CELEX: 62016CJ0523
Zahtjev za prethodnu odluku
Javna nabava
Direktiva 2004/18/EZ
Članak 51.
Uklanjanje nepravilnosti iz ponuda
Direktiva 2004/17/EZ
Pojašnjenje ponuda
Nacionalno zakonodavstvo koje uklanjanje nepravilnosti iz potrebne dokumentacije koje se zahtijeva od ponuditeljâ uvjetuje plaćanjem novčane kazne
Načela koja se odnose na provedbu postupaka javne nabave
Načelo jednakog postupanja
Načelo proporcionalnosti

Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članaka 45. i 51. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (
SL 2004., L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.) i načelâ najšireg mogućeg tržišnog nadmetanja, proporcionalnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije u području postupaka javne nabave radova, usluga i robe.
U predmetu C‑523/16, zahtjev za prethodnu odluku upućen je u okviru spora između MA. T. I. SUD SpA i Società Centostazioni SpA o postupku javne nabave koja se odnosi na „integrirane djelatnosti redovnog i izvanrednog održavanja objekata željezničkih kolodvora koji su dio mreže Centostazioni SpA i njihove opskrbe energijom”.
U predmetu C‑536/16, zahtjev za prethodnu odluku upućen je u okviru spora između Duemme SGR SpA (u daljnjem tekstu: Duemme) i Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (CNPR) [državni zavod za socijalno osiguranje i pomoć za računovođe i revizore (CNPR)] o otvorenom postupku javne nabave radi potpisivanja okvirnog sporazuma o upravljanju pokretninama CNPR‑a.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2004/17/EZ
Uvodna izjava 9. Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (
SL 2004., L 134, str. 1
.) (
SL 2004., L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.), određuje:
„Kako bi se zajamčilo otvaranje ugovora o javnoj nabavi tržišnom natjecanju, a koje sklapaju subjekti koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga, potrebno je izraditi propise za usklađivanje ugovora iznad određene vrijednosti na razini Zajednice. To se usklađivanje temelji na zahtjevima koji se mogu zaključiti iz članaka 14., 28. i 49. Ugovora o osnivanju Europske zajednice i iz članka 97. Ugovora o osnivanju Europske zajednice za atomsku energiju, i to na načelu jednakog tretmana, čije je načelo nediskriminacije samo određeniji izraz, načelu uzajamnog priznavanja, načelu razmjernosti, kao i načelu transparentnosti. S obzirom na prirodu sektora na koje se to usklađivanje odnosi, ono bi trebalo uspostaviti okvir za dobru trgovinsku praksu i omogućiti maksimalnu fleksibilnost uz istodobno osiguranje primjene tih načela.
[…]”
Članak 10. navedene direktive, naslovljen „Načela sklapanja ugovora”, određuje:
„Naručitelji postupaju s gospodarskim subjektima na jednak i nediskriminirajući način te djeluju transparentno.”
Direktiva 2004/18
Uvodna izjava 2. Direktive 2004/18 određuje:
„Sklapanje ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih tijela kojima upravljaju tijela javnog prava, podliježe poštovanju načela Ugovora, a posebno načela slobode kretanja robe, načela slobode poslovnog nastana i načela slobode pružanja usluga i načelima koja iz toga proizlaze, kao što je načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti, te načelo transparentnosti. Međutim, za ugovore o javnoj nabavi iznad određene vrijednosti preporučljivo je sastaviti odredbe koordinacije Zajednice nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora koji su utemeljeni na ovim načelima kako bi se osigurao njihov učinak i kako bi se jamčilo otvaranje javne nabave natjecanju. Ove bi se koordinirajuće odredbe stoga trebale tumačiti u skladu kako s gore navedenim pravilima i načelima tako i s ostalim pravilima Ugovora.”
Članak 2. te direktive, također naslovljen „Načela sklapanja ugovora”, glasi:
„Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i nediskriminirajuće i djeluju na transparentan način.”
Članak 45. navedene direktive određuje:
„1.   Svaki natjecatelj ili ponuditelj koji je bio osuđen na temelju pravomoćne presude o kojoj javni naručitelj ima spoznaje iz jednog ili više dolje navedenih razloga mora se isključiti iz sudjelovanja u ugovoru o javnoj nabavi:
(a)
sudjelovanje u kriminalnoj organizaciji kako je definirano člankom 2. stavkom 1. Zajedničke akcije Vijeća [98/733/JHA od 21. prosinca 1998. koju je Vijeće donijelo na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji o proglašenju sudjelovanja u zločinačkoj organizaciji kaznenim djelom u državama članicama Europske unije (
SL 1998., L 351, str. 1
.)];
(b)
korupcija, kako je definirana u članku 3. Akta Vijeća od 26. svibnja 1997. [o sastavljanju na temelju članka K.3 stavka 2. točke (c) Ugovora o Europskoj uniji Konvencije o borbi protiv korupcije u kojoj sudjeluju službenici Europskih zajednica ili službenici država članica Europske unije (
SL 1997., C 195, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 14., str. 119.)] odnosno u članku 3. stavku 1. Zajedničke akcije Vijeća 98/742/JHA [od 22. prosinca 1998. koju je Vijeće donijelo na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji o borbi protiv korupcije u privatnom sektoru (
SL 1998., L 358, str. 2
.)];
(c)
prijevara u smislu članka 1. Konvencije [sastavljenoj na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji,] koja se odnosi na zaštitu financijskih interesa Europskih zajednica [(
SL 1995., C 316, str. 49
.)];
(d)
pranje novca, kako je definirano člankom 1. Direktive Vijeća 91/308/EEZ od 10. lipnja 1991. o sprečavanju korištenja financijskog sustava u svrhu pranja novca [(
SL 1991., L 166, str. 77
.)].
Države članice posebno navode, u skladu s nacionalnim zakonom i uzimajući u obzir zakon zajednice, provedbene uvjete za ovaj stavak.
One mogu predvidjeti odstupanje od zahtjeva navedenog u prvom podstavku zbog bitnih zahtjeva u općem interesu.
Za potrebe ovog stavka, javni naručitelji, po potrebi, traže od natjecatelja ili ponuditelja da dostave dokumente navedene u stavku 3. i mogu se, ako imaju sumnji u vezi s osobnom situacijom natjecatelja ili ponuditelja obratiti nadležnim tijelima radi dobivanja informacija, o osobnoj situaciji dotičnih natjecatelja ili ponuditelja, koje smatraju potrebnima. Ako se situacija tiče natjecatelja ili ponuditelja s poslovnim nastanom u drugoj državi od one u kojoj je javni naručitelj, javni naručitelj može zatražiti suradnju nadležnih tijela. Uzimajući u obzir nacionalne zakone države članice u kojoj natjecatelj ili ponuditelj ima poslovni nastan, takvi se zahtjevi odnose na pravne i/ili fizičke osobe, uključujući, po potrebi, direktore poduzeća i bilo koje osobe koje imaju ovlasti predstavljanja, odlučivanja ili kontrole u odnosu na natjecatelja ili ponuditelja.
2.   Svaki gospodarski subjekt može biti isključen iz sudjelovanja u ugovoru ako je taj gospodarski subjekt:
(a)
u stečaju ili je u postupku likvidacije, ako njegovim poslovima upravlja sud, ako je u nagodbi s vjerovnicima, ako je obustavio poslovne aktivnosti ili je u bilo kakvoj istovrsnoj situaciji koja proizlazi iz sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i propisima;
(b)
predmetom postupaka za otvaranje stečajnog postupka, za likvidaciju po službenoj dužnosti ili upravljanja od strane suda ili nagodbe s vjerovnicima ili bilo kakvog sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i odredbama;
(c)
pravomoćnom presudom osuđen za djelo koje se tiče njegovog profesionalnog postupanja;
(d)
bio kriv za težak profesionalni propust kojeg javni naručitelj može dokazati na bilo koji način;
(e)
nije ispunio obaveze vezane uz plaćanje doprinosa za socijalno osiguranje u skladu sa zakonskim odredbama zemlje u kojoj ima poslovni nastan ili onima koje su na snazi u državi javnog naručitelja;
(f)
nije ispunio obaveze koje se tiču plaćanja poreza u skladu sa zakonskim odredbama zemlje u kojoj ima poslovni nastan ili onima koje su na snazi u državi javnog naručitelja;
(g)
je kriv za ozbiljno lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju potrebnih podataka sukladno odredbama ovog odjeljka ili nije dostavio takve podatke.
Države članice navode, u skladu s njihovim nacionalnim zakonom i uzimajući u obzir zakonodavstvo Zajednice, provedbene uvjete za ovaj stavak.
3.   Javni naručitelji prihvaćaju sljedeće kao dovoljan dokaz da se nijedan od slučajeva navedenih u stavku 1. ili stavku 2., točkama (a), (b), (c), (e) ili (f) ne odnosi na gospodarskog subjekta:
(a)
što se tiče stavka 1. i stavka 2. točaka (a), (b) i (c), prilaganje izvatka iz „sudskog registra” ili, u nedostatku toga, ekvivalentnog dokumenta kojeg su izdale nadležne sudske ili upravne vlasti u državi podrijetla ili u državi iz koje ta osoba dolazi i koji pokazuje da su ovi uvjeti zadovoljeni;
(b)
što se tiče stavka 2. točaka (e) i (f) potvrdu koju je izdalo nadležno tijelo u dotičnoj državi članici.
Ako dotična država ne izdaje takve dokumente ili potvrde, ili ako ovi ne obuhvaćaju sve slučajeve navedene u stavku 1. i stavku 2. točkama (a), (b) i (c), mogu biti zamijenjeni izjavom pod prisegom ili, u državi članici u kojoj nema odredbi koje se tiču izjava pod prisegom, svečanom izjavom od strane dotične osobe ispred nadležne sudske ili upravne vlasti, bilježnika ili nadležnog strukovnog ili trgovinskog tijela, u državi podrijetla ili u državi iz koje ta osoba dolazi.
4.   Države članice određuju vlasti i tijela nadležna za izdavanje dokumenata, potvrda ili izjava navedenih u stavku 3. i o tome izvješćuju Komisiju. Takvo izvješćivanje ne dovodi u pitanje zakonodavstvo o zaštiti podataka.”
Članak 51. Direktive 2004/18 određuje:
„Javni naručitelj može pozvati gospodarske subjekte da nadopune ili pojasne potvrde i dokumente dostavljene sukladno člancima 45. do 50.”
Talijansko pravo
Članak 38. stavak 2.a decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Zakonodavni dekret br. 163 o donošenju Zakonika o ugovorima o javnoj nabavi radova, usluga i robe kojim se prenose direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ), od 12. travnja 2006. (redovni dodatak GURI‑ju br. 100, od 2. svibnja 2006.) (u daljnjem tekstu: Zakonik o javnoj nabavi), određivao je:
„Izostanak, nepotpunost ili svaka druga bitna nepravilnost u elementima i zamjenskim izjavama iz stavka 2. obvezuju ponuditelja koji ju je prouzročio da javnom naručitelju plati novčanu kaznu navedenu u pozivu na nadmetanje, čiji iznos ne može biti manji od 0,1 % ni viši od 1 % vrijednosti ugovora, a u svakom slučaju ne može prelaziti 50000 eura, te čije je plaćanje osigurano privremenim jamstvom. U tom slučaju javni naručitelj ponuditelju odobrava rok, koji ne može biti dulji od deset dana, da dostavi, nadopuni ili ispravi potrebne izjave, te navodi njihov sadržaj i osobe koje su to obvezne izvršiti. U slučaju nepravilnosti koje nisu bitne, odnosno izostanka ili nepotpunosti izjava koje nisu neophodne, javni naručitelj ne zahtijeva njihovo uklanjanje niti nameće bilo kakvu kaznu. U slučaju proteka odobrenog roka ponuditelj se isključuje iz postupka javne nabave. Nakon faze prihvaćanja, uklanjanja ispravka ili isključenja ponuda nijedna izmjena ponude, uključujući onu na temelju sudske odluke, neće se smatrati relevantnom za potrebe izračuna prosječnih vrijednosti u okviru postupka ili za potrebe određivanja praga nepravilnosti ponuda”.
Članak 46. Zakonika o javnoj nabavi određivao je da, „[a]ko je to potrebno, u granicama predviđenima člancima 38. do 45., javni naručitelji pozivaju ponuditelje da upotpune ili pojasne dostavljene potvrde, dokumente ili izjave”.
Glavni postupci i prethodna pitanja
Predmet C‑523/16
Centostazioni, koji je dio grupe Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A., pokrenuo je obaviješću objavljenom 8. siječnja 2016. u
Službenom listu Europske unije
otvoreni postupak nadmetanja radi dodjele ugovora o javnoj nabavi u vrijednosti procijenjenoj na iznos od 170864780,81 eura, bez poreza na dodanu vrijednost (PDV), čiji su predmet bile „integrirane djelatnosti redovnog i izvanrednog održavanja objekata željezničkih kolodvora koji su dio njegove mreže i njihove opskrbe energijom” u trajanju od 36 mjeseci. Taj ugovor bio je podijeljen u četiri zemljopisne grupe (jug, centar‑jug, centar‑sjever i sjeverozapad, centar‑sjever i sjeveroistok) koje je trebalo dodijeliti u skladu s kriterijem ekonomski najpovoljnije ponude.
Točka VI.3 podtočka (w) navedenog poziva na nadmetanje predviđala je to da javni naručitelj može, uz prijetnju isključenjem iz postupka, zahtijevati uklanjanje nepravilnosti iz nepotpune ili nepravilne ponude, pri čemu on uz to može od ponuditelja koji je pozvan da iz svoje ponude ukloni nepravilnosti zahtijevati plaćanje novčane kazne od 35000 eura, u skladu s člankom 38. stavkom 2.a Zakonika o javnoj nabavi.
U točki 1.1. podtočki (G) dokumentacije o predmetnoj nabavi bilo je predviđeno da ponudi koju podnese privremena zajednica poduzetnika koja još uvijek nije pravna osoba mora biti kao potrebna administrativna dokumentacija priložena
ad hoc
izjava koja sadržava obvezu da se u slučaju dodjele grupe dodjeljuje posebna zajednička punomoć „glavnom” poduzetniku koji treba biti imenovan (u daljnjem tekstu: izjava o obvezi). Tu izjavu o obvezi moraju potpisati svi poduzetnici koji čine zajednicu, pri čemu je pojašnjeno da ponuditelj koji sudjeluje u više grupa u različitim oblicima mora podnijeti izjavu o obvezi za svaku grupu.
MA. T. I. SUD je, u svojstvu odgovornog subjekta privremene zajednice poduzetnika koju čini zajedno s Graded SpA (u daljnjem tekstu: zajednica), podnio prijavu za grupe 1 i 2 iz poziva na nadmetanje.
Odbor za javnu nabavu je 16. ožujka 2016. istaknuo da izjava o obvezi koja je potrebna radi dodjele grupe 2, a u kojoj je MA. T. I. SUD imenovan kao glavni poduzetnik zajednice, ne sadržava potpis njezina pravnog zastupnika. Posljedično, javni naručitelj je, u skladu s člankom 38. stavkom 2.a Zakonika o javnoj nabavi, pozvao navedenu zajednicu da, s jedne strane, ispravi tu nepravilnost u roku od sedam dana pod prijetnjom isključenja iz postupka javne nabave i, s druge strane, plati novčanu kaznu od 35000 eura.
MA. T. I. SUD je 21. ožujka 2016. podnio zahtijevanu izjavu o obvezi koju su potpisali zakonski predstavnici dvaju društava koja čine zajednicu. On je također zahtijevao poništenje naložene novčane kazne zbog toga što predmetna izjava nije „ni manjkava ni nepotpuna niti sadržava bitnu nepravilnost”. S tim u vezi on je istaknuo da u predmetnoj dokumentaciji o nabavi nije zahtijevana izjava o obvezi za svaku od grupa u slučaju u kojem zajednica namjerava u njima sudjelovati „u različitom obliku”. Međutim, zajednica je u predmetnom slučaju izjavila da namjerava sudjelovati u grupama 1 i 2 u istom obliku, s MA. T. I. SUD kao glavnim poduzetnikom, podnijevši izjavu o obvezi za grupu 1 koja je sadržavala sve potrebne podatke.
Javni naručitelj je 30. ožujka 2016. u pismu opomene naložio MA. T. I. SUD da plati iznos naložene novčane kazne te naveo da će u protivnom taj iznos biti povučen s privremenog jamstva.
MA. T. I. SUD je 7. travnja 2016. podnio Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalni upravni sud u Laciju, Italija) zahtjeve za suspenziju i poništenje navedene novčane kazne, pri čemu je osobito istaknuo da nije počinio nikakvu bitnu nepravilnost u podnošenju pripremnih dokumenata za sudjelovanje u postupku javne nabave.
Sud koji je uputio zahtjev iznosi da je mehanizam uklanjanja nepravilnosti iz dokumentacije uz naknadu, ustanovljen člankom 38. stavkom 2.a Zakonika o javnoj nabavi, dvojben glede njegove usklađenosti s pravom Unije, osobito s člankom 51. Direktive 2004/18, koji predviđa mogućnost nadopune ili pojašnjenja potvrda i dokumenata priloženih ponudama koji su podneseni u okviru postupka javne nabave, ali ne predviđa kaznu, s načelima proporcionalnosti, taksativnog navođenja slučajeva isključenja, transparentnosti postupaka, najvećeg mogućeg sudjelovanja u postupcima javne nabave i najvećeg mogućeg tržišnog nadmetanja.
On naglašava da, iako se općenito čini da je mehanizam uklanjanja nepravilnosti iz dokumentacije u skladu s člankom 51. Direktive 2004/18, na koji se nastavlja, to nije tako kad je riječ o novčanoj kazni koja ga prati. Ne samo da ta posebnost potiče javnog naručitelja na „lov na pogrešku”, nego i odvraća ponuditelje od sudjelovanja u postupcima javne nabave jer se potonji izlažu riziku da im se nametnu visoke novčane kazne samo zato što njihova ponuda sadržava bitne nepravilnosti, neovisno o njihovoj namjeri da uklone nepravilnosti iz dokumentacije.
Sud koji je uputio zahtjev osobito primjećuje da tu kaznu unaprijed definira javni naručitelj i, uvijek u omjeru od najmanje jednog promila i najviše jednog postotka, ne prelazeći krajnji iznos od 50000 eura, uz široku diskrecijsku ovlast, koja se ne može prilagoditi ovisno o težini počinjene nepravilnosti i da se primjenjuje automatski na svaku utvrđenu bitnu nepravilnost.
Taj sud također naglašava da je cilj uvođenja uklanjanja nepravilnosti iz dokumentacije uz naknadu iz članka 38. stavka 2.a Zakonika o javnoj nabavi, s jedne strane, jamčiti ozbiljnost zahtjeva za sudjelovanje i podnesenih ponuda, pa dakle učiniti ponuditelje svjesnima svoje odgovornosti pri podnošenju dokumenata koji se odnose na poziv na nadmetanje, i, s druge strane, javnom naručitelju naknaditi štetu zbog otežavanja provođenja njegovih djelatnosti nadzora.
Međutim, on smatra da taj mehanizam, s obzirom na značajke kazne koju predviđa, nije usklađen s načelom proporcionalnosti jer njegova provedba može dovesti do toga da se javnom naručitelju isplati naknada štete koja je očito neproporcionalna u odnosu na dodatne djelatnosti koje on, po potrebi, mora provoditi. Visoka novčana kazna bila bi tim više neproporcionalna jer je rok u kojem se dokumenti moraju nadopuniti kratak (deset dana) i stoga ne podrazumijeva pretjerano produljenje postupka javne nabave. Nije usklađen ni s načelom jednakog postupanja u mjeri u kojoj kazna istog iznosa može biti nametnuta ponuditelju koji je počinio bitnu nepravilnost, ali ograničena dosega, i ponuditelju koji je počinio velike povrede zahtjeva iz poziva na nadmetanje. Taj mehanizam šteti i načelu najvećeg mogućeg tržišnog nadmetanja jer osobito male i srednje poduzetnike odvraća od sudjelovanja u postupcima javne nabave.
U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalni upravni sud u Laciju) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Budući da države članice imaju mogućnost odrediti da se za postupak za uklanjanje nepravilnosti u dokumentaciji [za nadmetanje] plaća naknada, protivi li se članak 38. stavak 2.a [Zakonika o javnoj nabavi], u verziji koja je bila na snazi u vrijeme objave predmetnog poziva na nadmetanje […], zakonodavstvu [Unije] jer je njime predviđeno plaćanje ‚novčane kazne’ u iznosu koji treba utvrditi javni naručitelj (‚iznos koji ne može biti manji od 0,1 % ni viši od 1 % vrijednosti nabave i koji u svakom slučaju ne može biti viši od 50000 eura te čije je plaćanje osigurano privremenim jamstvom’), s obzirom na nerazmjerno visok i unaprijed određeni iznos kazne koji se ne može prilagoditi ovisno o konkretnoj situaciji koju treba urediti ili ozbiljnosti nepravilnosti koju se želi ispraviti?
2.
Nasuprot tomu, povrjeđuje li taj isti članak 38. stavak 2.a [Zakonik o javnoj nabavi] pravo [Unije] jer se činjenica da se za postupak za uklanjanje nepravilnosti u dokumentaciji za nadmetanje plaća naknada može smatrati protivnom načelu što šireg otvaranja tržišta tržišnom natjecanju kojem odgovara navedeni institut, zbog čega su djelatnosti koje su u tom pogledu naložene odboru za javnu nabavu logična posljedica obveza koje su mu zakonom nametnute u javnom interesu radi ostvarivanja gore navedenog cilja?”
Predmet C‑536/16
CNPR je obaviješću u
Službenom listu Europske unije
u listopadu 2014. pokrenuo otvoreni postupak javne nabave radi potpisivanja okvirnog sporazuma o upravljanju njegovim pokretninama u procijenjenoj vrijednosti od 20650000,00 eura, bez PDV‑a, koji je namjeravao dodijeliti petorici subjekata.
U pozivu na nadmetanje koji se odnosi na taj postupak javne nabave bilo je predviđeno da je, na temelju članka 38. stavka 2.a Zakonika o javnoj nabavi, u slučaju izjave koja je manjkava, nepotpuna ili sadržava kakvu drugu bitnu nepravilnost, ponuditelj dužan platiti novčanu kaznu u iznosu od 50000 eura te da u desetodnevnom roku može dopuniti tu izjavu i/ili ukloniti nepravilnosti iz nje podnošenjem dokumenata koji nedostaju.
U dokumentaciji o nabavi o kojoj je riječ u glavnom postupku bilo je pojašnjeno da ponuditelji moraju, uz prijetnju isključenja, podnijeti izjavu pod prisegom koja potvrđuje da su ispunjeni uvjeti iz članka 38. Zakonika o javnoj nabavi.
Tijekom svoje prve javne sjednice predmetni odbor za javnu nabavu je otvorio omotnice i utvrdio da Duemme nije priložio gorenavedene izjave pod prisegom, koje potvrđuju da protiv njegova potpredsjednika i glavnog direktora nije donesena nikakva konačna osuđujuća presuda. Slijedom toga, on je, na temelju članka 38. stavka 2.a Zakonika o javnoj nabavi i članka 7. navedene dokumentacije o nabavi, pozvao Duemme da dostavi izjave koje nedostaju i plati odgovarajuću novčanu kaznu, odnosno 50000 eura.
Duemme je dopunio zahtijevanu dokumentaciju u propisanom roku, ali je odbio platiti čitav iznos te novčane kazne, osporavajući načelo na kojem počiva. Zatim je CNPR Duemmeu poslao pismo opomene u kojemu mu je naložio da plati navedenu novčanu kaznu i upozorio ga da će mu u slučaju da to odbije učiniti podignuti taj iznos s njegova privremenog jamstva.
Duemme je 9. siječnja 2015. podnio Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalni upravni sud u Laciju) zahtjev za poništenje navedene novčane kazne navodeći osobito neusklađenost članka 38. stavka 2.a Zakonika o javnoj nabavi s člankom 51. Direktive 2004/18. Usporedo s tim, poduzetnik ponuditelj je javnom naručitelju platio 8500 eura na ime plaćanja snižene kazne, koju je potonji prihvatio kao predujam.
U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalni upravni sud u Laciju) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu prethodna pitanja koja su istovjetna onima upućenima u predmetu C‑523/16.
Predsjednik Suda je odlukom od 15. studenoga 2016. odlučio spojiti predmete C‑523/16 i C‑536/16 u svrhu pisanog i usmenog postupka te presude.
Uvodna očitovanja
Najprije valja utvrditi da je sud koji je uputio zahtjev, iako se i u predmetu C‑523/16 i u predmetu C‑536/16 pitanja koja je uputio vrlo općenito i bez većih pojašnjenja odnose na tumačenje prava Unije, u svojim odlukama kojima se upućuje prethodno pitanje ipak pojasnio da dvoji o usklađenosti članka 38. stavka 2.a Zakonika o javnoj nabavi s člankom 51. Direktive 2004/18 i načelima najvećeg mogućeg tržišnog nadmetanja jednakog postupanja, transparentnosti i proporcionalnosti, s jedne strane, i s člankom 59. stavkom 4. drugim podstavkom Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18 (
SL 2014., L 94, str. 65
.), s druge strane.
Međutim, s obzirom na datume objave poziva na nadmetanje o kojima je riječ u glavnom postupku, to jest siječanj 2016. u predmetu C‑523/16 i listopad 2014. u predmetu C‑536/16, Direktiva 2014/24, čiji je rok za prenošenje u skladu s njezinim člankom 90. istekao 18. travnja 2016., nije
ratione temporis
primjenjiva na glavne postupke.
Naime, ti su datumi nužno nastupili poslije trenutka u kojem je javni naručitelj odabrao vrstu postupka koji je namjeravao provesti i konačno razriješio pitanje je li bilo potrebno prethodno nadmetanje za dodjelu predmetnog ugovora o javnoj nabavi. Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, načelno je primjenjiva direktiva koja je na snazi u trenutku kada javni naručitelj izvrši takav izbor. Nasuprot tomu, odredbe direktive za koju je rok za prenošenje istekao nakon tog trenutka nisu primjenjive (vidjeti u tom smislu presude od 5. listopada 2000., Komisija/Francuska,
C‑337/98
,
EU:C:2000:543
, t.
36.
,
37.
,
41.
i
42.
; od 11. srpnja 2013., Komisija/Nizozemska,
C‑576/10
,
EU:C:2013:510
, t.
52.
do
54.
; od 10. srpnja 2014., Impresa Pizzarotti,
C‑213/13
,
EU:C:2014:2067
, t.
31.
do
33.
; od 7. travnja 2016., Partner Apelski Dariusz,
C‑324/14
,
EU:C:2016:214
, t.
83.
, i od 27. listopada 2016., Hörmann Reisen,
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
, t.
31.
i
32.
).
Osim toga, uzimajući u obzir predmet javne nabave o kojoj je riječ u predmetu C‑523/16, valja istaknuti da sve upućuje na to da je, kao što to ističe Komisija, primjenjiva Direktiva 2004/17, a ne Direktiva 2004/18.
Međutim, Direktiva 2004/17 ne sadržava odredbe koje su istovjetne onima iz članka 51. Direktive 2004/18.
Međutim, s tim u vezi valja podsjetiti da je, unatoč tome što Direktiva 2004/17 ne sadržava nijednu izričitu odredbu u tom smislu, Sud priznao da javni naručitelj može pozvati ponuditelja da pojasni ponudu ili ispravi očitu materijalnu pogrešku sadržanu u njoj, uz pridržaj poštovanja određenih zahtjeva, a osobito da je takav poziv upućen svim ponuditeljima koji se nalaze u istoj situaciji, da se sa svim ponuditeljima postupa jednako i lojalno i da se to pojašnjenje i to uklanjanje ne mogu izjednačiti s nepodnošenjem nove ponude (vidjeti u tom smislu presudu od 11. svibnja 2017., Archus i Gama,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
, t.
29.
do
39.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, iz očitovanja podnesenih Sudu proizlazi da članak 230. Zakonika o javnoj nabavi predviđa da se članak 38. stavak 2.a navedenog zakonika primjenjuje na posebna područja predviđena Direktivom 2004/17.
Konačno, iako je, kao što je to istaknuto u točki 34. ove presude, sud koji je uputio zahtjev formalno ograničio svoje zahtjeve za prethodnu odluku na tumačenje članka 51. Direktive 2004/18, ta okolnost ne sprječava Sud da mu podnese sve elemente tumačenja prava Unije koji mu mogu koristiti pri donošenju presuda u postupcima koji se pred njime vode, neovisno o tome je li taj sud naveo uputu o tome u navedenim pitanjima ili nije (vidjeti u tom smislu presude od 12. prosinca 1990., SARPP,
C‑241/89
,
EU:C:1990:459
, t.
8.
, i od 24. siječnja 2008., Lianakis i dr.,
C‑532/06
,
EU:C:2008:40
, t.
23.
).
U tim okolnostima, ističući da je zadaća suda koji je uputio zahtjev odrediti koja se direktiva primjenjuje u predmetu C‑523/16, pitanja upućena Sudu u dvama zahtjevima za prethodnu odluku treba razumjeti kao da se ne odnose samo na članak 51. Direktive 2004/18, nego također i šire na načela provedbe postupaka javne nabave, osobito na načela jednakog postupanja i transparentnosti, na koja se odnose članak 10. Direktive 2004/17 i članak 2. Direktive 2004/18, kao i na načelo proporcionalnosti.
O prethodnim pitanjima
Svojim dvama pitanjima koja valja ispitati zajedno sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li pravo Unije, osobito članak 51. Direktive 2004/18, načela koja se odnose na provedbu postupaka javne nabave, među kojima su načela jednakog postupanja i transparentnosti iz članka 10. Direktive 2004/17 i članka 2. Direktive 2004/18, kao i načelo proporcionalnosti, tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji uspostavlja mehanizam uklanjanja nepravilnosti iz dokumentacije, na temelju kojeg javni naručitelj može, u okviru provedbe postupka javne nabave, bilo kojeg ponuditelja čija ponuda sadržava bitne nepravilnosti u smislu navedenog propisa pozvati da ih ukloni iz svoje ponude uz pridržaj plaćanja novčane kazne, čiji se visoki iznos, utvrđen unaprijed od strane javnog naručitelja i osiguran privremenim jamstvom, ne može prilagoditi ovisno o težini nepravilnosti koja se želi ispraviti.
Kao prvo, valja podsjetiti da članak 51. Direktive 2004/18 predviđa da, u okviru provedbe postupka javne nabave javni naručitelj može pozvati gospodarske subjekte da nadopune ili pojasne potvrde i dokumente dostavljene sukladno člancima 45. do 50. navedene direktive.
Tako ova odredba samo predviđa puku mogućnost javnog naručitelja da pozove ponuditelje koji podnose ponude u okviru provedbe postupka javne nabave da dopune ili pojasne dokumentaciju koju moraju podnijeti radi ocjene dopuštenosti njihove ponude, tako da dokažu svoju ekonomsku i financijsku sposobnost i profesionalna i tehnička znanja ili sposobnosti. Ni ta ni bilo koja druga odredba Direktive 2004/18 ne sadržava pojašnjenja o načinima na koje bi trebalo provesti to uklanjanje nepravilnosti ni o uvjetima kojima ono, po potrebi, treba biti podvrgnuto.
Iz toga slijedi da države članice, u okviru mjera prenošenja Direktive 2004/18 koje moraju poduzeti, u načelu mogu, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 57. svojega mišljenja, ne samo predvidjeti takvu mogućnost uklanjanja nepravilnosti iz ponuda u svojem nacionalnom pravu (vidjeti u tom smislu presudu od 24. svibnja 2016., MT Højgaard i Züblin,
C‑396/14
,
EU:C:2016:347
, t.
35.
), nego je i urediti.
S tim u vezi države članice dakle mogu odlučiti uvjetovati tu mogućnost uklanjanja nepravilnosti plaćanjem novčane kazne, kao što to u predmetnom slučaju predviđa članak 38. stavak 2.a Zakonika o javnoj nabavi.
Međutim, kad provode mogućnost iz članka 51. Direktive 2004/18, države članice moraju osigurati to da ne ugroze ostvarenje ciljeva koji se tom direktivom žele postići ni koristan učinak njezinih odredbi ni drugih odredbi ni relevantna načela prava Unije, osobito načela jednakog postupanja i nediskriminacije, transparentnosti i proporcionalnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 2. lipnja 2016., Falk Pharma,
C‑410/14
,
EU:C:2016:399
, t.
34.
).
Valja podsjetiti da se članak 51. Direktive 2004/18 ne može tumačiti na način da javnom naručitelju dopušta prihvaćanje bilo kojeg ispravka propustâ koji, prema izričitim odredbama dokumentacije za nadmetanje, trebaju dovesti do isključenja ponuditelja (presude od 6. studenoga 2014., Cartiera dell’Adda,
C‑42/13
,
EU:C:2014:2345
, t.
46.
, i od 10. studenoga 2016., Ciclat,
C‑199/15
,
EU:C:2016:853
, t.
30.
).
Kao drugo, iako Direktiva 2004/17 ne sadržava odredbe istovjetne članku 51. Direktive 2004/18, Sud je presudio da se nijednoj od tih dviju direktiva ne protivi mogućnost ispravka ili dopune ponude u točno određenim točkama, osobito kad je pojašnjenje očito potrebno ili kad se moraju ukloniti očite materijalne pogreške, pod uvjetom da se ipak poštuju određeni uvjeti (presude od 29. ožujka 2012., SAG ELV Slovensko i dr.,
C‑599/10
,
EU:C:2012:191
, t.
40.
, i od 11. svibnja 2017., Archus i Gama,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
, t.
29.
i navedena sudska praksa).
Sud je tako osobito presudio da zahtjevom za pojašnjenje ne može se, međutim, nadomjestiti dokument ili informacija čije se dostavljanje tražilo dokumentacijom o nabavi jer je javni naručitelj obvezan strogo se pridržavati kriterija koje je sam postavio (vidjeti u tom smislu presude od 10. listopada 2013., Manova,
C‑336/12
,
EU:C:2013:647
, t.
40.
, i od 11. svibnja 2017., Archus i Gama,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
, t.
33.
).
Naime, taj zahtjev ne može dovesti do toga da ponuditelj o kojem je riječ podnese ono što bi u stvarnosti bila nova ponuda (vidjeti presude od 29. ožujka 2012., SAG ELV Slovensko i dr.,
C‑599/10
,
EU:C:2012:191
, t.
40.
, i od 11. svibnja 2017., Archus i Gama,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
, t.
31.
).
Kao treće, valja podsjetiti da, u skladu s načelom proporcionalnosti, koje je opće načelo prava Unije i koje se mora poštovati pri provođenju postupaka javne nabave u državama članicama, kao što proizlazi iz uvodne izjave 9. Direktive 2004/17 i uvodne izjave 2. Direktive 2004/18, mjere koje poduzmu države članice ne smiju prekoračivati ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja (vidjeti u tom smislu presude od 16. prosinca 2008., Michaniki,
C‑213/07
,
EU:C:2008:731
, t.
48.
i
61.
; od 19. svibnja 2009., Assitur,
C‑538/07
,
EU:C:2009:317
, t.
21.
i
23.
; od 23. prosinca 2009., Serrantoni i Consorzio stabile edili,
C‑376/08
,
EU:C:2009:808
, t.
33.
, i od 22. listopada 2015., Impresa Edilux i SICEF,
C‑425/14
,
EU:C:2015:721
, t.
29.
).
Sud koji je uputio zahtjev, koji je jedini nadležan utvrditi i ocijeniti činjenično stanje u glavnim postupcima, mora, uzimajući u obzir prethodna razmatranja, ispitati jesu li se, uzimajući u obzir okolnosti dvaju glavnih predmeta, uklanjanja nepravilnosti koja su zatražili javni naručitelji odnosila na dostavu dokumenata u nedostatku kojih je ponuditelje trebalo isključiti ili su, naprotiv, ona očito predstavljala puke zahtjeve za pojašnjenje ponuda koje je trebalo ispraviti ili dopuniti na točno određenim mjestima ili im ispraviti očite materijalne pogreške.
S obzirom na to, valja istaknuti da, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik u točkama 60. i 61. svojega mišljenja, sam pojam bitne nepravilnosti, koji nije definiran u članku 38. stavku 2.a Zakonika o javnoj nabavi, nije usklađen ni s odredbama članka 51. Direktive 2004/18 ni sa zahtjevima kojima je uvjetovano pojašnjenje ponude u okviru postupka javne nabave na koji se primjenjuje Direktiva 2004/17 na temelju sudske prakse Suda navedene u točkama 49. do 52. ove presude.
Iz toga proizlazi da se mehanizam uklanjanja nepravilnosti iz dokumentacije iz članka 38. stavka 2.a Zakonika o javnoj nabavi ne može primijeniti u slučaju u kojem se iz ponude koju je podnio ponuditelj ne može ukloniti nepravilnosti ili ta ponuda ne može biti ispravljena u smislu sudske prakse iz točaka 49. do 52. ove presude i da mu stoga u tom slučaju ne može biti naložena nikakva kazna.
U tim okolnostima bi sud koji je uputio zahtjev mogao samo ako bi zaključio da zahtjevi za uklanjanje nepravilnosti ili pojašnjenja od strane javnih naručitelja ispunjavaju uvjete iz točaka 49. do 52. ove presude ispitati jesu li novčane kazne nametnute u dvama glavnim predmetima, na temelju članka 38. stavka 2.a Zakonika o javnoj nabavi, u skladu s načelom proporcionalnosti.
Međutim, Sud koji nacionalnom sudu treba dati korisne odgovore ovlašten je dati naznake koje proizlaze iz spisa glavnog postupka kao i pisana i usmena očitovanja koja su mu podnesena, a koji sudu koji je uputio zahtjev mogu omogućiti odlučivanje (vidjeti u tom smislu presude od 30. ožujka 1993., Thomas i dr.,
C‑328/91
,
EU:C:1993:117
, t.
13.
; od 14. ožujka 2017., G 4S Secure Solutions,
C‑157/15
,
EU:C:2017:203
, t.
36.
, i od 21. rujna 2017., SMS group,
C‑441/16
,
EU:C:2017:712
, t.
48.
).
U predmetnom slučaju valja utvrditi da je, u skladu s člankom 38. stavkom 2.a Zakonika o javnoj nabavi, zadaća javnog naručitelja da u granicama definiranima tom odredbom utvrdi iznos novčane kazne koja se može nametnuti ponuditelju koji je pozvan uskladiti nepravilnosti u svojoj ponudi.
Sud koji je uputio zahtjev poziva Sud da obrati pozornost na činjenicu da je javni naručitelj novčanu kaznu utvrdio unaprijed, da je njezin iznos visok i da ga se ne može prilagoditi ovisno o težini nepravilnosti koju se želi ispraviti. Osim toga, on pojašnjava da je ustanovljenje takve kazne opravdano potrebom, s jedne strane, da se ponuditelje učini svjesnima svoje odgovornosti ponukavši ih da brižljivo i s dužnom pažnjom pripreme svoju ponudu i, s druge strane, da se naknadi dodatni trošak koji svako uklanjanje nepravilnosti predstavlja za javnog naručitelja.
S tim u vezi, kao prvo, valja pojasniti da je točno da prethodno utvrđenje iznosa kazne u pozivu na nadmetanje od strane javnog naručitelja, kao što je to istaknula Komisija u svojim pisanim očitovanjima, odgovara zahtjevima koji proizlaze iz načelâ jednakog postupanja s ponuditeljima i pravne sigurnosti jer omogućuje objektivno izbjegavanje svakog diskriminatornog ili arbitrarnog postupanja s ponuditeljima od strane navedenog javnog naručitelja.
Međutim, činjenica je da automatska primjena tako unaprijed određene kazne, neovisno o prirodi uklanjanja nepravilnosti koje je proveo nemarni ponuditelj i dakle također uz nepostojanje ikakvog individualiziranog obrazloženja, nije u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz poštovanja načela proporcionalnosti.
Kao drugo, valja istaknuti da je točno da nametanje novčane kazne primjereno sredstvo ostvarenja legitimnih ciljeva koje država članica želi postići, koji su povezani s potrebom, s jedne strane, da se ponuditelje učini svjesnijima njihove odgovornosti pri podnošenju ponuda i, s druge strane, da se naknadi financijski trošak koji svako uklanjanje nepravilnosti može predstavljati za javnog naručitelja.
Međutim, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 74. svojega mišljenja, iznosi kazni koje su javni naručitelji utvrdili u pozivima na nadmetanje u dvama glavnim predmetima su kao takvi očito neproporcionalni, uzimajući u obzir granice u kojima se moraju odvijati uklanjanje nepravilnosti iz ponude na temelju članka 51. Direktive 2004/18 i pojašnjenje ponude u okviru Direktive 2004/17. To je osobito tako kad je riječ o kazni, poput one koju je javni naručitelj nametnuo u predmetu C‑523/16, koja je očito pretjerana s obzirom na ponašanja koja mu se stavljaju na teret, odnosno nepostojanje potpisa u izjavi o obvezi koja se odnosi na imenovanje glavnog društva zajednice ponuditelja.
S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti na sljedeći način:
–
Pravo Unije, osobito članak 51. Direktive 2004/18, načela koja se odnose na provedbu postupaka javne nabave, među kojima su načela jednakog postupanja i transparentnosti iz članka 10. Direktive 2004/17 i članka 2. Direktive 2004/18, kao i načelo proporcionalnosti valja tumačiti na način da im se u načelu ne protivi nacionalni propis koji uspostavlja mehanizam uklanjanja nepravilnosti iz dokumentacije, na temelju kojeg javni naručitelj može, u okviru provedbe postupka javne nabave, bilo kojeg ponuditelj čija ponuda sadržava bitne nepravilnosti u smislu navedenog propisa pozvati da ih ukloni iz svoje ponude uz pridržaj plaćanja novčane kazne ako iznos te kazne ostane u skladu s načelom proporcionalnosti, utvrđenje čega je zadaća suda koji je uputio zahtjev.
–
Suprotno tomu, te iste odredbe i načela valja tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji uspostavlja mehanizam uklanjanja nepravilnosti iz dokumentacije na temelju kojeg javni naručitelj može od ponuditelja, uz plaćanje novčane kazne, zahtijevati ispravak nepostojanja dokumenta zbog kojeg, u skladu s izričitim odredbama dokumentacije o nabavi, on mora biti isključen ili da ukloni nepravilnosti iz svoje ponude tako da izvršeni ispravci ili izmjene zapravo budu izjednačeni s podnošenjem nove ponude.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (osmo vijeće) odlučuje:

Pravo Unije, osobito članak 51. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama, načela koja se odnose na provedbu postupaka javne nabave, među kojima su načela jednakog postupanja i transparentnosti iz članka 10. Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga, i članka 2. Direktive 2004/18, kao i načelo proporcionalnosti valja tumačiti na način da im se u načelu ne protivi nacionalni propis koji uspostavlja mehanizam uklanjanja nepravilnosti iz dokumentacije, na temelju kojeg javni naručitelj može, u okviru provedbe postupka javne nabave, bilo kojeg ponuditelja čija ponuda sadržava bitne nepravilnosti u smislu navedenog propisa pozvati da ih ukloni iz svoje ponude uz pridržaj plaćanja novčane kazne ako iznos te kazne ostane u skladu s načelom proporcionalnosti, utvrđenje čega je zadaća suda koji je uputio zahtjev.

Suprotno tomu, te iste odredbe i načela valja tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji uspostavlja mehanizam uklanjanja nepravilnosti iz dokumentacije na temelju kojeg javni naručitelj može od ponuditelja, uz plaćanje novčane kazne, zahtijevati ispravak nepostojanja dokumenta zbog kojeg, u skladu s izričitim odredbama dokumentacije o nabavi, on mora biti isključen ili da ukloni nepravilnosti iz svoje ponude tako da izvršeni ispravci ili izmjene zapravo budu izjednačeni s podnošenjem nove ponude.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski