CELEX: 62020CJ0278
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Răspunderea statelor membre pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii
Încălcarea dreptului Uniunii imputabilă legiuitorului național
Încălcarea Constituției unui stat membru imputabilă legiuitorului național
Principiile echivalenței și efectivității

Prin cererea introductivă formulată, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin adoptarea și menținerea în vigoare a articolului 32 alineatele 3-6 și a articolului 34 alineatul 1 al doilea paragraf din Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (Legea 40/2015 privind regimul juridic al sectorului public) din 1 octombrie 2015 (BOE nr. 236 din 2 octombrie 2015, p. 89411, denumită în continuare „Legea 40/2015”), precum și a articolului 67 alineatul 1 al treilea paragraf din Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Legea 39/2015 privind procedura administrativă comună a administrațiilor publice) din 1 octombrie 2015 (BOE nr. 236 din 2 octombrie 2015, p. 89343, denumită în continuare „Legea 39/2015”), Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul principiilor efectivității și echivalenței.
I.

Dreptul spaniol
A.

Constituția
Constituția spaniolă (denumită în continuare „Constituția”) prevede la articolul 106 alineatul 2 că, „[î]n condițiile stabilite de lege, particularii au dreptul de a fi despăgubiți pentru orice atingere adusă bunurilor și drepturilor lor, cu excepția cazurilor de forță majoră, atunci când această atingere este consecința funcționării serviciilor publice”.
B.

Legea organică 6/1985
Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial (Legea organică 6/1985 privind puterea judecătorească) din 1 iulie 1985 (BOE nr. 157 din 2 iulie 1985, p. 20632), astfel cum a fost modificată prin Legea organică 7/2015 din 21 iulie 2015 (BOE nr. 174 din 22 iulie 2015, p. 61593) (denumită în continuare „Legea organică 6/1985”), prevede la articolul 4 bis alineatul 1 că „[j]udecătorii și instanțele aplică dreptul Uniunii […] în conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene”.
C.

Legea 29/1998
Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso‑Administrativa (Legea 29/1998 privind organizarea instanței de contencios administrativ) din 13 iulie 1998 (BOE nr. 167 din 14 iulie 1998, p. 23516), astfel cum a fost modificată prin Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado (Legea privind garantarea unității pieței) din 9 decembrie 2013 (BOE nr. 295 din 10 decembrie 2013, p. 97953) (denumită în continuare „Legea 29/1998”), prevede la articolul 31:
„1.   Reclamantul poate solicita declararea nelegalității și, dacă este cazul, anularea actelor și a dispozițiilor care pot fi atacate în temeiul capitolului precedent[, intitulat «Activitate administrativă atacabilă»].
2.   De asemenea, acesta poate solicita recunoașterea unei situații juridice individualizate și adoptarea unor măsuri adecvate pentru restabilirea deplină a acestei situații, inclusiv repararea prejudiciilor, dacă este cazul.”
Articolul 32 alineatul 2 din această lege prevede:
„În cazul în care acțiunea are ca obiect un act material care constituie o cale de fapt, reclamantul poate solicita declararea nelegalității acesteia, dispunerea încetării acestui act și adoptarea, dacă este cazul, a celorlalte măsuri prevăzute la articolul 31 alineatul 2.”
Articolul 37 alineatele 2 și 3 din legea menționată are următorul cuprins:
„2.   În cazul în care o pluralitate de acțiuni cu un obiect identic sunt pendinte în fața unui judecător sau a unei instanțe, dacă acțiunile respective nu au fost conexate, organul jurisdicțional este obligat, după ascultarea părților într‑un termen comun de cinci zile, să examineze cu prioritate una sau mai multe dintre acestea și să suspende examinarea celorlalte acțiuni până la soluționarea celor dintâi.
3.   Odată ce hotărârea [în cauza examinată cu prioritate] a rămas definitivă, grefierul […] o comunică reclamanților vizați de suspendare pentru ca aceștia să poată, în termen de cinci zile, să solicite extinderea efectelor sale în condițiile prevăzute la articolul 111 sau continuarea procedurii ori să renunțe la acțiune.”
Articolul 71 alineatul 1 litera d) din aceeași lege prevede:
„În cazul în care prin hotărâre se admite acțiunea în contencios administrativ:
[…]
d)
Dacă este admisă o cerere prin care se solicită repararea prejudiciilor, se constată în toate cazurile dreptul la reparație și se precizează de asemenea persoana care este obligată să plătească despăgubiri. […]”
Potrivit articolului 110 alineatul 1 din Legea 29/1998:
„În materie fiscală, de personal în serviciul administrației publice și de unitate a pieței, efectele unei hotărâri definitive care a recunoscut o situație juridică individualizată în favoarea uneia sau mai multor persoane pot fi extinse la alte persoane, în executarea acestei hotărâri, atunci când sunt întrunite următoarele împrejurări:
a)
Părțile interesate se află în aceeași situație juridică precum persoanele care beneficiază de hotărârea favorabilă.
b)
Judecătorul sau instanța care a pronunțat decizia are de asemenea competența teritorială de a soluționa cererile lor de recunoaștere a acestei situații individualizate.
c)
Persoanele interesate solicită extinderea efectelor hotărârii în termen de un an de la data ultimei notificări a acestei hotărâri către persoanele care erau părți la procedură. În cazul formulării unui recurs în interesul legii sau a unei revizuiri, acest termen curge de la ultima notificare a deciziei prin care se soluționează definitiv calea de atac.”
Articolul 111 din această lege precizează:
„În cazul în care s‑a decis să se suspende judecarea uneia sau mai multor acțiuni în conformitate cu dispozițiile articolului 37 alineatul 2 și după ce hotărârea pronunțată în litigiul examinat cu prioritate a fost declarată definitivă, grefierul solicită reclamanților vizați de suspendare să precizeze, în termen de cinci zile, dacă doresc extinderea efectelor hotărârii sau continuarea procedurii suspendate ori dacă renunță la acțiune.
În cazul în care se solicită extinderea efectelor hotărârii, judecătorul sau instanța o acordă, cu excepția cazului în care este incidentă împrejurarea prevăzută la articolul 110 alineatul 5 litera b) sau unul dintre motivele de inadmisibilitate a acțiunii prevăzute la articolul 69 din prezenta lege.”
D.

Codul fiscal general
Articolul 221 din Ley 58/2003, General Tributaria (Legea 58/2003 privind Codul fiscal general) din 17 decembrie 2003 (BOE nr. 302 din 18 decembrie 2003, p. 44987), în versiunea aplicabilă faptelor din speță (denumit în continuare „Codul fiscal general”), prevede:
„1.   Procedura de recunoaștere a dreptului la rambursarea plății nedatorate se inițiază din oficiu sau la cererea persoanei interesate, în următoarele cazuri:
a)
Atunci când a avut loc plata de două ori a unor datorii fiscale sau a unor penalități.
b)
Atunci când suma plătită a fost mai mare decât suma care trebuia plătită ca urmare a unui act administrativ sau a unei autoevaluări.
[…]”
E.

Legea 39/2015
Legea 39/2015 prevede la articolul 67, intitulat „Cereri de inițiere a procedurilor de angajare a răspunderii”:
„1.   Persoanele interesate pot solicita inițierea unei proceduri de angajare a răspunderii numai în cazul în care dreptul lor de a solicita repararea prejudiciului nu este prescris. Dreptul de a solicita repararea prejudiciului se prescrie în termen de un an de la producerea faptei sau a actului care justifică repararea prejudiciului sau de la manifestarea efectului său prejudiciabil. În cazul unui prejudiciu fizic sau psihologic cauzat persoanelor, termenul începe să curgă de la vindecare sau de la stabilirea întinderii sechelelor.
[…]
În cazurile de răspundere la care face referire articolul 32 alineatele 4 și 5 din Legea [40/2015], dreptul de a solicita repararea prejudiciului se prescrie în termen de un an de la publicarea în
Boletín Oficial del Estado
sau în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
, după caz, a deciziei prin care se pronunță neconstituționalitatea normei sau prin care este declarată contrară dreptului Uniunii […].
[…]”
Articolul 106 alineatul 4 din Legea 39/2015 prevede:
„Atunci când declară nulitatea unei dispoziții sau a unui act, administrațiile publice pot stabili în aceeași decizie despăgubirea care trebuie recunoscută persoanelor interesate, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute [la articolul] 32 alineatul 2 și [la articolul] 34 alineatul 1 din [Legea 40/2015] […].”
F.

Legea 40/2015
În titlul preliminar, Legea 40/2015 conține un capitol IV, intitulat „Despre răspunderea administrațiilor publice”, în care figurează articolele 32-37 din această lege.
Articolul 32 din legea menționată, referitor la principiile care guvernează răspunderea administrațiilor publice, prevede:
„1.   Particularii au dreptul de a fi despăgubiți de administrațiile publice corespunzătoare pentru orice atingere adusă bunurilor sau drepturilor lor, în cazul în care această atingere este consecința funcționării normale sau anormale a serviciilor publice, cu excepția cazurilor de forță majoră sau în cazul prejudiciilor pe care, potrivit legii, particularul este obligat în mod legal să și le asume.
Anularea, pe cale administrativă sau prin hotărâre judecătorească în contencios administrativ, a actelor sau a dispozițiilor administrative nu dă naștere, în sine, unui drept la reparație.
2.   În orice caz, prejudiciul invocat trebuie să fie efectiv, evaluabil din punct de vedere economic și individualizat față de o persoană sau de un grup de persoane.
3.   De asemenea, particularii au dreptul de a fi despăgubiți de administrațiile publice pentru orice atingere adusă bunurilor și drepturilor lor, care decurge din aplicarea unor acte legislative care nu constituie acte de expropriere de drepturi, pe care nu sunt obligați în mod legal să o suporte, dacă actele legislative în discuție prevăd acest lucru și în condițiile pe care le precizează.
Răspunderea statului legiuitor poate fi angajată și în următoarele cazuri, cu condiția să fie întrunite condițiile prevăzute la alineatele anterioare:
a)
Atunci când prejudiciile rezultă din aplicarea unei norme cu rang de lege declarate neconstituțională, cu condiția să fie îndeplinite cerințele menționate la alineatul 4.
b)
Atunci când prejudiciile rezultă din aplicarea unei norme contrare dreptului Uniunii […], în conformitate cu dispozițiile alineatului 5.
4.   Dacă prejudiciul rezultă din aplicarea unei norme cu rang de lege declarate neconstituțională, particularul poate fi despăgubit în cazul în care a obținut în fața oricărei instanțe o decizie definitivă de respingere a unei acțiuni formulate împotriva actului administrativ care a cauzat prejudiciul, cu condiția ca particularul să fi invocat neconstituționalitatea recunoscută ulterior.
5.   Dacă prejudiciul rezultă din aplicarea unei norme declarate contrară dreptului Uniunii […], particularul poate fi despăgubit în cazul în care a obținut în fața oricărui organ o decizie definitivă de respingere a unei acțiuni formulate împotriva actului administrativ care a cauzat prejudiciul, cu condiția ca particularul să fi invocat încălcarea dreptului Uniunii […] recunoscută ulterior. În plus, trebuie îndeplinite toate condițiile următoare:
a)
Norma de drept trebuie să aibă ca obiect conferirea de drepturi particularilor.
b)
Încălcarea trebuie să fie suficient de gravă.
c)
Trebuie să existe o legătură directă de cauzalitate între nerespectarea obligației impuse administrației responsabile de dreptul Uniunii […] și prejudiciul suferit de particulari.
6.   Decizia prin care se pronunță neconstituționalitatea normei cu rang de lege sau prin care norma este declarată contrară dreptului Uniunii […] își produce efectele de la publicarea sa în
Boletín Oficial del Estado
sau, după caz, în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
, sub rezerva unor dispoziții contrare cuprinse în această decizie.
7.   Răspunderea statului pentru funcționarea administrării justiției este reglementată de [Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (Legea organică 6/1985 privind puterea judecătorească) din 1 iulie 1985].
[…]”
Articolul 34 din Legea 40/2015, intitulat „Despăgubire”, prevede la alineatul 1 al doilea paragraf:
„În cazurile de răspundere la care fac referire alineatele 4 și 5 ale articolului 32, pot face obiectul unei reparații prejudiciile produse în termen de cinci ani înainte de data publicării deciziei prin care se constată neconstituționalitatea normei cu rang de lege sau prin care norma este declarată contrară dreptului Uniunii […], sub rezerva unor dispoziții contrare cuprinse în această decizie.”
II.

Procedura precontencioasă
În urma unor plângeri depuse de particulari, Comisia a inițiat, la 25 iulie 2016, o procedură EU Pilot împotriva Regatului Spaniei, referitoare la articolele 32 și 34 din Legea 40/2015. Comisia invoca o posibilă încălcare a principiilor echivalenței și efectivității, în măsura în care acestea limitează autonomia de care dispun statele membre atunci când stabilesc condițiile care le guvernează răspunderea pentru încălcările dreptului Uniunii care le sunt imputabile. Întrucât această procedură nu a dat rezultate, ea a fost închisă, iar Comisia a inițiat o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.
Printr‑o scrisoare din 15 iunie 2017, Comisia a solicitat acestui stat membru să își prezinte observațiile cu privire la preocupările sale referitoare la articolele 32 și 34 din Legea 40/2015 și la articolul 67 alineatul 1 al treilea paragraf din Legea 39/2015 în raport cu aceste două principii. Prin scrisoarea din 4 august 2017, statul membru menționat a prezentat Comisiei motivele pentru care considera că aceste dispoziții sunt conforme cu principiile respective.
Nefiind de acord cu aceste explicații, la 26 ianuarie 2018, Comisia a emis un aviz motivat în care a reiterat și a dezvoltat motivele pentru care considera că articolul 32 alineatele 3-6 și articolul 34 alineatul 1 al doilea paragraf din Legea 40/2015, precum și articolul 67 alineatul 1 al treilea paragraf din Legea 39/2005 erau contrare acelorași principii.
În urma unei reuniuni organizate cu serviciile Comisiei la 14 martie 2018, Regatul Spaniei a răspuns la avizul motivat printr‑o scrisoare din 26 martie 2018, menținându‑și poziția. Printr‑o scrisoare din 20 noiembrie 2018, acest stat membru a informat însă Comisia că și‑a reconsiderat poziția și că urmează să îi comunice rapid un proiect legislativ menit să asigure conformitatea dreptului spaniol cu cerințele dreptului Uniunii. Acest proiect a fost comunicat Comisiei la 21 decembrie 2018.
În urma unei noi reuniuni organizate la 18 martie 2019, Comisia a trimis Regatului Spaniei la 15 mai 2019 un document în care expunea motivele care permiteau, în opinia sa, să se considere că proiectul comunicat ar putea pune capăt încălcării principiului echivalenței, fără a pune însă capăt încălcării principiului efectivității.
Prin scrisoarea din 31 iulie 2019, Regatul Spaniei a arătat că guvernul acestui stat membru nu era în măsură să pregătească noi propuneri legislative, acesta fiind însărcinat numai să rezolve problemele curente (
Gobierno en funciones
).
În aceste condiții, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.
III.

Cu privire la acțiune
A.

Cu privire la admisibilitate
Regatul Spaniei arată că prezenta acțiune este inadmisibilă întrucât prin aceasta Comisia solicită modificarea regimului spaniol al răspunderii statului și vizează situații diferite de cea a răspunderii statului legiuitor, ceea ce ar depăși obiectul acțiunii astfel cum a fost delimitat de avizul motivat.
Trebuie amintit că obiectul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introduse în temeiul articolului 258 TFUE este stabilit prin avizul motivat al Comisiei, așa încât acțiunea trebuie să se întemeieze pe aceleași motive și argumente ca acest aviz [Hotărârea din 24 iunie 2021, Comisia/Spania (Deteriorarea spațiului natural Doñana),
C‑559/19
,
EU:C:2021:512
, punctul
și jurisprudența citată].
Este adevărat în speță că în cererea introductivă Comisia a prezentat mai multe considerații generale referitoare la regimul răspunderii statului prevăzut de dreptul spaniol. Reiese însă fără ambiguitate din concluziile acestei cereri introductive, precum și din argumentația dezvoltată în susținerea lor că prin prezenta acțiune Comisia urmărește numai constatarea de către Curte a faptului că Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul principiilor efectivității și echivalenței ca urmare a adoptării și a menținerii în vigoare a articolului 32 alineatele 3-6 și a articolului 34 alineatul 1 al doilea paragraf din Legea 40/2015, precum și a articolului 67 alineatul 1 al treilea paragraf din Legea 39/2015 (denumite în continuare „dispozițiile contestate”).
În plus, din avizul motivat anexat la cererea introductivă reiese că în cuprinsul acestuia Comisia se referea la aceleași dispoziții ca acelea care fac obiectul prezentei acțiuni.
De altfel, nici în avizul motivat, nici în cererea introductivă nu se face referire la dispozițiile menționate decât în măsura în care ele reglementează în mod specific răspunderea statului legiuitor ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii care îi este imputabilă. Mai mult, în acest aviz motivat Comisia dezvolta deja aceleași motive și argumente ca acelea dezvoltate în cererea introductivă.
În aceste condiții, nu se poate constata nicio extindere a obiectului acțiunii. În consecință, cauza de inadmisibilitate invocată în această privință de Regatul Spaniei trebuie înlăturată, iar prezenta acțiune trebuie declarată admisibilă.
B.

Cu privire la fond
1.

Observații introductive
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că principiul răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii care îi sunt imputabile este inerent sistemului tratatelor pe care aceasta din urmă se întemeiază (Hotărârea din 26 ianuarie 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, punctul
și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 18 ianuarie 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, punctul
și jurisprudența citată).
Acest principiu este valabil pentru orice ipoteză de încălcare a dreptului Uniunii de către un stat membru, indiferent de organul statului membru a cărui acțiune sau omisiune se află la originea acestei încălcări, inclusiv legiuitorul național, și indiferent de autoritatea publică căreia îi revine în principiu, potrivit dreptului statului membru în cauză, sarcina reparării prejudiciilor menționate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur și Factortame,
C‑46/93 și C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, punctele
și
, precum și Hotărârea din 25 noiembrie 2010, Fuß,
C‑429/09
,
EU:C:2010:717
, punctul
și jurisprudența citată).
În ceea ce privește condițiile de angajare a răspunderii statului pentru prejudicii cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii care îi sunt imputabile, Curtea a statuat în mod repetat că particularii vătămați au un drept la reparație dacă sunt îndeplinite trei condiții, și anume ca norma de drept al Uniunii încălcată să aibă ca obiect conferirea de drepturi particularilor, încălcarea acestei norme să fie suficient de gravă și să existe o legătură directă de cauzalitate între respectiva încălcare și prejudiciul suferit de acești particulari (Hotărârea din 26 ianuarie 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, punctul
și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 18 ianuarie 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, punctul
și jurisprudența citată).
Aceste trei condiții sunt necesare și suficiente pentru a da naștere în beneficiul particularilor unui drept la reparație, fără a exclude însă posibilitatea de angajare a răspunderii statului în condiții mai puțin restrictive, în temeiul dreptului național (Hotărârea din 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur și Factortame,
C‑46/93 și C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, punctul
, precum și Hotărârea din 29 iulie 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe,
C‑620/17
,
EU:C:2019:630
, punctul
și jurisprudența citată).
Sub rezerva dreptului la reparație care astfel are temeiul în mod direct în dreptul Uniunii în cazul în care sunt întrunite cele trei condiții amintite la punctul 31 din prezenta hotărâre, revine statului obligația de a repara prejudiciul cauzat în cadrul dreptului național al răspunderii, fiind stabilit că condițiile prevăzute în legislațiile naționale în domeniul reparării prejudiciilor nu pot să fie mai puțin favorabile decât cele care privesc cererile asemănătoare de drept intern (principiul echivalenței) și nici nu pot fi concepute așa încât să facă în practică imposibilă sau excesiv de dificilă obținerea reparării prejudiciului (principiul efectivității) (Hotărârea din 26 ianuarie 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, punctul
și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 4 octombrie 2018, Kantarev,
C‑571/16
,
EU:C:2018:807
, punctul
).
Acțiunea Comisiei trebuie examinată în lumina jurisprudenței menționate la punctele 29-33 din prezenta hotărâre.
În susținerea acțiunii, aceasta din urmă formulează două motive întemeiate, primul, pe încălcarea principiului efectivității, iar al doilea, pe încălcarea principiului echivalenței. Regatul Spaniei răspunde, cu titlu principal, că această acțiune trebuie respinsă de la bun început pentru motivul că Comisia a efectuat o analiză parțială a căilor legale disponibile în Spania care permit repararea prejudiciilor cauzate de stat ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii, inclusiv în cadrul activității sale legislative, ceea ce ar lipsi de temei ansamblul acțiunii menționate. El susține, cu titlu subsidiar, că niciunul dintre aceste două motive nu este întemeiat.
Trebuie să se analizeze argumentația principală a Regatului Spaniei înainte de a examina fiecare dintre motivele invocate de Comisie.
2.

Cu privire la faptul că Comisia se focalizează pe anumite dispoziții din ordinea juridică națională
a)

Argumentația părților
Regatul Spaniei arată că Comisia s‑a limitat la o analiză parțială a căilor legale prevăzute în ordinea juridică spaniolă care permit remedierea încălcărilor dreptului Uniunii de către autoritățile publice. Analiza prezentată în susținerea prezentei acțiuni ar fi, în consecință, insuficientă pentru a stabili neîndeplinirea obligațiilor imputată și ar conduce la o răsturnare nelegală a sarcinii probei.
În primul rând, posibilitatea de a angaja răspunderea statului legiuitor nu ar constitui decât un „mecanism de finalizare a sistemului juridic spaniol” (
cláusula de cierre del sistema
), care intervine cu titlu rezidual sau final și care nu poate fi interpretat în mod izolat. Numai ținând seama de ansamblul regimului reparării prejudiciilor cauzate de autoritățile publice în Spania ar fi posibil să se stabilească dacă reglementarea privind răspunderea statului legiuitor pentru prejudiciile cauzate particularilor ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii este contrară principiilor efectivității și echivalenței, ceea ce Comisia nu ar fi făcut.
Astfel, dreptul spaniol ar prevedea mai întâi o serie de proceduri care permit să se solicite reparație pentru acțiunea cauzatoare de prejudicii a autorităților publice în afara cazurilor de răspundere a statului, și anume,
primo
, posibilitatea de a obține reparație în cadrul acțiunii în contencios administrativ care vizează actul care a cauzat prejudiciul, prevăzută la articolul 31 alineatul 2, la articolul 32 alineatul 2 și la articolul 71 alineatul 1 litera d) din Legea 29/1998,
secundo
, procedura de revizuire din oficiu a actelor administrative, prevăzută la articolul 106 alineatul 4 din Legea 39/2015, în cadrul căreia administrația ar putea acorda o reparație, precum și,
tertio
, procedura restituirii plății nedatorate în domeniul fiscal, prevăzută la articolul 221 și următoarele din Codul fiscal general.
În cadrul acestor proceduri nu ar exista nicio limitare a invocării dreptului Uniunii și nici a posibilității unei instanțe naționale de a pronunța o hotărâre referitoare la respectarea acestui drept sau de a acorda o reparație integrală. Regatul Spaniei face trimitere în această privință la articolul 4 bis din Legea organică 6/1985, la hotărârea Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania) din 7 februarie 2012 (acțiunea 419/2010, hotărârea 1425/2012, ES:TS:2012:1425), prin care s‑a recunoscut dreptul reclamantului la rambursarea sumelor plătite cu titlu de finanțare a cecului social pentru motivul că decretul în cauză aplica o dispoziție a unui decret‑lege regal declarată inaplicabilă ca urmare a caracterului său contrar dreptului Uniunii, precum și la jurisprudența Tribunal Constitucional (Curtea Constituțională, Spania).
În continuare, acest stat membru invocă acea cale procedurală care permite extinderea efectelor unei hotărâri judecătorești, prevăzută la articolul 37 alineatul 3 și la articolele 110 și 111 din Legea 29/1998. Aceasta ar permite, atunci când sunt întrunite condițiile prevăzute de aceste dispoziții, să se recunoască răspunderea statului care decurge dintr‑o hotărâre a Curții prin care se constată incompatibilitatea unei norme naționale cu dreptul Uniunii.
În sfârșit, conform articolului 106 din Constituție, particularii ar avea posibilitatea de a fi despăgubiți pentru acțiunile autorităților publice care le cauzează un prejudiciu considerat ilicit, și anume un prejudiciu pe care particularul vătămat nu are obligația legală de a‑l suporta, atunci când există o legătură de cauzalitate între acesta și activitatea administrației, iar acțiunea este introdusă în termenul de prescripție prevăzut. Această procedură ar fi pusă în aplicare prin articolul 32 din Legea 40/2015.
Alineatul 1 al acestui articol ar avea în vedere repararea prejudiciilor suferite în cazul funcționării normale sau anormale a serviciilor publice – noțiunea de „serviciu public” fiind înțeleasă în sensul larg de acțiune administrativă, și anume faptele și actele administrației, inclusiv acțiunile sau omisiunile pur materiale – și ar permite obținerea reparării prejudiciilor cauzate,
primo
, prin actele adoptate în aplicarea legilor sau a regulamentelor conforme cu Constituția sau cu dreptul în general în cazul în care există un sacrificiu individual și deosebit de intens,
secundo
, prin actele adoptate în aplicarea unor regulamente declarate nelegale, indiferent dacă nelegalitatea decurge din dreptul național sau din dreptul Uniunii, precum și,
tertio
, prin acte administrative a căror nelegalitate a fost declarată în cadrul unei proceduri administrative sau de contencios administrativ, indiferent dacă această nelegalitate rezultă din dreptul național sau din dreptul Uniunii.
În plus, alineatul 4 al articolului menționat ar permite obținerea reparării prejudiciilor cauzate de actele adoptate în aplicarea unor legi declarate contrare Constituției, în timp ce alineatul 5 al aceluiași articol ar enunța un drept la repararea prejudiciilor cauzate de actele adoptate în aplicarea unor legi declarate de Curte incompatibile cu dreptul Uniunii.
Prin urmare, posibilitatea de a obține reparație în temeiul răspunderii statului legiuitor, astfel cum este reglementată de aceste alineate 4 și 5, ar constitui numai o cale de atac specifică și reziduală oferită particularilor care, introducând deja o altă acțiune, au obținut o decizie defavorabilă care nu a luat în considerare neconstituționalitatea sau, respectiv, incompatibilitatea cu dreptul Uniunii a normei în cauză.
În al doilea rând, o analiză comparativă a regimului răspunderii statului în Spania și a regimului răspunderii extracontractuale a Uniunii ar stabili că nu se poate concluziona în niciun caz că principiul efectivității a fost încălcat pentru motivul că a fost instituită o cale specifică complementară de reparare a prejudiciului precum cea prevăzută la articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015, regimul spaniol fiind mai favorabil cetățenilor decât regimul răspunderii Uniunii. Mai precis, acțiunea în răspundere extracontractuală a Uniunii nu ar putea fi utilizată pentru a eluda inadmisibilitatea unei acțiuni în anulare care vizează aceeași nelegalitate și care urmărește aceleași finalități pecuniare. În schimb, articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 ar oferi o cale de atac persoanelor ale căror acțiuni au fost respinse printr‑o hotărâre definitivă, care se adaugă căii de atac în contencios administrativ care ar permite deja cumulul unei cereri de anulare cu o cerere de reparație. În aceste condiții, Regatul Spaniei susține că principiul efectivității nu poate fi interpretat diferit după cum actul prejudiciabil este săvârșit de un stat membru sau de o instituție a Uniunii.
În al treilea rând, în lipsa unei armonizări la nivelul Uniunii, larga marjă de apreciere de care ar dispune statele membre în ceea ce privește stabilirea regimului lor de răspundere extracontractuală ar fi impus Comisiei, înainte de a putea stabili dacă principiile în cauză sunt încălcate în Spania, să ia în considerare ansamblul regimului spaniol referitor la repararea prejudiciilor cauzate de stat, precum și jurisprudența Curții referitoare la răspunderea statelor membre și a Uniunii.
În al patrulea rând, analiza Comisiei ar fi fost viciată de o eroare de raționament care ar lipsi de temei ansamblul acțiunii sale. Astfel, articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 ar urmări să permită repararea unui prejudiciu în situații care au rămas definitive, întrucât au făcut deja obiectul unei hotărâri de respingere prin căile de atac ordinare, oferind o reparație care ar fi altfel imposibilă. Deși dreptul Uniunii permite unei instanțe naționale să nu aplice o lege pentru motivul că este incompatibilă cu acesta, el nu i‑ar conferi competența de a anula o dispoziție de rang legislativ cu efect
erga omnes
în cazul în care ordinea juridică națională nu prevede o asemenea competență și nici nu ar impune despăgubirea tuturor particularilor cărora le‑a fost aplicată o normă de drept declarată incompatibilă cu dreptul Uniunii de o instanță națională, oricare ar fi aceasta. El ar impune numai să existe un mijloc de a obține repararea prejudiciului în cazul încălcării dreptului Uniunii, în conformitate cu principiile efectivității și echivalenței. Or, în dreptul spaniol ar exista asemenea mijloace.
Cu toate acestea, faptul că o instanță națională sesizată de un particular a constatat într‑o hotărâre incompatibilitatea unei norme cu rang de lege cu dreptul Uniunii nu ar putea constitui un motiv suficient pentru ca un alt particular să poată iniția pe baza acestei hotărâri o procedură în răspunderea statului în temeiul articolului 32 alineatul 5 din Legea 40/2015. Această abordare ar fi contrară principiului securității juridice. Efectele
erga omnes
ale unei declarații de incompatibilitate nu s‑ar produce decât în temeiul unei hotărâri a Curții sau a Tribunal Constitucional (Curtea Constituțională) sau în anumite cazuri de anulare a unor norme administrative de către instanțele cărora li s‑a atribuit această competență. Comisia ar confunda acțiunile în reparație cu regimul răspunderii statului.
Ar fi, așadar, eronat să se susțină, astfel cum a procedat Comisia în cadrul procedurii precontencioase, că un cetățean poate, pentru simplul motiv că un alt cetățean a obținut o hotărâre prin care o normă cu rang de lege este declarată incompatibilă cu dreptul Uniunii, să introducă pe baza acesteia o acțiune în răspunderea statului în temeiul articolului 32 alineatul 5 din Legea 40/2015. Această cale de atac nu ar fi posibilă decât atunci când o hotărâre a Curții declară o asemenea normă incompatibilă cu dreptul Uniunii tocmai ca urmare a efectelor
erga omnes
ale unei asemenea hotărâri.
În orice caz, Comisia nu poate repune în discuție, în temeiul principiului efectivității, modul în care regimul răspunderii statului este structurat în ordinea juridică spaniolă, care nu ar prevedea o acțiune directă în răspunderea statului care poate fi introdusă în fața unei instanțe. Un particular care urmărește să obțină repararea unui prejudiciu cauzat de autoritățile publice ar trebui să înceapă întotdeauna prin a se adresa administrației pentru ca ea să recunoască răspunderea autorităților publice și, dacă este cazul, pentru ca ea să admită respectiva cerere de reparație, indiferent dacă această răspundere rezultă dintr‑un act al administrației, al instanțelor sau al legiuitorului. În cazul respingerii în mod expres sau tacit a cererii menționate, particularul ar trebui să sesizeze instanța administrativă, care ar fi însărcinată să aprecieze legalitatea deciziei de respingere a acestei răspunderi. În general, nelegalitatea ar fi constatată, iar reparația ar fi obținută în cadrul unei asemenea proceduri.
Răspunderea statului care rezultă dintr‑o declarație de incompatibilitate pronunțată de Curte, prevăzută la articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015, ar constitui o altă cale de reparație, complementară și neexclusivă, deschisă celor ale căror cereri au fost respinse inițial. Existența acestei căi de atac nu ar împiedica în niciun caz instanțele naționale să înlăture aplicarea legilor contrare dreptului Uniunii și să acorde o despăgubire în cadrul acțiunii corespunzătoare sau prin exercitarea unei acțiuni individualizate în răspundere. Caracterul complementar al acestei căi de atac ar fi confirmat de alineatul 3 al acestui articol, care ar introduce calea de atac menționată prin adverbul „de asemenea”.
Comisia arată că eventuala existență a altor căi de atac conforme cu principiile efectivității și echivalenței nu garantează că regimul aplicabil răspunderii statului legiuitor este conform cu aceste principii. Deși dispozițiile contestate trebuie analizate în contextul lor, obiectivul acestei analize ar fi să se stabilească dacă dispozițiile respective, iar nu ansamblul căilor legale existente în ordinea juridică națională, sunt de natură să garanteze că există mijloace adecvate și eficiente pentru a asigura respectarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii atunci când legiuitorul încalcă dreptul Uniunii. Or, ca urmare a dispozițiilor menționate, toate instanțele spaniole, indiferent de nivelul acestora, ar fi obligate să respingă cererile de angajare a răspunderii extracontractuale a statului legiuitor care nu sunt susținute de o hotărâre anterioară a Curții sau să sesizeze Curtea cu titlu preliminar înainte ca asemenea cereri să poată fi admise, chiar dacă nu sunt ținute să respecte o asemenea obligație în temeiul articolului 267 TFUE.
Diversele proceduri invocate de Regatul Spaniei ar avea obiecte diferite de o procedură care vizează angajarea răspunderii statului legiuitor ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii, singura în discuție în speță. Așadar, acestea nu ar fi relevante pentru prezenta cauză.
În ceea ce privește în special principiul efectivității, mijlocul indirect de a obține repararea prejudiciului prin intermediul răspunderii administrației nu ar putea avea efect decât atunci când Curtea a constatat deja că norma cu rang de lege în cauză este contrară dreptului Uniunii. În această privință, Comisia susține că în ordinea juridică spaniolă organul judiciar însărcinat cu acțiunile îndreptate împotriva actelor administrative nu este competent să se pronunțe cu privire la problema dacă dispozițiile legislative sunt contrare dreptului Uniunii. În consecință, dacă actul administrativ care încalcă dreptul Uniunii este conform cu legislația națională, această instanță nu poate să solicite, conform articolului 32 alineatul 5 din Legea 40/2015, repararea prejudiciului cauzat prin această încălcare fără a adresa o întrebare preliminară, ceea ce ar fi contrar principiului efectivității.
Articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 nu poate fi considerat o dispoziție reziduală întrucât ar reglementa în mod specific repararea prejudiciilor cauzate de o normă cu rang de lege care se dovedește contrară dreptului Uniunii. În orice caz, dacă un stat membru decide să disocieze răspunderea statului legiuitor de regimul general al răspunderii statului, supunând‑o unor dispoziții specifice, acestea ar trebui să respecte principiile efectivității și echivalenței.
În ceea ce privește condițiile care reglementează răspunderea extracontractuală a Uniunii, acestea ar fi de asemenea lipsite de relevanță pentru prezenta cauză. Numai cerințele procedurale prevăzute la articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 ar fi criticate în temeiul principiului efectivității, condițiile de fond care figurează în această dispoziție fiind criticate în raport cu principiul echivalenței.
b)

Aprecierea Curții
Cu titlu introductiv, este necesar să se constate că, chiar și în ipoteza în care argumentația Regatului Spaniei expusă la punctele 37-52 din prezenta hotărâre ar fi fondată, ea nu ar avea incidență decât asupra aprecierii motivului întemeiat pe o încălcare a principiului efectivității. Astfel, motivul dedus de Comisie dintr-o încălcare a principiului echivalenței se limitează la compararea acțiunii în răspunderea statului legiuitor fondate pe o încălcare a dreptului Uniunii, prevăzută la articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015, cu acțiunea în răspunderea statului legiuitor fondată pe o încălcare a Constituției, prevăzută la articolul 32 alineatul 4 din această lege. Prin urmare, în vederea analizării acestui al doilea motiv, nu are, în orice caz, nicio incidență faptul că dreptul spaniol prevede pe de altă parte, dacă este cazul, alte căi legale care permit particularilor să obțină repararea prejudiciilor care le‑ar fi cauzate de autoritățile publice ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii.
Odată făcute aceste precizări, trebuie amintit, în ceea ce privește, în primul rând, argumentația Regatului Spaniei expusă la punctele 38-45 din prezenta hotărâre, că, potrivit jurisprudenței constante a Curții cu privire la principiul efectivității, fiecare caz în care se ridică problema dacă o dispoziție procedurală internă face în practică imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite particularilor de ordinea juridică a Uniunii trebuie analizat ținând cont de locul pe care respectiva dispoziție îl ocupă în cadrul procedurii în ansamblul său, precum și de modul în care se derulează și de particularitățile acestei proceduri în fața diverselor instanțe naționale, ținând seama, dacă este cazul, de principiile care stau la baza sistemului jurisdicțional național avut în vedere, precum, printre altele, principiul securității juridice și necesitatea bunei desfășurări a procedurii (Hotărârea din 6 octombrie 2015, Târșia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, punctele
și
, precum și jurisprudența citată, și Hotărârea din 6 octombrie 2021, Consorzio Italian Management și Catania Multiservizi,
C‑561/19
,
EU:C:2021:799
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
Nu rezultă însă de aici că, în fiecare caz în care Comisia apreciază că o dispoziție procedurală națională aplicabilă unei căi de atac prevăzute de un stat membru aduce atingere principiului efectivității, această instituție este obligată, pentru a demonstra temeinicia poziției sale, să examineze în mod sistematic ansamblul căilor legale existente în sistemul juridic al acestui stat membru. Într‑adevăr, potrivit acestei jurisprudențe, aprecierea respectării principiului efectivității nu impune analiza ansamblului căilor legale existente într‑un stat membru, ci o analiză contextualizată a dispoziției despre care se pretinde că aduce atingere acestui principiu, ceea ce poate implica, după cum a arătat și domnul avocat general la punctul 40 din concluzii, analiza altor dispoziții procedurale care sunt aplicabile în cadrul căii de atac al cărei caracter efectiv este pus la îndoială sau cea a căilor de atac care au același obiect ca aceasta din urmă.
Or, în speță, motivul Comisiei întemeiat pe o încălcare a principiului efectivității nu vizează decât anumite modalități procedurale, prevăzute în dispozițiile vizate la punctul 25 din prezenta hotărâre, aplicabile acțiunii în răspunderea statului pentru încălcările dreptului Uniunii imputabile legiuitorului.
Rezultă că argumentația Regatului Spaniei reluată la punctele 38-45 din prezenta hotărâre nu ar fi de natură să stabilească lipsa temeiniciei motivului privind încălcarea principiului efectivității decât dacă una sau mai multe proceduri sau căi legale invocate de acest stat membru ar permite particularilor să obțină repararea prejudiciilor care le‑au fost cauzate de legiuitor ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii.
În această privință, în ceea ce privește, mai întâi, procedurile identificate la punctul 39 din prezenta hotărâre, este necesar să se constate că posibilitatea de a obține repararea unui eventual prejudiciu în cadrul unei acțiuni în contencios administrativ, astfel cum este prevăzută la articolul 31 alineatul 2 și la articolul 71 alineatul 1 litera d) din Legea 29/1998, se distinge, prin natura sa, de regimul de răspundere a statului legiuitor.
Este adevărat că, în ceea ce privește situația în care, pe de o parte, prejudiciul decurge dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a legiuitorului contrară dreptului Uniunii și, pe de altă parte, există un act administrativ atacabil, Regatul Spaniei a făcut trimitere, în memoriile sale și în ședință, în special la hotărârea Tribunal Supremo (Curtea Supremă) menționată la punctul 40 din prezenta hotărâre, în susținerea poziției sale potrivit căreia această instanță recunoaște că instanțele administrative au competența de a aprecia conformitatea cu dreptul Uniunii a unei norme cu rang de lege pentru a o declara inaplicabilă într‑o speță din cauza unei lipse a unei astfel de conformități și pentru a admite, în consecință, o acțiune în contencios administrativ privind actul administrativ de aplicare a acestei norme, precum și pentru a dispune, dacă este cazul, în cadrul unei asemenea proceduri, restabilirea situației juridice a reclamantului, în acest caz prin rambursarea sumelor plătite în mod nejustificat.
Nu se poate exclude, așadar, că această cale de atac în contencios administrativ prevăzută la articolul 31 alineatul 2 din Legea 29/1998 oferă unui particular vătămat printr‑un act sau printr‑o omisiune a legiuitorului contrară dreptului Uniunii posibilitatea, în anumite ipoteze, de a fi repus în drepturile sale, astfel cum îi sunt conferite de dreptul Uniunii.
Trebuie însă arătat că nu reiese din elementele prezentate Curții că aceasta ar fi situația în toate împrejurările în care un particular ar suferi un prejudiciu ca urmare a unui act al legiuitorului, în special atunci când dispoziția dreptului Uniunii a cărei încălcare este invocată nu permite, din cauza lipsei efectului său direct, să se ajungă la inaplicabilitatea normei cu rang de lege contestate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 iunie 2019, Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, punctul
) sau atunci când prejudiciul rezultă dintr‑o omisiune de a acționa a legiuitorului.
În această privință, deși este adevărat că Regatul Spaniei a afirmat în ședință că dreptul spaniol nu distinge după cum dispoziția de drept al Uniunii în cauză are sau nu efect direct, iar Curtea admite că doar în temeiul dreptului intern o instanță națională poate înlătura orice dispoziție a dreptului național contrară unei dispoziții a dreptului Uniunii lipsită de un asemenea efect (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 ianuarie 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, punctul
), nu este mai puțin adevărat că, în lipsa unui act administrativ atacabil, această cale de atac nu este deschisă particularilor, în sensul că nu pot utiliza calea menționată pentru a obține repararea unui prejudiciu care, deși își are originea într‑un act sau într‑o omisiune a legiuitorului național, nu a fost materializat într‑un act administrativ sau atunci când cererea de recunoaștere nu poate conduce la adoptarea unei asemenea act administrativ în temeiul articolului 31 alineatul 2 din Legea 29/1998.
În sfârșit, în ceea ce privește argumentația reprodusă la punctul 51 din prezenta hotărâre, Regatul Spaniei a susținut, pe de o parte, că, în cadrul procedurii prevăzute la articolul 31 alineatul 2 din Legea 29/1998, era „aproape întotdeauna” posibil să se formuleze concluzii prin care să se solicite repararea unui prejudiciu care decurge din nerespectarea dreptului Uniunii de către legiuitor, admițând astfel implicit că nu acesta este cazul în orice situație. Pe de altă parte, faptul că un particular poate declanșa adoptarea unui act administrativ prin formularea unei cereri de reparație în fața administrației nu permite angajarea răspunderii legiuitorului în toate situațiile vizate de jurisprudența citată la punctele 30 și 31 din prezenta hotărâre, din moment ce însuși Regatul Spaniei s‑a referit în înscrisurile sale la Hotărârea Tribunal Supremo (Curtea Supremă) din 18 noiembrie 2020 (acțiunea 404/2019, hotărârea 1534/2020, ES:TS:2020:3936), din care reiese că norma care a încălcat dreptul Uniunii trebuie să fi constituit temeiul activității administrative concrete aflate la originea prejudiciilor a căror reparare se solicită.
Pentru ansamblul motivelor expuse la punctele 64-68 din prezenta hotărâre, existența căii de atac în contencios administrativ prevăzute la articolul 31 alineatul 2 din Legea 29/1998 nu este suficientă pentru a înlătura de la bun început primul motiv al Comisiei.
În același sens, nici calea de atac prevăzută la articolul 32 alineatul 2 din Legea 29/1998, care nu vizează decât cazurile de cale de fapt a administrației, nici procedura de restituire a plății nedatorate în domeniul fiscal, prevăzută la articolul 221 și următoarele din Codul fiscal general, care urmărește numai să permită unui particular să recupereze de la autoritatea publică vizată sume pe care aceasta din urmă le‑a încasat, prin ipoteză, în mod nelegal, nu pot fi suficiente în această privință, în special ca urmare a sferei lor de aplicare limitate la domenii foarte specifice care nu acoperă ansamblul situațiilor în care răspunderea statului legiuitor întemeiată pe o încălcare a dreptului Uniunii poate fi angajată și poate da loc la reparație.
În ceea ce privește procedura de revizuire din oficiu a actelor administrative, prevăzută la articolul 106 alineatul 4 din Legea 39/2015, aceasta permite unei administrații care declară nulitatea unui act sau a unei dispoziții să stabilească în aceeași decizie despăgubirea care trebuie recunoscută persoanelor interesate. Din modul de redactare a acestei dispoziții rezultă însă că posibilitatea respectivă nu este oferită decât în ceea ce privește prejudiciile cauzate de administrațiile publice și nimic nu indică faptul că ea ar permite unui particular să fie despăgubit pentru un prejudiciu care i‑ar fi cauzat de un act sau de o omisiune a legiuitorului contrară dreptului Uniunii.
În ceea ce privește, în continuare, calea procedurală care permite extinderea efectelor unei hotărâri, prevăzută la articolul 110 alineatul 1 din Legea 29/1998, ea permite ca efectele unei hotărâri definitive care a recunoscut o situație juridică individualizată în favoarea unei persoane să fie extinse, în condițiile prevăzute de această dispoziție, la alte persoane care se află în aceeași situație juridică. Recurgerea la această posibilitate presupune însă ca respectiva situație juridică să fi fost stabilită în prealabil. Prin urmare, chiar dacă se admite că ea permite extinderea recunoașterii răspunderii legiuitorului național pentru o încălcare a dreptului Uniunii care îi este imputabilă la părți interesate care se află în aceeași situație juridică cu persoanele care au beneficiat de o hotărâre de recunoaștere a acestei răspunderi în privința lor, punerea în aplicare a respectivei proceduri de extindere impune ca această răspundere să fi fost stabilită în prealabil în cadrul unei acțiuni anterioare. Așadar, ea nu poate remedia deficiențele invocate de Comisie în cadrul primului său motiv.
Situația este aceeași în ceea ce privește posibilitatea extinderii efectelor unei hotărâri, prevăzută la articolul 37 alineatul 3 și la articolul 111 din Legea 29/1998, care, în esență, nu se aplică decât cauzelor a căror examinare a fost suspendată în așteptarea soluționării definitive a unei cauze conexe examinate cu prioritate.
În sfârșit, în ceea ce privește calea de atac care permite tocmai angajarea răspunderii statului, trebuie arătat că, după cum precizează Regatul Spaniei, articolul 32 din Legea 40/2015 prevede diferite ipoteze în care poate fi angajată această răspundere. Numai alineatele 3-6 ale acestui articol vizează însă în mod specific răspunderea statului legiuitor.
Astfel, alineatul 1 al articolului menționat prevede posibilitatea particularilor de a fi despăgubiți de administrațiile publice corespunzătoare pentru orice atingere adusă bunurilor sau drepturilor lor în cazul în care această încălcare este consecința funcționării normale sau anormale a serviciilor publice, cu excepția cazurilor de forță majoră sau a prejudiciilor pe care, potrivit legii, particularul este obligat în mod legal să le suporte, această dispoziție precizând că anularea, pe cale administrativă sau pe calea contenciosului administrativ, a actelor sau a dispozițiilor administrative nu dă naștere, în sine, unui drept la reparație.
Deși această cale de atac poate fi, așadar, efectiv considerată calea legală ordinară pentru angajarea răspunderii statului, deschiderea sa presupune o „funcționare […] a serviciilor publice”, noțiune care nu vizează legiuitorul. Prin urmare, calea menționată nu acoperă repararea prejudiciilor cauzate în mod direct de un act sau de o omisiune a legiuitorului național ca urmare a încălcării dreptului Uniunii atunci când aceste prejudicii nu pot fi imputate unei activități a serviciilor publice.
De altfel, după cum a observat și domnul avocat general la punctul 57 din concluzii, dispozițiile specifice referitoare la angajarea răspunderii statului legiuitor, prevăzute la articolul 32 alineatele 3-6 din Legea 40/2015, ar fi inutile dacă acea cale de atac prevăzută la articolul 32 alineatul 1 din această lege ar permite deja angajarea răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate de legiuitorul național.
În ceea ce privește alineatul 3 primul paragraf al articolului 32 din legea menționată, despre care Regatul Spaniei a subliniat în ședință că constituie calea de atac generală pentru angajarea răspunderii statului legiuitor, inclusiv pentru încălcările dreptului Uniunii care îi sunt imputabile, este necesar să se arate că, astfel cum a indicat acest stat membru, al doilea paragraf al acestui alineat 3 precizează că răspunderea statului legiuitor poate fi angajată „și” atunci când cerințele menționate la alineatul 4 sau la alineatul 5 al acestui articol sunt îndeplinite. Trebuie să se deducă de aici că, după cum susține acest stat membru, căile de atac prevăzute la aceste ultime două alineate constituie căi de atac suplimentare sau complementare care permit angajarea răspunderii statului legiuitor, în special în cazul încălcării dreptului Uniunii, care se adaugă la cea generală prevăzută la primul paragraf al alineatului 3 al acestui articol.
Primul paragraf supune însă posibilitatea de a obține o reparație în temeiul acestuia condiției ca actul legislativ care se află la originea prejudiciilor să prevadă acest lucru și să fie respectate condițiile pe care le precizează acest act. Or, pe lângă faptul că această posibilitate pare a fi de la bun început inexistentă atunci când prejudiciul rezultă dintr‑o omisiune de a acționa a legiuitorului, simpla împrejurare că obținerea unei reparații în temeiul acestui paragraf este în acest mod condiționată este suficientă pentru a exclude posibilitatea ca acțiunea prevăzută la același paragraf să fie considerată o cale legală care poate remedia insuficiențele invocate de Comisie în ceea ce privește efectivitatea regimului de răspundere a statului legiuitor pentru încălcările dreptului Uniunii care îi sunt imputabile.
Împrejurarea, invocată de Regatul Spaniei în ședință, că primul paragraf al alineatului 3 al articolului 32 din Legea 40/2015 ar face obiectul unei interpretări suple de către Tribunal Supremo (Curtea Supremă), care l‑ar aplica în mod flexibil pentru a garanta o protecție jurisdicțională efectivă a drepturilor justițiabililor, nu permite răsturnarea constatării efectuate la punctul anterior.
Într‑adevăr, trebuie amintit că, deși domeniul de aplicare al actelor cu putere de lege și al actelor administrative naționale trebuie apreciat în funcție de interpretarea dată acestora de instanțele naționale (Hotărârea din 8 iunie 1994, Comisia/Regatul Unit,
C‑382/92
,
EU:C:1994:233
, punctul
și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 16 septembrie 2015, Comisia/Slovacia,
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
, punctul
și jurisprudența citată), existența unei jurisprudențe, chiar și provenind de la o instanță supremă, nu poate fi suficientă, ținând seama de caracterul fundamental al principiului răspunderii statului pentru încălcările dreptului Uniunii care îi sunt imputabile (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 septembrie 2015, Ferreira da Silva e Brito și alții,
C‑160/14
,
EU:C:2015:565
, punctul
) și având în vedere considerațiile expuse la punctul 76 din prezenta hotărâre, pentru a garanta cu claritatea și precizia necesare că articolul 32 alineatul 3 primul paragraf din Legea 40/2015 oferă o cale de atac care permite înlăturarea de la bun început a criticilor pe care Comisia le formulează în cadrul primului său motiv.
În consecință, din moment ce niciuna dintre procedurile sau căile legale invocate de Regatul Spaniei la punctele 38-45 din prezenta hotărâre nu permite efectiv particularilor să angajeze răspunderea statului legiuitor pentru a obține repararea prejudiciilor care le‑au fost cauzate prin încălcările dreptului Uniunii care sunt imputabile acestui stat, nu se poate reproșa Comisiei că și‑a concentrat analiza pe alineatul 5 al articolului 32 din Legea 40/2015 coroborat cu alineatele 3, 4 și 6 ale acestui articol, precum și pe articolul 34 alineatul 1 al doilea paragraf din Legea 40/2015 și pe articolul 67 alineatul 1 al treilea paragraf din Legea 39/2015, aceste dispoziții fiind singurele dispoziții naționale care prevăd în mod specific posibilitatea de a angaja respectiva răspundere.
În ceea ce privește, în al doilea rând, neluarea în considerare de către Comisie a regimului răspunderii extracontractuale a Uniunii, din jurisprudența amintită la punctul 59 din prezenta hotărâre rezultă că aprecierea conformității unei dispoziții procedurale cu principiul efectivității presupune efectuarea acestei aprecieri nu în raport cu dispoziții care ar fi prevăzute în alte sisteme juridice, ci ținând cont de locul pe care dispoziția avută în vedere îl ocupă în cadrul procedurii în ansamblul său, de modul în care se derulează și de particularitățile sale în fața diverselor instanțe naționale ale statului membru vizat. Prin urmare, criticile formulate de Regatul Spaniei împotriva caracterului efectiv al regimului răspunderii extracontractuale a Uniunii nu pot, în orice caz, să conducă la respingerea de la bun început a primului motiv al Comisiei.
În al treilea rând, marja de apreciere de care dispun statele membre în ceea ce privește stabilirea regimului lor de răspundere pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii care le sunt imputabile nu le scutește, în exercitarea acestei marje de apreciere, de respectarea obligațiilor care decurg pentru ele din dreptul Uniunii (a se vedea prin analogie Hotărârea din 18 mai 2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România și alții,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 și C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, punctul
, precum și jurisprudența citată). Prin urmare, ele rămân în special obligate, în cadrul acestei exercitări, să respecte principiul efectivității.
În al patrulea rând, în ceea ce privește argumentația expusă la punctele 48-51 din prezenta hotărâre, trebuie să se constate că Comisia nu urmărește să repună în discuție însuși modul în care este structurat regimul răspunderii statului în ordinea juridică spaniolă. Astfel, prezenta acțiune are ca obiect numai să stabilească dacă regimul răspunderii statului legiuitor, așa cum este prevăzut de dispozițiile contestate, permite particularilor să obțină, cu respectarea principiilor efectivității și echivalenței, repararea prejudiciilor care le‑ar fi cauzate de legiuitorul național ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii.
Or, din moment ce, pe de o parte, niciuna dintre procedurile sau căile legale invocate de Regatul Spaniei, menționate la punctele 38-45 din prezenta hotărâre, nu permite să se stabilească de la bun început că aceasta este situația și, pe de altă parte, dispoziția generală care, potrivit afirmațiilor respectivului stat membru în ședință, este relevantă în această privință, și anume articolul 32 alineatul 3 primul paragraf din Legea 40/2015, nu oferă, astfel cum s‑a constatat deja la punctele 79-81 din prezenta hotărâre, o posibilitate efectivă de a angaja răspunderea statului legiuitor în ansamblul situațiilor în care încălcarea dreptului Uniunii trebuie să facă obiectul unei reparații în conformitate cu jurisprudența vizată la punctele 30 și 31 din prezenta hotărâre, este necesar ca singura cale de atac prevăzută în acest scop pentru cazurile de încălcare a dreptului Uniunii, și anume cea prevăzută la articolul 32 alineatul 5 din această lege, să fie configurată într‑un mod care mai ales nu face în practică imposibilă sau excesiv de dificilă obținerea unei reparații.
În sfârșit, pe de o parte, din moment ce rezultă din tot ceea ce precedă că nu se poate reproșa Comisiei că a concentrat prezenta acțiune exclusiv asupra dispozițiilor dreptului spaniol referitoare la angajarea răspunderii statului legiuitor pentru încălcările dreptului Uniunii care îi sunt imputabile, nu se poate considera că analiza Comisiei a determinat o răsturnare nelegală a sarcinii probei.
Pe de altă parte, ținând seama de ansamblul acestor considerații, împrejurarea că regimul de răspundere a statului legiuitor, astfel cum este conceput de dispozițiile contestate, ar constitui un „mecanism de finalizare a sistemului juridic spaniol” nu are drept consecință nici faptul că acțiunea Comisiei, în măsura în care urmărește să conteste efectivitatea acestui unic regim de răspundere, ar trebui respinsă de la bun început ca nefondată.
Din tot ceea ce precedă rezultă că este necesar să se înlăture argumentația prezentată cu titlu principal de Regatul Spaniei și să se continue examinarea prezentei acțiuni prin analiza motivelor invocate de Comisie.
3.

Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea principiului efectivității
a)

Cu privire la dispozițiile articolului 32 din Legea 40/2015
Comisia susține că cele trei condiții cumulative la care articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 supune repararea prejudiciilor cauzate particularilor de legiuitorul spaniol ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii, considerate separat sau împreună, fac în practică imposibilă sau excesiv de dificilă obținerea unei reparații.
1)

Cu privire la primul aspect, referitor la condiția existenței unei declarații a Curții privind incompatibilitatea normei aplicate cu dreptul Uniunii
i)

Argumentația părților
Comisia arată, cu titlu introductiv, că faptul că repararea prejudiciului cauzat de statul legiuitor ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii este condiționată de existența unei decizii a Curții prin care se declară incompatibilitatea cu dreptul Uniunii a normei cu rang de lege aplicate decurge din articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015, în măsura în care această dispoziție prevede că prejudiciul trebuie să rezulte „din aplicarea unei norme declarate contrară dreptului Uniunii”, coroborat cu alineatul 6 al acestui articol și cu articolul 67 alineatul 1 al treilea paragraf din Legea 39/2015, care fac referire la publicarea în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
a deciziei prin care se declară că s‑a încălcat dreptul Uniunii.
În această privință, Comisia arată, în primul rând, că numai deciziile Curții pronunțate în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor includ o declarație de incompatibilitate a dreptului național cu dreptul Uniunii. În plus, chiar presupunând că orice decizie a Curții este suficientă pentru a îndeplini condiția în cauză în cadrul prezentului prim aspect, o jurisprudență constantă ar stabili că nu este indispensabil ca Curtea să fi statuat pentru ca existența unei încălcări suficient de grave a dreptului Uniunii să poată fi stabilită și că este contrar principiului efectivității să se condiționeze repararea prejudiciului cauzat printr‑o încălcare a dreptului Uniunii imputabilă unui stat membru de cerința unei decizii prealabile a Curții.
În al doilea rând, instanțele competente să judece o acțiune în răspunderea statului, inclusiv ca urmare a activității legiuitorului, ar trebui să aibă competența de a se pronunța ele însele, în vederea soluționării cauzei în discuție, cu privire la toate condițiile de angajare a răspunderii statului, inclusiv la cea referitoare la încălcarea dreptului Uniunii, fără a trebui să se întemeieze pe o hotărâre anterioară a Curții și fără a trebui în mod necesar să sesizeze Curtea cu titlu preliminar sau să aștepte o decizie a Curții în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. Aceasta nu ar însemna că orice instanță trebuie să poată anula o normă națională cu efecte
erga omnes
.
În al treilea rând, Comisia arată că Regatul Spaniei admite că această cale de atac nu poate fi exercitată decât dacă există o decizie prealabilă a Curții, dar justifică acest lucru prin faptul că, atunci când o instanță națională a respins acțiunea formulată împotriva actului administrativ care a cauzat prejudiciul, o decizie a Curții cu efecte
erga omnes
este necesară pentru a putea, în cadrul unei acțiuni în reparație ulterioare, să nu se țină seama de autoritatea de lucru judecat a deciziei pronunțate de această instanță și să se garanteze securitatea juridică. Cu toate acestea, din Hotărârea din 30 septembrie 2003, Köbler (
C‑224/01
,
EU:C:2003:513
), ar rezulta că o hotărâre prin care se respinge o acțiune având ca obiect un act administrativ are în fața unei instanțe, oricare ar fi aceasta, autoritate de lucru judecat numai cu privire la validitatea actului administrativ, iar nu cu privire la existența sau nu a unui drept la reparație.
Regatul Spaniei arată că dreptul spaniol nu condiționează în niciun caz repararea prejudiciului cauzat printr‑o încălcare a dreptului Uniunii de existența prealabilă a unei decizii a Curții. Acțiunea în contencios administrativ, acțiunea în restituirea plății nedatorate în materie fiscală sau acțiunea prin care se urmărește angajarea răspunderii statului pentru actele administrațiilor publice nu ar face nicio distincție și nici nu ar conține specificări în acest sens.
Orice instanță spaniolă ar putea declara o normă cu rang de lege incompatibilă cu dreptul Uniunii și ar putea, atunci când constată nelegalitatea unui act, a unei acțiuni sau a unei omisiuni a legiuitorului național pentru incompatibilitate cu dreptul Uniunii, să înlăture aplicarea sa și, dacă este cazul, să acorde reparația necesară ca urmare a anulării actului, a acțiunii sau a constatării nelegalității omisiunii, fără a fi necesară o decizie prealabilă a Curții prin care să se constate această incompatibilitate. Faptul că un caz particular, legat de existența unei decizii a Curții prin care se declară incompatibilitatea unei norme cu rang de lege cu dreptul Uniunii, este prevăzut la articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 nu ar priva judecătorii spanioli de asemenea competențe. În plus, orice particular, în cazul în care apreciază că nu au fost reparate toate prejudiciile pe care le‑a suferit, deși a obținut anularea actului nelegal, ar putea solicita administrației o despăgubire, în conformitate cu articolul 4 bis din Legea organică 6/1985 și cu Legea 29/1998.
Prin articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015, dreptul spaniol ar prevedea, în plus, că, chiar și în cazurile în care cererea de anulare a actului administrativ a fost respinsă, acesta devenind, prin urmare, definitiv, respectivul caracter definitiv poate fi remediat ulterior printr‑o acțiune în repararea prejudiciului. Cu toate acestea, pentru a nu ține seama astfel de autoritatea de lucru judecat a deciziei de respingere a unei instanțe spaniole, ar fi necesară o hotărâre a Curții și nu ar rezulta nicio încălcare a principiului efectivității.
Comisia nu ar avea în vedere funcționarea regimului răspunderii statului în Spania și nici competența de revizuire exercitată de instanța administrativă. Prin intermediul cerințelor sale specifice, articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 ar urmări numai să evite ca un particular să poată redeschide o procedură de reparare a prejudiciului pentru simplul motiv că un alt particular, în fața unei alte instanțe naționale, a obținut o hotărâre favorabilă. Numai o hotărâre cu efecte
erga omnes
ar putea produce un asemenea efect de „revizuire” a celorlalte hotărâri, în caz contrar aducându‑se atingere securității juridice, iar în ordinea juridică spaniolă numai anumite instanțe ar avea competența de a anula cu efecte
erga omnes
o dispoziție cu caracter general.
A impune instituirea unei căi autonome de atac în răspundere extracontractuală pentru prejudiciile cauzate de legiuitorul național ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii, făcând abstracție de aplicarea individualizată a normei cu rang de lege vizate și fără a ține seama de respectarea vreunui termen pentru introducerea unei asemenea acțiuni, ar depăși cu mult cerințele principiului efectivității și ar lipsi de conținut competența statelor membre de a reglementa răspunderea extracontractuală a statului.
Comisia ar săvârși de asemenea o eroare în ceea ce privește tipul de decizie vizat la articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015. Termenul „incumplimiento” nu ar trebui înțeles în sensul de „neîndeplinire a obligațiilor”, ci în sensul de „încălcare” sau de „nerespectare”. Această dispoziție nu s‑ar limita, așadar, să facă referire la o hotărâre a Curții pronunțată în cadrul unei proceduri inițiate în temeiul articolului 258 TFUE.
ii)

Aprecierea Curții
Articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 prevede că, atunci când prejudiciul rezultă din aplicarea unei norme declarate contrare dreptului Uniunii, particularul poate fi despăgubit în cazul în care a obținut, în fața oricărei instanțe, o decizie definitivă de respingere a unei acțiuni formulate împotriva actului administrativ care a cauzat prejudiciul, cu condiția ca particularul să fi invocat încălcarea dreptului Uniunii recunoscută ulterior, sub rezerva îndeplinirii condițiilor prevăzute la literele a)-c) ale acestei dispoziții. Pe de altă parte, părțile nu contestă că termenul „normă” utilizat în dispoziția menționată trebuie înțeles în sensul că vizează, asemenea alineatului 4 al articolului 32 din această lege, o „normă cu rang de lege”.
Articolul 34 alineatul 1 din Legea 40/2015 precizează la rândul său, la al doilea paragraf, că, în cazurile de răspundere la care face referire alineatul 5 al articolului 32 din această lege, pot face obiectul unei reparații prejudiciile produse în termen de cinci ani înainte de data publicării deciziei prin care norma este declarată contrară dreptului Uniunii, sub rezerva unor dispoziții contrare cuprinse în această decizie, în timp ce articolul 67 alineatul 1 al treilea paragraf din Legea 39/2015 precizează că, în aceleași cazuri de răspundere, dreptul de a solicita reparația este prescris în termen de un an de la publicarea deciziei menționate în Jurnalul Oficial.
Rezultă că în mod întemeiat Comisia susține că dispozițiile contestate stabilesc drept condiție pentru ca un particular să poată fi despăgubit pentru un prejudiciu care îi este cauzat printr‑o încălcare a dreptului Uniunii imputabilă legiuitorului național ca această încălcare să fi fost constatată în prealabil de Curte.
Or, Curtea a statuat deja că a condiționa repararea de către statul membru a prejudiciului pe care l‑a cauzat unui particular prin încălcarea dreptului Uniunii de cerința unei constatări prealabile de către Curte a unei încălcări a dreptului Uniunii imputabile statului membru respectiv este contrară principiului efectivității acestui drept (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur și Factortame,
C‑46/93 și C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, punctul
). De asemenea, ea a statuat deja că repararea prejudiciului cauzat printr‑o încălcare a dreptului Uniunii imputabilă unui stat membru nu poate fi supusă cerinței ca existența unei asemenea încălcări să rezulte dintr‑o hotărâre pronunțată de Curte cu titlu preliminar (Hotărârea din 26 ianuarie 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, punctul
și jurisprudența citată).
În plus, din jurisprudența amintită la punctul 30 din prezenta hotărâre rezultă că aceste principii sunt valabile indiferent de organul statului membru a cărui acțiune sau omisiune se află la originea încălcării dreptului Uniunii.
În consecință, pentru a aprecia temeinicia prezentului aspect, nu este important să se stabilească dacă, așa cum susține Comisia, dispozițiile contestate impun pronunțarea unei decizii a Curții prin care s‑a constatat neîndeplinirea de către Regatul Spaniei a uneia dintre obligațiile care îi revin în temeiul dreptului Uniunii sau dacă, după cum susține respectivul stat membru, acestea trebuie înțelese în sensul că se referă la orice decizie a Curții din care se poate deduce incompatibilitatea cu dreptul Uniunii a unui act sau a unei omisiuni a legiuitorului spaniol. Astfel, rezultă din jurisprudența amintită la punctul 104 din prezenta hotărâre că, în orice caz, repararea prejudiciului cauzat de un stat membru, inclusiv de legiuitorul național, ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii nu poate fi condiționată, fără a încălca principiul efectivității, de pronunțarea prealabilă a unei decizii a Curții prin care se constată o neîndeplinire de către statul membru vizat a obligațiilor prevăzute de dreptul Uniunii sau din care reiese incompatibilitatea cu dreptul Uniunii a actului sau a omisiunii aflate la originea prejudiciului.
În acest scop, trebuie să se aprecieze însă dacă, așa cum susține Regatul Spaniei, alte căi legale permit angajarea răspunderii statului legiuitor fără să fie necesară existența în cadrul acestora a unei asemenea decizii prealabile a Curții.
Or, mai întâi, s‑a constatat deja la punctele 63-82 din prezenta hotărâre că niciuna dintre procedurile sau căile legale invocate de Regatul Spaniei la punctele 95 și 96 sau la punctele 38-45 din aceasta nu garantează că un particular poate să obțină, în ansamblul situațiilor în care încălcarea dreptului Uniunii trebuie să facă obiectul unei reparații în temeiul jurisprudenței menționate la punctele 30 și 31 din prezenta hotărâre, o reparare corespunzătoare a prejudiciilor care i‑ar fi cauzate printr‑o încălcare a dreptului Uniunii imputabilă legiuitorului național.
În continuare, în măsura în care argumentația expusă la punctele 97-99 din prezenta hotărâre corespunde în esență celei deja respinse la punctele 85, 86 și 88 din aceasta, ea trebuie de asemenea, pentru aceleași motive, să fie înlăturată.
În sfârșit, în măsura în care prin această argumentație Regatul Spaniei susține în esență că prin prezenta acțiune Comisia ar urmări să impună instituirea unei căi de atac care să permită oricărei persoane să angajeze răspunderea statului legiuitor făcând abstracție de orice apreciere individualizată sau de respectarea unui termen pentru introducerea unei asemenea acțiuni, este necesar să se constate că ea se întemeiază pe o premisă eronată în ceea ce privește întinderea prezentei acțiuni și că trebuie, prin urmare, să fie înlăturată.
Astfel, deși prin prezenta acțiune Comisia urmărește să asigure că un particular vătămat printr‑o încălcare a dreptului Uniunii imputabilă legiuitorului spaniol poate obține repararea prejudiciului său inclusiv în lipsa unui act administrativ atacabil, această instituție nu repune nicidecum în discuție condiția impusă la alineatul 2 al articolului 32 din Legea 40/2015, potrivit căreia prejudiciul a cărui reparare se solicită trebuie, printre altele, să fie individualizat față de o persoană sau de un grup de persoane și care, în temeiul alineatului 3 al doilea paragraf al acestui articol, se aplică de asemenea acțiunilor prevăzute la articolul 32 alineatul 5 din această lege.
Ea nu contestă nici faptul că exercitarea acțiunii în răspunderea statului legiuitor este supusă unui termen de prescripție, stabilirea unor termene rezonabile de introducere a acțiunilor sub sancțiunea decăderii fiind de altfel, în principiu, compatibilă cu principiul efectivității, chiar dacă, prin definiție, împlinirea acestor termene determină respingerea, în tot sau în parte, a acțiunii intentate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 noiembrie 2019, Flausch și alții,
C‑280/18
,
EU:C:2019:928
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
Având în vedere aceste elemente, se impune admiterea primului aspect al primului motiv.
2)

Cu privire la al doilea aspect, referitor la condiția potrivit căreia particularul vătămat trebuie să fi obținut în fața unei instanțe, oricare ar fi aceasta, o decizie definitivă de respingere a unei acțiuni formulate împotriva actului administrativ care a cauzat prejudiciul
i)

Argumentația părților
Comisia arată că, deși dreptul Uniunii nu se opune aplicării unei reglementări naționale care prevede că un particular nu poate obține repararea unui prejudiciu a cărui producere a omis, intenționat sau din neglijență, să o prevină prin utilizarea unei căi legale, acest lucru este adevărat numai cu condiția ca utilizarea acestei căi legale să nu fie o sursă de dificultăți excesive și să poată fi impusă în mod rezonabil persoanei vătămate. Or, întrucât această cerință este impusă de articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 în mod absolut și necondiționat, ea ar fi contrară principiului efectivității.
Nici faptul că acțiunea în răspunderea statului legiuitor constituie un mecanism supletiv al regimului obișnuit al răspunderii statului, nici faptul că ar fi necesar să se protejeze securitatea juridică, nici faptul că există în Spania alte căi procedurale pentru valorificarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii nu ar permite remedierea acestei încălcări a principiului efectivității.
În plus, administrația s‑ar limita frecvent să adopte acte normative care aplică dispozițiile legislative fără a dispune de nicio marjă de apreciere, iar legiuitorii naționali s‑ar afla într‑o poziție specială în raport cu dreptul Uniunii, întrucât trebuie să respecte ansamblul dreptului primar și al dreptului derivat al Uniunii. Prin urmare, încălcările directe ale dreptului Uniunii de către legiuitorii naționali nu ar fi nici neobișnuite, nici dificil de imaginat.
Pe de altă parte, ar fi lipsit de relevanță din punctul de vedere al principiului efectivității faptul că hotărârea definitivă necesară poate să fi fost pronunțată de orice instanță, din moment ce însăși cerința unei asemenea hotărâri este cea care ar fi incompatibilă cu acest principiu, în măsura în care nu este prevăzută nicio excepție pentru cazurile în care exercitarea căii de atac impuse ar cauza dificultăți excesive persoanelor vătămate sau nu li s‑ar putea impune în mod rezonabil.
Regatul Spaniei arată, mai întâi, că condiția în cauză în cadrul acestui al doilea aspect este impusă ca urmare a caracterului supletiv al regimului răspunderii statului legiuitor și a necesității de a concilia principiul reparării prejudiciilor cauzate de legiuitor cu principiul securității juridice. Ar fi dificil ca un prejudiciu să fie cauzat de un act al legiuitorului în lipsa oricărui act administrativ de punere în aplicare și, pentru a stabili existența unui drept la reparație, ar fi în orice caz necesar să se aprecieze de la caz la caz caracterul ilicit al prejudiciului suferit, o declarație de incompatibilitate a unei dispoziții cu dreptul Uniunii nedând loc în mod automat unui drept la reparație.
Atunci când motivul este întemeiat pe incompatibilitatea unei legi cu dreptul Uniunii, particularul ar trebui, așadar, să justifice motivele pentru care legea respectivă îi cauzează un prejudiciu individualizat și să dovedească faptul că „aplicarea legii” este cauza acestuia. În lipsa unui temei care să justifice existența unei „fapte prejudiciabile”, nu ar fi posibil să se introducă o acțiune în răspundere pe cale judiciară. Particularii nu pot pretinde ca legile cu efecte temporale extinse și care se dovedesc incompatibile cu dreptul Uniunii să dea naștere unui drept la reparație nelimitat în timp.
În continuare, deși se impune o decizie definitivă de respingere a acțiunii prealabile, nu ar fi necesară epuizarea căilor de atac jurisdicționale, decizia definitivă putând fi obținută, potrivit articolului 32 alineatul 5 din Legea 40/2015, „în fața oricărei instanțe”.
În sfârșit și în orice caz, Tribunal Supremo (Curtea Supremă) ar interpreta condiția în discuție în cadrul prezentului aspect într‑un sens favorabil particularilor, ceea ce ar garanta respectarea principiului efectivității.
ii)

Aprecierea Curții
Articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 prevede că, dacă prejudiciul rezultă din aplicarea unei norme cu rang de lege declarate contrară dreptului Uniunii, particularul nu poate fi despăgubit decât cu condiția, printre altele, de a fi obținut în fața oricărei instanțe o decizie definitivă de respingere a unei acțiuni formulate împotriva actului administrativ care a cauzat prejudiciul.
Or, în ceea ce privește răspunderea unui stat membru pentru încălcarea dreptului Uniunii, Curtea a recunoscut deja că instanța națională poate să verifice dacă persoana vătămată a dat dovadă de o diligență rezonabilă pentru a evita prejudiciul sau pentru a‑i limita întinderea și în special dacă aceasta a folosit în timp util toate căile legale pe care le avea la dispoziție. Astfel, potrivit unui principiu general comun sistemelor juridice ale statelor membre, persoana vătămată, cu riscul de a trebui să suporte ea însăși prejudiciul, trebuie să dea dovadă de o diligență rezonabilă pentru a limita întinderea prejudiciului. În schimb, ar fi contrar principiului efectivității să se impună persoanelor vătămate să recurgă în mod sistematic la toate căile legale aflate la dispoziția lor, chiar și atunci când aceasta ar provoca dificultăți excesive sau nu li s‑ar putea impune în mod rezonabil (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 martie 2009, Danske Slagterier,
C‑445/06
,
EU:C:2009:178
, punctele
-
și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 4 octombrie 2018, Kantarev,
C‑571/16
,
EU:C:2018:807
, punctele
-
și jurisprudența citată).
În consecință, deși dreptul Uniunii nu se opune aplicării unei reglementări naționale care prevede că un particular nu poate obține repararea unui prejudiciu a cărui producere a omis, cu intenție sau din neglijență, să o prevină prin utilizarea unei căi legale, acest lucru este adevărat numai cu condiția ca utilizarea acesteia să nu provoace dificultăți excesive sau să poată fi impusă în mod rezonabil persoanei vătămate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 martie 2009, Danske Slagterier,
C‑445/06
,
EU:C:2009:178
, punctul
).
În speță, după cum a arătat și domnul avocat general la punctul 82 din concluzii, este tocmai ceea ce prevede articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015. Astfel, contestând în timp util actul administrativ prin care se produce prejudiciul, particularul vizat poate, în principiu, să evite producerea unui prejudiciu sau cel puțin să îi limiteze întinderea.
În plus, această dispoziție nu impune ca particularul să fi epuizat ansamblul căilor de atac aflate la dispoziția sa, ci numai să se fi obținut o decizie definitivă cu privire la o acțiune formulată împotriva acestui act administrativ în fața oricărei instanțe, ceea ce este de natură să faciliteze îndeplinirea acestei condiții.
Trebuie să se constate însă că, așa cum susține Comisia, atunci când prejudiciul rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a legiuitorului contrară dreptului Uniunii, fără să existe un act administrativ pe care particularul îl poate ataca, dispoziția menționată face imposibilă obținerea unei reparații, particularul vătămat neputând, într‑o asemenea situație, să sesizeze o instanță cu o cale de atac precum cea impusă. În această privință, ținând seama de jurisprudența amintită la punctul 124 din prezenta hotărâre, este exclus ca particularul vătămat care se află într‑o asemenea situație să fie obligat ca, printr‑un comportament activ, să provoace adoptarea unui act administrativ pe care l‑ar putea contesta ulterior, din moment ce, în orice caz, nu s‑ar putea considera că un asemenea act a cauzat prejudiciul invocat.
În consecință, articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 este contrar principiului efectivității, în măsura în care nu prevede o excepție pentru cazurile în care exercitarea căii de atac pe care o impune ar fi o sursă de dificultăți excesive sau nu îi poate fi impusă în mod rezonabil persoanei vătămate, ceea ce ar fi cazul atunci când prejudiciul decurge dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a legiuitorului contrară dreptului Uniunii, fără să existe un act administrativ atacabil.
În această privință, afirmația potrivit căreia ar fi dificil ca un prejudiciu să rezulte în mod atât de imediat dintr‑o acțiune sau dintr‑o omisiune a legiuitorului național nu are nicio incidență asupra acestei aprecieri. Pe de o parte, împrejurarea că, în lipsa prevederii unor excepții precum cele descrise la punctul anterior, nu s‑ar aduce decât rareori atingere principiului efectivității nu poate justifica încălcarea acestui principiu. Pe de altă parte, ținând seama de obligațiile specifice care revin legiuitorilor naționali în materie de transpunere a dreptului Uniunii în dreptul intern, nu este în realitate neobișnuit ca activitatea acestora să se afle în mod imediat la originea unui prejudiciu cauzat particularilor.
La fel, faptul că exercitarea unei acțiuni prealabile prin care se urmărește evitarea sau limitarea prejudiciului nu poate fi impusă, în temeiul principiului efectivității, în cazurile în care această exercitare ar provoca dificultăți excesive sau nu i se poate impune în mod rezonabil persoanei vătămate nu înseamnă că particularul care dorește să angajeze răspunderea statului legiuitor ar fi scutit de obligația de a dovedi, în cadrul unei acțiuni având un asemenea obiect, că sunt întrunite condițiile necesare pentru angajarea acestei răspunderi în cazul său specific. Argumentele Regatului Spaniei expuse la punctele 118 și 119 din prezenta hotărâre trebuie, în consecință, să fie înlăturate.
În ceea ce privește afirmația potrivit căreia Tribunal Supremo (Curtea Supremă) ar interpreta condiția contestată într‑un sens favorabil particularilor, ea trebuie respinsă pentru motive analoge celor prezentate la punctul 81 din prezenta hotărâre.
Prin urmare, se impune admiterea celui de al doilea aspect al primului motiv în măsura în care articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 supune repararea prejudiciilor cauzate particularilor de legiuitorul spaniol condiției ca particularul vătămat să fi obținut în fața oricărei instanțe o decizie definitivă de respingere a unei acțiuni formulate împotriva actului administrativ care a cauzat prejudiciul, fără a prevedea o excepție pentru cazurile în care prejudiciul decurge direct dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a legiuitorului contrară dreptului Uniunii, fără să existe un act administrativ atacabil.
3)

Cu privire la al treilea aspect, referitor la condiția potrivit căreia particularul vătămat trebuie să fi invocat încălcarea dreptului Uniunii în cadrul acțiunii îndreptate împotriva actului administrativ care a cauzat prejudiciul
i)

Argumentația părților
Comisia susține că condiția potrivit căreia particularul vătămat trebuie să fi invocat încălcarea dreptului Uniunii în cadrul acțiunii împotriva actului administrativ care a cauzat prejudiciul pare să limiteze dreptul la reparație la cazurile în care dispoziția încălcată a dreptului Uniunii produce un efect direct, în timp ce răspunderea statului ar putea fi angajată chiar și în cazul încălcării unei dispoziții a dreptului Uniunii care este lipsită de un asemenea efect.
Or, întrucât, potrivit Comisiei, atunci când dispoziția dreptului Uniunii încălcată nu produce efect direct, particularii nu pot obține protecția drepturilor lor în fața instanțelor naționale prin neaplicarea dreptului intern și aplicarea dreptului Uniunii, în ceea ce privește acest tip de dispoziții ar fi inutil să se impună ca partea vătămată să fi invocat încălcarea dreptului Uniunii în cadrul unei proceduri judiciare prealabile. Prin urmare, această condiție ar face excesiv de dificilă obținerea reparării prejudiciilor cauzate de legiuitorul național ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii.
Această constatare nu poate fi repusă în discuție de faptul că particularii se pot prevala de orice dispoziție a dreptului Uniunii în cadrul unei proceduri în anularea unui act administrativ, dat fiind că instanțele naționale sunt obligate să înlăture aplicarea unei măsuri naționale și să protejeze în mod direct drepturile conferite de ordinea juridică a Uniunii numai în cazul unor dispoziții de drept al Uniunii care au efect direct.
Regatul Spaniei reiterează că această condiție este impusă ca urmare a caracterului supletiv al regimului răspunderii statului legiuitor și a necesității de a concilia principiul reparării prejudiciilor cauzate de legiuitor cu principiul securității juridice. Astfel, obligația de a invoca în cadrul unei acțiuni prealabile încălcarea dreptului Uniunii nu ar fi excesivă întrucât orice reclamant este obligat să își exercite drepturile cu diligență, iar articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 permite redeschiderea procedurii de reparație în situații care au rămas definitive.
În plus, dreptul spaniol nu ar limita nicidecum dreptul la reparație la cazurile în care dispoziția dreptului Uniunii încălcată are efect direct. Întrucât această ipoteză nu are niciun temei în dispozițiile contestate, iar sarcina probei revine Comisiei, prezentul aspect ar trebui, așadar, să fie respins. În orice caz, pe de o parte, obligația unui particular de a exercita o acțiune prealabilă invocând o încălcare a dreptului Uniunii nu ar însemna că numai o dispoziție care are efect direct poate fi invocată în cadrul acestei acțiuni, argumentele întemeiate pe incompatibilitatea dreptului spaniol cu dreptul Uniunii putând fi expuse indiferent de efectul direct al normei de drept al Uniunii care este invocată. Pe de altă parte, Tribunal Supremo (Curtea Supremă) ar interpreta această obligație într‑un sens favorabil particularilor.
ii)

Aprecierea Curții
Articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 prevede printre condițiile cărora le este supusă posibilitatea unui particular de a fi despăgubit pentru un prejudiciu care rezultă dintr‑o încălcare a dreptului Uniunii imputabilă legiuitorului național pe aceea potrivit căreia acest particular trebuie să fi invocat în cadrul acțiunii formulate împotriva actului administrativ care a cauzat prejudiciul încălcarea dreptului Uniunii recunoscută ulterior.
Cu titlu introductiv, este necesar să se precizeze că nu este necesar să se analizeze prezentul aspect decât în măsura în care exercitarea unei asemenea acțiuni poate fi impusă în mod valabil particularilor vătămați ținând seama de considerațiile expuse la punctele 125-128 din prezenta hotărâre.
Prin intermediul prezentului aspect, Comisia se limitează să conteste conformitatea cu principiul efectivității a obligației generale a particularului vătămat de a invoca încălcarea dreptului Uniunii în cadrul acțiunii prealabile acțiunii în răspundere care îi poate fi impusă în scopul de a evita prejudiciul sau de a limita întinderea acestuia, din moment ce o asemenea invocare este în mod necesar sortită eșecului atunci când dispoziția vizată a dreptului Uniunii este lipsită de efect direct, invocarea unei asemenea dispoziții neputând, în lipsa unui asemenea efect, să conducă la evitarea sau la limitarea prejudiciului său.
În această privință, deși, după cum arată Comisia, o instanță națională nu este ținută, exclusiv în temeiul dreptului Uniunii, să lase neaplicată o dispoziție a dreptului său național contrară unei dispoziții a dreptului Uniunii dacă această din urmă dispoziție este lipsită de efect direct (Hotărârea din 24 iunie 2019, Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, punctul
), această considerație nu aduce totuși atingere posibilității instanței respective de a înlătura, în temeiul dreptului intern, orice dispoziție a dreptului național contrară unei dispoziții a dreptului Uniunii lipsite de un asemenea efect (Hotărârea din 18 ianuarie 2022, Thelen Technopark Berlin,
C 261/20
,
EU:C:2022:33
, punctul
).
În plus, caracterul obligatoriu al dispozițiilor dreptului Uniunii, chiar și lipsite de efect direct, implică o obligație a instanțelor naționale de interpretare a dreptului național conformă cu aceste dispoziții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 noiembrie 1990, Marleasing,
C‑106/89
,
EU:C:1990:395
, punctele
și
, precum și Hotărârea din 21 ianuarie 2021, Whiteland Import Export,
C‑308/19
,
EU:C:2021:47
, punctul
). Aceasta este limitată de principiile generale ale dreptului, în special de principiile securității juridice și neretroactivității, și nu poate fi utilizată ca temei pentru o interpretare
contra legem
a dreptului național (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 iulie 2006, Adeneler și alții,
C‑212/04
,
EU:C:2006:443
, punctul
, precum și Hotărârea din 18 ianuarie 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, punctul
).
Având în vedere aceste elemente, argumentația Comisiei trebuie înlăturată în măsura în care prin aceasta ea susține că numai dispozițiile de drept al Uniunii care au efect direct pot fi invocate în mod util în cadrul acțiunii formulate împotriva actului administrativ care materializează prejudiciul, din moment ce nu este exclus ca, după cum a afirmat de altfel Regatul Spaniei în ședință, competențele instanței naționale să nu varieze după cum dispoziția de drept al Uniunii în cauză are sau nu efect direct, iar respectiva instanță dispune, în temeiul dreptului intern, de competențe mai largi decât cele care îi sunt conferite de dreptul Uniunii. De altfel, și o dispoziție de drept al Uniunii lipsită de efect direct poate fi, după caz, invocată pentru a obține o interpretare a dreptului național care să fie conformă cu dreptul Uniunii.
În orice caz, trebuie totuși să se arate că faptul de a impune particularului vătămat să fi invocat încă din etapa prealabilă a acțiunii îndreptate împotriva actului administrativ care materializează prejudiciul și în scopul prevenirii sau limitării acestuia încălcarea dreptului Uniunii care este recunoscută ulterior, sub sancțiunea de a nu putea obține repararea prejudiciului suferit, poate constitui o complicație procedurală excesivă, contrară principiului efectivității. Astfel, într‑un asemenea stadiu poate fi excesiv de dificil sau chiar imposibil să se anticipeze ce încălcare a dreptului Uniunii va fi în cele din urmă recunoscută de Curte.
În aceste condiții, se impune respingerea celui de al treilea aspect al primului motiv.
b)

Cu privire la dispozițiile articolului 67 alineatul 1 al treilea paragraf din Legea 39/2015 și ale articolului 34 alineatul 1 al doilea paragraf din Legea 40/2015
1)

Argumentația părților
Comisia susține că încalcă de asemenea principiul efectivității, pe de o parte, articolul 67 alineatul 1 al treilea paragraf din Legea 39/2015, în temeiul căruia dreptul de a solicita reparație este prescris în termen de un an de la publicarea în Jurnalul Oficial a deciziei prin care se declară norma cu rang de lege în discuție contrară dreptului Uniunii și, pe de altă parte, articolul 34 alineatul 1 al doilea paragraf din Legea 40/2015, care limitează prejudiciile care pot face obiectul unei reparații la cele produse în cei cinci ani care precedă data acestei publicări, sub rezerva unor dispoziții contrare cuprinse în decizia respectivă.
În primul rând, nu ar fi acceptabil ca termenul de prescripție al acțiunii să înceapă să curgă de la o dată care depinde de o decizie a Curții care nu este necesară pentru ca o instanță națională să poată nu numai să constate că este angajată răspunderea statului, ci și să oblige statul membru vizat să repare un prejudiciu cauzat ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii. Aceasta ar avea ca efect transformarea deciziei prealabile a Curții în element constitutiv al răspunderii statului legiuitor, după cum ar confirma de altfel modul de redactare a articolului 32 alineatul 5 din Legea 40/2015, cu încălcarea jurisprudenței Curții.
În al doilea rând, limitarea prejudiciilor reparabile la cele produse în cei cinci ani care precedă publicarea deciziei prin care dispoziția în cauză este declarată contrară dreptului Uniunii ar încălca principiul efectivității sub două aspecte. Pe de o parte, un astfel de termen nu ar putea fi stabilit începând cu o dată care depinde de o decizie a Curții care nu poate fi impusă. Pe de altă parte, o asemenea limitare ar fi contrară principiului reparării integrale a prejudiciului, care ar fi inerent principiului efectivității, repararea integrală a prejudiciului fiind impusă de jurisprudența Curții, inclusiv acordarea de dobânzi de întârziere.
Deși, în principiu, dreptul Uniunii nu se opune aplicării, în cazul creanțelor împotriva statului, a unui termen de prescripție de cinci ani, cu condiția ca acesta să se aplice creanțelor similare de drept intern, ar fi evident în speță că, întrucât sistemul creat prin articolul 32 alineatele 5 și 6 din Legea 40/2015 necesită un lung parcurs judiciar, este mai mult decât probabil să treacă mai mult de cinci ani înainte de pronunțarea deciziei Curții. În consecință, ca urmare a duratei procedurii prevăzute la articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015, luarea în considerare a punctului de referință prevăzut la articolul 34 alineatul 1 al doilea paragraf din această lege ar putea împiedica repararea integrală a prejudiciului suferit.
În ceea ce privește precizarea potrivit căreia limita în timp a prejudiciilor reparabile este de cinci ani „sub rezerva unor dispoziții contrare” cuprinse în decizia prin care norma cu rang de lege este declarată contrară dreptului Uniunii, ea nu ar figura la articolul 34 alineatul 1 al doilea paragraf din Legea 40/2015, ci la articolul 32 alineatul 6 din legea menționată. Aceasta nu ar viza, așadar, o posibilitate oferită instanței naționale sesizate cu o cerere de reparație, ci numai conținutul unei decizii a Curții.
Regatul Spaniei răspunde, în ceea ce privește, în primul rând, momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție al acțiunii în cauză, că, dat fiind că cerința unei hotărâri prealabile a Curții nu este contrară principiului efectivității, critica formulată de Comisie în această privință trebuie respinsă. În orice caz, orice instanță spaniolă ar putea declara că o normă cu rang de lege este contrară dreptului Uniunii, fără pronunțarea unei decizii a Curții în acest sens.
De altfel, din moment ce prejudiciul ar rezulta în speță dintr‑o normă de drept cu efect general, acest termen nu ar putea începe să curgă decât de la publicarea hotărârii prin care se constată nelegalitatea acestei norme de drept, numai această publicare permițând cunoașterea nelegalității respective și, prin urmare, a prejudiciului. Or, publicarea într‑un jurnal oficial ar figura printre mijloacele cele mai eficiente pentru a face cunoscut un eveniment juridic.
În plus, faptul că termenul începe să curgă de la data publicării hotărârii nu ar însemna că o acțiune nu poate fi intentată înaintea acestei date prin intermediul căilor de atac ordinare, precum și pe calea regimului general al răspunderii autorităților publice menționat la articolul 106 din Constituție și reglementat de articolul 32 alineatul 1 din Legea 40/2015.
În ceea ce privește, în al doilea rând, limitarea în timp a prejudiciilor reparabile, Regatul Spaniei susține că din cuprinsul punctelor 68 și 69 din Hotărârea din 21 decembrie 2016, Gutiérrez Naranjo și alții (
C‑154/15, C‑307/15 și C‑308/15
,
EU:C:2016:980
), reiese că, în pofida unei declarații de incompatibilitate cu dreptul Uniunii, este necesar să se respecte situațiile juridice definitive. În această privință, el subliniază încă o dată că alineatul 5 al articolului 32 din Legea 40/2015 vizează, la fel ca alineatul 4 al acestui articol, o ipoteză suplimentară în care este redeschis un termen care ar fi închis în temeiul căilor de atac ordinare, ceea ce ar permite obținerea unei reparații în cazuri în care, în principiu, orice reparație ar fi exclusă. Acest alineat 5 ar stabili, așadar, o normă de drept favorabilă particularilor, care permite exercitarea unei acțiuni în răspundere al cărei rezultat este susceptibil să fie contrar unei decizii care a dobândit deja autoritate de lucru judecat.
În orice caz, un particular ar putea obține repararea integrală a prejudiciului său prin exercitarea acțiunilor corespunzătoare înainte de prescrierea acestora, Regatul Spaniei făcând trimitere în această privință la articolul 34 alineatul 1 primul paragraf din Legea 40/2015, aplicabil în ipoteza generală a răspunderii autorităților publice prevăzută la articolul 32 alineatul 1 din această lege.
Pe de altă parte, jurisprudența nu ar prevedea că o despăgubire este datorată pentru toate prejudiciile legate de acte deja prescrise. Ar fi disproporționat să se impună o reparație absolută pentru legi în vigoare de zeci de ani. Reparația integrală nu ar fi un principiu absolut și ar trebui să se țină seama de consecințele potențiale pentru trezorerie.
În sfârșit, întrucât articolul 34 alineatul 1 al doilea paragraf din Legea 40/2015 precizează că se aplică „sub rezerva unor dispoziții contrare cuprinse în [decizia prin care norma este declarată contrară dreptului Uniunii]”, instanța care se pronunță cu privire la acțiunea în răspundere ar putea să moduleze reparația în funcție de împrejurări și să decidă să nu aplice limitarea în timp a prejudiciilor reparabile, astfel cum este prevăzută la această dispoziție.
2)

Aprecierea Curții
În ceea ce privește, în primul rând, aspectul argumentației Comisiei privind articolul 67 alineatul 1 al treilea paragraf din Legea 39/2015, trebuie amintit că această dispoziție prevede că, în cazurile de răspundere la care face referire articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015, dreptul de a solicita despăgubiri este prescris la un an după publicarea în Jurnalul Oficial a deciziei prin care norma cu rang de lege este declarată contrară dreptului Uniunii. În plus, Comisia critică articolul 67 alineatul 1 al treilea paragraf din Legea 39/2015 numai în măsura în care această dispoziție stabilește data la care începe să curgă termenul de prescripție al acțiunii în răspundere a statului legiuitor pentru încălcările dreptului Uniunii care îi sunt imputabile.
Or, din moment ce, după cum s‑a constatat la punctul 106 din prezenta hotărâre, repararea unui prejudiciu cauzat unui particular de legiuitorul național ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii nu poate fi supusă, fără a încălca principiul efectivității, condiției privind existența unei decizii a Curții de constatare a neîndeplinirii de către statul membru vizat a obligațiilor prevăzute de dreptul Uniunii sau din care reiese incompatibilitatea cu dreptul Uniunii a actului sau a omisiunii aflate la originea prejudiciului, nici publicarea unei asemenea decizii în Jurnalul Oficial nu poate constitui, fără să încalce același principiu, singurul moment posibil de la care începe să curgă termenul de prescripție al acțiunii prin care se urmărește angajarea răspunderii legiuitorului respectiv pentru încălcările dreptului Uniunii care îi sunt imputabile.
În această privință trebuie respinsă afirmația Regatului Spaniei potrivit căreia un particular vătămat poate obține repararea integrală a prejudiciului său în temeiul căilor de atac ordinare, precum și pe calea regimului general al răspunderii autorităților publice prevăzut la articolul 32 alineatul 1 din Legea 40/2015. Pe de o parte, așa cum rezultă din cuprinsul punctelor 63-82 din prezenta hotărâre, niciuna dintre celelalte proceduri sau căi legale invocate de Regatul Spaniei nu garantează că răspunderea statului pentru încălcările dreptului Uniunii imputabile legiuitorului național poate fi angajată în toate împrejurările în care un particular suferă un prejudiciu ca urmare a unei astfel de încălcări de către legiuitor. Pe de altă parte, existența unei asemenea decizii constituie, potrivit chiar termenilor dispozițiilor contestate, o condiție care trebuie îndeplinită în mod necesar înainte chiar ca o asemenea acțiune să poată fi introdusă.
Prin urmare, este necesar să se constate că aspectul argumentației Comisiei privind momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție, prevăzut la articolul 67 alineatul 1 al treilea paragraf din Legea 39/2015, este întemeiat în măsura în care această dispoziție nu acoperă decât cazurile în care există o decizie a Curții prin care se declară incompatibilitatea cu dreptul Uniunii a normei cu rang de lege aplicate.
În al doilea rând, în ceea ce privește limitarea în timp a prejudiciilor reparabile, trebuie amintit că articolul 34 alineatul 1 al doilea paragraf din Legea 40/2015 prevede că, în cazul de răspundere la care face referire alineatul 5 al articolului 32 din această lege, pot face obiectul unei reparații prejudiciile produse în cei cinci ani care precedă data publicării deciziei prin care norma cu rang de lege în cauză este declarată contrară dreptului Uniunii, sub rezerva unor dispoziții contrare cuprinse în această decizie.
Așadar, trebuie să se constate că dispoziția respectivă are ca efect limitarea prejudiciilor care pot face obiectul unei reparații, în cazurile de răspundere a statului legiuitor pentru încălcările dreptului Uniunii care îi sunt imputabile, la prejudiciile intervenite în cei cinci ani care precedă data publicării în Jurnalul Oficial a deciziei Curții de constatare a neîndeplinirii de către Regatul Spaniei a obligațiilor prevăzute de dreptul Uniunii sau din care reiese incompatibilitatea cu dreptul Uniunii a actului sau a omisiunii legiuitorului aflate la originea acestor prejudicii.
În această privință, deși, în lipsa unor dispoziții de drept al Uniunii în materie, sarcina de a stabili întinderea reparației, precum și normele referitoare la evaluarea prejudiciilor cauzate de o încălcare a dreptului Uniunii revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru, reglementările naționale care stabilesc criteriile care permit determinarea acestei întinderi, precum și normele menționate trebuie să respecte, printre altele, principiul efectivității (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 noiembrie 2010, Fuß,
C‑429/09
,
EU:C:2010:717
, punctul
și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 28 iulie 2016, Tomášová,
C‑168/15
,
EU:C:2016:602
, punctul
). Astfel, Curtea a statuat în mod repetat că repararea prejudiciilor cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii trebuie să fie corespunzătoare prejudiciului suferit (a se vedea Hotărârea din 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur și Factortame,
C‑46/93 și C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, punctul
, precum și Hotărârea din 29 iulie 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe,
C‑620/17
,
EU:C:2019:630
, punctul
), în sensul că trebuie să permită, dacă este cazul, compensarea integrală a prejudiciilor efectiv suferite (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 august 1993, Marshall,
C‑271/91
,
EU:C:1993:335
, punctul
, și Hotărârea din 15 aprilie 2021, Braathens Regional Aviation,
C‑30/19
,
EU:C:2021:269
, punctul
).
Or, în speță este suficient să se constate că, prin faptul că prevede, prin articolul 34 alineatul 1 al doilea paragraf din Legea 40/2015, că prejudiciile cauzate particularilor de legiuitor ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii nu pot fi reparate decât dacă s‑au produs în cursul celor cinci ani care precedă data publicării unei decizii a Curții prin care se constată o încălcare de către Regatul Spaniei a obligațiilor prevăzute de dreptul Uniunii sau din care reiese incompatibilitatea cu dreptul Uniunii a actului sau a omisiunii legiuitorului aflate la originea acestor prejudicii, Regatul Spaniei împiedică particularii să obțină în toate cazurile o reparare corespunzătoare a prejudiciului lor.
Astfel, pe lângă faptul că repararea unui prejudiciu cauzat de legiuitor ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii nu poate, în orice caz, să fie condiționată de existența unei atari decizii, această condiție are ca efect, ținând seama de durata procedurii în urma căreia se pronunță o asemenea decizie, și anume o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, în sensul articolului 258 TFUE, sau o procedură de trimitere preliminară, în temeiul articolului 267 TFUE, de a face în practică imposibilă sau excesiv de dificilă o asemenea reparație. În plus, durata procedurii este majorată prin aplicarea articolului 32 alineatul 5 din Legea 40/2015, la care face trimitere articolul 34 alineatul 1 din această lege și care impune o decizie definitivă de respingere a acțiunii formulate împotriva actului administrativ care a cauzat prejudiciul.
Condiția menționată este, așadar, de asemenea contrară principiului efectivității. În această privință, Regatul Spaniei nu poate, pentru aceleași motive precum cele prezentate deja la punctele 85, 86 și 88, precum și la punctele 63-82 din prezenta hotărâre, să deducă un argument util nici din faptul că articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 ar constitui o cale de atac complementară, nici din alte proceduri sau căi legale pe care le invocă.
Nici referirea, la articolul 34 alineatul 1 al doilea paragraf din Legea 40/2015, la faptul că „dispoziții contrare” pot fi „cuprinse în această decizie” nu este de nicio utilitate acestui stat membru, din moment ce reiese în mod univoc din dispoziția respectivă că termenul „decizie” face trimitere, în ceea ce privește prejudiciile rezultate dintr‑o încălcare a dreptului Uniunii imputabilă legiuitorului, la „decizia […] prin care norma este declarată contrară dreptului Uniunii”, cu alte cuvinte, la o decizie a Curții.
Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se constate că aspectul argumentației Comisiei privind limitarea în timp a prejudiciilor reparabile, prevăzută la articolul 34 alineatul 1 al doilea paragraf din Legea 40/2015, este fondat.
În consecință, trebuie admis în parte primul motiv, întemeiat pe o încălcare a principiului efectivității.
4.

Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului echivalenței
a)

Argumentația părților
Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia arată că, prin faptul că prevede, la articolul 32 alineatul 5 literele a) și b) din Legea 40/2015, drept condiție pentru angajarea răspunderii statului legiuitor în cazul încălcării dreptului Uniunii că norma de drept încălcată trebuie să aibă ca obiect conferirea de drepturi particularilor și că această încălcare trebuie să fie suficient de gravă, Regatul Spaniei nu își îndeplinește obligațiile care îi revin în temeiul principiului echivalenței.
Potrivit acestei instituții, rezultă din jurisprudența Curții că principiul echivalenței este relevant pentru a aprecia nu numai condițiile procedurale care guvernează acțiunile în răspunderea statului pentru prejudiciile pe care le cauzează cu încălcarea dreptului Uniunii, ci și condițiile substanțiale care guvernează angajarea acestor acțiuni. În consecință, faptul că articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 reproduce cele trei condiții care, conform jurisprudenței Curții, sunt suficiente pentru a angaja răspunderea unui stat membru pentru prejudiciile pe care le cauzează particularilor cu încălcarea dreptului Uniunii ar fi lipsit de relevanță, dreptul național neputând, fără a încălca principiul echivalenței, să impună aceste trei condiții decât dacă ele se aplică și cererilor de reparație similare de natură internă.
Or, în speță, cele două condiții menționate la punctul 171 din prezenta hotărâre nu ar fi prevăzute la alineatul 4 al articolului 32 din Legea 40/2015 în ceea ce privește angajarea răspunderii statului legiuitor în cazul încălcării Constituției, deși din Hotărârea din 26 ianuarie 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
), ar rezulta că, ținând seama de obiectul și de elementele lor esențiale, acțiunile în răspunderea statului introduse în temeiul unei încălcări a dreptului Uniunii printr‑o normă cu rang de lege și cele introduse în temeiul unei încălcări a Constituției printr‑o normă cu rang de lege, constatată de Tribunal Constitucional (Curtea Constituțională), sunt similare în sensul aplicării principiului echivalenței.
Regatul Spaniei arată că al doilea motiv invocat de Comisie nu este fondat, întrucât cele două acțiuni în cauză nu pot fi considerate similare. Cazurile de neconstituționalitate a unei legi ar putea fi foarte diferite de cazurile de incompatibilitate a unei norme de drept cu dreptul Uniunii, anumite cazuri de neconstituționalitate putând, printre altele, să nu privească încălcarea drepturilor particularilor. În plus, ar exista o diferență substanțială între răspunderea statului care decurge dintr‑o încălcare a dreptului Uniunii și cea care decurge dintr‑o declarație de neconstituționalitate a unei legi, în măsura în care aceasta din urmă ar implica invalidarea
ex tunc
a legii, astfel încât actele administrative adoptate în temeiul unei legi declarate ulterior neconstituțională sunt de asemenea viciate de aceasta. Nu aceasta ar fi situația unei decizii a Curții prin care se constată o neîndeplinire a obligațiilor sau a unei hotărâri pronunțate în cadrul unei proceduri preliminare.
Pe de altă parte, chiar presupunând că aceste două acțiuni sunt similare, articolul 32 alineatul 5 din Legea 40/2015 nu ar face decât să codifice condițiile stabilite de jurisprudența Curții, în vederea sporirii securității juridice. Aceste condiții ar fi inerente regimului răspunderii statului în Spania, inclusiv în cazurile de răspundere care rezultă dintr‑o declarație de neconstituționalitate a unei norme cu rang de lege. Așadar, ar fi vorba, în orice caz, despre o diferență pur formală.
b)

Aprecierea Curții
În conformitate cu ceea ce s‑a amintit deja la punctul 33 din prezenta hotărâre, sub rezerva dreptului la reparație care are temeiul în mod direct în dreptul Uniunii în cazul în care sunt întrunite condițiile enunțate la punctul 31 din prezenta hotărâre, revine statului membru obligația de a repara consecințele prejudiciului pe care l‑a cauzat prin încălcarea dreptului Uniunii.
Astfel, în lipsa unei reglementări a Uniunii în materie, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru atribuția de a desemna instanțele competente și de a stabili modalitățile procedurale aplicabile acțiunilor în justiție destinate să asigure protecția drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii, principiul echivalenței impunând totuși ca condițiile stabilite de legislațiile naționale în materia reparării prejudiciilor să nu fie mai puțin favorabile decât cele care privesc cererile asemănătoare de natură internă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 noiembrie 1991, Francovich și alții,
C‑6/90 și C‑9/90
,
EU:C:1991:428
, punctele
-
și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 19 mai 2011, Iaia și alții,
C‑452/09
,
EU:C:2011:323
, punctul
și jurisprudența citată).
Principiul echivalenței urmărește astfel să încadreze autonomia procedurală de care dispun statele membre atunci când pun în aplicare dreptul Uniunii, iar acesta din urmă nu prevede nicio dispoziție în materie. Rezultă că, în materia răspunderii statului pentru încălcarea dreptului Uniunii, principiul respectiv nu are vocația de a interveni decât atunci când această răspundere este angajată în temeiul dreptului Uniunii și, prin urmare, atunci când sunt îndeplinite condițiile aferente, așa cum sunt amintite la punctul 31 din prezenta hotărâre (a se vedea prin analogie Hotărârea din 9 decembrie 2010, Combinatie Spijker Infrabouw‑De Jonge Konstruktie și alții,
C‑568/08
,
EU:C:2010:751
, punctul
).
Astfel, după cum a arătat și domnul avocat general la punctul 122 din concluzii, acest principiu nu poate constitui temeiul unei obligații a statelor membre de a permite nașterea unui drept la reparație în condiții mai favorabile decât cele prevăzute de jurisprudența Curții.
În speță, prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia nu urmărește să repună în discuție condițiile în care este pus în aplicare în Spania principiul răspunderii statului pentru încălcările dreptului Uniunii care îi sunt imputabile, așa cum a fost precizat de Curte, ci înseși condițiile de angajare a răspunderii statului legiuitor pentru încălcările dreptului Uniunii care îi sunt imputabile, astfel cum sunt definite în dreptul spaniol, cu privire la care este de altfel cert că reiau în mod fidel condițiile enunțate în jurisprudența Curții.
Or, după cum rezultă din constatarea efectuată la punctul 179 din prezenta hotărâre, chiar presupunând că condițiile de angajare a răspunderii statului legiuitor pentru încălcări ale dreptului Uniunii care îi sunt imputabile sunt mai puțin favorabile decât condițiile de angajare a răspunderii statului legiuitor în cazul încălcării Constituției, principiul echivalenței nu are vocația de a se aplica într‑o asemenea ipoteză.
De altfel, Curtea a precizat deja în mod repetat că, deși statele membre pot prevedea că răspunderea lor este angajată în condiții mai puțin restrictive decât cele enunțate de Curte, această răspundere nu trebuie în acest caz să fie considerată angajată în temeiul dreptului Uniunii, ci al dreptului național (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur și Factortame,
C‑46/93 și C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, punctul
, precum și Hotărârea din 8 iulie 2021, Koleje Mazowieckie,
C‑120/20
,
EU:C:2021:553
, punctul
și jurisprudența citată).
În general, principiul echivalenței nu poate de altfel să fie interpretat în sensul că obligă un stat membru să extindă regimul său intern cel mai favorabil la toate acțiunile introduse într‑un anumit domeniu de drept (Hotărârea din 26 ianuarie 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales,
C‑118/08
,
EU:C:2010:39
, punctul
și jurisprudența citată).
Mai trebuie subliniat că, desigur, după cum arată Comisia, Curtea a precizat în mai multe rânduri că nici condițiile de formă, nici condițiile de fond stabilite de legislațiile naționale în materie de reparare a prejudiciilor cauzate de statele membre ca urmare a încălcării dreptului Uniunii nu pot fi mai puțin favorabile decât cele care privesc cereri similare de natură internă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 noiembrie 1991, Francovich și alții,
C‑6/90 și C‑9/90
,
EU:C:1991:428
, punctul
, Hotărârea din 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur și Factortame,
C‑46/93 și C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, punctele
și
, precum și jurisprudența citată, și Hotărârea din 17 aprilie 2007, AGM‑COS.MET,
C‑470/03
,
EU:C:2007:213
, punctul
, precum și jurisprudența citată). Nu este mai puțin adevărat, astfel cum reiese din înșiși termenii acestei jurisprudențe, că precizarea respectivă se raportează întotdeauna la condițiile stabilite de legislațiile naționale în materie de reparare a prejudiciilor odată ce dreptul la reparație a luat naștere în temeiul dreptului Uniunii.
Rezultă că al doilea motiv se întemeiază pe o interpretare eronată a jurisprudenței Curții. În consecință, acesta trebuie respins ca nefondat.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, este necesar să se constate că Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul principiului efectivității atunci când a adoptat și a menținut în vigoare dispozițiile contestate, în măsura în care aceste dispoziții supun repararea prejudiciilor cauzate particularilor de legiuitorul spaniol ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii:
–
condiției privind existența unei decizii a Curții prin care se declară incompatibilitatea normei cu rang de lege aplicate cu dreptul Uniunii;
–
condiției ca particularul vătămat să fi obținut în fața oricărei instanțe o decizie definitivă de respingere a unei acțiuni formulate împotriva actului administrativ care a cauzat prejudiciul, fără a prevedea o excepție pentru cazurile în care prejudiciul decurge direct dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a legiuitorului contrară dreptului Uniunii, fără să existe un act administrativ atacabil;
–
unui termen de prescripție de un an de la publicarea în Jurnalul Oficial a deciziei Curții prin care se declară incompatibilitatea normei cu rang de lege aplicate cu dreptul Uniunii, fără a acoperi cazurile în care nu există o asemenea decizie, și
–
condiției ca numai prejudiciile produse în cei cinci ani care precedă data acestei publicări să poată face obiectul unei reparații, sub rezerva unor dispoziții contrare cuprinse în această decizie.
IV.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. În temeiul articolului 138 alineatul (3) din acest regulament, în cazul în care părțile cad fiecare în pretenții cu privire la unu sau la mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată.
Întrucât Comisia și Regatul Spaniei au solicitat fiecare obligarea celuilalt la plata cheltuielilor de judecată și au căzut fiecare în pretenții cu privire la unu sau la mai multe capete de cerere, se impune să se decidă că acestea suportă fiecare propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:

1)
Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul principiului efectivității atunci când a adoptat și a menținut în vigoare articolul 32 alineatele 3-6 și articolul 34 alineatul 1 al doilea paragraf din Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (Legea 40/2015 privind regimul juridic al sectorului public) din 1 octombrie 2015, precum și articolul 67 alineatul 1 al treilea paragraf din Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Legea 39/2015 privind procedura administrativă comună a administrațiilor publice) din 1 octombrie 2015, în măsura în care aceste dispoziții supun repararea prejudiciilor cauzate particularilor de legiuitorul spaniol ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii:
–
condiției privind existența unei decizii a Curții prin care se declară incompatibilitatea normei cu rang de lege aplicate cu dreptul Uniunii;
–
condiției ca particularul vătămat să fi obținut în fața oricărei instanțe o decizie definitivă de respingere a unei acțiuni formulate împotriva actului administrativ care a cauzat prejudiciul, fără a prevedea o excepție pentru cazurile în care prejudiciul decurge direct dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a legiuitorului contrară dreptului Uniunii, fără să existe un act administrativ atacabil;
–
unui termen de prescripție de un an de la publicarea în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
a deciziei Curții prin care se declară incompatibilitatea normei cu rang de lege aplicate cu dreptul Uniunii, fără a acoperi cazurile în care nu există o asemenea decizie, și
–
condiției ca numai prejudiciile produse în cei cinci ani care precedă data acestei publicări să poată face obiectul unei reparații, sub rezerva unor dispoziții contrare cuprinse în această decizie.

2)
Respinge în rest acțiunea.

3)
Comisia Europeană și Regatul Spaniei suportă propriile cheltuieli de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: spaniola.