CELEX: 62019CJ0167
Recurso de casación
Ayudas de Estado
Ayuda en favor del sector lácteo alemán
Financiación de las pruebas de calidad de la leche
Artículo 108 TFUE, apartado 2
Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal
Reglamento (CE) n.º 659/1999
Artículo 6, apartado 1
Obligación de la Comisión Europea de resumir en dicha decisión las principales cuestiones de hecho y de Derecho
Alcance
Derecho de las partes interesadas a participar en el procedimiento administrativo
Vulneración de un requisito sustancial de forma
Consecuencias en la legalidad de la decisión final

Mediante sus recursos de casación, la Comisión Europea solicita la anulación de las sentencias del Tribunal General de 12 de diciembre de 2018, Freistaat Bayern/Comisión (T‑683/15, en lo sucesivo, «primera sentencia recurrida»,
EU:T:2018:916
), y de 12 de diciembre de 2018, Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns y otros/Comisión (T‑722/15 a T‑724/15, no publicada, en lo sucesivo, «segunda sentencia recurrida»,
EU:T:2018:920
), mediante las que dicho Tribunal estimó, respectivamente, los recursos del Freistaat Bayern (Estado Libre de Baviera, Alemania) (asunto C‑167/19 P) y de Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV, de Genossenschaftsverband Bayern eV y de Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV (asunto C‑171/19 P) (en lo sucesivo, «grupo de interés») por los que se solicitaba la anulación parcial de la Decisión (UE) 2015/2432 de la Comisión, de 18 de septiembre de 2015, relativa a las ayudas estatales SA.35484 (2013/C) [ex SA.35484 (2012/NN)] concedidas por Alemania a las pruebas de calidad de la leche en el marco de la Ley federal alemana sobre la leche y las materias grasas (
DO 2015, L 334, p. 23
; en lo sucesivo, «decisión controvertida»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
El Reglamento (CE) n.
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (
DO 1999, L 83, p. 1
), aplicable
ratione temporis
al presente litigio, establecía, en sus considerandos 8 y 16:
«(8)
[…] en todos aquellos casos en los que, como fruto del examen preliminar, la Comisión no pueda declarar la compatibilidad de una ayuda con el mercado común, deberá iniciarse el procedimiento de investigación formal con objeto de que la Comisión pueda obtener toda la información necesaria para valorar la compatibilidad de la ayuda y de permitir a las partes interesadas presentar sus observaciones; […] el procedimiento de investigación formal previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado constituye el mejor medio de proteger los derechos de las partes interesadas.
[…]
(16)
[…] es oportuno definir en el Reglamento todas las posibilidades que se brindan a terceros para defender sus intereses en los procedimientos de ayudas estatales».
Su artículo 1 disponía que:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
h)
“parte interesada”: cualquier Estado miembro o cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda y, concretamente, el beneficiario de la misma, las empresas competidoras y las asociaciones socioprofesionales.»
El artículo 6 de dicho Reglamento, bajo la rúbrica «Procedimiento de investigación formal», establecía lo siguiente en su apartado 1:
«La decisión de incoar el procedimiento de investigación formal deberá resumir las principales cuestiones de hecho y de derecho, incluir una valoración inicial de la Comisión en cuanto al carácter de ayuda de la medida propuesta y exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado común. En dicha decisión se invitará al Estado miembro interesado y a las demás partes interesadas a presentar sus observaciones en un plazo determinado que por lo general no será superior a un mes. En casos debidamente justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.»
El artículo 13 del mismo Reglamento, que llevaba como epígrafe «Decisiones de la Comisión», disponía, en su apartado 1:
«[…] En el caso de las decisiones de iniciar el procedimiento de investigación formal, el procedimiento se terminará mediante una decisión en virtud del artículo 7. […]»
Derecho alemán
El artículo 22, apartado 1, de la Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten 1952 (Ley de 1952 sobre el Comercio de Leche, Productos Lácteos y Materias Grasas) (BGBl. 1952 I, p. 811), modificada por el artículo 397 del Decreto de 31 de agosto de 2015 (BGBl. 2015 I, p. 1474) (en lo sucesivo, «MFG»), faculta a los Gobiernos de los estados federados, en consulta con la asociación afectada —constituida por los agentes económicos interesados del sector lácteo y los consumidores y cuyo objetivo es garantizar la representación común de sus intereses económicos— o con las organizaciones profesionales afectadas, a recaudar conjuntamente de las centrales lecheras, los centros de recogida de leche y las lecherías tasas en apoyo del sector lácteo.
El artículo 22, apartados 2 y 2a, de la MFG dispone que los recursos obtenidos con arreglo al apartado 1 solo pueden dedicarse a financiar los fines perseguidos por dicha Ley, entre los que figuran el fomento y la conservación de la calidad de la leche.
A tenor del artículo 1, apartado 1, del Milch-Güteverordnung (Decreto de la Calidad de la Leche), de 9 de julio de 1980 (BGBl. 1980 I, p. 878), en su versión modificada mediante el Decreto de 17 de diciembre de 2010 (BGBl. 2010 I, p. 2132), los compradores de la leche entregada están obligados a controlar o hacer que se controle la calidad de esta.
El artículo 1 del Bayerische Milchumlageverordnung (Decreto del Estado Federado de Baviera relativo a una Tasa Lechera), de 17 de octubre de 2007 (BayGVBl. 2007, p. 727), adoptado sobre la base del artículo 22, apartado 1, de la MFG, establece que se aplicará una tasa a los titulares de centrales lecheras por las cantidades de leche cruda que se les entreguen.
Según el artículo 23 del Haushaltsordnung des Freistaates Bayern (Reglamento Financiero del Estado Libre de Baviera), de 8 de diciembre de 1971 (BayRS 630‑1-F), los gastos y créditos de compromiso para los pagos destinados a las entidades ajenas a la Administración del estado federado, a fin de lograr fines específicos, solo pueden incluirse en el presupuesto de dicho estado federado si este tiene un interés notable por el logro de tales fines, lo que no se conseguiría, o no en la medida necesaria, sin las subvenciones correspondientes.
El artículo 44 del citado Reglamento Financiero del Estado Libre de Baviera, que figura en su parte III, titulada «Ejecución del presupuesto», dispone que dichas subvenciones solo podrán pagarse en las condiciones previstas en el artículo 23 de esa misma norma.
Antecedentes del litigio y decisión controvertida
Mediante escrito de 17 de julio de 2013, la Comisión notificó a la República Federal de Alemania su decisión de incoar el procedimiento de investigación contemplado en el artículo 108 TFUE, apartado 2 (en lo sucesivo, «decisión de incoación»), en relación con varias medidas aplicadas en diversos estados federados alemanes, en virtud del Decreto de la Calidad de la Leche, para apoyar al sector lácteo. En el considerando 264 de dicha decisión, la Comisión, basándose en la sentencia de 21 de octubre de 2003, van Calster y otros (
C‑261/01 y C‑262/01
,
EU:C:2003:571
), recordó que, cuando las ayudas de Estado se financian mediante una exacción parafiscal, como en el caso de autos, debe examinar tanto dichas ayudas como su método de financiación.
La Comisión declaró que la medida de ayuda de que se trata era compatible con el mercado interior para el período comprendido entre el 28 de noviembre de 2001 y el 31 de diciembre de 2006, si bien expresó sus dudas sobre la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado interior a partir del 1 de enero de 2007.
Mediante escrito de 20 de septiembre de 2013, la República Federal de Alemania presentó observaciones sobre la decisión de incoación. La Comisión también recibió observaciones de siete partes interesadas. Estas observaciones se comunicaron a la República Federal de Alemania, que se pronunció sobre ellas mediante escritos de 27 de febrero, 3 de marzo y 3 de octubre de 2014. El 3 de diciembre de 2014, dicho Estado miembro se pronunció sobre otra observación adicional de 8 de julio de 2014.
La decisión controvertida, de 18 de septiembre de 2015, se refiere exclusivamente a la financiación de las pruebas de calidad de la leche realizadas a partir del 1 de enero de 2007 en los estados federados de Baden-Wurtemberg y de Baviera.
En primer lugar, la Comisión examinó si los ingresos procedentes de la tasa lechera constituyen ayudas de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. En su opinión, se debe considerar que estos ingresos, con respecto a los cuales el artículo 22, apartado 2, puntos 1 a 6, de la MFG establece los fines para los que pueden utilizarse, se encuentran bajo control público y que las medidas financiadas con ellos se conceden mediante fondos estatales y son atribuibles al Estado.
En segundo lugar, la Comisión consideró que, con el reembolso de los costes correspondientes a las pruebas de calidad de la leche, las centrales lecheras del estado federado de Baviera, que son «empresas», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, obtuvieron una ventaja selectiva. En el considerando 145 de la decisión controvertida, señaló que la medida de que se trata no solo se financia con recursos procedentes de la tasa lechera, sino también con recursos adicionales procedentes del presupuesto general de dicho estado federado, para deducir de ello que el beneficio que las centrales lecheras bávaras habían obtenido por el hecho de hacerse cargo de las pruebas de calidad de la leche a las que están obligadas no se compensa necesariamente con las cantidades abonadas previamente en concepto de tasa lechera.
En tercer lugar, por lo que respecta a la concurrencia de una ayuda existente, la Comisión subrayó que, con la excepción de la MFG —que, según ella, no establece el régimen de ayudas de que se trata—, las autoridades alemanas no habían aportado información alguna que demostrase que existía una base jurídica adoptada antes de 1958 y que siguiera siendo aplicable durante el período de investigación.
En cuarto lugar, la Comisión señaló que las ayudas para los controles de rutina de la leche no cumplen las condiciones del apartado 109 de las Directrices de la Unión sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal 2007‑2013 (
DO 2006, C 319, p. 1
), en relación con el artículo 16, apartado 1, del Reglamento (CE) n.
o
1857/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, sobre la aplicación de los artículos [107 TFUE] y [108 TFUE] a las ayudas estatales para las pequeñas y medianas empresas dedicadas a la producción de productos agrícolas y por el que se modifica el Reglamento (CE) n.
o
70/2001 (
DO 2006, L 358, p. 3
), al que se remite el apartado 109.
En consecuencia, la Comisión declaró, en el artículo 1 de la decisión controvertida, que las ayudas concedidas —infringiendo el artículo 108 TFUE, apartado 3— por la República Federal de Alemania para las pruebas de la calidad de la leche realizadas, en particular, en los estados federados de Baden-Wurtemberg y de Baviera, en favor de las empresas del sector lácteo afectadas de los citados estados federados, son incompatibles con el mercado interior desde el 1 de enero de 2007. En los artículos 2 a 4 de dicha decisión, la Comisión ordenó la recuperación de las ayudas y estableció las condiciones en que esta había de llevarse a cabo.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencias recurridas
Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal General el 26 de noviembre de 2015 y el 4 de diciembre de 2015, respectivamente, el estado federado de Baviera y el grupo de interés interpusieron sendos recursos con arreglo al artículo 263 TFUE, por los que solicitaban la anulación parcial de la decisión controvertida.
Mediante decisión del Presidente de la Sala Segunda del Tribunal General de 16 de febrero de 2016, se ordenó la acumulación de los asuntos T‑722/15 a T‑724/15 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento. En la vista de 26 de febrero de 2018, el Presidente de la Sala Cuarta del Tribunal General acordó la acumulación de estos asuntos a efectos de la resolución que pusiera fin al proceso.
El primer motivo invocado tanto por el estado federado de Baviera como por el grupo de interés se basaba en la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, y de los artículos 6, apartado 1, y 20, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999.
El fundamento del segundo motivo del grupo de interés era la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que los ingresos procedentes de las tasas se calificaban de «fondos estatales».
La primera parte del segundo motivo del estado federado de Baviera y la primera parte del tercer motivo del grupo de interés se basaban en la inexistencia de ventaja en favor de los compradores de leche. La segunda parte del segundo motivo formulado por el estado federado de Baviera se refería a la falta de carácter selectivo de la ventaja concedida a las centrales lecheras bávaras. La segunda parte del tercer motivo formulado por el grupo de interés tenía por objeto la compensación, mediante la tasa lechera que las empresas lácteas bávaras estaban obligadas a abonar, de los beneficios que habían obtenido.
Con carácter subsidiario, el estado federado de Baviera, mediante su tercer motivo, y el grupo de interés, con su quinto motivo, invocaron el incumplimiento, por parte de la Comisión, de la obligación de notificación y dedujeron de ello que la recuperación de la ayuda, ordenada en la decisión controvertida, era ilegal.
Mediante su cuarto motivo, formulado también con carácter subsidiario, el estado federado de Baviera y el grupo de interés reprocharon a la Comisión que hubiese considerado la ayuda de que se trata incompatible con el mercado interior.
También a título subsidiario, el estado federado de Baviera, sirviéndose de su quinto motivo, y el grupo de interés, de su sexto motivo, invocaron la violación del principio de protección de la confianza legítima.
Por lo que respecta al motivo basado en la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, y de los artículos 6, apartado 1, y 20, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, el Tribunal General recordó, en primer lugar, en el apartado 46 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 41 a 43 de la segunda sentencia recurrida, que las partes interesadas, en el sentido del artículo 1, letra h), del Reglamento n.
o
659/1999, gozan del derecho a participar en el procedimiento de investigación de la medida de ayuda de que se trata. En el apartado 47 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 44 de la segunda sentencia recurrida, precisó que, para ello, en virtud del artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento, la decisión de incoación debe resumir las principales cuestiones de hecho y de Derecho a efectos de definir suficientemente el marco del examen de dicha medida para no vaciar de contenido el derecho de los interesados a presentar observaciones.
En segundo lugar, el Tribunal General, en los apartados 52 a 58 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 47 a 54 de la segunda sentencia recurrida, examinó la decisión controvertida a la luz de la decisión de incoación, con el fin de determinar si tenía por objeto la financiación parcial de la medida de que se trata con recursos adicionales procedentes del presupuesto general del estado federado de Baviera. Apreció que la Comisión no había hecho referencia, en la decisión de incoación, a dichos recursos como método de financiación de la ayuda. De ello dedujo que los interesados podían presumir legítimamente que el análisis de la Comisión se refiere exclusivamente a los recursos procedentes de la tasa lechera.
En tercer lugar, el Tribunal General señaló, en los apartados 65 y 66 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 62 y 63 de la segunda sentencia recurrida, que la expresión «fondos estatales», contemplada en el artículo 107 TFUE, apartado 1, tiene un sentido muy amplio y que, por tanto, la Comisión debe identificar y analizar los diversos fondos estatales, que son un elemento constitutivo de la calificación de «ayuda». A este respecto, indicó que debe considerarse que la expresión «ayuda financiera» empleada en la decisión de incoación, aun suponiendo que pudiera interpretarse en el sentido de que se refiere a las dos fuentes de financiación de la medida de ayuda de que se trata, no es suficientemente precisa. Añadió que, si bien la decisión final de la Comisión puede presentar ciertas divergencias con respecto a la decisión de incoación, la divergencia existente entre las dos decisiones no está justificada en el presente asunto, puesto que la Comisión reconoció haber sido informada de la financiación de dicha medida también mediante recursos procedentes del presupuesto general del estado federado de Baviera antes de que se adoptara la decisión de incoación.
Además, el Tribunal General precisó, en los apartados 67 y 68 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 64 y 65 de la segunda sentencia recurrida, que la Comisión, en la decisión controvertida, se refiere expresamente a la financiación de la ayuda mediante recursos procedentes de dicho presupuesto. Según el Tribunal General, esto acredita que tal método de financiación no era un elemento carente de pertinencia para el análisis, llevado a cabo por la Comisión, de la medida de ayuda de que se trata. De ello concluyó que la decisión controvertida se adoptó sin dar a las partes interesadas la posibilidad de presentar sus observaciones acerca de la financiación con cargo a los recursos del presupuesto general de dicho estado federado.
El Tribunal General dedujo de ello, en los apartados 69 a 71 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 66 a 68 de la segunda sentencia recurrida, que la decisión controvertida había sido adoptada violando el derecho de los demandantes a participar en el procedimiento administrativo y, por tanto, infringiendo el artículo 108 TFUE, apartado 2, y el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999. Además, declaró, sobre la base de la sentencia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), que la obligación a cargo de la Comisión de permitir a los interesados presentar observaciones en la fase de la decisión de incoación del procedimiento es un requisito sustancial de forma cuya inobservancia conlleva la anulación del acto, con independencia de que tal inobservancia haya causado un perjuicio a quien la invoca o de que el procedimiento administrativo hubiese podido llevar a un resultado diferente. Sobre esta base, estimó el primer motivo del recurso.
A mayor abundamiento, el Tribunal General declaró, en los apartados 72 a 75 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 69 a 72 de la segunda sentencia recurrida, que no puede descartarse que, de no haberse producido la infracción señalada, el procedimiento hubiera podido llevar a un resultado diferente. Puso de manifiesto que la decisión controvertida no contiene un análisis diferenciado de cada uno de los dos métodos de financiación de la medida de ayuda de que se trata, de modo que no es descartable que las alegaciones relativas a la financiación con cargo a los recursos adicionales procedentes del presupuesto general del estado federado de Baviera hubieran podido llevar a un resultado diferente si los demandantes las hubiesen podido formular durante el procedimiento de investigación formal.
Sin pronunciarse sobre los demás motivos invocados por los demandantes, el Tribunal General anuló los artículos 1 a 4 de la decisión controvertida en la medida en que en ellos se declara que la concesión por parte de la República Federal de Alemania de las ayudas estatales de que se trata es incompatible con el mercado interior por lo que respecta a los controles de la calidad de la leche efectuados en Baviera y se ordena proceder a la recuperación de tales ayudas.
Pretensiones de las partes en los recursos de casación
En sus recursos de casación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule las sentencias recurridas.
–
Declare infundado el primer motivo formulado en los recursos interpuestos ante el Tribunal General.
–
Devuelva el asunto al Tribunal General en lo que respecta a los demás motivos de los recursos.
–
Condene a las partes demandantes a cargar con las costas de los recursos en ambas instancias o, con carácter subsidiario, en caso de devolución al Tribunal General, reserve las decisiones sobre las costas en ambas instancias.
El estado federado de Baviera y el grupo de interés solicitan al Tribunal de Justicia que:
–
Desestime los recursos de casación.
–
Condene a la Comisión a cargar con sus propias costas y con las de las partes recurridas en ambas instancias.
Sobre los recursos de casación
La Comisión formula cuatro motivos en apoyo de cada uno de sus dos recursos de casación.
Mediante decisión de 1 de abril de 2019, el Presidente del Tribunal de Justicia ordenó la acumulación de estos dos recursos de casación a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia.
Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 4 de julio de 2019, se autorizó a las partes a que presentaran un escrito de réplica en lo relativo, por una parte, a la admisibilidad de los motivos invocados por la Comisión en apoyo de sus recursos de casación y, por otra parte, a las consideraciones formuladas por vez primera por las recurridas en casación en sus escritos de contestación.
Sobre la base del artículo 61, apartado 1, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia remitió, el 1 de octubre de 2020, a las partes en los presentes asuntos una pregunta escrita para que respondieran por escrito, instándolas a pronunciarse sobre la posible repercusión en estos asuntos de la sentencia de 11 de marzo de 2020, Comisión/Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
). Dichas partes respondieron a esta pregunta en el plazo señalado por el Tribunal de Justicia.
Sobre el primer motivo de casación, basado en error de Derecho en la interpretación y aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 2, y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999
Alegaciones de las partes
La Comisión alega que el Tribunal General, al reprocharle no haber presentado en su decisión de incoación, adoptada en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, la parte «ingresos» de la partida presupuestaria, esto es, las fuentes de financiación de la ayuda, a pesar de que había presentado la partida presupuestaria de la ayuda en la parte «gastos» del presupuesto del estado federado de Baviera, estableció un nuevo requisito de forma carente de fundamento jurídico alguno. En apoyo de su postura, invoca la sentencia de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión (
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
).
Según la Comisión, de la sentencia de 21 de octubre de 2003, van Calster y otros (
C‑261/01 y C‑262/01
,
EU:C:2003:571
), se desprende que únicamente con carácter excepcional, cuando existe un vínculo indisoluble entre el ingreso y el gasto e indicios que induzcan a pensar que el modo de recaudación del ingreso infringe una disposición del Derecho de la Unión, la notificación del régimen de ayudas por parte del Estado miembro debe precisar también el modo o la fuente de financiación de dicho régimen.
En el caso de autos, esa financiación es mixta y solo la financiación mediante la tasa lechera es problemática. Por tanto, la Comisión estima que no estaba obligada a señalar de manera expresa, en su decisión de incoación, el método de financiación de la medida de ayuda de que se trata mediante recursos adicionales procedentes del presupuesto general del estado federado de Baviera. Es evidente que este método de financiación está constituido por fondos estatales. Pues bien, en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 1, la existencia de una ayuda se determina únicamente mediante su financiación con fondos estatales, sin que el origen exacto de esos recursos sea relevante a estos efectos.
En su escrito de réplica, la Comisión sostiene haber definido del mismo modo, tanto en la decisión de incoación como en la decisión controvertida, la medida de ayuda de que se trata. Del presupuesto general descrito en esas decisiones se desprende con claridad que tal medida única incluye dos fuentes de financiación. A este respecto, se remite a la sentencia de 13 de junio de 2019, Copebi (
C‑505/18
,
EU:C:2019:500
), mediante la cual el Tribunal de Justicia confirmó, a juicio de la Comisión, que no es obligatorio que las fuentes de financiación de la medida de ayuda se indiquen al pie de la letra y con minuciosidad en la decisión de incoación.
El estado federado de Baviera y el grupo de interés sostienen que este primer motivo de casación es inadmisible en la medida en que, por un lado, pretende impugnar una apreciación fáctica del Tribunal General, sin alegar desnaturalización a este respecto, y, por otro, se limita a reiterar los motivos y alegaciones formulados ante el Tribunal General. Con carácter subsidiario, alegan que este motivo carece de fundamento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
–
Sobre la admisibilidad
En el presente motivo de casación, el Tribunal de Justicia debe controlar si el Tribunal General, en las sentencias recurridas, interpretó correctamente el artículo 108 TFUE, apartado 2, y el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999 cuando apreció la legalidad de la decisión controvertida a la luz de tales disposiciones y si, para ello, interpretó correctamente dicha decisión en su conjunto, incluida su decisión preparatoria, esto es, la decisión de incoación. Pues bien, tal interpretación constituye una cuestión de Derecho admisible en casación (véase, por analogía, la sentencia de 11 de marzo de 2020, Comisión/Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, apartado
).
Por otra parte, dado que las partes recurridas consideran que el primer motivo de casación invocado por la Comisión consiste en una reiteración de las alegaciones formuladas ante el Tribunal General, basta con recordar que, cuando un recurrente impugna la interpretación o la aplicación del Derecho de la Unión efectuada por el Tribunal General, las cuestiones de Derecho examinadas en primera instancia pueden volver a discutirse en el marco de un recurso de casación. Si un recurrente no pudiera basar su recurso de casación en motivos y alegaciones ya invocados ante el Tribunal General, se privaría al recurso de casación de una parte de su sentido (sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión,
C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, apartado
).
Por tanto, el primer motivo de casación es admisible.
–
Sobre el fondo
El error de Derecho reprochado al Tribunal General en la interpretación y aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 2, y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999 se refiere, en esencia, a las exigencias que se derivan de dichas disposiciones en cuanto al contenido de las decisiones de incoación.
A este respecto, es preciso recordar, al igual que hizo el Tribunal General en los apartados 46 y 61 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 41 y 44 de la segunda sentencia recurrida, que, en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, la Comisión está obligada a emplazar a las partes interesadas para que presenten sus observaciones en la fase de investigación formal de la medida de ayuda de que se trate, con objeto de obtener de ellas todo tipo de información destinada a orientar su acción futura en el contexto de dicha investigación.
Si bien las partes interesadas no pueden invocar el derecho de defensa, disponen del derecho a participar en el procedimiento administrativo seguido por la Comisión en una medida adecuada a las circunstancias del caso. A este respecto, la publicación de un anuncio en el
Diario Oficial de la Unión Europea
constituye un medio adecuado de dar a conocer a todas las partes interesadas una decisión de incoación, que proporciona a los demás Estados miembros y a los sectores afectados la garantía de que serán oídos en calidad de tales (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de marzo de 2020, Comisión/Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, apartados
y
).
Para ello, el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
659/1999 obliga a la Comisión a «resumir», en la decisión de incoación, las principales cuestiones de hecho y de Derecho, a incluir en ella una valoración inicial en cuanto al carácter de ayuda de dicha medida y a exponer las dudas sobre la compatibilidad de dicha medida con el mercado interior.
Pues bien, el método de financiación de tal medida constituye una «cuestión principal» a efectos de determinar si puede ser calificada de «ayuda de Estado» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. En efecto, para que dicha medida pueda ser calificada así, es necesario, por una parte, que las ventajas sean otorgadas directa o indirectamente mediante fondos estatales y, por otra parte, que sean imputables al Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Association Vent De Colère! y otros,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, apartados
y
y jurisprudencia citada). A este respecto, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, para determinar si es así, no pueden disociarse el pago de una cantidad a los beneficiarios de la medida de ayuda y el modo de financiación de dicha medida (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de octubre de 2003, van Calster y otros,
C‑261/01 y C‑262/01
,
EU:C:2003:571
, apartado
, y de 22 de diciembre de 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, apartado
).
Por consiguiente, el método de financiación, en la medida en que está comprendido en las condiciones para la calificación como «ayuda de Estado», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, constituye una cuestión principal, en el sentido del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
659/1999, y, como señaló acertadamente el Tribunal General en el apartado 62 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 56 y 57 de la segunda sentencia recurrida, debe identificarse como tal en la decisión de incoación.
Además, a pesar del amplio margen de apreciación de que dispone la Comisión cuando adopta tal decisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, apartado
, y de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
, apartado
), el resumen de las principales cuestiones de hecho y de Derecho, en el sentido del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
659/1999, no puede depender de criterios subjetivos como la certeza, a juicio de la Comisión, de que la financiación con cargo al presupuesto general del Estado miembro constituye fondos estatales.
Un resumen incompleto de las principales cuestiones de hecho y de Derecho no permite que los interesados presenten sus observaciones sobre las razones que llevaron a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal ni, por consiguiente, garantiza el efecto útil del artículo 108 TFUE, apartado 2.
Tal apreciación no queda desvirtuada por la jurisprudencia resultante de la sentencia de 13 de junio de 2019, Copebi (
C‑505/18
,
EU:C:2019:500
), de la que la Comisión deduce que no existe obligación alguna de identificar las fuentes de financiación de una medida de ayuda al pie de la letra y con minuciosidad en la decisión de incoación. En efecto, como puso de manifiesto el Abogado General en el punto 68 de sus conclusiones, en dicha sentencia se identificaron las dos fuentes de financiación de la medida en cuestión. Sin embargo, en los presentes asuntos, se reprocha a la Comisión que no haya identificado, en la decisión de incoación, una fuente de financiación procedente del presupuesto general del estado federado de Baviera que ya conocía en esa fase del procedimiento, a pesar de que ese elemento se tuvo en cuenta en la decisión controvertida y sirve de fundamento a determinadas apreciaciones, entre ellas, en particular, la que figura en su considerando 145, citado en el apartado 17 de la presente sentencia.
Así pues, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho en la interpretación y aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 2, y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999 cuando declaró, en los apartados 68 y 69 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 65 y 66 de la segunda sentencia recurrida, que, al no haberse resumido en la decisión de incoación, como cuestión principal de hecho y de Derecho, en el sentido de esta última disposición, la financiación de la medida de que se trata con cargo a recursos del presupuesto general del estado federado de Baviera, la decisión controvertida se adoptó sin que la Comisión hubiese cumplido la obligación a su cargo de permitir a las partes interesadas presentar observaciones sobre esa cuestión y, en consecuencia, violando el derecho de dichas partes a participar en el procedimiento administrativo, en los términos garantizados por tales disposiciones.
De ello resulta que se ha desestimar el primer motivo de casación por infundado.
Sobre el segundo motivo de casación, basado en la falta de motivación resultante de la errónea interpretación de la decisión de incoación
Alegaciones de las partes
Mediante este motivo de casación, que se divide en dos partes, la Comisión reprocha al Tribunal General, con carácter subsidiario, haber interpretado erróneamente la decisión de incoación y haber incurrido en falta de motivación en las sentencias recurridas.
Mediante la primera parte de este motivo de casación, la Comisión empieza recordando que la decisión de incoación, en su punto 2.3 y en su considerando 5, menciona los «importes de origen presupuestario» y los «importes destinados a la ayuda», respectivamente. Aunque esta última expresión guarda relación con la financiación —mediante recursos procedentes de la tasa lechera— de las medidas objeto del procedimiento de investigación formal, considera evidente que dicha expresión también guarda relación con la financiación derivada del presupuesto general del estado federado de Baviera. Sostiene asimismo que del considerando 18 de la decisión de incoación resulta que la financiación en cuestión se garantiza mediante recursos presupuestarios y recursos basados en la tasa lechera, financiación esta última que es objeto de valoración específica en la citada decisión, habida cuenta de las objeciones formuladas por la República Federal de Alemania en la fase de examen previo.
Pues bien, concluye que, en el apartado 53 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 48 de la segunda sentencia recurrida, el Tribunal General se limitó a examinar de manera selectiva un único punto de la decisión de incoación, en lugar de tener en cuenta todos sus considerandos, para dar respuesta a la alegación formulada por la Comisión. Por consiguiente, al no analizar todos los motivos de defensa invocados, el Tribunal General incumplió su obligación de motivación e incurrió en su primer error de Derecho.
El segundo error de Derecho aducido por la Comisión se refiere a los apartados 54 a 57 de la primera sentencia recurrida y a los apartados 49 a 53 de la segunda sentencia recurrida, con los que el Tribunal General declaró que constituye error de Derecho no mencionar, en la decisión de incoación, los artículos 23 y 44 del Reglamento Financiero del Estado Libre de Baviera y, por tanto, la financiación —mediante recursos procedentes del presupuesto general de dicho estado federado— de la medida de que se trata. La Comisión estima, por un lado, que la mención a modo de ejemplo, en el considerando 17 de la decisión de incoación, de las disposiciones del Reglamento Financiero del Estado Federado de Baden-Wurtemberg permitía al estado federado de Baviera deducir que las disposiciones idénticas del Reglamento Financiero del Estado Libre de Baviera también estaban amparadas por la decisión de incoación. Añade que, en cualquier caso, es sabido que un Estado miembro conoce sus propias leyes presupuestarias, de modo que no es necesaria una mención expresa en el caso de autos.
Los errores de Derecho tercero y cuarto que la Comisión reprocha al Tribunal General se refieren a los apartados 55 y 56 de la primera sentencia recurrida y a los apartados 50 y 51 de la segunda sentencia recurrida. Según la Comisión, el Tribunal General interpretó el punto 3.1, en particular el punto 3.3.1, al igual que el considerando 264 de su decisión de incoación, en el sentido de que circunscriben la fase previa de examen al método de financiación de las medidas de que se trata con cargo a la tasa lechera, a pesar de que esta decisión solo incluye una apreciación provisional del carácter de ayuda de esas medidas. La Comisión sostiene haber explicado ante el Tribunal General que el análisis de la decisión de incoación se refiere únicamente a la financiación de dichas medidas con cargo a la tasa lechera, pues este es el único método de financiación que podía suscitar dudas acerca de la utilización de fondos estatales. Al no dar respuesta a esta alegación, el Tribunal General dejó sin examinar un motivo de defensa invocado por la Comisión e incumplió, por tanto, su obligación de motivación.
Mediante la segunda parte de su segundo motivo de casación, la Comisión reprocha al Tribunal General haber afirmado, en el apartado 62 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 56 de la segunda sentencia recurrida, que el contenido del expediente del procedimiento administrativo anterior a la decisión de incoación es irrelevante para interpretar dicha decisión. Sostiene que, de la lectura de la correspondencia intercambiada durante la fase de examen previo, ni el estado federado de Baviera ni el Tribunal General podían dudar de que el procedimiento de investigación formal versaba también sobre la financiación de las medidas de ayuda de que se trata con cargo a ingresos fiscales generales.
La Comisión alega además que el Tribunal General, en los apartados 53 a 58 y 62 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 47 a 53 de la segunda sentencia recurrida, no tuvo en cuenta la jurisprudencia derivada de las sentencias de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión (
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
), y de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France (
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
), según la cual, por una parte, la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control, y, por otra parte, dicha institución no está obligada a definir su postura sobre elementos que sean manifiestamente irrelevantes, carezcan de significado o sean claramente secundarios.
El estado federado de Baviera y el grupo de interés sostienen, en primer lugar, que las partes primera y segunda del segundo motivo de casación formulado por la Comisión son inadmisibles, ya que, por un lado, persiguen que el Tribunal de Justicia vuelva a apreciar los hechos y, por otro, se limitan a repetir motivos y alegaciones formulados ante el Tribunal General.
En segundo lugar y con carácter subsidiario, alegan que las dos partes de este motivo de casación son infundadas.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Dado que las alegaciones del estado federado de Baviera y del grupo de interés en apoyo de la inadmisibilidad deben desestimarse por las mismas razones que las expuestas en los apartados 47 y 48 de la presente sentencia, es preciso señalar, en cuanto al fondo, en primer término, que la alegación formulada por la Comisión en el marco de este motivo de casación, considerado en sus dos partes —según la cual la decisión de incoación menciona implícitamente el segundo método de financiación de la medida de que se trata, esto es, los recursos presupuestarios del estado federado de Baviera—, se basa en la premisa de que la obligación impuesta a la Comisión, en virtud del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
659/1999, de resumir, en dicha decisión, las principales cuestiones de hecho y de Derecho se cumple desde el momento en que esas cuestiones se mencionan implícitamente o pueden ser deducidas de dicha decisión, en particular por el Estado miembro afectado.
Sin embargo, como se desprende del propio tenor de esa disposición y, en particular, del sentido habitual del término «resumir» que en ella se utiliza, toda cuestión principal de hecho y de Derecho, en el sentido de esa disposición, debe mencionarse expresa y claramente en la decisión de incoación.
Corrobora esta apreciación el artículo 108 TFUE, apartado 2, que, como subrayó el Abogado General en el punto 42 de sus conclusiones, obliga a la Comisión a emplazar a las partes interesadas para que presenten sus observaciones en la fase de investigación formal de una medida de ayuda estatal.
En efecto, dicho emplazamiento reviste la forma de una decisión de incoación que, como indican los considerandos 8 y 16 del Reglamento n.
o
659/1999, tiene como finalidad que la Comisión pueda obtener toda la información necesaria para pronunciarse sobre la calificación como ayuda de dicha medida y sobre la compatibilidad de esta con el mercado interior, constituyendo el mejor medio de proteger los derechos de las partes interesadas a participar en el procedimiento administrativo seguido por la Comisión y brindándoles todas las posibilidades de defender sus intereses.
Por consiguiente, habida cuenta de la naturaleza y objeto de la decisión de incoación, el resumen de una cuestión principal de hecho y de Derecho al término del examen previo llevado a cabo por la Comisión para determinar la existencia de una ayuda estatal y pronunciarse sobre la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado interior, aun cuando puede ser sucinto, debe ser necesariamente explícito a efectos de revelar de manera clara e inequívoca el objeto del examen efectuado por la Comisión y de permitir de este modo a las partes interesadas presentar válidamente sus observaciones a este respecto.
Por otra parte, el mero resumen expreso de las cuestiones que son objetivamente principales para el examen de la medida de ayuda de que se trata, en el sentido del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
659/1999, es conforme con las exigencias de claridad, precisión y previsibilidad de los actos del Derecho de la Unión que impone el principio de seguridad jurídica (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de febrero de 1996, Duff y otros,
C‑63/93
,
EU:C:1996:51
, apartado
; de 18 de noviembre de 2008, Förster,
C‑158/07
,
EU:C:2008:630
, apartado
, y de 8 de diciembre de 2011, France Télécom/Comisión,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, apartado
).
Por consiguiente, dado que la premisa en la que se basa la Comisión, relativa a la posibilidad de mencionar implícitamente, en una decisión de incoación, una cuestión principal de hecho o de Derecho, en el sentido del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
659/1999, es jurídicamente errónea, toda la argumentación sobre la interpretación supuestamente errónea, por parte del Tribunal General, de la decisión de incoación también debe desestimarse por infundada.
En segundo término, en la medida en que la Comisión reprocha al Tribunal General el incumplimiento de su obligación de motivación, se ha de poner de relieve, de entrada, que esta obligación constituye un requisito sustancial de forma que debe distinguirse de la cuestión del fundamento de la motivación, pues esta pertenece al ámbito de la legalidad de fondo del acto controvertido (sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, apartado
; de 30 de noviembre de 2016, Comisión/Francia y Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, apartado
, y de 29 de abril de 2021, Achemos Grupė y Achema/Comisión,
C‑847/19 P
, no publicada,
EU:C:2021:343
, apartado
).
También es preciso recordar que, si bien la motivación de la sentencia recurrida debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento del Tribunal General, de modo que los interesados puedan conocer las razones de la decisión adoptada y el Tribunal de Justicia ejercer su control jurisdiccional, la obligación de motivación que incumbe al Tribunal General no le exige que elabore una exposición que siga exhaustivamente y uno por uno todos los razonamientos expuestos por las partes en el litigio, siempre que permita a los interesados conocer los motivos de la resolución del Tribunal General y al Tribunal de Justicia disponer de los elementos suficientes para ejercer su control (sentencias de 11 de julio de 2013, Ziegler/Comisión,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, apartados
y
, y de 29 de abril de 2021, Achemos Grupė y Achema/Comisión,
C‑847/19 P
, no publicada,
EU:C:2021:343
, apartados
y
).
Pues bien, tras señalar, en los apartados 53 y 55 a 57 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 48 y 50 a 52 de la segunda sentencia recurrida, que únicamente se mencionaba expresamente en la decisión de incoación la financiación con cargo a la tasa lechera, el Tribunal General declaró, en el apartado 57 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 53 de la segunda sentencia recurrida, que la financiación con cargo al presupuesto general del estado federado de Baviera no se mencionaba expresamente en dicha decisión.
Acto seguido dedujo de ello, tanto en el apartado 58 de la primera sentencia recurrida como en el apartado 54 de la segunda sentencia recurrida, que los interesados podían presumir legítimamente que el análisis de la Comisión se refería exclusivamente a los recursos procedentes de la tasa lechera. Por otra parte, en los apartados 60 y 61 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 58 y 59 de la segunda sentencia recurrida, el Tribunal General precisó que, habida cuenta de las exigencias establecidas en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, si bien la Comisión no está obligada a presentar un análisis detallado sobre la medida en cuestión, no puede afirmar que la decisión de incoación podía no mencionar la financiación mediante recursos procedentes del presupuesto general del estado federado de Baviera, puesto que le incumbe definir suficientemente el marco del examen que ha efectuado para no dejar sin contenido el derecho de los interesados a presentar observaciones. Así pues, de las dos sentencias recurridas se desprende que la financiación mediante recursos procedentes del presupuesto general del estado federado de Baviera debería haberse mencionado expresamente en la decisión de incoación.
Por consiguiente, incluso suponiendo que pudiera considerarse que el Tribunal General no respondió de manera exhaustiva a todas las alegaciones de la Comisión que trataban de demostrar que ese método de financiación figuraba implícitamente en la decisión de incoación o podía deducirse de ella, es preciso declarar que las sentencias recurridas muestran de manera clara e inequívoca el razonamiento del Tribunal General y permiten a los interesados conocer los motivos de la resolución del Tribunal General y al Tribunal de Justicia ejercer su control, de modo que dichas sentencias no adolecen de falta de motivación.
Así pues, debe desestimarse el segundo motivo de casación por infundado.
Sobre el tercer motivo de casación, basado en un error de Derecho en la interpretación del artículo 263 TFUE, párrafo segundo
Alegaciones de las partes
Mediante el tercer motivo de casación, la Comisión alega, en esencia, que solo constituye un requisito sustancial de forma la obligación de incoar el procedimiento de investigación formal de una medida de ayuda, en el sentido del artículo 107 TFUE. Dejar de resumir, en su caso, una cuestión principal de hecho o de Derecho en la decisión de incoación no incumple un requisito de este tipo. Por otra parte, sostiene que los derechos de terceros a participar en el procedimiento de investigación formal solo se vulnerarían si la inexistencia de resumen les impidiera presentar sus observaciones sobre la cuestión de que se trata. Además, esa vulneración solo conllevaría la anulación de la decisión final si los interesados pudieran demostrar que la información que habrían podido comunicar sobre dicha cuestión hubiera podido modificar el contenido de la decisión final.
El estado federado de Baviera y el grupo de interés consideran, en primer lugar, que este motivo de casación es inadmisible, ya que no puede, por sí solo, dar lugar a la anulación de las sentencias recurridas. En efecto, solo cabría tal anulación si se estimaran no solo este motivo de casación, sino también el cuarto, relativo a la falta de incidencia, en la decisión controvertida, de la vulneración del derecho de los interesados a participar en el procedimiento de investigación formal.
En segundo lugar y con carácter subsidiario, el estado federado de Baviera y el grupo de interés estiman que el tercer motivo de casación formulado por la Comisión es infundado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
–
Sobre la admisibilidad
Es preciso señalar que, contrariamente a lo que sostienen el estado federado de Baviera y el grupo de interés, los motivos de casación tercero y cuarto, aunque relacionados, son independientes el uno del otro. En efecto, mediante su tercer motivo de casación, la Comisión reprocha al Tribunal General haber incurrido en error de Derecho al declarar, en los apartados 70 y 71 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 67 y 68 de la segunda sentencia recurrida, que la obligación que recae en la Comisión de permitir a los interesados presentar observaciones en la fase de la decisión de incoación del procedimiento constituye un requisito sustancial de forma cuya inobservancia conlleva la anulación de la decisión controvertida, mientras que, con su cuarto motivo de casación, la Comisión reprocha al Tribunal General haber incurrido en error de Derecho al declarar, a mayor abundamiento, que no puede descartarse que, de no haberse producido la infracción señalada, el procedimiento de examen de la medida de ayuda de Estado hubiera podido llevar a un resultado diferente.
Como ha subrayado el Abogado General en el punto 102 de sus conclusiones, la circunstancia de que los motivos de casación tercero y cuarto estén relacionados no basta, por sí sola, para declarar que alguno de estos motivos es inadmisible.
En consecuencia, el tercer motivo de casación es admisible.
–
Sobre el fondo
Por lo que respecta a si, como sostiene la Comisión, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que la obligación impuesta en el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
659/1999 de resumir, en una decisión de incoación, las principales cuestiones de hecho y de Derecho a efectos del procedimiento de investigación formal de la compatibilidad de una medida de ayuda con el mercado interior es un requisito sustancial de forma, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo segundo, al igual que la obligación de incoar tal procedimiento en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, es preciso recordar de entrada que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que resulta del artículo 108 TFUE, apartado 2, así como del artículo 1, letra h), del Reglamento n.
o
659/1999, que, cuando la Comisión decide incoar un procedimiento de investigación formal relativo a un programa de ayudas, debe dar a las partes interesadas, entre las que figuran la empresa o las empresas afectadas, la oportunidad de presentar sus observaciones y que esa obligación tiene la condición de requisito sustancial de forma (véase la sentencia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, apartado
). Esta condición resulta de que tal obligación constituye un requisito esencial de procedimiento intrínsecamente ligado a la correcta formación o expresión de la voluntad del autor del acto.
Pues bien, la obligación que el Tribunal de Justicia ha considerado como requisito sustancial de forma se concreta, en particular, en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, que obliga en particular a la Comisión a resumir, en la decisión de incoación, las principales cuestiones de hecho y de Derecho para el examen de la ayuda o del programa de ayudas de que se trate y, en consecuencia, a garantizar el efecto útil del artículo 108 TFUE, apartado 2.
La publicación de un anuncio en el
Diario Oficial de la Unión Europea
constituye ciertamente un medio adecuado para dar a conocer a todos los interesados que se incoa un procedimiento de investigación formal y para obtener de los interesados todo tipo de información destinada a orientar la actuación futura de la Comisión proporcionando a los demás Estados miembros y a los sectores afectados la garantía de que serán oídos como tales (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de marzo de 2020, Comisión/Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, apartados
y
). No obstante, las partes interesadas solo podrán presentar válidamente sus observaciones si la decisión publicada menciona explícita y claramente las principales cuestiones de hecho y de Derecho, tal como se establece en el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
659/1999.
De ello se deduce que la mera publicación de una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, sin que el contenido de tal decisión se ajuste a lo establecido por dicha disposición, no permite considerar que se cumpla la obligación que incumbe a la Comisión en el momento del procedimiento de investigación formal, que se considera un requisito sustancial de forma, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo segundo.
En el caso de autos, de los apartados 54 y 55 de la presente sentencia resulta que el método de financiación de una medida de ayuda constituye una cuestión principal, en el sentido del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
659/1999. Como tal, esa cuestión, de la que la Comisión extrae, en la decisión controvertida, consecuencias a efectos de la calificación de la medida como «ayuda de Estado», en el sentido del artículo 107 TFUE, debería haberse resumido, por tanto, expresamente en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal de que se trata.
Por consiguiente, se ha de considerar que no incluir esa cuestión en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal —en la medida en que esta cuestión juega un papel en la motivación de la decisión controvertida— incumple un requisito sustancial de forma, en el sentido del apartado 55 de la sentencia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), que conlleva la anulación de pleno derecho de dicha decisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de octubre de 1980, Roquette Frères/Consejo,
138/79
,
EU:C:1980:249
, apartado
, y de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo,
C‑643/15 y C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, apartado
).
A este respecto, procede desestimar expresamente la alegación de la Comisión de que únicamente constituye un requisito sustancial de forma la obligación de incoar el procedimiento de investigación formal. Tal alegación, además de ser manifiestamente contraria al artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
659/1999, que impone a la Comisión obligaciones claras con respecto al contenido de las decisiones de incoación, equivale a privar de efecto útil a dicha decisión, cuyo objeto consiste en dar a las partes interesadas la oportunidad de presentar válidamente sus observaciones a la Comisión. En efecto, las partes interesadas deben poder conocer las principales cuestiones de hecho y de Derecho en las que se basa el examen formal de la medida de ayuda de que se trate, en particular las cuestiones relativas al método de financiación de dicha medida, que son un elemento determinante en su calificación como «ayuda de Estado», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1,
En cambio, no se incumple ningún requisito sustancial de forma, en el sentido del apartado 55 de la sentencia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), cuando la cuestión cuya omisión en la decisión de incoación se reprocha a la Comisión no constituye una cuestión principal de hecho o de Derecho para el examen de la medida de ayuda de que se trate, en el sentido del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
659/1999.
La Comisión tampoco puede basarse en la jurisprudencia derivada de las sentencias de 8 de mayo de 2008, Ferriere Nord/Comisión (
C‑49/05 P
, no publicada,
EU:C:2008:259
), y de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), para sostener que no incluir una cuestión principal en la decisión de incoación no incumple ningún requisito sustancial de forma. En efecto, los asuntos que dieron lugar a esas dos sentencias se referían a una modificación del marco jurídico durante el procedimiento de investigación formal de la medida de ayuda y no, como en el presente asunto, a las exigencias relativas a la definición del marco del examen que el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
659/1999 impone a la Comisión en el momento mismo de la adopción de la decisión de incoación.
Así, en la sentencia de 8 de mayo de 2008, Ferriere Nord/Comisión (
C‑49/05 P
, no publicada,
EU:C:2008:259
), el Tribunal de Justicia confirmó el análisis del Tribunal General que consideraba que, dado que los principios y criterios establecidos por las nuevas directrices sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente eran sustancialmente idénticos a los establecidos por las directrices aplicables en el momento de la decisión de incoación del procedimiento de investigación, la Comisión no había vulnerado el derecho de las partes interesadas a participar en el procedimiento no dándoles la oportunidad de presentar sus observaciones acerca de esas nuevas directrices. En estas circunstancias concretas, no era necesaria una nueva consulta a las partes interesadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 6, apartado 2, segunda frase, del Reglamento n.
o
659/1999.
En cuanto a la sentencia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), el Tribunal de Justicia, tras señalar que la obligación de la Comisión de instar a las partes interesadas a presentar observaciones en el marco de un procedimiento de investigación formal constituye un requisito sustancial de forma, precisó, remitiéndose a la sentencia de 8 de mayo de 2008, Ferriere Nord/Comisión (
C‑49/05 P
, no publicada,
EU:C:2008:259
), que, si el nuevo régimen jurídico que entró en vigor tras la notificación por el Estado miembro de una ayuda proyectada no contiene ninguna modificación sustancial con respecto al que estaba en vigor anteriormente, el hecho de que la Comisión no consulte a las partes interesadas en cuanto al régimen jurídico modificado no incumple ningún requisito sustancial de forma.
La sentencia de 11 de marzo de 2020, Comisión/Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
), dictada después de que se pronunciaran las sentencias recurridas, tampoco cuestiona la calificación como requisito sustancial de forma de la obligación impuesta en el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
659/1999, interpretado a la luz del artículo 108 TFUE, apartado 2.
En efecto, como declaró el propio Tribunal de Justicia en su apartado 88, dicha sentencia no se refiere a las obligaciones que incumben a la Comisión en el momento de incoación del procedimiento de investigación formal ni se refiere, por tanto, a las obligaciones comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, cuya interpretación es objeto del presente asunto.
De lo anterior resulta que el Tribunal General, basándose en el apartado 55 de la sentencia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), declaró acertadamente, en el apartado 70 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 67 de la segunda sentencia recurrida, que la obligación a cargo de la Comisión de permitir a los interesados presentar observaciones en la fase de la decisión de incoación del procedimiento constituye un requisito sustancial de forma, cuya inobservancia conlleva la anulación del acto viciado, con independencia de que tal inobservancia haya causado un perjuicio a quien la invoca o de que el procedimiento administrativo hubiese podido llevar a un resultado diferente.
Por consiguiente, procede desestimar el tercer motivo de casación por infundado.
Sobre el cuarto motivo de casación, basado en un error de Derecho en la interpretación del derecho de los interesados a participar en el procedimiento, previsto en el artículo 108 TFUE, apartados 2 y 3, y en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, del concepto de «fondos estatales», contemplado en el artículo 107 TFUE, apartado 1, y del de «ayuda existente», al que se refiere el artículo 108 TFUE, apartado 1, así como en la desnaturalización de los hechos y en la falta de respuesta a las alegaciones formuladas en su defensa
Alegaciones de las partes
La Comisión reprocha al Tribunal General haber declarado erróneamente, en los apartados 72 a 75 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 70 a 72 de la segunda sentencia recurrida, que si el estado federado de Baviera hubiera podido presentar observaciones sobre si los recursos presupuestarios constituyen fondos estatales, el procedimiento habría podido llevar a un resultado diferente. Estima que el Tribunal General no solo infringió el artículo 108 TFUE, apartados 2 y 3, y el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
659/1999, sino también el artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que interpretó erróneamente el concepto de «fondos estatales», y el artículo 108 TFUE, apartado 1, por cuanto interpretó erróneamente el concepto de «ayuda existente». También reprocha al Tribunal General la desnaturalización de los hechos constatados en la decisión controvertida y la falta de examen de las alegaciones formuladas en su defensa.
El estado federado de Baviera y el grupo de interés sostienen que este motivo de casación es inadmisible, puesto que, en los apartados 72 y 75 de la primera sentencia recurrida, el Tribunal General llegó a la conclusión de la relevancia de la vulneración del derecho de los interesados a presentar observaciones al término del procedimiento en virtud de una apreciación meramente fáctica que el Tribunal de Justicia no puede controlar. Por otra parte, los aspectos fundamentales de dicho motivo de casación consisten en una mera repetición de los motivos y alegaciones ya formulados ante el Tribunal General.
Con carácter subsidiario, el estado federado de Baviera y el grupo de interés alegan que el cuarto motivo de casación es infundado, ya que interpreta erróneamente las sentencias recurridas.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Dado que las alegaciones del estado federado de Baviera en apoyo de la inadmisibilidad de este motivo de casación han de ser desestimadas por las mismas razones que las expuestas en los apartados 47 y 48 de la presente sentencia, basta con señalar, en cuanto al fondo, que el Tribunal General declaró únicamente a mayor abundamiento que, si las partes interesadas hubieran podido presentar observaciones sobre el método de financiación resultante del presupuesto general del estado federado de Baviera, el procedimiento habría podido llevar a un resultado diferente.
Pues bien, según reiterada jurisprudencia, los motivos de casación dirigidos contra fundamentos jurídicos formulados a mayor abundamiento en la sentencia recurrida no pueden dar lugar, como tales, a la anulación de dicha sentencia y son, por tanto, inoperantes (véanse, en particular, las sentencias de 28 de junio de 2005, Dansk Rørindustri y otros/Comisión,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P y C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, apartado
, y de 26 de marzo de 2019, Comisión/Italia,
C‑621/16 P
,
EU:C:2019:251
, apartado
).
Por consiguiente, dado que el Tribunal de Justicia ha declarado que el Tribunal General constató acertadamente, en el apartado 70 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 67 de la segunda sentencia recurrida, que la decisión controvertida, al no haber permitido a las partes interesadas presentar observaciones, incumplió un requisito sustancial de forma que conlleva la anulación de pleno Derecho del acto viciado, se ha de desestimar el cuarto motivo de casación por inoperante.
Puesto que no se ha estimado ninguno de los cuatro motivos formulados por la Comisión para fundamentar sus recursos de casación, procede desestimar estos recursos en su totalidad.
Costas
De conformidad con el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud de su artículo 184, apartado 1, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos de casación formulados por la Comisión y al haber solicitado el estado federado de Baviera y el grupo de interés su condena en costas, procede condenar en costas a dicha institución.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:

1)
Desestimar los recursos de casación.

2)
Condenar en costas a la Comisión Europea.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.