CELEX: 62019CJ0591
Apellatsioonkaebus
Avalik teenistus
Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) sisejuurdlus
OLAFi poolt liikmesriigi õigusasutustele informatsiooni edastamine
Euroopa Komisjoni poolt kuriteokaebuse esitamine
Mõisted „nimeliselt osutatud“ ja „kahtluse alla sattunud“ ametnik
Asjaomase isiku teavitamata jätmine
Komisjoni õigus esitada enne OLAFi juurdluse lõppemist liikmesriigi õigusasutustele kuriteokaebus
Kahju hüvitamise hagi

Euroopa Komisjon palub apellatsioonkaebuses tühistada Euroopa Liidu Üldkohtu 11. juuni 2019. aasta kohtuotsuse De Esteban Alonso
vs
. komisjon (T‑138/18, edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus“,
EU:T:2019:398
), millega Üldkohus mõistis Euroopa Komisjonilt Fernando De Esteban Alonso kasuks välja 62000 eurot mittevaralise kahju eest, mis talle Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) ja komisjoni õigusvastase tegevuse tõttu väidetavalt tekitati.
Õiguslik raamistik
Komisjoni 28. aprilli 1999. aasta otsusega 1999/352/EÜ, ESTÜ, Euratom (
EÜT 1999, L 136, lk 20
; ELT eriväljaanne 01/03, lk 110) asutatud OLAF tegeleb selle otsuse artikli 2 kohaselt eelkõige institutsioonides haldusjuurdluste läbiviimisega selleks, et võidelda pettuste, korruptsiooni ja muu liidu finantshuve kahjustava ebaseadusliku tegevuse vastu ning uurida ametikohustuste täitmisega seotud raskeid asjaolusid, mis võivad endast kujutada liidu ametnike ja teenistujate kohustuste täitmata jätmist, mis võib kaasa tuua distsiplinaar‑ ning vajaduse korral kriminaalmenetluse.
Määrus (EÜ) nr 1073/1999
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. mai 1999. aasta määrus (EÜ) nr 1073/1999 Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluste kohta (
EÜT 1999, L 136, lk 1
; ELT eriväljaanne 01/03, lk 91) reguleeris inspekteerimisi, kontrolle ja muid toiminguid, mida OLAFi töötajad oma tööülesannete käigus teevad. OLAFi juurdlused jagunevad „välisjuurdlusteks“, mis toimuvad väljaspool liidu institutsioone, ning „sisejuurdlusteks“, mis toimuvad institutsioonides. See määrus, mis on käesoleva juhtumi asjaoludele
ratione temporis
kohaldatav, tunnistati kehtetuks ja asendati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. septembri 2013. aasta määrusega (EL, Euratom) nr 883/2013, mis käsitleb OLAFi juurdlusi (
ELT 2013, L 248, lk 1
).
Määruse nr 1073/1999 põhjenduses 10 oli märgitud:
„kõnealuseid juurdlusi tuleb toimetada kooskõlas asutamislepingu ning eriti Euroopa ühenduste privileegide ja immuniteetide protokolliga, võttes arvesse Euroopa ühenduste ametnike personalieeskirju ning ühenduste muude teenistujate teenistustingimusi […], samuti inimõigusi ja põhivabadusi, eelkõige õigluspõhimõtet, asjaomaste isikute õigust esitada oma seisukohti neid puudutavate asjaolude kohta ning põhimõtet, et juurdlustulemused võivad tugineda ainult tõendi väärtust omavatele üksikasjadele; selleks peavad institutsioonid ja asutused kehtestama sisejuurdluse toimetamise tingimused; seetõttu tuleb muuta personalieeskirju, et sätestada ametnike ja muude teenistujate õigused ning kohustused sisejuurdluse korral“.
Määruse artiklis 4 „Sisejuurdlus“ oli ette nähtud:
„1.   [OLAF] teostab artiklis 1 nimetatud valdkondades haldusjuurdlust institutsioonides ja asutustes […].
Kõnealune sisejuurdlus toimub vastavalt asutamislepingute eeskirjadele ning eriti Euroopa ühenduste privileegide ja immuniteetide protokollile ning personalieeskirjadele käesolevas määruses ja kõikide institutsioonide ja asutuste otsustes ettenähtud tingimuste ja korra kohaselt. Institutsioonid konsulteerivad kõnealuste otsustega kehtestatavate eeskirjade üle.
[…]
5.   Kui juurdluse käigus selgub, et mõni liige, juht, ametnik või muu teenistuja võib olla isiklikult asjaga seotud, teatatakse sellest institutsioonile või asutusele, kelle teenistuses ta on.
Juhul kui juurdluse huvides on vajalik täielik salajasus või on vaja rakendada siseriiklike õigusasutuste pädevusse kuuluvaid juurdlusmeetmeid, võib kõnealuse informatsiooni andmise edasi lükata.
[…]“.
Määruse artiklis 9 „Juurdluse aruanne ja juurdlusejärgsed meetmed“ oli sätestatud:
„1.   Kui [OLAF] on juurdluse lõpetanud, koostatakse direktori juhtimisel aruanne, milles teatatakse kindlakstehtud asjaolud, võimalik finantskahju ja juurdluse tulemused, kaasa arvatud [OLAFi] direktori soovitused vajalike meetmete kohta.
2.   Kõnealuste aruannete koostamisel võetakse arvesse asjaomase liikmesriigi siseriiklikes õigusaktides sätestatud menetlusnorme. Sel viisil koostatud aruandeid tunnustatakse riigi inspektorite koostatud haldusaruannetega samal viisil ja samadel tingimustel ning neid on lubatud kasutada tõenditena selle liikmesriigi haldus‑ ja kohtumenetluses, kus nende kasutamine on vajalik. Nende kohta kehtivad samad hindamisreeglid kui riigi inspektorite koostatud haldusaruannete kohta ja nad on viimati nimetutega võrdväärsed.
3.   Välisjuurdluse kohta koostatud aruanded ja kõik asjakohased vajalikud dokumendid saadetakse kõnealuste liikmesriikide pädevatele asutustele kooskõlas välisjuurdluseeskirjadega.
4.   Sisejuurdluse kohta koostatud aruanded ja kõik asjakohased vajalikud dokumendid saadetakse asjaomasele institutsioonile või asutusele. Institutsioon või asutus võtab sisejuurdluse tulemustest tingitud meetmed, eelkõige distsiplinaar‑ ja õiguslikud meetmed, ning teatab sellest [OLAFi] direktorile tähtaja jooksul, mille direktor on oma aruande resolutsioonis määranud.“
Määruse nr 1073/1999 artiklis 10 „[OLAFi] edastatav teave“ oli märgitud:
„1.   Ilma et see piiraks käesoleva määruse artiklite 8, 9 ja 11 ning [nõukogu 11. novembri 1996. aasta määruse (Euratom, EÜ) nr 2185/96, mis käsitleb komisjoni tehtavat kohapealset kontrolli ja inspekteerimist, et kaitsta Euroopa ühenduste finantshuve pettuste ja igasuguse muu eeskirjade eiramiste eest (
EÜT 1996, L 292, lk 2
; ELT eriväljaanne 09/01, lk 303)] sätete kohaldamist, võib amet igal ajal edastada asjaomaste liikmesriikide pädevatele asutustele välisjuurdluste käigus saadud informatsiooni.
2.   Ilma et see piiraks käesoleva määruse artiklite 8, 9 ja 11 kohaldamist, edastab [OLAFi] direktor asjaomaste liikmesriikide õigusasutustele ameti sisejuurdluste käigus saadud informatsiooni kriminaalmenetlust nõuda võivate küsimuste kohta. Samal ajal teavitab ta asjaomast liikmesriiki, kui juurdlusnõuetest ei tulene teisiti.
3.   Ilma et see piiraks käesoleva määruse artiklite 8 ja 9 kohaldamist, võib [OLAF] igal ajal edastada asjaomasele institutsioonile või asutusele sisejuurdluste käigus saadud informatsiooni.“
Otsus 1999/396/EÜ, ESTÜ, Euratom
Komisjoni 2. juuni 1999. aasta otsuse 1999/396/EÜ, ESTÜ, Euratom pettuste, korruptsiooni ja muu ühenduste huve kahjustava ebaseadusliku tegevuse tõkestamisega seotud sisejuurdluse tingimuste kohta (
EÜT 1999, L 149, lk 57
; ELT eriväljaanne 01/03, lk 118) artiklis 4 „Huvitatud poolele teatamine“ on ette nähtud:
„Kui kahtluse alla satub komisjoni liige, ametnik või teenistuja, teatatakse huvitatud poolele kiiresti, kui see ei kahjusta juurdlust. Mingil juhul ei tohi pärast juurdluse lõppemist teha nimeliselt komisjoni liikmele, ametnikule või teenistujale osutavat järeldust, ilma et huvitatud poolele oleks antud võimalust väljendada oma seisukohti kõigi temaga seotud asjaolude kohta.
Juhul kui juurdluse huvides on vajalik täielik salajasus ja on vaja kasutada siseriikliku õigusasutuse pädevusse kuuluvat juurdlusmenetlust, võib komisjoni liikme, ametniku või teenistuja oma seisukohti esitama kutsumise kohustuse täitmist vastavalt komisjoni presidendi või peasekretäri nõusolekul edasi lükata.“
Vaidluse taust
F. De Esteban Alonso on endine komisjoni ametnik, kes jäi 1. augustil 2006 pensionile ja kes muu hulgas töötas 1. jaanuarist 1993 kuni 31. jaanuarini 1997 Euroopa Statistikaametis (Eurostat) informaatika, väljaannete ja välissuhete direktorina, pärast mida nimetati ta komisjonis teistele ametikohtadele.
Statistiliste andmete üldsusele kättesaadavaks tegemiseks kasutas Eurostat Euroopa Ühenduste Ametlike Väljaannete Talituse (OPOCE) abi. 1996. aastal oli see talitus loonud võrgustiku müügipunktidest nimetusega
datashops
. Eurostati, OPOCE ja kõikide
datashop
’ide vahelisi suhteid reguleerisid finantslepingud. 1999. aasta septembris läbi viidud Eurostati siseaudit tõi ilmsiks lepingute finantshaldamisega seotud rikkumised ning selle pinnalt tekkis kahtlus vara omastamises. OLAF algatas 17. märtsil 2000 mitu juurdlust.
Eurostati‑Datashopi‑Planistati juhtumi juurdluse raames edastas OLAFi peadirektor 19. märtsi 2003. aasta teatises Prantsusmaa õigusasutustele informatsiooni karistusõiguslikku kvalifitseerimist nõuda võivate asjaolude kohta (edaspidi „19. märtsi 2003. aasta teatis“). Nii nimetatud kuupäeval kui ka kõnealuste asjaolude asetleidmise ajal ametis olnud Eurostati peadirektor Yves Franchet ja üksuse juhataja Daniel Byk olid ainsad, keda teatises nimeliselt mainiti.
Tribunal de grande instance de Paris’ (Pariisi esimese astme kohus, Prantsusmaa) juures töötav riigiprokurör alustas 4. aprillil 2003 kriminaalmenetlust süüteo toimepanemise tulemusena saadud vara omastamise ja usalduse kuritarvitamisest osavõtu tunnustel. OLAFi peadirektor oli sellele eelneval päeval esitanud komisjoni peasekretärile Eurostatiga seotud käimasolevate juurdluste kohta kokkuvõtva teatise. Komisjon esitas 10. juulil 2003 riigiprokurörile kuriteokaebuse ja tsiviilhagi „X‑i kohta“.
OLAFi peadirektor koostas 25. septembril 2003 Eurostati‑Datashopi‑Planistati juhtumi juurdluse lõpparuande, mis edastati Prantsusmaa õigusasutustele. Ka seal ei olnud F. De Esteban Alonso nime mainitud.
Prokuratuuri taotlusel võttis komisjon 29. jaanuaril 2004 F. De Esteban Alonsolt immuniteedi vastavalt privileegide ja immuniteetide protokolli artikli 17 teisele lõigule. Teda ennast sellest ei teavitatud.
Pärast seda, kui politsei oli ta tunnistajana üle kuulanud, peeti ta 9. septembril 2008 kinni ning järgmisel päeval alustati tema suhtes uurimist usalduse kuritarvitamise tunnustel.
Tribunal de grande instance de Paris’ (Pariisi esimese astme kohus) eeluurimiskohtunik tegi 9. septembril 2013 kõigi menetlusaluste isikute, sealhulgas F. De Esteban Alonso suhtes kriminaalmenetluse lõpetamise määruse (edaspidi „kriminaalmenetluse lõpetamise määrus“). Cour d’appel de Paris (Pariisi apellatsioonikohus, Prantsusmaa) jättis 23. juuni 2014. aasta otsusega selle määruse peale esitatud komisjoni määruskaebuse rahuldamata. Cour de cassation (Prantsusmaa kassatsioonikohus) jättis selle otsuse peale esitatud komisjoni kassatsioonkaebuse 15. juuni 2016. aasta otsusega rahuldamata.
F. De Esteban esitas 15. septembril 2008 ja hiljem ka 12. detsembril 2013 Euroopa Liidu ametnike personalieeskirjade (edaspidi „personalieeskirjad“) artikli 24 alusel abitaotlused, mille komisjon rahuldamata jättis. Teise abitaotluse rahuldamata jätmise otsuse peale esitas ta hagi, mille Euroopa Liidu Avaliku Teenistuse Kohus jättis rahuldamata 15. juuli 2015. aasta kohtumäärusega De Esteban Alonso vs. komisjon (
F‑35/15
,
EU:F:2015:87
), mille Üldkohus omakorda jättis apellatsiooniastmes 9. septembri 2016. aasta kohtuotsusega De Esteban Alonso vs. komisjon (
T‑557/15 P
, ei avaldata,
EU:T:2016:456
) muutmata.
F. De Esteban Alonso esitas 22. detsembril 2016 personalieeskirjade artikli 90 lõike 1 alusel taotluse OLAFi ja komisjoni tegevusega tekitatud kahju hüvitamiseks. Kuna ametisse nimetav asutus jättis selle taotluse põhjendamatuse tõttu rahuldamata, esitas asjaomane isik rahuldamata jätmise otsuse peale kaebuse. Ametisse nimetav asutus jättis selle kaebuse 29. novembri 2017. aasta otsusega rahuldamata.
Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus
Hagiavaldusega, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 28. veebruaril 2018, esitas F. De Esteban ELTL artikli 270 alusel hagi, nõudes hüvitise väljamõistmist mittevaralise kahju, tervise kahjustamisest tekkinud kahju ja varalise kahju eest, mille põhjustasid väidetavalt OLAFi ja komisjoni rikkumised, mis seisnesid esiteks selles, et teda ei kuulatud ära enne teda süüstavaid andmeid sisaldanud dokumentide Prantsusmaa ametivõimudele edastamist, ning teiseks selles, et komisjon jätkas põhjendamatult tema suhtes kriminaalmenetlust. F. De Estebani hinnangul oli kahju suuruseks 1102291,68 eurot.
Vaidlustatud kohtuotsuses leidis Üldkohus, et liidu vastutuse tekkimise aluseks olevad kolm tingimust, milleks on institutsioonidele etteheidetava tegevuse õigusvastasus, tegeliku kahju tekkimine ning põhjusliku seose olemasolu tegevuse ja väidetavalt tekkinud kahju vahel, olid mittevaralise kahju ühe osa puhul täidetud. Seetõttu rahuldas ta F. De Estebani kahju hüvitamise nõude osaliselt ja mõistis komisjonilt tema kasuks välja 62000 eurot.
OLAFi ja komisjoni tegevuse õigusvastasuse kohta leidis Üldkohus esiteks, et Prantsusmaa õigusasutustele Eurostati‑Datashopi‑Planistati toimiku edastamisel rikkus OLAF otsuse 1999/396 artikli 4 esimest lõiku ning kaitseõigusi või vähemalt ei järginud kohustust F. De Esteban Alonsot selle sätte kohaselt teavitada. Võttes arvesse ülesandeid, mida F. De Esteban Alonso asjaolude asetleidmise ajal täitis, oleks teda Üldkohtu hinnangul tulnud otsuse 1999/396 artikli 4 esimese lõigu teise lause tähenduses „käsitada“ isikuna, kellele on pärast OLAFi juurdluse lõppemist tehtud järeldustes „nimeliselt osutatud“, või vähemalt isikuna, kes kõnealuse juurdluse aluseks olevate asjaolude tõttu kahtluse alla satub, ning keda oleks sellest tulenevalt pidanud kõnealuse otsuse artikli 4 esimese lõigu esimese lause tähenduses kiiresti teavitama. Teiseks leidis Üldkohus, et komisjon rikkus määruse nr 1073/1999 artikli 9 lõiget 4, kui ta esitas Prantsusmaa kohtutele kuriteokaebuse koos tsiviilhagiga enne OLAFi lõpparuande koostamist, ilma et tal oleks olnud piisavaid tõendeid.
F. De Esteban Alonsole tekitatud mittevaralise kahju ning eespool osutatud rikkumiste ja selle kahju vahelise põhjusliku seose kohta leidis Üldkohus esiteks, et esitades kuriteokaebuse koos tsiviilhagiga Prantsusmaa õigusasutustele enne OLAFi juurdluse lõppemist, kahjustati selle isiku au ja ametialast mainet. Teiseks järeldas Üldkohus, et 19. märtsi 2003. aasta teatis, mille OLAF edastas Prantsusmaa õigusasutustele ilma F. De Esteban Alonsot ära kuulamata või vähemalt teda teavitamata, põhjustas talle mittevaralist kahju, võttes temalt võimaluse end kaitsta ja esitada oma seisukohti seoses asjaoludega, mis ajendasid tema suhtes kriminaalmenetluse alustamise.
Poolte nõuded Euroopa Kohtus
Komisjon palub oma apellatsioonkaebuses Euroopa Kohtul tühistada vaidlustatud kohtuotsus, jätta rahuldamata F. De Esteban Alonso esimeses kohtuastmes esitatud hagi ja mõista viimaselt välja kõik kohtukulud mõlemas kohtuastmes.
F. De Esteban Alonso palub esimese võimalusena jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja vaidlustatud kohtuotsuse tühistamise korral tema Üldkohtule esitatud hagi täies ulatuses rahuldada. Lisaks palub ta kõik kohtukulud välja mõista komisjonilt.
Apellatsioonkaebus
Komisjon esitab oma nõuete põhjendamiseks kolm väidet.
Esimene väide
Poolte argumendid
Apellatsioonkaebuse esimese väite kohaselt tegi Üldkohus õiguslikul kvalifitseerimisel vea, kui ta leidis, et F. De Esteban Alonsot oleks tulnud käsitada isikuna, kellele on 19. märtsi 2003. aasta teatises nimeliselt osutatud, või vähemalt isikuna, kes talle süüksarvatud asjaolude tõttu kahtluse alla satub ning kellele sellest tulenevalt teatatakse uurimisest, mis teda võib puudutada, nagu komisjoni otsuse 1999/396 artiklis 4 on sätestatud. Komisjon väidab, et F. De Esteban Alonso ei kuulu kummagi isikute kategooria alla.
See institutsioon väidab, et 19. märtsi 2003. aasta teatises F. De Esteban Alonso nime ei mainitud ning pealegi ei olnud OLAFil 2003. aastal andmeid, mis oleksid lubanud eeldada, et asjaomane isik oli kahtluse alla sattunud. Oma 8. juuli 2008. aasta kohtuotsuses Franchet ja Byk vs. komisjon (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
) jõudis Üldkohus järeldusele, et selles kohtuasjas oli kohustus mõlemat asjasse puutuvat ametnikku teavitada pelgalt seetõttu, et 19. märtsi 2003. aasta teatis sisaldas neile nimeliselt osutavaid järeldusi. Just see eristab neid isikuid F. De Esteban Alonsost, keda selles teatises nimeliselt ei mainitud.
Järeldamaks vaidlustatud kohtuotsuse punktides 76 ja 83, et F. De Esteban Alonsot tuleb siiski käsitada isikuna, kellele nimeliselt osutatakse, või vähemalt isikuna, kes isiklikult kahtluse alla satub, tugines Üldkohus mitmele asjaolule, mis ei olnud OLAFile 19. märtsi 2003. aasta teatise edastamise kuupäeval teada ja mis esitati alles kriminaalmenetluse lõpetamise määruses, mille liikmesriigi kohus tegi kümme aastat hiljem. Akti õiguspärasust hinnatakse aga nende asjaolude alusel, mis olid akti vastu võtnud organile selle vastuvõtmise ajal teada. Üldkohus asus õigusvastaselt institutsiooni asemele, analüüsides komisjoni tegevuse õiguspärasust nende faktiliste asjaolude alusel, millest komisjon ei olnud teadlik.
Ainus tõendatud ja vaieldamatu asjaolu kõnealuse teatise edastamise kuupäeva seisuga on see, et F. De Esteban Alonso oli 1993. aasta jaanuarist kuni 1997. aasta jaanuarini Eurostati direktor, mis ametikohtade hierarhias paigutas ta kahe kahtlusaluse ametniku vahele. Komisjon leiab, et see asjaolu ei ole piisav asumaks seisukohale, et „[asjaomase isiku] isiklik kahtluse alla sattumine [oli] enam kui tõenäoline“, nagu vaidlustatud kohtuotsuse punktis 71 märgiti, või et teda tuleb „käsitada isikuna, kellele on OLAFi järeldustes nimeliselt osutatud“, nagu Üldkohus sama kohtuotsuse punktis 77 märkis. Üldkohus ajas segi isikud, kelle ütlusi võis juurdluses kasutada, ja isikud, kelle suhtes esines piisavalt tõsiseid kahtlusi. Need kaks isikute kategooriat on aga erinevas õiguslikus olukorras, eelkõige menetluslike tagatiste poolest. Samuti ei olnud OLAFil kõnealuse teatise edastamise kuupäeval piisavalt tõendeid leidmaks, et F. De Esteban Alonso oli „kahtluse alla sattunud“. Võimalus, et asjaomane isik „satub kahtluse alla“, ei saa tuletada pelgast tõdemusest, et asjaomasel isikul oli asjasse puutuvas talituses mingi konkreetne ametikoht.
F. De Esteban Alonso leiab, et kuigi talle OLAFi aruande järeldustes „nimeliselt ei osutatud“, oli ta siiski „kahtluse alla sattunud“. 19. märtsi 2003. aasta teatis puudutas teda küll kaudselt, kuid möödapääsmatult, võttes arvesse, et ta oli Eurostati informaatika, väljaannete ja välissuhete direktor ning D. Byki ülemus. Just sel põhjusel alustati tema suhtes 4. aprillil 2013 kriminaalmenetlust pärast seda, kui OLAF oli nimetatud teatise Prantsusmaa õigusasutustele edastanud. Samuti alustati tema suhtes kõnealuses teatises sisalduvate andmete põhjal uurimist. Vastupidi sellele, mida komisjon oma apellatsioonkaebuses väidab, tugines Üldkohus samas teatises sisalduvatele asjaoludele, mis kriminaalmenetluse lõpetamise määruses üksnes kinnitust leidsid.
Komisjon väidab oma repliigis, et 19. märtsi 2003. aasta teatises ei ole ühtegi kaudset viidet F. De Esteban Alonsole. Sel kuupäeval ei olnud tuvastatud isegi mitte kaudset seost asjaomase isiku ja juurdluse eseme vahel.
F. De Esteban Alonso märgib oma vasturepliigis, et komisjon vabastas ta ette teatamata konfidentsiaalsuskohustusest alates 29. jaanuarist 2004 ehk pikka aega enne seda, kui ta sai kutse eeluurimiskohtuniku juurde ilmuda, mis tõendab, et komisjon oli täielikult teadlik, et ta oli 19. märtsi 2003. aasta teatisega
ab initio
kahtluse alla seatud.
Euroopa Kohtu hinnang
Esimeses väites heidab komisjon Üldkohtule ette, et viimane tegi faktiliste asjaolude õiguslikul kvalifitseerimisel vea, kui ta leidis, et F. De Esteban Alonsole oli 19. märtsi 2003. aasta teatises „nimeliselt osutatud“ otsuse 1999/396 artikli 4 esimese lõigu tähenduses või vähemalt oli ta „kahtluse alla sattunud“ selle sätte tähenduses, mis tõi kaasa OLAFi kohustuse talle süüksarvatud asjaoludest teatada.
Alustuseks olgu meelde tuletatud, et selles sättes on ette nähtud, et „[k]ui kahtluse alla satub komisjoni liige, ametnik või teenistuja, teatatakse huvitatud poolele kiiresti, kui see ei kahjusta juurdlust“, ning et „[m]ingil juhul ei tohi pärast juurdluse lõppemist teha nimeliselt komisjoni liikmele, ametnikule või teenistujale osutavat järeldust, ilma et huvitatud poolele oleks antud võimalust väljendada oma seisukohti kõigi temaga seotud asjaolude kohta“.
See säte teeb vahet kahel juhul, millele ta omistab erinevaid õiguslikke tagajärgi. Ühelt poolt tuleb komisjoni ametnik, kellele OLAFi juurdluses nimeliselt osutatakse, ära kuulata enne seda, kui tema suhtes tehakse pärast juurdluse lõppemist järeldusi. Teiselt poolt tuleb kahtluse alla sattunud komisjoni ametnikku kiiresti teavitada, kui see ei kahjusta juurdlust.
Mõlemal juhul tuleb asuda seisukohale, et võttes arvesse sisejuurdluste tingimusi käsitleva otsuse 1999/396 eesmärki, saab komisjoni ametnik kuuluda selle otsuse artiklis 4 sätestatud kvalifikatsiooni alla üksnes OLAFi juurdluse ajal ja hiljemalt pärast selle lõppemist.
Mis puudutab esimesena F. De Esteban Alonso käsitamist isikuna, kellele nimeliselt osutatakse, siis tuleb tõdeda, et tema nime ei ole 19. märtsi 2003. aasta teatises mainitud.
Seega andis Üldkohus „nimeliselt osutatud“ isiku mõistele laia tõlgenduse, kui ta leidis, et asjaomase isik vastab sellele mõistele. Vaidlustatud kohtuotsuse punkti 77 kohaselt on niisugune käsitamine põhjendatud, arvestades F. De Esteban Alonso ametiülesandeid, mida ta asjaolude asetleidmise ajal täitis ja mis paigutasid ta hierarhiliselt oma vahetu ülemuse Y. Franchet’ (Eurostati direktor) ja tema alluva D. Byki (üksuse juhataja) vahele; mõlema isiku nime mainiti 19. märtsi 2003. aasta teatises.
Kuid nagu ka kohtujurist oma ettepaneku punktides 40 ja 41 märkis, viiks „nimeliselt osutatud“ ametniku mõiste niivõrd lai tõlgendus selleni, et see mõiste aetakse segamini „kahtluse alla sattunud“ ametniku või teenistuja mõistega, ning otsuse 1999/396 artikli 4 esimeses lõigus osutatud kahe olukorra eristamisel kaoks igasugune mõte. Järelikult põhineb F. De Esteban Alonso kvalifitseerimine „nimeliselt osutatud“ ametnikuna selle sätte vääral tõlgendusel.
Seega tegi Üldkohus otsuse 1999/396 artikli 4 esimese lõigu väärale tõlgendusele tuginedes faktiliste asjaolude õiguslikul kvalifitseerimisel vea, kui ta leidis, et F. De Esteban Alonsole oli 19. märtsi 2003. aasta teatises selle sätte tähenduses „nimeliselt osutatud“.
Mis puudutab teisena hageja kvalifitseerimist ametnikuna, kes „kõnealuse juhtumi aluseks olevate asjaolude tõttu isiklikult kahtluse alla satub“, mille Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 83 teise võimalusena esile tõi, siis tuleb teha järgmised märkused.
Võttes arvesse sellise kvalifitseerimisega seotud ajalist aspekti, nagu käesoleva kohtuotsuse punktist 36 nähtub, ei saanud Üldkohus – nagu väidab ka komisjon – tugineda kriminaalmenetluse lõpetamise määrusest tulenevatele andmetele.
Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 75 ja 76 tuvastatud faktilistest asjaoludest ilmneb vaid see, et 19. märtsi 2003. aasta teatisest ja OLAFi lõpparuandest tulenevalt töötas F. De Esteban Alonso Eurostatis kõrgel ametikohal, mis oli hierarhiliselt lähestikku kõnealuses teatises ja lõpparuandes nimeliselt mainitud kahe isiku ametikohaga, ning et see teatis puudutas kahtluse alla sattunud „ühenduse ametnikke“, kelle isikud olid selgelt tuvastamata. Kuigi need asjaolud võisid anda alust arvata, et asjaomane isik saab anda kriminaaluurimise raames kasulikku teavet, ei olnud need seevastu piisavad, et käsitada teda „kahtluse alla sattunud“ isikuna, see tähendab praegusel juhul pettuse ja usalduse kuritarvitamise, mille toimepanemises teda kahtlustati, võimaliku kaastäideviijana.
Sellega seoses tuleb märkida, et F. De Esteban Alonso isiklik vastutus talle süüksarvatud tegude eest ilmnes nii 19. märtsi 2003. aasta teatisest kui ka OLAFi lõpparuandest niivõrd ebaselgel moel, et Prantsusmaa õigusasutused alustasid tema suhtes uurimist alles 9. septembril 2008 ja alles pärast seda, kui ta oli tunnistajana üle kuulatud. Komisjoni poolt 10. juulil 2003 X‑i kohta esitatud kuriteokaebus koos tsiviilhagiga ei sea seda hinnangut kahtluse alla, kuna see ei puudutanud asjaomast isikut isiklikult.
Sellest järeldub, et Üldkohus tegi faktiliste asjaolude õiguslikul kvalifitseerimisel teise vea, kui ta leidis, et juurdluse tulemusi arvestades tuleb F. De Esteban Alonsot pidada isikuks, kes on uurimise all olevate asjaolude tõttu kahtluse alla sattunud.
Eeltoodud kaalutlustest järeldub, et apellatsioonkaebuse esimese väitega tuleb nõustuda.
Teine väide
Poolte argumendid
Apellatsioonkaebuse teise väite kohaselt rikkus Üldkohus õigusnormi, kui ta leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktides 97–109, et määruse nr 1073/1999 artikli 9 lõike 4 kohaselt ei võinud komisjon esitada liikmesriigi õigusasutustele kuriteokaebust koos tsiviilhagiga enne OLAFi lõpparuande esitamist.
Esimesena on määruse nr 1073/1999 artikli 9 lõikes 4 vaid sätestatud, et institutsioonid peavad võtma sisejuurdluse „tulemustest tingitud meetmed, eelkõige distsiplinaar‑ ja õiguslikud meetmed“, ning see ei takista komisjonil enne OLAFi juurdluse lõppemist liikmesriigi kriminaalkohtutesse pöörduda.
Teisena viib Üldkohtu tõlgendus paradoksaalse olukorrani, mida ei ole õigusaktides ette nähtud ja mille kohaselt juhul, kui OLAFi juurdlust käimas ei ole, on institutsioonil täielik vabadus igal ajal kuriteokaebus esitada, kuid ta kaotab selle õiguse automaatselt niipea, kui OLAF alustab juurdlust, ja seda kuni juurdluse lõpuni.
Kolmandana ei ole kuriteokaebus lõplik ja seda võib mis tahes ajahetkel muuta.
Neljandana tuleneb komisjoni õigus esitada kuriteokaebus koos tsiviilhagiga otseselt esmasest õigusest, sest see on sätestatud ELTL artiklis 335, mille kohaselt liidul, keda „esindab […] komisjon“, „on […] kõige laialdasem õigus‑ ja teovõime, mis vastavalt selle riigi seadustele antakse juriidilistele isikutele […] ja eelkõige võib liit […] olla kohtus menetlusosaliseks“. Seda õigust ei või mingil moel teisese õigusaktiga piirata. Seega peab komisjonil olema võimalik esitada kuriteokaebus igal ajal, kui ta peab seda otstarbekaks ja kui riigisiseses õiguses ette nähtud tingimused on täidetud.
Viiendana tegi Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 100 personalieeskirjade IX lisa artikli 25 põhjal eksliku järelduse, et enne OLAFi juurdluse lõppemist ei ole lubatud edastada õigusasutusele informatsiooni, mis võimaldab liikmesriigis kriminaalmenetlust alustada või laiendada.
Kuuendana leiab komisjon lisaks määruse nr 1073/1999 artikli 9 lõike 4 Üldkohtu väärale tõlgendusele, et ei ole ühtegi mõjuvat põhjust piirata komisjoni õigust esitada liikmesriigi kohtutele kuriteokaebust. Esiteks on kuriteokaebus Prantsuse õiguses – välja arvatud juhtudel, kui kaebuse esitajal on piisavad tõendid, et pöörduda erasüüdistuse esitamiseks kriminaalkohtusse – kaebuse esitaja jaoks ainus võimalus saada hüvitist. Teiseks ei pea kuriteokaebus olema Prantsuse õiguse kohaselt esitatud tuvastatavate isikute vastu. Selle võib esitada kellegi X‑i vastu, mida komisjon käesolevas asjas ettevaatusabinõuna ka tegi. Kolmandaks võib kuriteokaebuse esitamine juurdluse alguses olla vajalik komisjoni õiguste kaitseks, olenemata haldusjuurdluse ettenägematutest asjaoludest, mille üle institutsioonil kontroll puudub, eelkõige juurdluse kestuse osas. Üldkohtu antud tõlgendus tähendab praktiliselt seda, et kuriteokaebuse esitamise õigus läheb üle OLAFile, mida liidu seadusandja ei ole kunagi silmas pidanud.
F. De Esteban Alonso väidab, et Üldkohus leidis 8. juuli 2008. aasta kohtuotsuse Franchet ja Byk vs. komisjon (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
) punktides 123–125, et 19. märtsi 2003. aasta teatis puudutas sisejuurdlust. Selle teatise alusel võeti aga temalt ära puutumatus ja ta kutsuti õigusabitaotluse täitmise raames ütlusi andma. Järelikult oleks selle kohtuotsuse ja OLAFi sisereeglite kohaselt enne kõnealuse teatise Prantsusmaa õigusasutusele saatmist tulnud teda teavitada ja ta ära kuulata teda puudutavate faktiliste asjaolude osas.
Distsiplinaarmenetlusega seotud tagatisi tuleb tingimata kohaldada eelkõige siis, kui sisejuurdlusejärgsed meetmed võivad viia liikmesriigi õigusasutuste poole pöördumiseni. Kohustus oodata ära sisejuurdluse aruande järeldused enne kohtusse pöördumist ja kohustus võimaldada juurdluse all oleval isikul olla informeeritud talle tehtavatest etteheidetest on põhiõiguste kaitseks olulised menetluslikud tagatised ega võta komisjonilt õigust tõhusale kohtulikule kaitsele. Seega ei ole vaidlustatud kohtuotsuse punktis 109 õigusnormi rikutud.
Euroopa Kohtu hinnang
Kõigepealt olgu meelde tuletatud, et määruse nr 1073/1999 artikli 9 lõikes 4 on sätestatud, et „[s]isejuurdluse kohta koostatud aruanded ja kõik asjakohased vajalikud dokumendid saadetakse asjaomasele institutsioonile või asutusele“ ning et „[i]nstitutsioon või asutus võtab sisejuurdluse tulemustest tingitud meetmed, eelkõige distsiplinaar‑ ja õiguslikud meetmed, ning teatab sellest [OLAFi] direktorile tähtaja jooksul, mille direktor on oma aruande resolutsioonis määranud“.
Esmalt tuleb tõdeda, nagu märkis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 100, et ei eespool osutatud säte ega ükski muu säte ei keela sõnaselgelt asjaomasel institutsioonil pöörduda enne OLAFi juurdluse lõppemist õigusasutuse poole, kui ta leiab, et tal on teavet või tõendeid, mis võiksid põhjendada kohtuliku eeluurimise alustamist või olla vajalikeks tõenditeks eeluurimises.
Seejärel, nagu ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 59 märkis, ei saa sellist keeldu tuletada ka määruse nr 1073/1999 artikli 9 lõike 4 sõnastusest. Selles sättes on üksnes ette nähtud, et asjaomasel institutsioonil on kohustus võtta OLAFi sisejuurdluse tulemustest tingitud meetmed, eelkõige distsiplinaar‑ ja õiguslikud meetmed, ning selle eesmärk ei ole piirata komisjoni õigust alustada enne OLAFi juurdluse lõppemist kohtumenetlusi või osaleda kohtumenetluses muu hulgas tsiviilhagejana.
Lõpuks, ei asjaolu – isegi kui eeldada, et see on tõendatud –, et komisjon ei oleks saanud alustada distsiplinaarmenetlust enne OLAFi juurdluste lõppemist, ega personalieeskirjade IX lisa artikkel 25, mis sätestab, et „[k]ui ametnikule esitatakse samade tegude eest süüdistus, tehakse lõplik otsus pärast seda, kui asja arutav kohus on teinud oma lõpliku otsuse“, ei puuduta küsimust, kas selline institutsioon nagu komisjon võib esitada liikmesriigi kohtule enne OLAFi juurdluse lõppemist kuriteokaebuse. Järelikult Üldkohus eksis, kui ta leidis, et on võimalik leida argumente, mis toetavad tema tõlgendust määruse nr 1073/1999 artikli 9 lõikele 4.
Eeltoodust tuleneb, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta leidis, et määruse nr 1073/1999 artikli 9 lõige 4 keelab komisjonil esitada liikmesriigi kohtule kuriteokaebust koos tsiviilhagiga enne OLAFi lõpparuande edastamist.
Kuigi määruse nr 1073/1999 artikli 9 lõige 4 ei piira komisjoni õigust esitada mõne oma ametniku kohta kuriteokaebust, peab see institutsioon siiski võtma arvesse oma hoolitsemiskohustust vastava ametniku suhtes. Hoolitsemiskohustus väljendab personalieeskirjadega kehtestatud vastastikuste õiguste ja kohustuste tasakaalu avalike teenistujate ja nende administratsiooni vahelistes suhetes. Koosmõjus hea halduse põhimõttega nõuab see tasakaal eelkõige seda, et kui administratsioon otsustab ametniku olukorra üle, võtab ta arvesse kõiki otsust mõjutavaid asjaolusid, arvestades sealjuures nii teenistuse kui ka asjaomase ametniku huvidega (23. oktoobri 1986. aasta kohtuotsus Schwiering vs. kontrollikoda,
321/85
,
EU:C:1986:408
, punkt
, ja 4. veebruari 1987. aasta kohtuotsus Maurissen vs. kontrollikoda,
417/85
,
EU:C:1987:61
, punkt
).
Arvestades oma hoolitsemiskohustust, saab komisjon juhul, kui OLAFi juurdlus on algatatud ja endiselt käimas, esitada nimeliselt kuriteokaebuse mõne oma ametniku kohta, ilma et tekiks hindamisvea tegemise oht, üksnes siis, kui juurdluse tulemused on prognoositavalt juba piisavalt ettenähtavad ja kui selle ametniku seotus tundub üsna kindel olevat. Praegusel juhul tuleb siiski märkida, et komisjoni puhul sellist etteheidet teha ei saa, kuna tema esitatud kuriteokaebus koos tsiviilhagiga ei puudutanud F. De Esteban Alonsot, vaid see oli esitatud X‑i vastu.
Eeltoodud kaalutlustest järeldub, et nõustuda tuleb ka apellatsioonkaebuse teise väitega.
Kolmas väide
Poolte argumendid
Apellatsioonkaebuse kolmandas väites, mis on esitatud teise võimalusena, väidab komisjon, et Üldkohtul ei olnud õigust rahuldada F. De Esteban Alonso kahju hüvitamise nõuet, kuna institutsiooni tegevuse ja väidetava kahju vahel puudub piisavalt otsene põhjuslik seos.
4. oktoobri 2006. aasta kohtuotsuse Tillack vs. komisjon (
T‑193/04
,
EU:T:2006:292
, punkt
) kohaselt kujutavad OLAFi lõpparuanded endast üksnes soovitusi või arvamusi, mis ei ole liikmesriigi õigusasutustele nendele aruannetele edasise käigu andmise osas siduvad. Üksnes liikmesriigi õigusasutused otsustavad, millist liiki meetmeid tuleb võtta. Viidates sama kohtuotsuse punktidele 122–125, väidab komisjon, et sellest tulenevalt võis Üldkohus asuda seisukohale, et hageja ei ole tõendanud, et OLAFi poolt määruse nr 1073/1999 artikli 10 lõike 2 alusel liikmesriigi õigusasutustele informatsiooni edastamise ja väidetava kahju vahel ei ole piisavalt otsest põhjuslikku seost. Seda arutluskäiku tuleks analoogia alusel kohaldada ka X‑i vastu esitatud komisjoni kuriteokaebuse ja tsiviilhagi suhtes, mis on käesolevas kohtuasjas kõne all.
Lisaks ei maininud 19. märtsi 2003. aasta teatis ega OLAFi lõpparuanne F. De Esteban Alonso nime ega võimaldanud teda süüksarvatud tegudes osalejana tuvastada. Pealegi esitas komisjon kuriteokaebuse X‑i, mitte asjaomase isiku kohta. F. De Esteban Alonso sattus otseselt kahtluse alla alles pärast liikmesriigi ametivõimude sekkumist ja täpsemalt pärast tema suhtes uurimise alustamise otsuse tegemist. 19. märtsi 2003. aasta teatise edastamine ei ole seega vastupidi vaidlustatud kohtuotsuse punktis 131 märgitule põhjuseks, miks asjaomane isik „tundis end ebaõiglaselt kohelduna, abituna ning frustreerituna“. Samuti eksis Üldkohus, kui ta seostas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 130 F. De Esteban Alonso au ja ametialase maine kahjustamist pigem komisjoni kuriteokaebusega kui sellega, et õigusasutused tema suhtes uurimist alustasid.
F. De Esteban Alonso juhib tähelepanu asjaolule, et kohtupraktikas on varem kinnitatud mittevaralise kahju tekkimist seoses teenistuja ebakindla ja murettekitava olukorraga, mida komisjoni otsusega põhjendamatult pikendatakse. Üldkohus leidis 8. juuli 2008. aasta kohtuotsuses Franchet ja Byk vs. komisjon (
T‑48/05
,
EU:T:2008:257
), et OLAFi ja komisjoni õigusvastase käitumise tõttu tuli hagejatel taluda ebaõiglast kohtlemist ja frustratsiooni ning kahjustati nende au ja ametialast mainet, ning seetõttu kohustas ta komisjoni selle mittevaralise kahju hüvitama. Käesolevas asjas kahjustas tõsiselt asjaomase isiku väärikust ja ametialast mainet otsus algatada kohtumenetlus, samas kui OLAFi sisejuurdlus ei olnud veel lõppenud, ja seejärel otsus kriminaalmenetluse lõpetamise määrus apellatsiooni korras edasi kaevata ja esitada kassatsioonkaebus, ehkki komisjonil ei olnud piisavalt täpset ja asjakohast teavet.
Euroopa Kohtu hinnang
Apellatsioonkaebuse kolmanda väite kohaselt rikkus Üldkohus õigusnormi, kui ta rahuldas hageja kahju hüvitamise nõude, kuigi puudub põhjuslik seos ühelt poolt 19. märtsi 2003. aasta teatise Prantsusmaa õigusasutustele edastamise ja komisjoni otsuse esitada X‑i kohta kuriteokaebus, millest F. De Esteban Alonsole ei teatatud, ja teiselt poolt viimasele väidetavalt tekitatud mittevaralise kahju vahel.
On tõsi, et Üldkohus otsustas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 130, et asjaolu, et komisjon esitas Prantsusmaa õigusasutustele kuriteokaebuse koos tsiviilhagiga enne OLAFi juurdluse lõppemist, kahjustas F. De Esteban Alonso au ja ametialast mainet ning et see kahju tuleneb vahetult komisjoni tegevusest. Vaidlustatud kohtuotsuse järgmises punktis leidis Üldkohus, et hagejale põhjustas mittevaralise kahju see, et OLAF edastas hagejat puudutava 19. märtsi 2003. aasta teatise Prantsusmaa õigusasutustele ilma hagejat ära kuulamata või vähemalt teda teavitamata, kuna ta ei saanud end kaitsta ega esitada oma seisukohti asjaolude kohta, mis ajendasid tema suhtes kriminaalmenetluse alustamise, ning et selle kahju põhjustas OLAFi õigusvastane tegevus.
Siiski ei ole F. De Esteban Alonso au ja ametialase maine kahjustamine ega see, et ta tundis end vaidlustatud kohtuotsuse punktis 131 märgitu kohaselt ebaõiglaselt kohelduna, abituna ning frustreerituna seetõttu, et talle ei antud võimalust olla ära kuulatud, OLAFi või komisjoni tegevuse vahetu tagajärg. Nimelt tuleb meenutada, et 19. märtsi 2003. aasta teatis asjaomase isiku nime ei maininud ega võimaldanud tuvastada tema isikut ning et tema nime ei mainitud ka komisjoni kuriteokaebuses, mis liiati oli esitatud X‑i, mitte tema kohta. Küll olid aga Prantsusmaa ametivõimude otsusega 2008. aastal F. De Esteban Alonso suhtes uurimise alustamine ja seejärel tema üle kohtupidamine need, mis väidetava kahju vahetult põhjustasid.
Sellest järeldub, et Üldkohus eksis, kui ta leidis, et OLAFi ja komisjoni 2003. aasta tegevuse ja asjaomasele isikule tekitatud mittevaralise kahju vahel on otsene põhjuslik seos.
Seega tuleb nõustuda ka apellatsioonkaebuse kolmanda väitega.
Kõigist eespool esitatud kaalutlustest lähtuvalt tuleb vaidlustatud kohtuotsus tühistada.
Üldkohtule esitatud hagi
Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu kohaselt võib Euroopa Kohus teha Üldkohtu otsuse tühistamise korral asja suhtes ise lõpliku kohtuotsuse, kui menetlusstaadium lubab.
Käesoleval juhul tuleb Euroopa Kohtul teha endal lõplik otsus käesolevas asjas, mille menetlusstaadium seda lubab.
Eeltoodust tuleneb, et OLAF ei rikkunud õigusnorme, kui ta otsustas edastada liikmesriigi õigusasutustele 19. märtsi 2003. aasta teatise, ning komisjon ei rikkunud määruse nr 1073/1999 artikli 9 lõiget 4, kui ta esitas 10. juulil 2003 nimetatud asutustele kuriteokaebuse koos tsiviilhagiga. Lisaks, nagu Üldkohus leidis, ei ole hageja õiguslikult piisavalt tõendanud, et komisjon pani toime rikkumise, kui ta vaidlustas Prantsusmaa kriminaalkohtutes apellatsiooniastmes ja seejärel kassatsiooniastmes kriminaalmenetluse lõpetamise määruse.
Järelikult ei ole täidetud esimene liidu vastutuse tekkimise tingimus, milleks on liidu institutsioonidele etteheidetava tegevuse õigusvastasus. Hagi tuleb niisiis rahuldamata jätta, ilma et oleks vaja analüüsida teisi liidu vastutuse tekkimise tingimusi.
Kohtukulud
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 184 lõige 2 näeb ette, et kui apellatsioonkaebus on põhjendatud ja Euroopa Kohus teeb ise kohtuasjas lõpliku otsuse, otsustab ta kohtukulude jaotamise.
Käesolevas asjas tuleb arvesse võtta asjaolu, et hageja suhtes toimus eeluurimine OLAFi ja komisjoni algatatud kriminaalasjas, mis kestis kaheksa aastat ja mis lõppes süüdistuse täieliku äralangemisega. Neil asjaoludel tuleb jätta kummagi poole kohtukulud nii esimeses kohtuastmes kui ka apellatsioonimenetluses nende endi kanda.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:

1.
Tühistada Euroopa Liidu Üldkohtu 11. juuni 2019. aasta kohtuotsus De Esteban Alonso vs. komisjon (
T‑138/18
,
EU:T:2019:398
).

2.
Jätta kohtuasjas T‑138/18 esitatud hagi rahuldamata.

3.
Jätta poolte kohtukulud nii esimeses kohtuastmes kui ka apellatsioonimenetluses nende endi kanda.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: prantsuse.