CELEX: 62021CJ0238
Begäran om förhandsavgörande
Miljö
Avfall
Direktiv 2008/98/EG
Artikel 3.1
Artikel 5.1
Artikel 6.1
Uppgrävda massor
Begreppen ’avfall’ och ’biprodukt’
När avfall upphör att vara avfall

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (
EUT L 312, 2008, s. 3
).
Begäran har framställts i ett mål mellan Porr Bau GmbH (nedan kallat Porr Bau) och Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung (förvaltningsmyndighet i distriktet Graz-Umgebung) angående fastställandet från denna myndighet, att uppgrävda massor som spritts ut på jordbruksarealer utgör avfall.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (
EGT L 194, 1975, s. 39
; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (
EGT L 78, 1991, s. 32
; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66) (nedan kallat direktiv 75/442), hade, i enlighet med skäl 3 däri, till främsta syfte att skydda människors hälsa och miljön mot skadliga effekter som uppkommer i samband med insamling, transport, behandling, förvaring och deponering av avfall. Direktiv 75/442 upphävdes och ersattes av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april 2006 om avfall (
EUT L 114, 2006, s. 9
) som i sin tur upphävdes och ersattes med direktiv 2008/98.
I skälen 6, 8, 11, 22 och 29 i direktiv 2008/98 anges följande:
”(6)
Det främsta målet med all avfallspolitik bör vara att minimera de negativa effekterna på människors hälsa och miljön vid generering och hantering av avfall. Avfallspolitiken bör också ha som mål att minska resursanvändningen och främja en praktisk tillämpning av avfallshierarkin.
…
(8)
… Vidare bör återvinning av avfall och användning av återvunnet material uppmuntras för att bevara naturresurser. …
…
(11)
Frågan huruvida icke förorenad jord från utgrävningar och andra naturligt förekommande material som används på andra platser än där grävningen utfördes är avfall eller inte bör avgöras i enlighet med definitionen av avfall och bestämmelserna om biprodukter eller om när avfall upphör att vara avfall enligt detta direktiv.
…
(22)
… För att vissa aspekter på definitionen av avfall ska preciseras, bör man i detta direktiv förtydliga följande:
…
–
När visst avfall upphör att vara avfall, genom att fastställa sådana kriterier för när avfall upphör att vara avfall som garanterar en hög miljöskyddsnivå och ger en miljömässig och ekonomisk fördel. Kategorier av avfall för vilka man kan tänka sig att utforma specifikationer och kriterier för när de upphör att vara avfall är bland annat byggnads- och rivningsavfall, … För att avfallet ska upphöra att vara avfall kan återvinningsförfarandet vara så enkelt som en kontroll av om avfallet uppfyller kriterierna för att det ska upphöra att vara avfall.
…
(29)
Medlemsstaterna bör stödja användningen av återvinningsmaterial (såsom återvunnet papper), i linje med avfallshierarkin och målet om ett återvinningssamhälle, och bör när så är möjligt inte stödja deponering eller förbränning av sådant återvinningsmaterial.”
Kapitel I i detta direktiv, som har rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, omfattar artiklarna 1–7.
Artikel 1 i detta direktiv har följande lydelse:
”I detta direktiv fastställs åtgärder som syftar till att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga eller minska de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till stånd en effektivisering av denna användning.”
I artikel 3 i samma direktiv, med rubriken ”Definitioner”, anges följande:
”I detta direktiv avses med
1.
avfall
: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med,
…
15.
återvinning
: varje förfarande vars främsta resultat är avfall som har ett nyttigt ändamål, genom att det antingen vid anläggningen eller i samhället i stort ersätter annat material som i annat fall skulle ha använts för ett visst syfte eller förbereds för detta syfte; bilaga II innehåller en icke uttömmande förteckning över återvinningsförfaranden,
16.
förberedelse för återanvändning
: återvinningsförfaranden som går ut på kontroll, rengöring eller reparation, genom vilka produkter eller komponenter av produkter som har blivit avfall bereds för att användas igen utan någon annan förbehandling,
…
19.
bortskaffande
: varje förfarande som inte utgör återvinning, även om förfarandet sekundärt leder till regenerering av ämnen eller utvinning av energi; bilaga I innehåller en icke uttömmande förteckning över förfaranden för bortskaffande,
…”
Artikel 4 i direktiv 2008/98, med rubriken ”Avfallshierarki”, har följande lydelse:
”1.   Följande avfallshierarki ska gälla som prioriteringsordning för lagstiftning och politik som rör förebyggande och hantering av avfall:
a)
Förebyggande.
b)
Förberedelse för återanvändning.
c)
Materialåtervinning.
d)
Annan återvinning, t.ex. energiåtervinning.
e)
Bortskaffande.
2.   När avfallshierarkin enligt punkt 1 tillämpas, ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att främja de alternativ som ger bäst resultat för miljön som helhet.
…”
I artikel 5 i direktivet, med rubriken ”Biprodukter”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Ett ämne eller ett föremål som uppkommer genom en produktionsprocess vars huvudsyfte inte är att producera detta kan endast betraktas som biprodukt i stället för som avfall enligt artikel 3.1 om följande villkor är uppfyllda:
a)
Det ska vara säkerställt att ämnet eller föremålet kommer att fortsätta att användas.
b)
Ämnet eller föremålet ska kunna användas direkt utan någon annan bearbetning än normal industriell praxis.
c)
Ämnet eller föremålet ska produceras som en integrerad del i en produktionsprocess.
d)
Den fortsatta användningen ska vara laglig, dvs. ämnet eller föremålet ska uppfylla alla relevanta produkt-, miljö- och hälsoskyddskrav för den specifika användningen och inte leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa.”
I artikel 6 i nämnda direktiv, som har rubriken ”När avfall upphör att vara avfall”, föreskrivs följande:
”1.   Visst specifikt avfall ska upphöra att vara avfall i den mening som avses i artikel 3.1 när det har genomgått ett återvinningsförfarande, inbegripet materialåtervinning, och uppfyller specifika kriterier som utarbetats på följande villkor:
a)
Ämnet eller föremålet ska användas allmänt för specifika ändamål.
b)
Det ska finnas en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål.
c)
Ämnet eller föremålet ska uppfylla de tekniska kraven för de specifika ändamålen och befintlig lagstiftning och normer för produkter.
d)
Användning av ämnet eller föremålet kommer inte att leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa.
Kriterierna ska vid behov inbegripa gränsvärden för förorenande ämnen och ta hänsyn till ämnets eller föremålets eventuella negativa miljöeffekter.
…
4.   Om inga kriterier har fastställts på gemenskapsnivå i enlighet med förfarandet i punkterna 1 och 2, får medlemsstaterna med beaktande av tillämplig rättspraxis från fall till fall besluta om ett visst avfall har upphört att vara avfall. …”
I punkt 2 i artikel 11 i samma direktiv, med rubriken ”Återanvändning och materialåtervinning”, stadgas följande:
”I syfte att uppnå målen i detta direktiv och närma sig ett europeiskt återvinningssamhälle med en hög nivå av resurseffektivitet ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder som är avsedda att uppnå följande mål:
…
b)
Senast 2020: Förberedandet för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av icke-farligt byggnads- och rivningsavfall, med undantag för sådant naturligt förekommande material som definierats i kategori 17 05 04 i avfallsförteckningen, ska öka till minst 70 viktprocent, varvid också ska medräknas sådana fall där avfall används som fyllmaterial för att ersätta annat material.”
Bland de återvinningsåtgärder som räknas upp i bilaga II till direktiv 2008/98 återfinns bland annat ”[m]arkspridning med positiva effekter på jordbruket eller ekologin.”
Österrikisk rätt
I 2 § stycke 1 Abfallwirtschaftsgesetz 2002 (2002 års federala lag om avfallshantering) föreskrivs följande:
”I denna federala lag definieras avfall som all lös egendom
1.
som innehavaren har gjort sig av med eller har för avsikt att göra sig av med, eller
2.
vars insamling, lagring, transport och behandling som avfall är nödvändig för att inte inverka negativt på allmänintresset (1 § stycke 3).”
5 § 1 denna lag har följande lydelse:
”Om inte annat föreskrivs i en förordning som avses i 5 § stycke 2 eller i en förordning som avses i artikel 6.2 i direktiv 2008/98/EG om avfall, ska befintliga ämnen betraktas som avfall till dess att de själva eller de ämnen som härrör från dem används som ersättning för råvaror eller produkter som framställts av primära råvaror. Vid förberedelse för återanvändning i den mening som avses i 2 § stycke 5 upphör avfall att vara avfall när återvinningsförfarandet har avslutats.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Flera jordbrukare vände sig till Porr Bau för att få tillgång till uppgrävd jord och använda den för att återställa mark och för att förbättra produktionsarealerna. Vid denna tidpunkt var det emellertid inte säkert att bolaget skulle kunna tillgodose deras begäran. Porr Bau valde därefter ut ett lämpligt byggnadsprojekt för att därur hämta materialet. Bolaget tillhandahöll således de begärda materialen, det vill säga icke förorenade uppgrävda massor i kvalitetsklass A 1, vilket enligt österrikisk rätt är den högsta kvalitetsklassen för uppgrävda massor. I enlighet med denna rätt är sådant material lämpligt för markanpassningar och användningen av dem är tillåten.
Den 4 maj 2018 begärde Porr Bau att den lokala myndigheten i Graz-Umgebung skulle fastställa att de uppgrävda massor som bolaget hade levererat inte utgjorde avfall och, i andra hand, att de planerade arbetena inte utgjorde en verksamhet som omfattades av en skyldighet att lämna ett bidrag beträffande förorenade områden.
I ett beslut av den 14 september 2020 konstaterade denna myndighet att materialet i fråga utgjorde avfall i den mening som avses i 2 § stycke 1 i 2002 års federala lag om avfallshantering och att det inte hade upphört att vara avfall, huvudsakligen på grund av att de formella kriterierna som fastställs i den federala planen för avfallshantering inte hade uppfyllts.
Landesverwaltungsgericht Steiermark (Regionala förvaltningsdomstolen i Steiermark, Österrike), vid vilken Porr Bau väckte talan mot detta beslut, vill ha klarhet i huruvida de ifrågavarande uppgrävda massorna ska klassificeras som ”avfall”, i den mening som avses i direktiv 2008/98. Denna domstol har dessutom konstaterat att den i så fall måste undersöka huruvida materialet har upphört att vara avfall.
Nämnda domstol har understrukit att detta material har varit föremål för en kontroll, och därför kan användas direkt. Den har angett att materialet i förevarande fall har använts i syfte att förbättra jordbruksstrukturen, att det finns ett behov av materialet, att de tekniska kraven har iakttagits och att det för övrigt inte har förekommit några skadliga effekter på miljön eller hälsan. Dessutom skulle ett sådant tillvägagångssätt följa målsättningen att förebygga avfall och ersätta råvaror med sådana material.
Den hänskjutande domstolen har angett att det enligt österrikisk rätt endast är två verksamheter som medför att avfall upphör att vara avfall, nämligen dels förberedelse för återanvändning genom kontroll, rengöring eller reparation, dels faktisk användning av de berörda materialen som ersättning för råvaror. När det gäller uppgrävda massor är de tillämpliga kriterierna restriktivare, eftersom förberedelserna för återanvändning inte medför att de uppgrävda massorna upphör att vara avfall. Enligt den hänskjutande domstolen medför den gällande lagstiftningen i Österrike och den allmänt vedertagna tolkningen således en begränsning av när avfall upphör att vara avfall, på ett sätt som strider mot unionsrätten.
Även om de ifrågavarande uppgrävda massorna omfattas av den högsta kvalitetsklassen och är tekniskt och rättsligt lämpliga för att förbättra de aktuella jordbruksarealerna, skulle de formella kriterier som föreskrivs i den federala planen för avfallshantering, strikt tolkade, kunna utgöra hinder för att sådant material upphör att vara avfall.
Enligt den hänskjutande domstol medför detta ett hinder för en verksamhet, såsom att med uppgrävda massor förbättra jordbruksarealer, som syftar till att ersätta råmaterial och som är nödvändig enligt den avfallshierarki som föreskrivs i direktiv 2008/98. Detta skulle ge incitament, i strid med de mål som eftersträvas med direktivet, till att använda primära råvaror och att deponera sekundära råvaror, såsom uppgrävda massor, vilka är fullt lämpade för återvinning.
Mot denna bakgrund beslutade Landesverwaltungsgericht Steiermark (Regionala förvaltningsdomstolen i Steiermark) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1.
Utgör artikel 6.1 i direktiv 2008/98 hinder för nationella bestämmelser enligt vilka avfall upphör att vara avfall först när avfall eller befintliga ämnen, eller de ämnen som härrör från dessa, används som ersättning för råvaror eller produkter som framställts av primära råvaror eller har framställts för återanvändning?
Om den första frågan besvaras nekande:
2.
Utgör artikel 6.1 i direktiv 2008/98 hinder för nationella bestämmelser enligt vilka uppgrävda massor kan upphöra att vara avfall först genom ersättning för råvaror eller produkter som framställts av primära råvaror?
Om frågorna 1 och 2 besvaras nekande:
3.
Utgör artikel 6.1 i direktiv 2008/98 hinder för nationell lagstiftning enligt vilken uppgrävda massor inte kan upphöra att vara avfall om formella kriterier (särskilt krav på registrering och dokumentation), som inte har någon miljömässigt relevant inverkan på den genomförda åtgärden, inte uppfylls eller inte uppfylls tillräckligt, trots att uppgrävda massorna bevisligen understiger de gränsvärden (kvalitetsklasser) som ska iakttas för den specifika avsedda användningen?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Domstolen erinrar inledningsvis om att det enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU‑domstolen som införts genom artikel 267 FEUF, ankommer på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera den fråga som hänskjutits. EU-domstolen kan dessutom behöva ta hänsyn till unionsbestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga (dom av den 1 augusti 2022, Uniqa Asigurări,
C‑267/21
,
EU:C:2022:614
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ankommer också på EU-domstolen att besvara de ställda frågorna på grundval av den nationella lagstiftningen och de faktiska omständigheter som angetts av den hänskjutande domstolen, vilken är ensam behörig i detta avseende, och att tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan göra det möjligt för den domstolen att bedöma huruvida den nationella lagstiftningen är förenlig med bestämmelserna i det berörda direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 februari 2022, Philips Orăştie,
C‑487/20
,
EU:C:2022:92
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall hyser den hänskjutande domstolen tvivel om huruvida de i det nationella målet aktuella uppgrävda massorna utgör ”avfall” i den mening som avses i artikel 3 led 1 i direktiv 2008/98. Föremålet för den tvist som den har att avgöra avser nämligen huruvida icke förorenade uppgrävda massor, som enligt den nationella lagstiftningen tillhör den högsta kvalitetsklassen, ska klassificeras som ”avfall”.
Den österrikiska regeringen har gjort gällande att byggnadsentreprenören, enligt österrikisk rätt, i allmänhet har som huvudsakligt syfte att efter att material i samband med ett byggnadsprojekt har grävts upp eller rivits, genomföra projektet utan att hindras av detta material, vilket innebär att materialet fraktas bort från den aktuella byggplatsen i syfte att avlägsnas.
Porr Bau anser att så inte är fallet här och har gjort gällande att de i det nationella målet aktuella uppgrävda massorna skulle kunna uppfylla villkoren i artikel 5.1 i direktiv 2008/98 och därmed utgöra ”biprodukter”.
För det fall att de i det nationella målet aktuella uppgrävda massorna ändå skulle utgöra ”avfall”, har den hänskjutande domstolen angett att det föreligger en skyldighet att låta detta material utgöra ett bidrag beträffande förorenade områden och att det är nödvändigt att undersöka om och, i förekommande fall, vid vilken tidpunkt detta material upphörde att vara avfall.
Det ska i detta avseende konstateras att frågan huruvida icke förorenad jord från utgrävningar och andra naturligt förekommande material som används på andra platser än där grävningen utfördes är avfall eller inte, i enlighet med skäl 11 i direktiv 2008/98, bör avgöras i enlighet med definitionen av avfall och bestämmelserna om biprodukter eller bestämmelserna om när avfall upphör att vara avfall enligt samma direktiv.
För att kunna ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar ska den följaktligen anses ha ställt sina frågor, vilka ska behandlas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 3 led 1, artikel 5.1 och artikel 6.1 i direktiv 2008/98 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken icke förorenade uppgrävda massor som enligt den nationella rätten omfattas av den högsta kvalitetsklassen, för det första ska klassificeras som avfall även om det har konstaterats att materialet uppfyller kravet för att klassificeras som en biprodukt och, för det andra endast upphör att vara avfall när materialet används direkt som ersättning och när innehavaren av avfallet uppfyller formella kriterier som inte är relevanta i miljöskyddsavseende.
Frågan huruvida uppgrävda massorna ska klassificeras som avfall eller som biprodukt
Begreppet avfall definieras i artikel 3 i direktiv 2008/98 som ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.
Domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att kvalificeringen som ”avfall” framför allt är beroende av innehavarens beteende och av den betydelse som ska ges uttrycket ”göra sig av med” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2020, Sappi Austria Produktion och Wasserverband Region Gratkorn-Gratwein,
C‑629/19
,
EU:C:2020:824
, punkt
och där angiven rättspraxis).
När det gäller uttrycket ”göra sig av med” följer det av fast rättspraxis att detta uttryck ska tolkas dels med beaktande av att direktiv 2008/98, enligt skäl 6 i direktivet, syftar till att minimera de negativa effekterna på människors hälsa och miljön vid generering och hantering av avfall, dels mot bakgrund av artikel 191.2 FEUF som föreskriver att unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå och bygga på bland annat försiktighetsprincipen och principen om att förebyggande åtgärder bör vidtas. Av detta följer att uttrycket ”göra sig av med” och därmed begreppet ”avfall” i den mening som avses i artikel 3 led 1 i direktiv 2008/98, inte kan tolkas restriktivt (dom av den 4 juli 2019, Tronex,
C‑624/17
,
EU:C:2019:564
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Närmare bestämt ska bedömningen av huruvida det föreligger ”avfall” i den mening som avses i direktiv 2008/98 göras med hänsyn till samtliga omständigheter, bland vilka kan utgöra indicier på att någon gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med ett ämne eller ett föremål i den mening som avses i artikel 3 led 1 i direktiv 2008/98 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2020, Sappi Austria Produktion och WasserverbandRegion Gratkorn-Gratwein,
C‑629/19
,
EU:C:2020:824
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Bland de omständigheter som kan utgöra sådana indicier återfinns den omständigheten att det tilltänkta ämnet är en produktions- eller konsumtionsrestprodukt, det vill säga en sådan produkt som man inte i sig har eftersträvat och som kräver att särskilda försiktighetsåtgärder vidtas vid en eventuell användning av den på grund av att dess sammansättning är farlig för miljön (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2020, Sappi Austria Produktion och WasserverbandRegion Gratkorn-Gratwein,
C‑629/19
,
EU:C:2020:824
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Det framgår även av domstolens praxis att den metod som tillämpas för bearbetning av ett ämne eller det sätt på vilket ämnet används inte är avgörande för om det ska kvalificeras som avfall eller ej, och att avfallsbegreppet inte utesluter ämnen eller föremål som kan återanvändas på ett ekonomiskt lönsamt sätt. Det övervaknings- och hanteringssystem som har införts genom direktiv 2008/98 avser nämligen att omfatta samtliga ämnen och föremål som ägaren gör sig av med, även om de har ett marknadsvärde och insamlas yrkesmässigt för återvinning, vidareutnyttjande eller återanvändning (dom av den 14 oktober 2020, Sappi Austria Produktion och WasserverbandRegion Gratkorn-Gratwein,
C‑629/19
,
EU:C:2020:824
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Särskild uppmärksamhet ska dessutom fästas vid det faktum att innehavaren inte har eller inte längre har användning för det ifrågavarande föremålet eller ämnet, vilket innebär att föremålet eller ämnet utgör en börda som innehavaren vill göra sig av med. Om så verkligen är fallet finns det en risk för att innehavaren kommer att göra sig av med föremålet eller ämnet på ett sätt som kan skada miljön, till exempel genom övergivande, dumpning och bortskaffande på ett okontrollerat sätt. Om det berörda föremålet eller ämnet omfattas av begreppet ”avfall” i den mening som avses i direktiv 2008/98 blir bestämmelserna i detta direktiv tillämpliga, vilket enligt direktivet innebär att återvinning och bortskaffande av detta föremål eller ämne måste ske utan fara för människors hälsa och utan att det används processer eller metoder som kan skada miljön (dom av den 14 oktober 2020, Sappi Austria Produktion och WasserverbandRegion Gratkorn-Gratwein,
C‑629/19
,
EU:C:2020:824
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Graden av sannolikhet för att ett föremål eller ett ämne kan återanvändas utan föregående bearbetning utgör ett relevant kriterium för bedömningen av om de ska betecknas som avfall i den mening som avses i direktiv 2008/98. Om det – utöver enbart möjligheten att återanvända föremålet eller ämnet i fråga – är ekonomiskt fördelaktigt för innehavaren att återanvända varan, ämnet eller produkten, är sannolikheten stor för att detta kommer att ske. Om så är fallet kan föremålet eller ämnet i fråga inte längre betraktas som en börda som innehavaren vill göra sig av med utan som en verklig produkt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2020, Sappi Austria Produktion och WasserverbandRegion Gratkorn-Gratwein,
C‑629/19
,
EU:C:2020:824
, punkt
och där angiven rättspraxis).
På samma sätt kan ett föremål eller ett ämne som uppkommer under ett tillverknings- eller brytningsförfarande, vars huvudsakliga syfte inte är denna framställning, i vissa situationer – i stället för att utgöra en restprodukt – utgöra en biprodukt som innehavaren inte vill ”göra sig av med” i den mening som avses i artikel 3 led 1 i direktiv 2008/98, utan som innehavaren har för avsikt att senare använda eller saluföra – i förekommande fall för att fylla behov hos andra näringsidkare än den som har producerat den – på fördelaktiga villkor, förutsatt att denna produkt verkligen kommer att återanvändas – utan föregående bearbetning – i den fortsatta produktions- eller användningsprocessen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2020, Sappi Austria Produktion och WasserverbandRegion Gratkorn-Gratwein,
C‑629/19
,
EU:C:2020:824
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I likhet med vad domstolen har slagit fast skulle det nämligen vara helt obefogat att tillämpa bestämmelserna i direktiv 2008/98 – vars syfte är att åtgärder för återvinning eller bortskaffande av avfall ska vidtas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön – på föremål eller ämnen som innehavaren avser att använda eller saluföra på fördelaktiga villkor, oberoende av något återvinningsförfarande. Med hänsyn till skyldigheten att ge avfallsbegreppet en vid tolkning ska detta resonemang emellertid begränsas till situationer där ett föremål eller ett ämne inte bara kan utan verkligen kommer att återanvändas – vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva – utan att något av de återvinningsförfaranden som nämns i bilaga II till direktiv 2008/98 först behöver tillämpas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2020, Sappi Austria Produktion och WasserverbandRegion Gratkorn-Gratwein,
C‑629/19
,
EU:C:2020:824
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det framgår nämligen av artikel 5.1 i direktiv 2008/98 att en ”biprodukt” är ett ämne eller ett föremål som uppkommer genom en produktionsprocess vars huvudsyfte inte är att producera detta ämne eller föremål och som uppfyller villkoren i artikel 5.1 a–d.
I likhet med vad som framgår av denna bestämmelse kan ett ämne eller ett föremål som uppkommer genom en produktionsprocess vars huvudsyfte inte är att producera detta ämne eller föremål endast betraktas som biprodukt enligt artikel 3.1 i detta direktiv i stället för som avfall enbart om följande kumulativa villkor är uppfyllda. För det första ska det vara säkerställt att ämnet eller föremålet kommer att fortsätta att användas. För det andra ska ämnet eller föremålet kunna användas direkt utan någon annan bearbetning än normal industriell praxis. För det tredje ska ämnet eller föremålet produceras som en integrerad del i en produktionsprocess. För det fjärde ska den fortsatta användningen vara laglig, det vill säga ämnet eller föremålet ska uppfylla alla relevanta produkt-, miljö- och hälsoskyddskrav för den specifika användningen och inte leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa.
Ett ämne eller ett föremål som utgör en ”biprodukt” i den mening som avses i artikel 5.1 i direktiv 2008/98 ska inte betraktas som avfall som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Enligt nämnda bestämmelse kan ett föremål eller ett ämne, således inte samtidigt utgöra både en ”biprodukt” och betraktas som ”avfall” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2020, Sappi Austria Produktion och WasserverbandRegion Gratkorn-Gratwein,
C‑629/19
,
EU:C:2020:824
, punkt
).
Domstolen har även slagit fast att petroleumkoks som avsiktligt produceras eller är resultatet av en samtidig produktion av andra oljebränslesubstanser i ett oljeraffinaderi och som med säkerhet kommer att användas som bränsle för raffinaderiets och andra industriföretags energibehov inte utgör avfall i den mening som avses i direktivet. Stallgödsel kan på samma villkor undgå att betecknas som avfall om det används som jordförbättringsmedel inom ramen för en laglig spridning på väl identifierade marker och om lagringen av det begränsas till vad som krävs för denna spridningsprocess (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2005, kommissionen/Spanien,
C‑121/03
,
EU:C:2005:512
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Det ankommer på den hänskjutande domstolen, som ensam är behörig att bedöma de faktiska omständigheterna i det mål som den har att avgöra, att mot bakgrund av de överväganden om vilka det erinras i punkterna 32–39 i förevarande dom pröva huruvida Porr Bau verkligen hade för avsikt att ”göra sig av med” de uppgrävda massor som är i fråga i det nationella målet, så att de utgjorde avfall i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2008/98.
Det ankommer särskilt på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida dessa uppgrävda massor utgjorde en börda som byggbolaget försökte göra sig av med, det vill säga att det fanns en risk för att bolaget gjorde sig av med detta material på ett sätt som kunde skada miljön, till exempel genom att överge, dumpa eller bortskaffa materialet på ett okontrollerat sätt.
Det ankommer emellertid på EU-domstolen att tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla nödvändiga anvisningar för att den sistnämnda ska kunna avgöra det mål som anhängiggjorts vid den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2020, Sappi Austria Produktion och WasserverbandRegion Gratkorn-Gratwein,
C‑629/19
,
EU:C:2020:824
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall framgår det av de uppgifter som lämnats till domstolen att det redan innan det att de ifrågavarande massorna grävdes upp fanns en uttrycklig begäran från lokala jordbrukare om att få sådant material levererat. Efter att lämpliga byggnadsprojekt hade hittats, vilka gjorde det möjligt att få tillgång till de begärda uppgrävda massorna, riktades en begäran till Porr Bau om att ställa dessa uppgrävda massor till förfogande, jämte ett avtal enligt vilket detta bolag med hjälp av detta material skulle utföra arbeten för att återställa mark för odling och förbättra i vederbörlig ordning angiven mark och jordbruksarealer. Dessa omständigheter, om de visar sig vara sanna, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra, förefaller inte visa på att det berörda byggföretaget hade för avsikt att göra sig av med dessa material.
Det ska således prövas huruvida de i det nationella målet aktuella uppgrävda massorna ska kvalificeras som ”biprodukter” i den mening som avses i artikel 5.1 i direktiv 2008/98.
Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida samtliga villkor i denna bestämmelse, om vilka det erinrats i punkt 43 i förevarande dom, är uppfyllda.
Vad för det första gäller det villkor som anges i artikel 5.1 a i detta direktiv, enligt vilket det ska vara säkerställt att ämnet eller föremålet kommer att fortsätta att användas, ankommer det i förevarande fall på den hänskjutande domstolen att kontrollera att de berörda jordbrukarna har gjort ett bindande åtagande gentemot Porr Bau, att ta emot de här aktuella uppgrävda massorna i syfte att utföra arbeten för att återställa mark för odling och att förbättra mark och jordbruksarealer, och även att kontrollera att materialet i fråga och de levererade kvantiteterna faktiskt varit avsedda för att utföra sådant arbete och varit strikt begränsade till att användas inom ramen för dessa arbeten.
För det fall detta material inte levererades omedelbart, är det lämpligt att tillåta en rimlig tid för att möjliggöra tillfällig lagring till dess att det arbete som det är avsett för har slutförts. Såsom framgår av den rättspraxis som nämns i punkt 45 i denna dom får denna lagringstid emellertid inte överstiga vad som krävs för att det berörda företaget ska kunna fullgöra sina avtalsförpliktelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2013, Brady,
C‑113/12
,
EU:C:2013:627
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad för det andra gäller villkoret i artikel 5.1 b i direktiv 2008/98, enligt vilket ämnet eller föremålet ska kunna användas direkt utan någon annan bearbetning än normal industriell praxis, erinrar domstolen om att det av beslutet om hänskjutande framgår att de i det nationella målet aktuella uppgrävda massorna hade varit föremål för en kvalitetskontroll som visade att det rörde sig om icke förorenat material i den högsta kvalitetsklassen och som erkändes som sådant i nationell rätt. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att försäkra sig om att det inte vad nödvändigt att bearbeta eller behandla dessa material innan de användes.
Vad för det tredje gäller villkoret i artikel 5.1 c i direktiv 2008/98 och frågan huruvida Porr Bau producerar nämnda material som en integrerad del i dess produktionsprocess, påpekar domstolen, i likhet med vad generaladvokaten har gjort i punkterna 41 och 47 i sitt förslag till avgörande, att uppgrävda massor är resultatet av en av de första etapper som normalt genomförs inom ramen för en byggverksamhet, såsom en ekonomisk verksamhet, och som medför bearbetning av marken.
Vad för det fjärde gäller villkoret att den fortsatta användningen av ämnet eller föremålet ska vara laglig, krävs det enligt artikel 5.1 d i direktiv 2008/98 bland annat att ämnet eller föremålet ska uppfylla alla relevanta produkt-, miljö- och hälsoskyddskrav för den specifika användningen och inte leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa.
Domstolen erinrar i detta avseende om att det av uppgifterna i beslutet om hänskjutande framgår att de aktuella uppgrävda massorna, till följd av en kvalitetsanalys före återanvändningen, har klassificerats som tillhörandes den högsta kvalitetsklassen för icke förorenade uppgrävda massor, såsom definierade i den österrikiska lagstiftningen, bland annat inom ramen för den federala avfallshanteringsplanen, i vilken det föreskrivs särskilda krav på en minskning av avfallsmängderna, av föroreningarna i avfallet och av dess skadliga effekter på miljön och människors hälsa. Denna plan föreskriver även att användningen av icke förorenad jord av högsta kvalitet är lämplig och tillåten för återställande och förbättring av mark.
Denna användning är i princip förenlig med de mål som eftersträvas i direktiv 2008/98. Det bör noteras att användningen av uppgrävd jord och uppgrävda massor såsom byggnadsmaterial, i den mån dessa uppfyller stränga kvalitetskrav, utgör en väsentlig fördel för miljön eftersom de, i enlighet med artikel 11.2 b i direktivet, bidrar till att minska mängden avfall, bevara naturresurserna och utveckla en cirkulär ekonomi.
Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 73 i sitt förslag till avgörande, medför dessutom användningen av uppgrävda massor i den högsta kvalitetsklassen för att återställa och förbättra jordbruksmark, att den avfallshierarki som anges i artikel 4 i direktivet kan iakttas.
Om den hänskjutande domstolen däremot skulle komma till slutsatsen att de i det nationella målet aktuella uppgrävda massorna utgör ”avfall”, i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2008/98, vill den få klarhet i huruvida artikel 6.1 i detta direktiv ska tolkas så, att den utgör hinder mot en nationell lagstiftning enligt vilken sådant material endast upphör att vara avfall när det används direkt som ersättning och innehavaren uppfyller formella kriterier som inte är relevanta för miljöskyddet.
Huruvida uppgrävda massor har upphört att vara avfall
Enligt artikel 6.1 i direktiv 2008/98 ska visst specifikt avfall upphöra att vara avfall när det har genomgått ett återvinningsförfarande, inbegripet materialåtervinning. För att avfall ska upphöra att vara avfall krävs även specifika kriterier som ska fastställas med iakttagande av flera villkor. För det första ska ämnet eller föremålet användas allmänt för specifika ändamål. För det andra ska det finnas en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål. För det tredje ska ämnet eller föremålet uppfylla de tekniska kraven för de specifika ändamålen och vara förenligt med befintlig lagstiftning och produktnormer. För det fjärde ska användning av ämnet eller föremålet inte leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa.
Den hänskjutande domstolen har påpekat att det i 5 § stycke 1 i 2002 års federala lag om avfallshantering föreskrivs att befintliga ämnen eller de ämnen som härrör från dem upphör att vara avfall när de används som ersättning för råvaror eller för produkter som framställts av primära råvaror, eller när de bereds för att återanvändas.
Vad gäller uppgrävda massor har den hänskjutande domstolen emellertid understrukit att detta material upphör att vara avfall först när materialet har använts som ersättning för råvaror eller för produkter som framställts av råvaror.
Denna domstol har dessutom gjort gällande, för det första, att återvinning genom förberedelse för återanvändning inte medför att sådant material upphör att vara avfall. För att denna status ska upphöra måste, för det andra, i enlighet med den federala avfallshanteringsplanen, formella krav, såsom krav i fråga om registreringar och dokumentation som saknar relevans för miljöskyddet, vara uppfyllda.
Det ska således prövas huruvida artikel 6.1 i direktiv 2008/98 utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken icke förorenade uppgrävda massor som enligt nationell rätt omfattas av den högsta kvalitetsklassen, upphör att vara avfall endast om de har använts som ersättning för råvaror och sådana formella krav har uppfyllts.
Domstolen påpekar för det första att även om ”[m]arkspridning med positiva effekter på jordbruket eller ekologin” räknas upp bland återvinningsåtgärderna i bilaga II till direktiv 2008/98, framgår det av skäl 22 i direktivet att återvinningsförfarandet, för att avfallet ska upphöra att vara avfall, kan vara så enkelt som en kontroll av om avfallet uppfyller kriterierna för att det ska upphöra att vara avfall.
I likhet med vad generaladvokaten anfört i punkt 65 i sitt förslag till avgörande konkretiseras detta skäl i artikel 3 led 16 i direktiv 2008/98, i vilken begreppet ”förberedelse för återanvändning” formellt definieras som återvinningsförfaranden som går ut på ”kontroll, rengöring eller reparation”, genom vilka produkter eller komponenter av produkter som har blivit avfall bereds för att användas igen utan någon annan förbehandling. I denna bestämmelse anges uttryckligen att åtgärder som utgör ”förberedelse för återanvändning” ska anses vara återvinning.
Domstolen anser följaktligen att en undersökning för att fastställa kvaliteten och förekomsten av föroreningar eller kontamineringar i uppgrävda massor kan klassificeras som en ”kontroll” som omfattas av begreppet ”förberedelse för återanvändning”, såsom det definieras i artikel 3.16 i direktiv 2008/98. Följaktligen kan avfall som är föremål för en sådan ”förberedelse för återanvändning” anses ha genomgått ett återvinningsförfarande i den mening som avses i artikel 6.1 i nämnda direktiv, om återanvändningen inte kräver någon annan förbehandling.
För det andra ankommer det på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida de särskilda kriterier som fastställts i enlighet med villkoren i artikel 6.1 i direktiv 2008/98 har iakttagits i det nationella målet efter kontrollen.
När det gäller de formella kriterier som i den federala avfallshanteringsplanen föreskrivs för de i det nationella målet aktuella uppgrävda massorna, ska det påpekas att kriterierna för när avfall upphör att vara avfall, i enlighet med artikel 6.1 andra stycket i direktiv 2008/98, vid behov ska inbegripa gränsvärden för förorenande ämnen och ta hänsyn till ämnets eller föremålets eventuella negativa miljöeffekter. Medlemsstaterna har dessutom, inom de ramar som föreskrivs i artikel 6.4 i direktiv 2008/98, ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fastställa dessa kriterier.
Även om sådana formella kriterier som de som den hänskjutande domstolen hänvisar till skulle visa sig vara nödvändiga, till exempel för att garantera kvaliteten och oskadligheten hos ämnet i fråga, måste de därför definieras på ett sådant sätt att de uppnår sina mål utan att äventyra uppnåendet av målen i direktiv 2008/98.
I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att slutsatsen, enligt det beslut som avses i punkt 17 i förevarande dom, att de i det nationella målet aktuella uppgrävda massorna inte hade upphört att vara avfall, i huvudsak föranleddes av att formella kriterier som inte var relevanta med hänsyn till miljöskyddet hade åsidosatts.
Uppnåendet av de mål som eftersträvas med direktiv 2008/98 riskerar emellertid att äventyras om – trots att de särskilda kriterier som fastställts i enlighet med villkoren i artikel 6.1 i direktiv 2008/98 har uppfyllts – icke förorenade uppgrävda massor i den högsta kvalitetsklassen, vars egenskaper kan användas för att förbättra jordbruksstrukturer, inte anses ha upphört att vara avfall även efter en kvalitetskontroll som görs i syfte att säkerställa att användningen av dessa material inte är skadlig för vare sig miljön eller människors hälsa.
Om återanvändningen av sådana uppgrävda massor, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, hindras av formella kriterier som saknar relevans för miljöskyddet, ska dessa kriterier nämligen anses strida mot de mål som eftersträvas med direktiv 2008/98, vilka, såsom framgår av skälen 6, 8 och 29 i direktivet, består i att uppmuntra tillämpning av den avfallshierarki som föreskrivs i artikel 4 i direktivet, att återvinna av avfall och användning av återvunnet material för att bevara naturresurser, och att möjliggöra upprättandet av en cirkulär ekonomi. I förekommande fall skulle sådana åtgärder kunna undergräva direktivets ändamålsenliga verkan.
Att sådana formella kriterier äventyrar förverkligandet av målen i direktiv 2008/98, kan inte godtas. Det ankommer på den hänskjutande domstolen, som ensam är behörig att tolka bestämmelserna i den nationella rätten, att pröva huruvida så är fallet i förevarande mål.
Av det ovan anförda följer att de i det nationella målet aktuella uppgrävda massorna, för det fall att de har varit föremål för ett återvinningsförfarande och uppfyller samtliga specifika kriterier som fastställts med iakttagande av villkoren i artikel 6.1 a–d i direktiv 2008/98, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva, har upphört att vara avfall.
Mot bakgrund av det ovanstående ska de ställda frågorna besvaras enligt följande. Artikel 3 led 1 och artikel 6.1 i direktiv 2008/98 ska tolkas så, de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken icke förorenade uppgrävda massor som enligt nationell rätt ingår i den högsta kvalitetsklassen
–
ska klassificeras som avfall trots att innehavaren varken avser eller är skyldig att göra sig av med detta material och det uppfyller villkoren i artikel 5.1 i detta direktiv för att klassificeras som biprodukter, och
–
endast upphör att vara avfall när materialet används direkt som substitut och när innehavaren har uppfyllt formella kriterier som saknar relevans för miljöskyddet, om dessa kriterier äventyrar förverkligandet av målen i nämnda direktiv.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

Artikel 3 led 1 och artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv

ska tolkas så, att

de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken icke förorenade uppgrävda massor som enligt nationell rätt ingår i den högsta kvalitetsklassen

–
ska klassificeras som avfall trots att innehavaren varken avser eller är skyldig att göra sig av med detta material och det uppfyller villkoren i artikel 5.1 i detta direktiv för att klassificeras som biprodukter, och

–
endast upphör att vara avfall när materialet används direkt som substitut och när innehavaren har uppfyllt formella kriterier som saknar relevans för miljöskyddet, om dessa kriterier äventyrar förverkligandet av målen i nämnda direktiv.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.