CELEX: 62016TJ0851
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Règlement (CE) no 1049/2001
Déclarations UE‑Turquie des 8 et 18 mars 2016
Mise en œuvre par l’Union européenne ou par les États membres des mesures prévues
Documents établis ou reçus par le service juridique d’une institution
Avis juridiques
Analyses portant sur la légalité des mesures prévues dans le cadre de la mise en œuvre de la déclaration UE‑Turquie du 8 mars 2016
Refus d’accès
Article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1049/2001
Exception relative à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales
Article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001
Exception relative à la protection des procédures juridictionnelles
Exception relative à la protection des avis juridiques

Antécédents du litige
Sur les déclarations UE-Turquie
Le 15 octobre 2015, la République de Turquie et l’Union européenne sont convenues d’un plan d’action commun intitulé « EU-Turkey joint action plan » (ci-après le « plan d’action commun ») tendant à renforcer leur coopération en matière de soutien aux ressortissants syriens bénéficiant d’une protection internationale temporaire et en matière de gestion migratoire, pour répondre à la crise créée par la situation en Syrie.
Le plan d’action commun ambitionnait de répondre à la situation de crise en Syrie de trois manières, à savoir, premièrement, en traitant à la racine les causes conduisant à un exode massif de Syriens, deuxièmement, en apportant un soutien aux Syriens bénéficiant d’une protection internationale temporaire et à leurs communautés d’accueil en Turquie et, troisièmement, en renforçant la coopération en matière de prévention des flux de migration illégaux en direction de l’Union.
Le 29 novembre 2015, les chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union se sont réunis avec leur homologue turc. À l’issue de cette rencontre, ils ont décidé d’activer le plan d’action commun et, notamment, d’intensifier leur coopération active concernant les migrants qui n’avaient pas besoin d’une protection internationale, en les empêchant de se rendre en Turquie et dans l’Union, en assurant l’application des dispositions bilatérales qui avaient été établies en matière de réadmission et en renvoyant rapidement dans leurs pays d’origine les migrants qui n’avaient pas besoin d’une protection internationale.
Le 8 mars 2016, une déclaration des chefs d’État ou de gouvernement de l’Union, publiée par les services conjoints du Conseil européen et du Conseil de l’Union européenne, indiquait que les chefs d’État ou de gouvernement de l’Union s’étaient entretenus avec le Premier ministre turc en ce qui concernait les relations entre l’Union et la République de Turquie et que des progrès avaient été réalisés dans la mise en œuvre du plan d’action commun (ci-après la « déclaration UE-Turquie du 8 mars 2016 »). Cette rencontre avait eu lieu le 7 mars 2016.
Le 18 mars 2016, sous la forme du communiqué de presse n
o
144/16, a été publiée sur le site Internet du Conseil une déclaration tendant à rendre compte des résultats de « la troisième réunion tenue depuis novembre 2015 en vue d’approfondir les relations Turquie-UE et de remédier à la crise migratoire » entre « [l]es membres du Conseil européen » et « leur homologue turc » (ci-après la « déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016 »). Aux termes de cette déclaration, tous les nouveaux migrants en situation irrégulière qui partent de la Turquie pour gagner les îles grecques à partir du 20 mars 2016 seront renvoyés en Turquie et, pour chaque Syrien renvoyé en Turquie au départ des îles grecques, un autre Syrien sera réinstallé de la Turquie vers l’Union en tenant compte des critères de vulnérabilité des Nations unies.
Sur les demandes d’accès aux documents
Sur les demandes d’accès aux documents en cause en l’espèce
Par courriel du 17 mars 2016, la requérante, l’association Access Info Europe, a, au titre de l’article 6 du règlement (CE) n
o
1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (
JO 2001, L 145, p. 43
), demandé à la direction générale (DG) « Migration et affaires intérieures » de la Commission européenne (ci-après la « DG “Affaires intérieures” ») l’accès à « [t]ous les documents générés ou reçus par la Commission contenant les avis juridiques et/ou analyses de la légalité [au regard du droit de l’Union] et du droit international de l’accord entre l’Union européenne et la République de Turquie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier (JO [2014,] L 134[, p. 3]) » (ci-après la « première demande d’accès ») ainsi qu’à « tous les documents générés ou reçus par la Commission contenant des avis juridiques et/ou analyses de la légalité des actions entreprises par l’U[nion] et ses États membres dans le cadre de la mise en œuvre des actions décrites dans la déclaration sur l’accord conclu avec la Turquie lors de la réunion du 7 mars 2016[,] […] documents rédigés à la fois avant et depuis la tenue de cette réunion, jusqu’à ce jour » (ci-après la « seconde demande d’accès »).
Par décision du 3 juin 2016 (ci-après la « décision initiale de refus d’accès »), le directeur général du service juridique de la Commission (ci-après le « service juridique ») a indiqué à la requérante, d’une part, avoir identifié, en lien avec la première demande d’accès, un document concernant l’accord entre l’Union et la République de Turquie portant sur la réadmission des personnes en séjour irrégulier, pour lequel il a toutefois précisé que ce document était public. D’autre part, en lien avec la seconde demande d’accès, il lui a indiqué avoir identifié huit séries de documents, composées de notes et de courriels échangés entre le service juridique et la DG « Affaires intérieures » entre les 7 et 31 mars 2016, auxquels l’accès lui a été refusé (ci-après, s’agissant de ces derniers documents, les « documents litigieux »).
À l’appui du refus d’accès aux documents litigieux étaient invoquées, premièrement, une atteinte à la protection des avis juridiques et des procédures juridictionnelles au sens de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001 et, deuxièmement, une atteinte au processus décisionnel interne à la Commission au sens de l’article 4, paragraphe 3, de ce règlement. Troisièmement, la protection des relations internationales au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
1049/2001 était invoquée comme justifiant, en tout état de cause, le refus d’accès opposé à la requérante.
Par lettre du 5 juillet 2016, la requérante a, au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001, introduit une demande confirmative tendant à ce que la Commission révise sa position.
Par la décision C(2016) 6029 final, du 19 septembre 2016 (ci-après la « décision attaquée »), la Commission a, en lien avec la première demande d’accès, identifié un document du service juridique, établi le 8 mai 2012 dans le cadre de consultations, qu’elle a joint en annexe à cette décision. En ce qui concerne la seconde demande d’accès, elle a, pour l’essentiel, confirmé la décision initiale de refus d’accès et les motifs sous-tendant ce refus tels qu’exposés dans la décision initiale de refus d’accès, sauf à propos d’un document auquel elle a octroyé un accès partiel en en annexant une version publique omettant un certain nombre de données et de passages. Par ailleurs, la Commission a indiqué que la partie de la seconde demande d’accès aux documents concernant ceux détenus par la DG « Affaires intérieures » avait été transmise à celle-ci, laquelle, par décision du 30 novembre 2016, a donné à la requérante accès à trois documents en sa possession, mais a refusé l’accès à un quatrième document, à savoir une lettre du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, en invoquant l’exception visée à l’article 4, paragraphe 1, du règlement n
o
1049/2001.
Les documents litigieux, dans le contexte de la seconde demande d’accès, sont les suivants :
–
une note commune du service juridique et de la DG « Affaires intérieures » du 7 mars 2016 rédigée à l’attention du cabinet de M. Juncker, président de la Commission, sur la question du renvoi des demandeurs d’asile vers la Turquie et portant la référence Ares(2016) 2453347 (ci-après le « premier document litigieux ») ;
–
un courriel du service juridique, du 9 mars 2016, portant la référence Ares(2016) 2453181, adressé à la DG « Affaires intérieures », à différents membres des cabinets de la Commission et au secrétariat général, comprenant deux annexes et contenant les commentaires du service juridique avec un suivi des modifications (ci-après le « deuxième document litigieux ») ;
–
une série de courriels du service juridique, du 10 mars 2016, adressés à la DG « Affaires intérieures », au cabinet du président et au secrétariat général, comportant une annexe et portant la référence Ares(2016) 2443418 (ci-après le « troisième document litigieux ») ;
–
un courriel du service juridique, du 16 mars 2016, adressé à la DG « Affaires intérieures » sur le renvoi des demandeurs d’asile vers la Turquie et portant la référence Ares(2016) 2447514 (ci-après le « quatrième document litigieux ») ;
–
deux échanges de courriels du service juridique, des 18 et 21 mars 2016, adressés à la DG « Affaires intérieures » sur la question des commissions de recours grecques et portant la référence Ares(2016) 2447359, courriels auxquels la Commission a toutefois concédé un accès partiel à la requérante (ci-après le « cinquième document litigieux ») ;
–
un courriel du service juridique, du 29 mars 2016, adressé en réponse à la DG « Affaires intérieures », comportant une annexe et portant la référence Ares(2016) 2444871 (ci-après le « sixième document litigieux ») ;
–
deux courriels du service juridique, des 28 et 29 mars 2016, adressés en réponse à la DG « Affaires intérieures » sur la réadmission des demandeurs d’asile et portant la référence Ares(2016) 1901172 (ci-après le « septième document litigieux ») ;
–
un courriel du 31 mars 2016 du service juridique, adressé en réponse à la DG « Affaires intérieures », contenant prétendument les commentaires du service juridique sur le partage d’informations avec les autorités turques et portant la référence Ares(2016) 1901080 (ci-après le « huitième document litigieux »).
Sur la demande d’accès aux documents subséquente
Par courriel du 26 avril 2016, la requérante a, au titre de l’article 6 du règlement n
o
1049/2001, demandé au service juridique l’accès à « tous les documents générés ou reçus par la Commission contenant des avis juridique et/ou des analyses de la légalité des actions entreprises par l’U[nion] et ses États membres dans le cadre de la mise en œuvre des actions décrites dans la déclaration sur l’accord conclu avec la [République de] Turquie lors de la réunion du 18 mars 2016[,] […] documents rédigés avant et depuis la tenue de cette réunion, jusqu’à ce jour ».
Par décision du 16 juin 2016, le directeur général du service juridique a indiqué à la requérante avoir identifié trois séries de documents qui avaient été établis en lien avec la déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016, soit huit documents au total, dont sept courriels, auxquels il a refusé l’accès.
À la suite de l’introduction par la requérante, au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001, d’une demande confirmative, la Commission a, par la décision C(2016) 6030 final, du 19 septembre 2016, confirmé, pour l’essentiel, la décision initiale de refus d’accès du 16 juin 2016 et les motifs sous-tendant ce refus tels qu’exposés dans cette décision. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 30 novembre 2016, la requérante a, au titre de l’article 263 TFUE, introduit un recours contre la décision C(2016) 6030 final, lequel a été enregistré sous le numéro T‑852/16.
Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 30 novembre 2016, la requérante a introduit le présent recours.
Dans la réplique, la requérante a demandé au Tribunal d’envisager de demander à la défenderesse la production des documents litigieux par la voie d’une mesure d’instruction. Conformément à l’article 88, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, la Commission a pu prendre position sur cette demande dans le cadre de la duplique.
Étant donné que la requérante mettait en cause la légalité d’une décision lui refusant l’accès à des documents en application de plusieurs des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n
o
1049/2001, et ce en alléguant que les exceptions invoquées par l’institution concernée n’étaient pas applicables aux documents sollicités, le Tribunal, tenu dans ce cas d’ordonner la production de ces documents et d’examiner ceux-ci (arrêt du 28 novembre 2013, Jurašinović/Conseil,
C‑576/12 P
,
EU:C:2013:777
, point
), a, par ordonnance du 4 juillet 2017, ordonné à la Commission, au titre de l’article 91, sous c), et de l’article 92 du règlement de procédure, de produire les documents litigieux, tout en précisant que, conformément à l’article 104 du règlement de procédure, ceux-ci ne seraient pas communiqués à la requérante.
À l’issue d’un double échange de mémoires, la phase écrite de la procédure a été clôturée et le Tribunal a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure.
Le 13 juillet 2017, la Commission a produit les documents litigieux.
Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 8 novembre 2017, pour laquelle la présente affaire a été jointe à l’affaire T‑852/16, Access Info Europe/Commission. Dans le cadre de sa plaidoirie, la requérante a notamment confirmé qu’elle n’entendait pas contester l’affirmation de la Commission selon laquelle elle n’avait pas été récipiendaire de documents des États membres comportant des avis juridiques du type de ceux établis par son service juridique.
La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
annuler la décision attaquée ;
–
condamner la Commission aux dépens.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter le recours comme non fondé ;
–
condamner la requérante aux dépens.
En droit
À l’appui de son recours, la requérante soulève en substance quatre moyens, tirés, respectivement, premièrement, de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001 ; deuxièmement, de la violation de l’article 4, paragraphe 2, de ce règlement ; troisièmement, de la violation de l’article 4, paragraphe 3, premier et second alinéas, dudit règlement et, quatrièmement et à titre subsidiaire, de la violation de l’article 4, paragraphe 6, de ce même règlement.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001
À l’appui du premier moyen, la requérante soutient que, en refusant l’accès aux documents litigieux au motif hypothétique que la divulgation de ces documents porterait atteinte aux relations internationales, la Commission a méconnu l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001. En effet, en application de la jurisprudence résultant du point 64 de l’arrêt du 3 juillet 2014, Conseil/in ’t Veld (
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
), elle aurait été tenue de démontrer, ce qu’elle n’aurait pas fait en l’espèce, de quelle manière la divulgation des documents litigieux aurait porté concrètement et effectivement atteinte à la position de l’Union vis-à-vis de la République de Turquie.
Affirmant que les documents litigieux contenaient des informations sur des points particuliers de la déclaration UE-Turquie du 8 mars 2016 et sur l’interprétation du champ d’application des dispositions de divers actes de l’Union pertinents par rapport à l’objet de cette déclaration, la requérante estime que la Commission ne saurait justifier un refus d’accès aux documents litigieux par la crainte que la divulgation de ceux-ci ne révèle des opinions divergentes quant aux choix et à la légalité de certaines mesures de mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie du 8 mars 2016. Par ailleurs, elle affirme que les documents litigieux avaient nécessairement dû contenir des analyses sur les compétences de l’Union ou l’acquis de l’Union en matière d’asile, puisque la Commission avait invoqué, au soutien du refus de leur divulgation, l’exception liée à la protection des procédures juridictionnelles en lien avec les affaires ayant donné lieu aux ordonnances du 28 février 2017, NF/Conseil européen (
T‑192/16
,
EU:T:2017:128
), du 28 février 2017, NG/Conseil européen (
T‑193/16
,
EU:T:2017:129
), et du 28 février 2017, NM/Conseil européen (
T‑257/16
,
EU:T:2017:130
) (ci-après les « affaires d’asile »). Or, au regard des questions tranchées par le Tribunal dans ces ordonnances, il serait clair que les mémoires en intervention, que la Commission aurait pu déposer si elle avait été admise en intervention dans lesdites affaires, auraient nécessairement porté sur la question de la répartition des compétences entre l’Union et ses États membres.
Ainsi, la Commission ne pourrait pas, sans apporter d’autres éléments, soutenir que les relations internationales de l’Union seraient affectées par la divulgation des documents litigieux. D’ailleurs, elle ne préciserait pas de quelle manière le prétendu dialogue constant entre l’Union et la République de Turquie pourrait concrètement être affecté par la révélation du contenu de ces documents.
Par ailleurs, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil (
C‑39/05 P et C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
), la Cour aurait souligné, dans le sens d’un accès à de tels documents, que la divulgation de ce type de documents par les institutions contribuait à conférer à celles-ci une plus grande légitimité aux yeux des citoyens de l’Union et à augmenter la confiance de ces derniers dans un système démocratique. Or, selon la requérante, un débat transparent sur la mise en œuvre des déclarations UE-Turquie des 8 et 18 mars 2016 devrait consolider la confiance de la République de Turquie dans les mesures adoptées par l’Union et, partant, renforcer la relation de l’Union avec ce pays tiers plutôt que de la compromettre. À cet égard, elle fait valoir qu’une affectation des relations internationales ne saurait être constatée au seul motif que l’homologue de l’Union, en l’espèce la République de Turquie, n’appliquerait pas un principe de transparence et, par conséquent, ne serait pas contraint de révéler le contenu des avis juridiques émis par ses services dans le cadre des discussions avec l’Union. En tout état de cause, il serait dans l’intérêt de cet État tiers que les mesures de mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie du 8 mars 2016 aient un fondement juridique valable permettant d’éviter leur contestation judiciaire ultérieure, notamment pour un motif tiré d’un défaut de compétence des auteurs de ces actes.
La requérante estime, au demeurant, que maintenir le secret sur le fait qu’il existe des doutes quant à la base juridique et quant au recours à certaines mesures de mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie du 8 mars 2016 pourrait finalement porter gravement atteinte aux relations internationales de l’Union. D’ailleurs, s’agissant de ces mesures, elle note que, à la date d’adoption de la décision attaquée, le processus d’adoption des modifications de la décision (UE) 2015/1601 du Conseil, du 22 septembre 2015, instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce (
JO 2015, L 248, p. 80
), et du règlement (CE) n
o
539/2001 du Conseil, du 15 mars 2001, fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation (
JO 2001, L 81, p. 1
), était à un stade avancé. En effet, le 4 mai 2016, la Commission avait déjà adopté la proposition COM(2016) 279 final de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement n
o
539/2001, tandis que, le 29 septembre 2016, le Conseil a finalement adopté la décision (EU) 2016/1754, modifiant la décision 2015/1601 (
JO 2016, L 268, p. 82
).
La Commission conclut au rejet du premier moyen comme étant non fondé.
À cet égard, elle rappelle tout d’abord que, dans la décision attaquée, elle a indiqué à la requérante que « la déclaration UE-Turquie et sa mise en œuvre par les différents acteurs concernés [étaie]nt de la plus haute importance pour les relations extérieures de l’Union avec la [République de] Turquie » et que, précisément, « [l]a divulgation de l’analyse juridique figurant dans les documents [refusés], contenant un avis juridique donné au sein de la Commission, présenterait un risque concret de compliquer la position de l’U[nion] dans le dialogue avec la [République de] Turquie, et, partant, de porter atteinte aux relations internationales de l’U[nion] ».
Ensuite, rappelant qu’il existe un dialogue permanent entre l’Union et la République de Turquie sur la question très sensible et importante de la mise en œuvre des déclarations UE-Turquie des 8 et 18 mars 2016 portant sur la crise migratoire, la Commission estime qu’il est impératif que ce dialogue se déroule dans un climat de confiance mutuelle et dans le cadre duquel l’Union et la République de Turquie doivent se trouver sur un pied d’égalité. Or, la divulgation des documents litigieux, contenant des avis juridiques internes devant être utilisés par les représentants de la Commission dans le cadre des relations de l’Union avec cet État tiers, bouleverserait cet équilibre, d’une part, en permettant audit État d’entrer en possession des avis juridiques internes de l’Union et, d’autre part, en créant un malentendu aux yeux des citoyens de l’Union. Le caractère sensible de la question migratoire et la fragilité de la situation devraient à cet égard être pris en compte. Par ailleurs, lors de l’audience, la Commission a expliqué qu’elle avait déjà fait preuve de transparence en acceptant de révéler à la requérante ce sur quoi portaient les documents litigieux identifiés comme entrant dans le champ de sa demande d’accès.
Enfin, la Commission rappelle que, contrairement à ce qu’évoque la requérante, elle a, dans la décision attaquée, clairement expliqué que les documents litigieux ne contenaient pas d’avis juridiques sur la question de la délimitation des compétences entre l’Union et ses États membres dans le domaine concerné par les déclarations UE-Turquie des 8 et 18 mars 2016, lesquelles, de l’avis de cette institution, ne constituent pas des accords internationaux au sens de l’article 218 TFUE, indépendamment de la forme et de la nature qu’ont revêtu ces actes. Sur cet aspect, les ordonnances du 28 février 2017, NF/Conseil européen (
T‑192/16
,
EU:T:2017:128
), du 28 février 2017, NG/Conseil européen (
T‑193/16
,
EU:T:2017:129
), et du 28 février 2017, NM/Conseil européen (
T‑257/16
,
EU:T:2017:130
), rendues dans les affaires d’asile, ne seraient pas pertinentes aux fins d’apprécier la légalité de la décision attaquée, puisqu’elles sont intervenues postérieurement à l’adoption de ladite décision.
Considérations générales sur le règlement n
o
1049/2001
À titre liminaire, il convient de rappeler que, conformément à son considérant 1, le règlement n
o
1049/2001 s’inscrit dans la volonté, exprimée à l’article 1
er
, deuxième alinéa, du traité UE, de « marque[r] une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens ». Ainsi que le rappelle le considérant 2 dudit règlement, le droit d’accès du public aux documents des institutions se rattache au caractère démocratique de ces dernières (arrêts du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil,
C‑39/05 P et C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, point
, et du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, point
).
À cette fin, le règlement n
o
1049/2001 vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1
er
, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible (arrêts du 1er février 2007, Sison/Conseil,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, point
; du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission,
C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, point
, et du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, point
).
Ce droit n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêts publics ou privés (arrêt du 1er février 2007, Sison/Conseil,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, point
). Plus spécifiquement, et en conformité avec son considérant 11, le règlement n
o
1049/2001 prévoit, à son article 4, un régime d’exceptions autorisant les institutions à refuser l’accès à un document dans le cas où la divulgation de ce dernier porterait atteinte à l’un des intérêts protégés par cet article (arrêts du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission,
C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, point
, et du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, point
).
Dès lors que de telles exceptions dérogent au principe d’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (arrêts du 1er février 2007, Sison/Conseil,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, point
; du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil,
C‑39/05 P et C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, point
, et du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, point
) de sorte que la seule circonstance qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception ne saurait suffire à justifier l’application de cette dernière (arrêts du 27 février 2014, Commission/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, point
; du 13 avril 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commission,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
, point
, et du 7 juin 2011, Toland/Parlement,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, point
).
En effet, lorsque l’institution concernée décide de refuser l’accès à un document dont la communication lui a été demandée, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant au point de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement n
o
1049/2001 que cette institution invoque. En outre, le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir arrêt du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, point
et jurisprudence citée ; arrêt du 3 juillet 2014, Conseil/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, point
).
Sur le régime spécifique de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n
o
1049/2001 et son application au cas d’espèce
S’agissant des intérêts protégés par l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
1049/2001, la Cour a estimé qu’il convenait d’admettre que la nature particulièrement sensible et essentielle de ces intérêts, combinée au caractère obligatoire du refus d’accès devant, aux termes de ladite disposition, être opposé par l’institution lorsque la divulgation au public d’un document porterait atteinte auxdits intérêts, confère à la décision devant ainsi être prise par l’institution un caractère complexe et délicat nécessitant un degré de prudence tout particulier et que, en l’occurrence, une telle décision requiert dès lors une marge d’appréciation (arrêt du 1er février 2007, Sison/Conseil,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, point
). Cela est corroboré par le fait que les exceptions énoncées à l’article 4, paragraphe 1, du règlement n
o
1049/2001 sont rédigées en des termes impératifs en ce que les institutions sont obligées de refuser l’accès aux documents relevant de ces exceptions obligatoires lorsque la preuve des circonstances visées par lesdites exceptions est rapportée, sans qu’il soit nécessaire de mettre en balance la protection de l’intérêt public avec un intérêt général supérieur (voir, en ce sens, arrêts du 25 avril 2007, WWF European Policy Programme/Conseil,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, points
et
, et du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil,
T‑331/11
, non publié,
EU:T:2013:419
, point
).
Dans ce contexte, la Cour a souligné que les critères énoncés à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
1049/2001 sont très généraux, un refus d’accès devant en effet être opposé, ainsi qu’il ressort des termes de cette disposition, lorsque la divulgation du document concerné porterait « atteinte » à la protection de l’« intérêt public » en ce qui concerne notamment la « sécurité publique » ou les « relations internationales » et non uniquement, tel que cela avait été proposé au cours de la procédure législative ayant conduit à l’adoption de ce règlement, lorsqu’une atteinte « significative » à cette protection est effectivement constatée (arrêt du 1er février 2007, Sison/Conseil,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, points
à
).
Ainsi, le principe d’interprétation stricte des exceptions visées à l’article 4 du règlement n
o
1049/2001 ne s’oppose pas à ce que, s’agissant des exceptions relatives à l’intérêt public visées au paragraphe 1, sous a), de cet article, l’institution concernée dispose d’une large marge d’appréciation aux fins de déterminer si la divulgation au public d’un document porterait atteinte aux intérêts protégés par cette disposition et, corrélativement, le contrôle de légalité exercé par le Tribunal en ce qui concerne une décision de refus d’accès à un document, opposée par l’institution au titre de l’une desdites exceptions, doit être limité à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits ainsi que de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir (arrêts du 1er février 2007, Sison/Conseil,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, point
, et du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil,
T‑331/11
, non publié,
EU:T:2013:419
, point
).
Par conséquent, il convient de déterminer en l’espèce si, dans la décision attaquée, la Commission a fourni des explications plausibles quant au point de savoir de quelle manière l’accès aux documents litigieux pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à la protection des relations internationales de l’Union et si, dans les limites du large pouvoir d’appréciation de la Commission au titre des exceptions visées à l’article 4, paragraphe 1, du règlement n
o
1049/2001, l’atteinte alléguée peut être considérée comme raisonnablement prévisible et non purement hypothétique.
À cet égard, l’explication fournie par la Commission pour refuser l’accès aux documents litigieux au titre de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n
o
1049/2001 tenait au fait que, selon elle, rendre ces documents accessibles au public aurait sérieusement porté atteinte aux relations cruciales entre l’Union et la République de Turquie dans une situation hautement sensible, à savoir la gestion de la crise migratoire.
S’agissant du premier document litigieux, consistant en une note commune du service juridique et de la DG « Affaires intérieures » du 7 mars 2016 rédigée à l’attention du cabinet de M. Juncker, président de la Commission, sur la question du renvoi des demandeurs d’asile vers la Turquie, le Tribunal relève que ledit document, tout en contenant un paragraphe rappelant sommairement la portée des articles 33 et 38 de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (
JO 2013, L 180, p. 60
), ci-après la « directive “Procédures” »), faisait essentiellement état des objectifs politiques de l’Union dans la gestion de la crise migratoire, de même qu’il contenait une analyse de risques.
Or, à cet égard, il a déjà été jugé que la divulgation d’éléments présentant un lien avec les objectifs poursuivis par l’Union et ses États membres dans des décisions, en particulier lorsqu’ils abordent le contenu spécifique d’un accord envisagé ou les objectifs stratégiques poursuivis par l’Union dans les négociations, nuirait au climat de confiance dans les négociations en cours au moment de la décision de refus d’accès aux documents contenant ces éléments (voir, en ce sens, arrêt du 4 mai 2012, In ’t Veld/Conseil,
T‑529/09
,
EU:T:2012:215
, points
,
et
).
Dans ces conditions, c’est sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que la Commission a invoqué, à l’égard du premier document litigieux, l’exception relative à la protection des relations internationales visée à l’article 4, paragraphe 1, du règlement n
o
1049/2001.
S’agissant du deuxième document litigieux, celui-ci est présenté, dans le courriel de transmission de la DG « Affaires intérieures », comme présentant « [la] réflexion initiale [de cette DG] sur la manière de mettre en œuvre les points sur le retour […] et la réinstallation […] dans la déclaration des chefs d’État ou de gouvernement » et lui a été renvoyé par le service juridique assorti de commentaires pour clarifier certains points.
S’agissant de la première annexe du deuxième document litigieux, elle décrit la manière dont les migrants illégaux et les demandeurs d’asile déboutés peuvent être renvoyés vers la Turquie depuis la Grèce, notamment au titre des articles 33 et 38 de la directive « Procédures », de même qu’elle détaille un ensemble d’arrangements opérationnels devant être discutés et arrêtés entre ces deux États. Quant à la seconde annexe dudit document, elle détaille les options juridiques disponibles pour la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie du 8 mars 2016, y compris le recours au programme de réadmission humanitaire volontaire avec la Turquie et l’opportunité de modifier la décision 2015/1601, ainsi que les implications budgétaires.
À cet égard, il convient de rappeler que, en particulier, dans le contexte des négociations internationales, les positions prises par l’Union sont, par hypothèse, susceptibles d’évoluer en fonction du cours de ces négociations, des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les différentes parties prenantes. Ainsi, la formulation de positions de négociation peut impliquer un certain nombre de considérations tactiques de la part des négociateurs, parmi lesquels l’Union elle-même, de sorte que la divulgation des positions de l’Union dans des négociations internationales pourrait porter atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales (arrêt du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil,
T‑331/11
, non publié,
EU:T:2013:419
, points
et 72).
Or, en l’espèce, le Tribunal considère que le contenu du deuxième document litigieux, qui ne saurait être révélé plus en détail sans méconnaître la portée de l’intérêt protégé par cette disposition, relevait de la protection des relations internationales au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001, notamment parce que ce document constituait pour son destinataire, à savoir le cabinet du président de la Commission, un document stratégique dans les pourparlers entre l’Union, ses États membres et la République de Turquie. Ainsi, la Commission n’a commis aucune erreur manifeste d’appréciation en refusant l’accès à ce document dans la décision attaquée.
S’agissant du troisième document litigieux, les échanges de courriels qui le composent ont pour objet la consultation du service juridique sur un document annexé à cet échange. Ce document porte directement sur le contenu de la position de l’Union dans ses relations avec la République de Turquie au sujet de la crise migratoire. Partant, c’est également sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que la Commission en a refusé l’accès à la requérante au titre de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n
o
1049/2001.
S’agissant du quatrième document litigieux, il s’inscrit dans un échange de courriels par lesquels la DG « Affaires intérieures » a interrogé le service juridique pour avoir des éclairages sur le point de savoir si « la [République hellénique] p[ouvai]t appliquer les procédures d’irrecevabilité avant de conduire la procédure “Dublin” ». Ainsi, contrairement à ce qu’a affirmé la Commission dans la décision attaquée et, même s’il a pu être sollicité dans le cadre de la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie du 8 mars 2016 et en vue de la préparation de celle du 18 mars suivant, ce document ne comportait pas, en tant que tel, de prise de position de l’Union concernant la République de Turquie et, plus généralement, ne portait pas sur les relations internationales de l’Union. Partant, en refusant l’accès audit document en invoquant l’article 4, paragraphe 1, du règlement n
o
1049/2001, la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation.
Le cinquième document litigieux consiste en un échange de courriels entre la DG « Affaires intérieures » et le service juridique, par lequel cette DG, en vue d’une réunion devant être tenue avec les autorités grecques, a sollicité du service juridique son avis sur différents aspects de la législation grecque au regard des exigences de l’article 46 de la directive « Procédures » et de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. À nouveau, contrairement à ce qu’a affirmé la Commission dans la décision attaquée et même s’il a pu être sollicité dans le cadre de la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016, ce cinquième document litigieux, auquel elle avait toutefois donné un accès partiel, ne comportait pas, en tant que tel, de prise de position de l’Union concernant la République de Turquie et, plus généralement, ne portait pas sur les relations internationales de l’Union. Partant, en ayant partiellement refusé l’accès audit document en invoquant l’article 4, paragraphe 1, du règlement n
o
1049/2001, la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation.
Les sixième et septième documents litigieux s’inscrivent dans un échange de courriels entre la DG « Affaires intérieures » et le service juridique concernant les modalités de mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016, et ce en vue de répondre à la sollicitation des autorités néerlandaises, assurant alors la présidence du Conseil de l’Union européenne, visant à formuler une réponse aux autorités turques sur l’une des modalités à laquelle elles ne souhaitaient pas donner suite dans le cadre de l’élaboration d’un mémorandum explicatif entre la République hellénique et la République de Turquie, lequel mémorandum était annexé à cet échange de courriels.
À cet égard, le Tribunal considère que, par leur contenu, qui ne saurait être davantage dévoilé pour les besoins du présent recours, ces sixième et septième documents litigieux relèvent de la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001, de sorte que la Commission n’a commis aucune erreur manifeste d’appréciation en refusant à la requérante l’accès à ces deux documents.
Par ailleurs, la circonstance que, dans le sixième document litigieux, la question de la participation de l’Union au mémorandum explicatif entre la République hellénique et la République de Turquie est brièvement évoquée ne saurait remettre en cause ce constat. En outre, le Tribunal relève que, contrairement à ce que fait valoir la requérante, les documents litigieux ne comportent pas de développements ou d’interrogations sur la délimitation des compétences entre l’Union et ses États membres dans la gestion de la crise migratoire et l’adoption des déclarations UE-Turquie des 8 et 18 mars 2016.
Le huitième document litigieux s’inscrit dans un échange de courriels entre la DG « Affaires intérieures » et le service juridique, afin que ce dernier assiste cette DG dans sa compréhension des modalités concrètes de fonctionnement de la directive « Procédures » dans le cas de certains États, et ce au regard de leurs législations et pratiques nationales, telles qu’en avait connaissance ladite DG à cette époque. Ce document constitue un avis juridique détaillé sur ces questions. Cependant, même s’il contient des appréciations sur la mise en œuvre du droit d’asile dans ces États, le Tribunal estime que, nonobstant son large pouvoir d’appréciation à cet égard, la Commission est restée en défaut de démontrer en quoi la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales de l’Union aurait été affectée par la divulgation dudit document.
Il résulte des considérations qui précèdent que, en ce qui concerne le refus d’accès opposé par la Commission aux premier à troisième ainsi que sixième et septième documents litigieux, le premier moyen doit être rejeté, dans la mesure où, d’une part, c’est sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que la Commission a pu justifier ce refus par le fait que la divulgation de tels documents présenterait un risque concret de compliquer la position de l’Union dans le dialogue avec la République de Turquie et, par conséquent, d’affecter les relations de l’Union et où, d’autre part, la Commission était en droit de se limiter à exposer un tel motif de manière sommaire lorsque, tel que cela était le cas en l’espèce, la fourniture de plus amples explications aurait impliqué de révéler, en méconnaissance de la portée de la protection impérative prévue par le législateur dans le libellé de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n
o
1049/2001, le contenu même des documents relevant de la protection prévue par cette disposition.
En revanche, le premier moyen doit être partiellement accueilli en ce qui concerne le refus d’accès opposé par la Commission, au titre de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n
o
1049/2001, s’agissant des quatrième, cinquième et huitième documents litigieux.
Dans la mesure où le refus d’accès aux documents litigieux a été également justifié au titre de l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n
o
1049/2001, il convient encore de déterminer si ces autres motifs de refus étaient applicables en l’espèce, justifiant, en tout état de cause, le sens de la décision attaquée.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001
Par son deuxième moyen, la requérante soutient que la Commission a, dans la décision attaquée, méconnu l’article 4, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001. Ce moyen se décompose en trois branches qu’il convient d’examiner successivement.
Sur la première branche du deuxième moyen, relative à la protection des procédures juridictionnelles
À l’appui de la première branche du deuxième moyen, la requérante soutient que, par la décision attaquée, la Commission a méconnu l’article 4, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001, dans la mesure où, en l’espèce, elle aurait appliqué une présomption générale de refus d’accès aux documents litigieux. En effet, d’une part, la jurisprudence ne reconnaîtrait la possibilité d’appliquer une telle présomption qu’en ce qui concerne les procédures juridictionnelles en cours. Or, à la date d’adoption de la décision attaquée, aucune procédure juridictionnelle n’était en cours. D’autre part, toujours selon la jurisprudence, la présomption générale d’atteinte à la protection des procédures juridictionnelles ne concernerait que les mémoires déposés dans le cadre de telles procédures, ce qui ne serait pas le cas des documents litigieux.
Par ailleurs, la requérante considère que, en l’espèce, la Commission n’a pas démontré comment la divulgation des documents litigieux aurait porté concrètement et effectivement atteinte à la protection des procédures juridictionnelles. Or, à cet égard, elle souligne que les documents litigieux n’ont pas été rédigés pour les besoins d’une procédure juridictionnelle. En effet, nonobstant l’introduction, postérieurement à la date d’introduction de la seconde demande d’accès, des recours ayant donné lieu aux ordonnances dans les affaires d’asile, la requérante fait valoir que les documents litigieux ont été établis pour examiner l’acquis pertinent de l’Union, ce qui dépasserait largement l’objet de ces recours.
En tout état de cause, d’une part, la requérante note que la Commission n’était pas partie défenderesse dans les affaires d’asile et que, par conséquent, elle ne pourrait pas invoquer le principe d’égalité des armes ni, plus généralement, invoquer la protection des procédures juridictionnelles en rapport avec tous les documents ayant un lien avec l’objet de ces procédures judiciaires qui étaient alors pendantes. D’autre part, la requérante considère que la Commission se contredit lorsqu’elle invoque cette protection en l’espèce en prétendant que les documents litigieux ont un lien avec lesdites affaires, tout en affirmant que ces documents concernaient essentiellement la modification de la décision 2015/1601 et celle du règlement n
o
539/2001. En réalité, lesdits documents ne contiendraient que des éléments objectifs dont la divulgation ne pouvait pas, selon la requérante, affecter la position de la Commission dans les procédures juridictionnelles évoquées.
La Commission conclut au rejet de la première branche du deuxième moyen, en relevant d’emblée que, contrairement à ce que soutient la requérante, elle n’a pas, dans la décision attaquée, invoqué une présomption générale de non-divulgation, fondée sur l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles ou sur une autre exception prévue par le règlement n
o
1049/2001. En effet, le refus d’accès aurait été décidé après un examen individuel du contenu des documents litigieux et, s’agissant de la circonstance que les documents litigieux ne constituent pas des mémoires déposés dans le cadre de procédures juridictionnelles, la Commission invoque les arrêts du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission (
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, point
), et du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission (
T‑18/15
, non publié,
EU:T:2016:487
, point
), que la requérante estime contraires à la jurisprudence de la Cour, dans lesquels le Tribunal a jugé que l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles visait également des documents qui n’étaient pas rédigés aux seules fins d’une procédure juridictionnelle.
Or, selon la Commission, à la date d’adoption de la décision attaquée, seule pertinente en l’espèce, la divulgation des documents litigieux aurait inévitablement entraîné la divulgation du contenu de ses futurs mémoires en intervention dans le cadre des affaires d’asile, expressément mentionnées dans la décision attaquée, car les documents litigieux avaient, à l’époque, un lien pertinent avec ces affaires. Ainsi, au nom du principe d’égalité des armes et même si elle n’était pas partie défenderesse dans lesdites affaires, n’a finalement pas été admise en intervention en raison de la résolution de ces affaires par la voie d’ordonnances et, partant, n’a pas pu déposer de mémoires en intervention, il était nécessaire et justifié de refuser l’accès aux documents litigieux au titre de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001. Dans ce contexte, la Commission conteste l’affirmation de la requérante selon laquelle ses futurs mémoires en intervention auraient nécessairement porté sur la répartition des compétences entre l’Union et ses États membres, tout en soulignant que, dans ces affaires, elle s’est bornée à répondre à des questions posées par le Tribunal au titre de l’article 24 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
À cet égard, il convient de rappeler que, d’une part, lorsque l’institution concernée décide de refuser l’accès à un document dont la communication lui a été demandée, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant aux questions de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement n
o
1049/2001 que cette institution invoque, étant souligné qu’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir arrêt du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, point
et jurisprudence citée ; arrêt du 3 juillet 2014, Conseil/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, point
).
D’autre part, lorsqu’une institution applique l’une des exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n
o
1049/2001, il lui incombe de mettre en balance l’intérêt spécifique devant être protégé par la non-divulgation du document concerné et, notamment, l’intérêt général à ce que ce document soit rendu accessible, eu égard aux avantages découlant, ainsi que le relève le considérant 2 du règlement n
o
1049/2001, d’une transparence accrue, à savoir une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel ainsi qu’une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique (voir arrêt du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, point
et jurisprudence citée ; arrêt du 3 juillet 2014, Conseil/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, point
).
S’agissant de l’exception relative à la protection des « procédures juridictionnelles », visée à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001, elle implique que la protection de l’intérêt public s’oppose à la divulgation du contenu non seulement des documents rédigés aux seules fins d’une procédure juridictionnelle particulière (voir arrêts du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission,
T‑391/03 et T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, points
et
et jurisprudence citée, et du 3 octobre 2012, Jurašinović/Conseil,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, point
et jurisprudence citée), c’est-à-dire les mémoires ou les actes déposés, mais également des documents internes à l’institution concernant l’instruction de l’affaire en cours ainsi que des communications relatives à l’affaire entre la DG concernée et le service juridique de l’institution ou un cabinet d’avocats, cette délimitation du champ d’application de l’exception dans ladite affaire ayant pour but de garantir, d’une part, la protection du travail interne à la Commission et, d’autre part, la confidentialité et la sauvegarde du principe du secret professionnel des avocats (arrêts du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, point
, et du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission,
T‑18/15
, non publié,
EU:T:2016:487
, point
).
Dans ce contexte, a été reconnue l’existence d’une présomption générale de non-divulgation pour les mémoires relevant d’une procédure juridictionnelle, prévue par l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001, tant que ladite procédure était pendante (arrêts du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission,
C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, point
; du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, point
, et du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission,
T‑18/15
, non publié,
EU:T:2016:487
, point
), même si cette présomption était uniquement applicable en présence d’une procédure spécifique pendante et ne pouvait en principe plus être invoquée par l’institution concernée lorsque la procédure en question avait été close par une décision juridictionnelle (arrêt du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission,
C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, point
).
Par ailleurs, la Cour a considéré que l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles impliquait que fussent assurés le respect du principe d’égalité des armes ainsi que la bonne administration de la justice. En effet, l’accès aux documents par une partie serait susceptible de fausser l’équilibre indispensable entre les parties à un litige, équilibre qui est à la base du principe d’égalité des armes, dans la mesure où seule l’institution concernée par une demande d’accès à des documents, et non l’ensemble des parties à la procédure, serait soumise à l’obligation de divulgation (arrêt du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission,
C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, points
à
).
C’est notamment pour cette raison que, dans le cadre d’affaires portant sur l’accès à des avis préliminaires établis par une institution en lien avec l’élaboration d’une proposition législative, le Tribunal a estimé que, nonobstant ce qu’il avait jugé dans l’arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission (
T‑391/03 et T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, points
à
et jurisprudence citée), la jurisprudence mentionnée au point précédent du présent arrêt n’excluait pas que d’autres documents que ceux constitués par les mémoires et les documents échangés avec le service juridique d’une institution spécifiquement en lien avec une affaire pendante puissent relever du champ d’application de l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles. À cet égard, soulignant que le principe d’égalité des armes ainsi que la bonne administration de la justice étaient au cœur de la protection prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001, le Tribunal a estimé que le besoin d’assurer l’égalité des armes devant le juge justifiait la protection non seulement des documents rédigés pour les seuls besoins d’un litige particulier, tels les mémoires, mais aussi des documents dont la divulgation était susceptible de compromettre, dans le cadre d’un litige particulier, l’égalité en question, laquelle constituait un corollaire de la notion même de procès équitable (arrêts du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, point
, et du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission,
T‑18/15
, non publié,
EU:T:2016:487
, point
).
En effet, dans ces deux cas, bien que lesdits documents n’aient pas été élaborés dans le cadre d’une procédure juridictionnelle particulière, l’intégrité de la procédure juridictionnelle concernée et l’égalité des armes entre les parties auraient pu être sérieusement mises à mal si des parties bénéficiaient d’un accès privilégié à des informations internes d’une autre partie ayant un rapport étroit avec les aspects juridiques d’un litige pendant ou potentiel, mais imminent (arrêts du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, point
, et du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission,
T‑18/15
, non publié,
EU:T:2016:487
, point
).
Toutefois, pour que cette exception puisse s’appliquer, il faut que les documents demandés aient, au moment de la prise de la décision refusant leur accès, un lien pertinent soit avec une procédure juridictionnelle pendante devant le juge de l’Union et pour laquelle l’institution concernée invoque cette exception, soit avec une procédure pendante devant une juridiction nationale, à condition qu’elle soulève une question d’interprétation ou de validité d’un acte de droit de l’Union, de sorte que, eu égard au contexte de l’affaire, un renvoi préjudiciel paraît particulièrement plausible (arrêts du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, points
et
, et du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission,
T‑18/15
, non publié,
EU:T:2016:487
, point
).
C’est à l’aune de ces considérations jurisprudentielles du Tribunal qu’il convient de traiter la première branche du deuxième moyen, étant relevé que, contrairement à ce que soutient la requérante, la jurisprudence circonstanciée relative à l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001, telle que rappelée précédemment et résultant des arrêts du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission (
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
), et du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission (
T‑18/15
, non publié,
EU:T:2016:487
), ne procède pas d’une interprétation large de cette exception qui entrerait en conflit avec la jurisprudence de la Cour, qui, au demeurant, n’a pas eu, à ce jour, à connaître directement d’une telle question.
En l’espèce, force est de constater que les documents litigieux n’ont pas été spécifiquement établis en lien avec une procédure juridictionnelle en cours.
Cependant, d’une part, il y a lieu de relever que, à la date du 19 septembre 2016, à laquelle a été adoptée la décision attaquée et seule pertinente en l’espèce (voir, en ce sens, arrêt du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, point
), trois procédures juridictionnelles, à savoir les affaires d’asile, étaient en cours d’instance et portaient spécifiquement sur la légalité de la déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016, laquelle avait succédé à la déclaration UE-Turquie du 8 mars 2016. Par ailleurs, dans ces affaires, la Commission, qui n’était pas partie défenderesse, avait, à cette date, déjà présenté une demande en intervention au titre de l’article 143 du règlement de procédure.
D’autre part, le Tribunal relève que les documents litigieux ont été établis par le service juridique, lui-même en charge de la représentation de la Commission dans ces procédures juridictionnelles, et présentent un rapport étroit avec les aspects juridiques du litige au cœur de ces procédures juridictionnelles. En effet, ces documents concernent les modalités de renvoi des migrants en séjour irrégulier dans le respect des procédures d’asile mises en place par le droit de l’Union et, notamment, la notion de « pays tiers sûr », au cœur des affaires d’asile. Partant, il existait un risque prévisible et non hypothétique que la divulgation desdits documents affecte la position de la Commission en tant que partie intervenante dans la mesure où ceux-ci contiennent des prises de position juridiques, essentiellement préliminaires, sur les aspects mis en cause dans les affaires d’asile.
Dans ces conditions, il doit être admis que la Commission pouvait invoquer, dans la décision attaquée, l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles telle que visée à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001, s’agissant de l’ensemble des documents litigieux.
À cet égard, contrairement à ce que prétend la requérante, la Commission n’a pas appliqué une présomption de non-divulgation au titre de la protection des procédures juridictionnelles, mais a procédé à un examen individualisé de chacun des documents litigieux. Cela est corroboré par le fait qu’elle a accordé un accès partiel au cinquième document litigieux.
Par conséquent, la première branche du deuxième moyen doit être écartée.
Sur la deuxième branche du deuxième moyen, relative à la protection des avis juridiques
Dans le cadre de la deuxième branche du deuxième moyen, la requérante fait valoir que les avis et les analyses juridiques faisant l’objet de la seconde demande d’accès concernent l’adoption des instruments juridiques qui ont été ou seront adoptés en vue de mettre en œuvre les déclarations UE-Turquie des 8 et 18 mars 2016, de sorte que, de son point de vue, ils se rapportaient à un processus législatif, en l’occurrence celui de modification de la décision 2015/1601 et du règlement n
o
539/2001, impliquant que la Commission ne pouvait pas refuser de les divulguer.
Nonobstant cet aspect et même en supposant que « le contexte des positions préliminaires contenues dans les documents demandés ne concernait pas les procédures législatives susmentionnées », la requérante estime que, dans la décision attaquée, la Commission n’aurait de toute façon pas précisé en quoi la divulgation des documents litigieux la priverait de la possibilité de recevoir des avis francs, objectifs et complets au sens de la jurisprudence. En effet, elle se serait bornée à cet égard à affirmer péremptoirement que leur divulgation « la priverait d’un élément essentiel […] sur la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie ». Or, dans l’arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil (
C‑39/05 P et C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, points
à
), la Cour aurait posé le principe selon lequel les avis juridiques se rapportant au domaine législatif devaient être divulgués. En tout état de cause, dans la mesure où, selon la requérante, les documents litigieux étaient censés informer la Commission sur la compétence de l’Union à adopter les déclarations UE-Turquie des 8 et 18 mars 2016 et sur l’acquis de l’Union en matière d’asile, cette institution ne pouvait pas raisonnablement s’attendre à ce que ces avis juridiques restent confidentiels. Elle aurait dû, au contraire, s’attendre à ce qu’ils soient un jour rendus publics et, à cet égard, la requérante ne perçoit pas en quoi, d’une manière générale, la divulgation de documents tels que les documents litigieux empêcherait cette institution de demander des avis juridiques.
Dans la réplique, la requérante indique que, même si la protection des avis juridiques pouvait justifier la décision attaquée, cette dernière décision devrait toutefois être annulée pour un « manque de raisonnement » (« lack of reasoning ») en raison de la description incohérente et de l’argumentation confuse de la Commission en ce qui concerne la nature, le contenu et le contexte d’élaboration des documents litigieux.
La Commission conclut au rejet de la deuxième branche du deuxième moyen comme étant non fondée, en précisant d’emblée que, contrairement à ce que soutient la requérante, les documents litigieux n’ont pas été établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l’adoption d’actes légalement contraignants au sein des États membres ou pour ceux-ci au sens du point 68 de l’arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil (
C‑39/05 P et C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). En effet, ceux-ci ne constitueraient que des avis préliminaires se rapportant à des questions qui étaient parallèlement en cours de discussion dans le cadre des procédures d’adoption des propositions de modification de la décision 2015/1601 et du règlement n
o
539/2001. Ainsi, ils ne pourraient pas être considérés comme des documents établis aux fins des procédures législatives se rapportant à ces deux actes du droit de l’Union actuellement en vigueur. Du fait qu’ils ne constituent que des avis juridiques préliminaires internes à l’institution, ils pourraient, selon la Commission, être mal interprétés ou mal compris s’ils étaient divulgués en dehors du contexte dans lequel ils ont été élaborés.
Dans la décision attaquée, la Commission aurait expliqué à la requérante l’existence de travaux en cours en liaison avec les autorités nationales compétentes sur la question sensible de la crise des réfugiés. Or, la divulgation des documents litigieux, portant sur l’interprétation de l’acquis de l’Union en matière d’asile, aurait une incidence grave sur l’intérêt de la Commission à chercher à obtenir des avis, francs, objectifs et complets, et ce dans un contexte dans lequel cette institution était, depuis mars 2016, en contact permanent et intensif avec les autorités des États membres concernés, notamment la République hellénique, au sujet des mesures nécessaires à prendre pour garantir la mise en œuvre des déclarations UE-Turquie des 8 et 18 mars 2016 ainsi que le contrôle de la crise migratoire.
À cet égard, la circonstance, évoquée par la requérante, que les documents litigieux contiendraient une interprétation prétendument objective et que les questions ainsi abordées dans ces documents auraient fait l’objet de débats entre spécialistes ne serait pas de nature à empêcher la Commission de protéger sa capacité à recevoir des avis francs, objectifs et complets dans un domaine sensible et pendant une période très délicate pour la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016, étant rappelé que la Commission aurait veillé à mettre régulièrement à la disposition du public des informations sur la mise en œuvre de ladite déclaration.
Enfin, la Commission estime que le moyen d’annulation tiré d’un prétendu « manque de raisonnement » de sa part n’a été invoqué que dans la réplique et, en l’absence de motifs valables invoqués par la requérante pour justifier la tardiveté de celui-ci, il devrait être rejeté comme irrecevable. En tout état de cause, la requérante n’aurait nullement étayé cette prétention, au demeurant manifestement non fondée.
À titre liminaire, il convient de rappeler que l’exception relative aux avis juridiques prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001 vise à protéger l’intérêt d’une institution à demander des avis juridiques et à recevoir des avis francs, objectifs et complets et que, pour que cette exception puisse être invoquée par une institution, encore faut-il que le risque d’atteinte à cet intérêt ait été raisonnablement prévisible, et non purement hypothétique (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil,
C‑39/05 P et C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, points
et
).
À cet égard, quant au fait que la divulgation d’un avis du service juridique relatif à une proposition législative soit susceptible d’induire un doute sur la légalité de l’acte législatif concerné, il a déjà été jugé que c’est précisément la transparence à cet égard qui, en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement débattues, contribue à conférer aux institutions une plus grande légitimité aux yeux des citoyens européens et à augmenter la confiance de ceux-ci. En effet, c’est plutôt l’absence d’information et de débat qui est susceptible de faire naître des doutes dans l’esprit des citoyens, non seulement quant à la légalité d’un acte isolé, mais aussi quant à la légitimité du processus décisionnel dans son entièreté (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil,
C‑39/05 P et C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, point
).
En l’espèce, force est toutefois de constater que, contrairement à ce que soutient la requérante en évoquant la référence, dans la décision attaquée et en lien avec l’exception visée à l’article 4, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001, aux propositions de modification de la décision 2015/1601 et du règlement n
o
539/2001, les documents litigieux ne constituent pas des avis juridiques relatifs à une proposition législative spécifique. En effet, nonobstant la référence faite dans le deuxième document litigieux à l’éventuelle nécessité de modifier la décision 2015/1601, ils constituent des prises de position, préliminaires, du service juridique sur plusieurs aspects du droit de l’Union en matière d’asile et en lien avec les engagements politiques négociés et conclus, sous l’appellation de « déclarations UE-Turquie », entre les chefs d’État ou de gouvernement de l’Union et leur homologue turc.
Pour autant, l’activité non législative des institutions n’échappe pas au champ d’application du règlement n
o
1049/2001. Il suffit de rappeler, à cet égard, que l’article 2, paragraphe 3, de ce règlement précise que celui-ci « s’applique à tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union » (voir, en ce sens, arrêts du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, points
,
et
, et du 3 juillet 2014, Conseil/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, point
et jurisprudence citée).
En l’espèce, les documents litigieux comportent des consultations juridiques interservices au sein de la Commission et ne constituent pas des avis juridiques par lesquels la position de l’institution aurait été définitivement fixée et, contrairement à ce que soutient la requérante, il ne s’agit pas non plus d’avis juridiques émis dans le cadre de procédures législatives, tels que ceux en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil (
C‑39/05 P et C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Ces consultations, adressées exclusivement aux cabinets du président de la Commission et du membre de la Commission chargé des affaires intérieures, ont été sollicitées à brève échéance, afin d’assister les représentants de la Commission dans leurs réunions avec les représentants de la République hellénique et de la République de Turquie sur les mesures que ces dernières devaient adopter dans le cadre de la mise en œuvre des engagements pris au titre des déclarations UE-Turquie des 8 et 18 mars 2016.
À cet égard, ainsi que le fait valoir à juste titre la Commission, la divulgation de tels avis juridiques, préparatoires et internes, élaborés aux fins d’un dialogue politique entre l’institution et des représentants d’un État membre et d’un État tiers aurait effectivement porté atteinte, de manière prévisible, à l’intérêt de la Commission de solliciter et de recevoir des avis juridiques francs, objectifs et complets de ses différents services afin de préparer sa position finale en tant qu’institution, de surcroît dans un domaine présentant une sensibilité politique certaine et dans un contexte d’urgence pour remédier à une situation migratoire délicate. En effet, les consultations interservices, matérialisées par les documents litigieux, mais qui avaient été accompagnées d’échanges téléphoniques, constituent un travail préparatoire indispensable au bon fonctionnement de cette institution.
Or, la franchise, l’objectivité, la complétude de même que la célérité de ces consultations juridiques, données dans l’urgence – comme l’attestent notamment les heures parfois tardives auxquelles ont été envoyés les courriels en cause, par les membres du service juridique à la présidence de la Commission et à la DG placée sous l’autorité du membre de la Commission chargé des affaires intérieures – auraient été affectées, en l’espèce, si les auteurs de telles consultations, rédigées à la hâte en vue de préparer des rencontres entre les responsables de cette institution et ceux d’un État membre et d’un État tiers, avaient dû anticiper que de tels courriels puissent être mis à la disposition du public.
Enfin, s’agissant du grief formulé dans la réplique par la requérante et tiré d’un « manque de raisonnement » de la part de la Commission dans la décision attaquée ou d’une insuffisance de motivation, il suffit de constater que, contrairement à ce que fait valoir la requérante, la description de la nature et du contenu des documents refusés ainsi que les motifs de refus exposés par la Commission dans la décision attaquée, y compris l’exposé du contexte dans lequel ils ont été élaborés, ne sont pas contradictoires et répondent aux exigences de l’article 296 TFUE. En conséquence, ce grief doit, en tout état de cause, être rejeté, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée sur ce point par la Commission dans la duplique.
Eu égard à ce qui précède, la deuxième branche du deuxième moyen doit être rejetée.
Sur la troisième branche du deuxième moyen, relative à l’existence d’un intérêt public supérieur en faveur d’une divulgation des documents litigieux
À supposer que puisse être reconnue en l’espèce l’existence d’une présomption générale d’atteinte ou d’une atteinte concrète à la protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques, la requérante fait valoir à titre subsidiaire, au titre de la troisième branche du deuxième moyen, qu’il existait un intérêt public supérieur en faveur d’une divulgation des documents litigieux au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n
o
1049/2001. En effet, les institutions de l’Union ne pourraient rendre des comptes et démontrer la légitimité des décisions qu’elles prennent au nom de ses citoyens que si ces derniers sont en mesure de comprendre le cadre juridique dans lequel ces décisions sont prises. Ainsi, l’accès aux documents litigieux devrait être accordé aux citoyens, même si cette divulgation devait potentiellement porter atteinte à la protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques.
En tout état de cause, la requérante soutient que la décision attaquée méconnaît l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n
o
1049/2001, dans la mesure où la Commission a omis d’examiner l’existence d’un intérêt public en faveur d’une divulgation et, plus généralement, de procéder à la mise en balance des intérêts servis par la divulgation avec ceux s’opposant à une telle divulgation. À cet égard, la requérante conteste l’affirmation de cette institution selon laquelle elle n’aurait avancé que des considérations générales qui n’étaient pas de nature à établir que le principe de transparence présentait en l’espèce une acuité particulière. En effet, l’évocation de la nature particulière de la crise migratoire et des mesures adoptées pour y remédier aurait été suffisante pour établir, en l’espèce, l’existence d’un intérêt public particulier en faveur d’une divulgation au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n
o
1049/2001.
La Commission conclut au rejet de la troisième branche du deuxième moyen comme non fondée, en soulignant que, dans la décision attaquée, elle a indiqué à la requérante que cette dernière s’était contentée d’invoquer le principe de transparence sans démontrer en quoi ce principe présentait, en l’espèce, une acuité particulière qui aurait pu primer les raisons légitimes justifiant la non-divulgation des documents litigieux.
En l’espèce, la Commission aurait examiné l’existence d’un intérêt public supérieur, mais, selon cette institution, il n’en demeure pas moins qu’il appartenait à la requérante d’établir l’existence d’un tel intérêt public. Or, sur cet aspect, cette dernière se serait bornée à évoquer des considérations générales, relatives au droit de la société d’être informée et à celui des citoyens de comprendre le contexte juridique en cause, lesquelles, de son point de vue, n’étaient nullement de nature à démontrer que le principe de transparence aurait présenté, en l’espèce, une acuité particulière qui aurait primé les raisons justifiant la non-divulgation des documents litigieux, d’autant que la Commission aurait précisément veillé à informer les citoyens par la diffusion d’informations actualisées, telles que la communication du 16 mars 2016 intitulée « Prochaines étapes opérationnelles de la coopération UE-Turquie dans le domaine de la migration ». Par ailleurs, l’existence de discussions académiques ne saurait constituer la preuve de l’existence d’un intérêt public supérieur au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n
o
1049/2001.
En tout état de cause, la Commission fait valoir que, pour certains des documents litigieux, l’exception relative à la protection des relations internationales était applicable. Or, s’agissant de cette exception, régie par l’article 4, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001, aucune mise en balance avec un intérêt public supérieur en faveur d’une divulgation n’aurait été prévue par le législateur de l’Union.
À titre liminaire, il convient de rappeler que, lorsqu’une institution applique l’une des exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n
o
1049/2001, il lui incombe de mettre en balance l’intérêt spécifique devant être protégé par la non-divulgation du document concerné et, notamment, l’intérêt général à ce que ce document soit rendu accessible, eu égard aux avantages découlant, ainsi que le relève le considérant 2 du règlement n
o
1049/2001, d’une transparence accrue, à savoir une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel ainsi qu’une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique (voir arrêt du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, point
et jurisprudence citée).
Il incombe toutefois au demandeur d’invoquer de manière concrète des circonstances fondant un tel intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents concernés (arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission,
C‑514/11 P et C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, point
; du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, point
, et du 23 janvier 2017, Justice & Environment/Commission,
T‑727/15
, non publié,
EU:T:2017:18
, point
).
Cela étant, l’intérêt public supérieur susceptible de justifier la divulgation d’un document ne doit pas nécessairement être distinct des principes qui sous-tendent le règlement n
o
1049/2001 (arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission,
C‑514/11 P et C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, point
, et du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, point
).
À cet égard, le principe de transparence, sous-tendant le règlement n
o
1049/2001 et invoqué par la requérante, contribue à renforcer la démocratie en permettant aux citoyens de contrôler l’ensemble des informations qui ont constitué le fondement d’un acte législatif. En effet, la possibilité, pour les citoyens, de connaître les fondements des actions législatives est une condition de l’exercice effectif, par ces derniers, de leurs droits démocratiques (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil,
C‑39/05 P et C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, point
).
En l’espèce, force est de rappeler que les documents litigieux n’ont pas été établis dans le cadre d’une procédure législative au sens du traité FUE.
Cependant, la requérante a invoqué des considérations générales relatives au principe de transparence, lesquelles impliquent, dans l’intérêt général, une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel ainsi qu’une plus grand légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil,
C‑39/05 P et C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, point
).
À cet égard, tout d’abord, dans la mesure où il a été constaté que le refus de divulgation des premier à troisième ainsi que sixième et septième documents litigieux relevait des exceptions visées à l’article 4, paragraphe 1, du règlement n
o
1049/2001, il convient de rejeter la troisième branche du deuxième moyen comme étant inopérante s’agissant de ces documents. En effet, dans le cadre de cette disposition, les institutions sont obligées de refuser l’accès aux documents relevant de ces exceptions obligatoires lorsque la preuve des circonstances visées par ces exceptions est rapportée, sans qu’il soit nécessaire de mettre en balance la protection de l’intérêt public avec un intérêt général supérieur (arrêts du 25 avril 2007, WWF European Policy Programme/Conseil,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, points
et
, et du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil,
T‑331/11
, non publié,
EU:T:2013:419
, point
).
Ensuite, contrairement à ce que soutient la requérante, les considérations générales relatives au principe de transparence, invoquées par elle dans la demande confirmative, ont été prises en compte par la Commission dans la décision attaquée, mais cette dernière a estimé qu’elles n’étaient pas de nature à établir que le principe de transparence présentait, en l’espèce, une acuité particulière qui aurait pu primer les raisons justifiant le refus de divulgation des documents litigieux.
À cet égard, il convient encore de relever que, contrairement à ce que soutient la requérante, les auteurs des documents litigieux n’ont pas, dans ceux-ci, porté d’appréciation sur la répartition des compétences entre l’Union et ses États membres en vue de l’adoption des déclarations UE-Turquie des 8 et 18 mars 2016.
Ce constat n’est pas remis en cause par le fait que, dans les limites de ce qui peut être révélé des documents litigieux sans porter atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales, une phrase, figurant dans le sixième de ces documents, fait état du fait que certains aspects visés dans le mémorandum explicatif entre la République hellénique et la République de Turquie pourraient relever de compétences de l’Union et, partant, impliquer la participation de l’Union audit mémorandum, de même que, dans le septième desdits documents, est brièvement évoqué le fait que la participation de l’Union, selon les modalités prévues à l’article 218 TFUE, pourrait être nécessaire si des obligations par rapport à l’accord de réadmission entre ces deux États devaient être créées. En effet, de telles considérations concernent la mise en œuvre des déclarations UE-Turquie, mais sont étrangères à la question, envisagée par la requérante, de la compétence de l’Union pour adopter ces déclarations, étant rappelé que, dans les affaires d’asile, le Tribunal a jugé que la déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016 ne pouvait pas être considérée comme un acte adopté par le Conseil européen, ni d’ailleurs par une autre institution, un organe ou un organisme de l’Union.
Dans ces conditions, au regard des arguments avancés par la requérante, il doit être constaté que celle-ci est restée en défaut d’établir en quoi le principe de transparence aurait en l’espèce eu une acuité particulière justifiant, à tout le moins en ce qui concerne les documents non couverts par les exceptions visées à l’article 4, paragraphe 1, du règlement n
o
1049/2001, la divulgation des documents litigieux relevant de la protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques. Cela vaut d’autant plus dans un contexte dans lequel la Commission a régulièrement diffusé des informations générales en direction du public (voir, en ce sens, arrêt du 23 janvier 2017, Justice & Environment/Commission,
T‑727/15
, non publié,
EU:T:2017:18
, point
). À titre surabondant, le Tribunal constate que cela vaut également pour les documents couverts par les exceptions visées à l’article 4, paragraphe 1, du règlement n
o
1049/2001.
La troisième branche doit être rejetée et, partant, il convient de rejeter le deuxième moyen dans son ensemble.
Sur le quatrième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n
o
1049/2001
Au titre du quatrième moyen, présenté à titre subsidiaire et qu’il convient d’examiner avant le troisième, la requérante conteste l’affirmation de la Commission selon laquelle un accès partiel aux documents litigieux n’était pas possible. En effet, compte tenu de la nature de ces documents, il serait inconcevable que l’intégralité du texte contenu dans ceux-ci fût couverte par les exceptions invoquées par la Commission. Par conséquent, en refusant d’octroyer à la requérante un accès partiel dans la décision attaquée, la Commission aurait méconnu l’article 4, paragraphe 6, du règlement n
o
1049/2001.
La Commission conclut au rejet du moyen, en soulignant qu’elle avait expliqué, dans la décision attaquée, avoir envisagé la possibilité d’accorder un accès partiel aux documents litigieux, mais l’a rejetée au motif que l’intégralité de ces documents relevait des exceptions justifiant la non-divulgation au titre du règlement n
o
1049/2001.
À cet égard, conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement n
o
1049/2001, « [s]i une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées ».
Selon une jurisprudence constante, l’examen de l’accès partiel à un document des institutions de l’Union doit être réalisé à l’aune du principe de proportionnalité (arrêt du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil,
T‑331/11
, non publié,
EU:T:2013:419
, point
; voir également, en ce sens, arrêt du 6 décembre 2001, Conseil/Hautala,
C‑353/99 P
,
EU:C:2001:661
, points
et
).
Il résulte des termes mêmes de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n
o
1049/2001 qu’une institution est tenue d’examiner s’il convient d’accorder un accès partiel aux documents visés par une demande d’accès en limitant un refus éventuel aux seules données couvertes par les exceptions visées. L’institution doit accorder un tel accès partiel si le but poursuivi par cette institution, lorsqu’elle refuse l’accès au document, peut être atteint dans l’hypothèse où ladite institution se limiterait à occulter les passages qui peuvent porter atteinte à l’intérêt public protégé (arrêts du 25 avril 2007, WWF European Policy Programme/Conseil,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, point
, et du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil,
T‑331/11
, non publié,
EU:T:2013:419
, point
; voir également, en ce sens, arrêt du 6 décembre 2001, Conseil/Hautala,
C‑353/99 P
,
EU:C:2001:661
, point
).
En l’espèce, force est de constater que, dans la décision attaquée et ainsi qu’elle l’a indiqué dans cette décision, la Commission a apprécié la possibilité de donner à la requérante un accès partiel aux documents litigieux. Cela est d’ailleurs corroboré par le fait qu’elle a donné à la requérante un accès partiel au cinquième document litigieux.
Ensuite, le Tribunal considère que, à l’instar de ce qu’elle a fait s’agissant du cinquième document litigieux, il était possible pour la Commission de donner un accès partiel à la première phrase de la partie intitulée « Legal framework » du premier document litigieux ainsi qu’à la première phrase du point I, sous a), intitulé « EU Legal Framework », de l’annexe 1 du deuxième document litigieux. En effet, ces passages s’avèrent purement descriptifs des dispositions en cause, mais ne contiennent pas de prise de position de nature juridique ou stratégique relevant des exceptions visées à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement n
o
1049/2001.
En revanche, il ne ressort pas des documents litigieux produits par la Commission devant le Tribunal qu’il eût été possible de donner un accès partiel aux autres documents sans que cette démarche implique de révéler la teneur des parties des documents auxquelles le refus d’accès était justifié et, notamment, les objectifs stratégiques sous-tendant les discussions sur la mise en œuvre, sous l’impulsion de l’Union, des déclarations UE-Turquie par la République hellénique et la République de Turquie.
Or, à cet égard, le juge de l’Union a déjà reconnu que, dans un tel cas, l’institution défenderesse, en l’espèce la Commission, n’est pas tenue, dans les motifs de l’acte attaqué, d’identifier le contenu sensible des documents litigieux ne pouvant être révélé par la divulgation, lorsqu’une telle démarche impliquerait de dévoiler des informations dont la protection est visée par l’exception invoquée, relative à la protection de l’intérêt public en matière de relations internationales (voir, en ce sens, arrêts du 1er février 2007, Sison/Conseil,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, point
, et du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil,
T‑331/11
, non publié,
EU:T:2013:419
, point
).
Il en va de même des quatrième et huitième documents litigieux ainsi que de la partie non dévoilée du cinquième document litigieux, dont le contenu ne pouvait être partiellement révélé sans porter atteinte à la protection conférée aux procédures juridictionnelles et aux avis juridiques.
Par conséquent, il convient, dans la limite de ce qui a été constaté au point 120 du présent arrêt, de faire partiellement droit au quatrième moyen et de le rejeter pour le surplus.
Sur le troisième moyen, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001
Dans la mesure où, d’une part, le rejet des premier et deuxième moyens ainsi que le rejet partiel du quatrième moyen impliquent que la Commission était en droit – à l’exception des parties des documents visées au point 120 du présent arrêt – d’invoquer les exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement n
o
1049/2001 et où, d’autre part, les considérations relatives au quatrième moyen valent même à supposer applicable l’exception visée à l’article 4, paragraphe 3, de ce règlement, il n’est plus nécessaire d’examiner le bien-fondé du troisième moyen, concernant cette dernière exception.
Partant, sans qu’il soit besoin de statuer sur le troisième moyen, il convient :
–
d’annuler la décision attaquée en ce que la Commission a refusé de donner un accès partiel à la première phrase de la partie intitulée « Legal framework » du premier document litigieux ainsi qu’à la première phrase du point I, sous a), intitulé « EU Legal Framework », de l’annexe 1 du deuxième document litigieux ;
–
de rejeter le recours pour le surplus.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Toutefois, aux termes de l’article 134, paragraphe 3, de ce règlement, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, chaque partie supportera ses propres dépens.
La requérante n’ayant succombé que partiellement en ses prétentions, il y a lieu de décider que chaque partie devra supporter ses propres dépens.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :

1)
La décision C(2016) 6029 final de la Commission européenne, du 19 septembre 2016, est annulée en ce qu’elle porte refus de donner à Access Info Europe un accès partiel à la première phrase de la partie intitulée « Legal framework » du document de la Commission portant la référence Ares(2016) 2453347 ainsi qu’à la première phrase du point I, sous a), intitulé « EU Legal Framework », de l’annexe 1 du document de la Commission portant la référence Ares(2016) 2453181.

2)
Le recours est rejeté pour le surplus.

3)
Chaque partie supportera ses propres dépens.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 7 février 2018.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’anglais.