CELEX: 62014TJ0817
Utomobligatoriskt skadeståndsansvar
Djurhälsokrav
Bekämpning av aviär influensa
Förbud mot att importera vildfångade fåglar till unionen
Förordning (EG) nr 318/2007 och genomförandeförordning (EU) nr 139/2013
Tillräckligt klar överträdelse av rättsregler genom vilka enskilda tillerkänns rättigheter
Uppenbar och allvarlig överträdelse av gränserna för utrymmet för skönsmässig bedömning
Proportionalitet
Omsorgsplikt
Artiklarna 15
17 i stadgan om de grundläggande rättigheterna

Bakgrund till tvisten
Presentation av sökandena
Sökandena Zoofachhandel Züpke GmbH, Zoohaus Bürstadt, Helmut Ofenloch GmbH & Co. KG, Zoofachgeschäft – Vogelgroßhandel Import-Export Heinz Marche, Rita Bürgel och Norbert Kass, är djurhandlare som är etablerade eller bosatta i Tyskland. De bedriver eller bedrev bland annat verksamhet avseende import till Europeiska unionen av fåglar som fångats i vilt tillstånd för att hållas som prydnadsfåglar i voljärer, däribland papegojor.
Direktiven 91/496/EEG och 92/65/EEG
På grundval av artikel 37 EG om den gemensamma jordbrukspolitiken antog Europeiska gemenskapernas råd den 15 juli 1991 direktiv 91/496/EEG om fastställande av regler för hur veterinärkontroller ska organiseras för djur som importeras till gemenskapen från tredje land och om ändring av direktiven 89/662/EEG, 90/425/EEG och 90/675/EEG (
EGT L 268, s. 56
; svensk specialutgåva, område 3, volym 39, s. 45). Det hänvisas i artikel 10.3 i direktiv 91/496 till bilaga B i detsamma, såvitt avser de allmänna villkor som ska uppfyllas av karantänstationer.
Den 13 juli 1992 antog rådet direktiv 92/65/EEG om fastställande av djurhälsokrav i handeln inom och importen till gemenskapen av djur, sperma, ägg (ova) och embryon som inte faller under de krav som fastställs i de specifika gemenskapsregler som avses i bilaga A.I till direktiv 90/425/EEG (
EGT L 268, s. 54
; svensk specialutgåva, område 3, volym 45, s. 53). I direktiv 92/65 fastställs särskilda krav som ska uppfyllas av ursprungslandet och den som driver ursprunganläggningen samt regler om hälsointyg som ska åtfölja de djur som importeras och vilka undersökningar som ska göras på djuren. I artikel 17.2 och 17.3 i nämnda direktiv föreskrivs särskilt att import till unionen endast får ske beträffande djur som kommer från ett tredjeland som förekommer på en förteckning över tredjeländer eller delar av tredjeländer som ger garantier som är likvärdiga med de krav som gäller för handeln inom unionen och att särskilda djurhälsokrav kan fastställas, bland annat för att skydda unionen mot vissa exotiska sjukdomar.
Efsas yttrande från år 2005
Den 14 och den 15 september 2005 avgav Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa), efter en begäran från Europeiska gemenskapernas kommission år 2004, ett vetenskapligt yttrande om djurs hälsa och välbefinnande i samband med aviär influensa (The EFSA Journal (2005) 266, s. 1–21) (nedan kallat Efsas yttrande från år 2005). Med hänsyn till det uppdrag som Efsa hade erhållit, uttalade sig Efsa i detta yttrande endast om risken för överföring av aviär influensa, eller fågelinfluensa, till fjäderfä i unionen.
I inledningen till sitt yttrande från år 2005 erinrade Efsa om att aviär influensa hos fjäderfä uppträder i två kliniskt olika former, nämligen högpatogen aviär influensa (nedan kallad HPAI) och lågpatogen aviär influensa (nedan kallad LPAI). HPAI orsakas av virus av subtyperna H5 och H7 som har vissa karaktäristiska molekylegenskaper som kan ge upphov till en systemisk infektion, medan LPAI inte har sådana egenskaper. H5N1-virus är en av dessa subtyper som orsakar HPAI.
Efsa preciserade vidare att H5N1-virus hade överförts till populationen av vilda fåglar, såväl stannfåglar och flyttfåglar, kort tid innan Efsa avgav sitt yttrande och att detta var följden av en ovanlig endemisk situation avseende H5N1-virus hos fjäderfä i vissa asiatiska länder. Denna epidemiologiska situation, som enligt Efsa aldrig uppkommit tidigare, kunde ge upphov till ett pandemivirus hos människor och den kunde få oförutsebara konsekvenser. Med hänsyn till att det inte fanns kunskaper om överföring av typen HPAI hos vilda fåglar, ansåg Efsa emellertid att en utvärdering av situationen och prognoser om den framtida utvecklingen inte kunde stödjas på tillräckliga vetenskapliga uppgifter.
Beträffande den risk som burfåglar innebär för fjäderfä inom unionen gjorde Efsa följande bedömning. Burfåglar, som bland annat omfattar prydnadsfåglar och sällskapsfåglar, kunde vara smittade av virus som orsakar aviär influensa, inbegripet virus av de två subtyperna H5 och H7, och därmed utgöra en risk för att dessa virus förs in i unionen i samband med import.
Beslut 2005/760/EG och förlängningen av giltighetstiden för de åtgärder som antagits
Den 27 oktober 2005 antog kommissionen beslut 2005/760/EG om vissa skyddsåtgärder när det gäller [HPAI] i vissa tredjeländer för import av fåglar i fångenskap (
EUT L 285, s. 60
), genom vilket importen av andra levande fåglar än fjäderfä till unionen stoppades. Dessa åtgärder skulle gälla till och med den 30 november 2005.
De åtgärder som hade antagits i beslut 2005/760 ändrades, och deras giltighetstid förlängdes till den 30 juni 2007, genom flera beslut av kommissionen. Den senaste förlängningen föreskrevs i beslut 2007/183/EG av den 23 mars 2007 om ändring av beslut 2005/760 (
EUT L 84, s. 44
).
Efsas yttrande från år 2006
Den 27 oktober 2006 avgav Efsa, som svar på en begäran från kommissionen av den 25 april 2005, ett vetenskapligt yttrande om riskerna för djurs hälsa och välbefinnande i samband med import av andra vilda fåglar än fjäderfä till unionen (The EFSA Journal (2006) 410, s. 1–55) (nedan kallat Efsas yttrande från år 2006). Efsa gav i yttrandet flera rekommendationer om hälsa och välbefinnande för fåglar som fångats i vilt tillstånd och den undersökte i detta flera smittämnen för fåglar, däribland aviär influensa.
Beträffande hälsoaspekterna ansåg Efsa att sannolikheten för att smittämnen skulle ha förts in i unionen till följd av att vildfångade fåglar hade kommit ut från karantän varierade mellan ”försumbar” och ”mycket hög”. Enligt Efsa varierade sannolikheten för att en vildfångad fågel var smittad när den kom ut ur karantän mellan de olika arterna och var beroende av sannolikheten för smitta i prekliniska stadier. På grundval av dessa konstateranden rekommenderade Efsa att det skulle göras en noggrann prövning av behovet av att fortsätta att importera vildfångade fåglar. Efsa angav även att vilda fåglar kunde ha smittats genom lateral spridning via andra smittade vilda fåglar, genom den kontaminerade miljön eller genom spridning från smittade fjäderfän.
Efsa angav vidare att 95 procent av de fåglar som importerades till unionen tillhörde en av de tre ordningarna passeriformes (64 procent), psittaciformes (17 procent) och galliformes (14 procent). År 2005 kom 88 procent av de importerade vildfångade fåglarna från Afrika och 78 procent kom från fem afrikanska stater. Efsa tillade att vildfångade fåglar i allmänhet var billigare än fåglar som fötts upp i fångenskap.
Vad särskilt beträffar aviär influensa ansåg Efsa att de fågelarter som importerades i störst antal, nämligen passeriformes och psittaciformes, inte spelade någon stor roll för den aviära influensans epidemiologi. Efsa bedömde även att samtliga virus som förekommer hos fåglar och som orsakar HPAI hade en begränsad zoonotisk potential. Eftersom det aviära influensavirusets arvsmassa, eller en del av den, tidigare hade förekommit i stora pandemier och vid den tidpunkt då yttrandet upprättades förekom i H5N1-viruspandemin, var det enligt Efsa möjligt att med ett bra övervakningsprogram undvika att aviära influensavirus spreds till unionen genom lagenligt importerade fåglar.
Efsa angav även att de virus som orsakar HPAI hade en mycket kort inkubationstid och klinisk period hos bland annat tättingar och hönsfåglar, vilket medförde hög dödlighet inom några dagar. Hos anseriformes kunde inkubationstiden däremot vara mycket längre. Efsa ansåg dessutom att en fågel som var smittad med aviärt influensavirus när den sattes i karantän eller som smittades under karantäntiden skulle uppvisa tecken på sjukdom under karantäntiden, eftersom inkubationstiden är kort. Efsa bedömde därför att sannolikheten var liten, eller till och med försumbar, för att en sådan fågel skulle släppas ut ur karantänen utan att detta skulle ha upptäckts. Efsa angav emellertid att det fanns risk för att fåglar med subklinisk infektion kunde släppas ut trots att de var smittade.
Efsa rekommenderade slutligen att en noggrann prövning skulle göras av behovet av att fortsätta att importera vilda fåglar och att import av ägg skulle föredras, med hänsyn till risken för att föra in allvarliga smittämnen i unionen. Efsa rekommenderade även att det regelbundet skulle företas en bedömning av risken för import av smittsamma sjukdomar för att identifiera de områden, länder och arter som innebar hög risk, eftersom dessa varierar med tiden.
Förordning (EG) nr 318/2007
Den 23 mars 2007 antog kommissionen förordning (EG) nr 318/2007 om djurhälsokrav för import av vissa fåglar till gemenskapen och villkoren för karantän för denna import (
EUT L 84, s. 7
). De rättsliga grunderna för förordningen utgjordes särskilt av artikel 10.3 andra stycket och 10.4 första stycket i direktiv 91/496 samt artiklarna 17.2 b, 17.3 och 18.1 första och fjärde strecksatserna i direktiv 92/65. Enligt artikel 20 i förordningen trädde denna i kraft den 1 juli 2007.
Skälen 4, 5 och 8–10 i förordning nr 318/2007 har följande lydelse:
I artikel 1 i förordning nr 318/2007, med rubriken ”Syfte”, anges följande:
”I denna förordning fastställs djurhälsovillkoren för import av vissa fåglar till [unionen] från de tredjeländer och delar av tredjeländer som avses i bilaga I samt karantänvillkoren för denna import.”
I artikel 2 i förordning nr 318/2007, med rubriken ”Tillämpningsområde”, föreskrivs att förordningen ska tillämpas på fåglar, med undantag av bland annat fjäderfä.
Det fastställs i artikel 4 i förordning nr 318/2007, med rubriken ”Godkända uppfödningsanläggningar”, att import av fåglar från uppfödningsanläggningar som godkänts av den behöriga myndigheten i det tredjeland som är ursprungsland ska tillåtas under förutsättning att nämnda myndighet har iakttagit villkoren för godkännande i bilaga II till förordningen och att godkännandenumret har meddelats kommissionen.
I artikel 5 i förordning nr 318/2007, med rubriken ”Importvillkor”, i dess ändrade lydelse, föreskrivs följande:
”Import av fåglar ska tillåtas endast om fåglarna uppfyller följande villkor:
a)
Fåglarna har fötts upp i fångenskap [definieras i artikel 3 c i samma förordning som ’fåglar som inte har fångats i vilt tillstånd utan har fötts och vuxit upp i fångenskap av föräldrar som parat sig i fångenskap eller hos vilka man på annat sätt överfört könsceller i fångenskap’].
b)
Fåglarna har sitt ursprung i de tredjeländer eller delar av tredjeländer som avses i bilaga I.
ba)
Fåglarna kommer från godkända uppfödningsanläggningar som uppfyller villkoren i artikel 4.
c)
Fåglarna har 7–14 dagar före sändningen genomgått ett laboratorietest för påvisande av virus och testats negativt för virus av aviär influensa och Newcastlesjuka.
d)
Fåglarna har inte vaccinerats mot aviär influensa.
e)
Fåglarna åtföljs av ett djurhälsointyg i enlighet med förlagan i bilaga III (nedan kallat ’djurhälsointyget’).
f)
Fåglarna har identifierats med ett individuellt identifieringsnummer …”
Artikel 11 i förordning nr 318/2007 har rubriken ”Karantänsbestämmelser”. I artikel 11.1 föreskrivs följande:
”Fåglarna skall hållas i karantän i en godkänd enskild karantän eller karantänstation (nedan kallad ’karantänen’) under minst 30 dagar.”
I bilaga I till förordning nr 318/2007, med rubriken ”Förteckning över de tredjeländer som får använda djurhälsointyget i bilaga III”, anges följande:
Kommissionens beslut 2006/696/EG av den 28 augusti 2006 om fastställande av en förteckning över de tredjeländer från vilka fjäderfä, kläckägg, dagsgamla kycklingar, kött av fjäderfä, ratiter och frilevande fjädervilt samt ägg, äggprodukter och specifikt patogenfria ägg får importeras till och transiteras genom gemenskapen samt gällande villkor för veterinärintyg och om ändring av besluten 93/342/EEG, 2000/585/EG och 2003/812/EG (
EUT L 295, s. 1
), som det hänvisas till i bilaga I till förordning nr 318/2007, har upphävts och ersatts med kommissionens förordning nr 798/2008 av den 8 augusti 2008 om fastställande av en förteckning över tredjeländer, områden, zoner eller delområden från vilka fjäderfä och fjäderfäprodukter får importeras till och transiteras genom gemenskapen samt kraven för veterinärintyg (
EUT L 226, s. 1
), vilken har ändrats flera gånger.
Efsas yttrande från år 2008
Den 7 maj 2008 avgav Efsa, som svar på en begäran från kommissionen år 2007, ett yttrande om djurs hälsa och välbefinnande i samband med aviär influensa och risken för att sådan influensa sprids till fågelgårdar inom Europeiska unionen (The EFSA Journal (2008) 715, s. 1–161) (nedan kallat Efsas yttrande från år 2008). Kommissionen hade uppdragit åt Efsa att sammanställa de viktigaste slutsatserna och rekommendationerna från sina tidigare yttranden och att, mot bakgrund av nya vetenskapliga rön, göra en ny bedömning av risken för att aviär influensa spreds till fågelgårdar i Europa. Med beaktande av att förordning nr 318/2007 hade antagits, gjordes ingen ny bedömning som särskilt avsåg risken för att virus som orsakar LPAI eller HPAI spreds i samband med import, som framdeles förbjöds, av vildfångade fåglar.
Efsa angav först att enligt de stamanalyser som gjorts i unionens medlemsstater var alla virus som upptäckts hos fjäderfä och vilda fåglar sedan år 2006 nära besläktade. Vad beträffar patogenesis och överföring, bedömde Efsa att H5N1-virus fortfarande kunde orsaka en hög dödlighet hos populationen av vilda fåglar, och den påpekade att enligt experimentella undersökningar kunde några arter vara smittade trots att det inte fanns några kliniska tecken på sjukdom.
Vad sedan avser risken för att aviär influensa överförs från vilda fåglar, erinrade Efsa om att sådana fåglar hade varit implicerade i den spridning som skedde genom Asien, Mellanöstern, Europa och Afrika. Efsa påpekade att även om relativt få arter hade omfattats av en experimentell överföring sedan dess yttrande från år 2006, utgjordes de vilda fåglar som hade varit implicerade i nämnda spridning av flera arter än vad som tidigare hade förväntats, särskilt genom utbredningen av smittad fågelavföring, antingen före symptomen eller till och med utan några symptom. Med hänsyn till antalet fall med smitta av H5N1-virus som hade konstaterats hos vilda fåglar mellan åren 2006 och 2008, framstod risken för överföring av HPAI från vilda fåglar snarare som en ”regelmässig” än som en mycket ovanlig eller mycket vanlig händelse. Det kunde inte uteslutas att nämnda virus sedan år 2006 hela tiden hade förekommit inom populationen av vilda fåglar, eftersom viruset kan sprida sig i en omfattning som inte kan upptäckas. Enligt Efsa förelåg följaktligen ”fortsatt” risk för att fjäderfä i Europa skulle smittas av infekterade vilda fåglar.
Vad slutligen avser risken för överföring av aviär influensa genom import av vilda fåglar från tredjeländer, konstaterade Efsa följande:
Genomförandeförordning nr 139/2013
Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 139/2013 av den 7 januari 2013 om djurhälsokrav för import av vissa fåglar till unionen och villkoren för karantän för denna import (
EUT L 47, s. 1
) trädde i kraft den 12 mars 2013.
Genomförandeförordning nr 139/2013, som har upphävt förordning nr 318/2007, innebär enligt skäl 1 däri att sistnämnda förordning ”kodifieras”. Skälen 4, 5 och 8–10 i förordning nr 318/2007 motsvaras således numera av skälen 3–7 i genomförandeförordning nr 139/2013, medan artiklarnas numrering inte har ändrats. I bilaga I till genomförandeförordning nr 139/2013 hänvisas hädanefter till den förteckning över tredjeländer som fastställts i förordning nr 798/2008 (se punkt 24 ovan), varvid Republiken Argentina och en region i Republiken Filippinerna har lagts till.
Domen ATC m.fl./kommissionen från år 2013
Den 16 september 2013 fastslog tribunalen (första avdelningen) genom mellandom i målet ATC m.fl./kommissionen (T‑333/10, REU, nedan kallad domen ATC m.fl.,
EU:T:2013:451
) att kommissionen, genom att anta beslut 2005/760 och de påföljande besluten om förlängning av giltighetstiden för det första beslutet, hade gjort sig skyldig till flera rättsstridiga handlingar, bestående i åsidosättande av proportionalitetsprincipen och omsorgsplikten, som kunde leda till att unionen ådrog sig skadeståndsansvar för de skador som sökandena i detta fall hade lidit till följd av att importen av vilda fåglar från tredjeländer som ingår i de regionala kommissionerna inom Världshälsoorganisationen för djurs hälsa hade stoppats (OIE, nu Världsorganisationen för djurhälsa) (domen ATC m.fl., nämnd ovan,
EU:T:2013:451
, punkt
).
Tribunalen ogillade talan i övrigt, nämligen i den del den avsåg förordning nr 318/2007. Tribunalen slog därvid också fast, vad gäller den kritik som sökandena hade framfört, att kommissionen, genom att anta förordning nr 318/2007, inte hade gjort sig skyldig till en sådan tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att skydda enskilda, att unionen kunde ådra sig skadeståndsansvar (domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkt
). Vad beträffar lagenligheten av nämnda förordning, konstaterade tribunalen att sökandena genom sina anmärkningar inte hade gjort gällande att proportionalitetsprincipen särskilt hade åsidosatts på grund av den geografiska omfattningen av förbudet mot import av vilda fåglar till unionen. Den frågan var därför inte föremål för tribunalens prövning och skulle inte avgöras, eftersom det inte kan dömas utöver vad som har yrkats av parterna (domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkterna
och
).
I beslutet av den 17 september 2014, ATC m.fl./kommissionen (
T‑333/10
,
EU:T:2014:842
), konstaterade tribunalen (åttonde avdelningen), som noterade att parterna hade ingått en överenskommelse om ersättningsbeloppen för den skada som sökandena hade lidit till följd av att beslut 2005/760 och besluten om dess förlängning var rättsstridiga, att det inte längre fanns anledning att döma i saken.
Efsas yttrande från år 2014
Den 15 december 2014 avgav Efsa, som svar på en ny begäran från kommissionen samma år, ett yttrande om subtypen H5N8 av högpatogen aviär influensa (The EFSA Journal 2014;12(12):3941, s. 32) (nedan kallat Efsas yttrande från år 2014).
I detta nya yttrande angav Efsa att fall av fjäderfä som smittats av H5N8-virus hade konstaterats på fågelgårdar i Asien och Europa sedan januari respektive november 2014. Eftersom virusets källa fortfarande var okänd övervägde Efsa flera hypoteser om överföring, däribland indirekt överföring från människor, fordon eller levande djur, och den bedömde att direkt kontakt med vilda fåglar på gårdarna inte var den mest sannolika av dessa hypoteser. Efsa påpekade emellertid att med tanke på den uppenbarligen svaga patogenicitet som nämnda virus hade beträffande vissa arter av vilda fåglar skulle en ökad övervakning, aktiv och passiv, av dessa fåglar, levande eller döda, förbättra förståelsen av risken för överföring till fjäderfä och förenkla utformningen av målinriktade åtgärder. Efsa meddelade dessutom att detta virus hade upptäckts hos populationer av vilda fåglar i Tyskland och Nederländerna.
Förfarandet och parternas yrkanden
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 18 december 2014 väckte sökandena förevarande talan.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
—
förplikta kommissionen att ersätta den skada som sökandena har lidit sedan den 1 januari 2010 till följd av antagandet av det nästintill världsomfattande förbudet att importera vildfångade fåglar till unionen enligt förordning nr 318/2007 och/eller genomförandeförordning nr 139/2013, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Enligt artikel 340 andra stycket FEUF ska, vad beträffar utomobligatoriskt ansvar, unionen ersätta skada som orsakats av dess institutioner eller av dess anställda under tjänsteutövning, i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar.
Av fast rättspraxis följer att unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar, i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, för rättsstridigt handlande av dess institutioner eller organ förutsätter att flera kumulativa villkor är uppfyllda, nämligen att det handlande som läggs institutionen eller organet till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan det påstådda handlandet och den åberopade skadan (se domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad närmare beträffar det första villkoret om ett rättsstridigt handlande som läggs institutionen eller organet till last, fordras enligt rättspraxis att det har visats att det skett en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda personer rättigheter. Det avgörande kriteriet för att en överträdelse ska anses vara tillräckligt klar är att unionsinstitutionen eller unionsorganet i fråga uppenbart och allvarligt har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Om denna institution endast förfogar över ett i hög grad begränsat, eller till och med obefintligt, utrymme för skönsmässig bedömning kan det förhållandet att unionsrätten har överträtts i sig vara tillräckligt för att det ska vara fråga om en tillräckligt klar överträdelse (se domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Beträffande tillämpningen i förevarande mål av det kriterium som avser en tillräckligt klar överträdelse, ska det preciseras att en eventuell tillräckligt klar överträdelse av de aktuella rättsreglerna ska bestå i ett uppenbart och allvarligt överskridande av gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som unionslagstiftaren har vid utövandet av sin behörighet på området för den gemensamma jordbrukspolitiken enligt artikel 43 FEUF. Utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning innebär nämligen att unionslagstiftaren måste förutse och bedöma den ekologiska, vetenskapliga, tekniska och ekonomiska utvecklingen, som är komplex och osäker (se, för ett liknande resonemang, domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkt
och där angiven rättspraxis). Även om unionsinstitutionerna måste beakta vetenskapliga studier och yttranden, tillkommer det nämnda institutioner och inte forskare att göra det politiska val som består i att fastställa en lämplig skyddsnivå för samhället (dom av den 12 april 2013, Du Pont de Nemours (France) m.fl./kommissionen,
T‑31/07
,
EU:T:2013:167
, punkt
).
Kravet på att överträdelsen av unionsrätten ska vara tillräckligt klar, oberoende av det aktuella rättsstridiga handlandets natur, syftar dessutom till att förhindra att risken för att institutionen ska behöva ersätta skador som åberopas av berörda företag ska utgöra ett hinder för institutionens möjlighet att till fullo utöva sina befogenheter i allmänhetens intresse, såväl inom ramen för sin normgivande verksamhet eller verksamhet som innebär ekonomisk-politiska val, som inom ramen för sina administrativa befogenheter, utan att enskilda därigenom tvingas ta konsekvenserna av flagranta och oursäktliga brister (se domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förvarande mål har sökandena gjort gällande att kommissionen, genom att – via antagandet av förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013 – i praktiken införa ett nästintill världsomfattande förbud mot att importera vildfångade fåglar till unionen, har begått en tillräckligt klar överträdelse av vissa rättsregler som har till syfte att ge sökandena rättigheter, vilket har vållat dem en faktisk och säker skada.
Sökandena har gjort gällande att förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013 är rättsstridiga i sin helhet, utan att precisera av vilka specifika bestämmelser det följer ett förbud mot att importera vildfångade fåglar till unionen. Tribunalen anser emellertid att sökandenas argumentation är tillräckligt klar för att kommissionen och unionsdomstolen utan svårigheter ska kunna avgöra vilka dessa bestämmelser är (se även, analogt, dom av den 10 maj 2006, Galileo International Technology m.fl./kommissionen,
T‑279/03
, REU,
EU:T:2006:121
, punkt
).
Tribunalen ska först pröva huruvida kommissionen har handlat på ett rättsstridigt sätt, mot bakgrund av de principer som det redogörs för i punkterna 39–43 ovan.
Huruvida det föreligger ett rättsstridigt handlande
För att visa att kommissionens handlande är rättsstridigt har sökandena åberopat tre grunder. Av dessa grunder avser den första ett klart åsidosättande av näringsfriheten, rätten till fritt yrkesval och rätten till egendom, såsom dessa garanteras enligt artiklarna 15–17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, den andra ett klart åsidosättande av proportionalitetsprincipen och den tredje ett klart åsidosättande av omsorgsplikten.
Tribunalen finner det lämpligt att pröva först den andra, därefter den tredje och slutligen den första grunden.
Den andra grunden: Ett klart åsidosättande av proportionalitetsprincipen
Sökandena har genom den andra grunden gjort gällande att kommissionen klart har åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att anta och bibehålla förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013. De har i detta avseende framställt tre anmärkningar av vilka den första avser att förbudet att importera vildfångade fåglar till unionen har getts en för stor geografisk omfattning, vilket även strider mot försiktighetsprincipen, den andra avser underlåtenhet att använda en lösning med karantän, såsom en mindre ingripande åtgärd för bekämpning av aviär influensa, och den tredje avser underlåtenhet att tillämpa en intensivare övervakning av flyttfåglar, såsom ett effektivare medel i nämnda bekämpning.
Proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten och återges i artikel 5.4 FEU, kräver att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande, och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. När det gäller domstolens kontroll av villkoren för hur en sådan princip tillämpas anmärks följande: Med hänsyn till att unionslagstiftaren på den gemensamma jordbrukspolitikens område har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, kan lagenligheten av en åtgärd som vidtagits på detta område endast påverkas om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen söker uppnå. Det är alltså inte fråga om att fastställa huruvida de åtgärder som unionslagstiftaren har vidtagit var de enda – eller bästa – möjliga, utan huruvida de var uppenbart olämpliga i förhållande till det eftersträvade målet (se domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Försiktighetsprincipen utgör en allmän unionsrättslig princip som följer av artikel 11 FEUF, artikel 168.1 FEUF, artikel 169.1 och 169.2 FEUF och artikel 191.1 och 191.2 FEUF, enligt vilka berörda myndigheter är skyldiga att, inom de bestämda ramar för utövandet av deras behörighet som de tillerkänns i relevant lagstiftning, vidta lämpliga åtgärder för att förebygga vissa potentiella risker för folkhälsan, säkerheten och miljön, varvid kravet på att skydda dessa intressen ska tillmätas större betydelse än ekonomiska intressen. När det råder vetenskaplig osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av risker för människors hälsa får institutionerna således, enligt försiktighetsprincipen, vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt föreligger och hur allvarliga de är, eller på att de skadliga effekterna för hälsan förverkligas. Om resultaten av genomförda undersökningar inte är så fullständiga, övertygande eller exakta att det är möjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken, men det är sannolikt att det skulle uppstå en verklig skada för folkhälsan om risken förverkligades, är det enligt försiktighetsprincipen motiverat att vidta begränsande åtgärder, under förutsättning att de är icke-diskriminerande och objektiva (se, för ett liknande resonemang, domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkterna
–
och där angiven rättspraxis).
Det ska i detta fall inledningsvis slås fast att det mål som eftersträvas med förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013, i den mån de innehåller djurhälsokrav, avser skydd för människors och djurs hälsa och att detta mål är legitimt.
– Den första anmärkningen: Förbudet mot att importera vildfångade fåglar till unionen har getts en för stor geografisk omfattning
Sökandena har genom den första anmärkningen anfört att förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013 har en för stor geografisk omfattning, eftersom de innebär att det på global nivå har införts ett ”absolut handelsförbud” för vildfångade fåglar, trots att vissa länder, däribland länderna i Sydamerika och i Oceanien, enligt de vetenskapliga rön som sedan år 2010 sammanställts av i synnerhet OIE, inte berörs av fågelinfluensan. Sökandena har, genom att huvudsakligen grunda sig på domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
), hävdat att det med avseende på nämnda förordningar borde göras samma bedömning om åsidosättande av proportionalitetsprincipen – på grund av att förbudet att importera vildfångade fåglar till unionen har getts en för stor geografisk omfattning – som den som tribunalen gjorde i nämnda dom beträffande beslut 2005/760 och förlängningen av giltighetstiden för de åtgärder som antagits (se punkterna 8 och 9 ovan).
Enligt sökandena avser dessutom syftena med förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013, enligt de rättsliga grunderna för dessa, nämligen direktiven 91/496 och 92/65, inte likvärdiga garantier i tredjeland, såsom har hävdats av kommissionen, utan försiktighetsprincipen och skydd för människors och djurs hälsa mot smitta av fågelinfluensa-virus. Dessa syften avseende hälsoskydd gör det inte möjligt att bortse från varje territoriell anknytning och varje konkret risk för spridning från ett tredjeland genom att utgå från en global spridning utan att göra någon åtskillnad. Det är tvärtom endast om ländernas och kontinenternas olika konkreta risknivåer beaktas i lagstiftningen som denna är förenlig med proportionalitetsprincipen och försiktighetsprincipen.
Kommissionen har bestritt sökandenas argument.
I förevarande fall finns det anledning att först precisera den rättsliga innebörden av de rättsstridigheter som konstaterades i domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
). Det ska därefter, i förhållande till proportionalitetsprincipen och försiktighetsprincipen, göras en undersökning av lagenligheten av bestämmelser genom vilka import av fåglar till unionen särskilt villkoras av att fåglarna har fötts upp i fångenskap och av att de kommer från tredjeländer som kan ge garantier som är likvärdiga med dem som gäller inom unionen. I förevarande fall kommer tribunalen slutligen att pröva proportionaliteten av den geografiska omfattningen av förbudet att importera vildfångade fåglar till unionen, såsom detta förbud följer av särskilt artikel 5 i förordning nr 318/2007 och i genomförandeförordning nr 139/2013 samt artikel 3 c i dessa förordningar (se punkterna 21 och 45 ovan).
Vad först avser den rättsliga innebörden av de rättsstridigheter som konstaterades i domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
), ska det erinras om att tribunalen, vad gäller lagenligheten av förordning nr 318/2007, däri inte prövade huruvida proportionalitetsprincipen eventuellt hade åsidosatts genom att förbudet mot att importera vildfångade fåglar till unionen hade getts en för stor geografisk omfattning (se punkt 32 ovan).
Det ska påpekas att de åtgärder som tribunalen i domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
), ansåg vara oproportionerliga genom att de hade getts en för stor geografisk omfattning, nämligen de som föreskrivs i beslut 2005/760 och för vilka giltighetstiden därefter förlängts, utgjordes av skyddsåtgärder som grundades på artikel 18.1 i direktiv 91/496.
Ett av villkoren för tillämpning av artikel 18.1 i direktiv 91/496 är att ”zoonos eller annan sjukdom eller företeelse som kan tänkas orsaka allvarlig fara för djur och människor uppträder eller sprids i ett område i ett tredje land”. I detta fall vidtar kommissionen utan dröjsmål en åtgärd som består i att ”[antingen] [d]ra in tillstånd för import som kommer från hela eller en del av det aktuella tredje landet, och i tillämpliga fall från transiteringstredjelandet, [eller] [f]astställa särskilda villkor som skall gälla för djur som kommer från hela eller en del av det aktuella tredje landet”. I bestämmelsen hänvisas det följaktligen till ett specifikt tredjeland i vilket en hälsorisk har konstaterats. Av detta drog tribunalen, i domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
), slutsatsen att det skulle finnas ett tillräckligt direkt samband mellan de aktuella skyddsåtgärderna och ”hela eller en del av det aktuella tredje landet” i den mening som avses i nämnda bestämmelse (domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkt
).
De rättsliga grunderna för förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013, vilka är relevanta i förevarande fall, innehåller emellertid ingen hänvisning till ett specifikt tredjeland i vilket en hälsorisk har konstaterats. Enligt artikel 17.3 a i direktiv 92/65 får kommissionen snarare föreskriva allmänna djurhälsokrav som säkerställer att import endast genomförs från tredjeländer som ”kan lämna garantier som är likvärdiga med dem som anges i kapitel II avseende djur, sperma, ägg (ova) och embryon”. När det i artikel 17.3 c i nämnda direktiv refereras till ”särskilda djurhälsokrav, särskilt för att skydda [unionen] från vissa exotiska sjukdomar, eller garantier som är likvärdiga med dem som fastställs i detta direktiv” avses dessutom allmänna geografiska krav, utan att det görs någon hänvisning till ett bestämt tredjeland. De andra rättsliga grunderna för nämnda förordningar, nämligen artikel 18.1 första och fjärde strecksatserna i detta direktiv samt artikel 10.3 andra stycket och 10.4 första stycket, innehåller inte heller någon hänvisning till ett bestämt tredjeland.
Förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013 utgör således inga skyddsåtgärder, utan innebär, enligt de rättsliga grunderna för dessa förordningar, att det för samtliga tredjeländer fastställs allmänna djurhälsokrav för import av djur till unionen.
Av detta följer att tribunalens konstateranden om rättsstridigheter i domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
), gjordes i det särskilda sammanhang som avser skyddsåtgärder, och de kan inte som sådana överföras på förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013.
Vad sedan gäller lagenligheten, i förhållande till proportionalitetsprincipen och försiktighetsprincipen, av bestämmelser genom vilka import av fåglar till unionen särskilt villkoras av att fåglarna har fötts upp i fångenskap och av att de kommer från tredjeländer som kan ge garantier som är likvärdiga med dem som gäller inom unionen, påpekar tribunalen följande. Enligt kapitel 1 i bilaga II till förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013 utgörs villkoren för att ett tredjeland ska kunna tas upp i den förteckning som föreskrivs i artikel 17.3 c i direktiv 92/65 av en dubbel garanti. För det första ska ursprungslandet ha ett effektivt veterinärsystem med laboratorier med vederbörlig kompetens. För det andra ska de djur som importeras till unionen komma från en uppfödningsanläggning som godkänts i detta land och, följaktligen, ha fötts upp i fångenskap. Båda villkoren syftar till att möjliggöra en nära kontroll av djuren och ett snabbt vidtagande av åtgärder för bekämpning av sjukdomar.
Det ska erinras om att tribunalen i domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
), slog fast att ordningen för fastställande av djurhälsokrav i handeln inom och importen till unionen av djur, såsom denna ordning har fastställts i bland annat direktiv 92/65, särskilt i artiklarna 17.2, 17.3 och 18.1 första och fjärde strecksatserna i detta, som förordning nr 318/2007 grundas på, bygger på principen om förhandstillstånd. Enligt denna princip är all import av djur från tredjeland i princip förbjuden med hänsyn till djurhälsokrav och i förebyggande syfte. Sådan import är tillåten endast efter uttryckligt tillstånd som meddelas efter det att formaliteterna har fullgjorts och de obligatoriska förhandskontrollerna har genomförts, vilket föranleder att en förteckning fastställs över tredjeländer från vilka import är tillåten (se, för ett liknande resonemang, domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkterna
och
). Kommissionen har således på grundval av artikel 17.2 i direktiv 92/65 befogenhet att utesluta eller ta bort vissa tredjeländer från denna förteckning, vilket medför att det automatiskt blir förbjudet att importera djur från de länderna (se, för ett liknande resonemang, domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkterna
och
).
Kommissionen har således ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att anta ”[d]jurhälsobestämmelser … för utsläppandet på marknaden av djur” i den mening som avses i femte skälet i direktiv 92/65. Detta utrymme omfattar med nödvändighet möjligheten att inte tillåta import till unionen av vissa djurarter från vissa länder som inte uppfyller de importvillkor som föreskrivs (se, för ett liknande resonemang, domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkt
). Det anges vidare i artikel 17.3 c i direktiv 92/65 att kommissionen får fastställa ”[s]ärskilda djurhälsokrav – särskilt för att skydda [unionen] från vissa exotiska sjukdomar”. Genom denna bestämmelse tillgodoses det mål som avser skydd och förebyggande, vilket utgör en del av försiktighetsprincipen, för vars genomförande kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i detta sammanhang (se, för ett liknande resonemang, domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkt
).
Tribunalen fann således i domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
), att bestämmelser genom vilka import av fåglar till unionen villkoras av att fåglarna kommer från tredjeländer som kan ge garantier som är likvärdiga med dem som gäller inom unionen, såsom dem som förordning nr 318/2007 innehåller, var förenliga med syftena med och föreskrifterna i direktiv 92/65 samt försiktighetsprincipen, och inte heller var oproportionerliga.
Denna principiella slutsats är, under omständigheterna i förevarande mål, tillämplig på såväl förordning nr 318/2007 som genomförandeförordning nr 139/2013, eftersom sistnämnda förordning innebär att förordning nr 318/2007 – vars innehåll den i allt väsentligt återger – ”kodifieras” (se punkt 30 ovan).
Det ska dessutom noteras att det påstådda ”absoluta importförbudet” beträffande vildfångade fåglar endast är en naturlig följd av kravet att djuren ska komma från en godkänd uppfödningsanläggning, där de fötts upp i fångenskap, och inte ha fångats i vilt tillstånd.
Det kan, med beaktande av osäkerheten om hälsotillståndet hos vildfångade fåglar (se, för ett liknande resonemang, domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkt
), konstateras att kravet på att djuren ska komma från en godkänd uppfödningsanläggning, där de fötts upp i fångenskap, i förening med kravet på ett effektivt veterinärsystem är en förutsättning för hälsoövervakning och förebyggande kontroll i det tredjeland som är ursprungsland. Dessa krav är dessutom en förutsättning för att detta tredjeland ska iaktta garantier som är likvärdiga med dem som gäller inom unionen och för att det ska kunna föras upp i företeckningen över tredjeländer från vilka import av djur till unionen är tillåten.
Principen om förhandstillstånd, såsom denna beskrivs i punkt 64 ovan, som grundas på förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013 samt försiktighetsprincipen, ska inte tillämpas med utgångspunkt i antaganden om den allmänna hälsosituationen i det tredjeland som är ursprungsland, utan med utgångspunkt i erhållna garantier för att de godkända anläggningarna i detta land iakttar höga krav vid övervakningen av fåglarnas hälsa. Det är särskilt på grundval av dessa garantier som det med tillräcklig vetenskaplig säkerhet kan fastställas att sjukdomar inte förekommer i detta land, oberoende av dess geografiska belägenhet och sådana antaganden.
Av detta följer att eftersom det påstådda ”absoluta importförbud” beträffande vildfångade fåglar som gäller i unionen endast är en naturlig följd av de garantier som erfordras enligt principen om förhandstillstånd från tredjeländer, har kommissionen varken gjort ett uppenbart fel eller klart åsidosatt proportionalitetsprincipen eller försiktighetsprincipen när den inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning (se punkt 42 ovan) krävt sådana garantier i förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013.
Vad därefter gäller frågan huruvida den geografiska omfattningen av förbudet att importera vildfångade fåglar till unionen i detta fall är proportionerlig, anser tribunalen att kommissionen endast skulle ha kunnat åsidosätta gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning och åsidosätta proportionalitetsprincipen om den hade underlåtit att tillåta import av sådana fåglar som kommer från områden som uppenbarligen är fria från aviär influensa.
Det framgår av de vetenskapliga uppgifter som inlämnats av parterna i målet att aviär influensa i form av HPAI eller LPAI kan förekomma hos vilda fåglar på samtliga kontinenter.
I artikel 10.4.27 andra stycket i OIE:s 23:e Terrestrial Animal Health Code [hälsokodex för landdjur] anges för det första följande:
”Förekomsten av influensavirus av typ A hos vilda fåglar är ett särskilt problem. På grund av dess natur kan ingen medlemsstat förklara att sådan influensa inte förekommer hos vilda fåglar i landet [med beaktande av de begränsningar som gäller för dessa fåglar i fråga om en sådan allmän anmälningsskyldighet och ett sådant informationsutbyte som föreskrivs för fjäderfä].”
I ett meddelande av den 19 maj 2015, som ingetts av kommissionen, underströk OIE dessutom att vilda fåglar fungerar som värddjur för och smittspridare av virus vid de olika epidemierna av aviär influensa, samtidigt som denna organisation framhöll att det även förekom andra överföringsfaktorer, särskilt vid fjäderfäuppfödning i avsaknad av lämpliga försiktighetsåtgärder.
Det kan för det andra konstateras att Sydamerika och Oceanien redan har drabbats av aviärt influensavirus och att vilda fåglar har blivit smittade där. Sökandenas påståenden om motsatsen grundas på oprecisa kartor från OIE som endast omfattar begränsade perioder (åren 2010, 2011 och 2013) och på handlingar som enbart avser H5N1-virus, medan Efsa i sina yttranden från åren 2005, 2006 och 2008 undersökte olika virus av subtyperna H5 och H7.
Enligt de vetenskapliga uppgifter som lämnats av kommissionen och vilkas tillförlitlighet inte har bestritts av sökandena har för det första FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) i sin HPAI‑rapport om Mexico (”Highly Pathogenic Avian Influenza in Mexico (H7N3)” (Högpatogen aviär influensa i Mexico (H7N3), Empres Watch, vol. 26, augusti 2012, s. 63–71) bekräftat att H7N3-virus förekommer hos vilda fåglar i hela världen, vilket har påvisats vid en kontroll som gjorts i Nordamerika, Sydamerika (bland annat i Peru), Europa och Asien, och angett att vilda fåglars flyttning och kontakt med fjäderfä är ett av de mest observerade sätten för införande eller spridning av virus. H5N9-virus har även upptäckts hos vilda fåglar i Chile mellan åren 2007 och 2009, enligt en vetenskaplig artikel som ingetts av kommissionen (”Avian Influenza in wild birds from Chile, 2007–2009” (Aviär influensa hos vilda fåglar i Chile, åren 2007–2009), Virus Research 199 (2015) s. 42–45). Enligt uppgifter på OIE:s webbplats har epidemier av H7N7-virus också anmälts i Australien åren 2012 och 2013. Dessutom har det i Förenta staterna och Mexico år 2014 konstaterats nya virus som orsakar HPAI, däribland H5N8-virus, som kunnat sprida sig till Sydamerika och rekombineras med existerande virus hos populationerna av vilda fåglar. Slutligen har H7N9-viruset framträtt, ett lågpatogent virus som nästan inte uppvisar några kliniska tecken på sjukdom hos fåglar men utgör en allvarlig fara för människor.
Såvitt avser sökandenas påstående att de smittfall som upptäckts i Sydamerika endast har avsett enstaka vilda fåglar vilka hittats längs flyttvägar vid Stilla havets kust, och inte i härdar såsom i fågelgårdar, kan en sådan skillnad förklaras av att det inte är möjligt att övervaka vilda fåglar lika noggrant som fjäderfä i fågelgårdar. Därför förblir sådana angivelser med nödvändighet isolerade och de vetenskapliga uppgifter som finns tillgängliga kan inte representera det totala antalet vilda fåglar som infekterats.
Flera tredjeländer har nämligen inte de resurser som krävs för att upptäcka virus hos vilda fåglar, vilket förutsätter ett veterinärt övervakningssystem över hela territoriet och diagnoser som ställs av laboratorier med vederbörlig kompetens. Eftersom det inte ankommer på kommissionen att genomföra övervakningsprogram eller att inrätta diagnosticerande laboratorier i tredjeländerna, ankommer det på ursprungslandet att visa att en sjukdom inte förekommer där, genom att ge garantier som är likvärdiga med dem som gäller inom unionen, såsom de som fastställs i bilaga II till förordning nr 318/2007 och i genomförandeförordning nr 139/2013. Det ska härvid påpekas, i likhet med vad kommissionen gjort, att vissa länder i Sydamerika (Mångnationella staten Bolivia, Guyana, Republiken Paraguay, Republiken Surinam och Bolivarianska republiken Venezuela) inte ens har ansökt om att föras upp på förteckningen över tredjeländer från vilka det är tillåtet att importera fjäderfä till unionen, enligt förordning nr 798/2008 (se punkt 24 ovan). Denna förteckning ska, enligt bilaga I till genomförandeförordning nr 139/2013 (se punkt 30 ovan), även tillämpas på andra fåglar som får importeras, såsom vilda fåglar som har fötts upp i fångenskap.
För det tredje framgår det av flera handlingar som ingetts av parterna i målet att import, från tredjeländer, av vildfångade fåglar fortfarande utgör ett överföringssätt som innebär hög risk, särskilt under en flyttningsperiod, och att importen särskilt innebär en risk för införande av nya virusstammar av HPAI och LPAI som tidigare inte förekommit inom unionen, vilka kan rekombineras med högpatogent virus och överföras direkt eller indirekt till populationer av vilda fåglar eller fjäderfä i Europa.
Enligt yttrandet från Friedrich-Loeffler-Institut (Friedrich Loeffler-institutet) av den 25 november 2014, som sökandena själva ingett, kvalificeras risken för överföring av HPAI‑virus från vilda fåglar till fjäderfä i Tyskland som ”hög”, precis som den risk som följer av olaglig import från tredjeland, medan den risk som följer av laglig import från tredjeland – nämligen, sedan antagandet av förordning nr 318/2007, av fåglar som fötts upp i fångenskap – eller av handeln mellan medlemsstater kvalificeras som ”försumbar” och den risk som personers och fordons rörlighet inom unionen innebär kvalificeras som ”låg”.
I det följande yttrandet av den 3 juni 2015, som ingetts av kommissionen, konstaterade Friedrich-Loeffler-institutet först att ”den globala situationen för HPAI, som orsakas av olika stammar, numera är av en oerhörd omfattning”. Institutet angav därefter att ”ömsesidig överföring av [H5N8-virus] mellan vilda fåglar och fjäderfä kan ske genom direktkontakt och genom kontakt med materiel som kontaminerats av fågelavföring” och att ”den höga frekvensen av rekombination på den amerikanska kontinenten ger skäl att anta att [nämnda virus] redan år 2014 hade fått en stor utbredning bland vilda fåglar i Nordamerika”. Den risk som vilda fåglar i Tyskland innebär har visserligen sjunkit till ”låg-måttlig”, men endast till och med augusti månad år 2015, som är flyttningsperioden för dessa fåglar.
Det framgår av de sammantagna vetenskapliga uppgifter som ingetts av kommissionen, vilkas tillförlitlighet inte har bestritts av sökandena, för det första, att enligt OIE:s regler som var i kraft vid tidpunkten för de aktuella omständigheterna kan inget land förklara att LPAI- och HPAI-virus inte förekommer hos vilda fåglar i landet, för det andra, att fall med virussmitta har anmälts i Sydamerika och Oceanien, medan andra förekommande fall inte kan upptäckas där med de medel som för närvarande finns, och, för det tredje, att import av vildfångade fåglar till unionen fortfarande utgör ett sätt för överföring av virus som innebär hög risk.
Sökandena har inte gett in någon handling som på ett klart och tillräckligt övertygande sätt visar att vissa länder eller vissa kontinenter, i synnerhet Sydamerika och Oceanien, är varaktigt fria från aviärt influensavirus, eller allmänt att vildfångade fåglar inte innebär någon risk för spridning av detta virus.
Det kan konstateras att den vetenskapliga osäkerhet som råder i fråga om risken för spridning av aviär influensa inom unionen genom import av vildfångade fåglar från tredjeländer i hela världen fortfarande är hög.
Av det anförda följer att sökandena inte kan vinna framgång med den första anmärkningen, som avser ett klart åsidosättande av proportionalitetsprincipen på grund av att förbudet att importera vildfångade fåglar till unionen, enligt förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013, har getts en för stor geografisk omfattning.
– Den andra anmärkningen: Underlåtenheten att använda en lösning med karantän, såsom en mindre ingripande åtgärd
Sökandena har genom den andra anmärkningen hävdat att kommissionen, med hänsyn till den avtagande smittspridningen i de länder där fågelinfluensa fortfarande förekom, borde ha föredragit en lösning med karantän, till och med dubbel, det vill säga såväl i tredjeländerna som i importmedlemsstaten, såsom en mindre ingripande åtgärd för att bekämpa smittspridningen.
Kommissionen har bestritt sökandenas argument.
Det ska genast noteras att denna anmärkning liknar en anmärkning som tribunalen prövade i domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
).
Det ska härvid erinras om att tribunalen, i domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkterna
och
, gjorde följande bedömning:
I domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, betonade tribunalen dessutom att vilda fåglar skiljer sig från fåglar som fötts upp i fångenskap såvitt avser förebyggande av risker. I fråga om fåglar som föds upp i fångenskap kan nämligen stränga hälsokontroller föreskrivas från och med den tidpunkt då fåglarna föds. Denna kontroll kan sträcka sig till att fåglarna föds upp i en sluten miljö eller isoleras i förhållande till fjäderfä. Tribunalen drog följaktligen slutsatsen att sökandena i målet, i vilket nämnda dom meddelades, därför inte med framgång kunde påstå att kommissionen vidtog en uppenbart oproportionerlig åtgärd när den gjorde åtskillnad mellan vilda fåglar och fåglar som fötts upp i fångenskap (se, för ett liknande resonemang, domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkterna
och
).
I förevarande mål kan det konstateras att sökandena inte har gett in någon handling som kan påverka de bedömningar som gjorts av tribunalen, vilka är förenliga med proportionalitetsprincipen och försiktighetsprincipen samt med Efsas yttrande från år 2006, liksom, för övrigt, med Efsas yttrande från år 2008. Sökandenas påstående om ”avtagande smittspridning” framstår tvärtom som tvivelaktigt, med hänsyn till de vetenskapliga uppgifter som lämnats av kommissionen (se punkterna 74–82 ovan).
Tribunalen finner följaktligen, under omständigheterna i förevarande mål, att den slutsats som avses i punkt 91 ovan gäller för såväl förordning nr 318/2007 som genomförandeförordning nr 139/2013, eftersom de har samma skäl, och sistnämnda förordning innebär en så kallad kodifiering av förordning nr 318/2007, vars innehåll den i allt väsentligt återger (se punkt 30 ovan).
Av detta följer att sökandena inte kan vinna framgång med den andra anmärkningen, som avser ett klart åsidosättande av proportionalitetsprincipen genom underlåtenheten att använda en lösning med karantän, såsom en mindre ingripande åtgärd för att bekämpa aviär influensa.
– Den tredje anmärkningen: Underlåtenheten att tillämpa en intensivare övervakning av flyttfåglar, såsom ett effektivare medel i nämnda bekämpning
Sökandena har genom den tredje anmärkningen anfört att en intensivare övervakning av flyttfåglar, eventuellt förenad med en skyldighet att i förebyggande syfte hålla fjäderfä som föds upp längs flyttvägarna isolerade, skulle ha utgjort ett effektivare medel för kommissionen för att bekämpa spridningen av fågelinfluensa.
Kommissionen har bestritt sökandenas argument.
Det ska först konstateras att överföring av aviärt influensavirus från vilda flyttfåglar är ett parallellt överföringssätt som inte hindrar att virus överförs från vildfångade fåglar. En intensivare övervakning av flyttfåglar, även tillsammans med förstärkta biosäkerhetsåtgärder, såsom en obligatorisk isolering av fjäderfä som föds upp längs flyttvägarna inom unionen, kan följaktligen inte utgöra en alternativ lösning som är mer effektiv än förbudet mot att importera vildfångade fåglar till unionen.
Övervakning av flyttfåglar, tillsammans med provtagningar för att upptäcka sjukdomar hos vilda fåglar, är för övrigt inget realistiskt alternativ, med hänsyn till en sådan åtgärds komplexitet, dess höga kostnad och svaga representativitet. Kommissionen har således medgett att de prover som tagits för att upptäcka sjukdomar inom unionen och som år 2008 omfattade cirka 50000 fåglar – med ianspråktagande av betydande resurser – avser ett så begränsat antal fåglar att resultatet inte kan anses vara representativt.
Det ska i vart fall påpekas att unionen inte kan ålägga tredjeländer, däribland länderna i Sydamerika och Afrika, att företa en intensivare övervakning av vilda fåglar.
Det ska följaktligen slås fast att hälsotillståndet hos vilda fåglar endast kan övervakas och fastställas med tillräcklig vetenskaplig säkerhet om dessa fåglar föds upp i fångenskap och ständigt övervakas, genom ett effektivt veterinärsystem, i uppfödningsanläggningar som godkänts för detta ändamål.
Av detta följer att sökandena inte kan vinna framgång med den tredje anmärkningen, som avser ett klart åsidosättande av proportionalitetsprincipen, genom underlåtenheten att tillämpa en intensivare övervakning av flyttfåglar såsom en mindre ingripande åtgärd för att bekämpa aviär influensa.
Av det anförda följer att kommissionen, genom att anta förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013, i utövandet av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning varken har gjort ett uppenbart fel eller klart åsidosatt proportionalitetsprincipen, i synnerhet med hänsyn till den geografiska omfattningen av förbudet att importera vildfångade fåglar till unionen, eller försiktighetsprincipen.
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Ett klart åsidosättande av omsorgsplikten
Sökandena har genom den tredje grunden, med särskilt åberopande av domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
), gjort gällande att kommissionen klart har åsidosatt sin omsorgsplikt i lagstiftningsförfarandet genom att fortsätta att lägga Efsas yttranden från åren 2005 och 2006 till grund för förbudet mot att importera vildfångade fåglar till unionen ”utan någon kritisk inställning”, utan att begära att Efsa avger ett nytt yttrande och utan att beakta de vetenskapliga rön som inhämtats av bland annat OIE och vilka sammanställts sedan år 2010. Sökandena har särskilt gjort gällande att vid tidpunkten då genomförandeförordning nr 139/2013 antogs hade fågelinfluensavirusets spridningssätt och smittorisker redan undersökts och noterats sedan mer än tio år. Kommissionen borde därför ha tagit hänsyn till OIE:s uppgifter av vilka det framgick att det inte fanns några fall med fågelinfluensasmitta hos vilda fåglar i Sydamerika och att det inte heller förekom någon kontakt mellan vilda fåglar i Sydamerika eller Oceanien och vilda fåglar i de asiatiska länder där smitta förekom.
Mot bakgrund av dessa vetenskapliga rön borde, enligt sökandena, vissa länder där smitta inte förekom ha undantagits från förbudet mot att importera vildfångade fåglar till unionen, och skulle en lösning med karantän, tillsammans med en intensivare övervakning av flyttfåglar, ha utgjort en lämpligare åtgärd. Dessutom borde förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013 korrekt återspegla de vetenskapliga rönen inte enbart när förordningarna antas, utan också under hela deras giltighetstid, vilket innebär att de med tiden ska anpassas om så behövs. Kommissionen har vidare underlåtit att begära att Efsa särskilt ska undersöka riskerna med internationell handel med fjäderfä.
Kommissionen har bestritt sökandenas argument.
Det framgår av fast rättspraxis att när en unionsinstitution har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning är det likväl av grundläggande betydelse att det görs en kontroll av att institutionen verkligen följer de skyddsregler som enligt unionens rättsordning ska tillämpas i administrativa förfaranden. Dessa skyddsregler innebär bland annat att den behöriga institutionen är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet och att tillräckligt motivera sitt beslut. Att kommissionen iakttar skyldigheten att omsorgsfullt samla in de uppgifter om faktiska omständigheter som är nödvändiga för att den ska kunna utöva sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning och för unionsdomstolens kontroll därvidlag, är nämligen än viktigare när denna skönsmässiga bedömning endast omfattas av en begränsad domstolsprövning i sak, vilken enbart avser huruvida ett uppenbart fel har gjorts (se, för ett liknande resonemang, domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det finns anledning att i förevarande mål först precisera den rättsliga betydelsen av de rättsstridigheter som konstaterats i domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
), och därefter pröva huruvida kommissionen i detta fall har åsidosatt sin omsorgsplikt.
Vad först avser betydelsen av de i domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
), gjorda konstaterandena om rättsstridigheter på grund av åsidosättande av omsorgsplikten, ska det omgående göras åtskillnad mellan det faktiska sammanhanget i förevarande fall och det som var aktuellt i det mål där nämnda dom meddelades.
I domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
), konstaterade tribunalen bland annat att kommissionen först hade grundat beslut 2005/760 (se punkt 8 ovan) på ett fel avseende de faktiska omständigheterna – nämligen en förväxling av prover, genom att en fågel som var smittad av H5N1-virus, vilket upptäckts på karantänstationen i Essex (Förenade kungariket), av misstag hade registrerats såsom härrörande från Surinam i Sydamerika, medan det senare framkom att den i själva verket kom från Taiwan i Asien – och att kommissionen därefter hade åsidosatt sin omsorgsplikt genom att anta flera beslut om förlängning av giltighetstiden för det första beslutet (se punkt 9 ovan), utan att ta hänsyn till resultaten från en rapport i vilken det redogjordes för nämnda fel. Kommissionen hade således inte förklarat varför den ändå ansåg att det var nödvändigt att låta upphävandet av importen av vilda fåglar från Sydamerika bestå och att fastställa vilka områden som utgjorde riskområden enligt artikel 18.1 i direktiv 91/496 (se, för ett liknande resonemang, domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkt
).
I förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013, som är relevanta i förevarande fall, fastställs allmänna djurhälsokrav enligt artikel 17 i direktiv 92/65. De skiljer sig därmed klart från beslut 2005/760 och besluten om dess förlängning, vilka av tribunalen i domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
), konstaterades vara rättsstridiga. För det första utgör dessa förordningar, till skillnad från dessa beslut, inga skyddsåtgärder som avser riskområden i den mening som avses i artikel 18.1 i direktiv 91/496, för vilka den särskilda risken i de aktuella tredjeländerna noggrant ska undersökas. För det andra är tillämpningen av nämnda förordningar, till skillnad från besluten, inte begränsad i tiden, vilket skulle påkalla en ny prövning vid utgången av åtgärdens giltighetstid för att eventuellt motivera en förlängning av denna.
Kommissionen har inte heller grundat sig på någon omständighet som konstaterats vara felaktig och kan följaktligen inte ha åsidosatt sin omsorgsplikt genom att bortse från en rapport i vilken det redogörs för ett sådant fel.
Av detta följer att tribunalens konstateranden om rättsstridigheter i domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
), har gjorts i ett särskilt sammanhang, vilket avser skyddsåtgärder som grundas på ett konstaterat fel, och de kan inte som sådana överföras på förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013.
Det kan i förevarande fall därefter konstateras att kommissionen, genom att först grunda antagandet av förordning nr 318/2007 på särskilt den vetenskapliga osäkerhet som framgick av Efsas yttrande från år 2006 vad beträffar riskerna med import av vildfångade fåglar (se punkt 17 ovan), och som för övrigt bekräftas av de senaste vetenskapliga uppgifter som lämnats av kommissionen (se punkterna 74–82 ovan), har iakttagit sin omsorgsplikt avseende den vetenskapliga motiveringen av ett förbud mot att importera vildfångade fåglar till unionen, särskilt med hänsyn till de olika subtyper av virus som förekom, förutom H5N1-virus.
År 2007 begärde kommissionen dessutom att Efsa skulle avge ett nytt, konsoliderat yttrande (se punkt 25 ovan). Tribunalen anser, i likhet med kommissionen, att Efsas konsoliderade yttrande från år 2008 om djurs hälsa och välbefinnande i samband med aviär influensa och risken för att sådan influensa sprids till fågelgårdar inom Europeiska unionen bekräftar det grundläggande antagandet i Efsas yttrande från år 2006. Enligt sistnämnda yttrande utgjorde vilda fåglar naturliga värddjur för aviära influensavirus och omfattningen av deras smitta var svår att upptäcka, eftersom de inte uppvisade några tecken på sjukdom eller endast mycket få sådana.
Vad beträffar genomförandeförordning nr 139/2013, ska det likaledes konstateras att kommissionen inte har åsidosatt sin omsorgsplikt genom att anta denna förordning. Sökandena har nämligen inte gett in någon handling på grundval av vilken det kan fastställas att de senaste vetenskapliga uppgifterna i viktiga avseenden motsäger slutsatserna i Efsas yttrande från år 2006, vilket ligger till grund för antagandet av förordning nr 318/2007, som ”kodifieras” genom genomförandeförordning nr 139/2013.
Vidare begärde kommissionen i början av år 2014, innan denna talan väcktes, att Efsa skulle avge ett nytt yttrande (se punkt 34 ovan). Även om detta yttrande endast avsåg H5N8-viruset, låter ett sådant uppdrag förstå att kommissionen på vederbörligt sätt reagerade med anledning av utvecklingen av de relevanta omständigheterna för att göra en ny bedömning av åtgärderna för bekämpning av aviär influensa.
Det framgår för övrigt av handlingarna i målet att Efsas yttranden från åren 2008 och 2014 bekräftade riskerna med vilda fåglar, bland annat vildfångade, och den rådande vetenskapliga osäkerheten i fråga om överföring av aviär influensa. I OIE:s hälsokodex anges dessutom att ”[p]å grund av naturen av influensavirus av typ A hos vilda fåglar kan ingen medlemsstat förklara att sådan influensa inte förekommer hos vilda fåglar i landet” (se punkt 74 ovan).
Bibehållandet av förbudet att importera vildfångade fåglar till unionen följer således inte av ett klart åsidosättande av omsorgsplikten, utan grundas tvärtom på Efsas vetenskapliga yttranden, vilka inte motsägs av OIE:s hälsokodex, inom ramen för det stora utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har, och som den utövat utan att göra något uppenbart fel.
Vad sedan avser påståendet att kommissionen har underlåtit att begära att Efsa särskilt ska undersöka riskerna med internationell handel med fjäderfä konstaterar tribunalen följande. För det första är påståendet utan verkan, eftersom det rör sig om ett parallellt sätt för överföring av aviärt influensavirus som inte hindrar den risk som vildfångade fåglar innebär. För det andra motsvaras påståendet inte av de faktiska förhållandena, eftersom kommissionen redan år 2000 begärde att Efsa skulle avge detaljerade vetenskapliga yttranden om riskerna med import av fjäderfä till följd av vilket kommissionen har antagit flera rättsakter, däribland förordning nr 798/2008 (se punkt 24 ovan). Det sätt på vilket nämnda virus överförs genom fjäderfä undersöktes dessutom på nytt i Efsas yttrande från år 2014.
Kommissionen har slutligen angett, utan att motsägas av sökandena, att denna institution den 31 mars 2015, med hänsyn till de stora härdar som nyligen konstaterats och den omständigheten att H5N8-virus rekombineras med andra virus av subtypen H5, begärde att Efsa skulle göra en ny undersökning av överföringssätten och, i synnerhet, av den roll som de virus som orsakar LPAI har, vilka virus är svåra att upptäcka hos vilda fåglar men kan vara farliga för människor.
Av det anförda följer att kommissionen varken har gjort ett uppenbart fel i utövandet av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning eller klart åsidosatt sin omsorgsplikt genom att anta och bibehålla förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013.
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
Den första grunden: Ett klart åsidosättande av rätten till fritt yrkesval, näringsfriheten och rätten till egendom (artiklarna 15–17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna)
Sökandena har genom den första grunden gjort gällande att förbudet mot att importera vilda fåglar till unionen, såsom det föreskrivs i förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013, har utgjort ett klart åsidosättande av deras rätt till fritt yrkesval, deras näringsfrihet och deras rätt till egendom, såsom dessa garanteras enligt artiklarna 15–17 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. De har i synnerhet hävdat att förbudet har gjort det omöjligt för dem att bedriva handel med import och återförsäljning av vildfångade fåglar och att driva karantänstationer som de i detta syfte uppfört före år 2005. De har därmed drivits till ”fattigdomens rand” eller till och med ”ruinens brant” till följd av minskad omsättning och förlorade investeringar på dessa karantänstationer. De har i samband med denna grund också upprepat sina anmärkningar om att förbudet är oproportionerligt, i synnerhet genom att det har getts en för stor geografisk omfattning.
Kommissionen har bestritt sökandenas argument.
Det framgår av fast rättspraxis att rätten till fritt yrkesval, näringsfriheten och rätten till egendom utgör grundläggande rättigheter som har stadfästs i artiklarna 15–17 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Dessa rättigheter framstår emellertid inte som absoluta rättigheter, utan de ska beaktas med avseende på deras funktion i samhället. Rättigheternas utövande kan följaktligen inskränkas, under förutsättning att inskränkningarna faktiskt tillgodoser mål av allmänintresse som eftersträvas av unionen och att de, mot bakgrund av det eftersträvade målet, inte medför ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som påverkar själva kärnan i de på detta sätt garanterade rättigheterna (se, för ett liknande resonemang, domen ATC m.fl., punkt
ovan,
EU:T:2013:451
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ska genast noteras att denna grund liknar en grund som tribunalen prövade i domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
).
Tribunalen slog fast följande i domen ATC m.fl., punkt
ovan (
EU:T:2013:451
), punkt
:
Tribunalen finner i förevarande mål att den slutsats som avses i punkt 128 ovan gäller för såväl förordning nr 318/2007 som genomförandeförordning nr 139/2013, eftersom de har samma skäl, och sistnämnda förordning innebär en så kallad kodifiering av förordning nr 318/2007 – vars innehåll den i allt väsentligt återger (se punkt 30 ovan).
Sökandena i förevarande mål har nämligen varken visat eller ens påstått att förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013 har påverkat själva kärnan i deras grundläggande rättigheter.
Sökandena har för övrigt själva medgett att de än i dag bedriver handel med fåglar, samtidigt som de har preciserat att denna handel hädanefter omfattar fåglar som har fötts upp inom unionen och som antingen har inköpts från tredje män eller ”fötts upp till stora kostnader” i deras egen verksamhet.
En eventuell minskad omsättning eller eventuell inkomstförlust i samband med skillnader i introduktionskostnader mellan fåglar som fötts upp i fångenskap och fåglar som fångats i vilt tillstånd kan uppenbarligen inte anses påverka själva kärnan i de grundläggande rättigheterna, vilken klart överstiger affärsmöjligheterna.
Det ska härvid understrykas att sökandena, i sin egenskap av djurhandlare, fortfarande är fria att importera prydnadsfåglar som fötts upp i fångenskap, att saluföra dessa fåglar och att i detta syfte använda sig av sina karantänstationer. Enligt artikel 5 i förordning nr 318/2007 och i genomförandeförordning nr 139/2013 var och är det fortfarande tillåtet att med iakttagande av vissa djurskyddskrav importera prydnadsfåglar som fötts upp i fångenskap, till skillnad från vildfångade fåglar.
Av de statistikuppgifter i fråga om import av vilda fåglar till unionen som har lämnats av kommissionen, och som inte har bestritts av sökandena, framgår, efter en nedgång mellan åren 2005 och 2006, till och med en än tydligare uppgång mellan åren 2010 och 2014. Kommissionen har även gett in en förteckning över 13 anläggningar i sex tredjeländer – nämligen Republiken Argentina, Kanada, Republiken Chile, Amerikas förenta stater, Staten Israel och Republiken Filippinerna – vilka godkänts, enligt artikel 4 och bilaga II till förordning nr 318/2007 och därefter genomförandeförordning nr 139/2013 (se punkt 20 ovan), för export till unionen av vilda fåglar som fötts upp i fångenskap.
Tribunalen påpekar dessutom, i likhet med kommissionen och till skillnad från sökandena, att karantänstationer fortfarande är användbara inom unionen. Beträffande vilda fåglar som fötts upp i fångenskap, samt vissa vilda fåglar som får importeras enligt undantagsbestämmelserna i artikel 2 i förordning nr 318/2007 och i genomförandeförordning nr 139/2013, är skyldigheten avseende karantän nämligen dubbel, eftersom den gäller såväl för exportlandet som inom unionen.
Av de statistikuppgifter som har lämnats av kommissionen, och som inte har bestritts av sökandena, framgår således att antalet karantänstationer inom unionen inte har genomgått någon betydande minskning sedan år 2007 och att nya stationer till och med godkänts. År 2014, liksom år 2007, var exempelvis 24 karantänstationer i drift i Tyskland.
Av det anförda följer att de åtgärder som föreskrivs i förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013 utgör legitima och proportionerliga inskränkningar, i den mening som avses i den rättspraxis som nämns i punkt 126 ovan, i sökandenas rätt till fritt yrkesval, till näringsfrihet och till egendom, och är förenliga med artikel 52.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Av det anförda följer dessutom att kommissionen, genom att anta och bibehålla nämnda förordningar, i utövandet av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning varken har gjort ett uppenbart fel eller klart åsidosatt dessa grundläggande rättigheter.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
Eftersom kommissionen, genom att anta och bibehålla förordning nr 318/2007 och genomförandeförordning nr 139/2013, varken har gjort något uppenbart fel i utövandet av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning eller klart åsidosatt proportionalitetsprincipen, med beaktande av försiktighetsprincipen, eller sin omsorgsplikt eller sökandenas grundläggande rättigheter enligt artiklarna 15–17 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, finner tribunalen att sökandena i detta fall inte har visat att kommissionen har gjort sig skyldig till något rättsstridigt beteende.
Skadeståndstalan
Konstaterandet att kommissionen i detta fall inte har gjort sig skyldig till något rättsstridigt beteende är tillräckligt för att utomobligatoriskt skadestånd inte ska komma i fråga. Det finns därför inget behov av att pröva kommissionens egna påståenden om att talan inte kan tas upp till prövning och om att det saknas grund för orsakssamband och den skada som åberopats av sökandena. Det finns av samma skäl inte heller någon anledning att bifalla sökandenas begäran om att kalla OIE:s direktör, B.V., i egenskap av sakkunnig.
Skadeståndstalan ska följaktligen ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Kommissionen har yrkat att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena har tappat målet, ska sökandena förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Zoofachhandel Züpke GmbH, Zoohaus Bürstadt, Helmut Ofenloch GmbH & Co. KG, Zoofachgeschäft – Vogelgroßhandel Import-Export Heinz Marche, Rita Bürgel och Norbert Kass ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 17 mars 2016.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten

Presentation av sökandena

Direktiven 91/496/EEG och 92/65/EEG

Efsas yttrande från år 2005

Beslut 2005/760/EG och förlängningen av giltighetstiden för de åtgärder som antagits

Efsas yttrande från år 2006

Förordning (EG) nr 318/2007

Efsas yttrande från år 2008

Genomförandeförordning nr 139/2013

Domen ATC m.fl./kommissionen från år 2013

Efsas yttrande från år 2014

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Huruvida det föreligger ett rättsstridigt handlande

Den andra grunden: Ett klart åsidosättande av proportionalitetsprincipen

– Den första anmärkningen: Förbudet mot att importera vildfångade fåglar till unionen har getts en för stor geografisk omfattning

– Den andra anmärkningen: Underlåtenheten att använda en lösning med karantän, såsom en mindre ingripande åtgärd

– Den tredje anmärkningen: Underlåtenheten att tillämpa en intensivare övervakning av flyttfåglar, såsom ett effektivare medel i nämnda bekämpning

Den tredje grunden: Ett klart åsidosättande av omsorgsplikten

Den första grunden: Ett klart åsidosättande av rätten till fritt yrkesval, näringsfriheten och rätten till egendom (artiklarna 15–17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna)

Skadeståndstalan

Rättegångskostnader
(
*1
)   Rättegångsspråk: tyska.