CELEX: 62017CJ0239
Predhodno odločanje
Skupna kmetijska politika
Sheme podpor za kmete
Uredba (ES) št. 1782/2003
Člen 6(1)
Uredba (ES) št. 73/2009
Člen 23(1)
Uredba (ES) št. 796/2004
Člen 66(1)
Uredba (ES) št. 1122/2009
Člen 70(8)(a)
Navzkrižna skladnost
Znižanje neposrednih plačil zaradi neupoštevanja predpisanih zahtev ravnanja ali dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev
Določitev leta, ki se ga upošteva za določitev odstotka znižanja
Leto, v katerem pride do neupoštevanja

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago določb več uredb, ki so veljale v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari, in sicer člena 6(1) Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 269), člena 66(1) Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo št. 1782/2003 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 44, str. 243), člena 23(1) Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe št. 1782/2003 (
UL 2009, L 30, str. 16
) in člena 70(4) in (8)(a) Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. november 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina (
UL 2009, L 316, str. 65
).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Gertom Teglgaardom in Fløjstrupgård I/S na eni strani in Fødevareministeriets Klagecenter (urad za pritožbe ministrstva za okolje in prehrano, Danska) na drugi strani glede določitve leta, za katero se lahko znižajo neposredna plačila kmetom zaradi neupoštevanja predpisanih zahtev ravnanja ali dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev, ki spadajo pod navzkrižno skladnost kmetijskih pomoči.
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1782/2003 je bilo navedeno:
„Celotno plačilo neposredne pomoči mora biti pogojeno z izpolnitvijo pravil v zvezi s kmetijskim zemljiščem, kmetijsko proizvodnjo in dejavnostjo. Namen teh pravil je vključiti v skupne ureditve trgov osnovne standarde za okolje, varno hrano, zdravje in dobro počutje živali ter dobre kmetijske in okoljske pogoje. Če ti osnovni standardi niso izpolnjeni morajo države članice v celoti ali delno odvzeti neposredno pomoč na podlagi sorazmernih, objektivnih in stopnjevitih meril. Tak odvzem ne vpliva na sankcije, ki so določene ali ki bodo določene v drugih določbah zakonodaje Skupnosti ali nacionalne zakonodaje.“
Člen 6 te uredbe z naslovom „Znižanje plačil ali izključitev iz plačil“ v odstavku 1 je določal:
„Če kot posledica ukrepanja ali neukrepanja, ki se lahko pripiše neposredno posameznemu kmetu, niso izpolnjene predpisane zahteve ravnanja ali dobri kmetijski in okoljski pogoji, se celotni znesek neposrednih plačil, ki naj bi se odobril v koledarskem letu, v katerem je prišlo do neizpolnitve, po uporabi členov 10 in 11, zmanjša ali prekliče v skladu s podrobnimi pravili, določenimi v členu 7.“
Člen 7 Uredbe št. 1782/2003 z naslovom „Podrobna pravila za znižanje ali izključitev“ je v odstavku 1 določal:
„Podrobna pravila za znižanja ali izključitve iz člena 6, se določijo v skladu s postopkom iz člena 144(2). […]“
V uvodnih izjavah od 55 do 57 Uredbe št. 796/2004 je bilo navedeno:
„(55)
Za zaščito finančnih interesov Skupnosti bi bilo treba sprejeti ustrezne ukrepe za boj proti nepravilnostim in goljufijam. Sprejeti bi bilo treba posebne določbe za nepravilnosti, ki se ugotovijo v zvezi z merili o izpolnjevanju pogojev za različne zadevne sheme pomoči.
(56)
Sistem znižanj in izključitev, predviden v Uredbi […] št. 1782/2003 glede obveznosti navzkrižne skladnosti, pa ima drug cilj, in sicer spodbuditi za kmete, da spoštujejo obstoječo zakonodajo na različnih področjih navzkrižne skladnosti.
(57)
Znižanja in izključitve bi bilo treba določiti ob upoštevanju načela sorazmernosti in, pri merilih o izpolnjevanju pogojev, posebnih težav, povezanih s primeri višje sile, kakor tudi izjemnih in naravnih okoliščin. V primeru obveznosti navzkrižne skladnosti se smejo znižanja in izključitve uporabiti le, kadar kmet deluje malomarno ali namerno. Znižanja in izključitve bi morala upoštevati resnost storjene nepravilnosti in bi lahko pomenila popolno izključitev iz ene ali več shem pomoči za določeno obdobje. V zvezi z merili o izpolnjevanju pogojev bi znižanja in izključitve morala upoštevati posebnosti različnih shem pomoči.“
Naslov IV, „Podlaga za izračun pomoči, znižanj in izključitev“, dela II Uredbe št. 796/2004 je vseboval poglavje I z naslovom „Ugotovitve v zvezi z merili o izpolnjevanju pogojev“ in poglavje II z naslovom „Ugotovitve v zvezi z navzkrižno skladnostjo“, v katerem sta bila med drugim člena 65 in 66.
Člen 65(4) navedene uredbe je določal:
„Šteje se, da je neskladnost ‚ugotovljena‘, če je ugotovljena pri kakršnem koli pregledu, izvedenem v skladu s to uredbo ali potem, ko je bil nanjo kakor koli opozorjen pristojni nadzorni organ.“
Člen 66(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 796/2004 je določal:
„Brez vpliva na člen 71, kadar je ugotovljena neskladnost zaradi malomarnosti kmeta, se uporabi znižanje za celotni znesek neposrednih plačil, kakor je opredeljeno v členu 2(d) Uredbe […] št. 1782/2003, ki je bil ali mora biti odobren za zadevnega kmeta po zahtevku za pomoč, ki ga je predložil ali ga še bo predložil v koledarskem letu ugotovitve. To znižanje je praviloma 3 % celotnega zneska.“
Po spremembi s členom 1(1)(a) Uredbe Sveta (ES) št. 146/2008 z dne 14. februarja 2008 o spremembah Uredbe št. 1782/2003 in Uredbe (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (
UL 2008, L 46, str 1
) je člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003 določal:
„Če kadar koli v določenem koledarskem letu (v nadaljnjem besedilu ‚zadevno koledarsko leto‘) niso izpolnjene predpisane zahteve ravnanja ali dobri kmetijski in okoljski pogoji, pri čemer se lahko ta neskladnost neposredno pripiše dejavnostim ali opustitvi dejavnosti kmeta, ki je v zadevnem koledarskem letu vložil vlogo za pomoč, se celotni znesek neposrednih plačil, ki naj bi se odobril kmetu, po uporabi členov 10 in 11 za tega kmeta zmanjša ali prekliče v skladu s podrobnimi pravili, določenimi v členu 7.
Prvi pododstavek se uporablja tudi, če je neskladnost posledica dejanj ali opustitve dejanj, ki se lahko neposredno pripiše osebi, na katero ali od katere se je preneslo kmetijsko zemljišče.
Za namene uporabe prvega in drugega pododstavka za leto 2008 koledarsko leto ustreza obdobju od 1. aprila do 31. decembra 2008
[…]“
Člen 3, drugi odstavek, točka (a), Uredbe št. 146/2008 je določal:
„[Č]len 1(1)(a) se uporablja od 1. aprila 2008“.
Uredba št. 1782/2003 je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo št. 73/2009, katere člen 23(1), prvi pododstavek, je določal:
„Če predpisane zahteve ravnanja ali dobri kmetijski in okoljski pogoji niso upoštevani kadar koli v danem koledarskem letu (v nadaljnjem besedilu: ‚zadevno koledarsko leto‘) in je zadevno neupoštevanje posledica dejanja ali opustitve, za katero je neposredno odgovoren kmet, ki je predložil zahtevek za pomoč v zadevnem koledarskem letu, se celotni znesek neposrednih plačil, ki je bil ali naj bi bil odobren temu kmetu na podlagi uporabe členov 7, 10 in 11, zniža ali izključi v skladu s podrobnimi pravili iz člena 24.“
Člen 24(1) Uredbe št. 73/2009 z naslovom „Podrobna pravila o znižanjih in izključitvah v primeru neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti“ je določal:
„Podrobna pravila za znižanja in izključitve iz člena 23 se določijo po postopku iz člena 141(2). […]“
Člen 146(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 73/2009 je določal:
„Uredba […] št. 1782/2003 se razveljavi.“
Člen 149 Uredbe št. 73/2009 je določal:
„Ta uredba začne veljati na dan po objavi v
Uradnem listu Evropske unije
.
Uporablja se od 1. januarja 2009.
[…]“
Uredba št. 796/2004 je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo št. 1122/2009.
Naslov IV, „Podlaga za izračun pomoči, znižanj in izključitev“, dela II Uredbe št. 1122/2009 je vseboval poglavje II z naslovom „Ugotovitve v zvezi z merili za upravičenost“ in poglavje III z naslovom „Ugotovitve v zvezi z navzkrižno skladnostjo“, v katerem je bil člen 70(4) in (8), ki je določal:
„4.   Šteje se, da je neskladnost ‚ugotovljena‘, če je ugotovljena pri kakršni koli kontroli, izvedeni v skladu s to uredbo, ali potem, ko je bil nanjo na kakršen koli drug način opozorjen pristojni kontrolni organ ali, kjer je to primerno, plačilna agencija.
[…]
8.   Za uporabo znižanj se odstotek znižanja uporabi za skupni znesek:
(a)
celotnega zneska neposrednih plačil, ki je bil ali mora biti odobren za zadevnega kmeta po zahtevkih za pomoč, ki jih je predložil ali jih še bo predložil v koledarskem letu ugotovitve […]
[…]“
Dansko pravo
Člen 3 bekendtgørelse nr. 1697 om krydsoverensstemmelse (uredba št. 1697 o navzkrižni skladnosti) z dne 15. decembra 2010 (v nadaljevanju: uredba št. 1697), je določal:
„1.   Kmetje, ki prejmejo pomoč, morajo zagotoviti skladnost z zahtevami, določenimi v Prilogi 1 k tej uredbi, na kmetijskem gospodarstvu v celotnem koledarskem letu.
[…]“
Člen 4 uredbe št. 1697 je določal:
„1.   Nadzorni organi, navedeni v odstavku 3(2), poročajo o kršitvah zahtev, določenih v Prilogi 1 k tej uredbi, FødevareErhverv [agencija za prehrano] […]
2.   Kršitev zahtev, določenih v Prilogi 1 k tej uredbi, lahko povzroči odstotkovno znižanje pomoči v koledarskem letu, v katerem sta prejeta zahtevek za pomoč ali zahtevek za plačilo in v katerem je ugotovljena kršitev. Agencija za prehrano določi znesek znižanja v skladu z upoštevnimi predpisi Skupnosti.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Preiskava policije je pokazala, da so številni danski kmetje med letoma 2006 in 2009 od uvoznika kupovali umetna gnojila, pri čemer uvoznik teh prodaj ni prijavil v register dobaviteljev niti ni bil dušik, vsebovan v teh gnojilih, zaveden v evidenco gnojenja kmetov.
Na podlagi dokumentov, zaseženih v prostorih uvoznika je Plantedirektoratet (agencija za rastline, Danska) izvedla upravni inšpekcijski nadzor evidenc gnojenja kmetov in 4. januarja 2011 poslala zahteve za informacije125 kmetom, ker naj bi presegli kvote dušika, dovoljene z nacionalnimi pravili o gnojenju, in naj ne bi upoštevali pravil o navzkrižni skladnosti, ki se uporabljajo za neposredna plačila.
Izsledki inšpekcijskega nadzora so bili posredovani NaturErhvervstyrelsen (agencija za kmetijstvo in ribištvo, Danska, v nadaljevanju: plačilna agencija), ki je proti tem kmetom uvedla postopek zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti.
Po sprejetju odločb o znižanju pomoči, izplačanih zadevnim kmetom za leto ali leta, v katerih pravila navzkrižne skladnosti niso bila upoštevana, se je plačilna agencija 26. novembra 2012 obrnila na Evropsko komisijo, da bi ugotovila, ali je treba znižanja pomoči izračunati za koledarsko leto, v katerem je prišlo do neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti, ali za koledarsko leto, v katerem je bila kršitev odkrita.
Plačilni agenciji se je namreč zdelo, da je Komisija v letnem poročilu Računskega sodišča o izvrševanju proračuna za proračunsko leto 2011 z odgovori institucij (
UL 2012, C 344, str. 1
) menila, da je treba znižanja plačil kmetom zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti uporabiti za plačila, opravljena v koledarskem letu ugotovitve te kršitve.
Komisija je v odgovoru z dne 7. februarja 2013 v bistvu potrdila, da je treba leto, v katerem je bil pristojni nadzorni organ obveščen o neskladnosti, šteti za leto ugotovitve neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti, za katero je treba sankcijo naložiti.
Na podlagi uredbe št. 1697 je plačilna agencija zato znižala neposredna plačila tožečih strank iz postopka v glavni stvari, prejeta za leto, v katerem je agencija za rastline neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti ugotovila, in sicer 2011.
Pritožbi, ki sta jih ti tožeči stranki vložili pri uradu za pritožbe ministrstva za okolje in prehrano, sta bili zavrnjeni.
Ti tožeči stranki sta nato vložili tožbi pri Østre Landsret (višje sodišče za vzhodno regijo, Danska), s katerima uveljavljata neveljavnost zavrnitvenih odločb.
G. Teglgaard se v podporo mnenja, da je leto znižanja neposrednih plačil leto, v katerem je prišlo do neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti, sklicuje na besedilo člena 6(1) Uredbe št. 1782/2003. Z Uredbo št. 796/2004 naj bi se samo natančneje določilo, da neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti ni mogoče sankcionirati, preden je bilo ugotovljeno, in naj se ne bi moglo spreminjati Uredbe št. 1782/2003. Navaja, da se mora v skladu s splošnimi pravnimi načeli sankcija za to neskladnost določiti ob upoštevanju okoliščin v času dejanskega stanja. Meni, da Uredba št. 73/2009 ne more biti podlaga za zahtevek za zmanjšanje pomoči, ki izhaja iz dogodkov, ki so se zgodili pred začetkom njene veljavnosti. Poleg tega poudarja, da bi zatrjevano neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti zanj imelo nepredvidljive posledice, in sicer bi se zaradi povečanja površin, upravičenih do neposrednih plačil, med letoma kršitve in njene ugotovitve, sankcija lahko zvišala za 1.908.483,08 danskih kron (DKK) (približno 256.157 EUR).
Kmetijsko gospodarstvo Fløjstrupgård trdi, da v členu 23 Uredbe št. 73/2009 ni jasno navedeno, ali se mora znižanje neposrednih plačil nanašati na plačila, prejeta za leto, v katerem je prišlo do neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti, ali plačila, prejeta za leto, v katerem je bilo neupoštevanje ugotovljeno. Poudarja, da je v njegovem primeru znižanje neposrednih plačil večje, če se nanaša na leto ugotovitve navedene kršitve, saj je med letom kršitve in letom njene ugotovitve povečalo površine, upravičene do neposrednih plačil. Takšna situacija pa naj bi bila v nasprotju z načeloma pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, in naj bi, z vidika pogodbenega prava, pomenila nepredvidljivo posledico.
Po mnenju urada za pritožbe ministrstva za okolje in prehrano uredbe Unije, ki se nanašajo na shemo enotnega plačila, sledijo posebnemu cilju spodbuditi kmete, da spoštujejo obstoječo zakonodajo na različnih področjih navzkrižne skladnosti, in je zato treba določbe, ki se nanašajo na to shemo, razlagati ob upoštevanju tega cilja. Posledično trdi, da je plačilna agencija pravilno menila, da je treba znižati neposredna plačila, ki sta jih tožeči stranki iz postopka v glavni stvari prejeli za leto, v katerem je bilo neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti ugotovljeno.
Predložitveno sodišče ugotavlja, da se Sodišče še ni izreklo o tem, za katero leto je treba znižati neposredna plačila zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti, kadar se koledarsko leto, v katerem je prišlo do neupoštevanja, ne ujema s koledarskim letom, v katerem je bilo neupoštevanje ugotovljeno. Poudarja tudi, da se besedila člena 6(1) Uredbe št. 1782/2003 v različnih jezikovnih različicah razlikujejo.
V teh okoliščinah je Østre Landsret (višje sodišče za vzhodno regijo) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba znižanje pomoči v položaju, v katerem kmet ne izpolnjuje predpisanih zahtev ravnanja ter dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev v koledarskem letu in je zato treba znižanje uporabiti za neposredna plačila kmetu (glej člen 6(1) Uredbe […] št. 1782/2003 v povezavi s členom 66(1) Uredbe […] št. 796/2004), izračunati na podlagi neposrednih plačil kmetu:
(a)
v koledarskem letu, v katerem pride do neskladnosti, ali
(b)
v (poznejšem) koledarskem letu določitve/ugotovitve neskladnosti?
2.
Ali je izid enak v skladu s poznejšimi pravili iz člena 23(1) Uredbe […] št. 73/2009 v povezavi s členom 70(4) in (8)(a) Uredbe […] št. 1122/2009?
3.
Ali je treba v položaju, v katerem kmet ni izpolnjeval predpisanih zahtev ravnanja ter dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev v letih 2007 in 2008, temveč je neskladnost prvič določena/ugotovljena leta 2011, za izračun znižanja pomoči uporabiti Uredbo […] št. 1782/2003 v povezavi z Uredbo […] št. 796/2004 ali pa Uredbo […] št. 73/2009 v povezavi z Uredbo […] št. 1122/2009?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo in drugo vprašanje
Predložitveno sodišče s prvim in drugim vprašanjem, na kateri je treba odgovoriti skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003, člen 6(1) te uredbe, kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 146/2008, in člen 66(1) Uredbe št. 796/2004 na eni strani ter člen 23(1) Uredbe št. 73/2009 in člen 70(4) in (8)(a) Uredbe št. 1122/2009 na drugi strani razlagati tako, da je treba znižanja neposrednih plačil zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti izračunati na podlagi plačil, ki so ali bodo odobrena za koledarsko leto, v katerem je prišlo do tega neupoštevanja, ali na podlagi plačil, ki so ali bodo odobrena za koledarsko leto, v katerem je bilo navedeno neupoštevanje ugotovljeno.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje ureditve, katere del je (sodbi z dne 6. novembra 2014, Feakins,
C‑335/13
,
EU:C:2014:2343
, točka
, ter z dne 12. novembra 2015, Jakutis in Kretingalės kooperatinė ŽŪB,
C‑103/14
,
EU:C:2015:752
, točka
).
Čeprav člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003 v francoski različici določa, da „se zmanjša ali prekliče celotni znesek neposrednih plačil, ki naj bi se odobril za koledarsko leto, v katerem je neizpolnitev ugotovljena“, pa isti člen v skoraj vseh ostalih jezikovnih različicah, ki so bile na voljo na dan sprejetja te uredbe, v bistvu določa, da se zmanjša ali prekliče celotni znesek neposrednih plačil, ki naj bi se odobril v koledarskem letu, v katerem je prišlo do neizpolnitve.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da se formulacija določbe prava Unije, ki se uporablja v eni od jezikovnih različic, ne more uporabiti kot edina podlaga za razlago te določbe oziroma ne more imeti prednosti pred drugimi jezikovnimi različicami (sodba z dne 17. marca 2016, Kødbranchens Fællesråd,
C‑112/15
,
EU:C:2016:185
, točka
)
Določbe prava Unije je treba namreč razlagati in uporabljati enotno ob upoštevanju različic v vseh jezikih Unije in, v primeru razhajanj med temi različicami, zadevno določbo razlagati glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere del je (sodbi z dne 5. maja 2011, Kurt und Thomas Etling in drugi,
C‑230/09 in C‑231/09
,
EU:C:2011:271
, točka
, ter z dne 17. marca 2016, Kødbranchens Fællesråd,
C‑112/15
,
EU:C:2016:185
, točka
).
Iz tega sledi, da je treba ob upoštevanju razhajanj, ugotovljenih v točki 36 te sodbe, med različnimi jezikovnimi različicami člena 6(1) Uredbe št. 1782/2003, to določbo razlagati zlasti glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere del je.
Splošna sistematika in namen Uredbe št. 1782/2003 glede upoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti sta razvidna iz uvodne izjave 2 te uredbe, ki celotno plačilo neposredne pomoči pogojuje z izpolnitvijo pravil v zvezi s kmetijskim zemljiščem, kmetijsko proizvodnjo in dejavnostjo, katerih namen je vključiti v skupne ureditve trgov osnovne standarde za okolje, varno hrano, zdravje in dobro počutje živali ter dobre kmetijske in okoljske pogoje. V primeru neizpolnjevanja teh standardov države članice v celoti ali delno odvzamejo to pomoč na podlagi sorazmernih, objektivnih in stopnjevitih meril.
Člen 6(1) navedene uredbe pa določa, da se taka pomoč zmanjša ali prekliče, če je neizpolnjevanje pravil o navzkrižni skladnosti posledica ukrepanja ali neukrepanja, ki se lahko pripiše neposredno posameznemu kmetu.
Uredba št. 1782/2003 tako določa, da morajo kmetje vsako leto kmetovanja spoštovati predpisane zahteve ravnanja ter dobre kmetijske in okoljske pogoje, ki tvorijo pravila o navzkrižni skladnosti.
Pomen spoštovanja teh pravil je jasen le, če sankcija za kršitev, ne glede na to, ali je storjena iz malomarnosti ali namerno, privede do znižanja ali ukinitve neposrednih plačil, ki so ali bodo odobrena v koledarskem letu te kršitve. Dejansko samo taka skladnost lahko ohrani povezavo med ravnanjem kmeta, ki je privedlo do sankcije, in sankcijo.
Res je, da člen 66 Uredbe št. 796/2004 v vseh jezikovnih različicah, ki so bile na voljo na dan sprejetja te uredbe, določa, da se znižanje uporabi za znesek neposrednih plačil, ki je bil ali mora biti odobren za zadevnega kmeta po zahtevku za pomoč, ki ga je predložil ali ga še bo predložil v koledarskem letu ugotovitve neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti.
Vendar iz besedila tega člena 66 ni mogoče sklepati, kot zatrjuje Komisija, da bi bilo treba znižanje izračunati na podlagi zneska neposrednih plačil, ki so bila ali morajo biti odobrena za koledarsko leto, v katerem je bilo to neupoštevanje ugotovljeno. V zvezi s tem je treba poudariti, da izvedbena uredba, sprejeta na podlagi pooblastila iz osnovne uredbe, ne more odstopati od določb te uredbe, kateri je podrejena (sodba z dne 2. marca 1999, Španija/Komisija,
C‑179/97
,
EU:C:1999:109
, točka
). Tako besedila navedenega člena 66(1) ni mogoče razlagati tako, da se z odstopanjem od osnovnega pravila iz člena 6(1) Uredbe št. 1782/2003, v skladu s katerim neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti privede do znižanja ali ukinitve neposrednih plačil, ki so ali bodo odobrena v koledarskem letu, v katerem je prišlo do tega neupoštevanja, pod vprašaj postavlja povezavo med ravnanjem kmeta, ki je privedlo do sankcije, in to sankcijo.
Uredba št. 796/2004, razlagana ob upoštevanju Uredbe št. 1782/2003, v členu 66 namreč določa podrobna pravila za znižanje neposrednih plačil zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti, kot je določeno v členu 7(1) Uredbe št. 1782/2003. Navedeni člen 66 se namreč nanaša na način znižanja neposrednih plačil zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti in ne na pravila za izračun tega znižanja. Z znižanjem zneskov neposrednih plačil, ki so bila ali morajo biti odobrena kmetu za koledarsko leto ugotovitve tega neupoštevanja, člen 66 Uredbe št. 796/2004 zagotavlja, da do izterjave zneska, ki ustreza temu zmanjšanju, dejansko pride, in sicer tako, da se odbije od plačil, dolgovanih kmetu. Na ta način ta člen lahko zagotovi tako učinkovitost znižanj zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti kot dobro plačilno prakso v okviru kmetijskih skladov Unije.
Poleg tega tako razlago potrjujejo načela enakega obravnavanja, sorazmernosti in pravne varnosti.
Najprej, ne glede na to, ali se neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti ugotovi isto leto, kot je do neupoštevanja prišlo, ali v poznejših letih, je osnova za izračun znižanja enaka. V obeh primerih temelji na neposrednih plačilih za leto, v katerem je do neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti prišlo. S to rešitvijo se je tako mogoče izogniti tveganju, da bi bil znesek plačil, za katere se uporabi znižanje, znatno višji od zneska plačil za leto, v katerem je do neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti prišlo, oziroma, nasprotno, da bi bilo uporabljeno znižanje bistveno nižje, če bi se med letom, ko je do tega neupoštevanja prišlo, in letom njegove ugotovitve znesek neposrednih plačil zmanjšal. Tako je s to rešitvijo mogoče zagotoviti enako obravnavanje kmetov.
Dalje, spomniti je treba, da morajo biti v skladu z načelom sorazmernosti akti institucij Unije primerni za uresničenje legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, in ne smejo prestopiti meja tistega, kar je potrebno za uresničitev teh ciljev, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbrati med več ustreznimi ukrepi, uporabiti najmanj omejujočega, povzročene neprijetnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje (sodba z dne 14. junija 2017, TofuTown.com,
C‑422/16
,
EU:C:2017:458
, točka
).
Opozoriti je treba, da je Komisija v svojem pisnem stališču sama priznala, da v okoliščinah, ki jih je generalna pravobranilka opisala v točki 96 sklepnih predlogov, upoštevanje leta, v katerem je bilo ugotovljeno neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti, pri izračunu znižanja ali ukinitve neposrednih plačil ne more zagotoviti povezave med ravnanjem kmeta, ki je privedlo do znižanja ali ukinitve, in samim znižanjem ali ukinitvijo.
Spoštovanje načela sorazmernosti pa je še vedno zagotovljeno, če se znižanje ali ukinitev neposrednih plačil izračuna na podlagi zneska neposrednih plačil, ki so ali bodo odobrena za koledarsko leto, v katerem pride do neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti, saj se takšna povezava ohrani. Namreč, znižanje ali ukinitev, ki se izračuna na tak način, je primeren ukrep za uresničevanje cilja iz člena 6(1) Uredbe št. 1782/2003, ki je sankcioniranje neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti, in ne presega tega, kar je potrebno za uresničitev tega cilja.
Nazadnje, načelo pravne varnosti zahteva, da ureditev Unije osebam, na katere se nanaša, omogoči, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih nalaga, ter da se lahko nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi ter ukrepajo v skladu z njimi (sodbi z dne 9. marca 2017, Doux,
C‑141/15
,
EU:C:2017:188
, točka
, in z dne 20. decembra 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse,
C‑516/16
,
EU:C:2017:1011
, točka
).
Kot poudarjata tožeči stranki iz postopka v glavni stvari, če bi se za izračun znižanja neposrednih plačil upoštevalo leto, v katerem je neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti ugotovljeno, bi zadevni kmet težko predvidel, kakšne bodo zanj finančne posledice, saj se lahko dejanske okoliščine – kot je število hektarjev, ki jih obdeluje, na podlagi katerih se ta plačila odobrijo – precej spreminjajo od enega do drugega leta, nadzor nad pravili o navzkrižni skladnosti pa se opravlja ob naključnih trenutkih. Takega tveganja pa ni, če se zmanjšanje ali ukinitev neposrednih plačil izračuna na podlagi zneska neposrednih plačil, ki so ali bodo odobrena za koledarsko leto, v katerem pride do neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnost, saj morebitna sprememba takih dejanskih okoliščin po tem neupoštevanju ne bo imela vpliva na finančne posledice, ki jih mora nositi.
Zato je v skladu s členom 6(1) Uredbe št. 1782/2003 znižanja neposrednih plačil zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti treba izračunati na podlagi plačil, ki so ali bodo odobrena za koledarsko leto, v katerem je do neupoštevanja prišlo. V skladu s členom 66(1) Uredbe št. 796/2004 se tako izračunana znižanja odtegne od plačil, ki so ali bodo odobrena za koledarsko leto, v katerem je navedeno neupoštevanje ugotovljeno.
Člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003, kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 146/2008, je treba razlagati enako. Enak v vseh jezikovnih različicah se ta člen 6(1), kakor je bil spremenjen, ne nanaša več na leto ugotovitve nespoštovanja pravil o navzkrižni skladnosti. Nasprotno, s sklicevanjem na „določeno koledarsko leto“ ali „zadevno koledarsko leto“ tako v zvezi z neupoštevanjem pravil o navzkrižni skladnosti kot v zvezi z vlogo za pomoč, ki jo je vložil kmet, ki se mu lahko dejanje ali opustitev neposredno pripiše, navedeni člen 6(1), kakor je bil spremenjen, za določitev znižanja ali ukinitve neposrednih plačil posebej poudarja leto, ko je do tega neupoštevanja prišlo. Posredno sklicevanje na Uredbo št. 796/2004 v delu stavka z besedilom „celotni znesek neposrednih plačil, ki naj bi se odobril kmetu, […] [se] za tega kmeta zmanjša ali prekliče v skladu s podrobnimi pravili, določenimi v členu 7“, pa, kot je bilo ugotovljeno v točki 46 te sodbe, zgolj napotuje na način znižanja ali ukinitve, ki se uporabi za zneske neposrednih plačil, ki so bili ali bodo odobreni za koledarsko leto ugotovitve tega neupoštevanja.
Te ugotovitve veljajo tudi za razlago člena 23(1) Uredbe št. 73/2009, ki v bistvu povzema člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003, kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 146/2008.
Glede člena 70(4) in (8)(a) Uredbe št. 1122/2009 je treba na eni strani ugotoviti, da je neposredno upošteven zgolj odstavek 8(a) tega člena, saj določa, da se „[z]a uporabo znižanj […] odstotek znižanja uporabi za skupni znesek […] celotnega zneska neposrednih plačil, ki je bil ali mora biti odobren za zadevnega kmeta po zahtevkih za pomoč, ki jih je predložil ali jih še bo predložil v koledarskem letu ugotovitve.“
Na drugi strani ugotovitve iz točke 46 te sodbe glede razlage člena 66(1) Uredbe št. 796/2004 veljajo tudi za člen 70(8)(a) Uredbe št. 1122/2009, ki se nanaša na način znižanja neposrednih plačil zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti, in ne na pravila za izračun takega znižanja.
Glede na zgornje preudarke je treba na prvo in drugo vprašanje odgovoriti:
–
Člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003, člen 6(1) te uredbe, kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 146/2008, in člen 23(1) Uredbe št. 73/2009 je treba razlagati tako, da je treba zmanjšanja neposrednih plačil zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti izračunati na podlagi plačil, ki so ali bodo odobrena za leto, v katerem je prišlo do tega neupoštevanja.
–
Člen 66(1) Uredbe št. 796/2004 in člen 70(8)(a) Uredbe št. 1122/2009 je treba razlagati tako, da se tako izračunana zmanjšanja neposrednih plačil odtegnejo od plačil, ki so ali bodo odobrena za koledarsko leto, v katerem je neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti ugotovljeno.
Tretje vprašanje
Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, katero ureditev Unije je treba uporabiti za izračun znižanja neposrednih plačil, kadar kmet ni upošteval pravil o navzkrižni skladnosti v letih 2007 in 2008, to neupoštevanje pa je bilo ugotovljeno šele v letu 2011.
Prvič, treba je opozoriti, da načelo pravne varnosti zahteva, da se vsako dejansko stanje običajno – če ni izrecno določeno drugače – presoja glede na pravna pravila, ki so veljala ob nastanku tega položaja (sodba z dne 14. februarja 2012, Toshiba Corporation in drugi,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, točka
in navedena sodna praksa). Niti besedilo niti cilj niti sistematika člena 23(1) Uredbe št. 73/2009 ne vsebujejo očitnih znakov v prid retroaktivni uporabi te določbe.
Tako se za določitev znižanj neposrednih plačil, ki jih je treba uporabiti, zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti uporabi ureditev Unije, ki je veljala, ko je prišlo do zadevnega neupoštevanja.
Drugič, iz člena 146 v povezavi s členom 149 Uredbe št. 73/2009 je razvidno, da je bila Uredba št. 1782/2003 razveljavljena z učinkom od 1. januarja 2009. Poleg tega je iz člena 3, drugi odstavek, točka (a), Uredbe št. 146/2008 razvidno, da se je sprememba člena 6(1) Uredbe št. 1782/2003, določena v členu 1 Uredbe št. 146/2008, uporabljala od 1. aprila 2008. Člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003 se je torej uporabljal v letu 2007 in do 31. marca 2008, člen 6(1) te uredbe, kakor je bil spremenjen z Uredbo št 146/2008, pa se je uporabljal od 1. aprila do 31. decembra 2008.
V zvezi s tem člen 2, točka (e), Uredbe št. 1782/2003 opredeljuje plačila v danem koledarskem letu ali plačila v referenčnem obdobju kot plačila, ki so ali ki bodo odobrena v zvezi z zadevnim(i) letom(i), vključno z vsemi plačili v zvezi z drugimi obdobji, ki se začnejo v navedenem(ih) koledarskem(ih) letu(ih).
Zato se je člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003 uporabljal za neposredna plačila, ki so bila odobrena za leto 2007 in za prve tri mesece leta 2008, ter za plačila, ki jih je bilo treba odobriti za obdobja, ki se začnejo leta 2007 ali v teh prvih treh mesecih, člen 6(1) te uredbe, kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 146/2008, pa se je uporabljal za neposredna plačila, ki so bila odobrena za obdobje od aprila do decembra 2008, in za plačila, ki jih je bilo treba odobriti za obdobja, ki se začnejo v teh devetih mesecih.
Glede na zgornje preudarke je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da kadar kmet pravil o navzkrižni skladnosti ni upošteval v letih 2007 in 2008, to neupoštevanje pa je bilo ugotovljeno šele v letu 2011, se za izračun zmanjšanja neposrednih plačil za leto 2007 in prve tri mesece leta 2008 uporabi ureditev Unije iz člena 6(1) Uredbe št. 1782/2003, za obdobje od aprila do decembra 2008 pa tista iz člena 6(1) te uredbe, kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 146/2008.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

1.
Člen 6(1) Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001, člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003, kakor je bil spremenjen z Uredbo Sveta (ES) št. 146/2008 z dne 14. februarja 2008, in člen 23(1) Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe št. 1782/2003 je treba razlagati tako, da je treba zmanjšanja neposrednih plačil zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti izračunati na podlagi plačil, ki so ali bodo odobrena za leto, v katerem je prišlo do tega neupoštevanja.
Člen 66(1) Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo št. 1782/2003 in člen 70(8)(a) Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. november 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina je treba razlagati tako, da se tako izračunana zmanjšanja neposrednih plačil odtegnejo od plačil, ki so ali bodo odobrena za koledarsko leto, v katerem je neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti ugotovljeno.

2.
Kadar kmet pravil o navzkrižni skladnosti ni upošteval v letih 2007 in 2008, to neupoštevanje pa je bilo ugotovljeno šele v letu 2011, se za izračun zmanjšanja neposrednih plačil za leto 2007 in prve tri mesece leta 2008 uporabi ureditev Unije iz člena 6(1) Uredbe št. 1782/2003, za obdobje od aprila do decembra 2008 pa tista iz člena 6(1) te uredbe, kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 146/2008.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: danščina.