CELEX: 62017CJ0093
Incumplimiento de Estado
Ayudas de Estado
Ayudas declaradas ilegales e incompatibles con el mercado interior
Obligación de recuperación
Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento
Empresa que ejerce a la vez actividades civiles y militares
No ejecución
Intereses esenciales de la seguridad de un Estado miembro
Artículo 346 TFUE, apartado 1, letra b)
Sanciones económicas
Multa coercitiva
Cantidad a tanto alzado
Capacidad de pago
Factor “n”
Factores que están en la base de la evaluación de la capacidad de pago
Producto interior bruto
Ponderación de los votos del Estado miembro en el Consejo de la Unión Europea
Nueva norma de votación en el Consejo

Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado las medidas que entraña la ejecución de la sentencia de 28 de junio de 2012, Comisión/Grecia (C‑485/10, no publicada, en lo sucesivo, «sentencia por la que se declara el incumplimiento,
EU:C:2012:395
).
–
Ordene a la República Helénica que pague a la Comisión una multa coercitiva de 34974 euros por el retraso en la ejecución de la sentencia por la que se declara el incumplimiento, desde que se dicte sentencia en el presente asunto hasta la ejecución de la sentencia por la que se declara el incumplimiento.
–
Ordene a la República Helénica que abone a la Comisión una cantidad a tanto alzado cuya cuantía resulte de multiplicar un importe diario de 3828 euros por el número de días en que haya continuado la infracción desde el pronunciamiento de la sentencia por la que se declara el incumplimiento hasta la fecha en la que dicho Estado miembro haya puesto fin a la infracción o, en caso de que no lo haya hecho, hasta el día en el que se dicte sentencia en el presente asunto.
–
Condene en costas a la República Helénica.
Marco jurídico
El artículo 346 TFUE, apartado 1, letra b), dispone lo siguiente:
«Las disposiciones de los Tratados no obstarán a las normas siguientes:
[…]
b)
todo Estado miembro podrá adoptar las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran a la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra; estas medidas no deberán alterar las condiciones de competencia en el mercado interior respecto de los productos que no estén destinados a fines específicamente militares.»
Antecedentes del litigio
Hellenic Shipyards SA (Ellinika Nafpigeia AE; en lo sucesivo, «ENAE»), propietaria de un astillero civil y militar griego situado en Skaramagkas (Grecia), está especializada en la construcción de buques militares. En 1985, ENAE cesó sus actividades y entró en fase de liquidación. En septiembre de 1985, Elliniki Trapeza Viomichanikis Anaptixeos AE (en lo sucesivo, «ETVA»), un banco helénico propiedad del Estado griego, adquirió ENAE. El 18 de septiembre de 1995, ETVA vendió el 49 % de las acciones de ENAE a los trabajadores de esta sociedad.
En 1998, en el marco de un proyecto de modernización de su flota de submarinos, la República Helénica celebró con ENAE un contrato, denominado «Arquímedes», para la construcción de tres submarinos «HDW clase 214» y la construcción opcional de un cuarto, y un contrato, denominado «Neptuno II», para la modernización de tres submarinos «HDW clase 209».
En 2001, la República Helénica decidió privatizar ENAE. El 11 de octubre de 2001, se firmó un acuerdo de venta de las acciones de ENAE entre ETVA y los trabajadores de ENAE, por un lado, y, por otro, un consorcio integrado por Howaldtswerke-Deutsche Werft GmbH (en lo sucesivo, «HDW») y Ferrostaal AG (en lo sucesivo, conjuntamente, «HDW-Ferrostaal»). HDW-Ferrostaal creó Greek Naval Shipyard Holding (Elliniki Nafpigokataskevastiki AE Chartofylakeiou; en lo sucesivo, «GNSH»), propiedad a partes iguales de HDW y Ferrostaal, con el objetivo de gestionar su participación en ENAE.
En enero de 2005, ThyssenKrupp AG adquirió HDW y, en noviembre de 2005, las acciones de GNSH propiedad de Ferrostaal. Así pues, desde esa fecha, ThyssenKrupp poseía todas las participaciones sociales y el control de ENAE. GNSH y ENAE se integraron en ThyssenKrupp Marine Systems AG, una división de ThyssenKrupp especializada en los sistemas de buques militares y los buques mercantes especializados.
En este contexto, la República Helénica adoptó, entre 1996 y 2003, una serie de medidas consistentes en aportaciones de capital, garantías y préstamos a favor de ENAE, que fueron objeto de varias decisiones del Consejo de la Unión Europea y de la Comisión.
El 2 de julio de 2008, la Comisión adoptó la Decisión 2009/610/CE, de 2 de julio de 2008, relativa a las medidas C 16/04 (ex NN 29/04, CP 71/02 y CP 133/05) aplicadas por Grecia a favor de Hellenic Shipyards (
DO 2009, L 225, p. 104
), cuyos artículos 2, 3, 8, 9 y 11 a 15 disponen que tales medidas constituyen ayudas incompatibles con el mercado interior.
Conforme a los artículos 5 y 6 de dicha Decisión, las ayudas que en ellos se mencionan, si bien fueron previamente autorizadas por la Comisión, se utilizaron indebidamente y debían ser recuperadas.
A tenor del artículo 16 de la Decisión 2009/610, la garantía compensatoria concedida por ETVA a HDW-Ferrostaal por la que se indemnizaría a estas últimas por toda ayuda de Estado que se recuperara de ENAE, constituye ayuda, que se ha ejecutado infringiendo el artículo 108 TFUE, apartado 3, y es incompatible con el mercado interior. Por consiguiente, dicha garantía debía ser interrumpida inmediatamente.
La Comisión declaró que las ayudas que debían recuperarse beneficiaron exclusivamente a las actividades civiles de ENAE y decidió, en el artículo 17 de la citada Decisión, que esas ayudas debían recuperarse de los activos de la parte de actividades civiles de dicha sociedad.
El artículo 18 de la Decisión 2009/610 obliga a la República Helénica a proceder a la recuperación inmediata de las ayudas determinadas en los artículos 2, 3, 5, 6, 8, 9 y 11 a 15 de esta Decisión. Según este artículo 18, la República Helénica debe adoptar las medidas necesarias para la ejecución de dicha Decisión dentro del plazo de cuatro meses a partir del 13 de agosto de 2008, fecha de su notificación.
A la vista de la difícil situación económica de ENAE, la República Helénica alegó que la recuperación íntegra de las ayudas en cuestión podía provocar su quiebra y, por tanto, afectar a sus actividades militares, incluidas la construcción y la modernización de los submarinos «HDW clase 214» y «HDW clase 209», de forma tal que podía perjudicar los intereses esenciales de la seguridad de la República Helénica, en el sentido del artículo 346 TFUE. A fin de evitar tal posibilidad, la Comisión, la República Helénica y ENAE —tras unas negociaciones mantenidas entre junio y octubre de 2010 y unas cartas de compromiso por parte de ENAE y de la República Helénica, fechadas el 27 y el 29 de octubre de 2010, respectivamente— llegaron a un acuerdo, según el cual se consideraría que la Decisión 2009/610 se había ejecutado correctamente, siempre que se observasen los siguientes compromisos:
–
Interrupción de las actividades civiles de ENAE durante un período de quince años, a partir del 1 de octubre de 2010.
–
Los activos vinculados a las actividades civiles de ENAE se venderán y el producto de la venta se abonará a las autoridades griegas. Si las subastas no dieran lugar a la venta de la totalidad o de una parte de dichos activos civiles, ENAE los transferirá al Estado griego en concepto de ejecución alternativa de la obligación de recuperación de las ayudas en cuestión. En tal caso, el Estado griego deberá garantizar que ninguno de estos activos será adquirido de nuevo por ENAE o sus accionistas actuales o futuros durante el período anteriormente mencionado de quince años.
–
ENAE renunciará a la concesión del dique seco cuya utilización no es necesaria para continuar con sus actividades militares. El Estado griego garantizará que dicha concesión y el terreno afectado por ella no serán adquiridos de nuevo por ENAE o sus accionistas actuales o futuros durante el período anteriormente mencionado de quince años.
–
ENAE renunciará a la garantía compensatoria mencionada en el artículo 16 de la Decisión 2009/610 y no incoará ningún procedimiento basado en esa garantía o relacionado con ella. La República Helénica deberá invocar la nulidad de dicha garantía ante cualquier instancia judicial o extrajudicial.
–
En los seis meses siguientes a la aceptación de la lista de compromisos por la Comisión, la República Helénica le facilitará las pruebas de la devolución del dique seco al Estado griego y la información actualizada relativa a la venta en subasta de los activos civiles de ENAE. Además, la República Helénica informará anualmente a la Comisión sobre el estado de la recuperación de las ayudas incompatibles,
inter alia
, mediante la aportación de pruebas de la interrupción por parte de ENAE de sus actividades civiles, así como de información sobre la propiedad y la utilización de los activos devueltos al Estado griego y sobre la utilización del terreno afectado por la concesión del dique seco.
El 8 de octubre de 2010, al estimar que la República Helénica no había cumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de la Decisión 2009/610, la Comisión interpuso, con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, un recurso por incumplimiento contra la República Helénica con la pretensión de que se declarara que esta última no había adoptado, dentro de los plazos señalados, todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a dicha Decisión.
Mediante escrito de 1 de diciembre de 2010, la Comisión informó a la República Helénica de que si los compromisos enumerados en el apartado 13 de la presente sentencia se ejecutaban efectivamente, la Comisión consideraría plenamente ejecutada la Decisión 2009/610. Esta institución puntualizó en dicho escrito que los activos de ENAE, afectos a sus actividades civiles, debían venderse o transferirse al Estado griego dentro de los seis meses siguientes al citado escrito.
El 28 de junio de 2012, el Tribunal de Justicia, mediante su sentencia por la que se declara el incumplimiento, declaró que la República Helénica había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de los artículos 2, 3, 5, 6, 8, 9 y 11 a 19 de la Decisión 2009/610, al no haber adoptado, dentro del plazo señalado, todas las medidas necesarias para la ejecución de dicha Decisión y al no haber comunicado a la Comisión, dentro del plazo señalado, la información enumerada en el artículo 19 de la citada Decisión.
Procedimiento administrativo previo
Tras el pronunciamiento de la sentencia por la que se declara el incumplimiento, los Servicios de la Comisión intercambiaron varios escritos con las autoridades helénicas sobre el progreso de la recuperación de las ayudas incompatibles.
El Parlamento helénico, en este contexto, promulgó la Ley n.
o
4099/2012 que entró en vigor el 20 de diciembre de 2012. Su artículo 169, apartado 2, dispone que «desde la entrada en vigor de la presente Ley, el derecho de uso exclusivo concedido a [ENAE] en virtud del artículo 1, apartado 15, de la Ley n.
o
2302/1995 […], completado por el artículo 6, apartado 1, de la Ley n.
o
2941/2011, quedará suprimido en la medida en que afecte a la parte del terreno público ABK 266, con una superficie de […] (216663,985 m
) indicada [en el plano topográfico publicado en el anexo I de la presente Ley] y la zona litoral situada delante del terreno público ABK anteriormente citado.»
El 11 de enero de 2013, ENAE y sus propietarios de entonces ejercitaron ante la Corte Internacional de Arbitraje de la Cámara de Comercio Internacional (en lo sucesivo, «tribunal arbitral de la CCI»), una acción de resarcimiento por daños y perjuicios contra la República Helénica por un supuesto incumplimiento, en primer lugar, de un acuerdo marco (
Framework Agreement
) celebrado en marzo de 2010 entre la República Helénica, ENAE, HDW, ThyssenKrupp y Abu Dhabi Mar LLC que adquirió en 2009 el 75,1 % de las acciones de ENAE que tenía ThyssenKrupp, cuyo artículo 11 se refería a la obligación de la República Helénica de recuperar la ayuda de Estado; en segundo lugar, de un acuerdo de ejecución (
Implementation Agreement
) entre las mismas partes del acuerdo marco que debía resolver diversos conflictos relativos a la ejecución de los contratos «Arquímedes» y «Neptuno II» y, en tercer lugar, unos contratos de construcción y modernización de los submarinos celebrados en el marco de dichos acuerdos. El 23 de abril de 2014, la República Helénica interpuso asimismo ante el tribunal arbitral de la CCI un recurso de indemnización contra ENAE y sus accionistas por incumplimiento del acuerdo de ejecución y de los contratos de construcción y modernización de los submarinos y, en particular, de la obligación de entregar los submarinos en las condiciones y plazos establecidos.
El Parlamento helénico promulgó, además, la Ley n.
o
4237/2014 que entró en vigor el 12 de febrero de 2014 y cuyo artículo 12 establece que, a la vista de los intereses de la seguridad nacional de la República Helénica, se suspende toda forma de ejecución forzosa contra los bienes mobiliarios e inmobiliarios de ENAE.
La República Helénica, a través del artículo 26 de la Ley n.
o
4258/2014, que entró en vigor el 14 de abril de 2014, adjudicó a la marina de guerra el proyecto relativo a la construcción y modernización de los submarinos, debido a que ENAE no había cumplido sus compromisos contractuales para garantizar las capacidades operativas necesarias para la defensa y la seguridad nacionales. Dicha disposición también establecía que la marina de guerra continuaría sin contraprestación alguna los trabajos de los submarinos en las instalaciones de ENAE y abonaría los salarios y las cotizaciones sociales de los empleados en concepto de compensación por su trabajo.
El 27 de noviembre de 2014, al considerar que la Decisión 2009/610 aún no había sido ejecutada, la Comisión envió un escrito de requerimiento a las autoridades helénicas de conformidad con el artículo 260 TFUE, apartado 2, concediéndoles un plazo de ejecución de dos meses.
En el escrito de requerimiento, la Comisión señaló que las autoridades helénicas no habían recuperado el importe de las ayudas incompatibles ni le habían proporcionado información sobre la ejecución de la Decisión 2009/610.
Las autoridades griegas respondieron al escrito de requerimiento mediante un escrito de 23 de enero de 2015. En este escrito, por un lado, hacían constar la actitud de obstrucción y de falta total de cooperación por parte de ENAE en el cumplimiento de los compromisos recogidos en el escrito de 1 de diciembre de 2010. Por otro, invocaban la necesidad de que dicha sociedad siguiera en funcionamiento entre 18 y 20 meses más para que la marina de guerra pudiera terminar, en las instalaciones de ENAE, la construcción y modernización de submarinos previstas en los contratos «Arquímedes» y «Neptuno II».
El 4 de diciembre de 2015, las autoridades helénicas remitieron a ENAE una orden de reembolso que ascendía a 523352889,23 euros, lo que suponía aproximadamente un 80 % del importe que debía recuperarse, incluidos los intereses devengados hasta el 30 de noviembre de 2015. El 5 de febrero de 2016, ENAE interpuso un recurso ante el Dioikitiko Protodikeio Athinon (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Atenas, Grecia) con objeto de obtener la anulación de esta orden de reembolso. En marzo de 2016, las autoridades tributarias helénicas adoptaron actos de ejecución de dicha orden de reembolso. El 13 de abril de 2016, ENAE formuló oposición ante el mismo Tribunal contra esos actos de ejecución. El 23 de mayo de 2016, ENAE presentó ante dicho Tribunal unas demandas de suspensión de la ejecución de los actos anteriormente mencionados. La Comisión intervino como
amicus curiae
en estos asuntos en virtud del artículo 29, apartado 2, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (
DO 2015, L 248, p. 9
).
El 29 de septiembre de 2016, el Dioikitiko Protodikeio Athinon (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Atenas) desestimó las demandas de suspensión de la ejecución presentadas por ENAE.
Tras dichas desestimaciones, las autoridades helénicas incoaron, el 3 de febrero de 2017, un procedimiento de ejecución forzosa sobre los activos civiles de ENAE. El 6 de febrero de 2017, dichas autoridades practicaron embargos en tres bancos en los que ENAE tenía cuentas. Sin embargo, la República Helénica no recuperó cantidad alguna, debido a embargos anteriores efectuados por otros acreedores y a la difícil situación económica de la empresa.
En paralelo, el 12 de mayo de 2016, ENAE y sus accionistas solicitaron al tribunal arbitral de la CCI medidas cautelares contra los actos administrativos nacionales adoptados por las autoridades helénicas en diciembre de 2015 y en marzo de 2016 con objeto de recuperar las ayudas de Estado en cuestión. El tribunal arbitral de la CCI desestimó dicha demanda de medidas provisionales. Asimismo solicitaron al tribunal arbitral de la CCI que prohibiera a las autoridades griegas iniciar cualquier procedimiento concursal contra ENAE mientras estuviera pendiente el procedimiento arbitral.
Mediante auto de medidas provisionales de 5 de agosto de 2016, el tribunal arbitral de la CCI desestimó dicha pretensión de ENAE y sus accionistas por considerar que no podía interferir en la ejecución de la Decisión 2009/610. Sin embargo, declaró que la recuperación de las ayudas en cuestión podría provocar la quiebra de ENAE, por lo que prohibió a la República Helénica adoptar una medida de nacionalización de ENAE, someter a su control la administración de esta sociedad o someter a dicha sociedad y sus activos a un procedimiento de insolvencia sin informarla de ello previamente.
El 13 de febrero de 2017, las autoridades helénicas informaron a la Comisión de su intención de someter a ENAE a un procedimiento especial de liquidación en virtud de la Ley n.
o
4307/2014, que entró en vigor el 15 de noviembre de 2014 (en lo sucesivo, «administración especial»), y solicitaron reunirse con la Comisión para discutir las condiciones aplicación de dicho procedimiento.
En estas circunstancias, la Comisión interpuso, el 22 de febrero de 2017, el presente recurso.
Evolución posterior a la interposición del recurso ante el Tribunal de Justicia
El 8 de marzo de 2017 tuvo lugar una reunión relativa a la colocación de ENAE bajo la administración especial. En dicha reunión, las autoridades helénicas presentaron a la Comisión un plan detallado para situar a ENAE bajo la administración especial propuesta.
El 21 de marzo de 2017, se decomisaron dos tanques flotantes propiedad de ENAE.
El 10 de abril de 2017, ENAE interpuso una demanda de medidas provisionales ante el tribunal arbitral de la CCI dirigida a la adopción de medidas cautelares que prohibieran a las autoridades helénicas iniciar un procedimiento que tuviera por objeto someter a dicha sociedad a una administración especial en virtud de la Ley n.
o
4307/2014. El tribunal arbitral de la CCI recordó, en su resolución de 27 de junio de 2017, que su laudo era inminente. Así pues, declaró que la apertura de un procedimiento de administración especial frente a ENAE tendría como efecto privar a sus accionistas del control de la sociedad y que el administrador especial, elegido por los acreedores, podría adoptar decisiones que afectasen la posición de ENAE en el procedimiento arbitral. En este contexto, el tribunal arbitral de la CCI ordenó a las autoridades helénicas que, hasta el pronunciamiento del laudo final, se abstuvieran de adoptar toda medida de recuperación que llevase a modificar, directa o indirectamente, el control de la gestión de ENAE, incluidos los procedimientos concursales y el sometimiento de dicha sociedad a administración especial.
El 29 de junio de 2017, las autoridades helénicas enviaron un escrito a ENAE instándola a saldar el 20 % restante del importe de las ayudas que se debían recuperar, incluidos los intereses devengados a 30 de junio de 2017, a saber, 95098200,99 euros. Dado que no se efectuó este pago, se encargó a las autoridades tributarias la recuperación de dicho importe mediante escrito de 31 de julio de 2017 del Ypourgeio Oikonomias kai Anaptyxis (Ministerio de Economía y Desarrollo, Grecia).
El 12 de octubre de 2017, las autoridades helénicas iniciaron un procedimiento ante los tribunales griegos para someter a ENAE al procedimiento de administración especial establecido en el artículo 68 de la Ley n.
o
4307/2014 que entró en vigor el 15 de noviembre de 2014.
Durante el procedimiento, el Tribunal de Justicia estimó tres pretensiones de la República Helénica relativas a la presentación de nuevos documentos con arreglo al artículo 128, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. En cada ocasión, se fijó un plazo a la Comisión para que pudiera pronunciarse sobre dichos documentos.
De esos documentos se desprende, en primer lugar, que mediante su sentencia n.
o
725/2018, de 8 de marzo de 2018, el Monomeles Protodikeio Athinon (Juzgado de Primera Instancia de Atenas, Grecia) estimó la demanda de las autoridades griegas, sometió a ENAE a administración especial y nombró a un administrador especial.
En segundo lugar, esos mismos documentos destacan que, el 26 de marzo de 2018, la autoridad independiente para ingresos públicos, mediante una comunicación de crédito efectuada el 22 de marzo de 2018, intentó presentar al administrador especial los créditos de la República Helénica relativos a la devolución de las ayudas de que se trata en el marco del procedimiento de administración especial de dicha sociedad. Más concretamente, dicha autoridad anunció un importe de 713883282,19 euros con los incrementos debidos por retraso en el pago del crédito. Este importe incluye los 524896095,75 euros y 95171888,92 euros que el Estado griego debe recuperar para dar cumplimiento a la Decisión 2009/610 y, de este modo, a la sentencia por la que se declara el incumplimiento.
Se notificó al administrador especial todas esas acciones mediante carta certificada depositada en correos.
En tercer lugar, de los documentos presentados por la República Helénica con arreglo al artículo 128, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento resulta que el 26 de junio de 2018, mediante un acta de entrega, ENAE, representada por su administrador especial, entregó la posesión del terreno ABK 266 y de la parte del litoral situada delante de este a la Etaireia Akiniton Dimosiou A.E. (Sociedad de Bienes Inmobiliarios del Estado SA; en lo sucesivo, «ETAD»).
Sobre el incumplimiento
Alegaciones de las partes
La Comisión reprocha a la República Helénica no haber adoptado las medidas que entraña la ejecución de la sentencia por la que se declara el incumplimiento, dado que han transcurrido varios años tanto desde la adopción de la Decisión 2009/610 como desde el pronunciamiento de dicha sentencia sin que las autoridades helénicas hayan recuperado de ENAE las ayudas de Estado en cuestión.
En primer lugar, la Comisión alega que la República Helénica no ha adoptado todas las medidas en principio necesarias para ejecutar una decisión como la Decisión 2009/610.
En su opinión, las autoridades helénicas, al establecer la moratoria prevista en el artículo 12 de la Ley n.
o
4237/2014, dificultaron la recuperación de las ayudas.
Las autoridades helénicas no adoptaron, hasta diciembre de 2015 y marzo de 2016, actos administrativos nacionales a fin de efectuar una recuperación parcial de las ayudas de Estado en cuestión de ENAE. Sin embargo, la Comisión considera que tales actos no consiguieron recuperar importe alguno de dicha empresa.
En segundo lugar, la Comisión alega que la República Helénica tampoco respetó los compromisos detallados en el escrito de 1 de diciembre de 2010, que se consideraban un método alternativo de ejecución de la Decisión 2009/610.
A este respecto, la Comisión sostiene, en primer lugar, que no tuvo lugar la venta de los activos civiles de ENAE y que esta última impugnaba la lista de los activos civiles.
En segundo lugar, la Comisión alega que, aunque el Parlamento helénico haya votado una Ley relativa a la restitución del dique seco, la República Helénica aún no ha remitido un mapa pertinente en el que se indique con precisión la zona restituida ni una prueba de que ENAE ya no utiliza los terrenos.
En tercer lugar, considera que, aparte de la resolución adoptada por el Consejo de administración de ENAE el 14 de abril de 2010, según la cual esta empresa cesaría sus actividades civiles, las autoridades helénicas no habían proporcionado ninguna otra prueba que demostrase que dicha empresa se abstuvo de toda actividad civil desde la fecha de la citada resolución.
En cuarto lugar, según la Comisión, dichas autoridades nunca enviaron documentos que demostrasen que se había interrumpido la garantía compensatoria mencionada en el artículo 16 de la Decisión 2009/610 y que nunca se había utilizado.
En quinto lugar, la Comisión señala que las referidas autoridades nunca presentaron informe alguno sobre el progreso de la ejecución de dicha Decisión.
En sexto lugar, la Comisión recuerda que el único motivo de defensa que puede invocar la República Helénica es el basado en una imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente la Decisión 2009/610, demostrando la inexistencia de activos recuperables. Ahora bien, en tal supuesto, el Estado miembro debe promover la liquidación y el cese definitivo de la actividad de la empresa beneficiaria.
En el presente caso, la Comisión señala que las autoridades helénicas nunca invocaron una imposibilidad absoluta de recuperar las ayudas de que se trata. Considera que, por un lado, se limitaron a afirmar que una recuperación completa implicaría la liquidación de los astilleros, lo que tendría un impacto negativo en los intereses de la defensa nacional, y, por otro, imputaron la falta de recuperación a la obstrucción por parte de ENAE, cuando tal obstrucción no justifica, según la Comisión, la no ejecución de la Decisión 2009/610.
En cuanto a los intereses de la defensa nacional invocados por la República Helénica que únicamente afectarían a la construcción de los submarinos en las instalaciones de ENAE para la marina de guerra, la Comisión manifiesta que la excepción prevista en el artículo 346 TFUE se refiere a casos extraordinarios y claramente determinados y, por lo tanto, no se presta a una interpretación extensiva. Por consiguiente, considera que corresponde a dicho Estado miembro demostrar que tal excepción es necesaria para la protección de sus intereses esenciales de seguridad.
En este contexto, la Comisión impugna la fundamentación de los intereses de seguridad invocados por la República Helénica. Considera que las autoridades helénicas nunca explicaron por qué la construcción y la modernización de los submarinos debían tener lugar necesariamente en las instalaciones de ENAE y no en las de otros astilleros griegos, en particular tras la adjudicación a la marina de guerra, establecida en el artículo 26 de la Ley n.
o
4258/2014, del proyecto de construcción y modernización de los submarinos.
La República Helénica replica que ha adoptado todas las medidas necesarias para ejecutar la sentencia por la que se declara el incumplimiento.
Dicho Estado miembro manifiesta que el artículo 12 de la Ley n.
o
4237/2014 no constituye una medida que dificulte la recuperación de las ayudas de que se trata, puesto que la suspensión de la ejecución forzosa contra los activos de ENAE prevista en ese artículo únicamente se aplicaría en la medida en que una ejecución forzosa afectase a la construcción y al mantenimiento de los submarinos de la marina militar, lo que resulta conforme con el artículo 346 TFUE, apartado 1, letra b). Por otra parte, añade que el hecho de que las autoridades helénicas adoptaran ulteriormente medidas de ejecución contra ENAE demuestra que el artículo 12 de la citada Ley no impide proceder a dicha recuperación.
La República Helénica invoca, acto seguido, sus intereses esenciales de seguridad, en el sentido del artículo 346 TFUE, apartado 1, letra b), alegando que una recuperación no debe obstaculizar la continuación de las actividades militares del astillero más grande y más productivo de Grecia ni la amplia facultad de apreciación de la que dispone para elegir las medidas que estime necesarias.
Según la República Helénica, no puede provocar la situación concursal de ENAE, en la medida en que dicho procedimiento afectaría a todos los activos de esa empresa y pondría en peligro la buena continuación de las actividades militares del astillero y, por lo tanto, las capacidades de defensa de dicho Estado miembro. Por estos motivos, las autoridades helénicas dieron prioridad a la ejecución de los compromisos que recoge el escrito de 1 de diciembre de 2010.
A este respecto, la República Helénica manifiesta, por lo que se refiere a la venta de los activos civiles de ENAE, que tuvo que hacer frente a la obstrucción de dicha sociedad que no estaba de acuerdo con la lista de los activos civiles destinados a la venta.
Debido a esas obstrucciones, las autoridades helénicas dirigieron a la citada sociedad órdenes de reembolso y embargos.
Como esas medidas no dieron lugar a ningún reembolso debido a embargos anteriores de otros acreedores y a la inexistencia manifiesta de activos suficientes de ENAE, las autoridades helénicas estimaron que era preciso someter a dicha sociedad a una administración especial en virtud de lo dispuesto en la Ley n.
o
4307/2014. En efecto, según la República Helénica, tras la adjudicación de las actividades de construcción de los submarinos a la marina militar, las autoridades helénicas podían adoptar medidas de liquidación contra ENAE sin comprometer la ejecución de programas militares.
En este contexto, la República Helénica sostiene que la sumisión de ENAE a una administración especial es la medida adecuada para liquidar esta sociedad, plenamente conforme con las exigencias del Derecho de la Unión puesto que el procedimiento permite la venta en pública subasta de todos o parte de las ramas de actividad o de activos aislados de dicha sociedad bajo la responsabilidad de un administrador independiente y bajo control judicial. Añade que este procedimiento de administración especial, que puede finalizar en un período de doce meses a partir de la designación del administrador especial, proporciona como mínimo las mismas garantías que las del procedimiento concursal ordinario y ofrece una rapidez y una transparencia mucho mayores. En su opinión, dicho procedimiento permite evitar una depreciación del valor de los activos afectados y garantiza la venta de los activos militares de ENAE como una rama única, conforme a los intereses esenciales de seguridad de la República Helénica.
Por lo que se refiere a la devolución de los terrenos concedidos a ENAE para su uso exclusivo, la República Helénica sostiene que, el 20 de diciembre de 2012, mediante el artículo 169, apartado 2, de la Ley n.
o
4099/2012 se revocó el derecho de uso de esos terrenos. La República Helénica afirma que unas copias de la nueva transcripción en el registro hipotecario competente geográficamente, comunicadas a la Comisión, ponen de manifiesto que tales terrenos fueron devueltos. Según dicho Estado miembro, la circunstancia de que ENAE ya no use esos mismos terrenos resulta del hecho de que esa empresa no ejerce ninguna actividad civil desde 2010.
Por otra parte, la República Helénica estima que la devolución de los terrenos de que se trata es una medida de ejecución de la Decisión 2009/610 porque, ante la inexistencia de activos suficientes, las autoridades helénicas están obligadas a liquidar todos los activos civiles de ENAE. Así las cosas, dicho Estado miembro sostiene que la valoración de esos mismos terrenos, a precios de 2008, demuestra que representan el 60 % del valor total de los activos civiles de ENAE o el 58 % de la infraestructura no militar del astillero. Habida cuenta de este cálculo, considera que la venta de los activos civiles de ENAE únicamente afecta, en realidad, a una pequeña parte del valor de la rama civil de dicha empresa.
Por lo que respecta al cese de las actividades civiles de ENAE, la República Helénica alega que el Consejo de administración de esta sociedad adoptó expresamente una Decisión sobre este tema y que la nueva administración de dicha sociedad confirmó en repetidas ocasiones que ENAE no ejercía ya ninguna actividad civil desde 2010. Este Estado miembro añade que ENAE no publicó ningún balance después del 30 de septiembre de 2011 debido a su mala situación económica.
Por último, en lo que se refiere a la garantía compensatoria mencionada en el artículo 16 de la Decisión 2009/610, la República Helénica alega que corresponde a ENAE denunciarla. Además, este Estado miembro señala que el tema de la ejecución de esa garantía no se planteó en ningún asunto, de modo que las autoridades helénicas no han podido invocar su nulidad.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, es preciso recordar que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el Estado miembro destinatario de una decisión por la que se le obliga a recuperar las ayudas ilegales declaradas incompatibles con el mercado interior está obligado, en virtud del artículo 288 TFUE, a adoptar todas las medidas necesarias para ejecutar dicha decisión. Debe conseguir la recuperación efectiva de las cantidades adeudadas, para eliminar la distorsión de la competencia causada por la ventaja competitiva proporcionada por tales ayudas (sentencia de 9 de noviembre de 2017, Comisión/Grecia,
C‑481/16
, no publicada,
EU:C:2017:845
, apartado
).
La recuperación de una ayuda ilegal declarada incompatible con el mercado interior debe efectuarse sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional del Estado miembro interesado, siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión. Los Estados miembros de que se trate deben tomar para ello todas las medidas previstas en sus ordenamientos jurídicos respectivos, incluidas las medidas provisionales, sin perjuicio del Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de noviembre de 2017, Comisión/Grecia,
C‑481/16
, no publicada,
EU:C:2017:845
, apartado
).
En aquellos casos en los que las ayudas de Estado ilegalmente pagadas deban recuperarse de una empresa beneficiaria que se halle en dificultades o sometida a un procedimiento concursal, procede recordar que tales dificultades no afectan a la obligación de recuperar las ayudas. En consecuencia, el Estado miembro está obligado, según los casos, a promover la liquidación de la sociedad, a hacer que se inscriba su crédito en el pasivo de la empresa o a adoptar cualquier otra medida que permita el reembolso de la ayuda (sentencia de 17 de enero de 2018, Comisión/Grecia,
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
, apartado
).
Pues bien, en el presente caso, de los autos se desprende que, dada la difícil situación económica de ENAE y para no provocar la quiebra de esta sociedad, no comprometer la ejecución de los programas «Arquímedes» y «Neptuno II» para la marina de guerra y, de este modo, no perjudicar los intereses esenciales de seguridad de la República Helénica, en el sentido del artículo 346 TFUE, la Comisión, dicho Estado miembro y ENAE se habían comprometido a aplicar un método alternativo de recuperación para que la Comisión pudiera considerar plenamente ejecutada la Decisión 2009/610.
Por consiguiente, para determinar si la República Helénica adoptó todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia por la que se declara el incumplimiento, procede comprobar si ese Estado miembro respetó los compromisos detallados en el escrito de 1 de diciembre de 2010 o si recuperó íntegramente las ayudas de Estado de que se trata, determinadas en los artículos 2, 3, 5, 6, 8, 9 y 11 a 15 de la Decisión 2009/610 y si se presentó a la Comisión la información enumerada en el artículo 19 de dicha Decisión.
Para empezar, es preciso puntualizar que, por lo que se refiere al procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, procede considerar como fecha de referencia para apreciar la existencia de tal incumplimiento la de expiración del plazo señalado en el escrito de requerimiento emitido en virtud de dicha disposición (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia,
C‑251/17
, no publicada,
EU:C:2018:358
, apartado
).
En el caso de autos, como se ha recordado en el apartado 22 de la presente sentencia, al haber enviado la Comisión, el 27 de noviembre de 2014, un escrito de requerimiento a la República Helénica, conforme al procedimiento establecido en el artículo 260 TFUE, apartado 2, la fecha de referencia mencionada en el apartado anterior es la de expiración del plazo fijado en dicho escrito, a saber, el 27 de enero de 2015.
Pues bien, por lo que respecta a los compromisos mencionados en el escrito de 1 de diciembre de 2010, queda acreditado que, a esa fecha de 27 de enero de 2015, las autoridades helénicas no los habían respetado.
En efecto, de los autos se desprende que la única medida adoptada por la República Helénica a esa fecha era la promulgación de la Ley n.
o
4099/2012 que entró en vigor el 20 de diciembre de 2012.
Sin embargo, procede precisar, a este respecto, que de los autos se desprende que tanto el tribunal arbitral de la CCI como el Monomeles Protodikeio Athinon (Juzgado de Primera Instancia de Atenas) declararon que, pese a la entrada en vigor de dicha Ley, ENAE no había devuelto efectivamente el terreno público afectado por la concesión del dique seco.
Según el acta de 26 de junio de 2018, ENAE entregó la posesión del terreno ABK 266, incluido el dique seco cuyo uso se le había otorgado mediante una concesión, así como la parte del litoral situada delante de él. Sin embargo, la República Helénica no ha demostrado que dicha sociedad hubiera entregado efectivamente al Estado griego la posesión de dicho terreno antes del 27 de enero de 2015.
Por lo tanto, no cabe declarar que ENAE renunció a la concesión del dique seco como se requería en los compromisos recogidos en el escrito de 1 de diciembre de 2010.
En lo referente a la alegación de la República Helénica de que la circunstancia de que ENAE no utilice ya ese terreno resulta del hecho de que esta sociedad no ejerce actividad civil alguna desde 2010, lo que se desprende, en su opinión, de la resolución del Consejo de administración de dicha sociedad de fecha 14 de abril de 2010, procede señalar que ni de esa resolución ni de los autos se desprende que ENAE hubiera interrumpido sus actividades civiles en el sentido de los compromisos recogidos en el escrito de 1 de diciembre de 2010.
En efecto, dicha resolución del Consejo de administración no puede hacer referencia al compromiso de interrupción de las actividades civiles de ENAE durante un período de quince años a partir del 1 de diciembre de 2010, puesto que es anterior al escrito de compromiso de ENAE, de 27 de octubre de 2010. Esa resolución se limita a mencionar el hecho de que, en relación con un acuerdo de préstamo de ENAE, «la actividad no naval se encuentra en la actualidad totalmente interrumpida».
Además, a instancias del Tribunal de Justicia, la República Helénica no pudo proporcionar documentos que demostrasen que ENAE cumplió la obligación de cesar sus actividades civiles durante un período de quince años.
Por consiguiente, al no haber acreditado que ENAE interrumpió sus actividades civiles a partir de 1 de diciembre de 2010, la República Helénica no ha demostrado que dicha sociedad no utilizaba ya el terreno público afectado por la concesión del dique seco.
Por lo que respecta al compromiso relativo a la venta de los activos civiles de ENAE o su devolución al Estado griego, es manifiesto que esa venta o esa devolución no tuvieron lugar. Por lo tanto, no se respetó dicho compromiso.
En cuanto atañe a la garantía compensatoria mencionada en el artículo 16 de la Decisión 2009/610, es preciso señalar que, según el escrito de 1 de diciembre de 2010, ENAE debía renunciar a ella y no incoar ningún procedimiento basado en esa garantía o relacionado con ella. De los autos no se desprende que haya tenido lugar semejante renuncia ni que la República Helénica haya suprimido dicha garantía por vía legislativa. Por lo tanto, no respetó dicho compromiso.
Según el acuerdo entre la Comisión, la República Helénica y ENAE resultante del escrito de 1 de diciembre de 2010, debían respetarse todos los compromisos para poder demostrar que se había ejecutado correctamente la Decisión 2009/610. Por lo tanto, basta con que no se respete uno solo de dichos compromisos para declarar el fracaso de ese método de recuperación. Pues bien, procede declarar que no se respetaron los compromisos enumerados en el apartado 13 de la presente sentencia.
En cuanto a la obligación principal de la República Helénica de recuperar íntegramente las ayudas de Estado de que se trata, determinadas en los artículos 2, 3, 5, 6, 8, 9 y 11 a 15 de la Decisión 2009/610, baste señalar que es evidente que las autoridades helénicas no cumplieron dicha obligación y que no presentaron a la Comisión la información enumerada en el artículo 19 de esa Decisión.
Por lo que se refiere a la alegación de la República Helénica de que sus intereses esenciales de seguridad, en el sentido del artículo 346 TFUE, apartado 1, letra b), no le permitían provocar la situación concursal de ENAE, puesto que tal procedimiento habría afectado a todos los activos de dicha sociedad y puesto en peligro la buena continuación de las actividades militares del astillero y, por ende, las capacidades de defensa de dicho Estado miembro, cuando existía una medida más adecuada para liquidar esa sociedad, que tenía en cuenta los intereses esenciales de seguridad de dicho Estado miembro, a saber, la sumisión de la sociedad a una administración especial, procede puntualizar que las autoridades helénicas tenían la posibilidad de someter a ENAE a una administración especial antes de la expiración del plazo establecido en el escrito de requerimiento, a saber, el 27 de enero de 2015, ya que la Ley n.
o
4307/2014 entró en vigor el 15 de noviembre de 2014.
Ahora bien, de los autos se desprende que la solicitud para incoar dicho procedimiento no se presentó hasta el 12 de octubre de 2017.
Por lo tanto, aun suponiendo que la República Helénica pueda invocar válidamente sus intereses esenciales de seguridad, en el sentido del artículo 346 TFUE, apartado 1, letra b), en la fase de recuperación de las ayudas de Estado de que se trata, baste señalar que dicho Estado miembro no había adoptado, a 27 de enero de 2015, la medida que él mismo considera adecuada a la luz de sus intereses esenciales de seguridad.
Así pues, la República Helénica no puede sostener eficazmente que adoptó todas las medidas necesarias para aplicar el procedimiento de recuperación de las ayudas de Estado de que se trata. Por lo tanto, la sentencia por la que se declara el incumplimiento seguía quedando sin ejecutar a 27 de enero de 2015.
En consecuencia, procede declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado, para la fecha en que expiró el plazo establecido, todas las medidas que entraña la ejecución de la sentencia por la que se declara el incumplimiento.
Sobre las sanciones económicas
Sobre la multa coercitiva
Alegaciones de las partes
En primer lugar, la Comisión considera que el incumplimiento reprochado a la República Helénica perdura en el momento del examen de los hechos por el Tribunal de Justicia.
Más concretamente, por lo que se refiere a la comunicación de crédito de 22 de marzo de 2018 por la que la República Helénica informó al administrador especial de ENAE de sus créditos relativos a la devolución de las ayudas de que se trata en el marco del procedimiento de administración especial de dicha sociedad, la Comisión estima que es la inclusión en la relación de créditos de los relativos a la devolución de las ayudas de que se trata lo que puede considerarse, en principio, una medida adecuada para garantizar la eliminación de la distorsión de la competencia siempre que dicha medida vaya seguida de la recuperación íntegra del importe de dichas ayudas o de la liquidación de la empresa y el cese definitivo de sus actividades si tal recuperación resulta imposible en el marco del procedimiento concursal. La mera declaración de dichos créditos no basta para considerar que ese Estado miembro ha cumplido su obligación de recuperación. La Comisión añade que, conforme al artículo 77 de la Ley n.
o
4307/2014, la inclusión formal en la relación de créditos se efectuó tras la transferencia de los activos de la empresa afectada resultante de la administración especial a la que está sometida, y no antes de dicha transferencia.
En lo referente al acta de entrega por la que ENAE entregó a ETAD la posesión del terreno ABK 266 y de la parte del litoral situada delante de este, la Comisión manifiesta que dicha acta data del 26 de junio de 2018. Por lo tanto, considera que esa entrega es extemporánea puesto que, según el escrito de 1 de diciembre de 2010, debió haberse efectuado dentro de los seis meses siguientes a este escrito. Por otra parte, la Comisión alega que la República Helénica aún no ha remitido un mapa en el que se indiquen claramente los terrenos devueltos al Estado ni pruebas que demuestren que ENAE no utiliza ya dichos terrenos.
En segundo lugar, por lo que respecta al importe de la multa coercitiva, la Comisión se basa en su Comunicación SEC(2005) 1658, de 12 de diciembre de 2005, titulada «Aplicación del artículo [260 TFUE]» (
DO 2007, C 126, p. 15
), para proponer que el importe de la multa coercitiva diaria se calcule multiplicando un tanto alzado de base uniforme de 670 euros por un coeficiente de gravedad de 5 en una escala del 1 al 20 y un coeficiente de duración de 3, es decir, el coeficiente máximo. El resultado obtenido se multiplica a continuación por un factor «n», calculado en el 3,48 para la República Helénica, destinado a reflejar la capacidad de pago del Estado miembro afectado y que toma a estos efectos como elementos el producto interior bruto (en lo sucesivo, «PIB») de dicho Estado miembro y el número de votos de que dispone en el Consejo.
Por lo que se refiere al coeficiente de gravedad, la Comisión subraya el carácter fundamental de las disposiciones del Tratado FUE en materia de ayudas de Estado, el efecto perjudicial que sobre el sector naval tienen las ayudas incompatibles y no recuperadas, el considerable importe de la ayuda no recuperada y la repetición del comportamiento infractor de dicho Estado miembro en el ámbito de las ayudas de Estado.
Por lo que respecta al coeficiente de duración, la Comisión manifiesta que el incumplimiento persiste varios años después del pronunciamiento de la sentencia por la que se declara el incumplimiento y más de 8 años desde la notificación de la Decisión 2009/610.
En cuanto al factor «n», la Comisión alega que el cálculo debe efectuarse sobre la base de la evolución del PIB de la República Helénica durante el año más reciente del que se dispongan datos económicos fiables y de la ponderación de los votos de dicho Estado miembro en el Consejo.
Por lo que se refiere a la ponderación de los votos en el Consejo, la Comisión estima que la modificación del sistema de votación en el Consejo a partir del 1 de abril de 2017 no significa que esté obligada a adaptar su propuesta de factor «n». Añade que el antiguo sistema de ponderación de votos no había expirado cuando se interpuso el recurso. En consecuencia, considera que el factor que resulta del antiguo sistema de ponderación de votos sigue siendo una base de referencia válida para calcular las sanciones.
En tal contexto, la Comisión estima que una multa coercitiva de 34 974 euros al día se adapta a las circunstancias y resulta proporcionada al incumplimiento alegado y a la capacidad de pago del Estado miembro afectado.
La República Helénica alega, en primer lugar, que, mediante la comunicación de crédito de 22 de marzo de 2018, presentó sus créditos en el marco del procedimiento de administración especial al administrador especial de ENAE. Dicho Estado miembro añade que esta sociedad entregó asimismo, mediante el acta de 26 de junio de 2018, la posesión del terreno ABK 266, incluido el dique seco cuyo uso se le otorgó mediante una concesión, y la parte del litoral situada delante de este. Según dicho Estado miembro, esa entrega de posesión es una parte importante de la ejecución de la obligación de recuperación de las ayudas de Estado de que se trata.
En segundo lugar, la República Helénica impugna los coeficientes de gravedad y de duración de la infracción considerados por la Comisión.
Sobre este particular, alega que la Comisión no tuvo en cuenta varios elementos que atenúan la gravedad de la infracción, como el hecho de que ENAE no tiene ya ninguna actividad civil desde 2010 y, por lo tanto, ya no ejerce presión competitiva alguna en otras empresas del sector naval. Asimismo, destaca diversas dificultades que encontró en la ejecución de la Decisión 2009/610, entre ellas concretamente la resolución del tribunal arbitral de la CCI de 27 de junio de 2017. Impugna también la supuesta repetición del comportamiento infractor por su parte en el ámbito de las ayudas de Estado. Por estos motivos, considera que los coeficientes de gravedad y de duración no pueden ser superiores a 1.
En lo referente a la capacidad de pago, la República Helénica estima, por un lado, que el factor «n» debe actualizarse, con ayuda de los datos económicos más recientes. A este respecto, dicho Estado miembro sostiene que la Comisión no tuvo en cuenta la situación real de la economía helénica y, en particular, el hecho de que ese Estado miembro sigue estando sometido a un programa de ajuste macroeconómico dado que no puede financiarse eficazmente en los mercados financieros.
Por otro lado, la República Helénica considera que el factor «n» no está correctamente calculado puesto que, a partir del 1 de abril de 2017, el Tratado FUE abandonó definitivamente el sistema de votos ponderados en el Consejo y lo sustituyó por un sistema de doble mayoría de Estados miembros y de poblaciones según el cual cada Estado miembro tiene solo un voto en el Consejo. Así pues, la República Helénica considera que la influencia de los Estados miembros cuya población y PIB son comparables a los suyos ha sufrido una fuerte disminución en el Consejo.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, procede recordar que corresponde al Tribunal de Justicia determinar en cada caso, en función de las circunstancias concretas del asunto del que conoce y del grado de persuasión y de disuasión que considere necesario, las sanciones pecuniarias que resulten apropiadas, en particular, para evitar la repetición de infracciones análogas del Derecho de la Unión (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia,
C‑251/17
, no publicada,
EU:C:2018:358
, apartado
).
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la imposición de una multa coercitiva únicamente está justificada, en principio, en la medida en que el incumplimiento consistente en la falta de ejecución de una sentencia anterior perdure hasta el examen de los hechos por el Tribunal de Justicia (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia,
C‑251/17
, no publicada,
EU:C:2018:358
, apartado
).
En el caso de autos, la República Helénica sostiene que, en el momento del examen de los hechos por el Tribunal de Justicia, había ejecutado los compromisos detallados en el escrito de 1 de diciembre de 2010 y la Decisión 2009/610.
A este respecto, la República Helénica alega que presentó sus créditos en el marco del procedimiento de administración especial al administrador especial de ENAE y que entregó la posesión del terreno ABK 266, incluido el dique seco cuyo uso se le otorgó mediante una concesión, así como la parte del litoral situada delante de este.
En primer lugar, por lo que se refiere al argumento relativo a la presentación de los créditos, en el presente caso, es evidente que, en la fecha del examen de los hechos por el Tribunal de Justicia, la República Helénica no había incluido en la relación de créditos los relativos a la devolución de las ayudas de que se trata. En efecto, de los autos no se desprende que el administrador especial incluyera dichos créditos en la relación de créditos. Por otra parte, conforme al artículo 77 de la Ley n.
o
4307/2014, la inclusión formal en la relación de créditos se efectúa después de la transferencia de los activos de la empresa afectada resultante de la administración especial a la que dicha empresa está sometida, y no antes de esa transferencia. Pues bien, queda acreditado que no tuvo lugar tal transferencia de activos. Por lo tanto, la República Helénica no puede alegar eficazmente que, mediante la comunicación de crédito de 22 de marzo de 2018, presentó sus créditos en el marco del procedimiento de administración especial al administrador especial de ENAE.
En cualquier caso, la inclusión en la relación de créditos de los relativos a la devolución de las ayudas de que se trata no basta,
per se
, para cumplir la obligación de ejecutar la sentencia por la que se declara el incumplimiento (sentencia de 11 de diciembre de 2012, Comisión/España,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, apartado
). En efecto, tal inclusión se considera, en principio, una medida adecuada para garantizar la eliminación de la distorsión de la competencia siempre que dicha medida vaya seguida de la recuperación íntegra del importe de dichas ayudas o de la liquidación de la empresa y el cese definitivo de sus actividades si tal recuperación resulta imposible en el marco del procedimiento concursal (sentencia de 17 de enero de 2018, Comisión/Grecia,
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
, apartado
).
En segundo lugar, por lo que respecta al argumento relativo a la entrega de la posesión del terreno ABK 266, baste puntualizar que, en cualquier caso, únicamente se trata de una ejecución parcial de la obligación de recuperación. Dicha transferencia no garantiza,
per se
, la recuperación íntegra de las ayudas de Estado de que se trata ni el respeto de todos los compromisos detallados en el escrito de 1 de diciembre de 2010.
Por lo tanto, la República Helénica no puede alegar que, a la fecha del examen de los hechos por el Tribunal de Justicia, había adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia por la que se declara el incumplimiento.
Habida cuenta de lo anterior, procede declarar que el incumplimiento reprochado a la República Helénica perduró hasta el examen de los hechos del presente asunto por el Tribunal de Justicia.
En estas circunstancias, la condena de la República Helénica al pago de una multa coercitiva constituye un medio económico adecuado para incentivarla a adoptar las medidas necesarias para poner fin al incumplimiento declarado y para garantizar la completa ejecución de la sentencia por la que se declara el incumplimiento.
Según reiterada jurisprudencia, la multa coercitiva debe determinarse en función del grado de persuasión necesario para que el Estado miembro que no ejecute una sentencia de incumplimiento modifique su comportamiento y ponga fin al incumplimiento declarado (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia,
C‑251/17
, no publicada,
EU:C:2018:358
, apartado
).
Corresponde al Tribunal de Justicia, en el ejercicio de su facultad de apreciación en la materia, fijar el importe de dicha multa coercitiva de tal manera que, por una parte, sea adecuada a las circunstancias y, por otra, proporcionada al incumplimiento declarado y a la capacidad de pago del Estado miembro interesado (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia,
C‑251/17
, no publicada,
EU:C:2018:358
, apartado
).
Las propuestas de la Comisión relativas a la multa coercitiva no vinculan al Tribunal de Justicia y no constituyen sino una base de referencia útil. Del mismo modo, directrices como las contenidas en las comunicaciones de la Comisión no vinculan al Tribunal de Justicia, pero contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de la propia Comisión cuando esta institución presenta propuestas al Tribunal de Justicia. En efecto, en un procedimiento basado en el artículo 260 TFUE, apartado 2, relativo a un incumplimiento de un Estado miembro que persiste pese a que ese mismo incumplimiento ya fue declarado en una primera sentencia dictada con arreglo al artículo 258 TFUE o al artículo 108 TFUE, apartado 2, el Tribunal de Justicia debe seguir siendo libre de determinar la multa coercitiva que se ha de imponer en el importe y en la forma que considere adecuados para incitar a dicho Estado miembro a poner fin al incumplimiento de las obligaciones derivadas de aquella primera sentencia del Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, la sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia,
C‑251/17
, no publicada,
EU:C:2018:358
, apartado
).
A efectos de determinar el importe de la multa coercitiva, los criterios básicos que deben tomarse en consideración para garantizar su naturaleza coercitiva, con vistas a la aplicación uniforme y efectiva del Derecho de la Unión, son, en principio, la gravedad de la infracción, su duración y la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate. Para aplicar estos criterios, procede tener en cuenta, en particular, las consecuencias de la falta de ejecución sobre los intereses públicos y privados, así como la urgencia que hubiere en que el Estado miembro interesado cumpla sus obligaciones (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia,
C‑251/17
, no publicada,
EU:C:2018:358
, apartado
).
En primer lugar, por lo que respecta a la gravedad de la infracción, es preciso subrayar, como señaló el Abogado General en el punto 124 de sus conclusiones, el carácter fundamental de las disposiciones del Tratado FUE en materia de ayudas de Estado.
En efecto, las normas objeto de la Decisión 2009/610 y de la sentencia por la que se declara el incumplimiento constituyen la expresión de una de las misiones esenciales conferidas a la Unión Europea en virtud del artículo 3 TUE, apartado 3, a saber, el establecimiento de un mercado interior, así como del Protocolo (n.
o
27) sobre mercado interior y competencia, que, con arreglo al artículo 51 TUE, forma parte integrante de los Tratados y a tenor del cual el mercado interior incluye un sistema que garantiza que no se falsee la competencia.
La importancia de las disposiciones de la Unión infringidas en un caso como el presente se refleja, en particular, en que, mediante la devolución de las ayudas de Estado declaradas ilegales e incompatibles con el mercado interior, se elimina la distorsión de la competencia causada por la ventaja competitiva proporcionada por ellas y en que, por efecto de esta devolución, el beneficiario pierde la ventaja de la que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores (sentencia de 11 de diciembre de 2012, Comisión/España,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, apartado
).
En cuanto al incumplimiento declarado en el presente asunto, es preciso recordar, en primer término, que la República Helénica ni recuperó íntegramente las ayudas de Estado de que se trata ni respetó los compromisos detallados en el escrito de 1 de diciembre de 2010. Sin embargo, habida cuenta del principio recordado en el apartado 118 de la presente sentencia —según el cual la multa coercitiva debe ser adecuada a las circunstancias y proporcionada al incumplimiento declarado—, es preciso tener en cuenta que ENAE, representada por su administrador especial, entregó a ETAD la posesión del terreno ABK 266, incluido el dique seco cuyo uso se le otorgó mediante una concesión, así como la parte del litoral situada delante de este y que dicho terreno representa una parte importante de los activos civiles de ENAE.
En segundo término, procede subrayar la notable cuantía de la ayuda no recuperada. En efecto, como señaló el Abogado General en el punto 125 de sus conclusiones, el importe que debe recuperarse sigue aumentando en concepto de intereses aplicables y superaba, en el momento de la vista, los 670 millones de euros, es decir, más de 2,6 veces el importe inicial.
En tercer término, es preciso tener en cuenta que el mercado de la construcción naval es transfronterizo. Este sector económico está diseminado en casi todos los Estados miembros. En consecuencia, el efecto nocivo de las ayudas incompatibles no recuperadas tendría un impacto en empresas no sólo en Grecia, sino también en el resto de la Unión.
En cuarto término, por lo que se refiere a la alegación de la República Helénica de que existen circunstancias que aminoran la gravedad de la infracción, en particular, dificultades como la obstrucción y la falta total de cooperación por parte de ENAE en la ejecución de los compromisos detallados en el escrito de 1 de diciembre de 2010 y los efectos de la resolución del tribunal arbitral de la CCI de 27 de junio de 2017, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, las dificultades jurídicas, políticas o prácticas con las que el Estado miembro interesado ha tropezado para dar cumplimiento a una decisión en la que se ordena la recuperación de las ayudas ilegales, sin emprender verdaderas actuaciones frente a las empresas afectadas con el fin de recuperar la ayuda y sin proponer a la Comisión métodos alternativos para el cumplimiento de tal decisión que hubieran permitido superar esas dificultades no pueden justificar que dicho Estado miembro incumpla las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión. Lo mismo cabe decir respecto de los supuestos problemas internos encontrados al ejecutar la decisión de la Comisión (sentencia de 9 de noviembre de 2017, Comisión/Grecia,
C‑481/16
, no publicada,
EU:C:2017:845
, apartado
). Por lo tanto, las dificultades invocadas por la República Helénica no pueden considerarse, en el presente caso, circunstancias atenuantes.
Por último, procede señalar una repetición del comportamiento infractor de dicho Estado miembro en el ámbito de las ayudas de Estado. En efecto, la República Helénica fue condenada, por un lado, en el marco de recursos en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, por no ejecutar decisiones de recuperación de ayudas, en los asuntos que dieron lugar a las sentencias de 1 de marzo de 2012, Comisión/Grecia (
C‑354/10
, no publicada,
EU:C:2012:109
), de 17 de octubre de 2013, Comisión/Grecia (
C‑263/12
, no publicada,
EU:C:2013:673
), de 9 de noviembre de 2017, Comisión/Grecia (
C‑481/16
, no publicada,
EU:C:2017:845
) y de 17 de enero de 2018, Comisión/Grecia (
C‑363/16
,
EU:C:2018:12
), y, por otro lado, en el marco de un recurso en virtud del artículo 228 CE, apartado 2, párrafo tercero, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia (
C‑369/07
,
EU:C:2009:428
).
Es necesario señalar que, en el presente caso, la infracción de las normas del Tratado en materia de ayudas de Estado reviste importancia.
En segundo lugar, por lo que respecta a la duración de la infracción, debe evaluarse tomando en consideración el momento en el que el Tribunal de Justicia aprecia los hechos y no aquel en el que la Comisión interpone el recurso (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia,
C‑251/17
, no publicada,
EU:C:2018:358
, apartado
).
En estas circunstancias, al no haber podido demostrar la República Helénica que puso fin al incumplimiento de su obligación de ejecutar plenamente la sentencia por la que se declara el incumplimiento, procede considerar que dicho incumplimiento perdura desde hace más de seis años desde la fecha del pronunciamiento de la referida sentencia, lo que constituye una duración considerable.
En tercer lugar, por lo que se refiere a la capacidad de pago y, más concretamente, a la propuesta de la Comisión de multiplicar el importe de base por un coeficiente específico aplicable a la República Helénica, el Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que este método de cálculo constituye un instrumento apropiado para reflejar la capacidad de pago del Estado afectado manteniendo al mismo tiempo una diferencia razonable entre los distintos Estados miembros (sentencia de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia,
C‑369/07
,
EU:C:2009:428
, apartado
).
En efecto, como señaló el Abogado General en el punto 132 de sus conclusiones, el Tribunal de Justicia ha aceptado reiteradamente, a efectos del cálculo de las sanciones económicas, tener en cuenta el PIB del Estado miembro de que se trate y el número de votos de que dispone en el Consejo (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia,
C‑387/97
,
EU:C:2000:356
, apartado
; de 25 de noviembre de 2003, Comisión/España,
C‑278/01
,
EU:C:2003:635
, apartado
; de 10 de enero de 2008, Comisión/Portugal,
C‑70/06
,
EU:C:2008:3
, apartado
, y de 4 de junio de 2009, Comisión/Grecia,
C‑109/08
,
EU:C:2009:346
, apartado
).
Por lo que atañe al criterio del PIB, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que es preciso tener en cuenta la evolución reciente del PIB de un Estado miembro según se presenta en la fecha del examen de los hechos por el Tribunal de Justicia (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia,
C‑251/17
, no publicada,
EU:C:2018:358
, apartado
y jurisprudencia citada).
Así pues, procede tener en cuenta, por un lado, que el PIB de la República Helénica disminuyó más de un 25 % entre 2010 y 2016 y, por otro, que, en 2017, el PIB aumentó, por primera vez desde 2007. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia toma debidamente en consideración la importancia de esta crisis económica para la determinación del importe de la multa coercitiva.
Por lo que respecta al criterio del número de votos de que dispone un Estado miembro en el Consejo, es preciso puntualizar que, en virtud del artículo 3, apartado 1, del Protocolo (n.
o
36) sobre las disposiciones transitorias, desde el 1 de noviembre de 2014, entra en vigor un nuevo procedimiento de mayoría cualificada, la doble mayoría.
Conforme al artículo 3, apartado 2, de dicho Protocolo, los Estados miembros, hasta el 31 de marzo de 2017, pueden solicitar una votación según la norma anterior de mayoría cualificada.
Así pues, desde el 1 de abril de 2017, el sistema de votos ponderados se sustituye por el sistema de doble mayoría, según el cual se alcanza la mayoría cualificada si reúne al 55 % de los miembros del Consejo, o al 72 % si la propuesta no procede de la Comisión o del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que representen al menos el 65 % de la población total de la Unión.
Habida cuenta de los criterios del nuevo sistema de doble mayoría y de las diferencias que presenta respecto del antiguo sistema de votos ponderados, el nuevo sistema de doble mayoría no es directamente extrapolable al mecanismo de cálculo de las sanciones y, por lo tanto, no puede sustituir a estos efectos al antiguo sistema de votos ponderados.
En efecto, como señaló el Abogado General en el punto 140 de sus conclusiones, el nuevo sistema de doble mayoría no proporciona criterios satisfactorios que permitan determinar adecuadamente la capacidad de pago de los Estados miembros.
Además, es preciso destacar que, en su jurisprudencia posterior al 1 de abril de 2017, fecha a partir de la cual no resulta ya aplicable el antiguo sistema de votos ponderados, el Tribunal de Justicia únicamente tiene en cuenta, a efectos de apreciar la capacidad de pago de los Estados miembros, el PIB del Estado miembro interesado (sentencias de 22 de febrero de 2018, Comisión/Grecia,
C‑328/16
,
EU:C:2018:98
, y de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia,
C‑251/17
, no publicada,
EU:C:2018:358
).
En este contexto, a efectos de apreciar la capacidad de pago de la República Helénica, no procede tener en cuenta el criterio del número de votos de que disponía dicho Estado miembro en el Consejo ni el nuevo sistema de doble mayoría, sino que es preciso apoyarse en el PIB de ese Estado miembro como factor predominante.
Por lo que se refiere a la periodicidad de la multa coercitiva, es preciso tener en cuenta la especificidad, invocada por la República Helénica, de las operaciones de recuperación de las ayudas de que se trata.
Parece que resultará especialmente difícil para la República Helénica conseguir a corto plazo la completa ejecución de la Decisión 2009/610 y, por lo tanto, de la sentencia por la que se declara el incumplimiento, habida cuenta de que las operaciones correspondientes no son instantáneas y su impacto no puede percibirse inmediatamente.
Dada esta particularidad, es factible que dicho Estado miembro consiga aumentar sustancialmente el grado de ejecución de la Decisión 2009/610, sin llegar a su completa ejecución en tal plazo.
De lo anterior se deduce que la declaración eventual del fin de la infracción de que se trata únicamente podría producirse al término de un período que permitiera una evaluación global de los resultados obtenidos.
Por consiguiente, es preciso determinar una multa coercitiva semestral para que la Comisión pueda apreciar el estado de progreso de las medidas de ejecución de dicha sentencia, en consideración de la situación existente al término del período en cuestión.
Por lo tanto, procede condenar a la República Helénica a pagar a la Comisión una multa coercitiva de 7294000 euros por semestre de retraso en la aplicación de las medidas necesarias para atenerse a la sentencia por la que se declara el incumplimiento, desde la fecha del pronunciamiento de la presente sentencia hasta la completa ejecución de dicha sentencia.
Sobre la cantidad a tanto alzado
Alegaciones de las partes
En lo referente al importe de una cantidad a tanto alzado, la Comisión propone al Tribunal de Justicia determinarlo multiplicando un importe diario por el número de días de persistencia de la infracción.
La Comisión propone aplicar, para el cálculo de la cantidad a tanto alzado, el mismo coeficiente de gravedad y el mismo factor «n» que para la multa coercitiva. En cambio, establece en 220 euros al día el tanto alzado de base para calcular la cantidad a tanto alzado. A diferencia del cálculo de la multa coercitiva, no se aplica un coeficiente de duración, puesto que la duración de la infracción ya se tiene en cuenta al multiplicar un importe diario por el número de días de persistencia del incumplimiento.
Sobre esta base, la Comisión propone la adopción de una suma a tanto alzado calculada multiplicando el importe de 3828 euros por el número de días transcurridos entre el pronunciamiento de la sentencia por la que se declara el incumplimiento y la fecha de la ejecución por el Estado miembro de sus obligaciones o, en su defecto, la del pronunciamiento de la presente sentencia.
La República Helénica no ha presentado alegaciones específicas relativas a la cantidad a tanto alzado. En la medida en que, para su cálculo, la Comisión utiliza criterios idénticos a los empleados para el cálculo de la multa coercitiva, como la gravedad y la duración de la infracción, deben tenerse en cuenta las alegaciones presentadas por la República Helénica en relación con la multa coercitiva.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, es preciso recordar que, en el ejercicio de la facultad de apreciación que se le confiere en el ámbito de que se trata, el Tribunal de Justicia está habilitado para imponer acumulativamente una multa coercitiva y una cantidad a tanto alzado (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia,
C‑251/17
, no publicada,
EU:C:2018:358
, apartado
).
La condena al pago de una cantidad a tanto alzado y la fijación de la cuantía eventual de dicha cantidad deben depender, en cada caso concreto, del conjunto de factores pertinentes en relación tanto con las características del incumplimiento declarado como con el comportamiento propio del Estado miembro contra el que se siga el procedimiento incoado al amparo del artículo 260 TFUE. A este respecto, dicho artículo confiere al Tribunal de Justicia una amplia facultad de apreciación para decidir si procede o no imponer una sanción de este tipo y determinar, en caso afirmativo, su cuantía (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia,
C‑251/17
, no publicada,
EU:C:2018:358
, apartado
).
En el presente asunto, el conjunto de elementos jurídicos y fácticos que ha llevado a declarar el incumplimiento constituye un indicador de que la prevención efectiva de la repetición en el futuro de infracciones análogas del Derecho de la Unión puede requerir la adopción de una medida disuasoria, como la imposición de una cantidad a tanto alzado.
En este contexto, corresponde al Tribunal de Justicia, en el ejercicio de su facultad de apreciación, determinar el importe de la cantidad a tanto alzado de tal manera que, por una parte, sea adecuada a las circunstancias y, por otra, proporcionada a la infracción cometida (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia,
C‑251/17
, no publicada,
EU:C:2018:358
, apartado
).
Entre los factores pertinentes a este respecto figuran la gravedad de la infracción declarada y el período durante el que dicha infracción ha persistido desde el pronunciamiento de la sentencia que la declaró (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia,
C‑251/17
, no publicada,
EU:C:2018:358
, apartado
).
Las circunstancias del caso de autos que deben tenerse en cuenta resultan principalmente de las consideraciones recogidas en los apartados 120 a 142 de la presente sentencia, relativas a la gravedad y a la duración de la infracción, así como a la capacidad de pago del Estado miembro en cuestión.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, se produce una justa apreciación de las circunstancias del presente caso si se establece en 10000000 de euros el importe de la cantidad a tanto alzado que deberá abonar la República Helénica.
En consecuencia, procede condenar a la República Helénica a abonar a la Comisión una cantidad a tanto alzado de 10000000 de euros.
Costas
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión la condena en costas de la República Helénica y por haber sido declarado el incumplimiento, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:

1)
La República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado, para la fecha en que expiró el plazo establecido en el escrito de requerimiento emitido el 27 de noviembre de 2014 por la Comisión Europea, todas las medidas que entraña la ejecución de la sentencia de 28 de junio de 2012, Comisión/Grecia (
C‑485/10
, no publicada,
EU:C:2012:395
).

2)
Condenar a la República Helénica a pagar a la Comisión Europea una multa coercitiva de 7294000 euros por cada período de seis meses desde el pronunciamiento de la presente sentencia hasta la fecha de ejecución de la sentencia de 28 de junio de 2012, Comisión/Grecia (
C‑485/10
, no publicada,
EU:C:2012:395
).

3)
Condenar a la República Helénica a abonar a la Comisión Europea una cantidad a tanto alzado de 10000000 de euros.

4)
Condenar en costas a la República Helénica.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: griego.