CELEX: 62018CJ0094
Prejudiciële verwijzing
Burgerschap van de Unie
Artikel 21 VWEU
Recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van een lidstaat voor de burgers van de Unie en hun familieleden
Richtlijn 2004/38/EG
Artikel 3, lid 1, en artikelen 15, 27, 28, 30 en 31
Begrip ‚begunstigde’
Onderdaan van een derde land die de echtgenoot is van een burger van de Unie die zijn vrijheid van verkeer heeft uitgeoefend
Terugkeer van de burger van de Unie naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit en waar hij een gevangenisstraf uitzit
Vereisten die krachtens richtlijn 2004/38/EG voor het gastland gelden bij het nemen van een besluit tot verwijdering van deze onderdaan van een derde land

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 14, 15, 27 en 28 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (
PB 2004, L 158, blz. 77
, met rectificatie in
PB 2004, L 229, blz. 35
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Nalini Chenchooliah, onderdaan van een derde land, en de Minister for Justice and Equality (minister van Justitie en Gelijke Kansen, Ierland) (hierna: „minister”) over een uitzettingsbesluit dat jegens haar is genomen na de terugkeer van haar echtgenoot, die burger van de Unie is, naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit en waar hij een gevangenisstraf uitzit.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De overwegingen 5, 23 en 24 van richtlijn 2004/38 luiden:
„(5)
Het recht van alle burgers van de Unie van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten dient, wil het bestaan onder objectieve voorwaarden van vrijheid en waardigheid, ook aan familieleden, ongeacht hun nationaliteit, te worden verleend. [...]
[...]
(23)
Verwijdering van burgers van de Unie en hun familieleden om redenen van openbare orde of openbare veiligheid is een maatregel die personen die zich, op grond van de hun door het Verdrag verleende rechten en vrijheden, daadwerkelijk in het gastland hebben geïntegreerd, ernstige schade kan toebrengen. De mogelijkheid om dergelijke maatregelen toe te passen, dient derhalve conform het evenredigheidsbeginsel te worden beperkt, teneinde rekening te houden met de graad van integratie van de betrokken personen, de duur van hun verblijf in het gastland, hun leeftijd, hun gezondheidstoestand, hun familiale en economische situatie en hun bindingen met het land van oorsprong.
(24)
Aldus zou de bescherming tegen verwijdering des te sterker moeten zijn naarmate de burger van de Unie en zijn familieleden beter in het gastland geïntegreerd zijn. [...]”
Artikel 1 van deze richtlijn, met als opschrift „Onderwerp”, bepaalt:
„Bij deze richtlijn worden vastgesteld:
a)
de voorwaarden voor uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door burgers van de Unie en hun familieleden;
b)
het duurzame verblijfsrecht op het grondgebied van de lidstaten voor burgers van de Unie en hun familieleden;
c)
de beperkingen van de onder a) en b) genoemde rechten om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.”
In artikel 2 van deze richtlijn, met als opschrift „Definities”, is bepaald:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1)
‚burger van de Unie’: eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit;
2)
‚familielid’:
a)
de echtgenoot;
[...]”
Artikel 3 van deze richtlijn, met als opschrift „Begunstigden”, bepaalt in lid 1:
„Deze richtlijn is van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2), die hem begeleiden of zich bij hem voegen.”
Hoofdstuk III van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Verblijfsrecht”, bevat de artikelen 6 tot en met 15.
Artikel 6 van deze richtlijn, met als opschrift „Verblijfsrecht voor maximaal drie maanden”, luidt:
„1.   Burgers van de Unie hebben het recht gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort.
2.   Lid 1 is eveneens van toepassing ten aanzien van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die de burger van de Unie begeleiden of zich bij hem voegen, en in het bezit zijn van een geldig paspoort.”
Artikel 7 van dezelfde richtlijn luidt:
„1.   Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:
a)
indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,
b)
indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, of
c)
–
indien hij is ingeschreven aan een particuliere dan wel openbare instelling die door het gastland overeenkomstig de wetgeving of administratieve praktijk is erkend of wordt gefinancierd, om er als hoofdbezigheid een studie, daaronder begrepen een beroepsopleiding, te volgen; en
–
indien hij beschikt over een verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, en hij de bevoegde nationale autoriteit, - door middel van een verklaring of van een gelijkwaardig middel van zijn keuze -, de zekerheid verschaft dat hij over voldoende middelen beschikt om te voorkomen dat hij of zijn familieleden tijdens zijn verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland; of
[...]
2.   Het verblijfsrecht van lid 1 strekt zich uit tot familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, en die de burger van de Unie begeleiden of zich in het gastland bij hem voegen, voor zover deze burger van de Unie voldoet aan de voorwaarden van lid 1, onder a), b), of c).
[...]”
Artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/38 bevat regels betreffende het behoud van het verblijfsrecht van de familieleden van een burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben in geval van overlijden van de burger van de Unie.
Artikel 13, lid 2, van deze richtlijn regelt het behoud van het verblijfsrecht van de familieleden van een burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben in geval van scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of beëindiging van het geregistreerde partnerschap.
In artikel 14 van deze richtlijn, met als opschrift „Behoud van het verblijfsrecht”, is bepaald:
„1.   Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht volgens artikel 6 zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland.
2.   Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden.
[...]
4.   In afwijking van de leden 1 en 2 en onverminderd het bepaalde in hoofdstuk VI, kan in geen geval een verwijderingsmaatregel ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden worden genomen indien:
a)
de burgers van de Unie werknemer of zelfstandige zijn, of
b)
de burgers van de Unie het grondgebied van het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken. In dit geval kunnen zij niet worden verwijderd zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden aangesteld.”
Artikel 15 van deze richtlijn, met als opschrift „Procedurele waarborgen”, bepaalt:
„1.   De procedures van de artikelen 30 en 31 zijn van overeenkomstige toepassing op besluiten ter beperking van het vrij verkeer van burgers van de Unie of hun familieleden die worden genomen om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.
[...]
3.   Het gastland kan een verwijderingsbesluit dat valt onder lid 1 niet verbinden aan een verbod het grondgebied binnen te komen.”
De artikelen 27, 28, 30 en 31 van richtlijn 2004/38 staan in hoofdstuk VI ervan, met als opschrift „Beperkingen van het inreisrecht en het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid”.
Artikel 27 van deze richtlijn, met als opschrift „Algemene beginselen”, luidt:
„1.   Onverminderd het bepaalde in dit hoofdstuk kunnen de lidstaten de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Deze redenen mogen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd.
2.   De om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van betrokkene. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden voor deze maatregelen.
Het gedrag moet een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Motiveringen die los staan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden aangevoerd.
[...]”
Artikel 28 van deze richtlijn, met als opschrift „Bescherming tegen verwijdering”, luidt:
„1.   Alvorens een besluit tot verwijdering van het grondgebied om redenen van openbare orde of openbare veiligheid te nemen, neemt een gastland de duur van het verblijf van de betrokkene op zijn grondgebied, diens leeftijd, gezondheidstoestand, gezins- en economische situatie, sociale en culturele integratie in het gastland en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong, in overweging.
2.   Behalve om ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid kan een gastland geen besluit tot verwijdering van het grondgebied nemen ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, die een duurzaam verblijfsrecht op zijn grondgebied hebben verworven.
[...]”
Artikel 30 van diezelfde richtlijn, met als opschrift „Kennisgeving van besluiten”, bepaalt:
„1.   Elk uit hoofde van artikel 27, lid 1, genomen besluit moet de betrokkene op zodanige wijze schriftelijk ter kennis worden gebracht dat deze in staat is de inhoud en de gevolgen ervan te begrijpen.
2.   Redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid die ten grondslag liggen aan een besluit worden de betrokkene nauwkeurig en volledig ter kennis gebracht, tenzij redenen van staatsveiligheid zich daartegen verzetten.
3.   De kennisgeving vermeldt bij welke gerechtelijke of administratieve instantie de betrokkene beroep kan instellen, alsmede de termijn daarvoor en, in voorkomend geval, de termijn waarbinnen hij het grondgebied van de lidstaat moet verlaten. Behalve in naar behoren aangetoonde dringende gevallen mag deze termijn niet korter zijn dan een maand na de datum van kennisgeving.”
Artikel 31 van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Procedurele waarborgen”, luidt:
„1.   In geval van [een] besluit tot verwijdering om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid heeft de betrokkene in het gastland toegang tot gerechtelijke en in voorkomend geval administratieve rechtsmiddelen om tegen het besluit beroep in te stellen.
2.   Indien het beroep tegen het besluit tot verwijdering gepaard gaat met een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ter opschorting van de uitvoering van het verwijderingsbesluit, mag geen daadwerkelijke verwijdering van het grondgebied plaatsvinden zolang nog niet op dit verzoek is beslist, behoudens:
–
wanneer het verwijderingsbesluit gebaseerd is op een eerdere gerechtelijke beslissing, of
–
wanneer de betrokkenen reeds toegang hebben gehad tot rechterlijke toetsing, of
–
wanneer het verwijderingsbesluit gebaseerd is op dwingende redenen van openbare veiligheid overeenkomstig artikel 28, lid 3.
3.   De rechtsmiddelen voorzien in de mogelijkheid van onderzoek van de wettigheid van het besluit, alsmede van de feiten en omstandigheden die de voorgenomen maatregel rechtvaardigen. Zij garanderen tevens dat het besluit niet onevenredig is, met name gelet op de voorwaarden van artikel 28.
4.   De lidstaten mogen de aanwezigheid van de betrokkene op hun grondgebied hangende het proces weigeren, maar zij mogen de betrokkene niet beletten zijn verdediging in persoon te voeren, behalve wanneer zijn verschijning kan leiden tot ernstige verstoring van de openbare orde of de openbare veiligheid of wanneer het beroep of de herziening betrekking heeft op een weigering van de toegang tot het grondgebied.”
Iers recht
De Ierse regeling ter omzetting van richtlijn 2004/38 is opgenomen in de European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 [regeling inzake de Europese Gemeenschappen (vrij verkeer van personen) van 2015], die vanaf 1 februari 2016 de European Communities (Free Movement of Persons) (No 2) Regulations 2006 [regeling inzake de Europese Gemeenschappen (vrij verkeer van personen) (nr. 2) van 2006] van 18 december 2006 (hierna: „regeling van 2006”) hebben vervangen.
Artikel 20 van de regeling van 2006 bevatte de regels betreffende de bevoegdheid van de minister om zogenaamde besluiten tot „verwijdering” (
removal orders
) te nemen.
De Immigration Act 1999 (immigratiewet van 1999) bevat de regels van het nationale vreemdelingenrecht die buiten de werkingssfeer van richtlijn 2004/38 van toepassing zijn.
Artikel 3 van deze wet regelt de bevoegdheid van de minister om zogenoemde besluiten tot „uitzetting” (
deportation orders
) te nemen.
Overeenkomstig artikel 3, lid 1, van deze wet kan de minister een uitzettingsbesluit nemen „teneinde elke in het besluit bedoelde vreemdeling te gelasten binnen de daarin genoemde termijn het grondgebied te verlaten en dit grondgebied in de toekomst niet opnieuw te betreden”.
Overeenkomstig artikel 3, lid 2, onder h) en i), van de immigratiewet van 1999 kan een uitzettingsbesluit worden uitgevaardigd tegen personen die „volgens de minister een beperking of een aan hen opgelegde voorwaarde met betrekking tot het aan land gaan op het grondgebied, de aankomst op het grondgebied of de toestemming om op het grondgebied te verblijven, hebben geschonden” of tegen personen „van wie de uitzetting volgens de minister dient om het algemeen belang te waarborgen”.
Overeenkomstig artikel 3, lid 3, onder a), van die wet stelt de minister die een ontwerp van uitzettingsbesluit vaststelt, de betrokken persoon daarvan, samen met de motivering, in kennis.
Artikel 3, lid 4, van deze wet bepaalt dat de kennisgeving van dat ontwerp onder meer de volgende vermeldingen moet bevatten:
–
de vermelding dat de persoon binnen een termijn van vijftien werkdagen opmerkingen kan indienen;
–
de vermelding dat de persoon het recht heeft het grondgebied vrijwillig te verlaten voordat de minister een besluit neemt over het dossier, en de vermelding dat de persoon de minister op de hoogte dient te stellen van de schikkingen die hij heeft getroffen om het grondgebied te verlaten, en
–
de vermelding dat de persoon binnen een termijn van vijftien werkdagen kan instemmen met de vaststelling van een uitzettingsbesluit, waarna de minister de verwijdering van de persoon van het grondgebied zo spoedig mogelijk dient te organiseren.
Zodra een besluit tot uitzetting is vastgesteld, blijft het voor onbepaalde tijd van kracht. De betrokkene kan op grond van artikel 3, lid 11, van de immigratiewet van 1999 echter verzoeken om wijziging of intrekking van dat besluit. Wanneer de minister een dergelijk verzoek onderzoekt, moet hij bepalen of de verzoeker heeft aangetoond dat sinds de vaststelling van dat besluit een wijziging van omstandigheden ter rechtvaardiging van de intrekking heeft plaatsgevonden. Die omstandigheden kunnen zich met name voordoen wanneer de persoon een familielid is van een burger van de Unie die in Ierland de hem door het Unierecht verleende rechten van vrij verkeer uitoefent.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Chenchooliah, een Mauritiaans staatsburger, is rond februari 2005 met een studentenvisum in Ierland aangekomen en heeft tot en met 7 februari 2012 in deze lidstaat verbleven op basis van opeenvolgende verblijfsvergunningen.
Op 13 september 2011 is zij in het huwelijk getreden met een Portugees staatsburger die in Ierland verbleef.
Bij brief van 2 februari 2012 heeft zij verzocht om afgifte van een verblijfskaart als echtgenote van een burger van de Unie.
Vervolgens heeft de minister Chenchooliah meermaals om aanvullende informatie verzocht en zij heeft die informatie gedeeltelijk verstrekt bij brief van 25 mei 2012. Bij brief van 27 augustus 2012 heeft zij verzocht om een extra termijn voor overlegging van een arbeidsovereenkomst en daarbij stelde zij dat haar echtgenoot recent was begonnen met werken.
Bij besluit van 11 september 2012 heeft de minister het verzoek om afgifte van een verblijfskaart afgewezen op de volgende gronden:
„U heeft niet aangetoond dat de burger van de Unie een economische activiteit uitoefent in Ierland, zodat de minister niet ervan overtuigd is dat hij [zijn] rechten uitoefent door in loondienst te werken of een zelfstandige activiteit uit te oefenen, door te studeren, door onvrijwillig werkloos te zijn of door over voldoende bestaansmiddelen te beschikken, overeenkomstig de vereisten van artikel 6, lid 2, onder a), van de [regeling van 2006]. Dientengevolge bent u niet gerechtigd om [in Ierland] te verblijven op grond van artikel 6, lid 2, onder a), van de [regeling van 2006].”
Bij brief van 15 oktober 2012 heeft Chenchooliah het bewijs geleverd dat haar echtgenoot gedurende twee weken in een restaurant in loondienst had gewerkt, en verzocht om verlenging van de termijn voor indiening van een verzoek tot heroverweging van het besluit van 11 september 2012.
Bij brief van 31 oktober 2012 heeft de minister ingestemd met verlenging van die termijn. Vervolgens heeft de minister om aanvullende informatie verzocht en meegedeeld dat indien deze informatie niet binnen tien werkdagen werd verstrekt, het dossier zou worden overgedragen aan de voor verwijderingsbesluiten verantwoordelijke eenheid.
Aangezien Chenchooliah gedurende bijna twee jaar geen nieuwe informatie had verstrekt, is het besluit van 11 september 2012 definitief geworden.
Bij brief van 17 juli 2014, die rechtstreeks aan de minister was gericht, heeft Chenchooliah verklaard dat haar echtgenoot na een strafrechtelijke veroordeling sinds 16 juni 2014 in Portugal een gevangenisstraf uitzat en vroeg zij toestemming om vanwege haar persoonlijke situatie op het Ierse grondgebied te mogen blijven.
Bij brief van 3 september 2014 heeft de minister haar ervan in kennis gesteld dat hij voornemens was een verwijderingsbesluit jegens haar vast te stellen omdat haar echtgenoot, een burger van de Unie, gedurende meer dan drie maanden in Ierland had verbleven zonder te voldoen aan de vereisten van artikel 6, lid 2, van de regeling van 2006, dat strekt tot omzetting van artikel 7, lid 2, van richtlijn 2004/38 in Iers recht, zodat zij niet meer in Ierland mocht verblijven.
Vervolgens hebben de advocaten die Chenchooliah vertegenwoordigden, bij brief van 26 november 2015 de minister verzocht om krachtens de hem door het Ierse recht verleende discretionaire bevoegdheid Chenchooliah een verblijfsvergunning toe te kennen, waarbij zij zich met name beriepen op de lange periode waarin zij in Ierland had verbleven, haar beroepsloopbaan en haar kansen op werk.
Bij brief van 15 november 2016 heeft de minister Chenchooliah meegedeeld dat hij had beslist om de verwijderingsprocedure niet voort te zetten, maar om in plaats daarvan een uitzettingsprocedure op grond van artikel 3 van de immigratiewet van 1999 in te leiden.
Bij deze brief was een ontwerp van uitzettingsbesluit gevoegd, waarbij Chenchooliah werd verzocht om opmerkingen daarover te maken. Dit ontwerp was gebaseerd op de omstandigheid dat Chenchooliah sinds 7 februari 2012 illegaal in Ierland verbleef en op het standpunt van de minister dat uitzetting van de betrokkene het algemeen belang zou waarborgen.
Als bijlage bij diezelfde brief was ook een eerder besluit van 21 oktober 2016 gevoegd, waarin werd bevestigd dat was besloten om geen verwijderingsbesluit jegens Chenchooliah te nemen krachtens de regeling van 2006 en de overgangsbepalingen van de regeling betreffende de Europese Gemeenschappen (vrij verkeer van personen) van 2015.
Op 12 december 2016 heeft de verwijzende rechter Chenchooliah toestemming gegeven voor indiening van een verzoek om rechterlijke toetsing van het besluit van 21 oktober 2016, samen met een verzoek om de minister het verbod op te leggen om een besluit te nemen dat haar uitzetting beoogt. Die rechter heeft bovendien voorlopige maatregelen vastgesteld om te voorkomen dat de procedure tot uitzetting van Chenchooliah zou worden voortgezet voordat op haar verzoek om rechterlijke toetsing was beslist.
De verwijzende rechter is van oordeel dat het Hof tot op heden nog geen uitspraak heeft gedaan op de vraag of in een situatie als in casu, waarin een burger van de Unie is teruggekeerd naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, in casu om er een gevangenisstraf uit te zitten, en dus in het gastland niet langer zijn recht op vrij verkeer uit hoofde van het Unierecht uitoefent, een derdelander die de echtgenoot is van die burger van de Unie, als „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 nog steeds binnen de werkingssfeer van die richtlijn valt, zodat de verwijdering van die derdelander uit het gastland waarin hij voortaan illegaal verblijft, wordt geregeld door met name de artikelen 27, 28 en 31 van deze richtlijn.
De High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) verwijst in dit verband naar zijn vonnis van 29 april 2014, waarin is beslist dat, in een situatie die vergelijkbaar is met die in het hoofdgeding, deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Volgens dit vonnis kan deze oplossing worden gebaseerd op de rechtspraak van het Hof en in het bijzonder op het arrest van 25 juli 2008, Metock e.a. (
C‑127/08
,
EU:C:2008:449
).
De verwijzende rechter merkt op dat voor hem is besproken wat eventueel uit dat vonnis voor de onderhavige zaak kan worden besloten.
Zo heeft de minister kritiek op dat vonnis geuit en met name aangevoerd dat dit vonnis geen rekening houdt met het wezenlijke feit dat een familielid van een burger van de Unie niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/38 valt indien die burger niet daadwerkelijk en actueel zijn recht op vrij verkeer uitoefent. In een dergelijk geval wordt een besluit tot verwijdering van dat familielid niet geregeld door de bepalingen van hoofdstuk VI van deze richtlijn, maar door de bepalingen van nationaal recht die buiten de werkingssfeer van die richtlijn van toepassing zijn.
Voor een andersluidende uitlegging zou daarenboven moeten worden aangetoond dat sprake is van een gevaar voor de openbare orde of de openbare veiligheid, waardoor het heel moeilijk en zelfs praktisch onmogelijk zou worden om over te gaan tot verwijdering van een onderdaan van een derde land die de echtgenoot is van een burger van de Unie en in een bepaalde periode wegens de werkzaamheden van de echtgenoot in het gastland misschien slechts een tijdelijk verblijfsrecht heeft gehad, ongeacht de huidige activiteit van die burger van de Unie of zijn huidige verblijfplaats, die zelfs buiten de Unie kan zijn gelegen.
Chenchooliah heeft voor de verwijzende rechter daarentegen betoogd dat zijn vonnis van 29 april 2014 steun biedt voor haar standpunt dat zij als persoon die op een bepaald tijdstip wegens haar huwelijk minstens een tijdelijk verblijfsrecht van drie maanden uit hoofde van artikel 6 van richtlijn 2004/38 had, nog steeds binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt en dus slechts met inachtneming van de in deze richtlijn vervatte regels en waarborgen waaronder die van de artikelen 27 en 28, kan worden verwijderd van het grondgebied van het gastland.
In deze context heeft de High Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Wanneer de echtgenoot van een Unieburger, die de in artikel 6 van richtlijn 2004/38 genoemde rechten van vrij verkeer in een gastland heeft uitgeoefend, het in artikel 7 van die richtlijn genoemde verblijfsrecht wordt geweigerd op grond van het feit dat de Unieburger niet of niet langer deze door de Verdragen van de [...] Unie verleende rechten in de betrokken lidstaat uitoefende en wanneer die lidstaat tot verwijdering van deze echtgenoot uit die lidstaat wenst over te gaan, moet die verwijdering dan plaatsvinden op grond van en overeenkomstig de bepalingen van de richtlijn of is de nationale wetgeving van die lidstaat daarop van toepassing?
2)
Wanneer het antwoord op de eerste vraag luidt dat de verwijdering moet plaatsvinden overeenkomstig de bepalingen van richtlijn 2004/38, moet deze verwijdering dan plaatsvinden op grond van en overeenkomstig de voorwaarden van hoofdstuk VI van richtlijn 2004/38, meer bepaald de artikelen 27 en 28 van deze richtlijn, of kan de lidstaat zich in dergelijke omstandigheden op andere bepalingen van richtlijn 2004/38, meer bepaald de artikelen 14 en 15, beroepen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn twee vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bepalingen enerzijds van hoofdstuk VI van richtlijn 2004/38, in het bijzonder de artikelen 27 en 28, en anderzijds van de artikelen 14 en 15 ervan aldus moeten worden uitgelegd dat ene of de andere van deze bepalingen van toepassing zijn op een verwijderingsbesluit dat jegens een onderdaan van een derde land is genomen op grond dat hij niet langer over een verblijfsrecht uit hoofde van deze richtlijn beschikt, in een situatie als in het hoofdgeding, waarin deze onderdaan in het huwelijk is getreden met een burger van de Unie op een tijdstip waarop deze burger van de Unie gebruikmaakte van zijn vrijheid van verkeer door zich naar het gastland te begeven en daar met die onderdaan te verblijven, waarna deze burger is teruggekeerd naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit.
Alvorens deze vragen te onderzoeken, moet eerst de strekking ervan worden afgebakend.
In casu maakt Chenchooliah – onderdaan van een derde land – geen aanspraak op een van het verblijfsrecht van haar echtgenoot – een burger van de Unie – afgeleid verblijfsrecht op grond van richtlijn 2004/38. Haar verzoek om dat recht uit hoofde van artikel 7 van deze richtlijn te genieten is immers afgewezen bij een besluit dat definitief is geworden en dat zij niet betwist.
Zij stelt daarentegen dat haar thans illegaal verblijf op het grondgebied van Ierland, het gastland, niet kan worden bestraft met een uitzettingsbesluit dat is genomen krachtens artikel 3 van de immigratiewet van 1999, dat ambtshalve gepaard gaat met een verbod voor onbepaalde tijd om het grondgebied binnen te komen, maar enkel kan leiden tot een verwijderingsbesluit, dat wordt genomen met inachtneming van de bescherming die haar wordt gewaarborgd uit hoofde van richtlijn 2004/38, in het bijzonder de artikelen 27 en 28 daarvan.
Na deze verduidelijking moet allereerst eraan worden herinnerd dat ingevolge artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 de burgers van de Unie die zich begeven naar of verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten, en hun familieleden, als gedefinieerd in artikel 2, punt 2, van deze richtlijn, die hen begeleiden of zich bij hen voegen, binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen en de bij deze richtlijn verleende rechten genieten (arrest van 14 november 2017, Lounes,
C‑165/16
,
EU:C:2017:862
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu staat vast dat Chenchooliahs echtgenoot, die een Portugees staatsburger en dus burger van de Unie is, gebruik heeft gemaakt van zijn vrijheid van verkeer door zich te begeven naar en te verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezat toen hij Portugal heeft verlaten om naar Ierland te gaan.
Evenmin wordt betwist dat Chenchooliah, wegens haar huwelijk met die burger van de Unie op een tijdstip waarop hij gebruikmaakte van zijn vrijheid van verkeer, gedurende enige tijd met haar echtgenoot in Ierland heeft verbleven op grond van het afgeleide verblijfsrecht dat krachtens artikel 6, lid 2, van richtlijn 2004/38 aan de familieleden van een burger van de Unie toekomt.
Overigens is het feit dat Chenchooliah Ierland is binnengekomen vóór haar echtgenoot en voordat zij een familielid van hem werd, irrelevant, aangezien vaststaat dat zij met haar echtgenoot in het gastland heeft verbleven.
Zoals het Hof reeds heeft opgemerkt, moeten de woorden „familieleden [van een burger van de Unie] die hem begeleiden” in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 immers aldus worden uitgelegd dat daarmee zowel zijn bedoeld de familieleden van een burger van de Unie die met die burger het gastland zijn binnengekomen, als de familieleden die met hem in die lidstaat verblijven, zonder dat in het laatste geval onderscheid behoeft te worden gemaakt naargelang de personen met de nationaliteit van een derde land vóór of ná de burger van de Unie die lidstaat zijn binnengekomen, dan wel voordat of nadat zij familielid van die burger zijn geworden (arrest van 25 juli 2008, Metock e.a.,
C‑127/08
,
EU:C:2008:449
, punt
).
Sinds de terugkeer van haar echtgenoot naar Portugal, bezit Chenchooliah echter niet meer de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38.
Aangezien zij in Ierland is gebleven, waar zij niet meer met haar Portugese echtgenoot verblijft, en ook al heeft haar echtgenoot in het verleden gebruikgemaakt van zijn vrijheid van verkeer door zich naar Ierland te begeven en daar gedurende enige tijd met haar te verblijven, voldoet Chenchooliah immers niet meer aan het in dat artikel 3, lid 1, gestelde vereiste dat zij een burger van de Unie begeleidt of zich bij een burger van de Unie voegt.
Zoals het Hof in herinnering heeft gebracht, beantwoordt dit vereiste, dat eveneens is opgenomen in met name artikel 6, lid 2, en artikel 7, lid 2, van richtlijn 2004/38, aan het doel en de rechtvaardiging van de afgeleide rechten van binnenkomst en verblijf die deze richtlijn toekent aan de familieleden van de burgers van de Unie. Het doel en de rechtvaardiging van dergelijke afgeleide rechten houden immers verband met de vaststelling dat het niet erkennen van dergelijke rechten afbreuk kan doen aan met name de daadwerkelijke uitoefening door de betrokken burger van de Unie van zijn vrijheid van verkeer alsmede de uitoefening en het nuttig effect van de rechten die hij aan artikel 21, lid 1, VWEU ontleent (zie in die zin arresten van 8 november 2012, Iida,
C‑40/11
,
EU:C:2012:691
, punten
en
, en 14 november 2017, Lounes,
C‑165/16
,
EU:C:2017:862
, punt
).
Voorts is het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 een dynamisch begrip in die zin dat de hoedanigheid van begunstigde, ook al is zij in het verleden verworven, later kan worden verloren indien niet meer is voldaan aan de in deze bepaling gestelde voorwaarden (zie naar analogie arrest van 14 november 2017, Lounes,
C‑165/16
,
EU:C:2017:862
, punten
‑
)
In die context heeft het Hof geoordeeld dat de toepassing van richtlijn 2004/38 op uitsluitend de familieleden van een burger van de Unie die hem „begeleiden” of „zich bij hem voegen” in de zin van artikel 3, lid 1, van die richtlijn, neerkomt op een beperking van de rechten van binnenkomst en verblijf van de familieleden van een burger van de Unie in de lidstaat waar die burger verblijft (arrest van 25 juli 2008, Metock e.a.,
C‑127/08
,
EU:C:2008:449
, punt
).
Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat, zodra de onderdaan van een derde land die familielid is van een burger van de Unie, aan richtlijn 2004/38 rechten van binnenkomst en verblijf in het gastland ontleent, deze lidstaat die rechten alleen nog kan beperken met inachtneming van de artikelen 27 en 35 van die richtlijn (arrest van 25 juli 2008, Metock e.a.,
C‑127/08
,
EU:C:2008:449
, punt
).
Voor zover de onderdaan van een derde land die de echtgenoot is van een burger van de Unie die zijn vrijheid van verkeer uitoefent, met die burger verblijft in het gastland en dus een „begunstigde” is in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38, kan het verblijfsrecht dat deze derdelander ontleent aan deze richtlijn, in het bijzonder aan artikel 7, lid 2, ervan, dus alleen nog worden beperkt met inachtneming van met name de artikelen 27 en 35 van die richtlijn.
Een dergelijke situatie is echter te onderscheiden van de situatie in het hoofdgeding, die erdoor wordt gekenmerkt dat de betrokken onderdaan van een derde land niet meer met haar echtgenoot, een burger van de Unie, in het gastland verblijft na het vertrek van deze burger, en die onderdaan van een derde land een verblijfsrecht uit hoofde van artikel 7, lid 2, van richtlijn 2004/38 is geweigerd. Bijgevolg geniet deze onderdaan van een derde land niet langer een verblijfsrecht uit hoofde van deze richtlijn, ook al omdat hij niet valt onder een van de in artikel 12, lid 2, en artikel 13, lid 2, van deze richtlijn bedoelde situaties, waarin het verblijfsrecht van de familieleden van een burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, wordt behouden.
Bijgevolg geldt de lering die volgt uit punt 95 van het arrest van 25 juli 2008, Metock e.a. (
C‑127/08
,
EU:C:2008:449
), niet in de situatie in het hoofdgeding.
De vraag rijst echter of het feit dat Chenchooliah de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 heeft verloren, impliceert dat een verwijderingsbesluit, dat in wezen is genomen op grond dat haar een verblijfsrecht uit hoofde van artikel 7, lid 2, van deze richtlijn is geweigerd, niet onder deze richtlijn valt, maar uitsluitend onder het nationale recht dat buiten de werkingssfeer van deze richtlijn van toepassing is.
Deze vraag dient ontkennend te worden beantwoord.
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat richtlijn 2004/38 niet alleen regels bevat inzake de voorwaarden voor de verkrijging van een van de verschillende soorten verblijfsrechten waarin zij voorziet, maar ook de voorwaarden stelt waaraan moet zijn voldaan om de betrokken rechten te kunnen blijven genieten. Deze richtlijn bevat bovendien een geheel van regels om de situatie te regelen die voortvloeit uit het verlies van een van die rechten, met name in geval van vertrek van de burger van de Unie uit het gastland.
Zo bepaalt artikel 15 van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Procedurele waarborgen”, in lid 1 dat de procedures van de artikelen 30 en 31 van deze richtlijn van overeenkomstige toepassing zijn op besluiten ter beperking van het vrije verkeer van burgers van de Unie of hun familieleden die worden genomen om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.
Voorts bepaalt artikel 15, lid 3, van richtlijn 2004/38 dat het gastland een dergelijk verwijderingsbesluit niet kan verbinden aan een verbod het grondgebied binnen te komen.
Volgens de bewoordingen van artikel 15 van richtlijn 2004/38 omvat de werkingssfeer van deze bepaling, wil men deze haar inhoud en nuttige werking niet grotendeels ontnemen, verwijderingsbesluiten die – zoals in het hoofdgeding – worden genomen om redenen die geen verband houden met enig gevaar voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid, maar verband houden met het feit dat een familielid van een burger van de Unie die in het verleden een tijdelijk verblijfsrecht uit hoofde van richtlijn 2004/38 bezat dat is afgeleid van de uitoefening, door deze burger van de Unie, van zijn vrijheid van verkeer, thans niet langer beschikt over een dergelijk verblijfsrecht nadat deze burger uit het gastland is vertrokken en is teruggekeerd naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit.
Deze bepaling, die behoort tot hoofdstuk III van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Verblijfsrecht”, bevat immers de regeling die van toepassing is wanneer een tijdelijk verblijfsrecht uit hoofde van deze richtlijn vervalt, met name wanneer een burger van de Unie die of een familielid dat in het verleden een verblijfsrecht voor maximaal drie maanden of voor meer dan drie maanden krachtens artikel 6 respectievelijk artikel 7 van deze richtlijn heeft gehad, niet meer voldoet aan de voorwaarden van het betrokken verblijfsrecht en dus in beginsel kan worden verwijderd door het gastland.
In casu heeft Chenchooliah gedurende enige tijd het recht gehad om in Ierland te verblijven op grond van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2004/38, na haar huwelijk met een burger van de Unie die in deze lidstaat gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer.
Na het vertrek van haar echtgenoot heeft zij dit verblijfsrecht echter verloren, aangezien zij niet meer voldeed aan de voorwaarde die verband houdt met het vereiste om een burger van de Unie die gebruikmaakt van zijn recht van vrij verkeer te vergezellen of zich bij hem te voegen, hetgeen ertoe heeft geleid dat haar verzoek om toekenning van een verblijfsrecht uit hoofde van artikel 7 van deze richtlijn is afgewezen.
Aangezien, zoals in punt 66 van het onderhavige arrest is uiteengezet, een dergelijke situatie niet valt onder een van de in artikel 12, lid 2, en artikel 13, lid 2, van richtlijn 2004/38 bedoelde situaties waarin het verblijfsrecht van de familieleden van een burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben, wordt behouden, kan het gastland krachtens artikel 15 van deze richtlijn een verwijderingsbesluit jegens Chenchooliah nemen. Een dergelijk verwijderingsbesluit kan echter slechts worden genomen met inachtneming van de in die bepaling gestelde vereisten.
Zoals ook de advocaat-generaal in punt 75 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, is deze vaststelling in een situatie als in het hoofdgeding niet onverenigbaar met de omstandigheid dat de betrokkene de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 heeft verloren.
Het verlies van deze hoedanigheid heeft immers tot gevolg dat de betrokkene niet langer aanspraak kan maken op de rechten van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van het gastland die hij gedurende een bepaalde tijd genoot, aangezien hij niet langer voldoet aan de voorwaarden waaraan deze rechten zijn onderworpen. Zoals blijkt uit punt 74 van het onderhavige arrest, impliceert dit verlies daarentegen niet dat richtlijn 2004/38 niet meer geldt wanneer het gastland om een dergelijke reden een besluit tot verwijdering van deze persoon neemt.
Wat de gevolgen van de toepasselijkheid van artikel 15 van richtlijn 2004/38 in een situatie als in het hoofdgeding betreft, volgt uit lid 1 van deze bepaling dat de in de artikelen 30 en 31 van deze richtlijn voorgeschreven waarborgen van „overeenkomstige” toepassing zijn.
Het bijvoeglijk naamwoord „overeenkomstig” moet aldus worden begrepen dat de bepalingen van de artikelen 30 en 31 van richtlijn 2004/38 in het kader van artikel 15 ervan slechts van toepassing zijn indien zij, in voorkomend geval met de nodige aanpassingen, daadwerkelijk kunnen worden toegepast op besluiten die worden genomen om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.
Dat geldt echter niet voor artikel 30, lid 2, van richtlijn 2004/38, artikel 31, lid 2, derde streepje, van deze richtlijn en artikel 31, lid 4, van deze richtlijn.
Deze bepalingen, waarvan de toepassing strikt moet worden beperkt tot verwijderingsbesluiten die zijn genomen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid, zijn dus niet van toepassing op verwijderingsbesluiten als bedoeld in artikel 15 van richtlijn 2004/38.
Aangaande de bepalingen van de artikelen 30 en 31 van richtlijn 2004/38 die toepassing vinden in het kader van artikel 15 ervan, moet met betrekking tot inzonderheid artikel 31, lid 1, van deze richtlijn en het recht op toegang tot de gerechtelijke rechtsmiddelen dat overeenkomstig deze bepaling moet worden gewaarborgd, worden opgemerkt dat, aangezien dergelijke rechtsmiddelen vallen onder de „uitvoering van het recht van de Unie” in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de nadere procedureregels voor deze rechtsmiddelen, die ertoe strekken de bij richtlijn 2004/38 verleende rechten te vrijwaren, met name moeten voldoen aan de vereisten die voortvloeien uit het in artikel 47 van dat Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte.
Bovendien moeten overeenkomstig artikel 31, lid 3, van richtlijn 2004/38, dat in het kader van artikel 15 van deze richtlijn van toepassing is, de rechtsmiddelen niet alleen voorzien in de mogelijkheid van onderzoek van de wettigheid van het betrokken besluit alsmede van de feiten en omstandigheden die dat besluit rechtvaardigen, maar tevens garanderen dat het betrokken besluit niet onevenredig is.
Ook moet worden opgemerkt dat, aangezien artikel 15, lid 1, van richtlijn 2004/38 enkel verwijst naar de overeenkomstige toepassing van uitsluitend de artikelen 30 en 31 van deze richtlijn, andere bepalingen van hoofdstuk VI van deze richtlijn, waaronder de artikelen 27 en 28, geen toepassing vinden in het kader van de vaststelling van een besluit op grond van artikel 15 van diezelfde richtlijn.
Zoals in punt 65 van het onderhavige arrest eraan is herinnerd, zijn de bepalingen van de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2004/38 immers enkel van toepassing indien de betrokkene op het gegeven ogenblik aan deze richtlijn een recht op verblijf in het gastland ontleent, hetzij tijdelijk hetzij duurzaam (zie in die zin arrest van 25 juli 2008, Metock e.a.,
C‑127/08
,
EU:C:2008:449
, punt
).
Tot slot moet worden benadrukt dat overeenkomstig artikel 15, lid 3, van richtlijn 2004/38 het verwijderingsbesluit dat in het hoofdgeding mogelijkerwijs wordt genomen, in geen geval kan worden verbonden aan een verbod om het grondgebied binnen te komen.
Gelet op een en ander moet op de prejudiciële vragen worden geantwoord dat artikel 15 van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat het van toepassing is op een besluit tot verwijdering dat ten aanzien van een onderdaan van een derde land wordt genomen op grond dat hij niet langer over een verblijfsrecht uit hoofde van deze richtlijn beschikt, in een situatie als in het hoofdgeding, waarin die onderdaan met een burger van de Unie in het huwelijk is getreden op een tijdstip waarop die Unieburger gebruikmaakte van zijn vrijheid van verkeer door zich naar het gastland te begeven en er te verblijven met die onderdaan, waarna die Unieburger is teruggekeerd naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit. Hieruit volgt dat de door de artikelen 30 en 31 van richtlijn 2004/38 voorgeschreven toepasselijke waarborgen gelden bij de vaststelling van een dergelijk verwijderingsbesluit, dat in geen geval kan worden verbonden aan een verbod om het grondgebied binnen te komen.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

Artikel 15 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG moet aldus worden uitgelegd dat het van toepassing is op een besluit tot verwijdering dat ten aanzien van een onderdaan van een derde land wordt genomen op grond dat hij niet langer over een verblijfsrecht uit hoofde van deze richtlijn beschikt, in een situatie als in het hoofdgeding, waarin die onderdaan met een burger van de Unie in het huwelijk is getreden op een tijdstip waarop die Unieburger gebruikmaakte van zijn vrijheid van verkeer door zich naar het gastland te begeven en er te verblijven met die onderdaan, waarna die Unieburger is teruggekeerd naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit. Hieruit volgt dat de door de artikelen 30 en 31 van richtlijn 2004/38 voorgeschreven toepasselijke waarborgen gelden bij de vaststelling van een dergelijk verwijderingsbesluit, dat in geen geval kan worden verbonden aan een verbod om het grondgebied binnen te komen.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.