CELEX: 62018TJ0257
Valtiontuet
Kaivosala
Toimenpide, jolla yhtäältä pienennetään kaivosalueiden ennallistamista koskevia rahoitusvakuuksia ja toisaalta sijoitetaan valtion varoja kaivosalueiden ennallistamiseen ympäristönsuojelun tasoa parantavalla tavalla
Päätös, jossa tuki todetaan osittain sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään se perittäväksi takaisin
Tuen käsite
Etu
Valtion varojen siirto
Valikoivuus
Luottamuksensuoja
Oikeusvarmuus
Laskelma tuen määrästä

Asian tausta
Kantaja Iberpotash, SA on Espanjan lainsäädännön mukaisesti perustettu osakeyhtiö, joka omistaa kaksi Espanjan Kataloniassa toiminnassa olevaa kalisuolakaivosta ja harjoittaa niissä kaivostoimintaa. Toinen kaivoksista sijaitsee Súrian kunnassa ja toinen Sallentin ja Balsarenyn kunnissa (jäljempänä yhdessä kantajan kaivokset). Kantajan omistuksessa on myös Vilafrunsissa sijaitseva suolajätekasa (jäljempänä Vilafrunsin jätekasa), jossa kaivostoiminta päättyi vuonna 1973.
Kantaja on maailman suurimman lannoitteidentuottajan, israelilaisen monikansallisen ICL Fertilisers ‑yhtiön tytäryhtiö. Iberpotash osti kyseiset kaivokset Espanjan valtiolta tämän omistaman Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) ‑yritysryhmän kanssa 21.10.1998 tehdyllä kauppasopimuksella.
Kantajalle myönnettiin 9.11.2006 ympäristölupa kalisuolan kaivamiseen Súrian kaivosalueella, jota koskevan rahoitusvakuuden määräksi vahvistettiin 773682,28 euroa (summa korotettiin 828013,24 euroon vuonna 2008). Kantajalle myönnettiin 28.4.2008 ympäristölupa kalisuolan kaivamiseen Sallent/Balsarenyn kaivosalueella, jota koskevan rahoitusvakuuden määräksi vahvistettiin 1130128 euroa. Nämä luvat ovat erillisiä ja kaivoskohtaisia hallinnollisia päätöksiä, jotka on tehnyt Generalitat de Catalunya (Katalonian aluehallitus, Espanja).
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Katalonian itsehallintoalueen ylioikeus, Espanja) katsoi 11.10.2011 antamassaan tuomiossa, että Sallent/Balsarenyn kaivosalueen ennallistamisohjelma oli puutteellinen, minkä vuoksi suunnitelmaan liittyvä rahoitusvakuus oli liian pieni. Tribunal Supremo (ylin tuomioistuin, Espanja) pysytti tuomion.
Edellä 3 kohdassa mainittujen vakuuksien määrää tarkistettiin vasta vuonna 2015, jolloin Espanjan viranomaiset ehdottivat selvästi suurempia vakuuksia: 6979471,83 euroa Sallent/Balsarenyn kaivoksen osalta (tuli voimaan vasta Tribunal Superior de Justicia de Cataluñan vahvistettua sen joulukuussa 2016) ja 6160872,35 euroa Súrian kaivoksen osalta.
Ministerio de Medio Ambiente (Espanjan ympäristöministeriö) ja Agencia Catalana del Agua (Katalonian vesilaitos) allekirjoittivat 17.12.2007 sopimuksen Vilafrunsin vanhan jätekasan peittämisestä. Vilafrunsin jätekasan peittämistyöt aloitettiin sopimuksen nojalla elokuussa 2008, ja ne jatkuivat 18 kuukauden ajan. Ministerio de Hacienda (Espanjan valtiovarainministeriö) ja Agencia Catalana del Agua rahoittivat koko urakan.
Asiaa koskeva kansallinen lainsäädäntö
Kaivostoiminnan harjoittajien ympäristövelvoitteista, jotka koskevat Espanjassa Katalonian itsehallintoalueella toiminnassa olevia kaivoksia, on säädetty kaivostoiminnan vaikutusalueella olevien luonnonalueiden suojelua koskevista lisäsäännöksistä 24.12.1981 annetussa laissa 12/1981 (Ley 12/1981 por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas; BOE nro 30, 4.2.1982, s. 2874; jäljempänä katalonialainen laki 12/1981) ja kaivostoiminnan ennallistamisohjelmiin liittyvien vakuuksien määrittämisperusteista 14.6.1994 annetussa asetuksessa 202/1994 (Decreto 202/1994 por el que se establecen los criterios para la determinación de las fianzas relativas a los programas de restauración de actividades extractivas; jäljempänä asetus 202/1994).
Asetus 202/1994 kumottiin kaivannaisteollisuuden jätehuollosta ja kaivostoiminnan vaikutusalueella olevan maan suojelemisesta ja kunnostamisesta 12.6.2009 annetulla kuninkaan asetuksella 975/2009 (Real Decreto 975/2009 sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades de mineras; BOE nro 143, 13.6.2009, s. 49948; jäljempänä kuninkaan asetus 975/2009), jolla saatettiin kansallisen lainsäädännön osaksi kaivannaisteollisuuden jätehuollosta ja direktiivin 2004/35/EY muuttamisesta 15.3.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/21/EY (
EUVL L 102, s. 15
), jota on 1.5.2014 lähtien sovellettu ennen 1.5.2008 toiminnassa olleisiin kaivoksiin, kuten kantajan kaivoksiin.
Katalonialaisen lain 12/1981 4 §:n mukaan kaivannaistoiminnan lupahakemuksiin on kuuluttava ennallistamisohjelma. Katalonialaisen lain 12/1981 5 §:n mukaan ennallistamisohjelmassa on määriteltävä toimet aiotun kaivannaistoiminnan haitallisten ympäristövaikutusten estämistä ja korvaamista varten. Ohjelman täytyy sisältää kaivostoiminnan eri vaiheiden päättyessä ja kaivannaistoimien päätteeksi toteutettavat ennallistamistoimet.
Katalonialaisen lain 12/1981 8 §:n 1, 1a ja 2 momentin mukaan kaivostoiminnan harjoittaja on velvollinen asettamaan vakuuden ennallistamisohjelman soveltamisen takeeksi. Vakuuden määrä vahvistetaan ennallistamisen kohteena olevan alueen pinta-alan tai kyseisen ennallistamisen kokonaiskustannusten perusteella.
Katalonialaisen lain 12/1981 9 §:ssä säädetään, että toimivaltaiset viranomaiset voivat edetä ennallistamisohjelman pakkotäytäntöönpanoon, jos kaivostoimiluvan haltija ei pysty panemaan ohjelmaa täytäntöön tai kieltäytyy siitä. Pakkotäytäntöönpanokuluista vastaa kaivostoiminnan harjoittaja, jolle toimivaltaiset viranomaiset voivat asettaa uhkasakon.
Katalonialaisen asetuksen 202/1993 2 §:ssä esitetään lisäperusteet rahoitusvakuuden määrän vahvistamista varten. Kaikki nuo perusteet koskevat ennallistamisohjelmaan kuuluvien toimien ja erikoistöiden kustannuksia. Mainitun asetuksen 3 §:ssä säädetään luonnonalueilla sijaitsemattomien kaivosten osalta, jollaisia kantajan kaivokset ovat, että saman asetuksen 2 §:n perusteella määritettävä vakuussumma on puolta pienempi.
Toimintansa lopettaneiden kaivosten osalta säädetään kaivoksista 21.7.1973 annetun lain (Ley 22/1973 de Minas; BOE nro 176, 24.7.1973, s. 15056; jäljempänä Espanjan kaivoslaki) 121 §:ssä, että toimintansa lopettaneen kaivoksen omistajan on noudatettava kaivostoiminnasta vastaavien viranomaisten hyväksymiä ennallistamisohjelmia.
Hallinnollinen menettely
Euroopan komissio vastaanotti 30.11.2012 nimettömän kantelun, jonka mukaan Espanjan kuningaskunta on pannut toimeen useita väitettyjä tukitoimenpiteitä kantajan hyväksi.
Komissio pyysi lisätietoja kirjeitse ensimmäisen kerran 10.1.2013. Espanjan kuningaskunta vastasi tiedusteluun 8.3.2013. Täydentäviä tietojensaantipyyntöjä toimitettiin 14.5.2013 sekä 16.1. ja 26.3.2014, ja Espanjan kuningaskunta vastasi niihin (samassa järjestyksessä) 13.6.2013 sekä 14.2. ja 15.4.2014.
Komissio toimitti 30.1.2015 kirjeitse alustavan arvionsa kantelijalle, joka esitti täydentäviä tietoja 5.3. ja 21.4.2015. Kantelijan kanssa pidettiin myös kokous 9.3.2015, ja kantelija esitti muita lisätietoja 4.6.2015.
Komissio toimitti Espanjan kuningaskunnalle 9.6.2015 kantelijan lopullisen vastauksen alustavaan arvioon ja pyysi Espanjalta samalla edelleen lisätietoja. Espanjan kuningaskunta vastasi tiedusteluun 8.7.2015. Espanjan kuningaskunnan pyynnöstä sille toimitettiin 31.7.2015 alustavasta arviosta versio, joka ei sisällä luottamuksellisia tietoja.
Komissio aloitti 26.1.2016 muodollisen tutkintamenettelyn, joka koskee väitetyistä tukitoimenpiteistä kahta: Espanjan kuningaskunnan on väitetty myöntäneen kantelijalle toisaalta taloudellista etua takauspalkkioiden pienuuden muodossa ja toisaalta investointitukea Vilafrunsin jätekasan peittämistöihin. Kyseinen päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (
EUVL 2016, C 142, s. 18
). Euroopan komissio pyysi Espanjan viranomaisia toimittamaan huomautuksensa ja lisätietoja, ja Espanja toimitti ne 28.11.2016.
Saatuaan asianomaisten osapuolten ja kantelijan huomautukset komissio toimitti ne Espanjan kuningaskunnalle, joka esitti omat huomautuksensa 27.7.2016 ja 6.4.2017.
Riidanalainen päätös
Komissio antoi 31.8.2017 päätöksen (EU) 2018/118 valtiontuesta SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP), jonka Espanja on toteuttanut Iberpotashin hyväksi (
EUVL 2018, L 28, s. 25
; jäljempänä riidanalainen päätös). Päätöksessä todetaan, että kyseiset kaksi tukitoimenpidettä eivät sovellu sisämarkkinoille (1 artiklan 1 ja 3 kohta), ja määrätään ne perittäviksi takaisin (2 ja 3 artikla).
Riidanalaisen päätöksen päätösosassa säädetään seuraavaa:
”1 artikla
1.   Valtiontuki, jota Espanja on myöntänyt Iberpotashille sääntöjenvastaisesti perusteettoman pienistä vakuuksista vuosina 2006–2016 perittyjen takauspalkkioiden perusteettoman pienuuden muodossa kaikkiaan 1864622 euroa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti, ei sovellu sisämarkkinoille.
2.   Espanjan vastoin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa Iberpotashille myöntämä 3902461,30 euron suuruinen sääntöjenvastainen valtiontuki Vilafrunsin jätekasan peittämiseen soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella.
3.   Jäljellä oleva 3985109,70 euron suuruinen osuus sääntöjenvastaisesta valtiontuesta, jota Espanja on myöntänyt Iberpotashille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti Vilafrunsin jätekasan peittämiseen, ei sovellu sisämarkkinoille.
2 artikla
1.   Espanjan on perittävä tuensaajalta takaisin 1 artiklan 1 ja 3 kohdassa tarkoitettu tuki.
2.   Takaisinperittävistä summista on maksettava korkoa siitä päivästä alkaen, jona ne saatettiin tuensaajien käyttöön, niiden tosiasialliseen takaisinperintään saakka.
3.   Korot on laskettava komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 V luvun ja asetuksen (EY) N:o 794/2004 muuttamisesta annetun komission asetuksen (EY) N:o 271/2008 mukaisesti.
4.   Espanjan on peruutettava kaikki 1 artiklan 1 ja 3 kohdassa mainittujen tukien maksamatta olevat maksut tämän päätöksen antopäivästä alkaen.
3 artikla
1.   Edellä 1 artiklan 1 ja 3 kohdassa tarkoitettu tuki on perittävä takaisin viipymättä ja tehokkaasti.
2.   Espanjan on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta.
– –”
Riidanalaisessa päätöksessä nimetään kaksi tukitoimenpidettä.
Yhtäältä pienemmistä vakuuksista pankkien perimien takauspalkkioiden pienuuden muodossa vuosina 2006–2016 myönnetty tuki, joka on 1864622 euroa (jäljempänä toimenpide 1).
Toisaalta Vilafrunsin jätekasan peittämiseen tehty investointi (jäljempänä toimenpide 4), joka yhtäältä merkitsee 3902461,30 euroa vastaavalta osaltaan sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla soveltuvaa toimenpidettä, sillä se on ympäristönsuojeluun myönnettävää valtiontukea koskevien suuntaviivojen mukainen (2008/C 82/01,
EUVL 2008, C 82, s. 1
; jäljempänä vuoden 2008 suuntaviivat), ja joka toisaalta merkitsee sisämarkkinoille soveltumatonta tukea erityisesti siltä 3985109,70 euron suuruiselta osaltaan, joka ylittää ympäristönsuojelun tason parantamisen mahdollistavan investointituen enimmäisintensiteetin.
Arvioidessaan valtiontuen olemassaoloa toimenpiteen 1 kohdalla komissio huomauttaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 54 kappaleessa erityisesti taloudellisen edun olemassaolon osalta, että on ensinnäkin arvioitava, olivatko Espanjan viranomaisten vahvistamat rahoitusvakuuksien määrät sovelletussa lainsäädännössä edellytettyä pienemmät, mitä seikkaa komissio tarkastelee saman päätöksen johdanto-osan 56–59 kappaleessa.
Komissio muistuttaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 60 kappaleessa, että Katalonian aluehallitus vahvisti rahoitusvakuuksien määrän kahdessa erillisessä, kantajalle osoitetuissa erityispäätöksessä: ensimmäisessä, 9.11.2006 myönnetyssä toimiluvassa, jonka nojalla kantaja sai harjoittaa kaivostoimintaa Súrian kaivosalueella, rahoitusvakuuden määräksi vahvistettiin 773682,28 euroa (joka korotettiin 828013,24 euroon vuonna 2008); toisessa, Sallent/Balsarenyn kaivosaluetta varten 28.4.2008 myönnetyssä toimiluvassa rahoitusvakuuden määräksi vahvistettiin 1130128 euroa. Näitä vakuussummia tarkistettiin vuonna 2015, jolloin Espanjan viranomaiset ehdottivat selvästi suurempia vakuuksia: 6979471,83 euroa Sallent/Balsarenyn kaivosta varten (muutos tuli voimaan vasta Tribunal Superior de Justicia de Cataluñan vahvistettua sen joulukuussa 2016) ja 6160872,35 euroa Súrian kaivoksen osalta (muutos tuli voimaan toukokuussa 2015).
Kantajan antamien rahoitusvakuuksien määrästä komissio on huomauttanut seuraavaa:
”(61)
– – tarkasteltavassa tapauksessa sovellettavien kansallisten tai alueellisten säännösten mukainen rahoitusvakuuksien määrän määrittäminen ja hyväksyminen on ensisijaisesti ympäristöasioissa toimivaltaisten viranomaisten tehtävä. Vaikka komission vastuulla on taata [kantajan] rahoitusvakuuksiin 1.5.2014 alkaen sovellettavan direktiivin [2006/21] asianmukainen täytäntöönpano ja soveltaminen, kyseisessä direktiivissä annetaan jäsenvaltioille laaja harkintavalta vakuuksien täsmällistä määrää vahvistettaessa. Tämän vuoksi komissio ei ole arvioinut itse rahoitusvakuuksien asianmukaisia määriä kaivannaisjätedirektiivin nojalla, vaan se tutkii arvioinnissaan ainoastaan olemassa olevat todisteet rahoitusvakuuksien riittämättömyydestä, kun on olemassa joukko aihetodisteita, joiden perusteella viranomaisten vuosina 2006 ja 2008 vahvistamien rahoitusvakuuksien määrä vaikuttaisi olevan todella sovellettavassa lainsäädännössä edellytettyä pienempi.
(62)
Erityisen merkille pantavaa on, että Katalonian itsehallintoalueen ylioikeus totesi 11.10.2011, että [kantajalle kuuluvaan] Balsareny/Sallentin kaivoksella sijaitsevaan Cogullón jätekasaan liittyvän rahoitusvakuuden määrä, 585153 euroa, oli vaadittua pienempi. Tuomiossa katsottiin, ettei vakuuden määrä vastaa kansallisessa lainsäädännössä, etenkään [katalonialaisen] lain 12/1981 8 §:n 2 momentissa ja asetuksessa 202/1994, vahvistettuja oikeudellisia ja lainsäädännöllisiä määrittämisperusteita. – –. Tuomio vahvistettiin kaikilta osin Espanjan korkeimman oikeuden tuomiossa 9.7.2014. Kuten Espanjan viranomaiset ovat ilmoittaneet, Katalonian itsehallintoalueen ylioikeus vahvisti 14 päivänä joulukuuta 2016 antamassaan tuomiossa, että Balsareny/Sallentin koko kaivoksen osalta ehdotettu uusi määrä, 6979471,83 euroa, oli asianmukainen.
(63)
Kun otetaan huomioon [Katalonian itsehallintoalueen] ylioikeuden 11 päivänä lokakuuta 2011 antama tuomio, jossa se esittää lopullisen tulkinnan asiaa koskevista kansallisista säännöksistä, komissio pitää toteen näytettynä, että [kantajan] Balsareny/Sallentin kaivoksen osalta vuonna 2006 vahvistetun vakuuden alkuperäinen määrä, 1130128 euroa – –, oli selvästi liian pieni. – –.
(64)
Vaikka tuomioistuimissa ei ole annettu tuomiota Súrian kaivokseen liittyvästä vakuudesta, on olemassa vakuuttavia todisteita siitä, että vakuus olisi todettu tuomioistuimessa aivan yhtä todennäköisesti liian pieneksi. Alkuperäinen vakuuden määrä, 773682,28 euroa, (jota korotettiin 828013,24 euroon vuonna 2008) vastaa suhteessa sitä seikkaa, että Súrian kaivosalueelle on kertynyt vähemmän jäteainesta kuin Balsareny/Sallentin alueelle ja myös jätekasojen kokonaispinta-ala on pienempi. Lisäksi Súriaan liittyvää vakuutta korotettiin merkittävästi 6160872,35 euroon samaan aikaan Balsareny/Sallentiin liittyvän vakuuden kanssa (eli vasta tuomioistuimen antaman tuomion jälkeen, kun tuomio oli vahvistettu muutoksenhaussa), ja tämä korotus oli suhteessa suurempi (yli seitsenkertainen). Tästä syystä myös Súriaan liittyvän vakuuden määrää voidaan pitää liian pienenä, sillä ei ole mitään muuta tekijää, joka selittäisi Súriaan ja Balsareny/Sallentiin liittyvien vakuuksien määrien välisen eron.
– –
(66)
Kansallisesti toimivaltaisen tuomioistuimen antaman ratkaisun lisäksi tutkinnassa kävi ilmi, että monet muutkin todisteet vahvistavat sen toteamuksen, että rahoitusvakuuksien alkuperäinen määrä oli liian pieni.
(67)
– – Katalonian parlamentin ympäristövaliokunnassa 2 päivänä lokakuuta 2013 pidetyn kuulemisen virallisten sanatarkkoihin istuntoselostuksiin sisältyneen Katalonian – – ympäristöviraston johtajan nimenomaisen lausunnon mukaan vakuudet olivat selvästi liian pienet. – – Vaikka parlamentissa käydyn poliittisen keskustelun sanatarkkoihin istuntoselostuksiin ei sisälly yhtään merkityksellistä perustelua kyseiselle määrälle ja niihin on näin ollen suhtauduttava varauksella, vakuuden suuruusluokka ja sen ero todelliseen määrään verrattuna vahvistavat alan asiantuntijoiden päätelmät, joissa pidettiin vuosina 2006 ja 2008 vahvistettujen vakuuksien tosiasiallisia määriä selkeästi liian pieninä.
(68)
Toiseksi kantelija esitti elokuussa 2012 tehdyn ympäristöasiantuntijoiden laatiman selvityksen, jäljempänä ’ERF:n selvitys’, johon ympäristöasiantuntijat olivat koonneet analysoitavaksi suuren määrän asiaan liittyvää olemassa olevaa tietoa (oikeudellista, akateemista tai markkinatutkimuksista saatua tietoa). ERF:n selvityksessä analysoitiin [kantajan] kaivosalueiden ympäristövaikutusten nykytilannetta, ennustettiin jätekasoihin kertyvän jäteaineksen kokonaismäärän tulevaa kehitystä, ja todettiin, että jätekasojen ympäristövaikutukset olivat merkittäviä ja niiden odotetaan kasvavan tulevaisuudessa.
– –
(72)
Tämän perusteella ERF:n selvityksessä katsotaan, ettei rahoitusvakuuden määrä saisi missään tapauksessa olla kuninkaan asetuksen 975/2009 uusien säännösten mukaisesti pienempi kuin vuodelle 2012 lasketut kummankin kaivoksen 71 miljoonan euron ennallistamiskustannukset. Kun huomioon otetaan tulevien kustannusten kokonaismäärä, tutkimuksen mukaan vakuuden asianmukainen määrä liikkuu suurin piirtein 100 miljoonassa eurossa.
– –
(75)
[Kantajan arvosteltua sitä, että vakuuksien määrää ei voida laskea ERF:n selvityksen perusteella,] komissio myöntää, ettei selvitys ole asetuksen 202/1994 asiaan sovellettavien säännösten mukainen, vaan siinä keskitytään pikemminkin kaivannaisjätedirektiivin [2006/21] kansallisen lainsäädännön osaksi saattavassa kuninkaan asetuksessa 975/2009 säädettyihin ehtoihin ja ennallistamisen odotettuihin kustannuksiin. Selvityksen tulokset, joista käyvät ilmi kunkin [kantajan] kaivoksen arvioidut ennallistamiskustannukset, perustuvat kuitenkin johdonmukaiseen menetelmään ja järkeviin hypoteeseihin, kuten johdanto-osan 68–73 kappaleessa kuvataan. Niillä on näin ollen merkitystä laskettaessa vakuuksia myös asetuksen 202/1994 nojalla, kuten käy ilmi erityisesti asetuksen 2 §:n 4 momentin h kohdasta, jossa viitataan mistä tahansa muista mahdollisesti tarvittavista ennallistamistoimenpiteistä aiheutuviin kustannuksiin ja jossa ei siis rajoiteta laskelmaa koskemaan vain saman 2 §:n edellisissä momenteissa lueteltuja toimenpiteitä.”
Näiden tietojen perusteella komissio päätyi riidanalaisen päätöksensä johdanto-osan 82 ja 83 kappaleessa siihen, että kerätyt todisteet ja esitetyt asiantuntijoiden selonteot vahvistavat kansallisen tuomioistuimen toteamuksen, jonka mukaan rahoitusvakuuden määrät olivat alun perin selvästi liian pienet asianmukaisen ennallistamisen takaamiseksi, joten ne tosiasiassa olivat sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä tavanomaisesti edellytettyä pienemmät. Kantajalle on siksi aiheutunut taloudellista etua, joka muodostuu rahoitusvakuudesta vuosittain maksettujen takauspalkkioiden määrän pienuudesta. Komissio katsoo kantajan saaneen valikoivaa etua pienemmistä vakuuksista pankkien perimien takauspalkkioiden pienuuden muodossa muihin vastaavassa tilanteessa oleviin toiminnanharjoittajiin verrattuna.
Valtion varojen käyttämistä koskevan perusteen osalta komissio huomauttaa seuraavaa:
”(88)
Komissio huomauttaa, ettei tarkasteltavan asian vakuuksia tutkita valtiontukisääntöjen mukaisesti siltä kannalta, miten suuri määrä takauspalkkioita jää saamatta takaajaan kohdistuvan riskin perusteella (yksityiseltä pankilta, ei valtiolta), vaan siltä kannalta, millainen riski valtiolle aiheutuu, jos vakuuden määrä on ympäristövahinkojen todellisia kustannuksia pienempi ja jos vakuuden saanut yritys ei maksa tai pysty maksamaan ennallistamisen kustannuksia kokonaisuudessaan.
– –
(90)
[Kantajan] rahoitusvakuus on annettu pankkitakauksen muodossa, eikä se ole valtiolle ilmainen. Vakuus voidaan käyttää vain tiukasti laissa määritettyihin toimenpiteisiin, etenkin jäteaineksen hävittämisen rahoittamiseen, kaivosalueiden ennallistamiseen ja muihin ympäristötoimenpiteisiin, jos [kantaja] jättää näihin liittyvät velvollisuutensa täyttämättä. Valtio ei saa mitään korkoa vakuusvaroista eikä muutakaan taloudellista etua, joka vähenisi vakuuden pienuuden vuoksi. Lisäksi valtion ei ole tarvinnut toistaiseksi turvautua yhdessäkään tapauksessa vakuuteen edellä mainituissa tarkoituksissa. Vaikka vakuuden pienemmällä määrällä ei ole ollut minkäänlaista tosiasiallista vaikutusta valtion varoihin, tämä seikka ei kuitenkaan yksin sulje pois mahdollista valtion varoihin kohdistuvaa vaikutusta, joka johtuu valtion suuremmasta riskistä joutua käyttämään varojaan tulevaisuudessa.
(91)
Todellisuudessa sellainen konkreettinen riski, joka voisi lisätä valtiolle aiheutuvaa rasitusta tulevaisuudessa, riittää täyttämään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen määritelmän. Myös [Euroopan] unionin tuomioistuin on todennut, ettei kyseisen kriteerin täyttyminen edellytä, että valtiontukitoimenpiteellä on tiivis yhteys ja vaikutus valtion varoihin.
(92)
Tällaisten rahoitusvakuuksien tarkoituksena on viime kädessä taata, että kaivosyhtiöillä on riittävästi varoja kattamaan ennallistamisesta aiheutuvat tulevat kustannukset tulevasta (ja usein melko kaukaisesta) taloudellisesta tilanteestaan riippumatta. Tämän vuoksi on selvää, että jos vakuuden määrä on merkittävästi ennakoituja ennallistamiskustannuksia pienempi, on olemassa vähintäänkin suuri riski siitä, että valtion varoihin voi kohdistua vaikutusta tulevaisuudessa. Tämä riski julkisille varoille aiheutuvista mahdollisista kustannuksista on selvästi suurempi, kuin jos vakuuden määrä olisi vahvistettu asianmukaisesti sovellettavaa lainsäädäntöä noudattaen ja ottaen asianmukaisesti huomioon ennakoidut ennallistamiskustannukset. Jos kyseiset varat ovat merkittävästi tarvittavaa pienemmät, valtion varoista jouduttaisiin lopulta kattamaan valtaosa kyseisistä kustannuksista siinä tapauksessa, ettei [kantaja] mistä tahansa syystä olisi halukas tai pystyisi niitä kattamaan. Lisäksi jos [kantaja] ei kykenisi maksamaan ennallistamiskustannuksia tulevaisuudessa, on epätodennäköistä, että Espanjan viranomaisten takavarikoimasta [kantajan] omaisuudesta saataisiin merkittäviä lisävaroja, sillä [kantajan] (ja koko ICL-konsernin) ainoaa omaisuutta Espanjassa ovat sen kalisuolakaivokset. Kun kalisuolakaivokset suljetaan, kyseisen omaisuuden arvo kuitenkin kyseenalaistuu.
(93)
Valtioiden velvollisuudesta toimia omaan lukuunsa, jos [kantaja] ei haluaisi toteuttaa tai pystyisi toteuttamaan tarvittavia ennallistamistoimenpiteitä jätekasoilleen, on säädetty asiaan sovellettavassa lainsäädännössä.
(94)
Ensinnäkin valtio voisi lain 39/2015 102 §:n mukaisesti suorittaa toimenpiteiden täytäntöönpanon kyseisten toimenpiteiden toteuttamiseen lain mukaan velvollisen oikeussubjektin sijasta. Espanjan olisi i) vaadittava [kantajaa] toteuttamaan erikseen määritellyt toimenpiteet; ii) ilmoitettava [kantajalle], että muussa tapauksessa hallintoviranomainen toteuttaisi tällaiset toimenpiteet itse, ja kerrottava tästä aiheutuvat kustannukset; iii) toteutettava kyseiset toimenpiteet ja iv) yritettävä periä kustannukset takaisin [kantajalta], mikä ei lopulta olisi mahdollista, jos Espanjan lunastettavana olisi liian pieni rahoitusvakuus. Vaikka kyseinen päätös on muodollisesti harkinnanvarainen siinä tapauksessa, ettei [kantaja] täytä kaivosalueidensa ennallistamista koskevaa velvollisuuttaan, Espanjalla ei ole muuta vaihtoehtoa kuin maksaa kyseinen ennallistaminen etukäteen, sillä muutoin se ei voi täyttää omia velvollisuuksiaan.
(95)
Toiseksi kuten johdanto-osan 13 kappaleessa todetaan, Espanja saattaa laiminlyödä kaivannaisjätedirektiivin ja vesipuitedirektiivin mukaisia velvollisuuksiaan. Jos [kantaja] siis hylkää kaivoksensa luonnonvarojen ehdyttyä eikä ennallista kaivosalueita ja vakuuden määrä on liian pieni, Espanja voi täyttää kyseisistä direktiiveistä johtuvat velvoitteensa ja välttää viime kädessä [Euroopan] unionin tuomioistuimen asettamien uhkasakkojen maksamisen ainoastaan vastaamalla jätekasojen hävittämisen kustannuksista tai yhtä lailla tehokkaiden ennallistamistoimenpiteiden suorittamisesta.
(96)
Kolmanneksi Espanjan viranomaisilla voi olla 18 päivänä heinäkuuta 2006 annetun Espanjan lain 27/2006 säännösten nojalla velvollisuus täyttää ympäristölainsäädäntöön perustuvat velvollisuutensa. Mikä tahansa valtiosta riippumaton organisaatio, joka täyttää laissa 27/2006 säädetyt kriteerit, voi lain 27/2006 18 §:n 1 momentissa mainitun ympäristörikkomuksen ollessa kyseessä (mukaan lukien esimerkiksi vesiensuojelun alan velvollisuuksiin liittyvät rikkomukset) saattaa asian tuomioistuimen käsiteltäväksi ja vaatia tuomioistuinta velvoittamaan hallintoviranomaisen täyttämään ympäristövelvollisuutensa.
– –
(98)
Lopuksi Espanjan viranomaiset ilmoittavat, että Katalonian hallitus voi [katalonialaisen] lain 12/1981 9 §:n mukaisesti toteuttaa kyseiset toimenpiteet pakkotoimenpiteinä toiminnanharjoittajan kustannuksella, jos toiminnanharjoittaja ei täytä velvollisuuksiaan. Niiden mukaan viranomaiset toteuttavat käytännössä vastaavat toimenpiteet, jotka rahoitetaan jälkikäteen rahoitusvakuudesta tai, jos rahoitusvakuus on riittämätön, myymällä toiminnanharjoittajan omaisuutta. Jos rahoitusvakuus on huomattavasti vaadittua pienempi, viranomaisille aiheutuu näin ollen riski siitä, ettei toiminnanharjoittajan omaisuus riitä toteutettujen toimenpiteiden rahoittamiseen. Tämä vahvistaa liian pienen rahoitusvakuuden lisäävän sitä riskiä, ettei toiminnanharjoittajan omaisuus riitä viranomaisten toteuttamien ennallistamistoimenpiteiden kattamiseen (etenkään jos toiminnanharjoittajalla ei ole muuta toimintaa Espanjassa, kuten [kantajan] tapauksessa), jolloin toimenpiteet on maksettava julkisista varoista.
(99)
Tämän vuoksi merkittävästi lainsäädännössä vaadittua tarvittavaa määrää pienemmät vakuudet aiheuttavat valtiolle konkreettisen riskin valtion varoihin kohdistuvasta ylimääräisestä rasituksesta. Valtioon kohdistuvan ylimääräisen rasituksen suurempi riski on siis riittävän todellinen, jotta sillä on vähintäänkin mahdollinen vaikutus valtion varoihin rahoitusvakuuden liian pienen määrän vuoksi.”
Siitä, onko kyse kilpailun vääristymisestä ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvasta vaikutuksesta, komissio katsoo seuraavaa:
”(102)
– – [Kantajan] kustannusten pienentyminen lainsäädännön vaatimukset alittavan rahoitusvakuuksien määrän vuoksi saattaa vääristää kilpailua markkinoilla, joilla[tämä] toimii (lähinnä kalisuolan ja suolan markkinat). Kuten jäljempänä selitetään (ks. johdanto-osan 110 kappale ja sitä seuraavat kappaleet), kyseinen kustannusten vähentyminen on ollut tarkastellulla ajanjaksolla yhteensä noin 1,8 miljoonaa euroa. Summa ei siis ole merkityksetön, toisin kuin Espanjan viranomaiset väittävät.
(103)
Lisäksi se seikka, että [kantaja] on ainoa Espanjassa toimiva kalisuolan tuottaja, ei sulje pois kilpailun vääristymisen mahdollisuutta, sillä merkitykselliset maantieteelliset markkinat ovat selvästi Espanjan kansallisia markkinoita laajemmat.
– –
(106)
Kuten edellä on todettu, kalisuolan ja suolan markkinat ovat selvästi rajatylittäviä, sillä [kantajan] tuotannosta 50 prosenttia viedään muihin Euroopan maihin. Rahoitusvakuuksien pienuus voi siis vaikuttaa EU:n jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.”
Tuen määrän laskemisesta komissio katsoo seuraavaa:
”(109)
Tuen tosiasiallisen määrän laskeminen edellyttää ensinnäkin, että määritetään vähintäänkin rahoitusvakuuksien asianmukainen määrä viiteajanjaksolla sovellettavan lainsäädännön mukaisesti. Tuen määrä vastaisi sitten niiden takauspalkkioiden, jotka [kantajan] olisi pitänyt maksaa pankille asianmukaisen vakuuden asettamisesta, ja [kantajan] tosiasiassa maksamien takauspalkkioiden välistä erotusta.
– –
(111)
Koska Espanjan viranomaisten mukaan Katalonian itsehallintoalueen ylioikeus oli todennut joulukuussa 2016, että 6979471,83 euroon korotettu määrä Balsareny/Sallentin osalta oli voimassa olevan lainsäädännön mukainen, komissio katsoo, että Balsareny/Sallentiin liittyvien vakuuksien asianmukainen määrä on tosiasiassa kyseisen tuomioistuimen vahvistama nykyinen määrä.
(112)
Lisäksi komissio arvioi vastaavasti (ks. myös johdanto-osan 64 kappale), että vuodesta 2015 sovellettua Súriaan liittyvän vakuuden 6160872,35 euron korotettua määrää voidaan niin ikään pitää sovellettavan lainsäädännön mukaisena Huolimatta siitä, ettei kyseiseen kaivokseen liittyvän vakuuden määrästä ole olemassa toimivaltaisen tuomioistuimen päätöstä, vakuuden määrän korotus Súrian kaltaisen pienen kaivoksen kohdalla on tosiasiassa suurin piirtein verrattavissa Balsareny/Sallentin osalta vahvistettuun määrään. Tämän perusteella määrää voidaan pitää asianmukaisena sekä sovellettavan lainsäädännön mukaisena.
– –
(123)
Näin ollen [kantajalle] pienemmistä vakuuksista perittyjen takauspalkkioiden pienuuden muodossa myönnetyn tuen kokonaismäärä koko ajanjaksolla 2006–2016 on 1864622 euroa.”
Arvioidessaan, onko toimenpiteessä 4 kyse valtiontuesta, komissio tähdentää erityisesti taloudellisen edun saamisen osalta seuraavaa:
”(125)
Espanjan ympäristöministeriö ja Katalonian hallitus allekirjoittivat 17 päivänä joulukuuta 2007 sopimuksen, jossa sovittiin Vilafrunsin jätekasan peittämishanketta koskevasta yhteistyöstä ja sen kustannusten jakamisesta jätekasasta aiheutuvien kielteisten ympäristövaikutusten vähentämiseksi. – – Investoinnin kokonaiskustannukset olivat 7887571 euroa, ja niistä vastasivat kokonaisuudessaan viranomaiset, kuten vuoden 2007 sopimuksessa oli sovittu.
– –
(131)
[Kantajan vastuu huolehtia Vilafrunsin jätekasasta aiheutuvista kaivannaisjätteistä] perustuu kaivannaisjätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1993 annettuun Espanjan lakiin 6/1993 (Ley 6/1993 reguladora de los residuos) sekä Espanjan vesilain uudelleenlaaditun tekstin hyväksymisestä 20 päivänä heinäkuuta 2001 annettuun kuninkaan asetukseen 1/2001 (Real Decreto Ley 1/2001 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas española). Kolmannen osapuolen mukaan sillä seikalla, ettei Vilafruns ollut enää toiminnassa [kantajan] ostaessa kaivoksen, ei ollut merkitystä, sillä kaivostoimintaluvan haltijan on aina huolehdittava kaivannaisjätteestä kokonaisuutena, mukaan lukien kaikki ennen toimiluvan myöntämistä syntynyt kaivannaisjäte.
– –
(138)
Komission mukaan [kantajan] Vilafrunsia koskevien velvoitteiden suuruudesta riippumatta on mahdotonta hyväksyä sitä, ettei [kantajalle] olisi aiheutunut minkäänlaista taloudellista etua julkisten varojen sijoittamisesta 7,9 miljoonan euron edestä merkittävästi parempaan ympäristönsuojeluun, joka vastaa lähtökohtaisesti kaivosalueen ennallistamista ilman [kantajalle] aiheutuvia kustannuksia. Jätekasan peittämisen tarkoituksena oli vähentää merkittävästi Vilafrunsin jätekasasta peräisin olevista vuodoista aiheutuvaa pilaantumista. Jos tukea ei olisi annettu, vaihtoehtoisilla toimenpiteillä ei olisi päästy yhtä hyvään ja kestävään suojelun tasoon, ja lisäksi [kantajalle] olisi aiheutunut riski siitä, että se olisi joutunut vastaamaan pilaantumisen kustannuksista (kuten osoittavat sen muihin kaivosalueisiin liittyvät rikostuomiot, jotka on annettu 18 päivänä joulukuuta 2014 ja 25 päivänä helmikuuta 2015; ks. aloittamispäätöksen johdanto-osan 27 ja 94 kappale). Julkisin varoin toteutetun hankkeen ansiosta [kantaja] pystyi siis ehkäisemään pilaantumista paremmin, sen tulevat ympäristöriskit vähenivät ja jätekasa saatiin ennallistettua kestävällä tavalla (samalla tavoin Ranskassa ja Saksassa ennallistettujen vastaavien suolajätekasojen kanssa, kuten edellä johdanto-osan 26 ja 32 kappaleessa on selitetty). [Kantajalla]olisi ollut viime kädessä velvollisuus valvoa, että Vilafrunsin jätekasa saatiin ennallistettua asianmukaisesti.
(139)
Komissio katsoo vielä, että toimenpide on valikoiva, sillä sen tarkoituksena oli rahoittaa nimenomaan [kantajan] omistaman Vilafrunsin jätekasan peittäminen julkisin varoin.
– –
(148)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että toimenpide 4 on valtiontukea, jonka määrä on 7887571 euroa, joten se arvioi tuen sääntöjenmukaisuuden ja soveltuvuuden sisämarkkinoille.”
Arvioidessaan tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille komissio tähdentää riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 152 kappaleessa, että toimenpide 1 oli kantajalle myönnettyä toimintatukea, sillä vakuuksista perittävistä takauspalkkioista aiheutuvat kustannukset ovat sen ansiosta jääneet vuosien 2006–2016 tavanomaista tasoa pienemmiksi, eikä tämä komission mukaan sovellu sisämarkkinoille, sillä komissio ei löytänyt ainoatakaan seikkaa, joka puoltaisi sitä että tällainen toimintatuki, jonka myöntäminen ei perustu yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen, voisi soveltua sisämarkkinoille.
Toimenpiteestä 4 komissio sitä vastoin huomautti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 156–164 kappaleessa, että Vilafrunsin jätekasan peittäminen katsotaan sisämarkkinoille soveltuvaksi valtiontueksi vuoden 2008 suuntaviivojen 3.1.1 kohdan perusteella joka koskee tukea yrityksille, jotka toimillaan ylittävät Euroopan unionin normien mukaisen ympäristösuojelun tason tai unionin normien puuttuessa kohentavat kyseistä tasoa.
Komissio katsoikin, että Vilafrunsin jätekasan peittäminen antoi kantajalle mahdollisuuden parantaa toiminnallaan ympäristönsuojelun tasoa unionin normien puuttuessa. Lisäksi komissio ensinnäkin laski tukikelpoisten kustannusten kokonaismääräksi 7804922,60 euroa; toiseksi se määritteli kantajalle suuryrityksenä myönnetyn tuen enimmäisintensiteetin 50 prosentiksi tukikelpoisista kustannuksista; ja kolmanneksi se vahvisti sisämarkkinoille soveltumattoman tuen kokonaismääräksi 3985109,70 euroa.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
Kantaja nosti käsiteltävänä olevan kanteen kannekirjelmällä, jonka se toimitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 24.4.2018.
Euroopan komissio toimitti vastineensa 23.7.2018.
Kantaja jätti vastauksensa 27.9.2018. Komissio jätti vastauksensa 12.11.2018.
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen
–
toissijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä katsotaan, että toimenpidettä 1 on pidettävä valtiontukena, ja määrätään se perittäväksi kantajalta takaisin
–
toissijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä on vahvistettu toimenpiteeseen 4 sisältyneen sääntöjenvastaisen mutta sisämarkkinoille soveltuvan valtiontuen määrä ja takaisin perittävän sääntöjenvastaisen valtiontuen määrä
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen perusteettomana
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Kantaja vetoaa kanteensa tueksi viiteen kanneperusteeseen. Ensimmäisen kanneperusteen mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohtaa on rikottu, sillä komission väitetään päätelleen virheellisesti, että toimenpide 1 merkitsi valtion varojen siirtoa. Toisen kanneperusteen mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohtaa on rikottu, sillä komission väitetään päätelleen virheellisesti, että toimenpiteellä 1 on annettu taloudellista etua, tai toissijaisesti sen vuoksi, että komissio ei väitetysti olisi todennut rahoitusvakuuksien olleen määrältään alun perin liian pienet. Kolmannen kanneperusteen mukaan luottamuksensuojan periaatetta ja oikeusvarmuuden periaatetta on loukattu. Neljäs kanneperuste koskee SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista, sillä komission väitetään katsoneen, että toimenpiteellä 4 on annettu valikoivaa taloudellista etua. Viides kanneperuste, joka on esitetty toissijaisesti, koskee SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (
EUVL 2015, L 248, s. 9
) 16 artiklan 1 kohdan rikkomista, sillä komissio ei väitetysti ole määrittänyt toimenpiteeseen 4 perustuvan mahdollisen tuen määrää asianmukaisesti.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista, sillä komission väitetään päätelleen virheellisesti, että toimenpide 1 merkitsi valtion varojen siirtoa
Kantaja väittää, että toimenpide 1 ei täytä valtion varojen siirtoa koskevaa perustetta, sillä valtion talousarvio ei ole pienentynyt lainkaan sen johdosta.
Ensinnäkään rahoitusvakuuksia, jotka kantajan oli esitettävä kaivosalueiden ennallistamisen varalta, ei väitetysti ollut myöntänyt Espanjan valtio vaan yksityiset pankit, joille kantaja väitetysti joutui maksamaan palkkioita vakuuksien käyttöönottotilanteessa. Kantaja katsookin, ettei valtiolle ole aiheutunut tulonmenetyksiä, sillä vakuudet oli väitetysti vahvistettu vaadittua pienemmiksi, ja ettei tässä asiassa voida todeta riittävän suoraa yhteyttä myönnetyn edun ja valtion talousarvion pienenemisen välillä.
Toiseksi kantajan mukaan ei ole osoitettavissa, että valtiontalouteen olisi kohdistunut riittävän konkreettinen taloudellinen riski. Sellainen voisi tulla kyseeseen ainoastaan, jos olisi ilmennyt, ettei ennallistamiskustannuksia saada perittyä kantajalta. Valtion mahdollinen velvoite vastata osasta näitä kustannuksia ja valtion talousarvioon siitä mahdollisesti aiheutuva rasite ovatkin kantajan mielestä liian etäisiä ja hypoteettisia mahdollisuuksia. Valtiontakauksia koskevia periaatteita ei kantajan mukaan voida soveltaa tässä asiassa. Kantaja katsoo yhtäältä, että kyseisiin periaatteisiin liittyvät komission väitteet on jätettävä tutkimatta, sillä komissio ei riidanalaisessa päätöksessään ole viitannut niihin, ja toisaalta, että analogia kyseisten periaatteiden kanssa on virheellinen. Ensinnäkin valtiontakausten osalta on väitetysti tapahtunut valtion varojen siirto, sillä valtio luopui osasta tuloistaan hyväksymällä pienemmän takausmaksun kuin mitä yksityinen takaaja olisi vaatinut. Tässä asiassa kantaja sitä vastoin on väitetysti maksanut markkinahintaisen takausmaksun. Toiseksi valtiontakauksen osalta on väitetty, että tuensaaja on selvästi saanut etua maksaessaan valtiontakauksesta pienempää takausmaksua kuin pankin myöntämästä vastaavasta takauksesta olisi peritty ja että sen vakavaraisuus on kasvanut, minkä seurauksena se maksaa alhaisempaa korkoa. Tässä asiassa kumpikaan edellytys ei väitetysti ole täyttynyt. Kolmanneksi valtio sitoutuu valtiontakauksissa maksamaan vakuuden määrän kolmannelle osapuolelle silloin, kun valtiontakauksen saaja on laiminlyönyt taatun lainan takaisinmaksua koskevan velvoitteensa, mutta tässä asiassa valtio ei väitetysti ole sitoutunut maksamaan minkäänlaista summaa siinä tapauksessa, että takaus olisi riittämätön. Tästä väitetysti seuraa, että valtiontakauksia koskevaa oikeuskäytäntöä ei voida soveltaa tässä asiassa.
Sellainen hypoteettinen riski valtion talousarviolle aiheutuvasta rasituksesta voitaisiin sovellettavan oikeuskäytännön mukaan osoittaa ainoastaan silloin, kun valtio on yksi vaikeuksissa oleva yrityksen keskeisistä velkojista ja kun yritys on maksukyvytön. Tässä asiassa kantaja väitetysti pystyy takaamaan velvoitteidensa noudattamisen, sillä se kuuluu monikansalliseen (ei ainoastaan Espanjassa toimivaan) yritysryhmään, jonka hallussa oleva merkittävä varallisuus ei väitetysti menetä arvoaan kalisuolakaivosten sulkemisen jälkeen, ja kantaja on jo aiemmin osoittanut, että sillä on riittävät taloudelliset valmiudet kustantaa kaikki vaaditut ennallistamistoimenpiteet oli vakuuksien määrä vahvistettu mille tasolle hyvänsä. Koska yrityksen ympäristövastuu ulottuu määräysvaltaa käyttävän konsernin yhtiöihin, riski siitä, että valtio joutuisi vastaamaan kantajan mahdollisen maksukyvyttömyyden seurauksista, ei väitetysti ole riittävän konkreettinen. Oikeuskäytännön mukaan (tuomio 1.12.1998, Ecotrade,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
) edellytetään sellaisia erityisolosuhteita, jotka tekevät valtion varojen pienenemisen vähintäänkin todennäköiseksi, eikä erittäin vähäisen tai hypoteettisen riskin olemassaolo siksi ole riittävä, jotta voitaisiin päätellä, että kyseessä on valtion varojen siirto.
Kolmanneksi kantaja selventää, että koska niin kansallisen lainsäädännön kuin unionin oikeuden mukaan rahoitusvakuudet voidaan ottaa käyttöön vasta kaivannaistoiminnan lopettamisen jälkeen ja koska toiminnan harjoittamisen ajan vakuuden määrää on säännöllisin väliajoin mukautettava välttämättömien kunnostustöiden mukaan, vakuuksien määrä ei ole kiinteä vaan muuttuu ajan myötä. Siksi valtion talousarvioon voisi kohdistua riski vasta kaivostoiminnan päätyttyä. Tässä asiassa Espanjan valtioon ei ennen riidanalaista päätöstä kohdistunut missään vaiheessa taloudellista riskiä, sillä rahoitusvakuuksien määrä korjattiin asianmukaiseksi Súrian kaivoksen osalta vuonna 2015 ja Sallent/Balsarenyn kaivoksen osalta vuonna 2016, siis ennen kaivostoiminnan lakkauttamista. Vastauksessaan komissiolle kantaja selventää, että yhtäältä sillä on kyseisten kalisuolakaivosten lisäksi Espanjassa muuta merkittävää varallisuutta, johon valtion olisi mahdollista turvautua pakollisten ennallistamistoimien maksamista koskevan velvoitteen täyttämiseksi, ja että toisaalta Espanjan lainsäädännön mukaan yrityksen johtajat ja hallitusjäsenet voidaan velvoittaa toteuttamaan toimenpiteitä ympäristövelvoitteiden noudattamiseksi.
Neljänneksi kantaja vetoaa erääseen aiempaan komission päätökseen (komission tiedonanto, Sniace; valtiontuet, C-68/97 (NN 118/97) Espanja,
EYVL 1998, C 49, s. 2
; jäljempänä Sniace-päätös), joka on annettu käsiteltävän asian kanssa väitetysti samankaltaisessa asiassa. Ympäristövelvoitteiden täyttämisen varmistamisen laiminlyönnin ei kantajan mukaan katsottu siinä asiassa merkinneen valtion varojen siirtoa eikä sitä siksi pidetty valtiontukena.
Komissio kiistää kantajan väitteet.
SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
On myös palautettava mieleen, että jotta etuja voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, niiden on yhtäältä oltava suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä etuja ja toisaalta niiden on katsottava johtuvan valtiosta (ks. tuomio 15.5.2019, Achema ym.,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Nämä kaksi edellytystä ovat erillisiä ja kumulatiivisia (ks. tuomio 30.6.2015, Alankomaat v. komissio, yhdistetyt asiat
T‑186/13, T‑190/13 ja T‑193/13
, ei julkaistu,
EU:T:2015:447
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee valtion varojen käyttöä koskevan edellytyksen osalta, että kaikissa tapauksissa ei ole välttämätöntä osoittaa, että on tapahtunut valtion varojen siirto, jotta yhdelle tai useammalle yritykselle myönnetty etu voitaisiin katsoa SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi. Tukena pidetäänkin muun muassa toimenpiteitä, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia (ks. tuomio 19.3.2013, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym. ja komissio v. Ranska ym., yhdistetyt asiat
C‑399/10 P ja C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtion toimenpiteet määritellään SEUT 107 artiklan 1 kohdassa niiden vaikutusten perusteella (ks. tuomio 5.6.2012, komissio v. EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 19.3.2013, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym. ja komissio v. Ranska ym., yhdistetyt asiat
C‑399/10 P ja C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
,
kohta).
Näin ollen valtion toimenpide, jonka todennäköisenä seurauksena yritykset, joihin sitä sovelletaan, voivat päästä parempaan asemaan kuin muut ja joka samalla luo riittävän konkreettisen riskin valtiolle tulevaisuudessa syntyvistä lisäkustannuksista, voi rasittaa valtion varoja (tuomio 19.3.2013, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym. ja komissio v. Ranska ym., yhdistetyt asiat
C‑399/10 P ja C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Union tuomioistuin on myös täsmentänyt, että valtion takauksen muodossa myönnetyt edut voivat merkitä lisäkustannuksia valtiolle (tuomio 19.3.2013, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym. ja komissio v. Ranska ym., yhdistetyt asiat
C‑399/10 P ja C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
,
kohta; ks. myös vastaavasti tuomio 1.12.1998, Ecotrade,
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
,
kohta ja tuomio 8.12.2011, Residex Capital IV,
C-275/10, C‑275/10
,
EU:C:2011:814
,
–
kohta).
Oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että koska tietyille yrityksille välillisesti myönnetystä edusta johtuva markkinaolosuhteiden muutos on taloudellisessa katsannossa seurausta julkisen vallan verovarojen menetyksestä, ei se, että sijoittaja tekee sijoituspäätöksensä itsenäisesti, poista mainitun varojen menetysten ja kyseisten yritysten saaman edun välistä yhteyttä (tuomio 19.3.2013, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym. ja komissio v. Ranska ym.,
C‑399/10 P ja C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
,
kohta).
Näin ollen valtiontuen toteamiseksi komission on todettava riittävän suora yhteys yhtäältä tuensaajalle myönnetyn edun ja toisaalta valtion talousarvion pienentymisen tai jopa talousarvioon riittävän konkreettisesti kohdistuvan riskin välillä (tuomio 19.3.2013, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym. ja komissio v. Ranska ym., yhdistetyt asiat
C‑399/10 P ja C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
,
kohta).
Tässä asiassa on yhtäältä kyse siitä, voidaanko toimenpide 1 katsoa valtion toteuttamaksi, ja riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 60 kappaleesta ilmenee asianosaisten kesken olevan riidatonta, että Katalonian aluehallitus vahvisti kantajalta vaadittavien rahoitusvakuuksien määrät kahdessa erillisessä hallintopäätöksessä, joista toisessa (9.11.2006) kantajalle myönnetään toimilupa Súrian kaivosta varten ja toisessa (28.4.2008) Sallent/Balsarenyn kaivosta varten.
Kyseen ollessa toisaalta valtion varoja koskevasta perusteesta komissio totesi toimenpiteen 1 osalta riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 88 kappaleessa, että tarkasteltavan asian vakuuksia ei tutkittu valtiontukisääntöjen mukaisesti siltä kannalta, miten suuri määrä takauspalkkioita jää saamatta takaajaan kohdistuvan riskin perusteella (yksityiseltä pankilta, ei valtiolta), vaan siltä kannalta, millainen riski valtiolle aiheutuu, jos vakuuden määrä on ympäristövahinkojen todellisia kustannuksia pienempi ja jos vakuuden saanut yritys ei maksa tai ei pysty maksamaan ennallistamiskustannuksia kokonaisuudessaan. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 90 kappaleessa komissio toistaa, että konkreettisena riskinä on mahdollinen valtion varoihin kohdistuva vaikutus, joka johtuu valtion kasvaneesta riskistä joutua käyttämään varojaan tulevaisuudessa. Komissio katsoo riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 91 kappaleessa myös, että sellaisen konkreettisen riskin syntyminen, joka voisi lisätä valtion varoihin tulevaisuudessa kohdistuvaa rasitusta, riittää täyttämään valtiontuen määritelmän, ja ettei kyseisen kriteerin täyttyminen edellytä, että valtiontukitoimenpiteellä on tiivis yhteys ja vaikutus valtion varoihin.
Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 92–99 kappaleessa komissio täsmentää, että suurempi riski valtion varoihin tulevaisuudessa kohdistuvasta vaikutuksesta johtuu siitä, että vakuuksien määrä on merkittävästi pienempi kuin ennakoidut ennallistamiskustannukset; siinä tapauksessa, ettei kantaja haluaisi maksaa kyseistä ennallistamista tai pystyisi maksamaan sitä, aiempaa suurempi osa kustannuksista olisi katettava valtion varoista, sillä sovellettavissa kansallisessa ja unionin lainsäädännössä on vahvistettu valtion velvollisuus toimia omaan lukuunsa, jos kantaja ei halua toteuttaa välttämättömiä ennallistamistoimia tai ei pysty siihen. Komissio toteaakin, että lakisääteistä tarvittavaa määrää huomattavasti pienemmistä vakuuksista aiheutuu valtiolle riski sen varoihin kohdistuvasta ylimääräisestä rasituksesta. Tällainen suurempi riski on komission mukaan siis riittävän todellinen, jotta sillä on vähintäänkin mahdollinen vaikutus valtion varoihin. Komissio korostaa myös sitä, että pakkotäytäntöönpanotilanteessa valtion takavarikoitavissa oleva kantajan omaisuus saattaisi osoittautua riittämättömäksi.
Ensinnäkään kantaja ei kiistä, että Katalonian aluehallituksen hallinnollisissa päätöksissä määritetty vakuuksien määrä oli liian alhainen. Kantaja tosin kiistää toisessa kanneperusteessaan analyysimenetelmän ja todisteet, joiden perusteella komissio päätteli, että kyseisten vakuuksien määrä todellakin oli liian alhainen ja että kantaja sai niistä taloudellista etua. Kantaja ei kuitenkaan totea, että Katalonian aluehallituksen hallinnollisissa päätöksissä alun perin määritetty vakuuksien määrä olisi asianmukainen tai riittävä.
Toiseksi on huomattava, että Espanjan valtio oli velvollinen toimimaan kaivostoimintaa harjoittavien yritysten sijasta silloin, kun ne laiminlyövät ympäristösuojeluvelvoitteitaan, kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 93–98 kappaleessa selvästi korostetaan. Yhtäältä viranomaiset nimittäin voidaan velvoittaa noudattamaan ympäristölainsäädännöstä johtuvia velvoitteitaan kansallisen lainsäädännön, erityisesti oikeudesta julkiseen osallistumiseen ja oikeudesta oikeussuojan saatavuuteen ympäristöalalla (direktiivien 2003/4/EY ja 2003/35/EY saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä) 18.7.2006 annetun lain 27/2006 säännösten nojalla (Ley 27/2006 por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE); BOE nro 171, 19.7.2006, s. 27109). Lisäksi valtio voi hallintoviranomaisten yhteisestä hallinnollisesta menettelystä 1.10.2015 annetun lain 39/2015 (Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, BOE nro 236, 2.10.2015, s. 89343) 102 §:n mukaisesti suorittaa toimenpiteiden täytäntöönpanon kyseisten toimenpiteiden toteuttamiseen lain mukaan velvollisen oikeussubjektin sijasta. Toisaalta unionin oikeuden, erityisesti ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta 21.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/35/EY (
EUVL L 143, 30.4.2004, s. 156
) 6 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos ympäristövahinkoon liittyvien korjaavien toimenpiteiden toteuttamisesta vastaava toiminnanharjoittaja ei noudata velvoitteitaan, toimivaltainen viranomainen voi itse toteuttaa viimeisenä keinonaan kyseiset toimenpiteet. Lisäksi on huomattava, että jos valtio ei toimi yritysten sijasta niiden jättäessä noudattamatta ympäristösuojeluvelvoitteitaan, se saattaisi laiminlyödä direktiivin 2006/21 mukaisia velvoitteitaan ja sillä olisi riski joutua säännösten rikkomista koskevan menettelyn kohteeksi ja tulla velvoitetuksi maksamaan uhkasakkoja siihen asti, kunnes se noudattaa mainittuja velvoitteitaan.
Kolmanneksi on huomattava, että direktiivin 2006/21 14 artiklaan perustuvan lakisääteisen velvoitteen mukaan on kaivostoimintaa harjoittavien yritysten asetettava kaivosalueiden ennallistamista ja kaivostoiminnan mahdollisesti aiheuttamien ympäristövahinkojen kustannusten kattamista varten vakuus, jonka määrä on laskettava saman säännöksen 2 kohdassa mainittujen tekijöiden perusteella; tällä velvoitteella on tarkoitus varmistaa, että kaivosyhtiöillä on tulevasta taloustilanteestaan riippumatta riittävästi varoja kaivosalueiden tulevien ennallistamiskustannusten maksamiseksi, ja välttyä erityisesti siltä että valtion olisi toimittava vastatakseen kustannuksista niiden sijasta.
Koska valtiolle on asetettu velvoite panna täytäntöön toimenpiteitä sellaisen yrityksen sijasta, joka on lain mukaan velvollinen toteuttamaan kaivostoiminnan johdosta välttämättömät ennallistamistoimenpiteet, kyseiselle yritykselle vahvistettujen vakuuksien määrällä on todennäköisesti vaikutuksensa valtion varoihin silloin, kun valtion tällaisen toiminnan taloudellinen riski tilanteessa, jossa vakuudet on määritetty liian pieniksi, kasvaa määrällisesti erityisesti silloin, kun kyseinen yritys on maksukyvytön.
Neljänneksi on huomattava, että edellä 53 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan valtion varoihin voidaan katsoa aiheutuvan rasitusta myös silloin, kun todetaan ”riittävän konkreettinen riski” valtiolle tulevaisuudessa syntyvistä lisäkustannuksista.
Tämän osalta kantaja ensinnäkin väittää, että riski valtiontalouteen kohdistuvasta rasituksesta ei ole tässä asiassa riittävän konkreettinen ottaen huomioon kantajan taloudelliset valmiudet vastata kaivostoiminnastaan mahdollisesti aiheutuvista ympäristövahingoista. Unionin yleisen tuomioistuimen tiedustellessa kantajalta tästä seikasta prosessinjohtotoimenpiteen yhteydessä tämä toimitti luettelon hallussaan vuosina 2012–2016 olleesta varallisuudesta (kiinteästä omaisuudesta), myös koko yritysryhmän tasolla, sekä kyseistä omaisuutta koskevat osat vuositaseistaan. Komissio huomautti istunnossa, että kantajan toimittamista asiakirjoista eivät käy ilmi yhtiön sitoumukset ja velat; että niistä näkyivät kantajan ja kyseisen yritysryhmän omistama varallisuus vain vuodesta 2012 vuosiin 2015-2017 ulottuvalta ajanjaksolta; ja että kantaja ei ollut toimittanut tietoja asian kannalta merkityksellisen ajanjakson 2006–2012 muilta osilta.
On todettava, että kantajan toimittamat tiedot sen arvioimiseksi, onko sillä taloudelliset valmiudet vastata kaivannaistoimintaansa mahdollisesti liittyvien ympäristövahinkojen kustannuksista, ovat puutteelliset, eikä niiden perusteella voida ratkaista varmasti, olisiko sillä ympäristövahinkojen mahdollisesti syntyessä ollut riittävät taloudelliset valmiudet vastata niiden kustannuksista.
Vaikka oletettaisiin, että kantajan taloudelliset valmiudet ovat riittävät vähentämään riskiä siitä, että valtion täytyy toimia, on silti huomattava, että koska yrityksen taloustilanteessa todennäköisesti tapahtuu jatkuvasti muutoksia talouden monien epävarmuustekijöiden vuoksi ja että rahoitusvakuuden asettamista koskevan velvoitteen tarkoituksena yleisesti ottaen on nimenomaan se, että varoja on käytettävissä milloin tahansa, riippumatta kyseisen vakuuden asettamiseen velvollisen tahon taloudellisista valmiuksista, tämän maksukyvyllä ei ole merkitystä vakuuksien asianmukaisen määrän määrittämisessä eikä viime kädessä sen arvioinnissa, kohdistuuko valtion talousarvioon riittävän konkreettinen riski.
Lisäksi on huomattava yhtäältä, että direktiivin 2006/21 14 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että 1 kohdassa tarkoitetun vakuuden määrä lasketaan jätealueen todennäköisten ympäristövaikutusten perusteella, ottaen huomioon erityisesti jätealueen luokka, jätteen luonne ja kunnostetun maan käyttö tulevaisuudessa, ja olettaen, että riippumattomat ja pätevät kolmannet osapuolet vastaavat mahdollisesti tarvittavien kunnostustöiden arvioinnista ja suorittamisesta. Kaivoksen haltijana olevan yhtiön taloudelliset valmiudet eivät siis ole merkityksellinen arviointiperuste määritettäessä vakuuksien määrää.
Toisaalta edellä 55 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä käy ilmi, että merkityksellisiä ovat tavanomaisten markkinaolosuhteiden muutokset, jotka saattavat vaikuttaa valtion talousarvioon riippumatta yksityisten toiminnanharjoittajien todennäköisestä toiminnasta ja tässä asiassa kantajan mahdollisuudesta itse konkreettisesti vastata kyseisiin kaivosalueisiin mahdollisesti liittyvien ympäristövahinkojen kustannuksista.
Toiseksi kantaja kiistää komission niiden väitteiden tutkittavaksi ottamisen ja perusteltavuuden, jotka koskevat valtiontakauksia käsittelevän oikeuskäytännön sovellettavuutta analogisesti tässä asiassa. Kyseisten väitteiden tutkittavaksi ottamisen suhteen on todettava, että komissio on vedonnut unionin yleisessä tuomioistuimessa erityisesti 1.12.1998 annettuun tuomioon Ecotrade (
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
) ja 19.3.2013 annettuun tuomioon Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym. ja komissio v. Ranska ym. (yhdistetyt asiat
C‑399/10 P ja C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
) tukeakseen näkemystään, siitä, että se, ettei valtion varoja ole välittömästi ja varmuudella otettu käyttöön, ei sulje pois lisäkustannusten syntymistä valtion talousarvioon. Tämä komission näkemys sisältyy yksiselitteisesti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 91 kappaleeseen. Toisin kuin kantaja väittää, komissio ei näin ollen ole esittänyt riidanalaiseen päätökseen sisältyviä perusteluja korvaavia tai täydentäviä perusteluja unionin yleisessä tuomioistuimessa. Komission väitteet voidaan siksi ottaa tutkittaviksi. Kyseisten väitteiden perusteltavuuden osalta on korostettava, että vaikka valtiontakausten ollessa kyseessä valtiontaloutta rasittaa erityisesti valtion itsensä perimien takausmaksujen pienenemisestä johtuva tulojen välitön vähentyminen, esillä olevan kaltaisessa tilanteessa yhtäältä kantajalle samaan aikaan koituu etua pienentyneistä takausmaksuista, jotka sen on maksettava vakuuksien määrästä, joka on alhaisempi kuin määrä joka sen olisi tullut asettaa, mikä muuttaa tavanomaisia markkinaolosuhteita. Se seikka, että tulojenmenetys koskee yksityisen pankin budjettia, ei estä toteamasta, että kantajalle on koitunut etua siitä että rahoitusvakuudet, jotka sen kuului antaa, vahvistettiin tarpeellista pienemmiksi.
Toisaalta edellä 61–63 kohdassa esitetyistä näkökohdista ilmenee, että riski valtiontalouteen kohdistuvista lisäkustannuksista on olemassa myös esillä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa sovellettavissa säännöksissä edellytetään vakuuksien antamista ympäristöriskien kattamiseksi – vakuuksien antajan tosin ollessa yksityinen pankki – ja jossa valtio on velvollinen toimimaan toisen sijasta kyseisten riskien kattamiseksi, sillä kaivosyhtiön antamat liian pienet vakuudet kasvattavat riskiä siitä, että valtio joutuu toimimaan. Kasvanut riski rasittaa valtiontaloutta, ja riskin kasvaminen on suoraa seurausta siitä, että vaadittavien vakuuksien määrä on vahvistettu liian pieneksi.
Ympäristöriskien kattamiseksi tarkoitettujen, ensisijaisesti kantajaa ja toissijaisesti valtiota rasittavien vakuuksien määrän vahvistaminen liian pieniksi lisää riskiä lisäkustannusten aiheutumisesta näille molemmille ympäristösuojeluvelvoitteiden haltijoille. Riskin kasvaminen on konkreettinen lisäkustannus, joka rasittaa ympäristövelvoitteiden molempien haltijoiden, niin kantajan kuin toissijaisesti valtion, budjetteja.
Kolmanneksi, toisin kuin kantaja väittää, valtioon kohdistuvan riskin toteutumisen epävarmuus tai todennäköisyysaste ei ole seikka, jonka perusteella kantajan saaman edun ja valtiontaloudelle aiheutuvien lisäkustannusten välistä yhteyttä voitaisiin pitää puhtaasti hypoteettisena, vaan se edustaa vain riskin käsitteen ominaispiirrettä.
Neljänneksi on huomattava, että kantaja väittää lähinnä, ettei valtiontalouteen olisi kohdistunut taloudellista riskiä ennen riidanalaisen päätöksen antamista, koska rahoitusvakuudet voidaan ottaa käyttöön vasta kaivostoiminnan päätyttyä ja koska niitä oli kaivostoiminnan aikana, vuosina 2015 ja 2016, muutettu ja niistä oli tullut määrältään asianmukaiset.
On kuitenkin todettava, että riskin toteutumattomuus – kuten komissio perustellusti huomauttaa – ei eliminoi toimenpiteestä 1 syntyvää lisäriskiä, joka arvioidaan vakuuden antamisajankohtana ja joka jatkui koko sen ajanjakson, jona kyseisen vakuuden määrä oli liian pieni.
Viidenneksi on huomattava, siltä osin kuin kantaja vetoaa edellä 47 kohdassa mainittuun Sniace-päätökseen, että komission tarkastelemien oletettujen tukitoimien lisäksi tässä asiassa on kyse oletetusta edusta, joka Sniacelle olisi aiheutunut siitä, että Espanjan viranomaiset eivät olleet velvoittaneet sitä noudattamaan ympäristönsuojelulainsäädäntöä erityisesti rakentamalla purkuvesien käsittelylaitoksen ja korjaamalla laitoksen aiheuttamat ekologiset haitat. Kantelijan mukaan tähän asiaan liittyi valtion varojen käyttöä siinä mielessä, että valtio ei puuttunut siihen, että kyseisen yritys rikkoi ympäristölainsäädäntöä, sillä valtio olisi muutoin joutunut vastaamaan vahingoista aiheutuvista kustannuksista.
Komission mukaan kyseisissä kahdessa asiassa on eroavuuksia, sillä Sniace-päätökseen johtaneessa asiassa valtio tyytyi olemaan vaatimatta yritykseltä ympäristövelvoitteiden noudattamista eikä sillä itsellään ollut velvoitetta rakentaa käsittelylaitosta yrityksen sijasta, mutta tässä asiassa valtio oli kansallisen ja unionin lainsäädännön mukaisesti velvollinen toimimaan kantajan sijasta, jos tämä ei noudata kaivosalueidensa ennallistamista koskevia velvoitteitaan.
Siitä kantajan väitteen mukaisesta olettamuksesta, että Sniace-päätökseen johtanut asia olisi tämän asian kanssa samankaltainen, koska siinäkin oli kyse tulevasta ja oletetusta riskistä, että valtio joutuisi vastaamaan ympäristövahingoista yritysten jätettyä täyttämättä velvoitteensa, on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission aiempi käytäntö ei sido sitä.
Komission sellaisen päätöksen laillisuutta, jossa jonkin toimenpiteen todetaan olevan valtiontukea, onkin arvioitava ainoastaan SEUT 107 artiklan puitteissa eikä väitetyn aiemman käytännön perusteella (ks. vastaavasti tuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arvioinnista 21.7.2011 annettu tuomio, Freistaat Sachsen ja Land Sachsen-Anhalt v. komissio,
C‑459/10 P
, ei julkaistu,
EU:C:2011:515
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että komissio on arviointivirhettä tekemättä päätellyt riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 90 kappaleessa, että toimenpiteellä 1 voi mahdollisesti olla valtion varoihin kohdistuva vaikutus, joka johtuu valtion suuremmasta riskistä joutua käyttämään varojaan tulevaisuudessa, ja komissio on päätellyt saman päätöksen johdanto-osan 91 kappaleessa, että sellaisen konkreettisen riskin syntyminen, joka voisi lisätä valtion varoihin kohdistuvaa rasitusta tulevaisuudessa, riitti edellä 56 kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella täyttämään SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen määritelmän.
Ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista, sillä komission väitetään päätelleen virheellisesti, että toimenpiteellä 1 on annettu taloudellista etua, tai toissijaisesti sen vuoksi, että komissio ei väitetysti olisi todennut rahoitusvakuuksien olleen määrältään alun perin liian pienet
Kantaja väittää ensinnäkin, ettei komissio ole katsonut ehdottomasti, että kantaja olisi saanut valikoivaa etua toimenpiteestä 1, sillä komissio tukeutui pelkästään Tribunal Supremon vahvistamaan Tribunal Superior de Justicia de Cataluñan tuomioon määrittämättä kantajan antamien vakuuksien väitetysti asianmukaista määrää itsenäisesti. Kansallisen tuomioistuimen ratkaisu ei kantajan mielestä kuitenkaan voi sitoa komissiota, eikä komissio saa sellaiseen ratkaisuun viittaamalla laiminlyödä velvollisuuttaan selvittää, onko kyseessä etu.
Kantajan mukaan komissio on vieläkin vähemmän noudattanut tutkimusvelvollisuuksiaan kyseen ollessa Súrian kaivoksesta, jonka suhteen ei kansallisessa tuomioistuimessa ollut tehty lainkaan ratkaisua, vaan komissio väitetysti vain oli ulottanut edellä 82 kohdassa mainittujen kansallisten tuomioistuinten päätelmän siitä, että Sallent/Balsarenyn kaivosta koskevien vakuuksien määrä oli suhteettoman pieni, koskemaan myös Súrian kaivosta tyytymällä toteamaan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 64 kappaleessa, että kyseiseen kaivokseen liittyvän vakuuden määrää olisi myös pidettävä liian pienenä, sillä sitäkin oli korotettu eikä mikään muu tekijä selittänyt alun perin vahvistetun summan ja vuonna 2015 muutetun summan välistä eroa. Kantaja väittää komission tehneet arviointivirheen, sillä kyseisen määrän päivittäminen olisi pitänyt tehdä ennallistamissuunnitelmien säännöllisen päivittämisen perusteella.
Toiseksi komissio on väitetysti tehnyt riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 75 kappaleessa virheen yhtäältä tukeutumalla päätelmänsä vahvistamiseksi asiantuntijaselvitysiin – erityisesti elokuulta 2012 olevaan ympäristöasiantuntijoilta tilattuun selvitykseen (jäljempänä ERF:n selvitys) –, joissa ei ollut otettu huomioon sovellettavia merkityksellisiä säännöksiä ja jotka perustuivat epärealistisiin oletuksiin, epävirallisiin tietoihin ja kyseenalaisiin menetelmiin eivätkä siksi olleet tieteellisesti ja teknisesti tarkkoja, ja toisaalta jättämällä huomiotta kantajan esittämän asiantuntijaraportin (jäljempänä Amphos-asiantuntijaraportti), jossa osoitettiin ERF:n selvityksen epäluotettavuus. Sillä, ettei komissiolla väitetysti ollut kyseistä raporttia käytettävissään hallinnollisen menettelyn aikana, ei olisi merkitystä, koska kantaja oli tuossa menettelyssä jo kyseenalaistanut ERF:n selvityksen luotettavuuden ja koska komissiolla oli tiedossaan seikkoja, jotka osoittivat, ettei se voinut tukeutua kyseiseen selvitykseen.
Kolmanneksi kantaja väittää, että komissio on riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 67 kappaleessa virheellisesti tukeutunut kansalliseen parlamenttikäsittelyyn, vaikka se oli itse katsonut, että niihin on suhtauduttava varauksellisesti.
Neljänneksi komissio ei kantajan mielestä olisi todennut riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 84 kappaleessa, että säännösten tulkinta kaivoksia koskevien vakuuksien määrien vahvistamisessa olisi ollut valikoiva kantajan suhteen.
Kantaja väittää toissijaisesti, että siinäkin tapauksessa, että unionin yleinen tuomioistuin katsoisi toimenpiteen 1 antavan valikoivaa etua, komissio on riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 109–122 kappaleessa vahvistanut tuen määrän ERF:n selvityksen pohjalta asetuksen 2015/1589 16 artiklan 1 kohdan vastaisesti, vaikka Amphos-asiantuntijaraportin mukaan ERF:n selvitys oli epäluotettava, ja Tribunal Superior de Justicia de Cataluñan tuomion perusteella pitämällä siinä esitettyä määrää asianmukaisena ja tehden siten spekulatiivisen arvion. Kantajan mukaan komissio ei myöskään ole vahvistanut menetelmää, jota Espanjan kuningaskunnan oli tarkoitus käyttää takaisin perittävän tuen määrän laskemisessa.
Komissio kiistää kantajan väitteet.
Aluksi on huomautettava, että direktiivin 2006/21/EY 14 artiklan 1 kohdassa säädetään että ”ennen kuin kaivannaisjätettä aletaan koota tai sijoittaa jätealueelle, toimivaltaisen viranomaisen on vaadittava jäsenvaltioiden erikseen päättämien menettelyjen mukaisesti rahoitusvakuus (esimerkiksi rahamääräisenä talletuksena, teollisuuden rahoittama keskinäinen takuurahasto mukaan luettuna) tai vastaava”.
Direktiivin 2006/21/EY 14 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Edellä 1 kohdassa tarkoitetun vakuuden määrä lasketaan seuraavien seikkojen perusteella:
–
jätealueen todennäköiset ympäristövaikutukset, ottaen huomioon erityisesti jätealueen luokka, jätteen luonne ja kunnostetun maan käyttö tulevaisuudessa;
–
olettaen, että tarvittavat kunnostustyöt arvioi ja suorittaa riippumaton ja soveltuvalla tavalla pätevä kolmas osapuoli.”
Asetuksen N:o 2015/1589 16 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta – – Komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista.”
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti se, onko tuki EUT-sopimuksessa tarkoitettua valtiontukea, on ratkaistava objektiivisten seikkojen perusteella, jotka arvioidaan ajankohtana, jona komissio tekee päätöksensä. Unionin tuomioistuimissa harjoitetun valvonnan onkin kohdistuttava komission arviointiin tilanteesta (ks. tuomio 11.12.2008, komissio v. Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi oikeuskäytännöstä ilmenee, että valtiontukipäätöksen laillisuutta on arvioitava niiden tietojen perusteella jotka komissiolla oli käytettävissään päätöstä antaessaan (ks. tuomio 20.3.2013, Rousse Industry v. komissio,
T‑489/11
, ei julkaistu,
EU:T:2013:144
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Komissiota ei myöskään voida arvostella siitä, ettei se ole ottanut huomioon sellaisia mahdollisia tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka sille olisi voitu hallinnollisessa menettelyssä esittää, kun näin ei kuitenkaan ole tehty, sillä komissiolla ei ole viran puolesta velvollisuutta tutkia ja arvioida, mitkä ovat ne seikat, jotka sille olisi voitu esittää (ks. vastaavasti tuomio 27.9.2012, Wam Industriale v. komissio,
T‑303/10
, ei julkaistu,
EU:T:2012:505
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Jotta tässä asiassa voitaisiin katsoa, että rahoitusvakuuksien määrän vahvistaminen oli SEUT 107 artiklan soveltamisalaan kuuluva tukitoimenpide, komissio olisi osoitettava, että näiden vakuuksien määrä oli tosiasiassa riittämätön ja merkittävästi pienempi kuin määrä, joka olisi tarvittu kantajan käyttämien kaivosalueiden ennallistamiskustannusten kattamiseen.
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että EUT-sopimuksessa määritelty valtiontuen käsite on oikeudellinen ja että sitä on tutkittava objektiivisten seikkojen perusteella. Tästä syystä unionin tuomioistuinten on lähtökohtaisesti valvottava kokonaisvaltaisesti sitä, kuuluuko jokin toimenpide SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, ottaen huomioon niiden käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvät konkreettiset seikat samoin kuin se, onko komission arvio tekninen tai monimutkainen (ks. tuomio 22.12.2008, British Aggregates v. komissio,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuinten tehtävänä tuossa valvonnassa ei kuitenkaan ole korvata komission tekemää arviota omalla taloudellisia seikkoja koskevalla arvioinnillaan. Unionin tuomioistuinten harjoittama valvonta komission suorittamien monitahoisten taloudellisten arviointien osalta on rajoitettua valvontaa, joka rajoittuu väistämättä siitä varmistumiseen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että näitä tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti eikä harkintavaltaa ole käytetty väärin (ks. tuomio 12.10.2016, Land Hessen v. Pollmeier Massivholz,
C‑242/15 P
, ei julkaistu,
EU:C:2016:765
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ensinnäkin on huomattava, että komissio on riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 61 kappaleessa täsmentänyt lähtöoletuksena tarkastelulleen, ettei se ollut arvioinut rahoitusvakuuksien asianmukaisia määriä direktiivin 2006/21/EY nojalla vaan tutki arvioinnissaan ainoastaan olemassa olevat todisteet tiettyjen rahoitusvakuuksien riittämättömyydestä, sillä todisteiden kokonaisuuden perusteella näytti siltä, että viranomaisten vuosina 2006 ja 2008 vahvistamien rahoitusvakuuksien määrä tosiasiassa olisi pienempi kuin sovellettavassa lainsäädännössä vaadittiin.
Lähestymistapaa puoltaa jäsenvaltioille vakuuksien määrän vahvistamisessa jätetty harkintavalta, johon direktiivin 2006/21/EY 14 artiklassa tarjotaan vain suuntaviivoja tai perusteita, jotka jäsenvaltioiden on otettava huomioon kyseisten vakuuksien laskemisessa. Komissio ei väitetysti olisi siksi voinut vahvistaa tässä asiassa riittävän vakuuden määrää itsenäisesti ylittämättä toimivaltansa rajoja. Kantajan väite siitä, ettei komissio olisi noudattanut huolellisuusvelvoitettaan, sillä se ei ole määrittänyt vakuuden määrää itsenäisesti, ei siksi voi menestyä.
Toiseksi on huomattava, että sikäli kuin komissiolle oli esitetty todisteita suhteettoman pieneksi vahvistetusta vakuuksien määrästä, sillä oli edellä 92 ja 93 kohdassa mainitun oikeuskäytännön nojalla oikeus tutkia kyseinen kansallinen toimenpide valtiotukisääntöjen mukaisesti ja hallinnollisen menettelyn aikana saamiensa tietojen perusteella.
Ensinnäkin komissio otti huomioon Tribunal Superior de Justicia de Cataluñan 11.10.2011 antaman tuomion, jossa katsottiin, että Sallent/Balsarenyn kaivosalueen ennallistamisohjelma oli puutteellinen ja että mainitulle kaivosalueelle suhteellisesti määritetty vakuuden määrä oli liian pieni.
Kantaja ei onnistu osoittamaan väitteillään, että komissio olisi tehnyt virheen ottamalla arvioinnissaan huomioon mainitun tuomion. Kuten komissio perustellusti korostaakin, kansallisella tuomioistuimella, jonka tehtävänä on kansallisen lainsäädännön tulkinta ja soveltaminen, oli paremmat edellytykset arvioida, oliko kyseistä kaivosaluetta varten tarkoitettu ennallistamisohjelma riittävä kansallisen lainsäädännön perusteella. Komissio on tarkastellut kyseistä tuomiota riidanalaisessa päätöksessään. Kyseisen päätöksen johdanto-osan 62 kappaleessa komissio korostaa kansallisen tuomioistuimen katsoneen, että vakuuden määrä ei vastaa katalonialaisen lain 12/1981 8 §:n 2 momentissa ja asetuksessa 202/1994 vahvistettuja oikeudellisia ja lainsäädännöllisiä määrittämisperusteita ja että vaikkei vakuuden asianmukaisesta määrästä ole tiettyä pätevää todistetta, voitiin todeta, että vahvistettu määrä oli selvästi riittämätön ja kyseisten säännösten vastainen, ja kansallinen tuomioistuin oli määrännyt Espanjan viranomaiset vahvistamaan rahoitusvakuudelle uuden määrän.
Myöskään kansallinen tuomioistuin ei siis määrittänyt vakuuksien määrää asianmukaiselle tasolle. Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat muuttaneet vakuuksien määrää ja vahvistaneet sen uudestaan kyseisen kansallisen tuomioistuimen huomioiden pohjalta. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 62 kappaleessa todetaankin, että vakuuksien määrän vahvistamiseen toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat kyseisten määrien tarkistamisessa perustaneet arvionsa Tribunal Superior de Justicia de Cataluñan 11.10.2011 antamaan tuomioon, mikä vahvistaa mainitun tuomion merkityksellisyyden siinä arvioinnissa, jonka komissio oli velvollinen tekemään. Kyseinen tuomio myös pysytettiin muutoksenhaussa Tribunal Supremon 9.7.2014 antamalla tuomiolla.
Vaikka kansallisten tuomioistuinten ratkaisut eivät sidokaan komissiota (julkisasiamies Geelhoedin ratkaisuehdotus asiassa Lucchini,
C‑119/05
,
EU:C:2006:576
,
kohta), se on tietenkin vapaa ottamaan ne huomioon pitäessään niitä arvionsa kannalta merkityksellisinä.
On joka tapauksessa syytä todeta, ettei komissio vain seurannut 11.10.2011 annettua Tribunal Superior de Justicia de Cataluñan ratkaisua, vaan otti sen huomioon osana hallussaan olevien todisteiden kokonaisuutta kantajan antamien rahoitusvakuuksien määrän riittämättömyyden osoittamiseksi.
Kantajan siitä väitteestä, joka koskee komission tekemäksi väitettyä virhettä riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 64 kappaleessa, kun se soveltaa Tribunal Superior de Justicia de Cataluñan tuomion päätelmiä analogisesti Súrian kaivosaluetta koskevan rahoitusvakuuden määrän laskemiseen, vaikka tuo tuomio koski ainoastaan Sallent/Balsarenyn kaivosaluetta, kuten komissio korostaa kantajan kiistämättä sitä tässä kohdin, on todettava, ettei kantaja myöskään tämän kanteen yhteydessä ole toimittanut todisteita siitä, että vakuuden määrän vahvistamisessa kyseistä toista kaivosaluetta varten olisi pitänyt noudattaa eri laskentaperusteita kuin edellä mainitussa tuomiossa nimetyt. Sellaisten muiden seikkojen puuttuessa, jotka olisivat voineet antaa komissiolle aihetta epäillä mahdollisuutta soveltaa samoja perusteita myös Súrian kaivosalueeseen tai joissa olisi viitattu näiden kahden kaivoksen ennallistamissuunnitelmien eroavuuksiin, kantaja ei voi kyseenalaistaa Tribunal Superior de Justicia de Cataluñan tuomiossa esitettyjen laskentaperusteiden analogista soveltuvuutta Súrian kaivosalueeseen.
Menestymisen mahdollisuutta ei etenkään ole kantajan esittämällä arvostelulla, jossa kyseenalaistetaan komission päätelmä siitä, ettei toimivaltaisten viranomaisten tekemä Súrian kaivosalueeseen liittyvän vakuuden määrän tarkistaminen vuonna 2015 ole osoitus siitä, että myös tuo määrä oli vahvistettu liian pieneksi, kuten komissio on väittänyt, vaan että kyse oli kyseisen määrän tavanomaisesta määräaikaisesta tarkistamisesta. Kantaja ei itse asiassa esitä väitteensä tueksi minkäänlaista selvitystä vakuuksien määräaikaisen tarkistamisen menetelmästä, siitä minkälaisin väliajoin tarkistuksia tehdään tai siitä, että vuonna 2015 toteutettu tarkistus kuului näihin määräaikaisiin tarkistuksiin, eikä kantaja myöskään esitä todisteita osoittaakseen väitteensä todeksi.
Edellä 93 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan komissiota ei voida arvostella siitä, ettei se ole ottanut huomioon mahdollisia tosiseikkoja tai oikeudellisia seikkoja, jotka sille olisi voitu esittää mutta joita sille ei ole esitetty hallinnollisessa menettelyssä, koska komissiolla ei ole viran puolesta velvollisuutta tutkia ja arvioida, mitkä ovat ne seikat, jotka sille olisi voitu esittää.
Toiseksi, kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 66 kappaleesta ilmenee, komissio on ottanut huomioon muitakin todisteita, jotka vahvistavat kansallisten tuomioistuinten päätelmän riidanalaisten rahoitusvakuuksien liian alhaisesta määrästä. Komissio tarkasteli muun muassa Katalonian parlamentin ympäristövaliokunnassa 2.10.2013 pidetyn kuulemisen virallisia sanatarkkoja istuntoselostuksia, jotka sisälsivät Katalonian ympäristöviraston johtajan lausunnon, jonka mukaan vakuudet olivat selvästi liian pienet.
Kantaja riitauttaa kyseisen parlamenttikäsittelyn ottamisen huomioon, sillä komissio oli itsekin todennut, että siihen on suhtauduttava varauksellisesti. On kuitenkin todettava, että vaikkei komissio pitänyt aiheellisena ottaa kyseistä käsittelyä huomioon vakuuksien täsmällisen määrän vahvistamisen yhteydessä, se saattoi ottaa huomioon edellä 108 kohdassa mainitun lausunnon todisteena, joka vahvistaa päätelmää vakuuksien liian pienestä määrästä.
Kolmanneksi on muistettava, että komissio otti huomioon kantajan esittämän ympäristöasiantuntijoiden selvityksen elokuulta 2012, niin kutsutun ERF:n selvityksen, jossa analysoitiin kaivosten ympäristövaikutusten nykytilannetta Espanjan Bagesin alueella, jossa kantajan kaivokset sijaitsevat, ja viranomaisten toteuttamia toimenpiteitä ympäristövaikutusten vähentämiseksi. ERF:n selvityksessä ennustettiin kyseisiin jätekasoihin kertyvän jäteaineksen kokonaismäärän tulevaa kehitystä ja todettiin, että jätekasojen ympäristövaikutukset olivat merkittäviä ja niiden odotetaan kasvavan tulevaisuudessa. Kyseisessä selvityksessä, jossa tarkasteltiin myös muiden kalisuolakaivosten ennallistamisvaihtoehtoja ja ‑kustannuksia, päädyttiin siihen, että jätekasojen peittäminen on kantajan kaivosalueisiin sopivin menetelmä.
Kantaja riitauttaa mainitun selvityksen ottamisen huomioon ja kyseenalaistaa sen luotettavuuden, perinpohjaisuuden, tieteellisen tarkkuuden ja noudatetun analyysimenetelmän sekä esittää ensimmäistä kertaa unionin yleiselle tuomioistuimelle toisen, kantajan itsensä tilaaman selvityksen eli Amphos-asiantuntijaraportin, jossa kantajan mukaan tuodaan esiin ERF:n selvityksen puutteet.
Yhtäältä on muistettava tässä yhteydessä ensinnäkin, että edellä 92 kohdassa mainitun oikeuskäytännön nojalla kantaja ei voi moittia komissiota siitä, ettei tämä kiinnittänyt huomiota Amphos-asiantuntijaraportissa nimettyihin ERF:n selvityksen puutteisiin, sillä raportti ei kuulunut komission hallussa olleisiin todisteisiin silloin, kun se antoi riidanalaisen päätöksensä. On myös todettava komission tavoin, että kyseisen raportin ainoana tavoitteena – kuten sen otsikosta ilmenee – oli ERF:n selvityksen tekninen analysointi, eikä siinä esitetty lainkaan itsenäistä sisältöä. Amphos-asiantuntijaraportissa ei siis esitetty vakuuksille toisenlaista määrää kuin mihin komissio päätyi ERF:n selvityksen perusteella. Kantaja ei näin ollen ole osoittanut, millä tavoin ERF:n selvitykseen väitetysti sisältyvät virheet olisivat vaikuttaneet riidanalaisten vakuuksien asianmukaisen määrän määrittämiseen.
Toisaalta sen osalta kun kantaja väittää, että komissiolla oli jo oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä hallussaan sen väitteet, joissa tuotiin esiin ERF:n selvityksen väitetyt puutteet, on komission tavoin todettava edellä 95 ja 96 kohdassa muistutetun oikeudenkäynnin mukaisesti, että komission esittämä arvio selvityksen taustalla olevasta menetelmästä, jolla nimettiin eri ennallistamisvaihtoehdot ja osoitettiin niiden joukosta sopivin menetelmä kyseisiä kaivosalueita varten, minkä jälkeen laskettaisiin menetelmästä todennäköisesti aiheutuvat kustannukset, ei ole ilmeisen virheellinen. Kuten komissio perustellusti toteaa, sekä kuninkaan asetuksessa 975/2009, johon ERF:n selvitys pohjautui, että kuninkaan asetuksessa 202/1994, joka olisi kantajan mukaan pitänyt ottaa kyseisen selvityksen perustaksi, todetaan vakuuksien määrän laskennan ja kaivosten ennallistamiskustannusten välinen yhteys. Lisäksi on huomattava, että ERF:n selvityksessä esitetty laskelma kustannuksista perustuu jätekasan kattamisessa välttämättömien osatekijöiden yksikkökustannusten tarkasteluun sellaisen markkinatutkimuksen perusteella, jonka asiantuntijat tekivät asianomaisten urakoitsijoiden ja tavaratoimittajien parissa. Siinä laskelman tuloksia vertailtiinkin eri ennallistamisvaihtoehtojen kokonaiskustannuksiin, joita oli arvioitu eräässä toisessa, komission ympäristöpääosaston teettämässä tutkimuksessa. Kantaja ei tässä tilanteessa voi arvostella komissiota siitä, että tämä totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 75 kappaleessa, että ERF:n selvitys oli luotettava ja perustui johdonmukaiseen menetelmään ja järkeviin hypoteeseihin, joten se tarjosi asianmukaisen perustan arvioinnin tekemiselle ennakoiduista ennallistamiskustannuksista varsinkin, koska komissio oli myös vertaillut kyseisen selvityksen tuloksia samankaltaisista kaivoksista muualla maailmassa saatuihin tutkimustuloksiin.
Siksi ei voida katsoa, että riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 75 kappaleeseen sisältyisi ilmeinen arviointivirhe.
Neljänneksi kantaja huomauttaa, että komissio ei olisi todennut kyseistä toimenpidettä valikoivaksi eli riidanalaisten vakuuksien määrän vahvistavia kansallisia säännöksiä olisi tulkittu kantajan suhteen valikoivasti.
Tämän osalta on riittävää todeta, että toimenpide 1 pantiin toimeen, kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 60 kappaleesta ilmenee, toimilupaa koskevilla erillisillä päätöksillä, jotka oli osoitettu kantajalle. Kantaja ei siksi voi kyseenalaistaa olleensa ainoa yritys, jota kyseinen toimenpide koski.
Oikeuskäytännöstä ilmeneekin, että valikoivuusvaatimuksen merkitys vaihtelee sen mukaan, pidetäänkö kyseistä toimenpidettä yleisenä tukijärjestelmänä vai yksittäisenä tukena. Jälkimmäisessä tapauksessa taloudellisen edun toteaminen mahdollistaa lähtökohtaisesti sen, että toimenpide oletetaan valikoivaksi (tuomio 4.6.2015, komissio v. MOL,
C‑15/14 P
,
EU:C:2015:362
,
kohta; ks. myös vastaavasti tuomio 26.10.2016, Orange v. komissio,
C‑211/15 P
,
EU:C:2016:798
,
ja
kohta).
Edellä esitetystä seuraa, ettei komissio ole tehnyt arviointivirhettä katsoessaan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 82–85 kappaleessa, että toimenpiteellä 1 on annettu valikoivaa etua kantajalle.
Viidenneksi on todettava kantajan toissijaisesti esittämästä väitteestä, jonka mukaan tuen määrän laskennassa olisi tehty asetuksen 2015/1589 16 artiklan 1 kohdan vastainen virhe, että kantaja toistaa tuossa väitteessään valtaosan nyt tarkasteltavan kanneperusteen yhteydessä jo esittämästään arvostelusta, joka on hylätty edellä 100–113 kohdassa.
On erityisesti huomattava komission katsoneen, että Tribunal Superior de Justicia de Cataluñan tuomioiden perusteella vuosina 2015 ja 2016 tarkistettua vakuuksien määrää voitiin ERF:n selvityksen tulosten perusteella pitää asianmukaisena.
Kuten edellä 99–113 kohdassa on esitetty, komissio ei ole tehnyt ilmeistä arviointivirhettä ottaessaan huomioon ERF:n selvityksen eikä se ole tehnyt arviointivirhettä tukeutuessaan Tribunal Superior de Justicia de Cataluñan tuomioihin.
Komissio myös huomauttaa, kantajan kiistämättä tätä seikkaa, että ennallistamiskustannusten vahvistettu määrä oli alhaisin kaikissa saatavilla olleissa arvioissa esitetyistä määristä ja että sitä oli pienennetty entisestään kuninkaan asetuksen 202/1994 3 §:n mukaisesti, jossa säädetään 50 prosentin pienennyksestä silloin, kun kaivostoimintaa ei harjoiteta erityistä huomiota vaativilla luonnonalueilla.
Edellä esitetystä seuraa, ettei kantajan toissijaisesti esittämää väitettä voida hyväksyä, joten toinen kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan.
Kolmas kanneperuste, joka koskee luottamuksensuojan periaatteen ja oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista
Kantaja väittää, että vaikka oletettaisiinkin, että unionin yleinen tuomioistuin toteaisi toimenpiteen 1 sisämarkkinoille soveltumattomaksi tueksi, sen pitäisi kumota riidanalainen päätös siltä osin kuin siinä vaaditaan kyseisen tuen takaisinperintää.
Ensinnäkin takaisinperintäpäätös väitetysti loukkaa kantajan luottamuksensuojaa vakuuksien alun perin vahvistettujen määrien sääntöjenmukaisuuden osalta. Vaikka oikeuskäytännössä onkin selvennetty, ettei yritys voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen riitauttaakseen sääntöjenvastaisen tuen takaisinperinnän, nyt käsillä olevassa asiassa on kantajan mukaan kyse poikkeuksellisista olosuhteista, jotka olisivat voineet saada syntymään tällaisen luottamuksen. Ensiksi on todettava, että kantajalla väitetysti oli perusteltu luottamus siihen, että se ei saanut sääntöjenvastaista tukea, kun otetaan huomioon komission aiempi päätös asiassa, joka johti edellä 47 kohdassa mainitun Sniace-päätöksen antamiseen, ja Espanjan valtion vastainen rikkomusmenettely, jossa oli kyse direktiivin 2006/21/EY mukaisten velvoitteiden laiminlyönnistä. Tuo rikkomusmenettely ei väitetysti koskenut mainitun direktiivin 14 artiklassa säädettyjen rahoitusvakuuksien määrää. Vaikka oletettaisiinkin unionin yleisen tuomioistuimen katsovan, että mainitut seikat eivät riitä perustelemaan luottamuksen syntymistä, kantaja huomauttaa kuitenkin säilyttäneensä luottamuksensa perustellusti, sillä edellytykset sen arvioimiseksi, voidaanko jotain toimenpidettä pitää tukena josta on tehtävä ilmoitus, olivat tässä asiassa monitahoiset ja niiden soveltaminen oli vaikeata, mikä synnytti kantajassa epävarmuutta.
Toiseksi kantaja väittää, että ottaen huomioon edellä 125 kohdassa mainitut poikkeukselliset olosuhteet, se ei harkitsevana ja huolellisena taloudellisena toimijana pystynyt ennakoimaan, että komissio katsoisi ympäristövelvoitteisiin liittyvien kustannusten kattamiseksi tarkoitettujen rahoitusvakuuksien määrän vahvistamisen merkitsevän sääntöjenvastaista tukea. Kantaja katsoo erityisesti, että tämän asian uudenlaisuus ei liity siihen, onko etua myönnetty, vaan siihen, että komissio totesi kyseen olleen valtion varojen siirrosta. Lisäksi komission aiemmasta päätöskäytännöstä – erityisesti valtiontuesta, jonka Ranska on myöntänyt France Télécomille 2.8.2004 tehdystä komission päätöksestä 2006/621/EY (
EYVL 2006, L 257, s. 11
) – ilmenee kantajan mukaan, ettei sääntöjenvastaisen valtiontuen takaisinperintä ole asianmukaista, sillä se loukkaisi tuensaajan perusteltua luottamusta.
Kolmanneksi on huomattava, että tässä asiassa luottamuksensuoja väitetysti menee kaikkien muiden yleiseen järjestykseen liittyvien etujen edelle, joita takaisinperintä voisi edistää. Vakuuksien liian pienellä määrällä onkin väitetysti ollut korkeintaan vähäisiä vaikutuksia markkinoihin, joten tuen takaisinperintää ei tässä asiassa voida perustella kilpailun vääristymisen korjaamisella.
Kantaja väittää toisekseen, että riidanalainen päätös loukkaa myös oikeusvarmuuden periaatetta, sillä päätelmälle, jonka mukaan rahoitusvakuuksien määrä vahvistamiselle liian pieneksi jotta niillä voitaisiin varmistaa ympäristövelvoitteiden täyttäminen, ei väitetysti löydy valtiontukisääntöjen kannalta riittävän selvää ja täsmällistä oikeusperustetta ja se on myös vastoin asetuksen 2015/1589 16 artiklaa. Kantaja vetoaa myös Unkarin tasavallan Postabank és Takarékpénztár Rt:n / Erste Bank Hungary Nyrt:n hyväksi toteuttamasta toimenpiteestä C 35/04 21.10.2008 annettuun komission päätökseen 2009/174/EY (
EUVL 2009, L 62, s. 14
), jossa komissio väitetysti piti parempana olla perimättä takaisin sääntöjenvastaista tukea, koska se katsoi takaisinperinnän loukkaavan oikeusvarmuuden periaatetta.
Komissio kiistää kantajan väitteet.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan looginen seuraus tuen sääntöjenvastaiseksi toteamisesta on tuen poistaminen perimällä se takaisin aikaisemman tilanteen palauttamiseksi. Sääntöjenvastaisesti maksetun valtiontuen takaisin perimisen pääasiallinen tavoite on nimittäin poistaa kilpailun vääristymä, joka on aiheutunut tällaisesta tuesta saadusta kilpailuedusta. Tuen palauttamisen seurauksena tuensaaja menettääkin markkinoilla kilpailijoihinsa verrattuna saamansa edun ja kilpailutilanne saatetaan vastaamaan valtiontuen maksamista edeltänyttä tilannetta (tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
,
kohta).
Tästä takaisinmaksun tarkoituksesta seuraa myös pääsääntöisesti, että poikkeustapauksia lukuun ottamatta komissio ei voi sivuuttaa harkintavaltaansa vaatiessaan jäsenvaltiota perimään takaisin sääntöjenvastaisina tukina myönnetyt rahamäärät, koska tällöin komissio pelkästään palauttaa tilanteen ennalleen (tuomio 9.9.2009, Diputación Foral de Álava ym. v. komissio, yhdistetyt asiat
T‑227/01–T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 ja T‑270/01
,
EU:T:2009:315
,
kohta).
Luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista koskevasta väitteestä on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön nojalla mahdollisuus vedota tuohon periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille unionin toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, jotka perustuvat toimielimen asiassa antamiin täsmällisiin vakuutteluihin (ks. tuomio 21.7.2011, Alcoa Trasformazioni v. komissio,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tällaisia vakuutteluja ovat, olipa se muoto, jolla niistä on ilmoitettu, mikä hyvänsä, täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot, jotka on saatu sallituista ja luotettavista lähteistä. Tämän periaatteen loukkaamiseen ei sitä vastoin voida vedota, jollei hallinto ole antanut asiassa täsmällisiä vakuutteluja (ks. tuomio 14.2.2006, TEA-CEGOS ym. v. komissio, yhdistetyt asiat
T‑376/05 ja T‑383/05
,
EU:T:2006:47
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tästä periaatteesta, jota sovelletaan asetuksen 2015/1589 16 artiklan nojalla nimenomaan valtiontukien valvontaan, seuraa, että tuensaajan luottamuksensuojaan voidaan vedota sillä edellytyksellä, että tuensaajalla on komission aktiivisten toimien perusteella riittävän täsmällisiä vakuutteluja voidakseen arvioida, ettei toimenpide ole SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea (ks. vastaavasti tuomio 30.11.2009, Ranska ja France Télécom v. komissio, yhdistetyt asiat
T‑427/04 ja T‑17/05
,
EU:T:2009:474
,
kohta).
Tässä yhteydessä on huomautettava, että ilmoitusvelvollisuus on yksi keskeisistä seikoista valvontajärjestelmässä, joka EUT-sopimuksessa on perustettu valtiontukien alalla. Tässä järjestelmässä jäsenvaltioilla on velvollisuus yhtäältä ilmoittaa komissiolle kustakin toimenpiteestä, jolla on tarkoitus myöntää tai muuttaa SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea ja toisaalta olla SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti toteuttamatta tällaista toimenpidettä niin kauan kuin mainittu toimielin ei ole tehnyt kyseistä toimenpidettä koskevaa lopullista päätöstä.
Kun otetaan huomioon komission harjoittaman valtiontukien valvonnan pakottavuus, tuensaajayrityksillä voi siis lähtökohtaisesti olla perusteltu luottamus tuen lainmukaisuuteen ainoastaan silloin, kun tukea myönnettäessä on noudatettu SEUT 108 artiklan mukaista menettelyä, ja huolellisen taloudellisen toimijan on tavallisesti kyettävä varmistumaan siitä, että tätä menettelyä on noudatettu. Erityisesti silloin, kun tuki on otettu käyttöön ilmoittamatta sitä ennalta komissiolle, jolloin tuki on SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla sääntöjenvastainen, tuensaaja ei voi kyseisellä hetkellä perustellusti luottaa siihen, että tuki on myönnetty sääntöjenmukaisesti (tuomio 11.11.2004, Demesa ja Territorio Histórico de Álava v. komissio, yhdistetyt asiat
C‑183/10 P ja C‑187/02 P
,
EU:C:2004:701
,
ja
kohta, ja tuomio 8.12.2011, France Télécom v. komissio,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
,
kohta).
Oikeuskäytännössä ei kuitenkaan suljeta pois sitä mahdollisuutta, että sääntöjenvastaisen tuen saaja voi vedota poikkeuksellisiin olosuhteisiin, joiden pohjalta se on voinut luottaa tuen sääntöjenmukaisuuteen ja sen vuoksi vastustaa tuen takaisinmaksua (ks. vastaavasti tuomio 9.9.2009, Diputación Foral de Álava ym. v. komissio, yhdistetyt asiat
T‑30/01–T‑32/01 ja T‑86/02–T‑88/02
,
EU:T:2009:314
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On myös katsottu, että huolellisen taloudellisen toimijan on tavallisesti kyettävä varmistumaan siitä, että ilmoitusmenettelyä on noudatettu (ks. vastaavasti tuomio 20.9.1990, komissio v. Saksa,
C‑5/89
,
EU:C:1990:320
,
kohta, ja tuomio 14.1.1997, Espanja v. komissio,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
,
kohta).
Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että unionin lainsäädäntö on selvää ja että sen soveltaminen on yksityisten ennakoitavissa (ks. tuomio 21.7.2011, Alcoa Trasformazioni v. komissio,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ensinnäkin, kun tarkastellaan luottamuksensuojan periaatteen väitettyä loukkausta, edellä 132–136 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä käy ilmi, että voidakseen pätevästi vedota tuohon periaatteeseen kantajan on osoitettava, että se on saanut komission aktiivisten toimien perusteella riittävän täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja voidakseen arvioida ettei jokin toimenpide ole valtiontukea, tai osoitettava sellaisten poikkeuksellisten olosuhteiden olemassaolo, joiden perusteella se on voinut perustellusti luottaa tuen sääntöjenmukaisuuteen.
Nyt käsiteltävässä asiassa kantaja vetoaa lähinnä yhtäältä edellä 47 kohdassa mainittuun Sniace-päätökseen väittäen komission siinä asiassa todenneen, ettei sitä, että Espanjan valtio oli jättänyt varmistamatta lakisääteisten ympäristövelvoitteiden noudattamisen, voitu pitää valtiontukena, sillä siihen ei liittynyt varojen siirtoja, ja kantaja vetoaa toisaalta rikkomusmenettelyyn, jonka komissio oli aloittanut Espanjan valtiota vastaan tämän jätettyä noudattamatta direktiivistä 2006/21/EY ja yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä 2000/60/EY (
EYVL 2000, L 327, s. 1
) johtuvia velvoitteita, sillä kyseinen menettely ei ollut koskenut direktiivin 2006/21/EY 14 artiklaan nähden liian alhaisen rahoitusvakuuksien määrän vahvistamista. Mikään ei kantajan mukaan siis antanut aihetta olettaa, että komissio olisi katsonut mainitun direktiivin täytäntöönpanon Espanjan viranomaisten toimesta antavan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua
On kuitenkin todettava ensinnä, ettei ennakkotapaus voi merkitä täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja, sillä siinä ei ollut tarkoituksena tarkastella kantajan erityistä tilannetta.
Aiemman päätöskäytännön osalta on joka tapauksessa jo huomautettu edellä 79 kohdassa, ettei se sitonut komissiota, jonka edellytetään perustavan arviointinsa yksinomaan EUT-sopimuksen ja johdetun oikeuden sovellettaviin säännöksiin.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei kantaja voi vedota aiempaan, Sniace-asiassa tehtyyn päätökseen sen paremmin täsmällisten, ehdottomien ja yhtäpitävien vakuuttelujen kuin poikkeuksellisten olosuhteidenkaan osalta.
Toiseksi, kun kyse on rikkomusmenettelyn aloittamisesta Espanjan valtiota vastaan direktiivin 2006/21/EY ja direktiivin 2000/60/EY loukkaamisesta, on komission tavoin korostettava, että se, ettei komissio esittänyt SEUT 107 artiklan rikkomista kanneperusteena tuossa menettelyssä, jolla oli toinen kohde, nimittäin unionin ympäristölainsäädännön rikkominen, ei voinut synnyttää kantajassa perusteltua luottamusta siihen, että komissio ei olisi enää tarkastellut muita seikkoja, joiden perusteella voitaisiin todeta SEUT 107 artiklaa rikotun.
Se, ettei komissio edellä 144 kohdassa mainitussa rikkomusmenettelyssä vedonnut valtiontukisääntöjen rikkomiseen toimenpiteen edunsaajan esittämien liian alhaisten rahoitusvakuuksien osalta, ei siksi voikaan merkitä täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja tai poikkeuksellista olosuhdetta, jotka yhdessä voisivat synnyttää kantajassa jonkinlaista perusteltua luottamusta toimenpiteen 1 laillisuuteen.
Kolmanneksi, kun tarkastellaan kantajan väitettä, jonka mukaan luottamuksensuoja tässä asiassa menee kaikkien muiden yleiseen järjestykseen liittyvien etujen edelle takaisinperinnässä ottaen huomioon tuen pieni määrä, on muistettava, että yhtäältä komission on asetuksen 2015/1589 16 artiklan 1 kohdan mukaisesti lähtökohtaisesti päätettävä, että valtio perii tuen takaisin jos komissio toteaa sen sääntöjenvastaiseksi, ja ettei tuossa säännöksessä vahvisteta rajaa, jonka alittavan toimenpiteen osalta komissiolla olisi harkintamarginaalia takaisinperintäpäätöksen suhteen.
Toisaalta, kuten edellä 130 kohdassa on todettu, tuki on perittävä takaisin kilpailuolosuhteiden palauttamiseksi ennalleen sisämarkkinoilla. Koska tuen vaatimattoman määrän ei katsota sulkevan pois kilpailun vääristymistä (ks. vastaavasti tuomio 24.7.2003, Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), sekään ei voi toimia perusteena päätökselle olla perimättä kyseistä tukea takaisin.
Kantajan tätä väitettä ei näin ollen voida hyväksyä.
Toisaalta kyseen ollessa väitetystä oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamisesta on todettava samoista syistä kuin ne, jotka on esitetty edellä 141–145 ja 147 kohdassa, että sen, että rahoitusvakuuksien määrän liian pieneksi vahvistamisesta aiheutunutta kantajan harteilla olleiden kustannusten alenemista pidettiin valtiontukena, ei voida edellä 138 kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella katsoa olleen kantajan kannalta ennalta arvaamatonta ja siten vastoin oikeusvarmuuden periaatetta.
Siltä osin kuin kantaja selventää, että komission tekemän luokittelun väitetty uudenlaisuus ja ennalta arvaamattomuus piilee siinä toteamuksessa, että toimenpiteeseen 1 liittyi valtion varojen siirto, on todettava, että päätelmä valtiontalouteen kohdistuvan riskin kasvamisesta toimenpiteen 1 seurauksena siitä syystä, että Espanjan valtio on velvoitettu vastaamaan toissijaisesti kantajan ympäristövelvoitteiden täyttämisestä vaikkei komission päätöskäytännössä olekaan täysin samanlaisia ennakkotapauksia, ei myöskään voinut ollut ennalta arvaamatonta huolelliselle ja neuvokkaalle taloudelliselle toimijalle. Toimenpide 1 väistämättä kasvattikin valtioon kohdistuvaa riskiä joutua kantajan tiedossa olevan sovellettavan lainsäädännön perusteella toimimaan kantajan sijasta, jos tämä on maksukyvytön.
Lisäksi sen osalta, että kantaja vetoaa edellä 128 kohdassa mainittuun, komission asiassa Postabank aiemmin antamaan päätökseen, jossa se päätti olla perimättä takaisin kyseessä ollutta tukea koska takaisinperintä olisi loukannut oikeusvarmuuden periaatetta, kantajan väite on hylättävä yhtäältä analogisesti edellä 79 kohdassa mainitun oikeuskäytännön kanssa ja toisaalta ottaen huomioon merkittävät eroavuudet nyt käsiteltävän asian ja Postabank-tapauksen tosiseikoissa. Onkin todettava komission tavoin, että viimeksi mainittu asia ratkaistiin varsin erityislaatuisessa tilanteessa, jossa Unkari oli liittynyt Euroopan unioniin ja taloudelliset toimijat olivat epätietoisia jäsenyyden tuomista velvollisuuksista. Sen sijaan tässä asiassa kantaja oli Tribunal Superior de Justicia de Cataluñan 11.10.2011 antamasta tuomiosta lähtien tietoinen siitä, että annettujen rahoitusvakuuksien määrä oli liian alhainen kantajan kaivosten asianmukaiseen ennallistamiseen.
Edellä esitetystä seuraa, että kolmas kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan.
Neljäs kanneperuste, joka koskee SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista, sillä komission väitetään katsoneen, että toimenpiteellä 4 on annettu valikoivaa taloudellista etua
Kantaja väittää, ettei komissio ole todennut, että Vilafrunsin jätekasan peittäminen kuuluisi kantajaa koskeviin ympäristövelvoitteisiin tai että Espanjan viranomaisille aiheutuneet kustannukset olisivat langenneet kantajan vastattaviksi jos viranomaiset eivät olisi peittäneet jätekasaa, ja kantaja kiistää lähinnä riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 138 kappaleen. Kantajan mukaan komission olisi pitänyt osoittaa, että kantajan taloudellinen tilanne olisi toimenpiteen 4 ansiosta ollut parempi kuin jos kyseistä toimenpidettä ei olisi toteutettu. Tilanteen tarkastelun olisi pitänyt pohjautua arvioon kantajan lakisääteisten velvoitteiden täsmällisestä laajuudesta ja ulottuvuudesta ja niiden täyttämisen vaatimista kustannuksista. Kantajan mielestä ainoa sille Espanjan kaivoslain 121 §:n nojalla kuuluva velvoite koski ennallistamistoimenpiteiden toteuttamista. Kantaja väittää toteuttaneensa ne. Koska Espanjan viranomaisten päätös Vilafrunsin jätekasan peittämisestä aiheutti paljon suurempia kustannuksia kuin mitä kantaja oli arvioinut ennallistamissuunnitelmassa, tämä katsoo tilanteensa olevan nyt epäedullisempi (eikä edullisempi) kuin se olisi ollut jos Vilafrunsin jätekasaa ei olisi peitetty. Kantaja katsookin, ettei sille ole myönnetty etua.
Kantaja täsmentää, ettei komissio ole todennut, että Vilafrunsin jätekasan peittämisen rahoittaminen olisi tosiasiassa kohentanut kantajan taloudellista tilannetta tai keventänyt sen budjettiin tavanomaisesti kohdistunutta rasitetta. Kantaja muistuttaa myös, että Vilafrunsin jätekasan kaivokset eivät enää olleet toiminnassa, joten jätekasa ei kantajan mukaan synnytä jätettä tai aiheuta lisää pilaantumisriskejä. Komissio ei väitetysti ole myöskään perustellut toteamustaan siitä, että kantajalla oli riski joutua siviili- ja rikosoikeudelliseen vastuuseen kaivoksesta, joka – toisin kuin muut sen omistamat kaivokset – ei enää ollut toiminnassa. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 138 kappaleessa mainituilla tuomioistuinratkaisuilla ei siksi kantajan mukaan ole merkitystä sen perustelemisessa, että vastuuseen liittyisi jokin riski Vilafrunsin kaivosten suhteen, joten riski on väitetysti puhtaasti hypoteettinen. Se, että jätekasojen peittäminen oli yleinen käytäntö muissa jäsenvaltioissa, on kantajan mukaan myös täysin merkityksetön seikka eikä sillä voida tukea päätelmää, jonka mukaan kantajan olisi pitänyt ryhtyä vuoden 2008 ennallistamissuunnitelmassa esitettyjen toimien lisäksi myös muihin toimiin.
Komissio ei väitetysti ole myöskään perustellut väitettään, jonka mukaan ympäristönsuojelun korkeampi taso olisi joka tapauksessa hyödyttänyt kantajaa, sillä riski pilaantumisesta ja riski joutua maksamaan korvauksia mahdollisista ympäristövahingoista olivat pienentyneet. Lisäksi komissio ei väitetysti ole perustellut millään tavoin toteamusta, johon se päätyi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 159 kappaleessa ja jonka mukaan toimenpiteet, joihin kantaja oli varautunut ennallistamissuunnitelmassaan, eivät olisi taanneet ympäristönsuojelun riittävää tasoa. Vilafrunsin jätekasan peittäminen on kantajan mukaan myös laskenut sen taloudellista arvoa, sillä yksikään jätekasan hankkimisesta mahdollisesti kiinnostunut taloudellinen toimija ei pystyisi hyödyntämään sen sisältämää suolaa. Kantajan mukaan kaikesta edellä esitetystä seuraa, ettei komissio ole perustellut oikeudellisesti riittävällä tavalla, että kantajalle olisi myönnetty taloudellista etua toimenpiteellä 4.
Komissio kiistää kantajan väitteet.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuen käsitteellä ei tarkoiteta ainoastaan positiivisia suorituksia, kuten avustuksia, vaan myös toimenpiteitä, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia (ks. tuomio 20.9.2017, komissio v. Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen tukina pidetään sellaisia valtion toimenpiteitä, jotka muodossa tai toisessa ovat omiaan suosimaan yrityksiä suoraan tai välillisesti tai joita on pidettävä sellaisena taloudellisena etuna, jota edunsaajayritys ei olisi saanut tavanomaisin markkinaehdoin (ks. tuomio 24.7.2003, Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
,
kohta, ja tuomio 8.9.2011, komissio v. Alankomaat,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
,
kohta).
Selvittäessään, mikä on etua, komission on siis arvioitava, onko kantajaa suosittu suoraan tai välillisesti tai onko se saanut etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisin markkinaehdoin.
Tässä asiassa komissio katsoi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 138 kappaleessa, että Vilafrunsia koskevien kantajan velvoitteiden suuruudesta riippumatta on mahdotonta hyväksyä sitä, ettei kantajalle olisi aiheutunut minkäänlaista taloudellista etua julkisten varojen sijoittamisesta 7,9 miljoonan euron edestä merkittävästi parempaan ympäristönsuojeluun, joka vastaa lähtökohtaisesti kaivosalueen ennallistamista ilman kantajalle aiheutuvia kustannuksia.
Komissio on lisäksi täsmentänyt, että jos tukea ei olisi annettu, vaihtoehtoisilla toimenpiteillä ei olisi päästy yhtä hyvään ja kestävään suojelun tasoon ja lisäksi kantajalle olisi aiheutunut riski joutua vastaamaan pilaantumisen kustannuksista ja että julkisin varoin toteutetun hankkeen ansiosta kantaja pystyi siis ehkäisemään pilaantumista paremmin, sen tulevat ympäristöriskit vähenivät ja jätekasa saatiin ennallistettua kestävällä tavalla.
Kantaja kiistää tuon arvion ja katsoo lähinnä, että Vilafrunsin jätekasan peittäminen oli viranomaisten itsenäinen, kantajan ympäristövelvoitteet ylittävä päätös, jota kantajan ei tarvinnut noudattaa, joten sen ei voida katsoa saaneen päätöksestä etua.
Ensinnäkin on riidatonta, että Vilafrunsin jätekasan peittäminen oli tehokas ja kestävä suojelutoimenpide pilaantumista vastaan. Kantaja vahvisti istunnossa, ettei se kiistä tuota päätelmää, ja totesi vain, että sen vuonna 2008 laatimassa ennallistamissuunnitelmassa esitetyt toimet olisivat taanneet yhtä tehokkaan suojelun. Se ei siis myöskään väittänyt jätekasan peittämistoimenpidettä suhteettomaksi.
Toiseksi se, että jätekasan peittäminen oli tehokas, kestävä ja oikeasuhtainen toimenpide pilaantumista vastaan, merkitsee sinänsä, että toimenpide auttoi ratkaisemaan pilaantumisongelman, jonka seuraukset olisivat velvoittaneet kantajaa. Ottamatta kantaa erityisvelvoitteisiin ja etenkään toimenpiteiden tekniseen riittävyyteen tai asianmukaisempiin toimenpiteisiin Vilafrunsin kaivosalueen ennallistamisen takaamiseksi, on todettava, että riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 131–136 kappaleessa mainitun, sovellettavan kansallisen ja unionin lainsäädännön sekä sen sopimuksen nojalla, jolla kaivos myytiin kantajalle, sillä oli yleinen velvollisuus jatkuvasti vastata pilaantumisen ja kaivannaisjätteiden huollon mahdollisten kielteisten vaikutusten korjaamisesta.
Edellä esitetystä seuraa, että kantajat niillä väitteillä, joiden mukaan sillä ei ollut velvollisuutta peittää jätekasaa tai ryhtyä kalliimpiin ennallistamistoimenpiteisiin kuin ne pelkät turvatoimenpiteet, jotka se oli esittänyt ennallistamissuunnitelmassaan vuonna 2008 ja joita se piti riittävinä lakisääteisten ympäristövelvoitteidensa täyttämiseksi ottaen huomioon ettei Vilafrunsin kaivosalue enää ollut toiminnassa, ei ole merkitystä arvioitaessa, oliko kantaja saanut etua toimenpiteen 4 johdosta, kun otetaan huomioon, että jätekasan peittäminen oli tehokas ja kestävä toimenpide, jonka ansiosta kantajan ei enää tarvitse erittäin pitkään aikaan toteuttaa muita ympäristösuojelutoimia.
Kolmanneksi on huomattava, että valtion toimenpide eli Vilafrunsin jätekasan peittämiseen tarkoitettu 7,9 miljoonan euron investointi, josta viranomaiset päättivät ja jonka ne rahoittivat kokonaan, on avustuksen tavoin positiivinen suoritus, joka väistämättä toi etua kantajalle, sillä tämän ei jätekasan peittämisen ansiosta tarvitse erittäin pitkään aikaan toteuttaa muita ympäristösuojelutoimia. Vaikka oletettaisiinkin, että – kuten kantaja väittää – vuoden 2008 ennallistamissuunnitelmassa esitetyillä turvatoimenpiteillä olisi voitu varmistaa lyhyellä aikavälillä jätekasan vuotojen pysyminen hallinnassa, on silti huomattava, että jos kantajan olisi täytynyt keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä toteuttaa muita, laajamittaisempia toimia, se olisi joutunut tulevaisuudessa vastaamaan niiden kustannuksista. Tästä syystä toimenpide 4 on kiistatta suosinut kantajaa vähentämällä tulevia, Vilafrunsin kaivosalueeseen liittyviä ympäristöriskejä.
Siltä osin kuin kantaja väittää, ettei komissio olisi todennut noita tulevia riskejä, on huomattava yhtäältä, ettei komissio voinut ennakoida riskien merkitsevyyttä tai esittää niistä lukuja. Komissio totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 158 kappaleessa, ettei ole nimenomaisia unionin normeja, joissa vahvistettaisiin sellainen ympäristösuojelun taso, johon Vilafrunsin jätekasan suhteen olisi yllettävä. Toisaalta on huomattava, että siitä syystä komissio tukeutui kahteen kansalliseen tuomioistuinratkaisuun, joissa kantaja katsottiin niin siviili- kuin rikosoikeudellisesti vastuulliseksi ympäristövahinkojen aiheuttamisesta kahdella muulla kaivosalueella, joilla esiintyi vuotoja, jotka olivat peräisin sellaisilta kaivosalueilta joiden suhteen oli toteutettu vain ”keveitä” toimenpiteitä, ja niin komissio päätteli, että sellaisia tulevia riskejä saattaa hyvinkin esiintyä myös Vilafrunsin kaivosalueen suhteen. Komissio katsoi vielä, että jätekasan peittämistoimenpide oli toteutettu myös muissa maissa kalisuolakaivosten vuotojen aiheuttamien jatkuvien ongelmien ratkaisemiseksi. Toisin kuin kantaja väittää, komissiolla oli oikeus ottaa nuo tiedot huomioon selvittääkseen, voisiko myös Vilafrunsin jätekasaan todennäköisesti kohdistua tulevia riskejä, vaikka komissio ei pystynytkään esittämään niiden tarkkaa määrää.
Neljänneksi on korostettava, että – olettaen ettei komissio olisi riidanalaisessa päätöksessään todennut tulevia riskejä – kyseisen päätöksen johdanto-osan 159 ja 162 kappaleesta ilmenee joka tapauksessa, että komissio totesi kantajan olleen ympäristövelvoitteidensa noudattamisen suhteen täysin sääntöjenmukaisessa tilanteessa ja että valtio oli toimenpiteellä 4 päättänyt ottaa käyttöön ympäristönsuojelun tason, joka oli korkeampi kuin riidanalainen päätöksen antamisajankohtana oli ollut tarpeen. Mainittu toimenpide kuului itse asiassa kokeiluhankkeeseen, jossa selvitettiin, onko jätekasojen peittäminen hyödyllinen menetelmä Espanjan Llobregatin ympäristöongelmien ratkaisemiseksi, joten hanke palveli yleistä etua.
Ensinnäkin valtio voi yleisen edun nimissä päättää soveltaa vähimmäisvaatimusta korkeampaa ympäristönsuojelun tasoa ja erityisesti päättää sellaisten toimenpiteiden toteuttamisesta, jotka eivät tietyllä hetkellä ole vielä välttämättömiä mutta joista voi vastaisuudessa tulla välttämättömiä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että kantaja, joka yrittäjänä omistaa yhden niistä kaivoksista joita mainittu valtion toimenpide koskee, olisi vapautettu velvollisuudesta vastata toimenpiteen kustannuksista.
Kuten vuoden 2008 suuntaviivojen 9 kohdassa todetaankin, jäsenvaltiot saavat asettaa unionin vaatimuksia tiukempia ympäristönsuojeluvaatimuksia pyrkiessään vähentämään mahdollisimman tehokkaasti niitä negatiivisia ulkoisvaikutuksia, joita ympäristön kannalta mahdollisesti haitallisella taloudellisella toiminnalla on sen aiheuttaman ympäristön pilaantumisen vuoksi.
Sellaisia negatiivisia ulkoisvaikutuksia on mahdollista lieventää vuoden 2008 suuntaviivojen 7 ja 8 kohdassa mainitun saastuttaja maksaa ‑periaatteen nojalla varmistumalla siitä, että saastuttaja maksaa aiheuttamastaan pilaantumisesta, toisin sanoen ottaa ympäristökustannukset huomioon kokonaisuudessaan, sillä tavoitteena on varmistaa, että (yritykselle lankeavat) yksityiset kustannukset vastaavat taloudellisen toiminnan todellisia sosiaalisia kustannuksia. Saastuttaja maksaa ‑periaate voidaan toteuttaa joko pakollisin ympäristönormein tai markkinapohjaisin välinein. Joihinkin markkinapohjaisiin välineisiin saattaa liittyä valtiontuen myöntämistä kaikille niiden piiriin kuuluville yrityksille tai osalle yrityksistä. Vuoden 2008 suuntaviivojen 10 kohdan mukaan jäsenvaltiot saattavatkin haluta käyttää valtiontukea nimenomaan luodakseen yksittäisten toimijoiden tasolla kannustimia unionin normeissa vaadittua korkeamman ympäristönsuojelun tason saavuttamiseksi tai ympäristönsuojelun tehostamiseksi silloin, kun sellaisia normeja ei ole.
Toiseksi on muistettava, että toimintansa lopettaneen kaivoksen omistajan on sovellettavan kansallisen lainsäädännön, erityisesti Espanjan kaivoslain 121 §:n mukaisesti noudatettava kaivostoiminnasta vastaavien viranomaisten hyväksymiä ennallistamissuunnitelmia. On katsottava, että toimivaltaiset viranomaiset ovat tässä asiassa hyväksyneet Vilafrunsin jätekasan peittämistoimenpiteen.
Sen suhteen on todettava, että komissio otti huomioon sen seikan, että Espanjan valtio oli päätynyt korkeampaan ympäristönsuojelun tasoon, ja komissio teki siitä päätelmänsä tutkiessaan tarkasteltavana olevan tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille todeten erityisesti, että kyseiseltä yritykseltä on vuoden 2008 suuntaviivojen mukaisesti perittävä takaisin ainoastaan 3902461,30 euron summa eikä valtion sijoittamaa 7887571 euron summaa kokonaisuudessaan.
Viidenneksi – siltä osin kuin kantaja väittää taloudellista tilanteensa pikemminkin heikentyneen Vilafrunsin jätekasan peittämisen takia, sillä toimenpiteen seurauksena jätekasa väitetysti menetti taloudellisen arvonsa koska sitä ei enää voida hyödyntää suolan louhimiseksi ja myymiseksi –, on todettava ettei kantaja ole osoittanut tai vahvistanut niiden tulojen suuruutta, jotka se väitetysti oli menettänyt, eikä sitä olisiko noita mahdollisia tuloja pitänyt vertailla kantajan maksettaviksi kaivostoiminnan aikana väitetysti kuuluneisiin ennallistamiskustannuksiin.
Vilafrunsin jätekasan väitetyllä arvonlaskulla ei joka tapauksessa voi olla merkitystä edun olemassaolon toteamisen kannalta, ellei sitten katsota, että kyseinen arvonlasku on taloudellisesti merkittävämpi kuin jätekasan kestävän ennallistamisen tuottama etu, mitä kantaja ei ole millään tavoin osoittanut.
Edellä esitetystä seuraa, että neljäs kanneperuste on hylättävä.
Viides kanneperuste, joka koskee asetuksen 2015/1589 16 artiklan 1 kohdan rikkomista, sillä komissio ei väitetysti ole määrittänyt toimenpiteeseen 4 perustuvan mahdollisen tuen määrää asianmukaisesti
Kantaja väittää, että mikäli unionin yleinen tuomioistuin päätyy pitämään toimenpidettä 4 valtiontukena, riidanalainen päätös rikkoo asetuksen 2015/1589 16 artiklaa, sillä väitetyn tuen määrää ei ole määritetty asianmukaisesti komission päätöksessä. Komission väitetäänkin ottaneen virheellisesti huomioon viranomaisten jätekasan peittämisestä maksamat investointikustannukset, joihin lisätään kyseisen investoinnin mahdollistama toiminnan tuotto ja joista vähennetään kunnossapito- ja toimintakustannukset, jotka tuensaajan on maksettava investoinnin seurauksena. Komission olisi väitetysti pitänyt ottaa huomioon enintään se taloudellisesta edusta johtuva määrä joka vastaa summia jotka kantaja väittää joutuneensa käyttämään sen toteutettaviksi vuoden 2008 suunnitelmansa mukaisesti kuuluviin ennallistamistoimenpiteisiin, sillä kyseiset summat väitetysti ylittivät toimenpiteeseen 4 liittyvät kunnossapito- ja toimintakustannukset. Koska kyseinen summa oli kantajan mukaan mitättömän pieni, komissio olisi pitänyt todeta, ettei etua ollut annettu. Kantaja toistaa, että Vilafrunsin jätekasan peittäminen on päinvastoin aiheuttanut sille tulonmenetyksen ja vaihtoehtoiskustannuksia, sillä jätekasan sisään jäävää suolaesiintymää ei ollut mahdollista hyödyntää.
Komissio kiistää kantajan väitteet.
Tämä neljänteen kanneperusteeseen läheisesti liittyvä kanneperuste on esitetty toissijaisesti siihen nähden.
Aluksi on korostettava – kuten edellä 172 kohdassa mainitaan –komission ottaneen huomioon sen, että toimenpide 4 oli ympäristönsuojelun parantamista koskeva toimenpide, josta viranomaiset olivat päättäneet unionin normeissa vaadittua korkeamman ympäristönsuojelun tason takaamiseksi ja joka siis ylitti riidanalaisen päätöksen antamisajankohtana esiintyneet tarpeet, minkä komissio pääosin itse myöntää riidanalaisen päätöksensä johdanto-osan 162 kappaleessa.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että komissio on ensin, riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 157 kappaleessa katsonut voivansa soveltaa vuoden 2008 suuntaviivojen 3.1.1 kohtaa, jonka mukaan investointituki, jonka turvin yritykset voivat ylittää ympäristönsuojelun tasoa koskevat unionin normit tai niiden puuttuessa parantaa ympäristönsuojelun tasoa, voitiin katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi.
Määrittääkseen tukikelpoisten kustannusten määrän komissio otti vuoden 2008 suuntaviivojen 80 kohdan mukaisesti seuraavaksi huomioon riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 161 ja 162 kappaleessa investoinnin lisäkustannukset, jotka väitetysti olivat välttämättömät korkeamman ympäristönsuojelun tason saavuttamiseksi kuin mihin kyseinen yritys olisi yltänyt täysin ilman tukea (siis valtion sijoittaman summan ja vuoden 2008 ennallistamissuunnitelman mukaisista turvatoimenpiteistä koituviksi ennakoitujen kustannusten erotuksen). Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 165 kappaleessa komissio vähensi tuosta summasta toiminnan tuoton, joka Vilafrunsin kaltaisen toiminnasta poistetun kaivoksen kohdalla oli nolla, ja lisäsi siihen kaivostoiminnan kustannukset viiden ensimmäisen vuoden ajalta. Näin komissio päätyi siihen, että tukikelpoisten kustannusten kokonaismäärä on 7804922,60 euroa.
Viimein komissio katsoi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 171 ja 172 kappaleessa suurten yritysten kohdalla sallittua korkeinta kynnysarvoa soveltaen, että 50 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista eli 3902461,30 euroa voitiin katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi, joten takaisin perittävä määrä väheni 3985109,70 euroon.
Komissio siis määräsi, että toimenpiteen 4 edustama valtiontuki on perittävä takaisin kantajalta ainoastaan 3985109,70 euron määrältä.
Kantaja vetoaa ensinnäkin toimenpiteen 4 edustaman valtiontuen laskemisessa tehtyyn virheeseen, sillä komissio ei ottanut laskelmansa lähtökohdaksi kantajan vuonna 2008 esittämää ennallistamissuunnitelmaa, vaan Espanjan valtion tekemän 7,9 miljoonan euron investoinnin.
Siltä osin kuin edellä 162–171 kohdassa on todettu, että yhtäältä Vilafrunsin jätekasan peittäminen oli positiivinen suoritus ja tehokas, kestävä ja oikeasuhtainen toimenpide kyseiseen jätekasaan liittyvien vuotojen ja pilaantumisriskien hillitsemiseksi, joista kantajan olisi jätekasan ennallistamista koskevan yleisen velvoitteensa nojalla täytynyt vastata joka tapauksessa, joten kyseinen suoritus toi kantajalle etua keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä; ja että toisaalta valtio voi edellyttää kaivosalueiden hallinnasta vastaavilta yrityksiltä korkeampaa ympäristönsuojelun tasoa; on todettava, että komissio on riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 165 kappaleessa perustellusti ottanut valtion kyseisen sijoituksen määrän lähtökohdaksi tuen määrän laskennalle.
Toiseksi siltä osin kuin kantaja kritisoi komissiota siitä, ettei tämä ole ottanut lukuun tappioita ja kustannuksia, jotka kantajalle väitetysti on aiheutunut koska kyseinen suolaesiintymä ei ole hyödynnettävissä, on todettava, ettei tällaista pelkkää väitettä, jonka tueksi ei ole esitetty todisteita, voida hyväksyä. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 137 kappaleesta ilmenee, että Espanjan kuningaskunta oli hallinnollisessa menettelyssä viitannut vaihtoehtoiskustannuksiin, jotka kantajalle väitetään aiheutuneen siitä, ettei se enää voinut louhia suolaa kyseisestä kaivoksesta. Näistä huomautuksista ei kuitenkaan ilmene, että tappiot oli arvioitu määrällisinä tai että ne olisi esitetty väitteen tueksi hallinnollisessa menettelyssä. Koska tällaisia todisteita ei ole esitetty, väitettyjä kustannuksia ja tappioita on pidettävä oletettuina.
Komission ei siksi täydy ottaa oletettuja tappioita huomioon laskiessaan tuen määrää, kuten ilmenee oikeuskäytännöstä, jonka mukaan tuen takaisin periminen merkitsee edunsaajan tuesta saaman edun palauttamista eikä tämän kyseistä etua hyödyntämällä mahdollisesti hankkiman taloudellisen hyödyn palauttamista (tuomio 21.12.2016, komissio v. Aer Lingus ja Ryanair Designated Activity, yhdistetyt asiat
C‑164/15 P ja C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
,
kohta).
Edellä esitetystä seuraa, että myös viides kanneperuste ja näin ollen kanne kokonaisuudessaan on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission päätelmän mukaisesti.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)
on ratkaissut asiat seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Iberpotash, SA velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Buttigieg
Berke
Costeira
Julistettiin Luxemburgissa 13 päivänä tammikuuta 2020.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.