CELEX: 62019CJ0167
Hogere voorziening
Staatssteun
Steun aan de Duitse melksector
Financiering van melkkwaliteitstests
Artikel 108, lid 2, VWEU
Besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden
Verordening (EG) nr. 659/1999
Artikel 6, lid 1
Verplichting voor de Europese Commissie om in dit besluit een samenvatting te geven van de relevante feiten en rechtspunten
Omvang
Rechten van belanghebbenden om bij de administratieve procedure te worden betrokken
Schending van een wezenlijk vormvoorschrift
Gevolgen voor de rechtmatigheid van het eindbesluit

Met haar hogere voorzieningen verzoekt de Europese Commissie om vernietiging van de arresten van het Gerecht van de Europese Unie van 12 december 2018, Freistaat Bayern/Commissie (
T‑683/15
,
EU:T:2018:916
; hierna: „eerste bestreden arrest”), en 12 december 2018, Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns e.a./Commissie (
T‑722/15–T‑724/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:920
; hierna: „tweede bestreden arrest”), waarbij het Gerecht de beroepen van de Freistaat Bayern (deelstaat Beieren, Duitsland) (zaak C‑167/19 P) en van Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV, Genossenschaftsverband Bayern eV en Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV (zaak C‑171/19 P) (hierna: „belangengroepering”) strekkende tot gedeeltelijke nietigverklaring van besluit (EU) 2015/2432 van de Commissie van 18 september 2015 inzake de door Duitsland verleende staatssteun voor melkkwaliteitstests in het kader van de wet melk en vetten – SA.35484 (2013/C) [ex SA.35484 (2012/NN)] (
PB 2015, L 334, blz. 23
; hierna: „litigieus besluit”) heeft toegewezen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De overwegingen 8 en 16 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (
PB 1999, L 83, blz. 1
), die ratione temporis van toepassing is op het onderhavige geding, luidden als volgt:
„(8)
[...] [I]n de gevallen waarin de uitkomst van het eerste onderzoek de Commissie niet tot de slotsom kan brengen dat een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is, [dient] de formele onderzoeksprocedure [...] te worden ingeleid, zodat de Commissie alle inlichtingen kan verzamelen die zij nodig heeft om de verenigbaarheid van de steunmaatregel te beoordelen en om de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun opmerkingen kenbaar te maken; [...] de rechten van de belanghebbenden [kunnen] het beste binnen het raam van de formele onderzoeksprocedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag [...] worden gewaarborgd;
[...]
(16)
[...] [I]n de verordening [moeten] alle mogelijkheden [...] worden omschreven waarover derden beschikken om hun belangen in procedures betreffende overheidssteun te verdedigen”.
Artikel 1 van deze verordening luidde:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
[...]
h)
‚belanghebbende’, een lidstaat en een persoon, onderneming of ondernemersvereniging waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden getroffen, in het bijzonder de begunstigde van de steun, concurrerende ondernemingen en beroepsverenigingen.”
Artikel 6 van die verordening had als opschrift „Formele onderzoeksprocedure” en bepaalde in lid 1 het volgende:
„De beschikking om de formele onderzoeksprocedure in te leiden behelst een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, een eerste beoordeling van de Commissie omtrent de steunverlenende aard van de voorgestelde maatregel, alsook de redenen waarom getwijfeld wordt aan de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt. In de beschikking worden de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden uitgenodigd om hun opmerkingen mede te delen binnen een vastgestelde termijn die normalerwijs niet langer dan een maand mag zijn. In naar behoren gerechtvaardigde gevallen kan de Commissie deze termijn verlengen.”
Artikel 13 van deze verordening had als opschrift „Beschikkingen van de Commissie” en bepaalde in lid 1 het volgende:
„[...] In geval van een beschikking tot inleiding van een formele onderzoeksprocedure wordt de procedure afgesloten bij een beschikking overeenkomstig artikel 7. [...]”
Duits recht
§ 22, lid 1, van het Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten 1952 (wet van 1952 inzake melk en vetten) (BGBl. 1952 I, blz. 811), zoals gewijzigd bij § 397 van de verordening van 31 augustus 2015 (BGBl. 2015 I, blz. 1474) (hierna: „MilchFettGesetz”), machtigt de regeringen van de deelstaten om gezamenlijk heffingen te innen bij melkerijen, melkophaaldepots of roombedrijven met als doel de melksector te ondersteunen, in overleg met de betrokken vereniging, die is samengesteld uit ondernemingen uit de melksector en consumenten die gezamenlijk hun economische belangen verdedigen, of met de betrokken brancheorganisaties.
§ 22, leden 2 en 2a, van het MilchFettGesetz bepaalt dat de overeenkomstig lid 1 verkregen opbrengsten uitsluitend mogen worden gebruikt voor de financiering van de doelstellingen van deze wet, waaronder het verbeteren en het behouden van de kwaliteit van melk.
§ 1, lid 1, van de Milch-Güteverordnung (melkkwaliteitsverordening) van 9 juli 1980 (BGBl. 1980 I, blz. 878), zoals gewijzigd bij verordening van 17 december 2010 (BGBl. 2010 I, blz. 2132), bepaalt dat afnemers van leveringsmelk deze dienen te testen of te laten testen.
§ 1 van de Bayerische Milchumlageverordnung (verordening van de deelstaat Beieren inzake een melkheffing) van 17 oktober 2007 (BayGVBl. 2007, blz. 727), vastgesteld op grond van § 22, lid 1, van het MilchFettGesetz, bepaalt dat een heffing wordt geïnd bij exploitanten van melkbedrijven voor de hoeveelheden rauwe melk die hun worden geleverd.
Volgens § 23 van de Haushaltsordnung des Freistaates Bayern (financieel reglement van de deelstaat Beieren) van 8 december 1971 (BayRS 630‑1-F) kunnen uitgaven en vastleggingskredieten om niet tot de overheid behorende instanties voor bepaalde taken te vergoeden, slechts in de deelstaatbegroting worden opgenomen indien de deelstaat een aanzienlijk belang heeft bij de vervulling van die taken, dat zonder de betrokken subsidies niet of onvoldoende kan worden behartigd.
§ 44 van dit financieel reglement van de deelstaat Beieren, dat deel uitmaakt van deel III ervan en als opschrift „Tenuitvoerlegging van de begroting” heeft, bepaalt dat de subsidies pas ter beschikking kunnen worden gesteld indien is voldaan aan de voorwaarden van § 23 van het reglement.
Voorgeschiedenis van het geding en litigieus besluit
Bij brief van 17 juli 2013 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland in kennis gesteld van haar besluit om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (hierna: „inleidingsbesluit”) betreffende diverse maatregelen die in verschillende Duitse deelstaten op grond van het MilchFettGesetz ten uitvoer zijn gelegd met als doel om de melksector te ondersteunen. In overweging 264 van het besluit heeft de Commissie, onder verwijzing naar het arrest van 21 oktober 2003, Van Calster e.a. (
C‑261/01 en C‑262/01
,
EU:C:2003:571
), aangegeven dat als staatssteun wordt gefinancierd door middel van een parafiscale heffing zoals in casu, zij zowel de steunmaatregel als de financieringswijze ervan moet onderzoeken.
De Commissie heeft vastgesteld dat de betrokken steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt voor de periode van 28 november 2001 tot en met 31 december 2006, maar betwijfelt of deze verenigbaar is met de interne markt voor de periode vanaf 1 januari 2007.
Bij brief van 20 september 2013 heeft de Bondsrepubliek Duitsland opmerkingen ingediend over het inleidingsbesluit. De Commissie heeft ook zeven mededelingen van opmerkingen van de belanghebbenden ontvangen. Deze opmerkingen zijn meegedeeld aan de Bondsrepubliek Duitsland, die daarover een standpunt heeft ingenomen bij brieven van 27 februari, 3 maart en 3 oktober 2014. Bij brief van 3 december 2014 heeft deze lidstaat een standpunt ingenomen over andere aanvullende opmerkingen die op 8 juli 2014 waren ingediend.
Het litigieuze besluit, dat is gedateerd op 18 september 2015, ziet enkel op de financiering van de melkkwaliteitstests die vanaf 1 januari 2007 zijn uitgevoerd in de Duitse deelstaten Baden-Württenberg en Beieren.
In de eerste plaats is de Commissie nagegaan of de melkheffingsopbrengsten staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Volgens haar moeten deze inkomsten, waarvoor in § 22, lid 2, punten 1 tot en met 6, MilchFettGesetz is bepaald voor welke doelen zij mogen worden gebruikt, worden geacht onder controle van de overheid te staan en moeten de met de melkheffingsopbrengsten gefinancierde maatregelen worden geacht met staatsmiddelen te zijn uitgevoerd en aan de staat toerekenbaar te zijn.
In de tweede plaats heeft de Commissie vastgesteld dat de melkbedrijven van Beieren, die zijn te beschouwen als „ondernemingen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, een selectief voordeel hebben genoten door de terugbetaling van de kosten die zij droegen voor de melkkwaliteitstests. In overweging 145 van het litigieuze besluit heeft zij opgemerkt dat de betrokken maatregel niet alleen wordt gefinancierd met middelen uit de melkheffing, maar ook met extra middelen uit de algemene begroting van die deelstaat, en daaruit afgeleid dat het voordeel dat de Beierse melkbedrijven hebben behaald uit de overname van de kosten van de verplichte melkkwaliteitstests, niet noodzakelijk overeenkomt met de bedragen die zij uit hoofde van de melkheffing hadden betaald.
In de derde plaats heeft de Commissie met betrekking tot de vraag of er sprake is van bestaande steun benadrukt dat de Duitse autoriteiten naast het MilchFettGesetz, dat volgens haar niet de grondslag van de betrokken steunregeling vormt, geen informatie hebben overgelegd waaruit blijkt dat er een rechtsgrondslag bestond die voor 1958 was vastgesteld en in de onderzochte periode nog van toepassing was.
In de vierde plaats heeft de Commissie vastgesteld dat de steun voor de routinecontroles van melk niet voldeed aan de voorwaarden die zijn neergelegd in punt 109 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw‑ en de bosbouwsector 2007‑2013 (
PB 2006, C 319, blz. 1
), gelezen in samenhang met artikel 16, lid 1, van verordening (EG) nr. 1857/2006 van de Commissie van 15 december 2006 betreffende de toepassing van de artikelen [107] en [108 VWEU] op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen die landbouwproducten produceren, en tot wijziging van verordening (EG) nr. 70/2001 (
PB 2006, L 358, blz. 3
), waarnaar genoemd punt 109 verwijst.
Derhalve heeft de Commissie in artikel 1 van het litigieuze besluit beslist dat de steun die de Bondsrepubliek Duitsland in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU had verleend ten behoeve van de betrokken melkbedrijven in de deelstaten Baden-Württemberg en Beieren voor de melkkwaliteitstests die met name in die deelstaten zijn uitgevoerd, sinds 1 januari 2007 onverenigbaar was met de interne markt. In de artikelen 2 tot en met 4 van dat besluit heeft de Commissie de terugvordering van de steun bevolen en de modaliteiten van deze terugvordering bepaald.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arresten
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 26 november 2015 en 4 december 2015, hebben de deelstaat Beieren en de belangengroepering krachtens artikel 263 VWEU elk beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld.
Bij beslissing van de president van de Tweede kamer van het Gerecht van 16 februari 2016 zijn de zaken T‑722/15 tot en met T‑724/15 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling. Ter terechtzitting van 26 februari 2018 heeft de president van de Vierde kamer van het Gerecht deze zaken gevoegd voor de eindbeslissing.
Het eerste middel van de deelstaat Beieren en de belangengroepering was ontleend aan schending van artikel 108, lid 2, VWEU en van artikel 6, lid 1, en artikel 20, lid 1, van verordening nr. 659/1999.
Het tweede middel van de belangengroepering was ontleend aan schending van artikel 107, lid 1, VWEU voor zover de middelen uit de heffingen als „staatsmiddelen” werden aangemerkt.
Met het eerste onderdeel van het tweede middel van de deelstaat Beieren en het eerste onderdeel van het derde middel van de belangengroepering werd aangevoerd dat de melkafnemers geen voordeel hadden genoten. Het tweede onderdeel van het tweede middel van de deelstaat Beieren hield in dat het aan de Beierse melkbedrijven verleende voordeel niet selectief was. Het tweede onderdeel van het derde middel dat door de belangengroepering werd aangevoerd, had betrekking op de compensatie van het door de Beierse melkbedrijven verkregen voordeel door de melkheffing die zij moesten betalen.
Subsidiair hebben de deelstaat Beieren met zijn derde middel en de belangengroepering met haar vijfde middel aangevoerd dat de Commissie de aanmeldingsplicht heeft geschonden, en zij hebben daaruit afgeleid dat de in het litigieuze besluit gelaste terugvordering van de steun onrechtmatig was.
Met hun vierde middel, dat eveneens subsidiair is aangevoerd, hebben de deelstaat Beieren en de belangengroepering de Commissie verweten dat zij heeft vastgesteld dat de betrokken steun onverenigbaar was met de interne markt.
Nog steeds subsidiair hebben de deelstaat Beieren, met zijn vijfde middel, en de belangengroepering, met haar zesde middel, aangevoerd dat het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen werd geschonden.
Wat het middel inzake schending van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 6, lid 1, en artikel 20, lid 1, van verordening nr. 659/1999 betreft, heeft het Gerecht in de eerste plaats in punt 46 van het eerste bestreden arrest en in de punten 41 tot en met 43 van het tweede bestreden arrest eraan herinnerd dat belanghebbenden in de zin van artikel 1, onder h), van verordening nr. 659/1999 het recht hebben om bij de onderzoeksprocedure van de betrokken steunmaatregel te worden betrokken. In punt 47 van het eerste bestreden arrest en in punt 44 van het tweede bestreden arrest heeft het Gerecht gepreciseerd dat het inleidingsbesluit daartoe overeenkomstig artikel 6, lid 1, van deze verordening een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten moet bevatten om het onderzoekskader voor deze maatregel voldoende af te bakenen, zodat het recht van de belanghebbenden om hun opmerkingen in te dienen niet wordt uitgehold.
In de tweede plaats heeft het Gerecht in de punten 52 tot en met 58 van het eerste bestreden arrest en in de punten 47 tot en met 54 van het tweede bestreden arrest het litigieuze besluit onderzocht in het licht van het inleidingsbesluit, teneinde te bepalen of dit betrekking heeft op de gedeeltelijke financiering van de betrokken maatregel met extra middelen uit de algemene begroting van de deelstaat Beieren. Het heeft vastgesteld dat de Commissie in het inleidingsbesluit niet had verwezen naar deze middelen als wijze van financiering van de steun. Het heeft daaruit afgeleid dat de belanghebbenden ervan mochten uitgaan dat het onderzoek van de Commissie uitsluitend betrekking zou hebben op de inkomsten uit de melkheffing.
In de derde plaats heeft het Gerecht in de punten 65 en 66 van het eerste bestreden arrest en in de punten 62 en 63 van het tweede bestreden arrest opgemerkt dat het begrip „staatsmiddelen” in artikel 107, lid 1, VWEU een erg ruime betekenis heeft en dat de Commissie daarom verplicht is om de verschillende staatsmiddelen, die een bestanddeel zijn van de kwalificatie als steun, te identificeren en te analyseren. Het heeft er in dit verband op gewezen dat de in het inleidingsbesluit gehanteerde uitdrukking „financiële steun”, al zou die al slaan op allebei de financieringsvormen van de betrokken steunmaatregel, onvoldoende nauwkeurig is. Het heeft hieraan toegevoegd dat hoewel het eindbesluit van de Commissie bepaalde verschillen kan vertonen met het inleidingsbesluit, het in casu bestaande verschil tussen de twee besluiten niet gerechtvaardigd is, aangezien de Commissie heeft erkend dat zij voor de vaststelling van het inleidingsbesluit geïnformeerd was over de medefinanciering van deze maatregel door middelen uit de algemene begroting van de deelstaat Beieren.
Het Gerecht heeft bovendien in de punten 67 en 68 van het eerste bestreden arrest en in de punten 64 en 65 van het tweede bestreden arrest gepreciseerd dat de Commissie in het litigieuze besluit uitdrukkelijk verwijst naar de financiering van de steun met middelen uit die begroting. Volgens het Gerecht toont dit aan dat deze wijze van financiering niet zonder relevantie was voor de analyse door de Commissie van de betrokken steunmaatregel. Het heeft daaruit afgeleid dat het litigieuze besluit is vastgesteld zonder dat aan de belanghebbenden de mogelijkheid is gegeven om opmerkingen in te dienen over de financiering uit middelen van de algemene begroting van de deelstaat Beieren.
Het Gerecht heeft hier in de punten 69 tot en met 71 van het eerste bestreden arrest en in de punten 66 tot en met 68 van het tweede bestreden arrest uit afgeleid dat het litigieuze besluit het recht van de verzoekende partijen in de betrokken zaken om bij de administratieve procedure te worden betrokken en dus artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999 schendt. Voorts heeft het op basis van het arrest van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), geoordeeld dat de verplichting voor de Commissie om de belanghebbenden in de fase van het inleidingsbesluit de gelegenheid te bieden om hun opmerkingen in te dienen, een wezenlijk vormvoorschrift betreft, waarvan de schending resulteert in nietigverklaring van de handeling, ongeacht de vraag of deze schending voor diegene die zich erop beroept, schade heeft veroorzaakt, of de vraag of de administratieve procedure een andere afloop zou kunnen hebben gekend. Op die grond heeft het Gerecht het eerste middel van het beroep aanvaard.
Het Gerecht heeft in de punten 72 tot en met 75 van het eerste bestreden arrest en in de punten 69 tot en met 72 van het tweede bestreden arrest ten overvloede geoordeeld dat niet kan worden uitgesloten dat zonder de vastgestelde schending de procedure een andere uitkomst had kunnen hebben. Het heeft opgemerkt dat het litigieuze besluit geen afzonderlijke analyse bevat voor elk van beide financieringsvormen van de betrokken steunmaatregel, zodat niet kan worden uitgesloten dat als verzoekers de argumenten inzake de financiering met extra middelen uit de algemene begroting van Beieren tijdens de formele onderzoeksprocedure hadden kunnen aanvoeren, dit tot een verschillend resultaat hadden kunnen leiden.
Zonder uitspraak te doen over de andere door verzoekers aangevoerde middelen, heeft het Gerecht de artikelen 1 tot en met 4 van het litigieuze besluit nietig verklaard, voor zover daarin is beslist dat het verlenen door de Bondsrepubliek Duitsland van staatssteun onverenigbaar is met de interne markt wat melkkwaliteitstests betreft die in Beieren zijn uitgevoerd, en heeft het gelast die steun terug te vorderen.
Conclusies van partijen in hogere voorziening
Met haar hogere voorzieningen verzoekt de Commissie het Hof:
–
de bestreden arresten te vernietigen;
–
het eerste middel dat in de beroepen voor het Gerecht is aangevoerd, ongegrond te verklaren;
–
de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor zover het de andere middelen betreft;
–
verzoekers te verwijzen in de kosten van de procedures in eerste aanleg en in hogere voorziening of, subsidiair, in geval van terugverwijzing naar het Gerecht, de beslissing over de kosten van de procedure in eerste aanleg en de hogere voorziening aan te houden.
De deelstaat Beieren en de belangengroepering concluderen tot:
–
afwijzing van de hogere voorzieningen;
–
verwijzing van de Commissie in haar eigen kosten en in die van de verwerende partijen in verband met de procedure bij het Gerecht en de procedure bij het Hof.
Hogere voorzieningen
Ter ondersteuning van elk van haar twee hogere voorzieningen voert de Commissie vier middelen aan.
Bij beslissing van 1 april 2019 heeft de president van het Hof deze twee hogere voorzieningen gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
Bij beslissing van de president van het Hof van 4 juli 2019 is partijen toegestaan te repliceren met betrekking tot, ten eerste, de ontvankelijkheid van de door de Commissie ter ondersteuning van haar hogere voorzieningen aangevoerde middelen en, ten tweede, de overwegingen die de verwerende partijen in hogere voorziening voor het eerst in hun memories van antwoord hebben aangevoerd.
Krachtens artikel 61, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof heeft het Hof op 1 oktober 2020 de partijen in de onderhavige zaken een schriftelijke vraag gesteld met het verzoek om schriftelijk een standpunt in te nemen over het mogelijke effect van het arrest van 11 maart 2020, Commissie/Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
), op die zaken. Die partijen hebben deze vraag binnen de door het Hof gestelde termijn beantwoord.
Eerste middel: onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging en de toepassing van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999
Argumenten van partijen
De Commissie voert aan dat het Gerecht een nieuw vormvereiste heeft ingevoerd, dat elke rechtsgrondslag ontbeert, door haar te verwijten dat zij in het inleidingsbesluit, dat is vastgesteld op grond van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999, het onderdeel „middelen” van de begrotingspost heeft opgenomen, namelijk de financieringsbronnen van de steun, hoewel zij de begrotingspost daarvan had vermeld in het deel „uitgaven” van de begroting van de deelstaat Beieren. Ter ondersteuning van haar standpunt beroept zij zich op het arrest van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie (
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
).
Volgens de Commissie blijkt uit het arrest van 21 oktober 2003, Van Calster e.a. (
C‑261/01 en C‑262/01
,
EU:C:2003:571
), dat de aanmelding van steunregelingen door de lidstaat slechts in uitzonderlijke gevallen ook de financieringsvorm en financieringsbron van de regeling moet preciseren, namelijk wanneer er een onlosmakelijk verband bestaat tussen de inkomsten en de uitgaven en er aanwijzingen zijn die doen vermoeden dat de wijze van inning van de ontvangsten een Unierechtelijke bepaling schendt.
In casu is deze financiering gemengd en is alleen de financiering door middel van de melkheffing problematisch. De Commissie is derhalve van mening dat zij niet verplicht was om in haar inleidingsbesluit uitdrukkelijk te vermelden dat de betrokken steunmaatregel met aanvullende middelen uit de algemene begroting van de deelstaat Beieren werd gefinancierd. Het is duidelijk dat deze financieringsvorm uit staatsmiddelen bestaat. Volgens artikel 107, lid 1, VWEU is voor het bestaan van een steunmaatregel enkel bepalend dat deze met staatsmiddelen wordt gefinancierd, waarbij de precieze oorsprong van deze middelen irrelevant is.
In repliek stelt de Commissie dat zij de betrokken steunmaatregel zowel in het inleidingsbesluit als in het litigieuze besluit op dezelfde wijze heeft omschreven. Uit de in die besluiten beschreven algemene begroting volgt duidelijk dat die enkele steunmaatregel twee financieringsvormen omvat. Zij verwijst in dit verband naar het arrest van 13 juni 2019, Copebi (
C‑505/18
,
EU:C:2019:500
), waarin het Hof heeft bevestigd dat het niet verplicht is om de financieringsbronnen van de steunmaatregel letterlijk en tot in de kleinste details in het inleidingsbesluit te vermelden.
De deelstaat Beieren en de belangengroepering betogen dat dit eerste middel niet-ontvankelijk is omdat daarmee wordt opgekomen tegen een feitelijke beoordeling door het Gerecht, zonder daarbij aan te voeren dat er feiten zijn verdraaid, en voorts omdat het louter uit een herhaling bestaat van de voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten. Subsidiair stellen zij dat dit middel ongegrond is.
Beoordeling door het Hof
–
Ontvankelijkheid
In het kader van het onderhavige middel moet het Hof nagaan of het Gerecht in de bestreden arresten artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999 juist heeft uitgelegd bij de toetsing van de rechtmatigheid van het litigieuze besluit aan die bepalingen en of het daartoe dat besluit in zijn geheel correct heeft uitgelegd, daaronder begrepen het voorbereidende besluit ervan, namelijk het inleidingsbesluit. Een dergelijke uitlegging is een rechtsvraag die in hogere voorziening ontvankelijk is (zie naar analogie arrest van 11 maart 2020, Commissie/Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punt
).
Aangezien de verwerende partijen van mening zijn dat het eerste middel van de Commissie bestaat in een herhaling van de voor het Gerecht aangevoerde argumenten, volstaat het voorts eraan te herinneren dat wanneer een partij de uitlegging of de toepassing van het recht van de Unie door het Gerecht betwist, de in eerste aanleg onderzochte rechtspunten in hogere voorziening opnieuw kunnen worden behandeld. De procedure van hogere voorziening zou immers ten dele haar betekenis verliezen, indien een partij haar hogere voorziening niet zou kunnen baseren op middelen en argumenten die reeds zijn aangevoerd voor het Gerecht (arrest van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie,
C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punt
).
Het eerste middel is derhalve ontvankelijk.
–
Ten gronde
De aan het Gerecht verweten onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging en de toepassing van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999 heeft in wezen betrekking op de uit deze bepalingen voortvloeiende vereisten die aan de inhoud van een inleidingsbesluit moeten worden gesteld.
In dit verband moet in herinnering worden gebracht, zoals het Gerecht dit in de punten 46 en 61 van het eerste bestreden arrest en in de punten 41 en 44 van het tweede bestreden arrest heeft gedaan, dat de Commissie krachtens artikel 108, lid 2, VWEU verplicht is om de belanghebbenden aan te manen hun opmerkingen in te dienen in de fase van het formele onderzoek van de betrokken steunmaatregel, teneinde van hen alle inlichtingen in te winnen met het oog op haar toekomstig beleid in het kader van dat onderzoek.
Ofschoon die belanghebbenden zich niet kunnen beroepen op de rechten van de verdediging, beschikken zij daarentegen wel over het recht om – rekening houdend met de omstandigheden van de zaak – naar behoren bij de door de Commissie gevolgde administratieve procedure te worden betrokken. In dit verband is een mededeling in het
Publicatieblad van de Europese Unie
een doeltreffend middel om alle belanghebbenden op de hoogte te brengen van een inleidingsbesluit, hetgeen de overige lidstaten en de belanghebbende kringen tevens de zekerheid biedt dat zij in die hoedanigheid zullen worden gehoord (zie in die zin arrest van 11 maart 2020, Commissie/Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punten
en
).
Daartoe verplicht artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 659/1999 de Commissie om in het inleidingsbesluit een „samenvatting” te geven van de relevante feiten en rechtspunten, alsook een eerste beoordeling omtrent de steunverlenende aard van de maatregel, en de redenen waarom getwijfeld wordt aan de verenigbaarheid ervan met de interne markt.
De wijze waarop een dergelijke maatregel wordt gefinancierd, vormt echter een „relevant element” om te bepalen of hij als „steunmaatregel van de staat” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan worden aangemerkt. Die maatregel kan namelijk maar als staatssteun worden aangemerkt indien de daarbij toegekende voordelen rechtstreeks of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de staat kunnen worden toegerekend (zie in die zin arrest van 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Anders dan de Commissie stelt, kunnen de betaling van een bedrag aan de begunstigden van de steunmaatregel en de wijze van financiering van die maatregel niet los van elkaar worden gezien om te bepalen of dat het geval is (zie in die zin arresten van 21 oktober 2003, Van Calster e.a.,
C‑261/01 en C‑262/01
,
EU:C:2003:571
, punt
, en 22 december 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punt
).
Bijgevolg vormt de wijze van financiering, aangezien zij deel uitmaakt van de voorwaarden voor de kwalificatie als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, een relevant element in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 659/1999 en moet zij als zodanig worden vermeld in het inleidingsbesluit, zoals het Gerecht terecht heeft opgemerkt in punt 62 van het eerste bestreden arrest en in de punten 56 en 57 van het tweede bestreden arrest.
Ondanks de ruime beoordelingsmarge waarover de Commissie bij de vaststelling van een dergelijk besluit beschikt (zie in die zin arresten van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, punt
, en 21 december 2016, Commissie/Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
, punt
), mag de samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 659/1999 bovendien niet afhangen van subjectieve criteria zoals de omstandigheid dat het volgens de Commissie evident is dat de financiering uit de algemene begroting van de lidstaat een staatsmiddel is.
Een onvolledige samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten kan de belanghebbenden namelijk niet in staat stellen hun opmerkingen te maken over de elementen die de Commissie ertoe hebben gebracht om de formele onderzoeksprocedure in te leiden en kan dus de nuttige werking van artikel 108, lid 2, VWEU niet waarborgen.
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 13 juni 2019, Copebi (
C‑505/18
,
EU:C:2019:500
), waaruit de Commissie afleidt dat er geen enkele verplichting bestaat om de financieringsbronnen van een steunmaatregel letterlijk en tot in de kleinste details in het inleidingsbesluit te vermelden. Zoals de advocaat-generaal in punt 68 van zijn conclusie heeft opgemerkt, waren in dat arrest immers de twee financieringsbronnen van de betrokken maatregel geïdentificeerd. In de onderhavige zaken wordt de Commissie verweten dat zij een financieringsbron, namelijk de financiering uit de algemene begroting van de deelstaat Beieren, waarvan zij in dat stadium van de procedure reeds kennis had, niet heeft aangegeven in het inleidingsbesluit, hoewel dit element wel in aanmerking is genomen in het litigieuze besluit en als grondslag dient voor beoordelingen, waaronder met name die in punt 145 van dit besluit, waarnaar wordt verwezen in punt 17 van het onderhavige arrest.
Het Gerecht heeft dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging en de toepassing van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999 door in de punten 68 en 69 van het eerste bestreden arrest en in de punten 65 en 66 van het tweede bestreden arrest te oordelen dat het litigieuze besluit, aangezien de financiering van de betrokken maatregel met middelen uit de algemene begroting van de deelstaat Beieren niet als relevant feit en rechtspunt in de zin van deze laatste bepaling was vermeld in de samenvatting in het inleidingsbesluit, was vastgesteld zonder dat de Commissie haar verplichting had nageleefd om de belanghebbenden in staat te stellen hun opmerkingen over dit element in te dienen, en dat zij bijgevolg het recht van die belanghebbenden om te worden betrokken in de administratieve procedure, zoals gewaarborgd door deze bepalingen, had geschonden.
Hieruit volgt dat het eerste middel ongegrond moet worden verklaard.
Tweede middel: ontbreken van een motivering ten gevolge van een onjuiste uitlegging van het inleidingsbesluit
Argumenten van partijen
Met dit middel, dat uit twee onderdelen bestaat, verwijt de Commissie het Gerecht subsidiair dat het het inleidingsbesluit onjuist heeft uitgelegd en de bestreden arresten ontoereikend heeft gemotiveerd.
Met het eerste onderdeel van dit middel herinnert de Commissie er om te beginnen aan dat het inleidingsbesluit in punt 2.3 en overweging 5 respectievelijk „bedragen van budgettaire herkomst” en „voor de hulp bestemde bedragen” vermeldt. Ofschoon deze laatste uitdrukking betrekking heeft op de financiering, met middelen uit de melkheffing, van de maatregelen die het voorwerp uitmaken van de formele onderzoeksprocedure, is zij van mening dat duidelijk is dat deze uitdrukking ook betrekking heeft op de financiering uit de algemene begroting van de deelstaat Beieren. Uit overweging 18 van het inleidingsbesluit volgt ook dat de betrokken financiering wordt verzekerd door middel van begrotingsmiddelen en middelen uit de melkheffing, waarbij laatstgenoemde financiering afzonderlijk wordt beoordeeld in dat besluit, gelet op de bezwaren die de Bondsrepubliek Duitsland tijdens de fase van het eerste onderzoek heeft geformuleerd.
In punt 53 van het eerste bestreden arrest en in punt 48 van het tweede bestreden arrest heeft het Gerecht zich er echter toe beperkt één enkele onderafdeling van het inleidingsbesluit selectief te onderzoeken, in plaats van alle overwegingen ervan in aanmerking te nemen om te antwoorden op het betoog van de Commissie. Bijgevolg heeft het Gerecht zijn motiveringsplicht geschonden door niet alle aangevoerde verweermiddelen te onderzoeken en heeft het blijk gegeven van een eerste onjuiste rechtsopvatting.
De tweede door de Commissie aangevoerde onjuiste rechtsopvatting betreft de punten 54 tot en met 57 van het eerste bestreden arrest en de punten 49 tot en met 53 van het tweede bestreden arrest, waarin het Gerecht volgens haar heeft geoordeeld dat het verzuim om in het inleidingsbesluit melding te maken van de artikelen 23 en 44 van het financieel reglement van de deelstaat Beieren en dus van de financiering van de betrokken maatregel uit de algemene begroting van die deelstaat, een onjuiste toepassing van het recht vormt. De Commissie is van mening dat de deelstaat Beieren uit de vermelding, bij wijze van voorbeeld, van de bepalingen van het financieel reglement van de deelstaat Baden-Württemberg in overweging 17 van het inleidingsbesluit, kon afleiden dat de identieke bepalingen van het financieel reglement van de deelstaat Beieren eveneens onder het inleidingsbesluit vielen. Zij voegt hieraan toe dat hoe dan ook vaststaat dat een lidstaat kennis heeft van zijn eigen begrotingswetten, zodat een uitdrukkelijke vermelding daarvan in casu niet nodig was.
De derde en de vierde onjuiste rechtsopvatting die de Commissie het Gerecht verwijt, betreffen de punten 55 en 56 van het eerste bestreden arrest en de punten 50 en 51 van het tweede bestreden arrest. Volgens de Commissie heeft het Gerecht afdeling 3.1, in het bijzonder onderafdeling 3.3.1, en overweging 264 van het inleidingsbesluit aldus uitgelegd dat daarbij de fase van het eerste onderzoek beperkt werd tot de financiering van de betrokken maatregelen door middel van de melkheffing, terwijl dat besluit slechts een voorlopige beoordeling bevat van het steunkarakter van deze maatregelen. De Commissie heeft voor het Gerecht uiteengezet dat de analyse van het inleidingsbesluit enkel betrekking heeft op de financiering van die maatregelen door middel van de melkheffing, aangezien alleen deze wijze van financiering twijfel kon doen rijzen over het gebruik van staatsmiddelen. Door dit argument niet te beantwoorden, heeft het Gerecht verzuimd een verweermiddel van de Commissie te onderzoeken en is het aldus zijn motiveringsplicht niet nagekomen.
Met het tweede onderdeel van haar tweede middel verwijt de Commissie het Gerecht dat het in punt 62 van het eerste bestreden arrest en in punt 56 van het tweede bestreden arrest heeft verklaard dat de inhoud van het dossier van de aan het inleidingsbesluit voorafgaande administratieve procedure irrelevant is voor de uitlegging van dat besluit. Zij betoogt dat bij lezing van de tijdens het eerste onderzoek uitgewisselde brieven, noch de deelstaat Beieren, noch het Gerecht eraan kon twijfelen dat de formele onderzoeksprocedure ook betrekking had op de financiering van de betrokken steunmaatregelen door middel van algemene belastingopbrengsten.
De Commissie voert nog aan dat het Gerecht in de punten 53 tot en met 58 en 62 van het eerste bestreden arrest en in de punten 47 tot en met 53 van het tweede bestreden arrest voorbij is gegaan aan de rechtspraak uit de arresten van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie (
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
), en 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France (
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
), volgens welke, ten eerste, de motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen, en, ten tweede, de instelling geen standpunt hoeft in te nemen over gegevens die kennelijk niet ter zake doen, zonder betekenis of duidelijk bijkomstig zijn.
De deelstaat Beieren en de belangengroepering betogen in de eerste plaats dat het eerste en het tweede onderdeel van het tweede middel van de Commissie niet-ontvankelijk zijn, aangezien zij ertoe strekken te verkrijgen dat het Hof de feiten opnieuw beoordeelt en zich ertoe beperken de voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten te herhalen.
In de tweede plaats en subsidiair betogen zij dat elk van de onderdelen van dit middel ongegrond is.
Beoordeling door het Hof
Aangezien de argumenten van de deelstaat Beieren en de belangengroepering ter ondersteuning van de niet-ontvankelijkheid moeten worden afgewezen om dezelfde redenen als uiteengezet in de punten 47 en 48 van het onderhavige arrest, moet ten gronde in de eerste plaats worden opgemerkt dat het betoog van de Commissie in het kader van de twee onderdelen van dit middel, volgens hetwelk het inleidingsbesluit de tweede wijze van financiering van de betrokken maatregel, namelijk de begrotingsmiddelen van de deelstaat Beieren, impliciet vermeldt, berust op de premisse dat de krachtens artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 659/1999 op de Commissie rustende verplichting om in dat besluit de relevante feiten en rechtspunten samen te vatten, is voldaan van zodra deze impliciet vermeld worden of – met name door de betrokken lidstaat – kunnen worden afgeleid uit dit besluit.
Zoals blijkt uit de bewoordingen zelf van deze bepaling en met name uit de gebruikelijke betekenis van de daarin gebezigde term „samenvatting”, moet elk relevant feit en rechtspunt in de zin van deze bepaling uitdrukkelijk en duidelijk in het inleidingsbesluit worden vermeld.
Deze vaststelling vindt steun in artikel 108, lid 2, VWEU, dat de Commissie verplicht om de belanghebbenden aan te manen hun opmerkingen in te dienen tijdens de fase van het formele onderzoek van een steunmaatregel, zoals de advocaat-generaal in punt 42 van zijn conclusie heeft benadrukt.
Deze aanmaning bestaat namelijk in een inleidingsbesluit dat, zoals blijkt uit de overwegingen 8 en 16 van verordening nr. 659/1999, tot doel heeft de Commissie in staat te stellen alle nodige informatie te verzamelen om uitspraak te doen over de kwalificatie van deze maatregel als steun en over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, terwijl het beste middel wordt geboden om de rechten van de belanghebbenden om deel te nemen aan de door de Commissie gevoerde administratieve procedure te waarborgen, en hun alle mogelijkheden worden geboden om hun belangen te verdedigen.
Gelet op de aard en het voorwerp van het inleidingsbesluit mag de samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten na het eerste onderzoek van de Commissie om vast te stellen of er sprake is van staatssteun en om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van een dergelijke steunmaatregel met de interne markt, weliswaar beknopt zijn, maar zij moet expliciet zijn, teneinde het voorwerp van het door de Commissie verrichte onderzoek duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking te brengen en aldus de belanghebbenden in staat te stellen hun opmerkingen daarover naar behoren kenbaar te maken.
Bovendien voldoet enkel de expliciete samenvatting van de feiten en rechtspunten die objectief relevant zijn voor het onderzoek van de betrokken steunmaatregel in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 659/1999 aan de door het rechtszekerheidsbeginsel gestelde eisen van duidelijkheid, nauwkeurigheid en voorzienbaarheid van Unierechtelijke handelingen (zie in die zin arresten van 15 februari 1996, Duff e.a.,
C‑63/93
,
EU:C:1996:51
, punt
; 18 november 2008, Förster,
C‑158/07
,
EU:C:2008:630
, punt
, en 8 december 2011, France Télécom/Commissie,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, punt
).
Bijgevolg moeten alle argumenten over de vermeend onjuiste uitlegging van het inleidingsbesluit door het Gerecht ongegrond worden verklaard, aangezien de premisse dat relevante feiten en rechtspunten in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 659/1999 impliciet in een inleidingsbesluit vermeld kunnen worden, waarop de Commissie zich baseert, rechtens onjuist is.
In de tweede plaats dient, voor zover de Commissie het Gerecht verwijt dat het zijn motiveringsplicht heeft geschonden, om te beginnen te worden benadrukt dat deze verplichting een wezenlijk vormvoorschrift is dat moet worden onderscheiden van de vraag van de gegrondheid van de motivering, die de inhoudelijke wettigheid van de omstreden handeling betreft (arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punt
; 30 november 2016, Commissie/Frankrijk en Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, punt
, en 29 april 2021, Achemos Grupė en Achema/Commissie,
C‑847/19 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2021:343
, punt
).
Voorts zij eraan herinnerd dat ofschoon uit de motivering van een arrest duidelijk en ondubbelzinnig de redenering van het Gerecht moet blijken opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen beslissing kunnen kennen en het Hof zijn rechterlijk toezicht kan uitoefenen, de motiveringsplicht van het Gerecht niet inhoudt dat het Gerecht een uiteenzetting moet geven die volledig en een voor een alle argumenten van de partijen in het geding volgt, op voorwaarde dat zij de belanghebbenden in staat stelt kennis te nemen van de redenen van de beslissing van het Gerecht en het Hof voldoende gegevens verschaft om zijn toezicht uit te oefenen (arresten van 11 juli 2013, Ziegler/Commissie,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, punten
en
, en 29 april 2021, Achemos Grupė en Achema/Commissie,
C‑847/19 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2021:343
, punten
en
).
Na in de punten 53 en 55 tot en met 57 van het eerste bestreden arrest en in de punten 48 en 50 tot en met 52 van het tweede bestreden arrest te hebben opgemerkt dat alleen de financiering door middel van de melkheffing uitdrukkelijk was vermeld in het inleidingsbesluit, heeft het Gerecht in punt 57 van het eerste bestreden arrest en in punt 53 van het tweede bestreden arrest vastgesteld dat de financiering uit de algemene begroting van de deelstaat Beieren in dat besluit niet uitdrukkelijk was vermeld.
Vervolgens heeft het Gerecht daaruit in punt 58 van het eerste bestreden arrest en in punt 54 van het tweede bestreden arrest afgeleid dat de belanghebbenden ervan mochten uitgaan dat het onderzoek van de Commissie uitsluitend betrekking had op de uit de melkheffing afkomstige middelen. Voorts heeft het Gerecht in de punten 60 en 61 van het eerste bestreden arrest en in de punten 58 en 59 van het tweede bestreden arrest gepreciseerd dat de Commissie, gelet op de vereisten van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999, weliswaar niet verplicht is een volledige analyse van de betrokken maatregel te maken, maar dat zij niet kan stellen dat in het inleidingsbesluit de vermelding van de financiering met middelen uit de algemene begroting van de deelstaat Beieren achterwege kon blijven, aangezien zij haar onderzoek afdoende moet afbakenen opdat het recht van de belanghebbenden om hun opmerkingen in te dienen niet wordt uitgehold. Uit de twee bestreden arresten blijkt dus dat de financiering uit middelen uit de algemene begroting van de deelstaat Beieren in het inleidingsbesluit uitdrukkelijk had moeten worden vermeld.
Gesteld al dat het Gerecht niet volledig heeft geantwoord op alle argumenten waarmee de Commissie beoogde aan te tonen dat impliciet werd verwezen naar deze financieringswijze in het inleidingsbesluit of dat zij daaruit kon worden afgeleid, moet dus worden vastgesteld dat de bestreden arresten de redenering van het Gerecht duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking brengen, de belanghebbenden in staat stellen de motivering van de beslissing van het Gerecht te kennen en het Hof in staat stellen zijn toezicht uit te oefenen, en dat die arresten dus niet ontoereikend zijn gemotiveerd.
Derhalve is het tweede middel ongegrond, zodat het moet worden afgewezen.
Derde middel: onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 263, tweede alinea, VWEU
Argumenten van partijen
Met dit derde middel betoogt de Commissie in wezen dat alleen de verplichting om de formele onderzoeksprocedure van een steunmaatregel in de zin van artikel 107 VWEU in te leiden, een wezenlijk vormvoorschrift is. Het eventuele verzuim om een relevant feit of rechtspunt in het inleidingsbesluit samen te vatten, levert geen schending van een dergelijke formaliteit op. Bovendien zouden de rechten van derden om bij de formele onderzoeksprocedure te worden betrokken slechts worden geschonden indien dit verzuim hun belette hun opmerkingen over het betrokken element in te dienen. Daarnaast leidt deze schending alleen tot nietigverklaring van het eindbesluit indien de belanghebbenden konden aantonen dat de informatie die zij over dat element hadden kunnen verstrekken de inhoud van de het eindbesluit had kunnen wijzigen.
De deelstaat Beieren en de belangengroepering zijn in de eerste plaats van mening dat dit middel niet-ontvankelijk is, aangezien het als zodanig niet tot vernietiging van de bestreden arresten kan leiden. Een dergelijke nietigverklaring zou immers slechts mogelijk zijn indien niet alleen dit middel wordt aanvaard, maar ook het vierde middel, dat het ontbreken van gevolgen voor het litigieuze besluit van de schending van het recht van de belanghebbenden om bij de formele onderzoeksprocedure te worden betrokken betreft.
In de tweede plaats en subsidiair zijn de deelstaat Beieren en de belangengroepering van mening dat het derde middel van de Commissie ongegrond is.
Beoordeling door het Hof
–
Ontvankelijkheid
Anders dan de deelstaat Beieren en de belangengroepering betogen, staan het derde en het vierde middel los van elkaar, hoewel zij verband houden met elkaar. Met haar derde middel verwijt de Commissie het Gerecht namelijk dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 70 en 71 van het eerste bestreden arrest en in de punten 67 en 68 van het tweede bestreden arrest vast te stellen dat de verplichting van de Commissie om de belanghebbenden in de fase van het inleidingsbesluit in staat te stellen hun opmerkingen in te dienen, een wezenlijk vormvoorschrift is waarvan de schending tot nietigverklaring van het litigieuze besluit leidt, en met haar vierde middel verwijt de Commissie het Gerecht dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door ten overvloede te oordelen dat niet kan worden uitgesloten dat de onderzoeksprocedure van de staatssteunmaatregel zonder de vastgestelde schending had kunnen leiden tot een andere uitkomst.
Zoals de advocaat-generaal in punt 102 van zijn conclusie heeft beklemtoond, volstaat de omstandigheid dat het derde en het vierde middel met elkaar verband houden op zich dus niet om een van deze middelen niet-ontvankelijk te verklaren.
Bijgevolg is het derde middel ontvankelijk.
–
Ten gronde
Wat de vraag betreft of, zoals de Commissie stelt, het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de in artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 659/1999 opgelegde verplichting om in een inleidingsbesluit de feiten en rechtspunten uiteen te zetten die relevant zijn voor de formele procedure voor het onderzoek van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt, een wezenlijk vormvoorschrift is in de zin van artikel 263, tweede alinea, VWEU, net zoals dat het geval is voor de verplichting van artikel 108, lid 2, VWEU om een dergelijke procedure in te leiden, dient in herinnering te worden gebracht dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat uit artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 1, onder h), van verordening nr. 659/1999 volgt dat de Commissie, wanneer zij beslist met betrekking tot een voorgenomen steunmaatregel de formele onderzoeksprocedure in te leiden, de belanghebbenden, waaronder de betrokken onderneming of ondernemingen, de gelegenheid moet bieden hun opmerkingen in te dienen, en dat deze verplichting een „wezenlijk vormvoorschrift” is (zie arrest van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, punt
). Dat het bij die verplichting gaat om een wezenlijk vormvoorschrift vloeit voort uit het feit dat een dergelijke verplichting een wezenlijke procedurele voorwaarde is die intrinsiek verband houdt met de correcte totstandkoming en uitdrukking van de wil van degene die het besluit vaststelt.
De verplichting die het Hof als „wezenlijk vormvoorschrift” heeft aangemerkt, wordt in het bijzonder geconcretiseerd in artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999, dat de Commissie met name verplicht om in het inleidingsbesluit een samenvatting te geven van de voor het onderzoek van de betrokken steun of voorgenomen steun relevante feiten en rechtspunten, en bijgevolg om de nuttige werking van artikel 108, lid 2, VWEU te waarborgen.
De bekendmaking van een kennisgeving in het
Publicatieblad van de Europese Unie
is een doeltreffend middel is om alle belanghebbenden op de hoogte te brengen van het feit dat een formele onderzoeksprocedure is ingeleid, en om bij hen alle inlichtingen ter voorlichting van de Commissie met het oog op haar toekomstig beleid in te winnen, waarbij de overige lidstaten en de belanghebbende kringen tevens de zekerheid wordt geboden dat zij als belanghebbenden zullen worden gehoord (zie in die zin arrest van 11 maart 2020, Commissie/Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punten
en
). De belanghebbenden zullen evenwel hun opmerkingen slechts naar behoren kenbaar kunnen maken indien het bekendgemaakte besluit uitdrukkelijk en duidelijk de relevante feiten en rechtspunten vermeldt, zoals bepaald in artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 659/1999.
Hieruit volgt dat uit de loutere bekendmaking van een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, zonder dat de inhoud van dat besluit in overeenstemming is met de voorschriften van die bepaling, niet kan worden afgeleid dat is voldaan aan de verplichting die op het tijdstip van de formele onderzoeksprocedure op de Commissie rust, en die als „wezenlijk vormvoorschrift” in de zin van artikel 263, tweede alinea, VWEU is aangemerkt.
In casu volgt uit de punten 54 en 55 van het onderhavige arrest dat de wijze van financiering van een steunmaatregel een relevant element is in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 659/1999. Als zodanig had dit element, waaraan de Commissie in het litigieuze besluit gevolgen verbindt voor de kwalificatie van de maatregel als „staatssteun” in de zin van artikel 107 VWEU, dus uitdrukkelijk moeten worden samengevat in het besluit tot inleiding van de betrokken formele onderzoeksprocedure.
Bijgevolg moet het ontbreken van een dergelijk element in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure – terwijl het een rol speelt in de motivering van het litigieuze besluit – worden beschouwd als een schending van een „wezenlijk vormvoorschrift” in de zin van punt 55 van het arrest van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), die van rechtswege tot nietigverklaring van dat besluit leidt (zie in die zin arresten van 29 oktober 1980, Roquette Frères/Raad,
138/79
,
EU:C:1980:249
, punt
, en 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad,
C‑643/15 en C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punt
).
In dit verband dient het argument van de Commissie dat alleen de verplichting om de formele onderzoeksprocedure in te leiden een wezenlijk vormvoorschrift is, uitdrukkelijk te worden afgewezen. Een dergelijk argument is niet alleen kennelijk in strijd met artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 659/1999, dat de Commissie duidelijke verplichtingen oplegt met betrekking tot de inhoud van een besluit tot inleiding van de procedure, maar komt er ook op neer dat dit besluit, dat tot doel heeft de belanghebbenden in staat te stellen naar behoren hun opmerkingen bij de Commissie kenbaar te maken, zijn nuttig effect verliest. Die partijen moeten immers kennis kunnen nemen van de relevante feiten en rechtspunten waarop het formele onderzoek van de betrokken steunmaatregel berust, met name die betreffende de wijze van financiering van deze maatregel welke een beslissend element vormen voor de kwalificatie van die maatregel als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Daarentegen is er geen sprake van schending van een wezenlijk vormvoorschrift in de zin van punt 55 van het arrest van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), wanneer het element waarvan het ontbreken in het inleidingsbesluit de Commissie wordt verweten, geen voor het onderzoek van de betrokken steunmaatregel relevant feit of rechtspunt in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 659/1999 is.
De Commissie kan zich evenmin baseren op de rechtspraak uit de arresten van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (
C‑49/05 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:259
), en 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), om te stellen dat het ontbreken van een relevant element in het inleidingsbesluit geen schending van een wezenlijk vormvoorschrift oplevert. De zaken die tot deze twee arresten hebben geleid, betroffen namelijk een wijziging van het rechtskader tijdens de formele onderzoeksprocedure van de steunmaatregel en niet, zoals in casu, de vereisten inzake de afbakening van het onderzoekskader die krachtens artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 659/1999 voor de Commissie golden op het tijdstip van vaststelling van het inleidingsbesluit.
Zo heeft het Hof in het arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (
C‑49/05 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:259
), de analyse van het Gerecht bevestigd, waarbij het overwoog dat de Commissie het recht van belanghebbenden om bij de procedure te worden betrokken niet had geschonden door hen niet in staat te stellen opmerkingen in te dienen over de nieuwe kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu, aangezien de beginselen en criteria van deze nieuwe kaderregeling in wezen identiek waren aan de beginselen en criteria van de op de datum van het besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure toepasselijke kaderregeling. In die specifieke omstandigheden dienden de belanghebbenden niet opnieuw op grond van artikel 108, lid 2, VWEU juncto artikel 6, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 659/1999 te worden geraadpleegd.
Wat het arrest van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), betreft, heeft het Hof eerst opgemerkt dat de verplichting van de Commissie om de belanghebbenden uit te nodigen om opmerkingen in te dienen in het kader van een formele onderzoeksprocedure een wezenlijk vormvoorschrift is, en vervolgens onder verwijzing naar het arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (
C‑49/05 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:259
), gepreciseerd dat indien de nieuwe regeling, die na de aanmelding van een voorgenomen steunmaatregel door de lidstaat in werking is getreden, geen wezenlijke wijziging inhoudt ten opzichte van de vorige regeling, het verzuim van de Commissie om de belanghebbenden te raadplegen over de aangepaste regeling geen schending van een wezenlijk vormvoorschrift vormt.
Ook het arrest van 11 maart 2020, Commissie/Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
), dat is gewezen na de uitspraak van de bestreden arresten, doet niet af aan de kwalificatie van de verplichting van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 659/1999, gelezen in het licht van artikel 108, lid 2, VWEU, als „wezenlijk vormvoorschrift”.
Zoals het Hof in punt 88 van dat arrest zelf heeft vastgesteld, heeft dit arrest immers geen betrekking op de verplichtingen van de Commissie op de datum van inleiding van de formele onderzoeksprocedure en heeft het dus geen betrekking op verplichtingen die vallen binnen de werkingssfeer van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999, waarvan de uitlegging aan de orde is in de onderhavige zaak.
Uit het voorgaande volgt dat het Gerecht in punt 70 van het eerste bestreden arrest en in punt 67 van het tweede bestreden arrest op goede gronden op basis van punt 55 van het arrest van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), heeft geoordeeld dat de verplichting voor de Commissie om belanghebbenden in de fase van het inleidingsbesluit de gelegenheid te bieden om hun opmerkingen in te dienen, een wezenlijk vormvoorschrift vormt, waarvan schending de nietigverklaring van de aangetaste handeling tot gevolg heeft, ongeacht de vraag of deze schending voor diegene die zich erop beroept, schade heeft veroorzaakt, of de vraag of de administratieve procedure een andere afloop zou kunnen hebben gekend.
Het derde middel moet bijgevolg ongegrond worden verklaard.
Vierde middel: onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van het in artikel 108, leden 2 en 3, VWEU en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999 neergelegde recht van de belanghebbenden om te worden betrokken bij de procedure, van het begrip „staatsmiddelen” in artikel 107, lid 1, VWEU en van het begrip „bestaande steun” in de zin van artikel 108, lid 1, VWEU, alsmede onjuiste opvatting van de feiten en verzuim om te antwoorden op argumenten die als verweer zijn aangevoerd
Argumenten van partijen
De Commissie verwijt het Gerecht dat het in de punten 72 tot en met 75 van het eerste bestreden arrest en in de punten 70 tot en met 72 van het tweede bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat indien de deelstaat Beieren opmerkingen had kunnen maken over de vraag of begrotingsmiddelen staatsmiddelen zijn, de procedure een andere uitkomst had kunnen hebben. Zij is van mening dat het Gerecht niet alleen artikel 108, leden 2 en 3, VWEU en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999, maar ook artikel 107, lid 1, VWEU heeft geschonden door het begrip „staatsmiddelen” onjuist uit te leggen, en dat het Gerecht artikel 108, lid 1, VWEU heeft geschonden door het begrip „bestaande steun” onjuist uit te leggen. Voorts verwijt zij het Gerecht de in het litigieuze besluit vastgestelde feiten onjuist te hebben opgevat en de ter verdediging aangevoerde argumenten niet te hebben onderzocht.
De deelstaat Beieren en de belangengroepering betogen dat dit middel niet-ontvankelijk is, aangezien het Gerecht in de punten 72 en 75 van het eerste bestreden arrest tot de slotsom is gekomen dat de uitkomst van de procedure is beïnvloed door de schending van het recht van de belanghebbenden om opmerkingen in te dienen, op basis van een strikt feitelijke overweging, die het Hof niet kan toetsen. Bovendien bestaan de wezenlijke punten van dit middel slechts in een herhaling van de reeds voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten.
Subsidiair betogen de deelstaat Beieren en de belangengroepering dat het vierde middel ongegrond is, aangezien het berust op een onjuiste lezing van de bestreden arresten.
Beoordeling door het Hof
Aangezien de argumenten van de deelstaat Beieren tot staving van de niet-ontvankelijkheid van dit middel moeten worden afgewezen om dezelfde redenen als die uiteengezet in de punten 47 en 48 van het onderhavige arrest, hoeft, wat de grond van de zaak betreft, slechts te worden opgemerkt dat het Gerecht slechts ten overvloede heeft geoordeeld dat de procedure tot een andere uitkomst had kunnen leiden indien de belanghebbenden opmerkingen hadden kunnen maken over de omstandigheid dat de maatregel uit de algemene begroting van de deelstaat Beieren werd gefinancierd.
Het is vaste rechtspraak dat middelen die zijn gericht tegen ten overvloede geformuleerde overwegingen van het bestreden arrest als zodanig niet tot vernietiging van dat arrest kunnen leiden en dus niet ter zake dienend zijn (zie met name arresten van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, punt
, en 26 maart 2019, Commissie/Italië,
C‑621/16 P
,
EU:C:2019:251
, punt
).
Aangezien het Hof heeft geoordeeld dat het Gerecht in punt 70 van het eerste bestreden arrest en in punt 67 van het tweede bestreden arrest op goede gronden heeft vastgesteld dat het litigieuze besluit, door de belanghebbenden niet in staat te stellen hun opmerkingen in te dienen, een wezenlijk vormvoorschrift heeft geschonden, hetgeen van rechtswege tot nietigverklaring van de aangetaste handeling leidt, moet het vierde middel als niet ter zake dienend worden afgewezen.
Aangezien geen van de door de Commissie ter ondersteuning van elk van haar hogere voorzieningen aangevoerde middelen is aanvaard, moeten de hogere voorzieningen in hun geheel worden afgewezen.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat ingevolge artikel 184, lid 1, van dit Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vorderingen van de deelstaat Beieren en de belangengroepering worden verwezen in de kosten.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart:

1)
De hogere voorzieningen worden afgewezen.

2)
De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.