CELEX: 62014CJ0375
Преюдициално запитване
Членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС
Свобода на установяване
Свободно предоставяне на услуги
Хазартни игри
Решение на Съда, с което се обявява за несъвместима с правото на Съюза национална правна уредба относно концесиите за дейност по събиране на залози
Реорганизация на системата посредством нов публичен търг
Безвъзмездно отстъпване на ползването на собствени материални и нематериални активи, които представляват система на управление и събиране на залози
Ограничаване
Императивни съображения от общ интерес
Пропорционалност

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС.
Запитването е отправено в рамките на наказателно производство, образувано срещу г‑жа Laezza за нарушения на италианското законодателство относно събирането на залози.
Правна уредба
Член 10, параграфи 9 octies и 9 novies от Декрет-закон № 16 от 2 март 2012 г. относно спешни мерки в областта на данъчното опростяване, подобряване на ефективността и укрепването на процедурите за контрол (decreto-legge — Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento) (GURI № 52 от 2 март 2012 г.), преобразуван с изменения в Закон № 44 от 26 април 2012 г. (редовна притурка на GURI № 99 от 28 април 2012 г., наричан по-нататък „Декрет-законът от 2012 г.“), предвижда:
„9 octies   В рамките на реорганизацията на разпоредбите в областта на публичните игри, включително и тези в областта на залаганията за спортни състезания, включително конни надбягвания, както за състезания, които нямат спортен характер, разпоредбите на настоящия параграф имат за цел да благоприятстват за тази реорганизация чрез първо времево изравняване на сроковете на концесиите, които имат за предмет приемането на съответните залагания при спазване на изискването националните норми относно подбора на лицата, които приемат от името на държавата залози за спортни състезания, за конни надбягвания и за състезания, които нямат спортен характер, да бъдат приведени в съответствие с принципите, изведени в решението на Съда на Европейския съюз от 16 февруари 2012 г. по съединени дела [Costa и Cifone (
C‑72/10 и C‑77/10
,
EU:C:2012:80
)]. За тази цел, предвид предстоящото изтичане на срока на група концесии за събирането на посочените залози, Независимата администрация на държавните монополи [(впоследствие Агенция „Митници и монополи“ — Agenzia delle dogane e dei Monopoli, наричана по-нататък „ADM“)] обявява незабавно и във всички случаи най-късно до 31 юли 2012 г. търг за подбор на субектите, които ще приемат посочените залози при спазване най-малко на следните критерии:
a)
възможност за участие на лицата, които вече са извършвали дейност по приемане на залози в държава от Европейското икономическо пространство, имат в нея седалище или основен офис въз основа на валидно и ефективно разрешение, издадено съгласно действащите разпоредби в правния ред на посочената държава, и които притежават също така качествата почтеност и надеждност, както и икономическите и финансовите качества, посочени от [ADM], като се имат предвид разпоредбите в тази материя, посочени в Закон № 220 от 13 декември 2010 г. [относно разпоредбите за съставяне на годишния и многогодишния държавен бюджет (Закон за бюджета за 2011 г.) (legge № 220 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011) от 13 декември 2010 г. (редовна притурка на GURI № 297 от 21 декември 2010 г.)] и в Декрет-закон № 98 от 6 юли 2011 г., преобразуван с изменения със Закон № 111 от 15 юли 2011 г.;
b)
предоставяне на концесии със срок до 30 юни 2016 г. за приемането, изключително във физическата мрежа на залози за спортни състезания, за конни надбягвания и за състезания, които нямат спортен характер от пунктове, максималният брой на които е 2000, с изключителен предмет на дейност търговия с публични игрални продукти без изискване за минимална дистанция между тези пунктове или по отношение на други пунктове за приемане, които вече работят, на същия вид залози;
c)
като ценови компонент е предвидена базова стойност на тръжната процедура от 11000 EUR за всеки пункт;
d)
сключване на договор за концесия със съдържание, съответстващо на всички принципи, изведени в горепосоченото решение на Съда на Европейския съюз от 16 февруари 2012 г., както и на съвместимите с него национални разпоредби, които са в сила в областта на публичните игри;
e)
възможност за управление на пунктовете в отделните общини или окръзи без ограничения за техния брой на териториална основа, нито при по-благоприятни условия спрямо вече получилите лиценз концесионери за приемането на същия вид залози или които могат във всички случаи да се окажат благоприятни за последните;
f)
учредяване на гаранции, съвместими с разпоредбите на член 24 от Декрет-закон № 98 от 6 юли 2011 г., преобразуван с изменения със Закон № 111 от 15 юли 2011 г.
9 novies   Концесионерите на приемането на посочените в параграф 9 octies залози след изтичане на срока 30 юни 2012 г. продължават своята дейност до деня на сключването на договори за концесия, възложени в съответствие с горепосочения параграф“.
На основание на цитираните по-горе разпоредби от Декрет-закона от 2012 г. са възложени концесии със срок 40 месеца, а възложените по-рано концесии са били със срок между девет и дванадесет години.
Съгласно член 1, параграф 77 от Закона за бюджета за 2011 г.:
„С цел да се осигури правилен баланс между публичните и частните интереси в рамките на организирането и управлението на публичните игри, предвид държавния монопол в областта на игрите […], както и принципите, и на Европейския съюз, в областта на конкурентния подбор, които се прилагат в този сектор, и като допринася също така за консолидиране на основите за по-голяма ефективност и резултатност на действията за борба срещу разпространение на нередните или незаконните игри в Италия, за защита на потребителите, и в частност на ненавършилите пълнолетие лица, на обществения ред, за борбата срещу участието на ненавършилите пълнолетие лица в игри и проникването на организираната престъпност в сектора на игрите […], [ADM] предприема незабавно актуализиране на типовия договор, който дава достъп до концесии за упражняване и получаване, различни от дистанционния, или във всички случаи посредством физическа мрежа, за публични игри“.
Според член 1, параграф 78, буква b), точка 26 от Закона за бюджета за 2011 г. договорът за концесия задължително трябва да съдържа клауза, предвиждаща „безвъзмездното прехвърляне или […] предоставянето на инфраструктурната мрежа за управление и получаване на залози на [ADM] в момента на изтичане на срока на концесията, изключително по предварително искане на последната, съобщено поне шест месеца преди изтичането или съобщено по повод на решението за отмяна или разваляне на концесията“.
Проектът на договора за концесия, приложен към публичния търг, организиран през 2012 г. (наричан по-нататък „проектодоговорът“), предвижда клаузи за отмяна и разваляне на концесиите.
Така, съгласно член 23, параграф 2, букви a), e) и k) от проектодоговора отмяната и развалянето са възможни по-специално при призоваване пред съд за нарушения, които ADM счита за годни да изключат надеждността, професионализма и необходимото морално качество на концесионера, при организиране, осъществяване и приемане на публични игри по подробни правила и техники, различни от предвидените в действащите законови, административни, подзаконови и договорни разпоредби, или в случаите на нарушение, констатирано от органите, компетентни за регламентиране на санкциите в областта на залаганията и игрите.
Член 25 от проектодоговора предвижда:
„1.   По изрично искане на ADM и за периода, определен в него, концесионерът се задължава да отстъпи безвъзмездно, в случай на преустановяване на дейността поради изтичане на срока на концесията или вследствие на решение за отмяна или разваляне, на ADM или на друг посочен от нея при условия на състезателност концесионер, ползването на притежавани материални и нематериални активи, които представляват система на управление и събиране на залози, върху които няма права и претенции на трети лица, според подробните правила, предвидени в следващите параграфи.
2.   Активите — предмет на прехвърляне, са описани в описа и неговите последващи изменения, съгласно разпоредбите на член 5, параграф 1, буква e).
3.   Действията по прехвърляне — които се потвърждават след производство между ADM и концесионера със съставяне на протоколи — започват през шестмесечието, предшестващо изтичането на срока на договора, при спазване на изискването да не се възпрепятства, дори и в този период, функционирането на системата, при положение че активите трябва да се предоставят на ADM в условия, позволяващи да се гарантира продължаващото функциониране на електронната мрежа. Разходите по евентуалното физическо преместване на апаратура, на инсталации и на каквато и да е друга съставна част на електронната мрежа са за сметка на концесионера.
[…]“.
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
Stanley International Betting Ltd, дружество, регистрирано в Обединеното кралство, както и малтийският му клон, Stanleybet Malta Ltd, осъществяват дейност в Италия в областта на събирането на залози чрез оператори, наречени „центрове за предаване на данни“ (наричани по-нататък „ЦПД“). От около петнадесет години собствениците на ЦПД упражняват дейността си в Италия въз основа на договор за поръчка, без да притежават концесия, нито разрешение от полицията.
Вследствие на проверка, извършена на 5 юни 2014 г. от Митническа и финансова полиция (Guardia di Finanza) във Фрозиноне (Италия) в помещенията на ЦПД, стопанисвани от г‑жа Laezza и регистрирани към Stanleybet Malta Ltd, при която се установява осъществяването на неразрешена дейност в този център, свързана със събиране на залози, е извършено изземване на информационна техника, използвана за приемането и предаването на тези залози.
С решение от 10 юни 2014 г. съдия-следователят към Tribunale di Cassino (Районен съд на Касино) потвърждава изземването и разпорежда запечатването на посочената техника.
Г‑жа Laezza прави искане пред запитващата юрисдикция за отмяна на посоченото решение. В това искане тя се позовава и на жалбата, подадена от дружествата от групата Stanley, с които стопанисваният от нея ЦПД, за отмяна на публичния търг, организиран на основание член 10, параграфи 9 octies и 9 novies от Декрет-закона от 2012 г., за предоставяне на концесии за хазартни игри в Италия, като се позовава на неговия дискриминационен характер.
Запитващата юрисдикция отбелязва, че Consiglio di Stato (Държавният съвет) вече е поставил два преюдициални въпроса на Съда, отнасящи се по-специално до по-краткия срок на новите концесии в сравнение със старите — по делото, по което е постановено решение Stanley International Betting и Stanleybet Malta (
C‑463/13
,
EU:C:2015:25
), но счита, че правото на Съюза допуска национална разпоредба, определяща такъв срок.
Посочената юрисдикция все пак припомня, че член 25 от проектодоговора предвижда задължение за концесионера в случай на преустановяване на дейността поради изтичане на срока на концесията или вследствие на решения за отмяна или разваляне да прехвърли безвъзмездно ползването на собствени материални и нематериални активи, представляващи мрежата за управление и събиране на залози.
Според посочената юрисдикция обаче, макар тази разпоредба, безпрецедентна в законодателството на Италия, да е в състояние евентуално да отговори на санкционна логика в хипотезите на прекратяване на дейността поради решение за отмяна или разваляне на концесията, тя се явява особено неблагоприятна в случаите, при които прекратяването на дейността произтича единствено от изтичането на срока на концесията. Към това се добавя и задължението на концесионера да понесе всички разходи по това безвъзмездно прехвърляне.
Запитващата юрисдикция се съмнява, че такава разлика в третирането между стари и нови концесионери може да бъде обоснована с императивно изискване, свързано с обществения интерес.
При тези условия Tribunale di Frosinone решава да спре производството по делото и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
По преюдициалния въпрос
С преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална разпоредба като разглежданата в главното производство, която налага на концесионера задължение за безвъзмездно прехвърляне в случай на прекратяване на дейността поради изтичане на срока на концесията или вследствие на решение за отмяна или разваляне на ползването на притежавани материални и нематериални активи, които представляват мрежа за управление и събиране на залози.
В самото начало трябва да се подчертае, както по същество посочва генералният адвокат в точки 27 и 28 от заключението си, че настоящото производство се отнася единствено до съвместимостта с правото на Съюза на член 25 от проектодоговора и не може да се разглежда като целящо да постави под въпрос в нейната цялост новата система на концесии, въведена в Италия през 2012 г. в сектора на хазартните игри.
По съществуването на ограничение на гарантираните с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС свободи
На първо място, следва да се припомни, че като ограничения на свободата на установяване и/или на свободното предоставяне на услуги трябва да се разглеждат всички мерки, които забраняват, възпрепятстват или правят по-слабо привлекателно упражняването на гарантираните от членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС свободи (решение Stanley International Betting и Stanleybet Malta,
C‑463/13
,
EU:C:2015:25
, т.45 и цитираната съдебна практика).
Съдът вече е постановил, че правна уредба на държава членка, която поставя упражняването на икономическа дейност в зависимост от получаването на концесия и предвижда различни хипотези за прекратяване на концесията, представлява пречка пред така гарантираните в членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС свободи (решение Stanley International Betting и Stanleybet Malta,
C‑463/13
,
EU:C:2015:25
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая, както посочва по същество генералният адвокат в точки 62 и 63 от заключението си, национална разпоредба като разглежданата в главното производство, която задължава концесионера да прехвърли безвъзмездно ползването на оборудването, използвано за събирането на залози, може да направи по-малко привлекателно упражняването на тази дейност. Действително рискът за едно предприятие да се наложи да прехвърли, без насрещна финансова престация, ползването на притежавани от него активи, е от естество да му попречи да направи инвестицията си печеливша.
Следователно трябва да се констатира, че разглежданата в главното производство разпоредба представлява ограничение на свободите, гарантирани с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС.
По предполагаемо дискриминационния характер на ограничение на гарантираните с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС свободи
На второ място, следва да се уточни, че макар Съдът вече да е установил някои императивни съображения от обществен интерес, които могат да бъдат посочени, за да се обоснове ограничение на гарантираните с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС свободи, тези цели не могат да бъдат използвани за обосноваване на прилагани по дискриминационен начин ограничения (вж. в този смисъл решение Blanco и Fabretti,
C‑344/13 и C‑367/13
,
EU:C:2014:2311
, т.
).
Действително, ако разглежданата в главното производство разпоредба се окаже дискриминационна, тя може да бъде обоснована единствено със съображения от обществен ред, обществена сигурност и здраве, предвидени в членове 51 ДФЕС и 52 ДФЕС, като сред тях не се включва нито борбата с престъпността, свързана с хазартните игри, нито продължаването на законната дейност по събиране на залози, изтъкнати в случая (вж. по аналогия решение Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti,
C‑451/03
,
EU:C:2006:208
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение г‑жа Laezza поддържа, че разглежданата в главното производство разпоредба е дискриминираща, тъй като установява разлика в третирането, от една страна, на операторите, получили концесия чрез публичния търг, организиран на основание член 10, параграфи 9 octies и 9 novies от Декрет-закона от 2012 г., и от друга страна, на операторите, получили концесия при предходни публични търгове, доколкото последните оператори са разполагали с по-дълъг период за амортизация на активи, използвани в дейността по събиране на залози, преди да бъдат евентуално задължени при изтичане на концесията да ги прехвърлят безвъзмездно.
Въпреки това, както посочва по същество генералният адвокат в точки 66 и 67 от заключението си, от предоставените на Съда елементи, изглежда, произтича, че разглежданата в главното производство разпоредба се прилага за всички оператори, които са участвали в тръжната процедура, обявена през 2012 г. на основание член 10, параграфи 9 octies и 9 novies от Декрет-закона от 2012 г., независимо от тяхното място на установяване.
Следователно обстоятелството, че италианските органи в даден момент са решили да променят условията, при които всички притежаващи разрешение оператори осъществяват дейността си по събиране на залози на италианска територия, не изглежда релевантно за преценката на евентуално дискриминационния характер на разглежданата в главното производство разпоредба.
Все пак запитващата юрисдикция е компетентна да прецени след цялостно разглеждане на всички обстоятелства, свързани с новата процедура за публичен търг, дали посочената разпоредба има дискриминационен характер.
По обосноваването на гарантираните с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС свободи
На трето място, следва да се прецени дали ограничението на гарантираните с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС свободи, допуснато с разглежданата в главното производство разпоредба, може да се приеме като част от дерогиращите мерки, основани на съображения за обществен ред, обществена сигурност или обществено здраве, изрично предвидени в членове 51 ДФЕС и 52 ДФЕС, приложими и в областта на свободното предоставяне на услуги по силата на член 62 ДФЕС, или, при положение че запитващата юрисдикция установи, че тази разпоредба се прилага по недискриминационен начин, е обосновано от императивни съображения от обществен интерес (вж. в този смисъл решение Digibet и Albers,
C‑156/13
,
EU:C:2014:1756
, т.
и цитираната съдебна практика), като защитата на потребителите и предотвратяването на измамите и на подтикването на гражданите към прекомерни разходи за хазартни игри (решение HIT и HIT LARIX,
C‑176/11
,
EU:C:2012:454
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение, що се отнася до италианската правна уредба на хазартните игри, Съдът вече е постановил, че целта, която се отнася до борбата с престъпността, свързана с хазартните игри, е от естество да оправдае ограниченията на основните свободи, които следват от тази правна уредба (вж. в този смисъл решение Biasci и др.,
C‑660/11 и C‑8/12
,
EU:C:2013:550
, т.
).
В случая италианското правителство поддържа, че разглежданата в главното производство разпоредба е обоснована с оглед на целта за борба с престъпността, свързана с хазартните игри, с интереса от гарантиране на продължаването на законната дейност по събиране на залози с цел препятстване на разпространението на паралелна незаконна дейност.
Подобна цел може да представлява императивно съображение от обществен интерес, годно да обоснове ограничаването на основни свободи като разглежданите в главното производство.
Установяването на действително преследваните с посочената разпоредба цели при всички положения е от компетентността на запитващата юрисдикция (вж. в този смисъл решение Pfleger и др.,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
, т.
).
По пропорционалността на ограничението на гарантираните с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС свободи
На четвърто място, следва да се разгледа въпросът дали разглежданото в главното производство ограничение е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и дали не надхвърля необходимото за постигането ѝ, като се има предвид, че подобна ограничителна национална правна уредба отговаря на това условие само ако действително отговаря на грижата за съгласуваното и последователното ѝ постигане. (вж. в този смисъл решение HIT и HIT LARIX,
C‑176/11
,
EU:C:2012:454
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение следва да се припомни, че запитващата юрисдикция, като вземе предвид дадените от Съда указания, трябва да провери, при цялостна преценка на обстоятелствата при предоставянето на нови концесии, дали разглежданото в главното производство ограничение отговаря на условията, произтичащи от практиката на Съда, що се отнася до тяхната пропорционалност (вж. в този смисъл решение Digibet и Albers,
C‑156/13
,
EU:C:2014:1756
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до това дали разглежданото в главното производство ограничение е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел, запитващата юрисдикция трябва да разгледа по-специално, както посочва генералният адвокат в точки 91—93 от заключението си, дали обстоятелството, че безвъзмездното прехвърляне на ADM или на друг концесионер на ползването на материалните и нематериалните активи, които представляват мрежа за управление и събиране на залози, се налага не системно, а само „[п]о изрично искане на ADM“, може да засегне способността на разглежданата в главното производство разпоредба за постигане на преследваната цел.
Що се отнася до въпроса дали тази разпоредба не надхвърля необходимото за постигането на преследваната цел, не може да се изключи, че при отмяна или разваляне на съответния концесионен договор, наложени като санкция, безвъзмездното прехвърляне на ADM или на друг концесионер на ползването на материалните и нематериалните активи, които представляват мрежа за управление и събиране на залози игри, има пропорционален характер.
За сметка на това случаят не е непременно такъв, както посочва генералният адвокат в точка 88 от заключението си, в хипотезата, когато прекратяването на дейността е резултат само от естественото изтичане на срока на концесията.
Действително, когато настъпи естественото изтичане на срока на договора за концесия, сключен за значително по-кратък срок от този на договорите, сключени преди приемането на Декрет-закона от 2012 г., безвъзмездният характер на това принудително прехвърляне, изглежда, противоречи на изискването за пропорционалност, по-специално когато целта за продължаване на разрешената дейност по събиране на залози би могла да бъде постигната чрез не толкова ограничаващи мерки, а възмездно по пазарната стойност на съответните активи.
Както посочва генералният адвокат в точки 96 и 97 от заключението си, запитващата юрисдикция при разглеждането на пропорционалността на разглежданата в главното производство разпоредба трябва да вземе предвид продажната стойността на активите, предмет на принудително прехвърляне.
Освен това следва да се подчертае засягането на принципа на правната сигурност, до което може да доведе липсата на прозрачност в разглежданата в главното производство разпоредба. Действително тази разпоредба, която предвижда, че безвъзмездното прехвърляне на ползването на материалните и нематериалните активи, които представляват мрежата на управление и събиране на залози, се налага само „[п]о изрично искане на ADM“, не уточнява условията и реда, по който такова изрично искане трябва да бъде предявено. Условията и редът на публичен търг обаче като разглеждания в главното производство трябва да бъдат формулирани ясно, точно и недвусмислено (вж. в този смисъл решение Costa и Cifone,
C‑72/10 и C‑77/10
,
EU:C:2012:80
, т.
и диспозитива).
С оглед на всички гореизложени съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат ограничителна национална разпоредба като разглежданата в главното производство, която налага на концесионера задължение за безвъзмездно прехвърляне в случай на прекратяване на дейността поради изтичане на срока на концесията ползването на притежавани материални и нематериални активи, които представляват мрежа за управление и събиране на залози, при условие че това ограничение надвишава необходимото за постигането на действително преследваната с тази разпоредба цел, а това следва да се провери от запитващата юрисдикция.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

Членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат ограничителна национална разпоредба като разглежданата в главното производство, която налага на концесионера задължение за безвъзмездно прехвърляне в случай на прекратяване на дейността поради изтичане на срока на концесията ползването на притежавани материални и нематериални активи, които представляват мрежа за управление и събиране на залози, при условие че това ограничение надвишава необходимото за постигането на действително преследваната с тази разпоредба цел, а това следва да се провери от запитващата юрисдикция.

Подписи
(
*1
)   Език на производството: италиански.