CELEX: 62021CJ0045
Procedimiento prejudicial
Sistema Europeo de Bancos Centrales
Banco central nacional
Directiva 2001/24/CE
Saneamiento y liquidación de las entidades de crédito
Indemnización de daños resultantes de la adopción de medidas de saneamiento
Artículo 123 TFUE y artículo 21.1 del Protocolo (n.º 4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo
Prohibición de la financiación monetaria de los Estados miembros de la zona euro
Artículo 130 TFUE y artículo 7 del citado Protocolo
Independencia
Divulgación de información confidencial

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 123 TFUE y 130 TFUE, de los artículos 7 y 21 del Protocolo (n.
o
4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (
DO 2016, L 202, p. 230
; en lo sucesivo, «Protocolo sobre el SEBC y el BCE»), de los artículos 44 a 52 de la Directiva 2006/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio (
DO 2006, L 177, p. 1
), y de los artículos 53 a 62 de la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE (
DO 2013, L 176, p. 338
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un procedimiento de control de constitucionalidad de disposiciones legislativas nacionales que definen los requisitos para que se genere la responsabilidad de la Banka Slovenije (Banco Central de Eslovenia) por los daños causados por la cancelación de determinados instrumentos financieros y el acceso a determinada información relativa a tal cancelación en poder de este banco central.
Marco jurídico
Reglamento (CE) n.
o
3603/93
El segundo considerando del Reglamento (CE) n.
o
3603/93 del Consejo, de 13 de diciembre de 1993, por el que se establecen definiciones para la aplicación de las prohibiciones a que se refieren el artículo [123 TFUE] y el [artículo 125 TFUE, apartado 1] (
DO 1993, L 332, p. 1
), presenta la siguiente redacción:
«Considerando que deben especificarse en particular los términos “descubiertos” y “otro tipo de créditos” que aparecen en el artículo [123 TFUE], en particular en lo que respecta al trato que debe darse a los pasivos existentes a 1 de enero de 1994».
El artículo 1, apartado 1, del citado Reglamento establece lo siguiente:
«A efectos de lo dispuesto en el artículo [123 TFUE] se entenderá por:
1.
descubierto: todo suministro de recursos a favor del sector público que se traduzca o pueda traducirse en un saldo deudor en cuenta;
2.
otro tipo de crédito:
i)
todo crédito contra el sector público existente al 1 de enero de 1994, excepto los créditos de vencimiento fijo adquiridos antes de la fecha mencionada;
ii)
toda financiación de obligaciones del sector público con respecto a terceros;
iii)
no obstante lo dispuesto en el apartado 2 del artículo [123 TFUE], toda operación con el sector público que se traduzca o pueda traducirse en un crédito contra dicho sector.»
Directiva 2000/12/CE
El artículo 1, punto 4, de la Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de marzo de 2000, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio (
DO 2000, L 126, p. 1
), establecía lo siguiente:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
4)
“autoridades competentes”: las autoridades nacionales facultadas, en virtud de una ley o reglamento, para controlar las entidades de crédito».
Directiva 2001/24/CE
A tenor del considerando 6 de la Directiva 2001/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de abril de 2001, relativa al saneamiento y a la liquidación de las entidades de crédito (
DO 2001, L 125, p. 15
):
«Procede confiar a las autoridades administrativas o judiciales del Estado miembro de origen la competencia exclusiva de decidir y aplicar las medidas de saneamiento previstas en la legislación y los usos en vigor en dicho Estado miembro. Debido a la dificultad de armonizar las legislaciones y los usos de los Estados miembros, conviene establecer el reconocimiento mutuo por parte de los Estados miembros de las medidas que cada uno de ellos tome para restaurar la viabilidad de las entidades que haya autorizado.»
El artículo 2 de esta Directiva, en su versión aplicable a los hechos del asunto principal, disponía lo siguiente:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
[…]
–
autoridades competentes: las autoridades competentes con arreglo al punto 4 del artículo 1 de la Directiva [2000/12];
[…]».
El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2001/24 preceptúa lo siguiente:
«Las autoridades administrativas o judiciales del Estado miembro de origen serán las únicas competentes para decidir sobre la aplicación en una entidad de crédito, incluidas las sucursales establecidas en otros Estados miembros, de una o varias medidas de saneamiento.»
El artículo 33 de esta Directiva es del siguiente tenor:
«Toda persona que deba recibir o facilitar información en el marco de los procedimientos de información o de consulta establecidos en los artículos 4, 5, 8, 9, 11 y 19 estará sujeta al secreto profesional, según las normas y condiciones establecidas en el artículo 30 de la Directiva [2000/12], con excepción de las autoridades judiciales a las que se aplican las disposiciones nacionales vigentes.»
Directiva 2006/48
El artículo 4, punto 4, de la Directiva 2006/48 estipulaba lo siguiente:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
(4)
“autoridades competentes”: las autoridades nacionales facultadas, en virtud de una ley o reglamento, para controlar las entidades de crédito».
El artículo 44, apartado 1, de esta Directiva establecía lo siguiente:
«Los Estados miembros establecerán que todas las personas que ejerzan o hayan ejercido una actividad para las autoridades competentes, así como los auditores o expertos actuando por cuenta de las autoridades competentes, tengan que guardar el secreto profesional.
Las informaciones confidenciales que reciban a título profesional no podrán ser divulgadas a ninguna persona o autoridad, salvo en forma sumaria o agregada, de manera que las entidades de crédito individuales no puedan ser identificadas, sin perjuicio de los supuestos regulados por el Derecho penal.
No obstante, cuando se trate de entidades de crédito que se hayan declarado en quiebra o cuya liquidación forzosa haya sido ordenada por un tribunal, las informaciones confidenciales que no se refieran a terceras partes implicadas en intentos de salvamento de la entidad de crédito podrán ser divulgadas en el marco de procedimientos civiles o mercantiles.»
Los artículos 45 a 52 de dicha Directiva establecían una serie de normas que regulaban la utilización, el intercambio, la transmisión y la divulgación de información por las autoridades competentes, en el sentido del artículo 4, punto 4, de la misma Directiva.
El artículo 158 de la Directiva 2006/48 era del siguiente tenor:
«1.   La Directiva [2000/12] queda derogada, modificada por las Directivas que figuran en la parte A del anexo XIII, sin perjuicio de las obligaciones de los Estados miembros en cuanto a los plazos de transposición que figuran en la parte B del anexo XIII.
2.   Las referencias a las Directivas derogadas se entenderán hechas a la presente Directiva con arreglo a la tabla de correspondencias que figura en el anexo XIV.»
Directiva 2013/36
Conforme al artículo 3, apartado 1, punto 36, de la Directiva 2013/36:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
[…]
36)
“autoridad competente”: una autoridad competente tal como se define en el artículo 4, apartado 1, punto 40, del Reglamento (UE) n.
o
575/2013 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.
o
648/2012 (
DO 2013, L 176, p. 1
)].»
El artículo 53, apartado 1, de esta Directiva está redactado en los siguientes términos:
«Los Estados miembros dispondrán que todas las personas que trabajen o hayan trabajado para las autoridades competentes, así como los auditores o expertos que actúen por cuenta de las autoridades competentes, estén sujetos a la obligación de secreto profesional.
Las informaciones confidenciales que reciban, a título profesional, las mencionadas personas, los auditores o expertos, solamente podrán ser desveladas en forma sumaria o agregada, de manera que las entidades de crédito no puedan ser identificadas individualmente, sin perjuicio de los supuestos regulados por el Derecho penal.
No obstante, cuando se trate de entidades de crédito que se hayan declarado en quiebra o cuya liquidación forzosa haya sido ordenada por un tribunal, las informaciones confidenciales que no se refieran a terceras partes implicadas en intentos de rescate de la entidad de crédito podrán ser desveladas en el marco de procedimientos civiles o mercantiles.»
Los artículos 54 a 62 de dicha Directiva establecen una serie de normas que regulan la utilización, el intercambio, la transmisión y la divulgación de información por las autoridades competentes, en el sentido del artículo 3, apartado 1, punto 36, de la misma Directiva.
El artículo 163 de la Directiva 2013/36 establece lo siguiente:
«Quedan derogadas las Directivas [2006/48] y 2006/49/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, sobre la adecuación del capital de las empresas de inversión y las entidades de crédito (
DO 2006, L 177, p. 201
),] con efectos a partir del 1 de enero de 2014.
Las referencias a las Directivas derogadas se entenderán hechas a la presente Directiva y al Reglamento [n.
o
575/2013], y se leerán con arreglo a la tabla de correspondencias que figura en el anexo II de la presente Directiva y en el anexo IV del Reglamento [n.
o
575/2013].»
Reglamento n.
o
575/2013
El artículo 4, apartado 1, punto 40, del Reglamento n.
o
575/2013 dispone lo siguiente:
«A efectos del presente Reglamento se entenderá por:
[…]
40)
“Autoridad competente”: una autoridad pública o un organismo oficialmente reconocido en el Derecho nacional, con facultades con arreglo al Derecho nacional para supervisar entidades como parte del sistema de supervisión vigente en el Estado miembro de que se trate.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Mediante resolución de 19 de octubre de 2016, el Ustavno sodišče (Tribunal Constitucional, Eslovenia) declaró compatibles con la Constitución eslovena disposiciones legislativas que autorizan al Banco Central de Eslovenia a cancelar determinados instrumentos financieros cuando una entidad de crédito corre el riesgo de quiebra y amenaza al sistema financiero en su conjunto. En cambio, dicho órgano jurisdiccional constató una laguna contraria a la Constitución eslovena, debido a la inexistencia, en la legislación en cuestión, de normas procesales especiales relativas a las acciones de indemnización que puedan interponer antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados.
Con el fin de colmar esta laguna, el Državni zbor Republike Slovenije (Parlamento de la República de Eslovenia) adoptó la zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (Ley sobre Procedimiento de Tutela Judicial y Extrajudicial de Antiguos Titulares de Pasivos Bancarios Cualificados; en lo sucesivo, «ZPSVIKOB»), que establece normas destinadas a garantizar una tutela judicial efectiva a los antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados por el Banco Central de Eslovenia.
El Banco Central de Eslovenia presentó una demanda de control de constitucionalidad de varias disposiciones de la ZPSVIKOB y de una disposición de la zakon o bančništvu (Ley Bancaria) alegando, en particular, que las normas establecidas en esas disposiciones en lo referente al nacimiento de su responsabilidad y al acceso a información de la que dispone eran incompatibles con el Derecho de la Unión.
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente precisa que, con arreglo a la ZPSVIKOB, la responsabilidad del Banco Central de Eslovenia por los daños causados por la cancelación de determinados instrumentos financieros puede generarse en el marco de dos regímenes distintos y alternativos.
Por una parte, tal responsabilidad puede generarse, en principio, cuando se acredita que la cancelación de un instrumento financiero no constituía una medida necesaria para evitar la quiebra del banco afectado y garantizar la estabilidad del sistema financiero o que se ha vulnerado el principio según el cual ningún acreedor puede resultar más perjudicado que en caso de quiebra. Precisado lo anterior, dicha responsabilidad solo puede generarse si el Banco Central de Eslovenia no acredita que él mismo o las personas que ha habilitado para actuar en su nombre han actuado con la diligencia debida, teniendo en cuenta que esa cancelación se produce en las circunstancias específicas de una situación de crisis que exige una apreciación rápida de problemáticas complejas.
Por otra parte, las personas físicas anteriormente titulares de un instrumento financiero cancelado y cuyos ingresos anuales sean inferiores a un determinado umbral pueden obtener del Banco Central de Eslovenia el pago de una indemnización por un importe equivalente al 80 % del precio pagado por la adquisición de ese instrumento financiero, con un límite máximo de 20000 euros.
El órgano jurisdiccional remitente subraya además que, para garantizar la cobertura de los costes derivados de la aplicación de los regímenes de responsabilidad establecidos por la ZPSVIKOB, esta última prevé que los beneficios obtenidos por el Banco Central de Eslovenia desde el 1 de enero de 2019 han de transferirse a reservas especiales destinadas a dicha cobertura. Si estas reservas especiales resultaran insuficientes a tal fin, el Banco Central de Eslovenia deberá utilizar hasta el 50 % de sus reservas generales y, posteriormente, si el recurso a estas resultase también insuficiente para garantizar esa cobertura, habrá de pedir en préstamo a las autoridades eslovenas las cantidades necesarias.
A la vista de estos elementos, el referido órgano jurisdiccional se pregunta sobre la compatibilidad de estos regímenes de responsabilidad con el artículo 123 TFUE y el artículo 21 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, por cuanto la responsabilidad que asume el Banco Central de Eslovenia en lugar de las autoridades eslovenas podría asimilarse a una forma de financiación de estas autoridades, así como con el principio de independencia de los bancos centrales dimanante del artículo 130 TFUE y del artículo 7 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE.
Por otro lado, el órgano jurisdiccional remitente señala que la ZPSVIKOB establece normas relativas a la divulgación de pleno derecho, a todos los denunciantes potenciales y a sus representantes, de determinados documentos confidenciales utilizados para decidir cancelar instrumentos financieros y a la publicación de un número más limitado de tales documentos. Pues bien, ese órgano jurisdiccional indica que alberga dudas en cuanto a la compatibilidad de estas normas con las disposiciones relativas a la confidencialidad de determinada información que figuran en las Directivas 2006/48 y 2013/36.
En estas circunstancias, el Ustavno sodišče (Tribunal Constitucional) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Deben interpretarse el artículo 123 TFUE y el artículo 21 del Protocolo [sobre el SEBC y el BCE] en el sentido de que se oponen a que un banco central nacional, que es miembro del Sistema Europeo de Bancos Centrales [(SEBC)], sea responsable de la indemnización, con cargo a sus propios fondos, a los antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados, instrumentos que el banco central nacional decidió cancelar en el ejercicio de competencias legales que le permiten adoptar medidas extraordinarias en aras del interés público con el fin de prevenir amenazas para la estabilidad del sistema financiero, en el caso de que, en el marco de ulteriores procedimientos judiciales, se ponga de manifiesto que tal cancelación de instrumentos financieros se efectuó sin respetar el principio según el cual ningún titular de un instrumento financiero deberá encontrarse, como consecuencia de una medida extraordinaria, en una situación peor que aquella en la que se habría hallado de no haberse adoptado tal medida, de manera que el banco central nacional responde: 1) de los perjuicios que habrían podido preverse sobre la base de los hechos y circunstancias existentes en el momento en el que adoptó su decisión, que el banco central nacional tuvo en cuenta o debería haber tenido en cuenta, y 2) de los perjuicios que son consecuencia del comportamiento de personas que actuaron como representantes del banco central para ejercer las competencias de este y que, no obstante, en tal contexto, considerados los hechos y las circunstancias que conocían o deberían haber conocido de conformidad con las facultades conferidas, no actuaron con la diligencia debida?
2)
¿Deben interpretarse el artículo 123 TFUE y el artículo 21 del Protocolo [sobre el SEBC y el BCE] en el sentido de que se oponen a que un banco central nacional, que es miembro del [SEBC], pague, con cargo a sus propios fondos, compensaciones financieras individuales a una parte de los antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados (con arreglo al criterio de la situación patrimonial) como consecuencia de las cancelaciones de instrumentos [financieros] que hayan sido decididas por el banco central nacional en el ejercicio de competencias legales que le permiten adoptar medidas extraordinarias en aras del interés público con el fin de prevenir amenazas para la estabilidad del sistema financiero, siendo así que, para tener derecho a una compensación, basta con que el instrumento financiero haya sido cancelado, sin que sea relevante si se ha violado o no el principio según el cual ningún titular de un instrumento financiero deberá encontrarse, como consecuencia de una medida extraordinaria, en una situación peor que aquella en la que se habría hallado de no haberse adoptado tal medida?
3)
¿Deben interpretarse el artículo 130 TFUE y el artículo 7 del Protocolo [sobre el SEBC y el BCE] en el sentido de que se oponen a que se obligue a un banco central nacional a pagar indemnizaciones por los perjuicios causados como consecuencia del ejercicio de sus competencias legales en una cuantía tal que pueda menoscabar la capacidad de dicho banco de desempeñar eficazmente sus funciones? A este respecto, para determinar si se ha violado el principio de independencia financiera del banco central nacional, ¿tienen alguna relevancia los requisitos legales en virtud de los cuales se atribuye la citada responsabilidad?
4)
¿Deben interpretarse los artículos 53 a 62 de la Directiva [2013/36] o los artículos 44 a 52 de la Directiva [2006/48], los cuales protegen la confidencialidad de las informaciones confidenciales recibidas o generadas en el marco de la supervisión prudencial de los bancos, en el sentido de que estas Directivas también protegen la confidencialidad de las informaciones que hayan sido recibidas o generadas en el marco de la ejecución de medidas destinadas al rescate de bancos con el fin de garantizar la estabilidad del sistema financiero, cuando no ha sido posible eliminar los riesgos para la solvencia y la liquidez de los bancos mediante las medidas usuales de supervisión prudencial, consideradas medidas de saneamiento en el sentido de la Directiva [2001/24]?
5)
En caso de respuesta afirmativa a la [cuarta cuestión prejudicial], ¿deben interpretarse los artículos 53 a 62 de la Directiva [2013/36] o los artículos 44 a 52 de la Directiva [2006/48], en materia de protección de las informaciones confidenciales recibidas o generadas en el ámbito de la supervisión prudencial, en el sentido de que, a efectos de la protección que ofrecen tales disposiciones, la Directiva [2013/36], posterior, es igualmente aplicable cuando se trata de informaciones confidenciales recibidas o generadas durante la vigencia de la Directiva [2006/48], si tales informaciones fueron divulgadas durante la vigencia de la Directiva [2013/36]?
6)
En caso de respuesta afirmativa a la [cuarta cuestión prejudicial], ¿deben interpretarse el artículo 53, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva [2013/36] (y el artículo 44, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva [2006/48], en función de la respuesta que se dé a la anterior cuestión), en el sentido de que ya no constituyen informaciones confidenciales, respecto de las que se aplique la obligación de respetar el secreto profesional, las informaciones de que disponga un banco central nacional en su condición de autoridad de supervisión y que se hayan hecho públicas en un determinado momento posterior a aquel en el que se generaron, o bien las informaciones que podrían constituir un secreto profesional pero que se remontan a cinco o más años atrás y respecto de las que se considera, por tanto, que en virtud del tiempo transcurrido constituyen información histórica y han perdido su carácter confidencial? En el caso de información histórica que se remonte a cinco o más años atrás, ¿dependerá el mantenimiento del carácter confidencial de si la confidencialidad puede justificarse por motivos ajenos a la situación económica de los bancos sujetos a supervisión o de otras empresas?
7)
En caso de respuesta afirmativa a la [cuarta cuestión prejudicial], ¿deben interpretarse el artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva [2013/36] (y el artículo 44, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva [2006/48], en función de la respuesta que se dé a la [quinta cuestión prejudicial]), en el sentido de que autorizan que los documentos confidenciales que no se refieran a terceros implicados en intentos de rescate de una entidad de crédito y que sean jurídicamente relevantes para la decisión del órgano jurisdiccional en el marco del procedimiento civil de indemnización incoado contra la autoridad competente en materia de supervisión prudencial se divulguen automáticamente, incluso antes del comienzo del procedimiento judicial, a todos los demandantes potenciales y a sus representantes, sin que se establezca un procedimiento específico para decidir sobre el carácter justificado de la divulgación de cada uno de los documentos a cada uno de los destinatarios y sin que se realice una ponderación de los intereses en juego en cada caso concreto, aun cuando se trate de informaciones relativas a entidades de crédito que no se hallen en situación de quiebra o de liquidación forzosa, pero que se hayan beneficiado de la ayuda del Estado en el procedimiento en el que se han cancelado instrumentos financieros de accionistas y de acreedores subordinados de las entidades de crédito?
8)
En caso de respuesta afirmativa a la [cuarta cuestión prejudicial], ¿deben interpretarse el artículo 53, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva [2013/36] (y el artículo 44, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva [2006/48], en función de la respuesta que se dé a la [quinta cuestión prejudicial]), en el sentido de que permiten que se publiquen en Internet de forma accesible para el público documentos confidenciales o bien resúmenes de tales documentos que no se refieran a terceros implicados en intentos de rescate de una entidad de crédito y que sean jurídicamente relevantes para la decisión del órgano jurisdiccional en el marco del procedimiento civil de indemnización incoado contra la autoridad competente en materia de supervisión prudencial, en caso de que se trate de informaciones relativas a entidades de crédito que no se hallen en situación de quiebra o de liquidación forzosa, pero que se hayan beneficiado de la ayuda del Estado en el procedimiento en el que se han cancelado instrumentos financieros de accionistas y de acreedores subordinados de las entidades de crédito, incluso si se ha prescrito que, en el marco de la publicación en Internet en cuestión, se oculten todas las informaciones confidenciales?»
Sobre el procedimiento ante el Tribunal de Justicia
Solicitud de aplicación del procedimiento acelerado
El órgano jurisdiccional remitente ha solicitado que la presente petición de decisión prejudicial se tramite mediante el procedimiento acelerado previsto en el artículo 105 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
En apoyo de su solicitud, dicho órgano jurisdiccional señala que, en el estado actual del ordenamiento jurídico esloveno, solo la aplicación de la ZPSVIKOB puede permitir a los antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados obtener una indemnización y que las acciones de indemnización ejercitadas por estos fueron suspendidas a la espera de la respuesta del Tribunal de Justicia a la presente petición de decisión prejudicial. Arguye que, por ello, la integridad del mercado de valores mobiliarios está amenazada y muchas personas se ven privadas, desde hace más de seis años, de un recurso efectivo para defender su derecho de propiedad. Añade que, dado que las cuestiones prejudiciales planteadas se refieren, en particular, a la prohibición de la financiación monetaria y al principio de independencia de los bancos centrales nacionales, la respuesta del Tribunal de Justicia permitirá disipar la incertidumbre respecto a la interpretación de principios fundamentales del Derecho de la Unión y del Derecho constitucional esloveno.
El artículo 105, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento dispone que, a instancia del órgano jurisdiccional remitente o, excepcionalmente, de oficio, el Presidente del Tribunal de Justicia podrá, tras oír al Juez Ponente y al Abogado General, decidir tramitar una petición de decisión prejudicial mediante un procedimiento acelerado que establezca excepciones a las disposiciones de dicho Reglamento cuando la naturaleza del asunto exija resolverlo en breve plazo.
En el caso de autos, el Presidente del Tribunal de Justicia decidió, el 9 de febrero de 2021, tras oír al Juez Ponente y al Abogado General, que no procedía estimar la solicitud contemplada en el apartado 29 de la presente sentencia.
A este respecto, ha de recordarse que el procedimiento acelerado previsto en el artículo 105 del Reglamento de Procedimiento constituye un instrumento procesal destinado a dar respuesta a una situación de una extraordinaria urgencia [véase, en este sentido, la sentencia de 10 de marzo de 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos),
C‑247/20
,
EU:C:2022:177
, apartado
y jurisprudencia citada].
Por lo tanto, el interés de los justiciables en que se determine lo más rápidamente posible el alcance de los derechos que les confiere el ordenamiento jurídico de la Unión, interés que es ciertamente legítimo, no es suficiente para que pueda considerarse que existe una circunstancia excepcional a efectos del referido artículo 105, apartado 1 (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de abril de 2022, Phoenix Contact,
C‑44/21
,
EU:C:2022:309
, apartado
y jurisprudencia citada).
Además, el carácter económicamente sensible de un asunto o los intereses económicos en juego, por muy importantes y legítimos que sean, no pueden justificar por sí solos el uso del procedimiento acelerado previsto en el mencionado artículo 105 (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de abril de 2022, Phoenix Contact,
C‑44/21
,
EU:C:2022:309
, apartado
y jurisprudencia citada). El elevado número de personas o de situaciones jurídicas susceptibles de resultar afectadas por las cuestiones planteadas tampoco constituye, como tal, una circunstancia excepcional capaz de justificar la aplicación de dicho procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de abril de 2022, Caruter,
C‑642/20
,
EU:C:2022:308
, apartado
y jurisprudencia citada).
Si bien se ha declarado que, cuando un asunto suscite graves incertidumbres que afecten a cuestiones fundamentales de Derecho constitucional nacional y de Derecho de la Unión, puede ser necesario, habida cuenta de las circunstancias particulares de tal asunto, tramitarlo en breve plazo, de conformidad con el artículo 105, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el hecho de que el asunto principal sea determinante para garantizar la tutela judicial del derecho de propiedad de los antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados no puede justificar, a la luz de las circunstancias muy particulares de este asunto, una tramitación de esa índole [véase, por analogía, la sentencia de 3 de marzo de 2022, Presidenza del Consiglio dei Ministri y otros (Médicos especialistas en formación),
C‑590/20
,
EU:C:2022:150
, apartado
y jurisprudencia citada].
Asimismo, si bien la tramitación de un procedimiento acelerado puede ser necesaria para disipar una incertidumbre que pueda obstaculizar el funcionamiento del SEBC (véase, en este sentido, el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 12 de junio de 2018, BCE/Letonia,
C‑238/18
, no publicado,
EU:C:2018:488
, apartado
), no cabe constatar la existencia de tal incertidumbre en este caso, ya que las cuestiones prejudiciales planteadas tienen por objeto únicamente que se determinen las consecuencias de actos adoptados por el Banco Central de Eslovenia en el marco de una política nacional específica y, por consiguiente, el funcionamiento del SEBC no se ve obstaculizado en tanto se resuelve el asunto principal.
Solicitud de reapertura de la fase oral del procedimiento
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 10 de mayo de 2022, el Banco Central Europeo (BCE) solicitó la reapertura de la fase oral del procedimiento.
En apoyo de esta solicitud, el BCE manifiesta su desacuerdo con las conclusiones de la Abogada General. Alega, en particular, que estas conclusiones se basan en una interpretación amplia del concepto de «obligaciones del sector público», en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento n.
o
3603/93, que tendría consecuencias importantes para la organización general de la política económica y monetaria, y que las partes no tuvieron la posibilidad de pronunciarse sobre este punto en la vista.
A este respecto, procede recordar, por un lado, que ni el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ni el Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia prevén la posibilidad de que las partes formulen observaciones en respuesta a las conclusiones presentadas por el Abogado General [sentencia de 15 de julio de 2021, Comisión/Polonia (Régimen disciplinario de los jueces),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, apartado
].
Por otro lado, en virtud del artículo 252 TFUE, párrafo segundo, el Abogado General presenta públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, requieran su intervención. A este respecto, el Tribunal de Justicia no está vinculado ni por las conclusiones del Abogado General ni por la motivación que este desarrolla para llegar a las mismas. Por consiguiente, el hecho de que una parte no esté de acuerdo con las conclusiones del Abogado General no constituye en sí mismo un motivo que justifique la reapertura de la fase oral del procedimiento, sin importar cuáles sean las cuestiones examinadas en dichas conclusiones [sentencia de 15 de julio de 2021, Comisión/Polonia (Régimen disciplinario de los jueces),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, apartado
].
Por otra parte, ciertamente, el Tribunal de Justicia puede ordenar en todo momento, tras oír al Abogado General, la reapertura de la fase oral del procedimiento, conforme al artículo 83 de su Reglamento de Procedimiento, en particular, si considera que la información de que dispone es insuficiente.
En el caso de autos, el Tribunal de Justicia considera, no obstante, tras oír a la Abogada General, que, contrariamente a lo que sostiene el BCE, dispone, al término de la fase escrita del procedimiento y de la vista celebrada ante él, de todos los elementos necesarios para pronunciarse, ya que concretamente la interpretación del concepto de «obligaciones del sector público», en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento n.
o
3603/93, se ha debatido ampliamente entre las partes. En estas circunstancias, no procede ordenar la reapertura de la fase oral del procedimiento.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
Habida cuenta de las precisiones aportadas por el órgano jurisdiccional remitente en relación con la normativa nacional controvertida en el litigio principal, ha de considerarse que, mediante su primera cuestión prejudicial, dicho órgano jurisdiccional solicita esencialmente que se dilucide si el artículo 123 TFUE, apartado 1, y el artículo 21.1 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que establece que un banco central nacional, perteneciente al SEBC, es responsable, con cargo a sus propios fondos, de los daños sufridos por antiguos titulares de instrumentos financieros que ese banco central ha cancelado en aplicación de medidas de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24, ordenadas por ese banco central, cuando resulta, en un procedimiento judicial posterior, que:
–
por una parte, o bien tal cancelación no era necesaria para garantizar la estabilidad del sistema financiero, o bien esos antiguos titulares de instrumentos financieros sufrieron, como consecuencia de la cancelación, pérdidas mayores que las que habrían sufrido en caso de quiebra de la entidad financiera de que se trate, y
–
por otra parte, dicho banco central no acredita que él mismo o las personas a las que ha habilitado para actuar en su nombre actuaron con la diligencia debida en las circunstancias específicas de una situación de crisis que exige una apreciación rápida de problemáticas complejas.
Con carácter preliminar, procede recordar que del artículo 282 TFUE, apartado 1, y de los artículos 1 y 14.3 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE resulta que el BCE y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros constituyen el SEBC, y que dichos bancos centrales nacionales forman parte integrante de ese sistema. De las citadas disposiciones se desprende asimismo que el BCE y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya moneda es el euro, que constituyen el Eurosistema, dirigirán la política monetaria de la Unión Europea [véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Eslovenia (Archivos del BCE),
C‑316/19
,
EU:C:2020:1030
, apartado
].
Además, con arreglo al artículo 9.2 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, las funciones encomendadas al SEBC se cumplirán por el BCE o por los bancos centrales nacionales.
No obstante, es preciso señalar que la aplicación de medidas de saneamiento de las entidades de crédito, en el sentido de la Directiva 2001/24, como aquellas a las que se refiere el régimen de responsabilidad contemplado en la primera cuestión prejudicial, no constituye una función que, en virtud del Derecho de la Unión, corresponda al SEBC, en general, o a los bancos centrales nacionales, en particular.
En efecto, tal función no figura entre las funciones básicas del SEBC, enumeradas en el artículo 127 TFUE, apartado 2, y en el artículo 3.1 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, a saber, definir y ejecutar la política monetaria de la Unión, realizar operaciones de divisas coherentes con las disposiciones del artículo 219 TFUE, poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros y promover el buen funcionamiento de los sistemas de pago.
Procede señalar asimismo que la Directiva 2001/24 fue adoptada en virtud de las competencias de la Unión en el ámbito del mercado interior, más concretamente la de suprimir obstáculos a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios dentro de la Unión, y no de sus competencias en el ámbito de la política económica y monetaria.
Además, si bien el artículo 127 TFUE, apartado 5, y el artículo 3.3 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE prevén que el SEBC contribuirá a la buena gestión de las políticas relativas a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y a la estabilidad del sistema financiero, estas disposiciones establecen claramente que tales políticas no se llevarán a cabo por el propio SEBC, sino por las «autoridades competentes».
A este respecto, de los artículos 2 y 3, apartado 1, de la Directiva 2001/24, en relación con el artículo 1, punto 4, de la Directiva 2000/12, aplicables en la fecha de los hechos pertinentes en el litigio principal, resulta que los Estados miembros disponían de la facultad de elegir a la autoridad competente para decidir sobre la aplicación de medidas de saneamiento, en el sentido de la primera de estas Directivas. Por consiguiente, tal autoridad no era necesariamente, en esa fecha, el banco central del Estado miembro de que se trata.
Sentado lo anterior, tal como ha declarado el Tribunal de Justicia, el SEBC constituye en Derecho de la Unión una construcción jurídica original en la que participan y cooperan estrechamente instituciones nacionales, esto es, los bancos centrales nacionales, y una institución de la Unión, a saber, el BCE, y en el que priman una articulación diferente y una distinción menos pronunciada entre el ordenamiento jurídico de la Unión y los ordenamientos jurídicos internos. En este sistema estrechamente integrado, que fue el querido por los autores de los Tratados para el SEBC, los bancos centrales nacionales y sus gobernadores tienen un estatuto híbrido, en la medida en que son a la vez autoridades nacionales y autoridades que actúan en el marco del SEBC [véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Eslovenia (Archivos del BCE),
C‑316/19
,
EU:C:2020:1030
, apartado
].
En este contexto, con arreglo al artículo 14.4 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, los bancos centrales nacionales podrán ejercer funciones distintas de las especificadas en este Protocolo, a menos que el Consejo de Gobierno decida que dichas funciones interfieren en los objetivos y tareas del SEBC.
Cuando el legislador de un Estado miembro atribuye tal función al banco central de ese Estado miembro, esta función debe ejercerla el banco central, en virtud de la citada disposición, bajo su propia responsabilidad y asumiendo sus propios riesgos.
Por lo que respecta, más en particular, a las modalidades concretas de nacimiento de la responsabilidad de un banco central nacional, incluso cuando ejerce una función que le ha sido atribuida por el Derecho nacional, el Protocolo sobre el SEBC y el BCE se limita a disponer, en su artículo 35.3, que dicha responsabilidad se determinará con arreglo a ese Derecho.
De lo anterior se desprende que incumbe al Estado miembro de que se trate definir las condiciones en las que puede generarse la responsabilidad de su banco central nacional debido a la aplicación, por parte de este, de una medida de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24, en el supuesto de que ese Estado miembro haya decidido, al igual que la República de Eslovenia, designar a su banco central como la autoridad competente para aplicar tal medida.
Sin embargo, en el ejercicio de dicha competencia, los Estados miembros están obligados a cumplir las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho de la Unión y, en particular, del título VIII de la tercera parte del Tratado FUE, en el que figura el artículo 123 de este Tratado, así como del Protocolo sobre el SEBC y el BCE [véase, por analogía, la sentencia de 15 de julio de 2021, Comisión/Polonia (Régimen disciplinario de los jueces),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, apartado
].
El artículo 131 TFUE y el artículo 14.1 del mencionado Protocolo exigen además expresamente que cada Estado miembro vele por la compatibilidad de su legislación nacional, incluidos los estatutos de su banco central nacional, con los Tratados y este Protocolo.
Entre las normas que se imponen por ello a los Estados miembros figuran, en particular, el artículo 123 TFUE, apartado 1, y el artículo 21.1 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, a los que se refiere la primera cuestión prejudicial.
Del tenor literal del artículo 123 TFUE, apartado 1, se desprende que esta disposición prohíbe al BCE y a los bancos centrales nacionales la autorización de descubiertos o la concesión de cualquier otro tipo de créditos a las autoridades y organismos públicos de la Unión y de los Estados miembros, así como la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de diciembre de 2018, Weiss y otros,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, apartado
). Esta prohibición se reitera en el artículo 21.1 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE.
A este respecto, procede constatar que el nacimiento de la responsabilidad de un banco central nacional, con cargo a sus propios fondos, por el ejercicio de una función que le ha atribuido el Derecho nacional no puede calificarse manifiestamente de adquisición directa de instrumentos de deuda de un organismo público.
Los términos «descubiertos» y «otro tipo de créditos» utilizados en el artículo 123 TFUE se precisan en el Reglamento n.
o
3603/93, como indica el segundo considerando de este.
Así, el artículo 1, apartado 1, letra a), del citado Reglamento establece que el término «descubierto» hace referencia, a efectos de lo dispuesto en el artículo 123 TFUE, a todo suministro de recursos a favor del sector público que se traduzca o pueda traducirse en un saldo deudor en cuenta.
Dado que una normativa como la contemplada en la primera cuestión prejudicial no implica que se constituya, a cargo de un banco central nacional, un saldo deudor en cuenta a favor del sector público, no puede considerarse que la misma lleve a autorizar un descubierto, en el sentido del artículo 123 TFUE, apartado 1, a las autoridades u organismos públicos.
El artículo 1, apartado 1, letra b), del Reglamento n.
o
3603/93 define la expresión «otro tipo de crédito», a efectos de lo dispuesto en el artículo 123 TFUE, como todo crédito contra el sector público existente al 1 de enero de 1994, toda financiación de obligaciones del sector público con respecto a terceros o, no obstante, lo dispuesto en el artículo 123 TFUE, apartado 2, toda operación con el sector público que se traduzca o pueda traducirse en un crédito contra dicho sector.
Es cierto que las categorías primera y tercera mencionadas en el citado artículo 1, apartado 1, letra b), no pueden cubrir la generación de la responsabilidad de un banco central nacional, con cargo a sus propios fondos, por el ejercicio de una función que le ha atribuido el Derecho nacional, dado que la generación de tal responsabilidad no implica la existencia de un crédito de ese banco central frente al sector público existente a 1 de enero de 1994 ni de una operación entre dicho banco central y el sector público que se traduzca o pueda traducirse en un crédito frente a este.
En cambio, no cabe excluir que pueda considerarse que la generación de dicha responsabilidad implica la financiación de una obligación del sector público frente a terceros, en el sentido del referido artículo 1, apartado 1, letra b), inciso ii), en la medida en que este lleva al banco central nacional de que se trate a asumir obligaciones frente a terceros que podrían incumbir eventualmente al sector público.
A este respecto, en primer lugar, ha de excluirse de entrada que deba considerarse que la generación de tal responsabilidad constituye, en cualquier circunstancia, una financiación de una obligación del sector público frente a las personas respecto de las cuales se ha generado esa responsabilidad.
En efecto, si los autores de los Tratados hubieran considerado que la generación de la responsabilidad de un banco central nacional por el ejercicio de una función que le ha atribuido el Derecho nacional era, en cualquier caso, incompatible con el artículo 123 TFUE, apartado 1, no habrían previsto expresamente, en los artículos 14.4 y 35.3 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, que tales funciones se ejerzan por los bancos centrales nacionales bajo su propia responsabilidad y asumiendo sus propios riesgos, en condiciones definidas por el Derecho nacional.
Tal interpretación del artículo 123 TFUE, apartado 1, iría en contra de la diversidad de prácticas nacionales en la materia, que los autores de los Tratados pretendieron preservar al adoptar estas disposiciones del Protocolo sobre el SEBC y el BCE.
En segundo lugar, es preciso subrayar que, cuando se genera la responsabilidad de un banco central nacional, no por el mero hecho de que este haya ejercido una función que le ha atribuido el Derecho nacional y que no corresponde al SEBC, sino por la infracción, por parte del banco central nacional, de las normas a las que está sujeto en este marco, la indemnización de terceros que han sufrido un perjuicio es consecuencia de actuaciones del banco central nacional, y no la asunción de una obligación preexistente frente a terceros que recae sobre las demás autoridades públicas.
En tercer lugar, el artículo 1, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento n.
o
3603/93, cuyo fin es precisar el alcance del artículo 123 TFUE, apartado 1, debe interpretarse teniendo en cuenta el objetivo de esta segunda disposición, a saber, incitar a los Estados miembros a seguir una sana política presupuestaria, evitando que la financiación monetaria de los déficits públicos o el acceso privilegiado de las autoridades públicas a los mercados financieros desemboquen en un endeudamiento excesivo o en déficits excesivos de los Estados miembros (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, apartado
, y de 11 de diciembre de 2018, Weiss y otros,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, apartado
).
Pues bien, cuando se aplica un régimen en el que la generación de la responsabilidad de un banco central nacional resulta de la inobservancia, por parte de este, de normas que regulan el ejercicio de una función que le ha atribuido el Derecho nacional, normalmente no puede considerarse que la financiación efectiva de obligaciones frente a terceros por ese banco central nacional procede directamente de medidas adoptadas por las demás autoridades públicas del Estado miembro de que se trate. En principio, no puede considerarse que tal financiación permita a esas autoridades públicas comprometer gastos soslayando la incitación al respeto de una sana política presupuestaria derivada del artículo 123 TFUE, apartado 1.
A la luz de lo anterior, no puede considerarse que un régimen en el que se genera la responsabilidad de un banco central nacional cuando este o las personas que ha habilitado para actuar en su nombre han incumplido el deber de diligencia que les imponía el Derecho nacional, en el ejercicio de una función atribuida a ese banco central por este Derecho, suponga, en principio, la financiación de obligaciones del sector público frente a terceros.
No obstante, habida cuenta del alto grado de complejidad y de urgencia que caracteriza la aplicación de medidas de saneamiento en el sentido de la Directiva 2001/24, tal régimen de responsabilidad no puede aplicarse a los daños resultantes de la aplicación de estas medidas por un banco central nacional sin exigir que el incumplimiento del deber de diligencia que se le reprocha sea de carácter grave. En caso contrario, ello llevaría, en realidad, a hacer recaer en ese banco central lo esencial de los riesgos financieros inherentes a dicha aplicación y, por tanto, obligaría al banco central, infringiendo la prohibición de la financiación monetaria, a asumir, en lugar de las demás autoridades públicas del Estado miembro de que se trate, la financiación efectiva de obligaciones frente a terceros que pudieran derivarse de las decisiones de política económica adoptadas por estas autoridades públicas.
La circunstancia de que, en un régimen de responsabilidad como el contemplado en la primera cuestión prejudicial, la carga de la prueba relativa al cumplimiento del deber de diligencia recaiga en el banco central nacional de que se trate, en lugar de en los demandantes, no es determinante, a efectos del artículo 123 TFUE, apartado 1, y del artículo 21.1 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, siempre que tal reparto de la carga de la prueba preserve, en todo caso, la posibilidad de que el banco central nacional se libere de su responsabilidad demostrando que no ha incumplido ese deber de manera grave.
Asimismo, se ha de precisar que no cabe acoger la alegación del BCE de que el artículo 17, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea impone a los Estados miembros la obligación de indemnizar a los antiguos titulares de instrumentos financieros cuando estos titulares hayan sufrido pérdidas mayores que las que hubieran sufrido en caso de quiebra de la entidad financiera de que se trate, de modo que un régimen nacional en virtud del cual la responsabilidad de un banco central puede tener su origen, en parte, en tales pérdidas implicaría necesariamente una financiación por ese banco central de obligaciones del sector público frente a terceros.
En efecto, procede recordar que el citado artículo 17, apartado 1, no exige el establecimiento de regímenes de responsabilidad que garanticen una indemnización sistemática a los antiguos titulares de instrumentos financieros que hayan sufrido tales pérdidas (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de mayo de 2022, BPC Lux 2 y otros,
C‑83/20
,
EU:C:2022:346
, apartados
y
).
Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 123 TFUE, apartado 1, y el artículo 21.1 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que establece que un banco central nacional, perteneciente al SEBC, es responsable, con cargo a sus propios fondos, de los daños sufridos por antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados por él en aplicación de medidas de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24, ordenadas por ese banco central, cuando resulte en un procedimiento judicial posterior que, o bien tal cancelación no era necesaria para garantizar la estabilidad del sistema financiero, o bien esos antiguos titulares de instrumentos financieros han sufrido, por dicha cancelación, pérdidas mayores que las que habrían sufrido en caso de quiebra de la entidad financiera de que se trate, siempre que solo se considere responsable a ese banco central cuando él mismo o las personas que ha habilitado para actuar en su nombre hayan actuado incumpliendo gravemente su deber de diligencia.
Segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si el artículo 123 TFUE, apartado 1, y el artículo 21.1 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que establece que un banco central nacional, perteneciente al SEBC, es responsable, con cargo a sus propios fondos, dentro de límites predeterminados, de los daños sufridos por antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados por él en aplicación de medidas de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24, ordenadas por ese banco central, con los únicos requisitos de que:
–
por una parte, esos antiguos titulares sean personas físicas con ingresos anuales inferiores a un umbral definido por dicha normativa, y
–
por otra parte, esos antiguos titulares renuncien a obtener una indemnización de tales daños por medio de otra vía jurídica.
Con carácter preliminar, es preciso señalar que de las consideraciones que figuran en los apartados 47 a 53 de la presente sentencia se desprende que un régimen de responsabilidad como aquellos que contemplan las cuestiones prejudiciales primera y segunda contribuye a definir las condiciones del ejercicio de una función distinta de las que incumben al SEBC, atribuida a un banco central nacional por el Derecho nacional en virtud del artículo 14.4 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE.
Dicho lo cual, el régimen de responsabilidad contemplado en la primera cuestión prejudicial difiere del contemplado en la segunda cuestión prejudicial, en particular por cuanto este último régimen impone al banco central nacional de que se trate la obligación de indemnizar a determinados antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados por él por el mero hecho de la cancelación, aunque se demuestre que ese banco central se había atenido plenamente a las normas a las que está sujeto a este respecto, en particular actuando con diligencia.
Así pues, un régimen de responsabilidad como el contemplado en la segunda cuestión prejudicial garantiza, para alcanzar un objetivo de orden social, una indemnización por las consecuencias inevitables de las decisiones adoptadas por el banco central nacional de conformidad con las opciones por las que se haya decantado el legislador nacional al definir las funciones del banco central.
Si bien el legislador nacional está legitimado para asegurar, respetando el Derecho de la Unión, tal indemnización, a fin de evitar que los efectos de las políticas llevadas a cabo con el objetivo de garantizar la estabilidad del sistema financiero impongan una carga excesiva a las personas físicas con ingresos modestos, es preciso constatar que aquel establece así una obligación de pago que tiene su origen directamente en opciones políticas de dicho legislador y no en la manera en que el banco central del Estado miembro de que se trate ejerce sus funciones y en las propias opciones de este último en ese marco.
Por lo tanto, debe considerarse que el pago, con cargo a sus propios fondos, de tal indemnización por el banco central nacional lleva a este a asumir, en lugar de las demás autoridades públicas del Estado miembro de que se trate, la financiación de obligaciones que recaen en el sector público en aplicación de la normativa nacional de ese Estado miembro.
Pues bien, tal como se desprende de los apartados 53 a 68 de la presente sentencia, el artículo 123 TFUE, apartado 1, y el artículo 21.1 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE se oponen al establecimiento de un régimen de responsabilidad de un banco central nacional, con cargo a sus propios fondos, por el ejercicio de una función que le ha atribuido el Derecho nacional, cuando la aplicación de ese régimen de responsabilidad implica la financiación de una obligación del sector público frente a las personas respecto de las cuales se genera dicha responsabilidad.
La circunstancia de que tal régimen de responsabilidad solo se aplique dentro de determinados límites máximos es irrelevante a este respecto, en la medida en que de las citadas disposiciones no se desprende en modo alguno que la prohibición de la financiación monetaria derivada de las mismas se supedite al importe de esta financiación.
Por otro lado, no puede prosperar la alegación del Gobierno esloveno según la cual debe descartarse la aplicación de las disposiciones contempladas en el apartado 86 de la presente sentencia, debido a que los regímenes de responsabilidad controvertidos en el litigio principal se financian sobre la base de una simple modificación del reparto de los beneficios anuales del Banco Central de Eslovenia, lo que implica una reducción, o incluso la supresión, de la parte de esos beneficios que deben ser transferidos a la República de Eslovenia, reparto que resulta de las competencias del legislador nacional.
En efecto, de la petición de decisión prejudicial se desprende claramente que esta tiene por objeto regímenes de responsabilidad cuya financiación se garantiza no solo mediante tal reparto de beneficios, sino también, en la medida en que sea necesario, mediante una exacción sobre las reservas generales del Banco Central de Eslovenia, incluso mediante un préstamo de este a la República de Eslovenia y, por tanto, con cargo a los propios fondos de ese banco central.
En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 123 TFUE, apartado 1, y el artículo 21.1 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que establece que un banco central nacional, perteneciente al SEBC, es responsable, con cargo a sus propios fondos, dentro de unos límites predeterminados, de los daños sufridos por antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados por él en aplicación de medidas de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24, ordenadas por ese banco central, con los únicos requisitos de que:
–
por una parte, esos antiguos titulares sean personas físicas con ingresos anuales inferiores a un umbral definido por dicha normativa, y
–
por otra parte, esos antiguos titulares renuncien a obtener una indemnización de tales daños por medio de otra vía jurídica.
Tercera cuestión prejudicial
Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 130 TFUE y el artículo 7 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que establece que un banco central nacional, perteneciente al SEBC, es responsable de los daños causados por la cancelación de instrumentos financieros, en aplicación de medidas de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24, ordenadas por ese banco central, por un importe que pueda afectar a su capacidad para desempeñar eficazmente sus funciones y financiado, por orden de prioridad, por:
–
la afectación a reservas especiales de todos los beneficios obtenidos por ese banco central a partir de una fecha determinada;
–
una exacción sobre las reservas generales del mismo banco central que no pueda superar el 50 % de dichas reservas, y
–
un préstamo, con intereses, ante el Estado miembro de que se trate.
Con carácter preliminar, de la respuesta dada a las dos primeras cuestiones prejudiciales se desprende que la interpretación del artículo 130 TFUE y del artículo 7 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, que es objeto de la tercera cuestión prejudicial, solo es útil para la solución del asunto principal en relación con el régimen de responsabilidad contemplado en la primera cuestión prejudicial, siempre que dicho régimen permita al Banco Central de Eslovenia liberarse de su responsabilidad probando que no ha incumplido gravemente el deber de diligencia que le incumbe en el marco de la adopción de medidas de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24.
Hecha esta precisión, procede recordar que los autores del Tratado CE, y posteriormente del Tratado FUE, tuvieron la voluntad de garantizar que el BCE y el SEBC pudieran cumplir con independencia las funciones que les asignan (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de febrero de 2019, Rimšēvičs y BCE/Letonia,
C‑202/18 y C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, apartado
y jurisprudencia citada).
La principal manifestación de la referida voluntad se plasma en el artículo 130 TFUE, que reproduce, en esencia, el artículo 7 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, el cual impone expresamente, por un lado, al BCE, a los bancos centrales nacionales y a los miembros de sus órganos rectores la prohibición de solicitar o aceptar instrucciones de las instituciones, órganos u organismos de la Unión, de los Gobiernos de los Estados miembros o de cualquier otro órgano y, por otro lado, a dichas instituciones, órganos u organismos de la Unión y a los Gobiernos de los Estados miembros, la prohibición de tratar de influir en los miembros de los órganos rectores del BCE y de los bancos centrales nacionales en el ejercicio de sus funciones (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de febrero de 2019, Rimšēvičs y BCE/Letonia,
C‑202/18 y C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, apartado
y jurisprudencia citada).
Ciertamente, a la luz del estatuto híbrido de los bancos centrales nacionales, recordado en el apartado 52 de la presente sentencia, el principio de independencia de dichos bancos centrales no se aplica necesariamente de la misma manera cuando estos llevan a cabo una misión que incumbe al SEBC y cuando ejercen una función que no incumbe a este último que les ha atribuido el Derecho nacional en virtud del artículo 14.4 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, como aquella a la que se refiere la tercera cuestión prejudicial.
Además, dado que, como se ha señalado en el apartado 69 de la presente sentencia, el citado artículo 14.4 dispone que los bancos centrales nacionales ejercerán dicha función bajo su propia responsabilidad y asumiendo sus propios riesgos, el establecimiento de un régimen que permita exigir su responsabilidad por los daños causados en el ejercicio de esta función no puede considerarse, como tal, incompatible con la independencia de esos bancos centrales.
No obstante, las normas nacionales instauradas a tal efecto no pueden, sin infringir el artículo 130 TFUE y el artículo 7 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, colocar al banco central nacional de que se trate en una situación que comprometa, de alguna manera, su capacidad para cumplir de manera independiente una misión que incumba al SEBC.
A este respecto, procede recordar que, con vistas a garantizar la independencia del BCE, los autores de los Tratados han previsto, en particular, en el artículo 282 TFUE, apartado 3, tercera frase, que este es independiente en la gestión de sus finanzas (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de julio de 2003, Comisión/BCE,
C‑11/00
,
EU:C:2003:395
, apartados
y
).
Si bien es cierto que ni el Tratado FUE ni el Protocolo sobre el SEBC y el BCE establecen una norma equivalente respecto de los bancos centrales nacionales, no lo es menos que las funciones fundamentales del SEBC, entre las que figuran, de conformidad con el artículo 127 TFUE, apartado 2, y el artículo 3.1 de dicho Protocolo, la definición y la ejecución de la política monetaria de la Unión, no solo incumben al BCE, a través del SEBC, sino también a los bancos centrales nacionales [véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Eslovenia (Archivos del BCE),
C‑316/19
,
EU:C:2020:1030
, apartado
].
Pues bien, para participar en la ejecución de la política monetaria de la Unión, la constitución de reservas por parte de los bancos centrales nacionales resulta indispensable, en particular para poder compensar eventuales pérdidas derivadas de operaciones de política monetaria y financiar las operaciones de mercado abierto previstas en el artículo 18 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE.
En este contexto, una exacción sobre las reservas generales de un banco central nacional, de un importe que pueda afectar a su capacidad para desempeñar eficazmente sus funciones en virtud del SEBC, junto a una incapacidad para reconstituir dichas reservas de manera autónoma, debido a la afectación sistemática de todos sus beneficios al resarcimiento del perjuicio que ha causado, puede colocar a ese banco central en una situación de dependencia respecto de las autoridades políticas del Estado miembro al que pertenece.
En efecto, en tal caso, a fin de disponer de los fondos necesarios para llevar a cabo las funciones que le incumben en virtud del SEBC, ese banco central se verá obligado a solicitar el acuerdo de dichas autoridades políticas con el fin de obtener una financiación o recapitalización.
Asimismo, el hecho de imponer, en tales circunstancias, a un banco central nacional una obligación legal de contratar un préstamo con otras autoridades públicas del Estado miembro al que pertenezca, cuando se agotan las fuentes de financiación vinculadas a las reservas, coloca a ese banco central en una situación en la que, para poder cumplir las funciones que le corresponden en virtud del SEBC, debe negociar con dichas autoridades públicas el importe de tal préstamo y las condiciones del mismo.
Una normativa como la contemplada en la tercera cuestión prejudicial coloca pues al banco central nacional de que se trate en una situación en la que potencialmente está expuesto a presiones políticas, siendo así que la finalidad del artículo 130 TFUE y del artículo 7 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE consiste, por el contrario, en mantener al SEBC al abrigo de todas las presiones políticas a fin de permitirle perseguir eficazmente los objetivos asignados a sus misiones, mediante el ejercicio independiente de las facultades específicas de que dispone al efecto en virtud del Derecho primario (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de febrero de 2019, Rimšēvičs y BCE/Letonia,
C‑202/18 y C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, apartado
y jurisprudencia citada).
No obstante, no sucedería lo mismo si el Estado miembro que haya establecido un régimen de responsabilidad de su banco central nacional como el contemplado en la primera cuestión prejudicial hubiera garantizado previamente que ese banco central dispondrá de los fondos necesarios para poder satisfacer las indemnizaciones derivadas de dicho régimen, conservando al mismo tiempo su capacidad para desempeñar de manera eficaz y con plena independencia las funciones que le corresponden en virtud del SEBC. Sin embargo, en el presente asunto, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no se desprende que tal sea el caso.
De lo anterior resulta que procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 130 TFUE y el artículo 7 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que establece que un banco central nacional, perteneciente al SEBC, es responsable de los daños causados por la cancelación de instrumentos financieros, en aplicación de medidas de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24, ordenadas por ese banco central, por un importe que pueda afectar a su capacidad para desempeñar eficazmente sus funciones y financiado, por orden de prioridad, por:
–
la afectación a reservas especiales de todos los beneficios obtenidos por ese banco central a partir de una fecha determinada;
–
una exacción sobre las reservas generales del mismo banco central que no pueda superar el 50 % de dichas reservas, y
–
un préstamo, con intereses, ante el Estado miembro de que se trate.
Cuarta cuestión prejudicial
Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 44 a 52 de la Directiva 2006/48 o los artículos 53 a 62 de la Directiva 2013/36 deben interpretarse en el sentido de que las normas que establecen son aplicables a la información obtenida o creada al aplicar medidas de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24.
El artículo 44 de la Directiva 2006/48 enunciaba obligaciones de secreto profesional y de confidencialidad que se imponían a todas las personas que ejercieran o hubieran ejercido una actividad para las autoridades competentes, en el sentido de esta Directiva, así como a los auditores y expertos actuando por cuenta de las autoridades competentes.
Los artículos 45 a 52 de esta Directiva definían una serie de normas que regulaban la utilización, el intercambio, la transmisión y la divulgación de información por las autoridades competentes.
El artículo 4, punto 4, de la misma Directiva precisaba que, a efectos de esta, se entenderá por «autoridades competentes» las autoridades nacionales facultadas, en virtud de una ley o reglamento, para controlar las entidades de crédito.
Las obligaciones enunciadas en el artículo 44 de la Directiva 2006/48 se reprodujeron, en esencia, en el artículo 53 de la Directiva 2013/36, la cual derogó, como indica su artículo 163, la Directiva 2006/48 con efectos a partir del 1 de enero de 2014.
Los artículos 54 a 62 de la Directiva 2013/36 definen las normas que regulan la utilización, el intercambio, la transmisión y la divulgación de información por las autoridades competentes, en el sentido de esta Directiva.
El artículo 3, apartado 1, punto 36, de dicha Directiva define el concepto de «autoridad competente» por referencia al sentido que se da a este concepto en el artículo 4, apartado 1, punto 40, del Reglamento n.
o
575/2013, que remite a una autoridad pública facultada con arreglo al Derecho nacional para supervisar entidades de crédito como parte del sistema de supervisión vigente en el Estado miembro de que se trate.
De todas estas disposiciones resulta que las obligaciones previstas en los artículos 44 a 52 de la Directiva 2006/48 y en los artículos 53 a 62 de la Directiva 2013/36 incumben a las autoridades a las que el Derecho nacional atribuye la función de supervisión de las entidades de crédito.
En el supuesto de que la normativa de un Estado miembro atribuya a una autoridad nacional no solo esta función, sino también otras funciones no comprendidas en el ámbito de aplicación de las Directivas 2006/48 o 2013/36, las obligaciones de secreto profesional y de confidencialidad previstas por estas Directivas no pueden imponerse, sin sobrepasar el ámbito de la armonización llevada a cabo por dichas Directivas, respecto a la información obtenida o creada en el ejercicio de estas otras funciones.
De lo anterior se infiere, en primer lugar, que las normas establecidas en los artículos 44 a 52 de la Directiva 2006/48 y en los artículos 53 a 62 de la Directiva 2013/36 solo son aplicables, en virtud del Derecho de la Unión, a la información obtenida o creada en el ejercicio de la función de supervisión de las entidades de crédito.
Pues bien, la cuarta cuestión prejudicial no se refiere a tal información, sino exclusivamente a la información obtenida o creada al aplicar medidas de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24, que no está sujeta a la supervisión prudencial regulada por las Directivas 2006/48 y 2013/36.
Dicho esto, en segundo lugar, el artículo 33 de la Directiva 2001/24 también establece una obligación de secreto profesional, remitiéndose a las normas y condiciones previstas en el artículo 30 de la Directiva 2000/12.
Debe entenderse, en virtud del artículo 158, apartado 2, de la Directiva 2006/48, en relación con la tabla de correspondencias que figura en el anexo XIV de esta Directiva, y del artículo 163 de la Directiva 2013/36, en relación con la tabla de correspondencias que figura en el anexo II de esta Directiva, que esa remisión es a los artículos 44 a 52 de la Directiva 2006/48 y, posteriormente, a los artículos 53 a 61 de la Directiva 2013/36, en función de la fecha considerada.
No obstante, del tenor literal del artículo 33 de la Directiva 2001/24 se desprende que este solo impone el respeto de las obligaciones de secreto profesional y de confidencialidad a las personas que deban recibir o facilitar información en el marco de los procedimientos de información o de consulta establecidos en los artículos 4, 5, 8, 9, 11 y 19 de esta Directiva.
Además, según se desprende del considerando 6 de la citada Directiva, esta tiene por objeto establecer un sistema de reconocimiento mutuo de las medidas de saneamiento, sin pretender armonizar la normativa nacional en esta materia (sentencias de 24 de octubre de 2013, LBI,
C‑85/12
,
EU:C:2013:697
, apartado
, y de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, apartado
).
En estas circunstancias, el artículo 33 de dicha Directiva no debe interpretarse en el sentido de que lleva a cabo una armonización general de las normas relativas al secreto profesional y a la confidencialidad aplicables en materia de saneamiento bancario, sometiéndolas a las aplicables en el ámbito de la supervisión prudencial de las entidades bancarias, sino en el sentido de que únicamente prevé la aplicación de tales normas en el marco de los procedimientos de información y de consulta entre autoridades competentes destinados a garantizar el reconocimiento mutuo de las medidas de saneamiento.
Por lo tanto, el mencionado artículo 33 no puede conllevar la aplicación de las normas establecidas en los artículos 44 a 52 de la Directiva 2006/48 y en los artículos 53 a 61 de la Directiva 2013/36 a la información que se ha obtenido o creado al aplicar medidas de saneamiento y que no ha sido objeto de procedimientos de información o de consulta con arreglo a la Directiva 2001/24.
Por consiguiente, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial que el artículo 33 de la Directiva 2001/24, los artículos 44 a 52 de la Directiva 2006/48 y los artículos 53 a 62 de la Directiva 2013/36 deben interpretarse en el sentido de que las normas contenidas en estos artículos no son aplicables a la información obtenida o creada al aplicar medidas de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24, que no ha sido objeto de procedimientos de información o de consulta establecidos en los artículos 4, 5, 8, 9, 11 y 19 de esta última Directiva.
Cuestiones prejudiciales quinta a octava
Habida cuenta de la respuesta dada a la cuarta cuestión prejudicial, no procede responder a las cuestiones prejudiciales quinta a octava, ya que estas fueron planteadas por el órgano jurisdiccional remitente para el supuesto de que se diera una respuesta afirmativa a la cuarta cuestión prejudicial.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

1)
El artículo 123 TFUE, apartado 1, y el artículo 21.1 del Protocolo (n.
o
4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que establece que un banco central nacional, perteneciente al Sistema Europeo de Bancos Centrales, es responsable, con cargo a sus propios fondos, de los daños sufridos por antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados por él en aplicación de medidas de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de abril de 2001, relativa al saneamiento y a la liquidación de las entidades de crédito, ordenadas por ese banco central, cuando resulte en un procedimiento judicial posterior que, o bien tal cancelación no era necesaria para garantizar la estabilidad del sistema financiero, o bien esos antiguos titulares de instrumentos financieros han sufrido, por dicha cancelación, pérdidas mayores que las que habrían sufrido en caso de quiebra de la entidad financiera de que se trate, siempre que solo se considere responsable a ese banco central cuando él mismo o las personas que ha habilitado para actuar en su nombre hayan actuado incumpliendo gravemente su deber de diligencia.

2)
El artículo 123 TFUE, apartado 1, y el artículo 21.1 del Protocolo (n.
o
4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que establece que un banco central nacional, perteneciente al Sistema Europeo de Bancos Centrales, es responsable, con cargo a sus propios fondos, dentro de unos límites predeterminados, de los daños sufridos por antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados por él en aplicación de medidas de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24, ordenadas por ese banco central, con los únicos requisitos de que
–
por una parte, esos antiguos titulares sean personas físicas con ingresos anuales inferiores a un umbral definido por dicha normativa, y
–
por otra parte, esos antiguos titulares renuncien a obtener una indemnización de tales daños por medio de otra vía jurídica.

3)
El artículo 130 TFUE y el artículo 7 del Protocolo (n.
o
4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que establece que un banco central nacional, perteneciente al Sistema Europeo de Bancos Centrales, es responsable de los daños causados por la cancelación de instrumentos financieros, en aplicación de medidas de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24, ordenadas por ese banco central, por un importe que pueda afectar a su capacidad para desempeñar eficazmente sus funciones y financiado, por orden de prioridad, por
–
la afectación a reservas especiales de todos los beneficios obtenidos por ese banco central a partir de una fecha determinada;
–
una exacción sobre las reservas generales del mismo banco central que no pueda superar el 50 % de dichas reservas, y
–
un préstamo, con intereses, ante el Estado miembro de que se trate.

4)
El artículo 33 de la Directiva 2001/24, los artículos 44 a 52 de la Directiva 2006/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio, y los artículos 53 a 62 de la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE,
deben interpretarse en el sentido de que
las normas contenidas en estos artículos no son aplicables a la información obtenida o creada al aplicar medidas de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24, que no ha sido objeto de procedimientos de información o de consulta establecidos en los artículos 4, 5, 8, 9, 11 y 19 de esta última Directiva.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: esloveno.