CELEX: 62019TJ0009
Okoliš
Financiranje elektrane na biomasu u Galiciji
Odluka upravnog vijeća EIB‑a kojom se odobrava financiranje
Pristup pravosuđu u pitanjima okoliša
Članci 9. i 10. Aarhuške konvencije
Članci 10. do 12. Uredbe (EZ) br. 1367/2006
Zahtjev za interno preispitivanje
Odbacivanje zahtjeva kao nedopuštenog
Dopuštenost sredstva obrane
Obveza obrazlaganja
Pojam akta donesenog na temelju prava zaštite okoliša
Pojam akta koji je pravno obvezujući i ima vanjske učinke

Okolnosti spora
Aarhuška konvencija
Europska zajednica, koja je naknadno postala Europska unija, potpisala je 25. lipnja 1998. u Aarhusu Konvenciju o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (u daljnjem tekstu: Aarhuška konvencija). Ta je konvencija stupila na snagu 30. listopada 2001. Njezino je sklapanje u ime Zajednice naknadno odobreno Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. o zaključivanju, u ime Europske zajednice, Aarhuške konvencije (
SL 2005., L 124, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10.). Od tog je datuma i Unija stranka te konvencije.
U članku 1. potonje, naslovljenom „Cilj”, propisuje se da će „[r]adi doprinosa zaštiti prava svake osobe sadašnjega i budućih naraštaja na život u okolišu pogodnom za njegovo ili njezino zdravlje i dobrobit, svaka […] stranka [Konvencije] jamčiti pravo pristupa informacijama, sudjelovanja javnosti u odlučivanju o okolišu i pristupa pravosuđu u pitanjima okoliša sukladno odredbama […] Konvencije”.
U skladu s Vodičem za provedbu Aarhuške konvencije, pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okoliša, predviđeno u članku 9. stavcima 1. i 2. te konvencije, namijenjeno je tomu da na specifičan način osigura ostvarenje prava na pristup informacijama o okolišu i sudjelovanje javnosti u odlučivanju u pitanjima okoliša, kako su utvrđeni u toj konvenciji. U njezinu članku 9. stavku 3. propisano je, općenito, da je svaka stranka dužna osigurati pripadnicima javnosti, koji udovoljavaju kriterijima, ako ih ima, utvrđenima domaćim zakonodavstvom, pristup administrativnim ili sudbenim postupcima kojima se osporavaju činjenja i nečinjenja privatnih osoba i tijela vlasti koji su u suprotnosti s odredbama domaćega zakonodavstva koje se odnose na okoliš.
U Vodiču za provedbu Aarhuške konvencije također se navodi sljedeće. Stranke te konvencije zadržale su široke diskrecijske ovlasti u pogledu određivanja nadležnih tijela (sud ili upravno tijelo) i vrsta postupaka (primjerice građanskopravnih, upravnih ili kaznenih) koja stoje na raspolaganju prilikom osporavanja radnji ili propusta navedenih u članku 9. stavku 3. Aarhuške konvencije. Uzimajući u obzir opću obvezu iz njezina članka 3. stavka 1. uspostavljanja i održavanja razumljivog, otvorenog i dosljednog okvira, stranke te konvencije ničim se ne sprječava da uvedu različite postupke za različite vrste radnji odnosno propusta. Cilj svih upravnih ili sudskih postupaka ispravljanje je pogrešnih odluka, radnji i propusta i, u konačnici, otklanjanje štete nastale povredama zakonskih propisa. U skladu s člankom 9. stavkom 4. Aarhuške konvencije, njezine stranke moraju osigurati to da nadležna tijela ponude „odgovarajuće i djelotvorne” pravne lijekove, uključujući sudsku zabranu gdje je to prikladno. Osim određivanja vrste pravnih lijekova, u članku 9. stavcima 4. i 5. Aarhuške konvencije zahtijeva se da njezine stranke osiguraju to da su postupci iz stavaka 1. do 3. „pravični, jednakopravni, pravodobni i ne toliko skupi da bi se time sprječavalo njihovo provođenje” te da je javnost o njima obaviještena.
Politika Unije u području zaštite okoliša i provedba članka 9. stavaka 3. i 4. Aarhuške konvencije Aarhuškom uredbom
Politika Unije u području zaštite okoliša temelji se na člancima 191. do 193. UFEU‑a kao i na njegovu članku 11., kojim se promiče održivi razvoj na svim razinama.
U članku 191. UFEU‑a definira se područje primjene politike Unije u području zaštite okoliša i predviđa niz ciljeva (stavak 1.), načela (stavak 2.) i kriterija (stavak 3.) koje zakonodavac Unije mora poštovati u provedbi te politike.
U skladu s člankom 191. stavkom 1. UFEU‑a, politikom Unije u području zaštite okoliša nastoje se postići sljedeći ciljevi:
„–
očuvanj[e], zaštit[a] i poboljšanj[e] kvalitete okoliša,
–
zaštit[a] ljudskog zdravlja,
–
razborito[…] i racionalno[…] korištenj[e] prirodnih bogatstava,
–
promicanj[e] mjera na međunarodnoj razini za rješavanje regionalnih, odnosno svjetskih problema okoliša, a osobito borb[e] protiv klimatskih promjena.”
U vrijeme nastanka činjenica, konkretno djelovanje Unije temeljilo se poglavito na Programu djelovanja za okoliš za razdoblje 2014.‑2020. Ono je bilo usmjereno postizanju triju ciljeva, kao prvo, očuvanja prirodnih resursa (plodnost tla, kvaliteta zraka i vode, bioraznolikost itd.), kao drugo, preobrazbe Unije u niskougljično gospodarstvo koje učinkovito gospodari resursima (obrada otpada, borba protiv nepotrebnog bacanja hrane, ponovna uporaba itd.) i, kao treće, zaštite ljudskog zdravlja i dobrobiti ljudi (borba protiv onečišćenja, ograničena uporaba kemikalija itd.). Osim tih ciljeva politika Unije u području zaštite okoliša u sve je većoj mjeri postajala dio njezina djelovanja u drugim područjima. Primjerice, klimatski i energetski paket za razdoblje do 2020. odnosno 2030. godine uključivao je obvezujuće nacionalne ciljeve kako bi se povećao udio energije iz obnovljivih izvora u nacionalnoj potrošnji.
U članku 191. stavku 4. UFEU‑a određuje se opseg vanjske nadležnosti Unije u pitanjima okoliša. U njemu se utvrđuje načelo istodobne nadležnosti država članica i Unije za sklapanje međunarodnih sporazuma u području zaštite okoliša s trećim zemljama i nadležnim međunarodnim organizacijama.
Radi postizanja ciljeva politike Unije u području zaštite okoliša Zajednica – koja je naknadno postala Unija – potpisala je Aarhušku konvenciju.
Kako bi prenijeli tu konvenciju u pravni poredak Unije, Europski parlament i Vijeće Europske unije donijeli su Uredbu (EZ) br. 1367/2006 od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela [Unije] (
SL 2006., L 264, str. 13
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.; u daljnjem tekstu: Aarhuška uredba), u kojoj se, među ostalim, utvrđuju, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1. točkom (d), „pravila koja će omogućiti primjenu odredaba Konvencije […] na institucije i tijela [Unije], a posebno omogućiti pristup pravosuđu u pitanjima okoliša na razini [Unije] u skladu s uvjetima utvrđenim u [toj] Uredbi”. U skladu s člankom 14., Aarhuška uredba stupila je na snagu 28. lipnja 2007.
Na temelju članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe, svaka nevladina organizacija (NGO) koja ispunjava kriterije iz članka 11. navedene uredbe ima pravo podnijeti obrazloženi zahtjev za interno preispitivanje instituciji ili tijelu Unije koje je donijelo upravni akt u okviru prava zaštite okoliša.
U uvodnoj izjavi 11. Aarhuške uredbe propisuje se da bi pojedinačni upravni akti trebali biti otvoreni za interno preispitivanje ako su pravno obvezujući i imaju vanjske učinke. U tom smislu u članku 2. stavku 1. točki (g) spomenute uredbe pojam „upravni akt” definira se, za potrebe njezine primjene, kao svaka pojedinačna mjera u okviru prava zaštite okoliša koju je poduzela institucija ili tijelo Unije i koja je pravno obvezujuća i ima vanjske učinke.
U uvodnoj izjavi 10. Aarhuške uredbe navodi se da bi „[s] obzirom na činjenicu da se pravo zaštite okoliša neprestano razvija, definicija prava zaštite okoliša trebala […] upućivati na ciljeve politike zaštite okoliša [Unije] utvrđene u [UFUE‑u]”. U tom smislu u članku 2. stavku 1. točki (f) Aarhuške uredbe određuje se da, za potrebe te uredbe, „pravo zaštite okoliša” znači zakonodavstvo Unije koje, bez obzira na svoju pravnu osnovu, doprinosi provođenju ciljeva politike zaštite okoliša Unije utvrđenih u UFEU‑u, a to su očuvanje, zaštita i poboljšanje kvalitete okoliša, zaštita zdravlja ljudi, razborita i racionalna uporaba prirodnih resursa te promicanje mjera na međunarodnoj razini radi rješavanja regionalnih i globalnih problema vezanih uz okoliš.
Nadalje, u skladu s člankom 12. stavkom 1. Aarhuške uredbe, NGO koji je podnio zahtjev za interno preispitivanje sukladno njezinu članku 10., može pokrenuti postupak pred Sudom Europske unije u skladu s odgovarajućim odredbama UFEU‑a.
U uvodnoj izjavi 18. spomenute uredbe zakonodavac je u tom pogledu pojasnio da je, u skladu s člankom 9. stavkom 3. Aarhuške konvencije i UFEU‑om, cilj navedene uredbe omogućiti pokretanje pravosudnih i drugih postupaka pravne zaštite u kojima se mogu osporiti radnje i propusti tijela javne vlasti koji su u suprotnosti s odredbama prava zaštite okoliša. U spomenutoj uvodnoj izjavi također je navedeno da bi odredbe o pristupu pravosuđu trebale biti u skladu s UFEU‑om. Naposljetku, u uvodnim izjavama 19. i 21. Aarhuške uredbe zakonodavac je pojasnio da je, kako bi se osigurali prikladni i učinkoviti pravni lijekovi, uključujući one koji su raspoloživi pred Sudom Europske unije na temelju relevantnih odredaba UFEU‑a, primjereno da se instituciji ili tijelu Unije koje je donijelo sporni akt, odnosno koje je propustilo djelovati, pruži mogućnost da preispita raniju odluku odnosno da djeluje i da bi – u slučaju neprihvaćanja prethodnih zahtjeva za interno preispitivanje – predmetni NGO morao imati mogućnost pokretanja postupka pred Sudom Europske unije u skladu s odgovarajućim odredbama UFEU‑a.
Iz uvodnih izjava Aarhuške uredbe navedenih u točki 16. ove presude proizlazi to da je, u okviru sustava pristupa pravosuđu u pitanjima okoliša, uspostavljenog člancima 10. do 12. te uredbe, interno preispitivanje zamišljeno kao upravni postupak koji prethodi eventualnom podnošenju tužbe sudu Unije u skladu s mjerodavnim odredbama UFEU‑a.
Nadalje, iz tih uvodnih izjava proizlazi da je cilj sustava pristupa pravosuđu, uspostavljenog člancima 10. do 12. Aarhuške uredbe, isključivo nadzor primjene prava zaštite okoliša Unije.
U tom smislu, u skladu s člankom 1. točkom 1. Odluke Komisije 2008/50/EZ od 13. prosinca 2007. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu [Aarhuške uredbe] u pogledu zahtjeva za interno preispitivanje upravnih akata (
SL 2008., L 13, str. 24
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 22., str. 156.), svaki NGO koji podnese zahtjev za interno preispitivanje upravnog akta ili propusta, kako je navedeno u članku 10. Aarhuške uredbe, obvezan navesti upravni akt ili navodni upravni propust, za koji se traži preispitivanje, kao i odredbe zakonodavstva Unije o zaštiti okoliša za koje se smatra da nisu poštovane.
EIB
Europska investicijska banka (EIB) tijelo je Unije koje pridonosi postizanju njezinih ciljeva.
Na temelju članka 308. UFEU‑a, EIB ima pravnu osobnost odvojenu od pravne osobnosti Unije. Vode ga i njime upravljaju njegova vlastita tijela. Raspolaže vlastitim sredstvima i proračunom.
Na temelju članka 309. UFEU‑a, EIB‑ova je zadaća da u interesu Unije doprinosi uravnoteženom i trajnom razvoju unutarnjeg tržišta, pri čemu ima pristup tržištu kapitala i koristi se vlastitim sredstvima. U tu svrhu, djelujući na neprofitnoj osnovi, on odobrava zajmove i izdaje jamstva koja olakšavaju financiranje različitih projekata u svim sektorima gospodarstva, osobito projekata od zajedničkog interesa za više država članica koji su tolikog opsega ili naravi da se ne mogu u cijelosti financirati iz različitih sredstava kojima raspolažu pojedine države članice.
U članku 7. stavku 2. EIB‑ova Statuta, utvrđenog u Protokolu br. 5 priloženom UEU‑u i UFEU‑u, određuje se, među ostalim, da Vijeće guvernera donosi opće direktive o kreditnoj politici Banke, u skladu s ciljevima Unije. U skladu s člankom 7. stavkom 3. točkom (b) navedenog statuta, Vijeće guvernera – za potrebe članka 9. stavka 1. –utvrđuje načela koja se primjenjuju na poslove financiranja koji se obavljaju u okviru EIB‑ovih zadaća.
U skladu s člankom 9. stavkom 1. EIB‑ova Statuta, Upravno vijeće brine se za njegovo pravilno vođenje i osigurava da se njime upravlja u skladu s odredbama Ugovorâ i Statuta te općih direktiva koje donese Vijeće guvernera. Upravno vijeće donosi odluke kojima se odobravaju sredstva i utvrđuje kamatne stope na odobrene zajmove.
U članku 18. EIB‑ova Poslovnika – u verziji primjenjivoj na ovaj predmet, odnosno onoj proizišloj iz izmjena od 20. siječnja 2016. (
SL 2016., L 127, str. 55
.) – pojašnjava se da Upravno vijeće, u skladu s člankom 9. stavkom 1. EIB‑ova Statuta, na prijedlog Upravljačkog odbora, utvrđuje uvjete koji čine opći okvir za poslove financiranja, i to poglavito određivanjem kriterija za odobravanje kamatnih stopa. Na prijedlog Upravljačkog odbora ono donosi odluke vezane uz politiku upravljanja EIB‑om. Ono odobrava poslove financiranja koje predloži Upravljački odbor. Općenito, Upravno vijeće vodi brigu o propisnom vođenju EIB‑ova poslovanja u skladu s UFEU‑om, Statutom, smjernicama koje je utvrdilo Vijeće guvernera i inim aktima kojima se uređuje rad EIB‑a u obavljanju njegovih poslova sukladno UFEU‑u.
U članku 16. stavku 1. EIB‑ova Statuta određuje se da on odobrava sredstva u okviru svoje zadaće određene člankom 309. UFEU‑a.
U skladu s člankom 19. stavkom 3. EIB‑ova Statuta, Upravno vijeće odlučuje o poslovima financiranja koje mu dostavi Upravljački odbor čija se uloga, na temelju članka 11. stavka 3. Statuta, svodi na pripremu i provedbu odluka o podizanju zajmova i odobravanju sredstava, posebice u obliku zajmova i jamstava.
U Izjavi o socijalnim i okolišnim načelima i standardima, koju je Upravno vijeće prihvatilo 3. veljače 2009. (u daljnjem tekstu: Izjava iz 2009.) i u Klimatskoj strategiji, namijenjenoj mobiliziranju financijskih sredstava za prelazak na niskougljično gospodarstvo otporno na klimatske promjene, koju je EIB donio 22. rujna 2015. (u daljnjem tekstu: Klimatska strategija), definiraju se ciljevi kreditiranja i kriteriji prihvatljivosti projekata koji se odnose na okoliš.
U točki 22. EIB‑ove Klimatske strategije navodi se sljedeće:
„Kao banka [Unije], EIB ima zadaću podupiranja ciljeva njezine politike koji se sastoje, među ostalim, od promicanja inovacija i vještina, pristupa financiranju malih i srednjih poduzeća, strateške infrastrukture i djelovanja u području klime. EIB podupire ostvarenje tih ciljeva, koji su redom međusobno povezani, svojom kreditnom politikom, kombiniranim financiranjem (udruživanje EIB‑ovih sredstava sa sredstvima iz drugih izvora) i savjetovanjem. Usklađenost s mjerodavnim politikama, kvaliteta portfelja i pouzdanost odluka o financiranju osiguravaju se cjelovitim postupkom prethodne analize koji se primjenjuje na sve projekte koje podupire EIB […] U domeni djelovanja u području klime, klimatske politike i instrumenti [Unije] – poput sustava trgovanja emisijama […], strategije prilagodbe klimatskim promjenama ili Okvira klimatske i energetske politike do 2030. – uključene su u postojeće relevantne prakse i postupke u okviru kojih se donose odluke o financiranju. [EIB] također nastoji pridonijeti svojim djelovanjem postizanju dugoročnih planova poput europske energetske unije ili smjernica za dekarbonizaciju koje je utvrdio [Međuvladin panel o klimatskim promjenama ili] IPCC, u skladu s kojima globalne emisije stakleničkih plinova moraju svoju najvišu vrijednost dosegnuti najkasnije 2020., smanjiti se do 2050. za najmanje 50 % u odnosu na razinu iz 1990. te se spustiti na nulu odnosno ispod nule do 2100., kako bi se globalno zatopljenje zadržalo ispod praga od 2 [Celzijeva stupnja].” [neslužbeni prijevod]
U točki 36. Klimatske strategije navodi se da će EIB nastaviti dodjeljivati barem 25 % sredstava projektima kojima se izričito podupire djelovanje u području klime. Osim tradicionalnog sektorskog pristupa prihvatljivosti projekata koji uključuju takvo djelovanje, u točki 39. Klimatske strategije predviđa se detaljnija procjena utjecaja projekata kako bi se ojačalo EIB‑ov ukupni doprinos.
Točka 24. Klimatske strategije polazi od činjenice da svi sektori ne utječu jednako na klimu i da su energetski i prometni sektor najrelevantniji s obzirom na udio u EIB‑ovu financiranju i na vrste obuhvaćenih projekata. U njoj se navodi da je među kriterijima za odabir i procjenu energetskih projekata važan element primjena emisijskog standarda na projekte proizvodnje električne energije. Taj standard omogućava odbacivanje projekata čije očekivane emisije nisu u skladu s ciljevima Unije, uz poštovanje načela tehnološke neutralnosti. U svakom slučaju, prednost se daje projektima energetske učinkovitosti.
U točki 47. Klimatske strategije navodi se da će se utvrditi tipologija projekata visokog učinka po sektorima, ispitivanjem postojećih sektorskih planova dekarbonizacije odnosno visokih razina ugljičnih emisija. Unutar Unije, njezine politike i politike država članica – među kojima je, primjerice, dugoročna vizija Unije kao niskougljične zajednice, otporne na klimatske promjene – odnosno nacionalni akcijski planovi za energiju iz obnovljivih izvora i programi prilagodbe trebali bi poslužiti kao glavne odrednice prilikom planiranja.
Nadalje, u točki 72. Klimatske strategije pojašnjava se da se procjena emisija stakleničkih plinova također upotrebljava prilikom analize uspješnosti projekata proizvodnje električne energije u pogledu emisija kao i prilikom provjere utjecaja hidroenergetskih i bioenergetskih projekata na klimu. Točnost, dosljednost i usporedivost tih procjena stoga su važni elementi u postupku prethodne analize.
U Izjavi iz 2009. nalaže se poštovanje kriterija okolišne i socijalne održivosti prilikom svakog EIB‑ovog odobravanja sredstava. U njoj se navodi da projekt mora, da bi ga se financiralo, pridonijeti postizanju jednog ili više ciljeva politike Unije, kao što je prikladan odgovor na prijetnju koju predstavljaju klimatske promjene, ulaganjima koja pridonose njihovu ublažavanju odnosno prilagođavanju tim promjenama, osobito podupiranjem projekata energetske učinkovitosti, energija iz obnovljivih izvora, čišćih izvora energije, sekvestracije ugljika ili potpore održivom upravljanju prirodnim resursima (točka 10.). U skladu s Izjavom iz 2009., EIB potiče sektor energije iz obnovljivih izvora, ističe potrebu za energetskom održivošću u svim projektima koje financira, te prilikom financiranja vodi računa o ostalim prioritetima Unije u pogledu ulaganja u području klime (točka 77.). Nadalje, EIB nastoji potaknuti održive prakse u korištenju zemljištem, osobito kad je riječ o šumama, kojima priznaje važnost i njihov doprinos ublažavanju klimatskih promjena, prilagodbi tim promjenama i očuvanju bioraznolikosti (točka 77.).
Nadalje, u Izjavi iz 2009. zahtijeva se da da projekti koje financira EIB poštuju opće okolišne standarde koje je on utvrdio, a koji proizlaze iz prava Unije te se mogu upotpuniti, prema potrebi, drugim dobrim međunarodnim praksama odnosno strožim EIB‑ovim normama (točke 31. i 32.). U njoj se također zahtijeva poštovanje postupovnih pravila, kao što su odredbe Direktive 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (
SL 2012., L 26, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.), kako je izmijenjena (u točki 35. navodi se, međutim, Direktiva Vijeća 85/337/EEZ od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (
SL 1985., L 175, str. 40
.), koja je naknadno stavljena izvan snage Direktivom 2011/92).
Naposljetku, u skladu s točkama 78. i 82. Izjave iz 2009., EIB aktivno djeluje na prepoznavanju i promicanju projekata koji dovode do znatnog smanjenja emisija stakleničkih plinova, u skladu s metodama koje proučava i razvija u suradnji s drugim međunarodnim financijskim institucijama te navedene iskorake uzima u obzir u svojim financijskim i gospodarskim analizama.
Projekt Curtis i njegovo financiranje EIB‑ovim sredstvima
Projekt izgradnje – u općini Curtis (Teixeiro), smještenoj u provinciji La Coruña, u Galiciji (Španjolska) – postrojenja za proizvodnju električne energije na biomasu kapaciteta od oko 50 megavata u kojem bi se kao pogon koristio drvni otpad prikupljen u krugu od 100 km (u daljnjem tekstu: projekt Curtis), jedan je od projekata u području energije iz obnovljivih izvora odabranih na natječaju koji je 2016. organizirala Kraljevina Španjolska.
Nositelj projekta Curtis kontaktirao je krajem 2016. EIB‑ove službe kako bi ih upoznao s njegovim tehničkim značajkama i kako bi se započeli pregovori o mogućem EIB‑ovom financiranju tog projekta.
Na temelju raspoloživih informacija i ishoda pregovora s nositeljem projekta, EIB‑ove službe usuglasile su se oko teksta preliminarne informativne napomene o projektu Curtis.
Upravljački odbor EIB‑a 4. prosinca 2017. prihvatio je preliminarnu informativnu napomenu, čime je ovlastio službe da formalno pokrenu postupak vrednovanja projekta Curtis.
Opis spomenutog projekta objavljen je 13. prosinca 2017. na EIB‑ovoj internetskoj stranici, u skladu sa zahtjevima politike transparentnosti EIB grupe, koju čine EIB i Europski fond za strateška ulaganja. Na toj internetskoj stranici je navedeno da proizvodnja električne energije iz obnovljivih izvora pridonosi postizanju cilja Unije da se ublaže posljedice klimatskih promjena. Osiguvaranjem potražnje za drvnim otpadom, projekt bi trebao dovesti do smanjenja broja šumskih požara u Galiciji i pridonijeti održivosti šumarske aktivnosti u toj regiji i općenito njezine gospodarske aktivnosti.
EIB je 15. prosinca 2017. zatražio od Europske komisije mišljenje o projektu Curtis, u skladu s člankom 19. svojeg Statuta. Ona je 12. veljače 2018. dostavila EIB‑u pozitivno mišljenje o navedenom projektu.
Dana 18. prosinca 2017. EIB je zatražio mišljenje Kraljevine Španjolske, u skladu s člankom 19. svojeg Statuta. Ona je 20. prosinca 2017. dostavila mišljenje u kojem nije bilo prigovora.
Na sastanku održanom 20. ožujka 2018. Upravljački odbor odobrio je podnošenje Upravnom vijeću prijedloga za financiranje vlastitim EIB‑ovim sredstvima projekta Curtis, pod referentnom oznakom „Doc 18/291” (u daljnjem tekstu: prijedlog za financiranje) i podnošenje Odboru za ulaganja Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU) zahtjeva za izdavanje jamstva Unije za taj projekt s obzirom na to da on predstavlja poseban rizik i zbog toga se smatra posebnom aktivnošću u smislu članka 16. stavka 3. drugog podstavka EIB‑ova Statuta.
Na sastanku održanom 9. travnja 2018. EFSU‑ov Odbor za ulaganja odobrio je korištenje jamstvom Unije za projekt Curtis.
Odlukom donesenom na sastanku održanom u Luxembourgu (Luksemburg) 12. travnja 2018. (u daljnjem tekstu: sporna odluka) Upravno vijeće prihvatilo je prijedlog za financiranje u obliku zajma koji će se dodijeliti subjektu posebne namjene, nazvanom „Special Purpose Vehicle”, u iznosu od najviše 60 milijuna eura. Sporna odluka zabilježena je u zapisniku sa sastanka.
Dopisom od 13. travnja 2018. EIB je obavijestio nositelja projekta o spornoj odluci, navodeći da prethodno odobrenje financiranja projekta Curtis ne stvara za EIB nikakvu pravnu obvezu u pogledu dodjele zajma, nego omogućuje nositelju projekta da poduzme mjere potrebne za realizaciju tog zajma.
Sporna odluka objavljena je 28. lipnja 2018. na EIB‑ovoj internetskoj stranici.
O detaljima u pogledu modaliteta i uvjeta financiranja projekta Curtis pregovarali su nositelj projekta i različiti zajmodavci, među kojima, osim EIB‑a, jedna poslovna banka, jedna agencija za kreditiranje izvoza, jedna nacionalna razvojna banka i jedan mezaninski zajmodavac. Nakon što su se sve stranke usuglasile o konačnim uvjetima financiranja te nakon što su dovršena različita izvješća o analizi, rezultati pregovora i analize predstavljeni su Upravljačkom odboru u završnoj napomeni, koju je potonji prihvatio 16. srpnja 2018.
Dana 23. srpnja 2018. EIB‑ove službe potpisale su interni sporazum o uvjetima ugovora o financiranju projekta Curtis. Ugovorna dokumentacija s tim u vezi potpisana je 25. srpnja 2018.
Prva isplata u sklopu EIB‑ova financiranja izvršena je 29. kolovoza 2018. Bilo je predviđeno da se radovi na projektu Curtis dovrše do kraja 2019. godine. Kao što je to EIB naveo na raspravi, u odgovoru na usmeno pitanje Općeg suda, provedba projekta Curtis od tada se odvijala normalno.
Tužitelj i njegovo protivljenje financiranju projekta Curtis
Tužitelj, ClientEarth, nevladina je organizacija koja promiče zaštitu okoliša.
Tužitelj je 9. kolovoza 2018. podnio EIB‑u zahtjev za interno preispitivanje sporne odluke, u skladu s člankom 10. Aarhuške uredbe i Odlukom 2008/50.
Zahtjev za interno preispitivanje temeljio se na različitim argumentima u pogledu forme i merituma. Kad je riječ o meritumu, a s obzirom na to da se sporna odluka mogla temeljiti na razmatranju sadržanom u prijedlogu za financiranje, tužitelj je prigovarao Upravnom vijeću, među ostalim, to da je u toj odluci počinilo očitu pogrešku u ocjeni kad je zaključilo da projekt Curtis snažno pridonosi politici Unije jer odgovara trima ciljevima koji se njome žele postići.
Tužitelj je najprije pobijao zaključak prema kojem projekt Curtis pridonosi postizanju španjolskih i europskih ciljeva u području proizvodnje energije iz obnovljivih izvora i energetske sigurnosti te ostvarenju okolišnih ciljeva. Kad je riječ o doprinosu postizanju španjolskih i europskih ciljeva u području proizvodnje energije iz obnovljivih izvora, tužitelj je istaknuo da taj zaključak nije ničim potkrijepljen, s obzirom na to da se u prijedlogu za financiranje ističe postojanje velikog rizika od toga da jedan dio drvnog materijala koji se koristi kao gorivo u elektrani na biomasu neće ispunjavati standarde održivosti utvrđene u Direktivi 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ (
SL 2009., L 140, str. 16
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 11., str. 39.), u verziji primjenjivoj u vrijeme donošenja sporne odluke, odnosno da se projekt Curtis neće provesti u predviđenim rokovima. Kad je riječ o doprinosu postizanju cilja energetske sigurnosti, tužitelj je naveo da tomu proturječi utvrđenje iz prijedloga za financiranje prema kojem će projekt biti od niske ekonomske vrijednosti za opći elektroenergetski sustav s obzirom na to da španjolsko tržište električne energije obilježava znatan višak kapaciteta. Kad je riječ o doprinosu postizanju okolišnih ciljeva, tužitelj je istaknuo da je taj zaključak potpuno neosnovan jer je električna učinkovitost projekta preniska da bi stvarno pridonijela ciljevima proizvodnje energije iz obnovljivih izvora.
Tužitelj je potom osporavao zaključak prema kojem će projekt Curtis pridonijeti sprječavanju šumskih požara i održivosti šumarskih aktivnosti u Galiciji. On je tvrdio da se taj zaključak temelji na pogrešnom tumačenju Leya 7/2012 de montes de Galicia (Zakon 7/2012 o regiji Galiciji) od 28. lipnja 2012. (BOE br. 217 od 8. rujna 2012., str. 63275.) i pogrešnoj ocjeni stvarnih učinaka elektrane na biomasu na šumarske aktivnosti u Galiciji, koje bi u praksi mogle dovesti do povećanja rizika od požara davanjem prednosti monokulturnom pošumljavanju.
Naposljetku, tužitelj je pobijao zaključak prema kojem projekt Curtis odgovara EIB‑ovim prioritetima u području zajmova za potrebe obnovljive energije i borbe protiv klimatskih promjena. On je istaknuo da se taj zaključak temelji na pogrešnoj analizi u kojoj se precjenjuje električna učinkovitost projekta Curtis odnosno s njim povezane koristi za okoliš, a podcjenjuju pojedini znatni rizici koji mogu utjecati na provedivost odnosno na rok za provedbu tog projekta kao i njegovi učinci na okoliš, poput pojačane sječe drveća u Galiciji, što osobito dovodi u pitanje pozitivne učinke projekta kad je riječ o stakleničkim plinovima.
U dopisu od 30. listopada 2018., koji su potpisali njegov glavni tajnik i zamjenik voditelja pravne službe, EIB je obavijestio tužitelja o odbacivanju zahtjeva za interno preispitivanje sporne odluke kao nedopuštenog jer se nije odnosio na akt koji se može interno preispitivati, odnosno na „upravni akt”, u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe (u daljnjem tekstu: pobijani akt).
U pobijanom aktu EIB je, kao prvo, istaknuo da sporna odluka nije pravno obvezujuća, nema vanjske učinke i ne može stvarati prava za treće osobe. On tu odluku smatra isključivo internim aktom u smislu članaka 9. i 19. svojeg Statuta, koji je bio potreban radi potpisivanja odgovarajućeg ugovora o financiranju, ali ne dovodi nužno do takvog potpisivanja niti stvara pravo protustranke na to potpisivanje zahtijeva. EIB smatra da navedena odluka nije usporediva s odlukom o dodjeli ugovora o javnoj nabavi jer nije donesena u postupku koji je uređen pravom javne nabave ili je usporediv s javnim pozivom na nadmetanje nego je rezultat poslovne i političke diskrecije kojom EIB raspolaže na temelju Ugovorâ i svojeg statuta.
Kao drugo, EIB je tvrdio da sporna odluka nije donesena „na temelju prava zaštite okoliša”, u smislu članka 2. stavka 1. točke (f) Aarhuške uredbe, koji to pravo definira kao „zakonodavstvo […], bez obzira na njegovu pravnu osnovu, koje doprinosi provođenju ciljeva politike zaštite okoliša [Unije] utvrđenih u Ugovoru […]”.
Kad je riječ o tužiteljevu argumentu prema kojem je projekt Curtis uživao jamstvo Unije koje je izdao EFSU, u skladu s Uredbom (EU) 2015/1017 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. lipnja 2015. o [EFSU‑u], Europskom savjetodavnom centru za ulaganja i Europskom portalu projekata ulaganja i o izmjeni uredaba (EU) br. 1291/2013 i (EU) br. 1316/2013 – [EFSU] (
SL 2015., L 169, str. 1
.), što je prema njegovu mišljenju zahtijevalo uzimanje u obzir okolišnih ograničenja povezanih sa spomenutim projektom, EIB je istaknuo da – neovisno o tomu je li izdavanje jamstva Unije za financirani projekt dostatno za svrstavanje tog financiranja u područje „prava zaštite okoliša” – odluku o izdavanju takvog jamstva nije donijelo njegovo upravno vijeće nego EFSU‑ov Odbor za ulaganja.
Kad je riječ o argumentu prema kojem se EIB angažirao u promicanju okolišnih ciljeva u okviru raspodjele vlastitih sredstava, ta institucija smatrala je da spomenuti angažman nije dovoljan za zaključak da se financiranje projekta Curtis ili bilo koje drugo financiranje projekta odobrenog u skladu sa EIB‑ovim Statutom
ipso facto
prihvaća na temelju zakonodavstva Unije u području zaštite okoliša. EIB smatra da se navedenim argumentom umjetno šire granice „zakonodavstva Unije” izvan područja primjene Aarhuške uredbe na način koji je nespojiv s njegovom institucionalnom ulogom i statutarnom zadaćom.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 8. siječnja 2019. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
EIB je spomenutom tajništvu 22. ožujka 2019. podnio odgovor na tužbu.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 6. travnja 2019. Komisija je zatražila intervenciju u ovom predmetu u potporu EIB‑ovim zahtjevima. Tužitelj je 11. travnja 2019. odustao od svojeg prava na očitovanje o spomenutom zahtjevu, dok je EIB 29. travnja 2019. naveo da u pogledu tog zahtjeva nema komentara. Odlukom od 2. svibnja 2019. predsjednik prvog vijeća Općeg suda dopustio je tu intervenciju.
Tužitelj je 7. svibnja 2019. tajništvu Općeg suda podnio repliku.
Komisija je 17. lipnja 2019. podnijela intervencijski podnesak.
EIB je 3. srpnja 2019. tajništvu Općeg suda dostavio odgovor na repliku.
EIB i tužitelj podnijeli su 3. srpnja odnosno 8. srpnja 2019. očitovanja na Komisijin intervencijski podnesak.
U skladu s člankom 106. stavkom 2. Poslovnika Općeg suda, tužitelj je 4. kolovoza 2019. dostavio svoje obrazloženo stajalište u pogledu održavanja rasprave.
Zbog djelomične obnove članova Općeg suda ovaj je predmet dodijeljen novoj sutkinji izvjestiteljici, koja sudjeluje u vijećanju u okviru drugog vijeća.
Na prijedlog tog vijeća Opći sud odlučio je, na temelju članka 28. Poslovnika, predmet uputiti proširenom sastavu tog suda. Nadalje, budući da je jedan član sudskog vijeća bio spriječen sudjelovati u vijećanju, predsjednik Općeg suda odlučio je, na temelju članka 17. stavka 2. Poslovnika Općeg suda, osobno upotpuniti njegov sastav. Također je, u skladu s člankom 10. stavkom 5. navedenog Poslovnika, preuzeo predsjedavanje vijećem u ovom predmetu.
Nakon izvješća sutkinje izvjestiteljice Opći sud (drugo vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka.
Na raspravi održanoj 24. lipnja 2020. saslušana su izlaganja stranaka i njihovi odgovori na usmena pitanja koja je postavio Opći sud.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijani akt;
–
naloži EIB‑u snošenje troškova.
EIB, kojeg podupire Komisija, zahtijeva od Općeg suda da:
–
odbije tužbu;
–
tužitelju naloži snošenje troškova.
Pravo
U prilog osnovanosti tužbe tužitelj ističe dva tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog, istaknut u pogledu merituma, sastoji se od dva dijela i temelji na pogreškama u ocjeni prilikom primjene Aarhuške uredbe. U okviru tog tužbenog razloga tužitelj u biti prigovara EIB‑u da je prilikom donošenja pobijanog akta na spornu odluku pogrešno primijenio određene uvjete koje valja ispuniti da bi se akt mogao smatrati „upravnim aktom” u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) te uredbe. Drugi tužbeni razlog, istaknut u pogledu forme, temelji se na povredi obveze obrazlaganja.
EIB, kojeg podupire Komisija, poziva Opći sud da – prije samog ispitivanja dvaju tužbenih razloga koje je istaknuo tužitelj – utvrdi da je tužba neosnovana s obzirom na to da je zahtjev za interno preispitivanje sporne odluke nedopušten jer je nespojiv s neovisnošću koju EIB uživa u svojem financijskom poslovanju. Osim toga, EIB zahtijeva odbijanje tužbe na temelju neosnovanosti dvaju u prilog joj istaknutih tužbenih razloga. Komisija navodi da osobito podupire EIB‑ove argumente kojima osporava prvi tužbeni razlog za poništenje.
Prije ispitivanja dvaju tužbenih razloga za poništenje, koje je tužitelj istaknuo u prilog osnovanosti tužbe, valja ispitati sredstvo obrane koje je istaknuo EIB.
EIB‑ovo sredstvo obrane
EIB, kojeg podupire Komisija, poziva Opći sud da – prije samog ispitivanja dvaju tužbenih razloga koje je istaknuo tužitelj – utvrdi da je tužba neosnovana s obzirom na to da je zahtjev za interno preispitivanje sporne odluke nedopušten jer je nespojiv s neovisnošću koju EIB uživa u svojem financijskom poslovanju.
Tužitelj prigovora da se u pobijanom aktu EIB nije pozivao, u pogledu zahtjeva za interno preispitivanje sporne odluke, ni na jedan razlog nedopuštenosti koji bi se temeljio na nespojivosti tog zahtjeva s neovisnošću koju on uživa u svojem financijskom poslovanju, tako da je – prema tužiteljevu mišljenju – nedopušteno njegovo pozivanje na takav razlog kao sredstvo obrane u okviru predmetne tužbe.
Podredno, tužitelj tvrdi da je EIB, ne navodeći taj detalj u pobijanom aktu, povrijedio svoju obvezu obrazlaganja, kao što je to istaknuto u okviru drugog tužbenog razloga.
Tužitelj tvrdi da je EIB‑ova argumentacija u kojoj se, u odgovoru na tužbene razloge, poziva na svoju autonomiju i neovisnost pretjerana, neosnovana i da ju je sud Unije u više navrata odbio.
U odgovoru na tužiteljeve argumente EIB navodi da mu je bilo dopušteno pred Općim sudom istaknuti novi razlog nedopuštenosti zahtjeva za interno preispitivanje sporne odluke jer se tim razlogom samo potvrđuje stajalište koje je već iznio u pobijanom aktu, a prema kojem je spomenuti zahtjev nedopušten i jer se njime nastoji odgovoriti na argumente iznesene u tužbi, u skladu s načelima poštovanja prava obrane, jednakosti oružja i kontradiktornosti.
Osim toga, EIB osporava da je povrijedio svoju obvezu obrazlaganja jer smatra da nije bio dužan unaprijed u pobijanom aktu navesti sve argumente koje bi mogao istaknuti u okviru eventualne tužbe protiv spomenutog akta. U odgovoru na usmeno pitanje Općeg suda na raspravi EIB prvi put navodi da je u biti u pobijanom aktu istaknuo razlog nedopuštenosti koji se temeljio na nespojivosti zahtjeva za interno preispitivanje s neovisnošću koju uživa u svojem financijskom poslovanju time što je, s jedne strane, u šestoj alineji spomenutog akta naveo da su „sve EIB‑ove odluke o tome hoće li poduprijeti projekt koji bi mogao biti prihvatljiv i, prema potrebi, u kojem obliku, dio […] poslovne i političke diskrecije koju mu priznaju Ugovori i Statut” i time što je, s druge strane, u osmoj alineji tog akta istaknuo da bi stajalište koje zastupa tužitelj dovelo do situacije koja „ne bi bila spojiva s njegovom institucionalnom ulogom odnosno statutarnom zadaćom”.
U ovom slučaju, s obzirom na prigovore koje je tužitelj istaknuo u pogledu predmetnog EIB‑ovog sredstva obrane, valja započeti s ocjenom njegove dopuštenosti.
Najprije valja podsjetiti na to da pravo na dobru upravu iz članka 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima uključuje osobito, na temelju stavka 2. točke (c) tog članka, obvezu uprave da obrazloži svoje odluke. U skladu s člankom 296. UFEU‑a, akti koje donose institucije, tijela, uredi i agencije Unije moraju se obrazložiti. U članku 10. stavku 2. Aarhuške uredbe također se određuje da pisano stajalište koje je zauzela institucija ili tijelo Unije kojemu je upućen zahtjev za interno preispitivanje jednog od njegovih akata mora biti obrazloženo. To obrazloženje mora omogućiti podnositelju zahtjeva da shvati razloge kojima se vodila nadležna institucija ili tijelo prilikom donošenja odluke (mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu TestBioTech i dr./Komisija,
C‑82/17 P
,
EU:C:2018:837
, t.
49.
).
Opći sud prilikom nadzora zakonitosti iz članka 263. UFEU‑a ne može svojim obrazloženjem zamijeniti obrazloženje donositelja pobijanog akta i ne može svojim obrazloženjem popuniti praznine u obrazloženju toga akta, na način da se njegova ocjena ne veže ni na jedno utvrđenje iz tog akta (vidjeti presudu od 18. srpnja 2013., UEFA/Komisija,
C‑201/11 P
,
EU:C:2013:519
, t.
65.
i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju pobijani akt – kao što to jasno proizlazi iz njegove četvrte alineje – počiva isključivo na jednom razlogu nedopuštenosti, onom koji se temelji na zaključku da sporna odluka nije „upravni akt” u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe. Nadalje, iz pete i sedme alineje spomenutog akta jasno proizlazi da navedeni razlog počiva na dva podrazloga, to jest, kao prvo, na tome da sporna odluka nije pravno obvezujuća i nema vanjske učinke i, kao drugo, na tome da nije donesena „na temelju prava zaštite okoliša”, u smislu članka 2. stavka 1. točke (f) Aarhuške uredbe.
Na svoju poslovnu i političku diskreciju koju mu priznaju Ugovori i Statut te na svoju institucionalnu ulogu i statutarnu zadaću EIB se pozvao, na nejasan i općenit način, isključivo u okviru ispitivanja tih dvaju podrazloga, a ne nekog zasebnog razloga, i to kako bi odbio suprotno tumačenje pojma „upravni akt”, u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe, koje je ponudio tužitelj.
Prema tome, ispitivanje merituma predmetnog sredstva obrane dovelo bi do toga da bi Opći sud svojim obrazloženjem zamijenio EIB‑ovo obrazloženje iz pobijanog akta, što nije ovlašten učiniti. Ako je EIB u predmetnom slučaju želio odluku zakonito potkrijepiti dodatnim zasebnim razlogom, morao je povući pobijani akt i donijeti novi akt koji bi se, među ostalim, temeljio na navedenom razlogu.
S obzirom na prethodna razmatranja, valja odbaciti kao nedopušteno sredstvo obrane koje je istaknuo EIB, a koje se temelji na tome da je zahtjev za interno preispitivanje sporne odluke nedopušten jer je nespojiv s neovisnošću koju EIB uživa u svojem financijskom poslovanju.
Meritum tužbe
Kad je riječ o dvama tužbenim razlozima za poništenje, istaknutima u prilog osnovanosti tužbe, drugi se odnosi na bitnu povredu postupka primjenjivog na pobijani akt, to jest na obvezu njegova obrazlaganja, dok se prvi tužbeni razlog – utemeljen na pogreškama u ocjeni prilikom primjene Aarhuške uredbe počinjenima pri donošenju pobijanog akta – odnosi na njegovu materijalnu zakonitost.
Budući da sud Unije ne može provesti materijalni nadzor akta ako njegovo obrazloženje nije dostatno u pogledu temeljnog rasuđivanja koje je dovelo do određenog odabira autora akta, mora provjeriti je li obrazloženje akta dostatno prije ispitivanja razloga koje su stranke istaknule kako bi osporile njegovu osnovanost (vidjeti u tom smislu presudu od 4. ožujka 2009., Tirrenia di Navigazione i dr./Komisija,
T‑265/04, T‑292/04 i T‑504/04
, neobjavljena,
EU:T:2009:48
, t.
98.
i
99.
).
Stoga u predmetnom slučaju valja ispitati drugi tužbeni razlog prije prvoga.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
Tužitelj prigovara EIB‑u da prilikom donošenja pobijanog akta nije poštovao svoju obvezu obrazlaganja. Prema njegovu mišljenju, riječ je o „pravnom aktu” koji podliježe toj obvezi na temelju članka 296. UFEU‑a i prava priznatih u članku 41. stavku 2. točki (c) te u članku 47. Povelje o temeljnim pravima. On ističe da je navedeni zaključak izveo nezavisni odvjetnik M. Szpunar u točki 49. mišljenja u predmetu TestBioTech i dr./Komisija (
C‑82/17 P
,
EU:C:2018:837
). Tužitelj smatra da obrazloženje pobijanog akta nije dostatno da bi se shvatili razlozi kojima se EIB vodio kada je izveo zaključak da sporna odluka, čiji je interno preispitivanje zatraženo, ne ispunjava određene uvjete koje valja ispuniti da bi se akt mogao smatrati „upravnim aktom” u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe, to jest, s jedne strane, uvjet da je donesen „na temelju prava zaštite okoliša” i, s druge strane, uvjet da je „pravno obvezujući i ima vanjske učinke”. Tužitelj zamjera EIB‑u osobito to da u pobijanom aktu nije odgovorio na sve činjenične i pravne argumente koje je on istaknuo u zahtjevu za interno preispitivanje sporne odluke.
EIB opovrgava tužiteljeve argumente i tvrdi da drugi tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
Iz sudske prakse već navedene u točki 87. ove presude proizlazi to da je pobijani akt podlijegao obvezi obrazlaganja navedenoj u članku 296. UFEU‑u i ponovljenoj u članku 10. stavku 2. Aarhuške uredbe.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, obrazloženje propisano člankom 296. UFEU‑a mora odgovarati naravi akta o kojemu je riječ i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije, tijela, ureda i agencije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora. U obrazloženju nije potrebno navesti sve relevantne činjenične i pravne elemente jer pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a treba ocijeniti ne samo s obzirom na tekst tog akta nego i na njegov kontekst kao i na sva pravna pravila koja uređuju predmetno područje (vidjeti presudu od 5. ožujka 2009., Francuska/Vijeće,
C‑479/07
, neobjavljena,
EU:C:2009:131
, t.
49.
i navedenu sudsku praksu). Točnije, akt koji je predmet prigovora dovoljno je obrazložen ako je donesen u kontekstu poznatom zainteresiranima (vidjeti presudu od 14. travnja 2015., Vijeće/Komisija,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, t.
79.
i navedenu sudsku praksu).
Iz sudske prakse također proizlazi to da obveza obrazlaganja iz članka 296. UFEU‑a čini bitnu postupovnu pretpostavku, koju treba razlikovati od pitanja osnovanosti obrazloženja, koje se odnosi na materijalnu zakonitost spornog akta (vidjeti presudu od 5. ožujka 2009., Francuska/Vijeće,
C‑479/07
, neobjavljena,
EU:C:2009:131
, t.
50.
i navedenu sudsku praksu).
U pobijanom aktu EIB je odbacio zahtjev za interno preispitivanje sporne odluke kao nedopušten jer se nije odnosio na akt koji se može interno preispitivati, odnosno na „upravni akt”, u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe. Taj zaključak temeljio se u biti na razlozima iznesenima u točkama 59. do 62. ove presude, to jest, konkretno, na tomu da sporna odluka nije ispunjavala određene uvjete iz članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe da bi se mogla smatrati „upravnim aktom” s obzirom na to da, s jedne strane, nije bila pravno obvezujuća i nije imala vanjske učinke i, s druge strane, nije bila donesena na temelju prava zaštite okoliša.
U tom pogledu obrazloženje sadržano u pobijanom aktu bilo je dovoljno da bi tužitelju omogućilo upoznavanje s razlozima zbog kojih je EIB odbacio kao nedopušten zahtjev za interno preispitivanje sporne odluke koji mu je on podnio i osporavanje osnovanosti tog obrazloženja u okviru prvog tužbenog razloga. Nadalje, to je obrazloženje dostatno da bi Općem sudu omogućilo provođenje sudskog nadzora osnovanosti spomenutog akta u okviru ispitivanja prvog tužbenog razloga (vidjeti točke 105. do 173. ove presude).
Stoga tužitelj neosnovano tvrdi da je EIB povrijedio svoju obvezu obrazlaganja pobijanog akta, s obzirom na u njemu doista sadržano obrazloženje.
Prema tome, drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja, valja odbiti kao neosnovan.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na pogreškama u ocjeni prilikom primjene Aarhuške uredbe
Tužitelj u biti prigovara EIB‑u da je prilikom donošenja pobijanog akta na spornu odluku pogrešno primijenio određene uvjete koje valja ispuniti da bi se akt mogao smatrati „upravnim aktom” u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe.
Taj tužbeni razlog sastoji se od dva dijela, od kojih se prvi odnosi na pogrešnu primjenu uvjeta o aktu koji je „pravno obvezujući i ima vanjske učinke”, a drugi na pogrešnu primjenu uvjeta o donošenju akta „na temelju prava zaštite okoliša”.
Uvodno valja podsjetiti na to da u skladu s ustaljenom sudskom praksom odredbe prava Unije treba u najvećoj mogućoj mjeri tumačiti s obzirom na međunarodno pravo, osobito kada one imaju za cilj upravo provođenje međunarodnog sporazuma koji je Unija sklopila (presuda od 14. srpnja 1998., Safety Hi‑Tech,
C‑284/95
,
EU:C:1998:352
, t.
22.
; vidjeti također presudu od 19. prosinca 2019., Nederlands Uitgeversverbond i Groep Algemene Uitgevers,
C‑263/18
,
EU:C:2019:1111
, t.
38.
i navedenu sudsku praksu). Prilikom tumačenja odredbi direktiva kojima se, u odnosu na države članice, provode zahtjevi iz članka 9. stavka 4. Aarhuške konvencije, sud Unije naveo je da je cilj koji je zakonodavac Unije namjeravao postići bio omogućiti zainteresiranoj javnosti „širok pristup pravosuđu” i da je taj cilj, šire gledano, dio njegova nastojanja da očuva, zaštiti i poboljša kvalitetu okoliša i u tom smislu omogući aktivno sudjelovanje javnosti (presuda od 11. travnja 2013., Edwards i Pallikaropoulos,
C‑260/11
,
EU:C:2013:221
, t.
31.
i
32.
). Slijedom navedenog, taj je sud ocijenio da se – iako stranke Aarhuške konvencije raspolažu određenim diskrecijskim ovlastima prilikom primjene članka 9. stavka 3. te konvencije – valja snažno zauzeti za očuvanje korisnog učinka i ciljeva spomenute konvencije koji se odnose na obveze provedbe koje imaju države članice (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u spojenim predmetima Vijeće i dr./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, t.
132.
i navedenu sudsku praksu). Iz sličnih razloga dva uvjeta navedena u točki 106. ove presude valja u najvećoj mogućoj mjeri tumačiti s obzirom na članak 9. stavke 3. i 4. Aarhuške konvencije (vidjeti po analogiji presudu od 18. srpnja 2013., Deutsche Umwelthilfe,
C‑515/11
,
EU:C:2013:523
, t.
32.
i navedenu sudsku praksu) i, prema tome, s obzirom na potrebu za osiguravanjem učinkovitog tužiteljeva pristupa pravosuđu.
Nadalje, zbog praktičnih razloga drugi dio prvog tužbenog razloga valja ispitati prije prvoga.
–
Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na pogrešnoj primjeni uvjeta o donošenju akta „na temelju prava zaštite okoliša”, navedenog u članku 2. stavku 1. točki (g) Aarhuške uredbe
Tužitelj prigovara EIB‑u da je prilikom donošenja pobijanog akta pogrešno na spornu odluku primijenio uvjet o donošenju akta „na temelju prava zaštite okoliša”, naveden u članku 2. stavku 1. točki (g) Aarhuške uredbe.
Tužitelj tvrdi da, u skladu sa sudskom praksom, pojam „pravo zaštite okoliša”, kako je definiran u članku 2. stavku 1. točki (f) Aarhuške uredbe, ima široko značenje, koje se ne ograničava na pitanja povezana sa zaštitom okoliša u užem smislu. Prema njegovu mišljenju, on obuhvaća zakonodavstvo Unije koje, bez obzira na svoju pravnu osnovu ili narav, doprinosi postizanju ciljeva njezine politike u području zaštite okoliša. Tužitelj tvrdi da je u zahtjevu za interno preispitivanje sporne odluke naveo odredbe prava zaštite okoliša koje EIB nije poštovao u spornoj odluci.
Prema tužiteljevu mišljenju, okolnosti u kojima je Upravno vijeće donijelo spornu odluku pokazuju da je ono to učinilo na temelju „prava zaštite okoliša”, definiranog u članku 2. stavku 1. točki (f) Aarhuške uredbe.
EIB, kojeg podupire Komisija, opovrgava tužiteljeve argumente i tvrdi da drugi dio prvog tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovan.
EIB ističe da je sporna odluka donesena na temelju članka 19. stavka 3. njegova Statuta, odnosno na temelju odredbe primarnog prava Unije koja se ne odnosi na okoliš. Iz članka 2. stavka 1. točke (f) Aarhuške uredbe proizlazi, međutim, da pojam „pravo zaštite okoliša” iz te uredbe valja razumjeti na način da se odnosi na sekundarno Uniji zakonodavstvo koje pridonosi postizanju ciljeva njezine politike u području zaštite okoliša. Činjenica da EIB želi postići okolišne ciljeve u okviru transakcija koje financira vlastitim sredstvima nije, prema njegovu mišljenju, dostatna za zaključak da se sporna odluka ili bilo koja druga odluka iste vrste donosi na temelju zakonodavstva Unije u području zaštite okoliša ili, tim više, da je u suprotnosti s točno određenim odredbama prava zaštite okoliša, kako se to navodi u uvodnoj izjavi 18. Aarhuške uredbe i u članku 9. stavku 3. Aarhuške konvencije. Razlozi za donošenje sporne odluke u tom su pogledu irelevantni, baš kao i upućivanje na direktivu koja se, po svojoj naravi, obraća isključivo državama članicama. Preširoko tumačenje pojma „pravo zaštite okoliša” umjetno je, izlazi izvan područja primjene Aarhuške uredbe te ugrožava neovisnost koju EIB uživa u svojem financijskom poslovanju i njegovu statutarnu zadaću. U okviru zadaće definirane u članku 309. UFEU‑a EIB je dužan, među ostalim, doprinositi uravnoteženom i trajnom razvoju unutarnjeg tržišta u interesu Unije tako što odobrava zajmove i izdaje jamstva koja olakšavaju financiranje projekata koji odgovaraju određenim kriterijima. EIB smatra da je riječ o odlukama o ulaganju kojima se izravno ne provodi pravo zaštite okoliša. Poštovanje potonjeg na nositeljima je projekata, u okviru njihova izvršenja, a pod nadzorom nadležnih nacionalnih tijela. Jednako tako, to što projekt Curtis ima određene učinke na okoliš, prema njegovu mišljenju, činjenična je okolnost koja ne dopušta zaključak pravne naravi o tome da je sporna odluka donesena na temelju prava zaštite okoliša.
EIB odbacuje svako upućivanje na pravni režim jamstva Unije koje izdaje EFSU, osobito onaj uspostavljen Uredbom 2015/1017, kao irelevantno s obzirom na to da sporna odluka nije donesena primjenom navedenog režima. Odluka Upravnog vijeća donesena je neovisno o odluci EFSU‑ovog Odbora za ulaganja. U svakom slučaju, pravni režim jamstva Unije i izdavanje tog jamstva projektu Curtis namijenjen je postizanju brojnih drugih općih ciljeva koji nisu zaštita okoliša i resursa. EIB tvrdi da se u članku 3. Uredbe 2015/1017 jasno navodi da je jamstvo Unije namijenjeno ulaganjima u mala i srednja poduzeća i pružanju potpore potonjima, a ne postizanju okolišnih ciljeva iz članka 191. stavka 1. i članka 192. stavka 2. UFEU‑a.
Osim toga, EIB opovrgava argumente koji se temelje na pravnom okviru u kojem je sporna odluka donesena i elementima na kojima ona počiva. Izjava iz 2009. namijenjena je isključivo tomu da posluži kao orijentir prilikom vrednovanja projekata prije donošenja odluka o financiranju. Prema njegovu mišljenju, riječ je o internom aktu kojim se ne mijenja njegova zadaća, kako je definirana u UFEU‑u, u kojem se promicanje zaštite okoliša ne navodi među njegovim ključnim zadaćama. Osim toga, činjenica da se u prijedlogu za financiranje projekta Curtis spominju, među ostalim, s njime povezane koristi za okoliš nije dostatna za zaključak da se sporna odluka, koja je donesena na osnovi tog prijedloga, temelji na pravu zaštite okoliša.
Drugi dio prvog tužbenog razloga otvara pitanje je li EIB počinio pogrešku kada je u pobijanom aktu zaključio da sporna odluka nije pojedinačna mjera donesena „na temelju prava zaštite okoliša”, u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe.
Pojam „pravo zaštite okoliša” definira se u članku 2. stavku 1. točki (f) Aarhuške uredbe kao zakonodavstvo Unije koje, bez obzira na svoju pravnu osnovu, doprinosi provođenju ciljeva politike zaštite okoliša Unije utvrđenih u UFEU‑u, a to su očuvanje, zaštita i poboljšanje kvalitete okoliša, zaštita zdravlja ljudi, razborita i racionalna uporaba prirodnih resursa te promicanje mjera na međunarodnoj razini radi rješavanja regionalnih i globalnih problema vezanih uz okoliš.
Iz teksta članka 2. stavka 1. točke (f) Aarhuške uredbe proizlazi to da je zakonodavac Unije, pozivajući se na ciljeve navedene u članku 191. stavku 1. UFEU‑a, želio pojmu „pravo zaštite okoliša” iz navedene uredbe dati široko značenje, koje nije ograničeno na pitanja povezana sa zaštitom prirodnog okoliša u užem smislu (presuda od 14. ožujka 2018., TestBioTech/Komisija,
T‑33/16
,
EU:T:2018:135
, t.
43.
i
44.
; vidjeti također u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u spojenim predmetima Vijeće i dr./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, t.
128.
).
To uostalom potvrđuje članak 192. stavak 2. UFEU‑a, prema kojem pravo zaštite okoliša, kao što je navedeno u glavi XX. UFEU‑a, također može sadržavati odredbe prvenstveno fiskalne prirode, mjere koje utječu na prostorno planiranje, kvantitativno gospodarenje vodnim resursima ili, neposredno ili posredno, na dostupnost tih resursa, uporabu zemljišta i mjere koje znatno utječu na izbor države članice između različitih energetskih izvora i opće strukture njezine opskrbe energijom. Usko tumačenje pojma „pravo zaštite okoliša” imalo bi za posljedicu da takvi propisi i mjere u velikoj mjeri ne bi bili obuhvaćeni tim područjem (presuda od 14. ožujka 2018., TestBioTech/Komisija,
T‑33/16
,
EU:T:2018:135
, t.
45.
).
Nadalje, valja napomenuti da članak 2. stavak 2. Aarhuške uredbe propisuje da upravni akti i upravni propusti ne uključuju mjere koje su institucije i tijela Unije poduzeli odnosno propustili poduzeti u svojstvu tijela za upravni nadzor, primjerice na temelju članaka 101., 102., 106., 107., 228., 258., 260. i 325. UFEU‑a o pravilima tržišnog natjecanja, o postupku zbog povrede obveze, o postupku koji se odnosi na Europskog ombudsmana i o postupku u vezi s borbom protiv prijevara. Činjenica da je zakonodavac smatrao potrebnim uključiti takve iznimke također upućuje na to da pojam „pravo zaštite okoliša” iz Aarhuške uredbe načelno treba tumačiti vrlo široko (presuda od 14. ožujka 2018., TestBioTech/Komisija,
T‑33/16
,
EU:T:2018:135
, t.
46.
).
Osim toga, upućivanje na „zakonodavstvo [Unije]”, sadržano u članku 2. stavku 1. točki (f) Aarhuške uredbe, treba razumjeti na način da je tim pojmom obuhvaćeno sekundarno zakonodavstvo opće primjene, za razliku od „upravnog akta” koji je u članku 2. stavku 1. točki (g) te uredbe definiran kao „svaka pojedinačna mjera”. Naime, u vrijeme donošenja te uredbe, to jest 6. rujna 2006., Ugovor iz Lisabona, potpisan 13. prosinca 2007., još uvijek nije uveo u pravo Unije razlikovanje – u području akata opće primjene – između zakonodavnih akata, koji se donose u zakonodavnom postupku, i regulatornih akata, koji se donose u nekoj drugoj vrsti postupka. Tako ne treba smatrati da upućivanje na navedeni pojam isključuje mogućnost da se pod „pravo zaštite okoliša” podvedu „regulatorni akti” u smislu Ugovora iz Lisabona, odnosno akti opće primjene koji nisu doneseni ni u redovnom ni u posebnom zakonodavnom postupku, u smislu članka 289. stavaka 1. do 3. UFEU‑a.
Nadalje, tako usko tumačenje onemogućilo bi uzimanje u obzir bilo kojeg EIB‑ovog akta opće primjene, kao što su izjave o načelima i standardima odnosno strategije koje on donosi u izvršavanju svoje institucionalne autonomije (vidjeti točke 28. do 36. ove presude).
Naime, valja podsjetiti na to da za potrebe postizanja ciljeva iz UFEU‑a EIB‑ova tijela donose – osobito u obliku politika, strategija, uputa, načela ili standarda – interna pravila opće primjene, koja se objavljuju i provode na odgovarajući način i koja, neovisno o tome jesu li obvezujuća ili nisu u užem smislu, ograničavaju EIB‑ovu diskrecijsku ovlast u izvršavanju njegovih aktivnosti (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 27. travnja 2012., De Nicola/EIB,
T‑37/10 P
,
EU:T:2012:205
, t.
40.
i navedenu sudsku praksu; od 16. rujna 2013, De Nicola/EIB,
T‑618/11 P
,
EU:T:2013:479
, t.
36.
, i od 19. srpnja 2017., Dessi/EIB,
T‑510/16
, neobjavljena,
EU:T:2017:525
, t.
43.
). Kad sud Unije ocjenjuje zakonitost akta koji je donio EIB, uzima u obzir njegova interna pravila (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 16. rujna 2013., De Nicola/EIB,
T‑618/11 P
,
EU:T:2013:479
, t.
42.
).
Stoga u predmetnom slučaju – suprotno onomu što je EIB iznio na raspravi – pravila opće primjene kojima se uređuje njegova kreditna politika za potrebe postizanja ciljeva iz UFEU‑a u pitanjima okoliša, osobito okolišne kriterije prihvatljivosti projekata za financiranje EIB‑ovim sredstvima, valja izjednačiti s zakonodavstvom Unije u području prava zaštite okoliša, u smislu članka 2. stavka 1. točke (f) Aarhuške uredbe.
Naposljetku, iz teksta i strukture članka 9. stavaka 3. i 4. Aarhuške konvencije, s obzirom na koje valja u najvećoj mogućoj mjeri tumačiti Aarhušku uredbu (vidjeti točku 107. ove presude), proizlazi da se svi akti javnih tijela koji su u suprotnosti s odredbama prava zaštite okoliša moraju moći pobijati. Stoga se pristup pravosuđu u pitanjima okoliša ne smije ograničiti samo na akte javnih tijela čija je formalna pravna osnova odredba prava zaštite okoliša.
Zbog svih tih razloga te u svrhu općeg tumačenja članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije koje će biti dosljedno i sukladno zahtjevu osiguravanja odgovarajućih i djelotvornih pravnih lijekova (vidjeti točku 4. ove presude), pojam pojedinačne mjere donesene „na temelju prava zaštite okoliša”, naveden u članku 2. stavku 1. točki (g) Aarhuške uredbe, treba široko tumačiti, tako da se ne ograničava, kako to tvrdi EIB, kojeg podupire Komisija, samo na pojedinačne mjere donesene na temelju odredbe sekundarnog zakonodavstva koja doprinosi postizanju ciljeva Unije u području zaštite okoliša, navedenih u članku 191. stavku 1. UFEU‑a, nego na sve pojedinačne mjere koje podliježu zahtjevima sekundarnog zakonodavstva Unije, a kojima se – neovisno o njihovoj pravnoj osnovi – izravno nastoje postići ciljevi politike Unije u području zaštite okoliša.
Stoga preostaje ispitati može li se sporna odluka smatrati takvom pojedinačnom mjerom.
U tom pogledu iz točke 11. zapisnika sa sastanka održanog 12. travnja 2018. – kako je uložen u spis predmetnog postupka – proizlazi to da je Upravno vijeće na navedenom sastanku spornom odlukom prihvatilo prijedlog za financiranje.
Iz točaka 21. do 23. prijedloga za financiranje proizlazi to da bi projekt Curtis znatno pridonio politikama Unije s obzirom na to da se njime podupiru španjolski i europski ciljevi u području proizvodnje energije iz obnovljivih izvora i pridonosi sigurnosti opskrbe energijom te postizanju okolišnih ciljeva. On bi također pridonio sprječavanju šumskih požara i održivosti šumarske aktivnosti u Galiciji, stimuliranjem lokalne potražnje za drvnim otpadom. Financiranje projekta bilo bi u skladu s prioritetima koje EIB, u okviru svoje kreditne politike, daje energijama iz obnovljivih izvora i djelovanju u području klime te bi pridonijelo njihovu ostvarivanju.
Tako se u točki 24. prijedloga za financiranje ističe da je taj projekt prihvatljiv za EIB‑ovo financiranje na temelju članka 309. prvog stavka točke (c) UFEU‑a jer odgovara zajedničkom interesu u području energije.
U točki 25. prijedloga za financiranje navodi se da se projektom Curtis ispravlja tržišni nedostatak s obzirom na to da se projektima proizvodnje električne energije i topline s niskim emisijama ugljika smanjuju vanjski troškovi povezani s ugljikom i onečišćenjem zraka.
Nadalje, u točki 30. prijedloga za financiranje pojašnjava se da projekt Curtis pridonosi ciljevima u području energije iz obnovljivih izvora za 2020. godinu utvrđenima u španjolskom Akcijskom planu za energiju iz obnovljivih izvora, donesenom u skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive 2009/28, u verziji koja se primjenjivala u vrijeme donošenja sporne odluke.
Naposljetku, u točki 34. prijedloga za financiranje navodi se da je projekt [Curtis], sa stajališta „[o]drživosti” – s obzirom na to da su „ispunjeni odgovarajući uvjeti (vidjeti tehničku dokumentaciju o okolišnim i socijalnim aspektima) – okolišno i socijalno prihvatljiv za [EIB‑ovo] financiranje”.
U tehničkoj dokumentaciji o okolišnim i socijalnim aspektima projekta Curtis od 12. travnja 2018. (u daljnjem tekstu: tehnička dokumentacija), navedenoj u točki 34. prijedloga za financiranje, upućuje se na rezultate procjene učinaka tog projekta na okoliš koju je nadležno nacionalno tijelo odlučilo izvršiti u skladu s člankom 4. stavkom 2. Direktive 2011/92, u njezinoj verziji primjenjivoj u vrijeme donošenja sporne odluke.
Nadalje, u toj se dokumentaciji navode obveze koje je preuzeo nositelj projekta kako bi zajamčio održivost biomase koja se upotrebljava u okviru njegove provedbe, s obzirom na pojedine kriterije iz spomenute dokumentacije. Konkretno, nositelj se obvezao da će biomasa koja se upotrebljava u okviru provedbe projekta Curtis poštovati kriterije održivosti definirane u Direktivi 2009/28, u njezinoj verziji primjenjivoj u vrijeme donošenja sporne odluke te u Uredbi (EU) br. 995/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. listopada 2010. o utvrđivanju obveza gospodarskih subjekata koji stavljaju u promet drvo i proizvode od drva (
SL 2010., L 295, str. 23
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 290.), čiji je cilj borba protiv nezakonite sječe stabala i s njom povezane trgovine.
Naposljetku, u tehničkoj dokumentaciji navedeni su rezultati izračuna ugljičnog otiska projekta, koji je EIB izvršio u skladu s vlastitim metodama procjene, kojom prilikom je naglašeno da će, s obzirom na to da se zamjenjuje kombinirana proizvodnja električne energije u novim i postojećim centralama, ukupni relativni učinak projekta biti neto smanjenje emisija ekvivalenta CO
od 151 kilotone godišnje.
EIB‑ove službe u tehničkoj dokumentaciji zaključuju, s obzirom na gore navedene rezultate i obveze, da je projekt Curtis okolišno i socijalno prihvatljiv za EIB‑ovo financiranje.
Iz navedenog slijedi da je – u skladu s pravom Unije i internim pravilima opće primjene kojima se uređuje EIB‑ova kreditna politika, navedenima u točkama 28. do 36. ove presude – u spornoj odluci utvrđeno da su u predmetnom slučaju poštovani određeni okolišni kriteriji prihvatljivosti, koje je EIB usvojio u okviru svoje institucionalne autonomije i kojima se izravno nastoje postići ciljevi politike Unije u području zaštite okoliša.
Konkretno, iz elemenata spisa proizlazi to da je sporna odluka donesena zbog toga što je projekt Curtis udovoljavao ciljevima EIB‑ove kreditne politike i kriterijima prihvatljivosti projekata koji se odnose na okoliš, sadržanima u Izjavi iz 2009. i Klimatskoj strategiji, osobito stoga što doprinosi postizanju europskih i španjolskih ciljeva u području proizvodnje energije iz obnovljivih izvora, udovoljava kriterijima održivosti, poštuje odredbe o borbi protiv nezakonite sječe stabala utvrđene u sekundarnom zakonodavstvu Unije i omogućuje neto smanjenje emisija ekvivalenta CO
na nacionalnoj i europskoj razini.
Budući da je njome utvrđeno da projekt Curtis udovoljava okolišnim kriterijima prihvatljivosti, sporna odluka doista je pojedinačna mjera donesena „na temelju prava zaštite okoliša”, u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe.
S druge strane, budući da je spornu odluku donijelo Upravno vijeće, nije potrebno ispitivati, kako to predlaže tužitelj, je li druga odluka o projektu Curtis, koju je usvojio EFSU‑ov Odbor za ulaganja, a koja se ticala izdavanja jamstva Unije za taj projekt (vidjeti točku 45. ove presude), također donesena uz poštovanje zahtjeva koji pridonose postizanju ciljeva politike Unije u području zaštite okoliša.
S obzirom na utvrđenja iz točaka 138. i 140. ove presude, tužitelj s pravom tvrdi da je u predmetnom slučaju EIB počinio pogrešku u ocjeni kad je naveo da se sporna odluka ne može smatrati pojedinačnom mjerom donesenom „na temelju prava zaštite okoliša”, u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe i, prema tome, aktom koji se može interno preispitivati u skladu s njezinim člankom 10. stavkom 1.
Prema tome, valja prihvatiti drugi dio prvog tužbenog razloga. Međutim, s obzirom na kumulativnost različitih uvjeta koje valja ispuniti da bi se akt mogao smatrati „upravnim aktom” u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe, a čija se primjena osporavala u okviru pojedinih dijelova prvog tužbenog razloga, treba ispitati i njegov prvi dio.
–
Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na pogrešnoj primjeni uvjeta o aktu „koji je pravno obvezujući i ima vanjske učinke”, navedenom u članku 2. stavku 1. točki (g) Aarhuške uredbe
Tužitelj prigovara EIB‑u to da je, prihvaćanjem pobijanog akta, na spornu odluku pogrešno primijenio uvjet o aktu koji je „pravno obvezujući i ima vanjske učinke”, naveden u članku 2. stavku 1. točki (g) Aarhuške uredbe.
EIB, kojeg podupire Komisija, opovrgava tužiteljeve argumente i tvrdi da prvi dio prvog tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovan.
On smatra da, u skladu sa sudskom praksom, osnovano može odbaciti kao nedopušten svaki zahtjev za interno preispitivanje koji, kao u predmetnom slučaju, ne ispunjava određene uvjete koje Aarhuška uredba propisuje u vezi s njegovim podnošenjem. Kao što to proizlazi iz dopisa od 13. travnja 2018., upućenog nositelju projekta, sporna odluka ne stvara za EIB nikakvu pravnu obvezu u pogledu dodjele zajma subjektu posebne namjene iz projekta Curtis, ne daje nositelju tog projekta nikakvo pravo niti mijenja njegov pravni položaj. Prema EIB‑ovu mišljenju, jedini akt koji je u tom smislu pravno obvezujući i ima vanjske učinke ugovorna je dokumentacija koja se odnosi na financiranje projekta Curtis EIB‑ovim sredstvima – potpisana 25. srpnja 2018. – koja ne čini „upravni akt” u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) i članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe. Sporna odluka tek je obvezna faza u EIB‑ovom internom postupku odlučivanja. Kad je riječ o financiranju projekta, taj se postupak odvijao u dvjema fazama. Kao prvo, Upravno vijeće dalo je svoj načelni pristanak za EIB‑ovo financiranje projekta Curtis, pri čemu nije odredilo korisnika zajma. Kao drugo, Upravljački odbor konačno je odobrio spomenuto financiranje nakon što je – provodeći spornu odluku te u skladu s člankom 11. stavkom 3. EIB‑ova Statuta – definirao konačne modalitete i uvjete tog financiranja u okvirima načelnog pristanka Upravnog vijeća. Pregovori o ugovoru, koje su vodile EIB‑ove službe, bili su ključna faza, čiji je uspješan ishod bio neizvjestan, kako su to pokazala prethodna iskustva s drugim projektima.
EIB tvrdi, u čemu ga podupire Komisija, da akti doneseni u njegovu internom postupku odlučivanja i ugovor o zajmu nisu „upravni akti” u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) i članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe. Navedeno je, prema njegovu mišljenju u skladu s neovisnošću koju uživa u svojem financijskom poslovanju i s činjenicom da se njegovo bankarsko poslovanje ne može usporediti s upravnom aktivnošću. EIB smatra da se situacija u ovom predmetu stoga ne može usporediti s onom iz predmeta u kojima je donesena presuda od 31. siječnja 2019., International Management Group/Komisija (
C‑183/17 P i C‑184/17 P
,
EU:C:2019:78
), u kojima je očito bila riječ o upravnom aktu. Kad je riječ o članku 271. točki (c) UFEU‑a, na koji se poziva tužitelj, njegov je jedini cilj zaštita posebnih postupovnih prava država članica i Komisije, koja su im dodijeljena člankom 19. EIB‑ova Statuta, u okviru njegova internog postupka odlučivanja o dodjeli zajmova i ne daje nikakvo pravo meritornog pobijanja odluka o dodjeli zajma. Kad je riječ o postupku internog preispitivanja, predviđenom u članku 10. Aarhuške uredbe, njegov cilj – prema EIB‑ovu mišljenju – nije poboljšavanje kvalitete postupka odlučivanja nego proširivanje, na određene podnositelje zahtjeva, pristupa postojećim pravnim lijekovima pred sudovima Unije, u skladu s člankom 12. navedene uredbe. EIB smatra da nije moguće zahtijevati interno preispitivanje akta koji se ne može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a jer prema trećima ne proizvodi pravne učinke koji su u suprotnosti s pravom zaštite okoliša.
Prvi dio prvog tužbenog razloga otvara pitanje je li EIB počinio pogrešku kada je u pobijanom aktu zaključio da sporna odluka nije mjera koja je „pravno obvezujuća i ima vanjske učinke”, u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe.
Uvodno valja podsjetiti na to da upravni postupak internog preispitivanja iz članka 10. Aarhuške uredbe otvara mogućnost postupka pred Sudom Europske unije koji se, na temelju članka 12. te uredbe, pokreće „u skladu s odgovarajućim odredbama [UFUE‑a]” i, prema tome, načelno, uz poštovanje uvjeta utvrđenih u članku 263. UFEU‑a. Uzimajući u obzir vezu koja na taj način postoji između pojma akta koji je „pravno obvezujući i ima vanjske učinke”, u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe, i pojma akta koji proizvodi pravne učinke prema trećima, u smislu članka 263. UFEU‑a, opravdano je, radi opće dosljednosti, tumačiti prvonavedeni pojam u skladu s drugim.
Komisija i EIB predlažu u biti to da se najprije utvrdi da sporna odluka nije upravni akt jer se odnosi na EIB‑ovo financijsko poslovanje, u okviru kojega on mora moći potpuno neovisno djelovati.
Međutim, kao što je to već utvrđeno u točki 92. ove presude, u predmetnom slučaju EIB‑u nije bilo dopušteno istaknuti sredstvo obrane koje se temelji na tome da je zahtjev za interno preispitivanje – koji je tužitelj podnio u skladu s člankom 10. Aarhuške uredbe i Odlukom 2008/50 – nespojiv s EIB‑ovim „posebnim statusom” utvrđenim u UFEU‑u.
Stoga ispitivanje valja ograničiti na pitanje je li sporna odluka „pravno obvezujuća i ima li vanjske učinke”, u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe i, potom, „proizvodi li pravne učinke prema trećima”, u smislu članka 263. UFEU‑a.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, da bi se utvrdilo „proizvode” li akti odnosno odluke „pravne učinke prema trećima”, u smislu članka 263. UFEU‑a, valja voditi računa o njihovu sadržaju, a ne o njihovu pravnom obliku, i ispitati proizvode li obvezujuće pravne učinke koji su takve naravi da utječu na interese treće osobe, bitno mijenjajući njezin pravni položaj (vidjeti u tom smislu rješenja od 21. lipnja 2007., Finska/Komisija,
C‑163/06 P
,
EU:C:2007:371
, t.
40.
i navedenu sudsku praksu, i od 2. rujna 2009., E.ON Ruhrgas i E.ON Földgáz Trade/Komisija,
T‑57/07
, neobjavljeno,
EU:T:2009:297
, t.
30.
i navedenu sudsku praksu). To nije slučaj s internim mjerama koje ne proizvode nikakve učinke izvan interne sfere institucije, tijela, agencije ili ureda Unije koji je njihov autor (vidjeti u tom smislu presudu od 17. srpnja 1959., Phoenix‑Rheinrohr/Visoko tijelo,
20/58
,
EU:C:1959:14
, str. 181.). Kad je riječ o aktima ili odlukama koji se donose u nekoliko faza, osobito nakon završetka internog postupka, to nije slučaj ni s aktima odnosno odlukama isključivo pripremne naravi jer se u njima ni u kojem vidu spomenutog postupka ne utvrđuje konačno stajalište institucije, tijela, agencije ili ureda Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 7. ožujka 2002., Satellimages TV5/Komisija,
T‑95/99
,
EU:T:2002:62
, t.
32.
do
41.
). Naposljetku, to nije slučaj ni s aktima odnosno odlukama isključivo provedbene naravi (vidjeti u tom smislu presudu od 25. veljače 1988., Les Verts/Parlament,
190/84
,
EU:C:1988:94
, t.
7.
i
8.
; vidjeti također u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika D. Ruiz‑Jaraba Colomera u predmetu Ismeri Europa/Revizorski sud,
C‑315/99 P
,
EU:C:2001:243
, t.
47.
).
Da bi se u predmetnom slučaju provelo ispitivanje navedeno u točki 152. ove presude, s obzirom na načela istaknuta u njezinoj točki 153., valja istodobno razmotriti sadržaj sporne odluke i kontekst u kojem je ona donesena.
U skladu s člankom 9. stavkom 1. EIB‑ova Statuta, Upravno je vijeće ono koje donosi odluke o odobravanju sredstava i utvrđuje kamatne stope na odobrene zajmove. Ono može, na temelju odluke donesene kvalificiranom većinom, prenijeti neke od svojih poslova na Upravljački odbor. U slučaju prenošenja, ono utvrđuje njegove uvjete i modalitete te nadzire njegovo provođenje. U članku 11. stavku 3. EIB‑ova Statuta određuje se da je Upravljački odbor odgovoran za EIB‑ovo tekuće poslovanje, pod vodstvom predsjednika i pod nadzorom Upravnog vijeća, da priprema odluke tog vijeća, osobito one o odobravanju sredstava, i osigurava provedbu tih odluka.
U članku 17. EIB‑ova Poslovnika – u verziji primjenjivoj u vrijeme donošenja sporne odluke, odnosno onoj proizišloj iz izmjena od 20. siječnja 2016. (
SL 2016., L 127, str. 55
.) – pojašnjava se da se „[o] sjednicama Upravnog vijeća vodi […] zapisnik. Zapisnik potpisuje osoba koja je predsjedala dotičnom sjednicom i osoba koja je predsjedala sjednicom na kojoj je isti prihvaćen, kao i tajnik sjednice”.
Nadalje, u članku 18. stavku 1. tog poslovnika određuje se:
„U skladu s člankom 9. stavkom 1. [EIB‑ova] Statuta, Upravno vijeće ima sljedeće ovlasti:
[…]
odobrava poslove financiranja i izdavanja jamstava, koje predloži Upravljački odbor […]”
Na temelju članka 18. stavka 2. EIB‑ova Poslovnika, „[Upravno vijeće] općenito vodi brigu o propisnom vođenju poslovanja [EIB‑a] u skladu s [UFEU‑om], Statutom, smjernicama koje je utvrdilo Vijeće guvernera i inim aktima kojima se uređuje rad [EIB‑a] u obavljanju nje[gov]ih poslova sukladno [UFEU‑u]”.
U članku 18. stavku 3. EIB‑ova Poslovnika podsjeća se na mogućnost prenošenja poslova na Upravljački odbor, predviđenu u članku 9. stavku 1. EIB‑ova Statuta, pri čemu se pojašnjava da se takva odluka donosi kvalificiranom većinom.
Na temelju članka 18. stavka 4. EIB‑ova Poslovnika, Upravno vijeće „izvršava sve druge ovlasti predviđene [EIB‑ovim] Statutom te je, temeljem odluka i pravila koje donosi, odgovarajuće provedbene ovlasti dužno dati i Upravljačkom odboru, pri čemu se podrazumijeva da je Upravljački odbor u skladu s člankom 11. stavkom 3. Statuta odgovoran za tekuće poslovanje [EIB‑a], pod vodstvom predsjednika […] i nadzorom Upravnog vijeća.
Kao što je već navedeno, iz točke 11. zapisnika sa sastanka održanog 12. travnja 2018. – kako je uložen u spis predmetnog postupka – proizlazi to da je Upravno vijeće na navedenom sastanku prihvatilo prijedlog za financiranje.
Iz točke 5. potonjeg proizlazi to da projekt Curtis – da bi se mogao koristiti programom potpora koji je uveden Real Decretom 413/2014 por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos (Kraljevski dekret 413/2014 o pravilima za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora, kogeneracijom i iz otpada) od 6. lipnja 2014. (BOE br. 140 od 10. lipnja 2014., str. 43876.) – mora biti dovršen, testiran i operabilan do 28. ožujka 2020., što znači vrlo kratke rokove za njegovo dovršenje i, u konačnici, odobravanje sredstava. Zbog tog razloga EIB‑ove službe navode da su odlučile nastaviti postupak odobravanja sredstava usporedo s prethodnom analizom tehničkog savjetnika zajmodavaca i fazom II analize projekta koju su provodile spomenute službe, pri čemu su potonje bile svjesne mogućnosti da, s obzirom na znatne rizike utvrđene u vezi s projektom Curtis, EIB u konačnici neće moći sudjelovati u njegovu financiranju.
U točki 15. prijedloga za financiranje preciznije je pojašnjena predložena struktura odobravanja projekta. U skladu s tom točkom, „[t]ransakcija se odobrava u uobičajenom postupku u dvije faze, koji se primjenjuje na financiranje projekata. Nakon prvog odobrenja Upravnog vijeća, Upravljačkom odboru predstavit će se konačni rezultati analize i detaljna dokumentacija o zajmu i projektu, kako bi on dao konačno odobrenje. Taj postupak omogućava [EIB‑u] poštovanje strogih operativnih i komercijalnih rokova koji važe u postupku financiranja projekata, konkretno projekta [Curtis]. Ako konačni uvjeti odstupe od uvjeta navedenih u tom odobrenju, potrebno je zatražiti novo odobrenje Upravnog vijeća, u skladu s [EIB‑ovim] procedurama”.
Nadalje, iz zaključka izvedenog u točki 139. ove presude proizlazi to da je sporna odluka donesena zbog toga što je projekt Curtis udovoljavao ciljevima EIB‑ove kreditne politike i kriterijima prihvatljivosti projekata koji se odnose na okoliš, sadržanima u Izjavi iz 2009. i Klimatskoj strategiji, osobito stoga što doprinosi postizanju europskih i španjolskih ciljeva u području proizvodnje energije iz obnovljivih izvora, udovoljava kriterijima održivosti, poštuje odredbe o borbi protiv nezakonite sječe stabala utvrđene u sekundarnom zakonodavstvu Unije i omogućuje neto smanjenje emisija ekvivalenta CO
na nacionalnoj i europskoj razini.
U dopisu od 13. travnja 2018. (vidjeti točku 47. ove presude) EIB je obavijestio nositelja projekta Curtis o tome da je Upravno vijeće odobrilo zajam kojim će se taj projekt financirati i glavne uvjete, sadržane u ugovoru o financiranju, pri čemu je naveo da „[t]a obavijest ne stvara nikakvu pravnu obvezu u pogledu dodjele navedenog zajma, nego je upućena isključivo radi toga da bi [navedeni nositelj] mogao poduzeti mjere potrebne za njegovu realizaciju.
U dopisu koji je Odjel za civilno društvo uputio tužitelju 16. kolovoza 2018. – a koji je potonji uložio u spis predmetnog postupka kako bi se na njega mogao pozvati u prilog osnovanosti svoje argumentacije – EIB je upozorio tužitelja na činjenicu da su „[s]ve informacije o okolišu, koje su korisne za analizu financiranja [projekta Curtis] priopćene […] Upravnom vijeću tijekom faze I [analize navedenog projekta] i objavljene u okviru tehničke dokumentacije o socijalnim i okolišnim aspektima [tog projekta]. Faza [II] analize odnosila se isključivo na njegove tehničke, ekonomske i financijske aspekte. Dokumenti iz faze [II] analize ne sadržavaju informacije o okolišu i stoga nisu predmet zahtjeva [za pristup informacijama o okolišu koje je dostavio tužitelj, a koje se odnose na projekt Curtis]”.
Iz sadržaja sporne odluke i konteksta u kojem je donesena jasno proizlazi to da ona odražava EIB‑ovo konačno stajalište – iskazano posredstvom Upravnog vijeća – o prihvatljivosti projekta Curtis za EIB‑ovo financiranje, s obzirom na njegove okolišne i socijalne aspekte koji udovoljavaju ciljevima EIB‑ove kreditne politike i kriterijima prihvatljivosti projekata koji se odnose na okoliš, sadržanima u Izjavi iz 2009. i Klimatskoj strategiji.
Naime, čak i ako je nakon donošenja sporne odluke bilo potrebno nastaviti s analizom projekta Curtis i ako je određene tehničke, ekonomske i financijske aspekte financiranja, o kojima je ovisila dodjela zajma, još morao razmotriti Upravljački odbor, ta analiza više nije bila potrebna u odnosu na okolišne i socijalne aspekte spomenutog projekta, o kojima se Upravno vijeće u spornoj odluci definitivno izjasnilo, uzimajući u obzir ukupnost elemenata koje su u tom smislu sadržavali prijedlog za financiranje i tehnička dokumentacija.
U odgovoru na usmeno pitanje koje mu je na raspravi postavio Opći sud, EIB je priznao da je u spornoj odluci iskazano konačno stajalište Upravnog vijeća, koje je u tom smislu nadležno tijelo, o prihvatljivosti projekta Curtis za EIB‑ovo financiranje, s obzirom na njegove okolišne i socijalne aspekte. Prema tome, imajući navedeno u vidu, nije riječ ni o privremenom stajalištu Upravnog vijeća ni o privremenoj odluci čija bi svrha bila priprema konačne odluke tog tijela.
Iz toga slijedi da čak i ako sporna odluka ne stvara – kako to EIB navodi u ovom postupku i kako je istaknuo u svojem dopisu od 13. travnja 2018., upućenom nositelju projekta Curtis – nikakvu pravnu obvezu u pogledu dodjele zajma subjektu posebne namjene, s obzirom na to da još valja analizirati ostale tehničke, ekonomske i financijske aspekte navedenog projekta, ona ipak proizvodi određene konačne pravne učinke prema trećima, osobito prema nositelju tog projekta jer se u njoj utvrđuje njegova prihvatljivost za EIB‑ovo financiranje s obzirom na okolišne i socijalne aspekte, čime se spomenutom nositelju omogućuje poduzimanje daljnjih mjera potrebnih za realizaciju zajma koji bi mu se trebao dodijeliti, kako je navedeno u dopisu od 13. travnja 2018. koji mu je uputio EIB. Imajući u vidu spomenute okolišne i socijalne aspekte, naknadna odluka Upravljačkog odbora o dodjeli zajma, nakon analize preostalih aspekata projekta Curtis, može se, u najboljem slučaju, smatrati isključivo pukom provedbenom odlukom, u smislu sudske prakse navedene u točki 153. ove presude.
Postupak internog preispitivanja uspostavljen Aarhuškom uredbom morao bi se odnositi upravo na okolišne aspekte (vidjeti u tom pogledu točke 16., 18. i 19. ove presude), a tužiteljevim zahtjevom za interno preispitivanje osporavala se, među ostalim, EIB‑ova ocjena održivosti projekta Curtis i njegov doprinos postizanju ciljeva politike Unije u području zaštite okoliša (vidjeti u tom pogledu točke 54. do 57. ove presude i točke 80. do 123. zahtjeva za interno preispitivanje). Prema tome, spomenuti zahtjev odnosio se, barem djelomično, na konačne pravne učinke sporne odluke prema trećima.
Iz tih razloga valja prihvatiti i prvi dio prvog tužbenog razloga.
S obzirom na prethodna razmatranja, valja u cijelosti prihvatiti prvi tužbeni razlog i, posljedično, poništiti pobijani akt.
Troškovi
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
U predmetnom slučaju EIB nije uspio u postupku. Nadalje, tužitelj je izričito zatražio da se toj instituciji naloži snošenje troškova.
Prema tome, EIB‑u valja naložiti snošenje vlastitih i tužiteljevih troškova.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.
U skladu s tim, Komisija će snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Poništava se odluka Europske investicijske banke (EIB), koja je ClientEarthu priopćena dopisom od 30. listopada 2018. i kojom je kao nedopušten odbačen njegov zahtjev za interno preispitivanje odluke upravnog vijeća EIB‑a od 12. travnja 2018. o odobravanju financiranja projekta elektrane na biomasu u Galiciji (Španjolska), koji je ClientEarth podnio 9. kolovoza 2018. u skladu s člankom 10. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice te u skladu s Odlukom Komisije 2008/50/EZ od 13. prosinca 2007. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe br. 1367/2006 u pogledu zahtjeva za interno preispitivanje upravnih akata.

2.
EIB će snositi vlastite troškove i troškove ClientEartha.

3.
Europska komisija snosit će vlastite troškove.

Van der Woude
Tomljenović
Schalin
Škvařilová-Pelzl
Nõmm
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 27. siječnja 2021.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski