CELEX: 62014CJ0431
Appel
statsstøtte
støtte udbetalt som kompensation fra det græske landbrugsforsikringsorgan (ELGA) i årene 2008 og 2009
afgørelse, hvorved støtten erklæres uforenelig med det indre marked og pålægges tilbagesøgt
begrebet »statsstøtte«
artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF
retningslinjer for statsstøtte til landbrugssektoren
begrundelsespligt
urigtig gengivelse af beviserne

Ved sit appelskrift har Den Hellenske Republik nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 16. juli 2014, Grækenland mod Kommissionen (
T-52/12
,
EU:T:2014:677
, herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten frifandt Kommissionen for den af Den Hellenske Republik nedlagte påstand om annullation af Kommissionens afgørelse 2012/157/EU af 7. december 2011 om udbetalinger som kompensation fra det græske landbrugsforsikringsorgan (ELGA) i årene 2008 og 2009 (
EUT 2012 L 78, s. 21
, herefter »den omtvistede afgørelse«).
Retsforskrifter
EU-retten
Punkt 4.1 i de midlertidige EF-rammebestemmelser for statsstøtte, der ydes for at lette adgangen til finansiering under den nuværende finansielle og økonomiske krise, således som bestemmelsen er affattet ved Europa-Kommissionens meddelelse af 17. december 2008 (
EUT 2009 C 16, s. 1
, herefter »MER«) foreskriver:
»[…]
I lyset af den aktuelle finanskrises alvorlige karakter og dens virkninger for medlemsstaternes samlede økonomi finder Kommissionen, at det i et begrænset tidsrum kan være berettiget, at der ydes visse former for statsstøtte for at afhjælpe disse vanskeligheder, og at denne statsstøtte kan erklæres forenelig med [det indre marked] på grundlag af [artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF].«
MER’s punkt 4.2.2, tredje afsnit, har følgende ordlyd:
»Kommissionen vil anse en sådan statsstøtte for at være forenelig med fællesmarkedet på grundlag af [artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF], forudsat at følgende betingelser alle er opfyldt:
[…]
h)
Støtteordningen finder ikke anvendelse på virksomheder, som beskæftiger sig med primærproduktion af landbrugsprodukter [...]«
MER’s punkt 7 bestemmer:
»[…]
I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte [(
EFT 2002 C 119, s. 22
)] anvender Kommissionen over for ikke-anmeldt statsstøtte:
a)
denne meddelelse, såfremt støtten blev ydet efter 17. december 2008
b)
de retningslinjer og rammebestemmelser, der var gældende på tidspunktet for støttens ydelse, i alle andre tilfælde.
[…]«
MER blev ændret ved Kommissionens meddelelse, offentliggjort i
Den Europæiske Unions Tidende
den 31. oktober 2009 (C 261, s. 2, herefter »MER, som ændret«). Denne meddelelses punkt 1 har følgende ordlyd:
»[…]
Muligheden i [MER’s] punkt 4.2 for at yde begrænset støtte, som er forenelig med fællesmarkedet, finder ikke anvendelse på virksomheder, som beskæftiger sig med primærproduktion af landbrugsprodukter. Imidlertid gør finanskrisen det mere og mere vanskeligt for landbrugerne at opnå kredit.
[Det er] hensigtsmæssigt, at der for virksomheder, som beskæftiger sig med primærproduktion af landbrugsprodukter, indføres en særskilt begrænset støtte, som er forenelig med fællesmarkedet.«
Punkt 4.2.2, tredje afsnit, i MER, som ændret, bestemmer således:
»Kommissionen vil anse en sådan statsstøtte for at være forenelig med fællesmarkedet på grundlag af [artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF], forudsat at følgende betingelser alle er opfyldt:
[…]
h)
[...] Hvis der ydes støtte til virksomheder, som beskæftiger sig med primærproduktion af landbrugsprodukter […], er tilskuddet (eller bruttosubventionsækvivalenten) højst 15000 EUR pr. virksomhed [...]«
MER, som ændret, trådte i kraft den 28. oktober 2009.
Græsk ret
Lov nr. 1790/1988 vedrørende oprettelse og organisering af det græske landbrugsforsikringsorgan og andre bestemmelser (FEK A’ 134/20.6.1988, herefter »lov nr. 1790/1988«) oprettede et almennyttigt organ, som blev benævnt »det græske landbrugsforsikringsinstitut« (ELGA). ELGA er en 100% statsejet privatretlig juridisk person, som bl.a. beskæftiger sig med at forsikre landbrugsbedrifters produktion og værdier i form af jord, afgrøder og besætninger mod naturskabte risici.
I henhold til artikel 3a i lov nr. 1790/1988 i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten, er det lovpligtigt at forsikre sig hos ELGA, som dækker naturskabte risici.
Ifølge artikel 5a i lov nr. 1790/1988 i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten, pålægges de landbrugsproducenter, der er omfattet af denne forsikringsordning, et særligt forsikringsbidrag til ELGA. Denne bestemmelse har følgende ordlyd:
»1.   For følgende indenlandsk fremstillede landbrugsprodukter og biprodukter betales der et særligt forsikringsbidrag til ELGA:
a)
produkter og biprodukter af vegetabilsk eller animalsk oprindelse [...]
[…]
3.   Det særlige forsikringsbidrag fastsættes til 2% for produkter af vegetabilsk oprindelse og til 0,5% for produkter af animalsk oprindelse [...] Disse satser beregnes på grundlag af produkternes værdi.
[…]
7.   [...] [D]et særlige forsikringsbidrag indbetales til den kompetente skatteforvaltning af de personer, der efter loven er forpligtet hertil [...]
8.   De personer, der er ansvarlige for betaling af de særlige forsikringsbidrag [til den kompetente skatteforvaltning] er dem, der [...] er forpligtet til at udstede købs- eller salgsfakturaer for landbrugsprodukter og biprodukter [...]
[…]
15.   Hvis landbrugsprodukter købes direkte hos en producent, og prisen derfor betales direkte til producenten af en bank ved betalingsordre, tilbageholdes det særlige forsikringsbidrag af denne bank og udbetales til ELGA [...]
16.   ELGA’s indtægter fra dette særlige forsikringsbidrag, der opkræves af skatteforvaltningen, indgår i statens budget som statsindtægter og opføres under en særlig indtægtsrubrik. Disse indtægter udbetales til ELGA over Landbrugsministeriets budget ved opførelse af en årlig bevilling på et tilsvarende beløb efter et forslag fra ELGA til dette ministerium. For opkrævningen tilbageholder staten to procent (2%) af de ovennævnte beløb for det særlige forsikringsbidrag, som opkræves af skatteforvaltningen til fordel for ELGA. For beregningen af bidraget tilbageholder staten ligeledes tre procent (3%) af disse beløb, der opkræves af skatteforvaltningen på grundlag af udbytteerklæringer fra de personer, der er forpligtede til at betale dette bidrag og på grundlag af andre opkrævningsdokumenter […]«
Tvistens baggrund og den omtvistede afgørelse
Efter protester i januar 2009 fra et stort antal græske landbrugsproducenter over de tab, de havde lidt i løbet af 2008 grundet ugunstige vejrforhold, besluttede Den Hellenske Republik ved økonomiministerens og landbrugs- og fødevareministerens tværministerielle beslutning nr. 262037 af 30. januar 2009 om undtagelsesvis kompensation for skader på landbrugsproduktion (FEK B’ 155/2.2.2009, herefter »den tværministerielle beslutning«), at ELGA skulle udbetale ekstraordinære kompensationer for et samlet beløb på 425 mio. EUR til producenterne. Det fremgik af denne beslutning, at de udgifter, der var forbundet med dens anvendelse, og som skulle afholdes af ELGA, skulle finansieres ved, at ELGA optog et statsgaranteret lån hos en bank.
Den Hellenske Republik besvarede i en skrivelse af 20. marts 2009 en anmodning om oplysninger fra Kommissionen, idet medlemsstaten meddelte denne, at ELGA i 2008 havde udbetalt erstatninger til landbrugerne for skader, der var dækket af forsikringen med et erstatningsbeløb på 386986648 EUR. Dette beløb stammede dels fra forsikringsbidrag indbetalt af producenterne –88353000 EUR – dels fra provenuet af et banklån på 444 mio. EUR, som ELGA havde optaget med statsgaranti, og som skulle afdrages over ti år.
Ved afgørelse af 27. januar 2010 (
EUT C 72, s. 12
) indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF i sag C 3/10 (ex NN 39/09) om udbetalinger som kompensation fra ELGA i årene 2008 og 2009 (herefter »den omhandlede støtte«). Den 7. december 2011 vedtog Kommissionen den omtvistede afgørelse.
Den omtvistede afgørelses konklusion har følgende ordlyd:
»
Artikel 1
1.   Erstatningerne, som [ELGA] udbetalte til producenterne af landbrugsprodukter i årene 2008 og 2009, udgør statsstøtte.
2.   Den kompensation, der blev ydet i 2008 i henhold til den særlige lovpligtige forsikring, er forenelig med det indre marked for så vidt angår støtten på 349493652,03 EUR, som ELGA ydede til landbrugerne til dækning af tab af afgrøder, og for så vidt angår støtten til dækning af tab af afgrøder som følge af bjørne på 91500 EUR og til korrigerende foranstaltninger, der blev truffet i anledning af førnævnte støtte. Den kompensation, som udgør det resterende beløb, og som blev udbetalt i 2008 i henhold til den særlige forsikringsordning, er uforenelig med det indre marked.
3.   Den kompensation på 27614905 EUR, som blev ydet i 2009 i henhold til den tværministerielle beslutning […], er forenelig med det indre marked.
Den kompensation på 387404547 EUR, som blev ydet til producenterne på tidspunkter før den 28. oktober 2009, er uforenelig med det indre marked. Denne konklusion berører ikke den støtte, som på tidspunktet for ydelsen heraf opfyldte alle betingelserne i [Kommissionens] forordning (EF) nr. 1535/2007 [af 20. december 2007 om anvendelse af […] artikel [107 TEUF og 108 TEUF] på de minimis-støtte til produktion af landbrugsprodukter (
EUT L 337, s. 35
)].
Artikel 2
1.   [Den Hellenske Republik] træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte, der allerede er udbetalt ulovligt til støttemodtagerne.
[…]«
Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede dom
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 8. februar 2012 anlagde Den Hellenske Republik sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse. Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor samme dag fremsatte Den Hellenske Republik begæring om foreløbige forholdsregler i henhold til artikel 278 TEUF og 279 TEUF med påstand om udsættelse af gennemførelsen af denne afgørelse. Ved kendelse Grækenland mod Kommissionen (
T-52/12 R
,
EU:T:2012:447
) afsagt af Rettens præsident blev gennemførelsen af den omtvistede afgørelse udsat, for så vidt som afgørelsen pålagde Den Hellenske Republik at tilbagesøge den i afgørelsens artikel 1 omhandlede uforenelige støtte hos modtagerne.
Til støtte for sin påstand om annullation af den omtvistede afgørelse fremførte Den Hellenske Republik syv anbringender. Retten frifandt ved den appellerede dom Kommissionen i det hele.
Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
Ved processkrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 30. september 2014 har Den Hellenske Republik fremsat en anmodning om foreløbige forholdsregler i henhold til artikel 278 TEUF og 279 TEUF, navnlig om, at Domstolen udsætter opfyldelsen af den appellerede dom, indtil der er afsagt dom i appelsagen.
Denne anmodning om foreløbige forholdsregler blev ikke taget til følge ved kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident Grækenland mod Kommissionen (
C-431/14 P-R
,
EU:C:2014:2418
) med den begrundelse, at betingelsen om fumus boni juris ikke var opfyldt.
Ved skrivelse indleveret til Domstolens Justitskontor den 2. marts 2015 har den græske regering i medfør af artikel 16, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol anmodet om, at Domstolen sættes som Store Afdeling. Denne anmodning er blevet efterkommet.
Den Hellenske Republik har i appelskriftet nedlagt følgende påstande:
—
Den appellerede dom ophæves, og den omtvistede afgørelse annulleres.
—
Kommissionen betaler sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Appellen afvises, eller den forkastes som ugrundet.
—
Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Appellen
Det første anbringende om begrebet statsstøtte, begrundelsespligten og en urigtig gengivelse af beviserne
Parternes argumenter
Den Hellenske Republik har ved det første anbringendes første led foreholdt Retten, at den tilsidesatte artikel 107, stk. 1, TEUF, idet den gengav og kvalificerede de faktiske omstændigheder urigtigt, da den fandt, at de lovpligtige forsikringsbidrag betalt i 2008 og 2009 af de landbrugere, der havde modtaget støtte udbetalt som kompensation fra ELGA i løbet af disse år, udgjorde statsmidler.
For det første støttede Retten sig på dom Freskot (
C-355/00
,
EU:C:2003:298
) for at konkludere, at denne kompensation udgjorde statsstøtte. Domstolen fastslog imidlertid i den doms præmis 87 tværtimod, at den ikke i den sag, der gav anledning til den dom, rådede over tilstrækkelige faktiske og retlige oplysninger til at kunne fastslå, at de ydelser, ELGA leverede, kunne kvalificeres som statsstøtte.
For der andet afslog Retten med urette at anse de bidrag, landbrugerne betalte, som private midler med den begrundelse, at de i henhold til artikel 5a i lov nr. 1790/1988 blev bogført som statslige indtægter. Den Hellenske Republik har anført, at det følger af denne artikel, at det særlige forsikringsbidrag til ELGA blev opkrævet af staten eller bankerne, før det blev udbetalt til ELGA.
Den omstændighed, at lovgiver fastsætter den fremgangsmåde, hvorefter det særlige forsikringsbidrag til ELGA viderebetales til ELGA, gør imidlertid ikke dette bidrag til statsmidler. Hvis en sådan fortolkning blev godtaget, ville kvalificeringen af dette bidrag som private midler eller offentlige midler afhænge af fremgangsmåden ved opkrævningen deraf, og der måtte således sondres mellem bidrag opkrævet af skatten og bidrag, der opkræves af bankerne og udbetales til ELGA. Hvis staten i øvrigt opkrævede de omhandlede midler uden at være forpligtet til fuldt ud at viderebetale dem, ville artikel 5a, stk. 16, i lov nr. 1790/1988 ikke have foreskrevet opkrævning af en kommission.
Som følge deraf er staten eller bankerne blot mellemmænd eller betalte opkrævere af de forsikrede landbrugeres særlige forsikringsbidrag. Dette bidrag udgør udelukkende en indtægt for ELGA og er ikke underlagt offentlig kontrol, men bliver blot opkrævet af pengeinstitutter og af staten for at viderebetales til ELGA uden på noget tidspunkt at have stået til rådighed for de kompetente myndigheder.
Den Hellenske Republik har med det første anbringendes andet led foreholdt Retten, at den tilsidesatte sin begrundelsespligt, idet den ikke tog stilling til argumentet om, at de særlige forsikringsbidrag skulle have været fratrukket beløbet for den statsstøtte, der skulle tilbagesøges, fordi de, henset til den omstændighed, at de var blevet betalt i løbet af 2008 og 2009 af de landbrugere, der var modtagere af den angivelige støtte, ikke opfyldte betingelsen om eksistensen af en økonomisk fordel.
Den Hellenske Republik har subsidiært gjort gældende, at Retten anvendte denne betingelse på en fejlagtig måde i forhold til de i sagen foreliggende omstændigheder, fordi udbetalingen af støtte som kompensation grundet eksistensen af disse bidrag kun havde en begrænset eller ingen indvirkning på konkurrencen. Retten foretog endda ved sin vurdering en fortolkning af den omtvistede afgørelse, som var i strid med princippet om forbud mod reformatio in pejus.
Kommissionen har både anfægtet formaliteten vedrørende argumentet om en urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder og bestridt, at nærværende anbringendes to led er begrundede.
Domstolens bemærkninger
Det bemærkes for det første med hensyn til det første anbringendes første led, at for så vidt angår argumentet om, at Retten skulle have gengivet de faktiske omstændigheder forkert, følger det af artikel 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF og af artikel 58, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, at det alene er Retten, der er kompetent til dels at fastlægge de faktiske omstændigheder i sagen, når bortses fra tilfælde, hvor den indholdsmæssige urigtighed af dens konstateringer følger af akterne i den sag, den har behandlet, dels at tage stilling til disse faktiske omstændigheder (domme General Motors mod Kommissionen,
C-551/03 P
,
EU:C:2006:229
, præmis
, og ThyssenKrupp Nirosta mod Kommissionen,
C-352/09 P
,
EU:C:2011:191
, præmis
).
Bedømmelsen af de faktiske omstændigheder udgør ikke, medmindre der er tale om en forvanskning af de for Retten fremlagte beviser, et retsspørgsmål, der er undergivet Domstolens prøvelsesret (domme Archer Daniels Midland og Archer Daniels Midland Ingredients mod Kommissionen,
C-397/03 P
,
EU:C:2006:328
, præmis
, og ThyssenKrupp Nirosta mod Kommissionen,
C-352/09 P
,
EU:C:2011:191
, præmis
).
Når en appellant under en appelsag gør gældende, at Retten har gengivet beviserne forkert, skal appellanten i henhold til artikel 256 TEUF, artikel 58, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 168, stk. 1, litra d), i Domstolens procesreglement præcist angive, hvilke beviser der er blevet urigtigt gengivet af Retten, og påvise de fejl i undersøgelsen, der efter appellantens opfattelse har foranlediget Retten til at foretage denne urigtige gengivelse. Det følger i øvrigt af Domstolens faste praksis, at en urigtig gengivelse af omstændighederne skal fremgå på åbenbar vis af sagsakterne, uden at det skal være fornødent at foretage en fornyet vurdering af de faktiske omstændigheder og beviserne (domme Lafarge mod Kommissionen,
C-413/08 P
,
EU:C:2010:346
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og Østrig mod Scheucher-Fleisch m.fl.,
C-47/10 P
,
EU:C:2011:698
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag fastslog Retten i den appellerede doms præmis 122-128 og 139-132 som følger:
»122
Kommissionen anførte i den [omtvistede] afgørelse, at Domstolen allerede i dom Freskot [(
C-355/00
,
EU:C:2003:298
)] fastslog, at »den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning klart fastsætter, at ydelserne, som ELGA præsterer, [var] finansieret af statsmidler, og at de [kunne] tilregnes til staten i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Domstolens praksis (jf. bl.a. dom Frankrig mod Kommissionen,
C-482/99
, [
EU:C:2002:294
,] præmis 24)« (58. betragtning).
Kommissionen har i denne forbindelse anført, at:
»[...] det fremgår af artikel 5a i lov […] nr. 1790/1988 […] og af andre bestemmelser, der er gældende i henhold til i græsk ret, at ELGA’s indtægter fra det særlige forsikringsbidrag, der opkræves af skatteforvaltningen, indgår i statens budget som statslige indtægter og udbetales til ELGA over landbrugsministeriets (nu ministeriet for udvikling af landdistrikter og fødevarers) budget. Derfor er det forhold, at de omhandlede bidrag bogføres som statens indtægter, tilstrækkeligt til at anse ELGA’s ydelser som leveret ved hjælp af statsmidler« (58. betragtning).
Disse konstateringer, som ikke er blevet anfægtet af Den Hellenske Republik, er tilstrækkelige til at begrunde en konklusion om, at den del af kompensationsudbetalingerne, som svarer til landbrugernes bidrag, er statsmidler og kan tilregnes staten.
Derfor kan den del af udbetalingerne, som svarer til landbrugernes bidrag i modsætning til det af Den Hellenske Republik anførte ikke anses for at være private midler. Den omstændighed, at en del af de udbetalinger, der blev foretaget i 2008, var finansieret af landbrugernes bidrag, er således ikke til hinder for, at de anses for at være statsstøtte, der er finansieret af midler, der kan tilregnes staten.
I øvrigt vedrører kvalificeringen som statsstøtte i modsætning til det af Den Hellenske Republik anførte ikke de bidrag, som landbrugerne har betalt, men de udbetalinger, der blev foretaget i 2008. Det bemærkes i denne henseende, at det i forbindelse med det første og det andet anbringende er blevet fastslået, at hverken foranstaltningernes karakter af kompensation eller den omstændighed, at de begrundes med et socialt formål, er til hinder for, at de af ELGA foretagne udbetalinger kvalificeres som en fordel.
Den Hellenske Republik har derudover medgivet, at de af landbrugerne betalte bidrag ikke står i forhold til risikoen, og at det er muligt, at visse landbrugere har betalt bidrag uden at nyde godt af kompensationsudbetalinger fra ELGA. De udbetalinger, der blev foretaget i 2008, var således uafhængige af de bidrag, der blev betalt af landbrugerne, og udgjorde en fordel, som den berettigede virksomhed ikke ville have opnået under normale markedsvilkår.
Det følger af det foregående, at Kommissionen med rette fandt, at de af ELGA i 2008 foretagne udbetalinger var fordele, der blev finansieret med statsmidler, selv om de delvist blev finansieret ved landbrugernes bidrag. Den Hellenske Republik har ikke godtgjort, at Kommissionen har begået en fejl ved at kvalificere disse udbetalinger som statsstøtte.
[…]
Det fremgår af den [omtvistede] afgørelse, at de af ELGA i 2009 foretagne udbetalinger af kompensation med et samlet beløb på 415019452 EUR blev foretaget på grundlag af den tværministerielle beslutning. Det bemærkes, at den tværministerielle beslutning foreskrev, at kompensation i størrelsesordenen 425 mio. EUR undtagelsesvis var foreskrevet for skader opstået i 2008, og at ELGA med henblik på at udbetale disse kompensationer optog et statsgaranteret banklån for hele dette beløb [...]
Det følger heraf, at Kommissionen med rette fastslog, at de udbetalinger af kompensation, der blev foretaget i 2009, ikke blev finansieret af de bidrag, der blev betalt i henhold til ELGA’s lovpligtige forsikringsordning [...].
Derfor kan de bidrag, der blev betalt af landbrugerne i 2009 i henhold til den lovpligtige forsikringsordning i modsætning til det af Den Hellenske Republik anførte ikke anses for at have finansieret en del af den støtte, der blev udbetalt i 2009.«
Henset til Rettens ovennævnte vurderinger må argumentet om en urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder indledningsvis forkastes, idet Den Hellenske Republik ikke ved sin argumentation har godtgjort, at en urigtig gengivelse fremgår på åbenbar vis af sagsakterne.
Hvad for det andet angår argumentet om, at Retten kvalificerede de faktiske omstændigheder forkert, bemærkes det, at Retten – efter først i den appellerede doms præmis 126 at have anført, at kvalificeringen som statsstøtte ikke vedrørte satserne for det særlige forsikringsbidrag, som landbrugerne betalte, men ELGA’s udbetalinger af støtte som kompensation, dernæst i præmis 127 at have konstateret, at de udbetalinger, der blev foretaget i løbet af 2008, var uafhængige af disse bidrag, og endelig i den doms præmis 130-132 at have understreget, at de udbetalinger, der blev foretaget i løbet af 2009, blev finansieret ved et statsgaranteret banklån optaget til dette formål og ikke ved bidragene – uden at begå en retlig fejl kunne konkludere, at disse udbetalinger udgjorde fordele finansieret med statslige midler.
Retten begik for det tredje heller ikke en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 122 at støtte sig til præmis 81 i dom Freskot (
C-355/00
,
EU:C:2003:298
), for så vidt som Domstolen i sidstnævnte præmis med hensyn til en tidligere affattelse af artikel 5a i lov nr. 1790/1988, som i det væsentlige er identisk med den affattelse, der finder anvendelse på tvisten, fastslog, at denne lovgivning »klart fasts[atte], at ydelserne, som ELGA præsterer, [var] finansieret af statsmidler, og at de [kunne] tilregnes staten i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Domstolens praksis«.
Det bemærkes i øvrigt, at Den Hellenske Republik ikke har bestridt, at de særlige forsikringsbidrag, for så vidt som de blev opkrævet af skatteforvaltningen, indgik i statens budget.
For så vidt angår det første anbringendes andet led bemærkes det, at det følger af Domstolens faste praksis, at den pligt til at begrunde domme, der påhviler Retten i medfør af artikel 36 og artikel 53, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, ikke pålægger den at foretage en udtømmende gennemgang af hvert enkelt af de argumenter, der er fremført af parterne i sagen. Begrundelsen kan således fremgå indirekte, forudsat at de berørte parter kan få kendskab til den begrundelse, som Retten støtter sig på, og således at Domstolen kan råde over de oplysninger, der er nødvendige for, at den kan udøve sin prøvelsesret (jf. bl.a. dom A2A mod Kommissionen,
C-320/09 P
,
EU:C:2011:858
, præmis
).
I den foreliggende sag fastslog Retten i den appellerede doms præmis 126, at kvalificeringen som statsstøtte i modsætning til det af Den Hellenske Republik anførte ikke vedrørte de bidrag, som landbrugerne har betalt, men de udbetalinger, der blev foretaget af ELGA i løbet af 2008.
Derudover henviste Retten i samme præmis 126 til sin bedømmelse i forbindelse med undersøgelsen af det første og det andet anbringende. I forbindelse med denne undersøgelse præciserede Retten i den appellerede doms præmis 70, at »den omstændighed, at de udbetalinger, ELGA foretog i 2009, havde til formål at yde kompensation for skader på landbrugsproduktionen, der skyldtes ugunstige vejrforhold, [ikke] udelukke[de], at der foreligger en fordel eller en kvalificering som statsstøtte«, og i den doms præmis 102, at »det følger af fast retspraksis, at konkurrencevilkårene fordrejes, når blot den pågældende foranstaltning letter byrderne for den modtagende virksomhed og således styrker dens stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med«.
Det må under disse omstændigheder fastslås, at den appellerede doms begrundelse opfylder de krav, der er nævnt i denne doms præmis 38.
I øvrigt kunne Retten – efter at have fastslået, at de udbetalinger af kompensation, der blev foretaget i løbet af 2008 og 2009, var uafhængige af de bidrag, landbrugerne havde betalt – uden at begå en retlig fejl konkludere, at disse udbetalinger udgjorde en fordel, som den berettigede virksomhed ikke ville have opnået under normale markedsvilkår, og som derfor påvirkede konkurrencen.
Henset til, at de af landbrugerne betalte bidrag var uafhængige af den kompensationstøtte, de modtog, kan disse bidrag ikke anses for at være særlige byrder, som blev pålagt en fordel, såsom i den foreliggende sag udbetalingen af denne støtte, eller at disse bidrag var en iboende del af indførelsen af denne fordel. Retten kunne således med rette konkludere, at Kommissionen i den foreliggende sag var beføjet til inden for rammerne af artikel 107, stk. 1, TEUF at afvise at foretage en udligning mellem denne fordel og disse bidrag (jf. i denne retning dom France Télécom mod Kommissionen,
C-81/10 P
,
EU:C:2011:811
, præmis
og
).
Det følger deraf, at det første anbringende delvist skal afvises, delvis forkastes som ugrundet.
Det andet anbringende om begrebet statsstøtte og begrundelsespligten
Parternes argumenter
Den Hellenske Republik har foreholdt Retten, at den forkastede medlemsstatens første og andet anbringende, idet den støttede sig på Domstolens faste praksis, hvorefter en foranstaltning, uanset hvilken form den end måtte have, skal anses for at være støtte, hvis den direkte eller indirekte favoriserer visse virksomheder, eller hvis den kan anses for at give den begunstigede virksomhed en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser (dom Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg,
C-280/00
,
EU:C:2003:415
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Retten tilsidesatte nemlig ved dette ræsonnement den omstændighed, at disse principper kun gælder under sædvanlige markeds- og økonomiske betingelser og ikke under de særlige omstændigheder, som den græske økonomi gennemgik i 2009.
I denne særlige sammenhæng skulle Retten efter Den Hellenske Republiks opfattelse have fortolket og anvendt artikel 107 TEUF anderledes og nærmere bestemt have vurderet, om den kompensation, der blev udbetalt til de græske landbrugere i løbet af 2009, faktisk havde givet disse sidstnævnte en fordel og placeret dem i en mere fordelagtig stilling i forbindelse med deres kommercielle transaktioner inden for Den Europæiske Union.
Da den græske økonomi i løbet af denne periode stod over for en række budgetforanstaltninger med henblik på at stabilisere økonomien, såsom tillægsbeskatningen af landbrugerne, indførelsen af særlige bidrag og solidaritetsbidrag, afviklingen af velfærdsstaten, forhøjelsen af merværdiafgiften, de stigende priser på fyringsolie og nedskæringer i lønninger og pensioner, var enhver »økonomisk fordel«, som landbrugerne kunne have modtaget fra ELGA, således på forhånd uden virkning.
Retten undlod imidlertid at undersøge, om de finansielle virkninger af de foranstaltninger, der blev vedtaget i henhold til den tværministerielle beslutning, under sådanne exceptionelle betingelser faktisk kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencen. Retten burde navnlig have fastslået, om sådanne exceptionelle omstændigheder ville kunne ændre betingelserne for anvendelsen af de minimis-ordningen vedrørende støtte, der ikke har en mærkbar effekt på samhandelen og konkurrencesituationen mellem medlemsstaterne.
Endelig har Den Hellenske Republik subsidiært gjort gældende, at Retten undlod fuldt ud at undersøge medlemsstatens argumenter.
Kommissionen har både bestridt, at dette anbringende kan antages til realitetsbehandling, og at det er begrundet.
Domstolens bemærkninger
Det fremgår af sagens akter i første instans, at den argumentation, Den Hellenske Republik har fremført for Domstolen, om, at Domstolens faste praksis vedrørende begrebet statsstøtte, som nævnes i denne doms præmis 45, ikke skulle finde anvendelse i den foreliggende sag grundet de særlige økonomiske omstændigheder, som Den Hellenske Republik gennemgik i løbet af 2009, ikke er blevet fremført for Retten.
Den Hellenske Republik foreholdt således i sagen i første instans Kommissionen, at den ikke i den omtvistede afgørelse i tilstrækkelig grad havde forklaret, hvorledes udbetalingen af kompensationsbetalinger havde givet de omhandlede landbrugere en konkurrencemæssig fordel, der påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne, og derfor kunne kvalificeres som statsstøtte, på trods af den alvorlige krise, som den græske økonomi gennemgik i denne periode.
Den Hellenske Republik kan imidlertid ikke ved påberåbelsen af et sådant argument anses for at have formuleret et andet klagepunkt end det, der er rettet mod den omtvistede afgørelses manglende begrundelse.
Argumentet om, at Retten tilsidesatte artikel 107, stk. 1, TEUF, idet den undlod at fastslå, at udbetalingerne af kompensation i sammenhæng med den alvorlige krise, som den græske økonomi gennemgik i 2009, ikke havde givet de omhandlede landbrugere nogen konkurrencemæssig fordel eller havde påvirket samhandelen mellem medlemsstaterne, er således nyt.
Dette argument skal derfor afvises. Det fremgår således af Domstolens faste praksis, at såfremt en part fik adgang til for første gang for Domstolen at fremføre et anbringende, der ikke var blevet fremført for Retten, ville det være ensbetydende med at give parten adgang til at forelægge Domstolen, der har en begrænset kompetence i appelsager, en mere omfattende tvist end den, der blev forelagt Retten (jf. i denne retning domme Alliance One International og Standard Commercial Tobacco mod Kommissionen og Kommissionen mod Alliance One International m.fl.,
C-628/10 P og C-14/11 P
,
EU:C:2012:479
, præmis
, og Groupe Gascogne mod Kommissionen,
C-58/12 P
,
EU:C:2013:770
, præmis
).
Det følger heraf, at det andet anbringende kun kan antages til realitetsbehandling for så vidt som Den Hellenske Republik derved i det væsentlige har foreholdt Retten, at den ikke besvarede klagepunktet vedrørende den omtvistede afgørelses utilstrækkelige begrundelse.
Som anført i denne doms præmis 38 indebærer Rettens forpligtelse til at begrunde sine domme i denne forbindelse ikke, at Retten skal foretage en udtømmende gennemgang af hvert enkelt af de argumenter, der er fremført af parterne i sagen. Begrundelsen kan således fremgå indirekte, forudsat at de berørte parter kan få kendskab til den begrundelse, som Retten støtter sig på, og således, at Domstolen kan råde over de oplysninger, der er nødvendige for, at den kan udøve sin prøvelsesret (dom Isdin mod Bial-Portela,
C-597/12 P
,
EU:C:2013:672
, præmis
).
Som det allerede er fastslået i denne doms præmis 41, gav den appellerede doms begrundelse parterne, og herunder Den Hellenske Republik, mulighed for at få kendskab til den begrundelse, som Retten støttede sig på ved konstateringen af, at der forelå en økonomisk fordel, der kunne fordreje konkurrencen.
Det bemærkes endvidere, at Retten i sin behandling af klagepunktet om en utilstrækkelig begrundelse vedrørende betingelsen om en begrænsning af konkurrencen og en påvirkning af samhandelen i den appellerede doms præmis 108 præciserede, at »den økonomiske krise, der ramte Unionen fra 2008 at regne, ikke udgør en omstændighed, der kan rejse tvivl om den omstændighed, at landbrugssektoren er udsat for en levende konkurrence inden for Unionen«, og at »Kommissionen i øvrigt havde vedtaget specifikke regler med henblik på at tillade en vis statsstøtte under den økonomiske krise, navnlig [MER], hvilket udelukkede muligheden for, at støtte ydet inden for sektoren for primærproduktion af landbrugsprodukter kunne erklæres forenelig med det indre marked«.
Det følger deraf, at det andet anbringende delvist skal afvises, delvis forkastes som ugrundet.
Det tredje anbringende om en fejlagtig fortolkning og anvendelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og af begrundelsespligten
Det tredje anbringendes første led om en fejlagtig fortolkning og anvendelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF
– Parternes argumenter
Den Hellenske Republik har foreholdt Retten, at den har tilsidesat artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, idet den har undladt at undersøge, om Kommissionen i det mindste havde anlagt et åbenbart fejlskøn ved dens nægtelse af at anvende denne bestemmelse på trods af de alvorlige forstyrrelser, som den græske økonomi gennemgik.
Derudover undersøgte Retten ikke Den Hellenske Republiks argumenter om, at Kommissionen fejlagtigt havde begrænset anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, henset til de særlige omstændigheder, som den græske økonomi gennemgik i løbet af 2009, og som adskilte sig fra de omstændigheder, der var taget i betragtning ved MER. Retten, der lagde MER, som ændret, til grund, nægtede at anvende denne bestemmelse direkte, selv om den anførte, at gyldigheden af Kommissionens meddelelser var betinget af deres overensstemmelse med EUF-traktatens bestemmelser.
Ifølge Kommissionen har Den Hellenske Republik for sent påberåbt de ekstraordinære omstændigheder under den økonomiske krise i Grækenland på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, og disse omstændigheder er ikke blevet godtgjort ved Retten. Som følge deraf kan medlemsstaten ikke ved Domstolen gøre gældende, at disse omstændigheder, som ikke er blevet godtgjort, burde have foranlediget Retten til en anden konklusion for så vidt angår anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF. Kommissionen har ligeledes bestridt, at denne argumentation er velbegrundet.
– Domstolens bemærkninger
For så vidt angår formaliteten vedrørende det tredje appelanbringendes første led fremgår det af sagens akter i første instans, at Den Hellenske Republik til støtte for sit fjerde anbringende, hvorved medlemsstaten foreholdt Kommissionen en ukorrekt anvendelse af dens skønsbeføjelse og en fejlagtig fortolkning og anvendelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, fremlagde beviser, som ifølge medlemsstatens synspunkt bl.a. godtgjorde, at der forelå en meget alvorlig økonomisk forstyrrelse af hele den græske økonomi i løbet af 2009.
Som følge deraf kan Den Hellenske Republik, således som generaladvokaten har anført i punkt 32-34 i sit forslag til afgørelse, selv om det fremgår af den appellerede doms præmis 185-188, at Retten i det svar, den gav på det fjerde anbringende, afstod fra at tage stilling til, om der i løbet af 2009 forelå en meget alvorlige forstyrrelse, som den græske økonomi var konfronteret med, gøre gældende for Domstolen, at Retten begik en retlig fejl, da den forkastede medlemsstatens argumentation om, at en sådan forstyrrelse begrundede anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF i den foreliggende sag.
For så vidt angår realiteten bemærkes det, at Retten i den appellerede doms præmis 185-188 fastslog som følger:
»185
For så vidt angår de argumenter, der er blevet fremført i forbindelse med det fjerde anbringende, må det fastslås, at i modsætning til det af Den Hellenske Republik fremførte kunne Kommissionen lægge [MER] til grund og undlade at anvende artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF direkte ved bedømmelsen af foreneligheden af de betalinger, ELGA foretog i 2009 på grund af den økonomiske krise, som udmøntede sig i Grækenland.
Det fremgår således af retspraksis, at Kommissionen med vedtagelsen af sådanne vejledende regler og med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, har pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af nævnte skøn og ikke kan fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. dom Tyskland m.fl. mod Kronofrance, [
C-75/05 P og C-80/05 P
,
EU:C:2008:482
,] præmis 60, og den deri nævnte retspraksis, og dom […] Holland Malt mod Kommissionen,
C-464/09 P
, [
EU:C:2010:733
,] præmis
).
Kommissionen er således på det særlige område for statsstøtte bundet af de rammebestemmelser og meddelelser, som den vedtager, såfremt disse ikke afviger fra traktatens bestemmelser (jf. dom Holland Malt mod Kommissionen, [
C-464/09 P
,
EU:C:2010:733
,] præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Den Hellenske Republiks argumenter om, at Kommissionen på grund af de alvorlige forstyrrelser af den græske økonomi som følge af den økonomiske krise, Grækenland havde gennemgået siden slutningen af 2008 og i 2009, burde have erklæret de betalinger, ELGA foretog i 2009 for forenelige direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, må derfor forkastes.«
Det hedder i artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF, at »støtte […], der kan afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, kan betragtes som forenelig med det indre marked […]«.
Som Retten har anført i den appellerede doms præmis 159-161, fremgår det af Domstolens faste praksis, at Kommissionen ved anvendelsen af artikel 107, stk. 3, TEUF råder over et vidt skøn, hvis udøvelse indebærer komplicerede økonomiske og sociale vurderinger (domme Tyskland m.fl. mod Kronofrance,
C-75/05 P og C-80/05 P
,
EU:C:2008:482
, præmis
, og Banco Privado Português og Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C-667/13
,
EU:C:2015:151
, præmis
).
Endvidere fremgår det, således som Retten har anført i den appellerede doms præmis 186 og 187, ligeledes af Domstolens faste praksis, at Kommissionen med vedtagelsen af sådanne vejledende regler og med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, har pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af nævnte skøn og i princippet ikke kan fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (domme Holland Malt mod Kommissionen,
C-464/09 P
,
EU:C:2010:733
, præmis
, og Banco Privado Português og Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C-667/13
,
EU:C:2015:151
, præmis
).
Kommissionen er imidlertid på det særlige område for statsstøtte bundet af de rammebestemmelser, som den vedtager, såfremt disse ikke afviger fra EUF-traktatens bestemmelser, herunder bl.a. artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF (jf. i denne retning dom Holland Malt mod Kommissionen,
C-464/09 P
,
EU:C:2010:733
, præmis
), og såfremt deres anvendelse ikke tilsidesætter almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet, navnlig når særlige omstændigheder, der adskiller sig fra dem, der omhandles i disse rammebestemmelser, kendetegner en given økonomisk sektor i en medlemsstat.
Som følge deraf må Kommissionen for det første ikke tilsidesætte artikel 107, stk. 3, TEUF ved at vedtage rammebestemmelser, der er behæftede med retlige fejl eller et åbenbart fejlskøn, eller ved vedtagelsen af rammebestemmelser afstå fra at udøve den skønsbeføjelse, som denne bestemmelse tillægger den. Når Kommissionen i forbindelse med denne udøvelse vedtager rammebestemmelser af denne karakter, skal de gøres til genstand for en løbende kontrol med henblik på at imødegå enhver væsentlig udvikling, der ikke er omfattet af disse retsakter.
For det andet fritager vedtagelsen af sådanne rammebestemmelser ikke Kommissionen fra dens forpligtelse til at undersøge de konkrete ekstraordinære omstændigheder, som en medlemsstat i en given sag har påberåbt sig med henblik på at anmode om en direkte anvendelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, eller fra pligten til i givet fald at begrunde nægtelsen af at efterkomme en sådan anmodning.
Det er i den foreliggende sag ubestridt, at Kommissionen – netop angående den påvirkning som den økonomiske krise som medlemsstaterne og navnlig Grækenland gennemgik, havde på den primære landbrugssektor i Unionen – har udøvet den skønsbeføjelse, som den er tillagt ved artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF ved vedtagelsen af MER og derefter MER, som ændret, idet de begge udtrykkeligt henviser til denne sektor.
Det må imidlertid fastslås, at selv om Den Hellenske Republik påberåbte sig en direkte anvendelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF på sagens omstændigheder for Retten på trods af eksistensen af de vejledende regler, der var fastsat i MER og MER, som ændret, har medlemsstaten ikke til støtte for denne anmodning gjort gældende, at der i den foreliggende sag forelå konkrete ekstraordinære omstændigheder inden for den berørte primære landbrugssektor, såsom de i denne doms præmis 70 og 72 nævnte.
Det fremgår således af sagsakterne, at denne medlemsstat for Retten har begrænset sig til at fremlægge oplysninger, der godtgjorde, at den græske økonomi var berørt af en meget alvorlig forstyrrelse fra slutningen af 2008 og i 2009, hvilke oplysninger imidlertid ikke var af en sådan karakter, at de i tiltrækkelig grad godtgjorde, at denne økonomi stod over for konkrete exceptionelle omstændigheder, som i givet fald burde have fået Kommissionen til at vurdere den omtvistede støtte direkte i lyset af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF.
Det tredje anbringendes første led må følgelig forkastes som ugrundet.
Om det tredje anbringendes andet led vedrørende begrundelsespligten
– Parternes argumenter
Den Hellenske Republik har foreholdt Retten, at den undlod at tage stilling til medlemsstatens argumentation om, at den omtvistede afgørelse var uforholdsmæssig, idet den ligeledes krævede tilbagesøgning af den kompensation, som udgjorde erstatninger for faktisk lidte skader. Endvidere var situationen for den græske landbrugssektor, som allerede var exceptionelt vanskelig, da kompensationerne blev udbetalt, blevet endnu mere udsat på datoen for den omtvistede afgørelses vedtagelse.
Retten undersøgte således nærmere bestemt ikke, i hvilket omfang den omtvistede afgørelse, for så vidt som denne pålægger tilbagesøgning af de udbetalinger, der blev foretaget til landbrugerne, var i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og artikel 14, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 108 TEUF] (
EFT L 83, s. 1
).
Kommissionen har anført, at denne argumentation er for vag, idet den ikke præcist angiver det i første instans fremførte klagepunkt, som Retten ikke har taget stilling til, og at argumentet under alle omstændigheder ikke er begrundet.
– Domstolens bemærkninger
For det første har Retten, således som Kommissionen med rette har gjort gældende, i detaljer behandlet såvel klagepunktet om en angivelig tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, som blev fremført i forbindelse med det femte anbringende, som klagepunktet vedrørende beregningen af den støtte, der skulle tilbagesøges, som blev fremført i forbindelse med det sjette anbringende i samme søgsmål.
For det andet har Den Hellenske Republik ikke tilstrækkeligt præcist angivet, hvilke andre klagepunkter den fremførte i første instans, og som Retten ikke skulle have taget stilling til.
Under disse omstændigheder skal andet led forkastes, idet det delvist er ugrundet og delvist skal afvises.
Det følger heraf, at det tredje anbringende, og dermed appellen, delvist skal forkastes som ugrundet og delvist skal afvises.
Sagens omkostninger
I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt der ikke gives appellanten medhold.
I henhold til samme procesreglements artikel 138, stk. 1, der i medfør af procesreglementets artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da Den Hellenske Republik har tabt sagen, tilpligtes den at betale sagsomkostningerne i henhold til Kommissionens påstande.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: græsk.