CELEX: 62014TJ0817
Responsabilità extracontrattuale
Polizia sanitaria
Lotta contro l’influenza aviaria
Divieto d’importazione nell’Unione di volatili selvatici catturati
Regolamento (CE) n. 318/2007 e regolamento di esecuzione (UE) n. 139/2013
Violazione sufficientemente qualificata di norme di diritto che conferiscono diritti ai singoli
Violazione grave e manifesta dei limiti del potere discrezionale
Proporzionalità
Dovere di diligenza
Articoli da 15 a 17 della Carta dei diritti fondamentali

Fatti
Presentazione dei ricorrenti
La Zoofachhandel Züpke GmbH, la Zoohaus Bürstadt, la Helmut Ofenloch GmbH & Co. KG, la Zoofachgeschäft – Vogelgroßhandel Import-Export Heinz Marche, la sig.ra Rita Bürgel e il sig. Norbert Kass, ricorrenti, sono commercianti di animali, stabiliti o residenti in Germania, i quali esercitano o esercitavano, in particolare, un’attività d’importazione nell’Unione europea di volatili selvatici catturati in natura e destinati a fini ornamentali in voliere, come i pappagalli.
Sulle direttive 91/496/CEE e 92/65/CEE
Il 15 luglio 1991 il Consiglio delle Comunità europee ha adottato, sul fondamento dell’articolo 37 CE che disciplina la politica agricola comune, la direttiva 91/496/CEE, che fissa i principi relativi all’organizzazione dei controlli veterinari per gli animali che provengono dai paesi terzi e che sono introdotti nella Comunità e che modifica le direttive 89/662/CEE, 90/425/CEE e 90/675/CEE (
GU L 268, pag. 56
). L’articolo 10, paragrafo 3, della direttiva 91/496 rinvia al suo allegato B per quanto riguarda i requisiti generali da rispettare per le stazioni di quarantena.
Il 13 luglio 1992 il Consiglio ha adottato la direttiva 92/65/CEE, che stabilisce norme sanitarie per gli scambi e le importazioni nella Comunità di animali, sperma, ovuli e embrioni non soggetti, per quanto riguarda le condizioni di polizia sanitaria, alle normative comunitarie specifiche di cui all’allegato A, sezione I, della direttiva 90/425/CEE (
GU L 268, pag. 54
). La direttiva 92/65 fissa requisiti particolari che devono essere soddisfatti dal paese e dall’imprenditore agricolo di origine, stabilisce norme riguardanti i certificati di polizia sanitaria che devono accompagnare gli animali importati e stabilisce a quali esami gli animali devono essere sottoposti. L’articolo 17, paragrafi 2 e 3, della direttiva suddetta prevede, segnatamente, in sostanza, che possono essere oggetto di importazione nell’Unione solo gli animali che provengono da un paese terzo compreso in un elenco di paesi terzi o di parti di essi che forniscono garanzie equivalenti alle condizioni applicabili agli scambi all’interno dell’Unione e che possono essere stabiliti requisiti specifici di polizia sanitaria, in particolare quelli intesi a tutelare l’Unione conto talune malattie esotiche.
Sul parere dell’EFSA del 2005
Il 14 e il 15 settembre 2005, a seguito di una richiesta della Commissione delle Comunità europee risalente al 2004, l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) ha emesso un parere scientifico sugli aspetti della salute e del benessere degli animali concernente l’influenza aviaria [
The EFSA Journal
(2005) 266, pagg. da 1 a 21] (in prosieguo: il «parere dell’EFSA del 2005»). Tenuto conto del mandato ad essa conferito, l’EFSA si è pronunciata, in tale parere, unicamente sul rischio di infezione da influenza aviaria per il pollame dell’Unione.
Nell’introduzione del parere del 2005, l’EFSA ha ricordato che l’influenza aviaria si manifestava, nel pollame, in due forme cliniche distinte, l’influenza aviaria ad alta patogenicità (in prosieguo: l’«IAAP») e l’influenza aviaria a bassa patogenicità (in prosieguo l’«IABP»). L’IAAP è causata da virus dei sottotipi H5 e H7, che presentano talune caratteristiche molecolari in grado di provocare un’infezione sistemica, che sono assenti nell’IABP. Il virus H5N1 è uno di tali sottotipi di virus che causano l’IAAP.
L’EFSA ha altresì indicato che, poco tempo prima dell’adozione del suo parere, in seguito a un’eccezionale situazione di endemia del virus H5N1 nel pollame in taluni paesi dell’Asia, detto virus aveva infettato la popolazione di volatili selvatici, tanto sedentari quanto migratori. Tale situazione epidemiologica, la quale a suo avviso non si era mai prodotta in passato, poteva essere all’origine di un virus pandemico per l’uomo e comportare conseguenze irreversibili. Tuttavia, tenuto conto della mancanza di conoscenze riguardo alle infezioni di tipo IAAP nei volatili selvatici, essa ha ritenuto che una valutazione della situazione e previsioni circa evoluzioni future non potessero essere suffragate da dati scientifici sufficienti.
Quanto al rischio rappresentato per il pollame dell’Unione dai volatili in gabbia, che comprendono in particolare i volatili ornamentali e di compagnia, l’EFSA ha ritenuto che tali volatili potessero essere infettati da virus che provocano l’influenza aviaria, ivi compresi quelli dei sottotipi H5 e H7, e quindi, in caso d’importazione, rappresentare un rischio di introduzione di tali virus nell’Unione.
Sulla decisione 2005/76/CE e sulla proroga delle misure adottate
Il 27 ottobre 2005 la Commissione ha adottato la decisione 2005/760/CE, recante alcune misure di protezione relative all’[IAAP] in taluni paesi terzi per quanto concerne l’importazione di volatili in cattività (
GU L 285, pag. 60
), che sospendeva l’importazione nell’Unione di volatili vivi diversi dal pollame. Tali misure erano applicabili fino al 31 dicembre 2005.
Le misure adottate nella decisione 2005/760 sono state modificate e prorogate fino al 30 giugno 2007 con diverse decisioni della Commissione, l’ultima proroga è quella prevista dalla decisione 2007/183/CE, del 23 marzo 2007, che modifica la decisione 2005/760 (
GU L 84, pag. 44
).
Sul parere dell’EFSA del 2006
Il 27 ottobre 2006, in risposta a una richiesta della Commissione del 25 aprile 2005, l’EFSA ha emesso il parere scientifico relativo ai rischi per la salute e il benessere degli animali derivanti dall’importazione nell’Unione di volatili selvatici diversi dal pollame [
The EFSA Journal
(2006) 410, pag. da 1 a 55] (in prosieguo: il «parere dell’EFSA del 2006»). In tale parere essa formulava diverse raccomandazioni per la salute e il benessere dei volatili catturati in natura e esaminava diversi agenti infettivi per i volatili, tra cui l’influenza aviaria.
Per quanto riguarda gli aspetti relativi alla salute, l’EFSA ha considerato che la probabilità che agenti infettivi fossero stati introdotti nell’Unione in seguito all’uscita dalla quarantena di volatili selvatici catturati variava da «trascurabile» ad «altissima». A suo avviso, la probabilità che un volatile selvatico catturato fosse infetto al momento dell’uscita dalla quarantena variava da una specie all’altra e dipendeva dalla probabilità d’infezione in fasi precliniche. Tali constatazioni l’hanno indotta a raccomandare che la necessità di continuare l’importazione di volatili selvatici catturati fosse valutata con attenzione. Essa ha altresì indicato che i volatili selvatici potevano essere infettati da contaminazione laterale proveniente da altri volatili selvatici infetti, da un ambiente contaminato o dal pollame infetto.
L’EFSA ha rilevato, inoltre, che il 95% dei volatili importati nell’Unione apparteneva a una delle tre famiglie composte, rispettivamente, dai passeriformi (64%), dagli psittaciformi (17%) e dai galliformi (14%), che, nel 2005, l’88% delle importazioni di volatili selvatici proveniva dall’Africa e il 78% proveniva da cinque Stati africani e che, in linea generale, i volatili catturati erano meno costosi dei volatili allevati in cattività.
Per quanto attiene, specificamente, all’influenza aviaria, l’EFSA ha considerato, innanzitutto, che le specie di volatili maggiormente importate, ossia i passeriformi e gli psittaciformi, non avevano un ruolo fondamentale nell’epidemiologia dell’influenza aviaria. Inoltre, tutti i virus che provocano l’IAAP presenti nei volatili avevano un potenziale zoonosico limitato. Tuttavia, secondo l’EFSA, dato che il genoma del virus dell’influenza aviaria, o una sua parte, era stato coinvolto in passato in pandemie importanti e, al momento della redazione del parere, in quella del virus H5N1, un buon programma di sorveglianza poteva evitare che i virus dell’influenza aviaria penetrassero nell’Unione attraverso volatili importati legalmente.
L’EFSA ha inoltre rilevato che, in particolare per i passeri e per i gallinacei, i virus che provocano l’IAAP avevano periodi di incubazione e clinici assai brevi, comportando una mortalità elevata in pochi giorni, mentre per gli anseriformi il periodo di incubazione poteva essere molto più lungo. Essa ha altresì considerato che, tenuto conto del breve periodo di incubazione, un volatile che arrivava in quarantena infettato da un virus dell’influenza aviaria o che veniva infettato da tale virus durante il periodo di quarantena avrebbe presentato segni clinici durante tale periodo. Essa ha quindi ritenuto che la probabilità che un tale volatile fosse liberato dalla quarantena senza essere stato individuato fosse bassa, se non addirittura trascurabile. Essa ha tuttavia indicato che sussisteva il rischio che i volatili soggetti a infezioni infracliniche fossero liberati infetti.
L’EFSA ha infine raccomandato di valutare con attenzione la necessità di continuare a importare volatili selvatici e di preferire l’importazione di uova, tenuto conto del rischio di introdurre agenti infettivi importanti nell’Unione. Essa ha inoltre raccomandato di effettuare una valutazione regolare del rischio d’importazione di malattie infettive, al fine di individuare zone e paesi ad alto rischio nonché specie ad alto rischio, dato che i medesimi variavano nel tempo.
Sul regolamento (CE) n. 318/2007
Il 23 marzo 2007 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 318/2007 della Commissione, del 23 marzo 2007, che stabilisce le condizioni di polizia sanitaria per le importazioni nella Comunità di determinati volatili e le relative condizioni di quarantena (
GU L 84, pag. 7
). Tale regolamento aveva, in particolare, come base giuridica l’articolo 10, paragrafo 3, secondo comma, e l’articolo 10, paragrafo 4, primo comma, della direttiva 91/496, nonché l’articolo 17, paragrafo 2, lettera b), e paragrafo 3, e l’articolo 18, paragrafo 1, primo e quarto trattino, della direttiva 92/65. Ai sensi del suo articolo 20, detto regolamento è entrato in vigore il 1
o
luglio 2007.
I considerando 4, 5 e da 8 a 10 del regolamento n. 318/2007 sono formulati come segue:
L’articolo 1 del regolamento n. 318/2007, intitolato «Oggetto», così dispone:
«Il presente regolamento stabilisce le condizioni di polizia sanitaria per le importazioni nell’[Unione] di determinati volatili provenienti dai paesi terzi e dalle parti dei medesimi di cui all’allegato I e fissa le relative condizioni di quarantena».
L’articolo 2 del regolamento n. 318/2007, rubricato «Campo di applicazione», stabilisce che tale regolamento si applica agli animali delle specie avicole ad eccezione, in particolare, del pollame.
L’articolo 4 del regolamento n. 318/2007, rubricato «Stabilimenti di allevamento riconosciuti», stabilisce, in sostanza, che le importazioni di volatili provenienti da stabilimenti di allevamento riconosciuti dall’autorità competente nel paese terzo di origine sono autorizzate nel rispetto, da parte di dette autorità, delle condizioni di riconoscimento stabilite nell’allegato II di tale regolamento e della comunicazione del numero di riconoscimento alla Commissione.
L’articolo 5 del regolamento n. 318/2007, rubricato «Condizioni di importazione» e come modificato, così dispone:
«Sono autorizzate unicamente importazioni di volatili che soddisfano le seguenti condizioni:
a)
i volatili devono essere volatili allevati in cattività [definiti dall’articolo 3, lettera c), del medesimo regolamento come i “volatili che non sono stati catturati in natura, ma sono nati e sono stati allevati in cattività da riproduttori (parent) che si sono accoppiati o i cui gameti sono stati altrimenti trasferiti in cattività”];
b)
i volatili devono provenire dai paesi terzi o dalle parti dei medesimi di cui all’allegato I;
b bis)
i volatili provengono da stabilimenti di allevamento riconosciuti conformi alle condizioni di cui all’articolo 4;
c)
i volatili devono essere stati sottoposti a un test di laboratorio per la ricerca virale, eseguito da 7 a 14 giorni prima della spedizione, ed essere risultati negativi ai virus dell’influenza aviaria e della malattia di Newcastle;
d)
i volatili non devono essere stati vaccinati contro l’influenza aviaria;
e)
i volatili devono essere accompagnati da un certificato di polizia sanitaria conforme al modello di cui all’allegato III (“certificato di polizia sanitaria”);
f)
i volatili devono essere identificati mediante un numero di identificazione individuale (…)».
L’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 318/2007, intitolato «Disposizioni in materia di quarantena», prevede quanto segue:
«I volatili sono tenuti in quarantena per almeno 30 giorni in un impianto o in una stazione di quarantena riconosciuti (“quarantena”)».
L’allegato I del regolamento n. 318/2007, intitolato «Elenco di paesi terzi autorizzati a utilizzare il certificato di polizia sanitaria di cui all’allegato III», stabilisce che:
La decisione 2006/696/CE della Commissione, del 28 agosto 2006, che istituisce un elenco di paesi terzi da cui sono consentiti le importazioni e il transito nella Comunità di pollame, uova da cova, pulcini di un giorno, carni di pollame, ratiti e selvaggina da penna selvatica, uova e ovoprodotti e uova esenti da organismi patogeni specifici, definisce le condizioni di certificazione veterinaria applicabili e modifica le decisioni 93/342/CEE, 2000/585/CE e 2003/812/CE (
GU L 295, pag. 1
), citate nell’allegato I del regolamento n. 318/2007, è stata abrogata e sostituita dal regolamento n. 798/2008 della Commissione, dell’8 agosto 2008, che istituisce un elenco di paesi terzi, loro territori, zone o compartimenti da cui sono consentiti le importazioni e il transito nella Comunità di pollame e prodotti a base di pollame e che definisce le condizioni di certificazione veterinaria (
GU L 226, pag. 1
), che è stato più volte modificato.
Sul parere dell’EFSA del 2008
Il 7 maggio 2008, in risposta a una richiesta della Commissione del 2007, l’EFSA ha emesso un parere sugli aspetti di salute e benessere animali dell’influenza aviaria e sul rischio della sua introduzione nelle aziende avicole dell’Unione europea [
The EFSA Journal
(2008) 715, pag. da 1 a 161] (in prosieguo: il «parere dell’EFSA del 2008»). La Commissione aveva incaricato l’EFSA di consolidare le principali conclusioni e raccomandazioni dei suoi pareri precedenti e di rivalutare, alla luce delle nuove conoscenze scientifiche, il rischio di trasmissione dell’influenza aviaria alle aziende avicole europee. Tenuto conto dell’adozione del regolamento n. 318/2007, il rischio di introduzione del virus che provoca l’IABP o l’IAAP con le importazioni, ormai vietate, di volatili selvatici non è stato specificamente rivalutato.
Innanzitutto, l’EFSA ha indicato che, secondo l’analisi dei ceppi negli Stati membri dell’Unione, tutti i virus trovati nei volatili e nei volatili selvatici dal 2006 erano strettamente legati. Quanto alla patogenesi e alla trasmissione, essa ha ritenuto che il virus H5N1 era ancora in grado di provocare una mortalità importante in seno alle popolazioni di volatili selvatici e ha rilevato che, secondo gli studi sperimentali, alcune specie potevano essere infette anche senza manifestazioni cliniche.
Successivamente, per quanto riguarda il rischio di trasmissione dell’influenza aviaria a causa dei volatili selvatici, l’EFSA ha ricordato che tali volatili erano stati coinvolti in tale trasmissione attraverso l’Asia, il Medio Oriente, l’Europa e l’Africa. Sebbene, dal suo parere del 2006, un numero relativamente basso di specie fosse stato oggetto di un’infezione sperimentale, essa ha tuttavia rilevato che i volatili selvatici coinvolti in tale trasmissione comprendevano più specie di quante aspettate in precedenza, segnatamente a causa dello spargimento di feci infette, vuoi prima dell’apparizione dei sintomi, vuoi anche senza sintomi. Tenuto conto del numero di casi di infezione causati dal virus H5N1 osservati nei volatili selvatici tra il 2006 e il 2008, il rischio di trasmissione dell’IAAP a causa dei volatili selvatici appariva come un evento «regolare» più che molto raro o molto frequente. La presenza costante, dal 2006, di detto virus in seno alla popolazione di volatili selvatici non poteva essere esclusa, poiché il virus può circolare in modo impercettibile. Secondo l’EFSA, esisteva, pertanto, un rischio «continuo» di contaminazione del pollame europeo da parte di volatili selvatici infetti.
In ultimo, per quanto attiene al rischio di trasmissione dell’influenza aviaria con l’importazione di volatili selvatici dai paesi terzi, l’EFSA ha constato quanto segue:
Sul regolamento di esecuzione (UE) n. 139/2013
Il regolamento di esecuzione (UE) n. 139/2013 della Commissione, del 7 gennaio 2013, che stabilisce le condizioni di polizia sanitaria per le importazioni nell’Unione di determinati volatili e le relative condizioni di quarantena (
GU L 47, pag. 1
), è entrato in vigore il 12 marzo 2013.
Il regolamento di esecuzione n. 139/2013, che ha abrogato il regolamento n. 318/2007, costituisce, ai sensi del suo considerando 1, una «codificazione» di quest’ultimo regolamento. I considerando 4, 5 e da 8 a 10 del regolamento n. 318/2007 sono così diventati i considerando da 3 a 7 del regolamento di esecuzione n. 139/2013, mentre la numerazione degli articoli è rimasta invariata. L’allegato I del regolamento di esecuzione n. 139/2013 rinvia d’ora in poi all’elenco di paesi terzi stabilito dal regolamento n. 798/2008 (v. punto 24 supra), al quale aggiunge la Repubblica argentina e una regione della Repubblica delle Filippine.
Sulla sentenza ATC e a./Commissione del 2013
Nella sentenza del 16 settembre 2013, ATC e a./Commissione (
T‑333/10
, Racc.,
EU:T:2013:451
; in prosieguo: la «sentenza ATC e a.»), il Tribunale (Prima Sezione), pronunciandosi in via interlocutoria, ha dichiarato che, nell’adottare sia la decisione 2005/760 sia le decisioni successive, la Commissione aveva commesso diverse illegittimità, consistenti in violazioni del principio di proporzionalità e del dovere di diligenza, idonee a far sorgere la responsabilità dell’Unione ai fini del risarcimento del danno che i ricorrenti avrebbero subito in ragione della sospensione delle importazioni di volatili selvatici provenienti dai paesi terzi appartenenti alle commissioni regionali dell’Ufficio internazionale delle epizoozie (OIE, divenuto l’Organizzazione mondiale della salute animale) (sentenza ATC e a./Commissione, cit.,
EU:T:2013:451
, punto
).
Il Tribunale ha respinto il ricorso quanto al resto, ovvero per quanto riguarda il regolamento n. 318/2007, concludendo altresì che, con riferimento alle censure dedotte da tali ricorrenti, la Commissione, adottando tale regolamento, non aveva commesso una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica a tutela dei singoli, che fosse idonea a far sorgere la responsabilità dell’Unione (sentenza ATC e a., punto
supra,
EU:T:2013:451
, punto
). Per quanto attiene alla legittimità di detto regolamento, il Tribunale ha constatato che le censure dedotte da detti ricorrenti non comprendevano la violazione del principio di proporzionalità in ragione della portata geografica del divieto d’importazione nell’Unione di volatili selvatici, con la conseguenza che esso non era investito di tale questione e che non era necessario pronunciarsi, pena statuire ultra petita (sentenza ATC e a., punto
supra,
EU:T:2013:451
, punti
e
).
Nell’ordinanza del 17 settembre 2014, ATC e a./Commissione (
T‑333/10
,
EU:T:2014:842
), prendendo atto dell’accordo intervenuto tra le parti sull’importo del risarcimento del danno subito da tali ricorrenti a causa dell’illegittimità della decisione 2005/760 e delle decisioni di proroga, il Tribunale (Ottava Sezione) ha constatato che non vi era luogo a statuire su tale ricorso.
Sul parere dell’EFSA del 2014
Il 15 dicembre 2014, in risposta a una nuova richiesta della Commissione dello stesso anno, l’EFSA ha emesso un parere sul sottotipo H5N8 dell’influenza aviaria altamente patogeno [
The EFSA Journal
2014;12(12):3941, pag. 32] (in prosieguo: il «parere dell’EFSA del 2014»).
In tale nuovo parere l’EFSA ha rilevato che erano stati constatati casi di pollame contaminato dal virus H5N8 in aziende avicole in Asia e in Europa da, rispettivamente, gennaio e novembre 2014. Poiché la fonte del virus era ancora sconosciuta, essa ha formulato diverse ipotesi di contaminazione, tra le quali la contaminazione indiretta attraverso l’uomo, veicoli o animali vivi, e ha considerato che un contatto diretto con volatili selvatici nelle aziende agricole non fosse la più plausibile di tali ipotesi. Tuttavia, essa ha indicato che, stante la patogenicità all’apparenza lieve di detto virus per talune specie di volatili selvatici, una maggiore sorveglianza, attiva e passiva, di tali volatili, vivi o morti, migliorerebbe la comprensione del rischio di trasmissione al pollame e faciliterebbe la previsione di misure mirate. Essa ha altresì riferito che tale virus era stato trovato in seno a popolazioni di volatili selvatici in Germania e nei Paesi Bassi.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 18 dicembre 2014, i ricorrenti hanno proposto il presente ricorso di risarcimento del danno.
I ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
—
condannare la Commissione a risarcire il danno asseritamente subito, dal 1
o
gennaio 2010, in ragione dell’adozione di un divieto di importazione di volatili selvatici catturati, valido quasi su scala mondiale, che sarebbe previsto dal regolamento n. 318/2007 e dal regolamento di esecuzione n. 139/2013;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare i ricorrenti alle spese.
In diritto
Ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, in materia di responsabilità extracontrattuale, l’Unione deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni.
Secondo costante giurisprudenza, il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, per comportamento illecito delle sue istituzioni o dei suoi organi è subordinato alla compresenza di un insieme di condizioni aventi carattere cumulativo, ossia l’illiceità del comportamento contestato all’istituzione o all’organo dell’Unione, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento asserito e il danno lamentato (v. sentenza ATC e a., punto
supra,
EU:T:2013:451
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Per quanto riguarda, più in particolare, la prima condizione, relativa al comportamento illecito addebitato all’istituzione o all’organo in questione, la giurisprudenza esige che si dimostri l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che ha l’obiettivo di conferire diritti ai singoli. Il criterio decisivo per considerare una violazione sufficientemente qualificata è quello della violazione manifesta e grave, commessa dall’istituzione o dall’organo dell’Unione in questione, dei limiti posti al suo potere discrezionale. Soltanto nell’ipotesi in cui tale istituzione o tale organo disponga solamente di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, se non addirittura inesistente, la semplice trasgressione del diritto dell’Unione può essere sufficiente per accertare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata (v. sentenza ATC e a., punto
supra,
EU:T:2013:451
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Quanto all’applicazione del criterio della violazione sufficientemente qualificata nel contesto della presente fattispecie, occorre precisare che un’eventuale violazione sufficientemente qualificata delle norme giuridiche in questione deve fondarsi su una violazione grave e manifesta dei limiti dell’ampio potere discrezionale di cui il legislatore dell’Unione dispone nell’esercizio delle competenze in materia di politica agricola comune ai sensi dell’articolo 43 TFUE. Infatti, l’esercizio di tale potere discrezionale implica la necessità per il legislatore dell’Unione di prevedere e valutare sviluppi ecologici, scientifici, tecnici ed economici di carattere complesso e incerto (v., in tal senso, sentenza ATC e a., punto
supra,
EU:T:2013:451
, punto
e giurisprudenza ivi citata). A tale proposito, se devono essere presi in considerazione dalle istituzioni dell’Unione studi e pareri scientifici, la scelta politica costituita dalla fissazione di un livello di protezione appropriato per la società spetta a dette istituzioni e non agli scienziati [sentenza del 12 aprile 2013, Du Pont de Nemours (Francia) e a./Commissione,
T‑31/07
,
EU:T:2013:167
, punto
].
Inoltre, si deve ricordare che il presupposto di una violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione è diretto, indipendentemente dalla natura dell’atto illecito in questione, ad evitare che il rischio di dover risarcire i danni pretesi dalle imprese interessate ostacoli la capacità dell’istituzione interessata di esercitare pienamente le sue funzioni nell’interesse generale, tanto nell’ambito della sua attività normativa o implicante scelte di politica economica quanto nell’ambito della propria competenza amministrativa, senza per questo lasciare a carico dei singoli l’onere delle conseguenze di violazioni flagranti e inescusabili (v. sentenza ATC e a., punto
supra,
EU:T:2013:451
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nella specie, i ricorrenti sostengono, in sostanza, che, instaurando, con l’adozione del regolamento n. 318/2007 e del regolamento di esecuzione n. 139/2013, «de facto» un divieto d’importazione di volatili selvatici catturati, valido quasi su scala mondiale, la Commissione avrebbe commesso una violazione sufficientemente qualificata di talune norme giuridiche intese a conferire loro diritti, che avrebbe arrecato loro un danno reale e certo.
A tale proposito, si deve rilevare che i ricorrenti deducono l’illegittimità del regolamento n. 318/2007 e del regolamento di esecuzione n. 139/2013 nel loro complesso, senza precisare le disposizioni particolari dalle quali risulterebbe un divieto di importazione di volatili selvatici catturati. Il Tribunale considera, tuttavia, che l’argomento dei ricorrenti sia sufficientemente chiaro da consentire alla Commissione e al giudice dell’Unione di identificare dette disposizioni senza difficoltà (v. altresì, per analogia, sentenza del 10 maggio 2006, Galileo International Technology e a./Commissione,
T‑279/03
, Racc.,
EU:T:2006:121
, punto
).
Il Tribunale ritiene opportuno verificare, innanzi tutto, l’esistenza di un comportamento illecito della Commissione, alla luce dei principi esposti ai punti da 39 a 43 supra.
Sull’esistenza di un comportamento illecito
Al fine di stabilire l’esistenza di un comportamento illecito della Commissione i ricorrenti deducono, in sostanza, tre motivi, vertenti, il primo su una violazione qualificata della libertà d’impresa, della libertà professionale e del diritto di proprietà, quali garantiti dagli articoli da 15 a 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, il secondo, su una violazione qualificata del principio di proporzionalità e il terzo, su una violazione qualificata del dovere di diligenza.
Il Tribunale considera opportuno esaminare in successione il secondo, il terzo e il primo motivo.
Sul secondo motivo, vertente su una violazione qualificata del principio di proporzionalità
Con il secondo motivo, i ricorrenti affermano che, adottando e mantenendo in vigore il regolamento n. 318/2007 e il regolamento di esecuzione n. 139/2013, la Commissione ha violato, in modo grave e manifesto, il principio di proporzionalità. Essi deducono, a tale proposito, tre censure, vertenti, in primo luogo, sulla portata geografica troppo vasta del divieto d’importazione nell’Unione di volatili selvatici catturati, che violerebbe altresì il principio di precauzione, in secondo luogo, sulla non applicazione di una soluzione di quarantena quale misura meno restrittiva di lotta contro l’influenza aviaria e, in terzo luogo, sulla non applicazione di una sorveglianza più intensa dei volatili migratori quale mezzo più efficace di detta lotta.
A tale proposito, occorre ricordare che il principio di proporzionalità, che costituisce parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione ed è ripreso all’articolo 5, paragrafo 4, TUE, esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione non eccedano i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti. Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale delle condizioni di attuazione di un tale principio, considerato l’ampio potere discrezionale di cui dispone il legislatore dell’Unione in materia di politica agricola comune, solo il carattere manifestamente inappropriato di una misura adottata in tale ambito, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale misura. Così, non si tratta di stabilire se i provvedimenti adottati dal legislatore dell’Unione siano i soli o i migliori possibili, ma se essi siano o meno manifestamente inidonei rispetto all’obiettivo perseguito (v. sentenza ATC e a., punto
supra,
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, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Occorre altresì ricordare che il principio di precauzione costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, derivante dall’articolo 11 TFUE, dall’articolo 168, paragrafo 1, TFUE, dall’articolo 169, paragrafi 1 e 2, TFUE e dall’articolo 191, paragrafi 1 e 2, TFUE, che impone alle autorità interessate di adottare, nel preciso ambito dell’esercizio delle competenze loro attribuite dalla normativa pertinente, misure appropriate al fine di prevenire taluni rischi potenziali per la salute, la sicurezza e l’ambiente, facendo prevalere le esigenze connesse alla protezione di tali interessi sugli interessi economici. Così, il principio di precauzione consente alle istituzioni, quando sussistono incertezze scientifiche riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute umana, di adottare misure protettive senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi o che gli effetti nocivi per la salute si concretizzino. Inoltre, qualora risulti impossibile determinare con certezza l’esistenza o la portata del rischio asserito a causa della natura insufficiente, non concludente o imprecisa dei risultati degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale per la salute nell’ipotesi in cui il rischio si realizzasse, il principio di precauzione giustifica l’adozione di misure restrittive, purché esse siano non discriminatorie e oggettive (v., in tal senso, sentenza ATC e a., punto
supra,
EU:T:2013:451
, punti da
a
e giurisprudenza ivi citata).
In limine è pacifico nella specie, che lo scopo perseguito dal regolamento n. 318/2007 e dal regolamento di esecuzione n. 139/2013, nella misura in cui essi stabiliscono presupposti di polizia sanitaria, è inteso alla protezione della salute umana e della salute animale, e che tale scopo è legittimo.
– Sulla prima censura, vertente sulla portata geografica troppo vasta del divieto d’importazione di volatili selvatici catturati
Con la prima censura i ricorrenti sostengono che il regolamento n. 318/2007 e il regolamento di esecuzione n. 139/2013 hanno una portata geografica troppo vasta, prevedendo un «divieto assoluto di commercio», su scala mondiale, dei volatili selvatici catturati, mentre, allo stato delle conoscenze scientifiche consolidate dal 2010, segnatamente dall’OIE, taluni paesi terzi, in particolare quelli del Sudamerica e dell’Oceania, non sarebbero toccati dall’influenza aviaria. Basandosi principalmente sulla sentenza ATC e a., punto
supra (
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) essi fanno valere che a detti regolamenti dovrebbe essere applicata la stessa valutazione di violazione del principio di proporzionalità, in ragione della portata geografica troppo vasta del divieto di importazione di volatili selvatici catturati, di quella formulata dal Tribunale in detta sentenza a proposito della decisione 2005/760 e della proroga delle misure adottate (v. punti 8 e 9 supra).
Secondo i ricorrenti, le finalità del regolamento n. 318/2007 e del regolamento di esecuzione n. 139/2013, conformemente alle loro basi giuridiche, vale a dire le direttive 91/496 e 92/65, non sarebbero, come sostiene la Commissione, le garanzie equivalenti nei paesi terzi, bensì il principio di precauzione e la protezione della salute umana e animale contro la contaminazione con il virus dell’influenza aviaria. Orbene, tali finalità di tutela della salute non consentirebbero di rinunciare a qualsiasi collegamento territoriale e a ogni rischio concreto di trasmissione da un paese terzo basandosi su una propagazione mondiale indifferenziata. Al contrario, solo una normativa che tenga conto dei diversi livelli di rischi concreti che presentano i paesi e i continenti sarebbe conforme ai principi di proporzionalità e di precauzione.
La Commissione contesta l’argomento dei ricorrenti.
Nella specie si deve, in primo luogo, precisare la portata geografica delle illegittimità constatate nella sentenza ATC e a., punto
supra (
EU:T:2013:451
), in secondo luogo, esaminare, alla luce dei principi di proporzionalità e di precauzione, la legittimità di una normativa che condiziona l’importazione nell’Unione di volatili in particolare al loro allevamento in cattività e alla provenienza da paesi terzi che sono in grado di fornire garanzie equivalenti a quelle valide nell’Unione, in terzo luogo, statuire sul carattere proporzionale, nella presente fattispecie, della portata geografica del divieto d’importazione di volatili selvatici catturati, quale risulta, segnatamente, dall’articolo 5 del regolamento n. 318/2007 e del regolamento di esecuzione n. 139/2013, in combinato disposto con il loro articolo 3, lettera c) (v. punti 21 e 45 supra).
In primo luogo, quanto alla portata geografica delle illegittimità constatate nella sentenza ATC e a., punto
supra (
EU:T:2013:451
), si deve innanzitutto ricordare che il Tribunale non ha statuito, per quanto riguarda la legittimità del regolamento n. 318/2007, su un’eventuale violazione del principio di proporzionalità in ragione della portata geografica troppo vasta del divieto d’importazione di volatili selvatici catturati (v. punto 32 supra).
In seguito, si deve rilevare che i provvedimenti che il Tribunale, nella sentenza ATC e a., punto
supra (
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), ha giudicato sproporzionati in ragione della loro portata geografica troppo vasta e dichiarato illegittimi, ovvero quelli previsti dalla decisione 2005/760 e prorogati successivamente, consistevano in misure di salvaguardia fondate sull’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 91/496.
Orbene, presupposto per l’applicazione dell’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 91/496 è in particolare che, «sul territorio di un paese terzo si manifesti o si diffonda (…) una zoonosi o una malattia o causa che possa costituire un pericolo grave per gli animali o per la salute umana». In tal caso, la Commissione adotta senza indugio uno dei provvedimenti consistenti «[sia nella] sospensione delle importazioni provenienti dal territorio del paese terzo in questione o da parte di esso o, se del caso, del paese terzo di transito, [sia nella] fissazione di condizioni particolari per gli animali provenienti dal territorio del paese terzo in questione o da parte di esso». Tale disposizione si riferisce dunque a un paese terzo specifico nel quale esiste un rischio sanitario comprovato. Nella sentenza ATC e a., punto
supra (
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), il Tribunale ne ha dedotto che le misure di salvaguardia di cui trattasi dovevano presentare un collegamento sufficientemente diretto con il «territorio del paese terzo in questione o da parte di esso» ai sensi di detta disposizione (sentenza ATC e a./Commissione, punto
supra,
EU:T:2013:451
, punto
).
Per contro, le basi giuridiche sulle quali si fondano il regolamento n. 318/2007 e il regolamento di esecuzione n. 139/2013, rilevanti nel caso di specie, non contengono alcun riferimento a un paese terzo specifico nel quale esiste un rischio sanitario comprovato. L’articolo 17, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 92/65 abilita piuttosto la Commissione a prevedere condizioni generali di polizia sanitaria che garantiscano che le importazioni provenienti unicamente dai paesi terzi «in grado di fornire agli Stati membri e alla Commissione garanzie equivalenti a quelle di cui al capitolo II sugli animali, lo sperma, gli ovuli e gli embrioni». Parimenti, quando l’articolo 17, paragrafo 3, lettera c), di detta direttiva evoca requisiti specifici di polizia sanitaria, soprattutto per tutelare l’[Unione] da talune malattie esotiche, o garanzie equivalenti a quelle previste nella presente direttiva», si riferisce ancora a requisiti generali da un punto di vista geografico, senza riferimento a un paese terzo in particolare. Le altre basi giuridiche di detti regolamenti, vale a dire l’articolo 18, paragrafo 1, primo e quarto trattino, di tale direttiva nonché l’articolo 10, paragrafo 3, secondo comma, e l’articolo 10, paragrafo 4, primo comma della direttiva 91/496 non si riferiscono neanche a un paese terzo interessato.
Il regolamento n. 318/2007 e il regolamento di esecuzione n. 139/2013 non costituiscono, infatti, misure di salvaguardia ma, conformemente alla loro base giuridica, dettano, per tutti i paesi terzi, condizioni generali di polizia sanitaria per l’importazione di animali nell’Unione.
Ne deriva che le constatazioni d’illegittimità effettuate dal Tribunale nella sentenza ATC e a., punto
supra (
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) s’iscrivono nel contesto specifico delle misure di salvaguardia e non possono essere trasposte tali e quali al regolamento n. 318/2007 e al regolamento di esecuzione n. 139/2013.
In secondo luogo, quanto alla legittimità, alla luce dei principi di proporzionalità e di precauzione, di una normativa che condiziona l’importazione di volatili nell’Unione in particolare al loro allevamento in cattività e alla loro provenienza da paesi terzi che sono in grado di fornire garanzie equivalenti a quelle valide nell’Unione, si deve rilevare, in limine, che secondo il capitolo 1 dell’allegato II al regolamento n. 318/2007 e al regolamento di esecuzione n. 139/2013, i requisiti affinché un paese terzo possa essere iscritto nell’elenco previsto all’articolo 17, paragrafo 3, lettera c), della direttiva 92/65 consistono, in sostanza, in una doppia garanzia. Da un lato, il paese di origine deve disporre di un sistema veterinario efficace, dotato di laboratori competenti, Dall’altro lato, gli animali importati nell’Unione devono provenire da un allevamento autorizzato in tale paese e, pertanto, esservi allevati in cattività. Tali due condizioni sono intese a consentire una stretta sorveglianza degli animali e l’esecuzione rapida di misure di lotta contro le malattie.
A tale proposito va ricordato che, nella sentenza ATC e a., punto
supra (
EU:T:2013:451
), il Tribunale ha statuito che il regime che definisce le condizioni di polizia sanitaria che disciplinano gli scambi e le importazioni di animali nell’Unione, come stabilito, segnatamente, dalla direttiva 92/65 e, in particolare, dal suo articolo 17, paragrafi 2 e 3, e dal suo articolo 18, paragrafo 1, primo e quarto trattino, sui quali è fondato il regolamento n. 318/2007, si basa sul principio dell’autorizzazione preventiva. Secondo tale principio, per ragioni di polizia sanitaria e di prevenzione, qualsiasi importazione di animali da paesi terzi è, in via di principio, vietata ed è consentita unicamente con riserva di autorizzazione espressa, condizionata all’adempimento di formalità e controlli preventivi obbligatori, che danno luogo alla compilazione di un elenco di paesi terzi dai quali l’importazione è consentita (v., in tal senso, sentenza ATC e a., punto
supra,
EU:T:2013:451
, punti
e
). Sul fondamento dell’articolo 17, paragrafo 2, della direttiva 92/65, la Commissione è quindi abilitata a escludere o a cancellare taluni paesi dall’elenco in parola, con la conseguenza che qualsiasi importazione di animali dai suddetti paesi è automaticamente vietata (v., in tal senso, sentenza ATC e a., punto
supra,
EU:T:2013:451
, punti
e
).
In tal modo la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale per «stabilire norme di polizia sanitaria che disciplinino l’immissione sul mercato di animali», ai sensi del quinto considerando della direttiva 92/65, che include necessariamente la possibilità di non autorizzare l’importazione nell’Unione di talune specie di animali da determinati paesi, che non soddisfino le condizioni di importazione previste (v., in tal senso, sentenza ATC e a., punto
supra,
EU:T:2013:451
, punto
). Inoltre, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 3, lettera c), della direttiva 92/65, che menziona l’autorizzazione della Commissione a stabilire «condizioni specifiche di polizia sanitaria – in particolare quelle intese a proteggere [l’Unione] da talune malattie esotiche –», viene conseguito l’obiettivo di protezione e di prevenzione inerente al principio di precauzione, per la cui esecuzione la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale in tale contesto (v., in tal senso, sentenza ATC e a., punto
supra,
EU:T:2013:451
, punto
).
Nella sentenza ATC e a., punto
supra (
EU:T:2013:451
), il Tribunale ha, quindi, statuito, in sostanza, che una normativa che condiziona l’importazione di volatili nell’Unione alla loro provenienza da paesi terzi che sono in grado di fornire garanzie equivalenti a quelle valide nell’Unione, come quella contenuta nel regolamento n. 318/2007, era conforme alle finalità e alle prescrizioni della direttiva 92/65 nonché al principio di precauzione, senza essere al contempo sproporzionata.
Nelle circostanze della presente causa, si deve considerare che tale conclusione di principio è applicabile tanto al regolamento n. 318/2007 quanto al regolamento di esecuzione n. 139/2013, poiché quest’ultimo costituisce una «codificazione» del regolamento n. 318/2007 e ne riprende, essenzialmente, il contenuto (v. punto 30 supra).
Peraltro, si deve rilevare che il preteso «divieto assoluto d’importazioni» per i volatili selvatici catturati costituisce solamente il corollario dell’esigenza secondo la quale gli animali devono provenire da un allevamento autorizzato, dove sono allevati in cattività, e non dall’ambiente naturale.
Orbene, tenuto conto delle incertezze sullo stato di salute dei volatili selvatici catturati (v., in tal senso, sentenza ATC e a., punto
supra,
EU:T:2013:451
, punto
), si deve constatare che il requisito secondo cui gli animale devono provenire da un allevamento autorizzato, dove sono allevati in cattività, associato a quello di un sistema veterinario efficace, costituisce la condizione indispensabile di una sorveglianza sanitaria e di un controllo preventivo nel paese di origine, i quali, a loro volta, condizionano il rispetto da parte di tale paese terzo delle garanzie equivalenti a quelle valide nell’Unione e la sua iscrizione nell’elenco dei paesi terzi dai quali è consentita l’importazione di animali nell’Unione.
Il principio di autorizzazione preventiva, quindi, quale descritto al punto 64 supra, dettato in forza delle basi giuridiche del regolamento n. 318/2007 e del regolamento di esecuzione n. 139/2013 e conformemente al principio di precauzione, deve essere applicato basandosi non su presunzioni relative alla situazione sanitaria generale nel paese terzo di origine, ma sull’ottenimento di garanzie sulla sorveglianza sanitaria dei volatili allevati in un allevamento autorizzato da tale paese. Tali garanzie consentono in particolare di determinare con una certezza scientifica sufficiente se detto paese è esente da malattie, a prescindere dalla sua localizzazione geografica e da tali presunzioni.
Ne deriva che, poiché il preteso «divieto assoluto d’importazione» di volatili selvatici catturati nell’Unione costituisce il corollario delle garanzie richieste dal principio di autorizzazione preventiva dei paesi terzi, nell’esigere siffatte garanzie nel regolamento n. 318/2007 e nel regolamento di esecuzione n. 139/2013, la Commissione, nell’ambito del suo ampio potere discrezionale (v. punto 42 supra), non è incorsa in nessun errore manifesto né in alcuna violazione qualificata del principio di proporzionalità o del principio di precauzione.
In terzo luogo, quanto al carattere proporzionato, nel caso di specie, della portata geografica del divieto d’importazione di volatili selvatici catturati, occorre considerare che la Commissione avrebbe potuto eccedere il suo potere discrezionale e violare il principio di proporzionalità solo astenendosi dall’autorizzare l’importazione di tali volatili in provenienza da zone manifestamente esenti dall’influenza aviaria.
Orbene, si deve constatare, alla luce dei dati scientifici inseriti nel fascicolo dalle parti, che l’influenza aviaria, sotto forma dell’IAAP o dell’IABP, può essere presente nei volatili selvatici su tutti i continenti.
In primo luogo, l’articolo 10.4.27, secondo comma, del 23
o
codice sanitario per gli animali terrestri redatto dall’OIE, enuncia quanto segue:
«La presenza del virus dell’influenza di tipo A nei volatili selvatici costituisce un problema specifico. Per definizione, nessuno Stato membro può dichiararsi immune dall’influenza di tipo A nei volatili selvatici [alla luce dei limiti, per tali volatili, dell’obbligo generale di notifica e agli scambi di informazioni come previsti per il pollame]».
In un comunicato del 19 maggio 2015, prodotto dalla Commissione, l’OIE sottolinea altresì il ruolo dei volatili selvatici quali serbatoi e vettori di virus nelle diverse epidemie di influenza aviaria, insistendo al contempo sull’esistenza di altri fattori di trasmissione, in particolare fra gli allevamenti di pollame in assenza di precauzioni adeguate.
In secondo luogo, occorre constatare che l’America del Sud e l’Oceania sono già state toccate dal virus dell’influenza aviaria e che volatili selvatici vi sono stati infettati. Le affermazioni contrarie dei ricorrenti si basano su vaghe carte dell’OIE vertenti solo su periodi circoscritti (2010, 2011 e 2013) e su documenti riguardanti soltanto il virus H5N1, mentre l’EFSA, nei suoi pareri del 2005, del 2006 e del 2008, ha esaminato i diversi virus dei sottotipi H5 e H7.
A tale proposito, si deve rilevare innanzitutto che, secondo i dati scientifici prodotti dalla Commissione e la cui affidabilità non è contraddetta dai ricorrenti, l’Organizzazione mondiale delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura (FAO), nel suo rapporto sull’IAAP in Messico [«Highly Pathogenic Avian Influenza in Mexico (Influenza aviaria altamente patogena in Messico (H7N3)», Empres Watch, Vol. 26, agosto 2012, pag. da 63 a 71] conferma che il virus H7N3 è presente nei volatili selvatici nel mondo intero, come ha dimostrato un controllo condotto in America del Nord, in America del Sud (in particolare in Perù), in Europa e in Asia, e cita la migrazione dei volatili selvatici e il contatto con il pollame da cortile, quale modo di introduzione o di propagazione del virus osservato più frequentemente. In seguito, il virus H5N9 è stato altresì scoperto in volatili selvatici in Cile tra il 2007 e il 2009, secondo un articolo scientifico prodotto dalla Commissione [«Avian Influenza in wild birds from Chile, 2007‑2009» (Influenza aviaria nei volatili selvatici del Cile, 2007‑2009), Virus Research 199 (2015) pag. da 42 a 45]. Secondo il sito Internet dell’OIE, epidemie del virus H7N7 sono state segnalate anche in Australia nel 2012 e nel 2013. Inoltre, nuovi virus che provocano l’IAAP, in particolare il virus H5N8, sono stati osservati negli Stati Uniti e in Messico nel 2014, e potrebbero propagarsi in America del Sud e ivi combinarsi con altri virus esistenti nelle popolazioni di volatili selvatici. Infine è apparso il virus H7N9, un virus debolmente patogeno che non manifesta quasi alcun segno clinico nei volatili ma che rappresenta un grave pericolo per l’uomo.
Per quanto riguarda l’affermazione dei ricorrenti secondo la quale i casi di infezione rilevati in America del Sud riguarderebbero solo volatili selvatici isolati, ritrovati lungo gli itinerari di migrazione della costa dell’oceano Pacifico e non focolai come nelle aziende avicole, si deve considerare che una differenza del genere può essere spiegata dall’impossibilità di monitorare i volatili selvatici così rigidamente come il pollame delle aziende avicole, con la conseguenza che tali segnalazioni restano per forza isolate e che i dati scientifici disponibili non possono rappresentare il numero totale di volatili selvatici infettati.
Infatti, numerosi paesi terzi non dispongono delle risorse necessarie per il rilevamento del virus nei volatili selvatici, il quale presuppone un sistema di sorveglianza veterinaria su tutto il territorio e di diagnostica da parte di laboratori competenti. Orbene, atteso che non spetta alla Commissione condurre programmi di sorveglianza o creare laboratori diagnostici nei paesi terzi, spetta al paese d’origine dimostrare di essere indenne da una malattia, fornendo garanzie corrispondenti ai requisiti dell’Unione, quali quelle stabilite all’allegato II al regolamento n. 318/2007 e al regolamento di esecuzione n. 139/2013. A tale proposito, si deve rilevare, alla stregua della Commissione, che taluni paesi dell’America del Sud (lo Stato plurinazionale della Bolivia, la Guyana, la Repubblica del Paraguay, la Repubblica di Suriname e la Repubblica boliviana del Venezuela) non hanno nemmeno chiesto di essere iscritti nell’elenco dei paesi terzi autorizzati per l’importazione del pollame nell’Unione, di cui al regolamento n. 798/2008 (v. punto 24 supra), poiché tale elenco si applica altresì, in forza dell’allegato I al regolamento di esecuzione n. 139/2013 (v. punto 30 supra), agli altri volatili la cui importazione è consentita, quali i volatili selvatici allevati in cattività.
In terzo luogo, da diversi documenti versati nel fascicolo dalle parti risulta che l’importazione, in provenienza dei paesi terzi, di volatili selvatici catturati rimane un veicolo di trasmissione a rischio elevato, soprattutto nel periodo migratorio, e che essa comporta in particolare un rischio di introduzione di nuovi ceppi virali d’IAAP et d’IABP inesistenti al giorno d’oggi nell’Unione, che potrebbero ricombinarsi in virus altamente patogeni e trasmettersi direttamente o indirettamente a popolazioni europee di volatili selvatici o di pollame.
Secondo il parere del Friedrich‑Loeffler‑Institut (istituto Friedrich Loeffler) del 25 novembre 2014, prodotto dai ricorrenti stessi, il rischio di trasmissione del virus IAAP a pollame in Germania da volatili selvatici è qualificato come «alto», così come quello risultante da importazioni illegittime da paesi terzi, mentre il rischio derivante da importazioni legittime da paesi terzi – ovvero, dall’adozione del regolamento n. 318/2007, di volatili allevati in cattività – o dal commercio tra gli Stati membri, è qualificato come «trascurabile» e che quello legato alla circolazione delle persone e dei veicoli nell’Unione è qualificato come «debole».
Nel suo parere successivo, del 3 giugno 2015, prodotto dalla Commissione, il Friedrich‑Loeffler‑Institut osserva innanzitutto che «la situazione mondiale dell’IAAP, causata da ceppi differenti, ha raggiunto una dimensione finora senza precedenti». Esso indica in seguito che «sono possibili trasmissioni reciproche del [virus H5N8] tra volatili selvatici e pollame per contatto diretto e per contatto con materiale contaminato da escrementi» e che «la frequenza di ricombinazione elevata sul continente americano lascia supporre che [detto virus] doveva essere ampiamente diffuso nella popolazione di volatili selvatici dell’America del Nord già dal 2014». Vero è che il rischio legato ai volatili selvatici in Germania si è abbassato a «debole-moderato», ma soltanto fino al mese di agosto 2015, periodo di migrazione di tali volatili.
Risulta in particolare dall’insieme dei dati scientifici forniti dalla Commissione, la cui affidabilità non è contraddetta dai ricorrenti, in primo luogo, che nessun paese, secondo le norme dell’OIE in vigore all’epoca dei fatti, può dichiararsi indenne o esente dal virus IABP e IAAP nei volatili selvatici, in secondo luogo, che casi di infezione dal virus sono stati segnalati in America del Sud e in Oceania, mentre altri eventuali casi non potrebbero esservi rilevati con i mezzi attuali, e, in terzo luogo, che l’importazione di volatili selvatici catturati nell’Unione rimane un veicolo di trasmissione del virus ad alto rischio.
Orbene, i ricorrenti non hanno prodotto alcun documento che dimostri in modo chiaro e sufficientemente circonstanziato che taluni paesi o taluni continenti, in particolare l’America del Sud e l’Oceania, sono stabilmente indenni e esenti dal virus dell’influenza aviaria, o che, in linea generale, i volatili selvatici catturati non rappresentano alcun rischio di propagazione di tale virus.
Si deve quindi constatare che l’incertezza scientifica relativa al rischio di propagazione dell’influenza aviaria nell’Unione con importazioni di volatili selvatici catturati provenienti dai paesi terzi del mondo intero sussiste a un livello elevato.
Dalle considerazioni che precedono risulta che la prima censura, vertente su una violazione caratterizzata del principio di proporzionalità in ragione della portata geografica troppo vasta del divieto di importazione nell’Unione di volatili selvatici catturati di cui al regolamento n. 318/2007 e al regolamento di esecuzione n. 139/2013, non può essere accolta.
– Sulla seconda censura, vertente sulla non applicazione di una soluzione di quarantena come misura meno restrittiva
Con la seconda censura i ricorrenti deducono che, alla luce del rallentamento della propagazione delle infezioni nei paesi che restano colpiti dall’influenza aviaria, una soluzione di quarantena, anche doppia, vale a dire tanto nei paesi terzi quanto nello Stato membro di importazione, avrebbe dovuto essere privilegiata dalla Commissione come misura meno restrittiva di lotta contro detta propagazione.
La Commissione contesta l’argomento dei ricorrenti.
Va rilevato, innanzitutto, che la presente censura risulta essere analoga a una censura esaminata dal Tribunale nella sentenza ATC e a., punto
supra (
EU:T:2013:451
).
A tale proposito si deve ricordare che il Tribunale, nella sentenza ATC e a., punto
supra (
EU:T:2013:451
, punti
e
), ha dichiarato quanto segue:
Il Tribunale ha quindi sottolineato, nella sentenza ATC e a., punto
supra (
EU:T:2013:451
), che, per quanto riguarda la prevenzione dei rischi, i volatili selvatici si distinguono dai volatili allevati in cattività. Infatti, nel caso di questi ultimi volatili, è possibile imporre in controllo sanitario rigido sin dalla nascita, che può andare fino al loro allevamento in un luogo confinato o includere la loro separazione dal pollame. Di conseguenza, il Tribunale ha concluso che i ricorrenti nella causa che ha dato luogo a tale sentenza non potevano contestare alla Commissione, nell’operare una distinzione fra i volatili selvatici e i volatili allevati in cattività, di avere adottato una misura manifestamente sproporzionata (v., in tal senso, sentenza ATC e a., punto
supra,
EU:T:2013:451
, punti
e
).
Nella specie, va constatato che i ricorrenti non hanno prodotto alcun documento che sia idoneo a inficiare tale valutazione del Tribunale, conforme ai principi di proporzionalità e di precauzione nonché al parere dell’EFSA del 2006, come, del resto, al parere dell’EFSA del 2008. Al contrario, il preteso «rallentamento della propagazione delle infezioni» dedotto dai ricorrenti, non è scevro da dubbi alla luce dei dati scientifici forniti dalla Commissione (v. punti da 74 a 82 supra).
Nelle circostanze della presente causa, quindi, si deve considerare che la conclusione di cui al punto 91 supra è applicabile, per gli stessi motivi, tanto al regolamento n. 318/2007 quanto al regolamento di esecuzione n. 139/2013, in quanto quest’ultimo costituisce una «codificazione» del regolamento n. 318/2007 e ne riprende essenzialmente il contenuto (v. punto 30 supra).
Ne deriva che la seconda censura, vertente su una violazione qualificata del principio di proporzionalità in ragione della non applicazione di una soluzione di quarantena come misura meno restrittiva di lotta contro l’influenza aviaria, non può essere accolta.
– Sulla terza censura, vertente sulla non applicazione di una sorveglianza più intensa come misura più efficace
Con la terza censura i ricorrenti sostengono che una sorveglianza più intensa dei volatili migratori, accompagnata, se del caso, da un obbligo d’isolamento preventivo per il pollame allevato lungo gli itinerari migratori, avrebbe costituito per la Commissione una misura più efficace di lotta contro la propagazione dell’influenza aviaria.
La Commissione contesta l’argomento dei ricorrenti.
è sufficiente constatare, innanzitutto, che la trasmissione del virus dell’influenza aviaria dai volatili selvatici migratori costituisce un veicolo di trasmissione parallelo, che non impedisce una trasmissione del virus dai volatili selvatici catturati in natura. Di conseguenza, una sorveglianza più intensa dei volatili migratori, pure accompagnata da misure di biosicurezza rafforzate, come un isolamento obbligatorio del pollame sugli itinerari migratori nell’Unione, non può costituire una soluzione alternativa più efficace del divieto d’importazione di volatili selvatici catturati.
In aggiunta, va considerato che la sorveglianza dei volatili migratori, accompagnata da test di depistaggio sui volatili selvatici, non costituisce una misura alternativa realistica, alla luce della complessità, del costo elevato e della lieve rappresentatività della stessa. La Commissione riconosce, infatti, che i test di depistaggio effettuati nell’unione su circa 50000 volatili selvatici nel 2008, con l’utilizzazione di risorse rilevanti, riguardano un numero di volatili così ridotto che il loro risultato non può essere considerato rappresentativo.
In ogni caso, deve essere osservato che l’Unione non può imporre ai paesi terzi, in particolare a quelli dell’America del Sud e dell’Africa, di procedere a una sorveglianza più intensiva dei volatili selvatici.
Si deve pertanto concludere che lo stato sanitario dei volatili selvatici può essere tracciato e conosciuto con certezza scientifica sufficiente solo qualora tali volatili siano allevati in cattività e sorvegliati in permanenza da un sistema sanitario efficace in allevamenti a ciò autorizzati.
Ne deriva che la terza censura, vertente su una violazione qualificata del principio di proporzionalità in ragione della non applicazione di una sorveglianza più intensa dei volatili migratori come misura meno restrittiva di lotta contro l’influenza aviaria, non può essere accolta.
Dall’insieme delle suesposte considerazioni risulta che, adottando il regolamento n. 318/2007 e il regolamento di esecuzione n. 139/2013, la Commissione, nell’esercizio del suo ampio potere discrezionale, non è incorsa in alcun errore manifesto né in alcuna violazione qualificata del principio di proporzionalità, segnatamente riguardo alla portata geografica del divieto di importazione nell’Unione di volatili selvatici catturati, o del principio di precauzione.
Il secondo motivo dev’essere quindi respinto.
Sul terzo motivo, vertente su una violazione qualificata del dovere di diligenza
Con il terzo motivo, fondandosi in particolare sulla sentenza ATC e a., punto
supra (
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), i ricorrenti deducono che la Commissione ha violato in modo grave e manifesto il proprio dovere di diligenza nell’ambito del procedimento legislativo continuando a fondare il divieto d’importazione nell’Unione di volatili selvatici catturati sui pareri dell’EFSA del 2005 e del 2006 «senza alcun senso critico», senza aver chiesto all’EFSA un parere più recente e senza aver tenuto conto dello stato attuale delle conoscenza scientifiche, quali raccolte, in particolare, dall’OIE e consolidate dal 2010. In particolare, essi sostengono che, all’epoca dell’adozione del regolamento di esecuzione n. 139/2013, i modi di propagazione e i rischi di contaminazione del virus dell’influenza aviaria erano già stati studiati e osservati da circa dieci anni, la Commissione avrebbe dovuto tenere conto dei dati dell’OIE che stabiliscono l’assenza totale di casi d’infezione di influenza aviaria nei volatili selvatici dell’America del Sud nonché l’assenza totale di contatto tra i volatili selvatici dell’America del Sud o dell’Oceania e quelli dei paesi asiatici coinvolti.
Secondo i ricorrenti, alla luce delle conoscenze scientifiche, taluni paesi indenni dalle infezioni avrebbero dovuto essere esentati dal divieto di importazione di volatili selvatici catturati e una soluzione di quarantena, associata a una sorveglianza più intensa dei volatili migratori avrebbe costituito una misura più adeguata. Inoltre, il regolamento n. 318/2007 e il regolamento di esecuzione n. 139/2013 dovrebbero riflettere fedelmente lo stato delle conoscenze scientifiche non solamente al momento della loro adozione ma altresì durante tutto il loro periodo di validità, il che implicherebbe di adattarli, se del caso, nel corso del tempo. Peraltro, la Commissione avrebbe omesso di chiedere all’EFSA di studiare specificamente i rischi connessi al commercio internazionale del pollame.
La Commissione contesta l’argomento dei ricorrenti.
Risulta da costante giurisprudenza che, allorché un’istituzione dell’Unione dispone di un ampio potere discrezionale, è, tuttavia, di fondamentale importanza la verifica del rispetto delle garanzie conferite dall’ordinamento giuridico dell’Unione nelle procedure amministrative. Tra tali garanzie rientrano in particolare l’obbligo dell’istituzione competente di esaminare in modo accurato e imparziale tutti gli elementi rilevanti della fattispecie e quello di motivare la decisione in modo sufficiente. Infatti, il rispetto del dovere della Commissione di raccogliere diligentemente gli elementi materiali indispensabili all’esercizio del suo ampio potere discrezionale nonché il suo controllo da parte del giudice dell’Unione sono tanto più importanti in quanto l’esercizio del suddetto potere discrezionale è soggetto soltanto a un controllo giurisdizionale limitato al merito, esclusivamente finalizzato alla ricerca di un errore manifesto (v., in tal senso, sentenza ATC e a., punto
supra,
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, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nella specie, si deve in primo luogo precisare la portata giuridica delle illegittimità constatate nella sentenza ATC e a., punto
supra (
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), e, in secondo luogo, pronunciarsi sull’esistenza di una violazione da parte della Commissione del suo dovere di diligenza.
In primo luogo, per quanto attiene alla portata delle constatazioni di illegittimità per violazione del dovere di diligenza effettuate nella sentenza ATC e a., punto
supra (
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), si deve, innanzitutto, distinguere il contesto fattuale della presente fattispecie da quello nella causa che ha dato luogo a detta sentenza.
Nella sentenza ATC e a., punto
supra (
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), il Tribunale ha in particolare constatato che la Commissione aveva, innanzitutto, fondato la decisione 2005/760 (v. punto 8 supra) su un errore di fatto – ovvero uno scambio di campioni, un volatile infettato dal virus H5N1, individuato nella stazione di quarantena dell’Essex, era stato erroneamente catalogato come proveniente dal Suriname, nell’America del Sud, mentre è stato più tardi chiarito che proveniva, in realtà, da Taiwan, in Asia – e aveva, in seguito, violato il suo dovere di diligenza adottando diverse decisioni di proroga della sua decisione iniziale (v. punto 9 supra) senza tenere conto dei risultati di una relazione menzionava tale errore. La Commissione aveva, così, omesso di spiegare le ragioni per le quali essa aveva cionondimeno ritenuto necessario mantenere la sospensione dell’importazione di volatili selvatici provenienti dall’America del Sud e di determinare le zone a rischio ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 91/496 (v., in tal senso, sentenza ATC e a., punto
supra,
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, punto
).
Orbene, il regolamento n. 318/2007 e il regolamento di esecuzione n. 139/2013 rilevanti nel caso di specie, stabilendo requisiti generali di polizia sanitaria ai sensi dell’articolo 17 della direttiva 92/65, si distinguono chiaramente dalla decisione 2005/760 e dalle decisioni di proroga, che il Tribunale ha giudicato illegittime nella sentenza ATC e a., punto
supra (
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). Infatti, da un lato, tali regolamenti, contrariamente a tali decisioni, non costituiscono misure di salvaguardia relative a zone a rischio ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 91/496, per le quali il rischio specifico dei paesi terzi interessati doveva essere esaminato attentamente. Dall’altro lato, detti regolamenti, contrariamente alle decisioni suddette, non sono soggetti a un’applicazione limitata nel tempo, che richiederebbe un riesame allo scadere della misura al fine di giustificare la sua eventuale proroga.
Inoltre, nella specie, la Commissione non si è fondata su un errore comprovato e non avrebbe dunque potuto violare il suo dovere di diligenza non tenendo conto di una relazione che menziona un errore del genere.
Ne deriva che le constatazioni di illegittimità effettuate dal Tribunale nella sentenza ATC e a., punto
supra (
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) si iscrivono in un contesto particolare, comprendente misure di salvaguardia fondate su un errore comprovato, e non possono essere trasposte tali e quali al regolamento n. 318/2007 e al regolamento di esecuzione n. 139/2013.
In secondo luogo, si deve constatare, nella specie, che, fondando, innanzitutto, l’adozione del regolamento n. 318/2007 in particolare sull’incertezza scientifica che risulta dal parere dell’EFSA del 2006 per quanto attiene ai rischi associati all’importazione di volatili selvatici catturati (v. punto 17 supra), e che è del resto avvalorata dai dati scientifici più recenti forniti dalla Commissione (v. punti da 74 a 82 supra), la Commissione ha soddisfatto il suo dovere di diligenza relativo alla motivazione scientifica di un divieto d’importazione nell’Unione di volatili selvatici catturati, tenuto conto, in particolare, dell’esistenza di diversi sottotipi del virus, oltre al virus H5N1.
Inoltre, nel 2007, la Commissione ha chiesto un parere consolidato all’EFSA (v. punto 25 supra). Orbene, occorre considerare, alla stregua della Commissione, che il parere consolidato dell’EFSA del 2008, sugli aspetti di salute e benessere animali dell’influenza aviaria e il rischio della sua introduzione nelle aziende avicole dell’Unione, ha confermato l’ipotesi fondamentale del parere dell’EFSA del 2006, secondo la quale i volatili selvatici rappresentavano un serbatoio naturale dell’influenza aviaria e l’ampiezza della loro infezione poteva essere rilevata solo difficilmente, poiché essi non presentavano, o molto poco, segni clinici di malattia.
Quanto al regolamento di esecuzione n. 139/2013, occorre altresì constatare che, con la sua adozione, la Commissione non ha violato il suo dovere di diligenza. Infatti, i ricorrenti non hanno prodotto alcun documento che consente di stabilire che i dati scientifici più recenti contraddicono riguardo a punti maggiori le conclusioni del parere dell’EFSA del 2006, il quale fonda l’adozione del regolamento n. 318/2007 di cui il regolamento di esecuzione n. 139/2013 costituisce la «codificazione».
Inoltre, la Commissione ha chiesto un nuovo parere all’EFSA all’inizio del 2014, prima dell’introduzione del presente ricorso (v. punto 34 supra). Anche se tale parere verteva solo sul virus H5N8, si deve considerare che un mandato del genere suggerisce che la Commissione ha debitamente reagito all’evoluzione delle circostanze rilevanti per la rivalutazione delle sue misure di lotta contro l’influenza aviaria.
In aggiunta, dal fascicolo risulta che i pareri dell’EFSA del 2008 e del 2014 hanno confermato i rischi connessi ai volatili selvatici, in particolare catturati, e l’incertezza scientifica vigente per quanto riguarda la trasmissione dell’influenza aviaria. Parimenti, il codice sanitario dell’OIE enuncia che, «[p]er definizione, nessuno Stato membro può dichiararsi indenne dall’influenza di tipo A nei volatili selvatici» (v. punto 74 supra).
Perciò, il mantenimento del divieto d’importazione dei volatili selvatici catturati nell’Unione non risulta da una violazione qualificata del dovere di diligenza ma si fonda, al contrario, sui pareri scientifici dell’EFSA, non confutati dal codice sanitario dell’OIE, nell’ambito dell’ampio potere discrezionale della Commissione, esercitato senza commettere errori manifesti.
Peraltro, per quanto riguarda l’affermazione secondo la quale la Commissione avrebbe omesso di chiedere all’EFSA di studiare in particolare i rischi legati al commercio internazionale di pollame, si deve constatare, da un lato, che essa è ininfluente poiché si tratta di un veicolo di trasmissione parallelo dell’influenza aviaria che non osta al rischio legato ai volatili selvatici catturati, e, dall’altro lato, che essa è priva di fondamento poiché la Commissione, sin dal 2000, ha chiesto all’EFSA pareri scientifici dettagliati sui rischi legati alle importazioni di pollame e ha adottato, di conseguenza, diversi atti, tra cui il regolamento n. 798/2008 (v. punto 24 supra). Inoltre, il veicolo di trasmissione di detto virus attraverso il pollame è stato nuovamente esaminato nel parere dell’EFSA del 2014.
Infine, la Commissione, senza essere contraddetta dai ricorrenti, indica che il 31 marzo 2015, alla luce degli ingenti focolai d’influenza aviaria recentemente constatati e della ricombinazione del virus H5N8 e di altri virus del sottotipo H5, ha invitato l’EFSA a realizzare un nuovo studio dei veicoli di trasmissione e, in particolare, del ruolo dei virus che provocano l’IABP difficilmente rilevabili nei volatili selvatici ma potenzialmente pericolosi per l’uomo.
Dall’insieme delle considerazioni precedenti risulta che, adottando e mantenendo in vigore il regolamento n. 318/2007 e il regolamento di esecuzione n. 139/2013, la Commissione non ha commesso alcun errore manifesto nell’esercizio del suo ampio potere discrezionale né alcuna violazione qualificata del suo dovere di diligenza.
Il terzo motivo deve quindi essere respinto.
Sul primo motivo, vertente su una violazione qualificata della libertà professionale, della libertà d’impresa e del diritto di proprietà (articoli da 15 a 17 della Carta dei diritti fondamentali)
Con il primo motivo, i ricorrenti sostengono che il divieto di importazione di volatili selvatici, come previsto dal regolamento n. 318/2007 e dal regolamento di esecuzione n. 139/2013, avrebbe violato, in modo sufficientemente qualificato, la loro libertà professionale, la loro libertà d’impresa e il loro diritto di proprietà, quali garantiti dagli articoli da 15 a 17 della Carta dei diritti fondamentali. Più particolarmente, essi fanno valere che tale divieto avrebbe reso impossibile l’esercizio della loro attività di importazione e rivendita di volatili selvatici catturati e di gestione delle stazioni di quarantena da essi costruite a tale scopo prima del 2005. Essi sarebbero stati, in tal modo, spinti alla «soglia della povertà» o addirittura sull’«orlo del fallimento», a causa del calo del volume d’affari e della perdita degli investimenti n tali stazioni di quarantena. Essi reiterano, altresì, nell’ambito di tale motivo, le censure relative al carattere sproporzionato di detto divieto, in ragione, in particolare della sua portata geografica troppo vasta.
La Commissione contesta l’argomento dei ricorrenti.
Da una costante giurisprudenza risulta che la libertà professionale, la libertà d’impresa e il diritto di proprietà costituiscono diritti fondamentali sanciti dagli articoli da 15 a 17 della Carta dei diritti fondamentali. Tuttavia, tali diritti non costituiscono prerogative assolute, ma vanno considerati tenendo conto della loro funzione nella società. Di conseguenza, possono essere apportate restrizioni del loro esercizio, a condizione che tali restrizioni rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione e non costituiscano, alla luce dello scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti (v., in tal senso, sentenza ATC e a., punto
supra,
EU:T:2013:451
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nella specie si deve innanzitutto rilevare che il presente motivo risulta essere analogo a un motivo esaminato dal Tribunale nella sentenza ATC e a., punto
supra (
EU:T:2013:451
).
A tale proposito si deve ricordare che, nella sentenza ATC e a., punto
supra (
EU:T:2013:451
, punto
), il Tribunale ha dichiarato quanto segue:
Nella specie, si deve considerare che la conclusione di cui al punto 128 supra è applicabile, per gli stessi motivi, tanto al regolamento n. 318/2007 quanto al regolamento di esecuzione n. 139/2013, che costituisce una «codificazione» del regolamento n. 318/2007 e ne riprende, in sostanza, il contenuto (v. punto 30 supra).
Infatti, i ricorrenti nella presente causa non hanno né dimostrato, né nemmeno preteso, che il regolamento n. 318/2007 e il regolamento di esecuzione n. 139/2013 violino la sostanza stessa dei loro diritti fondamentali.
Inoltre, i ricorrenti stessi riconoscono di esercitare a tutt’oggi la compravendita di volatili, specificando al contempo che essa riguarda ormai volatili elevati nell’Unione che sono sia acquistati a terzi sia «prodotti a costi elevati» nei propri allevamenti.
Orbene, si deve constatare che un’eventuale riduzione del volume d’affari o un eventuale mancato profitto connessi a una differenza dei costi di produzione tra volatili allevati in cattività e volatili catturati nel loro habitat naturale non può costituire, evidentemente, un pregiudizio all’essenza stessa dei diritti fondamentali, che supera ampiamente l’opportunità commerciale.
A tale proposito si deve sottolineare che i ricorrenti, in quanto commercianti di animali, mantengono ogni libertà di importare volatili ornamentali allevati in cattività, di commercializzarli e di utilizzare a tal fine le loro stazioni di quarantena. In forza dell’articolo 5 del regolamento n. 318/2007 e del regolamento di esecuzione n. 139/2013, l’importazione di volatili ornamentali allevati in cattività, a differenza dell’importazione di volatili catturati in natura, era e rimane autorizzata, a condizione di rispettare taluni presupposti di polizia sanitaria.
Infatti, le statistiche d’importazione di volatili selvatici nell’Unione fornite dalla Commissione, e non contraddette dai ricorrenti, mostrano persino, dopo una caduta tra il 2005 e il 2006, un aumento tra il 2006 e il 2010 e un aumento ancora più netto tra il 2010 e il 2014. La Commissione produce altresì un elenco di tredici stabilimenti, situati in dieci paesi terzi, ovvero la Repubblica argentina, il Canada, la Repubblica del Cile, gli Stati Uniti d’America, lo Stato d’Israele e la Repubblica delle Filippine, e autorizzati, conformemente all’articolo 4 e all’allegato II al regolamento n. 318/2007 e poi al regolamento di esecuzione n. 139/2013 (v. punto 20 supra), ad esportare nell’Unione volatili selvatici allevati in cattività.
Va altresì rilevato, alla stregua della Commissione e contrariamente ai ricorrenti, che le stazioni di quarantena rimangono utili nell’Unione. Infatti, per i volatili selvatici allevati in cattività, nonché per taluni volatili selvatici la cui importazione è autorizzata in ragione di norme d’eccezione previste all’articolo 2 del regolamento n. 318/2007 e del regolamento di esecuzione n. 139/2013, l’obbligo di quarantena è doppio e si applica tanto nel paese esportatore quanto nell’Unione.
Secondo le statistiche fornite dalla Commissione e non contraddette dai ricorrenti, il numero di stazioni di quarantena nell’Unione non è diminuito in modo significativo dal 2007, e sono persino state autorizzate nuove stazioni. Per esempio, nel 2014, così come nel 2007, la Germania aveva 24 stazioni di quarantena in attività.
Dall’insieme delle suesposte considerazioni deriva che le misure contenute nel regolamento n. 318/2007 e nel regolamento di esecuzione n. 139/2013 costituiscono restrizioni legittime e proporzionate, ai sensi della giurisprudenza citata al punto 126 supra, alla libertà professionale e alla libertà d’impresa nonché al diritto di proprietà dei ricorrenti, conformemente all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali, e che, adottando e mantenendo in vigore detti regolamenti, la Commissione, nell’esercizio del suo ampio potere discrezionale, non è incorsa in alcun errore manifesto né in alcuna violazione qualificata di tali diritti fondamentali.
Il primo motivo deve pertanto essere respinto.
Poiché, adottando e mantenendo in vigore il regolamento n. 318/2007 e il regolamento di esecuzione n. 139/2013, la Commissione non è incorsa in alcun errore manifesto nell’esercizio del suo ampio potere discrezionale e non ha violato, in maniera grave e manifesta, né il principio di proporzionalità, tenendo conto del principio di precauzione, né il suo dovere di diligenza, né i diritti fondamentali dei ricorrenti ai sensi degli articoli da 15 a 17 della Carta dei diritti fondamentali, si deve concludere che, nel caso di specie, i ricorrenti non hanno dimostrato l’esistenza di un comportamento illegittimo della Commissione.
Sul ricorso per risarcimento del danno
La constatazione dell’assenza di un comportamento illegittimo della Commissione nel caso di specie è sufficiente a escludere la responsabilità extracontrattuale di tale istituzione, senza che sia necessario, da un lato, esaminare le sue affermazioni di irricevibilità e di infondatezza relative al nesso di causalità e al danno preteso dai ricorrenti, né, dall’altro lato, di accogliere la domanda degli stessi di convocare in qualità d’esperto il direttore dell’OIE, il sig. B. V.
Pertanto, il ricorso per risarcimento del danno dev’essere integralmente respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
I ricorrenti, risultati soccombenti, sopporteranno le proprie spese, nonché quelle sostenute dalla Commissione, conformemente alla domanda di quest’ultima.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Zoofachhandel Züpke GmbH, la Zoohaus Bürstadt, Helmut Ofenloch GmbH & Co. KG, lo Zoofachgeschäft – Vogelgroßhandel Import‑Export Heinz Marche, la sig.ra Rita Bürgel e il sig. Norbert Kass sono condannati a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione europea.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 17 marzo 2016.
Indice

Fatti

Presentazione dei ricorrenti

Sulle direttive 91/496/CEE e 92/65/CEE

Sul parere dell’EFSA del 2005

Sulla decisione 2005/76/CE e sulla proroga delle misure adottate

Sul parere dell’EFSA del 2006

Sul regolamento (CE) n. 318/2007

Sul parere dell’EFSA del 2008

Sul regolamento di esecuzione (UE) n. 139/2013

Sulla sentenza ATC e a./Commissione del 2013

Sul parere dell’EFSA del 2014

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

Sull’esistenza di un comportamento illecito

Sul secondo motivo, vertente su una violazione qualificata del principio di proporzionalità

– Sulla prima censura, vertente sulla portata geografica troppo vasta del divieto d’importazione di volatili selvatici catturati

– Sulla seconda censura, vertente sulla non applicazione di una soluzione di quarantena come misura meno restrittiva

– Sulla terza censura, vertente sulla non applicazione di una sorveglianza più intensa come misura più efficace

Sul terzo motivo, vertente su una violazione qualificata del dovere di diligenza

Sul primo motivo, vertente su una violazione qualificata della libertà professionale, della libertà d’impresa e del diritto di proprietà (articoli da 15 a 17 della Carta dei diritti fondamentali)

Sul ricorso per risarcimento del danno

Sulle spese
(
*1
)   Lingua processuale: il tedesco.