CELEX: 62019CJ0389
Appel
forordning (EF) nr. 1907/2006
registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier
Europa-Kommissionens afgørelse om tilladelse til visse anvendelser af blysulfochromatgul og blychromatmolybdatsulfatrød, hvilke stoffer er opført i bilag XIV til den nævnte forordning
særligt problematiske stoffer
betingelser for godkendelse
undersøgelse af, at der ikke findes alternativer

I appelskriftet har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 7. marts 2019, Sverige mod Kommissionen (T-837/16, herefter »den appellerede dom«,
EU:C:2019:144
), hvorved Retten annullerede Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2016) 5644 final af 7. september 2016 om tilladelse til visse anvendelser af blysulfochromatgul og blychromatmolybdatsulfatrød i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1907/2006 (herefter »den omtvistede afgørelse«).
Retsforskrifter
4., 12., 69., 70., 72. og 73. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1907/2006 af 18. december 2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), om oprettelse af et europæisk kemikalieagentur og om ændring af direktiv 1999/45/EF og ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 793/93 og Kommissionens forordning (EF) nr. 1488/94 samt Rådets direktiv 76/769/EØF og Kommissionens direktiv 91/155/EØF, 93/67/EØF, 93/105/EF og 2000/21/EF (
EUT 2006, L 396, s. 1
, berigtiget i
EUT 2007, L 136, s. 3
, herefter »REACH-forordningen«) har følgende ordlyd:
»(4)
Ifølge den implementeringsplan, der blev vedtaget den 4. september 2002 på verdenstopmødet i Johannesburg om bæredygtig udvikling, er det Den Europæiske Unions hensigt, at kemiske stoffer inden 2020 skal produceres og anvendes på en måde, der minimerer de signifikante skadelige virkninger på menneskers sundhed og miljøet.
[…]
(12)
Et vigtigt mål for det nye system, der indføres med denne forordning, er at tilskynde til og i visse tilfælde sikre, at problematiske stoffer efterhånden erstattes med mindre farlige stoffer eller teknologier, når der findes egnede økonomisk og teknisk levedygtige alternativer […]
[…]
(69)
For at sikre en tilstrækkelig høj grad af beskyttelse af menneskers sundhed, herunder også af relevante befolkningsgrupper og eventuelt visse sårbare befolkningsgrupper, og af miljøet bør stoffer med særligt problematiske egenskaber i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet behandles med en særlig forsigtighed. Der bør gives godkendelse, når fysiske eller juridiske personer, der ansøger om godkendelse, over for den godkendende myndighed godtgør, at risiciene for menneskers sundhed og miljøet i forbindelse med anvendelsen af stofferne er tilstrækkeligt kontrolleret. Der kan eventuelt også gives godkendelse til anvendelse, hvis det kan påvises, at de socioøkonomiske fordele ved brugen af stoffet mere end opvejer risiciene i den forbindelse, og at der ikke findes passende økonomisk og teknisk levedygtige alternative stoffer eller teknologier. Under hensyntagen til at det indre marked fungerer efter hensigten, er det hensigtsmæssigt, at Kommissionen er den godkendende myndighed.
(70)
Særligt problematiske stoffers negative virkninger på menneskers sundhed og miljøet bør forebygges gennem anvendelse af passende risikohåndteringsforanstaltninger for at sikre, at enhver risiko ved anvendelsen af et stof er tilstrækkeligt kontrolleret, og med henblik på gradvis at erstatte disse stoffer med et passende, mere sikkert stof. Der bør anvendes risikohåndteringsforanstaltninger for at sikre, at eksponeringen for disse stoffer i forbindelse med fremstillingen, markedsføringen og anvendelsen heraf, herunder i forbindelse med udledninger, emissioner og udslip, i hele deres livscyklus ligger under tærskelværdien for skadelige virkninger. For ethvert stof, der har opnået godkendelse, og for ethvert andet stof, for hvilket det ikke er muligt at fastlægge et sikkert eksponeringsniveau, bør der altid træffes foranstaltninger til, så vidt det er teknisk og praktisk muligt, at minimere eksponering og emissioner og nedbringe risikoen for negative virkninger til den lavest mulige. Enhver kemikaliesikkerhedsrapport bør indbefatte foranstaltninger til sikring af tilstrækkelig kontrol. Disse foranstaltninger bør anvendes og i relevant omfang anbefales til andre aktører længere nede i leverandørkæden.
[…]
(72)
For at støtte målet om at erstatte særligt problematiske stoffer med passende alternative stoffer eller teknologier, bør alle, der ansøger om godkendelse, fremlægge en analyse af alternativer, der tager hensyn til risiciene i forbindelse hermed, samt til de tekniske og økonomiske muligheder for en substitution, med oplysning om eventuelle forsknings- eller udviklingsaktiviteter, som ansøgeren har iværksat eller påtænker at iværksætte. Godkendelser bør desuden tages op til fornyet vurdering inden for en given frist, hvis længde fastlægges i hvert enkelt tilfælde, og de bør normalt være underlagt visse betingelser, herunder overvågning.
(73)
Substitution af et stof som sådan, i et kemisk produkt eller i en artikel bør være påkrævet, hvis fremstillingen, anvendelsen eller markedsføringen af stoffet medfører en uacceptabelt høj risiko for menneskers sundhed eller miljøet, idet der tages hensyn til tilgængeligheden af passende, mere sikre alternative stoffer og teknologier og til de samfundsøkonomiske fordele ved anvendelsen af det stof, der indebærer en uacceptabelt høj risiko.«
REACH-forordningens artikel 55 med overskriften »Formålet med godkendelse og overvejelser om substitution« bestemmer:
»Formålet med dette afsnit er at sikre, at det indre marked fungerer efter hensigten, samtidig med at det sikres, at risici i forbindelse med særligt problematiske stoffer er tilstrækkeligt kontrolleret, og at disse stoffer efterhånden erstattes af egnede alternative stoffer eller teknologier, hvis disse er økonomisk og teknisk levedygtige. Alle producenter, importører og downstream-brugere, der ansøger om godkendelse, skal med henblik herpå analysere tilgængeligheden af alternativer samt overveje de hermed forbundne risici og de tekniske og økonomiske muligheder for substitution.«
Denne forordnings artikel 56, stk. 1, bestemmer i den affattelse, der finder anvendelse på sagens faktiske omstændigheder, følgende:
»1. En producent, importør eller downstream-bruger må ikke markedsføre et stof til en anvendelse eller selv anvende det, hvis det pågældende stof er optaget i bilag XIV, medmindre:
a)
den anvendelse af stoffet som sådan, i en blanding eller inkorporeret i en artikel, hvortil stoffet markedsføres, eller hvortil han selv anvender stoffet, er blevet godkendt i henhold til artikel 60-64, eller
b)
den anvendelse af stoffet som sådan, i en blanding eller inkorporeret i en artikel, hvortil stoffet markedsføres, eller hvortil han selv anvender stoffet, er blevet undtaget fra godkendelseskravet i bilag XIV i henhold til artikel 58, stk. 2, eller
c)
den i artikel 58, stk. 1, litra c), nr. i), omhandlede dato ikke er indtrådt, eller
d)
den dato, der er omhandlet i artikel 58, stk. 1, litra c), nr. i), er indtrådt, og han har indsendt en ansøgning 18 måneder forud for denne dato, men der endnu ikke er truffet en afgørelse vedrørende ansøgningen om godkendelse, eller
e)
der, såfremt stoffet markedsføres, er givet godkendelse til den pågældende anvendelse til hans umiddelbare downstream-bruger […]«
Den nævnte forordnings artikel 58, stk. 1, fastsætter:
»1. Når der træffes en afgørelse om optagelse i bilag XIV af stoffer som nævnt i artikel 57, træffes denne afgørelse i overensstemmelse med den procedure, der er nævnt i artikel 133, stk. 4. I afgørelser herom specificeres for hvert stof:
[…]
c)
overgangsordninger:
i)
den eller de datoer, fra hvilke markedsføringen og anvendelsen af stoffet forbydes, medmindre der er udstedt en godkendelse (herefter benævnt »solnedgangsdatoen«), der om nødvendigt bør tage hensyn til den produktionscyklus, der er angivet for denne anvendelse
ii)
en eller flere datoer mindst 18 måneder før solnedgangsdatoen/-datoerne, inden hvilken ansøgninger skal være modtaget, hvis ansøgeren ønsker at fortsætte med at anvende stoffet eller markedsføre det til bestemte anvendelser efter solnedgangsdatoen/-datoerne. Disse fortsatte anvendelser tillades efter solnedgangsdatoen, indtil der er truffet en afgørelse vedrørende ansøgningen om godkendelse
[…]«
Samme forordnings artikel 60 har følgende ordlyd:
»1.   Kommissionen er ansvarlig for at træffe afgørelser om ansøgninger om godkendelser i henhold til dette afsnit.
2.   Der skal tildeles en godkendelse, hvis risikoen for menneskers sundhed eller miljøet ved anvendelsen af et stof som følge af de iboende egenskaber, der er specificeret i bilag XIV, er tilstrækkeligt kontrolleret i overensstemmelse med bilag I, punkt 6.4, og som dokumenteret i ansøgerens kemikaliesikkerhedsrapport, jf. dog stk. 3, idet der skal tages hensyn til udtalelsen fra Udvalget for Risikovurdering, jf. artikel 64, stk. 4, litra a). Ved tildelingen af en godkendelse samt fastsættelsen af eventuelle betingelser i forbindelse hermed skal Kommissionen tage hensyn til samtlige udledninger, emissioner og udslip, herunder risici i forbindelse med diffuse eller udbredte anvendelser, der er kendt på tidspunktet for afgørelsen.
[…]
4.   Hvis der ikke kan udstedes en godkendelse i henhold til stk. 2 eller for stoffer omfattet af stk. 3, kan der kun udstedes en godkendelse, hvis det påvises, at de socioøkonomiske fordele opvejer de risici for menneskers sundhed eller miljøet, der følger af anvendelsen af stoffet, og hvis der ikke findes passende alternative stoffer eller teknologier. Afgørelse herom træffes og under hensyntagen til udtalelserne fra Udvalget for Risikovurdering og Udvalget for Socioøkonomisk Analyse, jf. artikel 64, stk. 4, litra a) og b), efter at der er taget hensyn til alle af følgende elementer:
a)
de risici, som stoffets anvendelser indebærer, herunder de foreslåede risikohåndteringsforanstaltningers egnethed og effektivitet
b)
de socioøkonomiske fordele ved dets anvendelse og de socioøkonomiske konsekvenser af en nægtelse af godkendelse, som påvist af ansøgeren eller andre berørte parter
c)
analysen af alternativer fremsendt af ansøgeren i henhold til artikel 62, stk. 4, litra e), eller en eventuel substitutionsplan fremsendt af ansøgeren i henhold til artikel 62, stk. 4, litra f), og eventuelle bidrag fra tredjeparter indsendt i henhold til artikel 64, stk. 2
d)
foreliggende oplysninger om risici for menneskers sundhed eller miljøet ved eventuelle alternative stoffer eller teknologier.
5.   Kommissionen skal ved sin vurdering af, om der findes egnede alternative stoffer eller teknologier tage alle relevante aspekter i betragtning, herunder
a)
spørgsmålet om, hvorvidt en overgang til alternativer vil medføre en samlet nedsat risiko for menneskers sundhed og miljøet under hensyntagen til risikohåndteringsforanstaltningernes egnethed og effektivitet
b)
ansøgerens tekniske og økonomiske mulighed for at gå over til alternativer.
[…]«
REACH-forordningens artikel 64 fastsætter, at Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) foretager en offentlig høring og en høring af Udvalget for Risikovurdering og af Udvalget for Socioøkonomisk Analyse.
I medfør af denne forordnings artikel 133 bistås Kommissionen af et udvalg (herefter »REACH-udvalget«).
Sagens baggrund
Sagens baggrund er fremstillet i den appellerede doms præmis 1-30, og den kan med henblik på nærværende sag sammenfattes som følger.
Blysulfochromatgul og blychromatmolybdatsulfatrød er pigmenter, der på grund af deres bestandighed, deres lyse farve og deres klarhed er meget anvendt i lak og malinger, bl.a. til broer og jernkonstruktioner, med henblik på at opfylde en signalfunktion eller til gule vejmarkeringer.
Disse pigmenter er ved Kommissionens forordning (EU) nr. 125/2012 af 14. februar 2012 om ændring af bilag XIV til forordning nr. 1907/2006 (
EUT 2012, L 41, s. 1
) blevet opført på dette bilags liste over særligt problematiske stoffer på grund af deres kræftfremkaldende og humant reproduktionstoksiske egenskaber. Som følge heraf har markedsføringen og anvendelsen af dem siden den 21. maj 2015 krævet godkendelse.
Den 19. november 2013 indleverede DCC Maastricht BV en ansøgning om godkendelse med henblik på markedsføring af de to omhandlede pigmenter til seks anvendelser, som er identiske for begge stoffer. I denne ansøgning om godkendelse nævnes følgende ikke-udtømmende eksempler på produkter, der er omfattet af de heri omhandlede anvendelser, og som ifølge ansøgeren kræver de teknologiske egenskaber, som pigmenterne tilfører: kalecher til biler, advarselsskilte, beholdere til farmaceutisk affald, rør til den petrokemiske industri, kraner, landbrugsmaskiner, vejmateriel, stålbroer, pengeskabe og stålcontainere.
I overensstemmelse med REACH-forordningens artikel 64, stk. 2, foretog ECHA en offentlig høring med henblik på at give interesserede tredjeparter mulighed for at indsende oplysninger om alternative stoffer eller teknologier. I forbindelse med denne høring blev der afgivet udtalelser af producenter i Unionen, downstream-brugere af de omhandlede pigmenter, brancheorganisationer, medlemsstater og enkelte ikke-statslige organisationer. Herefter afgav Udvalget for Risikovurdering og Udvalget for Socioøkonomisk Analyse i medfør af artikel 64, stk. 3 ff., udtalelser om hver af de pågældende anvendelser.
Endelig blev ansøgningen om godkendelse undersøgt af REACH-udvalget. Under drøftelserne, der fandt sted i dette udvalg, anførte to medlemsstater og Kongeriget Norge, at disse blychromater ikke blev anvendt som pigmenter i maling til gul vejmarkering på deres nationale områder. I en af disse medlemsstater var anvendelsen af blychromater til vejmarkering blevet forbudt for 20 år siden. Kommissionen fremlagde sit udkast til afgørelse til afstemning blandt medlemmerne af REACH-udvalget. 23 medlemsstater stemte for udkastet, mens 3 medlemsstater, heriblandt Kongeriget Sverige, stemte imod. 2 medlemsstater undlod at stemme.
Den 7. september 2016 vedtog Kommissionen den omtvistede afgørelse.
Den ansøgte godkendelse blev ikke givet på grundlag af REACH-forordningens artikel 60, stk. 2, idet Kommissionen fandt, at risikoen ikke var tilstrækkeligt kontrolleret. Ved den omtvistede afgørelse godkendte Kommissionen derimod de anvendelser, der var omhandlet i ansøgningen, på grundlag af denne forordnings artikel 60, stk. 4, idet den forsynede denne godkendelse med begrænsninger og krav.
I den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 1 og 2, tillod Kommissionen anvendelserne af de omhandlede blychromater således som anført i ansøgningen om godkendelse på betingelse af, at egenskaberne for farveblandingerne, malingerne og pre-compounds med farver, der indeholdt de pågældende stoffer, eller for færdige artikler, som indeholdt disse, for så vidt angik funktionalitet, farveintensitet, opacitet (dækningsevne), dispersibilitet, vejrbestandighed, varmestabilitet eller ikke-udvaskning eller en kombination af disse kun var teknisk gennemførlige ved anvendelsen af de nævnte stoffer, og at disse egenskaber var nødvendige med henblik på den tilsigtede brug.
I denne afgørelses artikel 1, stk. 3, litra c), blev mængden af blysulfochromatgul og mængden af blychromatmolybdatsulfatrød, som kunne markedsføres af indehaveren af godkendelsen for de godkendte anvendelser, begrænset til henholdsvis 2100 og 900 ton pr. år.
Ifølge den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 3, litra d), var godkendelsen til alle anvendelserne betinget af, at indehaveren af godkendelsens downstream-brugere senest den 30. juni 2017 til ECHA indgav oplysninger om egnetheden og om alternativer til de pågældende anvendelser, idet nødvendigheden af at anvende de omhandlede stoffer detaljeret skulle begrundes.
Det følger desuden af den omtvistedes afgørelses artikel 1, stk. 3, litra e), at godkendelsen er underlagt den betingelse, at indehaveren af denne senest den 31. december 2017 fremsender en rapport til Kommissionen, som indeholder de oplysninger, der er nævnt i denne afgørelses artikel 1, stk. 3, litra d). Indehaveren af godkendelsen har pligt til i rapporten at præcisere beskrivelsen af de godkendte anvendelser på grundlag af de oplysninger, der vedrører alternativerne som fremlagt af downstream-brugerne.
Den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 4, fastsætter i det væsentlige for så vidt angår anvendelserne til vejmarkering, at godkendelsen ikke gælder i de medlemsstater, hvor den nationale lovgivning forbyder anvendelsen af blychromater til denne mærkning.
Endelig udløb den frist for fornyet vurdering, der er omhandlet i REACH-forordningens artikel 60, stk. 9, litra e), i medfør af denne afgørelses artikel 2, stk. 2, den 21. maj 2019 for to anvendelser af de omhandlede stoffer, nemlig professionel anvendelse af maling på metaloverflader og professionel anvendelse af faste eller flydende farveforblandinger og pre-compounds indeholdende pigmenter til påføring af termoplastisk vejmarkering, og den 21. maj 2022 for de fire andre anvendelser, der blev godkendt ved den nævnte afgørelse.
Sagen for Retten og den appellerede dom
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 28. november 2016 anlagde Kongeriget Sverige sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.
Ved den appellerede dom annullerede Retten denne afgørelse med den begrundelse, at Kommissionen havde begået en retlig fejl ved undersøgelsen af, om der fandtes alternative stoffer.
Parternes påstande for Domstolen
Kommissionen har principalt nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves og hjemvises til Retten, og subsidiært – såfremt appellen forkastes – om, at den annullerede afgørelses retsvirkninger opretholdes. ECHA er interveneret i sagen til støtte for Kommissionen.
Kongeriget Sverige har nedlagt påstand om, at appellen forkastes i sin helhed sammen med påstanden om opretholdelse af den annullerede afgørelses retsvirkninger. Kongeriget Danmark, Republikken Finland og Europa-Parlamentet er interveneret til støtte for Kongeriget Sverige.
Om appellen
Den principale påstand om ophævelse af den appellerede dom
Til støtte for denne påstand har Kommissionen fremsat tre anbringender.
Det første anbringende
–
Parternes argumentation
Selv om Kommissionen ikke har anfægtet Rettens holdning i den appellerede dom, hvorefter det tilkommer ansøgeren at godtgøre, at der ikke findes en teknisk og økonomisk levedygtig løsning for de omhandlede anvendelser, kritiserer den dog det beviskrav, som denne retsinstans har stillet. Retten opstillede et umuligt beviskrav, da den i den appellerede doms præmis 79 udtalte, at da »[der stadig] er usikkerhed hvad angår betingelsen om, at der ikke findes alternativer, må det […] konkluderes, at ansøgeren ikke har løftet bevisbyrden«. Enhver teknisk eller videnskabelig vurdering er nemlig efter sin art behæftet med usikkerhed, alene fordi den kan afkræftes ved informationer, som ikke var til rådighed, da den blev foretaget. Den samme retlige fejl blev gentaget i den appellerede doms præmis 81, 85, 86, 90 og 101.
Kommissionen har anerkendt, at der findes alternativer for de omhandlede anvendelser på markedet, men den har anført, at disse ikke har de samme egenskaber som det omhandlede stof. Idet Kommissionen anvendte en tærskelværdi på nul for tabet af egenskaber for alternativerne, og de omhandlede løsninger ikke nåede det ønskede niveau for tekniske egenskaber, er den af den opfattelse, at den med rette fandt, at der ikke fandtes et teknisk levedygtigt alternativ.
Kongeriget Sverige, Kongeriget Danmark og Parlamentet har nedlagt påstand om, at dette anbringende afvises. I lighed med Republikken Finland har de desuden gjort gældende, at dette anbringende savner grundlag.
–
Domstolens bemærkninger
Med det første anbringende har Kommissionen gjort gældende, at Retten stillede et umuligt beviskrav til ansøgeren, idet den krævede, at denne på en måde, der ikke efterlod nogen tvivl, skulle godtgøre, at der ikke fandtes teknisk og økonomisk levedygtige alternativer til de omhandlede anvendelser. Et sådant krav, der blev gentaget i den appellerede doms præmis 79, 81, 85, 86, 90 og 101, er behæftet med en retlig fejl.
Imidlertid kan disse præmisser i den appellerede dom, anbragt i deres rette sammenhæng, ikke læses således, at de pålægger ansøgeren om godkendelsen eller Kommissionen at godtgøre med absolut sikkerhed, at der ikke findes teknisk og økonomisk levedygtige alternativer til et særligt stof til en given anvendelse.
Det skal nemlig bemærkes, at den appellerede doms præmis 79 er resultatet af de ubestridte konstateringer, som Retten foretog i de to foregående præmisser i denne dom. I denne doms præmis 77 udledte Retten med rette af artikel 60, stk. 4, sammenholdt med 69. betragtning til REACH-forordningen, at det tilkommer ansøgeren om godkendelse at påvise, at der ikke er noget passende alternativ til rådighed. I den efterfølgende præmis i den nævnte dom fastslog Retten med rette, at REACH-forordningens artikel 60, stk. 4 og 5, pålægger Kommissionen at efterprøve, at de betingelser, der er fastsat i artikel 60, stk. 4, rent faktisk er opfyldt. I den appellerede doms præmis 79 konkluderede Retten i det væsentlige af de to foregående præmisser i denne dom, at hvis Kommissionen – efter sin undersøgelse, og henset til alle de elementer, som ansøgeren og andre personer havde fremlagt, eller som den selv havde indsamlet – var af den opfattelse, at ansøgeren ikke havde løftet sin bevisbyrde, skulle denne institution afslå at give den godkendelse, der var ansøgt om. I modsætning til det, som sagsøgeren har gjort gældende, indeholder den nævnte doms præmis 79 således ikke nogen vurdering af det »beviskrav«, som stilles til ansøgeren, eller som Kommissionen tillader.
I øvrigt bemærkede Retten i den appellerede doms præmis 81 og 85, som skal sammenholdes med hinanden, at Kommissionens afgørelse om godkendelse i overensstemmelse med Domstolens praksis ikke kun må være støttet på formodninger, som ikke er blevet bekræftet eller afkræftet af de oplysninger, som Kommissionen råder over (jf. analogt dom af 17.9.2009, Kommissionen mod MTU Friedrichshafen,
C-520/07 P
,
EU:C:2009:557
, præmis
og
). Disse to præmisser i den appellerede dom kan således ikke læses således, at de pålægger Kommissionen at stille et urimeligt beviskrav til ansøgeren om godkendelsen.
I den appellerede doms præmis 86 anerkendte Retten desuden, at Kommissionen kan give den godkendelse, der er ansøgt om, når de usikkerheder, der fortsat foreligger i denne henseende, er ubetydelige, forudsat, at institutionen udtaler sig efter at have foretaget en indgående undersøgelse og efterprøvet et tilstrækkeligt antal væsentlige og pålidelige oplysninger, hvilket Retten fandt ikke var sket i det foreliggende tilfælde. Retten fandt således ikke, at Kommissionen ikke kunne lade en vis usikkerhed om, hvorvidt der ikke fandtes alternativer, bestå.
Endelig vedrører den appellerede doms præmis 90 – hvori der er anført visse elementer, som blev indgivet til Kommissionen under den offentlige høringsprocedure – og denne doms præmis 101 – hvori Retten anførte, at Kommissionen ikke havde forklaret grundene til, at de alternativer, som Kongeriget Sverige havde gjort opmærksom på, ikke kunne anvendes – ikke det beviskrav, som Kommissionen kunne stille. Navnlig er den nævnte præmis 101 snarere udtryk for den omtvistede afgørelses manglende begrundelse for så vidt angår det forhold, at der ikke findes alternativer til at erstatte blychromaterne.
Det følger af det ovenstående, uden at der er behov for at undersøge, om det første anbringende kan antages til realitetsbehandling, at dette anbringende skal forkastes som ugrundet.
Det tredje anbringende
–
Parternes argumentation
Med det tredje anbringende, som skal behandles før det andet, har Kommissionen med anbringendets første led gjort gældende, at Retten gennem hele sit ræsonnement og navnlig i den appellerede doms præmis 86, 97 og 98, underkendte det forhold, at den omtvistede afgørelse udgjorde en delvis godkendelse af visse anvendelser af blychromater, for hvilke det var blevet fastslået, at der manglede levedygtige alternativer, og ikke en godkendelse af alle de anvendelser, der er omhandlet i ansøgningen. Den omtvistede afgørelse giver kun en godkendelse for så vidt angår de anvendelser, for hvilke der ikke var noget alternativ til rådighed.
Med det andet led i det tredje anbringende har Kommissionen gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den fandt, at de betingelser, der er fastsat i den omtvistede afgørelse, viste, at det ikke behørigt var blevet konstateret, at der ikke fandtes alternativer. Kommissionen er af den opfattelse, at det bør være muligt at begrænse godkendelsens rækkevidde ved hjælp af objektive kriterier og at definere de godkendte anvendelser under henvisning til de ønskede funktionaliteter, således som det blev gjort i den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 3, litra d) og e). Kommissionen har gjort gældende, at den ikke uddelegerede den skønsmæssige vurdering af alternativer til de kompetente myndigheder, og at der ikke er nogen passage i den nævnte afgørelse, der kan forstås i den retning. Hvis begrænsningen af anvendelsesområdet for en godkendelse blev forvekslet med manglende gennemførelse af vurderingen af alternativer, eller hvis det ikke blev tilladt, at medlemsstaterne kunne varetage opgaver med kontrol af overensstemmelsen og af efterprøvelse inden for rammerne af en godkendelsesordning for et givet stof, ville dette føre til, at den kompetencefordeling, der er fastsat i REACH-forordningen, blev underkendt, og kunne få skadelige konsekvenser for menneskers sundhed og miljøet.
Kongeriget Sverige, Kongeriget Danmark, Republikken Finland og Parlamentet har nedlagt påstand om, at det tredje appelanbringende forkastes som ugrundet, og Kongeriget Danmark har endvidere gjort gældende, at det skal afvises.
–
Domstolens bemærkninger
Med det tredje anbringende har Kommissionen foreholdt Retten, at den har fortolket den omtvistede afgørelse forkert, idet Retten i den appellerede doms præmis 86, 97 og 98 for det første gik ud fra, at Kommissionen havde tilladt alle de anvendelser, der var omhandlet i ansøgningen, selv om den kun havde givet en delvis godkendelse, og for det andet gik ud fra, at Kommissionen ikke havde afsluttet sin vurdering af, om der manglede alternativer i overensstemmelse med REACH-forordningens artikel 60, stk. 4.
For det første bemærkes, at i modsætning til det, som Kommissionen har gjort gældende, fandt Retten i ingen af de nævnte præmisser, at den omtvistede afgørelse godkendte alle de anvendelser, der var omhandlet i ansøgningen. Idet Retten fortolkede denne afgørelses artikel 1, stk. 1 og 2, i den appellerede doms præmis 97, konstaterede den derimod, at »[d]en omstændighed, at det anføres, at anvendelsen af de i den foreliggende sag omhandlede blychromater er begrænset alene til de tilfælde, hvor egenskaberne for de stofkomponenter, der indeholder disse chromater, virkelig er nødvendig, svarer […] til at anføre, at [downstream-brugeren], hver gang han identificerer et alternativ, skal afstå fra at anvende de i den foreliggende sag omhandlede blychromater«. Det første led, der er anført til støtte for det tredje appelanbringende, savner følgelig faktuelt grundlag.
For det andet er det rigtigt, at Retten fandt, at Kommissionen ikke havde foretaget en tilstrækkelig undersøgelse af alternativer. For at nå til denne konklusion fandt Retten i den appellerede doms præmis 81, at REACH-forordningens artikel 60, stk. 4, ikke tillader Kommissionen at vedtage en afgørelse om godkendelse blot på grundlag af en formodning, hvilket ikke er blevet bestridt af Kommissionen i forbindelse med nærværende appelsag. Derefter redegjorde Retten navnlig i præmis 97 og 98, som Kommissionen har henvist til, for de overvejelser, der havde ført den til at konkludere, at Kommissionen ikke havde fjernet den usikkerhed, den nærede med hensyn til, om der fandtes alternativer.
I denne henseende bemærkes for det første, at Retten i den appellerede doms præmis 97 fortolkede det forhold, at Kommissionen i den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 1 og 2, formelt havde begrænset godkendelsen af anvendelsen af de omhandlede blychromater til de få tilfælde, hvor denne anvendelse var nødvendig. Selv om denne institution kritiserer denne fortolkning og gør gældende, at den kun har givet en begrænset godkendelse til visse anvendelser, skal det ikke desto mindre bemærkes, at den begrænsning, der fremgår af denne afgørelses artikel 1, stk. 1 og 2, reelt ikke er en begrænsning, da den indskrænker sig til at henvise til en af de generelle betingelser for godkendelse af et særligt problematisk stof, der er fastsat i REACH-forordningens artikel 60, stk. 4, og det derfor ikke er muligt at definere rækkevidden af denne begrænsning.
For det andet fastslog Retten i den appellerede doms præmis 98, at den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 3, litra d), gengav den samme usikkerhed hos Kommissionen, idet denne pålagde indehaveren af godkendelsens downstream-brugere senest den 30. juni 2017 til ECHA at indgive oplysninger om alternativernes egnethed og om, hvorvidt de fandtes, idet nødvendigheden af at anvende de omhandlede stoffer skulle begrundes detaljeret. Denne bestemmelse medfører således, at downstream-brugere anmodes om at indlevere yderligere oplysninger med henblik på vurderingen af betingelsen om, at der ikke findes alternativer til de anvendelser, der kommer i betragtning, efter at disse anvendelser er blevet godkendt af Kommissionen. REACH-forordningens artikel 60, stk. 4, tillader imidlertid ikke Kommissionen at godkende anvendelse af et særligt problematisk stof, hvis et andet passende stof kan erstatte dette. Kommissionen kan følgelig ikke give en sådan godkendelse, inden den behørigt har konstateret, at der ikke findes alternativer.
Det følger af det ovenstående, at det var med rette, at Retten fastslog, at Kommissionen havde tilsidesat den forpligtelse, der påhvilede den til at efterprøve, at der ikke fandtes alternativer til de forskellige anvendelser af blychromater, der kom i betragtning. Det andet led, der er anført til støtte for det tredje appelanbringende, skal således forkastes.
Det følger heraf, uden at der er behov for at undersøge, om det tredje anbringende kan antages til realitetsbehandling, at dette anbringende skal forkastes som ugrundet.
Det andet anbringende
–
Parternes argumentation
Kommissionen har gjort gældende, at Retten navnlig i den appellerede doms præmis 86, 90 og 96 underkendte omfanget af den kontrol, som den skal udøve ved vurderingen af alternativernes tekniske og økonomiske gennemførlighed. Retten satte sig i Kommissionens sted for så vidt angik afvejningen af de sociale, økonomiske og tekniske overvejelser, idet den underkendte den skønsbeføjelse, som Kommissionen råder over.
Retten fandt i præmis 86 og 90, at Kommissionen fortsat var usikker med hensyn til, om der fandtes alternativer, og at denne som følge deraf havde tilsidesat sin pligt til at udvise omhu. En sådan usikkerhed fremgår imidlertid ikke af den omtvistede afgørelse, hvori det tværtimod klart er angivet, at Kommissionen skønsmæssigt havde valgt at anvende en tærskel, der forudsatte, at erstatningsstofferne ikke havde mindre tekniske egenskaber, og derefter anførte, at ingen alternativer nåede denne tærskel. Retten antog, at det var udtryk for en usikkerhed, og den foreholdt derfor Kommissionen, at denne ikke havde udvist omhu, fordi den ikke sondrede mellem disse to trin. Det er imidlertid umuligt at vurdere et alternativs tekniske gennemførlighed uden på forhånd skønsmæssigt set at have fastlagt, i hvilket omfang tab af egenskaber kan anses for at være acceptabelt.
Det er derfor, at vurderingen af alternativer er underlagt en kontrol af, om der foreligger en åbenbar fejl, således som Retten i øvrigt med rette fastslog i præmis 246 og 248 i dom af 4. april 2019, ClientEarth (
T-108/17
,
EU:T:2019:215
). I den appellerede dom fastslog Retten dog på ingen måde, at Kommissionen havde begået en sådan åbenbar fejl ved fastlæggelsen af, i hvilket omfang tab af tekniske egenskaber kunne anses for at være acceptabelt, eller ved vurderingen af de alternativer, der var til rådighed, på baggrund af denne tærskel.
Kongeriget Sverige, Kongeriget Danmark og Parlamentet har nedlagt påstand om, at det andet appelanbringende afvises. Under alle omstændigheder er de ligesom Republikken Finland af den opfattelse, at dette anbringende savner grundlag.
–
Domstolens bemærkninger
Med det andet anbringende har Kommissionen gjort gældende, at Retten navnlig i præmis 86, 90 og 96 underkendte den skønsbeføjelse, som Kommissionen råder over i henhold til REACH-forordningens artikel 60, stk. 4, ved fastsættelsen af tærsklen for tab af tekniske egenskaber, og følgelig omfanget af den retslige prøvelse, det tilkommer den at udøve med hensyn til Kommissionens afgørelser truffet i medfør af denne bestemmelse.
Det skal for det første konstateres, at præmis 86 i den appellerede dom ikke indeholder nogen generel konstatering om den skønsbeføjelse, som Kommissionen råder over ved fastsættelsen af tærsklen for tab af tekniske egenskaber. Retten kritiserede derimod det skøn, som Kommissionen havde foretaget af den betingelse, der var knyttet til det forhold, at der ikke fandtes alternativer. Kommissionen havde givet godkendelsen for tidligt, inden den havde afsluttet undersøgelsen af denne betingelse behørigt. Den nævnte præmis 86 indeholder således alene en bedømmelse af de faktiske omstændigheder, som det principielt ikke tilkommer Domstolen at efterprøve i forbindelse med en appelsag.
En sådan konstatering fremgår heller ikke af den appellerede doms præmis 90 og 96. I den appellerede doms præmis 90 begrænsede Retten sig nemlig til at anføre, at det ifølge en af interessenterne i den offentlige høringsprocedure, kunne konkluderes, at der under visse betingelser fandtes alternativer på Unionens marked for alle de anvendelser, der var omhandlet i ansøgningen om godkendelse. På samme måde udtalte Retten alene i denne doms præmis 96, at det fremgik af 8., 9. og 12. betragtning til den omtvistede afgørelse, at Kommissionen på datoen for denne afgørelse fortsat var i tvivl om, hvorvidt der fandtes teknisk gennemførlige alternativer for samtlige de anvendelser, der var omfattet af ansøgningen. Det følger heraf, at ingen af disse to præmisser i den appellerede dom er behæftet med den retlige fejl, der er blevet gjort gældende.
Selv hvis det formodes, at Kommissionen ville gøre gældende, at Retten havde gengivet de faktiske omstændigheder forkert, fremgår det klart af de sagsakter, der er blevet indgivet til Domstolen, at dette klagepunkt savner grundlag. Det nævnte klagepunkt modsiges nemlig af dokumenterne i sagen og navnlig af den omtvistede afgørelse selv. Som det blev anført i nærværende doms præmis 44 og 45, står det i denne henseende fast, at denne afgørelse afslører, at Kommissionen stadig var usikker med hensyn til, om der fandtes alternativer.
Hvis det endelig antages, at den omtvistede afgørelse kan anses for at være støttet på Kommissionens anvendelse af en nul-tærskel for tabet af tekniske egenskaber, vil dette medføre, at denne afgørelse blev ulovlig, eftersom der anlægges en fortolkning af REACH-forordningens artikel 60, der er helt i strid med denne forordnings formål. Som det fremgår af bl.a. 4., 12., 70. og 73. betragtning til og artikel 55 i denne forordning, tilsigter denne at fremme erstatning af særligt problematiske stoffer med andre egnede stoffer. Hvis det principielt bestemmes, at substitutionen skal foretages, uden at egenskaberne mindskes, fører dette imidlertid ikke blot til, at der føjes en ikke fastsat betingelse til den nævnte forordning, men det kan hindre denne substitution og følgelig berøve denne forordning en stor del af sin effektive virkning.
For det andet bemærkes, at Retten lagde til grund, at Kommissionen ikke havde afsluttet undersøgelsen af, om der fandtes alternativer, og at godkendelsen derfor ikke kunne være gyldigt givet. Retten kan ikke kritiseres for, at den satte sig i Kommissionens sted for at vurdere alternativerne, eftersom den tværtimod støttede sig på Kommissionens vurdering af disse alternativer, således som denne vurdering fremgår af den omtvistede afgørelse, og på de fortsatte usikkerheder med hensyn til, om der fandtes alternativer, som fremgår af den samme afgørelse.
Det følger heraf, uden at der er behov for at undersøge, om det andet anbringende kan antages til realitetsbehandling, at dette anbringende skal forkastes.
Det følger af det ovenstående, at påstanden i appelsagen om ophævelse af den appellerede dom ikke kan tages til følge.
Den subsidiære påstand om midlertidig opretholdelse af den omtvistede afgørelses retsvirkninger
–
Parternes argumentation
Kommissionen har medgivet, at den for Retten forsvarede en fejlagtig holdning vedrørende retsvirkningerne af annullationen af den omtvistede afgørelse, idet den gjorde gældende, at annullationen af denne afgørelse ville medføre et forbud mod markedsføring af de omhandlede stoffer. Dette ræsonnement blev gentaget af Retten og af de andre parter i sagen.
REACH-forordningens artikel 56, stk. 1, fastsætter imidlertid en overgangsordning, hvorefter en ansøger kan markedsføre et stof, som denne har ansøgt om godkendelse af, indtil Kommissionen har vedtaget en afgørelse om dennes ansøgning om godkendelse. På denne måde ville en annullation af denne afgørelse have til følge, at den retlige situation, der forelå før den blev vedtaget, blev genoprettet, dvs. den overgangsordning, hvorefter markedsføringen af stoffet er godkendt. En annullation med øjeblikkelig virkning af den nævnte afgørelse ville således skabe bindende retsvirkninger i strid med formålet, under hensyn til hvilket Retten afslog den midlertidige opretholdelse af retsvirkningerne af den annullerede afgørelse, nemlig beskyttelsen af menneskers sundhed.
Kommissionen har derfor nedlagt påstand om, at Domstolen ophæver punkt 2 i den appellerede doms konklusion og fastslår, at den omtvistede afgørelses retsvirkninger opretholdes af hensyn til retssikkerheden og beskyttelsen af menneskers sundhed.
ECHA har erklæret, at agenturet støtter Kommissionens påstand.
Kongeriget Sverige, Kongeriget Danmark og Republikken Finland har nedlagt påstand om, at Domstolen ikke tager denne påstand til følge.
–
Domstolens bemærkninger
Det eneste anbringende, der er blevet fremsat til støtte for den subsidiære påstand i appelsagen, vedrører en retlig fejl, som Retten hævdes at have begået i den appellerede doms præmis 112 for så vidt angår virkningerne af den annullation, som den traf afgørelse om.
Retten fastslog i denne præmis, at en annullation med øjeblikkelig virkning af afgørelsen om godkendelse ville forhindre ansøgeren DCC Maastricht i at fortsætte med at markedsføre de omhandlede pigmenter, og at en sådan annullation, selv om den kunne medføre alvorlige negative konsekvenser for dette selskab, var begrundet i hensynet til at beskytte menneskers sundhed mod virkningerne af disse farlige stoffer.
Under omstændighederne i det foreliggende tilfælde havde den umiddelbare annullation af den omtvistede afgørelse imidlertid derimod til virkning, at det blev tilladt DCC Maastricht at fortsætte med markedsføringen af de omhandlede pigmenter, indtil Kommissionen havde vedtaget en ny afgørelse, således som Domstolens vicepræsident anførte i kendelsen om foreløbige forholdsregler af 21. november 2019, Kommissionen mod Sverige (
C-389/19 P-R
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2019:1007
, præmis
). De omhandlede godkendelser var nemlig blevet givet i henhold til en tidligere forordning, dvs. forordning nr. 125/2012, indtil den 21. maj 2015.
I medfør af REACH-forordningens artikel 56, stk. 1, litra d), sammenholdt med artikel 58, stk. 1, litra c), er de allerede godkendte anvendelser tilladte efter solnedgangsdatoen for deres godkendelse, indtil der er blevet truffet afgørelse om en ny ansøgning om godkendelse, forudsat at denne nye ansøgning er blevet indgivet mindst 18 måneder før solnedgangsdatoen for godkendelsen. Idet DCC Maastricht havde ansøgt om en ny godkendelse inden for den fastsatte frist, var selskabet omfattet af denne overgangsordning indtil vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, og selskabet blev således igen omfattet af denne ordning efter annullationen af denne afgørelse med øjeblikkelig virkning.
Det følger heraf, at Retten begik en retlig fejl i den appellerede doms præmis 112, idet den ikke tog hensyn til den overgangsordning, der er fastsat i REACH-forordningens artikel 56, stk. 1, litra d), og artikel 58, stk. 1, litra c). Da Kommissionens subsidiære påstand er begrundet, skal punkt 2 i den appellerede doms konklusion ophæves.
Om tvisten
Ifølge artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, såfremt den ophæver den af Retten trufne afgørelse, selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse.
Dette er tilfældet i den foreliggende sag. Den påstand om, at retsvirkningerne af den annullerede afgørelse opretholdes, som Kommissionen nedlagde for Retten og har gentaget for Domstolen, skal følgelig efterprøves.
I henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF kan Domstolen, såfremt den finder det nødvendigt, angive, hvilke af en annulleret retsakts virkninger der skal betragtes som bestående. Ved udøvelsen den beføjelse, som Domstolen er blevet tillagt ved denne artikel, skal den tage hensyn til, om retssikkerhedsprincippet er blevet overholdt, og om andre offentlige eller private interesser er blevet respekteret (jf. i denne retning dom af 6.9.2012, Parlamentet mod Rådet,
C-490/10
,
EU:C:2012:525
, præmis
, af 22.10.2013, Kommissionen mod Rådet,
C-137/12
,
EU:C:2013:675
, præmis
, af 24.6.2014, Parlamentet mod Rådet,
C-658/11
,
EU:C:2014:2025
, præmis
og
, og af 7.9.2016, Tyskland mod Parlamentet og Rådet,
C-113/14
,
EU:C:2016:635
, præmis
).
Som det blev anført i nærværende doms præmis 67, har annullationen af den omtvistede afgørelse til virkning, at varigheden af godkendelsen af de omhandlede pigmenter forlænges ud over den 21. maj 2015. Den omtvistede afgørelse indebar i visse henseender, at anvendelsen af disse særligt problematiske stoffer blev begrænset. I afgørelsens artikel 1, stk. 3, litra c), blev mængden af blysulfochromatgul og mængden af blychromatmolybdatsulfatrød begrænset til henholdsvis 2100 og 900 ton pr. år, som kunne markedsføres af indehaveren af godkendelsen for de godkendte anvendelser. I henhold til denne afgørelses artikel 2, stk. 2, ville den frist for fornyet vurdering, der er omhandlet i REACH-forordningens artikel 60, stk. 9, litra e), for to specifikke anvendelser af to blychromatpigmenter, nemlig professionel anvendelse af maling på metaloverflader og professionel anvendelse af faste eller flydende farveforblandinger og pre-compounds indeholdende pigment til påføring af termoplastisk vejmarkering, være udløbet den 21. maj 2019, hvis den omtvistede afgørelse ikke var blevet annulleret, eller hvis dens retsvirkninger var blevet opretholdt. Indehaveren af godkendelsen havde nemlig ikke inden for den fastsatte frist indgivet ansøgninger om fornyet vurdering for disse specifikke anvendelser.
Det følger af det ovenstående, at såfremt påstanden om opretholdelse af den omtvistede afgørelses retsvirkninger ikke tages til følge, vil det øge risikoen for, at der opstår en alvorlig og uoprettelig skade for menneskers sundhed og miljøet. Det bestemmes derfor, at denne afgørelses retsvirkninger skal opretholdes, indtil Kommissionen på ny har truffet afgørelse om den ansøgning om godkendelse, som DCC Maastricht har indgivet.
Sagsomkostninger
Ifølge artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen har ganske vist i det væsentlige tabt sagen i denne instans, men hverken Kongeriget Sverige eller nogle af de intervenienter, der er indtrådt i sagen til støtte for dette, har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og ej heller ECHA, der er interveneret i sagen til støtte for sidstnævnte. Det bestemmes derfor, at hver part og intervenient bærer sine egne omkostninger i forbindelse med appelsagen.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):

1)
Punkt 2 i domskonklusionen i Den Europæiske Unions Rets dom af 7. marts 2019, Sverige mod Kommissionen (
T-837/16
,
EU:T:2019:144
), ophæves.

2)
I øvrigt forkastes appellen.

3)
Retsvirkningerne af Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2016) 5644 final af 7. september 2016 om tilladelse til visse anvendelser af blysulfochromatgul og blychromatmolybdatsulfatrød i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1907/2006 opretholdes, indtil Europa-Kommissionen på ny har truffet afgørelse om den ansøgning om godkendelse, som DCC Maastricht BV har indgivet.

4)
Kommissionen, Kongeriget Sverige, Kongeriget Danmark, Republikken Finland, Europa-Parlamentet og Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) bærer hver deres egne omkostninger i forbindelse med appelsagen.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: svensk.