen emissierechten, te compenseren.
De overwegingen in de punten 62 tot en met 83 van het onderhavige arrest gaan tevens op voor besluit 2013/448 voor zover daarin de correctiefactor is bepaald overeenkomstig artikel 15, lid 3, van besluit 2011/278.
Uit het voorgaande volgt dat bij het onderzoek van de eerste tot en met de vierde vraag in de zaken C‑191/14 en C‑192/14, van de derde vraag in zaak C‑295/14 en van de eerste vraag in de zaken C‑389/14 en C‑391/14 tot en met C‑393/14 niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 15, lid 3, van besluit 2011/278 voor zover deze bepaling uitsluit dat emissies van elektriciteitsopwekkers in aanmerking worden genomen voor de vaststelling van de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten.
Geldigheid van besluit 2013/448
Met de negende vraag in de zaken C‑191/14 en C‑192/14, en met de vijfde vraag in de zaken C‑389/14 en C‑391/14 tot en met C‑393/14 verzoeken het Landesverwaltungsgericht Niederösterreich en het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio in wezen dat het Hof zich uitspreekt over de geldigheid van artikel 4 van besluit 2013/448 en bijlage II daarbij voor zover de daarin vastgestelde correctiefactor op incoherente gegevens zou berusten.
Verzoeksters in de hoofdgedingen menen namelijk dat de Commissie bij de vaststelling van de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten fouten heeft gemaakt. Deze fouten zijn volgens hen het gevolg van uiteenlopende uitleggingen van artikel 10 bis, lid 5, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2003/87, dat volgens hen ziet op alle emissies „die pas vanaf 2013 in de gemeenschapsregeling worden opgenomen” door de lidstaten.
Diezelfde fouten zijn door verzoeksters in het hoofdgeding voor de Raad van State aangevoerd. Deze rechter heeft het Hof daarover echter geen vraag voorgelegd. Hij meent dat de aan de Commissie verstrekte gegevens betreffende de emissies van de Nederlandse installaties in overeenstemming zijn met de vereisten van artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87. Deze bepaling vereist volgens hem dat alleen emissies van de
installaties
die pas vanaf 2013 zijn onderworpen aan de regeling voor de handel in emissierechten, in aanmerking worden genomen voor de vaststelling van de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de verschillende taalversies niet met elkaar overeenkomen. Terwijl de Franse taalversie van artikel 10 bis, lid 5, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2003/87 verwijst naar „emissies [...] die pas vanaf 2013 in de in de gemeenschapsregeling worden opgenomen”, verwijzen andere taalversies, waaronder met name de Spaanse, de Deense, de Duitse, de Engelse, de Italiaanse, de Nederlandse, de Poolse, de Portugese, de Roemeense, de Sloveense en de Zweedse, naar „emissies van installaties die pas vanaf 2013 in de gemeenschapsregeling worden opgenomen”.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist de noodzaak van een eenvormige uitlegging van een Unierechtelijke bepaling dat wanneer de verschillende taalversies ervan van elkaar afwijken, bij de uitlegging van de betrokken bepaling wordt gelet op de context en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (arrest Nike European Operations Netherlands,
C‑310/14
,
EU:C:2015:690
, punt
).
Dat artikel 10 bis, lid 5, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2003/87 alleen verwijst naar „emissies van
installaties
die pas vanaf 2013 in de gemeenschapsregeling worden opgenomen” en niet naar alle vanaf die datum opgenomen emissies, vloeit voort uit de algemene opzet van deze richtlijn. Artikel 9 bis, lid 2, van deze richtlijn, dat daarin is ingevoegd bij artikel 1, punt 10, van richtlijn 2009/29, beoogt blijkens overweging 14 van laatstgenoemde richtlijn immers de aanpassing van de hoeveelheid emissierechten voor de hele Gemeenschap te verzekeren teneinde rekening te houden met de emissies van installaties die vanaf 2013 in de gemeenschapsregeling voor handel in emissierechten worden opgenomen.
Zoals de advocaat-generaal in punt 50 van haar conclusie heeft opgemerkt, is de werkingssfeer van richtlijn 2003/87 per 1 januari 2013 aldus uitgebreid dat bijvoorbeeld emissies bij de productie van aluminium en in bepaalde sectoren van de chemische industrie zijn opgenomen. Daartoe is bijlage I bij richtlijn 2003/87, waarin de binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallende categorieën activiteiten zijn genoemd, gewijzigd bij richtlijn 2009/29. Bijgevolg is de hoeveelheid emissierechten voor de gehele Unie overeenkomstig artikel 9 bis, lid 2, van richtlijn 2003/87 aangepast door de emissies van „installaties die in bijlage I genoemde activiteiten uitvoeren en [die] pas met ingang van 2013 in de gemeenschapsregeling worden opgenomen”, mede te omvatten.
Artikel 10 bis, lid 5, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2003/87 houdt rekening met de aanpassing van de hoeveelheid emissierechten voor de hele Gemeenschap teneinde in de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten de overeenkomstige verhoging van de voorlopige hoeveelheid kosteloos aan de industriële installaties toegewezen emissierechten weer te geven. Vanwege de samenhang tussen deze bepaling en artikel 9 bis, lid 2, van deze richtlijn zou het gebruik van verschillende gegevens dus incoherent zijn.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de Commissie bij de vaststelling van de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten, overeenkomstig artikel 10 bis, lid 5, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2003/87 alleen rekening diende te houden met de emissies van
installaties
die vanaf 2013 in de gemeenschapsregeling worden opgenomen. Deze bepaling verzet zich er dus tegen dat rekening wordt gehouden met emissies die het gevolg zijn van activiteiten die sinds 2013 in bijlage I bij richtlijn 2003/87 staan voor zover deze emissies zijn veroorzaakt door installaties die vóór die datum aan de regeling voor de handel in emissierechten waren onderworpen.
Evenwel blijkt uit de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen alsmede uit de toelichtingen die de Commissie tijdens de mondelinge behandeling heeft gegeven, dat deze instelling voor de vaststelling van de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten, althans gedeeltelijk, rekening heeft gehouden met de emissies van installaties die vóór 2013 aan de regeling voor de handel in emissierechten waren onderworpen. Bijgevolg is die maximale jaarlijkse hoeveelheid niet in overeenstemming met de vereisten van artikel 10 bis, lid 5, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2003/87, daar zij te groot is.
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de redenering van de Commissie volgens welke richtlijn 2003/87 haar niet toestaat de gegevens die de lidstaten ingevolge artikel 9 bis, lid 2, van deze richtlijn bij haar hebben ingediend, te wijzigen.
Deze bepaling bevat immers een dubbele verplichting. Ten eerste verzamelen de lidstaten de emissiegegevens van de installaties die pas vanaf 2013 in de regeling voor de handel in emissierechten zijn opgenomen, en ten tweede worden deze gegevens aan de Commissie gezonden opdat deze de bij richtlijn 2003/87 vereiste maatregelen kan vaststellen. Zo had deze instelling erop moeten toezien dat de lidstaten haar de relevante gegevens verstrekken opdat zij aan haar eigen verplichtingen kan voldoen. Althans voor zover zij aan de hand van die gegevens niet de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten, en bijgevolg de correctiefactor, kon bepalen, had zij de lidstaten moeten verzoeken de nodige correcties aan te brengen.
Aangezien de Commissie, zoals in punt 95 van het onderhavige arrest is vastgesteld, de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten niet in overeenstemming met de vereisten van artikel 10 bis, lid 5, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2003/87 heeft bepaald, is de in artikel 4 van besluit 2013/448 en in bijlage II daarbij vastgestelde correctiefactor eveneens strijdig met deze bepaling.
Uit het voorgaande volgt dat op de negende vraag in de zaken C‑191/14 en C‑192/14 en op de vijfde vraag in de zaken C‑389/14 en C‑391/14 tot en met C‑393/14 moet worden geantwoord dat artikel 4 van besluit 2013/448 en bijlage II daarbij ongeldig zijn.
Overige vragen
Gelet op het antwoord op de negende vraag in de zaken C‑191/14 en C‑192/14 alsmede op de vijfde vraag in de zaken C‑389/14 en C‑391/14 tot en met C‑393/14, hoeven de overige vragen over de geldigheid van artikel 4 en bijlage II van besluit 2013/448 niet te worden beantwoord.
Beperking in de tijd van de gevolgen van het onderhavige arrest
Voor het geval het Hof zou oordelen dat artikel 4 van besluit 2013/448 en bijlage II daarbij, waarbij de correctiefactor is vastgesteld, ongeldig zijn, heeft de Commissie verzocht om de gevolgen van het arrest te beperken in de tijd.
Dit verzoek sluit ook aan bij de bezorgdheid die tot uiting is gebracht door het Landesverwaltungsgericht Niederösterreich, in zijn zesde en zevende vraag, en door het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, in zijn tweede vraag, waarmee deze rechters wensen te vernemen welke gevolgen moeten worden verbonden aan de ongeldigheid van artikel 4 van besluit 2013/448 en bijlage II daarbij.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof, wanneer dwingende redenen van rechtszekerheid dit rechtvaardigen, ingevolge artikel 264, tweede alinea, VWEU, dat van overeenkomstige toepassing is op krachtens artikel 267 VWEU ingediende verzoeken om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van handelingen van de Unie, bevoegd is om van geval tot geval die gevolgen van de betrokken handeling aan te wijzen welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd (arrest Volker und Markus Schecke en Eifert,
C‑92/09 en C‑93/09
,
EU:C:2010:662
, punt
).
In casu vormen de vaststelling van de correctiefactor en de toepassing ervan door de lidstaten noodzakelijke stappen voor de uitvoering van de bij richtlijn 2003/87 ingestelde regeling voor de handel in emissierechten. Zoals blijkt uit punt 83 van het onderhavige arrest, draagt deze factor immers bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van deze richtlijn, waaronder met name de vermindering van de hoeveelheid beschikbare emissierechten. Zoals voorts blijkt uit punt 55 van het onderhavige arrest, bepalen de lidstaten de definitieve totale hoeveelheid kosteloos toe te wijzen emissierechten onder toepassing van de correctiefactor.
Daaruit vloeit in de eerste plaats voort dat door het wegvallen van de correctiefactor alle van vóór het onderhavige arrest daterende definitieve toewijzingen die in de lidstaten hebben plaatsgevonden op basis van een geldig geachte regeling, in twijfel kunnen worden getrokken. Aldus zou de ongeldigverklaring van artikel 4 van besluit 2013/448 en bijlage II daarbij ernstige gevolgen hebben voor een groot aantal te goeder trouw tot stand gebrachte rechtsverhoudingen. Deze dwingende redenen van rechtszekerheid kunnen rechtvaardigen dat de gevolgen van die ongeldigverklaring worden beperkt in de tijd.
In de tweede plaats zou de ongeldigverklaring van artikel 4 van besluit 2013/448 en bijlage II daarbij bij het ontbreken van een toepasselijke correctiefactor in de weg staan aan de toewijzing van emissierechten in de periode na het wijzen van het onderhavige arrest. Het tijdelijke rechtsvacuüm dat daardoor zou ontstaan, zou de uitvoering van de bij richtlijn 2003/87 ingestelde regeling voor de handel in emissierechten, en bijgevolg de verwezenlijking van de doelstellingen ervan, in gevaar kunnen brengen. Elke onderbreking van de handel in emissierechten zou immers indruisen tegen het hoofddoel van deze richtlijn, te weten de bescherming van het milieu door een vermindering van de broeikasgasemissies (zie naar analogie arrest Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, punt
).
Evenwel dient in herinnering te worden gebracht dat wanneer het Hof in het kader van een procedure overeenkomstig artikel 267 VWEU de ongeldigheid van een Unierechtelijke handeling vaststelt, deze beslissing als rechtsgevolg heeft dat de bevoegde instellingen van de Unie de noodzakelijke maatregelen moeten treffen teneinde de vastgestelde onwettigheid te herstellen (zie in die zin arrest Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punt
).
In de derde plaats staat het aan het Hof om, wanneer het gebruikmaakt van de mogelijkheid om de gevolgen van een prejudiciële ongeldigverklaring van een Uniehandeling voor het verleden te beperken, te beslissen of met betrekking tot deze beperking van de werking van zijn arrest in de tijd een uitzondering kan worden gemaakt ten gunste van de partij in het hoofdgeding die het beroep tegen de nationale maatregelen ter uitvoering van de Uniehandeling bij de nationale rechter heeft ingesteld, dan wel of, omgekeerd, ook ten aanzien van die partij een enkel voor de toekomst werkende ongeldigverklaring van de Uniehandeling een passend rechtsherstel vormt (zie in die zin arrest Roquette Frères,
C‑228/92
,
EU:C:1994:168
, punt
).
Daar de in punt 99 van het onderhavige arrest vastgestelde ongeldigheid meebrengt dat de Commissie de correctiefactor onder toepassing van artikel 10 bis, leden 1 en 5, van richtlijn 2003/87 moet herzien, is het niet uitgesloten dat deze herziening uitmondt in een verlaging van de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten alsmede in een overeenkomstige verhoging van de correctiefactor.
Bijgevolg dienen verzoeksters in de hoofdgedingen niet te worden uitgezonderd van de beperking in de tijd van de gevolgen van de ongeldigverklaring van artikel 4 van besluit 2013/448 en bijlage II daarbij.
Uit een en ander volgt dat de gevolgen van de ongeldigverklaring van artikel 4 van besluit 2013/448 en bijlage II daarbij op zodanige wijze in de tijd dienen te worden beperkt dat, ten eerste, deze ongeldigverklaring pas effect sorteert na een periode van tien maanden vanaf de datum waarop het onderhavige arrest wordt gewezen, teneinde de Commissie in staat te stellen de noodzakelijke maatregelen vast te stellen, en ten tweede, niet kan worden afgedaan aan de tot dat tijdstip op grondslag van de ongeldig verklaarde bepalingen vastgestelde maatregelen.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instanties over de kosten hebben te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

1)
Bij het onderzoek van de eerste tot en met de vierde vraag in de zaken C‑191/14 en C‑192/14, van de derde vraag in zaak C‑295/14 en van de eerste vraag in de zaken C‑389/14 en C‑391/14 tot en met C‑393/14 is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 15, lid 3, van besluit 2011/278/EU van de Commissie van 27 april 2011 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten overeenkomstig artikel 10 bis van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad, voor zover dit artikel 15, lid 3, uitsluit dat emissies van elektriciteitsopwekkers in aanmerking worden genomen voor de vaststelling van de maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten.

2)
Artikel 4 en bijlage II van besluit 2013/448/EU van de Commissie van 5 september 2013 betreffende nationale uitvoeringsmaatregelen voor de voorlopige kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten overeenkomstig artikel 11, lid 3, van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad zijn ongeldig.

3)
De gevolgen van de ongeldigverklaring van artikel 4 van besluit 2013/448 en bijlage II daarbij worden op zodanige wijze beperkt in de tijd dat, ten eerste, deze ongeldigverklaring pas effect sorteert na een periode van tien maanden vanaf de datum waarop het onderhavige arrest wordt gewezen, teneinde de Europese Commissie in staat te stellen de noodzakelijke maatregelen vast te stellen, en, ten tweede, niet kan worden afgedaan aan de tot dat tijdstip op grondslag van de ongeldig verklaarde bepalingen vastgestelde maatregelen.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestalen: Duits, Nederlands en Italiaans.