CELEX: 62017CJ0492
Zahtjev za prethodnu odluku
Potpore koje dodjeljuju države
Članak 107. stavak 1. UFUE a
Članak 108. stavak 3. UFEU a
Javni pružatelji radiodifuzijskih usluga
Financiranje
Propis države članice prema kojem su sve odrasle osobe koje posjeduju stambeni prostor na državnom području dužne plaćati pristojbu javnim pružateljima radiodifuzijskih usluga

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 49., 107. i 108. UFEU‑a, članka 11. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i članka 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), kao i na tumačenje načela jednakog postupanja i nediskriminacije.
Zahtjev je upućen u okviru spora između Südwestrundfunka (u daljnjem tekstu: SWR), regionalnog javnopravnog tijela za radiodifuziju, s jedne strane, i Tila Rittingera, Patricka Woltera, Haralda Zastere, Marca Schultea, Layle Sofan i Dagmar Fahner, s druge strane, u vezi s nalozima za izvršenje što ih je izdao SWR kako bi od potonjih naplatio nepodmireni doprinos za radiodifuzijske usluge.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (EZ) br. 659/1999
U članku 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (
SL 1999., L 83, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.) propisano je:
„Za potrebe ove uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
(a)
,potpora' znači svaka mjera koja ispunjava sve kriterije utvrđene u članku [107.] stavku 1. [UFUE‑a];
(b)
‚zatečena potpora’ znači:
i.
[…] svaka potpora koja je postojala prije stupanja na snagu Ugovora u odgovarajućim državama članicama, odnosno programi potpore i pojedinačna potpora čija je primjena započela prije, te se nastavila i nakon stupanja Ugovora na snagu;
ii.
odobrena potpora, to jest, programi potpora i pojedinačna potpora koje je odobrila Komisija ili Vijeće;
[…]
(c)
,nova potpora’ znači svaka potpora, to jest, programi potpora i pojedinačna potpora koje ne predstavljaju zatečenu potporu, uključujući i izmjene postojećih potpora;
[…]”
Uredba br. 659/1999 stavljena je izvan snage Uredbom Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (
SL 2015., L 248, str. 9
.). Potonja uredba sadržava iste definicije kao one navedene u prethodnoj točki ove presude.
Uredba (EZ) br. 794/2004
Članak 4. Uredbe Komisije (EZ) br. 794/2004 od 21. travnja 2004. o provedbi Uredbe br. 659/1999 (
SL 2004., L 140, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 9.), naslovljen „Pojednostavljeni postupak prijave za izmjene zatečenih potpora”, određuje:
„1.   Za potrebe primjene članka 1. točke (c) Uredbe [br. 659/1999], izmjena zatečene potpore znači svaku promjenu, osim promjene čisto formalne ili administrativne prirode koja ne može utjecati na ocjenu dopuštenosti i usklađenosti mjere potpore sa zajedničkim tržištem. Međutim, povećanje početnog iznosa zatečenog programa potpore koje ne premašuje 20 %, ne smatra se izmjenom zatečene potpore.
2.   Sljedeće izmjene zatečenih potpora prijavljuju se na pojednostavljenom obrascu prijave utvrđenom u Prilogu II.:
(a)
povećanja iznosa odobrenog programa potpore koja premašuju 20 %;
(b)
produljenje zatečenog odobrenog programa potpora na razdoblje od najviše šest godina, koje obuhvaća ili ne obuhvaća i povećanje iznosa sredstava;
(c)
pooštravanje kriterija primjene odobrenog programa potpora, smanjenje intenziteta potpore ili smanjenje opravdanih troškova.
Komisija u najvećoj mogućoj mjeri nastoji odlučivati o svim potporama prijavljenima na pojednostavljenom obrascu prijave u roku od jednog mjeseca.
[…]”
Njemačko pravo
Savezne zemlje zaključile su 31. kolovoza 1991. Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien (Državni ugovor o radiodifuziji i televizijskim medijima (GBI. 1991., str. 745.)), posljednji put izmijenjen 19. Rundfunkänderungsstaatsvertragom (Devetnaesti državni ugovor o radiodifuziji) od 3. prosinca 2015. (GBI. 2016., str. 126.; u daljnjem tekstu: Državni ugovor o radiodifuziji). Članak 12. tog ugovora, naslovljen „Odgovarajuća financijska sredstva, načelo financijskog ujednačavanja”, glasi kako slijedi:
„(1)   Financijska sredstva moraju omogućiti izvršavanje zadaća javne radiodifuzijske usluge utvrđenih Ustavom i zakonima; osobito moraju osigurati održavanje i razvoj javne radiodifuzijske usluge.
(2)   Načelo financijskog ujednačavanja između regionalnih tijela za radiodifuziju integralni je dio sustava financiranja [Arbeitsgemeinschaft der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD)]; ono osobito osigurava da tijela Saarländischer Rundfunka (Radiodifuzija u saveznoj zemlji Saarland) i Radio Bremena (Radio Bremen) mogu izvršavati svoje zadaće na odgovarajući način. Udio namijenjen financijskom ujednačavanju i njegova prilagodba doprinosu za radiodifuzijske usluge utvrđeni su Rundfunkfinanzierungsstaatsvertragom (državni ugovor o financiranju radiodifuzijske usluge).”
Na temelju članka 13. Državnog ugovora o radiodifuziji, naslovljenog „Financiranje”:
„Javna radiodifuzijska usluga financira se doprinosom za tu uslugu, prihodima od oglašavanja i ostalim prihodima; glavni izvor financiranja čini doprinos za radiodifuzijske usluge. U okviru ostvarivanja svojih zadaća, javna radiodifuzijska usluga ne smije nuditi plaćene programe odnosno sadržaje; […]”
Članak 14. tog ugovora, naslovljen „Potrebe za financiranjem javne radiodifuzijske usluge”, propisuje:
„(1)   Potrebe za financiranjem javne radiodifuzijske usluge redovito se ispituju i utvrđuju u skladu s načelima ekonomičnosti i učinkovitosti, pritom vodeći računa o mogućnostima racionalizacije, na temelju potreba koje su iskazala regionalna tijela za radiodifuziju okupljena u okviru ARD‑a, [Zweites Deutsches Fernsehena (ZDF)] i javnopravnog tijela „Deutschlandradio” te unabhängige Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (neovisna komisija za nadzor i procjenu financijskih potreba tijela za radiodifuziju).
(2)   Financijske potrebe ispituju se i procjenjuju osobito na temelju sljedećih elemenata:
1.
održavanje na konkurentskoj osnovi postojećih radiodifuzijskih programa i televizijskih programa svih saveznih zemalja odobrenih državnim ugovorom (potrebe u vezi s održavanjem),
2.
novi radiodifuzijski programi odobreni u skladu s propisima savezne zemlje, sudjelovanje u novim tehničkim mogućnostima na području radiodifuzije, u produkciji i za potrebe emitiranja audiovizualnih sadržaja, te mogućnost organiziranja novih oblika radiodifuzije (potrebe u vezi s razvojem),
3.
kretanje općih rashoda i posebnih rashoda u medijskom sektoru,
4.
kretanje prihoda od doprinosa i oglašavanja te ostalih prihoda,
5.
ulaganje, povrat i odgovarajuće korištenje ostvarenog viška prihoda kada je ukupni godišnji iznos prihoda što su ih ostvarila regionalna tijela za radiodifuziju okupljena u okviru ARD‑a, ZDF‑a ili Deutschlandradija viši od ukupnih rashoda učinjenih radi ostvarivanja njihovih zadaća.
[…]
(4)   Doprinos se utvrđuje državnim ugovorom.”
Savezna zemlja Baden‑Würtemberg (Njemačka) provela je baden‑württembergisches Gesetzom zur Geltung des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags (Zakon o provedbi Državnog ugovora o doprinosu za radiodifuzijske usluge) od 18. listopada 2011. – kako je posljednji put izmijenjen člankom 4. Devetnaestog državnog ugovora o izmjeni od 3. prosinca 2015. (u daljnjem tekstu: Zakon o doprinosu za radiodifuzijske usluge) – Državni ugovor o doprinosu za radiodifuzijske usluge kojim je predviđeno ukidanje ranije pristojbe i uvođenje doprinosa s 31. prosinca 2012. Tim se zakonom uređuje način naplate tog doprinosa, čije je plaćanje postalo obvezno 1. siječnja 2013. Spomenuti zakon u članku 1. propisuje:
„Doprinosom za radiodifuzijske usluge želi se osigurati odgovarajuće financiranje javne radiodifuzijske usluge u smislu članka 12. stavka 1. Državnog ugovora o radiodifuziji i zadaća navedenih u članku 40. tog državnog ugovora.”
Članak 2. Zakona o doprinosu za radiodifuzijske usluge, naslovljen „Doprinos za radiodifuzijske usluge koji se naplaćuje u privatnom sektoru”, propisuje:
„(1)   U privatnom sektoru svaki posjednik stambenog prostora plaća doprinos za radiodifuzijske usluge (obveznik plaćanja doprinosa).
(2)
Posjednik stambenog prostora znači svaka punoljetna osoba koja u njemu živi.
Posjednikom stambenog prostora smatra se svaka osoba:
1.
koja u njemu ima prijavljeno boravište u skladu s odredbama o prijavi boravišta ili
2.
koja se u ugovoru o najmu koji se odnosi na taj stambeni prostor navodi kao najmoprimac.
[…]
(3)
Ako postoji više obveznika istog doprinosa, oni su solidarno odgovorni za njegovo plaćanje u skladu s člankom 44. Abgabenordnunga (Zakonik o porezima). […]
(4)   Doprinos za radiodifuzijske usluge ne duguju obveznici koji u skladu s člankom 2. Gesetza zu dem Wiener Übereinkommen vom 18. April 1961 über diplomatische Beziehungen (Zakon o Bečkoj konvenciji o diplomatskim odnosima od 18. travnja 1961.) od 6. kolovoza 1964. (BGBl. 1964. II, str. 957.) ili u skladu s drugim propisima uživaju povlastice.”
Na temelju članka 10. Zakona o doprinosu za radiodifuzijske usluge:
„(1)   Prihodi od doprinosa za radiodifuzijske usluge uplaćuju se regionalnom tijelu za radiodifuziju i, u mjeri utvrđenoj Rundfunkfinanzierungsstaatsvertragom (Državni ugovor o financiranju radiodifuzijske usluge), [ZDF‑u], Deutschlandradiju i Landesmedienanstaltu (regionalno tijelo za medije), prema mjestu u kojem se nalazi stambeni ili poslovni prostor obveznika doprinosa odnosno prema mjestu registracije vozila.
[…]
(5)
Nadležno regionalno tijelo za radiodifuziju utvrđuje iznos neplaćenih doprinosa za radiodifuzijske usluge. […]
(6)   Naplata neplaćenih doprinosa provodi se u postupku izvršenja na temelju upravne odluke. […]
(7)
Sva regionalna tijela za radiodifuziju prihvaćaju zadaće koje su im dodijeljene na temelju ovog državnog ugovora kao i s njima povezana prava i obveze, u cjelini ili djelomično posredstvom usluge javnih regionalnih tijela za radiodifuziju koja se pruža u okviru javnopravnog udruženja koje nema pravnu osobnost.
Regionalno tijelo za radiodifuziju ovlašteno je povjeriti trećima različite aktivnosti povezane s naplatom doprinosa za radiodifuzijske usluge i identificiranjem obveznika, što uređuje propisom koji donosi u skladu s člankom 9. stavkom 2. […]”
Budući da su modaliteti naplate potraživanja na temelju upravne odluke (Beitreibung) također u nadležnosti saveznih zemalja, savezna zemlja Baden‑Würtemberg donijela je u tom pogledu 12. ožujka 1974. Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden‑Württemberg, Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz (Zakon savezne zemlje Baden‑Württemberg o postupku izvršenja na temelju upravne odluke).
Glavni postupci i prethodna pitanja
Tužitelji u glavnim postupcima obveznici su doprinosa za radiodifuzijske usluge (Rundfunkbeitrag) koji ga u cijelosti ili djelomično nisu podmirili.
SWR, nadležno regionalno tijelo za radiodifuziju, izdao je 2015. i 2016. naloge za izvršenje dužnicima tog doprinosa kako bi naplatio nepodmirene iznose za razdoblje od siječnja 2013. do kraja 2016.
Budući da dužnici ni nakon toga nisu podmirili dugovanje, SWR je na temelju navedenih naloga pokrenuo postupak prisilne naplate svojih potraživanja.
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da su spomenuti dužnici podnijeli tužbe mjesno nadležnim sudovima, odnosno Amtsgerichtu Reutlingen (Općinski sud u Reutlingenu, Njemačka), Amtsgerichtu Tübingen (Općinski sud u Tübingenu, Njemačka) i Amtsgerichtu Calw (Općinski sud u Calwu, Njemačka), protiveći se postupku naplate koji se na njih odnosio.
Amtsgericht Tübingen (Općinski sud u Tübingenu) prihvatio je tri tužbe koje su mu podnijeli predmetni dužnici. S druge strane, tužbe podnesene Amtsgerichtu Reutlingen (Općinski sud u Reutlingenu) i Amtsgerichtu Calw (Općinski sud u Calwu) odbijene su.
Iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da su se stranke čije su tužbe odbijene protiv odluka o odbijanju žalile sudu koji je uputio zahtjev.
Taj sud, koji je spojio navedene predmete, napominje da se glavni postupci uglavnom odnose na pitanja iz područja prava izvršenja nepodmirenih potraživanja, ali da su ta pitanja usko povezana s odredbama mjerodavnog materijalnog prava.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da su odredbe spornog zakonodavstva protivne pravu Unije.
Kao prvo, taj sud navodi da se njemačka javna radiodifuzijska usluga djelomično financira doprinosom za tu uslugu. Spomenuti doprinos načelno duguje, pod prijetnjom novčane kazne, svaka odrasla osoba koja živi u Njemačkoj te se on u saveznoj zemlji Baden‑Würtemberg plaća, među ostalima, SWR‑u i ZDF‑u, javnim pružateljima radiodifuzijskih usluga. Navedeni doprinos predstavlja – u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a – državnu potporu u korist tih pružatelja koju je trebalo prijaviti Komisiji na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev naglašava da je ranije važeća pristojba za radiodifuzijske usluge, koja se dugovala na temelju posjedovanja prijamnika, znatno izmijenjena 1. siječnja 2013., nakon stupanja na snagu obveze plaćanja doprinosa za radiodifuzijske usluge, koja od tog trenutka prelazi na svakog posjednika stambenog prostora. Spomenuti sud podsjeća na činjenicu da je sustav financiranja njemačke javne radiodifuzijske usluge Komisija ispitivala u okviru stalnog nadzora sustava zatečenih potpora u državama članicama, na temelju članka 108. stavka 1. UFEU‑a. U tom pogledu iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da je u okviru Komisijine odluke od 24. travnja 2007. (C(2007) 1761
final
koja se odnosi na državnu potporu E 3/2005 (
ex
CP 2/2003, CP 232/2002, CP 43/2003, CP 243/2004 i CP 195/2004) – Financing of public service broadcasters in Germany (ARD/ZDF; u daljnjem tekstu: Odluka od 24. travnja 2007.)), koja se odnosi na taj sustav, Komisija ocijenila da pristojbu za radiodifuzijske usluge treba kvalificirati kao zatečenu potporu. Također, sud koji je uputio zahtjev smatra da je, zbog znatnih izmjena u financiranju radiodifuzijske usluge koje su uvedene Zakonom o doprinosu za radiodifuzijske usluge, novi sustav financiranja trebalo prijaviti. Nadalje, spomenuti sud smatra da je državna potpora koja proizlazi iz navedenog nespojiva s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavkom 3. UFEU‑a.
Kao drugo, doprinos za radiodifuzijske usluge protivan je pravu Unije jer njime ostvareni prihodi služe financiranju uspostave novog sustava digitalnog zemaljskog prijenosa (DVB‑T2), čija uporaba nije predviđena za inozemne pružatelje radiodifuzijskih usluga. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, situacija se može usporediti s onom u predmetu u kojem je donesena presuda od 15. rujna 2011., Njemačka/Komisija (
C‑544/09 P
, neobjavljena,
EU:C:2011:584
), koja se odnosila na prelazak s tehnologije analognog na tehnologiju digitalnog prijenosa.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da doprinos o kojem je riječ u glavnim postupcima u stvarnosti treba izjednačiti s namjenskim porezom („Zwecksteuer”). To što je ranije ubirana pristojba za radiodifuzijske usluge zamijenjena doprinosom osobne prirode predstavlja bitnu izmjenu sustava financiranja javne radiodifuzijske usluge. Za razliku od ranijeg sustava financiranja, plaćanje spomenutog doprinosa ne dovodi do pojedinačne protučinidbe njegovim obveznicima. Na taj način svi odrasli stanovnici koji posjeduju stambeni prostor u Njemačkoj sudjeluju u financiranju javne radiodifuzijske usluge po uzoru na porezni sustav. Riječ je o poglavito državnom financiranju u smislu sudske prakse Suda ustanovljene u presudi od 13. prosinca 2007., Bayerischer Rundfunk i dr. (
C‑337/06
,
EU:C:2007:786
). Trenutačno važeći režim doprinosa na taj način predstavlja nezakonitu potporu namijenjenu uvođenju sustava DVB‑T2, financiranog porezom.
Kao treće, javni pružatelji radiodifuzijskih usluga uživaju, zahvaljujući spornom zakonodavstvu, niz pogodnosti koje nisu dostupne privatnim pružateljima tih usluga, što čini gospodarsku prednost i, imajući u vidu opći karakter obveze plaćanja doprinosa za radiodifuzijske usluge, državnu potporu. Te se pogodnosti sastoje, među ostalim, u odstupanjima od općih pravila koja dopuštaju javnim pružateljima radiodifuzijskih usluga da sami izdaju naloge za izvršenje potrebne za prisilnu naplatu potraživanja. Taj je način izdavanja naloga za izvršenje brži, jednostavniji i jeftiniji od pokretanja sudskog postupka naplate potraživanja. Nadalje, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, opisani način stvara nepogodnosti korisnicima s obzirom na to da im je krajnje otežano, ako ne i onemogućeno, podnijeti tužbu i inicirati sudski nadzor prije izdavanja naloga i ovrhe.
Kao četvrto, Zakon o doprinosu za radiodifuzijske usluge, osobito njegovi članci 2. i 3., povređuje slobodu informiranja navedenu u članku 11. Povelje i članku 10. EKLJP‑a. Sud koji je uputio zahtjev ocjenjuje da je doprinos za radiodifuzijske usluge namjerno osmišljen kao prepreka pristupu svim oblicima širenja informacija satelitskim ili žičanim putem odnosno putem mobilne telefonske mreže. Doprinos za radiodifuzijske usluge duguje pojedinac neovisno o tome uživa li u programskim sadržajima javnih pružatelja radiodifuzijskih usluga.
Kao peto, sud koji je uputio zahtjev smatra da je doprinos za radiodifuzijske usluge protivan slobodi poslovnog nastana. Njime se također povređuje načelo jednakog postupanja i uvodi diskriminacija prema ženama. U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev naglašava da se spomenuti doprinos duguje po stambenom prostoru, neovisno o tome koliko osoba u njemu živi, tako da se dužni iznos tog doprinosa po odrasloj osobi razlikuje ovisno o broju članova kućanstva. Samohrani roditelji, među kojima su većinom žene, nalaze se u nepovoljnijem položaju od odraslih osoba koje žive u sustanarstvu.
U tim je okolnostima Landgericht Tübingen (Zemaljski sud u Tübingenu, Njemačka) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li [Zakon o doprinosu za radiodifuzijske usluge] neusklađen s pravom Unije zato što doprinos koji se na temelju njega od 1. siječnja 2013. načelno bezuvjetno ubire od svake odrasle osobe koja stanuje u Baden‑Württembergu, u korist tijela za radiodifuziju SWR i ZDF, predstavlja potporu u korist potonjih koja je protivna pravu Unije jer ide u prilog isključivo tim javnim tijelima za radiodifuziju, na štetu privatnih tijela? Treba li članke 107. i 108. UFEU‑a tumačiti na način da je Zakon o doprinosu za radiodifuzijske usluge trebala odobriti Komisija i da on bez te suglasnosti ne proizvodi učinke?
2.
Treba li članke 107. i 108. UFEU‑a tumačiti na način da se primjenjuju na odredbe Zakona o doprinosu za radiodifuzijske usluge u skladu s kojima se od svake odrasle osobe koja posjeduje stambeni prostor u Baden‑Württembergu načelno bezuvjetno ubire doprinos isključivo u korist službenih ili javnih pružatelja radiodifuzijskih usluga jer taj doprinos uključuje njima namijenjenu potporu čiji je cilj da se zbog tehničkih razloga isključe pružatelji radiodifuzijskih usluga iz država članica Europske unije, s obzirom na to da se spomenuti doprinos upotrebljava za uspostavu konkurentskog načina prijenosa (DVB‑T2 – monopol) čija uporaba nije predviđena za inozemne pružatelje radiodifuzijskih usluga? Treba li članke 107. i 108. UFEU‑a tumačiti na način da se primjenjuju i na neizravne oblike financijskih potpora i druge relevantne ekonomske povlastice (ovlast za izdavanje naloga za izvršenje, pravo istodobnog djelovanja u svojstvu gospodarskog subjekta i tijela javne vlasti, povoljniji položaj u pogledu obračunavanja dugova)?
3.
Je li u skladu s načelom jednakog postupanja i zabrane povlašćujućih potpora to da je na temelju zakona savezne zemlje Baden‑Würtemberg njemačka televizijska kuća – javnopravni subjekt osmišljen kao tijelo javne vlasti koje istodobno na tržištu oglašavanja konkurira privatnim televizijskim kućama – povlaštena u odnosu na potonje jer ne mora, za razliku od svojih privatnih konkurenata, prije prisilne naplate pokretati postupak pred redovnim sudom kako bi ostvarila svoja potraživanja prema gledateljima, nego može sama, bez obraćanja sudu, izdati nalog za izvršenje koji joj na jednak način ovlašćuje na provođenje prisilne naplate?
4.
Je li u skladu s člankom 10. EKLJP‑a i člankom 11. Povelje […] to da država članica u zakonu savezne zemlje Baden‑Württemberg predvidi da televizijska kuća koja je osmišljena kao tijelo javne vlasti može, uz prijetnju novčane kazne, zahtijevati od svake odrasle osobe koja stanuje na području emitiranja plaćanje doprinosa za financiranje svoje radiodifuzijske djelatnosti neovisno o tome posjeduje li spomenuta osoba prijamnik ili gleda isključivo kanale drugih, domaćih ili inozemnih, privatnih televizijskih kuća?
5.
Je li [Zakon o doprinosu za radiodifuzijske usluge], osobito članci 2. i 3., sukladan načelima jednakosti i nediskriminacije, utvrđenima u pravu Unije, ako je iznos
per capita
doprinosa – koji se bezuvjetno naplaćuje za financiranje javne televizijske kuće od svake odrasle osobe s boravištem na području emitiranja – u slučaju samohranog roditelja znatno viši od iznosa koji plaća osoba u sustanarstvu? Treba li [Direktivu Vijeća 2004/113/EZ od 13. prosinca 2004. o provedbi načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pristupu i nabavi robe, odnosno pružanju usluga (
SL 2004., L 373, str. 37
.) (posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 101.)] tumačiti na način da obuhvaća i sporni doprinos i da je riječ o neizravnoj diskriminaciji kada su u stvarnosti 90 % na taj način diskriminiranih osoba žene?
6.
Je li [Zakon o doprinosu za radiodifuzijske usluge], osobito članci 2. i 3., sukladan načelima jednakosti i nediskriminacije, utvrđenima u pravu Unije, ako je iznos doprinosa – koji se bezuvjetno naplaćuje za financiranje javne televizijske kuće od svake odrasle osobe s boravištem na području emitiranja – u slučaju osoba koje zbog poslovnih razloga raspolažu drugim stambenim prostorom dvostruko viši od iznosa koji plaćaju druge aktivne osobe?
7.
Je li [Zakon o doprinosu za radiodifuzijske usluge], osobito članci 2. i 3., sukladan načelima jednakosti i nediskriminacije te slobodi poslovnog nastana, utvrđenima u pravu Unije, ako je doprinos koji se bezuvjetno naplaćuje za financiranje javne televizijske kuće od svake odrasle osobe s boravištem na području emitiranja tako uređen za fizičke osobe da uz jednake mogućnosti prijama kanala, kao prvo, njemački državljanin čije se mjesto boravišta nalazi neposredno prije granice sa susjednom državom članicom Europske unije samo zbog te činjenice duguje sporni doprinos, dok njemački državljanin čije se mjesto boravišta nalazi neposredno s druge strane te granice nije dužan plaćati ga i, s druge strane, državljanin druge države članice Unije koji se zbog poslovnih razloga mora nastaniti neposredno s druge strane takve unutarnje granice Unije plaća navedeni doprinos, za razliku od istog takvog državljanina koji se nastani neposredno prije granice, iako ni jedan ni drugi nisu zainteresirani za prijam kanala njemačke radiotelevizijske kuće?”
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
SWR ističe da je u skladu s relevantnim nacionalnim postupovnim pravilima sud koji je uputio zahtjev, u ovom slučaju sudac pojedinac, morao prepustiti odlučivanje u postupku kolegijalnom sastavu u sklopu tog suda, tako da nije bio ovlašten uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a.
U tom pogledu dovoljno je podsjetiti da na temelju članka 267. drugog stavka UFEU‑a, ako se pitanje koje može biti predmet zahtjeva za prethodnu odluku pojavi pred sudom države članice, on može, ako smatra da je odluka o tom pitanju potrebna da bi mogao donijeti presudu, zatražiti od Suda da o tome odluči.
S tim u vezi treba naglasiti da funkcioniranje sustava suradnje između Suda i nacionalnih sudova uspostavljenog člankom 267. UFEU‑a i načelo nadređenosti prava Unije zahtijevaju da nacionalni sud bude slobodan, u kojoj god fazi postupka to smatra primjerenim, uputiti Sudu bilo koje prethodno pitanje koje smatra potrebnim (vidjeti u tom smislu presudu od 4. lipnja 2015., Kernkraftwerke Lippe‑Ems,
C‑5/14
,
EU:C:2015:354
, t.
35.
i navedenu sudsku praksu).
Nadalje, valja podsjetiti da Sud nije ovlašten provjeravati je li zahtjev za prethodnu odluku upućen u skladu s nacionalnim pravilima o organizaciji sudova i o sudskom postupku (rješenje od 6. rujna 2018., Di Girolamo,
C‑472/17
, neobjavljeno,
EU:C:2018:684
, t.
24.
i navedena sudska praksa).
Prema tome, SWR‑ova argumentacija koja se temelji na navodnoj povredi nacionalnih pravila o organizaciji sudova ne može spriječiti nacionalni sud da Sudu uputi zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a.
Stoga je zahtjev za prethodnu odluku dopušten.
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost prethodnih pitanja
SWR i njemačka vlada u biti tvrde da tumačenje prava Unije koje je zatražio sud koji je uputio zahtjev nema, u pogledu većine postavljenih pitanja, nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnih postupaka i da je postavljeni problem hipotetski. Oni smatraju da su u tom pogledu relevantna samo pitanja koja se tiču pogodnosti u području prisilne naplate pruženih javnim pružateljima radiodifuzijskih usluga.
Valja podsjetiti da je, u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova uspostavljene člankom 267. UFEU‑a isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud u načelu mora donijeti odluku (presuda od 26. srpnja 2017., Persidera,
C‑112/16
,
EU:C:2017:597
, t.
23.
i navedena sudska praksa).
Međutim, Sud ne može odlučivati o prethodnom pitanju koje je postavio nacionalni sud kada je očito da zatraženo tumačenje odredbe prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim ili pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (presuda od 31. siječnja 2008., Centro Europa 7,
C‑380/05
,
EU:C:2008:59
, t.
53.
).
Treba podsjetiti na to da potreba za tumačenjem prava Unije koje će biti korisno nacionalnom sudu zahtijeva da se on strogo pridržava uvjeta u pogledu sadržaja zahtjeva za prethodnu odluku koji su izričito navedeni u članku 94. Poslovnika Suda, a koje sud koji je uputio zahtjev mora poznavati (presuda od 26. srpnja 2017., Persidera,
C‑112/16
,
EU:C:2017:597
, t.
27.
). Na te se zahtjeve, nadalje, podsjeća u Preporukama Suda namijenjenima nacionalnim sudovima koje se odnose na pokretanje prethodnog postupka (
SL 2018., C 257, str. 1
.).
Na taj je način nužno, kako je to određeno u članku 94. točki (c) Poslovnika Suda, da sam zahtjev za prethodnu odluku sadržava prikaz razloga koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da se zapita o tumačenju ili valjanosti određenih odredaba prava Unije, kao i pojašnjenje veze koja po mišljenju tog suda postoji između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku. Također je nužno – kako to predviđa članak 94. točka (a) Poslovnika – da sam zahtjev za prethodnu odluku sadržava barem prikaz činjeničnih okolnosti na kojima se temelje pitanja. Prema sudskoj praksi Suda, ti zahtjevi osobito vrijede u području tržišnog natjecanja koje obilježava složenost činjeničnih i pravnih situacija (presuda od 26. srpnja 2017., Persidera,
C‑112/16
,
EU:C:2017:597
, t.
28.
i
29.
).
U predmetnom slučaju, kao prvo, svojim prvim trima pitanjima sud koji je uputio zahtjev traži od Suda tumačenje članaka 107. i 108. UFEU‑a kako bi utvrdio je li izmjenu sustava financiranja njemačke radiodifuzijske usluge uvedenu Zakonom o doprinosu za radiodifuzijske usluge trebalo prijaviti Komisiji u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a i protivi li se spomenutim člancima 107. i 108. navedeni sustav.
S jedne strane, suprotno onomu što ističu SWR i njemačka vlada, okolnost da se glavni postupci odnose na naplatu doprinosa za radiodifuzijske usluge ne isključuje mogućnost da se sud koji je uputio zahtjev zapita o tumačenju i primjeni pojma potpore, navedenog u članku 107. stavku 1. UFEU‑a, osobito kako bi utvrdio podliježe li spomenuti doprinos postupku prethodnog nadzora iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a i, prema potrebi, provjeri je li dotična država članica poštovala tu obvezu.
Naime, iz izravnog učinka članka 108. stavka 3. UFEU‑a proizlazi da nacionalni sudovi moraju jamčiti pojedincima da će se, sukladno njihovom nacionalnom pravu, donijeti cjelovit zaključak o povredi te odredbe što se tiče kako valjanosti provedbenih akata tako i povrata financijskih potpora dodijeljenih uz kršenje te odredbe ili eventualnih privremenih mjera (vidjeti u tom smislu presude od 11. srpnja 1996., SFEI i dr.,
C‑39/94
,
EU:C:1996:285
, t.
39.
i
40.
; od 16. travnja 2015., Trapeza Eurobank Ergasias,
C‑690/13
,
EU:C:2015:235
, t.
52.
i od 11. studenoga 2015., Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, t.
23.
i
24.
).
Nadalje, Sud može pružiti sudu koji je uputio zahtjev sve elemente tumačenja prava Unije koji mu omogućavaju da sam ocijeni usklađenost nacionalne mjere s tim pravom kako bi donio odluku u postupku koji se pred njim vodi. U području državnih potpora on može sudu koji je uputio zahtjev pružiti osobito elemente tumačenja koji mu omogućavaju da utvrdi može li se nacionalna mjera kvalificirati kao državna potpora u smislu prava Unije (presuda od 10. lipnja 2010., Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, t.
24.
), odnosno, prema potrebi, čini li ta mjera zatečenu ili novu potporu (vidjeti u tom smislu presudu od 19. ožujka 2015., OTP Bank,
C‑672/13
,
EU:C:2015:185
, t.
60.
).
Prema tome, s obzirom na predmet glavnih postupaka, jasno je da prva tri postavljena pitanja nisu očito irelevantna jer se odnose na tumačenje članaka 107. i 108. UFEU‑a.
S druge strane, treba napomenuti da u prvom dijelu drugog pitanja sud koji je uputio zahtjev konkretno dvoji o usklađenosti spornog doprinosa za radiodifuzijske usluge s člancima 107. i 108. UFEU‑a pod pretpostavkom da on podrazumijeva postojanje državne potpore namijenjene uspostavi sustava prijenosa koji odgovara normi DVB‑T2, čija uporaba nije predviđena za pružatelje radiodifuzijskih usluga sa sjedištem u drugim državama članicama Unije.
Međutim, odluka kojom se upućuje prethodno pitanje ne sadržava činjenične ili pravne elemente koji Sudu omogućuju davanje korisnog odgovora na pitanja suda koji je uputio zahtjev postavljena u tom smislu. Konkretno, iako navedeni sud navodi da je doprinos za radiodifuzijske usluge omogućio financiranje tog sustava isključivo u korist pružatelja radiodifuzijskih usluga u Njemačkoj, on ne precizira uvjete financiranja spomenutog sustava ni razloge zbog kojih bi ostali pružatelji radiodifuzijskih usluga bili isključeni iz uporabe tog sustava.
Prema tome, prvi dio drugog pitanja je nedopušten. U preostalom dijelu, prva tri postavljena pitanja su dopuštena.
Kao drugo, svojim četvrtim do sedmog pitanja sud koji je uputio zahtjev pita Sud o tumačenju prava na slobodu izražavanja i informiranja iz članka 11. Povelje i članka 10. EKLJP‑a te o tumačenju odredaba Direktive 2004/113, načela jednakog postupanja i nediskriminacije i slobode poslovnog nastana.
Treba napomenuti da spomenuti sud nije dao nikakvo pojašnjenje o vezi čije je postojanje utvrdio između odredaba prava Unije na koje upućuje u tim pitanjima i glavnih postupaka. Konkretno, nije ponudio nijedan konkretan element koji bi omogućio donošenje zaključka da se osobe o kojima je riječ u glavnim postupcima nalaze u nekoj od situacija opisanih u tim pitanjima.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, opravdanost zahtjeva za prethodnu odluku nije u davanju savjetodavnih mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima, nego u stvarnoj potrebi učinkovitog rješenja spora o pravu Unije (presuda od 21. prosinca 2016., Tele2 Sverige i Watson i dr.,
C‑203/15 i C‑698/15
,
EU:C:2016:970
, t.
130.
i navedena sudska praksa).
Slijedom navedenog, četvrto do sedmog postavljenog pitanja su nedopuštena.
S obzirom na sve navedeno, dopušteni su samo prvo pitanje, drugi dio drugog pitanja i treće pitanje.
Meritum
Prvo pitanje
Najprije valja podsjetiti da, kako je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 45. svojeg mišljenja, nije sporno da je donošenjem Zakona o doprinosu za radiodifuzijske usluge izmijenjena zatečena potpora u smislu članka 1. točke (c) Uredbe br. 659/1999.
U tim okolnostima valja smatrati da sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem u biti pita treba li članak 1. točku (c) Uredbe br. 659/1999 tumačiti na način da izmjena sustava financiranja javne radiodifuzijske usluge u državi članici – koja se, poput one u glavnim postupcima, sastoji u tome da se pristojba za radiodifuzijske usluge na temelju posjedovanja prijamnika za radiodifuziju zamijeni doprinosom za radiodifuzijske usluge koja se osobito temelji na posjedu stambenog ili poslovnog prostora – predstavlja izmjenu zatečene potpore u smislu te odredbe koja se mora prijaviti Komisiji na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
Treba podsjetiti da je u prvoj rečenici članka 4. stavka 1. Uredbe br. 794/2004 određeno da za potrebe primjene članka 1. točke (c) Uredbe br. 659/1999 izmjena zatečene potpore znači svaku promjenu, osim promjene čisto formalne ili administrativne prirode koja ne može utjecati na usklađenost mjere potpore s unutarnjim tržištem. U tom je pogledu u drugoj rečenici članka 4. stavka 1. Uredbe br. 794/2004 propisano da se povećanje početnog iznosa zatečenog programa potpore koje ne premašuje 20 % ne smatra izmjenom zatečene potpore.
Kako bi se dao koristan odgovor sudu koji je uputio zahtjev, valja stoga utvrditi čini li Zakon o doprinosu za radiodifuzijske usluge izmjenu zatečene potpore, u smislu odredaba navedenih u prethodnoj točki ove presude time što mijenja temelj za nastanak obveze plaćanja doprinosa čiji je cilj financiranje javne radiodifuzijske usluge u Njemačkoj, propisujući da se on više ne duguje s osnove posjedovanja prijamnika nego na temelju, osobito, posjeda stambenog prostora.
Navedeno pitanje svodi se u konačnici na utvrđenje uključuje li donošenje Zakona o doprinosu za radiodifuzijske usluge znatnu izmjenu zatečene potpore koja je bila predmet Odluke od 24. travnja 2007. ili se spomenuti zakon ograničava na uvođenje promjene čisto formalne ili administrativne prirode koja ne može utjecati na spojivost mjere potpore s unutarnjim tržištem.
Kako to ističu SWR, njemačka i švedska vlada te Komisija u svojim očitovanjima podnesenima Sudu i kao što proizlazi iz elemenata spisa kojim raspolaže Sud, zamjena ranije pristojbe doprinosom za radiodifuzijske usluge ograničava se na izmjenu zatečene potpore koja je bila predmet odluke od 24. travnja 2007., pri čemu se ta izmjena ne može ocijeniti znatnom.
Naime, izmjena temelja za nastanak obveze plaćanja doprinosa za radiodifuzijske usluge nije utjecala na sastavne elemente sustava financiranja njemačke javne radiodifuzijske usluge kako ih je ocijenila Komisija u Odluci od 24. travnja 2007.
Na taj način, kao prvo, nije sporno da Zakonom o doprinosu za radiodifuzijske usluge nije izmijenjen cilj koji se želi postići sustavom financiranja njemačke javne radiodifuzijske usluge jer je doprinos za radiodifuzijske usluge, upravo kao i pristojba za te usluge koju zamjenjuje, namijenjen financiranju javne radiodifuzijske usluge.
Kao drugo, također je nesporno da je krug korisnika navedenog sustava istovjetan ranije postojećem.
Kao treće, iz elemenata koji su izneseni u raspravi pred Sudom ne proizlazi da su Zakonom o doprinosu za radiodifuzijske usluge izmijenjene zadaće javne usluge povjerene javnim pružateljima radiodifuzijskih usluga ili da su izmijenjene aktivnosti tih pružatelja koje se mogu financirati doprinosom za radiodifuzijske usluge.
Kao četvrto, Zakonom o doprinosu za radiodifuzijske usluge izmijenjen je temelj za nastanak obveze plaćanja tog doprinosa.
Međutim, s jedne strane, kako su to istaknuli osobito SWR, njemačka vlada i Komisija, cilj izmjene o kojoj je riječ u glavnim postupcima u biti je pojednostavnjenje uvjeta ubiranja doprinosa za radiodifuzijske usluge u kontekstu razvoja tehnologija koje omogućuju prijam programa javnih pružatelja radiodifuzijskih usluga.
S druge strane, kako su to istaknule njemačka vlada i Komisija u svojim pisanim očitovanjima podnesenima Sudu i kako je to naglasio nezavisni odvjetnik u točki 55. svojeg mišljenja, zamjena pristojbe za radiodifuzijske usluge doprinosom za te usluge nije dovela do znatnog povećanja naknade koju ubiru javni pružatelji radiodifuzijskih usluga kako bi pokrili troškove povezane s ostvarivanjem zadaća javne usluge koje su im povjerene.
U tim okolnostima, a s obzirom na elemente spisa kojim raspolaže Sud, nije dokazano da je Zakonom o doprinosu za radiodifuzijske usluge bitno izmijenjen sustav financiranja javne radiodifuzijske usluge u Njemačkoj koji bi zahtijevao da se njegovo donošenje prijavi Komisiji u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a.
S obzirom na navedeno, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 1. točku (c) Uredbe br. 659/1999 treba tumačiti na način da izmjena sustava financiranja javne radiodifuzijske usluge u državi članici – koja se, poput one u glavnim postupcima, sastoji u tome da se pristojba za radiodifuzijske usluge na temelju posjedovanja prijamnika za radiodifuziju zamijeni doprinosom za radiodifuzijske usluge koji se osobito temelji na posjedu stambenog ili poslovnog prostora – ne predstavlja izmjenu zatečene potpore u smislu te odredbe koja se mora prijaviti Komisiji na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
Drugi dio drugog pitanja i treće pitanje
Drugim dijelom drugog pitanja i trećim pitanjem, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 107. i 108. UFEU‑a tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis poput onog u glavnim postupcima koji javnom pružatelju radiodifuzijske usluge daje ovlasti kojima se odstupa od općih pravila i koje mu omogućavaju da sam provede prisilnu naplatu nepodmirenih potraživanja na ime doprinosa za radiodifuzijske usluge.
U tom pogledu, kao što su SWR i njemačka vlada naglasili u svojim očitovanjima podnesenima Sudu, Komisija je prilikom ispitivanja sustava financiranja javne radiodifuzijske usluge i posebice pristojbe za te usluge kao i prilikom donošenja Odluke od 24. travnja 2007. uzela u obzir javne ovlasti povjerene javnim pružateljima radiodifuzijskih usluga u području naplate te pristojbe. S obzirom na navedenu odluku, te ovlasti – koje se tiču upravo naplate spomenute pristojbe – treba smatrati sastavnim dijelom zatečene potpore koju čini taj doprinos.
Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 87. svojeg mišljenja, Zakonom o doprinosu za radiodifuzijske usluge nisu uvedene nikakve izmjene u pogledu tih ovlasti.
U tim okolnostima valja utvrditi da Zakon o doprinosu za radiodifuzijske usluge ne može utjecati na Komisijinu ocjenu tih ovlasti sadržanu u Odluci od 24. travnja 2007.
Osim toga, kao što je to navela Komisija u pisanim očitovanjima i istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 84. svojeg mišljenja, javne ovlasti kojima raspolažu javni pružatelji radiodifuzijskih usluga u području naplate pristojbe za te usluge proizlaze iz izvršavanja njihovih zadaća pružanja javne usluge.
Prema tome, na drugi dio drugog pitanja i treće pitanje valja odgovoriti tako da članke 107. i 108. UFEU‑a treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis poput onog u glavnim postupcima koji javnom pružatelju radiodifuzijske usluge daje ovlasti kojima se odstupa od općih pravila i koje mu omogućavaju da sam provede prisilnu naplatu nepodmirenih potraživanja na ime doprinosa za radiodifuzijske usluge.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnih postupaka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 1. točku (c) Uredbe Vijeća br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] treba tumačiti na način da izmjena sustava financiranja javne radiodifuzijske usluge u državi članici – koja se, poput one u glavnim postupcima, sastoji u tome da se pristojba za radiodifuzijske usluge na temelju posjedovanja prijamnika za radiodifuziju zamijeni doprinosom za radiodifuzijske usluge koji se osobito temelji na posjedu stambenog ili poslovnog prostora – ne predstavlja izmjenu zatečene potpore u smislu te odredbe koja se mora prijaviti Komisiji na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a.

2.
Članke 107. i 108. UFEU‑a treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis poput onog u glavnim postupcima koji javnom pružatelju radiodifuzijske usluge daje ovlasti kojima se odstupa od općih pravila i koje mu omogućavaju da sam provede prisilnu naplatu nepodmirenih potraživanja na ime doprinosa za radiodifuzijske usluge.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački