CELEX: 62018CJ0655
Begäran om förhandsavgörande
Tullunion
Förordning (EU) nr 952/2013
Undandragande från tullövervakning
Stöld av varor som har hänförts till tullagerförfarandet
Artikel 242
Den som är ansvarig för undandragandet
Innehavaren av tillstånd till tullager
Sanktion för överträdelse av tullagstiftningen
Artikel 42
Skyldighet att betala ett belopp motsvarande de försvunna varornas värde
Tillsammans med en sanktionsavgift
Proportionalitet

Begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (
EUT L 269, 2013, s. 1
).
Begäran har framställts i ett mål mellan Teritorialna direktsia ”Severna morska” kam Agentsia Mitnitsi (tullmyndighetens regionala avdelning ”norra kusten”, Bulgarien) (nedan kallad tullen i Varna) och ”Schenker” EOOD, angående de sanktioner som vidtogs mot detta bolag i egenskap av innehavare av ett tillstånd till tullager, till följd av att de varor för vars förvaring bolaget svarade hade stulits.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
I skäl 45 i förordning nr 952/2013 anges följande:
”Det bör fastställas regler på unionsnivå om tullmyndigheternas förstöring eller bortskaffande på annat sätt av varor, eftersom detta avser frågor som hittills krävt nationell lagstiftning.”
I artikel 42.1 och 42.2 i förordningen föreskrivs följande:
”1.   Varje medlemsstat ska fastställa sanktioner för överträdelser av tullagstiftningen. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.
2.   Om administrativa sanktioner tillämpas får de bland annat ha en eller båda av följande former:
a)
En penningavgift som tas ut av tullmyndigheterna, inbegripet, vid behov, en betalning som gäller i stället för en straffrättslig påföljd.
b)
Återkallelse, tillfällig indragning eller ändring av ett tillstånd som innehas av den berörda personen.”
Artikel 79 i förordningen har rubriken ”Tullskuld som uppkommer genom bristande efterlevnad”. I punkterna 1 och 3 i den artikeln föreskrivs följande:
”1.   För varor som omfattas av importtull ska en tullskuld vid import uppkomma genom bristande efterlevnad av något av följande:
a)
En skyldighet enligt tullagstiftningen som rör införsel av icke-unionsvaror i unionens tullområde, undandragande från tullövervakning eller befordran, förädling, tillfällig lagring, tillfällig införsel eller bortskaffande av sådana varor inom det området.
b)
En skyldighet enligt tullagstiftningen som rör slutanvändning inom unionens tullområde.
…
3.   I de fall som avses i punkt 1 a och b ska någon av följande personer vara gäldenär:
a)
Varje person som var skyldig att fullgöra de berörda skyldigheterna.
b)
Varje person som var medveten om eller rimligen borde ha varit medveten om att en skyldighet enligt tullagstiftningen inte var fullgjord och som agerat för den persons räkning som var skyldig att fullgöra skyldigheten eller som medverkat i den handling som ledde till att skyldigheten inte fullgjordes.
…”
Artikel 198 i förordningen har följande lydelse:
”1.   Tullmyndigheterna ska vidta alla de åtgärder som krävs, inbegripet förverkande och försäljning eller förstöring, för att bortskaffa varor i följande fall:
a)
Om en skyldighet enligt tullagstiftningen som rör införsel av icke‑unionsvaror i unionens tullområde inte är fullgjord, eller varorna har undanhållits tullövervakningen.
…
3.   Kostnaden för de åtgärder som avses i punkt 1 ska bäras av
a)
varje person som var skyldig att fullgöra de berörda skyldigheterna eller som undanhöll varorna från tullövervakningen i det fall som avses i punkt 1 a,
…”
Artikel 242.1 i förordning nr 952/2013 har följande lydelse:
”Tillståndshavaren och den person som är ansvarig för förfarandet ska ansvara för följande:
a)
Att sörja för att varor som omfattas av tullagerförfarandet inte undandras tullens övervakning.
b)
Att de skyldigheter som hör samman med lagring av varor som omfattas av tullagerförfarandet fullgörs.”
Bulgarisk rätt
I artikel 233.6 i Zakon za mitnitsite (tullagen, DV nr 15, av den 6 februari 1998), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad tullagen), anges följande:
”De smugglade varorna ska konfiskeras oberoende av ägarförhållandena, och om varorna inte påträffas eller har undandragits ska de tillskrivas ett värde motsvarande deras tullvärde eller deras värde vid export.”
Artikel 234a.1 och 234a.3 i tullagen har följande lydelse:
”1.   Den som undandrar tillfälligt lagrade varor eller varor som deklarerats för ett tullförfarande eller för återexport, utan att uppfylla de särskilda villkor som fastställs i lagstiftningen eller av tullmyndigheterna, döms till böter – när det gäller fysiska personer – eller åläggs en sanktionsavgift – när det gäller juridiska personer och enskilda näringsidkare – som uppgår till 100–200 procent av varornas tullvärde, eller, vid export, av värdet på de varor som överträdelsen avser.
…
3.   I de fall som avses i punkterna 1 och 2 ska artikel 233.6–233.8 vara analogt tillämplig.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Den 16 mars 2017 ingav Teld Consulting OOD en tulldeklaration för att hänföra 13 containrar med plywood till tullagerförfarandet. Deklarationen ingavs i Balkantrade Properties EOOD:s namn och för dess räkning.
Efter det att tullformaliteterna för att inleda nämnda förfarande hade fullgjorts skulle containrarna transporteras till ett tullager som Schenker använder och driver, enligt det tillstånd till tullager som bolaget är innehavare av.
Schenker anlitade Fortis Trade OOD för att ombesörja denna transport. En av dessa containrar stals emellertid under färden, liksom det fordon tillhörande Fortis Trade med vilket containern transporterades. De varor som hade placerats i denna container levererades följaktligen inte till Schenkers lager.
Det konstaterades, efter en kontroll som tullen i Varna (Bulgarien) gjorde i detta lager, att alla de varor som omfattades av tullagerförfarandet inte befann sig i lagret. Till följd av detta meddelades ett beslut om fastställande av att Schenker hade gjort sig skyldigt till en administrativ överträdelse genom åsidosättande av artikel 234a.1 i tullagen. Beslutet motiverades med att bolaget hade undandragit en del av de varor som deklarerats enligt tullagerförfarandet från tullövervakning. På grundval av detta fastställande meddelade direktören för tullen i Varna ett beslut genom vilket Schenker, enligt artikel 233.6 och artikel 234a.1 och 234a.3 i tullagen, ålades en sanktionsavgift på 23826,06 bulgariska leva (BGN) (cirka 12225 euro) och förpliktades att betala ett lika högt belopp motsvarande de försvunna varornas värde.
Schenker överklagade detta beslut till Varnenski rayonen sad (Distriktsdomstolen i Varna, Bulgarien), som ogiltigförklarade beslutet. Nämnda domstol ansåg bland annat att stölden utgjorde force majeure och att det saknades ett orsakssamband mellan en rättsstridig åtgärd eller underlåtenhet från bolagets sida och följden av att stölden begåtts, nämligen att det inte var möjligt för tullmyndigheterna att få tillträde till de varor som stod under tullövervakning och att utföra sin kontroll.
Tullen i Varna ingav ett överklagande till Administrativen sad Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien). Den hävdade att tillämpningen av tullagerförfarandet ger upphov till en skyldighet att inte undandra varorna från tullövervakning och att den aktuella stölden inte utgör force majeure som kan utesluta lagerhållarens ansvar.
Den hänskjutande domstolen har konstaterat att Schenker har ålagts två administrativa sanktioner. Den sanktion som består i en skyldighet att betala de stulna varornas värde hör, enligt nämnda domstol, inte till någon av de former av sanktioner som föreskrivs i artikel 42.2 i förordning nr 952/2013 och det rör sig inte heller om någon form av beslag enligt nationell rätt. Den hänskjutande domstolen undrar följaktligen huruvida denna skyldighet att betala varornas värde är förenlig med nämnda bestämmelse samt principerna om effektivitet och proportionalitet, med hänsyn till att den åläggs tillsammans med en sanktionsavgift.
Mot denna bakgrund beslutade Administrativen sad Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 242.1 a och b i förordning nr 952/2013 tolkas så, att stöld av varor som har hänförts till tullagerförfarandet, under omständigheterna i förevarande fall, utgör ett undandragande av varorna från tullagerförfarandet, som motiverar att den person som är ansvarig för förfarandet åläggs en sanktionsavgift som föreskrivs för en tullöverträdelse?
2)
Utgör skyldigheten att betala värdet på de varor som tullöverträdelsen avser – en överträdelse som består i att varorna har undandragits från tullagerförfarandet – en administrativ sanktion i den mening som avses i artikel 42.1 och 42.2 i förordning nr 952/2013? Är en bestämmelse i nationell rätt genom vilken en sådan sanktion ska vidtas samtidigt som sanktionsavgifter åläggs förenlig? Uppfyller denna nationella bestämmelse de krav som ställs i artikel 42.1 andra meningen i förordning nr 952/2013 på att sanktioner för överträdelser av unionens tullagstiftning ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
Schenker anser i sitt skriftliga yttrande att den första frågan inte kan tas upp till prövning, eftersom den endast avser tillämpningen av bestämmelser i nationell rätt, bland annat när det gäller huruvida en viss åtgärd eller underlåtenhet utgör en överträdelse enligt nationell rätt.
Det finns härvidlag visserligen anledning att erinra om att domstolen i ett förfarande enligt artikel 267 FEUF, som vilar på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen, enligt dess fasta praxis saknar behörighet att tolka nationell rätt och att det uteslutande ankommer på den nationella domstolen att fastställa och bedöma de faktiska omständigheterna i det nationella målet samt avgöra den exakta innebörden av bestämmelserna i nationella lagar och andra författningar (dom av den 3 oktober 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale,
C‑632/18
,
EU:C:2019:833
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall framgår det emellertid av själva lydelsen av den första frågan att den hänskjutande domstolen med denna önskar klarhet angående tolkningen av artikel 242.1 i förordning nr 952/2013, i synnerhet av begreppet ”undandragande från tullövervakning” i samband med denna bestämmelse, samt besked om huruvida det enligt unionsrätten är tillåtet att ett sådant undandragande medför en sanktionsavgift.
Schenker har även hävdat att utgången av målet vid den nationella domstolen inte är beroende av tolkningen av unionsbestämmelser, utan av frågor rörande faktiska omständigheter, nämligen fastställandet av vem som faktiskt har begått den aktuella överträdelsen, den ställning som den personen hade vid tidpunkten för överträdelsen samt de åtgärder eller underlåtenheter vilka utgör en överträdelse som kan tillskrivas vederbörande.
Det ska härvidlag erinras om att det, inom ramen för det samarbete mellan domstolen och de nationella domstolarna vilket har inrättats genom artikel 267 FEUF, uteslutande ankommer på den nationella domstolen att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. Domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av en unionsbestämmelse (dom av den 14 mars 2013, Allianz Hungária Biztosító m.fl.,
C‑32/11
,
EU:C:2013:160
, punkt
och där angiven rättspraxis). Så är uppenbarligen fallet i förevarande mål.
Mot denna bakgrund kan den första frågan tas upp till prövning.
Prövning i sak
Det är inledningsvis av vikt att påpeka att artikel 242.1 a och b i förordning nr 952/2013, som nämns i den första frågan, avser ansvaret för tillståndshavaren och den person som är ansvarig för tullagerförfarandet för det fall varorna har undandragits från tullövervakning, medan den frågan även gäller huruvida den som är ansvarig för ett sådant undandragande kan åläggas en sanktionsavgift enligt nationell rätt, vilket omfattas av andra bestämmelser i förordningen.
Den omständigheten att den hänskjutande domstolen formellt sett har begränsat en fråga till att avse tolkningen av en särskild unionsbestämmelse utgör inte hinder för att EU-domstolen tillhandahåller den domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan vara användbara vid avgörandet av det nationella målet, oberoende av om den hänskjutande domstolen har hänvisat därtill i sina frågor eller inte. Det ankommer i det avseendet på EU-domstolen att utifrån samtliga uppgifter som den nationella domstolen har lämnat, och i synnerhet utifrån skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka delar av unionsrätten som behöver tolkas med hänsyn till saken i målet (dom av den 18 september 2019, VIPA,
C‑222/18
,
EU:C:2019:751
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ska följaktligen anses att den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida förordning nr 952/2013 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken innehavaren av ett tillstånd till tullager, för det fall varor som hänförts till tullagerförfarandet har stulits, åläggs en sanktionsavgift för en överträdelse av tullagstiftningen.
Det framgår av domstolens praxis att begreppet ”undandragande från tullövervakning”, enligt förordning nr 952/2013, ska förstås så, att det omfattar varje åtgärd eller underlåtenhet som medför att den behöriga tullmyndigheten, om än tillfälligt, förhindras att få tillgång till varor som är föremål för tullövervakning och att utföra de kontroller som föreskrivs i tullagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 november 2017, Aebtri,
C‑224/16
,
EU:C:2017:880
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Såsom domstolen tidigare har slagit fast rör det sig om ”undandragande från tullövervakning”, i den mening som avses i nämnda förordning, bland annat när, såsom i förevarande fall, varor som hänförts till ett suspensivt arrangemang har stulits (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 2013, Harry Winston,
C‑273/12
,
EU:C:2013:466
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad beträffar den person som är ansvarig för ett sådant undandragande från tullövervakning, föreskrivs i artikel 242.1 a i förordning nr 952/2013 att tillståndshavaren är skyldig att sörja för att varor som omfattas av tullagerförfarandet inte undandras tullens övervakning.
Det följer härvidlag av domstolens fasta praxis att det endast krävs att objektiva rekvisit är uppfyllda – såsom att varorna inte finns fysiskt tillgängliga på den godkända förvaringsplatsen när tullmyndigheten ska undersöka dem – för att undandragande från tullövervakning av varor ska föreligga (dom av den 12 juni 2014, SEK Zollagentur,
C‑75/13
,
EU:C:2014:1759
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Av detta följer att ansvaret för innehavaren av ett tillstånd till tullager vid undandragande från tullövervakning av varor som har hänförts till tullagerförfarandet är objektivt och, följaktligen, oberoende av innehavarens samt tredje mans beteende.
Det framgår av domstolens praxis, såvitt avser frågan vilka följderna blir för nämnda innehavare av ett sådant undandragande från tullövervakning, att den omständigheten att en av de skyldigheter som anges i den tullagstiftning som är tillämplig på undandragande av varor från tullövervakning inte efterlevs utgör en tullöverträdelse. Enligt artikel 79.1 a i förordning nr 952/2013 ger denna bristande efterlevnad upphov till en tullskuld. Om unionens lagstiftning inte har harmoniserats i fråga om sådana tullöverträdelser, har medlemsstaterna befogenhet att besluta om sanktioner som de finner lämpliga för att säkerställa att unionens tullagstiftning iakttas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 oktober 2003, Hannl-Hofstetter,
C‑91/02
,
EU:C:2003:556
, punkterna
–
).
Av det ovan anförda följer att den första frågan ska besvaras enligt följande. Förordning nr 952/2013 ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken innehavaren av ett tillstånd till tullager, för det fall varor som hänförts till tullagerförfarandet har stulits, åläggs en lämplig sanktionsavgift för en överträdelse av tullagstiftningen.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra fråga för att få klarhet i huruvida artikel 42.1 i förordning nr 952/2013 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken innehavaren av ett tillstånd till tullager, för det fall varor som hänförts till tullagerförfarandet har undandragits från tullövervakning, är skyldig att betala, utöver en sanktionsavgift, ett belopp motsvarande dessa varors värde.
Det framgår härvidlag av beslutet om hänskjutande att det i artikel 234a.1 i tullagen föreskrivs en sanktionsavgift, vid undandragande från tullövervakning, på mellan 100 och 200 procent av de undandragna varornas värde, medan det i artikel 234a.3 i denna lag, jämförd med artikel 233.6 i lagen, föreskrivs att den person som är ansvarig för undandragandet ska betala ett belopp motsvarande dessa varors värde.
Tullen i Varna och den bulgariska regeringen har i sina skriftliga yttranden och vid förhandlingen vid domstolen gjort gällande att sistnämnda skyldighet inte utgör en sanktion, i den mening som avses i artikel 42.1 i förordning nr 952/2013, utan en åtgärd som omfattas av artikel 198.1 a i denna förordning, enligt vilken tullmyndigheterna ska vidta alla de åtgärder som krävs, inbegripet förverkande och försäljning eller förstöring, för att ”bortskaffa varor” som har undandragits från tullövervakningen. Eftersom uppräkningen av de åtgärder som avses med denna bestämmelse inte är uttömmande utgör betalningen, enligt dessa berörda parter, när de behöriga myndigheterna inte kan fastställa den fysiska förekomsten av de aktuella varorna, ett ”sätt att bortskaffa varorna”, i den mening som avses i nämnda bestämmelse, vilket är jämförbart med att de konfiskeras.
En sådan tolkning kan emellertid inte godtas.
Artikel 198 i förordning nr 952/2013 finns nämligen i kapitel 4, med rubriken ”Bortskaffande av varor”, i avdelning V i förordningen. Det följer av detta att de bestämmelser som har samlats i detta kapitel endast avser de åtgärder som ska vidtas ”för att bortskaffa” varor vars fysiska förekomst har kunnat fastställas av de behöriga myndigheterna. Denna tolkning vinner stöd av skäl 45 i denna förordning i vilket det anges att målet med förordningen bland annat är att fastställa regler på unionsnivå om tullmyndigheternas förstöring eller bortskaffande på annat sätt av varor.
Den omständigheten att de aktuella varornas värde betalas kan inte anses vara ett sätt att bortskaffa varorna och som därmed är avsett att uppnå detta mål.
Den hänskjutande domstolen har följaktligen gjort en korrekt bedömning när den kvalificerat det som en sanktion att den som är ansvarig för överträdelsen är skyldig att, utöver en sanktionsavgift, betala ett belopp motsvarande värdet på de varor som har undandragits från tullövervakning.
Enligt artikel 42.1 i förordning nr 952/2013 ska de sanktioner som medlemsstaterna fastställer för överträdelser av tullagstiftningen vara effektiva, proportionerliga och avskräckande.
Det ska härvidlag erinras om att om unionens lagstiftning inte har harmoniserats i fråga om tillämpliga sanktioner för bristande efterlevnad av villkor som föreskrivs i ett regelverk som införts genom denna lagstiftning, har medlemsstaterna befogenhet att välja de sanktioner som de finner lämpliga. De är dock skyldiga att vid utövandet av denna befogenhet följa unionsrätten och dess allmänna principer, följaktligen också proportionalitetsprincipen (dom av den 16 juli 2015, Chmielewski,
C‑255/14
,
EU:C:2015:475
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I synnerhet får de administrativa eller repressiva åtgärder som tillåts enligt nationell lagstiftning inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med denna lagstiftning och de får inte heller vara orimliga i förhållande till nämnda mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép,
C‑497/15 och C‑498/15
,
EU:C:2017:229
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis).
I förevarande fall framstår det inte som proportionerligt med en sanktion som består i en skyldighet att betala ett belopp motsvarande värdet på de varor som har undandragits från tullövervakning. Detta gäller oberoende av det förhållandet att sanktionen vidtas utöver den sanktion som avses i artikel 234a.1 i tullagen. En sanktion som uppgår till ett sådant belopp går nämligen utöver vad som är nödvändigt för att säkerställa, bland annat, att de varor som omfattas av tullagerförfarandet inte undandras från tullövervakning.
Det ska i detta sammanhang erinras om att de sanktioner som föreskrivs i artikel 42 i förordning nr 952/2013 inte är avsedda att vidtas för eventuella bedrägerier eller olaglig verksamhet, utan för varje överträdelse av tullagstiftningen (se, analogt, dom av den 16 juli 2015, Chmielewski,
C‑255/14
,
EU:C:2015:475
, punkt
).
Det är dessutom så, såsom kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, att en sådan sanktion som den som avses i artikel 234a.3 i tullagen, jämförd med artikel 233.6 i tullagen, framstår som orimlig i förhållande till den tullskuld som uppkom på grund av att varor som hänförts till tullagerförfarandet undandrogs från tullövervakning.
Av det ovan anförda följer att den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 42.1 i förordning nr 952/2013 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken innehavaren av ett tillstånd till tullager, för det fall varor som hänförts till tullagerförfarandet har undandragits från tullövervakning, är skyldig att betala, utöver en sanktionsavgift, ett belopp motsvarande dessa varors värde.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:

1)
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken innehavaren av ett tillstånd till tullager, för det fall varor som hänförts till tullagerförfarandet har stulits, åläggs en lämplig sanktionsavgift för en överträdelse av tullagstiftningen.

2)
Artikel 42.1 i förordning nr 952/2013 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken innehavaren av ett tillstånd till tullager, för det fall varor som hänförts till tullagerförfarandet har undandragits från tullövervakning, är skyldig att, utöver en sanktionsavgift, betala ett belopp motsvarande dessa varors värde.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: bulgariska.