CELEX: 62016CJ0331
Ennakkoratkaisupyyntö
Euroopan unionin kansalaisuus
Vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskeva oikeus
Direktiivi 2004/38/EY
27 artiklan 2 kohdan toinen alakohta
Maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoittaminen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä
Karkottaminen maan alueelta yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä
Käyttäytyminen, joka muodostaa yhteiskunnan olennaiseen etuun vaikuttavan todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan
Henkilö, jonka turvapaikkahakemus on hylätty Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdassa tai direktiivin 2011/95/EU 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen syiden perusteella
28 artiklan 1 kohta
28 artiklan 3 kohdan a alakohta
Suoja karkottamista vastaan
Oleskelu vastaanottavan jäsenvaltion alueella edelliset kymmenen vuotta
Yleistä turvallisuutta koskevat pakottavat syyt
Käsite

Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY (
EUVL 2004, L 158, s. 77
) 27 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan, 28 artiklan 1 kohdan ja 28 artiklan 3 kohdan a alakohdan tulkintaa.
Nämä pyynnöt on esitetty kahdessa riita-asiassa, joista ensimmäisessä asianosaisina ovat K. ja Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (turvallisuus- ja oikeusasioiden valtiosihteeri, Alankomaat) (jäljempänä valtiosihteeri) ja kyse on päätöksestä, jolla K. julistettiin ei-toivotuksi Alankomaiden alueella (asia C‑331/16), ja toisessa asianosaisina ovat H. F. ja Belgian valtio ja kyse on päätöksestä, jolla H. F:ltä evättiin yli kolmen kuukauden pituinen oleskelu Belgian alueella (asia C-366/16).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
Pakolaisten asemaa koskeva yleissopimus, joka allekirjoitettiin 28.7.1951 Genevessä (Yhdistyneiden Kansakuntien sopimuskokoelma, nide 189, s. 150, nro 2545 (1954)), tuli voimaan 22.4.1954. Sitä on täydennetty New Yorkissa 31.1.1967 tehdyllä pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla, joka puolestaan tuli voimaan 4.10.1967 (jäljempänä Geneven yleissopimus).
Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdassa määritellään ensin muun muassa, mitä käsitteellä ”pakolainen” yleissopimuksessa tarkoitetaan, minkä jälkeen saman artiklan F kohdassa määrätään seuraavaa:
”Tämän yleissopimuksen määräyksiä ei ole sovellettava henkilöön, johon nähden on perusteltua aihetta epäillä, että:
a)
hän on tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen, tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, sellaisia rikoksia koskevien kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisesti;
b)
hän on tehnyt törkeän ei-poliittisen rikoksen pakomaansa ulkopuolella ennen kuin hänet on otettu tähän maahan pakolaisena;
c)
hän on syyllistynyt Yhdistyneiden Kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin.”
Unionin oikeus
Direktiivi 2004/38
Direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Unionin kansalaisilla, jotka ovat oleskelleet laillisesti vastaanottavan jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti viisi vuotta, on oikeus pysyvään oleskeluun sen alueella. Tämä oikeus ei riipu III luvussa säädetyistä edellytyksistä.”
Kyseisen direktiivin VI lukuun, jonka otsikko on ”Maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoittaminen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä”, kuuluvan 27 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jollei tämän luvun säännöksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Näihin perusteisiin ei saa vedota taloudellisista syistä.
2.   Yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, ja niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen. Aiemmat rikostuomiot eivät yksin saa olla perusteena tällaisten toimenpiteiden toteuttamiselle.
Asianomaisen yksilön käyttäytymisen on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun. Perustelut, jotka eivät liity yksittäiseen tapaukseen tai jotka johtuvat yleis[es]tävistä näkökohdista, eivät ole hyväksyttäviä.”
Direktiivin 28 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Vastaanottavan jäsenvaltion on ennen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin perustuvan karkottamispäätöksen tekemistä otettava huomioon se, kuinka kauan asianomainen on oleskellut sen alueella, asianomaisen ikä, terveydentila, perhe- ja taloudellinen tilanne, kuinka hyvin asianomainen on kotoutunut vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan ja kulttuuriin, sekä se, missä määrin asianomaisella on yhteyksiä kotimaahansa.
2.   Vastaanottava jäsenvaltio voi tehdä karkottamispäätöksen, joka koskee sellaista unionin kansalaista tai tämän perheenjäsentä, tämän kansalaisuudesta riippumatta, jolla on oikeus oleskella pysyvästi jäsenvaltion alueella, ainoastaan yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä vakavista syistä.
3.   Unionin kansalaisia koskevaa karkottamispäätöstä ei saa tehdä, ellei päätös perustu jäsenvaltioiden määrittämiin yleistä turvallisuutta koskeviin pakottaviin syihin, jos he
a)
ovat oleskelleet vastaanottavassa jäsenvaltiossa edelliset kymmenen vuotta, tai he
b)
ovat alaikäisiä, jollei karkottaminen ole lapsen edun mukaista lapsen oikeuksista 20 päivänä marraskuuta 1989 tehdyn Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen mukaisesti.”
Direktiivi 2011/95/EU
Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (
EUVL 2011, L 337, s. 9
) 12 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Pakolaisasema jätetään myöntämättä kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, jos on vakavaa aihetta epäillä, että hän on:
a)
tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmisyyttä vastaan, siten kuin nämä rikokset on määritelty asiaankuuluvissa kansainvälisissä sopimuksissa;
b)
tehnyt törkeän muun kuin poliittisen rikoksen turvapaikkamaan ulkopuolella ennen kuin hänet otettiin maahan pakolaisena eli ennen pakolaisaseman myöntämiseen perustuvan oleskeluluvan myöntämishetkeä; erityisen raa’at teot voidaan luokitella törkeiksi muiksi kuin poliittisiksi rikoksiksi, vaikka niillä väitettäisiin olleen poliittiset päämäärät;
c)
syyllistynyt Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan johdanto-osassa sekä 1 ja 2 artiklassa esitetyn mukaisesti.”
Kansallinen oikeus
Alankomaiden oikeus
Ulkomaalaislain (Vreemdelingenwet, jäljempänä ulkomaalaislaki), joka on annettu 23.11.2000 (Stb. 2000, nro 495), 67 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Ellei 3 lukua ole sovellettava, ministeri voi julistaa ulkomaalaisen ei-toivotuksi:
a.
jos ulkomaalainen ei oleskele Alankomaissa laillisesti ja on syyllistynyt toistuvasti tekoihin, jotka ovat rangaistavia tämän lain nojalla;
b.
jos ulkomaalainen on tuomittu lainvoimaisella tuomiolla rikoksesta, josta voi seurata vähintään kolmen vuoden vankeusrangaistus, tai jos ulkomaalaiseen on kohdistettu rikoslain (Wetboek van Strafrecht) 37 a §:ssä tarkoitettu toimenpide;
c.
jos ulkomaalainen muodostaa uhan yleiselle järjestykselle tai valtion turvallisuudelle eikä oleskele laillisesti Alankomaissa 8 §:n a–e tai l alakohdassa tarkoitetun mukaisesti;
d.
valtiosopimuksen perusteella taikka
e.
Alankomaiden kansainvälisiä suhteita koskevan edun nimissä.
– –
3.   Poiketen siitä, mitä 8 §:ssä säädetään, ei-toivotuksi julistettu ulkomaalainen ei voi oleskella maassa laillisesti.”
Belgian oikeus
Ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta, asettautumisesta ja maastapoistamisesta 15.12.1980 annetun lain (wet betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen) (Belgisch Staatsblad 31.12.1980, s. 14584) 40 bis §:n 2 momentin mukaan, sellaisena kuin se oli voimassa pääasiassa merkityksellisten tosiseikkojen tapahtuma-aikana, unionin kansalaisen perheenjäseneksi katsotaan muun muassa sukulaiset takenevassa polvessa.
Mainitun lain 43 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä maahantulo ja oleskelu voidaan kieltää vain yleistä järjestystä, kansallista turvallisuutta tai kansanterveyttä koskevista syistä seuraavin rajoituksin:
– –
2°
Yleisen järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, ja niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen. – – Asianomaisen henkilön käyttäytymisen on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun.
Perustelut, jotka eivät liity yksittäiseen tapaukseen tai jotka johtuvat yleisestävistä näkökohdista, eivät ole hyväksyttäviä.
– –”
Ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta, asettautumisesta ja maastapoistamisesta 8.10.1981 annetun kuninkaan asetuksen (koninklijk besluit betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen) (Belgisch Staatsblad 27.10.1981, s. 13740) 52 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”– –
Jos ministeri tai hänen edustajansa myöntää oleskeluoikeuden tai jos mitään päätöstä ei ole tehty lain 42 §:ssä säädetyssä määräajassa, kunnanjohtaja tai hänen edustajansa antaa ulkomaalaiselle liitteessä 9 olevan mallin mukaisen unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukortin.
– –
Jos ministeri tai hänen edustajansa ei myönnä oleskeluoikeutta, päätös annetaan tiedoksi perheenjäsenelle luovuttamalla liitteessä 20 olevan mallin mukainen asiakirja, johon sisältyy tarvittaessa määräys poistua maasta. – –”
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
Asia C-331/16
K. on Kroatian ja Bosnia ja Hertsegovinan kansalainen.
K. tuli Alankomaihin 21.1.2001 yhdessä puolisonsa ja alaikäisen poikansa kanssa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tietojen mukaan K. on oleskellut Alankomaissa yhtäjaksoisesti kyseisestä ajankohdasta lukien. Hänen puolisonsa synnytti 27.4.2006 heidän toisen poikansa.
K. teki 2.2.2001 valtiosihteerille turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista oleskelulupaa koskevan ensimmäisen hakemuksen. Valtiosihteeri hylkäsi tämän hakemuksen 15.5.2003 tekemällään päätöksellä, joka tuli lopulliseksi sen jälkeen, kun Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat) oli vahvistanut sen 21.2.2005 tekemällään päätöksellä.
K. teki 27.7.2011 uuden turvapaikkahakemuksen, jonka valtiosihteeri hylkäsi päätöksellään 16.1.2013. Tästä päätöksestä, johon oli liitetty kymmenen vuoden pituinen Alankomaiden aluetta koskeva maahantulokielto, tuli lopullinen sen jälkeen, kun Raad van State vahvisti sen 10.2.2014 tekemällään päätöksellä.
Kroatian tasavallan liityttyä Euroopan unioniin K. haki 3.10.2014 valtiosihteeriltä hänelle määrätyn Alankomaiden aluetta koskevan maahantulokiellon kumoamista. Valtiosihteeri hyväksyi tämän hakemuksen 22.7.2015 tekemällään päätöksellä mutta julisti K:n ulkomaalaislain 67 §:n 1 momentin e kohdan perusteella ei-toivotuksi henkilöksi Alankomaiden alueella. K:n tästä päätöksestä tekemä oikaisuvaatimus hylättiin 9.12.2015 tehdyllä päätöksellä.
Valtiosihteeri viittasi viimeksi mainitussa päätöksessä ensin 15.5.2003 ja 16.1.2013 tekemiinsä päätöksiin, joilla K:n tekemät turvapaikkahakemukset oli hylätty ja joissa hän oli todennut, että viimeksi mainittu oli syyllistynyt Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan a alakohdassa tarkoitettuun käyttäytymiseen, koska hän oli ollut tietoinen Bosnian armeijan erikoisjoukkojen tekemistä sotarikoksista ja rikoksista ihmiskuntaa vastaan ja koska hän oli itse osallistunut näihin rikoksiin. Valtiosihteeri korosti myös, että K:n oleskelu Alankomaissa on omiaan vaarantamaan Alankomaiden kuningaskunnan kansainväliset suhteet ja että oli vältettävä se, että tästä jäsenvaltiosta tulee vastaanottajamaa henkilöille, joiden voidaan perustellusti epäillä syyllistyneen vakaviin rikoksiin. Valtiosihteeri katsoi lisäksi, että yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden suojeleminen edellyttää, että ryhdytään kaikkiin tarpeellisiin toimenpiteisiin sen estämiseksi, että Alankomaiden kansalaiset ovat yhteydessä henkilöiden kanssa, jotka ovat alkuperämaassaan syyllistyneet Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin vakaviin tekoihin. Erityisesti on ehdottomasti vältettävä se, että niiden tekojen uhrit, joista K:ta syytettiin, tai heidän perheenjäsenensä joutuisivat kohtaamaan hänet Alankomaissa. Valtiosihteeri katsoi kaikkien näiden seikkojen perusteella yhtäältä, että K. muodosti todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikutti johonkin Alankomaiden yhteiskunnan olennaiseen etuun, ja toisaalta, että oikeus yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen ei ollut esteenä K:n ei-toivotuksi julistamiselle.
K. nosti 9.12.2015 tehdystä päätöksestä kanteen ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä tuomioistuimessa. Hän väitti ennen kaikkea, että valtiosihteerin päätöksensä perusteeksi esittämät syyt olivat riittämättömät. Sen lisäksi, että jäsenvaltion kansainväliset suhteet eivät kuulu yleisen järjestyksen piiriin, hänen käyttäytymisestään aiheutuvan uhan välittömyys perustuu olettamiin teoista, joihin hän olisi syyllistynyt yli kaksikymmentä vuotta sitten, ja väittämään siitä, että nämä Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan a alakohdan alaan kuuluvat teot luovat pysyvän uhan. Lisäksi lähestymistapa, jonka mukaan kaikki mahdolliset yhteydet K:n ja uhrin välillä Alankomaissa muodostaisivat sellaisenaan vaaran yleiselle järjestykselle, laajentaisi liikaa yleisen järjestyksen käsitettä. K:n mukaan ei ole myöskään uskottavalla tavalla osoitettu, että Alankomaissa oleskelisi K:n mahdollisia uhreja. K. lisäsi, että joka tapauksessa on niin, että häneen ei ole milloinkaan kohdistettu syytetoimia eikä häntä varsinkaan ole tuomittu teoista, joista häntä syytetään. K. viittasi 11.6.2015 annetun tuomion Zh. Ja O. (
C-554/13
,
EU:C:2015:377
) 50 kohtaan ja totesi lopuksi, että valtiosihteerin esittämä yleinen peruste, jonka mukaan hän muodostaa uhan yleiselle järjestykselle, on yhteensopimaton unionin oikeuden kanssa.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa ensiksi, että siitä lähtien, kun Kroatia liittyi unioniin, unionin oikeutta sovelletaan K:n tilanteeseen. Koska Alankomaiden aluetta koskeva maahantulokielto voidaan kohdistaa vain kolmannen maan kansalaiseen, 16.1.2013 tehty päätös, jolla K:lle oli määrätty kymmenen vuoden pituinen Alankomaiden aluetta koskeva maahantulokielto, kumottiin 22.7.2015 tehdyllä ja 9.12.2015 vahvistetulla päätöksellä ja korvattiin ei-toivotuksi julistamisella, joka on maahantulokieltoon verrattavissa oleva toimenpide, joka voidaan kohdistaa unionin kansalaisiin. Toisin kuin maahantulokielto ei-toivotuksi julistaminen on lähtökohtaisesti voimassa toistaiseksi, mutta asianomainen voi määrätyn ajanjakson jälkeen hakea sen kumoamista.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa seuraavaksi, että on riidatonta, että on perusteltua aihetta epäillä K:n syyllistyneen Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan a alakohdassa tarkoitettuun rikokseen, kun otetaan huomioon hänen käyttäytymisensä huhtikuun 1992 ja helmikuun 1994 välisenä aikana, jolloin hän kuului erääseen Bosnian armeijan yksikköön. On niin ikään riidatonta, että K. karkasi tästä armeijasta helmikuussa 1994. K:ta koskeva ei-toivotuksi julistaminen perustuu yksinomaan tähän käyttäytymiseen. Kun otetaan huomioon tällä välin kulunut aika, esiin tulee kysymys siitä, voidaanko tämän käyttäytymisen katsoa muodostavan direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Raad van Staten (ylin hallintotuomioistuin) oikeuskäytännöstä käy ilmi, että uhka, jonka K:n kaltaisessa tilanteessa olevan henkilön läsnäolo muodostaa jollekin yhteiskunnan olennaiselle edulle, on luonteensa perusteella pysyvästi välitön ja että ei ole tarpeen pohtia tällaisen henkilön tulevaa käyttäytymistä. Tämä päätelmä perustuu yhtäältä Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan a alakohdassa tarkoitettujen rikosten poikkeukselliseen vakavuuteen ja toisaalta unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, erityisesti 9.11.2010 annettuun tuomioon B ja D (
C-57/09 ja C‑101/09
,
EU:C:2010:661
), 23.11.2010 annettuun tuomioon Tsakouridis (
C‑145/09
,
EU:C:2010:708
) ja 22.5.2012 annettuun tuomioon I (
C-348/09
,
EU:C:2012:300
).
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii kuitenkin, onko tämä direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan tulkinta perusteltu. Sen epäilyksiä vahvistaa se, että tämän säännöksen ensimmäisessä virkkeessä edellytetään, että yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Direktiivin 28 artiklan 1 kohdassa mainitaan lisäksi joukko tekijöitä, jotka vastaanottavan jäsenvaltion on otettava huomioon ennen karkottamispäätöksen tekemistä, ja direktiivin 28 artiklan 3 kohdan a alakohdassa säädetään, että unionin kansalaista koskevaa karkottamispäätöstä ei saa tehdä, ellei päätös perustu yleistä turvallisuutta koskeviin pakottaviin syihin, jos hän on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa edelliset kymmenen vuotta.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa myös komission Euroopan parlamentille ja neuvostolle direktiivin 2004/38/EY täytäntöönpanon ja soveltamisen parantamisesta 2.7.2009 antamaan tiedonantoon (KOM(2009) 313 lopullinen), jossa vahvistetaan, kuinka monitahoista on sen arvioiminen, onko K:ta kohtaan toteutetun kaltainen toimenpide suhteellisuusperiaatteen mukainen. K:n ja hänen perheenjäsentensä väitetään täysin kotiutuneen Alankomaiden yhteiskuntaan, koska he ovat asuneet Alankomaissa vuodesta 2001. K. on lisäksi ilmoittanut, että hänen perheensä on saanut Kroatian kansalaisuuden ainoastaan etnisistä syistä ja että Kroatia on heille täysin vieras maa, koska he eivät ole koskaan asuneet siellä eikä heillä ole siellä sukua.
Näissä olosuhteissa Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Haagin alioikeus, Middelburgin istuntopaikka, Alankomaat) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko direktiivin [2004/38] 27 artiklan 2 kohdan kanssa yhteensopivaa, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltainen unionin kansalainen, jonka on todettu kuuluvan Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan a ja b alakohdan soveltamisalaan, julistetaan ei-toivotuksi, koska Geneven yleissopimuksen kyseisissä määräyksissä tarkoitettujen rikosten poikkeuksellisen vakavan luonteen perusteella on päätelty, että hänen muodostamansa uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun, on luonteensa perusteella pysyvästi välitöntä?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastaan kieltävästi, miten aiotun ei-toivotuksi julistamisen yhteydessä on määritettävä, onko edellä tarkoitetun unionin kansalaisen, jonka on todettu kuuluvan Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan a ja b alakohdan soveltamisalaan, käyttäytymisen katsottava muodostavan todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun? Kuinka paljon merkitystä on tässä yhteydessä annettava sille, että Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdassa tarkoitetut teot, jollaisista käsiteltävässä asiassa on kyse, ovat tapahtuneet kauan sitten, eli nyt käsiteltävässä asiassa vuosina 1992–1994?
3)
Miten suhteellisuusperiaate on otettava huomioon arvioitaessa, voidaanko ei-toivotuksi julistaa sellainen unionin kansalainen, jonka on, kuten käsiteltävässä asiassa, todettu kuuluvan Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan a ja b alakohdan soveltamisalaan? Onko siinä yhteydessä tai siitä erillään otettava huomioon direktiivin [2004/38] 28 artiklan 1 kohdassa mainitut seikat? Onko siinä yhteydessä tai siitä erillään otettava huomioon myös mainitun direktiivin 28 artiklan 3 kohdan a alakohdassa mainittu kymmenen vuoden oleskelu vastaanottavassa jäsenvaltiossa? Onko [tiedonannon KOM(2009) 313 lopullinen] 3.3 kohdassa mainitut seikat otettava huomioon kokonaisuudessaan?”
Asia C-366/16
Afganistanin kansalainen H. F. saapui Alankomaihin 7.2.2000 ja teki siellä turvapaikkahakemuksen 6.3.2000. Toimivaltainen Alankomaiden viranomainen epäsi 26.5.2003 tekemällään päätöksellä H. F:ltä pakolaisaseman Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan a alakohdan perusteella. Rechtbank te ’s‑Gravenhage (Haagin alioikeus) pysytti tämän päätöksen.
Toimivaltainen Alankomaiden viranomainen kieltäytyi 9.1.2006 tekemällään päätöksellä myöntämästä H. F:lle määräaikaista oleskelulupaa Alankomaissa. Rechtbank te ’s‑Gravenhage (Haagin alioikeus) pysytti myös tämän päätöksen. Koska 26.5.2003 tehdystä päätöksestä oli tullut lopullinen, valtiosihteeri teki H. F:ää koskevan päätöksen maahantulokiellosta.
H. F. ja hänen tyttärensä asettautuivat vuonna 2011 Belgiaan. H. F. jätti 5.10.2011 Belgiassa oleskelulupahakemuksen, jonka gemachtigde van de staatssecretaris voor Asiel en Migratie en Administrative Vereenvoudiging (turvapaikka- ja maahanmuuttoasioista sekä hallinnon yksinkertaistamisasioista vastaavan valtiosihteerin edustaja (jäljempänä valtiosihteerin edustaja)) jätti tutkimatta 13.11.2012. Viimeksi mainittu antoi samana päivänä H. F:lle Belgian alueelta poistumista koskevan määräyksen. H. F. nosti näistä kahdesta päätöksestä kumoamiskanteet, joista hän sittemmin luopui.
H. F. haki 21.3.2013 valtiosihteerin edustajalta oleskelukorttia unionin kansalaisen perheenjäsenenä Belgiassa sillä perusteella, että hänen tyttärellään on Alankomaiden kansalaisuus. Valtiosihteerin edustaja teki 12.8.2013 päätöksen, jossa evättiin oleskelulupa ja annettiin Belgian alueelta poistumista koskeva määräys.
Vastauksena H. F:n toiseen hakemukseen, jolla oli sama kohde ja joka jätettiin 20.8.2013, valtiosihteerin edustaja antoi 18.2.2014 päätöksen, jossa evättiin oleskelulupa ja annettiin Belgian alueelta poistumista koskeva määräys. Toimivaltainen belgialainen tuomioistuin hylkäsi H. F:n tästä päätöksestä nostaman kanteen päätöksellään, joka on lainvoimainen.
H. F. haki 18.9.2014 kolmatta kertaa valtiosihteerin edustajalta oleskelukorttia unionin kansalaisen perheenjäsenenä. Valtiosihteerin edustaja teki 5.1.2015 uudelleen päätöksen, jossa evättiin oleskelulupa ja annettiin maasta poistumista koskeva määräys. H. F:n nostaman kanteen johdosta toimivaltainen belgialainen tuomioistuin kumosi 17.6.2015 tämän päätöksen.
Tämän kumoamisen jälkeen valtiosihteerin edustaja teki 8.10.2015 H. F:n osalta päätöksen, jolla yli kolmen kuukauden pituinen oleskelu evättiin mutta jolla häntä ei määrätty poistumaan maasta. H. F. vaati tämän päätöksen kumoamista Raad voor Vreemdelingenbetwistingenissä (ulkomaalaisasioita käsittelevä hallintotuomioistuin, Belgia).
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamien tietojen mukaan valtiosihteerin edustaja tukeutui tätä päätöstä tehdessään tietoihin, jotka sisältyivät Alankomaissa käydyn H. F:ää koskeneen turvapaikkamenettelyn asiakirja-aineistoon, joka oli saatu H. F:n myötävaikutuksella. Tästä asiakirja-aineistosta ilmenee, että Alankomaiden toimivaltaisen turvapaikkaviranomaisen arvioinnin mukaan H. F. oli syyllistynyt Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin rikoksiin. Hän oli erityisesti osallistunut sotarikoksiin tai rikoksiin ihmiskuntaa vastaan tai antanut käskyn tehdä tällaisia rikoksia tehtävissään, joita hän hoiti. Valtiosihteerin edustaja katsoi, että H. F:n kaltaisen henkilön, jonka osalta on kiistatta perusteltua aihetta epäillä hänen syyllistyneen Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin rikoksiin, oleskelun muodostama johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun vaikuttava uhka on luonteensa vuoksi pysyvästi välitön. Tämän henkilön tulevan käyttäytymisen arvioimisella ei ole tässä tilanteessa merkitystä, kun otetaan huomioon kyseessä olevien rikosten luonne ja vakavuus, joten henkilön käyttäytymisestä aiheutuvan uhan uskottavuutta ja välittömyyttä ja rikosten uusimisen vaaraa ei tarvitse näyttää toteen. Tällaisessa tapauksessa oleskeluoikeuden epäämisen tarkoituksena on myös suojata näiden rikosten uhreja sekä tällä tavoin vastaanottavaa yhteiskuntaa ja kansainvälistä oikeusjärjestystä. Oleskeluoikeuden epääminen H. F:ltä on kaikkien näiden syiden vuoksi oikeasuhteista.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että vaikka 8.10.2015 tehtyyn päätöksen ei sisälly määräystä poistua Belgian alueelta, sitä on pidettävä direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun kaltaisena toimenpiteenä. Se pohtii, onko viimeksi mainitun säännöksen kanssa yhteensopivana pidettävä väitettä, jonka mukaan kansallisen turvallisuuden vaarantaa sellaisen henkilön oleskelu Belgian alueella, jonka osalta on noin kymmenen vuotta aikaisemmin Alankomaissa tehty sittemmin lopulliseksi tullut päätös pakolaisaseman myöntämättä jättämisestä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisää, että tämä problematiikka liittyy myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 7 artiklassa ja ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn, Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun yleissopimuksen 8 artiklassa vahvistettuun yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista koskevaan oikeuteen. Se katsoo, että siltä osin kuin kyse on päätöksestä, jolla evätään oleskelulupa, olisi toivottavaa suorittaa niin sanottu asianmukaisen tasapainon tarkastelu.
Näin ollen Raad voor Vreemdelingenbetwistingen päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko unionin oikeutta, erityisesti direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohtaa, tarvittaessa luettuna yhdessä [perusoikeuskirjan] 7 artiklan kanssa, tulkittava siten, että oleskelulupahakemus, jonka kolmannen maan kansalaisuuden omaava unionin kansalaisen perheenjäsen on tehnyt tullakseen perheenyhdistämisen kautta tämän unionin kansalaisen luo, joka on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja asettautumiseen, voidaan hylätä jäsenvaltiossa sellaisen uhan vuoksi, jonka väitetään aiheutuvan pelkästään kyseisen perheenjäsenen oleskelusta yhteiskunnassa, kun kyseiselle perheenjäsenelle on toisessa jäsenvaltiossa jätetty myöntämättä pakolaisasema Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan ja direktiivin 2011/95 12 artiklan 2 kohdan perustella, koska hän on ollut alkuperämaassaan tietyssä historiallis-yhteiskunnallisessa kontekstissa osallisena tekoihin, missä yhteydessä kyseisen perheenjäsenen käyttäytymisestä oleskelujäsenvaltiossa johtuvan uhan välittömyys ja todellisuus perustuvat ainoastaan epäämispäätökseen tehtyyn viittaukseen, ilman että tässä yhteydessä arvioidaan rikosten uusimisen riskiä oleskelujäsenvaltiossa?”
Asiat C-331/16 ja C-366/16 yhdistettiin unionin tuomioistuimen presidentin 21.7.2016 tekemällä päätöksellä kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Kaksi ensimmäistä kysymystä ja kolmannen kysymyksen ensimmäinen osa asiassa C-331/16 ja kysymys asiassa C-366/16
Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet kysyvät kahdella ensimmäisellä kysymyksellä ja kolmannen kysymyksen ensimmäisellä osalla asiassa C-331/16 ja kysymyksellä asiassa C-366/16, joita on syytä tarkastella yhdessä, ennen kaikkea sitä, onko direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että se, että oleskeluoikeutta jäsenvaltion alueella hakevalle unionin kansalaiselle tai kolmannen maan kansalaiselle, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, on aiemmin päätöksellä jätetty myöntämättä pakolaisasema siitä syystä, että on perusteltua aihetta epäillä hänen syyllistyneen Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdassa tai direktiivin 2011/95 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin tekoihin, mahdollistaa sen, että tämän jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset voivat automaattisesti katsoa, että hänen pelkkä läsnäolonsa tällä alueella muodostaa – rikoksen uusimisriskin olemassaolosta riippumatta – direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun. Siinä tapauksessa, että vastaus tähän on kieltävä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy asiassa C-331/16, miten tällaisen uhan olemassaoloa on arvioitava ja erityisesti missä määrin on otettava huomioon näiden tekojen oletetusta tekoajasta kulunut aika. Se pohtii myös, mikä vaikutus on direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdassa mainitulla suhteellisuusperiaatteella henkilön, joka oli tällaisen epäävän päätöksen kohteena, ei-toivotuksi julistamista asianomaisen jäsenvaltion alueella koskevan päätöksen tekemiseen.
Direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että jäsenvaltiot voivat toteuttaa toimenpiteitä, joilla rajoitetaan unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua muun muassa yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, mutta näihin perusteisiin ei saa vedota puhtaasti taloudellisista syistä.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että vaikka jäsenvaltiot ovat periaatteessa vapaita määrittelemään kansallisten tarpeidensa, jotka voivat vaihdella jäsenvaltiosta ja aikakaudesta toiseen, mukaisesti yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden asettamat vaatimukset erityisesti silloin, kun on kyse henkilöiden vapaan liikkuvuuden perusperiaatteeseen kohdistuvan poikkeuksen oikeuttamisesta, vaatimuksia on kuitenkin tulkittava suppeasti siten, etteivät jäsenvaltiot voi kukin yksinään määritellä niiden ulottuvuutta ilman unionin toimielinten valvontaa (ks. tuomio 22.5.2012, I,
C-348/09
,
EU:C:2012:300
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. vastaavasti tuomio 13.7.2017, E,
C-193/16
,
EU:C:2017:542
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen direktiivin 2004/38 27 ja 28 artiklaan sisältyvää yleisen järjestyksen käsitettä on tulkittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä siten, että tähän käsitteeseen vetoaminen edellyttää joka tapauksessa – kaikki lain rikkominenhan häiritsee yhteiskuntajärjestystä –, että kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun vaikuttavasta todellisesta, välittömästä ja riittävän vakavasta uhasta (tuomio 24.6.2015, H. T.,
C-373/13
,
EU:C:2015:413
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Yleisen turvallisuuden käsitteen osalta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä puolestaan ilmenee, että tähän käsitteeseen kuuluvat sekä jäsenvaltion sisäinen turvallisuus että sen ulkoinen turvallisuus (tuomio 23.11.2010, Tsakouridis,
C‑145/09
,
EU:C:2010:708
,
kohta). Sisäiseen turvallisuuteen voi vaikuttaa mm. suora uhka asianomaisen jäsenvaltion väestön rauhalle ja fyysiselle turvallisuudelle (ks. vastaavasti tuomio 22.5.2012, I,
C-348/09
,
EU:C:2012:300
,
kohta). Ulkoiseen turvallisuuteen puolestaan voivat vaikuttaa mm. tämän jäsenvaltion ulkosuhteiden tai kansojen rauhanomaisen rinnakkaiselon vakavan häiriintymisen vaara (ks. vastaavasti tuomio 23.11.2010, Tsakouridis,
C-145/09
,
EU:C:2010:708
,
kohta).
Tässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten esittämistä tiedoista käy ilmi, että päätös, jolla hylättiin K:n oikaisuvaatimus, joka koski hänen ei-toivotuksi julistamistaan Alankomaiden alueella, samoin kuin päätös, jolla evättiin H. F:ltä oikeus yli kolmen kuukauden pituiseen oleskeluun Belgian alueella, on perusteltu sillä, että kun otetaan huomioon, että heiltä on aiemmin evätty pakolaisasema Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan tai direktiivin 2011/95 12 artiklan 2 kohdan perusteella, heidän pelkkä läsnäolonsa asianomaisten jäsenvaltioiden alueella vahingoittaa näiden jäsenvaltioiden kansainvälisiä suhteita, ja sillä, että on estettävä se, että asianomaiset voisivat olla yhteydessä näissä samoissa jäsenvaltioissa mahdollisesti oleskeleviin kyseisten jäsenvaltioiden kansalaisiin, jotka ovat olleet niiden rikosten ja tekojen uhreja, joista asianomaisia syytetään.
Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset ovat unionin tuomioistuimelle esittämissään huomautuksissa korostaneet lisäksi, että sen kaltaiset toimenpiteet, joita K:hon ja H. F:ään on kohdistettu, voivat myös myötävaikuttaa jäsenvaltion yhteiskunnan perusarvojen ja kansainvälisen oikeusjärjestyksen suojan varmistamiseen ja sosiaalisen koheesion ylläpitämiseen, yleisön oikeus- ja maahanmuuttojärjestelmään kohdistuvaan luottamukseen ja jäsenvaltioiden SEU 2 ja SEU 3 artiklassa tarkoitettujen perusarvojen suojelemiseen sitoutumisen uskottavuuteen.
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 68 kohdassa, ei voida pitää pois suljettuna, että jäsenvaltiot voisivat pitää edellä 43 ja 44 kohdassa mainittujen kaltaisia syitä direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvinä syinä, joilla voidaan perustella unionin kansalaisen tai kolmannen maan kansalaisen, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua niiden alueella rajoittavien toimenpiteiden toteuttaminen.
On lisäksi korostettava, että Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdassa tai direktiivin 2011/95 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut rikokset ja teot loukkaavat vakavasti ihmisarvon ja ihmisoikeuksien kunnioittamisen kaltaisia perusarvoja, joille unioni SEU 2 artiklan mukaan perustuu, ja rauhaa, jonka edistäminen on SEU 3 artiklan mukaan unionin päämääränä.
Näistä seikoista seuraa, että rajoitus, jonka jäsenvaltio kohdistaa unionin kansalaisen tai kolmannen maan kansalaisen, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun, kun tälle henkilölle on aiemmin päätöksellä jätetty myöntämättä pakolaisasema Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan tai direktiivin 2011/95 12 artiklan 2 kohdan nojalla, voi kuulua direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun käsitteen ”yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vuoksi toteutetut toimenpiteet” alaan.
Direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa todetaan kuitenkin, että siinä tarkoitettujen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä toteutettujen toimenpiteiden on perustuttava vain asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen.
Lisäksi tämän direktiivin 27 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa asetetaan tällaisten toimenpiteiden toteuttamisen edellytykseksi, että asianomaisen henkilön käyttäytyminen muodostaa todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan tai vastaanottavan jäsenvaltion olennaiseen etuun.
Tältä osin on kuitenkin muistettava, että Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdassa ja direktiivin 2011/95 12 artiklan 2 kohdassa vahvistetut pakolaisaseman poissulkemisperusteet on asetettu siinä tarkoituksessa, että pakolaisasemaa ei myönnettäisi henkilöille, joiden ei katsota ansaitsevan siihen liittyvää suojaa, ja sen välttämiseksi, että tämän aseman myöntäminen mahdollistaisi tiettyjen törkeiden rikosten tekijöille rikosoikeudellisen vastuun välttämisen, joten mainitun aseman myöntämättä jättämisen edellytyksenä ei ole välittömän vaaran aiheutuminen vastaanottajajäsenvaltiolle (ks. vastaavasti tuomio 9.11.2010B ja D,
C-57/09 ja C-101/09
,
EU:C:2010:661
,
kohta).
Tästä seuraa, että se, että asianomaiselle henkilölle on aiemmin päätöksellä jätetty myöntämättä pakolaisasema jonkin näistä säännöistä nojalla, ei voi automaattisesti johtaa toteamukseen siitä, että hänen pelkkä läsnäolonsa vastaanottavan jäsenvaltion alueella muodostaa direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetun todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun.
Yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden perusteella perusteltuja toimenpiteitä voidaan toteuttaa ainoastaan silloin, jos toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tapauskohtaisen arvioinnin jälkeen osoittautuu, että kyseisen henkilön oma käyttäytyminen muodostaa välittömästi todellisen ja riittävän vakavan vaaran, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun (tuomio 8.12.2011, Ziebell,
C-371/08
,
EU:C:2011:809
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. myös vastaavasti tuomio 29.4.2004, Orfanopoulos ja Oliveri,
C-482/01 ja C-493/01
,
EU:C:2004:262
,
kohta).
Tällainen arviointi on siis tehtävä myös, jos jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen mahdollisesti toteuttaa direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun toimenpiteen yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden perusteella sellaista henkilöä kohtaan, josta turvapaikka-asioissa toimivaltaiset viranomaiset ovat katsoneet, että on perusteltua aihetta epäillä hänen syyllistyneen Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan tai direktiivin 2011/95 12 artiklan 2 kohdan alaan kuuluviin rikoksiin tai tekoihin.
Tässä arvioinnissa on otettava huomioon asianomaisesta henkilöstä tehdyssä pakolaisaseman myöntämättä jättämistä koskevassa päätöksessä esitetyt toteamukset sekä seikat, joihin päätös perustuu, erityisesti rikosten tai tekojen, joista häntä syytetään, luonne ja vakavuus, se, missä määrin hän on osallistunut näihin rikoksiin henkilökohtaisesti, sekä se, onko mahdollisesti olemassa rikosoikeudellisesta vastuusta vapauttavia oikeuttamisperusteita, kuten pakkotila tai hätävarjelu.
Tällainen tarkastelu osoittautuu erityisen tarpeelliseksi tilanteessa, jossa – kuten pääasioissa – asianomaista ei ole rikosoikeudellisesti tuomittu niistä rikoksista tai teoista, joihin aiemmin vedottiin hänen turvapaikkahakemuksensa hylkäämisen perusteeksi.
Lisäksi on niin, että vaikka yleensä direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun, voidaan katsoa tarkoittavan, että kyseisellä henkilöllä on taipumus toimia uhkana pidettävällä tavalla myös tulevaisuudessa, voi aikaisempi käyttäytyminen sellaisenaankin osoittaa, että hän on tällainen uhka (tuomio 27.10.1977, Bouchereau,
30/77
,
EU:C:1977:172
,
kohta).
Tässä tapauksessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin asiassa C-331/16 pohtii, mikä vaikutus on sillä, että on kulunut pitkä aika niiden tekojen oletetusta tekemisestä, jotka olivat perusteena sille, että K:lle jätettiin myöntämättä pakolaisasema Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan nojalla.
Tältä osin teoista kulunut aika on toki merkityksellinen seikka arvioitaessa direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun uhan olemassaoloa (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Zh. ja O.,
C-554/13
,
EU:C:2015:377
,
–
kohta). Kyseessä olevien tekojen mahdollinen poikkeuksellinen vakavuus voi kuitenkin myös suhteellisen pitkän ajan kuluttua olla omiaan tarkoittamaan, että kyseessä on edelleen todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun.
Asiassa C-366/16 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, onko tämän arvioinnin kannalta riskillä rikoksen uusimisesta vastaanottavassa jäsenvaltiossa merkitystä, kun Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdassa tai direktiivin 2011/95 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut rikokset tai teot ovat tapahtuneet asianomaisen henkilön alkuperämaassa tietyssä historiallis-yhteiskunnallisessa kontekstissa, joka ei ole omiaan toistumaan tässä jäsenvaltiossa.
Tältä osin on todettava, että vaikka olisi epätodennäköistä, että tällaiset rikokset tai teot voisivat toistua niiden erityisen historiallis-yhteiskunnallisen kontekstin ulkopuolella, asianomaisen käyttäytyminen, joka osoittaa hänessä sellaisen asenteen pysyvyyttä, joka loukkaa SEU 2 ja SEU 3 artiklassa tarkoitettuja ihmisarvon ja ihmisoikeuksien kaltaisia perusarvoja ja jota nämä rikokset ja teot ilmentävät, voi puolestaan muodostaa direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetun todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun.
On vielä syytä täsmentää, kuten tämän direktiivin 27 artiklan 2 kohdasta ja unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että toimenpide, jolla rajoitetaan oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen, voi olla perusteltu ainoastaan, jos se on suhteellisuusperiaatteen mukainen, mikä edellyttää sen selvittämistä, että tällä toimenpiteellä voidaan taata sille asetetun tavoitteen toteuttaminen ja että sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 17.11.2011, Gaydarov,
C-430/10
,
EU:C:2011:749
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tämä arviointi merkitsee, että on verrattava toisiinsa yhtäältä asianomaisen henkilön omasta käyttäytymisestä vastaanottavan yhteiskunnan olennaisille eduille aiheutuvaa uhkaa ja toisaalta niiden oikeuksien suojaamista, joita unionin kansalaisilla ja heidän perheenjäsenillään on direktiivin 2004/38 perusteella (ks. vastaavasti tuomio 23.11.2010, Tsakouridis,
C-145/09
,
EU:C:2010:708
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kyseisessä arvioinnissa on otettava huomioon ne perusoikeudet, joiden noudattamista unionin tuomioistuin valvoo, ja aivan erityisesti oikeus yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen, sellaisena kuin se mainitaan perusoikeuskirjan 7 artiklassa sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 8 artiklassa (tuomio 23.11.2010, Tsakouridis,
C-145/09
,
EU:C:2010:708
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 112 kohdassa, vastaanottava jäsenvaltio on velvollinen muun muassa tarkistamaan tässä yhteydessä, onko käytettävissä mahdollisesti muita toimenpiteitä, joilla asianomaisen henkilön oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun rajoitetaan vähemmän ja joilla niiden perusoikeuksien suojeleminen, joihin vedotaan, saadaan toteutetuksi yhtä tehokkaasti (ks. vastaavasti tuomio 17.11.2011, Aladzhov,
C-434/10
,
EU:C:2011:750
,
kohta).
Kaiken edellä esitetyn perusteella kahteen ensimmäiseen kysymykseen ja kolmannen kysymyksen ensimmäiseen osaan asiassa C-331/16 ja kysymykseen asiassa C-366/16 on vastattava, että direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että se, että oleskeluoikeutta jäsenvaltion alueella hakevalle unionin kansalaiselle tai kolmannen maan kansalaiselle, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, on aiemmin päätöksellä jätetty myöntämättä pakolaisasema Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan tai direktiivin 2011/95 12 artiklan 2 kohdan perusteella, ei mahdollista sitä, että tämän jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset voivat automaattisesti katsoa, että hänen pelkkä läsnäolonsa tällä alueella muodostaa – rikoksen uusimisen riskin olemassaolosta riippumatta – todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun ja joka voi olla perusteena yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen perustuvien toimenpiteiden toteuttamiselle.
Tällaisen uhan olemassaolon toteamisen on perustuttava vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten suorittamaan arviointiin asianomaisen henkilön omasta käyttäytymisestä siten, että huomioon otetaan pakolaisaseman myöntämättä jättämistä koskevassa päätöksessä esitetyt toteamukset ja seikat, joihin päätös perustuu, erityisesti rikosten tai tekojen, joista häntä syytetään, luonne ja vakavuus, se, missä määrin hän on osallistunut näihin rikoksiin henkilökohtaisesti, se, onko mahdollisesti olemassa rikosoikeudellisesta vastuusta vapauttavia oikeuttamisperusteita, sekä se, onko hänellä rikostuomioita. Tässä kokonaisarvioinnissa on myös otettava huomioon näiden rikosten tai tekojen oletetusta tekemisestä kulunut aika sekä mainitun henkilön myöhempi käyttäytyminen, erityisesti se, osoittaako tämä käyttäytyminen hänessä sellaisen asenteen pysyvyyttä, joka loukkaa SEU 2 ja SEU 3 artiklassa tarkoitettuja perusarvoja tavalla, joka voisi vaikuttaa väestön rauhaan ja fyysiseen turvallisuuteen. Pelkästään se, että tämän henkilön aiempi käyttäytyminen liittyy hänen alkuperämaansa yhteiskunnallis-historialliseen kontekstiin, joka ei ole omiaan toistumaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa, ei ole tällaisen toteamisen esteenä.
Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on lisäksi verrattava toisiinsa yhtäältä kyseessä olevan yhteiskunnan olennaisen edun suojaamista ja toisaalta asianomaisen henkilön etuja, jotka liittyvät hänen liikkumis- ja oleskeluvapautensa käyttämiseen unionin kansalaisena sekä hänen yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista koskevaan oikeuteensa.
Asiassa C-331/16 esitetyn kolmannen kysymyksen toinen osa
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin asiassa C-331/16 haluaa kolmannen kysymyksensä toisella osalla selvittää yhtäältä, onko direktiivin 2004/38 28 artiklan 1 kohdassa mainitut tekijät otettava huomioon tehtäessä päätöstä sellaisen henkilön ei-toivotuksi julistamisesta asianomaisen jäsenvaltion alueella, jonka turvapaikkahakemus on aiemmin hylätty Geneven yleissopimuksen 1 artiklan F kohdan nojalla, ja toisaalta, sovelletaanko tällaisen henkilön tilanteeseen vahvistettua suojaa, jota tämän direktiivin 28 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla nauttivat unionin kansalaiset, jotka ovat asuneet edelliset kymmenen vuotta vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
Todettakoon tältä osin, että Alankomaiden hallitus totesi istunnossa, että 22.7.2015 annettu päätös, jolla K. julistettiin ei-toivotuksi Alankomaiden alueella, merkitsee hänelle velvollisuutta poistua tältä alueelta. Näissä olosuhteissa päätöstä on pidettävä direktiivin 2004/38 28 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna karkottamispäätöksenä.
Jotta tällainen päätös tehdään suhteellisuusperiaatetta kunnioittaen, on otettava huomioon muun muassa käyttäytymisen, josta asianomaista henkilöä syytetään, luonne ja vakavuus, asianomaisen henkilön vastaanottavassa jäsenvaltiossa oleskelun pituus ja tarvittaessa laillisuus, tästä käyttäytymisestä kulunut ajanjakso, asianomaisen henkilön käytös kyseisenä ajanjaksona, hänen tämänhetkinen vaarallisuutensa yhteiskunnalle ja tähän jäsenvaltioon liittyvien sosiaalisten ja kulttuuristen siteiden ja perhesiteiden vahvuus.
Siltä osin kuin kyse on direktiivin 2004/38 28 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetusta suojasta, on palautettava mieleen, että direktiivillä annetaan suojaa karkottamista vastaan sen mukaan, missä määrin asianomaiset henkilöt ovat kotoutuneet vastaanottavaan jäsenvaltioon, eli siten, että mitä paremmin unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä ovat kotoutuneet vastaanottavaan jäsenvaltioon, sitä vahvempaa suojaa heidän olisi saatava karkottamista vastaan (ks. vastaavasti tuomio 23.11.2010, Tsakouridis,
C-145/09
,
EU:C:2010:708
,
kohta ja tuomio 17.4.2018, B ja Vomero,
C-316/16 ja C-424/16
,
EU:C:2018:256
,
kohta).
Direktiivin 2004/38 28 artiklan 3 kohdan a alakohta, jonka mukaan unionin kansalaista koskevaa karkottamispäätöstä ei saa tehdä, ellei päätös perustu yleistä turvallisuutta koskeviin pakottaviin syihin, jos hän on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa edelliset kymmenen vuotta, kuuluu tämän järjestelmän rakenteeseen ja vahvistaa huomattavasti niiden henkilöiden suojaa, joihin tätä säännöstä sovelletaan, niiden karkotustoimenpiteiden osalta, joiden kohteeksi he voivat joutua (ks. vastaavasti tuomio 23.11.2010, Tsakouridis,
C-145/09
,
EU:C:2010:708
,
kohta).
Kuten unionin tuomioistuin totesi 17.4.2018 antamassaan tuomiossa B ja Vomero (
C-316/16 ja C-424/16
,
EU:C:2018:256
,
kohta), direktiivin 2004/38 28 artiklan 3 kohdan a alakohtaa on kuitenkin tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä alueelta karkottamista vastaan säädetyn suojan saaminen edellyttää, että asianomaisella henkilöllä on direktiivin 16 artiklassa ja 28 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu pysyvä oleskeluoikeus. Direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdasta seuraa, että tämän oikeuden voi saada vain, jos asianomainen henkilö on oleskellut vastaanottavan jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti viisi vuotta tässä direktiivissä ja erityisesti sen 7 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2011, Ziolkowski ja Szeja,
C-424/10 ja C-425/10
,
EU:C:2011:866
,
kohta) tai ennen viimeksi mainitun direktiivin täytäntöönpanon määräajan päättymispäivämäärää 30.4.2006 annetun unionin säädöksen mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 7.10.2010, Lassal,
C-162/09
,
EU:C:2010:592
,
–
kohta).
Sen sijaan jäsenvaltion oikeuden mukaista oleskelua, joka ei kuitenkaan täytä unionin oikeudessa tarkoitettuja edellytyksiä, ei voida pitää direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna laillisena oleskeluna niin, että unionin kansalaisen, joka on oleskellut vastaanottavan jäsenvaltion alueella yli viisi vuotta ainoastaan kyseisen valtion kansallisen lainsäädännön perusteella, ei voida katsoa saaneen oikeutta pysyvään oleskeluun mainitun säännöksen mukaisesti, kun hän ei tämän oleskelun aikana täyttänyt mainittuja edellytyksiä (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2011, Ziolkoski ja Szeja,
C-424/10 ja C-425/10
,
EU:C:2011:866
,
ja
kohta).
Tässä tapauksessa on niin, että vaikka ennakkoratkaisupyynnössä todetaan, että K. on oleskellut Alankomaiden alueella yhtäjaksoisesti helmikuusta 2001 lähtien, siihen ei kuitenkaan sisälly mitään, mistä voitaisiin päätellä, että K. olisi siitä huolimatta, että hänen tekemänsä turvapaikkahakemukset hylättiin, laillisesti oleskellut yhtäjaksoisesti viisi vuotta tällä alueella direktiivissä 2004/38 tai sitä edeltävässä unionin säädöksessä vahvistetuin edellytyksin. Mainitusta päätöksestä ei näin ollen voida johtaa päätelmää siitä, että K. olisi saanut tämän direktiivin 16 artiklassa tarkoitetun pysyvän oleskeluoikeuden. Näissä olosuhteissa, jotka ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on tarkistettava, voidaan katsoa, että häneen ei sovelleta mainitun direktiivin 28 artiklan 3 kohdan a alakohdassa säädettyä vahvistettua suojaa karkottamista vastaan.
Kaiken edellä esitetyn perusteella kolmannen kysymykseen toiseen osaan asiassa C-331/16 on vastattava, että direktiivin 2004/38 28 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kun aiotut toimenpiteet merkitsevät asianomaisen henkilön poistamista vastaanottavasta jäsenvaltiosta, viimeksi mainitun on otettava huomioon käyttäytymisen, josta asianomaista henkilöä syytetään, luonne ja vakavuus, hänen tässä jäsenvaltiossa oleskelunsa pituus ja tarvittaessa laillisuus, käyttäytymisestä, josta häntä syytetään, kulunut ajanjakso, asianomaisen henkilön käytös kyseisenä ajanjaksona, hänen tämänhetkinen vaarallisuutensa yhteiskunnalle ja tähän jäsenvaltioon liittyvien sosiaalisten ja kulttuuristen siteiden ja perhesiteiden vahvuus.
Direktiivin 2004/38 28 artiklan 3 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että sitä ei sovelleta unionin kansalaiseen, jolla ei ole tämän direktiivin 16 ja 28 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua pysyvää oleskeluoikeutta vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasioiden asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisissa tuomioistuimissa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisten tuomioistuinten asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asiat seuraavasti:

1)
Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 27 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että se, että oleskeluoikeutta jäsenvaltion alueella hakeneelle unionin kansalaiselle tai kolmannen maan kansalaiselle, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, on aiemmin päätöksellä jätetty myöntämättä pakolaisasema pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin 28.7.1951 Genevessä, sellaisena kuin se on täydennettynä pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla, joka tehtiin New Yorkissa 31.1.1967, 1 artiklan F kohdan tai vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU 12 artiklan 2 kohdan perusteella, ei mahdollista sitä, että tämän jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset voivat automaattisesti katsoa, että hänen pelkkä läsnäolonsa tällä alueella muodostaa – rikoksen uusimisen riskin olemassaolosta riippumatta – todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun ja joka voi olla perusteena yleiseen järjestykseen tai yleisen turvallisuuteen perustuvien toimenpiteiden toteuttamiselle.
Tällaisen uhan olemassaolon toteamisen on perustuttava vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten suorittamaan arviointiin asianomaisen henkilön omasta käyttäytymisestä siten, että huomioon otetaan pakolaisaseman myöntämättä jättämistä koskevassa päätöksessä esitetyt toteamukset ja seikat, joihin päätös perustuu, erityisesti rikosten tai tekojen, joista häntä syytetään, luonne ja vakavuus, se, missä määrin hän on osallistunut näihin rikoksiin henkilökohtaisesti, se, onko mahdollisesti olemassa rikosoikeudellisesta vastuusta vapauttavia oikeuttamisperusteita, sekä se, onko hänellä rikostuomioita. Tässä kokonaisarvioinnissa on myös otettava huomioon näiden rikosten tai tekojen oletetusta tekemisestä kulunut aika sekä mainitun henkilön myöhempi käyttäytyminen, erityisesti se, osoittaako tämä käyttäytyminen hänessä sellaisen asenteen pysyvyyttä, joka loukkaa SEU 2 ja SEU 3 artiklassa tarkoitettuja perusarvoja vastaan tavalla, joka voisi vaikuttaa väestön rauhaan ja fyysiseen turvallisuuteen. Pelkästään se, että tämän henkilön aiempi käyttäytyminen liittyy hänen alkuperämaansa yhteiskunnallis-historialliseen kontekstiin, joka ei ole omiaan toistumaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa, ei ole tällaisen toteamisen esteenä.
Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on lisäksi verrattava toisiinsa yhtäältä kyseessä olevan yhteiskunnan olennaisen edun suojaamista ja toisaalta asianomaisen henkilön etuja, jotka liittyvät hänen liikkumis- ja oleskeluvapautensa käyttämiseen unionin kansalaisena sekä hänen yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista koskevaan oikeuteensa.

2)
Direktiivin 2004/38 28 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kun aiotut toimenpiteet merkitsevät asianomaisen henkilön poistamista vastaanottavasta jäsenvaltiosta, viimeksi mainitun on otettava huomioon käyttäytymisen, josta asianomaista henkilöä syytetään, luonne ja vakavuus, hänen tässä jäsenvaltiossa oleskelunsa pituus ja tarvittaessa laillisuus, käyttäytymisestä, josta häntä syytetään, kulunut ajanjakso, asianomaisen henkilön käytös kyseisenä ajanjaksona, hänen tämänhetkinen vaarallisuutensa yhteiskunnalle ja tähän jäsenvaltioon liittyvien sosiaalisten ja kulttuuristen siteiden ja perhesiteiden vahvuus.
Direktiivin 2004/38 28 artiklan 3 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että sitä ei sovelleta unionin kansalaiseen, jolla ei ole tämän direktiivin 16 ja 28 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua pysyvää oleskeluoikeutta vastaanottavassa jäsenvaltiossa.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: hollanti.