CELEX: 62016TJ0851
Dostęp do dokumentów
Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001
Oświadczenia UE-Turcja z dnia 8 i 18 marca 2016 r.
Wdrożenie przez Unię Europejską lub państwa członkowskie przewidzianych środków
Dokumenty sporządzone lub otrzymane przez służbę prawną instytucji
Opinie prawne
Analizy dotyczące zgodności z prawem środków przewidzianych w ramach realizacji oświadczenia UE-Turcja z dnia 8 marca 2016 r.
Odmowa dostępu
Artykuł 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001
Wyjątek dotyczący ochrony interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych
Artykuł 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001
Wyjątek dotyczący ochrony postępowań sądowych
Wyjątek dotyczący ochrony opinii prawnych

Okoliczności powstania sporu
W przedmiocie deklaracji UE-Turcja
W dniu 15 października 2015 r. Republika Turcji i Unia Europejska ustaliły wspólny plan działania zatytułowany „EU-Turkey joint action plan” (zwany dalej „wspólnym planem działania”), mający na celu, w ramach wypracowywania stanowiska w przedmiocie kryzysu wywołanego sytuacją w Syrii, wzmocnienie ich współpracy w dziedzinie wsparcia obywateli syryjskich objętych tymczasową ochroną międzynarodową oraz w dziedzinie zarządzania strumieniem migracji.
Ten wspólny plan działania został w zamierzeniu oparty na trojakiego rodzaju reakcji na zaistniały w Syrii kryzys, polegającej, po pierwsze, na sięgnięciu do korzeni przyczyn masowej ucieczki Syryjczyków z ich kraju, po drugie, na wsparciu Syryjczyków objętych tymczasową ochroną międzynarodową i ich przyjętych przez Turcję wspólnot, i po trzecie, na wzmocnieniu współpracy w dziedzinie zapobiegania nielegalnej migracji do Unii.
W dniu 29 listopada 2015 r. szefowie państw i rządów państw członkowskich Unii spotkali się ze swym tureckim partnerem. W efekcie tego spotkania postanowili oni wdrożyć wspólny plan działania, a w szczególności zintensyfikować swą aktywną współpracę odnośnie do migrantów, którzy nie wymagają ochrony międzynarodowej, uniemożliwiając im przedostawanie się do Turcji i Unii, zapewniając stosowanie przyjętych we współpracy dwustronnej przepisów regulujących kwestię ponownego przyjęcia (readmisji) i bezzwłocznie odsyłając do kraju pochodzenia tych z migrantów, którzy nie wymagają ochrony międzynarodowej.
W dniu 8 marca 2016 r. w oświadczeniu szefów państw i rządów Unii, które zostało opublikowane przez wspólne służby Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej, poinformowano, że przywódcy ci spotkali się z premierem Turcji, aby omówić kwestię stosunków Unii z Republiką Turcji, oraz że poczyniono postępy w realizacji wspólnego planu działania (oświadczenie to zwane jest dalej „oświadczeniem UE-Turcja z dnia 8 marca 2016 r.”). Spotkanie to odbyło się w dniu 7 marca 2016 r.
W dniu 18 marca 2016 r. na stronie internetowej Rady opublikowano, jako komunikat prasowy nr 144/16, oświadczenie podające do wiadomości wyniki „trzecie[go] posiedzenia, licząc od listopada 2015 r., poświęcone[go] pogłębianiu stosunków pomiędzy Turcją a UE oraz rozwiązywaniu kryzysu migracyjnego”; uczestniczyli w nim „[c]złonkowie Rady Europejskiej” wraz z ich „tureckim partnerem” (oświadczenie to zwane jest dalej „oświadczeniem UE-Turcja z dnia 18 marca 2016 r.”). Zgodnie z tym oświadczeniem wszyscy nowi migranci o nieuregulowanym statusie przedostający się z Turcji na greckie wyspy począwszy od 20 marca 2016 r. zostaną odesłani do Turcji, a każdemu odesłaniu Syryjczyka z wysp greckich do Turcji będzie towarzyszyć przesiedlenie innego Syryjczyka z Turcji do Unii, z uwzględnieniem oenzetowskich kryteriów podatności na zagrożenia.
W przedmiocie wniosków o dostęp do dokumentów
W przedmiocie wniosków o dostęp do dokumentów rozpatrywanych w niniejszej sprawie
W wiadomości elektronicznej z dnia 17 marca 2016 r. skarżąca, stowarzyszenie Access Info Europe, zwróciła się na podstawie art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (
Dz.U. 2001, L 145, s. 43
) do Dyrekcji Generalnej (DG) ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych Komisji Europejskiej (zwanej dalej „DG do spraw wewnętrznych”) o udzielenie dostępu do „[w]szystkich dokumentów sporządzonych lub otrzymanych przez Komisję zawierających opinie prawne lub analizy na temat zgodności z prawem [w świetle prawa Unii] i prawa międzynarodowego umowy między Unią Europejską a Republiką Turcji o readmisji osób przebywających nielegalnie (Dz.U. [2014] L 134 [s. 3]” (wniosek ten zwany jest dalej „pierwszym wnioskiem o udzielenie dostępu”) oraz do „wszystkich dokumentów sporządzonych lub otrzymanych przez Komisję zawierających opinie prawne lub analizy na temat zgodności z prawem działań podejmowanych przez U[nię] i jej państwa członkowskie w ramach wdrożenia działań opisanych w oświadczeniu o umowie zawartej z Turcją podczas posiedzenia z dnia 7 grudnia 2016 r.[,] […] dokumentów sporządzonych zarówno przed odbyciem tego posiedzenia, jak i po nim, do dnia dzisiejszego” (wniosek ten zwany jest dalej „drugim wnioskiem o udzielenie dostępu”).
Decyzją z dnia 3 czerwca 2016 r. (zwaną dalej „pierwotną decyzją o odmowie udzielenia dostępu”) dyrektor generalny służby prawnej Komisji (zwanej dalej „służbą prawną”) wskazał skarżącej, po pierwsze, że w związku z pierwszym wnioskiem o udzielenie dostępu zidentyfikował on dokument dotyczący umowy między Unią a Republiką Turcji o readmisji osób przebywających nielegalnie, przy czym jednak zostało uściślone, że dokument ten jest publiczny. Po drugie, w związku z drugim wnioskiem o udzielenie dostępu dyrektor generalny wskazał skarżącej, że zidentyfikował osiem zestawów dokumentów, złożonych z not i wiadomości elektronicznych wymienianych między służbą prawną a DG do spraw wewnętrznych w dniach 7–31 marca 2016 r., do których odmówiono jej dostępu (zwanych dalej, co się tyczy tych ostatnich dokumentów, „spornymi dokumentami”).
Na poparcie odmowy dostępu do spornych dokumentów powołano się, po pierwsze, na naruszenie ochrony opinii prawnych i postępowań sądowych w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, a po drugie, na naruszenie procesu podejmowania decyzji w ramach Komisji w rozumieniu art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia. Po trzecie, powołano się na ochronę stosunków międzynarodowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 jako uzasadniającą w każdym razie odmowę udzielenia skarżącej dostępu.
Pismem z dnia 5 lipca 2016 r. skarżąca na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 złożyła ponowny wniosek, zwracając się do Komisji o zmianę jej stanowiska.
Decyzją C(2016) 6029 final z dnia 19 września 2016 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja w związku z pierwszym wnioskiem o udzielenie dostępu zidentyfikowała dokument służby prawnej, sporządzony w dniu 8 maja 2012 r. w ramach konsultacji, który dołączyła w załączniku do tej decyzji. W odniesieniu do drugiego wniosku o udzielenie dostępu potwierdziła ona w istocie pierwotną decyzję o odmowie udzielenia dostępu i powody leżące u podstaw tej odmowy, przedstawione w pierwotnej decyzji o odmowie udzielenia dostępu, z pewnym wyjątkiem dotyczącym określonego dokumentu, do którego przyznała częściowy dostęp, dołączając wersję publiczną z pominięciem pewnej liczby danych i fragmentów. Ponadto Komisja wskazała, że część drugiego wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów dotycząca dokumentów przechowywanych przez DG do spraw wewnętrznych została przekazana do tej dyrekcji, która decyzją z dnia 30 listopada 2016 r. udzieliła skarżącej dostępu do trzech dokumentów znajdujących się w jej posiadaniu, lecz odmówiła dostępu do czwartego dokumentu, mianowicie pisma Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców, powołując się na wyjątek określony w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001.
Spornymi dokumentami, w kontekście drugiego wniosku o udzielenie dostępu, są następujące dokumenty:
–
wspólna nota służby prawnej i DG do spraw wewnętrznych z dnia 7 marca 2016 r. sporządzona dla gabinetu J.C. Junckera, przewodniczącego Komisji, w sprawie odsyłania osób ubiegających się o azyl do Turcji, opatrzona sygnaturą Ares(2016) 2453347 (zwana dalej „pierwszym spornym dokumentem”);
–
wiadomość elektroniczna służby prawnej z dnia 9 marca 2016 r., opatrzona sygnaturą Ares(2016) 2453181, skierowana do DG do spraw wewnętrznych, do różnych członków gabinetów Komisji i do Sekretariatu Generalnego, obejmująca dwa załączniki i zawierająca uwagi służby prawnej z uwidocznieniem wprowadzanych zmian (zwana dalej „drugim spornym dokumentem”);
–
zestaw wiadomości elektronicznych służby prawnej z dnia 10 marca 2016 r., skierowanych do DG do spraw wewnętrznych, do gabinetu przewodniczącego i do Sekretariatu Generalnego, obejmujący załącznik i opatrzony sygnaturą Ares(2016) 2443418 (zwany dalej „trzecim spornym dokumentem”);
–
wiadomość elektroniczna służby prawnej z dnia 16 marca 2016 r., skierowana do DG do spraw wewnętrznych, w sprawie odsyłania osób ubiegających się o azyl do Turcji, opatrzona sygnaturą Ares(2016) 2447514 (zwana dalej „czwartym spornym dokumentem”);
–
dwie wymiany wiadomości elektronicznych służby prawnej z dnia 18 i 21 marca 2016 r., skierowane do DG do spraw wewnętrznych, w przedmiocie greckich komisji odwoławczych, opatrzone sygnaturą Ares(2016) 2447359, do których Komisja przyznała jednak skarżącej dostęp częściowy (zwane dalej „piątym spornym dokumentem”);
–
wiadomość elektroniczna służby prawnej z dnia 29 marca 2016 r., skierowana w odpowiedzi do DG do spraw wewnętrznych, zawierająca załącznik i opatrzona sygnaturą Ares(2016) 2444871 (zwana dalej „szóstym spornym dokumentem”);
–
dwie wiadomości elektroniczne służby prawnej z dnia 28 i 29 marca 2016 r., skierowane w odpowiedzi do DG do spraw wewnętrznych, w przedmiocie readmisji osób ubiegających się o azyl, opatrzone sygnaturą Ares(2016) 1901172 (zwane dalej „siódmym spornym dokumentem”);
–
wiadomość elektroniczna służby prawnej z dnia 31 marca 2016 r., skierowana w odpowiedzi do DG do spraw wewnętrznych, jakoby zawierająca uwagi służby prawnej w sprawie wymiany informacji z władzami tureckimi, opatrzona sygnaturą Ares(2016) 1901080 (zwana dalej „ósmym spornym dokumentem”).
W przedmiocie kolejnego wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów
W wiadomości elektronicznej z dnia 26 kwietnia 2016 r. skarżąca zwróciła się na podstawie art. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 do służby prawnej o udzielenie dostępu do „wszystkich dokumentów sporządzonych lub otrzymanych przez Komisję zawierających opinie prawne lub analizy na temat zgodności z prawem działań podejmowanych przez U[nię] i jej państwa członkowskie w ramach wdrożenia działań opisanych w oświadczeniu o umowie zawartej z [Republiką] Turcj[i] podczas posiedzenia z dnia 18 marca 2016 r.[,] […] dokumentów sporządzonych zarówno przed odbyciem tego posiedzenia, jak i po nim, do dnia dzisiejszego”.
Decyzją z dnia 16 czerwca 2016 r. dyrektor generalny służby prawnej poinformował skarżącą, że zidentyfikował trzy zestawy dokumentów, które zostały sporządzone w związku z oświadczeniem UE-Turcja z dnia 18 marca 2016 r., mianowicie łącznie osiem dokumentów, w tym siedem wiadomości elektronicznych, do których odmówił udzielenia dostępu.
W następstwie złożenia przez skarżącą na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 ponownego wniosku Komisja decyzją C(2016) 6030 final z dnia 19 września 2016 r. potwierdziła co do istoty pierwotną decyzję o odmowie udzielenia dostępu z dnia 16 czerwca 2016 r. oraz powody leżące u podstaw tej odmowy przedstawione w tej decyzji. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 listopada 2016 r. skarżąca wniosła na podstawie art. 263 TFUE skargę na decyzję C(2016) 6030 final, która to skarga została zarejestrowana pod numerem T‑852/16.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 listopada 2016 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
W replice skarżąca wniosła do Sądu o rozważenie zwrócenia się do pozwanej o przedstawienie spornych dokumentów w ramach środka dowodowego. Zgodnie z art. 88 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem Komisja mogła ustosunkować się do tego wniosku w ramach dupliki.
Mając na uwadze, że skarżąca podważała zgodność z prawem decyzji w sprawie odmowy udzielenia jej dostępu do dokumentów na podstawie kilku wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, twierdząc, że wyjątki, na które powoływała się zainteresowana instytucja, nie mają zastosowania do żądanych dokumentów, Sąd, zobowiązany w takim przypadku do nakazania przedstawienia tych dokumentów i ich zbadania (wyrok z dnia 28 listopada 2013 r., Jurašinović/Rada,
C‑576/12 P
,
EU:C:2013:777
, pkt
), nakazał Komisji postanowieniem z dnia 4 lipca 2017 r. na podstawie art. 91 lit. c) i art. 92 regulaminu postępowania przedstawić sporne dokumenty, zaznaczając jednocześnie, że zgodnie z art. 104 regulaminu postępowania dokumenty te nie zostaną podane do wiadomości skarżącej.
Po dwukrotnej wymianie pism procesowych pisemny etap postępowania został zamknięty, a Sąd postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania.
W dniu 13 lipca 2017 r. Komisja przedstawiła żądane dokumenty.
Wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu zostały wysłuchane na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r., dla której celów niniejsza sprawa została połączona ze sprawą T‑852/16, Access Info Europe/Komisja. W ramach swojego wystąpienia skarżąca w szczególności potwierdziła, że nie zmierza do podważenia twierdzenia Komisji, zgodnie z którym nie była ona odbiorcą dokumentów państw członkowskich zawierających opinie prawne w rodzaju tych sporządzanych przez jej służbę prawną.
Strona skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
Na poparcie skargi skarżąca podnosi w istocie cztery zarzuty, dotyczące, odpowiednio, po pierwsze, naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001; po drugie, naruszenia art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia; po trzecie, naruszenia art. 4 ust. 3 akapity pierwszy i drugi wspomnianego rozporządzenia oraz, po czwarte i posiłkowo, naruszenia art. 4 ust. 6 tego tegoż rozporządzenia.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
Na poparcie zarzutu pierwszego skarżąca podnosi, że odmawiając dostępu do spornych dokumentów w oparciu o hipotetyczny powód, że ujawnienie tych dokumentów skutkowałoby uszczerbkiem dla stosunków międzynarodowych, Komisja naruszyła art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Zgodnie bowiem z orzecznictwem wynikającym z pkt 64 wyroku z dnia 3 lipca 2014 r., Rada/in’ t Veld (
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
), była ona zobowiązana wykazać – czego nie uczyniła w niniejszej sprawie – w jaki sposób ujawnienie spornych dokumentów miałoby konkretnie i rzeczywiście skutkować uszczerbkiem dla stanowiska Unii wobec Republiki Turcji.
Stwierdzając, że sporne dokumenty zawierały informacje na temat konkretnych punktów oświadczenia UE-Turcja z dnia 8 marca 2016 r. i interpretacji zakresu stosowania przepisów różnych aktów prawnych Unii mających znaczenie dla przedmiotu tego oświadczenia, skarżąca uważa, iż Komisja nie może uzasadniać odmowy dostępu do spornych dokumentów obawą, że ich udostępnienie spowoduje ujawnienie rozbieżnych opinii co do wyboru i zgodności z prawem niektórych środków realizacji oświadczenia UE-Turcja z dnia 8 marca 2016 r. Poza tym skarżąca twierdzi, że sporne dokumenty siłą rzeczy musiały zawierać analizy na temat kompetencji Unii lub dorobku prawnego Unii w dziedzinie azylu, gdyż Komisja powołała się na poparcie odmowy ich ujawnienia na wyjątek dotyczący ochrony postępowań sądowych w powiązaniu ze sprawami, w których zapadły postanowienia z dnia 28 lutego 2017 r., NF/Rada Europejska (
T‑192/16
,
EU:T:2017:128
), z dnia 28 lutego 2017 r., NG/Rada Europejska (
T‑193/16
,
EU:T:2017:129
), i z dnia 28 lutego 2017 r., NM/Rada Europejska (
T‑257/16
,
EU:T:2017:130
) (zwane dalej „sprawami azylowymi”). W świetle zaś kwestii rozstrzygniętych przez Sąd w tych postanowieniach zdaniem skarżącej jest jasne, że uwagi interwenienta, które Komisja mogłaby przedstawić, gdyby została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta we wspomnianych sprawach, niechybnie dotyczyłyby kwestii podziału kompetencji między Unią a jej państwami członkowskimi.
Komisja nie może zatem, nie przedstawiając innych dowodów, twierdzić, że ujawnienie spornych dokumentów miałoby wpływ na stosunki międzynarodowe Unii. Ponadto zdaniem skarżącej Komisja nie uściśla, w jaki sposób ujawnienie treści tych dokumentów mogłoby konkretnie mieć wpływ na podnoszony stały dialog między Unią i Republiką Turcji.
Co więcej, w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada (
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
), Trybunał podkreślił, w odniesieniu do dostępu do takich dokumentów, że ujawnienie tego rodzaju dokumentów przez instytucje przyczynia się do przydania tym instytucjom większej legitymizacji w oczach obywateli Unii i do zwiększenia zaufania obywateli do systemu demokratycznego. Zdaniem zaś skarżącej przejrzysta debata na temat realizacji oświadczeń UE-Turcja z dnia 8 i 18 marca 2016 r. powinna umocnić zaufanie Republiki Turcji do środków przyjętych przez Unię, a tym samym spowodować zacieśnienie stosunków Unii z tym państwem trzecim, a nie ich deprecjonowanie. Podnosi ona w tym względzie, że wpływ na stosunki międzynarodowe nie może zostać stwierdzony jedynie na tej podstawie, iż partner Unii – w niniejszym przypadku Republika Turcji – nie stosuje zasady przejrzystości i w rezultacie nie jest zobowiązany do ujawnienia treści opinii prawnych wydanych przez swoje służby w ramach dyskusji z Unią. W każdym razie w interesie tego państwa trzeciego leżałoby, aby środki realizacji oświadczenia UE-Turcja z dnia 8 marca 2016 r. miały ważną podstawę prawną umożliwiającą zapobieżenie późniejszemu sporowi sądowemu, w szczególności z uwagi na powód dotyczący braku kompetencji autorów tych aktów.
Skarżąca uważa poza tym, że zachowanie w tajemnicy faktu, iż istnieją wątpliwości co do podstawy prawnej i korzystania z pewnych środków realizacji oświadczenia UE-Turcja z dnia 8 marca 2016 r., mogłoby ostatecznie poważnie zaszkodzić stosunkom międzynarodowym Unii. Ponadto, co się tyczy tych środków, skarżąca zauważa, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji na zaawansowanym etapie był proces przyjmowania zmian do decyzji Rady (UE) 2015/1601 z dnia 22 września 2015 r. ustanawiającej środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji (
Dz.U. 2015, L 248, s. 80
) oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniającego państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (
Dz.U. 2001, L 81, s. 1
). W dniu 4 maja 2016 r. Komisja przyjęła bowiem wniosek COM(2016) 279 final dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie nr 539/2001, a w dniu 29 września 2016 r. Rada ostatecznie przyjęła decyzję (UE) 2016/1754 zmieniającą decyzję 2015/1601 (
Dz.U. 2016, L 268, s. 82
).
Komisja wnosi o oddalenie zarzutu pierwszego jako bezzasadnego.
W tym względzie Komisja przypomina przede wszystkim, że w zaskarżonej decyzji wskazała ona skarżącej, że „oświadczenie UE-Turcja oraz jego realizacja przez poszczególne zainteresowane podmioty mają zasadnicze znaczenie dla stosunków zewnętrznych Unii z [Republiką] Turcji” oraz że właśnie „[u]jawnienie analizy prawnej zawartej w [objętych odmową] dokumentach zawierających opinię prawną udzieloną w ramach Komisji niosłoby konkretne zagrożenie skomplikowania stanowiska U[nii] w ramach dialogu z [Republiką] Turcj[i], a tym samym zaszkodzenia stosunkom międzynarodowym U[nii]”.
Następnie, przypominając, że między Unią a Republiką Turcji toczy się stały dialog na temat bardzo delikatnej i ważnej kwestii realizacji oświadczeń UE-Turcja z dnia 8 i 18 marca 2016 r. dotyczących kryzysu migracyjnego, Komisja uważa, że konieczne jest, by dialog ten był prowadzony w atmosferze wzajemnego zaufania, w ramach którego Unia i Republika Turcji muszą się znajdować na równej stopie. Ujawnienie spornych dokumentów, zawierających wewnętrzne opinie prawne, które powinny zostać wykorzystane przez przedstawicieli Komisji w ramach stosunków Unii z tym państwem trzecim, naruszyłoby zaś tę równowagę, z jednej strony umożliwiając wspomnianemu państwu uzyskanie wewnętrznych opinii prawnych Unii, a z drugiej strony prowadząc do nieporozumienia w oczach obywateli Unii. Należy w związku z tym wziąć pod uwagę delikatny charakter kwestii migracyjnej i niestabilność sytuacji. Ponadto na rozprawie Komisja wyjaśniła, że wykazała się już przejrzystością postępowania, zgadzając się ujawnić skarżącej, czego dotyczyły sporne dokumenty uznane za objęte zakresem jej wniosku o udzielenie dostępu.
Wreszcie, Komisja przypomina, że wbrew temu, co podnosi skarżąca, w zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, iż sporne dokumenty nie zawierają opinii prawnych w kwestii rozgraniczenia kompetencji między Unią a jej państwami członkowskimi w dziedzinie objętej oświadczeniami UE-Turcja z dnia 8 i 18 marca 2016 r., które zdaniem tej instytucji nie stanowią umów międzynarodowych w rozumieniu art. 218 TFUE, niezależnie od formy i charakteru tych aktów. W tym aspekcie postanowienia z dnia 28 lutego 2017 r., NF/Rada Europejska (
T‑192/16
,
EU:T:2017:128
), z dnia 28 lutego 2017 r., NG/Rada Europejska (
T‑193/16
,
EU:T:2017:129
), i z dnia 28 lutego 2017 r., NM/Rada Europejska (
T‑257/16
,
EU:T:2017:130
), wydane w sprawach azylowych, nie mają w opinii Komisji znaczenia dla celów oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jako że zostały wydane po przyjęciu wspomnianej decyzji.
Względy ogólne dotyczące rozporządzenia nr 1049/2001
Na wstępie należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1049/2001, zgodnie z jego motywem 1, jest przejawem wyrażonej w art. 1 akapit drugi traktatu UE woli „wyznacz[enia] now[ego] etap[u] w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli”. Jak przypomina motyw 2 wspomnianego rozporządzenia, prawo publicznego dostępu do dokumentów instytucji związane jest z ich demokratycznym charakterem (wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
; z dnia 17 października 2013 r., Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, pkt
).
W tym celu rozporządzenie nr 1049/2001 zmierza, jak wskazują jego motyw 4 i art. 1, do zapewnienia możliwie najszerszego prawa do publicznego dostępu do dokumentów instytucji (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
; z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, pkt
; z dnia 17 października 2013 r., Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, pkt
).
Prawo to podlega jednak pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny (wyrok z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
). W szczególności, i zgodnie z motywem 11 rozporządzenia nr 1049/2001, art. 4 tego aktu przewiduje system odstępstw zezwalający instytucjom na odmowę dostępu do dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszyłoby jeden z interesów chronionych przez ten przepis (wyroki: z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, pkt
; z dnia 17 października 2013 r., Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, pkt
).
Wyjątki te, jako wprowadzające odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, powinny podlegać ścisłej wykładni i stosowaniu (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
; z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
; z dnia 17 października 2013 r., Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, pkt
), tak że sama okoliczność, iż dany dokument dotyczy interesu chronionego przez jeden z wyjątków, nie jest wystarczająca dla uzasadnienia stosowania tego wyjątku (wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, pkt
; z dnia 13 kwietnia 2005 r., Verein für Konsumenteninformation/Komisja,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
, pkt
; z dnia 7 czerwca 2011 r., Toland/Parlament,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, pkt
).
Gdy bowiem dana instytucja zdecyduje się odmówić udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie zwrócono się do niej, jest ona zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, na który instytucja ta się powołuje. Ponadto ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (zob. wyrok z dnia 17 października 2013 r., Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 3 lipca 2014 r., Rada/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, pkt
).
W przedmiocie szczególnego systemu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 i jego zastosowania w niniejszej sprawie
Co się tyczy interesów chronionych przez art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, Trybunał uznał, że należy przyznać, iż fakt, że interesy te są szczególnie wrażliwe i pierwszorzędne, w połączeniu z obligatoryjnym charakterem odmowy dostępu, która zgodnie z tym przepisem powinna zostać przez instytucję udzielona, jeżeli ujawnienie dokumentu szkodziłoby wspomnianym interesom, powoduje, że decyzja, jaką powinna wydać instytucja, ma charakter kompleksowy i delikatny, co wymaga szczególnie wysokiego stopnia ostrożności, i że w danym przypadku przy takiej decyzji niezbędny jest zatem pewien zakres uznania (wyrok z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
). Jest to potwierdzone okolicznością, że przewidziane w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątki mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego instytucje są zobowiązane do odmówienia dostępu do dokumentów objętych tymi wyjątkami, jeśli zostanie udowodnione, że zachodzą okoliczności uzasadniające ich zastosowanie, bez konieczności wyważania ochrony interesu publicznego z nadrzędnym interesem ogólnym (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 kwietnia 2007 r., WWF European Policy Programme/Rada,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, pkt
,
; z dnia 12 września 2013 r., Besselink/Rada,
T‑331/11
, niepublikowany,
EU:T:2013:419
, pkt
).
W tym kontekście Trybunał podkreślił, że kryteria zawarte w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 są bardzo ogólne, a zatem – jak wynika z brzmienia tego przepisu – odmowa dostępu powinna mieć miejsce, gdy ujawnienie danego dokumentu „naruszyłoby” ochronę „interesu publicznego”, zwłaszcza w odniesieniu do „bezpieczeństwa publicznego” lub „stosunków międzynarodowych”, a nie tylko – jak to zaproponowano w trakcie postępowania ustawodawczego, które doprowadziło do przyjęcia tego rozporządzenia – gdy rzeczywiście stwierdzono „znaczące” naruszenie tej ochrony (wyrok z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
–
).
Zatem zasada ścisłej wykładni wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 nie stoi na przeszkodzie temu, by w odniesieniu do wyjątków dotyczących interesu publicznego wymienionych w ust. 1 lit. a) tego artykułu zainteresowana instytucja dysponowała szerokim zakresem uznania dla celów ustalenia, czy publiczne ujawnienie dokumentu mogłoby naruszyć interesy chronione tym przepisem, a w konsekwencji dokonywana przez Sąd kontrola zgodności z prawem decyzji instytucji o odmowie dostępu do dokumentu na podstawie jednego z tych wyjątków musi być ograniczona do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia, materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy (wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
; z dnia 12 września 2013 r., Besselink/Rada,
T‑331/11
, niepublikowany,
EU:T:2013:419
, pkt
).
W rezultacie w niniejszym przypadku należy ustalić, czy w zaskarżonej decyzji Komisja przedstawiła wiarygodne wyjaśnienia co do tego, w jaki sposób dostęp do spornych dokumentów mógłby konkretnie i rzeczywiście naruszyć ochronę stosunków międzynarodowych Unii, i czy w granicach szerokich uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących Komisji w ramach stosowania wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 można uznać, że zarzucane naruszenie da się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie – że jest ono czysto hipotetyczne.
W tym względzie przedstawione przez Komisję wyjaśnienie dotyczące odmowy udzielenia dostępu do spornych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 odnosiło się do okoliczności, że jej zdaniem publiczne udostępnienie wspomnianych dokumentów poważnie naruszyłoby mające kluczowe znaczenie stosunki między Unią a Republiką Turcji w bardzo delikatnej sytuacji, a mianowicie w odniesieniu do zarządzania kryzysem migracyjnym.
Co się tyczy pierwszego spornego dokumentu, obejmującego wspólną notę służby prawnej i DG do spraw wewnętrznych z dnia 7 marca 2016 r., sporządzoną dla gabinetu J.C. Junckera, przewodniczącego Komisji, w sprawie odsyłania osób ubiegających się o azyl do Turcji, Sąd zauważa, że wspomniany dokument, choć zawierał ustęp streszczający zakres art. 33 i 38 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (
Dz.U. 2013, L 180, s. 60
, zwanej dalej „dyrektywą w sprawie procedur”), wskazywał w istocie cele polityki Unii w zakresie zarządzania kryzysem migracyjnym, a także przedstawiał analizę ryzyka.
W tym względzie zaś orzeczono już, że ujawnienie okoliczności mających związek z celami, jakie Unia i jej państwa członkowskie zamierzają osiągnąć za pomocą decyzji, w szczególności gdy poruszone są w nich kwestie dotyczące konkretnej treści planowanej umowy lub strategicznych celów przyświecających Unii w czasie negocjacji, szkodziłoby klimatowi zaufania w negocjacjach toczących się w chwili wydania decyzji o odmowie udzielania dostępu do dokumentów przedstawiających te okoliczności (zob. podobnie wyrok z dnia 4 maja 2012 r., In ’t Veld/Rada,
T‑529/09
,
EU:T:2012:215
, pkt
,
,
).
W tym stanie rzeczy Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, powołując się względem pierwszego spornego dokumentu na wyjątek dotyczący ochrony stosunków międzynarodowych, o którym mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001.
Co się tyczy drugiego spornego dokumentu, jest on przedstawiony w przekazującej wiadomości elektronicznej DG do spraw wewnętrznych jako prezentujący „[p]ierwotne przemyślenia [tego DG] co do sposobu realizacji postanowień w sprawie powrotu […] i przesiedlenia […] zawartych w oświadczeniu szefów państw lub rządów” i został mu odesłany przez służbę prawną wraz z uwagami wyjaśniającymi niektóre postanowienia.
Jeśli chodzi o pierwszy załącznik do drugiego spornego dokumentu, opisuje on sposób, w jaki nielegalni migranci i osoby ubiegające się o azyl, których wnioski zostały oddalone, mogą zostać odesłani do Turcji z Grecji, w szczególności na podstawie art. 33 i 38 dyrektywy w sprawie procedur, jak również wyszczególnia on całość uzgodnień operacyjnych, które mają zostać omówione i przyjęte przez te państwa. Co się tyczy drugiego załącznika do tego dokumentu, wyszczególnia on dostępne opcje prawne w zakresie realizacji oświadczenia UE-Turcja z dnia 8 marca 2016 r., w tym skorzystanie z programu dobrowolnego przyjmowania ze względów humanitarnych z Turcją i celowość zmiany decyzji 2015/1601, a także konsekwencje budżetowe.
W tym względzie należy przypomnieć, że w szczególności w kontekście negocjacji międzynarodowych stanowiska zajęte przez Unię mogą, hipotetycznie, ewoluować stosownie do przebiegu tych negocjacji, ustępstw i kompromisów wypracowanych w ich ramach przez różnych uczestników. I tak, formułowanie stanowisk zajmowanych podczas negocjacji może wiązać się z pewną liczbą rozważań natury taktycznej po stronie uczestników negocjacji, w tym samej Unii, wobec czego ujawnienie stanowisk zajmowanych przez Unię w trakcie negocjacji międzynarodowych mogłoby naruszyć ochronę interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych (wyrok z dnia 12 września 2013 r., Besselink/Rada,
T‑331/11
, niepublikowany,
EU:T:2013:419
, pkt
,
).
W niniejszym przypadku Sąd uważa zaś, że treść drugiego spornego dokumentu, który nie może zostać ujawniony bardziej szczegółowo bez naruszenia zakresu interesu chronionego tym przepisem, była objęta ochroną stosunków międzynarodowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, w szczególności dlatego, że dokument ten stanowił dla jego adresata, czyli gabinetu przewodniczącego Komisji, dokument strategiczny w pertraktacjach między Unią, jej państwami członkowskimi i Republiką Turcji. A zatem Komisja nie popełniła żadnego oczywistego błędu w ocenie, odmawiając w zaskarżonej decyzji udzielenia dostępu do tego dokumentu.
Co się tyczy trzeciego spornego dokumentu, wymiana składających się na niego wiadomości elektronicznych miała na celu skonsultowanie ze służbą prawną dokumentu załączonego do tej wymiany. Dokument ten odnosi się bezpośrednio do treści stanowiska Unii w jej stosunkach z Republiką Turcji w sprawie kryzysu migracyjnego. Z tego względu Komisja również nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, odmawiając skarżącej dostępu do niego na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001.
Co się tyczy czwartego spornego dokumentu, jest on elementem wymiany wiadomości elektronicznych, w których DG do spraw wewnętrznych zwróciła się do służby prawnej o wyjaśnienie, czy „[Republika Grecka] może stosować procedury stwierdzenia niedopuszczalności przed przeprowadzeniem procedury »systemu dublińskiego«”. Zatem dokument ten – wbrew temu, co stwierdziła Komisja w zaskarżonej decyzji, i choć nawet można się było o niego zwrócić w ramach realizacji oświadczenia UE-Turcja z dnia 8 marca 2016 r. oraz w celu przygotowania oświadczenia z dnia 18 marca tego samego roku – nie zawierał, jako taki, stanowiska Unii dotyczącego Republiki Turcji oraz, ogólniej, nie odnosił się do stosunków międzynarodowych Unii. Tym samym, odmawiając udzielenia dostępu do wspomnianego dokumentu na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie.
Piąty sporny dokument obejmuje wymianę wiadomości elektronicznych między DG do spraw wewnętrznych a służbą prawną, w ramach której wspomniana DG zwróciła się do służby prawnej – dla celów posiedzenia, które miało odbyć się z udziałem władz greckich – o opinię na temat różnych aspektów ustawodawstwa greckiego w świetle wymogów art. 46 dyrektywy w sprawie procedur oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Ponownie, wbrew temu, co stwierdziła Komisja w zaskarżonej decyzji, i choć nawet można było się o niego zwrócić w ramach realizacji oświadczenia UE-Turcja z dnia 18 marca 2016 r., ten piąty sporny dokument – do którego co prawda Komisja udzieliła częściowego dostępu – nie zawierał, jako taki, stanowiska Unii dotyczącego Republiki Turcji oraz, ogólniej, nie odnosił się do stosunków międzynarodowych Unii. Tym samym, odmówiwszy częściowo udzielenia dostępu do wspomnianego dokumentu na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie.
Sporne dokumenty szósty i siódmy są elementami wymiany wiadomości elektronicznych między DG do spraw wewnętrznych a służbą prawną w przedmiocie szczegółowych zasad realizacji oświadczenia UE-Turcja z dnia 18 marca 2016 r. Celem tej wymiany było ustosunkowanie się do prośby władz niderlandzkich, sprawujących wówczas prezydencję Rady Unii Europejskiej, w przedmiocie sformułowania odpowiedzi skierowanej do władz tureckich w odniesieniu do jednej z tych szczegółowych zasad, której władze te nie chciały uwzględnić w ramach opracowania memorandum wyjaśniającego między Republiką Grecką a Republiką Turcji. Memorandum to zostało załączone do tej wymiany wiadomości elektronicznych.
W tym względzie Sąd uważa, że wobec ich treści, która dla celów niniejszego postępowania nie może zostać ujawniona w większym stopniu, owe sporne dokumenty szósty i siódmy są objęte ochroną interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, tak że Komisja nie popełniła żadnego oczywistego błędu w ocenie, odmawiając udzielenia skarżącej dostępu do tych dwóch dokumentów.
Poza tym stwierdzenia tego nie może podważyć okoliczność, że w szóstym spornym dokumencie została zdawkowo poruszona kwestia uczestnictwa Unii w memorandum wyjaśniającym między Republiką Grecką a Republiką Turcji. Ponadto Sąd zauważa, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca, sporne dokumenty nie zawierają żadnych analiz lub pytań co do rozgraniczenia kompetencji między Unią a jej państwami członkowskimi w zakresie zarządzania kryzysem migracyjnym i przyjęcia oświadczeń UE-Turcja z dnia 8 i 18 marca 2016 r.
Ósmy sporny dokument jest elementem wymiany wiadomości elektronicznych między DG do spraw wewnętrznych a służbą prawną, w ramach której to wymiany do służby tej zwrócono się o pomoc DG w zrozumieniu określonych szczegółowych zasad funkcjonowania dyrektywy w sprawie procedur w przypadku niektórych państw, w świetle ich ustawodawstw i praktyk krajowych stosownie do tego, jak je wówczas pojmowała wspomniana DG. Dokument ten stanowi szczegółową opinię prawną na temat tych kwestii. Jednakże, nawet jeśli zawiera on oceny na temat wykonania prawa do azylu w tych państwach, Sąd uważa, że bez względu na szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w tym zakresie Komisja nie wykazała, w jaki sposób ochrona interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych Unii zostałaby naruszona przez ujawnienie wspomnianego dokumentu.
Z powyższych rozważań wynika, że w odniesieniu do odmowy udzielenia przez Komisję dostępu do dokumentów spornych od pierwszego do trzeciego oraz szóstego i siódmego zarzut pierwszy należy oddalić, jako że, po pierwsze, Komisja, nie popełniając oczywistego błędu w ocenie, mogła uzasadnić tę odmowę okolicznością, iż ujawnienie takich dokumentów niosłoby konkretne zagrożenie skomplikowania stanowiska Unii w ramach dialogu z Republiką Turcji, a tym samym – zaszkodzenia stosunkom Unii, i po drugie, Komisja miała prawo ograniczyć się do przedstawienia takiego uzasadnienia w sposób ogólnikowy, gdy – jak to było w niniejszym przypadku – przedstawienie obszerniejszych wyjaśnień pociągałoby za sobą ujawnienie, z naruszeniem zakresu bezwzględnej ochrony przewidzianej przez prawodawcę w przepisie art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, samej treści dokumentów objętych ochroną przewidzianą przez ten przepis.
Natomiast zarzut pierwszy należy częściowo uwzględnić w zakresie, w jakim dotyczy on odmowy udzielenia przez Komisję dostępu na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 w odniesieniu do spornych dokumentów czwartego, piątego i ósmego.
W zakresie, w jakim odmowa udzielenia dostępu do spornych dokumentów była także uzasadniona na podstawie art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001, należy jeszcze ustalić, czy te inne podstawy odmowy znajdowały zastosowanie w niniejszym przypadku, uzasadniając w każdym razie rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001
W ramach zarzutu drugiego skarżąca podnosi, że Komisja w zaskarżonej decyzji naruszyła art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Zarzut ten dzieli się na trzy części, które należy kolejno zbadać.
W przedmiocie pierwszej części zarzutu drugiego, dotyczącej ochrony postępowań sądowych
Na poparcie pierwszej części zarzutu drugiego skarżąca podnosi, że w zaskarżonej decyzji Komisja naruszyła art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w zakresie, w jakim w niniejszym przypadku Komisja zastosowała ogólne domniemanie odmowy dostępu do spornych dokumentów. Po pierwsze, w orzecznictwie uznano bowiem możliwość zastosowania takiego domniemania tylko w odniesieniu do toczących się postępowań sądowych. W dniu wydania zaskarżonej decyzji żadne postępowanie sądowe nie było zaś w toku. Po drugie, w orzecznictwie wskazano także, że ogólne domniemanie naruszenia ochrony postępowań sądowych dotyczy wyłącznie pism procesowych złożonych w ramach takich postępowań, co nie odnosi się do spornych dokumentów.
Ponadto skarżąca uważa, że w niniejszym przypadku Komisja nie wykazała, w jaki sposób ujawnienie spornych dokumentów miałoby konkretnie i rzeczywiście naruszyć ochronę postępowań sądowych. W tym względzie skarżąca podkreśla zaś, że sporne dokumenty nie zostały sporządzone na potrzeby postępowania sądowego. Niezależnie bowiem od wniesienia, po dniu złożenia drugiego wniosku o udzielenie dostępu, skarg, które doprowadziły do wydania postanowień w sprawach azylowych, skarżąca podnosi, że sporne dokumenty zostały sporządzone w celu zbadania odnośnego dorobku prawnego Unii, co jej zdaniem znacznie przekracza przedmiot tych skarg.
W każdym razie, po pierwsze, skarżąca zwraca uwagę, że Komisja nie była stroną pozwaną w sprawach azylowych i że w rezultacie nie mogłaby ona powoływać się na zasadę równości broni ani, ogólniej, powoływać się na ochronę postępowań sądowych w odniesieniu do wszystkich dokumentów związanych z przedmiotem tych postępowań sądowych, które były wówczas w toku. Po drugie, skarżąca uważa, że Komisja sama sobie przeczy, gdy powołuje się na tę ochronę w niniejszym przypadku, podnosząc, że sporne dokumenty mają związek ze wspomnianymi sprawami, i twierdząc jednocześnie, że dokumenty te dotyczyły w istocie zmiany decyzji 2015/1601 oraz zmiany rozporządzenia nr 539/2001. W rzeczywistości wspomniane dokumenty zawierają zdaniem skarżącej wyłącznie obiektywne elementy, których ujawnienie nie mogło zdaniem skarżącej mieć wpływu na stanowisko Komisji przedstawione w przywołanych postępowaniach sądowych.
Komisja wnosi o oddalenie pierwszej części zarzutu drugiego, podnosząc przede wszystkim, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca, Komisja nie powołała się w zaskarżonej decyzji na ogólne domniemanie odmowy ujawnienia oparte na wyjątku dotyczącym ochrony postępowań sądowych lub na innym wyjątku przewidzianym w rozporządzeniu nr 1049/2001. Decyzję o odmowie udzielenia dostępu podjęto bowiem po indywidualnym zbadaniu treści spornych dokumentów, a co się tyczy okoliczności, że sporne dokumenty nie stanowią pism procesowych złożonych w ramach postępowań sądowych, Komisja powołuje się na wyroki z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja (
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, pkt
), i z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja (
T‑18/15
, niepublikowany,
EU:T:2016:487
, pkt
), które skarżąca uważa za sprzeczne z orzecznictwem Trybunału, a w których Sąd orzekł, że wyjątek dotyczący ochrony postępowań sądowych odnosi się także do dokumentów, które nie zostały sporządzone wyłącznie na potrzeby postępowania sądowego.
Zdaniem Komisji, w dniu przyjęcia zaskarżonej decyzji, która jako jedyna ma znaczenie w niniejszej sprawie, ujawnienie spornych dokumentów spowodowałoby zaś niechybnie ujawnienie treści jej przyszłych uwag interwenienta w sprawach azylowych, wyraźnie wymienionych w zaskarżonej decyzji, ponieważ sporne dokumenty miały wówczas istotny związek z tymi sprawami. Zatem – w imię zasady równości broni, i nawet choć Komisja nie była stroną pozwaną we wspomnianych sprawach, nie została do nich ostatecznie dopuszczona w charakterze interwenienta z uwagi na rozstrzygnięcie tych spraw w drodze postanowień i z tego względu nie mogła złożyć uwag interwenienta – odmowa udzielenia dostępu do spornych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 była konieczna i uzasadniona. W tym kontekście Komisja kwestionuje twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym jej przyszłe uwagi interwenienta musiały niechybnie dotyczyć podziału kompetencji między Unią a jej państwami członkowskimi, podkreślając jednocześnie, że w tych sprawach ograniczyła się do udzielenia odpowiedzi na pytania zadane przez Sąd zgodnie z art. 24 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W tym względzie należy przypomnieć, że po pierwsze, gdy dana instytucja zdecyduje się odmówić udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie do niej się zwrócono, jest ona zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i rzeczywiste naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, na który instytucja ta się powołuje, przy czym podkreśla się, iż takie naruszenie powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (zob. wyrok z dnia 17 października 2013 r., Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 3 lipca 2014 r., Rada/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, pkt
).
Po drugie, jeśli instytucja zastosuje jedno z odstępstw przewidzianych w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001, to jej zadaniem jest zestawienie i wyważenie konkretnego interesu, który powinien podlegać ochronie poprzez brak ujawnienia danego dokumentu, i w szczególności ogólnego interesu, by dokument ten został udostępniony, biorąc pod uwagę korzyści płynące, jak głosi motyw 2 rozporządzenia nr 1049/2001, ze wzmożonej przejrzystości, mianowicie większe uczestnictwo obywateli w procesie podejmowania decyzji, a także większą legitymizację, skuteczność i odpowiedzialność administracji względem obywateli w systemie demokratycznym (zob. wyrok z dnia 17 października 2013 r., Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 3 lipca 2014 r., Rada/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, pkt
).
Co się tyczy przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątku dotyczącego ochrony „postępowania sądowego”, oznacza on, że sprzeczne z ochroną interesu publicznego jest ujawnienie zawartości nie tylko dokumentów sporządzonych wyłącznie na potrzeby konkretnego postępowania sądowego (zob. wyroki: z dnia 6 lipca 2006 r., Franchet i Byk/Komisja,
T‑391/03 i T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 3 października 2012 r., Jurašinović/Rada,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), to znaczy złożonych pism lub dokumentów, lecz także dokumentów wewnętrznych instytucji dotyczących przebiegu prowadzonej sprawy oraz korespondencji dotyczącej sprawy pomiędzy daną DG a służbą prawną instytucji lub kancelarią adwokacką, przy czym to rozgraniczenie zakresu stosowania wyjątku we wspomnianej sprawie miało na celu zagwarantowanie, po pierwsze, ochrony wewnętrznych prac Komisji, a po drugie, poufności i poszanowania zasady tajemnicy adwokackiej (wyroki: z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, pkt
; z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja,
T‑18/15
, niepublikowany,
EU:T:2016:487
, pkt
).
W tym kontekście uznano istnienie ogólnego domniemania odmowy ujawnienia w odniesieniu do pism procesowych w postępowaniu sądowym, przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, tak długo, jak wskazane postępowanie jest zawisłe (wyroki: z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, pkt
; z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, pkt
; z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja,
T‑18/15
, niepublikowany,
EU:T:2016:487
, pkt
), nawet jeśli domniemanie to ma zastosowanie jedynie do konkretnego zawisłego postępowania i dana instytucja nie może już w zasadzie się na nie powoływać, gdy dane postępowanie zostało zakończone wydaniem orzeczenia sądowego (wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, pkt
).
Ponadto Trybunał stwierdził, że wyjątek dotyczący ochrony postępowań sądowych skutkuje zapewnieniem poszanowania zasady równości broni, jak również prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości. Dostęp strony do dokumentów mógłby bowiem zmienić niezbędną równowagę pomiędzy stronami sporu – równowagę, która stanowi podstawę zasady równości broni – w zakresie, w jakim tylko instytucja, której dotyczy wniosek o dostęp do dokumentów, a nie wszystkie strony postępowania, podlegałaby obowiązkowi ujawnienia (wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, pkt
–
).
To właśnie w szczególności z tego powodu Sąd w ramach spraw dotyczących dostępu do wstępnych opinii sporządzonych przez instytucję w związku z opracowaniem wniosku legislacyjnego uznał, że niezależnie od tego, co orzeczono w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r., Franchet i Byk/Komisja (
T‑391/03 i T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, pkt
–
i przytoczone tam orzecznictwo), orzecznictwo wspomniane w poprzednim punkcie niniejszego wyroku nie wyklucza, iż dokumenty inne niż pisma procesowe i dokumenty wymieniane ze służbą prawną danej instytucji konkretnie w związku z daną zawisłą sprawą mogą być objęte zakresem stosowania wyjątku dotyczącego ochrony postępowań sądowych. W tym względzie, podkreślając, że zasada równości broni oraz prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości są sednem ochrony przewidzianej w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, Sąd uznał, że potrzeba zapewnienia równości broni przed sądem uzasadnia ochronę nie tylko dokumentów sporządzonych wyłącznie na potrzeby konkretnego sporu, takich jak pisma procesowe, lecz także dokumentów, których ujawnienie może zaszkodzić w konkretnym sporze tejże równości, będącej konsekwencją samego pojęcia rzetelnego procesu (wyroki: z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, pkt
; z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja,
T‑18/15
, niepublikowany,
EU:T:2016:487
, pkt
).
W tych dwóch przypadkach bowiem, mimo że wskazane dokumenty nie zostały sporządzone w ramach zawisłego postępowania sądowego, rzetelność danego postępowania sądowego oraz równość broni pomiędzy stronami mogłyby zostać poważnie osłabione, gdyby strony korzystały z uprzywilejowanego dostępu do wewnętrznych informacji innej strony pozostających w ścisłym związku z prawnymi kwestiami zawisłego lub potencjalnego, lecz nieuchronnego sporu (wyroki: z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, pkt
; z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja,
T‑18/15
, niepublikowany,
EU:T:2016:487
, pkt
).
Jednak by móc zastosować ów wyjątek, konieczne jest, aby w momencie podejmowania decyzji o odmowie udzielenia dostępu do żądanych dokumentów owe dokumenty były w sposób istotny powiązane z postępowaniem zawisłym przed sądem Unii, względem którego zainteresowana instytucja powołuje się na wyjątek, lub z postępowaniem zawisłym przed sądem krajowym, pod warunkiem że postępowanie to porusza kwestię wykładni lub ważności aktu prawa Unii, tak że z uwagi na kontekst sprawy istnieje duże prawdopodobieństwo, iż zostanie przedłożone pytanie prejudycjalne (wyroki: z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja,
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
, pkt
,
; z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja,
T‑18/15
, niepublikowany,
EU:T:2016:487
, pkt
).
To właśnie w świetle tych tez orzecznictwa Sądu należy rozpatrzyć część pierwszą zarzutu drugiego, jako że wbrew temu, co twierdzi skarżąca, szczegółowe orzecznictwo dotyczące wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, przytoczone uprzednio i wynikające z wyroków z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja (
T‑796/14
,
EU:T:2016:483
), i z dnia 15 września 2016 r., Philip Morris/Komisja (
T‑18/15
, niepublikowanego,
EU:T:2016:487
), nie dokonuje rozszerzającej wykładni tego wyjątku kolidującej z orzecznictwem Trybunału, który zresztą do tej pory nie musiał bezpośrednio rozpatrywać takiej kwestii.
W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że sporne dokumenty nie zostały konkretnie sporządzone w związku z toczącym się postępowaniem sądowym.
Jednakże, po pierwsze, należy zauważyć, że w dniu 19 września 2016 r., gdy to podjęto zaskarżoną decyzję, która jako jedyna ma znaczenie w niniejszej sprawie (zob. podobnie wyrok z dnia 26 stycznia 2010 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, pkt
), toczyły się trzy postępowania sądowe, czyli sprawy azylowe, dotyczące konkretnie zgodności z prawem oświadczenia UE-Turcja z dnia 18 marca 2016 r., które wydano po oświadczeniu UE-Turcja z dnia 8 marca 2016 r. Ponadto w tych sprawach Komisja, która nie była stroną pozwaną, złożyła już wówczas wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta na podstawie art. 143 regulaminu postępowania przez Sądem.
Po drugie, Sąd zauważa, że sporne dokumenty zostały sporządzone przez służbę prawną, odpowiadającą za reprezentowanie Komisji w tych postępowaniach sądowych, oraz pozostają w ścisłym związku z prawnymi kwestiami sporu stanowiącego sedno tych postępowań sądowych. Dokumenty te dotyczą bowiem szczegółowych zasad odsyłania nielegalnie przebywających migrantów z poszanowaniem procedur azylowych ustanowionych przez prawo Unii, a w szczególności pojęcia „bezpiecznego kraju trzeciego”, będącego istotą spraw azylowych. Tym samym istniało dające się przewidzieć i niehipotetyczne ryzyko, że ujawnienie wspomnianych dokumentów wpłynie na pozycję Komisji jako interwenienta w zakresie, w jakim dokumenty te zawierają stanowiska prawne, zasadniczo wstępne, w odniesieniu do aspektów rozpatrywanych w sprawach azylowych.
W tych okolicznościach należy uznać, że w zaskarżonej decyzji Komisja mogła powołać się na wyjątek dotyczący ochrony postępowań sądowych przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 w odniesieniu do wszystkich spornych dokumentów.
W tym względzie, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, Komisja nie zastosowała domniemania odmowy ujawnienia z uwagi na ochronę postępowań sądowych, lecz dokonała zindywidualizowanego badania każdego ze spornych dokumentów. Zostało to potwierdzone okolicznością, że udzieliła ona częściowego dostępu do piątego spornego dokumentu.
W konsekwencji pierwszą część zarzutu drugiego należy oddalić.
W przedmiocie drugiej części zarzutu drugiego, dotyczącej ochrony opinii prawnych
W ramach drugiej części zarzutu drugiego skarżąca podnosi, że opinie i analizy prawne będące przedmiotem drugiego wniosku o udzielenie dostępu dotyczą przyjmowania aktów prawnych, które zostały lub zostaną przyjęte w celu realizacji oświadczeń UE-Turcja z dnia 8 i 18 marca 2016 r., w związku z czym w jej opinii odnosiły się one do procesu ustawodawczego, w tym przypadku dotyczącego zmiany decyzji 2015/1601 i rozporządzenia nr 539/2001, co oznacza, że Komisja nie mogła odmówić ich ujawnienia.
Niezależnie od tego aspektu i nawet przy założeniu, że „kontekst wstępnych stanowisk zawartych w żądanych dokumentach nie dotyczył wyżej wymienionych procedur ustawodawczych”, skarżąca uważa, że w zaskarżonej decyzji Komisja w żaden sposób nie wyjaśniła, w jaki sposób ujawnienie spornych dokumentów pozbawiłoby ją możliwości uzyskania szczerych, obiektywnych i wyczerpujących opinii w rozumieniu orzecznictwa. Ograniczyła się ona bowiem w tym względzie do kategorycznego twierdzenia, że ujawnienie „pozbawiałoby ją zasadniczego elementu […] w odniesieniu do realizacji oświadczenia UE-Turcja”. W wyroku z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada (
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
–
), Trybunał sformułował zaś zasadę, zgodnie z którą opinie prawne odnoszące się do prawodawstwa powinny być ujawniane. W każdym razie w zakresie, w jakim według skarżącej sporne dokumenty miały na celu poinformowanie Komisji odnośnie do kompetencji Unii w zakresie przyjęcia oświadczeń UE-Turcja z dnia 8 i 18 marca 2016 r. i dorobku prawnego Unii w dziedzinie azylu, instytucja ta nie mogła racjonalnie oczekiwać, że te opinie prawne pozostaną poufne. Przeciwnie, powinna ona była spodziewać się, że zostaną one kiedyś upublicznione, i w tym względzie skarżąca nie rozumie, w jaki sposób, w ujęciu ogólnym, ujawnianie dokumentów takich jak sporne dokumenty uniemożliwiałoby tej instytucji zwracanie się o opinie prawne.
W replice skarżąca wskazuje, że nawet jeśli zaskarżona decyzja mogła zostać uzasadniona ochroną opinii prawnych, to należy jednak stwierdzić nieważność tej decyzji z uwagi na brak „brak rozumowania” („lack of reasoning”) ze względu na niespójny opis i niejasną argumentację Komisji w odniesieniu do charakteru, treści i kontekstu opracowywania spornych dokumentów.
Komisja wnosi o oddalenie drugiej części zarzutu drugiego jako bezzasadnej, wskazując przede wszystkim, że wbrew temu, co podnosi skarżąca, sporne dokumenty nie zostały sporządzone lub otrzymane w ramach postępowań zmierzających do przyjęcia aktów prawnie wiążących w państwach członkowskich lub dla tych państw członkowskich w rozumieniu pkt 68 wyroku z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada (
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). Dokumenty te stanowią bowiem jedynie wstępne opinie odnoszące się do kwestii, które były równolegle dyskutowane w ramach postępowań dotyczących przyjęcia propozycji zmiany decyzji 2015/1601 i rozporządzenia nr 539/2001. Nie mogą one zatem zostać uznane za dokumenty sporządzone na potrzeby postępowań ustawodawczych odnoszących się do tych dwóch obecnie obowiązujących aktów prawa Unii. Z uwagi na okoliczność, że stanowią one jedynie wstępne wewnętrzne opinie prawne instytucji, mogłyby one według Komisji zostać źle zinterpretowane lub źle zrozumiane, gdyby zostały ujawnione poza kontekstem, w którym zostały opracowane.
W zaskarżonej decyzji Komisja wyjaśniła skarżącej, że w porozumieniu z właściwymi organami krajowymi toczą się prace w delikatnej kwestii kryzysu związanego z uchodźcami. Ujawnienie spornych dokumentów, dotyczących interpretacji dorobku prawnego Unii w dziedzinie azylu, miałoby zaś znaczący wpływ na interes Komisji w dążeniu do uzyskania szczerych, obiektywnych i wyczerpujących opinii, i to w kontekście, w którym instytucja ta była od marca 2016 r. w stałym i intensywnym kontakcie z władzami zainteresowanych państw członkowskich, w szczególności Republiki Greckiej, w sprawie podjęcia środków koniecznych do zagwarantowania realizacji oświadczeń UE-Turcja z dnia 8 i 18 marca 2016 r. oraz kontroli kryzysu migracyjnego.
W tym względzie przywołana przez skarżącą okoliczność, że sporne dokumenty zawierają jakoby obiektywną interpretację i że kwestie poruszone w tych dokumentach były przedmiotem dyskusji między specjalistami, nie może uniemożliwiać Komisji ochrony sposobności uzyskania przez nią szczerych, obiektywnych i wyczerpujących opinii w delikatnej dziedzinie i w okresie bardzo drażliwym dla realizacji oświadczenia UE-Turcja z dnia 18 marca 2016 r., mając na uwadze, że Komisja dbała o to, by regularnie udostępniać publicznie informacje na temat realizacji wspomnianego oświadczenia.
Wreszcie, Komisja uważa, że zarzut nieważności dotyczący rzekomego „braku rozumowania” z jej strony został podniesiony dopiero w replice i w braku powołania się przez skarżącą na ważne powody uzasadniające uchybienie terminowi na jego podniesienie powinien on zostać odrzucony jako niedopuszczalny. W każdym razie skarżąca w żaden sposób nie wsparła tego twierdzenia, poza tym oczywiście bezzasadnego.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że wyjątek dotyczący opinii prawnych przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 ma na celu ochronę interesu instytucji leżącego w tym, by zwracać się o opinie prawne i uzyskiwać w odpowiedzi szczere, obiektywne i wyczerpujące opinie, i aby instytucja mogła powołać się na ten wyjątek, konieczne jest jeszcze, by ryzyko naruszenia tego interesu dało się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie było czysto hipotetyczne (wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
,
).
W tym względzie, co się tyczy okoliczności, że ujawnienie opinii służby prawnej dotyczącej projektu aktu prawnego może wzbudzić wątpliwości co do zgodności z prawem tego aktu prawnego, orzeczono już, że to właśnie przejrzystość w tym względzie, pozwalająca na to, by rozbieżności między szeregiem punktów widzenia były poddane otwartej debacie, przyczynia się do tego, by przydać większej legitymizacji w oczach europejskich obywateli i zdobyć ich większe zaufanie. To raczej brak informacji i debaty może bowiem wzbudzić u obywateli wątpliwości nie tylko co do zgodności z prawem pojedynczego aktu, lecz także co do legitymizacji procesu podejmowania decyzji w całości (wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
).
W niniejszym przypadku należy jednak stwierdzić, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca – wskazując na poczynione w zaskarżonej decyzji i w związku z wyjątkiem, o którym mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, odniesienie do propozycji zmiany decyzji 2015/1601 i rozporządzenia nr 539/2001 – sporne dokumenty nie stanowią opinii prawnych dotyczących konkretnego wniosku legislacyjnego. Niezależnie bowiem od zawartego w drugim spornym dokumencie odniesienia do ewentualnej konieczności zmiany decyzji 2015/1601 stanowią one wstępne stanowiska służby prawnej na temat kilku aspektów prawa Unii w dziedzinie azylu oraz w związku ze zobowiązaniami politycznymi negocjowanymi i zawartymi pod nazwą „oświadczenia UE-Turcja” przez szefów państw lub rządów Unii z ich tureckim partnerem.
Jednakże działalność instytucji niemająca charakteru prawodawczego nie wykracza poza zakres stosowania rozporządzenia nr 1049/2001. W tym względzie wystarczy przypomnieć, że art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, iż „odnosi się [ono] do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii” (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, pkt
,
,
; z dnia 3 lipca 2014 r., Rada/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku sporne dokumenty obejmują konsultacje prawne pomiędzy służbami Komisji i nie stanowią opinii prawnych, za pomocą których ustalono by ostatecznie stanowisko instytucji, i wbrew temu, co utrzymuje skarżąca, nie chodzi również o opinie prawne wydane w ramach postępowań ustawodawczych, takich jak te rozpatrywane w sprawie, w której wydano wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada (
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
). O konsultacje te, przeznaczone wyłącznie dla gabinetów przewodniczącego Komisji i członka Komisji odpowiedzialnego za sprawy wewnętrzne, zwrócono się z krótkim wyprzedzeniem dla celów wsparcia przedstawicieli Komisji na posiedzeniach z przedstawicielami Republiki Greckiej i Republiki Turcji w sprawie środków, które państwa te powinny przyjąć w ramach realizacji zobowiązań podjętych na podstawie oświadczeń UE-Turcja z dnia 8 i 18 marca 2016 r.
W tym względzie, jak słusznie podnosi Komisja, ujawnienie takich opinii prawnych mających charakter przygotowawczy i wewnętrzny, opracowanych do celów dialogu politycznego między instytucją a przedstawicielami państwa członkowskiego i państwa trzeciego, rzeczywiście naruszyłoby w sposób przewidywalny interes Komisji dotyczący możliwości zwrócenia się o szczere, obiektywne i wyczerpujące opinie prawne i uzyskania ich z jej poszczególnych służb w celu przygotowania swojego ostatecznego stanowiska jako instytucji, nadto w dziedzinie cechującej się pewną delikatnością polityczną i w kontekście pilnej potrzeby zaradzenia trudnej sytuacji migracyjnej. Konsultacje między służbami, które przyjęły postać spornych dokumentów, lecz którym towarzyszyły rozmowy telefoniczne, stanowią bowiem prace przygotowawcze niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania tej instytucji.
Na szczerość, obiektywność, wyczerpujący charakter, a także szybkość tych konsultacji prawnych, udzielanych w trybie pilnym – jak świadczą o tym w szczególności czasami późne pory przesłania rozpatrywanych wiadomości elektronicznych przez członków służby prawnej do gabinetu przewodniczącego Komisji i do DG podlegającego władzy członka Komisji odpowiedzialnego za sprawy wewnętrzne – miałoby zaś w niniejszym przypadku wpływ to, że osoby udzielające takich konsultacji, opracowywanych w pośpiechu w celu przygotowania spotkań pomiędzy przedstawicielami tej instytucji z przedstawicielami państwa członkowskiego i państwa trzeciego, musiałyby liczyć się z tym, że takie wiadomości elektroniczne mogą zostać udostępnione publicznie.
Wreszcie, co się tyczy szczegółowego zarzutu wysuniętego przez skarżącą w replice i dotyczącego „braku rozumowania” ze strony Komisji w zaskarżonej decyzji lub niewystarczającego uzasadnienia, wystarczy stwierdzić, że wbrew temu, co utrzymuje skarżąca, opis charakteru i treści objętych odmową dokumentów oraz podstawy odmowy przedstawione przez Komisję w zaskarżonej decyzji, w tym omówienie kontekstu, w którym zostały opracowane, nie są ze sobą sprzeczne i spełniają wymogi z art. 296 TFUE. W rezultacie ten szczegółowy zarzut należy w każdym razie oddalić, bez konieczności badania zarzutu niedopuszczalności podniesionego w tej kwestii przez Komisję w duplice.
W świetle powyższych rozważań drugą część zarzutu drugiego należy oddalić.
W przedmiocie trzeciej części zarzutu drugiego, dotyczącej istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem spornych dokumentów
Przy założeniu, że w niniejszym przypadku można by uznać istnienie ogólnego domniemania naruszenia lub konkretnego naruszenia ochrony postępowań sądowych i opinii prawnych, skarżąca podnosi posiłkowo, w ramach trzeciej części zarzutu drugiego, że istniał nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem spornych dokumentów w rozumieniu art. 4 ust. 2 ostatni człon zdania rozporządzenia nr 1049/2001. Instytucje Unii mogą bowiem być rozliczane i wykazać prawowitość decyzji podejmowanych przez nie w imieniu swoich obywateli, tylko jeśli obywatele ci są w stanie zrozumieć ramy prawne, w jakich decyzje te są podejmowane. Zatem sporne dokumenty powinny zostać udostępnione obywatelom, nawet gdyby takie ujawnienie miało potencjalnie naruszyć ochronę postępowań sądowych i opinii prawnych.
W każdym razie skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja narusza art. 4 ust. 2 ostatni człon zdania rozporządzenia nr 1049/2001 w zakresie, w jakim Komisja pominęła zbadanie istnienia interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem, a bardziej ogólnie, wyważenie interesów, którym służy ujawnienie, z interesami stojącymi na przeszkodzie takiemu ujawnieniu. Skarżąca kwestionuje w tym względzie twierdzenie tej instytucji, jakoby skarżąca powołała się tylko na względy ogólne, które nie pozwalały na ustalenie, że zasada przejrzystości miała w niniejszym przypadku szczególną wagę. Powołanie się na szczególny charakter kryzysu migracyjnego oraz środków przyjętych w celu zaradzenia mu było bowiem jej zdaniem wystarczające dla wykazania w niniejszym przypadku istnienia szczególnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem w rozumieniu art. 4 ust. 2 ostatni człon zdania rozporządzenia nr 1049/2001.
Komisja wnosi o oddalenie trzeciej części zarzutu drugiego jako bezzasadnej, podkreślając, że w zaskarżonej decyzji wskazała ona skarżącej, iż ta ostatnia ograniczyła się do powołania się na zasadę przejrzystości, ale nie wykazała, w jaki sposób zasada ta miała w niniejszym przypadku szczególną wagę, która mogłaby przeważać nad uzasadnionymi powodami nieujawnienia spornych dokumentów.
W niniejszym przypadku Komisja zbadała istnienie nadrzędnego interesu publicznego, ale zdaniem tej instytucji nie zmienia to faktu, że to do skarżącej należało wykazanie istnienia takiego interesu publicznego. W tej zaś kwestii ta ostatnia ograniczyła się do przywołania względów ogólnych – dotyczących prawa społeczeństwa do informacji i prawa obywateli do zrozumienia danego kontekstu prawnego – za pomocą których nie można było z jej punktu widzenia w żaden sposób wykazać, że zasada przejrzystości miała w niniejszym przypadku szczególną wagę, która przeważała nad powodami uzasadniającymi nieujawnienie spornych dokumentów, tym bardziej że Komisja dbała właśnie o informowanie obywateli poprzez rozpowszechnienie aktualnych informacji, takich jak komunikat z dnia 16 marca 2016 r. pod tytułem „Dalsze etapy operacyjne we współpracy między UE a Turcją w dziedzinie migracji”. Ponadto prowadzenie dyskusji akademickich nie może stanowić dowodu istnienia nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 2 ostatni człon zdania rozporządzenia nr 1049/2001.
W każdym razie Komisja podnosi, że w odniesieniu do niektórych ze spornych dokumentów miał zastosowanie wyjątek dotyczący ochrony stosunków międzynarodowych. Co się tyczy zaś tego wyjątku, regulowanego przez art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, prawodawca Unii nie przewidział żadnego wyważenia z nadrzędnym interesem publicznym przemawiającym za ujawnieniem.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że jeśli instytucja zastosuje jedno z odstępstw przewidzianych w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001, to jej zadaniem jest zestawienie i wyważenie konkretnego interesu, który powinien podlegać ochronie poprzez brak ujawnienia danego dokumentu, i w szczególności ogólnego interesu, by dokument ten został udostępniony, biorąc pod uwagę korzyści płynące, jak głosi motyw 2 rozporządzenia nr 1049/2001, ze wzmożonej przejrzystości, mianowicie większe uczestnictwo obywateli w procesie podejmowania decyzji, a także większą legitymizację, skuteczność i odpowiedzialność administracji względem obywateli w systemie demokratycznym (zob. wyrok z dnia 17 października 2013 r., Rada/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
To jednak na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedstawienia w sposób konkretny okoliczności, na których opiera się nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie danych dokumentów (wyroki: z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, pkt
; z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, pkt
; z dnia 23 stycznia 2017 r., Justice & Environment/Komisja,
T‑727/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:18
, pkt
).
Przy tym nadrzędny interes publiczny, który mógłby uzasadniać ujawnienie dokumentu, niekoniecznie musi się różnić od zasad stanowiących podstawę rozporządzenia nr 1049/2001 (wyroki: z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, pkt
; z dnia 16 lipca 2015 r., ClientEarth/Komisja,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, pkt
).
W tym względzie przywołana przez skarżącą zasada przejrzystości, na której opiera się rozporządzenie nr 1049/2001, przyczynia się do umocnienia demokracji, gdyż umożliwia obywatelom skontrolowanie wszelkich informacji, które legły u podstaw aktu ustawodawczego. Możliwość poznania przez obywateli podstaw działań prawodawczych jest bowiem warunkiem skutecznego wykonywania przez nich ich demokratycznych praw (wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
).
W niniejszym przypadku należy przypomnieć, że sporne dokumenty nie zostały sporządzone w ramach procedury ustawodawczej w rozumieniu traktatu FUE.
Niemniej jednak skarżąca powołała się na względy ogólne dotyczące zasady przejrzystości, które wymagają w interesie ogólnym większego udziału obywateli w procesie podejmowania decyzji, a także większej legitymizacji, skuteczności i odpowiedzialności administracji względem obywateli w systemie demokratycznym (wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, pkt
).
W tym względzie, po pierwsze, skoro stwierdzono, że odmowa ujawnienia spornych dokumentów od pierwszego do trzeciego oraz szóstego i siódmego jest objęta wyjątkami przewidzianymi w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, trzecią część zarzutu drugiego należy oddalić jako nieistotną dla sprawy w odniesieniu do tych dokumentów. Na podstawie tych przepisów instytucje są bowiem zobowiązane do odmówienia dostępu do dokumentów objętych tymi bezwzględnie obowiązującymi wyjątkami, jeśli zostanie udowodnione, że zachodzą okoliczności uzasadniające ich zastosowanie, bez konieczności wyważania ochrony interesu publicznego z nadrzędnym interesem ogólnym (wyroki: z dnia 25 kwietnia 2007 r., WWF European Policy Programme/Rada,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, pkt
,
; z dnia 12 września 2013 r., Besselink/Rada,
T‑331/11
, niepublikowany,
EU:T:2013:419
, pkt
).
Po drugie, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, względy ogólne dotyczące zasady przejrzystości, na które skarżąca powołuje się w swoim ponownym wniosku, zostały wzięte pod uwagę przez Komisję w zaskarżonej decyzji, ale Komisja uznała, że nie pozwalały one na ustalenie, iż zasada przejrzystości ma w niniejszym przypadku szczególną wagę, która mogłaby przeważać nad powodami uzasadniającymi odmowę ujawnienia spornych dokumentów.
W tym względzie należy jeszcze zauważyć, że wbrew temu, co podnosi skarżąca, autorzy spornych dokumentów nie przeprowadzili w nich oceny podziału kompetencji między Unią a jej państwami członkowskimi dla celu przyjęcia oświadczeń UE-Turcja z dnia 8 i 18 marca 2016 r.
Stwierdzenia tego nie podważa okoliczność, że – w granicach tego, co może zostać ujawnione ze spornych dokumentów bez naruszenia ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych – pewne zdanie ujęte w szóstym z tych dokumentów wskazuje na fakt, że niektóre aspekty poruszone w memorandum wyjaśniającym między Republiką Grecką a Republiką Turcji mogłyby podlegać kompetencjom Unii, a tym samym wymagać uczestnictwa Unii w tym memorandum, a siódmy ze wspomnianych dokumentów zdawkowo wzmiankuje, że konieczne może okazać się zaangażowanie Unii w trybie przewidzianym w art. 218 TFUE, jeśli miałyby zostać zaciągnięte zobowiązania dotyczące umowy o readmisji między tymi dwoma państwami. Takie rozważania dotyczą bowiem realizacji oświadczeń UE-Turcja, lecz nie są one związane z poruszoną przez skarżącą kwestią kompetencji Unii w zakresie przyjęcia tych oświadczeń, przy czym należy mieć uwadze, że w sprawach azylowych Sąd orzekł, iż oświadczenia UE-Turcja z dnia 18 marca 2016 r. nie można uznać za akt wydany przez Radę Europejską ani też inną z instytucji, organów czy też agencji Unii.
W tych okolicznościach, w świetle podniesionych przez skarżącą argumentów, należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób zasada przejrzystości ma w niniejszym przypadku szczególną wagę uzasadniającą – przynajmniej w odniesieniu do dokumentów niepodlegających wyjątkom określonym w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 – ujawnienie spornych dokumentów objętych ochroną postępowań sądowych i opinii prawnych. Dotyczy to tym bardziej sytuacji, w której Komisja regularnie rozpowszechniała publicznie ogólne informacje (zob. podobnie wyrok z dnia 23 stycznia 2017 r., Justice & Environment/Komisja,
T‑727/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:18
, pkt
). Tytułem uzupełnienia Sąd stwierdza, że odnosi się to także do dokumentów podlegających wyjątkom przewidzianym w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001.
Trzecią część zarzutu należy oddalić, a tym samym zarzut drugi należy oddalić w całości.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001
W ramach zarzutu czwartego, podniesionego posiłkowo, który należy rozważyć przed zarzutem trzecim, skarżąca kwestionuje twierdzenie Komisji, zgodnie z którym udzielenie częściowego dostępu do spornych dokumentów nie było możliwe. Z uwagi na charakter tych dokumentów jest bowiem nie do pomyślenia, by cały zawarty w nich tekst był objęty wyjątkami powołanymi przez Komisję. W rezultacie, odmawiając udzielenia skarżącej częściowego dostępu w zaskarżonej decyzji, Komisja naruszyła art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001.
Komisja wnosi o oddalenie zarzutu, podkreślając, że w zaskarżonej decyzji wyjaśniła, iż rozważała możliwość udzielenia częściowego dostępu do spornych dokumentów, lecz odrzuciła ją ze względu na to, że dokumenty te w całości były objęte wyjątkami uzasadniającymi nieujawnienie na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001.
W tym względzie zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, „[j]eśli wyjątki dotyczą jedynie części tego dokumentu, pozostałe części dokumentu powinny być ujawnione”.
Według utrwalonego orzecznictwa badanie częściowego dostępu do dokumentu instytucji Unii powinno odbywać się w świetle zasady proporcjonalności (wyrok z dnia 12 września 2013 r., Besselink/Rada,
T‑331/11
, niepublikowany,
EU:T:2013:419
, pkt
; zob. także podobnie wyrok z dnia 6 grudnia 2001 r., Rada/Hautala,
C‑353/99 P
,
EU:C:2001:661
, pkt
,
).
Z samego brzmienia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że instytucja ma obowiązek zbadać, czy należy udzielić częściowego dostępu do dokumentów objętych wnioskiem o jego udzielenie, ograniczając ewentualną odmowę wyłącznie do danych objętych odpowiednimi wyjątkami. Instytucja musi udzielić takiego częściowego dostępu, jeżeli zamierzony przez nią cel, którego osiągnięcie miała zapewnić instytucji odmowa dostępu do dokumentu, może zostać spełniony za pomocą nieujawnienia przez nią fragmentów, które mogłyby naruszyć chroniony interes publiczny (wyroki: z dnia 25 kwietnia 2007 r., WWF European Policy Programme/Rada,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, pkt
; z dnia 12 września 2013 r., Besselink/Rada,
T‑331/11
, niepublikowany,
EU:T:2013:419
, pkt
; zob. także podobnie wyrok z dnia 6 grudnia 2001 r., Rada/Hautala,
C‑353/99 P
,
EU:C:2001:661
, pkt
).
W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji – i jak wskazała ona w tej decyzji – Komisja oceniła możliwość udzielenia skarżącej częściowego dostępu do spornych dokumentów. Znajduje to zresztą potwierdzenie w tym, że Komisja udzieliła skarżącej częściowego dostępu do piątego spornego dokumentu.
Ponadto Sąd uważa, że – podobnie jak Komisja uczyniła to w odniesieniu do piątego spornego dokumentu – było możliwe, by udzieliła ona częściowego dostępu do pierwszego zdania części zatytułowanej „Legal framework” pierwszego spornego dokumentu oraz pierwszego zdania punktu I lit. a), zatytułowanego „EU Legal Framework”, załącznika 1 do drugiego spornego dokumentu. Fragmenty te są bowiem czysto opisowe, co się tyczy odnośnych przepisów, i nie zawierają stanowiska o charakterze prawnym lub strategicznym objętym wyjątkami, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
Ze spornych dokumentów przedstawionych przez Komisję przed Sądem nie wynika natomiast, by było możliwe udzielenie częściowego dostępu do innych dokumentów bez konsekwencji w postaci ujawnienia treści tych części dokumentów, w odniesieniu do których odmowa dostępu była uzasadniona, a w szczególności celów strategicznych leżących u podstaw dyskusji na temat realizacji, z inicjatywy Unii, oświadczeń UE-Turcja przez Republikę Grecką i Republikę Turcji.
W tym zaś względzie sąd Unii uznał już, że w takim przypadku pozwana instytucja – w niniejszej sprawie Komisja – nie jest zobowiązana w uzasadnieniu zaskarżonego aktu do zidentyfikowania chronionej treści spornych dokumentów, która nie może zostać ujawniona, w razie gdyby taki krok wymagał wyjawienia informacji, których ochronę ma na celu powołany wyjątek, dotyczący ochrony interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, pkt
; z dnia 12 września 2013 r., Besselink/Rada,
T‑331/11
, niepublikowany,
EU:T:2013:419
, pkt
).
To samo dotyczy spornych dokumentów czwartego i ósmego oraz nieujawnionej części piątego spornego dokumentu, których treść nie mogła zostać częściowo ujawniona bez naruszenia ochrony przysługującej postępowaniom sądowym i opiniom prawnym.
W rezultacie, w granicach tego, co zostało stwierdzone w pkt 120 niniejszego wyroku, należy częściowo uwzględnić zarzut czwarty i oddalić go w pozostałym zakresie.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001
Jako że, po pierwsze, oddalenie zarzutów pierwszego i drugiego oraz częściowe oddalenie zarzutu czwartego oznacza, iż Komisja była uprawniona – z wyjątkiem części dokumentów, o których mowa w pkt 120 niniejszego wyroku – do powołania się na wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001, a po drugie, rozważania dotyczące zarzutu czwartego pozostają w mocy nawet przy założeniu, że ma zastosowanie wyjątek wskazany w art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, nie jest zatem już konieczne badanie zasadności zarzutu trzeciego, dotyczącego tego ostatniego wyjątku.
Tym samym, bez potrzeby orzekania w przedmiocie zarzutu trzeciego, należy:
–
stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja odmówiła udzielenia częściowego dostępu do pierwszego zdania części zatytułowanej „Legal framework” pierwszego spornego dokumentu oraz pierwszego zdania punktu I lit. a), zatytułowanego „EU Legal Framework”, załącznika 1 do drugiego spornego dokumentu;
–
oddalić skargę w pozostałym zakresie.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jednakże zgodnie z art. 134 § 3 tego regulaminu w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty.
Ponieważ żądania skarżącej zostały uwzględnione tylko częściowo, należy postanowić, że każda ze stron powinna ponieść własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Europejskiej C(2016) 6029 final z dnia 19 września 2016 r. w zakresie, w jakim odmówiono w niej udzielenia Access Info Europe częściowego dostępu do pierwszego zdania części zatytułowanej „Legal framework” dokumentu Komisji opatrzonego sygnaturą Ares(2016) 2453347 oraz do pierwszego zdania punktu I lit. a), zatytułowanego „EU Legal Framework”, załącznika 1 do dokumentu Komisji opatrzonego sygnaturą Ares(2016) 2453181.

2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.

3)
Każda ze stron pokrywa własne koszty.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 7 lutego 2018 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.
(
)	Punkt 48 w niniejszym tekście był przedmiotem zmian o charakterze językowym po pierwotnym umieszczeniu tego tekstu na stronie internetowej.